PT Jornal Oficial da União Europeia C 73/14

PARECER DO CONSELHO

de 4 de Março de 2008

relativo ao programa de convergência actualizado da Estónia para 2007-2011

(2008/C 73/04)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1) e, nomeadamente, o n.o 3 do seu artigo 9.o,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 4 de Março de 2008, o Conselho examinou o Programa de Convergência actualizado da Estónia relativo ao período de 2007-2011.

(2) A economia estónia revela sinais de abrandamento, após um período de crescimento muito rápido relacionado, nomeadamente, com o forte crescimento do crédito e as condições monetárias globalmente flexíveis, que alimentaram o surto consumista e a expansão do mercado imobiliário. Este período foi marcado pela emergência de importantes desequilíbrios macroeconómicos, tendo a escassez de mão-de-obra contribuído recentemente para o aparecimento de uma espiral de preços e salários e o crescimento da massa salarial ultrapassado o ritmo da produtividade, o que deu origem a uma deterioração da competitividade dos custos. A política orçamental da Estónia, que se reveste de especial importância tendo em conta os condicionalismos do regime de política monetária, foi globalmente sólida, com excedentes orçamentais desde 2002 e um baixo nível da dívida pública. No entanto, uma estratégia orçamental pautada por um maior rigor ter-se-ia revelado mais eficaz para inverter as tendências de sobreaquecimento da economia e corrigir os desequilíbrios macroeconómicos. Estes desequilíbrios só deverão registar uma moderação gradual nos próximos anos, tendo em conta as condições rigorosas do mercado de trabalho, o crescimento da massa salarial superior ao da produtividade, as pressões sobre os preços e os desequilíbrios externos persistentes, embora em ligeira diminuição. Por conseguinte, a trajectória de desaceleração está rodeada de riscos, embora atenuados pela grande flexibilidade demonstrada pela economia até ao presente.

(3) O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que o crescimento do PIB real passará de 7,5 % em 2007 para 5,25 % em 2008 e para 6,5 %, em média, durante o restante período de programação. Tendo em conta os dados actualmente disponíveis (2), este cenário baseia-se em pressupostos de crescimento prudentes até 2008 e plausíveis em seguida. O programa prevê uma subida da inflação para 8,5 % em 2008, mantendo-se a um nível elevado de 5,5 % em 2009, o que se afigura realista à luz do recente aumento dos preços dos produtos alimentares e ao previsível aumento dos preços fixados administrativamente. Estas projecções mostram que os progressos da Estónia na via da convergência nominal serão limitados. O défice externo deverá diminuir paralelamente à redução do crescimento da procura interna, de 14 % do PIB em 2007 para cerca de 10 % em 2009 e aproximadamente 8 % nos anos seguintes. Este cenário é plausível, porém a deterioração da competitividade poderá ameaçar tal melhoria.

(4) Para 2007, a última actualização do programa de estabilidade estima o excedente das administrações públicas em 2,6 % do PIB, contra o objectivo de 1,2 % do PIB fixado na anterior actualização. Este melhor resultado, igualmente projectado nas previsões estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono, deve-se em larga medida às repercussões dos resultados de 2006, superiores ao estimado, e, em menor escala, ao crescimento das receitas consideravelmente superior ao previsto, o que compensa amplamente o aumento das despesas, muito maior do que o orçamentado. A execução orçamental em 2007 estava parcialmente em conformidade com o convite formulado no parecer do Conselho de 27 de Fevereiro de 2007 sobre a anterior actualização do programa de convergência (3). Embora o excedente orçamental ultrapasse o previsto, o saldo estrutural (isto é, o saldo corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e temporárias), deverá ter sofrido uma deterioração superior a 0,5 ponto percentual do PIB comparativamente ao ano anterior, sinal de uma orientação pró-cíclica durante um período de conjuntura económica favorável. Além disso, o aumento das despesas através do orçamento suplementar adoptado em Dezembro de 2007 não é compatível com a promoção da estabilidade macroeconómica e da correcção dos desequilíbrios externos.

