Relatório relativo às actividades dos sexto, sétimo e oitavo fundos europeus de Desenvolvimento (FED)

Relatório relativo às actividades dos sexto, sétimo e oitavo Fundos Europeus de Desenvolvimento(1)

ÍNDICE

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Quadro 1 - Execução dos sexto, sétimo e oitavo FED em 31 de Dezembro de 1999

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CAPÍTULO I - EXECUÇÃO DOS SEXTO, SÉTIMO E OITAVO FED ATÉ 31 DE DEZEMBRO DE 1999

Situação no final do exercício de 1999

1. Os Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) resultam de convenções internacionais(2) entre os Estados-Membros da União Europeia e 71 Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP), bem como de decisões do Conselho relativas à associação de 24 países e territórios ultramarinos (PTU). A gestão dos FED é da competência da Comissão, sem prejuízo das responsabilidades do Banco Europeu de Investimento (BEI) na aplicação de determinados instrumentos financeiros(3).

2. Em 1999, a execução dos sexto(4), sétimo(5) e oitavo(6) FED decorreu em simultâneo uma vez que, embora cada um tenha em princípio uma duração de cinco anos, as dotações neles inscritas podem ser utilizadas sem limite de prazo(7). A Comissão só transfere os saldos de um determinado fundo para outro posterior quando considera que a execução do primeiro está praticamente terminada.

3. O quadro 1 apresenta a execução dos sexto, sétimo e oitavo FED em 31 de Dezembro de 1999. Os pagamentos do exercício de 1999 elevaram-se a 1275,4 milhões de euros, contra 1439,6 milhões de euros em 1998. As autorizações(8), após dedução das anulações de autorizações, ascenderam a 2692,8 milhões de euros em 1999, contra 2296,3 milhões de euros em 1998.

4. Catorze anos após a sua entrada em vigor, os pagamentos do sexto FED representavam 89,2 % dos seus recursos líquidos e a sua progressão em 1999 foi de apenas 1,3 pontos. A este ritmo, serão necessários ainda mais de oito anos para esgotar o sexto FED. Convém analisar os motivos que justificam que seja mantido em actividade um fundo que na realidade chegou ao seu termo, como afirma o Comité ACP-CE no seu relatório relativo a 1998, efectuado nos termos do artigo 327.o da Convenção de Lomé.

5. No final do seu nono ano de execução a taxa de pagamento do sétimo FED era de 69,1 %, ou seja verificou-se uma progressão de 5,3 pontos em 1999. Ao fim de um período idêntico, os pagamentos do sexto FED atingiam 76,8 %. A taxa de pagamento do oitavo FED no final do segundo ano de execução elevava-se a 7,7 %, enquanto que, no mesmo período, a do sétimo FED ascendia a 9,8 %.

6. Embora se tenha verificado um recurso acrescido aos instrumentos de desembolso rápido a partir do sétimo FED, o ritmo de execução dos FED continua a diminuir. Os vários conflitos verificados em alguns países ACP constituem apenas uma das causas deste abrandamento. A incapacidade endémica das administrações nacionais dos Estados ACP constitui uma outra causa que as acções de assistência técnica do FED não conseguem superar, como mais uma vez se verificou durante os controlos no local efectuados em 1999 (Uganda, Tanzânia, Senegal, Chade, Camarões...).

7. Em 4 de Novembro de 1995, os Estados ACP e os Estados-Membros da União Europeia assinaram, na Maurícia, um acordo que altera a quarta Convenção de Lomé, tendo então ficado acordado que 292 milhões de euros dos recursos afectados ao oitavo FED seriam provenientes dos FED anteriores (ver quadro 1). No entanto, esta decisão não resolve o problema dos saldos pendentes dos FED encerrados(9). Com efeito, em 31 de Dezembro de 1999, estes saldos pendentes elevavam-se ainda a 243,7 milhões de euros, ou seja 45 % dos recursos transferidos (ver quadro 2). Nestas circunstâncias, convém analisar de novo o fundamento das disposições do n.o 1 do artigo 7.o do acordo interno de 20 de Dezembro de 1995, que prevêem a utilização dos saldos pendentes até ao seu esgotamento, sem que seja indicado qualquer prazo que constitua uma motivação para os gestores orçamentais nacionais dos FED. Contudo, o Parlamento Europeu, na resolução que acompanha a sua decisão de quitação para 1995, solicitara à Comissão que reafectasse às ajudas não programáveis as dotações a favor de programas indicativos nacionais ou regionais que não tenham sido utilizadas durante um período definido após a sua transferência para os FED seguintes.

8. O n.o 2 do artigo 67.o do regulamento financeiro do oitavo FED estipula que a conta de gestão deverá ser precedida de uma análise da gestão financeira. Em relação a 1999, como sucedera em 1998, esta análise não foi fornecida. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1998, referindo-se à execução do orçamento geral, o Tribunal assinalara que, em relação às acções externas, a análise apresentada era muito incompleta e pouco satisfatória(10). Por conseguinte, trata-se de uma área na qual é ainda necessário desenvolver esforços em matéria de informação. A repartição da gestão dos FED por três Direcções-Gerais da Comissão contribui igualmente para a situação actual (DG Desenvolvimento, DG Orçamento e SCR).

9. A apresentação dos balanços dos FED, que são incluídos na decisão de quitação, deverá ser profundamente alterada para garantir uma maior coerência dos dados fornecidos. O passivo deverá indicar a situação líquida dos fundos (dotações menos despesas executadas), bem como eventuais credores diversos. Por sua vez, o activo deverá analisar a utilização dos recursos remanescentes e incluir apenas a tesouraria e os devedores.

Factos significativos da execução das dotações durante o exercício

Movimentos das dotações do exercício

10. A verba das subvenções do sexto FED foi reforçada em 18,6 milhões de euros através de transferências das dotações relativas aos empréstimos especiais

Quadro 2 - Situação dos saldos pendentes dos FED encerrados em 31 de Dezembro de 1999

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(17,8 milhões de euros) e às ajudas aos refugiados (0,8 milhões de euros), montantes que correspondem a decisões anuladas em 1999. No entanto, durante o período em questão, as decisões líquidas referentes às subvenções foram negativas (- 3,4 milhões de euros), o que revela bem que, no momento em que a Comissão reorganiza a gestão das suas ajudas externas, seria conveniente prever uma transferência do saldo pendente do sexto FED para um FED posterior, após anulação dos saldos das operações concluídas.

11. No que se refere ao sétimo FED, não se registaram quaisquer movimentos de dotações, com excepção da cobrança de juros bancários na ordem dos 23,7 milhões de euros [Stabex e despesas administrativas nos termos do n.o 2 do artigo 9.o do acordo interno relativo ao sétimo FED(11)].

