<(BLK0)LA ORG="CCF">PT</(BLK0)LA>RELATÓRIO ESPECIAL N 8E 6B 1/88 sobre os procedimentos e sistemas comunitários e nacionais relativos à gestão do Fundo Social Europeu acompanhado das respostas da Comissão (88/C 126/01) (Observações em conformidade com o n 8E 6B 4 do artigo 206 8E 6BA do Tratado CEE)

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1. Introdução

Objectivo, alcance e método de elaboração do relatório 1.1. O presente relatório tem por finalidade proceder a uma avaliação sistemática simultaneamente dos procedimentos comunitários e nacionais no domínio da gestão dos pedidos de contribuição e de pagamento. A simples avaliação dos procedimentos comunitários no domínio da gestão do FSE tem, na realidade, apenas um alcance relativo; esses procedimentos prolongam-se, efectivamente, nos Estados-membros, dado que determinadas responsabilidades, como a recolha dos pedidos de contribuição e de pagamento, a instrução e a garantia ou a certificação desses pedidos, ficam a cargo dos Estados-membros. Os procedimentos comunitários e nacionais formam um todo, não podendo a análise crítica de um conjunto de procedimentos passar sem a do outro conjunto. 1.2. O inquérito orientou-se pelo seguinte esquema: (a)baseou-se na análise - quase permanente - dos procedimentos a nível dos serviços do Fundo, procedimentos que se referem à instrução dos pedidos de contribuição e de pagamento, aos controlos locais, à apreciação das acções aprovadas e à organização administrativa; (b)além disso, foram efectuadas visitas a todos os Estados-membros da Comunidade, excepto Portugal e Espanha - para os quais o controlo seria prematuro - com vista a identificar os procedimentos e sistemas aplicados no âmbito do FSE, os quais se referem nomeadamente à intervenção das autoridades nacionais encarregues da apresentação ao FSE dos pedidos de contribuição e de pagamento, aos principais tipos de organismos e de pedidos de contribuição, aos sistemas de certificação e de controlo, aos fluxos financeiros; (c)finalmente, a partir do inventário dos procedimentos, efectuou-se uma análise dos pontos fortes e fracos. 1.3. A primeira fase do inquérito efectuou-se, segundo esse esquema, entre o último trimestre de 1981 e o primeiro de 1984, tendo permitido apreciar o sistema e os procedimentos do antigo Fundo e incluído o estudo de cerca de 200 processos e subprocessos de contribuição e de pagamento. 1.4. A actualização dos resultados assim obtidos era indispensável para considerar as numerosas alterações, tanto a nível dos Estados-membros como da Comunidade, decorrentes da entrada em vigor de um novo Fundo em 23 de Outubro de 1983 (2). O segundo inquérito efectuou-se durante os quatro últimos meses de 1986. Tal como no caso do primeiro, baseou-se no inventário contínuo dos procedimentos a nível dos serviços do Fundo, tendo sido efectuada nova série de visitas aos mesmos Estados-membros. Além disso, o exame baseia-se no controlo de cerca de 1000 pedidos de contribuição aprovados após 1984 e de 170 pagamentos de saldo aprovados em 1984 e efectuados em 1986; este controlo verificou-se tanto nos serviços da Comissão como nos Estados-membros. Apresentação do Fundo Social Europeu (FSE) Principais regulamentos e decisões 1.5. O Fundo actual entrou em vigor em 23 de Outubro de 1983, sendo regido: (a)pela Decisão 83/516/CEE do Conselho, de 17 de Outubro de 1983 (2), relativa às funções do FSE; (b)pela Decisão 85/568/CEE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985 (3), que altera, em razão da adesão da Espanha e de Portugal, a Decisão 83/516/CEE (2), relativa às funções do FSE; (c)pelo Regulamento (CEE) n 8E 6B 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro de 1983 (4), que aplica a Decisão 83/516/CEE (2), relativa às funções do FSE; (d)pelo Regulamento (CEE) n° 3823/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985 (5), que altera, em razão da adesão da Espanha e de Portugal, o Regulamento (CEE) n 8E 6B 2950/83 (4), respeitante à aplicação da Decisão 83/516/CEE (2), relativa às funções do FSE; (e)pelo Regulamento (CEE) n 8E 6B 3824/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985 (6), que altera, com vista à sua extensão aos trabalhadores independentes, o Regulamento (CEE) n 8E 6B 2950/83 (4), respeitante à aplicação da Decisão 83/516/CEE (2), relativa às funções do FSE; (f)pela Decisão 83/673/CEE da Comissão, de 22 de Dezembro de 1983 (7), relativa à gestão do FSE; (g)pelas orientações da Comissão relativas à gestão do FSE (8 a 12). Funções, objectivos e medidas 1.6. A decisão (2) define as funções do FSE, a saber: (a)o Fundo deve vir a ser um instrumento mais activo de acompanhamento de uma política de promoção de emprego; (b)o Fundo tem como função participar no financiamento de acções de formação profissional, de promoção do emprego e de mobilidade geográfica; (c)o Fundo deve contribuir, respeitando o princípio de solidariedade comunitária, da forma mais eficaz e coerente possível para a solução dos problemas mais graves e, especialmente, para a luta contra o desemprego, incluindo o subemprego estrutural, e para a promoção do emprego dos grupos mais afectados. Nesse âmbito, a mesma decisão (13) especifica que: o Fundo incentiva a execução de políticas que se destinem, por um lado, a dar à mão-de-obra as qualificações profissionais necessárias para a obtenção de um emprego estável e, por outro, desenvolver as possibilidades de emprego. Contribui nomeadamente para a inserção e integração socioprofissional das pessoas desfavorecidas, para a adaptação da mão-de-obra ao desenvolvimento do mercado de trabalho e às mutações tecnológicas, assim como para a redução dos desequilíbrios regionais do mercado de emprego. 1.7. No que se refere aos grupos sociais visados, o FSE tem em vista promover o emprego de jovens com menos de 25 anos(pelo menos 75 % das dotações disponíveis), em especial aqueles cujas possibilidades de encontrar um emprego são especialmente reduzidas devido, nomeadamente, à falta de formação profissional ou inadequação da formação, bem como aqueles que são desempregados de longa duração (14). O Fundo visa igualmente promover o emprego das seguintes pessoas com mais de 25 anos: (a)pessoas desempregadas, ameaçadas de desemprego ou subempregadas, e designadamente os desempregados de longa duração; (b)mulheres que desejem retomar uma actividade profissional; (c)deficientes susceptíveis de se inserirem no mercado de emprego; (d) trabalhadores migrantes que mudem ou tenham mudado o seu local de residência no interior da Comunidade ou que passaram a residir na Comunidade a fim de exercer uma actividade profissional, assim como os membros da sua família; (e)pessoas que trabalham, nomeadamente em pequenas e médias empresas, e que necessitam de reconversão, devido à introdução de novas tecnologias ou à melhoria das técnicas de gestão destas empresas (15). A contribuição do Fundo pode ser também concedida a favor de pessoas chamadas a exercer a actividade de formador, de técnico de orientação profissional ou de colocação ou de agentes de desenvolvimento (16). 1.8. Como no caso do antigo Fundo, o único meio de acção é a subvenção de acções empreendidas nos Estados-membros e (co)financiadas pelo sector público. O Fundo participa no financiamento de acções (17): (a)de formação e orientação profissional; (b)de contratação e de apoio salarial; (c)de reinstalação e de integração socioprofissional no âmbito da mobilidade geográfica; (d)de prestações de serviços e conselhos técnicos destinados à criação de empregos. A contribuição é concedida na base de 50 % das despesas elegíveis (18), sem que, todavia, possa ultrapassar o montante da contribuição financeira das entidades públicas do Estado-membro em causa (19). 1.9. Em conformidade com a Decisão 85/568/CEE (3), 44,5 % das dotações disponíveis para as acções gerais (20) estão reservadas para as acções realizadas a favor das regiões caracterizadas por um desequilíbrio especialmente grave e prolongado do emprego (21) (ao longo do presente relatório será utilizada a designação regiões desfavorecidas que se encontra no orçamento); trata-se da Grécia, dos departamentos franceses do Ultramar, da Irlanda, do Mezzogiorno em Itália, da Irlanda do Norte, das regiões autónomas da Andaluzia, Canárias, Castela-Leão, Castela-Mancha, Estremadura, Galiza e Múrcia, das ciudades de Ceuta e Melilha em Espanha, e de Portugal (21). As dotações restantes são, nos termos da mesma decisão, concentradas em acções a favor do desenvolvimento do emprego a outras zonas de desemprego elevado e de longa duração e/ou em reestruturação industrial e sectorial (21). Finalmente, no caso de acções realizadas em benefício das regiões desfavorecidas, a contribuição do Fundo é acrescida de 10 % (22). 1.10. O respeito pelos grupos sociais, pelos tipos de acções, pelos tipos de despesas e pela distinção entre regiões desfavorecidas e outras regiões, referidos respectivamente nos pontos 1.3 - 1.5, dependem da elegibilidade das acções apresentadas ao FSE. 1.11. A curto prazo, as prioridades delimitam os grupos sociais em benefício dos quais determinadas actividades poderão beneficiar da contribuição do FSE; em determinados casos, os grupos sociais e as actividades que se lhes referem não são sujeitos a qualquer limitação regional; em outros, têm de limitar-se quer às regiões desfavorecidas quer a um conjunto de regiões que, além das regiões desfavorecidas, inclui zonas de desemprego elevado e de longa duração e/ou em reestruturação industrial ou sectorial (23). Essas prioridades encontram-se definidas nas orientações para a gestão do FSE (8 a 12). Nos termos da Decisão 83/516/CEE (24), as orientações para a gestão do FSE são revistas anualmente pela Comissão durante o primeiro trimestre de cada exercício; as novas orientações relativas aos três anos consecutivos a esse exercício aplicam-se às decisões de aprovação do exercício seguinte, tendo em conta a necessidade de promover um desenvolvimento harmonioso da Comunidade e correspondendo às prioridades comunitárias definidas pelo Conselho e designadamente aos programas de acções no domínio do emprego e da formação profissional. A Comissão transmite à Assembleia e ao Conselho estas orientações (25), elaboradas em estreita colaboração com os Estados-membros - submetendo-as a prévio parecer do Comité do Fundo - e tendo em conta as posições eventualmente adoptadas pela Assembleia. >POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.12. O orçamento, de que é dado um exemplo no quadro 1, traduz igualmente uma opção de curto prazo, tendo nesse caso o Parlamento Europeu a última palavra, dado tratar-se de despesas não obrigatórias. O único poder de que o Parlamento dispõe é determinar o volume global do orçamento anual. Na realidade, não pode alterar - em determinado exercício - as orientações para a gestão que são definidas no início do exercício anterior, dado que o orçamento é decidido no final do exercício. Desse modo, o procedimento decorrente da divisão de poderes entre as instituições leva a que o Parlamento, que dispõe da última palavra a nível orçamental, não seja capaz de corrigir os critérios que se encontram na base do projecto de orçamento. 1.13. Quando as dotações disponíveis em determinados números orçamentais não permitem o financiamento integral dos pedidos elegíveis e prioritários, procede-se a uma redução em relação a cada número orçamental em questão. A respectiva redução aplicada aos números orçamentais referentes às acções gerais a favor das regiões desfavorecidas(6000 e 6010) sempre foi linear, ou seja idêntica para todas as regiões desfavorecidas: o índice de redução é dado pela relação entre o volume das dotações disponíveis no número orçamental em questão e o dos pedidos de contribuição elegíveis e prioritários relativos a esse número. A respectiva redução aplicada aos dois números orçamentais referentes às acções gerais a favor das outras regiões(6001 e 6011) era ponderada no que se refere aos exercícios de 1984 e 1985. Após a decisão de aprovação do exercício de 1986, a redução é igualmente linear nesses dois números. Execução 1.14. No que se refere à planificação da concessão da contribuição: (a)os Estados-membros apresentam os pedidos de contribuição com base no novo formulário que figura no anexo I da Decisão 83/673/CEE (7), designando o organismo em benefício do qual é pedida a contribuição (26), bem como o destinatário do pagamento (27), organismos que nem sempre são o mesmo; (b)efectua-se no seio dos serviços do FSE uma instrução dos pedidos de contribuição; (c)a Comissão submete os pedidos de contribuição a análise por parte do Comité do FSE (28), aprovando-os se corresponderem às condições fixadas pelas normas e decisões aplicáveis na matéria; todos os montantes globais aprovados por artigo orçamental e por Estado-membro e resultantes da aplicação da redução linear são repartidos entre os pedidos elegíveis e prioritários, após consulta aos Estados-membros. 1.15. No que se refere aos pagamentos: (a)na data prevista para o início das acções, é pago um adiantamento de 50 % da contribuição concedida a favor das acções gerais (20). Quando esta data precede a da decisão de aprovação, o pagamento é efectuado imediatamente após esta. No caso das acções específicas (29), a aprovação de um pedido de contribuição leva ao pagamento de um primeiro adiantamento de um montante igual a 30 % da contribuição concedida. O segundo adiantamento, até ao limite de 30 %, pode ser pago a partir do momento em que o Estado-membro em causa certifique que metade da acção já se realizou; (b)os pedidos de saldo devem ser apresentados conforme o formulário que figura no anexo 2 da Decisão 83/673/ /CEE (7), incluindo, entre outros elementos, a descrição do conteúdo e dos resultados e uma repartição das despesas efectivas e do financiamento da acção; (c)no seio dos serviços do FSE, efectua-se uma instrução dos pedidos de saldo, procedendo aqueles serviços, se for necessário, a controlos locais. 1.16. No que se refere aos controlos locais: (a)os Estados-membros devem assegurar o acesso da Comissão às informações necessárias para apreciar os objectivos e o conteúdo dos pedidos e o desenvolvimento, financiamento e resultados das acções. Devem pôr à disposição da Comissão os elementos justificativos da certificação factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento. Proporcionarão à Comissão o apoio necessário para realizar as verificações. A Comissão avisá-los-á em tempo útil sobre essas verificações. Podem participar naquelas verificações representantes dos Estados-membros em questão. A pedido da Comissão e com o acordo dos Estados-membros em causa, serão efectuadas verificações pelas autoridades nacionais competentes. Podem participar nelas representantes da Comissão (30); (b)a Comissão pode proceder a verificações no local, sem prejuízo dos controlos efectuados pelos Estados-membros. As verificações do conteúdo de um pedido de pagamento podem ser efectuadas através de uma amostragem representativa. A Comissão, antes de proceder a uma verificação, determina, em concertação com os Estados-membros em causa, a taxa de amostragem, em função das condições materiais e técnicas da referida acção. Na medida em que a amostragem conduza a uma redução, esta será aplicada proporcionalmente ao total do montante do pedido cujo pagamento é solicitado depois de o Estado-membro ter tido a oportunidade de apresentar as suas observações (31); 1.17. Em matéria de organização, a direcção do FSE era composta, até Outubro de 1987, por quatro divisões, cujas tarefas eram definidas segundo uma base sectorial. Em Novembro de 1987, a Comissão procedeu a uma reorganização dos serviços do FSE, os quais são actualmente compostos por cinco divisões, competindo a uma as questões de coordenação, programação e administração, e tendo às outras sido confiada a gestão dos processos segunda uma base geográfica. 1.18. Devido às suas próprias estruturas administrativas, os Estados-membros conservam inteira responsabilidade pelas seguintes actividades: (a)apresentação dos pedidos de contribuição ao FSE através do formulário previsto para o efeito; (b)eventual reagrupamento dos pedidos de contribuição; (c)apresentação dos pedidos de saldo através do formulário previsto para o efeito; certificação dos pedidos de saldo, incluindo identificação e verificação dos factores de elegibilidade; (d)gestão das actividades co-financiadas ou reembolsadas; (e)por vezes, pagamento a favor dos organismos que são os beneficiários finais do pagamento. 1.19. A gestão nacional relativa ao FSE caracteriza-se por uma série de intervenientes: (a)administrações nacionais responsáveis pela apresentação dos pedidos de contribuição e de pagamento; (b)autoridades responsáveis pelas certificações, centralizadas ou descentralizadas; (c)organismos em benefício dos quais são pedidas as contribuições (26); (d)destinatários do pagamento (27) para o FSE (destinatário primário); (e)organismos públicos que asseguram, no todo ou em parte, o financiamento das acções; (f)organismos que realizam as acções; (g)destinatários finais do pagamento: (i)quando a contribuição do Fundo é um reembolso (de um máximo de 50 %) de despesas públicas, o destinatário final do pagamento da contribuição do FSE é um organismo público ou um organismo privado de interesse público cujo orçamento é financiado pelo Estado. Esse organismo realiza ele próprio as acções ou subvenciona as acções realizadas por outros organismos que, nesse caso, não recebem a contribuição do FSE; (ii)no caso de co-financiamento em complemento da ajuda pública nacional, o destinatário final do pagamento da contribuição do FSE é o que realiza as acções, tratando-se, na maioria dos casos, de organismos privados; (h)organismos de controlo. Numerosos organismos possuem várias de entre as características apontadas de (c) a (g).

