RELATÓRIO ESPECIAL Nº 22/98 relativo à gestão pela Comissão da execução de medidas destinadas a promover a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188ºC, do Tratado CE) (98/C 393/02)

INTRODUÇÃO

1. Na sua resolução sobre a quitação relativa ao exercício de 1995, o Parlamento Europeu convidava o Tribunal de Contas a «publicar um relatório especial que abranja medidas de mainstreaming com vista à promoção da igualdade de oportunidades». O presente relatório examina a execução da Comissão (DG V) das medidas de formação profissional e outras actividades tomadas pela UE para promover a igualdade de oportunidades em favor das mulheres. Este tema foi examinado, pela última vez, em 1992 pelo Tribunal de Contas (1). Não foram resolvidas de forma satisfatória duas observações feitas naquele relatório sobre a coordenação dos comités de acompanhamento da NOW e da política geral do FSE e sobre os lentos procedimentos de pagamentos nacionais. A Comissão solucionou três outras questões e informou o Tribunal de que está actualmente a acompanhar as observações restantes em parceria com os Estados-Membros.

2. Existem três eixos comunitários em matéria de igualdade de oportunidades:

- a política geral do Fundo Social Europeu através da qual a Comissão procura integrar a promoção da igualdade de oportunidades em todas as actividades co-financiadas na área da formação profissional. A gestão dos programas é realizada em parceria com os Estados-Membros, mas as prioridades, a selecção dos projectos e o seu acompanhamento são assegurados pelos próprios Estados-Membros.

- a vertente NOW da iniciativa comunitária «Emprego», pela qual a Comissão procura igualmente a promoção da igualdade de oportunidades em matéria de emprego para a formação, mas acrescentando-lhe dois aspectos: a prioridade dada às acções que favorizam a criação de empregos de futuro e de enquadramento, e a obrigação dos promotores de projectos de trabalharem com pelo menos um parceiro de um outro país da União Europeia. Neste caso, a selecção e a gestão dos projectos permanecem ao nível nacional, mas as oportunidades são definidas ao nível comunitário.

- o programa de acção comunitário para a igualdade de oportunidades que ultrapasse o quadro do mercado do trabalho. O seu objectivo é a troca de informações e de boas práticas entre os Estados-Membros em todos os domínios em que a promoção da igualdade de oportunidades continue a ser necessária. Neste caso, a selecção e a gestão dos projectos são realizadas pela Comissão.

A importância orçamental das medidas destinadas a promover a igualdade de oportunidades

3. Não se encontram disponíveis números abrangentes indicadores do total anual despendido especificamente na promoção de medidas destinada a promover a igualdade de oportunidades em relação ao total da rubrica orçamental. O valor total das despesas previstas para o Fundo Social Europeu (FSE) a título do quadro comunitário de apoio referente ao período de 1994-1999 (QCA2) é de 48 500 milhões de ecus (a preços de 1997). De acordo com dados fornecidos pela Comissão (2), a participação das mulheres em acções de formação inscritas nos objectivos nº 1, nº 3 e nº 4 varia, de Estado-Membro para Estado-Membro, entre os 15 % e os 66 %. Cerca de 500 milhões de ecus destinam-se à Iniciativa Comunitária (IC) Emprego-NOW (3), orientada para a promoção da igualdade de oportunidades. Para além do FSE, foi ainda atribuído pelo Conselho um montante suplementar de 30 milhões de ecus, destinados ao programa de acção comunitária para a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres (1996-2000) (adiante designado «programa para a igualdade de oportunidades»).

As mulheres no mercado de trabalho

4. A taxa de desemprego na UE é mais elevada para as mulheres do que para os homens. Embora as mulheres representem 42 % (4) dos 170 milhões da mão-de-obra total (5), 49 % dos 18 milhões de desempregados na União Europeia são mulheres (6). A taxa média de desemprego é de 10,6 %, sendo a mesma constituída por 9,2 % de mão-de-obra masculina e 12,5 % de mão-de-obra feminina. No entanto, estes valores deverão ser tratados com precaução, uma vez que tendem a minimizar o verdadeiro nível de desemprego feminino, dado que as mulheres à procura de emprego nem sempre se inscrevem como desempregadas (7). Além disso, as mulheres são mais afectadas pelo desemprego de longa duração e a taxa de desemprego das jovens está a aumentar (8).

5. Desde a entrada em vigor do Tratado de Roma que se reconhece a necessidade de serem tomadas determinadas medidas para combater as desvantagens específicas que as mulheres enfrentam no mercado de trabalho. Por exemplo, a maternidade obriga-as a cessar momentaneamente a sua actividade profissional e a sua reinserção revela-se, por vezes, difícil. Um número considerável de mulheres à procura de emprego pertence ao grupo particularmente desfavorecido das mães solteiras (9). Tanto os Estados-Membros como a UE têm, pois, desenvolvido acções que promovem a igualdade de oportunidades.

6. O Conselho tem sublinhado a necessidade das referidas acções (10), tendo estabelecido na Cimeira do Luxemburgo sobre o emprego (11), as duas principais directrizes sobre a igualdade de oportunidades a favor das mulheres:

a) reduzir a diferença das taxas de desemprego entre homens e mulheres,

b) melhorar os serviços de assistência aos filhos e aos idosos, uma tarefa que frequentemente cabe às mulheres.

ÂMBITO DA AUDITORIA

7. O regulamento-quadro dos Fundos Estruturais (12) estipula que os fundos deverão respeitar o princípio da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, devendo o FSE contribuir particularmente para a promoção da igualdade de oportunidades no mercado de trabalho. O presente relatório examina a igualdade de oportunidades no âmbito dos programas operacionais do FSE, da Iniciativa Comunitária Emprego-NOW e do programa para a igualdade de oportunidades (directamente executado pela Comissão). Baseia-se em auditorias efectuadas na Alemanha, Grécia, Espanha, França, Itália, Países Baixos e Reino Unido, que incidiram sobre um total de 79 projectos (dos quais 67 com a participação exclusiva de mulheres), no valor total de 21 milhões de ecus, dos quais 9,8 milhões de ecus foram financiados pelo FSE ou pelo programa para a igualdade de oportunidades.

RESUMO DAS OBSERVAÇÕES

8. O Tribunal de Contas constatou que a Comissão precisa de melhorar a estratégia global em matéria de igualdade de oportunidades e de aumentar a eficácia de avaliação a fim de permitir verificar em que medida os resultados obtidos estavam em conformidade com os objectivos iniciais (ver pontos 11 a 22) (13). O co-financiamento nacional não é sistematicamente atribuído a fim de satisfazer o custo total destinado a promover a prestação de serviços de apoio a pessoas a cargo e serviços de transporte entre o domicílio e os cursos de formação, o que afecta negativamente a participação das mulheres em acções de formação (ver pontos 23 a 25).

9. A iniciativa comunitária Emprego-NOW implica uma vertente transnacional. A Comissão não garantiu uma orientação satisfatória sobre a dimensão que esta deverá assumir no âmbito dos projectos até 1997 e a oportunidade de identificar e promover as melhores práticas foram prejudicadas (ver pontos 33 a 41). Não se encontra bem definido no âmbito do programa para a igualdade de oportunidades o que se entende por carácter transnacional e a sua aplicação deverá ser melhorada (ver pontos 66 a 67). Na verdade, na actual situação, a eficácia do programa para a igualdade de oportunidades é discutível, já que a maior parte dos projectos que tratam do mercado de trabalho poderiam ter sido levados a cabo no âmbito da iniciativa NOW ou enquanto projectos-piloto no âmbito do FSE.

10. Verificaram-se deficiências a nível da gestão e controlo dos projectos (ver pontos 45-50 e 52-53). Os atrasos registados no financiamento por parte dos Estados-Membros e da Comissão para a iniciativa NOW e para o programa para a igualdade de oportunidades afectaram negativamente a execução dos projectos (ver pontos 28-32 e 68-70). Afigura-se-nos necessário melhorar a oferta de assistência técnica no âmbito da iniciativa NOW (ver pontos 42-44). Foi deficiente a gestão e execução do contrato de assistência técnica (ver pontos 54-65).

PROGRAMAS OPERACIONAIS DO FSE NO ÂMBITO DA POLÍTICA GERAL DE PROMOÇÃO DA IGUALDADE DE OPORTUNIDADES

Falta de estratégia na promoção da igualdade de oportunidades

11. O regulamento-quadro dos Fundos Estruturais estabelece certos requisitos no que diz respeito à igualdade de oportunidades (14). Contudo, não foi rigorosamente definida a forma como o princípio da igualdade de oportunidades deverá ser aplicado no quadro das várias acções do FSE. A Comissão não tem fornecido suficientes orientações sobre a forma como o princípio da igualdade de oportunidades deverá ser aplicado às acções de formação profissional e actividades afins. Assim, não foi estabelecida toda uma série de objectivos gerais, tais como níveis de emprego, taxas de reinserção, sectores económicos alvo e grupos prioritários (por exemplo, mães solteiras) e, consequentemente, a Comissão também não definiu os meios a serem utilizados para atingir cada um deles, incluindo o financiamento necessário. A ausência de uma estratégia global está patente na falta de realização de consultas sistemáticas entre as unidades geográficas da Comissão e a Unidade responsável pela igualdade de oportunidades. Essas consultas teriam ajudado a garantir que a prossecução dos objectivos da política de igualdade de oportunidades fosse monitorizada e adaptada sempre que necessário. Contudo, foram tomadas duas medidas importantes pela Comissão, embora com algum atraso. Em Fevereiro de 1996, dois anos após ter sido adoptado o actual QCA, a Comissão publicou uma comunicação sobre as modalidades de acompanhamento e avaliação dos resultados da política de igualdade de oportunidades no âmbito das acções do FSE (15). Em Outubro de 1997, foi publicado um guia (16), destinado aos responsáveis da Comissão, sobre a forma de avaliar a tomada em consideração do princípio da igualdade de oportunidades no âmbito das várias medidas, não tendo, porém, a Comissão assegurado a sua utilização, apesar de afirmar no seu relatório (17) de Março de 1998 que esse guia poderia constituir uma ferramenta útil para os responsáveis da Comissão. Os relatórios de avaliação no âmbito do FSE apresentados pelos Estados-Membros nem sempre contemplavam um exame sobre a igualdade de oportunidades, devido aos prazos para a elaboração de avaliações não estarem disponíveis no planeamento do FSE até ao segundo semestre de 1997.

12. Verificaram-se igualmente nos Estados-Membros deficiências quanto ao controlo da aplicação sistemática do princípio da igualdade de oportunidades. No Reino Unido, cabe à Equal Opportunities Commission (Comissão para a Igualdade de Oportunidades) controlar a aplicação da legislação relativa à igualdade de oportunidades; porém, esta comissão não participa no comité de acompanhamento do objectivo nº 3, nem foi convidada a participar na elaboração do Documento Único de Programação (DOCUP) (Single Programming Document - SPD) do objectivo nº3 para o período de 1994-1996. Um elemento constitutivo do DOCUP (conhecido por «via 4») prevê medidas específicas para a concretização do princípio da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres. A taxa de utilização das dotações para esta medida em 1994 e 1995 ficou aproximadamente 30 % aquém dos valores programados no DOCUP, que constitui o principal instrumento de repartição de fundos do FSE na Grã-Bretanha. O relatório de avaliação intercalar não contém uma avaliação da «via 4». Além disso, não têm sido elaborados relatórios de avaliação que tratem especificamente de questões relativas à igualdade de oportunidades.

13. Os programas «Training for Work» (Formação para o Trabalho) e «Youth Training» (Formação para Jovens), executados pelo Governo do Reino Unido e apoiados pelo FSE, não prevêem sistematicamente serviços de apoio, como a criação de centros de acolhimento de crianças ou a concessão de subsídios que permitam cobrir os respectivos custos, pelo que as formandas tiveram de recorrer a outro tipo de apoio para poderem frequentar os cursos de formação. O Governo do Reino Unido tomou medidas em 1998 para melhorar esta situação.

