ÍNDICE "" ID="1">1. INTRODUÇÃO"> ID="1"> Tentativa de equilíbrio no mercado dos produtos lácteos> ID="2">1.1 "> ID="1"> Trabalhos anteriores do Tribunal de Contas> ID="2">1.2 - 1.3 "> ID="1"> Objectivos da inspecção do Tribunal de Contas> ID="2">1.4 - 1.5 "> ID="1">2. MERCADO DO LEITE E DOS PRODUTOS LÁCTEOS> ID="2">2.1 - 2.39"> ID="1"> O leite e a sua utilização> ID="2">2.1 - 2.4 "> ID="1"> Produção mundial e tendência dos preços mundiais> ID="2">2.5 - 2.8 "> ID="1"> Evolução da produção leiteira na Comunidade> ID="2">2.9 - 2.16"> ID="1"> Evolução do consumo do leite e dos produtos lácteos> ID="2">2.17 - 2.20"> ID="1"> Evolução das exportações e das importações> ID="2">2.21 - 2.24"> ID="1"> Ajuda alimentar> ID="2">2.25"> ID="1"> Desequilíbrio do mercado do leite e dos produtos lácteos> ID="2">2.26"> ID="1"> Taxa de auto-abastecimento da Comunidade conforme os diferentes produtos lácteos> ID="2">2.27 - 2.30"> ID="1"> Evolução das existências de manteiga e de leite desnatado em pó> ID="2">2.31"> ID="1"> Ausência de mercados solventes importadores> ID="2">2.32"> ID="1"> Desequilíbrio contínuo> ID="2">2.33 - 2.39"> ID="1">3. ORGANIZAÇÃO COMUM DE MERCADO NO SECTOR DO LEITE E DOS PRODUTOS LÁCTEOS> ID="2">3.1 "> ID="1"> Objectivos> ID="2">3.2 - 3.3 "> ID="1"> Meios e mecanismos> ID="2">3.4 "> ID="1"> Preços de intervenção> ID="2">3.5 "> ID="1"> Medidas de intervenção> ID="2">3.6 "> ID="1"> Medidas de escoamento> ID="2">3.7 - 3.10"> ID="1"> Regime de trocas> ID="2">3.11 - 3.12"> ID="1"> Medidas que visam o controlo da produção de leite> ID="2">3.13"> ID="1"> Imposição linear ou imposição de co-responsabilidade> ID="2">3.14 - 3.16"> ID="1"> Outras medidas que visam o restabelecimento do equilíbrio no mercado do leite e dos produtos lácteos> ID="2">3.17 - 3.19"> ID="1"> Regime de quotas> ID="2">3.20 - 3.24"> ID="1"> Despesas e receitas orçamentais do sector do leite> ID="2">3.25"> ID="1"> Evolução das despesas orçamentais> ID="2">3.26 - 3.28"> ID="1"> Evolução das receitas orçamentais> ID="2">3.29"> ID="1"> Imputação orçamental de determinadas receitas no sector do leite> ID="2">3.30"> ID="1">4. APLICAÇÃO DAS MEDIDAS DE CONTROLO DA PRODUÇÃO DE LEITE> ID="2">4.1 "> ID="1"> Evolução da produção e das quotas> ID="2">4.2 - 4.5 "> ID="1"> Não aplicação do regime por determinados Estados-membros> ID="2">4.6 "> ID="1"> Acções relativas aos preços> ID="2">4.7 "> ID="1"> Atenuação do regime de quotas> ID="2">4.8 "> ID="1"> Atenuação do regime comunitário a favor de sistemas adaptados às necessidades nacionais> ID="2">4.9 - 4.15"> ID="1"> Complexidade da regulamentação e suas diferentes interpretações> ID="2">4.10 - 4.11"> ID="1"> Adaptações do regime às necessidades nacionais dos Estados-membros> ID="2">4.12 - 4.15"> ID="1"> Diluição do efeito dissuasor da imposição suplementar> ID="2">4.16"> ID="1"> Perpetuação do mecanismo geral de compensação e repercussão da imposição suplementar nos produtores individuais> ID="2">4.17 - 4.21"> ID="1"> Transferência de quantidades de referência das vendas directas para as entregas> ID="2">4.22 - 4.26"> ID="1"> Atrasos na cobrança das receitas decorrentes da imposição suplementar> ID="2">4.27 - 4.29"> ID="1"> Correcção insuficiente quando é excedido o teor de matérias gordas> ID="2">4.30 - 4.34"> ID="1"> Mobilidade das quotas> ID="2">4.35 - 4.50"> ID="1"> Medidas de controlo> ID="2">4.51"> ID="1"> Critérios de gestão e acompanhamento das diferentes medidas a nível da Comissão> ID="2">4.51 - 4.53"> ID="1"> Medidas de controlo nos Estados-membros> ID="2">4.54 - 4.55"> ID="1"> Ajudas específicas e regime de quotas> ID="2">4.56 - 4.57"> ID="1"> Impacte do sistema de quotas sobre a estrutura das explorações> ID="2">4.58 - 4.63"> ID="1"> Balanço orçamental> ID="2">4.64 - 4.65"> ID="1">5. CONCLUSÃO"> ID="1"> Redução da produção leiteira e respectiva insuficiência> ID="2">5.1 - 5.6 "> ID="1"> Diminuição da responsabilidade do produtor> ID="2">5.7 "> ID="1"> Compensação nacional> ID="2">5.8 - 5.9 "> ID="1"> Transferências nacionais entre entregas e vendas directas> ID="2">5.10"> ID="1"> Insuficiente dissuasão do ajustamento das entregas ou vendas directas em função do teor de matérias gordas> ID="2">5.11 - 5.12"> ID="1"> Vantagem financeira para os operadores económicos em atrasarem o pagamento da imposição suplementar> ID="2">5.13"> ID="1"> Aplicações diferenciadas> ID="2">5.14 - 5.15"> ID="1"> Complexidade das medidas> ID="2">5.16"> ID="1"> Riscos e eventualidades da contingentação da produção> ID="2">5.17 - 5.18"> ID="1"> Regime de quotas e estruturas de exploração> ID="2">5.19 - 5.21">

ANEXOS "" ID="1">I Quadro nº 1 - Despesas e receitas orçamentais da organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos> ID="2">31"> ID="1">II Quadro nº 2 - Indemnização ao abandono definitivo da produção leiteira> ID="2">32"> ID="1">III Quadro nº 3 - Balanço das transferências definitivas de quantidades globais garantidas a título de vendas directas para as garantidas a título de entregas> ID="2">33"> ID="1">IV Quadro nº 4 - Balanço por Estado-membro - Entregas de leite e quantidades globais garantidas> ID="2">34"> ID="1">V Gráfico nº 1 - Entregas de leite e quantidades globais garantidas (em milhões de toneladas)> ID="2">35"> ID="1">VI Gráfico nº 2 - Produção de leite comunitária (em milhões de toneladas)> ID="2">36"> ID="1">VII Quadro nº 5 - Repartição da reserva comunitária entre os Estados-membros (nº 4 do artigo 5º-C do Regulamento (CEE) nº 804/68)> ID="2">37"> ID="1">VIII Quadro nº 6 - Evolução dos preços> ID="2">38"> ID="1">IX Quadro no 7 - Autoconsumo na exploração agrícola> ID="2">39"> ID="1">X Gráfico nº 3 - Consumo de manteiga na Comunidade (em milhões de toneladas)> ID="2">40"> ID="1">XI Gráfico nº 4 - Consumo de leite desnatado em pó na Comunidade (em milhões de toneladas)> ID="2">41"> ID="1">XII Gráfico nº 5 - Consumo de queijo na Comunidade (em milhões de toneladas)> ID="2">42"> ID="1">XIII Gráfico nº 6 - Existência públicas de manteiga na Comunidade (em milhões de toneladas)> ID="2">43"> ID="1">XIV Gráfico nº 7 - Existências de leite desnatado em pó na Comunidade (em milhões de toneladas)> ID="2">44"> ID="1">XV Gráfico nº 8 - Ajuda alimentar (em mio ECU)> ID="2">45"> ID="1">XVI Gráfico nº 9 - Evolução do efectivo de vacas leiteiras (em milhões)> ID="2">46"> ID="1">XVII Gráfico nº 10 - Evolução do rendimento das vacas leiteiras (em toneladas por vaca)> ID="2">47"> ID="1">XVIII Quadro nº 8 - Parte da produção de leite na produção agrícola em%> ID="2">48"> ID="1">XIX Quadro nº 9 - Teor de matérias gordas do leite de vaca> ID="2">49"> ID="1">XX Quadro nº 10 - Situação dos pagamentos em atraso em 15 de Outubro de 1991> ID="2">50"> ID="1">XXI Gráfico nº 11 - As OCM - Pagamentos (em% dos pagamentos FEOGA-Garantia)> ID="2">51"> ID="1">XXII Diluição da imposição> ID="2">52"> ID="1">XXIII Transferências de quotas entre entregas e vendas directas - Aplicação do procedimento do artigo 6º-A do Regulamento (CEE) nº 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984> ID="2">53"> ID="1">XXIV Ajudas específicas: indemnização ao abandono definitivo e indemnização à suspensão temporária da produção de leite> ID="2">54"> ID="1">XXV Programas nacionais de compra de quotas e de reestruturação da produção de leite> ID="2">57"> ID="1">XXVI Aplicação nos Estados-membros do artigo 4º-A do Regulamento (CEE) no 857/84 do Conselho> ID="2">58"> ID="1">Resposta da Comissão> ID="2">59">

RELATÓRIO ESPECIAL Nº 4/93 sobre a aplicação do regime de quotas que visa o controlo da produção leiteira acompanhado da resposta da Comissão (94/C 12/01)

1. INTRODUÇÃO

Tentativa de equilíbrio no mercado dos produtos lácteos

1.1. A situação do mercado dos produtos lácteos na Comunidade caracteriza-se por uma tendência para o desequilíbrio entre a oferta e a procura, que determina excedentes estruturais. Esses excedentes devem ser escoados graças a diferentes ajudas e subvenções comunitárias cujo financiamento necessita de meios orçamentais importantes. Em 1977, a Comunidade estabeleceu uma ligação mais directa entre a produção leiteira e o seu custo de escoamento, ao introduzir a imposição linear, ainda designada por imposição de co-responsabilidade. Esta taxa proporcional à produção, que não é um recurso próprio no sentido do artigo 201º do Tratado tal como as quotizações previstas no âmbito da organização comum de mercado no sector do açúcar, foi criada para responsabilizar os produtores pelos seus excedentes e corresponde na prática, pela sua integração no regime das intervenções previstas na organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, a uma diminuição dos preços líquidos pagos aos produtores. Em 1984, o Conselho constata que, apesar da aplicação da imposição de co-responsabilidade, o aumento da recolha do leite prossegue a um ritmo ainda mais insustentável. Para evitar a escolha de uma medida que teria um efeito brutal no rendimento dos agricultores tal como uma redução importante dos preços de intervenção ou de outras medidas que tenham um efeito equivalente, o Conselho decidiu aplicar uma espécie de colete de forças à produção leiteira, introduzindo o regime de quotas(1) ()

associado, em caso de excesso, a uma sanção substancial, a imposição suplementar.

Trabalhos anteriores do Tribunal de Contas

1.2. No seu relatório especial nº 2/87 sobre o sistema de quotas e da imposição suplementar, adoptado em 15 de Julho de 1987(2) ()

, o Tribunal constatava que o objectivo fixado, nomeadamente o equilíbrio entre a oferta e a procura, não tinha sido alcançado, simultaneamente em virtude do nível demasiado elevado das quotas fixadas inicialmente e do enfraquecimento do efeito dissuasivo da imposição devido ao conjunto das alterações descritas posteriormente, que determinam uma diluição da penalidade (ver ponto 4.18). O sistema em si próprio dava origem a grandes desigualdades entre produtores, agravadas ainda pelos diversos casos de não aplicação do regime pelos Estados-membros.

1.3. Posteriormente, no seu relatório anual relativo ao exercício de 1988 (pontos 5.33 - 5.38)(3) ()

, o Tribunal pôs em relevo as práticas que visam corrigir a posteriori a regulamentação das quotas a fim de regularizar deficiências detectadas em determinados Estados-membros. Estas determinavam consequências financeiras negativas para o orçamento comunitário e um tratamento desigual dos produtores e dos Estados-membros.

