Relatório especial n.o 19/2000

sobre a gestão, pela Comissão, do programa de assistência à sociedade palestiniana, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2001/C 32/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

GLOSSÁRIO DE ABREVIATURAS

AHLC Ad Hoc Liaison Committee (Comité de Ligação Ad Hoc)

AP Autoridade palestiniana

BEI Banco Europeu de Investimento

CE Comunidade Europeia

CLP Conselho Legislativo Palestiniano

CSP Country Strategy Paper (documento de estratégia por país)

DG Direcção-Geral

ECRO European Commission Representative Office (gabinete do representante da Comissão Europeia)

ECTAO European Commission Technical Assistance Office (gabinete de assistência técnica da Comissão Europeia)

GAT Gabinete de assistência técnica

GC Grupo consultivo

JLC Joint Liaison Committee (Comité de Ligação)

LACC Local Aid Coordination Committee (Comité de coordenação de assistência local)

LRDP Local Rural Development Programme (programa de desenvolvimento rural local)

Meda Parceria mediterrânica

OLP Organização de Libertação da Palestina

ONG Organização não governamental

ONU Organização das Nações Unidas

PESC Política Externa e de Segurança Comum

PHC Palestine Housing Council(Conselho de Habitação da Palestina)

PIN Programa indicativo nacional

PNUD Programa das Nações Unidas para o desenvolvimento

SCR Serviço Comum das Relações Externas (Relex)

SWG Sector Working Group (grupo de trabalho sectorial)

TAP Tripartite Action Plan on Revenues, Expenditure and Donor Funding for the Palestinian Authority (plano de acção tripartida relativo às receitas, despesas e financiamento concedido pelos doadores à Autoridade palestiniana)

TFPI Task Force on Project Implementation (grupo para a execução dos projectos)

UE União Europeia

UNRWA United Nations Relief and Works Agency(Agência de obras públicas e socorro das Nações Unidas para os refugiados da Palestina)

USAID United States Agency for International Development (Agência americana para o desenvolvimento internacional)

RESUMO

1. Na sequência dos acordos de Oslo de Setembro de 1993, a Comunidade Europeia (CE) lançou um programa especial de apoio ao processo de paz no Médio Oriente e ao desenvolvimento da sociedade palestiniana, tendo aumentado substancialmente o nível da assistência financeira já concedida neste domínio. De 1994 a 1999, o total das autorizações da CE financiadas a partir das três principais rubricas orçamentais destinadas ao apoio ao desenvolvimento da sociedade palestiniana elevou-se a 639 milhões de euros e o total dos pagamentos a 447 milhões de euros (ver gráfico 1).

2. O Tribunal realizou uma auditoria com o objectivo de avaliar até que ponto a Comissão tinha tomado as medidas necessárias para garantir a melhor execução possível da política comunitária de apoio ao processo de paz e ao desenvolvimento da sociedade palestiniana. A auditoria teve em consideração os vários condicionalismos externos que afectaram a gestão da Comissão, como a complexidade e a instabilidade da situação política local, a falta de contiguidade territorial entre as zonas sob administração palestiniana, a política do governo israelita para com a sociedade palestiniana e a precaridade das instituições palestinianas (ver pontos16-22). A situação na zona caracteriza-se igualmente por um nível de ajuda globalmente elevado, uma capacidade limitada das instituições palestinianas para absorverem essa ajuda e, a nível operacional, problemas de coordenação dos doadores (ver pontos 50, 79 e 86).

3. A gestão que a Comissão efectuou do programa de assistência à sociedade palestiniana apresentou resultados positivos. O programa apoiou o processo de paz, especialmente por meio do financiamento da Autoridade palestiniana (AP), tendo ainda contribuído para o desenvolvimento económico e social ao financiar projectos no domínio da educação e das infra-estruturas (ver pontos 23-24).

4. No entanto, o impacto do programa foi reduzido devido a deficiências estruturais dos sistemas e procedimentos de gestão e programação a nível da Comissão. Observou-se que:

a) O processo de tomada de decisão é extremamente centralizado, moroso e complexo; as responsabilidades encontram-se fragmentadas e a coordenação entre as unidades é insuficiente (ver pontos 38-42). O número e competências do pessoal disponível não são adequados para permitir uma gestão eficaz de um programa desta envergadura e alcance (ver pontos 29-37). Além disso, regista-se a falta de instrumentos de informação de gestão satisfatórios (ver pontos 60-61);

b) Não se definiram indicadores que possibilitem apreciar o desempenho da Comissão na gestão do programa (ver pontos 54-55). Além disso, os resultados de uma avaliação externa do programa não foram objecto de acompanhamento adequado, já que a Comissão não estabeleceu um calendário preciso das acções a empreender (ver ponto 64);

c) Não existe uma sequência de projectos que sejam definidos, elaborados, aprovados e lançados no âmbito de um processo contínuo. Para permitir utilizar o grande volume de dotações orçamentais disponíveis anualmente, muitos projectos foram decididos sob pressão e sem a preparação suficiente (ver pontos 47-53). Detectaram-se ainda deficiências de execução e acompanhamento de determinados programas (ver pontos 56-59 e 66-83);

d) A coordenação com os outros doadores, incluindo os Estados-Membros, foi insuficiente, especialmente a nível operacional. A Comissão deverá desempenhar um papel principal na coordenação dos doadores, em conformidade com a importância relativa do seu programa de ajuda (ver pontos 85-87).

INTRODUÇÃO

Contexto e historial da assistência da União Europeia (UE) à sociedade palestiniana

5. A Comunidade Europeia começou a conceder assistência à sociedade palestiniana em 1971. Inicialmente, a ajuda limitava-se aos refugiados palestinianos e era canalizada através da UNRWA(1). Em 1981, em associação com o seu apoio político ao processo de paz no Médio Oriente, a CE começou a fornecer uma ajuda directa por meio de organizações não governamentais (ONG); esta nova abordagem intensificou-se posteriormente em 1991 na sequência da crise do Golfo.

6. Após a assinatura dos acordos de Oslo (igualmente conhecidos como "Declaração de princípios"), em Setembro de 1993, a comunidade internacional, na conferência de doadores de Washington, comprometeu-se a conceder 2400 milhões de dólares americanos em cinco anos (1994-1998) para o desenvolvimento da economia palestiniana, por forma a apoiar o processo de paz. A CE lançou um programa especial de ajuda(2), destinando 500 milhões de ecus entre 1994 e 1998: anualmente seria concedido um montante de 50 milhões de ecus em subsídios e o Banco Europeu de Investimento (BEI) disponibilizaria 250 milhões de ecus para empréstimos a longo prazo durante todo o período. O compromisso da União Europeia foi renovado, nos mesmos montantes, para o período de 1999-2003 na reunião ministerial de Washington, em Novembro de 1998, na qual os representantes dos doadores se comprometeram a pagar um montante suplementar superior a 3000 milhões de dólares americanos. Em termos de ajuda per capita, a sociedade palestiniana é um dos principais beneficiários da ajuda da UE no Mundo, sendo a UE o principal doador da sociedade palestiniana(3).

7. O volume da ajuda concedida pelos doadores é considerável e concentra-se numa zona geográfica limitada. No período 1994-1999, o total das autorizações elevou-se a 4039 milhões de dólares americanos e o total dos desembolsos a 2613 milhões de dólares americanos(4). O número e a diversidade de doadores são igualmente consideráveis: estão implicadas mais de 50 agências de ajuda oficiais, bem como um sector de ONG extremamente desenvolvido(5).

Quadro jurídico e orçamental do programa

8. Desde 1994, as acções da UE a favor da sociedade palestiniana foram financiadas essencialmente a partir de três rubricas orçamentais(6): a rubrica B7-4 2 0 0 (acções comunitárias relacionadas com o acordo de paz concluído entre Israel e a OLP), com dotações de autorização anuais de 50 milhões de euros, destinadas a honrar o compromisso de Washington; a rubrica B7-4 2 1 0 (ajudas a favor da UNRWA), que fornece financiamento no âmbito das convenções CE-UNRWA(7) e a rubrica B7-4 1 0 0 (Meda), que tem financiado projectos de assistência à sociedade palestiniana, juntamente com os destinados a países terceiros mediterrânicos. De 1994 a 1999, o total das autorizações a favor dos palestinianos nestas três rubricas orçamentais elevou-se a 639,1 milhões de euros e o total dos pagamentos a 447 milhões de euros (ver gráfico 1).

9. A regulamentação aplicável às três rubricas orçamentais é a seguinte: Regulamento (CE) n.o 1734/94 do Conselho, alterado pelos Regulamentos (CE) n.o 2824/98(8) e (CE) n.o 2840/98(9) do Conselho; Convenções CE-UNRWA e Regulamento (CE) n.o 1488/96(10) do Conselho. Em 1998, foi assinada uma convenção-quadro bilateral relativa à execução da cooperação financeira e técnica.

10. A UE continuou a apoiar projectos executados pelas ONG e acções específicas realizadas pela UNRWA; foram decididas outras acções no âmbito da Política Externa e de Segurança Comum (PESC). Para além dos projectos financiados pelas três principais rubricas orçamentais anteriormente mencionadas, o Tribunal detectou autorizações de um montante superior a 66 milhões de euros disponíveis, no final de 1998, em outras 12 rubricas orçamentais das subsecções B7 e B8 (acções externas) do orçamento(11) para medidas em curso a favor da sociedade palestiniana. Estas 12 rubricas orçamentais são regidas por regulamentos diferentes. Um projecto examinado no âmbito da auditoria foi financiado por três rubricas orçamentais diferentes (ver ponto 80).

11. Entre 1995 e 1999, o Banco Europeu de Investimento (BEI) disponibilizou 214 milhões de euros sob a forma de empréstimos e capital de risco para 11 projectos.

Gráfico 1

ASSISTÊNCIA DA UE À SOCIEDADE PALESTINIANA 1994-1999

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Auditoria do Tribunal

12. O Tribunal realizou anteriormente outras auditorias relativas a aspectos específicos da ajuda da UE à sociedade palestiniana. Os resultados dessas auditorias foram publicados no relatório anual relativo ao exercício de 1995(12) e no relatório especial n.o 4/96 sobre as contas da unidade eleitoral europeia estabelecida no âmbito da acção comum de Política Externa e de Segurança Comum respeitante à observação das eleições palestinianas(13).

13. O Parlamento Europeu tem estado sempre extremamente interessado na execução do programa de assistência à sociedade palestiniana e na sua gestão por parte da Comissão. Esta matéria foi focada no contexto do procedimento de quitação para o exercício de 1997, em especial no que se refere ao Hospital Europeu de Gaza, ao Conselho de Habitação da Palestina (Palestine Housing Council, PHC) e aos projectos a favor do Conselho Legislativo Palestiniano (CLP). Na sua resolução sobre o papel da UE no processo de paz e a assistência futura ao Médio Oriente, adoptada em Março de 1999, o Parlamento Europeu declarava que esperava com interesse os resultados dos trabalhos do Tribunal de Contas sobre a eficácia e a regularidade do apoio financeiro da UE(14).

14. A auditoria do Tribunal focou essencialmente as três principais rubricas orçamentais mencionadas no ponto 8. A auditoria incluiu verificações nos serviços centrais da Comissão em Bruxelas e uma deslocação ao local, em Novembro de 1999, à Faixa de Gaza e à Cisjordânia, bem como ao gabinete do representante da Comissão Europeia (ECRO) em Jerusalém. Examinou-se uma selecção de 18 projectos representativos de todos os grandes sectores de intervenção (saúde, habitação, infra-estruturas, apoio ao sector privado, educação, criação de instituições e despesas recorrentes), bem como a nona e décima Convenções CE-UNRWA. Estes projectos foram realizados no período de 1995 a 1999, à excepção do Conselho de Habitação da Palestina e do Hospital Europeu de Gaza, que começaram no início da década de 90. As autorizações relativas a estes projectos e convenções elevam-se, no total, a 527 milhões de euros.

