RELATÓRIO ESPECIAL Nº 3/96 relativo à política do turismo e à sua promoção, acompanhado das respostas da Comissão (97/C 17/01)

ÍNDICE

Pontos Página

INTRODUÇÃO . 1 - 8 2

ACÇÕES COMUNITÁRIAS EM MATÉRIA DE TURISMO E SUA IMPORTÂNCIA FINANCEIRA . 9 - 15 3

Acções directas . 9 - 11 3

Actividades comunitárias relacionadas com o turismo . 12 - 15 3

PROBLEMAS CONSTATADOS EM RELAÇÃO ÀS ACÇÕES DIRECTAS A FAVOR DO TURISMO . 16 - 68 4

Relatório especial do Tribunal de Contas sobre o Ano Europeu do Turismo . 16 - 19 4

Evolução desde a apresentação do relatório especial . 20 - 29 4

Controlo do Tribunal . 20 4

Inquéritos internos na Comissão . 21 - 22 4

Inquéritos nos Estados-membros . 23 - 27 4

Acções de recuperação . 28 5

Cooperação do Tribunal com os serviços responsáveis . 29 5

Controlos suplementares do Tribunal em relação ao Ano Europeu do Turismo . 30 - 48 5

Âmbito geral . 30 - 32 5

Resultados dos controlos suplementares do Tribunal . 33 - 48 6

Controlos do Tribunal relativos ao plano de acções a favor do turismo . 49 - 68 8

Introdução . 49 - 50 8

Problemas gerais constatados . 51 - 56 8

Problemas relativos ao procedimento de selecção dos projectos . 57 - 58 8

Problemas relativos à avaliação . 59 - 62 9

Problemas relativos às acções de promoção em países terceiros . 63 - 66 9

Problemas relativos aos contratos . 67 - 68 10

O TURISMO E AS OUTRAS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS . 69 - 93 10

Coordenação entre os diferentes serviços da Comissão . 69 - 73 10

Âmbito geral . 69 - 70 10

Consultas interserviços . 71 - 73 11

O FEDER e o turismo . 74 - 92 11

Papel do turismo no desenvolvimento regional . 74 11

Financiamento dos projectos no domínio do turismo . 75 - 77 11

Resultados dos controlos do Tribunal . 78 - 92 12

CONCLUSÃO . 93 - 99 13

ANEXO . 15

Respostas da Comissão . 18

INTRODUÇÃO

1. O Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram, em 1983 (1) e 1984 (2), resoluções relativas a uma política comunitária do turismo. A primeira acção concreta da Comunidade a favor do turismo foi a Decisão do Conselho de 21 de Dezembro de 1988 (3) que proclamou 1990 como «Ano Europeu do Turismo».

2. Desde a entrada em vigor do Tratado da União Europeia, o turismo figura na alínea t) do artigo 3º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, entre os domínios em que a Comunidade se propõe tomar medidas para a realização das missões que lhe são conferidas pelo artigo 2º Em conformidade com a Declaração nº 1 anexa ao Tratado CE, que prevê que a Conferência Intergovernamental (CIG) de 1996 examine a questão da introdução no Tratado dos títulos relativos aos domínios referidos na alínea t) do artigo 3º, a Comissão apresentou em 3 de Abril de 1996 o relatório previsto para esse efeito (4).

3. Apesar da dificuldade em apreciar com precisão o peso económico do turismo (5), as análises e estatísticas disponíveis são concordantes sobre a sua importância tanto a nível europeu como mundial. O turismo é um dos sectores de actividade que conheceu, ao longo de um amplo período, um crescimento estável. Representa em média 5,5 % do PIB e 6 % do total do emprego na União. Se bem que as suas partes de mercado, tanto em termos de entradas como de receitas, tenham tendência para diminuir, a Europa continua a ser a principal potência do turismo mundial (6).

4. Podem identificar-se duas categorias de acções comunitárias a favor do turismo: as acções específicas previstas pelo orçamento geral (acções directas) e as acções que têm uma ligação directa com o turismo ou nas quais o turismo desempenha um papel preponderante para a realização de outros objectivos (acções indirectas).

5. As acções directas, cujo volume financeiro representa menos de 1 % do total, são geridas pela unidade «Turismo» da DG XXIII (Política Empresarial, Comércio, Turismo e Economia Social), ao passo que as acções indirectas são geridas pelas respectivas DG.

6. O Tribunal iniciou em 1994 um controlo horizontal sobre a política do turismo e a sua promoção. Por ocasião do primeiro controlo local na Comissão, o Tribunal constatou que se tinham verificado graves irregularidades, sancionadas pela suspensão de dois agentes da DG XXIII, e que a Comissão não divulgara qualquer informação a esse respeito. O Tribunal chegou à conclusão de que as irregularidades constatadas se relacionam com as deficiências assinaladas no seu relatório especial sobre o Ano Europeu do Turismo (AET), apresentado em 1992 (7).

7. Se bem que a análise complementar do AET efectuada pelo Tribunal apenas cubra uma parte das acções co-financiadas (ver ponto 32) e que estejam em curso procedimentos judiciários, o Tribunal decidiu apresentar desde já um relatório especial com o objectivo de contribuir para a explicação da situação actual das acções a favor do turismo, indicando nomeadamente as deficiências dos sistemas de gestão e de controlo.

8. As irregularidades entretanto tornadas públicas referem-se principalmente às acções directas a favor do turismo. Por essa razão, e a fim de dar cumprimento à Resolução do Parlamento Europeu de 21 de Abril de 1994 sobre a execução orçamental e financeira do AET (8), tais acções são objecto no presente relatório de uma atenção específica.

ACÇÕES COMUNITÁRIAS EM MATÉRIA DE TURISMO E SUA IMPORTÂNCIA FINANCEIRA

Acções directas

9. O objectivo do AET era tirar proveito do papel integrador do turismo na criação da Europa dos cidadãos e sublinhar a importância económica e social do sector do turismo. Foi despendido um total de 7,74 Mio ECU do orçamento comunitário no âmbito do AET.

10. Independentemente do AET, a autoridade orçamental concedeu dotações para acções no domínio do turismo (rubrica orçamental B2-710), que passaram de 3 Mio ECU em 1989 para 4,9 Mio ECU em 1992, e para o fomento do turismo comunitário em países terceiros (rubrica orçamental B7-830), no montante de 1,75 Mio ECU durante o período de 1992-1993 (ver quadro 1).

11. O Conselho adoptou em 13 de Julho de 1992 (9), com base no artigo 235º do Tratado, um plano de acções a favor do turismo com a duração de três anos a iniciar em 1 de Janeiro de 1993. A autoridade orçamental colocou à disposição para este plano um montante total de cerca de 21,7 Mio ECU, a partir da rubrica orçamental B5-325 (ver quadro 1). As prioridades indicadas no anexo da decisão do Conselho traduziram-se por estudos e projectos-piloto nomeadamente em matéria de turismo rural, cultural, de formação profissional e de ambiente. Além disso, foram financiadas acções visando reforçar os atractivos do «destino Europa» para os turistas de países longínquos. A Comissão deverá assegurar a coordenação do plano de acções com as diferentes políticas comunitárias.

Actividades comunitárias relacionadas com o turismo

12. A importância do turismo no âmbito do orçamento geral reflecte-se sobretudo nos Fundos Estruturais (ver quadro 2), e principalmente no Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER).

13. Os Quadros Comunitários de Apoio (QCA) para o período de 1989-1993 prevêem explicitamente um apoio financeiro comunitário a favor do turismo no âmbito dos objectivos nºs 1, 2 e 5b, que se eleva a 2 305,9 Mio ECU. No período de 1994-1999, a contribuição comunitária a favor do turismo prevista no âmbito dos objectivos nºs 1, 2, 5b e 6 eleva-se a 7 284,9 Mio ECU. A este montante vêm juntar-se a parte das acções turísticas dos objectivos nºs 3 e 4, das iniciativas comunitárias e do Fundo de Coesão, bem como a contribuição indirecta de outros programas ou eixos para o desenvolvimento do turismo que, no entanto, não podem ser determinados com precisão.

14. Além disso, o Banco Europeu de Investimento (BEI) intervém igualmente a favor do turismo. Os seus financiamentos directos (empréstimos individuais e dotações a partir de empréstimos globais) no domínio «turismo e repouso» elevaram-se durante o período de 1990-1994 a 1 014,2 Mio ECU.

15. Além disso, diversas actividades comunitárias, nomeadamente a política social, o ambiente, os transportes, as redes transeuropeias, a investigação, a formação e educação e a acção cultural, dispõem de orçamentos que prevêem explícita ou implicitamente o financiamento de projectos com incidência no turismo. Mas apenas numa minoria de casos é possível definir a parte exacta representada pelas acções relativas ao turismo, sendo o montante em causa da ordem dos 25 Mio ECU por ano. Em relação aos domínios como o transporte e o emprego, determinadas medidas podem ter um efeito significativo para o desenvolvimento do turismo, se bem que a sua incidência não seja quantificada.

PROBLEMAS CONSTATADOS EM RELAÇÃO ÀS ACÇÕES DIRECTAS A FAVOR DO TURISMO

Relatório especial do Tribunal de Contas sobre o Ano Europeu do Turismo

16. Em 1990, o Parlamento Europeu expressara a sua inquietação a propósito de eventuais irregularidades relativas a acções no domínio do AET, tendo solicitado um parecer do Tribunal a esse respeito. O Tribunal apresentou um relatório especial em 30 de Setembro de 1992 (10).

17. Apesar da ausência de transparência e de documentação relativa às despesas efectuadas durante o AET, a análise do Tribunal «permitiu formular várias observações que coloca(va)m em causa a legalidade e regularidade de determinadas despesas, bem como a boa gestão das dotações atribuídas para esse fim. As observações resultantes do controlo dizem(diziam) especialmente respeito:

a) Ao plano administrativo e organizacional;

b) Aos procedimentos aplicados para a celebração dos contratos e sua execução, à concessão das subvenções financeiras e à sua utilização pelos beneficiários;

c) Ao respeito pela regulamentação orçamental e contabilística;

d) À gestão financeira relativa à totalidade do AET» (11).

18. Além disso, o Tribunal constatou «a insuficiência das verificações do auditor financeiro, tanto em matéria de autorização de despesas como de pagamentos» (12).

19. Na sua resposta ao relatório especial, a Comissão não contestou as dificuldades relativas à ausência de transparência e de documentação, sendo de opinião que as observações formuladas não justificavam o julgamento do Tribunal (13).

