PT Jornal Oficial da União Europeia C 68/6

PARECER DO CONSELHO

de 10 de Março de 2009

sobre o Programa de Estabilidade actualizado da Irlanda para 2008-2013

(2009/C 68/02)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o n.o 3 do seu artigo 5.o,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 10 de Março de 2009, o Conselho examinou o programa de estabilidade actualizado da Irlanda (2), relativo ao período de 2008-2013.

(2) Após mais de uma década de forte crescimento económico, cada vez mais impulsionado pela procura interna, a Irlanda atravessa agora um período de grave recessão. Causada pela acentuada correcção no mercado da habitação, a recessão alargou-se já a toda a economia, tendo sido agravada pela crise financeira global e a recessão nos principais parceiros comerciais da Irlanda. Estes desenvolvimentos conduziram igualmente a uma deterioração acentuada das finanças públicas (o saldo das administrações públicas passou de um pequeno excedente, em 2007, para um défice de 6,3 % do PIB, em 2008). Perante isto, as autoridades adoptaram medidas de consolidação em várias fases, com início em meados de 2008. Neste contexto, foram também tomadas medidas destinadas a reforçar o poder de compra e a apoiar um ajustamento correcto do mercado imobiliário e, simultaneamente, conferir uma orientação nova ao investimento público em projectos-chave. O principal desafio nos anos vindouros será aplicar uma estratégia de consolidação orçamental credível e sustentável, com vista a restaurar a confiança do mercado, ao mesmo tempo que se redireccionam recursos da construção para sectores mais produtivos e se recupera a competitividade, através de medidas que reforcem o crescimento da produtividade e de políticas salariais apropriadas. A fragilidade continuada do sector financeiro pode entravar o processo de ajustamento a curto prazo e aumentar novamente a pressão sobre as finanças públicas. Para melhorar a sua sustentabilidade a longo prazo, a reforma do sistema de pensões constitui um outro desafio importante.

(3) O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que a contracção do PIB real de 1,4 % em 2008 irá ser seguida de um novo declínio de 4,0 %, em 2009 e 0,9 % em 2010, antes de o crescimento recuperar até uma taxa média de 2,9 % no decurso do período de vigência do programa. Com base nos dados actualmente disponíveis, estes pressupostos de crescimento parecem globalmente plausíveis até 2010. Com base nos dados actualmente disponíveis (3), estes pressupostos de crescimento parecem globalmente plausíveis até 2010. A partir de 2011, o crescimento económico projectado parece bastante optimista. As projecções do programa em matéria de inflação afiguram-se realistas. O mesmo se aplica às perspectivas em matéria de défice externo e competitividade.

(4) O défice das administrações públicas para 2008 é estimado em 6,3 % do PIB nas previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, contra o objectivo de 0,9 % do PIB fixado na última actualização do programa de estabilidade (4). Este resultado menos favorável que o previsto reflecte uma redução considerável das receitas fiscais e algumas derrapagens das despesas (5). Os objectivos em termos de receitas fiscais não foram cumpridos, devido à perda constante das receitas relacionadas com a expansão da habitação e, de uma forma mais geral, ao facto de a actividade económica ter sido inferior ao previsto. Embora tenham sido adoptadas algumas medidas em Julho de 2008, a fim de limitar o aumento das despesas, o crescimento das despesas foi superior ao planeado, especialmente em termos de transferências sociais, despesas com juros e investimento público. As transferências sociais estão a desempenhar o seu papel de estabilizadores automáticos, tal como demonstrado pelo aumento das despesas relacionadas com o desemprego.

(5) O défice das administrações públicas irá aumentar, devendo situar-se em 9,5 % do PIB em 2009, reflectindo principalmente a recessão económica. O Governo efectuou uma contracção discricionária no montante de quase 3 % do PIB. Em simultâneo, foram adoptadas algumas medidas de apoio à economia, em resposta à recessão, na ordem de 0,5 % do PIB. No seu conjunto, isso indica uma contracção geral de cerca de 2,5 % do PIB. Esta contracção inclui um pacote anunciado na adenda sem outros pormenores, pelo que não foi incorporado nas previsões intercalares dos serviços da Comissão. A Comissão estima que produzirá poupanças líquidas em 2009 num montante de 0,8 % do PIB, ligeiramente abaixo do 1 % do PIB anunciado pelo Governo (6). Apesar da contracção, estima-se que o défice estrutural (como recalculado pelos serviços da Comissão com base nas informações do programa) aumente dois pontos percentuais do PIB, devido à perda de receitas fiscais ligadas ao ajustamento em curso no mercado da habitação, às dificuldades em diminuir o crescimento das despesas de forma suficientemente rápida e a uma forte revisão em baixa do crescimento potencial.

