Tribunal de Contas

Em conformidade com as disposições dos Tratados (n.o 4 do artigo 45.o-C do Tratado CECA, n.o 4 do artigo 248.o do Tratado CE e n.o 4 do artigo 160.o-C do Tratado CEEA) e do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 (artigo 88.o), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 2673/1999 do Conselho, de 13 de Dezembro de 1999, assim como com as disposições correspondentes relativas aos Fundos Europeus de Desenvolvimento, o Tribunal de Contas das Comunidades Europeias, na sua reunião de 11 e 12 de Outubro de 2000, adoptou o seu

RELATÓRIO ANUAL

relativo ao exercício de 1999

(2000/C 342/01)

O relatório, acompanhado das respostas das instituições às observações do Tribunal, foi enviado às autoridades responsáveis pela quitação e às outras instituições.

Jan O. KARLSSON

(Presidente)

Bernhard FRIEDMANN

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

Robert REYNDERS

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Máire GEOGHEGAN-QUINN

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESPOSTAS DAS INSTITUIÇÕES

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

INTRODUÇÃO GERAL

0.1. O presente relatório anual tem uma estrutura idêntica à dos dois últimos anos, ou seja, é composto por capítulos que tratam das receitas e das várias áreas de despesas abrangidas pelas rubricas das perspectivas financeiras. A declaração de fiabilidade é apresentada e explicada num capítulo próprio. As observações do Tribunal relativas às actividades dos sexto, sétimo e oitavo Fundos Europeus de Desenvolvimento são apresentadas em separado.

0.2. Desde o último procedimento de quitação o Tribunal adoptou 24 relatórios especiais com os resultados de auditorias que incidem sobre um vasto conjunto de áreas específicas nas quais a gestão financeira da Comunidade pode ser melhorada. A autoridade de quitação tem em conta as constatações efectuadas nestes relatórios, bem como as do presente relatório anual. O anexo II do presente relatório inclui uma lista completa dos relatórios e pareceres adoptados pelo Tribunal em cada um dos últimos cinco anos.

0.3. O ano de 1999 foi importante para a gestão financeira da Comunidade. A crise de confiança na gestão da Comissão, que se tinha instalado ao longo dos anos anteriores, foi despoletada pelos dois relatórios do comité de peritos independentes. A Comissão apresentou a sua demissão após a publicação do primeiro desses relatórios. A nova Comissão, que entrou em funções em Setembro de 1999, lançou imediatamente um novo programa de reforma. O programa inclui três temas relacionados: revisão do modo como as prioridades políticas são definidas e os recursos afectados, reforma da política de pessoal e reestruturação radical da gestão e do controlo financeiros. Em 2000 a Comissão desenvolveu os vários aspectos destas propostas e iniciou o processo de implementação.

0.4. Várias das principais deficiências que o programa de reforma procura corrigir são aspectos que o Tribunal assinalou repetidamente em relatórios anteriores: inadequação das disposições contratuais comunitárias, deficiências básicas e estruturais a nível do controlo interno que reduzem a responsabilidade dos gestores orçamentais e contínua falta de recursos necessários para a gestão de alguns programas, o que levou à multiplicação de estruturas por vezes irregulares, como os chamados GAT(1), para suprir lacunas. Estas questões não foram então consideradas suficientemente prioritárias para que fossem tomadas as medidas necessárias para uma resolução rápida e eficaz dessas deficiências.

0.5. Como o Tribunal salientou em diversas ocasiões, uma melhoria básica do controlo interno implica alterar a repartição de responsabilidades entre gestores orçamentais, auditores financeiros e tesoureiros, de forma a que os gestores orçamentais nas direcções-gerais operacionais sejam plenamente responsáveis pela execução das autorizações e dos pagamentos. Neste contexto, a função de auditoria interna deverá igualmente ser reforçada, como a Comissão propôs. As propostas apresentadas pela Comissão no seu Livro Branco têm em conta as observações efectuadas pelo Tribunal no seu parecer n.o 4/97(2) sobre uma proposta de revisão do regulamento financeiro apresentada pela Comissão. A Comissão deve ser felicitada pela prioridade que atribuiu à reforma, incluindo a necessária alteração do artigo 24.o do Regulamento Financeiro, bem como pela criação e dotação em pessoal do serviço de auditoria interna.

0.6. Um outro elemento da reforma que corresponde inteiramente a uma das principais prioridades assinaladas pelo Tribunal é a necessidade de prestar mais atenção à quantificação dos resultados e das realizações, no âmbito de uma afectação de recursos coerente com prioridades previamente estabelecidas e com objectivos claramente definidos e quantificáveis. Na introdução geral do relatório anual relativo ao exercício de 1998, o Tribunal afirmou que o trabalho da Comissão deveria ser avaliado em função do grau de realização dos seus objectivos políticos pelo menor custo e salientou que a adopção de uma nova cultura e de novas práticas daí resultantes deveria constituir o núcleo do processo da reforma de gestão financeira. Além disso, a introdução de uma gestão baseada nas actividades (Activity Based Management) deverá auxiliar a Comissão a melhorar a definição das suas prioridades em função dos recursos financeiros e administrativos disponíveis e a evitar que programas relativamente pequenos absorvam uma parte desproporcionada dos esforços dos seus funcionários e agentes.

0.7. Após ter adoptado o programa geral de reforma administrativa e financeira, a Comissão anunciou programas de reforma para determinadas áreas financeiras, o que responde igualmente às preocupações manifestadas pelo Tribunal ao longo de vários anos. As propostas apresentadas pela Comissão em Maio de 2000 para melhoria da gestão dos programas de ajuda externa baseiam-se numa análise das deficiências dos programas da Comissão muito semelhante à do Tribunal, desenvolvida em vários relatórios anuais e especiais, em particular no capítulo 5 do relatório anual relativo ao exercício de 1997.

0.8. A revisão global do Regulamento Financeiro actualmente em curso é necessária para definir um quadro regulamentar adequado à reforma da gestão financeira. No seu parecer n.o 4/97(3) e em ocasiões posteriores, o Tribunal efectuou recomendações a propósito das responsabilidades do gestor orçamental, da criação de um serviço de auditoria interna independente(4), da necessidade de as contas serem apresentadas em conformidade com as normas internacionais aplicáveis na matéria e da possibilidade de contrair empréstimos para aquisição de edifícios para uso das instituições. O Tribunal recomendou igualmente uma simplificação das disposições aplicáveis à definição das autorizações e à transição de dotações, bem como uma redução das excepções aos princípios básicos do Regulamento Financeiro. O Tribunal continuará a insistir com veemência nestas recomendações e propõe-se acompanhar atentamente todos os aspectos da revisão do Regulamento Financeiro, reservando a sua posição quanto a eventuais melhorias.

0.9. O Tribunal encoraja a Comissão a aplicar o mais rapidamente possível as suas propostas de reforma, tendo em conta que algumas destas reformas exigem alterações do Regulamento Financeiro e do estatuto dos funcionários. Actualmente, embora comecem a ser tomadas as primeiras medidas, a maior parte do programa de reforma continua por aplicar. Só quando as estruturas e os procedimentos forem criados e estiverem a funcionar será possível avaliar se a melhoria da gestão financeira pretendida está a ser alcançada. A alteração da cultura de gestão de uma organização como a Comissão é difícil e será morosa, mas só graças a esta mudança as propostas de reforma poderão ser aplicadas.

0.10. Como o Tribunal já afirmou em diversas ocasiões, a melhoria da gestão financeira da Comissão constitui apenas uma parte das alterações necessárias para melhorar a gestão global dos fundos comunitários. Nas áreas da Política Agrícola Comum e dos fundos estruturais, os Estados-Membros são responsáveis pela gestão quotidiana da maior parte dos fundos provenientes do orçamento comunitário. O presente relatório anual e os relatórios especiais publicados desde a última decisão de quitação continuam a chamar a atenção para deficiências graves e persistentes a nível dos sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros. Foram tomadas medidas importantes para melhorar a situação através do reforço dos controlos financeiros que os próprios Estados-Membros devem efectuar às operações financiadas (ou co-financiadas) pela Comunidade(5). No entanto, o presente relatório anual mostra que a implementação dos novos sistemas continua a ser parcial (ver ponto 2.41, pontos 3.69 - 3.74 e 3.78) e que a Comissão deve insistir com os Estados-Membros para que estes os apliquem integralmente.

0.11. Ao dar mais importância no relatório anual ao acompanhamento das medidas tomadas em resposta às suas observações anteriores, o Tribunal tem em conta as preocupações expressas pela autoridade de quitação. Independentemente das propostas de reforma da Comissão, o presente relatório anual mostra que se realizaram progressos em determinadas áreas específicas. A Comissão tomou medidas para corrigir deficiências específicas de certos projectos e programas (por exemplo, o programa de ajuda à África do Sul, a reforma das medidas de ajuda à utilização de leite desnatado e de leite em pó desnatado na alimentação de animais, as medidas tomadas em determinadas áreas dos recursos próprios). No entanto, em outras áreas, como a reforma da organização de mercado do vinho e a aplicação de medidas correctivas na sequência de erros ou irregularidades no domínio do FEDER, a resposta tem sido lenta ou parcial.

0.12. Na sua declaração de fiabilidade relativa às contas do exercício de 1999, o Tribunal chama mais uma vez a atenção para os problemas verificados a nível das demonstrações financeiras da Comunidade, que são semelhantes aos problemas constatados em anos anteriores. As deficiências dos sistemas e processos contabilísticos levam a que a informação apresentada seja, em determinados casos, incorrecta ou incompleta. Os problemas que afectam os sistemas de gestão e de controlo das despesas operacionais, tanto na Comissão como nos Estados-Membros, continuam a dar origem a um número significativo de erros, principalmente ao nível dos beneficiários finais. Tendo em conta as constatações anteriormente apresentadas, o Tribunal não pode garantir que as operações subjacentes às demonstrações financeiras são legais e regulares, excepto no que se refere aos recursos próprios, às autorizações e às despesas de pessoal das instituições. Por conseguinte, o Tribunal aprova as intenções expressas pela Comissão no plano de melhoria da gestão financeira apresentado à autoridade de quitação no âmbito da quitação para 1998. Como é referido no ponto 8.59 do presente relatório, uma melhoria efectiva e constante dos procedimentos de gestão e de controlo da Comissão e das autoridades dos Estados-Membros reflectir-se-á nas constatações de auditoria e nas conclusões do Tribunal. No entanto, ninguém pode determinar previamente a opinião do auditor externo independente que se deve basear nos factos apurados durante a auditoria.

0.13. Finalmente, o relatório chama a atenção para o perigo de que os erros verificados pelo Tribunal sejam mal interpretados ou apresentados incorrectamente como um indicador do nível das fraudes que afectam o orçamento comunitário. As referências efectuadas nos relatórios do Tribunal a pagamentos cujos montantes são incorrectos em consequência de erros e irregularidades dizem respeito essencialmente a problemas decorrentes de gestão e controlo orçamentais deficientes. A maior parte dos erros ocorre a nível dos principais programas de despesas geridos pelas autoridades públicas nos Estados-Membros e consiste essencialmente em pequenos pagamentos indevidos efectuados a agricultores e em pagamentos efectuados pelas autoridades públicas de despesas não elegíveis em termos de co-financiamento comunitário. Apenas uma pequena percentagem das infracções à regulamentação constatadas pelo Tribunal deu origem a investigações mais aprofundadas por parte do OLAF ou das autoridades dos Estados-Membros competentes em matéria criminal. A amplitude das fraudes foi objecto de um relatório anual da Comissão sobre a protecção dos interesses financeiros da Comunidade que inclui dados provenientes dos serviços da Comissão e dos Estados-Membros.