Objectivos da inspecção do Tribunal de Contas

1.4. Tendo em conta aspectos desenvolvidos em pormenor por outros meios, já em parte evocados no relatório especial de 1987 do Tribunal, e no momento em que o mercado dos produtos lácteos, uma das organizações comuns de mercado (OCM) mais importantes, sofreu de novo um inquietante desequilíbrio, já verificado desde o início do exercício de 1990, o Tribunal procedeu a uma nova inspecção tendo em vista apreciar em que medida o regime revisto de controlo da produção leiteira poderá responder aos objectivos apontados. O sistema foi examinado sob o ponto de vista não apenas da eficácia mas da eficiência e da economia. A organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos foi igualmente sujeita a uma análise das consequências que resultam da aplicação de um regime de quotas. Esta análise concentrou-se na aplicação das numerosas medidas regulamentares.

1.5. As observações do Tribunal de Contas resultam das suas investigações efectuadas junto dos serviços da Comissão e nos 11 Estados-membros sujeitos ao regime do controlo da produção leiteira, sendo a aplicação em Portugal da organização comum de mercado do leite e dos produtos lácteos diferida pelo Acto de Adesão até 1 de Janeiro de 1991. Essas observações fazem referência ao equilíbrio entre a oferta e a procura no sector do leite, aos sistemas instaurados para a aplicação das medidas bem como à evolução da regulamentação num sentido que torna o regime mais complexo e mais difícil de controlar. 2. MERCADO DO LEITE E DOS PRODUTOS LÁCTEOS

O leite e a sua utilização

2.1. O leite contém um número importante de componentes cuja proporção pode variar consideravelmente em função da raça e da idade do animal bem como da quantidade e da qualidade dos alimentos ingeridos. Para o leite de vaca, cuja densidade é de 1,03kg/l, os principais componentes, além da água, são a matéria gorda (de 30 a 48 g/l ou de 2,9% a 4,7%), a lactose (de 47 a 54 g/l) e determinadas proteínas tais como a caseína (de 27 a 33 g/l) e a albumina (de 4 a 6 g/l). A proporção em que estes componentes se encontram no leite tem uma influência directa na rentabilidade das indústrias leiteiras. Assim, na maior parte dos países o preço do leite pago ao produtor é função de determinados critérios de qualidade tais como a riqueza em matérias gordas, o teor de proteínas, a acidez, etc..

2.2. O leite é utilizado na exploração agrícola ou então comercializado. No primeiro caso, as utilizações possíveis do leite são o consumo animal, o consumo humano ou então a transformação em queijos ou manteiga fabricados na exploração agrícola.

2.3. O leite comercializado, com excepção das pequenas quantidades de leite cru vendido directamente ao consumidor final, é submetido a tratamentos ou a transformações pela indústria leiteira. Quando estes tratamentos utilizam simultaneamente todos os constituintes sólidos do leite, com excepção de uma parte variável da matéria gorda, os produtos finais principais são o leite pasteurizado, o leite esterilizado, o leite ultrapasteurizado, o leite condensado e o leite em pó.

2.4. O leite pode ser objecto de uma utilização separada dos seus constituintes por desnatação ou coagulação. Por desnatação, separa-se por um lado a nata que se bate para produzir a manteiga e o leitelho e, por outro, o leite desnatado, que se pode decompor em caseínas, soros de leite e em leite seco desnatado; por coagulação, obtém-se o leite coagulado que serve para o fabrico dos queijos.

Produção mundial e tendência dos preços mundiais

2.5. Ao nível mundial, a Comunidade e a ex-U.R.S.S. são os dois principais produtores de leite. Em 1990, a produção comunitária elevava-se a 109 milhões de toneladas e representava 22% da produção mundial que, no mesmo ano, após um decénio de crescimento fraco mas contínuo, atingiu o nível máximo de 476 milhões de toneladas. Ao examinar as grandes zonas geográficas, verifica-se que, durante os anos 80, a produção de leite aumentou no terceiro mundo e na ex-U.R.S.S. (109 milhões de toneladas em 1990 ou 22% da produção mundial), enquanto que na América do Norte (85 milhões de toneladas em 1990 ou 18% da produção mundial) e na Oceânia (14,5 milhões de toneladas em 1990 ou 3% da produção mundial) estabilizou e que na Europa, nomeadamente nos países da Comunidade, diminuiu.

2.6. As informações sobre as operações efectuadas no mercado mundial permitem pôr em evidência uma tendência caracterizada por um declínio das cotações durante a primeira parte dos anos 80. A tendência inversa caracterizada por uma nítida recuperação das cotações que se manifestou em 1987, prosseguiu em 1988 e em 1989.

2.7. Os anos 1990 e 1991 caracterizaram-se por um determinado decréscimo dos preços mundiais da manteiga e do leite desnatado em pó que permaneceram contudo a níveis bem superiores aos anteriores a 1988.

2.8. Se bem que os preços da manteiga e do leite desnatado em pó nos mercados mundiais tenham praticamente duplicado em relação a 1986, o seu nível permanece sensivelmente inferior ao nível dos preços comunitários de intervenção. No que se refere à manteiga, o preço de intervenção (ver ponto 3.5) corresponde mesmo aproximadamente ao triplo dos preços mundiais.

Evolução da produção leiteira na Comunidade

2.9. O leite, que representa em 1991, em valor, uma parte correspondente a 15,8% da produção agrícola final da Comunidade, é de longe o produto agrícola mais importante. Um milhão e meio de exploradores agrícolas comunitários são produtores de leite.

2.10. No interior da Comunidade, a sua importância varia consideravelmente de um país para outro: nos Estados-membros do Norte, a parte do sector do leite corresponde grosso modo a um quinto da produção agrícola final atingindo os valores máximos na Irlanda (31,7% em 1991) e no Luxemburgo (47,3% em 1991), enquanto que nos Estados-membros mediterrânicos a parte relativa a este sector fica aquém dos 15% (ver anexo XVIII).

2.11. Os principais produtores entre os Estados-membros são, em 1990, a França e a Alemanha com uma produção respectivamente de 26,5 e de 23,6 milhões de toneladas (não incluindo a produção leiteira da antiga R.D.A. avaliada em 4,9 milhões de toneladas), ou seja 46% da produção leiteira comunitária.

2.12. Desde 1983 a produção leiteira da Comunidade calculada a Doze passou de 118,8 milhões de toneladas para 109,0 milhões de toneladas em 1990, o que equivale a uma redução de 8,2% durante o período em que estava em vigor o regime que visava o controlo da produção leiteira (ver anexo VI). Esta redução pode ser constatada na maioria dos Estados-membros. A diminuição da produção leiteira foi fraca na Irlanda e no Luxemburgo. Estes dois países receberam, desde o princípio, uma quota suplementar retirada da reserva comunitária em virtude da importância que a produção leiteira reveste nesses dois Estados-membros (ver anexo VII). A variação da produção é difícil de apreciar em Itália e na Grécia(4) ()

onde a aplicação incompleta do regime lhe retirou o seu carácter dissuasivo tornando-o assim ineficaz. Em Espanha, o Tribunal não pôde constatar a evolução real da produção leiteira que, segundo as estatísticas transmitidas à Comissão, seria inferior à quantidade global garantida. Na ausência das declarações previstas(5) ()

, o Tribunal não conseguiu, durante a inspecção efectuada em 1991 e no início de 1992, obter da parte das autoridades espanholas os elementos que lhe teriam permitido confirmar que a produção leiteira não ultrapassa a quantidade global garantida.

2.13. Ao excluir as quantidades reduzidas de leite que são autoconsumidas no interior da exploração agrícola, o conjunto da produção leiteira e dos produtos lácteos ou é entregue a uma empresa leiteira (cerca de 90,5% da produção leiteira) ou vendido directamente aos consumidores (cerca de 3% da produção leiteira). As entregas representam portanto de longe o principal destino da produção leiteira e constituem o agregado em relação ao qual existem dados mais fiáveis. Segundo as estatísticas disponíveis, a proporção das entregas em relação ao conjunto da produção leiteira sofreu uma redução entre 1983 e 1990 passando, para a Comunidade a Doze, de 92,1% para 90,5%.

2.14. Nos Estados-membros em que a produção obtém os melhores resultados, as vendas directas constituem uma percentagem ínfima da produção. Quando existem dados estatísticos, o que nem sempre é o caso, verifica-se que as vendas directas sofrem uma redução mais ou menos rápida conforme os Estados-membros. Se, relativamente aos Estados-membros que não declaram as suas vendas directas, as quantidades globais garantidas visadas no Regulamento (CEE) nº 857/84 são tomadas como base de referência, pode considerar-se que entre 1985 e 1990 as vendas directas diminuíram de 3,5% para 2,8% da produção leiteira da Comunidade, não incluindo Portugal.

2.15. O autoconsumo na exploração não está indicado nas séries estatísticas. Pode contudo ser calculado pela percentagem da soma das entregas e das vendas directas em relação à produção total. Uma vez que a percentagem diminuiu de 94,8% em 1985 para 93,4% em 1990, o autoconsumo teria aumentado proporcionalmente em relação à produção total. Teria mesmo aumentado em termos absolutos, passando de 5 970 000 para 7 089 000 toneladas (ver anexo IX). O seu aumento teria sido particularmente elevado na Alemanha e nos Países Baixos, enquanto que nos Estados-membros que não aplicaram o regime de quotas (Espanha, Grécia, Itália), o autoconsumo teria permanecido ao mesmo nível que antes da introdução do regime de quotas.

2.16. Os valores do quadro no anexo IX, calculados conforme se descreve anteriormente, reflectem que o autoconsumo para a alimentação humana teria aumentado cerca de 20% (+ 0,114 milhões de toneladas), enquanto que o número de explorações diminuiu 10% entre 1985 e 1987. Esta tendência que prosseguiu, com toda a probabilidade, para além de 1987, concilia-se mal com a tendência dos agricultores de darem prioridade à utilização dos produtos lácteos embalados. A explicação para estas divergências poderá certamente encontrar-se na declaração das vendas directas por quantidades inferiores à realidade. A ausência de estatísticas específicas para as vendas directas em determinados Estados-membros impede uma apreciação mais desenvolvida deste fenómeno.

Evolução do consumo do leite e dos produtos lácteos

2.17. Apenas cerca de um quarto da produção leiteira é consumido como produtos frescos (leite para consumo directo, natas, iogurte, etc.). O resto é transformado em produtos que podem ser mais facilmente conservados e armazenados: manteiga (36%), queijo (23%), leite em pó (5%) e leite condensado (2%).

2.18. O consumo de leite e produtos lácteos na Comunidade está em declínio desde 1987. Com efeito, passou de cerca de 95 milhões para 91 milhões de toneladas em 1990, embora a produção comercializada se continue a situar em 1990 em cerca de 102 milhões de toneladas. O desequilíbrio entre a produção e o consumo é tanto mais inquietante porquanto o consumo inclui importantes vendas subvencionadas de manteiga e de leite desnatado em pó para a alimentação animal.

2.19. Na CEE, o consumo por habitante do conjunto dos produtos lácteos expressos em equivalente-leite gordo situa-se actualmente em cerca de 310 kg por ano, enquanto que há dez anos atingia apenas 300 kg(6) ()

. De um modo geral, o consumo de produtos lácteos aumentou nos países mediterrânicos, onde o consumo de produtos lácteos continua a ser o mais fraco, tendo diminuído nos Estados-membros onde apresentava os valores mais elevados, nomeadamente na Irlanda, na Dinamarca e no Reino Unido.