Evolução desde a apresentação do relatório especial

Controlo do Tribunal

20. O Tribunal analisou desde Outubro de 1994 o tratamento pela Comissão de processos relativos às supostas fraudes e irregularidades no domínio do turismo, após ter estabelecido com a Comissão as modalidades de acesso a esse tipo de processos. Abstém-se, contudo, a fim de não interferir nos inquéritos em curso, de comentar o seu conteúdo. Insiste, no entanto, em descrever, na medida do possível, os sistemas de gestão no âmbito dos quais se produziu a situação actual, e em analisar o reforço das medidas de gestão administrativa e financeira desde a apresentação do seu relatório especial sobre o AET. Além disso, revela as suas novas constatações de auditoria, na medida em que não entravem os procedimentos já iniciados.

Inquéritos internos na Comissão

21. A DG XXIII recebeu, em Junho de 1992, uma comunicação acompanhando cópia de uma carta relativa a um projecto em vias de atribuição, chamando a atenção para uma série de elementos susceptíveis de revelar uma situação irregular. Num outro caso, na sequência de um inquérito interno, a DG XXIII solicitou em Junho de 1993 a assistência da DG XX (Controlo Financeiro), para um controlo local. No segundo semestre de 1993, outras informações levaram à realização de um inquérito interno mais amplo na DG XXIII. Os primeiros resultados deste inquérito foram discutidos com o Secretariado-Geral da Comissão e a DG IX (Pessoal e Administração) em Dezembro de 1993, tendo levado em Março de 1994 à mutação no interesse do serviço do chefe da unidade «Turismo», e em Agosto de 1994 ao seu afastamento, bem como à rescisão do contrato de um agente temporário da mesma unidade. Paralelamente, os relatórios pormenorizados do inquérito interno da DG XXIII foram enviados à DG IX, com cópia ao Secretário-Geral e à DG XX, entre Maio e Julho de 1994.

22. Além disso, a DG XX efectuou em 1994 uma auditoria interna da DG XXIII no seu conjunto e um inquérito sectorial de toda a actividade da unidade «Turismo». Os resultados destes inquéritos confirmaram a persistência dos problemas constatados pelo Tribunal no âmbito do seu controlo do AET em 1991 e 1992.

Inquéritos nos Estados-membros

23. Apenas em Julho de 1994 foi solicitado um inquérito à unidade de coordenação da luta antifraude da Comissão (UCLAF). Dada a natureza das supostas irregularidades (fraudes, corrupção), a UCLAF imprimiu imediatamente aos seus trabalhos uma orientação pré-judiciária. Associou-se a uma parte das missões de controlo efectuadas nos Estados-membros pela DG XX na sequência do inquérito sectorial da DG XXIII. Além disso, adoptou uma abordagem visando cobrir todos os problemas existentes no domínio do turismo.

24. Com base nas informações de que a UCLAF dispunha, a Comissão apelou em Dezembro de 1994 para dois Estados-membros, nos termos do artigo 209ºA do Tratado, a fim de dar início, sendo necessário, a uma informação judiciária (Bélgica) e um inquérito preliminar (França). Em Fevereiro de 1995, o Deputado do Parlamento Europeu McMillan Scott apresentou uma queixa às autoridades judiciárias belgas. Em Março de 1995, foi solicitado a um terceiro Estado-membro (Grécia) que iniciasse inquéritos preliminares.

25. As autoridades judiciárias belgas solicitaram à Comissão, em Fevereiro e Março de 1995, o levantamento da imunidade a três agentes da instituição, o levantamento da obrigação de segredo profissional a sete agentes que tinham sido responsáveis por trabalhos no domínio do turismo, a licença de acesso a todos os locais necessários com vista ao inquérito e a apresentação de todos os documentos probatórios úteis ao inquérito. A Comissão procedeu imediatamente ao levantamento da imunidade, do segredo profissional e da inviolabilidade dos edifícios.

26. As autoridades judiciárias belgas procederam em Março/Abril de 1995 a investigações e audições nas instalações da DG XXIII. Além disso, foram tomadas medidas em Abril de 1995 pela UCLAF, em ligação com a DG IX, a fim de que as decisões de autorização da ECPN permitam que todas as pessoas da UCLAF relacionadas com este assunto se apresentem como testemunhas. Efectuou-se uma primeira audição em Maio de 1995. Com base num pedido de Julho de 1995, as autoridades judiciárias tiveram acesso em Agosto do mesmo ano aos processos «Turismo» da DG XX. A UCLAF assegurou aliás uma entrega posterior dos documentos. Em Novembro de 1995, as autoridades solicitaram oficialmente o levantamento do dever de reserva de pessoas que tivessem exercido actividades nos domínios sujeitos a investigação, a fim de os ouvir como testemunhas. A Comissão acedeu imediatamente a esse pedido, informando os agentes e ex-agentes em causa da decisão da ECPN. Em Janeiro de 1996, três pessoas foram alvo de mandato de captura, tendo posteriormente sido libertadas sob caução.

27. Em Maio de 1995, a Comissão satisfez a breve prazo os pedidos de colocação à disposição de documentos com origem nas autoridades judiciárias francesas e gregas. A Grécia disponibilizou os meios preparatórios necessários a uma eventual acção judiciária. A UCLAF verificou localmente se as autoridades responsáveis dispunham de todos os elementos relacionados com o assunto. Em França várias pessoas foram alvo de mandatos de captura entre o final de 1995 e o início de 1996.

Acções de recuperação

28. Por ocasião dos seus controlos em 1993 e 1994, relativos a acções posteriores ao AET, a DG XX assinalou 43 casos em relação aos quais foram necessárias acções de recuperação. Em 31 dos processos em causa, cujo montante avaliado a recuperar se eleva a cerca de 324 000 ECU, a DG XXIII ainda não emitiu ordens de cobrança. No que se refere às 12 cartas solicitando o reembolso das ajudas pagas, num montante total de 1 105 588 ECU, 11 apenas foram enviadas a partir do mês de Julho de 1995. Os pedidos de reembolso basearam-se na existência de despesas não elegíveis e em parte na má qualidade dos trabalhos executados ou dos relatórios apresentados. Nos casos em que o pagamento final foi executado, a má qualidade dos serviços prestados deveria, contudo, ter já sido assinalada o mais tardar por ocasião do encerramento dos processos. Além disso, uma lista dos credores, elaborada pela UCLAF com base nas informações da DG XXIII e apresentada em Janeiro de 1996 ao Secretário-Geral da Comissão, aos Directores-Gerais das DG IX e XX e do Serviço Jurídico, bem como ao Tribunal, inclui um caso, no montante de 41 067 ECU, cuja ordem de cobrança não foi de facto emitida.

Cooperação do Tribunal com os serviços responsáveis

29. Desde a constatação dos problemas, em Setembro de 1994, o Tribunal coopera de perto com a UCLAF e a DG XX. Além disso, o Tribunal respondeu favoravelmente a um pedido de ajuda judiciária de Março de 1995 proveniente das autoridades judiciárias belgas. Por consequência, os funcionários do Tribunal citados oficialmente no âmbito da instrução em curso foram ouvidos como testemunhas. Do mesmo modo, os documentos que o Tribunal teve ocasião de reunir por ocasião dos seus controlos no domínio inquirido, bem como os relatórios que teve ocasião de apresentar na sequência desses controlos, foram colocados à disposição das autoridades competentes.

Controlos suplementares do Tribunal em relação ao Ano Europeu do Turismo

Âmbito geral

30. Na sequência da Resolução do Parlamento Europeu de 21 de Abril de 1994 sobre a execução orçamental e financeira do AET (14), o Tribunal procedeu a controlos suplementares, sendo o seguinte o contexto em que esses controlos foram efectuados:

- o serviço do Controlo Financeiro não efectuara qualquer inquérito sobre o AET. Por outro lado, executara os controlos referidos no ponto 22, em relação à DG XXIII em geral e à unidade «Turismo» em particular,

- por ocasião dos seus controlos nas instalações da DG XXIII, a DG XX assinalara os mesmos problemas graves que o Tribunal observara quando do seu primeiro controlo (ver pontos 17 e 18),

- foram assinaladas irregularidades de carácter fraudulento pelos serviços da Comissão, utilizando os seus próprios métodos de investigação e na sequência de controlos locais aos beneficiários das ajudas.

31. A Comissão foi incumbida da realização do AET, em consulta com um comité de organização composto por um máximo de dois representantes por Estado-membro e presidido por um representante da Comissão. Foi solicitado aos Estados-membros que identificassem projectos, controlassem a sua execução e enviassem à Comissão os pedidos de pagamento. Embora a Decisão 89/46/CEE do Conselho (15), não previsse comités nacionais (CN) de organização do AET, a Comissão acentuou sempre a importância dos CN e considerou a sua instauração como um elemento indispensável para o bom êxito do AET. Por consequência, foi criado em cada Estado-membro um CN composto pelos principais parceiros públicos e privados no domínio do turismo.

32. As auditorias do Tribunal relacionadas com a elaboração do relatório especial sobre o AET concentraram-se na gestão da Comissão e das acções financiadas inteiramente pelo orçamento geral. No âmbito dos seus trabalhos suplementares, o Tribunal controlou localmente projectos co-financiados, começando pela França, Estado-membro que nesse aspecto recebeu a parte mais significativa (cerca de 25 % do orçamento previsto de 2,5 Mio ECU).

Resultados dos controlos suplementares do Tribunal

Realização dos projectos co-financiados em França

33. Em Julho de 1989 foi instalado, por portaria do Ministro competente, o CN responsável pela organização do AET em França, ou seja a concepção, pré-selecção e coordenação das operações e programas a empreender pelos operadores públicos e privados. O CN não estabeleceu normas de procedimento que permitissem especificar o seu modo de funcionamento.

34. Em Abril de 1990 foi criada uma associação sem fins lucrativos, a Associação para a Promoção do Ano Europeu do Turismo (APAET), a qual, segundo os estatutos, tinha por finalidade promover as manifestações organizadas no âmbito do AET. Com esse objectivo, recolhia e geria por conta do CN e sob o seu controlo, os fundos comunitários e os provenientes de outras origens, procedimento previsto pelos estatutos da APAET mas não resultante de uma decisão formal das autoridades competentes. Por outro lado, as exigências impostas pelo Ministério das Finanças às associações que beneficiam de financiamentos públicos não foram respeitadas. O funcionamento da APAET e, por consequência, as subvenções que lhe foram pagas, escaparam aos procedimentos orçamentais nacionais, bem como aos procedimentos de controlo correspondentes.

