DECISÃO DA COMISSÃO de 14 de Maio de 1997 relativa à concessão ao Luxemburgo de períodos de execução adicionais para a aplicação da Directiva 90/388/CEE e no que diz respeito à introdução da plena concorrência nos mercados das telecomunicações (Apenas faz fé o texto em língua francesa) (Texto relevante para efeitos do EEE) (97/568/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu,

Tendo em conta a Directiva 90/388/CEE da Comissão, de 28 de Junho de 1990, relativa à concorrência nos mercados de serviços de telecomunicações (1), com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 96/19/CE (2), e, nomeadamente, o nº 2 do seu artigo 2º,

Tendo notificado (3) as partes interessadas para apresentarem as suas observações nos termos do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE,

Considerando o seguinte:

I. OS FACTOS E O ENQUADRAMENTO JURÍDICO

A. O pedido do Luxemburgo

(1) Nos termos do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE, as autoridades luxemburguesas solicitaram, por carta de 28 de Junho de 1996, que lhe fossem concedidos os seguintes períodos de execução adicionais:

- até 1 de Janeiro de 2000 para a supressão dos direitos exclusivos de que beneficia actualmente o prestador de serviços postais e de telecomunicações do Luxemburgo, a entreprise des Postes et Télécommunications («EPT») em matéria de telefonia vocal e infra-estrutura de rede subjacente. Esta disposição deveria ser executada até 1 de Janeiro de 1998 nos termos do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE,

- até 1 de Julho de 1998 no que se refere à eliminação das restrições ao fornecimento dos serviços de telecomunicações já liberalizados:

a) Em redes instaladas pelo fornecedor dos serviços de telecomunicações;

b) Em infra-estruturas fornecidas por terceiros;

e

c) Através de uma utilização partilhada de redes e de outras instalações e locais.

Estas disposições deveriam ter sido executadas até 1 de Julho de 1996, nos termos do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE. Estas disposições não se aplicam às infra-estruturas de televisão por cabo, regidas pelo artigo 4º da mesma directiva.

(2) As autoridades luxemburguesas consideram que estes períodos de execução adicionais se justificam pelos seguintes motivos:

- uma liberalização do mercado das telecomunicações (resultante da transposição imediata da directiva) antes da adopção de um enquadramento regulamentar adequado e da introdução das alterações estruturais necessárias exporia o Luxemburgo aos riscos de um mercado não regulamentado. A derrogação solicitada não constituirá um entrave ao desenvolvimento da concorrência nos outros domínios do sector das telecomunicações no Luxemburgo. Após a entrada em vigor da nova lei das telecomunicações (a seguir denominada «a lei»), o processo de liberalização poderá ser executado de forma adequada. Por exemplo, as empresas serão convidadas a apresentar propostas relativas à concessão de uma licença para a exploração de uma segunda rede nacional GSM. O processo de selecção será aberto e objectivo, sendo a licença atribuída à empresa que melhor preencha os critérios qualitativos publicados,

- a EPT aplica actualmente aos seus clientes uma tarifa única normalizada, estando contudo prevista uma reformulação tarifária. O grande desequilíbrio que existe entre os custos estimados actuais e as tarifas em vigor constitui um factor que dificulta muito o processo de liberalização no Luxemburgo. Um novo organismo de fiscalização independente (Instituto Luxemburguês de Telecomunicações - ILT), em vias de ser criado, controlará o actual processo de ajustamento das tarifas no Luxemburgo; o ILT será igualmente responsável pelo estabelecimento de regras contabilísticas e de normas relativas à fixação das tarifas em função dos custos, que serão aplicáveis à EPT,

- no Luxemburgo, o processo de liberalização implica para o ministério competente, o ILT e a EPT compromissos desproporcionados, em especial em termos de recursos humanos,

- em 1995, as chamadas internacionais representaram 71 % do volume de negócios total no sector da telefonia vocal que ascendeu a 6 346 milhões de francos luxemburgueses. Mais de 50 % deste tráfego foi gerado por 960 clientes profissionais radicados na cidade do Luxemburgo. O tráfego para o exterior representou 62 % das chamadas internacionais. A liberalização do mercado luxemburguês, previamente à adopção de um quadro regulamentar adequado e à introdução das alterações estruturais necessárias, permitiria às empresas de telecomunicações estabelecidas noutros países oferecer serviços de telefonia internacional às empresas luxemburguesas e desviar o tráfego da rede da EPT. Tal poderia comprometer gravemente a viabilidade económica da infra-estrutura do operador nacional e a sua capacidade para levar a bom termo os ajustamentos estruturais necessários, bem como o seu futuro desenvolvimento num mercado concorrencial. O quadro regulamentar necessário para evitar este risco está em vias de ser adoptado, devendo o período de execução solicitado permitir a sua instauração,

- o Luxemburgo transformou recentemente a sua administração de correios e telecomunicações numa sociedade comercial. A EPT consagra um orçamento anual de 32 milhões de francos luxemburgueses à formação do seu pessoal com vista a dotá-lo das aptidões necessárias para actuar num meio comercial. No início de 1995, a EPT incumbiu uma sociedade de consultoria independente de elaborar um estudo aprofundado sobre a sua estrutura organizacional. O processo de reestruturação, envolvendo a introdução de uma contabilidade analítica comercial e o ajustamento das tarifas, não estará concluído a tempo de permitir a plena liberalização do mercado das telecomunicações em 1 de Janeiro de 1998.

