DECISÃO (UE) 2020/394 DA COMISSÃO

de 7 de outubro de 2019

relativa às medidas SA.39119 (2016/C) (ex-2015/NN) (ex-2014/CP) [concedidas pela República Helénica sob a forma de bonificações de juros e garantias relacionadas com os incêndios de 2007 (a presente decisão abrange apenas o setor agrícola)]

[notificada com o número C(2019) 7094]

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(Apenas faz fé o texto na língua grega)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE»), nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Tendo as partes interessadas sido convidadas a apresentar observações nos termos do artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo (1),

Considerando o seguinte:

I. PROCEDIMENTO

(1) Em 22 de julho de 2014, a Comissão recebeu uma denúncia relativa a alegados auxílios concedidos pelo Estado grego à Sogia Ellas S.A. e às suas filiais (a seguir, «Sogia Ellas»), que exercem atividades no setor da transformação de produtos agrícolas. Os auxílios consistiam em bonificações de juros e garantias estatais para empréstimos existentes, que deviam ser renegociados e beneficiar de um período de carência, e para novos empréstimos.

(2) Por ofício de 25 de julho de 2014, a Comissão solicitou às autoridades gregas informações sobre os alegados auxílios. As autoridades gregas responderam por ofício de 17 de novembro de 2014, fornecendo informações pormenorizadas sobre as bases jurídicas dos alegados auxílios. Em 11 de dezembro de 2015, a Comissão enviou à Grécia um segundo ofício a que as autoridades gregas responderam por ofício de 11 de fevereiro de 2016, registado na mesma data. Na sua resposta, as autoridades gregas forneceram informações complementares sobre as bases jurídicas, as condições para a concessão dos auxílios e os seus beneficiários.

(3) No seu ofício de 11 de dezembro de 2015, a Comissão comunicou às autoridades gregas que, de acordo com a análise preliminar das informações por estas fornecidas, os alegados auxílios tinham sido concedidos sem autorização da Comissão. Além disso, não se restringiram à Sogia Ellas e suas filiais, mas, ao abrigo da legislação grega, podiam ter sido igualmente concedidos a outros beneficiários. Por este motivo, a Comissão decidiu dar início a um processo por auxílio estatal não notificado [Processo SA.39119 (2015/NN)] e alargar o âmbito da sua investigação de modo a abranger todo o setor agrícola.

(4) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento («decisão de início do procedimento») foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 16 de setembro de 2016 (2). A Comissão solicitou às autoridades gregas que fornecessem uma estimativa do número de beneficiários de cada regime de auxílio identificado na decisão de início do procedimento e dos montantes de auxílio em causa. Caso não o fizessem, como se afirma nessa decisão, a Comissão decidiria com base nas informações de que dispunha. A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as medidas em causa.

(5) Nenhum terceiro interessado apresentou observações. As autoridades gregas enviaram as suas observações sobre a decisão de abertura do procedimento em 23 de setembro de 2016, dizendo à Comissão, na sua resposta, que não lhes era possível fornecer as informações solicitadas na dita decisão.

(6) Por ofícios de 2 de dezembro de 2016 e 15 de janeiro de 2018, a Comissão reiterou os pedidos feitos às autoridades gregas para facultarem as informações em falta. As autoridades gregas forneceram as informações solicitadas por ofícios de 9 de março de 2017 e 21 de fevereiro de 2018, respetivamente.

(7) A presente decisão, tal como a decisão de início do procedimento, apenas diz respeito às atividades relacionadas com a produção, a transformação e a comercialização de produtos agrícolas, ou seja, os produtos enumerados no anexo I do TFUE, com exceção dos produtos da pesca e da aquicultura, e à atividade florestal, conforme definida pelo Eurostat. Não prejudica, assim, os eventuais auxílios concedidos a outros setores da economia ao abrigo dos regimes de auxílio em causa.

II. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS

1. Objetivo

(8) As medidas tinham por objetivo auxiliar empresas estabelecidas e com atividade nas regiões gregas afetadas pelos incêndios de 2007, independentemente da localização da sua sede social. Segundo as autoridades gregas, o objetivo mais geral consistia em restabelecer a capacidade produtiva, gravemente afetada pelos incêndios.

2. Base jurídica

(9) As bases jurídicas dos alegados auxílios são a Decisão n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (JORH 1740/Β’/30-8-2007) do ministro da Economia e das Finanças, ulteriormente alterada e completada pela Decisão n.o 38600/Β.1750/5-9-2007 (JORH 1780/Β’/5-9-2007), a Decisão n.o 46082/Β.2123/24-10-2007 (JORH 2139/Β’/2-11-2007), a Decisão n.o 6391/Β.342/8-2-2008 (JORH 242/Β’/14-2-2008), a Decisão n.o 34227/Β.1123/23-7-2008 (JORH 1548/Β’/5-8-2008) e a Decisão n.o 57198/Β.2406/28-12-2012 (JORH 3462/Β’/28-12-2012), bem como o artigo 2.o, n.o 7 da Lei n.o 3816/2010 (JORH 6/Α’/26.1.2010) e o artigo 21.o, n.o 5, da Lei n.o 3867/2010 (JORH 128/A’/3.8.2010).

(10) As condições em que a garantia do Estado grego foi concedida nos termos da Decisão n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (JORH 1740/Β’/30-8-2007) foram estabelecidas de forma mais pormenorizada na Decisão n.o 2/54310/0025/13.09.2007 (JORH Β’ 1858/13.9.2007) do ministro da Economia e das Finanças. Essa decisão foi alterada pela Decisão n.o 2/86490/0025/31.12.2007 (JORH B’ 2493/31.12.2007) do vice-ministro das Finanças, a Decisão n.o 2/57144/0025/20.08.2008 (JORH B’ 1732/28.08.2008), a Decisão n.o 2/22475/0025/25.04.2012 (JORH Β’ 1346/25.04.2012) do ministro das Finanças, a Decisão n.o 2/52027/0025/30.08.2012 (JORH Β’ 2404/30.08.2012) do vice-ministro das Finanças e pela Decisão n.o 2/1755/0025/20.02.2013 (JORH Β’ 465/27.02.2013) do vice-ministro das Finanças. A Decisão n.o 2/1755/0025/20.02.2013 foi ainda alterada pela Decisão n.o 2/38310/0025/14.05.2014 (JORH Β’ 1262/16.05.2014) e pela Decisão n.o 2/43758/0025/29/06/2015 (JORH Β’ 1289/29.06.2015), que são, por conseguinte, pertinentes para a presente decisão.

3. Medidas

(11) Em 25 de agosto de 2007, o ministro grego do Interior, da Administração Pública e da Descentralização declarou o estado de emergência em todo o país através da Decisão Ministerial n.o 47870/25.08.2007 (JORH 1706/B’/25.08.2007) devido aos incêndios de julho e agosto de 2007, que deflagraram nas circunscrições administrativas de Messénia, Elia, Arcádia, Lacónia, Evia e no distrito de Aigialeia da circunscrição administrativa de Achaia.

(12) As autoridades gregas alegaram que a destruição causada pelos incêndios nessas regiões tinha assumido uma extensão e uma magnitude enormes, levando à perda de vidas humanas e de populações animais, bem como à devastação das zonas rurais — incluindo floresta, terras agrícolas e infraestruturas —, com efeitos extremamente graves para a economia local. Devido à escala do fenómeno, as autoridades gregas classificaram-no como calamidade na aceção do artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE, como mostram os gráficos da Comissão que as autoridades gregas referiram nas suas comunicações com esta instituição (3).

(13) Para responder a essa situação, o ministro grego da Economia e das Finanças adotou a Decisão n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (JORH 1740/Β’/30-8-2007) (4), que foi sucessivamente alterada e completada. Essa decisão intitulava-se «Empréstimos para capital de exploração e outras facilidades de crédito a empresas e profissionais afetados pelos incêndios do ano de 2007 nas circunscrições administrativas de Messénia, Elia, Arcádia, Lacónia, Evia e no distrito de Aigialeia na [circunscrição administrativa de] Achaia».

(14) A decisão criou os dois regimes de auxílios estatais (5) seguintes: a) Um regime que prevê a renegociação das dívidas contraídas até 25 de agosto de 2007, independentemente de estarem ou não vencidas (6) (designado, para efeitos da presente decisão, por «regime A»), que consistia na capitalização de dívidas subsequentemente transformadas em novos empréstimos e que envolvia a concessão de um «período de carência», bonificações de juros e garantias estatais; b) Um regime que cobre novos empréstimos para capital de exploração, a conceder após 25 de agosto de 2007, os quais podem ser objeto de bonificações de juros e garantias estatais (7) (designado, para efeitos da presente decisão, por «regime B»).

(15) Especificamente, a Decisão n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (JORH 1740/Β’/30-8-2007) dispunha o seguinte: «A renegociação da dívida e a concessão de capital de exploração a empresas e profissionais estabelecidos e que operam nas circunscrições administrativas de Messénia, Elia, Arcádia, Lacónia e Evia, e no distrito de Aigialeia da circunscrição administrativa de Achaia, que foram afetados pelos incêndios de 2007. Α. Renegociação da dívida Todas as dívidas, vencidas e não vencidas, até 25 de agosto de 2007, de empresas e profissionais afetados pelos incêndios no ano de 2007 são capitalizadas e transformadas em novos empréstimos com um período de carência de 28 meses. A primeira fração é pagável em 31 de dezembro de 2009. O resto do empréstimo é pago em prestações semestrais de igual valor (amortização do capital e dos juros). O contrato de empréstimo terá, no total, uma duração de dez anos, incluindo o período de carência. Os juros a pagar sobre o empréstimo são subvencionados, pela conta criada nos termos da Lei n.o 128/1975, a 100% no período de carência e a 50% no resto do período do empréstimo. A taxa de juro dos acordos de renegociação da dívida deve corresponder à taxa da última emissão de obrigações do Tesouro grego a doze meses, antes do início do período de cálculo dos juros, acrescida de 70% da contribuição total, nos termos da Lei n.o 128/1975. A taxa de bonificação deve ser arredondada para o quarto de ponto mais próximo. A garantia do Estado grego para o capital e os juros dos empréstimos acima referidos é concedida nos termos da Lei n.o 2322/1995, conforme está em vigor. Β. Concessão de empréstimos para capital de exploração a empresas e profissionais As instituições de crédito podem conceder empréstimos para capital de exploração em conformidade com as disposições correspondentes relativas às necessidades e ao capital de exploração da Lei n.o 1955/2.7.1991 do Governador do Banco da Grécia, conforme está em vigor. Estes empréstimos serão subvencionados pela conta criada nos termos da Lei n.o 128/1975 da seguinte forma: a) Para os empréstimos até 5 000 euros, bonificação de 100%. b) Para os empréstimos até 20 000 euros, bonificação de 80%. c) Para os empréstimos até 60 000 euros, bonificação de 50%. d) Para os empréstimos até 90 000 euros, bonificação de 30%. O valor da bonificação de juros será o mesmo para todo o montante do empréstimo. Estes empréstimos serão concedidos até um montante máximo de 35% do volume de negócios da empresa no ano de 2006 e por um período de 60 meses. A taxa de juro dos empréstimos acima referidos deve corresponder à taxa da última emissão de obrigações do Tesouro grego a doze meses, antes do início do período de cálculo dos juros, acrescida de 70% da contribuição total nos termos da Lei n.o 128/1975. A taxa de bonificação deve ser arredondada para o quarto de ponto mais próximo. Note-se que o volume de negócios das empresas que não realizaram vendas no ano anterior, 2006, ou que iniciaram a sua atividade entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de agosto de 2007, será determinado com base nas compras efetuadas no primeiro semestre de atividade em 2007, multiplicadas por dois (2), e o montante será estabelecido depois de se ter em conta uma taxa de rendibilidade bruta de 45%. A garantia do Estado grego para o capital e os juros dos empréstimos acima referidos é concedida nos termos da Lei n.o 2322/1995, conforme está em vigor.»

