RELATÓRIO ESPECIAL N° 1/90 sobre determinadas operações de armazenagem no sector da carne de suíno acompanhado das respostas da Comissão (90/C 76/01)

(Observações em conformidade com o n° 4 do Artigo 206°-A, do Tratado CEE)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. Introdução

1.1. O objectivo do presente relatório é apresentar, em primeiro lugar, observações relativas às operações normais de armazenagem privada no sector da carne de suíno e, em segundo lugar, observações relativas às medidas excepcionais de apoio do mercado, postas em prática para combater a propagação das doenças dos animais em regiões atingidas por epizootias. Essas observações têm por base os resultados de auditorias efectuadas nos três Estados-membros onde foram instauradas medidas excepcionais de apoio do mercado, isto é, Bélgica, Itália e Países Baixos. Estes três Estados-membros encontram-se igualmente entre os principais beneficiários da ajuda à armazenagem privada normal. Dado que se tem utilizado a armazenagem privada como uma medida excepcional de apoio do mercado e dado que os resultados de auditoria relativos à armazenagem privada normal são suficientemente significativos, é considerado oportuno incluí-los no presente relatório juntamente com as conclusões respeitantes às medidas excepcionais de apoio.

Despesas orçamentais

1.2. As despesas comunitárias relativas à ajuda à armazenagem privada e às medidas excepcionais de apoio estão actualmente reunidas no artigo 231 do orçamento. Nos últimos seis anos, essas despesas representaram uma média anual de 50 Mio ECU, com variações consideráveis de um ano para outro, dependentes essencialmente da instauração ou não de medidas excepcionais de apoio do mercado. No quadro 1 são apresentadas as despesas efectuadas a título do artigo 231, de 1983 a 1988, para todos os Estados-membros. Esse quadro mostra que os principais beneficiários são a Bélgica, a RF da Alemanha, a Itália e os Países Baixos. Em 1987 e 1988 e, em certa medida, em 1984, a Dinamarca efectuou igualmente uma grande parte das despesas. Apesar de o sector da carne de suíno ser importante em França, as despesas relativas às operações de armazenagem são pouco elevadas.

1.3. O aspecto mais surpreendente desse quadro é constituído pelo aumento das despesas na Bélgica, as quais passaram de 4,1 Mio ECU em 1984 para 52,3 Mio ECU em 1985 e para 54,6 Mio ECU em 1986. Estes valores reflectem o custo para o orçamento comunitário de medidas excepcionais de apoio adoptadas na sequência de um surto de peste suína africana em 1985. Em compensação, nos Países Baixos e em Itália, onde em 1983, 1985, 1986 e 1987 foram adoptadas medidas excepcionais de apoio financiadas pelo FEOGA-Garantia, as despesas não apresentam semelhante aumento.

2. Medidas normais de armazenagem privada

2.1. O Regulamento (CEE) n° 2759/75 do Conselho estabelece a base jurídica e os princípios que regem a ajuda à armazenagem privada(). O Regulamento (CEE) n° 2763/75 do Conselho() define as regras gerais para a concessão de ajudas, sendo as modalidades de aplicação pormenorizadas na respectiva regulamentação específica, sempre que são adoptadas medidas de ajuda. As decisões de início e de suspensão da aplicação das medidas são tomadas pela Comissão de acordo com o procedimento do Comité de Gestão(). A elaboração das listas dos produtos a que se aplicam as medidas de intervenção e a fixação dos montantes da ajuda efectuam-se de acordo com o mesmo procedimento.

2.2. A decisão de aplicar medidas de ajuda à armazenagem privada pode ser tomada quando o preço comunitário de mercado do porco abatido se situar a um nível inferior a 103 % do preço base e for susceptível de permanecer a este nível(). O preço base é fixado anualmente pelo Conselho. Está previsto que esse preço seja fixado a um nível que contribua para assegurar a estabilização das cotações do mercado não levando à formação de excedentes estruturais na Comunidade. O preço comunitário de mercado é fixado a partir dos preços verificados em cada Estado-membro nos mercados representativos da Comunidade e ponderados por coeficientes que exprimem a importância relativa do efectivo suíno de cada Estado-membro. Uma grelha comunitária de classificação de carcaças de porco, obrigatória para a fixação dos preços para o porco abatido, permite efectuar comparações.

2.3. A armazenagem privada consiste em operações de conservação de determinados produtos em entreposto, efectuadas, por conta própria e à sua responsabilidade, por operadores com os quais os organismos de intervenção celebraram contratos mediante o pagamento de uma caução. Nos termos desses contratos, os detentores dos produtos comprometem-se a armazená-los durante um determinado período contra pagamento de uma ajuda que é determinada em função do tipo e do peso dos produtos e do período de armazenagem. A ajuda é paga pelo organismo de intervenção após ter verificado que as condições do contrato foram preenchidas. O montante da ajuda pode ser estabelecido por meio de um processo de adjudicação ou estipulado antecipadamente num valor fixo. Na prática, é aplicado sempre este último método.

2.4. O quadro 2 apresenta a aplicação das medidas comunitárias de ajuda à armazenagem privada desde 1983, por ano, regulamento e quantidade. As medidas previstas pelo artigo 4° são as medidas relativas à armazenagem privada normalmente aplicadas no seio da Comunidade, ao passo que as previstas pelo artigo 20° são as medidas excepcionais de apoio do mercado destinadas a combater a propagação das doenças dos animais, que se referem a contratos de armazenagem privada. As medidas previstas pelo artigo 20° são consideradas no capítulo 3.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.5. As observações apresentadas na presente secção do relatório estão divididas em duas partes. Em primeiro lugar, são analisados dois pontos relativos aos procedimentos de tomada de decisão da Comissão, isto é, a insuficiência das disposições regulamentares que regem o desencadeamento e a suspensão das medidas normais de armazenagem privada nos termos do artigo 4° e a imperfeição do cálculo dos montantes da ajuda por unidade. Em segundo lugar, efectua-se uma análise da gestão administrativa e do controlo das próprias medidas pela Comissão e pelos Estados-membros.

Desencadeamento das medidas de armazenagem

2.6. As medidas de armazenagem privada no sector da carne de suíno não são automáticas mas facultativas. O regulamento de base caracteriza-se pela sua flexibilidade, o que permite à Comissão escolher o momento do início e da suspensão de uma medida de intervenção, bem como o preço a que os organismos podem intervir no mercado. O regulamento apenas estipula uma condição necessária para que a Comissão possa desencadear medidas relativas à armazenagem privada, isto é, o preço de mercado do porco abatido deve situar-se a um nível inferior a 103 % do preço base e deve ser susceptível de se manter a esse nível.

2.7. Desde 1982, o preço base, na sequência de sucessivos aumentos por ocasião da fixação anual de preços, foi consideravelmente superior ao preço do mercado comunitário, tendo-se tornado um valor abstracto, desligado da realidade desse mercado. Perdeu a sua função de ponto de referência para o desencadeamento das medidas relativas à armazenagem privada. Como consequência, a Comissão adoptou um índice preço de carne de suíno/preço de rações como principal indicador da situação do mercado. A evolução deste índice tornou-se um factor determinante para o desencadeamento das medidas. Assim, as decisões de desencadeamento e suspensão da ajuda à armazenagem privada têm por base um mecanismo que não se encontra expressamente previsto no regulamento. Este facto não é satisfatório e o Tribunal considera que ou o preço base deverá ser reduzido de modo a reflectir a realidade do mercado ou, se isso não se verificar, o regulamento deverá ser modificado a fim de que o índice preço de carne de suíno/preço de rações possa ser utilizado como mecanismo de desencadeamento.

Cálculo dos montantes da ajuda por unidade

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.8. O montante da ajuda à armazenagem privada aplicado por unidade é determinado tendo em conta vários custos, tais como os custos de aluguer dos entrepostos, de refrigeração, de mão-de-obra e outros custos financeiros. Contudo, verificou-se que esse montante permaneceu sem alteração desde 1983, ao passo que, em especial, as taxas de juro e os custos de energia baixaram significativamente a partir de 1985, reduzindo o encargo a suportar pelos armazenistas em todos os Estados-membros. Dado que a ajuda constitui, em parte, um incentivo à armazenagem do produto, o montante pago deverá estar mais directamente relacionado com as condições do mercado da carne de suíno e com a evolução dos custos de armazenagem. Além disso, a Comissão nunca aplicou nem o processo de adjudicação nem o da fixação antecipada num valor fixo, previstos pelo Regulamento (CEE) n° 1092/80(), a fim de determinar o montante da ajuda à armazenagem privada. Assim, a Comissão priva-se de um método que poderia utilizar para fixar a taxa de ajuda a um nível mais económico.

Gestão administrativa e controlo

Gestão repartida

2.9. À semelhança da maior parte das medidas financiadas pelo FEOGA, secção «Garantia», a que estipula a armazenagem privada de carne de suíno é posta em prática através de uma gestão repartida e de sistemas de controlo. Nos termos dos regulamentos em vigor, cabe aos próprios Estados-membros e, em especial, aos seus organismos de intervenção e serviços de inspecção técnica controlar o funcionamento diário da acção. Em consequência, o funcionamento do regime depende em larga medida de estruturas, normas e tradições nacionais.

2.10. Por outro lado, no que se refere aos sistemas de controlo, os regulamentos oferecem uma liberdade considerável às autoridades dos Estados-membros para a determinação do tipo, âmbito e frequência dos controlos a efectuar. Na ausência de uma orientação clara por parte da Comissão, existem na prática variações entre os Estados-membros. Esses sistemas nacionais enfermam de um determinado número de deficiências importantes, as quais são analisadas nos pontos 2.13 - 2.25.

2.11. Como o Tribunal sublinhou em relatórios anteriores(), quando é confiada aos Estados-membros uma responsabilidade específica respeitante à aplicação e controlo das medidas, a Comissão tem uma função essencial a desempenhar no acompanhamento e supervisão da execução levada a cabo por esses mesmos Estados. A Comissão deverá assegurar a coordenação necessária para garantir um mínimo de homogeneidade entre os sistemas de controlo dos Estados-membros.

2.12. Contudo, o Tribunal assinalou que, apesar das disposições do artigo 12° do Regulamento (CEE) n° 1092/80 da Comissão, os serviços desta instituição não possuem descrições pormenorizadas dos sistemas de controlo dos Estados-membros destinados a esta medida. As operações de apuramento de contas limitaram-se à execução de controlos documentais de contratos de armazenagem individuais. Esses controlos não foram suficientes para permitir à Comissão detectar as deficiências dos sistemas nacionais que são analisadas nos pontos seguintes.

Controlos nos Estados-membros

2.13. Os controlos administrativos e os controlos documentais dos contratos de armazenagem privada e dos pedidos de ajuda são efectuados pelas secções de gestão económica ou de mercado dos organismos de intervenção. Esses serviços são responsáveis pela autorização do pagamento, aos contratantes, da ajuda à armazenagem privada. O Tribunal considera que esses organismos deverão ser sujeitos a um controlo independente efectuado por um serviço financeiro, por exemplo por um auditor financeiro ou por um serviço de auditoria interna.

