PT Jornal Oficial da União Europeia C 49/29

PARECER DO CONSELHO

de 12 de Fevereiro de 2008

sobre o programa de estabilidade actualizado da Itália para 2007-2011

(2008/C 49/08)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1) e, nomeadamente, o n.o 3 do seu artigo 5.o,

Tendo em conta a Recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 12 de Fevereiro de 2008, o Conselho examinou o programa de estabilidade actualizado da Itália relativo ao período de 2007-2011.

(2) O crescimento do PIB em termos reais em Itália tem sido inferior à média da zona do euro desde os anos noventa e estima-se que o crescimento potencial tenha baixado, passando de mais de 2 % no início dos anos noventa para cerca de 1,5 % nos últimos 15 anos. Em contrapartida, a Itália apresenta um forte crescimento do emprego desde o início do milénio e a taxa de desemprego baixou sensivelmente, reflectindo o impacto das reformas do mercado do trabalho. Porém, ao mesmo tempo que a Itália tem um longo caminho a percorrer antes de alcançar a média da UE em termos de taxas de emprego, a coexistência entre um crescimento dinâmico do emprego e um fraco crescimento do PIB sublinha o problema de produtividade neste país. Não obstante a retoma registada recentemente, as perspectivas a médio prazo para a economia italiana continuam a afigurar-se difíceis, atendendo às importantes fraquezas estruturais. Estas incluem, em particular, uma concorrência limitada no mercado interno dos serviços, que nos últimos anos começou a ser objecto de medidas. As fraquezas estruturais induziram um lento crescimento da produtividade, uma perda constante da competitividade externa e, até há pouco, um diferencial de inflação positivo em relação à média da zona do euro. O rácio dívida pública/PIB é superior a 100 % e o défice orçamental, embora esteja a melhorar, é ainda relativamente elevado, o que acentua as incertezas económicas e aumenta o custo do serviço da dívida, tornando a Itália vulnerável a aumentos das taxas de juro. Por outro lado, estes factores prejudicam uma utilização mais produtiva dos fundos públicos e limitam o funcionamento efectivo dos estabilizadores automáticos no âmbito da política orçamental. Para reduzir rapidamente o rácio da dívida e colocar as finanças públicas numa trajectória sustentável, é essencial conter o rácio das despesas primárias estruturais, na sequência da sua recente estabilização, e aumentar o crescimento potencial, nomeadamente através da melhoria da qualidade das finanças públicas.

(3) O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê uma desaceleração do crescimento do PIB em termos reais, que descerá de 1,9 % em 2007 para 1,5 % em 2008. A este declínio seguir-se-á uma aceleração moderada, mas constante, até ao final do período de programação, prevendo-se que o crescimento atinja 1,8 % em 2011. Atendendo à evolução recente, a previsão de crescimento para 2008 constante do programa afigura-se bastante optimista (2), tanto mais que se espera actualmente um crescimento do PIB em termos reais nitidamente inferior em 2008 ao previsto no programa, o que poderá também ter implicações para o nível da actividade económica para além de 2008. As projecções do programa em matéria de inflação também se afiguram optimistas para 2008 e plausíveis em seguida. As perspectivas de inflação e a moderação subjacente do crescimento dos custos unitários do trabalho são coerentes com uma limitação das perdas de competitividade da economia italiana.

(4) Para 2007, a última actualização do programa de estabilidade estima que o défice das administrações públicas seja de 2,4 % do PIB, contra um objectivo fixado na actualização anterior de 2,8 % do PIB. As previsões estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 apontavam para um défice de 2,3 % do PIB. Estas projecções de défice mais favoráveis explicam-se por um crescimento do PIB nominal em 2007 superior em 1,8 pontos percentuais ao projectado no programa de 2006 e por uma eficaz implementação das medidas correctivas em 2006 e 2007, em parte contrabalançado pelas despesas suplementares de cerca de 0,9 % do PIB decididas em 2007 (principalmente transferências sociais e despesas de capital). À luz das informações mais recentes, o défice em 2007 poderá ser sensivelmente inferior ao estimado nas previsões do Outono e situar-se num nível bastante inferior ao valor de referência de 3 % do PIB previsto no Tratado. A execução orçamental em 2007 está em conformidade com o convite formulado no parecer do Conselho de 27 de Fevereiro relativo à anterior actualização do programa de estabilidade (3) no respeitante à correcção do défice excessivo. Os resultados orçamentais provavelmente muito favoráveis em 2007 poderiam ter sido ainda melhores se não tivessem sido aprovadas no decurso do exercício as despesas adicionais supracitadas, pelo que não se pode considerar que estejam plenamente em conformidade com o convite a tirar partido das evoluções orçamentais mais favoráveis do que as previstas para reduzir o défice. O Conselho regista que a execução do orçamento de 2007 também não é plenamente coerente com as orientações de política orçamental adoptadas pelo Eurogrupo em Abril de 2007.