(16) A Decisão n.o 38600/Β.1750/5-9-2007 (JORH 1780/Β’/5-9-2007) alterou o título e o corpo da Decisão n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (JORH 1740/Β’/30-8-2007). O novo título era: «Empréstimos para capital de exploração e outras facilidades de crédito a empresas e profissionais nas circunscrições administrativas de Messénia, Elia, Arcádia, Lacónia, Evia e no distrito de Aigialeia na [circunscrição administrativa de] Achaia». Ou seja, a frase: «afetados pelos incêndios do ano de 2007», referente aos beneficiários dos regimes de auxílio e que aparentemente restringia o âmbito desses regimes aos beneficiários efetivamente afetados pelos incêndios, foi eliminada do título da base jurídica.

(17) Além disso, a Decisão n.o 38600/Β.1750/5-9-2007 (JORH 1780/Β’/5-9-2007) aditou uma frase, realçada no excerto seguinte, à primeira frase do Capítulo A da Decisão n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (JORH 1740/Β’/30-8-2007): «Α. Renegociação da dívida Todas as dívidas, vencidas e não vencidas, até 25 de agosto de 2007, de empresas e profissionais das circunscrições administrativas acima referidas, que foram afetadas pelos incêndios no ano de 2007 devem ser capitalizadas e transformadas em novos empréstimos com um período de carência de 28 meses. A primeira fração é pagável em 31 de dezembro de 2009 [sublinhado nosso].»

(18) As duas alterações conjugadas levaram a que a exigência de os danos sofridos pelos beneficiários terem sido causados pelos incêndios de 2007 deixasse de ser aplicada aos beneficiários, aplicando-se apenas às circunscrições administrativas onde estes estivessem estabelecidos e a exercer atividade, independentemente da localização da sua sede social. Esta conclusão é reforçada pela resposta das autoridades gregas à pergunta da Comissão, no seu ofício de 11 de dezembro de 2015, sobre se a compensação concedida aos beneficiários dizia respeito aos danos por estes sofridos em consequência direta dos incêndios. Na sua resposta de 11 de fevereiro de 2016, as autoridades gregas insistiram na natureza universal e sem precedentes dos incêndios, que causaram prejuízos às empresas pelo simples facto de estas terem atividades de produção nas regiões afetadas.

(19) As outras decisões e leis referidas no considerando 9 alteraram e completaram ulteriormente a Decisão n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (JORH 1740/Β’/30-8-2007). A Decisão n.o 46082/Β.2123/24-10-2007 (JORH 2139/Β’/2-11-2007), nomeadamente, dispôs que: «a) Os números seguintes são aditados ao final do Capítulo Α [da Decisão n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (GG II 1740/30-8-2007)] «Renegociação da dívida»: «As instituições de crédito podem realizar as renegociações acima referidas sem a garantia do Estado grego, até ao montante de 25 000 000 de euros por empresa. As empresas comerciais e os profissionais podem renegociar montantes até 100 000 euros. Caso as empresas requeiram a renegociação de dívidas superiores a 100 000 euros e até 25 000 000 de euros, devem fornecer à instituição de crédito em que tenham a maior parte das dívidas um estudo de viabilidade que essa instituição de crédito irá avaliar. Não são regidos pelas disposições do Capítulo Α: — os empréstimos de empresas/profissionais já incluídos em cláusulas de acordos estabelecidos nos termos da Lei n.o 128/1975 conforme está em vigor, a menos que essas empresas ou esses profissionais possam demonstrar que o fogo causou danos nas suas instalações, em edifícios, equipamentos mecânicos, matérias-primas ou mercadorias. Para confirmar esses danos, terão de apresentar certificados das autoridades regionais competentes, — os empréstimos de empresas/profissionais contraídos contra a transferência do direito a uma subvenção de um programa de investimento ao abrigo dos regimes de apoio estatal, — os empréstimos de empresas/profissionais incluídos num regime de financiamento, ao abrigo do qual o investimento seja considerado parte de um regime de apoio estatal.» b) Aditam-se os dois números seguintes ao final do Capítulo B [da Decisão n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (GG II 1740/30-8-2007)] «Concessão de empréstimos de capital de exploração a empresas e profissionais»: «As disposições do Capítulo Β acima referidas abrangem as empresas e os profissionais que receberam subvenções do programa de investimentos ao abrigo do regime de apoio estatal, desde que o projeto de investimento tenha sido concluído. As disposições dos capítulos Α e Β acima referidas abrangem as empresas e os profissionais estabelecidos e que operam nas unidades municipais de Αigio, Ακrata, Diakopto, Sympoliteia, Erineos e Aigeira do distrito de Aigialeia da circunscrição administrativa de Achaia e nas unidades municipais de Eleios-Pronnoi e Livathos, na circunscrição administrativa de Kefalonia.»

(20) A Decisão n.o 6391/Β.342/8-2-2008 (JORH 242/Β’/14-2-2008) alterou (de 100 000 euros para 150 000 euros) o montante relativamente ao qual as empresas que pretendessem renegociar as suas dívidas deviam apresentar um estudo de viabilidade. Além disso, prorrogou o prazo de apresentação desses pedidos, de 31 de dezembro de 2007 para 31 de março de 2008.

(21) A Decisão n.o 34227/Β.1123/23-7-2008 (JORH 1548/Β’/5-8-2008) alargou o âmbito geográfico dos regimes, conforme indicado no considerando 25, e voltou a prorrogar o prazo dos pedidos de participação no regime para 31 de agosto de 2008.

(22) A Decisão n.o 57198/Β.2406/28-12-2012 (JORH 3462/Β’/28-12-2012) alterou os regimes de modo a permitir que os beneficiários que não tinham recebido a garantia estatal pedissem a suspensão do reembolso da sua dívida no período de 1 de janeiro de 2012 a 31 de dezembro de 2012. Os mutuários tinham de pagar os juros acumulados durante o período de suspensão. Os beneficiários podiam requerer às instituições financeiras que essa disposição fosse aplicada até 28 de fevereiro de 2013.

(23) As condições para a concessão da garantia estatal foram pormenorizadamente descritas na Decisão n.o 2/54310/0025/13.09.2007 (JORH Β’ 1858/13.9.2007), que dispõe o seguinte: «1) O Estado grego concederá uma garantia num montante de até 80% para a renegociação de dívidas, vencidas ou não, até 25 de agosto de 2007, relativas a empréstimos concedidos pelas instituições de crédito a profissionais e empresas estabelecidos e que operam, independentemente da localização da sua sede social, nas circunscrições administrativas de Messénia, Elia, Arcádia, Lacónia, Evia e no distrito de Aigialeia da circunscrição administrativa de Achaia, municípios afetados pelos incêndios de 2007, de modo constituir um novo empréstimo a reembolsar em prestações semestrais iguais (amortização do capital e dos juros), com um período de carência entre 25 de agosto de 2007 e 31 de dezembro de 2009. A duração total do empréstimo prevista no acordo será de dez (10) anos, incluindo o período de carência. A primeira prestação deste empréstimo será paga em 30 de junho de 2010. A taxa de juro do empréstimo concedido no âmbito do acordo será bonificada e fixada nos termos da Decisão n.o 36579/Β.1666/27.8.2007 do ministro da Economia e das Finanças. A garantia do Estado grego aplicar-se-á a 80% da dívida renegociada e dos juros dessa dívida até ao montante de 20 000 000,00 de euros por empresa. A garantia do Estado grego será igualmente concedida a [pessoas singulares,] empresas comerciais, membros registados das Câmaras do Comércio e profissionais dessas circunscrições administrativas, cujas dívidas a regularizar não excedam o montante de 100 000,00 euros. Os juros relativos ao período de carência são capitalizados em 31 de dezembro de 2009, enquanto a primeira prestação do empréstimo será paga em 30 de junho de 2010. Em caso de não pagamento de três prestações de amortização sucessivas, com os juros correspondentes, ou de três prestações de capital e juros decorrentes do acordo de renegociação da dívida acima referido, o montante total das dívidas renegociadas vence e torna-se exigível. Para que os seus créditos garantidos sejam liquidados pelo Estado, depois de decorrerem três meses desde a terceira prestação, os bancos devem apresentar os documentos comprovativos referidos na Decisão n.o 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006) do ministro da Economia e das Finanças. 2) O Estado grego fornece uma garantia de 80% com vista à concessão de empréstimos para capital de exploração com uma duração de cinco anos, incluindo o período de carência, a profissionais e empresas registados e que operam, independentemente da localização da sede social da empresa, nas circunscrições administrativas de Messénia, Elia, Lacónia, Evia e no distrito de Aigialeia da circunscrição administrativa de Achaia, afetados pelos incêndios de 2007. A taxa de juro dos empréstimos acima referidos é bonificada e fixada nos termos da Decisão n.o 36579/Β.1666/27.8.2007 do ministro da Economia e das Finanças. Estes empréstimos serão concedidos a todas as empresas estabelecidas nestas circunscrições administrativas até 35% do volume de negócios da empresa no ano de 2006 e num máximo de 90 000,00 euros por empresa. O volume de negócios das empresas que não realizaram vendas no ano anterior, 2006, ou que iniciaram a sua atividade entre 1 de janeiro de 2007 e 27 de agosto de 2007, será determinado com base nas compras efetuadas no primeiro semestre de atividade em 2007, multiplicadas por dois (2), e o montante será estabelecido depois de se ter em conta uma taxa de rendibilidade bruta de 45%. Estes empréstimos serão reembolsados em prestações semestrais iguais de capital e juros, com um período de carência para o capital desde a data do pagamento até 31 de dezembro de 2009. A primeira prestação será paga em 30 de junho de 2010. A parte não bonificada dos juros no período de carência será paga pelas empresas. Estes empréstimos serão administrados através de um novo contrato de empréstimo separado. Relativamente aos empréstimos acima referidos, o Estado grego fornecerá a todas as empresas uma garantia para 80% do capital e os respetivos juros no período de carência e no período normal. […] Documentos comprovativos necessários: […] v) Estudo de viabilidade, juntamente com a garantia real proposta (apenas para empresas que requeiram a renegociação de dívidas de montante superior a 100 000,00 euros). O estudo em causa deve incluir o seguinte: a) O passivo total da empresa após a liquidação da sua dívida para com o sistema de crédito, os seus fornecedores, os fundos de seguro, o Estado e o mercado em geral, bem como os acordos sobre as modalidades de reembolso desse passivo; b) As contas publicadas da empresa nos últimos três anos (as empresas com contabilidade B devem apresentar formulários E3 e E9 relativos aos últimos três anos); c) O calendário dos fluxos de tesouraria da empresa para os próximos três anos (receitas e pagamentos); d) A estimativa das receitas e dos lucros da empresa nos próximos três anos; e) O capital de exploração necessário para gerir a empresa e as fontes de financiamento; f) As garantias existentes, a proposta de reestruturação de garantias existentes que cobrem dívidas liquidadas e as novas garantias reais propostas para dívidas a liquidar (apenas se as dívidas forem superiores a 100 000,00 euros). B. As empresas e os profissionais estabelecidos nas circunscrições administrativas acima referidas, que apenas requeiram um novo empréstimo para capital de exploração após os incêndios florestais, devem apresentar os seus requerimentos ao Serviço Geral de Contabilidade Pública, Direção 25, Secção D, acompanhados dos seguintes documentos comprovativos: a) As contas da empresa publicadas nos últimos três anos (as empresas com contabilidade B devem apresentar formulários E3 e E9 relativos aos últimos três anos); b) O calendário dos fluxos de tesouraria da empresa para os próximos três anos (receitas e pagamentos); c) A estimativa das receitas e dos lucros da empresa nos próximos três anos d) Um certificado de registo na câmara da circunscrição administrativa onde a empresa está estabelecida (os profissionais e os criadores de gado devem apresentar um certificado de início de atividade emitido pela administração fiscal local); e) O formulário pertinente, preenchido e assinado, do Serviço Geral de Contabilidade Pública para a «Avaliação da viabilidade das empresas que requerem uma garantia do Estado grego», disponível no seu sítio Web (www.mof-glk.gr). Não é exigida a prestação de garantias reais para cobrir novos empréstimos de capital de exploração para todas as categorias de empresas. Os requerimentos e estudos de viabilidade serão avaliados pelo Conselho de Administração e Avaliação da responsabilidade pelas garantias do Estado grego (artigo 37.o da Lei n.o 3458/2006, GG I 94/8.5.2006), antes da aprovação final da prestação da garantia em conformidade com as disposições da legislação nacional e da legislação da União (artigos 87.o e 88.° do Tratado CE), juntamente com as garantias existentes e propostas, que cobrirão a dívida a renegociar na totalidade (quando necessário).»