2.14. Contudo, o Tribunal verificou que, em três Estados-membros visitados, a função dos serviços financeiros no organismo de intervenção era puramente contabilística e que esses serviços não estavam em posição de efectuar mais do que verificações formais das autorizações de pagamento provenientes das secções do mercado. Durante os períodos em análise, não teve lugar qualquer auditoria interna eficiente dos serviços que autorizam os pagamentos. Contudo, o Tribunal assinala que, na sequência das observações pormenorizadas feitas aos Estados-membros em questão, as autoridades comprometeram-se a proceder às alterações organizacionais necessárias para garantir uma auditoria interna eficiente dessas operações. No caso da Bélgica, foi já criada uma pequena unidade de auditoria interna.

Organização de controlos físicos

2.15. O Tribunal verificou que, nos três Estados-membros visitados, não existiam recursos suficientes para proceder às inspecções técnicas e aos controlos nos armazéns frigoríficos. Os serviços de inspecção em questão, isto é, a «Inspection Générale Économique» (IGE) na Bélgica, o «Buitendienst» nos Países Baixos e os «Ispettorati Provinciali dell'Agricoltura» (IPA) ou seus equivalentes em Itália, têm de efectuar um elevado número de outras tarefas relacionadas com as medidas nacionais e comunitárias. O tempo e o pessoal destinados aos controlos da carne de suíno em armazenagem privada são limitados.

Operações de armazenagem

2.16. A fim de garantir que são cumpridas as obrigações a cargo do armazenista nos termos das disposições da legislação nacional e comunitária, torna-se essencial assegurar uma completa vigilância das operações de entrada em entreposto. O Tribunal verificou que tal vigilância não podia ser assegurada pelas seguintes razões:

(a)os meios disponíveis para efectuar esses controlos são insuficientes (ver ponto 2.15);

(b)o número de entregas parciais relativas a um mesmo contrato é frequentemente bastante elevado: estas entregas dizem muitas vezes respeito a quantidades demasiado pequenas e repartem-se por vários dias, aumentando as dificuldades de controlo;

(c)o organismo de controlo não é adequadamente informado com antecedência das datas e dos entrepostos em que serão armazenadas quantidades de carne de suíno, sendo essas informações frequentemente comunicadas por telefone, sem que haja um registo escrito;

(d)não existe frequentemente uma prova directa da presença de um controlador por ocasião da entrada dos produtos em entreposto, por exemplo por meio de relatórios pró-forma devidamente elaborados para cada entrega parcial (não existentes em Itália, com carácter esporádico na Bélgica e só recentemente introduzidos nos Países Baixos) ou de um lançamento nos registos do contratante (prática inexistente na Bélgica e nos Países Baixos e aplicada com carácter esporádico em Itália).

2.17. O procedimento de pesagem do produto no momento da entrada é particularmente importante no âmbito dos procedimentos de colocação em armazenagem privada. Na realidade, é o peso que determina o montante da ajuda concedida. O Tribunal verificou a existência de um determinado número de deficiências nesse procedimento:

(a)a ausência do controlador quando são colocadas em entreposto quantidades parciais significa que é necessário confiar na informação fornecida pelo contratante, o que é inaceitável;

(b)por outro lado, frequentemente não é emitido ou conservado pelo contratante um boletim de pesagem para confirmação do peso e tais notas não são exigidas pelos organismos de controlo nacionais;

(c)em diversos casos, não existe qualquer prova, sob a forma de selos ou placas fixadas e estampadas, de que as balanças tinham sido aprovadas ou reexaminadas pelas autoridades nacionais de pesos e medidas. Outras vezes, tal certificação remontava a vários anos.

Controlos físicos durante o período de armazenagem

2.18. Nos termos da legislação comunitária(), o armazenista tem de conservar em entreposto a totalidade dos produtos estabelecida por contrato, durante o período estipulado, sem os modificar, substituir ou transferir de um entreposto para outro. O respeito desta disposição deveria ser garantido por meio de controlos intermédios. O Tribunal detectou, a este respeito, um determinado número de deficiências nos procedimentos dos Estados-membros:

(a)nos Países Baixos, os controlos intermédios não são efectuados de forma sistemática;

(b)em Itália, não foi fornecida ao Tribunal qualquer prova desses controlos intermédios, sob a forma de relatórios de controlo;

(c)na Bélgica, não é efectuado qualquer controlo intermédio.

2.19. Contudo, o Tribunal verificou que, na Bélgica, os produtos colocados em armazenagem privada são obrigatoriamente selados, desde 1984/1985. Em Itália, a prática da selagem não é uniforme - o Tribunal verificou que era aplicada na região de Roma mas não na de Módena. Nos Países Baixos, não são aplicados selos. Embora a actual legislação comunitária não imponha esse procedimento, a selagem é um método eficaz que oferece todas as garantias necessárias para evitar qualquer falsificação dos produtos armazenados ou em vias de armazenagem.

2.20. No final do período de armazenagem, os inspectores certificam frequentemente, sem fornecerem mais pormenores, que as condições do contrato foram preenchidas. Em geral, não é dada qualquer prova quanto à natureza dos controlos efectuados, em especial no que se refere ao resultado de eventuais operações de pesagem e às informações sobre as perdas de peso detectadas em resultado de uma armazenagem prolongada (ver igualmente ponto 2.23 (a)).

Condições de armazenagem

2.21. O n° 2, alíneas d) e e), do artigo 3° do Regulamento (CEE) n° 1092/80 da Comissão determina a obrigação por parte do contratante de depositar no entreposto os produtos em lotes facilmente identificáveis e de permitir ao organismo de intervenção controlar em qualquer altura o respeito de todas as obrigações previstas no contrato. O Tribunal constatou que, nos armazéns frigoríficos visitados, as condições de armazenagem existentes não permitiam que se levassem a cabo adequadamente controlos físicos num período razoável. Os problemas que caracterizavam tal situação eram os seguintes:

(a)ausência total de corredores entre os lotes;

(b)acumulação de «palettes» e de contentores obstruindo os corredores entre os lotes, quando existiam;

(c)ausência de planos indicando a disposição interior dos entrepostos e a forma como são armazenados os lotes;

(d)falta de uma separação nas áreas de armazenagem, entre os lotes que beneficiam e os que não beneficiam de ajuda comunitária.

2.22. Além disso, o Tribunal verificou que, em muitos casos, era impossível tornar a pesar lotes específicos, pelas razões seguintes:

(a)encontravam-se misturados nos contentores lotes diferentes;

(b)as etiquetas afixadas nos contentores não incluíam qualquer referência ao peso (peso bruto e tara);

(c)revelou-se impossível estabelecer uma relação directa entre os documentos dos controladores e a informação constante das etiquetas dos contentores.

Relatórios de controlo

2.23. Foi detectado um determinado número de deficiências nos relatórios de controlo:

(a)verificou-se a existência de diferenças entre as informações contidas nos relatórios de controlo dos inspectores e as contidas em outros documentos de referência. Essas diferenças dizem respeito, por exemplo, ao número de entregas parciais, às datas das operações de armazenagem e à pesagem;

(b)não existem normas a respeitar relativamente ao conteúdo dos relatórios de controlo elaborados pelos inspectores e, na prática, existem diferenças consideráveis na forma como são redigidos: em alguns casos, fazem referência a aspectos pormenorizados de controlo, e em outros não fazem mais que certificar que o contratante cumpriu as suas obrigações contratuais sem fornecerem qualquer prova dos controlos efectuados;

(c)em Itália, verificou-se que em determinados casos o relatório final de armazenagem era elaborado muito depois da data da última entrega. Para além da deficiência de controlo que este facto representa, um tal atraso é prejudicial para o contratante, dado que apenas recebe a ajuda após a data da elaboração do relatório.

2.24. Além disso, é indispensável que todos os registos e documentos de apoio de um contrato de armazenagem privada, que podem constituir uma justificação da legalidade e regularidade da ajuda concedida, sejam mantidos juntos e incluídos, obrigatoriamente, nos processos que o organismo de intervenção deve conservar. Tal não é o caso na Bélgica, onde, por exemplo, os relatórios de inspecção e os certificados veterinários estão na posse dos serviços da «Inspection Générale Économique».

Contabilidade de existências

2.25. Em geral, as empresas não têm uma contabilidade de existências que inclua, para cada contrato, um inventário pormenorizado das mercadorias armazenadas, o qual tornaria possível acompanhar, em qualquer ocasião, o movimento dos lotes desde a sua entrada até à saída. Tal situação reduz a transparência e entrava o controlo documental administrativo do regime nas instalações das empresas. Na Bélgica e em Itália, os inspectores não efectuam qualquer controlo administrativo da documentação comercial das empresas, confiando exclusivamente nos controlos físicos. Apenas nos Países Baixos existe uma combinação de controlos físicos e administrativos. Tal é necessário porque, neste país, os contratantes frequentemente não são os proprietários dos armazéns frigoríficos. Em tais casos, está prevista uma verificação das contas pela parte contratante e, ainda, do armazém frigorífico, no momento do controlo intermédio. Contudo, como referido no ponto 2.18, esses controlos intermédios não são efectuados sistematicamente.

Recomendações do Tribunal relativamente às medidas normais de armazenagem privada

2.26. O Tribunal considera inteiramente compatível com os princípios de gestão descentralizada o facto de o regulamento comunitário que estabelece as modalidades de aplicação do regime em questão, apoiadas quando necessário por directivas elaboradas pelos serviços da Comissão, especificar os principais aspectos de controlo que devem ser observados pelos serviços dos Estados-membros. Na realidade, o Tribunal considera que tal é essencial para o bom funcionamento da gestão descentralizada a nível de toda a Comunidade.

2.27. O Tribunal recomenda, portanto, que o Regulamento (CEE) n° 1092/80 da Comissão, juntamente com directivas suplementares, deverá ser alterado a fim de prever:

(a)exigências mínimas respeitantes aos controlos físicos e às inspecções quando os produtos são colocados em entreposto, durante a armazenagem, e quando os produtos deixam o entreposto (pontos 2.16 - 2.20);

(b)exigências mais precisas no que se refere à notificação prévia das datas, locais e pesos para a colocação em entreposto (ponto 2.16 (c));

(c)limitações quanto à possibilidade concedida a um contratante de repartir uma quantidade estipulada por contrato em pequenas quantidades com o fim de as colocar em entreposto (ponto 2.16 (b));

(d)documentação de todas as visitas dos controladores//inspectores por meio de um relatório de controlo escrito que especifique os principais elementos controlados: deverão ser especificadas exigências mínimas para tais relatórios de controlo (pontos 2.16 (d) e 2.20);

(e)procedimentos específicos para a certificação do peso dos produtos colocados em entreposto no âmbito de um dado contrato (ponto 2.17);

(f)exigências específicas para os controlos intermédios durante o período de vigência do contrato de armazenagem, cobrindo questões tais como a frequência, a representatividade da amostra de contratos a verificar e os pontos a controlar (pontos 2.18 - 2.20);

(g)selagem obrigatória dos produtos que são objecto de contratos de armazenagem privada (ponto 2.19);

(h)uma contabilidade de existências dos produtos que são objecto de contratos de armazenagem privada (ponto 2.25);

(i)exigências mínimas respeitantes aos controlos administrativos e à necessidade de efectuar a reconciliação dos dados constantes dos documentos justificativos referentes ao contrato com a contabilidade comercial das empresas em questão (ponto 2.25).