(6) A estratégia orçamental de médio prazo do governo é reduzir o défice global para um valor inferior ao valor de referência de 3 % do PIB até 2013. O declínio do défice iniciar-se-ia em 2010 e aceleraria a partir de 2011. O programa não fornece indicações sobre quando o objectivo de médio prazo deve ser cumprido (7). Embora esteja anunciado, a partir de 2010, um objectivo de consolidação anual que se eleva a um esforço cumulado de cerca de 7 % do PIB em termos nominais, não são definidas medidas específicas. As projecções indicativas da adenda prevêem uma estratégia de consolidação principalmente baseada nas despesas. Espera-se que o rácio das receitas aumente ligeiramente (em 0,75 pontos percentuais do PIB) durante o período de vigência do programa, enquanto o rácio das despesas primárias deverá recuar acentuadamente (em cerca de 5,25 pontos percentuais), especialmente no que diz respeito a transferências sociais e consumo público. As despesas com juros enquanto parte do PIB deverão triplicar durante o período de vigência do programa, para 3,5 % do PIB. O aumento rápido do défice, um PIB nominal em queda e um ajustamento défice-dívida importante em 2008, ligados a uma acumulação deliberada de liquidez contribuem para duplicar o rácio da dívida entre 2007 e 2009 e para ultrapassar o valor de referência de 60 % do PIB, a partir de 2010.

(7) Os resultados orçamentais estão sujeitos a revisão em baixa no período de vigência do programa. Em primeiro lugar, existem riscos significativos decorrentes da falta de informação sobre a estratégia de consolidação prevista após 2009, em particular no que diz respeito à trajectória das despesas e das receitas, tendo em conta especialmente a importância concedida à contenção das despesas (8). Em segundo lugar, as projecções de crescimento no cenário económico podem ser optimistas, especialmente nos últimos anos do programa. Face aos riscos negativos associados aos objectivos do défice, é igualmente provável que a evolução do rácio da dívida seja menos favorável do que a prevista no programa. Além disso, existem riscos específicos relacionados com passivos eventuais decorrentes da crise financeira, em particular, possíveis novas injecções de capital nos bancos (dívida) e garantias bancárias públicas (défice e dívida, caso accionadas).

(8) O impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico na Irlanda é bastante superior à média da UE, principalmente em virtude do aumento relativamente elevado das despesas com pensões previsto para as próximas décadas. A situação orçamental em 2008, tal como estimada no programa, acentuadamente pior que a situação inicial do programa anterior, agrava o impacto orçamental do envelhecimento demográfico no hiato de sustentabilidade. Se se partisse da situação orçamental de 2009 constante das previsões intercalares dos serviços da Comissão, o hiato de sustentabilidade aumentaria consideravelmente. Embora tenham sido acumulados activos no Fundo de Reserva Nacional para Pensões, a fim de pré-financiar parte das futuras despesas de pensões, prevê-se que a dívida bruta exceda o valor de referência no Tratado no período de vigência do programa. A redução do elevado défice primário a médio prazo, como previsto no programa, e a aplicação de medidas de reforma que reduzam o aumento substancial das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico contribuiriam para reduzir os elevados riscos que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas. Os riscos acima mencionados ligados aos sistemas de estabilização do sector financeiro introduzidos pelos Países Baixos poderão ter um potencial impacto negativo na sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, primariamente através do seu impacto na dívida pública, se os custos do apoio público não forem plenamente ser recuperados no futuro.