2.20. Esta evolução do consumo é influenciada não só pelos preços relativos do leite e dos produtos lácteos em relação aos produtos de substituição mas igualmente pela alteração dos hábitos dos consumidores e pela disponibilidade dos produtos de substituição do leite. A análise pormenorizada desta evolução conduz à constatação de um ligeiro aumento do consumo de leite e de produtos frescos (+10% entre 1983 e 1990), de um aumento mais significativo do consumo de queijo (+19,5% entre 1983 e 1990 - ver anexo XII) e de um forte declínio do consumo de leite desnatado em pó (-50% entre 1983 e 1990 - ver anexo XI). Apesar das medidas comunitárias para promover o consumo de manteiga, principal produto lácteo, a tendência para a redução acelerou-se durante os últimos anos (-12,7% entre 1987 e 1990 - ver anexo X). A evolução negativa do consumo da manteiga é largamente imputável a uma alteração do comportamento dos consumidores que se orientam mais para os produtos concorrentes, como a margarina, as manteigas ligeiras e as misturas de matérias gordas lácteas e não lácteas. Estes novos produtos concorrentes de determinados produtos lácteos aparecem continuamente nos mercados; as suas participações no mercado são de momento bastante limitadas mas estão destinadas a aumentar numa medida difícil de prever.

Evolução das exportações e das importações

2.21. As exportações de equivalente-leite, depois de terem atingido uma valor máximo de 16,5 milhões de toneladas em 1988, dos quais cerca de 7 milhões de toneladas de equivalente-leite exportados para a ex-URSS sob a forma de manteiga voltaram a descer para um valor de 12,8 milhões de toneladas em 1990.

2.22. Durante o período sucessivo à introdução do regime de quotas, a participação da Comunidade no comércio mundial passou de 42,9% em 1985 para 48,1% em 1990 num total relativamente estável que se situa entre 27 e 30 milhões de toneladas.

2.23. Em 1990, as importações de produtos lácteos na Comunidade podem ser calculadas em mais de 4 milhões de toneladas. As importações de manteiga (88 728 toneladas em 1990, ou seja cerca de 1,6 milhões de toneladas de equivalente-leite) destinam-se quase exclusivamente ao Reino Unido (62 159 toneladas em 1990). No que se refere ao queijo, a Itália (36 787 toneladas), o Reino Unido (20 062 toneladas) e a Alemanha (17 956 toneladas) partilham em 1990 os dois terços das importações de 113 106 toneladas (mais de um milhão de toneladas de equivalente-leite).

2.24. Mesmo apesar de determinados fluxos tradicionais de importações de produtos lácteos na Comunidade, nomeadamente as importações de manteiga para o Reino Unido, terem, na sequência de acordos internacionais, resistido até ao momento à preferência comunitária, o total das importações a partir de países terceiros representa apenas uma parte mínima do consumo comunitário de produtos lácteos (cerca de 4%).

Ajuda alimentar

2.25. Uma parte das exportações comunitárias (cerca de 10%) é imputável às acções de ajuda alimentar. A ajuda alimentar a favor dos países em vias de desenvolvimento, geralmente os mais desprovidos, traduziu-se em 1990 em 8 885 toneladas de butteroil e em 74 647 toneladas de leite desnatado em pó. Esta ajuda revela uma tendência para baixar desde 1982. Com efeito, os programas de ajuda alimentar da Comunidade evoluíram de 150 000 toneladas de leite desnatado em pó (cerca de 1,6 milhões de toneladas de equivalente-leite) e de 45 000 toneladas de butteroil (cerca de 1,1 milhões de toneladas de equivalente-leite) para 94 100 toneladas de leite desnatado em pó (cerca de 1 milhão de toneladas de equivalente-leite) e 18 000 toneladas de butteroil em 1990 (cerca de 0,5 milhão de toneladas de equivalente-leite). No total, as exportações a título da ajuda alimentar passaram de cerca de 2,6 milhões de toneladas para cerca de 1,4 milhão de toneladas de equivalente-leite (ver igualmente o ponto 3.10). As despesas orçamentais para financiar essa ajuda alimentar evoluíram de 378,8 Mio ECU em 1984 para 103,3 Mio ECU em 1990 (ver anexo XV).

Desequilíbrio do mercado do leite e dos produtos lácteos

2.26. A fim de avaliar a situação do mercado quanto ao seu equilíbrio, convém examinar diferentes elementos de apreciação, nomeadamente a taxa de auto-abastecimento comunitário em produtos lácteos, a evolução das existências comunitárias, bem como a evolução das exportações de produtos lácteos, incluindo a ajuda alimentar.

Taxa de auto-abastecimento da Comunidade conforme os diferentes produtos lácteos

2.27. No que se refere aos três principais produtos lácteos que são objecto de comércio internacional, a saber, a manteiga, o leite desnatado em pó e o queijo, a Comunidade ultrapassou largamente o nível do seu auto-abastecimento.

2.28. Durante o período de 1983 a 1990, a produção de manteiga diminuiu fortemente. Em 1983, a produção de manteiga excedia o consumo em 50%. Graças particularmente às medidas especiais tomadas para encorajar o consumo de manteiga e devido à redução da produção, o desvio entre a produção e o consumo de manteiga reduziu, em 1990, para 19%.

2.29. Em relação ao leite desnatado em pó, cujo consumo permanece largamente subvencionado, o desequilíbrio acentuou-se apesar da redução importante da produção. Em 1990, a produção ultrapassava em 53% o consumo comunitário, enquanto que até 1988 a situação era nitidamente mais equilibrada entre o consumo e a produção.

2.30. Menos grave parece ser a situação no sector do queijo onde, graças ao aumento importante do consumo, este permanece apenas de 6 a 8% inferior à produção.

Evolução das existências de manteiga e de leite desnatado em pó

2.31. Em Junho de 1991, as existências de manteiga e de leite desnatado em pó atingiram um nível equivalente a respectivamente 3 e 6 meses de consumo. Este nível não é excessivamente inquietante. Pelo contrário, a rapidez com que as existências se podem acumular não é senão o reflexo do desequilíbrio nos mercados do leite e dos produtos lácteos e indica a dependência do mercado comunitário das exportações realizáveis num momento dado como o demonstra aliás a evolução das existências de manteiga e de leite desnatado em pó durante o ano de 1990. Com efeito, estas existências que, entre 1987 e 1989, tinham diminuído fortemente até se fixarem a um nível de alguns milhares de toneladas, recomeçaram a aumentar rapidamente a partir do segundo trimestre de 1990 para se fixarem em 450 000 t no que se refere à manteiga e em 498 000 t no que se refere ao leite desnatado em pó, em 30 de Junho de 1991 (ver anexos XIII e XIV). Este aumento é a consequência, por um lado, da diferença muito significativa (18 milhões de toneladas em 1990) entre a produção (109 milhões de toneladas em 1990) e o consumo (91 milhões de toneladas) e, por outro, da redução das exportações particularmente em 1991(7) ()

. No sentido contrário, as existências diminuem apenas lentamente, mesmo se o seu escoamento no interior da Comunidade é favorecido por subvenções substanciais.

Ausência de mercados solventes importadores

2.32. As exportações para países terceiros raramente podem ser desenvolvidas por diferentes razões, particularmente porque representam já perto de metade do comércio mundial de produtos lácteos. Em outras partes do mundo onde poderia haver poder de compra, nomeadamente na Ásia, as populações consomem tradicionalmente menos produtos lácteos do que nos países industrializados ocidentais. Os produtos lácteos exportados, em particular no âmbito da ajuda alimentar, são frequentemente utilizados para reconstituírem no país importador produtos lácteos designados frescos tais como o leite gordo, os iogurtes ou os queijos frescos. Porém, nos países em vias de desenvolvimento mais desprovidos, que beneficiam mais da ajuda alimentar, nem o poder de compra das populações locais nem os recursos públicos permitem às pequenas empresas de reconstituição de produtos lácteos o equilíbrio das suas contas.

Desequilíbrio contínuo

2.33. Desde 1984, encontra-se regularmente nos considerandos de diferentes regulamentos do Conselho(8) ()

uma descrição dos objectivos a atingir pelas medidas que visam o controlo da produção leiteira.

2.34. Assim, o Conselho constata em 1984 que a situação do mercado dos produtos lácteos na Comunidade se caracteriza por excedentes estruturais que resultam de um desequilíbrio entre a oferta e a procura desses produtos. Em seguida, o Conselho apercebe-se de que, apesar da aplicação da imposição de co-responsabilidade, instituída pelo Regulamento (CEE) nº 1079/77, o aumento da recolha de leite prossegue a um ritmo tal que o escoamento das quantidades suplementares origina encargos financeiros e dificuldades do mercado que põem em causa o futuro da política agrícola comum(9) ()

. No momento da introdução do regime de quotas, o Conselho considera que, após um exame atento das diferentes soluções possíveis para restabelecer o equilíbrio do sector leiteiro, se afigura que, apesar das dificuldades administrativas que a sua aplicação pode implicar, o método simultaneamente mais eficaz e com efeito menos brutal sobre o lucro dos produtores consiste na criação,... , de uma imposição suplementar a incidir sobre as quantidades de leite recolhidas para além de um limiar de garantia(10) ()

.

2.35. Dois anos mais tarde, em 1986, o Conselho constata(11) ()

que, à luz da evolução do mercado, o nível das quantidades globais garantidas mostrou ser superior ao nível a considerar desejável para se alcançar uma situação de equilíbrio entre a oferta e a procura e que é, em consequência, necessário reduzir 3% as quantidades globais garantidas.

2.36. Ainda dois anos depois, em 1988, o Conselho constata de novo(12) ()

que os resultados obtidos com a aplicação do referido regime se revelam já insuficientes para se atingir, no final do período de aplicação do regime de quotas fixado em cinco anos, o objectivo de adaptação da oferta à procura e que é, por conseguinte, necessário alterar a duração do referido regime para oito períodos de doze meses.

2.37. Em Junho de 1991, o Conselho continua a considerar que o mercado do leite e dos produtos lácteos se caracteriza por uma situação excedentária persistente e que, dada a necessidade imperiosa de alcançar um certo equilíbrio entre a oferta e a procura, é conveniente proceder a uma redução das quantidades globais garantidas(13) ()

.

2.38. Assim, ao longo de todo o período de aplicação das medidas que visam o controlo da produção leiteira e em particular do regime de quotas, é reafirmado o mesmo objectivo, que consiste em alcançar um certo equilíbrio entre a oferta e a procura no sector do leite.

2.39. As constatações do Conselho enumeradas anteriormente mostram que o legislador comunitário, confrontado com a necessidade de limitar as despesas que decorrem do aumento dos excedentes no mercado leiteiro, optou pela introdução do regime de quotas de preferência à redução dos preços de apoio nesse mercado que teria como resultado estimular produções muitas vezes difíceis de vender. Ao apoiar os preços a níveis que têm mais em conta exigências sociais ligadas à manutenção dos lucros que realidades do mercado, a Comunidade afastou-se contudo da lógica de afectação dos recursos em função do resultado económico uma vez que os produtores se apropriam da possibilidade de produzirem uma determinada quantidade de leite com isenção de uma imposição suplementar, o que dá origem a uma renda económica, independentemente das suas capacidades respectivas. 3. ORGANIZAÇÃO COMUM DE MERCADO NO SECTOR DO LEITE E DOS PRODUTOS LÁCTEOS

3.1. A organização comum de mercado (OCM) no sector do leite e dos produtos lácteos foi criada ao mesmo tempo que a maior parte das outras organizações comuns de mercado, em 1968, pelo Regulamento (CEE) nº 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968. Actualmente, esta organização comum de mercado cobre o leite fresco, o leite condensado e o leite em pó, bem como a nata, a manteiga e determinados tipos de queijo. Todos os produtos lácteos beneficiam indirectamente do sistema de intervenção instituído para a manteiga e o leite desnatado em pó.

Objectivos

3.2. A organização comum de mercado visa atingir os objectivos definidos no artigo 39º do Tratado. Para realizar esses objectivos, a regulamentação comunitária prevê um regime único das trocas nas fronteiras exteriores e das medidas de intervenção no mercado a tomar por organismos de intervenção nos Estados-membros. Essas medidas devem ser uniformizadas a fim de não entravar a livre circulação dos produtos considerados, no interior da Comunidade.

3.3. Portanto, a Comissão, através da gestão da organização comum de mercado, deve em especial estabilizar os mercados e assegurar um rendimento equitativo para os produtores de leite graças à manutenção do preço de mercado do leite a um nível indicativo próprio de cada campanha leiteira, mas uniforme para toda a Comunidade. Deve igualmente procurar garantir preços razoáveis para os consumidores.

