RELATÓRIO ANUAL relativo ao exercício de 1997 (98/C 349/01)

O relatório, acompanhado das respostas das instituições às observações do Tribunal, foi enviado às autoridades responsáveis pela quitação e às outras instituições.

Bernhard FRIEDMANN (Presidente)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

ÍNDICE

Página

Introdução geral 5

RELATÓRIO RELATIVO ÀS ACTIVIDADES DO ORÇAMENTO GERAL

Parte I - Observações relativas às actividades do orçamento geral

Capítulo 1 - Recursos próprios 7

Capítulo 2 - Política agrícola comum 21

Capítulo 3 - Acções estruturais 59

Capítulo 4 - Políticas internas 76

Capítulo 5 - Ajudas externas 87

Capítulo 6 - Despesas administrativas 108

Capítulo 7 - Instrumentos financeiros e actividades bancárias 110

Parte II - Declaração de fiabilidade relativa às actividades do orçamento geral

Capítulo 8 - Declaração de fiabilidade e informações em seu apoio 119

RELATÓRIO RELATIVO ÀS ACTIVIDADES DOS SEXTO E SÉTIMO FUNDOS EUROPEUS DE DESENVOLVIMENTO

Parte I - Observações relativas às actividades dos sexto e sétimo Fundos Europeus de Desenvolvimento 149

Parte II - Declaração de fiabilidade e informações probatórias relativas aos sexto e sétimo Fundos Europeus de Desenvolvimento 161

ANEXOS

Anexo I - Informações financeiras relativas ao Orçamento Geral e aos sexto e sétimo Fundos Europeus de Desenvolvimento (1*) I

Anexo II - Relatórios e pareceres adoptados pelo Tribunal durante os últimos cinco anos XLI

RESPOSTAS DAS INSTITUIÇÕES

RELATÓRIO RELATIVO ÀS ACTIVIDADES DO ORÇAMENTO GERAL

Página

Parte I - Observações relativas às actividades do orçamento geral

Capítulo 1 - Recursos próprios 18

Capítulo 2 - Política agrícola comum 50

Capítulo 3 - Acções estruturais 71

Capítulo 4 - Políticas internas 83

Capítulo 5 - Ajudas externas 100

Capítulo 7 - Instrumentos financeiros e actividades bancárias 117

Parte II - Declaração de fiabilidade relativa às actividades do orçamento geral

Capítulo 8 - Declaração de fiabilidade e informações em seu apoio 139

RELATÓRIO RELATIVO ÀS ACTIVIDADES DOS SEXTO E SÉTIMO FUNDOS EUROPEUS DE DESENVOLVIMENTO

Parte I - Observações relativas às actividades dos sexto e sétimo Fundos Europeus de Desenvolvimento 157

Parte II - Declaração de fiabilidade e informações probatórias relativas aos sexto e sétimo Fundos Europeus de Desenvolvimento 171

INTRODUÇÃO GERAL

1. O presente relatório anual do Tribunal de Contas apresenta os resultados dos controlos efectuados em relação à execução do orçamento geral da União Europeia, bem como à utilização dos fundos comunitários através de instrumentos financeiros e actividades bancárias. Chama a atenção das instituições e do cidadão europeu para numerosos problemas importantes que a Comissão e as autoridades competentes dos Estados-Membros se deverão empenhar em resolver. O relatório constitui um elemento importante do procedimento de quitação. Esta última é concedida pelo Parlamento Europeu, mediante recomendação do Conselho. A Comissão informa sobre as medidas tomadas a fim de dar seguimento às observações constantes das resoluções do Parlamento Europeu que acompanham as decisões de quitação relativas ao orçamento geral, à CECA e ao FED, bem como aos comentários que acompanham a recomendação do Conselho sobre a quitação.

2. As observações do relatório resultam da análise das receitas e das despesas, incluindo sob o ponto de vista da boa gestão financeira. As observações são seguidas da declaração relativa à fiabilidade das contas, bem como à legalidade e regularidade das operações subjacentes do orçamento geral, que o Tribunal envia ao Parlamento e ao Conselho, assim como as observações a elas referentes.

3. O conteúdo do relatório anual relativo ao exercício de 1997 é diferente do dos anos anteriores. Na realidade, ao longo dos anos o volume do relatório anual do Tribunal foi aumentando até tornar a sua preparação e finalização impraticáveis em prazos razoáveis. Porém, desde o Tratado da União Europeia o procedimento de quitação inclui igualmente os relatórios especiais. O Tribunal opta, portanto, por publicar a maior parte dos seus resultados de auditoria sob a forma de relatórios especiais, o que também apresenta a vantagem de poder repartir melhor os seus trabalhos ao longo do ano. Em vez de apresentar os resultados pormenorizados de diversas auditorias, cada capítulo contém informações de natureza geral e uma síntese das conclusões dos trabalhos de auditoria adoptados sob a forma de relatórios especiais desde a publicação do relatório anual anterior.

4. O certificado do revisor externo sobre a regularidade e a autenticidade da conta de gestão e do balanço financeiro elaborado com data de 31 de Dezembro de 1997, bem como o seu relatório sobre o sistema de controlo interno e a boa gestão financeira do Tribunal de Contas, foram publicados no JO C 318 de 15.10.1998.

5. O relatório relativo aos Fundos Europeus de Desenvolvimento, incluindo a correspondente declaração de fiabilidade, é apresentado separadamente na sequência do relatório relativo ao orçamento geral.

Relatório relativo às actividades do orçamento geral

PARTE I Observações relativas às actividades do orçamento geral

CAPÍTULO 1 (2*) Recursos próprios

1.0. ÍNDICE Pontos

Introdução geral 1.1

Execução orçamental 1.2

Recursos próprios tradicionais 1.3 - 1.24

Gestão financeira 1.3 - 1.9

Procedimentos de controlo interno deficientes na contabilidade dos Estados-Membros 1.4 - 1.5

Auditoria das contas recapitulativas anuais elaboradas pelos Estados-Membros 1.6 - 1.7

Conclusão 1.8 - 1.9

Auditoria da utilização das técnicas de análise de risco nos controlos aduaneiros e no desalfandegamento das mercadorias 1.10 - 1.24

Introdução 1.10 - 1.16

Auditoria do Tribunal 1.17

Conclusão 1.18 - 1.24

Recursos próprios provenientes do IVA e do PNB 1.25 - 1.36

Sistema dos recursos baseados no IVA e no PNB 1.25 - 1.29

Regime de IVA nas trocas intracomunitárias 1.30 - 1.36

INTRODUÇÃO GERAL

1.1. No que se refere aos recursos próprios tradicionais, a análise do Tribunal incidiu especialmente sobre a gestão financeira da Comissão e dos Estados-Membros em matéria de apuramento e cobrança das dívidas comunitárias, bem como sobre a aplicação das técnicas de análise de risco nos controlos aduaneiros. As observações relativas a este último aspecto são apresentadas de uma forma mais detalhada num relatório especial (3). No que se refere aos recursos próprios provenientes do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) e do produto nacional bruto (PNB), a análise do Tribunal incidiu especialmente sobre a natureza e as implicações do sistema de funcionamento destes recursos, que contribuem em cerca de 80% para o orçamento comunitário. Foram igualmente analisados aspectos relacionados com a sua importância financeira no âmbito do regime de IVA aplicável às trocas intracomunitárias. As observações do Tribunal sobre estes pontos, das quais é apresentada uma síntese no presente capítulo, foram objecto de dois relatórios especiais (4).

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

1.2. O quadro 1.1 apresenta as receitas comunitárias relativas ao exercício de 1997 e o gráfico 1.1 põe em evidência que:

a) as receitas efectivas do exercício de 1997, que diminuíram 1,3% em relação ao exercício de 1996 (81 275,1 milhões de ecus), atingiram 80 547,7 milhões de ecus, ou seja 97,8% das receitas previstas no orçamento definitivo;

b) os recursos próprios tradicionais líquidos, excluindo as despesas de cobrança (1 574,7 milhões de ecus), elevaram-se a 14 172,3 milhões de ecus, o que representa 17,6% do total das receitas efectivas; estes recursos, que aumentaram 4,3% em relação ao exercício de 1996, eram constituídos por:

- direitos aduaneiros num montante bruto de 13 607,7 milhões de ecus, o que corresponde a 86,4% dos recursos próprios tradicionais brutos (15 747,0 milhões de ecus) (5),

- direitos agrícolas num montante bruto de 1 025,2 milhões de ecus, o que corresponde a 6,5% dos recursos próprios tradicionais brutos,

- quotizações açúcar e isoglicose num montante bruto de 1 114,0 milhões de ecus, o que corresponde a 7,1% dos recursos próprios tradicionais brutos;

c) o recurso próprio proveniente do imposto sobre o valor acrescentado (IVA), tendo em conta os saldos e ajustamentos (- 567,5 milhões de ecus), elevou-se a 34 351,5 milhões de ecus (6), ou seja 42,6% do total das receitas efectivas; a diminuição da receita efectiva em relação ao exercício de 1996 (36 535 milhões de ecus) é de 6%;

d) o recurso PNB, tendo em conta os saldos e ajustamentos (- 544,9 milhões de ecus), elevou-se a 26 891,7 milhões de ecus (7)(incluindo 286,9 milhões de ecus de reservas), ou seja 33,4% do total das receitas efectivas; este recurso aumentou 27,7% em relação ao exercício anterior (21 058 milhões de ecus); este recurso complementar deverá compensar as diminuições apuradas para o excedente do exercício anterior e para os saldos e ajustamentos negativos relativos aos exercícios anteriores;

e) o excedente disponível do exercício anterior (4 384,0 milhões de ecus) e as receitas diversas (813,5 milhões de ecus) representam 6,4% do total das receitas efectivas, ou seja uma diminuição de 51,3% em relação ao exercício de 1996.

RECURSOS PRÓPRIOS TRADICIONAIS

Gestão financeira

1.3. As observações do Tribunal baseiam-se em análises de sistema, exames analíticos, verificação dos procedimentos de centralização dos recursos próprios tradicionais com vista a colocá-los à disposição da Comissão, bem como em amostras de transacções seleccionadas nos Estados-Membros.

Procedimentos de controlo interno deficientes na contabilidade dos Estados-Membros

1.4. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1995, o Tribunal assinalara que antes de 1989, um Estado-Membro «... colocava à disposição da Comissão todos os montantes apurados, incluindo os montantes não cobrados. Em 1 de Janeiro de 1989, os montantes apurados e não cobrados colocados à disposição da Comissão atingiam um total de 93,8 milhões de ecus. Embora este montante não fosse restituído com vista à inscrição na contabilidade separada, a Comissão não se opôs a que as autoridades [nacionais] deduzissem dos apuramentos correntes os montantes resultantes de renúncias à cobrança. Nem a Comissão nem as autoridades [nacionais] instituíram um sistema de controlo que permitisse conhecer o montante acumulado destas deduções» (8). O Tribunal analisou as deduções em questão efectuadas pelas autoridades nacionais desde 1989, tendo concluído que, entre Janeiro de 1989 e Junho de 1997, foram deduzidos em excesso 5,944 milhões de ecus do montante colocado à disposição da Comissão. A Comissão deverá tomar as medidas necessárias com vista a rectificar a situação.

1.5. Em outro Estado-Membro, em 16 de Julho de 1996, as autoridades aduaneiras deduziram da contabilidade separada 5,67 milhões de ecus, relativos a quatro declarações de importação, a fim de os transferir para a contabilidade prevista no n.° 2, alínea a), do artigo 6.° do Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552/89 do Conselho (9), por forma a que este montante pudesse ser colocado à disposição da Comissão. Contudo, os 5,67 milhões de ecus deduzidos só foram colocados à disposição desta instituição em Março de 1997, e não em Setembro de 1996 como estava previsto, provocando um atraso de seis meses na canalização destes recursos próprios para a Comissão.