(5) O objectivo principal da estratégia orçamental a médio prazo do programa é promover a estabilidade macroeconómica e a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, mantendo uma situação orçamental excedentária e ultrapassando, assim, o objectivo de médio prazo (MTO), definido como saldo estrutural. O excedente global das administrações públicas deverá diminuir de aproximadamente 2,6 % do PIB em 2007 para 1,3 % em 2008, situando-se depois ligeiramente abaixo de 1 % nos últimos anos de programação. O saldo estrutural, calculado de acordo com a metodologia comum, diminuirá de 1,25 % do PIB em 2007 para 0,75 % em 2008 e aumentará de novo para 1,25-1,5 % do PIB depois de 2008. Comparativamente à anterior actualização do programa de convergência, os objectivos orçamentais foram confirmados para 2008 e reduzidos em cerca de 0,5 ponto percentual do PIB nos anos seguintes, no contexto de uma revisão das projecções económicas no sentido da baixa e de uma revisão em alta das previsões em matéria de inflação. Estima-se que o rácio das receitas públicas/PIB sofra uma diminuição de 1 ponto percentual aproximadamente, ao longo do período de programação, devido sobretudo a uma redução da parte dos impostos sobre o rendimento e o património, fruto de reduções graduais da taxa de imposto sobre o rendimento. As despesas deverão aumentar cerca de 1 ponto percentual durante o período de programação, sendo o maior impacto decorrente do aumento dos pagamentos sociais, nomeadamente das pensões, na sequência da adopção de uma regra de indexação mais generosa.

(6) Os riscos que pesam sobre as projecções orçamentais constantes do programa afiguram-se globalmente equilibrados. Por um lado, os pressupostos macroeconómicos do programa são prudentes para 2008, com a possibilidade de os resultados orçamentais virem a ser melhores do que o previsto no programa. Este último fornece informações detalhadas sobre as medidas previstas em matéria de receitas e as projecções orçamentais afiguram-se plausíveis. Por outro lado, não obstante os bons antecedentes, nos últimos anos optou-se por canalizar uma parte das receitas suplementares para aumentar as despesas através de orçamentos suplementares, não respeitando, assim, os objectivos traçados em matéria de despesas. Os efeitos desta prática no sector das finanças públicas seriam igualmente menos favoráveis se o abrandamento económico fosse mais grave e/ou prolongado do o que previsto no programa. Em especial, se o rápido crescimento da Estónia, financiado pelo crédito e determinado por factores internos, abrandasse bruscamente ou a sua composição se alterasse consideravelmente, tornando-se menos dependente dos impostos, o orçamento poderia ficar sob pressão.

(7) Tendo em conta esta avaliação dos riscos, a orientação orçamental do programa afigura-se suficiente para manter o OMP, por uma boa margem, ao longo de todo o período de programação, tal como previsto. Contudo, a deterioração do excedente estrutural em 2008 equivale a uma expansão orçamental, que comporta o risco de a política orçamental implícita no programa se tornar pró-cíclica caso a economia continue a crescer a um ritmo elevado, o que não estaria em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento. Porém, uma orientação desta natureza não estaria em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento. Além disso, nesta fase do ciclo, quando a economia começa a abrandar, mas persistem importantes desequilíbrios macroeconómicos, a política orçamental deveria evitar agravá-los.