(24) O artigo 2.o, n.o 7, da Lei n.o 3816/2010 (JORH 6/Α’/26.1.2010), alterado pelo artigo 21.o, n.o 5, da Lei n.o 3867/2010 (JORH 128/A’/3.8.2010), conferiu aos beneficiários dos empréstimos contraídos ao abrigo da Decisão n.o 2/54310/0025/13.09.2007 (JORH Β’ 1858/13.9.2007) o direito de pedirem até 30 de agosto de 2010, retroativamente desde 1 de janeiro de 2010, uma suspensão por dois anos do pagamento da amortização do capital, com a prorrogação correspondente do prazo contratual do empréstimo e com pagamentos de juros, durante a suspensão, consentâneos com a periodicidade prevista no contrato. Os mutuários eram os responsáveis pelo pagamento dos juros. A Decisão n.o 2/22475/0025/25.04.2012 (JORH Β’ 1346), alterada pela Decisão n.o 2/52027/0025/30.08.2012 (JORH Β’ 2404) e pela Decisão n.o 2/1755/0025/20.02.2013 (JORH Β’ 465/27.02.2013), permitiu conceder uma prorrogação dessa suspensão de 1 de janeiro de 2012 até 31 de dezembro de 2012, com base num pedido apresentado para esse efeito à instituição financeira até 28 de fevereiro de 2013. A Decisão n.o 2/38310/0025/14.05.2014 (JORH Β’ 1262/16.05.2014) permitiu conceder uma nova suspensão, desde 31 de dezembro de 2013 até 31 de dezembro de 2014, enquanto a Decisão n.o 2/43758/0025/29.06.2015 (JORH Β’ 1289/29.06.2015) permitiu conceder outra suspensão, para os empréstimos que venciam após 1 de janeiro de 2017, desde 31 de dezembro de 2013 até 31 de dezembro de 2016.

4. Âmbito geográfico das medidas

(25) Inicialmente, os regimes de auxílio foram aplicados nas circunscrições administrativas de Messénia, Elia, Arcádia, Lacónia, Evia e no distrito de Aigialeia da circunscrição administrativa de Achaia. A sua aplicação foi posteriormente alargada aos municípios de Aigio, Akrata Diakoptou, Sumpoliteias, Erineou kai Aigeiras na zona de Aigeira da circunscrição administrativa de Achaia, bem como aos municípios de Eleiou-Pronon kai Leivathous da circunscrição administrativa de Kefalonia, em conformidade com a Decisão n.o 46082/Β.2123/24-10-2007 (JORH 2139/Β’/2-11-2007) e, especificamente para as garantias estatais, em conformidade com a Decisão n.o 2/86490/0025/31.12.2007 (JORH B’ 2493/31.12.2007), bem como aos municípios de Argalasti e Afeton e aos povoados de Agia Paraskevi, Zormiadon, Porou e Troulou do município de Skiathos na circunscrição administrativa de Magnésia, em conformidade com a Decisão n.o 34227/Β.1123/23-7-2008 (JORH 1548/Β’/5-8-2008) e, especificamente para as garantias estatais, em conformidade com a Decisão n.o 2/57144/0025/20.08.2008 (JORH B’ 1732/28.08.2008).

5. Duração

(26) A Decisão Ministerial n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (JORH 1740/Β’/30-8-2007) do ministro da Economia e das Finanças, que instituiu os regimes de auxílios estatais (com alterações subsequentes), foi publicada em 30 de agosto de 2007 e continua em vigor, segundo as informações fornecidas pelas autoridades gregas.

(27) As autoridades gregas indicaram que os beneficiários tiveram de apresentar os seus requerimentos até 31 de dezembro de 2007, embora no caso de Argalasti, de Afeton e dos povoados de Agia Paraskevi, Zormiadon, Porou e Troulou do município de Skiathos, na circunscrição administrativa de Magnésia, os requerimentos devessem ser apresentados até 31 de outubro de 2008. A duração dos empréstimos no âmbito do regime A (ver considerando 14) era de 10 anos e no âmbito do regime B (ver considerando 14) de cinco anos. Os empréstimos foram concedidos até 31 de dezembro de 2010. As garantias estatais estavam associadas a operações financeiras específicas (ou seja, a empréstimos relacionados com a renegociação da dívida no âmbito do regime A e com a supramencionada duração de 10 anos ou a empréstimos de capital de exploração no âmbito do regime B e com a supramencionada duração de cinco anos).

6. Montante estimado do alegado auxílio

(28) As autoridades gregas informaram a Comissão de que as bonificações de juros concedidas aos beneficiários ascenderam, no total, a 192 771 140,81 euros. Especificamente, uma das beneficiárias, a Sogia Ellas e suas filiais, recebeu uma bonificação de juros no valor de 8 293 527,92 euros, não tendo sido concedida qualquer garantia estatal a essa empresa. Quanto às garantias estatais, as autoridades gregas indicaram que o montante total dos empréstimos ascendeu a 146 969 403,78 euros e o montante total garantido pelo Estado grego a 117 575 523,04 euros. As autoridades gregas informaram a Comissão de que as instituições de crédito já tinham enviado pedidos para a execução da garantia de 396 empréstimos (correspondentes a 298 beneficiários) num montante total de 55 233 316,43 euros. As autoridades gregas assinalaram que, dos 76 pedidos de execução avaliados aquando da apresentação das informações em fevereiro de 2018, a garantia estatal foi ativada em 62 casos, pelo que o Estado grego pagou às instituições de crédito um montante de 6 836 810,80 euros. Estes cálculos são provisórios, dado que as autoridades gregas ainda estão a tratar a informação para confirmar os beneficiários e montantes finais.

7. Beneficiários

(29) Os regimes de auxílios parecem estar abertos, nomeadamente (8), a todas as empresas que se dediquem à produção, à transformação e à comercialização dos produtos agrícolas enumerados do anexo I do TFUE, e à atividade florestal, desde que estejam estabelecidas e operem numa das regiões a que os regimes de auxílios são aplicáveis, independentemente da localização da sua sede social (ver considerando 15).

(30) De acordo com as estimativas provisórias das autoridades gregas, , empresas (incluindo a Sogia Ellas e suas filiais) beneficiaram de bonificações de juros e 746 empresas de garantias estatais.

8. Custos elegíveis

(31) Os custos elegíveis parecem ter sido os encargos de exploração de empresas estabelecidas e com atividade numa das regiões a que os regimes de auxílios são aplicáveis, independentemente da localização da sua sede social. Caso estas empresas não exercessem atividades económicas eram excluídas dos regimes. Se tivessem mais de uma unidade de produção, podiam receber auxílios, ao abrigo dos regimes, relativamente às atividades das unidades estabelecidas e com atividade nas regiões afetadas. No que diz respeito ao regime B, designadamente, os beneficiários podiam obter empréstimos de montantes até 35% do volume de negócios da sua unidade de produção estabelecida e com atividade nas regiões afetadas, independentemente da localização da sede social da empresa.

9. Forma e intensidade do auxílio

(32) O auxílio é concedido sob a forma de garantias estatais e bonificações de juros. As garantias estatais cobriam 80% do empréstimo, incluindo os respetivos juros. Quanto às bonificações de juros, para os empréstimos renegociados, o auxílio ascendia a 100% no período de carência e a 50% no período remanescente do empréstimo. Para os novos empréstimos, as bonificações de juros variavam entre 30% e 100% , conforme descrito no considerando 15.

III. Dúvidas manifestadas pela Comissão na decisão de início do procedimento

1. Existência de auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE

(33) A fim de proceder de forma estruturada à apreciação se os regimes em apreço preenchiam as condições do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Comissão analisou separadamente os dois instrumentos utilizados em cada um deles: a bonificação de juros, por um lado, e a garantia estatal, por outro.

Bonificação de juros

(34) A bonificação de juros concedida pelo Estado grego ao abrigo da Decisão n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (JORH 1740/Β’/30-8-2007), sucessivamente alterada e completada, preenchia todas as condições do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Essa bonificação era concedida pelo Estado grego e conferia uma vantagem clara, uma vez que tornava o custo do empréstimo muito mais barato e, em alguns casos e por alguns períodos, o isentava até de juros, conforme se descreve em pormenor no considerando 15.

(35) Além disso, a condição de seletividade estava igualmente preenchida, uma vez que os beneficiários se restringiam às empresas com estabelecimentos nas regiões afetadas pelos incêndios de 2007, tal como previsto no considerando 25.

(36) No que se refere à condição de distorção da concorrência, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o simples facto de a posição concorrencial de uma empresa ser reforçada em relação às empresas concorrentes, devido à concessão de uma vantagem económica que, de outra forma, não teria recebido no exercício normal da sua atividade, aponta para uma eventual distorção da concorrência (9). No caso em apreço, a posição concorrencial dos beneficiários foi reforçada pela vantagem económica conferida pela medida nacional, pelo que essa medida era suscetível de falsear a concorrência. O auxílio a uma empresa é suscetível de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros quando a empresa exerce atividade num mercado aberto ao comércio intra-UE (10). Os beneficiários dos auxílios em apreço exerciam a sua atividade no mercado altamente competitivo dos produtos agrícolas e florestais. Além disso, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, não existe limiar ou percentagem abaixo dos quais se possa considerar que as trocas comerciais entre os Estados-Membros não são afetadas. Mesmo a importância relativamente fraca de um auxílio ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária não impedem a priori a eventualidade de as trocas entre Estados-Membros serem afetadas (11). As trocas comerciais de produtos agrícolas e florestais na União Europeia são substanciais. A medida em apreço era, por conseguinte, suscetível de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.

(37) Afigurou-se, por conseguinte, que relativamente à bonificação de juros, todas as condições do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE estavam preenchidas.

