RELATÓRIO ESPECIAL Nº 17/98 relativo ao apoio às fontes de energia renováveis no âmbito das acções a custos repartidos do programa Joule-Thermie e das acções-piloto do programa Altener, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE) (98/C 356/03)

1. ÂMBITO DA AUDITORIA

1.1. No âmbito do programa Joule-Thermie (1 039 milhões de ecus), as acções a custos repartidos (1) no domínio das energias renováveis representam aproximadamente 35 % do orçamento do programa. Os projectos-piloto do programa Altener (28,8 milhões de ecus), que representam cerca de 66 % do orçamento do programa (44 milhões de ecus), cobrem acções semelhantes às do programa Joule-Thermie.

1.2. A finalidade da auditoria do Tribunal foi determinar se os objectivos, conforme definidos pelas respectivas decisões do Conselho, são cumpridos de maneira eficiente e eficaz, o que implicou uma verificação das estruturas de gestão do programa e dos projectos, bem como dos procedimentos adoptados pela Direcção-Geral da Ciência, Investigação e Desenvolvimento (DG XII) e da Direcção-Geral de Energia (DG XVII). Tendo em vista a verificação da execução do programa Joule-Thermie, foram seleccionados, para serem submetidos a auditoria, dezanove contratantes em seis Estados-Membros (Bélgica, França, Alemanha, Espanha, Suécia e Reino Unido), envolvidos em 30 projectos de um total de aproximadamente 300. A selecção centrou-se em projectos de energia solar e da biomassa, embora tenham sido incluídos alguns projectos de outras áreas. A selecção das organizações e dos projectos a controlar baseou-se sobretudo no montante das contribuições comunitárias, mas também pretendeu incluir diferentes tipos de beneficiários (universidades, institutos de investigação e empresas privadas, incluindo PME). A auditoria do programa Altener baseou-se em análises de dossiers da DG XVII.

2. RESUMO DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES SUSCITADAS PELA AUDITORIA

1.2. Não obstante a decisão do Conselho relativa à fusão do programa de investigação e desenvolvimento tecnológico Joule com o programa de demonstração Thermie, nem a selecção dos projectos nem os procedimentos relativos à gestão dos projectos foram harmonizados nas duas direcções-gerais responsáveis pela gestão. O objectivo fundamental da fusão, que consistia em colmatar a lacuna existente entre investigação e demonstração, não foi alcançado (ver pontos 3.4, 3.16, 3.24 e 3.29).

2.2. Enquanto que o processo de selecção de projectos no âmbito do Thermie carece de clareza, há progressos a registar na componente Joule do programa desde que foi efectuado o primeiro convite à apresentação de propostas (ver pontos 3.15-3.16).

2.3. Verificou-se que faltava a muitos dos projectos de demonstração do Thermie um elemento inovador importante. Tinham apenas uma reduzida dimensão europeia e o seu financiamento não cumpria o requisito da participação equilibrada de parceiros (ver pontos 3.22-3.24).

2.4. A gestão e o acompanhamento científico e financeiro dos projectos foram deficientes em ambas as áreas, embora o recurso generalizado a assistência externa no Thermie garanta uma supervisão mais rigorosa do que a realizada no Joule (ver pontos 3.26-3.29).

2.5. Corre-se o risco de surgirem incompatibilidades a nível da selecção, gestão e supervisão de projectos, tanto no Joule como no Thermie (ver pontos 3.17-3.18 e 3.30-3.31).

2.6. A Comissão não recolhe nem avalia informações sobre os custos relacionados com a gestão do programa ou selecção e gestão dos projectos. A DG XII financiou mais de 50 % dos lugares com dotações orçamentais afectas ao programa Joule-Thermie (ver pontos 3.21 e 3.41-3.43).

2.7. Uma grande parte dos projectos do Thermie, especialmente na área da biomassa, encontram-se seriamente atrasados ou foram mesmo abandonados (ver pontos 3.56-3.58).

2.8. Registaram-se numerosos problemas nos pedidos de pagamento por parte dos contratantes, não tendo havido suficiente verificação por parte dos serviços da Comissão (ver pontos 3.32 e 3.48-3.55).

2.9. As decisões de financiamento do programa Altener não foram tomadas na forma apropriada (ver pontos 4.11-4.12).

2.10. A delegação nos Estados-Membros de parte do processo de selecção de projectos no âmbito do programa Altener não é coordenada, orientada nem acompanhada pela Comissão. Isto significa que o processo não é transparente, nem tão pouco é garantida uma selecção justa (ver pontos 4.8-4.10).

2.11. O elevado número de redes e de pontos de informação paralelos que divulgam informações sobre os programas controlados afecta negativamente a eficiência e eficácia da política de informação (ver pontos 5.1-5.2).

2.12. A inexistência de uma lista que abranja todos os projectos de fontes de energia renováveis (FER), especialmente os financiados através dos fundos estruturais, constitui um obstáculo a uma coordenação eficiente entre programas e serviços (ver pontos 6.2-6.4).

3. O PROGRAMA JOULE-THERMIE

Quadro legal e organizacional

3.1. Antes de 1994, o tipo de apoio prestado pelo Joule-Thermie era efectuado através de dois programas separados. O programa Joule, um dos programas específicos do terceiro programa-quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico (IDT), apoiava as acções de investigação (DG XII), ao passo que as actividades de demonstração eram financiadas pelo programa Thermie, enquanto parte integrante da política energética (DG XVII).

3.2. Nos termos do nº 3 do artigo 130º-F do Tratado de Maastricht, os projectos de demonstração passaram a fazer parte do título XV que regulava a investigação e o desenvolvimento tecnológico. Uma consequência lógica foi o facto de os projectos de demonstração terem sido incorporados no programa-quadro de IDT. Tal significou que, a partir do início do quarto programa-quadro, a parte de demonstração do Thermie foi fundida com o Joule, passando a constituir o programa Joule-Thermie.

3.3 O programa Joule-Thermie (1994-1998) é regulado pela decisão relativa ao quarto programa-quadro (2) e pela decisão relativa ao programa específico de investigação e desenvolvimento tecnológico, incluindo a demonstração, no domínio da energia não nuclear (3).

3.4. Embora o Joule-Thermie seja considerado um só programa a nível dos regulamentos, no âmbito do organigrama da Comissão as duas partes iniciais (Joule e Thermie) continuam a ser geridas por duas Direcções Gerais, a DG XII e a DG XVII, sob a tutela de dois Comissários. Na DG XII o programa é gerido na «Direcção F - Acções de IDT: Energias», que conta com uma Unidade separada responsável pela área das energias renováveis. Na DG XVII o programa é gerido na «Direcção D - Tecnologia Energética», onde a Unidade D3 se ocupa dos projectos relacionados com as energias renováveis.

Descrição e objectivos do programa

3.5. As acções a custos repartidos apoiadas consistem geralmente em projectos levados a cabo por um consórcio, constituído por contratantes de vários Estados-Membros, cujo objectivo é investigar ou construir uma instalação de demonstração numa das seguintes áreas:

a) Integração das energias renováveis (apenas investigação);

b) Energia solar fotovoltaica;

c) Energias renováveis em edifícios;

d) Energia eólica;

e) Energia da biomassa e dos resíduos;

f) Energia hidroeléctrica (apenas demonstração);

g) Energia geotérmica;

h) Armazenagem de energia e outras opções (por exemplo, células de combustível, energia solar térmica).

3.6. Os objectivos gerais do programa Joule-Thermie consistem em promover a segurança energética, o desenvolvimento sustentável, as tecnologias energéticas limpas e eficientes, a competitividade industrial e a coesão social. No que se refere à área das fontes de energia renováveis (FER), o principal objectivo consiste em reforçar a competitividade dos custos e a fiabilidade das fontes de energia renováveis, bem como aumentar a confiança por parte dos principais operadores, com vista à introdução, de modo significativo, das fontes de energia renováveis no sistema de abastecimento de energia. Constitui ainda um objectivo deste programa reforçar a integração das FER na economia e na vida quotidiana das sociedades.

3.7. Enquanto que estes objectivos se aplicam à totalidade do programa, a decisão do Conselho estabelece igualmente objectivos separados para todas as componentes do programa acima referido. No caso do Joule, é dada ênfase às tecnologias mais avançadas, as quais, à excepção de alguns casos, ainda estão longe de penetrarem no mercado. O objectivo dos projectos de demonstração no âmbito do Thermie é demonstrar a viabilidade técnica de uma nova tecnologia, aliada às suas eventuais vantagens económicas.

3.8. Estes objectivos, traduzidos em tarefas, constam do programa de trabalho elaborado pela Comissão para o Joule-Thermie, o qual faz parte da documentação básica facultada a todas as partes interessadas em apresentar propostas de projectos.

3.9. Os objectivos relativos a áreas e fontes de energia específicas foram descritos com um nível razoável de precisão. Contudo, os objectivos de carácter mais estratégico, tais como a melhoria da competitividade das indústrias europeias ou o reforço da coesão económica e social são tão vagos que não podem ser utilizados como base de avaliação dos resultados reais do programa.

Execução orçamental

3.10. O quadro 1 mostra que, embora as dotações de autorizações para 1995 tenham sido praticamente utilizadas na íntegra no primeiro ano do programa, os pagamentos começaram a processar-se lentamente, o que foi uma consequência da duração do processo de selecção dos projectos e da negociação dos contratos. O primeiro convite à apresentação de propostas foi publicado em 15 de Dezembro de 1994, tendo sido fixada a data de 24 de Março de 1995 como prazo de recepção das propostas. Os primeiros contratos foram assinados apenas em Dezembro de 1995, o que implicou que a maior parte dos adiantamentos só pudesse ser efectuada durante o exercício de 1996.

3.11. A decisão do Conselho que regula o programa Joule-Thermie atribuiu uma repartição indicativa do orçamento do programa à parte Joule e Thermie e, no âmbito de cada componente, às principais áreas apoiadas. Também atribuiu uma parte do orçamento a medidas de acompanhamento e a despesas administrativas. O quadro 2 ilustra em que medida as autorizações concedidas efectivamente até 31 de Dezembro de 1997 respeitaram a distribuição indicada pelo Conselho (4).

3.12. A repartição indicativa do orçamento pelas diferentes áreas (fontes de energia renováveis, combustíveis fósseis e utilização racional da energia) não podia ser concretizada de imediato devido à falta de projectos aceitáveis no domínio das FER no primeiro convite à apresentação de propostas em 1995. Por este motivo, foi lançado no final de 1995, com o forte apoio do Parlamento Europeu, um convite adicional à apresentação de propostas, aberto apenas a projectos de FER. O quadro 2 mostra que, de acordo com os resultados deste convite em 31 de Dezembro de 1997, a percentagem imputada às fontes de energia renováveis se está a aproximar do objectivo indicativo do Conselho. Isto não se aplica às medidas específicas de apoio às pequenas e médias empresas, que, com uma mera percentagem de 1,28 %, se mantêm muito abaixo do limite de 5 %.

3.13. A distribuição de fundos pelos diferentes temas no âmbito do Joule e do Thermie é apresentada nos quadros 2, 3 e 4. Verificou-se que um contrato do programa Joule, no valor de 4,5 milhões de ecus, seleccionado para auditoria, tinha sido objecto de uma nova classificação nas listas do projecto, passando, em Novembro de 1996, da área dos combustíveis fósseis para a área das fontes de energia renováveis, isto 11 meses após o início do projecto. O projecto dizia respeito à co-combustão de biomassa de carvão que se encontra claramente referida no programa de trabalho, assim como na decisão do Conselho, na rubrica Combustíveis fósseis [Programa de trabalho 1994-1995, capítulo 4. Combustíveis fósseis: 4.1.1.A.2. Misturas de combustíveis: combustão combinada de misturas de carvões e de misturas de carvão com biomassa e/ou resíduos. O objectivo consiste em obter eficiências elevadas (isto é, superiores a 40 %) de conversão de biomassa ou resíduos em electricidade, à escala comercial, em condições de rentabilidade económica e com a redução simultânea das emissões de CO2 e de outros poluentes gasosos e sólidos, ou a produção de resíduos sólidos não nocivos ou susceptíveis de aproveitamento. Decisão 94/806/CE do Conselho: Energias fósseis: 3.1 I & D - Desenvolvimento de processos para a gaseificação (ou a combustão) combinada de carvão e de biomassa]. A reclassificação deste simples projecto originou uma redução das dotações no domínio do Joule-Energias Fósseis de 9 % e um aumento das dotações no domínio do Joule-RES de 3 %.