Auditoria das contas recapitulativas anuais elaboradas pelos Estados-Membros

1.6. No que diz respeito aos recursos próprios tradicionais, o Tribunal fez frequentemente referência nos seus relatórios anuais a atrasos na sua colocação à disposição, a perdas resultantes da prescrição trienal de determinadas dívidas, a erros e irregularidades no apuramento de direitos aduaneiros sobre mercadorias que beneficiam de regimes preferenciais ou suspensivos, bem como a erros e lacunas de carácter regulamentar nas instruções nacionais. Estas observações reflectem os vários tipos de irregularidades frequentes susceptíveis de se encontrarem nas informações em apoio da declaração de fiabilidade e que afectam os montantes inscritos nas contas dos Estados-Membros. A auditoria relativa ao exercício findo revelou novamente perdas de recursos próprios provocadas por este tipo de irregularidades. Assim, por exemplo, em quatro Estados-Membros verificaram-se atrasos na colocação à disposição de direitos apurados. Na amostra das transacções examinadas, o montante total dos direitos apurados elevava-se a 7,3 milhões de ecus e os atrasos variavam entre um e seis meses. Nos termos do artigo 11.° do Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989 (10), os atrasos na colocação à disposição dos recursos deveriam ter dado lugar ao pagamento de juros de mora pelo Estado-Membro em causa.

1.7. Após a adopção do Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1355/96 do Conselho, de 8 de Julho de 1996 (11), que altera o Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, a conta recapitulativa anual, elaborada por cada Estado-Membro nos termos do artigo 7.° desse regulamento, já não poderá ser rectificada após o dia 31 de Dezembro do terceiro ano seguinte a um determinado exercício. Além disso, a Comissão elaborou uma proposta (12) de alteração do artigo 17.° do Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, segundo a qual os montantes não cobrados serão retirados da contabilidade separada, o mais tardar, após um período de cinco anos definido na sua proposta.

Conclusão

1.8. De acordo com as duas alterações do Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552/89 (ver ponto 1.7), a Comissão deverá, à semelhança dos procedimentos aplicáveis no âmbito do apuramento das contas em matéria de despesas agrícolas e dentro dos prazos referidos no ponto 1.7, proceder à auditoria da conta recapitulativa anual apresentada por cada Estado-Membro ou, pelo menos, providenciar para que essas contas sejam certificadas em conformidade com a regulamentação aplicável à revisão das contas.

1.9. A Comissão deverá prosseguir as suas diligências junto dos Estados-Membros tendentes a melhorar a gestão e o controlo dos recursos próprios tradicionais, a fim de eliminar as irregularidades mais frequentes.

Auditoria da utilização das técnicas de análise de risco nos controlos aduaneiros e no desalfandegamento das mercadorias (13)Introdução

1.10. A cobrança dos recursos próprios tradicionais (14,2 mil milhões de ecus em 1997, ou seja cerca de 17,7% do orçamento comunitário) é da responsabilidade dos Estados-Membros.

1.11. Com a realização do mercado único em 1 de Janeiro de 1993, entrou em vigor uma regulamentação aduaneira comunitária consolidada destinada a garantir a aplicação uniforme da legislação aduaneira em toda a Comunidade. Esta regulamentação, bem como as alterações subsequentes, definem concretamente o tipo de controlos a efectuar pelas autoridades aduaneiras na protecção dos interesses financeiros da Comunidade.

1.12. Em 23 de Novembro de 1992, o Conselho Ecofin aprovou a utilização da análise de risco para orientar os controlos financeiros. Solicitou à Comissão que adoptasse, até ao final de 1993, as medidas que permitissem aplicar o princípio de auditorias orientadas em função do risco a todos os sectores sujeitos a controlo.

1.13. A regulamentação aduaneira comunitária posteriormente adoptada apenas prevê a utilização das técnicas de análise de risco no controlo das mercadorias importadas por via aérea ou marítima no âmbito de procedimentos aduaneiros simplificados (14). No entanto, nos termos da Decisão n.° 210/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Dezembro de 1996, que adopta um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade («Alfândega 2000») (15), as autoridades aduaneiras são também obrigadas a utilizar as técnicas de análise de risco na determinação das modalidades e do local em que efectuarão os controlos que lhes foram confiados.

1.14. Alguns documentos adoptados pelo Parlamento Europeu, Conselho e Comissão sublinham a necessidade de utilizar as mais avançadas técnicas aduaneiras e os métodos de trabalho mais eficazes, nomeadamente a informática, a análise de risco e controlos orientados em função de perfis de risco, uma política comum e coordenada de gestão dos riscos e os mais avançados métodos de auditoria. Estas instituições insistem na necessidade de os serviços aduaneiros nacionais actuarem como se fossem um único serviço e convidam os Estados-Membros a cooperarem de uma forma estreita e a coordenarem os seus esforços com vista à realização destes objectivos comuns.

1.15. A Comissão reconhece a falta de homogeneidade das técnicas de inspecção dos diferentes Estados-Membros e está convicta de que o desenvolvimento de métodos de análise de risco permitirá remediar esta situação. No âmbito do programa «Alfândega 2000», a Comissão espera elaborar «perfis de risco» à escala comunitária. Relativamente a alguns regimes aduaneiros, solicitará aos Estados-Membros que utilizem sistematicamente os métodos de análise de risco nas suas acções de controlo, pondo em prática as linhas directrizes adoptadas nesta matéria para utilização em toda a Comunidade.

1.16. Em Outubro de 1997, foram enviadas aos Estados-Membros algumas linhas directrizes sem carácter vinculativo elaboradas pelos serviços da Comissão em cooperação com os Estados-Membros. Estas directrizes deverão ser aplicadas numa base experimental até ao final de Dezembro do ano 2000.

Auditoria do Tribunal

1.17. A auditoria efectuada pelo Tribunal em oito Estados-Membros (Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Espanha, França, Itália, Países Baixos e Reino Unido) incidiu sobre a utilização da análise de risco nos controlos aduaneiros efectuados na inspecção física de mercadorias e no controlo documental de declarações de importação que afectam os recursos próprios comunitários. A auditoria examinou as funções de controlo e de coordenação dos diferentes serviços da Comissão. Incidiu igualmente sobre a gestão e eficácia das técnicas empregues nos Estados-Membros, a utilização das fontes de informação e o alcance dos mecanismos de feedback existentes. Nos casos em que não eram utilizadas técnicas de análise de risco, o Tribunal procurou avaliar a eficácia dos outros métodos utilizados na protecção dos interesses financeiros da Comunidade.

Conclusão

1.18. O Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão e os Estados-Membros exprimiram o desejo de que os serviços aduaneiros da Comunidade actuem como se de um serviço único se tratasse, através de acções coordenadas com vista à obtenção de resultados idênticos em todo o território aduaneiro comunitário e da aplicação eficaz, eficiente e homogénea da regulamentação comunitária. Contudo, estas aspirações estão longe de terem sido realizadas.

1.19. Embora a vontade de intensificar a utilização das técnicas de análise de risco nos serviços aduaneiros seja amplamente partilhada, a falta de coordenação, designadamente na determinação das mercadorias e das situações de risco, torna inoperante grande parte do trabalho de controlo efectuado a nível local.

1.20. Existem provas suficientes de que a maioria das informações relativas às áreas de risco é transmitida aos serviços aduaneiros no terreno. Contudo, como não é efectuada uma análise verdadeiramente eficaz dos potenciais efeitos destes riscos em cada posto fronteiriço, este grande volume de informações em nada contribui para melhorar os controlos existentes.

1.21. Em todos os Estados-Membros visitados, os sistemas de desalfandegamento aduaneiro dispõem de alguns mecanismos de filtragem que permitem determinar, de acordo com perfis de risco pré-estabelecidos, se as declarações seleccionadas devem ser objecto de controlo físico ou documental. No entanto, a eficácia e eficiência destes sistemas de filtragem são reduzidas devido à falta de harmonização dos perfis a nível transnacional, à ausência de uma verdadeira análise de risco em muitos domínios, à inexistência de feedback dos resultados dos controlos, às imperfeições de certos sistemas informáticos e, em alguns casos, ao desconhecimento dos objectivos de um sistema de orientação dos controlos.

1.22. O número de métodos de análise de risco é idêntico ao número de Estados-Membros visitados nesta auditoria. Embora a necessidade de uma metodologia para a análise de risco seja unanimemente reconhecida e as linhas directrizes da Comissão dêem uma boa orientação para a sua execução, a aplicação da regulamentação comunitária parece caracterizar-se actualmente por uma falta de coordenação e de uniformidade.

1.23. Cinco anos após a realização do mercado único e seis anos após o lançamento do programa Matthaeus (16), os programas de formação e de intercâmbio iniciados deveriam ter gerado maior coesão. Por outro lado, a integração das administrações aduaneiras através da criação de unidades ou serviços comuns especializados a nível comunitário, por exemplo no campo de actividades de planeamento e de controlo, é susceptível de melhorar a coordenação entre os Estados-Membros.

1.24. Ainda há muito a fazer para garantir que todos os Estados-Membros utilizem um sistema de análise de risco eficaz, eficiente e homogéneo. A Comissão deverá propor disposições regulamentares adequadas e tomar as decisões de gestão apropriadas no sentido de tornar a utilização da análise de risco à escala comunitária mais eficiente.

RECURSOS PRÓPRIOS PROVENIENTES DO IVA E DO PNB

Sistema dos recursos baseados no IVA e no PNB

1.25. Embora este sistema de financiamento comunitário tenha sido reformulado três vezes nos últimos 10 anos, continua a colocar problemas de coerência, transparência e funcionamento. Apesar da importância dos dados estatísticos na determinação das matérias colectáveis, ainda não foi criado um instrumento para avaliar a sua qualidade.

1.26. A evolução do sistema de financiamento levou a acentuar o papel do recurso PNB, que aliás determina o montante máximo dos recursos orçamentais. O Conselho adoptou um novo sistema europeu de contas económicas integradas (SEC, versão de 1995) para o cálculo do PNB, que entrará em vigor em 1999. O antigo SEC (versão de 1979) continuará todavia em vigor para o financiamento do orçamento comunitário. Porém, com o novo SEC espera-se uma mudança importante do ponto de vista metodológico e uma comparação mais justa entre os Estados-Membros. O facto de não tomar em consideração os melhores agregados económicos disponíveis e a ausência de um instrumento de medida da qualidade introduzem um factor de distorção na avaliação da capacidade contributiva dos Estados-Membros.

1.27. As perdas de receitas fiscais podem afectar tanto os recursos baseados no IVA como no PNB, designadamente se este último não contabilizar devidamente a economia paralela. Avaliada a partir das contas nacionais, cujo nível de exaustividade (17) só será aliás conhecido em finais de 1998, a ordem de grandeza destas perdas é considerável, sendo reveladora de um fenómeno mais vasto que afecta o conjunto da fiscalidade. Um cálculo indirecto da diferença entre o IVA cobrado e o IVA teórico mostra, em nove Estados-Membros, uma diferença média anual de 70 000 milhões de ecus (1991-1993). Comparativamente a um exercício idêntico efectuado 10 anos antes, esta diferença atingiu mais do dobro.

1.28. A realização de uma correcção das receitas, aplicada actualmente a um único Estado-Membro mas susceptível de ser alargada a vários outros, constitui outra anomalia do sistema. O seu fundamento conceptual, que consiste em identificar os benefícios que um Estado-Membro tira por pertencer à União pelo saldo entre as suas contribuições para o orçamento e os pagamentos comunitários, é contestável. Um estudo efectuado pelo Tribunal revela que uma mesma despesa comunitária pode ter, em termos de efeito multiplicador da produção, resultados muito diferentes consoante os Estados-Membros. Deste modo, os efeitos dos financiamentos comunitários não podem ser limitados aos simples fluxos financeiros registados. Como o Conselho Europeu de Fontainebleau referiu, um eventual reequilíbrio deverá ser alcançado através da política de despesas, designadamente no momento da adopção do orçamento.

1.29. Em conclusão, é necessário reflectir sobre o sistema de financiamento tanto mais que se confirma a perspectiva de alargamento da União Europeia. Qualquer sistema de financiamento deve indicar claramente os seus pré-requisitos e mostrar coerência entre a natureza dos recursos seleccionados e as modalidades da sua cobrança e controlo.

Regime de IVA nas trocas intracomunitárias

1.30. O actual regime transitório de IVA aplicável às trocas intracomunitárias foi instituído em 1 de Janeiro de 1993, com a realização do mercado único e a supressão dos controlos nas fronteiras internas da União Europeia. O IVA já não é pago quando da importação das mercadorias mas posteriormente, com base na declaração periódica do sujeito passivo. Apesar da criação de um sistema de troca de informações a posteriori (sistema VIES), existem à partida muito mais possibilidades de fraude.

