Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões sobre medidas comunitárias para combater a discriminação

(1999/C 369/03)

1. INTRODUÇÃO

A União Europeia assenta nos princípios da liberdade, da democracia, do respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais, bem como do Estado de Direito, princípios que são comuns aos Estados-Membros(1).

O direito de todas as pessoas à igualdade perante a lei e à protecção contra a discriminação é um direito fundamental e essencial ao bom funcionamento das sociedades democráticas, contribuindo para a realização dos objectivos de promoção do progresso económico e social e de um elevado nível de emprego, através do reforço da coesão económica e social. Em Junho de 1997, em Amsterdão, os chefes de Estado e de Governo reconheceram que é mais importante do que nunca sublinhar esses princípios. Concordaram em reforçar a capacidade de intervenção da União Europeia neste domínio ao introduzir o artigo 13.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia que investe a Comunidade de poderes especiais para tomar medidas para combater a discriminação em razão do sexo, raça ou origem étnica, religião ou crença, deficiência, idade ou orientação sexual. A intervenção no sentido da promoção da igualdade de tratamento e do combate à discriminação é importante para os cidadãos e para a sua adesão aos ideais da União. Mas é igualmente importante, inclusive no contexto do alargamento, deixar bem claro que esses princípios têm de ser algo mais do que simples palavras.

As propostas apresentadas a coberto da presente comunicação têm por objectivo dar corpo aos novos poderes de que a Comunidade foi investida por força do artigo 13.o

2. ANTECEDENTES: CONTEXTO INTERNACIONAL, NACIONAL E COMUNITÁRIO

O direito dos indivíduos a não serem discriminados por razões arbitrárias foi já reconhecido há muito por organizações internacionais, pela União Europeia e pelos seus Estados-Membros.

2.1. Contexto internacional

O direito à não discriminação é reconhecido enquanto direito autónomo ou associado ao exercício de outros direitos fundamentais, inter alia, pelo Pacto internacional de direitos civis e políticos e pelo Pacto internacional de direitos económicos, sociais e culturais das nações Unidas; pelas convenções das Nações Unidas sobre a eliminação de todas as formas de discriminação contra as mulheres e de discriminação racial; pela Convenção europeia de salvaguarda dos Direitos do Homem e das liberdades fundamentais; e, no que se refere ao emprego e à profissão, pela Convenção n.o 111 da OIT(2).

Se bem que nem todos os Estados-Membros da UE sejam signatários ou tenham ratificado estes acordos internacionais, à excepção da Convenção sobre a discriminação racial das Nações Unidas e da Convenção n.o 111 da OIT, tal não significa que as pessoas singulares os possam invocar para obterem a tutela jurídica dos seus direitos, mas apenas que o Estado assumiu o compromisso de garantir a observância do direito à não discriminação, dentro dos limites da sua jurisdição.

2.2. A dimensão nacional

O direito constitucional e o direito comum dos Estados-Membros diverge muito no que se refere ao direito à igualdade e à proibição da discriminação(3).

2.2.1. Disposições constitucionais

Todos os Estados-Membros, com excepção de um, consagram disposições constitucionais que proíbem várias formas de discriminação. O Reino Unido não tem uma Constituição escrita, mas a sua Constituição não escrita proíbe a discriminação.

A formulação destas disposições varia de um Estado-Membro para outro. Em alguns casos, mencionam explicitamente uma lista completa dos factores de discriminação que são proibidos. Noutros Estados-Membros, a Constituição estabelece uma lista aberta, com cláusulas residuais que proíbem a discriminação em termos gerais, utilizando expressões como "qualquer outra condição ou circunstância pessoal ou social" ou "qualquer outra consideração".

De uma maneira geral, as diferentes disposições constitucionais abrangem a raça ou origem étnica, religião ou crença e, nalguns casos, a deficiência. A idade ou a orientação sexual são referidas explícita ou implicitamente em termos de "circunstâncias ou situações pessoais". As constituições da maior parte dos Estados-Membros abrangem explicitamente as seguintes formas de discriminação: raça ou origem étnica; religião ou crença e, de forma crescente, a discriminação em razão da deficiência(4). Embora muitos Estados-Membros tenham desenvolvido legislação ordinária que proíbe a discriminação em razão da idade, apenas um refere a questão de forma explícita na respectiva Constituição, enquanto que o Tribunal Constitucional de outro Estado-Membro considerou que esta razão de discriminação estava implícita na Constituição do país(5). Os tribunais de três Estados-Membros(6) consideraram que as respectivas constituições nacionais proibiam a discriminação em razão da orientação sexual.

As disposições constitucionais sobre igualdade e proibição de discriminação podem, na maioria dos Estados-Membros, ser invocadas pelas pessoas singulares para tutela dos seus direitos. Nos outros Estados-Membros, as pessoas singulares não podem, perante os tribunais nacionais, fundar-se em semelhantes disposições, sendo as mesmas consideradas princípios inspiradores da acção pública que, em certos casos, podem servir de fundamento quando seja arguida a inconstitucionalidade da lei ordinária.

2.2.2. Direito comum

No que se refere ao direito comum, os sistemas jurídicos de todos os Estados-Membros incluem disposições em matéria de igualdade de tratamento e não discriminação em muitas facetas da relação laboral, tais como, por exemplo, no domínio do acesso ao emprego, da remuneração e das condições de trabalho no emprego.

Em muitos Estados-Membros, a igualdade de tratamento e a não discriminação são estabelecidas por cláusulas gerais ou residuais que se referem a "todas as fases do emprego", a "todas as condições de trabalho" ou "outras condições". Em alguns casos, mencionam questões específicas como o horário de trabalho, a remuneração ou a promoção. Os sistemas jurídicos de alguns Estados-Membros estipulam também que são nulos e sem efeito os regulamentos ou cláusulas com efeitos discriminatórios ou que estejam na origem de um tratamento discriminatório.

Em termos mais gerais, alguns Estados-Membros não dispõem de legislação global (para além de disposições pontuais constantes dos códigos de direito do trabalho e penal) para combater a discriminação em razão da raça ou origem étnica, religião ou crença, idade e orientação sexual.