Gestão e controlo dos programas

Selecção dos projectos

3.14. A preparação de uma proposta de projecto implica um investimento significativo em termos de tempo e de dinheiro por parte dos candidatos. As informações fornecidas aos potenciais candidatos sobre como redigir uma proposta têm melhorado desde o início do programa, sobretudo no programa Joule, tendo os contratantes referido o facto de ser necessário elaborar uma proposta mais detalhada para garantir uma avaliação justa. Contudo, a criação de formulários-modelo para a apresentação de propostas, processados electronicamente, tal como já acontece em outros programas, poderia melhorar a eficiência do processo.

3.15. O processo de selecção no caso do programa Joule, que é descrito pormenorizadamente no anexo 2, rege-se pelas normas do quarto programa-quadro, dependendo fortemente da avaliação de peritos externos. Durante o primeiro convite à apresentação de propostas no âmbito do programa Joule, em 1995, as classificações propostas inicialmente atribuídas a 143 propostas, de um total de 563, na área das fontes de energia renováveis, foram reclassificadas no sentido da baixa pela entidade gestora do programa, antes de serem submetidas ao Comité do Joule. Apesar de essas alterações terem sido justificadas como forma de harmonizar as classificações atribuídas para os critérios individuais dos vários peritos com as classificações finais atribuídas no relatório final, a necessidade de proceder a esta harmonização significa que as instruções dadas aos avaliadores e ao pessoal da Comissão, que presidiu aos debates do painel, não foram suficientemente claras. Tendo em vista evitar que os problemas do primeiro convite voltassem a ocorrer, a Comissão clarificou as instruções escritas destinadas a avaliadores e ao pessoal da Comissão.

3.16. Embora o programa Thermie faça parte do quarto programa-quadro, ele não aplica os mesmos procedimentos normalizados. O seu processo de selecção foi menos rigoroso, menos documentado e, consequentemente, menos claro do que no caso do Joule. Em lugar de seis peritos externos, que é o número de peritos que avalia uma proposta do Joule, as propostas do Thermie são examinadas por dois peritos externos, por um ou dois funcionários científicos da Comissão e, teoricamente, por todos os membros do Comité Técnico do Thermie. Os membros dos comités do Thermie são representantes dos Estados-Membros. A sua participação não se limita a um papel de supervisão, tal como acontece no Comité do Joule, mas envolve uma participação real na avaliação técnica de projectos específicos. Em termos de processo de selecção que visa a avaliação de propostas exclusivamente com base nos seus méritos científicos, sem influência de pressões políticas, o sistema Joule parece ser preferível.

3.17. Tanto nos comités do programa Joule como nos do Thermie, alguns Estados-Membros encontravam-se representados por elementos do pessoal de institutos de investigação públicos ou de participação pública que também participavam no programa como contratantes. Embora os conhecimentos científicos e a experiência destes peritos seja certamente valiosa nas discussões realizadas, a posição que ocupam nos comités poderá trazer aos seus institutos maiores vantagens a nível da «informação» em relação aos seus concorrentes.

3.18. Uma outra incompatibilidade poderá surgir no caso de um contrato em que o perito externo que avaliou a proposta tenha também sido designado pela Comissão para proceder ao acompanhamento científico do projecto enquanto Gestor Técnico do Thermie. Se um perito faz uma primeira avaliação positiva da proposta, poderá ser difícil para ele assumir uma posição crítica em relação à execução desse mesmo projecto.

3.19. Desde a recepção das propostas até à decisão da Comissão de financiar os projectos decorrem em média quatro meses. A fase de negociação entre a tomada de decisão e a assinatura dos contratos representa mais quatro a cinco meses, durante os quais são negociados os termos e as condições (sobretudo financeiras) do contrato. Embora todas as partes considerem o período de negociação demasiado longo, em muitos casos verificou-se que, o que provocou a demora, foram os próprios debates levados a cabo nos consórcios ligados ao projecto ou o atraso nas respostas por parte de parceiros individuais que integram os consórcios às perguntas feitas pela Comissão. Poder-se-ia obter uma redução significativa do período de negociação através da revisão dos procedimentos, particularmente através de uma clarificação e simplificação do contrato-modelo.

3.20. Um dos projectos do Joule de energia solar térmica controlados constituiu a primeira fase de um projecto muito mais amplo. As próximas fases deste projecto irão ser submetidas a avaliação em posteriores convites à apresentação de propostas, arriscando-se a não serem seleccionadas. Uma vez que o projecto só poderá apresentar resultados concretos se forem executadas todas as fases, a Comissão corre sérios riscos de desperdiçar dinheiro. Nas informações apresentadas ao Comité do Joule, a lista de prioridades, não faz qualquer referência ao facto de o projecto de 2 milhões de ecus apenas diz respeito os primeiros dois anos de um projecto de seis anos. Embora a síntese da proposta mencione este facto, não indica qual a parte técnica que está coberta pela primeira fase, nem qual será o custo total do investimento. Daqui se depreende que a informação dada ao Comité do Joule tenha sido insuficiente para avaliar a proposta no contexto próprio. O Comité do Joule deveria ser informado mais pormenorizadamente acerca das propostas relativas a partes de projectos. De forma semelhante foi também dividido em fases um projecto de energia solar térmica no âmbito do Thermie, tendo sido, neste caso, o Comité do Thermie devidamente informado.

3.21. O custo médio de peritos encarregues de avaliar uma proposta do programa Joule foi de cerca de 655 ecus, o que representa para cada contrato quase 2 600 ecus, ou seja 3,2 % da contribuição média para o projecto. O custo médio de peritos para cada proposta no âmbito do Thermie foi maior do que para um projecto do Joule, apesar de uma proposta do Thermie ser examinada apenas por dois peritos externos e, no caso do Joule, por um número que pode ir até seis peritos. A Comissão não controlou nem avaliou os custos do procedimento. Não se encontravam disponíveis informações pormenorizadas acerca dos seus custos internos relacionados com pessoal e infra-estruturas. Esta falta de informação e de conhecimento em relação aos custos não se limitava ao procedimento de selecção, sendo extensiva a toda a gestão do programa, para além de não terem sido envidados esforços para determinar qual a melhor prática.

3.22. A auditoria realizada a 13 projectos Thermie veio demonstrar que a aplicação ou a interpretação de vários critérios de selecção levantavam questões fundamentais. Seis dos treze projectos nas áreas da energia solar fotovoltaica e da biomassa evidenciaram apenas um limitado número de elementos inovadores. A Comissão financiou igualmente partes não inovadoras, embora a brochura de informação Thermie do período 1994-1995 defina como custos elegíveis, os custos relacionados com a parte inovadora do projecto. Tal facto permitiu concluir que estes projectos tinham mais a ver com projectos de promoção ou de investimento na área das fontes de energia renováveis do que propriamente com projectos de demonstração, conforme definidos na decisão do Conselho e no programa de trabalho do Thermie. Em dois dos treze projectos constatou-se que o único parceiro envolvido no projecto que não era proveniente do mesmo Estado-Membro dos outros parceiros do consórcio era uma empresa associada que desempenhava um papel de somenos importância no projecto. Em outros seis projectos, o único parceiro «estrangeiro» envolvido não passava de um fornecedor normal de peças standard que não participou na parte inovadora do projecto, se é que existiu qualquer tipo de inovação. A inexistência de uma verdadeira cooperação internacional com aspectos inovadores constitui um sinal de que estes projectos carecem de um valor acrescentado europeu. Isto significa que os projectos deveriam ter sido apoiados a nível nacional.

3.23. Os critérios de elegibilidade, especificados no Guia Informativo do Thermie de 1996, explicitam no parágrafo intitulado «colaboração transnacional» que a colaboração nos projectos não deve ser apenas simbólica e a proposta deve evidenciar uma participação significativa e equilibrada dos parceiros no projecto. No plano financeiro, esta regra não se aplica. Enquanto que nos projectos do Joule todos os parceiros envolvidos em projectos industriais contribuem com 50 % para os seus próprios custos, tal não se verificou no Thermie. Em todos os projectos verificou-se que a estrutura de financiamento era no sentido de que o futuro dono/utilizador da instalação pagasse, na íntegra, a diferença entre os custos totais do projecto, incluindo os custos de todos os parceiros envolvidos no projecto, e a contribuição da Comissão. Assim, os custos dos parceiros que construíam as instalações eram reembolsados na totalidade, sem contribuírem financeiramente para o projecto. Em dois projectos detectou-se que um parceiro tinha inclusivamente cobrado preços de mercado pela execução das suas tarefas em vez do preço de custo.

3.24. Conforme indicado acima, seis dos 13 projectos do Thermie auditados não possuem um carácter inovador, não sendo, portanto, elegíveis nos termos do programa Joule-Thermie. Eles ter-se-iam enquadrado no âmbito do programa de promoção de tecnologias energéticas, proposto pela Comissão ao Conselho, com a designação de Thermie II (5), mas que não foi aprovado. Mesmo os formulários para avaliação de propostas mencionam que, no processo de selecção, os aspectos inovadores são considerados menos essenciais do que seria de esperar de um programa de IDT. Embora os formulários, que são preenchidos pelos peritos externos, exijam que o perito resuma «a descrição do objectivo e os aspectos inovadores do projecto», a parte do formulário relativa à «avaliação do projecto», não exige ao perito que avalie os aspectos inovadores. Os critérios que devem ser avaliados são: as actividades anteriores, o risco técnico-financeiro, a potencial reprodução, a viabilidade económica, os aspectos ambientais e de segurança e a capacidade de disseminação. O objectivo do Conselho de, através da fusão do Joule-Thermie, integrar as fases de IDT e de demonstração não foi realizado. Enquanto que o programa Joule aumentou o envolvimento de parceiros de projectos industriais, o Thermie não transportou resultados verdadeiramente inovadores provenientes de projectos Joule para a fase de demonstração. O Thermie continua a apoiar instalações que dificilmente podem considerar-se inovadoras, mas que necessitam de apoio público, por não serem economicamente viáveis. Apenas um projecto Thermie constituiu o seguimento de um anterior projecto Joule II (terceiro programa-quadro).

3.25. A aplicação dos critérios de selecção para projectos de energia fotovoltaica deu a conhecer um problema específico. Um dos principais critérios de elegibilidade do Thermie é a viabilidade económica, uma vez que um dos objectivos do Thermie é mostrar as vantagens económicas de novas tecnologias. É por isso que os formulários-modelo para avaliação de propostas de projectos incluem o prazo de reembolso de um projecto. Em todas as propostas de energia fotovoltaica o prazo de reembolso ou outros indicadores financeiros foram revelados pelos candidatos, mas os resumos de avaliação dos projectos de energia fotovoltaica não incluiam esta informação. Algumas propostas neste domínio tinham prazos de reembolso que atingiam os 77 ou até mesmo os 121 anos, período esse que excede largamente o tempo de vida previsto das instalações. O facto de as instalações fotovoltaicas ligadas à rede não serem financeiramente viáveis não deverá ser descurado. Põe-se a questão neste caso de saber se a ênfase atribuída à área da energia fotovoltaica não se deveria orientar mais no sentido da investigação fundamental do que no sentido da demonstração de instalações sem viabilidade económica, as quais carecem de forte apoio público.