35. Além disso, as competências e responsabilidades do Ministério do Turismo, do CN e da APAET não foram suficientemente delimitadas, insuficiência que não foi resolvida nem a nível francês nem comunitário, tendo-se mantido ao longo da realização do AET.

36. A Decisão 89/46/CEE do Conselho, previa que «todas as provas do custo real» das acções financiadas no âmbito do AET fossem apresentadas à Comissão. Apesar desse facto, e apesar da obrigação contratual de conservar os documentos justificativos durante pelo menos cinco anos, as contabilidades e os processos na posse dos serviços responsáveis (Ministério do Turismo, CN e APAET) não permitem reconstituir as despesas/receitas declaradas. Por outro lado, a APAET não informou a Comissão do desaparecimento de todas as facturas e documentos contabilísticos relativos ao AET. Segundo uma carta enviada pela associação ao Ministério do Turismo, uma declaração de perda ou roubo teria sido recusada pela polícia devido à ausência de provas e de arrombamento.

37. Os pedidos de ajuda fazem parte integrante dos contratos celebrados entre a Comissão e os beneficiários. Apesar da imprecisão dos pedidos de ajuda, a DG XXIII não solicitou qualquer explicação suplementar aos beneficiários franceses. Em consequência, a identificação das despesas elegíveis é bastante difícil. Além disso, existem discordâncias entre os beneficiários designados nos contratos e os beneficiários reais dos fundos. O contratante não é indicado correctamente em qualquer contrato analisado, tendo a DG XXIII pago ajudas a organismos com os quais não existiam relações contratuais. Em um caso, a indicação como promotor de um organismo internacional não directamente implicado no projecto permitiu obter uma ajuda suplementar (50 000 ECU) da Comunidade. Finalmente, a DG XXIII aceitou assinaturas sem verificar se os signatários estavam para tal habilitados.

38. Os serviços franceses competentes receberam cartas assinadas por agentes da DG XXIII não autorizados. Por vezes, diferentes agentes de diferentes níveis da DG XXIII enviaram consecutivamente cartas com as mesmas informações. Em quase todos os casos controlados, as instituições que solicitavam a ajuda foram informadas da aprovação dessa ajuda antes de o auditor financeiro ter aposto o seu visto.

39. O formulário de atribuição de uma ajuda financeira previa o envio de um extracto de conta autenticado ou de um mapa financeiro acompanhado de documentos justificativos devidamente autenticados. A Comissão apenas insistiu para obter a lista de facturas ou de cópias de facturas quando foram enviados avisos, no caso de não respeito pelos prazos contratuais. Mas mesmo nestes casos, as ordens de pagamentos foram elaboradas mediante a simples apresentação de um balanço financeiro. Os prazos para apresentação do relatório final e do balanço financeiro nunca foram respeitados. Não foi efectuada qualquer análise dos relatórios de execução e dos balanços financeiros, ou qualquer controlo local, não tendo mesmo sido indicadas deficiências evidentes. Em todos os casos, foi impossível reconstituir as despesas declaradas por falta de documentos justificativos ou por os documentos apresentados se referirem a despesas não elegíveis.

40. A Comissão não especificou a forma dos relatórios de execução e dos balanços financeiros que lhe devem ser apresentados. Os apresentados pelos diferentes organismos, à excepção de um único, contêm informações incompletas ou incorrectas. No caso de uma acção, as mesmas despesas foram pagas duas vezes, uma directamente pela Comissão (4 000 ECU) e outra através da associação (30 000 FF, correspondentes a 4 567 ECU) (16). Além disso, dois organismos diferentes com o mesmo endereço postal apresentaram as mesmas facturas, num montante total de 167 034,52 FF (25 427 ECU), à Comissão e à associação, relativamente a duas acções diferentes.

41. Um agente temporário da Comissão exerceu as funções de secretário permanente de uma federação nacional no domínio do turismo e de membro de um grupo de trabalho do CN antes e durante o período em que exercia funções na unidade «Turismo» da DG XXIII. A mesma federação nacional recebeu ajudas comunitárias no âmbito do AET e posteriormente no âmbito de outras acções directas. Contudo, esta confusão de interesses não foi referida nem ao nível francês nem ao nível comunitário, não tendo sido efectuada qualquer tentativa de clarificação da situação.

Processos de recuperação no âmbito do AET

42. Na sua resposta ao relatório especial do Tribunal sobre o AET, a Comissão referiu 17 contratos susceptíveis de recuperação, num total de 146 412 ECU, dos quais 73 % foram efectivamente recuperados.

43. No que se refere ao contrato com o montante mais elevado desta lista (57 419 ECU, correspondentes a 39 % do total), a DG XXIII não emitiu uma ordem de cobrança. Na realidade, o Estado-membro em causa (Itália) reembolsara esse montante em Fevereiro de 1992 por sua própria iniciativa. Contudo, a DG XXIII não solicitou qualquer documento que lhe permitisse verificar esse montante nem procedeu à sua regularização, pelo que foi transferido para as receitas diversas do orçamento de 1994.

44. Três das 16 ordens de cobrança efectivamente emitidas pela DG XXIII são incorrectas. Em um caso, a ordem de cobrança foi emitida para um montante superior ao da ajuda realmente paga (diferença de 3 000 ECU). Nos dois outros casos, as ordens foram emitidas com montantes demasiado baixos, devido à utilização de uma taxa de ajuda errónea (diferença de 3 755 ECU).

45. Em três outros casos, num montante total de 21 362 ECU (24 % das recuperações solicitadas), as ordens de cobrança foram anuladas por os contratantes terem enviado documentos complementares. Estes últimos, porém, não eram de qualidade que permitisse a suspensão do procedimento de recuperação.

46. Seis contratantes (um dos quais beneficiara de cinco contratos) reembolsaram efectivamente as ajudas indevidamente recebidas num montante total de 55 863 ECU (63 % das recuperações solicitadas). Três ordens de cobrança num montante total de 8 857 ECU (10 % das recuperações solicitadas) estão ainda em suspenso por os contratantes se terem mudado para um endereço desconhecido ou terem deixado de existir.

Comunicação à Comissão dos problemas constatados

47. O Tribunal comunicou todos os pormenores relativos aos problemas até aqui descritos à Comissão, a fim de permitir que esta os inclua, se for caso disso, nos processos iniciados e recupere os montantes não elegíveis. Foi igualmente solicitado à Comissão que analise em pormenor todas as acções co-financiadas em relação ao AET.

48. Além disso, foi solicitado ao gestor orçamental que reclame aos beneficiários, por comunicação individual, a prorrogação do prazo habitual de detenção dos documentos justificativos e dos documentos úteis para o controlo das acções subvencionadas. A DG XXIII correspondeu a este pedido sem, no entanto, poder verificar se a lista dos destinatários correspondia exactamente aos beneficiários, especialmente devido à ausência de processos completos.

Controlos do Tribunal relativos ao plano de acções a favor do turismo

Introdução

49. Na sequência dos problemas assinalados, a Comissão informou o Parlamento em Janeiro de 1995 que reforçara a partir do início de 1994 os procedimentos de selecção, de acompanhamento e de avaliação dos projectos. Paralelamente ao provimento, em Junho de 1994, do lugar de chefe da unidade «Turismo», foi decidido nomear um chefe de unidade adjunto para reforçar a estrutura desse serviço. Além disso, foi criada no seio da DG XXIII uma unidade central responsável pela gestão dos assuntos financeiros e orçamentais.

50. O Tribunal procedeu no final de 1995 a um controlo aprofundado das acções directas, as quais são geridas no âmbito do plano de acção e cobertas pelas rubricas orçamentais B5-325 e B7-830 (ver quadro 1).

Problemas gerais constatados

51. Na fase inicial da realização do plano de acção (1993-1994), a Comissão ainda não estabelecera de modo suficiente os procedimentos de selecção, as modalidades de financiamento e as cláusulas normais dos contratos, mas posteriormente veio a aperfeiçoar a gestão dos projectos. Nomeadamente a utilização do instrumento das «subvenções ad hoc», que escapa em grande parte ao controlo interno da Comissão, representando portanto um sector de alto risco, foi consideravelmente reduzida nos anos de 1994/1995. Contudo, alguns dos problemas assinalados no relatório especial sobre o AET, e mais tarde pela DG XX, continuam por resolver.

52. Devido a uma permanente falta de pessoal e a uma considerável rotação na unidade «Turismo», existem processos importantes geridos por pessoal temporário e externo.

53. Uma grande parte das irregularidades apenas pôde ser constatada pela DG XX e pela UCLAF na sequência de controlos locais. A DG XXIII, por seu lado, e apesar dos indícios de que dispunha, efectuou muito poucos controlos aos beneficiários.

54. A DG XXIII avaliou que os contratos problemáticos celebrados em 1993 representam mais de 40 % do orçamento relativo ao turismo disponível para esse ano, e que vários desses contratos apenas puderam ser salvos utilizando esquemas ad hoc. Além disso, os processos de instrução são frequentemente incompletos. Em relação a alguns contratos assinados em 1994 e 1995, as decisões de concessão de ajuda nem sempre são suficientemente pormenorizadas para identificar com exactidão o objectivo do contrato e as despesas elegíveis.

55. As deficiências do sistema de gestão da DG XXIII permitiram que o gestor orçamental assumisse compromissos jurídicos anteriormente ao visto do auditor financeiro, após ter apresentado propostas de autorização erróneas ou mal documentadas. Num caso, a mesma operação foi visada duas vezes, uma das quais a posteriori. Em outro caso, o compromisso jurídico foi celebrado antes da aposição do visto pelo auditor financeiro. Este concordou em apor o seu visto posteriormente, por não se tratar de casos de recurso a posteriori propriamente ditos, posição que não está em conformidade com o princípio do visto prévio.

56. Os relatórios de execução e os balanços financeiros são frequentemente enviados com atraso. Apenas em casos excepcionais a DG XXIII celebrou cláusulas adicionais a fim de prorrogar os contratos. Na maioria dos casos, a DG XXIII não solicita documentação adequada sobre as despesas elegíveis. A análise dos documentos obtidos é por vezes efectuada de maneira superficial, sendo algumas decisões sobre as despesas elegíveis erróneas ou impossíveis de reconstituir.

