RELATÓRIO ANUAL relativo ao exercício de 1996 (96/C 348/01)

O Relatório, acompanhado das respostas das instituições às observações do Tribunal, foi enviado às autoridades responsáveis pela quitação e às outras instituições

Bernhard FRIEDMANN (Presidente)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

VOLUME I RELATÓRIO SOBRE AS ACTIVIDADES DO ORÇAMENTO GERAL E DOS SEXTO E SÉTIMO FUNDOS EUROPEUS DE DESENVOLVIMENTO

ÍNDICE

Página

Introdução geral 6

Parte I Recursos próprios

Capítulo 1 Recursos próprios 12

Parte II Política agrícola comum

Introdução 46

Capítulo 2 Gestão orçamental 49

Capítulo 3 Organizações de mercado: produtos vegetais 64

Capítulo 4 Organização Comum de Mercado - Produtos animais - Regimes de prémios aos produtores de carne de bovino e algumas medidas adoptadas na sequência da crise da BSE 99

Capítulo 5 Alguns aspectos dos procedimentos aplicados às restituições à exportação no sector da carne de bovino 125

Parte III Acções estruturais

Introdução 138

Capítulo 6 Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional 143

Capítulo 7 Fundo Social Europeu 175

Capítulo 8 Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção Orientação (FEOGA-«Orientação») 198

Capítulo 9 Política comum da pesca e do mar 220

Página

Parte IV Políticas internas

Introdução 238

Capítulo 10 Investigação 239

Capítulo 11 Políticas industriais - MEDIA 255

Parte V Acções externas

Introdução 269

Capítulo 12 Fundos Europeus de Desenvolvimento 271

Capítulo 13 Cooperação com os países em vias de desenvolvimento e outros países terceiros (à excepção dos países da Europa Central e Oriental) 293

Capítulo 14 Acções a favor dos países da Europa Central e Oriental, dos novos Estados independentes (ex-União Soviética) e da Mongólia 317

Parte VI Despesas administrativas

Introdução 345

Capítulo 15 Comissão 349

15.1 Subvenções de carácter geral 351

15.2 Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 353

15.3 Organismos comunitários descentralizados 360

15.4 Regime comum de assistência na doença 361

Capítulo 16 Tribunal de Contas 383

Capítulo 17 Comité Económico e Social e Comité das Regiões 385

Parte VII Instrumentos financeiros e actividades bancárias

Capítulo 18 Instrumentos financeiros e actividades bancárias 391

Anexo I Relatórios e pareceres adoptados pelo Tribunal durante os últimos cinco anos 409

NB: Os gráficos encontram-se agrupados no anexo II, no final do presente relatório (volume II).

RESPOSTAS DAS INSTITUIÇÕES

Página

Parte I Recursos próprios

Capítulo 1 - Recursos próprios 37

Parte II Política agrícola comum 48

Introdução

Capítulo 2 Gestão orçamental 59

Capítulo 3 Organizações de mercado - Produtos vegetais 91

Capítulo 4 Organização Comum de Mercado - Produtos animais - Regimes de prémios aos produtores de carne de bovino e algumas medidas adoptadas na sequência da crise da BSE 118

Capítulo 5 Alguns aspectos dos procedimentos aplicados às restituições à exportação no sector da carne de bovino 135

Parte III Acções estruturais

Introdução 142

Capítulo 6 Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional 164

Capítulo 7 Fundo Social Europeu 189

Capítulo 8 Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção Orientação (FEOGA-«Orientação») 214

Capítulo 9 Política comum da pesca e do mar 233

Parte IV Políticas internas

Capítulo 10 Investigação 249

Capítulo 11 Políticas industriais - MEDIA 263

Parte V Acções externas

Capítulo 12 Fundos Europeus de Desenvolvimento 287

Capítulo 13 Cooperação com os países em vias de desenvolvimento e outros países terceiros (à excepção dos países da Europa Central e Oriental) 312

Capítulo 14 Acções a favor dos países da Europa Central e Oriental, dos novos Estados independentes (ex-União Soviética) e da Mongólia 337

Página

Parte VI Despesas administrativas

Capítulo 15 Comissão 373

15.1 Subvenções de carácter geral 373

15.2 Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 374

15.3 Organismos comunitários descentralizados 376

15.4 Regime comum de assistência na doença 378

Capítulo 16

Capítulo 17 Comité Económico e Social e Comité das Regiões 388

Parte VII Instrumentos financeiros e actividades bancárias

Capítulo 18 Instrumentos financeiros e actividades bancárias 406

INTRODUÇÃO GERAL

0.0. ÍNDICE Pontos

Estrutura do relatório 0.1

Gestão orçamental 0.2 - 0.6

Gestão e controlo 0.7 - 0.27

Justificação de despesas 0.7

Principais observações 0.8 - 0.27

Receitas comunitárias 0.9 - 0.10

FEOGA-«Garantia» 0.11 - 0.13

Acções estruturais 0.14 - 0.18

Programas geridos pela Comissão 0.19 - 0.24

Outras despesas 0.25 - 0.27

Coordenação 0.28

Avaliação 0.29

Declarações de fiabilidade 0.30 - 0.33

Medidas correctivas tomadas pela Comissão 0.34 - 0.36

Regulamentação financeira 0.37

Âmbito da auditoria 0.38

ESTRUTURA DO RELATÓRIO

0.1. A estrutura do relatório anual relativo ao exercício de 1996 é diferente da dos anos anteriores; o primeiro volume reflecte a estrutura das perspectivas financeiras, enquanto que o segundo volume apresenta as declarações de fiabilidade e respectivos capítulos tanto no que diz respeito ao orçamento geral como ao Fundo Europeu de Desenvolvimento.

GESTÃO ORÇAMENTAL

0.2. A inscrição no orçamento de um nível elevado de dotações pode incentivar as despesas ou, pelo menos, não encorajar a prática de uma gestão financeira rigorosa. Os capítulos 2, 3 e 4 chamam a atenção para determinados regulamentos que, não tendo em conta os preços praticados nos mercados internacionais, conduzem a um nível de despesas excessivo no domínio da agricultura. Os controlos efectuados no âmbito da regularização dos adiantamentos aos Estados-Membros permitem detectar e corrigir erros e irregularidades, mas não impedem a criação ou a manutenção de níveis de ajuda excessivos, que não podem ser considerados como uma boa utilização dos fundos públicos. Os montantes envolvidos são consideráveis: o capítulo 3 indica a existência de indemnizações excessivas no valor de 3 000 milhões de ecus no domínio dos cereais e o capítulo 4 chama a atenção para mais de 800 milhões de ecus atribuídos a esse título aos produtores de carne de bovino. O relatório especial n.° 4/97 revela que os pagamentos compensatórios e as restituições à exportação no âmbito do FEOGA, no domínio das medidas tomadas na sequência da reunificação alemã, deram igualmente origem a indemnizações excessivas consideráveis e a despesas desnecessárias.

0.3. Os adiantamentos pagos aos Estados-Membros para despesas das acções estruturais são considerados a nível comunitário como despesas definitivas, sem procedimentos contabilísticos e de controlo satisfatórios e sem um sistema de regularização adequado. Este sistema facilita a realização de um máximo de transferências de fundos para os Estados-Membros, mas não garante uma utilização rigorosa e em tempo útil dos fundos que respeite os objectivos comunitários. O capítulo 6 chama a atenção para os atrasos consideráveis verificados na conclusão dos programas de investimento para o período de financiamento 1989-1993. Os capítulos 6, 7 e 8 salientam a deficiente definição dos objectivos e do conteúdo dos programas, a ausência de co-financiamento e a persistente falta de informações no que diz respeito à evolução das acções. Alguns montantes consideráveis permanecem por longos períodos nas mãos de entidades intermediárias em vez de serem canalizados para os beneficiários finais. Foi detectado um elevado número de erros e de problemas de legalidade e de regularidade em programas oficialmente encerrados.

0.4. No âmbito dos programas PHARE e TACIS, também se verificou que as dotações excediam o nível de financiamento que podia ser efectivamente utilizado. O capítulo 14 analisa o aumento constante das autorizações por liquidar entre 1990 e 1996 e as dificuldades da Comissão na execução dos programas adoptados, assim como na elaboração dos respectivos contratos, em relação aos quais efectuou autorizações orçamentais. O relatório especial n.° 3/97, relativo ao sistema descentralizado de execução do programa PHARE, indica que o facto de a Comissão autorizar integralmente os orçamentos anuais, associado à fraca capacidade de absorção dos países beneficiários e a um leque de programas demasiado vasto, levou a que, no final de 1995, continuassem ainda depositados nas contas bancárias das administrações nacionais dos países beneficiários adiantamentos no valor de 497 milhões de ecus (38%), pagos entre 1990 e 1995. O relatório especial n.° 6/97, relativo aos subsídios TACIS à Ucrânia, chamou igualmente a atenção para a lentidão da utilização das dotações e para a desnecessária mobilização de fundos.

0.5. De uma maneira geral, num sistema financeiro comunitário que recorre em larga escala aos adiantamentos, e em que estes são inscritos na contabilidade central como despesas orçamentais, o índice de utilização dos fundos a nível dos beneficiários finais não é perceptível. Não se pode, portanto, considerar que este sistema respeita as exigências de boa gestão financeira, para além de tornar difícil determinar se as transferências de recursos comunitários são apropriadas.

0.6. A falta de dotações de autorização cria igualmente problemas. Por exemplo, o capítulo 13 revela que, devido ao limite máximo previsto na parte correspondente das perspectivas financeiras, a Comissão foi obrigada a adiar a autorização dos montantes necessários para projectos em relação aos quais já haviam sido tomadas decisões de financiamento (incluindo projectos no âmbito dos programas MEDA e um grande projecto na Índia). Adiar autorizações desta forma infringe um conceito fundamental no que diz respeito às acções plurianuais. O recente parecer emitido pelo Tribunal sobre o Regulamento Financeiro (ver ponto 0.37) aborda este assunto.

GESTÃO E CONTROLO

Justificação de despesas

0.7. No âmbito dos actuais sistemas de ajuda, o ónus da prova normal, pelo qual o beneficiário tem de justificar plenamente a utilização dos fundos públicos, é com muita frequência invertido. As dificuldades da Comissão a nível do controlo das finanças da União do ponto de vista da legalidade, regularidade e boa gestão financeira são de tal ordem que ela é incapaz de desempenhar correctamente o seu papel central na gestão do orçamento. Estes problemas manifestam-se especialmente no domínio dos fundos estruturais, sendo significativos no âmbito da política agrícola comum. A Comissão efectua adiantamentos de fundos comunitários e só pode recuperá-los ou reafectá-los se conseguir provar que foram mal utilizados. Esta situação seria perfeitamente aceitável se os beneficiários e todas as entidades intermediárias dispusessem de sistemas contabilísticos e de controlo capazes de justificar plenamente as despesas, mediante provas suficientes e pertinentes, e fossem obrigados a apresentar à Comissão ou a colocar à sua disposição os elementos comprovativos, para que os seus serviços os analisassem devidamente. Infelizmente, a descentralização da gestão dos fundos comunitários não foi acompanhada da criação de sistemas de informação de gestão e de contabilidade adequados, que permitam às autoridades comunitárias exercer, no interesse geral, a sua função global de supervisão. A detecção de erros e de irregularidades é, desta forma, seriamente prejudicada e a correcta utilização dos fundos comunitários torna-se incerta. As críticas e recomendações formuladas pelo Tribunal reflectem naturalmente esta deficiência básica de carácter estrutural na gestão das finanças comunitárias.

Principais observações

0.8. Quase todos os capítulos do presente relatório (e cinco relatórios especiais a tomar em consideração para a quitação relativa a 1996) contêm observações relativas a insuficiências verificadas na gestão e no controlo, que revelam até que ponto a criação de sistemas contabilísticos e de gestão financeira adequados, especialmente a nível dos Estados-Membros, ficou aquém do desenvolvimento das actividades comunitárias e da sua diversidade.