(5) A estratégia orçamental do programa visa a prossecução da consolidação orçamental em direcção ao objectivo de médio prazo (OMP), que consiste num orçamento equilibrado em termos estruturais (isto é, corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e temporárias), que, segundo as projecções, deverá ser alcançado até 2011. Num contexto económico similar ao do programa anterior, os objectivos de défice para 2008-2011 mantêm-se amplamente inalterados. Contudo, o ajustamento projectado em 2008 é cerca de 0,5 ponto percentual do PIB inferior ao previsto na anterior actualização, uma vez que o objectivo inalterado é prosseguido no quadro de uma situação inicial mais favorável. O défice das administrações públicas deverá diminuir de apenas 0,2 pontos percentuais do PIB em 2008, mas de 0,75 pontos percentuais por ano, em seguida, para atingir uma situação de equilíbrio em 2011. A composição do ajustamento só é indicada para 2008, ano em que se projecta que a redução do défice de 0,2 pontos percentuais do PIB se faça principalmente no lado de despesas. Após 2008, o programa só menciona o volume global das medidas de consolidação, necessárias em cada ano para alcançar os objectivos orçamentais, no âmbito de um cenário legislativo inalterado, sem dar informações quanto à sua composição. O rácio dívida bruta/PIB, estimado em 105 % em 2007, ou seja, muito acima do valor de referência de 60 % do PIB previsto no Tratado, deverá descer cerca de 10 pontos percentuais durante o período de programação.

(6) Os riscos que pesam sobre as projecções de défice constantes do programa afiguram-se globalmente equilibrados em 2008, mas, nos anos seguintes, os resultados orçamentais poderão ser inferiores aos previstos no programa. Os resultados provavelmente positivos em 2007 proporcionariam um efeito de base favorável para 2008, mas a lei orçamental de 2008 prevê que, uma vez assegurado o cumprimento de objectivos orçamentais, as receitas superiores ao previsto, possam ser utilizadas para financiar reduções dos impostos. À luz da evolução económica recente, o défice em 2008 está igualmente sujeito ao risco de um crescimento do PIB substancialmente inferior. A consecução do objectivo de défice de 2,2 % do PIB em 2008 poderia originar uma deterioração tanto do saldo global como do saldo estrutural em relação a 2007 (4). O cenário em que a legislação permanece inalterada implica uma subestimativa importante das tendências em termos de despesas. Esta situação, juntamente com o facto de não ser dada qualquer informação sobre a composição do pacote de consolidação necessário de acordo com este cenário, implica riscos claros. Em particular, não foram ainda definidas medidas adequadas destinadas a conter as despesas. Atendendo aos riscos para os objectivos orçamentais, a evolução do rácio da dívida a partir de 2009 poderá ser menos favorável do que a projectada no programa.

(7) Tendo em conta esta avaliação dos riscos, a orientação orçamental do programa é coerente com uma correcção do défice excessivo até 2007, tal como recomendado pelo Conselho. Contudo, talvez não seja possível garantir uma margem de segurança suficiente antes de 2010 para impedir que o défice exceda o limite de 3 % do PIB, no quadro de flutuações macroeconómicas normais, e a orientação orçamental do programa pode não ser suficiente para atingir o OMP até ao final do período de programação, tal como projectado. Em 2008, existe o risco de o saldo estrutural se deteriorar substancialmente, a não ser que a situação inicial de 2007, mais favorável do que a prevista, perdure. Em 2008, o ajustamento em relação ao OMP decorrente do programa é inadequado e deve ser reforçado para cumprir o Pacto de Estabilidade e Crescimento, que especifica que, em relação aos Estados-Membros da zona do euro e aos Estados-Membros que participam no MTC II, a melhoria anual do saldo estrutural deve corresponder a 0,5 % do PIB, enquanto valor de referência. Além disso, o Conselho regista que a situação orçamental em 2008 não é coerente com as orientações de política orçamental adoptadas pelo Eurogrupo em Abril de 2007, que exortam a uma elaboração rigorosa da política orçamental para 2008, por forma a acelerar o ajustamento em relação ao OMP. A partir de 2009, a orientação orçamental prevista no programa deve apoiar-se em medidas. Por último, atendendo aos riscos acima evocados que pesam sobre as projecções da dívida, o rácio da dívida pode não estar a diminuir a um ritmo suficiente em direcção ao valor de referência durante o período de programação.