Problemas relativos ao procedimento de selecção dos projectos

57. No âmbito do plano de acções, o procedimento de selecção dos projectos, efectuado com base num concurso e convite para apresentação de propostas aberto em Maio de 1994 (17), não é transparente, tendo-se deparado com problemas técnicos nomeadamente ao nível do registo das propostas. Além disso, durante a pré-selecção, alguns pedidos de informações suplementares relativas a um plano de trabalho, um calendário e um orçamento mais pormenorizados especificando os beneficiários, foram enviados a uma série de coordenadores de candidaturas já aceites. Estas informações, essenciais para a avaliação de uma candidatura, deveriam ter sido incluídas na proposta inicial, como prevêem as normas do concurso e convite para apresentação de propostas. O procedimento de selecção de 1995 foi aperfeiçoado, mas a prática continua a não ser coerente. Assim, a DG XXIII solicitou de novo informações suplementares a determinados candidatos, ao passo que outras candidaturas foram recusadas sem serem analisadas por estarem incompletas, como revelam as actas de abertura das candidaturas.

58. Os critérios gerais de selecção indicados nos «concursos e convites para apresentação de propostas» de 1994 e 1995 relativos ao plano de acção comunitário a favor do turismo não prevêem expressamente a obrigação de recusar os projectos no caso de falta de informações, o que, no caso dos concursos, está em contradição com as disposições do artigo 104º do regulamento que estabelece normas de execução do Regulamento Financeiro (18).

Problemas relativos à avaliação

59. Os dois relatórios anuais da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social sobre as acções comunitárias a favor do turismo (19) (20) foram apresentados com atrasos de 10 e 19 meses em relação ao prazo estipulado pelo artigo 5º da Decisão 92/421/CEE do Conselho, de 13 de Julho de 1992, que estabelece o plano de acções. O terceiro relatório anual, que deveria ter sido apresentado em Julho de 1995, ainda não foi adoptado pela Comissão.

60. O primeiro relatório, de 6 de Abril de 1994, não está em conformidade com a decisão do Conselho, por não incluir uma avaliação das actividades da Comunidade que tenham incidência no turismo, limitando-se a descrevê-las. A própria Comissão indica que «a avaliação das actividades é sobretudo descritiva» (21). O segundo relatório, de 5 de Fevereiro de 1996, constitui, segundo a Comissão, uma «tentativa de avaliação» da incidência das acções indirectas a favor do turismo (22). No que se refere às acções directas, limitou-se de novo a uma simples descrição.

61. Com vista à elaboração do relatório sobre a avaliação do plano de acções comunitárias a favor do turismo, previsto pelo artigo 6º da Decisão 92/421/CEE do Conselho, a DG XXIII lançou em Novembro de 1994 um convite para a apresentação de propostas. A Comissão Consultiva das Compras e Contratos (CCCC) emitiu em Janeiro de 1995 um parecer desfavorável sobre a atribuição deste estudo devido à não publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, ao prazo demasiado curto de entrega das propostas, à confusão entre os critérios de selecção e de atribuição e à cotação dos critérios de selecção. Com vista a respeitar o prazo de 30 de Junho de 1995, a DG XXIII apresentou uma segunda proposta, recebida no âmbito do mesmo concurso público, que foi igualmente objecto de um parecer desfavorável da CCCC, motivado nomeadamente pela ausência de uma diferença significativa em relação à antiga proposta e na justificação insuficiente da urgência. Finalmente, foi publicado em Julho de 1995 um novo concurso público que deu origem a um parecer favorável da CCCC em Outubro de 1995. O contratante enviou o seu relatório final em Fevereiro de 1996, em conformidade com o prazo contratual, ou seja oito meses após a data limite para a apresentação do relatório da Comissão ao Conselho. O Tribunal apenas dele tomou conhecimento quando o relatório foi tornado público (23).

62. O relatório de avaliação baseia-se na análise dos resultados dos dois primeiros anos do plano (1993-1994), que correspondem a 55 % do total das autorizações. Incide essencialmente na eficácia das acções empreendidas no âmbito deste plano. Não analisa os mecanismos das supostas fraudes e irregularidades, mas toma em conta os efeitos destas para a realização global do plano. Embora os objectivos da avaliação não sejam os mesmos que os do controlo externo, as constatações do relatório de avaliação concordam em grande parte com as observações do Tribunal, ainda que em determinados casos estas últimas sejam mais críticas que as do avaliador.

Problemas relativos às acções de promoção em países terceiros

63. O Parlamento Europeu solicitou várias vezes à Comissão que lance em países terceiros uma campanha visando fomentar o turismo com destino à Europa (24). Além disso, o plano de acção a favor do turismo tinha um objectivo semelhante. O orçamento geral inclui desde 1992 uma rubrica específica para o financiamento destas acções de promoção (rubrica B7-830 - ver quadro 1), e a rubrica orçamental B5-325, relativa ao turismo, também não exclui o financiamento de acções de promoção.

64. O contrato celebrado pela DG XXIII para a realização da campanha de 1994 apenas foi concluído em Outubro de 1994, embora o contratante tenha começado os trabalhos em Fevereiro de 1994 após ter assinado o projecto de contrato. Os dois primeiros pagamentos, num montante total de 500 000 ECU, foram efectuados em 1994 a partir da rubrica B7-830. O terceiro pagamento e o pagamento final (montante total de 498 056 ECU) foram efectuados em 1995 a partir da rubrica B5-325. Os pagamentos intermédios foram efectuados sem que o contratante tenha apresentado um mapa de despesas pormenorizado, tendo o pagamento final sido efectuado sem que o mapa de despesas tenha sido certificado por um auditor independente, se bem que tal tenha sido solicitado pelo contrato.

65. O «programa de trabalho turismo» da DG XXIII para o ano de 1995 previa igualmente uma campanha de promoção do turismo europeu em países terceiros. Com vista ao financiamento da acção prevista, a DG XXIII propôs em Agosto de 1995 uma transferência de dotações de autorização no montante de 1,9 Mio ECU da rubrica B5-325 para a rubrica B7-830, que continha uma indicação «p.m.». A DG XIX não deu seguimento favorável a esta proposta, por a rubrica deixar de ser operacional em 1996 e por a subsecção B7 estar vocacionada para financiar acções que beneficiem os Estados terceiros. As duas acções de promoção anteriormente realizadas tinham, contudo, sido financiadas, pelo menos parcialmente, pela rubrica B7-830.

66. Em Outubro de 1995 a DG XXIII procedeu a uma transferência de 1,9 Mio ECU da rubrica B5-325 para a rubrica B5-320 (Estímulo às empresas - PME) por não ser possível utilizar as dotações previstas no âmbito do plano de acções para acções de promoção em países terceiros. Por consequência, 21 % das dotações inscritas no orçamento de 1995 para acções directas a favor do turismo foram utilizadas para outros objectivos.

Problemas relativos aos contratos

67. No âmbito da gestão do grande prémio europeu «Turismo e Ambiente», se bem que o procedimento de selecção de 1993 não tenha sido transparente e que os dados financeiros e os resultados apresentados pelo contratante se considerem insuficientes, a DG XXIII solicitou ao mesmo contratante a apresentação de um orçamento rectificativo, devido nomeadamente à inclusão de cinco países adicionais do Espaço Económico Europeu. O consultante continuou a trabalhar nesta nova base, se bem que o contrato tenha terminado em 31 de Dezembro de 1994. A Comissão assinou em Agosto de 1995 um novo contrato que permitiu ao consultor incluir os trabalhos efectuados durante o período de Janeiro a Agosto de 1995. Em Janeiro de 1996, a DG XXIII veio a saber que o contratante se encontrava em liquidação desde Setembro de 1994. No que se refere às despesas suplementares, no montante de 146 450 ECU, existe discordância entre a autorização visada pelo auditor financeiro, correctamente imputada à rubrica B5-325, e a efectiva imputação contabilística à rubrica B5-320 (Estímulo às empresas - PME), erro que em princípio o sistema contabilístico da Comissão não permite.

68. Para a elaboração de um repertório europeu do sector turístico, o anexo do contrato estipula que «o documento final será considerado como aceite pela Comissão se, no prazo de um mês após a sua recepção, essa instituição não tiver explicitamente comunicado aos contratantes as suas observações». Apesar de objecções muito rigorosas dos organismos turísticos e de numerosos erros no projecto de guia final apresentado à Comissão, que levaram à concessão de um prazo suplementar, a DG XXIII apenas informou o contratante da qualidade inaceitável do relatório quatro meses após a sua apresentação. Na sequência de uma carta do contratante comunicando que «o documento é considerado como aceite pela Comissão, dado esta não ter reagido no prazo de um mês após a sua recepção», a DG XXIII negociou modalidades a fim de obter um produto válido que permitisse a liquidação dos montantes em causa. Em Agosto de 1995, oito meses após o termo do contrato inicial, as duas partes assinaram uma cláusula adicional ao contrato. Após a recepção do documento final, o pagamento final foi efectuado na ausência da relação de despesas prevista pelo contrato. O mapa de pagamentos apresentado baseava-se em estimativas e incluía custos não elegíveis superiores a 50 % do montante total de 64 300 ECU.

O TURISMO E AS OUTRAS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS

Coordenação entre os diferentes serviços da Comissão

Âmbito geral

69. Dada a dispersão entre as diferentes DG das acções com incidência no turismo, revela-se indispensável uma boa coordenação. A Comissão decidiu em 1981 criar um «Grupo Interserviços de Turismo (GIT)» (25), responsável pela coordenação das questões relativas ao turismo. Paralelamente, são utilizados os procedimentos habituais de consulta a fim de obter o acordo dos diferentes serviços implicados em processos específicos.

70. No âmbito da preparação do plano de acções a favor do turismo, a Comissão incumbiu a DG XXIII em Março de 1991 (26), «de assegurar uma função de clarificação, coordenação e racionalização das acções empreendidas pela Comunidade» no domínio do turismo. Esta obrigação foi igualmente incluída no artigo 3º da decisão do Conselho relativa ao plano de acções.

Consultas interserviços

71. A documentação da DG XXIII não permite traçar o balanço das consultas interserviços até ao início de 1994. Estas dependem mais de iniciativas pessoais dos agentes implicados que da aplicação de procedimentos sistematizados.

72. A unidade «Turismo» começou a reagir de modo sistemático às consultas relativas aos Quadros Comunitários de Apoio (QCA), aos programas operacionais (PO) ou às iniciativas comunitárias (IC) apenas na sequência de uma nota de Maio de 1994 de outra unidade, responsável entre outros assuntos pelas respostas da DG XXIII no âmbito das consultas relativas aos fundos estruturais. Além disso, em Junho de 1994 foi criada uma célula de coordenação no interior da unidade «Turismo», tendo representantes desta unidade sido nomeados membros dos comités de acompanhamento dos PO Turismo de diversos Estados-membros.