Receitas comunitárias

0.9. O capítulo 1 chama a atenção para os riscos que o funcionamento das zonas francas aduaneiras e as modalidades do regime do aperfeiçoamento activo acarretam para os recursos próprios. Assinala também a frequente utilização de certificados de origem falsos para obtenção de direitos aduaneiros preferenciais e salienta que a lentidão das investigações conduz a perdas para a Comunidade resultantes da prescrição dos prazos legais. A fim de evitar atrasos na disponibilização dos recursos próprios, e para garantir que a sua cobrança seja efectuada de forma correcta e harmonizada, a Comissão deverá adoptar um quadro preciso para análise dos casos em que existam reservas relativamente ao cálculo dos recursos IVA e PNB.

0.10. O relatório especial n.° 5/97, sobre a gestão do comércio de cereais, salienta a existência de dificuldades persistentes na cobrança das restituições pagas, embora os exportadores tenham aceite as reclamações dos compradores referentes a faltas nas quantidades entregues.

FEOGA-«Garantia»

0.11. Os capítulos relativos ao FEOGA-«Garantia» analisam os problemas decorrentes da reforma da política agrícola comum de 1992 no sector dos cereais e da carne de bovino. Os sistemas integrados de gestão e controlo, indispensáveis a uma gestão financeira eficaz, ainda não foram totalmente implementados. No que diz respeito aos cereais, o funcionamento do sistema de estabilizadores é dificultado pela imprecisão da regulamentação, enquanto que a documentação dos Estados-Membros não fornece a necessária pista de auditoria. Alguns Estados-Membros não respeitaram as disposições da regulamentação relativamente à análise de risco e à inspecção das superfícies e das culturas, bem como à comunicação das informações. No sector da carne de bovino, verificaram-se atrasos na adaptação dos mecanismos nacionais e deverão ser introduzidas melhorias no registo dos animais, no documento administrativo e nas bases de dados.

0.12. O controlo do programa de ajuda às importações de carne de bovino com destino às ilhas Canárias foi insuficiente e não foi adoptada a necessária legislação nacional. Além disso, os controlos aduaneiros e veterinários relativos à reimportação de carne de bovino exportada e recusada pelas autoridades veterinárias egípcias foram insuficientes.

0.13. No que diz respeito ao mercado vinícola, continua por provar a eficácia das multas recém-criadas, a aplicar aos beneficiários que forneçam informações incorrectas e incompletas para o sistema de informação de gestão da Comunidade, e os cadastros vitícolas ainda não foram devidamente elaborados. Além disso, dada a complexidade do regime de ajuda ao tabaco, é lamentável que não tenham sido criadas as agências de controlo dos Estados-Membros, previstas pela reforma de 1993.

Acções estruturais

0.14. Todos os capítulos relativos às acções estruturais contêm, tal como em anos anteriores, severas críticas aos mapas de despesas dos Estados-Membros, frequentemente pouco fiáveis ou inexactos. Os sistemas contabilísticos e de informação deverão ser melhorados por forma a que haja uma adequada pista de auditoria, desde os pagamentos da Comissão até às despesas dos beneficiários finais, passando pelos múltiplos níveis de cobrança e de certificação dos dados.

0.15. O capítulo 6 menciona inúmeros problemas de legalidade e de regularidade verificados em acções desenvolvidas no âmbito dos programas do período 1989-1993 que haviam sido oficialmente concluídos ou encerrados. A Comissão e os Estados-Membros deverão dispor de sistemas que permitam garantir que o orçamento comunitário não financie despesas não elegíveis.

0.16. O capítulo 7 assinala que os Estados-Membros necessitam de uma auditoria dos beneficiários finais com base na análise de risco e que a Comissão deverá dar mais importância à análise das declarações finais, a fim de se certificar que estão reunidas as condições para a concessão das contribuições do FSE, designadamente a existência de um co-financiamento nacional.

0.17. O capítulo 8 faz referência a diversos casos em que não é possível identificar nos registos contabilísticos as despesas declaradas ou em que os diversos montantes pagos não correspondem aos montantes declarados. As autoridades nacionais aprovaram pedidos de ajuda a favor de empresas de transformação de produtos agrícolas sem que estas tenham demonstrado a existência de um escoamento suficiente no mercado ou a viabilidade da sua empresa; foram igualmente aceites declarações de despesas incorrectas.

0.18. Em virtude da natureza descentralizada da gestão do Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas (capítulo 9), é necessário um acompanhamento mais exaustivo por parte da Comissão, especialmente através de controlos locais da legalidade, regularidade e veracidade das despesas declaradas. O seguimento dado ao relatório especial do Tribunal n.° 3/93, relativo à reestruturação das frotas de pesca da Comunidade, confirma que os sistemas de informação de gestão previstos para assegurar um acompanhamento e um controlo efectivos continuam a não garantir uma atribuição eficiente das ajudas.

Programas geridos pela Comissão

0.19. Verificaram-se igualmente insuficiências em muitos domínios em que a Comissão assegura directamente a gestão de despesas.

0.20. No que diz respeito à participação das pequenas e médias empresas nos programas de investigação, de desenvolvimento tecnológico e de demonstração, o capítulo 10 conclui que as lacunas detectadas nos sistemas contabilísticos das PME e a complexidade das regras traduzem-se na elaboração de mapas de custos incorrectos; a Comissão deverá efectuar mais auditorias por forma a facilitar a recuperação dos pagamentos efectuados em excesso e a dissuadir os autores de pedidos de ajuda irregulares. De uma maneira geral, a Comunidade deve melhorar e simplificar os seus procedimentos e tomar medidas específicas destinadas a dar resposta às necessidades das PME.

0.21. O programa MEDIA I, relativo aos aspectos industriais da política audiovisual da Comunidade (capítulo 11), foi bastante prejudicado devido a imprecisões nas disposições contratuais relativas aos organismos de apoio, à insuficiente auditoria destes organismos, bem como à falta de instruções quanto à gestão dos capitais de risco e à cobrança dos empréstimos em curso.

0.22. No período 1988-1993, os concursos para contratos de obras financiados pelo FED (capítulo 12) revelam um grande número de deficiências, tanto na legislação como na sua aplicação, que afectam a preparação e a aprovação dos concursos e os procedimentos para determinação da conformidade e para esclarecimento das propostas.

0.23. O capítulo 13 analisa a gestão efectuada por uma instituição financeira pública regional de um fundo rotativo destinado a conceder empréstimos a empresas exportadoras da América Central. Este fundo foi criado em 1991, pouco depois de o Tribunal ter comunicado à Comissão deficiências importantes da parte desta instituição financeira na gestão de um outro projecto de grande dimensão. Embora a Comissão tenha incluído condições mais restritas no acordo de financiamento para o projecto de fundo rotativo, a instituição financeira não cumpriu muitas delas e a Comissão não tomou medidas eficazes com vista a garantir o seu cumprimento.

0.24. No que diz respeito ao apoio à reforma agrícola nos países dos programas PHARE e TACIS, o capítulo 14 menciona a incapacidade da Comissão, quando da análise das propostas de programas, de tomar suficientemente em consideração a organização administrativa ou o quadro institucional e legislativo dos países beneficiários.

Outras despesas

0.25. O capítulo 15 salienta a necessidade de melhorar a definição da concessão de subvenções a organizações que fomentem o ideal europeu e de delimitar o tipo de despesas e de actividades elegíveis para financiamento comunitário. Chama igualmente a atenção para problemas ligados à apresentação do orçamento, aos sistemas contabilísticos e ao controlo interno dos organismos comunitários descentralizados. Estes organismos deverão, embora mantendo a sua autonomia, cooperar com a Comissão a fim de melhorarem a sua gestão financeira.

0.26. O capítulo 17 descreve algumas insuficiências do sistema de reembolso de despesas de viagem e de ajudas de custo aos membros efectivos e suplentes do Comité Económico e Social e, em muito menor escala, do Comité das Regiões.

0.27. O capítulo 18 - Instrumentos financeiros e actividades bancárias - conclui que, no futuro, quaisquer operações similares aos empréstimos com bonificações de juros concedidos à Itália após o sismo de 1980 deverão ser verificadas pela Comissão, por forma a garantir que a entidade gestora tome medidas correctivas sempre que os beneficiários dos empréstimos não cumpram os seus compromissos.

COORDENAÇÃO

0.28. A falta de coordenação tem frequentemente consequências nefastas para a gestão e controlo. Os capítulos 6, 7, 10, 11 e 14, bem como o relatório especial n.° 2/97, relativo às ajudas humanitárias, mencionam a este respeito alguns casos dignos de nota. Os capítulos 3 e 4 revelam que a criação de um sistema integrado de gestão e controlo para a agricultura foi dificultada por atrasos verificados no desenvolvimento de sistemas informáticos adequados. Nos próprios serviços da Comissão, cinco anos após ter sido decidido afectar recursos substanciais à elaboração de um sistema de informação de gestão para a cooperação para o desenvolvimento, a auditoria revelou que este projecto de grande importância não havia sido gerido correctamente.

AVALIAÇÃO

0.29. A função de avaliação é um dos factores-chave que permite garantir a boa utilização dos fundos públicos. O capítulo 6 (especialmente no que diz respeito à ajuda às PME) e o capítulo 14, assim como os relatórios especiais relativos às ajudas humanitárias, ao PHARE e ao TACIS, descrevem as deficiências verificadas a nível da avaliação dos resultados do financiamento comunitário. Na ausência de objectivos e de indicadores de desempenho claros, a avaliação da eficiência e da eficácia das despesas estruturais é muito seriamente prejudicada. A avaliação do Tribunal relativa à ajuda à reforma agrícola nos países da Europa Central e Oriental (capítulo 14) revelou que os seus efeitos foram, na melhor das hipóteses, limitados. O relatório especial n.° 2/97 concluiu que as ajudas humanitárias parecem ter sido concedidas aos beneficiários previstos, embora por vezes com algum atraso. Todas as propostas legislativas ou decisões de financiamento que impliquem despesas importantes deverão incluir disposições adequadas que permitam avaliar o seu sucesso ou fracasso em função de objectivos precisos e de determinados dados de referência. Só deste modo os interesses dos contribuintes poderão ser protegidos contra um eventual desperdício de fundos. Por fim, como relembra o relatório especial n.° 2/97, a independência da função de avaliação relativamente aos serviços operacionais da Comissão é indispensável tanto para uma utilização eficaz dos recursos como para promover a objectividade.

DECLARAÇÕES DE FIABILIDADE (VOLUME II)

0.30. Os capítulos 19, 20 e 21 referem-se à declaração de fiabilidade relativa ao orçamento geral e às informações de apoio. Relativamente ao orçamento geral, o Tribunal conclui que, de uma maneira global e excepto nos casos mencionados na declaração, as contas de 1996 reflectem fielmente as receitas e as despesas do exercício, bem como a situação financeira da União no final do exercício.

0.31. Devido à amplitude dos problemas detectados na auditoria das operações subjacentes aos pagamentos do orçamento geral, o Tribunal não pode fornecer uma certificação positiva global sobre a legalidade e regularidade destas operações para o exercício de 1996.

0.32. No que diz respeito às despesas no âmbito do FEOGA-«Garantia», as melhorias verificadas nos controlos a posteriori deverão ser acompanhadas da instituição definitiva de controlos de gestão eficazes nos mercados agrícolas. Relativamente aos fundos estruturais, a elevada frequência de erros substanciais e formais confirma mais uma vez a necessidade de melhorar consideravelmente os sistemas contabilísticos e de controlo.

0.33. O capítulo 22, referente à declaração de fiabilidade relativa ao FED, conclui que, de uma maneira global e excepto nos casos mencionados na declaração, as contas reflectem fielmente as receitas e as despesas do exercício, bem como a situação financeira no final do exercício, e que as operações subjacentes são legais e regulares.

