PT Jornal Oficial da União Europeia C 74/33

PARECER DO CONSELHO

de 4 de Março de 2008

sobre o programa de estabilidade actualizado da Grécia para 2007-2010

(2008/C 74/08)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o n.o 3 do artigo 5.o,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta ao Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 4 de Março de 2008, o Conselho examinou o programa de estabilidade actualizado da Grécia relativo ao período de 2007-2010 (2).

(2) Nos últimos anos, a Grécia registou taxas de crescimento elevadas, impulsionadas pelo dinamismo do consumo privado e da actividade de investimento, e uma aceleração significativa do crescimento do emprego. Porém, não obstante o considerável crescimento da produtividade, a persistência de diferenciais de inflação relativamente elevados com a zona euro tem conduzido a perdas de competitividade. Os importantes desequilíbrios externos, cada vez mais acentuados, e explicáveis, em parte, por um dos rácios de investimento mais elevados da UE, poderão, caso se confirmem a médio prazo, afectar o desempenho da economia. Neste contexto, a política orçamental tem um papel essencial a desempenhar na estabilização da economia, na melhoria da sua eficiência e na diminuição dos riscos associados ao sobreaquecimento da economia e ao agravamento dos desequilíbrios externos. Desde 2004, foram realizados progressos significativos em matéria de consolidação sustentável das finanças públicas. Nessa base, é essencial controlar as despesas primárias correntes, evitar uma orientação pró-cíclica da política orçamental e reforçar a eficiência da despesa pública, a fim de assegurar uma maior disciplina orçamental e melhorar a qualidade das finanças públicas. Dado o nível ainda elevado da dívida pública, a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas depende em grande parte da obtenção e manutenção de situações orçamentais sólidas, da prossecução das reformas em curso no sistema de cuidados de saúde, assim como da implementação de uma reforma global do sistema de pensões (3).

(3) O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê um crescimento sustentado do PIB em termos reais, em torno de 4 % em média, durante o período de programação. Tendo em conta os dados actualmente disponíveis (4), este cenário baseia-se em pressupostos de crescimento optimistas, especialmente nos últimos anos do programa. Em particular, o programa de estabilidade prevê que o crescimento do consumo privado e do investimento continuem a ser favoráveis, fundamentando-se num crescimento bastante elevado do emprego e numa avaliação optimista do impacto de certas medidas já executadas, nomeadamente a segunda fase da reforma fiscal, que prevê uma redução suplementar das taxas de imposição das pessoas singulares, adoptada em 2006, a lei de incentivo ao investimento e a aceleração de projectos PPP (parcerias público-privado). Além disso, a evolução dos custos do trabalho poderá originar pressões inflacionistas, apesar da contenção salarial no sector público, e a deterioração da competitividade poderá ser superior à prevista no programa. Além disso, segundo informações recentes, a inflação corre o risco de ser superior à prevista.

(4) O programa estima que o défice das administrações públicas tenha aumentado para 2,7 % do PIB em 2007 (2,5 % em 2006), contra um objectivo de 2,2 % do PIB fixado na anterior actualização (5). Este desvio de meio ponto percentual do PIB reflecte, para além de um pequeno efeito de base negativo, uma derrapagem das despesas de cerca de um quarto de ponto percentual do PIB, assim como um impacto líquido das medidas pontuais, com efeito de aumento do défice, de 0,3 pontos percentuais do PIB (6). As previsões estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 anunciam um défice de 2,9 % do PIB, ou seja, um quarto de ponto percentual mais do que o programa, com base numa avaliação mais prudente das receitas fiscais. A contracção prevista para 2007 do défice estrutural das administrações públicas (ou seja, o défice líquido corrigido das variações cíclicas de medidas pontuais e temporárias), de cerca de meio ponto percentual do PIB, está parcialmente em conformidade com o convite a «reforçar o processo de ajustamento no sentido do OMP», formulado no parecer do Conselho, de 27 de Fevereiro de 2007, sobre a anterior actualização do programa de estabilidade (7). O Conselho regista que a execução do orçamento de 2007 também não está plenamente em conformidade com as orientações de política orçamental adoptadas pelo Eurogrupo em Abril de 2007.

