RELATÓRIO ANUAL 1998

(1999/C 300/01)

Estrasburgo, Fevereiro de 1999

EXCELENTÍSSIMO SENHOR JOSÉ MARÍA GIL-ROBLES GIL-DELGADO

Presidente do Parlamento Europeu

rue Wiertz B - 1047 Bruxelas

Senhor Presidente,

Em conformidade com o disposto no n.o 1 do artigo 138.oE do Tratado que institui a Comunidade Europeia e do n.o 8 do artigo 3.o da decisão do Parlamento Europeu relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu, junto apresento o meu relatório relativo ao ano de 1998.

Jacob SÖDERMAN

Provedor de Justiça da União Europeia

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. PREÂMBULO

A criação da Provedoria de Justiça Europeia constituiu uma das realizações mais importantes do Tratado de Maastricht no domínio da cidadania da União. A possibilidade de recorrer ao Provedor de Justiça é um dos direitos da cidadania europeia garantidos pela legislação comunitária. No meu primeiro relatório anual (1995), declarei que, à luz da experiência adquirida desde a entrada em funcionamento da Provedoria em Setembro de 1995, no relatório anual de 1998 iria propor eventuais reformas e alterações do mandato, dos poderes e dos procedimentos da Provedoria de Justiça. Por esta razão, grande parte deste preâmbulo é consagrada ao cumprimento desse compromisso. O objectivo consiste em apurar o que há ainda a fazer para estabelecer plenamente a Provedoria de Justiça, de forma a que esta possa servir os cidadãos europeus com a maior eficácia possível.

Em primeiro lugar, gostaria de informar os leitores de que a estrutura do presente relatório anual é idêntica à dos dois anteriores relatórios de actividades relativos a 1996 e 1997. Contudo, a selecção das queixas apresentadas no relatório mudou significativamente. Os relatórios anuais anteriores incluíam todas as queixas arquivadas na sequência de um inquérito. Esta prática foi útil durante os primeiros anos de actividade da Provedoria, pois dava uma imagem completa do trabalho do Provedor de Justiça. Em virtude do número crescente de queixas, do ponto de vista das necessidades dos cidadãos já não é viável incluir no relatório todas as queixas, pois muitas delas constituem, na realidade, repetições de queixas anteriores, não tendo um interesse significativo para o público. Consequentemente, no presente relatório adoptei a prática habitual das Provedorias de Justiça nacionais de incluir apenas uma selecção de queixas, de forma a manter a extensão do relatório dentro dos limites razoáveis e a garantir a sua clareza e legibilidade.

Foram incluídas no relatório todas as queixas que suscitam questões de princípio importantes, bem como as que colocam novas questões sobre a competência ou os procedimentos do Provedor de Justiça e as que compreendem decisões de interesse geral. A quem deseje consultar todas as queixas arquivadas na sequência de um inquérito, desde Julho de 1998 o sítio Web do Provedor de Justiça oferece esta informação de uma forma clara e exaustiva, através da publicação de todas as decisões em inglês e na língua do queixoso. Por outro lado, o secretariado da Provedoria de Justiça pode facultar, a pedido dos interessados, uma cópia de qualquer decisão.

RESULTADOS

Aquando da apreciação do relatório anual de 1997 pelo Parlamento Europeu, foram tecidas algumas críticas em relação à diminuta percentagem de queixas em que o Provedor de Justiça obteve resultados. Esta opinião foi formulada com base no total das queixas recebidas, incluindo as que não se inseriam no âmbito de competências do Provedor de Justiça. Não creio que esta forma de avaliar os resultados das actividades de um Provedor de Justiça seja correcta. Quando a queixa extravasa o âmbito de competências do Provedor de Justiça, pouco mais se pode fazer para além de aconselhar o queixoso ou transferir a queixa para a entidade competente. Foi isso que fizemos em cerca de 80 % dos casos em questão.

Em 1998, o Provedor de Justiça tratou 1617 queixas no total. 1372 correspondiam a queixas novas recebidas em 1998. Nesse ano foi iniciado um inquérito de iniciativa própria e encerrados 185 inquéritos com uma decisão fundamentada. Em 45 % dos casos, a questão foi resolvida pela instituição ou foi obtida uma solução amigável, ou a queixa foi arquivada com uma observação crítica. As percentagens correspondentes a 1997 e 1996 foram respectivamente de 40 % e 35 %. Em 1998, não foi detectado um caso de má administração em 52 % dos casos. A decisão de que não se produziu um caso de má administração nem sempre é negativa para o cidadão. O procedimento do inquérito exige que a instituição se justifique perante o queixoso. Em alguns casos, a instituição consegue persuadir o queixoso de que tinha actuado correctamente.

Qualquer Provedoria de Justiça deve manter um controlo rigoroso dos seus resultados do ponto de vista do cidadão. Muito resta por fazer neste domínio, mas não devemos esquecer que se registou uma melhoria contínua dos resultados das queixas e um aumento do número de queixas examinadas. O nosso principal objectivo para o próximo ano consiste em reduzir o tempo consagrado ao tratamento de cada queixa. O objectivo de um mês para decidir quanto à admissibilidade de uma queixa e de um ano para arquivar uma queixa na sequência de um inquérito ainda não foi totalmente atingido, mas deverá tornar-se uma realidade nos próximos anos.

Os inquéritos de iniciativa própria do Provedor de Justiça permitem amiúde obter resultados positivos. O tratamento diário das queixas dos cidadãos permite chamar a atenção do Provedor de Justiça para determinados problemas ou questões recorrentes. Nesses casos, pode ser necessária uma iniciativa positiva do Provedor de Justiça para resolver a questão. Em Novembro de 1998, iniciei um inquérito com vista a determinar se as diversas instituições e organismos comunitários dispunham de um código de boas práticas administrativas para as relações dos funcionários com o público e se esse código era acessível ao público.

A ideia da criação desse código foi firmemente apoiada pelo Parlamento Europeu. O deputado Roy Perry, relator do relatório de actividades da Comissão das Petições no período de 1996-1997, reclamou a elaboração de um código de boas práticas administrativas para as instituições e organismos comunitários. O Parlamento sublinhou "a importância de que, por razões de acessibilidade e de compreensão do público, esse código seja tanto quanto possível idêntico em todas as instituições e organismos comunitários".

Para mais informações sobre este inquérito de iniciativa própria, remetemos o leitor para o capítulo 2 do presente relatório (rubrica 2.2.2). Espero que no próximo relatório anual me seja possível comunicar os resultados positivos desta iniciativa.

LIVRE CIRCULAÇÃO

Na proposta espanhola inicial relativa à criação da Provedoria de Justiça Europeia, foi defendida a ideia de que o Provedor de Justiça deveria velar pelo respeito dos direitos de que usufruem os cidadãos europeus ao abrigo do direito comunitário em todos os domínios da União Europeia, nomeadamente a nível nacional, regional ou municipal. O elevado número de queixas que não se inserem no âmbito de competências do Provedor de Justiça, que representa ainda cerca de 70 % da totalidade das queixas recebidas, indica que os cidadãos europeus não compreendem que o mandato do Provedor de Justiça Europeu está confinado às actividades das instituições e organismos comunitários.

A análise das queixas que não se inserem no âmbito de competências do Provedor de Justiça mas que dizem respeito à legislação comunitária, elaborada por José Martínez Aragón, jurista principal, e apresentada no capítulo 2 do presente relatório anual, demonstra que muitas dessas queixas se referem ao direito de livre circulação na União. A liberdade de circulação é um dos direitos da cidadania da União, garantido pelo artigo 8.oA do Tratado. Não seria conveniente que o Provedor de Justiça pudesse ajudar os cidadãos europeus, a fim de que estes possam beneficiar deste direito fundamental que lhes é conferido?

Em minha opinião, é lícito acreditar no princípio da subsidiariedade e promover a ideia de que os provedores de justiça nacionais e órgãos homólogos devem ser incentivados a examinar as queixas dos cidadãos europeus relativas à legislação comunitária. Esta prática tornar-se-á ainda mais relevante após a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, pois as questões relacionadas com a concessão de vistos, asilo e direitos dos estrangeiros, que são habitualmente objecto de queixas apresentadas aos provedores de justiça nacionais e órgãos homólogos no âmbito nacional, passarão a ser do foro da legislação comunitária. O direito de petição ao Parlamento Europeu deveria igualmente ser mais divulgado, nomeadamente em questões de princípio ou com maior significado político.

Dado que a nossa cooperação com os órgãos nacionais e regionais se desenvolveu positivamente, não pretendo propor, neste domínio, qualquer alteração do mandato do Provedor de Justiça Europeu tal como está consagrado no Tratado, mas comprometo-me a consolidar os esforços nesse sentido.

O que realmente poderia ajudar os cidadãos seria que no Tratado se mencionassem claramente todas as vias de recurso previstas na legislação comunitária, de forma a que os cidadãos europeus estejam devidamente informados dos seus direitos nesse domínio. Numa sociedade regida pelo estado de direito, os tribunais constituem o principal sistema de defesa desse estado. Contudo, até ao momento não existem disposições que informem os cidadãos acerca do papel crucial desempenhado pelos tribunais nacionais no sentido de garantir o respeito do direito comunitário. Além disso, o Tratado deveria igualmente mencionar o direito de recurso aos provedores de justiça nacionais e de petição aos Parlamentos em caso de litígio com a administração relacionado com a legislação comunitária. Todos os Estados-Membros deveriam ser obrigados a garantir que a sua estrutura jurídica compreenda um órgão não judicial, eficaz e adequado, ao qual os cidadãos possam recorrer com esse propósito.

Gostaria de assinalar, igualmente, que o direito dos cidadãos europeus de apresentar uma queixa à Comissão Europeia relativa a uma eventual infracção da legislação comunitária por parte de um Estado-Membro deveria ser incluído no Tratado. Esta parece ser a única forma de garantir que os cidadãos sejam parte neste processo, e de assegurar que, no futuro, as suas queixas sejam tratadas de uma forma correcta e transparente.

NECESSIDADE DE ALTERAR O ESTATUTO DO PROVEDOR DE JUSTIÇA

O Parlamento Europeu tomou a iniciativa de alterar o Regulamento Financeiro a fim de tornar independente o orçamento do Provedor de Justiça Europeu. Esta iniciativa será bem acolhida se a Provedoria dispuser do tempo necessário para se adaptar, de modo a que o tratamento das queixas não seja afectado. Neste sentido, seria realista que o orçamento independente fosse estabelecido a partir de 2001. Este prazo permitiria igualmente introduzir as alterações necessárias no estatuto do Provedor de Justiça.

Importa referir outra questão relacionada com o estatuto que reveste uma importância mais significativa. Trata-se das limitações previstas no n.o 2 do artigo 3.o, nos termos do qual o acesso à documentação pode ser recusado "por motivos de sigilo devidamente justificados". Por outro lado, caso os funcionários e outros agentes das instituições e organismos comunitários testemunhem a pedido do Provedor de Justiça, "exprimir-se-ão em nome e sob as ordens das suas administrações e estão sujeitos ao dever de sigilo".

Em minha opinião, estas limitações são desnecessárias e inadequadas. A ideia subjacente a um inquérito do Provedor de Justiça é a de que é lícito os cidadãos esperarem que este tenha acesso a todos os factos e documentos pertinentes, mesmo que a informação não possa ser divulgada devido ao seu carácter confidencial. Em qualquer caso, os cidadãos deveriam saber que os inquéritos do Provedor de Justiça não estão sujeitos a restrições, e que este está habilitado a verificar todos os documentos pertinentes e a ouvir todos os testemunhos necessários.

As restrições impostas à audição de testemunhas são inaceitáveis porque, se interpretadas à letra, podem inclusivamente obrigar uma testemunha a mentir (por exemplo, para ocultar um caso de fraude) se tiver sido instruída nesse sentido pelos seus superiores hierárquicos. Para que seja possível realizar um inquérito fiável, as testemunhas deveriam ser obrigadas a dizer a verdade e a revelar todos os factos pertinentes durante o inquérito. Na realidade, o raciocínio subjacente à actual disposição do estatuto constitui um obstáculo ao tratamento correcto de queixas relacionadas com corrupção e fraude na administração europeia. Se se pretende que os inquéritos do Provedor de Justiça contribuam para lutar contra eventuais casos de corrupção e de fraude na administração com base nas queixas ou em inquéritos de iniciativa própria, estas restrições inadequadas devem ser eliminadas.