(3) As autoridades luxemburguesas não fixaram uma data definitiva para a adopção da lei pelo Parlamento luxemburguês, mas aparentemente esta deverá ser adoptada no primeiro semestre de 1997. As autoridades luxemburguesas declararam não poder acelerar o processo de adopção da lei pelo Parlamento. Uma vez adoptada, esta lei transporá para o direito interno os requisitos comunitários em matéria de interconexão, em conformidade com os critérios de fornecimento de uma rede aberta (ORA) (entretanto, as autoridades luxemburguesas informaram a Comissão de que esta lei foi adoptada em 19 de Março de 1997 e entrou em vigor em 1 de Abril de 1997). As outras datas do calendário proposto pelas autoridades luxemburguesas foram definidas com base no parecer de consultores independentes que prestam assistência à EPT e às autoridades luxemburguesas. Prevê-se o seguinte calendário:

- primeiro semestre de 1997: adopção da lei,

- Março de 1997: introdução do novo sistema de facturação e gestão de clientes,

- cinco meses após a adopção da lei: criação e entrada em funcionamento do ILT,

- seis meses após a adopção da lei: definição dos princípios de financiamento das obrigações de serviço universal (OSU),

- seis meses após a adopção da lei: concessão de uma segunda licença GSM,

- segundo semestre de 1997: entrada em funcionamento do novo sistema regulamentar sob a égide do ILT,

- 1 de Janeiro de 1998: arranque do novo sistema de contabilidade analítica aplicável à EPT baseado nos custos,

- Março de 1998: entrada em funcionamento do novo sistema de facturação e gestão dos clientes,

- Julho de 1998: novo sistema de facturação e gestão dos clientes plenamente operacional e as reformas necessárias dos procedimentos internos e a formação do pessoal quase terminadas,

- 1 de Janeiro de 2000: o novo sistema de contabilidade analítica aplicável à EPT com base nos custos estará plenamente operacional.

O pedido deu entrada nos serviços da Comissão em 28 de Junho de 1996.

B. As observações apresentadas

(4) Duas empresas apresentaram observações na sequência da comunicação publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (4).

(5) De acordo com estas observações:

- o mercado das telecomunicações do Luxemburgo constitui um mercado particularmente sólido. As receitas por linha e por empregado da EPT são muito elevadas em comparação com a média comunitária. A densidade telefónica do Luxemburgo é consideravelmente mais elevada do que a média comunitária,

- as tarifas internacionais praticadas pela EPT são já concorrenciais, sendo mínima a necessidade de um reajustamento das tarifas,

- o Luxemburgo não aplicou a legislação comunitária, tendo deste modo entravado a concorrência. A EPT não adoptou, como deveria ter feito, um sistema de contabilidade baseado nos custos para a EPT, adequado para assegurar a aplicação do nº 1 do artigo 10º da Directiva 92/44/CEE do Conselho (5) e do nº 1 do artigo 13º da Directiva 95/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (6), respectivamente, até 31 de Dezembro de 1993 e 31 de Dezembro de 1996. Além disso, a título ilustrativo, não foi ainda concedida uma segunda licença GSM. Assim, de acordo com as observações, a EPT continua a deter um monopólio sobre os serviços de telefonia vocal, as infra-estruturas e a telefonia móvel,

- segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, os atrasos na aplicação da legislação comunitária não podem ser justificados por dificuldades administrativas ou práticas num determinado Estado-membro. Assim, a exiguidade dos recursos estatais não pode ser invocada como justificação para solicitar um período de execução adicional. Nos termos da Directiva 96/19/CE, o Luxemburgo solicita períodos de execução adicionais enquanto Estado-membro com uma rede muito reduzida. Deveria ter sido especificado o motivo pelo qual a reduzida dimensão da sua rede justifica um período de execução adicional,

- qualquer derrogação teria repercussões negativas sobre as trocas comerciais. No Luxemburgo, a EPT é o único fornecedor de linhas alugadas e de serviços de interconexão aos fornecedores, existentes ou potenciais, de serviços liberalizados. Trata-se de um elemento determinante do nível dos custos dos concorrentes e o facto de se ter conhecimento destes custos influi sobre as trocas comerciais. Além disso, o Luxemburgo constitui um importante centro financeiro na Comunidade e tanto os serviços financeiros como o sector comercial baseiam-se largamente nas telecomunicações. Qualquer derrogação terá um impacto no mercado dos serviços financeiros,

- o Luxemburgo não apresentou quaisquer motivos específicos para justificar a necessidade de uma derrogação ao requisito de supressão das restrições antes de 1 de Julho de 1996, no que se refere à prestação de serviços de telecomunicações já liberalizados,