2. Procedimentos de preparação em matéria de regulamentos, decisões e orientações para a gestão do FSE

2.1. Os regulamentos e determinadas decisões são da competência do Conselho, outras decisões e as orientações para a gestão do FSE são da responsabilidade da Comissão, ainda que sujeitas a parecer do Comité do FSE. Observações 2.2. Neste domínio, as escolhas nem sempre se baseiam em análises das necessidades e problemas, em propostas de políticas alternativas e em avaliações das políticas em curso ou já realizadas. Desse modo, no âmbito do antigo Fundo, as extensões da política seguida (novos regulamentos, novos aspectos integrados nas orientações) ou as reestruturações nesse domínio (alterações das orientações) não se apoiavam claramente em estudos sistemáticos de custo-eficácia; os estudos preparatórios e as experiências-piloto inspiraram a instituição de regulamentos e orientações em ocasiões, no entanto, demasiado raras. Do mesmo modo, a última reformulação do Fundo, que se baseia essencialmente em medidas geralmente já existentes e co-financiadas pelo FSE no âmbito do Fundo anterior (32), não se apoia em avaliações suficientemente significativas da eficiência e da eficácia dessas medidas. 2.3. As primeiras orientações para a gestão do Fundo actual (1984-1986) referem-se explicitamente aos objectivos comunitários em matéria de emprego e de formação profissional, definidos em várias resoluções do Conselho (8). O Tribunal é de opinião que essas primeiras orientações se baseiam num conhecimento generalista: (a)das acções empreendidas nos Estados-membros; (b)da situação económica e social na Comunidade; (c)dos desequilíbrios nela existentes, nomeadamente no domínio do emprego - que atingem sobretudo determinados grupos sociais (jovens, desempregados de longa duração, mulheres, migrantes, deficientes); (d)dos meios disponíveis para remediar essa situação (novas tecnologias, pequenas e médias empresas, reestruturação de empresas, agentes de desenvolvimento, iniciativas locais, criação de empresas). Pode afirmar-se que não se verificou uma análise de custo-eficácia anterior às medidas adoptadas e às medidas alternativas possíveis, nem um exame sistemático das acções subvencionadas no âmbito do antigo Fundo. As alterações anuais das orientações (1985-1987, 1986-1988, 1987-1989) não se baseiam em análises da eficácia da política seguida, mas traduzem um determinado esforço da Comissão no sentido de considerar como prioritário um número mais limitado de acções, salientando uma maior precisão e/ou uma melhor eficácia (por exemplo, fixação de prazos mínimos de formação, de uma percentagem mínima de pessoal afectado pela reestruturação de uma empresa prioritária, do tipo de empregos prioritários para as ajudas à contratação). 2.4. A Comunidade apenas aplicou ou aplica o único instrumento de subvenção de acções empreendidas nos Estados-membros relativas à formação profissional e, em menor grau, à contratação. Essa subvenção, que é condicionada por uma ajuda pública pelo menos de igual valor, é - na sua maior parte - um reembolso de despesas efectuadas por organismos públicos. Sob o ponto de vista da eficácia, outros instrumentos teriam podido ou poderiam ser considerados, tais como a subvenção comunitária de acções de formação efectuadas por empresas privadas e que não beneficiam da ajuda pública nacional, por um lado, ou a coordenação intensiva de acções de investimento, formação, emprego e investigação, por outro. Na mesma ordem de ideias, uma procura análoga de eficácia justificara a proposta - não aceite - da Comissão, tendente a financiar os serviços de agentes de desenvolvimento, ainda que estes não beneficiassem de acções de formação profissional. 2.5. Os objectivos são formulados a todos os níveis, de maneira muito geral. Desse modo, no que se refere ao Fundo actual, os objectivos contidos nos regulamentos e decisões do Conselho e da Comissão são de carácter geral, nem sempre as próprias orientações permitindo definir de maneira rigorosa a elegibilidade e a prioridade. Apesar do esforço envidado no seio do FSE no sentido de melhor definir as orientações, esforço que por vezes conduz a uma melhor definição de grupos-alvo, de objectivos e de acções, uma série de critérios de escolha continua sem explicação suficiente, constatando-se lacunas entre determinadas orientações. 2.6. Uma gama completa de noções fundamentais para a gestão do Fundo (nomeadamente as noções de desempregado, ameaçado de desemprego, subempregado, deficiente, trabalhador migrante, pequenas e médias empresas, formação profissional) não recebeu uma definição comum, ainda que nos tenhamos visto obrigados a referir apenas as diferentes definições nacionais. 2.7. A redução aplicada visa equilibrar o volume de dotações disponíveis e o dos pedidos de contribuição. Numa primeira fase, o índice de redução é calculado por artigo orçamental, tomando em consideração os volumes de dotações e os pedidos de contribuição relativos a cada artigo. Numa segunda fase, verifica-se uma consulta entre cada Estado-membro e a Comissão, da qual resulta a aplicação da redução por artigo: quer linear em todos os projectos quer fazendo incidir o encargo da redução sobre projectos de um limitado número de organismos. Por ocasião dessa consulta toma-se a situação financeira dos organismos que beneficiam dos pagamentos das contribuições em maior consideração que noções de eficácia do tipo da contratação ou da formação adequada em relação ao mercado do emprego. Por outro lado, o processo de redução aumenta ainda mais a repartição das contribuições concedidas. 2.8. Finalmente, ao passo que no antigo Fundo o financiamento de um projecto - quer fosse anual, plurianual ou se sobrepusesse a dois exercícios - era objecto de uma única decisão, no Fundo actual, a decisão de financiamento insere-se no âmbito do exercício orçamental, referindo-se a parcelas anuais de projectos. Consequentemente, apenas se têm de justificar as partes de operações executadas durante o exercício orçamental em questão, o que frequentemente torna impossível uma opinião sobre a boa gestão financeira dos projectos na sua totalidade.

