ÍNDICE

Pontos

Introdução 0.1 - 0.10

Capítulo primeiro 1.1 - 1.21

Objectivos e meios da acção comunitária em matéria de ambiente 1.1 - 1.21

Individualização das despesas 1.1 - 1.6

Programas de acção em matéria de ambiente 1.7 - 1.9

Coordenação das intervenções e função do coordenador 1.10 - 1.15

Tomada em consideração do impacto ambiental na acção dos fundos estruturais 1.16 - 1.18

Financiamento de projectos e financiamento de programas 1.19 - 1.21

Capítulo segundo 2.1 - 2.27

Gestão das dotações específicas previstas para o ambiente 2.1 - 2.27

Dotações de ambiente e dotações de investigação 2.1 - 2.5

Atribuição e celebração dos contratos 2.6 - 2.9

Acompanhamento financeiro dos contratos 2.10 - 2.14

Concessão de subvenções de funcionamento 2.15 - 2.17

Resultados dos projectos: sua exploração e princípio da acção preventiva 2.18 - 2.22

Criação de bancos de dados 2.23 - 2.27

Capítulo terceiro 3.1 - 3.28

Instrumentos financeiros com finalidade estrutural e ambiente 3.1 - 3.28

Evolução dos procedimentos 3.1 - 3.5

Conteúdo dos programas 3.6 - 3.12

Ligação entre os investimentos e a salvaguarda do ambiente 3.13 - 3.20

Riscos de impacto negativo para o ambiente de outros projectos de investimento 3.21 - 3.28

Capítulo quarto 4.1 - 4.13

Protecção da qualidade do ambiente 4.1 - 4.13

Exame de algumas unidades de controlo local 4.1 - 4.5

Aspecto preventivo e princípio «poluidor-pagador» 4.6 - 4.8

Aplicação das directivas em matéria de ambiente 4.9 - 4.13

Conclusão e recomendações 5.1 - 5.8

Páginas

Respostas da Comissão 20

RELATÓRIO ESPECIAL No 3/92 sobre o ambiente acompanhado das respostas da Comissão (92/C 245/01)

INTRODUÇÃO

0.1. A salvaguarda do ambiente, que se tornou progressivamente um aspecto essencial da actividade comunitária, foi pela primeira vez referida no debate institucional por ocasião da reunião dos chefes de Estado e de Governo, em Paris, no ano de 1972.

0.2. Ao primeiro programa de acção nesta matéria, decidido em 1973 e relativo ao período 1974-1976(1)

, sucederam-se três outros programas plurianuais, em 1977(2)

, 1983(3)

e 1987(4)

. E foi o orçamento de 1975 que pela primeira vez incluiu rubricas específicas da nomenclatura orçamental das Comunidades relativas a dotações para acções comunitárias com vista à protecção do ambiente(5)

. Em 1981 os serviços da Comissão responsáveis pelo ambiente e pela protecção dos consumidores constituiram-se em Direcção-Geral.

0.3. Em 1983, o Conselho Europeu, por ocasião da sua reunião de Estugarda, acentuou a necessidade urgente de acelerar e reforçar a acção desenvolvida aos níveis nacional, comunitário e internacional, com vista a lutar contra a poluição do ambiente(6)

.

0.4. O Acto Único Europeu de Fevereiro de 1986, que entrou em vigor em 1 de Julho de 1987(7)

, introduziu no Tratado CEE os artigos 130o-R a 130o-T relativos ao ambiente, os quais indicam que a acção da Comunidade neste domínio tem por objectivo preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente, contribuir para a protecção da saúde das pessoas e assegurar uma utilização prudente e racional dos recursos naturais. Indicam ainda que a acção comunitária se fundamenta nos princípios

- da acção preventiva,

- da reparação, prioritariamente na fonte, dos danos ao ambiente,

- do poluidor-pagador.

0.5. Os mesmos artigos salientam que as exigências de protecção do ambiente constituem uma componente das outras políticas da Comunidade. Especificam, em conformidade com o princípio de subsidiariedade, que a Comunidade intervém em matéria de ambiente, na medida em que os objectivos visados possam ser melhor realizados a nível comunitário do que a nível dos Estados-membros considerados isoladamente. Além disso, as medidas de protecção adoptadas em comum não constituem obstáculo à manutenção e ao estabelecimento por cada Estado-membro de medidas de protecção reforçadas compatíveis com o Tratado.

0.6. Outras disposições do Acto Único Europeu (artigo 18o que adita o novo artigo 100o-A) prevêem que, nas suas propostas em matéria de saúde, de segurança, de protecção do ambiente e de protecção dos consumidores, a Comissão se baseia num nível de protecção elevado.

0.7. A reforma dos fundos com finalidade estrutural, igualmente realizada em aplicação do Acto Único Europeu (artigo 23o que adita o novo artigo 130o-D) levou, por outro lado, a consagrar, na gestão destes fundos, um maior espaço às preocupações relativas ao ambiente.

0.8. O Conselho Europeu de Dublim de Junho de 1990 adoptou uma declaração de alcance geral sobre os imperativos do ambiente. Considerando que o ambiente natural que constitui o sistema de apoio vital do nosso planeta se encontra gravemente ameaçado, o Conselho Europeu comprometeu-se nomeadamente a intensificar os esforços a fim de o proteger e de o valorizar. Formulou igualmente o desejo de que a acção da Comunidade e dos seus Estados-membros seja desenvolvida numa base coordenada e a partir dos princípios do desenvolvimento duradouro e do recurso à acção preventiva(8)

.

0.9. O Tratado da União Europeia, assinado em Maastricht em 7 de Fevereiro de 1992, reforça de novo o objectivo comunitário de protecção do ambiente e prevê nomeadamente um fundo de coesão para quatro Estados-membros no domínio dos transportes e do ambiente. Outras iniciativas em curso dizem respeito à criação de uma Agência Europeia(9)

, bem como à criação de um instrumento financeiro (LIFE), decidida pelo Conselho em 12 e 13 de Dezembro de 1991(10)

.

0.10. O presente relatório especial foi elaborado na sequência da resolução do Parlamento Europeu de 3 de Abril de 1990, relativa às observações que fazem parte integrante da decisão que concede quitação sobre a execução do orçamento geral relativo ao exercício de 1988(11)

. Este relatório resulta de verificações efectuadas pelo Tribunal tanto na Comissão como em seis Estados-membros (Alemanha, Grécia, Espanha, Itália, Países Baixos, Reino Unido). Os assuntos a que se refere encontram-se divididos em quatro capítulos que tratam sucessivamente dos objectivos e meios da acção comunitária em matéria de ambiente, da gestão das dotações especificamente previstas para esse efeito, da relação entre os instrumentos com finalidade estrutural e o ambiente, bem como da aplicação das directivas em matéria de ambiente. O relatório não aborda, no entanto, os aspectos relacionados com a política agrícola comum nem os que dizem respeito às relações externas da Comunidade.

CAPÍTULO PRIMEIRO

Objectivos e meios da acção comunitária em matéria de ambiente

Individualização das despesas

1.1. As despesas comunitárias relativas ao ambiente encontram-se dispersas por várias dotações orçamentais e outros instrumentos. O Conselho Europeu de Dublim de Junho de 1990 convidou a Comissão «a fazer o inventário dos recursos orçamentais globais consagrados à política ambiental da Comunidade, que presentemente se encontram dispersos por vários mecanismos de financiamento distintos, e a apresentar as suas conclusões ao Conselho logo que possível».

1.2. Em Janeiro de 1991, a Comissão apresentou uma análise relativamente pormenorizada, em anexo à sua proposta de regulamento do Conselho sobre a criação de um instrumento financeiro relativo ao ambiente. Essa análise levou a Comissão a prever que, a partir de 1989, as despesas relativas ao ambiente se deveriam elevar globalmente a uma média anual de cerca de 650 Mio ECU, contra cerca de 135 Mio ECU durante os exercícios anteriores.

1.3. Trata-se, no entanto, de uma previsão cujos resultados deverão ser considerados com reserva, visto os critérios da sua elaboração, nomeadamente no que se refere aos fundos estruturais e à investigação, se encontrarem mal definidos e serem pouco controláveis. As avaliações efectuadas nem sempre resultam de cálculos precisos, não existindo, portanto, documentação sistemática de referência. Aliás numerosas acções, por exemplo nos programas operacionais dos fundos estruturais, encontram-se classificadas em títulos não homogéneos que dizem respeito simultaneamente a vários sectores, como o turismo e o ambiente. É difícil nestas condições determinar a priori qual será, na fase de realização, a parte que cabe a um ou outro desses sectores e em que medida os efeitos se poderão adicionar ou, pelo contrário, correm o risco de se opor.

1.4. Apesar destas reservas, o Tribunal de Contas esforçou-se por actualizar a análise da Comissão, tendo em conta nomeadamente os dados orçamentais de 1991, novos programas ou informações mais precisas relativamente aos períodos a considerar para as diversas estimativas. Os resultados desta actualização encontram-se no quadro 1, ao passo que o quadro 2 apresenta uma repartição, por Estado-membro e por fundo, das contribuições constantes dos quadros comunitários de apoio dos fundos estruturais e relativas ao ambiente.

Quadro 1 - Estimativa das despesas comunitárias previstas no domínio do ambiente em 1991

(em Mio ECU)

Período Duração (anos) Montante total Média anual

Título «Ambiente» do orçamento e despesas de apoio 1991 1 109,0 109,0

Investigação no domínio do ambiente:

- Programa específico de investigação: 6.1991-12.1994 3,5 261,4 74,7

-Programa plurianual do CCI: 1992-1994 3 148,5 49,5

Fundos estruturais:

-Quadros comunitários de apoio: 2 539,1 573,4

- Objectivo 1 1989-1993 5 1 780,6 356,1

-Objectivo 2 1989-1991 3 492,1 164,0

-Objectivo 5b 1989-1993 5 266,4 53,3

-ENVIREG 1991-1993 3 500,0 166,7

-Objectivo 5a 1989-1993 5 39,0 7,8

Florestas (artigos B2-515 e B8-255 do orçamento) 1991 1 20,0 20,0

Orçamento operacional CECA 1991 1 30,0 30,0

3 647,0 1 031,1

Quadro 2 - Estimativa das dotações para o ambiente nos quadros comunitários de apoio dos fundos estruturais (1989/1993) (*)

(em Mio ECU)

Estados-membros FEDER FSE FEOGA OUTROS TOTAL

QCA Ambiente % QCA Ambiente % QCA Ambiente % QCA Ambiente % QCA Ambiente %

Bélgica 137,29 11,72 9 % 43,67 0,19 0 % 11,54 0,00 0 % 0,00 0,00 192,50 11,91 6 %

Dinamarca 25,90 5,30 20 % 13,70 0,00 0 % 4,50 0,00 0 % 0,00 0,00 44,10 5,30 12 %

Alemanha 443,82 91,35 21 % 179,70 40,04 22 % 181,77 60,89 34 % 0,00 0,00 805,29 192,28 24 %

Grécia 3 662,00 202,00 6 % 1 728,00 0,00 0 % 1 277,00 0,00 0 % 526,24 0,00 7 193,24 202,00 3 %

Espanha 6 780,10 663,76 10 % 2 546,00 5,45 0 % 1 416,90 170,35 12 % 0,00 0,00 10 743,00 839,56 8 %

França 1 181,86 193,79 16 % 612,62 2,45 0 % 609,02 52,34 9 % 7,90 0,00 0 % 2 411,40 248,58 10 %

Irlanda 1 646,00 114,50 7 % 1 372,00 0,00 0 % 654,00 113,50 17 % 0,00 0,00 3 672,00 228,00 6 %

Itália 5 236,40 537,33 10 % 1 814,70 39,59 2 % 985,90 102,23 10 % 140,00 8,00 6 % 8 177,00 687,15 8 %

Luxemburgo 7,90 0,00 0 % 0,18 0,00 0 % 1,42 0,00 0 % 0,00 0,00 9,50 0,00 0 %

Países Baixos 71,66 0,00 0 % 33,94 0,00 0 % 12,50 0,00 0 % 0,00 0,00 118,10 0,00 0 %

Portugal 3 757,00 0,00 0 % 2 028,00 0,00 0 % 1 173,00 0,00 0 % 410,00 0,00 0 % 7 368,00 0,00 0 %

Reino Unido 1 655,40 114,76 7 % 621,70 9,53 2 % 154,90 0,00 0 % 0,00 0,00 2 432,00 124,29 5 %

TOTAL 24 605,33 1 934,51 8 % 10 994,21 97,25 1 % 6 482,45 499,31 8 % 1 084,14 8,00 1 % 43 166,13 2 539,07 6 %

|| || || || || || || || || ||

(*) No que se se refere aos quadros comunitários de apoio aprovados antes de Dezembro de 1991.