Meios e mecanismos

3.4. É através da estabilização dos preços, em especial da manteiga e do leite desnatado em pó, que a Comissão consegue manter o preço do leite gordo ao nível desejado. A opção de concentrar a intervenção nesses dois produtos é devida ao facto de, no essencial, os eventuais excedentes de leite serem transformados em manteiga e em leite desnatado em pó devido à facilidade de armazenamento destes.

Preços de intervenção

3.5. Os meios postos em prática para gerir a organização comum de mercado incluem «principalmente a fixação anual de um preço indicativo(14) ()

para o leite, de preços limiar(15) ()

determinados para os produtos piloto dos produtos lácteos repartidos em grupos.... e de um preço de intervenção(16) ()

para a manteiga»(17) ()

, o leite desnatado em pó e certos queijos.

Medidas de intervenção

3.6. As medidas de intervenção têm por objectivo garantir para o leite o preço indicativo comum franco na empresa de tratamento de leite. Para esse efeito, era necessário prever, além das intervenções relativas à manteiga e à nata fresca, outras medidas de intervenção comunitárias com vista a apoiar a valorização das proteínas do leite e a estabilizar os preços dos produtos cujo papel na formação dos preços ao produtor de leite é particularmente importante (4). Na prática, as medidas de intervenção consistem especialmente na compra a um preço predeterminado pelos organismos de intervenção dos excedentes de manteiga e de leite desnatado em pó, bem como de queijo, nomeadamente o Grana Padano e o Parmigiano Reggiano, que lhes são oferecidos quando esses excedentes provocam uma baixa significativa dos preços do mercado. Os excedentes comprados são colocados em armazéns públicos. São igualmente pagas ajudas para a armazenagem privada desses produtos, a fim de fazer face aos excedentes sazonais.

Medidas de escoamento

3.7. Desde 1974, a Comunidade adoptou medidas com vista a sanear o desequilíbrio do mercado. Para absorver os excedentes de produção e com vista a estimular a procura interna, concede ajudas à utilização do leite desnatado em pó, ajudas à utilização das matérias gordas butíricas (por exemplo, ajudas à compra de manteiga efectuada pelas instituições e colectividades sem fins lucrativos, manteiga de pastelaria,...) e subsídios para o leite destinado aos alunos dos estabelecimentos de ensino.

3.8. Além disso, os exportadores beneficiam de restituições para as suas vendas no mercado mundial. Os excedentes de produção, que tendem a perpetuar-se, têm também tendência para fazer baixar os preços no mercado mundial e, por intermédio das restituições assim reforçadas, aumentam a despesa orçamental da Comunidade.

3.9. A ajuda alimentar sob a forma de butteroil(18) ()

(com pelo menos 99,8% de matérias gordas de leite) e de leite desnatado em pó foi igualmente considerada, pelo menos no início, como uma medida de escoamento dos excedentes de produção, podendo os comportamentos de consumo alterar-se e os países em vias de desenvolvimento beneficiários transformar-se em mercados solventes.

3.10. Apesar destas medidas, no passado tiveram de efectuar-se periodicamente vendas de liquidação de stocks abaixo dos preços de intervenção (por exemplo: venda de 307 000 toneladas de manteiga à ex-URSS em 1988).

Regime de trocas

3.11. A realização de um mercado único do leite e dos produtos lácteos para a Comunidade implica, além de um regime único de preços e das medidas de intervenção, o estabelecimento de um regime único de trocas nas suas fronteiras exteriores. Este regime de trocas associa-se ao sistema de intervenção e inclui um sistema de direitos niveladores na importação e de restituições na exportação. A finalidade deste regime de trocas regulamentado é estabilizar o mercado comunitário evitando, nomeadamente, que as flutuações dos preços no mercado mundial se repercutam nos preços praticados no interior da Comunidade(19) ()

.

3.12. Situando-se os preços comunitários muito acima dos preços mundiais, as exportações só se tornam possíveis graças às restituições pagas aos exportadores. No que se refere às despesas de restituição, o custo das exportações passou de 1 943,4 Mio ECU em 1984 para 1 945,8 Mio ECU em 1990, passando por um valor máximo de 3 082,4 Mio ECU em 1988.

Medidas que visam o controlo da produção de leite

3.13. Com a experiência, os responsáveis comunitários adquiriram a convicção de que o mercado do leite e dos produtos lácteos já não poderia ser reequilibrado agindo unicamente sobre a procura sem qualquer preocupação com a oferta. Contudo, consideraram que uma redução directa dos preços suficiente para equilibrar o mercado não poderia ser posta em prática sem reduzir de maneira brutal os rendimentos dos agricultores. Assim, numa primeira fase, introduziram a imposição linear, ainda designada imposição de co-responsabilidade, para se chegar finalmente ao regime de quotas.

Imposição linear ou imposição de co-responsabilidade

3.14. Sabendo-se que o preço líquido recebido pelo produtor é o principal factor que influencia profundamente a oferta, foi introduzida em 1977(20) ()

a imposição de co-responsabilidade. Nessa época, o Conselho, que no início de cada campanha fixa o preço indicativo do leite para a campanha seguinte, considerava conveniente estabelecer uma ligação mais directa entre a produção e as possibilidades de escoamento dos produtos lácteos através da introdução, por um período plurianual (que nunca foi definido), de uma imposição que atingisse de maneira uniforme o conjunto das quantidades entregues às empresas de tratamento de leite, bem como determinadas vendas de produtos lácteos na exploração agrícola. Os produtores eram assim obrigados a assumir em parte a responsabilidade financeira dos seus excedentes.

3.15. A imposição de co-responsabilidade, fixada em Setembro de 1977 em 1,5% do preço indicativo, sofreu sucessivos aumentos até atingir 3% para a campanha de 1984/85. Desde 1 de Abril de 1989, na sequência das vendas de manteiga à ex-URSS, da introdução do regime de quotas e da conjuntura favorável dos preços praticados nos mercados de exportação e dado que as existências comunitárias são quase inexistentes, o Conselho fixou a taxa de base em 1,5%. Esta imposição não se aplica aos produtores portugueses nem aos produtores das regiões de montanha ou das zonas desfavorecidas(21) ()

.

3.16. Em 1984, o Conselho constatou(22) ()

que, com o tempo, a imposição de co-responsabilidade tinha perdido o seu efeito e não pôde impedir que o desequilíbrio de que enferma o mercado do leite e dos produtos lácteos aumentasse no início dos anos 80. A eficácia da imposição de co-responsabilidade foi definitivamente posta em dúvida uma vez que foi suprimida no âmbito da reforma da política agrícola comum.

Outras medidas que visam o restabelecimento do equilíbrio no mercado do leite e dos produtos lácteos

3.17. A introdução da imposição de co-responsabilidade foi acompanhada de «medidas específicas favoráveis ao alargamento do mercado e ao escoamento dos excedentes no mercado da Comunidade, bem como no mercado mundial»(23) ()

. O produto da imposição linear é integrado no regime das intervenções e serve para financiar acções no mercado, melhorar a qualidade do leite e subvencionar a venda de leite para os alunos dos estabelecimentos de ensino. A aplicação destas medidas foi analisada no relatório especial do Tribunal nº 1/86(24) ()

.

3.18. A estas medidas, o Conselho acrescentou outras visando igualmente a redução da oferta tais como as ajudas à redução do número de vacas leiteiras, os prémios à não comercialização do leite ou o prémio à reconversão dos efectivos bovinos(25) ()

.

3.19. Por outro lado, a política das compras para a intervenção sob a forma de «guichet aberto» foi igualmente modificada limitando-se as compras para a intervenção durante um período do ano(26) ()

, por um lado, e, por outro, autorizando-se a suspensão das compras para a intervenção se a situação do mercado o justificar. Durante esse período de suspensão das compras para a intervenção a estabilidade do mercado pode ser preservada recorrendo-se à técnica dos concursos permanentes(27) ()

ou ao restabelecimento das compras quando o preço do mercado descer abaixo de um limiar inferior (por exemplo, 92% do preço de intervenção) durante um período representativo.

Regime de quotas

3.20. Finalmente, um outro regime tendo em vista o controlo da produção leiteira, comumente designado por «regime de quotas leiteiras», foi introduzido pelo Conselho quando da fixação dos preços para a campanha de 1984/85, constituindo a partir daí a medida central para a limitação da oferta. Este regime prevê o estabelecimento de uma quantidade de referência individual anual, cujo excedente está associado de direito a uma sanção financeira, a imposição suplementar. Instituído à partida por um período de cinco anos, o sistema foi prorrogado em 1988(28) ()

até 31 de Março de 1992. Em 1992, o Conselho, no âmbito da reforma da PAC, manteve o regime de quotas leiteiras por um período de oito anos.

3.21. O regime de quotas distingue as «entregas» às empresas de tratamento de leite e aos outros tipos de empresa industrial ou comercial, que representam o principal modo de escoamento do leite, das «vendas directas» aos consumidores de leite ou de produtos agrícolas derivados. No que se refere às entregas, os Estados-membros podem optar (ver anexo XXVI) entre duas fórmulas para aplicação da imposição suplementar: a fórmula A, nos termos da qual a penalidade é directamente devida por qualquer produtor que exceda a sua quota, e a fórmula B, nos termos da qual a imposição é devida pelo comprador (empresa de tratamento de leite ou outra), o qual a repercute em seguida pelos produtores cujos fornecimentos excedam a respectiva quota. Os produtores que excedam a sua quota específica «vendas directas» são obrigados a pagar a imposição a um organismo competente. O Tribunal é de opinião que a Comissão, tendo em conta a experiência adquirida desde há oito anos nos diferentes Estados-membros, deveria examinar qual das duas fórmulas, A ou B, é mais conveniente, em especial sob o ponto de vista da boa gestão financeira, para alcançar os objectivos prosseguidos pelo regime de quotas, a saber, o controlo da produção leiteira. Em Dezembro de 1992, o Conselho adoptou, no âmbito do novo regime, a recomendação da Comissão de 1991 relativa a uma única fórmula.

3.22. Relativamente às campanhas de 1984/85 a 1988/89, a quantidade global garantida para as entregas às empresas de tratamento de leite foi, em princípio, fixada ao nível das entregas de 1981 aumentadas 1%. A quantidade global garantida relativamente às entregas para a Comunidade a Dez fixava-se assim em 99,5 milhões de toneladas, excepto no que se refere à campanha de 1984/85, em relação à qual tinha sido previsto um período de transição com uma quota de 99,9 milhões de toneladas, para facilitar a adaptação do sector.

3.23. A possibilidade de se exceder a quantidade de referência individual é «sancionada» por uma imposição comunitária, a cargo dos produtores, designada por «imposição suplementar». Esta imposição, que entrou em vigor em 1 de Abril de 1984(29) ()

, penaliza fortemente as quantidades comercializadas que excedam a respectiva quota. Com efeito, o montante da imposição deveria, em princípio, anular a receita correspondente a todo o leite entregue às empresas de tratamento ou directamente vendido pelo produtor para além da quantidade de referência individual previamente atribuída.

3.24. A penalidade financeira cobrada relativamente às quantidades de leite entregues pelos produtores para além da sua quota encontrava-se originalmente fixada, por quilo em excesso, em 75% do preço indicativo do leite(30) ()

para as entregas nos termos da fórmula A e as vendas directas e em 100% para a fórmula B (ver ponto 3.21). Desde 1987, é idêntica para as duas fórmulas de entrega (100%, seguidamente 115% em 1990). A penalidade financeira (75% do preço indicativo) para as vendas directas não se alterou (ver anexo VIII). Assim, por exemplo, relativamente à campanha de 1990/91, o preço indicativo do leite foi fixado em 268,1 ECU por tonelada. Para os casos em que se exceder a quota específica relativa às vendas directas, a imposição suplementar é de 268,1 x 75% = 201,1 ECU por tonelada, ao passo que para as duas fórmulas de entrega a sanção financeira a pagar caso se exceda a quota é de 268,1 x 115% = 308,3 ECU por tonelada. Na sua comunicação de Julho de 1991 ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a evolução e o futuro da política agrícola comum, a Comissão recomenda que, caso se exceda a quantidade de referência individual, a sanção a infligir aos produtores que possuem uma quota «vendas directas» seja a mesma que têm de pagar os outros produtores.