Na prática, o Provedor de Justiça ainda não foi alvo de qualquer recusa de acesso a documentos, embora tenham surgido diferendos devido às referidas restrições. Até ao momento não foi necessário recorrer à audição de testemunhas. A fim de evitar dúvidas, seria conveniente que o Tratado estipulasse expressamente que o Provedor de Justiça, para efeitos de inquérito, tem pleno acesso aos documentos na posse das instituições e organismos comunitários, e que os funcionários devem dizer toda a verdade ao testemunharem perante o Provedor de Justiça. Naturalmente, continuaria a aplicar-se o disposto no n.o 1 do artigo 4.o do estatuto, nos termos do qual o Provedor de Justiça e os funcionários da Provedoria de Justiça não podem divulgar as informações e documentos de que tiverem tido conhecimento no âmbito dos inquéritos a que procederem.

COOPERAÇÃO FRUTUOSA

As disposições do Regimento do Parlamento Europeu relativas ao Provedor de Justiça Europeu foram recentemente alteradas e estão praticamente actualizadas. Contudo, é necessário incluir no Regimento as disposições que devem reger o processo de apreciação do relatório anual e dos eventuais relatórios especiais do Provedor de Justiça por parte do Parlamento Europeu, a fim de garantir que as principais responsabilidades neste domínio sejam conferidas a uma única comissão parlamentar competente. A referida comissão poderia convidar outras comissões a emitir parecer, consoante o tema do relatório. Foi elaborado um projecto de relatório sobre esta questão que, provavelmente, será resolvida antes do final da actual legislatura. Se assim for, todos os procedimentos necessários estarão definidos quando o novo Parlamento entrar em funções no segundo semestre de 1999.

É possível que seja iniciado um debate em torno da inclusão no Regimento de disposições em matéria de cooperação entre o Parlamento Europeu, a comissão competente e o Provedor de Justiça mas, no meu entender, esta medida não é necessária. A boa cooperação existente até à data produziu resultados positivos, sendo provável que esta cooperação construtiva e flexível seja mantida e produza resultados ainda melhores. As disposições mais detalhadas e sofisticadas não poderão substituir com êxito esta atitude e este ambiente tão positivos.

Por último, gostaria de agradecer a todas as instituições e organismos comunitários a atitude construtiva e de cooperação que têm demonstrado. A este respeito, gostaria de referir, em especial, os intensos esforços e o firme apoio do Parlamento Europeu e da sua comissão competente, a Comissão das Petições, em prol do estabelecimento da Provedoria de Justiça, no intuito de que esta possa servir e apoiar mais eficazmente os cidadãos europeus e, assim, reforçar as relações entre os cidadãos, a União Europeia e a sua administração.

Jacob SÖDERMAN

31 de Dezembro de 1998

2. QUEIXAS APRESENTADAS AO PROVEDOR DE JUSTIÇA

A principal missão do Provedor de Justiça Europeu consiste em tratar casos de má administração na acção das instituições e organismos comunitários. Eventuais casos de má administração chegam à atenção do Provedor de Justiça sobretudo através de queixas apresentadas por cidadãos europeus. O Provedor de Justiça tem também a possibilidade de proceder a inquéritos por iniciativa própria.

Qualquer cidadão da União ou qualquer cidadão de um país terceiro que resida num Estado-Membro pode apresentar uma queixa ao Provedor de Justiça. As empresas, associações ou outras entidades com sede estatutária na União podem também apresentar queixa. As queixas podem ser apresentadas ao Provedor de Justiça directamente ou através de um deputado ao Parlamento Europeu.

A apreciação das queixas apresentadas ao Provedor de Justiça tem um carácter público, a não ser que a pessoa de que emana a queixa solicite que esta seja tratada confidencialmente. É importante que o Provedor de Justiça proceda da forma o mais aberta e transparente possível, não só para que os cidadãos europeus possam acompanhar e entender o seu trabalho mas também para dar um bom exemplo a outros.

Em 1998, o Provedor de Justiça tratou 1617 queixas. 1372 corresponderam a queixas novas recebidas em 1998. 1237 foram apresentadas directamente por pessoas singulares, 63 provieram de associações e 60 de empresas. Nove queixas foram transmitidas por deputados do Parlamento Europeu. 244 queixas transitaram do ano de 1997. O Provedor de Justiça iniciou também um inquérito por iniciativa própria.

Tal como referido pela primeira vez no relatório anual do Provedor de Justiça de 1995, existe um acordo entre a Comissão das Petições e o Provedor de Justiça sobre a transferência mútua de queixas e petições sempre que oportuno. Em 1998, foram transferidas três petições para o Provedor de Justiça, com o consentimento dos peticionários, para serem tratadas como queixas. Foram transferidas 10 queixas para o Parlamento Europeu, com o consentimento dos queixosos, para serem tratadas como petições. Além disso, registaram-se 80 casos em que o Provedor de Justiça aconselhou o autor de uma queixa a apresentar uma petição ao Parlamento Europeu. (Ver anexo A, estatísticas).

2.1. A BASE JURÍDICA DO TRABALHO DO PROVEDOR DE JUSTIÇA

As funções do Provedor de Justiça são exercidas em conformidade com o artigo 138.oE do Tratado que institui a Comunidade Europeia, o estatuto do Provedor de Justiça Europeu(1) e as disposições de execução adoptadas pelo Provedor de Justiça nos termos do artigo 14.o do seu estatuto. O texto das disposições de execução foi publicado em todas as línguas oficiais no sítio Web do Provedor de Justiça (http://www.euro-ombudsman.eu.int) . O texto encontra-se igualmente disponível no secretariado do Provedor de Justiça.

As disposições de execução prendem-se com o funcionamento interno da Provedoria de Justiça. Contudo, a fim de constituírem um documento compreensível e útil para todos os cidadãos, incluem igualmente determinadas informações relativas a outras instituições e organismos já consagradas no estatuto do Provedor de Justiça.

O artigo 13.o das disposições de execução revê e consolida as normas que regem o acesso do público aos documentos na posse do Provedor de Justiça Europeu.

O Regimento do Parlamento Europeu contém algumas disposições (artigos 159.o-161.o) sobre as relações do Parlamento com o Provedor de Justiça Europeu. Em Julho de 1998, o Parlamento aprovou alterações ao artigo 161.o, propostas pela Comissão do Regimento, da Verificação de Poderes e das Imunidades (relator, deputado Brian Crowley)(2). A Comissão do Regimento está a examinar um projecto de relatório no qual é proposta uma outra alteração ao artigo 161.o (relator, deputado Johannes Voggenhuber). A proposta de alteração determina explicitamente que o relatório anual e os relatórios especiais do Provedor de Justiça são examinados pela mesma comissão competente (na prática, a Comissão das Petições).

2.2. O MANDATO DO PROVEDOR DE JUSTIÇA EUROPEU

Todas as queixas apresentadas ao Provedor de Justiça são inscritas num registo e dão azo a uma carta de aviso de recepção, a qual informa o autor da queixa sobre o procedimento para apreciação da mesma e indica o nome e o número de telefone do jurista que dela está incumbido. O passo seguinte consiste em avaliar se a queixa se insere na esfera de competências do Provedor de Justiça.

O mandato do Provedor de Justiça, definido pelo artigo 138.oE do Tratado CE, confere-lhe poderes para receber queixas apresentadas por qualquer cidadão da União ou qualquer pessoa singular ou colectiva com residência ou sede estatutária num Estado-Membro, respeitantes a casos de má administração na actuação das instituições ou organismos comunitários, com excepção do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância no exercício das respectivas funções jurisdicionais. Assim, uma queixa não se insere no âmbito de competências do Provedor de Justiça se:

1. O queixoso não estiver habilitado a apresentar uma queixa;

2. A queixa não for dirigida contra uma instituição ou organismo da Comunidade;

3. A queixa for dirigida contra o Tribunal de Justiça ou Tribunal de Primeira Instância no exercício das respectivas funções jurisdicionais; ou

4. A queixa não se referir a um eventual caso de má administração.

Quem está habilitado a apresentar uma queixa?

Em Abril de 1998, a "Associação de proprietários de bens imóveis nacionalizados", com sede na Roménia, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça.

A queixa incidia sobre uma lei romena relativa à restituição de bens imóveis nacionalizados durante o regime socialista. Na opinião da associação, a lei legalizou em larga medida a nacionalização, violando assim a Constituição romena e a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, ratificada pela Roménia em 1994. A associação pedia ao Provedor de Justiça que persuadisse as autoridades romenas a modificar a legislação impugnada, de forma a alargar o âmbito das restituições.

O Provedor de Justiça informou a associação de que, em virtude de não ter sede estatutária num Estado-Membro da União Europeia, a queixa não se inseria no âmbito das suas competências.

Atendendo a que a associação tinha conhecimento da resolução adoptada pelo Conselho da Europa sobre a questão evocada na queixa, não era necessário informá-la da possibilidade de dirigir-se à Comissão Europeia dos Direitos do Homem.

Nota:

Caso uma queixa seja apresentada por uma pessoa não habilitada, o Provedor de Justiça tem a possibilidade de examinar a questão no âmbito de um inquérito de iniciativa própria. Contudo, no caso vertente não havia fundamento para um inquérito de iniciativa própria pois o objecto da queixa não incidia sobre um eventual caso de má administração na acção das instituições ou organismos comunitários.

(Queixa 398/98/HL)

Exemplo de queixa não dirigida contra uma instituição ou organismo comunitário

Em Fevereiro de 1998, o Sr. D., agente do Centro Técnico de Cooperação Agrícola e Rural (CTA), apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça contra a rescisão do seu contrato de trabalho. O queixoso, sublinhando o facto de já não poder recorrer ao Comité do Pessoal do CTA, solicitava ao Provedor de Justiça que o informasse das vias de recurso possíveis.

O Provedor de Justiça considerou que a queixa não se inseria no âmbito das suas competências, por não incidir sobre a acção de uma instituição ou organismo comunitário (n.o 1 do artigo 2.o do estatuto). Com efeito, o CTA foi criado no âmbito da Convenção de Lomé, acordo internacional celebrado entre os Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) e as Comunidades Europeias, sendo o Comité de Embaixadores a sua autoridade de tutela (ver artigo 53.o da Quarta Convenção de Lomé). O Provedor de Justiça informou desse facto o queixoso.

(Queixa 218/98/OV)

Quando actuam o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Primeira Instância "no exercício das respectivas funções jurisdicionais"?

Nos termos do n.o 1 do artigo 138.oE do Tratado CE, o Provedor de Justiça está habilitado a receber queixas respeitantes a casos de má administração na actuação das Instituições ou organismos comunitários, "com excepção do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância no exercício das respectivas funções jurisdicionais".

Em Fevereiro de 1997, Hartmut Nassauer, deputado do Parlamento Europeu, transmitiu ao Provedor de Justiça uma queixa do Sr. L. Segundo essa queixa, o escrivão do Tribunal de Justiça e o secretário do Tribunal de Primeira Instância tinham incorrido num caso de má administração ao recusarem ao Sr. L. o acesso à documentação dos processos por este instaurados perante os referidos Tribunais. O Sr. L. afirmava que os funcionários em questão tinham actuado no exercício das suas funções administrativas e que, por conseguinte, as suas decisões não correspondiam às adoptadas pelos Tribunais no exercício das suas funções jurisdicionais. O queixoso sustentava igualmente que o acesso dos cidadãos aos documentos que lhes dizem respeito na posse do Tribunal constitui um direito fundamental, consagrado nas Constituições nacionais e na Convenção Europeia dos Direitos do Homem, e que o desrespeito deste direito constitui uma violação das Constituições dos Estados-Membros e, nomeadamente, do artigo 103.o da Constituição alemã.

A questão de saber se o objecto da queixa se enquadra no exercício das funções jurisdicionais do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância releva do direito comunitário, sendo o Tribunal de Justiça a autoridade suprema em matéria de interpretação do direito comunitário.