Garantia estatal

(38) Com a Decisão n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (JORH 1740/Β’/30-8-2007), sucessivamente alterada e completada, o Estado grego decidiu também conceder a sua garantia às empresas com estabelecimentos nas regiões afetadas pelos incêndios de 2007. As condições para a concessão desta garantia foram estabelecidas em pormenor pela Decisão n.o 2/54310/0025/13.09.2007 (JORH Β’ 1858/13.9.2007), sucessivamente alterada e completada. Conforme afirmado na secção 2.1 da comunicação da Comissão relativa às garantias (12), os critérios gerais do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE aplicam-se igualmente às garantias. Com efeito, as garantias diretamente concedidas pelo Estado podem constituir um auxílio estatal. A vantagem proporcionada por uma garantia estatal reside no facto de o risco associado à garantia ser assumido pelo Estado. Essa assunção do risco deveria, normalmente, ser remunerada através de um prémio adequado. Quando o Estado renuncia ao pagamento do prémio, existe simultaneamente um benefício para a empresa que obtém a garantia estatal e uma utilização de recursos do Estado. No caso em apreço, a garantia foi, por conseguinte, concedida através de recursos estatais. A comunicação da Comissão relativa às garantias especifica ainda que, mesmo que se venha a verificar que o Estado não tem de efetuar qualquer pagamento por força da garantia, pode existir, não obstante, um auxílio estatal.

(39) A vantagem decorrente da garantia concedida no âmbito dos regimes de auxílio é evidente. Conforme indicado na secção 2.3. da comunicação da Comissão relativa às garantias, se o mutuário não for obrigado a pagar um prémio, ou pagar um prémio muito reduzido, obtém uma vantagem. Além disso, em comparação com uma situação sem garantia, a garantia estatal permite que os mutuários obtenham para os seus empréstimos melhores condições financeiras do que as normalmente disponíveis nos mercados financeiros.

(40) O facto de os beneficiários do regime A terem tido de fornecer garantias se a sua dívida renegociada excedesse 100 000,00 euros (ver considerando 23), não alterou a apreciação de que, mesmo nestes casos, existia um elemento de auxílio na garantia estatal concedida. As observações pertinentes da Comissão na sua Decisão 2012/320/UE (13), confirmadas pelo Tribunal Geral no seu acórdão no processo T-150/12 (14), também se aplicavam no presente caso. Deste modo, mesmo tendo os beneficiários fornecido garantias, a garantia estatal constituía um auxílio, uma vez que dependia de o poder discricionário do Estado fazer ou não uso dos direitos que lhe assistiam com base nos contratos de garantia, se os beneficiários não reembolsassem os empréstimos. Era este o caso, porque a base jurídica dos regimes parecia não conter qualquer disposição que previsse a ativação automática dos contratos de garantia se os beneficiários não pagassem os empréstimos. Por último, não era claro se a garantia devia cobrir, em todos os casos, o montante total do empréstimo. Também não era claro se a garantia desempenhava algum papel no cálculo do prémio aplicável (caso existisse).

(41) A secção 3.4. da comunicação da Comissão relativa às garantias estabelece uma lista de condições que, quando cumulativamente preenchidas, excluiriam a existência de um auxílio estatal. Afigura-se que a medida em apreço não preenchia todas essas condições. Em especial, o acesso aos regimes não parecia estar vedado a mutuários que experimentassem dificuldades financeiras, como exigido pela alínea a) da secção 3.4. da comunicação da Comissão relativa às garantias. As autoridades gregas alegaram que as empresas em dificuldade estavam excluídas dos regimes, uma vez que se exigia às empresas que apresentassem estudos de viabilidade antes de receberem a garantia estatal. Contudo, o texto da Decisão n.o 2/54310/0025/13.09.2007 (JORH Β’ 1858/13.9.2007), reproduzido no considerando 23, indica que a obrigação de apresentar um estudo de viabilidade se aplicava apenas às empresas que requeressem a renegociação de uma dívida de montante superior a 100 000,00 euros. Por conseguinte, no caso dos restantes beneficiários no âmbito do regime A e no de todos os beneficiários no âmbito do regime B, parecia não existir qualquer exclusão das empresas em dificuldade. Além disso, com base no raciocínio formulado nos considerandos 88 e 89 da Decisão 2012/307/UE da Comissão (15), a Comissão não podia aceitar este argumento à luz da supracitada decisão ministerial. Nessa decisão afirmava-se que o estudo de viabilidade incluirá «o passivo total da empresa após a liquidação da sua dívida para com o sistema de crédito, os seus fornecedores, os fundos de seguro, o Estado e o mercado em geral, bem como os acordos sobre as modalidades de reembolso desse passivo». Não se podia excluir, portanto que o auxílio fosse concedido a empresas em dificuldade, uma vez que o próprio estudo de viabilidade era tido em conta na regularização das dívidas ao abrigo do regime A. Por outras palavras, o estudo de viabilidade centrava-se nas perspetivas de viabilidade dos beneficiários após a regularização das suas dívidas ao abrigo do regime A. Isto significa que os requerentes podiam estar em dificuldade no momento da realização do estudo e, ainda assim, beneficiarem do regime A por se preverem possibilidades de regresso a uma situação de viabilidade depois de receberem o auxílio.

(42) Além disso, no que diz respeito à alínea d) da secção 3.4. da comunicação da Comissão relativa às garantias, não ficou claro se os beneficiários pagavam ou não algum prémio e, caso o fizessem, qual era a base de cálculo desse prémio para refletir um preço de mercado para cada garantia. Nas bases jurídicas dos regimes não se faz referência a um cálculo, e as autoridades gregas não disseram nos ofícios referidos no considerando 2 que a concessão de garantias estatais estava sujeita à obrigação de pagamento de um prémio. Era, por conseguinte, duvidoso que as condições do regime tivessem sido estabelecidas com base numa avaliação realista do risco de forma a que os eventuais prémios pagos pelos beneficiários assegurassem, com grandes probabilidades, o autofinanciamento do regime.

(43) Por conseguinte, pareceu não ter existido uma avaliação correta e progressiva da capacidade de autofinanciamento do regime, nem uma revisão anual da adequação do nível dos prémios — caso existissem — ou o seu eventual ajustamento para que os regimes continuassem a autofinanciar-se. As bases jurídicas dos regimes também nada diziam sobre o assunto. Consequentemente, a condição referida na alínea e) da secção 3.4. da comunicação da Comissão relativa às garantias também não estava preenchida.

(44) Era ainda duvidoso que, caso fossem cobrados prémios pelas garantias estatais ao abrigo desses regimes, tais prémios cobrissem, em conformidade com a alínea f) da secção 3.4 da comunicação da Comissão relativa às garantias, os riscos normais associados à concessão da garantia, os custos administrativos do regime e uma remuneração anual de um capital adequado, mesmo que este não tenha ainda sido constituído ou apenas tenha sido constituído parcialmente. Por conseguinte, era questionável que os prémios estivessem em conformidade com os preços de mercado.

(45) Constatava-se, além disso, que os regimes não determinavam as empresas elegíveis em termos de notação, que é uma condição de transparência prevista na alínea g) da secção 3.4 da comunicação da Comissão relativa às garantias.

(46) Quando a decisão de início do procedimento foi adotada, não havia nada que demonstrasse que eram aplicáveis aos regimes em apreço as opções enunciadas na secção 3.5 da comunicação da Comissão relativa às garantias: utilização de prémios respeitantes ao limiar de segurança em regimes de garantias a favor das PME ou utilização de prémios únicos em regimes de garantias a favor das PME. Não era possível excluir que as PME fossem beneficiadas por esses regimes.

(47) Por conseguinte, a Comissão não podia excluir a existência de auxílio estatal com base nas condições da secção 3.4 da comunicação relativa às garantias. Pelo contrário, as garantias estatais das medidas em apreço constituíam um auxílio estatal, uma vez que preenchiam as condições pertinentes do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(48) No que se refere à imputabilidade das medidas ao Estado, era evidente que as garantias estatais eram fornecidas pelo Estado grego.

(49) Na decisão de início do procedimento, a Comissão observou que, nos termos da Decisão n.o 2/54310/0025/13.09.2007 (JORH Β’ 1858/13.9.2007), o Conselho de Gestão e Avaliação da responsabilidade pelas garantias do Estado grego era responsável pela avaliação de todos os pedidos antes da concessão das garantias estatais (16). Deste modo, a sua ação era imputável ao Estado e as autoridades gregas não podiam alegar que era possível revogar as garantias estatais ex tunc por algumas das condições para a sua concessão não existirem quando foram concedidas.

(50) No que diz respeito à utilização de recursos estatais, as garantias estatais permitiam que os riscos associados às garantias fossem assumidos pelo Estado. Por conseguinte, as garantias estatais em causa colocaram os recursos estatais em risco, uma vez que a sua execução tinha de ser paga através do orçamento de Estado. Acresce que qualquer garantia que não fosse adequadamente remunerada implicava uma perda de recursos financeiros para o Estado. As bases jurídicas para a prestação das garantias estatais não previam o pagamento de qualquer prémio pelos beneficiários. De acordo com as informações ao dispor da Comissão à data da decisão de início do procedimento, afigura-se que nenhum prémio terá sido pago pelas empresas que beneficiaram das garantias, pelo que estas não foram adequadamente remuneradas.

(51) As empresas beneficiárias das garantias obtiveram uma vantagem, uma vez que, segundo as informações disponíveis, não tiveram de pagar um prémio (caso existisse) correspondente ao que um operador numa economia de mercado poderia exigir pela prestação de tal garantia. Não se podia excluir também que alguns beneficiários não tivessem conseguido ou não estivessem em condições de obter qualquer garantia ou empréstimo no mercado (mediante o pagamento de um prémio ou de uma taxa de juro), correspondendo, neste caso, a sua vantagem ao montante efetivamente coberto pela garantia estatal.

(52) Quanto à seletividade, à distorção da concorrência ou aos efeitos sobre as trocas comerciais, aplicavam-se os mesmos argumentos descritos nos considerandos 35 e 36. Estas condições estão, assim, igualmente preenchidas.

(53) À data da decisão de início do procedimento, afigurava-se, portanto, que, no caso das garantias estatais para os empréstimos, as condições do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE se encontravam preenchidas.

2. Ilegalidade dos regimes de auxílios

(54) Tendo em conta que as medidas já tinham sido aplicadas sem serem notificadas à Comissão, o auxílio concedido no âmbito dos regimes era um auxílio ilegal na aceção do artigo 1.o, alínea f), do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (17).

3. Compatibilidade do auxílio com o mercado interno

(55) Tendo determinado que os regimes constituíam um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, era necessário avaliar se o auxílio poderia ser considerado compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 2 ou n.o 3, do TFUE.

(56) A Grécia invocou a possível compatibilidade do auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE.

(57) A aplicabilidade geográfica dos regimes está limitada às regiões afetadas por grandes incêndios que, no entender das autoridades gregas, podem ser considerados uma calamidade natural. A Comissão tem considerado que os incêndios florestais de origem natural são calamidades naturais, enquanto os incêndios importantes que causem perdas extensamente generalizadas constituem acontecimentos extraordinários. Esta distinção em nada afetou a apreciação, uma vez que tanto as calamidades naturais como os acontecimentos extraordinários têm de ser avaliados ao abrigo da mesma derrogação existente no artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE como auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários.

(58) Uma vez que os regimes de auxílios em apreço não foram notificados, para que a derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE lhes fosse aplicável era essencial que cumprissem as normas em matéria de auxílios estatais que estavam em vigor à data da sua concessão. Segundo as informações fornecidas pelas autoridades gregas, esses regimes estavam em execução desde 25 de agosto de 2007. A compatibilidade dos regimes em apreço com o mercado interno foi, assim, analisada à luz das normas em matéria de auxílios estatais aplicáveis nesse período. Estas normas eram as Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal no período 2007-2013 («Orientações de 2007-2013») (18) e, nomeadamente, a secção V.B.2 para o setor agrícola e a secção VII para o setor florestal.

