DECISÃO DA COMISSÃO

de 15 de Setembro de 1999

que confirma as medidas notificadas pela Bélgica nos termos do n.o 6 do artigo 6.o da Directiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a embalagens e resíduos de embalagens

[notificada com o número C(1999) 2919]

(Apenas fazem fé os textos nas línguas francesa e neerlandesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(1999/652/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta a Directiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens(1), e, nomeadamente, o n.o 6 do seu artigo 6.o,

Após consulta do comité instituído pela Directiva 94/62/CE,

Considerando:

I. PROCEDIMENTO

1. Directiva 94/62/CE

A Directiva 94/62/CE, que se baseia no artigo 95.o (antigo artigo 100.oA) do Tratado, tem por objectivo harmonizar as medidas nacionais relativas à gestão das embalagens e dos resíduos de embalagens a fim de prevenir ou de reduzir o seu impacto ambiental, proporcionando assim um alto nível de protecção do ambiente, e garantir o funcionamento do mercado interno e evitar obstáculos ao comércio bem como distorções e restrições da concorrência na Comunidade. Para esse efeito, o n.o 1 do artigo 6.o da directiva estabelece, inter alia, objectivos quantificados a satisfazer pelos Estados-Membros em matéria de valorização e reciclagem de resíduos de embalagens.

O n.o 1, alínea a), do artigo 6.o prevê que, o mais tardar até 30 de Junho de 2001, serão valorizados entre um mínimo de 50 % e um máximo de 65 %, em peso, dos resíduos de embalagens. Nos termos do n.o 1, alínea b), do artigo 6.o, dentro deste objectivo global e no mesmo prazo, serão reciclados entre um mínimo de 25 % e um máximo de 45 %, em peso, da totalidade dos materiais de embalagem contidos nos resíduos de embalagens, com um mínimo de 15 %, em peso, para cada material de embalagem.

O n.o 6 do artigo 6.o introduz um procedimento de controlo para garantir a coerência entre as diversas estratégias seleccionadas pelos Estados-Membros, nomeadamente tendo em vista garantir que os objectivos estabelecidos num Estado-Membro não impeçam o cumprimento da directiva por parte de outros Estados-Membros nem causem distorções do mercado interno.

Em conformidade com estas disposições, a Comissão deverá confirmar estas medidas após verificação adequada.

2. Medidas notificadas

Em 13 de Julho de 1996, as autoridades belgas notificaram a Comissão, no contexto do procedimento previsto pela Directiva 83/189/CE do Conselho(2), de um projecto de "Acordo de Cooperação sobre a prevenção e gestão dos resíduos de embalagens" (Notificação 96/240/B).

O Governo federal belga apenas tem competência para transpor a Directiva 94/62/CE no que respeita a questões relacionadas com os produtos (por exemplo, artigo 9.o e anexo II). O estabelecimento de objectivos de valorização e reciclagem dos materiais de embalagem contidos nos resíduos de embalagens, conforme previsto no artigo 6.o da Directiva 94/62/CE, é da competência exclusiva das regiões. A fim de garantir uma transposição e uma aplicação coerentes e consistentes da Directiva 94/62/CE e, nomeadamente, do seu artigo 6.o, as três regiões belgas consideraram necessária a conclusão do Acordo de Cooperação sobre a prevenção e gestão dos resíduos de embalagens. Esse acordo é um acto juridicamente vinculativo e constitui a medida de transposição do artigo 6.o da Directiva 94/62/CE. O referido Acordo de Cooperação prevê a obrigação de os operadores económicos (embaladores e utilizadores das embalagens, incluindo importadores em caso de embalagem fora da Bélgica) retomarem e reciclarem/valorizarem os materiais de embalagem contidos nos resíduos de embalagens colocados no mercado (artigo 6.o do Acordo de Cooperação), quer individualmente quer mediante contrato com terceiros (n.o 1 do artigo 7.o do Acordo de Cooperação), e cumprirem objectivos quantificados de reciclagem e valorização (n.o 2 do artigo 3.o do Acordo de Cooperação). Os operadores económicos deverão comunicar à Comissão Inter-Regional para a Embalagem a forma como tencionam dar cumprimento a essa obrigação. No que respeita às embalagens domésticas, isto não prejudica os direitos das autoridades públicas competentes responsáveis pela recolha de resíduos na via pública. A Comissão Inter-Regional deverá avaliar e, se necessário, aprovar ou recusar a forma como os operadores económicos tencionam dar cumprimento à obrigação prevista no artigo 6.o do Acordo de Cooperação (n.o 2 do artigo 7.o do Acordo de Cooperação). Os operadores económicos podem ser dispensados da obrigação de retomar e reciclar/valorizar as embalagens, mediante a assinatura de um contrato com um "organisme agréé" (organismo aprovado - artigo 8.o do Acordo de Cooperação) em que se comprometam a adoptar medidas que permitam ao organismo aprovado satisfazer os seus objectivos de reciclagem e valorização. Para além de deverem satisfazer os objectivos quantificados enunciados no n.o 2 do artigo 3.o do Acordo de Cooperação, os referidos organismos aprovados devem dar cumprimento a uma série de requisitos relacionados com a sua situação legal e financeira (artigos 9.o a 15.o do Acordo de Cooperação).