Em resposta ao inquérito realizado pelo Provedor de Justiça no âmbito desta queixa, os presidentes do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância declararam que os Tribunais actuam no exercício das respectivas funções jurisdicionais ao tratarem os pedidos de acesso à documentação processual. Em consequência, o Provedor de Justiça não devia prosseguir o inquérito relativo a esta queixa. Por conseguinte, o Provedor de Justiça decidiu arquivar a queixa.

(Queixa 126/97/VK)

2.2.1. "MÁ ADMINISTRAÇÃO"

O relatório anual do Provedor de Justiça de 1995 apresenta uma lista não exaustiva de exemplos de má administração. Em resposta ao pedido do Parlamento Europeu no sentido de clarificar o significado atribuído à noção de má administração, no relatório anual de 1997 o Provedor de Justiça definiu este conceito do seguinte modo:

A má administração ocorre quando um organismo público não actua em conformidade com uma regra ou princípio a que está vinculado.

Ao examinar o relatório anual de 1997, o Parlamento Europeu considerou que esta definição, bem com os exemplos mencionados no relatório anual, dão uma ideia clara da esfera de competências do Provedor de Justiça. Sob proposta do deputado Newman, apresentada em nome da Comissão das Petições(3), o Parlamento adoptou uma resolução que aprova a referida definição.

Para aplicar esta definição, é necessário identificar as regras e os princípios que vinculam o organismo público. Para o efeito, seria muito útil dispor de um código de boas práticas administrativas.

2.2.2. CÓDIGO DE BOAS PRÁTICAS ADMINISTRATIVAS

A publicação de um código de boas práticas administrativas permitiria informar os funcionários das instituições e organismos comunitários sobre a forma como devem lidar com os pedidos ou as queixas dos cidadãos. Além disso, se o público puder aceder facilmente a esse código (nomeadamente através da publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias), os cidadãos poderão estar ao corrente dos seus direitos e dos serviços que é lícito esperar de uma administração pública.

Nos últimos anos, registou-se uma tendência, tanto nos Estados-Membros como nas organizações internacionais, para estabelecer códigos e recomendações de boas práticas administrativas. O Provedor de Justiça referiu, por exemplo, a recomendação do Conselho da OCDE de 23 de Abril de 1998 sobre a ética na função pública. Em 1993, o International Ombudsman Institute publicou uma lista de regras de equidade administrativa que se revelou muito útil. No que se refere à legislação dos Estados-Membros, o Provedor de Justiça chamou a atenção para um recente projecto de lei francês relativo às relações entre a administração e o público(4), para uma lista de comprovação de boas práticas administrativas elaborada pelo Provedor de Justiça da Irlanda em 1996, e para diversos códigos de direito administrativo (Bélgica, Dinamarca, Finlândia e Portugal).

No que respeita às instituições e organismos comunitários, a única iniciativa de que o Provedor de Justiça tem conhecimento é a da Comissão Europeia. Em Dezembro de 1997, o Secretariado-Geral da Comissão enviou ao Provedor de Justiça um projecto de código de conduta em matéria de relações dos funcionários da Comissão Europeia com o público. Em Janeiro de 1998, o Provedor de Justiça enviou à Comissão um parecer sobre o conteúdo e a forma do referido projecto e forneceu à Comissão uma cópia de diversos códigos de boas práticas administrativas nacionais.

Em conformidade com o artigo C do Tratado da União Europeia, os cidadãos europeus têm o direito de exigir uma abordagem coerente da questão, o que implica que deveriam ser evitadas as diferenças arbitrárias entre as instituições e organismos comunitários no que se refere à existência desses códigos e ao acesso do público aos mesmos.

Por esta razão, em Novembro de 1998 o Provedor de Justiça iniciou um inquérito de iniciativa própria para averiguar se as instituições e organismos comunitários dispõem de um código de boas práticas administrativas sobre as relações dos funcionários com o público, e se o público a ele tem acesso. O Provedor de Justiça pediu às diversas instituições, organismos e agências comunitárias que lhe comunicassem se já tinham adoptado, ou se aceitariam adoptar, um código de boas práticas administrativas sobre as relações dos seus funcionários com o público, ao qual os cidadãos pudessem aceder com facilidade.

Quanto ao conteúdo do referido código, o Provedor de Justiça observou que este poderia incluir regras gerais sobre princípios substantivos e processuais. No que se refere aos princípios substantivos, o código poderia prever, por exemplo, a obrigação de:

- aplicar a legislação e as normas e procedimentos estabelecidos (princípio da legalidade),

- evitar a discriminação (princípio da igualdade de tratamento),

- tomar medidas proporcionais ao objectivo prosseguido (princípio da proporcionalidade),

- evitar o abuso de poder,

- assegurar a objectividade e a imparcialidade (incluindo a abstenção em caso de interesses pessoais),

- respeitar a confiança legítima (princípio da segurança jurídica),

- actuar com equidade,

- actuar com coerência.

No que respeita aos princípios processuais, o código poderia prever a obrigação de:

- dar resposta à correspondência na língua do cidadão (ver artigo 8.oD do Tratado CE, com a redacção que lhe foi dada pelo Tratado de Amesterdão),

- remeter um aviso de recepção se não for possível dar uma resposta imediata, e indicar o nome e o número de telefone do funcionário encarregado do dossier,

- enviar uma carta/dossier ao serviço competente,

- respeitar o direito de ser ouvido e de se pronunciar antes de ser tomada uma decisão (direitos de defesa),

- responder/tomar uma decisão dentro de um prazo razoável (incluindo no caso de decisão implícita de indeferimento),

- ter em conta todas as considerações pertinentes e excluir as que o não são,

- comunicar as razões das decisões (individuais), especialmente no caso de decisões negativas,

- notificar a decisão aos interessados,

- indicar as vias de recurso no caso de decisões individuais negativas,

- manter registos adequados.

O código poderia incluir igualmente algumas obrigações no âmbito do tratamento directo com os cidadãos, como o dever de:

- prestar informações claras e compreensíveis/aconselhar correctamente,

- atender correctamente as chamadas telefónicas,

- actuar com cortesia,

- pedir desculpa pelos erros cometidos,

- promover o acesso do público ao código (distribuição de uma brochura aos cidadãos).

O inquérito de iniciativa própria abrange 19 instituições e organismos comunitários, que deverão dar uma resposta ao Provedor de Justiça até ao dia 28 de Fevereiro de 1999.

2.3. LIBERDADE DE CIRCULAÇÃO E MANDATO DO PROVEDOR DE JUSTIÇA

O Provedor de Justiça recebeu um número crescente de queixas relativas aos entraves à livre circulação no interior da União de que foram vítimas numerosos cidadãos. Na origem dos problemas mais frequentes estão a existência de controlos fronteiriços, as dificuldades de estabelecimento noutro Estado-Membro para nele exercer uma actividade económica, as dificuldades de obtenção de autorizações de residência por parte dos estudantes, reformados e pessoas sem profissão, e as práticas discriminatórias baseadas na nacionalidade. Estes problemas causam confusão e decepção entre os cidadãos.

Exemplos de queixas apresentadas em 1998 relativas à livre circulação

Entrada e residência

O Sr. K., de nacionalidade alemã, apresentou uma queixa devido ao facto de não ter obtido a ajuda necessária da parte da administração alemã quando quis deixar a Alemanha para ir viver para a Irlanda.

(Queixa 295/98/VK)

O queixoso, cidadão alemão residente em França, afirma que não consegue obter uma autorização de residência porque a administração francesa alega que este não provou que reside efectivamente no país.

(Queixa 420/98/ADB)

A Sra. V. R. reside na Alemanha e o seu marido em Itália. A Sra. V. R. queixa-se de que cada vez que ela ou os seus amigos e parentes pretendem visitar o seu marido, a visita deve ser comunicada à polícia.

(Queixa 512/98/ADB)

Formação e emprego

A Sra. F. C., de nacionalidade francesa, apresentou uma queixa por discriminação contra a sua filha, que estava a estudar nos Países Baixos. Por ser estrangeira, não beneficia das mesmas facilidades concedidas aos estudantes holandeses, como a gratuidade dos transportes públicos, e foi inscrita num regime de segurança social diferente.

(Queixa 869/98/ADB)

O queixoso, de nacionalidade francesa, obteve na Bélgica a formação de professor do ensino primário. Quando regressou a França, só foi autorizado a trabalhar durante três anos, em escolas privadas, ao abrigo de um contrato temporário que devia ser renovado todos os anos. A fim de ser autorizado a trabalhar em condições idênticas às de qualquer outro professor francês, o queixoso foi obrigado a submeter-se a um exame e a tornar-se funcionário público, bem como a frequentar um curso de um ano.

(Queixa 5/98/XD)

O queixoso, dietista de nacionalidade neerlandesa, pretendia exercer em França, mas não conseguiu obter o reconhecimento do seu diploma. Tanto o Ministério do Trabalho como o Ministério da Educação deste país afirmam não ser competentes para resolver a questão.

(Queixa 121/98/OV)

A Sra. S. é uma fisioterapeuta qualificada e com experiência. Foi-lhe oferecido um emprego no Reino Unido na condição de que o seu diploma espanhol fosse reconhecido. As entidades competentes britânicas indeferiram o pedido de reconhecimento do diploma, com o argumento de que existem grandes diferenças entre a Espanha e o Reino Unido no que se refere a esta profissão específica.

(Queixa 298/98/XD)

Tributação e formalidades administrativas

O Sr. P. é um cidadão finlandês que trabalhou na Suécia. Queixa-se de que a sua pensão sueca é tributada tanto na Suécia como na Finlândia.

(Queixa 97/98/BB)

O queixoso saiu da Alemanha para ir viver para os Países Baixos. Afirma que, para registar o seu carro neste último país, foi obrigado a entregar às autoridades neerlandesas todos os documentos pertinentes, bem como as placas de matrícula do automóvel. Queixa-se de que este processo demorou várias semanas, durante as quais não pôde utilizar o carro.

(Queixa 291/98/VK)

O Sr. C. A. é um cidadão português que trabalhou em França. Na sequência do seu despedimento, decidiu regressar a Portugal e receber ali o subsídio de desemprego. A queixa incide sobre as grandes dificuldades que enfrentou para obter os documentos pertinentes em França.

(Queixa 393/98/ADB)

O Sr. A., de nacionalidade espanhola, trabalhou em França e na Suíça. Após ter sido despedido em 1996, decidiu regressar a Espanha com os seus pais. A fim de poder beneficiar das prestações da segurança social em Espanha, foi-lhe pedido que apresentasse um documento (E 301) do qual só podem ser titulares os trabalhadores cuja última actividade remunerada tenha sido exercida num Estado-Membro da União.

(Queixa 436/98/ADB)

Os entraves à livre circulação de pessoas resultam, muitas vezes, da aplicação incorrecta da legislação comunitária por parte das administrações nacionais, regionais e locais.

Na avaliação dos problemas suscitados por estas queixas e na procura de possíveis soluções, o Provedor de Justiça teve em conta o trabalho realizado nos últimos anos por outras instituições comunitárias. O Provedor de Justiça teve especialmente em conta as propostas apresentadas pelo "Grupo de alto nível sobre a livre circulação de pessoas"(5) - um grupo de peritos criado pela Comissão em Janeiro de 1996 - e o relatório elaborado pelo Parlamento Europeu sobre as referidas propostas(6). A experiência do Provedor de Justiça corrobora as conclusões formuladas pelo grupo de alto nível e as expressas no relatório do Parlamento.

O Provedor de Justiça Europeu não está habilitado a proceder a um inquérito sobre as queixas dirigidas contra as administrações nacionais, regionais e locais dos Estados-Membros, pois o n.o 1 do artigo 2.o do seu estatuto estipula o seguinte: "Nas condições e dentro dos limites fixados pelos Tratados (...), o Provedor de Justiça deverá contribuir para detectar os casos de má administração na acção das instituições e organismos comunitários (...). A acção de quaisquer outras autoridades ou pessoas não poderá ser objecto de queixas junto do Provedor de Justiça".