Gestão e controlo dos projectos

3.26. A distribuição dos projectos pelos funcionários científicos, responsáveis pela sua gestão e controlo científico, não é equitativa. O número de projectos, incluindo contratos em curso decorrentes de programas anteriores, atribuído a um só responsável científico, variava no programa Joule entre 5 e 90 e, no Thermie, entre 6 e 41, enquanto que o número médio de projectos geridos por cada funcionário perfez em ambas as áreas cerca de 30 projectos. Em consequência, o acompanhamento efectivo por parte dos funcionários que têm a seu cargo um número superior à média de projectos é muito limitado, especialmente no caso do Joule.

3.27. As visitas de controlo efectuadas pelos responsáveis científicos aos contratantes são muito raras, não sendo comunicado aos departamentos um número ou uma percentagem pré-definidos de contratantes a serem visitados durante o ano. Nenhum dos 19 contratantes alvo de auditoria pelo Tribunal tinha sido visitado em função do projecto seleccionado. Apenas 22 dos 125 projectos de fontes de energia renováveis no âmbito do Joule, celebrados até 30 de Setembro de 1997, haviam sido visitados, tendo-se registado a mesma situação em 31 de Dezembro de 1997 para 14 dos 182 projectos de fontes de energia renováveis no âmbito do Thermie. Os contratantes reúnem-se com o funcionário científico em Bruxelas, sobretudo no decurso das avaliações intercalares, nas quais estão envolvidos todos os projectos de uma área. Os contratantes consideraram que o tempo reservado à discussão de cada projecto era exageradamente curto.

3.28. Não obstante os responsáveis científicos não terem visitado um grande número de projectos, o acompanhamento do programa Thermie é mais rigoroso do que no Joule porque, para 257 projectos, os funcionários científicos são assistidos por 16 gestores técnicos do Thermie. Isto não significa apenas que o número de projectos geridos pelos responsáveis científicos seja menor, os gestores técnicos do Thermie também visitam os seus projectos mais vezes, assegurando, assim, uma supervisão mais minuciosa. De uma maneira geral, o seu papel é apreciado tanto pelos contratantes como pelos responsáveis científicos, apesar de todos os gestores técnicos do Thermie terem de ser dirigidos e supervisionados pelo funcionário científico responsável pela respectiva área tecnológica.

3.29. A gestão do programa Joule só começou a introduzir a modalidade do apoio externo aos seus responsáveis científicos em 1997. Os primeiros gestores, os chamados «responsáveis de grupo», foram seleccionados após a abertura de um concurso e cada um deles será responsável pelo acompanhamento de um certo número de projectos dentro de uma determinada área técnica. Dado que o papel dos «responsáveis de grupo» é muito semelhante ao dos gestores técnicos do Thermie, põe-se a questão de saber por que razão não foram harmonizados ou fusionados os dois tipos de assistência externa. Se tanto o Joule como o Thermie utilizassem um só grupo de peritos externos, isso talvez pudesse ajudar a reduzir o fosso entre a investigação e a demonstração.

3.30. No Joule e no Thermie pelo menos três funcionários científicos com contratos a prazo eram responsáveis por projectos em que estavam envolvidos os seus anteriores empregadores. Apesar de nada apontar no sentido de este facto ter influenciado a gestão e o controlo dos projectos em questão, isso poderia ter dado origem a conflitos de interesses.

3.31. No caso de um contratante do Thermie, o gabinete dos gestores técnicos do Thermie (um órgão de acompanhamento técnico com participação pública) não só trabalhava para a Comissão, como também prestava um serviço de supervisão técnica ao beneficiário do mesmo projecto. No caso referido nos pontos 3.17 e 3.18, a proposta do projecto tinha sido avaliada pelo mesmo gestor técnico Thermie que veio a ser designado para controlar o projecto. Ambas as situações poderiam resultar em conflitos de interesses e deviam ter sido evitadas.

3.32. As verificações financeiras resumem-se à análise da plausibilidade dos pedidos de pagamento por parte dos contratantes e do índice de execução do orçamento do projecto. O elevado número de problemas detectados nos mapas de custos dos contratantes controlados indica claramente que não é realizada uma análise rigorosa dos custos. Nenhum dos contratantes seleccionados pelo Tribunal tinha sido controlado pela Comissão. Segundo a Comissão, durante o anterior programa Joule II, apenas 5 % dos contratantes tinham sido controlados. Esta situação significa que a probabilidade dos contratantes Joule serem auditados (1:20) é muito reduzida. No anterior programa Thermie, o número de contratantes inspeccionados foi superior ao do Joule. Os resultados das auditorias do Tribunal apontam para a necessidade de aumentar o número de auditorias no actual programa, especialmente no que diz respeito aos projectos Joule.

3.33. O sistema de informação Ampere-Aqua, que é utilizado no Joule para efeitos de acompanhamento dos programas e de execução dos projectos, constitui um instrumento inadequado para uma gestão diária. Devido ao sistema não ser de fácil utilização, não foram introduzidos dados importantes, como a recepção de relatórios técnicos, necessários para controlar o avanço do projecto e o cumprimento dos termos contratuais reais. Outros dados que permitem o acompanhamento do próprio desempenho da Comissão, como, por exemplo, o atraso registado entre a recepção do pedido de pagamento e o pagamento em si, não se encontravam disponíveis.

3.34. O sistema de informação local que dá apoio à gestão da parte Thermie do programa e aos projectos no domínio da DG XVII (PROMAN) é ainda mais deficiente que o sistema Joule. Muitas vezes não havia informação disponível no sistema em relação à execução dos projectos individuais, tornando-se necessário examinar os dossiers do projecto. Enquanto que o sistema Joule podia pelo menos facultar informações sobre a distribuição efectiva da contribuição comunitária aos parceiros individuais no âmbito de um contrato, no caso do Thermie a contribuição era apenas registada como montante global, aplicável a todo o projecto. Isto implica, entre outras coisas, que, a nível do Thermie, a Comissão não consegue apresentar números fiáveis respeitantes à contribuição efectiva recebida por um determinado contratante em todos os projectos em que se encontra envolvido. O sistema também não permite mostrar qual a contribuição concedida a todos os parceiros numa dada região ou Estado-Membro.

3.35. No quadro de um estudo-piloto realizado para a DG XII com vista à implementação de um Manual de Gestão da Qualidade para projectos de IDT, a unidade responsável pelo Joule está a registar e a reconsiderar todos os procedimentos administrativos e de gestão. Os esforços envidados neste sentido incluem um projecto para a melhoria e o desenvolvimento dos sistemas de informação auxiliares. A abordagem da gestão da qualidade constitui sem dúvida um importante passo no sentido de melhorar a eficiência e a eficácia da gestão do programa. No entanto, o facto de, no âmbito do Joule-Thermie, apenas metade do programa se encontrar envolvido neste processo de desenvolvimento, é algo de insatisfatório. Para gerir e acompanhar todo o programa Joule-Thermie, de forma verdadeiramente harmonizada, as duas partes que constituem o programa deverão caminhar na mesma direcção.

3.36. Embora o Joule e o Thermie apliquem o mesmo contrato-modelo, subsiste uma diferença fundamental. Os contratos no âmbito do Joule proporcionam pedidos de pagamento anuais, ao passo que os contratos no âmbito do Thermie requerem pedidos semestrais. Apenas sete dos 13 projectos Thermie controlados cumpriram na realidade esta obrigação, pelo que é discutível se é conveniente ou não apresentar dois pedidos de pagamento por ano. Isso também denota que o cumprimento dos prazos contratuais não é controlado com rigor. Parece ser desejável uma harmonização entre o contrato Thermie e o modelo Joule.

3.37. Em dois dos 13 projectos Thermie controlados, um dos parceiros contratuais apresentou falência. Embora não se tenham registado consequências significativas a nível do orçamento comunitário, este facto ilustra bem o risco que representam os projectos em que muitas vezes se efectuam pagamentos antecipados de vulto a empresas relativamente pequenas. Estes casos também revelaram que a Comissão não dispõe de um procedimento rápido e estandardizado para reagir a notificações de falências. Deveria ser estabelecido um procedimento padrão, envolvendo os serviços jurídicos, por forma a garantir que a Comissão tome de imediato as medidas necessárias para reduzir os riscos incorridos pela Comunidade e pelos restantes parceiros envolvidos no projecto e que fazem parte do mesmo consórcio.

Acompanhamento do programa

3.38. O programa Joule-Thermie é acompanhado anualmente por um painel de peritos externos, nos termos da decisão do Conselho. Enquanto que o primeiro relatório de acompanhamento (1995) se centrava na realização do primeiro convite à apresentação de propostas e no processo de selecção, o relatório de 1996 também avaliava as actividades de gestão e acompanhamento dos projectos por parte da Comissão.

3.39. De acordo com o nº 2 do artigo 4º da decisão do Conselho foi executado um acompanhamento mais amplo da «avaliação quinquenal dos programas de energia não nuclear», que foi publicada em Dezembro de 1996. Deste relatório constava uma avaliação dos programas Joule e Thermie anteriores, bem como do primeiro ano do actual programa Joule-Thermie. O painel responsável pela avaliação quinquenal e o painel de acompanhamento anual eram compostos por membros diferentes, mas as conclusões e as recomendações respeitantes à gestão eram semelhantes.

3.30. As observações e as recomendações constantes dos relatórios de acompanhamento respeitantes à execução do programa confirmam as observações do Tribunal. As recomendações poderão ser valiosas durante a fase de execução do quinto programa-quadro.

3.41. Embora a avaliação da eficiência dos custos da execução do programa se encontre claramente referida como um dos objectivos das actividades de acompanhamento, os relatórios anuais e os relatórios quinquenais apenas tecem comentários de carácter muito geral. Sob o título «Eficiência de custos da execução dos programas» a avaliação quinquenal declara que, uma vez que o número de colaboradores da Comissão, a quem cabe gerir todos os projectos, é relativamente reduzido e a repartição inicial do orçamento é respeitada, a gestão e administração do programa são consideradas eficientes em termos de custos. Nenhum dos relatórios contém um único número relativo aos custos.

Custos da gestão do programa

3.42. O controlo dos custos relacionados com a gestão do programa depende do conhecimento dos factores de custo. Os departamentos da Comissão responsáveis pela execução do programa não têm uma visão global dos custos administrativos das suas acções. Os custos totais da gestão do programa ou indicadores mais específicos, como, por exemplo, os custos por proposta, os custos totais de gestão por projecto ou as despesas das missões por projecto, os quais seriam essenciais para avaliar se os custos da estrutura da gestão do programa actual estão em proporção razoável com a contribuição total da Comunidade, não são calculados pela Comissão. Este facto reduz as suas possibilidades de utilização optimizada dos recursos.

3.43. A repartição provisória anual dos custos administrativos no orçamento do programa (parte B do orçamento) pelas várias categorias de custos (pessoal não permanente, missões e encontros, informática, publicações, pessoal permanente) não é complementada por uma repartição apropriada dos custos relacionados nas mesmas categorias abrangidas pela parte A do orçamento. Embora a Comissão controle se são cumpridos os limites impostos a nível das despesas com pessoal (2,85 % do orçamento) e das despesas administrativas (2,15 % do orçamento), definidas no anexo II da decisão do Conselho relativa ao programa Joule-Thermie, isso é apenas um procedimento de controlo orçamental para a parte B, sem conter qualquer elemento de análise de eficiência de custos. O Tribunal constatou igualmente que na DG XII em 31 de Dezembro de 1997, 26 dos 48 lugares financiados pelas dotações orçamentais afectas ao Joule-Thermie eram ocupados por pessoal que trabalha em tarefas que não estão relacionadas com o programa Joule-Thermie. Daqui se pode concluir que continuam a não ser conhecidos os custos gerais de administração e gestão do programa.