1.31. Regra geral, a luta contra a fraude nos Estados-Membros carece de uma estratégia integrada, correndo o risco de privilegiar uma visão limitada ao quadro nacional, que se pode traduzir numa dispersão de esforços e numa utilização ineficaz dos meios disponíveis. O facto de existirem nos Estados-Membros diferentes definições de fraude e, por conseguinte, diversos tipos de sanções, pode limitar o carácter dissuasivo destas últimas. As diferenças a nível jurídico e administrativo constituem outros tantos factores de risco que podem ser utilizados pelos autores de fraudes.

1.32. Os instrumentos de cooperação entre os Estados-Membros não são plenamente utilizados. A lentidão dos procedimentos, e o próprio desconhecimento dos instrumentos existentes, nomeadamente a nível das administrações locais, estão muitas vezes na origem desta subutilização.

1.33. A função da Comissão consiste fundamentalmente em promover o intercâmbio de experiências entre os serviços nacionais. Ainda não lhe foi possível identificar as anomalias dos sistemas nacionais em matéria de luta contra a fraude nem propor soluções aos Estados-Membros em causa.

1.34. Na ausência de uma alternativa viável, o actual sistema «transitório» continuará a funcionar ainda vários anos. Não parece possível introduzir melhorias substanciais pois não há uma vontade clara de privilegiar a luta contra a fraude nas trocas intracomunitárias.

1.35. Os Estados-Membros e a Comissão deverão criar sistemas que permitam avaliar melhor a dimensão da fraude e, sobretudo, verificar periodicamente a eficácia dos seus controlos, bem como dos mecanismos comunitários.

1.36. A harmonização das actuações das administrações nacionais constitui outro domínio em que é necessário tomar medidas urgentes. Neste contexto, a harmonização dos métodos e estratégias de controlo das administrações nacionais permitirá combater de forma mais eficaz um fenómeno que tem cada vez mais uma dimensão multinacional.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

RECURSOS PRÓPRIOS TRADICIONAIS

Procedimentos de controlo interno deficientes na contabilidade dos Estados-Membros

1.4. Tal como referiu na sua resposta ao relatório anual relativo ao exercício de 1995, a Comissão não se opôs a que fossem deduzidos dos apuramentos correntes os montantes considerados como definitivamente irrecuperáveis relativos ao período anterior a 1 de Janeiro de 1989. A Comissão está a acompanhar a evolução deste processo e pediu ao Estado-Membro a confirmação dos elementos em que se baseiam os factos constatados pelo Tribunal. Após recepção das informações pedidas, o Estado-Membro será convidado, se for caso disso, a efectuar as correcções necessárias e a pagar os juros de mora devidos.

1.5. Assim que foi informada das constatações do Tribunal em Abril de 1997, a Comissão solicitou o pagamento do montante de 184 876 ecus a título de juros de mora, o qual foi pago em Setembro do mesmo ano.

Auditoria das contas recapitulativas anuais elaboradas pelos Estados-Membros

1.6. O montante de 7,3 MECU referido pelo Tribunal diz respeito a irregularidades resultantes da aplicação incorrecta da regulamentação comunitária por quatro Estados-Membros. Entretanto, a Comissão estabeleceu os contactos necessários com os Estados-Membros em causa para regularizar a situação e, se for caso disso, a Comissão exigirá o pagamento de juros de mora.

Conclusão

1.8. O processo de execução orçamental em matéria de receitas é sensivelmente diferente do das despesas, uma vez que diz respeito a milhões de transacções subjacentes e reflecte a aplicação de uma regulamentação particularmente complexa. No contexto da terceira fase da iniciativa «SEM 2000», a Comissão analisou a possibilidade de introduzir, no domínio das receitas, um sistema de apuramento das contas semelhante ao que é utilizado para as despesas agrícolas. Todavia, concluiu-se dessa análise que não era possível fazê-lo, dadas as especificidades dos procedimentos em matéria de receitas. Em contrapartida, considerou-se que os interesses financeiros da União Europeia poderiam ser mais bem defendidos através do reforço das disposições comunitárias em vigor, nomeadamente as que regulamentam a renúncia, pelos Estados-Membros, às dívidas irrecuperáveis. Tal facto levou a Comissão a propor, em Julho de 1997, um novo procedimento de dispensa de colocação à disposição que prevê que todos os Estados-Membros serão convidados a justificar, após algum tempo, as suas acções, nomeadamente em caso de não cobrança, através de uma comunicação obrigatória dos processos a partir de um determinado limiar.

No tocante à fiabilidade da contabilidade apresentada pelos Estados-Membros, convém salientar que a acção de controlo da Comissão no domínio dos recursos próprios equivale, no limite dos meios disponíveis, a uma verificação do tipo das que se encontram na base de qualquer procedimento de certificação. Além disso, nalguns Estados-Membros, a contabilidade dos recursos próprios pode igualmente ser objecto de controlo por parte dos Tribunais de Contas nacionais. É evidente que os controlos feitos pela Comissão não podem, dado o seu alcance limitado, dar origem a uma apreciação global do conjunto da contabilidade dos recursos próprios dos Estados-Membros. Não obstante, esses controlos têm uma eficácia indubitável e conduzem, frequentemente, a correcções financeiras significativas.

Auditoria da utilização das técnicas de análise de risco nos controlos aduaneiros e no desalfandegamento das mercadorias

Introdução

1.11. Apesar de ser indiscutível que os Estados-Membros têm, no plano geral, uma obrigação de controlo, também é verdade que lhes é dada oportunidade para apreciarem as modalidades segundo as quais os controlos são efectuados, quer sejam a título geral ou em cada caso concreto.

1.12 1.13. A Decisão «Alfândega 2000» define o ambiente institucional em que as administrações aduaneiras nacionais devem funcionar. O objectivo deste acto consiste em definir um equilíbrio entre os papéis respectivos das instituições comunitárias e dos Estados-Membros e em manter esse equilíbrio ao mesmo tempo que aceita a ideia de uma unidade na parceria. A Comissão tenciona apresentar brevemente ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a execução e sobre o impacto do programa «Alfândega 2000».

Embora o Conselho Ecofin tenha sublinhado, em 1992, a importância dos métodos de análise de risco em matéria de controlos financeiros, o quadro no que diz respeito à matéria aduaneira foi fixado pela Decisão «Alfândega 2000» em 1996. Esta decisão abrange a totalidade da regulamentação aduaneira, tendo deixado de ser necessário, sem todavia excluir tal possibilidade, inserir referências a esses métodos no dispositivo do Código. No tocante aos métodos de controlo moderno, a Decisão «Alfândega 2000» não deixa margem para dúvidas quanto ao papel da Comissão. Este consiste em «apoiar» e «encorajar» acções que incumbe aos Estados-Membros definir e executar (n.° 1 do artigo 9.°).

1.14 1.16. No quadro de acção que lhe foi fixado, a Comissão elaborou, em 1997, «linhas de conduta» que servem para definir «perfis de risco».

A elaboração dessas «linhas de conduta» é um meio com vista ao «encorajamento» de um processo futuro de convergência de métodos de trabalho, tal como o Tribunal salientou na parte das constatações factuais do seu relatório especial. Os métodos de trabalho utilizados nos Estados-Membros continuam ainda a ser amplamente determinados por outros factores: organização dos serviços, formação do pessoal, disponibilidade dos recursos e nível de informatização dos procedimentos.

Conclusão

1.19. As condições para uma melhor coordenação deverão ser mais favoráveis quando os procedimentos aduaneiros se encontrarem informatizados. Actualmente, a evolução da informatização é relativamente diferente consoante os Estados-Membros. O desenvolvimento de procedimentos aduaneiros com estrutura transnacional, como será o caso com o NCTS (New computerized transit system), deverá contribuir para alcançar a coordenação pretendida, na condição de ser escolhido um sistema de identificação de mercadorias baseado num código de nomenclatura.

1.20. A transmissão intensiva e não estruturada de qualquer tipo de informação às estâncias aduaneiras periféricas representa, sem dúvida, um problema de método a analisar e a resolver. Este problema poderá ser tratado no futuro, no contexto das instâncias adequadas implicadas na execução da Decisão «Alfândega 2000».

1.21 1.22. O carácter divergente dos sistemas de controlo nos diferentes Estados-Membros e a ausência de estruturas transnacionais explicam-se pelo facto de a União Aduaneira não ser gerida por uma administração aduaneira única. Esta situação é reflectida pela abordagem do problema que é seguida pela Decisão «Alfândega 2000» do Parlamento Europeu e do Conselho (ver pontos 1.12. e 1.13 supra).

A harmonização dos diferentes métodos de trabalho deveria ser concretizada através de um projecto-piloto levado a cabo no âmbito da referida decisão, projecto em curso no qual participam seis Estados-Membros.

1.23. Os programas de formação e de intercâmbio de funcionários, tais como os previstos no âmbito do programa Matthaeus, favorecem, regra geral, a abertura das mentalidades e a convergência dos comportamentos. Além disso, a execução de uma política comunitária de formação em matéria aduaneira, bem como de um tronco comum de formação (ver artigo 14.° da Decisão «Alfândega 2000») e a criação de uma rede das escolas aduaneiras nacionais dos Estados-Membros, fornecem um instrumento que será utilizado, nomeadamente, para garantir uma maior uniformidade dos métodos de trabalho nacionais.

A prazo, a sua harmonização deverá também ser beneficiada, mesmo que, por enquanto, esses métodos sejam determinados por uma série de outros factores (ver pontos 1.14 a 1.16 supra).

A criação de unidades especializadas a nível comunitário só teria sentido se tivessem uma função operacional. Tal função representaria, indubitavelmente, uma estrutura própria a um sistema de administração aduaneira único, conceito que ultrapassa claramente o objectivo do instrumento de gestão baseado na parceria que é preconizado na Decisão «Alfândega 2000».

Em contrapartida, poder-se-ia prever que os Estados-Membros criassem entre si uma estrutura que assumisse essa função operacional.

1.24. A Comissão actua no âmbito do quadro traçado pela Decisão «Alfândega 2000» que não prevê qualquer base para que se possa intervir de uma forma geral pela via regulamentar no domínio das modalidades segundo as quais são efectuados os controlos pelas autoridades aduaneiras dos Estados-Membros.

RECURSOS PRÓPRIOS PROVENIENTES DO IVA E DO PNB

Sistema dos recursos baseados no IVA e no PNB

1.25. A Comissão considera que a investigação sobre a avaliação da qualidade dos agregados macroeconómicos não é inteiramente satisfatória e lançou, parcialmente para resolver este problema, um projecto de investigação em matéria de análise e avaliação da qualidade dos agregados das contas nacionais. O Eurostat encomendou dois estudos sobre esta matéria, um ao Serviço Nacional de Estatística italiano (ISTAT) e outro ao Office of National Statistics (ONS) britânico. Os resultados do primeiro e segundo estudos estarão disponíveis em 1998 e 1999, respectivamente.

1.26. A Comissão concorda inteiramente com a crítica formulada pelo Tribunal no que se refere à manutenção, para efeitos orçamentais, do antigo SEC, versão de 1979. Com efeito, a contabilização do PNB resultante do novo SEC, versão de 1995, permitiria avaliar melhor a capacidade contributiva dos Estados-Membros. A Comissão lamenta esta situação e já exprimiu a sua posição sobre este assunto.

1.27. Tal como é referido pelo Tribunal, a fraude em matéria de IVA é apenas um dos aspectos do fenómeno que afecta o conjunto da fiscalidade, bem como, aliás, qualquer outra imposição obrigatória.

Todavia, tendo em conta o mecanismo de pagamentos fraccionados específico do IVA, este imposto inclui um elemento de controlo intrínseco que o diferencia dos restantes impostos. No que lhe diz respeito, a Comissão já adoptou e irá adoptar todas as iniciativas adequadas que lhe permitam cooperar eficazmente com os Estados-Membros na luta contra a fraude em matéria de IVA.

1.28. A Comissão considera igualmente que o mecanismo de correcção, actualmente aplicado a um único Estado-Membro, constitui uma anomalia. A Comissão concorda igualmente com as restantes observações do Tribunal formuladas neste ponto.

1.29. A Comissão já deu início à reflexão sobre o sistema de financiamento da União, com base, entre outros aspectos, nas observações formuladas pelo Tribunal.

Regime de IVA nas trocas intracomunitárias

1.31 1.36. A Comissão partilha da opinião do Tribunal quanto ao facto de ter responsabilidade na identificação das anomalias dos sistemas nacionais de luta contra a fraude e na proposta de soluções adequadas aos Estados-Membros. A Comissão concorda com a necessidade de reforçar as estratégias nacionais de controlo com a análise de risco integrada, para que a luta contra a fraude seja eficaz, e com a necessidade de melhorar os instrumentos de cooperação administrativa, actualmente subutilizados.