(5) A estratégia orçamental descrita no programa visa a aceleração da consolidação orçamental em direcção ao objectivo de médio prazo (OMP), que consiste numa situação de equilíbrio em termos estruturais, através de uma redução do défice estrutural superior a 0,5 ponto percentual do PIB por ano, em conformidade com o convite a «reforçar o processo de ajustamento no sentido do OMP», formulado no parecer do Conselho, de 27 de Fevereiro de 2007, sobre a anterior actualização do programa de estabilidade. Em particular, está previsto alcançar o OMP antes do prazo fixado na anterior actualização (2012), embora já depois do termo do período de programação (2010). O programa visa alcançar uma situação de equilíbrio orçamental em termos nominais até 2010, partindo de um défice de 2,75 % do PIB em 2007. O excedente primário deverá melhorar e atingir 3,75 % do PIB em 2010, contra 1,25 % em 2007. Prevê-se que o ajustamento seja efectuado principalmente no lado das receitas e resulte, por um lado, da aplicação de medidas discricionárias a nível dos impostos indirectos e da tributação do património e, por outro, da melhoria do sistema fiscal e da intensificação do combate à evasão e fraude fiscais. As despesas globais só diminuiriam marginalmente em relação ao PIB, mas prevê-se que a sua composição evolua, devendo as prestações sociais registar um aumento de um ponto percentual do PIB, globalmente compensado pela redução do consumo intermédio. Tendo em conta o impacto mecânico da recente revisão do PIB, o objectivo orçamental apresentado no programa é, para 2008, globalmente similar ao da anterior actualização e melhorado para 2009, num cenário macroeconómico em grande parte comparável. A dívida bruta das administrações públicas, estimada em 93,4 % do PIB em 2007, ou seja, claramente acima do valor de referência de 60 % do PIB previsto no Tratado, deverá diminuir mais de 10 pontos percentuais durante o período de programação.

(6) Os resultados orçamentais poderão ser inferiores aos previstos no programa. O aumento das receitas fiscais previsto para 2008 baseia-se em pressupostos ligeiramente favoráveis e reflecte uma avaliação possivelmente optimista dos esforços envidados para evitar a evasão e fraude fiscais. Contudo, espera-se que a aplicação efectiva, em 2008, das medidas discricionárias de reforço das receitas e as reformas previstas para melhorar o quadro institucional e a transparência do processo orçamental mediante a orçamentação em função da execução e a orçamentação por programas numa base plurianual produzam efeitos positivos no resultado orçamental a médio prazo, embora o seu impacto orçamental preciso seja incerto. Para 2009 e 2010, o programa não apoia os objectivos orçamentais com medidas correspondentes e assenta num cenário macroeconómico optimista. Atendendo aos riscos que pesam sobre os objectivos orçamentais, acentuados pelas incertezas quanto aos consideráveis futuros ajustamentos défice-dívida, a evolução do rácio da dívida poderá ser menos favorável do que a projectada no programa, especialmente após 2008.

(7) Tendo em conta esta avaliação dos riscos, a orientação orçamental da actualização pode não ser suficiente para assegurar o cumprimento do OMP imediatamente após o final do período de programação, como projectado no programa. Além disso, a margem de segurança suficiente para impedir que o défice exceda o limite de 3 % do PIB, no quadro de flutuações macroeconómicas normais, poderá não ser alcançada antes de 2010. A actualização prevê um ajustamento em direcção ao OMP de mais de 0,5 pontos percentuais do PIB por ano, conforme com o Pacto de Estabilidade e Crescimento e superior ao da anterior actualização. Contudo, atendendo aos riscos evocados, o ajustamento deveria ser apoiado por medidas a partir de 2009. O Conselho regista que, uma vez que o ajustamento estrutural projectado para 2008 é superior ao previsto na anterior actualização, os planos para 2008 estão em conformidade com as orientações de política orçamental adoptadas pelo Eurogrupo em Abril de 2007. Contudo, é necessário obviar aos riscos identificados anteriormente. Por fim, tendo em conta esses riscos, o rácio da dívida parece estar a baixar suficientemente em direcção ao valor de referência durante o período de programação. Contudo, continuará a ser muito superior ao valor de referência de 60 % do PIB durante o período abrangido pela actualização. Além disso, a trajectória de ajustamento registou um abrandamento e está dependente de objectivos de défice ambiciosos.

