PT Jornal Oficial da União Europeia C 68/1

Parecer do Conselho

de 10 de Março de 2009

sobre o programa de estabilidade actualizado da Finlândia para 2008-2012

(2009/C 68/01)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1) e, nomeadamente, o n.o 3 do seu artigo 5.o,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 10 de Março de 2009, o Conselho examinou o programa de estabilidade actualizado da Finlândia relativo ao período 2008-2012.

(2) Se bem que os alicerces da economia da Finlândia e o sector financeiro nacional sejam sólidos, a crise à escala mundial afectou profundamente o produto das indústrias nacionais, altamente orientadas para a exportação. Embora as famílias venham a beneficiar, em 2009 e 2010, de aumentos salariais elevados, de reduções fiscais e de uma menor inflação, a confiança dos consumidores e das empresas diminuiu, retraindo o consumo privado e o investimento. De acordo com as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, o PIB deverá diminuir mais de 1 % em 2009 e recuperar gradualmente ao longo de 2010, a par da esperada estabilização dos mercados mundiais. Apesar da rapidez da recessão económica, as receitas fiscais mantiveram uma relativa solidez em 2008 no seu conjunto, reflectindo a resiliência do mercado de trabalho, sobretudo no primeiro semestre do ano, e um crescimento estável do rendimento das pessoas singulares. Deste modo, é provável que o excedente das administrações públicas ascenda a 4,5 % do PIB em 2008. Atendendo a que a recessão económica em 2009 resulta da quebra da procura externa e da confiança, muito embora os alicerces da economia finlandesa devam, no geral, manter a sua solidez, o programa prevê um incentivo orçamental considerável em 2009, com vista a sustentar a procura interna a fim de manter o emprego durante a recessão.

(3) O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que o crescimento real do PIB passe de 2,6 % em 2008 para 0,6 % em 2009, antes de recuperar para uma taxa ligeiramente superior a 2 % durante o restante período de vigência do programa. Atendendo à rápida deterioração das perspectivas macroeconómicas nos últimos meses (2), este cenário, concluído em Novembro de 2008 (3), parece basear-se actualmente em pressupostos de crescimento nitidamente optimistas, sobretudo no que respeita a 2009. De acordo com as mais recentes estimativas do governo, incluídas no pacote de incentivo e nas proposta conexa de orçamento suplementar de 30 de Janeiro de 2009, o PIB deverá diminuir em mais de 2 % em 2009. Em geral, as projecções do programa em matéria de evolução da inflação afiguram-se realistas.

(4) No que respeita a 2008, as previsões dos serviços da Comissão estimam o excedente das administrações públicas em 4,5 % do PIB, em comparação com um objectivo de 3,7 % do PIB fixado na anterior actualização do programa de estabilidade. Estes resultados, superiores aos previstos, são em grande medida explicados pelos resultados transitados do ano anterior, em que o crescimento económico e as receitas fiscais superaram as expectativas. A alteração da classificação dos rendimentos de propriedade dos activos da segurança social contribuiu igualmente para a revisão em alta do excedente, em quase 0,4 % do PIB.

(5) De acordo com o programa, o excedente das administrações públicas em 2009 deve diminuir 2,3 pontos percentuais, passando para 2,1 % do PIB, o que, em termos gerais, é consentâneo com as projecções das previsões intercalares dos serviços da Comissão (2,0 % do PIB). Tendo em conta o declínio do saldo estrutural numa base anual, recalculado pelos serviços da Comissão com base nas informações do programa, prevê-se que a orientação orçamental seja expansionista, com cerca de 1 % do PIB. Prevê-se ainda que, em 2009, o impacto dos estabilizadores automáticos reduza o excedente orçamental em mais 1,5 % do PIB. As previsões relativas à orientação orçamental correspondem, em grande medida, à dimensão do pacote de incentivo anunciado no programa, que representa 1,2 % do PIB em 2009. Destas medidas, mais de três quartos consistirão em reduções fiscais para apoiar o poder de compra dos consumidores. Estas reduções fiscais contribuem ainda para o objectivo a longo prazo do governo de reduzir a carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho, que, hoje em dia, é relativamente elevada, e aumentar os incentivos ao emprego. As restantes medidas de incentivo incluídas na actualização do programa têm uma dimensão relativamente reduzida, pois correspondem a cerca de 0,3 % do PIB e destinam-se a vários investimentos em infra-estruturas e à garantia do financiamento às empresas. Em 30 de Janeiro de 2009, o governo anunciou um pacote de incentivo suplementar, no qual se inclui uma vasta gama de medidas de incentivo às infra-estruturas e ao investimento no sector imobiliário, com o objectivo específico de manter o emprego, aumentar o financiamento destinado à educação e investigação e reduzir os custos da mão-de-obra através da redução das contribuições dos empregadores para a segurança social. Estima-se que os custos orçamentais das medidas suplementares correspondam a 0,5 % do PIB em 2009, o que, evidentemente, não é tido em conta no objectivo do programa (4).

