PT Jornal Oficial da União Europeia L 201/1

DECISÃO (UE) 2015/1225 DA COMISSÃO

de 19 de dezembro de 2012

relativa aos aumentos de capital efetuados pela SEA S.p.A. a favor da SEA Handling S.p.A. (Processo SA.21420) [(C 14/10) (ex NN 25/10) (ex CP 175/06)]

[notificada com o número C(2012) 9448]

(Apenas faz fé o texto na língua italiana)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a) (1),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos dos referidos artigos (2) e tendo em conta tais observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Por carta de 13 de julho de 2006, a Comissão recebeu uma denúncia relativa a um alagado auxílio concedido à SEA Handling S.p.a (a seguir «SEA Handling») que presta serviços de assistência em escala nos aeroportos de Milano Malpensa e Milano Linate. A denúncia em questão foi registada com o n.o CP175/06.

(2) Por carta de 6 de outubro, a Comissão solicitou esclarecimentos à autoridades italianas sobre a referida denúncia. Por carta de 21 de dezembro de 2006, as autoridades italianas solicitaram uma prorrogação do prazo de resposta que lhes tinha sido fixado.

(3) Por carta de 11 de janeiro de 2007, a Comissão concedeu a prorrogação solicitada. Por carta de 9 de fevereiro de 2007, as autoridades italianas prestaram as informações solicitadas.

(4) Por carta de 30 de maio de 2007, a Comissão comunicou aos autores da denúncia que não dispunha de informações suficientes que lhe permitissem concluir que estava cumprido o critério relativo aos recursos estatais previsto no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (a seguir «TFUE»). Em consequência, de acordo com os disposto no artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (3), não havia motivos suficientes para se pronunciar sobre o caso. Por carta de 2 de julho de 2007, o autor da denúncia comunicou informações complementares. Depois de ter tomado conhecimento dessas informações, a Comissão decidiu reexaminar a denúncia.

(5) Por carta de 3 de março de 2008, a Comissão solicitou às autoridades italianas que fornecessem uma cópia do acordo celebrado em 26 de março de 2002. Por carta de 10 de abril de 2008, as autoridades italianas transmitiram as informações solicitadas.

(6) Por carta de 20 de novembro de 2008, as autoridades italianas transmitiram à Comissão o texto do acordo celebrado em 13 de junho de 2008.

(7) Por carta de 23 de junho de 2010, a Comissão notificou as autoridades italianas da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE e convidou as autoridades italianas a transmitir no prazo de um mês as informações e os elementos necessários para aferir da compatibilidade das medidas em questão.

(8) Por carta de 19 de julho de 2010, as autoridades italianas solicitaram uma prorrogação até 20 de setembro de 2010 do prazo que lhe tinha sido concedido, o que a Comissão aceitou, por carta de 23 de julho de 2010.

(9) Em 20 de setembro de 2010, as autoridades italianas apresentaram as observações da Comune di Milano (Câmara Municipal de Milão) relativamente à decisão da Comissão de dar início a um procedimento formal de investigação.

(10) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (4) (a seguir, «decisão de início do procedimento»). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre as medidas em causa no prazo de um mês.

(11) Por carta de 11 de fevereiro de 2011, a SEA Handling solicitou a prorrogação até 21 de março de 2011 do prazo para a apresentação das suas observações relativamente à decisão de início do procedimento. Por carta de 23 de fevereiro de 2011, a Comissão concedeu a prorrogação solicitada.

(12) Por carta de 25 de fevereiro de 2011, […] (5) solicitou a prorrogação até 25 de março de 2011 do prazo para a apresentação das suas observações relativamente à decisão de início do procedimento.

(13) Por carta enviada em 21 de março de 2011, a SEA Handling e a SEA S.p.A (a seguir «SEA») apresentaram à Comissão as suas observações conjuntas sobre a decisão de início do procedimento.

(14) Por carta de 21 de março de 2011, […] apresentou à Comissão as suas observações sobre a decisão de início do procedimento.

(15) Por carta de 7 de abril de 2011, a Comissão transmitiu às autoridades italianas as observações dos terceiros interessados, tendo convidado estas autoridades a apresentar as suas observações até 16 de maio de 2011.

(16) Por carta de 18 de abril de 2011, as autoridades italianas solicitaram à Comissão uma prorrogação até 2 de junho de 2011 do prazo para apresentarem as suas observações em resposta às observações dos terceiros interessados. Por carta de 28 de abril de 2011, a Comissão concedeu a prorrogação solicitada.

(17) Por carta de 1 de junho de 2011, as autoridades italianas apresentaram as suas observações. Forneceram novos argumentos através de um estudo realizado por uma empresa de consultoria.

(18) Por carta de 11 de julho de 2011, a Comissão solicitou às autoridades italianas a transmissão das informações solicitadas no ponto 5 da decisão de início do procedimento, as quais ainda não tinham sido fornecidas nem pelas autoridades italianas, nem pela SEA.

(19) Por carta de 28 de julho de 2011, as autoridades italianas solicitaram à Comissão a prorrogação até 15 de outubro de 2011 do prazo para fornecerem as informações solicitadas. Por carta de 8 de agosto de 2011, a Comissão aceitou prorrogar até 15 de setembro o prazo em questão.

(20) Por carta de 26 de agosto de 2011, as autoridades italianas comunicaram à Comissão que consideravam inadequada a prorrogação concedida, por ser inferior ao período inicialmente solicitado.

(21) Por carta de 15 de setembro de 2011, as autoridades italianas transmitiram a resposta ao pedido de informações da Comissão. Por carta de 18 de outubro de 2011, as autoridades italianas transmitiram uma tradução em inglês do documento que constava do anexo 5 da carta anteriormente enviada.

(22) Por carta de 21 de outubro de 2011, as autoridades italianas completaram o anexo 12 da carta anteriormente enviada com as informações fornecidas pela Câmara de Milão. Por carta de 7 de novembro de 2011, as autoridades italianas transmitiram a resposta ao pedido de informações da Comissão.

(23) Os serviços da Comissão reuniram-se com as autoridades italianas em 19 de junho de 2012. Na sequência da reunião, por cartas de 2 de julho de 2012 e de 10 de julho de 2012, as autoridades italianas apresentaram novos argumentos em apoio da sua avaliação das medidas em análise. A pedido das autoridades italianas, realizou-se em 23 de novembro de 2012 uma nova reunião com os serviços da Comissão. As autoridades italianas apresentaram em linhas gerais os mesmos argumentos que na reunião anterior.

2. SÍNTESE DAS MEDIDAS EM APREÇO

(24) A presente decisão diz respeito aos aumentos de capital efetuados pela SEA em favor da SEA Handling por ela controlada, entre 2001 e 2010, os quais se destinavam essencialmente a cobrir as perdas de exploração da SEA Handling.

2.1. ALEGADO BENEFICIÁRIO DO AUXÍLIO

(25) O beneficiário das medidas em questão é a SEA Handling, controlada a 100 % pela SEA. A SEA é a empresa gestora dos aeroportos de Linate e Malpensa. Trata-se de uma sociedade de direito privado (sociedade por ações) quase integralmente detida por entidades públicas: Câmara de Milão (84,56 %), Província de Milão (14,56 %) e outros pequenos acionistas públicos e privados (0,88 %). Em dezembro de 2011, 29,75 % do capital da SEA foi vendido a um fundo privado, o F2i (Fondi italiani per le infrastrutture).

(26) As atividades da SEA dividem-se da seguinte forma: a) gestão aeroportuária geral: realização e gestão de infraestruturas de serviços ao transporte aéreo; b) assistência em escala: serviços de assistência em escala para passageiros, aeronaves, bagagens e mercadorias; c) atividades conexas: atividades comerciais dentro dos aeroportos, tais como: venda ao público de serviços diversos, duty free, gestão de quiosques de jornais, restaurantes, publicidade, estacionamento, aluguer de veículos, gestão e manutenção de infraestruturas destinadas a atividades não aeronáuticas, tais como estruturas hoteleiras e atividades de logística. Estas atividades são exercidas diretamente pela SEA ou por terceiros, no âmbito de contratos específicos celebrados com a SEA.

(27) A SEA Handling foi constituída após a entrada em vigor do decreto legislativo n.o 18/99 (6), de 13 de janeiro de 1999, que transpôs para o direito nacional a Diretiva 96/67/CE do Conselho (7), a qual impõe a separação contabilística das atividades ligadas ao fornecimento dos referidos serviços (8). Com a constituição da SEA Handling, a SEA procedeu à separação contabilística e jurídica do conjunto das atividades em questão (9). Para além das atividades de gestão em sentido estrito dos aeroportos de Malpensa e Linate, a SEA presta diversos serviços secundários ligados ao transporte aéreo e complementares do mesmo.

(28) A SEA Handling opera desde 1 de junho de 2002. Até 1 de junho de 2002, os serviços de assistência em escala nos aeroportos de Milano Linate e Milano Malpensa eram prestados diretamente pela SEA (10).

2.2. MEDIDAS OBJETO DE EXAME

(29) Segundo as informações transmitidas à Comissão, a SEA Handling recebeu da SEA em 2002 subvenções sob forma de injeções de capital destinadas a cobrir parte das suas perdas de exploração.

(30) Os prejuízos da SEA Handling foram os seguintes (11): — em 2002, a SEA Handling registou um prejuízo total de 4 3 6 39 040,39 euros (1 de junho de 2002—31 de dezembro de 2002); — em 2003, a SEA Handling registou um prejuízo total de 4 9 4 89 577,23 euros (1 de janeiro de 2003—31 de dezembro de 2003); — em 2004, a SEA Handling registou um prejuízo total de 4 7 9 62 810 euros (1 de janeiro de 2004—31 de dezembro de 2004); — em 2005, a SEA Handling registou um prejuízo total de 4 2 4 30 169,31 euros (1 de janeiro de 2005—31 de dezembro de 2005); — em 2006, a SEA Handling registou um prejuízo total de 4 4 1 50 435 euros (1 de janeiro de 2006—31 de dezembro de 2006); — em 2007, a SEA Handling registou um prejuízo total de 5 9 7 24 727 euros (1 de janeiro de 2007—31 de dezembro de 2007); — em 2008, a SEA Handling registou um prejuízo total de 5 2 3 87 811 euros (1 de janeiro de 2008—31 de dezembro de 2008); — em 2009, a SEA Handling registou um prejuízo total de 29,7 milhões de euros (1 de janeiro de 2009—31 de dezembro de 2009); — em 2010, a SEA Handling registou um prejuízo total de 13,4 milhões de euros (1 de janeiro de 2010—31 de dezembro de 2010).

(31) Perante prejuízos totais no valor de 339,784 milhões de euros, entre 2002 e 2010, foram transferidos 359,644 milhões de euros da SEA para a SEA Handling sob a forma de aumentos de capital efetuados anualmente, em várias fases. A repartição dos montantes registados na tabela corresponde às informações fornecidas pelas autoridades italianas. (milhares de euros) Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Aumentos de capital (12) 18 765 24 879 25 236 6 111 30 000 11 559 25 271 13 481 0 21 200 24 252 30 000 30 000 439 2 663 34 328 4 118 30 000 3 527 23 808 Total anual 39 965 49 132 55 236 40 229 60 439 41 559 25 271 47 810 0 Total geral 3 59 664

2.3. PAPEL DAS AUTORIDADES PÚBLICAS NA GESTÃO DA SEA E DA SEA HANDLING

(32) Segundo informações transmitidas à Comissão em 26 de março de 2002, a administração da Câmara de Milão, a SEA e as organizações sindicais celebraram um acordo que estabelece o seguinte:

(33) Os compromissos atrás referidos foram confirmados por ulteriores acordos que retomam expressamente o conteúdo desse primeiro acordo. A Comissão refere-se em especial às atas das reuniões entre a SEA e as organizações sindicais em 4 de abril de 2002, 15 de maio de 2002 e 9 de junho de 2003, cujas cópias foram transmitidas à Comissão.

