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DECISÃO DA COMISSÃO

de 11 de Fevereiro de 1987

relativa a um auxílio concedido pela República Federal da Alemanha respeitante à compra e à locação da empresa Seeadler, fabricante de produtos à base de peixe em Cuxhaven, Baixa Saxónia

(Apenas faz fé o texto em língua alemã)

(87/515/CEE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e, nomeadamente, o nº 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 93º,

Tendo em conta o Regulamento (CEE) nº 3796/81 do Conselho, de 29 de Dezembro de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos da pesca (1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) nº 2315/86 (2),

Após ter notificado, em conformidade com o disposto no nº 2, primeiro parágrafo, do artigo 93º do Tratado, os interessados para apresentarem as suas observações (3) e tendo em conta essas observações;

Considerando o seguinte:

I

Historial e descrição

A pedido expresso da Comissão e no seguimento de uma denúncia de vários interessados, o Governo alemão informou a mesma, por carta de 23 de Abril de 1985, relativamente a uma operação combinada de compra e de locação da empresa Seeadler pelo Land da Baixa Saxónia.

Essa operação teve lugar no Outono de 1983. A fábrica em causa, situada em Cuxhaven, faz parte do grupo « Nordsee » que pertence à sociedade multinacional « Unilever » e fabrica conservas e preparados à base de peixe. Utiliza o terreno do estado federado da Baixa Saxónia em regime de direito de superfície (período normal de 99 anos). Após o termo do contrato, o estado federado da Baixa Saxónia retoma esse terreno com os edifícios nele construídos.

O estado federado da Baixa Saxónia adquiriu, no Outono de 1983, os edifícios da fábrica por um montante de 30 milhões de marcos alemães. Este valor é composto por 25 milhões de marcos alemães para a aquisição propriamente dita e por 5 milhões de marcos alemães para a manutenção e o melhoramento dos edifícios, a pagar mediante apresentação de facturas. Ao mesmo tempo o estado federado da Baixa Saxónia arrendou os edifícios adquiridos por 500 000 marcos alemães por ano à mesma empresa.

O Governo da República Federal da Alemanha contesta o carácter de auxílio da operação em causa, uma vez que a renda é considerada razoável e comparável com os montantes pagos por empresas concorrentes.

O auxílio está abrangido pelo disposto nos artigos 92º a 94º do Tratado, por força do disposto no artigo 28º do Regulamento (CEE) nº 3796/81.

Após um primeiro exame, a Comissão considerou que a operação de aquisição/locação é um auxílio de Estado, para os efeitos do nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE, em benefício de uma empresa, uma vez que os termos do contrato são muito favoráveis e não satisfazem os critérios financeiros normais. Além disso, trata-se de um auxílio

dado ao beneficiário sem real contrapartida da sua parte. Tal auxílio tem um efeito directo importante sobre a concorrência e comércio ao colocar a empresa em causa numa situação concorrencial mais favorável que a dos seus concorrentes alemães e comunitários.

A Comissão decidiu, consequentemente, iniciar, relativamente a esse auxílio, o processo de exame previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado CEE e, por carta de 24 de Julho de 1985, notificou o Governo alemão para apresentar as suas observações.

Observações dos interessados

Um Estado-membro e vários interessados transmitiram as suas observações à Comissão; partilham todos eles o parecer da Comissão.

II

Observações do Governo alemão

Nas suas respostas de 30 de Outubro de 1985 e 6 de Janeiro de 1986, o Governo alemão transmitiu os seguintes argumentos:

1. Em conformidade com a prática noutros portos da Alemanha e da Comunidade, os terrenos das fábricas em Cuxhaven pertencem normalmente às autoridades públicas que administram os portos. Assim, os edifícios pertencem ao estado federado da Baixa Saxónia, e são postos à disposição das empresas mediante arrendamento. Só em casos excepcionais foram as próprias empresas a construir em terrenos que possuem em virtude do direito de superfície. Foi este o caso da empresa em causa.