(59) Tendo em conta as dúvidas formuladas no considerando 40 a respeito da exclusão das empresas em dificuldade pelos regimes em apreço, a Comissão esclareceu uma questão no momento da decisão de início do procedimento. O auxílio a empresas em dificuldade só podia ser considerado compatível se satisfizesse as condições das Orientações da Comissão relativas aos auxílios de emergência e à restruturação (a seguir «Orientações E&R») (19), aplicáveis na altura em que foram concedidos auxílios ao abrigo dos regimes em apreço. A única exceção prevista para a concessão de auxílios a empresas em dificuldade refere-se aos auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários, a que as Orientações E&R não se aplicavam, conforme se afirma nos pontos 19 e 20 dessas orientações. Daqui resulta que a secção seguinte Auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários analisa todas as empresas, independentemente da sua viabilidade quando o auxílio foi concedido, enquanto a secção Auxílios destinados a promover ou a facilitar o desenvolvimento de certas regiões económicas se divide entre empresas em boa situação financeira, por um lado, e empresas em dificuldade abrangidas pelo âmbito de aplicação das Orientações E&R, por outro.

Auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários

(60) No que diz respeito aos auxílios concedidos no setor agrícola, a Comissão tinha de verificar a existência da calamidade natural ou do acontecimento extraordinário invocados para justificar a concessão dos auxílios e se as seguintes condições cumulativas referidas na secção V.B.2 das Orientações de 2007-2013 foram preenchidas: a) Os danos relativamente aos quais a compensação foi concedida foram uma consequência direta comprovada da calamidade natural ou do acontecimento extraordinário; b) O auxílio não resultou na sobrecompensação dos danos, remediando apenas os danos causados pela calamidade natural ou pelo acontecimento extraordinário. Para o efeito devia ter sido efetuada uma avaliação tão precisa quanto possível dos danos e a respetiva compensação devia ter sido calculada a nível do beneficiário individual, deduzindo-se dos montantes do auxílio quaisquer pagamentos recebidos, por exemplo, no âmbito de apólices de seguros.

(61) A base jurídica dos regimes em apreço identifica as áreas afetadas pelos incêndios. Uma vez que a Comissão tem considerado sistematicamente, nos seus instrumentos jurídicos em matéria de auxílios estatais, que os incêndios florestais de origem natural são calamidades naturais, enquanto os incêndios importantes que causem perdas extensamente generalizadas constituem acontecimentos extraordinários na aceção do artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE (20), as empresas que sofreram danos causados pelos incêndios em causa, independentemente da apreciação jurídica dos mesmos como calamidades naturais ou acontecimentos extraordinários, podiam beneficiar de auxílios pelos danos sofridos em consequência direta desses eventos.

(62) Contudo, os regimes em apreço não definiram os danos nem estabeleceram qualquer elo entre o auxílio e os danos sofridos em consequência dos incêndios. Pelo contrário, o único elo entre os beneficiários e os incêndios residia no facto de os primeiros estarem estabelecidos e com atividade numa das regiões afetadas pelos incêndios, independentemente da localização da sua sede social, como se deduzia da resposta das autoridades gregas citada no considerando 18. Por conseguinte, os beneficiários podiam não ter sofrido quaisquer danos e, caso os tivessem sofrido, a base jurídica dos regimes de auxílio não exigia que esses danos tivessem sido diretamente causados pelos incêndios (21).

(63) Além disso, a alteração seguinte da Decisão n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (JORH 1740/Β’/30-8-2007) pela Decisão n.o 46082/Β.2123/24-10-2007 (JORH 2139/Β’/2-11-2007) era reveladora de que o elo direto entre os eventuais danos sofridos e os incêndios não constituía uma das condições para a concessão dos auxílios, como se pode deduzir do excerto citado no considerando 19. Essa alteração excluía os empréstimos existentes que já tivessem sido renegociados no passado da aplicação do capítulo A da Decisão n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (JORH 1740/Β’/30-8-2007), nomeadamente a renegociação da dívida com bonificação dos juros. Apenas estabelecia uma exceção para as empresas que pudessem «demonstrar que o fogo causou danos, nas suas instalações, em edifícios, equipamentos mecânicos, matérias-primas ou mercadorias. Para confirmar esses danos, ter[iam] de apresentar certificados das autoridades regionais competentes». Porém, se no quadro geral do regime existisse um elo direto entre os danos e os incêndios, este excerto não faria sentido, uma vez que todos os beneficiários teriam, por definição, de ter sofrido danos diretamente causados pelos incêndios. Assim, a contrario, a única conclusão lógica que se podia extrair dessa alteração era a de que nem todos os beneficiários tinham de ter sofrido danos causados pelos incêndios.

(64) Além disso, as bases jurídicas dos regimes não pareciam conter qualquer método para efetuar uma avaliação tão precisa quanto possível dos danos sofridos pelas empresas em consequência direta dos incêndios, nem determinaram os custos elegíveis com base nesses danos. No considerando 62 foi já constatado que os regimes não estabelecem a existência de um elo direto entre os incêndios e os danos por estes efetivamente causados aos beneficiários. Pelo contrário, de acordo com o texto citado no considerando 15, o montante do auxílio foi, em última análise, determinado pelo montante do empréstimo para o qual a bonificação de juros e a garantia estatal foram concedidas. Porém, o montante do próprio empréstimo foi deixado em aberto no caso do regime A. No caso do regime B, era determinado com base no volume de negócios de cada empresa.

(65) Além disso, os regimes não pareciam prever qualquer mecanismo para fiscalizar a cumulação dos auxílios concedidos no âmbito destes regimes com auxílios concedidos ao abrigo de outros regimes, a fim de evitar uma eventual sobrecompensação dos danos sofridos pelos beneficiários a nível individual em consequência dos incêndios em causa. Acresce que, nos casos em que uma empresa tinha efetivamente sofrido danos causados pelos incêndios, os regimes não incluíam disposições que excluíssem do auxílio os pagamentos recebidos, por exemplo, no âmbito de apólices de seguros, em relação aos mesmos danos.

(66) No que diz respeito aos auxílios concedidos no setor florestal, estabelecia-se uma distinção entre os auxílios estatais destinados à conservação, à melhoria, ao desenvolvimento e à manutenção das florestas devido às suas funções ecológicas, protetoras e recreativas, e os auxílios estatais destinados a florestas utilizadas para fins comerciais. Relativamente aos primeiros, a secção VII das Orientações de 2007-2013 prevê a possibilidade de aprovar auxílios estatais para a recuperação das florestas danificadas, designadamente, por incêndios. Segundo essa política, o ponto 174, alínea c), das Orientações de 2007-2013 dispunha que não devia ser autorizado qualquer auxílio para o abate comercialmente viável ou a regeneração após abate ou para a instalação e manutenção de qualquer plantação sem benefícios ambientais ou recreativos comprovados. A contrario, a compatibilidade dos auxílios concedidos a florestas utilizadas para fins comerciais devia ser diretamente avaliada nos termos do artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE, dada a inexistência de orientações da Comissão aplicáveis nessa matéria.

(67) Quanto aos auxílios a florestas que não são utilizadas para fins comerciais, nos termos do ponto 175, alínea a), das Orientações de 2007-2013, era necessário demonstrar que os auxílios contribuíam diretamente para preservar ou reconstituir as funções ecológica, protetora e recreativa das florestas, a biodiversidade e um ecossistema florestal saudável. Pode ser este o caso se o auxílio for concedido para planear e proceder à recuperação de florestas danificadas pelos fogos, quando essas medidas tiverem por objetivo principal preservar ou reconstituir o ecossistema florestal e a biodiversidade ou a paisagem tradicional. No entanto, não podem ser concedidos auxílios para o abate cujo objetivo principal seja a extração comercialmente viável de madeira nem para a regeneração quando as árvores abatidas forem substituídas por árvores equivalentes. Devido à ausência de elo entre os auxílios e os danos causados pelos incêndios, a Comissão tinha dúvidas de que estas condições estivessem preenchidas em todos os auxílios concedidos ao abrigo destes regimes a florestas não utilizadas para fins comerciais. A Comissão duvidava também que o objetivo principal desses auxílios fosse a reconstituição do ecossistema florestal e da biodiversidade ou da paisagem tradicional, visto que as bases jurídicas dos regimes de auxílios não continham nada nesse sentido.

(68) Como já foi referido, os auxílios a florestas utilizadas para fins comerciais devem ser diretamente avaliados nos termos do artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE. Em consonância com a prática decisória (22), os danos relativamente aos quais uma compensação é concedida devem ser uma consequência direta comprovada da calamidade natural ou do acontecimento extraordinário. O auxílio não deve resultar na sobrecompensação dos danos; apenas deve remediar os danos causados pela calamidade natural ou pelo acontecimento extraordinário. Todas as formas de auxílio, por beneficiário, estão limitadas aos danos materiais ocorridos. Ainda assim, a apreciação do cumprimento das condições referidas nos considerandos 62-65 para o setor agrícola aplicava-se mutatis mutandis ao setor florestal. A Comissão expressou igualmente dúvidas quanto à existência de um elo direto entre os danos e os incêndios, bem como de medidas para evitar a sobrecompensação. Por último, as bases jurídicas dos regimes não pareciam limitar os auxílios aos danos materiais ocorridos.

(69) À luz dessas observações, a Comissão considerou, na decisão de início do procedimento (ver considerando 67 da decisão), que as informações fornecidas pelas autoridades gregas não confirmavam o argumento de que os regimes em apreço se destinavam, pela sua natureza e o seu modo de funcionamento, a remediar os danos causados por calamidades naturais ou acontecimentos extraordinários. A Comissão tinha, assim, sérias dúvidas de que eles fossem compatíveis com o artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE.

Auxílios destinados a promover ou a facilitar o desenvolvimento de certas regiões económicas

(70) Na decisão de início do procedimento (ver considerando 68 da decisão), foi afirmado que não se podia excluir que as empresas recebessem auxílio ao abrigo dos regimes em apreço sem terem sido afetadas pelos incêndios, e que esse auxílio não era, assim, compatível com as regras em matéria de auxílios estatais previstas no artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE. Por conseguinte, a compatibilidade devia ser também analisada à luz do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.

(71) Nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, os auxílios podem ser considerados compatíveis com o mercado interno, se forem destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum. As autoridades gregas não alegaram que os regimes de auxílios estatais em causa estavam abrangidos pelo artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.

(72) Na fase da decisão de início do procedimento, não parecia existir para as empresas em boa situação financeira qualquer base jurídica adequada em matéria de auxílios estatais ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Os auxílios concedidos ao abrigo dos regimes em apreço afiguravam ser auxílios ao funcionamento, que são incompatíveis com o TFUE.

(73) No que diz especificamente respeito às empresas em dificuldade, tendo em conta as dúvidas suscitadas no considerando 40 sobre a possibilidade de alguns dos beneficiários serem empresas nessa situação, a Comissão examinou se os auxílios podiam ser considerados compatíveis ao abrigo do instrumento de direito da União aplicável à data da sua concessão. De acordo com o ponto 145 das Orientações de 2007-2013, bem como dos pontos 19 e 20 das Orientações E&R, os auxílios de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade nos setores agrícola e florestal serão avaliados de acordo com as Orientações E&R. A avaliação não se restringiu aos regimes de auxílios concedidos a PME pelos mesmos motivos referidos no considerando 46.