(34) As atas do Conselho Comunal referem designadamente os compromissos assumidos pela Câmara de Milão quanto à «proteção dos direitos adquiridos» e à «garantia de emprego durante 5 anos consecutivos» (13). Tais compromissos foram reiterados na reunião do Conselho Comunal de 16 de junho de 2003, de que foi transmitida cópia da ata à Comissão, em 16 de junho de 2003.

(35) Acresce que, em 7 de novembro de 2006, os conselheiros comunais exprimiram a sua preocupação pela situação de crise e defenderam a necessidade de garantir a sobrevivência económica da SEA Handling (14): «O preço das dificuldades da SEA Handling S.p.A. […] não pode ser pago na íntegra pelos trabalhadores […]. À luz desta situação, o Presidente da sociedade aeroportuária e o Presidente da Câmara, Moratti, devem apresentar-se quanto antes à Comissão dos Transportes [da Câmara de Milão] a fim de explicar como entendem relançar o papel da SEA Handling S.p.A. no âmbito do mercado dos serviços de assistência aos voos […].»

2.4. RESULTADOS REAIS DA SEA HANDLING (15)

(36) O gráfico seguinte ilustra a evolução dos custos de exploração e da margem bruta de exploração para o período 2002-2010. Estes dados constam do quadro 1, que mostra a evolução do volume de negócios da SEA Handling, assim como a evolução da margem bruta de exploração em relação ao volume de negócios e do custo da mão-de-obra em relação ao volume de negócios. Gráfico 1 Evolução económica da empresa […] Quadro 1 Evolução do volume de negócios e dos custos de exploração 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Vol. negócios (milhões de euros) […] […] […] […] […] […] […] […] […] Evolução do vol. negócios (YoY) […]% […]% […]% […]% […]% […]% […]% […]% Custos da mão-de-obra […] […] […] […] […] […] […] […] […] Evolução do custo da mão-de-obra (YoY) […]% […]% […]% […]% […]% […]% […]% […]% Outros […] […] […] […] […] […] […] […] […] Evolução dos outros custos (YoY) […]% […]% […]% […]% […]% […]% […]% […]% Margem bruta de exploração (MBE) […] […] […] […] […] […] […] […] […] Evolução da MBE (YoY) […]% […]% […]% […]% […]% […]% […]% […]% Rácio MBE/Vol. negócios […]% […]% […]% […]% […]% […]% […]% […]% […]% Rácio custo da mão-de-obra/Vol. negócios […]% […]% […]% […]% […]% […]% […]% […]% […]%

(37) Verifica-se que o custo da mão-de-obra permaneceu estável entre 2002 e 2007, com ligeiras variações da ordem dos 160 milhões de euros, para depois registar um forte declínio para pouco menos de 100 milhões de euros em 2010, o que corresponde a uma queda de 38 % em três anos. A evolução dos outros custos segue tendência análoga, com uma redução de 37 % no mesmo período.

(38) O volume de negócios subiu 10 % entre 2002 e 2006. A significativa diminuição das atividades da Alitalia em Malpensa teve considerável incidência a partir de 2008, visto que o número de movimentos da Alitalia tratados baixou 87 % entre 2007 e 2010 e o rendimento gerado pela presença da Alitalia baixou em consequência 72 %. O volume de negócios baixou 27 % no mesmo período, redução que foi compensada por um aumento das receitas das outras companhias aéreas.

(39) Os esforços para reduzir os custos de exploração e limitar os prejuízos na sequência do de-hubbing da Alilatia em 2008 levaram a uma progressiva melhoria da margem bruta de exploração (negativa), a qual passou de - 42,5 milhões de euros em 2007 para - 8,5 milhões de euros em 2010.

(40) O quadro seguinte ilustra a evolução do número de trabalhadores expresso em equivalentes a tempo completo (ETC). Quadro 2 Evolução do número de trabalhadores 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total ETC 3 842 3 976 3 820 3 562 3 476 3 310 2 969 2 460 2 221 do qual ETC a tempo indeterminado 3 692 3 804 3 457 3 223 3 011 2 795 2 760 2 419 2 181 do qual ETC a tempo determinado 150 172 363 338 465 515 208 40 40 ETC efetivos (total ETC + horas extraordinárias — cassa integrazione) 3 964 4 125 3 979 3 706 3 642 3 461 2 852 2 227 2 050

(41) Observa-se uma diminuição constante a partir de 2003 do número total de equivalentes a tempo completo (-44 % entre 2003 e 2010), em especial os ETC a tempo indeterminado.

(42) O recurso a contratos a tempo determinado aumentou consideravelmente entre 2002 e 2007, passando de 150 para 515 ETC. Posteriormente, assistiu-se a uma redução deste tipo de contratos na sequência da diminuição do volume de tráfego da Alitalia e de um maior esforço por parte da SEA Handling para reduzir a massa salarial. Tal esforço determinou, no período em questão, uma redução das horas extraordinárias e um aumento da cassa integrazione (desemprego técnico), o que causou uma redução ainda mais significativa do número de ETC operacionais.

(43) O quadro seguinte ilustra a melhoria da produtividade do pessoal em termos de movimentos tratados pela unidade de trabalho e da evolução do custo da mão-de-obra. Quadro 3 Evolução da produtividade do pessoal […] Quadro 4 Custo da mão-de-obra […]

3. MOTIVOS QUE DETERMINARAM O INÍCIO DO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO

(44) Na decisão de 23 de junho de 2010, a Comissão considerou que, a partir das informações transmitidas pelo autor da denúncia e pelas autoridades italianas, as medidas relativas ao período de 2002 a 2005 podiam constituir um auxílio estatal e exprimiu dúvidas quanto à compatibilidade de tais auxílios com o mercado interno. Na sua decisão, a Comissão convidou a Itália a fornecer a totalidade da documentação, das informações e dos dados necessários até ao período mais recente, a fim de poder avaliar a compatibilidade das medidas. Sublinhou ainda a necessidade de examinar o período posterior a 2005, durante o qual o montante das perdas não foi inicialmente comunicado à Comissão, assim como o valor referente à totalidade do período de 2002 a 2010, a fim de verificar se no decurso de tal período a SEA Handling recebeu auxílios estatais sob forma de compensação de perdas (16).

(45) A Comissão concluiu que se tratava de um auxílio, na medida em que considerava satisfeitas as várias condições previstas no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(46) A Comissão começou por considerar que, tendo em conta a quota preponderante da Câmara e da Província de Milão no capital da SEA, os recursos utilizados para cobrir as perdas eram de origem estatal. Observou ainda a presença de vários indícios que remetiam para o acórdão de 16 de maio de 2002 no processo C-482/99, França/Comissão (17) (a seguir «acórdão Stardust Marine»), os quais indicavam um envolvimento das autoridades públicas nas medidas adotadas pela SEA relativamente à empresa por esta controlada, a SEA Handling.

(47) A Comissão considerou, por isso, que as medidas em apreço eram seletivas, uma vez que diziam respeito exclusivamente à SEA Handling e proporcionavam a esta uma vantagem económica que não existiria em condições normais de mercado.

(48) A fim de estabelecer se a SEA, ao cobrir as perdas da SEA Handling, agiu enquanto investidor que opera em condições normais de mercado, a Comissão considerou diversos elementos.

(49) Começou por constatar que, segundo o plano empresarial aprovado em 2001 (18), até 2005 a SEA Handling voltaria a uma situação de rentabilidade. A decisão de prosseguir a atividade no setor da assistência em escala a partir de 2002 e de não proceder à venda da SEA Handling, imediatamente após a separação das duas sociedades, justificava-se face às previsões de recuperação da rentabilidade no prazo de três anos. Acontece que o plano empresarial de 2001 não comportava uma estratégia detalhada que permitisse à SEA garantir a rentabilidade da SEA Handling, além de que abrangia todas as atividades da SEA. Não tinha sido transmitido à Comissão qualquer outro plano empresarial circunstanciado relativo exclusivamente à SEA Handling.

(50) Por outro lado, a Comissão constatou que a SEA Handling, entre 2003 e 2005, tinha registado progressos limitados ou resultados negativos, dado que as perdas anuais superavam os 40 milhões de euros, o custo da mão-de-obra permaneceu estável, os custos totais diminuíram apenas 3 %, as receitas baixaram apenas 4,5 % e os custos por unidade de trabalho aumentaram apenas 7,6 %.

(51) A Comissão observou, por outro lado, que a argumentação das autoridades italianas, segundo a qual a cobertura das perdas da SEA Handling devia ser analisada numa ótica de grupo, não explicava o motivo pelo qual, ao nível do grupo, teria sido mais conveniente cobrir as perdas da SEA Handling em vez de ceder a empresa ou de a restruturar. A Comissão considerou ainda que a situação deficitária da SEA Handling se tinha arrastado durante demasiado tempo para que se pudesse falar de um «período limitado», na aceção do acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de março de 1991 (19), e que o caráter recorrente, desde 2002, da cobertura das perdas confirmava que a SEA não tinha agido enquanto investidor avisado.

(52) A Comissão considerou ainda que […] ou outros operadores privados podiam ter acedido ao mercado e a que perda de imagem, que as autoridades italianas invocam para justificar a renúncia ao exercício das atividades de assistência em escala por parte da SEA, não tinha sido quantificada e fora apresentada em termos demasiado vagos; por fim, a obrigação de prestar serviços de assistência em escala não implicava que fosse a própria SEA a fazê-lo, desde que a presença de outros fornecedores constituísse uma alternativa concreta e válida.

(53) Por fim, a Comissão considerou que as medidas incidiam indubitavelmente nas trocas comerciais entre os Estados-Membros e na concorrência. A incidência nas trocas comerciais era certa, à luz da Diretiva 96/67/CE que regula o acesso aos serviços de assistência em escala nos aeroportos da Comunidade que atingem os volumes de tráfego nela previstos. Presume-se também a incidência na concorrência, já que as medidas reforçam significativamente a posição da SEA Handling em detrimento dos seus concorrentes.

(54) Considerando, pois, nesta fase, que a cobertura das perdas constituía um auxílio estatal, a Comissão exprimiu dúvidas acerca da compatibilidade dos auxílios em questão com o mercado interno. A comunicação da Comissão Orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (20) (a seguir «orientações relativas ao setor aeroportuário»), faz referência à Diretiva 96/67/CE, a qual estabelece que, acima do limiar de 2 milhões de passageiros, a atividade de prestação de serviços em escala deve ser autossuficiente, independentemente das restantes receitas comerciais do aeroporto, como recursos públicos que lhe são atribuídos na qualidade de autoridade aeroportuária ou gestor de um serviço de interesse económico geral (21). Verifica-se portanto que a subvenção destas actividades pelas autoridades públicas seria contrária aos objectivos fixados pela directiva acima referida e poderia, por conseguinte, ter um efeito negativo sobre a abertura deste mercado à concorrência.

(55) Em consequência, a Comissão decidiu proceder à abertura do procedimento formal de investigação, a fim de dissipar as suas dúvidas quanto à qualificação do regime em causa como auxílio estatal e quanto à sua compatibilidade com o mercado interno.

4. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES ITALIANAS

Sobre o período objeto de exame

(56) A perplexidade das autoridades italianas, suscitada pela decisão, diz sobretudo respeito ao âmbito cronológico das objeções formuladas pela Comissão. As autoridades italianas consideram que as observações da Comissão se referem a um período posterior (2006-2008) ao que foi objeto da investigação preliminar e dos consequentes pedidos de esclarecimento dirigidos no período de 2002 a 2005. A Câmara de Milão tinha convidado a Comissão a retificar o âmbito temporal abrangido pelo procedimento, dirigindo às autoridades italianas um pedido normal de informações relativas ao período subsequente (a partir de 2006) (22).