3. Medidas excepcionais de apoio do mercado destinadas a combater a propagação das doenças dos animais

Questões gerais

3.1. O artigo 20° do Regulamento (CEE) n° 2759/75 do Conselho estipula que podem ser tomadas medidas excepcionais de apoio do mercado conjuntamente com medidas de controlo veterinário que limitem o comércio intracomunitário ou as trocas com países terceiros, destinadas a combater as doenças dos animais. O artigo não especifica a forma que essas medidas deverão revestir, cabendo à Comissão, que utiliza o procedimento do Comité de Gestão, decidir nesta matéria caso a caso.

3.2. Durante a década de 1980, ocorreu nos Estados-membros da Comunidade um determinado número de surtos de peste suína africana e de febre aftosa, doenças altamente contagiosas. Estas doenças vieram juntar-se aos problemas endémicos da peste suína africana na Península Ibérica e na Sardenha. A existência da peste suína africana foi confirmada na Itália continental em 1983, na Bélgica em 1985 e nos Países Baixos em 1986. Verificaram-se surtos de febre aftosa na Dinamarca em 1982 e 1983 e em Itália de 1984 a 1988.

3.3. Sempre que se verificou a existência de um surto, foram instauradas rigorosas medidas de controlo veterinário, por exemplo as seguintes:

(a)inquéritos epidemiológicos para identificar todos os animais contaminados e para detectar todas as explorações em que se tivessem verificado contactos directos ou indirectos com animais infectados;

(b)abate imediato e destruição das carcaças de animais contaminados e dos animais das explorações em que se tivessem verificado contactos directos com animais infectados;

(c)controlo sorológico dos animais que se encontrassem em zonas de infecção definidas pelas autoridades veterinárias;

(d)vacinação;

(e)restrições rigorosas - em alguns casos proibição completa - relativamente ao abate comercial normal e ao trânsito de suínos e carne de suíno no interior e através das linhas de delimitação das zonas de infecção.

3.4. Os custos das operações de controlo veterinário (vacinações, controlo sorológico, compensações aos agricultores pelo abate obrigatório e destruição dos animais infectados e dos que se encontram em contacto directo com estes) são financiados em parte por fundos nacionais e em parte por fundos da Comunidade inscritos no artigo 380 (Despesas relativas ao sector agrícola, extra FEOGA).

3.5. Além disso, foram aplicadas medidas de apoio do mercado nas zonas de infecção com o objectivo de compensar as perturbações do mercado causadas pelas restrições veterinárias. Em relação a tais medidas, é importante ter em conta que os produtores deveriam dispor de um meio de escoamento controlado para os seus animais, desencorajando-os, assim, de tentar evitar ilegalmente as restrições ao trânsito e ao abate.

3.6. O quadro 2 inclui todas as medidas excepcionais de apoio do mercado adoptadas ao abrigo do artigo 20°. Há que assinalar que em 1983, quando se verificou um surto de febre aftosa na ilha de Funen na Dinamarca, a Comissão, em vez de adoptar medidas nos termos do artigo 20°, que se limitavam à ilha de Funen, introduziu uma medida de apoio do mercado ao abrigo do artigo 4° (armazenagem privada normal) a favor de toda a Dinamarca(). O combate das doenças dos animais na Dinamarca foi citado nos considerandos do regulamento como uma justificação para a medida. A sua base legal, contudo, não era correcta visto que as medidas do artigo 4° só se podem aplicar ao conjunto da Comunidade e não se destinam a tratar da situação proveniente dos problemas relativos ao combate das doenças dos animais. Uma semana após a adopção dessa medida, a mesma foi substituída por uma medida normal de armazenagem a favor de toda a Comunidade(), que não menciona o estado de saúde dos animais na Dinamarca.

3.7. Embora essas medidas estejam directamente relacionadas com acções de controlo veterinário destinadas a conter e a erradicar o surto de doença, o seu custo é financiado pelo orçamento do FEOGA-Garantia, a título do artigo 231. As medidas aplicadas nos três Estados-membros considerados no presente relatório variaram muito em termos de estratégias adoptadas e de resultados alcançados.

Aplicação das medidas na Bélgica

3.8. A febre suína africana foi diagnosticada na Bélgica em Março de 1985, numa unidade de criação e engorda situada na Flandres Ocidental, a maior zona de produção do país. Foi tomada uma série de medidas veterinárias, incluindo o abate e a destruição, para conter e erradicar a doença, tendo sido colocadas restrições ao trânsito de suínos e de carne de suíno no interior da Bélgica, bem como através das suas fronteiras. Dado que o surto ocorreu numa zona com elevada produção de gado suíno em que a maior parte dos animais e da carne de suíno é vendida fora dessa área, foi atribuída uma grande prioridade às acções destinadas a garantir que não se verificasse o trânsito não oficial ou ilegal de suínos e de carne de suíno que pudessem transmitir a doença ao efectivo suíno comunitário.

3.9. Foram adoptadas medidas excepcionais de apoio do mercado ao abrigo do artigo 20° do Regulamento (CEE) n° 2759/75 do Conselho, a par de disposições especiais destinadas a autorizar que a carne de suíno proveniente das zonas contaminadas mas não infectada fosse utilizada em produtos à base de carne de suíno, após tratamento térmico, de acordo com uma fórmula prescrita pelo Comité Científico Veterinário da Comissão(). As medidas adoptadas são particularmente significativas dado o seu número, diversidade e complexidade.

Ajuda à armazenagem privada

3.10. Uma semana após a confirmação do surto epidémico em 8 de Março de 1985, a Comissão introduziu uma medida excepcional de apoio do mercado sob a forma de ajuda à armazenagem privada(). Devido ao facto de as autoridades veterinárias belgas não terem ainda delimitado a zona contaminada e de, nessa época, as restrições veterinárias nacionais abrangerem a totalidade da Bélgica, esta primeira medida comunitária não incidiu sobre os animais que se encontravam na zona contaminada mas, antes, sobre os produtos à base de carne de suínos criados e abatidos em qualquer região da Bélgica. O índice da ajuda foi fixado de acordo com os índices normais de ajuda à armazenagem privada, ou seja, de forma a cobrir o custo médio da armazenagem dos produtos durante o período de vigência do contrato. Os pedidos relativos a esta medida de carácter geral foram apresentados entre 18 de Março e 26 de Abril de 1985, apenas em relação a 1 992 toneladas de carne de suíno.

3.11. Em 26 de Março, dois dias após as autoridades veterinárias terem delimitado a doença a uma zona bem definida e uma semana depois da introdução da primeira medida, a Comissão adoptou uma segunda medida limitada à zona veterinária em que a epidemia tinha sido circunscrita(). Esta medida decorreu paralelamente à primeira - que não foi suspensa - sendo os respectivos pedidos apresentados entre 27 de Março e 17 de Abril. O índice da ajuda apenas foi duplicado relativamente à segunda medida, com o objectivo de aumentar a sua eficácia. Foram, por diversas vezes, introduzidas alterações complementares ao regime de armazenagem privada:

(a)a zona contaminada foi objecto de uma nova delimitação;

(b)o prazo limite para a conclusão dos contratos, inicialmente fixado para o período que decorre entre 18 de Março e 26 de Abril, foi prorrogado para 30 de Setembro de 1985;

(c)o período de armazenagem foi alargado várias vezes devido não só à existência de grande quantidade de carne e às condições gerais do mercado mas, igualmente, devido ao tempo que levou a adoptar decisões relativas à transformação da carne e às exigências impostas.

Compra de existências privadas pelo organismo de intervenção

3.12. Unicamente uma semana após a introdução do segundo regime de armazenagem privada, dotado de um índice de ajuda mais elevado, a Comissão aprovou, em 2 de Abril de 1985, um regulamento destinado a limitar os riscos económicos dos operadores envolvidos(). Esta medida reflectia a preocupação de que o escoamento da carne de suíno armazenada pudesse ser prejudicado pelo facto de se continuar a verificar a propagação da doença dos animais. Nos casos em que a carne apenas pudesse ser introduzida no consumo depois de sujeita a um adequado tratamento térmico para impedir a propagação posterior da epidemia ou em que devesse ser destruída pela mesma razão, foi concedido aos operadores o direito de a venderem ao organismo de intervenção a 110 % do preço do mercado, menos 30 % (valor alterado posteriormente para 40 %) da ajuda à armazenagem privada concedida ao operador. Na maioria dos casos, tal venda ao organismo de intervenção apenas estava sujeita a uma simples transferência de propriedade da carne por meio de registos contabilísticos sem qualquer transferência física, conservando-se no mesmo entreposto 81 % da carne vendida nestas condições.

3.13. Assim, apenas um mês após a confirmação da epidemia, havia a preocupação de saber se a carne que se encontrava em armazenagem privada poderia ser efectivamente comercializada. Esta situação, contudo, não originou uma reavaliação da estratégia de armazenagem da carne contaminada.

3.14. Embora se tenha chegado a acordo sobre o princípio da venda ao organismo de intervenção em 2 de Abril de 1985, houve que aguardar até 19 de Julho de 1985 pela publicação da Directiva 85/403/CEE que especificava o novo tratamento térmico a aplicar. Unicamente após essa data, em 29 de Julho de 1985(), foram definitivamente adoptadas as normas de aplicação relativas à operação de venda. Este atraso de quatro meses revela que a Comissão não se encontrava preparada para aplicar as medidas aprovadas.

Ajuda especial

3.15. De forma a tentar encorajar os operadores a escoarem as suas existências de carne de suíno no mercado em vez de o fazerem junto do organismo de intervenção, a Comissão introduziu uma ajuda especial, fixada em princípio mensalmente mediante um processo de adjudicação. Todavia, apenas 2,5 % dessa carne foram escoados em conformidade com este método.

Venda de produtos comprados

3.16. Em Outubro de 1985(), a Comissão decidiu vender a carne que tinha sido comprada. Inicialmente, esta operação foi efectuada com base em adjudicações mensais de produtos destinados à alimentação humana, sendo os lotes não escoados desta forma vendidos a preço fixo. Em seguida, dado que o resultado da transformação não foi satisfatório e que se verificou uma perda de qualidade da carne devido ao período de armazenagem, a Comissão decidiu, em Dezembro de 1985, colocar à venda os produtos que eram então destinados apenas à destruição (a saber, a transformação em farinha, farinha de osso e gorduras não comestíveis). Apenas em Maio de 1986 se procedeu à substituição do sistema de vendas através de adjudicações mensais de produtos destinados à alimentação humana pelo sistema de preços fixos estabelecidos previamente.