- é geralmente aceite que a concentração das receitas da EPT em 960 clientes profissionais constitui uma situação específica na Comunidade. No entanto, tal não representa forçosamente uma desvantagem. A existência de uma relação estreita com um número reduzido de clientes é um importante instrumento de marketing, susceptível de permitir uma boa gestão da clientela. Além disso, desde a entrada em vigor da Directiva 90/388/CEE em 28 de Julho de 1990, os concorrentes da EPT têm sido autorizados a prestar serviços privados de telefonia internacional a clientes directamente ligados através de linhas alugadas. Deste modo, a EPT encontra-se já, na prática, sujeita à concorrência há mais de cinco anos no seu segmento de mercado mais lucrativo. Perante a inexistência de dados inequívocos sobre os custos e receitas relacionados com a estrutura económica e geográfica específica do Luxemburgo (e com a configuração da rede da EPT) que demonstrem a necessidade de alterações estruturais fundamentais com vista a preservar a viabilidade da EPT face à liberalização do serviço de telefonia vocal no que respeita aos clientes particulares, não se justifica uma prorrogação do monopólio da telefonia vocal para além de 1 de Janeiro de 1998. A mesma análise é válida no que se refere à criação e fornecimento da infra-estrutura subjacente.

(6) Por telecópia de 18 de Outubro, subsequentemente confirmada por carta de 6 de Dezembro de 1996, a Comissão transmitiu às autoridades luxemburguesas as observações recebidas.

C. A resposta do Luxemburgo

Em resposta às observações supramencionadas, as autoridades luxemburguesas, por carta de 19 de Dezembro de 1996, declararam nomeadamente o seguinte:

- a EPT é o único operador telefónico («OT») europeu que registou uma diminuição das receitas em 1995 e 1996. Os lucros da EPT (2,3 mil milhões de francos luxemburgueses em 1995) sofreram um decréscimo de 11,2 % em comparação com os outros operadores europeus,

- em consequência da elevada taxa de penetração no Luxemburgo, atingida pela EPT, ao concentrar os seus esforços no fornecimento de um serviço de elevada qualidade técnica, uma introdução tardia da concorrência nos mercados das telecomunicações não limitaria o desenvolvimento tecnológico em detrimento dos consumidores,

- a comparação da EPT com a British Telecom ou com qualquer outro grande OT é pouco pertinente uma vez que tais OT beneficiam, nomeadamente, de economias de escala de que a EPT não dispõe. A prestação do serviço universal é mais cara no Luxemburgo do que na maioria dos outros Estados-membros, na medida em que a EPT não pode beneficiar de tais economias de escala,

- embora os lucros por empregado sejam actualmente elevados no Luxemburgo, tal facto não toma em consideração a actual estrutura da EPT. A EPT deve proceder a uma reestruturação do seu pessoal, por exemplo, através da criação de um serviço de marketing, o que reduzirá os lucros por empregado,

- o número de assinantes da rede de radiotelefonia móvel analógica é inferior a 100, pelo que as elevadas receitas médias por assinante decorrentes destes serviços são, na realidade, insignificantes em termos de receitas totais. As receitas dos serviços de radiotelefonia móvel GSM diminuirão quando for concedida uma licença a um segundo operador,

- a posição de mercado da EPT é muito vulnerável devido à sua dependência face a apenas 960 clientes profissionais que geram a maior parte das suas receitas,

- o reajustamento necessário das tarifas envolverá um aumento substancial dos custos de assinatura, mas, não obstante, é provável que se verifique uma diminuição das tarifas internacionais,

- o facto de o Luxemburgo ter exercido o seu direito de solicitar uma derrogação não significa que este país esteja em atraso na aplicação da Directiva 96/19/CE,

- o Luxemburgo beneficia de uma taxa de desemprego muito baixa e será dificil recrutar novo pessoal a fim de suprir as necessidades da EPT,

- é muito provável que os novos operadores no mercado procurem concorrer no mercado luxemburguês sem terem que investir no mercado das infra-estruturas fixas. Em comparação com outros Estados-membros, será relativamente fácil para os concorrentes acederem rapidamente ao mercado luxemburguês.

Na referida carta, as autoridades luxemburguesas voltavam a insistir na necessidade de um período adicional para permitir à EPT realizar as alterações estruturais que lhe permitirão funcionar numa base comercial.

As autoridades luxemburguesas prestaram informações suplementares à Comissão durante uma reunião bilateral realizada em Bruxelas em 18 de Fevereiro de 1997 e numa telecópia enviada em 6 de Março de 1997. As autoridades luxemburguesas confirmaram que o novo sistema de facturação e gestão da clientela seria provavelmente instalado em Março de 1997 e que havia sido previsto um período experimental de cerca de doze meses antes de o sistema ser aplicado. Até Julho de 1998, o novo sistema de facturação e gestão da clientela estaria operacional e quase terminados os procedimentos internos necessários e as acções de formação do pessoal.

D. Nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE

(7) A aplicação do nº 2 do artigo 90º do Tratado CE no sector das telecomunicações foi especificada na Directiva 90/388/CEE que prevê a introdução da plena concorrência nos mercados de telecomunicações, o mais tardar, em 1 de Janeiro de 1998. No entanto, nos termos do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE, a Comissão concederá períodos adicionais, mediante pedido, a determinados Estados-membros autorizando-se a i) introduzir uma derrogação às datas fixadas na Directiva 90/388/CEE e ii) a manter por um período de tempo adicional os direitos exclusivos conferidos às empresas às quais confiem o estabelecimento de uma rede pública de telecomunicações e o fornecimento de serviços de telecomunicações. Isto destina-se a permitir a aplicação das medidas adequadas para proceder aos ajustamentos estruturais, mas apenas na medida do estritamente necessário para realizar tais ajustamentos.

