RELATÓRIO ESPECIAL Nº 20/98 sobre a auditoria dos controlos físicos de produtos agrícolas que beneficiam de restituições à exportação, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188ºC do Tratado CE) (98/C 375/03)

SÍNTESE

Âmbito da auditoria

No exercício FEOGA relativo a 1996, as restituições à exportação pagas aos exportadores de produtos agrícolas para compensar a diferença entre o preço do mercado interno comunitário e o preço inferior do mercado mundial, ascenderam a cerca de 5 600 milhões de ecus (13 % das despesas comunitárias na agricultura). As taxas das restituições à exportação variam consoante a natureza dos produtos e são aplicadas às quantidades exportadas. Embora sejam financiadas pelo orçamento da União Europeia (UE), compete aos Estados-Membros efectuar os pagamentos e controlar a legalidade e a regularidade das restituições à exportação.

As autoridades aduaneiras dos Estados-Membros enfrentam o difícil problema de proteger o orçamento da UE através de controlos físicos, sem criar obstáculos indevidos ao comércio. No exercício FEOGA relativo a 1996, as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros efectuaram 100 000 controlos físicos em toda a UE para respeitar a taxa de controlo mínima de 5 % fixada pela regulamentação. Numa parte substancial destes controlos, foi igualmente necessário efectuar análises laboratoriais, com custos administrativos consideráveis tanto para as autoridades aduaneiras como para os operadores comerciais. É portanto indispensável que os controlos sejam bem orientados e efectuados de maneira eficaz. Em 1994, o Regulamento (CEE) nº 386/90 foi alterado principalmente para introduzir a possibilidade de utilizar a análise de risco na selecção das mercadorias a submeter a um controlo físico. A auditoria realizada pelo Tribunal nos Estados-Membros incidiu sobre a utilização da análise de risco e a avaliação da eficácia dos processos de selecção das mercadorias para controlo físico.

Principais observações

De uma maneira geral, os controlos físicos constituem um instrumento fundamental para os serviços aduaneiros, embora possam nem sempre ser o método de controlo mais eficaz e adequado para todas as medidas. Dado que a análise de risco não é obrigatória, os Estados-Membros utilizam processos de selecção de mercadorias para controlo físico substancialmente diferentes. A utilização óptima da análise de risco é dificultada pelo facto de a regulamentação impor taxas fixas de controlos físicos em cada estância aduaneira e de as bases de dados dos Estados-Membros não possuírem as informações apropriadas. Nem os Estados-Membros nem a Comissão avaliaram a eficácia dos processos de selecção das mercadorias para controlo físico. Não existe coordenação com os controlos a posteriori efectuados pelos Estados-Membros no âmbito do Regulamento (CEE) nº 4045/89.

Principais recomendações

A Comissão deverá reflectir na possibilidade de criar um quadro jurídico que permita conjugar de forma equilibrada os controlos físicos (no momento da exportação) com os controlos a posteriori.

Deverá incentivar-se os Estados-Membros a dar mais ênfase à qualidade e à eficácia dos controlos físicos em vez de se limitarem a verificar se as taxas de controlo previstas na regulamentação são respeitadas. Para melhorar a eficácia dos processos de selecção das mercadorias a submeter a um controlo físico, a Comissão deverá ter em consideração algumas recomendações. Em primeiro lugar, o Tribunal propõe que a utilização da análise de risco pelos Estados-Membros se torne obrigatória. Recomenda ainda a flexibilização das disposições relativas aos controlos físicos, tornando simultaneamente os Estados-Membros mais responsáveis pela eficácia destes controlos.

Em termos mais gerais, a análise de risco constitui um instrumento de gestão de recursos eficaz. Limitar a sua aplicação às restituições à exportação é demasiado restritivo. A fim de gerirem eficazmente os seus recursos, os Estados-Membros necessitam de um quadro jurídico mais alargado para a análise de risco, que lhes permita não apenas identificar as operações no âmbito das medidas, mas também afectar recursos a diferentes medidas com base numa comparação dos riscos para o orçamento da UE.

1. INTRODUÇÃO

Observações gerais

1.1. As restituições à exportação são montantes pagos aos exportadores de produtos agrícolas e destinam-se a compensar a diferença entre o preço do mercado interno comunitário e o preço, inferior, do mercado mundial. As taxas variam consoante a descrição do produto e são aplicadas às quantidades exportadas. Embora sejam financiadas pelo orçamento da União Europeia (UE), compete aos Estados-Membros efectuar os pagamentos, através dos organismos pagadores que designam. Cabe igualmente aos Estados-Membros controlar a legalidade e a regularidade desses pagamentos, tarefa que é fundamentalmente da responsabilidade dos seus serviços aduaneiros.

1.2. Embora as restituições à exportação venham a ser gradualmente suprimidas no âmbito do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio e da Organização Mundial do Comércio (GATT/OMC), ainda representam cerca de 13 % das despesas comunitárias na agricultura. No exercício FEOGA relativo a 1996, as restituições ascenderam a cerca de 5 600 milhões de ecus. Os quadros 1 e 2 apresentam a repartição das despesas, respectivamente, por sector de produtos e por Estado-Membro nesse exercício.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.3. Os serviços aduaneiros dos Estados-Membros enfrentam o difícil problema de garantir a protecção do orçamento da UE através de controlos físicos, colocando simultaneamente o menor número possível de obstáculos ao comércio internacional legítimo. No exercício FEOGA relativo a 1996, os serviços aduaneiros da UE receberam cerca de dois milhões de declarações relativas a produtos agrícolas que beneficiam de restituições à exportação. Para respeitar a taxa de controlo mínima de 5 % fixada pela regulamentação, foi preciso efectuar 100 000 controlos físicos. Numa parte substancial destes controlos, foi necessário efectuar análises laboratoriais, com custos consideráveis tanto para as administrações aduaneiras como para os operadores comerciais. É portanto indispensável que os controlos sejam bem orientados e efectuados de maneira eficaz.

Disposições em matéria de controlo

1.4. O sistema de controlo das restituições à exportação articula-se em três etapas. A primeira está prevista no Regulamento (CEE) nº 386/90 do Conselho (1) relativo ao controlo aquando da exportação de produtos agrícolas que beneficiam de uma restituição ou de outros montantes. Este regulamento prevê o controlo físico das mercadorias aquando da exportação com o objectivo de verificar se os produtos e as quantidades estão correctamente declarados. Numa segunda etapa, prevista no mesmo regulamento, são efectuados controlos documentais pelos organismos pagadores. Por fim, o Regulamento (CEE) nº 4045/89 do Conselho (2) prevê o controlo a posteriori das operações de restituição à exportação, entre outras, com base nos documentos comerciais dos beneficiários. Este regulamento foi objecto do relatório especial nº 7/93 (3).

1.5. O Regulamento (CE) nº 163/94 do Conselho (4) alterou o Regulamento (CEE) nº 386/90, introduzindo principalmente a possibilidade de utilizar a análise de risco na selecção das mercadorias a submeter a controlos físicos. O Regulamento (CE) nº 2221/95 da Comissão (5) estabelece as regras de execução deste regulamento. O Regulamento (CE) nº 3122/94 da Comissão (6) estabelece os critérios, facultativos, a ter em consideração na análise de risco. O anexo sintetiza as principais disposições destes regulamentos.

Âmbito da auditoria

1.6. A Comissão efectuou controlos nos Estados-Membros a fim de verificar a aplicação do Regulamento (CEE) nº 386/90. No âmbito da sua auditoria, o Tribunal procedeu também a uma avaliação desses controlos. A auditoria do Tribunal nos Estados-Membros incidiu sobre aspectos que a Comissão não examinou, em especial a utilização da análise de risco e a avaliação da eficácia dos processos de selecção das mercadorias a submeter a controlos físicos.

1.7. A auditoria do Tribunal foi efectuada na Comissão e nos seguintes Estados-Membros: Bélgica, Dinamarca, França, Alemanha, Irlanda, Itália, Países Baixos, Espanha e Reino Unido. Estes Estados-Membros foram seleccionados porque representam cerca de 95 % das despesas efectuadas com as restituições à exportação.