Acerca da imputabilidade das medidas de cobertura das perdas às autoridades públicas

(57) No que se refere ao primeiro indício de imputabilidade detetado pela Comissão, ou seja, alguns extratos do acordo de 26 de março de 2002 celebrado entre a Câmara de Milão, a SEA e representantes das organizações sindicais, da ata do acordo de 4 de abril de 2002, posteriormente confirmado em 15 de maio de 2002, celebrado entre a SEA e as organizações sindicais confederais e setoriais, bem como do acordo celebrado entre a SEA, a SEA Handling e as organizações sindicais setoriais em 9 de junho de 2003, as autoridades italianas convidam a Comissão a reconsiderar o valor probatório de tais documentos.

(58) As autoridades italianas alegam a este propósito que só as constatações objetivas que levassem a concluir que o Estado interveio na decisão da SEA de forma a determiná-la ou condicioná-la — no sentido em que a SEA teria procedido de outra forma se tivesse tomado a decisão em perfeita autonomia — permitiriam admitir a imputabilidade das medidas em apreço ao próprio Estado (23), o que, no caso jacente, não se verificou em relação à Câmara de Milão.

(59) Não tendo participado de forma alguma na celebração dos acordos, a Câmara de Milão declara ser estranha aos compromissos assumidos pela SEA em relação às representações sindicais nos acordos em questão. A Câmara de Milão participou apenas no encontro de 26 de março de 2002 e, a tal propósito, pode afirmar que tutelava os interesses dos trabalhadores enquanto acionista maioritário e, sobretudo, de entidade responsável da comunidade local. Não teria, assim, assumido qualquer compromisso, mas antes «confirmado» aos sindicatos, a nível político, as opções empresariais da SEA, em especial a estratégia para preservar postos de trabalho, com o propósito de envolver os sindicatos no controlo da aplicação de tais opções. O referido «acordo», cujo conteúdo seria claramente de índole político-social, não teria relevância jurídica, tendo exclusivamente por função confirmar às representações sindicais a seriedade dos compromissos assumidos pela SEA. À luz dos documentos considerados pela Comissão, não se pode depreender que houve uma intervenção decisiva da Câmara de Milão na decisão de cobrir as perdas da SEA Handling, nem qualquer compromisso nesse sentido. A SEA teria, assim, tomado as suas decisões comerciais em total liberdade e independência.

(60) Em geral, a correspondência trocada de 2002 a 2005 entre os órgãos de direção da empresa e alguns elementos do Conselho Comunal, aos quais foi negado o acesso, e alguns documentos internos da SEA cuja transmissão tinha sido solicitada, em especial no que se refere ao plano empresarial, constituiriam uma prova de que não houve ingerência das autoridades municipais nas atividades da SEA. Segundo as autoridades italianas, uma outra prova residiria no facto de a SEA ter expressamente reivindicado a sua própria independência relativamente às autoridades municipais, designadamente em resposta a uma pergunta apresentada por um conselheiro comunal.

(61) As autoridades italianas esclarecem ainda que para legitimamente assumirem compromissos válidos e eficazes, a Câmara de Milão deveria ter agido por via de atos formais emanados dos seus próprios órgãos competentes, com indicação expressa da cobertura financeira.

(62) No que se refere ao segundo indício de imputabilidade referido pela Comissão, ou seja, a relação de especial dependência que os administradores e os dirigentes da SEA mantiveram com a Câmara de Milão, as autoridades italianas contestam a prática da Comissão que consistiria em classificar de indícios afirmações contidas em artigos de jornais. Formulam ainda as observações infra.

(63) Em primeiro lugar, no que se refere à assinatura dos membros do conselho de administração da SEA de cartas de demissão em branco antes do termo do respetivo mandato e que foram entregues ao presidente da Câmara de Milão, as autoridades italianas alegam não estar em condições de demonstrar a existência de uma situação de particular dependência dos administradores da SEA em relação à Câmara de Milão. Referem, como o reconheceu o presidente do conselho de administração durante a assembleia geral extraordinária de 24 de fevereiro de 2006, que se trata de uma prática corrente «utilizada para permitir o afastamento repentino de administradores a quem possam ser imputados comportamentos ilícitos». O próprio presidente excluiu a utilização de tais cartas em situações em que um acionista não concorde com as opções de gestão do conselho de administração, porque compete exclusivamente ao CA assumir a responsabilidade de tais opções. As autoridades italianas adiantam ainda que, como foi sublinhado pelo CA durante a referida assembleia, «nunca ninguém utilizou esta carta ou outros documentos como meio de pressão» e que as cartas em questão têm «um valor moral e não um valor jurídico». Por outro lado, segundo o representante da Câmara de Milão nessa mesma assembleia ordinária da SEA, tais cartas «não seriam idóneas para condicionar a ação dos conselheiros. Estes, com efeito, estão sujeitos exclusivamente à avaliação da assembleia dos sócios: só podendo ser nomeados e exonerados por esta instância e apenas perante ela respondem pela gestão da sociedade». Segundo as autoridades italianas, as cartas em questão teriam por único efeito a perda, por parte do administrador exonerado pela assembleia dos acionistas, do direito a uma indemnização por rescisão antecipada e sem justa causa do vínculo contratual.

(64) Em segundo lugar, no que se refere à relação de particular dependência da SEA em relação à Câmara de Milão, as autoridades italianas sublinham que, ao contrário do que alega a Comissão, o controlo da Câmara de Milão não se traduz na nomeação dos seus próprios representantes no conselho de administração, mas apenas na designação dos mesmos, já que o poder de nomeação é da competência da assembleia, em conformidade com as normas do Código Civil italiano que regem as sociedades por ações. Alegam ainda que o estatuto da SEA confere ao conselho de administração, em conformidade com as disposições comuns do direito, como já foi referido, o poder de escolher os administradores e de submeter essa escolha à aprovação da assembleia.

(65) Acresce que, no que se refere a indícios típicos de imputabilidade de uma medida do Estado e, em especial, aos elementos enumerados pelo Tribunal de Justiça no processo Stardust Marine, as autoridades italianas afirmam que se deveria chegar à mesma conclusão sobre a impossibilidade de imputar ao Estado as medidas em apreço. No caso jacente, as autoridades italianas sublinham que não existe qualquer forma de integração da SEA nas estruturas da administração pública, nem a nível local, nem a nível nacional. Em relação à natureza das atividades da SEA e no exercício das mesmas no mercado em condições normais de concorrência com operadores privados, as autoridades italianas afirmam que a SEA desenvolve todas as suas atividades como qualquer empresa privada. A seu ver, nem o estatuto jurídico da SEA deveria constituir indício de imputabilidade das medidas ao Estado, já que a mesma é, para todos os efeitos, uma sociedade de direito privado. Por fim, no que se refere ao último elemento referido pelo Tribunal, ou seja, a intensidade da tutela exercida sobre as autoridades públicas na gestão da empresa, estas últimas assinalam que, no caso jacente, a falta de qualquer condicionamento por parte da Câmara e a autonomia reivindicada pela SEA relativamente à administração pública constituem provas de que a Câmara Municipal é totalmente alheia às deliberações da SEA.

Aplicação do princípio do investidor privado numa economia de mercado

(66) As autoridades italianas sublinham que, na aplicação do critério do investidor privado, os elementos de facto (dados económicos e outros) de que a Comissão veio a dispor ao longo da investigação preliminar, mas referentes a um momento posterior àquele em que ocorreram as decisões contestadas, podem ser utilizados, se necessário, para avaliar a compatibilidade das medidas, se forem consideradas auxílios, com as disposições do Tratado. Em contrapartida, os mesmos elementos factuais em nada podem valer quando se avalia a conformidade das intervenções financeiras em causa com o critério do investidor privado. As autoridades italianas consideram que todo o raciocínio da Comissão está viciado por uma incorreta aplicação do critério do investidor privado, decorrente de uma avaliação inexata do quadro factual em apreço.

(67) Em relação ao contexto a considerar, as autoridades italianas observam em primeiro lugar que a Comissão não teve em conta o facto de a SEA, no contexto da liberalização do mercado europeu dos serviços de assistência em escala subsequente à adoção da Diretiva 96/67/CE, transposta para o ordenamento jurídico italiano pelo decreto legislativo n.o 18/99, ter decidido não se limitar a uma separação contabilística, mas antes ter procedido à separação das atividades em questão e à sua transferência para uma nova entidade jurídica. As autoridades italianas alegam que tal separação era fundamental para os objetivos estratégicos do grupo, que procurou um parceiro industrial para os serviços de assistência em escala e identificou medidas para tornar mais eficientes esses serviços nos aeroportos de Linate e Malpensa.

(68) Em geral, segundo as autoridades italianas, no âmbito da liberalização as sociedades aeroportuárias ter-se-iam adaptado por via da reorganização das suas atividades de assistência em escala, depois de terem ponderado os vários modelos comerciais possíveis: os serviços de assistência em escala não são operados diretamente pelo gestor aeroportuário (por exemplo, os aeroportos de Londres, Copenhaga, os aeroportos espanhóis, Dublin), sendo prestados por entidades terceiras que operam em várias escalas internacionais («externalização»), ou são operados diretamente pelo gestor aeroportuário através de mera separação contabilística (ex. Frankfurt, Viena) ou através da constituição de uma sociedade para o efeito (SEA, Paris) («gestão direta»). As autoridades italianas sublinharam que cada um dos modelos apresenta vantagens e inconvenientes que as sociedades de gestão aeroportuária ponderaram cuidadosamente, designadamente à luz do enquadramento normativo de cada realidade nacional. Segundo as autoridades italianas, a externalização permitiria uma concentração dos recursos nas atividades principais, com efeitos benéficos imediatos em termos económicos, dado que as atividades de assistência em escala dariam prejuízo na maior parte dos casos, salvo se forem exercidas em grande escala (e não apenas nos aeroportos em gestão). Em contrapartida, a manutenção das atividades de assistência em escala permitiria aos gestores aeroportuários exercer um maior controlo na qualidade do serviço, o que, para além dos aspetos regulamentares, teria efeitos positivos nas atividades do grupo, sobretudo a médio-longo prazo.

(69) As autoridades italianas sublinham, assim, que este segundo modelo escolhido pela SEA permite ao gestor aeroportuário preservar a função de centro aeroportuário e os processos de transferência, manter o controlo do nível de qualidade do serviço prestado, prever serviços de assistência em escala selecionados nos aeroportos onde não há outros operadores em condições de os prestar e, por fim, manter uma forte influência em matéria de segurança aeroportuária. Alegam ainda que esta escolha comportaria elevados custos operacionais, inerentes ao exercício direto das atividades de assistência em escala. As autoridades sublinham que a produtividade no setor em apreço não deve ser medida em termos exclusivamente financeiros.

(70) Segundo as autoridades italianas, esta estratégia escolhida pelo grupo SEA seria perfeitamente racional, dado que permitiria manter internamente as atividades de assistência em escala na mira de uma progressiva recuperação da produtividade e da qualidade dos serviços e da obtenção de benefícios para o grupo, a médio-longo prazo. Entretanto, com a separação das atividades e o respetivo confinamento numa sociedade separada que assumiria tais operações (SEA Handling), a SEA estaria em condições de aproveitar eventuais oportunidades de aliança com outros operadores do setor, a fim de recuperar rentabilidade mercê das sinergias decorrentes da inserção numa rede internacional e da aquisição de ulterior know-how operacional.