Execução dos projectos

Coordenação de projectos por parte de Agrupamentos Europeus de Interesses Económicos (AEIE)

3.44. A Comissão oferece a possibilidade do recurso a um agrupamento europeu de interesse económico (AEIE) enquanto mecanismo de participação em programas de IDT. De acordo com a Comissão, a utilização de um AEIE como coordenador responsável pela apresentação de propostas de projectos em nome de consórcios constituídos por membros do AEIE poderá contribuir para um tratamento rápido das formalidades anteriores ao início do projecto e na gestão do projecto.

3.45. De entre 17 projectos Joule controlados, seis foram coordenados por três AEIE diferentes. Apesar de os parceiros que constituíam o consórcio estarem satisfeitos pelo facto de as funções administrativas serem delegadas a uma entidade separada, que em dois casos estava instalada perto da Comissão, em nenhum dos casos a utilização de um AEIE teve como resultado negociações mais fáceis ou mais rápidas. Pelo contrário, registaram-se vários problemas adicionais.

3.46. Os contratos coordenados por um AEIE são assinados pelo AEIE em nome de todos os seus membros, os quais são mencionados apenas no anexo técnico. No entanto, o anexo técnico não fornece informações acerca da distribuição das contribuições comunitárias pelos membros. Isto significa que as únicas fontes de informação acerca dos «orçamentos» dos vários membros são os dados constantes dos formulários de negociação do contrato. Uma vez que estes formulários não fazem parte do contrato propriamente dito, existe a possibilidade de os membros alterarem a distribuição entre si sem a aprovação da Comissão. Esta situação poderá diminuir a autoridade da Comissão e não há dúvida que torna os contratos menos transparentes. A Comissão deveria alargar o âmbito do quadro «repartição de custos admissíveis prevista» constante de todos os contratos com AEIE, por forma a incluir a distribuição de fundos entre os membros participantes do AEIE.

3.47. As directrizes emanadas da Comissão, aplicáveis às negociações contratuais com os AEIE, revelam que aquele órgão não aceita a possibilidade de, no âmbito do mesmo contrato, existirem alguns membros do AEIE a trabalhar segundo o regime do modelo de custos adicionais (6), enquanto outros aplicam o modelo de custos totais (7). Isto impede uma universidade (que utiliza o modelo de custos totais) e uma empresa privada (que é obrigada a adoptar o modelo de custos adicionais) de participarem como membros do mesmo AEIE. Se o contrato com os AEIE revelar a distribuição real da contribuição pelos membros participantes, essa regra parece ser supérflua.

Dificuldades na elaboração de mapas de custos correctos

3.48. O sistema de contratos com base em custos reais exige a organização de uma contabilidade analítica de modo a elaborar mapas de custos e evitar uma utilização indevida dos fundos comunitários. Nos contratos controlados no âmbito do Joule e do Thermie os justificativos dos pedidos de pagamento não eram muitas vezes satisfatórios. Os resultados das auditorias vieram confirmar relatórios anteriores do Tribunal relativos a programas de IDT que utilizavam o mesmo contrato-modelo.

3.49. Oito dos 19 contratantes haviam exigido o pagamento dos custos inscritos no orçamento, em vez dos custos reais relativos às taxas de remuneração da mão-de-obra ou às taxas aplicadas às despesas gerais. De uma maneira geral, aceita-se a aplicação das taxas inscritas no orçamento durante o ano, desde que as mesmas sejam ajustadas às taxas reais no encerramento das contas do exercício, quando as taxas reais forem calculadas. Contudo, na maior parte dos casos examinados, os contratantes não tencionavam proceder a um ajuste dos seus pedidos de pagamento anteriores e, em dois casos, mostraram-se incapazes ou relutantes em calcular as taxas relativas a despesas gerais, baseadas nos custos reais.3.50. Verificou-se ser um problema básico o cálculo e a apresentação de justificativos das taxas aplicadas às despesas gerais, cobradas ao abrigo de um contrato de custos totais. No caso das universidades, que não dispõem de um sistema de contabilidade de custos, o problema resolve-se pelo facto de os seus contratos de custos adicionais terem um taxa fixa aplicada às despesas gerais que corresponde a 20 % dos custos directos. Todas as restantes entidades têm de calcular uma taxa real. O contrato-modelo dá apenas uma vaga e pequena orientação quanto ao método a utilizar e sobre os custos que são ou não admissíveis na taxa aplicada às despesas gerais. Os contratantes inspeccionados utilizavam taxas aplicadas às despesas gerais situadas entre 12 % e 210 % das despesas com o pessoal. Embora alguns contratantes tenham incluído custos na sua base de despesas gerais que, nos termos do contrato, eram claramente inelegíveis, tais como custos de marketing, muitos outros foram muito imaginativos ao incluírem custos não especificamente referidos como inelegíveis no contrato-modelo, inflacionando as taxas a um nível excessivo. Exemplos destes custos eram horas de mão-de-obra não constantes do projecto, bem como custos de depreciação referentes a equipamento de produção também utilizado em projectos de IDT.

3.51. Dois contratantes nem sequer dispunham de qualquer sistema de registo do tempo de trabalho prestado em cada projecto. Outros cinco contratantes tinham sistemas que preenchiam as condições estabelecidas pelo contrato, mas que não eram totalmente fiáveis. Um contratante tinha exigido o pagamento de um número importante de horas de mão-de-obra que haviam sido prestadas fora do período contratual elegível, nomeadamente durante a preparação da proposta do projecto.

3.52. Quatro contratantes dispunham de sistemas de contabilidade deficientes, não sendo transparente a repartição de custos nos projectos, e seis contratantes tinham efectuado pedidos de pagamento para os quais não existiam documentos justificativos ou que não se encontravam directamente relacionados com o projecto.

3.53. Em dois casos os montantes exigidos referentes a despesas de viagem incluíam despesas de viagens aos Estados Unidos da América, cuja aprovação prévia por escrito não havia sido obtida junto da Comissão.

3.54. A auditoria do Tribunal detectou erros e irregularidades em 10 contratantes num total de 19, no valor de cerca de 0,6 milhões de ecus referentes a pedidos de pagamento que totalizavam os 4 milhões de ecus.

3.55. O elevado número de erros, as irregularidades detectadas ou os pedidos de pagamento indevidos, bem como os problemas fundamentais relacionados com a interpretação do contrato-modelo no que diz respeito às despesas gerais elegíveis permite concluir que se torna necessário reforçar os controlos financeiros, incluindo a realização de auditorias no local, assim como proceder a uma clarificação e simplificação do contrato-modelo. A Comissão deverá introduzir um taxa fixa aplicada às despesas gerais, válida para todos os contratantes, ou então definir exactamente qual o método de cálculo de despesas gerais que está disposta a aceitar.

Risco de projectos abandonados

3.56. Verificou-se ter sido excessivo o número de projectos abandonados, particularmente os da área da biomassa no âmbito do Thermie. Três dos seis projectos seleccionados em 1995 tinham sido abandonados, tendo sido inclusivamente suprimidos das listas de projectos, enquanto que um quarto projecto sofreu um atraso considerável. Dos seis projectos seleccionados em 1996, um foi abandonado, um segundo foi congelado e dois sofreram um forte atraso. As razões do abandono dos projectos e dos atrasos prendiam-se na maior parte dos casos com a falta de licenças de construção ou com dificuldades a nível do financiamento privado das instalações. Embora a biomassa enquanto fonte de energia renovável seja promovida como uma fonte de energia respeitadora do ambiente, alguns dos problemas com as licenças de construção tinham a ver com questões relacionadas com o nível das emissões provenientes das instalações.

3.57. A área da energia fotovoltaica do Thermie registou casos semelhantes, apesar de a percentagem ter sido menor. Segundo foi apurado, os atrasos foram causados por problemas de financiamento privado, pelo indeferimento de licenças de construção para instalar módulos fotovoltaicos numa fachada «protegida» ou ainda por atrasos na construção da estrutura na qual iriam ser montados os módulos fotovoltaicos.

3.58. Embora estes problemas não tenham normalmente a ver com os serviços competentes da Comissão, eles provocam claramente um bloqueio de verbas desnecessário. Isto implica que tem de se efectuar um controlo mais rigoroso dos atrasos nos projectos, bem como tomar decisões mais rápidas no sentido de encerrar projectos «congelados», por forma a permitir a anulação da autorização dos fundos.

4. O PROGRAMA ALTENER

Quadro legal e organizacional

4.1. Enquanto que o Joule-Thermie, como programa de IDT, faz parte do quarto programa-quadro, o programa Altener é um programa autónomo, resultante de uma nova orientação dada à política energética nos anos 80, que passou de uma política meramente direccionada para a economia para uma política de energia que leva em conta as questões ambientais. O objectivo deste programa, dotado de um orçamento de 44 milhões de ecus, consiste em promover as fontes de energia renováveis na Comunidade.

4.2. O primeiro programa Altener (1993-1997) era regulado pela decisão do Conselho de 13 de Setembro de 1993 (93/500/CEE) (8). Um segundo programa, designado Altener II (1998-1999), encontra-se em fase de adopção pelo Conselho (9), com um orçamento de 22 milhões de ecus para os primeiros dois anos.

4.3. Dentro da DG XVII, o Altener é gerido por uma secção separada dentro da Unidade C2, que por sua vez faz parte da Direcção «Indústrias e mercados II: Energias não fósseis».

Descrição e objectivos do programa

4.4. O programa Altener destina-se a apoiar quatro tipos de acções para promover as FER:

a) Estudos, estratégias de mercado e avaliações técnicas com vista à definição de padrões ou especificações de carácter técnico;

b) Medidas de apoio às iniciativas dos Estados-Membros no sentido de ampliar ou criar infra-estruturas das quais fazem parte actividades de formação e de informação, bem como uma variedade de acções sectoriais (projectos-piloto);

c) Medidas que ajudem a criar uma rede de informações para promover uma melhor coordenação entre as actividades nacionais, comunitárias e internacionais e avaliar o impacto das várias acções;

d) Estudos, avaliações e outros tipos de medidas que analisem a viabilidade e as vantagens técnicas tanto para a economia como para a indústria, resultantes da exploração industrial da biomassa para fins energéticos.

4.5. As contribuições da Comunidade para as acções eram, em regra, 100 % para os estudos, 60 % para a difusão de informação e entre 30 % a 50 % dos custos do projecto para acções-piloto. A contribuição média para um projecto-piloto eleva-se, aproximadamente, a 95 000 ecus.

4.6. A auditoria centrou-se na categoria (b) das medidas de apoio, nomeadamente nas acções-piloto. A definição desta categoria na decisão do Conselho referia as actividades de formação e de informação, bem como as acções sectoriais. Estas últimas estão agrupadas em quatro temas: instrumentos, planeamento, informação/formação e questões financeiras. Uma verificação da lista dos títulos dos projectos revelou que a referida categoria dizia muitas vezes respeito ao desenvolvimento de planos de implementação de FER ou à realização de estudos estratégicos ou de viabilidade para a utilização de certos tipos de energia renováveis em determinadas áreas, regiões ou indústrias. Muitos dos referidos títulos poderiam também ter aparecido na componente Joule do programa Joule-Thermie, na área da «integração de energias renováveis», ou enquanto acção do tipo B na componente Thermie. Poderia conseguir-se maior transparência e eficiência se se concentrasse o apoio dado a um certo tipo de acção num só programa.

4.7. A distribuição dos fundos do Altener pelos Estados-Membros mostra que não existe uma correlação entre o nível da contribuição proveniente do Joule-Thermie e o nível da contribuição do Altener. Isto equivale a dizer que alguns Estados-Membros, que praticamente não se encontram envolvidos em quaisquer projectos de IDT ou de demonstração financiados pelo Joule-Thermie, recebem do Altener um apoio substancial com vista à promoção das FER.

