RELATÓRIO ESPECIAL Nº 2/95 relativo ao Stabex no âmbito do Primeiro Protocolo Financeiro da Quarta Convenção de Lomé, acompanhado da resposta da Comissão (95/C 167/01)

(Observações nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188ºC do Tratado CE)

ÍNDICE

Página 1. INTRODUÇÃO 2

2. DESCRIÇÃO SUMÁRIA DO SISTEMA STABEX 3

3. GESTÃO DA DOTAÇÃO STABEX DE LOMÉ IV 4

Situação financeira do Stabex de Lomé IV 4

Insuficiência dos recursos 4

Estatuto «todos os destinos» 5

Medidas adoptadas para lutar contra a insuficiência dos recursos Stabex 6

Repartição dos recursos por países 7

4. CÁLCULO DAS TRANSFERÊNCIAS STABEX 7

Calendário e fiabilidade das estatísticas 7

Reduções dos direitos à obtenção de transferência 8

Erros observados no montante das transferências Stabex 9

Incidência da qualidade dos produtos nos preços 9

5. PAGAMENTO DAS TRANSFERÊNCIAS STABEX 9

6. PREPARAÇÃO DOS QUADROS DE OBRIGAÇÕES MÚTUAS 10

Disposições da Convenção relativas à utilização dos fundos 10

Procedimentos relativos à elaboração dos quadros de obrigações mútuas (QOM) 11

Atrasos que afectam a elaboração dos QOM 12

Identificação das operações a financiar 12

Condicionalidade 13

Procedimentos postos em prática pela Comissão 13

7. UTILIZAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS STABEX 14

Execução financeira dos quadros de obrigações mútuas 14

Análise da afectação dos fundos Stabex 14

Programas de importação 14

Página Medidas de diminuição da dívida interna 18

Estabilização dos preços 20

Projectos 21

8. EXECUÇÃO DOS COMPROMISSOS ASSUMIDOS PELOS ESTADOS ACP 21

Princípio das condições relativas à liberação dos fundos Stabex 21

Tipos de condições 22

Respeito pelas condições 22

9. PROCEDIMENTOS FINANCEIROS E CONTABILÍSTICOS 25

Quadro jurídico para a execução do sistema Stabex 25

Funcionamento das contas que requerem duas assinaturas 25

Fundos de contrapartida 25

Acompanhamento financeiro do Stabex pela Comissão 26

10. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO DO STABEX NO ÂMBITO DA QUARTA CONVENÇÃO DE LOMÉ 26

11. CONCLUSÃO 27

Contexto geral da execução do sistema Stabex 27

Economia do sistema previsto pela nova Convenção 27

Gestão financeira 28

Execução das transferências Stabex 28

Apreciação global 28

Resposta da Comissão 38

1. INTRODUÇÃO

1.1. O Stabex é um dos principais instrumentos financeiros previstos pelas convenções de Lomé a favor dos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP). Tem por objectivo a estabilização das receitas das suas exportações, em princípio destinadas à Comunidade, relativamente a determinados produtos de origem agrícola enumerados pela Convenção (1). Este sistema desempenha um papel único na cooperação para o desenvolvimento.

1.2. Nos termos da Quarta Convenção de Lomé (nº 1 do artigo 186º), a estabilização das receitas de exportação dos Estados ACP deve «sanar os efeitos nefastos da instabilidade das receitas da exportação e ajudar os Estados ACP a ultrapassarem um dos principais obstáculos à estabilidade, rendibilidade e crescimento contínuo das suas economias, a fim de apoiar o seu esforço de desenvolvimento e permitir-lhes assegurar o progresso económico e social das suas populações, contribuindo para salvaguardar o seu poder de compra».

1.3. Embora mantendo os mesmos objectivos que as convenções anteriores, a Quarta Convenção de Lomé alterou determinados aspectos importantes do sistema Stabex (2.8). O sistema continua, no entanto, a revestir-se de grande interesse, confirmado por uma dotação de 1 500 Mio ECU (cobrindo os anos de aplicação de 1990 a 1994) que representa 12,5 % do total dos recursos disponíveis no âmbito do primeiro protocolo financeiro.

1.4. O Tribunal de Contas analisou assim as operações Stabex no âmbito de Lomé IV relativas ao período de 1991 a 1993 (2). Ao fazê-lo, estudou especialmente os efeitos das alterações introduzidas pela nova Convenção. Contudo, dado o novo sistema apenas funcionar há pouco tempo, determinadas conclusões continuam a ser provisórias. As observações do Tribunal baseiam-se nos resultados de controlos locais em cinco beneficiários do Stabex (3), bem como numa análise documental aprofundada para todos os outros países.

1.5. O Tribunal refere por várias vezes contradições entre os objectivos atribuídos pela Convenção ao sistema Stabex. Conforme se indica nos pontos 6.1 a 6.8, não se trata, como afirma a Comissão, de uma hierarquia de objectivos mas sim de objectivos opostos, uns que tentam remediar os efeitos das reduções de receitas enquanto que os outros têm o objectivo de se ocupar das respectivas causas. As contradições conduzem frequentemente a atrasos de execução ou a uma sobrecarga dos procedimentos. Não se pode evitar isso por uma simples alteração das práticas de gestão dos serviços da Comissão, devendo estas ambiguidades e contradições ser suprimidas a nível da própria Convenção a fim de que se estabeleça uma política coerente de execução dos seus diversos instrumentos financeiros.

2. DESCRIÇÃO SUMÁRIA DO SISTEMA STABEX

2.1. O presente capítulo apresenta uma explicação sumária do funcionamento do sistema Stabex. O anexo I apresenta um diagrama dos procedimentos de mobilização do instrumento Stabex.

2.2. A dotação global Stabex encontra-se repartida em cinco parcelas anuais (4) de 300 Mio ECU cada, cobrindo toda a duração do primeiro protocolo financeiro de Lomé IV.

2.3. No final de cada ano civil, a Comissão determina as perdas de receitas de exportação que cada Estado ACP sofreu relativamente a cada um dos 49 produtos (principalmente agrícolas) enumerados na Convenção (5) cujas receitas são superiores a determinada percentagem do total das receitas de exportação desse Estado (6).

2.4. As receitas de exportação para o ano em causa (designado por «ano de aplicação») são comparadas a um nível de referência estabelecido para um período determinado (7).

2.5. Se se verificar que, em relação a determinado produto, as receitas de exportação de um ano de aplicação registaram uma diminuição em relação ao nível de referência, o Estado ACP em questão tem direito, em relação a esse produto, a uma transferência relativa à parcela anual Stabex. O montante da transferência depende da diminuição das receitas de exportação (artigo 197º).

2.6. Antes da execução da transferência, o Estado ACP informa a Comissão do modo como se propõe utilizar os seus recursos (artigo 209º), os quais devem, em princípio, ser afectados ao sector que registou a diminuição das receitas (artigo 186º).

2.7. Nos doze meses seguintes à mobilização dos recursos (artigo 212º), o Estado ACP remeterá à Comissão um relatório sobre a utilização que fez dos recursos transferidos.

2.8. As principais inovações de Lomé IV são as seguintes:

a) Ao passo que as convenções anteriores estipulavam que os países ACP deveriam reembolsar as transferências Stabex em determinadas condições, já não é esse o caso no âmbito de Lomé IV;

b) Lomé IV estabelece um controlo consideravelmente mais rigoroso da utilização das transferências Stabex por parte do Estado ACP beneficiário:

i) em relação a cada transferência, o Estado ACP e a Comunidade devem previamente chegar a acordo sobre um programa pormenorizado de utilização dos recursos Stabex; reunido num documento intitulado «quadro de obrigações mútuas» (QOM), esse acordo é assinado pela Comissão e pelo gestor orçamental nacional do Estado ACP (artigo 210º);

ii) as transferências Stabex são inicialmente depositadas numa conta bancária na Europa, a partir da qual os recursos apenas podem ser mobilizados à medida que as acções previstas pelo quadro de obrigações mútuas forem realizadas (7.1). A mobilização apenas se verifica após acordo entre o delegado da Comissão no país ACP em questão e o gestor orçamental nacional. A Convenção prevê igualmente que os fundos de contrapartida produzidos pelas acções Stabex sejam colocados em contas conjuntas (artigo 211º).

Este controlo mais rigoroso da utilização das transferências Stabex compensa o facto de a Comunidade ter aceite que as transferências sejam efectuadas sob a forma de subvenções, tendo deixado de o ser sob a forma de empréstimos;

c) Se bem que a Convenção não especifique este ponto, a expressão «quadro de obrigações mútuas» implica a existência de condições das quais depende a utilização das transferências Stabex e que os Estados ACP se comprometem a preencher;

d) O nº 2 do artigo 186º da Quarta Convenção de Lomé estipula que os recursos transferidos serão afectados ao sector que registou a diminuição de receitas da exportação e «a favor dos agentes económicos afectados por essa diminuição». Esta disposição, segundo a qual o Stabex deverá ser utilizado em benefício de agentes económicos, contrasta com as duas convenções anteriores, que previam a utilização dos fundos para a «manutenção dos fluxos financeiros no sector em causa» (8). Esta alteração, que completa o objectivo de manutenção do poder de compra das populações (1.2), tende a garantir que seja concedida aos produtores uma maior proporção das transferências;

e) Em matéria de técnica de cálculo, a inovação principal consiste no facto de as estatísticas de exportações para a Comunidade a utilizar deverem ser em princípio as do Serviço de Estatística das Comunidades Europeias (nº 2 do artigo 200º). No âmbito das convenções anteriores, os cálculos baseavam-se numa complexa compilação das estatísticas de exportação provenientes dos Estados ACP e da Comunidade.

3. GESTÃO DA DOTAÇÃO STABEX DE LOMÉ IV

Situação financeira do Stabex de Lomé IV

3.1. Em 31 de Dezembro de 1993, as autorizações primárias (9) Stabex de Lomé IV elevavam-se a 876,5 Mio ECU. As autorizações secundárias (10) e os pagamentos constavam das contas do FED com o mesmo montante de 789,7 Mio ECU. A situação por ano de aplicação é a apresentada no quadro seguinte.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.2. A diferença entre autorizações primárias e pagamentos deve-se essencialmente à suspensão da assinatura das convenções de transferência, no valor de 85,1 Mio ECU, em três países devido à sua situação política (11). Na realidade, a Quarta Convenção de Lomé impõe o respeito pelos direitos do homem como condição geral de concessão da ajuda para o conjunto das operações do FED (12) e a Comissão não só bloqueou três transferências Stabex como também suspendeu provisoriamente a assinatura dos QOM com dois outros países (Guiné Equatorial e Togo).

3.3. Em 31 de Dezembro de 1993 não fora ainda tomada qualquer decisão de transferência relativa ao ano de aplicação de 1992, apesar do prazo de 31 de Julho de 1993 imposto pelo nº 3 do artigo 207º da Convenção. Esta situação fica a dever-se à insuficiência dos recursos Stabex em relação às transferências elegíveis.

3.4. Os pagamentos dos anos de aplicação de 1990 e 1991 devem ser considerados com prudência, na medida em que não reflectem a efectiva realização das operações financiadas pelo Stabex, mas apenas as transferências do FED para as contas bancárias dos Estados ACP na Europa [2.8 b)ii)]. Apresentando unicamente os pagamentos efectuados a partir das contas do FED, as demonstrações financeiras da Comissão reflectem mal as operações Stabex. O capítulo 7 do presente relatório apresenta uma análise dos pagamentos finais.

Insuficiência dos recursos

3.5. Em relação a cada um dos anos de aplicação de 1990, 1991 e 1992, os 300 Mio ECU de parcela anual Stabex foram insuficientes para cobrir as perdas de receitas de exportação elegíveis. No entanto, os recursos Stabex do primeiro protocolo financeiro da Convenção de Lomé IV tinham sido aumentados de 62 % em valor nominal em relação aos de Lomé III, ao passo que as disposições da Convenção que permitiam reduzir as bases de cálculo dos direitos a transferência tinham sido amplamente aplicadas (13).