MEDIDAS CORRECTIVAS TOMADAS PELA COMISSÃO

0.34. A Comissão, nas suas respostas aos relatórios do Tribunal, reagiu de forma positiva a muitas das suas constatações, reconhecendo frequentemente a necessidade de tomar medidas e, em alguns casos, especificando mesmo as suas intenções quanto às medidas correctivas a adoptar. Além disso, a Comissão está a tentar resolver muitos dos problemas e insuficiências assinaladas pelo Tribunal, através da implementação da iniciativa SEM 2000, destinada a melhorar a gestão financeira, tanto no âmbito dos seus próprios serviços como em colaboração com as autoridades nacionais que gerem e são responsáveis pelos fundos comunitários.

0.35. A melhoria dos sistemas de gestão e de informação que são indispensáveis a uma gestão financeira mais eficaz traduzir-se-á numa diminuição do índice de erros e de irregularidades detectadas pelos auditores. O presente relatório anual e os relatórios especiais só fornecem provas muito limitadas dos progressos realizados. Em 1996, continuou a verificar-se um índice elevado de erros e de irregularidades, nomeadamente a nível das actividades geridas nos Estados-Membros, à excepção das que dizem respeito ao FEOGA-«Garantia». Em relação a este domínio, existem contudo alguns indícios que apontam para um impacto positivo das novas disposições relativas ao procedimento de apuramento das contas.

0.36. Verificaram-se outros progressos animadores. A definição dos critérios de elegibilidade aplicáveis aos subsídios pagos no âmbito dos fundos estruturais foi consideravelmente clarificada (embora o capítulo 7 chame a atenção para algumas dificuldades de interpretação que continuam a verificar-se no domínio das acções do Fundo Social Europeu). A adopção de definições mais precisas deverá diminuir o risco de erros e de irregularidades no futuro, mas deve ser acompanhada de melhorias significativas das informações contabilísticas e de gestão, bem como das auditorias das operações (ver capítulo 7). A gestão financeira descentralizada e a possibilidade de modificar um programa, substituindo um elemento inicial por um novo durante a sua execução, significam que não é aplicada qualquer sanção eficaz quando os Estados-Membros apresentam declarações de despesas incorrectas. Como já foi discutido em outras instituições, em casos graves de declarações incorrectas, será conveniente aplicar uma verdadeira sanção sob a forma de uma correcção financeira líquida a efectuar pela Comissão.

REGULAMENTAÇÃO FINANCEIRA

0.37. O parecer n.° 4/97 do Tribunal, sobre a proposta de alteração do Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, conclui que a Comissão deverá proceder a uma revisão geral da regulamentação financeira das Comunidades, redefinindo claramente à partida os princípios fundamentais em que tal regulamentação se deverá basear. Muitas expressões imprecisas e domínios de indefinição jurídica necessitam de clarificação, enquanto que a terminologia deverá ser escrupulosamente harmonizada. Muitas das disposições arbitrárias existentes, que prejudicam o rigor e complicam extraordinariamente a gestão contabilística e financeira, não são indispensáveis e algumas são irregulares. O parecer apresenta uma lista dos princípios e disposições que o novo Regulamento Financeiro deverá incluir, relativamente ao orçamento, à elaboração das demonstrações financeiras e ao exercício da função de controlo interno no seio da instituição. O anexo ao parecer do Tribunal apresenta de forma mais pormenorizada as suas recomendações gerais para uma regulamentação financeira remodelada. O Tribunal congratula-se com recentes informações de que a Comissão pretende propor uma revisão geral do Regulamento Financeiro e de que o seu parecer será tido em consideração.

ÂMBITO DA AUDITORIA

0.38. Dadas as disposições contabilísticas e de gestão financeira actualmente em vigor, o alcance financeiro da auditoria é muito elevado no que diz respeito à identificação de despesas que não deveriam ter sido incorridas, a montantes susceptíveis de serem recuperados e a possíveis economias no futuro. O presente relatório faz referência a montantes consideráveis de despesas desnecessárias, embora regulares (principalmente indemnizações excessivas a produtores agrícolas) e a inúmeros exemplos de possíveis economias que não podem ser facilmente quantificadas. Existe, além disso, o efeito dissuasor da actividade de auditoria, que, embora não seja possível quantificar, é considerável. A auditoria das finanças comunitárias, quer seja efectuada pela Comissão, pelos auditores dos Estados-Membros ou pelo Tribunal de Contas Europeu, revela-se mais do que nunca necessária para proteger os interesses do cidadão europeu.

PARTE I Recursos próprios

CAPÍTULO 1(1*) Recursos próprios

1.0. ÍNDICE Pontos

Introdução geral 1.1

Execução orçamental 1.2

Recursos próprios tradicionais 1.3 - 1.119

Gestão financeira 1.3 - 1.17

Acompanhamento das observações do Tribunal por parte da Comissão 1.3 - 1.8

Gestão financeira efectuada nos Estados-Membros 1.9 - 1.17

Zonas francas 1.18 - 1.43

Introdução 1.18 - 1.20

Designação e delimitação das zonas francas 1.21 - 1.24

Controlo do fluxo de mercadorias e aprovação das actividades das zonas francas 1.25 - 1.33

Colocação de mercadorias nas zonas francas 1.34 - 1.35

Utilização de uma nota informativa 1.36 - 1.37

Direitos aduaneiros relativos a mercadorias em falta nas zonas francas 1.38 - 1.40

Controlos aduaneiros 1.41 - 1.42

Conclusão 1.43

Aperfeiçoamento activo 1.44 - 1.64

Introdução 1.44 - 1.46

Condições económicas ligadas à concessão de uma autorização 1.47 - 1.53

Apresentação das relações de apuramento, apuramento e colocação à disposição 1.54 - 1.58

Taxas de rendimento 1.59 - 1.61

Compensação pelo equivalente e exportação antecipada 1.62 - 1.63

Conclusão 1.64

Apuramento e cobrança a posteriori dos recursos próprios tradicionais 1.65 - 1.119

Introdução 1.65 - 1.67

Observações gerais relativas aos regulamentos, aos procedimentos e aos sistemas 1.68 - 1.88

Observações relativas à aplicação das disposições em vigor 1.89 - 1.116

Conclusão 1.117 - 1.119

Recursos próprios provenientes do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) e do produto nacional bruto (PNB) 1.120 - 1.156

Introdução 1.120 - 1.121

Rectificações das matérias colectáveis uniformes IVA e PNB 1.122 - 1.152

Controlo efectuado pela Comissão e estabelecimento das reservas 1.122 - 1.126

Situação em matéria de reservas e sua incidência financeira 1.127 - 1.129

Inscrição das reservas nas contas e seu controlo contabilístico 1.130 - 1.136

Controlo das dívidas relacionadas com as reservas com vista à sua cobrança 1.137 - 1.149

Ausência de aplicação de juros de mora em caso de colocação à disposição tardia dos recursos próprios 1.150 - 1.152

Conclusão 1.153 - 1.156

INTRODUÇÃO GERAL

1.1. No que se refere aos recursos próprios tradicionais, a análise do Tribunal incidiu especialmente sobre a gestão financeira da Comissão e dos Estados-Membros em matéria de apuramento e cobrança das dívidas comunitárias, sobre a aplicação da regulamentação comunitária aduaneira no domínio das zonas francas, sobre a gestão financeira do regime aduaneiro do aperfeiçoamento activo (sistema de suspensão), bem como sobre o apuramento e a cobrança a posteriori dos recursos próprios tradicionais, especialmente em casos de fraude e de irregularidades. O Tribunal analisou igualmente o acompanhamento das reservas emitidas pela Comissão sobre a gestão dos recursos provenientes da aplicação de uma taxa uniforme à matéria colectável IVA e de uma taxa prevista no âmbito do procedimento orçamental à soma dos PNB de todos os Estados-Membros.

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

1.2. O quadro 1.1 apresenta as receitas comunitárias relativas ao exercício de 1996 e o gráfico 1.1 põe em evidência que:

a) as receitas efectivas do exercício de 1996, que aumentaram 8,3% em relação ao exercício de 1995 (75 077,1 milhões de ecus), atingiram 81 275,1 milhões de ecus, ou seja 99% das receitas previstas no orçamento definitivo;

b) os recursos próprios tradicionais líquidos, excluindo os encargos de cobrança (1 509,3 milhões de ecus), elevaram-se a 13 583,6 milhões de ecus, o que representa 16,7% do total das receitas efectivas; estes recursos, que diminuíram 6% em relação ao exercício de 1995, eram constituídos por:

- direitos aduaneiros num montante bruto de 13 069,1 milhões de ecus, o que corresponde a 86,6% dos recursos próprios tradicionais brutos (15 092,9 milhões de ecus)(2);

- direitos agrícolas num montante bruto de 810,2 milhões de ecus, o que corresponde a 5,4% dos recursos próprios tradicionais brutos;

- quotizações do açúcar e isoglicose num montante bruto de 1 213,7 milhões de ecus, o que corresponde a 8% dos recursos próprios tradicionais brutos;

c) o recurso próprio proveniente do imposto sobre o valor acrescentado (IVA), tendo em conta os saldos e ajustamentos (858,2 milhões de ecus), elevou-se a 36 535 milhões de ecus(3), ou seja 45% do total das receitas efectivas; a diminuição da receita efectiva comparativamente ao exercício de 1995 (39 127,34 milhões de ecus) é de 6,6%;

d) o recurso PNB, tendo em conta os saldos e ajustamentos ( P27 milhões de ecus), elevou-se a 21 058 milhões de ecus(4) (incluindo 237,9 milhões de ecus de reservas), ou seja 26% do total das receitas efectivas; este recurso aumentou 48,6% comparativamente ao exercício anterior (14 172,6 milhões de ecus);

e) o excedente disponível do exercício anterior (9 215,19 milhões de ecus) e as receitas diversas (915,93 milhões de ecus) representam 12,5% do total das receitas efectivas, ou seja um aumento de 40,4% comparativamente ao exercício de 1995.

RECURSOS PRÓPRIOS TRADICIONAIS

Gestão financeira

Acompanhamento das observações do Tribunal por parte da Comissão

1.3. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1991(5), o Tribunal de Contas identificara, por um lado, os recursos próprios tradicionais não colocados à disposição da Comissão num montante de 2 milhões de ecus e, por outro, os direitos colocados à disposição tardiamente no valor de 2 000 milhões de ecus, cujos juros de mora correspondentes tinham sido estimados pelo Tribunal em 25,72 milhões de ecus. Na sequência dos controlos efectuados nos Estados-Membros, a Comissão fixou o montante dos direitos a recuperar em 6,5 milhões de ecus e o montante dos juros de mora em 25,0 milhões de ecus. Em 1 de Maio de 1997 faltava apenas cobrar um montante de 0,1 milhão de ecus relativo aos juros de mora.

1.4. A Comissão cobrou os 37 253 ecus referentes aos casos específicos referidos nos relatórios anuais do Tribunal relativos aos exercícios de 1992(6) e 1993(7). As observações do Tribunal relativas aos exercícios de 1994(8) e 1995(9) permitiram cobrar 3,1 milhões de ecus e emitir ordens de cobrança suplementares no valor de 2,5 milhões de ecus.

1.5. Na sequência dos controlos efectuados pelo Tribunal de Contas e pela Comissão, foram iniciados 169 procedimentos de cobrança e, em 1 de Março de 1997, estavam ainda em aberto 143 procedimentos. No que se refere a 117 destes procedimentos o montante da dívida não estava ainda apurado. Em relação às 21 ordens de cobrança emitidas pela Comissão num montante de 25 milhões de ecus, em 1 de Março de 1997 a data de vencimento estava já ultrapassada. No caso de 12 dessas 21 ordens de cobrança, a data de vencimento fixada na ordem de cobrança venceu há mais de um ano.

1.6. Em Julho de 1995, o Tribunal de Contas constatou que as autoridades alemãs não colocaram à disposição da Comissão recursos próprios tradicionais relativos aos meses de Dezembro de 1993 e de 1994 num montante de 19,4 milhões de ecus. A Comissão foi informada deste facto em Agosto de 1995. O Estado-Membro, por iniciativa própria, colocou o montante principal à disposição da Comissão sem juros de mora. Em 29 de Novembro de 1996, ou seja quase 15 meses mais tarde, o gestor orçamental emitiu uma ordem de cobrança para os juros de mora.