0.14. Todavia, caso o Tribunal detecte indícios de fraude deliberada, nos termos dos acordos existentes entre as duas entidades, continua a trabalhar em estreita colaboração com o OLAF na protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Neste âmbito, o Tribunal constata que a convenção de 1995 sobre a protecção dos interesses financeiros da Comunidade não foi ainda ratificada por todos os Estados-Membros e que a convenção que, paralelamente, trata da corrupção a nível do orçamento comunitário foi ratificada por apenas um Estado-Membro. Este facto revela que, embora o artigo 280.o do Tratado estipule que os Estados-Membros têm importantes responsabilidades no combate às fraudes lesivas do orçamento comunitário, estes ainda não cumprem as suas obrigações de forma inteiramente satisfatória. Por conseguinte, é necessário explorar todos os instrumentos possíveis a nível do quadro jurídico comunitário actual, ou efectuando as necessárias alterações ao Tratado, para proteger os interesses financeiros da Comunidade. Como o comité de fiscalização do OLAF recentemente assinalou, muito resta a fazer para melhorar a cooperação entre o OLAF e os Estados-Membros em matéria de investigação e acções penais de casos de fraude e corrupção que afectem o orçamento comunitário.

(1) Gabinetes de Assistência Técnica.

(2) Parecer n.o 4/97 do Tribunal de Contas sobre a proposta de Regulamento (Euratom, CECA, CE) do Conselho que altera o Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO C 57 de 23.2.1998), pontos 5.1- 5.17.

(3) JO C 57 de 23.2.1998.

(4) Parecer n.o 1/2000 do Tribunal de Contas sobre uma proposta de Regulamento do Conselho que altera o Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 relativo à separação da função de auditoria interna e da função de controlo financeiro ex ante (quinto parágrafo do artigo 24.o do Regulamento Financeiro) - adoptado pelo Tribunal em 5 de Outubro de 2000.

(5) Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC) relativo às despesas agrícolas e Regulamento (CE) n.o 2064/97 do Conselho relativo ao controlo financeiro no domínio dos fundos estruturais.

Relatório relativo às actividades do orçamento geral

Capítulo 1(1)

Recursos próprios

1.0. ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

INTRODUÇÃO

1.1. A auditoria do Tribunal em matéria de recursos próprios tradicionais concentrou-se nas operações efectuadas pela Comissão e pelos Estados-Membros em matéria de apuramento e cobrança dos créditos a favor da Comunidade e na aplicação dos regulamentos comunitários no domínio do regime aduaneiro do aperfeiçoamento passivo.

1.2. No que se refere aos recursos provenientes do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) e do produto nacional bruto (PNB), os trabalhos do Tribunal incidiram essencialmente na reconciliação de dados fiscais e estatísticos para fins da luta contra a fraude. Além disso, o Tribunal examinou as acções tomadas na sequência das críticas que formulara anteriormente sobre a utilização de um sistema duplo de normas de contabilidade nacional (SEC 79 e SEC 95).

1.3. O Tribunal apresentou ainda as suas observações relativas ao controlo, efectuado pela Comissão, da fiabilidade e da comparabilidade dos PNB dos Estados-Membros, no seu relatório especial n.o 17/2000(2).

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

1.4. O quadro 1.1 resume as receitas comunitárias relativas ao exercício de 1999 e o gráfico 1.1 reflecte o seguinte:

a) As receitas efectivas do exercício de 1999, que tiveram um aumento de 2,8 % em relação ao exercício de 1998 (84529,7 milhões de euros), foram de 86908,1 milhões de euros, ou seja 101,5 % das receitas previstas no orçamento definitivo;

b) Os recursos próprios tradicionais líquidos, deduzidas portanto as despesas de cobrança (1539,7 milhões de euros), elevaram-se a 13857,46 milhões de euros, o que representa 15,9 % do total das receitas efectivas; estes recursos, que diminuíram 1,8 % em relação ao exercício 1998, decompunham-se em:

- direitos aduaneiros num montante bruto de 13006,5 milhões de euros, o que corresponde a 84,5 % dos recursos próprios tradicionais brutos (15397,3 milhões de euros)(3),

- direitos agrícolas num montante bruto de 1187,3 milhões de euros, o que corresponde a 7,7 % dos recursos próprios tradicionais brutos,

- quotizações açúcar e isoglicose num montante bruto de 1203,5 milhões de euros, o que corresponde a 7,8 % dos recursos próprios tradicionais brutos;

c) O recurso próprio proveniente do imposto sobre o valor acrescentado (IVA), elevou-se a 31332,3 milhões de euros(4), ou seja 36,1 % do total das receitas efectivas; a receita efectiva diminuiu 5,3 % em relação ao exercício de 1998 (33086,5 milhões de euros);

d) O recurso próprio PNB elevou-se a 37512,0 milhões de euros(5) (dos quais 305,4 milhões de euros de

Quadro 1.1 - Receitas dos exercícios de 1998 e 1999 - Análise da execução orçamental de 1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

reservas), ou seja 43,2 % do total das receitas efectivas; este recurso aumentou 7,1 % em relação ao exercício anterior (35026,1 milhões de euros);

e) O excedente disponível do exercício anterior (3022,2 milhões de euros) e as receitas diversas (1288,1 milhões de euros) representam 5,0 % do total das receitas efectivas, ou seja um aumento de 94,2 % em relação ao exercício de 1998.

1.5. O Tribunal analisou as informações apresentadas pela Comissão no volume I da "Conta de Gestão". Este volume inclui observações sobre as receitas do exercício e, em especial, explicações sobre as variações entre os montantes nos orçamentos aprovados e nas receitas efectivas. Esta análise não teve o objectivo de garantir a fiabilidade destas explicações. Pelo contrário, procurou identificar algumas variações importantes para as quais não são dadas explicações e identificar algumas explicações que poderiam induzir em erro. Num caso, a observação não dá qualquer explicação para uma diferença existente no título 9, receitas diversas, entre o valor orçamental de 5,2 milhões de euros e as receitas efectivas de 31,4 milhões de euros.

Quadro 1.2 - Recursos próprios previsionais e efectivos em 1999, por Estado-Membro

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Gráfico 1.1 - Receitas comunitárias (ver pormenores nos quadros 1.1 e 1.2)

>PIC FILE= "C_2000342PT.001501.EPS">

(6)Fonte:

Contas de gestão 1998 e 1999.

APRECIAÇÃO ESPECÍFICA NO ÂMBITO DA DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE

Recursos próprios tradicionais

Regulamentação aplicável

1.6. A regulamentação específica para os recursos próprios tradicionais inclui:

a) A Decisão 94/728/CE, Euratom do Conselho, de 31 de Outubro de 1994(7) relativa ao sistema dos recursos próprios das Comunidades Europeias bem como o Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989(8), relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (Euratom, CE) n.o 1355/96 de 8 de Julho de 1996(9);

b) O Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992(10), que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário bem como o Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993(11), que fixa determinadas disposições de aplicação do regulamento que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário.

Âmbito da auditoria

1.7. No âmbito da declaração de fiabilidade (ver capítulo 8), a auditoria dos recursos próprios tradicionais cobre os direitos aduaneiros e os direitos agrícolas apurados e inscritos nas contas (contabilidade A) dos Estados-Membros, a partir das declarações apresentadas às autoridades aduaneiras com vista à colocação em livre circulação das mercadorias na Comunidade. A auditoria da legalidade e da regularidade das operações subjacentes não cobre as importações que não foram declaradas nem submetidas ao controlo aduaneiro.

1.8. O Tribunal toma em consideração separadamente o risco inerente representado pelas importações irregulares e outros riscos que afectam os recursos próprios tradicionais que podem traduzir-se pela existência de montantes devidos não inscritos nas contas. No âmbito das suas outras funções, efectuou auditorias específicas centradas na avaliação dos procedimentos aplicados nos Estados-Membros para cobrar os recursos próprios tradicionais que são devidos à Comunidade. As auditorias mais recentes relacionaram-se com a gestão das cauções e garantias previstas pelo Código Aduaneiro Comunitário para protecção da cobrança dos recursos próprios tradicionais(12). No âmbito do seu programa de trabalho para a protecção dos serviços financeiros da Comunidade, a Comissão elaborou todos os anos um relatório em que faz o balanço das irregularidades e fraudes observadas pelos Estados-Membros durante as suas próprias investigações. No seu último relatório(13), a Comissão menciona o valor de 1096 milhões de euros, que corresponde ao montante acumulado dos recursos próprios tradicionais implicados nos casos de irregularidade e de fraude comunicados pelos Estados-Membros relativamente aos anos de 1995 a 1998.

1.9. Além dos montantes inscritos como receitas na conta de gestão, as notas explicativas do balanço reflectem, pela primeira vez, uma provisão que cobre o montante total a receber dos Estados-Membros a título dos recursos próprios ainda não cobrados mas já inscritos numa contabilidade separada (contabilidade B) (ver ponto 8.6). Em 31 de Dezembro de 1999, o montante devido inscrito nesta contabilidade era de 1951,9 milhões de euros.

1.10. O Tribunal examinou igualmente os procedimentos aplicados nos Estados-Membros para contabilizar e agregar os recursos próprios tradicionais.

Constatações de auditoria

1.11. A auditoria efectuada pelo Tribunal permitiu constatar que foram postos à disposição da Comissão, com atrasos significativos, direitos apurados que se elevavam a um montante de 3,0 milhões de euros. Em conformidade com as disposições do artigo 11.o do Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89 do Conselho (citado no ponto 1.6) qualquer atraso nos lançamentos na contabilidade, implicará o pagamento, pelo Estado-Membro em causa, de um juro de mora.

1.12. Como aconteceu em vários anos(14), verificaram-se problemas ao nível da fiabilidade e da natureza das contas separadas (contabilidade B). Nos termos do n.o 2 do artigo 6.o do Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89 do Conselho, os Estados-Membros lançam numa contabilidade B os direitos apurados que ainda não foram cobrados para os quais não foi fornecida qualquer caução, e podem proceder do mesmo modo nos casos em que os direitos apurados e cobertos por garantias sejam objecto de contestação e possam vir a sofrer variações na sequência de eventuais diferendos.

1.13. No final de 1999, o saldo líquido da contabilidade B (1951,9 milhões de euros) apresenta um aumento de 212,5 milhões de euros (+ 12,2 %) em relação ao saldo do final de 1998 (1739,4 milhões de euros). Este montante representa os novos lançamentos (514,4 milhões de euros, ou seja menos 23 % do que em 1998), dos quais são deduzidas as cobranças em curso do exercício (216,2 milhões de euros) e as anulações ou depreciações (85,7 milhões de euros). O aumento líquido que daí resulta é da ordem habitual.

1.14. As auditorias efectuadas pelo Tribunal mostraram que, apesar da atenção dada a este problema, os procedimentos aplicados em alguns Estados-Membros no que se refere ao registo da contabilidade B nem sempre são inteiramente fiáveis. Alguns direitos apurados, que deviam ter sido inscritos na contabilidade B e disponibilizados, foram indevidamente registados na contabilidade B. Alguns foram igualmente inscritos tardiamente na contabilidade B ou foram inscritos em duplicado. Contudo, os montantes indicados não eram significativos para a conta de gestão considerada globalmente.

1.15. No que se refere à natureza da contabilidade B, as disposições da regulamentação fazem com que os direitos apurados sejam inscritos sem haver qualquer distinção quanto à sua origem e quanto às probabilidades de cobrança final. Algumas inscrições efectuadas na contabilidade B correspondem a montantes tecnicamente não garantidos, que não dão lugar a qualquer contestação e que serão, de um modo geral, rapidamente pagos; outros referem-se a devedores em falência ou que não se podem detectar, enquanto outros são ainda objecto de longos processos em justiça. Observam-se igualmente diferenças de interpretação da regulamentação de um Estado-Membro para outro [ver relatório especial n.o 8/99(15)]. O Tribunal ficou satisfeito com a resposta da Comissão, de que não hesitará em tomar as medidas que se impõem sempre que as regras não são respeitadas, mas sublinha a necessidade de que a Comissão assegure a aplicação de procedimentos correctos e uniformes em todos os Estados-Membros.