No entanto, a Comissão está consciente de que as possibilidades de adopção das suas recomendações pelos Estados-Membros dependem inteiramente do seu valor acrescentado efectivo. A complexidade dos procedimentos de cobrança e controlo em vigor nos Estados-Membros, com diferentes regimes jurídicos e administrativos, não deve ser subestimada. Até há pouco tempo, a Comissão não dispunha de experiência suficiente para efectuar uma avaliação e fazer recomendações tão profundas como as que o Tribunal propõe. A experiência adquirida nos últimos anos faz com que a Comissão possa agora assumir as responsabilidades identificadas pelo Tribunal. O terceiro relatório, em aplicação do artigo 12.° do Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1553/89, contém já um certo número de recomendações em matéria de estratégias de controlo e de luta contra a fraude.

A Comissão concorda com o Tribunal quanto à necessidade de instituir um regime que avalie de forma contínua a eficácia da cobrança e do controlo do IVA por parte dos Estados-Membros. Consequentemente, a Comissão irá analisar e avaliar a situação em matéria de controlo em cada um dos Estados-Membros com vista a dar cumprimento às recomendações do Tribunal. O objectivo consiste em permitir à Comissão apresentar propostas mais incisivas no contexto do quarto relatório, ao abrigo do artigo 12.°, e do terceiro relatório, ao abrigo do artigo 14.° do Regulamento n.° 218/92.

Gráfico 1.1 - Financiamento do orçamento comunitário

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Financiamento do orçamento 1996-1997 (em milhões de ecus)

Recurso IVA

Recurso PNB

Recursos próprios tradicionais

Excedentes do exercício anterior

Receitas diversas

Legenda:

(x %; y %)

x %: parte no financiamento do orçamento relativo ao exercício de 1997.

y %: variações em 1997 relativamente a 1996.

Recursos próprios tradicionais 1996-1997 (em milhões de ecus)

Direitos aduaneiros

Quotizações açúcar, isoglicose

Direitos agrícolas

Despesas de cobrança

Legenda:

(x %) - x %: parte nos recursos próprios tradicionais.

Fonte:

Orçamentos 1997 e contas de gestão 1996 e 1997.

>FIM DE GRÁFICO>

>REFERÊNCIA A UMA IMAGEN>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

CAPÍTULO 2 (18*) Política agrícola comum

2.0. ÍNDICE Pontos

Introdução 2.1

TÍTULO I - Gestão orçamental 2.2 - 2.25

Execução orçamental 2.2 - 2.23

Dotações do exercício 2.2 - 2.10

Adiantamentos 2.11

Contabilização das despesas 2.12

Despesas e montantes negativos 2.13 - 2.16

Despesas directas 2.17 - 2.18

Acontecimento gerador da despesa agrícola 2.19 - 2.22

Tendências 1993-1997 2.23

Sistemas informatizados de gestão 2.24 - 2.25

TÍTULO II - Trigo duro 2.26 - 2.54

Introdução 2.26 - 2.29

Evolução do regime de ajuda 2.30 - 2.49

Ajuda por tonelada 2.30 - 2.33

A reforma de 1976 2.34 - 2.40

A reforma MacSharry de 1992 2.41 - 2.46

A adaptação de 1997 2.47 - 2.49

Evolução económica do trigo duro desde a reforma de 1992 2.50 - 2.52

Conclusão 2.53 - 2.54

TÍTULO III - Resumos dos relatórios especiais relativos ao FEOGA e à política da pesca adoptados após a publicação do último relatório anual 2.55 - 2.92

Relatório especial n.° 2/98 sobre o apuramento das contas do exercício 1993 2.55 - 2.57

Relatório especial n.° 21/98 sobre o processo de credenciamento e certificação aplicado no âmbito do apuramento das contas 1996 2.58 - 2.65

Relatório especial n.° 4/98 relativo à importação pela Comunidade a taxas reduzidas e ao escoamento de produtos lácteos originários da Nova Zelândia e de queijo suíço 2.66 - 2.69

Relatório especial n.° 19/98 relativo ao financiamento comunitário de algumas medidas adoptadas em consequência da crise da BSE 2.70 - 2.81

Relatório especial n.° 18/98 sobre as acções comunitárias de incentivo à constituição de sociedades mistas no sector da pesca 2.82 - 2.86

Relatório especial n.° 20/98 sobre a auditoria dos controlos físicos de produtos agrícolas que beneficiam de restituições à exportação 2.87 - 2.92

INTRODUÇÃO

2.1. O presente capítulo incide sobre o Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção Garantia, bem como sobre as despesas imputadas ao capítulo B2-51. Este capítulo engloba um título I sobre a gestão orçamental do exercício de 1997, que inclui observações sobre a análise da execução orçamental para o exercício de 1997, bem como sobre os sistemas informatizados de gestão das despesas agrícolas, um título II sobre o trigo duro e um título III no qual é apresentado um resumo dos relatórios especiais relativos ao FEOGA adoptados após a publicação do último relatório anual.

TÍTULO I - GESTÃO ORÇAMENTAL

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

Dotações do exercício

2.2. As dotações iniciais previstas para o FEOGA, secção Garantia (subsecção B1), para o exercício 1997 (19), elevavam-se a 41 233 milhões de ecus, dos quais 500 milhões de ecus para a reserva monetária.

2.3. O orçamento rectificativo e suplementar n.° 1/97 (20), não abrangeu as dotações inscritas na subsecção B1 (ver quadro 2.1). No entanto, foram efectuadas determinadas transferências entre números (1 327,4 milhões de ecus), entre artigos (1 212,2 milhões de ecus) e entre capítulos (2 320 milhões de ecus), durante o exercício (ver quadro 2.2). Em valor absoluto, estas alterações elevaram-se a 4 859,6 milhões de ecus, ou seja 11,8% do orçamento inicial.

2.4. O total das dotações (excepto reserva monetária) da subsecção B1, antes e depois destas alterações (respectivamente 40 733 e 40 709 milhões de ecus), permaneceu inferior ao montante previsto (41 805 milhões de ecus) pela linha directriz agrícola (21) (ver quadro 2.1).

2.5. Embora a execução orçamental tenha respeitado o montante global definido pela linha directriz agrícola, caracterizou-se, no entanto, por consideráveis alterações das dotações iniciais e por diferentes graus de execução.

2.6. As despesas da subsecção B1, num montante de 40 423,1 milhões de ecus (ver quadro 2.1), continuaram na sua globalidade a ser inferiores às dotações efectivamente disponíveis (-0,7%), não tendo sido utilizada a reserva monetária. No entanto, no que se refere a 24 números orçamentais, repartidos pela quase totalidade do orçamento, a taxa de execução foi inferior a 50% das dotações iniciais, tendo o total da subutilização atingido 973,5 milhões de ecus.

2.7. Pelo contrário, 13 números orçamentais apresentam uma taxa de execução superior a 150% das dotações iniciais, tendo o total da sobrexecução atingido 2 061,8 milhões de ecus. Assim, no caso do número B1-2320 «Medidas excepcionais de apoio ao mercado», as despesas (407 milhões de ecus) elevaram-se a 41 vezes a dotação inicial. No que se refere ao número B1-1052 «Ajuda aos produtores de sementes de colza, de girassol e de soja», as despesas ultrapassaram em 1 136 milhões de ecus a dotação inicial de 1 276,1 milhões de ecus.

2.8. Finalmente, 27 rubricas orçamentais dotadas inicialmente de um «pm» (pro memoria) (para o essencial das despesas de armazenagem) beneficiaram de dotações resultantes de transferências (162,1 milhões de ecus).

2.9. As despesas, repartidas por natureza e por Estado-Membro, são indicadas nos quadros 2.3 e 2.4, enquanto que o quadro 2.5 apresenta um resumo das contas do FEOGA, secção Garantia.

2.10. Em 31 de Dezembro de 1996 - ou seja, dois meses e meio após o início do exercício do FEOGA relativo a 1997 - cerca de metade das despesas do exercício (20 700,0 milhões de ecus) tinham já sido autorizados e pagos. Deste montante, 13 821,8 milhões de ecus, ou seja 66,8% das despesas do exercício, diziam respeito a oito medidas referentes às culturas arvenses, à retirada de terras, ao azeite e ao prémio à vaca em aleitamento.

Adiantamentos

2.11. O processo de determinação dos adiantamentos efectuados aos Estados-Membros não apresenta anomalias. No entanto, é difícil verificar as decisões da Comissão apenas através da consulta dos documentos contabilísticos, pelo que se torna necessário analisar os dossiers do gestor orçamental, os únicos que contêm as informações necessárias. Com efeito, o Regulamento Financeiro (22) isenta as autorizações relativas aos adiantamentos das verificações habitualmente efectuadas pelo auditor financeiro. Além disso, a gestão dos adiantamentos, não integrada no sistema AGREX (ver ponto 2.24), continua a ser morosa. Finalmente, a ausência de transmissão electrónica dos dados necessários por parte de 13 Estados-Membros obriga a que estes sejam introduzidos manualmente.

Contabilização das despesas

2.12. O Regulamento Financeiro (23) prevê que a autorização relativa às despesas declaradas pelos Estados-Membros seja efectuada num prazo de dois meses após a recepção das declarações. Este prazo nunca foi respeitado: numa média anual, as autorizações são registadas com 17 dias de atraso, o que dificulta a utilização da contabilidade (Sincom) no acompanhamento das despesas agrícolas. Estes atrasos explicam-se nomeadamente pela demora das diversas operações de controlo e de aceitação das despesas previstas pela regulamentação, bem como pelos procedimentos associados às transferências de dotações.

Despesas e montantes negativos

2.13. A prática das despesas ditas negativas e a multiplicidade das correcções obrigam a uma análise aprofundada das contas para que estas possam ser correctamente interpretadas. Assim, a contabilidade da subsecção B1 (40 674,9 milhões de ecus) inclui 4 329,6 milhões de ecus de lançamentos negativos que não estão registados segundo os princípios contabilísticos geralmente aceites e que são muito difíceis de reconstituir (ver quadro 2.6).

2.14. Devido ao âmbito regulamentar e ao processo de declaração (e nomeadamente devido ao carácter global dos montantes declarados pelos Estados-Membros) não é possível avaliar de forma precisa a totalidade desses lançamentos negativos que incluem:

a) correcções efectuadas nas declarações por iniciativa dos Estados-Membros ou da Comissão;

b) cobranças de montantes pagos indevidamente;

c) receitas, incorrectamente designadas por despesas «negativas», como a imposição suplementar leiteira (440,7 milhões de ecus em 1997);

d) consequências das decisões de apuramento relativas aos exercícios de 1993 e 1996 (996,8 milhões de ecus em 1997).

2.15. A Comissão deverá certificar-se que as disposições que permitem recusar uma despesa quando determinados prazos são ultrapassados, não são contornadas através da correcção de uma declaração anterior relativa a despesas já recusadas.

2.16. As rubricas orçamentais que incluem despesas «negativas» nem sempre são objecto de uma previsão orçamental, sendo dotadas apenas de um «pm» (pro memoria). Em função dos montantes contabilizados, a Comissão efectua levantamentos dessas rubricas de forma a dotar outras rubricas (641,8 milhões de ecus em 1997). No entanto, este conceito de despesa «negativa» não existe na regulamentação financeira, como o Tribunal assinalou mais uma vez no seu Parecer n.° 4/97 sobre a alteração do Regulamento Financeiro (24). Aliás, o procedimento seguido para reforçar as rubricas orçamentais através de uma afectação de receitas é contrário aos princípios orçamentais definidos no Regulamento Financeiro e não proporciona a transparência orçamental necessária.

Despesas directas

2.17. Determinadas despesas (inquéritos agrícolas, acções de controlo e de prevenção, etc.), geralmente co-financiadas pelos Estados-Membros e coordenadas pela Comissão, não seguem o processo de declaração habitual. As autorizações e os pagamentos do exercício de 1997 relativos a essas despesas elevaram-se respectivamente a 528,5 milhões de ecus e a 215,6 milhões de ecus (ver quadro 2.7).