1.5. No total, trata-se, portanto, de pelo menos 1 000 Mio ECU que foram afectados em 1991 pela Comunidade a actividades relacionadas com o ambiente. A estimativa é, porém, incompleta, pois não abrange as despesas que podem ocorrer em programas ou iniciativas comunitárias diferentes do ENVIREG; também não considera as despesas relativas à retirada de terras da produção agrícola (200 Mio ECU, artigos B1-400 e B2-500 do orçamento), nem as operações exteriores à Comunidade, nem os empréstimos do Banco Europeu de Investimento, que ultrapassam os 2 000 Mio ECU por ano.

1.6. Tanto a nível comunitário como a nível nacional, uma boa individualização e especificação das despesas constitui um elemento indispensável para determinar, numa base objectiva e controlável, os tipos de operações, os modos de intervenção e os serviços que intervêm no sector do ambiente. Porém, o volume financeiro da acção comunitária em matéria de ambiente nos vários sectores apenas pode ser avaliado de maneira aproximada. Torna-se necessária uma melhoria neste aspecto, tendo em vista a obtenção de informações mais precisas e completas, por exemplo integrando na programação contabilística índices analíticos que permitam o tratamento de dados financeiros.

Programas de acção em matéria de ambiente

1.7. Os programas de acção plurianuais da Comunidade em matéria de ambiente indicam os princípios de base e os objectivos da política ambiental. Enumeram as orientações gerais, o método da prevenção e do controlo da poluição, bem como as acções em diversos sectores específicos. A concepção enunciada é a de uma política de prevenção, visando evitar que os problemas se verifiquem em vez de combater posteriormente os seus efeitos. A protecção do ambiente deve considerar-se factor fundamental no momento da tomada das decisões económicas, sendo o estabelecimento de normas rigorosas nos diversos sectores indispensável para evitar a poluição e melhorar a gestão dos recursos.

1.8. Contudo, os programas quase não traduzem esta concepção em termos operacionais: os resultados, mesmo parciais, a atingir não são quantificados e os meios a aplicar apenas são evocados. Ainda que os princípios e as preocupações expressos sejam claros, as acções que deverão permitir fazer-lhes face e melhorar as situações reais são mais incertas, não havendo uma verdadeira evolução neste ponto de um programa plurianual para o outro. Além disso, os programas salientam que os progressos em matéria de ambiente devem realizar-se de forma a não colocar em causa o bom funcionamento do mercado comum, o que constitui um problema cuja resolução é frequentemente difícil em diversos aspectos.

1.9. Para que a definição de medidas seja acompanhada da sua aplicação à realidade, deverá em todas as circunstâncias ser concedida especial atenção ao impacto real dos programas e das acções.

Coordenação das intervenções e função do coordenador

1.10. As atribuições específicas relativas ao ambiente encontram-se repartidas por diversos serviços. A DG XI, «Ambiente, Segurança Nuclear e Protecção Civil», tem competência geral na matéria, gerindo as dotações do título «ambiente» do orçamento. Os aspectos relativos à investigação dependem da DG XII. O Instituto do Ambiente, bem como o Instituto para a Aplicação da Teledetecção, situados em Ispra, fazem parte do Centro Comum de Investigação. Na DG VI, «Agricultura», e na DG VII, «Transportes», existem serviços especializados para as questões do ambiente ou da ecologia. A aplicação de várias directivas, nomeadamente em matéria de combate contra o ruído, depende da DG III, «Mercado Interno e Assuntos Industriais». As actividades em matéria de ambiente são da responsabilidade da Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho, situada em Dublim, e da DG V, «Emprego, Relações Industriais e Assuntos Sociais». Outros aspectos dependem nomeadamente das DG XIV, «Pesca», XVI, «Políticas Regionais», XVII, «Energia», XVIII, «Crédito e Investimento», bem como do Banco Europeu de Investimento.

1.11. Tal repartição requer um considerável esforço de coordenação que está longe de se encontrar realizado. No caso de numerosas operações a financiar pelas dotações especiais «ambiente», pelas dotações de investigação ou pela CECA, apenas ocasionalmente se organiza uma consulta entre os serviços. Para os financiamentos dos fundos estruturais existe uma informação entre as DG interessadas, tanto no que se refere à preparação dos quadros comunitários de apoio como dos programas operacionais. Mas incide em documentos demasiado imprecisos para permitir uma consulta frutuosa e uma tomada em consideração válida dos aspectos relacionados com o ambiente, sobretudo nos curtos prazos previstos para a sua realização. Na hipótese mais favorável, conduz a alterações de texto cujo alcance prático nem sempre é evidente.

1.12. A ausência de coordenação repercute-se ao nível das realizações. No sector da aquicultura e da piscicultura foram financiados diversos projectos de exploração intensiva, principalmente em lagoas ou outros espaços aquáticos das costas mediterrânicas, a cargo das dotações previstas para a pesca, das dotações adicionais PIM ou do FEDER. Simultaneamente, a DG XI desenvolve uma acção de salvaguarda das zonas húmidas, indo mesmo ao ponto de ajudar financeiramente os organismos de protecção do ambiente a adquirirem lagoas para evitar a sua exploração intensiva. Os controlos efectuados na Grécia revelaram o caso de um dique marítimo, construído com o auxílio de um programa PIM, munido de estrada e rede aérea de distribuição eléctrica. O dique teve de ser sujeito a trabalhos de modificação, nos termos de um contrato financiado pela DG XI, para permitir uma circulação suficiente da água, que se encontrava comprometida pelas infraestruturas iniciais, e uma parte da rede eléctrica prevista teve de ser eliminada por ser demasiado perigosa para as aves.

1.13. Para combater as chuvas ácidas, a degradação e os incêndios nas florestas, o Conselho adoptou, em 17 de Novembro de 1986, dois regulamentos, posteriormente alterados em 1989(12)

. A gestão destas medidas do domínio florestal, em relação às quais foram abertas dotações de autorização no valor de 20 Mio ECU no orçamento de 1991 (artigos B2-515 e B8-255) é assegurada por uma unidade especializada constituída no seio da DG VI, «Agricultura», referindo-se sobretudo ao desenvolvimento dos conhecimentos e à divulgação de informações nos domínios cobertos pelos regulamentos. A coordenação com a DG XI limita-se praticamente à comunicação de determinados dados recolhidos, sem um método comum para assegurar a complementaridade das acções, sobretudo em matéria de protecção florestal. A consulta com a DG XII, mesmo no caso de trabalhos relativos a domínios semelhantes, como o estudo da poluição do ar e do solo e da sua influência na degradação das florestas, visa sobretudo evitar financiamentos duplos. A análise da documentação também não revelou uma coordenação com as acções de protecção e melhoramento das florestas financiadas pelos fundos estruturais e geridas por outros serviços da mesma DG VI. Tal situação atenua a boa concepção e a boa utilização dos trabalhos financiados.

1.14. O carácter demasiado isolado das diversas abordagens leva igualmente a uma ausência de relatórios de conjunto que tratem das actividades relacionadas com o ambiente financiadas pelos diversos instrumentos comunitários. Se, por um lado, são geralmente elaborados numerosos documentos pormenorizando aspectos específicos, por outro falta toda a documentação que trata da acção levada a cabo pelos diferentes serviços e direcções-gerais da Comissão no sentido de fornecer uma abordagem global sobre esta matéria. Uma verdadeira função de coordenação subentende um coordenador cujo papel seja claramente definido. A função da DG XI nesta matéria deverá ser especificada, com vista a garantir uma melhor complementaridade e eficácia das intervenções.

1.15. Os Estados-membros necessitam igualmente de uma melhor coordenação. Os aspectos relacionados com o ambiente dependem da competência de diversos departamentos: ambiente, mas também obras públicas, indústria, agricultura, saúde pública, protecção civil, marinha, investigação científica, etc.. Em diversos casos analisados pelo Tribunal, a coordenação entre os departamentos em questão revelou-se praticamente inexistente. Os serviços responsáveis pela protecção do ambiente e da saúde não estavam informados de programas nem de acções que pudessem originar perturbações e os diversos departamentos prosseguem os seus objectivos sectoriais sem tomar suficientemente em conta os imperativos de conjunto de salvaguarda do meio natural. Além disso, a repartição de competências encontra-se em constante evolução, tendo o Tribunal recebido, segundo as autoridades interrogadas, respostas divergentes a uma mesma questão, especialmente em matéria de atribuição de competências ou de problemas de procedimento.

Tomada em consideração do impacto ambiental na acção dos fundos estruturais

1.16. Na sequência da reforma dos fundos, a determinação exacta das operações individuais financiadas pelos instrumentos com finalidade estrutural é pouco conhecida dos serviços comunitários e verifica-se essencialmente a nível nacional ou regional, frequentemente durante a execução dos programas. Estes últimos indicam os tipos de medidas consideradas, mas não especificam as tecnologias a utilizar nem mesmo, em numerosos casos, a localização ou até o número dos investimentos. Além disso, a acção dos comités de acompanhamento não parece de natureza a garantir uma informação satisfatória a este respeito e as verificações relativas a 13 programas operacionais revelaram que a DG XI não tomara parte nos trabalhos desses comités nem recebera cópia das actas das suas 20 reuniões. O financiamento por programas torna difícil, a nível comunitário, a análise dos projectos e, portanto, a tomada em consideração das suas implicações ambientais.

1.17. Porém, tanto o décimo segundo considerando como o artigo 7o do Regulamento (CEE) no 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988(13)

, que define o âmbito geral da reforma, estipulam que as acções financiadas devem respeitar as políticas comunitárias, incluindo as relativas à protecção do ambiente. Poucas medidas eficazes foram tomadas no sentido de traduzir essa obrigação em termos operacionais. Em especial o regulamento de aplicação, Regulamento (CEE) no 4253/88(14)

do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, não inclui disposições específicas visando garantir esse respeito, nem a nível comunitário nem a nível nacional.

1.18. No mínimo, os programas operacionais deveriam incluir a indicação sistemática de imperativos específicos a observar, de técnicas a seguir ou a evitar na realização das acções financiadas, para impedir que os financiamentos dos instrumentos com finalidade estrutural sejam utilizados para investimentos que não respeitem as preocupações comunitárias em matéria de ambiente.

Financiamento de projectos e financiamento de programas

1.19. A gestão das dotações do título «ambiente» e das dotações de investigação assume a forma de financiamento de projectos ou estudos, mesmo que as operações se integrem em programações de conjunto. Para cada projecto é, portanto, previsto um acompanhamento directo a nível comunitário. Pelo contrário, a contribuição dos fundos estruturais incide essencialmente em programas cujo financiamento é assegurado por fracções anuais em função da evolução das realizações; neste caso, o acompanhamento da execução compete principalmente ao comité de acompanhamento, que age no âmbito da parceria.

1.20. Ambos os métodos, acompanhamento directo e indirecto, apresentam vantagens e inconvenientes. O acompanhamento directo permite tratar cada um dos projectos financiados quanto ao seu conteúdo, à sua aplicação e aos seus efeitos; requer, porém, que se possam consagrar à gestão recursos consideráveis em pessoal e meios administrativos, especialmente quando o número de projectos é elevado. O acompanhamento indirecto visa mais uma abordagem global das intervenções e interessa-se essencialmente pelos resultados de conjunto, pelo impacto na situação que a acção comunitária pretende corrigir ou alterar.