14. Nos Estados-Membros, as medidas relativas à igualdade de oportunidades são estabelecidas no âmbito da maior parte dos objectivos do FSE e das IC, sendo geridas por diferentes organismos. Nem a Comissão nem os Estados-Membros efectuaram uma avaliação global dos seus resultados para garantirem a sua coordenação. Sem este tipo de informação não é possível efectuar uma análise custos/benefícios dos fundos concedidos, nem analisar a importância de os integrar no mainstreaming dos programas do FSE.

15. Não existiam consultas sistemáticas entre os funcionários dos Estados-Membros responsáveis pela igualdade de oportunidades e a Unidade Igualdade de Oportunidades entre Homens e Mulheres da Comissão. Isto significa que não tem havido um intercâmbio total de pontos de vista e de experiências a nível comunitário, um aspecto fundamental para promover a igualdade de oportunidades e garantir o acompanhamento sistemático dos planos estabelecidos nos documentos de programação. Na verdade, o Comité Consultivo sobre a igualdade de oportunidades tinha solicitado um aumento de consultas sobre estas questões.

16. O Tribunal de Contas identificou no passado uma falta de coordenação entre os vários comités de acompanhamento (18). Embora a Comissão tenha tomado medidas para melhorar esta situação, não houve trocas de informação sistemáticas entre os comités responsáveis por acções no domínio da igualdade de oportunidades ao abrigo da iniciativa NOW e do FSE. Continua a fazer-se sentir a necessidade de melhorar a coordenação entre os comités de acompanhamento e as entidades administrativas responsáveis pela aprovação e controlo.

17. O QCA2 foi adoptado sem que a Comissão tenha previamente fornecido qualquer orientação global sobre a aplicação do princípio da igualdade de oportunidades. Só passados três anos, em 1 de Outubro de 1997, é que a Comissão publicou uma Comunicação (19) em que se indicava «. . . ter em consideração a situação particular das mulheres no mercado de trabalho. Haverá que desenvolver estratégias específicas para que mais mulheres se tornem empresárias, para melhorar a sua aptidão para o emprego e para aumentar a sua capacidade de adaptação» (20).

18. Um documento da Comissão (21) estima que, durante o período de 1994-1999, serão gastos 785 milhões de ecus (o que representa 1,6 % das despesas) em projectos financiados pelo FSE destinados a promover a igualdade de oportunidades das mulheres e que se prendem com medidas de aconselhamento, orientação e formação. No entanto, a percentagem de fundos do FSE canalizada para estas medidas específicas varia consideravelmente de Estado-Membro para Estado-Membro (22). De facto, embora o primeiro relatório anual da Comissão (1996) relativo à igualdade de oportunidades entre homens e mulheres (23) refira a necessidade de executar acções específicas, não apresenta dados estatísticos sobre as principais categorias de mulheres que carecem destas acções específicas (uma falta de dados estatísticos também evidenciada no programa para a igualdade de oportunidades), nem faz referência aos fundos que lhes deveriam ser atribuídos. Esta deficiência fundamental que representa a falta de dados também foi identificada pelo Parlamento Europeu e pelo Comité Económico e Social (24), sendo confirmada pela Comunicação da Comissão de Março de 1998 (25). A Comissão declarou no texto explicativo da exposição de motivos a sua proposta para o próximo período de programação (a partir do ano 2000) que a percentagem do FSE destinada às medidas de promoção da igualdade de oportunidades em favor das mulheres deverá ser de, pelo menos, 15 % enquanto objectivo indicativo (26). Contudo, o Tribunal não conseguiu encontrar uma justificação cabal para essa percentagem pretendida, manifestamente optimista, tendo em conta o grande aumento, superior aos níveis actuais de despesas ao abrigo do QCA2.

19. O relatório da Comissão sobre a igualdade de oportunidades não analisa as diferenças entre as estatísticas dos vários Estados-Membros. Não coloca a questão de saber, por exemplo, por que motivo em alguns Estados-Membros a taxa de desemprego feminino é muito mais elevada do que a masculina (80 % superior na Espanha, 65 % na Bélgica e 40 % na Áustria), enquanto que na Suécia e no Reino Unido é inferior (27).

20. A impacto da jurisprudência do Tribunal de Justiça (28) (o caso Kalenke de 1995) sobre o campo de aplicação das acções positivas no âmbito da igualdade de oportunidades para o sexo sub-representado podem ser objecto de recurso, são muitas vezes não compreendidas pelas pessoas responsáveis pela igualdade de oportunidades nos Estados-Membros. Além disso, o impacto potencial do Tratado de Amesterdão (29) em relação à igualdade de oportunidades ainda tem de ser completamente examinado. Em 27 de Janeiro de 1998, um seminário organizado pela Comissão dos Direitos da Mulher do Parlamento Europeu confirmou a existência de incertezas quanto às medidas de promoção da igualdade de oportunidades (30). A Comissão deveria dar orientações por forma a eliminar este tipo de incertezas em relação às acções positivas.

Ausência de avaliação global

21. A aplicação do princípio da igualdade de oportunidades não tem sido examinada de forma sistemática pelos comités de acompanhamento nem pela Comissão. O primeiro relatório anual da Comissão sobre a igualdade de oportunidades não contém uma análise do número de projectos levados a cabo, número de participantes e resultados alcançados. Com efeito, a Comissão não pôde efectuar um estudo significativo devido à inexistência de relatórios de avaliação intercalar referentes aos programas operacionais do objectivo nº 3 relativos a vários Estados-Membros. No final de 1997, não se encontrava disponível nenhuma análise global (UE) dos resultados das medidas levadas a cabo no âmbito da política de igualdade de oportunidades referente ao período de 1994-1996. Foi identificado pelo Tribunal de Contas um problema semelhante na sua anterior auditoria (31). Contudo, um número de relatórios de avaliação intercalares, por exemplo, referentes à região da Baviera, Alemanha, no âmbito do PO do objectivo nº 3 (1994-1999) (32) fornecem uma análise detalhada das acções desenvolvidas em prol das mulheres, do número de participantes femininos e das taxas de reinserção. Embora existam poucos elementos indicativos quanto à estratégia global a adoptar, o relatório da Baviera mostra que é possível apresentar dados significativos sobre a promoção da igualdade de oportunidades no mercado de trabalho e que os projectos destinados à reinserção das mulheres no mercado de trabalho revelaram uma taxa de sucesso superior aos destinados aos homens.

22. Na Grécia, existem poucas estatísticas sobre o número de mulheres à procura de emprego, uma vez que não foram criados os centros de emprego previstos nos PO. Tal significa que não se tem feito qualquer análise das necessidades de formação das mulheres ou de outras necessidades que lhes são específicas, nem se as ofertas de formação proporcionadas as satisfazem. Os dados eram, pois, insuficientes para julgar o grau de sucesso das medidas. Embora tenham sido estabelecidos indicadores, não foram efectuadas avaliações no sentido de verificar se os mesmos haviam sido atingidos. De uma maneira geral, não tem havido uma verificação da fiabilidade dos indicadores estabelecidos pelos Estados-Membros e o sistema de avaliação ainda se encontra em desenvolvimento.

Co-financiamento

23. Em diversos Estados-Membros (33), a maior parte do co-financiamento nacional é constituído pelo subsídio de desemprego e pela concessão de regalias sociais, não tendo directamente a ver com os esforços envidados a nível da formação. Embora o formando possa receber uma pequena quantia durante o curso de formação, a maioria dos montantes pagos não tem nada a ver com a acção de formação profissional, sendo paga em qualquer dos casos, quer como subsídio de desemprego quer como regalia social. Assim, o montante do co-financiamento nacional varia de formando para formando, consoante as regalias sociais de que beneficia. Esta situação, para além de reduzir os montantes globais disponíveis para as despesas de formação, leva a que as autoridades nacionais (34) reduzam os controlos dos cursos de formação, entre outros, uma vez que o financiamento nacional não está em risco.

24. Este sistema de co-financiamento poderá afectar o acesso das mulheres às acções de promoção da igualdade de oportunidades. Em diversos Estados-Membros, os subsídios de desemprego são estabelecidos com base nos anos de trabalho do beneficiário. Se uma mulher tiver poucos anos de trabalho (isto é, se for, por exemplo, uma mulher que regressa ao mercado de trabalho) e o marido tiver emprego, é provável que esta não tenha direito a subsídios de desemprego nem a subsídios de formação. Assim, este grupo-alvo suscita problemas adicionais para garantir a disponibilidade de um sistema de co-financiamento nacional.

25. Em alguns Estados-Membros (35), as medidas de acompanhamento necessárias à realização efectiva de acções de formação, tais como a assistência aos filhos e o transporte entre o domicílio e o local de formação, quando tal transporte não existe, não são sistematicamente co-financiadas na totalidade a nível nacional. Estes custos afectam particularmente as mulheres em situações socialmente desfavorecidas. Com efeito, deste tipo de financiamento poderá resultar a possibilidade ou impossibilidade de frequentar um curso. Tendo em vista o seu impacto sobre as medidas de promoção da igualdade de oportunidades, a Comissão deverá, em associação com os Estados-Membros, garantir que os projectos apoiados pelo FSE beneficiem desse tipo de assistência fundamental.

INICIATIVA EMPREGO NOW

Papel da iniciativa Emprego-NOW

26. A auditoria a projectos no âmbito da iniciativa NOW concentrou-se no período de 1995-1997 do actual QCA; estes projectos deverão, em princípio, ser concluídos no final de 1997 ou no decorrer de 1998.

27. As decisões que estabelecem os programas nacionais no âmbito da iniciativa NOW foram tomadas tardiamente em 1994, o que provocou um atraso na execução da iniciativa. Além disso, devido a atrasos verificados no encerramento das iniciativas NOW realizadas durante o período anterior (1990-1993), não se encontram disponíveis, na maior parte dos casos, avaliações dos projectos já levados a cabo, facto que teve repercussões negativas sobre o novo planeamento e que impediu que houvesse continuidade entre os dois períodos (36). Assim, em França, a assistência técnica nacional, financiada sobretudo através do orçamento comunitário, esteve parada durante cerca de um ano, devido a atrasos no planeamento e financiamento; também este facto impediu que fossem explorados os resultados do período anterior.

Execução da iniciativa NOW

28. Os projectos NOW inspeccionados, sobretudo em França, sofreram atrasos no pagamento devido à morosidade dos procedimentos administrativos (37). Os contratos iniciados em Novembro ou Dezembro de 1995 receberam os seus primeiros pagamentos em Outubro de 1997. Os organismos que prestam formação afirmaram que tinham sido forçados a pedir empréstimos equivalentes a um ano de financiamento, que resultaram em despesas adicionais para o projecto, tendo alguns deles manifestado a intenção de limitar, no futuro, a sua participação na iniciativa NOW.

29. Diversos projectos levados a cabo na Baviera, Alemanha, só obtiveram a aprovação final por parte da respectiva entidade administrativa vários meses após o seu início. Entretanto, o projecto é realizado com base numa aprovação temporária, que, por vezes, é emitida depois de o projecto já ter arrancado. Esta situação gera insegurança e tende a aumentar os custos, uma vez que os contratantes recorrem a contratos temporários externos até a situação estar resolvida. Para fazerem face aos atrasos no financiamento, que podem atingir cinco a seis meses, as autoridades bávaras criaram um fundo para adiantamentos no âmbito dos projectos do FSE. Apesar disso, continuam a registar-se atrasos, por vezes de vários meses, no pagamento dos «adiantamentos» a um projecto.