2.18. O controlo efectuado na Comissão de uma amostra representativa (40 autorizações e 40 pagamentos que correspondem respectivamente a 75 e a 30 milhões de ecus) de alguns artigos (B1-360, B2-510, B2-512, B2-513, B2-517 e B2-518) revelou que o acompanhamento destas despesas não é suficientemente rigoroso, o que confirma as observações já apresentadas pelo Tribunal (25). Das 80 operações analisadas, 80% não podiam ser consideradas em conformidade com a regulamentação (não cumprimento dos prazos, dos procedimentos de obtenção do financiamento comunitário e de envio dos relatórios de execução) e, portanto, para efeitos da declaração de fiabilidade (ver pontos 8.49 8.50) constituem erros formais. Além disso, como a regulamentação não é muito vinculativa, a Comissão nem sempre dispõe de documentos suficientes para justificar essas despesas e determinar que as acções realizadas atingiram os seus objectivos. Por conseguinte, a Comissão deverá reforçar o acompanhamento dessas despesas.

Acontecimento gerador da despesa agrícola

2.19. As contas do exercício de 1997 do FEOGA, secção Garantia, incluem, por um lado, despesas «directas» efectuadas durante o ano de 1997 pela Comissão e, por outro, as despesas pagas pelos Estados-Membros entre 16 de Outubro de 1996 e 15 de Outubro de 1997. Estas últimas são declaradas pelos Estados-Membros segundo uma subnomenclatura de execução que as liga a um enquadramento regulamentar e/ou a uma determinada campanha.

2.20. Contudo, o sistema informático AGREX e a subnomenclatura existentes não permitem relacionar cerca de 20% dos montantes autorizados em 1997 com uma campanha ou um exercício específico (nomeadamente as medidas de acompanhamento num montante de 2 064,8 milhões de ecus, os produtos lácteos - 1 878,1 milhões de ecus, a carne de bovino - 1 809,4 milhões de ecus e as frutas e produtos hortícolas - 550,2 milhões de ecus). Em particular quando uma ajuda é paga em várias fracções, o processo de declaração nem sempre permite verificar de que fracção se trata e garantir o respeito do princípio da anualidade. No entanto, para controlar as despesas é indispensável poder comparar as despesas com o custo estimado de cada medida.

2.21. Finalmente, mais de 3 300 milhões de ecus são referentes a despesas cujo acontecimento gerador recua às campanhas de 1995 e anteriores. As inscrições nas contas, relativas à mesma medida, dizem muitas vezes respeito a montantes pagos no âmbito de três, ou mais, campanhas sucessivas. Entre essas despesas figuram nomeadamente restituições à exportação, cujo potencial encargo financeiro poderia ser objecto de uma avaliação desde o momento da exportação.

2.22. O Regulamento (CE) n.° 296/96 da Comissão (26) criou um dispositivo destinado a limitar a aceitação de despesas declaradas pelos Estados-Membros relativas a exercícios anteriores. Assim, cerca de 60% das despesas declaradas em 1997 foram analisadas pela Comissão (24 056,9 milhões de ecus). As despesas declaradas com atraso elevaram-se a aproximadamente 668 milhões de ecus. Após a aplicação de uma disposição que tolerava um atraso para 4% das despesas já aceites, um relatório da Comissão (27) indicava que, no final de Agosto de 1997, uma aplicação rigorosa das regras teria implicado a recusa de despesas num montante de 129,1 milhões de ecus. Finalmente, a Comissão recusou apenas 25 milhões de ecus, utilizando o seu poder de apreciação.

Tendências 1993-1997

2.23. A análise da evolução do orçamento do FEOGA, secção Garantia, e da sua execução durante o período 1993-1997 (ver quadro 2.8) revela que:

a) embora a linha directriz agrícola tenha aumentado apenas 14%, as despesas aumentaram 6 290 milhões de ecus (18,9%) contra 29% para a totalidade do orçamento. O essencial desta progressão foi absorvido pelas «Culturas arvenses», «Carne de bovino» e «Medidas de acompanhamento»; pelo contrário, as despesas relativas aos «Produtos lácteos» diminuíram significativamente;

b) desde 1994 que o orçamento tem sido sempre excedentário, embora este excedente tenha diminuído de 9,3% para 0,7%;

c) as diferenças por rubrica entre previsão e execução diminuíram ligeiramente em 1997, comparativamente a 1996, mas são ainda superiores às de 1993.

SISTEMAS INFORMATIZADOS DE GESTÃO

2.24. As despesas do FEOGA, secção Garantia, são contabilizadas através de dois sistemas informáticos: o sistema AGREX, gerido pela unidade G2 da DG VI, que data de 1988, e o sistema Sincom introduzido em 1990 e gerido pela DG XIX. Os controlos comparativos efectuados em relação aos dados contidos nestes dois sistemas confirmaram a sua coerência e, por conseguinte, a fiabilidade das operações de contabilização. No entanto, a organização actual não é satisfatória. Com efeito:

a) os dois sistemas não podem comunicar e os dados que contêm não podem ser sobrepostos (em particular porque os dados de um estão indicados em moeda nacional e os do outro em ecus);

b) o sistema AGREX apresenta um determinado número de lacunas:

- está ultrapassado do ponto de vista técnico e é difícil de controlar, tendo-se tornado extremamente complexo devido à sua constante adaptação a um enquadramento regulamentar que evoluiu muito desde 1988;

- a sua utilização continua a ser exclusivo de uma unidade da DG VI e este sistema não é suficientemente utilizado a nível do sistema de alerta;

- a inexistência de qualquer designação contabilística não permite esclarecer as decisões do gestor orçamental;

- finalmente, este sistema não pode gerir datas a partir do ano 2000;

c) o sistema contabilístico oficial Sincom não dispõe de funções adaptadas ao enquadramento regulamentar específico do FEOGA. A futura introdução de um novo sistema contabilístico (Sincom 2) não altera em nada esta situação.

2.25. Consequentemente a Comissão deverá equipar-se com um sistema informático integrado que possibilite as intervenções sucessivas do gestor orçamental, do auditor financeiro e do tesoureiro, que seja compatível e comunique facilmente com Sincom 2 e cujas informações sejam acessíveis a todos os utilizadores.

TÍTULO II - TRIGO DURO

INTRODUÇÃO

2.26. O trigo duro é um tipo especial de trigo com um grão duro, vítreo e translúcido, utilizado principalmente na alimentação humana sob a forma de massas, grumos e sêmola. Em 1996, a produção de trigo duro elevava-se a 8,7 milhões de toneladas [4,2% do total da produção comunitária de cereais, com excepção do arroz (28)]. Os principais países produtores são a Itália, que representa mais de metade da produção total, a Grécia, Espanha e França. A Comunidade é o maior produtor, constituindo a sua produção 25% do mercado mundial.

2.27. O trigo duro foi incluído na organização comum de mercado (OCM) dos cereais desde o seu início (1967) (29), quando a Itália produzia cerca de 90% do trigo duro comunitário. O quadro 2.9 mostra que a ajuda concedida ao trigo duro tem aumentado consideravelmente desde essa data. Preocupado com esta evolução, em 1989 o Tribunal efectuou observações sobre o trigo duro (30), quando a ajuda especial se elevava a 365 milhões de ecus e se despendiam aproximadamente 400 milhões de ecus em restituições à exportação e em intervenções.

2.28. Em 1993, o total da ajuda concedida ao trigo duro elevou-se a 830 milhões de ecus (excluindo cerca de 14 milhões de ecus provenientes da venda de existências anteriormente depreciadas) e, em 1997, a 1 743,4 milhões de ecus repartidos pela Alemanha, Grécia, Espanha, Itália, Áustria, Portugal e o Reino Unido (ver quadro 2.10). O trigo duro constitui um dos produtos mais subsidiados da Comunidade e, em 1996, os subsídios elevaram-se a 182 ecus/tonelada, ou seja 113% do seu valor de produção.

2.29. O Tribunal analisou a gestão do mercado a nível da Comunidade, com o objectivo de:

a) analisar as razões do elevado acréscimo das despesas, quando a produção não apresentava aumentos tão pronunciados;

b) verificar em que medida o nível da ajuda é coerente com os objectivos do sistema de apoio à produção de trigo duro.

EVOLUÇÃO DO REGIME DE AJUDA

Ajuda por tonelada

2.30. Desde o início que o trigo duro beneficiou de um tratamento diferente do dos outros cereais, na medida em que lhe foi concedido um duplo sistema de apoio. Como sucedia com os outros cereais, o Conselho fixava anualmente um preço indicativo (31) e um preço de intervenção (32) para o trigo duro. O rácio entre o preço de intervenção do trigo duro e o do trigo mole devia reflectir o respectivo rácio de preços no mercado mundial. Este rácio foi fixado em 120% e deu origem a um preço de intervenção para o trigo duro de 110,24 Unidades de Conta (UC) por tonelada.

2.31. Em 1967 o preço de intervenção para o trigo duro foi considerado demasiado baixo para garantir um rendimento suficiente aos agricultores, devido à pequena dimensão da maioria das explorações agrícolas e ao baixo rendimento nas principais regiões produtoras. Assim, para além do sistema de apoio aos preços, foi introduzida uma ajuda especial aos produtores que incidia sobre cada tonelada de trigo duro colhido. Esta ajuda cobria a diferença entre o preço de intervenção e um «preço mínimo garantido», mais elevado, determinado no centro de comercialização da região que registava os maiores excedentes de trigo duro (nessa época tratava-se de Palermo, em Itália).

2.32. Em 1974 a Comissão pretendia criar um sistema único para simplificar a administração e o controlo. Os preços elevados do mercado mundial permitiram um aumento do preço de intervenção e, consequentemente, a ajuda especial poderia ter sido anulada. O Conselho aceitou o aumento do preço de intervenção, mantendo simultaneamente a ajuda, embora num grau mais reduzido. No total, as receitas dos produtores cresceram 27%, tendo o preço de intervenção aumentado 48,73 UC/tonelada, enquanto que a ajuda especial sofreu apenas uma redução de 7,23 UC/tonelada (ver quadro 2.11). O preço de intervenção do trigo duro aumentou para 163% do preço do trigo mole, deixando assim de ter qualquer relação com o mercado mundial. Quando os preços de mercado desceram novamente, os preços de intervenção foram mantidos no seu nível elevado.

2.33. Uma vez que o regulamento de base não limitava a atribuição da ajuda às zonas de produção tradicionais, as vantagens do regime de apoio levaram a um alargamento da produção de trigo duro a regiões situadas mais a norte, onde aliás foram alcançados rendimentos mais elevados e uma boa qualidade.

A reforma de 1976

2.34. Em 1976/1977 (33) foi efectuada uma tentativa para corrigir esta evolução, transformando a ajuda por tonelada numa ajuda de superfície por hectare e limitando a sua aplicação a um determinado número de zonas ou regiões «tradicionais». No entanto, não foram definidos os critérios segundo os quais uma «zona» podia ser considerada tradicional.

2.35. Além disso, a inclusão de zonas agrícolas desfavorecidas (34) nas «regiões de produção tradicionais» indicadas num anexo do novo regulamento introduziu um objectivo social e estrutural no regime. Porém, este objectivo nunca foi claramente enunciado num regulamento, nem foi especificado de que forma deveria ser tido em conta na determinação da taxa de ajuda.

2.36. Em consequência das alterações tanto o preço de intervenção como a taxa de ajuda passaram a ser objecto de um compromisso anual definido a nível do Conselho, em vez de resultarem de um cálculo preciso baseado em critérios que reflectissem os objectivos fixados. Os preços de intervenção do trigo duro aumentaram mais rapidamente que os do trigo mole, tendo as taxas de ajuda aumentado igualmente. O quadro 2.12 revela que em 1985/1986 o rácio entre os preços de intervenção do trigo duro e do trigo mole tinha aumentado de 162% em 1975/1976 para 174%. O preço de intervenção do trigo duro situava-se então em 312,08 ecus/tonelada e a ajuda em 101,31 ecus/ha.

2.37. Além disso, o número de regiões elegíveis para ajuda continuou a aumentar. Embora não estivesse especificado no regulamento, o critério aplicado na prática para determinar as regiões de produção tradicionais era inicialmente que a produção de trigo duro fosse superior a 50% do total da produção de cereais nessas regiões. Com a entrada da Grécia, da Espanha e de Portugal na Comunidade esse critério não escrito sofreu uma diminuição progressiva. Com a adesão da Grécia à Comunidade esse limiar baixou abruptamente para 8% e após a adesão de Espanha e de Portugal desceu ainda para 1,5%.