73. Apesar destas melhorias, a coordenação ainda é insuficiente. Por exemplo, em Março de 1994 a DG VII (Transportes) iniciou uma consulta dos sectores implicados na questão da divisão de custos dos sistemas informatizados de reserva. Se bem que a DG XXIII tenha acentuado várias vezes a importância do assunto, apenas após um pedido específico foi informada, em Dezembro de 1994, dos resultados dessa consulta. A DG XXIII também não foi consultada pela DG VII com vista à preparação de um projecto de comunicação da Comissão relativa à congestão do tráfego aéreo, igualmente muito importante para a actividade turística. Apenas recebeu, em Junho de 1995, por parte da DG VII o documento final para aprovação.

O FEDER e o turismo

Papel do turismo no desenvolvimento regional

74. A importância do turismo para o desenvolvimento de uma região decorre nomeadamente da sua capacidade criadora de empregos, da sua contribuição para a diversificação das actividades económicas regionais e dos efeitos indirectos causados pelas despesas turísticas. A este respeito, a Comissão declarou no seu relatório sobre as acções comunitárias a favor do turismo, no que se refere às políticas regionais: «Afigura-se necessária a elaboração de um relatório específico sobre o eixo turismo, para medir não apenas o impacto positivo, mas também os obstáculos encontrados na realização, nomeadamente, de uma infra-estrutura importante» (27). Contudo, tal relatório não foi até ao momento apresentado.

Financiamento dos projectos no domínio do turismo

75. Os QCA e os Documentos Únicos de Programação (DOCUP) fixam o esforço conjunto dos Estados-membros e da Comunidade a favor dos eixos prioritários de desenvolvimento, incluindo o domínio do turismo. Para quase todas as regiões implicadas foi prevista uma componente de desenvolvimento turístico. Neste âmbito, os PO incluem uma componente «Turismo» ou são mesmo especificamente previstos para esse sector.

76. No que se refere ao conjunto dos QCA que cobrem o período de 1989-1993, foi prevista uma intervenção comunitária directamente relacionada com o turismo de cerca de 2 305,9 Mio ECU, ou seja cerca de 4 % da contribuição comunitária. Cerca de 86 % desta contribuição são provenientes do FEDER, 5 % do Fundo Social Europeu (FSE) e 9 % do FEOGA-Orientação. No que se refere ao período de 1994-1999, as contribuições comunitárias dos QCA e dos DOCUP a favor do turismo elevam-se a 7 284,9 Mio ECU, ou seja cerca de 6 % das contribuições comunitárias, sendo 61 % financiados pelo FEDER, 5 % pelo FSE e 34 % pelo FEOGA-Orientação. A repartição destes montantes por objectivos e por países consta do quadro 2.

77. As iniciativas comunitárias permitem igualmente o financiamento de acções a favor do turismo. Por exemplo, no âmbito da iniciativa comunitária LEADER I (1991-1994), as medidas relativas ao turismo rural representam cerca de 40 % da contribuição disponível de 400 Mio ECU. A importância do turismo no âmbito da iniciativa LEADER II (1995-1999), que possui um pacote financeiro previsional de 1 400 Mio ECU, ainda não é conhecida definitivamente, mas pode prever-se que não diminua. Além disso, a iniciativa comunitária ENVIREG (1990-1993), para a qual foram mobilizados fundos comunitários num montante total de 580 Mio ECU, foi utilizada em grande parte para financiar projectos em regiões costeiras onde o turismo é importante.

Resultados dos controlos do Tribunal

78. Em 1995, o Tribunal controlou localmente em quatro Estados-membros (Grécia, Irlanda, Itália e Reino Unido) os PO especificamente previstos para apoiar o desenvolvimento turístico. Além disso, em outros países foram controlados projectos incluídos nas componentes «Turismo» de outros PO ou iniciativas comunitárias.

Observações relativas às declarações de despesas

79. As declarações de despesas apresentadas à Comissão nem sempre são fiáveis. No caso de Itália, contêm - à excepção dos projectos em que o organismo responsável é um Ministério específico - sistematicamente pagamentos de adiantamentos efectuados pelos organismos intermediários a favor do beneficiário final em vez das despesas incorridas por este. Esta prática aceite pela Comissão afasta-se das exigências fixadas na sua decisão inicial de aprovação do PO Turismo italiano de 14 de Dezembro de 1990, segundo as quais as despesas apresentadas devem corresponder a despesas incorridas; afasta-se até das disposições de execução financeira aplicáveis às formas de intervenção revistas em Junho de 1991, as quais previam que «em casos excepcionais e devidamente justificados, e para fazer face a dificuldades específicas, a Comissão pode aceitar, a pedido do Estado-membro, que as despesas certificadas se refiram aos pagamentos aos beneficiários finais» (28).

80. No caso de um projecto relativo à restauração de um palácio, os pagamentos reais do beneficiário final elevam-se a 1 783 Mio LIT (0,9 Mio ECU). Por outro lado, a declaração de despesas eleva-se a 2 250 Mio LIT (1,14 Mio ECU), pagas pelo organismo intermediário ao beneficiário final. O último pagamento ao beneficiário final foi efectuado em Fevereiro de 1992, tendo cerca de 10 % dos pagamentos deste apenas sido efectuados em 1995. Tal teve como resultado o facto de o beneficiário ter disposto durante mais de três anos de 500 Mio LIT (0,25 Mio ECU), sem as utilizar para o projecto. O mesmo problema foi constatado no caso de um projecto de construção de um porto de recreio em que o montante declarado se eleva a 3 500 Mio LIT (1,77 Mio ECU) e o montante realmente pago pelo beneficiário a 3 230 Mio LIT (1,64 Mio ECU).

81. Na Irlanda, no âmbito de um projecto de reordenamento de um bairro turístico, foi pago um adiantamento de 2 Mio IRL (2,52 Mio ECU) de ajudas do FEDER pelo organismo intermediário ao beneficiário final na ausência de contraparte nacional. Contudo, o co-financiamento nacional teórico de 667 000 IRL (0,84 Mio ECU) foi incluído na declaração de despesas apresentada à Comissão. No mesmo Estado-membro, as declarações de despesas dos diversos «grupos LEADER» não incluem uma repartição entre os diferentes fundos estruturais que financiam uma subvenção global e o Ministério nacional apresenta um mapa de despesas de cada grupo por fundo com base em avaliações.

82. No Reino Unido, uma declaração de despesas relativa ao PO Turismo teve de ser apresentada quatro vezes devido a incoerências com o relatório de execução anterior, tendo a Comissão apenas pago o adiantamento um ano após o pedido inicial. O saldo da autorização para o ano anterior não pôde ser pago porque o relatório anual para o ano em questão não foi enviado pelo Estado-membro. Por ocasião do controlo local do Tribunal, a autoridade responsável não pôde justificar a exactidão da sua declaração final de despesas, não se encontrando o relatório final de execução ainda disponível.

Observações relativas a projectos específicos

83. As decisões da Comissão relativas aos PO prevêem sempre uma data-limite para os compromissos juridicamente obrigatórios e para as autorizações financeiras. Estas disposições nem sempre são respeitadas. Por exemplo na Irlanda, o organismo responsável redistribuiu, um ano após a data-limite das autorizações, os fundos não utilizados aos projectos que incluíam custos suplementares.

84. Em Itália, seis dos sete projectos controlados no âmbito do PO Turismo beneficiaram de pagamentos comunitários relativos a um custo incorrido de 26 100 Mio LIT (14,29 Mio ECU), embora fossem alvo de procedimentos judiciários (realização diferente da estipulada na convenção, não respeito pelas normas ambientais e pelas regras relativas à protecção do património histórico e cultural, expropriações e concessões irregulares).

85. Nem a autoridade designada, nem a Comissão nem o comité de acompanhamento foram informados dos procedimentos acima referidos. A Comissão declarou-se de acordo com as observações do Tribunal, tendo informado que lhes reservaria o seguimento adequado, nomeadamente no que se refere às recuperações necessárias.

86. Por outro lado, a reorganização das competências de execução do PO Turismo implicou atrasos de execução do programa e problemas de coordenação. Além disso, as modalidades de controlo foram enfraquecidas.

87. Na Irlanda, na sequência de uma decisão do «High Court», e por falta de licenças de construção, o Governo suspendeu os trabalhos de construção de três centros de visitantes em parques nacionais subvencionados pelo FEDER (4 412 250 IRL, correspondentes a 5,56 Mio ECU). Os custos dos trabalhos anteriores e das medidas com vista a assegurar a segurança das obras foram considerados elegíveis. Pelo contrário, os custos resultantes da suspensão dos trabalhos foram imputados a uma «conta suspensa». Um dos projectos de centro de visitantes foi abandonado e as estruturas construídas foram demolidas. A Comissão foi convidada a recuperar as ajudas pagas a favor dos trabalhos aprovados e a tomar uma decisão quanto à elegibilidade dos outros custos.

88. Numa série de projectos, os estudos de viabilidade sobreavaliaram o volume de visitantes e as receitas potenciais. Estes projectos apenas são viáveis se lhes forem concedidas subvenções suplementares. Para a construção de um parque de diversões, foram concedidas subvenções contrariamente ao parecer dos avaliadores independentes previsto nas modalidades de concessão das ajudas (1,867 Mio IRL, correspondentes a 2,35 Mio ECU, do FEDER, e 1,810 Mio IRL, correspondentes a 2,28 Mio ECU, de co-financiamento nacional). Dados os problemas a que este projecto deve fazer face - nomeadamente número de visitantes insuficiente e subcapitalização - o investimento corre o risco de se perder.

89. Na Grécia, a organização nacional de turismo financiou, no âmbito do PO Turismo, trabalhos destinados a corrigir danos resultantes de trabalhos anteriores financiados no âmbito de outros programas. Por exemplo, foi construído um porto de recreio com a ajuda de um Programa Integrado Mediterrânico (PIM) sem análise adequada do seu impacto sobre o ambiente. Na sequência de fenómenos de erosão costeira provocados por esta realização, foi decidido financiar com o PO Turismo a construção de dois quebra-ondas. Como essas instalações foram em parte destruídas pelas intempéries, as reparações, no montante de 37 000 ECU, foram igualmente financiadas pelo PO Turismo. Outro porto de recreio foi construído no âmbito dos PIM sem a infra-estrutura necessária. Na sequência de queixas, foi decidido construir um estacionamento e incluir este projecto no PO Turismo. O projecto acabou por ser suspenso devido a protestos de índole ecológica. O prazo e os custos resultantes dos novos planos aumentaram o custo final do projecto em questão em 58 %, tendo passado para 172 Mio DR (0,58 Mio ECU).