(6) Tal como no programa anterior, o objectivo a médio prazo para o orçamento da Finlândia é definido como um excedente das finanças públicas de 2 % do PIB em termos estruturais, ou seja, o saldo orçamental corrigido das variações cíclicas, líquido de medidas pontuais e temporárias. De acordo com as projecções do programa, os excedentes global, primário e estrutural devem diminuir acentuadamente em 2009 e 2010, mas estabilizar em seguida. Segundo as projecções do programa, a estimativa de excedente estrutural, calculada de acordo com a metodologia comum, deveria manter-se inalterada a um nível de 1,5 % do PIB nos últimos anos do programa, ou seja, a um nível ligeiramente inferior ao do objectivo a médio prazo. A redução do saldo global no período de 2008-2012 decorre da conjugação da redução do rácio das receitas de, aproximadamente, 2 % do PIB (reflexo, em grande medida, das reduções fiscais previstas) e de um aumento do rácio das despesas de 1,5 % do PIB. A actualização do programa não contempla medidas de contenção orçamental nos anos subsequentes à contracção económica.

(7) Os resultados orçamentais projectados no programa estão sujeitos a uma revisão em baixa porque o cenário macroeconómico se baseia em pressupostos de crescimento claramente favoráveis. Todavia, os riscos negativos para as projecções orçamentais são de certa forma atenuados, porque se prevê que algumas das principais bases tributáveis (nomeadamente, o consumo privado e o rendimento das famílias) tenham maior capacidade de resistência num período de contracção da economia resultante da quebra da procura externa.

(8) Apesar de o impacto orçamental a longo prazo decorrente do envelhecimento da população ser mais elevado do que a média na UE, a reforma do sistema de pensões permitiu conter o aumento previsto das despesas de pensões nas próximas décadas. A situação orçamental, estimada no programa para 2008 com um amplo excedente estrutural, contribui significativamente para compensar as repercussões orçamentais a longo prazo do envelhecimento demográfico e os importantes activos acumulados pelos regimes públicos de pensões ajudarão a financiar parte do aumento das despesas neste sector. Não obstante, com base na evolução orçamental prevista no programa, verificar-se-ia um hiato de sustentabilidade. A manutenção de elevados excedentes primários a médio prazo e a implementação de reformas estruturais adequadas contribuiriam para limitar os riscos para a sustentabilidade das finanças públicas, cujo nível é, actualmente, baixo.

(9) Ao longo dos últimos anos, o quadro orçamental ao dispor da administração central revelou-se um instrumento valioso para evitar derrapagens das despesas. Nos últimos anos, a Finlândia empreendeu igualmente várias reformas estruturais para melhorar a qualidade das finanças públicas e reduzir as pressões sobre as despesas a longo prazo.

(10) Em resposta à crise financeira, o governo finlandês adoptou medidas tendentes a estabilizar os mercados financeiros. As medidas propiciam aos bancos comerciais o acesso a consideráveis garantias de crédito (num montante máximo de cerca de 25 % do PIB) e a investimentos de capital pelo Estado (num montante máximo de cerca de 3 % do PIB). O limite máximo das garantias dos depositantes duplicou, sendo agora de 50 000 EUR. Contudo, como o sector financeiro finlandês aparenta ter sido relativamente menos afectado pela crise à escala mundial, a utilização efectiva dos fundos estatais poderá ser limitada.