12. No caso do oitavo FED foram retirados 1250 milhões de euros das dotações reservadas às ajudas programáveis (subvenções), inicialmente para aumentar em 250 milhões de euros(12) a facilidade de ajustamento estrutural e, em seguida, para criar um novo instrumento a favor dos países altamente endividados (1000 milhões de euros). Este novo instrumento não fora ainda utilizado em 31 de Dezembro de 1999. A decisão do Conselho de Ministros ACP-CE(13) prevê a atribuição de duas subvenções distintas, uma de 320 milhões de euros destinada ao montante em dívida para com a Comunidade e a outra de 680 milhões de euros destinada em particular às necessidades do Banco Africano de Desenvolvimento através de um fundo fiduciário gerido pelo Banco Mundial (ver ponto 25).

Stabex oitavo FED

13. O artigo 2.o do acordo interno de 20 de Dezembro de 1995 atribui ao sistema de estabilização das receitas de exportação 1805,5 milhões de euros que, nos termos do artigo 191.o da convenção, serão divididos em tantas parcelas anuais iguais quanto os anos de aplicação do protocolo financeiro. Este sistema tem como objectivo disponibilizar todos os anos um volume mínimo de dotações e ainda garantir que essas dotações ficarão à disposição do instrumento Stabex. O regulamento financeiro do oitavo FED (artigo 54.o) autoriza os Estados-Membros a optarem por depositar imediatamente as suas contribuições numa "conta bancária especial Stabex" ou transformar essa contribuição num "crédito aberto que vença juros em benefício do sistema".

14. Em 31 de Dezembro de 1999, embora, devido aos automatismos do sistema, a Comissão tivesse recebido parcelas até ao limite de 1440 milhões de euros e juros num montante de 43,6 milhões de euros, só tinha ainda apurado direitos de transferência a favor dos Estados ACP num montante de 302,9 milhões de euros, dos quais foram pagos 169,9 milhões de euros, o que leva a um saldo teórico de tesouraria de 1313,7 milhões de euros. Segundo as demonstrações financeiras do FED, os fundos de tesouraria do Stabex estavam, quer depositados na "conta bancária especial" (109,8 milhões de euros), quer investidos em obrigações (772,2 milhões de euros), ou traduziam-se ainda em dívidas dos Estados-Membros (594,4 milhões de euros), o que leva a um saldo total de 1476,4 milhões de euros. O excedente de tesouraria de 162,7 milhões de euros é devido a operações relativas ao sétimo FED que continuam por apurar.

15. O sistema de gestão da tesouraria do Stabex leva, por razões conjunturais(14), a uma imobilização muito grande de fundos contrária, aliás, aos princípios adoptados na gestão dos outros recursos das convenções de Lomé. Não pondo em causa a afectação dos recursos Stabex, qualquer correcção dos actuais excedentes de tesouraria só poderá ser efectuada por decisão do Conselho baseada numa proposta da Comissão.

Atrasos na execução da ajuda programável

16. A conta de gestão revela que, para os sexto e sétimo FED, a mobilização das ajudas programáveis sofreu atrasos que, em certos casos, poderão pôr em causa as somas inicialmente reservadas pela Comissão aos Estados em questão. No que se refere ao sexto FED, que normalmente deveria ter sido encerrado, 10 países apresentavam, no final de 1999, pagamentos inferiores a 80 % do montante do seu programa indicativo. No caso do sétimo FED, após nove anos, os pagamentos relativos a 29 países não atingiam 65 % do seu montante global programável. O quadro 3 apresenta os países que pertencem simultaneamente aos dois grupos.

Quadro 3 - Sexto e sétimo FED: países que apresentam atrasos significativos na execução dos seus programas indicativos

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17. Se, em alguns dos países que registam estes atrasos, ocorreram incidentes que causaram as dificuldades de execução, no caso de outros convém questionar a sua capacidade ou vontade de mobilizar, em tempo oportuno e de forma adequada, os fundos que lhes foram atribuídos. Nestes casos, é aconselhável reavaliar as decisões de afectação iniciais da Comissão, reajustando-as em função das necessidades urgentes, após obtenção do acordo dos Estados em causa. Neste aspecto, o mecanismo de liberação em duas parcelas das somas atribuídas aos programas indicativos do oitavo FED parece constituir uma resposta adequada à preocupação de evitar o congelamento inútil dos recursos.

CAPÍTULO II - DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE RELATIVA AOS FUNDOS EUROPEUS DE DESENVOLVIMENTO

Declaração de fiabilidade relativa aos sexto, sétimo e oitavo Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) relativa ao exercício de 1999

I. O Tribunal de Contas Europeu ("o Tribunal") examinou as contas dos sexto, sétimo e oitavo FED relativas ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 1999. Estas contas, que incluem as demonstrações financeiras e as contas de gestão(15), foram apresentadas tardiamente sob a responsabilidade da Comissão na comunicação COM(2000) 357 final de 15 de Junho de 2000 dirigida ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Tribunal. Nos termos do disposto nos regulamentos financeiros(16), o Tribunal deve enviar ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem.

II. O Tribunal desenvolveu a sua actividade de acordo com as normas internacionais de auditoria geralmente aceites, na medida em que estas se aplicam ao contexto dos FED. A auditoria incluiu um número adequado de procedimentos de auditoria, com o objectivo de analisar, por sondagem, elementos comprovativos no que se refere aos montantes e informações apresentadas nas contas e à regularidade e legalidade das operações a que estas se referem. Incluiu igualmente uma avaliação dos princípios contabilísticos utilizados e estimativas significativas efectuadas pela gestão, bem como da apresentação das contas. Na opinião do Tribunal, a auditoria constitui um fundamento suficiente para as observações formuladas em seguida.

Fiabilidade das contas

III. Com excepção dos efeitos dos factos resumidos nas alíneas a) e b), o Tribunal é de opinião que as demonstrações financeiras e as contas de gestão do exercício 1999 reflectem fielmente as receitas e as despesas dos sexto, sétimo e oitavo FED relativas ao exercício, bem como a sua situação financeira no final do exercício:

a) A amplitude e o grau de execução das ajudas macrofinanceiras (macroeconómicas) não são indicados;

b) A situação das autorizações não corresponde à realidade e não dá uma imagem fiável das dotações efectivamente disponíveis.

Legalidade e regularidade das operações subjacentes

IV. a) No que se refere às receitas contabilizadas no âmbito do exercício, a auditoria do Tribunal não revelou, a nível da Comissão, erros com uma incidência material;

b) No que se refere às dotações do oitavo FED relativas ao exercício, a auditoria do Tribunal não revelou, a nível da Comissão, erros com uma incidência material;

c) No que se refere às autorizações do exercício, a auditoria do Tribunal não revelou, a nível da Comissão, erros com uma incidência material;

d) No que se refere às dotações imputadas do oitavo FED relativas ao exercício, a auditoria do Tribunal não revelou, a nível da Comissão, erros com uma incidência material;

e) No que se refere aos pagamentos do exercício, a auditoria do Tribunal não revelou, a nível da Comissão, erros com uma incidência material;

f) No que se refere aos pagamentos efectuados nos Estados ACP sob a responsabilidade dos gestores orçamentais nacionais e regionais, no âmbito de determinados programas ou instrumentos financeiros, as auditorias financeiras efectuadas previstas pelos acordos de financiamento, como as que foram realizadas a pedido do serviço de auditoria interna do SCR, revelam que operações não elegíveis podem ficar a cargo dos FED (ver pontos 52 - 55);

g) No que se refere às ajudas de carácter macroeconómico, não se justifica um controlo rigoroso da legalidade e regularidade baseado num exame sistemático das condições previstas pelos acordos de financiamento (ver ponto 35).