3. Procedimentos de gestão no seio da direcção do FSE

3.1. O inventário destes procedimentos, tanto no caso do novo como do antigo Fundo, fez-se, por um lado, com base nos regulamentos, decisões e comunicações publicados no Jornal Oficial das Comunidades, nas notas internas e/ou enviadas aos Estados-membros (sem publicação oficial). Por outro lado, os processos menos formais foram analisados com a colaboração dos funcionários responsáveis em questão. Finalmente, a análise dos processos permitiu que se completasse o referido inventário. 3.2. Esses procedimentos referem-se essencialmente aos critérios que permitem avaliar a correcção das decisões individuais de aprovação e de pagamento, a instrução propriamente dita dos pedidos de contribuição e de pagamento, a gestão dos processos, a avaliação das operações co-financiadas. Observações Critérios de aceitação 3.3. Quando da análise de aceitação dos pedidos de contribuição, os serviços do Fundo (33) limitam-se a garantir a existência de elementos puramente formais, nomeadamente a utilização dos formulários ad hoc, a aposição das assinaturas oficiais e o respeito pela data limite do envio. Em contrapartida, informações importantes relativas ao próprio teor dos projectos, como os métodos de cálculo, as perspectivas de emprego ou as colocações consideradas, não são sistematicamente exigidas. Critérios de elegibilidade 3.4. A elegibilidade dos pedidos de contribuição e de pagamento refere-se à conformidade das operações com as decisões (2 e 7) e com o regulamento (4), dizendo essencialmente respeito aos tipos de acções, de grupos sociais e de despesas, ao financiamento, à distinção entre regiões desfavorecidas e outras regiões e ao respeito pelas previsões. 3.5. A lista exaustiva dos tipos de despesas elegíveis e não elegíveis nunca foi elaborada, do que resulta que, a nível do controlo externo comunitário, e igualmente dos Estados-membros, existiu ou existe ainda uma relativa incerteza quanto à elegibilidade ou não elegibilidade de determinadas despesas. 3.6. Verifica-se a ausência de definições adequadas de determinados critérios. No domínio das despesas, isso passa-se no que se refere à relação entre as despesas do pessoal não docente e as do pessoal docente, se bem que determinados Estados-membros tenham desenvolvido uma prática limitativa no domínio das despesas administrativas. Segundo a Comissão (34), essa relação não é uma condição de elegibilidade em relação à legislação. Muitas acções de formação exigem mais a intervenção de pessoal não docente que a de pessoal docente (por exemplo: realização de cursos intensivos ou que necessitem da instalação e manutenção de aparelhagem especial). A Comissão, por seu lado, declara (35) que não está prevista a imposição de uma norma uniforme, pois o Fundo não tem por função reduzir a diversidade dos sistemas de formação profissional. A distinção entre despesas do pessoal docente e do pessoal administrativo apresentada no formulário de pedido de pagamento de saldo no âmbito do Fundo anterior (36) não foi, aliás, retomada no formulário de pedido de pagamento de saldo relativo ao Fundo actual (37). Do mesmo modo, não existem normas comunitárias (por exemplo, determinação de um máximo elegível) no que se refere, por um lado, aos honorários de consultadoria e, por outro, à relação entre as despesas de preparação dos cursos (38) e as de funcionamento e gestão dos cursos (39). Segundo a Comissão (40), os seus serviços, em cooperação com as autoridades competentes dos Estados-membros, esforçam-se por não fazerem cobrir despesas demasiado elevadas por contribuições do Fundo. 3.7. No que se refere às amortizações, ao aluguer e ao leasing, os princípios comunitários permanecem demasiado vagos, tendo especialmente em conta a actual evolução tecnológica: (a)assim, as amortizações praticam-se com base no custo histórico, devendo ser compatíveis com o direito nacional que define os tipos de bens a amortizar, a duração da amortização e os casos que dão lugar a amortização. Essa regra implica, entre outras condições, que, se a amortização não se encontrar prevista pelo direito público nacional, o que acontece com determinados organismos públicos em vários Estados-membros, a Comissão não pode financiar essa amortização, dado que o Estado-membro não contribui para ela. O Tribunal constata que essa legislação, sendo pouco comunitária no seu princípio, apresenta excepções: por um lado, a Comissão aprova as amortizações apresentadas pelas administrações nacionais; por outro, financia as amortizações aceleradas em regiões desfavorecidas, não previstas pela legislação nacional; finalmente, os pedidos de contribuição apresentados pela França apenas prevêem a amortização de material não consumível no caso de o valor da sua compra ser superior a 2 000 FF. Tal prática, que não se baseia em qualquer lei nacional, verifica-se desde o Fundo anterior; (b)do mesmo modo, são demasiado vagos os princípios em matéria de custos de leasing e aluguer. A Comissão considera que a contribuição do Fundo relativamente ao leasing não deve ultrapassar a parcela de amortização correspondente; o montante desta última constitui igualmente uma referência para a apreciação dos custos de aluguer (40). 3.8. A Comissão não tem uma atitude clara em relação às diferenças entre as previsões e as realizações (no que diz respeito ao conteúdo, duração, número de estagiários, grupo-alvo, resultados em termos de colocação, despesas): (a)não insiste junto dos Estados-membros para que estes forneçam explicações quanto às diferenças, mesmo que a comparação entre previsões e realizações, bem como uma explicação das diferenças, se encontrem previstas no formulário ad hoc, nomeadamente no que se refere às despesas previsíveis e aos encargos reais (41); (b)se bem que a Comissão afirme que uma diminuição do número de pessoas em causa implica uma redução da contribuição do FSE proporcional às despesas médias por pessoa previstas no pedido de contribuição, e que uma diminuição do número de pessoas, acompanhada de um aumento do valor médio das despesas previstas, pode ser admitida até ao limite que tenha sido aprovado pelo FSE, desde que essa variação na média das despesas se justifique (42), não foi tomada qualquer disposição prática a esse respeito; (c)o modo como a Comissão considera os custos fixos em caso de diferenças entre as despesas previsíveis e os encargos reais também não é muito claro; por um lado, afirma aceitar o custo fixo para as acções de formação qualificadas (por exemplo: na área de informática) e não para as acções simples (43); por outro, quando se realiza menos que o previsto, o FSE aceitaria reduzir menos que proporcionalmente os pagamentos relativos aos encargos fixos, sendo então o pagamento de encargos variáveis proporcional; a distribuição entre encargos variáveis e encargos fixos não deveria, contudo, afastar-se das previsões de mais de 5 a 10 % (44). Finalmente, devido à repartição oficial das despesas (45), a distinção entre custos fixos e custos variáveis não pode fazer-se directamente. Verifica-se, aliás, que são numerosos os processos onde não foi aplicada qualquer redução para uma realização inferior à previsão. Critérios de prioridade (46) 3.9. O conceito de perspectivas de emprego estável, presente em várias orientações, continua a ser um critério de decisão muito difícil de gerir. A própria Comissão indica que as perspectivas de emprego dificilmente podem ser apreciadas de maneira aritmética (47). Admite igualmente que a aplicação empírica, baseada simultaneamente nas declarações dos organizadores, nos conhecimentos do mercado do emprego e nos resultados de iniciativas semelhantes tomadas no passado, não foi inteiramente satisfatória (48). Por essa razão, os serviços tentam igualmente basear-se em estimativas de tipo macroeconómico do número de empregos disponíveis todos os anos nos países da Comunidade (48), o que é um indicador do realismo das perspectivas de emprego globais anunciadas por Estado-membro. Existe, contudo, uma grande distancia entre microprevisões de perspectivas de emprego por projecto de formação profissional e macroprevisões do número de empregos disponíveis. 3.10. As novas tecnologias, a que determinadas orientações se referiam (8 a 12), não foram objecto de identificação exacta; além disso, a Comissão só definiu a parte mínima das novas tecnologias nas acções sujeitas à contribuição do FSE a partir do exercício de 1986. 3.11. A noção empresa de menos de 500 trabalhadores, incluída em determinadas orientações, não se encontra definida de maneira explícita. Na medida em que se trata de uma empresa sob forma de sociedade, não é claro se, por essa expressão, se deve entender a sociedade tomada individualmente ou se o conceito deve ser alargado a uma eventual sociedade-mãe (49). 3.12. No que se refere às acções a favor das mulheres, a legislação oficial ou interna não dá indicações suficientes para a aplicação do critério sub-representação das mulheres nos empregos. 3.13. Apesar dos esforços de especificação, o carácter inovador das acções específicas (33) continua a ser um critério difícil de aplicar. Interpretações da legislação oficial 3.14. Dado que as orientações estabelecidas em consulta com os Estados-membros se revelam frequentemente demasiado gerais, a Comissão é levada a especificá-las constantemente. Utiliza, no entanto, o seu poder discricionário para se afastar da legislação oficial, não sendo possível ao Tribunal verificar a necessária coerência entre essas discussões de pormenor e um igual tratamento de todos os problemas. É o que sucede com as acções de formação profissional a favor do emprego dos jovens de menos de 25 anos, cujas habilitações se revelam,com a experiência, insuficientes ou inadaptadas e destinadas, entre outros fins, a facilitar a introdução de novas tecnologias (50): a Comissão considerou, na realidade, poder admitir a ausência muito frequente de qualquer indicação relativa ao elemento de formação nas novas tecnologias (51); nesse caso, a Comissão aceita tomar em consideração acções que disponham de um importante potencial criador de novos empregos, tais como a formação de jovens relativamente à constituição de cooperativas ou ao exercício de profissões liberais (52). O mesmo se passa quando a Comissão limita as ajudas à contratação em determinadas regiões aos empregos de natureza económica ou produtiva (53), não fazendo a orientação em causa (54) alusão a qualquer limite. Documentação justificativa 3.15. No Fundo anterior, a Comissão demonstrou determinado interesse pelos controlos nacionais. Por um lado, o formulário de pedido de contribuição incluía uma rubrica na qual se solicitava a indicação das modalidades e prazos dos controlos em vigor a nível nacional, o controlo da qualidade das operações e o controlo da gestão administrativa e financeira; por outro, o formulário de pedido de pagamento de saldo obrigava os organismos em benefício dos quais tinham sido pedidas as contribuições a fornecerem uma descrição dos diferentes controlos qualitativos e financeiros efectuados por organismos independentes durante a realização das operações. Contudo, na maior parte dos casos o FSE contentou-se com uma enumeração dos controlos de que as operações podiam teoricamente ser objecto (pedidos de contribuição), ou que, de facto, se tivessem verificado (pedidos de saldo). No âmbito do actual Fundo, os formulários de pedido de contribuição ou de saldo já não incluem qualquer rubrica relativa aos controlos nacionais. Seria, no entanto, desejável especificar o tipo de controlo em que se deve basear a certificação da exactidão factual e contabilística dos pedidos de pagamento de saldo, ou referir as estimativas incluídas nos pedidos de contribuição, ou pelo menos solicitar informações sobre o actual sistema de controlo das avaliações de despesas e operações previstas, das despesas efectivas e das operações realizadas. 