30. Em Itália, em 1995, a selecção e a aprovação final de projectos NOW demorou cerca de um ano mais do que nos restantes Estados-Membros. O prazo-limite para a apresentação dos projectos foi 20 de Junho de 1995. Os projectos não podiam ser iniciados ou financiados até o co-financiamento nacional ter sido aprovado. Só em Abril de 1996 estes foram provisoriamente aprovados na condição, porém, de uma reformulação das propostas, com vista à redução dos montantes pedidos.

31. Este problema tinha-se verificado para todos os projectos inspeccionados em Itália, o que inicialmente conduziu a que todas as parcerias transnacionais se processassem sem a participação de um parceiro italiano. Mais tarde, após estarem constituídas as parcerias, os parceiros não italianos finalizaram os seus contratos entre Setembro e Dezembro de 1997, ao passo que os parceiros italianos se viram obrigados a concluir sozinhos os contratos alguns meses mais tarde.

32. É igualmente necessário garantir que os projectos e as aspirações correspondam a oportunidades efectivas de emprego, sobretudo no caso das formandas que não vivem perto dos centros de emprego. A título de exemplo, refira-se um projecto do Reino Unido em que apenas uma das 17 formandas iniciais do curso encontrou um emprego (a tempo parcial) após o curso. O custo total do projecto era de cerca de 364 000 ecus, tendo aproximadamente 99 000 ecus sido co-financiados pelo FSE.

Aplicação da cooperação transnacional

33. A criação de parcerias transnacionais constitui uma das condições previstas na decisão da Comissão que estabelece os critérios que presidem à aprovação dos projectos ao abrigo da IC Emprego-NOW (38). Existem diferenças consideráveis entre os vários Estados-Membros no que diz respeito aos respectivos métodos de formação, às práticas laborais e às políticas nacionais de inserção profissional das mulheres e de igualdade de oportunidades. Por isso, seria proveitoso um intercâmbio de experiências. A vertente transnacional da NOW procura facilitar este intercâmbio, mas a sua execução necessita de melhorias substanciais.

34. Uma parceria transnacional não é aprovada enquanto tal. Cada Estado-Membro aprova o projecto no seu próprio território, independentemente da parceria. Nenhum dos parceiros iniciais de um projecto francês foi aprovado pelas respectivas autoridades nacionais. Os parceiros actuais, todos eles substituídos pelos Estados-Membros, exercem actividades nas áreas da ecologia, energia eólica, horticultura, emprego rural, no sector dos óleos industriais e no âmbito do planeamento regional, tendo pouco em comum com o parceiro francês que opera na área da prestação de cuidados e assistência ao domicílio.

35. A preparação de um projecto nos Países Baixos foi levada a cabo com os parceiros espanhóis, portugueses e irlandeses que estavam previstos, não tendo, porém, os parceiros espanhóis e portugueses sido seleccionados pelas respectivas autoridades nacionais. Acabaram por ser encontrados substitutos na França, no Reino Unido e na Alemanha, o que veio alterar o equilíbrio do projecto e provocar um atraso de 15 meses. A agência que presta assistência técnica no Reino Unido (39) estimou que cerca de dos projectos britânicos aprovados 1994-1996) tinham perdido pelo menos um dos seus parceiros iniciais.

36. A maioria dos Estados-Membros não exige que seja atribuída uma determinada percentagem dos montantes à cooperação transnacional, mas em França deve está prevista a obrigatoriedade de reservar para esta forma de cooperação entre 15 a 20 % do orçamento previsto para o projecto. Até 1997 a Comissão não deu orientações sobre a execução da cooperação transnacional. A situação ideal consistiria numa troca de contratos entre os parceiros, onde fossem claramente assinaladas as responsabilidades de cada um e os montantes orçamentados. Na prática, tal não se verifica; actualmente, não existe um intercâmbio orçamental entre os Estados-Membros ou os parceiros, o que tem causado problemas de coordenação a nível dos projectos e pode conduzir a um desperdício de fundos. A referida troca de contratos também permitiria uma avaliação, com base no conhecimento dos factos, do sucesso ou fracasso da cooperação transnacional.

37. As associações transnacionais da iniciativa NOW não têm um chefe ou uma pessoa responsável pela gestão de cada associação transnacional. Esta carência também pode conduzir ao desperdício. Os projectos inspeccionados nos Estados-Membros revelaram deficiências, tais como a falta de orientações claras a nível da coordenação, o não entrosamento dos parceiros e a não conclusão das acções de formação nos moldes previstos. Consequentemente, os resultados esperados não foram atingidos.

38. Uma análise efectuada pelo Tribunal de Contas revela a tendência para a escolha de parceiros de países vizinhos. Para que os Estados-Membros possam partilhar as mais variadas experiências, permitindo a difusão das melhores práticas possíveis, a Comissão e a agência de assistência técnica comunitária («EU TA agency») deveriam esforçar-se por promover as parcerias por toda a UE (40), algo que até à data ainda não foi realizado.

39. Uma grande parte das despesas inerentes ao carácter transnacional dos projectos NOW diz respeito às viagens e ajudas de custo, bem como aos custos decorrentes do acolhimento de parceiros, incluindo despesas de interpretação. Todavia, não existem regras claras sobre as despesas que podem ser reembolsadas e a quem cabe requerer o respectivo reembolso, sobretudo no que diz respeito às despesas de acolhimento e de interpretação. Esta falta de informações poderia ser evitada mediante o estabelecimento das respectivas normas comunitárias. Por exemplo, a partir do momento em que dê entrada um pedido de pagamento de despesas relacionadas com a vertente transnacional do projecto, a Comissão poderá exigir a apresentação de documentos justificativos (por exemplo, um certificado comprovativo da realização de operações), para evitar que os restantes parceiros não venham a exigir o pagamento das mesmas despesas. Além disso, a Comissão deveria efectuar inspecções aos parceiros dos projectos para verificar o carácter transnacional. No final de 1997, não tinha sido efectuado pela Comissão qualquer controlo das despesas do NOW (41).

40. O trabalho realizado na preparação de uma proposta de projecto antes da sua submissão não é elegível para efeitos de reembolso. Os gestores de projectos (promotores) procuram, por vezes, afectar custos relativos à preparação de novas propostas de projectos a outros projectos. Em França, em 1996, os custos de preparação e de apresentação de uma proposta no âmbito de outro programa (Leonardo) foram imputados a um projecto NOW. De modo semelhante, na Grécia, a preparação de outros projectos também tinha sido financiada por um projecto NOW. Esta situação demonstra que efectivamente não teve lugar um controlo correcto dos projectos.

41. Certos aspectos da cooperação transnacional não se encontram claramente definidos, tais como a questão de quem detém os direitos de propriedade, o direito de produzir e beneficiar financeiramente dos produtos da cooperação e o direito ou o dever de divulgar os resultados. A Comissão deveria clarificar estes aspectos, uma vez que a falta de clareza dificulta a divulgação eficaz dos resultados da cooperação.

Assistência técnica (AT)

42. A assistência técnica no âmbito da iniciativa NOW abrange agências nacionais de apoio em cada Estado-Membro e a assistência técnica comunitária proporcionada por uma agência em Bruxelas. Uma análise efectuada pelo Tribunal de Contas à forma de operar da agência de assistência técnica europeia (no âmbito da NOW) mostrou que se tem registado uma melhoria a nível da gestão, à medida que se vai adquirindo experiência. Todavia, para o período 1994-1996, não havia qualquer lista disponível dos projectos aprovados nos Estados-Membros até Março de 1996 (42).

43. A Comissão deverá reforçar e desenvolver completamente o sistema a fim de garantir que o uso dos resultados obtidos seja tão variado quanto possível. Os projectos bem sucedidos deveriam ser integrados no mainstreaming, isto é, terem uma aplicação mais vasta no âmbito do FSE. Aos projectos controlados não foi exigido que incluíssem e orçamentassem estes aspectos. O Tribunal considera que os mesmos deveriam ser incluídos. O facto de não haver um chefe de projecto torna muito mais difícil sintetizar e explorar os resultados. Além disso, diversos projectos não continham pormenores sobre a forma como os resultados iriam ser difundidos.

44. Em França e nos Países Baixos os promotores dos projectos controlados desconheciam praticamente o tipo de assistência que a entidade de apoio nacional ou regional lhes poderia fornecer, preferindo dirigir-se directamente às suas próprias organizações de contacto no estrangeiro.

Resultados das auditorias nos Estados-Membros

45. O regulamento que rege o FSE prevê acções no sentido da modernização dos sistemas de formação profissional. Em Itália, dois dos cinco projectos NOW inspeccionados visavam a melhoria de certos centros de formação profissional. As mulheres não beneficiavam directamente da ajuda concedida. Os representantes nacionais declararam que este tipo de financiamento não era invulgar e que visava aumentar a taxa de utilização das dotações, uma vez que os projectos destinados aos funcionários de centros de formação profissional eram mais rápidos de programar e de realizar do que as acções de formação destinadas à reinserção das mulheres. A Comissão deverá efectuar um exame rigoroso desse tipo de utilização de fundos da NOW.

46. Noutro projecto NOW o grupo-alvo era constituído por 135 mulheres que desempenhavam funções a nível da administração pública local. A elegibilidade pelo FSE desta acção para a igualdade de oportunidades ao nível das autarquias locais é discutível visto que não era numa região de objectivo nº 1. Além disso, uma vez que as formandas não estavam nem desempregadas nem ameaçadas pelo desemprego, tudo leva a crer que não eram elegíveis. A Comissão afirmou na sua resposta ao ponto 7.26 do relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996 que o financiamento da formação de funcionários da administração pública na Suécia no âmbito do FSE constituiu uma excepção. Este ponto ainda não foi resolvido satisfatoriamente com os novos critérios de elegibilidade. A Comissão deveria tomar uma posição clara nesta matéria a nível comunitário.

47. Um projecto francês, no valor de 318 000 ecus, incluindo um apoio de 143 000 ecus do FSE, visava ajudar mulheres com pouca ou sem educação a criarem as suas próprias pequenas empresas. Estavam planeadas acções de orientação e aconselhamento para cada formanda, numa base modular com a duração respectiva de trinta horas. Não só é muito pouco provável que 30 horas sejam suficientes para os participantes adquirirem conhecimentos sobre legislação local, recrutamento, pessoal, acidentes de trabalho, fiscalidade, contabilidade, seguros, etc., como também foram poucas as formandas que concluíram todos os módulos. A maior parte, porém, participou numa estadia de uma semana em Espanha ou na Itália, financiada pelo projecto. Um planeamento tão medíocre pode conduzir a um autêntico desperdício de verbas.

48. No âmbito de um projecto NOW em Espanha (custo total do projecto: 40 000 ecus), a Câmara de Comércio estava a prestar aconselhamento e a fornecer informações a mulheres que desejassem montar ou melhorar o seu próprio negócio, desconhecendo o facto de as respectivas autoridades regionais estarem a financiar um projecto semelhante (custo total: 110 000 ecus) ao abrigo do seu PO a título do objectivo nº 1. Uma coordenação entre os dois projectos teria melhorado a qualidade e a eficiência.

49. Também tem havido exemplos de pedidos de pagamento indevidos. As despesas com um projecto espanhol incluíam o montante total da compra de equipamento informático no valor de 11 500 ecus, não obstante só devesse ter sido imputado um montante de cerca de 4 000 ecus para corrigir a depreciação. O projecto francês supracitado não conseguiu apresentar documentos justificativos ou explicações para as despesas de hotel e as ajudas de custo imputadas ao projecto e o pedido de pagamento relativo às despesas de viagem foi efectuado duas vezes.