Gestão e controlo do programa

Selecção dos projectos

4.8. Os processos de selecção no Altener para os projectos-piloto, os quais representam 66 % do total das contribuições, são completamente diferentes dos procedimentos adoptados para o Joule e o Thermie. Em lugar da publicação de convites à apresentação de propostas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, as propostas no âmbito do Altener têm de ser apresentadas por representantes dos Estados-Membros ao Comité de gestão do programa Altener. As categorias ou os tipos de propostas a apresentar em cada ano são definidos em linhas orientadoras anuais, estabelecidas pela Comissão, em colaboração com o comité. Estas linhas orientadoras não contêm directrizes sobre a forma como os Estados-Membros deverão recolher as propostas ou se deverão realizar ou não uma pré-selecção das propostas. Os serviços da Comissão não dispunham de informações sobre a forma como os vários Estados-Membros lidavam com esta questão.

4.9. Cada uma das propostas é posteriormente avaliada por dois responsáveis da Comissão, os quais redigem um breve relatório consensual. É com base nos relatórios consensuais que a gestão do programa estabelece uma lista de prioridades e de reserva, na qual propõe ao comité projectos de financiamento do Altener.

4.10. O processo de selecção carece de transparência, não conseguindo garantir que os potenciais proponentes dos diferentes Estados-Membros venham a usufruir de oportunidades justas e equitativas no acesso ao financiamento comunitário. É essencial a introdução da publicação de convites à apresentação de propostas, a harmonização de processos de pré-selecção em todos os Estados-Membros, bem como uma supervisão rigorosa por parte da Comissão.

Processo de decisão formal

4.11. Nos termos dos artigos 5º e 7º da decisão do Conselho, o Comité do Altener emite o seu parecer sobre a lista de projectos proposta e a Comissão decide sobre a contribuição comunitária. No entanto, depois de o Comité do Altener ter dado o seu parecer, cabe ao Director-Geral da DG XVII decidir sobre o financiamento dos projectos seleccionados, sem uma tomada de decisão de financiamento formal por parte da Comissão. De acordo com a situação em 31 de Dezembro de 1996, haviam sido atribuídos 26,1 milhões de ecus a projectos-piloto, sem a necessária base legal.

4.12. No ponto 13.53 do seu relatório anual relativo ao exercício de 1992 (10), bem como no ponto 13.57 e seguintes do seu relatório anual relativo ao exercício de 1993 (11), o Tribunal chamou a atenção para esta irregularidade, sublinhando o facto de o Tribunal de Justiça ter claramente distinguido no nº 17 do seu acórdão, processo 16/88, Comissão/Conselho, entre o poder de tomar uma decisão administrativa no âmbito da organização interna de cada instituição e o poder do gestor orçamental de autorizar uma despesa.

Gestão dos projectos

4.13. As 273 acções-piloto (situação em 19 de Novembro de 1997) são geridas por três responsáveis científicos, incluindo o gestor do programa. O acompanhamento do progresso e dos resultados baseia-se em relatórios intercalares e finais. Não foram efectuadas visitas de controlo a contratantes no decurso do programa.

4.14. Registaram-se deficiências consideráveis na organização dos dossiers dos projectos e no respectivo sistema de informações. A utilização de diferentes códigos de identificação para cada projecto por parte do departamento técnico, departamento financeiro e departamento responsável pelo sistema de informações torna muito difícil obter uma visão global sobre os antecedentes e a situação actual de um projecto. A maior parte dos projectos-piloto é gerida por consórcios constituídos por vários parceiros, mas o sistema de informações do Altener só regista o coordenador de cada projecto. Consequentemente, a Comissão não tem uma perspectiva geral de todos os subsídios concedidos a um contratante.

4.15. Apesar de se ter verificado que as acções-piloto eram muito semelhantes aos projectos Joule, o contrato-modelo é diferente. O pagamento da contribuição comunitária é dividido em três fases: um adiantamento, um pagamento aquando da aceitação do relatório intercalar e o pagamento final aquando da aceitação do relatório final, acompanhado de um mapa de despesas. Do contrato de reembolso de custos não consta qualquer definição dos custos elegíveis, nem dos métodos aceitáveis de repartição de custos. Os mapas de custos não se encontram acompanhados de qualquer documento comprovativo, nem foram controlados pela Comissão quaisquer pedidos de pagamento por parte dos contratantes.

4.16. Seria mais apropriado aplicar ao Altener o contrato-modelo do Joule-Thermie, incluindo o anexo 2, que especifica os custos elegíveis. Dado que a dimensão dos contratos é relativamente reduzida, a Comissão poderia igualmente considerar um processo de simplificação mediante a introdução de taxas fixas aplicáveis a despesas gerais.

5. DIVULGAÇÃO DE INFORMAÇÕES

5.1. A Comissão tem envidado esforços consideráveis no sentido de divulgar informações sobre os programas Joule-Thermie e Altener. Os potenciais beneficiários podem obter informações recorrendo a numerosas e diversas fontes: pontos focais (especialmente para as PME), Eurogabinetes, centros intermediários de inovação, pontos de contacto nacionais do programa Joule, gabinetes de promoção das tecnologias energéticas (OPET), pontos de contacto da Rede Europeia de Energia (Altener) e o CORDIS (Internet). Contudo, para além do CORDIS, a maioria dos contratantes inspeccionados pelo Tribunal desconhecia ou não utilizava a maior parte destas fontes.

5.2. A maior parte dos contratantes inspeccionados estavam bem informados acerca do programa, mas usavam contactos directos na Comissão ou dispunham de departamentos especiais que recolhiam informações de várias fontes. Consequentemente, o grande número de diferentes pontos de informação que existem paralelamente não contribui de forma significativa para uma política de informação eficiente e eficaz (12). Dado que muitos dos vários «pontos de informação» estão situados nas mesmas agências de energia de participação pública, a situação é ainda mais confusa. Cada programa mantém a sua própria rede de informações nos Estados-Membros, sem que exista uma política de informação harmonizada e coordenada.

6. COORDENAÇÃO DO PROGRAMA JOULE-THERMIE E DO PROGRAMA ALTENER COM OUTRAS MEDIDAS DE APOIO COMUNITÁRIAS E DOS ESTADOS-MEMBROS NO ÂMBITO DAS FONTES DE ENERGIA RENOVÁVEIS

6.1. As referências feitas na decisão do Conselho e no programa de trabalho do Joule-Thermie a outros programas, como o Altener ou o AIR (13), já indicavam a similaridade existente entre os objectivos e os temas dos diversos programas. Entre os projectos controlados verificou-se que um projecto Joule constituía uma extensão de um anterior projecto Brite-Euram (14), enquanto que outro era o seguimento de um anterior projecto AIR. Além disso, no âmbito do Joule, o tema da biomassa surge tanto na área das FER como na área dos combustíveis fósseis. Embora o procedimento de consulta intersectorial da Comissão vise eliminar o risco de a mesma actividade poder ser financiada por dois programas, a delimitação pouco exacta dos vários programas pode ainda constituir um factor de risco. Para além disso, cria confusão entre os potenciais contratantes e multiplica as necessidades de recursos a nível de gestão.

6.2. Embora os fundos estruturais (sobretudo o FEDER e o FEOGA) (15), no âmbito das medidas de apoio regional a projectos de infra-estruturas energéticas, contribuam de forma significativa para a implantação de instalações de FER (por exemplo, de centrais de produção de electricidade a partir da biomassa e de resíduos nas áreas e regiões ao abrigo do objectivo nº 1 e objectivo nº 5b), a Comissão não conseguiu dar uma perspectiva dos projectos apoiados na área das FER, localizados nas várias regiões da UE. Só existiam valores globais (16) referentes a apenas cinco regiões de Itália, Espanha, Portugal, Grécia e Irlanda, que beneficiam de um programa energético específico [Para o período de (1992-1997), o montante total do apoio às FER no âmbito de programas energéticos específicos ao abrigo dos fundos estruturais foi de 341,17 milhões de ecus de um total de 3 000 milhões de ecus destinados à energia (11,4 %). No anterior período de programação de 1989 a 1993, a iniciativa comunitária Valoren (17) contribuiu com 293,75 milhões de ecus para a valorização do potencial energético endógeno, de um total de 2 331 milhões de ecus concedidos no domínio da energia (12,6 %)].

6.3. Uma vez que toda uma categoria de medidas no âmbito do programa Altener se destina a apoiar a criação de uma rede de informações com vista a promover a coordenação de actividades nacionais, comunitárias e internacionais, é inaceitável o facto de, terminado o Altener I, não existir ainda uma visão global de todos os projectos de FER apoiados pelos vários programas da Comissão, incluindo os fundos estruturais.

6.4. Não obstante as DG responsáveis pelos fundos estruturais serem consultadas pela DG XVII antes de ser tomada uma decisão de apoio a projectos Thermie, a ausência de informações detalhadas nestas DG sobre os projectos implica que não pode haver a garantia total de que um projecto de demonstração do Thermie não venha a ser financiado uma segunda vez ao abrigo dos fundos estruturais (18). Para este efeito, seria indispensável criar uma base de dados com todos os projectos FER apoiados pelos fundos estruturais.

6.5. Na sua proposta de decisão do Conselho que adopta um programa-quadro plurianual de acções no domínio da energia (1998-2002) (19), a Comissão propõe integrar um segundo programa do Altener (Altener II) num programa-quadro energético. Este destina-se a incluir actuais programas de política energética, como o Synergy, o SAVE e o Altener II. Visa igualmente melhorar a coordenação entre todos os outros programas ou acções relacionados com a energia, incluindo o Joule-Thermie, outros programas de IDT, a cooperação internacional (Phare, Tacis, MEDA) e os fundos estruturais. Esta iniciativa da Comissão aponta para que seja concebido um processo de coordenação e harmonização mais amplo. Contudo, uma reestruturação mais profunda dos programas, que criasse claras responsabilidades e limites e evitasse eventuais sobreposições, poderia reduzir a necessidade de coordenação e aumentar a eficiência e eficácia dos programas.

6.6. A coordenação dos programas com as próprias medidas de apoio dos Estados-Membros deverá ser garantida através da representação dos Estados-Membros nos comités de gestão e pelo trabalho do comité ad hoc sobre a coordenação dos programas de IDT no domínio das energias não nucleares dos Estados-Membros e da Comunidade, que se reporta ao Comité da Investigação Científica e Técnica (CREST). A tarefa de coordenação é apoiada, no âmbito do programa Altener, por estudos importantes, tais como o estudo europeu sobre energias renováveis (TERES), que dá uma perspectiva da situação das FER e das acções com vista ao desenvolvimento das FER em 30 países europeus.

6.7. Embora sejam significativas as diferenças existentes entre os Estados-Membros e a Comissão quanto ao grau, aos métodos ou às prioridades no apoio concedido às FER, elas não poderão influenciar as medidas da Comissão. No entanto, nos casos em que os objectivos de um Estado-Membro se oponham aos objectivos da Comissão, isso terá de ser levado em consideração. No caso do apoio a instalações fotovoltaicas ligadas à rede pelo Thermie, o sucesso destas instalações dependerá em larga medida da vontade política dos Estados-Membros de autorizarem as instalações na rede de electricidade e de oferecerem taxas favoráveis de recompra de electricidade. Num dos Estados-Membros inspeccionados a política nacional era contra as instalações fotovoltaicas ligadas à rede. Nestas circunstâncias, não parece ter cabimento o apoio prestado pelo programa Thermie a este tipo de instalações, visto serem muito reduzidas as hipóteses de o modelo de demonstração vir a ser reproduzido em larga escala.