3.16. A Comissão hesita em conferir um conteúdo realmente concreto à expressão métodos de cálculo relativos às estimativas das despesas previsíveis (55). O mesmo se passa com expressões retomadas nos pedidos de pagamento de saldo como a fórmula de cálculo a indicar, assim como os elementos que serviram para obter os montantes de despesa (56) ou ainda, a análise dos diferentes montantes das despesas efectivas a fornecer separadamente (57). Em resposta às questões levantadas pelo Tribunal, quanto ao grau de precisão desejado das fórmulas de cálculo, a Comissão explicou que, nas fórmulas de cálculo apresentadas, se tratava: (a)no que se refere aos pedidos de contribuição: (i)de poder comparar as despesas previsíveis e as despesas efectivas e de seguir a evolução dos custos no caso de um mesmo beneficiário; nesse âmbito, é indispensável fixar bases que permitam saber distinguir e reconstituir os montantes (43); (ii)ou de poder apreciar o carácter razoável da relação custo/número de beneficiários (33); (b)no que se refere aos pedidos de saldo, de poder dispor, por um lado, dos elementos mais característicos dos custos de cada tipo de operação e, por outro, das indicações do modo como cada montante de despesas foi constituído. Os elementos a desenvolver nesta análise são função de cada pedido de pagamento, não sendo pré-determinados (40). Foi relativamente aos pedidos de contribuição de 1986 que a Comissão, numa reunião de representantes do FSE e dos Estados-membros (53), forneceu, pela primeira vez e antes do envio dos pedidos de contribuição, indicações quanto às fórmulas de cálculo: os serviços admitem que os dados numéricos apresentados pelo Estado-membro apenas constituem estimativas. Pensam, contudo, que essas estimativas devem ser sérias, ou seja, que devem basear-se em dados muito próximos dos reais (efectivos em questão, montante das indemnizações, número de horas, de meses, etc.). Os serviços consideram indispensável ponderar bastante esses dados no momento da elaboração do pedido e indicar, de maneira clara, a chave de cálculo utilizada, com o objectivo de poder comparar o orçamento previsional com as despesas reais incorridas e de poder justificar eventuais diferenças. De qualquer modo, os montantes das amortizações, por exemplo, devem encontrar-se em rigorosa conformidade com as disposições nacionais. Na prática, essas indicações não coduziram frequentemente a qualquer resultado. 3.17. Quanto ao relatório sobre a execução da acção, no que se refere mais especialmente ao conteúdo e resultados da acção (58), a Comissão solicita explicitamente que se indique pelo menos o conteúdo do programa, o número de participantes, as horas por semana, o número de semanas, o número de pessoas que terminaram durante o período em questão e o número de pessoas que encontraram emprego. Não existe modelo de relatório de realização. É necesssário constatar-se desde já que esse pedido de informação é demasiado vago, sobretudo quando se trata de pedidos importantes que agrupam várias actividades de um mesmo organismo ou actividades de organismos diferentes. Aliás, no caso de acções que, decorrendo ao longo do ano lectivo, abrangem dois exercícios consecutivos, o organismo em benefício do qual é pedida a contribuição apenas deverá justificar a parte que beneficiou da contribuição; assim, o FSE apenas dispõe de elementos parciais (ou eventualmente de nenhuns) quanto à eficácia da acção em termos de emprego e de colocação. Trata-se de um retrocesso em relação ao Fundo anterior, em que a Comissão financiava actividades pelo seu mérito total próprio e não despesas limitadas ao exercício orçamental, independentemente da realização das actividades a que se referem (59). Explicação tardia dos critérios de concessão da contribuição 3.18. As notas de comentários anexas aos projectos de aprovação dos pedidos de contribuição do FSE para os exercícios de 1984, 1985 e 1986 são elaboradas quase no final da instrução dos pedidos de contribuição, explicitando os critérios de aprovação como provieram do procedimento de instrução. Deveriam ter sido elaboradas antes do início desse procedimento. Apenas as orientações para o período de 1986-1988 - referentes, portanto, directamente aos pedidos de contribuição relativos ao exercício de 1986 - foram especificadas a priori, em determinada medida, durante uma reunião de informação para os representantes dos Estados-membros, efectuada em Bruxelas em Julho de 1985 (53). Instrução dos pedidos de contribuição pelos serviços do Fundo 3.19. Esta instrução é quase exclusivamente elaborada com base nos processos, oferecendo, apesar disso, apenas reduzidas possibilidades de controlo. Na realidade, os formulários de pedido de contribuição [anexo 1 da decisão (7)] apenas devem conter uma descrição sucinta da acção, dos beneficiários e das perspectivas de emprego, as referências às disposições legislativas, regulamentares e administrativas do Estado-membro, com base nas quais a acção é financiada e será efectuada, a repartição das despesas previsíveis segundo um esquema tipo, as fórmulas de cálculo, bem como os elementos utilizados para obter as verbas indicadas, as fontes e verbas de financiamento. 3.20. Ao analisar os pedidos de contribuição, o Tribunal verificou deficiências no que se refere às informações contidas nos pedidos aprovados pela Comissão, o que demonstra a insuficiência de verdadeira instrução. De facto, numerosas decisões de aprovação individuais basearam-se e continuam a basear-se em informações que se revelam insuficientes no que se refere, nomeadamente, à descrição das operações, à adequação às orientações respectivas, às perspectivas de emprego e às fórmulas de cálculo. 3.21. Coloca-se, conforme os casos, o problema da aceitação, da elegibilidade ou da prioridade dos pedidos de contribuição aprovados. Além disso, esses pedidos são tratados de maneira desigual; na realidade, os que indicam de maneira precisa as fórmulas de cálculo fornecem elementos que permitem a fácil eliminação dos montantes solicitados não elegíveis, ao passo que os pedidos que não incluem essas precisões fogem, em certa medida, a essa análise (60). Depreende-se que a ausência de reacção, durante a instrução, perante a insuficiência das informações nos processos provém em parte da ausência de precisão de determinados critérios de aceitação, elegibilidade e prioridade. Instrução dos pedidos de pagamento de saldo pelos serviços do Fundo 3.22. Como no caso dos pedidos de contribuição, a instrução dos pedidos de pagamento de saldo verifica-se essencialmente com base nos processos, sendo as visitas locais bastante raras. 3.23. Contudo, esta análise, como no caso dos pedidos de contribuição, apenas oferece reduzidas possibilidades de controlo. De facto, o formulário de pedido de saldo apenas deve conter dados comparáveis aos fornecidos no formulário de pedido de contribuição, ou seja uma breve descrição do conteúdo real da acção e dos resultados em termos de emprego, uma repartição das despesas efectivas segundo o mesmo esquema, uma análise separada dos diferentes montantes, uma explicação das divergências entre previsões e encargos reais, as fontes e montantes de financiamento. O organismo em benefício do qual é pedido o pagamento (61) fica dispensado da apresentação de outros documentos justificativos, tais como documentos contabilísticos, um verdadeiro relatório de realização ou os relatórios referentes aos controlos efectuados por outras instâncias. Por essa razão, a actividade de controlo local deveria ser importante. No entanto, com base nos relatórios recebidos, o número de controlos locais apenas se referiu - e continua a referir-se - a uma ínfima parte dos pedidos de saldo; além disso, o número de controlos mantém-se fixo, ao passo que o dos pedidos de saldo aumenta cada vez mais com o novo Fundo. 3.24. A insuficiência do número de controlos é tanto mais lamentável, porquanto o método de controlo escolhido se revela adequado. Na realidade, a maior parte das verificações relacionava-se com o tratamento da elegibilidade e da prioridade de pedidos de pagamento de saldo, tendo sempre por finalidade apreciar a fiabilidade dos sistemas de pedido adoptados; em alguns casos, a visita referia-se ao conteúdo de importantes projectos recentes que ainda não foram objecto de pedidos de saldo, e à sua conformidade com os regulamentos e orientações. 3.25. Em 1982 e 1983 o auditor financeiro, substituindo-se ao serviço gestionário e ordenador na análise dos sistemas e nas verificações, efectuou mais controlos que os serviços do FSE. Durante os anos de 1984 e 1985, o auditor financeiro não continuou esse seu esforço, quase não tendo feito mais visitas independentemente dos serviços do FSE. 3.26. A Comissão apenas raramente aplica a nova disposição em matéria de verificação local do conteúdo dos pedidos de saldo, ou seja a aplicação ao montante total solicitado da redução resultante de uma sondagem representativa (31). 3.27. Com base na análise dos processos referentes a saldos pagos relativamente a aprovações concedidas no âmbito do Fundo actual, o Tribunal constata o mesmo tipo de deficiências que nos casos dos pedidos de contribuição: as informações disponíveis nos pedidos de saldo nem sempre são suficientes para permitir aos funcionários instrutores que se pronunciem sobre a elegibilidade das despesas e/ou sobre a prioridade das acções e dos grupos-alvo beneficiários. Avaliação das acções 3.28. A Comissão raramente utilizou os meios de acção de que dispõe (62). De facto, à excepção das acções específicas (29), os pedidos de contribuição com a finalidade de analisar a eficácia dos projectos para os quais a contribuição é solicitada ou foi concedida foram muito pouco numerosos; além disso, a Comissão adiou (63) a tomada de iniciativas próprias nos termos do n 8E 6B 3 do artigo 5 8E 6B da Decisão 83/516/CEE (2). 3.29. Em 1985, os serviços do Fundo iniciaram uma avaliação de actividades aprovadas, decorrentes de medidas geralmente importantes, nacionais, regionais ou ainda locais. 3.30. Essa operação deu lugar a cerca de vinte visitas locais durante o segundo semestre de 1985 e no início de 1986 (64). Segundo os relatórios de missões enviados pela Comissão ao Tribunal e relativos a visitas efectuadas na Bélgica, R.F. da Alemanha, Grécia, França e Irlanda, a operação de avaliação apreciou o conteúdo de actividades de formação profissional em benefício dos jovens (objectivos, métodos, organização das actividades), a eficácia em termos de qualificação obtida, de oportunidades reais de emprego estável e de colocação de estagiários, a influência na luta contra o desemprego de longa duração, os limites dessas actividades, e o respeito pelas normas comunitárias. As conclusões foram publicadas no décimoquarto relatório anual sobre as actividades do FSE (exercício de 1985). Na opinião do Tribunal, essa actividade de avaliação é indispensável, devendo ser empreendida pelos serviços do Fundo de um modo mais sistemático e mais alargado e basear-se numa recolha, igualmente sistemática,das avaliações que decorrem por iniciativa das instâncias nacionais e que, aliás, a Comissão teria todo o interesse em estimular. Organização administrativa 3.31. Os serviços do Fundo devem enfrentar um crescimento exponencial do número de processos a tratar, dado que os pedidos de contribuição se elevaram de 3 500 em 1984 a cerca de 9 000 em 1987. Esse aumento impõe à Comissão uma nova reflexão simultaneamente sobre os meios humanos e informáticos e, nomeadamente, sobre os procedimentos de que dispõe e sobre a reforma que uma tal situação implica, visando limitar o número de processos e garantir a sua gestão válida.