1.21. Existe, contudo, o risco de não alcançar as vantagens de um nem de outro dos dois métodos, por falta de atenção ou de meios suficientes para assegurar um acompanhamento adequado dos projectos, e por falta de um procedimento administrativo satisfatório de avaliação dos resultados. É esse em grande parte o caso das despesas em matéria de ambiente, em relação às quais o acompanhamento dos projectos é deficiente e a avaliação dos programas comporta poucos elementos relativos ao impacto ambiental. A contribuição comunitária tem, por conseguinte, uma função de redistribuição e de apoio de iniciativas, função sem dúvida importante mas que não concede lugar suficiente às preocupações de eficácia na utilização das dotações.

CAPÍTULO SEGUNDO

Gestão das dotações específicas previstas para o ambiente

Dotações de ambiente e dotações de investigação

2.1. As dotações inscritas no título «Ambiente» do orçamento são geridas pela DG XI, «Ambiente, Segurança Nuclear e Protecção Civil», no que se refere ao financiamento de projectos individuais. A ajuda concedida é objecto de contratos com os beneficiários, especificando as respectivas tarefas, a sua duração, os relatórios e outra documentação a fornecer, especialmente no domínio financeiro. Ao contrário dos programas operacionais financiados pelos fundos estruturais, cuja gestão é amplamente delegada a nível nacional e regional no âmbito da parceria, estes projectos individuais são, portanto, definidos e avaliados directamente pela Comissão, em ligação com os beneficiários. O quadro 3 fornece indicações mais pormenorizadas sobre a evolução destas dotações durante os últimos exercícios.

2.2. O mesmo tipo de gestão por contrato aplica-se aos projectos financiados pelas dotações de investigação da DG XII, «Ciência, Investigação e Desenvolvimento», uma parte dos quais se refere expressamente aos problemas do ambiente. Tanto no caso da DG XI como da DG XII, existem programas plurianuais de conjunto, respectivamente o «Programa de acção da Comunidade Europeia em matéria de ambiente» e os «Programas específicos de investigação», adoptados em aplicação das orientações do programa-quadro, que apresentam as acções a empreender e os pontos fulcrais das intervenções. Algumas acções são, por sua vez, realizadas sob a forma de programas, que constituem um procedimento de enquadramento de projectos.

2.3. No estabelecimento de Ispra do Centro Comum de Investigação existe um Instituto do Ambiente mais particularmente especializado nos problemas de investigação relativa ao meio natural. Os seus efectivos são comparáveis aos da DG XI, elevando-se o seu orçamento anual a aproximadamente 30 Mio ECU. Outro instituto do estabelecimento é responsável pelas tarefas relativas às aplicações da teledetecção que, em numerosos aspectos, dizem igualmente respeito ao domínio do ambiente.

2.4. Este conjunto de actividades representa uma grande variedade de intervenções. O número de estudos e de projectos é considerável e diz respeito a múltiplos domínios. Trata-se, contudo, de acções que se criaram e desenvolveram durante os anos nas duas DG em questão e que, em determinados domínios, poderiam ser mais coordenadas. No que se refere à preparação e execução de programas como o ACE (acção comunitária para o ambiente), o STEP (ciência e tecnologia para a protecção do ambiente) ou o EPOCH (climatologia e riscos naturais), é organizada uma consulta inter-serviços que geralmente leva a salientar o interesse de uma colaboração mais efectiva, por exemplo na escolha precisa dos temas, modelos ou substâncias a estudar. Trata-se, contudo, de intenções que deveriam ser mais desenvolvidas ao nível das realizações e que deixam poucos vestígios nos processos dos projectos. O primeiro programa relativo ao ambiente (1974-1976) incluía um anexo mostrando as relações entre as acções no âmbito das dotações de investigação e os pontos do programa ambiente, mas essa abordagem não voltou a aparecer nos documentos posteriores.

2.5. Na fase de decisão e de execução, os contactos são igualmente pouco aprofundados. É necessária uma melhor concepção das tarefas, que distinga claramente os estudos e a investigação de base, o desenvolvimento tecnológico e as aplicações repetitivas, devendo criar-se uma maior sinergia entre todas as acções para que estas contribuam mais eficazmente para a obtenção dos resultados esperados. As verificações do Tribunal revelaram diversos casos de estudos sobre assuntos próximos ou análogos, organizados na mesma ocasião e a cargo dos dois tipos de dotações, por vezes com os mesmos contratantes, sem qualquer método coordenado. O mesmo fenómeno verifica-se no que se refere à ligação com o estabelecimento de Ispra.

Atribuição e celebração dos contratos

2.6. A atribuição e a celebração dos contratos financiados pelas dotações de ambiente é fortemente dominada pelos processos de contratação directa. O Jornal Oficial das Comunidades Europeias publica geralmente uma informação com vista a eventual colaboração, mas trata-se mais de uma maneira de dar a conhecer iniciativas do que de um verdadeiro convite para a apresentação de propostas. No caso dos projectos MEDSPA (acção comunitária para a protecção do ambiente na região mediterrânica) e CORINE (sistema de informação sobre o estado do ambiente e dos recursos naturais na Comunidade), foram determinados critérios mais precisos para a selecção das ofertas de colaboração, mas falta ainda aperfeiçoar os procedimentos para chegar a uma abordagem menos passiva, definindo os trabalhos a realizar e atribuindo a execução a contratantes escolhidos com base num convite para a apresentação de propostas.

2.7. A ajuda comunitária aliás apenas representa frequentemente um elemento, significativo mas parcial, de um plano financeiro realizado pelo contratante com vista a cobrir as despesas da operação. Em alguns dos casos analisados, este plano financeiro deu origem a contribuições provenientes de uma dúzia de organismos. Tais situações não se prestam nem a um concurso público por parte da Comissão, nem a uma consulta da Comissão Consultiva de Compras e Contratos. São sobretudo criticáveis quando, como o Tribunal repetidamente verificou, o autor da montagem financeira e beneficiário da contribuição não é um promotor que possa servir-se do convite para a apresentação de propostas, mas a própria empresa que efectua os trabalhos. Esta dispõe, portanto, da possibilidade de fixar o seu preço sem qualquer procedimento além das discussões directas, situação que se deveria evitar.

2.8. No que se refere à intervenção dos comités consultivos, constituídos nomeadamente no âmbito dos projectos MEDSPA e ACNAT (acção comunitária para a conservação da natureza), tem sobretudo em vista estabelecer uma ligação com os representantes dos Estados-membros, não tendo por objectivo específico fazer com que as operações financiadas sejam realizadas pelo seu justo preço.

2.9. Para poder garantir a boa utilização da contribuição e do seu emprego para as actividades consideradas, uma cláusula dos contratos prevê a obrigação de justificar as despesas. No caso de contratos celebrados com empresas importantes, a justificação das despesas é constituída quase exclusivamente por facturações internas da empresa relativas a serviços de pessoal, fornecimento de material e equipamentos, despesas de investigação, despesas gerais, etc.. Tal modo de justificação tem pouco valor probatório e terá vantagem em ser substituído por um preço fixo, determinado após um concurso público rigoroso, procedimento que contribuirá para a clareza e o desenvolvimento do considerável mercado constituído pelo sector do ambiente.

Acompanhamento financeiro dos contratos

2.10. O acompanhamento financeiro dos contratos pela DG XI suscita diversas observações. Os processos são muito incompletos e, em diversos casos, apenas por ocasião de controlos locais nos contratantes o Tribunal tomou conhecimento das informações que estes últimos tinham enviado à Comissão, mesmo em matéria de justificação de despesas. Foi igualmente durante esses controlos locais que se tornou possível conhecer o número de contratos sucessivos celebrados com um mesmo parceiro, visto que os dados obtidos na DG XI se revelaram bastante parciais. Na medida em que se solicita um esforço de documentação aos organismos parceiros, os documentos em questão deverão ser objecto de um tratamento administrativo preciso, que permita uma utilização clara e completa.

2.11. Os contratantes recebem poucas instruções específicas quanto ao método a seguir para a justificação das despesas. Não existe um guia uniforme aplicável a todos os casos, nem métodos diferenciados que permitam determinar o tipo de justificativos mais adequado à natureza do contrato ou dos trabalhos considerados. É reservado um papel importante aos contactos directos, pouco ou mal documentados, tomados por iniciativa de uma ou outra das partes interessadas e que conduzem a soluções muito variáveis, devido igualmente à ausência de pormenores quanto às despesas elegíveis.

2.12. Tal abordagem não é satisfatória, como mostraram os controlos locais efectuados pelo Tribunal junto de uma dúzia de contratantes, em matéria de justificação de despesas. Um contratante praticamente não tinha contabilidade, tendo enviado à Comissão os dados que julgava razoáveis. Outro revelara um considerável esforço de criatividade ao classificar, em função das rubricas do contrato, um conjunto de despesas frequentemente sem relação com o projecto financiado, o que permitia simplesmente concluir que os recursos do contrato tinham sido utilizados indiferentemente para o conjunto das actividades do contratante. No caso de quatro outros projectos, as despesas declaradas apenas em parte puderam ser justificadas.

2.13. Em outro caso, o contratante dispunha há sete meses de um adiantamento de tesouraria da Comissão no montante de 100 000 ECU; dado que nenhuma despesa fora entretanto efectuada em relação ao contrato, o adiantamento servia para o financiamento de outras actividades. O contrato, porém, previa a construção, no prazo de seis meses após a assinatura, de uma estação piloto para o tratamento dos resíduos. Por ocasião da visita do Tribunal, dez meses após o início do projecto, o local para a estação piloto não fora ainda encontrado, havendo a intenção de a instalar numa região diferente da inicialmente prevista, sem que se tenham encontrado vestígios destas dificuldades no processo da Comissão. O contratante considerava a estação piloto como um protótipo para o país e apenas durante a visita do Tribunal teve conhecimento que um projecto do mesmo tipo se encontrava em fase de realização no âmbito do programa ENVIREG, financiado pelos fundos estruturais comunitários.

2.14. Com vista a aperfeiçoar o processo de acompanhamento, técnico e financeiro, recorreu-se frequentemente a organismos intermediários, encarregues pela DG XI da coordenação das operações. Trata-se de empresas de serviços ou outros gabinetes externos, muitas vezes remunerados a cargo das dotações para despesas de apoio (capítulo B8-43 do orçamento), que assim se associaram à gestão dos contratos e asseguraram, perante os contratantes, funções em nome da Comissão. As verificações do Tribunal levam a concluir que o recurso a esses intermediários não permitiu que se assegurasse um melhor acompanhamento: as numerosas mudanças das pessoas ou organismos responsáveis pela execução dos contratos, o carácter extremamente sucinto ou até a ausência de documentos em matéria de acompanhamento, a pobreza das informações fornecidas fazem pensar, pelo contrário, na necessidade de modalidades mais eficazes para verificar as condições de execução dos trabalhos.

Concessão de subvenções de funcionamento

2.15. O título B4-3, «Ambiente», do orçamento (números B4-3061, B4-3081, B4-310) prevê diversas dotações de subvenção, nomeadamente para a promoção de organizações europeias representativas que operem no domínio do ambiente. O papel fundamental desses organismos para o conhecimento dos problemas e para a aplicação de uma política do ambiente é acentuado pelo programa de acção, prevendo o orçamento a possibilidade de uma contribuição fixa para o financiamento de tais grupos.

2.16. Contudo, a atribuição das subvenções fixas de funcionamento deveria efectuar-se segundo procedimentos análogos, seja qual for a dotação orçamental de imputação, não se justificando que se utilizem procedimentos diferentes relativamente às subvenções a cargo, respectivamente, do título A3 e do título B4 do orçamento. Aliás, os critérios de concessão deverão ser claramente estabelecidos, com vista a reforçar o seu carácter selectivo, devendo controlar-se melhor a utilização dos montantes pagos.