2. OBSERVAÇÕES RELATIVAS AOS CONTROLOS EFECTUADOS PELA COMISSÃO

Âmbito e objectivos

2.1. Os controlos realizados pela Comissão nos Estados-Membros tinham como principais objectivos verificar se as taxas de controlos físicos previstas foram respeitadas e avaliar a qualidade desses controlos efectuados pelos serviços aduaneiros dos Estados-Membros.

2.2. A Comissão não avaliou a eficácia dos processos de selecção das mercadorias a submeter a controlos físicos nem os resultados em termos de irregularidades detectadas. Com efeito, isso não foi possível porque a maioria dos Estados-Membros, à semelhança da própria Comissão, não dispõe de registos com o número e o valor das irregularidades detectadas através dos controlos previstos no Regulamento (CEE) nº 386/90. Além disso, contrariamente ao disposto no artigo 3º do Regulamento (CE) nº 3122/94, a Comissão e os Estados-Membros não avaliaram em comum a fiabilidade e a adequação dos critérios de risco definidos neste regulamento, por forma a tornar os controlos físicos mais eficazes e melhor orientados.

2.3. A fim de garantir a coerência da estratégia global de controlo das restituições à exportação, o artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 386/90 prevê que os Estados-Membros tomem medidas no sentido de coordenar e conjugar os controlos que digam respeito a um mesmo operador com as verificações realizadas no âmbito do Regulamento (CEE) nº 4045/89. O Tribunal considera que esta coerência não existe e recomenda que a Comissão preste especial atenção a este aspecto nos seus controlos efectuados no âmbito do apuramento de contas.

2.4. Nos termos do nº 4 do artigo 5º do Regulamento (CE) nº 2221/95, se a taxa de restituição de um produto depende de uma determinada composição, os serviços aduaneiros devem proceder durante o controlo físico à recolha de amostras representativas para uma análise laboratorial. O quadro 3, elaborado com base nas estatísticas que os Estados-Membros forneceram ao Tribunal, compara o número de controlos físicos que, de acordo com a regulamentação, deveriam ter conduzido à realização de análises laboratoriais, com o número de análises efectivamente realizadas. Na Bélgica, França, Alemanha e Espanha, esta exigência não foi cumprida num grande número de controlos físicos efectuados ao leite e produtos lácteos e ao azeite. Apesar de a Irlanda não dispor de estatísticas nacionais, a unidade de auditoria interna dos serviços aduaneiros irlandeses detectou casos em que esta exigência não foi cumprida. Os relatórios da Comissão sobre os controlos efectuados nestes Estados-Membros não indicam se foram tomadas medidas para solucionar este problema.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Anomalias detectadas pela Comissão nos controlos efectuados pelos Estados-Membros

2.5. As principais anomalias detectadas pela Comissão ao examinar a aplicação do Regulamento (CEE) nº 386/90 são as seguintes:

- estatísticas incorrectas no que diz respeito às taxas de controlos físicos (Bélgica, França, Grécia, Itália, Luxemburgo, Portugal, Espanha e Reino Unido);

- insuficiente qualidade dos controlos físicos (Bélgica e Itália);

- inexistência de exames e instalações de pesagem adequadas (Bélgica, Países Baixos e Espanha);

- os serviços aduaneiros comunicaram previamente aos exportadores a realização dos controlos, embora estes, para serem válidos nos termos do Regulamento (CEE) nº 386/90, devessem ter sido efectuados inopinadamente (França e Itália).

Medidas tomadas em relação às anomalias

2.6. A Comissão enviou cartas aos Estados-Membros comunicando-lhes as anomalias detectadas. As cartas relativas aos controlos efectuados entre Fevereiro de 1996 e Julho de 1997 foram enviadas entre Dezembro de 1996 e Outubro de 1997. A Comissão recebeu as respostas entre Fevereiro de 1997 e Dezembro de 1997. À data da última visita de controlo do Tribunal, em Abril de 1998, a Comissão ainda não tinha começado a analisar as respostas, que em muitos casos contestavam as suas conclusões, nem tinha dado qualquer outro seguimento a este assunto.

3. CONSTATAÇÕES DA AUDITORIA DO TRIBUNAL NOS ESTADOS-MEMBROS

Análise de risco

3.1. A análise de risco pode ser definida como a utilização de dados pertinentes para identificar as operações que apresentem maior risco de potenciais irregularidades relevantes. Pode ser utilizada para determinar a afectação de recursos limitados e onerosos, de modo a que as operações que apresentem um risco de irregularidade mais elevado sejam submetidas a um controlo mais rigoroso que as outras. Isto não significa que não se efectuem controlos às operações de menor risco potencial. Deve manter-se sempre uma certa percentagem de controlos aleatórios como factor de dissuasão e meio de detectar novos riscos.

3.2. As taxas das restituições à exportação diferem consoante as descrições dos produtos, algumas das quais são complexas e envolvem uma composição química precisa. Em alguns casos, pequenas diferenças entre a composição real do produto e a exigida pela nomenclatura das restituições à exportação resultam na perda total das restituições, enquanto que noutros casos esta perda é parcial. Por exemplo, o queijo Cheddar com um teor de matéria gorda, em peso de matéria seca, igual ou superior a 48 % beneficia da taxa máxima de restituição, ou seja 101,68 ecus (7) por 100 kg. Se o teor de matéria gorda for de 47,9 %, o produto não beneficiará de qualquer restituição. Pelo contrário, o leite gordo em pó com um teor de matéria gorda igual ou superior a 25,1 % beneficia de uma taxa de restituição de 102,6 ecus por 100 kg, enquanto que se o referido teor for de 24,9 %, a taxa aplicável será de 95,38 ecus. Como é natural, os candidatos às restituições à exportação também não cumprem estes critérios da mesma forma. Assim, independentemente de os Estados-Membros optarem ou não por aplicar a taxa global de controlo quando recorrem à análise de risco, existem fortes razões para orientar os controlos físicos para os produtos e/ou candidatos que apresentem maior risco de irregularidades importantes.

3.3. Embora esta possibilidade esteja prevista na regulamentação desde 1 de Janeiro de 1995, à data da auditoria do Tribunal apenas quatro Estados-Membros (Dinamarca, França, Alemanha e Reino Unido) aplicavam, por estância aduaneira, a taxa de 5 % de controlos físicos em relação a todos os sectores de produtos em associação com a análise de risco. À excepção da Itália, todos os outros Estados-Membros visitados alegam utilizar, em maior ou menor medida, critérios de risco na selecção das mercadorias a submeter a controlos físicos.

3.4. De acordo com a regulamentação actual, a utilização da análise de risco é facultativa. Assim, os Estados-Membros usam métodos bastante diferentes para seleccionar as mercadorias a submeter a controlos físicos. A utilização da análise de risco deveria tornar-se obrigatória.

3.5. Quer os Estados-Membros tenham ou não optado pela análise de risco, a regulamentação impõe taxas mínimas de controlos físicos, o que significa que algumas mercadorias são seleccionadas apenas para cumprir a regulamentação, independentemente dos riscos que apresentem. Para garantir a realização de uma determinada taxa de controlo anual, foram criados procedimentos administrativos com o objectivo de manter um ritmo de controlo regular ao longo do ano. O principal objectivo é evitar uma eventual recusa no âmbito do procedimento de apuramento de contas (8) por não cumprimento dos níveis exigidos.