2. O valor da aquisição da fábrica corresponde ao valor comercial objectivo dos edifícios, calculado por peritos de acordo com as regras em vigor. O montante pago não é pois excessivo, não podendo o seu pagamento ser considerado em si mesmo como um auxílio para os efeitos do artigo 92º do Tratado CEE. Além disso, a renda anual dos edifícios eleva-se a 23,176 marcos alemães/m2, situando-se dentro da gama das rendas para outras empresas que variam entre 16,30 marcos alemães/m2 e 42,50 marcos alemães/m2.

3. O proprietário só retoma o terreno após 26 anos, de acordo com um contrato complementar de direito de superfície concluído em 1951. Neste caso, está prevista uma indemnização conforme ao artigo 14º do contrato de direito de superfície e o estado federado da Baixa Saxónia não poderia razoavelmente recusá-la seguindo as directivas na matéria.

4. O estado federado da Baixa Saxónia adquire imóveis no interesse de uma boa gestão das necessidades colectivas. O funcionamento do porto de pesca de Cuxhaven é considerado tarefa pública. É do interesse do estado federado, nomeadamente, garantir que os equipamentos de infra-estrutura permitam uma utilização óptima do conjunto do porto ao mais baixo custo. Caso partes importantes do terreno portuário fossem insuficientemente utilizadas, a taxa de utilização de todas as instalações de infra-estrutura seria baixa e, consequentemente, verificar-se-ia um sensível aumento dos custos unitários. Uma vez que a sociedade-mãe encarava a hipótese de transferir as suas instalações de Cuxhaven para Bremerhaven, existia o risco de a capacidade do porto sofrer uma subutilização considerável. Se o estado federado da Baixa Saxónia tivesse intervindo posteriormente, por exemplo no final do contrato de direito de superfície no ano 2011, já não seria possível impedir tal degradação.

5. O Governo alemão sublinha, além disso, que Cuxhaven constitui um pólo de desenvolvimento regional prioritário no âmbito do 13º plano-quadro da tarefa comum « Melhoria das estruturas económicas regionais », cujos princípios foram aprovados pela Comissão.

6. O objectivo da transacção é, para além da manutenção no local, o de modernizar a empresa sem criar maior capacidade. Essas medidas de reestruturação têm como consequência imediata a manutenção dos postos de trabalho e permitem esperar a criação de empregos através dos investimentos.

Daí que, para além dos 25 milhões de marcos alemães do valor de aquisição, seja reservada uma soma de 5 milhões de marcos alemães para trabalhos de reparação (que foram tomados em consideração na peritagem), bem como para a renovação e a modernização dos edifícios que, apesar de serem em princípio da incumbência do proprietário, foram executados pelo locatário por razões de bom funcionamento dos trabalhos. O estado federado da Baixa Saxónia tinha pago, em Outubro de 1985, 4,8 milhões de marcos alemães. O estado federado considera a tomada a cargo dos trabalhos de renovação como a consequência necessária da transmissão de propriedade, que não pode, portanto, ser considerada como constituindo um elemento com carácter de auxílio.

7. Pelas razões atrás enunciadas, a relação entre renda e valor de aquisição não pode ser comparada às taxas de rendimento normais do capital. A renda acordada corresponde ao que é praticado localmente. A taxa de rendimento imediato dos edifícios para utilização industrial ou comercial situa-se geralmente a um nível de 2 % a 3 %, no máximo. Não é, assim, possível apreciar nesta base o carácter de auxílio, pois as taxas de reintegração constantes do balanço servem para objectivos fiscais e não são pertinentes neste caso. A avaliação do valor devia ser antes feita com o auxílio de taxas de reintegração baseadas num cálculo dos custos. As repercussões indirectas sobre os custos da infra-estrutura do porto constituem, pelo contrário, o elemento capital para demonstrar que não se trata de um auxílio na acepção aqui considerada. A aquisição serviu os interesses da gestão de bens colectivos e, portanto, o cumprimento de tarefas públicas. 8. Além de mais, o facto da sociedade em causa ser proprietária de bens imobiliários na zona portuária constitui uma excepção. A única empresa que - muito modestamente - também utilizou terrenos, faliu em 1983. As outras empresas concorrentes de Cuxhaven, arrendaram, desde o início, terrenos e edifícios pertencentes ao estado federado. O mesmo se passou em Bremerhaven bem como em portos de outros Estados-membros da CEE. Não é, pois, possível haver distorção da concorrência. Também não há distorção da concorrência pois que as exportações (conservas de arenque, produtos em escabeche e conservados em óleo) são reduzidos e as importações concorrentes permanecem limitadas. Não existiria, pois, uma repercussão sensível nas trocas comerciais internacionais.