A legislação específica em matéria de não discriminação que vigora em dois Estados-Membros não abrange a idade e a orientação sexual; a legislação vigente em dois outros Estados-Membros não abrange a idade e a deficiência e a legislação num outro Estado-Membro não abrange a idade.

2.3. Contexto UE

2.3.1. Legislação comunitária

A Comunidade Europeia tem uma longa tradição de luta pela igualdade de oportunidades e igualdade de tratamento entre homens e mulheres. Deu constantes provas de empenho na eliminação de todas as outras formas de discriminação, através de variados instrumentos: declarações comuns, resoluções, directivas e programas de acção(7) A Carta comunitária dos direitos sociais fundamentais dos trabalhadores reconhece a importância de combater todas as formas de discriminação a fim de garantir a igualdade de tratamento para todos.

Porém, a Comunidade tem sido criticada com frequência por não ter ido mais longe e, nomeadamente, pelo facto de não existir uma base jurídica específica que permita intervir outros domínios além do da igualdade de tratamento entre homens e mulheres no domínio do emprego.

A fim de garantir a aplicação da legislação comunitária em matéria de não discriminação na pendência dos resultados da CIG, a Comissão, na comunicação sobre racismo, xenofobia e anti-semitismo, de 13 de Dezembro de 1995, comprometeu-se a propor a integração, sempre que oportuno, de cláusulas antidiscriminação, nos novos instrumentos comunitários e sempre que fosse revista e actualizada a legislação comunitária.

Posteriormente, foram introduzidas cláusulas gerais de não discriminação em várias propostas da Comissão, em especial na versão revista do Regulamento (CEE) n.o 1612/68 sobre livre circulação dos trabalhadores.

Acresce que, enquanto questão de princípio, o artigo 1.o, alínea a) do Estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias, com as alterações introduzidas em 1998, consagra cláusulas de não discriminação em razão da raça, opções políticas, filosóficas ou religiosas, sexo ou orientação sexual.

Na Conferência Intergovernamental de Junho de 1997, os chefes de Estado e de Governo incluíram um novo artigo 13.o no Tratado de Amesterdão, o qual investe a Comunidade de competências especiais para tomar medidas para combater a discriminação em razão do sexo, raça ou origem étnica, religião ou crença, deficiência, idade e orientação sexual. No Conselho Europeu de Cardiff de Junho de 1998, os chefes de Estado e de Governo disseram esperar receber outras propostas relativas a novas acções comuns, na sequência da comunicação da Comissão "Plano de acção contra o racismo". A aposta da União no combate à discriminação foi inequivocamente confirmada pelo Conselho Europeu de Tampere, em Outubro de 1999.

2.3.2. Disposições em matéria de direitos fundamentais

O artigo 6.o, n.o 2 do Tratado da União Europeia estabelece que a União respeitará os direitos fundamentais tal como os garante a Convenção europeia de salvaguarda dos Direitos do Homen e das liberdades fundamentais. O artigo 14.o dessa convenção europeia consagra o princípio geral da não discriminação. Todavia, este preceito é significativamente mais restrito do que as medidas propostas para dar cumprimento ao artigo 13.o do Tratado CE. Embora proíba a discriminação, o artigo 14.o da convenção não cria quaisquer direitos e, mais do que isso, limita-se a impor obrigações aos Governos. Em contrapartida, as propostas para implementar o artigo 13.o do Tratado consagram um enquadramento legislativo a criar pelos Estados-Membros e podem ser invocadas pelas pessoas singulares perante os tribunais nacionais.

No Conselho Europeu de Colónia (Junho de 1999), os chefes de Estado e de Governo decidiram da adopção de uma carta dos direitos fundamentais da União Europeia. A elaboração de uma carta dos direitos fundamentais, mesmo sendo um exercício paralelo, reveste, no presente contexto, significativa importância. Todavia, não é ainda claro se a carta irá consagrar disposições que as pessoas singulares poderão invocar para tutela dos seus direitos. Não seria oportuno fazer depender as propostas relativas ao artigo 13.o da adopção final da carta.

O Tratado de Amesterdão entrou em vigor em 1 de Maio de 1999.

2.3.3. Outras iniciativas da UE

- Em 15 de Julho de 1996, foi aprovada pelo Conselho uma acção comum(8) com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativa à acção contra o racismo e a xenofobia. O principal objectivo desta acção comum é assegurar a cooperação judicial entre os Estados-Membros na luta contra o racismo e a xenofobia. Neste contexto, salienta-se a necessidade de impedir que os autores de infracções desta natureza aproveitem a circunstância de as actividades racistas e xenófobas serem tipificadas de modo distinto nos diferentes Estados deslocando-se de um país para outro no intuito de se furtarem a processos penais ou ao cumprimento de penas, continuando assim a exercer impunemente as suas actividades.

O relatório de avaliação da execução da acção comum, elaborado em Abril de 1998, revelou que as condutas a que o documento fazia referência já eram puníveis enquanto ofensas pela legislação dos Estados-Membros ou que os mesmos estavam a reformular a respectiva legislação, a fim de garantir que as ditas actividades a que a acção comum aludia possam ser tratadas enquanto ofensas criminais. Todavia, registou-se que poderiam ser tomadas medidas complementares, por exemplo no domínio do estabelecimento de pontos de contacto, para conferir maior eficácia à acção comum. Até Junho de 2000, o Conselho fará uma nova avaliação da situação.

A Comissão avaliará a necessidade de ulteriores iniciativas neste domínio, tendo em conta os novos tipos de instrumentos legais que o Tratado de Amsterdão consagrou e à luz das conclusões do relatório de avaliação previsto para Junho de 2000.

- Em Julho de 1999, foi aprovada uma comunicação intitulada "As vítimas da criminalidade na União Europeia"(9), um estudo que se concentrava nas pessoas que são vítimas da criminalidade num país que não o de origem. O propósito da comunicação consistiu em lançar o debate sobre medidas concretas para melhorar a situação das vítimas. São propostas medidas de prevenção, assitência, indemnização e de tutela dos interesses da vítima no procedimento judicial. A particular vulnerabilidade de certas categorias de vítimas, designadamente as de origem estrangeira, justificaria que fosse dado especial destaque à assistência que pode ser prestada a estas categorias e à acessibilidade a esses serviços. As conclusões do Conselho Europeu de Tampere, de 15 e 16 de Outubro de 1999 sublinham a importância de melhorar a protecção das vítimas e o seu acesso à justiça.