3.6. Em relação aos três primeiros anos de Lomé IV, o quadro 3.2 mostra um total de perdas de receitas de 4 142 Mio ECU, que leva a bases brutas de transferências Stabex de 3 289 Mio ECU, contra 900 Mio ECU de dotações Stabex, ou seja uma insuficiência de financiamento de 2 389 Mio ECU. Através de diversas medidas analisadas nos pontos 3.11 a 3.15, foi possível fazer passar a dotação a 1 205,5 Mio ECU, mas em relação a estes três anos o índice de cobertura apenas se eleva a 40,7 %.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.7. A vastidão dos pedidos recentes relativos ao Stabex insere-se na linha das dificuldades com que o sistema se deparou no âmbito de Lomé III, nos anos de aplicação de 1987, 1988 e 1989.

3.8. Estas dificuldades reflectem antes do mais a queda vertiginosa dos preços dos produtos de base, devida essencialmente a uma progressão constante da produção perante uma procura com reduzido aumento. No que respeita aos Estados ACP, a queda dos preços do café e do cacau foi acentuada pela não recondução dos acordos mundiais entre países produtores e países consumidores. Assim, em 1991 os preços reais do café apenas representavam 38 % do seu nível de 1980 e os do cacau 32 %.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.9. A insuficiência dos recursos foi em determinada medida agravada pela decisão ACP-CEE do Conselho de Novembro de 1991 de deixar de obrigar os 13 Estados ACP não classificados entre os menos desenvolvidos a reembolsarem, em determinados casos, as transferências recebidas no âmbito das três primeiras convenções de Lomé. O montante das transferências potencialmente reembolsáveis poderia ter atingido 900 Mio ECU.

Estatuto «todos os destinos»

3.10. A insuficiência dos recursos foi agravada por outro elemento. Trata-se da compensação de determinadas perdas de exportação com destino a países que não fazem parte da Comunidade. As disposições da Convenção de Lomé IV (nº 3 do artigo 189º) incluem uma nova cláusula, nos termos da qual as diminuições de receitas de exportação de determinado produto apenas podem ser automaticamente compensadas com base nas exportações para todos os destinos (e não só para a Comunidade) se o Estado ACP retirar das suas exportações com destino a países não pertencentes à Comunidade pelo menos 70 % das suas receitas provenientes de produtos cobertos pelo sistema. Contudo, 13 países foram beneficiados por derrogação do estatuto «todos os destinos», por terem sido titulares no âmbito das convenções anteriores. No caso de cinco (Burundi, Cabo Verde, Comores, Etiópia e Ruanda), a proporção das receitas de exportação não comunitárias foi inferior a 70 % das receitas totais de exportação. A derrogação relativa aos 13 países deveria continuar a aplicar-se apenas durante um período de três anos no âmbito de Lomé IV, mas foi mais uma vez prorrogada unicamente em relação ao ano de 1993. A manutenção desta derrogação, que custou 96,1 Mio ECU em relação aos anos de aplicação de 1990 a 1992, é contestável devido à insuficiência de recursos ordinários que afecta permanentemente o sistema desde 1987.

Medidas adoptadas para lutar contra a insuficiência dos recursos Stabex

3.11. A fim de aumentar os recursos Stabex disponíveis, o artigo 192º da Convenção de Lomé estipula que os juros produzidos pelas contribuições dos Estados-membros sejam levados a crédito dos recursos do sistema. Embora tivessem podido ser colocadas numa conta especial com taxas de juros claramente indicadas, as contribuições Stabex foram depositadas nas mesmas contas que as outras contribuições do FED, tendo sido calculada uma remuneração teórica. Esta falta de transparência do sistema permitiu que a Comissão afirmasse que, no ano de aplicação de 1992, os juros Stabex mobilizáveis se elevaram a cerca de 30 Mio ECU, ao passo que, segundo a contabilidade do FED, apenas representavam 1 Mio ECU. Os recursos dos anos posteriores foram assim reduzidos em 29 Mio ECU.

3.12. A Quarta Convenção de Lomé prevê um conjunto de disposições a tomar quando as parcelas anuais Stabex e os juros produzidos são insuficientes para cobrir os direitos a transferência. Assim, em primeiro lugar, o nº 1 do artigo 194º permite a utilização antecipada de um máximo de 25 % da parcela do ano seguinte. Se os recursos disponíveis continuarem a ser demasiado reduzidos, o nº 2 do artigo 194º prevê uma redução de 10 % de cada base de transferência. Além disso, o nº 4 do artigo 194º estipula que «o Conselho de Ministros, com base num relatório da Comissão acerca da evolução provável do sistema, avaliará a situação e examinará as medidas a tomar, no âmbito da presente Convenção, no sentido de a corrigir».

3.13. No ano de aplicação de 1990, o Comité de Embaixadores ACP-CEE (14) decidiu assim aumentar em 100 Mio ECU a dotação Stabex do sétimo FED, transferindo essencialmente recursos imputados ao Sysmin (Apoio das Explorações Mineiras dos Países ACP) no âmbito das convenções anteriores (15). Com a utilização antecipada de 25 % da parcela de 1991 e a utilização dos juros produzidos pelos fundos Stabex, foi libertado um total de 483,7 Mio ECU para o ano de aplicação de 1990. As necessidades financeiras do sistema apenas foram, no entanto, cobertas em 39 % (ver quadro 3.2).

3.14. No ano de aplicação de 1991, o Comité de Embaixadores ACP-CEE decidiu de novo aumentar os recursos disponíveis. Autorizou a utilização antecipada de 12,5 % das parcelas dos dois anos de aplicação de 1993 e 1994, além da de 25 % de 1992. Os 391,5 Mio ECU assim obtidos permitiram um índice de cobertura de 40,9 % (ver quadro 3.2).

3.15. Tal como foi acentuado em recentes relatórios anuais do Tribunal, as medidas tomadas pelo Comité de Embaixadores ACP-CEE não correspondem a disposições precisas da Convenção. Na realidade:

a) Uma transferência como a efectuada do Sysmin para o Stabex no ano de aplicação de 1990 não se encontra prevista pelas disposições gerais da Convenção (16);

b) A utilização antecipada de parcelas anuais para além da imediatamente posterior ao ano de aplicação em questão não se encontra prevista pela Convenção (17). A Comissão para o Desenvolvimento e a Cooperação do Parlamento Europeu expressou a sua preocupação quanto a este procedimento no seu parecer sobre a quitação relativa às contas do Fundo Europeu de Desenvolvimento para o exercício de 1992.

3.16. No ano de aplicação de 1992, a Comunidade Europeia não aceitou reforçar os fundos Stabex para cobrir a nova insuficiência de recursos. Os Estados ACP, por seu lado, insistiram para que fossem libertados recursos complementares. Apenas em Fevereiro de 1994 os Estados ACP admitiram a situação, embora colocando reservas e reclamando, como nos anos anteriores, o direito a compensação relativo ao défice do sistema (434 Mio ECU). A este propósito, o Conselho de Ministros ACP-CEE afirmara formalmente em Maio de 1992 que de futuro não poderia haver compensação para cobrir os anos em que os recursos tenham sido insuficientes, não obstante o disposto no artigo 195º da Convenção.

3.17. No âmbito da próxima revisão de Lomé IV, os Estados ACP propuseram a criação de um mecanismo especial para que os que não receberam todas as transferências a que tinham direito tenham as suas dívidas para com a Comunidade Europeia reduzidas na devida proporção.

3.18. Devido à permanente insuficiência dos recursos Stabex, o Comité de Embaixadores ACP-CEE decidiu em Outubro de 1991 que se realizasse um estudo destinado a encontrar eventuais soluções para essa situação. Os primeiros resultados do estudo, em Novembro de 1993, não foram satisfatórios, tendo o projecto de conclusões ficado em suspenso.

Repartição dos recursos por países

3.19. Nos três primeiros anos de aplicação de Lomé IV, beneficiaram de transferências Stabex 40 Estados ACP de um total de 69 (58 %). No âmbito de Lomé III, tinham recebido transferências Stabex 37 Estados ACP de um total de 66 (56 %) (18). O anexo II resume as transferências de Lomé IV, ao passo que o quadro 3.4 indica os principais beneficiários do Stabex no âmbito de Lomé III e Lomé IV.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.20. Se bem que no âmbito de Lomé III, a Costa do Marfim tenha beneficiado de um quarto das transferências, a parte deste país no âmbito de Lomé IV passou para 18 %. Em compensação, a proporção de transferências Stabex atribuída aos três principais países beneficiários mantém-se estável: 46,2 % em Lomé IV contra 46,8 % em Lomé III.

3.21. Ao passo que no âmbito de Lomé III, os 43 países ACP considerados «muito pouco desenvolvidos» receberam 40,1 % das transferências Stabex, no âmbito de Lomé IV os 44 países ACP dessa categoria obtiveram 48,2 %. No entanto, o terço mais rico dos Estados ACP continua a receber mais de metade dos recursos Stabex. Esta situação deve-se claramente à natureza do Stabex, em que a importância das transferências é função do volume das trocas agrícolas com a Comunidade Europeia.

4. CÁLCULO DAS TRANSFERÊNCIAS STABEX

4.1. A avaliação dos direitos à obtenção de transferência depende da Comissão. Existe uma unidade de pequena dimensão (Divisão VIII/B/3) que se ocupa dessa matéria (19).

Calendário e fiabilidade das estatísticas

4.2. A Quarta Convenção de Lomé (nº 3 do artigo 207º) impõe um calendário rigoroso para a instrução dos processos, devendo todas as transferências ser decididas o mais tardar no dia 31 de Julho do ano seguinte ao ano de aplicação (3.3 e 3.16).

4.3. O novo procedimento segundo o qual as transferências Stabex assentam essencialmente nas estatísticas comunitárias relativas às importações conduz a uma melhoria sensível do funcionamento do Stabex. Contudo, não é possível concluir a instrução de um pedido sem dispor de determinadas estatísticas que só os Estados ACP estão em condições de fornecer (20). Estas estatísticas são particularmente importantes para efectuar as reduções previstas no artigo 203º (4.4 a 4.6) e sempre que os Estados ACP beneficiam do estatuto «todos os destinos» (3.10). As estatísticas dos Estados ACP suscitam as seguintes observações:

a) A fiabilidade de determinadas estatísticas pode ser posta em dúvida, essencialmente devido às capacidades limitadas dos serviços estatísticos dos países ACP. Se bem que a Convenção (nº 1 do artigo 199º) preveja uma cooperação em matéria de estatísticas tendo em vista assegurar um funcionamento rápido e eficaz do sistema Stabex, essa cooperação, na prática, revelou-se limitada (21);

b) Embora o prazo de 31 de Março fixado pela Convenção (nº 1 do artigo 207º) para a apresentação das estatísticas pelos Estados ACP fosse, no conjunto, respeitado, os serviços da Comissão sublinharam frequentemente anomalias que necessitam de correcções, dado que nessa data os países ACP fornecem dados provisórios;

c) Mesmo se as delegações da Comissão são obrigadas a certificar a exactidão dos dados estatísticos apresentados pelos países ACP, raramente o podem fazer sem procederem a inquéritos aprofundados em relação aos quais, de um modo geral, não dispõem dos meios necessários.

Reduções dos direitos à obtenção de transferência

4.4. Relativamente aos três anos de aplicação 1990 a 1992, as disposições do artigo 203º da Quarta Convenção de Lomé foram em grande parte aplicadas quando do cálculo dos direitos à obtenção de transferência. Este artigo prevê que, se da análise da evolução das exportações efectuadas pelo Estado ACP para todos os destinos ou para a Comunidade e da produção do produto em causa, ressaltar que se verificaram importantes alterações da situação, realizar-se-ão consultas entre a Comissão e o Estado ACP requerente, no sentido de se determinar se a base de transferência deve ser mantida ou reduzida e, neste caso, em que medida (22).

