PT Jornal Oficial da União Europeia C 74/19

PARECER DO CONSELHO

de 4 de Março de 2008

sobre o programa de convergência actualizado da Lituânia para 2007-2010

(2008/C 74/05)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente, o n.o 3 do artigo 9.o,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta ao Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 4 de Março de 2008, o Conselho examinou o programa de convergência actualizado da Lituânia relativo ao período de 2007-2010 (2).

(2) Nos últimos anos, a Lituânia conheceu um período de forte crescimento, impulsionado principalmente pela procura interna. As condições monetárias foram acomodatícias, atendendo ao elevado grau de euroização no quadro do regime de comité monetário (currency board) no seio do MTC II. Na ausência de medidas suficientes para limitar o recurso excessivo ao crédito interno, o consumo privado e os investimentos imobiliários foram estimulados por uma rápida expansão do crédito, fomentada pelo desenvolvimento do sector financeiro. Surgiram, porém, certos limites de capacidade, uma vez que a emigração e o elevado crescimento económico conduziram a uma escassez de mão-de-obra, agravada pela inadequação das qualificações e por baixas taxas de participação, e a custos crescentes. Um crescimento dos salários cada vez mais rápido e superior à produtividade tem provocado uma inflação elevada e o declínio da competitividade dos preços. Embora se mantenham sólidos os resultados das exportações, o défice externo agravou-se rapidamente face a uma forte procura interna que originou um elevado crescimento das importações e acentuou a vulnerabilidade externa. Neste contexto, a política orçamental não permitiu colmatar os crescentes desequilíbrios macroeconómicos: o saldo das administrações públicas continuou a ser deficitário e, na falta de limites coercivos das despesas a médio prazo, as receitas, ainda que superiores às previstas, foram sistematicamente gastas. Os incentivos e as isenções fiscais têm favorecido a forte expansão do sector imobiliário, contribuindo, assim, para o sobreaquecimento da economia, apesar de as condições de obtenção de crédito, que se tornaram recentemente mais rigorosas, contribuírem positivamente para os ajustamentos necessários. A adopção de uma orientação orçamental mais estrita e de reformas estruturais no mercado de trabalho e no sistema de ensino, a qual vem reforçar a oferta, contribuirá substancialmente para fazer face aos desequilíbrios internos e externos e atrair investimento estrangeiro, assegurando desse modo a sustentabilidade do processo de convergência. Este aspecto reveste-se de especial importância, atendendo a que, no âmbito do seu regime monetário, a Lituânia dispõe de um número reduzido de instrumentos de política.

(3) O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que o crescimento do PIB em termos reais atinja 9,8 % em 2007, mas registe uma descida bastante acentuada em seguida (para 5,3 % em 2008 e 4,8 %, em média anual, durante a parte restante do período de programação). A procura interna deverá continuar a ser o principal motor do crescimento, não obstante a desaceleração prevista. Tendo em conta os dados actualmente disponíveis (3), este cenário afigura-se prudente, designadamente em 2008, dada a dinâmica recente. Registam-se algumas discrepâncias, nomeadamente entre o agravamento do desequilíbrio externo e a forte desaceleração da procura interna, que o programa não esclarece. O programa prevê uma progressão da inflação de 5,8 % em 2007 para 6,5 % em 2008, seguida de uma descida para 5,1 % em 2009 e 3,6 % em 2010, indicando que os progressos realizados na via da convergência são muito limitados. Além disso, atendendo às tendências dos preços dos produtos alimentares, aos aumentos previstos dos preços do gás (explicitamente reconhecidos no programa e estimados em 1,5 % em 2008, mas não contemplados nas projecções de inflação para 2008) e às subidas de salários muito superiores ao crescimento da produtividade, que sublinham o perigo de exacerbação da espiral salários-preços, é evidente que estas projecções estão sujeitas a riscos ascendentes substanciais. No caso de se concretizar, como previsto no programa, o agravamento dos desequilíbrios externos, aumentaria a vulnerabilidade externa da economia. Porém, a evolução recente dos preços e dos salários, que sublinha o risco de degradação da competitividade, poderá gerar, por si só, uma deterioração das contas externas.

(4) Para 2007, a actualização mais recente do programa de convergência estima o défice das administrações públicas em 0,9 % do PIB, um valor idêntico ao objectivo fixado na anterior actualização, não obstante os resultados em 2006 terem sido muito mais favoráveis do que o previsto. O efeito de base favorável de cerca de 0,6 % do PIB foi anulado por uma medida pontual de amplitude similar (4). À semelhança do que aconteceu em anos anteriores, as receitas suplementares originadas por um crescimento económico superior ao projectado foram gastas em 2007 sobretudo pelo Fundo de Segurança Social e no co-financiamento nacional de projectos comparticipados pela UE. A execução orçamental em 2007 não corresponde ao convite formulado no parecer do Conselho de 27 de Fevereiro de 2007 sobre a anterior actualização do programa de convergência (5), uma vez que a conjuntura económica favorável e o défice inferior ao previsto registado em 2006 não conduziram a um objectivo de défice mais ambicioso para o ano seguinte. Além disso, embora o objectivo de médio prazo (OMP) — que consiste num défice estrutural (ou seja, corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e temporárias) de 1 % do PIB — tenha sido alcançado em 2006, verificou-se em 2007 uma ligeira derrapagem em relação ao OMP de cerca de 0,25 % do PIB.