(8) No que respeita ao fornecimento de serviços de telecomunicações e criação das respectivas redes, afigura-se que a EPT é um organismo de telecomunicações na acepção do artigo 1º da Directiva 90/388/CEE, tendo-lhe sido atribuído um serviço de interesse económico geral, nos termos da legislação luxemburguesa.

(9) Nos termos da directiva, a questão a considerar consiste, por conseguinte, em saber em que medida o pedido de exclusão temporária de toda a concorrência por parte de outros operadores económicos se pode «justificar» pela necessidade de efectuar ajustamentos estruturais e apenas na medida do estritamente necessário para o efeito.

(10) Nesta análise, dever-se-á partir do facto de a obrigação que incumbe à empresa a quem foi confiada esta missão de interesse económico geral de prestar os seus serviços em condições de equilíbrio económico pressupor a possibilidade de compensar os serviços menos rentáveis através de sectores rentáveis, o que justifica uma restrição da concorrência por parte de empresas individuais no que se refere aos sectores economicamente rentáveis. Com efeito, autorizar empresas individuais a competir com o titular de direitos exclusivos em sectores da sua escolha permitir-lhes-ia concentrar-se nas operações economicamente rentáveis e oferecer tarifas mais vantajosas do que as praticadas pelos titulares de direitos exclusivos, uma vez que aquelas, ao contrário destes últimos, não estão limitadas por razões económicas a compensar as perdas nos sectores não rentáveis com os lucros realizados nos sectores mais rentáveis.

(11) A Directiva 90/388/CEE previu assim uma derrogação temporária, com base no nº 2 do artigo 90º do Tratado, em relação aos direitos exclusivos e especiais para a prestação de serviços de telefonia vocal, uma vez que os recursos financeiros necessários para o desenvolvimento da rede pública de telecomunicações e para a manutenção da obrigação de serviço universal resultam ainda principalmente da exploração do serviço de telefonia vocal. A abertura deste serviço à concorrência poderia, nessa altura, impedir o desempenho da missão de interesse económico geral e o desenvolvimento da rede atribuída aos organismos de telecomunicações. Só se justificam restrições da concorrência no que se refere a serviços que, pela sua natureza e tendo em conta as condições em que seriam oferecidos num mercado competitivo, comprometessem o equilíbrio económico da prestação do serviço de interesse económico geral ou o afectassem de qualquer outra forma. Por esta razão, as restrições impostas à prestação de tais serviços só podem ser autorizadas se forem prestadas provas materiais desse impacto.

(12) Na prática, a mais longo prazo, os novos operadores poderiam igualmente contribuir para as missões relevantes de interesse económico geral. A derrogação destina-se, com efeito, a assegurar o desempenho da missão de interesse económico geral e não a proteger determinadas empresas. A curto prazo, no entanto, a EPT continuará a ser a única empresa a fornecer um serviço telefónico universal aos utilizadores particulares que habitam áreas pouco povoadas. Para além disso, o Luxemburgo constitui um caso especial na medida em que tem uma rede de telecomunicações muito reduzida situada entre dois grandes mercados de telecomunicações. Os OT que operam nestes mercados poderão concorrer facilmente no Luxemburgo. Muitas chamadas internacionais de e para o Luxemburgo são feitas para estes dois mercados e a partir deles. Por esta razão, a Comissão examinou os períodos de execução adicionais solicitados para determinar se a sua concessão era necessária para permitir à EPT desempenhar a sua missão de interesse económico geral em condições economicamente aceitáveis, ao mesmo tempo que realiza os ajustamentos estruturais necessários.

II. APRECIAÇÃO JURÍDICA

A. Pedido de um período de execução adicional no que se refere à telefonia vocal e à infra-estrutura de rede subjacente

Apreciação do impacto da supressão dos direitos exclusivos de que a EPT beneficia actualmente

(13) Em conformidade com o princípio geral da proporcionalidade, qualquer prorrogação do período de execução deve ser estritamente proporcional ao necessário para proceder aos reajustamentos estruturais que se impõem, segundo as autoridades luxemburguesas para a introdução da plena concorrência, na medida em que tais ajustamentos sejam abrangidos pelo nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE.

Os ajustamentos estruturais necessários devem ser examinados à luz destas considerações.

a) Reequilíbrio das tarifas

(14) As autoridades luxemburguesas afirmam que os custos de conexão no Luxemburgo devem aumentar de forma significativa (7) a fim de assegurar a cobertura dos custos da rede da EPT. As autoridades luxemburguesas declararam que as tarifas internacionais no Luxemburgo são inferiores à média europeia e continuarão provavelmente a diminuir.