O n.o 2 do artigo 3.o do Acordo de Cooperação prevê as seguintes taxas globais mínimas, em peso, de reciclagem e valorização de resíduos de embalagens:

- para 1998: 45 % reciclagem - 70 % valorização

- para 1999: 50 % reciclagem - 80 % valorização

Estas taxas de reciclagem e valorização devem ser cumpridas, através do sistema acima descrito, pelos operadores económicos competentes em cada uma das três regiões, isto é Flandres, Valónia e Bruxelas, quer no que se refere aos resíduos de embalagens domésticas quer no que respeita aos resíduos de embalagens industriais.

Na notificação foi incluído um anexo ao projecto de Acordo de Cooperação que contém um resumo das medidas adoptadas para garantir o cumprimento das condições enunciadas no n.o 6 do artigo 6.o da Directiva 94/62/CE. Essas medidas consistem no seguinte:

- análise das capacidades de valorização de cada fluxo de resíduos de embalagens nos próximos anos. Essa análise é descrita em pormenor mais à frente, na alínea a) do capítulo II,

- descrição das disposições destinadas a evitar distorções do comércio. Estas consistem numa implementação progressiva da legislação bem como num procedimento de controlo permanente a aplicar pela Comissão Inter-Regional para a Embalagem e por cada um dos Governos regionais, que inspeccionarão a criação das infra-estruturas de recolha necessárias. Encontra-se igualmente previsto um controlo periódico quer no contexto do procedimento de aprovação anual do orçamento dos organismos aprovados "organismes agréés") quer do procedimento de controlo da eficiência dos operadores responsáveis pela reciclagem e pela valorização.

Foi efectuada uma análise dos diversos fluxos de resíduos num estudo sobre a "normalização ecológica das embalagens na Bélgica", que foi enviado à Comissão juntamente com a notificação, tendo sido ulteriormente divulgado pela Comissão a todos os outros Estados-Membros.

Em 14 de Outubro de 1996, ao formular comentários sobre o projecto notificado em conformidade com o procedimento previsto pela Directiva 83/189/CEE, a Comissão confirmou que a Bélgica tencionava invocar o disposto no n.o 6 do artigo 6.o da Directiva 94/62/CE. Dois Estados-Membros reagiram à Notificação 96/240/B da Bélgica. Em 11 de Outubro de 1996, a França enviou um parecer pormenorizado sobre diversos aspectos do projecto notificado, mencionando nomeadamente que as taxas de reciclagem e valorização previstas no projecto de Acordo de Cooperação para 1999 exigiam que o procedimento previsto no n.o 6 do artigo 6.o fosse aplicado antes da adopção dos objectivos em causa. Em 14 de Outubro de 1996, a Finlândia emitiu igualmente comentários sobre a notificação, não tendo todavia feito referência à questão do disposto no n.o 6 do artigo 6.o

Em 20 de Dezembro de 1997, em resposta ao parecer pormenorizado da França, a Bélgica apresentou uma análise circunstanciada das capacidades industriais actuais, demonstrando que as condições enunciadas no n.o 6 do artigo 6.o haviam sido cumpridas.

O Acordo de Cooperação foi adoptado através de um Decreto da Região da Flandres de 21 de Janeiro de 1997, de um Decreto da Região da Valónia de 16 de Janeiro de 1997 e de uma Decisão da Região de Bruxelas de 24 de Janeiro de 1997 (todos os diplomas foram publicados no Moniteur de 5 de Março de 1997). O texto final das medidas foi comunicado à Comissão em 30 de Abril de 1997.