1.7. Em Maio de 1995, a Dinamarca informou a Comissão que um montante de 0,8 milhões de ecus de direitos antidumping seria colocado à sua disposição com um atraso considerável. Uma parte desse montante (0,5 milhões de ecus) tinha sido apurada antes de 1991. Em Outubro de 1995, a Commissão solicitou, para a totalidade do período em atraso, a aplicação do artigo 11.° do Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552//89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, relativo aos juros de mora. Um mês mais tarde, a Dinamarca, no que se refere aos montantes relativos aos exercícios anteriores a 1991, invoca, por antecipação, a alteração do n.° 2 do artigo 7.° do Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552//89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, efectuada pelo Regulamento (Euratom, CE) n.° 1355/96 do Conselho, de 8 de Julho de 1996, em vias de adopção nessa data. A alteração invocada introduz a prescrição trienal das dívidas dos Estados-Membros para com a Comissão quando essas dívidas não lhes tenham sido notificadas anteriormente. Em 31 de Janeiro de 1997, a cobrança da dívida dinamarquesa em questão continuava ainda pendente.

Conclusão

1.8. A Comissão tem dificuldade em cobrar nas datas previstas as dívidas apuradas na sequência dos controlos comunitários, em particular os juros de mora. Além disso, a alteração do Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552/89 poderá implicar que inúmeras cobranças, a efectuar na sequência das observações do Tribunal, sejam abrangidas pela prescrição trienal, caso essas cobranças não sejam notificadas aos Estados-Membros nos prazos previstos.

Gestão financeira nos Estados-Membros

1.9. O Tribunal, no decorrer de missões que incidiram sobre trabalhos de auditoria respeitantes à Declaração de Fiabilidade e sobre auditorias dos temas já referidos anteriormente, analisou o apuramento de direitos comunitários, os procedimentos contabilísticos e os aspectos específicos dos procedimentos de cobrança em todos os Estados-Membros.

Apuramento tardio dos recursos próprios

1.10. O Tribunal analisou, na totalidade dos Estados-Membros, em que medida os procedimentos nacionais garantem que, em conformidade com a legislação comunitária(10), as dívidas aduaneiras são contabilizadas dentro do prazo previsto. O Tribunal verificou que:

a) no que se refere aos direitos aduaneiros impostos a operadores na sequência de controlos a posteriori(11) em casos de irregularidades que impliquem procedimentos judiciais, verificou-se que, no Reino Unido, as dívidas aduaneiras não são apuradas logo que as condições do artigo 2.° do Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552/89 do Conselho estão reunidas. Em inúmeros casos essas dívidas são apuradas antes do início dos procedimentos judiciais. No entanto, a conclusão dos procedimentos judiciais e a realização dos julgamentos têm prioridade sobre a cobrança dos montantes em dívida;

b) no que se refere aos direitos aduaneiros impostos a operadores na sequência de controlos a posteriori, em outros casos de irregularidades verificou-se que em Espanha os procedimentos aplicados provocaram atrasos a nível do apuramento, contabilização e colocação à disposição dos recursos próprios e, por conseguinte, neste âmbito, não respeitavam a legislação comunitária. Além disso, na Alemanha e em Itália, os direitos aduaneiros apurados na sequência de controlos a posteriori eram estabelecidos com atrasos que chegavam a atingir 24 meses. Na Bélgica e, em certa medida, na Alemanha o atraso era sistemático; e

c) no que se refere ao registo dos direitos aduaneiros devidos com base em declarações incompletas, verificou-se que em sete Estados-Membros(12) os direitos aduaneiros apurados, referentes a mais de 10% das declarações incompletas, não tinham sido devidamente inscritos no registo de liquidação no termo do período previsto pela legislação comunitária(13), de forma a permitir que os operadores apresentassem os elementos em falta das suas declarações. Os direitos aduaneiros pendentes ou apurados tardiamente, com base numa amostra de declarações incompletas na Bélgica, em Espanha e na Irlanda elevavam-se a cerca de 0,5 milhões de ecus.

1.11. No Reino Unido, o sistema contabilístico utilizado na gestão de garantias monetárias, destinadas a garantir potenciais dívidas fiscais, não permite identificar separadamente as garantias depositadas respeitantes aos recursos próprios comunitários. Em 1992, as autoridades britânicas reconheceram que este aspecto constituía um problema(14). Em 1996, as referidas autoridades declararam que o seu sistema contabilístico não permitia ainda identificar depósitos, quer através do tipo de receita quer pelo motivo do depósito, sendo necessário determinar se existe uma solução para este problema com uma boa relação custo-eficácia(15).

1.12. Na Alemanha, os direitos aduaneiros correspondentes a declarações periódicas(16) eram muitas vezes contabilizados com três ou quatro meses de atraso.

Contabilidade separada ou contabilidade B

1.13. Os Estados-Membros devem inscrever as dívidas aduaneiras na contabilidade comunitária. No entanto, as dívidas aduaneiras que foram comunicadas ao devedor mas que não foram ainda cobradas e não estão garantidas ou que, embora estando garantidas, foram contestadas, devem ser inscritas numa contabilidade comunitária separada(17). Em Itália, vários serviços só contabilizam esses montantes no momento da cobrança, embora a legislação comunitária exija a sua contabilização na data em que é efectuada a notificação ao devedor. Este procedimento não está em conformidade com a legislação comunitária.

Anulação de direitos apurados

1.14. Na Alemanha, um montante de 0,2 milhões de ecus não foi colocado à disposição da Comissão em aplicação do n.° 2 do artigo 17.° do Regulamento n.° 1552/89 que dispensa os Estados-Membros de colocar à disposição os recursos próprios se, em casos específicos, se verificar que a cobrança é impossível por motivos que não são imputáveis aos Estados-Membros(18). No entanto, no caso em questão, a não cobrança deveu-se a um erro das autoridades nacionais e o montante devido deveria ter sido colocado à disposição em Junho de 1993.

Classificação tarifária

1.15. No Reino Unido verificou-se que a tarifa tinha incluído um erro durante 17 anos. As autoridades britânicas apuraram e colocaram à disposição (em Março de 1995) a parte dos direitos não pagos (3,36 milhões de ecus) relativos a um período máximo de três anos anterior à data da descoberta do erro (Dezembro de 1991). Os direitos apurados e não cobrados durante o período em que decorreu o inquérito necessário para apurar e corrigir o erro não foram colocados à disposição (0,3 milhões de ecus). Dever-se-iam aplicar juros de mora aos direitos não pagos colocados à disposição com mais de três anos de atraso.

Direitos exigíveis sobre as bagagens de passageiros

1.16. Em determinados Estados-Membros, os direitos aduaneiros, os impostos sobre consumos específicos e o IVA que incidem sobre as bagagens de passageiros são aplicados mediante uma taxa forfetária. De acordo com os procedimentos nacionais, as receitas cobradas são posteriormente repartidas pelas diferentes categorias de direitos e impostos. No Reino Unido, durante três anos, foi utilizada uma percentagem incorrecta na repartição dos recursos próprios provenientes de direitos e impostos cobrados sobre as bagagens de passageiros. Esta situação deu origem ao não pagamento de 3,9 milhões de ecus de recursos próprios tradicionais no período decorrido entre 1993 e 1995. Em Março de 1996, este montante foi colocado à disposição da Comissão. Na Bélgica, os procedimentos nacionais referentes à percentagem de repartição aplicada não são analisados periodicamente. Assim, esta percentagem, que durante 17 anos não sofreu alterações, deverá ser modificada de forma a ter em conta alterações do tráfego ou da tarifa.

Conclusão

1.17. Os Estados-Membros são responsáveis pelo correcto apuramento dos recursos próprios comunitários, pela sua inscrição na contabilidade e pela sua colocação à disposição da Comissão. Os Estados-Membros devem ainda garantir que a legislação comunitária é correctamente aplicada. Além disso, os Estados-Membros estão autorizados a reter 10% dos recursos próprios colocados à disposição para cobrir as despesas de cobrança. A Comissão deverá controlar de que forma os Estados-Membros cumprem esta obrigação através dos seus controlos e verificações no local. De uma amostra de aproximadamente 3 000 declarações analisadas pelo Tribunal verificou-se que pelo menos 3 milhões de ecus de recursos próprios devem ser cobrados.

Zonas francas

Introdução

1.18. As zonas francas e os entrepostos francos são definidos na legislação comunitária(19) como partes do território aduaneiro da Comunidade, separadas do resto desse território, nas quais:

a) as mercadorias não comunitárias são consideradas, para efeitos de aplicação dos direitos de importação e de medidas de política comercial à importação, como se não estivessem no território aduaneiro da Comunidade, desde que não sejam introduzidas em livre prática nem sujeitas a outro regime aduaneiro nem utilizadas ou consumidas em condições que não as previstas pela regulamentação aduaneira;

b) as mercadorias comunitárias abrangidas por uma legislação comunitária específica que estipule nesse sentido beneficiam, devido à sua colocação em zona franca ou em entreposto franco, de medidas que, em princípio, se relacionam com a exportação dessas mercadorias.

1.19. A regulamentação comunitária(20) inclui actualmente uma lista de 33 zonas francas designadas e operacionais em dez Estados-Membros. Na Alemanha, na Grécia e em Itália, as zonas francas estão situadas nos principais portos nacionais. Embora não existam estatísticas fiáveis respeitantes ao volume de mercadorias que transitam pelos portos comunitários com zona franca, prevê-se que esse volume não exceda 10% do total dos movimentos de mercadorias em todos os portos comunitários. O Tribunal efectuou o seu inquérito em seis Estados-Membros(21), tendo efectuado visitas a 16 zonas francas designadas.

1.20. O princípio fundamental no qual se baseia o conceito de zona franca consiste em que a integridade do território aduaneiro seja preservada por um conjunto de perímetros de segurança e de pontos de entrada e saída, de forma a facilitar a fiscalização das autoridades aduaneiras no exterior da zona franca e a impedir a remoção ilícita de quaisquer mercadorias. Todas as mercadorias trazidas para as zonas francas por operadores autorizados deverão ser objecto de uma inscrição rigorosa numa contabilidade de existências aprovada.

Designação e delimitação das zonas francas

1.21. As disposições em matéria de segurança nos Estados-Membros visitados variam desde a sua quase inexistência, no caso da Irlanda, a um grande rigor, como na Alemanha.

1.22. A Irlanda possui duas zonas francas designadas, Shannon e Ringaskiddy. Numa destas zonas (Ringaskiddy), formalmente designada em 1989, não se tem verificado qualquer actividade de zona franca. Embora as duas zonas francas estejam claramente definidas, nenhuma delas tem perímetros de segurança ou pontos de entrada e saída que possam facilitar a fiscalização das autoridades aduaneiras. Os perímetros não foram concebidos com o objectivo de impedir a remoção ilícita das mercadorias dessas zonas. No que se refere ao controlo das mercadorias colocadas nas zonas francas, as autoridades irlandesas baseiam-se quase exclusivamente na verificação dos documentos aduaneiros (documento de entrada), na contabilidade de existências mantida pelos operadores das zonas francas e nos procedimentos de controlo normalizados aplicados aos operadores comerciais.

1.23. A zona franca de Tilbury (Reino Unido) ocupa a totalidade do porto de Tilbury e, embora esteja definida, vedada e protegida de forma adequada, é simultaneamente utilizada como zona franca e como porto normal. O porto está sob vigilância aduaneira mas, no caso da zona franca, trata-se de um conceito mais abstracto. As mercadorias são «colocadas» na zona franca como se se tratasse de um regime aduaneiro - até 45 dias após a descarga no caso das mercadorias transportadas por mar mas não são separadas das outras mercadorias colocadas sob controlo aduaneiro ou em livre prática no porto. O conceito de zona franca «virtual» apresenta riscos para os recursos próprios comunitários, dado que têm sido retiradas desta zona mercadorias de zona franca para serem colocadas em livre prática, sem pagamento dos correspondentes direitos aduaneiros. Quando este facto foi descoberto, as mercadorias da zona franca foram substituídas por mercadorias similares não provenientes da zona franca. A regulamentação não prevê a substituição de mercadorias retiradas para introdução em livre prática por mercadorias equivalentes. Consequentemente, os direitos aduaneiros aplicáveis às mercadorias retiradas deveriam ter sido cobrados de acordo com o artigo 201.° do Código Aduaneiro.