(8) A sustentabilidade das finanças públicas italiana está sujeita a um risco médio. O nível do impacto orçamental do envelhecimento demográfico a longo prazo é inferior à média da UE, registando as despesas com pensões um aumento mais limitado do que a média comunitária, nomeadamente graças à reforma do sistema de pensões adoptada. Porém, as despesas com pensões em percentagem do PIB continuam a ser das mais elevadas da UE e as projecções requerem que as reformas adoptadas recentemente sejam integralmente aplicadas, designadamente que a revisão dos coeficientes actuariais seja aplicada a partir de 2010, como previsto na actua legislação e sem desviar do princípio da contribuição subjacente à reforma do sistema de pensões. A situação orçamental em 2007 estimada no programa — mais favorável do que a situação inicial do programa anterior — contribui para atenuar o impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico, mas não é ainda suficiente para compensar totalmente as futuras pressões sobre as despesas, mesmo num contexto provavelmente mais favorável. Além disso, o nível actual da dívida bruta está muito acima do valor de referência previsto no Tratado e a sua redução requererá a existência e manutenção, durante um longo período, de excedentes primários elevados.

(9) O programa de estabilidade é plenamente coerente com o relatório de Outubro de 2007 sobre a execução do programa nacional de reforma. Em particular, a evolução orçamental e a estratégia de política orçamental apresentada no relatório estão em conformidade com as descritas, mais pormenorizadamente, no programa de estabilidade. Embora não de uma forma sistemática, as projecções orçamentais constantes do programa têm explicitamente em conta as consequências para as finanças públicas das medidas de reforma estrutural, previstas no relatório, com um impacto orçamental directo, a saber, as medidas incluídas no protocolo de acordo sobre a segurança social, a competitividade e o mercado de trabalho de 23 de Julho de 2007, assim como certas acções no domínio da investigação e do desenvolvimento.

(10) A estratégia orçamental do programa é parcialmente coerente com as recomendações dirigidas à Itália em matéria de política orçamental no quadro das orientações gerais das políticas económicas, incluídas nas orientações integradas e nas orientações para os Estados-Membros da área do euro formuladas no contexto da Estratégia de Lisboa. Atendendo à evolução cíclica e orçamental favorável, a Itália deveria ter aplicado uma estratégia de consolidação mais ambiciosa. As medidas destinadas a melhorar a qualidade das finanças públicas que foram tomadas incluem uma reclassificação do orçamento e uma análise das despesas. Deverão ser ainda aprovadas outras medidas destinadas a limitar a trajectória ascendente das despesas primárias correntes e a reforçar a sua eficiência e da sua relação custo/eficácia.

(11) No respeitante aos requisitos em matéria de dados especificados no código de conduta para os programas de estabilidade e convergência, o programa omite certos dados, tanto obrigatórios como facultativos (5).

Em termos gerais, pode concluir-se que o programa é compatível com uma correcção do défice excessivo em 2007, com uma ampla margem. Os resultados orçamentais de 2007 deveriam ser melhores do que os previstos devido à evolução cíclica e orçamental favorável. Estes resultados poderiam ter sido ainda melhores se não tivessem sido aprovadas despesas suplementares no decurso do ano. Em 2008, existe o risco de o saldo estrutural se deteriorar substancialmente, a não ser que a situação inicial de 2007, mais favorável do que a prevista, perdure. O ajustamento planeado em direcção ao OMP é diferido para os últimos anos do período de programação. O programa não faculta informações sobre a composição da estratégia de consolidação orçamental após 2008, o que prejudica a sua avaliação adequada. Em particular, não foram ainda definidas medidas apropriadas destinadas a conter o crescimento das despesas. À luz destes riscos, o OMP pode não ser alcançado até 2011 como previsto no programa e o rácio da dívida pode não estar a diminuir a um ritmo suficiente em direcção ao valor de referência de 60 % do PIB durante o período de programação. No respeitante à sustentabilidade das finanças públicas, a Itália está sujeita a um risco médio, sob reserva da execução integral das reformas dos sistemas de pensões.

Atendendo à avaliação supra e à luz da recomendação formulada ao abrigo do n.o 7 do artigo 104.o do Tratado em 28 de Julho de 2005, a Itália é convidada a:

i) Com base nos resultados positivos de 2007, reforçar o objectivo orçamental para 2008, por forma a assegurar um ajustamento ambicioso; implementar, em seguida, a consolidação orçamental prevista através de medidas específicas para assegurar a realização de progressos adequados em direcção ao OMP, por forma a atingi-lo durante o período de programação e acelerar, assim, o ritmo de redução da dívida;

ii) Atendendo ao nível muito elevado da dívida das administrações públicas, executar integralmente as reformas do sistema de pensões, designadamente o ajustamento actuarial periódico previsto, a fim de evitar aumentos notáveis das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico; e

iii) Definir a estratégia orçamental numa perspectiva a médio prazo, em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento e com o Código de Conduta. Prosseguir os esforços com vista a melhorar a qualidade das finanças públicas, concentrando-se na sua composição, aumentando a transparência do procedimento orçamental e assegurando a aplicação efectiva de mecanismos de acompanhamento e controlo das despesas.