1.16. As declarações trimestrais enviadas pelos Estados-Membros à Comissão não apresentam qualquer análise cronológica ou outra relativamente ao saldo da contabilidade B, e não constituem portanto uma base suficiente que possa servir à Comissão para propor à Comunidade um valor realista dos montantes devidos (ver ponto 8.6). Relativamente ao período 1990 - 1999 no seu conjunto, apenas foram cobrados 30 % dos montantes inicialmente inscritos na contabilidade B. O balanço inclui alguns lançamentos inscritos há longa data, cuja cobrança integral parece agora muito duvidosa, embora existam diferenças consideráveis entre os sistemas jurídicos dos diversos Estados-Membros que impedem chegar a conclusões gerais nesta matéria. Por consequência, é impossível, para o saldo actual dos montantes devidos, basear-se numa taxa de cobrança idêntica à do exercício anterior. A Comissão deverá solicitar aos Estados-Membros uma análise mais pormenorizada dos saldos da contabilidade B. Esta análise permitiria servir de base para reflectir nas demonstrações financeiras os montantes que se previa serem cobrados, e para melhorar a gestão da dívida. Uma prática deste tipo seria preferível ao procedimento aplicável em 1999, que consistiu em constituir uma provisão do montante total das dívidas.

Resultado da auditoria

1.17. As verificações efectuadas deram resultados globalmente satisfatórios sobre a fiabilidade das contas e sobre a legalidade e regularidade das operações subjacentes registadas nas contas dos Estados-Membros (ver ponto 1.7). Os erros constatados durante o exame das operações subjacentes não afectam de modo significativo a exactidão das receitas inscritas na conta de gestão. Num Estado-Membro, e numa única instância aduaneira, verificaram-se vários casos de erros e incoerências nas declarações aduaneiras, que deveriam ter sido detectados por procedimentos de controlo aduaneiro. Estes casos merecem uma investigação e medidas adequadas da parte das autoridades nacionais bem como da Comissão no que se refere aos recursos próprios tradicionais que não foram disponibilizados ou que o foram mas com determinado atraso.

Recursos próprios IVA/PNB

Regulamentação aplicável

1.18. A regulamentação específica para os recursos próprios IVA e PNB inclui:

a) A Decisão 94/728/CE, Euratom do Conselho, de 31 de Outubro de 1994(16), relativa ao sistema dos recursos próprios das Comunidades Europeias e o Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989(17), relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE, Euratom relativa ao sistema dos recursos próprios das Comunidades, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (Euratom, CE) n.o 1355/96 do Conselho, de 8 de Julho de 1996(18);

b) O Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1553/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989(19), relativo ao regime uniforme e definitivo de cobrança dos recursos próprios provenientes do imposto sobre o valor acrescentado;

c) A Directiva 89/130/CEE, Euratom do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1989(20), relativa à harmonização da determinação do produto nacional bruto a preços de mercado.

Âmbito da auditoria

1.19. A base de cobrança dos recursos IVA e PNB é determinada por meio de dados estatísticos, o que não permite realizar uma auditoria, no sentido contabilístico, dos dados subjacentes. Neste contexto, e com base nos dados IVA e PNB utilizados pela Comissão, a auditoria efectuada pelo Tribunal concentrou-se na verificação da exactidão do cálculo das contribuições de cada Estado-Membro nas diversas fases do processo, desde o orçamento inicial até ao apuramento final, para os exercícios em causa.

Constatações de auditoria

1.20. Os Estados-Membros deverão apresentar à Comissão as bases para o cálculo dos recursos referentes ao ano n-1 e anteriores antes de 31 de Julho no caso do IVA(21) e antes de 1 de Outubro no caso do PNB(22).

1.21. Em 1999, a transmissão tardia, por vários Estados-Membros, de bases de cálculo adequadas, em particular no que se refere ao PNB, reduziu o tempo disponível para a verificação. O alcance e a natureza dos controlos efectuados pela Comissão relativamente às diferentes componentes do PNB não estavam devidamente documentados(23).

Resultado da auditoria

1.22. Tendo em conta os limites do âmbito da auditoria, o Tribunal obteve uma garantia razoável no que se refere à fiabilidade do sistema de cobrança dos recursos IVA e PNB aplicado pela Comissão.

ACOMPANHAMENTO DAS OBSERVAÇÕES ANTERIORES

Recursos próprios tradicionais

1.23. O Tribunal examinou a acção tomada pela Comissão, nos domínios financeiro e regulamentar, como resposta às observações mais importantes formuladas nos seus relatórios anuais relativos aos exercícios de 1994 a 1997, e no seu relatório especial n.o 13/98 sobre a utilização das técnicas de análise de risco nos controlos aduaneiros e no desalfandegamento das mercadorias(24). A avaliação das medidas correctivas adoptadas na sequência das observações do Tribunal baseia-se inteiramente nas informações disponíveis na Comissão.

Acompanhamento ao nível da gestão financeira

1.24. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1994, o Tribunal referia-se aos recursos próprios tradicionais que alguns Estados-Membros não tinham apurado ou colocado à disposição da Comissão, como deveriam ter feito de acordo com a regulamentação. Estas observações deram lugar ao apuramento de juros de mora de 0,4 milhões de euros, que foram integralmente cobrados. Os controlos efectuados pela Comissão, na sequência das observações formuladas pelo Tribunal sobre atrasos sistemáticos que afectam o apuramento do regime de trânsito, deram lugar ao apuramento de juros de mora de 2,4 milhões de euros, dos quais apenas 0,1 milhões de euros foram cobrados. O acompanhamento financeiro de dois dos cinco casos tratados no âmbito da assistência mútua mencionados no relatório anual relativo ao exercício de 1994 estava ainda em curso no momento da inspecção.

1.25. As observações formuladas pelo Tribunal no seu relatório anual relativo ao exercício de 1995 referiam-se à aplicação dos regimes do aperfeiçoamento activo e de entreposto aduaneiro, bem como à aplicação dos acordos de união aduaneira. Na base destas observações, a Comissão recuperou 3,6 milhões de euros em juros de mora e 26530 euros em capital. O Tribunal observara ainda um caso de aplicação incorrecta do acordo de união aduaneira com a Turquia durante o período de 1973 a 1995, que consistia na exportação para este país, com certificados ATR de produtos derivados do regime do aperfeiçoamento activo que não tinham sido postos previamente em livre circulação. A Comissão considerara que a legislação comunitária não permitia recuperar a posteriori os direitos correspondentes à colocação em livre circulação dos produtos em causa, mas tinha-se comprometido a solicitar aos Estados-Membros que invalidassem os certificados ATR indevidamente emitidos e que informassem as autoridades turcas em conformidade. O Tribunal observa que a Comissão abordou os Estados-Membros em Março de 1997, pedindo-lhes que reexaminassem os certificados emitidos durante o período exclusivo de 1 de Março de 1994 a 18 de Março de 1995 e que, de acordo com as informações de que a Comissão dispõe, nenhum Estado-Membro invalidou quaisquer certificados ATR.

1.26. O relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1996 continha observações sobre a gestão financeira da Comissão e dos Estados-Membros, as zonas francas e o aperfeiçoamento activo. Estas observações foram objecto de um acompanhamento adequado, bem como as que se referem ao apuramento e cobrança a posteriori dos recursos próprios tradicionais.

1.27. O relatório anual relativo ao exercício de 1997 continha observações, sem implicações financeiras directas, relativas à utilização das técnicas de análise de risco, bem como observações em matéria de auditoria financeira sobre montantes de recursos próprios não disponibilizados ou disponibilizados com atraso. Estas últimas observações deram lugar a um acompanhamento adequado, tendo a Comissão cobrado 15,3 milhões de euros de capital e 1,3 milhões de euros de juros de mora.

Acompanhamento ao nível da regulamentação comunitária

1.28. O Tribunal examinou a acção da Comissão relativamente ao acompanhamento das alterações da regulamentação comunitária previstas nas suas respostas às observações do Tribunal nos seus relatórios anuais relativos aos exercícios de 1994 a 1997. Nestas respostas, a Comissão previu alterações da regulamentação, em especial no regime do trânsito, do aperfeiçoamento activo, dos tratamentos pautais preferenciais, na gestão dos créditos incobráveis, nos procedimentos de apuramento e cobrança a posteriori bem como nos procedimentos de assistência mútua no âmbito da luta contra a fraude aduaneira.

1.29. Durante o período em análise houve uma alteração do Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89(25) com o objectivo de harmonizar as informações financeiras transmitidas à Comissão pelos Estados-Membros; uma outra proposta de alteração deste regulamento, relativa às condições de depreciação dos recursos próprios tradicionais, estava ainda a ser examinada no momento da inspecção(26).

1.30. As observações em matéria de assistência mútua e de cobranças a posteriori contidas no relatório anual relativo ao exercício de 1994 deviam, em especial, resultar numa melhoria das disposições do Código Aduaneiro relativas à prescrição e à garantia da dívida aduaneira. No momento da auditoria do Tribunal, estes ajustamentos estavam ainda a ser discutidos(27).

1.31. No domínio do trânsito comunitário, a Comissão ainda não esteve em condições de aplicar a proposta do Tribunal de reforçar as disposições do código relativas à garantia global. As disposições em vigor continuam a permitir a colocação de mercadorias ao abrigo do regime de trânsito, apesar do facto de a garantia global se ter tornado insuficiente devido ao volume de operações anteriores não apuradas.

Recursos próprios IVA-PNB

Introdução

1.32. O PNB constitui o agregado de referência para o cálculo do quarto recurso utilizado para financiar o orçamento comunitário. Neste contexto, uma nova edição do Sistema Europeu das Contas (SEC 95) substituiu em 1999 o Sistema Europeu de Contas Económicas Integradas, segunda edição (SEC 79)(28). Na sua aplicação, o SEC 95 toma mais em consideração as alterações económicas recentes e os progressos estatísticos dos últimos anos. Deste modo, o PNB calculado segundo o SEC 95 é um indicador mais fiável e mais comparável da capacidade contributiva dos Estados-Membros. Esta nova versão aplica-se a "todos os actos comunitários em que é feita referência ao SEC ou às suas definições". Contudo, " [...] para efeitos do orçamento e dos recursos próprios, e por derrogação, o SEC 79 está em vigor"(29).

1.33. Por três vezes(30), o Tribunal observou e criticou a utilização de um sistema duplo de normas de contabilidade nacional (SEC 79 e SEC 95).

1.34. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1997 e no seu relatório especial n.o 6/98 relativo ao balanço do sistema dos recursos baseados no IVA e no PNB(31), o Tribunal lastima a utilização de dois sistemas de contabilidade servindo-se do argumento de que não estava a ser utilizado um melhor recurso a partir de então disponível. O Tribunal observa que a utilização do SEC 79 reflecte menos bem que o SEC 95 a capacidade contributiva dos Estados-Membros. Finalmente, o Tribunal salienta que com a utilização do SEC 95 em outros domínios da política da União, existe um risco de confusão na escolha do sistema de normas contabilísticas.

1.35. No parecer n.o 8/99 sobre uma proposta de decisão do Conselho relativa ao sistema dos recursos próprios da União Europeia(32), o Tribunal constatou o efeito que teria nos recursos próprios a utilização exclusiva do SEC 95 e a substituição do conceito de PNB pelo de rendimento nacional bruto (RNB). O Tribunal lembra que os critérios de financiamento da União devem traduzir o melhor possível a capacidade contributiva dos Estados-Membros.

Custos do sistema duplo de normas contabilísticas actual

1.36. Tal como o Tribunal salientou nas suas observações anteriores(33) apoiadas pela Comissão(34) (que propôs exclusivamente o SEC 95 a fim de dispor de um indicador mais fiável e mais comparável da capacidade contributiva dos Estados-Membros), o sistema actual não é satisfatório.

1.37. O facto de se manter o SEC 79 tem a consequência de as contas, elaboradas actualmente de acordo com o SEC 95, serem objecto de uma conversão em sentido contrário unicamente vocacionada para os recursos próprios(35). Esta dupla contabilidade representa um custo suplementar, tanto para os institutos nacionais de estatística dos Estados-Membros como para o controlo interno da Comissão.

1.38. Além disso, o processo de conversão de dados do SEC 95 para o SEC 79 comporta um risco de erro potencial. No que se refere às previsões da matéria colectável, as taxas de crescimento previstas segundo o SEC 95 são aplicadas, por aproximação, a matérias colectáveis estimadas de acordo com o SEC 79.