Tendo em conta as constatações acima expostas e sob reserva dos resultados das auditorias realizadas a nível local relativamente às operações efectuadas sob a responsabilidade das autoridades beneficiárias [(ver alínea f)], o Tribunal é de opinião que as operações subjacentes às demonstrações financeiras dos sexto, sétimo e oitavo FED relativas ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 1999 são, no seu conjunto, legais e regulares.

12 de Outubro de 2000

Jan. O. Karlsson

Presidente

Tribunal de Contas Europeu

12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

Informações em apoio da declaração de fiabilidade

Introdução

18. As observações seguintes devem ser lidas conjuntamente com a declaração sobre a fiabilidade das contas dos sexto, sétimo e oitavo FED e a legalidade e a regularidade das operações a que elas se referem para o exercício de 1999.

Âmbito da auditoria

19. O regulamento financeiro aplicável ao oitavo FED estipula que, além das autorizações (decisões) e dos pagamentos, as dotações e as dotações imputadas devem ser contabilizadas. No que se refere ao oitavo FED, estas duas últimas categorias são abrangidas pela declaração de fiabilidade(17).

20. Determinadas irregularidades deliberadas lesivas dos FED não podem, pela sua própria natureza, ser detectadas pelos procedimentos de auditoria tradicionais. Os órgãos de gestão das receitas e das despesas dos FED (gestores orçamentais nacionais e regionais, mas também o gestor orçamental principal do FED) são os principais responsáveis pela prevenção e detecção das irregularidades, bem como pelos respectivos inquéritos. As observações efectuadas no presente capítulo não devem ser consideradas como constituindo, de uma forma geral, casos de fraude.

Limitação dos trabalhos de auditoria relativos às operações subjacentes

21. O Tribunal analisou as operações subjacentes com base em documentação obtida nos serviços centrais da Comissão e, quando necessário, nas suas delegações nos Estados ACP. Em determinados casos, que abrangiam cinco países, foram também realizados controlos no local para verificar se as despesas incorridas pelos beneficiários finais eram legais e regulares. No que se refere a determinados tipos de pagamentos relativos aos dispositivos de apoio macroeconómico (Stabex e facilidade de ajustamento estrutural), os trabalhos de auditoria limitaram-se à análise dos pagamentos em euros efectuados pela Comissão aos Estados ACP.

22. O Tribunal salienta que, devido às inúmeras possibilidades de derrogação, o quadro jurídico dos FED dificilmente permite controlar rigorosamente o respeito das normas. Estes quadro é muitas vezes indicativo, o que limita consideravelmente a extensão dos controlos da legalidade/regularidade das operações subjacentes.

Fiabilidade das contas

23. O Tribunal expressa uma opinião com reservas devido às observações apresentadas nos pontos 25 - 33.

Receitas

24. Segundo as disposições do artigo 54.o do regulamento financeiro do oitavo FED, as parcelas anuais pagas no âmbito do Stabex e colocadas à disposição dos Estados-Membros a pedido destes últimos vencem juros. Embora o regulamento financeiro precise, no seu anexo II, que se trata de juros compostos, a Comissão, em 1999, calculou juros simples. Em relação a 1999, os juros não calculados representam aproximadamente 0,5 milhões de euros. Além disso, não foram imputados aos Estados-Membros juros num montante de 0,94 milhões de euros.

Execução das ajudas macroeconómicas

25. A importância das ajudas orçamentais a nível dos instrumentos de desembolso rápido dos FED tem aumentado. Estas ajudas, que obedecem a uma lógica específica, são dificilmente identificáveis nas contas de fim de exercício do FED, uma vez que são mobilizadas a partir de vários instrumentos financeiros, programáveis ou não. Assim, em 31 de Dezembro de 1999, tinham sido concedidas no âmbito da facilidade de ajustamento estrutural, do Stabex, bem de programas indicativos nacionais e regionais. Além disso, a criação, no final de 1999, de um novo instrumento destinado aos países pobres altamente endividados constitui, de ora em diante, uma nova fonte de apoios macroeconómicos concedidos através de novas modalidades. A nível dos programas indicativos, algumas destas ajudas são apresentadas como um complemento da facilidade de ajustamento estrutural, enquanto que outras dão origem a verdadeiros projectos. O quadro 4 constitui uma tentativa de compilação das ajudas orçamentais directas e indirectas prestadas no âmbito dos diversos instrumentos financeiros dos sétimo e oitavo FED.

26. A relação directa que existia antigamente entre os instrumentos financeiros e os tipos de ajudas concedidas já não se verifica actualmente, pelo que seria conveniente que as demonstrações financeiras ou a análise da gestão financeira (ver ponto 8) fornecessem uma indicação precisa dessas ajudas.

Quadro 4 - Apoios macroeconómicos concedidos no âmbito dos sétimo e oitavo FED (decisões)

Situação em 31 de Dezembro de 1999

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27. No que se refere às ajudas de carácter macroeconómico, os pagamentos que constam das contas dos FED correspondem a montantes transferidos em bloco para os países beneficiários. Para que as contas dêem uma imagem real da execução destas ajudas seria necessário que uma nota explicativa indicasse os montantes ainda por mobilizar no final do exercício. Com efeito, durante missões de auditoria efectuadas em 1999 nos países ACP, verificou-se, por exemplo, que algumas transferências Stabex relativas a anos de aplicação posteriores a 1990 não tinham ainda sido mobilizadas, sem que as contas do FED façam referência às dificuldades ocorridas. Tratava-se de casos verificados no Uganda (80 milhões de euros), na Tanzânia (18 milhões de euros) e nos Camarões (45 milhões de euros).

Situação das autorizações

28. A partir de Junho de 1998, os acordos de financiamento dos FED incluem uma data-limite para arranque. Caso não comecem a ser aplicados antes dessa data, deixarão de existir e a Comissão deverá tomar novas decisões relativamente às operações que sejam mantidas em vigor. O sistema contabilístico de gestão dos FED não permite identificar essas decisões. Nestas condições não é possível determinar o montante das autorizações em questão sem proceder à verificação de milhares de operações.