Em conformidade com esta disposição, a maioria das queixas recebidas relativas à livre circulação de pessoas na União não se enquadrava no âmbito de competências do Provedor de Justiça, pelo que tiveram de ser declaradas não admissíveis.

Contudo, na maioria dos casos em questão os queixosos foram aconselhados a enviar as queixas a outras instituições com competência para tratar questões relacionadas com o incumprimento da legislação comunitária por parte dos Estados-Membros. Em alternativa, as queixas foram transmitidas directamente a essas instituições, com o consentimento prévio do queixoso. Em função da situação e da solução mais eficaz, o Provedor de Justiça transfere a queixa para outra instituição comunitária - como a Comissão, que é a guardiã do Tratado - ou para a Comissão das Petições do Parlamento Europeu; noutros casos, as queixas são remetidas a instituições homólogas dos Estados-Membros, como os provedores de justiça nacionais e regionais.

Este tipo de solução nem sempre é totalmente satisfatória, pois a maioria dos problemas requer uma acção rápida e concertada tanto a nível comunitário como nacional. Atendendo a que geralmente as instituições comunitárias carecem de recursos e dos meios necessários para examinar caso a caso os problemas originados por decisões administrativas pontuais, o recurso aos órgãos nacionais é de um modo geral limitado quando se colocam considerações complexas de carácter comunitário.

Seria conveniente criar novos mecanismos a fim de abordar mais eficazmente estes problemas, de forma a que os organismos comunitários e nacionais possam conjugar os seus esforços para resolver rapidamente os problemas individuais. Neste sentido, o Provedor de Justiça partilha o ponto de vista do grupo de alto nível, que concluiu que "a aplicação satisfatória do direito da liberdade de circulação exige a participação de todos os interessados"(7), incluindo, como reconhece o mesmo relatório, o provedor de justiça Europeu e os Provedores de Justiça nacionais.

Uma cooperação mais estreita entre o Provedor de Justiça Europeu e as instituições homólogas dos Estados-Membros, de carácter nacional, regional ou local, facilitaria uma melhor troca de informações sobre problemas específicos relativos à livre circulação de pessoas na Europa e, em última análise, contribuiria para exercer uma pressão mais eficaz sobre as autoridades administrativas competentes. Esta cooperação poderia abranger, igualmente, a Comissão Europeia e a Comissão das Petições do Parlamento Europeu.

É igualmente necessário definir os direitos consagrados na legislação comunitária - nomeadamente o alcance do direito de livre circulação de pessoas - bem como os meios disponíveis para assegurar a sua protecção. Seria conveniente que as pessoas soubessem quais são os meios de protecção dos direitos de que usufruem enquanto cidadãos europeus, eventualmente mediante a introdução de uma nova disposição no Tratado.

O Provedor de Justiça tenciona prosseguir o exame das queixas relativas à livre circulação de pessoas na União e acompanhar a evolução da situação neste domínio, tendo em vista formular propostas mais específicas no futuro.

2.4. ADMISSIBILIDADE DAS QUEIXAS

Uma queixa que se insira na esfera de competências do Provedor de Justiça tem que satisfazer outros critérios de admissibilidade para que o Provedor de Justiça possa proceder à abertura de um inquérito. Os critérios fixados no Estatuto do Provedor de Justiça são os seguintes:

1. Da queixa devem constar o motivo que a determinou e a identidade da pessoa de que provém (n.o 3 do artigo 2.o do estatuto).

2. O Provedor de Justiça não pode intervir em processos instaurados perante um órgão judicial nem pôr em causa o bom fundamento das decisões judiciais (n.o 3 do artigo 1.o).

3. A queixa deve ser apresentada no prazo de dois anos a contar da data em que os factos que a justificam são levados ao conhecimento do queixoso (n.o 4 do artigo 2.o).

4. A queixa deve ter sido precedida das diligências administrativas necessárias junto das instituições ou organismos em causa (n.o 4 do artigo 2.o).

5. Em matéria de relações de trabalho entre as instituições e organismos comunitários e os seus funcionários ou outros agentes, só poderão ser apresentadas queixas ao Provedor de Justiça quando tiverem sido esgotadas pelo interessado as possibilidades de recurso ou reclamação administrativa a nível interno (n.o 8 do artigo 2.o).

Exemplo de queixa não admissível por estar em curso um processo judicial

Em Fevereiro de 1998, o Sr. S., advogado, endereçou uma carta ao Provedor de Justiça relativa à acção judicial instaurada pela empresa PO, sua cliente. Em Março de 1997, a empresa em questão apresentou uma queixa à Comissão relativa à proposta de fusão de duas outras empresas. A Comissão recusou-se a abrir um inquérito sobre esta operação, tendo a empresa interposto recurso desta decisão perante o Tribunal de Primeira Instância.

O Sr. S. pedia ao Provedor de Justiça:

a) Que interviesse no processo instaurado perante o Tribunal de Primeira Instância;

b) Que averiguasse se a Comissão tinha actuado correctamente ao recusar-se a dar seguimento à queixa apresentada pela empresa PO.

No que se refere ao primeiro pedido, o n.o 3 do artigo 1.o do estatuto do Provedor de Justiça estipula que "O Provedor de Justiça não pode intervir em processos instaurados perante um órgão judicial ...".

No que respeita ao segundo pedido, o artigo 138.oE do Tratado CE estipula que o Provedor de Justiça procederá aos inquéritos que considere justificados, "salvo se os factos invocados forem ou tiverem sido objecto de processo jurisdicional".

Por conseguinte, o Provedor de Justiça informou o Sr. S. de que não podia intervir no processo instaurado perante o Tribunal de Primeira Instância, nem proceder a um inquérito para averiguar se a Comissão tinha actuado incorrectamente no âmbito do tratamento da queixa da empresa PO.

(Queixa 223/98/IJH)

2.5. FUNDAMENTOS PARA A ABERTURA DE INQUÉRITOS

O Provedor de Justiça pode tratar queixas que se insiram na sua esfera de competências e que satisfaçam os critérios de admissibilidade. O artigo 138.oE do Tratado CE dispõe que ele "procederá aos inquéritos que considere justificados". Nalguns casos, poderá não haver fundamentos suficientes para que o Provedor de Justiça abra um inquérito, muito embora a queixa seja admissível de um ponto de vista meramente técnico. Nos casos em que uma queixa já tenha sido tratada como petição pela Comissão das Petições do Parlamento Europeu, o Provedor de Justiça considera normalmente não existirem razões para a abertura de um inquérito, a não ser que sejam fornecidas novas informações.

Exemplo de queixa que não justificava a abertura de um inquérito

Em Fevereiro de 1998 a Sra. B., funcionária da Comissão Europeia, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça contra o facto de a Comissão não ter iniciado um processo por incumprimento contra a França, na sequência da queixa que lhe apresentou por os serviços da segurança social deste país se terem recusado a reembolsar as despesas relativas aos três meses de convalescença que o seu pai passou na Bélgica. Segundo a queixosa, esta recusa era contrária às disposições do Regulamento (CEE) n.o 1408/71.

Depreende-se dos documentos transmitidos pela queixosa que a Comissão decidiu suspender a apreciação da queixa da Sra. B., na pendência de dois acórdãos do Tribunal de Justiça (processos C-120/95 e C-160/96), que deveriam elucidar a questão da autorização prévia prevista no artigo 22.o do Regulamento (CEE) n.o 1408/71, da qual o seguimento da queixa da Sra. B. estava dependente.

Depreende-se dos elementos constantes do processo que a Comissão iniciou a apreciação da queixa, solicitou informações às autoridades francesas e informou pormenorizadamente a queixosa sobre as questões jurídicas suscitadas pela sua queixa. A Comissão decidiu suspender o inquérito até que o Tribunal proferisse os acórdãos. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considerou que não se justificava iniciar um inquérito sobre o assunto em apreço e informou desse facto a queixosa.

(Queixa 283/98/OV)

2.6. ANÁLISE DAS QUEIXAS

Das 3693 queixas registadas desde o início da actividade do Provedor de Justiça, 15 % foram originárias da França, 13 % da Alemanha, 14 % da Espanha, 11 % do Reino Unido e 12 % da Itália. Uma análise exaustiva da proveniência geográfica das queixas é dada no anexo A, estatísticas.

Em 1998, o processo de apreciação das queixas para determinar se se inseriam na esfera de competências do Provedor de Justiça, se reuniam os critérios de admissibilidade e se havia fundamento para a abertura de um inquérito foi concluído em 93 % dos casos. 31 % das queixas examinadas foram consideradas compatíveis com a esfera de competências do Provedor de Justiça. De entre estas, 212 satisfaziam os critérios de admissibilidade, mas 42 acabaram por não apresentar justificação para a abertura de um inquérito. Por conseguinte, foram abertos inquéritos em 170 casos.

A maior parte das queixas que deram azo à abertura de um inquérito foram apresentadas contra a Comissão Europeia (75 %). Como a Comissão é o principal organismo da Comunidade que toma decisões com um impacto directo sobre os cidadãos, é normal que ela seja o alvo principal das queixas dos cidadãos. Foram apresentadas 27 queixas contra o Parlamento Europeu e sete queixas contra o Conselho da União Europeia.

Os principais tipos de má administração alegados foram a falta de transparência (69 casos), discriminação (21 casos), procedimentos insatisfatórios ou o não respeito dos direitos de defesa (25 casos), ilegalidade ou abuso de poder (29 casos), atrasos evitáveis (17 casos) e negligência (38 casos), não cumprimento das obrigações que lhe incumbem, ou seja, o facto de a Comissão Europeia não desempenhar o seu papel de "guardiã dos Tratados" face aos Estados-Membros (11 casos) e erros jurídicos (sete casos).

2.7. CONSELHO DE RECURSO A OUTRAS ENTIDADES E TRANSFERÊNCIAS

Quando uma queixa não se insere na esfera de competências ou não é admissível, o Provedor de Justiça procura aconselhar o autor da queixa a dirigir-se a outra instância que possa tratar a questão. Se possível, o Provedor de Justiça remete a queixa directamente para outra entidade competente, com o consentimento do queixoso, sempre que a queixa pareça ter fundamento.

Em 1998, 600 casos deram azo a um tal conselho, dizendo a maioria respeito a questões de direito comunitário. Em 259 casos, o autor da queixa foi aconselhado a apresentar a queixa a um Provedor de Justiça nacional ou regional ou a um órgão homólogo. Com o consentimento do queixoso, sete queixas foram transferidas directamente para um Provedor de Justiça nacional. 80 autores de queixas foram aconselhados a apresentar uma petição ao Parlamento Europeu e, além destes casos, 10 queixas foram transferidas para o Parlamento Europeu, com o consentimento do seu autor, para serem tratadas como petições. Em 154 casos, o autor da queixa foi aconselhado a recorrer à Comissão Europeia. Este número inclui alguns casos em que uma queixa contra a Comissão foi declarada não admissível, pelo facto de não terem sido efectuadas as diligências administrativas adequadas junto da Comissão. Em 107 casos, o queixoso foi aconselhado a recorrer a outras entidades.

2.8. DECISÕES ADOPTADAS NA SEQUÊNCIA DE UM INQUÉRITO DO PROVEDOR DE JUSTIÇA

Quando o Provedor de Justiça decide abrir um inquérito sobre uma queixa, o primeiro passo a dar consiste em enviar a queixa e eventuais anexos à instituição ou organismo da Comunidade em questão, para obter um parecer. Uma vez recebido o parecer, este é enviado ao autor da queixa para observações. Como referido na rubrica 2.10, o Provedor de Justiça não pode tomar em consideração as informações prestadas por uma das partes a menos que a outra parte tenha a oportunidade de as comentar.

Nalguns casos, a instituição ou organismo toma as medidas necessárias para a resolução do caso por forma a dar satisfação ao autor da queixa. Se o parecer e as observações forem nesse sentido, o caso é então encerrado como tendo sido "solucionado pela instituição". Noutros casos, o queixoso decide retirar a queixa e o processo é arquivado por este motivo.

No caso de a queixa não ser solucionada pela instituição ou retirada pelo seu autor, o Provedor de Justiça prossegue os seus inquéritos. Se estes não revelarem qualquer caso de má administração, o autor da queixa e a instituição ou organismo são informados desse facto e o processo é arquivado.