3. Pareceres

Nos termos do n.o 6 do artigo 6.o, a Comissão deverá tomar uma decisão após verificação das medidas em cooperação com os Estados-Membros. Para esse efeito, a Comissão consultou os Estados-Membros sobre a notificação em causa no âmbito do comité instituído pelo artigo 21.o da Directiva 94/62/CE. Este procedimento de consulta foi considerado o mais adequado e nenhum Estado-Membro manifestou desacordo a este respeito. Uma primeira troca de pontos de vista teve lugar no decurso da reunião do comité de 21 de Abril de 1997. Os Estados-Membros foram então instados a enviar à Comissão observações escritas até 31 de Maio de 1997. A Áustria, a Bélgica, a Dinamarca, a França, a Irlanda, os Países Baixos e o Reino Unido apresentaram observações escritas. O assunto foi debatido de novo no decurso da reunião do comité de 4 de Setembro de 1997.

Nenhum Estado-Membro sustentou que as medidas adoptadas pela Bélgica possam criar distorções do mercado interno ou impedir o cumprimento da directiva pelos demais Estados-Membros.

Diversos Estados-Membros manifestaram a necessidade de aprovar um procedimento específico com a Comissão, que estabeleça o tipo de informação que os Estados-Membros deverão prestar aquando da notificação de uma medida nos termos do disposto no n.o 6 do artigo 6.o Foi todavia reconhecida uma série de dificuldades, nomeadamente relacionadas com a avaliação das capacidades de valorização e reciclagem existentes no mercado livre internacional e com o facto de nem sempre ser possível prever se determinadas medidas terão por efeito exceder os objectivos máximos da Directiva 94/62/CE.

A França considerou difícil para a Comissão e para os Estados-Membros assumirem uma posição sobre este assunto, na ausência de uma metodologia comum para a criação da base de dados (em conformidade com o disposto no artigo 12.o da Directiva 94/62/CE), uma vez que será difícil calcular até àquele momento os objectivos alcançados. A França sugeriu, por conseguinte, aguardar até que se encontre disponível a metodologia comum a fim de tomar uma decisão sobre a notificação da Bélgica(3).

Na reunião do comité registou-se um consenso geral quanto à necessidade de controlar permanentemente o efeito das medidas, a fim de identificar e fazer face a eventuais distorções do comércio, caso estas surjam. O Reino Unido salientou que seria útil a prestação de informação sobre aspectos económicos, nomeadamente níveis passados e projecções de reprocessamento e capacidades de reprocessamento, de importações e exportações de resíduos de embalagens, bem como sobre preços históricos ao longo do tempo. Porém, verificou-se igualmente um consenso geral quanto ao facto de, no âmbito do procedimento, os Estados-Membros que receavam que o cumprimento da directiva fosse afectado pelas medidas adoptadas pelos demais Estados-Membros deverem desempenhar um papel fundamental. Caso uma medida que exceda os objectivos máximos da directiva se traduza em problemas de cumprimento para outro Estado-Membro, cabe essencialmente a este dar a conhecer esta situação para que possam ser adoptadas contramedidas adequadas. A Comissão insta os Estados-Membros a apresentarem imediatamente informações sobre os efeitos adversos no seu território, conforme previsto no n.o 6 do artigo 6.o, sempre que tal situação ocorra.

O Reino Unido sugeriu igualmente que os efeitos de qualquer objectivo mais ambicioso deverão ser analisados no decurso da revisão prevista dos objectivos enunciados no n.o 1 do artigo 6.o, que deverá ser concluída o mais tardar até 1 de Janeiro de 2001.

II. APRECIAÇÃO

Atendendo ao atraso que adviria de a Comissão dever aguardar os dados em conformidade com o disposto na Decisão 97/138/CE da Comissão(4) e tendo em conta o facto de não ter sido registado qualquer efeito adverso no que respeita aos elementos mencionados no n.o 6 do artigo 6.o, a Comissão considera desnecessário prorrogar a presente decisão, conforme sugerido pela França.

O n.o 6 do artigo 6.o da Directiva 94/62/CE permite que os Estados-Membros excedam os objectivos previstos no n.o 1, alíneas a) e b), do artigo 6.o, desde que ofereçam para esse efeito capacidades adequadas de reciclagem e valorização. As medidas devem ser adoptadas tendo em vista um nível elevado de protecção do ambiente e desde que evitem distorções do mercado interno e não impeçam o cumprimento da directiva por outros Estados-Membros. Por outro lado, não devem constituir um meio arbitrário de discriminação nem provocar uma restrição dissimulada do comércio entre Estados-Membros.