(71) A SEA teria assim tido a intenção de suportar os prejuízos inicialmente registados pela sociedade por ela controlada, tendo em vista as vantagens que o grupo obteria, bem como a progressiva melhoria da situação económica da SEA Handling e da recuperação da sua rentabilidade (inicialmente prevista ao fim de três anos de atividade, ou seja, em 2005), mediante as medidas previstas no programa de restruturação que previa também, sempre que possível, a entrada de um parceiro estratégico que adquirisse uma significativa quota minoritária da SEA Handling.

(72) No que se refere à procura do referido parceiro estratégico, as autoridades italianas sublinham o facto de, em maio de 2001, a SEA ter lançado um concurso destinado a encontrar um parceiro minoritário para a SEA Handling, no termo do qual a proposta apresentada por […] teria sido a mais interessante. As negociações encetadas com esta última teriam chegado a uma fase muito próxima da conclusão, em especial graças a um plano de recuperação. Numa segunda fase, as negociações teriam estagnado devido principalmente a divergências sobre a avaliação da empresa.

(73) As autoridades italianas sublinham ainda que as medidas previstas no plano empresarial de 2002-2006 do grupo SEA visavam uma recuperação da produtividade do trabalho de 20 % no mesmo período. Afirmam que tais medidas eram consideradas adequadas e suficientes para confirmar a escolha do modelo comercial que tinha sido feita. Ainda que não tenha sido atingido o objetivo da retoma da rentabilidade, os resultados económicos terão sido encorajadores e teriam confirmado, da parte da SEA, a idoneidade da escolha do modelo comercial, no interesse económico do grupo e dos seus acionistas.

(74) Segundo as autoridades italianas, o facto de a SEA Handling não ter conseguido recuperar a rentabilidade dentro do prazo previsto inicialmente ficou a dever-se a uma conjuntura de mercado profundamente alterado em relação às previsões, em razão de dois fatores internacionais que incidiram significativamente no desenvolvimento do tráfego aéreo durante esse período (a SARS e a guerra no Iraque) e das consequentes dificuldades económicas dos vetores internacionais, que devido ao forte aumento dos preços do petróleo obrigaram os operadores económicos a aceitar uma revisão em baixa dos preços, num cenário competitivo muito mais agressivo em relação às expectativas.

(75) As autoridades italianas convidaram a Comissão a reconsiderar a sua objeção em relação à decisão da SEA de continuar a intervir para absorver os prejuízos da sociedade por ela controlada, ainda que, a seu ver, a evolução económica indicasse logo desde os dois primeiros anos de atividade (2003 e 2004) que a recuperação da rentabilidade não seria possível no prazo de três anos. A objeção em questão, segundo as autoridades italianas, assenta numa aplicação excessivamente simplista do critério do investidor privado, essencialmente em termos de mera rentabilidade a curto prazo. Ao proceder assim, a Comissão não teve em conta que, no caso em apreço, podem vir a lume considerações diversas das atinentes aos fluxos financeiros diretamente gerados pelo investimento, sobretudo devido ao facto de a sociedade-mãe estar verticalmente ligada à sociedade controlada e que uma parte não negligenciável das suas atividades depende de qualidade dos serviços oferecidos pela sociedade controlada. A Comissão, ao limitar a sua apreciação à falta de rentabilidade da intervenção nos primeiros dois anos de atividade, teria ignorado a especificidade do setor, em que uma entidade de gestão aeroportuária pode estar interessada em desenvolver (ou a apoiar financeiramente) uma atividade de assistência em escala independentemente da sua rentabilidade imediata.

(76) Acresce que as autoridades italianas forneceram uma análise contrafactual realizada por um consultor externo, com o objetivo de demonstrar que as hipóteses de base do documento Apresentação do plano empresarial de 2003-2007 da SEA Handling (a seguir designado plano empresarial de 2003-2007), fornecido pela SEA, eram realistas e razoáveis e que alguns imprevistos tinham tido maiores incidências negativas na SEA Handling, determinando prejuízos superiores ao que razoavelmente se podia prever quando foi decidida a cobertura das perdas. Desta análise resulta, em primeiro lugar, que a diminuição do tráfego e dos preços teria tido forte incidência na diferença negativa entre os resultados registados e as previsões do plano empresarial. Por outras palavras, ainda que a SEA Handling tivesse conseguido os seus objetivos em termos de redução do custo unitário, teria ficado aquém dos objetivos financeiros do plano empresarial devido às perdas significativas resultantes da diminuição do tráfego e dos preços.

(77) Acresce que a Comissão não teria considerado devidamente a especificidade do setor em Itália, à luz da legislação italiana em vigor. Neste contexto, as autoridades italianas começam por recordar que, nos termos do artigo 3.o, n.o 3, do decreto legislativo n.o 18/99, bem como do artigo 705.o, n.o 2, alínea d), do Código da Navegação, a entidade gestora aeroportuária deve garantir a presença no aeroporto dos serviços necessários de assistência em escala, fornecendo diretamente esses serviços ou coordenando a atividade das entidades que os fornecem a terceiros ou em autoprodução. Por outro lado, no que se refere especificamente aos aeroportos de Milano Linate e Malpensa, o artigo 4.o da convenção celebrada entre a ENAC (Ente nazionale per l’aviazione civile) e a SEA em 4 de setembro de 2001 incumbe expressamente esta última da obrigação de garantir os serviços de assistência em escala e de assegurar a disponibilidade e a eficiência dos meios, dos equipamentos e das instalações e do que for necessário para a prestação continuada, regular e eficaz de tais serviços.

(78) À luz das referidas normas, segundo as autoridades italianas, a SEA não podia e não pode abandonar as atividades de assistência em escala ou proceder à sua externalização. Ainda que decidisse proceder nesse sentido, deveria certificar-se, através dos instrumentos contratuais adequados e suportando os respetivos custos, que os serviços respondem às exigências fixadas pelo legislador ou decorrentes das disposições contidas no ato de concessão da gestão aeroportuária. A entidade gestora aeroportuária seria de facto responsável perante as autoridades públicas pela prestação regular e eficaz dos serviços de assistência em escala.

(79) Acresce que, para que o critério do investidor privado seja aplicado corretamente no caso em apreço, as autoridades italianas recordam que, segundo jurisprudência constante, o operador privado com o qual se deve comparar o comportamento da empresa pública deve apresentar características e dimensões comparáveis (24) e que o investimento que consiste na cobertura dos prejuízos da SEA Handling foi programado e efetuado pelo grupo SEA, acionista e titular da concessão para a gestão dos aeroportos de Malpensa e Linate. Isto significaria, em primeiro lugar, como a Comissão salientou na decisão de início do procedimento, que o comportamento da SEA não pode ser comparado com «o de um investidor normal que coloca os seus capitais com vista à sua rentabilização a mais ou menos curto prazo», devendo antes ser confrontado com «o de uma holding privada ou de um grupo privado de empresas que prossegue uma política estrutural, global ou setorial, orientada por perspetivas de rentabilidade a mais longo prazo» (25). Em segundo lugar, deveriam ser consideradas as características do setor regulamentado em apreço e a dinâmica, neste contexto, normal, das relações económicas entre a sociedade-mãe e a filial (26).

(80) As autoridades italianas consideram, assim, que a Comissão deveria ter avaliado as medidas em questão numa ótica de grupo, ou seja, examinando as contas consolidadas da SEA. Teriam assim constatado que o grupo registou importantes lucros, tendo absorvido internamente os prejuízos do setor da assistência em escala e criando mais-valias para o acionista.

(81) Para além da probabilidade de conseguir um lucro marginal indireto com a cobertura dos prejuízos da SEA Handling, haveria outras considerações a ter em conta, designadamente: a) a possibilidade de obter vantagens económicas indiretas através das relações comerciais com a filial; b) as dificuldades que comportaria a externalização à luz da conjuntura nacional, quer em termos dos custos económicos, quer da responsabilidade assumida perante as autoridades públicas; c) a salvaguarda da imagem do grupo; d) o cumprimento das obrigações face ao Estado que decorrem da convenção e da lei.

(82) As autoridades italianas sublinham, pois, que o grupo SEA realizou resultados notáveis no triénio 2003-2005, em termos de qualidade do serviço prestado aos utentes. Referem, a este propósito, a evolução positiva do tempo de espera das bagagens à chegada e a pontualidade das escalas geridas pela SEA.

(83) Em conclusão, as autoridades italianas consideram que o comportamento da SEA no caso jacente está em perfeita conformidade com o de um grupo empresarial privado que leva a cabo uma política estrutural e que prefere compensar imediatamente as perdas de um dado setor de atividade, na mira de recuperar a rentabilidade a mais longo prazo e tendo em consideração outros interesses, financeiros ou não, mas sempre inerentes aos interesses económicos do grupo. Com efeito, e ao contrário do que alega a Comissão, a existência de perspetivas concretas de recuperação da rentabilidade num prazo de tempo razoável estaria patente na constante melhoria da situação económica da SEA Handling no triénio 2003-2005, não obstante não ter encontrado um parceiro estratégico minoritário e a difícil situação do mercado.

Compatibilidade

(84) No que se refere à elegibilidade das empresas, as autoridades italianas afirmaram substancialmente o seguinte: i) considerados os prejuízos constantes das atividades de assistência em escala, mesmo antes da constituição da SEA Handling, é evidente que a empresa se encontrava em dificuldade desde que começou a funcionar; ii) a restruturação da SEA Handling assenta num plano constituído por vários documentos que dizem respeito ao período de 2003 a 2010 e que se destina a recuperar a rentabilidade das atividades de assistência em escala; iii) tais documentos ilustram a estratégia da SEA e o calendário das medidas previstas.

(85) As autoridades italianas sublinharam em especial que o plano consolidado de 2002-2006 do grupo SEA (Piano aziendale consolidato 2002-2006) estabelecia as seguintes medidas para recuperar a produtividade das atividades de assistência e aumentar as receitas: — incentivos para reduzir as taxas de absentismo dos trabalhadores; — informatização e racionalização das atividades dos serviços operacionais; — permitir a realização de horas extraordinárias; — integração dos setores A e B do aeroporto de Malpensa a partir de janeiro de 2002; — instauração de novos contratos de trabalho com horários flexíveis; — medidas destinadas a reduzir os prazos de transferência do pessoal.

(86) Acresce que as autoridades italianas alegam que uma das medidas de restruturação mais importantes era a seleção de um acionista minoritário.

(87) Em segundo lugar, para as autoridades italianas, o plano empresarial de 2003-2007, que estava centrado na SEA Handling, identificava os principais fatores com efeitos negativos no funcionamento da sociedade, designadamente o custo da mão-de-obra, os desequilíbrios organizacionais e a insuficiente inovação tecnológica. O documento indica as principais medidas necessárias para recuperar a produtividade da empresa: i) aumento da quota de mercado da sociedade; ii) medidas para incrementar a inovação tecnológica; iii) medidas para uma maior adaptabilidade às exigências dos clientes iv) revisão das atividades externas com custos elevados em relação ao core business; v) diminuição do custo da mão-de-obra; vi) recuperação das receitas de atividades que não são de assistência.

(88) 88. Em terceiro lugar, as autoridades italianas sublinham que o documento Resumo — Diretrizes do plano estratégico de 2007-2012 do grupo SEA — 11 de maio de 2007 (Executive Summary — Linee guida del piano strategico 2007-2012 del gruppo SEA — 11 maggio 2007) (a seguir designado plano estratégico de 2007-2012) inclui um plano em três fases destinado a recuperar a rentabilidade da SEA Handling até 2011. Presume-se que o objetivo de recuperação da rentabilidade das atividades de assistência está também implícito no plano estratégico de 2009-2016 do grupo SEA e no plano empresarial de 2011-2013 da SEA.