(8) Afigura-se que a sustentabilidade das finanças públicas da Grécia corre um risco elevado. O impacto a longo prazo do envelhecimento demográfico não pode ser devidamente avaliado enquanto não se dispuser de projecções a longo prazo relativamente às despesas com pensões. Contudo, é provável que esse impacto seja nitidamente superior à média da UE. Segundo as últimas informações disponíveis, constantes da actualização do programa de estabilidade grego de 2002, prevê-se a longo prazo um aumento substancial das despesas com pensões em percentagem do PIB. A situação orçamental em 2007, tal como estimada no programa — similar à situação inicial do programa anterior — representa um risco para a sustentabilidade das finanças públicas, mesmo antes de se tomar em consideração o impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico. Além disso, o nível actual da dívida bruta situa-se sensivelmente acima do valor de referência previsto no Tratado. A sua redução requer a obtenção de elevados excedentes primários durante um longo período. A consolidação das finanças públicas prevista, associada à prossecução da reforma em curso do sistema de saúde e à reforma do sistema de pensões destinada a conter o provável aumento significativo das despesas relacionadas com o envelhecimento demográfico, deverá contribuir para a redução dos riscos que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo.

(9) O programa de estabilidade é, em certa medida, coerente com o relatório de Outubro de 2007 sobre a execução do programa nacional de reforma (PNR). Embora as medidas na domínio das finanças públicas previstas no programa de estabilidade sejam compatíveis com as previstas no PNR, o programa de estabilidade só contém uma avaliação qualitativa parcial do impacto global do PNR no âmbito da estratégia orçamental de médio prazo. Segundo o programa, a maior parte das medidas e acções previstas para 2008, constantes do Relatório de Execução do PNR, e as disposições orçamentais pertinentes foram incluídas na Lei do Orçamento de 2008. Porém, o programa de estabilidade não apresenta informações sistemáticas sobre os custos ou as poupanças orçamentais que decorrem directamente das principais reformas previstas no programa nacional de reforma e, com exclusão de 2008, as projecções orçamentais não têm explicitamente em conta o impacto, nas finanças públicas, das acções descritas no Relatório de Execução do PNR.

(10) Globalmente, a estratégia orçamental do programa é coerente com as recomendações dirigidas à Grécia em matéria de política orçamental no quadro das Orientações Gerais das Políticas Económicas e das orientações para os Estados-Membros da zona euro, formuladas no contexto da Estratégia de Lisboa.

(11) No respeitante aos requisitos em matéria de dados especificados no código de conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa omite certos dados obrigatórios e facultativos (8). Além disso, afasta-se em certos aspectos importantes da estrutura especificada no Código de Conduta (9).

Em termos gerais, pode concluir-se que o programa prevê a aceleração da contracção do défice orçamental, num contexto de forte crescimento, por forma a alcançar o equilíbrio orçamental em termos nominais em 2010, mas não prevê atingir o OMP em termos estruturais durante o período de programação. Esta consolidação, que assenta numa rápida execução do orçamento de 2008 e num aumento significativo das receitas fiscais ao longo do período de programação, está sujeita a riscos, uma vez que o cenário macroeconómico subjacente é optimista e as medidas de reforço das receitas após 2008 não são integralmente definidas. Além disso, verifica-se alguma incerteza quanto aos consideráveis ajustamentos défice-dívida previstos. Por outro lado, a consolidação depende em grande medida dos resultados do combate à evasão fiscal e só é parcialmente apoiada por reformas do sistema de cobrança de impostos. Além disso, as reduções previstas de certas rubricas de despesas (em percentagem do PIB) não se consubstanciam em medidas específicas e são parcialmente anuladas por projectos de aumento das prestações sociais. Uma trajectória de forte consolidação orçamental contribuiria para lutar contra os desequilíbrios da economia grega, designadamente a inflação persistente, as perdas de competitividade e o elevado défice externo. O nível da dívida, que continua a ser dos mais altos da zona euro, associado ao aumento projectado das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico, afectará negativamente a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, que permanece sujeita a um risco elevado.