3.6. O valor das restituições solicitadas é um dos principais critérios de risco referidos no Regulamento (CE) nº 3122/94 da Comissão. Contudo, o regulamento prevê que a taxa de controlo se baseie no número de declarações apresentadas e não no valor de restituição pedido, o que provoca uma distorção do esforço de controlo. A maioria das declarações de exportação apresentadas diz respeito a mercadorias não abrangidas pelo Anexo II (9), as quais beneficiam de taxas de restituição muito inferiores, em relação ao seu peso, às dos produtos de base. Por exemplo, nos Países Baixos, as mercadorias não abrangidas pelo Anexo II beneficiaram de cerca de 10 % das restituições pagas no exercício FEOGA relativo a 1996, mas foram objecto de cerca de 53 % dos controlos. Pelo contrário, as restituições à exportação de carne de bovino no mesmo exercício representaram cerca de 21 % do total, embora tenham sido objecto de apenas 6 % dos controlos. Como se pode observar no quadro 4, verificaram-se disparidades idênticas nas taxas dos controlos efectuados em outros Estados-Membros.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.7. Quando um Estado-Membro opta pela utilização da análise de risco, deve aplicar uma taxa de controlo físico mínima de 5 % por estância aduaneira e por ano civil e uma taxa mínima de 2 % por sector de produtos. As mercadorias devem cumprir as formalidades aduaneiras não apenas nos portos principais, mas também nas estâncias aduaneiras interiores responsáveis pelas instalações em que são embaladas para exportação. As mercadorias que cumprem as formalidades aduaneiras nos portos principais, em que existe uma grande variedade de mercadorias de um grande número de exportadores, diferem consideravelmente das que passam pelas estâncias aduaneiras interiores, onde se encontra frequentemente uma gama limitada de mercadorias de um pequeno número de exportadores. Em relação a estas estâncias aduaneiras, deverá equacionar-se a possibilidade de substituir a taxa de 5 % obrigatória por uma selecção das mercadorias a submeter a controlo físico com base numa amostra mais pequena estatisticamente representativa.

3.8. De acordo com a regulamentação, a análise de risco devia fazer parte integrante do processo de selecção, mas muitas vezes é utilizada apenas como informação de base. Todavia, a utilização da análise de risco nos processos de selecção varia consoante os Estados-Membros. No Reino Unido, e em certa medida na Dinamarca, os critérios de risco utilizados são registados para cada mercadoria e a análise de risco conduz directamente à recomendação das mercadorias a submeter a controlo físico. Em Espanha, não existe uma análise de risco formal; no entanto, sempre que é identificado um risco, por exemplo a partir de uma irregularidade detectada por análise laboratorial, utiliza-se um filtro que permite a selecção automática de declarações de exportação para controlo físico da mercadoria e/ou do exportador em questão. Na Alemanha, a análise de risco permite a fixação de taxas de controlo para os sectores de produtos, como sejam os sectores da carne de bovino, do leite e produtos lácteos, etc., ficando a cargo das estâncias aduaneiras locais a selecção de cada mercadoria. Trata-se de um sistema demasiado genérico para ser eficaz. Na Bélgica e nos Países Baixos, estão previstas análises de risco apenas para um pequeno número de produtos, que, na melhor das hipóteses, não são mais do que uma fonte de informação para as estâncias aduaneiras. Assim, todos estes Estados-Membros podem alegar que utilizam de alguma forma a análise de risco, embora o método utilizado pelo Reino Unido, e em parte pela Dinamarca, seja mais transparente e dê mais garantias.

3.9. Para assegurar uma igualdade de tratamento, o ideal será centralizar os processos de selecção a nível de cada Estado-Membro, aceitando as contribuições das estâncias aduaneiras locais, pois é possível que o mesmo exportador submeta os mesmos produtos às formalidades aduaneiras em mais de uma estância aduaneira de exportação. Este sistema só está a funcionar em Espanha (ver, contudo, o ponto 3.20).

3.10. O Regulamento (CE) nº 3122/94 da Comissão estabelece uma série de critérios facultativos para seleccionar as mercadorias a submeter a controlo físico. Estes critérios dizem respeito às mercadorias, ao tráfego, à nomenclatura das restituições à exportação, aos exportadores, às irregularidades, aos regimes aduaneiros e às modalidades de concessão das restituições à exportação. Contudo, o regulamento não faz qualquer recomendação quanto à importância relativa destes critérios.

3.11. Os processos de selecção das mercadorias são mais ou menos elaborados consoante os Estados-Membros. Alguns estão bem documentados e permitem identificar facilmente os critérios utilizados (Espanha, Dinamarca em parte e Reino Unido), enquanto que outros são informais e não indicam os critérios utilizados na selecção de cada mercadoria (Bélgica, França, Irlanda e Países Baixos).

3.12. Em alguns casos existem também diferenças entre estâncias aduaneiras do mesmo Estado-Membro. Por exemplo, na Dinamarca, a estância aduaneira de Veijle dispõe de um sistema informático transparente que tem em conta critérios como o risco inerente aos operadores e aos produtos, o valor das restituições, etc. O sistema permite uma classificação automática do nível de risco mediante a atribuição de pontos a cada um dos critérios. Noutras estâncias aduaneiras da Dinamarca, como Esbjerg e Aalborg, as análises de risco baseiam-se num menor número de critérios e de informações. Na Irlanda, também se verificaram disparidades entre estâncias aduaneiras.

3.13. Todas as estâncias aduaneiras de exportação devem garantir que em qualquer momento seja possível verificar se a taxa de 5 % de controlos foi respeitada. Não há qualquer disposição regulamentar que contemple a necessidade de registar os riscos inerentes a cada mercadoria. Porém, sem esta informação, é impossível avaliar a eficácia da selecção das mercadorias na dissuasão ou na detecção das irregularidades. A Espanha, a Dinamarca em parte e o Reino Unido são os únicos Estados-Membros que registam os riscos inerentes a cada declaração de exportação através de um código ou de um coeficiente de ponderação.

Utilização de bases de dados na análise de risco

3.14. As informações relativas às irregularidades nas restituições à exportação, independentemente de terem sido detectadas nos controlos efectuados no âmbito do Regulamento (CEE) nº 386/90 ou por outros meios, são utilizadas na análise de risco quer para calcular directamente o factor de risco de cada mercadoria, como no sistema britânico, quer sob a forma de uma base de dados disponível para consulta (Irlanda, Países Baixos e Espanha), ou ainda sob a forma de notas de informação (Bélgica, Alemanha e França).

3.15. Nos casos em que as informações estão disponíveis para consulta numa base de dados ou num boletim de informação, não é possível comprovar se foram tomadas em consideração na selecção das mercadorias a submeter a controlo físico.

3.16. No Reino Unido (10), onde a base de dados tem em conta a ocorrência mas não o valor das irregularidades, pelo menos 20 % destas diziam respeito a atrasos verificados na apresentação dos documentos de exportação, tratando-se, em muitos casos, de erros puramente formais sem incidência financeira. Das irregularidades correspondentes a descrições incorrectas, 25 % diziam respeito a declarações voluntárias, 8 % continham uma nota referindo a inexistência de incidência financeira, enquanto que em cerca de 50 % não estava indicado o valor da irregularidade. Se forem tomadas em consideração irregularidades sem relevância para os controlos físicos ou sem qualquer incidência financeira, as taxas de controlo dos produtos e dos operadores em causa são excessivamente elevadas, com os custos que isso representa tanto para as estâncias aduaneiras como para as empresas.

3.17. Da mesma forma, nos Países Baixos, onde a base de dados das irregularidades pode ser consultada pelas estâncias aduaneiras, cerca de 14 % das irregularidades diziam respeito a pequenas diferenças de peso (menos de 50 kg). Além disso, os códigos da nomenclatura das restituições à exportação que haviam sido detectados e declarados não foram registados de maneira uniforme e a natureza da irregularidade nem sempre era clara, o que afecta a utilidade da base de dados enquanto instrumento de selecção de mercadorias para controlo físico.

3.18. As irregularidades detectadas através de análises laboratoriais das amostras aduaneiras são registadas nas bases de dados dos Estados-Membros relativas às irregularidades e podem, portanto, ser utilizadas no âmbito da análise de risco. O mesmo não acontece com a incidência das análises dos produtos que cumprem os requisitos para a concessão das restituições à exportação. Assim, as análises de risco não podem ter em consideração as garantias dadas pela obtenção regular de resultados satisfatórios.

3.19. Na maioria dos Estados-Membros visitados, os laboratórios aduaneiros dispunham de bases de dados com informações detalhadas e resultados de todas as análises efectuadas. Estes dados deverão ser colocados à disposição dos serviços aduaneiros para a realização das análises de risco.