Restituição do preço de venda ao comprador

3.17. Finalmente, de forma a concluir este resumo das medidas adoptadas, é conveniente referir que, em conformidade com as disposições aprovadas em Novembro de 1985(), o preço de venda da carne de intervenção devia ser restituído ao comprador pelo organismo de intervenção quando o comprador constatasse e as autoridades belgas competentes confirmassem que, após descongelação, os produtos não se encontravam aptos para a alimentação humana. A causa da qualidade defeituosa devia ser estabelecida pelas autoridades, que recorreriam, se necessário, ao armazenista inicial. Segundo as autoridades nacionais, a quantidade total recusada para consumo desta forma foi apenas de 40,8 toneladas.

Inquérito da Comissão sobre as condições de armazenagem

3.18. Apesar da natureza excepcional das medidas e das dificuldades encontradas no momento da sua aplicação, e embora a Comissão tenha recebido informações relativas a eventuais irregularidades e anomalias surgidas no final de 1985, foi unicamente em Março de 1986 que aquela instituição efectuou uma visita ao local com o objectivo de analisar a situação, abrindo então um inquérito no âmbito do n° 2 do artigo 9° do Regulamento (CEE) n° 729/70 do Conselho. Uma equipa de agentes da Comissão e do Estado-membro, assistida por peritos contratados para esse efeito pela Comissão, efectuou um estudo em metade dos 28 armazéns frigoríficos em causa e de duas empresas de transformação. O inquérito, que compreendeu a análise em laboratórios especializados de amostras recolhidas durante o estudo, revelou que as condições de armazenagem da maior parte da carne, em especial das carcaças, não eram satisfatórias: carne não embalada ou embalada de forma deficiente, carcaças empilhadas, algumas peças com queimaduras de refrigeração e sujas e condições de higiene geralmente fracas.

3.19. A inexistência, no regulamento relativo às medidas excepcionais, de uma disposição específica que previsse o controlo de qualidade quando a carne era transferida para a intervenção pública, não significava que as autoridades em causa pudessem deixar de controlar as condições de armazenagem pública definidas no n° 1 do artigo 2° do Regulamento (CEE) n° 3247/81(). As referidas autoridades deveriam, assim, ter identificado os problemas acima descritos e, por exemplo, recusar proceder à compra da carne. Contudo, a Comissão, após ter inicialmente proposto recusar a aprovação de despesas relativas a 9 armazéns frigoríficos, recusou finalmente financiar as despesas correspondentes apenas às carcaças armazenadas nos dois armazéns frigoríficos cujas condições foram consideradas totalmente inadequadas. Assim, foi recusado um montante total de 7,7 Mio ECU relativo a despesas em 1985 e 1986().

3.20. Contudo, os resultados das análises laboratoriais efectuadas com base em amostras colhidas durante o inquérito demonstraram que uma quantidade apreciável de carne se tinha deteriorado devido à inobservância das condições de armazenagem pública. Infelizmente, as análises foram efectuadas cerca de seis a oito semanas após a colheita das amostras, não tendo a Comissão adoptado as necessárias precauções para garantir que o método de colheita das amostras não sofresse qualquer contestação, em conformidade com os procedimentos adoptados de acordo com o Estado-membro. Esta omissão revela que a Comissão não se encontrava em condições de fundamentar as suas decisões de recusa nos resultados globais do seu próprio inquérito, incluindo os resultados das análises laboratoriais.

Custo das operações para o orçamento do FEOGA- -Garantia

3.21. Das 40 956 toneladas colocadas em armazenagem privada, 37 211 toneladas foram compradas para intervenção pública pelo organismo de intervenção, sendo concedida uma ajuda especial relativamente a 922 toneladas. A quantidade restante continuou em armazenagem privada a fim de ser escoada pelos operadores, por sua própria conta, pois não preenchia todas as condições exigidas para a intervenção. Durante as vendas efectuadas pelo organismo de intervenção, foram escoadas cerca de 11 500 toneladas para alimentação humana a um preço médio de 800 ECU/tonelada. A maior parte, todavia, ou seja cerca de 25 500 toneladas, foi enviada para destruição a um preço bastante baixo, isto é, em média 12 ECU/ /tonelada. O custo líquido do conjunto da operação suportado pelo FEOGA, tendo em conta as recusas decididas no âmbito do apuramento de contas e consecutivas ao inquérito acima referido, elevou-se a 95,8 Mio ECU (ver quadro 3), montante que corresponde a um custo unitário líquido de 2 340 ECU/tonelada de carne. O custo líquido total representou 26,2 Mio ECU em relação à ajuda à armazenagem privada e 69,6 Mio ECU relativamente aos custos da armazenagem pública (essencialmente as perdas sobre vendas). Além disso, o custo das medidas de controlo veterinário (número 3802, Acções veterinárias pontuais) elevou-se a 1,9 Mio ECU.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Apreciação geral das medidas adoptadas na Bélgica

3.22. Esta análise das medidas excepcionais de apoio do mercado adoptadas na Bélgica mostra que essas medidas não permitiram a utilização dos fundos comunitários de maneira económica e eficiente. Desse modo, não houve uma boa gestão financeira por parte da Comissão e do Estado-membro. A estratégia global deveria ter sido considerada, então, como não realista. A noção segundo a qual o mercado poderia ser apoiado mediante a armazenagem da carne suspeita, embora existindo desde o início sérias dúvidas sobre a possibilidade de conseguir vender finalmente a carne ao preço de mercado, revelou-se sem fundamento. Quando, um mês após a confirmação do surto, começou a ser notório que a venda dos produtos armazenados podia ser prejudicada pela continuação da epidemia, deveria ter sido revista a política de armazenagem, especialmente com o objectivo de salvaguardar as finanças comunitárias. Assim, não surpreende que a prossecução de uma política de armazenagem nessas condições tenha originado um custo médio de 2 340 ECU/ /tonelada para o orçamento comunitário, de longe superior ao preço médio do mercado, de 1 725 ECU/tonelada relativo às carcaças de classe II no mercado belga durante o referido período. Estes valores revelam que, enquanto os produtores de carne de suíno beneficiavam de um apoio do mercado na zona afectada pela epidemia, tal como fora previsto, a indústria de transformação também beneficiava consideravelmente do orçamento comunitário.

3.23. Além disso, não obstante a gestão destas medidas no Estado-membro ser inadequada, quando a Comissão tentou avaliar as consequências financeiras e rejeitar as despesas em causa no âmbito do apuramento de contas, o inquérito efectuado revelou-se simultaneamente tardio e insuficiente e a correspondente correcção financeira irrelevante.

3.24. Os elementos específicos que fundamentam esta apreciação são os seguintes:

(a)quando adoptou as suas primeiras decisões relativas ao apoio do mercado, a Comissão não sabia o que fazer com a carne: entretanto, autorizou a sua armazenagem em grandes quantidades e a custos consideráveis, sendo então pouco provável um escoamento da carne a preços de mercado;

(b)o tratamento térmico não foi aceite nem pelas empresas de transformação da carne nem pelos retalhistas, que receavam que os produtos à base de carne de suíno belga perdessem a sua imagem de qualidade, nem ainda pelas organizações de consumidores: a Itália, com efeito, contestou o referido tratamento, acabando por encerrar as suas fronteiras à entrada de carne de suíno belga();

(c)as instalações frigoríficas adequadas eram insuficientes para armazenar a carne, situação que deveria ter sido constatada antes de se decidir aplicar o programa: consequentemente, teve que ser autorizada a utilização de armazéns frigoríficos não conformes com as normas de higiene exigidas, daí resultando inevitáveis perdas de qualidade;

(d)a passagem das existências dos entrepostos privados para os entrepostos de intervenção pública não foi objecto de controlos adequados. Com efeito, quando as existências passaram de um entreposto para outro (6 786 toneladas), foram devidamente pesadas e embaladas sob o controlo das autoridades competentes em matéria de intervenção e os pesos verificados foram normalmente registados; todavia, em relação às 30 425 toneladas que ficaram no mesmo entreposto, não foi efectuado qualquer controlo de peso ou de qualidade, sendo apenas registado nos relatórios de controlo o peso e outras características mencionadas no momento da entrada em entreposto privado().

3.25. Além disso, as decisões relativas à gestão financeira não foram satisfatórias:

(a)as medidas de armazenagem privada autorizavam tanto a armazenagem de carcaças como a de pedaços com valor adicionado superior, tal como pernas, pás e diversos pedaços desossados, em relação aos quais os prémios à armazenagem privada são mais elevados do que para as carcaças. Além disso, os regulamentos estabeleciam que o preço de mercado para estes pedaços era igual ao preço das carcaças da classe II multiplicado por um coeficiente que variava de 0,87 a 1,62. Considerando-se a diversidade dos pedaços em causa, o coeficiente médio ponderado pode ser avaliado em 1,2651. O Tribunal considera, por conseguinte, que o preço médio de compra era 26,5 % superior ao preço calculado unicamente com base no preço das carcaças da classe II. Este valor superior não foi recuperado nos preços finais de venda;

(b)embora o preço de compra devesse ser suficientemente atractivo para o comércio, ao fixá-lo ao preço de mercado majorado de 10 %, o seu valor ficou estabelecido a um nível bastante elevado, baseando-se num preço de mercado artificialmente elevado na Bélgica, nessa época, devido à falta de fornecimentos imputável às restrições no trânsito dos suínos;

(c)os preços obtidos no momento da venda dos produtos destinados à alimentação humana não eram superiores a um terço dos preços que normalmente teriam sido obtidos; os preços de venda dos produtos destinados à destruição eram irrevelantes e consideravelmente inferiores aos preços em vigor no mercado para este tipo de produtos.

3.26. Os dois pontos anteriores revelam que as autoridades públicas não se aperceberam do facto de os operadores se encontrarem em melhores condições para estabelecer os termos de uma intervenção de tal amplitude no mercado. Inevitavelmente, os operadores aperceberam-se de que as autoridades detinham grande quantidade de carne de suíno para ser escoada rapidamente, relativamente à qual não existia um mercado normal e uma grande parte da qual se encontrava em más condições. Aquelas indústrias de transformação que tinham a possibilidade de transformar a carne para alimentação humana não usufruíam da capacidade necessária para proceder ao tratamento de 30 000 toneladas a curto prazo e, além disso, eram obrigadas a trabalhar sob controlo contínuo com condições de trabalho bastante restritas. Não houve igualmente concorrência real no momento do escoamento, tendo apenas um pequeno número de empresas de transformação e de destruição participado nas operações e apresentado as propostas a preços muito baixos no âmbito do processo de adjudicação. Nestas condições, as autoridades públicas não podiam pretender obter preços para a carne susceptíveis de serem considerados «normais».

Aplicação das medidas nos Países Baixos

3.27. Quando o surto de peste suína africana foi confirmado no final de Março de 1986 num estabelecimento de engorda situado na província da Holanda meridional, a Comissão, com base na experiência belga, alterou completamente a sua estratégia nos Países Baixos e decidiu proceder directamente ao abate e à transformação a um valor baixo dos suínos em causa. As medidas radicais adoptadas nos Países Baixos revelaram-se eficazes, menos onerosas, de fácil gestão e não originaram qualquer problema de armazenagem, transformação ou escoamento. Se tivesse sido aplicada uma estratégia análoga na Bélgica, a mesma teria implicado uma redução bastante considerável dos custos para o FEOGA.