4.5. Relativamente a estes três anos, as bases de transferência foram assim reduzidas em 580 Mio ECU. Estas reduções suscitam os seguintes comentários:

a) O manual dos beneficiários do Stabex (Quarta Convenção de Lomé), indica que, se um Estado ACP é inteiramente responsável pela redução da produção e/ou das exportações, a base de transferência é reduzida proporcionalmente a essa redução. Em contrapartida, se o Estado ACP for apenas parcialmente responsável pela diminuição, a redução da transferência pode ser menor. Sempre que as perdas de receitas forem devidas a factores que estão fora do âmbito do controlo dos Estados ACP, como por exemplo condições climáticas desfavoráveis, ou uma queda dos preços mundiais, não se aplicará qualquer redução (23). Na prática, é contudo difícil avaliar com precisão em que medida as baixas de produção são imputáveis aos Estados ACP ou a factores externos, nomeadamente em casos de queda dos preços mundiais. Se este último factor for frequente, a má gestão do sector em causa por parte do Estado ACP pode igualmente, a diferentes níveis, afectar a situação;

b) O processo de consulta confere com efeito à Divisão Stabex da Comissão uma função importante na determinação da redução a aplicar ao direito à obtenção de transferência. As delegações e os outros serviços da Comissão tiveram apenas pouca influência no processo. Como as operações de consulta devem terminar dentro de breves prazos, as possibilidades de inquérito para apreciar os diferentes factores que estão na origem da redução da produção são limitadas;

c) O resultado das consultas corre igualmente o risco de ser afectado pela capacidade de negociação e pelo peso respectivo dos países ACP mais do que por considerações técnicas objectivas;

d) Embora tendo competência para o fazer, o auditor financeiro (DG XX) não procede a uma nova análise dos cálculos que conduzem às reduções efectuadas nos termos do artigo 203º; uma vez que a sua acção tem lugar numa fase demasiado avançada, já não se encontra em condições de influenciar o processo de negociação.

4.6. O estudo das transferências de 1990 e 1991 que foi objecto do procedimento previsto no artigo 203º mostra que, em geral, as transferências foram sempre reduzidas proporcionalmente às baixas de produção. Devem assinalar-se duas excepções importantes:

a) Na Costa do Marfim, uma redução de 41,5 Mio ECU que correspondia a uma queda de 22,8 % da produção de café comercializada em 1991 não se aplicou à base de transferência porque uma revisão das estatísticas da Costa do Marfim conduzira já a uma redução de 34,8 Mio ECU e porque a Comissão considerava «que, se tivesse conduzido a consulta de uma forma diferente, não teria podido chegar a uma redução de dimensão equivalente» (24). Deste modo, o montante da redução foi mais o resultado de uma negociação que o de um cálculo que tivesse em conta os elementos puramente técnicos previstos pela Convenção;

b) Nos Camarões, para 1991, as baixas de produção de 25,8 % para o cacau e de 22 % para o café deveriam ter conduzido a uma diminuição das bases de transferência no valor de 45,6 Mio ECU. A Comissão, considerando que as baixas de produção eram devidas às políticas de ajustamento estrutural que ela apoiava, renunciou às reduções. Ao proceder desta forma, não demonstrou que a redução da produção era um objectivo do ajustamento estrutural e que os Camarões recebiam já subsídios pagos pela Comissão a título do apoio ao ajustamento estrutural (25).

Erros observados no montante das transferências Stabex

4.7. Verificaram-se erros de cálculo que afectaram por várias vezes o montante das transferências:

a) O Uganda recebeu 1 298 287 ECU a mais para a transferência de 1991, relativamente ao café, na sequência da má contabilização de um adiantamento pago em 1981; na sua resposta ao ponto 15.76 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1993, a Comissão indicara que «iniciou, conforme declarou às autoridades orçamentais, os procedimentos necessários para recuperar os 1 298 330 ECU indevidamente pagos ao Uganda.» O montante devia ser deduzido das transferências a título do exercício de 1992. Porém, no final do primeiro trimestre de 1995, a Comissão continuava a não ter podido fornecer ao Tribunal a prova de que a recuperação do montante em causa tinha sido de facto efectuada;

b) A base de transferência de 1991 para o café do Burundi foi subavaliada em 1,53 Mio ECU na sequência de um erro aritmético;

c) Em virtude de um erro de cálculo, imputável em parte às informações confusas fornecidas pelo Estado ACP, não se efectuou qualquer transferência para o ano de aplicação de 1990 a favor do Lesoto, no que se refere ao mohair e à lã, se bem que as bases de transferência para estes produtos se elevassem no total a 1,16 Mio ECU no mínimo.

Estes erros põem em evidência a necessidade de o auditor financeiro efectuar controlos mais cuidadosos [4.5, alínea d)].

Incidência da qualidade dos produtos nos preços

4.8. Em numerosos países ACP, a qualidade dos produtos foi afectada por determinados factores tais como a ausência de investimento na agricultura, a incapacidade dos serviços de divulgação e de emulação bem como pela destruição das produções das plantações e sua substituição pelas das pequenas explorações (26). Convém notar que esta baixa de qualidade, pela qual o próprio país produtor é essencialmente responsável, constitui uma causa importante da queda dos preços. Contudo, a Convenção não impõe qualquer disposição destinada a evitar compensar as baixas de preços devidas às deteriorações da qualidade dos produtos.

5. PAGAMENTO DAS TRANSFERÊNCIAS STABEX

5.1. A Quarta Convenção de Lomé prevê que, no momento da assinatura do acordo de transferência (artigo 211º), o montante da transferência seja, numa primeira fase, depositado em ecus numa conta que vença juros (2.8). No âmbito das Convenções anteriores, o montante total da transferência era pago ao Estado ACP a partir do momento em que o acordo de transferência era assinado. Ao proceder desse modo, a Comissão exercia apenas um ligeiro controlo sobre a utilização efectiva dos fundos.

5.2. As novas disposições deram origem a várias práticas:

a) A Convenção de Lomé indica que a Comissão deve ser uma das partes signatárias. Porém, na prática, é o chefe da delegação da Comissão, no Estado ACP em causa, que autoriza os pagamentos individualmente para cada acção em nome da Comissão. Aparece assim um segundo nível de gestão dos fundos do FED que, embora sob o controlo da Comissão, não é reconhecido pelo Regulamento Financeiro e sai fora do âmbito da aprovação do gestor orçamental, do tesoureiro do FED e do auditor financeiro (27);

b) A Convenção de Lomé não especifica em que local é aberta a conta bancária Stabex em ecus, excepto no caso relativo às transferências a título do ajustamento estrutural (nº 3 do artigo 250º). A Comissão considerou, por analogia, que as contas em ecus apenas devem ser abertas na Europa, uma vez que aí os fundos estão em maior segurança e as taxas de juro do ECU são mais favoráveis (28);

c) No que se refere à gestão corrente, houve necessidade de estabelecer em cada Estado ACP um segundo nível de contas que requerem a apresentação de duas assinaturas, a fim de permitir os pagamentos em moeda local;

d) Finalmente, para garantir um mínimo de transparência contabilística, a Comissão insistiu no sentido de serem abertas contas bancárias distintas (ou subcontas) para cada ano de aplicação.

Todo este dispositivo sobrecarrega a gestão das delegações da Comissão, sem aumento correspondente dos seus recursos.

5.3. O novo sistema caracterizou-se por atrasos, frequentemente importantes, no pagamento das transferências tal como reflectem as estatísticas do quadro 5.1 (29). Na origem, o pagamento devia ser efectuado imediatamente após a assinatura do acordo de transferência que, por seu lado, teria sido celebrado imediatamente após a decisão de transferência (30). Na prática, em relação ao ano de aplicação de 1990, o prazo mediano para a execução dos pagamentos nas contas abertas nos bancos europeus (após a decisão de transferência) foi de cinco anos e meio, enquanto que, para 1991, este prazo era ainda de quatro meses e meio.

5.4. Se bem que a Quarta Convenção de Lomé permita pagamentos antecipados antes do final do ano de aplicação com base em estimativas das perdas prováveis, não foi aprovado qualquer adiantamento contrariamente à prática das convenções anteriores. A explicação para o facto reside sobretudo nas dificuldades encontradas para fixar o volume dos adiantamentos num contexto de insuficiência de recursos e de redução de transferências.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5.5. Apesar de se verificar uma certa melhoria nos prazos de pagamento para 1991, os atrasos continuam a ser apreciáveis, tendo em conta que o artigo 206º da Quarta Convenção de Lomé estipula que «o Estado ACP em causa e a Comissão tomarão todas as medidas úteis para assegurar pagamentos de adiantamentos e transferências rápidas . . .».

5.6. Os atrasos referem-se aos prazos de abertura das contas bancárias em ecus. Em determinados casos, os Estados ACP, tendo observado que a Convenção não exigia propriamente que as contas em ecus fossem abertas na Europa, manifestaram o desejo de as abrir nos seus próprios países. Com efeito, a Comissão, nas suas primeiras instruções, mostrava-se disposta a aceitar excepções (31), embora exprimisse a sua preferência por uma domiciliação europeia das contas. O princípio segundo o qual as contas deviam ser abertas na Europa foi aceite a partir do ano de aplicação de 1991. Todavia, a Comissão exigiu a abertura de novas contas/subcontas para cada ano de aplicação, o que aumentou ainda mais os atrasos de pagamento.

5.7. Na prática, a responsabilidade pela abertura das contas bancárias foi confiada aos Estados ACP. A Convenção, como o manual dos beneficiários do Stabex, não indicam a quem incumbe a abertura das contas. Uma vez definidas as funções, os Estados ACP nem sempre tomaram rapidamente as disposições necessárias.

5.8. Apesar dos atrasos de pagamento dos fundos nas contas bancárias europeias, os Estados ACP cobraram juros consideráveis nomeadamente devido a atrasos na execução das operações Stabex. O total dos juros produzidos dessa forma foi avaliado em 50 Mio ECU em 31 de Dezembro de 1993. É provável que os juros obtidos tivessem podido ser mais elevados se os Estados ACP tivessem possibilitado uma concorrência entre os bancos para a colocação dos fundos Stabex. Apenas um país, Madagáscar, optou por esta solução.

5.9. Se bem que, em quase todos os casos, os bancos europeus tivessem pago juros pelos depósitos Stabex, cerca de um terço dos Estados ACP transferiram posteriormente esses fundos para uma conta bancária local que não vencia juros, apesar das disposições da Convenção (nº 3 do artigo 211º). No Burundi, por exemplo, a perda de receitas devida à não remuneração dos fundos Stabex foi avaliada em mais de 0,7 Mio ECU relativamente aos 14 meses que decorrem entre Julho de 1992 e Setembro de 1993.

6. PREPARAÇÃO DOS QUADROS DE OBRIGAÇÕES MÚTUAS

Disposições da Convenção relativas à utilização dos fundos

6.1. Teria sido possível considerar o Stabex como um simples sistema de compensação das perdas de receitas de exportação dos Estados ACP. Com efeito, o nº 1 do artigo 186º da Quarta Convenção de Lomé indica que se trata «de sanar os efeitos nefastos da instabilidade» das receitas de exportação e não as suas causas. Consequentemente, poderão ser efectuadas transferências para os Estados ACP, destinadas a prestar um auxílio no plano macroeconómico, em especial compensando as suas perdas de divisas através de um apoio à balança de pagamentos destinado a manter o nível das importações ou a garantir o serviço da dívida externa. As disposições da Quarta Convenção de Lomé relativas à rápida execução das transferências (32) revelam também este papel estabilizador do Stabex.

6.2. No entanto, o nº 2 do artigo 186º limita a utilização das transferências, uma vez que prevê que, a fim de atingir os objectivos definidos no nº 1 do artigo 186º, «os recursos transferidos serão afectados, de acordo com um esquema de obrigações mútuas a definir caso a caso entre o Estado ACP beneficiário e a Comissão, quer ao sector que registou a diminuição de receitas da exportação, entendido na acepção mais lata possível, a fim de nele serem utilizados a favor dos agentes económicos afectados por essa diminuição, quer, nos casos em que for adequado, a fins de diversificação, para serem utilizados noutros sectores produtivos adequados, em princípio agrícolas, ou para serem empregues na transformação de produtos agrícolas.»

6.3. Desta forma, de acordo com as disposições da Convenção, o Stabex deve ser utilizado num contexto sectorial. No entanto, o nº 4 do artigo 209º prevê que, no sector escolhido, a transferência deverá ser utilizada em conformidade com as reformas de ajustamento que nele existam e contribuir, na medida do necessário, para essas reformas.

6.4. A exigência do artigo 186º da Convenção de Lomé segundo a qual as transferências devem ser utilizadas nos sectores afectados pelas perdas de receitas assenta nos princípios seguintes:

a) Uma vez que as transferências constituem uma consequência da diminuição das receitas de exportação relativas a produtos específicos, é mais lógico que sejam utilizadas pelo sector afectado pela perda do que a nível macroeconómico;

b) No que se refere aos instrumentos financeiros previstos pela Convenção de Lomé, o Stabex tem um papel sectorial que completa a vocação macroeconómica dos fundos de ajustamento estrutural e as intervenções tradicionais dos programas indicativos nacionais;

c) É necessário remediar as causas das perdas de receitas de exportação a fim de reduzir as futuras necessidades de transferências para os sectores em questão.