2.17. Determinados contratos de prestação de serviços, a cargo de dotações diferentes das atrás indicadas, são na realidade subvenções, dado que a remuneração acordada serve em grande parte para cobrir os custos administrativos gerais do organismo beneficiário. Tais situações, favorecidas pela ambiguidade dos métodos de gestão e dos procedimentos, deverão ser rigorosamente evitadas, devendo observar-se uma distinção muito nítida entre os contratos de prestação de serviços e a concessão de subvenções.

Resultados dos projectos: sua exploração e princípio da acção preventiva

2.18. É igualmente necessária uma estrutura mais precisa em matéria de exploração dos resultados dos contratos, para a divulgação dos conhecimentos e, de uma maneira mais geral, para assegurar que os estudos ou projectos piloto efectuados não ficam por utilizar. As perspectivas de utilização prática, de passagem a uma fase operacional, existem provavelmente no início dos estudos ou das acções de investigação financiadas, mas não aparecem nos processos apresentados ao Tribunal. O problema é por vezes referido, quando da análise final dos trabalhos, por iniciativa do contratante, dos serviços da Comissão ou de ambos. Trata-se, contudo, de um procedimento pouco claro, que deverá ser bastante aperfeiçoado para que as decisões sejam tomadas com conhecimento de causa. A qualidade da colaboração contratual, nomeadamente sob o ponto de vista da boa utilização dos trabalhos financiados, é atenuada se a análise dos documentos recebidos e as decisões que esses documentos suscitam ficarem frequentemente em suspenso.

2.19. Os processos relativos a estudos importantes, por exemplo em matéria de tratamento de resíduos ou de salvaguarda de algas submarinas, têm sido encerrados sem que se tome uma decisão quanto à sua passagem a uma eventual aplicação, sem que se estabeleça uma ordem de prioridade quanto ao destino a dar aos futuros financiamentos, e sem que seja possível verificar as medidas a tomar para que os trabalhos realizados não fiquem por utilizar. Uma constatação análoga foi efectuada em relação a contratos de investigação, que na prática serviram para financiar teses universitárias, sem qualquer indicação quanto à utilização de tais trabalhos para o programa comunitário.

2.20. As disposições em vigor prevêem que a acção da Comunidade se deve fundamentar no princípio da acção preventiva e do poluidor-pagador. Diversos contratos analisados revestiam, porém, um aspecto essencialmente curativo, mais do que preventivo.

2.21. É, por exemplo, o caso de contribuições concedidas em Itália para a remoção dos resíduos e a recuperação da paisagem das ilhas Tremiti (250 000 ECU) e das ilhas Egadi (144 800 ECU), degradadas principalmente devido ao afluxo de turistas ou visitantes, ou da contribuição concedida para o saneamento, numa zona húmida da Toscana, de um lago poluído pelos detritos provenientes de blocos residenciais de férias e pelos adubos agrícolas (200 000 ECU). Igualmente em Itália, foi concedida uma contribuição comunitária de 250 000 ECU como participação na compra de uma lagoa na região de Veneza.

2.22. Os méritos de tais projectos, em termos de melhoria do ambiente, não são contestáveis. No entanto, esses projectos têm muito mais a ver com a limpeza do que com a acção preventiva e, a multiplicarem-se, sobretudo na ausência de verdadeiras medidas de dissuasão para evitar a repetição das perturbações, apenas poderão contribuir para que se generalize a ideia de que o poluidor não é o pagador e de que o custo ambiental de uma actividade não deve ser tomado a cargo por quem leva a cabo essa actividade.

Criação de bancos de dados

2.23. A constituição e a disponibilidade de bancos de dados sobre os biótopos naturais, as fontes de poluição e a evolução das perturbações são indispensáveis a qualquer acção relativa ao ambiente. Para desenvolver e harmonizar as informações, a Comissão elaborou um banco de dados que é objecto do programa CORINE, cuja realização, inicialmente prevista para um período de quatro anos a partir de Janeiro de 1985, foi prorrogada por dois anos pela Decisão no 90/150/CEE do Conselho(15)

, ao passo que o custo total do programa se elevou de 4 Mio ECU a 10,5 Mio ECU.

2.24. O banco de dados devia fornecer, em relação ao conjunto da Comunidade e numa base uniformizada, cerca de quarenta indicadores em matéria de biótopos naturais e outros elementos de carácter ecológico. Porém, como a informação sobre o ambiente era de nível muito variável nos Estados-membros, a realização do programa viu-se confrontada com consideráveis dificuldades. No caso de alguns países, as informações já se encontravam em grande parte disponíveis, visando o sistema essencialmente garantir a sua possibilidade de comparação. Em outros países, contudo, foi necessário proceder a consideráveis trabalhos de recolha, que estão longe de estarem terminados. Daí resulta que as informações recolhidas até este momento sejam frequentemente parciais, devendo ser mais utilizadas.

2.25. As verificações efectuadas pelo Tribunal nos Estados-membros revelaram uma certa dispersão dos esforços em matéria de constituição de fontes de informação. Existem redes de detecção ou bancos de dados criados por determinados serviços, por vezes com a contribuição dos fundos estruturais comunitários, sem qualquer abordagem ou metodologia coordenadas, e até desconhecendo a existência do programa CORINE. Aplicam-se igualmente métodos divergentes em matéria de levantamentos aéreos financiados pela Comunidade, sem qualquer justificação dessas divergências e sem ligação com o instituto especializado em matéria de teledetecção existente no estabelecimento de Ispra.

2.26. É, além disso, necessária uma acção mais eficaz para facilitar o acesso às informações disponíveis e encorajar a sua utilização, nomeadamente através da constituição e da divulgação de levantamentos de bancos de dados existentes. Por ocasião das verificações do Tribunal, vários peritos ou organizações especializadas salientaram que a Comissão financia um número considerável de estudos, mas que os relatórios deles resultantes são pouco acessíveis ao público, se bem que a própria Comunidade tenha adoptado uma directiva no sentido de assegurar o acesso à informação em matéria de ambiente(16)

. Além disso, a ligação com o Serviço de Estatística das Comunidades continua a não ser suficiente.

2.27. O período de execução do programa CORINE fixado pela decisão do Conselho terminou no final de 1990, sem que se tenham adoptado disposições quanto ao futuro dos trabalhos. A prossecução e a actualização da recolha dos dados deviam normalmente ser confiadas à Agência Europeia do Ambiente, cuja criação ainda não foi possível concretizar. Entretanto, as informações recolhidas correm o risco de perder actualidade e, portanto, interesse.

CAPÍTULO TERCEIRO

Instrumentos financeiros com finalidade estrutural e ambiente

Evolução dos procedimentos

3.1. A nível nacional, as verificações do Tribunal não revelaram progressos sensíveis, desde a reforma dos Fundos, nos procedimentos que devem permitir ter em conta de melhor forma problemas relativos ao ambiente quando da elaboração dos programas.

3.2. São essencialmente os serviços encarregues do desenvolvimento regional, da agricultura e do emprego que participam, cada um relativamente ao sector que lhe diz respeito, na concepção dos diferentes tipos de planificação (planos de desenvolvimento, quadros comunitários de apoio, programas operacionais). Na maior parte dos países e regiões visitados, os ministérios competentes em matéria de ambiente não tinham sido formalmente consultados sobre a preparação dos programas.

3.3. Era o que se passava nos Países Baixos e na Alemanha onde, geralmente, o ministério em causa não fora informado ou apenas o fora a posteriori no âmbito da habitual troca de comunicações entre serviços ministeriais. Se, por vezes, como no Sarre, a consulta prévia tinha efectivamente tido lugar, na prática o exame efectuado incidira apenas no cálculo dos custos e na análise de determinados aspectos técnicos.

3.4. Na Alemanha, o Serviço Federal do Ambiente procedeu a uma avaliação prévia dos planos nacionais de ordenamento do território emanados do ministério correspondente. Em contrapartida, a avaliação não foi efectuada no que se refere aos planos relativos às zonas elegíveis, elaborados pelo Ministério Federal da Economia ou pelo Ministério Federal da Agricultura no âmbito dos fundos estruturais comunitários, mesmo quando, como é o caso relativamente aos novos Laender, o Estado Federal participava no financiamento. No Reino Unido, os serviços ministeriais encarregues da protecção do ambiente também não tinham sido associados aos procedimentos de programação e de decisão relativos às medidas estruturais comunitárias.

3.5. A actividade dos diferentes níveis administrativos na boa realização dos procedimentos comunitários enferma, especialmente em matéria de ambiente, de dificuldades de preparação, de inadaptação dos instrumentos ou mesmo de conflitos ou lacunas de atribuições. Frequentemente, faltam os conhecimentos e meios técnicos necessários para avaliar o impacto ambiental das iniciativas financiadas. A acção dos comités de apoio continua a ser demasiado passiva e ocasional. O número e a complexidade das disposições tornaram-se tais que numerosos organismos interessados, públicos ou privados, não têm conhecimento delas ou não se encontram em posição de assegurar a sua aplicação. Quando das verificações efectuadas nas regiões de vários Estados-membros, o Tribunal teve ele próprio de fornecer aos serviços encarregues da preparação dos programas a informação necessária quanto à existência e ao conteúdo de diversas disposições comunitárias relativas à protecção do ambiente.

Conteúdo dos programas

3.6. Contudo, os programas operacionais dão grande relevo aos problemas ambientais e, como já indicado, uma parte importante dos financiamentos destina-se a operações apresentadas no sentido de melhorar o ambiente.

3.7. O volume das operações aumentou efectivamente em ligação com a duplicação dos fundos mas as alterações de qualidade nos tipos e modos de intervenção são mais limitadas. A maior parte das medidas catalogadas como pertencentes ao domínio do ambiente são de natureza idêntica à das acções já anteriormente financiadas com outra denominação ou outro título: projectos de infra-estrutura no domínio do tratamento de águas residuais ou de resíduos sólidos, trabalhos florestais, protecção dos solos.

3.8. Frequentemente, trata-se mais de medidas de apoio ao desenvolvimento de actividades que de acções que têm em conta a política de luta contra as fontes de perturbações. O aspecto correctivo, amplamente preponderante, não é separado do aspecto preventivo, sendo fornecidas poucas informações quanto ao impacto esperado. As operações previstas e as técnicas utilizadas são referidas em termos gerais, tornando frequentemente possível a existência de definições e aplicações diferentes ou mesmo contraditórias.

3.9. É o que acontece quando os sistemas de tratamento de resíduos previstos podem ir, indiferentemente, do simples enterramento controlado ou da incineração a métodos de pirólise ou de gaseificação ou quando nos colectores de esgotos podem ser lançadas, indiferentemente, águas tratadas ou não ou ainda quando medidas que visam as zonasprotegidas podem incluir a construção, sem mais pormenores, de hotéis ou outras infraestruturas de alojamento.

3.10. São consagrados financiamentos significativos à construção de redes de metropolitano. No que se refere ao de Atenas, considerou-se que a totalidade da ajuda prevista (178 Mio ECU) visa mais a salvaguarda do ambiente que o desenvolvimento dos transportes, dado que o investimento deve contribuir para conter o aumento do tráfego automóvel e da poluição do ar e terá, portanto, um efeito positivo no ambiente. Contudo, este efeito permanecerá limitado se não se inscrever numa política global da circulação em meio urbano, já que numerosas cidades dotadas de metropolitano continuam confrontadas com a poluição provocada pelo ruído, os engarrafamentos, o estacionamento e os gases de escape dos automóveis. Porém, os programas não comportam uma verdadeira abordagem global deste género. As verificações efectuadas pelo Tribunal num centro de controlo técnico automóvel mostraram por exemplo que, embora um número considerável de veículos não respeitasse as normas de combustão, não existia um registo preciso dos veículos a controlar na zona e que os controlos a efectuar de dois em dois anos tinham um carácter ainda pouco sistemático.

3.11. O risco de efeitos discordantes existe igualmente a outros níveis. Embora os danos causados às zonas costeiras pelo processo de urbanização sejam geralmente sublinhados, o programa operacional de uma região do Mezzogiorno prevê a construção de hotéis de grande e média dimensão, com um total de 1 000 camas, num campo de golfe que se considerou oferecer um grande potencial turístico. A iniciativa visa reequilibrar as possibilidades de alojamento hoteleiro da zona relativamente a outras mais bem equipadas.