3.28. Em resultado das medidas rigorosas de controlo veterinário adoptadas, o foco de infecção manteve-se limitado a uma zona com reduzida densidade de gado suíno. Foram abatidos 7 000 suínos que tinham sido contaminados ou que tinham estado em contacto directo com animais contaminados.

3.29. No que diz respeito às medidas excepcionais de apoio ao mercado, entre 21 de Abril e 4 de Julho de 1986 o organismo de intervenção comprou suínos para abate e leitões que correspondiam a determinadas condições de peso, destinados a operações de transformação em farinha, farinha de osso e gordura não comestível. As operações de transporte e de transformação deveriam ser efectuadas sob o controlo dos serviços veterinários. Os referidos suínos foram comprados a preço do mercado para o porco abatido, afectado de um coeficiente de 0,83. O preço de compra para os leitões foi previamente fixado (38 ECU/ /cabeça). A empresa de transformação teve de pagar 29,76 ECU/tonelada relativamente às mercadorias que lhe foram fornecidas().

Balanço das operações

3.30. Durante as onze semanas em que as medidas estiveram a ser aplicadas, foram comprados pelo organismo de intervenção 9 000 leitões e 18 200 suínos, perfazendo um total de 2 372 toneladas. O custo líquido da operação saldou-se em 2,8 Mio ECU após dedução das receitas, inferiores a 0,1 Mio ECU, provenientes da venda à empresa de transformação. Esta circunstância originou um custo líquido de 1 180 ECU/tonelada (contra 2 340 ECU/ /tonelada na Bélgica). O preço de venda das carcaças para transformação representou cerca de 2,5 vezes o preço obtido na Bélgica (29,76 ECU/tonelada contra 12 ECU/ /tonelada). O custo das medidas de controlo veterinário para o orçamento comunitário elevou-se a 0,3 Mio ECU (artigo 380, Acções veterinárias pontuais).

3.31. Embora a avaliação das medidas excepcionais de apoio ao mercado seja essencialmente positiva, é conveniente salientar dois aspectos:

(a)a zona na qual foram aplicadas as medidas não foi progressivamente reduzida, tal como previsto pelo regulamento;

(b)no que diz respeito às actividades de controlo, as correspondentes provas específicas revelaram-se insuficientes.

Zona de infecção

3.32. O Regulamento (CEE) n° 1231/86 da Comissão estabelecia a redução automática da zona abrangida pelas medidas excepcionais de apoio do mercado a partir do momento em que a zona contaminada diminuísse. Assim, se não fosse verificado nenhum resultado sorológico positivo e se não tivesse surgido nenhum novo foco, as autoridades veterinárias deviam informar a Comissão das reduções na zona contaminada. Neste caso, apesar dos testes sorológicos terem terminado em 2 de Maio de 1986 e de não ter sido verificado nenhum resultado positivo nas 10 600 amostras colhidas em 463 rebanhos, a zona contaminada permaneceu estacionária até Junho. A zona abrangida pelas medidas de apoio foi, por conseguinte, reduzida em 11 de Junho(). Todavia, uma redução mais rápida da zona afectada teria implicado uma diminuição do custo das medidas excepcionais. Assim, durante o período de 2 de Maio de 1986 a 10 de Junho de 1986, foram destruídos 10 866 suínos para abate e 1 753 leitões, o que corresponde a 59,7 % do número total de suínos e a 19,5 % dos leitões comprados pelo organismo de intervenção durante o período de aplicação das medidas, daí resultando despesas no valor de 1,5 Mio ECU.

Inexistência de provas concretas das actividades de controlo

3.33. A totalidade das operações de carregamento e selagem, relacionadas com o transporte dos suínos e leitões através da zona dos matadouros destinada ao esquartejamento e as operações de destruição, eram da responsabilidade dos inspectores veterinários. Todavia, apenas os boletins de transporte forneceram uma prova concreta da actividade dos veterinários, não tendo sido elaborado por estes quaisquer relatórios relativos a controlos específicos. Não foi possível detectar provas concretas da sua presença nas empresas, a partir da análise dos respectivos registos. Os inspectores do Buitendienst, que apenas tinham comprovado o número de animais à partida da exploração na guia de transporte, tinham a responsabilidade de controlar as operações de pesagem efectuadas na única empresa de destruição. Verificou-se, todavia, que os boletins de pesagem não tinham sido assinados ou rubricados pelos inspectores mas, unicamente, pelo condutor responsável pela entrega ou por um trabalhador da empresa. O facto de o Buitendienst atribuir um número de ordem a cada operação não pode constituir prova suficiente de um controlo rigoroso da regularidade das operações (efectuadas, aliás, com o auxílio de uma báscula cujo último controlo remontava a 1984).

Aplicação das medidas em Itália

3.34. De 1983 a 1987 foi adoptada em Itália uma série de regulamentos comunitários na sequência de surtos epidémicos de peste suína africana (1983 e 1985) e de febre aftosa (1986 e 1987)(). Em todos os casos se previam auxílios à armazenagem privada.

Regulamentos comunitários relativos às medidas de armazenagem privada

3.35. As medidas excepcionais de apoio à armazenagem privada, introduzidas em 1983 e 1985 no que diz respeito à peste suína africana, foram integralmente financiadas pela Comunidade. Contudo, a reacção dos produtores foi bastante limitada. Em 1983, foram armazenadas, no âmbito destas medidas, 340 toneladas de carne de suíno e, em 1985, apenas 20 toneladas.

3.36. No final do ano de 1985, o surto de febre aftosa propagou-se rapidamente em determinadas províncias, acabando por afectar unidades sanitárias locais() disseminadas por todo o território italiano, com excepção das ilhas. Foram então reintroduzidas medidas de armazenagem privada. Contudo, surgiram desde o início determinadas dificuldades. A regulamentação comunitária relativa a tais medidas tornou-se cada vez mais imprecisa: a partir do final de Setembro de 1986, deixou de ser fornecida qualquer indicação concreta sobre as zonas de infecção. A regulamentação limitava-se a estipular que os produtos beneficiários da concessão de ajuda deviam ser originários das unidades sanitárias locais nas quais a febre aftosa tivesse sido detectada ou das unidades limítrofes. O controlo da aplicação das medidas foi dificultado devido à sua dispersão pelas unidades sanitárias locais. Estas unidades eram responsáveis pela notificação ao Ministério da Saúde do aparecimento de focos infecciosos e, por sua vez, o Ministério informava os serviços veterinários da Comissão relativamente a quaisquer modificações surgidas quanto às zonas afectadas.

Ajudas nacionais complementares à ajuda comunitária em 1986 e 1987

3.37. Os responsáveis italianos consideraram que a falta de reacção às medidas excepcionais de apoio do mercado, verificadas nos anos de 1983 e 1985 e relacionadas com o surto de peste suína africana, foi devida ao facto de a ajuda ser insuficiente para compensar as perdas suportadas pelos produtores. Consequentemente, em Setembro de 1986, após o surto epidémico de febre aftosa, a Comissão ofereceu à Itália a possibilidade de conceder uma ajuda nacional complementar à ajuda comunitária(). O montante da ajuda nacional devia ser fixado por aquele Estado-membro de acordo com a Comissão. A aplicação desta disposição pelas autoridades italianas não se revelou satisfatória:

(a)o montante da ajuda nacional não foi previamente negociado. A Comissão apenas em 4 de Outubro de 1986 foi informada da decisão do Comité Interministerial para a Política Agrícola e Alimentar (CIPAA), de 25 de Setembro de 1986, que estabelecia a ajuda nacional. Ao actuar unilateralmente, o Estado-membro não respeitou a obrigação que lhe incumbia por força da regulamentação comunitária;

(b)a ajuda nacional foi fixada a uma taxa uniforme que, contrariamente à ajuda comunitária, não fora diferenciada de acordo com o período de armazenagem. Consequentemente, de um total de 8 986 toneladas armazenadas ao abrigo do Regulamento (CEE) n° 2976/86 da Comissão, 7 827 toneladas foram armazenadas durante o período mínimo de dois meses;

(c)o montante da ajuda nacional representou 30 % do preço do mercado italiano em relação a um período de armazenagem de dois meses e foi 2,5 vezes mais elevado do que a ajuda comunitária.

3.38. Não obstante o que foi exposto anteriormente, a Comissão voltou a autorizar, em Maio de 1987, a concessão de uma ajuda nacional complementar à ajuda comunitária(). O montante da ajuda nacional devia, desta vez, limitar-se a 50 % da ajuda comunitária. Porém, desde 8 de Abril de 1987 que o CIPE (Comité Interministerial da Programação Económica) já aprovara as medidas que foram objecto de uma circular da AIMA, datada de 6 de Maio de 1987 (documento n° 7668). Estas medidas fixavam o montante da ajuda a um nível que ultrapassava consideravelmente o limite autorizado de 50 %. Uma vez mais, este montante tinha sido estipulado antecipadamente num valor fixo, sem ter em conta o período de armazenagem. Consequentemente, de um total de 15 583 toneladas armazenadas após a entrada em vigor do Regulamento (CEE) n° 1259/87 da Comissão, 11 570 toneladas foram armazenadas durante o período mínimo de quatro meses.

3.39. Assim, tanto em 1986 como em 1987, a Itália não respeitou a regulamentação comunitária relativa à concessão de uma ajuda complementar à ajuda comunitária à armazenagem privada. Em resultado desta situação, os montantes da ajuda disponíveis eram particularmente atractivos, facto que permitiu aos operadores obter o máximo de ajuda com um mínimo de obrigações.

Custo orçamental das medidas em Itália

3.40. O custo orçamental das medidas excepcionais de apoio do mercado adoptadas em 1983 e 1985 na sequência dos surtos de peste suína africana não foi relevante, devido ao facto de unicamente pequenas quantidades de carne de suíno terem sido colocadas em armazenagem privada e posteriormente escoadas sem outros custos adicionais para o orçamento comunitário.

3.41. No que diz respeito às medidas relativas à armazenagem privada adoptadas na sequência dos surtos de febre aftosa em 1986 e 1987, o quadro 3 revela que os seus custos para o orçamento comunitário foram de 5,6 Mio ECU em 1986 e de 4,8 Mio ECU em 1987, relativamente a um total de 34 368 toneladas repartidas pelos dois anos, o que equivale a um custo médio de cerca de 300 ECU/tonelada. A totalidade da carne colocada em armazenagem privada ao abrigo das referidas medidas excepcionais foi escoada normalmente no mercado, sem qualquer encargo adicional para o orçamento comunitário. Não é possível determinar em que medida as elevadas taxas de ajuda resultantes das decisões das autoridades nacionais relativas ao pagamento de um complemento aumentaram a quantidade de carne colocada em armazém sob responsabilidade da Comunidade.