- No contexto dos programas de formação e intercâmbio no domínio da cooperação judicial, designadamente os programas Grotius e OISIN, a Comissão já financiou alguns projectos relevantes no domínio da prevenção e do combate ao racismo e à xenofobia. Estes projectos visam facilitar a cooperação judicial através da sensibilização para o que nos Estados-Membros existe em termos de sistema legal, processual e institucional. Visam também melhorar a forma como os polícias lidam com as minorias étnicas e contribuir para o desenvolvimento de novas políticas de recrutamento de agentes da autoridade, a fim de que as forças policiais passem a reflectir com maior rigor os diferentes pesos das comunidades e minorias.

Com base nos resultados destes projectos, a Comissão apoiará ulteriores actividades para reforçar a cooperação judicial, o papel das autoridades policiais e a formação dos respectivos agentes no domínio do combate ao racismo e à xenofobia.

3. CONSULTAS

Muito antes da assinatura do Tratado de Amesterdão, várias instituições e partes interessadas - nomeadamente o Parlamento Europeu e ONG - apelavam para que fosse promulgada legislação europeia de combate à discriminação. Cabe salientar, em particular que a necessidade de legislação racial foi amplamente reconhecida em 1997, o ano europeu contra o racismo, e a Comissão, no seu programa de acção social 1998-2000, anunciou que ia iniciar um vasto debate sobre a aplicação do artigo 13.o e que previa a possibilidade de criação de um programa-quadro de combate a todas as formas de discriminação. Na sequência da assinatura do novo Tratado, a Comissão realizou extensas consultas sobre o alcance de uma tal legislação, com a sociedade civil, incluindo os parceiros sociais, os Estados-Membros e o Parlamento Europeu.

Essas consultas foram realizadas numa série de seminários e conferências organizados em Oxford, Manchester, Innsbruck, Viena e Berlin, assim como no segundo fórum da política social, que teve lugar em Bruxelas, em Junho de 1998. Numerosos representantes das instituições europeias, dos Estados-Membros, da sociedade civil e dos parceiros sociais discutiram questões relacionadas com a luta contra todas as formas de discriminação citadas no artigo 13.o do Tratado. Essas questões foram também discutidas com a Plataforma europeia de ONG sociais, assim como no âmbito do diálogo social. Por outro lado, o Parlamento Europeu adoptou, em Janeiro e em Dezembro de 1998, duas resoluções em que expunha claramente os seus pontos de vista sobre a aplicação do artigo 13.o no domínio do racismo, e a Comissão Parlamentar do emprego e dos assuntos sociais adoptou, em Março de 1999, um documento de trabalho que em termos gerais apoia a criação de um instrumento horizontal vinculativo de luta contra a discriminação. Finalmente, os representantes dos Governos dos Estados-Membros foram consultados no âmbito do grupo de alto nível para a não discriminação.

Estas consultas confirmaram a importância atribuída pelos parceiros da Comissão a quatro princípios:

- Necessidade de avançar numa frente ampla de acção comunitária que ataque todas as formas de discriminação, tendo em conta os aspectos específicos, mas também aquilo que é comum aos diferentes tipos de discriminação.

- Necessidade de ter em conta o grau de progresso variável alcançado nos diferentes Estados-Membros: ao passo que em alguns deles o direito à não discriminação é afirmado apenas em cláusulas constitucionais, noutros foi concebida legislação muito específica em certos domínios.

- Necessidade de tirar o máximo partido do estado de espírito e da vontade política actual, de modo a progredir mais rapidamente, sempre que possível, em domínios específicos.

- Necessidade de contribuir para a adopção de práticas políticas no terreno, assim como para a definição do direito à não discriminação: uma dupla abordagem, baseada na promulgação de legislação vinculativa, acompanhada e reforçada por um programa de acção.

4. O PACOTE PROPOSTO PELA COMISSÃO

Na concepção do seu pacote de propostas, a Comissão teve plenamente em conta estes pontos de vista, assim como os comentários detalhados que recebeu. Baseou-se também na experiência da Comunidade no domínio do combate à discriminação em razão do sexo, que demonstrou que a legislação que proíbe a discriminação, constituindo embora um elemento essencial de uma estratégia eficaz de modificação das atitudes e dos comportamentos, uma vez que indica claramente o que é que a sociedade considera aceitável ou inaceitável, por si só não é suficiente. A legislação deve ser apoiada por uma acção concreta que permita que as pessoas aprendam com os êxitos e os erros alheios e que integrem esses ensinamentos nas suas próprias acções de luta contra a discriminação a nível local, que são muitas vezes as mais eficazes.

O Tratado confere ao Conselho competências para tomar as medidas necessárias para combater a discriminação. A experiência obtida no domínio da discriminação em razão do sexo demonstrou que um dos processos mais eficazes de luta contra a discriminação consiste em promover a igualdade de tratamento, dando ao mesmo tempo aos Estados-Membros a possibilidade de adoptarem medidas positivas, que compensem as desigualdades de tratamento sofridas por grupos sociais a quem a igualdade de tratamento tem sido negada ao longo dos tempos.

A Comunidade tem participado activamente na luta contra a discriminação no emprego e no domínio social. A Comissão teve em conta esta experiência quando propôs uma série de iniciativas baseadas numa combinação de instrumentos jurídicos que consubstancia os esforços empreendidos ao mesmo tempo que reconhece que a discriminação não atinge apenas o mercado de trabalho, pelo que apela a uma estratégia integrada. Esta pacote, no seu conjunto, contribuirá para combater a discriminação, através designadamente da promoção da igualdade de tratamento.

As directivas propostas pela Comissão não põem em causa o princípio da igualdade consagrado nas constituições e na Common Law, apenas visam completar e reforçar a legislação nacional que dá corpo ao princípio da igualdade.