(89) Em quarto lugar, as autoridades italianas alegam que não se verifica qualquer distorção de concorrência, uma vez que as medidas em questão foram necessárias para a liberalização do mercado. De qualquer forma, foram tomadas medidas para garantir que a concorrência não seria indevidamente falseada, designadamente a diminuição progressiva dos níveis de emprego (menos 1 755 postos no período de 2003 a 2010), a redução da presença no mercado (cessação completa de todas as atividades exceto o core business); cessação das operações de degelo; tentativas vãs de vender uma participação minoritária na SEA Handling.

(90) Por último, a Itália alega que o auxílio se limitou ao mínimo necessário, tendo em conta as perdas operacionais da empresa, e que o montante foi o necessário para garantir a continuidade operacional das atividades de assistência. O auxílio não determinou um aumento da quota de mercado da empresa em detrimento dos concorrentes, já que não foram tomadas medidas de investimento que não estivessem previstas nos planos de restruturação.

5. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

5.1. SEA

(91) A SEA subscreve nas suas observações a argumentação das autoridades italianas, clarificando e aprofundando alguns aspetos.

Acerca da imputabilidade das medidas de cobertura das perdas às autoridades públicas

(92) Em primeiro lugar, em relação ao acordo de 4 de abril de 2002, o qual, segundo a Comissão, teria contado com a participação ativa da Câmara de Milão, a SEA remete para o acórdão Stardust Marine, recordando que o ónus da prova da imputabilidade recai sobre a Comissão e afirmando que os elementos fornecidos no caso jacente pecavam por limitações de número, conteúdo e coerência. Existiriam antes «contraprovas» bem mais sólidas que atestam da autonomia com a qual a SEA fez as escolhas inerentes à reestruturação da SEA Handling.

(93) A SEA considera que os acordos a que se chegou com as organizações sindicais visavam dar garantias aos trabalhadores quanto à salvaguarda dos direitos adquiridos e pôr em prática medidas de tutela do emprego em sintonia com a estratégia decidida pela SEA. Sublinha ainda que no decurso das deliberações do conselho de administração da SEA foi decidido reorganizar o grupo, sem nunca terem sido assumidos compromissos, no âmbito da reorganização em questão, de não proceder a reduções de pessoal segundo as exigências do mercado. A SEA alega ainda que as decisões de redução ou restruturação, mesmo no período mais recente, foram sempre inspiradas exclusivamente por uma lógica económica, sem que a Câmara de Milão ou as forças políticas ali representadas tivessem tido qualquer papel de relevo.

(94) A SEA regista que as preocupações de caráter social estavam, e estão, bem presentes quer no decreto legislativo n.o 18/99, que dedica o artigo 14.o à «proteção social», quer na diretiva 96/67/CE, cujo considerando 24 reconhece que os Estados-Membros «devem conservar a possibilidade de garantir um nível adequado de proteção social ao pessoal das empresas que prestam serviços de assistência em escala», legitimando-os assim (artigo 18.o) a tomar as medidas necessárias para garantir a tutela dos direitos dos trabalhadores (no respeito pelas disposições da diretiva e das outras disposições do direito comunitário). Segundo a SEA, as preocupações de ordem social só determinaram as decisões empresariais da SEA dentro dos limites que o quadro normativo de referência coloca.

(95) A SEA insiste ainda no facto de que a Comissão teria ignorado algumas «contraprovas» sugeridas pela Câmara de Milão, designadamente a não aplicação dos compromissos do acordo de 26 de março de 2002 e a duração limitada dos referidos compromissos.

(96) No que se refere ao controlo da Câmara de Milão que a Comissão alega ter existido, a SEA afirma dispor de plena autonomia de decisão e de gestão, a qual é exercida livremente, sem quaisquer condicionalismos por parte da Câmara ou da Província de Milão. A SEA esclarece que a gestão da sociedade é da competência exclusiva dos administradores, estando vedada a terceiros (por exemplo, os acionistas maioritários) a possibilidade de exercerem os poderes e as funções dos administradores. A SEA alega ainda que mesmo que se considerasse a hipótese absurda de o acionista público maioritário exercer efetivamente influência nas deliberações dos órgãos de gestão da SEA, o que constituiria prova da imputabilidade, na aceção do acórdão Stardust Marine, não se trataria de um critério orgânico mas de uma efetiva ingerência nas decisões controversas.

(97) Segundo a SEA, a Comissão deveria ter em devida conta as posições divergentes expressas na reunião do Conselho Comunal de Milão de 16 de junho de 2003, de cuja ata emerge de forma inequívoca a autonomia de decisão e organização da SEA, por um lado quando os membros do dito Conselho registam a recusa da SEA de fornecer, por não poderem ser divulgados, os dados relativos às negociações em curso com as organizações sindicais e, por outro lado, perante a rejeição da moção que pretendia que fosse solicitada à SEA a apresentação de um plano empresarial, moção que não só teria sido aprovada, mas que não teria sequer sido necessário apresentar se a Câmara de Milão tivesse de facto exercido ou pretendido exercer a influência que a Comissão parece querer atribuir-lhe.

(98) Em relação às cartas de demissão em branco, a SEA completa as observações formuladas a este respeito pela Câmara de Milão, na assembleia da SEA de 24 de fevereiro de 2006, o presidente do Conselho Fiscal da SEA confirmou que nenhum dos seus membros tinha sido convidado a assinar tais cartas. A SEA considera que todas as respostas formuladas durante a referida assembleia a propósito das cartas de demissão em branco confirmam a tese contrária à que aponta para a existência de uma relação de dependência com a Câmara de Milão. A SEA aponta também o facto de o conselho de administração, como afirmou o seu presidente durante a referida assembleia, não ter dado seguimento ao pedido do acionista para que fossem distribuídos dividendos no valor de 250 a 280 milhões de euros, tendo fixado em 200 milhões de euros o montante máximo disponível, o que demonstraria que esta decisão em sentido contrário à da Câmara de Milão não pode ter sido influenciada pelas cartas em questão.

(99) Por fim, a SEA considera que as acusações relativas à alegada dependência do conselho de administração da SEA em relação à Câmara de Milão — que a imprensa veiculou — datam de 2006 e em nada podem provar a influência sobre a SEA no período anterior a 2006. Também não se afigura justificado presumir tal condicionamento se a Comissão não fornecer elementos de prova suficientes e pertinentes, designadamente quanto à sucessão cronológica dos acontecimentos.

Aplicação do princípio do investidor privado numa economia de mercado

(100) A SEA recorda que, segundo o Tribunal de Justiça (acórdãos Alfa Romeo (27) e ENI-Lanerossi (28)), da mesma forma que um sócio privado pode injetar capital para garantir a sobrevivência de uma empresa que conhece dificuldades temporárias, mas que, depois de uma restruturação estaria em condições de recuperar a sua rentabilidade, uma empresa-mãe pode também assumir as perdas de uma filial, motivada por considerações que não a procura de um retorno imediato desse investimento. No mesmo acórdão ENI-Lanerossi, o Tribunal indicou que considerações como a probabilidade de retirar benefícios materiais indiretos do investimento, a possibilidade de ceder a atividade da empresa controlada em melhores condições, a vontade de preservar a imagem do grupo e a intenção de reorientar as suas atividades podem justificar, na ótica de um investidor privado que persegue objetivos de rentabilidade (não apenas financeira) a longo prazo, a injeção de capitais numa empresa participada que está a dar prejuízo.

(101) A SEA considera, no caso jacente, que a compensação das perdas da SEA Handling pode justificar-se na ótica do princípio do investidor privado, não só pela existência de um plano estratégico e de um programa de restruturação a longo prazo, mas também por considerações que não a mera rentabilidade financeira do investimento e que são inerentes à responsabilidade da SEA enquanto gestora aeroportuária e à sua imagem, bem como pelo facto de a compensação interna não implicar nunca um endividamento específico ou uma dificuldade financeira para o grupo, o qual realizou importantes lucros líquidos.

(102) Por outro lado, a SEA afirma que, as suas decisões de investimento não são necessariamente ditadas por considerações de lucro imediato, como as que guiam as escolhas (mesmo especulativas) de um acionista minoritário sem poderes de controlo ou mesmo de um acionista maioritário animado exclusivamente por anseios de lucro imediato na atividade de assistência em escala, mas também por considerações de mais vasto alcance inspiradas pelo objetivo de maximização dos resultados a longo prazo do grupo no seu conjunto.

Contexto em que se realizaram as intervenções

(103) A SEA considera que a Comissão não pode negligenciar o quadro normativo em que tiveram lugar as compensações dos prejuízos. Este quadro, que atendia à pressão concorrencial a que a SEA estaria sujeita e às obrigações a que estava vinculada, teria incidido nas escolhas empresariais e nos resultados que decorreram dessas escolhas. As medidas contestadas foram executadas no período imediatamente subsequente à adoção da Diretiva 96/67/CE e à sua transposição para o direito nacional, tendo em vista a liberalização do setor; a SEA sublinha, contudo, ter aceite, a partir de 1996, que um terceiro prestador de serviços de assistência em escala (ATA Handling) acedesse às suas escalas.

(104) Sublinha ainda que a Itália optou por uma liberalização total do mercado da assistência em escala, prevendo apenas a possibilidade de a autoridade setorial (ENAC) permitir limitações temporárias, devidamente justificadas, do número de fornecedores de tais serviços. A SEA considera que a ENAC, ao admitir nada menos do que 246 fornecedores, dos quais 84 habilitados a operar em Linate e Malpensa, congestionou o mercado dos serviços de assistência em escala em certos aeroportos italianos. A SEA considera que, ainda que a escolha da Itália tivesse de facto favorecido a entrada de vários operadores, a tendência do mercado parece apontar para uma redução do número de fornecedores de serviços de assistência a operar em cada escala. Esta tendência encontraria ainda confirmação na regulamentação recentemente adotada pela ENAC, a qual, ao introduzir exigências mais rigorosas para a homologação dos operadores deste tipo de serviços, deveria levar a uma seleção mais cuidadosa dos mesmos, que deverão garantir níveis de qualidade e segurança mais elevados. A SEA salienta a este respeito que outros países fizeram outras opções a fim de evitar uma pressão concorrencial excessiva e um desequilíbrio demasiado importante na situação económica dos fornecedores devido à pressão sobre os preços.

(105) Num contexto competitivo em evolução, a SEA afirma que a escolha de proceder a uma separação das duas sociedades assentou no modelo comercial estratégico da SEA, baseado na altura na gestão de Malpensa enquanto plataforma (hub), com necessidade de assegurar o controlo, a fiscalização e a gestão dos serviços de assistência em escala (segundo um modelo análogo ao dos aeroportos de Frankfurt e Viena).

(106) Acresce que a SEA insiste no facto de as características do mercado dos serviços de assistência em escala deverem ser consideradas na análise da lógica económica inerente às escolhas da SEA. Em primeiro lugar, a SEA afirma que a atividade de assistência em escala tem uma margem de lucro muito baixa, situação amplificada pela liberalização do mercado, e que a atividade conhecia baixos níveis de rentabilidade, quando não de prejuízos. Normalmente, os operadores que mais facilmente conseguiriam obter margens de lucro, mesmo que modestas, seriam aqueles que dispõem de uma rede, geralmente internacional, que permite repartir os riscos por diversos sítios de produção. Por exemplo, uma presença em várias escalas permite compensar os encargos mais elevados suportados nos países em que o quadro normativo e contratual que rege a gestão da mão-de-obra é mais exigente com os encargos mais baixos dos países que aplicam uma regulamentação mais flexível. Os operadores que conseguem obter margens positivas ao nível global seriam os que dispõem de uma rede internacional e que desfrutam de sinergias importantes resultantes de contratos globais e exclusivos, de economias de escala sobre os investimentos, de quotas de mercado reduzidas mas frequentemente ligadas a uma só transportadora ou a uma faixa horária específica e de economias de escala ligadas ao serviço da mesma transportadora em vários aeroportos.