Balanço das operações

3.42. Para além do carácter irregular das decisões adoptadas pelas autoridades italianas em matéria de ajuda nacional complementar e da ausência de medidas eficazes adoptadas pela Comissão a este respeito, é essencial sublinhar que as medidas excepcionais de apoio do mercado adoptadas em 1986 e 1987, que implicam uma armazenagem privada, não encontraram as mesmas dificuldades experimentadas pelas medidas adoptadas na Bélgica em 1985 e 1986. Uma das explicações para esta situação pode residir no facto de os surtos epidémicos surgidos em Itália serem de febre aftosa que, embora seja uma doença grave, é mais conhecida do que a peste suína africana e menos nefasta para o mercado. Verifica-se, com efeito, uma resistência menor do mercado em relação à carne proveniente de zonas afectadas pela febre aftosa. Além disso, não é necessário submeter a carne contaminada ao mesmo tratamento térmico, considerado controverso, que é aplicado à carne proveniente de zonas afectadas pela peste suína africana.

Relatório financeiro relativo às medidas excepcionais de apoio do mercado

3.43. Durante o período examinado, as despesas relativas às medidas excepcionais de apoio do mercado não foram inscritas separadamente na conta de gestão da Comissão. As declarações de despesas dos Estados-membros foram, contudo, suficientemente pormenorizadas para permitir a determinação do custo orçamental total, a qual foi efectuada pelo Tribunal relativamente à Bélgica, Itália e Países Baixos, para os anos de 1985 a 1988.

3.44. A Comissão, todavia, não elabora normalmente um resumo do custo das medidas especiais nem sequer um resumo das despesas relativas às medidas de controlo veterinário, registadas no artigo 380, e às medidas excepcionais de apoio do mercado. Ao nível da gestão, por conseguinte, não possui uma ideia concreta do custo orçamental das diferentes medidas adoptadas em resultado de surtos epidémicos. Recomenda-se assim que a Comissão recolha com regularidade informações sobre o custo orçamental total das medidas veterinárias e de apoio do mercado adoptadas na sequência dos referidos surtos.

Conclusões relativas às medidas excepcionais de apoio do mercado

3.45. O Tribunal considera que as medidas excepcionais de apoio do mercado adoptadas na sequência de um surto de epizootia não deverão ser financiadas pelo orçamento do FEOGA-Garantia. Estas medidas são parte integrante das medidas destinadas a combater a propagação da doença e deverão ser financiadas, nos termos do artigo 380 do orçamento, relacionado com as acções pontuais de controlo veterinário, como fazendo parte das despesas diversas do sector agrícola. O Tribunal considera, por conseguinte, que as disposições do artigo 20° do Regulamento (CEE) n° 2759/75 do Conselho deverão ser suprimidas ou, pelo menos, modificadas.

3.46. O Tribunal considera, igualmente, que determinada participação financeira, da parte dos Estados-membros interessados, no custo de tais medidas excepcionais de apoio é o método mais adequado para garantir o êxito das medidas preconizadas e uma gestão mais eficiente e eficaz da parte dos serviços administrativos do Estado-membro. O artigo 380 revela-se adequado a esta forma de intervenção financeira.

3.47. No que diz respeito à escolha das medidas excepcionais de apoio do mercado, introduzidas na sequência de um surto de doença, o Tribunal considera que, no caso da epidemia de peste suína africana que teve lugar na Bélgica, a adopção de medidas que implicaram a armazenagem de carne proveniente das zonas afectadas não foi correcta, não tendo os fundos comunitários, em consequência disso, sido utilizados com economia e eficiência. Assim, não houve uma boa gestão financeira por parte da Comissão e do Estado-membro. Em contrapartida, a adopção de medidas radicais nos Países Baixos, implicando o abate imediato e a transformação dos animais em produtos de valor reduzido na zona afectada, revelou-se rentável e deverá servir de exemplo quando eclodirem outros surtos de peste suína africana nas zonas onde se pode esperar uma resistência da parte dos consumidores em relação à carne contaminada. Contudo, pode considerar-se necessária uma abordagem diferente no caso da febre aftosa, tal como demonstra a experiência italiana. De qualquer forma, a Comissão deverá dispor de uma estratégia bem definida, elaborada com antecedência, que lhe permita confrontar-se com eventuais surtos epidémicos.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 22 de Fevereiro de 1990.

Pelo Tribunal de Contas Aldo ANGIOI Presidente

RESPOSTAS DA COMISSÃO

Observação geral

O presente relatório do Tribunal respeita, por um lado, às medidas normais de armazenagem privada e, por outro, às medidas excepcionais de apoio aplicadas por motivos de ordem veterinária.

No que respeita às medidas normais de armazenagem privada, as despesas elevaram-se, em 1988, a cerca de 43 milhões de ecus. Trata-se de uma medida de apoio do mercado extremamente importante e que, tendo uma influência significativa sobre a estabilidade do mercado, implica uma despesa relativamente pequena.

A Comissão, tendo verificado igualmente que a situação relativa à gestão administrativa e ao controlo desde tipo de intervenção era diferente consoante o Estado-membro em causa e, por vezes, insatisfatória, tomou a iniciativa, em Maio de 1989, de fixar regras de controlo mais precisas. As sugestões do Tribunal foram incluídas no projecto de alteração do Regulamento (CEE) n° 1092/80 da Comissão, actualmente em preparação, e cuja adopção está prevista para o início de 1990.

No que respeita às medidas excepcionais de apoio do mercado, aplicadas por razões de ordem sanitária relativas aos animais, o Tribunal centrou-se sobretudo sobre as medidas aplicadas na Bélgica, em 1985 e 1986.

Tratava-se, na Comunidade, do primeiro surto importante de peste suína africana, doença altamente contagiosa para os animais. As medidas adoptadas pelas autoridades belgas e pela Comissão revelaram-se eficazes, dado que impediram a propagação da doença, que a verificar-se teria consequências incalculáveis.

Quanto à destruição, a Comissão considera que não podia optar a priori por esta alternativa - a expensas do orçamento comunitário - sem conhecer, como era o caso, a quantidade de carne em questão, bem como a possibilidade de a destinar ao consumo humano.

A Comissão apoiou-se na experiência adquirida na Bélgica para fazer face à peste suína africana que surgiu nos Países Baixos em 1986, bem como no contexto da sua erradicação em Espanha e Portugal.

2. Medidas normais de armazenagem privada

Desencadeamento das medidas de armazenagem

2.7. A Comissão considera preferível alinhar o preço base com a realidade económica. Contudo, esta metodologia só é possível no contexto da política geral de preços agrícolas, tomando em consideração a política de preços da Comunidade para o sector dos cereais (em especial os preços limiar) e para o sector da carne de bovino (preço de orientação). No pacote de preços para 1990 propõe-se uma redução do preço base.

Além disso, o acompanhamento da evolução da relação entre os custos dos alimentos e o preço dos porcos no sector da carne de suíno encontra-se presentemente em análise, a nível do Conselho, no sentido da inclusão desta relação na legislação comunitária (COM 437/89 de 14 de Setembro de 1989). Esta disposição irá além do simples desencadeamento das medidas de intervenção. Na realidade, serão definidos, nos termos da nova disposição, os níveis superior e inferior dos preços que desencadeiam a aplicação de medidas específicas no sector de carne de suíno.

Cálculo dos montantes da ajuda por unidade

2.8. Os montantes da ajuda à armazenagem privada não cobrem a totalidade dos custos de armazenagem. Assim, não é fundamental ajustar os montantes da ajuda às variações de médio prazo verificadas em alguns elementos do cálculo. Além disso, enquanto os custos da energia e do capital (taxas de juro) diminuíram, os custos da mão-de-obra, transportes e investimentos aumentaram. De facto, é essencial que a ajuda conseguida seja atractiva para os agentes de modo que a armazenagem privada seja eficaz, quando o mercado dela necessitar.

A Comissão considera que os montantes da ajuda foram sempre calculados ao nível mais adequado. Tomando em consideração a situação especial do mercado da carne de suíno, com a aplicação de um processo de adjudicação poderiam resultar montantes médios de ajuda mais elevados, uma vez que os agentes tentariam que esses montantes aumentassem para seu próprio benefício. Além disso, a existência de frequentes adjudicações poderia provocar instabilidade no mercado.

Deve ter-se presente que a armazenagem privada constitui a medida mais eficaz de ajuda do mercado no sector da carne de suíno. O montante da ajuda à armazenagem privada - 70 milhões de ecus para 200 000 toneladas de carne de suíno armazenadas, em 1988 - representa menos do que 0,4 % do valor de mercado (17,7 mil milhões de ecus) da produção de carne de suíno na Comunidade. Na realidade, o impacte da ajuda à armazenagem privada é notável, em termos de apoio do mercado. De facto, os produtores poderiam ter sofrido uma quebra de 10 % dos preços, na Primavera, caso não se tivessem aplicado aquelas medidas. Além disso, a estabilidade dos preços é benéfica, tanto para o sector agrícola em geral como para o consumidor.

Gestão administrativa e controlo

2.9 2.27. A Comissão chegou à conclusão que não só existem diferenças significativas entre os Estados-membros no que respeita aos sistemas de controlo, como também alguns dos sistemas utilizados não são adequados. Assim, em Maio de 1989, a Comissão tomou a iniciativa de estabelecer, no âmbito de uma revisão geral da sua regulamentação, regras comuns no que respeita às medidas de controlo. Estas regras, que devem ser aditadas ao Regulamento (CEE) n° 1092/80, darão indicações precisas aos Estados-membros.

Deste modo, todas as sugestões do Tribunal que constam dos pontos 2.26 e 2.27 já foram incluídas no projecto de revisão do Regulamento (CEE) n° 1092/80, que está actualmente em fase de preparação, estando a sua adopção prevista para o início de 1990. De acordo com a revisão proposta, proceder-se-á não só à coordenação e ao acompanhamento das medidas de controlo, como também se introduzirá a obrigatoriedade de os Estados-membros criarem estruturas administrativas capazes de efectuar adequadamente os controlos necessários.

A Comissão, nas suas discussões com os Estados-membros, na deixará de chamar a atenção destes para as observações do Tribunal.

No que respeita ao ponto 2.12, deve sublinhar-se que a Comissão recebeu da maioria dos Estados-membros, em conformidade com o estipulado no Regulamento (CEE) n° 1092/80, pormenorizadas regras de aplicação. Quanto ao apuramento de contas, ainda não se procedeu a uma análise dos sistemas instituídos pelos Estados-membros neste sector, dado que a Comissão fixou outras prioridades na aplicação progressiva deste novo sistema de controlo.

3. Medidas excepcionais de apoio do mercado destinadas a combater a propagação das doenças dos animais

Aplicação das medidas na Bélgica

Observações gerais

Em 8 de Março de 1985, foi confirmado na Bélgica numa exploração da criação e engorda de porcos, em Hooglede (Flandres Ocidental), o primeiro surto de peste suína africana (PSA). Durante esse mês foram confirmados mais oito surtos secundários e, em Maio, surgiram mais três surtos, dos quais dois foram detectados através de controlo serológico realizado na zona de infecção. Este facto veio mostrar que a PSA pode existir sem que os sintomas sejam evidentes e que um animal aparentemente saudável pode ser eventualmente um agente de disseminação da infecção.