(15) O quadro seguinte, baseado em informações de que dispõe a Comissão (8), compara certas tarifas telefónicas da EPT com as tarifas equivalentes de dois operadores que já procederam ao reequilíbrio das mesmas (British Telecom e TeleDanmark) e de um operador que ainda tem que ajustar as suas tarifas (Deutsche Telekom) (9). Os organismos relativamente aos quais foi estabelecida a comparação foram escolhidos pelas razões que a seguir se adiantam. Na Decisão 97/114/CE da Comissão (10) relativa à Irlanda e na Decisão 97/310/CE da Comissão (11) relativa a Portugal recorreu-se igualmente à comparação com a British Telecom. A escolha da TeleDanmark permite uma comparação com um OT que também dispõe de uma rede de dimensão reduzida e que presta os seus serviços em condições similares num outro Estado-membro. A comparação com a Deutsche Telekom foi estabelecida por se tratar de um OT vizinho e que poderia facilmente retirar vantagens da liberalização do mercado de telecomunicações no Luxemburgo. Este quadro demonstra existir a necessidade de um certo ajustamento:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(16) Tendo em conta o facto de, devido ao progresso técnico na rede, os custos dependerem cada vez menos da distância, a fixação das tarifas em função dos custos significa, regra geral, que os preços são ajustados de forma a que as receitas e os custos se encontrem em equilíbrio. Isto significa que as receitas provenientes da conexão e da assinatura devem cobrir os custos fixos (acrescidos de uma margem normal) e que as receitas provenientes das comunicações devem cobrir os custos de comunicação (acrescidos de uma margem normal).

(17) Consequentemente, os organismos de telecomunicações tiveram de aumentar as tarifas das assinaturas bimestrais e das chamadas locais (ou pelo menos não as diminuir) e reduzir as tarifas das chamadas de longa distância. Existe claramente a necessidade de um reajustamento suplementar e a Comissão reconhece que este processo será mais dificil para a EPT do que para a maioria dos OT devido à sua dependência relativamente a 960 clientes profissionais que geram uma grande proporção das suas receitas a partir de chamadas internacionais e, portanto, devido ao facto de a EPT não beneficiar de economias de escala. No entanto, os dados relativos à Deutsche Telekom revelam que outros OT têm, em certos casos, mais necessidade do que a EPT de proceder a um ajustamento. Para além disso, no futuro, serão cada vez mais aplicadas estruturas tarifárias flexíveis, como sucede actualmente no caso da telefonia GSM, em que o utilizador selecciona o pacote tarifário mais adequado às suas necessidades. Desta forma, não se verificaria praticamente qualquer necessidade imediata de redução das tarifas internacionais, uma vez que os grandes utilizadores poderão optar por um pacote tarifário com uma taxa de aluguer mensal mais elevada e uma tarifa de utilização mais reduzida. A Comissão reconhece, todavia, que, devido à sua dependência face aos 960 clientes profissionais, a EPT terá que se concentrar particularmente na avaliação das necessidades específicas destes clientes no sentido de manter as suas receitas a um nível suficiente para poder, a curto prazo, prestar o serviço universal.

(18) No entanto, a EPT regista actualmente lucros anuais no que diz respeito à conexão com as tarifas aos seus níveis actuais (19,2 % do seu volume de negócios em 1995 em comparação com apenas 12,5 % para a British Telecom no mesmo ano). Apesar de ser necessário aumentar substancialmente as tarifas de interconexão, não há qualquer motivo claro que justifique um aumento destas tarifas na ordem de grandeza sugerida pelas autoridades luxemburguesas, uma vez que os custos fixos não são aparentemente mais elevados no Luxemburgo do que nos outros Estados-membros. A densidade populacional do Luxemburgo é superior à média comunitária, sendo mais elevada do que a da Dinamarca. A percentagem da população nas áreas urbanas do Luxemburgo é comparável à existente tanto na Dinamarca como no Reino Unido.

(19) As autoridades luxemburguesas alegaram que só se poderá atingir um pleno reequilíbrio das tarifas depois de o novo sistema de contabilidade da EPT baseado nos custos estar plenamente operacional. Apesar de aceitar este argumento em princípio, a Comissão não aceita que a introdução de um sistema de contabilidade com base nos custos seja mais dificil para a EPT devido à reduzida dimensão da rede no Luxemburgo. Pelo contrário, dado que existem apenas duas categorias de chamadas, isto é, as chamadas locais e as chamadas internacionais, a afectação de custos é mais fácil para a EPT do que para os OT dos outros Estados-membros que devem ter em consideração o custo das chamadas regionais e de longa distância. Além disso, o calendário apresentado pelas autoridades luxemburguesas para a introdução do sistema de contabilidade com base nos custos é demasiado longo em comparação com a experiência de outros Estados-membros. Por último, o Luxemburgo deveria ter já criado sistemas de contabilidade com base nos custos até 31 de Dezembro de 1993, por força da Directiva 92/44/CEE, e até 31 de Dezembro de 1996, por força da Directiva 95/62/CE. Mesmo que a Comissão estivesse disposta a conceder um período de execução adicional para este efeito (o que não é o caso), não poderia adoptar uma decisão que, na prática, consistiria em alterar uma directiva do Conselho.