6.5. Estes princípios suscitam, contudo, as seguintes reservas:

a) Em inúmeros Estados ACP, a importância dos produtos Stabex na economia é tal que as perdas de receitas de exportação no sector afectado têm uma incidência considerável tanto no plano macroeconómico como sectorial;

b) Será necessário saber se os instrumentos financeiros específicos devem ter, ou têm efectivamente, uma vocação única. Assim, por exemplo, os fundos dos programas indicativos da Quarta Convenção de Lomé foram em larga medida utilizados para apoiar os programas de ajustamento estrutural (33). O elemento determinante de cada instrumento nem sempre é a sua vocação mas as condições e os critérios que é necessário reunir para obter a sua mobilização;

c) Poder-se-á considerar que as transferências não deverão ser orientadas para sectores em declínio mas antes para sectores que dispõem de um potencial de crescimento. Além disso, as doutrinas económicas actualmente preconizadas em África salientam mais a necessidade de deixar agir as leis do mercado que de uma política de concessão de auxílios a partir de fundos públicos.

6.6. Independentemente das questões acima referidas, existe uma contradição entre, por um lado, o objectivo segundo o qual o Stabex permitirá o rápido desembolso de fundos e, por outro, a política que consiste em afectar as transferências ao sector agrícola, a fim de melhorar os seus resultados a longo prazo. É possível defender que o programa indicativo nacional (PIN), que tem um período de aplicação de pelo menos cinco anos, será um instrumento melhor adaptado às reformas de estruturas. Com efeito, é difícil prever para vários anos o fluxo das transferências Stabex para um determinado país, enquanto que o montante dos fundos do PIN é definido logo no início do período de cinco anos. Assim, é mais fácil efectuar a planificação dos investimentos a médio ou a longo prazo para os fundos do PIN que para os fundos Stabex.

6.7. A aplicação efectiva dos fundos Stabex foi longamente debatida no seio da Comissão durante os dois primeiros anos da Convenção, existindo uma corrente que insistia na vocação sectorial do Stabex e uma outra que defendia a sua utilização num contexto macroeconómico alargado, de forma a contribuir para o apoio aos equilíbrios externos e internos. O facto de as transferências Stabex darem frequentemente origem a fundos de contrapartida foi também debatido. Vários Estados ACP expressaram também a sua opinião acerca da utilização das transferências, tentando dar resposta às condições específicas existentes nos seus países.

6.8. Em Fevereiro de 1991, a Comissão, numa primeira fase, sublinhou o papel sectorial do sistema Stabex, tendo posteriormente, em Maio de 1992, insistido na relação e coerência necessárias entre o Stabex e o ajustamento estrutural.

Procedimentos relativos à elaboração dos quadros de obrigações mútuas (QOM)

6.9. As propostas de utilização dos fundos apresentadas pelos Estados ACP à Comissão (2.6) são objecto de uma análise conjunta (nº 3 do artigo 209º) e, quando se obtém um acordo, o Estado ACP e a Comissão assinam um protocolo que define um quadro de obrigações mútuas (artigo 210º).

6.10. Na análise substancial prevista pelo artigo 209º da Quarta Convenção de Lomé, são solicitadas não apenas informações mas também uma «análise» que deve incidir não somente sobre as dificuldades do sector mas ainda sobre as políticas desenvolvidas nesse sector pelo Estado ACP. Esta análise deverá garantir a aplicação de políticas claras por parte dos Estados ACP, anterior a qualquer decisão sobre as acções específicas a financiar.

6.11. O documento relativo à análise substancial devia constituir a base de elaboração do QOM. Em complemento do manual dos beneficiários do Stabex [ponto 4.5 a)], a Comissão não enviou aos Estados ACP orientações específicas que indicassem em que deveria consistir a referida análise substancial.

6.12. A elaboração de um QOM constituía um procedimento totalmente novo e a Comissão elaborou diversas linhas directrizes relativas à apresentação e ao conteúdo do documento. Assim, em Fevereiro de 1991, foi elaborada uma lista dos principais pontos a incluir nos QOM (34). Em Junho de 1991, foram aprovadas as cláusulas fixas que devem figurar em cada QOM (35). Finalmente, em Maio de 1992, foi distribuído um projecto de elaboração dos QOM (36). Estes vários documentos mereceriam ser sistematicamente enviados aos Estados ACP, porque é a eles que compete apresentar propostas.

Atrasos que afectam a elaboração dos QOM

6.13. Tal como o pagamento das transferências Stabex em contas bancárias abertas na Europa pelos Estados ACP, a fase de programação da utilização dos fundos Stabex foi excessivamente prolongada. Previra-se que os QOM estariam disponíveis no momento em que fossem tomadas as decisões de transferência mas, na realidade, o período médio decorrente entre a decisão de transferência relativa ao ano de aplicação de 1990 e a assinatura dos QOM foi de 12 meses (37). Por conseguinte, os QOM respeitantes a 14 países (38) não foram assinados nos 12 meses que se seguiram à decisão de transferência.

6.14. No que se refere aos QOM de 1991, a mediana calculada com base nos prazos necessários à sua assinatura era ainda mais elevada (19 meses). O primeiro QOM (Costa do Marfim) só foi assinado cerca de oito meses após as decisões de transferência. Em finais de Julho de 1993, ou seja 12 meses após as decisões de transferência, apenas cinco outros países tinham assinado o QOM (39).

Identificação das operações a financiar

6.15. A escolha efectiva das medidas a financiar foi muitas vezes objecto de longas negociações, tanto entre a Comissão e os Estados ACP como a nível das administrações nacionais. Deveria ser efectuada uma concertação entre os Estados ACP, a Comissão e os outros financiadores destinada a garantir a coerência das suas intervenções. Era inevitável que estas negociações e consultas demorassem algum tempo mas a duração do processo foi muitas vezes prolongada devido a divergências de opinião quanto à admissibilidade ou oportunidade das acções propostas. Foi, em especial, o que sucedeu quando os Estados ACP sugeriram que as divisas fossem utilizadas para viabilizar sistemas de estabilização dos preços dos seus produtos de base ou para financiar numerosos projectos diferenciados. De uma forma geral, a Comissão não aceitou estas propostas. No que se refere aos fundos destinados à estabilização dos preços, a Comissão tentou convencer os Estados ACP a efectuarem uma aproximação entre os preços dos produtos de base praticados nos seus mercados internos e os preços do mercado mundial. A Comissão encorajou também os Estados ACP a adoptarem antes uma estratégia global destinada a superar as dificuldades dos sectores afectados, em vez de seguirem a abordagem tradicional por projecto, cujos resultados são limitados.

6.16. O processo de elaboração dos QOM foi também mais demorado devido à reduzida utilidade das análises substanciais fornecidas pelos Estados ACP. As análises foram muitas vezes demasiado sucintas (República Centrafricana em 1990 e 1991, Tanzânia em 1990, Etiópia em 1991) ou apresentadas com atrasos (Gana em 1990 e 1991, Quénia em 1990 e 1991 e Madagáscar em 1990) e, em certos casos, nunca foram enviadas (Costa do Marfim em 1991, Etiópia em 1990 e Uganda em 1991). As insuficiências constatadas foram devidas à inexistência de propostas pertinentes por parte de determinados Estados ACP, cuja política sectorial nem sempre era coerente. Além disso, a reorientação de determinadas políticas sectoriais em função dos novos programas de ajustamento estrutural ou da sua revisão efectuada em consequência de alterações governamentais acentuou ainda os atrasos. Em vários casos, a Comissão encontrou-se, por seu lado, numa situação em que, dispondo apenas de uma experiência restrita no sector a que a transferência dizia respeito, não podia avaliar a validade das propostas apresentadas pelo Estado ACP ou dar a sua contribuição para a definição de uma política (40).

6.17. A dimensão de determinadas transferências implicou um esforço de planeamento considerável. Mais do que a importância da transferência em valor absoluto, a relação entre a ajuda Stabex e a ajuda total no âmbito do FED dá uma ideia da carga de trabalho suplementar, em especial para as delegações da Comissão. Assim, em 19 países, o montante das transferências Stabex relativas aos anos de aplicação de 1990 e 1991 representou mais de 20 % das dotações quinquenais dos seus programas indicativos nacionais (PIN) (ver anexo IV). Em relação a três desses países, as transferências foram na realidade superiores à dotação do seu PIN (Costa do Marfim: 181 %; Camarões: 124 %; Papuásia-Nova Guiné: 105 %).

6.18. O prazo necessário à elaboração dos QOM de 1991 foi afectado pelos atrasos verificados na aplicação dos QOM de 1990, pelo que, de uma forma geral, é desejável que seja efectuada uma avaliação das operações antes da elaboração de um novo QOM. Assim, o risco de uma acumulação de transferências Stabex à espera de serem utilizadas é real, uma vez que as transferências são efectuadas de uma forma mais rápida que a utilização dos fundos. Este problema coloca-se ainda com mais acuidade porquanto existem atrasos excepcionais que, devido às hesitações dos ACP, afectam as decisões de transferência relativas ao ano de aplicação de 1992.

Condicionalidade

6.19. Além das negociações que incidem sobre a utilização dos fundos, as condições da sua liberação constituiram um factor importante de atraso do procedimento de preparação dos QOM. Em relação ao Stabex, a ideia de estabelecer uma relação entre a utilização das transferências e o respeito de compromissos por parte do Estado ACP, era nova. A própria Convenção não definia explicitamente a noção de condicionalidade, limitando-se a fazer alusão à mesma no artigo 210º, ao referir-se aos quadros de obrigações mútuas. Por conseguinte, os Estados ACP tiveram de se adaptar à nova fórmula, o que nem sempre foi fácil.

6.20. A Comissão desejava subordinar o pagamento dos fundos Stabex ao respeito por condições particulares que, na sua maioria, se orientavam para a liberalização dos sectores a que as transferências diziam respeito. Foram necessárias longas discussões para ultrapassar as reservas levantadas pelos Estados ACP, quer estas fossem de ordem técnica e relacionadas com propostas específicas de reforma, quer de ordem política, devido à ameaça do processo de reforma em relação a determinadas situações criadas. A Comissão comprometeu-se a identificar cuidadosamente os compromissos suficientemente importantes para que, uma vez concretizados, tenham uma incidência real sobre o sector em questão, evitando colocar a tónica sobre compromissos que não seriam mantidos e levariam a um bloqueamento dos fundos.

Procedimentos postos em prática pela Comissão

6.21. Se as discussões efectuadas entre os Estados ACP e a Comissão foram muito longas, no próprio seio da Comissão, o prazo necessário à aprovação das propostas por parte dos diferentes serviços competentes [delegações, serviço «Stabex», unidade «ajustamento estrutural», serviços geográficos, gestor orçamental principal (41)] atrasou ainda a celebração dos QOM, devido à existência de pareceres divergentes sobre determinadas utilizações.

6.22. Dois outros procedimentos específicos atrasaram também o processo:

a) A Comissão considerou inicialmente que os QOM podiam ser assinados em seu nome pelos seus próprios delegados; no entanto, a partir de Setembro de 1992, foi feita uma interpretação mais centralizadora das disposições do artigo 210º da Convenção, para que o próprio gestor orçamental principal do FED assine cada QOM, após o acordo dado pela Comissão;

b) Antes da sua adopção, todos os QOM devem ser enviados aos Estados-membros para informação, devendo imperativamente decorrer um prazo de um mês antes da sua assinatura. Nesta fase, foi assinalado um único caso (42) em que um Estado-membro colocou uma questão. Este procedimento, a acrescentar às consultas previstas entre a delegação e os Estados-membros representados no Estado ACP durante a elaboração do projecto de QOM, não se revela essencial.

6.23. Convém finalmente assinalar que, se a Convenção define prazos rigorosos em matéria de determinação dos direitos à transferência e de decisões de transferência, de forma a que o sistema Stabex desempenhe o seu papel de instrumento de desembolso rápido, não prevê quaisquer prazos para as fases ulteriores de aplicação. Neste sentido, o anexo XLVI da Convenção declara que «as partes contratantes acordam em criar processos tão simples quanto possível para aplicação do artigo 210º e dos nºs 2 e 3 do artigo 211º, com o objectivo, nomeadamente, de pôr as transferências à disposição dos Estados ACP tão rapidamente quanto possível». Nesta perspectiva, teria sido preferível efectuar uma maior delegação de poderes aos delegados da Comissão, acompanhada de um reforço dos seus meios e dos controlos a posteriori.

7. UTILIZAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS STABEX

Execução financeira dos quadros de obrigações mútuas

7.1. Em 31 de Dezembro de 1993, os serviços centrais da Comissão não dispunham de qualquer informação de conjunto sobre os pagamentos efectuados a partir das contas em ecus ou relativas aos desembolsos de fundos de contrapartida Stabex. Com efeito, de acordo com a Comissão, os fundos tornam-se propriedade dos Estados ACP a partir do momento em que são debitados das contas do FED. Independentemente do fundamento deste ponto de vista, compete apesar disso à Comissão acompanhar até à sua última fase a aplicação efectiva de um sistema em cuja gestão participa.

7.2. Para compensar esta falta de informações, o Tribunal solicitou a cada uma das delegações da Comissão situadas num Estado ACP que beneficiara de transferências Stabex de Lomé IV que lhe indicasse os desembolsos finais em 31 de Outubro de 1993, isto é, dois anos após a adopção das decisões de transferência relativas ao ano de aplicação de 1990.

7.3. No que diz respeito às transferências de 1990, as informações desta forma obtidas permitem calcular que em 31 de Outubro de 1993, dos 437,6 Mio ECU depositados nas contas bancárias europeias dos Estados ACP (quadro 3.1), tinham sido desembolsados 291,6 Mio ECU, o que corresponde a um índice de execução de 67 %. Contudo, este índice deve ser analisado no seu contexto:

a) Em primeiro lugar, os desembolsos deviam compensar os efeitos da quebra das receitas verificada em 1990, isto é, quase três anos antes;

b) Em segundo lugar, 53 % dos fundos desembolsados diziam respeito apenas a dois países: Costa do Marfim e Camarões (43), país cujo índice de desembolso é superior a 90 %. À parte estes dois países, o índice de desembolso ultrapassou 90 % apenas em relação a quatro outros Estados ACP (Burundi, Gana, Papuásia-Nova Guiné e Tanzânia). Este índice era inferior a 50 % em 18 países, metade dos quais não tinha efectuado qualquer desembolso (Benim, Burkina Faso, Kiribati, Mali, São Tomé, Serra Leoa, Togo, Tuvalu, Samoa Ocidental). Com excepção da Costa do Marfim e dos Camarões, o índice médio de desembolso foi inferior a 50 % (anexo V);

c) Em dez países, os pagamentos em ecus deviam dar origem a fundos de contrapartida em moeda local num montante total de aproximadamente 186 Mio ECU. Em 31 de Outubro de 1993, o montante desembolsado (em moeda local) rondava apenas os 53 Mio ECU, isto é, equivalia a um índice de utilização de 28 % (anexo VI).

7.4. No que se refere ao ano de aplicação de 1991, dos 352,1 Mio ECU depositados nas contas bancárias europeias dos Estados ACP, apenas 39 Mio ECU tinham sido desembolsados em 31 de Outubro de 1993, isto é, 15 meses após a adopção das decisões de transferência e cerca de dois anos após o final do exercício no qual se verificara a perda das receitas de exportação. Assim, o índice de execução atingiu apenas 11 %. Mais uma vez, estes pagamentos foram em grande medida efectuados na Costa do Marfim (36,7 Mio ECU), tendo os Camarões e o Uganda sido os dois únicos outros países a terem efectuado desembolsos de fundos. Esta situação deve-se em grande parte ao facto de, em 31 de Outubro de 1993, a maior parte dos QOM de 1991 terem apenas sido recentemente assinados ou estarem ainda por adoptar (6.14).

Análise da afectação dos fundos Stabex

7.5. O quadro 7.1 apresenta uma tipologia resumida da utilização das transferências Stabex previstas pelos QOM assinados em 31 de Dezembro de 1993:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

7.6. Os pontos seguintes põem em evidência os problemas específicos encontrados em fase de execução e analisam as causas da lentidão dos desembolsos em determinados países.

Programas de importação

Programas gerais de importação

7.7. Três países da África Oriental afectaram a maior parte das suas transferências Stabex de 1990 a programas gerais de importação (PGI):

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

7.8. A escolha de um programa de importação pode ser considerada oportuna a partir do momento em que a queda das receitas tenha dado origem a uma redução da quantidade de divisas disponíveis para as importações. Dado que nenhum dos países já referidos dispõe de uma moeda convertível, as perdas de divisas foram especialmente sentidas. Se a execução de programas de importação permitia prever um rápido desembolso de fundos, as transferências poderiam ter sido orientadas para programas sectoriais de importação e não para um programa geral, uma vez que o Stabex foi concebido como um instrumento sectorial. No entanto, a Comissão privilegiou os programas gerais de importação pelas seguintes razões:

a) Ao associar os fundos Stabex à aplicação de programas gerais de importação financiados a partir dos fundos de ajustamento estrutural do FED, reforçava-se o apoio da Comunidade ao processo de ajustamento estrutural;

b) Os programas gerais de importação respondiam melhor à política de liberalização dos mecanismos de troca dos programas de ajustamento estrutural;

c) Os sectores afectados pelas perdas de receitas não pareciam estar em condições de absorver grandes programas sectoriais de importação;

d) Cada PGI deveria dar origem a fundos de contrapartida que seriam afectados ao sector agrícola.

7.9. Na Tanzânia, os fundos Stabex foram utilizados para financiar um PGI, como complemento de um montante de 30 Mio ECU fornecido no âmbito dos fundos de apoio ao ajustamento estrutural da Quarta Convenção de Lomé. Esta operação correu relativamente bem, apesar de alguns atrasos verificados após a assinatura do QOM (em 12 de Setembro de 1992), devidos à celebração de um acordo entre o Governo e a Comissão, destinado ao desembolso inicial dos fundos de ajustamento estrutural. Contudo, a dotação total de 16 Mio ECU, no âmbito da transferência Stabex, foi desembolsada entre Março e Setembro de 1993 para aquisição de bens de produção, em conformidade com as disposições do QOM.

7.10. Em contrapartida, a utilização dos fundos destinados a apoiar o PGI aplicado no Uganda foi suspensa a partir de Agosto de 1992, uma vez que nessa data apenas tinham sido desembolsados 9,3 Mio ECU (33,2 % da dotação). Com efeito, em 1992 e 1993, as necessidades em termos deste tipo de ajuda foram inferiores às previsões em cerca de 50 % e o país preferiu recorrer a outras medidas de apoio que lhe permitiam efectuar a transferência directa dos fundos de contrapartida para o Tesouro (apoio orçamental). A utilização dos fundos de ajustamento estrutural (44) sofreu também atrasos consideráveis.

7.11. No Burundi, foram acrescentados 9 Mio ECU da transferência Stabex aos 12 Mio ECU de um PGI financiado no âmbito do ajustamento estrutural. Embora estivesse prevista a utilização dos 21 Mio ECU em 10 meses, em Outubro de 1993, isto é, 15 meses após a assinatura do QOM, os fundos de ajustamento estrutural não tinham ainda sido utilizados e simultaneamente os justificativos da utilização dos fundos Stabex não tinham ainda sido reunidos.

7.12. Apesar de uma primeira parcela da transferência Stabex (4,5 Mio ECU) ter sido liberada em Julho de 1992, as autoridades do Burundi só em Dezembro de 1992 enviaram a documentação comprovativa das importações de petróleo. A segunda parcela foi desbloqueada apenas em Março de 1993 e os documentos justificativos só foram enviados em Setembro de 1993. Estes atrasos são injustificados, tanto mais que o financiamento das importações era em grande parte retroactivo (45). Os atrasos resultam em larga medida de deficiências da administração e de problemas relacionados com a obtenção de documentos de importação conformes com os regulamentos do FED, em especial certificados de origem e facturas pro forma. Nestas condições, é óbvio que a utilização dos fundos Stabex não se destinou a um PGI mas apenas ao apoio da balança de pagamentos. Assim sendo, a disposição que exige que as importações sejam conformes com os regulamentos do FED constitui um simples exercício de estilo que ocasiona apenas um custo administrativo supérfluo.

7.13. Num quarto país, o Gana, o QOM de 1990 autorizava, apesar da ausência de um PGI, que o montante da transferência Stabex (6,9 Mio ECU) fosse directamente posto à disposição do Banco do Gana para aumentar as respectivas reservas cambiais. O QOM subordinou simplesmente a utilização dos fundos de contrapartida desta forma disponibilizados ao respeito de determinadas condições, apoiando-se no facto de a moeda do país poder ser livremente convertida (46). Este método tem, sem dúvida, a vantagem evidente de acelerar o desembolso dos fundos Stabex mas levanta a questão do nível de convertibilidade que deve existir num país antes de ser posta em prática uma política desta natureza (47). Além disso, fica ainda por esclarecer por que razão o Gana recorre ainda aos PGI para permitir o desembolso de fundos de ajustamento estrutural, uma vez que tal não é necessário em relação aos recursos Stabex.

7.14. Além disso, a crescente liberalização do mercado cambial em numerosos países africanos poderá invalidar a metodologia baseada nos PGI/PSI, devido às exigências rigorosas que se aplicam aos mesmos em matéria de documentos justificativos (48).

Programas sectoriais de importação

7.15. Vários países afectaram a totalidade ou uma grande parte das suas transferências Stabex a programas sectoriais de importação. Foi, particularmente, o caso da Etiópia, Ruanda, Quénia, Mauritânia e Madagáscar.

7.16. A Etiópia elaborou PSI tanto para os sectores que estão na origem das transferências Stabex (café e couros) como para os outros sectores indicados no quadro 7.3.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

7.17. O QOM insere-se no contexto do programa de ajuda de emergência e de reconstrução (ERRP) (49) financiado por várias entidades e lançado em Julho de 1992 para ajudar o país que acabava de sair de uma guerra civil. Cerca de 60 % dos fundos deviam ser afectados a operações que permitissem um desembolso rápido e significativo do ERRP. No entanto, apesar das possibilidades de simplificação abertas pelo artigo 248º da Quarta Convenção de Lomé, os processos de concurso público do FED aplicavam-se a quase metade das somas destinadas à compra de materiais. Dado que os beneficiários conheciam mal estes processos e em consequência do volume de trabalho que os mesmos implicaram e de numerosos atrasos, em 31 de Outubro de 1993, oito meses após a assinatura do QOM, não tinha ainda sido efectuada qualquer entrega.

7.18. A afectação de dotações consideráveis ao sector dos transportes visava em parte superar as dificuldades de transporte dos produtos e géneros agrícolas. Este objectivo devia ser alcançado a curto prazo graças ao fornecimento de peças sobressalentes para veículos.

7.19. Embora apenas 28,4 % dos fundos Stabex tenham sido directamente afectados aos sectores do café e dos couros, os pedidos provenientes destes sectores ficaram muito aquém, uma vez que diziam respeito apenas a 20,6 % dos fundos que lhe estavam reservados. Em contrapartida, no que se refere às operações de diversificação da produção agrícola em outros sectores que não os do café e dos couros, os pedidos recebidos incidiram sobre 87,6 % dos fundos. Nestas condições, teria sido mais indicado adoptar um programa sectorial de importação que cobrisse o conjunto do sector agrícola, não efectuando afectações específicas aos sectores do café e dos couros.

7.20. O QOM de 1991 (assinado em 26 de Agosto de 1993) tentou reduzir os prazos dos processos de concurso público submetendo as operações que davam resposta às necessidades urgentes de recuperação a procedimentos semelhantes aos previstos em matéria de ajuda de emergência pelo artigo 300º da Quarta Convenção de Lomé. No final de 1993, a aplicação do programa tinha apenas começado e os efeitos da alteração de procedimento não eram conclusivos.