1.39. Finalmente, não utilizando o SEC 95 no cálculo dos recursos próprios, a União priva-se de um indicador de melhor qualidade da capacidade contributiva dos Estados-Membros.

Decisão sobre os recursos próprios

1.40. Quando da reunião de 8 de Maio de 2000, o Conselho (Ecofin) adoptou uma orientação comum sobre um projecto de decisão(36) que visa utilizar o SEC 95 como referência única para a contabilidade nacional e por consequência utilizá-lo no cálculo dos recursos próprios do orçamento comunitário.

1.41. Após a sua adopção definitiva, esta decisão deverá ser ratificada pelos Estados-Membros.

Conclusão

1.42. O Tribunal observa que as recentes propostas de decisão se orientam no sentido das observações que formulara anteriormente. O projecto de decisão assegura a utilização única do SEC 95 no âmbito da contabilidade nacional (ver ponto 1.40). A sua execução permitirá evitar custos inúteis e tornar o sistema mais satisfatório (ver pontos 1.37 - 1.39).

OBSERVAÇÕES RELATIVAS AO REGIME DO APERFEIÇOAMENTO PASSIVO

1.43. O regime do aperfeiçoamento passivo é um regime aduaneiro(37) com incidência económica, que é utilizado como um instrumento da política comercial da Comunidade para facilitar as trocas comerciais, permitindo exportar temporariamente mercadorias do território aduaneiro da Comunidade e reimportar os produtos fabricados a partir destas mercadorias (produtos compensadores) com isenção total ou parcial dos direitos de importação.

1.44. O regime do aperfeiçoamento passivo representa uma parte cada vez menos importante (2,2 % em 1997) de todas as importações comunitárias, essencialmente porque uma grande parte das trocas comerciais realizadas neste domínio já não está sujeita a um imposto ao abrigo dos regimes preferenciais concedidos aos operadores tradicionais do regime do aperfeiçoamento passivo, tais como os operadores dos países da Europa Central e Oriental. Na maior parte dos casos, os operadores utilizam o aperfeiçoamento passivo como uma garantia contra as dificuldades de obtenção de certificados de origem nos países onde as operações de aperfeiçoamento são efectuadas. Em 1995, a Comissão considerava que a isenção de direitos a título do aperfeiçoamento passivo determinava uma redução dos recursos próprios tradicionais de 556 milhões de euros.

1.45. O regime do aperfeiçoamento passivo está concentrado geograficamente e por sector (têxteis, aparelhagem eléctrica e electrónica, aeronáutica, maquinaria, calçado, veículos automóveis, óptica e fotografia, mobiliário). Em 1997, um Estado-Membro(38) representava 48 % e outros seis Estados-Membros(39) 44 % das reimportações realizadas no âmbito do regime de aperfeiçoamento passivo.

1.46. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1990, o Tribunal chegara a uma conclusão análoga à que figura no ponto 1.56. A regulamentação comunitária sobre o aperfeiçoamento passivo não foi ainda alterada.

Condições económicas

1.47. O artigo 148.o, alínea c), do Código Aduaneiro estipula que a autorização apenas será concedida "desde que a concessão do benefício do regime do aperfeiçoamento passivo não seja susceptível de prejudicar gravemente os interesses essenciais dos transformadores comunitários (condições económicas)".

1.48. As inspecções realizadas pelo Tribunal, quer em 1990 quer em 1999, mostraram que existem grandes diferenças na forma como as autoridades dos Estados-Membros tratam a obrigação fundamental de examinar as condições económicas. Desde 1990, dois Estados-Membros(40) tinham já renunciado a pedir aos seus agentes que tomassem em consideração as condições económicas ao analisar um pedido. Três Estados-Membros(41) consideram que um aumento do valor constitui uma justificação suficiente. Três outros(42) exigem um controlo sem especificar quaisquer critérios. Quatro Estados-Membros(43) centralizam os pedidos de autorização por meio de procedimentos administrativos interministeriais. Num Estado-Membro(44), o procedimento de autorização do aperfeiçoamento passivo envolve agentes ao nível da direcção-geral e representantes de oito ministérios e do sector privado.

1.49. Durante a auditoria, o Tribunal não detectou qualquer caso em que uma empresa comunitária de transformação tivesse declarado que os seus interesses tinham sido seriamente lesados devido a uma autorização de aperfeiçoamento passivo. Também não detectou quaisquer casos em que o pedido tivesse sido recusado.

1.50. Em Setembro de 1998, os representantes das administrações aduaneiras nacionais concluíram, num seminário Matthaeus organizado pela Comissão, que o exame prévio das condições económicas já não se justificava relativamente ao aperfeiçoamento passivo.

Procedimento de autorização

1.51. Dois Estados-Membros(45), que representam mais de metade das reimportações ao abrigo do regime do aperfeiçoamento passivo, simplificaram os seus procedimentos de autorização ao mínimo emitindo autorizações de carácter "contínuo" para quantidades e períodos ilimitados. Um outro(46) aplica um procedimento de autorização que tem o mesmo efeito. Estes procedimentos existem há muitos anos e a Comissão nunca contestou a legalidade destes procedimentos.

Cálculo da isenção de direitos aduaneiros

1.52. Em 1991, o Tribunal concluía que o método de cálculo dos direitos devia ser simplificado, sendo o método diferencial actualmente utilizado a principal fonte de erros. Em Janeiro de 1998, durante uma avaliação efectuada pela Comissão do relatório do Tribunal de 1991, a questão da alteração do método de cálculo foi de novo levantada. Até ao momento, não foram feitas alterações ao método de cálculo. O método diferencial poderia ser substituído por um método de cálculo baseado no valor acrescentado aos produtos compensadores.

Vulnerabilidade do regime do aperfeiçoamento passivo à fraude e às irregularidades

1.53. As autoridades aduaneiras dos Estados-Membros consideram que o aperfeiçoamento passivo não é um regime aduaneiro que contenha riscos de fraude importantes ou substanciais. De acordo com um relatório da Comissão, este parecer é apoiado pela vasta experiência adquirida em matéria de comércio internacional. Contudo, o inquérito do Tribunal permitiu estabelecer que o sistema pode dar origem a erros. O regime do aperfeiçoamento apresenta alguns riscos específicos (por exemplo a necessidade de conhecer a quantidade e o valor precisos de cada mercadoria comunitária incorporada nos produtos compensadores reimportados). A maior parte dos erros foi descoberta na sequência de uma auditoria dos registos dos operadores posterior à importação.

1.54. O relatório anual da Comissão relativo a 1998(47) que resume as comunicações dos Estados-Membros relativas às suas actividades de inspecção no domínio dos recursos próprios tradicionais (anexo 7) contém informações pormenorizadas sobre a vulnerabilidade dos regimes aduaneiros à fraude e às irregularidades. O número de casos registados no que se refere ao regime do aperfeiçoamento passivo é de 309 (1220411 euros) de um total de 125654 (376959482 euros). A proporção relativa das fraudes e irregularidades cometidas no âmbito deste mesmo regime é de 0,3 %, a mesma de 1997, mas inferior à de 1996 (1,76 %).

1.55. Durante o período 1996 - 1999, oito Estados-Membros assinalaram 70 casos de irregularidades relativas ao regime do aperfeiçoamento passivo, que representam um montante total de 5646109 euros. O Tribunal analisou estes casos a fim de apreciar a natureza exacta das irregularidades e chegou à conclusão de que a maioria delas se refere ao método de cálculo diferencial dos direitos, já mencionado no ponto 1.52. Além disso, muitas irregularidades referem-se à exportação de produtos têxteis não originários da Comunidade ou à incorporação de produtos deste tipo nos produtos transformados.

Conclusão

1.56. O Tribunal apoia a proposta da Comissão que visa modernizar os regimes aduaneiros com incidência económica. No caso especial do aperfeiçoamento passivo, o Tribunal considera que:

- de um modo geral, as condições económicas já não devem ser tomadas em consideração (ver pontos 1.47 - 1.50),

- as autorizações não deverão ser concedidas em casos em que os produtos compensadores podem beneficiar de um tratamento preferencial (ver ponto 1.44),

- o procedimento de autorização prévia deverá ser reduzido ao mínimo indispensável, permitindo o acesso à isenção na fase da reimportação (ver ponto 1.51),

- o método de cálculo deverá ser simplificado (ver ponto 1.52).

COMPARAÇÃO DE DADOS PARA FINS DA LUTA CONTRA A FRAUDE

Fraude em matéria de IVA e análise de risco

1.57. A fraude em matéria de IVA(48) consiste numa redução das vendas declaradas ou numa excessiva contabilização dos custos de produção (custos intermédios), ou mesmo numa combinação das duas. A escolha de um ou outro tipo depende do sector da economia a que pertence o contribuinte e das oportunidades que ele oferece.

1.58. As empresas não registadas (economia paralela) constituem um caso especial de fraude total, uma vez que as suas actividades não são declaradas ao fisco.

1.59. No domínio do IVA, um determinado número de elementos conduzem ao aumento dos riscos de fraude:

a) Grande número de operadores económicos;

b) Complexidade das regras e existência de regimes especiais;

c) Circulação de bens e serviços, livres de impostos, entre contribuintes estabelecidos em diferentes Estados-Membros;

d) Diferentes taxas de IVA entre os Estados-Membros;

e) Rapidez de execução dos mecanismos fraudulentos;

f) Fragmentação do mercado único em quinze áreas administrativas diferentes e cooperação insuficiente entre os Estados-Membros;

g) Recursos de controlo limitados.

1.60. As análises do fenómeno da fraude, que incluem a efectuada no início do ano 2000 pela Comissão(49), mostraram que a natureza "auto-reguladora" do IVA é apenas aparente, supostamente com base nos interesses contraditórios entre os contribuintes(50). Detectaram-se numerosos mecanismos que têm o efeito de contornar este princípio.

1.61. Especialmente devido aos recursos limitados de que dispõem, as administrações fiscais dos Estados-Membros estão interessadas em orientar os seus controlos em função do risco de fraude associado aos operadores. Os controlos podem ser orientados com mais vantagem por uma análise de risco adequada, que utiliza simultaneamente as informações disponíveis na sequência dos controlos e as provenientes de outras fontes.

1.62. Um dos instrumentos para identificar os operadores susceptíveis de cometer fraude consiste em comparar os dados fiscais (declarações dos contribuintes a título dos diferentes impostos) com os dados estatísticos provenientes de outras fontes.

Utilização das estatísticas

1.63. De um modo geral, os procedimentos para comparar os dados estatísticos e os dados fiscais limitam-se a uma comparação entre o valor acrescentado resultante das declarações IVA e os agregados análogos previstos nas estatísticas da contabilidade nacional.

1.64. Uma comparação deste tipo tem a desvantagem, contudo, de salientar apenas um dos tipos de fraude mencionados no ponto 1.57, isto é a redução das vendas declaradas. Com efeito, como a comparação se baseia no valor acrescentado, apenas se toma em consideração a produção dos bens e serviços e não se considera a sua utilização no processo económico. Uma análise pormenorizada da fraude implicaria contudo que se examinasse de perto o fenómeno de contabilização, por excesso, dos custos de produção pelos contribuintes. A fim de proceder a um exame deste tipo, é necessária uma observação directa a partir dos elementos constituintes do valor acrescentado e dos consumos intermédios.

Comparação dos consumos intermédios

1.65. O Tribunal obteve informações sobre uma metodologia desenvolvida por um Estado-Membro com o fim de comparar as fontes fiscais com as fontes estatísticas, quer a partir da produção dos bens quer da sua utilização no processo económico.

1.66. Com efeito, os dados estatísticos(51) contêm uma estimativa de todas as trocas entre produtores de bens e de serviços, a montante da sua utilização pelos destinatários finais (na maioria dos casos unidades domiciliárias). Isto permite uma estimativa directa do consumo intermédio utilizado no processo de produção.

1.67. Dispondo de dados do mesmo tipo mas provenientes de declarações fiscais, podem evidenciar-se eventuais sobreavaliações dos consumos intermédios declarados, repartidos por sector económico. Pode igualmente utilizar-se esta oportunidade para identificar uma subdeclaração das vendas.