15. O objectivo da auditoria, tendo em conta os vários condicionalismos externos que afectam a situação palestiniana (ver pontos 16-22), consistia em avaliar até que ponto a Comissão tomou as medidas necessárias para garantir a melhor execução possível da política de apoio da UE ao processo de paz no Médio Oriente e ao desenvolvimento da sociedade palestiniana. Em determinados casos, estes condicionalismos externos podem impor uma execução diferente da planeada ou mesmo impedi-la completamente. Ao avaliar a eficácia da actuação da Comissão enquanto organização responsável pela execução do programa, o Tribunal procurou separar as matérias que a Comissão controlava das que, devido a condicionalismos externos, são consideradas como estando em grande parte fora do seu controlo. O Tribunal examinou igualmente se a Comissão tinha definido e aplicado indicadores de resultados que lhe permitissem avaliar a eficácia da sua própria gestão, tanto a nível do programa global como das suas principais componentes(15). Na realização da auditoria foram tidos em consideração os resultados de uma avaliação recente do programa(16), bem como determinadas outras avaliações e relatórios de auditoria sobre projectos ou acções específicas.

CONDICIONALISMOS EXTERNOS DO PROGRAMA

Complexidade da situação política

16. Os acordos de Oslo iniciaram um processo que implica a retirada israelita de alguns dos Territórios Ocupados em 1967, bem como a criação de um governo palestiniano autónomo nessas zonas; este processo está ainda em curso. Devido à ocupação, que durou mais de 30 anos, os registos prediais são incompletos e por vezes confusos. Além disso, a situação pode alterar-se rapidamente consoante a evolução da situação política ou devido a recuos no processo de paz. Todos estes factores têm de ser tidos em consideração para determinar a localização, os objectivos e as componentes de um projecto, bem como, posteriormente, na fase de execução.

17. As zonas da Faixa de Gaza e da Cisjordânia sob administração palestiniana caracterizam-se por uma descontinuidade territorial que, nas circunstâncias políticas locais, torna a circulação de pessoas e bens complicada, por vezes incerta, ou mesmo impossível. Os palestinianos que vivem na Faixa de Gaza só podem viajar para a Cisjordânia, e os palestinianos residentes na Cisjordânia para a Faixa de Gaza, se tiverem vistos especiais emitidos pelas autoridades israelitas. Os controlos de segurança nas fronteiras são morosos, mesmo em períodos de calma relativa.

18. Nos períodos de tensão, Israel adoptou a política de fechar a Cisjordânia e a Faixa de Gaza, o que tem um impacto negativo considerável na economia palestiniana, ao aumentar o desemprego(17), prejudicar o comércio, onerar os custos e demorar a execução dos projectos de desenvolvimento.

19. Todo o comércio palestiniano com o resto do mundo tem de passar por Israel ou por postos fronteiriços controlados por Israel. Todas as mercadorias importadas de países terceiros para as zonas autónomas palestinianas são inspeccionadas fisicamente pelas alfândegas israelitas, podendo ser bloqueadas por motivos de segurança. Um tratamento semelhante é aplicado pelas autoridades israelitas às exportações palestinianas(18).

20. A AP está ainda dependente de transferências de Israel no que respeita a uma grande parte dos recursos do seu orçamento operacional(19). Em 1997, Israel bloqueou todas essas transferências, provocando uma crise financeira que levou à intervenção da UE a favor da AP, adoptando o "instrumento financeiro especial".

Precaridade das instituições palestinianas

21. Em 1999, o relatório intitulado "Strengthening Palestinian Public Institutions"(20), elaborado por um grupo de trabalho independente(21), com o apoio, entre outros doadores, da UE, apresentou uma avaliação completa e sistemática da estrutura e das capacidades institucionais da AP. Segundo esse relatório, a AP conseguiu, no seu curto período de vida, em condições complexas e dispondo de uma jurisdição territorial limitada, alcançar um conjunto de objectivos importantes(22).

22. No entanto, têm ainda de se realizar importantes reformas para garantir a constitucionalidade do governo, a responsabilização política, um controlo jurisdicional e a gestão transparente dos recursos públicos. A contabilidade relativa às receitas nacionais e às despesas da AP não é transparente nem completa. A instituição de auditoria nacional palestiniana tecera já observações sobre casos de desperdício financeiro e má gestão(23).

RESULTADOS POSITIVOS DO PROGRAMA

23. A auditoria salientou um conjunto de resultados positivos do programa. Os financiamentos prometidos foram efectivamente autorizados, tendo o programa proporcionado um apoio político importante ao processo de paz: em especial, a Comissão desempenhou um papel crucial, revelando-se capaz de agir rapidamente em situações políticas urgentes e críticas. A título de exemplo, poderá mencionar-se a decisão de conceder um apoio orçamental significativo à AP na sequência da sua criação, financiando os custos recorrentes no domínio da educação e, em 1997, através do instrumento financeiro especial (ver ponto 20). Foi ainda a Comissão que dirigiu os trabalhos de actualização do plano de acção tripartida relativo às receitas, despesas e financiamento concedido pelos doadores à Autoridade palestiniana(24).

24. Além disso, a execução do programa é assegurada, em grande medida, por agentes locais seleccionados após concurso público, o que contribui para apoiar a economia local. O programa prevê ainda o financiamento de sectores fundamentais para o desenvolvimento social da população, como o ensino superior. Os projectos de infra-estrutura (estradas, abastecimento de água, redes de saneamento e de escoamento de águas pluviais, construção de escolas) contribuíram igualmente para o aumento da qualidade de vida dos palestinianos.

ELABORAÇÃO E GESTÃO DO PROGRAMA PELA COMISSÃO

25. Contudo, a auditoria revelou igualmente um conjunto de insuficiências e deficiências estruturais importantes - resumidas no presente relatório - ao nível dos procedimentos e sistemas de programação e gestão a nível da Comissão, que resultaram numa redução do impacto do programa. Embora os condicionalismos externos tenham prejudicado consideravelmente a eficácia da execução do programa, o carácter pouco satisfatório dos resultados obtidos é também, em grande medida, imputável aos aspectos que se situavam dentro da esfera de responsabilidade da Comissão e que esta deveria poder controlar.

Execução orçamental

26. O Tribunal procedeu a uma análise da execução orçamental dos projectos e acções financiados a favor dos palestinianos a partir das três principais rubricas orçamentais B7-4 1 0 0, B7-4 2 0 0 e B7-4 2 1 0 de 1994 a 1999, com base nos dados do sistema contabilístico da Comissão (ver gráfico 1). O volume da assistência fornecida tem variado em função da importância do financiamento dos custos recorrentes da AP e do instrumento financeiro especial. Em 1995 e 1996, o financiamento dos custos recorrentes representou 30 % do total das autorizações, mas foi progressivamente diminuindo nos anos seguintes. Em 1997, o volume da assistência foi influenciado pelo instrumento financeiro especial que, só por si, representou 20 % das autorizações e 28 % dos pagamentos. Em 1998 e 1999, pelo contrário, a quase totalidade dos fundos foi destinada a projectos de natureza mais complexa, para os quais os desembolsos se efectuam geralmente com menor rapidez.

27. No que respeita à rubrica orçamental B7-4 2 0 0, transitaram para o exercício de 1999 dotações de pagamento no montante de 14 milhões de euros. Por conseguinte, no início do exercício de 1999, as dotações de pagamento disponíveis nesta rubrica totalizavam 64 milhões de euros. Em conformidade com o Regulamento Financeiro(25), as dotações de pagamento podem ser objecto de uma decisão que as autorize a transitar sempre que as dotações previstas nas rubricas em causa do orçamento do exercício seguinte não permitam cobrir as necessidades. No entanto, em 1999, apenas 16 milhões de euros foram pagos a partir desta rubrica orçamental. Devido a esta baixa taxa de desembolso, dotações de pagamento no total de 40 milhões de euros foram objecto de transferências desta rubrica orçamental para outros capítulos do orçamento durante o exercício de 1999.

28. As insuficiências e deficiências estruturais dos procedimentos e sistemas de gestão e programação a nível da Comissão contribuíram para a lentidão da execução dos projectos e, por conseguinte, para a redução da taxa de desembolso. Em especial, no caso de 10 projectos importantes que tinham sido objecto de autorização a partir da rubrica orçamental B7-4 2 0 0 de 1996 a 1998, num total de 49,5 milhões de euros, não se tinha ainda procedido a qualquer pagamento no final de 1999. Seis destes projectos, que correspondiam, com uma única excepção, às autorizações mais antigas, foram examinados no contexto da auditoria(26) (ver pontos 38, 51, 57-59, 66-68 e 76-79).

Recursos humanos

Número de efectivos

Serviços centrais da Comissão

29. Nos serviços centrais da Comissão em Bruxelas, a responsabilidade pela gestão dos projectos e acções financiados a partir das rubricas orçamentais B7-4 1 0 0, B7-4 2 0 0 e B7-4 2 1 0 reparte-se principalmente pela unidade geográfica da Direcção-Geral das Relações Externas (antiga DG I B) e pela unidade técnica do Serviço Comum de Relações Externas (SCR). Contudo, em nenhum destes serviços o número de efectivos da Comissão reflecte a prioridade financeira e política atribuída pela UE ao programa. O Tribunal não encontrou qualquer análise ou avaliação, efectuada no âmbito dos procedimentos normais de gestão, do número e categoria de efectivos que os serviços responsáveis da Comissão consideravam necessários a nível central para assegurar simultaneamente a execução do programa e todas as outras actividades do gabinete para a Cisjordânia e a Faixa de Gaza(27). Na DG Relex, trabalham no programa duas pessoas a tempo inteiro: o responsável geográfico e um assistente. Na unidade técnica do SCR, a maior parte dos projectos é da competência de um único funcionário, igualmente responsável por outros projectos não referentes à Palestina.

30. Apesar do recente reforço da unidade geográfica e da participação de agentes de outros serviços(28), o número total de efectivos disponíveis é insuficiente para garantir a gestão eficaz de um programa desta envergadura e alcance.

Gabinete no terreno

31. Em 1991, na sequência do pedido formulado pelo Conselho Europeu de Dublim de 1990, a Comissão nomeou um representante para os Territórios Ocupados, que trabalhava inicialmente em Bruxelas. Em Fevereiro de 1994, este representante foi colocado em Jerusalém com três assistentes técnicos. As autoridades israelitas não lhe permitiram que abrisse um gabinete de representação. Por conseguinte, foi criado no local um gabinete de assistência técnica da Comissão Europeia (ECTAO) para gerir o programa de ajuda. As condições de trabalho do ECTAO foram definidas em 1994, com base num intercâmbio de cartas entre a Comissão e as autoridades israelitas. Nos termos deste acordo, o gabinete disporia de um efectivo máximo de seis pessoas, que beneficiariam de privilégios e imunidades idênticos aos dos funcionários das Nações Unidas(29) em Israel e nos territórios sob administração israelita, bem como de algum pessoal local. Este acordo, que impõe um condicionalismo externo ao número de efectivos, continua em vigor.

32. Em 1998, o gabinete do representante da Comissão Europeia (ECRO) assumiu as actividades do ECTAO que, no final de 1999, para além do representante da Comissão, dispunha de três funcionários e de dois peritos europeus contratados por dois anos. O representante beneficia do estatuto diplomático desde 1992, ao passo que os três funcionários e os dois peritos europeus estão cobertos pelo acordo com as autoridades israelitas. Adicionalmente, o pessoal do gabinete era completado por nove agentes locais. A competência técnica, bem como o apoio administrativo, passaram a ser fornecidos por um novo GAT, o Meda-Team, constituído por seis peritos (ver igualmente pontos 35-36).

33. Deste modo, no final de 1999, o número de funcionários e peritos do ECRO era inferior ao limite fixado pelo acordo com as autoridades israelitas. Na sequência de uma inspecção em 1996, a Inspecção das delegações recomendou um reforço dos efectivos do ECRO com dois lugares A e um lugar C. A Comissão, por falta de verba orçamental, não criou o segundo lugar A permanente, que era permitido pelo acordo anteriormente referido. Este lugar poderia ter sido inteiramente destinado à gestão das questões de desenvolvimento.