4. Procedimentos de gestão nos Estados-membros

4.1. O inventário destes procedimentos efectuou-se, por um lado, com base em processos da Comissão e, por outro, durante missões que tiveram por objectivo directo a verificação dos processos ou a identificação dos procedimentos a nível das instâncias centrais, dos organismos em benefício dos quais foram pedidas as contribuições e dos organismos beneficiários. O inventário junto dos Estados-membros efectuou-se fundamentalmente em duas etapas: em primeiro lugar, do último trimestre de 1981 ao primeiro trimestre de 1984, no caso do antigo Fundo e, posteriormente, durante os últimos quatro meses de 1986, no caso do Fundo actual. Observações Apresentação dos pedidos de contribuição e de pagamento ao FSE 4.2. A Decisão 83/673/CEE apenas indica que os Estados-membros apresentam os pedidos de contribuição e de pagamento. Existe uma lista das autoridades nacionais encarregues da apresentação dos pedidos de contribuição e de pagamento por parte dos Estados-membros, sendo essas as únicas competentes para as relações com o FSE (65). Essas administrações nacionais, designadas pelos Estados-membros, fazem parte do Ministério do Trabalho (ou do Emprego). 4.3. Da análise local em todos os Estados-membros (à excepção de Portugal e Espanha), podem extrair-se conclusões quanto às competências normais de controlo dessas administrações nacionais: (a)em geral, a composição das secções encarregues da apresentação dos pedidos de contribuição e de pagamento é muito variável, desde uma única pessoa a uma divisão estruturada; em seis Estados-membros, constituem verdadeiras unidades administrativas; (b)em seis Estados-membros, essa secção possui delegação para certificar a exactidão factual e contabilística de todos os pedidos de adiantamento e de saldo; nos quatro Estados-membros restantes, apenas certifica uma parte, ficando outras instâncias - frequentemente com competências regionais - encarregues da certificação dos pedidos que lhes dizem respeito; (c)em três casos, essa secção gere ela própria os processos do FSE, encarregando-se dos pagamentos necessários; uma quarta secção limita-se a efectuar os pagamentos; (d)a maior parte das secções não efectua qualquer controlo local; a justificação dessa deficiência encontra-se por vezes na ausência de direito de controlo local; (e)nas relações com os organismos beneficiários, a maior parte das secções limita-se a enviar os formulários comunitários; uma secção elaborou formulários nacionais mais pormenorizados, tanto para os pedidos de contribuição como para os pedidos de saldo, e outra unicamente para os pedidos de saldo; (f)a maior parte das secções baseia a sua certificação oficial na certificação interna de outras administrações; uma delas apela de modo sistemático para serviços de instrução no sentido de analisar os pedidos de contribuição e de pagamento; (g)durante a sua instrução dos pedidos, as secções não consideram geralmente os sistemas contabilísticos e de controlo interno dos organismos em benefício dos quais são pedidas as contribuições e dos organismos beneficiários. 4.4. Essa análise referiu-se igualmente às posições adoptadas por essas administrações ao serem levadas, por um lado, a interpretarem determinadas normas comunitárias pouco explícitas ou insuficientemente oficializadas e, por outro, a remediarem a ausência de normas comunitárias relativas a determinados aspectos. 4.5. Verificaram-se frequentemente atitudes diferentes, de que resulta a necessidade de a Comissão criar novas noções comunitárias onde se verifique a sua ausência, tomar disposições para tornar mais específicas determinadas normas comunitárias existentes e melhorar a fiabilidade dos pedidos de contribuição e de pagamento enviados pelos Estados-membros. Organismo em benefício do qual é pedida a contribuição (26) 4.6. A função desse organismo na gestão dos processos é importante, igualmente para a Comissão (40). A seu respeito, verificam-se as seguintes características: (a)elabora o pedido de contribuição e o pedido de saldo, reunindo com essa finalidade as necessárias informações; (b)pode efectuar variações, no interior da mesma aprovação e desde que respeite os tipos de despesas aprovadas: (i)entre tipos de despesas de um mesmo organismo; (ii)entre organismos (no caso de ter elaborado e apresentado um único pedido de contribuição relativo a vários organismos); (iii)entre regiões com a mesma prioridade (40); (c)do mesmo modo, pode substituir, na mesma aprovação, uma operação não realizada por outra operação e, portanto, eventualmente, um organismo por outro, desde que respeite: (i)os tipos de despesas aprovadas; (ii)a categoria de pessoas a favor da qual a contribuição é concedida; (iii)o ponto das orientações a que o acordo se refere (40); (d)os serviços da Comissão discutem por vezes com esse organismo pedidos de contribuição que lhe dizem respeito quando é solicitado a participar nas discussões que as autoridades nacionais competentes e os serviços acima referidos efectuam sobre os processos em causa. 4.7. Essa capacidade de gestão do processo não o transforma, contudo, num gestionário que, por conta do FSE, possa garantir em todos os casos a elegibilidade, a prioridade e a boa execução das operações. 4.8. O organismo em benefício do qual é pedida a contribuição só pode garantir os aspectos supracitados se o pedido de contribuição se referir às operações cuja gestão financeira garanta na íntegra; a totalidade das operações apresentadas nesta ocasião num pedido de contribuição pode geralmente ser qualificada de coerente quanto aos objectivos, às operações praticadas tendo em vista a sua realização, aos controlos a efectuar e ao relatório de realização a elaborar. 4.9. O referido organismo dificilmente pode garantir de maneira eficaz a elegibilidade, a prioridade e a boa gestão das operações, se só intervier na gestão das operações abrangidas pelo pedido de contribuição através do controlo que efectua no âmbito da sua contribuição financeira; é, ainda, tanto mais difícil se não for ele próprio a intervir financeiramente a favor das operações. 4.10. Um caso específico é o do organismo em benefício do qual é pedida a contribuição, o qual reúne as acções de vários organismos públicos ou privados num mesmo pedido de contribuição; por vezes essas acções apenas têm em comum o domínio de prioridade, a categoria geral de pessoas e o tipo geral de operação, deparando-se com as mais diversas situações sociais; os agrupamentos em questão nem sempre são coerentes quanto aos objectivos e operações capazes de os realizar, aos controlos a efectuar, aos relatórios de realização a elaborar. 4.11. Determinados organismos em benefício dos quais foram pedidas as contribuições fornecem nos seus pedidos - referentes às suas próprias acções ou às acções realizadas por organismos independentes - dados insuficientes, tanto no caso dos pedidos de contribuição como no dos pedidos de pagamento de saldo, apenas descrevendo de maneira rudimentar as acções previsíveis e realizadas, tanto do ponto de vista do conteúdo como do financeiro. Beneficiário final do pagamento 4.12. Quando da apresentação de um pedido de contribuição, o Estado-membro designa, nos termos do Regulamento (CEE) 2950/83, o destinatário dos pagamentos, bem como o organismo em benefício do qual é pedida a contribuição, no caso de não ser ele próprio o destinatário dos pagamentos (66). 4.13. O regulamento permite, no caso de vários intervenientes públicos, a atribuição do reembolso do FSE a um único organismo público. Admite-se, portanto, legalmente que, graças aos reembolsos do FSE, determinados organismos alimentem o seu orçamento para além dos fundos afectados aos projectos elegíveis para o FSE; essa prática, que já existia em alguns casos no antigo Fundo, não se encontrava sujeita a qualquer norma. 4.14. Na prática, verifica-se que no caso de determinados países, o FSE paga os montantes devidos a um organismo central (a Agence centrale comptable de Trésor no caso de França, a Bundeskasse no da R.F. da Alemanha, o Banco da Grécia, o Paymaster General Account, no caso do Reino Unido), ao passo que, no caso dos outros Estados-membros, os pagamentos se dirigem aos beneficiários finais (67). No primeiro caso, os pagamentos são submetidos aos procedimentos nacionais de integração orçamental, de autorização, de ordens de pagamento e de pagamento, de transição, de controlo financeiro e, se for o caso, de visto prévio do Tribunal de Contas, o que implica atrasos mais ou menos consideráveis nos pagamentos aos beneficiários finais. 4.15. Os pagamentos do FSE aos beneficiários finais, por intermédio do organismo em benefício do qual é pedida a contribuição que agrupa as actividades de vários organismos beneficiários independentes, originam os seguintes problemas: (a)verifica-se o bloqueio de fundos comunitários quando o organismo em benefício do qual é pedida a contribuição recebe automaticamente o adiantamento, só o distribuindo a cada organismo individual quando este justifica que a sua operação começou; (b)outro problema é o dos atrasos de receitas por vezes impostos aos beneficiários finais do pagamento da contribuição do FSE que apresentam rapidamente os seus pedidos de pagamento ao organismo em benefício do qual foi pedida a contribuição; os atrasos nos pagamentos da contribuição do FSE aos beneficiários finais são nesse caso ocasionados pela apresentação tardia dos pedidos de pagamento por outros beneficiários finais que fazem parte do mesmo grupo no âmbito de uma mesma aprovação, ou por uma má gestão do processo por parte do organismo em benefício do qual foi pedida a contribuição. Garantia de boa execução das acções concedida pelos Estados-membros (68) 4.16. Não existe qualquer legislação da Comissão especificando o conteúdo de tal garantia. Além disso, verificam-se várias interpretações, como as seguintes: (a)o poder público, ao garantir o bom termo das acções, efectua os reembolsos que o beneficiário final do pagamento da contribuição não foi capaz de fazer; (b)o poder público nacional certifica que verificará, com os meios administrativos de que dispõe, a conformidade do pedido de pagamento com a legislação, comprometendo-se a seguir o desenrolar da acção, a avisar a Comissão de qualquer diferença em relação às previsões e de qualquer acção contra o organismo em benefício do qual foi pedida a contribuição e a empreender todas as acções necessárias para recuperar os montantes a reembolsar. 4.17. Não existe igualmente resposta oficial para a questão de saber se os poderes públicos centrais devem substituir os poderes públicos regionais totalmente independentes que, após terem garantido o bom termo das acções, tenham recusado efectuar os reembolsos que um beneficiário final do pagamento da contribuição do FSE não fora capaz de fazer. Certificação 4.18. O princípio da certificação foi definido do seguinte modo: o Estado-membro certifica a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento (69). A certificação refere-se, por um lado, à realidade das operações e, por outro, à inclusão na contabilidade e à exactidão das despesas e das receitas apresentadas. Tem como finalidade o pedido de saldo para todas as aprovações e o pedido de segundo adiantamento para as acções específicas (70). A elaboração das modalidades de aplicação é da exclusiva responsabilidade dos Estados-membros. 4.19. A análise, por um lado, dos procedimentos de instrução dos pedidos de pagamento de adiantamentos e de saldo e, por outro, das modalidades de apresentação dos pedidos de contribuição e de pagamento ao FSE, demonstrou que as administrações nacionais encarregues dessa apresentação nem sempre são as únicas administrações a quem compete a certificação oficial (Bélgica, Dinamarca, Itália). Por vezes existem também vários níveis de certificação (R.F. da Alemanha, França). 4.20. As secções encarregues, nos Estados-membros, da apresentação dos pedidos de contribuição e de pagamento pelo FSE (ver ponto 4.3) - e, portanto, de uma análise final e relativa - não são geralmente capazes de garantir o controlo sistemático das despesas do FSE. Essas secções trabalham habitualmente com base em documentos justificativos, dado não terem geralmente possibilidades de controlos locais ou não se deslocarem a esses locais. Quando se verificam certificações em número abundante, as administrações encarregues da certificação oficial nem sempre dispõem dos meios administrativos para orientar os controlos inerentes aos diferentes níveis de certificação. 4.21. A nível de organismos em benefício dos quais são pedidas as contribuições, verifica-se por vezes - até em organismos importantes - a ausência de um sistema de controlo completo (com base em documentos justificativos e no próprio local) no que se refere à elegibilidade para o FSE e à aplicação das prioridades. 4.22. Em geral, não existe um sistema de registo específico das operações do FSE nos organismos beneficiários; na maior parte dos casos, a identificação dos elementos elegíveis para o FSE (beneficiários, categorias e montantes de despesas, etc.) efectua-se a posteriori, sendo necessário extrair os dados financeiros da contabilidade adoptada (custos directamente imputáveis, imputação de encargos comuns com base em determinados critérios de repartição, cálculos de amortizações não previstos pelo sistema contabilístico, etc.).