(11) Em sintonia com o Plano de Relançamento da Economia Europeia aprovado em Dezembro pelo Conselho Europeu, a Finlândia adoptou diversas medidas de incentivo orçamental para 2009, que se considera constituírem uma resposta globalmente adequada à contracção económica. Atendendo à sólida situação orçamental inicial e aos fortes alicerces da economia, as medidas de incentivo incluídas no programa e as últimas medidas anunciadas em Janeiro de 2009 afiguram-se adequadas, desde que, a médio prazo, se adoptem acções em matéria de contenção orçamental, a fim de garantir a sustentabilidade a longo prazo. O pacote de incentivo respeita em geral os princípios gerais do Plano de Relançamento da Economia Europeia. As medidas, que são oportunas e, na sua maioria, produzem efeitos a partir do início de 2009, parecem visar os desafios económicos internos. Em contraste com os princípios gerais, na sua maioria, as medidas de incentivo orçamental implicam reduções fiscais permanentes, não se prevendo qualquer recuo nesta decisão. Tal justifica-se, em parte, pelo espaço de manobra considerável propiciado pelas finanças públicas e pelos objectivos a longo prazo da política fiscal do governo. As medidas especificamente orientadas para a actual crise económica visam manter a procura agregada e o emprego, bem como reforçar a competitividade. As medidas estão relacionadas com a agenda de reformas a médio prazo para a Finlândia, revista pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009. Em especial, as medidas de incentivo ao investimento visam também a melhoria da eficiência energética, e as reduções fiscais incentivam tanto a procura como a oferta de mão-de-obra.

(12) A avaliar pela diminuição do saldo estrutural anual de cerca de 1 ponto percentual em 2009 e 2010, a orientação orçamental nos referidos anos afigura-se expansionista. Nos anos seguintes, o programa prevê uma orientação orçamental neutra. A orientação orçamental exposta no programa aparenta, na generalidade, estar em sintonia com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, uma vez que autoriza, correctamente, um incentivo orçamental durante um período de recessão e uma orientação orçamental neutra a partir do momento em que se preveja que a economia tenha recuperado para taxas de crescimento próximas do seu potencial estimado. A orientação orçamental no final do período de vigência do programa manteria uma margem de segurança considerável para impedir que o défice exceda o limite de 3 %.

(13) No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa omite certos dados obrigatórios e facultativos (5).

Em termos gerais, pode concluir-se que as finanças públicas mantêm a sua solidez, embora o programa preveja que os actuais elevados excedentes orçamentais venham a diminuir substancialmente. Atendendo à situação orçamental, as medidas de incentivo incluídas na actualização do programa e as últimas medidas anunciadas em Janeiro de 2009 afiguram-se adequadas e são acolhidas favoravelmente. O pacote de incentivo respeita em geral os princípios gerais do Plano de Relançamento da Economia Europeia. Os resultados orçamentais projectados no programa estão sujeitos a uma revisão em baixa, pelo que se deve considerar a adopção de acções tendentes a garantir a sustentabilidade a longo prazo.

Atendendo à avaliação supra, a Finlândia é convidada a:

i) implementar a política orçamental para 2009 planeada, em conformidade com o Plano de Relançamento da Economia Europeia e no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento;