34. Em 1999-2000, foram necessários cinco meses para a Comissão nomear um novo representante. Neste período, e durante todo o procedimento de acreditação que se seguiu, havia apenas um funcionário para gerir todas as actividades, o que é insuficiente tendo em conta a envergadura e grande destaque deste programa de natureza politicamente sensível.

Meda-Team

35. O ECRO depende, desde a sua criação, do apoio de assistentes técnicos para gerir as acções de assistência. A partir de 1998, este apoio foi fornecido por GAT designados "Meda-Teams". Apesar da importância da contribuição dos Meda-Teams no plano técnico, estes constituem uma solução temporária devido à duração limitada dos contratos. O seu campo de acção é igualmente limitado, já que não podem desempenhar actividades situadas na esfera das autoridades públicas. A eficácia dos Meda-Teams na Palestina foi ainda afectada pela elevada taxa de substituição do pessoal: no final de 1999, cerca de um ano e meio após a assinatura do contrato, apenas um membro do grupo inicial de seis exercia ainda funções. Uma das razões para esta situação consiste no facto de o contrato ter de ser renovado anualmente, o que leva muitos peritos a procurarem colocações de maior duração.

36. Desde o início de 1999 até à data, a Comissão não conseguiu tomar uma decisão sobre a substituição do perito responsável pelo sector privado no Meda-Team da Palestina, inicialmente por razões processuais, depois pelo facto de os serviços responsáveis não estarem de acordo quanto à escolha do candidato. Devido à falta do perito, esta componente essencial do programa não tem sido objecto de planeamento e acompanhamento adequados.

Competências do pessoal

37. Um programa vasto e complexo como o programa a favor da sociedade palestiniana deverá, de preferência, ser gerido por pessoas que disponham de uma certa experiência em programas comparáveis. Porém, não é esse o caso. Para além da insuficiência dos efectivos no ECRO e nos serviços centrais, estes não dispõem das habilitações e experiência profissional necessárias para este tipo de actividades. Consequentemente, agentes que desempenham funções cruciais tiverem de aprender com a prática. Além disso, devido aos parcos recursos e ao volume de trabalho, é escasso o tempo que podem dedicar à formação profissional. Esta situação em nada diminui o empenho e a capacidade de trabalho demonstrados pelas pessoas que trabalham neste programa. A sua contribuição é extremamente apreciada pelas autoridades palestinianas e pelos seus interlocutores noutros organismos.

Organização

38. Para além da unidade geográfica da DG Relex e da unidade técnica no SCR, vários outros serviços do SCR, como as unidades responsáveis pelas questões jurídicas, contratos públicos, finanças e auditoria, bem como o auditor financeiro, intervêm na gestão e controlo do programa. Em cada serviço, o processo de tomada de decisão implica vários níveis, o que o torna moroso, complexo e por vezes mesmo confuso. Esta situação provocou atrasos e bloqueios na execução de projectos examinados no âmbito da auditoria(30).

39. Além disso, as responsabilidades encontram-se fragmentadas e a coordenação entre as unidades é insuficiente. Actualmente, apesar da criação do SCR, as tarefas respectivas das diferentes unidades não se encontram claramente definidas. Alguns processos relativos a projectos foram transferidos da unidade geográfica para o SCR e outros mantidos na unidade geográfica. De igual modo, a unidade técnica do SCR não é responsável pela execução de todos os novos projectos. Em determinados casos, a atribuição de responsabilidades pela execução e acompanhamento dos projectos não é clara, com o resultado de, em última instância, não ser tomada qualquer medida(31).

40. As unidades dos serviços centrais não dispõem de descrições de funções exaustivas, incluindo as tarefas a desempenhar; no caso do ECRO, apenas foram elaboradas no final de 1999.

41. Neste momento, os procedimentos encontram-se extremamente centralizados: na prática, o ECRO tem de submeter à aprovação dos serviços centrais todas as decisões importantes. Esta situação não só gera atrasos na execução, como prejudica a postura do ECRO quando trata com outros grandes doadores no local. Os interlocutores - beneficiários, outros doadores - comentaram que era muito frustrante para eles que os responsáveis do ECRO no local, que se encontravam claramente bem colocados para tomar decisões, não o pudessem fazer por não disporem dos poderes necessários. Esta situação contrasta com a do gabinete local do Banco Mundial. Devido à situação especial na Palestina, o director nomeado para o país, sediado no local, dirige o programa do Banco Mundial, dispondo de plenos poderes.

42. Para poder actuar rápida e eficazmente no cenário palestiniano, que é complexo e muito instável, a Comissão terá de delegar uma parte substancial dos seus poderes, incluindo em questões financeiras, dos seus serviços centrais para o ECRO. Porém, esta delegação de poderes só poderá ter lugar mediante o reforço do ECRO, dotando-o dos recursos humanos necessários e de instrumentos de gestão adequados, como o acesso ao Sincom e às bases de dados. Nesta matéria, é de incentivar a operação-piloto da Comissão que consistiu em delegar responsabilidades aos gabinetes no terreno, em primeiro lugar no caso especial de Sarajevo e, mais recentemente, na África do Sul, Marrocos, Egipto e Jordânia, bem como no âmbito do programa de reconstrução após a passagem do furacão Mitch na América Central. Espera-se que esta operação-piloto leve a Comissão a tornar extensivo às representações o processo de delegação de poderes e responsabilidades.

Estratégia e planeamento

43. A estratégia adoptada pela Comissão para a assistência à sociedade palestiniana está definida nos seguintes documentos:

a) Documento de estratégia por país (Country Strategy Paper, CSP), que estabelece a estratégia global a longo prazo;

b) Programas indicativos nacionais trienais (PIN), que formulam as estratégias sectoriais a médio prazo;

c) Planos de financiamento anuais, em que se identificam os projectos a financiar.

Esta estratégia é desenvolvida no contexto da parceria euro-mediterrânica e do plano de desenvolvimento palestiniano, elaborado pela AP com o apoio do Banco Mundial e que serve de base à estratégia da comunidade internacional de doadores.

44. O PIN relativo ao período 1996-1998 não estabelecia quaisquer indicadores de resultados ou objectivos quantificados que permitissem avaliar o grau de evolução da execução da política de cooperação da UE a favor da sociedade palestiniana. Embora se descrevesse a assistência concedida no passado, tanto esse PIN como a sua actualização para o período 1997-1999 não apresentavam qualquer avaliação dos ensinamentos retirados das experiências anteriores, que deveriam ser tidos em consideração na programação das acções. Além disso, não se referia a questão da coordenação com as estratégias adoptadas por outros doadores(32).

45. No final de 1999, estava concluído um CSP relativo ao período 2000-2006 e estava em elaboração um PIN para 2000-2002. No caso destes documentos, o procedimento de consulta, que ocorre designadamente a nível do Comité MED, foi estabelecido em termos mais precisos do que no passado, para melhor ter em conta as observações dos Estados-Membros.

46. A criação de estruturas institucionais pela AP constitui uma prioridade fundamental do programa. Embora se congratule com o apoio recentemente concedido pela Comissão à elaboração do relatório já mencionado "Strengthening Palestinian Public Institutions", o Tribunal observa que, até ao momento, os projectos que a Comissão iniciou neste domínio tiveram poucos resultados concretos. Destes resultados, a maior parte consiste no fornecimento de material às instituições palestinianas, tendo-se registado poucos progressos em domínios mais importantes como o reforço das estruturas, dos sistemas e da capacidade administrativa das instituições palestinianas. Nesta matéria, foi especialmente grave o fracasso do projecto OT/96/03 destinado a fornecer assistência técnica ao Conselho Legislativo Palestiniano (ver pontos 77-79).

47. A Comissão ainda não conseguiu estabelecer uma sequência de projectos que sejam definidos, elaborados, aprovados e arranquem num processo contínuo. Pelo contrário, muitos projectos são elaborados e decididos sob pressão, para permitir utilizar o grande volume de dotações orçamentais disponíveis anualmente. A maior parte das decisões e autorizações relativas a projectos ocorre, na realidade, no final do exercício. Não é tido em consideração o volume da carteira de projectos que os serviços da Comissão, em Bruxelas e no local, podem gerir com eficácia, nem a capacidade das instituições palestinianas para absorverem a assistência fornecida.

Elaboração dos projectos: tomada em consideração dos riscos, dos condicionalismos e das implicações em matéria de procedimentos

48. A elaboração de alguns projectos lançados no início dos anos 90 foi inadequada(33), em parte devido ao facto de a AP não existir ainda nessa época, de o ECRO ainda não ter sido criado e de o programa ter de ser gerido a partir de Bruxelas. Contudo, a elaboração de projectos mais recentes revelou-se igualmente inadequada(34). Uma razão importante reside na pressão a que a Comissão está sujeita ao autorizar todos os fundos disponíveis até ao final do exercício (ver ponto 47).

49. Em especial, a unidade técnica responsável pela execução devia estar estreitamente associada à elaboração do projecto, o que não acontece com frequência no momento actual. A criação do SCR e a divisão do ciclo dos projectos agravaram esta situação, já de si pouco satisfatória. Em 1999, algumas propostas de financiamento, num total de 9,5 milhões de euros de fundos comunitários, que ainda não tinham sido aceites por todas as unidades competentes da Comissão, foram apresentadas ao Comité MED a fim de serem apreciadas pelos representantes dos Estados-Membros. Estas propostas tiveram portanto que ser novamente trabalhadas, antes da decisão da Comissão, se bem que tivessem já dado lugar a um parecer favorável do Comité(35). Esta prática é particularmente criticável: nenhum projecto devia ser submetido ao comité consultivo antes da aprovação da proposta pelo serviço responsável pela sua execução.

50. Ao nível operacional dos projectos, os mecanismos de coordenação não funcionam tão eficazmente como deviam de modo a tomar em conta a intensa actividade dos doadores e o considerável afluxo de fundos. A auditoria permitiu detectar casos em que, uma vez que a ajuda prometida pela Comissão para uma determinada acção não fora disponibilizada tão rapidamente como previsto, as autoridades palestinianas recorreram a outros doadores para obter o financiamento necessário. Os projectos foram portanto elaborados em vão pela Comissão, o que determinou um desperdício dos seus recursos (ver pontos 77-79, 81-82).

51. Em geral, as análises de enquadramento lógico anexas às propostas de financiamento examinadas caracterizavam-se por uma falta de avaliação exaustiva dos riscos/condicionalismos. Para alguns dos projectos examinados(36), as implicações específicas em matéria de procedimentos e os obstáculos existentes no terreno não foram tomados em consideração, determinando posteriormente a suspensão ou o atraso da execução, o que contribuiu por sua vez para uma menor saída de fundos para estes projectos.

52. A Comissão concluiu tardiamente as negociações relativas à assinatura da nona e décima Convenções com a UNRWA, o que atrasou consideravelmente a transferência de fundos para este organismo(37). No caso da Décima Convenção, o atraso deveu-se, em grande parte, a um debate interno na Comissão que referia até que ponto a contribuição da CE para o Fundo Geral da UNRWA devia ser expressamente afectada a projectos precisos. Dado que a afectação a projectos específicos de contribuições para o Fundo Geral nem é indicada nem realizável, este longo debate foi puramente teórico. Contrariamente à decisão final de não afectar os fundos comunitários a uma utilização específica, o texto da convenção autoriza esta prática em alguns artigos, em particular no que se refere à obrigação imposta pela Comissão de lhe transmitir algumas informações. A UNRWA dá informações sobre partes específicas dos seus programas, cujo montante corresponde, ocasionalmente, ao montante aproximado da contribuição paga pela Comissão. Estas informações são contudo puramente teóricas, dado que os fundos da Comissão estão fusionados com as contribuições de todos os outros doadores para o Fundo Geral(38).