Em 18 de Março de 1985, a Comissão proibiu, através da sua Decisão 85/192/CEE, a exportação da Bélgica para os outros Estados-membros de todos os produtos à base de carne de suíno, à execpção daqueles que tivessem sido submetidos a um processo de esterilização completa, conforme o disposto no n° 1, alínea a), do artigo 4° da Directiva 80/215/CEE. Os produtos de carne resultantes da aplicação deste método têm um baixo valor comercial e uma procura muito limitada.

Nessa mesma data - 18 de Março de 1985 - foi lançada para toda a Bélgica uma primeira medida excepcional de apoio do mercado (Regulamento (CEE) n° 688/85), com o objectivo de estabilizar o mercado de carne de suíno que se encontrava paralisado - todo o trânsito de porcos foi proibido na zona infectada, incluindo toda a Flandres Ocidental e metade da Flandres Oriental, abrangendo cerca de 70 % dos efectivos de suínos da Bélgica.

O mercado de suínos na Bélgica, que apresenta normalmente uma taxa de auto-suficiência de 150 a 160 %, passou para uma situação de importador líquido, tendo os preços da carne de suíno registado um aumento de cerca de 10 % na zona não contaminada. Assim, apenas foi armazenado um total de 1 992 toneladas durante as seis semanas de aplicação deste regulamento.

Entretanto, a paralisação do tráfego de suínos, incluindo a dos destinados ao abate, veio criar crescentes problemas em todo o sector suíno. Neste sector é impossível parar a produção, dado que o ciclo de crescimento dos porcos é extremamente rápido, o que faz com que estejam sempre a chegar novos leitões à engorda, sendo necessário, no final do ciclo, escoar os efectivos para evitar dificuldades graves na exploração.

Se bem que as autoridades belgas tenham solicitado à Comissão a concessão de uma autorização para destruir todos os suínos da zona contaminada (zona 1), que em circunstâncias normais se destinariam ao abate, sendo a despesa a cargo do orçamento da Comunidade, a Comissão não estava preparada para aceitar a destruição de uma quantidade desconhecida de carne de suíno. De facto, era impossível saber nessa altura se a doença tinha sido controlada e se a carne se podia destinar ao consumo humano. Desconhecia-se igualmente se o tratamento pelo calor, diferente da esterilização total, podia ser utilizado.

Em 27 de Março de 1985, a Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n° 772/85, dando assim início à ajuda à armazenagem privada. Os montantes da ajuda foram duplicados de modo a compensar os riscos de mercado, tendo sido realizado um adiantamento de 80 % do montante da ajuda. No entanto, verificou-se que as condições do regulamento não eram incentivadoras, tendo apenas sido entregues 589 toneladas para armazenagem.

Em 3 de Abril de 1985, a Comissão estabeleceu o princípio de «garantia de qualidade» («garantie de bonne fin»). De acordo com este instrumento, a carne armazenada entre 3 e 15 de Abril de 1985 podia voltar a ser adquirida a partir do momento em que fosse determinado o destino a dar-lhe (o que só veio a acontecer em 19 de Julho de 1985 através da Decisão 85/403/CEE da Comissão).

Depois desta alteração ter sido introduzida nas medidas de apoio do mercado, foram aceites 20 771 toneladas para armazenagem durante um período de duas semanas. Esta quantidade equivale a 55 % da capacidade total de armazenagem.

Isto foi conseguido com o abate, dia e noite, nos matadouros existentes. Na realidade, em nenhuma unidade de destruição teria sido possível destruir uma quantidade tão grande em pouco tempo.

Entre 18 de Abril e 20 de Setembro foram aceites para armazenagem, nas mesmas condições (ao abrigo dos Regulamentos (CEE) n°s 978/1086/1477/1706/2008 e 2209/85), 18 212 toneladas provenientes da zona afectada pelo surto, que vinha experimentando uma contínua redução, de modo a ajudar os produtores desta zona.

Compra de existências privadas pelo organismo de intervenção

3.13. A partir do momento em que se verificou o surto, todas as entidades envolvidas (autoridades veterinárias nacionais, serviços da Comissão e empresários privados) sabiam que a carne não podia ser utilizada livremente, uma vez que a carne dos animais abatidos durante o período de incubação do vírus, que não mostravam na altura do abate sintomas clínicos da doença, podia estar ainda contaminada e infectada. Enquanto se esperava a conclusão das pesquisas quanto ao melhor método de tratamento de carne era apenas necessário aplicar as medidas na área afectada cada vez menor.

3.14. Em 19 de Julho de 1985, foi adoptado o procedimento de tratamento pelo calor e, consequentemente, aplicadas as medidas de saída das carnes dos armazéns. Deve sublinhar-se que esta foi a primeira vez que a PSA atingiu em tão grande escala a Comunidade. Os casos surgidos anteriormente, nomeadamente na Sardenha e no Piemonte, tinham tido um âmbito reduzido e haviam-se limitado a zonas não exportadoras. Quando a população de suínos de Espanha e de Portugal foi contaminada, há 25 anos, a doença não foi erradicada, tornando-se endémica, o que causou custos incalculáveis. A preocupação fundamental consistia em não deixar que tal se repetisse.

Desde Abril de 1985 que o Subcomité Científico do Comité Veterinário Permanente começou as investigações sobre a melhor maneira de tratar a carne, sem causar danos desnecessários, tendo sido encontrada uma solução aceitável com a ajuda dos serviços veterinários dos EUA.

Inquérito da Comissão às condições de armazenagem

3.18 3.20. O inquérito foi efectuado quando a Comissão tomou conhecimento da existência de problemas graves de armazenagem. Tal como já referido (3.8.-3.17), as autoridades nacionais responsáveis pretenderam, desde o início, resolver o problema da PSA através da destruição da carne a expensas do orçamento comunitário. Isso pode explicar por que motivo parte da carne tinha sido armazenada sem os cuidados necessários, como mais tarde se verificou.

Além disso, os comerciantes mostraram-se hesitantes em participar na acção de venda, à excepção principalmente de uma empresa, que processou 11 500 toneladas, ou seja, 29 % das existências totais, tendo o restante sido destruído. Mesmo no caso da destruição, quase toda a carne foi enviada para uma só unidade de destruição, visto não ter havido candidaturas de outros operadores relativamente aos produtos. A falta de concorrência nas vendas provocou uma descida dos preços no processo de adjudicação, até a Comissão o ter transformado numa acção de venda a preços fixos.

Verificou-se que era viável o processamento da carne através do tratamento especial pelo calor desenvolvido pela Comissão e que se obtinham bons resultados. Esse processamento poderia ter reduzido a despesa orçamental para um nível muito mais baixo, caso tivesse sido aplicado correctamente a toda a carne armazenada no âmbito desta medida.

As amostras para análise da qualidade foram colhidas por uma empresa independente e autorizada, a partir de carne armazenada congelada. As amostras foram armazenadas durante oito semanas na Bélgica, visto que os serviços veterinários belgas, a princípio, não autorizaram a exportação das amostras para a França e a Alemanha, a fim de aí serem analisadas.

No que se refere à apreciação das condições de armazenagem, há que observar que os principais problemas mencionados diziam respeito a dois armazéns. Os controlos nos outros armazéns frigoríficos não revelaram uma situação semelhante.

Assim, após o controlo das condições de armazenagem, a Comissão só podia adoptar a atitude que adoptou, isto é, recusar o encargo do financiamento da armazenagem nos dois armazéns considerados insatisfatórios.

Por outro lado, a alteração a que se está a proceder do regulamento relativo à armazenagem privada prevê a inserção de uma disposição que limita a concessão de auxílio «aos produtos de qualidade sã, íntegra e comerciável» «devidamente armazenados». Isso reflecte, nomeadamente, as experiências feitas na Bélgica em 1985.

Apreciação geral das medidas adoptadas na Bélgica

3.22 3.26. A Comissão discorda da apreciação geral do Tribunal de Contas em relação a este ponto.

As explicações acima apresentadas revelam que havia incerteza quer quanto às dimensões da epidemia quer quanto às opções existentes para resolver a situação. Não se sabia quais as quantidades de carne que teriam de ser destruídas, pois no momento em que tiveram de ser tomadas as decisões não se sabia se a doença tinha sido controlada. Se a armazenagem privada tivesse sido feita do modo preconizado pela Comissão, provavelmente nenhuma carne de suíno teria tido de ser destruída.

Foi provado, através da prática, na Bélgica, que é possível produzir produtos alimentares de valor a partir de carne que pode ter sido contaminada com PSA.

Deve também assinalar-se que os obstáculos ao processamento da carne armazenada na Bélgica foram causados por notícias negativas transmitidas pelos meios de comunicação, embora tenha sido provado, em Espanha e em Portugal, que a carne contaminada pela PSA não é prejudicial à saúde humana.

A proibição imposta nessa altura, pelo Governo italiano de importar carne de suíno da Bélgica, constituiu uma violação da legislação comunitária, tendo sido interposta uma acção contra este país junto do Tribunal de Justiça Europeu.

No que se refere às críticas feitas no ponto 3.25 relativamente ao preço de compra, há que assinalar que os preços de várias peças são diferentes dos preços das carcaças; não teria sido adequado praticar esse mesmo preço para pernas e lombos, que são as peças mais valiosas e cujos coeficientes estão fixados em 1,45 e 1,62 relativamente ao preço das carcaças.

Nenhum desses produtos teria sido vendido deliberadamente ao preço das carcaças inteiras e, se fosse esse o caso, teria havido o perigo de uma comercialização descontrolada.

A aumento de 10 % no preço das carcaças, em comparação com o preço corrente no mercado, é explicado pelo facto de 90 % da carne de suíno belga ser de qualidade alta (classe E e I); além disso, a diferença entre os preços de mercado comunitários pagos aos produtores e os preços pagos ao nível das vendas por grosso é de cerca de 8 %. Assim, se fosse oferecido aos produtores apenas o preço de mercado de carcaças de classe II ter-se-ia transformado a operação num total fracasso desde o início, causando seguramente consequências muito mais prejudiciais para o sector belga - e provavelmente também para o sector comunitário - da carne de suíno.

Como já foi assinalado, a falta de concorrência provocou uma descida dos preços no processo de adjudicação. Foi também esse o motivo para alterar o processo de venda passando-se para uma venda a preços fixos que foram até aumentados no fim do período de venda, quando a operação de destruição induziu condições de concorrência do lado da procura.

3.24. c) A Comissão é de parecer que, tendo em conta a impossibilidade de retirar a carne da zona de infecção e na falta de instalações de armazenagem autorizadas suficientes para a armazenagem de carne, a utilização de armazéns frigoríficos que não são normalmente utilizados para a armazenagem de carne devia ser tida em consideração a título excepcional.

Aplicação de medidas nos Países Baixos

3.27. Embora a doença se tenha manifestado numa área de baixa densidade dos efectivos suínos, sendo pois o risco da sua propagação relativamente baixo, a produção nacional de suínos nos Países Baixos é duas vezes superior à da Bélgica, situando-se, na sua maioria, não muito longe do local onde surgiu o surto. O perigo iminente de grandes perdas era, portanto, ainda maior que na Bélgica e contribuiu para a decisão de destruição imediata. Além disso, o processamento da carne em fábricas neerlandesas teria criado problemas adicionais à produção normal de carne nos Países Baixos, a qual é orientada sobretudo para a exportação (1,1 milhões de toneladas ou 64 % da produção total em 1986).