3.12. Inversamente, numerosos programas põem em relevo as consequências negativas que decorrem do abandono das zonas do interior, em especial em termos de manutenção do espaço natural. Apesar disso, estão previstas poucas acções a favor de tais zonas, as quais se encontram, contudo, entre as que enfrentam mais problemas de desequilíbrio regional. De igual modo, poucas medidas dizem respeito às economias de energia ou ao recurso às energias renováveis ou alternativas, ao passo que a difícil experiência neste domínio dos programas extra quota energia e do programa VALOREN(17)

merecia um melhor desenvolvimento. A parte reservada à formação em matéria de ambiente continua a ser muito reduzida.

Ligação entre os investimentos e a salvaguarda do ambiente

3.13. Apesar de uma maior sensibilização e de um interesse manifestado pelos problemas do ambiente, a ligação entre os financiamentos e a necessidade de contribuir para a salvaguarda do meio natural permanece limitada, tanto ao nível dos procedimentos como do conteúdo dos programas. Existe um risco real de que a execução destes últimos contribua directa e indirectamente para o aumento da poluição e constitua, pelo menos em parte, fonte de novas dificuldades que posteriormente necessitarão de intervenções difíceis e onerosas.

3.14. As administrações regionais interessadas acentuam mais a necessidade de obras ou investimentos destinados a reduzir a poluição que nas abordagens globais que teriam igualmente em vista assegurar, além disso, que não se empreendam actividades em condições que contribuam para destruir o meio ambiente ou aumentar a poluição. A separação das competências, observada em determinados casos, entre serviços de carácter mais ambiental,encarregues da gestão do programa ENVIREG, e ministérios tais como o das obras públicas, encarregues de gerir os outros programas de infra-estrutura, não constitui certamente um exemplo de abordagem global. Tal separação permitiu reforçar a influência dos serviços do ambiente em determinados investimentos mas acentua igualmente a ideia de que as preocupações ambientais dizem unicamente respeito a uma parte dos programas.

3.15. A realização dos investimentos não assegura necessariamente o impacto previsto na protecção do meio natural, tendo nomeadamente em conta as condições de utilização ou de funcionamento. Foram construídas numerosas estações de tratamento de água em municípios rurais, frequentemente com a contribuição dos fundos estruturais. Na realidade, em diversas regiões, a maioria dessas estações permanece por utilizar devido à falta de orçamento da parte dos municípios em causa, para assegurar a respectiva manutenção e funcionamento. A construção de instalações que pudessem servir várias localidades teria provavelmente constituído uma solução mais apropriada.

3.16. Para conhecer a qualidade do ar das zonas industriais, uma região do Mezzogiorno realizou uma rede de trinta postos de vigilância que permitem acompanhar a evolução de um determinado número de componentes atmosféricos. No programa operacional financiado pelos fundos estruturais figura uma extensão da rede às zonas urbanas. Embora a instalação forneça informações em tempo real, a sua utilização está unicamente prevista para prestar uma ajuda à programação, sem outra função mais imediata de protecção ou intervenção, dado que estes aspectos não são da competência do serviço responsável pela gestão do sistema.

3.17. Efectuaram-se verificações num Business Innovation Center (B.I.C.) encarregado pela Comissão e pela região interessada de gerir diversos tipos de ajudas previstas a favor das pequenas e médias empresas através de um programa operacional. Essas verificações mostraram que, nas relações entre o centro e as empresas beneficiárias, as matérias relativas ao ambiente só eram abordadas se fosse formulado um pedido específico nesse sentido pela empresa interessada. A rede dos B.I.C. poderia revelar-se mais sensível às implicações ambientais das iniciativas financiadas e à luta contra as perturbações.

3.18. Mesmo quando os investimentos prevêem medidas precisas, a sua realização nem sempre é assegurada. O processo de ajuda comunitária para a construção de uma barragem no rio Aoos em Epiro foi encerrado em 1991, embora permanacessem por efectuar povoamentos florestais relativamente a cerca de 30 000 árvores, previstos na sequência do estudo de impacto do projecto.

3.19. Uma cláusula geral dos contratos de empréstimos globais concedidos pela Comissão no âmbito das actividades da CECA exige que os projectos financiados graças a esses empréstimos globais respeitem as disposições nacionais e comunitárias em matéria de ambiente(18)

. As verificações efectuadas pelo Tribunal em vários países mostraram que a cláusula praticamente não era aplicada e não tinha tido repercussão nos contratos para o financiamento dos projectos. Os organismos financeiros intermediários interrogados indicaram que a existência de tal condição contratual não tinha suscitado a sua atenção e levantaram o problema dos custos a que um controlo desse tipo daria lugar. Em outros casos, consideraram que as disposições legislativas deveriam ser suficientes, o que corresponde a que a cláusula contratual não seja aplicada.

3.20. A ligação entre os investimentos financiados e a salvaguarda do ambiente manifesta-se pouco, portanto, nas acções que beneficiam da contribuição dos instrumentos com finalidade estrutural. Se são adoptadas algumas iniciativas neste sentido, o acompanhamento é deficiente e o impacto real pouco controlado. Por outro lado, os aspectos preventivo e dissuasivo são quase inexistentes na gestão dos fundos, não sendo empreendida praticamente nenhuma acção para um melhor conhecimento e uma tomada em consideração do custo ambiental das medidas financiadas. Quanto aos relatórios de controlo locais comunicados ao Tribunal, apenas raramente abordam os problemas da luta contra as perturbações.

Riscos de impacto negativo para o ambiente de outros projectos de investimento

3.21. A análise efectuada pelo Tribunal das operações realizadas com a ajuda dos fundos estruturais comunitários mostra que são ainda necessários progressos sensíveis para evitar que os projectos financiados contribuam para a degradação do ambiente ou determinem, pelo menos, efeitos negativos que não são de desprezar. Os casos observados e indicados seguidamente dizem em grande parte respeito a investimentos decididos no âmbito das regulamentações anteriores. Contudo, tendo desde essa altura sido introduzidas poucas alterações nas condições da gestão e na natureza das intervenções para se ter mais em conta o aspecto ambiental, é de temer que os factos constatados se repitam no futuro.

3.22. As obras no porto de Salónica, financiadas no âmbito dos PIM, consistiam no aprofundamento de uma das bacias portuárias e no saneamento das superfícies circundantes. Na ausência de estudos preliminares realizados em tempo útil,não fora tomada até ao momento em que deviam iniciar-se as obras qualquer decisão quanto ao tratamento de 3 ou 4 milhões de m3 de lama poluída proveniente das escavações e a perspectiva era a de as imergir no golfo, contribuindo assim para a destruição da flora e da fauna já gravemente atingidas.

3.23. Ainda em Salónica, o mesmo programa financiou a instalação de filtros especiais destinados a reduzir o ruído e as emanações de poeiras no ar produzidas por uma unidade siderúrgica. O projecto foi realizado como previsto mas as poeiras recolhidas são armazenadas em instalações da empresa e seguidamente espalhadas em camadas em terrenos próximos.

3.24. Em Saxen-Anhalt, as verificações incidiram em dois projectos respeitantes ao ordenamento de um terreno industrial e à criação de uma instalação para o tratamento e destruição de travessas de caminho-de-ferro em betão muito usadas. O primeiro projecto previa que a ajuda seria concedida se fosse dada uma solução ao tratamento das águas residuais. Contudo, o pagamento foi efectuado sem se ter em conta este ponto e sem se impôr qualquer obrigação especial na matéria.

3.25. Relativamente às travessas de caminho-de-ferro, não tivera lugar qualquer análise específica relativa aos aspectos ligados ao ambiente antes da decisão de financiamento, embora a descrição do projecto prevesse um dispositivo para evacuação dos resíduos especiais. Quando da visita ao local, confirmou-se que o projecto se encontra implantado numa zona de protecção da água potável e que se corre o risco de que os resíduos de substâncias químicas, com que foram pulverizadas as travessas para eliminar a vegetação, penetrem no solo, em especial sob o efeito da chuva. Contudo, não existia qualquer dispositivo para a evacuação de resíduos especiais ou para separar os resíduos oleosos. Apesar de terem sido instalados filtros, o ruído e as poeiras eram consideráveis.

3.26. Duas explorações agrícolas visitadas no Brabante do Norte (Países Baixos) receberam ajudas para investimentos destinados à protecção do ambiente e, mais especialmente, à construção de estábulos modernos dotados de um sistema que permite armazenar estrume durante seis meses. Nos antigos estábulos essa armazenagem durava apenas duas semanas e as novas disposições em vigor nos Países Baixos proíbem que se vaze estrume nos campos. O primeiro projecto constituía de facto um investimento de substituição e não suscita qualquer observação. O segundo, contudo, inscrevia-se numa perspectiva muito clara de desenvolvimento da exploração, de aumento do número dos animais e, portanto, da produção do estrume, o que deveria ter impedido a concessão da ajuda a título da protecção do ambiente.

3.27. Relativamente a um projecto mineiro em Espanha, o pedido de contribuição declarava que o investimento não apresentava «efeitos negativos», embora comportasse na realidade o abate florestal de uma vasta área e a poluição de importantes quantidades de água. Uma decisão da região em causa, tomada em 1986, obrigava a empresa a proceder a novos povoamentos florestais, porém, em 1989, último ano que foi objecto de um relatório, estes ainda não tinham sido realizados. As águas residuais não são tratadas mas armazenadas em dois reservatórios artificiais, não tendo sido tomada qualquer disposição quanto ao destino dos sedimentos. As declarações trimestrais comunicadas pela empresa às autoridades regionais dão conta da existência de quantidades muito reduzidas de substâncias tóxicas nas águas residuais. Essas declarações estão em contradição com as análises de amostras recolhidas pela própria empresa antes e após a passagem da água na mina, as quais revelam a existência, à saída, de quantidades de substâncias tóxicas cerca de duas vezes superiores às do ponto de entrada.

3.28. Observaram-se igualmente problemas de poluição da água relativamente a um projecto mineiro financiado no Reino Unido pela CECA e que ainda não incluía uma estação de tratamento. Para evitar a contaminação das águas superficiais, a empresa envidou esforços no sentido de armazenar a água poluída em antigos veios de carvão desafectados com um risco, contudo, de contaminação das águas subterrâneas.

CAPÍTULO QUARTO

Protecção da qualidade do ambiente

Exame de algumas unidades de controlo local

4.1. Quando das suas verificações em diversas regiões dos Estados-membros, o Tribunal teve a ocasião de tomar contacto com os serviços locais encarregados do controlo dos resíduos e efluentes e, de maneira geral, do respeito dos limites ou tolerâncias fixados em matéria de perturbações. Em alguns Estados-membros, foram instituídos serviços especializados de inspecção em matéria de ambiente, em especial para determinadas tarefas mais específicas tais como a tutela de rios ou de zonas protegidas. De maneira geral, contudo, o controlo da poluição é confiado aos serviços competentes em matéria de higiene e de tutela sanitária. Trata-se frequentemente de serviços que têm outras tarefas prioritárias, tais como a organização da protecção sanitária, e que não foram adaptados em função da complexidade e da especificidade dos trabalhos a assegurar no que diz respeito ao ambiente. Quanto à «auditoria em matéria de ambiente», isto é, a certificação por um perito independente de que a actividade da empresa que examinou respeita as disposições em vigor no que se refere ao ambiente, apenas se pratica excepcionalmente.

4.2. Em algumas unidades locais de controlo que o Tribunal visitou no Mezzogiorno, as verificações eram essencialmente organizadas em resposta a pedidos específicos ou na sequência de casos levados ao conhecimento da opinião pública. Na prática, não era efectuada qualquer verificação no que respeita à qualidade do ar. Relativamente à qualidade da água, estava em curso a organização de controlos periódicos dos efluentes. Contudo, os controlos em causa incidiam unicamente nos pontos de descarga conhecidos, cuja lista fora estabelecida com base nas declarações recebidas no decurso dos últimos anos. Não se encontrava disponível um inventário mais completo e não se procedia a investigações relativamente às descargas abusivas. Mesmo a vigilância das firmas especializadas na recolha e no transporte de fluidos poluídos não era organizada, com o risco de uma parte dos fluidos transportados ser descarregada fraudulosamente nos colectores públicos.