(9) O enquadramento orçamental a médio prazo da Irlanda revela alguns pontos fracos. Em particular, os objectivos orçamentais para os anos que se seguem aos abrangidos pelo orçamento, especialmente as dotações para despesas, podem ser alterados nos orçamentos subsequentes. Como mostrado pela experiência recente, esta situação faz com que seja mais difícil, para os decisores políticos, prosseguir uma política orçamental prudente na presença de receitas inesperadas (persistentes). Ao mesmo tempo, pode limitar a sua capacidade de empenhamento credível numa estratégia de consolidação em tempos difíceis. Embora estas questões não sejam directamente analisadas no programa, o governo criou uma comissão sobre tributação e um grupo especial para analisar as despesas e os efectivos relativos à função pública, a fim de formular recomendações destinadas a melhorar o sistema de tributação e os programas de despesas públicas, respectivamente. Os relatórios destes grupos deverão ser apresentados em 2009, tendo as autoridades nacionais indicado que as recomendações serão tomadas em consideração no processo de decisão com vista ao orçamento de 2010 e aos orçamentos subsequentes.

(10) A Irlanda adoptou diversas medidas para salvaguardar a estabilidade do sector financeiro. O limite regulamentar do regime de garantia dos depósitos foi aumentado para 100 000 EUR por depositante. Foram accionadas garantias em favor dos bancos cobertos num montante estimado de 400 mil milhões de EUR. Em Dezembro, foi anunciado um programa de recapitalização de 10 mil milhões de EUR (5 % do PIB) para três bancos importantes, que seria financiado, pelo menos em parte, pelo Fundo de Reserva Nacional para Pensões. Contudo, em vez disso, um dos bancos em questão foi posteriormente comprado pelo Estado. As injecções de capital (7 mil milhões de EUR anunciados em 11 de Fevereiro para os dois bancos restantes) deverão ser financiadas pelo Fundo de Reserva Nacional para Pensões e futuras contribuições para o mesmo.

(11) A política orçamental para 2009 é a consolidação geral do orçamento, que é adequado e em sintonia com o Plano de Relançamento da Economia Europeia aprovado em Dezembro de 2008 pelo Conselho Europeu, atendendo ao elevado défice e ao aumento acentuado do endividamento. Além disso, em sintonia com o Plano de Relançamento da Economia Europeia, a Irlanda adoptou uma série de medidas para apoiar a actividade económica e intensificar as reformas estruturais. Este pacote constitui uma resposta adequada à situação macro-orçamental. As medidas adoptadas pelas autoridades irlandesas centram-se no apoio ao poder de compra das famílias e ao investimento, sendo atempadas e orientadas. Foram adoptadas medidas específicas para apoiar o processo de ajustamento no mercado da habitação, onde primeiro se fez sentir a recessão económica, tendo sido adoptadas outras medidas especificamente orientadas para os grupos mais vulneráveis e susceptíveis de serem mais afectados pela crise, nomeadamente um pacote de medidas sociais. O facto de as medidas serem mais de carácter permanente que temporário tem de ser encarado no contexto de uma estratégia orçamental global que se destina a reduzir o défice. Além disso, o relançamento seria apoiado por medidas estruturais como a continuação de um elevado investimento público no quadro do plano de desenvolvimento nacional plurianual da Irlanda (cerca de 4,5 % do PIB anualmente durante o período de vigência do programa) e benefícios fiscais para as actividades de I&D e as pequenas empresas em fase de arranque. Estas medidas estão relacionadas com a agenda de reformas a médio prazo e as recomendações específicas por país propostas pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009 no âmbito da Estratégia de Lisboa para o Crescimento e o Emprego.

(12) Após uma nova deterioração em 2009, prevê-se que o défice diminua progressivamente. No entanto, reduzir o défice global para um valor inferior a 3 % do PIB até 2013, como previsto no programa, implica enfrentar os riscos significativos acima mencionados para os objectivos orçamentais e estar preparado para adoptar medidas adicionais, caso necessário. Os planos de consolidação orçamental devem ser apoiados por medidas.

(13) No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa omite certos dados obrigatórios e facultativos (9).