2.38. Assim, a reforma de 1976 não conseguiu limitar a ajuda ao trigo duro às zonas tradicionais. O preço de intervenção foi fixado a um nível tão elevado que tornou aliciante a produção de trigo duro, mesmo sem a atribuição da ajuda. Os rendimentos mais elevados obtidos nos Estados-Membros «do norte» compensavam largamente os agricultores da falta de ajuda. Por exemplo, em 1985, o rendimento médio obtido na Alemanha era de 5,8 toneladas/ha, em comparação com 1,94 toneladas/ha na Grécia (ver quadro 2.13). Em 1981/1982 a Comunidade tornou-se auto-suficiente em trigo duro, tendo a produção aumentado para 221,6% da procura interna em 1991/1992 (ver quadro 2.14).

2.39. No final dos anos 80, a Comunidade foi confrontada com o aumento constante das despesas com os cereais em geral, causado por excedentes estruturais. Por conseguinte, o preço de intervenção do trigo mole foi congelado e o preço de intervenção do trigo duro sofreu uma diminuição progressiva, a fim de reduzir a relação trigo duro/trigo mole. Contudo, em 1992/1993 o preço de intervenção do trigo duro era ainda 135% do preço do trigo mole.

2.40. A redução do preço de intervenção de 312 ecus em 1985/1986 para 221 ecus em 1992/1993 foi acompanhada por um aumento da ajuda de superfície de 101,31 ecus para 181,88 ecus durante o mesmo período (ver quadro 2.12). O aumento da ajuda compensou, em média, metade da redução do preço de intervenção (35). Devido ao nível elevado das restituições à exportação e ao acréscimo das existências de intervenção, o total das despesas orçamentais aumentou constantemente desde 1986, tendo atingido 1 337,8 milhões de ecus em 1992.

A reforma MacSharry de 1992

2.41. Com a entrada em vigor do Regulamento (CEE) n.° 1765/92, de 30 de Junho de 1992 (36) que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses, todos os preços institucionais dos cereais foram fixados ao mesmo nível. Os produtores de trigo duro que não pertencem às zonas de produção tradicionais recebem o pagamento compensatório de base para os cereais e os produtores das zonas tradicionais recebem uma ajuda suplementar especial baseada na superfície. Os objectivos do novo sistema de apoio são:

a) desencorajar a produção de trigo duro fora das zonas tradicionais, e

b) compensar os produtores de trigo duro pelas perdas de rendimento resultantes do ajustamento do preço institucional do trigo duro aos preços dos outros cereais.

2.42. Tal como o objectivo de compensação, o montante da ajuda especial era determinado com base no sistema de apoio de 1991/1992, altura em que o regime tinha já há muito tempo deixado de corresponder ao objectivo económico inicial (ver ponto 2.30). A relação entre os preços de intervenção do trigo duro e do trigo mole já não reflectia a relação de preços do mercado mundial (ver quadro 2.15). A nova ajuda especial, que já não tinha em conta esta relação, foi fixada em 297 ecus/hectare para a campanha de comercialização de 1993/1994. Em 1995, após uma redução da taxa «verde» de 20,6%, a ajuda aumentou proporcionalmente para 358,6 ecus/hectare, permanecendo constante em moeda nacional, pelo que não teve qualquer impacto orçamental.

2.43. O valor total da ajuda especial foi concedido a partir do primeiro ano da reforma. Não houve um período de transição com uma aplicação progressiva da taxa de ajuda em três fases, como sucedeu com o pagamento compensatório de base.

2.44. O regime aumentou a área das regiões tradicionais elegíveis para efeitos da ajuda especial no caso da Grécia (Trácia) e de Espanha (região autónoma de Navarra e províncias de Salamanca, Toledo e Zamora).

2.45. O pagamento da ajuda especial baseava-se nos «direitos individuais» inscritos nos registos oficiais. Os direitos individuais são expressos em hectares e representam a superfície máxima elegível para cada beneficiário. Estes direitos são fixados pelo maior número de hectares semeados com trigo duro e elegíveis para ajuda durante uma das quatro campanhas de comercialização de referência (de 1988/1989 a 1991/1992) à escolha do produtor.

2.46. Após a introdução da reforma foram efectuadas as seguintes alterações, que provocaram sempre um aumento das superfícies e das despesas:

a) a campanha de comercialização de 1992/1993 foi acrescentada como um quinto ano de referência para Espanha, embora com um limite nacional de 570 000 hectares; convém salientar que antes da adesão à Comunidade apenas eram cultivados com trigo duro cerca de 150 000 hectares;

b) as campanhas de comercialização decorridas entre 1988/1989 e 1990/1991 foram acrescentadas como anos de referência para Portugal, embora com um limite nacional de 35 000 hectares;

c) a região de Umbria (Itália) foi aceite como uma zona de produção tradicional com um limite de 5 000 hectares;

d) os departamentos franceses de Ardèche e do Drôme, bem como a região do Midi-Pyrénées foram também reconhecidos como regiões de produção tradicional, com um limite de 63 355 hectares;

e) foram estabelecidas zonas «nas quais a produção de trigo duro está bem implantada», com uma taxa de ajuda específica reduzida: assim, a França e a Áustria obtiveram respectivamente 50 000 e 5 000 hectares, beneficiando de uma ajuda de 138,9 ecus/ha.

A adaptação de 1997

2.47. Em 1996, a Comissão apresentou uma proposta destinada a converter os «direitos individuais» em superfícies máximas garantidas (SMG) (37). Só em Outubro de 1997, após mais de um ano de discussões, se chegou a um acordo no Conselho (38). As SMG serão aplicáveis a partir da campanha de comercialização de 1999/2000.

2.48. As SMG propostas pela Comissão foram aumentadas em 4% e a ajuda especial para as zonas tradicionais sofreu uma redução de 4% (para mais pormenores ver o quadro 2.16). Foi aceite uma outra zona tradicional para a Áustria, tendo sido criadas novas zonas não tradicionais para a Alemanha, o Reino Unido, Itália e Espanha. A redução da taxa de ajuda representa uma mera compensação do aumento das SMG, em vez de se basear numa determinação precisa da necessidade de ajuda e, mais uma vez, não foram indicados critérios precisos para justificar a classificação de uma região, a nível das SMG, como «tradicional» ou como região na qual a produção de trigo duro está bem estabelecida.

2.49. As alterações de 1997 foram retidas nas propostas da Comissão apresentadas na «Agenda 2000» (39).

EVOLUÇÃO ECONÓMICA DO TRIGO DURO DESDE A REFORMA DE 1992

2.50. Após a adesão de Espanha e de Portugal à Comunidade, a produção de trigo duro aumentou de 7,2 milhões de toneladas em 1986 para o seu máximo histórico de 11,2 milhões de toneladas em 1991 (ver quadros 2.9 e 2.17). Em 1992, a produção baixou para 9 milhões de toneladas e, desde a reforma MacSharry, tem flutuado entre 7 e 8,5 milhões de toneladas. Não contando com os recordes atingidos nas colheitas de 1991 e 1992, em média a produção tem tido um crescimento anual de cerca de 1 milhão de toneladas desde a reforma.

2.51. Em 1991 e 1992, o recorde de produção coincidiu igualmente com a extensão máxima das superfícies semeadas. O anúncio da reforma pode ter contribuído para este alargamento.

2.52. O quadro 2.14 mostra que o consumo interno de trigo duro tem aumentado desde a introdução da reforma MacSharry. Este facto, bem como a situação de escassez no mercado mundial de cereais durante o período 1992/1995, permitiu não apenas a absorção da produção crescente mas também a liquidação das existências armazenadas. Em 1995/1996 o abastecimento comunitário foi insuficiente. O aumento do consumo de trigo duro tem sido acompanhado pelo virtual desaparecimento do diferencial de 35% do preço de mercado em relação ao trigo mole existente nos anos que antecederam a reforma MacSharry (ver quadro 2.18).

CONCLUSÃO

2.53. Embora a ajuda especial para o trigo duro se tenha inicialmente baseado na produção efectiva e num diferencial de preço definido entre o trigo duro e o trigo mole, este regime foi rapidamente substituído por um sistema diferente no qual o preço de intervenção para o trigo duro e a taxa da ajuda, determinada em função das superfícies cultivadas, eram fixados através de negociações e não por referência a factores objectivos. No final dos anos 80 cerca de metade do impacto da redução do preço de intervenção do trigo duro sobre o rendimento mínimo dos produtores, foi compensado pelo aumento da ajuda por superfície. À data da reforma MacSharry, em 1992, a redução de 50% do preço de intervenção foi plenamente compensada pelo aumento da taxa da ajuda por superfície. Desde meados dos anos 80 que uma parte crescente dos rendimentos totais dos produtores era proveniente dos pagamentos da ajuda por superfície, a cargo do orçamento da UE, e não das vendas no mercado, o que provocou um aumento contínuo das despesas da UE. Embora a venda dos excedentes de existências, durante o período em que se verificou uma escassez de cereais no mercado mundial, tenha interrompido esta tendência em 1993/1994, esta foi posteriormente retomada. A ajuda por superfície representa largamente mais de metade do rendimento total dos produtores de trigo duro.

2.54. Não há uma justificação clara para o tratamento especial concedido aos produtores de trigo duro. No que se refere a outras culturas arvenses, os pagamentos da ajuda por superfície são ajustados de forma a reflectirem os rendimentos médios das diferentes culturas (por exemplo, milho e oleaginosas). Se o sistema de apoio aos produtores de trigo duro seguisse uma filosofia idêntica à que é aplicada ao milho e às oleaginosas, a taxa actual por hectare teria sido reduzida em cerca de 30% para 250 ecus a partir de 1995/1996 (ver quadro 2.19). Caso este sistema tivesse sido aplicado desde 1993, teria sido possível reduzir as despesas do orçamento comunitário em mais de 3 000 milhões de ecus durante os quatro anos decorridos entre 1994 e 1997.

TÍTULO III - RESUMOS DOS RELATÓRIOS ESPECIAIS RELATIVOS AO FEOGA E À POLÍTICA DA PESCA ADOPTADOS APÓS A PUBLICAÇÃO DO ÚLTIMO RELATÓRIO ANUAL

RELATÓRIO ESPECIAL N.° 2/98 RELATIVO AO APURAMENTO DAS CONTAS DO EXERCÍCIO 1993 (40)2.55. O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho (41) prevê que a Comissão apure, antes do final do ano seguinte ao exercício em questão, as despesas declaradas pelos Estados-Membros. Em 1997, a Comissão tomou duas decisões (42) relativas ao apuramento das contas relativas às despesas do exercício de 1993 (que dão origem a correcções no valor de 647,8 milhões de ecus referentes a essas despesas). Desta forma, estas decisões, tomadas em 1997, têm três anos de atraso.

2.56. No seu relatório especial n.° 2/98 (43) relativo ao apuramento das contas do exercício de 1993, o Tribunal criticou especialmente determinadas incoerências do método ou as correcções decididas (insuficiente cobertura das medidas ou dos Estados-Membros; ausência de critérios claros de escolha das taxas de correcção forfetária; diferente tratamento de situações semelhantes; redução de correcções na expectativa de melhorias resultantes de futuros sistemas; prorrogação da cobrança de despesas não elegíveis).

2.57. As contas do exercício de 1995 não foram ainda apuradas. Na sequência das alterações introduzidas pelo Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (44) e do Regulamento (CE) n.° 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995 (45), a partir do exercício de 1996 é aplicado um procedimento diferente. Em 1997, a Comissão tomou duas decisões (46) relativas ao apuramento das contas referentes às despesas do exercício de 1996.

RELATÓRIO ESPECIAL N.° 21/98 SOBRE O PROCESSO DE CREDENCIAMENTO E CERTIFICAÇÃO APLICADO NO ÂMBITO DO APURAMENTO DAS CONTAS 1996 (47)2.58. Foram pela primeira vez aplicados novos procedimentos em matéria de credenciamento dos organismos pagadores e de apuramento das contas relativas às despesas do FEOGA-Garantia, no âmbito do exercício 1996. O Tribunal examinou e avaliou o trabalho dos serviços da Comissão e verificou se as novas regras tinham sido aplicadas correctamente. Os novos procedimentos não deverão ser avaliados apenas pelos seus resultados durante o primeiro ano, tendo em conta os esforços entretanto desenvolvidos pela Comissão e pelos Estados-Membros para melhorar a situação.