(74) Segundo o ponto 15 das Orientações E&R, os auxílios de emergência proporcionam um breve período de remissão, não superior a seis meses, a uma empresa com dificuldades. Os regimes de auxílios em apreço pareciam ter uma duração de 10 anos no caso do regime A e de cinco anos no caso do regime B, como referido no considerando 15. Por conseguinte, não se podia considerar que os auxílios concedidos no seu âmbito fossem auxílios de emergência.

(75) Nos termos do ponto 17 das Orientações E&R, uma restruturação faz parte de um plano exequível, coerente e de grande envergadura, destinado a restaurar a viabilidade a longo prazo de uma empresa. A restruturação inclui normalmente um ou mais dos seguintes elementos: a reorganização e racionalização das atividades da empresa numa base mais eficiente, que a conduz normalmente a abandonar as atividades deficitárias, a restruturação das atividades cuja competitividade pode ser restaurada e, por vezes, a diversificação para novas atividades rendíveis. Normalmente, a restruturação industrial deve ser acompanhada de uma restruturação financeira (injeções de capital, redução do passivo). Em contrapartida, uma restruturação para efeitos das Orientações E&R não pode limitar-se apenas a uma ajuda financeira destinada a colmatar os prejuízos anteriores, sem uma intervenção a nível das causas desses prejuízos.

(76) Em conformidade com o ponto 35 das Orientações E&R, o plano de restruturação, cuja vigência deve ser o mais reduzida possível, deve permitir restabelecer num período razoável a viabilidade a longo prazo da empresa, com base em hipóteses realistas no que diz respeito às condições futuras de exploração; uma restruturação deve implicar o abandono das atividades que, mesmo após a restruturação, continuariam a ser estruturalmente deficitárias.

(77) Segundo os pontos 38 e 39 das Orientações E&R, a fim de garantir que os efeitos negativos sobre as trocas comerciais são tanto quanto possível minimizados, de modo que os efeitos positivos prosseguidos compensem os efeitos negativos, devem ser tomadas medidas compensatórias. Essas medidas podem incluir a alienação de ativos, a redução da capacidade ou da presença no mercado e a redução de barreiras à entrada nos mercados em causa.

(78) O ponto 45 das Orientações E&R dispõe que, para limitar o efeito de distorção, é conveniente evitar que o auxílio seja concedido sob uma forma ou num montante que leve a empresa a dispor de liquidez excedentária que poderia consagrar a atividades agressivas suscetíveis de provocar distorções no mercado e que não estariam associadas ao processo de restruturação, e que o auxílio não deve servir de qualquer modo para financiar novos investimentos que não sejam indispensáveis para restaurar a viabilidade.

(79) Na fase da decisão de início do procedimento, não parecia haver nenhum plano de restruturação (na aceção das Orientações E&R) associado a qualquer das medidas, pelo que era impossível analisar a conformidade com as Orientações E&R. Partindo do princípio de que algumas medidas foram concedidas a empresas em dificuldade, as medidas pareciam ser meros auxílios financeiros destinados a colmatar os prejuízos anteriores sem uma intervenção a nível das causas desses prejuízos.

(80) Tendo em conta todos estes elementos, na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas sobre a conformidade dos regimes de auxílios com as Orientações E&R (ver considerando 78 da decisão de início do procedimento). A Comissão tinha dúvidas quanto à compatibilidade dos regimes de auxílios com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, tanto no caso das empresas em boa situação financeira como no das empresas em dificuldade.

Eventual compatibilidade com outras derrogações previstas no artigo 107.o do TFUE

(81) Aquando da decisão de início do procedimento (ver o seu considerando 79) a Comissão considerou que os beneficiários, os custos elegíveis e as intensidades de auxílio das medidas de auxílio estatal apreciadas não pareciam estar abrangidos pelo âmbito do Regulamento (UE) n.o 702/2014 da Comissão (23) («Regulamento de isenção por categoria»), nos termos do qual certas categorias de auxílio seriam compatíveis com o mercado interno ao abrigo dos artigos 107.o e 108.° do TFUE.

(82) No que respeita à aplicabilidade das outras derrogações previstas no TFUE, a Comissão entendeu que os auxílios não podiam ser abrangidos pela derrogação do artigo 107.o, n.o 2, alínea a), do TFUE, uma vez que não eram auxílios de caráter social nem auxílios abrangidos pelo artigo 107.o, n.o 2, alínea c), do TFUE. O mesmo se aplicava às isenções previstas no artigo 107.o, n.o 3, alíneas a), b) e d) do TFUE, dado que os auxílios em apreço não se destinavam a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, nem a fomentar a realização de projetos importantes de interesse europeu comum, sanar uma perturbação grave da economia ou promover a cultura e a conservação do património.

Considerações finais

(83) Por último, importa observar que, em conformidade com o princípio de Deggendorf, enunciado no acórdão do Tribunal Geral nos processos apensos T-244/93 e T-486/93, o pagamento de qualquer auxílio ao abrigo dos regimes de auxílio a qualquer empresa que tenha anteriormente beneficiado de um auxílio ilegal, declarado incompatível por uma decisão da Comissão, será suspenso até que essa empresa tenha reembolsado ou transferido para uma conta bloqueada o montante total do auxílio ilegal e incompatível e dos juros de recuperação correspondentes (24). As bases jurídicas dos regimes de auxílio não preveem esta suspensão. Por conseguinte, é duvidoso que eles tenham excluído as empresas que receberam auxílios declarados incompatíveis no passado, mas que ainda não tinham sido recuperados nessa altura.

IV. Observações da Grécia

(84) No seu ofício de 23 de setembro de 2016, as autoridades gregas apresentaram observações em que contestam algumas das conclusões constantes da decisão de início do procedimento, alegando que não existia qualquer auxílio estatal envolvido no caso em apreço. Acrescentaram ainda que, caso se concluísse que existia um auxílio estatal, este era compatível com as regras em matéria de auxílios estatais. Além disso, sugeriram que, caso o auxílio estatal fosse considerado incompatível, era absolutamente impossível recuperá-lo. Por último, informaram que estavam a envidar esforços no sentido de encontrar informações sobre os beneficiários dos regimes, mas que ainda não tinham conseguido localizá-los.

1. Existência de auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE

(85) As autoridades gregas alegaram que, em primeiro lugar, não existia nenhum auxílio estatal porque não estavam preenchidas as condições de concessão de uma vantagem económica, seletividade, distorção da concorrência e efeitos nas trocas comerciais. Não contestaram a existência das restantes condições cumulativas para a existência de auxílio estatal.

(86) As autoridades gregas alegaram que as condições de concessão de uma vantagem económica, seletividade, distorção da concorrência e efeitos nas trocas de comerciais não estavam preenchidas porque os regimes em apreço foram postos em vigor para compensar os danos causados por um acontecimento extraordinário e excecional, ou seja, os incêndios em determinadas regiões.

(87) No que se refere à existência de uma vantagem económica, as autoridades gregas alegaram, em especial, que não havia tal vantagem, uma vez que os danos não constituíam encargos normais e a situação em causa não era uma condição normal de mercado. Pelo contrário, era um acontecimento extraordinário e excecional.

(88) As autoridades gregas alegaram ainda que, no caso em apreço, não se tratou de conceder um tratamento seletivo a algumas empresas, favorecendo-as em relação a outras que estão na mesma situação jurídica e factual, mas sim de fazer face a uma circunstância excecional que afetou as empresas de algumas regiões. Em consequência, essas empresas ficaram numa situação especial e altamente desfavorável em comparação com outras empresas dos seus setores. Além disso, as condições para fazer face a esse acontecimento extraordinário foram estabelecidas de forma transparente e objetiva e visavam restabelecer o equilíbrio financeiro das regiões afetadas. Os regimes adotados eram, portanto, necessários para servir um objetivo de interesse público.

(89) Quanto à distorção da concorrência e aos efeitos nas trocas comerciais, as autoridades gregas insistiram que os regimes se destinavam a fazer face a um acontecimento extraordinário. Os regimes não melhoraram a posição concorrencial dos beneficiários, mas repuseram as condições em que estes se encontravam antes da calamidade natural.

Observações adicionais específicas sobre a inexistência de auxílio estatal quanto às garantias estatais

(90) As autoridades gregas voltaram a descrever sucintamente a base jurídica das garantias estatais, bem como o âmbito de aplicação pessoal dos regimes em causa. Salientaram que as garantias estavam associadas a transações financeiras específicas, eram concedidas relativamente a um montante máximo fixo, tinham um termo e não cobriam mais de 80% do montante dos empréstimos em dívida dos beneficiários.

(91) As autoridades gregas alegaram ainda que os regimes não estavam abertos a empresas com dificuldades financeiras. Realçaram que a viabilidade de todos os beneficiários foi avaliada pelo Conselho de Gestão e Avaliação da responsabilidade pelas garantias do Estado grego, com base nos documentos comprovativos que os beneficiários tiveram de apresentar. Entre os documentos exigidos figurava um estudo de viabilidade, no caso das empresas que requereram a renegociação de dívidas num montante superior a 100 000,00 euros ao abrigo do regime A. O estudo não era exigido às restantes empresas abrangidas pelo regime A nem a todas as empresas abrangidas pelo regime B. As autoridades gregas explicaram que a exigência da apresentação de um estudo de viabilidade não se aplicava a estas últimas empresas porque o montante de auxílio era limitado e as informações específicas já podiam ser encontradas no formulário pertinente do Serviço Geral de Contabilidade Pública para «Avaliação da viabilidade das empresas que requerem uma garantia do Estado grego», além de poderem ser deduzidas a partir dos outros documentos comprovativos que as empresas interessadas deviam apresentar. Por esses motivos, os regimes estavam apenas abertos a empresas viáveis.

(92) As autoridades gregas argumentaram também que as condições dos regimes em apreço eram diferentes das dos regimes apreciados pela Decisão 2012/307/UE, contestando, assim, a conclusão da decisão do início de procedimento citada no considerando 40.

(93) De acordo com as bases jurídicas dos regimes apreciados pela Decisão 2012/307/UE, as empresas podiam beneficiar dos regimes caso fosse expectável que se tornariam viáveis após a concessão do auxílio. Pelo contrário, nos regimes em apreço neste caso, a viabilidade dos beneficiários após a concessão do auxílio é apenas um fator a ter em conta para compreender melhor o seu fluxo de caixa, elaborar o seu quadro global das previsões para os próximos três anos e avaliar os dados financeiros nele referidos.

(94) As autoridades gregas afirmaram também que a garantia estatal era concedida com base em garantias consideradas suficientes para proteger os interesses do Estado grego, se os beneficiários não pagassem os seus empréstimos. Essas garantias são as mesmas que os bancos aceitam a outros mutuários e são consentâneas com os critérios dos bancos e as práticas bancárias habituais. Em qualquer caso, nos termos do artigo 11.o, n.o s 1 e 2 da Lei n.o 2322/1995, o Estado substitui totalmente o banco no exercício dos seus direitos contra o devedor. Além disso, a Decisão n.o 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006) obriga as autoridades fiscais a intentar todas as ações judiciais necessárias para reaver os montantes pagos pelo Estado no âmbito da garantia. Acresce que as disposições do direito civil em vigor para os contratos de garantia são aplicáveis neste caso, salvaguardando os interesses do Estado grego. Invocando estas razões, as autoridades gregas alegaram que as garantias estatais em causa não concediam uma vantagem às empresas e que não foram utilizados recursos estatais, visto que os interesses do Estado estavam totalmente salvaguardados pelo facto de o Estado poder exigir aos beneficiários que não pagassem os seus empréstimos o reembolso dos pagamentos que fosse obrigado a efetuar a título da garantia.