No caso de os inquéritos do Provedor de Justiça revelarem um caso de má administração, este procurará uma solução amigável que faça cessar essa situação e dê satisfação ao queixoso. Numa reunião realizada em Estrasburgo em 21 de Outubro de 1997, o Provedor de Justiça e o secretário-geral da Comissão, Sr. Carlo Trojan, acordaram em que em alguns casos uma reunião informal poderia ser uma via adequada para encontrar uma solução amigável nos casos relativos à Comissão. Foi realizada uma reunião deste tipo em 1998, que conduziu a uma solução amigável.

Caso não seja possível obter uma solução amigável, ou se a procura de uma solução amigável não surtir efeito, o Provedor de Justiça arquiva a queixa formulando uma observação crítica à instituição ou ao organismo em questão, ou apresenta uma constatação formal de caso de má administração acompanhada de projectos de recomendações.

Considera-se adequado formular uma observação crítica sempre que um caso de má administração não pareça ter implicações gerais nem se afigure necessária qualquer acção de acompanhamento por parte do Provedor de Justiça.

Nos casos em que se afigurar necessária uma acção de acompanhamento por parte do Provedor de Justiça (isto é, em casos mais graves de má administração ou em casos com implicações gerais), o Provedor de Justiça toma uma decisão e apresenta projectos de recomendações à instituição ou ao organismo em questão. De acordo com o n.o 6 do artigo 3.o do estatuto do Provedor de Justiça, a instituição ou o organismo em causa deverá enviar-lhe, num prazo de três meses, um parecer circunstanciado, o qual poderá consistir na aceitação da decisão do Provedor de Justiça e numa enumeração das medidas tomadas para pôr em prática as recomendações.

Se uma instituição ou organismo comunitário não responderem satisfatoriamente a um projecto de recomendações, o n.o 7 do artigo 3.o estipula que o Provedor de Justiça enviará um relatório ao Parlamento Europeu, bem como à instituição ou ao organismo em causa, no qual poderá fazer recomendações. A possibilidade de o provedor de justiça Europeu apresentar ao Parlamento relatórios especiais deste tipo tem um valor inestimável para o seu trabalho. Alguns Provedores de Justiça nacionais tiveram de lutar durante muito tempo para obter uma possibilidade comparável. Por conseguinte, os relatórios especiais não devem ser apresentados com demasiada frequência, mas apenas em casos importantes em que o Parlamento possa tomar medidas para apoiar o Provedor de Justiça em conformidade com o estatuto do Provedor de Justiça.

O primeiro relatório especial do Provedor de Justiça foi concluído em 15 de Dezembro de 1997, na sequência de um inquérito por iniciativa própria sobre o acesso do público aos documentos das instituições e organismos comunitários. O relatório foi debatido pelo Parlamento reunido em sessão plenária em Julho de 1998, com base no relatório da Comissão das Petições subordinado a esta questão (relatora, deputada Astrid Thors)(8).

Em 1998, o Provedor de Justiça iniciou 171 inquéritos, 170 relativos a queixas e um por iniciativa própria.

51 casos foram solucionados pela instituição ou pelo organismo em causa. (Como referido na rubrica 2.9, em 1998 foram incluídas nesta categoria algumas queixas que nos anos anteriores não foram classificadas como "casos solucionados pela instituição"). Em 96 casos, os inquéritos do Provedor de Justiça não revelaram qualquer caso de má administração.

Foi endereçada uma observação crítica à instituição em 29 casos. Foi obtida uma solução amigável em quatro casos. Foi apresentado um projecto de recomendações às instituições e organismos em causa. (Para mais informações, vide anexo A, estatísticas).

2.9. CASOS RELACIONADOS COM A FALTA DE RESPOSTA A CORRESPONDÊNCIA

Muitas das queixas referem-se à falta de resposta a correspondência. Desde o início das actividades do Provedor de Justiça, constatou-se que um telefonema da Provedoria de Justiça para o serviço competente resultava frequentemente na concessão de uma resposta imediata ao cidadão. De um modo geral, nesses casos não se justifica prosseguir o inquérito.

Anteriormente, quando a intervenção do Provedor de Justiça resultava na concessão de uma resposta a correspondência, o Provedor de Justiça informava o queixoso de que não se justificava iniciar um inquérito no âmbito da queixa, nos termos do artigo 138.oE do Tratado CE (ver rubrica 2.5). Para efeitos estatísticos, nos relatórios anuais de 1996 e 1997 estas queixas foram incluídas na categoria "queixas sem fundamento para a abertura de um inquérito". Esta prática foi revista em Março de 1998, na sequência de uma pergunta do deputado Edward Newman (relator do relatório da Comissão das Petições sobre o relatório anual de 1997) sobre essa categoria. Ficou decidido que, doravante, estas queixas seriam integradas na categoria "casos solucionados pela instituição". Em 1998, registaram-se 32 decisões deste tipo.

Queixas relativas à falta de resposta a correspondência: exemplos de casos solucionados pela instituição

Em 3 de Março de 1998, o Sr. B. apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça devido ao facto de a Comissão não ter dado resposta à sua carta de 2 de Dezembro de 1996, na qual pedia informações sobre a introdução do euro. O Provedor de Justiça contactou com o serviço competente da Comissão para pedir que fosse dada resposta ao queixoso e facultada a informação por ele solicitada. Na sequência desta intervenção, a Comissão respondeu ao queixoso em 18 de Março de 1998. Dado que a questão parecia ter sido resolvida de uma forma satisfatória, o Provedor de Justiça decidiu arquivar a queixa.

(Queixa 269/98/ADB)

Em Junho de 1998, a Sra. V. apresentou uma queixa em nome do Tribunal Administrativo de Uusimaa contra o facto de o Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias (OPOCE) não ter respondido a duas cartas enviadas pelo tribunal. Em 10 de Junho de 1996, o tribunal endereçou uma carta em finlandês ao OPOCE na qual perguntava por que não tinha recebido a edição especial de 1994 do Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Em 14 de Abril de 1997, o tribunal enviou uma segunda via, em inglês, mas não obteve resposta a qualquer uma das cartas.

O Provedor de Justiça contactou por telefone o OPOCE para pedir que fosse enviada uma resposta ao Tribunal Administrativo de Uusimaa. Na sequência desta intervenção, o OPOCE contactou com o tribunal e enviou-lhe os números do Jornal Oficial em falta, em finlandês e sueco. Dado que a questão parecia ter sido resolvida de uma forma satisfatória, o Provedor de Justiça decidiu arquivar a queixa.

(Queixa 615/98/BB)

Como é natural, nem todas as queixas relativas à falta de resposta a correspondência podem ser resolvidas com um telefonema. Se o serviço competente ou a instituição em causa não conseguir identificar a correspondência, ou se ninguém estiver disposto a assumir a responsabilidade de preparar uma resposta rápida, o Provedor de Justiça escreve ao presidente da instituição em questão, para solicitar um parecer sobre a queixa. O Provedor de Justiça também procede desta forma se tiver razões para suspeitar de que a falta não é imputável a um mero descuido administrativo, ou se a queixa se fundamentar na alegação de um atraso injustificado na resposta a correspondência.

2.10. QUESTÕES RELATIVAS AO ACESSO AOS DOCUMENTOS

Em 1998, o Provedor de Justiça examinou uma série de questões relativas ao acesso aos documentos. Dado que, aparentemente, as normas e os princípios que regem esse acesso nem sempre são bem entendidos pelas instituições e organismos comunitários, no presente capítulo são explicadas as diversas questões suscitadas e a forma como são abordadas no Tratado e no estatuto do Provedor de Justiça.

2.10.1. QUEIXAS RELATIVAS À RECUSA DE ACESSO AOS DOCUMENTOS

A maioria das instituições e organismos comunitários dispõem de normas sobre o acesso do público aos documentos em seu poder. Em 1993, a Comissão e o Conselho adoptaram de comum acordo um código de conduta em matéria de acesso do público aos documentos do Conselho e da Comissão. Foi dada aplicação a este código através de duas decisões adoptadas separadamente pela duas instituições(9). Na sequência de um inquérito de iniciativa própria realizado pelo Provedor de Justiça em 1996, outras instituições e organismos comunitários adoptaram também normas sobre o acesso do público aos seus documentos, na sua maioria idênticas às do Conselho e da Comissão.

Em caso de indeferimento de um pedido de acesso aos documentos, as normas do Conselho e da Comissão permitem ao cidadão apresentar um pedido de confirmação. Se este pedido também for indeferido, o cidadão tem a possibilidade de apresentar uma queixa ao Provedor de Justiça ou de recorrer ao Tribunal de Primeira Instância.

Caso seja apresentada uma queixa ao Provedor de Justiça, a questão que se coloca é a de saber se a recusa de acesso constitui um caso de má administração. O objectivo do inquérito consistirá pois em averiguar se a instituição em causa aplicou correctamente as normas relativas ao acesso do público aos documentos e se, ao exercer o seu poder apreciação, actuou dentro dos limites da sua autoridade legal.

Em 1998, colocou-se a questão de saber como se deveria proceder caso o Provedor de Justiça considerasse que uma instituição não tinha aplicado correctamente as suas próprias normas. A solução mais adequada seria que a instituição em causa reexaminasse a questão e aplicasse correctamente as normas. Em princípio, o Provedor de Justiça não pode obrigar a instituição a proceder desta forma, nem pode anular a decisão impugnada. Contudo, ao expor o seu ponto de vista numa observação crítica, oferece à instituição a possibilidade de adoptar as medidas necessárias.

2.10.2. PROCEDIMENTO EQUITATIVO NOS INQUÉRITOS DO PROVEDOR DE JUSTIÇA

Outra questão que se colocou em 1998 diz respeito aos documentos que a instituição ou organismo em causa envia ao Provedor de Justiça em anexo ao seu parecer sobre a queixa. Em alguns casos, a instituição enviou documentos com informação que poderia ser relevante para a decisão do Provedor de Justiça sobre a queixa, mas pediu que fosse mantida a confidencialidade desses documentos em relação ao queixoso.

Nestes casos, o Provedor de Justiça explicou à instituição em causa que um princípio básico do procedimento equitativo consiste em que a decisão do Provedor de Justiça sobre uma queixa não pode tomar em consideração as informações contidas nos documentos facultados por uma das partes, a menos que a outra parte tenha a oportunidade de os comentar. Consequentemente, a decisão do Provedor de Justiça sobre uma queixa não pode tomar em consideração as informações contidas em documentos facultados pela instituição ou organismo comunitário em causa, salvo se o queixoso tiver a oportunidade de formular observações sobre esses documentos.

2.10.3. DIREITO DO PROVEDOR DE JUSTIÇA DE PROCEDER À VERIFICAÇÃO DOS DOCUMENTOS

Uma terceira questão que se colocou em 1998 prende-se com o direito do Provedor de Justiça de proceder à verificação dos documentos na posse das instituições e organismos comunitários. O n.o 2 do artigo 3.o do estatuto do Provedor de Justiça estipula o seguinte:

"As instituições e organismos comunitários deverão fornecer ao Provedor de Justiça as informações por este solicitadas e permitir-lhe o acesso à documentação pertinente. Só poderão recusar-se a tal por motivos de sigilo devidamente justificados.

Só deverão permitir o acesso aos documentos provenientes de um Estado-Membro abrangidos pelo sigilo por força de uma disposição legislativa ou regulamentar quando este Estado-Membro tiver dado o seu acordo prévio. Poderão permitir o acesso aos outros documentos provenientes de um Estado-Membro depois de terem prevenido desse facto o Estado-Membro em causa (...)".

Nos Estados-Membros em que existe a instituição do Provedor de Justiça nacional aplica-se o princípio de que este pode inspeccionar qualquer documento na posse da administração, incluindo aquele a que os cidadãos não têm acesso, se considerar que o inquérito assim o exige.

Este direito reveste uma importância crucial, pois garante ao cidadão a possibilidade de o Provedor de Justiça verificar de forma independente a exactidão e a exaustividade das respostas dadas pela administração. Em consequência, enquanto o n.o 2 do artigo 3.o continuar a limitar o acesso do Provedor de Justiça aos documentos, é importante que estas limitações sejam interpretadas num sentido restrito e que o ónus da prova recaia sobre a instituição ou organismo que procura recusar o acesso.