Despesas e receitas orçamentais do sector do leite

3.25. O sector do leite foi até 1989 o mais oneroso (cerca de 20% das despesas FEOGA-Garantia) de todos os sectores da política agrícola comum. Somente a partir de 1990 os pagamentos a favor da OCM das matérias gordas e das proteaginosas ultrapassaram os relativos ao mercado dos produtos lácteos (ver anexo XXI).

Evolução das despesas orçamentais

3.26. Embora entre 1983 e 1991 as despesas totais do FEOGA-Garantia tenham duplicado para atingirem 31 527,8 Mio ECU em 1991, os pagamentos efectuados no âmbito da OCM do sector do leite e dos produtos lácteos permaneceram praticamente ao mesmo nível desde a introdução do regime de quotas. Contudo, de 1983 a 1984, as despesas aumentaram 1 371,9 Mio ECU (+27,8%). Este excesso de despesas explica-se por um aumento de 611,4 Mio ECU relativo às despesas de armazenagem e de 616,6 Mio ECU relativo às restituições para a exportação (ver anexo I), o que reflecte os problemas surgidos na época em relação a este mercado.

3.27. As despesas globais no sector do leite em 1991 ascenderam a 6 786,3 Mio ECU, antes da compensação com a imposição linear e a imposição suplementar, representando um aumento de cerca de 700 Mio ECU relativamente ao exercício anterior, mas ao mesmo nível que as dos exercícios de 1988 e 1989, que se tinham caracterizado por restituições à exportação particularmente elevadas (ver anexo I). As despesas recentes estão contudo próximas do nível nominal registado em 1984, isto é, no momento da introdução do regime de quotas. É todavia necessário sublinhar que desde o exercício de 1989 é contabilizada fora do capítulo 20 - leite e produtos lácteos - uma despesa de uma certa importância, os reembolsos aos Estados-membros das medidas de escoamento de manteiga das existências públicas (3 200 Mio ECU a reembolsar em quatro anos); em 1991, esta despesa elevou-se a 797,4 Mio ECU.

3.28. Examinando os diferentes tipos de despesas relativas a esta OCM, constata-se que as despesas na intervenção baixaram progressivamente de 2 729,7 Mio ECU em 1983 para 2 133,9 Mio ECU em 1991. As despesas de escoamento variam amplamente entre 400 e 900 Mio ECU por ano, às quais é igualmente necessário acrescentar as quatro parcelas anuais de cerca de 800 Mio ECU para reembolsar aos Estados-membros a partir de 1989 o pré-financiamento das despesas de escoamento das existências públicas de manteiga incorridas em 1987 e 1988. Os custos originados pelas medidas que visam o controlo da produção leiteira, em especial sob a forma de indemnizações ao abandono definitivo ou à suspensão temporária da produção de leite, ascenderam em 1991 a 688,3 Mio ECU.

Evolução das receitas orçamentais

3.29. No que se refere às receitas, a imposição linear, que representa o número principal, baixou de 527,4 Mio ECU em 1983 para 292,0 Mio ECU em 1991. A imposição suplementar sofre flutuações bastante importantes que têm origem, por um lado, na variação dos níveis a que as quotas são excedidas e, por outro, nas compensações variáveis a partir da mesma rubrica orçamental, analisadas no ponto 3.30 do presente relatório, com as despesas permitidas pelo Regulamento (CEE) nº 857/84 para financiar a compra de quotas com vista à reestruturação da produção leiteira; em especial em 1985, a imposição traduziu-se numa despesa devido ao reembolso à Alemanha da imposição indevidamente paga ao FEOGA em 1984. O total da imposição de co-responsabilidade e da imposição suplementar representa apenas cerca de 5,9% da totalidade das despesas do sector do leite, excluindo as medidas específicas de ajuda à redução da produção.

Imputação orçamental de determinadas receitas no sector do leite

3.30. A imposição suplementar, à semelhança da imposição de co-responsabilidade, não constitui um recurso próprio da Comunidade nos termos do artigo 201º do Tratado. É considerada uma despesa negativa em proveito do capítulo 20 «leite e produtos lácteos» do título 2 da parte B do orçamento. O Tribunal recorda a crítica que já formulou relativamente à utilização do método das despesas negativas através da inscrição no orçamento de determinadas receitas como dedução das despesas (ver ainda o último relatório anual relativo ao exercício de 1990, pontos 3.21 - 3.22)(31) ()

. A prática que consiste em incluir números negativos no orçamento das despesas é contrária ao princípio orçamental da universalidade, consagrado no nº 1 do artigo 4º do Regulamento Financeiro nos seguintes termos: as receitas e despesas são inscritas pelo seu montante integral no orçamento e nas contas, sem qualquer compensação entre si.(32) ()

4. APLICAÇÃO DAS MEDIDAS DE CONTROLO DA PRODUÇÃO DE LEITE

4.1. Inicialmente fixadas a um nível demasiado elevado relativamente à procura, as quantidades de referência garantidas foram sucessivamente reduzidas pelo Conselho desde que se aplica o regime de quotas (ver anexo IV).

Evolução da produção e das quotas

4.2. A título de balanço provisório, convém examinar se o regime de quotas, em especial a parte relativa às entregas às empresas de tratamento de leite, a sua componente mais importante, foi bem sucedido no controlo da produção durante as sucessivas campanha leiteiras.

4.3. Após a primeira campanha de aplicação do regime (1984-1985), as entregas mantiveram-se constantemente acima das quantidades globais garantidas para toda a Comunidade, passando de 99,2 milhões de toneladas da primeira campanha para 93,3 milhões de toneladas (excluindo Espanha e Portugal) na sétima campanha (1990/91). A diminuição da produção concentrou-se nas quarta (1987/88) e quinta campanhas (1988/89), relativamente às quais a redução das quotas coincidiu com a aplicação das medidas relativas ao abandono definitivo e à suspensão temporária da produção de leite. Desde então, assiste-se a uma quase estabilização da produção comunitária até 1991.

4.4. No que se refere aos casos em que as quotas foram relativamente excedidas, constata-se que, para a quinta campanha (1988/89), as quantidades globais garantidas foram mais excedidas que nos períodos anteriores ou posteriores (ver gráfico no anexo V).

4.5. Relativamente à sexta campanha, a saber 1989/90, as entregas atingiram 98,7 milhões de toneladas (incluindo Espanha), face a um nível de quantidades globais disponíveis de 97,7 milhões de toneladas. Contudo, é de assinalar que as quantidades em excesso relativamente ao limite superior teriam sido duas vezes mais elevadas se as medidas do «Pacote Nallet(33) ()

» não tivessem provocado um aumento global de um por cento das quantidades disponíveis nos Estados-membros no momento em que se concluia a campanha de 1989/90.

Não aplicação do regime por determinados Estados-membros

4.6. O Tribunal constata que nos Estados-membros onde se encontram as grandes regiões de produção de leite, em especial no norte da Comunidade, as medidas que visam o controlo da produção leiteira são aplicadas de maneira relativamente estrita. Em contrapartida, o regime de quotas é aplicado de forma incompleta em Espanha, na Grécia e em Itália (ver ponto 4.55).

Acções relativas aos preços

4.7. As medidas que visam o controlo da produção leiteira, de que o regime de quotas é o elemento central, reflectem a vontade de o legislador alcançar uma limitação e mesmo uma redução quantitativa da produção de leite sem que para tal tenha necessariamente de se proceder à diminuição dos preços comunitários. Desde a introdução do regime de quotas em 1984, os preços indicativos continuaram a ser fixados para cada campanha a um nível que permaneceu sensivelmente o mesmo, a saber 278,4 ECU por tonelada para as campanhas de 1985/86 a 1989/90 e 268,1 ECU por tonelada desde a campanha de 1991/92. Assim, de 1984 a 1987, os preços do leite pagos aos produtores permaneceram estáveis na maior parte dos Estados-membros. Em contrapartida, no decurso do período 1988-1989 aumentaram sensivelmente no Benelux, na Alemanha, na Dinamarca e na Irlanda. Durante esse mesmo período, os preços do leite pagos aos produtores alemães, dinamarqueses e luxemburgueses ultrapassaram mesmo o preço indicativo do leite. Em 1990 e 1991 os preços pagos aos produtores em todos os Estados-membros com excepção de Itália desceram abaixo do preço indicativo (ver anexo VIII). Os preços pagos aos produtores variam de um país para outro, podendo as diferenças entre os primeiros ser bastante significativas: em 1990 registou-se em Itália o preço mais elevado pago aos produtores, 34,48 ECU/100 kg, ao passo que o preço mais baixo foi constatado na Irlanda, 22,14 ECU/100 kg. Estas diferenças de preços são influenciadas sobretudo pelo nível de auto-suficiência em produtos lácteos dos Estados-membros. Em geral os preços pagos aos produtores são mais baixos na Irlanda, país excedentário e exportador de produtos lácteos, ao passo que os mais elevados são pagos em Itália, país deficitário e importador de produtos lácteos. No que diz respeito às flutuações ao longo dos anos dos preços pagos aos produtores, pode constatar-se que os preços baixam quando as existências comunitárias de manteiga e de leite desnatado em pó aumentam e inversamente.

Atenuação do regime de quotas

4.8. O regime de quotas sofreu alterações sucessivas para reduzir o seu carácter coercivo, o que pode constatar-se em especial através da atenuação do regime comunitário a favor de sistemas adaptados às necessidades nacionais e através da diluição do efeito dissuasor da imposição suplementar.

Atenuação do regime comunitário a favor de sistemas adaptados às necessidades nacionais

4.9. Esta atenuação do regime de quotas reveste dois aspectos, a saber, a complexidade da regulamentação e as suas diferentes interpretações, bem como as adaptações do regime de quotas às necessidades nacionais.

Complexidade da regulamentação e suas diferentes interpretações

4.10. A regulamentação comunitária, já bastante complexa no momento da publicação do relatório especial nº 2/87 do Tribunal, foi objecto de complementos e de adaptações(34) ()

que tornam ainda mais difícil a aplicação do controlo da produção leiteira. Com efeito, o regime de quotas torna-se regularmente mais complexo com medidas suplementares tais como programas de abandono definitivo da produção leiteira, com frequência especificamente elaborados por e para cada Estado-membro (ver anexo XXIV, ponto 5), ou com a mobilidade das quotas sob todas as formas de transferência. Assim, o grande número de medidas comunitárias aplicadas «à la carte» em todas as suas variantes pelos Estados-membros constitui apenas a ponta visível da complexidade dessas medidas, que oscilavam entre a diminuição ou o aumento das restrições (ver pontos 4.12-4.15).

4.11. O elevado número de recursos judiciais demonstra que, por um lado, o que está em causa é importante para os produtores de leite e que, por outro, a aplicação da regulamentação tornava possíveis margens de interpretação suficientes para justificar uma acção prejudicial. Sem contar os acórdãos emitidos pelos tribunais nacionais, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias decidiu em três dezenas de casos litigiosos na maior parte respeitantes à atribuição de quantidades de referência individuais. As decisões do Tribunal de Justiça respeitantes aos casos SLOM(35) ()

(ver ponto 4.65) tiveram consequências consideráveis sobre o referido regime, na medida em que cerca de um milhão de toneladas teve de ser reservado ex post para os produtores SLOM. Em 29 de Janeiro de 1992, encontravam-se ainda pendentes no Tribunal de Justiça cerca de 102 recursos interpostos por pessoas singulares ou colectivas. Por outro lado, o Tribunal de Justiça concedeu aos produtores SLOM o direito de receberem indemnizações. Com efeito, no seu acórdão de 19 de Maio de 1992 nos processos conjuntos C-104/89 e C-37/90, condenou a Comunidade a reparar o prejuízo sofrido pelos produtores SLOM dado o facto de estes não terem beneficiado de uma quantidade de referência desde a introdução do regime de quotas em 1984. Foram dirigidos à Comissão cerca de 800 pedidos de indemnização(36) ()

.

Adaptações do regime às necessidades nacionais dos Estados-membros

4.12. Se os princípios são relativamente simples, a sua tradução concreta tornou-se progressivamente mais complexa. Para atribuição inicial das quotas individuais, a regulamentação comunitária(37) ()

fixou períodos de referência, por um lado, e, por outro, estabeleceu limites superiores para as quotas individuais por Estado-membro sob a forma de uma quantidade global garantida [uma para as entregas, que resulta directamente do regulamento de base, outra para as vendas directas(38) ()

].