1.24. Em Itália, uma zona franca designada (Veneza) não funciona como tal desde Abril de 1993. Foi recentemente designado um outro local, que não dispõe de qualquer operador autorizado e não foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, conforme prevê a legislação comunitária(22).

Controlo do fluxo de mercadorias e aprovação das actividades das zonas francas

1.25. Qualquer operador, antes de exercer uma actividade numa zona franca, deve obter previamente a aprovação das autoridades aduaneiras para a contabilidade de existências(23), na qual deve registar todos os dados das mercadorias que introduzir na zona franca, para que as autoridades aduaneiras possam verificar a correcta aplicação da legislação comunitária.

1.26. As autoridades aduaneiras responsáveis pela fiscalização das zonas francas podem controlar as mercadorias que entrem, permaneçam ou saiam de uma zona franca, por amostragem ou sempre que tenham dúvidas fundadas quanto à observância da legislação aplicável(24).

1.27. Oito das zonas francas operacionais visitadas pelo Tribunal dispõem de acesso directo ao mar(25). Todas elas, com excepção de Cádiz, incluem as principais instalações portuárias de manuseamento de mercadorias em cada porto. Consequentemente, a maior parte das mercadorias (incluindo as mercadorias nos contentores) que são descarregadas nestas zonas são transportadas para um destino no interior do território aduaneiro comunitário.

1.28. Nas zonas francas da Alemanha e de Itália, estas mercadorias, uma vez que não se destinam às zonas francas em questão, não são registadas nem na contabilidade de existências da zona franca nem nos registos das mercadorias em depósito temporário previstos pelo Código(26). É o que sucede mesmo que estas mercadorias permaneçam por vezes na zona franca durante várias semanas, iludindo as disposições em matéria de fiscalização aduaneira.

1.29. A regulamentação não faz qualquer distinção entre as mercadorias que são colocadas nas zonas francas e as que dão entrada nessas zonas para serem transportadas para outros destinos comunitários. Este facto, bem como a disposição do Código Aduaneiro(27) que estipula que o armazenamento de mercadorias durante um curto período, inerente a um transbordo, é considerado como fazendo parte desse transbordo, significa que mercadorias que tenham um outro destino comunitário possam ser descritas como mercadorias em transbordo, beneficiando do sistema de zona franca sem estarem sujeitas às suas regras.

1.30. Na Alemanha (Bremen e Bremerhaven), a autoridade portuária que fornece as instalações para o manuseamento e armazenamento das mercadorias não está formalmente autorizada a actuar como operador de zona franca nem regista os dados das mercadorias que entram, permanecem ou saem da zona franca numa contabilidade de existências aprovada pelos serviços aduaneiros.

1.31. Na Grécia, quando as mercadorias são transportadas em contentores, a contabilidade de existências dos operadores das zonas francas (as respectivas autoridades portuárias) aprovada pelos serviços aduaneiros, regista apenas as marcas de identificação do contentor e uma breve descrição das mercadorias. A disposição constante dos regulamentos, segundo a qual a contabilidade de existências deve permitir que as autoridades aduaneiras identifiquem as mercadorias e deve registar os respectivos movimentos(28), não é respeitada.

1.32. Nas zonas francas de Trieste (Itália), as autoridades aduaneiras não aplicam geralmente a disposição que prevê que os operadores mantenham uma contabilidade de existências nem, contrariamente à regulamentação comunitária(29), se certificam de que os operadores que exercem apenas uma actividade de armazenamento solicitam a sua autorização para operar no interior das zonas, apresentando pedidos de aprovação das contabilidades de existências.

1.33. Na zona franca de Barcelona, a contabilidade de existências de todos os operadores - que exercem actividades de armazenamento - é efectuada através de um sistema fornecido pela autoridade da zona franca, um consórcio de organismos públicos. Nenhuma das empresas solicitou a autorização das autoridades aduaneiras para exercer actividades na zona franca apresentando um pedido de autorização da contabilidade de existências, conforme está estipulado. Nestas circunstâncias, o consórcio é a única entidade à qual as autoridades aduaneiras se podem dirigir para cobrar dívidas aduaneiras constituídas nos termos do artigo 205.° do Código Aduaneiro.

Colocação de mercadorias nas zonas francas

1.34. A regulamentação(30) permite a colocação de mercadorias numa zona franca sem que seja necessária a sua apresentação às autoridades aduaneiras nem a entrega de uma declaração aduaneira. No entanto, apenas os operadores com actividades nas zonas francas que dispõem de acesso directo ao mar podem beneficiar deste direito. Nas outras zonas francas comunitárias, as mercadorias não comunitárias devem passar primeiro por uma outra parte do território aduaneiro e, por conseguinte, necessitam de ser cobertas por um regime de trânsito apropriado. Os regimes de trânsito terminam invariavelmente com a apresentação das mercadorias e/ou de documentos às alfândegas.

1.35. Na Irlanda, as mercadorias não comunitárias são «colocadas» na zona franca de Shannon através de um procedimento aplicado à sua entrada em território nacional assimilado a um «regime aduaneiro». Estes procedimentos de entrada das mercadorias não são acompanhados da cobertura de uma garantia, que normalmente seria necessária para o regime de trânsito no território aduaneiro. Não é utilizado um procedimento de trânsito.

Utilização de uma nota informativa

1.36. Os regulamentos comunitários prevêem a possibilidade de os capitães dos navios utilizarem uma «nota informativa» para facilitar a identificação dos navios susceptíveis de transportarem mercadorias comunitárias(31). No entanto, o mesmo regulamento tem disposições contraditórias(32) respeitantes à utilização obrigatória da «nota informativa» quando os navios transportam mercadorias não comunitárias para outros portos comunitários e como substituto dos procedimentos de trânsito comunitário externo, em caso de transporte marítimo de mercadorias não comunitárias para zonas francas situadas em portos comunitários. A nota informativa, que indica o nome do navio, o porto e a data de partida, o porto de destino e os portos de escala prováveis, não dá informações pormenorizadas acerca das mercadorias transportadas nem faz qualquer distinção entre utilização obrigatória e utilização opcional. A nota informativa é emitida num exemplar único, não é numerada nem registada e, contrariamente aos procedimentos de trânsito completos, não precisa de ser apurada no momento da chegada ao destino indicado. Devido à falta de coerência e de clareza que caracterizam a sua utilização, quatro dos Estados-Membros visitados (Espanha, Alemanha, Itália e Grécia) exigem documentos que provem o regime aduaneiro das mercadorias provenientes de qualquer porto de embarque comunitário.

1.37. Consequentemente, quando uma nota informativa é utilizada em substituição dos procedimentos de trânsito comunitário para «transporte (de mercadorias não comunitárias) para uma zona franca situada num porto», existe o risco de que possa ser apresentada noutro porto comunitário, ou na parte situada fora da zona franca de um determinado porto, e seja aceite como prova do estatuto comunitário das mercadorias (não comunitárias) transportadas, pelo facto de ter sido autenticada para indicar que o navio partira com a sua carga inicial de um porto comunitário.

Direitos aduaneiros relativos a mercadorias em falta nas zonas francas

1.38. O artigo 205.° do Código Aduaneiro comunitário estipula que é facto constitutivo de uma dívida aduaneira o consumo ou a utilização, numa zona franca, em condições distintas das previstas pela regulamentação em vigor, de uma mercadoria sujeita a direitos de importação. Em caso de desaparecimento de mercadorias e caso esse desaparecimento não possa ser justificado de forma satisfatória às autoridades aduaneiras, estas últimas podem considerar que as mercadorias foram consumidas ou utilizadas na zona franca.

1.39. Nas zonas francas visitadas na Alemanha, as autoridades aduaneiras renunciam à cobrança das dívidas aduaneiras referentes a mercadorias que tenham sido roubadas das instalações dos operadores na zona franca. Em Itália (Trieste), as mercadorias sujeitas a direitos aduaneiros, cuja desaparição não possa ser justificada às autoridades aduaneiras, são consideradas como tendo sido reexportadas do território aduaneiro, não tendo dado origem à constituição de dívidas aduaneiras.

1.40. Na Grécia (Pireu), o único operador da zona franca (a autoridade portuária) contestara as dívidas aduaneiras constituídas pelo desaparecimento da zona franca de mercadorias sujeitas a direitos de importação.

Controlos aduaneiros

1.41. De uma maneira geral, os controlos aduaneiros opcionais previstos pela regulamentação(33) são efectuados pelas autoridades aduaneiras dos Estados-Membros visitados. Contudo, verificou-se que, em determinados casos, a gestão e a eficácia desses controlos não eram satisfatórias.

1.42. Na Irlanda (Shannon) não foram elaborados quaisquer relatórios dos controlos efectuados, não tendo sido encontrados quaisquer vestígios dos resultados dos controlos ou de qualquer medida de acompanhamento decorrente dos mesmos. Em Itália (Trieste), as autoridades aduaneiras referiram que os seus controlos eram efectuados sem verificação da contabilidade de existências ou de outros documentos. Na zona franca de Hamburgo, os controlos da contabilidade de existências dos operadores eram efectuados pelos serviços aduaneiros alemães, mas estes últimos não procuravam verificar o carácter exaustivo da contabilidade comparativamente aos documentos de transporte exigíveis à entrada e à saída da zona. Na zona franca de Bremen foram assinaladas diferenças consideráveis na contabilidade de existências de um operador dessa zona. No entanto, essas diferenças só foram detectadas pelas autoridades nacionais após a empresa ter mudado de proprietário.

Conclusão

1.43. As constatações feitas pelo Tribunal parecem indicar que cada zona franca tem um funcionamento quase exclusivo. A Comissão deverá garantir que:

a) as informações referentes ao regime e à definição das zonas francas sejam actualizadas, precisas e claras e que as mesmas sejam divulgadas pelas autoridades aduaneiras responsáveis pelo controlo dos movimentos de mercadorias entre os portos comunitários (ver pontos 1.22-1.24);

b) a regulamentação prevê a realização obrigatória de controlos regulares e sistemáticos, baseados numa análise de riscos, para as mercadorias situadas nas zonas francas, bem como para a contabilidade de existências e os documentos relativos aos seus movimentos nas zonas francas (ver pontos 1.41-1.42);

c) sejam eliminados os riscos que representa para os recursos próprios comunitários o não cumprimento nas zonas francas de disposições comunitárias importantes (ver pontos 1.32 e 1.42);

d) sejam criadas regras claras, destinadas a proteger os interesses comunitários, para todas as mercadorias não comunitárias que entrem nas zonas francas (ver pontos 1.28-1.30 e 1.35);

e) sejam cobrados direitos adequados sempre que mercadorias sujeitas a imposto desaparecem ou são indevidamente utilizadas nas zonas francas (ver pontos 1.39-1.40);

f) a regulamentação relativa ao tratamento aduaneiro das mercadorias transportadas por via marítima, e em especial mercadorias não comunitárias transportadas de portos comunitários normais para portos que possuam zonas francas(34), seja alterada de forma a proteger os interesses comunitários, sem deixar de continuar a ser largamente compatível com o mercado único (ver pontos 1.36-1.37).

Aperfeiçoamento activo

Introdução

1.44. O aperfeiçoamento activo é um procedimento aduaneiro que autoriza a importação de mercadorias não comunitárias, daqui em diante designadas mercadorias de importação, sem pagamento de direitos, destinadas à transformação e exportação de produtos acabados (produtos compensadores) a partir do mercado comunitário. Este regime pode assumir duas formas:

a) sistema suspensivo: neste caso, os direitos devidos pelas mercadorias de importação, destinadas a serem reexportadas sob a forma de produtos compensadores, são suspensos à importação. Contudo, no caso de alguns produtos acabados ou mercadorias importadas serem colocados no mercado comunitário, os direitos passam a ser exigíveis;

b) sistema de draubaque: os direitos aplicáveis às mercadorias de importação são pagos à importação e restituídos se os produtos acabados ou as mercadorias de importação forem posteriormente reexportados do mercado comunitário.