29. O n.o 1 do artigo 291.o da quarta Convenção ACP-CE de Lomé estipula que os acordos de financiamento sejam celebrados no prazo de 60 dias a contar da decisão da Comissão. Em 5 de Março de 1999, a Comissão adoptou uma decisão, num montante de 79,5 milhões de euros, relativa a quatro propostas de autorizações. Um ano mais tarde não fora ainda celebrado qualquer acordo de financiamento. Além disso, uma decisão da Comissão tomada em 21 de Dezembro de 1999, que envolve um montante de 55 milhões de euros, não foi objecto de qualquer acordo de financiamento uma vez que o projecto está suspenso. As respectivas autorizações devem ser consideradas prematuras.

30. No anexo 3.1.1 das demonstrações financeiras, a Comissão efectua uma análise das autorizações cujas contas não registam qualquer movimento há mais de 18 meses (72,5 milhões de euros no que se refere ao sexto FED e 326,9 milhões de euros para o sétimo FED), que inclui um montante de 52,5 milhões de euros relativo a acções geridas pelo BEI no âmbito de um mandato da Comunidade.

31. A nível das autorizações de evolução lenta pendentes, a Comissão verificou a existência de um montante total de 53,1 milhões de euros que deve ser anulado (23,8 milhões de euros respeitantes ao sexto FED e 29,3 milhões de euros relativos ao sétimo FED). A Comissão efectuou esta constatação analisando as autorizações primárias que não tinham registado qualquer movimento durante os últimos 18 meses, o que não é suficiente para avaliar a amplitude real das operações de evolução lenta pendentes. Com efeito, nas autorizações primárias em fase de execução, incluem-se dotações imputadas (autorizações secundárias) não utilizadas. A Comissão deverá efectuar uma análise sistemática da situação antes de transferir para o nono FED os saldos pendentes dos FED em fase de execução.

32. As transferências Stabex (103,8 milhões de euros a favor do Sudão) fazem ainda parte das autorizações por liquidar, embora a Comissão tenha suspendido estas operações. As iniciativas desenvolvidas pela Comissão em Junho de 1999 para obter o acordo do gestor orçamental nacional quanto ao encerramento dos projectos em questão ainda não tinham obtido resultados em Junho de 2000, pelo que os montantes continuavam bloqueados.

33. No anexo 3.1.2 das demonstrações financeiras a Comissão afirma que dos 6774 milhões de euros que correspondem a autorizações por liquidar dos FED (ou seja, às decisões de financiamento que não deram origem a pagamentos), um montante estimado de 1230 milhões de euros (18,1 %) não será certamente pago. Este montante corresponde essencialmente às reservas para imprevistos constituídas quando as autorizações são concedidas. Estas reservas, que aumentam constantemente, passaram de 530 milhões de euros em 1996 para 640 milhões de euros em 1997, 1057 milhões de euros em 1998 e finalmente 1230 milhões de euros em 1999.

Legalidade e regularidade das operações subjacentes

34. As observações pormenorizadas efectuadas no âmbito da auditoria das operações subjacentes e que não têm incidência material sobre a declaração de fiabilidade foram comunicadas à Comissão no âmbito dos procedimentos de controlo acordados com esta. Estas observações referem-se essencialmente a erros de cálculo, constituição de garantias, apresentação de documentos comprovativos e utilização das margens decorrentes das operações geridas pelo BEI.

35. No que se refere às ajudas de carácter macroeconómico (ver quadro 4) e, em particular, aos apoios aos programas de ajustamento estrutural, a mobilização das parcelas da ajuda a favor dos países beneficiários rege-se por acordos de financiamento que enunciam as condições a cumprir previamente para garantir a liberação das parcelas. Estas condições funcionam como um instrumento político que a Comissão utiliza para incitar os governos beneficiários a efectuar as reformas acordadas. Como os apoios ao ajustamento estrutural fazem parte de uma acção concertada dos financiadores, cada país só pode beneficiar de um único programa. Assim, a Comissão concedeu, por vezes, derrogações a algumas condições estipuladas pelos acordos de financiamento, tendo liberado parcelas da ajuda com base numa apreciação global da situação do país beneficiário. Neste contexto não se justifica um controlo rigoroso da legalidade e regularidade, com base num exame sistemático de cada condição dos acordos de financiamento. Com efeito, trata-se mais de determinar se é conveniente continuar a aplicar os programas que avaliar se uma situação está em conformidade com uma norma previamente estabelecida.

CAPÍTULO III - SEGUIMENTO DADO ÀS OBSERVAÇÕES ANTERIORES

Introdução

36. Em 28 de Julho de 1999, a Comissão nomeou o gestor orçamental principal do oitavo FED, que entrara em vigor em 1 de Junho de 1998(18). A nomeação teve um carácter retroactivo. Por conseguinte, todas as medidas tomadas em 1999 no âmbito das funções que competem ao gestor orçamental principal ou aos seus eventuais representantes, estão cobertas por uma autorização formal.

37. O n.o 5 do artigo 74.o do regulamento financeiro estipula que a Comissão elabore um relatório sobre as medidas tomadas no seguimento das observações que constam das decisões de quitação. Não foi apresentado qualquer relatório deste tipo relativo às duas últimas quitações concedidas (1996 e 1997). Na falta destes, é difícil determinar quais foram os efeitos das recomendações da autoridade orçamental. Nos últimos anos, teria sido útil obter informações sobre a política adoptada pela Comissão para determinar quais as delegações nos países ACP que são necessárias do ponto de vista operacional (quitação relativa a 1995) ou ainda sobre as medidas previstas para colmatar os efeitos negativos das cláusulas de taxas de câmbio fixas em determinados mercados do FED (quitação relativa a 1996).

Mecanismo destinado a evitar o congelamento das dotações não utilizadas dos FED anteriores

38. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1997(19), o Tribunal salientara a necessidade de criar um mecanismo que permitisse evitar que as dotações transferidas para o oitavo FED dos FED anteriores ficassem por utilizar (ver ponto 7).

39. No âmbito do protocolo financeiro relativo ao novo "acordo de parceria entre os Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) e a Comunidade Europeia e os seus Estados-Membros", a Comissão propôs que todos os saldos dos FED anteriores, bem como qualquer montante que deva ser objecto de uma anulação de autorizações no âmbito de projectos em curso, sejam transferidos para o nono FED. Nesta perspectiva, as delegações da Comissão deverão esforçar-se, em particular, por anular as autorizações de evolução lenta pendentes relativas ao sexto e sétimo FED (ver ponto 10).

Informações sobre a viabilidade das operações financiadas por capitais de risco

40. Ainda no seu relatório anual relativo ao exercício de 1997(20), o Tribunal recomendara a criação de um sistema de avaliação destinado a determinar não apenas a viabilidade das operações que beneficiaram de financiamentos efectuados através de capitais de risco geridos pelo BEI mas também a contribuição real dessas operações para o desenvolvimento económico e social dos Estados ACP.

41. Embora a Comissão se tenha comprometido a seguir a recomendação do Tribunal, o sistema de avaliação em causa ainda não foi criado. A Comissão argumenta que não pode dar prioridade à avaliação das operações financiadas por capitais de risco na medida em que o BEI considera que esta tarefa lhe compete e que, em tempo oportuno, se ocupará da sua concretização.