O primeiro elemento do pacote da Comissão é a proposta de directiva destinada a combater a discriminação exercida no mercado de trabalho por todas as razões referidas no artigo 13.o, à excepção do sexo, problemática já abrangida por legislação comunitária importante que vem já da década de 70 e que assenta numa base jurídica específica de acção no domínio do emprego (artigo 141.o do Tratado CE). Esta proposta aborda o domínio em que a discriminação exercida por todas as razões é mais evidente e em que é também com frequência mais prejudicial, do ponto de vista das probabilidades de êxito do indivíduo na sociedade.

O segundo elemento é uma proposta de directiva destinada a combater a discriminação em razão da raça ou origem étnica, que vai além do mercado de trabalho. A directiva tem em conta a experiência adquirida pela Comunidade no ano europeu contra o racismo e, nomeadamente, o facto de existir uma vontade política firme de actuar para combater todos os aspectos possíveis do racismo.

A Comissão teve em devida conta quando formulou estas propostas toda a acção anterior neste domínio, em especial a experiência que maturou no combate à discriminação em razão do sexo e que está consubstanciada na Directiva 76/207/CEE (igualdade de tratamento) e em diplomas subsequentes, nomeadamente a Directiva 97/80/CE (ónus da prova). Foram também considerados neste contexto outros instrumentos jurídicos internacionais no domínio da discriminação.

Cabe sublinhar que o âmbito de aplicação das duas propostas de directivas agora em questão é comum na medida em que ambas abrangem a discriminação em razão da raça ou origem étnica no emprego. A razão de ser desta sobreposição reside na intenção de produzir dois instrumentos legislativos distintos. Se uma das directivas for aprovada pelo Conselho antes da outra, a segunda será alterada em conformidade.

O terceiro elemento deste conjunto de propostas é um programa de acção concebido enquanto complemento das propostas legislativas, para apoiar os esforços dos Estados-Membros no comate à discriminação, sob todas as formas abrangidas pelo artigo 13.o do Tratado, com excepção da discriminação em razão do sexo. À luz da experiência da Comunidade com os programas de acção anteriores neste domínio e atenta à importância que outros artigos dos tratados - designadamentos os 2.o, 3.o e 141.o do Tratado CE - conferem ao princípio da igualdade entre homens e mulheres, a discriminação em razão do sexo será incluída num novo programa para promover a igualdade de género, que a Comissão está actualmente a preparar. Todavia, de acordo com as novas disposições dos artigos 2.o e 3.o do Tratado CE, a Comissão garantirá que a perspectiva de género seja devidamente integrada em todas as acções e actividades previstas no âmbito do programa para combater todas as formas de discriminação.

A Comunidade tem uma vasta experiência no domínio do apoio aos grupos que frequentemente são vítimas de discriminação - minorias visíveis, idosos e pessoas com deficiência. Muita desta experiência vem da aplicação de medidas para integrar as pessoas na sociedade, mais do que do combate à discriminação de que são alvo. Não obstante, esta experiência foi devidamente tida em conta na concepção e na estrutura do programa de acção agora proposto, em particular no que se refere ao destaque que o mesmo confere à participação na respectiva implementação das categorias discriminadas.

Estas três propostas, no seu conjunto, proporcionam uma base de intervenção suficiente e definem um nível mínimo de direitos à não discriminação, apoiado por uma acção concreta de promoção da aplicação efectiva desses direitos no terreno.

Mas não é esta a única resposta da Comunidade. Efectivamente, é essencial que a luta contra a discriminação seja travada em todas as actividades relevantes, a nível comunitário e nacional, e a Comunidade iniciou uma série de acções que têm em conta essa necessidade.

Em primeiro lugar, as orientações para as políticas de emprego em 1999 obrigam os Estados-Membros a atribuir a prioridade ao combate à discriminação contra as mulheres em todas as suas acções no mercado de trabalho, assim como a prestar especial atenção às necessidades dos deficientes, das minorias étnicas e de outros grupos e pessoas que se possam encontrar numa situação de desvantagem no mercado do trabalho, inclusive devido à discriminação.

Em segundo lugar, estas categorias podem beneficiar das medidas de apoio dos Fundos estruturais. Acresce que o FSE, através da nova iniciativa comunitária EQUAl, aborda questões ligadas à exclusão, à discriminação e à desigualdade, na medida em que integram com o emprego, centrando-se nas prioridades temáticas acordadas entre a Comissão e os Estados-Membros no âmbito da estratégia europeia de emprego. O programa de acção comunitário não prestará apoio às acções elegíveis para financiamento no âmbito da iniciativa EQUAL.

Em terceiro lugar, os novos programas "Educação", "Formação" e "Juventude" continuarão a promover, enquanto prioridade horizontal, a integração das categorias mais desfavorecidas, incluindo as pessoas que estão expostas a várias formas de discriminação.

Em quarto lugar, conforme já foi salientado, a Comissão está a preparar um novo programa de acção para a igualdade entre homens e mulheres, a fim de dar continuação ao actual programa neste domínio que termina em 31 de Dezembro de 2000.

Por fim, a Comissão está ainda a trabalhar num programa de acção de luta contra a exclusão social, nos termos do artigo 137.o Ora é evidente que a discriminação é um factor que pode contribuir para a exclusão social. Esse programa de integração social promoverá a cooperação política a nível comunitário, com vista a apoiar os esforços de prevenção e combate à exclusão social desenvolvidos pelos Estados-Membros. O programa centrar-se-á em medidas de apoio aos esforços dos Estados-Membros no sentido de promover a integração de grupos excluídos ou em risco de exclusão, ao passo que o programa incluído no presente pacote, baseado no artigo 13.o, se concentrará no apoio e no aumento da eficácia das medidas de luta contra a discriminação aplicadas nos Estados-Membros.

Para além disto, a Comissão entende aproveitar as novas oportunidades decorrentes da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão e devidamente salientadas nas conclusões do Conselho Europeu de Tampere. Com efeito, o repúdio por todas as formas de discriminação, em particular o racismo e a xenofobia, é uma condição essencial para manter e desenvolver a União Europeia na sua dimensão de liberdade, segurança e justiça, de acordo com o artigo 2.o do Tratado UE.