1.68. Ao mesmo tempo, a verdadeira dificuldade a resolver reside na comparação dos resultados de origem diferente, provenientes de fontes estatísticas e fiscais. Com efeito, as componentes subjacentes deverão ser homogéneas.

1.69. Por iniciativa do Tribunal, este método foi aplicado num outro país. Esta segunda experiência confirmou a validade da abordagem metodológica e mostrou-se convincente no plano prático, mesmo quando se provou ser necessário adaptações em função das características especiais dos dados disponíveis.

Resultados obtidos

1.70. Os trabalhos mostraram que, para os dois países em causa, os custos de produção declarados ao fisco eram superiores aos que provinham das estatísticas de contabilidade nacional. Verificaram-se diferenças apreciáveis(52), o que revelou a existência de um tipo específico de fraude que visa reduzir a base colectável do IVA, aumentando indevidamente os custos a montante.

1.71. Como indicado no ponto 1.64, a utilização exclusiva do valor acrescentado enfraquece o significado das comparações, porque os eventuais problemas verificados nas estimativas a montante destes dados (volume de negócios e custos intermédios) não são tomados em consideração.

Conclusão

1.72. A aplicação da metodologia utilizada nestes dois Estados-Membros deverá ser alargada aos outros países, desde que sejam feitas as adaptações e melhorias necessárias. Ficando sujeito a uma cooperação entre as administrações fiscais e os serviços de estatística, um exercício deste tipo pode realizar-se a partir de dados existentes e, consequentemente, sem qualquer encargo administrativo adicional para os contribuintes (ver ponto 1.69).

1.73. Um melhor conhecimento da situação que daí resultaria, ao nível da subdeclaração das vendas e da contabilização excessiva dos custos intermédios, por sector económico, pode conduzir a melhoramentos do procedimento de análise de risco e facultar as correcções aos controlos, necessárias para melhorar a sua eficácia (ver ponto 1.70). Além disso, responderia às preocupações expressas pela Comissão quanto às sérias deficiências que afectam as estratégias de controlo ao nível nacional(53). Compete à Comissão e aos Estados-Membros tomar as iniciativas adequadas, à luz das suas responsabilidades diversas em matéria de avaliação dos sistemas nacionais de IVA e de controlo da produção das estatísticas.

(1) As respostas da Comissão encontram-se na p. 25.

(2) A sua publicação está em curso no Jornal Oficial; o relatório está disponível no sítio Internet do Tribunal de Contas Europeu.

(3) Recursos próprios tradicionais líquidos (13857,6 milhões de euros) + despesas de cobrança (1539,7 milhões de euros) = recursos próprios tradicionais brutos (15397,3 milhões de euros).

(4) Recurso próprio IVA (31332,3 milhões de euros) = recurso próprio IVA do exercício (31381,6 milhões de euros) + saldos e ajustamentos de exercícios anteriores (- 49,3 milhões de euros).

(5) Recurso PNB (37512,0 milhões de euros) = recurso PNB do exercício (37011,7 milhões de euros) + saldos e ajustamentos de exercícios anteriores (500,3 milhões de euros).

(6) Após dedução de 10 % para despesas de cobrança pelos Estados-Membros.

(7) JO L 293 de 12.11.1994, p. 9.

(8) JO L 155 de 7.6.1989, p. 1, codificado pelo Regulamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000, que entrou em vigor em 31 de Maio de 2000.

(9) JO L 175 de 13.7.1996, p. 3.

(10) JO L 302 de 19.10.1992, p. 1.

(11) JO L 253 de 11.10.1993, p. 1.

(12) Relatório especial n.o 8/99 (JO C 70 de 10.3.2000).

(13) Protecção dos interesses financeiros das Comunidades e luta contra a fraude - relatório anual 1998, COM(1999) 590 final.

(14) Relatório anual relativo ao exercício de 1998, ponto 1.10; declaração de fiabilidade relativa às actividades financiadas pelo orçamento geral do exercício de 1997, pontos 8.13 - 8.14 (JO C 349 de 17.11.1998); declaração de fiabilidade relativa às actividades financiadas pelo orçamento geral para o exercício de 1996, pontos 19.6 - 19.7 (JO C 348 de 18.11.1997).

(15) Relatório especial n.o 8/99 (JO C 70 de 10.3.2000), pontos 51 - 53.

(16) JO L 293 de 12.11.1994, p. 9.

(17) JO L 155 de 7.6.1989, p. 1, codificado pelo Regulamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000, que entrou em vigor em 31 de Maio de 2000.

(18) JO L 175 de 13.7.1996, p. 3.

(19) JO L 155 de 7.6.1989, p. 9.

(20) JO L 49 de 21.2.1989, p. 26.

(21) Artigos 7.o e 9.o do Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1553/89.

(22) N.o 2 do artigo 3.o da Directiva 89/130/CEE, Euratom.

(23) Relatório especial n.o 17/2000 relativo ao controlo, pela Comissão, da fiabilidade e comparabilidade dos PNB dos Estados-Membros, ponto 57, cuja publicação no Jornal Oficial está em curso, disponível no sítio Internet do Tribunal de Contas Europeu.

(24) JO C 375 de 3.12.1998.

(25) Regulamento (Euratom, CE) n.o 1355/96 (JO L 175 de 13.7.1996) que altera o Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89 (JO L 155 de 7.6.1989).

(26) Documento COM(1998) 209 final.

(27) Proposta de regulamento (CE) do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário [COM(1998) 226 final, de 8 de Junho de 1998].

(28) Ponto 2 do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 2223/96 do Conselho, de 25 de Junho de 1996, relativo ao sistema europeu das contas nacionais e regionais na Comunidade (JO L 310 de 30.11.1996).

(29) Ponto 1 do artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 2223/96.

(30) - Relatório anual relativo ao exercício de 1997 (JO C 349 de 17.11.1998)

- Relatório especial n.o 6/98 relativo ao balanço do sistema dos recursos baseados no IVA e no PNB (JO C 241 de 31.7.1998)

- Parecer n.o 8/99 sobre uma proposta de decisão do Conselho relativa ao sistema dos recursos próprios da União Europeia (JO C 310 de 28.10.1999).

(31) Pontos 3.17, 3.20 e 3.21 do relatório especial n.o 6/98.

(32) Ponto 9 do parecer n.o 8/99.

(33) Ver ponto 1.34.

(34) Respostas da Comissão ao relatório especial n.o 6/98, pontos 3.17 - 3.22. Respostas da Comissão ao relatório anual relativo ao exercício de 1997, ponto 1.26.

(35) Decisão 97/178/CE, Euratom da Comissão, de 10 de Fevereiro de 1987, relativa à definição de uma metodologia para a transição entre o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais na Comunidade Europeia (SEC 95) e o Sistema Europeu de Contas Económicas Integradas (SEC, 2.ª edição) (JO L 75 de 15.3.1997).

(36) Decisão do Conselho relativa ao sistema dos recursos próprios das Comunidades Europeias.

(37) Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, artigos 146.o a 160.o (JO L 302 de 19.10.1992) e Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão, artigos 748.o a 787.o (JO L 252 de 11.10.1993).

(38) Alemanha.

(39) Bélgica, Luxemburgo, França, Itália, Países Baixos e Reino Unido.

(40) Países Baixos e Reino Unido.

(41) Alemanha, Finlândia e Áustria.

(42) Espanha, França e Portugal.

(43) Bélgica, Grécia, Irlanda e Portugal.

(44) Itália.

(45) Alemanha e Países Baixos.

(46) Reino Unido.

(47) COM(2000) 107 final, de 29 de Fevereiro de 2000.

(48) A fraude em matéria de IVA é apenas um elemento de uma perda mais geral de receitas fiscais. As questões financeiras principais dos impostos directos e das quotizações sociais e, em especial, dos impostos indirectos, são muito mais importantes do que exclusivamente o IVA. Contudo, como os elementos constituintes destas diferentes matérias colectáveis são comuns, a "coerência" contabilística ao nível dos contribuintes afecta simultaneamente todos estes impostos.

(49) Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, elaborado em aplicação do artigo 14.o do Regulamento (CEE) n.o 218/92 e do artigo 12.o do Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1553/89, COM(2000) 28 final, de 28 de Janeiro de 2000.

(50) Teoricamente, cada contribuinte tem interesse em pedir um recibo das suas compras, sem o qual não pode pedir a dedução do IVA pago a montante.

(51) Trata-se, em especial, do sistema de entradas-saídas. Descreve em pormenor os processos de produção e as operações sobre produtos, combinando recursos e empregos. Para uma descrição mais pormenorizada, ver as definições no SEC 95, em especial no capítulo 9 (JO L 310 de 30.11.1996, p. 264 a 286).

(52) As diferenças variam entre 10 % e 20 %. A descoberta refere-se a uma comparação efectuada ao nível macroeconómico agregado, para o sector privado (fora o sector financeiro e agrícola).

(53) Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, elaborado em aplicação do artigo 14.o do Regulamento (CEE) n.o 218/92 e do artigo 12.o do Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1553/89, COM(2000) 28 final, de 28 de Janeiro de 2000.

Respostas da comissão

INTRODUÇÃO

1.2. A Comissão manifesta grande interesse por todas as iniciativas relativas à luta antifraude em matéria de IVA e atribui particular importância às acções enumeradas na sua resposta aos pontos 1.57 a 1.62. Todavia, é de assinalar que, em conformidade com o Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1553/89, a matéria colectável do IVA dos Estados-Membros é calculada unicamente a partir das receitas cobradas por cada um dos Estados-Membros.

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

1.5. A experiência demonstra que é particularmente difícil fazer previsões no que se refere ao título 9 "Receitas diversas", uma vez que se trata de uma soma de montantes pouco significativos que dependem de um grande número de gestores orçamentais. Pela mesma razão, a Comissão considera que as informações já disponíveis não seriam necessariamente melhoradas por uma observação mais pormenorizada.

APRECIAÇÃO ESPECÍFICA NO ÂMBITO DA DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE

Recursos próprios tradicionais

Constatações de auditoria

1.11. A Comissão assegura o acompanhamento de todos os casos de colocação à disposição tardia dos recursos próprios. Assim que é verificado um atraso, na sequência das actividades de controlo da Comissão ou dos controlos do Tribunal de Contas, o pedido de juros de mora é enviado ao Estado-Membro em causa o mais rapidamente possível.

1.12. A Comissão confirma que a contabilidade separada contém erros, quer pontuais, quer de carácter estrutural. Desde há quatro anos, a Comissão trata a contabilidade separada como um dos temas principais dos seus controlos em todos os Estados-Membros e esta orientação manter-se-á futuramente. Assim que é detectada uma anomalia, a Comissão toma as medidas que se impõem contra o Estado-Membro em causa, incluindo, quando tal se revele necessário, mediante a introdução de um processo por infracção.

1.14. A Comissão está consciente das dificuldades relacionadas com a centralização dos dados da contabilidade separada nalguns Estados-Membros. A Comissão sublinha que esta centralização se efectua a partir de múltiplos registos contabilísticos mantidos a nível local (estâncias aduaneiras) cuja informatização não foi realizada em todos os Estados-Membros. A Comissão verifica regularmente os registos da contabilidade separada aquando das suas missões de controlo e as anomalias verificadas são objecto das acções correctivas necessárias.

1.15. No que diz respeito às regras aplicáveis à contabilidade separada, as acções de controlo da Comissão visam assegurar a conformidade da manutenção da contabilidade separada com o direito comunitário. As anomalias verificadas são seguidas das acções adequadas, a fim de solicitar as regularizações contabilísticas necessárias e, se for caso disso, a adaptação das regras nacionais ao direito comunitário. A título de exemplo, face à recusa da Alemanha aos pedidos da Comissão, estão a ser preparados dois processos por infracção contra este Estado-Membro. Além disso, o exame pelos serviços da Comissão de 282 pedidos de autorização de dispensa de colocação à disposição recentemente apresentados pela Alemanha revelou que 56 % dos casos eram contabilizados de forma incorrecta.