(107) Segundo a SEA, o mercado seria heterogéneo do ponto de vista da oferta, porque a mesma atividade podia ser assegurada por entidades muito diferentes em termos de capacidade, responsabilidade e perímetro de atividade: gestores aeroportuários em regime de separação contabilística, gestores aeroportuários em regime de separação de sociedades, terceiros prestadores de serviços (entre os quais se podem distinguir os prestadores que operam em rede nacional ou internacional ou os pequenos e médios operadores) ou as transportadoras aéreas que prestam elas próprias os serviços de assistência.

(108) A Comissão não poderia por isso deixar de considerar o funcionamento e o andamento geral do mercado da assistência em escala e de confrontar a evolução da SEA Handling com a de operadores comparáveis. Do ponto de vista da evolução geral, considerando que o mercado dos serviços de assistência em escala é um setor com margens de lucro muito baixas, a SEA considera que, partindo da situação gravemente deficitária em termos de produtividade e fortemente desequilibrada no que se refere à estrutura de custos da SEA Handling, e tendo presente a difícil conjuntura atual, o retorno à rentabilidade não podia ser miraculoso nem imediato, pelo que não surpreende que os prazos inicialmente fixados tenham sido prolongados.

(109) A SEA contesta por isso a afirmação de que, dada a impossibilidade de cobertura das perdas da SEA Handling durante o triénio previsto, a SEA deveria ter revisto a sua estratégia, separando-se das atividades de assistência em escala. A este propósito, a SEA sublinha que estas escolhas não podem ser rediscutidas todos os anos porque o setor da assistência em escala, à semelhança de todos os outros setores económicos do mundo aeroportuário, atua numa ótica plurianual e a validade das escolhas efetuadas só pode ser corretamente avaliada numa perspetiva de longo prazo.

(110) No que se refere à comparação dos resultados económicos da SEA Handling com os dos outros operadores, a SEA sugere que o único operador verdadeiramente comparável — porque se trata de um gestor aeroportuário que exerce atividades de assistência em escala em regime de separação das sociedades — é o operador […]. A SEA salienta a este respeito que o operador […] registou perdas no triénio 2004-2006, imputáveis às suas atividades de assistência em escala, tendo a evolução negativa prosseguido nos anos seguintes, tudo indicando que assim continuará a ser no futuro próximo.

(111) Dado o seu modelo empresarial (aeroporto principal ou hub), a SEA afirma dever dispor de um operador capaz de prestar todos os serviços de assistência necessários, segundo padrões de qualidade elevados. A SEA afirma que só a SEA Handling satisfaz estas exigências, dado que os outros operadores presentes no mercado não disporiam dos recursos materiais, económicos e sobretudo humanos necessários para garantir toda a gama de serviços de assistência necessários com este modelo.

(112) A SEA afirma aliás que, para além do seu interesse próprio, tem uma obrigação legal, na medida em que a legislação nacional estabelece precisamente que a entidade de gestão aeroportuária é responsável em caso de disfuncionamentos na prestação de serviços de assistência em escala.

(113) Acresce que a liberalização total do mercado em Itália teria comportado maiores custos para o gestor aeroportuário, relativamente ao cenário de um mercado parcialmente aberto. O gestor aeroportuário teria de facto tido a obrigação e a responsabilidade, perante as autoridades de controlo, de se dotar de equipas específicas capazes de assegurar o serviço em caso de emergência ou de imprevistos. O gestor em questão não disporia de qualquer meio para impor obrigações de «guarda» aos novos operadores, enquanto tais obrigações podem ser previstas no caderno de encargos no âmbito de concursos para seleção de um operador no contexto de uma liberalização parcial.

Justificação económica do comportamento da SEA

(114) A separação dos ativos e a sua transferência para a filial SEA Handling teriam tido por objetivo não apenas respeitar o direito da União, mas também fazer face da melhor forma à liberalização, aproveitando, a longo prazo, as oportunidades de desenvolvimento. Segundo a SEA, esta separação deveria permitir uma aplicação mais eficaz das políticas necessárias à melhoria da eficácia e da produtividade das duas sociedades e, ao mesmo tempo, um aproveitamento de eventuais oportunidades de celebrar alianças com parceiros externos.

(115) A SEA afirma ainda que o abandono das atividades de assistência em escala teria implicado um aumento dos custos devido à obrigação que lhe teria incumbido de prestar os serviços de gestão das emergências e dos imprevistos. A título indicativo, a SEA considera que as poupanças conseguidas graças às economias de escala resultantes da possibilidade de utilizar os custos marginais do pessoal da SEA Handling para os serviços de guarda, em vez de suportar custos com a constituição e a manutenção de equipas especializadas, corresponderam a 10,7 milhões de euros em 2003 e 8,7 milhões de euros em 2010.

(116) A SEA recorda que a SEA Handling tinha, desde a sua criação, uma estrutura de custos muito pesada, com encargos extraordinários e com a tarefa precisa de conseguir recuperar progressivamente a viabilidade dos serviços de assistência em escala e em seguida torná-los rentáveis. A SEA afirma que, por isso, avançou com um programa de restruturação e saneamento, com o objetivo de individuar, se possível, um parceiro estratégico capaz de contribuir para a prossecução destes objetivos.

(117) A SEA afirma ter lançado um concurso em maio de 2001 para encontrar um ou mais operadores dispostos a adquirir uma participação minoritária no capital da SEA Handling — um concurso no qual teriam participado grande parte dos principais operadores do setor. No termo da análise das credenciais e das propostas das sociedades interessadas, a SEA iniciou, em 2001, negociações com o operador […], que tinha apresentado a proposta de parceria mais interessante. Ainda que a negociação tivesse chegado a uma fase avançada e que tivesse já sido elaborado um plano comum de recuperação da SEA Handling, o conselho de administração da SEA decidiu, na reunião de 10 de setembro de 2002, não aceitar a proposta deste operador, considerando-a […]. A SEA admite que o malogro das negociações comprometeu a possibilidade de concretizar o objetivo de regresso à rentabilidade da SEA Handling no prazo inicialmente previsto, um objetivo para o qual a procura de um parceiro estratégico minoritário fora considerada um elemento determinante.

(118) A SEA afirma ainda ter lançado, em abril de 2008, um novo procedimento de venda parcial da SEA Handling, que todavia não resultou apesar do interesse inicial manifestado por um importante operador internacional.

(119) A SEA sublinha que o programa de saneamento da SEA Handling considerava sobretudo o modelo comercial aeroportuário (hub) e que assentava num horizonte temporal de médio prazo, próprio para permitir resultados económicos à altura do investimento financeiro exigido por este tipo de atividade. A SEA sublinha a este propósito que a Diretiva 96/67/CE prevê, em caso de limitação do número de prestadores de serviços de assistência em escala, que estes sejam escolhidos segundo um procedimento especial, por um período de sete anos, reconhecendo assim implicitamente que os períodos mais curtos não permitiriam uma programação adequada das atividades e o consequente retorno económico.

(120) Concretamente, este programa previa intervenções para recuperação da produtividade do trabalho e a progressiva diminuição dos custos com o pessoal. Estes objetivos teriam sido atingidos mercê de intervenções com incidência na qualidade dos serviços de assistência em escala e no número de trabalhadores. O programa de restruturação articulava-se em primeiro lugar no plano empresarial consolidado do grupo SEA para o período 2002-2006, o qual definia a estratégia e os objetivos, assim como as medidas a tomar para recuperar a rentabilidade dos serviços de assistência em escala. Em segundo lugar, o plano empresarial de 2003-2007 da SEA Handling, aprovado em 29 de julho de 2003, previa um programa de restruturação destinado a melhorar a eficácia dos serviços, estruturas e recursos humanos neste setor de atividade. A SEA esperava poder restabelecer a rentabilidade das atividades de assistência em escala num lapso de tempo de três anos, ou seja, até 2005, ou o mais tardar até 2007.

(121) A SEA contesta por isso as afirmações da Comissão quanto à falta de uma descrição detalhada no plano empresarial consolidado das medidas que a SEA entendia tomar para sanear a situação da SEA Handling, e quanto à falta de um plano circunstanciado próprio da SEA Handling, capaz de explicar a estratégia de recuperação da empresa e a sua progressiva aplicação.

(122) A SEA considera que a evolução positiva dos principais indicadores económicos entre 2003 e 2004 era encorajadora e demonstrava a validade da ação da SEA. A SEA considera que o regresso à rentabilidade até 2005, previsto no plano empresarial de 2003-2007, falhou devido a uma série de acontecimentos que tiveram um impacto negativo na situação económica da SEA Handling. Refere a este propósito: a difusão da SARS em 2002 e 2003; o início da guerra no Iraque em 2003 e a intensificação da ameaça do terrorismo internacional; a intensificação da pressão para a redução dos preços dos serviços de assistência em escala em 2006, designadamente depois da chegada de novos operadores a Malpensa, em especial a Aviapartner, que provocou uma revisão em baixa dos contratos, entre os quais o contrato com a Alitalia (-6 % do preço unitário); o de-hubbing de Milão Malpensa decidido pela Alitalia em 2007, cujos efeitos se fariam sentir a partir de abril de 2008; e a nuvem de cinzas do vulcão islandês Eyjafjallajökull em 2010.

(123) À luz do agravamento da situação económica da SEA Handling no período de 2006 a 2007 e na sequência do de-hubbing operado pela Alitalia, a SEA teria sido chamada a decidir se confirmava o seu modelo empresarial, adaptando e atualizando se necessário o programa de relançamento da SEA Handling. A SEA acabou por decidir em 2007 apontar para a criação de um modelo inovador de self-hub ou virtual hub e confirmou assim a sua escolha estratégica de continuar na via da recuperação da SEA Handling, reafirmando a importância das atividades de assistência em escala para o desenvolvimento dos seus projetos, como no modelo anterior. A decisão teria sido motivada pelos resultados já obtidos ao nível da produtividade do trabalho e da redução do pessoal, pelo facto de a experiência passada ter demonstrado que era possível recuperar a rentabilidade e, por fim, pela ideia de que qualquer outra solução, incluindo a externalização, continuava a apresentar as mesmas contraindicações que em 2003.

(124) Segundo a SEA, a compensação das perdas continuava a justificar-se porque o recurso a terceiros para garantir certas atividades não era conveniente do ponto de vista económico (dado o custo superior dos serviços externalizados em relação ao que decorria de sinergias possíveis internamente), nem viável (dada a falta de terceiros capazes de apresentar uma proposta global de serviços de assistência em escala, bem como a falta de fiabilidade e de qualidade dos serviços que os operadores presentes nas escalas milanesas demonstraram).

(125) Em termos da viabilidade das propostas de operadores terceiros, a SEA começa por alegar que, não obstante certos terceiros (como a Aviapartner) terem obtido, a partir de 2006, a certificação para a prestação da totalidade dos serviços de assistência em escala nos aeroportos milaneses, a situação real seria bem diferente. A SEA considera que o procedimento-tipo utilizado pela ENAC para a emissão de certificações é inadequado, porque se baseia muitas vezes na apreciação do respeito pela empresa em questão das condições relativas ao grupo no seu conjunto, sem qualquer referência à sua capacidade real de garantir a prestação do serviço num dado aeroporto. A SEA considera por outro lado que, enquanto gestor aeroportuário, devia ter sido envolvida no procedimento de certificação dos fornecedores de serviços de assistência em escala, a fim de não ter de sofrer as consequências do disfuncionamento ou das falhas de terceiros, sem ter qualquer poder para os sancionar. Segundo a SEA, o novo regulamento da ENAC, de 19 de janeiro de 2011, prevê que os gestores aeroportuários emitam um parecer circunstanciado sobre a conformidade dos procedimentos e das normas aplicados pelo prestador.