50. Onze de dezassete relatórios nacionais de avaliação intercalar sobre o emprego IC (incluindo a iniciativa NOW) foram elaborados até meados de 1997. Na altura da realização da auditoria (final de 1997, início de 1998), ainda não se encontravam disponíveis relatórios referentes à Itália e à Grécia. Porém, foram discutidos resultados provisórios pelos comités de acompanhamento e aqueles, juntamente com os relatórios de assistência técnica (que foram concluídos a tempo), compensaram em certa medida os atrasos na elaboração de alguns dos relatórios intercalares nacionais. Em Outubro de 1997, a Comissão, utilizando os dados disponíveis, produziu um relatório provisório sobre as igualdades de oportunidades a fim de discutir com os Estados-Membros, tendo sido publicado uma versão final em Junho de 1998. Tendo em vista os problemas identificados pelo Tribunal, particularmente no que diz respeito à vertente transnacional, são lamentáveis os atrasos de alguns Estados-Membros na elaboração dos seus relatórios intercalares.

PROGRAMA DE ACÇÃO COMUNITÁRIA PARA A IGUALDADE DE OPORTUNIDADES 1996-2000

51. A auditoria do Tribunal verificou não haver qualquer diferença perceptível entre os projectos do programa para a igualdade de oportunidades e as acções do FSE, particularmente no âmbito da iniciativa Emprego-NOW ou dos projectos-piloto ligados à política geral do FSE a favor da igualdade de oportunidades. Isto causa problemas de coordenação e suscita interrogações sobre o bem fundamentado da realização de projectos separadamente no âmbito deste programa. O Tribunal detectou deficiências em alguns dos projectos particularmente em relação à cooperação transnacional e, embora a gestão tivesse custos elevados, o controlo de projectos teve de ser intensificado.

Gestão do programa

52. O programa é supervisionado pela Comissão, com a ajuda de um comité de gestão. Dele fazem parte 18 membros, que são funcionários nacionais, um presidente da Comissão e um secretário. Além disso, existe um comité consultivo para a igualdade de oportunidades (que tem poderes diferentes daqueles previstos no comité de gestão), constituído por 46 membros e 23 observadores. Ambos os comités realizam regularmente reuniões em Bruxelas, o que implica custos adicionais. Dado o número de projectos a gerir e as linhas de orientação política a desenvolver no âmbito do programa para a igualdade de oportunidades, a gestão só teria a beneficiar se fosse simplificada, devendo a Comissão examinar estes problemas em cooperação com os Estados-Membros representados nos dois comités.

53. Embora a Comissão tenha enviado, de um modo geral, as informações ao comité de gestão uma semana antes da reunião, nem sempre os respectivos membros têm tempo suficiente para prepararem as reuniões convenientemente.

Prestação de assistência técnica

54. A Comissão subcontratou a gestão operacional regular do programa para a igualdade de oportunidades, incluindo a gestão e o controlo financeiro dos projectos. O valor das dotações de pagamento referentes ao programa para a igualdade de oportunidades é de aproximadamente 6,5 milhões de ecus por ano. O contrato de assistência técnica, que é a única actividade da agência de assistência técnica comunitária (43), custa anualmente 3,1 milhões de ecus, 1,2 milhões dos quais se destinam a despesas de pessoal e a despesas administrativas. Este valor não é proporcional aos fundos que estão a ser geridos. (O saldo de 1,9 milhões de ecus destina-se à divulgação, seminários, etc.).

55. A rubrica orçamental B3-4 0 1 2, que cobre as despesas operacionais referentes ao programa para a igualdade de oportunidades, estipula o seguinte: «um montante máximo de 1,75 milhões de ecus pode cobrir as despesas com estudos, reuniões de peritos, conferências e congressos e com informação e publicações directamente relacionadas com a realização do objectivo da acção de que fazem parte integrante, com excepção das despesas decorrentes da gestão das referidas acções ou de administração geral». O total das autorizações feitas directamente pela Comissão para as acções referidas acima perfez, em 1997, 1 386 526 ecus. Contudo, para além destas dotações, houve uma dotação para a agência de assistência técnica comunitária no valor de 1 509 396 ecus, que também foi utilizada para aquelas acções do programa. O limite orçamental no valor de 1,75 milhões de ecus foi assim excedido em cerca de 1,1 milhões de ecus.

56. O contrato foi controlado pela Comissão em Junho de 1997. A fim de resolver vários pontos levantados, foi realizada a acção de acompanhamento, mas permanecem algumas questões, tais como deficiências nos subcontratos celebrados com peritos, falta de transparência nos procedimentos de selecção e remuneração forfetária.

57. A abertura de concursos para a prestação de assistência técnica foi publicada no Jornal Oficial. Foi celebrado com o contratante seleccionado um contrato anual, renovável quatro vezes por um ano e uma quinta vez por seis meses (total de 5 anos e meio), no valor total de 16,8 milhões de ecus. Os termos do contrato da Comissão não são claros. Tal como ela própria observou na sua auditoria, a Comissão comprometeu-se a pagar um montante que atingisse o valor referido no contrato, não tendo, porém, estabelecido o modo de cálculo das despesas incorridas ao abrigo do mesmo. Este facto provocou atrasos na aprovação do pedido de pagamento da agência de assistência técnica comunitária. Em Março de 1998 a Comissão não tinha determinado o montante devido referente ao contrato do primeiro ano, que expirou em 18 de Julho de 1997.

58. A gestão do programa foi parcialmente subcontratada pela própria agência de assistência técnica comunitária. Foi celebrado um subcontrato no valor de 55 000 ecus para o primeiro ano, tendo o montante do contrato sido aumentado para 164 450 ecus no segundo ano com uma das empresas-mãe da agência a fim de fornecer o pessoal. Estes montantes constantes do contrato foram pagos pela agência de assistência técnica comunitária sem a apresentação de facturas e dos devidos documentos justificativos probatórios por parte da empresa-mãe relativos ao tempo despendido pelo seu pessoal em nome da agência de assistência técnica comunitária. A Comissão informou o Tribunal de que tinha tomado medidas para que no futuro os devidos documentos justificativos sejam exigidos.

59. O primeiro contrato entre a Comissão e o contratante seleccionado foi celebrado em 19 de Julho de 1996, tendo o contratante nomeado sido a agência de assistência técnica comunitária. No mesmo dia, o director da agência comunitária assinou um contrato no valor de 31 500 francos franceses por mês para contratar um coordenador da agência e, este último, assinou um contrato com o director da agência para a prestação de serviços de gestão no valor de 85 000 ecus por ano. Existem riscos financeiros evidentes em acordos contratuais deste tipo. O Tribunal recomenda que tais contratos deverão ser assinados com a supervisão do conselho administrativo do AEIE.

60. No primeiro ano do contrato de trabalho do coordenador supracitado, a diferença entre o montante em ecus constante do contrato entre a agência de assistência técnica comunitária e a Comissão e o montante em francos franceses declarado no contrato de trabalho com a agência foi pago após o período contratual. Este pagamento foi efectuado à empresa-mãe que contratou, no segundo ano, o coordenador e não ao pessoal em questão.

61. Outras pessoas celebraram contratos com a agência de assistência técnica comunitária para a realização de trabalhos. A estas pessoas foram pagos montantes elevados sem terem apresentado qualquer factura ou outro documento comprovativo satisfatório do trabalho realizado.

62. No âmbito das suas funções de controlo financeiro dos projectos, a agência de assistência técnica comunitária procede a uma verificação das declarações finais de despesas e remete-as à Comissão para serem submetidas a aprovação. O montante global é então pago à agência comunitária que encaminha os pagamentos para cada um dos contratantes. Em Janeiro de 1998, a Comissão não tinha definido sistemas eficazes para proceder aos pagamentos finais. A maioria dos 68 projectos tinha sido encerrada em 30 de Junho de 1997. Foi só em 16 de Dezembro que a Comissão recebeu um pedido de pagamento da agência de assistência técnica comunitária referente a 28 projectos. Apenas 13 projectos tinham sido pagos até 1 de Abril de 1998. Estes atrasos deveram-se a uma gestão ineficiente, dado que a Comissão só pagou à agência comunitária depois de recebidos e aprovados todos os pedidos de pagamento referentes a cada projecto.

63. Não tem havido uma avaliação a nível comunitário dos resultados dos projectos. A avaliação limitou-se à «auto-avaliação» efectuada pelo contratante no âmbito do relatório final apresentado em Julho de 1997.

64. A agência de assistência técnica comunitária também esteve envolvida na selecção de 12 contratos para a realização de estudos sobre diversos assuntos (provenientes de cerca de 100 candidatos), financiados no âmbito do programa para a igualdade de oportunidades. Um professor universitário francês que era responsável pelo estudo no âmbito de um dos contratos tinha sido, até um ano antes da assinatura do contrato, um dos membros do conselho de administração de uma de duas associações co-fundadoras da agência de assistência técnica comunitária. Nesse caso particular, a agência de assistência técnica comunitária deveria ter declarado a sua participação. Apesar de o contrato ter sido celebrado com uma universidade francesa, os pagamentos foram efectuados directamente àquele professor.

65. A agência de assistência técnica comunitária também contratou, a pedido da Comissão, vários peritos jurídicos e em igualdade de oportunidades por um montante de 365 000 ecus. Os pagamentos foram efectuados por fases, de acordo com os termos dos contratos, sem uma factura ou outro documento financeiro justificativo equivalente. Além disso, alguns pagamentos tinham sido efectuados directamente aos próprios peritos, em vez de o serem à Universidade ou a qualquer outro organismo que tenha celebrado o contrato para o fornecimento das competências requeridas.

Cooperação transnacional

66. O 15º considerando da decisão do Conselho que institui o programa para a igualdade de oportunidades declara que «é necessário promover uma parceria activa entre . . . organizações não governamentais». Com efeito, a principal justificação para que um programa comunitário seja gerido pela Comissão é o seu carácter transnacional, uma vez que este é o único aspecto que distingue os projectos no âmbito deste programa dos projectos-piloto no âmbito do FSE (44). Todavia, a maioria dos projectos inspeccionados no âmbito do programa para a igualdade de oportunidades não identificam as responsabilidades de cada um dos parceiros nem a repartição orçamental do respectivo projecto. A Comissão poderia ter feito uso dos poderes de execução que lhe são conferidos (45) para estabelecer normas apropriadas.

67. A divulgação transnacional de informações é um objectivo importante do programa, que pode ser confirmado pelas descrições dos projectos. Contudo, os projectos no âmbito do programa para a igualdade de oportunidades submetidos a inspecção nos Estados-Membros mostraram que os montantes destinados às acções de difusão eram insuficientes e desproporcionados em relação a outras despesas. Sem a difusão dos resultados, os fundos investidos nos projectos são praticamente verbas desperdiçadas, uma vez que o seu impacto é mínimo.

Gestão dos projectos por parte da agência de assistência técnica comunitária

68. No início do contrato de assistência técnica, a agência de assistência técnica comunitária não respondeu muitas vezes às perguntas enviadas pelos contratantes ou então atrasou-se a dar orientações. Este tipo de atrasos pode afectar negativamente a execução com sucesso dos projectos pelos contratantes. Esta situação melhorou quando a agência de assistência técnica comunitária adquiriu experiência de gestão de projectos.

69. Os contratos relativos aos projectos estabelecidos começaram a ser examinados em 1 de Outubro de 1996, embora frequentemente só tenham sido assinados em Dezembro de 1996 ou em Janeiro de 1997. Por vezes, as assinaturas não tinham data. Representantes da Comissão afirmaram que, devido às limitações de tempo, havia necessidade de fazer anteceder a data dos contratos, pois, caso contrário, correr-se-ia o risco de as dotações anuais poderem não ser utilizadas. Esta situação é claramente irregular. Isto levou os contratantes a não assumirem determinados compromissos, o que provocou atrasos nos projectos.