Este princípio fundamental, que consta já da comunicação da Comissão de Julho de 1998(10) e que foi reiterado pelo presidente Prodi na carta que dirigiu ao Primeiro-Ministro finlandês Lipponen em 23 de Setembro de 1999 e apoiado pelo Parlamento Europeu na resolução de 16 de Setembro de 1999, foi por fim inequivocamente confirmado pelos chefes de Estado e de Governo. Terá agora de ser devidamente implementado.

Acresce que caberá à Comissão prosseguir a sua acção no combate à discriminação, fazendo uso do direito de iniciativa relativamente a novas medidas no âmbito do título VI do Tratado UE, em que o artigo 29.o consagra uma referência explícita à prevenção do racismo e da xenofobia, e do título IV do Tratado CE, em especial nos domínios do direito de asilo e da imigração.

5. IMPACTO ECONÓMICO

Dados provenientes dos Estados-Membros demonstram que os grupos de pessoas que são mais frequentemente vítimas de discriminação são também os que terão mais provavelmente as maiores dificuldades em termos de integração social e, designadamente, de acesso ao mercado de trabalho. Na medida em que combatem a discriminação numa série de diferentes situações, as duas propostas de directiva promoverão uma participação social mais alargada e, nomeadamente, a empregabilidade, ajudando assim as pessoas a realizarem as suas potencialidades, em termos económicos e sociais. Por outro lado, contribuirão também para assegurar que a sociedade e as empresas possam tirar o maior partido dos respectivos recursos humanos. Para usufruírem destas vantagens, algumas empresas de Estados-Membros onde não estão actualmente em vigor disposições antidiscriminação ou onde essas disposições existem, mas com um alcance limitado, deverão incorrer em custos temporários, associados à adaptação aos novos requisitos (por exemplo, custos de formação de pessoal relevante).

Este aspecto é abordado em mais pormenor nas fichas de avaliação do impacto anexadas às propostas de directiva.

6. SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE: JUSTIFICAÇÃO E VALOR ACRESCENTADO

Ao integrar no Tratado no novo artigo 13.o, os chefes de Estado e de Governo reconheceram a necessidade de a Comunidade tomar medidas destinadas a combater a discriminação. Porém, a luta contra a discriminação não é da competência exclusiva da Comunidade e, nos termos do artigo 5.o, a Comunidade só deve intervir se e na medida em que os objectivos da acção encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros e possam pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados ao nível comunitário.

As três propostas anexadas à presente comunicação satisfazem estas condições.

Subsidiariedade

A maioria dos Estados-Membros incluíram na sua ordem jurídica/constitucional disposições que afirmam o direito à não discriminação. Porém, o âmbito e a aplicação destas disposições, assim como a facilidade de acesso à justiça, variam muito de Estado-Membro para Estado-Membro.

As directivas propostas consagram um conjunto de princípios sobre igualdade de tratamento que abrangem questões fundamentais, designadamente a protecção contra o assédio, a possibilidade de acções positivas, vias de recurso e execução. Estes princípios seriam aplicáveis em todos os Estados-Membros, proporcionando assim certezas aos indivíduos no que se refere ao nível de protecção comum contra a discriminação que podem esperar. Ora, só será possível impor normas comuns a nível da Comunidade através de uma acção coordenada.

Proporcionalidade

Caso seja necessária legislação europeia para realizar os objectivos do Tratado, essa legislação não deve, contudo, ir além do necessário para alcançar esses objectivos.

À luz das diferenças que ainda existem no direito comum dos Estados-Membros, afigura-se necessário definir princípios comuns para dar cumprimento ao artigo 13.o

Todavia, no decurso das intensas consultas com todas as partes interessadas, os Estados-Membros e as ONG sublinharam a importância de respeitar as diferentes tradições dos Estados-Membros, para permitir uma certa flexibilidade de execução e evitar interferências em boas práticas já em vigor em alguns Estados-Membros. Em consequência, as propostas visam estabelecer um número limitado de requisitos com base em certos princípios gerais, permitindo que os Estados-Membros conservem considerável autonomia na escolha das formas de implementação dos mesmos. Desta forma, são tidas em conta as diferentes tradições e realidades dos Estados-Membros, além de que não se impede que alguns vão mais longe. Além disso, esta abordagem não é nova, na medida em que foi já adoptada na legislação comunitária em matéria de igualdade entre homens e mulheres.

A proposta de decisão relativa ao programa de acção permite a cooperação multilateral entre os vários intervenientes dos Estados-Membros, contribuindo assim para o aumento da eficácia das políticas e das práticas de combate à discriminação em toda a Comunidade. Essa cooperação exige uma coordenação a nível europeu, para garantir a eficiência e para evitar as sobreposições com outras iniciativas comunitárias. O programa foi concebido, portanto, na sequência de uma vasta avaliação es ante, destinada a identificar como é que o apoio comunitário poderá conferir valor acrescentado às práticas em vigor nos Estados-Membros.

CONCLUSÃO

A Comissão preparou o presente pacote na sequência de um longo período de intensas consultas com os Estados-Membros, as ONG, os parceiros sociais e o Parlamento Europeu. As questões suscitadas são particularmente sensíveis, já que afectam directamente concepções de sociedade.

A Comissão optou popr uma abordagem sensata, progressiva e pragmática. O programa de acção visa sensibilizar para a problemática da discriminação em geral que atinge directa ou indirectamente muitas pessoas. As duas directivas consagram um número limitado de requisitos, ao mesmo tempo que deixam margem de manobra suficiente aos Estados-Membros para lhes dar execução como entenderem.

As duas directivas propostas visam dar execução ao artigo 13.o do Tratado. A primeira estabelece o enquadramento geral da igualdade de tratamento no emprego, proibindo a discriminação sob as várias formas previstas no artigo 13.o A segunda directiva, responde aos muitos desafios de combate ao racismo no emprego, proibindo a discriminação noutros áreas da competência da Comunidade. Por estes motivos, em resposta ao apelo do Conselho Europeu de Tampere e sem prejuízo da preparação da Carta europeia dos direitos fundamentais, a Comissão considera necessário avançar agora.