9. O Governo alemão defende por fim que:

- no processo Arbed Saarstahl, a Comissão declarou expressamente que não considera como auxílio a venda em condições normais de bens imobiliários da Arbed Saarstahl GmbH ao estado federado,

- no âmbito do programa dos estados federados costeiros da Alemanha do Norte para o desenvolvimento e a racionalização da transformação e da comercialização dos produtos da pesca, previsto pelo Regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho (1), a Comissão reconheceu a necessidade de « subvencionar » a reestruturação da indústria da transformação do peixe,

- tal como aquando da nacionalização de empresas privadas, a transferência de bens imobiliários para o domínio público também não constitui um auxílio se a operação visar objectivos de carácter público. Assim, a rentabilidade da propriedade pública não pode ser considerada como um critério pertinente de apreciação do carácter de auxílio,

- sem prejuízo das explicações anteriores, a concessão de um auxílio deste tipo seria, de acordo com os critérios definidos pela Comissão, compatível com o mercado comum nas condições dadas, nos termos do nº 3, alinéas a) e c) do artigo 92º do Tratado CEE,

- o grupo de trabalho « Portos de mar » analisou num relatório de 1977 o financiamento de « superstruturas » nos diversos Estados-membros e verificou no seu relatório de 1980 que as diferentes formas de financiamento não provocaram distorções sérias da concorrência entre os Estados-membros.

III

Apreciação jurídica

1. No que diz respeito à indemnização a pagar eventualmente pelos edifícios construídos pela empresa no terreno objecto de direito de superfície, indemnização que poderia decorrer das novas práticas administrativas, o Governo alemão remete para a circular ministerial relativa à constituição de direitos de superfície [Ministério das Finanças em 14 de Junho de 1978 - 262 129/1-(11)], segundo a qual está prevista uma indemnização nas seguintes situações:

a) Em caso de exercício do direito de devolução no prazo previsto, se o proprietário não retomar o terreno no seu estado inicial, mas com os edifícios que nele foram construídos;

b) Se o beneficiário tiver obtido o acordo escrito do proprietário do terreno quanto ao projecto de construção;

c) À razão de dois terços do valor comercial, sem, todavia, ultrapassar o montante do preço de custo.

A circular de 14 de Junho de 1978 não se aplica, todavia, aos contratos anteriores, já que no ponto 8 se dispõe que: « os contratos de direito de superfície existentes não são afectados ».

Logo, neste caso, o Governo do estado federado não é obrigado a pagar uma indemnização e esta, não pode, portanto, ser invocada para minimizar o custo da operação de aquisição por causa de uma despesa futura inevitável.

Uma vez que o estado federado da Baixa Saxónia adquirirá os edifícios sem custos após 26 anos, verifica-se, em consequência e desde já, que, durante este período, a empresa terá realizado um lucro líquido de ± 12 milhões de marcos alemães, ou seja, 25 milhões de marcos alemães menos 26 × 500 000 marcos alemães, sem ter em conta as vantagens ligadas à operação combinada de aquisição/locação.

2. A propósito do pagamento de 5 milhões de marcos alemães para a modernização da empresa, alegou-se que foi efectuado no seguimento da transmissão de propriedade. Ora, do contrato de direito de superfície resulta que o locatário deve manter em bom estado, a expensas suas, os edifícios construídos e fazer realizar os trabalhos de reparação e de renovação exigidos pelo estado federado da Baixa Saxónia. Consequentemente, os edifícios deviam encontrar-se, aquando da aquisição, pelo proprietário do solo, num estado tal que não fosse necessária qualquer modernização por parte do proprietário ou ser modernizados a expensas do superficiárío.