1.16. No que diz respeito ao cálculo da provisão para dívidas da contabilidade separada dos recursos próprios a incluir no balanço, a Comissão, embora considerando que uma provisão de 100 % seja uma solução aceitável tendo em conta as informações disponíveis, aplicará, assim que sejam estabelecidas as contas do exercício de 2000, um método de cálculo da provisão que terá em conta as estatísticas de cobrança dos anos anteriores.

Resultado da auditoria

1.17. No que se refere às anomalias detectadas pelo Tribunal numa estância aduaneira, a Comissão iniciará as acções necessárias assim que tiver finalizado a análise do dossier.

Recursos próprios IVA/PNB

Constatações de auditoria

1.21. É verdade que alguns Estados-Membros transmitiram os seus dados anuais relativos ao PNB após o prazo previsto e que tal facto reduziu o tempo disponível para a verificação. Assim, não foi possível fornecer os dados relativos ao PNB ao Comité PNB e à Direcção-Geral do Orçamento mais cedo. O Eurostat tomou as medidas necessárias para que estes atrasos não voltem a verificar-se. Todavia, os referidos atrasos não afectaram de modo algum a qualidade das verificações dos dados.

O exame da Comissão não se limita ao questionário anual ao PNB, cobrindo igualmente a verificação dos inventários e dos resultados das visitas de controlo. A Comissão reconhece a necessidade de melhorar a documentação na sua resposta ao relatório especial n.° 17/2000.

ACOMPANHAMENTO DAS OBSERVAÇÕES ANTERIORES

Recursos próprios tradicionais

Acompanhamento ao nível da gestão financeira

1.24. Os casos de fraudes e irregularidades abrangidos pela assistência mútua referidos no relatório anual de 1994 do Tribunal que se encontram ainda pendentes dizem respeito a processos complexos relativamente aos quais serão iniciadas as acções de cobrança necessárias, se for caso disso, assim que estiverem terminados os recursos administrativos e judiciais.

No que diz respeito à diferença entre os montantes de juros de mora solicitados e os montantes pagos, esta explica-se principalmente pelo facto de os Países Baixos, devedor de 5323 395,06 florins neerlandeses, terem recusado a sua responsabilidade. Após ter enviado uma carta de notificação aos Países Baixos em 1998, a Comissão enviou a este país um parecer fundamentado em 2 de Fevereiro de 2000. Uma vez que os Países Baixos mantêm a sua posição de recusa, a Comissão está a estudar as condições de uma acção judicial.

1.25. A Comissão confirma que, na falta de um pedido de introdução em livre prática por parte do exportador, o direito comunitário não permite à administração proceder à cobrança de direitos aduaneiros unicamente com base na emissão injustificada de um certificado ATR. A única medida a tomar consistia portanto em invalidar tais certificados, permitindo assim a cobrança dos direitos de importação pela Turquia. Por conseguinte, a Comissão considera que não se verificou qualquer perda de recursos próprios tradicionais.

O pedido que a Comissão havia enviado em 18 de Março de 1997 aos Estados-Membros na sequência do relatório elaborado pelo Tribunal para verificar a validade dos certificados emitidos limitava-se ao período a partir de Março de 1994 devido ao prazo de prescrição de três anos, que é aplicável tanto na Comunidade como na Turquia.

Acompanhamento ao nível da regulamentação comunitária

1.30. O melhoramento das disposições relativas à prescrição continua a ser discutido (procedimento de co-decisão). No que diz respeito à garantia a exigir no âmbito de um procedimento de cobrança a posteriori quando as mercadorias já foram colocadas no mercado, convém assinalar que a questão pode ser considerada como resolvida na prática para os operadores que, no âmbito do diferimento do pagamento, garantem o conjunto das suas dívidas de forma permanente. Os Estados-Membros não se declararam favoráveis a uma obrigação geral de constituição de uma garantia por parte do operador objecto de uma cobrança a posteriori.

1.31. A fim de remediar os problemas verificados, a Comissão age nomeadamente mediante a reforma das disposições legislativas e o estabelecimento do novo sistema de trânsito informatizado, que poderá permitir um controlo eficaz das garantias através da sua gestão informatizada.

Recursos próprios IVA-PNB

Introdução

Custos do sistema duplo de normas contabilísticas actual

1.32 a 1.39. O n.o 1 do artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 2223/96 relativo ao Sistema Europeu de Contas nacionais e regionais na Comunidade (SEC 95) determina que, para efeitos do orçamento e dos recursos próprios comunitários, o SEC, 2.ª edição (SEC 97) deve ser utilizado enquanto a Decisão 94/728/CE, Euratom estiver em vigor.

A Comissão tomou nota da observação do Tribunal segundo a qual esta solução não é satisfatória, por um lado porque o SEC 95 proporciona uma melhor indicação da capacidade contributiva dos Estados-Membros e, por outro, porque tal conduz à aplicação simultânea de dois sistemas contabilísticos (o SEC 95 e o SEC 79).

A Comissão não pode deixar de partilhar e apoiar esta posição do Tribunal, tanto mais que, nas declarações na acta do Conselho, havia claramente indicado, no que diz respeito ao n.o 1 do artigo 8.o supramencionado, que lamenta que esta disposição tenha como resultado continuar a basear a avaliação do PNB, a considerar para efeitos do orçamento e dos recursos próprios comunitários, nas contas nacionais decorrentes da aplicação do SEC 2.ª edição enquanto a Decisão 94/728/CE, Euratom relativa ao sistema dos recursos próprios continuar a vigorar, ao passo que a avaliação do PNB resultante da aplicação do SEC 95 seria mais exaustiva e mais fiável.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS AO REGIME DO APERFEIÇOAMENTO PASSIVO

1.46. Em 1998, a Comissão apresentou uma proposta de alteração do Código Aduaneiro. O procedimento de co-decisão sobre esta proposta ainda não chegou ao seu termo.

Condições económicas

1.47 a 1.50. Nos últimos anos, não foi assinalado à Comissão qualquer caso de pedido de autorização rejeitado devido às condições económicas, o que, além disso, confirma os resultados da auditoria do Tribunal de Contas (ver ponto 1.49). A própria redacção da alínea c) do artigo 148.o do código faz ressaltar, e a prática administrativa confirma-o, que a protecção dos interesses comunitários se efectua sob a forma de uma cláusula de salvaguarda.

Esta abordagem de cláusula de salvaguarda, conclusão confirmada aquando de um seminário Matthaeus, foi adoptada no projecto de reforma das disposições de aplicação do código relativas aos regimes aduaneiros económicos. Consequentemente, pode-se considerar que se está a concretizar uma harmonização substancial das práticas dos Estados-Membros.

Procedimento de autorização

1.51. Em 1996, a Comissão procedeu a verificações no local na Alemanha, Itália, Países Baixos e Reino Unido, que incidiram, entre outros aspectos, sobre o aperfeiçoamento passivo. Estes controlos permitiram detectar várias anomalias ligeiras, nomeadamente a nível regulamentar.

No que se refere ao período de validade da autorização, o projecto de reforma dos regimes aduaneiros económicos prevê um período de validade máximo de três anos. As possibilidades de os operadores beneficiarem do regime do aperfeiçoamento passivo sem autorização prévia serão consideravelmente alargadas.

Cálculo da isenção de direitos aduaneiros

Vulnerabilidade do regime de aperfeiçoamento passivo à fraude e às irregularidades

1.52 a 1.55. A isenção parcial prevista pelo regime do aperfeiçoamento passivo é calculada segundo o método da tributação diferencial. Actualmente, o código só permite uma derrogação ao princípio da tributação diferencial em caso de operações de reparação onerosas cuja isenção parcial se determine tomando em consideração a mais-valia adquirida aos países terceiros.

O projecto de reforma dos regimes aduaneiros económicos que prevê a introdução da tributação da mais-valia necessitará o acordo prévio do Conselho e do Parlamento Europeu sobre a proposta da Comissão relativa à alteração do Código Aduaneiro apresentada em 1998, actualmente em segunda leitura no âmbito do procedimento de co-decisão.

A Comissão está consciente dos riscos de erros ligados ao regime do aperfeiçoamento passivo. Não obstante, dado que as implicações para o orçamento não são muito importantes, a Comissão, com base em análises de risco, orientou os seus controlos para domínios mais sensíveis na perspectiva do orçamento comunitário, sem todavia abandonar completamente este regime, que era um dos temas de controlo para quatro verificações no local efectuadas em 1996.

Os riscos de fraude e de irregularidades inerentes ao regime do aperfeiçoamento passivo verificados dizem respeito à tributação diferencial devido à sua complexidade de cálculo. A introdução da tributação da mais-valia deverá simplificar o regime. O número de irregularidades relativas a produtos têxteis no âmbito do aperfeiçoamento passivo, ainda que mínimo se comparado com o total de todas as irregularidades detectadas, explica-se pelo facto de este regime ser principalmente utilizado para estes produtos.

Conclusão

1.56. A Comissão gostaria de fazer as seguintes observações:

- o exame das condições económicas efectua-se com base numa abordagem de cláusula de salvaguarda,

- uma vez que os imprevistos dos regimes preferenciais para os operadores são bem conhecidos, o interesse destes últimos em garantir uma solução alternativa solicitando o benefício do regime de aperfeiçoamento passivo não é a priori injustificado,

- a reforma do Código Aduaneiro vai reduzir o procedimento de autorização prévia,

- a reforma vai simplificar o método de cálculo.

COMPARAÇÃO DE DADOS PARA FINS DA LUTA CONTRA A FRAUDE

Fraude em matéria de IVA e análise de risco

1.57 a 1.62. A Comissão levantou recentemente o problema da fraude em matéria de IVA no seu relatório baseado no artigo 14.o do Regulamento (CEE) n.o 218/92 e no artigo 12.o do Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1553/89(1). Este relatório, bem como os trabalhos realizados no grupo ad hoc"fraude fiscal" do Conselho, indicam claramente que a manutenção do regime transitório do IVA deve acompanhar-se de um reforço do controlo e da cooperação administrativa. Para o efeito, a Comissão anunciou que proporá prioritariamente um reforço dos instrumentos jurídicos comunitários existentes em matéria de cooperação administrativa e de assistência mútua(2).

Este relatório recomenda igualmente aos Estados-Membros que desenvolvam sistemas de análise de risco, por forma a melhor orientar os recursos limitados das administrações fiscais. No âmbito das competências que lhe incumbem, a Comissão favorece todas as iniciativas dos Estados-Membros neste domínio, nomeadamente através do financiamento, pelo programa Fiscalis, dos intercâmbios de funcionários e de seminários sobre a análise de risco.

A Comissão gostaria de sublinhar que, na sua forma mais grave, a fraude em matéria de IVA cobre uma criminalidade organizada que explora os pontos fracos do regime transitório do IVA relativos às transacções intracomunitárias através de uma sucessão estruturada de operações criminosas transfronteiras dentro da Comunidade Europeia não pagando o IVA devido ou criando injustamente saldos credores em matéria de IVA.

1.59. A Comissão considera que os elementos referidos pelo Tribunal aumentam efectivamente os riscos de fraudes. Considera além disso que, entre os elementos susceptíveis de aumentar os riscos de fraude se contam também a falta de uma base jurídica clara para uma coordenação internacional dos inquéritos sobre o IVA efectuados pelo OLAF/Comissão.

Utilização das estatísticas

Comparação dos consumos intermédios

1.63 a 1.69. A análise de risco é um processo sistemático de tomada de decisão, baseado nos seguintes elementos: em primeiro lugar, procede-se a uma recolha e a uma análise estruturada das informações, em segundo lugar, a uma identificação estruturada dos riscos e, em terceiro lugar, a uma análise estruturada dos riscos identificados. O objectivo da análise de risco consiste em orientar os controlos para operadores individualizados que representam os riscos mais graves. Em matéria de IVA, baseia-se essencialmente em dados microeconómicos.

A Comissão não está em condições de se pronunciar sobre os méritos do método apresentado pelo Tribunal. De qualquer modo, a Comissão considera que é preciso ser muito prudente no que se refere à aplicação deste método enquanto instrumento adicional que permite apurar a análise de risco em matéria de IVA, já que os estudos efectuados até à data não foram conclusivos.