(20) Atendendo ao elevado número de linhas telefónicas por cada 100 habitantes no Luxemburgo e ao elevado nível de digitalização (entre os mais elevados da Comunidade), é claro que existe já a infra-estrutura para um serviço universal no Luxemburgo, não sendo necessários quaisquer recursos financeiros suplementares para o desenvolvimento da rede. É possível que a EPT queira prestar novos serviços, mas poderá fazê-lo de forma mais eficaz num mercado concorrencial. A Comissão não pode aceitar a argumentação das autoridades luxemburguesas de que os consumidores não serão prejudicados pelo protelamento da introdução da concorrência no mercado devido à elevada taxa de penetração. É evidente que qualquer atraso na introdução da concorrência provocará atrasos na introdução da concorrência em termos de preços e de flexibilidade das tarifas no Luxemburgo que não reverterão em benefício dos consumidores.

b) Consideração dos problemas específicos do Luxemburgo enquanto país que dispõe de uma rede muito reduzida

(21) Uma das características próprias do Luxemburgo consiste no facto de as chamadas internacionais representarem aproximadamente 70 % do volume de negócios total da EPT em matéria de telefonia vocal. Mais de 50 % destas chamadas são efectuadas pelos 960 clientes profissionais situados na cidade do Luxemburgo. Quando as empresas de telecomunicações estabelecidas noutros Estados-membros tiverem a possibilidade de oferecer serviços de telefonia internacional a estes clientes, poderão desviar uma parte substancial do mercado da EPT, obrigando-a a aumentar substancialmente as tarifas dos utilizadores privados. Esta situação poderá ter efeitos negativos a curto prazo na prestação do serviço universal no Luxemburgo e dificultar a realização dos ajustamentos estruturais necessários. Este risco só desaparecerá quando a EPT introduzir um novo tipo de relação com os seus principais clientes. Uma relação estreita com um cliente constitui um aspecto chave para dar resposta às necessidades da clientela e introduzir as soluções por ela desejadas. De facto, os principais elementos desta nova abordagem estão já a ser executados.

(22) As autoridades luxemburguesas declaram que o novo sistema de facturação e gestão dos clientes será criado em Janeiro de 1997 e deverá estar plenamente operacional em Março de 1998. A Comissão reconhece que, tendo em conta a sua clientela de base reduzida e a sua orientação para o cliente, o novo sistema de facturação constitui uma medida primordial da actual reorganização dos métodos de trabalho da EPT. Por esta razão, deve ser considerada a possibilidade de conceder um período adicional para permitir a plena introdução deste sistema de facturação e gestão. A Comissão considera igualmente que deve ser concedido um período de execução adicional para permitir o pleno funcionamento deste sistema de facturação e gestão e o reequilíbrio conexo das tarifas. Isto permitiria à EPT melhor conhecer e compreender as necessidades específicas dos seus clientes, permitindo-lhe efectuar a transição para um ambiente concorrencial sem grandes consequências negativas a nível dos custos do serviço prestado aos particulares.

No que se refere aos outros argumentos apresentados, a Comissão não aceita o facto de a dependência da EPT em relação aos seus 960 consumidores profissionais no que se refere a uma grande parte das suas receitas constituir forçosamente uma desvantagem neste domínio. Se a EPT puder adquirir as técnicas necessárias em matéria de marketing, uma estreita relação com o cliente constitui um elemento-chave para satisfazer as necessidades da clientela e introduzir as soluções por ela desejadas. Além disso, a dimensão limitada da EPT não a impede de beneficiar das vantagens das economias de escala: pode celebrar acordos e alianças com outros fornecedores de serviços a fim de estar em condições de apresentar as soluções globais pretendidas pelos seus clientes. Por outro lado, a reduzida dimensão da EPT e o recurso a subcontratantes permite-lhe beneficiar de um maior grau de flexibilidade. Pode introduzir mais facilmente alterações no âmbito das suas actividades mediante a celebração de novos contratos do que uma maior empresa plenamente integrada que deverá proceder a uma nova formação do pessoal e alterar a sua estrutura organizacional para satisfazer as necessidades dos seus clientes.

(23) A Comissão também não pode aceitar a argumentação de que a EPT se defrontará com mais dificuldades para recrutar novos efectivos no Luxemburgo, uma vez que a EPT deve poder encontrar pessoal proveniente de outros Estados-membros. Noutros sectores, existe já um grande número de trabalhadores no Luxemburgo que se desloca diariamente dos Estados-membros limítrofes, tal como aliás reconhecido pelas autoridades luxemburguesas.

(24) As alterações legislativas e os eventuais atrasos no processo legislativo não podem ser considerados alterações estruturais na acepção da Directiva 90/388/CEE susceptíveis de justificar uma derrogação. A directiva refere-se às alterações estruturais do operador na medida em que sejam necessárias para proteger a prestação de um serviço de interesse económico geral. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (12), na ausência da justificação específica referida na directiva, os Estados-membros não podem invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar um período de execução adicional a fim de se conformar com as directivas comunitárias.

(25) De qualquer forma, com base no calendário apresentado pelas autoridades luxemburguesas, afigura-se que todas as alterações legislativas e a subsequente criação do ILT, bem como a atribuição de uma segunda licença GSM, serão concretizadas até 1 de Janeiro de 1998. Por conseguinte, nesta data, terão sido levadas a cabo as principais reformas estruturais e regulamentares.

Desenvolvimento do comércio

(26) O adiamento da liberalização da telefonia vocal consiste em atrasar a entrada de operadores concorrentes no mercado da telefonia vocal. Além disso, tal como referido numa das observações apresentadas, esta situação afectará o comércio, uma vez que importantes operadores internacionais já se encontram presentes ou interessados em exercer actividades no Luxemburgo.