5. Conclusões

Principais deficiências verificadas 5.1. Para que o Fundo venha a ser um instrumento financeiro eficaz, beneficiando de uma gestão e um controlo eficientes, há ainda um longo caminho a percorrer. 5.2. No que se refere aos procedimentos de preparação em matéria de regulamentos, decisões e orientações para a gestão do FSE, verificaram-se as seguintes lacunas: (a)as escolhas feitas quando da adopção das decisões relativas à intervenção do Fundo a favor dos diferentes grupos sociais (1) ou quando da adopção do Fundo actual não se baseiam em análises de custo-eficácia das alternativas de política em presença nem na análise dos projectos executados no âmbito da política seguida; (b)a escolha de múltiplos objectivos - permanentes ou a curto prazo - perante as dotações do FSE de volume bastante reduzido (4 % do total das despesas públicas dos Estados-membros em matéria de ajuda ou de assistência social a todos os níveis) (71) apenas pode conduzir a uma dispersão pouco eficaz dos meios financeiros quanto à totalidade dos objectivos; (c)a contratação ou o carácter adequado da formação profissional em relação ao mercado do emprego nem sempre constituem os critérios de escolha essenciais; (d)a Comunidade quase não desenvolve actividades próprias, só intervindo através da concessão de ajuda financeira a acções de formação profissional e de contratação em vigor nos Estados-membros e subvencionadas pelos poderes públicos num montante no mínimo igual à contribuição comunitária. Trata-se, assim, de acções já normalmente da competência dos sistemas nacionais; (e)o sistema em vigor implica o tratamento de um número demasiado grande de processos, a tal ponto que uma boa gestão se torna quase impossível. 5.3. A nível da gestão comunitária, convém assinalar as seguintes deficiências: (a)demasiada imprecisão dos critérios de aceitação, elegibilidade e prioridade contidos nas normas de aplicação; (b)ausência de método comum para uma série de conceitos no domínio do emprego; (c)aspecto demasiado formal da instrução, pelos serviços do FSE, dos pedidos de contribuição e de pagamento; (d)ausência de avaliação sistemática dos projectos cofinanciados pelo FSE; (e)insuficiência do sistema de controlo local pelos serviços da Comissão, que confia na certificação emitida pelos Estados-membros. 5.4. Devido a tais lacunas na gestão da Comissão, seja qual for a sua política, não é possível evitar determinadas falhas nas intervenções dos Estados-membros, razão pela qual, a nível nacional, se verificam nomeadamente as seguintes deficiências: (a)ausência de controlo específico, por Estado-membro, encarregue especificamente do controlo das despesas inerentes aos projectos aprovados pelo Fundo; (b)interpretação heterogénea, por parte dos Estados-membros, de determinadas normas comunitárias, aliás pouco explícitas; (c)carácter heterogéneo, não transparente e pouco fiável das certificações nacionais. Possibilidades de melhoria 5.5. Sem prejuízo das disposições que podem ser adoptadas no que se refere às funções dos Fundos com finalidade estrutural e à coordenação das suas intervenções (72), será possível transformar a curto prazo o FSE num instrumento financeiro mais eficaz e melhor controlável se: (a)a Comissão, no âmbito das orientações para a gestão do Fundo, levar a cabo uma reformulação dos objectivos, permitindo financiar um número sensivelmente mais reduzido de operações, sem que se verifique uma redução de contribuições; (b)a aceitação dos pedidos for sujeita a normas que permitam rejeitar todos os pedidos insuficientemente justificados; (c)os critérios de elegibilidade e de prioridade se tornarem claros e precisos, e forem rigorosamente aplicados; (d)forem enviadas aos Estados-membros instruções precisas sobre as indicações a fornecer quanto ao modo como cada montante de despesas foi constituído; (e)os poderes de controlo da Comissão forem plena e sistematicamente utilizados e acompanhados de sanções, sendo estas efectivamente aplicadas; (f)forem aplicadas sanções aos organismos que, com o objectivo de obterem facilidades de tesouraria por meio do pagamento de andiantamentos, tiverem sobreavaliado de maneira flagrante as despesas previsíveis; (g)forem especificados os tipos de controlos que devem estar na base da certificação nacional.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 10 de Março de 1988. Pelo Tribunal de Contas Marcel MART Presidente (1) Os regulamentos e decisões abaixo referidos, pelos quais se regeu o antigo Fundo, continuam - ainda que revogados - a aplicar-se às acções para as quais tenham sido apresentados pedidos anteriores a 1.10.1983: Decisão 71/66/CEE do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1971, JO L 28, de 4.2.1971, p. 15. Decisão 77/801/CEE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1977, JO L 337, de 27.12.1977, p. 8. Regulamento (CEE) n 8E 6B 2396/71 do Conselho, de 8 de Novembro de 1971, JO L 249, de 10.11.1971, p. 54. Regulamento (CEE) n 8E 6B 2893/77 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1977, JO L 337, de 27.12.1977, p. 1. Regulamento (CEE) n 8E 6B 858/72 do Conselho, de 24 de Abril de 1972, JO L 101, de 28.4.1972, p. 3. Regulamento (CEE) n 8E 6B 2894/77 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1977, JO L 337, de 27.12.1977, p. 5. Decisão 78/742/CEE da Comissão, de 27 de Junho de 1978, JO L 248, de 11.9.1978, p. 1. Decisão 81/979/CEE da Comissão, de 10 de Janeiro de 1981, JO L 360, de 15.12.1981, p. 34. Decisão 78/706/CEE da Comissão, de 27 de Julho de 1978, JO L 238, de 30.8.1978, p. 20. Regulamento (CEE) n 8E 6B 3039/78 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, JO L 361, de 23.12.1978, p. 3. Regulamento (CEE) n 8E 6B 2895/77 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1977, JO L 337, de 27.12.1977, p. 7. Decisão 72/428/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1972, JO L 291, de 28.12.1972, p. 158. Decisão 77/802/CEE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1977, JO L 337, de 27.12.1977, p. 10. Decisão 76/206/CEE do Conselho, de 9 de Fevereiro de 1976, JO L 39, de 14.2.1976, p. 39. Decisão 77/803/CEE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1977, JO L 337, de 27.12.1977, p. 12. Decisão 75/459/CEE do Conselho, de 22 de Julho de 1975, JO L 199, de 30.7.1975, p. 36. Decisão 78/1036/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, JO L 374, de 30.12.1978, p. 37. Decisão 77/804/CEE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1977, JO L 337, de 27.12.1977, p. 14. (2) Decisão 83/516/CEE, de 17 de Outubro de 1983, JO L 289, de 22.10.1983, p. 38. (3) Decisão 85/568/CEE, de 20 de Dezembro de 1985, JO L 370, de 31.12.1985, p. 40. (4) Regulamento (CEE) 2950/83, de 17 de Outubro de 1983, JO L 289, de 22.10.1983, p. 1. (5) Regulamento (CEE) 3823/85, de 20 de Dezembro de 1985, JO L 370, de 31.12.1985, p. 23. (6) Regulamento (CEE) 3824/85, de 20 de Dezembro de 1985, JO L 370, de 31.12.1985, p. 25. (7) Decisão 83/673/CEE, de 22 de Dezembro de 1983, JO L 377, de 31.12.1983, p. 1. (8) Comunicação 84/C 5/02 da Comissão, referente às orientações para a gestão do FSE para os exercícios de 1984 a 1986, JO C 5, de 10.1.1984, p. 2. (9) Comunicação 84/C 126/03 da Comissão, referente às orientações para a gestão do FSE para os exercícios de 1985 a 1987, JO C 126, de 12.5.1984, p. 3. (10) Decisão 85/261/CEE da Comissão, referente às orientações para a gestão do FSE para os exercícios de 1986 a 1988, JO L 133, de 22.5.1985, p. 26. (11) Decisão 86/221/CEE da Comissão, referente às orientações para a gestão do FSE para os exercícios de 1987 a 1989, JO L 153, de 7.6.1986, p. 59. (12) Decisão 87/329/CEE da Comissão, referente às orientações para a gestão do FSE para os exercícios de 1988 a 1990, JO L 167, de 26.6.1987, p. 56. (13) N 8E 6B 1 do artigo 1 8E 6B da decisão (2). (14) N 8E 6B 1 do artigo 4 8E 6B da decisão (2). (15) N 8E 6B 2 do artigo 4 8E 6B da decisão (2). (16) N 8E 6B 3 do artigo 4 8E 6B da decisão (2). (17) N 8E 6B 2 do artigo 1 8E 6B da decisão (2). (18) Apenas no caso das acções específicas que visam analisar a eficácia dos projectos para os quais a contribuição do Fundo é concedida, a contribuição cobre a totalidade das despesas elegíveis. (19) N 8E 6B 1 do artigo 5 8E 6B da decisão (2). (20) As acções gerais encontram-se definidas no n 8E 6B 1 do artigo 3 8E 6B da decisão (2); as dotações previstas anualmente para a contribuição do Fundo em seu benefício não podem ser inferiores a 95 % da totalidade das dotações disponíveis, nos termos do n 8E 6B 2 do artigo 7 8E 6B da decisão (2). (21) Artigo 1 8E 6B da decisão (3). (22) N 8E 6B 2 do artigo 5 8E 6B da decisão (2) N 8E 6B 1 do artigo 1 8E 6B do regulamento (5). (23) N 8E 6B 3 do artigo 7 8E 6B da decisão (2). (24) N 8E 6B 1 do artigo 6 8E 6B da decisão (2). (25) N 8E 6B 2 do artigo 6 8E 6B da decisão (2). (26) Ponto 3 do anexo 1 da decisão (7). (27) Ponto 20 do anexo 1 da decisão (7). (28) Decisão 83/517/CEE, de 17 de Outubro de 1983, JO L 289, de 22.10.1983, número 1 do artigo 1 8E 6B, p. 42. (29) As acções específicas encontram-se definidas no n 8E 6B 2 do artigo 3 8E 6B da decisão (2); as dotações previstas anualmente para a contribuição do Fundo em seu benefício não podem ser superiores a 5 % da totalidade das dotações disponíveis (n 8E 6B 2 do artigo 7 8E 6B da decisão (2)). (30) N 8E 6Bs 3, 4 e 5 do artigo 7 8E 6B do regulamento (4). (31) N 8E 6Bs 1 e 2 do artigo 7 8E 6B do regulamento (4). (32) Trata-se sobretudo de uma restruturação das antigas acções com novos pontos importantes e prioridades. (33) Relato da reunião de 19.11.1985 entre funcionários da Comissão e do Tribunal, relativa aos pedidos de contribuição de 1985. (34) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1983: resposta da Comissão ao ponto 8.22 (c). (35) Resposta da Comissão, de 14.12.1984, à carta de sector, de 31 de Agosto de 1984, sobre os procedimentos comunitários no domínio do FSE, p. 4. (36) Anexo 2 da Decisão 81/979/CEE da Comissão, de 10 de Janeiro de 1981, JO L 360, de 15.12.1981, p. 34. (37) Anexo 2 da decisão (7). (38) Ponto 15.2 do anexo 1 da decisão (7). (39) Ponto 15.3 do anexo 1 da decisão (7). (40) Resposta da Comissão, de 9.6.1986, a um questionário do Tribunal de 7.2.1986, relativo aos pedidos de pagamento de saldo. (41) Ponto 11.2 do anexo 2 da decisão (7). (42) Relato da reunião de 21 e 22 de Março de 1985 com os representantes das administrações nacionais sobre a apresentação dos pedidos de pagamento, p. 6. (43) Resposta a um questionário do Tribunal de 7.12.1984, sobre a instituição do novo Fundo. (44) Relato da reunião de 15 de Março de 1985 entre o auditor financeiro e a Direcção do FSE sobre as despesas elegíveis e a apresentação dos pedidos de pagamento. (45) Ponto 15 do anexo 1 e ponto 14 do anexo 2 da decisão (7). (46) Os critérios de prioridade referem-se à conformidade das operações com as orientações para a gestão do FSE (8 a 12). (47) Resposta da Comissão, de 20.9.1985, à carta de sector de 4.7.1985, relativa às decisões de aprovação de 1984. (48) Nota de comentários anexa à aprovação do pedido de contribuição para o exercício de 1986, p. 9. (49) Carta de sector, de 23.1.1987. (50) Ponto C2 das orientações para 1984-1986 (8). (51) Nota de comentários anexa à aprovação de pedidos de contribuição para o exercício de 1984, p. 9. (52) Nota de comentários anexa à aprovação de pedidos de contribuição para o exercício de 1985, p. 8. (53) Relato da reunião de informação efectuada em Bruxelas em 11.7.1985 para a adopção das orientações do FSE para o período de 1986-1988 (10). (54) Ponto 2.3 das orientações para 1986-1988 (10). (55) Ponto 15 do anexo 1 da decisão (7). (56) Ponto 11.2 do anexo 2 da decisão (7). (57) Ponto 14 do anexo 2 da decisão (7). (58) Ponto 11.1 do anexo 2 da decisão (7). (59) Para as acções que abrangem dois exercícios consecutivos, existe, aliás, um problema relativo à boa execução das operações e garantia de financiamento. Na realidade, o seguimento dado ao financiamento não se encontra necessariamente garantido: devido à frequente alteração de orientações, a parte das acções que decorre durante o exercício n+1 corre o risco de já não poder beneficiar da contribuição do FSE. A acção cofinanciada na sua primeira parte poderá dever ser interrompida, perdendo assim toda a eficácia. (60) Ponto 8.16 b) do relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1985, p. 89. (61) Ponto 3 do anexo 2 da decisão (7). (62) A Comissão dispõe de várias possibilidades de financiar avaliações: (a)financiamento de projectos com carácter inovador(n 8E 6B 2 do artigo 3 8E 6B da decisão (2)), o qual, segundo as orientações para a gestão do FSE para os períodos de 1984 a 1986 e 1985 a 1987, deve conter uma avaliação; (b)possiblidade de acompanhar as contribuições concedidas a favor de acções gerais de uma ajuda suplementar destinada a financiar uma análise de eficácia (8 - 9); (c)financiamento dos pedidos de contribuição, visando analisar a eficácia dos projectos para os quais a contribuição do Fundo é concedida(n 8E 6B 2 do artigo 3 8E 6B da decisão (2)); (d)iniciativas da Comissão que têm por finalidade analisar a eficácia dos projectos para os quais a contribuição do Fundo é concedida; nesse caso, a contribuição cobre a totalidade das despesas elegíveis (n 8E 6B 3 do artigo 5 8E 6B da decisão (2)). (63) Décimo-terceiro relatório de actividade do FSE, exercício de 1984, documento COM(85) 508, de 17.10.1985, p. 94. (64) Décimo-quarto relatório de actividade do FSE, exercício de 1985, documento COM(86) 583, de 10.11.1986, ponto 1.3, p. 113. (65) Capítulo 4 do Manual para a gestão do FSE, de 2.6.1986. (66) N 8E 6B 5 do artigo 5 8E 6B do regulamento (4). (67) Não se verificou evolução neste domínio quando da passagem do antigo Fundo para o Fundo actual. (68) Em conformidade com o n 8E 6B 2 do artigo 2 8E 6B da decisão (2) e com o ponto 21 do formulário de pedido de contribuição, anexo 1 da decisão (7). (69) N 8E 6B 4 do artigo 5 8E 6B do regulamento (4). (70) Para o pedido de pagamento de saldo: ponto 18 do anexo 2 da decisão (7); para o pedido de segundo adiantamento: ponto 9 do anexo 3 da decisão (7). (71) Debates do Parlamento Europeu n 8E 6B 2 - 350/239, de 12.3.1987: intervenção do Sr. Marin no debate sobre a gestão do FSE para os exercícios de 1988 a 1990. (72) Proposta 87/C 245/04 de regulamento do Conselho, de 4.8.1987, JO C 245, p. 3.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