A acção da Comunidade é um claro sinal de que a discriminação é algo de inaceitável na União Europeia.

(1) Ver anexo I para a declaração e as resoluções da UE e outros documentos relevantes aprovados pelas instituições da Comunidade Europeia e pelos Estados-Membros sobre direitos humanos e liberdades fundamentais.

(2) Ver anexos III e IV para os instrumentos de direitos humanos das Nações Unidas e do Conselho da Europa e para as convenções da OIT.

(3) Ver anexos V e VI para as disposições constitucionais e de direito comum dos Estados-Membros em matéria de combate à discriminação em razão da raça e origem étnica, religião ou crença, deficiência, idade e orientação sexual.

(4) A Bélgica, a França, o Luxemburgo e a Suécia não têm disposições constitucionais sobre esta matéria; os tribunais espanhóis deram ao artigo 14.o, que estabelece que os espanhóis são iguais perante a lei, sem discriminação em razão da ascendência, raça, sexo, religião, opinião ou qualquer outra condição ou situação de carácter social, uma interpretação lata, pelo que incluem a deficiência; os tribunais italianos consideraram que a deficiência enquanto razão de discriminação estava implicitamente abrangida pelos artigos 3.o, 4.o e 38.o da Constituição; os tribunais neerlandeses consideraram que o artigo 1.o da Constituição que estabelece que todas as pessoas nos Países Baixos serão tratadas de forma igual em circunstâncias iguais e que a discriminação em razão da religião, crença, opinião política, raça, sexo ou qualquer outra razão não será permitida, abrangida a deficiência.

(5) Artigo 14.o da Constituição espanhola

(6) As disposições constitucionais de todos eles consagram um direito implícito à não discriminação: Espanha - artigo 14.o; Países Baixos - artigo 1.o; Finlândia - S5(2), conforme consta do preâmbulo.

(7) Ver anexo II para os documentos relevantes das instituições da União Europeia sobre deficiência, raça ou origem étnica, idade e orientação sexual.

(8) JO L 185 de 24.7.1996, p. 5.

(9) COM(1999) 349 final.

(10) COM(98) 459 final de 14.7.1998.

ANEXOS

I. Declarações e documentos das instituições comunitárias e dos Estados-Membros sobre direitos humanos e liberdades fundamentais

II. Documentos das instituições comunitárias sobre deficiência, raça ou origem étnica, idade e orientação sexual.

III. Quadro: Instrumentos de direitos humanos da ONU e do Conselho da Europa de que os Estados-Membros não são partes contratantes

IV. Quadro: Convenções da OIT

V. Quadro: Disposições constitucionais de combate à discriminação

VI. Quadro: Disposições legais de combate à discriminação

ANEXO I

Declarações e outros documentos relevantes das instituições da Comunidade Europeia e dos Estados-Membros sobre direitos humanos e liberdades fundamentais

- Declaração da Cimeira de Paris (19 e 20 de Outubro de 1972)

- Documento sobre a identidade europeia (Cimeira de Copenhaga, 14 de Dezembro de 1973)

- Declaração comum do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão relativa aos direitos fundamentais, de 5 de Abril de 1977 (JO C 103 de 5.4.1977)

- Declaração sobre democracia (Conselho Europeu de Copenhaga, 8 de Abril de 1978)

- Acto Único Europeu (Fevereiro de 1986)

- Declaração sobre Direitos do Homem (reunião dos ministros dos Negócios Estrangeiros, no âmbito da cooperação política europeia, e Conselho, 21 de Julho de 1986)

- Declaração sobre os direitos e as liberdades fundamentais (Parlamento Europeu, 12 de Abril de 1989)

- Declaração sobre os Direitos do Homem (Conselho Europeu do Luxemburgo, 28 e 29 de Junho de 1991)

- Resolução sobre os Direitos do Homem, a democracia e o desenvolvimento (Conselho e Estados-Membros reunidos no seio do Conselho, 28 de Novembro de 1991)

- Tratado da União Europeia (preâmbulo, disposições comuns e disposições específicas relativas à cidadania da União, à cooperação para o desenvolvimento, à Política Externa e de Segurança Comum e à cooperação no domínio da Justiça e dos Assuntos Internos)

- Resolução do Parlamento Europeu de 10 de Fevereiro de 1994 sobre a Constituição da União Europeia (JO C 61 de 28.2.1994, p. 155). (Há um anexo a esta resolução: Proposta de Constituição da União Europeia de 1994, adoptada pela Comissão dos assuntos institucionais do Parlamento Europeu)

- Resolução do Parlamento Europeu de 6 de Maio de 1994 sobre as violações das liberdades e dos direitos fundamentais das mulheres

- Comunicação da Comissão relativa à tomada em consideração do respeito pelos princípios democráticos e os direitos humanos nos acordos celebrados entre a Comunidade e os países terceiros [COM(95) 216 de 23 de Maio de 1995]

- Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - "A União Europeia e os aspectos externos da política dos Direitos do Homem: de Roma a Maastricht e perspectivas para o futuro" [COM(95) 567 de 22 Novembro de 1995]

- Relatório da Comissão sobre a execução das acções de promoção dos Direitos do Homem e da democratização (Ano de 1995), COM(96) 672 final

- Resolução do Parlamento Europeu de 12 de Dezembro de 1996 sobre os direitos humanos no mundo em 1995/1996 e a política da União em matéria de Direitos do Homem

- Resolução do Parlamento Europeu sobre o relatório da Comissão sobre a execução das acções de promoção dos Direitos do Homem e da democratização (Ano de 1995) (C4-0095/97)

- Tratado de Amesterdão (por exemplo, artigos 2.o, 6.o, 7.o, 11.o, 46.o e 49.o do Tratado UE e artigos 12.o, 13.o, 17.o, 136.o e 141.o)

- Resolução do Parlamento Europeu sobre a criação de uma estrutura de coordenação única no seio da Comissão para os problemas dos Direitos do Homem e da democratização (A4-0393/97)