4.13. As disposições foram várias vezes alteradas: as primeiras entre 1984 e 1986, a fim de alargar o poder de adaptação e de modulação das quotas pelos Estados-membros em proveito de determinadas categorias de produtores, as segundas em várias ocasiões desde 1984, a fim de reduzir ou aumentar as quantidades globais garantidas dos Estados-membros, às quais é necessário acrescentar uma reserva gerida pela Comunidade (ver anexo VII).

4.14. Desde o início, e em seguida sob as mais variadas formas, foram integradas no Regulamento (CEE) nº 857/84, já referido, medidas que autorizam os Estados-membros a realizar programas nacionais para incentivar o abandono da produção de leite e para a redistribuição de quotas a agricultores considerados prioritários. Os Estados-membros fizeram uma utilização muito variável destas possibilidades de aquisição e redistribuição de quotas (ver anexo XXV). Podem adquirir quotas concedendo uma indemnização, paga em uma ou várias vezes, aos produtores que se comprometem a abandonar parte ou a totalidade da sua produção leiteira. As quantidades de referência assim libertadas são, se for caso disso, acrescentadas à reserva nacional com vista a uma redistribuição em função dos critérios estabelecidos para esse fim.

4.15. A noção de Estado-membro devedor tornou-se uma realidade a partir do momento em que foram introduzidas disposições que permitem aos Estados-membros compensar, sob diversas formas, as quantidades em excesso e as sub-realizações dos produtores individuais relativamente às suas quotas «entregas» e, para os dois primeiros períodos de aplicação do regime de quotas, pagar ao orçamento comunitário apenas a imposição correspondente ao excesso relativo à quantidade de referência nacional garantida. Por outro lado, foi conferida aos Estados-membros a possibilidade de afectar a imposição suplementar cobrada ao financiamento de programas nacionais de abandono da produção leiteira ou com vista à reestruturação da produção leiteira quando globalmente as quantidades limites do referido Estado-membro não forem ultrapassadas(39) ()

. Estas disposições reforçam a prioridade dada à responsabilidade nacional. Como consequência, a repartição geográfica da produção leiteira tende a manter-se em vez de se desenvolver nas regiões onde se revela economicamente mais justificada. Assim, a especialização regional só poderá ter lugar, na melhor das hipóteses, no interior dos Estados-membros.

Diluição do efeito dissuasor da imposição suplementar

4.16. O Tribunal constatou que a diluição do efeito dissuasor da imposição suplementar tem origem na perpetuação do mecanismo geral de compensação e na repercussão da imposição suplementar nos produtores individuais, na forma como têm lugar as transferências de quantidades de referência entre vendas directas e entregas, nos atrasos na cobrança da imposição, na insuficiente correcção caso seja ultrapassado o teor de matérias gordas, e na mobilidade das quotas.

Perpetuação do mecanismo geral de compensação e repercussão da imposição suplementar nos produtores individuais

4.17. A disposição respeitante ao mecanismo de compensação(40) ()

, introduzida a título provisório em 1985 e autorizando os Estados-membros a atribuir as quantidades de referência não utilizadas dos produtores ou dos compradores aos produtores ou compradores da mesma região e, se for caso disso, de outras regiões, foi prorrogada em diversas ocasiões. Inicialmente limitado à primeira campanha (1984/85) devido às dificuldades de adaptação dos produtores à nova regulamentação das quotas, o mecanismo dito do «artigo 4º-A» foi prorrogado para a segunda campanha em 1985, para as três seguintes em 1987(41) ()

e em 1988(42) ()

até expirar o regime (1992). Esta disposição tomou assim um carácter permanente e estrutural «devido à flexibilidade que permite, tendo em conta determinadas situações»(43) ()

. Aplica-se tanto às entregas como às vendas directas e pode ser modulada em função de determinados critérios (situação específica de diversas categorias de devedores ou de determinadas regiões). O mecanismo do artigo 4º-A, que o Conselho continua assim a reconduzir, tem várias consequências relativamente ao objectivo inicial de controlo da produção leiteira. Num plano geral, a redacção do texto, alterado em 1987(2) e em 1989(44) ()

, permitiu e permite aos Estados-membros limitar a imposição suplementar devida pelos produtores ou compradores apenas no caso de se exceder a quantidade global garantida, isto é, a quota nacional. Afastamo-nos assim completamente da noção de quota individual, isto é, da ideia que inicialmente presidiu à instauração das quotas e que visava responsabilizar os produtores de leite submetendo-os, em caso de excesso, à penalidade da imposição suplementar. Porém, ao permitir-se a compensação dos excessos de produção com a parte das quotas não utilizada, diminuiu-se o impacto da imposição suplementar.

4.18. No seu relatório especial nº 2/87 sobre o regime de quotas e da imposição suplementar, o Tribunal mostrara que a aplicação conjugada do princípio da compensação nacional das quotas (ver ponto 4.17) e da fórmula B (quota comprador) tivera como efeito atenuar de forma significativa o efeito dissuasor da imposição suplementar no caso de se exceder a quota. Do funcionamento desses mecanismos resultava com efeito uma «diluição» da imposição (ver anexo XXII), que se traduzia numa redução da taxa efectiva da imposição finalmente devida pelos produtores que tinham excedido a sua quota.

4.19. Concretamente, a aplicação que é feita do artigo 4º-A varia significativamente de um Estado para outro (ver anexo XXVI). Na maior parte dos Estados-membros, o produtor só tem conhecimento da sua quota definitiva no final da campanha leiteira. Determinados Estados-membros instauraram sistemas de previsão das compensações potenciais a distribuir em final de campanha. É em especial o caso da Dinamarca, que pôs em prática um tal sistema de previsão a fim de reduzir ao mínimo o risco de se exceder a quantidade de referência individual majorada da compensação. Nos Estados-membros em que a compensação é realizada de acordo com um sistema que favorece determinados produtores prioritários, estes sentem-se encorajados a exceder a sua quantidade de referência individual fixada em início de campanha na proporção prevista da compensação a receber no final da campanha leiteira.

4.20. O efeito de diluição foi em parte corrigido pela alteração do modo de cálculo da imposição introduzida em 1987(45) ()

e aplicável a partir da campanha 1986/87. Trata-se, no caso da fórmula B, de pôr em prática o sistema designado por «dinamarquês», isto é, repartir quantidades de referência não utilizadas dos produtores entre as empresas de tratamento de leite (compradores) na proporção das quotas dos produtores que tenham excedido as suas quotas. Assim, apenas pagam a imposição os produtores que em termos relativos mais tenham excedido a sua quota. Além disso, foram previstas determinadas medidas correctivas pelo mesmo regulamento de alteração e em 1988(46) ()

com vista a aplicar uma imposição mais elevada aos casos em que mais se tenham excedido as quotas.

4.21. Em Itália e na Bélgica, numa das primeiras campanhas, foi retirado à imposição suplementar o seu carácter dissuasor em relação aos produtores de leite na medida em que, após longas hesitações, foi o Estado-membro que a pagou a partir do orçamento nacional. Além disso, os Estados-membros geralmente não fizeram com que as correcções efectuadas no âmbito do procedimento de apuramento de contas relativo à imposição suplementar se repercutissem sobre os produtores.

Transferência de quantidades de referência das vendas directas para as entregas

4.22. A par das suas quotas «entregas», os Estados-membros repartiram entre os produtores as quotas «vendas directas» que lhes foram atribuídas pela regulamentação comunitária. Como indicado acima, a sua ordem de grandeza é limitada em comparação com as entregas (cerca de 3% da produção de leite); além disso, os montantes reais das vendas directas são mal conhecidos e mal controlados. A regulamentação comunitária prevê que se possa efectuar transferências entre as duas categorias de quotas sob duas formas:

a)em virtude de uma disposição introduzida em 1985(47) ()

(Regulamento (CEE) nº 804/68, artigo 5º-C) a Comissão pode, a pedido dos Estados-membros, «adaptar» as quotas nacionais das entregas, por um lado, e das vendas directas, por outro, com base em dados objectivos e para ter em conta alterações estruturais que afectem estas duas categorias de escoamento do leite pelos produtores; foram adoptados vários regulamentos de adaptação desde 1985, tendo-se traduzido em transferências líquidas de quantidades disponíveis a partir das vendas directas e em proveito das entregas. Essas transferências sucessivas constituem reveladores evidentes, pelo menos em parte, do nível geral a que foram originalmente fixadas as quotas de vendas directas e da sua tendência para baixar;

b)nos termos de uma disposição (Regulamento (CEE) nº 857/84, artigo 6º-A) introduzida igualmente em 1985(48) ()

, os produtores individuais que disponham de duas quantidades de referência (entregas e vendas directas) obtêm, por decisão das autoridades nacionais competentes e para fazer face a uma alteração das suas necessidades de comercialização, um aumento de uma das duas quantidades de referência dentro de um período de doze meses e, correlativamente, a redução da outra. O texto prevê uma imputação dos movimentos correspondentes à reserva nacional que os Estados devem constituir dentro de cada uma das grandes categorias. A interpretação deste procedimento é muito variável conforme os Estados-membros, mas estes servem-se dele geralmente como um meio para minimizar o excesso da sua quantidade global garantida de entregas. Igualmente neste caso a consequência é uma redução do impacto das quotas individuais.

4.23. O caso da Grécia ilustra perfeitamente a incerteza que caracteriza o volume das vendas directas inicialmente atribuído como quota específica. Para a campanha 1984/85, a quantidade global garantida para as entregas foi fixada em 472 000 t e a específica para as vendas directas em 116 000 t. Em conformidade com as disposições regulamentares(49) ()

, a Comissão transferiu em várias etapas 110 000 t da quantidade global garantida específica das vendas directas para a quantidade global garantida relativa às entregas. Assim, para a campanha de 1991/92, as duas quantidades globais garantidas são, tendo em conta reduções entretanto decididas, respectivamente de 525 985 t e de 4 528 t. Essas transferências foram efectuadas pela Comissão com muitas hesitações, em especial a última transferência por si decidida(50) ()

.

4.24. Um caso análogo ao da Grécia verifica-se em Espanha. Com efeito, a quantidade global garantida relativamente às vendas directas passou de 750 000 t em 1986 para 527 500 em 1989. Estas transferências permitiram compensar a maior parte das reduções impostas pelos regulamentos comunitários às quantidades globais garantidas relativamente às entregas. As decisões de transferência foram tomadas num contexto de incerteza, dado que as autoridades espanholas não atribuíram aos produtores de leite quantidades de referência individuais relativas às vendas directas. Os dados estatísticos disponíveis mostram que, para a campanha de 1989/90, as vendas directas ultrapassaram em cerca de 27 000 t a quantidade global garantida para esse fim(51) ()

. Porém, por ocasião da auditoria em 1992 não fora cobrada pela Espanha qualquer imposição suplementar. Os produtores de leite que praticam as vendas directas não podem, aliás, ser considerados responsáveis por qualquer excesso a nível nacional enquanto não lhes foram atribuídas quantidades de referência individuais relativas às vendas directas, o que as autoridades espanholas ainda não fizeram.

4.25. O balanço das transferências adoptadas pela Comissão (ver anexo III) demonstra que a maior parte dos Estados-membros utilizou o procedimento descrito no ponto 4.22 a).

4.26. O artigo 6º-A do Regulamento (CEE) nº 857/84 é um meio cada vez mais utilizado para limitar o impacto da imposição suplementar no sector do leite. Os Estados-membros têm a tentação de o preferirem ao procedimento, inevitavelmente complexo e vinculativo, das transferências definitivas referidas no ponto 4.22 a); além disso, os produtores e os compradores têm todo o interesse em utilizar o sistema de transferências provisórias em vez das transferências definitivas, que acarretam o risco de se verem privados de uma parte das suas quotas totais em proveito da reserva nacional, seguidamente repartida por prioritários. Deste modo, o campo de aplicação do «6º-A» ultrapassa amplamente o previsto. No anexo XXIII encontra-se descrita a aplicação do artigo 6º-A nos Estados-membros.

Atrasos na cobrança das receitas decorrentes da imposição suplementar

4.27. Em conformidade com as disposições regulamentares da Comunidade(52) ()

, os compradores e os vendedores directos devem, num prazo de três meses após o final de cada período de doze meses, pagar ao organismo competente do Estado-membro o montante da imposição suplementar eventualmente devida.