(8) A sustentabilidade das finanças públicas da Estónia está sujeita a um risco baixo. O impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento da população é dos mais baixos da UE e deveria manter-se assim de acordo com o programa, mesmo tendo em conta o efeito da recente alteração da regra de indexação das pensões. O nível actual da dívida bruta da Estónia é muito baixo e a manutenção da solidez das finanças públicas, em conformidade com os planos orçamentais para o período de programação, contribuirá para limitar os riscos relacionados com a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

(9) O programa de convergência afigura-se, em certa medida, coerente com o relatório de Outubro de 2007 sobre a execução do programa nacional de reforma. Em especial, as medidas de política orçamental e a revisão do sistema de pensões, anunciadas no PNR, são avaliadas em profundidade na actualização do programa de convergência. Falta, contudo, uma avaliação qualitativa do impacto global do programa nacional de reforma na estratégia orçamental a médio prazo. Além disso, só são fornecidas informações parciais sobre os custos e poupanças orçamentais, e suas projecções, directamente associados com às principais reformas previstas no PNR, nomeadamente as relativas às medidas de carácter mais microeconómico ou referentes ao emprego, como as despesas de I&D, a aprendizagem ao longo da vida, o ensino profissional e as políticas activas de emprego.

(10) Há que envidar esforços específicos para assegurar um regresso ordenado a uma trajectória de convergência equilibrada e garantir a participação contínua e harmoniosa no MTC II. Após a entrada no mecanismo, a Estónia assumiu compromissos no que respeita às políticas orçamental, financeira e estrutural. De um modo geral, desde a adesão ao MTC II, o desempenho orçamental foi vigoroso, embora a recente orientação orçamental não fosse particularmente ambiciosa, dada a situação inicial e a fase do ciclo económico, tendo possivelmente resultado numa via pró-cíclica em 2007. Os requisitos em matéria de reservas e as exigências prudenciais foram reforçados para permitir travar o rápido crescimento do crédito, porém o impacto directo na expansão dos empréstimos parece ser limitado. A massa salarial registou uma forte subida no sector privado, seguida do sector público no quadro de um rápido crescimento económico e de um mercado de trabalho restrito, constituindo actualmente o principal desafio para a economia estónia. No seu plano nacional de reforma, a Estónia previu medidas para aumentar a flexibilidade do mercado de trabalho, tendo-se comprometido recentemente a introduzir novas medidas para incentivar a produtividade da economia.

(11) No respeitante aos requisitos em matéria de dados especificados no código de conduta para os programas de estabilidade e convergência, o programa omite certos dados obrigatórios e facultativos (4).

Em termos gerais, pode concluir-se que o programa visa manter uma situação orçamental sólida ao longo de todo o período, com excedentes superiores ao OMP, embora em ligeiro declínio. Os objectivos orçamentais afiguram-se plausíveis. Os desequilíbrios macroeconómicos que se foram acumulando ao longo dos anos de elevado crescimento, nomeadamente o aumento da massa salarial superior ao da produtividade, as pressões sobre os preços e a elevada necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo, só deverão registar uma ligeira moderação, estando a trajectória de desaceleração da economia ameaçada por riscos no sentido da baixa. A definição de uma estratégia orçamental destinada a ultrapassar o OMP representa um passo em frente na abordagem destes desafios macroeconómicos. Todavia, a política orçamental revelou-se pró-cíclica em 2007 e corre o risco de assim se manter em 2008, caso a economia da Estónia continue a crescer a um ritmo elevado. Seria desejável manter uma política orçamental globalmente neutra em 2008, a fim de apoiar o ajustamento na actual fase do ciclo, numa altura em que subsistem os desequilíbrios acumulados durante o período de elevado crescimento. A sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas está sujeita a um risco baixo.