- Conclusões do Conselho Europeu do Luxemburgo de 12 e 13 de Dezembro de 1997

- Resolução do Parlamento Europeu sobre o respeito dos direitos humanos da União Europeia (1996) (A4-0034/98)

- Conclusões do Conselho Europeu de Cardiff de 15 e 16 de Junho de 1998

- Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: Democratização, Estado de Direito, respeito pelos direitos humanos e boa governação: desafios da parceria entre a União Europeia e os Estados ACP [COM(98) 146 final de 12 de Março 1998]

- Posição comum de 25 de Maio de 1998 definida pelo Conselho com base no artigo J.2 do Tratado da União Europeia, relativa aos direitos humanos, aos princípios democráticos, ao Estado de Direito e à boa governação em África

- Declaração da UE, de 10 de Dezembro de 1998, por ocasião do 50.o aniversário da Declaração Universal dos Direitos do Homem

- Regulamento (CE) n.o 975/1999 do Conselho, de 29 de Abril de 1999, que estabelece os requisitos para a execução das acções de cooperação para o desenvolvimento que contribuem para o objectivo geral de desenvolvimento e consolidação da democracia e do Estado de Direito, bem como para o objectivo do respeito dos Direitos do Homem e das liberdades fundamentais (JO L 120 de 8.5.1999, p. 8)

- Regulamento (CE) n.o 976/1999 do Conselho, de 29 de Abril de 1999, que estabelece os requisitos para a execução das acções da Comunidade, diversas das acções de cooperação para o desenvolvimento, que, no âmbito da política comunitária de cooperação, contribuem para o objectivo geral de desenvolvimento e consolidação da democracia e do Estado de Direito, bem como para o objectivo do respeito dos Direitos do Homem e das liberdades fundamentais em países terceiros (JO L 120 de 8.5.1999, p. 8)

- Relatório Barros Moura sobre os direitos humanos no mundo em 1997-1998 e a política da União Europeia neste domínio. A4-0410/98 (Parlamento Europeu)

- Relatório Schaffner sobre o respeito pelos Direitos do Homem na União Europeia (1997). A4-0468/98 (Parlamento Europeu)

- Conclusões do Conselho Europeu de Colónia (3 e 4 de Junho de 1999) e em especial a decisão sobre a elaboração de uma carta dos direitos fundamentais da União Europeia.

ANEXO II

Documentos relevantes das instituições da União Europeia respeitantes à deficiência, à raça ou origem étnica, à idade e à orientação sexual

DEFICIÊNCIA

Resoluções

Resolução do Conselho e dos representantes dos Governos dos Estados-Membros, reunidos no seio do Conselho de 21 de Dezembro de 1981, relativa à integração social dos deficientes (JO C 347 de 31.12.1981, p. 1).

Resolução do Conselho e dos ministros da Educação reunidos em Conselho, em 31 de Maio de 1990, relativa à integração das crianças e dos jovens deficientes no sistema de ensino regular (JO C 162 de 3.7.1990, p. 2 e 3).

Resolução do Parlamento Europeu de 14 de Dezembro de 1995 sobre os direitos humanos dos deficientes (JO C 17 de 22.1.1996).

Resolução do Parlamento Europeu sobre os direitos das pessoas deficientes (JO C 20 de 20.1.1997, p. 389).

Resolução do Parlamento Europeu sobre a comunicação da Comissão sobre igualdade de oportunidades para pessoas com deficiência [COM(96) 406 final] (JO C 132 de 28.4.1997, p. 313).

Resolução do Conselho e dos representantes dos Governos dos Estados-Membros reunidos no Conselho de 20 de Dezembro de 1996 sobre a igualdade de oportunidades para pessoas deficientes (JO C 12 de 13.1.1997, p. 1 e 2).

Resolução do Conselho, de 17 de Junho de 1999 sobre igualdade de oportunidades no emprego para pessoas com deficiências (JO C 186 de 2.7.1999).

Decisões

Decisão do Conselho (88/231/CEE), de 18 de Abril de 1988, que establece um segundo programa de acção comunitário a favor dos deficientes (Helios) (JO L 104 de 23.4.1988, p. 38).

Decisão do Conselho (93/136/CEE), de 25 de Fevereiro de 1993, que establece um terceiro programa de acção comunitário a favor das pessoas com deficiências (Helios II 1993 - 1996) (JO L 234 de 17.9.1993).

Decisão do Conselho (93/512/CEE), de 21 de Setembro de 1993, relativa a uma iniciativa comunitária no domínio da tecnologia para deficientes e idosos (TIDE) (1993-1994) (JO L 240 de 25.9.1993, p. 42.)

Recomendações

Recomendação do Conselho (86/379/CEE), de 24 de Julho de 1986, sobre o emprego dos deficientes na Comunidade (JO L 225 de 12.8.1986, p. 43 a 47).

Relatórios

Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação e os resultados do programa Helios (1988-1991) [SEC(92) 1206 final].

Relatório da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões sobre a avaliacção do terceiro programa de acção comunitário a favor das pessoas com deficiências (Helios II) (1993-1996) [COM(98) 15 final].

Conclusões

Conclusões do Conselho de 12 de Junho de 1989 relativas ao emprego dos deficientes na Comunidade (JO C 173 de 12.6.1989).

Comunicações

Comunicação da Comissão sobre igualdade de oportunidades para pessoas com deficiências - Uma nova estratégia para a Comunidade Europeia [COM(96) 406 final].

RAÇA OU ORIGEM ÉTNICA

Resoluções

Resolução do Conselho e dos representantes dos Governos dos Estados-Membros, reunidos no Conselho, de 29 de Maio de 1990, relativa à luta contra o racismo e a xenofobia (JO C 157 de 27.6.1990, p. 1 a 3).

Resolução do Parlamento Europeu sobre racismo e xenofobia (JO C 323 de 21.11.1994, p. 154).

Resolução do Parlamento Europeu sobre racismo, xenofobia e anti-semitismo (JO C 308 de 20.11.1995, p. 140).