As três instituições que participam no processo de revisão do estatuto do Provedor de Justiça (Parlamento, Comissão e Conselho) poderiam examinar a questão da pertinência das restrições em matéria de acesso do Provedor de Justiça aos documentos numa União Europeia que defende a democracia e a transparência, bem como a eficácia e a idoneidade da administração.

O poder de inspecção do Provedor de Justiça é complementar ao dever de discrição a que este está vinculado. O artigo 4.o do estatuto do Provedor de Justiça indica muito claramente que, ao procederem à verificação de documentos na posse da administração, o Provedor de Justiça e os seus colaboradores estão sujeitos ao dever de sigilo que é imposto à própria administração. Por conseguinte, a verificação dos documentos por parte do Provedor de Justiça não implica que os mesmos sejam postos à disposição do queixoso ou de qualquer outra pessoa.

Consequentemente, é errado afirmar que as normas adoptadas pelas instituições e organismos comunitários relativas ao acesso do público aos documentos podem ser utilizadas para limitar o acesso do Provedor de Justiça aos documentos. Esta ideia parece basear-se numa má interpretação da natureza do poder de inspecção do Provedor de Justiça, que serve para verificar a exactidão e exaustividade das respostas da administração a uma queixa e não implica o acesso do público aos documentos em questão.

3. DECISÕES ADOPTADAS NA SEQUÊNCIA DE UM INQUÉRITO

3.1. QUEIXAS EM QUE NÃO FOI DETECTADO UM CASO DE MÁ ADMINISTRAÇÃO

3.1.1. O PARLAMENTO EUROPEU

REEMBOLSO DE DESPESAS MÉDICAS

Decisão sobre a queixa 1044/20.11.96/KP/JMA contra o Parlamento Europeu

A queixa

Em Novembro de 1996, X. apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça contra a recusa do Parlamento Europeu de reembolsar as despesas ocasionadas por uma cura para crianças débeis ministrada à sua filha.

O Parlamento Europeu indeferiu o seu pedido de reembolso com o fundamento de que a cura fora efectuada num centro médico não reconhecido "como um estabelecimento médico ou paramédico competente". Um segundo pedido foi indeferido em razão de o tratamento em causa não corresponder aos critérios que regem a cura para crianças débeis.

Em Dezembro de 1994, a queixosa apelou ao secretário-geral do Parlamento, mas sem êxito. A resposta do secretário-geral indicava que a queixosa tinha direito ao reembolso de despesas médicas específicas efectuadas durante a cura.

Na queixa apresentada ao Provedor de Justiça, a queixosa observa que:

i) O Parlamento Europeu não aplicou os procedimentos adequados, uma vez que o Comité de Gestão do regime comum de seguro de doença não tinha emitido um parecer sobre o assunto;

ii) O tratamento prescrito deveria ter sido considerado como o mais adaptado ao caso da sua filha;

iii) O seu pedido de reembolso das despesas médicas específicas fora indeferido devido ao facto de não mencionar o preço e a data de cada prestação, bem como o nome e a especialidade dos médicos.

A queixosa solicita ao Provedor de Justiça que tome as medidas necessárias para forçar o Parlamento Europeu a reembolsar todas as despesas ocasionadas pela cura, incluindo as despesas de viagem.

O inquérito

Parecer do Parlamento

A queixa foi transmitida ao Parlamento Europeu. No seu parecer o Parlamento declara que o procedimento normal num caso deste tipo seria o recurso ao Tribunal de Primeira Instância. Em síntese, as suas observações são as seguintes:

i) Ao tomar a sua decisão, a entidade competente para proceder a nomeações teve em devida consideração o parecer do Comité de Gestão do regime comum de seguro de doença;

ii) Salvo casos excepcionais, o reembolso da cura para crianças débeis só é concedido até à idade de 16 anos de idade, ao passo que a filha da queixosa já tinha 17 anos quando iniciou o tratamento;

iii) O pedido de reembolso das despesas médicas suportadas ao longo da cura não era conforme às normas em vigor, por ser demasiado geral e incluir despesas não reembolsáveis. Além disso, a regulamentação em vigor não permite o reembolso das despesas de viagem.

Observações da queixosa

Nas suas observações, a queixosa indica que decidira não recorrer ao Tribunal de Primeira Instância.

A queixosa sustenta que a factura do centro médico foi redigida correctamente e que o custo do tratamento foi calculado numa base global, não permitindo uma discriminação das despesas médicas. Considera que a recusa do reembolso demonstra falta de flexibilidade e de boa vontade por parte do Parlamento.

A queixosa insurge-se, igualmente, contra o procedimento de exame das queixas adoptado pelo Provedor de Justiça. Considera que não é justo que este procedimento se inicie com a transmissão da queixa à instituição em causa para que emita um parecer.

A decisão

1. Competência do Provedor de Justiça para examinar a queixa

1.1. Segundo o Parlamento Europeu, o procedimento normal no caso em apreço seria o recurso ao Tribunal de Primeira Instância.

1.2. No quadro constitucional dos Tratados, o Tribunal de Justiça é a autoridade suprema em matéria de interpretação e aplicação do direito comunitário. Contudo, o Provedor de Justiça é competente para proceder a todos os inquéritos que considere justificados para esclarecer quaisquer eventuais casos de má administração na acção das instituições e organismos comunitários.

1.3. Para ser admissível, uma queixa apresentada ao Provedor de Justiça deve ser precedida das diligências administrativas necessárias junto das instituições ou organismos em causa. Do mesmo modo, em matéria de relações de trabalho entre as instituições e organismos comunitários e os seus funcionários ou outros agentes, só poderão ser apresentadas queixas ao Provedor de Justiça quando tiverem sido esgotadas pelo interessado as possibilidades de recurso ou reclamação administrativa a nível interno e, designadamente, os procedimentos a que se referem os n.os 1 e 2 do artigo 90.o do estatuto dos funcionários(10).

1.4. Uma vez esgotadas as possibilidades acima referidas, os funcionários ou outros agentes das Comunidades podem recorrer ao Tribunal de Primeira Instância ou, em alternativa, apresentar uma queixa ao Provedor de Justiça.

2. Procedimentos do Provedor de Justiça

2.1. Nas suas observações, a queixosa considera que não é justo que o Provedor de Justiça inicie o seu inquérito com a transmissão da queixa à instituição em causa para que emita um parecer.

2.2. Nos termos do n.o 1 do artigo 3.o do seu estatuto, o Provedor de Justiça deve informar a instituição ou o organismo em questão dos inquéritos a que procede sobre eventuais casos de má administração, de modo a que estes possam transmitir-lhe qualquer observação útil.

3. Considerações de ordem médica sobre a cura prescrita

3.1. O título XI do anexo I da regulamentação relativa à cobertura dos riscos de doença dos funcionários das Comunidades Europeias estipula que as despesas relativas a uma cura serão reembolsadas desde que esta tenha sido considerada estritamente necessária pelo médico assessor do Serviço de Liquidação.

3.2. No caso vertente, o médico assessor concluiu que a cura não satisfazia as exigências médicas estabelecidas. Nada indica que o assessor médico, ao tomar a sua decisão, tenha aplicado incorrectamente os critérios pertinentes.

4. Reembolso das despesas

4.1. O Parlamento recusou-se a reembolsar a totalidade das despesas relativas à cura para crianças débeis, mas consentiu em cobrir despesas médicas específicas. Contudo, o Parlamento não aceitou a factura apresentada pela queixosa por não especificar as despesas de tratamento e assistência médica efectuadas durante a cura, fazendo unicamente referência a um montante global correspondente à tarifa diária do centro médico.

4.2. As normas em vigor só prevêem o reembolso das despesas médicas. O Parlamento actuou pois correctamente ao subordinar o reembolso à discriminação das despesas médicas.

4.3. O título XI do anexo I da regulamentação relativa à cobertura dos riscos de doença dos funcionários das Comunidades Europeias não prevê o reembolso das despesas de viagem.

Conclusão

No âmbito do inquérito não foi detectado qualquer caso de má administração por parte do Parlamento Europeu, tendo o Provedor de Justiça decidido arquivar a queixa.

NORMAS RELATIVAS À FILIAÇÃO NO REGIME DE PENSÕES DO PARLAMENTO EUROPEU

Decisão sobre as queixas conjuntas 74/97/PD e 85/97/PD contra o Parlamento Europeu

A queixa

Em Janeiro de 1997, o Sr. M., deputado do Parlamento Europeu, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça contra o Parlamento Europeu, por alegada má administração no atinente ao regime adicional de pensão de aposentação dos deputados do Parlamento. Em Janeiro de 1997, o Sr. B., ex-deputado do Parlamento Europeu, informou o Provedor de Justiça de que gostaria de subscrever a queixa do Sr. M.

Os antecedentes da queixa reportam-se à decisão da Mesa de 12 de Junho de 1990, que institui um regime adicional (voluntário) de pensão de aposentação para os deputados do Parlamento Europeu. As normas que regem o regime de pensão estão consagradas no anexo IX (ex-anexo X) da regulamentação referente às despesas e subsídios dos deputados do Parlamento Europeu. Em Outubro de 1992, foi fixado um prazo de seis meses para aderir ao regime adicional de pensão. À data o Sr. M. e o Sr. B. não aderiram ao regime e afirmam que não foram informados da existência do referido prazo.

Tendo sido reeleito para o Parlamento Europeu em 1994, o Sr. M. foi autorizado a aderir ao regime pelo período 1994-1999, mas não retroactivamente. O Sr. B. deixou de ser deputado do Parlamento Europeu, pelo que não podia postular a uma filiação no regime no que respeita ao período de 1994-1999, e não foi autorizado a aderir retroactivamente.

O Sr. M. contactou com diversas instâncias do Parlamento com vista a ser autorizado a aderir ao regime retroactivamente, no que respeita ao período anterior a 1994. Argumentou que não tinha sido informado do prazo introduzido em 1992 e que o Parlamento tinha aplicado a disposição relativa ao prazo de uma forma injusta e discriminatória. Em 24 de Julho de 1995, o presidente do Fundo de Pensões criado ao abrigo do regime, que também era membro do Colégio dos Questores do Parlamento, respondeu ao deputado. Na sua carta chamava a atenção do Sr. M. para a expiração do prazo de adesão ao regime, e informava-o de que a faculdade de efectuar contribuições retroactivas tinha sido examinada. Contudo, tinha-se chegado à conclusão de que essa retroactividade não era nem prática nem legal. A carta acrescentava: "Permita-me que corrija um erro que Vossa Excelência cometeu a propósito da discussão do Colégio dos Questores de 24 de Abril relativa ao Sr. L. Como demonstra o excerto das actas dessa reunião que figura em anexo, a questão referia-se aos regimes de pensões francês e italiano geridos pelo Parlamento Europeu em nome dos governos de França e Itália. Por conseguinte, referia-se ao anexo III da regulamentação referente às despesas e subsídios dos deputados e não ao anexo X [actual anexo IX], que é o que contém as normas relativas ao regime adicional (voluntário) de pensão de aposentação dos deputados do Parlamento Europeu. Além disso, o pedido do Sr. L. prendia-se com a faculdade de receber uma pensão a título desse regime, e não de aderir a esse regime de pensões específico.".

O excerto das actas da reunião do Colégio dos Questores acima referida tinha a seguinte redacção:

"(...) nos termos das normas que regem as pensões dos membros da Assembleia Nacional francesa, que se aplicam por analogia aos membros franceses do Parlamento Europeu, os pedidos de pensão devem ser apresentados por escrito no prazo de seis meses a contar da data em que o deputado ou ex-deputado se torna elegível para o benefício da pensão. Um ex-deputado francês, que desconhecia esta disposição, apresentou um pedido ao Parlamento Europeu sete meses depois de ser elegível. Após um breve debate, o Colégio:

Autoriza uma excepção às normas em vigor a favor do Sr. L. a fim de permitir-lhe receber a pensão, apesar de não ter apresentado um pedido no prazo de seis meses;

Encarrega a administração de apresentar um projecto de alteração a fim de clarificar os prazos aplicáveis ao anexo III da regulamentação referente às despesas e subsídios dos deputados.".