Para beneficiar do aperfeiçoamento activo, o operador deve obter previamente uma autorização emitida pelas autoridades nacionais competentes.

1.45. Em 1995, o Tribunal controlou um aspecto específico do regime, concentrando-se em particular nos juros compensatórios exigíveis em relação às mercadorias introduzidas em livre circulação após terem sido colocadas em sistema suspensivo(35). Em 1996, o Tribunal analisou a aplicação do sistema suspensivo de aperfeiçoamento activo em oito Estados-Membros(36). A auditoria avaliou a potencial incidência das modalidades de funcionamento do sistema suspensivo para os recursos próprios.

1.46. Em oito Estados-Membros visitados, as autorizações entregues aos operadores em 1994 representavam aproximadamente 26 296,9 milhões de ecus de mercadorias importadas(37). No mesmo ano, as autorizações emitidas nos doze Estados-Membros elevavam-se a 36 997,8 milhões de ecus. Das cerca de 1 200 autorizações operacionais durante o período compreendido entre 1995 e 1996 nas 24 estâncias aduaneiras visitadas, foi controlada uma amostra de 207, das quais 94 apresentavam anomalias. O Tribunal constatou a ocorrência de perdas de recursos próprios estimadas em 0,5 milhões de ecus no caso de 25 dessas 207 autorizações.

Condições económicas ligadas à concessão de uma autorização

1.47. Para poder obter a autorização de aplicar o regime de aperfeiçoamento activo, qualquer operador deve provar à administração competente que preenche as condições económicas previstas pela legislação comunitária(38). Estas condições destinam-se a proteger os interesses de produtores comunitários que possam ser prejudicados pela utilização de mercadorias importadas.

1.48. Considera-se que as condições económicas estão preenchidas quando o valor de cada tipo de mercadoria importada, por operador e por ano civil, é inferior a um determinado limiar(39). Sempre que o valor das mercadorias excede este limiar e que a natureza da operação não consiste apenas numa operação de manuseamento simples, o requerente deve provar que satisfaz as condições económicas.

1.49. Quando a condição económica declarada reside na impossibilidade de utilizar mercadorias comunitárias devido ao seu preço, à sua qualidade, etc., os Estados-Membros devem comunicar mensalmente à Comissão as informações disponíveis sobre a autorização em causa, para que esta possa informar os outros Estados-Membros. No caso do leite e produtos lácteos e dos animais vivos, a Comissão deve ser informada em quaisquer circunstâncias(40).

1.50. Nos Estados-Membros visitados não se constatou qualquer caso em que um pedido tenha sido recusado por falta de cumprimento das condições económicas. Quando uma condição económica não era aplicável, era substituída por uma outra. Além disso, não foi assinalado qualquer caso de recusa retrospectiva de uma condição económica em consequência de uma queixa de outro Estado-Membro na sequência da notificação efectuada pela Comissão.

1.51. Na Irlanda, quando um operador introduz um pedido de obtenção do regime de aperfeiçoamento activo e declara uma condição económica diferente do limiar (ver ponto 1.48), as autoridades irlandesas aplicam este último, caso o valor da mercadoria lhe seja inferior. No entanto, nesses casos a autorização não indica que a condição económica relativa ao limiar foi concedida. Assim, a estância aduaneira competente para efeitos de fiscalização não pode controlar a sua aplicação.

1.52. Em Portugal, a condição económica segundo a qual a utilização de mercadorias comunitárias não seria rentável é analisada a nível local pelas respectivas estâncias aduaneiras. Só em caso de sérias dúvidas o assunto é colocado aos serviços centrais para decisão. A análise desta condição económica deverá ser sempre efectuada a nível central, onde existe o conhecimento adequado das condições gerais do mercado e dos preços.

1.53. Sempre que o período de validade de uma autorização exceda dois anos, as condições económicas devem ser reexaminadas periodicamente com intervalos não superiores a 24 meses(41). Na Alemanha, as disposições nacionais não respeitam a legislação comunitária, uma vez que prevêem que esta análise seja efectuada apenas de três em três anos.

Apresentação das relações de apuramento, apuramento e colocação à disposição

1.54. Quando o operador é autorizado a utilizar o aperfeiçoamento activo é-lhe atribuído também um prazo para reexportação dos produtos acabados (produtos compensadores)(42). No prazo de 30 dias após o termo do período de reexportação, o operador deve apresentar aos serviços aduaneiros uma relação de apuramento que indique as mercadorias importadas e a liquidação da dívida resultante da exportação dos produtos acabados, ou a sujeição a um tratamento ou utilização aduaneiros aprovados(43). Se as mercadorias são introduzidas no mercado comunitário, o montante dos direitos aplicáveis às mercadorias de importação deve ser pago(44) conjuntamente com juros compensatórios.

1.55. A auditoria de 207 autorizações nos oito Estados-Membros visitados permite concluir que, em cerca de 20 casos, foram colocados à disposição da Comissão 14 milhões de ecus com atrasos que chegam a atingir sete meses. As únicas excepções verificaram-se em Espanha, onde os atrasos de pagamento variam entre um e sete anos, e na Alemanha, onde vão desde três a 27 meses.

1.56. Verificou-se que, no caso de quatro operadores em três Estados-Membros (Alemanha, Irlanda e Itália), as relações eram normalmente apresentadas tardiamente e que num grande distrito aduaneiro nos Países Baixos a apresentação tardia era sistemática. As autoridades aduaneiras holandesas concederam aos operadores 90 dias para apresentarem a relação de apuramento e para liquidarem os direitos, ou seja mais 60 dias que o período previsto pela legislação comunitária. Na Alemanha foi concedido a um operador um período de globalização de seis meses, em vez do período de globalização mensal ou trimestral(45) previsto pela legislação comunitária. A utilização desta globalização semestral traduziu-se por um atraso de três meses no apuramento e colocação à disposição dos recursos próprios.

1.57. Na Alemanha, no caso de um importante operador, os produtos compensadores secundários e os resíduos não eram incluídos na relação de apuramento e os direitos relativos aos produtos desviados para o mercado comunitário não eram pagos. As mesmas exportações eram utilizadas para apurar várias declarações. Em relação a um outro importante operador, durante mais de três anos não tinha sido efectuado qualquer controlo formal.

1.58. Na Bélgica e na Alemanha, os prazos de reexportação eram prorrogados de forma regular e repetida sem que o operador justificasse a necessidade dessa prorrogação. Em determinados casos, o período da prorrogação não era respeitado e os direitos aplicáveis às mercadorias importadas e não reexportadas nos prazos autorizados não eram cobrados.

Taxas de rendimento

1.59. A taxa de rendimento, que é definida como a quantidade ou percentagem de produtos compensadores obtidos do aperfeiçoamento de uma quantidade determinada de mercadorias de importação, deverá ser objecto de verificações a posteriori por parte das autoridades aduaneiras(46).

1.60. Na Bélgica, em França e em Portugal, as taxas não eram verificadas a posteriori pelas autoridades aduaneiras.

8(01).1

1.61. Na Alemanha, um importante operador apresentou relações de apuramento efectuadas com base em taxas de rendimento antigas que não tinham posteriormente sido actualizadas. As diferenças entre as taxas antigas e as taxas reais variavam desde 10% até 150%. Em 1995, a reexportação de mercadorias de importação incorporadas em produtos compensadores tinha sido sobreavaliada, o que provocou uma perda de recursos próprios que as autoridades nacionais devem ainda avaliar.

Compensação pelo equivalente e exportação antecipada

1.62. Um operador pode ser autorizado a utilizar mercadorias obtidas no mercado comunitário, em vez de mercadorias de importação, para produzir produtos compensadores (compensação pelo equivalente). O operador pode igualmente ser autorizado a exportar fora da Comunidade produtos compensadores obtidos a partir de mercadorias equivalentes antes da importação das mercadorias de substituição. Este procedimento é conhecido por exportação antecipada. A autorização deve permitir usar a compensação pelo equivalente e a exportação antecipada(47) e, no caso desta última, deve especificar o prazo concedido para a importação das mercadorias de substituição(48).

1.63. Em Espanha, num determinado caso, a compensação pelo equivalente tinha sido aceite na relação de apuramento sem autorização prévia. Nos Países Baixos, a compensação pelo equivalente não era aplicada da forma prevista pela legislação comunitária(49). Na Alemanha e em Espanha tinham-se verificado casos de exportações antecipadas não autorizadas. Em todos estes casos os recursos próprios deveriam ter sido cobrados.

Conclusão

1.64. A Comissão deverá:

a) avaliar a eficácia da aplicação das condições económicas, tomar medidas para limitar o número destas condições às que são necessárias à protecção dos interesses dos produtores comunitários, garantindo o seu controlo efectivo (ver pontos 1.50-1.53);

b) zelar pela correcta aplicação da legislação comunitária através da criação de um sistema que permita controlar de forma eficaz a implementação do aperfeiçoamento activo, em especial no que se refere ao controlo da apresentação das relações de apuramento e da colocação à disposição dos recursos próprios nos prazos previstos (ver pontos 1.55-1.58), à verificação a posteriori das taxas de rendimento (ver pontos 1.60-1.61), bem como à concessão da compensação pelo equivalente e da exportação antecipada exclusivamente com base numa autorização (ver ponto 1.63);

c) aplicar o artigo 11.° do Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552/89 do Conselho, relativo ao pagamento de juros em caso de atrasos na colocação à disposição dos recursos próprios quando a dívida aduaneira resulta de um controlo inadequado por parte das administrações nacionais (ver pontos 1.55-1.58).

Apuramento e cobrança a posteriori dos recursos próprios tradicionais

Introdução

1.65. Em 1996, o Tribunal analisou, em oito Estados-Membros(50), os procedimentos de apuramento e cobrança a posteriori dos recursos próprios tradicionais, nomeadamente nos casos de fraude ou irregularidades tratados pelos Estados-Membros, conjuntamente com a Comissão, no âmbito da assistência mútua (AM)(51). A maior parte dos inquéritos efectuados neste domínio tem como objectivo verificar a regularidade dos certificados de origem emitidos em países terceiros que beneficiam de regimes tarifários preferenciais. O benefício financeiro resultante dos regimes preferenciais concedidos aos países terceiros é substancial. Mais de metade das importações comunitárias beneficiam de um regime preferencial e verifica-se a ocorrência de um número ainda superior de casos de fraudes e irregularidades no âmbito destes regimes. A análise realizada pelo Tribunal nos Estados-Membros destinava-se a completar os resultados do inquérito efectuado anteriormente sobre o mesmo assunto nos serviços da Comissão(52).

1.66. Do ponto de vista da protecção dos recursos próprios comunitários, a prescrição constitui o ponto fraco dos procedimentos de apuramento e de registo de liquidação (a posteriori) dos recursos próprios tradicionais. Com efeito, os inquéritos aduaneiros são muitas vezes complexos e prolongam-se durante vários anos, em particular quando se destinam a decidir acerca da regularidade dos certificados de origem. Nestas circunstâncias, excepto nos casos de fraude aos quais se apliquem os prazos de prescrição nacionais, a prescrição ocorre logo ao fim de três anos(53).

1.67. O Tribunal apresenta mais adiante os motivos essenciais mais comuns que provocam regularmente a perda de recursos próprios tradicionais em consequência de prescrição. Nos 23 dossiers AM da amostra que o Tribunal analisou, esta perda pode ser avaliada em 80 milhões de ecus. Em Janeiro de 1996, eram cerca de 700 os dossiers instruídos desde 1988 que continuavam abertos relativos a casos de fraude ou de irregularidades aduaneiras e o montante de evasão dos direitos em causa elevava-se a 1 000 milhões de ecus, segundo uma estimativa do Tribunal.