42. A realização de avaliações expost teria sido particularmente útil, já que, no âmbito do novo "acordo de parceria" referido no ponto 39, está prevista a substituição das operações de capitais de risco e das bonificações de juros por uma nova "facilidade de investimento".

Justificação dada pelos gestores orçamentais nacionais dos pedidos de pagamento numa moeda que não a moeda local

43. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1998(21), o Tribunal recordou uma observação efectuada no seu relatório anual relativo ao exercício de 1996(22) na qual referia que a parte dos contratos de obras que podia ser paga em divisas só raramente era justificada. A Comissão afirma actualmente ter recordado aos gestores orçamentais nacionais e regionais que devem providenciar para que todos os pedidos de pagamento em moeda estrangeira no âmbito de um contrato sejam devidamente justificados. No entanto, não existem elementos probatórios de que essa recomendação tenha sido enviada.

44. A análise de uma amostra de contratos revela que, na prática, a situação apresenta melhorias. Contudo, a Comissão deverá doravante recusar as propostas nas quais os pagamentos em moeda europeia não sejam justificados pelo proponente no que se refere a cada uma das rubricas de despesas do contrato (por exemplo vencimentos do pessoal expatriado, materiais importados, equipamentos importados, encargos financeiros e margem).

Aplicação dos regimes fiscais e aduaneiros relativos aos contratos de obras no âmbito das Convenções de Lomé

45. O Tribunal preconizou a melhoria da informação sobre os regimes fiscais e aduaneiros dos Estados ACP, para que as propostas dos proponentes estejam em conformidade com a legislação do país beneficiário(23). A Comissão não pôde demonstrar que tenha sido dado seguimento a esta questão.

CAPÍTULO IV - OUTRAS OBSERVAÇÕES

Instituições superiores de controlo dos Estados ACP

46. Na maior parte dos países ACP existem instituições superiores de controlo responsáveis pela análise das receitas e despesas do Estado. As Convenções de Lomé não lhes atribuíram qualquer papel específico no âmbito das acções financiadas pelos FED, contrariamente ao que fizeram em relação aos serviços governamentais. Por ocasião de controlos no local recentes, várias destas instituições declararam que gostariam de ter um papel a desempenhar no controlo da execução dos FED.

47. Uma vez que se trata de uma questão relacionada com a boa gestão do sector público, a Comissão deverá analisar de que forma e em que condições estas instituições de controlo nacionais poderão intervir, em particular quando os dinheiros do FED são atribuídos sob a forma de ajuda orçamental directa aos países beneficiários(24). A associação destes órgãos de controlo à execução dos FED poderá, além disso, contribuir para o reforço institucional dos países em causa e para o desenvolvimento das práticas democráticas no sector público preconizada pela quarta Convenção de Lomé (artigo 5.o alterado). Para possibilitar esta intervenção, poderá ser conveniente, em determinados países, prestar um apoio técnico a estas instituições(25).

Contratos de obras

48. A regulamentação que se aplica aos contratos de obras dos FED inclui um conjunto de procedimentos destinados a garantir a aplicação dos princípios de boa gestão financeira. Contudo, existe um risco significativo de que esses princípios sejam ignorados quando a Comissão toma a cargo os pedidos de indemnização apresentados pelos contratantes, liquidados mediante procedimento amigável com o acordo das autoridades do país beneficiário.

49. Embora estas indemnizações sejam, em princípio, objecto de uma certificação dada pelos gabinetes de engenheiros responsáveis pela supervisão dos trabalhos, a sua legitimidade deve igualmente ser atentamente analisada pela Comissão. Porém, os controlos das operações de 1999 efectuados pelo Tribunal, referidos no ponto 50, revelaram que os elementos que estão na base das facturações complementares são difíceis de verificar e assentam numa interpretação delicada das condições dos contratos. Assim, os montantes que finalmente são pagos assentam em bases muitas vezes forfetárias e resultam de negociações entre o contratante, o dono da obra, o engenheiro e a Comissão.

50. Assim, em Madagáscar foram efectuados pagamentos complementares relativos a obras, até ao montante de 730000 euros, sem que se tenha tentado invocar as responsabilidades contratuais das partes. No Chade, a Comissão aceitou um protocolo de acordo relativo a pagamentos complementares num montante de 422000 euros, embora as bases de uma parte desses pagamentos não pudessem ser verificadas e as restantes estivessem em contradição com as condições especiais do contrato. No Malavi, um empreiteiro de obras públicas solicitou um pagamento adicional num montante de 7,7 milhões de euros, que representam aproximadamente 40 % do preço inicial do contrato de construção de uma estrada. É necessário efectuar uma peritagem técnica para determinar a legitimidade do pedido, cujos vários elementos suscitam dúvidas.

51. As delegações da Comissão afirmam que muitas vezes são obrigadas a aceitar situações deste tipo para que o contratante não rescinda o seu contrato. O Tribunal considera que semelhantes atitudes não podem ser aceites e que a Comissão deve adoptar um código de conduta relativo aos pedidos de pagamentos complementares efectuados pelos contratantes. Esse código de conduta deverá indicar claramente às delegações em que circunstâncias deverá ser intentada uma acção judicial em caso de abuso manifesto por parte dos titulares dos contratos.

Auditorias efectuadas pela Comissão em 1999

52. O SCR, cuja instalação progressiva teve lugar a partir do final de 1997(26), dispõe de um serviço de auditoria interna que ficou operacional durante o exercício seguinte. O serviço de auditoria interna efectua directamente, com o pessoal de que dispõe, um número reduzido de verificações a nível da totalidade dos programas dos FED. É também responsável pela organização e acompanhamento de auditorias que confia a empresas de auditoria privadas. Em 1999, foram consagrados 1,17 milhões de euros retirados dos juros financeiros dos FED à realização de 25 auditorias nove auditorias financeiras, dez auditorias operacionais e seis auditorias de finanças públicas respeitantes a programas de ajudas orçamentais directas.

53. Várias destas auditorias revelaram a existência de despesas não elegíveis, resultantes essencialmente de incorrecções dos procedimentos de concurso ou da inexistência de documentos comprovativos, as quais deveriam dar origem à recuperação dos montantes pagos indevidamente ou até serem comunicadas ao OLAF em caso de suspeita de fraude.

54. O serviço de auditoria interna do SCR considera que não lhe compete usurpar as competências do gestor orçamental principal do FED e dar seguimento aos resultados destas auditorias. Contudo, e embora estes trabalhos sejam ainda recentes, verifica-se que, por seu lado, excepto no que se refere aos programas de ajustamento estrutural, os serviços gestores (DG Desenvolvimento) têm dificuldades com o seguimento a dar às auditorias, uma vez que os relatórios nem sempre são tão explícitos como seria desejável. Para optimizar os resultados das auditorias e garantir que sejam tomadas as medidas correctivas necessárias, o gestor orçamental principal deverá pôr em prática os mecanismos necessários para transformar em acções concretas as recomendações dos relatórios de auditoria. Da mesma forma, o serviço de auditoria interna do SCR deverá ter como missão certificar que os gestores orçamentais dão efectivamente seguimento às observações e, em particular, deverá prestar uma atenção redobrada à emissão de ordens de cobrança sempre que as despesas sejam consideradas não elegíveis.