7.21. No Ruanda, seguindo o exemplo dos três países da África Oriental citados nos pontos 7.9 a 7.11, a administração nacional pretendera afectar os fundos Stabex ao financiamento de um PGI, enquanto que a Comissão insistia na aplicação de um PSI. O objectivo do programa consistia em fornecer rapidamente os meios de produção necessários aos sectores cujas receitas tinham sofrido uma quebra em 1990, em particular ao sector do café. Os meios de produção deviam estar disponíveis em Outubro de 1992 no início da nova campanha mas, em 31 de Outubro de 1993, apenas 35 % (4,9 Mio ECU) dos 14 Mio ECU afectados à parcela do QOM relativa ao PSI tinham sido utilizados. Os atrasos eram devidos às tensões já existentes no país, às deficiências da sua administração e aos demorados procedimentos de concurso público do FED.

7.22. No Quénia, foi inicialmente adoptado um programa sectorial de importação que cobria a totalidade do sector agrícola. As autoridades, ao constatarem que a capacidade de absorção do sector do café (que estava na origem das transferências) estava já esgotada, deixaram que fosse o mercado a determinar quais deveriam ser as importações do sector agrícola. Em Janeiro de 1993, para fazer face ao que as autoridades consideraram como uma situação de crise, e no contexto de uma revisão completa do QOM (8.24), foi reafectado um montante de 20 Mio ECU a um programa de emergência relativo à importação de adubos. Este último tinha como objectivo dar resposta às necessidades da nova campanha cerealífera durante o primeiro trimestre de 1993. Na ocorrência, colocaram-se vários problemas:

a) As autoridades do Quénia sobreavaliaram as quantidades de adubo necessárias, dado que não tiveram em conta as importações de adubos efectuadas pelo sector privado (50);

b) Apesar dos esforços da Comissão para acelerar a realização dos processos de concurso público, as primeiras entregas só tiveram lugar em Maio de 1993, devido a dificuldades ocorridas durante a fase de apreciação das propostas;

c) Devido à desvalorização do shilling queniano e à entrega tardia dos adubos, as entregas excedentárias tiveram de ser cedidas a um preço inferior ao preço de importação.

7.23. Na Mauritânia, foi criado um programa sectorial de importação dotado de 8 Mio ECU para o financiamento de compra de bens e serviços destinados ao sector da pesca, cujas receitas de exportação tinham baixado. No final de Outubro de 1993, os fundos deste programa, lançado em Agosto de 1992, só tinham sido utilizados até ao limite de 5 Mio ECU (isto é 62,5 %), uma vez que as empresas do sector privado tinham aceite mal a obrigatoriedade de um procedimento de concurso público para os contratos de equipamentos num montante superior a 100 000 ECU, prática à qual não estavam habituadas. Para contornar esta disposição vinculativa, as importações foram fraccionadas de forma a que as compras correspondessem «às necessidades do navio para uma única maré (51)» e, desta forma, fossem inferiores a 100 000 ECU.

7.24. Em Madagáscar, uma vez que o Banco Mundial tinha já posto em prática programas de reestruturação nos dois principais sectores que estavam na origem das transferências (café e baunilha), o montante da transferência foi afectado a um programa de importação destinado ao apoio das empresas de transformação. Após a assinatura do QOM, em Julho de 1992, a primeira parcela do programa (10,5 Mio ECU) foi desembolsada e seguidamente justificada entre Outubro de 1992 e Fevereiro de 1993. No total, foram efectuadas 757 encomendas, das quais 276 tinham um montante inferior a 5 000 ECU. As justificações apresentadas foram por vezes insuficientes, em especial no que se refere aos certificados de origem. Em 31 de Outubro de 1993, a segunda parcela não tinha ainda sido desbloqueada, dado que o Governo não respeitara determinadas condições do QOM.

Utilização dos fundos de contrapartida

7.25. Para os países que utilizaram os fundos Stabex para financiar programas gerais ou sectoriais de importação, atenuando assim o défice da sua balança de pagamentos, os fundos de contrapartida produzidos representaram também uma fonte de ajuda apreciável [7.3 c)]. Se a Quarta Convenção de Lomé não referia explicitamente as possíveis utilizações dos fundos de contrapartida resultantes das operações Stabex, a Comissão, nas suas diferentes linhas directrizes, insistiu na necessidade de estes serem utilizados em conformidade com as disposições que regem o sistema Stabex (em especial o nº 2 do artigo 186º) e no facto de a sua utilização específica dever ser acordada no âmbito de cada QOM (nº 3 do artigo 211º). Esta posição traduzia a importância dos fundos de contrapartida para as economias dos Estados ACP e a vontade de garantir a sua utilização eficaz. Os controlos necessários que foram criados em conformidade contribuiram para a lentidão da utilização dos fundos Stabex.

7.26. Em vários países, os fundos de contrapartida foram afectados aos sectores que estão na origem das transferências Stabex:

a) No Gana, os fundos de contrapartida atingiram um montante de 6,9 Mio ECU e foram utilizados no pagamento das indemnizações relativas ao despedimento do pessoal excedentário do Instituto do Cacau do Gana, isto é, 5 300 agentes. Para que a operação decorresse correctamente, os pagamentos foram efectuados em duas parcelas, cada uma delas sujeita a uma auditoria externa. Até à data não foi assinalada qualquer dificuldade séria;

b) Na Tanzânia, os fundos de contrapartida resultantes do PGI foram utilizados para apoiar os preços pagos aos produtores de café, com o objectivo de manter a sua confiança neste sector. Cerca de 420 000 agricultores beneficiaram deste regime. Os pagamentos efectuados entre Agosto e Outubro de 1993, permitiram de uma forma geral um lucro de 20 % em relação aos preços do mercado interno da campanha anterior (1990-1991). O sistema posto em prática fora cuidadosamente elaborado de forma a, por um lado, garantir que os agricultores recebiam efectivamente os apoios e, por outro, permitir uma melhor retribuição aos produtores de café de boa qualidade. No conjunto, a operação parece ter tido bons resultados. Contudo, no sul do país, onde os agricultores receberam apenas estes pagamentos em 1993, é pouco provável que a produção de café tenha tido uma nova dinâmica;

c) No Burundi, o QOM de 1990 não previa qualquer utilização específica dos fundos de contrapartida originados pelo PGI, isto é, o equivalente em moeda nacional a 9 Mio ECU, propondo apenas quatro domínios prioritários. Em Outubro de 1993, quando tinham sido desembolsados 79,5 % dos fundos de contrapartida, a quase totalidade deste montante (isto é o contravalor de 6,9 Mio ECU) tinha sido afectada a medidas de ajuda relativas a um único dos domínios em questão: o fundo de estabilização do preço do café, para o qual as divisas que tinham sido concedidas se revelavam insuficientes (7.49);

d) No Uganda, o QOM de 1990 indicava que a primeira parcela do PGI daria origem ao equivalente a 14 Mio ECU em fundos de contrapartida. Estes fundos deviam ser afectados ao sector do algodão (9 Mio ECU), em especial sob a forma de fundo de maneio, para o financiamento da cultura deste produto, bem como ao sector do café (5 Mio ECU). As operações efectuadas no sector do café para ajudar o Instituto de Comercialização do Café (52) decorreram de forma satisfatória, mas no caso do fundo de maneio para o algodão verificaram-se algumas dificuldades. Em 31 de Outubro de 1993, dos 4 500 Mio Ush emprestados desde Maio de 1992 (53), apenas 2 200 Mio Ush tinham sido reembolsados. Com efeito, uma das três organizações que receberam empréstimos, o Instituto de Comercialização do linters (54), não efectuou um reembolso num montante de 1 200 Mio Ush (55). A baixa contínua dos preços do algodão no mercado mundial e o facto de, nessa altura, a Comissão ter apenas um conhecimento reduzido do sector do algodão no Uganda, parecem estar na origem das dificuldades verificadas. Em Dezembro de 1992, contrariamente ao que previa o QOM em matéria de afectação dos fundos de contrapartida, foi desembolsado um montante de 3 000 Mio Ush destinado a apoiar um programa de redução dos efectivos do exército que previa a desmobilização de 22 000 soldados. Esta utilização dos fundos Stabex não se inclui manifestamente no âmbito de aplicação deste instrumento.

7.27. Em quatro outros países, os QOM afectavam pelo menos uma parte dos fundos de contrapartida a outros sectores que não o sector que estava na origem da transferência:

a) Na Etiópia, os fundos de contrapartida deviam ser utilizados no contexto do ERRP (7.16 a 7.20). Os custos locais do ERRP e, em especial, as despesas efectuadas no âmbito do seu fundo social, deviam ser alvo da maior atenção. Apesar do carácter urgente do programa, em 31 de Outubro de 1993 não fora efectuada qualquer despesa no âmbito dos fundos de contrapartida;

b) Em Madagáscar, os fundos de contrapartida originados pela primeira parcela do PSI foram pagos a partir de recursos do orçamento nacional de 1992 e de 1993, a fim de cobrir áreas prioritárias em matéria de saúde, educação e obras públicas. Esta utilização dos fundos Stabex não estava prevista mas correspondia a uma política acordada no âmbito do programa indicativo nacional de Madagáscar e aprovada pelas resoluções do Conselho de Maio de 1991, segundo as quais o conjunto dos fundos de contrapartida, independentemente do instrumento que lhes tivesse dado origem, devia ser utilizado de forma coerente;

c) Também no Ruanda estava previsto que os fundos de contrapartida serviriam para apoiar o orçamento nacional, em conformidade com um acordo existente sobre a utilização dos fundos de contrapartida celebrado entre as autoridades do Ruanda e os principais financiadores. Devido à importância dos fundos de contrapartida disponíveis e ao reduzido índice de mobilização das dotações do orçamento nacional, em 31 de Outubro de 1993 não tinha ainda sido desembolsado qualquer fundo de contrapartida Stabex;

d) No Quénia, o QOM de 1990 previa a afectação dos fundos de contrapartida, bem como da própria transferência, a outros sectores que não o sector do café. Assim, a primeira parcela dos fundos de contrapartida originados pelo PSI, isto é 10 Mio ECU, foi utilizada na prossecução do apoio em grande escala do programa de reforma do sector dos cereais (CSRP) (56). Contudo, dado que a aplicação do CSRP sofrera dificuldades, foi atribuído ao sector do café um montante de 20 Mio ECU correspondente ao saldo dos fundos de contrapartida, apesar das capacidades de absorção muito limitadas deste sector. No entanto, o desembolso desta soma ficou suspenso, a aguardar um acordo entre o Governo do Quénia e a Comissão relativo às reformas estruturais a efectuar no sector do café.

Medidas de diminuição da dívida interna

7.28. Para os Estados ACP cuja moeda não é convertível, as transferências Stabex constituiram antes de mais uma forma de atenuar as tensões da sua balança de pagamentos através de programas de importação. Pelo contrário, os países da zona franco utilizaram as transferências de 1990 para compensar os montantes em atraso nos sectores do café e do cacau. Nestes países, os fundos de estabilização não tinham sido suficientes para compensar a baixa dos preços praticados no mercado mundial no final dos anos 80. Com efeito, como a redução dos preços internos tinha sido insuficiente e as reservas dos anos anteriores tinham muitas vezes sido utilizadas para fins alheios aos sistemas de estabilização de preços, estes últimos entraram em falência, ameaçando provocar a ruína de todo o sistema de comercialização das colheitas (produtores, bancos e exportadores) e impondo um encargo insuportável às finanças do Estado. A constante sobreavaliação do franco CFA só veio agravar mais as tensões (57). Dado que as autoridades da zona franco impediram os Governos de responder através de um aumento da massa monetária, os fundos Stabex foram utilizados para liquidar a dívida interna resultante da má gestão dos sistemas de estabilização dos preços agrícolas da Costa do Marfim e dos Camarões e, em menor escala, da República Centrafricana. Em todos estes casos, a ajuda comunitária implicou um compromisso de reforma dos sectores em questão por parte dos Governos (capítulo 8).

7.29. Nos Camarões, o serviço de estabilização, ONCPB (58), entrou em falência devido à política governamental que consistia em manter os preços pagos aos produtores de café a um nível largamente superior aos preços do mercado mundial, que se encontrava em forte baixa desde 1987. Além disso, fora mantido o sistema de determinação administrativa dos preços pagos aos intermediários do sistema (compradores, donos de fábricas, exportadores), os quais eram consideravelmente superiores aos custos reais dos referidos intermediários. Em 1989, os sectores do café e do cacau estavam virtualmente paralisados em consequência das dívidas, avaliadas em mais de 100 000 Mio FCFA (288 Mio ECU), contraídas pelo ONCPB junto de vários operadores económicos.