ii) subsequentemente, inverter o impacto orçamental negativo das medidas de incentivo orçamental, regressando ao seu objectivo a médio prazo e implementando reformas estruturais adequadas a fim de preservar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2007 2008 2009 2010 2011 2012 PIB real (variação em %) PE Jan. de 2009 4,5 2,6 0,6 1,8 2,4 2,2 COM Jan. de 2009 4,5 1,5 – 1,2 1,2 n.d. n.d. PE Nov. de 2007 4,4 3,3 3,0 2,5 2,1 n.d. Inflação IHPC (%) PE Jan. de 2009 1,6 4,0 2,3 1,9 2,0 2,0 COM Jan. de 2009 1,6 3,9 1,8 1,8 n.d. n.d. PE Nov. de 2007 2,4 2,4 2,2 2,0 2 n.d. Hiato do produto (6) (% do PIB potencial) PE Jan. de 2009 1,7 1,3 – 0,6 – 1,0 – 1,2 – 1,3 COM Jan. de 2009 (7) 2,9 1,7 – 1,4 – 2,1 n.d. n.d. PE Nov. de 2007 0,6 0,7 0,5 – 0,1 – 0,7 n.d. Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PE Jan. de 2009 5,4 4,0 3,6 3,7 3,9 3,9 COM Jan. de 2009 6,4 5,2 3,7 3,3 n.d. n.d. PE Nov. de 2007 4,9 4,6 5,0 5,0 4,8 n.d. Receitas das administrações públicas (% do PIB) PE Jan. de 2009 52,6 51,4 50,3 49,7 49,4 49,4 COM Jan. de 2009 52,6 52,3 52,0 51,3 n.d. n.d. PE Nov. de 2007 51,9 51,0 50,6 49,8 49,6 n.d. Despesas das administrações públicas (% do PIB) PE Jan. de 2009 47,3 47,0 48,2 48,6 48,4 48,5 COM Jan. de 2009 47,3 47,8 50,1 50,9 n.d. n.d. PE Nov. de 2007 47,4 47,3 47,0 47,0 47,2 n.d. Saldo das administrações públicas (% do PIB) PE Jan. de 2009 5,3 4,4 2,1 1,1 1,0 0,9 COM Jan. de 2009 5,3 4,5 2,0 0,5 n.d. n.d. PE Nov. de 2007 4,5 3,7 3,6 2,8 2,4 n.d. Saldo primário (% do PIB) PE Jan. de 2009 6,8 5,8 3,4 2,4 2,2 2,3 COM Jan. de 2009 6,8 6,0 3,3 1,8 n.d. n.d. PE Nov. de 2007 6,0 5,2 5,0 4,1 3,6 n.d. Saldo corrigido das variações cíclicas (6) (% do PIB) PE Jan. de 2009 4,5 3,7 2,4 1,7 1,6 1,6 COM Jan. de 2009 3,9 3,6 2,7 1,5 n.d. n.d. PE Nov. de 2007 4,2 3,3 3,3 2,8 2,8 n.d. Saldo estrutural (8) (% do PIB) PE Jan. de 2009 4,5 3,7 2,4 1,7 1,6 1,6 COM Jan. de 2009 3,9 3,6 2,7 1,7 n.d. n.d. PE Nov. de 2007 4,2 3,3 3,3 2,8 2,8 n.d. Dívida bruta das administrações públicas (% do PIB) PE Jan. de 2009 35,1 32,4 33,0 33,7 34,1 34,6 COM Jan. de 2009 35,1 32,8 34,5 36,1 n.d. n.d. PE Nov. de 2007 35,3 32,8 30,4 29,0 27,9 n.d. Programa de estabilidade (PE); previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) A avaliação tem em conta, nomeadamente, as previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, e ainda outras informações prestadas pela Finlândia.

(3) Não foi enviada qualquer adenda aos serviços da Comissão após a apresentação do programa.

(4) Em conjunto com as medidas anunciadas em 30 de Janeiro de 2009, o pacote de incentivo ascende a um nível total de 1,7 % do PIB. De acordo com as projecções orçamentais do governo, incluídas no pacote de incentivo e na proposta conexa de orçamento suplementar de 30 de Janeiro de 2009, as finanças das administrações públicas deverão diminuir para um défice de 0,4 % do PIB em 2009. Este valor compreende já o impacto das medidas de incentivo.

(5) O programa indica, nomeadamente, uma repartição algo diferente da composição das despesas, que não corresponde directamente às normas aplicáveis aos dados do quadro 2. De igual modo, nos quadros também não figuram explicitamente dados relativos às medidas pontuais e temporárias. Não são apresentados os pressupostos externos para os últimos anos do programa. No programa de estabilidade, não são apresentados para o período de 2007-2011 os dados facultativos sobre «activos financeiros líquidos» especificados no ponto 6 do quadro 4 do anexo II do Código de Conduta.

(6) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, tal como recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos programas.

(7) Com base num crescimento potencial estimado de 2,8 %, 2,6 %, 2,0 % e 1,9 %, respectivamente, para o período de 2007-2010.

(8) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. De acordo com o programa mais recente, não há quaisquer medidas pontuais e temporárias em qualquer um dos anos do período vigência do programa. Não obstante, segundo as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, existe uma medida pontual com efeito de aumento do défice de 0,2 % do PIB em 2010, resultante de uma perda temporária de receitas do IVA na sequência das alterações introduzidas nos princípios de cobrança de impostos.

Fonte:

Programa de estabilidade (PE); previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.