70. Um atraso de três meses no início de um projecto alemão, devido à assinatura tardia de um contrato, afectou a sua eficiência e, na altura da auditoria, no início de 1998, não obstante estar a ser levado a cabo um projecto semelhante nos Países Baixos, os outros Estados-Membros não tiveram conhecimento dos resultados. Em tais circunstâncias há um risco de desperdício de fundos comunitários.

71. Tem-se verificado uma falta de planeamento a longo prazo. A rede europeia IRIS, criada pelo 2º programa (1988-1992) da Comissão, destinava-se a facilitar a ligação entre os organismos responsáveis pela formação profissional e o intercâmbio de experiências a nível da formação de mulheres. A Comissão deixou de apoiar o IRIS em meados de 1995. Da mesma maneira, o 2º e o 3º programas da Comissão tinham co-financiado uma rede que fazia a listagem de jardins de infância e que, com o programa para a igualdade de oportunidades (1996-2000), acabou. O 3º programa da Comissão também estabeleceu uma rede de peritos para a igualdade de oportunidades, que foi interrompida no âmbito do programa para a igualdade de oportunidades. Até no quadro do actual programa, a falta de um planeamento a longo prazo tem originado desperdícios de verbas. Um sítio criado na Internet foi interrompido em meados de 1997, após terem sido incorridas despesas no valor aproximado 24 600 ecus. Assim, em cada um destes exemplos, os investimentos tiveram pouco retorno (uma deficiência também notada pelo Comité Económico e Social) (46).

72. A auditoria detectou igualmente que um consultor que foi contratado no âmbito de dois contratos e que era organizador de um terceiro. Os estudos realizados revelaram que foram efectuados pagamentos pela elaboração do mesmo relatório, apenas com algumas variantes, sobre a situação das mulheres. A Comissão deveria examinar o risco de múltiplo financiamento no âmbito do programa para a igualdade de oportunidades.

73. Outro projecto consistia em analisar e publicitar as quatro páginas da Carta de Roma sobre a igualdade de oportunidades. Foram contratados oito peritos, não tendo, todavia, o contratante conseguido justificar qual o papel atribuído a cada um deles. Foi pago um montante total de 18 000 ecus, durante cinco meses, a um perito de mailing e a um operador de dados para introduzirem 2 300 moradas e prepararem as respectivas etiquetas, estando essas mesmas moradas já disponíveis pelo menos noutro projecto no âmbito do programa para a igualdade de oportunidades. Além disso, foram gastos 30 600 ecus na remuneração do chefe e do principal gestor do projecto.

CONCLUSÃO

74. A auditoria do Tribunal de Contas identificou várias e valiosas acções de formação para a igualdade de oportunidades e a Comissão, em associação com os Estados-Membros, realizou progressos no desenvolvimento e execução de políticas para a igualdade de oportunidades. Contudo, a execução de medidas para a igualdade de oportunidades no âmbito de medidas gerais do FSE, da iniciativa Emprego-Now e do programa para a igualdade de oportunidades têm registado deficiências. A Comissão deverá envidar mais esforços, em conjugação com os Estados-Membros e os parceiros, no sentido de atingir os objectivos políticos definidos neste domínio e melhorar o impacto das acções comunitárias.

75. A auditoria constatou que a Comissão necessita de melhorar a estratégia global ao nível do desenvolvimento e execução da política de igualdade de oportunidades, bem como a não definição de objectivos explícitos e a manutenção de certas incertezas em matéria regulamentar relativas à amplitude em que a acção positiva pode ter lugar e sobre os direitos de autor.

76. A coordenação entre as unidades da Comissão responsáveis pelo FSE e a unidade responsável pela igualdade de oportunidades foi insuficiente. De igual forma, houve consultas recíprocas insuficientes e de orientações entre a unidade responsável pela igualdade de oportunidades e os funcionários responsáveis por esta área nos Estados-Membros. Esta situação, juntamente com os problemas identificados em matéria de cooperação transnacional, tem impedido o intercâmbio das melhores práticas no interior da UE.

77. Embora as iniciativas da Comissão relativas ao controlo e avaliação de medidas para a igualdade de oportunidades no âmbito do FSE tenham constituído um bom passo em frente, o seu impacto foi limitado pelo facto de terem sido publicadas tardiamente (em Fevereiro de 1996). Além disso, a Comissão deve garantir, em associação com os Estados-Membros, que estão disponíveis dados exaustivos e fiáveis para a avaliação dos resultados e o desenvolvimento da estratégia a adoptar em matéria de igualdade de oportunidades.

78. A auditoria veio mostrar a existência de uma série de deficiências na concepção e execução de projectos que promovem a igualdade de oportunidades, os quais representam actualmente apenas 1,6 % das despesas do FSE. O desejado aumento das despesas para 15 % deverá, pois, ser cuidadosamente planeado e orientado.

79. O Tribunal recomenda à Comissão que examine o funcionamento do contrato de assistência técnica relativo ao Programa para a igualdade de oportunidades, incluindo uma análise aos procedimentos de selecção das cláusulas contratuais.

O presente relatório foi adaptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 e 15 de Outubro de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991, capítulo 8.

(2) Relatório da Unidade de Avaliação e Acompanhamento da DG V da Comissão, elaborado por um consultor e intitulado «Methodology paper for the evaluation of the provision for EO between Men and Women in ESF interventions», apresentado ao Tribunal de Contas em 18 de Maio de 1998.

(3) A abreviatura NOW corresponde a «New Opportunities for Women» (promoção da igualdade de oportunidades para as mulheres no domínio do emprego e da formação profissional).

(4) Quadro - «Participation of women in the labour market and in ESF interventions» - publicação da Comissão «Employment in Europe» (1997), página 33.

(5) Mão-de-obra é o conjunto das pessoas empregadas e desempregadas.

(6) Eurostat, Setembro de 1997.

(7) 1º relatório da Comissão (1996) sobre a igualdade de oportunidades), páginas 32 a 34 e relatório de avaliação intercalar sobre a Baviera, Alemanha, região do objectivo nº 3 (ISG Institut 1996, página 9): 161 000 mulheres estavam inscritas como desempregadas e outras 40 000 a 50 000 não estavam registadas, mas andavam à procura de emprego.

(8) Fonte: Relatório da Comissão, elaborado por M.C. Lefebvre, sobre um workshop relativo ao FSE, realizado em Birmingham de 26 a 28 de Maio de 1998.

(9) O PO do objectivo nº 3 para 1994-1996 referente aos Países Baixos e um levantamento do Ministério do Trabalho referente à Baviera, Alemanha, revelam a elevada percentagem de mães solteiras.

(10) O 6º considerando da resolução do Conselho (JO C 386 de 20.12.1996, p. 1) relativa à integração do princípio da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres no quadro dos fundos estruturais europeus, relembra que a promoção da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres no mercado de trabalho constitui uma tarefa específica do Fundo Social Europeu. Os 9º e 11º considerandos indicam que seria aconselhável promover uma abordagem mais activa; a alínea c) do nº 1 do ponto III insta a Comissão e os Estados-Membros a promoverem a igualdade de oportunidades, integrando-a em todas as acções dos fundos estruturais e implementando medidas específicas destinadas às mulheres.

(11) 21 e 22 de Novembro de 1997.

(12) Regulamento (CEE) nº 2081/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, artigo 7º (JO L 193 de 31.7.1993).

(13) Ver também o Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991, ponto 8.39.

(14) Regulamento (CEE) nº 2081/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, artigo 7º: «As acções . . . devem ser conformes com . . . princípio da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres». Artigo 3º (nº 2): «o FSE contribuirá, nomeadamente, para . . . promover a igualdade das oportunidades no mercado de trabalho».

(15) Comunicação da Comissão: Integrar a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres no conjunto das políticas e das acções comunitárias, ponto 3, página 20 [COM(96) 67 final de 21.2.1996].

(16) Guia interno da Comissão destinado ao pessoal.

(17) Relatório intercalar da Comissão sobre as acções de acompanhamento da comunicação: «Integrar a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres no conjunto das políticas e das acções comunitárias», COM(98) 122 final de 4 de Março de 1998.

(18) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1995, pontos 6.44-6.49.

(19) Comunicação de 1 de Outubro de 1997 - COM(97) 497 final.

(20) Ver também o Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991, ponto 8.20.

(21) Nº 1 da ESF Info-review (Info-Revista FSE), de Fevereiro de 1997, página 6.

(22) Relatório da Unidade de Avaliação e Acompanhamento da DG V da Comissão, elaborado por um consultor e intitulado «Methodology paper for the evaluation of the provision for EO between Men and Women in ESF interventions», apresentado ao Tribunal de Contas em 18 de Maio de 1998, ponto 2.1.

(23) Adoptado pela Comissão em 1997.

(24) A resolução do Parlamento Europeu e o parecer do Comité Económico e Social sobre o primeiro relatório da Comissão sobre a Igualdade de Oportunidades entre mulheres e homens - 1996, JO C 304 de 6.10.1997 e JO C 296 de 29.9.1997, respectivamente.

(25) Relatório intercalar da Comissão sobre as acções de acompanhamento da comunicação: «Integrar a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres no conjunto das políticas e das acções comunitárias», COM(98) 122 final de 4 de Março de 1998.

(26) Documento de trabalho COM(98) 131, de Março de 1998, e discursos proferidos em Março/Abril de 1998 pelo Comissário Flynn ao Parlamento e ao Conselho.

(27) Eurostat, Outubro de 1997.

(28) Podem ser tomadas medidas no âmbito da formação, com vista à criação de vantagens específicas a favor das mulheres, por forma a garantir a igualdade plena.

(29) Artigo 2º do Tratado de Amesterdão e o novo artigo 141º no texto consolidado incluem o objectivo da igualdade entre homens e mulheres em todos os domínios. Os artigos 1º, 3º e 7º do Regulamento (CEE) nº 2081/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, mencionam que a igualdade de oportunidades é uma condição de co-financiamento FSE.

(30) O relatório da Comissão, elaborado por M.C. Lefebvre, sobre um workshop relativo ao FSE, realizado em Birmingham de 26 a 28 de Maio de 1998 declara que: «Hitherto, [i.e. prior to the 1997 Court of Justice jurisprudence] EU action in favour of women had no solid legal basis» («Até à data [isto é, antes da jurisprudência do Tribunal de Justiça de 1997] as acções comunitárias a favor das mulheres não tinham uma base jurídica sólida»).

(31) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991, pontos 8.16 e seguintes.

(32) O relatório de avaliação do PO do objectivo nº 3 da Baviera, Alemanha (1994-1999), Dezembro de 1996.

(33) Nomeadamente na Dinamarca, Alemanha e Países Baixos, mas em, larga medida, na maioria dos Estados-Membros.

(34) Nomeadamente França e Alemanha.

(35) Esta situação foi identificada no âmbito de alguns PO franceses e alemães.

(36) Também se constatou uma falta de continuidade na auditoria anterior. Ver também o Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991, ponto 8.33.

(37) Ver também o Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991, ponto 8.8.

(38) Comunicação da Comissão aos Estados-Membros (JO C 80 de 1.7.1994, página 36).

(39) ECOTEC Research and Consulting Ltd.

(40) A agência de apoio nacional italiana para a iniciativa NOW (ISFOL) declarou no seu relatório em relação à cooperação transnacional que o «know-how» deveria ser difundido às regiões do objectivo nº 1.

(41) Ver também o Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996, pontos 7.20-7.29.

(42) Ver também o Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991, ponto 8.38, no que diz respeito ao atraso na prestação de assistência técnica.

(43) Anima (Agrupamento Europeu de Interesse Económico, AEIE).

(44) Ver alínea a) do nº 1 do artigo 4º da Decisão nº 95/593/CE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995, relativa a um programa de acção comunitária a médio prazo para a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres.