53. No caso do programa de desenvolvimento rural local (LRDP), a Comissão insistiu para que o PNUD, agência responsável pela execução, lhe fornecesse as informações necessárias. O PNUD vê-se assim obrigado a criar sistemas contabilísticos e de informações para a gestão, específicos para o efeito. No final de 1999, o gabinete do PNUD em Jerusalém continuava a não saber de que forma deveria transmitir as informações necessárias. Uma vez que a UE é de longe o mais importante financiador deste projecto, seria preferível que a Comissão definisse, juntamente com o PNUD, um único sistema de informação de gestão, de acompanhamento e de controlo para o conjunto do programa.

Indicadores de resultados

54. Os indicadores de resultados permitem apreciar se os objectivos dos programas são respeitados, os resultados alcançados e se os serviços prestados pela Comissão são satisfatórios. No contexto de um programa onde os condicionalismos exteriores, tal como descritos anteriormente, são susceptíveis de perturbar consideravelmente a execução do programa, é essencial que a Comissão defina alguns indicadores relativos a domínios que dependem directamente da sua responsabilidade. Apenas deste modo poderá identificar claramente o que é realizado sob a sua égide e determinar se os serviços que presta são satisfatórios, independentemente das operações conduzidas nos domínios que não controla directamente.

55. Poderiam definir-se indicadores de resultados para medir, por exemplo, a rapidez com que as decisões internas são tomadas e as contribuições são enviadas em todas as fases da execução, e para determinar os prazos a respeitar para o estabelecimento dos recursos, procedimentos e sistemas de gestão adequados. Contudo, a Comissão não definiu indicadores deste tipo que lhe permitam avaliar o nível dos serviços por ela prestados na gestão do programa. Em tais circunstâncias, pode haver muito facilmente uma tendência para considerar que as insuficiências verificadas na execução do programa são principalmente imputáveis ao contexto restritivo em que a Comissão tenta assegurar a sua gestão. A título de exemplo, no relatório sobre os poucos progressos realizados na execução do programa(39), a Comissão salienta um certo número de factores externos que afectam o programa, mas não menciona praticamente qualquer deficiência da sua própria gestão.

Execução dos projectos

Calendário das acções e capacidade de reacção

56. A situação palestiniana, pelas razões anteriormente descritas, requer decisões rápidas quanto às acções a tomar e capacidade de reagir eficazmente a situações de instabilidade. Contudo, como descrito nos pontos 57-59 e 66-83, a execução dos projectos foi muitas vezes afectada por atrasos importantes devidos aos procedimentos complicados aplicáveis na Comissão ou a deficiências ao nível da gestão. Relativamente a alguns dos projectos examinados(40), os serviços responsáveis pela execução não deram a devida importância às consequências práticas das suas decisões. Alguns problemas processuais atrasaram igualmente a execução.

Adjudicação de contratos públicos

57. A maior parte dos projectos examinados foi afectada por atrasos e entraves nos vários procedimentos relacionados com a preparação e a execução dos concursos para assistência técnica(41) e equipamento(42). Estes problemas tiveram um efeito negativo nas actividades e nos resultados dos projectos e contribuíram para reduzir o nível dos desembolsos.

58. Os serviços da Comissão consideram que um processo de adjudicação deve em média durar seis a nove meses. Contudo, em seis dos nove casos observados pelo Tribunal, foi necessário um período de um a mais de três anos para executar todo o processo de adjudicação de contratos; nos restantes três casos, na sequência da suspensão ou da anulação do concurso, os processos não foram sequer relançados e os contratos nunca foram adjudicados, se bem que oficialmente os projectos não tivessem sido alterados. Em dois dos projectos auditados, os prolongamentos das convenções de financiamento apenas se tornaram necessários devido a atrasos ocorridos nos processos de concurso(43).

59. Os atrasos foram muitas vezes provocados por dificuldades de comunicação e de coordenação entre o ECRO e os serviços centrais, e entre os diferentes serviços em Bruxelas. Em alguns casos examinados, os serviços da Comissão não empreenderam qualquer acção durante meses; os correspondentes processos de arquivo não forneciam qualquer informação acerca das razões(44).

Acompanhamento e elaboração dos relatórios

60. O gabinete geográfico da DG Relex (antiga DG I B) devia ser o ponto de convergência entre os diferentes serviços da Comissão implicados, em matéria de coordenação e de divulgação das informações relativas ao programa. Contudo, no final de 1999, a Comissão não dispunha de um sistema de informação de gestão eficaz, que permitisse cobrir todas as rubricas orçamentais: não esteve em condições, nem ao nível do gabinete geográfico nem ao nível do ECRO, de fornecer ao Tribunal uma lista completa de todos os projectos financiados de 1995 a 1999 no âmbito do apoio à sociedade palestiniana, em todas as rubricas orçamentais. O modo como os projectos estão codificados no sistema contabilístico Sincom da Comissão também não permite identificar todos os projectos correspondentes. No estado actual dos sistemas de informação, só é possível compilar uma lista completa dos projectos examinando manualmente os registos contabilísticos para cada rubrica orçamental, extraindo a partir daí cada uma das operações.

61. Uma vez que o ECRO apenas dispõe de uma lista dos projectos financiados a partir das três principais rubricas orçamentais, e não de uma lista completa dos projectos financiados a partir de todas as rubricas orçamentais, apenas pode assegurar um acompanhamento pontual, e não sistemático, destes últimos. Além disso, nem o ECRO nem o grupo Meda dispõem de informações actualizadas sobre a fase do financiamento dos projectos, nem de um acesso directo (on line) ao sistema Sincom.

62. Entre os projectos examinados, dois completamente diferentes foram financiados no âmbito da mesma autorização orçamental(45), tornando impossível a realização do acompanhamento financeiro de cada projecto com base nos dados do sistema contabilístico Sincom da Comissão, a menos que cada pagamento seja examinado.

63. Em alguns casos, as disposições da convenção de financiamento relativas à elaboração de relatórios eram insuficientes ou imprecisas, determinando atrasos nos pagamentos, entraves e ineficácia na fase de execução(46).

Avaliação

64. Nos termos do n.o 2 do artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 1734/94 do Conselho, a Comissão procedeu a uma avaliação externa dos principais projectos do programa. A avaliação focou os projectos nos domínios do apoio ao sector privado, às infra-estruturas, ao ensino e à criação de instituições. A Comissão expôs as suas observações sobre o acompanhamento da avaliação nos dois documentos de Setembro e Novembro de 1999, que foram apresentados a um grupo de trabalho do Conselho. Contudo, a lista das acções a empreender não era suficientemente precisa nem incluía um calendário definido.

65. À parte a avaliação global anteriormente mencionada, relativa a um projecto examinado que foi executado em duas fases consecutivas, a Comissão indicou, a pedido dos representantes dos Estados-Membros no Comité MED, que procederia a uma avaliação da primeira fase; contudo, a segunda fase foi preparada e aprovada antes de o relatório de avaliação ter ficado disponível(47).

CONSTATAÇÕES RELATIVAS AOS PROJECTOS EXAMINADOS

Hospital Europeu de Gaza

66. O Hospital Europeu de Gaza constitui um projecto gigantesco (autorizações no montante de 32,4 milhões de euros) e de grande destaque, num domínio e numa região onde a ajuda é extremamente importante. Neste caso, a Comissão não participou activamente na gestão do projecto durante os primeiros anos da sua execução e contentou-se em fornecer os fundos necessários, sendo o trabalho restante confiado à UNRWA. Embora a Comissão não dispusesse, até 1994, de qualquer representação no local, não considerou necessário prever qualquer tipo de acompanhamento independente do projecto por intermédio de um perito.

67. A partir do início de 1995, a questão do funcionamento e da gestão do hospital foi discutida entre as três partes envolvidas (AP, UNRWA e CE). Em Abril de 1996, a Comissão exprimiu pela primeira vez a necessidade de recorrer aos serviços de um consultor especializado em gestão internacional, mas não foi tomada qualquer acção concreta. Quando a UNRWA teve problemas financeiros, em Setembro de 1996, a Comissão considerou que a UNRWA podia estar a perder o controlo do projecto e decidiu (em Setembro de 1996) enviar consultores ao local para fazerem o ponto da situação (final de 1996).

68. Com base nos seus relatórios, a Comissão retomou o controlo do projecto (Março de 1997) e pôde:

a) Persuadir a UNRWA a assumir a responsabilidade pelo projecto até a AP poder entrar na sua posse;

b) Obter o acordo das autoridades palestinianas para assumirem a gestão do hospital e a respectiva responsabilidade financeira;

c) Obter o acordo das duas partes para confiar a um grupo internacional de gestão todos os trabalhos necessários para a entrada em funcionamento do hospital.

A Comissão definiu três linhas de acção diferentes para financiar trabalhos de remodelação do hospital, as últimas compras de material e equipamento e a criação do grupo internacional de gestão. Contudo, o processo administrativo que conduziu à assinatura das três convenções de financiamento foi relativamente mal gerido pela Comissão(48). Todos os prazos e/ou calendários estabelecidos/previstos pela Comissão eram demasiado optimistas e baseados numa sobreavaliação sistemática da própria capacidade da Comissão de prever as acções administrativas necessárias, de tomar as decisões correspondentes e de assegurar a sua execução. Consequentemente, foram precisos mais de dois anos (a partir de Março de 1997) para que a acção da Comissão se concretizasse no terreno, nomeadamente com a instalação do grupo internacional de gestão em Agosto de 1999. Contudo, nessa época, a convenção de financiamento relativa aos trabalhos de remodelação do hospital ainda não tinha sido assinada pela UNRWA.

Palestine Housing Council (Conselho de Habitação da Palestina)

69. No início do seu programa de assistência à sociedade palestiniana, a Comissão decidiu, em 1991, conceder uma ajuda ao Palestine Housing Council (PHC) que acabara de ser criado. Tendo em conta a importância quer política quer social de que se revestia a habitação para os palestinianos nessa época, bem como a inexperiência do PHC, tratava-se de uma medida ambiciosa, pelo que a Comissão merece todo o reconhecimento.

70. Nos termos das disposições das convenções de financiamento de 1991 e 1994, o objectivo era elaborar um programa de habitação financiado por uma dotação. Embora os beneficiários não fossem obrigados a pagar o custo económico total das unidades, as condições de reembolso deviam ser definidas de modo a criar um fundo renovável para o desenvolvimento futuro da habitação. Os primeiros documentos relativos ao projecto referiam-se à habitação para as famílias de rendimento baixo ou modesto, mas o projecto não foi lançado como um programa de habitação social. Este programa tinha igualmente como objectivos oferecer postos de trabalho aos palestinianos que tinham perdido o seu emprego em Israel, estimular a actividade económica interna na Faixa de Gaza e na Cisjordânia, promover a formação em domínios como os métodos de construção e a gestão, e criar uma capacidade institucional(49).

71. Como o PHC era uma organização nova, as convenções de financiamento previam que beneficiasse de uma assistência técnica para as questões de ordem técnica e de gestão. A Agência Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID) dava igualmente, nessa época, o seu apoio à organização. Contudo, por várias razões, algumas das quais nitidamente imputáveis ao PHC, a principal contribuição da assistência técnica para a melhoria da gestão não foi fornecida. Os diversos elementos de assistência técnica foram, contudo, concedidos pela Comissão durante a vida do projecto.

72. Em 1998, o auditor financeiro da Comissão referiu as seguintes lacunas relativas ao projecto(50):

a) Tinha havido importantes aumentos de custos, de tal modo que as unidades habitacionais já não eram acessíveis aos palestinianos, que tinham um rendimento fraco e médio;

b) Uma parte destes aumentos de custos era devida a uma inadequada concepção arquitectural, à utilização de mármore italiano nos apartamentos e ao aumento da dimensão das unidades;

c) Devido à baixa taxa de vendas (30 %), o fundo renovável não foi constituído;

d) O PHC não respeitava as convenções de financiamento(51);

e) As disposições das convenções de financiamento, nomeadamente nos domínios da elaboração de relatórios e da influência exercida pela Comissão sobre as decisões-chave, eram insuficientes.