90. A mesma organização nacional de turismo é proprietária de uma cadeia hoteleira. A renovação de 65 «bungalows» de um complexo dessa cadeia foi incluída na medida «Investimentos públicos» do PO Turismo (527,5 Mio DR, correspondentes a 1,79 Mio ECU). Este projecto apenas poderá ser elegível na medida «Investimentos privados», especificamente prevista para investimentos hoteleiros. Os trabalhos de facto executados não correspondem aos planos técnicos que serviram de base à assinatura dos contratos e que foram posteriormente alterados. Dois «bungalows VIP» dotados de equipamento de luxo são colocados exclusivamente à disposição do Estado. Dados os factos constatados, as condições da ajuda deverão ser revistas e os montantes indevidos recuperados.

91. No caso de outro investimento hoteleiro, o Tribunal não pôde proceder ao controlo por o responsável do projecto ter declarado que toda a documentação fora destruída pelo fogo, se bem que não tenha sido apresentada qualquer prova do sinistro.

92. Em dois Estados-membros (Itália e Grécia), a maioria dos organismos realizadores visitados apenas foi informada do facto de as subvenções recebidas pelo regime de ajuda nacional terem sido co-financiados pelo FEDER na sequência do envio de uma carta a anunciar o controlo do Tribunal. Por consequência, não puderam assegurar o respeito pelas regras comunitárias. Por exemplo, os painéis que informavam o público sobre as ajudas comunitárias não foram colocados, ou foram-no tardiamente.

CONCLUSÃO

93. Os procedimentos internos da Comissão relativos às supostas irregularidades no domínio das acções directas a favor do turismo foram iniciados com atraso. A DG XXIII poderia nomeadamente, com base nas informações recebidas em Junho de 1992, ter informado imediatamente os serviços competentes da Comissão. Os controlos posteriores levados a cabo pela DG XXIII e pela DG XX revelaram de novo irregularidades graves em 1994, tendo levado ao bloqueio de pagamentos e a pedidos de reposição. A UCLAF apenas foi consultada em Julho de 1994. Os seus trabalhos receberam uma imediata orientação pré-judiciária e levaram, no final de 1994/início de 1995, a inquéritos nos Estados-membros e à emissão de mandatos de captura no final de 1995/início de 1996.

94. A Comissão não informou o Tribunal das irregularidades constatadas; foi na sequência de um controlo local que este último tomou conhecimento dos problemas. Contudo, desde o mês de Outubro de 1994 o Tribunal recebe os documentos necessários ao acompanhamento do processo.

95. As deficiências e irregularidades já constatadas em 1992 pelo Tribunal também não foram inteiramente eliminadas em 1995, tendo portanto perturbado a realização do plano de acções a favor do turismo. A inserção de uma indicação «p.m.» no orçamento de 1996 relativo às acções directas a favor do turismo permite que a Comissão se concentre nos contratos em curso e tome as medidas necessárias para encerrar os processos de maneira regular.

96. Neste contexto, é indispensável que a DG XXIII disponha de todos os documentos necessários para poder determinar as despesas elegíveis e que complete a sua análise, se for o caso, através de deslocações ao local. Além disso, deverá efectuar uma análise de conjunto a fim de recuperar todos os fundos indevidamente pagos.

97. Dadas as constatações suplementares do Tribunal sobre as acções co-financiadas no âmbito do AET, solicita-se à Comissão que reveja os processos neste domínio com vista a incluí-los, se for caso disso, nos processos em curso.

98. Para assegurar a gestão das dotações destinadas às acções directas a favor do turismo, é necessário instituir um sistema fiável. A Comissão deverá, portanto, reforçar os procedimentos de selecção, acompanhamento, avaliação e controlo. A unidade central da DG XXIII responsável pela gestão dos assuntos financeiros e orçamentais deverá dotar-se dos meios previstos para o exercício das suas funções.

99. São indispensáveis esforços de coordenação das diferentes actividades que têm incidência no turismo. Tais esforços são especialmente importantes nas intervenções dos Fundos Estruturais que, dada a sua importância financeira, desempenham um papel-chave neste domínio. Além disso, tais intervenções deveriam ser alvo de uma avaliação específica.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de Novembro de 1996.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Resolução do Parlamento Europeu, de 16 de Dezembro de 1983, relativa a uma política comunitária do turismo, JO nº C 10 de 16. 1. 1984, p. 281.

(2) Resolução do Conselho, de 10 de Abril de 1984, relativa a uma política comunitária do turismo, JO nº C 115 de 30. 4. 1984, p. 1.

(3) Decisão 89/46/CEE do Conselho, JO nº L 17 de 21. 1. 1989, p. 53.

(4) SEC(96) 496 final.

(5) UN-WTO, Recommendations on tourism statistics, ST/ESA/STAT/SER, M/83, 1993. O turismo é definido pela Organização Mundial de Turismo como «actividades efectuadas pelas pessoas durante a sua viagem e estadia num local situado fora do seu ambiente habitual, por um período consecutivo não superior a um ano, para fins de repouso, de negócios ou por outros motivos».

(6) World Tourism Organisation, «Tourism in 1994 - Highlights», Janeiro de 1995, Madrid.

(7) Relatório especial nº 4/92 do Tribunal de Contas Europeu, sobre as despesas relativas ao Ano Europeu do Turismo.

(8) JO nº C 128 de 9. 5. 1994, p. 340.

(9) Decisão 92/421/CEE do Conselho, de 13 de Julho de 1992, JO nº L 231 de 13. 8. 1992, p. 26.

(10) Relatório especial nº 4/92 do Tribunal de Contas Europeu, sobre as despesas relativas ao Ano Europeu do Turismo.

(11) Ibid., ponto 3.1.

(12) Ibid., ponto 4.6.

(13) Ibid., resposta aos pontos 3.1 e 3.2.

(14) JO nº C 128 de 9. 5. 1994, p. 340.

(15) JO nº L 17 de 21. 1. 1989, p. 53.

(16) As conversões em ecus foram efectuadas às taxas de Dezembro de 1995.

(17) JO nº C 122 de 4. 5. 1994, p. 9.

(18) Regulamento (Euratom, CECA, CE) nº 3418/93 da Comissão, de 9 de Dezembro de 1993, que estabelece normas de execução de algumas disposições do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 (JO nº L 315 de 16. 12. 1993.

(19) COM(94) 74 final de 6 de Abril de 1994.

(20) COM(96) 29 final de 5 de Fevereiro de 1996.

(21) COM(94) 74 final de 6 de Abril de 1994, p. 5.

(22) COM(96) 29 final de 5 de Fevereiro de 1996, p. 6 e 7.

(23) COM(96) 166 final de 30 de Abril de 1996.

(24) Ver nomeadamente a Resolução sobre o Turismo no Horizonte 2000 (JO nº C 446 de 14. 2. 1994, p. 61) e a resolução na sequência do relatório de Diez de Rivera, PE 209.8977 def. de 23 de Novembro de 1994.

(25) SEC(81) 1142 de 17 de Julho de 1981.

(26) SEC(91) 520/2 de 22 de Março de 1991.

(27) COM(94) 74 final de 6 de Abril de 1994, p. 60.

(28) «Cláusulas gerais aplicáveis às formas de intervenção», de 25. 7. 1991.

ANEXO

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESPOSTAS DA COMISSÃO

COMENTÁRIOS GERAIS

As observações do Tribunal de Contas dizem respeito a três aspectos principais, nomeadamente:

i) Ano Europeu do Turismo (AET) - 1990;

ii) Detecção, em 1993, de graves irregularidades associadas à apresentação, execução e gestão de acções directas a favor do turismo, financiadas pela Comunidade;

iii) insuficiente coordenação das medidas com impacto sobre o turismo, dúvidas relativas a acções específicas e necessidade de uma avaliação eficaz.

Para além dos comentários referentes a questões específicas levantadas nas observações do Tribunal, a resposta global da Comissão é a seguinte:

i) Ano Europeu do Turismo (AET) - 1990

As dificuldades que a Comissão enfrentou na gestão do AET e as carências identificadas neste contexto foram exaustivamente expostas no Relatório Especial 4/92 do Tribunal; a Comissão reconhece que as críticas são justas. Os novos elementos decorrentes das últimas observações do Tribunal revelam graves irregularidades que estão, actualmente, a ser investigadas pelas autoridades judiciais nacionais. A Comissão está a acompanhar a situação e assegurará a total protecção dos interesses financeiros da Comunidade.

Quanto às restantes acções lançadas no âmbito do Ano Europeu do Turismo, a Comissão decidiu rever todos os projectos em causa, a fim de garantir que os fundos comunitários foram gastos segundo os processos e regras prescritos. Isso implicará uma nova análise de cerca de 200 projectos em 11 Estados-membros.

ii) Acções directas a favor do turismo, financiadas pela Comunidade (1991/1995)

Note-se que foi por iniciativa da Comissão que teve início o processo conducente à investigação judicial em curso em alguns Estados-membros; devido à sua associação e ao seu envolvimento activo nesse processo, a Comissão está bem colocada para acompanhar e defender o interesse comunitário. As circunstâncias que rodearam as primeiras indicações de irregularidades, e que levaram ao despedimento de antigos funcionários da unidade «Turismo», são tratadas nas observações específicas.

No que se refere aos trabalhos pendentes deste período, mais de 70 casos precisam de ser revistos e concluídos no que respeita aos anos 1991/1993. Não se prevê que os projectos aprovados em 1994 e 1995 levantem grandes dificuldades; os projectos seleccionados em 1995 encontram-se ainda em curso e estão a ser alvo de rigoroso controlo.

As carências verificadas na estrutura e gestão do plano de acções comunitárias a favor do turismo (1993/1995) foram identificadas e reconhecidas no relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento sobre a avaliação desse plano de acções - COM(96) 166, de 30 de Abril de 1996 -, realizada por avaliadores externos. Foram, igualmente, reconhecidos os progressos conseguidos em termos de melhores procedimentos e gestão.