55. Os acordos de financiamento dos projectos prevêem igualmente a realização de inúmeras auditorias fora do âmbito do apoio ao ajustamento estrutural. Estas auditorias são muitas vezes efectuadas por iniciativa das delegações da Comissão. Durante os controlos no local realizados em 1999, verificou-se, por várias vezes, que os gestores orçamentais nacionais não tinham efectuado as auditorias previstas nos acordos de financiamento (Eritreia, Malavi, República Centro-Africana, Camarões). Verificou-se igualmente que as delegações tinham dificuldade em estabelecer mandatos de auditoria realmente úteis no âmbito do acompanhamento dos projectos dos FED. Com efeito, questões como a regularidade dos procedimentos adoptados, a elegibilidade das despesas ou a análise da relação custo-benefício foram mal abordadas pelos auditores devido à inexistência de mandatos específicos. Finalmente, em casos de fraude ou de delapidação de bens, as delegações nem sempre obtêm dos serviços centrais da Comissão o apoio que lhes seria necessário para corrigir as infracções constatadas (Uganda, Camarões, Chade...). Ainda nestes casos, o serviço de auditoria interna do SCR deverá desempenhar um papel coordenador, garantindo em primeiro lugar que as auditorias previstas são realizadas em tempo oportuno, que os mandatos confiados aos auditores são suficientemente precisos para que os seus relatórios possam ser utilizados pelos serviços da Comissão e, finalmente, que os gestores orçamentais dão seguimento às recomendações apresentadas nos relatórios.

(1) As respostas da Comissão encontram-se na p. 221.

(2) A primeira das quais, a Convenção de Iaundé, data de 1964.

(3) Capitais de risco e bonificações de juros.

(4) Terceira Convenção de Lomé (JO L 86 de 31.3.1986).

(5) Quarta Convenção de Lomé (JO L 229 de 17.8.1991).

(6) Acordo que altera a quarta Convenção de Lomé, assinado na Maurícia (JO L 156 de 29.5.1998).

(7) Ver n.o 1 do artigo 7.o do acordo interno de 20 de Dezembro de 1995 (JO L 156 de 29.5.1998).

(8) Decisões de financiamento. Estas decisões não são claramente indicadas no quadro 1, uma vez que são objecto de sucessivos pagamentos.

(9) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996, ponto 12.7.

(10) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1998, ponto 5.14.

(11) Acordo interno 91/401/CEE de 16 de Julho de 1990 (JO L 229 de 17.8.1991).

(12) Decisão n.o 2/1999 do Conselho de Ministros ACP-CE de 8 de Dezembro de 1999 (JO L 103 de 28.4.2000).

(13) Decisão n.o 1/1999 do Conselho de Ministros ACP-CE de 8 de Dezembro de 1999 (JO L 103 de 28.4.2000).

(14) Nível muito baixo dos anos de referência do sistema no que se refere aos principais produtos, acompanhado de um grande desenvolvimento dos mercados nos últimos anos.

(15) Tal como são definidas nos artigos 66.o e 67.o do regulamento financeiro relativo ao oitavo FED, aplicados por analogia aos sexto e sétimo FED.

(16) Artigo 73.o do regulamento financeiro relativo ao oitavo FED, aplicado por analogia aos sexto e sétimo FED.

(17) Artigo 37.o do regulamento financeiro de 16 de Junho de 1998 aplicável ao oitavo FED (JO L 191 de 7.7.1998, p. 54).

(18) Relatório relativo às actividades dos sexto, sétimo e oitavo FED (exercício de 1998), ponto 79.

(19) Relatório relativo às actividades dos sexto e sétimo FED (exercício de 1997), ponto 6.

(20) Relatório relativo às actividades dos sexto e sétimo FED (exercício de 1997), pontos 35 - 36.

(21) Relatório relativo às actividades dos sexto, sétimo e oitavo FED (exercício de 1998), pontos 30 - 31.

(22) Ponto 12.78.

(23) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996, ponto 12.79.

(24) Ver igualmente o relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1995, ponto 11.69.

(25) Apoios deste tipo foram já concedidos em determinados casos como, por exemplo, no Gana e na Tanzânia.

(26) Decisão da Comissão de 15 de Outubro de 1997.

Respostas da comissão

CAPÍTULO I - EXECUÇÃO DOS SEXTO, SÉTIMO E OITAVO FED ATÉ 31 DE DEZEMBRO DE 1999

Situação no final do exercício de 1999

4. Desde fins de 1999, aquando da preparação da negociação do nono Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), a Comissão tem examinado se é ou não oportuno manter o sexto FED em actividade, tendo em conta a fase de execução avançada deste fundo. Dado que o novo Acordo de Parceria ACP-UE, assinado em Cotonou, em Junho de 2000, prevê a fusão dos saldos não afectados dos FED anteriores num único FED, o nono, após a entrada em vigor desse acordo, a Comissão considerou que era preferível aguardar a ratificação oficial do acordo (no início/meados de Junho de 2002) para proceder formalmente a essa operação de fusão.

5 - 6. A Comissão reconheceu por diversas vezes que o ritmo de execução insuficiente do FED não pode ser inteiramente imputado aos conflitos que afectam alguns países ACP, mas se fica igualmente a dever às fraquezas institucionais de muitos desses países, bem como a factores no interior da Comissão como, por exemplo, os procedimentos internos excessivamente complexos, as responsabilidades fragmentadas e pouco claras, ou a escassez crónica de pessoal.

No que diz respeito às fraquezas institucionais do país, a Comissão recorre cada vez mais ao apoio institucional utilizando os diferentes instrumentos de ajuda ao desenvolvimento que, no entanto, só produzem resultados a longo prazo. Além disso, é de assinalar que este tipo de recurso não origina desembolsos importantes.

Acresce que os serviços da Comissão consagram uma atenção crescente, através das reuniões do Quality Support Group, à melhoria da concepção dos programas e projectos propostos, nomeadamente no que diz respeito aos procedimentos de execução (e, por conseguinte, às possibilidades de desembolso) a fim de ter em conta estas dificuldades institucionais.

No que se refere às insuficiências encontradas no modo de actuação da Comissão, a reorganização prevista na reforma das relações externas decidida em Maio de 2000 e a declaração de política global publicada em Abril de 2000 procuram resolver essas deficiências através da concentração dos recursos em domínios-chave e de uma organização mais eficaz. Tal inclui a criação de um único organismo responsável pelo ciclo de projecto da ajuda externa, desde a fase de identificação, e esforços especiais para conseguir uma desconcentração efectiva da sede para as delegações.