Atendendo à avaliação supra, convida-se a Grécia a:

i) realizar o ajustamento previsto em direcção ao OMP, reduzir em conformidade o rácio dívida/PIB e utilizar todas as receitas orçamentais suplementares para acelerar o processo de consolidação a fim de alcançar o OMP durante o período de programação;

ii) prosseguir as reformas da administração fiscal em curso e continuar a melhorar o processo orçamental, tornando-o ainda mais transparente, definindo o enquadramento orçamental a médio prazo e aplicando efectivamente mecanismos que permitam acompanhar, controlar e melhorar a eficiência das despesas primárias;

iii) tendo em conta o nível da dívida e o aumento projectado das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico, melhorar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, através da consecução do OMP, da prossecução das reformas em curso no sistema de saúde e de uma reforma do sistema de pensões; nesse contexto, devem ser apresentadas, o mais rapidamente possível, projecções a longo prazo das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico.

O Conselho regista igualmente que tais medidas de intervenção estariam em conformidade com as orientações de política orçamental adoptadas pelo Eurogrupo em Abril de 2007.

A Grécia é também convidada a respeitar melhor os prazos de apresentação dos programas de estabilidade e de convergência definidos no código de conduta.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais (10)

2006 2007 2008 2009 2010 PIB real (variação em %) PE Dez. de 2007 4,2 4,1 4,0 4,0 4,0 COM Nov. de 2007 4,3 4,1 3,8 3,7 n.d. PE Dez. de 2006 4,0 3,9 4,0 4,1 n.d. Inflação IHPC (%) PE Dez. de 2007 3,3 2,9 2,8 2,7 2,6 COM Nov. de 2007 3,3 2,8 3,1 3,1 n.d. PE Dez. de 2006 3,3 3,3 2,8 2,6 n.d. Hiato do produto (11) (% do PIB potencial) PE Dez. de 2007 0,8 0,8 0,8 0,9 1,1 COM Nov. de 2007 (12) 1,1 1,3 1,2 1,2 n.d. PE Dez. de 2006 1,0 0,9 1,1 1,5 n.d. Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PE Dez. de 2007 – 12,3 – 12,8 – 12,7 – 12,5 – 12,2 COM Nov. de 2007 – 9,6 – 9,4 – 9,5 – 9,4 n.d. PE Dez. de 2006 – 8,9 – 7,9 – 7,6 – 7,3 n.d. Saldo das administrações públicas (% do PIB) PE Dez. de 2007 – 2,5 – 2,7 – 1,6 – 0,8 0,0 COM Nov. de 2007 – 2,5 – 2,9 – 1,8 – 1,8 n.d. PE Dez. de 2006 – 2,6 – 2,4 – 1,8 – 1,2 n.d. PE Dez. de 2006 corr. – 2,4 – 2,2 – 1,6 – 1,1 n.d. Saldo primário (% do PIB) PE Dez. de 2007 1,6 1,2 2,4 3,1 3,8 COM Nov. de 2007 1,6 1,0 2,1 2,0 n.d. PE Dez. de 2006 2,0 2,0 2,4 2,9 n.d. Saldo corrigido das variações cíclicas (11) (% do PIB) PE Dez. de 2007 – 2,8 – 3,1 – 1,9 – 1,2 – 0,5 COM Nov. de 2007 – 3,0 – 3,4 – 2,4 – 2,3 n.d. PE Dez. de 2006 – 3,0 – 2,8 – 2,3 – 1,8 n.d. Saldo estrutural (13) (% do PIB) PE Dez. de 2007 – 3,2 – 2,8 – 2,0 – 1,2 – 0,5 COM Nov. de 2007 – 3,5 – 3,1 – 2,4 – 2,3 n.d. PE Dez. de 2006 – 3,4 – 2,8 – 2,3 – 1,8 n.d. Dívida bruta das administrações públicas (% do PIB) PE Dez. de 2007 95,3 93,4 91,0 87,3 82,9 COM Nov. de 2007 95,3 93,7 91,1 88,8 n.d. PE Dez. de 2006 104,1 100,1 95,9 91,3 n.d. PE Dez. de 2006 corr. 95,0 91,3 87,5 83,3 n.d. Programa de convergência (PC); previsões económicas estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Regulamento com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1055/2005 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) A actualização foi apresentada três semanas após o termo do prazo de 1 de Dezembro estabelecido no Código de Conduta.