O Conselho regista igualmente que estas medidas estariam em conformidade com as orientações de política orçamental aprovadas pelo Eurogrupo em Abril de 2007

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2006 2007 2008 2009 2010 2011 PIB real (variação em %) PE Nov. de 2007 1,9 1,9 1,5 1,6 1,7 1,8 COM Nov. de 2007 1,9 1,9 1,4 1,6 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 1,6 1,3 1,5 1,6 1,7 1,7 Inflação IHPC (%) PE Nov. de 2007 2,2 1,9 2,0 2,0 1,8 1,9 COM Nov. de 2007 2,2 1,9 2,0 1,9 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 2,2 2,1 1,7 1,5 1,5 1,5 Diferencial do produto (6) (% do PIB potencial) PE Nov. de 2007 – 1,0 – 0,6 – 0,6 – 0,6 – 0,6 – 0,6 COM Nov. de 2007 (7) – 1,1 – 0,8 – 0,9 – 1,0 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 – 0,9 – 0,9 – 0,8 – 0,7 – 0,5 – 0,5 Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PE Nov. de 2007 – 1,9 – 1,3 – 0,8 – 0,6 – 0,4 – 0,2 COM Nov. de 2007 – 1,9 – 1,6 – 1,5 – 1,5 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 – 2,3 – 2,0 – 2,0 – 2,0 – 1,9 – 1,8 Saldo das administrações públicas (% do PIB) PE Nov. de 2007 – 4,4 – 2,4 – 2,2 – 1,5 – 0,7 0,0 COM Nov. de 2007 – 4,4 – 2,3 – 2,3 – 2,3 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 – 5,7 – 2,8 – 2,2 – 1,5 – 0,7 0,1 Saldo primário (% do PIB) PE Nov. de 2007 0,1 2,5 2,6 3,4 4,2 4,9 COM Nov. de 2007 0,1 2,5 2,4 2,5 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 – 0,9 2,2 2,8 3,4 4,2 5,0 Saldo corrigido das variações cíclicas (6) (% do PIB) PE Nov. de 2007 – 3,9 – 2,0 – 1,9 – 1,2 – 0,4 0,2 COM Nov. de 2007 – 3,9 – 1,9 – 1,9 – 1,8 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 – 5,3 – 2,3 – 1,8 – 1,2 – 0,4 0,3 Saldo estrutural (8) (% do PIB) PE Nov. de 2007 – 2,7 – 2,2 – 2,0 – 1,3 – 0,5 0,2 COM Nov. de 2007 – 2,7 – 2,0 – 2,0 – 1,9 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 – 3,9 – 2,5 – 1,9 – 1,2 – 0,4 0,3 Dívida bruta das administrações públicas (% do PIB) PE Nov. de 2007 106,8 105,0 103,5 101,5 98,5 95,1 COM Nov. de 2007 106,8 104,3 102,9 101,2 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 107,6 106,9 105,4 103,5 100,7 97,8 Programa de estabilidade (PE); previsões económicas estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Regulamento com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1055/2005 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

(2) A avaliação tem igualmente em conta as previsões do Outono dos serviços da Comissão e a avaliação pela Comissão do relatório de Outubro de 2007 sobre a execução do programa nacional de reforma.

(3) JO C 70 de 27.3.2007, p. 17.

(4) É este, nomeadamente, o caso do saldo estrutural. A medida, adoptada em 31 de Dezembro de 2007, de suspender a obrigação de os organismos encarregados da cobrança do imposto adiantarem o pagamento às administrações públicas de um certo montante de impostos a cobrar no ano seguinte poderá ter um impacto negativo (0,3 % do PIB) no saldo global em 2007. Contudo, esta medida não terá nenhuma incidência no saldo estrutural em 2007, atendendo ao seu carácter pontual.

(5) Falta, em especial, uma repartição do orçamento coerente com os objectivos em matéria de défice para o período de 2009-2011.

(6) Diferencial do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos mesmos.

(7) Com base num crescimento potencial estimado de 1,5 %, 1,6 %, 1,5 % e 1,7 %, respectivamente, no período de 2006-2009.

(8) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. De acordo com o programa mais recente e as previsões de Outono dos serviços da Comissão, medidas pontuais e temporárias de 1,2 % do PIB em 2006, com efeito de aumento do défice, 0,2 % do PIB em 2007, com efeito de redução do défice, e 0,1 % do PIB por ano, com efeito de redução do défice, a partir de 2008.

Fonte:

Programa de estabilidade (PE); previsões económicas estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 (COM); cálculos dos serviços da Comissão.