Acompanhamento e avaliação

3.20. Todos os Estados-Membros possuem registos do número de controlos físicos efectuados nas estâncias aduaneiras. Todavia, nos casos em que as recomendações relativas aos controlos físicos a efectuar provêm de um organismo central ou se baseiam em critérios e coeficientes estabelecidos a nível central, como acontece em Espanha e no Reino Unido, não existem sistemas que permitam verificar se o controlo recomendado foi de facto efectuado ou não e, neste caso, se as razões estão documentadas. Por exemplo, numa estância aduaneira espanhola, entre 1 de Março e 30 de Junho de 1997, 75 % dos controlos recomendados para as exportações de azeite não foram efectuados, não havendo no entanto qualquer documento que o justificasse; por outro lado, os serviços centrais responsáveis pela definição dos parâmetros que deram origem às recomendações não foram informados do facto. No Reino Unido, em 1995, 37 % dos controlos físicos efectuados diziam respeito a controlos não recomendados, 34 % a controlos facultativos e 29 % a controlos recomendados (11). Com efeito, estes 29 % correspondiam a apenas 3,8 % dos artigos declarados cujo controlo fora recomendado. Não existia qualquer documento que apresentasse as razões pelas quais os controlos recomendados não foram efectuados nem o facto foi comunicado aos responsáveis competentes.

3.21. Na Alemanha, o sistema centralizado de análise de risco conduz à atribuição a cada sector de produtos de um risco elevado, médio ou baixo, ao qual é associada uma taxa mínima de controlo. O sistema foi criado em 1997, mas não previu o acompanhamento dos resultados. A comparação das taxas de controlo registadas em 1996 e 1997 numa estância aduaneira na Alemanha revelou que as recomendações de risco elevado para a carne de bovino e médio para o leite e produtos lácteos, não alteraram significativamente o nível dos controlos da forma pretendida.

3.22. Nenhum dos Estados-Membros visitados procedeu à avaliação da eficácia das selecções efectuadas com vista à realização dos controlos físicos. Mesmo que pretendessem efectuar essas avaliações, não as teriam podido fazer, pois nenhum deles dispunha de sistemas de informação de gestão com pormenores das declarações de exportação, categorias de risco, controlos efectuados e resultados dos controlos em termos de valor das irregularidades detectadas.

Eficácia dos controlos

3.23. O Tribunal viu-se também impossibilitado de proceder a uma avaliação da eficácia dos controlos físicos pois não possuía as informações necessárias. Contudo, nos Estados-Membros que dispunham de informações relativas aos sectores de produtos a nível nacional, a comparação das taxas de controlo com as taxas de detecção de irregularidades coloca em questão a eficácia da orientação dos controlos. Mesmo a este nível, existem provas de que é muito superior o número de controlos orientado para os sectores de produtos em que o valor das irregularidades detectadas é sensivelmente inferior ao de outros sectores. Por exemplo, em 1996, no Reino Unido, 57 % da totalidade dos controlos foram efectuados a mercadorias não abrangidas pelo Anexo II, representando as irregularidades detectadas cerca de 16 % do valor total das irregularidades, enquanto que 17 % dos controlos foram efectuados no sector do leite e produtos lácteos, representando as irregularidades detectadas 43 %.

Irregularidades detectadas nos controlos efectuados no âmbito do Regulamento (CEE) nº 386/90

3.24. Foi solicitado aos Estados-Membros visitados que fornecessem informações sobre as irregularidades detectadas nos controlos efectuados no âmbito do Regulamento (CEE) nº 386/90 em cada sector de produtos, no exercício FEOGA encerrado em 15 de Outubro de 1996. Apenas a Irlanda e o Reino Unido apresentaram as informações solicitadas. Como é referido no ponto 3.16, os dados do Reino Unido provinham de uma base de dados que continha irregularidades que correspondiam de facto a declarações voluntárias. As autoridades dos Países Baixos apresentaram um valor global, pois não puderam repartir as irregularidades por sector de produtos. Não foi possível aos outros Estados-Membros apresentar quaisquer dados.

3.25. Tendo em conta os dados apresentados pelos três Estados-Membros, o valor das irregularidades detectadas é baixo, variando entre 0,003 % e 0,06 % das restituições pagas, com um valor total de 1,4 milhões de ecus, contra restituições pagas num montante de cerca de 1 934 milhões de ecus. O quadro 5 indica as restituições pagas, o número de controlos efectuados e as irregularidades detectadas nesses Estados-Membros.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.26. Em conformidade com o Regulamento (CEE) nº 595/91 do Conselho (12), os Estados-Membros devem comunicar à Comissão todas as irregularidades que excedam 4 000 ecus. As comunicações devem igualmente indicar a forma como as irregularidades foram detectadas, ou seja se foram detectadas através de controlos a posteriori, controlos aduaneiros, controlos fiscais, iniciativa da Comissão, controlos diferentes de controlos aduaneiros ou outros controlos. Os Estados-Membros não definem da mesma maneira os métodos de detecção e a Comissão não verifica a sua exactidão. Por exemplo, alguns Estados-Membros classificam as irregularidades detectadas através de análises laboratoriais de amostras recolhidas pelas estâncias aduaneiras a nível dos controlos interserviços, enquanto que outros as integram nos controlos aduaneiros. Por conseguinte, não é possível identificar a partir da base de dados da Comissão (IRENE) as irregularidades detectadas nos controlos efectuados no âmbito do Regulamento (CEE) nº 386/90.

3.27. Contudo, mesmo tendo em conta o valor mais elevado registado na base de dados da Comissão, o nível de irregularidades detectadas nos controlos efectuados no âmbito do Regulamento (CEE) nº 386/90 é baixo em comparação com o obtido por outros métodos de detecção. Em 1997, de um total de 563 casos que representavam um valor global de 34 milhões de ecus, o número máximo de casos detectados foi 121 (21,5 %), num valor de cerca de 2 milhões de ecus (5,9 %). As irregularidades detectadas mediante controlos a posteriori representam cerca de 20 % do número de casos, mas 33 % do seu valor. O quadro 6 indica as irregularidades detectadas por cada Estado-Membro em matéria de restituições à exportação, de acordo com o método de detecção aplicado.

Quadro 6 Irregularidades nas restituições à exportação comunicadas em 1997 nos termos do Regulamento (CEE) nº 595/91

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.28. Este baixo nível de detecção de irregularidades através de controlos físicos pode ser interpretado de várias formas. Pode significar, em termos gerais, que os operadores respeitam a regulamentação comunitária ou que os controlos constituem um instrumento de dissuasão eficaz. Pelo contrário, pode também indicar que os controlos físicos não são adequadamente orientados e executados, revelando-se, portanto, ineficazes. O nível de irregularidades detectadas nas restituições à exportação através de outros métodos, as constatações da Comissão sobre o carácter adequado dos controlos efectuados pelos Estados-Membros e as conclusões do presente relatório sobre a orientação dos controlos, apontam para esta segunda hipótese.

Coordenação com os controlos previstos no Regulamento (CEE) nº 4045/89

3.29. As disposições relativas à coordenação e à combinação dos controlos a posteriori previstos nos Regulamentos (CEE) nº 386/90 e nº 4045/89 não são suficientemente claras. A maioria dos Estados-Membros interpreta-as de forma restritiva como o intercâmbio de resultados entre os funcionários responsáveis, mas nem mesmo este intercâmbio é efectuado de forma sistemática. Em alguns Estados-Membros, nem sequer as categorias de risco atribuídas aos exportadores no âmbito dos dois regulamentos são objecto de intercâmbio (Dinamarca, França, Irlanda, Países Baixos e Reino Unido).

3.30. Seria mais eficaz adoptar uma estratégia de controlo planificada, que garanta a complementaridade dos controlos efectuados no âmbito dos dois regulamentos, que determine o método de controlo mais eficaz para cada critério de restituição à exportação e defina em que medida um determinado controlo pode ser compensado por outro sem resultar em duplicações. Esta estratégia seria especialmente apropriada para os grandes exportadores que se dedicam, em grande medida, ao comércio regular das mesmas mercadorias.