4.3. Uma lei italiana de 1988 prevê a constituição de um inventário das lixeiras e resíduos industriais e, em aplicação das respectivas disposições, as pessoas a quem se aplica têm de apresentar anualmente uma declaração relativa aos resíduos produzidos. Numa região visitada pelo Tribunal, o número de declarações recebidas estimava-se em menos 10% do número das declarações que deveriam ter sido apresentadas. Determinadas pessoas interessadas ignoram a obrigação que lhes cabe ou conhecem mal os produtos, outras preferem não se manifestar. A administração tolera esta situação, dado que teria dificuldades em examinar um número mais elevado de declarações e, sobretudo, seria incapaz de organizar o tratamento da totalidade dos resíduos caso estes fossem declarados. A capacidade de tratamento disponível, geralmente por incineração, é avaliada em cerca de 25% da capacidade necessária e a criação de instalações suplementares depara-se com problemas não de ordem financeira mas de localização, dado que a escolha do novo local de tratamento é sistematicamente contestada. A região não dispõe de um centro especializado para os resíduos hospitalares, cujo volume está avaliado em um pouco mais de 30 000 toneladas por ano.

4.4. A Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente(19)

, suscitou numerosas queixas, questões parlamentares, procedimentos judiciais por não aplicação ou aplicação incorrecta, incluindo o facto de as avaliações de impacto serem frequentemente realizadas por iniciativa do próprio dono da obra e não de uma instância independente. A directiva, que deveria ser transposta até 3 de Julho de 1988, indica, num primeiro anexo e sob reserva de alguns casos particulares, tipos de investimentos a submeter obrigatoriamente a uma avaliação do impacto no ambiente, incluindo medidas de publicidade e consulta das partes interessadas; um segundo anexo especifica os tipos de investimento em relação aos quais a avaliação é deixada à discrição dos Estados-membros.

4.5. A aplicação desta directiva efectua-se de maneira muito restritiva. Em vários Estados-membros, apenas o primeiro anexo foi objecto de transposição. Considerou-se, além disso, que a directiva não se aplicava aos projectos já decididos no momento da adopção das medidas de transposição, mesmo em relação a grandes infra-estruturas, tais como barragens ou caminhos-de-ferro, que têm um impacto sensível no ambiente. Além disso, a aplicação limita-se com frequência aos novos investimentos, com exclusão das reestruturações, mesmo que, por exemplo, o alargamento de uma estrada em zona residencial ou a sua transformação numa via rápida possam conduzir a um verdadeiro desastre.

Aspecto preventivo e princípio «poluidor-pagador»

4.6. A aplicação das directivas em matéria de ambiente progride a um ritmo muito lento e com muitas lacunas. Em tais condições, é duvidoso que por si só as directivas possam determinar uma alteração importante dos comportamentos em matéria de ambiente. Se se manifesta uma real sensibilização relativamente às questões de ambiente e se a urgência das medidas é amplamente afirmada, as mudanças concretas são menos evidentes. Corre-se o risco de aumentar a distância entre as acções necessárias para a protecção da qualidade de vida e dos recursos naturais e as que são realmente aplicadas. Ao ritmo a que se processa, e apesar de um esforço constante, a aplicação das directivas pode durar ainda algumas gerações.

4.7. Uma melhoria da situação passa por medidas importantes de acompanhamento que assegurem um efeito real dos aspectos incentivadores e dissuasores. Uma recomendação do Conselho, de 3 de Março de 1975(20)

, relativa à imputação dos custos e à intervenção dos poderes públicos em matéria de ambiente estabelece claramente que «a imputação aos poluidores dos custos da luta contra a poluição que eles provoquem incentiva-os a reduzir esta última e a procurar produtos ou tecnologias menos poluentes, permitindo deste modo uma utilização mais racional dos recursos do ambiente; além disso, obedece aos critérios de eficácia e equidade».

4.8. Foram adoptadas poucas medidas nesse sentido, sendo, aliás, necessário um aperfeiçoamento das técnicas para conhecer e poder determinar de melhor forma o custo ambiental das actividades e assegurar que este é tomado em consideração. Caso tal não seja tido em conta, as operações e investimentos empreendidos, mesmo com a ajuda da Comunidade, podem revelar-se uma causa de encargos futuros para as entidades que deles beneficiem e levar a que se tenham de financiar novas medidas para corrigir os efeitos negativos das acções anteriores ou mesmo concomitantes.

Aplicação das directivas em matéria de ambiente

4.9. A transposição das directivas em matéria de ambiente para o direito nacional depara-se com atrasos e outras dificuldades consideráveis. Alguns Estados-membros continuam sem fornecer as informações e documentos necessários. Em numerosos casos, a transposição não foi efectuada nos prazos previstos, em outros foi incompleta ou mal realizada. A aplicação obriga a recorrer, ao nível das autoridades locais, a inquéritos, análises e procedimentos de carácter técnico, especializado, que as administrações em causa nem sempre se encontram em posição de conduzir de maneira apropriada com a preparação necessária. A repartição das competências faz crescer o número de textos jurídicos a adoptar e aumenta os riscos de concepção ou interpretação divergentes.

4.10. Face às dificuldades de aplicação pelos Estados-membros, as possibilidades de acção oferecidas àComissão pelas directivas são bastante limitadas. Uma centena de casos foi objecto de recurso junto do Tribunal de Justiça das Comunidades, o qual, em numerosos acórdãos, constatou que os Estados-membros em causa, ao não fornecerem as informações pedidas ou ao não tomarem as medidas necessárias para a aplicação das directivas nos prazos previstos, faltaram às obrigações que lhes cabem em virtude do Tratado. Contudo, tais condenações não conduzem necessariamente a uma aplicação mais rápida ou mais completa das disposições em causa, existindo casos em que um mesmo tipo de infracção é objecto de condenações sucessivas.

4.11. No total foram adoptadas pelo Conselho cerca de 90 directivas, não tomando em consideração as alterações e adaptações necessárias em especial para se ter em conta a evolução das técnicas e das perturbações. Apesar do considerável número de textos, a totalidade das fontes de poluição encontra-se longe de estar coberta. Por exemplo, relativamente à Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, sobre o lançamento de determinadas substâncias perigosas no meio aquático(21)

, uma resolução do Conselho considerou uma lista, elaborada pela Comissão, de cerca de 130 substâncias prioritárias cuja descarga, no respeito de determinados valores-limite a fixar pelo Conselho, deve ser objecto de uma autorização prévia por parte das autoridades competentes dos Estados-membros. Dessas 130 substâncias, 21 são consideradas prioritárias pela Comissão. Em 1991, isto é, mais de 15 anos após a adopção da directiva, os valores-limite tinham sido fixados relativamente a 17 das 130 substâncias, das quais 12 prioritárias em 21. No que se refere às outras substâncias, a Comissão não voltou a submeter ao Conselho qualquer proposta de fixação de valores-limite mas, em Fevereiro de 1990, apresentou uma proposta de alteração da directiva, em suspenso desde essa altura e tendente a substituir o sistema de votação por unanimidade por uma votação por maioria qualificada para fixação dos valores-limite e de objectivos de qualidade.

4.12. Dadas igualmente a dimensão dos serviços e a repartição das tarefas no seio da DG XI, deve considerar-se que a aplicação das directivas e o seu controlo permanecem muito lentos e insuficientes e que é necessária uma abordagem mais bem organizada, integrando melhor outros meios de acção da Comissão, em especial no plano das intervenções com finalidade estrutural e do princípio «poluidor-pagador». A adopção das directivas é indispensável para fixar um quadro jurídico de referência e definir padrões e procedimentos em matéria de ambiente. Contudo, é relativamente inútil elaborar normas que permanecem em grande medida por aplicar, devendo realizar-se um melhor equilíbrio entre os dois aspectos, nomeadamente a elaboração das directivas e o controlo da sua aplicação.

4.13. Na Comissão, como nos Estados-membros, determinadas directivas com um impacto directo e importante na salvaguarda do ambiente são geridas exclusivamente sob o ângulo da aproximação das legislações nacionais relativas às condições de produção num sector industrial determinado e, portanto, da contribuição para a realização do mercado interno. É nomeadamente o caso de determinadas poluições sonoras e, por exemplo, da Directiva 78/1015/CEE do Conselho, de 23 de Novembro de 1978, relativa ao nível sonoro admissível e ao dispositivo de escape dos motociclos(22)

, elementos cujo impacto no ambiente é contudo evidente. Um exame efectuado pelo Tribunal junto da DG III da Comissão, encarregada da gestão dessa directiva, não permitiu dispôr de um relatório sobre a aplicação nem de uma avaliação dos resultados. Nos Estados-membros, são os serviços competentes para emitir autorizações de circulação dos motociclos ou para efectuar controlos técnicos que têm as responsabilidades correspondentes, sendo geralmente possível encontrar à venda no comércio peças sobresselentes cujas características acústicas não têm em conta os limites previstos pela directiva. Numa ordem de ideias semelhante, pode assinalar-se que, no que se refere à Directiva 84/538/CEE do Conselho, de 17 de Setembro de 1984, relativa ao nível de potência sonora admissível para as máquinas de cortar relva, é a DG XI que dispõe da competência de gestão sem que a priori se evidenciem claramente os critérios que regem uma tal repartição de atribuições. Quanto às directivas sobre a utilização de pesticidas e a agricultura biológica, a sua gestão cabe à DG «Agricultura»(23)

.

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

5.1. A acção da Comunidade em matéria de ambiente desenvolveu-se muito no decurso dos últimos anos, manifestando-se a sua influência praticamente em todos os aspectos da luta contra a poluição e para a defesa dos recursos naturais. Estabelecida pelo Acto Único Europeu de 1986, esta acção é desenvolvida e reforçada pelo Tratado de Maastricht de 1992.

5.2. As directivas em matéria de ambiente constituem o principal instrumento de acção preventiva comunitária para a salvaguarda do meio natural, sendo o seu papel fundamental. Contudo, são postas em prática a um ritmo lento, existindo uma distância importante entre o conjunto normativo em vigor e a sua aplicação na realidade. Entretanto, a situação pode deteriorar-se e os progressos realizados em determinados sectores podem mesmo ficar comprometidos pela degradação constante que se verifica em outros domínios.

5.3. Apesar de uma actividade apreciável empreendida a este respeito, é duvidoso que ao ritmo da sua aplicação as directivas em matéria de ambiente possam ser suficientes para alterar de maneira importante os comportamentos relativos ao ambiente. É portanto essencial que sejam apoiadas por outros incentivos para reduzir a poluição e que os outros meios de acção disponíveis possam contribuir mais para os efeitos esperados das directivas e, sobretudo, não os contrariem.

5.4. Os objectivos dos fundos estruturais deverão ser prosseguidos e realizados no respeito da política comunitária do ambiente. É uma exigência regulamentar mas igualmente um imperativo de boa gestão se se quer evitar que as medidas financiadas venham a tornar-se posteriormente uma fonte de dificuldades e de encargos que prejudicará o desenvolvimento futuro das populações em causa. Deste ponto de vista, deverão realizar-se muitos progressos para eliminar efeitos discordantes e para se pôr em prática uma abordagem mais empenhada que se traduza em efeitos concretos no plano da limitação das perturbações. Uma parte demasiado importante da ajuda comunitária diz respeito a operações que têm mais a ver com a limpeza, ao passo que a prevenção contra as fontes de poluição se manifesta pouco nos programas e projectos financiados. Porém, se não for concedida prioridade aos aspectos relativos à prevenção, mesmo as intervenções de carácter curativo não terão um efeito durável. Uma preocupação análoga deve reger a acção dos novos instrumentos que se decidiu criar, em especial o fundo de coesão.