(126) Em segundo lugar, a SEA considera que nenhum operador terceiro teria estado disposto a propor efetivamente a totalidade dos serviços, porque a sua estratégia comercial consistia e consiste sempre em concentrar-se nos serviços mais rentáveis.

(127) Em terceiro lugar, os operadores ativos teriam tido dívidas importantes para com a SEA Handling, a qual terá tido de intervir muitas vezes em condições de emergência para colmatar as suas insuficiências, tendo depois recorrido à via judicial para recuperar essas dívidas.

(128) Em quarto lugar, contrariamente ao que a Comissão afirma, os principais concorrentes que atualmente operam nas escalas milaneses, a ATA Handling e a Aviapartner, não realizaram lucros. A ATA Handling teria declarado, entre 2003 e 2005, prejuízos que, segundo a SEA, seriam superiores no que se refere às escalas milanesas. Quanto à Aviapartner, não obstante os lucros realizados no conjunto da rede de aeroportos em que opera, a SEA considera que é provável que a sociedade tenha registado prejuízos nas suas atividades nos aeroportos milaneses.

(129) No que se refere à avaliação dos resultados económicos da SEA Handling, que poderia ter motivado diversamente a decisão, a SEA sublinha que no setor da assistência em escala os efeitos das escolhas empresariais só podem ser avaliados a longo prazo e que, em consequência, a escolha da SEA não podia ser modificada passados poucos anos, sobretudo à luz dos resultados encorajadores obtidos no triénio inicial, cujos efeitos positivos teriam sido comprometidos por acontecimentos ulteriores, externos ao grupo SEA.

(130) Do ponto de vista da contabilização dos resultados, a SEA começa por salientar que os resultados da SEA Handling foram obtidos sem subvenção dos serviços de assistência em escala, mediante a concessão à SEA Handling de atividades remuneradas à tarifa (e não com base nos preços de mercado), donde claramente mais rentáveis, como teriam feito outros operadores europeus. A SEA sublinha ainda que a SEA Handling é o único fornecedor de serviços de assistência em escala nos aeroportos milaneses que paga regularmente ao gestor aeroportuário a taxa de utilização das infraestruturas comuns, sendo que o balanço da SEA Handling seria já positivo (em 2011) se, como outros operadores ativos em escalas milanesas, não reconhecesse ao gestor aeroportuário o direito a essa compensação. Por fim, a SEA sublinha que o balanço das atividades de assistência em escala não inclui as receitas decorrentes da gestão das infraestruturas centralizadas, como acontece com outros operadores comparáveis. A inclusão no perímetro das atividades da SEA Handling destes serviços de tarificação predefinida representaria receitas adicionais de cerca de 70 milhões de euros por ano. A SEA refere a título de exemplo que o operador […], que inclui nas respetivas contas as receitas provenientes da «gestão de infraestruturas centralizadas», as quais não constam da lista de atividades de assistência em escala do anexo A da Diretiva 96/67/CE, nem do IATA Standard Ground Handling Agreement. A SEA considera que, ao proceder desta forma, teria obtido, no período de 2005 a 2009, uma margem bruta de exploração entre -9 milhões de euros e +8 milhões de euros (em relação ao volume realizado, compreendido entre - 42,5 milhões de euros e - 23,2 milhões de euros), realizando assim uma redução média das perdas de exploração de 100 %.

(131) A SEA afirma que teria restabelecido definitivamente a rentabilidade das suas atividades de assistência em escala até 2012 mercê da constância que demonstrou na execução do seu plano de restruturação, que se revelou pertinente e em conformidade com o que se pode esperar de um investidor privado a operar numa economia de mercado. A SEA considera que poderá, por exemplo, retomar a busca de um parceiro estratégico para a assistência em escala, a fim de desenvolver as suas próprias atividades neste setor, mesmo fora das escalas milanesas, e eventualmente alargar as suas atividades a serviços especializados que ainda não fornece.

(132) A SEA salienta que muitos gestores aeroportuários comparáveis com a SEA, pelo tipo de atividade e pelas dimensões, como […], excluíram expressamente a possibilidade de acabar com as atividades de assistência em escala, ainda que a tal tivessem sido encorajados várias vezes pelos analistas financeiros, confirmando assim a validade deste modelo de gestão económica.

5.2. […]

(133) Em termos gerais, […] indica que o setor da assistência em escala realiza lucros, não obstante as margens reduzidas. […] sublinha o facto de as despesas com pessoal representarem uma parte importante dos custos de qualquer operador, da ordem dos 60 a 70 % do volume de negócios, pelo que é essencial que haja um controlo rigoroso das operações, nomeadamente através de sistemas de planificação.

(134) […] considera que o setor apresenta economias de escala, ou seja, o custo por passageiro diminui com o aumento dos passageiros. […] considera neste contexto que o nível ótimo de custos por passageiro é atingido quando o operador gere 8-9 milhões de passageiros por ano e que a SEA Handling está muito acima deste nível, ao servir 22 milhões de passageiros nos dois aeroportos, com uma quota de mercado constante, acima dos 70 %.

(135) […] refere a SAGAT Handling como exemplo de empresa rentável no mercado, que geriu 2,5 milhões de passageiros em 2009 com despesas de pessoal equivalentes a 55 % do seu volume de negócios. Refere ainda os casos da Fraport Ground Services Austria, Swissport e Menzies.

(136) […] considera que a principal causa da falta de rentabilidade da SEA Handling decorre dos custos com o pessoal que têm estado sempre acima dos 85 % do volume de negócios 2002 e 2008, o que não se lhe afigura sustentável. Esta situação parece-lhe tanto mais surpreendente quanto a SEA Handling parece ter tido acesso à cassa integrazione.

(137) […] pretende chamar a atenção da Comissão para o facto de não ser de excluir que a SEA Handling tenha recebido outros auxílios sob diferentes formas. Em primeiro lugar, […] sugere que os serviços de push-back, tow-in, degelo e transporte de passageiros na pista (bussing) seriam fornecidos pela SEA, enquanto a SEA Handling vende estes serviços aos seus clientes. […] emite sérias dúvidas quanto à regularidade destas operações, devido à falta de transparência sobre a forma como estes serviços são faturados à SEA Handling.

(138) Da mesma forma, a SEA poderia dar um apoio adicional à SEA Handling, pondo à sua disposição uma parte do seu pessoal. Na falta de faturação correta, a hipótese de presença de auxílios ilegais seria plausível, segundo […].

(139) Uma outra forma de ajudar a SEA Handling consistiria, da parte da SEA, em fazer ofertas combinadas às companhias aéreas, propondo-lhes um desconto condicionado à prestação dos serviços de assistência da SEA Handling. […] teria constatado, graças a certos artigos de imprensa, que cada vez que a SEA consegue atrair uma companhia aérea, os serviços de assistência em escala são prestados pela SEA Handling.

(140) Por fim, […] refere o acordo coletivo entre os prestadores de serviços de assistência em escala e sindicatos. […] sublinha que este acordo se aplica a todo o pessoal dos prestadores de serviços de assistência em escala. Segundo […], só a SEA continua a aplicar o seu próprio acordo coletivo, o qual seria menos vantajoso para a SEA a curto e longo prazo no plano económico e jurídico, o que não corresponderia a uma gestão orientada para a diminuição dos custos.

6. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES ITALIANAS EM RESPOSTA ÀS OBSERVAÇÕES APRESENTADAS PELAS PARTES INTERESSADAS

(141) As autoridades italianas apresentaram as suas observações em resposta às da […].

(142) No que se refere ao primeiro argumento baseado na hipótese de a rentabilidade de uma sociedade de assistência em escala depender do volume de tráfego gerido, ou seja, do número de passageiros, as autoridades italianas consideram que se trata de um argumento simplista e resultante de uma apreciação abstrata que não tem em conta a justificação das decisões da SEA por considerações económicas de longo prazo. Segundo as autoridades italianas, esta economia de escala não seria determinante para calcular o resultado económico de uma sociedade de assistência em escala. Sublinham, em especial, que as receitas de uma tal sociedade não estariam de modo algum relacionadas com o número de passageiros, mas que dependeriam do número de voos tratados e da respetiva tonelagem.

(143) Acresce que, para efeitos de aplicação do critério do investidor privado, a questão central não residiria tanto em saber se a sociedade teria podido registar lucros que, por qualquer motivo, não realizou, mas antes se o acionista podia ter um interesse económico válido em investir na sociedade na perspetiva de um retorno do seu investimento, mesmo a longo prazo ou numa ótica estratégica e não puramente financeira. Daí que o fato de estar potencialmente em condições de gerar lucros jogaria a favor da aplicação de tal critério.

(144) As autoridades italianas sublinham ainda que a gestão de um volume de tráfego elevado não constitui uma condição suficiente para registar lucros. Recordam sobretudo a importância de operar numa rede vasta de aeroportos, como já o tinham afirmado.

(145) As autoridades italianas insistem também no facto de uma sociedade de assistência em escala não ligada a uma gestora aeroportuária e que não detenha uma posição dominante numa determinada escala aeroportuária poder seguir uma estratégia comercial que consiste em concentrar-se apenas nos serviços que considerar rentáveis. Esta estratégia não podia ser seguida pela SEA Handling, a qual, sendo controlada pela entidade que geria o aeroporto, e atendendo às obrigações desta face à autoridade reguladora do setor (ENAC), a saber, assegurar as escalas de Linate e Malpensa, de forma contínua e eficaz, a prestação de toda a gama de serviços de assistência em escala enumerados na Diretiva 96/67/CE, não poderia optar por prestar exclusivamente os serviços mais vantajosos em termos económicos ou prestar os serviços apenas durante determinadas horas.

(146) As autoridades italianas contestam a afirmação segundo a qual um número elevado de empresas europeias de assistência em escala teria importantes margens de lucro. Em 2009, os sete maiores operadores do mercado italiano registaram perdas (SEA Handling, bem como a Aviohandling, Flightcare, ATA Handling, Aviapartner, Marconi Handling e SAGA). Só a SAGAT Handling, que representa uma parte muito reduzida do mercado italiano da assistência em escala, teria realizado lucros que as autoridades italianas consideram modestos.

(147) Todavia, no que se refere à comparação entre os resultados económicos da SEA Handling e os de certas outras sociedades que operam no setor, em Itália ou na Europa, como a SAGAT Handling, Fraport Ground Services Austria, Swissport e Menzies, as autoridades italianas consideram que estas empresas não são comparáveis com a SEA Handling. Reputam por outro lado que estas considerações em nada contribuem para a análise do critério do investidor privado e que teria sido mais oportuno para este efeito questionar-se se existem outros operadores europeus comparáveis com a SEA Handling cujos acionistas, mesmo privados, fazem escolhas análogas às da SEA. A organização das atividades da SAGAT Handling e da SEA Handling não têm a mesma complexidade. No que se refere à Menzies Aviation e à Swissport, sociedades independentes que operam sob a forma de rede internacional, os seus indicadores económicos não são comparáveis com os da SEA Handling, pelos motivos já expostos pelas autoridades italianas.

(148) No que se refere à incidência excessiva das despesas com o pessoal no volume de negócios da SEA Handling em relação aos observados em média no setor, e a indicação daí decorrente de que o critério do investidor privado não seria respeitado, as autoridades italianas afirmam que este argumento não tem em conta a diversidade dos operadores. Consideram, em particular, que os operadores que, à semelhança da SEA Handling, resultam da separação das atividades de assistência em escala das de gestão aeroportuária, confrontam-se, pelo menos nos primeiros anos de atividade, com custos laborais superiores aos que registam os novos operadores no mercado.