(95) As autoridades gregas contestaram ainda a afirmação da decisão de abertura do procedimento, citada no considerando 39, de que, em comparação com uma situação sem garantia, a garantia estatal permite que os mutuários obtenham para os seus empréstimos melhores condições financeiras do que as normalmente disponíveis nos mercados financeiros. Alegaram que os regimes em questão apenas determinam as condições para a concessão das garantias estatais e que não influenciam as condições para a obtenção de um empréstimo no mercado. Acrescentaram ainda que, em qualquer caso, não faz sentido comparar esta situação com uma situação sem garantia, porque, para obterem um empréstimo no mercado, os mutuários necessitam sempre de um fiador. Deste modo, o Estado não enveredou por práticas não habituais, que proporcionariam uma vantagem no caso em apreço, tendo também em conta os acontecimentos extraordinários e excecionais.

(96) As autoridades gregas contestaram a observação da decisão de início do procedimento, citada no considerando 49. Nesse considerando, a Comissão referiu que, dado o Conselho de Gestão e Avaliação da responsabilidade pelas garantias do Estado grego avaliar todos os pedidos antes da concessão da garantia estatal, as autoridades gregas não podiam alegar posteriormente que estas garantias podiam ser revogadas ex tunc por algumas das condições para a sua concessão não existirem quando foram concedidas. As autoridades gregas alegaram que, apesar do papel desempenhado por esse conselho, as garantias estatais podem ser revogadas ex tunc, se as condições da sua aplicação não forem posteriormente respeitadas pela instituição financeira em causa.

2. Compatibilidade do auxílio com o mercado interno

(97) As autoridades gregas sustentaram que, caso a Comissão concluísse que os regimes em apreço concediam auxílio estatal, este era compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE. A título subsidiário, alegaram que os regimes de auxílios podiam ser considerados compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE.

(98) As autoridades gregas salientaram que as Orientações não são normas jurídicas vinculativas, mas sim regras de avaliação indicativas, que devem ser interpretadas em conformidade com as disposições vinculativas do direito da União. Segundo as autoridades gregas, as Orientações devem ser, portanto, interpretadas de uma forma que não colida com a lógica do artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE, que prevê uma derrogação automática da proibição do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. As autoridades gregas descreveram a gravidade dos incêndios que causaram os danos, a qual foi compensada pelos regimes de auxílios em apreço. Nessa base, sugeriram que a intensidade do acontecimento foi tão grande que todas as empresas com atividade nas regiões afetadas pelos incêndios sofreram danos decorrentes dos mesmos. As autoridades gregas consideravam que tal se verificou mesmo nos casos em que os ativos das próprias empresas não foram danificados, porque devido à enorme extensão dos danos essas empresas tiveram prejuízos certos e evidentes.

(99) As autoridades gregas contestaram também o considerando 61 da decisão de início do procedimento citada no considerando 63 da presente decisão. Importa recordar que o regime excluía os empréstimos existentes que já tivessem sido renegociados no passado da aplicação do capítulo A da Decisão n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (JORH 1740/Β’/30-8-2007), nomeadamente a renegociação da dívida com bonificação dos juros. A única exceção refere-se às empresas capazes de provar que tinham sofrido danos causados pelos incêndios. A Comissão concluiu que o facto de só essa exceção exigir aos beneficiários que provassem a existência de um elo direto entre os danos e os incêndios permitia deduzir que os regimes não impunham esse requisito aos restantes beneficiários. As autoridades gregas alegaram que essa exceção apenas mostra que, nesses casos específicos, se exigiam provas adicionais aos beneficiários.

(100) A título subsidiário, as autoridades gregas afirmaram que os regimes são compatíveis com os termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE, porque contribuíram para sanar uma perturbação grave da economia do país causada pelos incêndios.

3. Impossibilidade absoluta de recuperação

(101) As autoridades gregas indicaram que, caso o auxílio estatal fosse considerado incompatível com o mercado interno, existe uma impossibilidade absoluta de o recuperar porque é impossível calcular o montante que deve ser recuperado. Essa impossibilidade advém do facto de os danos diretos e indiretos resultantes dos incêndios terem de ser deduzidos do montante da recuperação. Segundo as autoridades gregas, é impossível fazê-lo devido ao longo período decorrido desde a calamidade natural, quando o direito nacional não obrigava os beneficiários a conservarem os documentos comprovativos da existência dos danos e o seu montante exato.

(102) Além disso, as autoridades gregas pediram à Comissão que não ordenasse a recuperação, visto não lhes ser possível executá-la e não lhes poderem exigir que façam o impossível. Neste contexto, remeteram para os considerandos 149 e 150, 152 e 156 da Decisão (UE) 2016/195 da Comissão (25).

4. Dificuldade em fornecer as informações suplementares solicitadas na decisão de início do procedimento

(103) Por último, no que diz respeito aos pedidos feitos à Grécia na conclusão da decisão de início do procedimento, as autoridades gregas disseram estar a tentar identificar os beneficiários dos regimes em causa, mas que era difícil fazê-lo, nomeadamente devido ao seu elevado número. Referiram igualmente que não necessitaram de notificar individualmente os beneficiários do lançamento do procedimento formal de investigação, mas que estes foram informados do mesmo e tiveram a oportunidade de apresentar as suas observações na sequência da publicação da decisão de início do procedimento no Jornal Oficial da União Europeia.

(104) Subsequentemente, em 9 de março de 2017 e 21 de fevereiro de 2018, as autoridades gregas apresentaram as informações em falta sobre o número estimado de beneficiários dos regimes e dos montantes estimados envolvidos.

V. Apreciação jurídica

1. Existência de auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE

(105) Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.

(106) A qualificação de uma medida como auxílio, na aceção desta disposição, exige, por conseguinte, o preenchimento cumulativo das seguintes condições: a medida deve ser imputável ao Estado e financiada por meio de recursos estatais; deve conferir uma vantagem económica ao seu beneficiário; essa vantagem deve ser seletiva; a medida deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.

(107) No âmbito do procedimento formal de investigação, a Comissão concluiu que, no que diz respeito aos regimes de auxílio em apreço, essas condições estavam preenchidas.

(108) A título preliminar, a Comissão observa que a definição de auxílio estatal no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE tem um caráter objetivo. A sua interpretação e a determinação da existência das condições apenas têm em conta os efeitos das medidas em análise e não as suas causas, os seus objetivos ou fins (26). Assim, o interesse geral ou mesmo um objetivo de política pública legítimo prosseguido por uma medida não pode por si só excluir a aplicação das regras em matéria de auxílios estatais.

(109) Por essas razões, a Comissão não pode aceitar os argumentos apresentados pelas autoridades gregas no seu ofício de 23 de setembro de 2016 a respeito da vantagem económica, da seletividade, da distorção da concorrência e dos efeitos dos regimes em causa nas trocas comerciais da UE. Estas observações baseiam-se num entendimento incorreto dos critérios que determinam a existência de um auxílio estatal, centrado nas causas e nos objetivos dos regimes.

(110) A Comissão salienta, além do mais, que, se a lógica das observações apresentadas pelas autoridades gregas fosse seguida até ao fim, não poderiam existir auxílios estatais nos casos em que o auxílio fosse concedido pelo Estado, com recursos estatais, para compensar danos causados por calamidades naturais ou acontecimentos extraordinários. Esse entendimento não só contrariaria o caráter objetivo da definição de auxílio estatal, conforme analisado no considerando 107, como colidiria com a letra do artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE, o qual dispõe que os auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários são compatíveis com o mercado interno. O Tribunal Geral formulou uma observação idêntica em resposta ao mesmo argumento que lhe foi apresentado pela Grécia num processo referente a auxílios estatais por esta concedido para compensar os danos causados por condições climáticas desfavoráveis (27).

(111) A concessão de uma vantagem, direta ou indiretamente, através de recursos estatais, e a imputabilidade de tal medida ao Estado são duas condições separadas e cumulativas para que exista auxílio estatal (28). Quando uma autoridade pública concede uma vantagem a um beneficiário, a medida é, por definição, imputável ao Estado, mesmo que a autoridade em causa goze de autonomia jurídica em relação às outras autoridades públicas. Só as vantagens concedidas, direta ou indiretamente, através de recursos estatais podem constituir auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE (29).

(112) Conforme analisado na decisão de início do procedimento (ver considerandos 33 e 45-46 dessa decisão), tanto as bonificações de juros como as garantias estatais eram imputáveis à Grécia e concedidas através de recursos estatais. Os auxílios foram, efetivamente, concedidos pelo governo central a partir do orçamento do Estado central. Este facto é evidente nas bases jurídicas dos regimes e não foi contestado pela Grécia.

(113) Na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, uma vantagem é qualquer benefício económico que uma empresa não poderia ter obtido em condições normais de mercado, isto é, na ausência da intervenção do Estado (30). Mais uma vez, apenas o efeito da medida sobre a empresa é relevante, e não a causa ou o objetivo da intervenção do Estado (31). Sempre que a situação financeira de uma empresa melhorar como resultado de uma intervenção do Estado em condições diferentes das condições normais de mercado, existe uma vantagem. Para proceder a esta apreciação, deve ser comparada a situação financeira da empresa na sequência da medida com a situação financeira em que estaria se a medida não tivesse sido tomada (32).

(114) A forma exata da medida é igualmente irrelevante para determinar se confere uma vantagem económica para a empresa (33). Para a noção de auxílio estatal, não é só a concessão de vantagens económicas positivas que é relevante – a isenção de encargos económicos também pode constituir uma vantagem.

(115) Tal como descrito na decisão de início do procedimento (ver considerandos 33 e 47 dessa decisão), os beneficiários não podiam ter obtido a mesma vantagem económica em condições normais de mercado e, consequentemente, a sua situação económica melhorou em condições diferentes das condições normais de mercado.

(116) Contudo, as autoridades gregas alegaram (ver considerandos 86 e 87) não ter existido qualquer vantagem económica, devido ao caráter extraordinário e excecional do acontecimento que levou a que as condições de mercado não fossem normais. No entanto, o conceito de «condições normais de mercado», utilizado para determinar a existência de uma vantagem, refere-se à possibilidade de o beneficiário obter no mercado a mesma vantagem económica de que beneficia com o auxílio, e não à apreciação se o mercado funciona da forma habitual ou se está em crise. Caso se aceitasse a interpretação proposta pelas autoridades gregas, a existência de vantagem económica seria determinada pela causa ou pelo objetivo do auxílio, e todos os Estados-Membros poderiam invocar um objetivo legítimo para evitar a aplicação da legislação em matéria de auxílios estatais a uma medida (34).

(117) Para estar abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a medida de auxílio deve favorecer «certas empresas ou certas produções». O facto de o auxílio não visar um ou vários beneficiários específicos previamente definidos – antes estando sujeito a um conjunto de critérios objetivos nos termos dos quais pode ser concedido, no âmbito de uma dotação orçamental predeterminada, a um número indefinido de beneficiários, não inicialmente individualizados – não basta para pôr em causa a natureza seletiva da medida (35). Além disso, em princípio, apenas as medidas que se aplicam na totalidade do território do Estado-Membro escapam ao critério de seletividade regional previsto no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE (36).