Análises laboratoriais

3.31. Os controlos físicos de todos os produtos cuja taxa de restituição dependa da sua composição devem incluir uma análise laboratorial. A maioria dos produtos não é fabricada especificamente para respeitar os requisitos de composição exigidos para beneficiar das restituições à exportação, mas sim para obedecer a especificações comerciais destinadas a garantir que o cliente receba o que pretende. São na sua maioria sujeitos a controlos de qualidade efectuados pelos produtores, que abrangem tanto a quantidade como a composição, numa escala muito superior à que é possível atingir mediante controlos aduaneiros. A Comissão deverá considerar a hipótese de adoptar disposições no sentido de reduzir as análises de produtos nos laboratórios aduaneiros sob reserva de os laboratórios, métodos de análise e registos do produtor serem reconhecidos pelos serviços aduaneiros e sujeitos a testes de conformidade periódicos e inopinados. Este sistema seria particularmente apropriado para as mercadorias não abrangidas pelo Anexo II e para o sector do leite e produtos lácteos.

3.32. A Comissão deverá igualmente examinar a possibilidade de tornar mais flexível a obrigação de efectuar análises laboratoriais quando existam garantias baseadas em resultados satisfatórios obtidos regularmente a partir de análises efectuadas a um mesmo produto do mesmo exportador. Por exemplo, no Reino Unido, em dois anos, 6,6 % das análises laboratoriais realizadas, todas satisfatórias, correspondiam a uma série de seis produtos do mesmo exportador. Também nos Países Baixos, 25 % da totalidade das análises efectuadas diziam respeito a uma gama limitada de mercadorias não abrangidas pelo Anexo II de um único exportador, elevando-se a taxa de detecção de irregularidades a 0,7 %.

3.33. No exercício FEOGA relativo a 1996, as restituições à exportação relativas ao queijo italiano Pecorino ascenderam a cerca de 14 milhões de ecus. A taxa de restituição depende, em parte, do facto de o queijo ser exclusivamente produzido com leite de ovelha. Se o queijo for total ou parcialmente produzido com leite de vaca, a taxa de restituição é reduzida em cerca de 30 %. A presença de leite de vaca pode ser detectada através de uma análise laboratorial. Os Regulamentos (CEE) nº 690/92 (13) e (CE) nº 1081/96 (14) da Comissão permitem a aplicação de métodos de rotina nas análises laboratoriais desde que o limite de detecção seja igual ou inferior a 0,5 %. O método de rotina utilizado pelo laboratório aduaneiro da Sardenha, entre 1992 e meados de 1997, tinha como limite de detecção 1,25 %, não sendo portanto apropriado. Assim, não existem garantias quanto à regularidade das restituições pagas às exportações de Pecorino entre 1992 e meados de 1997. O montante máximo em causa, em função dos pagamentos efectuados durante o exercício FEOGA relativo a 1996, é da ordem dos 4 milhões de ecus por ano.

3.34. De acordo com o artigo 13º do Regulamento (CEE) nº 3665/87 da Comissão (15), não é concedida qualquer restituição quando os produtos não são de qualidade sã, leal e comerciável e, caso esses produtos se destinem à alimentação humana, quando a sua utilização para esse fim ficar excluída ou consideravelmente diminuída devido às suas características ou ao seu estado. O nº 1 do artigo 5º do Regulamento (CE) nº 2221/95 da Comissão estipula que a estância aduaneira de exportação deverá providenciar para que esta disposição seja respeitada.

3.35. A conformidade dos produtos com as normas sanitárias pode ser verificada através de análises laboratoriais. Todavia, à excepção de um laboratório aduaneiro situado na Alemanha, estas análises não foram sistematicamente solicitadas pelos serviços aduaneiros dos Estados-Membros, nem efectuadas regularmente.

4. CONCLUSÃO

4.1. De uma maneira geral, os controlos físicos constituem um instrumento fundamental para os serviços aduaneiros, embora possam nem sempre ser o método de controlo mais eficaz e adequado para todas as medidas. Tendo em conta o volume das exportações e a dificuldade de obter amostras representativas das mercadorias transportadas em contentores, as estâncias aduaneiras enfrentam a dificílima tarefa de efectuar controlos eficazes sem criar obstáculos indevidos ao comércio. Além disso, é necessário melhorar a coordenação destes controlos com os efectuados no âmbito do Regulamento (CEE) nº 4045/89. A Comissão deverá, portanto, reflectir na possibilidade de criar um quadro jurídico que permita conjugar de forma equilibrada os controlos físicos com os controlos a posteriori.

4.2. O Tribunal incentiva os Estados-Membros a dar mais ênfase à qualidade e à eficácia dos controlos físicos em vez de se limitarem a verificar se as taxas de controlo previstas na regulamentação são respeitadas.

4.3. Os controlos efectuados pela Comissão nos Estados-Membros incidiram sobre o número e a qualidade dos controlos físicos, mas não abordaram a eficácia dos processos de selecção das mercadorias a submeter a esses controlos. A Comissão deverá efectuar estas avaliações periodicamente.

4.4. O Tribunal incentiva a Comissão a ter em consideração algumas recomendações destinadas a melhorar a eficácia dos processos de selecção das mercadorias a submeter a um controlo físico. Em primeiro lugar, o Tribunal propõe a flexibilização das disposições relativas aos controlos físicos, tornando simultaneamente os Estados-Membros mais responsáveis pela eficácia destes controlos. As principais recomendações relativas ao Regulamento (CEE) nº 386/90 são as seguintes:

- a utilização da análise de risco pelos Estados-Membros deverá tornar-se obrigatória. Nos casos em que não for possível utilizar a análise de risco devido ao tipo de comércio em causa, a regulamentação deverá prever a realização de controlos físicos com base em amostras estatisticamente representativas;

- a necessidade de as taxas de controlos físicos serem fixadas pela regulamentação deverá ser reexaminada. Os Estados-Membros deverão ser obrigados a submeter à aprovação da Comissão programas de controlo anuais estratégicos que incluam as análises de risco e os objectivos a atingir em termos de taxas de controlo por categoria de risco;

- a Comissão deverá dar directrizes aos Estados-Membros no que diz respeito ao significado da utilização da análise de risco;

- é necessário prever na regulamentação um sistema simples mas uniforme para registar o risco inerente a cada mercadoria;

- os Estados-Membros deverão criar sistemas de acompanhamento e de informação que garantam a realização dos controlos seleccionados ou, caso estes não sejam efectuados, a apresentação de explicações satisfatórias;

- os Estados-Membros deverão ser obrigados a apresentar avaliações anuais relativas à execução e à eficácia dos controlos efectuados no âmbito do Regulamento (CEE) nº 386/90 (16);

- o método de detecção das irregularidades cometidas nas restituições à exportação deverá ser registado nas bases de dados dos Estados-Membros e identificar, na medida do possível, o regulamento de controlo aplicável. Esta mesma informação deverá constar das comunicações de irregularidades enviadas à Comissão no âmbito do Regulamento (CEE) nº 595/91;

- o nº 1 do artigo 5º do Regulamento (CE) nº 2221/95 deverá ser reforçado no sentido de exigir um controlo de rotina da qualidade sã, leal e comerciável de todas as amostras submetidas a análises laboratoriais;

- os serviços aduaneiros deverão ter a possibilidade de reduzir o número de análises laboratoriais sempre que tenham confiança nos processos e registos de controlo de qualidade reconhecidos do fabricante ou obtenham garantias baseadas em resultados satisfatórios e regulares.

4.5. Em termos mais gerais, a análise de risco constitui um instrumento de gestão de recursos eficaz. Limitar a sua aplicação às restituições à exportação é demasiado restritivo. Os serviços aduaneiros dos Estados-Membros controlam outras medidas comunitárias com incidências financeiras, especialmente no domínio dos recursos próprios tradicionais. Em alguns Estados-membros, estes serviços controlam igualmente algumas medidas internas, tais como as ajudas à produção. A fim de gerirem eficazmente os seus recursos, os Estados-Membros necessitam de um quadro jurídico mais alargado para a análise de risco, que lhes permita não apenas identificar as operações no âmbito das medidas, mas também afectar recursos a diferentes medidas com base numa comparação dos riscos para o orçamento da UE.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 14 e 15 de Outubro de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) JO L 42 de 16.2.1990, p. 6.