6.8. Uma diferença significativa entre as medidas de apoio da Comissão e as adoptadas pelos Estados-Membros reside no facto de o Thermie continuar a conceder subsídios a projectos de demonstração, enquanto que o apoio a nível nacional assume cada vez mais a forma de incentivos fiscais, empréstimos a juros bonificados e taxas garantidas de recompra de electricidade. Embora não seja frequente este tipo de incentivos ser restrito a instalações inovadoras, eles criam condições favoráveis que estimulam a inovação. Tendo em conta o sucesso de sistemas específicos, tais como a taxa garantida de recompra da electricidade de origem eólica em diversos Estados-Membros, poderia ser encarada a possibilidade de harmonizar sistemas de incentivos bem sucedidos em toda a União Europeia. O relatório da Comissão apresentado ao Conselho e ao Parlamento Europeu (20) sobre requisitos de harmonização de incentivos às FER no mercado interno da electricidade constitui um primeiro passo neste sentido.

7. CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

7.1. Não é possível chegar a uma conclusão geral sobre o sucesso ou o fracasso do Altener e da componente FER do Joule-Thermie, porque os objectivos globais não eram suficientemente precisos, de modo a serem usados como pontos de referência em relação aos quais se podia avaliar os resultados reais dos programas. A ausência de objectivos claros e quantificados aumenta o risco de um programa ter uma duração excessiva, independentemente do seu verdadeiro valor económico ou das suas potencialidades (ver ponto 3.9).

7.2. A fusão do Joule com o Thermie, que pretendeu integrar as fases de IDT e de demonstração numa estratégia coerente que abarcasse todo o processo de inovação, que vai desde o avanço científico até à fase de difusão, não foi conseguida na totalidade. Subsiste a lacuna entre a parte de IDT e a parte de demonstração, sobretudo porque o Thermie apoia a construção de grandes unidades de produção em vez de verdadeiras instalações inovadoras. A falta de harmonização a nível da selecção dos projectos, gestão e procedimentos administrativos em ambas as áreas agrava o problema (ver pontos 3.2, 3.16, 3.24. 3.29 e 3.35-3.36).

7.3. Verificou-se que muitos dos projectos de demonstração do Thermie careciam de um aspecto inovador importante, isto é, apenas tinham uma dimensão europeia reduzida e a sua estrutura de financiamento não permitia garantir uma participação equitativa por parte de todos os contratantes. Consequentemente, teria tido mais cabimento colocá-los no âmbito do programa de promoção das tecnologias energéticas (Thermie II), proposto pela Comissão em 1994, mas não adoptado pelo Conselho (ver pontos 3.22-3.24).

7.4. Não se encontra garantida a gestão, o acompanhamento e o controlo científico e financeiro de todos os projectos no âmbito do Joule, do Thermie e do Altener. O recurso generalizado a assistência externa por parte da DG XVII possibilitou uma supervisão mais rigorosa do que no caso do Joule. A intervenção de «responsáveis de grupo» externos para supervisionarem os projectos Joule em 1997 poderá melhorar a situação. Ambas as DG deveriam tentar harmonizar o papel dos assistentes externos. Continua a ser fundamental que a Comissão garanta o acompanhamento adequado dos peritos (ver pontos 3.26-3.35 e 4.14-4.17).

7.5. As avaliações externas anuais e quinquenais (21) do programa Joule-Thermie confirmam muitas das observações do Tribunal e deveriam ser seguidas de perto pela Comissão no que diz respeito à gestão durante a execução do quinto programa-quadro. A avaliação técnica e científica dos relatórios deveria, no entanto, ser intensificada (ver pontos 3.38-3.41).

7.6. A Comissão deveria evitar conflitos de interesses nos domínios da selecção, gestão e supervisão dos projectos (ver pontos 3.17-3.18 e 3.30-3.31).

7.7. O grande número de problemas com pedidos de pagamento demonstra que a Comissão terá de aumentar o número de auditorias efectuadas junto dos contratantes, tanto pelos seus próprios departamentos, como por auditores externos. A Comissão também deveria considerar a possibilidade de adoptar medidas que obriguem os contratantes a apresentarem um certificado emitido por uma empresa de auditoria externa que confirme a exactidão dos pedidos de pagamento superiores a um determinado montante (ver pontos 3.48-3.55).

7.8. Sobretudo no caso de contratos de menor dimensão, tais como os celebrados ao abrigo do Altener, a Comissão poderia considerar um processo de financiamento diferente. Possível seria a utilização de um contrato simplificado, por exemplo, mediante a introdução de taxas fixas para despesas gerais (22) (ver pontos 3.55 e 4.17).

7.9. A coordenação entre todos os serviços da Comissão envolvidos no financiamento de medidas de IDT e de demonstração na área das FER é insuficiente e precisa de ser reforçada. Os programas deveriam ser bem delimitados por forma a evitar sobreposições, concentrar e imprimir eficácia ao trabalho da UE neste domínio e ainda evitar a confusão entre os potenciais participantes. Isto inclui em especial a área dos fundos estruturais e a política de divulgação de informações (ver pontos 5.1-5.2 e 6.1-6.8).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 23 de Setembro de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

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(1) As acções a custos repartidos são projectos de IDT ou de demonstração em que a Comissão reembolsa parte dos custos em que incorreram os contratantes dos projectos.

(2) Decisão nº 1110/94/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Abril de 1994, relativa ao quarto programa-quadro de acções da Comunidade Europeia em matéria de investigação, de desenvolvimento tecnológico e de demonstração (1994-1998) (JO L 126 de 18.5.1994, p. 1).

(3) Decisão 94/806/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1994, que adopta um programa específico de investigação, de desenvolvimento tecnológico e demonstração no domínio da energia não nuclear (1994-1998) (JO L 334 de 22.12.1994, p. 87).

(4) Infelizmente, os relatórios e o sistema financeiro da Comissão não permitem o acompanhamento satisfatório da adesão aos limites estabelecidos pelo Conselho, porque nem todas as categorias definidas pelo Conselho têm o seu próprio número de subconta. Além disso, a classificação dos custos nas categorias despesas administrativas, divulgação, apoio às PME ou projectos permite muitas interpretações. Consequentemente, os dados constantes do quadro 2 poderão não ser completamente fiáveis. Por exemplo, os custos dos peritos que dão assistência à Comissão na selecção ou gestão dos projectos são registados na rubrica de projectos, em vez da rubrica dedicada às despesas administrativas. Por isso, apesar de a percentagem de 2 %, que é referida para despesas administrativas, se encontrar abaixo do limite de 2,15 %, este valor não está completo. As despesas classificadas no quadro na rubrica «Outros», no valor de 2,07 %, que constitui uma selecção das entradas registadas no SINCOM em projectos, também diz respeito sobretudo a custos administrativos. Os dois itens combinados excedem o limite de 2,15 %.

(5) JO C 158 de 9.6.1994, p. 6. Thermie II: Artigo 2º, nº 1: Para efeitos do presente regulamento, entende-se por «projectos de promoção de tecnologias energéticas», a seguir denominados «projectos», projectos que não são elegíveis aos programas específicos do quarto programa-quadro e que visam apurar, aplicar e/ou promover tecnologias inovadoras no domínio da energia cuja execução implique uma quota-parte significativa de risco económico, de tal modo que esses projectos não seriam muito provavelmente realizados sem um apoio financeiro comunitário. Artigo 2º, nº 2: Pode ser concedido apoio financeiro comunitário a projectos que visem a promoção, na Comunidade, com vista à sua mais ampla utilização, quer em condições económicas ou geográficas diferentes quer com variantes técnicas, das técnicas, processos ou produtos inovadores que já tenham sido objecto de uma primeira realização, mas que ainda não tenham penetrado no mercado devido aos riscos residuais.

(6) O modelo de custos adicionais é um sistema de reembolso de custos em que a Comissão reembolsa 100 % dos custos «adicionais» que advêm directamente do projecto e que não são cobertos por fundos recorrentes das universidades. Além disso, a Comissão paga um montante equivalente a 20 % dos custos directos para cobrir custos gerais. Este modelo restringe-se a universidades que não têm um sistema de contabilidade de custos.

(7) O modelo de custos totais é o habitual sistema de reembolso de custos, em que a Comissão procede ao reembolso de 50 % dos custos «totais» do projecto, incluindo os custos gerais reais.

(8) JO L 235 de 18.9.1993, p. 41.

(9) Posição comum (CE) nº 9/98, adoptada pelo Conselho em 19 de Janeiro de 1998, tendo em vista a adopção da decisão do Conselho relativa a um programa plurianual de promoção das fontes renováveis de energia na Comunidade (Altener II) (JO C 62 de 26.2.1998, p. 31).

(10) JO C 309 de 16.11.1993.

(11) JO C 327 de 24.11.1994.

(12) Foram feitas observações semelhantes no relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996, ponto 10.14.

(13) Decisão 94/805/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1994, que adopta um programa específico de investigação, de desenvolvimento tecnológico e de demonstração no domínio da agricultura e das pescas (incluindo a agro-indústria, as tecnologias alimentares, a silvicultura, a aquicultura e o desenvolvimento rural (1994-1995) (JO L 334 de 22.12.1994, p. 73).

(14) Decisão 94/571/CE do Conselho, de 27 de Julho de 1994, que adopta um programa específico de investigação e desenvolvimento tecnológico incluindo demonstração, no domínio das tecnologias industriais e dos materiais (1994-1995) (JO L 222 de 26.8.1994, p. 19).

(15) Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola.

(16) Fonte: Resposta à pergunta parlamentar escrita nº E-1996/97.

(17) Regulamento (CEE) nº 3301/86 do Conselho, de 27 de Outubro de 1986, que institui um programa comunitário relativo ao desenvolvimento de certas regiões desfavorecidas da Comunidade por meio da valorização do potencial energético endógeno (programa Valoren) (JO L 305 de 31.10.1986, p. 6).

(18) Ver também o comentário do Tribunal de Contas no seu Relatório Anual relativo ao exercício de 1996, ponto 10.12.

(19) COM(97) 550 final, de 18.11.1997, p. 16.

(20) COM(98) 167 final, de 16.3.1998.

(21) Fonte: Relatório de acompanhamento externo relativo ao programa específico no domínio da energia não nuclear (Joule-Thermie) que cobre o período de Janeiro a Dezembro de 1995, Dezembro de 1995; Relatório de acompanhamento externo relativo ao programa específico no domínio da energia não nuclear (Joule-Thermie) que cobre o período de Janeiro a Dezembro de 1996, Julho de 1997; avaliação quinquenal dos programas relativos à energia não nuclear, relatório elaborado pelo painel de peritos, Dezembro de 1996.

(22) Ver também os comentários do Tribunal de Contas nos seus relatórios seguintes: Relatório anual relativo ao exercício de 1996, ponto 10.53; Relatório anual relativo ao exercício de 1995, ponto 9.8; Relatório anual relativo ao exercício de 1993, ponto 11.17; Relatório anual relativo ao exercício de 1990, ponto 11.6.

ANEXO 1

AS FONTES DE ENERGIA RENOVÁVEIS NO CONTEXTO DAS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS

Fontes de energia renováveis (FER) é o termo utilizado para descrever as formas de energia cujas fontes são natural e interminavelmente disponíveis no ambiente: energia solar, eólica, hidráulica, geotérmica e derivada de vegetais. A energia produzida a partir de resíduos também é considerada uma energia renovável. Na União Europeia, o peso atribuído às fontes de energia renováveis no consumo interno bruto varia substancialmente de Estado-Membro para Estado-Membro. Contudo, a percentagem total em 1994 cifrou-se em 5,4 %. Na área da produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis, a percentagem de energia hidráulica foi de 91,1 %, a de energia da biomassa 6,8 % e a eólica 1,1 %. A percentagem das restantes fontes de energia não passou de 1 % (1).