(45) Decisão nº 95/593/CE do Conselho, de 22.12.1995, artigo 9º

(46) Relatório intercalar da Comissão sobre as acções de acompanhamento da comunicação: «Integrar a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres no conjunto das políticas e das acções comunitárias», COM(98) 122 final de 4 de Março de 1998.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

INTRODUÇÃO

As mulheres no mercado de trabalho

6. Para além das duas recomendações do Conselho mencionadas pelo Tribunal, o Conselho considerou um terceiro objectivo: facilitar a reintegração das mulheres e dos homens no mercado de trabalho e a progressão das suas carreiras após um período de inactividade.

RESUMO DAS OBSERVAÇÕES

8.

- A igualdade de oportunidades entre mulheres e homens tem sido uma prioridade política a nível comunitário desde há vários anos. As acções na área da igualdade de oportunidades englobam medidas jurídicas (por exemplo, as disposições do Tratado de Amesterdão, as directivas e as comunicações da Comissão), medidas administrativas (por exemplo, o grupo interserviços sobre a igualdade de oportunidades, o grupo de funcionários responsáveis pela integração da igualdade homens/mulheres, ambos com a participação de todos os serviços da Comissão), o desenvolvimento de instrumentos (por exemplo, um modelo de guia para avaliar o impacto de qualquer política nos dois sexos e um instrumento para a avaliação do impacto, em matéria de igualdade de oportunidades, das intervenções dos fundos Estruturais), bem como uma política de informação muito activa em toda a União Europeia. Graças nomeadamente a uma abordagem de mainstreaming (1), a igualdade de oportunidades tem vindo a assumir uma importância crescente na agenda da Comunidade (linhas directrizes para o emprego, projecto de reforma dos fundos estruturais).

- Tanto o FSE como os programas comunitários «Igualdade de Oportunidades» («IO») têm exigências regulamentares em matéria de avaliação. As avaliações estão a ser realizadas em conformidade, nomeadamente no que diz respeito ao programa comunitário relativo à IO. Quanto à disponibilidade dos resultados, existem evidentemente resultados de anteriores programas (3º programa IO, avaliação temática relativamente ao FSE em 1993). No que se refere aos resultados dos actuais programas, a única avaliação concluída é a avaliação intercalar FSE, finalizada em Março de 1998. A Comissão compilou um inventário dos resultados sobre as questões de igualdade de oportunidades (2).

- As medidas de acompanhamento das acções de formação mencionadas pelo Tribunal (transportes, guarda de crianças) são elegíveis para o FSE. Num número limitado de casos, pode acontecer que as tabelas do custo horário da formação profissional não tomem em conta medidas de acompanhamento como a guarda de crianças. A Comissão considera, tal como o Tribunal, que tal deveria verificar-se.

9. No caso dos projectos NOW, apenas podem ser definitivamente aprovados projectos que tenham encontrado pelo menos um parceiro noutro Estado-membro. A execução prática da transnacionalidade é enquadrada pelo guia mencionado pelo Tribunal. Este guia contém exemplos práticos e linhas directrizes, tendo sido amplamente divulgado junto dos promotores de projectos pelas estruturas nacionais de apoio.

No caso do programa de acção comunitário, o artigo 4º da decisão do Conselho é completado pelo anexo, que descreve mais pormenorizadamente as actividades elegíveis, bem como os requisitos em matéria de transnacionalidade destas actividades. Por conseguinte, o valor acrescentado do programa consiste na identificação e na troca de informações e de experiências sobre boas práticas na área da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres. Para serem susceptíveis de beneficiar do apoio ao abrigo do programa, as acções têm de apresentar, entre outros, valor acrescentado a nível europeu, isto é, permitir trocas transnacionais. Além disso, o conceito de transnacionalidade também é descrito e explicado no texto do convite à apresentação de propostas, que é publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, bem como nas orientações enviadas aos candidatos conjuntamente com o formulário de candidatura (ver anexos, secção III do convite à apresentação de propostas, secção II das orientações).

O domínio de aplicação do programa de acção comunitário para a igualdade de oportunidades é muito mais vasto do que o do FSE. Os projectos que promovem a igualdade de oportunidades fora do mercado de trabalho não podem ser apenas co-financiados por este programa. O seu valor acrescentado é, por conseguinte, evidente.

10.

- A questão dos prazos na colocação à disposição das verbas aos promotores de projectos é de natureza diferente consoante se trate do programa NOW ou do programa de acção comunitário para a igualdade de oportunidades. No primeiro caso, a Comissão é responsável pela execução de programas e não de projectos, de tal forma que as verbas transitam pelos Estados-membros. A cadeia dos pagamentos é longa, o que pode originar atrasos a nível dos Estados-membros. No segundo caso, a Comissão gere directamente os projectos, respeitando os prazos de pagamento (ver infra as respostas aos pontos específicos mencionados pelo Tribunal).

- No caso do programa NOW, existe uma estrutura de assistência técnica muito completa que inclui um gabinete em Bruxelas, serviços nacionais em cada Estado-membro e, inclusivamente, serviços regionais nalguns deles. No caso do programa comunitário para a igualdade de oportunidades, foi criada uma estrutura de assistência técnica adaptada às necessidades do programa. Na sequência de uma auditoria da Comissão, as disposições contratuais que a vinculam ao Gabinete de Assistência Técnica para o programa de igualdade de oportunidades foram alteradas para melhorar a respectiva gestão.

PROGRAMAS OPERACIONAIS DO FSE NO ÂMBITO DA POLÍTICA GERAL DE PROMOÇÃO DA IGUALDADE DE OPORTUNIDADES

Falta de estratégia na promoção da igualdade de oportunidades

11.

- No respeito do princípio da subsidiariedade, a gestão dos programas operacionais é efectuada em parceria com os Estados-membros, principais responsáveis pela forma de pôr em prática a igualdade de oportunidades.

- Existe uma estratégia real em matéria de promoção da igualdade de oportunidades que se organiza em torno de três eixos: o Mainstream FSE, a iniciativa comunitária NOW e o programa de acção comunitário (ver introdução geral). Esta estrutura tripolar requer uma boa coordenação.

- Para a assegurar, a Comissão criou, em 1996, um subgrupo «fundos estruturais e igualdade» (que depende do grupo interserviços sobre a igualdade de oportunidades). Este é composto por representantes das unidades geográficas dos fundos estruturais e da unidade responsável pela igualdade de oportunidades. Por outro lado, em 15 de Setembro de 1997, o grupo de funcionários responsáveis pela integração da igualdade homens-mulheres aprovou um guia para a avaliação do impacto de qualquer política nos dois sexos (3). Foi concebido como um instrumento destinado a ajudar, de uma forma geral, os serviços da Comissão na execução da Comunicação da Comissão sobre «a integração» da igualdade de oportunidades em todas as políticas e actividades da Comissão (4). O guia tem o estatuto de um documento de trabalho não oficial, não tendo sido concebido especificamente para os funcionários responsáveis pelas acções em matéria de igualdade de oportunidades no âmbito do FSE.

- No final de 1997, encontravam-se disponíveis 118 dos 120 relatórios de avaliação intercalares. Esses relatórios abordaram a questão da igualdade de oportunidades, limitando-se a maioria, é um facto, a uma abordagem quantitativa (número de participantes nas acções do FSE). Será conveniente, no futuro, reforçar a análise qualitativa desta questão identificando, por exemplo, os factores que penalizam as mulheres no mercado do trabalho.

12. No caso das acções de mainstreaming, convém tomar em consideração o papel atribuído aos Estados-membros para definir as regras práticas de inclusão do princípio de igualdade de oportunidades nos programas operacionais e para designar os intervenientes autorizados a participar nos comités de acompanhamento.

No que se refere à execução da prioridade 4, a Comissão estava consciente das dificuldades nesta área. Levantou a questão aquando de numerosas reuniões de comités de acompanhamento, por forma a canalizar os esforços para a resolução do problema. Registaram-se progressos significativos durante o desenrolar do DOCUP. A Comissão continua a dedicar grande atenção a esta área de execução no âmbito do actual DOCUP, a fim de assegurar uma utilização plena e adequada da prioridade.

As autoridades britânicas iniciaram recentemente uma avaliação temática sobre a igualdade de oportunidades, cujos resultados são aguardados para o início do Outono de 1998.

14. Os programas mencionados estão em fase de realização, sendo, por conseguinte, impossível tirar conclusões definitivas sobre a sua execução.

15. Existem consultas regulares entre os funcionários responsáveis pela IO nos Estados-membros e os da Comissão no âmbito:

- do comité consultivo para a igualdade de oportunidades entre mulheres e homens, que é o comité em que os organismos nacionais responsáveis em matéria de igualdade de oportunidades e a Unidade «Igualdade de Oportunidades» da Comissão se reúnem numa base regular (5). Este comité é composto por representantes de cada Estado-membro, por organismos nacionais responsáveis em matéria de igualdade de oportunidades e por parceiros sociais. Reúne-se, pelo menos, três vezes por ano para emitir um parecer sobre a comunicação da Comissão e sobre a oportunidade da legislação comunitária, fornecendo, assim, à Comissão, numa fase precoce, conselhos e orientações importantes sobre a eventual aceitação das propostas legislativas pelos Estados-Membros. Assim, foi instituído um processo de parceria com os Estados-Membros,

- do comité de gestão para a execução do programa de acção comunitária a médio prazo para a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres (1996-2000), que é composto por representantes dos Estados-membros e que se reúne regularmente para debater as orientações gerais relativas ao apoio que será fornecido pela Comunidade (6).

16. A Comissão está consciente deste problema e continuará a envidar esforços para o solucionar.

17. A Comissão desenvolveu acções de sensibilização para a política de igualdade de oportunidades, que foram tomadas em conta na definição das medidas dos programas operacionais Mainstream FSE. Neste contexto, o princípio da igualdade de oportunidades foi traduzido nos documentos de programação segundo uma abordagem dupla: através da criação de medidas específicas, por um lado, orientadas para públicos femininos, no âmbito do objectivo nº 3 ou dos eixos «Recursos humanos» do objectivo nº 1 e, por outro, mediante a integração transversal do princípio da igualdade de oportunidades em todas as medidas dos programas. Na maioria dos casos, as medidas específicas destinam-se a completar a abordagem transversal, sendo reservadas a mulheres cuja integração no mercado de trabalho é muito difícil.

18. Os 1,6 % mencionados pelo Tribunal apenas representam as dotações atribuídas a medidas específicas de promoção da igualdade de oportunidades, mas, na maioria dos casos, essas medidas apenas completam acções transversais de promoção da igualdade de oportunidades previstas nos programas. Avaliar o montante total atribuído à igualdade de oportunidades impõe tomar em consideração as duas abordagens da política comunitária na matéria. São publicados anualmente dados estatísticos sobre a igualdade de oportunidades entre mulheres e homens no relatório anual da Comissão sobre a igualdade de oportunidades entre mulheres e homens na União Europeia. Esta publicação fornece uma boa visão global dos dados recentes sobre a questão. A segunda edição (que corresponde a 1997) foi adoptada pela Comissão em 13 de Maio último (7). Além disso, o Euroostart publica regularmente na sua publicação Statistics in Focus dados recentes sobre a igualdade de oportunidades entre mulheres e homens. Em 1997, publicou os resultados de um inquérito sobre a estrutura dos salários e vencimentos (8), que forneceu dados interessantes sobre as diferenças salariais entre mulheres e homens. A Comissão apoia todos os esforços que incentivem a publicação de dados mais específicos relativos às mulheres e aos homens. Para o efeito, a Comissão também receberia com agrado mais informações estatísticas provenientes dos serviços competentes dos Estados-membros.