Para garantir a gestão eficaz do programa a favor do turismo 1997/2000 (Philoxenia) proposto, têm vindo a realizar-se trabalhos preparatórios, em estreito processo de consulta com as unidades da DG XXIII responsáveis pelo controlo e pelos contratos, recentemente criadas. A unidade «Turismo» está a ser reorganizada, tendo em conta as observações do Tribunal e as dos avaliadores externos.

iii) Coordenação e avaliação

Dada a diversidade e complexidade do turismo, uma coordenação eficaz constitui um importante desafio em termos de recursos humanos, estruturas organizacionais e capacidades técnicas exigidos. A Comissão concorda que a coordenação, no seio dos seus serviços, das acções ligadas ao turismo não tem sido inteiramente satisfatória, pelo que deu instruções a todos os serviços em causa no sentido de facilitarem o processo de coordenação. A reorganização da unidade «Turismo» da DG XXIII terá em consideração a necessidade de aumentar o seu envolvimento em acções indirectas a favor do turismo, bem como a eficácia da sua contribuição para os trabalhos das outras direcções-gerais. No que se refere à avaliação, as acções a encetar no âmbito do programa «Philoxenia» serão sujeitas a avaliações prévias e a posteriori; a questão da avaliação das acções indirectas, realizada, por exemplo, a título dos fundos estruturais, é mais complexa, porque o exercício relaciona-se mais com a avaliação em termos de objectivos de desenvolvimento regional/coesão preconizados do que em termos de benefícios para o turismo. A Comissão pretende, no entanto, prosseguir o desenvolvimento de técnicas destinadas a avaliar as medidas com efeitos sobre o turismo.

REVISÃO E ACOMPANHAMENTO DE PROJECTOS

Estão a ser adoptadas medidas especiais relativas aos trabalhos pendentes de nova análise dos projectos relacionados com o AET, bem como dos projectos de 1991/1993 que foram identificados como exigindo mais investigações. Uma equipa trabalhará sob a supervisão directa de um director, na DG XXIII, e em estreita cooperação com os outros serviços mais envolvidos (DG XIX, XX, Serviço Jurídico e UCLAF). A Comissão garantirá a conclusão desta tarefa até Junho de 1997, no máximo, altura em que será enviado ao Tribunal um relatório exaustivo.

INTRODUÇÃO

6. Por ocasião do primeiro controlo local na Comissão, o Tribunal constatou que os serviços de controlo da Comissão tinham revelado graves irregularidades e que esta instituição os tinha sancionado suspendendo dois agentes da DG XXIII.

A falta de informação constatada pelo Tribunal deveu-se ao facto de estar ainda em curso, na altura, uma série de acções de controlo.

PROBLEMAS CONSTATADOS EM RELAÇÃO ÀS ACÇÕES DIRECTAS A FAVOR DO TURISMO

Evolução desde a apresentação do relatório especial

Inquéritos internos na Comissão

21. A comunicação a que se refere o Tribunal era constituída por uma carta, de 15 de Junho de 1992, do director de um organismo de promoção, aos seus membros pertencentes à União Europeia, da qual foi transmitida uma cópia à Comissão. Esse organismo, que se tinha candidatado a um convite à apresentação de propostas, alegava que outro proponente se encontrava em vias de ser seleccionado com o apoio do ex-chefe da unidade «Turismo». A carta punha em causa a realidade do apoio dos organismos europeus de turismo, de que tirava partido o outro proponente, bem como a capacidade deste para efectuar o trabalho requerido, sem no entanto falar de irregularidades.

Estas informações não foram consideradas fiáveis, por dois motivos. Em primeiro lugar, porque, no âmbito de um convite à apresentação de propostas, a Comissão recebe frequentemente correspondência deste género, destinada a influenciar a tomada de decisões. Não é raro que essa correspondência tente desacreditar projectos concorrentes. No interesse do desenvolvimento regular dos processos, não é adequado conceder a esse tipo de correspondência uma atenção que justifique, em todos os casos, a intervenção da UCLAF. Neste caso específico, as informações tinham origem num organismo que havia recebido, durante dois anos consecutivos, subsídios directos da Comissão para a promoção da Europa como destino turístico e que parecia reagir mal ao facto de ter que concorrer com outros no âmbito de um convite à apresentação de propostas. O segundo motivo é que os organismos turísticos europeus tinham finalmente confirmado o seu apoio ao projecto do outro proponente. Neste contexto, não havia razão para dar especial importância às alegações avançadas.

A segunda frase do texto do Tribunal é exacta, mas refere-se a um caso diferente, relativamente ao qual só tinham sido fornecidas indicações em Fevereiro de 1993.

Por fim, o inquérito interno na DG XXIII, mencionado na terceira frase do parágrafo 21, só teve início em 1994. As trocas de impressões com o Secretariado-Geral e a DG IX, em Dezembro de 1993, só incidiram sobre as outras informações recebidas durante o segundo semestre, que levaram a DG XXIII a encetar o inquérito interno cujos primeiros resultados tangíveis só puderam ser obtidos depois da mutação, no interesse do serviço, do chefe da unidade «Turismo». O primeiro relatório transmitido pela DG XXIII à DG IX, em 1994, revestia-se, além disso, de um carácter ainda muito aberto, tendo a DG IX considerado que não continha indícios suficientes.

Acções de recuperação

28. O relatório da DG XX assinalou 31 casos em relação aos quais pareciam ser necessárias, numa primeira análise, acções de recuperação. Em muitos casos, é essencial uma análise mais cuidada para estabelecer a posição definitiva. Essa análise será efectuada no contexto de uma revisão geral das acções pendentes no sector do turismo.

Controlos suplementares do Tribunal em relação ao Ano Europeu do Turismo

Resultados dos controlos suplementares do Tribunal

Realização dos projectos co-financiados em França

33.-40. Tal como indica nos seus comentários gerais, a Comissão realizará os controlos necessários relativamente a todos os Estados-membros, recorrendo depois aos meios mais apropriados para reclamar os montantes em dívida.

41. O agente em questão era, na altura, um perito nacional destacado, tendo sido chamada a sua atenção especificamente para as regras relacionadas com os conflitos de interesse.

Controlos do Tribunal relativos ao plano de acções a favor do turismo

Introdução

49. A unidade responsável pela gestão dos recursos financeiros foi criada em Abril de 1996.

Problemas gerais constatados

53. Sem os controlos efectuados pela DG XXIII, que conduziram às ulteriores investigações da DG XX e da UCLAF, é pouco provável que se tivessem detectado as irregularidades na altura. A DG XXIII tomou a iniciativa de organizar visitas de controlo, em conjunto com a DG XX, até esta última ter iniciado um controlo posterior da unidade «Turismo» e assumido a tarefa de preparar outras visitas.

54. A necessidade de celebrar acordos ad hoc teve origem no facto de vários projectos de 1993 serem inadequados no que se refere às obrigações jurídicas dos beneficiários, pelo que os serviços tentaram concluir acordos apropriados para garantir resultados razoáveis. As melhorias conseguidas a nível dos procedimentos de selecção e gestão dos projectos de 1994 e 1995 foram reconhecidas pelos avaliadores externos e pelo Tribunal.

55. O processo de tratamento dos casos de saisine a posteriori foi estabelecido na Decisão da Comissão de 1 de Abril de 1992, a qual prevê a possibilidade de o auditor financeiro aprovar compromissos a posteriori, sempre que as circunstâncias não permitam, na prática, evitá-los.

No que respeita aos primeiros dois casos mencionados pelo Tribunal, o serviço «Controlo Financeiro» apôs o seu visto antes da assinatura do contrato.

No segundo caso, a proposta de compromisso foi apresentada ao «Controlo Financeiro» antes da assinatura do contrato. Este serviço deu a sua aprovação à luz de explicações satisfatórias relativas a uma série de questões que o mesmo tinha levantado, explicações essas que foram recebidas depois da assinatura do contrato. Por conseguinte, não se tratou de uma saisine a posteriori propriamente dita.

Problemas relativos ao procedimento de selecção dos projectos

57. No âmbito de um convite à apresentação de propostas, em princípio, os pedidos de informações suplementares ou de esclarecimentos relativos a um plano de trabalho, um calendário e um orçamento mais pormenorizados são legítimos, quando se destinam a precisar ou completar o conteúdo das propostas, desde que não tenham efeitos discriminatórios. É, igualmente, legítimo recusar propostas, se a Comissão considerar que as informações fornecidas estão incompletas. Convém recordar que o anúncio publicado no Jornal Oficial precisava que «a Comissão reserva-se o direito de solicitar informações adicionais sobre os projectos apresentados e de recusar as candidaturas cuja informação fornecida esteja incompleta ou não satisfaça os critérios, condições e procedimentos estipulados». A Comissão pode confirmar que as informações adicionais pedidas depois das datas-limite dos convites à apresentação de propostas/concursos de 1994 diziam apenas respeito às propostas. O mesmo pedido foi enviado a todos os proponentes que chegaram às fases finais, abordagem com a qual o «Controlo Financeiro» concordou. Nenhum concurso foi objecto deste tratamento.

58. Na realidade, o ponto 3 do anúncio publicado no Jornal Oficial prevê expressamente o direito, e não a obrigação, da Comissão de rejeitar projectos no caso de falta de informações. No entanto, a Comissão entende que a sua faculdade de exigir determinados esclarecimentos ou informações suplementares, considerados indispensáveis para a avaliação dos projectos, não contradiz o artigo 104º do regulamento que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento Financeiro. Em conformidade com este artigo, só serão rejeitadas as propostas que não satisfaçam as exigências específicas do anúncio de concurso. Por outro lado, este artigo não se aplica aos convites à apresentação de propostas.

Problemas relativos à avaliação

59. Como o plano de acções comunitárias a favor do turismo só teve início em Janeiro de 1993, ou seja, seis meses depois da sua adopção, os relatórios anuais foram elaborados com base no ano civil.

Problemas relativos às acções de promoção em países terceiros

65. A proposta de transferência apresentada pela DG XXIII implicava um movimento de dotações entre rubricas diferentes, dentro das Perspectivas Financeiras. Dada a obrigação de respeitar os limites máximos das Perspectivas Financeiras, este tipo de transferência só se realiza em circunstâncias excepcionais, o que não era o caso. Os fundos assim liberados foram, portanto, utilizados para outros fins.

Problemas relativos aos contratos

67. Note-se que a Comissão retém ainda 50 % do montante do contrato aprovado, montante esse que só será pago se estiverem em ordem as contas detalhadas recentemente fornecidas.