(2) JO L 388 de 30.12.1989, p. 18.

(3) JO C 53 de 19.2.1994, p. 1.

(4) JO L 24 de 29.1.1994, p. 2.

(5) JO L 224 de 21.9.1995, p. 13.

(6) JO L 330 de 21.12.1994, p. 31.

(7) As taxas citadas encontravam-se em vigor em Dezembro de 1997.

(8) Numa primeira fase, os Estados-Membros financiam os pagamentos do FEOGA aos beneficiários a partir dos seus próprios orçamentos, sendo posteriormente reembolsados pela Comissão. A Comissão realiza uma auditoria destas despesas, designada «apuramento de contas». Na sequência desta auditoria, a Comissão pode rejeitar as despesas efectuadas sempre que considere, por exemplo, que os pagamentos foram irregulares ou que os Estados-Membros não cumpriram as suas obrigações de controlo. Nestes casos, os montantes em questão são suportados pelos orçamentos nacionais e não pelo orçamento comunitário.

(9) As mercadorias não abrangidas pelo Anexo II do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia referidas no artigo 38º e que são de facto produtos transformados.

(10) O sistema britânico de análise de risco é detalhado e transparente, suscitando assim mais observações do que os Estados-Membros que não utilizam a análise de risco ou onde esta não é transparente.

(11) O Reino Unido não contesta os números mas chama a atenção para o facto de um problema ao nível do sistema informático poder ter provocado o posicionamento por defeito de um certo número de artigos «recomendados» na categoria de artigos «não recomendados».

(12) JO L 67 de 14.3.1991, p. 11.

(13) JO L 74 de 20.3.1992, p. 23.

(14) JO L 142 de 15.6.1996, p. 15.

(15) JO L 351 de 14.12.1987, p. 1.

(16) São exigidos programas anuais no que se refere a outras medidas de controlo tais como os que são efectuados no domínio das despesas agrícolas em geral, nos termos do Regulamento (CEE) nº 4045/89, e no sector do azeite em especial, nos termos do Regulamento (CEE) nº 27/85.

ANEXO

PRINCIPAIS DISPOSIÇÕES DOS REGULAMENTOS RELATIVOS AOS CONTROLOS

As principais disposições destes regulamentos são as seguintes:

a) Controlos físicos inopinados - artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 386/90

Os Estados-Membros procederão a controlos físicos inopinados no momento em que as mercadorias cumprem as formalidades aduaneiras, efectuando 5 % de controlos por sector de produtos e por estância aduaneira. Esta taxa pode ser substituída por uma taxa de 5 % por estância aduaneira abrangendo todos os sectores de produtos, respeitando ainda uma taxa mínima de 2 % por sector de produtos desde que as operações sejam seleccionadas para controlo com base na análise de risco. A taxa aplicar-se-á a uma amostra representativa de declarações de exportação.

b) Recolha de amostras para uma análise de laboratório - nº 4 do artigo 5º do Regulamento (CE) nº 2221/95

Se a taxa de restituição depender da composição específica do produto exportado, os Estados-Membros procederão, no âmbito do controlo físico, à recolha de amostras desse produto para uma análise laboratorial, a qual determinará se o produto corresponde ou não à descrição constante da nomenclatura das restituições à exportação.

c) Controlos de substituição - nº 1, alínea a), do artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 386/90

Sempre que as mercadorias cumpram as formalidades aduaneiras numa estância aduaneira diferente da estância aduaneira de saída do território comunitário, a estância aduaneira de saída efectuará diariamente pelo menos um controlo de substituição com base numa análise de risco se o selo da alfândega não tiver sido aposto.

d) Qualidade sã, leal e comerciável - nº 1 do artigo 5º do Regulamento (CE) nº 2221/95

A estância aduaneira de exportação velará pela observância do disposto no artigo 13º do Regulamento (CEE) nº 3665/87 da Comissão (1) no que diz respeito à qualidade sã, leal e comerciável dos produtos.

e) Verificação da taxa dos controlos físicos - nº 1 do artigo 7º do Regulamento (CE) nº 2221/95

As estâncias aduaneiras de exportação tomarão medidas que permitam verificar em qualquer momento se foi alcançada a taxa de controlo de 5 %.

As estâncias aduaneiras de saída tomarão medidas que permitam identificar em qualquer momento o número de declarações a tomar em consideração nos controlos de substituição, bem como o número de controlos de substituição efectuados.

f) Controlo dos pedidos de pagamento - alínea b) do artigo 2º do Regulamento (CEE) nº 386/90

Os Estados-Membros procederão ao controlo dos pedidos de pagamento e dos documentos comprovativos que façam fé para a concessão dos pagamentos em questão.

g) Coordenação dos controlos - artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 386/90

Os Estados-Membros tomarão medidas no sentido de coordenar os controlos que digam respeito a um mesmo operador, associando-os aos que são efectuados no âmbito do Regulamento (CEE) nº 4045/89.

h) Critérios da análise de risco - artigo 1º do Regulamento (CE) nº 3122/94

Sempre que, em conformidade com o disposto no nº 2 do artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 368/90, os Estados-Membros optem pela utilização da análise de risco, podem, nomeadamente, recorrer aos critérios previstos no artigo 1º do Regulamento (CE) nº 3122/94 para seleccionar as declarações de exportação.

(1) JO L 351 de 21.12.1987, p. 1.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

SÍNTESE

A Comissão considera que as taxas de controlo deveriam continuar a ser fixadas pela regulamentação, mesmo quando os Estados-membros utilizam a análise de risco. Foi adoptada uma taxa mínima de 2 % relativamente ao controlo físico de cada produto, por forma a assegurar que um número representativo de todas as exportações seja objecto de controlo. Cada estância aduaneira tem de controlar, no mínimo, 5 % de todas as exportações. Assim, uma análise de risco adequada implica que cada estância aduaneira controle 2 % de produtos de reduzido risco e uma percentagem consideravelmente mais elevada de produtos de elevado risco.

Dado que os Estados-membros têm a obrigação de detectar e prevenir a fraude, os regulamentos que regem os controlos físicos não excluem outros controlos mais eficazes em circunstâncias especiais. Existe uma coordenação entre as estâncias aduaneiras e os serviços responsáveis pelos controlos a posteriori, esforçando-se continuamente a Comissão por melhorar esta acção. O Tribunal apresenta recomendações no que se refere ao fornecimento da informação necessária para uma avaliação do processo de selecção. A Comissão irá estudar essas recomendações, procurando evitar qualquer encargo administrativo desproporcionado para os Estados-membros.

A Comissão é da opinião de que a legislação por si só não é suficiente para garantir um equilíbrio razoável entre os diferentes controlos. A Comissão zela por que a legislação existente seja correctamente aplicada por todos os Estados-membros que, por sua vez, são plenamente responsáveis pela eficácia dos seus controlos. Irá examinar todas as recomendações do Tribunal, em especial a respeitante à obrigatoriedade de modular as percentagens de controlo em função do risco que cada produto apresenta, bem como a que visa repertoriar os factores de risco.

A Comissão concorda que a técnica da análise de risco deveria ser aplicada em todos os sistemas de controlo e irá continuar a explorar meios para alargar a sua utilização. A adopção de quadros jurídicos deveria ser considerada de forma prudente, uma vez que a análise de risco tem de comportar sempre elementos de flexibilidade, por forma a tomar em consideração condições diferentes e a manter um nível de imprevisibilidade na selecção das operações a serem objecto de um controlo.

1. INTRODUÇÃO

Observações gerais

A Comissão concorda que a análise de risco é um instrumento fundamental em matéria de controlo dos regimes de ajudas tais como as restituições à exportação. Os controlos, independentemente de serem físicos ou administrativos, deveriam ser realizados da forma mais eficaz.