Nos últimos dois anos, foram tomadas certas medidas a fim de melhorar a taxa das dotações anuais. Em cooperação com as delegações da Comissão, a Direcção-Geral do Desenvolvimento (DG DEV) estabeleceu um sistema de controlo regular e pormenorizado e de reexame dos objectivos das dotações anuais numa base mensal e por país. Este programa comporta a possibilidade de programação suplementar a fim de que se possam efectuar ajustamentos que permitam passar-se de países que atravessam dificuldades na implementação da ajuda, independentemente da razão por que tal acontece, para países que não enfrentam essas dificuldades, bem como ajustamentos que permitam passar da ajuda programável para a não programável. Este sistema foi um factor fundamental nas dotações de 2,7 mil milhões de euros em 1999 e nas dotações previstas para 2000 que se deverão cifrar aproximadamente em 4 mil milhões de euros (3 mil milhões de euros, se for deduzido 1 milhar de milhões de euros para apoiar a iniciativa HIPC). No futuro, este sistema será alargado a fim de assegurar uma melhoria semelhante no que diz respeito aos pagamentos.

7. A questão da delimitação no tempo da possibilidade de utilização das dotações em favor dos programas indicativos nacionais ou regionais que não tenham sido utilizadas num prazo razoável foi agora solucionada, de acordo com o espírito da Resolução do Parlamento Europeu sobre a quitação de 1995, no processo de programação numa base móvel (on-rolling programming) previsto no novo Acordo de Parceria ACP-UE, assinado em Cotonou, em Junho de 2000. Este acordo prevê nomeadamente o seguinte:

- após a conclusão dos reexames intercalar e final, a Comunidade poderá rever a afectação dos recursos por país ou região (ver artigos 7.o e 11.o do anexo IV),

- a afectação dos recursos basear-se-á nas necessidades e nos resultados obtidos [n.o 1, alínea b), do artigo 3.o do anexo IV],

- juntamente com os saldos não utilizados dos recursos afectados ao país ao abrigo do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) anterior, as afectações do 9.o FED constituirão a base para os preparativos do programa indicativo destinado ao país ou região em causa (n.o 3 do artigo 3.o do anexo IV).

8. Foi realizada uma análise financeira do 8.o FED e apresentada ao Comité ACP-CE, sobre o financiamento da cooperação para o desenvolvimento, como parte integrante do relatório conjunto ACP-CE, adoptado em Junho deste ano.

Contudo, em virtude da reorganização dos serviços da Comissão responsáveis pelo FED, a análise não foi apresentada com as contas. Com a reunificação dos serviços da Comissão que se ocupam destas questões, a acontecer em breve, não é provável que este lapso volte a ocorrer no futuro.

9. Os balanços e quadros anexos dos diferentes FED incluem informações previstas pelo regulamento financeiro (artigo 66.o do regulamento financeiro do 8.o FED).

A Comissão decidiu melhorar a apresentação das contas do FED. Para o efeito, está em vias de ser iniciado um estudo para melhorar as informações contabilísticas no domínio do FED. De entre os diferentes aspectos a abordar, conta-se o estudo da inscrição de elementos do património. O Tribunal de Contas será convidado a comunicar as suas sugestões logo que se disponha das conclusões do estudo.

Factos significativos da execução das dotações durante o exercício

Movimentos das dotações do exercício

10. O protocolo financeiro do Acordo de Cotonou prevê que, após a sua entrada em vigor, os saldos dos FED anteriores sejam automaticamente transferidos para o 9.o FED.

Tal como indicado no ponto 4, a Comissão partilha o ponto de vista do Tribunal de Contas e propôs disposições para realizar este objectivo no âmbito do 9.o FED.

Stabex oitavo FED

14. O excedente de 162,7 milhões de euros corresponde a um saldo de tesouraria do Stabex 7.o FED no montante de 86,7 milhões de euros e a pagamentos Stabex relativos ao 8.o FED mas financiados pela tesouraria do Stabex 7.o FED num total de 76 milhões de euros.

15. No contexto das medidas transitórias aplicáveis desde 2 de Agosto de 2000 até à entrada em vigor do Acordo de Parceria ACP-UE (Decisão n.o 1/2000 do Conselho de Ministros ACP-UE de 27 de Julho de 2000), o Comité dos Embaixadores ACP-UE decidiu, em 26 de Setembro de 2000, a transferência do saldo remanescente do instrumento Stabex para a conta especial do FED. O montante transferido será utilizado para assegurar o financiamento de acções de desenvolvimento.

Atrasos na execução da ajuda programável

16. É verdade que uma minoria de países parceiros registou atrasos importantes na implementação da ajuda programável que lhes foi concedida. Tal como indicado no relatório, no que diz respeito à maioria dos países que figuram no quadro 3, isso ficou a dever-se à eclosão de conflitos internos, à fraqueza endémica ou à corrupção existente no sistema de administração pública do país parceiro. No caso da Trindade, um dos países mencionados no quadro 3, o problema surgiu, em larga medida, devido a uma falha técnica na execução de um projecto importante de infra-estruturas, que deveria utilizar os fundos em questão. No que diz respeito aos Barbados, registaram-se atrasos, essencialmente devido à dificuldade em chegar a acordo com o Governo quanto à decisão sobre as prioridades sectoriais (dispersão excessiva dos fundos disponíveis, já de si muito limitados), o que atrasou a concepção e a conclusão dos projectos.

17. A Comissão está consciente do problema que representam os atrasos registados na execução da ajuda programável, tal como salientado pelo Tribunal de Contas. Ao longo do tempo, tem vindo a conseguir desenvolver progressivamente meios para adaptar ou rever as afectações dos recursos, a fim de reduzir a possibilidade de estes se tornarem estéreis em consequência de uma evolução negativa dos acontecimentos. Por conseguinte, tal como referido no relatório, as disposições do 8.o FED permitiram a afectação dos recursos por país em duas parcelas, sendo a segunda parcela (30 % da afectação total inicial) disponibilizada somente após a realização de um processo de reexame intercalar bastante rigoroso que tenha conduzido a resultados satisfatórios. No caso da Trindade acima referido, este reexame teve por resultado a decisão de não afectar os fundos da segunda parcela, precisamente por ainda estarem por pagar montantes elevados de fundos já afectados. Foi adoptada uma abordagem semelhante para todos os outros programas destinados aos países ACP e, embora o processo de reexame intercalar do 8.o FED não esteja ainda inteiramente concluído, já foram disponibilizados volumes consideráveis de fundos não utilizados a fim de serem reafectados a países que tenham obtido melhores resultados. Embora, tal como indicado, algumas das decisões resultantes dos reexames intercalares estejam ainda em suspenso enquanto se aguarda o resultado da evolução política ou a realização de um novo reexame pelo Comité FED, até à data foram transferidos 209 milhões de euros para uma reserva geral de reafectação em resultado do exercício. Se as propostas da Comissão para os cinco países ainda em estudo forem adoptadas sem alterações, será posto à disposição um montante adicional de 128 milhões de euros para reafectação.