Atendendo à avaliação supra e dada a necessidade de assegurar uma convergência sustentável e uma participação harmoniosa no MTC II, a Estónia é convidada a reduzir os riscos que pesam sobre a estabilidade macroeconómica:

i) aplicando uma política orçamental neutra em 2008 e nos anos seguintes, que contribua para um ajustamento ordenado no sentido de uma trajectória de convergência equilibrada;

ii) complementando a política orçamental preconizada com a garantia de uma política salarial adequada para a função pública e outras reformas do mercado de trabalho, e ainda com o apoio ao rápido crescimento da produtividade, a fim de travar as pressões inflacionistas.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2006 2007 2008 2009 2010 2011 PIB real (variação em %) PC Nov. de 2007 11,2 7,4 5,2 6,1 6,7 7,0 COM Nov. de 2007 11,2 7,8 6,4 6,2 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 11,0 8,3 7,7 7,6 7,5 n.d. Inflação IHPC (%) PC Nov. de 2007 4,4 6,6 8,6 5,6 3,6 3,5 COM Nov. de 2007 4,4 6,3 7,3 4,8 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 4,4 4,3 4,4 3,5 3,2 n.d. Hiato do produto (5) (% do PIB potencial) PC Nov. de 2007 3,6 2,7 0,1 – 1,2 – 1,5 – 1,3 COM Nov. de 2007 (6) 2,9 2,1 0,1 – 1,7 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 2,0 1,2 0,2 – 0,3 – 0,7 n.d. Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PC Nov. de 2007 – 13,2 – 14,0 – 9,9 – 8,2 – 7,8 – 7,4 COM Nov. de 2007 – 11,9 – 13,6 – 11,2 – 9,6 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 – 10,2 – 11,5 – 9,9 – 8,9 – 7,2 n.d. Saldo das administrações públicas (% do PIB) PC Nov. de 2007 3,6 2,6 1,3 1,0 0,9 0,8 COM Nov. de 2007 3,6 3,0 1,9 1,0 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 2,6 1,2 1,3 1,6 1,5 n.d. Saldo primário (% do PIB) PC Nov. de 2007 3,7 2,7 1,4 1,1 1,0 0,8 COM Nov. de 2007 3,7 3,1 2,1 1,1 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 2,8 1,4 1,3 1,7 1,6 n.d. Saldo corrigido das variações cíclicas (5) (% do PIB) PC Nov. de 2007 2,5 1,8 1,3 1,4 1,3 1,2 COM Nov. de 2007 2,7 2,4 1,9 1,5 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 2,0 0,8 1,2 1,7 1,7 n.d. Saldo estrutural (7) (% do PIB) PC Nov. de 2007 1,8 1,2 0,8 1,4 1,3 1,2 COM Nov. de 2007 2,2 1,8 1,4 1,5 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 1,4 0,4 1,2 1,7 1,7 n.d. Dívida bruta das administrações públicas (% do PIB) PC Nov. de 2007 4,0 2,7 2,3 2,0 1,8 1,6 COM Nov. de 2007 4,0 2,8 2,3 2,0 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 3,7 2,6 2,3 2,1 1,9 n.d. Programa de convergência (PC); previsões económicas estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Regulamento com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1055/2005 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) A avaliação tem nomeadamente em conta as previsões dos serviços da Comissão estabelecidas no Outono e a avaliação pela Comissão do relatório de Outubro de 2007 sobre a execução do programa nacional de reforma.

(3) JO C 72 de 29.3.2007, p. 5.

(4) Não são, nomeadamente, apresentadas projecções relativas à taxa de câmbio nominal efectiva. Além disso, são utilizadas projecções relativas às taxas de juro da área do euro, embora isto possa justificar-se pela ausência na Estónia de indicadores suficientemente representativos das taxas de juros expressas em coroas estónias.

(5) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos mesmos.

(6) Com base num crescimento potencial estimado em 8,8 %, 8,7 %, 8,4 % e 8,1 %, respectivamente, para o período de 2006-2009.

(7) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. As medidas pontuais e temporárias representam 0,7 % do PIB em 2006, 0,6 % em 2007 e 0,5 % em 2008; todas com efeito de aumento dos excedentes, de acordo com o programa mais recente (os serviços da Comissão consideram que 0,2 % do PIB em 2006 não são de carácter pontual).

Fontes:

Programa de convergência (PC); previsões económicas estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 (COM); cálculos dos serviços da Comissão.