19. A Comissão publica anualmente o seu relatório sobre o emprego na Europa, que se concentra mais especificamente nas tendências do emprego. Também publica o relatório do grupo de peritos «Gender and Employment» do programa de acção comunitário, no qual o mercado de trabalho é examinado em pormenor.

Os factores que podem ter um impacto na taxa de desemprego feminino nos Estados-membros são conhecidos e variados. Trata-se, nomeadamente, do sector de actividade, do nível de educação, da flexibilidade do estatuto profissional (emprego a tempo inteiro, a tempo parcial e emprego atípico), e dos serviços de assistência e de tomada a cargo. O relatório anual sobre a igualdade de oportunidades entre mulheres e homens cita e evidencia muitos factores essenciais do desnível existente entre homens e mulheres no mercado de trabalho (especialmente nos capítulos 2 e 3). Contudo, o amplo leque de questões a analisar, a qualidade variável dos dados existentes provenientes dos Estados-membros e o número de páginas limitado do relatório não permitem uma análise comparativa exaustiva de todos os factores e questões.

20. A Comissão reagiu ao acórdão Kalanke do Tribunal de Justiça Europeu através da adopção, em 27 de Março de 1996, de uma comunicação que apresenta em pormenor alguns modelos de acções positivas [COM(96) 88 final]. Além disso, a Comissão adoptou uma proposta de alteração [COM(96) 93 final] do nº 4 do artigo 2º da Directiva 76/207/CEE sobre a igualdade de acesso ao emprego, à promoção e às condições de trabalho, que constitui o fundamento do acórdão Kalanke. A alteração tinha como objectivo precisar que uma acção positiva a favor do sexo sub-representado, em geral, é compatível com a legislação comunitária, se forem tomadas em consideração as circunstâncias específicas de cada caso. Este projecto foi debatido no Parlamento Europeu e no Conselho, mas não foi ainda adoptada uma decisão.

Ausência de avaliação global

21. No que se refere aos programas de integração do FSE, a Comissão assegurou-se de que a igualdade de oportunidades faz parte dos mandatos dos avaliadores de programas nomeados pelos comités de acompanhamento. Esta questão foi examinada e comentada em quase todos os relatórios de avaliação intercalar, que foram sistematicamente debatidos pelos comités de acompanhamento, tal como ilustrado pela referência do Tribunal à Baviera. É fornecida uma visão global dos resultados nas conclusões das avaliações intercalares do FSE, parte VI: «Igualdade de oportunidades entre homens e mulheres nas intervenções do FSE», cujo primeiro projecto se encontrava disponível em Outubro de 1997. O primeiro relatório anual da Comissão sobre a igualdade de oportunidades não deve ser considerado como um relatório de avaliação global do programa de acção ou dos projectos do FSE.

22. A agência para o emprego grega (OAED) está a criar centros especializados responsáveis pela política activa a favor do emprego. Esta inovação muito importante terá sem dúvida um impacto positivo na política a favor da igualdade de oportunidades. Por outro lado, a avaliação dos programas operacionais recursos humanos gregos encontra-se em curso e permitirá responder às questões levantadas pelo Tribunal.

Sobre a questão mais geral dos indicadores, a avaliação intercalar, que também abrangia o diagnóstico dos sistemas de acompanhamento, pôs em evidência progressos consideráveis que dizem respeito à repartição sistemática dos dados de acompanhamento entre homens e mulheres. Relativamente aos resultados da avaliação propriamente ditos, a Comissão remete para os trabalhos mencionados no ponto 20, recordando que, por natureza, esses resultados estão ligados à especificidade do contexto nacional e das intervenções do FSE em cada programa. A síntese dos trabalhos intercalares realizada pelos serviços da Comissão permitiu agrupar as conclusões dos avaliadores em torno de cinco grandes tipos de efeitos das intervenções a nível da situação das mulheres. As acções específicas foram abrangidas da mesma forma que a avaliação da aplicação do princípio transversal de mainstreaming.

Co-financiamento

23. O disposto no nº 3 do artigo 13º do Regulamento-quadro (CEE) nº 2081/93, e no nº 2 do artigo 17º do Regulamento de coordenação (CEE) nº 2082/93 não limita os custos elegíveis aos custos da formação. Os custos elegíveis englobam igualmente a remuneração das pessoas que beneficiam das acções elegíveis [artigo 2º do Regulamento (CEE) nº 2084/93]. É evidente que este subsídio só é aceitável proporcionalmente ao número de horas de formação profissional realizadas. Para um desempregado, esta remuneração pode materializar-se num subsídio de desemprego ou num subsídio de subsistência de base.

Além disso, quando um projecto é controlado pelas autoridades nacionais ou comunitárias, a análise incide em todas as despesas, incluindo a remuneração dos estagiários.

24. As pessoas elegíveis para as acções co-financiadas pelo FSE podem sempre receber um subsídio referente à sua participação no curso de formação, mesmo se já não tiverem direito ao subsídio de desemprego. Em certos casos limitados, todavia, os promotores podem ter um benefício financeiro se privilegiarem participantes que beneficiem de um subsídio de desemprego. A Comissão não deixará de sensibilizar os Estados-membros em causa para esta questão.

25. As medidas de acompanhamento são elegíveis para o FSE. Num número limitado de casos, pode acontecer, com efeito, que as tabelas do custo horário da formação profissional não tomem em conta medidas de acompanhamento como a guarda de crianças. Tal como o Tribunal, a Comissão considera que tal deveria ser o caso.

INICIATIVA EMPREGO-NOW

Papel da iniciativa Emprego-NOW

27. O facto de os períodos de programação se sucederem ininterruptamente e de a preparação do período de programação 1994-1999 ter tido início antes do final dos PIC 1990-1993, não permite dispor dos resultados das avaliações ex-post, uma vez que os efeitos a longo prazo de uma acção estrutural só podem ser apreendidos vários anos após a sua conclusão. Além disso, os resultados das avaliações intercalares encontravam-se disponíveis e, por sua vez, os resultados da avaliação final dos programas NOW para 1990-1993 encontravam-se disponíveis atempadamente para a selecção da segunda geração de projectos no âmbito da iniciativa Emprego-NOW em 1997.

Em França, no primeiro período de programação, cada programa de iniciativa comunitária (PIC) tinha o seu Gabinete de Assistência Técnica (GAT). Relativamente à iniciativa NOW, tratava-se do Service du Droit des Femmes. Relativamente ao período seguinte, as autoridades francesas seleccionaram, após aprovação do QCA e na sequência de um convite à apresentação de propostas, um GAT único para todos os PIC. O Service du Droit des Femmes abandonou, por conseguinte, esta missão. O período intercalar, mencionado pelo Tribunal, foi utilizado para a apresentação dos saldos.

Execução da iniciativa NOW

28. Em 29 de Dezembro de 1994, a Comissão efectuou um pagamento inicial à França, igual a 50 % da sua dotação orçamental anual total relativa ao primeiro ano de funcionamento da iniciativa.

A Comissão admite que os procedimentos de pagamento franceses são demasiado morosos, mas observa que, na data do controlo do Tribunal, os beneficiários do programa NOW haviam todos recebido, pelo menos, um pagamento FSE (toda a fracção de 1995 e o primeiro adiantamento de 1996).

29. Regra geral, os projectos tiveram início após terem recebido a aprovação definitiva por parte das autoridades nacionais.

30. A situação descrita pelo Tribunal não diz apenas respeito ao programa NOW. A Comissão reconhece, com efeito, que a colocação à disposição do co-financiamento nacional dos projectos italianos co-financiados pelo FSE registou atrasos em 1994 e 1995, mas entretanto a situação foi já saneada.

31. A questão do atraso na colocação à disposição do co-financiamento nacional na Itália foi solucionada desde então (ver respostas aos capítulos 7.54 e 7.57 do relatório Anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996).

Na sequência de uma proposta da Comissão, os Estados-membros acordaram, relativamente ao segundo período do programa NOW (1997-1999), um calendário comum relativamente às várias fases do processo de selecção, incluindo o período para a apresentação de candidaturas, o período para a avaliação e a selecção provisória por parte dos Estados-membros, a fase de procura de parceiros transnacionais e a selecção final. Todos os Estados-membros concordaram em aplicar o calendário aprovado e, salvo pequenas excepções, todos conseguiram seguir o programa ao mesmo ritmo.

A principal vantagem do calendário comum está relacionada com a transnacionalidade. No calendário comum, a maioria dos Estados-membros comprometia-se a autorizar os candidatos a indicar uma preferência para a «transnacionalidade pretendida», em vez de lhes exigir que indicassem a entidade dos seus parceiros transnacionais propostos no seu formulário de candidatura. Posteriormente, durante a fase de procura de parceiro, os projectos seleccionados provisoriamente beneficiaram de uma ajuda na formação de parcerias com outros projectos seleccionados provisoriamente. Consequentemente, todos os projectos e parceiros da segunda volta tornaram-se efectivos aproximadamente ao mesmo tempo.

32. Uma das prioridades da iniciativa para o emprego consiste em velar por que os programas dos Estados-membros incentivem uma abordagem coordenada a nível local e envolvam todos os intervenientes relevantes. Em termos práticos, tal pressupõe uma abordagem «ascendente», o que, por sua vez, implica que os projectos se baseiem nas necessidades locais e sejam executados por organizações próximas dos grupos-alvo e que compreendam as suas aspirações.

A iniciativa pretende testar métodos inovadores de formação, aconselhamento, orientação, desenvolver material educativo inovador, redes e actividades relacionadas com a criação de empresas e garantir que estas inovações promovam a integração. Por conseguinte, os resultados do projecto em questão não se limitam às formandas que participaram no curso, mas dizem respeito a todas as formandas actuais e futuras que irão beneficiar das experiências adquiridas com o projecto e que contribuirão para o desenvolvimento da política do mercado do trabalho no Reino Unido e noutros Estados-membros.

Aplicação da cooperação transnacional

33. A Comissão está consciente dos progressos ainda por realizar na execução da cooperação transnacional.

34. O interesse da parceria mencionado pelo Tribunal consiste em descobrir a diversidade das organizações e dos âmbitos de aplicação possíveis do programa NOW.

35. A Comissão está consciente dos problemas deste tipo encontrados na maioria dos Estados-membros durante a selecção dos projectos aquando da primeira fase da iniciativa Emprego-NOW, tendo proposto, por conseguinte, relativamente ao segundo período do programa NOW (1997-1999), o calendário comum e os processos de selecção apresentados de forma pormenorizada no ponto 31 supra.

36. Embora a cooperação transnacional constitua uma condição essencial para a participação no programa, incumbe a cada Estado-membro, no âmbito do seu processo de selecção, assegurar que o orçamento aprovado para o projecto proporcione uma provisão suficiente para as actividades transnacionais propostas. Cada parceria é convidada a conceber um programa de trabalho para a cooperação transnacional e a estabelecer a responsabilidade de cada projecto relativamente aos elementos deste programa de trabalho. A Comissão intensificará os seus esforços para que esta prática se generalize em todos os Estados-membros. Recorda, todavia, que cada parceiro co-financiado deve prestar contas à autoridade nacional que o seleccionou sobre a realização física e financeira da sua parte do projecto.

37. Os projectos do programa NOW são geridos por promotores que são, regra geral, organismos de formação ou autoridades locais. Enquanto tal, deverão possuir uma estrutura organizativa clara, que torne manifesta a responsabilidade do projecto.

Os métodos de trabalho das parcerias transnacionais entre diferentes projectos devem ser desenvolvidas pelas próprias parcerias. Algumas parcerias indicaram um parceiro «principal». Contudo, a Comissão considera que tal deve continuar a ser uma prerrogativa de cada um dos parceiros envolvidos, não devendo ser tornada obrigatória.