(5) A estratégia orçamental de médio prazo tem por principal objectivo a promoção da estabilidade macroeconómica, através de uma política orçamental mais estrita. Em relação à anterior actualização, a realização do OMP foi adiada por um ano, de 2008 para 2009, não obstante um cenário macroeconómico globalmente inalterado. Porém, a aplicação da metodologia comum às informações constantes do programa sugere que o OMP poderia ser atingido a partir de 2008. O programa visa uma melhoria progressiva do saldo global das administrações públicas, de um défice de 0,9 % do PIB em 2007 para um excedente de 0,8 % em 2010. O saldo estrutural calculado de acordo com a metodologia comum deveria passar de um défice de 1,25 % do PIB em 2007 para um excedente de 1 % em 2010, sendo o principal esforço de ajustamento diferido para depois de 2008. O ajustamento, apoiado por um crescimento económico relativamente forte, deveria ser alcançado através de um aumento do rácio receitas/PIB superior ao do rácio despesas/PIB (3,9 pontos percentuais contra 2,2 pontos percentuais, respectivamente). Não obstante as novas reduções dos impostos directos, prevê-se que as receitas aumentem graças às maiores entradas de fundos comunitários, aos aumentos dos impostos especiais sobre o consumo e a uma nova melhoria substancial da cobrança de impostos. Do lado das despesas, o aumento deve-se a prestações sociais nitidamente mais elevadas e a investimentos públicos crescentes, apoiados essencialmente por fundos da UE. A lei sobre a disciplina orçamental aprovada em Novembro de 2007 visava estabelecer um compromisso firme em matéria de moderação orçamental. A lei, que entrou em vigor no início de 2008, estipula que a gestão financeira das administrações públicas deve visar situações orçamentais próximas do equilíbrio ou excedentárias e prevê, para esse efeito, a obrigação de contenção da despesa. Todavia, a lei centra-se na preparação e execução anual do orçamento, não constituindo, em si, um enquadramento orçamental virado para o futuro, de médio prazo, que se torna necessário reforçar.

(6) Os resultados orçamentais poderão ser inferiores aos previstos no programa. Mau grado as projecções muito prudentes em matéria de crescimento real e nominal a partir de 2008, as previsões de aumento das receitas parecem substanciais e optimistas, mesmo no âmbito de um cenário de crescimento macroeconómico mais favorável, especialmente atendendo ao impacto das novas reduções dos impostos directos e ao papel importante conferido à melhoria da cobrança de impostos. O programa não articula suficientemente o aumento sensível do rácio receitas não fiscais/PIB, em parte associado aos fundos comunitários, afigurando-se optimistas os resultados esperados da melhoria da cobrança de impostos. Por outro lado, devido ao grande número de medidas que acarretam um aumento da despesa e à necessidade de reforçar o enquadramento de médio prazo em matéria de planeamento e controlo das finanças públicas, existe o risco de as despesas continuarem a ser superiores aos limites previamente fixados. Em caso de desaceleração económica grave ou prolongada, que origine uma rápida queda do crescimento das receitas, o orçamento seria submetido a pressões acrescidas.

(7) Tendo em conta esta avaliação dos riscos, a orientação orçamental do programa afigura-se insuficiente para assegurar o cumprimento do OMP até 2009, como projectado no programa. Devido às medidas planeadas, que acarretam uma redução das receitas e um aumento das despesas, poderá, designadamente, verificar-se uma deterioração do saldo estrutural em 2008, ao passo que a Lituânia, que conhece actualmente um forte crescimento, deveria envidar esforços para obter uma melhoria estrutural anual superior ao valor de referência de 0,5 % do PIB. O ritmo de ajustamento em relação ao OMP decorrente do programa deveria, pois, ser reforçado, nomeadamente em 2008, para cumprir o Pacto de Estabilidade e Crescimento. Após a projectada realização do OMP, a orientação da política orçamental decorrente do programa está em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento. Contudo, dadas as persistentes pressões externas e internas, seria conveniente adoptar uma política orçamental mais estrita do que a actualmente prevista.