(27) Mesmo se a concessão de uma derrogação ao Luxemburgo conduza ao encerramento do mercado de telecomunicações neste país, os efeitos negativos sobre o comércio comunitário serão atenuados devido, por um lado, à dimensão limitada do mercado de telecomunicações luxemburguês em comparação com o mercado comunitário e, por outro, à duração muito limitada da derrogação prevista pela Comissão.

(28) Tais efeitos seriam ainda reduzidos se a eliminação das restrições impostas à utilização de infra-estruturas próprias ou alternativas for efectiva a partir de 1 de Julho de 1997, como referido infra. Isto permitirá que potenciais candidatos operem e prestem já serviços de telecomunicações liberalizados nessas redes a partir dessa data, em preparação da introdução da plena concorrência e, em especial, que prestem serviços de telefonia vocal em redes de empresas e/ou a grupos fechados de utilizadores através de tais infra-estruturas.

Conclusão

(29) A Comissão reconhece que, tal como no caso dos outros Estados-membros que solicitaram períodos adicionais, as tarifas luxemburguesas têm que ser substancialmente reequilibradas. Além disso, a Comissão reconhece que, devido à reduzida dimensão da rede, é necessário realizar ajustamentos estruturais que se poderão revelar mais difíceis no Luxemburgo do que noutros Estados-membros. Em especial, existe o risco real de a EPT vir a perder receitas significativas, tendo em conta a sua carteira de clientes específica. Isto poderia prejudicar a curto prazo a situação financeira deste operador e comprometer, quer os ajustamentos estruturais ainda necessários, quer a prestação do serviço universal. No entanto, a Comissão não pode aceitar na íntegra a argumentação avançada pelas autoridades luxemburguesas.

Com base nesta apreciação, a Comissão considera que a concessão ao Luxemburgo de um período de execução adicional até 1 de Julho de 1998 no que se refere à supressão dos direitos exclusivos de que actualmente beneficia a EPT relativamente à prestação de serviços de telefonia vocal e à infra-estrutura pública subjacente, em vez de 1 de Janeiro de 1998, data prevista no nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE, não afecta o desenvolvimento do comércio numa medida contrária aos interesses da Comunidade, desde que sejam preenchidas as condições acima referidas.

B. Pedido de período de execução adicional no que se refere à eliminação das restrições à prestação dos serviços de telecomunicações já liberalizados em infra-estruturas próprias e alternativas

Apreciação do impacto da eliminação imediata das restrições

(30) As autoridades luxemburguesas consideram que a eliminação das restrições à utilização de infra-estruturas alternativas antes de 1 de Julho de 1998 permitiria aos prestadores de serviços liberalizados oferecer aos clientes chamadas telefónicas e interligar tais chamadas à rede pública em ambas as direcções. Como consequência da situação específica do Luxemburgo, em que a EPT depende substancialmente das receitas de 960 clientes, os concorrentes poderiam seleccionnar estes lucrativos clientes profissionais na cidade do Luxemburgo sem procederem a grandes investimentos em infra-estruturas.

(31) O argumento de que a eliminação das limitações actuais pode causar à EPT perdas de receitas não pode, enquanto tal, ser aceite. É verdade que, no âmbito do privilégio exclusivo de fornecer infra-estrutura de rede, a EPT beneficia de receitas garantidas provenientes do fornecimento de linhas alugadas aos utilizadores finais e aos prestadores de serviços de telecomunicações liberalizados. No entanto, a Directiva 92/44/CEE exige que as linhas alugadas sejam oferecidas numa base orientada para os custos desde 31 de Dezembro de 1993. Por outro lado, a Directiva 95/62/CE exige que as redes telefónicas públicas fixas e os serviços de telefonia vocal sejam oferecidos numa base orientada para os custos desde 31 de Dezembro de 1996. Tendo em conta esta obrigação e o facto de os Estados-membros a deverem respeitar, não se prevê que a abertura do mercado aos operadores privados modifique substancialmente a posição do OT neste sector.

(32) O risco de selecção dos clientes mais lucrativos no mercado de linhas alugadas por parte de outros potenciais fornecedores de infra-estruturas só pode ser perspectivado na ausência de um claro enquadramento regulamentar e da eventual fiscalização por uma autoridade regulamentar independente. O artigo 8º da Directiva 90/388/CEE reconhece a existência de um risco deste tipo na medida em que exige aos Estados-membros que assegurem, no que diz respeito às empresas que beneficiem igualmente de direitos exclusivos ou especiais em áreas diferentes das telecomunicações, que essas empresas apresentem contas separadas para as suas actividades enquanto fornecedores de redes.