Os serviços operacionais não deram resposta a estas observações.

73. Na sequência da missão do auditor financeiro, os serviços operacionais da Comissão lançaram uma outra auditoria dos projectos do PHC. Esta última revelou que, apesar dos excessos de custos, das diversas deficiências de gestão que afectaram o PHC e de a atribuição de unidades a Gaza não estar em conformidade com os termos das convenções de financiamento, a Comissão não tinha, contudo, concedido ao PHC a assistência técnica prevista pelas convenções. Não estava portanto numa posição forte para solicitar quaisquer fundos ao PHC. Além disso, no que se refere ao pagamento final dos 6,7 milhões de euros restantes (dos 39 milhões de euros da dotação global), o relatório de auditoria afirmava que a Comissão podia decidir não o efectuar, ou fazê-lo acompanhar de algumas condições estritas. No final de 1999, ou seja mais de um ano depois, não fora empreendida qualquer acção na sequência deste relatório, e nenhum serviço da Comissão estava consciente da necessidade de reagir de um modo ou de outro, tendo a questão ficado em suspenso. No final de 1999, a direcção do PHC continuava à espera de que a Comissão reactivasse a sua ajuda.

74. Em alguns aspectos, o projecto do PHC pode ser considerado como um sucesso. Foram construídos 1100 apartamentos em 19 estaleiros de construção, segundo normas bastante satisfatórias(52). Além do recrutamento de trabalhadores da construção, os profissionais palestinianos (arquitectos, etc.) encontraram um emprego depois de terem sido expulsos do Golfo. As reclamações relativas à utilização de mármore italiano não são confirmadas por qualquer prova objectiva e é surpreendente que os serviços operacionais da Comissão não tenham chegado a refutar categoricamente estas acusações. Os custos unitários aumentaram de facto devido a uma planificação financeira inadequada e a um fraco controlo dos custos por parte do PHC, incluindo o aumento da dimensão das habitações, mas alguns aumentos de custos(53) deveram-se ao impacto negativo dos encerramentos das fronteiras e das greves que ocorreram devido ao preço dos materiais de construção. Se bem que o PHC não conseguisse numa primeira fase impedir o seu director em Gaza de atribuir unidades sem aplicar as condições de reembolso previstas, o que determinou posteriormente um declínio nos reembolsos das unidades na Cisjordânia(54), no final de 1999 havia alguns indícios de que o PHC se esforçava por corrigir esta situação.

75. A convenção de financiamento estava incompleta, na medida em que não previa a participação da Comissão nas decisões-chave sobre a execução. As disposições relativas à elaboração de relatórios eram insuficientes. Na primeira convenção de financiamento, as disposições previstas em matéria de assistência técnica para a gestão eram insuficientes, apesar da importância da componente relativa à criação de uma capacidade institucional neste projecto. Embora a Comissão tivesse seguido o projecto de perto, por intermédio do pessoal do ECTAO e de assistentes técnicos, as actas das reuniões revelam por vezes uma grande tensão - ou mesmo uma ruptura, ao nível da comunicação - entre o PHC e a Comissão. Se bem que a causa directa do insucesso da principal proposta de assistência técnica possa ser atribuída ao PHC, a verdade é que, por uma razão ou por outra, uma componente essencial do projecto PHC que a Comissão devia fornecer não se materializou, enfraquecendo a capacidade do PHC de gerir o projecto como a Comissão o exigia.

Projectos a favor do Conselho Legislativo Palestiniano (CLP)

Construção de um edifício para a sede temporária do CLP

76. Em 1997, a Comissão afectou 5 milhões de euros para financiar a construção de um edifício destinado a instalar a sede temporária do Conselho Legislativo Palestiniano em Ramallah. Os atrasos registados na aprovação da convenção de financiamento foram, em parte, provocados pela decisão da AP de alterar a localização do edifício. Nos termos desta convenção, o período de execução do projecto era de dois anos, de Agosto de 1999 até Agosto de 2001. Contudo, no final de 1999, após as autoridades palestinianas o terem negado várias vezes, descobriu-se que tinham já começado a construir um edifício para o Conselho Legislativo Palestiniano num outro local, no âmbito de um projecto diferente, não financiado pela UE; esta situação tornou o projecto comunitário supérfluo.

Concessão de assistência técnica e de equipamento ao CLP

77. Um outro projecto muito em voga, que inclui a concessão de assistência técnica e de equipamento ao CLP, para o qual foram autorizados 3 milhões de euros, foi particularmente afectado pela forma como a Comissão tratou os processos de concurso. O serviço da Comissão responsável pela execução do projecto incluiu no seu anúncio de concurso para o fornecimento de assistência técnica a mesma empresa que, no âmbito de um contrato de assistência técnica a curto prazo na fase preparatória do mesmo projecto, tinha elaborado as cláusulas do concurso e o relatório sobre a definição do projecto; estes documentos foram enviados em anexo juntamente com a documentação da proposta. Das cinco empresas convidadas a apresentar proposta, esta foi a única que concorreu. O concurso foi portanto anulado.

78. O contrato de assistência técnica a curto prazo assinado com o consultor acima referido, que fora celebrado por ajuste directo, foi prorrogado até Janeiro de 1997. Seguidamente, foi adjudicado ao consultor um novo contrato de Maio a Setembro de 1997, igualmente por ajuste directo(55). Embora as actividades realizadas, tal como descritas no relatório final pelo consultor, estivessem de acordo com as cláusulas do contrato, os representantes do CLP contactados pelos auditores no local referiram o seu descontentamento, principalmente devido ao facto de o CLP não ter sido consultado sobre o assunto.

79. Em Fevereiro de 1998, foi suspenso um segundo concurso, após um pedido de esclarecimento dos serviços do auditor financeiro da Comissão; por consequência, o contrato nunca foi adjudicado nem o concurso relançado. O concurso para o equipamento nunca foi anunciado. Não se tendo registado qualquer evolução desde 1997, outros doadores intervieram para financiar as actividades inicialmente previstas no âmbito deste projecto comunitário de grande importância. Contudo, até à data da auditoria, no final de 1999, a Comissão não tinha reformulado nem anulado o projecto.

Outros projectos

80. A execução do projecto relativo à ajuda concedida à AP(56) para a luta contra o terrorismo foi complicada e atrasada pelo facto de o financiamento ser proveniente de três rubricas orçamentais diferentes, que requeriam procedimentos e decisões financeiras diferentes.

81. Devido ao nível muito elevado da ajuda e à insuficiente coordenação entre os doadores no local, os atrasos ocorridos no início da execução determinaram que os microprojectos que deviam beneficiar do financiamento comunitário tivessem já sido financiados por outros doadores ou já não fossem prioritários, devido à evolução da situação. Os projectos tiveram portanto de ser redefinidos, o que causou atrasos suplementares e um desperdício dos recursos financeiros da assistência técnica(57). Além disso, os procedimentos fortemente centralizados, actualmente utilizados para a definição dos projectos, não se adaptam a um tipo de programa como este, que inclui microprojectos(58). A responsabilidade da decisão sobre a selecção dos microprojectos deve ser atribuída ao ECRO, a fim de acelerar e facilitar a execução, sem impedir o acompanhamento e controlo da Comissão.

82. Um projecto relativo a um importante programa de serviços básicos de saúde ficou ultrapassado antes mesmo de se ter dado início à sua execução e teve portanto que ser inteiramente reformulado, devido à falta de preparação dos doadores e a uma coordenação insuficiente entre eles.

83. No caso de um outro projecto, a conta local devia ser reabastecida pela Comissão, desde que o organismo palestiniano responsável pela execução justificasse a utilização de, pelo menos, 80 % do adiantamento anterior. Contudo, devido ao tempo necessário para a Comissão processar os pedidos de pagamento (até três meses), esta disposição determinou que os fundos de adiantamento ficassem esgotados antes de os pagamentos seguintes serem recebidos, tendo o organismo palestiniano responsável pela execução que pré-financiar o projecto com os seus próprios fundos, por um montante de mais de 1 milhão de euros(59).

COORDENAÇÃO COM OUTROS DOADORES E A AUTORIDADE PALESTINIANA

84. As estruturas e os sistemas de coordenação entre os doadores estão bem desenvolvidos. As estruturas de coordenação da ajuda incluem o Comité de Ligação Ad Hoc (AHLC), composto de altos representantes dos principais doadores, e o grupo consultivo (GC), composto de altos representantes técnicos de todos os doadores e agências da ONU. Ao nível local, as instâncias correspondentes são respectivamente o Joint Liaison Committee (Comité de Ligação, JLC) e o Local Aid Coordination Committee (Comité de Coordenação da Ajuda Local, LACC); além disso, os Sector Working Groups (grupos de trabalho sectoriais, SWG) proporcionam um fórum de discussão entre a AP e os doadores, sobre as políticas e os programas sectoriais; a Task Force on Project Implementation (grupo para a execução dos projectos, TFPI) foca em particular os condicionalismos verificados ao nível da execução.

85. Ao nível do AHLC, a Comissão, em 1999, desempenhou um papel primordial na actualização do plano de acção tripartida sobre as receitas, as despesas e o financiamento dos doadores a favor da Autoridade palestiniana (TAP). Em geral, contudo, apesar dos esforços do pessoal do ECRO, a Comissão não esteve em condições de exercer, na Palestina, uma acção de coordenação proporcional à dimensão do seu programa de ajuda. Em 1999, não era o "guia"(60) de qualquer SWG, o que se devia principalmente às deficiências em matéria de organização e de gestão anteriormente referidas, em particular à falta de autoridade ao nível local e à insuficiência dos recursos.

86. A Comissão melhorou recentemente a sua coordenação com os Estados-Membros, em particular no que se refere à adopção do CSP e do PIN. Todavia, a coordenação com os Estados-Membros deve ser ainda melhorada e desenvolvida, ao nível operacional, por exemplo em matéria de troca de informações das duas partes sobre a identificação e elaboração do projecto e sobre questões específicas ligadas à execução. Neste contexto, as reuniões organizadas no local a fim de examinar os projectos antes da sua apresentação ao Comité MED são certamente úteis mas não suficientes.

87. No que se refere ao processo de reforma da UNRWA, contrariamente a outros doadores como os Estados-Membros da União Europeia e a Suíça, a Comissão não desempenhou o papel activo e emblemático que a importância da sua contribuição teria justificado, devido à falta de representantes de alto nível nas reuniões sobre o assunto.

88. A AP aprecia a contribuição da Comissão para o seu desenvolvimento. Contudo, embora os mecanismos de coordenação estejam a ser melhorados e as actividades correspondentes intensificadas, a coordenação não é ainda, segundo as informações obtidas no local, considerada tão eficaz como a de outros doadores, devido às lacunas da Comissão anteriormente referidas, em matéria de planificação.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

89. A gestão do programa de assistência à sociedade palestiniana pela Comissão teve aspectos e resultados positivos (ver pontos 23-24) e teve que ser assegurada na presença de um grande número de condicionalismos externos (ver pontos 16-22). As condições locais especiais e o seu carácter dinâmico requerem, mais ainda do que em outros países em vias de desenvolvimento, recursos adequados, uma boa coordenação entre os serviços, uma representação no local devidamente acreditada, objectivos precisos, decisões tomadas a tempo, sistemas eficazes e procedimentos operacionais, bem como um acompanhamento e controlo rigorosos. Nesta matéria, contudo, a incidência do programa foi reduzida devido às insuficiências estruturais e às deficiências que afectaram os procedimentos e sistemas de programação e de gestão da Comissão, que são da sua responsabilidade e são independentes de condicionalismos locais (ver pontos 28-83). Estas deficiências não são exclusivas do programa de assistência à Palestina, mas afectam geralmente a política de cooperação da UE. Por consequência, as medidas de correcção deverão ser previstas na perspectiva de uma reforma mais geral das estruturas e procedimentos da Comissão neste domínio.