Avaliação das operações

Zona de infecção

3.32. Este constituiu também o motivo que levou o Governo neerlandês a não diminuir progressivamente a zona; o risco de contaminação foi considerado muito mais importante que as quantidades relativamente baixas abrangidas pelas medidas de apoio do mercado. 18 200 suínos para abate e 9 000 leitões totalizaram, aproximadamente, 1 800 toneladas, ou seja 0,1 % da produção de suínos nos Países Baixos em 1986.

Aplicação das medidas em Itália

3.34. A Comissão considera que as medidas de armazenagem privada podem ser utilizadas com bons resultados em certas situações de doenças de animais, como o próprio Tribunal refere no ponto 3.42.

Se a Comissão tivesse decidido destruir os animais em 1985, na sequência do surto de febre aftosa em Itália, o custo dessa operação teria sido dez vezes superior ao custo incorrido nos Países Baixos. O êxito da operação, no caso da febre aftosa, deve-se, em parte, ao facto de que, embora exista o mesmo risco de contágio que para a PSA, esse risco pode ser prevenido graças à vacinação e, logo, ser mais facilmente ultrapassado. Além disso, os surtos de PSA em Itália ocorreram em regiões com défice de carne de suíno, onde a carne era consumida em mercados locais, o que evitava riscos maiores de propagação.

Regulamentos comunitários relativos às medidas de armazenagem privada

3.36. Considerou-se adequado acompanhar os surtos de febre aftosa a nível de unidades sanitárias locais, mais do que a nível de províncias ou mesmo de regiões, o que seria menos pormenorizado e faria com que as áreas declaradas infectadas fossem muito mais extensas. Esta opção teve como consequência que a situação em zonas sanitárias individuais se alterou muito rapidamente e que, por conseguinte, era impossível especificar quais as zonas de infecção nos regulamentos de apoio ao mercado, pois estas teriam mudado continuamente, criando assim problemas práticos e administrativos. A Comissão, todavia, estava permanentemente informada sobre as zonas de infecção e registava continuamente a situação através do Sistema de Informação Veterinária.

Aquando do surto da infecção, a Directiva do Conselho 85/511/CEE, de 18 de Novembro de 1985, que estabelece medidas comunitárias para o controlo da febre aftosa, no âmbito da harmonização das medidas de controlo, ainda não tinha entrado em vigor em Itália. Esta directiva irá, certamente, melhorar as práticas administrativas no caso de novos surtos.

Ajudas nacionais complementares à ajuda comunitária em 1986 e 1987

3.37 3.39. A Comissão deu início, em relação à Itália, ao processo por infracção previsto no artigo 169° do Tratado CEE, tendo sido elaborado um parecer fundamentado em 29.5.1989. Este processo está, actualmente, encerrado. Tal como já referiu às autoridades italianas, a Comissão reserva-se o direito de retirar as eventuais consequências financeiras da falta incorrida, aquando do apuramento das contas do exercício de 1988.

Relatório financeiro relativo às medidas excepcionais de apoio do mercado

3.44. A Comissão investigará a possibilidade de melhorar o registo do custo de medidas excepcionais de apoio do mercado na sequência de surtos de infecção. Já se encontram disponíveis dados completos relativos a pagamentos efectuados no âmbito do Fundo Veterinário de Emergência.

Conclusões relativas às medidas excepcionais de apoio do mercado

3.45. A Comissão não partilha o ponto de vista do Tribunal relativamente à rubrica orçamental em que deverão ser classificadas as medidas de apoio excepcionais: não se trata de medidas de controlo da doença, mas sim de medidas de apoio do mercado, que se tornaram necessárias na sequência da restrição do tráfego devida ao surto da doença.

3.46. A própria Comissão, aquando da última alteração do artigo 20° do Regulamento (CEE) n° 2759/75 (Regulamento (CEE) n° 1473/86), considerou a possibilidade de um financiamento repartido entre a Comunidade e o Estado-membro em questão, mas rejeitou essa ideia. Um apoio excepcional do mercado acaba por ter um efeito semelhante sobre o mercado que as ajudas à armazenagem privada, pelo que não deve ser financiado de modo diverso.

A observação do Tribunal relativa à participação financeira dos Estados-membros em casos de surtos de epizootia seria, se fosse correcta, igualmente aplicável a todas as despesas de intervenção semelhantes em todos os sectores da pecuária.

3.47. Tendo em conta a dimensão excepcional dos problemas causados pelo surto da peste suína africana na Bélgica, a Comissão não pode aceitar um parecer tão severo do Tribunal.

A Comissão é de opinião que a cooperação total entre os Estados-membros interessados poderia certamente ter contribuído para um resultado satisfatório, mesmo se as condições eram excepcionais e desfavoráveis a uma execução fácil.

A Comissão tem, realmente, uma estratégia bem definida para lutar contra problemas decorrentes de epizootias, como é por exemplo o caso dos surtos de febre aftosa em Itália. Todavia, é evidente que a Comissão não pode estar sempre preparada para acontecimentos imprevisíveis como o surto de peste suína africana na Bélgica, pelo que não era necessariamente de esperar uma resposta imediata.

Todavia, foi evitada uma maior propagação da doença, facto que constituía uma prioridada absoluta. Além disso, a Comissão tirou conclusões da experiência adquirida, tal como o comprova o seu procedimento aquando do surto ocorrido nos Países Baixos um ano mais tarde.

A experiência adquirida com as medidas adoptadas em 1985 e 1986 foi tida em conta no contexto de erradicação da doença; por exemplo, a metodologia sistemática de testes serológicos foi primeiramente desenvolvida e aplicada na sequência do surto na Bélgica e, seguidamente, com êxito em Espanha. Deste modo, tornou-se parte integrante da estratégia para a erradicação e controlo das epizootias.

No âmbito da gestão do mercado durante surtos de epizootias, a experiência adquirida tem sido também muito proveitosa. Terá, todavia, de se considerar, para cada um dos casos que possam vir a ocorrer no futuro, qual a estratégia mais adequada, tendo em conta a situação da oferta a nível regional, a densidade da produção e a dimensão do surto.

()Regulamento (CEE) n° 2759/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, JO L 282 de 1.11.1975.

()Regulamento (CEE) n° 2763/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, JO L 282 de 1.11.1975.

()Artigo 24° do Regulamento (CEE) n° 2759/75 do Conselho.

()Artigo 4° do Regulamento (CEE) n° 2759/75 do Conselho.

()Regulamento (CEE) n° 1092/80 da Comissão, de 2 de Maio de 1980, JO L 114 de 3.5.1980.

()Por exemplo, relatório anual relativo ao exercício de 1987, JO C 316 de 12 de Dezembro de 1988, ponto 4.133; relatório especial n° 2/87 sobre o sistema de quotas/imposições suplementares no sector do leite, JO C 266 de 5.10.1987, pontos 5.1 - 5.18; relatório especial n° 4/87 sobre medidas comunitárias de destilação de vinho, JO C 297 de 6.11.1987, pontos 6.1 - 6.5.

()N° 2, alínea a), do artigo 3° do Regulamento n° 1092/80 da Comissão, de 2 de Maio de 1980.

()Regulamento (CEE) n° 120/83 da Comissão, de 19 de Janeiro de 1983, JO L 16 de 21.1.1983.

()Regulamento (CEE) n° 229/83 da Comissão, de 27 de Janeiro de 1983, JO L 27 de 29.1.1983.

()Um tratamento térmico a 60o-70oC durante quatro horas deveria garantir a destruição do vírus.

()Regulamento (CEE) n° 686/85 da Comissão, de 15 de Março de 1985, JO L 75 de 16.3.1985.

()Regulamento (CEE) n° 772/85 da Comissão, de 26 de Março de 1985, JO L 86 de 27.3.1985.

()Regulamento (CEE) n° 890/85 da Comissão, de 2 de Abril de 1985, JO L 96 de 3.4.1985.

()Regulamentos (CEE) n°s 2121/85 e 2122/85 da Comissão, de 29 de Julho de 1985, JO L 198 de 30.7.1985.

()Regulamento (CEE) n° 2858/85 da Comissão, de 11 de Outubro de 1985, JO L 274 de 15.10.1985.

()Regulamento (CEE) n° 3287/85 da Comissão, de 25 de Novembro de 1985, JO L 315 de 26.11.1985.

()Regulamento (CEE) n° 3247/81 da Comissão, de 9 de Novembro de 1981, JO L 327 de 14.11.1981.

()Relatório de síntese sobre os resultados da auditoria relativa ao apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia», a título do exercício de 1986, de 15 de Junho de 1988.

()Recurso da Itália contra a Comissão (Processo 289/85) e recurso da Comissão contra a Itália (Processo 11/86).

()Um parecer do organismo de intervenção belga (OBEA) estipulava que o peso verificado à saída devia servir de base para a fixação do pagamento final. A Comissão, quando foi informada por telex destes procedimentos relativos à responsabilização pelo OBEA, considerou que, numa primeira fase, tais procedimentos não mereciam quaisquer comentários da parte do FEOGA devido ao carácter excepcional da medida. A Comissão teve, contudo, de rever a sua posição ao confrontar-se com os resultados do inquérito do FEOGA.

()Regulamento (CEE) n° 1231/86 da Comissão, de 28 de Abril de 1986, JO L 112 de 29.4.1986.

()Regulamento (CEE) n° 1809/86 da Comissão, de 11 de Junho de 1986, JO L 157/86 de 12.6.1986.

()Regulamentos (CEE) da Comissão: n° 1116/83, de 6 de Junho de 1983, JO L 121 de 7.5.1983; n° 554/85, de 1 de Março de 1985, JO L 63 de 2.3.1985; n° 165/86, de 27 de Janeiro de 1986, JO L 21 de 28.1.1986; n° 666/86, de 7 de Março de 1986, JO L 58 de 1.3.1986; n° 2976/86, de 29 de Setembro de 1986, JO L 279 de 30.9.1986; n° 107/87, de 15 de Janeiro de 1987, JO L 14 de 16.1.1987; n° 1259/87, de 6 de Maio de 1987, JO L 119 de 7.5.1987; n° 1768/87, de 25 de Junho de 1987, JO L 167 de 26.6.1987.

()Em matéria veterinária, o Governo italiano tem uma função central e elabora as directivas, as leis-quadro e os decretos. As regiões foram autorizadas, por delegação, a tomar medidas de controlo das doenças, cuja aplicação incumbe às câmaras, que, por seu lado, recorrem às unidades sanitárias locais (USL). Existem 600 USL em Itália.

()N° 3 do artigo 1° do Regulamento (CEE) n° 2976/86 da Comissão, de 29 de Setembro de 1986, JO L 279 de 30.9.1986.

()Regulamento (CEE) n° 1259/87 da Comissão, de 6 de Maio de 1987, JO L 119 de 7.5.1987.