(149) As autoridades italianas consideram, por isso, que, para as sociedades controladas por um gestor aeroportuário que exercem a totalidade das atividades de assistência em escala, a incidência das despesas com o pessoal no volume de negócios deve ser fixada em 70-75 %. Este custo superior decorreria do facto de estas sociedades empregarem pessoal altamente qualificado, com excelentes conhecimentos das regras e dos procedimentos que o regem, e capazes de prestar toda a gama de serviços de assistência em escala. Por conseguinte, mesmo que tivesse interesse em reduzir progressivamente a incidência do custo da mão-de-obra, o acionista/gestor atribuiria uma importância ainda maior à manutenção do know-how acumulado e à integração das atividades de assistência em escala, que teriam grande valor estratégico para o grupo. Em consequência, as autoridades italianas sublinham que os novos operadores não têm de suportar custos históricos resultantes de contratos pré-existentes.

(150) As autoridades italianas quiseram também apresentar a evolução do custo da mão-de-obra no volume de negócios, sensivelmente diferente da que avança a […] e que demonstra uma evolução positiva no período 2002-2011, atingindo um pouco menos de 80 % em 2010 e tendente, segundo estas autoridades, a aproximar-se do nível médio dos operadores independentes de serviços de assistência em escala, ligeiramente inferior a 70 %.

(151) No que se refere aos alegados auxílios que a […] refere, as autoridades italianas consideram que se trata de meras suposições, destituídas de qualquer fundamento e que carecem de qualquer elemento de prova.

(152) Em primeiro lugar, no que se refere aos serviços (push-back, tow-in, bussing) para os quais a SEA Handling recorre à SEA, as autoridades italianas indicam que estes serviços se regem por onerosos contratos de subcontratação (celebrados em condições de mercado), conforme consta dos acordos celebrados com os transportadores-clientes e do certificado emitido pela ENAC. Esclarecem ainda que o acesso a estes serviços é facultado de forma não discriminatória a qualquer operador que o solicitar e que a subcontratação de certos serviços é uma prática frequente no setor italiano da assistência em escala.

(153) Quanto à afirmação segundo a qual a SEA Handling utilizaria gratuitamente pessoal da SEA para a prestação de serviços de assistência em escala, as autoridades italianas declaram que a mesma não tem qualquer fundamento e que, após a separação do ramo dos serviços de assistência em escala, todas as competências necessárias para a prestação de cada um dos serviços teriam sido afetadas nos centros de custo da SEA Handling.

(154) No que se refere, por fim, às alegadas melhores condições de entrada concedidas pela SEA (descontos) aos novos transportadores desde que estes preferissem a SEA Handling em relação aos operadores concorrentes, as autoridades italianas consideram esta afirmação totalmente destituída de fundamento, já que não é confirmada por qualquer elemento, sendo mesmo desmentida pelos factos, já que importantes transportadores como a Gulf Air em Malpensa e a Air Malta, Air Baltic e Carpatair em Linate escolheram fornecedores concorrentes das SEA Handling.

(155) No que se refere, por fim, à aplicação do acordo coletivo da SEA ao pessoal da SEA Handling, em vez do novo acordo específico para os trabalhadores do setor da assistência em escala, […], sendo este último mais vantajoso em termos económicos e normativos, as autoridades italianas começam por salientar que, independentemente do conteúdo e da aplicação do acordo em questão, a objeção levantada é destituída de pertinência para efeitos do procedimento em apreço, já que diz respeito a um acontecimento que se produziu fora do período de tempo que o procedimento abrange.

(156) Afirmam as autoridades italianas que, tendo em conta o acordo coletivo, que comporta uma parte geral comum e três secções específicas negociadas de forma autónoma por cada uma das associações representativas, ou seja, a Assoaeroporti, Assohandlers e Assocatering, a SEA Handling aplicaria aos seus trabalhadores as disposições da parte geral do dito acordo, bem como a regulamentação específica negociada pela Assoaeroporti, já que a SEA Handling não se podia negar à obrigação de respeitar os acordos celebrados anteriormente com as organizações sindicais, conforme consta do acordo de 4 de fevereiro de 2002 (29), no qual se pode ler que a «SEA Handling aplicará o acordo coletivo assinado pela Assoaeroporti e as organizações sindicais».

7. INFORMAÇÕES COMPLEMENTARES APRESENTADAS EM 28 DE JUNHO DE 2012

(157) Na sequência de reunião de 19 de junho de 2012, a Câmara de Milão formulou outras observações sobre a análise que faz das medidas em apreço, em especial sobre «o caráter interno ao grupo SEA do saneamento da SEA Handling» e sobre o modelo comercial escolhido pela SEA para o desenvolvimento dos aeroportos de que assegura a gestão, bem como sobre a necessidade de distinguir os vários períodos objeto de investigação.

Dimensão interna ao grupo SEA do saneamento da SEA Handling

(158) Em primeiro lugar, as autoridades milanesas repetem que a SEA nunca teve de recorrer aos seus acionistas (Câmara Municipal e Província de Milão) para obter apoio financeiro. Pelo contrário, as autoridades públicas em questão receberam importantes dividendos do grupo SEA, que ascenderam a 550 milhões de euros durante o período de 2002 a 2012.

(159) Segundo as autoridades milanesas, nada garante — pelo contrário, fica por demonstrar — que os poderes públicos teriam obtido qualquer benefício financeiro ainda mais elevado se a SEA tivesse decidido não proceder ao saneamento da sociedade de assistência em escala e de confiar estes serviços a um operador independente. Trata-se essencialmente da dificuldade de obter junto de terceiros, a preços interessantes, a prestação de todos os serviços de assistência em escala que a SEA, na qualidade de gestora aeroportuária, tem de prestar de forma contínua, acessível e completa, e ao conjunto de transportadores e de passageiros, em conformidade com a regulamentação em vigor, da dificuldade de controlar a qualidade do serviço (uma condição indispensável para garantir a competitividade do aeroporto e recuperar quotas de mercado, o que o modelo escolhido pela SEA lhe permitiu efetivamente fazer) e do nexo intrínseco entre o modelo comercial da empresa e o modelo de hub aeroportuário, sobretudo depois do de-hubbing da Alitalia do aeroporto de Milano Malpensa e a necessidade de desenvolver um esquema de self hub ou virtual hub. A Câmara de Milão não tem conhecimento de qualquer avaliação efetuada pela Comissão (ou por conta desta por peritos independentes) suscetível de ser invocada para contestar estas afirmações.

(160) Por fim, as autoridades italianas consideram que é conveniente sublinhar que, devido precisamente à falta de fluxos financeiros provenientes dos acionistas públicos da SEA e à conformidade da escolha de sanear a SEA Handling com os objetivos estratégicos da SEA, seria necessário, para poder considerar as medidas em causa como um auxílio estatal, fornecer a prova da imputabilidade ao Estado de todas as decisões que visavam cobrir as perdas no conjunto do período em análise e, sobretudo na segunda parte do período em questão (a partir de 2007), ao qual as considerações formuladas na decisão de início do procedimento (e contestadas pela Câmara de Milão) não se aplicam.

Modelo empresarial do grupo SEA

(161) As autoridades milanesas insistem no modelo escolhido, ou seja, na opção de não externalizar os serviços de assistência em escala e repetem que tal modelo privilegia o desenvolvimento do aeroporto a longo prazo. Segundo as autoridades milanesas, esta visão prevalece numa ótica de grupo quando o sistema aeroportuário em questão exerce funções de hub. Segundo as mesmas autoridades, a gestão de um sistema aeroportuário baseado na presença de uma transportadora que opera a partir de um hub (hub carrier) ou nas atividades de hub exige, devido à grande complexidade do sistema, a prestação direta, pela entidade gestora, de certos serviços aeroportuários, entre os quais os serviços de assistência em escala, por forma a garantir o funcionamento eficaz da escala. As autoridades milanesas citam, neste contexto, os exemplos dos aeroportos de Frankfurt, Viena e Paris. Tal escolha seria justificada pelos seguintes motivos: a) Era coerente com o objetivo da SEA de desenvolver o aeroporto de Malpensa enquanto hub, o que exige controlo, monitorização e gestão de forma continuada dos serviços de assistência em escala prestados à hub carrier, sendo tanto mais importante quando se segue um modelo de self hub ou virtual hub. Segundo as atividades milanesas, o modelo de self-hub ou virtual hub consiste em desenvolver a escala em termos de hub, sem a presença de uma ou mais hub carriers. Com efeito, segundo este modelo, cabe à entidade gestora aeroportuária oferecer aos próprios utentes a possibilidade de utilizarem a escala enquanto hub, coordenando os voos à chegada e à partida operados por todas as companhias que utilizam o aeroporto, independentemente da existência de acordos de interconexão entre as transportadoras; b) Os principais hubs aeroportuários na Europa continental optaram pela mesma solução; c) Era necessário, para desenvolver o tráfego de carga aérea nos aeroportos milaneses, setor que conhece uma concorrência cada vez mais intensa entre aeroportos europeus e no qual a capacidade para atrair novas transportadoras está, entre outros aspetos, ligada ao grau de especialização dos serviços de handling que são oferecidos. O modelo comercial escolhido pela SEA permitiu desenvolver as atividades de transporte de carga em Milão, que ocupa o primeiro lugar em Itália e o sexto na Europa, com a maior concentração das transportadoras do Médio Oriente e do Extremo Oriente (ou seja, as regiões do mundo que registam as mais fortes taxas de crescimento económico); d) Era coerente com o modelo escolhido para valorizar o capital da própria empresa gestora aeroportuária, na perspetiva de uma eventual ulterior privatização.

Distinção entre os períodos objeto da investigação para fins de apreciação das medidas

(162) As autoridades milanesas fazem referência ao plano empresarial de 2003-2007 apresentado à Comissão após o início do procedimento formal de investigação. Consideram que esta plano demonstra que as intervenções da SEA destinadas a cobrir as perdas foram decididas em conformidade com o princípio do investidor privado avisado.

(163) As autoridades milanesas consideram, todavia, que a análise do plano em questão deveria de qualquer forma demonstrar que o saneamento da SEA Handling estava em conformidade com as Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade (Orientações E&R de 2004) (30), dado que o saneamento foi realizado com um contributo importante da sociedade controlada, que as intervenções financeiras se limitaram ao mínimo indispensável para evitar uma situação de insolvência na aceção do direito das sociedades e que a SEA Handling apostou forte no seu saneamento, cedendo quotas de mercado aos seus concorrentes e renunciando a certas atividades periféricas ao seu core business.

(164) As autoridades milanesas recordam que, embora vários fatores externos, associados às difíceis condições em que a empresa iniciou as suas atividades (não se tratava de uma start-up, mas antes do spin-off de um setor de atividade existente, mas com dificuldades) e à liberalização total do mercado da assistência em escala em Itália, tenham impedido o acionista de realizar o seu objetivo de saneamento nos cinco anos previstos, os esforços realizados durante o primeiro período (difícil) provaram que o saneamento da SEA Handling era concretamente possível. Recordam ainda que no final do período, a situação económica e a produtividade da empresa tinham já melhorado significativamente em relação a 2002.

(165) No que se refere à segunda fase do saneamento, as autoridades milanesas mencionam os planos estratégicos de 2007-2012 e 2009-2016 do grupo SEA. Segundo este último, o ponto de equilíbrio deveria ser alcançado em 2012. Se, não obstante tais elementos, a Comissão fosse de opinião contrária, as autoridades milanesas consideram que a Comissão deveria analisar individualmente cada um das intervenções no capital da SEA Handling, a fim de verificar as condições de existência do auxílio e, em especial, a sua imputabilidade — que contestam com firmeza — à Câmara de Milão.

8. AVALIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE NOS TERMOS DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE

(166) Na sequência do procedimento formal de investigação iniciado em conformidade com o artigo 108.o, n.o 2, do TFUE e tendo em conta a argumentação apresentada em tal âmbito