90. Por vezes, a Comissão focou a sua atenção sobretudo em pormenores processuais, em detrimento dos resultados que se esperavam das acções financiadas. Os insucessos registados na execução de projectos muito em voga (tais como o Hospital Europeu de Gaza e a assistência técnica ao CLP), para os quais contribuíram alguns factores inseridos na área de competência da Comissão, prejudicaram a imagem da UE na sua qualidade de gestor de uma ajuda tão necessária.

91. O Tribunal recomenda, em particular, que:

a) A Comissão reavalie as suas prioridades: quer afectando recursos suficientes (essencialmente pessoal adequado e sistemas de informação de gestão eficazes) a um programa tão ambicioso, quer reduzindo o âmbito do programa a uma dimensão razoável, se os recursos disponíveis forem limitados;

b) Tendo em conta o programa actual, o ECRO seja consideravelmente reforçado e dotado de poderes substanciais, nomeadamente no domínio financeiro. De um modo geral é necessária uma delegação de poder mais importante a favor dos gabinetes instalados no local a fim de melhorar a eficácia da política de cooperação comunitária. Do mesmo modo, a prevenção e a detecção eventual de casos de má gestão poderão ainda ser melhoradas mediante o reforço da função de controlo financeiro no ECRO, actualmente insuficiente devido à falta de pessoal e de recursos técnicos, tais como bases de dados. A Comissão deve avaliar as suas necessidades de pessoal na Palestina e, se necessário, iniciar negociações com Israel tendo em vista o aumento dos seus efectivos, como o próprio ECRO já sugerira em 1996;

c) Seja empreendido sem demora um esforço de racionalização, simplificação e esclarecimento sobre os procedimentos e sistemas de gestão, devendo a tónica ser posta nos resultados;

d) Como em outros domínios da política de cooperação comunitária, se dê uma solução à divisão actualmente existente no ciclo dos projectos. A coordenação e colaboração entre os diferentes serviços devem ser substancialmente melhoradas, para promover a partilha das responsabilidades e a repartição das competências, simplificar e acelerar o processo de tomada de decisão e reagir rapidamente a uma situação instável;

e) A elaboração dos projectos seja substancialmente melhorada e que se constitua uma série de projectos. A situação actual, em que a elaboração dos projectos tende a ser demasiado rápida e superficial, e a execução consequentemente muitas vezes atrasada, deve ser corrigida;

f) Sejam criados indicadores a fim de permitir que a Comissão avalie os seus próprios serviços no âmbito da realização dos objectivos que lhe são atribuídos.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 e 12 de Outubro de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Agência de obras públicas e socorro das Nações Unidas para os refugiados palestinianos na Cisjordânia, Faixa de Gaza, Jordânia, Líbano e Síria.

(2) Regulamento (CE) n.o 1734/94 do Conselho, de 11 de Julho de 1994, relativo à cooperação financeira e técnica com os Territórios Ocupados (JO L 182 de 16.7.1994, p. 4).

(3) Num documento publicado em 1998, a Comissão calculava que a ajuda orçamental per capita no período 1991-1995 era de 258 ecus para os palestinianos, 23 ecus para os países ACP e 11 ecus para os países terceiros mediterrânicos [COM(97) 715 final].

(4) Ministério do Planeamento e Cooperação Internacional (MOPIC) da Autoridade palestiniana, terceiro relatório de acompanhamento trimestral de 1999 sobre a assistência dos doadores.

(5) Secretariado do AHLC: "Improvement of Aid Coordination for West Bank and Gaza", 30.9.1999.

(6) As referências às rubricas orçamentais no relatório referem-se ao orçamento relativo a 1999.

(7) A nona Convenção CE-UNRWA (JO L 282 de 1.11.1996, p. 68) previa 105,9 milhões de euros de 1996 a 1998 e a décima Convenção CE-UNRWA (JO L 261 de 7.10.1999, p. 36) previa 120,8 milhões de euros de 1999 a 2001.

(8) JO L 351 de 29.12.1998, p. 13.

(9) JO L 354 de 30.12.1998, p. 14.

(10) Regulamento (CE) n.o 1488/96 do Conselho, de 23 de Julho de 1996, relativo às medidas financeiras e técnicas de apoio à reforma das estruturas económicas e sociais no âmbito da parceria euro-mediterrânica (Meda) (JO L 189 de 30.7.1996, p. 1).

(11) Estas 12 rubricas orçamentais dizem respeito à ajuda alimentar, ajuda humanitária, ajuda aos refugiados, acções a favor das ONG, ambiente, ajuda às políticas e programas demográficos, acções de recuperação, democracia e direitos do homem, prevenção dos conflitos e apoio aos processos de paz.

(12) JO C 340 de 12.11.1996.

(13) JO C 57 de 24.2.1997.

(14) Ponto 21 da resolução (JO C 175 de 21.6.1999, p. 282).

(15) Esta tarefa consistiu principalmente em determinar se a Comissão previu os meios necessários para determinar se o seu desempenho é satisfatório.

(16) CEPT II: "Avaliação do programa de assistência da CE à Cisjordânia e Faixa de Gaza - relatório final e anexos", Janeiro de 1999, apresentado no documento da Comissão SEC(1999) 408.

(17) Em média diária, os trabalhadores palestinianos em Israel passaram de 116000 em 1993 para cerca de 30000 em 1996 (fonte: Banco Mundial, citado em The Economist Intelligence Unit: "Country Profile, Israel/The Occupied Territories, 1999-2000").

(18) SEC(98) 1769.

(19) Em 1998, Israel cobrou, em nome da Autoridade palestiniana, e transferiu em seguida para esta, impostos e direitos num montante de 40 % das receitas nacionais da Autoridade palestiniana (relatório do grupo independente presidido por M. Rocard e dirigido por H. Siegman: "Strengthening Palestinian Public Institutions", sob a égide do Conselho sobre as relações estrangeiras, 1999).

(20) Em 1998, Israel cobrou, em nome da Autoridade palestiniana, e transferiu em seguida para esta, impostos e direitos num montante de 40 % das receitas nacionais da Autoridade palestiniana (relatório do grupo independente presidido por M. Rocard e dirigido por H. Siegman: "Strengthening Palestinian Public Institutions", sob a égide do Conselho sobre as relações estrangeiras, 1999).

(21) O grupo independente foi criado para auxiliar a AP e a comunidade de doadores a melhorar a eficiência e a credibilidade das novas instituições autónomas palestinianas.

(22) Pode citar-se, em especial, a eleição do presidente e do Conselho Legislativo, a constituição de um governo, a criação de uma administração pública e a manutenção da ordem pública.

(23) Instituição de controlo geral palestiniana, primeiro relatório anual, 1996.

(24) O plano de acção tripartida, aprovado em 1995, define os compromissos respectivos da Autoridade palestiniana, de Israel e da comunidade internacional de doadores por forma a ultrapassar os condicionalismos que afectam o desenvolvimento na Cisjordânia e na Faixa de Gaza.

(25) Artigo 7.o do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 356 de 31.12.1977, p. 1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 2673/1999 do Conselho, de 13 de Dezembro de 1999 (JO L 326 de 18.12.1999, p. 1).

(26) Assistência técnica e edifício para sede temporária do CLP; últimas aquisições de material para o Hospital Europeu de Gaza; estação de rádio de Ramallah; MSP III; PDF (PLE/98/06).

(27) Foram efectuadas avaliações de carácter geral das necessidades no âmbito da operação Decode, mas tratava-se de uma acção específica, já que se destinava a preparar a "Comissão de amanhã". Não se trata do tipo de avaliações realizadas sistematicamente pelos serviços responsáveis para determinar as necessidades em termos de pessoal suplementar no quadro do processo orçamental normal.

(28) Por exemplo, das unidades do SCR responsáveis pela execução financeira, pelos concursos e pelos contratos.

(29) O representante da Comissão beneficia do estatuto diplomático desde 1992.

(30) Fundo para o desenvolvimento da Palestina (Palestinian Development Fund, PDF), Centro para o desenvolvimento da iniciativa privada (Centre for Private Enterprise Development, CPED).

(31) PHC, assistência técnica à administração aduaneira (PLE/97/11).

(32) Em 1996, a Comissão reconheceu a necessidade de avaliar as experiências anteriores e de abordar a questão da coordenação dos doadores nestes documentos (nota n.o 11771, de 24 de Julho de 1996, do Sr. Prat, director-geral interino da DG I B).

(33) Hospital Europeu de Gaza, PHC.

(34) Instalação de tratamento de carga (PLE/99/0217), programa de reinserção social dos ex-prisioneiros palestinianos (PLE/99/02).

(35) Programa de compactação de resíduos sólidos (PLE/99/01), cuidados de saúde primários (PLE/99/0215), programa de reinserção social dos ex-prisioneiros palestinianos (PLE/99/02).

(36) CPED, MSP I-II, assistência à AP em matéria de luta contra o terrorismo.

(37) A título de exemplo, a primeira transferência em 1999 no âmbito da Convenção 1999-2001 só foi efectuada no final de Outubro de 1999. Como a Comissão é um importante doador da UNRWA e como esta agência tem frequentemente falta de meios financeiros, esses atrasos causam dificuldades a esse organismo.

(38) Relativamente ao problema da afectação dos fundos comunitários a projectos específicos, ver igualmente os relatórios especiais do Tribunal de Contas n.o 2/97 relativo às ajudas humanitárias (JO C 143 de 12.5.1997, p. 1) e n.o 5/98 relativo à reconstrução na ex-Jugoslávia (JO C 241 de 31.7.1998, p. 1).

(39) Justificação para a transferência de dotações n.o 53A/99 (1999, procedimento Notenboom), SEC(1999) 1608 final, p. 26.

(40) Hospital Europeu de Gaza, CPED, assistência técnica ao CLP, criação de uma capacidade institucional, assistência à AP em matéria de luta contra o terrorismo.

(41) Construção de escolas, MSP III, assistência técnica ao CLP, PHC, Hospital Europeu de Gaza.

(42) MSP I-II, equipamento da universidade, criação de instituições, construção de escolas.

(43) MSP I-II, equipamento da universidade.

(44) MSP I-II, MSP III, construção de escolas, assistência técnica ao CLP, criação de instituições, PHC.

(45) Equipamento da universidade, OT/96/02a e construção de escolas, OT/96/02b.

(46) Hospital Europeu de Gaza, PHC, criação de instituições, planeamento familiar.

(47) Fase II da construção de escolas.

(48) A natureza de um projecto de convenção de financiamento foi alterada, passando a "conclusão da construção do hospital" para "trabalhos de remodelação" e a identificação da assinatura do signatário mais indicado para esta convenção de financiamento, a UNRWA ou a AP, levantou um problema; uma autorização global para diversas tarefas de assistência técnica foi alterada a fim de incluir a assistência técnica relativa à gestão do hospital, para o que foi necessário uma consulta urgente ao Comité MED; a Comissão alterou a sua posição relativamente à questão de saber quem deveria contratar o grupo internacional de gestão, a UNRWA ou a UE. Todos estes elementos atrasaram ainda mais a assinatura do contrato de gestão.

(49) Pode afirmar-se que os objectivos do projecto eram demasiados e muito ambiciosos.

(50) Todas estas críticas se baseavam em documentos do ECRO e em discussões com o pessoal do ECTAO.

(51) O ECRO tinha indicado formalmente esta situação ao serviço de gestão do PHC em Março de 1996.

(52) O relator do Parlamento Europeu observou que as unidades da USAID foram concluídas segundo normas de qualidade e por um custo superiores às das unidades financiadas pela Comissão. As unidades vistas pelos auditores do Tribunal não eram luxuosas em relação às normas da região.

(53) Um ponto que merece justa crítica é o facto de as disposições em matéria de elaboração de relatórios e o acompanhamento do projecto pela Comissão não terem permitido identificar e explicar normalmente as diferenças de custo.