Em termos globais, pode concluir-se que, após uma deterioração muito acentuada em 2008, o défice global das administrações públicas aumentará mais ainda em 2009, para 9,5 % do PIB. As medidas de consolidação orçamental e as medidas de apoio à economia são acolhidas favoravelmente e consideradas apropriadas, tendo em conta o défice elevado e o aumento acentuado do endividamento, e estão em sintonia com o Plano de Relançamento da Economia Europeia. Após a deterioração orçamental em 2009, o programa prevê uma redução do défice para um valor inferior ao valor de referência de 3 % do PIB até 2013, enquanto a dívida excederia o valor de referência de 60 % do PIB, a partir de 2010. Tal ocorreria no contexto de um relançamento rápido da actividade económica após 2010. Os resultados orçamentais estão sujeitos a revisão em baixa durante todo o período de vigência do programa, devidos principalmente i) à falta de informação sobre as medidas de consolidação previstas após 2009; e ii) às perspectivas macroeconómicas favoráveis, especialmente no que se refere aos últimos anos do programa. Existem outros riscos decorrentes das medidas adoptadas para apoiar o sector financeiro. É necessário recuperar a competitividade através de medidas que reforcem o crescimento da produtividade e de políticas salariais apropriadas. A redução do défice global para um valor inferior a 3 % do PIB até 2013, como previsto no programa, implica enfrentar os riscos significativos para os objectivos orçamentais e estar preparado para adoptar medidas adicionais, caso necessário. Além disso, para melhorar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, os planos de consolidação orçamental devem ser apoiados por medidas.

Atendendo à avaliação acima feita, a Irlanda é convidada a:

i) limitar o aumento do défice em 2009, bem como especificar e implementar rigorosamente substanciais esforços anuais no âmbito de um programa de consolidação orçamental de base ampla para 2010 e anos seguintes;

ii) reforçar o carácter obrigatório do quadro orçamental de médio prazo, bem como acompanhar de perto o cumprimento dos objectivos orçamentais durante o ano, a fim de limitar os riscos para o ajustamento;

iii) melhorar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas através da aplicação de novas medidas de reforma do sistema de pensões, para além de prosseguir a consolidação orçamental, tendo em conta que, durante o período de vigência do programa, se prevê um aumento significativo das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico e também um aumento da dívida, se bem que a partir de um nível baixo.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PIB real (variação em %) PE Jan, de 2009 6,0 – 1,4 – 4,0 – 0,9 2,3 3,4 3,0 COM Jan. de 2009 6,0 – 2,0 – 5,0 0,0 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 4,8 3,0 3,5 4,1 n.d. n.d. n.d. Inflação IHPC (%) PE Jan. de 2009 2,8 3,1 0,5 1,5 1,8 1,8 1,8 COM Jan. de 2009 2,9 3,1 0,7 1,8 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 2,8 2,4 2,0 1,8 n.d. n.d. n.d. Hiato do produto (10) (% do PIB potencial) PE Jan. de 2009 4,4 0,5 – 3,5 – 4,1 – 3,4 – 1,6 – 0,5 COM Jan. de 2009 (12) 4,4 0,1 – 4,5 – 4,2 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 – 0,5 – 1,3 – 1,5 – 0,7 n.d. n.d. n.d. Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PE Jan. de 2009 – 5,4 – 6,3 – 4,2 – 3,5 – 3,4 – 3,0 – 2,8 COM Jan. de 2009 – 5,4 – 5,7 – 3,3 – 3,2 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 – 4,4 – 3,9 – 3,5 – 3,1 n.d. n.d. n.d. Receitas das administrações públicas (% do PIB) PE Jan. de 2009 35,7 33,6 33,7 34,4 34,6 33,9 34,4 COM Jan. de 2009 35,7 33,7 33,7 33,9 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 36,6 36,1 35,8 35,4 n.d. n.d. n.d. Despesas das administrações públicas (% do PIB) PE Jan. de 2009 35,4 39,9 43,3 43,4 41,0 38,7 37,0 COM Jan. de 2009 35,4 40,0 44,7 46,9 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 36,1 37,0 36,9 36,5 n.d. n.d. n.d. Saldo das administrações públicas (% do PIB) PE Jan. de 2009 (11) 0,2 – 6,3 – 9,5 – 9,0 – 6,4 – 4,8 – 2,6 COM Jan. de 2009 0,2 – 6,3 – 11,0 – 13,0 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 0,5 – 0,9 – 1,1 – 1,0 n.d. n.d. n.d. Saldo primário (% do PIB) PE Jan. de 2009 1,2 – 5,2 – 7,3 – 6,4 – 3,5 – 1,7 0,7 COM Jan. de 2009 1,2 – 5,2 – 8,7 – 10,3 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 1,4 0,0 – 0,1 0,0 n.d. n.d. n.d. Saldo corrigido das variações cíclicas (10) (% do PIB) PE Jan. de 2009 – 1,5 – 6,5 – 8,1 – 7,4 – 5,0 – 4,1 – 2,4 COM Jan. de 2009 – 1,5 – 6,3 – 9,1 – 11,3 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 0,7 – 0,4 – 0,5 – 0,7 n.d. n.d. n.d. Saldo estrutural (13) (% do PIB) PE Jan. de 2009 – 1,7 – 6,2 – 8,1 – 7,4 – 5,0 – 4,1 – 2,4 COM Jan. de 2009 – 1,5 – 6,3 – 9,4 – 11,3 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 0,5 – 0,4 – 0,5 – 0,7 n.d. n.d. n.d. Dívida pública bruta (% do PIB) PE Jan. de 2009 24,8 40,6 52,7 62,3 65,7 66,2 64,5 COM Jan. de 2009 24,8 40,8 54,8 68,2 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 25,1 25,9 27,6 28,7 n.d. n.d. n.d. Programa de estabilidade (PE); previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Incluindo a adenda apresentada em 9 de Janeiro de 2009.