Este risco pode ser, contudo, maior no Luxemburgo do que em qualquer outro Estado-membro com infra-estruturas de telecomunicações alternativas desenvolvidas devido à localização de um pequeno número de clientes muito lucrativos numa pequena área, o que permitira a um novo candidato prestar-lhes serviços de forma satisfatória sem ter que passar pela EPT para obter linhas alugadas ou utilizar a sua rede e sem proceder a investimentos substanciais. No entanto, segundo as autoridades luxemburguesas, o quadro regulamentar necessário, bem como a autoridade regulamentar independente deverão estar criados na primeira metade de 1997. Por este motivo, não se justifica qualquer período de execução suplementar para além de 1 de Julho de 1997. Possíveis atrasos no calendário referido no pedido não podem ser tomados em consideração pela Comissão na análise de um período de execução adicional, uma vez que este calendário se afigura razoável e dado que os Estados-membros não podem, conforme sustentado pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias no acórdão acima referido, invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar períodos de execução adicionais com vista a dar cumprimento às directivas comunitárias.

Desenvolvimento do comércio

(33) O adiamento da eliminação das restrições à utilização de infra-estruturas próprias ou alternativas afectará o comércio, uma vez que importantes operadores internacionais já se encontram presentes ou interessados no mercado luxemburguês.

(34) Embora a concessão de uma derrogação ao Luxemburgo conduza ao encerramento do mercado de telecomunicações neste país, os efeitos negativos sobre o comércio comunitário serão atenuados devido, por um lado, à dimensão limitada do mercado de telecomunicações luxemburguês em comparação com o mercado comunitário e, por outro, à duração muito limitada da derrogação prevista pela Comissão.

Conclusão

(35) Uma vez criado o enquadramento regulamentar, não se verificará qualquer risco quanto a uma selecção abusiva dos clientes mais lucrativos no mercado. De acordo com as autoridades luxemburguesas, este quadro será instaurado em 1 de Julho de 1997. Consequentemente, não se justifica a concessão de um período de execução adicional para além desta data.

(36) Pelas razões acima enumeradas, a Comissão considera que a concessão ao Luxemburgo de um período de execução adicional no que se refere à liberalização de infra-estruturas alternativas não afectará o desenvolvimento do comércio numa medida contrária ao interesse comunitário, uma vez entrado em vigor o novo quadro regulamentar, o mais tardar, em 1 de Julho de 1997,

TOMOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1º

O Luxemburgo pode adiar, até 1 de Julho de 1998, a supressão dos direitos exclusivos de que beneficia actualmente a Entreprise des Postes et Télécommunications no que se refere à prestação do serviço de telefonia vocal e à criação e fornecimento de redes de telecomunicações públicas, desde que as condições a seguir indicadas sejam respeitadas em conformidade com o calendário seguinte:

a) O mais tardar em 11 de Julho de 1997, em vez de 11 de Janeiro de 1997: notificação à Comissão de todas as alterações legislativas necessárias para introduzir a plena concorrência até 1 de Julho de 1998, incluindo propostas no que se refere ao financiamento do serviço universal;

b) O mais tardar em 1 de Julho de 1997, em vez de 1 de Janeiro de 1997: notificação à Comissão dos projectos de licença para a telefonia vocal e/ou fornecedores de rede subjacente;

c) O mais tardar em 1 de Janeiro de 1998, em vez de 1 de Julho de 1997: publicação das condições de licenciamento para todos os serviços, bem como das tarifas de interconexão, de acordo, em ambos os casos, com as directivas comunitárias relevantes;

d) O mais tardar em 1 de Julho de 1998, em vez de 1 de Janeiro de 1998: concessão de licenças e alteração das licenças existentes para permitir a prestação, em condições concorrenciais, dos serviços de telefonia vocal.

Artigo 2º

O Luxemburgo pode adiar até 1 de Julho de 1997 a eliminação das restrições à prestação de serviços de telecomunicações já liberalizados:

a) Em redes estabelecidas pelo prestador do serviço de telecomunicações;

b) Em infra-estruturas fornecidas por terceiros;

e

c) Através de uma utilização partilhada de redes e de outras instalações e locais.

O Luxemburgo notificará à Comissão, o mais tardar, em 1 de Julho de 1997, em vez de 1 de Julho de 1996, todas as medidas tomadas para eliminar tais restrições.

Artigo 3º

O Grão-Ducado do Luxemburgo é o destinatário da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 14 de Maio de 1997.

Pela Comissão

Karel VAN MIERT

Membro da Comissão

(1) JO nº L 192 de 24. 7. 1990, p. 10.

(2) JO nº L 74 de 22. 3. 1996, p. 13.

(3) JO nº C 257 de 4. 9. 1996, p. 5.

(4) JO nº C 257 de 4. 9. 1996, p. 5.

(5) JO nº L 165 de 19. 6. 1992, p. 27.

(6) JO nº L 321 de 30. 12. 1995, p. 6.

(7) Os dados exactos foram omitidos por razões de confidencialidade.

(8) Estudo Tarifica realizado para a Comissão - DG XIII.

(9) Uma comparação directa das tarifas telefónicas da EPT com a média comunitária (que não é uma média ponderada) não seria apropriada, tendo em conta que as estruturas tarifárias dos quinze organismos de telecomunicações comunitários são ainda muito divergentes e se encontram, além disso, actualmente em plena evolução devido ao processo de reequilíbrio tarifário.

(10) JO nº L 41 de 12. 2. 1997, p. 8.

(11) JO nº L 133 de 24. 5. 1997, p. 19 (decisão ainda não publicada à data da notificação da presente decisão).

(12) Processo 1/86 - Comissão/Bélgica, Colectânea 1987, p. 2797.