38. Num certo número de casos os parceiros são seleccionados com vista a uma comunicação harmoniosa, não sendo, por conseguinte, surpreendente verificar que os projectos procuram parceiros nos Estados-membros cuja língua é próxima da sua, ou que estão geograficamente próximos. Além disso, enquanto a assistência técnica proporcionada a nível nacional e europeu tenta combinar certos projectos com outros que tenham um tema análogo, em última análise, são os próprios parceiros que constituem a parceria e decidem com quem desejam trabalhar.

39. A Comissão partilha a opinião do Tribunal quanto à necessidade de definir melhor quais são as despesas elegíveis a título da cooperação transnacional. Está actualmente a reflectir sobre a criação de uma nova «Ficha sobre as despesas elegíveis» neste contexto.

A Comissão também chegou à mesma conclusão que o Tribunal quanto à necessidade de adoptar um novo método de controlo adaptado a este tipo de projectos. Os serviços da Comissão começaram, por conseguinte, a controlar, a partir de 1998, todos os parceiros implicados em vários projectos por ela seleccionados.

40. A Comissão concorda com a observação geral do Tribunal. As autoridades nacionais responsáveis pela selecção dos projectos devem assegurar-se de que uma tal situação não se volte a produzir.

No exemplo francês mencionado pelo Tribunal, o projecto Leonardo consistia numa troca de dois engenheiros entre o promotor francês e um formador belga. O engenheiro francês ministrava, além disso, cursos no projecto do programa NOW. É, por conseguinte, inevitável que a experiência que adquiriu na Bélgica no âmbito do programa Leonardo tenha beneficiado indirectamente as pessoas que formou no âmbito do projecto NOW. A Comissão examinará este caso em cooperação com o Estado-membro.

41. Como os projectos são adoptados a nível nacional, as questões relativas à propriedade intelectual e ao copyright encontram-se sujeitas à legislação nacional e internacional.

Assistência técnica (AT)

42. Relativamente à primeira geração de projectos, foi publicada uma lista dos projectos e dos parceiros mas, relativamente à segunda geração (1997-1999), revelou-se necessário criar uma base de dados que pudesse ser actualizada em tempo real.

Relativamente à segunda geração de projectos, o Gabinete de Assistência Técnica mandou criar uma base de dados especial na qual eram registados os pormenores de todos os projectos à medida que estes eram seleccionados provisoriamente. Esta base de dados estava em funcionamento aquando da selecção provisória de projectos prevista no calendário comum (ver ponto 31 supra), tendo sido fornecido atempadamente a todos os Estados-membros o software necessário para inscrever os dados dos seus projectos seleccionados logo que estes eram conhecidos.

43. Existem numerosos sistemas para divulgar os resultados obtidos:

1. Cada projecto é obrigado a divulgar os seus resultados, o que ocorre normalmente a nível local, embora por vezes também a nível nacional ou mesmo europeu;

2. As autoridades nacionais são responsáveis pela concepção de um plano nacional de divulgação e de integração. Tal inclui uma definição clara dos grupos-alvo para tais actividades e um calendário. Os Estados-membros organizam actividades temáticas em torno dos principais domínios da iniciativa, com subsequentes publicações e outros produtos, que são amplamente divulgados;

3. Em 1997, os resultados da primeira geração de projectos NOW foram debatidos e confirmados por um grupo de trabalho NOW a nível europeu especializado na criação de empresas (9). Em 1998, a Comissão criou nove «Thematic Focus Groups» separados, encarregados de explicar e divulgar os resultados das iniciativas comunitárias, incluindo o programa NOW. Fornecerão informações destinadas a publicações de carácter específico e geral, tanto da Comissão como dos Estados-membros, e organizarão acções de divulgação a nível europeu, ou participarão nelas.

44. A situação mencionada pelo Tribunal pôde produzir-se relativamente a certos promotores objecto de auditoria, ainda que existam estruturas nacionais, ou mesmo regionais, de assistência técnica nos Estados-membros. Em França, um relatório de avaliação salientou a falta de contacto entre os promotores e o Gabinete de Assistência Técnica (GAT), o que levou à criação de uma rede regional de GAT, actualmente muito activa.

Resultados das auditorias nos Estados-membros

45. O programa operacional italiano previa que, numa primeira fase, fossem criadas em primeiro lugar as condições necessárias a uma melhor selecção dos beneficiários. Consequentemente, os projectos tiveram incidências, antes de mais, a nível do aperfeiçoamento dos sistemas e dos organismos intermediários.

46. Uma vez que certos serviços podem ser privatizados, correndo-se o risco de uma redução dos efectivos, esta forma de acção de formação pode justificar-se. Mesmo se a actividade continua a ser a nível da administração local, a redução dos efectivos e de empregados (as pessoas em causa não são funcionários públicos) continua a ser uma solução possível. As aptidões que o pessoal feminino adquiriu são importantes para reduzir o risco de desemprego e para lhe proporcionar melhores oportunidades na procura de emprego em caso de despedimento.

As observações do Tribunal no relatório anual relativo ao exercício de 1996 diziam respeito ao objectivo nº 4 e não ao programa NOW, nomeadamente à alínea d) do artigo 1º do Regulamento (CEE) nº 2084/93, que se aplica em todo o território comunitário.

47. A acção de formação em apreço foi realizada sob forma de sessões individuais de aconselhamento.

Eram ministradas em função das necessidades das participantes e do respectivo nível de qualificação. Por conseguinte, não era necessário que cada formanda seguisse todos os módulos.

As participantes foram seleccionadas com base no seu projecto de empresa. É normal que sejam organizadas missões de formação no estrangeiro para a aprendizagem das regras comerciais e dos métodos de negociação com os fornecedores ou os parceiros situados fora da França.

48. Por ocasião do próximo comité de acompanhamento, a Comissão incentivará os contactos entre promotores de projectos NOW e os de projectos de mainstream com áreas de actividade similares.

49. Os erros detectados pelo Tribunal em Espanha e em França foram corrigidos.

50. O atraso de certos relatórios de avaliação não impediu a Comissão de aperfeiçoar o funcionamento da cooperação transnacional relativamente à segunda fase de selecção dos projectos.

PROGRAMA DA ACÇÃO COMUNITÁRIA PARA A IGUALDADE DE OPORTUNIDADES 1996-2000

51.

- Tal como salientado na resposta ao ponto 1, os objectivos do programa para a igualdade de oportunidades são bem definidos e distintos das áreas de actividade abrangidas pelo FSE. O âmbito do programa para a igualdade de oportunidades é muito mais amplo do que o do FSE. Abrange actividades destinadas a criar instrumentos e mecanismos para uma abordagem de mainstreaming da igualdade de oportunidades, promovendo também um equilíbrio entre mulheres e homens nos órgãos de tomada de decisão e reforçando as condições de exercício da igualdade de direitos. Enquanto o programa tem como objectivos principais o intercâmbio, o desenvolvimento e a transferência de informações e de experiências em matéria de boas práticas em todas as áreas, o financiamento no âmbito do FSE destina-se a testar e a aplicar medidas relacionadas com o emprego e o mercado do trabalho.

- Geralmente, os projectos são de boa qualidade no que se refere ao seu conteúdo, ao nível de competências do promotor do projecto e aos resultados alcançados.

No que se refere à alegada deficiência da cooperação transnacional, a Comissão remete para as suas observações sobre o ponto 9. Relativamente ao custo da gestão do programa, a Comissão remete para o ponto 54 infra.

Gestão do programa

52. Criado em 1981, o comité consultivo é composto por representantes de cada Estado-membro, por organismos nacionais responsáveis em matéria de igualdade de oportunidades e por parceiros sociais. Permite trocas regulares entre a Comissão, os Estados-membros e outros intervenientes fundamentais sobre as evoluções na área da igualdade de oportunidades, tanto a nível europeu como nacional.

Alguns funcionários nacionais participam nos dois comités. Consciente dos custos que a actividade destes comités origina, a Comissão tem vindo a esforçar-se por reuni-los durante a mesma semana e reduzir assim, tanto quanto possível, as despesas incorridas.

53. Por regra, os documentos preparados para as reuniões são enviados uma semana antes da realização da reunião.

O comité de gestão é informado de forma permanente sobre a execução dos projectos. Para além das informações fornecidas durante as reuniões do comité, os seus membros recebem uma cópia de cada proposta de projecto proveniente do seu país, para informação. Além disso, os membros constam de uma mailing-list para todas as publicações, tendo recebido o guia dos projectos e o anuário imediatamente após a sua publicação, o que lhes permitiu ter uma perspectiva global de todos os projectos previstos no programa.

Prestação de assistência técnica

54.

- O Gabinete de Assistência Técnica é um agrupamento europeu de interesse económico (AEIE) criado por dois parceiros para responder a convites à apresentação de propostas da Comissão. Por conseguinte, é normal que a sua actividade se encontre limitada ao que foi acordado no contrato celebrado com a Comissão, o que facilita o controlo das despesas.

- Além disso, em 1997, os custos de pessoal e de administração atingiram o montante de 1 010 337 ecus (os 1,2 milhões de ecus mencionados pelo Tribunal correspondem ao montante da autorização). É o montante do custo real da gestão do programa em 1997, ou seja, um milhão de ecus, que tem de ser aproximado do dos pagamentos efectuados no âmbito do programa de acção comunitária relativo ao ano, ou seja, cerca de 6,5 milhões de ecus. Assim, 15,4 % das despesas realizadas em 1997, no âmbito deste programa, foram afectadas à sua gestão, o que representa uma percentagem razoável. A proporção é mais favorável se se tomar como ponto de referência o montante total do orçamento do projecto, já que a contribuição comunitária apenas cobre 60 % do orçamento total do projecto.

55. É necessário distinguir bem:

- as actividades de apoio de que beneficia essencialmente a Comissão, ou seja, 1 509 396 ecus, o que subsiste sob o limite máximo dos 1,75 milhões de ecus,

- das actividades (publicações, estudos, seminários, ateliers) que favorecem beneficiários do programa e que não são abrangidas pela observação orçamental mencionada pelo Tribunal, ou seja, 1 386 526 ecus.

56. A Comissão continua a envidar esforços para obviar às deficiências dos contratos celebrados com os peritos (transparência da sua selecção, justificação das despesas).

57. Na sequência da auditoria da Comissão, as disposições contratuais foram adaptadas para o período que decorre de Julho de 1997 a Julho de 1998. Doravante, o contrato prevê explicitamente que os pagamentos são efectuados em função das despesas efectivamente suportadas pelo contratante. A Comissão procedeu ao pagamento do saldo do primeiro período contratual em Abril de 1998, após ter analisado atentamente os documentos financeiros apresentados pelo contratante, isto é, a sua relação de despesas reais para o período, cuja versão definitiva foi entregue à Comissão em meados de Fevereiro de 1998. Esta relação foi certificada por um revisor de contas.

58.

- O AEIE recorre à subcontratação principalmente em quatro domínios: A organização de ateliers e de conferências, a realização de estudos, a publicação de documentos e certas outras actividades (funções de secretariado, de recrutamento e de acompanhamento administrativo de determinados contratos celebrados com os promotores), relativamente às quais assina contratos de prestação de serviços.

- Um destes contratos de prestação de serviços foi celebrado entre o AEIE e um organismo aparentado. A Comissão considera que tais acordos são possíveis se a relação qualidade/preço do serviço prestado lhe for favorável e se for assegurado o respeito das regras de boa gestão financeira. É igualmente necessário um bom acompanhamento desses contratos pela Comissão. No caso mencionado pelo Tribunal, estas condições encontravam-se preenchidas, pois o custo da subcontratação era idêntico ao que o AEIE teria suportado se tivesse sido o próprio a realizar um serviço equivalente.

- Dos 55 000 ecus previstos no contrato, relativamente ao primeiro ano, apenas foi gasta metade. A execução financeira do segundo ano ainda não é conhecida, uma vez que o contrato ainda não