Observação prévia Desde há algum tempo que a Comissão se colocou a questão de como tornar mais eficazes os Fundos Estruturais. Principalmente em relação ao FSE, esse objectivo foi prosseguido, quotidianamente, por um tipo de gestão extremamente rigoroso que se caracterizou, designadamente, pelos seguintes resultados: -diminuição muito sensível do peso do passado. Com efeito, em dois anos (1986 e 1987) a Comissão conseguiu liquidar cerca de 97 % do peso do passado apurado em 1 de Janeiro de 1987 (ou seja: 2 804,1 Mio ECU em relação aos 2 890,6 Mio ECU por liquidar nessa data). Tendo em conta estes resultados, os objectivos prosseguidos podem considerar-se praticamente atingidos; -a execução orçamental melhorou sensivelmente. Com efeito, a gestão das dotações para pagamentos disponíveis, utilizadas até 88,41 % das disponibilidades, pode ser considerada satisfatória para 1986, tendo mesmo melhorado em 1987 (utilização a 98,6 % dessas dotações). Em 1987, as dotações para autorizações foram também utilizadas satisfatoriamente (98,8 %). Com o mesmo objectivo de melhorar a eficácia do FSE a Comissão decidiu, recentemente, por ocasião de uma reestruturação, reforçar os serviços que se encarregam principalmente dos aspectos de gestão, contabilidade e controlo. Porém, uma mudança radical, nomeadamente em matéria de selecção dos pedidos de contribuição, de acompanhamento e de controlo, assim como em relação às diferentes regras e prazos que regem o Fundo só poderá ser realizada por ocasião da reforma dos Fundos Estruturais, iniciada pela Comunidade em conformidade com o artigo 130 8E 6B D do Tratado CEE. Sobre este assunto, foi já apresentada ao Conselho uma proposta de conjunto, com vista à sua adopção. Baseia-se em quatro ideias-chave indissociáveis que deverão, doravante, orientar a acção estrutural empreendida pela Comunidade, designadamente através do FSE: -a concentração das intervenções num número limitado de objectivos; -o aumento dos meios destinados à acção cultural; -a instalação de um novo método de intervenção comunitária baseada nos três princípios de complementaridade com as iniciativas nacionais, de parceria e de programação; -a simplificação e a harmonização de regras de gestão que permitirão, por exemplo, uma melhor coordenação e uma avaliação posterior das intervenções. Estas ideias-chave, que respondem desde já a certas críticas do Tribunal de Contas, constarão dos regulamentos de aplicação da proposta de conjunto. O FSE será objecto de um regulamento de aplicação e será igualmente abrangido pelo regulamento sobre as técnicas de coordenação dos Fundos. Não é possível, actualmente, pronunciarmo-nos sobre o que virá a ser o conteúdo do regulamento de aplicação do FSE visto que a proposta de conjunto não foi ainda adoptada pelo Conselho. Encontrar-se-á, contudo, nas respostas às observações do Tribunal de Contas - e sempre que isso seja necessário - a indicação dos pontos que, durante os trabalhos de reforma, exigem que lhes seja concedida especial atenção, a fim que as soluções a adoptar sejam perfeitamente coerentes com os princípios e os objectivos da reforma.

1. Introdução

Apresentação do Fundo Social Europeu (FSE) 1.12. Convém sublinhar que as orientações, que são unicamente da responsabilidade da Comissão, são adoptadas depois de terem obtido o parecer do Comité do FSE e tendo em conta as opiniões eventualmente expressas pelo Parlamento (2). Por outro lado, essas orientações têm como objectivo, relativamente ao AO, indicar aos operadores as prioridades que a Comissão irá considerar no exame dos processos que os Estados-membros devem introduzir antes de 21 de Outubro. Execução 1.17. A reorganização, decidida pela Comissão em Novembro de 1987, responde a uma preocupação de melhor gestão e controlo e corresponde aos objectivos de eficácia que a Comissão prossegue no âmbito da reforma dos Fundos Estruturais. 1.18. (b) O reagrupamento a que podem proceder os Estados-membros em relação à apresentação dos pedidos de contribuição é possível sob reserva das disposições dos n 8E 6Bs 1 a 4 do artigo 2 8E 6B da Decisão 83/673/CEE (3) que fixa as condições do reagrupamento.