3. Se se pode considerar marcos a taxa de juro sobre despesas públicas em benefício colectivo não se pode comparar com as taxas de juro praticadas no sector privado, a necessidade de assegurar a plena utilização das infra-estruturas é, no entanto, aqui invocada a favor de apenas uma empresa de dimensão importante, que recebe uma injecção financeira considerável, o que não acontece com as outras empresas do sector. Além disso, as autoridades do estado federado da Baixa Saxónia tiveram de financiar a aquisição dos edifícios da fábrica Seeadler no montante de 30 milhões de marcos alemães. Normalmente, um tal financiamento obriga ao pagamento de juros sobre o capital mutuado. Ora, de acordo com as taxas de juro em vigor nessa altura, tal financiamento custaria aproximadamente 2 a 2,4 milhões de marcos alemães (taxa de juro de 7,5 a 8 %). Inversamente, o

estado federado da Baixa Saxónia só realiza, com os 500 000 marcos alemães por ano, uma taxa de rendimento de 1,7 a 2 % por ano com o seu investimento. A essa taxa reduzida opõe-se o pagamento à empresa da soma de 25 milhões de marcos alemães em relação à qual os juros anuais em caso de colocação no mercado financeiro ultrapassam largamente a soma da renda anual. Isto confirma, aliás, os valores apresentados pelos meios interessados sobre a relação entre o valor comercial do edifício e o seu rendimento (ver ponto 5).

4. É evidente que a transferência de bens imóveis para o domínio público com objectivos de carácter público, como, aliás, a nacionalização de uma empresa privada, não constitui só por si um auxílio de Estado. Não obstante, a rentabilidade da propriedade pública objecto da transferência pode ser utilizada como critério pertinente de apreciação do carácter de auxílio. Assim, a Comissão indicou claramente aos Estados-membros os critérios a observar para considerar como auxílios de Estado as participações das entidades públicas nos capitais das empresas (1). A participação pode dizer respeito à transferência total ou parcial de propriedade do sector privado para o sector público. Existe auxílio de Estado aquando de uma tal operação sempre que a entrada de capital se realizar em circunstâncias que não seriam aceitáveis para um investidor privado operando nas condições normais de uma economia de mercado, por exemplo, se a tomada de participação for uma participação temporária, com uma duração e um preço de cessão fixados antecipadamente, de tal modo que o rendimento daí resultante para a entidade que entra com o capital seja sensivelmente inferior à reumuneração que essa entidade poderia esperar de uma colocação de duração comparável no mercado de capitais. Este critério aplica-se no caso da transferência de bens imóveis da empresa em causa para o sector público; trata-se, portanto, de um auxílio de Estado para os efeitos do nº 1 do artigo 92º do Tratado.

5. O Governo alemão considera, por outro lado, que tanto a aquisição como a locação tiveram lugar em condições normais e a preços correntes a nível local. Um levantamento das rendas de locais utilizados para fins industriais e comerciais a nível local e informações obtidas tanto quanto a regiões costeiras alemãs como quanto a outras cidades mostraram que as rendas podem flutuar fortemente consoante a época da conlusão do contrato, a conjuntura e o local considerado. Segundo as indicações do Governo alemão, a renda da fábrica em questão encontra-se próxima do limiar inferior da gama de variação. No entanto, indicações fornecidas por sociedades concorrentes levam a concluir que é precisamente neste preço de locação vantajoso, aliado à relação da operação aquisição/locação que se situa o benefício da empresa. Este facto é confirmado pelos seguintes elementos:

- uma sociedade instalada no mesmo local paga de renda anual aproximadamente 40 marcos alemães por m2, contra cerca de 20 marcos alemães por m2, no caso presente,

- se, para calcular o valor comercial de edifícios industriais, se multiplica o seu rendimento por 12 (como o fizeram os meios interessados), obtém-se para a empresa em questão:

a) Quer um valor comercial de 6 milhões de marcos alemães com base na renda anual de 500 000 marcos alemães;

b) Quer uma renda anual de 2,5 milhões de marcos alemães (o duodécimo do valor de aquisição de 30 milhões de marcos alemães) ou de 2 milhões de marcos alemães para um valor de aquisição de 25 milhões de marcos alemães (feita a dedução dos 5 milhões de marcos alemães para reparações).

O facto de a operação visar igualmente impedir a deslocação da empresa parece demonstrar a existência dessa vantagem.