7.30. Em face desta situação, os financiadores apoiaram os esforços de reforma do Governo dos Camarões (8.20 a 8.22), fornecendo a maior parte das somas necessárias ao reembolso das dívidas. Em 1989 e 1990, a contribuição da Comunidade atingiu 48 000 Mio FCFA, isto é quase metade do financiamento necessário. Estas dotações foram retiradas das transferências Stabex da Terceira Convenção de Lomé relativas aos anos de aplicação de 1988 e 1989.

7.31. Nessa altura, tinha sido previsto que o processo de reestruturação seria concluído e que o equilíbrio financeiro seria restaurado sem outra intervenção do Stabex. Devido ao atraso com que o Governo procedeu ao ajustamento dos preços internos, os pagamentos em atraso da dívida continuaram a aumentar. Desta forma, a Comissão autorizou a utilização de uma parte das transferências Stabex de 1990 (59) para reembolsar os novos pagamentos em atraso, insistindo em que, daí em diante, os fundos Stabex não seriam novamente utilizados para esse fim. Assim, no QOM de 1990 foi afectado um montante de 14 984 Mio CFA (43,0 Mio ECU) para esse efeito.

7.32. Consequentemente, foram pagos aos produtores dois montantes, um de 2 164 Mio FCFA (6,2 Mio ECU) e outro de 2 857 Mio FCFA (8,2 Mio ECU), destinados a cobrir, por um lado, as dívidas do fundo de estabilização e, por outro, as dívidas dos exportadores. Se bem que o QOM 90 previsse apenas explicitamente o reembolso dos novos pagamentos em atraso (7.31), resultantes da demora registada no processo de reforma das fileiras, foi paga uma importância de 7 776 Mio FCFA (22,3 Mio ECU) directamente a 19 exportadores para cobrir antigos pagamentos em atraso (campanha de 1986 a 1990) e os juros devidos aos bancos pelos exportadores que não tinham podido reembolsar os créditos relativos às suas campanhas (60). De uma forma geral, convém insistir na dificuldade de estabelecer para as operações antigas o fundamento dos pagamentos efectuados, uma vez que os operadores económicos dispõem da faculdade de manipular o sistema (por exemplo, quase impossibilidade de determinar a realidade das vendas, preços definidos por via administrativa sem relação com os custos reais, situação de determinados operadores que são simultaneamente devedores e credores do ONCPB).

7.33. Apesar dos consideráveis montantes pagos no âmbito do QOM de 1990, em 31 de Julho de 1993 as dívidas do serviço de estabilização estavam ainda avaliadas em cerca de 20 000 Mio FCFA, metade dos quais constituíam a dívida para com os exportadores no âmbito das medidas de apoio dos preços. Nessa mesma altura, o ONCPB possuía ainda activos consideráveis, em especial bens imobiliários nos Camarões e em França que, se o Governo não se tivesse oposto a esta solução, poderiam ter sido mobilizados para participar no reembolso credores do ONCPB e diminuir proporcionalmente os levantamentos feitos aos fundos Stabex.

7.34. A Comissão manteve uma atitude firme para com as autoridades dos Camarões durante as negociações relativas ao QOM de 1991, insistindo no facto de que as transferências Stabex relativas a esse exercício (69,2 Mio ECU) deviam ser utilizadas para favorecer o desenvolvimento da produção nos sectores do café e do cacau, bem como a promoção do sector rural em geral.

7.35. Na Costa do Marfim, as transferências Stabex de 1990 foram utilizadas, até ao limite de 82,9 Mio ECU, para reembolsar não apenas a dívida interna ligada aos sectores do café e do cacau (que estavam na origem das transferências Stabex de 1990), mas também as dívidas relativas aos sectores do algodão e da borracha. Estas medidas faziam parte de um programa de ajustamento do sector agrícola apoiado pelo Banco Mundial e, no plano macroeconómico, incluíam-se nos programas de recuperação da economia, em especial nos que se destinavam a restabelecer o equilíbrio das finanças públicas e a liquidar os pagamentos em atraso da dívida interna e externa do Governo.

7.36. Tal como se verificou nos Camarões, a manutenção de preços garantidos aos produtores de café e de cacau a um nível largamente superior aos preços praticados no mercado mundial deu origem a um endividamento considerável do fundo de estabilização CSSPPA (61) para com os operadores económicos, apesar de a Costa do Marfim ter já recebido 365,3 Mio ECU no âmbito das transferências Stabex da Terceira Convenção de Lomé.

7.37. Simultaneamente (em 1992), o endividamento do Tesouro para com o banco central BCEAO (62) atingira 160 000 Mio FCFA (459 Mio ECU), apesar de as autoridades da zona franco terem estabelecido um limite de 120 600 Mio FCFA. Uma parte desta dívida fora já contraída em consequência de uma decisão do Governo de readquirir stocks de café e de cacau de má qualidade provenientes das campanhas decorridas entre 1985/1986 e 1988/1989 (63), comprados inicialmente por exportadores que posteriormente não os conseguiram vender. Os exportadores em questão não podiam reembolsar os bancos que, por sua vez, não podiam reembolsar o BCEAO que tinha financiado os créditos relativos às campanhas. Em Junho de 1990, a fim de restabelecer o nível de liquidez da fileira que permitiria o bom resultado da campanha 1990/1991, o Tesouro da Costa do Marfim comprou os stocks em questão pelo preço de compra pago pelos exportadores e não pelo preço correspondente ao seu valor comercial. Na sequência de vários acordos celebrados entre o Estado, o BCEAO, os bancos locais e os exportadores durante o período compreendido entre Junho de 1990 e Dezembro de 1991, foi, em princípio, encontrada uma solução para estes problemas, sem que tenha havido recurso aos apoios Stabex, o que permitiu às diferentes partes interessadas participarem nas campanhas de 1990/1991 e 1991/1992.

7.38. Apesar destes acordos de apuramento anteriores, foi pago em 26 de Novembro de 1992 um montante de 12 620 Mio FCFA (37,8 Mio ECU), correspondente a cerca de 40 % dos fundos disponíveis no âmbito do QOM de 1990 e a 7,8 % da totalidade das transferências Stabex a favor de todos os Estados ACP durante o ano de aplicação de 1990, para reduzir a dívida do Tesouro para com o BCEAO. A razão invocada foi que as operações atrás referidas efectuadas nos sectores do café e do cacau tinham contribuído em certa medida para o endividamento. A afectação de uma parte importante das transferências Stabex de 1990 ao reembolso da dívida do Tesouro para com o banco central não tinha, contrariamente ao que indica a Comissão, qualquer relação directa com o funcionamento do sector. Pelo contrário, constituia um apoio macroeconómico importante no âmbito do quadro das operações financeiras do Estado e uma forma prática de corrigir as consequências de decisões políticas e financeiras arriscadas tomadas no passado. Tratou-se, de facto, de uma utilização contestável do Stabex em relação ao papel que lhe compete.

7.39. Além disso, foi afectado um montante de 5,7 Mio ECU ao reembolso da dívida do CSSPPA para com quatro bancos (64) e outro de 2,9 Mio ECU relativo a dívidas para com duas empresas e uma companhia de seguros local.

7.40. Um outro montante de 12 000 Mio FCFA (34,4 Mio ECU) foi afectado aos sectores do algodão e da borracha, a fim de reduzir a dívida do CSSPPA e do Estado para com estes sectores, resultante principalmente do não pagamento de subsídios à exportação. Desta forma, a CIDT (65) recebeu 9 000 Mio FCFA, tendo sido pago um montante de 3 000 Mio FCFA a três empresas produtoras de borracha. Estes pagamentos constituiram a principal utilização de fundos Stabex da Quarta Convenção de Lomé para efeitos de diversificação. A utilização de fundos Stabex neste domínio é contestável, na medida em que o sistema de subsídios à exportação, que é largamente responsável pelo endividamento, não teria sido necessário se o câmbio do franco CFA não tivesse sido sobreavaliado. Os pagamentos efectuados permitiram, no entanto, que os sectores subsistissem até à desvalorização decidida finalmente em Janeiro de 1994.

7.41. O QOM de 1991 relativo à Costa do Marfim previa outras operações importantes de reembolso da dívida interna. Estas operações atingiam um montante global de 11 900 Mio FCFA (35,7 Mio ECU para um total de transferências de 71,8 Mio ECU) e diziam principalmente respeito a dívidas do CSSPPA em matéria de IVA e de seguros de transporte marítimo (4 200 Mio FCFA), ao reembolso de subsídios à exportação e a outras dívidas para com a CIDT (4 000 Mio FCFA), bem como ao reembolso de subsídios à exportação a favor do sector da borracha (3 000 Mio FCFA). Por conseguinte, foram mais uma vez utilizados fundos para dar cobertura a compromissos do passado que não tinham sido respeitados pelo Estado, em vez de terem sido investidos em verdadeiras reformas.

Estabilização dos preços

7.42. Em vários países as transferências Stabex foram utilizadas para estabilizar ou apoiar os preços pagos aos produtores. Como a estabilização constitui um dos objectivos do Stabex, esta utilização das transferências poderia ser considerada normal. No entanto, devido à má gestão dos fundos de estabilização em alguns países, este domínio revelou-se uma fonte de graves dificuldades no que se refere à afectação dos recursos Stabex de Lomé IV.

7.43. O país que mais utilizou as transferências Stabex para fins de estabilização e apoio dos preços no âmbito de Lomé IV foi a Papuásia-Nova Guiné. Todas as suas transferências foram afectadas a este objectivo nos QOM de 1990 (24,9 Mio ECU) e 1991 (17,2 Mio ECU). Esta política constituiu a continuação da política já adoptada pela Papuásia-Nova Guiné no âmbito de Lomé III. A Comissão aceitou este tipo de utilização, uma vez que a Papuásia-Nova Guiné tinha, no passado, gerido relativamente bem os recursos afectados à estabilização.

7.44. Assim, a totalidade da transferência relativa a 1990 tinha sido utilizada no final de 1992. O mecanismo existente permitira não apenas garantir um pagamento rápido mas também a transferência de recursos para os pequenos agricultores (66) e para as plantações. Neste contexto, o Governo da Papuásia-Nova Guiné prestou também uma contribuição importante. Em consequência destas medidas, a produção das principais culturas de exportação do país (café, cacau, copra e óleo de palma) aumentou durante o período 1992-1993. As explorações agrícolas que eram intrinsecamente viáveis mas tinham dívidas puderam prosseguir a sua actividade, contribuindo assim para reduzir o êxodo rural endémico neste país.

7.45. No entanto, esta utilização dos recursos Stabex conheceu algumas dificuldades. Apesar de inicialmente se ter previsto ajustar os preços por níveis compatíveis com os do mercado mundial, durante um período de três a cinco anos, a contar de 1989, os preços de apoio foram congelados, na sequência de uma alteração governamental ocorrida em meados de 1992. Embora a política de estabilização dos preços se destinasse a dar ao sector agrícola o tempo necessário para melhorar a sua competitividade, os progressos realizados neste domínio foram muito reduzidos. Na realidade, o Governo, para manter a paz social, transferiu para o apoio dos preços recursos destinados ao investimento agrícola. A viabilidade deste regime é duvidosa, tanto mais que as transferências Stabex deverão diminuir nos próximos anos.

7.46. Enquanto que em dois outros Estados do Pacífico, Kiribati e Vanuatu, as transferências Stabex foram também utilizadas para estabilizar os preços, em África, apenas um reduzido número de países utilizou os recursos para este efeito, em especial os Camarões, a Costa do Marfim e o Burundi.

7.47. Em relação aos Camarões, o QOM relativo a 1990 previa a afectação de um total de 3 900 Mio FCFA (11,2 Mio ECU) para efeitos de estabilização. Estes recursos destinavam-se fundamentalmente ao apoio dos preços do café robusta (3 400 Mio FCFA). A necessidade desta afectação devia-se ao facto de o Governo ter fixado os preços para 1990-1991 num nível demasiado elevado comparativamente aos preços do mercado mundial, tendo conservado os mesmos níveis de preços para a época seguinte (1991-1992), apesar da baixa persistente dos preços do mercado mundial e embora o Governo se tenha comprometido, no âmbito da reestruturação global dos sectores do café e do cacau, a reduzir os preços internos, a fim de os tornar compatíveis com os do mercado mundial. Além do mais, o facto de em 1991 o fundo de estabilização ter perdido 7 000 Mio FCFA (20,1 Mio ECU) devido a levantamentos intempestivos efectuados pelo Tesouro, tinha reduzido as reservas disponíveis e tornara indispensável a utilização dos fundos Stabex. Contudo, tal como sucedera em relação ao reembolso da dívida interna, a Comissão recusou qualquer apoio suplementar ao fundo de estabilização no QOM relativo a 1991.