Âmbito da auditoria

1.6. O inquérito da Comissão tinha como objectivo, no contexto do procedimento de apuramento das contas, examinar a execução do Regulamento (CEE) nº 386/90 pelos Estados-membros, tendo abrangido os controlos aduaneiros realizados em 1996 e 1997. A auditoria do Tribunal, cujas visitas se desenrolaram, em grande maioria, numa data posterior às da Comissão, tinham um carácter mais específico, tendo-se concentrado principalmente nos diferentes aspectos da análise de risco postos em prática pelos serviços aduaneiros.

O Reino Unido tem vindo a aplicar, desde 1 de Janeiro de 1995, uma abordagem nacional de análise de risco na acepção do Regulamento (CE) nº 3122/94. Outros Estados-membros introduziram o seu sistema de avaliação dos riscos numa data posterior (a Alemanha a partir de 1 de Janeiro de 1997 e a Dinamarca a partir de 1 de Julho de 1996).

2. OBSERVAÇÕES RELATIVAS ÀS INSPECÇÕES DA COMISSÃO

2.2. A eficácia dos procedimentos adoptados para a selecção das exportações a controlar ainda não foi objecto de uma avaliação global, dada a falta de informações disponíveis. Todavia, a avaliação do grau de êxito na detecção das irregularidades através dos controlos físicos constitui um elemento importante da análise de risco e, uma vez que este êxito está estreitamente associado às acções de luta contra a fraude, este aspecto é objecto de especial atenção no âmbito da execução do Regulamento (CEE) nº 595/91. No âmbito da sua estratégia de luta contra a fraude, a Comissão tem vindo sempre a dedicar uma atenção especial à análise do risco. Os riscos de fraude e de irregularidades são analisados pela Task Force Coordenação Antifraude (UCLAF) com base nas informações disponíveis. Esta análise é examinada com os Estados-membros tanto no âmbito das reuniões ad hoc sobre casos concretos como durante as reuniões plenárias. No seguimento dessas análises, são sugeridas aos Estados-membros acções específicas que podem englobar o reforço dos controlos físicos e documentais, bem como a recolha de amostras.

2.4. A Comissão reconhece que um controlo regular das exportações assenta na combinação de controlos físicos e administrativos. Ambos os tipos de controlo são complementares e os resultados obtidos por um deles deveria despoletar um acompanhamento no outro. Segundo a experiência da Comissão, adquirida durante diversas missões, os Estados-membros já estão a adoptar iniciativas para reforçar as suas estruturas de controlo neste contexto. Para melhorar a coerência, a unidade de apuramento das contas insiste grandemente na importância da troca de informações entre a alfândega e os serviços responsáveis pelas verificações ex post nos termos do Regulamento (CEE) nº 4045/89, tanto mais que a alfândega efectua verificações ex post das restituições à exportação na maioria dos Estados-membros. Esta questão é suscitada nas reuniões dos grupos de peritos e examinada durante os controlos in loco.

2.5. A auditoria da Comissão concentrou-se nos controlos de uma amostra de declarações de exportação respeitantes aos produtos mais importantes provenientes de estâncias aduaneiras seleccionadas. A sua própria análise de risco excluía uma verificação de cada sector. Em todas as estâncias aduaneiras visitadas pela Comissão, foi atentamente verificado se todos os elementos dos controlos (incluindo as análises dos laboratórios) haviam sido realizados antes de os controlos poderem ser incluídos nos 5 % de controlos fixados na regulamentação.

2.6-2.7. O atraso na finalização da auditoria da Comissão foi originado pelo aparecimento de outras prioridades imprevistas. Actualmente a Comissão está a convocar reuniões bilaterais com todos os Estados-membros interessados antes de finalizar as suas conclusões no âmbito do procedimento de apuramento das contas. Deve ser assinalado que algumas das suas conclusões podem ser alteradas durante este processo, nomeadamente no que se refere à gravidade de cada deficiência.

3. CONSTATAÇÕES DA AUDITORIA DO TRIBUNAL NOS ESTADOS-MEMBROS

3.3. O Regulamento (CE) nº 163/94 do Conselho prevê a possibilidade de substituir a taxa de 5 % por sector por uma taxa de 5 % que abranja todos os sectores se o Estado-membro aplicar um sistema de selecção com base numa análise de risco. Até à data, sete Estados-membros notificaram a Comissão que haviam escolhido a opção de um sistema de selecção baseado na análise de risco.

3.4. A Comissão irá examinar o pedido do Tribunal no sentido de tornar obrigatória a análise de risco.

3.5. Segundo a experiência da Comissão, os controlos tinham como objectivo obter uma garantia geral quanto à regularidade de todas as exportações. A Comissão concorda que a selecção não deve ser efectuada com o intuito de cumprir simplesmente a taxa mínima de inspecção, independentemente dos riscos apresentados pelas diferentes exportações.

É evidente que um número de verificações regulamentares insuficiente origina uma rejeição, tal como se os controlos não forem repartidos durante todo o ano, uma vez que o Regulamento (CEE) nº 386/90 exige que sejam representativos.

3.6. Nos termos da actual legislação, mesmo se um Estado opta pela análise de risco, um elemento essencial da estrutura dos controlos é que estes sejam realizados de tal forma que cubram uma selecção representativa de todas as exportações (incluindo as operações de menor valor ou que apresentem menores riscos). O facto de cada estância aduaneira ter de controlar 5 % de todas as exportações, com um mínimo de 2 % por sector, origina um aumento substancial dos esforços de controlo dos produtos de elevado risco. Deveriam ser controlados mais de 5 % dos produtos de elevado risco.

A questão do controlo dos produtos não abrangidos pelo anexo II foi tratada nos Regulamentos (CE) nº 3122/94 e (CE) nº 2221/95 que prevêem, na maioria dos casos, um procedimento distinto, simplificado, com uma taxa de controlo de 2 %.

3.7. Mesmo nos casos mencionados pelo Tribunal, subsiste um certo risco visto que, regra geral, as estâncias interiores cobrem um reduzido número de importantes exportadores que também beneficiam frequentemente de procedimentos simplificados ou nacionais e que aplicam simultaneamente diferentes regimes aduaneiros relativamente às suas diferentes actividades. Existe o risco de apresentarem a declaração de exportação à alfândega depois de as mercadorias terem sido carregadas ou abandonado as instalações. Visitas regulares da alfândega a estas empresas são indispensáveis para reduzir o risco de abuso na aplicação dos procedimentos adoptados. A Comissão hesita em apresentar ao Conselho propostas que poriam termo à exigência de um número mínimo de controlos em cada estância aduaneira.

3.9-3.10. O facto de alguns elementos serem qualificados de menos importantes na legislação pode originar efeitos contraproducentes no nível de controlo desses mesmos elementos.

3.11-3.22. A Comissão ainda não pode responder às constatações do Tribunal, uma vez que este aspecto não estava incluído na sua própria auditoria. A Comissão examinará as respostas dos Estados-membros ao Tribunal assim que as tiver recebido.

A Comissão debaterá com os Estados-membros, no âmbito dos comités de gestão adequados, as diferentes questões respeitantes à análise de risco apresentadas pelo Tribunal de Contas. Uma troca de pontos de vista desta natureza permitirá aos Estados-membros tomarem em conta as experiências adquiridas por outros e aperfeiçoarem o seu próprio sistema. Simultaneamente, serão identificadas as alterações susceptíveis de serem introduzidas na legislação. Contudo, de modo geral, não é desejável tornar os sistemas demasiado pesados ou sofisticados, pois tal pode torná-los inaplicáveis ou pouco flexíveis na prática.

3.24-3.28. A Comissão está a examinar as possibilidades para melhorar a comunicação dos métodos de detecção de irregularidades comunicados pelos Estados-membros, em aplicação do disposto no artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 595/91, e a sua introdução na base de dados IRENE, tendo em vista, nomeadamente, a identificação das irregularidades detectadas aquando dos controlos efectuados em aplicação do Regulamento (CEE) nº 386/90.