(118) Como se afirma nos considerandos 34 e 51, os regimes de auxílio em apreço só proporcionaram uma vantagem às empresas estabelecidas e com atividade nas regiões afetadas pelos incêndios de 2007. Não se aplicavam ao restante território grego. Outras empresas, do setor agrícola ou de outros setores, que estejam numa situação jurídica e factual comparável não são elegíveis para o auxílio e, por conseguinte, não obterão a mesma vantagem. A circunstância de umas empresas terem sido afetadas pelos incêndios enquanto outras não o foram não as coloca numa situação diferente, uma vez que os danos causados pelos incêndios fazem parte do risco económico que qualquer empresa pode enfrentar. Os auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais (incluindo incêndios) constituem uma categoria de auxílio abrangida pelo artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE e pelas Orientações de 2007-2013 (ver considerando 142), pelo que, por definição, tais medidas são seletivas. Por conseguinte, os regimes conferem apenas a certas empresas (ver considerando 29) uma vantagem económica seletiva, ao reforçarem a sua posição concorrencial no mercado.

(119) O argumento das autoridades gregas referido no considerando 88, tenta, mais uma vez, alterar o critério com base no qual a existência de seletividade é determinada. Em conformidade com a jurisprudência dos tribunais da União (citada no considerando 117), a existência de acontecimentos extraordinários, o alegado caráter transparente e objetivo das condições de concessão do auxílio, bem como o objetivo mais geral do mesmo, não são relevantes na fase da avaliação da existência de auxílio estatal.

(120) Considera-se que uma medida concedida pelo Estado falseia ou ameaça falsear a concorrência quando é suscetível de melhorar a posição concorrencial do beneficiário em comparação com outras empresas com as quais concorre (37). Na prática, considera-se que existe uma distorção da concorrência na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, se o Estado conceder uma vantagem financeira a uma empresa num setor liberalizado em que existe, ou poderia existir, concorrência (38). O apoio público é suscetível de falsear a concorrência, mesmo que não contribua para que a empresa beneficiária se expanda e obtenha quotas de mercado. É suficiente que o auxílio lhe permita manter uma posição concorrencial mais forte do que teria tido se o auxílio não tivesse sido concedido. Neste contexto, para se presumir que o auxílio falseia a concorrência, considera-se, regra geral, suficiente que proporcione ao beneficiário uma vantagem ao libertá-lo de encargos que, de outro modo, teria tido de suportar no decurso da sua gestão corrente das operações (39). A definição de auxílio estatal não exige que a distorção da concorrência ou o impacto sobre as trocas comerciais seja significativo ou material. O facto de o montante de auxílio ser reduzido ou de a empresa beneficiária ser de pequena dimensão não excluirá, por si só, uma distorção da concorrência ou a ameaça da mesma (40), desde que, contudo, a probabilidade de tal distorção não seja meramente hipotética (41).

(121) Os apoios públicos concedidos às empresas só constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros. A este respeito, não é necessário demonstrar uma incidência real do auxílio em causa sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros, mas apenas que o auxílio é suscetível de afetar essas trocas comerciais (42). Em particular, os Tribunais da União declararam que, «quando um auxílio financeiro concedido por um Estado reforça a posição de uma empresa relativamente às demais empresas concorrentes nas trocas comerciais intra-[União], deve entender-se que estas últimas são influenciadas pelo auxílio» (43).

(122) A apreciação formulada na decisão de início do procedimento, citada nos considerandos 36 e 52 da presente decisão, foi confirmada. Os beneficiários dos auxílios abrangidos pelo âmbito de aplicação da presente decisão exercem a sua atividade no mercado altamente competitivo dos produtos agrícolas e silvícolas. Note-se, neste contexto, que o comércio de produtos agrícolas entre a Grécia e os outros Estados-Membros ascendeu, em 2017, a quase 4 mil milhões de euros nas exportações e a mais de 5 mil milhões de euros nas importações (44). Normalmente, os beneficiários teriam de suportar, eles próprios, os custos dos danos. Ao contrário das observações apresentadas pela Grécia (ver considerandos 85-89) a Comissão conclui que estes regimes de auxílios melhoraram a posição concorrencial dos beneficiários. O facto de a sua situação poder ter sido afetada pela calamidade natural não é, mais uma vez, relevante para a apreciação da existência de uma ameaça de distorção da concorrência e de afetação das trocas comerciais intra-UE. Além disso, uma vez que os setores agrícola e florestal estão abertos ao comércio intra-UE, são sensíveis às medidas que favoreçam as empresas num determinado Estado-Membro. Os regimes em apreço ameaçam, assim, falsear a concorrência no mercado interno e afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(123) Quanto ao argumento apresentado pelas autoridades gregas de que os regimes de auxílios em apreço não melhoraram a situação dos beneficiários relativamente aos seus concorrentes, mas se limitaram a repor as condições de funcionamento que existiam para essas empresas antes da calamidade natural, a Comissão remete para o acórdão do Tribunal Geral no processo Grécia/Comissão (45). Nesse processo, as autoridades gregas alegaram que o auxílio estatal em causa apenas tinha compensado parcialmente os agricultores pelos danos sofridos devido às condições climáticas adversas e, por conseguinte, tinha restabelecido a concorrência. O Tribunal Geral rejeitou esse argumento e declarou que a adoção de medidas unilaterais pelos Estados-Membros com o objetivo de aproximarem as condições de concorrência de um setor económico com as existentes noutros Estados-Membros não invalida a classificação dessas medidas como auxílios estatais (46).

Existência de auxílio no caso das garantias estatais

(124) As conclusões da decisão de início do procedimento no que respeita à existência de auxílio no caso das garantias estatais (ver considerandos 38-53) foram confirmadas no procedimento formal de investigação, não obstante os argumentos apresentados em contrário pelas autoridades gregas. Os critérios do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE aplicam-se às garantias estatais (47) e também estão preenchidos relativamente às garantias estatais em apreço.

(125) As garantias foram diretamente concedidas pelo Estado através de recursos estatais e conferiram uma vantagem. Conforme se afirma na secção 2.1 da comunicação da Comissão relativa às garantias (48) esta vantagem residia no facto de o risco associado à garantia ser assumido pelo Estado. Normalmente, a assunção deste risco deveria ter sido remunerada por intermédio de um prémio adequado. No caso em apreço, os beneficiários não pagaram qualquer prémio, e muito menos um prémio adequado. Essa obrigação não constava das bases jurídicas dos regimes em causa, sendo que as autoridades gregas nem sequer tentaram alegar o contrário. Por conseguinte, existiu uma vantagem para os beneficiários e uma utilização de recursos estatais. Esta conclusão é válida mesmo que se venha a verificar que, em relação a alguns beneficiários, o Estado não teve de efetuar qualquer pagamento por força da garantia.

(126) Consequentemente, as garantias estatais conferiram uma vantagem aos mutuários, visto que não tiveram de pagar qualquer prémio pelas mesmas. O critério da vantagem económica para determinar a existência de auxílio no caso em apreço encontra-se, assim, preenchido. Repetindo os excertos pertinentes da secção 2.2 da comunicação da Comissão relativa às garantias (49), a decisão de início do procedimento afirmou que, em comparação com uma situação sem garantia, a garantia estatal permite que os mutuários obtenham para os seus empréstimos melhores condições financeiras do que as normalmente disponíveis nos mercados financeiros (ver considerando 39). As autoridades gregas contestaram esta afirmação (ver considerando 95) alegando que as garantias estatais não influenciam as condições para a concessão de empréstimos e que não há comparação com uma situação sem garantia porque as instituições financeiras pedem sempre garantias para concederem um empréstimo. Estes argumentos não podem ser aceites. Ao oferecerem à instituição financeira uma maior certeza de que o contrato de empréstimo com o mutuário será honrado, as garantias melhoram, por definição, as condições financeiras dos empréstimos. Este facto torna-se ainda mais evidente se as instituições financeiras se recusarem a conceder empréstimos sem uma garantia, como as autoridades gregas sugerem. Em tais casos, o mutuário só tem acesso ao empréstimo e pode beneficiar do mesmo graças à garantia.

(127) As autoridades gregas alegaram não existir qualquer vantagem nem recursos estatais envolvidos, uma vez que as garantias estatais eram concedidas com base em garantias que protegiam inteiramente os interesses do Estado. Segundo as autoridades gregas, o Estado era obrigado a fazer uso dos direitos que lhe assistiam com base nas garantias, se os beneficiários não tivessem reembolsado os empréstimos. Esta argumentação não pode ser aceite. Em primeiro lugar, como se afirma na decisão de início do procedimento (ver considerando 52), a Comissão não aceitou, na sua Decisão 2012/320/UE, os mesmos argumentos apresentados pelas autoridades gregas e o Tribunal confirmou o seu raciocínio (50). No seu ofício de 23 de setembro de 2016, as autoridades gregas remeteram para a mesma Decisão Ministerial n.o 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006) referida nesse processo mais antigo, para sugerir que as autoridades fiscais são obrigadas a intentar todas as ações judiciais necessárias para reaver os montantes pagos pelo Estado no âmbito da garantia. Contudo, à semelhança do que sucedia com o processo mais antigo, a única referência à Decisão Ministerial n.o 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006) na base jurídica em causa tinha a ver com as diligências que os bancos precisavam de fazer para ativar a garantia estatal. Efetivamente, nenhuma disposição da base jurídica dos regimes previa a ativação automática dos contratos de garantia nos casos em que as garantias estatais fossem pagas. Além disso, nem sempre se exigia aos mutuários a prestação de garantias e ainda não é claro se estas tinham de cobrir a totalidade do empréstimo em todos os casos. Por último, a existência de garantias não pode alterar a avaliação de que existiu uma vantagem decorrente do facto de os beneficiários não terem pago qualquer prémio pelo risco assumido pelo Estado através da garantia estatal.

(128) Quanto à seletividade, à distorção da concorrência e ao impacto sobre as trocas comerciais intra-UE, a apreciação e as conclusões descritas nos considerandos 117-123 permanecem válidas.

(129) No entanto, antes de chegar a uma conclusão definitiva sobre a existência de auxílio no caso das garantias estatais, é necessário apreciar se todas as condições que permitem excluir a existência desse auxílio, enunciadas na secção 3.4 da comunicação da Comissão relativa às garantias (51), se encontram preenchidas. A decisão de início do procedimento suscitou dúvidas quanto ao preenchimento de, pelo menos, algumas condições, tendo as autoridades gregas contestado esse ponto de vista. Importa salientar que estas condições são cumulativas, ou seja, que basta uma delas não estar preenchida para a garantia estatal ser considerada um auxílio estatal com base na apreciação feita nos considerandos 124-128. É o que acontece neste caso, uma vez que os mutuários não tiveram de pagar qualquer prémio, como se exige na comunicação da Comissão relativa às garantias. Há que concluir, assim, que os regimes não tinham capacidade de autofinanciamento; não estava prevista uma revisão anual da adequação do prémio; os custos administrativos do regime não estavam cobertos e não havia uma remuneração anual de um capital adequado. Acresce que as bases jurídicas dos regimes não referiam a possibilidade de utilizar prémios de limiar de segurança ou prémios únicos a favor das PME, se pertinente. Por último, não houve uma determinação das empresas elegíveis em termos de notação, o que afetou a transparência geral dos regimes. Nenhum destes elementos figurava nas bases jurídicas dos regimes e as autoridades gregas não apresentaram provas do contrário.

(130) Em qualquer caso, por uma questão de exaustividade, a Comissão abordará as observações apresentadas pelas autoridades gregas sobre outras condições, que também tinham de ser preenchidas, para excluir a existência de auxílio estatal no que diz respeito às garantias estatais.

(131) A Comissão continua a considerar que os regimes estavam abertos a empresas em dificuldades financeiras, uma vez que nas bases jurídicas dos regimes não existia qualquer disposição que as excluísse. As autoridades gregas sugeriram que o Conselho de Gestão e Avaliação da responsabilidade pelas garantias do Estado grego determinava a viabilidade dos beneficiários antes da concessão da garantia estatal com base nos estudos de