(8) A sustentabilidade das finanças públicas da Lituânia está sujeita a um risco reduzido. O nível do impacto orçamental do envelhecimento demográfico a longo prazo é inferior à média da UE, registando as despesas com pensões um aumento limitado nos próximos decénios, graças às reformas já adoptadas neste domínio. O actual nível da dívida bruta é muito baixo e a situação orçamental inicial em 2007 estimada no programa, mais favorável do que a situação inicial do anterior programa, contribuiria para conter os riscos que pesam sobre a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

(9) O programa de convergência afigura-se, em certa medida, coerente com o relatório de Outubro de 2007 sobre a execução do programa nacional de reforma. As medidas previstas no programa de convergência no domínio das finanças públicas estão em sintonia com as enunciadas no programa nacional de reforma. Em particular, os dois programas têm em conta as reformas em curso no domínio das pensões, saúde e fiscalidade. As informações prestadas nos dois programas sobre os custos orçamentais directos associados às reformas nos sectores da saúde e da educação são insuficientes, mas o programa de convergência contém dados mais pormenorizados sobre outras áreas das reformas. Não é, porém, fornecida uma avaliação qualitativa do impacto global do programa nacional de reforma no âmbito da estratégia orçamental de médio prazo.

(10) A estratégia orçamental do programa é parcialmente coerente com as recomendações dirigidas à Lituânia em matéria de política orçamental no quadro das orientações gerais das políticas económicas, incluídas nas orientações integradas formuladas no contexto da Estratégia de Lisboa. Contudo, a orientação orçamental projectada não contribui adequadamente para melhorar a estabilidade macroeconómica e conter as pressões inflacionistas.

(11) Ao aderir ao MTC II, a Lituânia assumiu compromissos relacionados com a política orçamental, o sector financeiro e as políticas estruturais. Neste contexto, as autoridades não reforçaram suficientemente a orientação da política orçamental e, embora tenham sido tomadas medidas para melhorar a qualidade do crédito, foram limitados os esforços no sentido de conter o seu crescimento. Não obstante o rápido crescimento económico registado nos últimos anos, o governo não conseguiu assegurar o equilíbrio orçamental, os objectivos orçamentais não foram suficientemente ambiciosos e as receitas suplementares foram na sua maior parte gastas. Deve ser reforçada a estratégia orçamental de médio prazo. Para moderar o crescimento do crédito, foram mantidas a um nível elevado as exigências de reservas, continuaram a ser efectuados cuidadosos controlos financeiros e foi alargada a base das reservas obrigatórias, mas o efeito directo destas medidas foi limitado. As iniciativas de combate à inflação anunciadas pelo governo em Março e Dezembro de 2007 vão no bom sentido, mas são ainda poucas as medidas concretas que delas decorreram e limitadas as repercussões sobre a inflação. Estão em curso certas reformas estruturais, mas é necessário envidar esforços suplementares nos domínios da educação e do mercado de trabalho e para atrair o investimento estrangeiro.

(12) No respeitante aos requisitos em matéria de dados especificados no código de conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa apresenta todos os dados obrigatórios e a maior parte dos dados facultativos (6).

Em termos gerais, pode concluir-se que o programa visa combater os desequilíbrios macroeconómicos da Lituânia através de uma política orçamental mais restritiva. Porém, os objectivos orçamentais afiguram-se modestos à luz do elevado crescimento económico actual. O programa só prevê um esforço de ajustamento no final do período de programação, de modo que o OMP só é alcançado em 2009. A realização dos objectivos orçamentais está sujeita a um certo número de riscos, uma vez que a consolidação não é suficientemente apoiada por medidas anunciadas, havendo simultaneamente necessidade de reforçar o enquadramento de médio prazo. As projecções de receitas afiguram-se optimistas, atendendo, por um lado, às novas reduções dos impostos directos previstas e ao papel conferido à melhoria da cobrança de impostos e, por outro lado, ao facto de o cenário macroeconómico prudente só em parte contrabalançar essas medidas. Para fazer face às crescentes pressões inflacionistas, manter a competitividade e eliminar os estrangulamentos subsistentes no mercado de trabalho, é necessário adoptar uma política orçamental muito mais restritiva do que a prevista no programa e novas medidas de política estrutural, uma condição crucial para continuar na via da convergência sustentável. Estima-se que a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas da Lituânia continue sujeita a um risco reduzido.

Atendendo à avaliação supra e à necessidade de assegurar uma convergência sustentável e uma participação harmoniosa no MTC II, a Lituânia é convidada a contribuir para reduzir as pressões de sobreaquecimento:

i) procurando atingir resultados orçamentais nitidamente melhores em 2008 e nos anos seguintes do que os previstos no programa, nomeadamente através da contenção do crescimento das despesas, da poupança das receitas suplementares e do reforço do carácter coercivo dos limites de despesas a médio prazo;

ii) combatendo as pressões inflacionistas, nomeadamente através da promoção de uma fixação dos salários em sintonia com os ganhos globais de produtividade e da adopção de medidas estruturais destinadas a eliminar os estrangulamentos no mercado de trabalho.