Nas suas queixas ao Provedor de Justiça, os queixosos alegam que:

a) O prazo de adesão ao regime adicional de pensão não foi suficientemente divulgado;

b) É injusto e discriminatório não permitir que os queixosos adiram retroactivamente ao regime.

O inquérito

Parecer do Parlamento Europeu

A queixa foi transmitida ao Parlamento Europeu. No seu parecer, o Parlamento declarou que tinha examinado a queixa à luz de um parecer do seu Serviço Jurídico, e adoptado uma decisão que rejeita as alegações dos queixosos. A instituição anexou uma cópia do parecer do Serviço Jurídico.

Em síntese, o parecer do Serviço Jurídico concluía que a argumentação dos queixosos no sentido de indiciar uma falta de informação quanto à medida tomada era infundada. A decisão foi objecto de uma comunicação do Parlamento que foi distribuída ao Sr. M. e enviada para o seu domicílio privado. Além disso, as actas das decisões da Mesa são distribuídas a todos os deputados do Parlamento Europeu que, repita-se, dispunham de seis meses após a sua reeleição para aderir ao regime adicional de pensão. No que respeita ao Sr. B., o Serviço Jurídico não dispõe de elementos ou indícios que possam justificar que não estivesse ao corrente da restrição relativa ao prazo de adesão. Do mesmo modo, também não dispõe de qualquer elemento do qual resulte que o Sr. B. tenha efectuado, antes do seu pedido de adesão, quaisquer diligências tendentes a contestar a decisão tomada pelo Colégio dos Questores ou a alteração introduzida pela Mesa.

No que respeita à decisão de 28 de Outubro de estabelecer um prazo máximo de seis meses, o Serviço Jurídico considerou que o Colégio dos Questores deve respeitar a regra geral que ele próprio promulgou, não podendo afastar-se da mesma sob pena de violar o princípio da igualdade de tratamento. Por conseguinte, o Colégio dos Questores recusou a adesão de todos os membros que a solicitaram após a data-limite de 15 de Dezembro de 1992, com uma única excepção. Esta excepção é, todavia, muito específica; foi imposta por um compromisso formal unilateral do Colégio dos Questores assumido antes de se pôr a questão de limitar o acesso ao regime complementar de pensões em pleno decurso de uma legislatura. Por este motivo, não podia ser equiparada a uma excepção à regra que possa ser invocada a título de precedente.

Por último, o parecer do Serviço Jurídico apresentava três motivos adicionais em apoio da sua conclusão de que a decisão impugnada não era arbitrária:

"1. Assegurar uma sã gestão financeira e restaurar o reequilíbrio financeiro do fundo adicional de pensões que, segundo o relatório de Coopers & Lybrand de 4 de Agosto de 1992, se encontrava nesse momento deficitário.

2. Permitir aos contabilistas efectuar cálculos actuariais fiáveis que se impunham no quadro da gestão financeira, e permitir às autoridades orçamentais calcular previsões orçamentais mais circunstanciadas.

3. Não discriminar os membros que aderiram logo no início e cuja situação financeira seria, de facto, menos favorável que a dos 'novos aderentes' com a possibilidade de efectuar contribuições retroactivas.".

Observações dos queixosos

Nas suas observações os queixosos mantiveram as queixas.

A decisão

1. Alegação de que os deputados não foram devidamente informados do prazo de adesão ao regime de pensões

1.1. Não existem normas que regulem a questão do que se deve considerar como informação adequada dos deputados do Parlamento Europeu. Em particular, o Regimento do Parlamento Europeu não contém quaisquer normas relativas a esta questão.

1.2. Com referência ao artigo 173.o do Tratado e aos artigos 90.o e 91.o do estatuto dos funcionários, os Tribunais comunitários determinaram que se deve considerar uma decisão como devidamente notificada a partir do momento em que foi comunicada ao seu destinatário, estando este em condições de dela tomar conhecimento(11). Os Tribunais determinaram igualmente que o ónus da prova da notificação incumbe à administração. Contudo, não parece que esta jurisprudência possa aplicar-se ao caso presente. A jurisprudência refere-se aos actos individuais que têm implicações negativas para o destinatário, em que a definição exacta do momento da notificação é da maior importância para o cálculo do prazo em que se podem iniciar processos judiciais. O caso presente refere-se à comunicação de informação de carácter geral referente a uma proposta, que o destinatário pode aproveitar ou não. Caso o destinatário apresente um pedido e o mesmo seja indeferido, é a esse indeferimento que se aplica o prazo para efeitos de recurso jurisdicional(12).

1.3. No que se refere às práticas administrativas das instituições comunitárias, é frequente o recurso a comunicações gerais para informar os funcionários dos direitos que podem reclamar(13).

1.4. Nestas circunstâncias, deve concluir-se que a correcta comunicação da informação aos deputados do Parlamento Europeu releva do poder de organização interna do Parlamento. Ao exercer esse poder, o Parlamento deve, segundo a jurisprudência dos Tribunais comunitários, actuar em conformidade com o interesse de uma boa administração(14). A questão que se coloca é a de saber se o Parlamento actuou em conformidade com este princípio.

Verifica-se que no caso presente a cláusula referente ao prazo de adesão introduzida na regulamentação relativa ao regime adicional de pensão foi objecto de uma comunicação aos membros que foi distribuída nos cacifos de cada deputado bem como no domicílio privado dos mesmos. Assim, os deputados tiveram pelo menos duas ocasiões para tomar conhecimento do prazo introduzido. Este facto não constitui um caso de má administração.

2. Tratamento injusto e discriminatório

2.1. Quanto à questão de saber se a recusa de adesão retroactiva ao regime era injusta e discriminatória, colocam-se duas questões. A primeira era se o facto de a regulamentação não prever a filiação retroactiva deve ser considerada como injusta. A segunda questão é se os queixosos deveriam ter sido dispensados do prazo de adesão ao regime de pensões. Neste contexto, parece ser pacífico tanto para os queixosos como para o Parlamento que a dispensa do prazo, neste caso, implicaria a filiação retroactiva no regime. Assim, era claro que se a resposta à primeira questão preconizasse a faculdade de aderir retroactivamente ao regime, a segunda questão seria redundante.

2.2. No que se refere à primeira questão, é um facto assente tanto para os queixosos como para o Parlamento que a regulamentação não continha qualquer disposição que permitisse a adesão retroactiva ao regime. Por conseguinte, a questão que se colocava era a de saber se era justo que o Parlamento não tivesse introduzido essa disposição. Aparentemente a decisão do Parlamento não foi motivada pela preocupação de assegurar uma sã gestão financeira do regime. De notar, além disso, que a decisão de constituir ou não esse regime releva da exclusiva competência do Parlamento. Assim, o Parlamento também está habilitado a introduzir restrições no regime por essa mesma razão.

Por conseguinte, o Provedor de Justiça considerou que o facto de o Parlamento não ter previsto a faculdade de aderir retroactivamente ao regime não constitui um caso de má administração.

2.3. Quanto à questão de saber se os queixosos deveriam ter sido dispensados do prazo a fim de aderir ao regime, o exame desta questão comporta vários aspectos. Em primeiro lugar há que examinar se a recusa da derrogação do prazo é injusta e, em segundo lugar, se é discriminatória.

2.4. No que se refere à questão se era ou não justa, deve assinalar-se, antes de mais, que a regulamentação que rege o regime de pensões não contém qualquer disposição que permita uma derrogação do prazo por razões de equidade. A disposição pertinente da regulamentação limita-se a estipular que os deputados dispõem de um "período máximo de seis meses após a sua eleição ou reeleição para aderir ao regime adicional de pensão".

2.5. Na ausência de uma disposição explícita que permita uma derrogação do prazo, a questão que se coloca é a de saber se o direito comunitário consagra o princípio geral da derrogação de um prazo por razões de equidade. Verifica-se que esse princípio geral não existe.

2.6. Nestas circunstâncias, e tendo em conta a preocupação de assegurar uma sã gestão financeira expressa pelo Parlamento, a aplicação estrita do prazo não constitui uma medida injusta.

2.7. No que respeita à alegação de discriminação, recorde-se que o princípio de não discriminação implica que situações idênticas sejam tratadas da mesma maneira e que situações diferentes não sejam tratadas de forma idêntica.

2.8. Foi referido que um outro deputado do Parlamento Europeu foi autorizado a aderir ao regime depois de expirado o prazo. Depreende-se do parecer do Parlamento que este deputado, antes da introdução do prazo, recebeu garantias de que podia aderir ao regime. Consequentemente, a sua situação não era idêntica à descrita neste caso.

2.9. Em segundo lugar, foi referido que o Parlamento, no âmbito do regime de pensão de aposentação - o regime consagrado no anexo III - permitiu uma derrogação do prazo numa ocasião, referida na carta de 24 de Julho de 1995 supramencionada. A este respeito, deve assinalar-se que o pedido em questão foi apresentado um mês após a expiração do prazo, que foi apresentado no contexto de outro regime e de outra situação financeira, e que o pedido se referia ao direito a uma pensão para cujo regime o deputado já tinha quotizado. Além disso, depreende-se da alteração à regulamentação, que a administração foi convidada a apresentar como indica o excerto da acta da reunião do Colégio dos Questores, que os pedidos apresentados fora do prazo não tinham efeitos retroactivos. Por conseguinte, a situação diferia da referida no presente caso.

2.10. Em consequência, o princípio da igualdade de tratamento não foi violado. Contudo, a questão da violação do princípio da igualdade de tratamento releva do foro jurídico e, por essa razão, há que recordar que o Tribunal de Justiça é a autoridade suprema em matéria de interpretação do direito comunitário.

No âmbito do inquérito não foi detectado qualquer caso de má administração por parte do Parlamento Europeu, tendo o Provedor de Justiça decidido arquivar a queixa.

3.1.2. O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA

VERIFICAÇÃO DAS RAZÕES DA RECUSA DE ACESSO A DOCUMENTOS

Decisão sobre a queixa 1087/10.12.96/STATEWATCH/UK/IJH contra o Conselho

A queixa

A queixa refere-se a quatro pedidos de documentos apresentados pelo queixoso ao Conselho em Julho e Agosto de 1996 nos termos da decisão do Conselho relativa ao acesso do público aos documentos do Conselho(15) (a seguir designada "Decisão 93/731/CE").

Em 30 de Julho de 1996, o queixoso solicitou cópias de 71 relatórios examinados pelo Comité "K.4" em reuniões realizadas em Setembro, Outubro e Novembro de 1994. Em 31 de Julho de 1996, o interessado solicitou cópias de 6 documentos datados de 1992 e 1993. Em 13 de Agosto de 1996, enviou duas cartas ao Conselho. Na primeira pedia uma cópia de um relatório de 1992 e na segunda uma cópia de 26 relatórios examinados na reunião do Conselho "Justiça e Assuntos Internos" realizada no Luxemburgo em 4 de Junho de 1996, dos quais 23 datavam de 1996 e os restantes de anos anteriores.

Em 26 de Setembro de 1996, o Secretariado-Geral do Conselho respondeu ao queixoso. Na sua resposta o Conselho afirma que o requerimento constituía "um pedido formulado repetidas vezes que abrangia, igualmente, documentos numerosos" e que, como "solução justa" na acepção do n.o 2 do artigo 3.o da Decisão 93/731/CE, o Secretariado-Geral tinha tomado em consideração unicamente os documentos elaborados em 1996 (ou seja, 23 dos 26 documentos solicitados na segunda carta de 13 de Agosto de 1996). O Secretariado-Geral facultou ao queixoso 16 dos documentos em questão e recusou o acesso aos sete restantes.

Em 10 de Outubro de 1996, o queixoso apresentou um pedido de confirmação relativo a todos os documentos cujo acesso lhe foi recusado. Em 20 de Novembro de 1996, a Presidência do Conselho respondeu-lhe, confirmando a decisão inicial quanto à "solução justa" e, por conseguinte, só tomou em consideração os sete documentos elaborados em 1996.