(54) Que foram atribuídas de acordo com as condições fixadas e cujos beneficiários tinham começado a reembolsar os empréstimos correctamente.

(55) O montante total destes contratos eleva-se a 595009 euros.

(56) Acção Comum 97/289/CFSP e PLE/97/10.

(57) MSP I-II; no final de 1999, o problema fora já previsto igualmente para MSP III, mesmo antes do início da sua execução.

(58) Esta questão refere-se também à execução do LRDP que, no final de 1999, ainda não tinha começado.

(59) MSP I-II.

(60) O "guia" é o doador que desempenha o papel-chave de coordenador num SWG.

Respostas da comissão

RESUMO

1-3. A assistência aos palestinianos tem sido e continua a ser uma das prioridades políticas da UE.

Desde o início da assistência comunitária em 1971 e, em especial, durante a sublevação dos palestinianos (1988-1993), o ambiente em que foi prestada assistência comunitária tem sido muito instável e difícil.

A execução do programa de assistência comunitária foi prejudicada pelas circunstâncias difíceis existentes na zona.

Tratava-se de circunstâncias extraordinárias que exigiam uma adaptação constante não obstante os recursos limitados. O aumento da quantidade de assistência, bem como a mudança de orientação do programa, juntamente com os recursos humanos limitados tornaram difícil satisfazer as necessidades e os princípios definidos pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu.

4. A Comissão considera que o principal factor que afectou o impacto do programa foi a escassez de recursos humanos. A Comissão reconhece que existiam falhas a nível da gestão, essencialmente em consequência deste facto. Estão em curso planos para modificar as estruturas e os sistemas utilizados na Comissão, como a seguir indicado:

a) A Comissão iniciou a gestão do seu programa de ajuda externa no âmbito dos seus esforços para uma reforma mais ampla;

b) Os esforços da Comissão para promover a utilização dos indicadores de resultados serão renovados;

c) Toda a questão da preparação e planeamento do projecto está a ser abordada enquanto parte do processo de reforma global;

d) A questão da coordenação com outros dadores e os Estados-Membros continuará a ser reexaminada.

INTRODUÇÃO

Contexto e historial da assistência da União Europeia (UE) à sociedade palestiniana

5. Em 1987, foi criada uma nova rubrica orçamental para a Cisjordânia e a Faixa de Gaza.

6. O Conselho adoptou o Regulamento (CE) n° 1734/94 como instrumento jurídico que rege o compromisso. Em conformidade com esse regulamento, a Comunidade deverá implementar a cooperação financeira e técnica com a Cisjordânia e a Faixa de Gaza no âmbito de um programa de cinco anos, de 1994 a 1998.

Tal como demonstrado pelos dados apresentados no n° 8 do relatório do Tribunal, a Comunidade excedeu de longe este compromisso desde 1994.

O apoio sob a forma de subvenções concentrou-se em três domínios: reabilitação de infra-estruturas, reforço institucional (incluindo apoio aos custos correntes no sector do ensino) e desenvolvimento do sector privado.

Quadro jurídico e orçamental do programa

8. Esta assistência à UNRWA continua até à data, com convenções trienais entre a CE e a UNRWA que regem a contribuição comunitária para as acções da UNRWA nos domínios em que opera (saúde e ensino).

A Convenção CE-UNRWA anterior caducou no final de 1998. Em Novembro de 1998, o Conselho adoptou as directrizes de negociação pela Comissão da décima Convenção CE-UNRWA, que abrange o período de 1999 a 2001. As negociações com a UNRWA estão concluídas, o que permitiu a assinatura da Convenção e o pagamento dos fundos no início do Outono de 1999. Além da contribuição convencional, a Comissão apoia alguns projectos específicos da UNRWA, ou seja, a ajuda alimentar (DG Desenvolvimento) e a ajuda humanitária (ECHO).

CONDICIONALISMOS EXTERNOS DO PROGRAMA

Precariedade das instituições palestinianas

22. A Comissão e outros dadores têm exercido pressão para que sejam tomadas medidas correctivas. Por consequência, a Autoridade palestiniana já deu os primeiros passos para melhorar a transparência orçamental.

ELABORAÇÃO E GESTÃO DO PROGRAMA PELA COMISSÃO

Execução orçamental

26-27. A situação política prevalecente na zona e a complexidade dos projectos torna particularmente difícil prever com que rapidez serão executados ou se serão assinados acordos de financiamento. Esta incerteza torna difícil prever o nível de pagamentos efectivamente realizado, embora se tenham verificado melhorias nas previsões durante o último ano.

Recursos humanos

Número de efectivos

Serviços centrais da Comissão

29. O Tribunal reconhece a escassez de pessoal nas unidades geográfica e técnica. As unidades financeiras sofrem igualmente de escassez de recursos e a Comissão reconheceu o problema e está a abordar a questão do pessoal em geral.

30. A Comissão reconhece a escassez dos recursos administrativos consagrados aos programas de ajuda externa e chamou a atenção das autoridades orçamentais para este facto em várias ocasiões, e mais recentemente na comunicação sobre a reforma adoptada pela Comissão em 16 de Maio de 2000.

Gabinete no terreno

31. Entre Fevereiro e Novembro de 1994, foram realizadas acções sem a autorização das autoridades israelitas.

33. A Comissão reforçou o pessoal do ECRO na sequência das recomendações do relatório de inspecção de 1996, de acordo com as possibilidades então existentes. Procedeu-se às nomeações de um funcionário A (24 de Agosto de 1997) e de um funcionário C (7 de Janeiro de 1997).

Um segundo lugar de agente local de assistência técnica foi também acrescentado em Fevereiro de 2000.

Meda-Team

35. A Comissão concorda com as observações do Tribunal. As equipas Meda foram criadas para fornecer recursos humanos para além dos assistentes técnicos, e não para substituir o pessoal ou os peritos já existentes.

A Comissão tem de respeitar as regras existentes para os Serviços de Assistência Técnica que permitem unicamente contratos renováveis por um ano. Considera que, dada a insuficiência de recursos, o recurso aos Serviços de Assistência Técnica constituía a única solução possível. Este problema não se limita às equipas Meda mas é comum a todos os serviços de assistência externa. Os serviços da Comissão estão a tentar encontrar uma solução, o que constitui um aspecto importante das propostas de reforma, tanto a nível de gestão da assistência externa como a nível mais geral.

36. A Comissão concorda que se deverá evitar atrasos deste tipo. Demorou algum tempo a encontrar um substituto adequado, tendo o candidato escolhido assumido funções em 28 de Agosto de 2000.

Organização

38. A Comissão aderiu às regras e regulamentos e embora tal tenha tido a vantagem de conduzir a uma maior transparência contribuiu também para retardar o processo de tomada de decisão.

39. Uma definição mais clara das responsabilidades e uma melhor coordenação serão o resultado dos planos de reforma da Comissão que já estão em curso (ver respostas aos pontos 90-92). Mais especificamente, o ciclo do projecto será concluído esperando-se, como resultado, que as responsabilidades fiquem claras.

40. Os lugares são publicados com uma descrição de funções. Estão actualmente em preparação descrições de funções globais para cada membro do pessoal, no âmbito do processo de reforma global empreendido pela Comissão.

41. A posição do Tribunal está a ser considerada no plano da reforma dos serviços externos da Comissão. A descentralização e a desconcentração em favor das delegações constitui uma característica essencial da reforma em curso.

42. A Comissão partilha o parecer do Tribunal de que a descentralização não pode concretizar-se se não existirem instrumentos adequados, bem como recursos humanos qualificados. A vantagem da descentralização reside no facto de permitir um maior controlo do pagamento dos fundos.

A Comissão tem-se esforçado por estabelecer um sistema de informação adequado. O Sistema de Informação Comum Relex (CRIS) facultará às delegações o acesso às informações financeiras para os diversos projectos.

Estratégia e planeamento

43. Desde 1997, a Autoridade palestiniana, com o apoio do Banco Mundial, tem elaborado o plano de desenvolvimento palestiniano que constitui a base da estratégia da comunidade internacional de dadores. A chave para uma maior participação da Autoridade palestiniana no seu próprio desenvolvimento reside no reforço deste plano.

Paralelamente ao plano de desenvolvimento, e às consultas realizadas formal e informalmente com o Ministério do Planeamento e da Cooperação Internacional, a estratégia E4 constitui a razão subjacente da parceria euro-mediterrânica.

A fim de conferir às instituições europeias, aos Estados-Membros e aos nossos homólogos uma visão global da estratégia de desenvolvimento a longo prazo da Comissão, foi elaborado um documento de estratégia a nível nacional para a Cisjordânia e a Faixa de Gaza para o período de 2000 a 2006.

Numa perspectiva a médio prazo, e tal como exigido pelo regulamento Meda, deverão ser elaborados programas indicativos nacionais trienais, tendo sido concluído o trabalho para o documento que abrange o período de 2000 a 2002.

A curto prazo, a Comissão elaborou um plano de financiamento anual em conformidade com a sua proposta de um novo regulamento Meda. Este plano foi elaborado após a realização de debates e consultas com o Ministério do Planeamento e da Cooperação Internacional.

44-45. É verdade que não foram estabelecidos indicadores de resultados para o PIN. Os indicadores foram estabelecidos a nível de projecto e de programa. A experiência adquirida com a execução de programas e projectos foi devidamente tida em conta aquando da elaboração do PIN 2000-2002 e do desenvolvimento de novos projectos.

46. A Comissão concorda que os resultados do reforço institucional não foram, até à data, muito satisfatórios. Esta é uma das razões pelas quais a Comissão financiou o relatório "Reforço das instituições públicas palestinianas". É demasiado cedo para avaliar os resultados, dado que o relatório só ficou concluído no Verão de 1999.

No que diz respeito ao Conselho Legislativo Palestiniano (CLP) a participação da Comissão nas eleições foi crucial para o seu estabelecimento. A assistência geral da Comissão ao CLP foi coroada de êxito.

47. A necessidade de melhorar o planeamento e a preparação dos projectos foi reconhecida, pelo que estas questões estão a ser abordadas no âmbito do processo de reforma actualmente em curso.

Elaboração dos projectos: tomada em consideração dos riscos, dos condicionalismos e das implicações em matéria de procedimentos

48. Os projectos do Hospital Europeu de Gaza e do Conselho Palestiniano da Habitação foram iniciados em 1990-1991. O ECRO só foi criado em 1994 e até 1994, quando a Autoridade palestiniana foi estabelecida, não existia um responsável formal homólogo pela definição de uma estratégia de desenvolvimento e pela coordenação com a comunidade dos dadores. A Comissão está a tomar as medidas ao seu alcance para resolver este problema, através da preparação de uma série de projectos de três anos.

49. Os comentários do Tribunal são válidos. A reorganização dos serviços Relex (relações externas) em curso deverá contribuir para resolver estes problemas.

50. Os problemas da coordenação efectiva e, por vezes, os esforços infrutíferos da Comissão não são fáceis de resolver dada a escala da ajuda e o número de dadores envolvido, bem como a precariedade institucional da Autoridade palestiniana (AP).

51. No que diz respeito aos projectos examinados pelo Tribunal, a Comissão realizou, na medida do possível, avaliações completas dos seus riscos e limitações.

52, 53. O estabelecimento de objectivos permite à Comissão satisfazer os pedidos apresentados pelo Parlamento Europeu e pelos Estados-Membros no que diz respeito à obtenção de informações específicas sobre a utilização dada aos fundos, em especial, após a cobertura negativa efectuada pelos meios de comunicação social dos programas dos dadores na Palestina.

Existem várias razões para os atrasos verificados na conclusão das negociações com a UNRWA, entre as quais o clima geralmente difícil resultante das alegações de fraude da parte da UNRWA Líbano em Outubro de 1998. O estabelecimento de objectivos causou complicações e atrasos à décima Convenção CE-UNRWA, mas estão a ser desenvolvidos todos os reforços para tornar a convenção mais clara e transparente comparativamente a convenções anteriores, através da introdução de calendários de pagamento, mecanismos claros para a apresentação de relatórios, etc. Esta posição é partilhada pelos Estados-Membros e pela própria UNRWA.