4.28. Com raras excepções, não foi efectuado qualquer pagamento nos prazos previstos pelos compradores. Em determinados Estados-membros, os compradores têm os pagamentos atrasados vários anos em relação a parte da imposição suplementar. Embora os compradores estejam em débito para com os organismos competentes dos Estados-membros, estes não procedem à cobrança nos prazos previstos recorrendo aos meios à sua disposição. Em geral, os compradores recusam-se a pagar enquanto não recebem os montantes devidos junto dos produtores em questão. Nenhum Estado-membro adoptou sanções penais ou administrativas específicas para o caso de nem o comprador nem o vendedor saldarem as suas dívidas nos prazos previstos. A instauração, à semelhança do que se encontra previsto no Regulamento (CEE) nº 1432/88 da Comissão, que estabelece normas de execução da taxa de co-responsabilidade no sector dos cereais (nº 4 do artigo 4º)(53) ()

, de juros de mora a cargo do produtor e, se for caso disso, do comprador, tornaria seguramente possível um pagamento da imposição suplementar nos prazos fixados e reforçaria o impacto dissuasor da imposição.

4.29. A Comissão exerceu pressão sobre os organismos nacionais competentes deduzindo dos adiantamentos aos Estados-membros a maior parte de receitas que estes últimos deveriam ter recebido a título da imposição suplementar. A Itália e a Alemanha puseram em dúvida esse direito da Comissão e interpuseram recurso junto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. O acórdão do Tribunal de Justiça emitido em 17 de Outubro de 1991 (processos C-342/89 e C-346/89) confirma que, nas circunstâncias invocadas, a Comissão pode reduzir os adiantamentos aos Estados-membros. O quadro do anexo XX resume a situação dos pagamentos em atraso em 15 de Outubro de 1991.

Correcção insuficiente quando é excedido o teor de matérias gordas de referência

4.30. A Comissão determina «as características do leite e, nomeadamente, o teor de matérias gordas, consideradas como representativas para estabelecer as quantidades de leite entregues ou compradas(54) ()

». Caso o teor de matéria gorda de referência(55) ()

seja excedido para determinada campanha, a quantidade de leite entregue é majorada em função de uma fórmula pré-estabelecida. Tal aumento pode implicar que se excedam as quotas ou fazer crescer a quantidade em excesso existente. Consequentemente, este procedimento pode levar a imputar ao interessado o pagamento de um montante de imposição suplementar ou aumentar o montante de que já é devedor. Assim, a imposição suplementar reveste não só um aspecto quantitativo, mas igualmente um aspecto qualitativo sob a forma de uma imposição aplicada aos excessos relativos ao teor de matérias gordas de referência.

4.31. Apesar das numerosas alterações de que foi objecto, esta disposição revelou-se difícil de aplicar(56) ()

. Simplificando, pode afirmar-se que o artigo em questão foi progressivamente tornado mais rigoroso na sua formulação, mais preciso nas modalidades de cálculo mas ao mesmo tempo menos severo nas suas consequências. Pode assinalar-se principalmente que:

a)deixou de existir a cláusula que originalmente permitia ao produtor em causa furtar-se à majoração se pudesse provar que a diferença constatada era consequência normal das condições de produção;

b)no caso de se exceder o teor de matérias gordas, a correcção aplica-se doravante se este variar um décimo de grama em vez de um grama por litro, como anteriormente; em contrapartida, como penalidade, as entregas são majoradas proporcionalmente à razão de 1,8% por grama suplementar de matérias gordas em vez de 2,6%, como anteriormente, o que corresponde a reduzir a própria sanção cerca de 30%;

c)o facto de, a partir de 1989, se tomar em conta uma diferença negativa no que se refere ao teor médio de referência permite compensar, entre os produtores que fazem as suas entregas a um mesmo comprador, as diferenças relativas ao teor de matérias gordas do ano considerado representativo.

4.32. Esta evolução corresponde a criar a noção de teor médio nacional de matérias gordas e, consequentemente, devido à compensação, é reduzido o impacto, ao nível dos produtores individuais, de um eventual excesso do teor de matérias gordas de referência. Esta alteração tem como resultado diminuir a responsabilidade dos produtores de leite, contribuindo para um excesso de produção.

4.33. A análise da aplicação do dispositivo «matérias gordas» a partir da primeira campanha que se pode considerar «normal» após as experiências críticas dos primeiros anos, isto é, 1987/88, revelou a importância das dificuldades constatadas quando da sua aplicação:

a)em França, as autoridades abstiveram-se de pôr em prática o dispositivo até à campanha de 1989/90, apresentando como argumento discussões tidas com a Comissão para obter alterações ao regulamento e dificuldades na elaboração da referência dos compradores. O dispositivo é sem dúvida particularmente complexo para aplicar, mas tal não poderá justificar a não declaração dos casos em que foi excedido o teor de matérias gordas de referência para o período considerado, pelo menos conhecidos pelo organismo de intervenção para a campanha 1988/89, e que conduz a limitar ainda mais a eficácia da imposição suplementar;

b)em Itália, o dispositivo matérias gordas ainda não existe. De resto, no plano prático, a sua aplicação colocaria problemas devido ao facto de um determinado número de compradores não ter em conta critérios de qualidade do leite;

c)nos outros Estados-membros, com excepção da Espanha e da Grécia, o teor de matérias gordas do leite era medido no momento das entregas às empresas de tratamento de leite. Assim, os sistemas já postos em prática prestavam-se melhor à aplicação da regulamentação na matéria, o que não quer dizer que não tenha havido dificuldades para o fazer.

4.34. A tendência para o aumento do teor de matérias gordas, constatada através dos resultados obtidos desde a introdução do regime de quotas, leva a pôr igualmente em dúvida o efeito dissuasor da majoração das quantidades de leite entregues no caso de se ter excedido o teor de matérias gordas de referência. Com efeito, em vários Estados-membros, a penalidade infligida sob a forma de imposição suplementar depende inteiramente do aumento do teor de matérias gordas para além da taxa de referência. No conjunto da Comunidade, metade do excesso total relativamente às quantidades globais garantidas é provocado pelo aumento do teor de matérias gordas. Com efeito, paralelamente à diminuição em volume da produção de leite, constata-se um aumento do teor de matérias gordas que, durante o período 1983 a 1990, passou de 3,86% para 4,01% do peso do leite (ver anexo XIX). Esta melhoria da qualidade do leite, aliás pretendida, corresponde todavia a uma produção suplementar de cerca de 178 000 t de manteiga, isto é, representa 10% da produção total de manteiga ou ainda 2/3 dos excedentes de manteiga produzidos em 1990 e colocados na intervenção. Este aumento do teor de matérias gordas equivale, não considerando a produção correspondente de leite desnatado em pó, a cerca de 4 milhões de toneladas de leite suplementares(57) ()

, numa produção total de 109 milhões de toneladas em 1990.

Mobilidade das quotas

4.35. O conjunto das disposições relativas às transferências de quotas sob diversas formas entre produtores individuais apresentou tendência para diminuir a eficácia do sistema de quotas.

4.36. A mobilidade das quotas está regulamentada no que se refere às transferências definitivas ou aos arrendamentos e cessões temporárias, embora menos no que se refere ao aspecto da redistribuição, em particular através dos programas nacionais de reestruturação. Em virtude do princípio segundo o qual uma transferência de quantidades de referência não pode ser efectuada independentemente de uma transferência de terras(58) ()

, são interditas a compra e a venda de quotas individuais sem terra, sem que a regulamentação comunitária fixe as sanções em que incorrem os infractores.

4.37. Desde a introdução do regime de quotas(59) ()

, foram adoptadas as disposições que regem as transferências de quotas em caso de venda, de arrendamento ou de transmissão por herança da totalidade ou de uma parte de uma exploração.

4.38. Nos termos do Regulamento (CEE) nº 1546/88 da Comissão, «as cessões temporárias ... são registadas ... o mais tardar em 31 de Julho de cada período de 12 meses do regime da imposição suplementar». Em relação ao quarto período (1987/88) este prazo foi prorrogado para 31 de Dezembro de 1987 e, em relação ao sétimo período (1990/91), o Regulamento (CEE) nº 2333/90 da Comissão fixa como data final 30 de Setembro de 1990.

4.39. No Reino Unido e nos Países Baixos o regime de cessões temporárias, também designado por leasing, é utilizado de forma incorrecta. Um determinado número de produtores, que abandonaram a sua produção leiteira, arrendam todos os anos a sua quota a outro produtor. Esta prática de cessões temporárias, contra a qual a Comissão instituiu, em Abril de 1992, um procedimento de infracção, leva a manter em actividade produtores que, na realidade, já não produzem leite e que apenas exploram a renda criada pelos regime de quotas.

4.40. De acordo com o Regulamento (CEE) nº 763/89 do Conselho, este pode limitar, em caso de necessidade, as cessões temporárias de acordo com o procedimento de voto previsto no nº 2 do artigo 43º do Tratado(60) ()

. Em aplicação deste procedimento(61) ()

as cessões temporárias foram interditas aos produtores SLOM(62) ()

. Com efeito, o Conselho considerou que as quotas SLOM devem estar sujeitas a determinadas restrições, uma vez que estas quotas não se destinam a proporcionar um ganho indevido aos seus beneficiários mas a cobrir a produção efectiva dos produtores SLOM.

4.41. No que se refere à redistribuição de quotas que ficaram disponíveis na sequência do programa comunitário de reestruturação da produção leiteira, limitado a 500 000 t e a quatro Estados-membros (Espanha, França, Irlanda e Itália), o Regulamento (CEE) nº 1183/90 aprova critérios, adaptáveis pelos Estados-membros, relativos à atribuição de quantidades de referência individuais suplementares.

4.42. Em virtude da obrigação de relacionar as transferências de quotas com as transferências de terras, todas as transferências de quotas devem ser sujeitas a acompanhamento a nível das administrações nacionais competentes para a gestão do regime de quotas.

4.43. Contudo, em determinados Estados-membros, as transferências de quotas são efectuadas por via indirecta:

a)nos Países Baixos, as terras que no momento da transacção ficaram vinculadas a uma transferência de quotas podem ser objecto de uma retrocessão ou revendidas sem quota somente um ano após a sua aquisição. A diferença de preço entre terras com quota e terras sem quota constitui uma boa avaliação do valor intrínseco da quota. Desta forma, no passado, os produtores chegaram a pagar por litro de quota e conforme as regiões, até seis vezes o preço que tinham recebido por litro pelas suas entregas de leite às empresas de tratamento de leite. Se o valor da quota é indicado em separado no contrato da transacção, o preço de aquisição das quotas pode até ser amortizado fiscalmente pelo produtor durante um período de cinco anos;

b)no Reino Unido, o procedimento de transferência das quotas sem terra é semelhante. Numa primeira fase, basta apenas arrendar ou vender uma parte de uma exploração à qual tenha sido atribuída uma quantidade de referência individual. Num prazo mínimo de dez meses após essa data, as terras vendidas, caso não tenham sido utilizadas para efeitos de produção leiteira durante esse período, podem ser objecto de retrocessão sem quota ao vendedor ou ao arrendador.

4.44. A fim de evitar que se efectuem transferências de quotas entre produtores sem transferência de terras, alguns Estados-membros (Alemanha, Irlanda, Luxemburgo, .... mas não os Países Baixos) introduziram cessões gratuitas de quota à reserva nacional em caso de arrendamento ou de venda de terras. Durante os primeiros anos de aplicação do regime de quotas, alguns Estados-membros retiraram ao lucro da reserva nacional uma parte substancial da quota que era objecto de transacção (na Alemanha e no Luxemburgo até 80%, na Bélgica até 90%). Na Irlanda, um máximo de 25% da quota transferida é cedida gratuitamente à reserva nacional em caso de arrendamento e, até à campanha de 1989/90, em caso de venda.