2. Procedimentos de preparação em matéria de regulamentos, decisões e orientações (4) para a gestão do FSE

Observações 2.2 e 2.3. A Comissão toma nota das observações do Tribunal de Contas sobre esse ponto mas relembra que os procedimentos aplicados são conformes à legislação em vigor. É desse modo que as necessidades que se procura satisfazer são identificadas e expressas, nas diferentes etapas do procedimento, pelas instituições intervenientes. As prioridades são determinadas em função das necessidades expressas em matéria de política social pelos responsáveis políticos a nível comunitário. Aliás, tal como observa o Tribunal de Contas, a Comissão esforça-se por reconhecer como prioritário um número mais limitado de acções salientando uma maior precisão e/ou uma melhor eficácia. Há que salientar, além disso, que o artigo 6 8E 6B da proposta de regulamento (5) relativa à acção dos Fundos Estruturais prevê que a acção comunitária seja objecto de uma avaliação anterior e posterior, com vista a apreciar a eficácia das intervenções estruturais. 2.4. O Fundo Social não é um simples meio de reembolso de despesas feitas pelos organismos públicos. Se é exacto que os poderes públicos tomam em consideração as dotações do FSE para a elaboração do seu orçamento, há que salientar também que não só essas dotações permitem aumentar as disponibilidades para realizar mais operações, mas também que certas acções não seriam executadas sem a contribuição do FSE. Em relação à sugestão do Tribunal de Contas de que fossem concedidas subvenções comunitárias directamente a empresas privadas sem intervenções financeiras dos poderes públicos nacionais, a Comissão considera que essa proposta seria realizável se se dispusesse de uma infra-estrutura administrativa adequada em todo o território da Comunidade. A experiência actual mostra que, excepto para operações pontuais, o princípio do co-financiamento é o que melhor garante uma gestão financeira equilibrada. Com efeito, quando os meios nacionais podem ser utilizados em conjunto, isso permite garantir uma melhor gestão e um controlo mais eficaz. Além disso, o artigo 1 8E 6B da nova proposta da Comissão no ámbito da reforma dos Fundos, concentra a intervenção destes em cinco objectivos fundamentais (5). No que se refere à sugestão feita à Comissão de proceder a uma coordenação intensiva de acções de investimento, de formação, de emprego e de investigação, essa coordenação está já a ser efectuada no seio da Comissão, através da criação de estruturas adequadas. Além disso, a Comissão examina a possibilidade de alargar o sistema de taxas de intervenção moduladas, com vista a explorar ao máximo o potencial de eficácia da Comunidade. 2.5. Na sua proposta de conjunto baseada no artigo 130 8E 6B D do Acto Único, assim como nas propostas que deverá formular aquando da revisão das regras de funcionamento prevista, o mais tardar, para o final de 1988, a Comissão pensa propor objectivos limitados e bem definidos. 2.6. Não estão previstas actualmente definições comuns que impliquem um trabalho de harmonização a nível do Conselho. A reforma dos fundos estruturais poderá facilitar a solução desse problema. Os serviços da Comissão, porém, procuram constantemente, desde já e no limite das possibilidades jurídicas actuais, harmonizar nos seus efeitos a aplicação das definições. É assim que a noção de PME é reservada às empresas com menos de 500 trabalhadores. Do mesmo modo, foi dada uma definição comunitária à noção de longa duração do desemprego. A Comissão prossegue com os seus esforços nesse sentido. 2.7. A redução linear é aplicada em conformidade com os critérios definidos em último lugar no ponto 1.7. do Anexo à Decisão da Comissão 87/329/CEE de 29 de Abril de 1987 (6). Entre esses critérios especifica-se, designadamente, que na aplicação da redução são favorecidas as acções cuja execução depende particularmente da contribuição do Fundo (ponto 1.7.3.). 2.8. A Comissão está ciente dos inconvenientes que decorrem do sistema de financiamento das acções gerais por períodos de um máximo de 12 meses dentro do ano orçamental. No entanto, o sistema actual, implicando prazos imperativos para a introdução dos pedidos de pagamento de saldos facilitou, desde 1984, em primeiro lugar o cálculo e seguidamente a reutilização de uma massa de dotações que todos os anos eram restituídas pelos Estados-membros (esses montantes restituídos eram anulados antes da entrada em vigor da regulamentação actual). No que se refere ao futuro, a Comissão considera, em particular, que há que evitar um sistema de financiamento do tipo do que vigorava antes de 1984, pois os processos plurienais tornavam-se, com o tempo, muitissimo complexos devido às alterações e muito difíceis de gerir. O método por programa previsto no quadro da reforma dos fundos estruturais deverá possibilitar uma decisão orçamental anual para confirmar ou rever uma decisão plurienal anteriormente tomada no âmbito de um programa. Observações Critérios de aceitação 3.3. Qualquer análise de aceitação só pode consistir numa operação com vista a garantir, numa primeira fase, a existência de elementos de natureza formal. A Comissão irá aprofundar essa análise para se assegurar, aquando da análise dos processos, que os formulários estão preenchidos integralmente, em conformidade com o disposto no n 8E 6B 2 do artigo 1 8E 6B da Decisão 83/673/CEE (7). Critérios de elegibilidade 3.5. A Comissão relembra que é normalmente utilizada uma lista das despesas elegíveis e não elegíveis, em conformidade com o artigo 1 8E 6B do Regulamento 2950/83 (8). No quadro da reforma em curso dos Fundos Estruturais, essa lista poderá ser completada. 3.6. A Comissão partilha da preocupação expressa pelo Tribunal de Contas e examinará a possibilidade de fixar regras nessa matéria. Contudo, não subestima a dificuldade dessa tarefa, tendo em conta a diversidade das situações existentes nos Estados-membros. 3.7. Em relação às questões de amortização, aluguer e locação financeira, as instruções a aplicar pelos serviços em matéria de avaliação das despesas dependem da legislação dos Estados-membros. 3.8. A Comissão pensa definir, mediante normas apropriadas, quais são os elementos justificativos relativos aos desvios, que devem ser fornecidos pelos Estados-membros e que serão aceitáveis no âmbito dos pedidos de pagamento de saldo. Há que observar também que, actualmente, os serviços do FSE estão a estudar as modalidades de estabelecimento de uma tipologia dos custos que poderia funcionar como referência. Critérios de prioridade 3.9. A gestão por programas poderá, no futuro, constituir a solução para o problema que representa o desfasamento entre as previsões macro e microeconómicas. 3.10. Em relação a este ponto, a Comissão pode apenas limitar-se a confirmar aquilo que já exprimiu nas suas respostas ao relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1985 (cf. 8.16c), a saber que não é possível nem desejável tentar estabelecer uma lista das novas tecnologias visto que se trata, pela sua própria natureza, de uma noção evolutiva e que não evolui sempre do mesmo modo em toda a Comunidade. 3.11. Para as empresas sob a forma de sociedade, o princípio geralmente aplicado é o da contagem do número de trabalhadores na unidade juridicamente distinta da sociedade-mãe. 3.12. O carácter prioritário de uma acção a favor do emprego das mulheres é apreciado em função de uma série de dados diversos não parecendo desejável, actualmente, fazer uma lista desses dados, que seja aplicável a toda a Comunidade, quaisquer que sejam as regiões, os grupos de mulheres e os níveis de qualificação em questão, tal como a Comissão já referiu na sua resposta ao relatório do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1985 (ponto 8.28). Interpretações da legislação oficial 3.14. A condição relativa às novas tecnologias, em relação às orientações para 1984, revestia-se de um carácter completamente global. Seguidamente (isto é, em relação a 1986) essa condição traduziu-se na exigência de um mínimo de 40 horas a consagrar no quadro de todas as acções de formação profissional. Além disso, a Comissão considerou que, para as orientações 1986/88, as ajudas à contratação implicavam a noção de postos de trabalho económicos e produtivos. Documentação justificativa 3.15. A Comissão está consciente dos problemas colocados pelos certificados. Esses problemas são examinados no âmbito da implantação de um sistema de verificações para determinar, por amostragem, o grau de eficácia dos controlos nacionais. 3.16. Os serviços da Comissão voltaram a insistir junto dos Estados-membros, em 1987, para que procurassem assegurar que os formulários de pedidos de participação e os pedidos de pagamento de saldo incluíssem a indicação do método seguido para o cálculo de cada categoria de despesas. Em todo o caso, na falta de indicações relativas aos métodos de cálculo, os serviços da Comissão apreciaram, em geral, a fundamentação das despesas apresentadas por referência a custos médios ou a operações semelhantes. Tal como referido no ponto 3.8., os serviços do FSE estudam as modalidades de estabelecimento de uma tipologia dos custos que podia servir de referência. As informações a fornecer pelos Estados-membros devem, de qualquer modo, permitir apreciar as despesas previstas em termos de número de pessoas a formar, tipos e montantes das despesas previstas e duração dos cursos. 3.17. Acontece por vezes que pedidos de pagamento de saldo apresentados por conta de organismos cujas actividades são geralmente bem conhecidas do público e dos serviços da Comissão, não sejam suficientemente precisos em relação ao relatório de realização. A Comissão, nesses casos, procede normalmente a pedidos de informação complementares e chamará novamente a atenção dos Estados-membros, a propósito destes organismos, para a necessidade de fornecer mais pormenores no quadro dos pedidos de pagamento de saldo. Será tida em consideração esta preocupação do Tribunal de Contas no âmbito da reforma dos Fundos. Explicação tardia dos critérios de concessão da contribuição 3.18. O objectivo das notas de comentários é o de explicar a maneira como os serviços da Comissão procederam aquando da análise dos pedidos de contribuição. Instrução dos pedidos de contribuição pelos serviços do Fundo 3.19. A instrução baseada quase exclusivamente nos processos impôs-se como uma necessidade devido ao número muito elevado de processos a tratar por um número reduzido de pessoas e em prazos muito curtos. No âmbito da reforma dos Fundos, os problemas de gestão deverão ser enfrentados com recurso a uma maior informatização, uma tipologia dos custos e uma uniformização dos procedimentos. O recurso à gestão por programas permitirá limitar o número de projectos e a organização por zona geográfica deverá melhorar a eficácia dos serviços. Na expectativa destas mudanças, os serviços do Fundo já puseram em prática um sistema informático que, doravante, fornece índices como: -o custo médio, por hora, por projecto, por ponto de orientação, por beneficiário, por Estado-membro, -a utilização das dotações atribuídas por operador nos anos anteriores para operações semelhantes. 3.20 e 3.21. A Comissão esforça-se por manter a igualdade de tratamento através de uma lista de controlo que é utilizada na instrução dos pedidos de contribuição e dos pedidos de pagamento de saldo para todos os processos e por todos os funcionários para cada ponto das orientações. Além disso, a Comissão tomará todas as medidas necessárias para que os Estados-membros apresentem os formulários integralmente preenchidos. Instrução dos pedidos de saldo pelos serviços do Fundo 3.22 3.25. A Comissão esforça-se por aumentar o mais possível o número de verificações no local dentro do limite dos meios disponíveis, nomeadamente através da constituição de equipas de controlo mistas (DG V - DG XX). Além disso, vai-se encarregar um sector específico da coordenação dos controlos no local. A Comissão pensa reforçar esse sector de actividade do FSE dotando-o com os meios necessários para o efeito. Em relação ao esforço autónomo do controlo financeiro ao qual se refere o Tribunal de Contas, a Comissão recorda que esse esforço teve em vista um objectivo muito particular que já foi atingido e que incidia numa primeira auditoria dos sistemas nacionais de gestão e de controlo. 3.26. A redução proporcional a que se refere o n 8E 6B 2 do artigo 7 8E 6B do Regulamento n 8E 6B 2950/83 é aplicada na medida do possível. 3.27. Sempre que as informações contidas nos formulários de pedidos de pagamento de saldo não sejam suficientes em relação às necessidades da instrução, os serviços da Comissão recorrem, normalmente, a pedidos de informação complementares. Avaliação das acções 3.28 3.30. No âmbito da reforma dos Fundos, o artigo 6 8E 6B da proposta de regulamento relativa às acções dos Fundos com finalidade estrutural (5) prevê as modalidades de acompanhamento e de avaliação da acção comunitária. Organização administrativa 3.31. A Comissão já tomou medidas em matéria de organização que contribuiram para limitar o peso do passado e melhorar a execução orçamental. A gestão por programa deverá limitar grandemente o número de pedidos.

4. Procedimentos de gestão nos Estados-membros

Observações Apresentação dos pedidos de contribuição e de pagamento ao FSE 4.2. No quadro da reforma, há que sublinhar a necessidade de possuir estruturas de coordenação adequadas a nível nacional. 4.5. A Comissão organiza reuniões de informação com os representantes das administrações nacionais em questão. O objectivo dessas reuniões é, designadamente, de evitar na medida do possível interpretações diferentes de certas regras. Organismo em benefício do qual é pedida a contribuição 4.6 4.11. O interlocutor da administração do FSE é o Estado-membro, por intermédio do serviço competente que designou na administração pública nacional. A capacidade de gestão desses organismos não depende da Comissão. Não incumbe, porém, a esses organismos - para além dos poderes de gestão que lhe são próprios - assumir iniciativas que são da competência e da responsabilidade dos poderes públicos nacionais. A Comissão já tomou nota e comentou, no âmbito de um outro capítulo do presente relatório especial, a observação do Tribunal de Contas que chamava a atenção para o facto de certos pedidos de contribuição e pedidos de pagamento de saldo serem insuficientemente documentadas. A Comissão remete, assim, para as respostas já dadas (ver ponto 3.3.). Beneficiário final do pagamento 4.12 4.15. No que se refere aos atrasos verificados nos pagamentos aos beneficiários finais, a Comissão já chamou a atenção das administrações dos Estados-membros para esse assunto. Além disso, já convidou os Estados-membros a entregarem-lhe periodicamente listas com a indicação dos prazos de transferência para os beneficiários finais. Por outro lado, a Comissão toma nota das observações do Tribunal de Contas relativas às vantagens que poderiam ser obtidas por certos organismos do sistema de pagamento e propõe-se examinar este aspecto de funcionamento do FSE. Garantia de boa execução das acções concedida pelos Estados-membros 4.16 4.17. Foi sempre um ponto assente que a disposição segundo a qual o Estado-membro garante a boa execução das acções abrange, igualmente, a obrigação de reembolso no que se refere à sua responsabilidade. Perante a Comunidade, é o Estado-membro que tem personalidade jurídica em relação às disposições em vigor. Certificação 4.18 4.22. A Comissão está consciente dos problemas de fiabilidade que a prática dos certificados coloca. Esses problemas poderão ser enfrentados com a implantação de um sistema coerente de verificações no local, através das quais os serviços comunitários poderão confirmar a fundamentação dos certificados apresentados e proceder, eventualmente, às reduções que se imponham. A Comissão recorda, por outro lado, que os Estados-membros foram já convidados a transmitir uma descrição do seu sistema de certificação nacional, assim como das visitas de controlo efectuadas pelas equipas de controlo nacionais.

5. Conclusões

Principais deficiências observadas 5.1 5.5. A Comissão partilha da preocupação do Tribunal de Contas de tornar mais eficaz a gestão do FSE. Para o efeito, já tomou as disposições necessárias para garantir, no plano da organização, um reforço dos seus serviços encarregados da administração e dos controlos. Desse ponto de vista já foram obtidos resultados, tal como indicado em pormenor na observação prévia. Há que lembrar, além disso, que a Comissão decidiu recentemente a constituição de uma entidade anti-fraude e que, nesse contexto, será criada uma unidade na DG V. Há que salientar que, em todo o caso, o essencial das alterações relativamente à definição dos objectivos e à sua execução de acordo com as novas regras, poderá ser o resultado da reforma dos Fundos Estruturais em curso. Nessa expectativa, a Comissão recorda as medidas já tomadas em diversos domínios: a)Uma compilação, para uso dos serviços, da interpretação de regras e critérios para a gestão do FSE. b)O aperfeiçoamento do sistema informático, que doravante fornece índices relativamente ao custo horário médio das formações assim como à utilização anterior das dotações pelos beneficiários. c)O acordo concluído com os Estados-membros relativo à descrição do seu sistema de certificação e à notificação dos resultados das visitas de controlo efectuadas pelas administrações nacionais. (1) Cf. documento de trabalho PE 119.140 de 19.1.1988. (2) Cf. n 8E 6B 2 do artigo 6 8E 6B da Decisão 83/516 CEE. (3) JO n 8E 6B 377 de 31.12.1983. (4) As orientações para a gestão do Fundo constituem um acto jurídico da Comissão que pertence à categoria das decisões (desde 1986). (5) Proposta de conjunto COM(87) 376 final. (6) JO n 8E 6B L 167 de 26.6.1987. (7) JO n 8E 6B L 377 de 31.12.1983. (8) JO n 8E 6B L 289 de 22.10.1983.

As notas de rodapé encontram-se agrupadas no final do relatório.

As notas de rodapé encontram-se agrupadas no final das respostas.