Nestas circunstâncias, a Bélgica solicitou uma derrogação do disposto no n.o 1, alíneas a) e b), do artigo 6.o

A Comissão consultou os Estados-Membros, não tendo sido levantadas quaisquer objecções às medidas da Bélgica.

a) Capacidades adequadas de valorização e reciclagem

Segundo a interpretação da Comissão, este requisito não impõe aos Estados-Membros uma auto-suficiência total no que respeita à reciclagem e à valorização. Os Estados-Membros podem igualmente recorrer a capacidades existentes noutros Estados-Membros e em países terceiros, a fim de darem cumprimento aos seus objectivos de reciclagem e valorização. Este aspecto, todavia, dificulta a realização de uma quantificação rigorosa das capacidades disponíveis, já que a reciclagem tem lugar num mercado livre internacional.

Este critério serve igualmente o objectivo de garantir que as medidas adoptadas num Estado-Membro não se traduzam em problemas de cumprimento da directiva para outros Estados-Membros, pelo que deve ser considerado em conjugação com os outros critérios enunciados no n.o 6 do artigo 6.o Na prática, o cumprimento deste critério é indício de cumprimento dos critérios abaixo enunciados nas alíneas b) e c). Em particular, se os objectivos estabelecidos excedem os previstos no n.o 1 do artigo 6.o, é necessário garantir que não o fazem em detrimento dos sistemas de recolha e reciclagem de outros Estados-Membros.

No que respeita às medidas notificadas pela Bélgica, a informação prestada pelo Governo belga à Comissão e aos demais Estados-Membros indicava que a excedência dos objectivos da Directiva 94/62/CE não traz como consequência qualquer perturbação do mercado dos produtos reciclados noutros Estados-Membros. Mais especificamente, a informação prestada pela Bélgica indica que em 1997 já havia sido alcançada uma taxa de reciclagem das embalagens de vidro de 55 % e que não existem problemas de capacidade para a absorção dos resíduos de embalagens de vidro castanho e verde delas resultantes. As capacidades de reciclagem são garantidas pela existência na Bélgica de uma instalação com capacidade para reciclar 160000 toneladas de vidro por ano e de cinco estações de tratamento que produzem material secundário que é reclamado pelas empresas de reciclagem belgas e estrangeiras. O vidro branco é exportado para compradores estrangeiros deste tipo de resíduos.

De igual modo, não existem problemas de capacidade para as embalagens de metal, atendendo a que 3,5 milhões de toneladas de metais ferrosos são consumidas anualmente na Bélgica pela indústria siderúrgica e que 1,27 milhões de toneladas desses materiais são importadas. No que respeita aos metais não ferrosos, a Bélgica possui uma capacidade que excede 500000 toneladas/ano.

No que se refere à reciclagem mecânica dos materiais sintéticos, as autoridades belgas mencionam a existência de diversas empresas que, globalmente, já garantiam em 1997 a reciclagem de 50000 toneladas de materiais por ano. O número de operadores económicos neste sector aponta para um mercado que se pode ainda expandir, nomeadamente nos segmentos das obras de manutenção das estradas, dos serviços públicos e dos canos de esgoto. A Bélgica prevê atingir uma taxa de reciclagem mecânica de 15 % para os resíduos de embalagens de plástico, destinando a fracção remanescente aos incineradores de resíduos urbanos e fornos de cimento. O aproveitamento de energia em fornos de cimento englobou 10000 toneladas de resíduos de plásticos em 1997, embora a capacidade de valorização possa ser aumentada até 60000 a 80000 toneladas por ano. Existem igualmente capacidades de valorização suficientes nos incineradores de resíduos urbanos equipados com dispositivos de recuperação do calor e nas instalações de produção de aço.

Em 1997, já existia uma capacidade de reciclagem do papel e do cartão superior a um milhão de toneladas por ano. Este sector necessita de importar desperdícios de papel para ser rentável, pelo que não apresenta problemas de capacidade de reciclagem.

A Comissão considera que a Bélgica oferece capacidades adequadas de valorização e reciclagem.

b) Distorções potenciais do mercado interno

A Comissão apreciou as medidas notificadas pela Bélgica e considera que as taxas de reciclagem e valorização e o sistema de recolha imposto pela legislação aos operadores não parecem causar, actualmente, distorções do mercado interno. A presente decisão não prejudica a aplicação plena da legislação comunitária, nomeadamente no que respeita à livre circulação de mercadorias. A consulta dos restantes Estados-Membros revelou que nenhum deles considera que a medida da Bélgica possa conduzir a distorções do mercado. As autoridades belgas afirmam que tais riscos não existem tendo em conta a dimensão reduzida do mercado belga e a aplicação progressiva das medidas notificadas. Neste contexto, é igualmente criado um organismo de controlo.