53. No caso do programa de desenvolvimento rural local, o sector de contabilidade à parte para os fundos da CE permite uma transparência e fiabilidade completas, que permitem à Comissão acompanhar as actividades financiadas pelos fundos da CE.

Indicadores de resultados

54. A Comissão concorda que a utilização de indicadores de resultados poderá melhorar a gestão dos projectos. A reorganização na Comissão em curso nos últimos dois anos tornou esta tarefa mais difícil. Contudo, a Comissão tenciona renovar os seus esforços neste domínio após a adopção da comunicação sobre a reforma da gestão da ajuda externa.

Execução dos projectos

Calendário das acções e capacidade de reacção

56. Desde que o SCR (Serviço Comum Relex) se tornou plenamente operacional em meados de 1999, verificou-se uma redução considerável do tempo necessário para os concursos e pagamentos e uma melhoria ao nível da execução global dos projectos.

Adjudicação de contratos públicos

57. O novo manual de instruções para os concursos de ajuda externa permitirá uma maior eficácia. Em meados de 2000 não se tinham verificado atrasos indevidos no que diz respeito aos concursos, pelo menos não em relação aos centralizados. No entanto, poderão ainda verificar-se atrasos no lançamento de concursos e no tempo necessário desde o momento de lançamento de um concurso até à adjudicação de um contrato se os recursos forem inadequados.

Os procedimentos para a adjudicação dos contratos públicos são propositadamente rigorosos a fim de evitar litígios que possam conduzir a atrasos, devendo os procedimentos ser seguidos correctamente.

58. Os atrasos ocorridos nos concursos foram causados por escassez de pessoal.

A decisão da Comissão de criar o SCR destinava-se em parte a resolver estes problemas. Desde que o SCR se tornou inteiramente operacional em meados de 1999 registaram-se melhorias a nível do tempo necessário para realizar os concursos. Num número crescente de casos, foi aceite o tempo médio de seis a nove meses para realizar um concurso.

Continuam a verificar-se atrasos por razões que escapam ao controlo da Comissão, tais como o tempo necessário para a aprovação por parte da Autoridade palestiniana ou para a assinatura do contrato.

59. Com a decisão de criar o SCR, a Comissão conseguiu diminuir consideravelmente os atrasos. A coordenação entre o Serviço de Representação da Comissão Europeia (ECRO) e os serviços centrais, bem como entre serviços, melhorou bastante. Este facto foi reconhecido pelo ECRO. Um exemplo da melhoria da coordenação é a criação recente do grupo GIV (grupo interserviços de vistos), o que teve por resultado a diminuição para duas semanas do tempo necessário para aprovar um projecto de proposta de financiamento.

Acompanhamento e elaboração dos relatórios

60. Foi estabelecido um programa básico de acompanhamento através da utilização de documentos de divulgação e foram realizadas melhorias para conseguir um acesso fácil às informações, incluindo um plano destinado a utilizar os sistemas de gestão da informação.

61. Não existe uma lista única de projectos, o que se deve à estrutura de financiamento comunitário, que se efectua por rubrica orçamental. No que diz respeito a alguns projectos, nomeadamente os co-financiados pelas ONG (organizações não governamentais), a Comissão é consultada no início e são-lhe apresentados periodicamente resumos.

A Comissão concorda que os sistemas de gestão da informação podem ser melhorados, estando em curso estudos para resolver o problema.

CONSTATAÇÕES RELATIVAS AOS PROJECTOS EXAMINADOS

Hospital Europeu de Gaza

66-68. Sempre se tencionou que a participação da Comissão neste projecto se limitasse à construção e ao equipamento do hospital, assumindo a UNRWA responsabilidade por tudo o resto.

Em 1996 e com a participação activa da Comissão, o hospital estava praticamente concluído (97 %). Nessa época, não se esperava que a Comissão participasse nos acordos para o funcionamento do hospital, sendo esta questão considerada unicamente quando ficou claro que as autoridades responsáveis não estavam em posição de assumir as suas obrigações de fazer funcionar o hospital.

67. A série de acontecimentos descritos pelo Tribunal revela flexibilidade e desejo de adaptação.

68. O acordo de financiamento para as obras de remodelação foi assinado pela Comissão em 20 de Julho de 1999 e pela UNRWA em 11 de Janeiro de 2000.

The Palestine Housing Council (Conselho de Habitação da Palestina)

73. O acordo relativo ao projecto chegou ao termo, tendo sido anulada a autorização respeitante aos fundos em Junho de 2000. Quaisquer propostas de novos financiamentos da gestão do CHP terão de ser consideradas como um novo projecto e processadas através dos canais habituais.

75. O texto normalizado dos acordos de financiamento foi revisto e a qualidade melhorada.

O concurso falhou porque o CHP não respeitou as regras do concurso. As tentativas para solucionar a questão, propostas posteriormente pela Comissão, foram rejeitadas pelo CHP.

Projectos a favor do Conselho Legislativo Palestiniano (CLP)

Construção de um edifício para a sede temporária do CLP

Concessão de assistência técnica e de equipamento ao CLP

76-77. Por conseguinte, o projecto foi cancelado e a autorização dos fundos correspondentes anulada em Junho de 2000.

77-79. O projecto está em vias de ser cancelado.

Outros projectos

81. No caso do programa de apoio municipal-fase III (PAM III), os projectos identificados no acordo de financiamento (AF) eram apenas indicativos. Aquando da preparação do projecto não é necessário conhecer a lista específica dos micro-projectos que serão financiados no seu âmbito.

A lista de projectos será actualizada pelos consultores e pelo Conselho Económico da Palestina para o desenvolvimento e a reconstrução (PECDAR) logo que os consultores assumam as suas funções.

O programa de desenvolvimento rural local (PDRL) encontra-se em plena execução desde Fevereiro de 2000.

No caso do PDRL, os serviços da Comissão não aprovaram os micro-projectos. Os projectos foram aprovados pelo Comité de Orientação do Projecto (COP), autoridade responsável pelas decisões de financiamento. Os projectos aprovados pelo COP são incluídos nos programas de trabalho e nas estimativas dos custos, que são apresentados aos serviços da Comissão para aprovação. É-lhes solicitado que dêem a sua aprovação essencialmente no que diz respeito aos aspectos técnicos, financeiros e administrativos da execução e não no que diz respeito à selecção dos projectos.

82. O Ministério da Saúde palestiniano é o principal responsável pela coordenação dos dadores. O projecto foi agora cancelado, estando em curso a sua reformulação.

COORDENAÇÃO COM OUTROS DOADORES E A AUTORIDADE PALESTINIANA

85. Os esforços da Comissão para desempenhar um papel importante foram prejudicados por factores tais como a falta de recursos, e a sua tentativa para assumir um papel de liderança na coordenação da ajuda internacional foi contrariada por outras partes, nomeadamente pelos Estados Unidos.

86. A coordenação com os Estados-Membros poderá ainda ser melhorada. Contudo, anteriormente à apresentação do projecto no Comité MED, o ECRO realiza reuniões de informação com os Estados-Membros. A coordenação tem limites, nomeadamente quando existem diferenças de opinião entre as capitais e as delegações locais. As decisões são tomadas por maioria qualificada, o que poderá levar a uma situação em que a posição de um ou mais Estados-Membros não seja tida em conta na concepção do projecto final.

87. O processo de reforma no âmbito da UNRWA diz respeito ao seu funcionamento interno e ao modo como no futuro serão satisfeitas as necessidades dos dadores. A Comissão, na qualidade de dador principal, deverá participar activamente neste processo de reforma e ser representada ao nível adequado.

88. A Comissão reforçou a coordenação com a Autoridade palestiniana e deverá continuar a fazê-lo. Foi instituída uma estrutura de coordenação mais activa e frequente com o Ministério do Planeamento e da Cooperação Internacional. Desde Outubro de 1999, realizaram-se em Bruxelas duas reuniões de coordenação (em 4 de Novembro de 1999 e em 24 de Janeiro de 2000) sobre a execução dos projectos. Estes esforços foram apreciados pelo Ministério do Planeamento e da Cooperação Internacional.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

89. A Comissão continua a desejar o estabelecimento de um Estado palestiniano com uma economia próspera no contexto de uma sociedade livre e pluralista. O Tribunal reconhece as limitações especiais e consideráveis que afectam o trabalho da Comissão na Palestina, tendo concluído que as fraquezas a nível estrutural dos sistemas internos da Comissão reduziram o impacto do programa. A Comissão considera que o principal obstáculo a uma gestão eficaz do projecto tem sido a escassez de recursos humanos.

A Comissão já iniciou a gestão do seu programa de assistência externa, como parte integrante de esforços de reforma mais amplos. As recomendações do Tribunal no que diz respeito a este relatório serão plenamente consideradas. A reforma tem por objectivo o reforço da programação plurianual, a reforma dos acordos de comitologia, a reunificação do ciclo do projecto desde a fase de identificação até à sua execução. Será criado um novo órgão responsável pela execução da ajuda comunitária, o que conduzirá a uma gestão mais local do ciclo do projecto, através do recurso à desconcentração e à descentralização.

90. A Comissão gostaria de salientar o seguinte: a) os procedimentos aplicados à ajuda externa aumentaram cada vez mais em quantidade e complexidade; b) a Comissão foi criticada no passado por não ter seguido estes procedimentos de modo meticuloso. Não obstante, a Comissão procura alcançar os resultados previstos pela acção financiada. Verificaram-se atrasos no caso do Hospital de Gaza, tendo estes, no entanto, sido causados pelas circunstâncias políticas então existentes. A situação no terreno modificou-se consideravelmente desde 1991, quando o Hospital Europeu de Gaza começou a funcionar, e continua a evoluir. Foi a Comissão que manteve o projecto em funcionamento. É possível, no entanto, que a Comissão não tenha divulgado suficientemente o papel decisivo que teve para impedir o fracasso do projecto.

91. a) Um ponto central dos planos de reforma geral da Comissão, enunciados em 16 de Maio de 2000, é a concentração dos recursos escassos nas actividades mais importantes. No futuro, os departamento geográficos das Direcções-Gerais das Relações Externas e Desenvolvimento concentrar-se-ão na programação, ou seja, nas decisões de política estratégica sobre o financiamento das afectações por sector, a estabelecer em estreito diálogo com os países beneficiários. A participação dos Estados-Membros no futuro concentrar-se-á em políticas e estratégias em vez de na micro-gestão de projectos;

b) As propostas de criação de um novo organismo responsável pela execução da assistência da CE (ver alínea d)) deverão também resolver a grave escassez de pessoal, ao mesmo tempo que se acaba com a actual dependência em relação a consultores externos para a realização das acções da Comissão. O ECRO deverá ser consideravelmente reforçado.

Qualquer debate com Israel sobre o ECRO, nomeadamente sobre o seu estatuto, pessoal e localização física, dependem do resultado da resolução política final entre Israel e os palestinianos. No que diz respeito à má gestão, a Comissão pode exercer uma certa influência e mesmo melhorar o seu mecanismo de controlo. É de notar, no entanto, que a gestão ou a má gestão de outros participantes importantes, tais como as Nações Unidas, no caso do Hospital de Gaza, poderão escapar ao seu controlo;

c) Estão a ser desenvolvidos esforços para racionalizar os sistemas e os procedimentos em geral. Os regulamentos Meda foram revistos em Setembro de 2000. As propostas da Comissão que conduziriam a uma simplificação dos procedimentos ainda não foram recebidas favoravelmente pelos Estados-Membros no Comité MED.

Desde o início de 2000 entrou em uso um novo manual de instruções relativo aos procedimentos de contratação. Estes procedimentos revestem-se necessariamente de uma certa complexidade a fim de evitar reclamações