(3) Em 15 de Fevereiro de 2008, o Primeiro-Ministro Grego apresentou os pilares principais da projectada reforma das pensões ao plenário do Parlamento.

(4) A avaliação tem nomeadamente em conta as previsões do Outono de 2007 dos serviços da Comissão e a avaliação pela Comissão do relatório de Outubro de 2007 sobre a execução do programa nacional de reforma.

(5) Atendendo à recente revisão em alta das séries relativas ao PIB grego, de 9,6 % a partir de 2000, os objectivos da actualização não são directamente comparáveis com os da anterior actualização. A fim de permitir uma comparação válida, os valores da anterior actualização citados no presente documento foram recalculados por forma a ter em conta o efeito denominador introduzido pela revisão do PIB.

(6) Este impacto líquido das medidas pontuais resulta da combinação de medidas pontuais com efeito de aumento do défice de 0,7 pontos percentuais (ligadas principalmente aos atrasos de pagamento das contribuições para o orçamento da UE na sequência da revisão do PIB e também às despesas relacionadas com os incêndios florestais do Verão) e medidas com efeito de redução do défice de 0,4 pontos percentuais do PIB (pagamentos diferidos dos bancos aos fundos de pensões).

(7) JO C 70 de 27.3.2007, p. 11.

(8) Não são, nomeadamente, apresentados os dados sobre as despesas das administrações públicas por função e sobre a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo, nem informações sobre a evolução da dívida (diferenças entre contabilidade de caixa e contabilidade de exercício, acumulação líquida de activos financeiros, efeitos de valorização e outros, activos financeiros líquidos, dívida financeira líquida).

(9) Mais especialmente, a secção 6 («sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo») fornece informações limitadas sobre as pensões, remetendo para as projecções incluídas na actualização de Dezembro de 2002 do programa de estabilidade.

(10) A actualização de Dezembro de 2007 utiliza o PIB revisto oficial (revisão em alta de 9,6 %), de acordo com o comunicado de imprensa do Eurostat de 22 de Outubro de 2007, não podendo, portanto, os respectivos valores ser directamente comparados com os valores constantes da actualização de Dezembro de 2006. A fim de permitir uma comparação válida, as linhas «PE Dez. de 2006 corr.» indicam os objectivos constantes da actualização de Dezembro de 2006, recalculados para ter em conta o efeito denominador introduzido pela revisão do PIB. Devido à falta de dados estatísticos oficiais sobre as contas nacionais na data limite de apresentação das previsões dos serviços da Comissão do Outono de 2007, estas baseiam-se numa estimativa das componentes do PIB revisto.

(11) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos mesmos.

(12) Com base num crescimento potencial estimado de 3,9 %, 3,8 %, 3,7 % e 3,6 %, respectivamente, para o período de 2007-2009.

(13) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. Medidas pontuais e temporárias de 0,4 % do PIB em 2006, 0,3 % em 2007 e 0,1 % em 2008, com efeito de redução do défice em 2006 e 2008, mas com efeito de aumento do défice em 2007, de acordo com o programa mais recente, e de 0,4 % do PIB em 2006 e 0,3 % em 2007, com efeito de redução do défice em 2006 e com efeito de aumento do défice em 2007, de acordo com as previsões do Outono dos serviços da Comissão.

Fonte:

Programa de convergência (PC); previsões económicas estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 (COM); cálculos dos serviços da Comissão.