5.5. Devem ser assumidas pela DG XI funções de coordenação mais importantes para evitar a dispersão das intervenções e assegurar um carácter mais complementar e, portanto, mais eficaz às diversas acções. A programação plurianual deverá determinar objectivos concretos e quantificáveis a atingir e indicar de maneira precisa os meios a pôr em prática para a sua realização.

5.6. Relativamente aos projectos financiados pelas dotações do ambiente, é necessário maior rigor na definição, selecção e atribuição dos trabalhos a realizar através de uma aplicação estrita dos procedimentos de concurso público. O acompanhamento financeiro dos contratos deve ser sensivelmente melhorado e os resultados dos trabalhos efectuados sistematicamente explorados. Deverá ser evitado em maior medida o financiamento repetitivo de actividades que conduzem a poucas realizações concretas. O acompanhamento e a avaliação do impacto efectivo das operações que recebem ajuda constituem aspectos operacionais essenciais da intervenção e em especial o recurso a empresas intermediárias para a realização de tais tarefas não parece justificado.

5.7. É necessária uma maior informação no que diz respeito ao volume financeiro da acção comunitária, o qual não é determinado de maneira completa e precisa. Uma lacuna desta natureza torna difícil a coordenação das medidas desenvolvidas nos diversos sectores e a perspectiva de conjunto dos resultados da gestão. Falta em especial toda a documentação que trata dos diversos aspectos da actividade financeira no domínio do ambiente e que visa fornecer uma abordagem global a este respeito.

5.8. Na medida em que a política de prevenção e de correcção na fonte é insuficiente, é necessário vir aconhecer de forma mais precisa e a tomar melhor em consideração o custo ambiental das actividades. É a condição de base de uma maior eficácia na salvaguarda do meio natural, permanecendo ainda por realizar bastantes progressos neste ponto. O custo ambiental não pode ser sistematicamente suportado pela colectividade mas deve ficar mais a cargo da actividade que o provoca. Uma parte mais significativa dos financiamentos comunitários deverá visar a aplicação do princípio «poluidor-pagador», que se encontra claramente afirmado nos textos mas que não pode ter efeitos dissuasivos ou mesmo educativos se não for transposto para a realidade.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 18 de Junho de 1992.

Pelo Tribunal de Contas Aldo ANGIOI Presidente

Quadro 3 - Dotações do título «Ambiente» do orçamento e sua utilização (1)

(em ECU)

Autorizações Pagamentos

Número orçamental Dotações definitivas disponíveis Concedidas durante o exercício % Dotações definitivas disponíveis Pagamentos efectuados %

1986 ACE 6610+6611 6 704 769 5 745 923 85,7 3 450 000 1 031 966 29,9

CORINE 6603+6614 3 213 500 2 999 581 93,3 1 200 000 990 937 82,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 580 000 1 224 797 77,5 1 630 000 727 505 44,6

Outros Diversos 19 401 194 14 406 538 74,3 15 470 325 11 241 643 72,7

30 899 463 24 376 839 78,9 21 750 325 13 992 051 64,3

1987 ACE 6610+6611 3 710 168 3 602 568 97,1 5 820 108 3 906 449 67,1

CORINE 6603+6614 1 416 483 1 411 487 99,7 1 523 300 1 273 300 83,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 885 450 1 822 152 96,6 1 285 450 535 629 41,7

Outros Diversos 31 269 715 29 268 850 93,6 23 038 150 16 773 439 72,8

38 281 816 36 105 057 94,3 31 667 008 22 488 817 71,0

1988 ACE 6600 5 168 196 5 159 286 99,8 3 100 000 2 824 765 91,1

CORINE 6601 2 000 000 1 998 570 99,9 1 200 000 1 115 825 93,0

MEDSPA 6610 (2) 3 431 438 3 390 522 98,8 2 600 000 1 019 298 39,2

Outros Diversos 26 246 271 25 351 752 96,6 28 320 000 18 314 555 64,7

36 845 905 35 900 130 97,4 35 220 000 23 274 443 66,1

1989 ACE 6600 7 800 000 7 796 779 100,0 5 800 400 4 980 370 85,9

CORINE 6601 3 740 000 3 727 735 99,7 3 240 000 2 425 695 74,9

MEDSPA 6610 6 922 000 6 896 527 99,6 4 342 000 3 559 692 82,0

Outros Diversos 25 523 000 24 501 613 96,0 23 628 000 17 711 852 75,0

43 985 000 42 922 654 97,6 37 010 400 28 677 609 77,5

1990 ACE 6600 10 000 000 9 999 983 100,0 7 450 000 6 534 737 87,7

CORINE 6601 2 800 000 2 715 113 97,0 3 500 000 2 390 417 68,3

MEDSPA 665 9 000 000 8 843 775 98,3 4 107 000 2 073 345 50,5

Outros Diversos 30 180 000 29 021 450 96,2 33 212 000 24 978 125 75,2

51 980 000 50 580 321 97,3 48 269 000 35 976 624 74,5

1991 ACE B4-300+B8-430 408 000 406 762 99,7 2 727 000 1 682 820 61,7

ACNAT B4-301+B8-431 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE B4-3101 5 000 000 2 713 876 54,3 3 500 000 2 348 461 67,1

MEDSPA B4-302+B8-432 24 442 000 24 207 283 99,0 11 001 000 5 541 074 50,4

LIFE B4-320 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Outros Diversos (Cap. B4-3) 25 627 000 16 305 358 63,6 19 993 000 11 161 100 55,8

83 503 000 58 570 236 70,1 48 897 000 29 300 317 59,9

TOTAL ACE 33 791 133 32 711 301 96,8 28 347 508 20 961 107 73,9

ACNAT 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE 18 169 983 15 566 362 85,7 14 163 300 10 544 635 74,5

MEDSPA 47 260 888 46 385 056 98,2 24 965 450 13 456 543 53,9

LIFE 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Outros 158 247 180 138 855 561 87,8 143 661 475 100 180 714 69,7

285 495 184 248 455 237 87,0 222 813 733 153 709 861 69,0

(1) Incluindo os montantes relativos às despesas de apoio.

(2) Incluindo outras despesas além das dos projectos MEDSPA.

RESPOSTA DA COMISSÃO

INTRODUÇÃO

Atendendo à evolução da política comunitária em matéria de ambiente, o relatório especial do Tribunal de Contas sobre o ambiente chega em tempo oportuno. O relatório sublinha um certo número de pontos que a Comissão já tinha suscitado aquando da preparação do seu quinto programa de acção no domínio do ambiente, adoptado em 18 de Março de 1992. Apesar de o ambiente não ter sido mencionado nos Tratados anteriores ao Acto Único Europeu de 1986, a Comunidade tem vindo a desenvolver - há já 20 anos - uma política do ambiente. Os quatro primeiros programas de acção permitiram a realização de progressos significativos e o reforço do quadro legislativo (mais de 200 actos legislativos), o que se traduziu em melhoramentos visíveis da protecção e da qualidade do ambiente. O quarto programa de acção está ainda em vigor - termina em finais de 1992 - e será necessário aguardar alguns anos para apreciar os resultados. Todavia, é evidente que a política em matéria de ambiente chegou a uma fase decisiva e que desempenha um papel cada vez mais importante na Comunidade. Os Chefes de Estado e de Governo aludiram a esse facto na sua «Declaração sobre os imperativos ambientais», na Cimeira de Dublin, em 1990.

Esta importância foi confirmada no novo Tratado da União Europeia, assinado pelos Estados-membros em 7 de Fevereiro de 1992, que inscreveu entre os objectivos principais do Tratado a promoção de um crescimento continuado que respeite o ambiente. O novo Tratado inclui também entre as actividades da União uma política no domínio do ambiente e precisa que esta política tem por objectivo um nível de protecção elevado e que as exigências em matéria de protecção do ambiente deverão ser integradas na definição e na execução das demais políticas da Comunidade. Depreende-se que as considerações relativas ao ambiente constituirão cada vez mais parte integrante das outras políticas sectoriais, quer a nível comunitário quer a nível dos Estados-membros.

O quinto programa de acção, actualmente a ser debatido no Conselho, que deverá ser o instrumento destas alterações, não é um programa-quadro que se destina exclusivamente à Comissão; pelo contrário, dirige-se a todos os operadores relacionados com o ambiente na Comunidade; reflecte a importância consagrada pela Comissão à natureza mutável de uma política do ambiente. Em vez de aguardar que se coloquem os problemas, o programa assinala os agentes ou as actividades susceptíveis de prejudicar o ambiente ou que contribuem para o esgotamento das reservas de recursos naturais. Uma acção a nível comunitário não é suficiente para realizar estes objectivos; será antes necessário coordenar os esforços e partilhar as responsabilidades entre todos os níveis da sociedade. A estratégia de base prevista no programa tem essencialmente por finalidade fixar uma série de objectivos a longo prazo que permitam integrar plenamente, através do alargamento ou do aprofundamento dos instrumentos de coordenação e de controlo, o ambiente nas outras políticas em causa graças à participação activa dos principais agentes envolvidos (administrações, empresas e o público em geral). Aliás, esta perspectiva está em conformidade com as recomendações e as conclusões do Tribunal.

No âmbito da própria Comissão seria necessária uma coordenação mais estreita entre os diferentes serviços e uma maior tomada de consciência quanto às questões ambientais a todos os níveis de decisão. É o que acontecerá nomeadamente com a afectação de dotações suplementares destinadas ao ambiente. Neste sentido, as recomendações do Tribunal sobre os diferentes problemas que se colocam actualmente constituirão um factor importante de evolução da concepção da Comissão na matéria, em especial quando estiver em causa avaliar os Fundos Estruturais e o novo Fundo de Coesão.

Importa contudo referir que a Comissão considera que, no âmbito das suas políticas estruturais, estão já a ser realizados esforços importantes no sentido de uma maior tomada em consideração do ambiente nas intervenções a título dessas mesmas políticas. Assim, cerca de 3 000 milhões de ecus são consagrados, no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio a título dos objectivos 1, 2 e 5b da Reforma, a uma variedade de acções que têm por objectivo a protecção do ambiente, a que se vêm somar as diferentes acções previstas neste domínio a título de diversas iniciativas comunitárias e mais especialmente a iniciativa ENVIREG, para a qual a contribuição comunitária se eleva a 500 milhões de ecus.

A Comissão chama igualmente a atenção para o importante papel dos Estados-membros na execução de uma política do ambiente. No quinto programa de acção, o princípio da subsidiariedade contribuirá grandemente para que as finalidades, os objectivos e as acções desta política exerçam plenamente os seus efeitos através das medidas nacionais apropriadas. Uma tal abordagem pressupõe uma acção concertada da Comissão e dos Estados-membros, agindo em conjunto num espírito de parceria. Esta parceria implica igualmente uma cooperação acrescida entre a Comissão e os Estados-membros quando estiver em causa controlar a aplicação das acções em matéria de ambiente. De igual forma, a criação da Agência Europeia do Ambiente e das suas redes de informação irá responder a uma necessidade crescente de dados científicos mais precisos e mais completos no domínio do ambiente, numa base comparativa a nível comunitário e não comunitário, a fim de melhorar o processo de decisão.

CAPÍTULO PRIMEIRO

Objectivos e meios de acção comunitária em matéria de ambiente

Individualização das despesas

1.3. O balanço apresenta valores globais que resultam da totalidade das acções empreendidas no domínio do ambiente a partir das diferentes rubricas orçamentais. Os cálculos destas diferentes rubricas foram efectuados por cada DG ordenadora e os resultados dessas avaliações foram transmitidos à DG XI através de notas de todas as DG envolvidas.

1.4. A análise do Tribunal relativa à quantificação das contribuições financeiras incluídas nos Quadros Comunitários de Apoio (QCA) dos Fundos Estruturais relativas ao ambiente correspondem grosso modo às estimativas efectuadas pela Comissão a este respeito. A diferença numérica mais importante diz respeito ao QCA de Portugal, no qual as acções a favor do ambiente não se encontram agrupadas em torno de um eixo prioritário específico, mas se encontram dispersas pelos diferentes programas regionais. A contribuição comunitária para as medidas de protecção do ambiente, referidas nos programas regionais, pode ser estimada em 168 milhões de ecus para o período de 1989-1993.