A Lituânia é igualmente convidada a cumprir mais cabalmente os prazos de apresentação dos programas de estabilidade e de convergência definidos no código de conduta.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2006 2007 2008 2009 2010 PIB real (variação em %) PC Dez. de 2007 7,7 9,8 5,3 4,5 5,2 COM Nov. de 2007 7,7 8,5 7,5 6,3 n.d. PC Dez. de 2006 7,8 6,3 5,3 4,5 n.d. Inflação IHPC (%) PC Dez. de 2007 3,8 5,8 6,5 5,1 3,6 COM Nov. de 2007 3,8 5,6 6,5 5,2 n.d. PC Dez. de 2006 3,9 4,7 3,4 3,1 n.d. Hiato do produto (7) (% do PIB potencial) PC Dez. de 2007 1,7 3,3 1,5 – 0,4 – 1,3 COM Nov. de 2007 (8) 1,0 1,0 0,4 – 0,6 n.d. PC Dez. de 2006 2,4 1,6 0,1 – 1,9 n.d. Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PC Dez. de 2007 – 9,5 – 12,5 – 12,7 – 14,5 – 15,4 COM Nov. de 2007 – 8,9 – 12,5 – 12,9 – 13,0 n.d. PC Dez. de 2006 – 6,6 – 7,5 – 7,0 n.d. n.d. Saldo das administrações públicas (% do PIB) PC Dez. de 2007 – 0,6 – 0,9 – 0,5 0,2 0,8 COM Nov. de 2007 – 0,6 – 0,9 – 1,4 – 0,8 n.d. PC Dez. de 2006 – 1,2 – 0,9 – 0,5 0,0 n.d. Saldo primário (% do PIB) PC Dez. de 2007 0,2 – 0,1 0,3 0,9 1,4 COM Nov. de 2007 0,2 0,0 – 0,5 0,2 n.d. PC Dez. de 2006 – 0,4 0,0 0,4 0,8 n.d. Saldo corrigido das variações cíclicas (7) (% do PIB) PC Dez. de 2007 – 1,0 – 1,8 – 0,9 0,3 1,1 COM Nov. de 2007 – 0,8 – 1,2 – 1,5 – 0,6 n.d. PC Dez. de 2006 – 1,8 – 1,3 – 0,5 0,5 n.d. Saldo estrutural (9) (% do PIB) PC Dez. de 2007 – 1,0 – 1,2 – 0,9 0,3 1,1 COM Nov. de 2007 – 0,8 – 1,2 – 1,5 – 0,6 n.d. PC Dez. de 2006 – 1,8 – 1,3 – 0,5 0,5 n.d. Dívida bruta das administrações públicas (% do PIB) PC Dez. de 2007 18,2 17,6 17,2 15,0 14,0 COM Nov. de 2007 18,2 17,7 17,2 16,1 n.d. PC Dez. de 2006 18,4 19,2 19,0 17,7 n.d. Programa de convergência (PC); previsões económicas estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Regulamento com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1055/2005 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) A actualização foi apresentada quatro semanas após o termo do prazo de 1 de Dezembro estabelecido no código de conduta.

(3) A avaliação tem, nomeadamente, em conta as previsões do Outono de 2007 dos serviços da Comissão e a avaliação pela Comissão do relatório de Outubro de 2007 sobre a execução do programa nacional de reforma.

(4) A medida pontual, adoptada pelo governo em Novembro de 2007 na sequência de uma decisão do Tribunal Constitucional, diz respeito à atribuição de compensações pelo não pagamento integral de pensões no período de 1995-2002. Esta operação foi decidida após a data-limite de apresentação das previsões do Outono de 2007 dos serviços da Comissão, não podendo, pois, os resultados estimados para 2007 ser comparados com os do programa.

(5) JO C 71 de 28.3.2007, p. 19.

(6) Não são, nomeadamente, apresentados os dados sobre as subcomponentes do ajustamento défice-dívida, as estimativas sobre as contribuições para o crescimento potencial e certos dados sobre a viabilidade a longo prazo.

(7) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos mesmos.

(8) Com base num crescimento potencial estimado de 7,9 %, 8,4 %, 8,2 % e 7,4 %, respectivamente, no período de 2006-2009.

(9) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. Medidas pontuais e temporárias de 0,6 % do PIB em 2007 (com efeito de aumento do défice), de acordo com o programa mais recente. Uma vez que foi decidida após a data-limite de apresentação das previsões do Outono de 2007 dos serviços da Comissão, esta operação não foi tida em conta nas referidas previsões.

Fontes:

Programa de convergência (PC); previsões económicas estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 (COM); cálculos dos serviços da Comissão.