6. A comparação com o processo das vendas de terrenos da Arbed-Saarstahl GmbH não é pertinente uma vez não ter havido dupla operação simultânea de aquisição/locação, nem utilização dos terrenos vendidos na esfera da empresa.

7. De igual modo, o parecer do grupo de trabalho « Portos de mar » de 1977, segundo o qual, as diferentes formas de financiamento de « superstruturas » não provocaram sérias distorções da concorrência entre os Estados-membros, não é pertinente para o sector das pescas uma vez que essa análise se referia ao domínio dos transportes.

8. O Governo alemão refere-se ao 13º plano-quadro da tarefa comum « Melhoria da estrutura económica regional » onde Cuxhaven figura como pólo de desenvolvimento da « Costa do mar do Norte na Baixa Saxónia », podendo beneficiar de uma taxa de auxílio de 20 %. Esse plano-quadro realça o facto de o são desenvolvimento económico de Cuxhaven estar impedido pela mono-estrutura do sector da pesca. Nesse sentido, o objectivo da operação de aquisição/locação em causa não pode dar solução a essa mono-estrutura « pesca » da economia regional dado que a mesma visa manter as actividades da pesca existentes, em vez de dirigir a utilização de fundos públicos para actividades complementares.

Há a acrescentar o facto da empresa ter sido modernizada o que, na ausência de aumento de capacidade, leva normalmente a uma redução dos efectivos. Neste caso há manutenção do emprego, o que, aliado à modernização, deveria provocar um aumento da capacidade de modo a garantir esse emprego a mais longo prazo.

9. O Governo federal sublinha que a operação visava eliminar uma situação excepcional; a situação normal é que edifícios pertencentes aos poderes públicos sejam arrendados às empresas. A reacção dos interessados demonstra que tal não é o caso em geral e que, de qualquer modo, as condições de locação são sensivelmente piores do que as condições de que beneficia a Seeadler.

10. A aquisição pelo Estado de edifícios de exploração combinada com a sua locação em condições favoráveis à empresa constitui um auxílio no sentido em que as autoridades regionais renunciam desse modo a receitas que poderiam auferir. O auxílio é de natureza a aliviar a tesouraria da empresa e tem por efeito baixar os seus custos de exploração. Tem, pois, um impacte directo na concorrência, sobretudo na medida em que as empresas comunitárias concorrentes não têm acesso às mesmas vantagens que a empresa em causa. Além disso, esta operação não está ligada a um programa de reestruturação nem a investimentos de um volume em relação com os meios de auxílio utilizados.

O reforço da situação concorrencial resultante da concessão do auxílio em causa tem, por conseguinte, repercussões negativas sobre a situação dos produtores dos outros Estados-membros que não beneficiarão de tais auxílios.

No que diz respeito às conservas e preparados à base de peixe, produtos fabricados pela empresa em causa e em relação aos quais a mesma detém mais de 50 % do mercado alemão, cerca de dois terços do mercado são alimentados pela produção nacional e cerca de um terço pelas importações, das quais metade provém dos outros Estados-membros; a Alemanha exporta cerca de um quarto da sua produção, sendo quase 70 % das suas exportações absorvidas pelos restantes Estados-membros. Uma vez que a empresa em causa é um importante exportador desses produtos, sobretudo para os mercados dos países vizinhos, as condições de concorrência entre Estados-membros são certamente alteradas em detrimento dos produtores dos outros Estados-membros.

IV

Quando o auxílio financeiro do Estado reforça a posição de uma empresa relativamente a outras suas concorrentes na Comunidade, deve-se considerar que estas últimas são afectadas pelo auxílio em questão. Neste caso, o auxílio que aliviou os custos que a empresa Nordsee teria normalmente de suportar ela própria, é susceptível de afectar as trocas comerciais e de falsear ou ameaçar falsear a concorrência entre Estados-membros ao favorecer a referida empresa para os efeitos do nº 1 do artigo 92º do Tratado que declara incompatível com o mercado comum qualquer auxílio que apresente as características nele enunciadas.