Conclusão

1.72 a 1.73. A Comissão está disposta a examinar os méritos do método apresentado no relatório do Tribunal de Contas. A Comissão prevê, em colaboração com os dois Estados-Membros em causa, discutir esta questão com os representantes de todos os Estados-Membros reunidos no Comité Consultivo dos Recursos Próprios, a instância competente na matéria. Se se revelar que as experiências efectuadas nestes dois Estados-Membros são susceptíveis de ser reproduzidas e de fornecer uma metodologia útil a outras administrações nacionais, a Comissão não deixará de encorajar estas últimas no sentido de a acrescentarem aos outros instrumentos referidos na resposta aos pontos 1.57 a 1.62.

(1) COM(2000) 28 final de 28 de Janeiro de 2000.

(2) Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: "Estratégia para melhorar o funcionamento do sistema do IVA no mercado interno". COM(2000) 348 final de 7 de Junho de 2000.

Capítulo 2(1)

Política agrícola comum

2.0. ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

INTRODUÇÃO

2.1. O presente capítulo diz respeito às despesas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção Garantia (FEOGA-Garantia), assim como às despesas imputadas ao capítulo B2 - 51 (outras acções agrícolas).

2.2. Estas despesas, na sua quase totalidade, são efectuadas pelos organismos pagadores dos Estados-Membros. A Comissão paga-lhes todos os meses um adiantamento determinado com base nos pagamentos declarados no mês anterior. Estes pagamentos são contabilizados mensalmente como despesas, sob reserva de eventuais correcções à data do apuramento das contas, após o encerramento do exercício.

2.3. O presente capítulo está dividido em quatro partes que incidem respectivamente sobre:

a) A execução orçamental relativa ao exercício de 1999;

b) A apreciação específica no âmbito da declaração de fiabilidade relativa ao exercício de 1999;

c) O apuramento das contas;

d) O acompanhamento de vários relatórios especiais.

2.4. A política agrícola comum foi igualmente objecto de outras observações efectuadas pelo Tribunal, publicadas sob a forma de relatórios especiais ou de pareceres, cuja lista é apresentada em anexo.

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

Orçamento inicial

2.5. No exercício de 1999, as dotações iniciais da subsecção B1 do orçamento do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção Garantia, elevavam-se a 40940 milhões de euros [incluindo 205 milhões de euros de dotações provisionais e a reserva monetária(2) de 500 milhões de euros] (ver quadro 2.1), ou seja 50,5 % do total das dotações operacionais para pagamento do orçamento. Estas dotações representavam 90,6 % do limite das perspectivas financeiras (45188 milhões de euros), isto é da linha directriz agrícola.

Dotações definitivas

2.6. Ao longo do exercício, as dotações iniciais foram alteradas por dois orçamentos rectificativos e suplementares (ORS)(3). Estas alterações deram origem a uma redução de 402 milhões de euros (0,9 %). Desta forma, as dotações definitivas passaram para 40038 milhões de euros (excluindo a reserva monetária) (ver quadro 2.1). O total dos movimentos - isto é, a soma das transferências (ver pontos 2.20 - 2.21) e dos ORS - totalizou 4142 milhões de euros, ou seja 10,2 % das dotações iniciais (contra 5,2 % em 1998, ver relatório anual relativo ao exercício de 1998, ponto 2.4).

Montante das despesas

2.7. As despesas elevaram-se a 39541 milhões de euros (+ 2 % comparativamente a 1998), ou seja 98 % do montante das dotações disponíveis (ver quadro 2.1) e 87 % da linha directriz agrícola. Os produtos vegetais representaram 67,6 % das despesas, os produtos animais 23,9 %, as despesas anexas 1,9 % e as medidas de acompanhamento 6,6 %. Por natureza, as despesas repartiram-se essencialmente entre a ajuda directa (74,09 %), as restituições (14,09 %), as medidas estruturais (6,94 %) e as medidas de intervenção (3,6 %). As medidas estruturais e, em menor escala, as restituições, têm tendência a aumentar, enquanto que a ajuda directa e as medidas de intervenção apresentam uma ligeira diminuição (ver gráfico 2.1).

Dotações provisionais

2.8. As dotações provisionais inicialmente previstas para o FEOGA-Garantia (205 milhões de euros) não foram utilizadas em conformidade com o seu destino inicial; foram afectadas, através dos ORS n.o 4/99 e n.o 5/99, a números orçamentais que não pertencem à subsecção B1 [para financiar a ajuda a favor dos países da Europa Central e Oriental (PECO) e do Kosovo]. Por esta razão, algumas rubricas orçamentais, devido à falta destas dotações provisionais, tiveram de ser reforçadas(4) posteriormente, através de transferências, até ao limite de 169 milhões de euros.

Recurso à reserva monetária

2.9. Tendo em conta a evolução desfavorável da paridade dólar-euro(5), verificaram-se despesas suplementares num montante de 219 milhões de euros. Conforme prevê o n.o 1 do artigo 12.o da Decisão 94/729/CE do Conselho relativa à disciplina orçamental, não foi utilizada a reserva monetária, uma vez que as dotações disponíveis nas rubricas orçamentais em causa permitiam suportar as despesas. No entanto, a aplicação rigorosa do princípio da especificação orçamental(6) deveria ter levado a que as dotações disponíveis não fossem sobrecarregadas com diferenças cambiais.

Inscrição de receitas no orçamento das despesas

2.10. Segundo o princípio da universalidade(7), não pode haver afectação de receitas a despesas específicas nem compensação entre as receitas e as despesas. No entanto, as contas(8) do FEOGA-Garantia apresentam ainda um total de 3057,7 milhões de euros de montantes negativos (contra 2498 em 1998, ver relatório anual relativo ao exercício de 1998, ponto 2.11). Os números orçamentais cujo saldo é negativo perfazem um montante total de 1473,1 milhões de euros, embora o orçamento previsse apenas uma receita de 647 milhões de euros (+ 127 %).

Quadro 2.1 - FEOGA-Garantia 1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Gráfico 2.1 - Evolução das despesas do FEOGA por categoria (1988 - 1999)

>PIC FILE= "C_2000342PT.003201.EPS">

(9)(10)(11)As outras medidas (ajuda alimentar) e as outras despesas, excepto as medidas de acompanhamento não estão incluídas no presente gráfico. Tendo em conta a escala escolhida, não seria possível visualizar a sua evolução.

Fonte:

Contas da Comissão.

2.11. Destes 1473,1 milhões de euros, o apuramento dos exercícios anteriores representa 606 milhões de euros (41,2 %) e as imposições suplementares decorrentes da superação das quotas leiteiras correspondem a 497 milhões de euros (33,7 %). Todavia, não fora inscrita no orçamento qualquer previsão de receita para este último número. Tendo em conta o princípio da anualidade, é de salientar que mais de 40 % daquelas imposições deveriam ter sido contabilizados em 1998.

2.12. As receitas resultam igualmente de benefícios obtidos nas vendas de existências de produtos agrícolas devido, em particular, a depreciações excessivas (que correspondem à diferença entre o preço de compra e o preço de escoamento estimado). Em relação a cinco categorias de existências foram previstas receitas num montante de 143 milhões de euros. Porém, os benefícios obtidos atingiram 286 milhões de euros(12), ou seja o dobro.

2.13. Finalmente, dos 1473,1 milhões de euros, cerca de 83 milhões de euros dizem respeito a 19 números orçamentais para os quais foram previstas receitas num total de apenas 6 milhões de euros.

Redução dos adiantamentos

2.14. O exercício de 1999 caracteriza-se pela importante redução dos adiantamentos imposta aos diferentes Estados-Membros devido, por um lado, a deficiências na aplicação do sistema integrado e na execução dos controlos (Grécia: 108 milhões de euros, Portugal: 5 milhões de euros) e, por outro lado, ao não pagamento das imposições suplementares devidas em consequência da superação das quotas leiteiras (Grécia: 2 milhões de euros, Espanha: 5,5 milhões de euros, Itália: 104,7 milhões de euros para a campanha 1998/1999 e 224,9 milhões de euros para a campanha 1997/1998 e Reino Unido: 0,5 milhões de euros).

2.15. A transmissão tardia por parte da Itália dos dados relativos à imposição suplementar devida em consequência da superação das quotas leiteiras para 1999 levou à imputação de 134 milhões de euros ao exercício de 2000. Como o montante se refere ao exercício de 1999, a sua inclusão nas contas orçamentais de 2000 infringe o princípio contabilístico da anualidade. De igual modo, foi recebido e contabilizado no exercício corrente um montante de 224 milhões de euros relativo ao exercício de 1998.

Transição de dotações do exercício anterior: acção de ajuda alimentar à Rússia

2.16. Para conceder uma ajuda alimentar à Rússia foram transferidos 400 milhões de euros de dotações não utilizadas para o capítulo "Programas alimentares" do orçamento de 1998, através de um ORS adoptado em Dezembro de 1998. Uma vez que, na altura, não foi possível realizar esse programa (ver relatório anual relativo a 1998, ponto 2.16), essas dotações foram objecto de um pedido de transição não automática para o exercício de 1999. Tendo em conta a morosidade deste procedimento e a urgência na realização deste programa, a Comissão efectuou imediatamente uma transferência de 8 milhões de euros(13) do número "leite para as escolas" para o número "acção de ajuda alimentar à Rússia". Foram desembolsados 336 milhões dos 400 milhões de euros transferidos e o saldo foi anulado. Finalmente, teria sido mais adequado incluir directamente estas dotações no orçamento de 1999 através de uma carta rectificativa.

2.17. Os géneros alimentícios fornecidos eram provenientes das existências da União, o que, segundo as previsões da Comissão(14), deveria contribuir para diminuir as despesas de armazenagem e as restituições relativas à carne de suíno. Na realidade, as despesas de armazenagem não diminuíram e as dotações relativas às restituições à exportação para a carne de suíno foram objecto de um reforço de 61 milhões de euros (+ 29 %). A Comissão deverá determinar as razões destes aumentos. Uma possível explicação poderão ser os atrasos e a redução verificados nas remessas destinadas à Rússia, que ocasionaram um aumento das existências em armazém. Embora a entrega dos géneros alimentícios só tenha sido efectuada após 15 de Outubro de 1999, foram imputados ao exercício 80,5 milhões de euros como despesas da ajuda alimentar. Estas despesas deveriam ter sido contabilizadas como depreciações das existências uma vez que, no final do exercício, esses géneros estavam ainda em armazém.

2.18. Como o Tribunal assinalara em 1991 e 1992(15), a ajuda alimentar à Rússia, pela sua natureza, integra-se mais nas "Acções externas" que nas "Despesas agrícolas". Não existe qualquer justificação para que este programa seja financiado pelo FEOGA-Garantia, tanto mais que as ajudas deste tipo concedidas a um país terceiro são normalmente imputadas ao título B 7 - 2 "Ajuda alimentar e humanitária".

Gestão orçamental

2.19. O Tribunal analisou as informações apresentadas na conta de gestão relativas à gestão orçamental do exercício e, em particular, as explicações respeitantes às diferenças entre o orçamento inicialmente aprovado e as dotações utilizadas.

2.20. A Comissão justifica inúmeras transferências (ver ponto 2.6) pela obrigação de reforçar as rubricas orçamentais relativas às restituições devido ao baixo nível dos preços mundiais. Além disso, o número de transferências é influenciado pela qualidade variável das previsões dos Estados-Membros. A imposição aos Estados-Membros de prazos mais apertados para apresentação das previsões, bem como a criação de um sistema de acompanhamento das mesmas mais rigoroso, permitiriam melhorar as previsões. No que se refere às ajudas directas, deverá ser possível exigir que as previsões de pagamento sejam comunicadas mais cedo. Algumas transferências foram efectuadas para fazer face a despesas suplementares resultantes de atrasos quer nos pagamentos quer na execução de programas que são co-financiados pelos Estados-Membros(16). A Comissão deverá efectuar um acompanhamento mais adequado dos atrasos dos anos anteriores de forma a poder ajustar as dotações do ano em curso(17).