No que se refere aos sete documentos, o Conselho afirmou que tinha ponderado cuidadosamente, por um lado, o interesse do cidadão em ter acesso a esses documentos e, por outro, o seu interesse em preservar o sigilo das suas deliberações, tendo concluído que este último interesse primava sobre o primeiro. O Conselho acrescentou o seguinte:

"Os documentos 7574/96, 6982/2/96 e 7753/96 contêm informações circunstanciadas sobre as posições nacionais relativas, respectivamente, a uma convenção sobre as fronteiras externas, uma recomendação sobre o emprego ilegal de cidadãos de países terceiros e uma convenção sobre extradição. Estes textos estão ainda a ser discutidos ou foram adoptados muito recentemente.

Os documentos 7717/1/96 e 7718/1/96 contêm informações circunstanciadas sobre as posições nacionais relativas ao orçamento da Unidade 'Drogas' da Europol e do sistema informático da Europol.

Por último, os documentos 7788/96 e 7791/96 contêm referências a pareceres dos serviços jurídicos do Conselho sobre a interpretação jurisdicional da Convenção Europol, bem como comentários formulados a este respeito por algumas delegações".

Na sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso insurge-se contra o carácter injusto, e possivelmente ilegal, do tratamento reservado pelo Conselho aos seus pedidos de acesso aos documentos.

O inquérito

Parecer do Conselho

A queixa foi transmitida ao Conselho, juntamente com outras cinco queixas do mesmo autor. Em Março de 1997, o Conselho enviou uma carta ao Provedor de Justiça, na qual contestava a sua competência para examinar as queixas em questão. Em 15 de Abril de 1997, o Provedor de Justiça confirmou a sua decisão inicial de que as queixas se inseriam no âmbito das suas competências e reiterou o seu pedido de um parecer fundamentado sobre o mérito das mesmas.

Em 20 de Junho de 1997, o Conselho deu seguimento ao pedido do Provedor de Justiça. No que respeita à aplicação de uma "solução justa", o Conselho assinalou que o parecer que tinha emitido sobre outra queixa do mesmo autor (1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH) se aplicava igualmente no caso presente.

Observações do queixoso

Nas suas observações, o queixoso afirma o seguinte:

- o Conselho não tinha o direito de aplicar uma "solução justa" no caso dos seus quatro pedidos de documentos,

- o Conselho não tinha o direito de recusar o acesso aos documentos com o fundamento de que foram adoptados recentemente ou de que contêm as opiniões dos Estados-Membros.

Exame dos documentos pelo Provedor de Justiça

O Provedor de Justiça considerou ser necessário examinar os sete documentos aos quais o Conselho tinha recusado o acesso com base no n.o 2 do artigo 4.o da Decisão 93/731/CE.

O Provedor de Justiça deu conhecimento ao queixoso deste exame, o qual, nos termos do n.o 1 do artigo 4.o do estatuto do Provedor de Justiça, não podia implicar a comunicação ao interessado dos documentos ou das informações neles contidas.

O exame dos documentos teve lugar em 2 de Outubro de 1998, no edifício Justus Lipsius do Conselho, em Bruxelas. Os serviços do Conselho não só permitiram o acesso aos documentos, como se prontificaram a fornecer cópias aos colaboradores do Provedor de Justiça, se necessário. Após o exame dos documentos, estes consideraram que as cópias não eram necessárias.

A decisão

1. Questão jurisdicional

1.1. A afirmação do Conselho de que o Provedor de Justiça não tinha competência para examinar as queixas parecia fundamentar-se em duas premissas:

a) As medidas adoptadas pelo Conselho em matéria de cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos (o "terceiro pilar") não se inserem na esfera de competências do Provedor de Justiça;

b) O objecto das queixas estava relacionado com medidas adoptadas pelo Conselho no domínio do terceiro pilar.

1.2. Ao confirmar a sua decisão inicial de que era competente para examinar as queixas, o Provedor de Justiça argumentou que a segunda premissa era incorrecta. Por conseguinte, era desnecessário pronunciar-se sobre a primeira premissa.

1.3. O objecto das queixas incide sobre a resposta do Conselho a pedidos de acesso aos documentos. Os pedidos foram formulados ao abrigo da Decisão 93/731/CE e foram tratados pelo Conselho em aplicação deste diploma. A Decisão 93/731/CE foi adoptada em conformidade com o artigo 151.o do Tratado CE. No acórdão proferido no âmbito do processo Países Baixos contra Conselho(16), o Tribunal de Justiça confirmou que a decisão é vinculativa em relação a terceiros por incidir sobre uma questão de direito comunitário.

1.4. O Tribunal de Primeira Instância interpretou e aplicou a decisão no processo Carvel and Guardian Newspapers contra Conselho(17). O processo tinha igualmente por objecto o acesso aos documentos relacionados com as medidas adoptadas pelo Conselho no âmbito do terceiro pilar. Tendo em conta as limitações da competência do Tribunal de Justiça impostas pelo artigo L do Tratado da União Europeia, o Tribunal de Primeira Instância não seria competente para tratar este aspecto do processo Carvel se o acesso aos documentos do Conselho relacionados com as actividades do terceiro pilar constituísse em si mesmo um assunto do terceiro pilar.

1.5. Resulta do que precede que a correcta interpretação e aplicação da Decisão 93/731/CE constitui, por conseguinte, uma questão de direito comunitário e não uma questão do domínio do terceiro pilar, mesmo que os documentos em causa se refiram a medidas adoptadas no âmbito do terceiro pilar. O Provedor de Justiça informou o Conselho desta decisão em 15 de Abril de 1997. [Nota: no seu acórdão de 17 de Junho de 1998 no processo Tidningen Journalisten(18), o Tribunal de Primeira Instância rejeitou, pelos mesmos motivos, a objecção do Conselho quanto à competência do Tribunal para se pronunciar em matéria de acesso do público aos documentos do terceiro pilar].

2. Aplicação de uma "solução justa"

2.1. O queixoso sustenta que o n.o 2 do artigo 3.o da Decisão 93/731/CE não autoriza o Conselho a aplicar uma "solução justa" para atender os seus quatro pedidos de documentos.

2.2. Como observa o Conselho no seu parecer, a questão suscitada por este aspecto da queixa é idêntica à colocada noutra queixa do mesmo autor: 1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH. Por conseguinte, a decisão do Provedor de Justiça de 28 de Julho de 1998 emitida sobre a queixa em questão aplica-se igualmente no caso em apreço.

2.3. Nos termos dessa decisão, nomeadamente no que se refere ao significado das expressões "pedidos formulados repetidas vezes" e "documentos volumosos", é claro que o Conselho não tinha o direito de aplicar aos quatro pedidos de documentos em questão uma "solução justa" na acepção do n.o 2 do artigo 3.o da Decisão 93/731/CE.

3. Recusa do acesso aos documentos nos termos do n.o 2 do artigo 4.o

3.1. O Conselho recusou o acesso a sete documentos nos termos do n.o 2 do artigo 4.o da Decisão 93/731/CE, que estipula o seguinte: "O acesso a um documento do Conselho poderá igualmente ser recusado por motivo de protecção do sigilo das deliberações do Conselho".

Segundo jurisprudência assente, quando o Conselho exerce o seu poder de apreciação nos termos do n.o 2 do artigo 4.o deve realmente ponderar, por um lado, o interesse do cidadão em ter acesso a esses documentos e, por outro, o seu interesse eventual em preservar o sigilo das suas deliberações.

3.2. O queixoso afirma que, ao aplicar o n.o 2 do artigo 4.o, o Conselho não tem o direito de recusar o acesso aos documentos com o fundamento de que foram adoptados recentemente ou de que contêm as opiniões dos Estados-Membros. O Provedor de Justiça não tem conhecimento de qualquer norma ou princípio jurídico que impeça o Conselho de tomar em consideração estes elementos ao ponderar os interesses em jogo nos termos do n.o 2 do artigo 4.o

3.3. O exame dos documentos efectuado pelo Provedor de Justiça confirmou que estes contêm os elementos referidos pelo Conselho na sua fundamentação.

3.4. Por conseguinte, o inquérito do Provedor de Justiça não revelou qualquer caso de má administração por parte do Conselho no que se refere a este aspecto da queixa.

Conclusão

No que se refere à aplicação de uma "solução justa" por parte do Conselho, a observação crítica do Provedor de Justiça relativa à queixa 1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH (decisão de 28 de Julho de 1998) aplica-se igualmente aos pedidos de acesso aos documentos que são objecto da presente queixa.

No que respeita à recusa do acesso a sete documentos nos termos do n.o 2 do artigo 4.o da Decisão 93/731/CE, o inquérito do Provedor de Justiça não revelou qualquer caso de má administração por parte do Conselho.

Por conseguinte, o Provedor de Justiça decidiu arquivar a queixa.

3.1.3. A COMISSÃO EUROPEIA

CONCORRÊNCIA: RESPOSTA A OBSERVAÇÕES - COMPETÊNCIA DO PROVEDOR DE JUSTIÇA

Decisão sobre a queixa 449/96/20.02.96/HKC/PD contra a Comissão Europeia

A queixa

Em Fevereiro de 1996, o gabinete jurídico dinamarquês HKC apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça em nome do LF, um sindicato dinamarquês. A queixa referia-se à decisão da Comissão de conceder uma derrogação das regras de concorrência para a conclusão de um acordo de aliança entre duas companhias aéreas, cujos trabalhadores estão filiados no LF. Na opinião do queixoso, este acordo implicaria a perda dos postos de trabalho de uma parte do pessoal filiado no LF. Segundo o LF, a Comissão tem a obrigação de tomar em consideração as incidências sobre o emprego dos acordos susceptíveis de beneficiar de derrogações das regras de concorrência. Outro aspecto da queixa prendia-se com o facto de a Comissão, após ter convidado o LF a submeter-lhe as suas observações em aplicação do regulamento relativo às derrogações, não ter acusado a recepção das observações nem ter dado resposta às mesmas.

O inquérito

Parecer da Comissão

A queixa foi transmitida à Comissão. No seu parecer, a instituição afirma que o Provedor de Justiça não é competente para se pronunciar sobre a questão de saber se a Comissão deve ter em conta as incidências sobre o emprego ao conceder uma derrogação das regras de concorrência, pois o que está em causa é uma eventual aplicação incorrecta da legislação e não um caso de má administração. Por outro lado, a Comissão afirma que não é obrigada a responder às observações que solicita a terceiros, tais como o LF, pois essas observações destinam-se unicamente a ajudá-la nas suas análises.

Observações do queixoso

Nas suas observações, o queixoso mantém a queixa e considera que o Provedor de Justiça é competente para a examinar.

A decisão

1. O Provedor de Justiça considera que é competente para examinar a questão de saber se a Comissão tinha a obrigação de tomar em consideração as incidências sobre o emprego ao decidir autorizar ou não uma derrogação das regras de concorrência. O Provedor de Justiça formula observações complementares a este respeito numa carta endereçada ao presidente da Comissão, cujos aspectos principais são evocados na rubrica "observações complementares".

2. Quanto ao objecto da queixa, o Provedor de Justiça considera, com base nas normas aplicáveis e na jurisprudência do Tribunal de Justiça, que a Comissão não é obrigada a tomar em consideração os aspectos supramencionados.

3. No que se refere ao facto de a Comissão não ter acusado a recepção das observações do LF e não ter dado resposta às mesmas, o Provedor de Justiça observa que o regulamento aplicável não prevê qualquer obrigação nesse sentido. Contudo, ao convidar terceiros a apresentar-lhe observações susceptíveis de a ajudar nas suas análises, a Comissão cria uma situação em que é lícito os cidadãos esperarem uma reacção da sua parte. Isto aplica-se especialmente neste caso, dado que o LF era parte interessada em virtude de a decisão da Comissão ser susceptível de lesar os interesses dos seus filiados. A falta de resposta ao LF constitui, por conseguinte, um caso de má administração.

Tendo em conta que este aspecto da queixa se reportava a procedimentos relacionados com factos específicos ocorridos no passado, não era pertinente procurar encontrar uma solução amigável da questão. Por conseguinte, o Provedor de Justiça decidiu arquivar a queixa.

Observações complementares

Numa carta endereçada ao presidente da Comi