2.59. Embora os Estados-Membros fossem obrigados a credenciar os seus organismos pagadores até 16 de Outubro de 1995, no início do exercício de 1996 apenas tinham sido credenciados 50 dos 66 organismos pagadores. Em 1997 foram finalmente credenciados 90 organismos pagadores, alguns dos quais são responsáveis por um montante muito reduzido de despesas. Determinados Estados-Membros deverão esforçar-se mais por reduzir o número dos organismos pagadores.

2.60. A auditoria efectuada pelo Tribunal em 1997 revelou deficiências em muitos dos organismos pagadores visitados, nomeadamente a nível do controlo interno e da segurança dos sistemas informáticos, bem como em matéria de acompanhamento dos serviços delegados pelos organismos pagadores e a nível da contabilidade. Estas deficiências deveriam ter levado os Estados-Membros em questão a tomar as medidas adequadas.

2.61. As contas certificadas deviam ser comunicadas até 10 de Fevereiro de 1997, mas em muitos casos a Comissão verificou atrasos ou insuficiências. Dois Estados-Membros (Reino Unido e Grécia) não apresentaram qualquer conta certificada nos prazos previstos. No caso da Espanha, o organismo de certificação não conseguiu emitir um parecer a tempo sobre a maior parte das despesas efectuadas a nível regional, que foram em seguida inspeccionadas por auditores externos do sector privado.

2.62. A fim de assistir os organismos de certificação no seu trabalho, a Comissão elaborou linhas directrizes relativas à certificação das contas, mas demasiado tarde (em Setembro de 1996, quando a maior parte dos seus trabalhos de controlo já deveria ter tido início). Se tivessem sido divulgadas a tempo, poderiam ter-se evitado alguns mal-entendidos e atrasos.

2.63. Devido às insuficiências e atrasos mencionados, a decisão de apuramento de 5 de Maio de 1997 que, em conformidade com a regulamentação, deveria ter sido adoptada até 30 de Abril de 1997, só cobria 33% das despesas. O saldo foi apurado no âmbito da decisão de 30 de Julho de 1997, depois de trabalhos de controlo suplementares efectuados pelos diferentes organismos de certificação.

2.64. Todas as contas certificadas foram finalmente apuradas pela Comissão, apesar da qualidade variável das contas apresentadas. Contudo, na sua decisão, a Comissão não tomou em conta a maior parte das reservas expressas nos certificados, que representam um montante total de 43,3 milhões de ecus no mínimo. Além disso, as correcções financeiras num montante de 77,3 milhões de ecus efectuadas anteriormente pela divisão financeira da Comissão no âmbito da sua gestão corrente das despesas do FEOGA-Garantia foram reduzidas para 55,1 milhões de ecus na decisão de apuramento.

2.65. As decisões de apuramento das contas da Comissão relativas às despesas de 1996 não impedem a Comissão de recusar posteriormente o financiamento de montantes com base em controlos de conformidade efectuados posteriormente. A Comissão deve introduzir procedimentos de controlo interno adequados, de modo que as correcções sejam devidamente documentadas e que as insuficiências verificadas sejam objecto de um acompanhamento sistemático durante o controlo de conformidade posterior.

RELATÓRIO ESPECIAL N.° 4/98 RELATIVO À IMPORTAÇÃO PELA COMUNIDADE A TAXAS REDUZIDAS E AO ESCOAMENTO DE PRODUTOS LÁCTEOS ORIGINÁRIOS DA NOVA ZELÂNDIA E DE QUEIJO SUÍÇO (48)2.66. Na sequência da adesão do Reino Unido à CEE, foram aplicados contingentes às importações a taxa reduzida de manteiga e de queijo neozelandeses, que devem respeitar determinados critérios específicos, em particular no que se refere ao teor de matéria gorda em peso. São igualmente aplicadas taxas reduzidas à importação de queijo suíço, para o qual a União Europeia constitui tradicionalmente o principal mercado. A auditoria revelou graves deficiências a nível dos sistemas de controlo destinados a garantir o cumprimento das condições de elegibilidade. A Comissão e os serviços aduaneiros do Reino Unido confiaram plenamente nos certificados IMA1 emitidos pelos organismos neozelandeses responsáveis, que não cumpriram algumas das suas obrigações. Nestas circunstâncias, não há qualquer garantia de que tenham sido respeitados os termos e condições estabelecidos para as importações a taxa reduzida. O não cumprimento dos contingentes e dos critérios de elegibilidade, em particular o teor de matéria gorda em peso, ocasionou a não cobrança de aproximadamente 410 milhões de ecus a nível dos recursos próprios, dos quais cerca de 118 milhões de ecus podem ser recuperados, tendo o restante ultrapassado já o prazo de prescrição.

2.67. O não cumprimento dos limites dos contingentes, das condições de elegibilidade dos contingentes e das disposições de certificação deu origem ao não pagamento de recursos próprios que, em Julho de 1998, os serviços aduaneiros do Reino Unido calculavam que excedesse os 400 milhões de ecus. Nessa data, esses serviços tendo igualmente em conta aspectos não incluídos no relatório do Tribunal, tinham emitido ordens de cobrança num montante de aproximadamente 226 milhões de ecus.

2.68. No que se refere às importações de queijo suíço, os inquéritos sugeridos pelo Tribunal e efectuados pelas autoridades francesas e italianas, bem como por organismos independentes na Alemanha, permitiram detectar graves irregularidades. Posteriormente o Conselho alterou a regulamentação respeitante às importações de queijo originário da Suíça e as autoridades suíças perderam a autorização para emitir certificados IMA1 de importação a taxa reduzida.

2.69. O Tribunal solicita à Comissão que tome as medidas apropriadas para cobrar os montantes em questão e anular a autorização de emissão de certificados IMA1 concedida ao organismo neozelandês. Além disso, será conveniente esclarecer as regras aplicáveis, reforçar o quadro regulamentar e aumentar o número de controlos das importações a taxa reduzida. Finalmente, a validade do sistema dos certificados IMA1 de importação a taxa reduzida deverá ser revista.

RELATÓRIO ESPECIAL N.° 19/98 RELATIVO AO FINANCIAMENTO COMUNITÁRIO DE ALGUMAS MEDIDAS ADOPTADAS EM CONSEQUÊNCIA DA CRISE DA BSE (49)2.70. O Conselho adoptou regulamentos destinados a financiar, a partir do orçamento do FEOGA, medidas específicas para fazer face à crise provocada pela BSE em 1996. Estes regulamentos previam a rápida transferência de fundos dos orçamentos comunitários de 1996 e 1997 para os Estados-Membros, concedendo-lhes uma ampla escolha no que se refere à aplicação dessas medidas. Cerca de 25% (550 milhões de ecus) do montante total (2 149 milhões de ecus) foram colocados à disposição do Reino Unido para o regime relativo aos animais com mais de 30 meses (OTMS) e o regime de abate selectivo (SCS), tendo o resto sido distribuído entre todos os Estados-Membros, aproximadamente em função da dimensão dos seus efectivos bovinos nacionais. O objectivo expresso do Conselho consistia em actuar rapidamente para proteger a saúde das pessoas e animais e para apoiar os produtores de carne de bovino. Nesta altura, estes últimos encontravam-se já perante um mercado desequilibrado que estava prestes a atingir o ponto máximo do seu ciclo produtivo.

2.71. Neste relatório o Tribunal analisa as medidas tomadas para eliminar determinados animais/carne de bovino considerados como um perigo para a saúde pública, bem como as medidas destinadas a apoiar os produtores e a limitar a produção, com incidência sobre as despesas comunitárias.

Medidas de erradicação

2.72. Trata-se na sua maioria de medidas de carácter veterinário (normalmente co-financiadas a 50%) que, no entanto, foram co-financiadas a 70% e imputadas ao apoio do mercado no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola.

2.73. No que se refere à aplicação das medidas de erradicação constataram-se várias deficiências:

a) o OTMS provocou graves problemas logísticos no Reino Unido; não foram efectuados controlos cruzados para detectar pedidos em duplicado; devido à inexistência de uma pista de auditoria completa não há quaisquer garantias de que todos os animais em relação aos quais foram apresentados pedidos tenham sido destruídos em conformidade com as disposições dos regulamentos;

b) a decisão das autoridades belgas de optarem por não abater e destruir os vitelos importados do Reino Unido reduziu o impacto da medida que se destinava a restaurar a confiança dos consumidores na carne de bovino. Embora em França e nos Países Baixos todos esses vitelos tenham sido abatidos, não há provas de que todas as carcaças tenham sido destruídas de forma adequada;

c) o prazo fixado pela Comissão para a recompra de carne de bovino de intervenção no Reino Unido não era compatível com o objectivo de retirar do mercado carne que podia ser proveniente de animais com mais de 30 meses à data de abate;

d) alguns estudos científicos sugerem que o regime de abate selectivo no Reino Unido terá apenas um efeito marginal na erradicação da BSE; não foi possível encontrar dados relativos a 65 000 dos animais afectados, todos eles nascidos antes de Julho de 1993.

Medidas de mercado

2.74. As propostas apresentadas pela Comissão antes da adopção do Regulamento n.° 1357/96 do Conselho prevêem exclusivamente pagamentos de certa importância aos produtores abrangidos pelas condições de elegibilidade aplicáveis ao prémio especial para bovinos machos e ao prémio por vaca em aleitamento. A decisão tomada pelo Conselho de conceder igualmente montantes globais aos Estados-Membros permite-lhes alargar a ajuda a outras categorias de produtores. O Regulamento n.° 2443/96 do Conselho foi ainda mais longe nesta via ao atribuir 500 milhões de ecus aos Estados-Membros com base na dimensão dos seus efectivos bovinos nacionais e autorizando-os a compensar os produtores por animais que normalmente não teriam direito a receber qualquer prémio e para os quais não existem bases de dados fiáveis. Os grupos de produtores cuja principal fonte de rendimento não era a produção de carne de bovino, mas antes a produção de leite e de vitelos, beneficiaram igualmente de apoio comunitário.

2.75. O grau de flexibilidade concedido aos Estados-Membros deu origem a variações consideráveis do nível de compensação pago pela mesma categoria de animais. Na medida em que as recuperações são reduzidas poderá não ser possível pagar na totalidade a todos os produtores que, para o ano de 1996, tenham direito a prémios por um número de animais superior ao de 1995.

2.76. No que se refere às medidas tomadas para controlar a produção, o regime de transformação de vitelos pode justificar-se em termos económicos, enquanto que 40% das despesas incorridas no âmbito do anterior regime de prémio de comercialização constitui um pagamento gratuito aos produtores. Embora seja demasiado cedo para que se façam sentir os efeitos do regime de transformação de vitelos, o impacto do anterior prémio de comercialização para a produção de carne é reduzido e tem sido alcançado com custos elevados.

Conclusão

2.77. É importante analisar em que medida o orçamento comunitário deve suportar os custos financeiros destas emergências, dada a natureza quase veterinária de muitas das medidas tomadas nessas circunstâncias.

2.78. A falta de um acompanhamento adequado da proibição alimentar no Reino Unido significou que um grande número de animais afectados pela BSE (36 000) nasceram após a proibição ter entrado em vigor. Foram adoptados diferentes métodos para proceder à separação das manadas infectadas com BSE e ao abate dos vitelos provenientes do Reino Unido que foram exportados antes da exportação ser proibida.

2.79. Os controlos efectuados pela unidade de apuramento de contas incidiram inicialmente sobre o Reino Unido e os pagamentos efectuados ao abrigo do Regulamento n.° 1357/96. Além disso, os veterinários ao serviço da Comissão efectuaram inúmeros controlos nos Estados-Membros. Apesar disso, verificou-se uma falta de rigor e de coerência na aplicação das medidas nos Estados-Membros, tanto a nível geral como individual, em domínios como o abate de vitelos britânicos exportados antes da proibição, a recompra da carne de bovino em intervenção, os regimes de abate selectivo, a compensação paga aos produtores nos termos do Regulamento n.° 2443/96 e os regimes aplicáveis aos vitelos.

2.80. As incoerências da abordagem prejudicaram as medidas tomadas para compensar os agricultores de forma equitativa. Esta situação deveu-se principalmente ao facto de as duas principais medidas (Regulamentos n.° 1357/96 e n.° 2443/96 do Conselho) autorizarem os Estados-Membros a fazer pagamentos não relacionados com os regimes tradicionais do prémio especial para bovinos machos e do prémio por vaca em aleitamento e, por conseguinte, fora do âmbito dos controlos do IACS.