3.29-3.30. A Comissão reconhece que a coordenação entre controlos físicos e controlos administrativos ex post poderia ser melhorada. Casos de incumprimento detectados por um dos procedimentos deveriam ser seguidos pelo outro. Se amostras de queijo apresentam teores de matérias gordas diferentes, tal poderá dizer respeito a todo o lote de produção e, por conseguinte, a várias operações de exportação. A frequência com a qual um operador emite notas de crédito em virtude de diferenças de peso deveria incitar os serviços aduaneiros a intensificarem os controlos de quantidade no momento da exportação. A Comissão tem vindo frequentemente a insistir neste ponto, mais recentemente durante a reunião, de Junho de 1998, do grupo de peritos respeitante aos serviços de controlo ex post.

3.31-3.32. A Comissão não partilha o ponto de vista de que, nas circunstâncias descritas pelo Tribunal, o número de controlos aduaneiros oficiais possa ser reduzido e substituído por um sistema de reconhecimento de laboratórios do produtor, em virtude dos riscos que implica a certificação da natureza das exportações pelo próprio produtor. No que se refere ao acesso aos registos de produção, incluindo os relativos aos controlos dos produtos, tal já se encontra previsto tanto no nº 2 do artigo 8º do Regulamento (CE) nº 2221/95, como no nº 2 do artigo 1º do Regulamento (CEE) nº 4045/89. Além disso, o Regulamento (CE) nº 2221/95 prevê no seu anexo um sistema de verificação flexível relativamente a certos produtos não abrangidos pelo anexo II, relativamente aos quais a recolha de amostras não é obrigatória [ver 3º parágrafo da subalínea bb) da alínea a) do ponto 3].

3.34-3.35. Esta questão difícil e sensível está a ser debatida entre a Comissão e os Estados-membros no comité de gestão «mecanismos de trocas comerciais».

4. CONCLUSÃO

4.1. A Comissão reconhece que um controlo regular das exportações assenta na combinação de controlos físicos e administrativos. Ambos os tipos de controlo são complementares e os resultados obtidos por um deles deveria despoletar um acompanhamento no outro. Segundo a experiência da Comissão, adquirida durante diversas missões, os Estados-membros já estão a adoptar iniciativas para reforçar as suas estruturas de controlo neste contexto.

Os controlos são executados por diferentes organismos administrativos em cada país, sendo regidos por disposições regulamentares e administrativas nacionais diferentes [nº 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 729/70]. A Comissão prefere que o nível existente de subsidiariedade seja mantido, mas continuará a insistir na importância de os Estados-membros estabelecerem ou aprofundarem a coordenação entre os seus diferentes organismos de controlo.

4.2. A Comissão envida esforços consideráveis para encorajar aperfeiçoamentos dos controlos físicos na exportação.

4.3. A auditoria realizada pela Comissão tinha como objectivo determinar como as exigências de controlo físico das exportações haviam sido respeitadas durante 1995 e 1996. A análise de risco, tal como definida na versão alterada do Regulamento (CEE) nº 386/90, que autorizava na prática a selecção das operações a sujeitar a um controlo físico não era, na altura, um sistema operacional na maioria dos Estados-membros. Regra geral, a Comissão verificou que os serviços aduaneiros nos Estados-membros, que ainda não tinham introduzido a análise de risco, procediam à selecção e à verificação das diversas operações de exportação com pleno conhecimento dos critérios de risco. A Comissão continuará a dedicar grande atenção à eficácia de todos os procedimentos de controlo aduaneiro nos Estados-membros.

4.4. A Comissão irá examinar cuidadosamente as recomendações do Tribunal, em especial as relacionadas com a elaboração de registos e relatórios, embora evitando tornar os sistemas excessivamente pesados o que poderia torná-los inaplicáveis ou pouco flexíveis na prática - ver resposta aos pontos 3.11 e 3.22. As diferentes estruturas existentes nos Estados-membros e a natureza dos beneficiários e das exportações são de tal ordem que é indispensável preservar a flexibilidade da organização e da execução dos controlos. Este é o motivo pelo qual o Regulamento (CEE) nº 3122/94 enumera toda uma série de factores de risco, incluindo os relacionados com os produtos, os beneficiários, os procedimentos e os resultados anteriores, o que deveria permitir aos Estados-membros criarem sistemas adaptados de avaliação dos riscos. O artigo 3º do regulamento prevê a adaptação, com base na experiência adquirida, dos sistemas e dos parâmetros de selecção que permitam reforçar a eficácia e a direcção dos controlos físicos.

4.5. A Comissão elaborou, em colaboração com as autoridades aduaneiras dos Estados-membros, linhas directrizes relativas à análise de risco nos controlos aduaneiros. Além disso, a Comissão organizou várias reuniões e seminários que possibilitaram a troca de experiências mútuas sobre os controlos físicos e a análise de risco.

As linhas directrizes contêm definições do risco, da análise de risco, da avaliação do risco, dos domínios de risco, dos indicadores de risco e dos perfis de risco.

Preâmbulo relativo ao Relatório especial nº 13/98 sobre a auditoria da utilização das técnicas de análise de risco nos controlos aduaneiros e no desalfandegamento das mercadorias e ao Relatório especial nº 20/98 sobre a auditoria dos controlos físicos de produtos agrícolas que beneficiam de restituições à exportação (98/C 375/01)

1. O Tribunal efectuou auditorias dos controlos aduaneiros das importações que dão origem ao pagamento de recursos próprios a favor do orçamento da UE e das exportações de produtos agrícolas que beneficiam de restituições financiadas por este mesmo orçamento. Ambas as auditorias incidiram sobre a utilização da análise de risco na selecção dos controlos aduaneiros.

2. Foi necessário elaborar dois relatórios distintos devido às diferenças importantes das disposições que regulam os controlos na importação e na exportação. As disposições aplicáveis aos primeiros, quer se trate de controlos no momento da importação, quer de controlos a posteriori, não têm carácter vinculativo e as referências à utilização da análise de risco são limitadas. Relativamente aos controlos aduaneiros na exportação de produtos agrícolas que beneficiam de restituições à exportação, a regulamentação exige a realização de controlos no momento da exportação (incluindo físicos) e de controlos a posteriori, sendo a análise de risco obrigatória nestes últimos, mas facultativa na selecção das mercadorias a submeter a controlos físicos.

3. Nestas circunstâncias, o Tribunal viu-se na obrigação de formular uma definição precisa da análise de risco para determinar os controlos aduaneiros a efectuar nas importações. Naturalmente, foi igualmente necessário formular recomendações de carácter mais específico para melhorar a eficácia dos controlos das restituições à exportação. Todavia, as auditorias apresentam algumas conclusões comuns, designadamente a necessidade de tornar a análise de risco obrigatória, de acompanhar a execução dos controlos, de comunicar os resultados obtidos aos responsáveis competentes, de avaliar as prestações e de coordenar os controlos físicos e os controlos a posteriori no território aduaneiro da UE.

4. No contexto da protecção dos interesses financeiros da UE, não é lógico limitar a utilização obrigatória da análise de risco às restituições à exportação. A análise de risco constitui um instrumento de gestão de recursos que facilita a realização de controlos eficazes. Assim, a UE necessita de um quadro jurídico mais alargado que esteja ao serviço das administrações dos Estados-Membros por forma a permitir-lhes não apenas identificar operações no âmbito dos regimes aduaneiros ou de quaisquer outros regimes comunitários, mas também afectar os recursos de controlo a diferentes regimes aduaneiros ou comunitários com base numa comparação dos riscos para o orçamento da UE. Simultaneamente, é necessário tornar os Estados-Membros mais responsáveis pela qualidade da selecção e da execução dos controlos.

5. A publicação conjunta dos dois relatórios tem, portanto, como objectivo chamar a atenção para a necessidade de reflectir sobre a possibilidade de utilizar a análise de risco em todos os controlos aduaneiros efectuados no âmbito de regimes com incidências no orçamento da União Europeia. Nestas circunstâncias, a Comissão deverá tentar adoptar uma estratégia global ao levar à prática as recomendações do Tribunal, empenhando-se em garantir a maior coerência possível em domínios tão estreitamente interligados como são os dos controlos das importações e das exportações.