Resolução do Conselho e dos representantes dos Governos dos Estados-Membros, reunidos no Conselho, de 5 de Outubro de 1995, relativa à luta contra o racismo e a xenofobia em matéria de emprego e assuntos sociais (JO C 296 de 10.11.1995, p. 13 e 14).

Resolução do Conselho e dos representantes dos Governos dos Estados-Membros, reunidos no Conselho, de 23 de Julho de 1996, relativa ao ano europeu contra o racismo (1997) (JO C 237 de 15.8.1996, p. 1 a 4).

Resolução do Parlamento Europeu sobre o racismo, a xenofobia e o anti-semitismo e sobre os resultados do ano europeu contra o racismo (1997) (JO C 56 de 23.2.1998, p. 35).

Declarações

Declaração contra o racismo e a xenofobia (JO C 158 de 25.6.1986, p. 1 a 3).

Declaração sobre o anti-semitismo, o racismo e a xenofobia (Conselho Europeu de Dublim, 25 e 26 de Junho de 1990).

Declaração sobre o racismo e a xenofobia (Conselho Europeu da Maastricht, 9 e 10 de Dezembro de 1991).

Declaração comum dos parceiros sociais relativa à prevenção da discriminação racial e da xenofobia e à promoção da igualdade de tratamento no local de trabalho (Outubro de 1995).

Declaração do Conselho e dos representantes dos Governos dos Estados-Membros, reunidos no Conselho, de 24 de Novembro de 1997, relativa ao combate ao racismo, à xenofobia e ao anti-semitismo no domínio da juventude (JO C 368 de 5.12.1997, p. 1).

Declaração do Conselho e dos representantes dos Governos dos Estados-Membros, reunidos no Conselho, de 16 de Dezembro de 1997, sobre o respeito pelas diversidades e o combate ao racismo e à xenofobia (JO C 1 de 3.1.1998, p. 1).

Regulamentos

Regulamento (CE) n.o 1035/97 do Conselho, de 2 de Junho de 1997, que cria um Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia (JO L 151 de 10.6.1997, p. 1 a 7)

Conclusões do Conselho Europeu

Conclusões do Conselho Europeu de Corfu de 24 e 25 de Junho de 1994 sobre racismo e xenofobia.

Conclusões do Conselho Europeu de Essen de 9 e 10 de Dezembro de 1994 sobre racismo e xenofobia.

Conclusões do Conselho Europeu de Cannes de 25 e 26 de Junho de 1995 sobre racismo e xenofobia.

Conclusões do Conselho Europeu de Madrid de 15 e 16 de Dezembro de 1995 sobre racismo e xenofobia.

Conclusões do Conselho Europeu de Florença de 21 e 22 de Junho de 1996 sobre racismo e xenofobia

Conclusões do Conselho de Dublim de 13 e 14 de Dezembro de 1996 sobre racismo e xenofobia.

Comunicações

Proposta de decisão do Conselho relativa à designação de 1997 como "ano europeu contra o racismo" [COM(95) 653 final] (JO C 89 de 26.3.1996, p. 7).

Comunicação da Comissão - Plano de acção contra o racismo [COM(98) 183 final].

Outros

Acção comum de 15 de Julho de 1996 adoptada pelo Conselho, com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativa à acção contra o racismo e a xenofobia (JO L 185 de 24.7.1996, p. 5 a 7).

Relatórios da Comissão consultiva para o racismo e a xenofobia (Comissão Kahn), elaborados para as reuniões do Conselhos Europeus de Essen, Cannes, Madrid e Florença.

IDADE

Recomendação

Recomendação do Conselho, de 10 de Dezembro de 1982, relativa aos princípios de uma política comunitária de idade da reforma (JO L 357 de 18.12.1982, p. 27 e 28).

Relatórios

Relatório da Comissão ao Conselho sobre a aplicação da recomendação do Conselho, de 10 de Dezembro de 1982, relativa aos princípios de uma política comunitária sobre a idade da reforma (82/857/CEE) [COM(86) 365 final].

Relatório da Comissão sobre a aplicação nos Estados-Membros da recomendação 82/857/CEE do Conselho de 10 de Dezembro de 1982, relativa aos princípios de uma política comunitária da idade da reforma [SEC((92) 288 final].

ORIENTAÇÃO SEXUAL

Resoluções

Resolução do Parlamento Europeu sobre discriminação em razão do sexo no local de trabalho (JO C 104 de 16.4.1984)

Resolução do Parlamento Europeu sobre a discriminação de que são vítimas os transexuais (JO C 256 de 9.10.1989, p. 33).

Resolução do Parlamento Europeu sobre a igualdade de direitos dos homens e mulheres homossexuais na Comunidade Europeia (JO C 61 de 28.2.1994, p. 40).

Declaração

Declaração do Conselho, de 19 de Dezembro de 1991, sobre a execução da recomendação da Comissão relativa à protecção da dignidade das mulheres e dos homens no trabalho, incluindo o código de conduta destinado a combater o assédio sexual (JO C 27 de 4.2.1992, p. 1).

ANEXO III

Principais instrumentos relativos a direitos humanos das Nações Unidas e do Conselho da Europa de que os Estados-Membros da UE não são partes contratantes [ver Leading by Example: A Human Rights Agenda for the European Union for the Year 2000(1)]

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) Um projecto do European University Institute financiado pela Comissão Europeia, por ocasião do 50.o aniversário da Declaração Universal dos Direitos do Homem - Outubro de 1998.

ANEXO IV

Algumas convenções relevantes da OIT

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

CONVENÇÕES DA OIT

- Convenção n.o 111 - Discriminação em matéria de emprego e profissão, 1958

- Convenção n.o 142 - Papel da orientação profissional e da formação profissional na valorização dos recursos humanos, 1975

- Convenção n.o 159 - Reabilitação profissional e emprego de pessoas deficientes, 1985

ANEXO V

Disposições constitucionais de combate à discriminação em razão da raça ou origem étnica, religião ou crença, deficiência, idade ou orientação sexual

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO VI

Disposições legais, à excepção das disposições penais, de combate à discriminação em razão da raça ou origem étnica, religião ou crença, deficiência, idade ou orientação sexual

>POSIÇÃO NUMA TABELA>