Observações gerais relativas aos regulamentos, aos procedimentos e aos sistemas

Disposições relativas à protecção dos interesses financeiros da União Europeia

Ausência de base jurídica que permita a notificação provisória dos direitos e a constituição de garantias a posteriori

1.68. O Tribunal, no seu relatório anual relativo ao exercício de 1994(54), recomendara em particular a inclusão no Código Aduaneiro Comunitário de disposições que autorizem a constituição de garantias posteriormente à autorização de saída, bem como de disposições que permitam, desde o início de um inquérito, interromper a prescrição e contabilizar o montante estimado dos direitos que foram objecto de evasão. Os casos constatados pelo Tribunal, em que os recursos próprios estão já abrangidos pela prescrição à data da conclusão definitiva dos inquéritos, confirmaram o fundamento destas recomendações (ver ponto 1.67).

1.69. No que se refere à possibilidade de interromper a prescrição através de uma comunicação provisória, a Comissão partilhou o ponto de vista do Tribunal e apresentou ao Conselho uma proposta(55) destinada a completar o artigo 220.° do Código Aduaneiro Comunitário, a fim de autorizar a notificação de um montante dos direitos estimado. A atribuição às autoridades aduaneiras da faculdade de exigir uma garantia a posteriori foi igualmente objecto de debates a nível do Comité do Código Aduaneiro, na sequência dos quais esta possibilidade foi abandonada(56).

1.70. Em Maio de 1996, o Conselho solicitou à Comissão a apresentação de uma proposta que permitisse essencialmente renunciar à cobrança de direitos quando, no âmbito dos regimes preferenciais, as irregularidades constatadas têm por origem actos das autoridades de países terceiros dos quais os operadores comunitários não podiam razoavelmente ter conhecimento(57).

Possibilidade limitada de suspender a aplicação dos acordos em caso de cooperação insuficiente dos Estados terceiros beneficiários

1.71. A conclusão dos inquéritos respeitantes à aplicação irregular ou fraudulenta dos regimes preferenciais implica a cooperação das autoridades dos países terceiros que emitem os certificados de origem. A possibilidade de a Comissão instaurar um procedimento de suspensão do benefício do regime, em caso de fraude e de ausência de cooperação administrativa, só foi criada recentemente apenas para um desses regimes, o sistema das preferências generalizadas (SPG)(58).

1.72. No âmbito do processo «Sumo de laranja de Israel», abrangido por um regime preferencial convencional, a Comissão deparou-se com uma recusa das autoridades locais de cooperarem quanto às questões de fundo do caso(59). As autoridades israelitas concordaram em controlar a autenticidade dos carimbos e das assinaturas constantes dos certificados de origem mas, aplicando a sua legislação nacional, recusaram-se a controlar a origem real do sumo, embora a Comissão tenha observado, desde 1993, que as quantidades de sumo de laranja israelita importadas na União Europeia eram aproximadamente o triplo da capacidade de produção de laranjas de Israel.

1.73. Um prolongamento excessivo dos procedimentos e dos prazos de resposta pode igualmente ser considerado um entrave administrativo à cobrança de direitos não pagos.

1.74. Por exemplo, uma missão comunitária efectuada em finais de 1991 na Costa do Marfim concluíra que o atum exportado por este país para a Comunidade desde 1988 não era de origem nacional. Os direitos em questão elevavam-se a aproximadamente 17 milhões de ecus. As autoridades deste país, não pondo em causa as conclusões da missão comunitária, insistiram para que os Estados-Membros de importação, em conformidade com as disposições da Convenção de Lomé, solicitem individualmente o controlo a posteriori dos certificados de origem que lhes dizem respeito antes de iniciarem medidas de cobrança.

1.75. Assim, durante o ano de 1992, os Estados-Membros em questão solicitaram às autoridades da Costa do Marfim que invalidassem formalmente os certificados controlados durante a missão. As respostas só foram comunicadas aos Estados-Membros em Setembro de 1995(60) e, além disso, contradizem as constatações da missão comunitária. Em França, principal Estado-Membro importador, o processo continuava pendente em Junho de 1996, embora os serviços aduaneiros tenham, desde 1991, instaurado processos de notificação num total de 8,7 milhões de ecus de direitos (ver os pontos 1.107 e seguintes). O parecer, emitido no âmbito de um recurso administrativo introduzido pelos importadores em questão, apresentou como conclusão que apenas aproximadamente um terço dos certificados abrangidos pelos processos de notificação seriam irregulares.

1.76. Finalmente, em determinados casos, as informações comunicadas pelos países terceiros não permitem eliminar as dúvidas sobre a regularidade dos certificados de origem.

1.77. Assim, entre Fevereiro de 1989 e Outubro de 1991, foram importados em França produtos têxteis declarados como sendo originários da Jamaica, com exoneração de direitos (cerca de 1,5 milhões de ecus), ao abrigo de 241 certificados de origem presumivelmente falsos. O controlo dos carimbos efectuado pelos serviços aduaneiros franceses revelou que todos os carimbos constantes dos certificados eram diferentes dos exemplares enviados oficialmente pelas autoridades da Jamaica(61); num dos carimbos o nome da capital da Jamaica tinha inclusivamente um erro ortográfico. Apesar disso, em Novembro de 1994, as autoridades jamaicanas confirmaram aos serviços aduaneiros franceses a validade de todos estes carimbos.

Disposições inadequadas que permitem evitar os direitos antidumping

1.78. Determinados regulamentos comunitários que criam direitos antidumping impõem um direito variável baseado num preço mínimo franco à fronteira, sendo a diferença entre este preço mínimo e o preço facturado, caso este seja inferior, cobrada como direito antidumping. No entanto, a regulamentação comunitária(62) prevê que, em caso de vendas sucessivas de uma mercadoria no território aduaneiro da Comunidade antes da sua introdução em livre prática, seja adoptado o preço da última venda para efeitos da avaliação efectuada pelos serviços aduaneiros. Esta disposição fornece aos operadores uma possibilidade de contornarem a aplicação dos direitos antidumping, apresentando, para efeitos da avaliação aduaneira, facturas que indiquem preços ligeiramente superiores aos preços mínimos.

1.79. O Tribunal analisou o processo relativo às importações comunitárias de sapatilhas de lona provenientes da República Popular da China e sujeitas ao pagamento de direitos antidumping instaurado em Dezembro de 1990(63).

1.80. Em Outubro de 1993, as autoridades aduaneiras instauraram um processo de notificação, num montante de 0,2 milhões de ecus, referente a um importador comunitário que desalfandegara as suas mercadorias com base em facturas passadas por um intermediário comunitário natural de um outro Estado-Membro(64). Estas facturas indicavam um preço que era quase o triplo do preço facturado pelo exportador chinês. O preço franco à fronteira declarado era finalmente superior em apenas 0,0065 ecus, por par de sapatilhas, ao preço mínimo exigido para não aplicação dos direitos antidumping provisórios instaurados entre as datas de encomenda e de colocação em livre prática.

1.81. Os inquéritos aduaneiros revelaram que o intermediário comunitário emitira notas de crédito a favor do importador, num montante total correspondente a aproximadamente 90% da diferença entre a sua própria factura e a factura do exportador chinês. Uma vez que os inquéritos aduaneiros não puderam estabelecer uma relação entre essas notas de crédito e a venda das sapatilhas, os direitos apurados foram anulados em Setembro de 1994.

Aplicação não uniforme das medidas de constituição de garantias

1.82. Quando, no momento do desalfandegamento, as autoridades aduaneiras considerarem que os controlos efectuados podem conduzir à determinação de um montante de direitos superior ao resultante dos elementos constantes da declaração, exigirão a prestação de uma garantia suficiente para assegurar a cobrança dos direitos a que as mercadorias podem em definitivo ficar sujeitas(65). Este princípio foi sistematicamente aplicado nos diferentes acordos que instauraram medidas tarifárias preferenciais, bem como no sistema das preferências generalizadas. Para evitar que uma medida deste tipo produza uma modificação indevida das correntes comerciais, a sua aplicação deve ser uniforme em todos os Estados-Membros importadores.

1.83. O Tribunal constatou que, mesmo que existam sérias dúvidas quanto à validade dos certificados de origem entregues e apesar dos pedidos da Comissão, determinados Estados-Membros não exigem a constituição de garantias das mercadorias importadas no momento do desalfandegamento.

1.84. Em Agosto de 1995, a Comissão solicitou aos Estados-Membros em questão que constituíssem garantias dos direitos e imposições aplicáveis às importações de concentrado de sumo de laranja cobertas por certificados de origem israelitas (ver ponto 1.72) e que enviassem sistematicamente esses certificados para Israel para um controlo a posteriori(66). As medidas solicitadas foram imediatamente aplicadas na Bélgica, na Grécia e em Itália, e, somente a partir de Janeiro de 1996, na Alemanha e em Espanha. As autoridades dinamarquesas, francesas e britânicas, à data da realização do inquérito, não pensavam recorrer à constituição de garantias porque consideravam que as provas não eram suficientes para justificar semelhante medida. Nos termos da regulamentação comunitária a Comissão não tem autoridade para decidir quais as medidas necessárias para assegurar a aplicação uniforme da constituição de garantias.

1.85. De acordo com os dados estatísticos comunitários(67), o valor total das importações de sumo de laranja de Israel na Comunidade tinha sofrido um aumento de 52% entre Fevereiro e Junho de 1996. Durante o mesmo período, as importações dos cinco Estados-Membros que tinham aplicado medidas de constituição de garantias permaneceram estáveis, o que revela que as importações foram desviadas para outros Estados-Membros.

Problemas devidos ao carácter confidencial dos elementos de prova recolhidos

1.86. Nos termos do artigo 15.° do Código Aduaneiro Comunitário, «qualquer informação de natureza confidencial, ou fornecida a título confidencial, encontra-se coberta pelo segredo profissional e não será divulgada pelas autoridades aduaneiras sem autorização expressa da pessoa ou da autoridade que a tenha fornecido; é permitida a transmissão das informações na medida em que as referidas autoridades possam ser obrigadas ou autorizadas a divulgá-la nos termos das disposições em vigor (...) ou no âmbito de procedimentos judiciais.»

1.87. O artigo 19.° do Regulamento (CEE) n.° 1468/81 relativo à assistência mútua(68) estabelece igualmente o carácter confidencial das informações trocadas. Este artigo prevê também, no seu n.° 2, a utilização das informações obtidas no âmbito de acções judiciais ou de procedimentos intentados na sequência do não cumprimento das regulamentações aduaneira e agrícola. A aplicação rigorosa das disposições relativas ao carácter confidencial de determinados dados pode comprometer o sucesso das medidas de cobrança a posteriori.

1.88. Na Alemanha, as autoridades aduaneiras tinham notificado a um importador de cassetes de vídeo de Macau (ver ponto 1.90) direitos aduaneiros num montante de 0,1 milhão de ecus, e direitos antidumping num montante de 0,6 milhões de ecus. Na sequência do recurso apresentado pelo operador, as autoridades alemãs entregaram ao Tribunal todos os elementos de prova. No entanto, os procedimentos judiciais nacionais prevêem que o Tribunal só pode ter em conta documentos comprovativos de que ambas as partes no litígio disponham. Por conseguinte, o Tribunal solicitou à Comissão autorização para colocar à disposição da parte contrária os documentos que constituíam prova. A Comissão, invocando o artigo 15.° do Código Aduaneiro Comunitário relativo à confidencialidade das informações (ver ponto 1.86), deu uma resposta negativa. Na sequência dessa resposta, o Tribunal devolveu os documentos comprovativos às autoridades aduaneiras, informando que, nessas condições, não poderia manter o parecer de cobrança dos direitos antidumping.

Observações relativas à aplicação das disposições em vigor

Atrasos na avaliação jurídica de determinados dossiers pelos serviços da Comissão

1.89. A Comissão deve, por vezes, pronunciar-se sobre os aspectos jurídicos de um dossier ainda antes de poderem ter início as medidas de cobrança. A ocorrência de atrasos consideráveis na realização desta análise pode provocar a perda de recursos próprios.