2.81. A ocorrência da BSE e as suas consequências realçaram a necessidade urgente de a União Europeia formular e adoptar uma estratégia (ou seja, um plano de acção) para lidar com este tipo de crises de uma forma coordenada, eficaz e oportuna.

RELATÓRIO ESPECIAL N.° 18/98 SOBRE AS ACÇÕES COMUNITÁRIAS DE INCENTIVO À CONSTITUIÇÃO DE SOCIEDADES MISTAS NO SECTOR DA PESCA (50)2.82. O sistema de sociedades mistas foi introduzido em 1990 pelo Conselho a fim de contribuir para a redução da frota de pesca comunitária, cuja capacidade total ascendia então a 2,3 milhões de toneladas, procurando encontrar alternativas viáveis para os navios de pesca afectados por estas medidas. Até à data, foram aprovados 188 projectos que levaram ao cancelamento do registo de 290 navios no ficheiro comunitário dos navios de pesca, representando uma capacidade de 113 710 toneladas e um custo de 298 milhões de ecus.

2.83. A aplicação do regime caracterizou-se pelas seguintes deficiências:

a) a ajuda não foi correctamente calculada porque a capacidade dos navios foi medida através de métodos diferentes;

b) os prazos para as reparações e adaptações não foram fixados nas decisões que aprovaram a ajuda;

c) a ajuda foi aprovada para navios que não se encontravam em actividade, não sendo portanto elegíveis;

d) a ajuda comunitária previamente paga para a construção ou modernização dos navios pertencentes às sociedades mistas nem sempre foi devidamente recuperada, quer devido à recusa do Estado-Membro em aplicar as disposições da regulamentação, quer a deficiências dos procedimentos de acompanhamento;

e) em alguns casos a viabilidade dos projectos das sociedades mistas não foi reforçada por acordos adequados entre os parceiros;

f) foi paga uma ajuda para navios que naufragaram, sem que os Estados-Membros ou a Comissão tenham efectuado um inquérito sobre as circunstâncias dos acidentes; apesar de os beneficiários não respeitarem as suas obrigações não foi empreendida qualquer acção no sentido de recuperar ou anular a ajuda;

g) a ajuda comunitária para projectos de sociedades mistas equivale ao dobro da ajuda atribuída para a exportação do navio em causa. Por esta razão, tendo em conta a obrigação que incumbe aos beneficiários de conservarem os navios em actividade e de abastecerem o mercado comunitário durante um período mínimo, estes deveriam ter constituído as garantias adequadas.

2.84. Em suma, a auditoria revelou que é necessário que a gestão da Comissão e dos Estados-Membros em relação a este regime seja mais rigorosa para garantir uma boa gestão financeira.

2.85. A Comissão deverá rever os seus procedimentos de acompanhamento e controlo e proceder à recuperação dos subsídios comunitários que não foram utilizados de forma rigorosa.

2.86. No que diz respeito à eficácia da medida verificou-se que:

a) um terço (113 710 toneladas) das reduções globais da capacidade de pesca desde a adopção do regime devem-se a este último. Todavia, o regime não teve praticamente qualquer impacto na actividade global de pesca nas águas comunitárias, como é demonstrado pela estabilidade dos desembarques anuais;

b) cerca de 90% dos navios abrangidos pelos projectos examinados já pescavam em águas territoriais de países terceiros. Todavia, as consequências da reorientação dos navios para os acordos internacionais em matéria de pesca (AIP) negociados pela União Europeia não foram avaliadas.

RELATÓRIO ESPECIAL N.° 20/98 SOBRE A AUDITORIA DOS CONTROLOS FÍSICOS DE PRODUTOS AGRÍCOLAS QUE BENEFICIAM DE RESTITUIÇÕES À EXPORTAÇÃO (51) (52)Âmbito da auditoria

2.87. No exercício do FEOGA relativo a 1996 as restituições à exportação pagas aos exportadores de produtos agrícolas como compensação pela diferença entre os preços internos na União Europeia e os preços do mercado mundial, que eram inferiores, elevaram-se a cerca de 5 600 milhões de ecus (13% da despesa agrícola da União Europeia). As taxas das restituições à exportação variam consoante a natureza dos produtos em questão e aplicam-se às quantidades exportadas. Embora sejam financiadas pelo orçamento comunitário, os Estados-Membros são responsáveis tanto pelo pagamento das restituições à exportação como pela realização de controlos destinados a confirmar a sua legalidade e regularidade.

2.88. As autoridades aduaneiras dos Estados-Membros são confrontadas com o difícil problema de proteger o orçamento comunitário através de controlos físicos sem dificultarem injustificadamente as trocas comerciais. Durante o exercício do FEOGA relativo a 1996 as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros realizaram 100 000 controlos físicos, na totalidade da União Europeia, cumprindo a percentagem mínima de 5% de controlos físicos fixada pela legislação. Para uma grande parte destes controlos, era igualmente obrigatória a realização de análises laboratoriais. Os custos administrativos destes controlos são significativos tanto para as autoridades aduaneiras como para os operadores comerciais. Por conseguinte, é fundamental que os controlos sejam bem definidos e executados de forma eficaz. Em 1994, o Regulamento n.° 386/90 foi alterado principalmente para introduzir a possibilidade de aplicar a análise de risco na selecção das mercadorias a submeter a controlos físicos. A auditoria efectuada pelo Tribunal nos Estados-Membros incidiu sobre a utilização da análise de risco e a avaliação da eficácia dos procedimentos de selecção das mercadorias a submeter a controlos físicos.

Principais observações

2.89. De uma maneira geral, os controlos físicos constituem um instrumento essencial para os serviços aduaneiros, embora possam nem sempre ser o método de controlo mais eficaz e adequado para todas as medidas. Dado que a análise de risco não é obrigatória e não está suficientemente definida nos regulamentos, existem diferenças consideráveis entre os Estados-Membros quanto aos procedimentos de selecção das mercadorias a submeter a controlos físicos. A optimização do uso da análise de risco é dificultada pelo facto de a legislação exigir a realização de percentagens fixas de controlos físicos em cada estância aduaneira e pelas bases de dados inadequadas dos Estados-Membros. Não tem sido efectuada qualquer avaliação da eficácia dos procedimentos de selecção das mercadorias a submeter a controlo, quer por parte dos Estados-Membros quer da Comissão. Não há igualmente qualquer coordenação dos controlos a posteriori efectuados pelos Estados-Membros no âmbito do Regulamento n.° 4045/89.

Principais recomendações

2.90. A Comissão deve analisar a possível criação de um quadro jurídico que combine de forma equilibrada a realização de controlos físicos (no local de exportação) e controlos a posteriori.

2.91. Os Estados-Membros deverão ser encorajados a privilegiar a qualidade e a eficácia dos controlos físicos em vez de procurarem apenas garantir o cumprimento das percentagens de controlo fixadas pelos regulamentos. Sugere-se à Comissão que tome em conta algumas recomendações, a fim de melhorar a eficácia dos procedimentos de selecção das mercadorias a submeter a controlos físicos. Fundamentalmente o Tribunal propõe que a utilização da análise de risco por parte dos Estados-Membros deva ser obrigatória. As disposições legislativas respeitantes aos controlos físicos deverão ser mais flexíveis mas, em contrapartida, os Estados-Membros deverão ser mais responsabilizados pela eficácia desses controlos.

2.92. Em termos mais gerais, a análise de risco constitui um instrumento de gestão eficaz, pelo que é demasiado restritivo limitar a sua utilização às restituições à exportação. Os Estados-Membros, para gerirem eficazmente os seus recursos, necessitam de um quadro legislativo mais alargado no que se refere à análise de risco, que lhes permita não apenas seleccionar operações a nível das medidas mas também afectar recursos a diferentes medidas com base numa comparação dos riscos para o orçamento comunitário.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

TÍTULO I - GESTÃO ORÇAMENTAL

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

Dotações do exercício

2.5 2.8. O Tribunal põe em destaque os desvios verificados entre as previsões das despesas agrícolas e as despesas efectivas. A Comissão recorda que a previsão agrícola constitui um exercício difícil; aliás, o Tribunal já assinalara essas dificuldades no seu relatório anual do exercício de 1996 (JO C 348 de 18.11.1997, ponto 2.15, p. 58).

A Comissão não deixou de verificar uma melhoria nítida das previsões relativas às ajudas directas, que representam uma grande parte das despesas agrícolas. Em contrapartida, não há dúvidas de que, no que se refere às medidas de intervenção no mercado, a situação se mantém mais contrastada, na medida em que os parâmetros das previsões (produção, preços mundiais, etc.) são extremamente aleatórios. Com o objectivo de melhorar as previsões, o Parlamento e o Conselho aceitaram que a Comissão possa apresentar uma carta rectificativa até 31 de Outubro, de forma a poder ser reflectida a evolução mais recente dos mercados agrícolas. Além disso, no que se refere ao APO de 1999, a Comissão teve em conta, nas suas previsões, os resultados de um estudo efectuado por um perito externo, segundo o qual, de acordo com uma análise estatística dos dados passados, existem determinados expedientes incorrectos e sistemáticos em algumas rubricas do orçamento agrícola.

Por último, os desvios relativos ao exercício de 1997 foram objecto de uma análise pormenorizada, cujos resultados foram publicados pela Comissão na «Conta de gestão e balanço financeiro relativos às operações do orçamento do exercício de 1997» [volume I, tomo 2: análise da gestão financeira, SEC(1998) 519, p. 29-135].

No que diz respeito aos sectores identificados no ponto 2.7., a Comissão especifica o seguinte:

- a sobreutilização da rubrica B1-2320 é consequência das medidas de mercado tomadas no âmbito da luta contra a epizootia da peste suína e, nomeadamente, das indemnizações, financiadas a 70% pelo FEOGA-Garantia, pagas aos produtores para cobrir as perdas de rendimento decorrentes do abate dos animais sãos nas zonas de protecção e de vigilância. Com efeito, a dimensão desta epizootia não fora prevista aquando da elaboração do orçamento;

- no que diz respeito ao número 1052, «Ajuda aos produtores de sementes de colza, de girassol e de soja», a superação das dotações resulta do pagamento dos adiantamentos a título do exercício de 1997, para o qual a autoridade orçamental não inscrevera qualquer dotação. Este facto apresenta-se coerente com a proposta da Comissão de fazer transitar os adiantamentos para o exercício de 1998. Ora, o Conselho seguiu o parecer do Parlamento Europeu de não deliberar em relação à proposta de reporte dos adiantamentos; assim, foram pagos 1 313 milhões de ecus a título do orçamento de 1997.

Adiantamentos

2.11. A comunicação prevista nos n.os 3 e 4 do artigo 3.° do Regulamento (CE) n.° 296/96 abrange os documentos comprovativos que servem de base para a determinação dos adiantamentos. Essa comunicação, a realizar no dia 10 de todos os meses, diz respeito às despesas de cada capítulo pagas no mês anterior, isto é, inclui cerca de 25 a 30 dados por Estado-Membro.

No entanto, em conformidade com a decisão relativa à disciplina orçamental de 31 de Outubro de 1994, a Comissão examina as condições em que foram efectuados os pagamentos, nomeadamente tendo em conta a sua conformidade com a regulamentação e a observância dos prazos de pagamento. Assim, as despesas duvidosas ou fora de prazo são objecto de suspensão de autorização, na pendência das justificações dos Estados-Membros. Seguidamente, após o exame das justificações, é tomada a decisão de aceitar finalmente a despesa ou de a recusar integral ou parcialmente e, por conseguinte, de reduzir os pagamentos ulteriores aos Estados-Membros.

Estão em curso adaptações e melhoramentos do sistema, que deverão permitir o registo informático e a transmissão dos dados de base e a transmissão automática em Sincom. Estas medidas deverão estar operacionais a partir de 1999.

Contabilização das despesas

2.12. Conforme indicado no ponto anterior, a introdução da disciplina orçamental reforçou nitidamente o controlo das despesas do FEOGA-Garantia, implicando o exame pormenorizado de centenas de rubricas todos os meses. O reforço dos controlos constitui um dos factores que explicam os atrasos evocados pelo Tribunal, a que se acrescentam os procedimentos associados à transferência de dotações. Sem negar a importância da observância dos prazos de imputação das despesas, a Comissão considera que um controlo a priori das despesas do FEOGA é pr