Estes dados demonstram, aliás, que os Fundos Estruturais assumem, através dos seus financiamentos, um papel muito significativo e concreto em matéria de política do ambiente.

1.6. A Comissão concorda que é necessário intensificar os esforços no sentido de ser alcançada a transparência mencionada no relatório do Tribunal. Um dos problemas que se colocam à Comissão e aos Estados-membros é a inexistência de um sistema de indicadores das despesas relacionadas com o ambiente. A nível nacional, os Estados-membros não atribuíram prioridade à elaboração de estatísticas sobre o ambiente. A nível comunitário, o Serviço de Estatística e os serviços da Comissão trabalham há já dois anos na criação de um sistema que indique de uma forma mais clara as despesas relacionadas com o ambiente na Comunidade e nos Estados-membros. Um trabalho idêntico, no qual a Comissão exerce um papel activo, está a ser efectuado no âmbito da OCDE.

Programas de acção em matéria de ambiente

1.8. A Comissão tomou nota da observação formulada pelo Tribunal quanto ao aspecto operacional dos programas de acção. Sublinha, contudo, que os primeiros programas de acção tinham por objectivo uma maior tomada de consciência dos problemas ambientais e o estabelecimento de princípios gerais aplicáveis às actividades de protecção do ambiente. Os últimos programas de acção pretendiam estabelecer critérios de qualidade (por exemplo, qualidade das águas, controlo das emissões) e zelar por uma aplicação integral e pelo respeito pela legislação comunitária. Enquanto o quarto programa de acção colocava a ênfase na necessidade de integrar as preocupações ecológicas nos outros domínios políticos e de preconizar o desenvolvimento de instrumentos que garantam a realização de uma política do ambiente, a Comissão reconheceu, ao adoptar em 18 de Março de 1992 o quinto programa de acção, que já era altura de fixar objectivos precisos, de se dotar dos meios para os alcançar e de definir prioridades.

O quinto programa de acção será um documento operacional que estabelece objectivos a longo prazo e resultados a atingir e que prevê as medidas a adoptar e os calendários a fixar para obter estes mesmos resultados. O dispositivo alarga-se domínios essenciais, tais como a indústria, a agricultura, a energia, os transportes e o turismo, tendo em conta a evolução para o mercado único. Acresce que a própria Comissão possui planos circunstanciados - que se aplicam, simultaneamente, à totalidade dos seus serviços e às Direcções-Gerais - para estabelecer prioridades, planificar e financiar actividades no domínio do ambiente.

1.9. A Comissão pretende reforçar, no futuro, o acompanhamento e a avaliação do impacto real dos programas e acções no domínio do ambiente, através nomeadamente da definição de objectivos e de indicadores de impacto ambientais. Uma tal definição ajudará grandemente a Comissão a fixar prioridades de intervenção e a aumentar, assim, a eficácia das suas intervenções que contribuem para a execução da política do ambiente.

Coordenação das intervenções e função do coordenador

1.10. A Comissão reconhece que seria melhor coordenar a sua concepção do ambiente e entende que o quinto programa de acção fornecerá os meios para atingir esse fim. Os problemas ambientais não são unicamente da competência da Direcção-Geral do Ambiente e a lista elaborada pelo Tribunal poderia ser ainda completada com a inclusão de outras DG, nomeadamente a DG I, a DG II, a DG VII, a DG XXII e a DG XXIII, já que algumas delas gerem igualmente dotações relacionadas com o ambiente.

Nestas condições, um processo de coordenação que implique quase todos os serviços da Comissão é seguramente complexo. São indispensáveis mudanças de atitude e de orientação para ultrapassar as dificuldades mas, tal como sublinhado no quinto programa de acção, uma alteração de mentalidade e de comportamento exige, inevitavelmente, tempo.

1.11. A Comissão reconhece que, em determinados casos, é possível melhorar a coordenação, a consulta e a participação entre serviços em matéria de ambiente, tal como já foi o caso, designadamente, em relação aos empréstimos BEI e CECA. Para este fim, serão necessários recursos suplementares.

No que toca mais especialmente aos Fundos Estruturais, a Comissão considera que não se trata propriamente de um problema de coordenação entre os seus serviços mas antes de dificuldades decorrentes da generalização da intervenção por programa, na medida em que os programas operacionais que constituem a base para a concessão dos financiamentos dos Fundos Estruturais não contêm pormenores sobre os projectos individuais. Assim, aquando da concessão dos financiamentos, a verificação do impacto ambiental das acções deverá ser forçosamente feita a um nível mais agregado.

1.12. O financiamento de projectos pelos PIM foi decidido há mais de cinco anos. A coordenação entre as DG XI e DG XIV no que respeita ao controlo do respeito pelas normas ambientais por parte dos projectos aquícolas é excelente: desde a adopção pela Comissão, em 8 de Dezembro de 1988, das «Instruções internas relativas à avaliação do impacto ambiental dos planos, programas e projectos financiados pela Comunidade», as duas DG elaboraram conjuntamente um «Inquérito ambiental» que deverá acompanhar obrigatoriamente qualquer pedido de financiamento comunitário para um projecto aquícola. Os serviços da DG XIV transmitem periodicamente aos serviços da DG XI estes questionários que são cuidadosamente examinados antes de ser decidido qualquer financiamento.

No que respeita às relações entre a aquicultura e o ambiente, o facto de a DG XI desenvolver uma acção de salvaguarda das zonas húmidas não implica que um desenvolvimento económico que respeite o ambiente esteja, a priori, excluído.

Por outro lado, o vasto leque de funções desempenhadas pelas zonas húmidas, bem como o seu valor natural e socioeconómico, implicam que a gestão específica que elas exigem tome a forma de uma gestão integrada. Nesta base, a pesca tradicional e a aquicultura podem ser autorizadas nas zonas húmidas.

1.13. As medidas relacionadas com a protecção das florestas contra a poluição atmosférica (Reg. no 3528/86) e contra os incêndios (Reg. no 3529/86) são geridas pela unidade «medidas específicas no meio rural» (desenvolvimento florestal, protecção do ambiente) da DG VI, serviço responsável pela política florestal da Comunidade. Estas duas medidas são parte integrante do programa de acção a favor da floresta na Comunidade, decidido em Junho de 1989.

No que respeita à protecção das florestas contra a poluição atmosférica, o sistema de observação criado a título deste regulamento, bem como os diferentes relatórios elaborados pela DG VI, foram objecto de estreita colaboração com a DG XI (CORINE).

Quanto à protecção das florestas contra os incêndios, o Regulamento 3529/86 limita-se a acções de prevenção contra os incêndios e de vigilância das florestas.

Não existe nenhuma medida a nível comunitário que constitua uma sobreposição deste dispositivo, uma vez que as acções apoiadas pela DG XI neste domínio apenas têm por objectivo a luta propriamente dita.

A coordenação entre as duas Direcções-Gerais neste domínio é assegurada no quadro do Comité Permanente Florestal, gerido pala DG VI, no qual participam periodicamente representantes da DG XI.

A ligação entre a DG VI e a DG XII é assegurada no quadro de uma consulta oficial entre estas duas Direcções-Gerais aquando do procedimento de análise dos projectos de investigação.

De igual forma, no que toca às acções de protecção e de melhoria das florestas financiadas a título da reforma dos Fundos Estruturais, a coordenação entre os diferentes serviços envolvidos da DG VI é assegurada por meio de uma consulta sistemática no âmbito do procedimento de instrução dos programas operacionais.

1.14. No que toca ao papel de coordenador que deverá ser assumido pela DG XI em matéria de financiamentos comunitários no domínio do ambiente, importa recordar que os procedimentos apropriados estão já a ser aplicados na Comissão para os financiamentos dos Fundos Estruturais. A DG XI é consultada sobre as acções propostas pelos Estados-membros para um co-financiamento comunitário e participa nas reuniões dos comités de acompanhamento das acções com incidências significativas em matéria de ambiente (ver igualmente resposta ad 1.11).

1.15. A Comissão considera ainda que para todos os problemas ambientais, em constante mutação, a coordenação deveria ser igualmente melhorada no interior dos Estados-membros.

Estes diferentes aspectos serão examinados no decurso de uma reunião dos Directores-Gerais do Ambiente, organizada pela Comissão e pela presidência portuguesa, em Junho de 1992. Acresce que, no âmbito do quinto programa de acção, está prevista a criação de um grupo de reflexão sobre a política do ambiente, que inclui representantes da Comissão e dos Estados-membros a nível de Directores-Gerais, com o objectivo de encorajar a compreensão mútua e as trocas de pontos de vista sobre a política e as acções em matéria de ambiente. Está igualmente prevista a criação de uma rede que incluirá representantes das autoridades nacionais competentes e da Comissão e que deverá zelar pela aplicação prática das medidas comunitárias.

Tomada em consideração do impacto ambiental na acção dos Fundos Estruturais

1.16. A Comissão reconhece que a generalização dos financiamentos «por programas» nas intervenções estruturais representa uma evolução considerável relativamente ao método de intervenção «por projectos individuais» anteriormente utilizado, que só pode ser realizada gradualmente e com algumas imperfeições pontuais. Foi necessária uma certa aprendizagem, incluindo a apreciação do impacto ambiental nas diferentes fases da programação quer a nível dos serviços da Comissão quer a nível das autoridades nacionais e regionais responsáveis nos Estados-membros.

Seria, contudo, contrário ao espírito das políticas estruturais da Comunidade, e aliás tecnicamente impossível, centralizar todas as apreciações e verificações no domínio do ambiente a nível dos serviços da Comissão. A Comissão considera que seria oportuno, de futuro, encorajar os Estados-membros a associar de uma forma mais sistemática as respectivas autoridades responsáveis pelas questões ambientais às diferentes fases da definição e da execução dos financiamentos estruturais.

Deveriam assegurar-se, em primeiro lugar, de que estas mesmas autoridades se encontram suficientemente equipadas para desempenhar esta tarefa. A presença dos serviços da Comissão nos comités de acompanhamento poderia, assim, limitar-se a algumas regiões prioritárias do ponto de vista do ambiente e à verificação nalguns domínios que constituem as grandes prioridades comunitárias em matéria de ambiente ou ainda nos domínios particularmente sensíveis.

1.17 - 1.18. Os serviços da Comissão prepararam guias destinados aos Estados-membros a fim de os ajudar na preparação dos pedidos de financiamento. Estes guias especificam as informações que deverão constar dos pedidos de financiamento, em aplicação das disposições do artigo 7o do Regulamento (CEE) no 2052/88 e do artigo 14o do Regulamento (CEE) no 4253/88. Relativamente aos grandes projectos, trata-se do «inquérito ambiental» previsto nas instruções internas relativas à avaliação do impacto ambiental. Relativamente aos programas operacionais, deverão ser fornecidas informações quanto às disposições adoptadas para controlar o impacto ambiental das medidas previstas no programa. As informações prestadas são verificadas pelos serviços da Comissão aquando da instrução ou da execução dos programas.

Financiamento de projectos e financiamento de programas

1.19 - 1.21. A Comissão tem consciência das vantagens e dos inconvenientes inerentes à abordagem por programa e à intervenção por projectos. Tem igualmente presente que a abordagem por programas, que o Conselho indicou como método de intervenção generalizada dos Fundos Estruturais desde a sua reforma em 1988, apresenta vantagens essenciais para assegurar uma melhor coerência entre as diferentes intervenções estruturais e permite, assim, avaliar o seu impacto económico. Todavia, com excepção dos programas a título da pesca, que agrupam um conjunto de projectos, a Comissão apenas dispõe, aquando da concessão de financiamentos, de uma avaliação global do impacto sobre o ambiente, realizada em princípio pelas autoridades competentes dos Estados-membros. A Comissão pretende propor uma directiva que generalize a avaliação do impacto ambiental a níveis agregados, tais como os planos, as políticas ou