As derrogações estatuídas no nº 3 do artigo 92º do Tratado, as únicas em causa neste caso, visam objectivos do interesse da Comunidade; o de sectores específicos de uma economia nacional não é suficiente. Tais derrogações devem ser interpretadas estritamente aquando do exame de qualquer programa de auxílio com finalidades regionais ou sectoriais, bem como de qualquer caso individual de aplicação de regimes de auxílio gerais. Só podem ser concedidas nos casos em que a Comissão pode determinar que o auxílio é necessário para a realização de um dos objectivos referidos por essas normas.

Conceder o benefício das referidas derrogações a auxílios que não impliquem uma contrapartida seria admitir perturbações das trocas comerciais entre Estados-membros e distorções de concorrência desprovidas de justificação do ponto de vista do interesse comunitário.

A existência de uma tal contrapartida não pode ser determinada no caso presente e o Governo alemão não pode dar, nem a Comissão encontrar, uma justificação que permitisse estabelecer que o auxílio em causa reúne as condições requeridas para aplicação de uma das derrogações estatuídas no nº 3 do artigo 92º do Tratado.

De facto, não se trata de auxílios destinados a favorecer ou facilitar o desenvolvimento de certas regiões e, por conseguinte, não é aplicável o nº 3, alíneas a) e c), do artigo 92º do Tratado no que diz respeito ao seu aspecto regional.

Este auxílio também não constitui certamente um projecto importante de interesse comum europeu, nem uma medida destinada a remediar uma perturbação grave da economia alemã e, por conseguinte, o nº 3, alínea b), do artigo 92º do Tratado não é aplicável.

No que diz respeito à derrogação a favor dos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades, os auxílios em questão destinados a reduzir certos custos de funcionamento, não podem ter um efeito de desenvolvimento económico na acepção do nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado. Além disso, a importância das trocas comerciais intracomunitárias dos produtos da pesca não permite considerar que as condições de tais trocas não seriam alteradas em sentido contrário ao do interesse comum.

Nas suas linhas directrizes para o exame dos auxílios nacionais no sector da pesca (1), a Comissão relembrou que os auxílios ao funcionamento de empresas são, em princípio, incompatíveis com o mercado comum, salvo se estiverem directamente ligados a um plano de reestruturação julgado compatível com o mercado comum. Tal não é o caso em relação ao auxílio em questão.

O auxílio contestado deve ser considerado ilícito, já que o Governo alemão não respeitou os deveres que lhe incumbem decorrentes do nº 3 do artigo 93º do Tratado CEE.

Resulta da análise efectuada pela Comissão que o auxílio em causa não satisfaz os requisitos exigidos para beneficiar de uma das derrogações estatuídas no nº3 do artigo 92º do Tratado CEE e deve, por conseguinte, ser restituído,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1º

O auxílio do estado federado da Baixa Saxónia resultante da operação combinada de aquisição, por 30 milhões de marcos alemães da fábrica Seeadler em Cuxhaven e sua imediata locação, por 500 000 marcos alemães por ano, à empresa Nordsee, cedente, no Outono de 1983, e notificado tardiamente à Comissão, por carta de 23 de Abril de 1985, foi dado em violação do disposto no nº 3 do artigo 93º do Tratado CEE e é, assim, ilícito. O auxílio é, igualmente, incompatível com o mercado comum para os efeitos do artigo 92º do Tratado.

Artigo 2º

A Alemanha deve anular a operação referida no artigo 1º ou alterar os seus termos de modo a estabelecer uma relação entre as condições de aquisição e de locação em conformidade com as práticas comerciais na matéria.

Artigo 3º

A Alemanha informará a Comissão das disposições que tomar para dar cumprimento à presente decisão num prazo de dois meses a partir da notificação da mesma.

Artigo 4º

A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 11 de Fevereiro de 1987.

Pela Comissão

António CARDOSO E CUNHA

Membro da Comissão

(1) JO nº L 379 de 31. 1. 1981, p. 1.

(2) JO nº L 202 de 25. 7. 1986, p. 1.

(3) JO nº C 227 de 7. 9. 1985, p. 2.

(1) JO nº L 51 de 23. 2. 1977, p. 1.

(1) Boletim das Comunidades Europeias, nº 9 de 1984, pp. 98 a 100.

(1) JO nº C 268 de 19. 10. 1985, p. 2.