A Comissão não dispõe de quaisquer outros elementos que revelem que os objectivos de reciclagem e valorização da Bélgica possam conduzir a distorções arbitrárias do mercado.

c) Ausência de obstáculos ao cumprimento da directiva por outros Estados-Membros

O objectivo deste critério é evitar que as capacidades de reciclagem e valorização dos Estados-Membros se esgotem com a recolha de resíduos de embalagens noutros Estados-Membros. Isto é especialmente importante para os Estados-Membros que ainda não deram início à reciclagem de resíduos de embalagens em vasta escala e cuja infra-estrutura de recolha ainda deve ser criada ou completada.

A apreciação das medidas notificadas à luz deste critério deverá ser feita, essencialmente, tendo em conta o parecer dos Estados-Membros cujo cumprimento dos objectivos da directiva possa ser afectado por medidas introduzidas noutros Estados-Membros. Nenhum Estado-Membro manifestou receio de que o cumprimento da directiva possa ser afectado pelas medidas notificadas pela Bélgica. A Comissão não tem conhecimento nem foi informada de qualquer problema de cumprimento provocado a outros Estados-Membros pelas medidas da Bélgica.

Ao avaliar se a excedência do objectivo de reciclagem pela Bélgica poderá gerar a exploração de capacidades de valorização ou reciclagem noutros Estados-Membros, provocando assim potenciais problemas de conformidade de outros Estados-Membros com os objectivos da directiva, a Comissão tem igualmente em conta o facto de a Bélgica apenas produzir cerca de 3 % dos resíduos de embalagens produzidos na Comunidade. Consequentemente, na opinião da Comissão, não existe risco real de esta situação provocar problemas de cumprimento dos objectivos da Directiva 94/62/CE a outros Estados-Membros.

d) Ausência de meios arbitrários de discriminação

As medidas da Bélgica são indistintamente aplicáveis a todos os resíduos de embalagens, quer resultantes de produtos nacionais quer importados. A Comissão consultou os Estados-Membros e a informação obtida não é indicativa de qualquer discriminação arbitrária.

e) Ausência de restrição dissimulada do comércio entre Estados-Membros

Este conceito refere-se a eventuais restrições das importações de produtos de outros Estados-Membros e à protecção-indirecta da produção nacional. Os resíduos são bens que são abrangidos pelo âmbito de aplicação dos artigos 28.o a 30.o do Tratado, pelo que as medidas adoptadas no domínio da gestão de resíduos podem igualmente, em determinadas circunstâncias, restringir o comércio ou proteger a produção nacional. A Comissão deve por conseguinte avaliar se se evitam efeitos indesejados ao estabelecer objectivos que impedem qualquer favoritismo indirecto em relação à produção ou distribuição nacionais. Porém, o conteúdo das medidas notificadas pela Bélgica e a aplicação respectiva não parecem permitir concluir que estas provocam qualquer restrição do comércio.

III. CONCLUSÃO

À luz da informação prestada pela Bélgica e dos resultados da consulta dos Estados-Membros descrita nas considerações supracitadas, a Comissão conclui que as medidas notificadas pela Bélgica nos termos do n.o 6 do artigo 6.o da Directiva 94/62/CE devem ser confirmadas, na medida em que se verificou que:

- existem capacidades adequadas de valorização e reciclagem na Bélgica,

- as medidas não conduzem a distorções do mercado interno,

- as medidas não impedem o cumprimento da directiva por outros Estados-Membros,

- as medidas não constituem um meio arbitrário de discriminação,

- as medidas não constituem uma restrição dissimulada do comércio entre Estados-Membros,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

As medidas notificadas pela Bélgica que excedem o objectivo máximo de valorização e reciclagem previsto respectivamente no n.o 1, alíneas a) e b), do artigo 6.o da Directiva 94/62/CE são confirmadas pela presente decisão.

Artigo 2.o

O Reino da Bélgica é o destinatário da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 15 de Setembro de 1999.

Pela Comissão

Ritt BJERREGAARD

Membro da Comissão

(1) JO L 365 de 31.12.1994, p. 10.

(2) JO L 109 de 26.4.1983, p. 8. Esta directiva foi alterada pela Directiva 98/34/CE, JO L 204 de 21.7.1998, p. 37.

(3) No que respeita a esta questão, estabeleceu-se que a criação de bases de dados deverá processar-se em conformidade com o disposto na Decisão 97/138/CE da Comissão, a fim de garantir o cumprimento dos objectivos da directiva e o estabelecimento futuro de uma metodologia conjunta, embora isto não constitua uma condição para a confirmação de medidas no contexto do n.o 6 do artigo 6.o

(4) JO L 52 de 22.2.1997, p. 22.