De facto, a imputação desta autorização à rubrica orçamental B5-320 (Estímulo às empresas) em vez da rubrica B5-325 (Política comunitária do turismo) constituiu um erro, que não foi descoberto pelos diferentes serviços da Comissão. Em todo o caso, este tipo de erro, que não era evidente com base nos documentos justificativos fornecidos, já não aconteceria actualmente, na medida em que a totalidade da transacção, ou seja, a autorização e a ordem de pagamento, se realiza de forma tão rigorosa no sistema SINCOM que este detectaria qualquer anomalia que afectasse a autorização e/ou a ordem de pagamento.

68. A condição, incluída nos contratos, segundo a qual os relatórios são considerados aceites na ausência de reacção da Comissão no prazo de um mês, foi eliminada em 1994. No caso mencionado, o contrato destinava-se à execução de uma tarefa específica, com base num preço aprovado.

O TURISMO E AS OUTRAS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS

Coordenação entre os diferentes serviços da Comissão

Consultas interserviços

73. Quanto à questão da repartição dos custos dos sistemas informatizados de reserva (SIR), refira-se que a reunião de Março de 1994 não foi uma reunião de consulta dos sectores implicados, mas sim uma reunião de informação sobre a interpretação de uma cláusula do código de conduta dos SIR, à qual só o Serviço Jurídico devia estar associado. Em contrapartida, a DG XXIII foi totalmente associada à questão do alargamento do código de conduta dos SIR às agências de viagem.

No que respeita ao projecto de comunicação da Comissão relativa à congestão do tráfego aéreo, é verdade que a DG XXIII não tinha sido consultada quanto ao primeiro projecto. Porém, houve contactos ulteriores entre as duas direcções-gerais em causa. Durante a preparação do Livro Branco sobre a gestão do tráfego aéreo, no final de 1995, a DG XXIII foi oportunamente associada às reflexões da DG VII.

O FEDER e o turismo

Resultados dos controlos do Tribunal

Observações relativas às declarações de despesas

79. O PO Turismo italiano de 1990-1993 foi aprovado em 14 de Dezembro de 1990, mas foi implementado ao abrigo das disposições financeiras revistas, de Junho de 1991. Com vista a liberar alguns pagamentos da Comissão (adiantamentos relativos a cada prestação), esta instituição decidiu, a pedido do Estado-membro e em conformidade com a disposição citada pelo Tribunal, considerar as despesas certificadas como estando relacionadas com pagamentos aos beneficiários finais. Porém, quanto ao saldo, as despesas declaradas devem fazer referência aos pagamentos efectuados pelos beneficiários finais e ser justificadas por meio de facturas pagas ou documentos contabilísticos de valor comprovativo equivalente.

Na opinião da Comissão, não existe, neste aspecto, incoerência com as disposições financeiras aplicáveis.

80. As entidades italianas procederam à realização de controlos destinados, por um lado, a identificar todos os casos em que as despesas declaradas fossem diferentes das despesas efectivamente incorridas pelos beneficiários finais e, por outro, a corrigir coerentemente os montantes certificados comunicados à Comissão. Esta questão foi levantada pelos representantes da Comissão nas reuniões do comité de acompanhamento de Outubro de 1995 e Junho de 1996.

Quanto ao caso do beneficiário final que reteve, durante três anos, uma parte dos montantes adiantados, sem a utilizar para o projecto, a Comissão foi informada de que esse facto deu origem a atrasos na implementação do projecto, na sequência da eliminação de algumas fases pela entidade supervisionadora, devido ao incumprimento das regras relativas à protecção do património histórico e cultural.

81. No primeiro caso, a Comissão foi informada, pelo Ministério do Turismo e do Comércio irlandês, de que o erro ocorrido nos registos contabilísticos e na declaração de despesas foi corrigido em Março de 1994, quando foi detectado pelo organismo intermediário (Bord Failte).

No que se refere à não-repartição, entre os diferentes fundos estruturais, das despesas declaradas pelos «grupos LEADER» e à repartição indicativa dessas despesas quando são declaradas à Comissão, o Ministério da Agricultura, Alimentação e Silvicultura irlandês decidiu apresentar à Comissão um mapa pormenorizado das despesas reais por grupo e por fundo. Em Junho de 1996, a Comissão solicitou àquele ministério uma confirmação específica da exactidão da repartição das despesas na declaração final. Até que este ponto seja clarificado, fica suspenso o pagamento final relativo ao programa.

82. A Comissão detectou uma série de inexactidões nas declarações de despesas do PO Turismo da Irlanda do Norte, tendo exigido as necessárias correcções. Todos os relatórios anuais foram recebidos e aprovados pela Comissão; o relatório final foi recebido sob a forma de projecto e encontra-se em fase de debate. Devido à fragilidade dos processos contabilísticos, o Northern Ireland Tourism Board (Organismo de Turismo da Irlanda do Norte) foi recentemente controlado pelo UK National Audit Office (Serviço Nacional de Auditoria do Reino Unido). O pagamento final relativo ao programa encontra-se suspenso até à resolução dos problemas contabilísticos e à aprovação do relatório final pelos serviços da Comissão.

Observações relativas a projectos específicos

83. O Ministério do Turismo e do Comércio irlandês esclareceu que os fundos que ficaram por utilizar (pequenas poupanças) numa série de projectos foram redistribuídos, depois da data-limite das autorizações, a projectos com custos suplementares, sem, no entanto, ter havido alteração da posição global. Em Junho de 1996, a Comissão solicitou ao ministério que verificasse se as despesas incluídas na declaração final diziam respeito apenas a compromissos jurídicos e autorizações financeiras assumidos antes da data-limite para as autorizações. Até que este ponto seja clarificado, fica suspenso o pagamento final relativo ao programa.

84.-86. A Comissão está a seguir os casos mencionados pelo Tribunal, em especial no contexto do comité de acompanhamento, onde é informada regularmente acerca da situação. O relatório anual sobre os progressos do programa, solicitado pela Comissão, foi apresentado na reunião de 13 de Junho de 1996 do comité de acompanhamento. O documento contém, inter alia, informações relativas à situação financeira e física dos projectos, bem como dados sobre os eventuais problemas jurídicos. Se necessário, será pedido às entidades italianas que reduzam o auxílio em causa.

87. Dos três projectos mencionados, um já recebeu, desde a auditoria do Tribunal, licença para construir, e os trabalhos estão a avançar. Os outros dois foram abandonados. Em 2 de Agosto de 1996, a Comissão deu início ao processo previsto no artigo 24º do Regulamento (CEE) nº 4253/88, com a última redação que lhe foi dada, o qual preconiza o cancelamento da assistência em determinadas circunstâncias.

88. O que se pretende com esses projectos, no domínio do sector público, não é que dêem lucros substanciais, mas que actuem como incentivo ao investimento privado sem subsídios nas áreas geográficas onde se localizam. A Comissão está consciente de que vários desses projectos desempenharam um papel vital, ao aumentarem o investimento privado sem subsídios em zonas que, de outra forma, não teriam atraído esse tipo de investimento.

Quanto ao projecto de centro de visitantes que se viu confrontado com problemas financeiros e acabou por ser abandonado, a Comissão solicitou um relatório exaustivo do seu historial e das suas finanças.

89. No primeiro caso, não se realizou um estudo do impacto ambiental porque tal não foi exigido quando este projecto de porto de turismo foi aprovado no âmbito do Programa Integrado Mediterrânico. A prevenção da erosão costeira implicou mais obras (construção de dois quebra-ondas), que foram financiadas ao abrigo do Programa Operacional Turismo como fase subsequente do projecto de porto de turismo. No entanto, antes da conclusão das obras dos quebra-ondas, condições climatéricas excepcionais causaram danos costeiros que exigiram 37 000 ecus para reparações.

No segundo caso, o custo final do projecto ascendeu a 172 milhões de DR (0,58 milhões de ecus), mas só 149 milhões de DR (0,50 milhões de ecus) foram considerados despesas elegíveis para co-financiamento do FEDER.

90. O índice de ajuda máximo concedido ao projecto, gerador de receitas, de renovação dos bungalows do complexo hoteleiro não foi plenamente clarificado pelas entidades gregas, na sua resposta ao relatório de auditoria do Tribunal de Contas. A Comissão levou a questão ao Ministério da Economia Nacional, solicitando uma justificação completa, sem a qual o subsídio será reduzido. Entretanto, fica suspenso o pagamento final. Porém, como a Organização Helénica de Turismo, beneficiária deste projecto, é uma organização do sector público com objectivos sociais e de desenvolvimento económico, e não uma empresa privada com fins lucrativos, parece que o projecto pertinente assume a forma de investimento público, e não privado.

As obras realizadas correspondem aos planos técnicos revistos (renovação de 65 bungalows, em vez dos 54 inicialmente previstos). Esta revisão implicou, igualmente, a alteração dos contratos iniciais. A Comissão foi informada, pelas entidades gregas, de que os dois «bungalows VIP» não foram colocados exclusivamente à disposição do Estado, destinando-se a ser utilizados por clientes.

91. A Comissão levou ao Ministério da Economia Nacional grego a questão da falta de documentação justificativa das despesas relativas a este investimento hoteleiro, perguntando por que razão o relatório sobre o incêndio não tinha sido apresentado ao Tribunal de Contas. O ministério informou a Comissão de que estava actualmente a realizar uma investigação administrativa formal, incluindo testemunhos de todas as pessoas envolvidas e uma missão de controlo no local.

92. No que se refere à Grécia, e na sequência de uma decisão do comité de acompanhamento, o presidente deste comité enviou, em 1994 (antes da auditoria do Tribunal), cartas a todos os beneficiários privados, informando-os do co-financiamento comunitário.

Quanto à Itália, desde o início do programa que a Comissão tem lembrado às entidades nacionais, nomeadamente no âmbito dos comités de acompanhamento, as suas obrigações no que respeita às acções de informação e publicidade das intervenções dos fundos estruturais. As entidades responsáveis comunicaram aos últimos comités de acompanhamento as diligências encetadas (cartas, missões no local) junto dos beneficiários finais, a fim de garantir o cumprimento das disposições em vigor.

CONCLUSÃO

93. É agora evidente, depois de um inquérito complementar aprofundado, que o contratante em causa não cumpriu todas as suas obrigações na execução do projecto, de um montante de 500 000 ecus. O conteúdo e o contexto da informação recebida em Junho de 1992 não permitiam, no entanto, prever esse resultado nem a existência de irregularidades (ver resposta ao parágrafo 21). Convém notar, igualmente, que a DG XXIII tomou a iniciativa de proceder às investigações que levaram à anulação do pagamento final de 100 000 ecus e que dão origem a uma recuperação actualmente estimada em 82 817,53 ecus.