(3) A avaliação tem em conta, nomeadamente, as previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, e ainda outras informações disponíveis desde então.

(4) A adenda estima o défice de 2008 em 6,3 % do PIB. Em virtude da violação comunicada do valor de referência do Tratado, a Comissão preparou um relatório, em 18 de Fevereiro de 2009, nos termos do n.o 3 do artigo 104.o do Tratado.

(5) As despesas superiores ao previsto explicam-se i) pelas transferências sociais superiores ao planeado, ii) pelo aumento das despesas com juros, e iii) pelos investimentos de capital não orçamentados, incluindo a aquisição da ponte com portagem de Westlink ao custo de 0,3 % do PIB.

(6) No início de Fevereiro, o Governo forneceu especificações sobre o pacote, que inclui uma contribuição para a pensão aplicável aos salários do sector público (provisoriamente estimada em 0,5 % do PIB, na base de um ano completo, tendo em conta a dedutibilidade fiscal da contribuição), novos cortes no investimento público (0,2 % do PIB) e outras medidas de redução da despesa de menor envergadura (totalizando 0,2 % do PIB, na base de um ano completo).

(7) O programa contém, pela primeira vez, uma quantificação do objectivo de médio prazo, que deverá ser um saldo estrutural (isto é, um saldo corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e temporárias) no intervalo de – 0,5 % a 0 % do PIB, em comparação com a indicação anterior de uma situação «próxima do equilíbrio».

(8) As autoridades nacionais anunciaram que as decisões políticas relacionadas com a repartição entre medidas relativas a despesas e receitas da consolidação prevista serão anunciadas em orçamentos subsequentes.

(9) Em particular, no caso dos dados obrigatórios, apenas não foram fornecidos dados sobre a taxa de câmbio efectiva nominal, o crescimento do PIB da UE e o crescimento dos mercados estrangeiros importantes. Em relação aos dados facultativos, faltam as informações referentes aos saldos por sector e às despesas públicas por função.

(10) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, tal como recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos programas.

(11) Os objectivos para o saldo das administrações públicas incluem medidas de consolidação adicionais ainda não especificadas de 2,25 % do PIB em 2010, 2 % em 2011, 1,75 % em 2012 e 1,5 % em 2013. Está a decorrer o processo de especificação das medidas de consolidação adicionais para 2009 (1 % do PIB).

(12) Com base num crescimento potencial estimado de 4,0 %, 2,2 %, — 0,4 % e — 0,4 %, respectivamente, para o período de 2007-2010.

(13) Saldo corrigido das variações cíclicas, excluindo medidas extraordinárias e outras medidas temporárias. Medidas extraordinárias e outras medidas temporárias de 0,3 % do PIB em 2008 (com efeito de aumento do défice) de acordo com o programa mais recente e de 0,3 % em 2009 (com efeito de redução do défice) de acordo com as previsões intercalares de Janeiro dos serviços da Comissão.

Fonte:

Programa de estabilidade (PE); previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.