1.90. Verificou-se a ocorrência de atrasos deste tipo no tratamento do dossier «Cassetes de vídeo de Macau». A fim de evitar o pagamento dos direitos antidumping(69), o principal produtor de cassetes de vídeo abrangido pelo inquérito efectuara sucessivas transferências das operações, primeiro de Hong-Kong para a República Popular da China e depois para Macau.

1.91. Em 31 de Julho de 1992, foi solicitado ao Comité do Código Aduaneiro (secção da origem) que decidisse se as cassetes de vídeo deste produtor, importadas antes de Abril de 1991 e declaradas originárias da China, bem como as cassetes importadas antes desta data e declaradas como sendo originárias de Macau, eram passíveis de direitos antidumping, nos termos do artigo 25.° do Código Aduaneiro, aplicável às operações destinadas a iludir as disposições relativas à origem das mercadorias. Em Fevereiro de 1994, quando o Comité terminou a sua análise do problema dos direitos antidumping, tendo concluído que esses direitos se aplicavam às importações provenientes de Macau, a resposta referente à sua aplicabilidade às importações vindas da China já não tinha qualquer interesse devido à prescrição.

1.92. Se o Comité do Código Aduaneiro tivesse adoptado em tempo útil uma decisão positiva quanto à aplicabilidade dos direitos antidumping às cassetes de vídeo declaradas como sendo originárias da China, teria sido possível garantir um montante de recursos próprios estimado pelo Tribunal em mais de 4 milhões de ecus.

1.93. Uma segunda decisão do Comité, datada de Maio de 1994, estipulava além disso que as cassetes declaradas como sendo originárias de Macau não podiam beneficiar do sistema SPG.

Atrasos na colocação à disposição dos Estados-Membros dos resultados dos inquéritos comunitários

1.94. As informações provenientes de países terceiros abrangidos pelos inquéritos chegam normalmente aos Estados-Membros através da Comissão, que, em determinados casos, enviou tardiamente aos Estados-Membros os documentos indispensáveis à realização das cobranças.

1.95. Assim, no caso de peixe importado na Comunidade proveniente da Noruega, a Comissão, só passados mais de dois meses após a sua recepção, enviou aos Estados-Membros determinadas listas de certificados de origem que não eram válidos, comunicadas pelas autoridades norueguesas.

Deficiências a nível da aplicação dos resultados dos inquéritos por parte dos Estados-Membros

Aplicação não uniforme das medidas de apuramento a posteriori

1.96. No inquérito relativo aos auto-rádios provenientes da Indonésia, a missão comunitária efectuada no local demonstrara que os auto-rádios importados na Comunidade ao abrigo de certificados de origem não correspondiam aos critérios SPG e, além disso, que os auto-rádios de determinados fabricantes deviam ser considerados originários da Coreia do Sul e, por conseguinte, sujeitos a direitos antidumping. Em Março de 1994, as autoridades da Indonésia confirmaram que os certificados que tinham emitido não eram válidos.

1.97. A maioria dos Estados-Membros que o Tribunal visitou decidiu efectuar o apuramento a posteriori e a notificação aos importadores tanto dos direitos aduaneiros como dos direitos antidumping. No entanto, alguns Estados-Membros consideraram que as provas recolhidas pela Comissão não eram suficientes, do ponto de vista jurídico, para cobrança dos direitos antidumping.

1.98. No Reino Unido os direitos antidumping, num montante de 1,5 milhões de ecus, foram notificados ao principal importador em Junho de 1994. Em Junho de 1996, as autoridades britânicas foram informadas de que os direitos antidumping não tinham sido cobrados em todos os Estados-Membros. Em Agosto de 1996, estas autoridades anularam os direitos notificados ao principal importador britânico e, em Maio de 1997, informaram o Tribunal de que se preparavam para reembolsar os direitos antidumping já pagos por três outros importadores.

1.99. Na Alemanha, só foram notificados os direitos aduaneiros; não foram tomadas quaisquer medidas de cobrança a posteriori dos direitos antidumping porque as autoridades alemãs consideraram que as provas disponíveis não eram suficientes. O Tribunal estimou o montante de recursos próprios em causa como sendo de 2,5 milhões de ecus.

1.100. Em Espanha, as autoridades competentes declararam que só em Março de 1996 tinham tomado conhecimento da confirmação indonésia de Março de 1994. Entre Abril de 1993 e Março de 1996, as autoridades espanholas não iniciaram qualquer medida de cobrança a posteriori porque consideraram que o relatório de missão e as listas dos certificados que não eram válidos eram insuficientes para esse efeito. No entanto, em Março de 1996, todas as declarações de importação referentes aos 36 certificados referidos na lista de Novembro de 1993 estavam abrangidos pela prescrição. O Tribunal estima os direitos aduaneiros e os direitos antidumping que prescreveram num montante superior a 0,6 milhões de ecus.

Outros exemplos de atrasos e de carências na aplicação por parte dos Estados-Membros das decisões tomadas a nível comunitário

1.101. Em determinados casos, as acções de cobrança não foram iniciadas ou sofreram atrasos que provocaram a perda de recursos próprios.

1.102. O quadro 1.2 apresenta, para três Estados-Membros, o montante estimado dos direitos que prescreveram no caso do dossier das cassetes de vídeo declaradas como sendo originárias de Macau. No que se refere ao dossier «Peixe da Noruega», o Tribunal estima em 0,6 milhões de ecus o montante dos direitos que prescreveram no caso de três Estados-Membros e, no que se refere ao dossier «Auto-rádios da Indonésia», o montante relativo a quatro Estados-Membros(70) é de 1,1 milhão de ecus.

1.103. O Tribunal efectuou controlos de corroboração aprofundados num Estado-Membro com base numa amostra de 285 declarações de importação de cassetes de vídeo declaradas como sendo originárias de Macau e acompanhadas de certificados de origem emitidos pelas autoridades de Macau. Em relação a 15 dessas declarações, as estâncias aduaneiras locais competentes não efectuaram qualquer notificação a posteriori e, em 11 outros casos, a notificação foi efectuada após o prazo de prescrição. Ainda em relação a seis outros casos, o inquérito foi iniciado nos prazos previstos por uma estância regional mas não lhe foi dado seguimento a nível da Direcção Central das Alfândegas.

Insuficiência do controlo contabilístico dos apuramentos e das cobranças

1.104. Na Alemanha e na Grécia, a administração central não efectua qualquer controlo sistemático da aplicação efectuada a nível local das instruções de cobrança por si divulgadas. Na Alemanha, o grau de informatização das operações de desalfandegamento continua a ser insuficiente e não permite ainda assegurar a identificação exaustiva das declarações de importação susceptíveis de serem objecto de um apuramento a posteriori. Em Itália, a administração central declarou efectuar um acompanhamento constante da evolução dos inquéritos mas, durante a missão efectuada pelo Tribunal, não pôde apresentar qualquer lista das cobranças e apuramentos efectuados pelas estâncias aduaneiras locais.

Concessão de suspensões de pagamento não conformes ao Código Aduaneiro

1.105. Nos termos do Código Aduaneiro Comunitário, o montante da dívida aduaneira deve ser comunicado ao devedor logo que o respectivo registo de liquidação seja efectuado (artigo 221.°), e qualquer montante comunicado deve ser pago no prazo fixado, que normalmente é de 10 dias (artigo 222.°).

1.106. Quando o montante de direitos não for pago no prazo fixado as autoridades aduaneiras recorrerão a todas as possibilidades previstas nas disposições em vigor, incluindo a execução forçada, para assegurar o pagamento desse montante (artigo 232.°). A interposição de um recurso não tem efeito suspensivo da execução da decisão contestada; a aplicação de uma suspensão fica, excepto em circunstâncias excepcionais, sujeita à constituição de uma garantia (artigo 244.°).

1.107. Na Bélgica e em França, a elaboração de um procedimento de notificação corresponde à comunicação do montante da dívida aduaneira e interrompe o período de prescrição.

1.108. Em França, os procedimentos de notificação elaborados pelas autoridades aduaneiras indicam o devedor e o montante da dívida. Não é iniciada qualquer acção de cobrança enquanto a dívida aduaneira não for reconhecida pelo devedor ou decidida pelos tribunais.

1.109. Em consequência desta política, na prática, as autoridades aduaneiras francesas suspendem a execução do procedimento de cobrança mesmo quando não se aplicam as condições de atribuição de uma suspensão, previstas no artigo 244.° do Código Aduaneiro. No caso de uma amostra de 26 procedimentos de notificação analisada pelo Tribunal, na data em que foi realizado o inquérito, um montante de aproximadamente 21 milhões de ecus beneficiava da referida suspensão. As autoridades francesas informaram o Tribunal de que os serviços interessados receberiam instruções no sentido de incluírem na notificação o prazo de 10 dias para pagamento da dívida.

1.110. Na Bélgica verifica-se igualmente que decorrem períodos, por vezes consideráveis, entre as datas dos procedimentos de notificação e as dos pedidos de pagamento. A amostra de 15 procedimentos de notificação seleccionada pelo Tribunal incidia sobre um montante total de aproximadamente 1 milhão de ecus; os destinatários destas notificações tinham beneficiado de uma suspensão por um período que se estendia até quatro anos, ou beneficiavam ainda da mesma à data do controlo do Tribunal.

1.111. No Reino Unido, os avisos de cobrança indicam sistematicamente um prazo de pagamento de dez dias. No entanto, o Tribunal constatou que, de uma maneira geral, as autoridades britânicas suspendem a execução das medidas de cobrança forçada, sem exigirem a constituição de uma garantia, enquanto o recurso se encontra pendente perante as autoridades aduaneiras(71).

Controvérsia entre os Estados-Membros a propósito da aplicação das disposições previstas em caso de não apuramento de um trânsito comunitário externo

1.112. O Tribunal verificou o estado de adiantamento do inquérito de assistência mútua relativo ao apuramento efectuado com carimbos falsos, em Espanha (Irun), de 229 documentos de trânsito T1 emitidos entre Junho de 1991 e Outubro de 1992 pelos serviços aduaneiros de Antuérpia respeitantes a carregamentos de leite em pó provenientes da Europa de Leste e com destino a Espanha. O montante total dos direitos agrícolas não pagos está avaliado em mais de 9 milhões de ecus.

1.113. Nos termos do n.° 1 do artigo 215.° do Código Aduaneiro Comunitário e dos artigos 378.° e 379.° das suas disposições de aplicação, as acções de cobrança devem ser iniciadas pelas autoridades aduaneiras competentes do lugar em que ocorrem os factos que dão origem à constituição da dívida aduaneira. Em caso de não apuramento de um trânsito, a dívida considera-se constituída no local onde as mercadorias são subtraídas à vigilância aduaneira; caso esse local não seja conhecido, considera-se que a subtracção ocorreu no Estado-Membro de partida.

1.114. As autoridades belgas, que, em Março de 1993, informaram o fiador e, em Janeiro de 1994, elaboraram a notificação dirigida aos três principais devedores em questão, não emitiram, contudo, qualquer pedido de pagamento. Estas autoridades baseiam-se nas conclusões dos inquéritos efectuados desde 1993 na Bélgica e também em França, segundo as quais a subtracção das mercadorias teria ocorrido em território espanhol.

1.115. À data em que foi realizado o inquérito do Tribunal, as autoridades espanholas também não tinham iniciado os procedimentos de cobrança junto dos presumíveis autores da fraude em Espanha, uma vez que, nos termos da legislação nacional, o procedimento administrativo de cobrança só pode ser iniciado depois da decisão judicial que estabelece a culpabilidade dos autores. As autoridades espanholas consideram igualmente que não são competentes para efectuar uma acção de cobrança junto dos principais devedores belgas, dado que, em sua opinião, não foi provado de forma clara que a subtracção ocorreu efectivamente em Espanha.

1.116. A Comissão partilha as conclusões das autoridades belgas e francesas(72). No entanto, à data do inquérito, a Comissão não tinha ainda tomado qualquer iniciativa para pôr termo à controvérsia entre os Estados-Membros e para garantir que os procedimentos