2.21. Em determinados casos [que totalizam 41,6 milhões de euros(18)], as transferências efectuadas de determinados números orçamentais foram compensadas por um reaprovisionamento posterior. Aparentemente, estas transferências são motivadas por mera conveniência(19). Outras transferências revelam igualmente que não foram tidas em conta alterações a nível da regulamentação ou de determinados elementos da campanha anterior. Assim, no que se refere aos "prémios ao abandono definitivo de superfícies plantadas com vinha" e aos "prémios para o tabaco" [dos quais foram transferidos ao todo 69 milhões de euros(20)], a Comissão deveria ter previsto que os pagamentos em 1999 seriam limitados. A Comissão deverá procurar que a gestão das transferências seja mais rigorosa.

2.22. Algumas existências de produtos agrícolas sofreram uma depreciação suplementar no final do exercício. Como em 1998, e pelas mesmas razões(21), esta depreciação está sobreavaliada (80 milhões de euros; ver ponto 8.9). Esta sobreavaliação constitui uma infracção aos princípios de base da gestão orçamental, já que uma depreciação excessiva num exercício se traduz por uma maior disponibilidade de dotações no ano em que as existências em questão são vendidas (ver ponto 2.12). Por conseguinte, a Comissão deverá rever o procedimento relativo à depreciação.

Sistema informático

2.23. Nos seus relatórios anuais relativos aos exercícios de 1997 e 1998(22), o Tribunal criticara o sistema informático de gestão das despesas agrícolas (AGREX), tendo recomendado a criação de um novo sistema. Não se registam melhorias significativas neste domínio a nível da Comissão (ver igualmente os pontos 8.41 - 8.56).

Conclusão

2.24. As despesas da subsecção B1 elevaram-se a 39541 milhões de euros, ou seja 98 % das dotações definitivas (excluindo a reserva monetária) (ver ponto 2.7). As transferências que, com o ORS, ascenderam a 4141 milhões de euros (ou seja, mais de 10 % das dotações iniciais) (ver ponto 2.6), permitiram uma utilização elevada da maior parte das rubricas orçamentais e revelam que a qualidade das previsões é variável, tanto no que se refere às receitas (ver pontos 2.10 - 2.13) como às despesas (ver pontos 2.20 - 2.21). A Comissão, em colaboração com os Estados-Membros, deverá tentar melhorar a qualidade destas previsões. Finalmente, a prática das despesas negativas deverá ser revista, em particular no âmbito da revisão do Regulamento Financeiro (ver ponto 2.10).

APRECIAÇÃO ESPECÍFICA NO ÂMBITO DA DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE

Introdução

2.25. Com vista à elaboração da declaração de fiabilidade, os pagamentos relativos às dotações de 1999 da subsecção B1 do orçamento (39541 milhões de euros, ver quadro 2.1) foram objecto de uma análise efectuada por amostragem que incidiu sobre a fiabilidade das contas e sobre a legalidade e regularidade das operações subjacentes. Todas as operações seleccionadas foram controladas a nível do organismo pagador, da autoridade local competente e do beneficiário final. As observações relativas aos erros substantivos e formais constatados durante a realização desses controlos são apresentadas nos pontos 2.26 e seguintes. Em contrapartida, as observações sobre a fiabilidade das contas foram apresentadas nos pontos 8.1 - 8.19.

Legalidade e regularidade das operações subjacentes

Erros substantivos

2.26. Os erros substantivos são aqueles que afectam o valor da operação seleccionada. A frequência destes erros é elevada e a sua incidência sobre o conjunto das despesas continua a ser significativa. No entanto, mais de dois terços destes erros ocorrem a nível dos beneficiários finais e consistem principalmente em declarações excessivas, muitas vezes pouco significativas, quer de superfícies, no que se refere aos produtos vegetais ou às medidas de acompanhamento (Alemanha, Dinamarca, Espanha, França, Itália, Portugal e Reino Unido), quer do número de cabeças de gado, no que se refere aos prémios "animais" (Irlanda, Portugal e Reino Unido). Alguns erros dizem respeito a pagamentos indevidos respeitantes a despesas de armazenagem (despesas não elegíveis, Finlândia) ou ao prémio especial para bovinos (prova insuficiente de abate, Alemanha).

2.27. No que diz respeito aos erros verificados a nível da gestão local na Grécia, determinadas uniões regionais(23) de cooperativas efectuam deduções ao montante da ajuda a receber, quer se trate da ajuda por hectare, à produção de azeite ou de tabaco(24). A nível central, as ajudas comunitárias pagas aos produtores de azeite, de tabaco e de algodão são igualmente objecto de uma retenção de 3 % cobrada em benefício de um fundo de seguro obrigatório (ELGA). Finalmente, foi também efectuada uma retenção de 1 % da ajuda à produção de azeite em benefício da Confederação Nacional dos Produtores de Azeite. Além disso, em Espanha, despesas não elegíveis para efeitos de co-financiamento comunitário foram incluídas num fundo operacional de uma organização de produtores de frutas e legumes. Finalmente, em Itália, determinados agricultores foram, mais uma vez(25), exonerados do pagamento da imposição suplementar decorrente da superação das quotas leiteiras (238,7 milhões de euros, ver pontos 2.14 - 104,7 milhões de euros - e 2.15 - 134 milhões de euros), o que os coloca numa posição vantajosa face à concorrência.

Erros sistemáticos

2.28. Estes erros não incidem directamente sobre as operações da amostra mas afectam, na totalidade ou parcialmente, uma categoria de despesas.

2.29. Como foi referido no ponto 2.27, a Grécia efectuou uma retenção sistemática de 3 % do montante da ajuda comunitária paga aos produtores de azeite, de tabaco e de algodão, destinada a aprovisionar um fundo de seguro. Estas deduções, que não são autorizadas por qualquer texto comunitário, totalizaram 49,4 milhões de euros. A nível da gestão local (comuna de Sapes, Grécia), a dedução sistemática de 2 % da ajuda concedida às culturas arvenses representou uma retenção indevida de 0,27 milhões de euros a favor da União Local das Cooperativas. Finalmente, a dedução de 2,2 % efectuada pela União das Cooperativas de Messara (prefeitura de Iraklio, Grécia) em relação à ajuda à produção de azeite representou uma retenção indevida de 0,16 milhões de euros.

2.30. Na Suécia, o custo do estabelecimento dos mapas cartográficos, em 1998, teve de ser pago pelos produtores, antes da apresentação de qualquer pedido de ajuda em matéria de culturas arvenses. Esta prática equivale a imputar despesas administrativas nacionais à ajuda comunitária, contrariamente às disposições comunitárias. Desta forma, a Suécia recuperou 3,5 milhões de euros.

2.31. Finalmente na Áustria, no âmbito do programa ambiental Opül, co-financiado pela Comunidade, os juros devidos respeitantes a montantes por cobrar não são deduzidos.

Erros formais

2.32. Os erros formais constatados não têm qualquer incidência no valor das operações examinadas. Resultam do facto de as condições regulamentares não serem cumpridas e são muitas vezes consequência de deficiências a nível dos sistemas de gestão. A frequência destes erros (não tendo em conta erros múltiplos que afectem a mesma operação) é igualmente elevada. Em cada 10 destes erros, oito ocorrem a nível da gestão central ou local dos Estados-Membros.

2.33. No que diz respeito à gestão dos pagamentos na Comissão, a análise das ordens de pagamento mensais revelou que, num período de 12 meses, em 11 meses estas ordens de pagamento tinham sido visadas depois de o prazo previsto na regulamentação ter expirado(26), o que corresponde a um total de 37521 milhões de euros, ou seja 94,4 % dos pagamentos. O exemplo extremo é o de uma autorização de Novembro de 1998 (15101 milhões de euros), registada em 19 de Agosto de 1999, quando a data-limite regulamentar prevista era 20 de Fevereiro.

2.34. A nível dos Estados-Membros, os principais erros formais assinalados correspondem a lacunas na realização dos controlos previstos. Assim, em França e na Finlândia a percentagem regulamentar mínima de controlos no local para as ajudas por hectare não foi reforçada, conforme exige o Regulamento (CEE) n.o 3887/92 da Comissão(27), quando o número de erros detectados durante a primeira análise dos processos é demasiado elevado. Finalmente, nem sempre foi possível certificar que os controlos regulamentares mínimos foram respeitados no caso das restituições à exportação de açúcar.

2.35. Outros erros formais resultam do incumprimento das disposições relativas à elaboração dos registos obrigatórios. Assim, na Grécia o cadastro olivícola continua a não existir, enquanto que o cadastro vitícola está incompleto. Outros casos revelaram que os registos relativos à produção de azeite (Espanha), à produção leiteira e ao gado (Portugal) estavam por vezes incompletos.

Regulamentação

2.36. A ausência de critérios precisos na regulamentação pode levar a interpretações divergentes nos Estados-Membros e, por conseguinte, a uma desigualdade de tratamento dos beneficiários das ajudas.

2.37. Assim, o Regulamento (CEE) n.o 3887/92 da Comissão deixa aos Estados-Membros a tarefa de definir o meio de medição e as normas habituais de utilização das parcelas agrícolas. Este regulamento foi completado por recomendações de aplicação(28). Estas disposições concedem às autoridades locais uma margem de manobra demasiado grande, o que leva a que as tolerâncias técnicas relativas à medição sejam variáveis, mesmo em condições idênticas. Da mesma forma, os costumes locais - que determinam, por exemplo, se uma sebe é elegível ou não em termos de ajuda por hectare - são igualmente variáveis, uma vez que também são decididos pelas autoridades locais sem quaisquer critérios definidos. Este facto provoca uma desigualdade de tratamento dos agricultores dos diferentes Estados-Membros. A Comissão deverá rever estas disposições, reduzindo a margem de manobra concedida às autoridades locais.

2.38. No âmbito do programa ambiental sueco, verificou-se que cursos, estágios e projectos de demonstração - organizados pela Agência Nacional para a Floresta - são financiados, até 50 %, pelo orçamento da União Europeia (3,3 milhões de euros em 1999). O custo dos projectos inclui os custos directos e uma parte das despesas gerais da agência regional responsável pelo projecto. No entanto, o controlo no local (da agência regional de Umea) revelou que a chave de repartição das despesas gerais utilizada levava a que fosse atribuída aos projectos co-financiados pela União Europeia uma parte de despesas gerais superior à que era concedida aos projectos financiados exclusivamente pela Suécia. A agência regional justifica a atribuição desta percentagem superior pelo facto de os projectos co-financiados implicarem um maior dispêndio de tempo e energia por parte da gestão. Nem o Regulamento (CEE) n.o 2078/92(29), nem as suas regras de execução(30) especificam a natureza e o método de repartição dos custos pelos projectos. Por este motivo, a Comissão deverá enviar aos Estados-Membros as instruções práticas necessárias sobre este aspecto.

2.39. Ao abrigo do referido Regulamento (CEE) n.o 2078/92, a região da Lombardia (Itália) paga ajudas, co-financiadas pela Comunidade (6 milhões de euros em 1999), aos agricultores que se comprometeram a diminuir em pelo menos 20 % a utilização de adubos. Contudo, a ausência de uma referência histórica objectiva ao nível inicial de utilização dos adubos (exigência que não é claramente formulada no regulamento) não permite garantir que este objectivo possa ser atingido. Além disso, o recurso exclusivo a controlos administrativos das quantidades compradas ou em stock de produtos fitofarmacêuticos - que não são comprovados por análises químicas das folhas das árvores das cerca de 22000 explorações agrícolas em causa - não permite garantir a utilização de quantidades inferiores dos produtos lícitos e, por conseguinte, a validade das ajudas pagas.

2.40. O registo dos ovinos e caprinos rege-se pela Directiva 92/102/CEE que prevê [n.o 1, alínea b), do artigo 4.o] que os proprietários de ovinos e caprinos devem manter um registo do qual conste "um assento actualizado do número de fêmeas presentes na exploração, com mais de 12 meses de idade ou que tenham parido antes dessa idade"(31). As autoridades irlandesas (em 1999 o montante dos prém