Já há muito tempo que a promoção de FER tem constituído um objectivo central no âmbito da política energética da Comunidade. A resolução do Conselho de 16 de Setembro de 1986 (2) coloca a promoção das FER entre os objectivos centrais para a verificação da convergência e da coesão das políticas energéticas dos Estados-Membros. Este objectivo central foi confirmado pela recomendação do Conselho de 9 de Junho de 1988 (3), bem como pela decisão do Conselho de 13 de Setembro de 1993 (4). Um ambicioso objectivo quantificado em relação às FER foi estabelecido pela Comissão Europeia no seu Livro Branco para uma estratégia e um plano de acção comunitários «energia para o futuro: fontes renováveis de energia», de 1997 (5), onde fixou, em termos de objectivo indicativo, uma contribuição das FER para o consumo de energia interno bruto da União Europeia até ao ano 2010, no valor de 12 %.

A importância das FER na política energética da Comissão também se reflecte na área da investigação. Na Decisão 94/806/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1994, relativa ao programa específico de investigação no domínio da energia não nuclear, no âmbito do quarto programa-quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico (IDT) (Joule-Thermie 1994-1998) (6), 45 % dos fundos (435 milhões de ecus) destinam-se às energias renováveis. As outras áreas apoiadas pelo Joule-Thermie são a utilização racional da energia e os combustíveis fósseis.

Enquanto que o objectivo primordial da política energética da Comissão tinha sido a redução da dependência das importações de energia através da redução do consumo da energia fóssil, a Convenção do Rio de Janeiro de 1992 sobre a redução das emissões de CO2 fez com que a tónica se centrasse mais na protecção do ambiente. Em 1996, no Livro Verde «energia para o futuro: fontes renováveis de energia», a Comissão refere como objectivos adicionais a criação de emprego, o desenvolvimento regional e o fomento das exportações (7).

No âmbito da Comunidade Europeia, o tema das energias renováveis pode encontrar-se na área da política de energia (DG XVII), bem como na área da investigação (DG XII). Estes programas incluem acções de investigação, desenvolvimento, demonstração e apoio. Outras áreas da Comissão, directa ou indirectamente envolvidas em questões de energias renováveis, são as acções dos Fundos Estruturais, da cooperação internacional, do ambiente, da agricultura e da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço.

(1) Energia para o futuro: fontes renováveis de energia, Livro Verde para uma Estratégia Comum, COM(96) 576, de 20.11.1996, p. 12 e 49.

(2) JO C 241 de 5.9.1986, p. 1.

(3) JO L 160 de 28.6.1988, p. 46.

(4) JO L 235 de 18.9.1993, p. 41.

(5) COM(97) 599 final, de 26.11.1997.

(6) JO L 334 de 22.12.1994, p. 87 a 108.

(7) COM(96) 576 final, de 20.11.1996, p. 3-4.

ANEXO 2

PROCEDIMENTOS DE SELECÇÃO NA COMPONENTE JOULE DO PROGRAMA JOULE-THERMIE

O processo de selecção no programa Joule é uma importante acção centralizada que envolve consideráveis recursos da Comunidade, bem como entre 90 (1997) e 170 (1995) peritos externos, prontos a intervir. Após ser submetida a verificações formais de elegibilidade por parte da Comissão, cada proposta aceitável do ponto de vista formal é submetida à avaliação técnica e financeira de pelo menos três peritos, sem que o proponente seja identificado. A seguir às avaliações individuais, os peritos organizam um painel, segundo o tema da investigação, presidido pela Comissão como moderadora, que elabora um relatório «pré-consensual». As propostas às quais é atribuído um valor tecnológico importante são transmitidas a um painel alargado de peritos, presidido pela Comissão como moderadora, para serem sujeitas a uma avaliação estratégica do ponto de vista dos benefícios económicos, sociais e ambientais. O presidente de cada painel alargado elabora um parecer consensual, atribuindo uma classificação final (1). Os resultados são harmonizados em todas as áreas do programa e as possibilidades de coordenação são examinadas por um grupo coordenador formado pelo director e chefes de unidade do respectivo programa.

A Comissão procede então a uma verificação da capacidade financeira dos parceiros e realiza uma consulta inter-programas para detectar, em particular, se existe algum tipo de sobreposição das propostas com projectos existentes em outros programas.

Os resultados finais do processo são resumidos numa análise completa de todas as avaliações e numa breve lista das propostas que a Comissão propõe para apoio. O Comité do Joule, que é composto por representantes de todos os Estados-Membros, discute os referidos documentos e emite um parecer, após o qual a Comissão toma uma decisão.

(1) Os valores aplicados são A1, A, B ou C; A1 corresponde à classificação mais alta e C significa uma recusa.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

INTRODUÇÃO

JOULE

a) Sublinhe-se que as vertentes Joule e Thermie do programa específico energias não nucleares do quarto programa-quadro surgiram de contextos históricos muito diferentes, caracterizados por práticas de gestão diversas. Sublinhe-se igualmente que a decisão do Conselho de 23 de Novembro de 1994 institui dois comités de programa com duas repartições do orçamento (ponto 2.1).

b) No que respeita à coordenação com as outras políticas, convém lembrar a importância das consultas inter-serviços e das novas acções em matéria de controlo e divulgação da informação previstas no Livro Branco sobre as fontes de energia renováveis. Essa coordenação irá ser reforçada na perspectiva do quinto programa-quadro (ponto 2.12).

c) A Comissão tem obrigação de acompanhar de perto o custo de todos os programas e exerce um controlo rigoroso para que a gestão dos programas se efectue nos limites das percentagens para despesas administrativas fixadas pelo Conselho. A redução dos custos de gestão a um dado montante por projecto, como pretende o Tribunal, não reflecte a vontade da autoridade legislativa. A Comissão não tem qualquer obrigação de manter uma contabilidade por projecto, que, além disso, não é um instrumento significativo para medir a qualidade da gestão de um programa (ponto 2.6).

Na sua gestão, a Comissão coloca igualmente a tónica nas actividades de auditoria. De acordo com os compromissos assumidos, a Comissão aumentou consideravelmente o número das suas auditorias, inclusive durante a execução dos projectos.

d) O acompanhamento científico dos contratos é confiado a peritos nos respectivos domínios. A partir do momento em que são recrutados, através de selecções gerais amplamente divulgadas ao público, os administradores da Comissão são obrigados a observar todas as disposições estatutárias em matéria de reserva e de confidencialidade. A Comissão procura evitar os conflitos de interesses e toma todas as medidas prévias necessárias (ponto 2.5).

Em aplicação de uma política que pretende assegurar o bom funcionamento dos serviços horizontais da Direcção-Geral, um certo número de agentes estatutários da DG XII remunerados através da rubrica B6-7 1 5 1 (Energias não nucleares ou Joule/Thermie) estão afectos a esses serviços. Além disso e após reafectações e transferências no âmbito da mobilidade interna, certos agentes estatutários que trabalham para outros programas são remunerados pelo programa Joule e, em compensação, alguns agentes afectos ao programa Joule são remunerados por outros programas. Esta situação será corrigida na perspectiva do lançamento do quinto programa-quadro em 1999 (ponto 2.6).

e) No que respeita às redes de informação, a Comissão lembra que, no intuito de melhor coordenar as diferentes fontes de informação, as direcções-gerais (DG) de investigação e desenvolvimento tecnológico (IDT) prevêem a constituição, com os Estados-membros, de uma parceria baseada na criação de pontos de contacto nacionais (ponto 2.11).

f) Por último, a Comissão considera que as principais observações do Tribunal comuns aos programas Joule e Thermie ou relativas ao programa Joule em particular se prendem com diferentes aspectos do programa sem porem em causa a qualidade da gestão da Comissão.

THERMIE

A Comissão desenvolveu através dos vários programas-quadro um conjunto comum de procedimentos a observar na selecção dos projectos e na negociação dos contratos. Para além desses procedimentos comuns, existem manuais de avaliação específicos que descrevem em pormenor os processos de selecção e decisão, bem como o papel dos vários participantes. A clareza, qualidade e precisão desses processos são amplamente reconhecidas pelos proponentes e painéis externos de peritos independentes que anualmente acompanham os vários programas específicos (pontos 2.1 e 2.2).

Entre os vários critérios de avaliação, o carácter inovador da proposta constitui um pré-requisito para o financiamento. No entanto, a Comissão considera a aplicação inovadora de tecnologias amadurecidas tão importante como o próprio desenvolvimento tecnológico. Desse modo se explica o apoio concedido a uma série de projectos que demonstram a integração inovadora de componentes já existentes no sector da energia em ambientes empresariais e públicos (ponto 2.3).

Ao abordar estas questões, a Comissão tem em conta o potencial impacto dos resultados dos projectos no mercado (ou seja, a sua futura implementação e exploração) e a possibilidade de tal ser conseguido pela parceria proposta. Ao avaliar as propostas, a Comissão tem igualmente em conta a dimensão europeia e a pertinência dos problemas técnicos em causa, assim como a capacidade e a credibilidade técnica dos parceiros para encontrarem soluções para esses problemas que possam ser adoptadas em toda a Europa (ponto 2.3).

A Comissão reconhece ser possível uma maior integração entre as fases de investigação e demonstração. No entanto, no seu entender, a integração é um problema que exige uma solução inédita que vá bem mais além de eventuais redefinições do conceito de instalações inovadoras. Nos seus planos para o quinto programa-quadro, a Comissão veicula esta nova abordagem, concentrando as actividades no domínio da energia não nuclear em duas acções-chave, em que os desenvolvimentos a montante e a jusante se articulam com vista à resolução de um conjunto comum de problemas (ponto 2.1).

FONTES DE ENERGIA RENOVÁVEIS NÃO INCLUÍDAS NA INVESTIGAÇÃO

O relatório do Tribunal de Contas analisa um período em que a base jurídica, a decisão do Conselho relativa ao programa Altener (1993 1997), previa em primeiro lugar o apoio a medidas de promoção nos Estados-membros, sem no entanto colocar a tónica numa verdadeira coordenação a nível comunitário, não tendo esta na altura sido considerada prioritária.

Os ensinamentos colhidos do programa Altener, assim como as iniciativas do Parlamento Europeu na matéria, levaram à adopção, em 1996, do Livro Verde das energias renováveis e à adopção, em finais de 1997, do Livro Branco em que a Comissão propõe uma estratégia comunitária e um plano de acção para o período que medeia até 2010, insistindo na necessidade de uma maior coordenação e num acompanhamento das acções e medidas tomadas a nível comunitário e nacional.

Além disso, a decisão do Conselho relativa ao programa Altener II, adoptado em 18 de Maio de 1998, introduziu alterações essenciais: mecanismos de acompanhamento e coordenação, novos procedimentos de selecção dos projectos, divulgação de informações especializadas, etc. (ponto 2.10).

A Comissão considera que as decisões em matéria de financiamento, no programa Altener, foram correctas.

A reformulação do regulamento financeiro, actualmente em curso, deverá clarificar as responsabilidades na matéria (ponto 2.9)

No que respeita às eventuais sobreposições entre o programa Altener e o programa Joule-Thermie em matéria de divulgação de informações, a Comissão multiplicará os seus esforços para assegurar a orientação rigorosa das informações, quer no que respeita ao seu conteúdo, quer ao público visado. A Comissão considera, porém, que a utilização de redes de informação comuns por programas diferentes é totalmente compatível com a referida orientação rigorosa. A utilização de uma mesma rede não é, pois, sinónimo de sobreposição (ponto 2.11).