4.45. Vários Estados-membros, para evitar que a produção leiteira se concentre em superfícies agrícolas muito reduzidas, isto é que se efectuem transferências de quota sem terra, estabeleceram um máximo para a quantidade de referência individual susceptível de ser transferida por hectare (5 000 kg/ha na Alemanha e no Luxemburgo, 20 000 litros/ha na Bélgica). Certos outros Estados-membros, a fim de reduzirem o número de transferências de quotas, decidiram não transferir quotas por transferências de terras que não ultrapassem uma superfície mínima estabelecida, por exemplo 5 hectares no Luxemburgo. Em determinados Estados-membros as transferências de quota, em caso de arrendamento, apenas podem verificar-se uma vez ao ano, enquanto que em outros (por exemplo na Irlanda) essas transferências podem ocorrer várias vezes ao ano, mas em datas fixas.

4.46. A variedade das disposições administrativas tomadas pelos diferentes Estados-membros que aplicam efectivamente o regime de quotas demonstra que as administrações nacionais, por um lado, tentaram proteger-se contra uma inflação de documentos administrativos e, por outro, procuraram ajudar os produtores de leite a reduzir o mais possível o impacto tanto das próprias quotas como da imposição suplementar exigida caso as mesmas sejam ultrapassadas.

4.47. A redistribuição a partir de uma reserva nacional leva a favorecer, na maior parte dos casos, os produtores com menor capacidade em cada Estado-membro através da atribuição de quantidades de referência individuais suplementares. A imposição de mínimos às transferências equivale a desfavorecer os pequenos produtores, enquanto que a imposição de máximos equivale a travar a reestruturação a favor das explorações mais competitivas.

4.48. No que se refere às cessões temporárias, as medidas de aplicação variam também entre os vários Estados-membros:

a)no Reino Unido, qualquer produtor pode arrendar a outro produtor a sua quantidade de referência individual, com excepção de 5 000 litros que deve conservar, por um período que não ultrapasse o final da campanha leiteira;

b)nos Países Baixos, as quantidades de referência individuais que podem ser oferecidas em cessão temporária, unicamente pelo produtor ao seu comprador e por um período de 12 meses, estão limitadas a um mínimo (10 000 kg) e a um máximo (75 000 kg) absolutos;

c)na Bélgica, as cessões temporárias são autorizadas na medida em que as quantidade de referência individuais atribuídas no âmbito das entregas sejam objecto de troca entre os produtores que fornecem um mesmo comprador, desde que as quantidades cedidas não ultrapassem os 35 000 litros para os produtores com uma quantidade de referência individual inferior a 300 000 litros;

d)na Irlanda, as cessões temporárias são limitadas em percentagem da quantidade de referência individual do produtor, que pode oferecer a cessão temporária unicamente ao seu comprador;

e)na Alemanha, as cessões temporárias foram autorizadas apenas a partir da campanha leiteira de 1990/91;

f)na Dinamarca e no Luxemburgo, a facilidade oferecida pela cessão temporária não é aplicada;

g)em outros Estados-membros, a cessão temporária não pode aplicar-se, devido à inexistência de disposições nacionais de aplicação.

4.49. As cessões temporárias devem ser registadas até 31 de Julho o mais tardar(63) ()

, em relação a cada campanha que começa em 1 de Abril. Em determinados casos, as cessões temporárias foram, por derrogação, registadas definitivamente até ao mês de Dezembro, isto é três meses antes do final da campanha leiteira.

4.50. As cessões temporárias ajudam os produtores a planificar convenientemente a sua produção de leite anual, o que se aplica tanto ao que cede a sua quantidade de referência individual como ao que a adquire temporariamente. Pelo contrário, se as cessões temporárias não são permitidas, as quantidades de referência não utilizadas são redistribuídas de acordo com o procedimento da compensação a posteriori (ver ponto 4.17 e seguintes). Nesse caso, os produtores sabem de antemão que irão beneficiar gratuitamente no final da campanha de um suplemento de quota que lhes é distribuído a título da compensação a posteriori. Desta forma, o benefício é duplo: por um lado, uma parte do montante pelo qual a quota individual inicial é excedida de forma especulativa não é penalizada pela imposição suplementar prevista pelo regime e, por outro, esse montante em excesso, desde que seja coberto por uma quota gratuita atribuída a título da compensação a posteriori, é muito rentável. Em compensação, a cessão temporária a priori a título oneroso exige uma melhor planificação da produção. Com efeito, na ausência de compensação a posteriori qualquer montante em excesso é sancionado do ponto de vista financeiro. Além disso, a rentabilidade da produção suplementar é diminuída ao custo de arrendamento (o custo da renda económica da quota) pago pela quota adquirida temporariamente. Desta forma, a cessão temporária a priori responsabiliza mais os produtores que adoptam as regras do sistema e reprime os especuladores da compensação a posteriori.

Medidas de controlo

Critérios de gestão e acompanhamento das diferentes medidas a nível da Comissão

4.51. Os regulamentos comunitários exigem que os Estados-membros comuniquem à Comissão toda uma série de informações referentes às medidas nacionais adoptadas para aplicação do regime nos Estados-membros, bem como os dados numéricos resultantes da aplicação das quotas e mais especificamente de determinadas disposições regulamentares.

4.52. A análise dos processos existentes na Comissão permitiu constatar que os Estados-membros não comunicam de forma sistemática nem nos prazos previstos os regulamentos nacionais de aplicação e as modificações que lhes introduzem. Daí resulta que, muito frequentemente, a Comissão apenas toma conhecimento desses factos na altura da liquidação das contas, isto é dois anos após o início da sua aplicação. Nesta situação, a Comissão não pode exercer uma supervisão completa e eficaz da gestão do regime a nível dos Estados-membros.

4.53. A Comissão elaborou um formulário destinado aos Estados-membros, a fim de obter as informações relativas às entregas e às vendas directas relativas a cada campanha que termine, como previsto em particular pelo nº 3 do artigo 19º do Regulamento (CEE) nº 1546/88. Em vários casos, a Comissão recebe essas comunicações muito depois do prazo de três meses após o final da campanha: para a campanha 1990/91, apenas nove Estados-membros tinham enviado o formulário antes do final de 1991. Além disso, alguns estavam incompletos. De uma forma geral, os casos de aplicação do artigo 6º-A do regulamento acima referido e a lista dos agrupamentos de compradores e/ou de produtores não são comunicados à Comissão, bem como os dados semestrais das entregas e vendas directas (Regulamento (CEE) nº 1546/88, nº 3, primeiro e terceiro travessões do artigo 19º). Resta por fim o problema das vendas directas, cujas quantidades apenas foram comunicadas por cinco Estados-membros. Esta situação confirma as dificuldades com que os Estados-membros se deparam para controlar este aspecto do regime que os produtores podem facilmente evitar.

Medidas de controlo nos Estados-membros

4.54. Nos termos do Regulamento (CEE) nº 1371/84 da Comissão, substituído pelo Regulamento (CEE) nº 1546/88 da Comissão, «os Estados-membros tomarão as medidas complementares necessárias:

a)para assegurar a cobrança da imposição, nomeadamente as medidas de controlo e aquelas que garantam a informação dos interessados no que se refere a sanções penais ou administrativas, às quais se expõem em caso de não respeito do disposto no presente regulamento;

b)para regulamentar e controlar os casos de abandono total ou parcial da produção leiteira, em conformidade com o nº 1, alínea a), do artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 857/84, em caso de execução desta disposição.»

4.55. Em determinados Estados-membros (Espanha, Grécia, Itália) não foram ainda atribuídas quantidades de referência individuais a todos os produtores (ver ponto 4.24) e a ausência de controlo ou a falta de rigor na vigilância e no controlo exercidos pelos organismos competentes destes Estados-membros retiram ao regime de quotas toda a sua eficácia. Os sistemas efectivamente postos em prática pelos Estados-membros a fim de controlar o respeito pelos regulamentos relativos à organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos diferem tanto no que se refere à sua concepção como à sua eficácia:

a)na Alemanha, a dispersão de competências torna o controlo bastante difícil. Com efeito, os organismos de controlo não efectuam uma verificação sistemática das diferentes fontes de informação por ocasião dos controlos locais. O Tribunal, com base nas informações postas à sua disposição pelos diferentes organismos, não pôde reconstituir os montantes exactos das entregas de leite efectuadas aos compradores na Alemanha. As razões desta dificuldade residem nas diferentes finalidades das informações recolhidas em diferentes momentos.

Os auditores nacionais não efectuam também um controlo da materialidade, isto é não comparam os factores de produção com os produtos acabados, tendo em conta os coeficientes de transformação, para verificar que, em condições normais de produção, os produtos acabados correspondem de facto ao leite recolhido. Os controlos efectuados junto dos vendedores directos são muitas vezes difíceis de realizar devido à existência de registos contabilísticos insuficientes. Os auditores nacionais verificam junto dos beneficiários da indemnização ao abandono definitivo da produção leiteira se as obrigações previstas nos regulamentos são cumpridas;

b)em França, as entregas feitas às empresas de tratamento de leite não são objecto de uma análise suficientemente aprofundada no que se refere à contabilidade de existências ou às verificações físicas que, evidentemente, são fundamentais para controlar a quantidade real de leite recolhido, em particular quando as empresas de tratamento de leite se inserem numa estrutura económica complexa (por exemplo: sociedades com filiais em um ou vários Estados-membros). O sistema de gestão e de controlo das vendas directas não dá garantias aceitáveis de uma boa gestão financeira no âmbito das normas comunitárias. Os controlos da indemnização ao abandono definitivo da produção leiteira revelam um balanço nacional incompleto. Alguns departamentos não efectuam controlos ou não responderam ao inquérito do Ministério da Agricultura francês relativamente aos controlos. A nível local, em cada três departamentos visitados pelo Tribunal, um apresenta uma situação manifestamente insuficiente;

c)na Dinamarca e no Reino Unido, os controlos são, de uma forma geral, bem elaborados e formalizados, sendo planeados e documentados relativamente a todos os aspectos do regime. Este sistema inclui um controlo rigoroso das quantidades de leite vendidas e uma cobrança completa e rápida da imposição suplementar;

d)em Espanha, os controlos efectuados pelos serviços do SENPA(64) ()

relativos aos beneficiários da indemnização ao abandono definitivo da produção leiteira ou aos beneficiários da indemnização à suspensão temporária de uma parte das quantidades de referência individuais não são suficientemente eficazes; em 110 controlos locais efectuados pelos serviços do SENPA, apenas foram descobertos dois casos de irregularidades. Além disso, dos cinco casos verificados pelo Tribunal, apenas um satisfazia, por ocasião do controlo, as condições de atribuição da indemnização;

e)na Irlanda, foi criada uma rede de inspectores regionais e locais que são responsáveis pelo controlo de todos os aspectos da produção leiteira. Estes inspectores controlam a qualidade do leite, as quantidades de leite entregues aos compradores, as transferências, de qualquer tipo, as quantidades de referência individuais, os beneficiários da indemnização ao abandono da produção leiteira e as actividades dos vendedores directos; a análise do sistema de controlo revelou que os poucos vendedores directos são controlados de forma insuficiente e, sobretudo, com atrasos consideráveis;

f)na Bélgica, a tónica deverá incidir sobre a metodologia do controlo, sobre a apreciação da transparência global da gestão das quotas e das entregas, ou seja os auditores deverão preferencialmente dar um parecer sobre a fiabilidade dos números que recolhem. Por um lado, os auditores que examinam as contas de uma grande empresa de tratamento de leite, em particular quando esta faz parte de uma estrutura económica complexa, deverão todos receber uma formação especializada e, por outro, a frequência dos controlos não pode ser respeitada devido à falta de pessoal;

g)nos Países Baixos, o controlo do regime de quotas é, de uma forma global, satisfatório. Constituem excepção a esta regra os vendedores directos aos quais foi atribuída uma quantidade de referência específica inferior a 25 000 kg, que nunca são controlados;

h)no Luxemburgo, os responsáveis pela administração procedem eles próprios aos controlos junto dos compradores e dos vendedores directos, que, no entanto, não incidem sobre a materialidade, ou seja não comparam os factores de produção com os produtos acabados para verificar se, em condições normais de produção, os produtos acabados correspondem efectivamente aos factores de produção, tendo em conta os coeficientes de transformação;

i)em Itália e na Grécia, não é feito um controlo dos casos em que as quantidades de referência individuais são excedidas, uma vez que, quando foram efectuados controlos locais em 1991, os produtores não tinham ainda recebido quotas.

Ajudas específicas e regime de quotas

4.56. A fim de facilitar a redução da pr