7.48. Na Costa do Marfim, embora no QOM relativo a 1990 não fosse consagrada qualquer dotação à estabilização dos preços, o QOM de 1991 afectava 3 500 Mio FCFA a este objectivo, apesar de o de 1990 estipular como condição, entre outras, que a Costa do Marfim deveria liberar os recursos necessários para cobrir qualquer défice eventual nos sectores do café e do cacau a partir da colheita de 1991/1992. Para conservar toda a sua credibilidade perante os parceiros ACP, a Comissão deverá evitar tais viragens e não transigir no que se refere a tais questões de princípio.

7.49. No Burundi, um montante de 2,5 Mio ECU em divisas estava reservado à estabilização dos preços. Esse montante de 2,5 Mio ECU, previsto pelo QOM e fornecido em divisas, se bem que todos os pagamentos do fundo se fizessem em moeda local, não pôde ser justificado quando da auditoria efectuada no local pelo Tribunal em Setembro de 1993. Em Outubro de 1993 [7.26 c)], o equivalente a 6,9 Mio ECU suplementares de fundos de contrapartida do PGI tinha igualmente sido afectado à estabilização dos preços. Nesta ocasião, a Comissão aceitou um apoio ao fundo de estabilização, não dispondo de informações claras sobre o seu funcionamento. Assim, dos recursos afectados em moeda local ao fundo de estabilização, um montante de aproximadamente 2,7 Mio ECU foi utilizado pelas autoridades do Burundi responsáveis pelo fundo de estabilização para financiar outras intervenções no sector do café, sem o acordo prévio da Comissão.

Projectos

7.50. Em vários países, as transferências Stabex foram afectadas a projectos relativos quer ao sector que sofrera perdas de receitas quer a outras áreas do sector agrícola.

7.51. Desta forma, alguns pequenos países afectaram a projectos de desenvolvimento o essencial dos seus recursos Stabex. Embora o montante das transferências fosse reduzido em relação a outros países, era relativamente importante em comparação com os programas indicativos nacionais (PIN) destes países (por exemplo: Granada 45 %, Vanuatu 24 %, Ilhas Salomão 24 %, Samoa Ocidental 24 %). Apesar de estas transferências terem possibilitado acções cuja incidência nos sectores em questão devia ser evidente, a sua execução agravou grandemente o volume de trabalho das pequenas delegações da Comissão e, na maioria dos casos, o ritmo dos desembolsos foi bastante lento.

7.52. Assim, por exemplo, nas Ilhas Salomão, no mínimo 11 projectos deviam ser financiados a partir do QOM de 1990. Em 31 de Dezembro de 1993, isto é 17 meses mais tarde, os desembolsos elevavam-se apenas a 29 % do montante transferido e a conclusão do projecto principal (uma operação de desenvolvimento das pequenas explorações agrícolas) não deveria verificar-se antes de 1998.

7.53. Alguns países de maiores dimensões (por exemplo, o Uganda e o Burundi) incluiram também projectos de desenvolvimento agrícola no seu QOM de 1990. Mais uma vez, a realização dos projectos foi lenta e estes agravaram o volume de trabalho das delegações.

8. EXECUÇÃO DOS COMPROMISSOS ASSUMIDOS PELOS ESTADOS ACP

Princípio das condições relativas à liberação dos fundos Stabex

8.1. Embora os apoios financeiros às economias dos Estados ACP em que se verificam perdas de receitas de exportação constituam uma parte essencial do papel reservado ao Stabex, a que consiste em encorajar os Estados ACP a reformar as suas economias, e em especial os sectores que dizem respeito aos produtos Stabex, não é de somenos importância. O Stabex pode desempenhar esta dupla função graças a uma inovação da Quarta Convenção de Lomé, que consiste em fazer depender a utilização das transferências Stabex do respeito, pelos Estados ACP, de certos compromissos assumidos no âmbito dos quadros de obrigações mútuas.

8.2. Na Quarta Convenção de Lomé, a subordinação da utilização dos fundos Stabex a um conjunto de condições revela uma tomada de consciência por parte dos financiadores, que verificaram que muitos dos projectos e programas de ajuda falharam no passado devido a enormes desequilíbrios, quer em determinados sectores de actividade, quer na globalidade da economia dos países beneficiários. Assim, na ausência de reformas nos Estados ACP, em especial nos sectores em que se verificam perdas de receitas de exportação, o benefício que estes sectores poderiam retirar das transferências Stabex correria o risco de ser consideravelmente reduzido.

8.3. Pela sua natureza, esta abordagem é melindrosa, pois a Comissão não pode impor condições à elegibilidade de um Estado ACP às transferências Stabex. Na realidade, tendo-se verificado que da perda de receitas de exportação por parte de um Estado-membro resulta o direito a uma transferência, o direito à sua obtenção é imprescritível e a Comissão só poderá impor condições no que respeita à utilização dos recursos transferidos. O presente capítulo irá analisar como é que, na prática, a liberação dos fundos só foi possível estando reunidas determinadas condições.

Tipos de condições

8.4. De uma maneira geral, as condições relativas à utilização das transferências Stabex situam-se a três níveis:

a) Compromissos de carácter geral;

b) Compromissos específicos;

c) Disposições financeiras e administrativas.

Estes níveis de condições correspondem aos que figuram nos programas de apoio ao ajustamento estrutural.

8.5. Os compromissos de carácter geral correspondem a uma adesão permanente por parte do Estado ACP ao conjunto das medidas de ajustamento estrutural e sectorial acordadas com os financiadores. Os compromissos específicos dizem frequentemente respeito a medidas especiais que o Estado ACP se compromete a tomar no quadro de obrigações mútuas (QOM). As disposições financeiras e administrativas dizem respeito a condições relativas à execução de diferentes operações Stabex, tais como a apresentação de documentos comprovativos anteriormente à liberação de novas parcelas de financiamento no âmbito dos programas de importações.

8.6. Os QOM relativos a 1990 e 1991 atribuíram uma particular importância aos compromissos de reforma, tanto gerais como específicos, assumidos pelos Estados ACP para os sectores do café e do cacau. Em numerosos Estados ACP, a má gestão dos Institutos de Comercialização ou dos Fundos de Estabilização pelos poderes públicos contribuíra em grande parte para a crise destes sectores. Assim, os compromissos tinham frequentemente por objecto medidas tendentes a:

a) Liberalizar a comercialização interna e externa dos produtos de exportação;

b) Reduzir o papel de gestor do Estado;

c) Restabelecer o equilíbrio financeiro dos sectores, alinhando os preços internos pelos preços mundiais;

d) Garantir aos produtores uma parte mais equitativa do preço na exportação;

e) Aumentar a influência do sector privado, e em especial dos produtores, nas decisões que têm repercussões no sector em causa;

f) Melhorar a qualidade dos produtos de exportação, procedendo nomeadamente a uma diferenciação dos preços e a um controlo de qualidade mais rigoroso.

8.7. Quando foi necessário tomar uma decisão quanto às condições do desbloqueamento dos recursos Stabex, a Comissão procurou que as condições impostas tivessem suficiente peso para conduzirem a reformas importantes sem todavia serem de tal forma exigentes que os Estados ACP não as pudessem satisfazer, o que, a verificar-se, implicaria o congelamento dos desembolsos Stabex.

8.8. Contudo, o alcance das condições fixadas no QOM e os termos em que se deverá comprovar o seu cumprimento variaram sensivelmente de um país para outro. Assim, na Costa do Marfim e nos Camarões, foram fixadas condições precisas para cada componente a financiar, tendo-se exigido determinados documentos para comprovar que as medidas foram tomadas. Em outros países, por exemplo na Etiópia, no Gana e na Papuásia-Nova Guiné, as condições eram mais limitadas, não estando fixados os elementos comprovativos a fornecer relativamente à sua aplicação. De uma maneira geral, a existência de programas de ajustamento estrutural num determinado país facilitou a fixação das condições, pois foi possível alinhá-las pelas do programa de ajustamento relativo ao sector em questão. Tal aconteceu, nomeadamente, na Costa do Marfim e no Uganda.

Respeito pelas condições

Condições macroeconómicas

8.9. Em alguns países (67), os compromissos de carácter geral diziam respeito à prossecução de políticas macroeconómicas adoptadas no âmbito dos programas de ajustamento estrutural. Nestes casos, o modo como a Comissão associou finalmente o desbloqueamento das dotações ao respeito por estas políticas variou de um país para outro.

8.10. Por conseguinte, no Ruanda, apesar do compromisso assumido pelo Governo no QOM de 1990 de prosseguir a execução do seu programa de ajustamento estrutural, os desembolsos de recursos Stabex mantiveram-se após os financiadores terem suspenso o seu apoio ao programa de ajustamento estrutural de que o Governo se afastara.

8.11. Pelo contrário, em Madagáscar, onde os compromissos de carácter geral e específicos do QOM se baseavam igualmente na prossecução por parte dos países das medidas de ajustamento estrutural, a Comissão adoptou uma posição mais firme. O desembolso da segunda parcela do PSI Stabex foi suspenso durante cerca de 12 meses na expectativa da elaboração de um orçamento satisfatório por parte do Governo, devendo este abandonar nomeadamente o financiamento de projectos considerados inúteis.

8.12. Em outros dois países, os pagamentos Stabex foram mantidos apesar da suspensão das ajudas ao ajustamento estrutural concedidas no âmbito do FED:

a) Nos Camarões, a transferência Stabex relativa a 1991 (69,2 Mio ECU) foi desbloqueada, enquanto que a liberação dos fundos de ajustamento estrutural de Lomé IV se encontrava suspensa desde finais de 1992 (68) devido ao facto de o Governo não cumprir o programa;

b) No Quénia, as transferências Stabex relativas aos anos de aplicação de 1990 e 1991, ou seja 46,3 Mio ECU, foram liberadas apesar da suspensão dos pagamentos de fundos de desembolso rápido pela maioria dos financiadores, dos quais a própria Comunidade, devido à situação política no país (69).

8.13. O facto de a continuação das reformas figurar nos compromissos dos QOM apenas num número limitado de países que aplicam medidas de ajustamento estrutural, constitui um tratamento de discriminação relativamente a determinados países ACP. É, portanto, necessário que a Comissão adopte uma política clara quanto às relações entre o Stabex e o apoio ao ajustamento estrutural para os países que beneficiam simultaneamente destes dois instrumentos. Ela deverá nomeadamente determinar se o incumprimento dos programas de ajustamento estrutural deverá ou não implicar a suspensão das transferências Stabex. Na medida em que o Stabex é considerado como um instrumento que permite um desembolso rápido, vocacionado para apoiar as balanças de pagamentos como a ajuda ao apoio do ajustamento estrutural, a continuação dos desembolsos Stabex nos casos em que o apoio ao ajustamento estrutural foi suspenso poderá evidenciar uma política incoerente, que divide os financiadores.

Reformas ao nível sectorial

8.14. É ao nível das reformas sectoriais que o respeito pelas condições gerais e específicas fixadas pelos QOM levantou mais dificuldades. Vários factores contribuíram para esta situação, nomeadamente, o facto de as reformas previstas serem frequentemente de grande envergadura, envolvendo sectores-chave da economia.

8.15. Nestes casos, quando a Comissão teve de verificar se as condições tinham sido devidamente cumpridas, viu-se confrontada com dois objectivos contraditórios:

a) Manter o papel tradicional do Stabex enquanto instrumento de desembolso rápido;

b) Garantir o respeito das condições, arriscando-se a bloquear os desembolsos durante algum tempo.

Neste caso, poderá revelar-se particularmente difícil tomar uma decisão, quando um Estado ACP tiver globalmente feito avançar a reestruturação do respectivo sector sem no entanto ter sempre respeitado as condições especiais inerentes à reforma.

8.16. Na Costa do Marfim, a reestruturação dos sectores do café e do cacau, efectuada no âmbito alargado do programa nacional de ajustamento do sector agrícola, conduziu à liberalização efectiva da comercialização interna, que constituí