O QUINTO PROGRAMA-QUADRO

A Comissão escolheu abordar uma série de pontos focados pelo Tribunal de Contas durante a preparação do quinto programa-quadro: coordenação entre os programas Joule e Thermie, prazo de avaliação e de negociação dos projectos, simplificação do contrato-tipo, despesas de pessoal e despesas gerais associadas aos projectos, processo de selecção dos peritos para o acompanhamento, redes de informação.

a) Na sua proposta de quinto programa-quadro, a Comissão defende, por motivos que se prendem com a sua própria estrutura, a integração das duas dimensões I& D e Demonstração, nomeadamente através do conteúdo das duas acções-chave relativas à energia não nuclear orientadas para a resolução de problemas («problem solving approach»). A harmonização das modalidades e dos procedimentos entre os diferentes serviços assegurará a homogeneidade do programa.

b) Tendo em vista o lançamento do quinto programa-quadro, a Comissão examina todos os possíveis meios de redução dos prazos de avaliação e de negociação dos projectos. No que respeita aos contratos, os trabalhos em curso na Comissão destinam-se a clarificar as disposições contratuais no respeito dos textos legislativos, que estabelecem as suas bases principais. A título de exemplo, as propostas relativas às novas regras de participação e de difusão prevêem a possibilidade de recurso a taxas fixas para as despesas gerais.

c) A Comissão examina a possibilidade de organizar um processo comum de selecção de peritos encarregados do acompanhamento técnico dos projectos para as vertentes I& D e Demonstração do programa. Este processo só por si não garantirá, todavia, uma redução da diferença existente entre investigação e demonstração mencionada pelo Tribunal de Contas.

d) No intuito de melhor coordenar as diferentes fontes de informação, as DG de IDT prevêem a constituição de uma parceria com os Estados-membros baseada no estabelecimento de pontos de contacto nacionais. Tal organismo seria designado pelos Estados-membros e teria a missão de divulgar informações, em complemento dos serviços directos dos programas, como os «help desks». Outra das suas funções seria assegurar a coordenação nacional, nomeadamente com as instâncias regionais e locais encarregadas de prestar assistência aos proponentes, em especial as pequenas e médias empresas (PME), na elaboração de propostas de investigação.

3. O PROGRAMA JOULE/THERMIE

Execução orçamental

3.10. A utilização das dotações de pagamentos em 1995 variou em função dos domínios do programa. A utilização das dotações de pagamentos pode ser influenciada por vários factores, entre os quais a heterogeneidade das parcerias em matéria de demonstração, que pode conduzir a uma fase mais longa de negociação contratual. Destaque-se igualmente o problema da obtenção das licenças de construção.

3.12. Os montantes indicativos do orçamento especificados no anexo II da decisão do Conselho destinam-se a cobrir toda a execução do programa e não devem ser atingidos em cada convite à apresentação de propostas.

As medidas de apoio às PME iniciaram-se com a fase de prémios exploratórios concedidos em 1995 e 1996, com montantes reduzidos para cada prémio. A Comissão prevê que a percentagem indicativa de 5 % para as PME seja atingida no termo do programa.

3.13. Dada a complexidade temática e a integração dos domínios do carvão e da biomassa, a Comissão só pôde pronunciar-se sobre a natureza definitiva do projecto mencionado pelo Tribunal durante a sua execução.

A transferência deste contrato, objecto de auditoria do Tribunal, do domínio dos combustíveis fósseis para o dos renováveis é motivada pelo objectivo principal do contrato, que consiste na resolução dos problemas de acumulação de resíduos, de corrosão e de emissões poluentes causados pela utilização da biomassa, em co-combustão com o carvão, permitindo assim utilizar a biomassa como matéria-prima energética.

Recorde-se que o objectivo do subdomínio da biomassa é «aumentar a utilização da biomassa para o fornecimento de energia na União Europeia (UE) . . . a I& D destinar-se-á a instaurar um novo leque de tecnologias que permitam a utilização da biomassa . . .».

A Comissão faz questão de sublinhar que o aumento de 3 % mencionado pelo Tribunal se refere unicamente às dotações efectuadas no domínio das fontes de energia renováveis até 31 de Dezembro de 1997 e não durante toda a execução do programa.

Gestão e controlo do programa

Selecção dos projectos

3.14. A Comissão partilha o parecer do Tribunal de Contas no que respeita à disponibilização de formulários em suporte electrónico: esta prática é neste momento partilhada por vários programas, nomeadamente o Joule/Thermie.

3.16. A Comissão definiu um conjunto de elementos comuns utilizados no processo de selecção para determinar quais as propostas adequadas para apoio comunitário. Esses elementos comuns - como a utilização de especialistas externos na avaliação de propostas, a discussão dos resultados de cada avaliação em reuniões de consenso e a publicação dos critérios a utilizar na avaliação das propostas - reflectem a necessidade de qualidade e rigor no processo de selecção. Dada a diversidade dos programas de IDT, é razoável aceitar um certo grau de diferenciação nos procedimentos de selecção, desde que estes sejam consonantes com o conjunto de elementos comuns e sejam formal e claramente descritos nos manuais de avaliação dos programas específicos. O programa Thermie satisfaz todas essas condições.

3.17. A nomeação dos membros do comité de programa é feita com base em propostas dos Estados-membros. Segundo o artigo 6º - nota 4 do regulamento do comité «Quando é pedido um parecer do comité . . ., os membros das delegações dos Estados-membros da UE não devem ter interesses nem ligações às entidades jurídicas envolvidas.». Esta regra é sempre recordada pela presidência do comité, assegurada pela Comissão.

3.18. Os avaliadores são seleccionados com base na sua comprovada competência técnica especializada e o seu trabalho obedece a condições de confidencialidade adequadas. Uma vez confirmada a independência do avaliador e reconhecida a sua competência técnica especializada, a Comissão não vê qualquer impedimento em atribuir-lhe a supervisão técnica dos projectos que se inserem no seu domínio de competência e, nomeadamente, dos projectos em cuja avaliação tenha participado.

3.19. Na perspectiva do lançamento do quinto programa-quadro, a Comissão examina todos os meios que possam reduzir os prazos de avaliação e de negociação dos projectos. A Comissão é favorável à simplificação do contrato-modelo.

3.20. A divisão do projecto em três fases tem um fundamento científico, impede toda e qualquer incerteza quanto ao seu futuro e permite salvaguardar da melhor maneira os interesses financeiros da Comunidade.

Trata-se de um projecto de investigação de primeira qualidade e grande envergadura, com um custo total estimado em cerca de 12 milhões de ecus no qual participam três centros de investigação europeus, três entidades industriais europeias e três utilizadores industriais.

O consórcio decidiu apresentar o projecto em três fases para reflectir a natureza dos trabalhos face aos diferentes tipos de acção apoiados pela Comissão; as duas primeiras fases são sobretudo de I& D, a última é mais consagrada às actividades de demonstração.

A divisão do projecto em fases permite à Comissão passar a uma fase posterior com base nos resultados e nos progressos da fase precedente. Deste modo, a Comissão pode reduzir os riscos da sua participação financeira.

Dado que o financiamento comunitário se baseia na qualidade da proposta, a Comissão não garante a nenhum consórcio a perenidade do seu apoio financeiro.

Além disso, o comité Joule obteve todas as informações sobre os projectos, nomeadamente o facto de esse projecto constituir uma primeira fase da investigação a realizar.

3.21. Para cada programa específico de IDT, a autoridade legislativa adopta uma percentagem indicativa máxima para as despesas administrativas. A Comissão exerce importantes controlos para que a gestão dos programas se efectue nos limites dessas percentagens. Segundo demonstraram estudos realizados por peritos externos, os custos de gestão das acções de IDT comunitárias comparam-se favoravelmente com o custo de gestão de organismos que efectuam acções comparáveis nos Estados-membros.

A Comissão tem a obrigação de acompanhar de perto o custo de todos os programas. O facto de reduzir os custos de gestão a um montante por projecto, como faz o Tribunal, não reflecte a vontade da autoridade legislativa. A Comissão não tem qualquer obrigação de manter uma contabilidade por projecto, que, além do mais, não é um instrumento significativo para medir a qualidade da gestão de um programa.

A Comissão dispõe de informações precisas sobre as diferentes componentes do custo das suas avaliações. O Tribunal compara o montante do custo da avaliação por proposta com o custo de avaliação por contrato celebrado. Este cálculo não é fundamentado, na medida em que os peritos-avaliadores não intervêm na fase da celebração dos contratos. A sua missão é examinar todas as propostas e classificá-las com base em critérios de selecção previamente estabelecidos; apenas as melhores propostas podem conduzir à celebração de contratos.

3.22. Nas suas observações, o Tribunal sugere que não se pode considerar que os projectos de demonstração incluem inovação suficiente. A Comissão deseja acentuar que os requisitos apresentados no pacote informativo incluem uma série de aspectos tecnológicos inovadores que não se relacionam especificamente com o próprio equipamento. A Comissão saúda indubitavelmente a inovação a nível dos materiais, equipamentos e componentes desde que sejam respeitados os restantes requisitos constantes do pacote informativo, como o potencial de redução dos custos, a fiabilidade a longo prazo e o respeito pelo ambiente. No entanto, igualmente importante para o futuro desenvolvimento dos sectores que são objecto da auditoria é a integração inovadora de tecnologias amadurecidas no sistema global de energia.

Em conclusão, a Comissão considera que um projecto pode ser considerado inovador se todo o sistema de energia (fontes, componentes e sua integração) cumpre os requisitos de inovação referidos no pacote informativo do convite à apresentação de propostas, utilizem-se ou não as componentes normalizadas.

No que respeita às parcerias, a Comissão considera que a cooperação e o valor acrescentado europeu não são directamente proporcionais à participação dos vários Estados-membros. A Comissão tem em conta o potencial impacto do projecto no mercado (ou seja, a futura implementação e exploração dos resultados) e a possibilidade de tal ser assegurado pela parceria proposta. Além disso, ao avaliar a força de uma parceria, a Comissão considera os problemas técnicos abordados pelo projecto e a capacidade e credibilidade técnica dos parceiros para encontrarem soluções para esses problemas que possam ser adoptadas em toda a Europa.

3.23. O facto de existir um único contratante contribuidor financeiro para além da Comissão (por exemplo, o utilizador final) não está em contradição com a decisão do Conselho relativa à adopção do programa em causa, nem com a decisão do Conselho de 21 de Novembro de 1994 relativa às regras de participação das empresas, dos centros de investigação e das universidades nas actividades de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração da Comunidade Europeia.

Sublinha-se igualmente que, em inúmeros casos, os contratantes repartem-se entre:

- utilizadores, que exploram directamente a instalação uma vez demonstrada, e

- produtores, que adquiriram o saber-fazer decorrente do projecto e terão a responsabilidade de o divulgar.

A importância da presença de contratantes, mesmo que não contribuam directamente para o financiamento do projecto, reside no seu compromisso de respeitar as obrigações contratuais em matéria de exploração e de divulgação dos resultados desse projecto.

Este aspecto das coisas é um elemento essencial de qualquer programa de investigação e demonstração.

No entanto, a Comissão regista as constatações do Tribunal de Contas aquando das auditorias efectuadas aos contratantes, nomeadamente em matéria de facturação, e adoptará as disposições que se revelem necessárias.

3.24. A Comissão não partilha o ponto de vista do Tribunal sobre o carácter inovador de seis dos 13 projectos Thermie objecto da auditoria. De facto, a Comissão é assistida, em toda a fase de selecção, por peritos externos independentes e tecnicamente qualificados que regularmente se pronunciam sobre o carácter inovador de cada proposta e a sua consonância com os objectivos gerais do programa. Apenas as propostas que cumprem os critérios de elegibilidade acima referidos são consideradas para selecção. Todos os projectos auditados foram considerados pelos peritos externos, técnicos da Comissão e todos os membros do comité de programa, inovadores e financiáveis.

A Comissão rejeita também a afirmação de que o Thermie não utilizou convenientemente as tecnologias desenvolvidas no âmbito do programa Joule, uma vez que vários projectos financiados estão a demonstrar os resultado