Ao abrigo do 9.o FED, recentemente assinado, e cujas disposições sobre gestão entrarão brevemente em vigor numa base provisória, foi ainda desenvolvido o processo da afectação flexível dos recursos. Deste modo, a afectação inicial notificada aos países parceiros estará sujeita a um programa rotativo sistemático, sendo as necessidades e os resultados formalmente revistos todos os anos durante um reexame principal intercalar e noutro no final do período de duração de cinco anos. Os fundos iniciais serão confirmados, reforçados ou reduzidos em resultado da análise rigorosa que será efectuada durante esses reexames. Além disso, existe uma disposição nos novos acordos que prevê a realização de reexames nacionais ad hoc caso seja necessário considerar a possibilidade de uma alteração da afectação dos recursos fora do período dos reexames regulares acima referidos.

Tanto a Comissão como os parceiros ACP consideram que estas alterações fundamentais na utilização dos fundos tornarão possível a flexibilidade necessária para assegurar que, no futuro, não se verifique o congelamento de recursos, já de si escassos, em consequência de evoluções imprevistas ocorridas em certos países ou regiões.

CAPÍTULO II - DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE RELATIVA AOS FUNDOS EUROPEUS DE DESENVOLVIMENTO

Informações em apoio da declaração de fiabilidade

Introdução

Limitação dos trabalhos de auditoria relativos às operações subjacentes

22. No que diz respeito à possibilidade de aceitar excepções ao texto jurídico, estão efectivamente previstas derrogações no quadro jurídico do FED.

Fiabilidade das contas

Receitas

24. A Comissão reconhece os erros cometidos no cálculo dos juros Stabex, assinalados pelo Tribunal de Contas. Foram efectuadas as correcções necessárias.

Execução das ajudas macroeconómicas

25 - 26. Na qualidade de dador-chave multilateral da ajuda orçamental num contexto em que os dadores bilaterais concentram cada vez mais a sua ajuda programável em países seleccionados, a Comissão utilizou com êxito vários instrumentos ao seu dispor a fim de satisfazer necessidades de financiamento externo de países ACP em processo de ajustamento. O apoio orçamental concedido pela CE destina-se a contribuir para as necessidades de financiamento externo dos países em processo de ajustamento a fim de manter a conjuntura macroeconómica com o apoio das instituições de Bretton-Woods. A experiência até à data revelou que a disponibilização atempada dos níveis adequados de ajuda tem assumido uma importância decisiva na realização das reformas económicas.

No futuro, a programação prevista dos pacotes nacionais ao abrigo do 9.o FED permitirá uma maior flexibilidade na determinação do nível de apoio orçamental para os países em processo de ajustamento tendo em conta as necessidades de financiamento externo identificadas, determinadas e revistas anualmente pelo FMI no contexto dos documentos sobre a estratégia para a redução da pobreza.

No que diz respeito à apresentação de relatórios sobre as várias formas de ajuda orçamental, a Comissão tem-se esforçado permanentemente por fornecer informações pormenorizadas mas sistematizadas. A publicação anual sobre a cooperação UE-ACP elaborada pela Comissão demonstra o recurso a uma vasta gama de instrumentos, tanto a nível nacional como geral. Em especial, as acções de apoio ao ajustamento estrutural são apresentadas de modo sistemático, independentemente da sua fonte de financiamento. Deste modo, as acções financiadas a partir do orçamento da CE e pelo Stabex são indicadas de modo sistematizado. O mesmo acontece para os relatórios anuais elaborados pelas delegações da CE nos países ACP.

26. A partir de 2001, está prevista a publicação de um único relatório destinado a dar uma visão global das actividades e da situação financeira do FED, com indicações específicas por instrumento (ver resposta ao ponto 8).

27. No que diz respeito aos atrasos verificados nos pagamentos Stabex para determinados países já referidos:

Tanzânia

Existe um saldo remanescente de cerca de 18 milhões de euros resultantes de transferências Stabex após 1990. Deste montante, um total de 7,8 milhões de euros foi afectado a actividades específicas. A totalidade das despesas (ou seja, dos desembolsos) para estas actividades cifra-se actualmente entre 1,5 e 2 milhões de euros.

O nível geralmente lento de aplicação dos fundos Stabex resulta de determinadas intervenções pelas autoridades no sector verificadas nos últimos anos, tendo os representantes do sector privado em vários conselhos importantes relativos a culturas de rendimento (nomeadamente, o Conselho do Café) sido substituídos por funcionários. A delegação protestou contra este facto em meados de 1999 e decidiu não iniciar mais nenhuma nova actividade no âmbito do projecto até que a situação fosse resolvida. Entretanto, as autoridades tomaram medidas no que diz respeito à composição dos conselhos, pelo que em breve deverá ser recomeçada a implementação do projecto, com as despesas daí decorrentes.

Camarões

No que diz respeito às observações do Tribunal de Contas sobre a utilização dos fundos Stabex nos Camarões, a situação é a seguinte:

- todas as transferências Stabex até 1993 foram objecto de um quadro de obrigações mútuas (QOM) e estão em curso de execução e implementação,

- o QOM Stabex 94 (no montante de 12 milhões de euros) e o QOM Stabex 98 (11,8 milhões de euros desembolsados em Março de 2000) estão em curso de negociação. Um ponto do QOM relativo à liberalização dos sectores do café e do cacau está ainda em debate, o que impede desde 1999 a sua conclusão e assinatura.

Uganda

As diferentes transferências Stabex foram utilizadas em conformidade com o quadro de obrigações mútuas (QOM) respectivo, tal como acordado entre a Comissão e o Uganda. No que diz respeito aos saldos não pagos e ao abrandamento verificado, tal ficou essencialmente a dever-se ao período mais longo necessário para a avaliação e a selecção por concurso dos projectos em dois domínios:

- apoio às infra-estruturas económicas rurais: reabilitação e melhoria da estrada de Ntungamo-Rukungiri-Ishasha,

- diversificação e desenvolvimento das exportações: reabilitação de secções do caminho-de-ferro de Kampala-Malaba.

Os dois projectos representam quase dois terços dos saldos existentes.

O saldo restante (um terço) será aplicado segundo o calendário aprovado do QOM, não estando previstos novos atrasos.

Situação das autorizações

28. Os acontecimentos que determinam as datas-limite de início das convenções de financiamento não são sempre de ordem financeira ou contabilística, o que torna difícil o acompanhamento das datas de início na fase de arranque de um sistema de gestão contabilística. Este último permite, no entanto, publicar listas de controlo que são em seguida examinadas pelos serviços da Comissão e, se necessário, pelas autoridades dos países ACP interessados, a fim de assegurar que o arranque dos projectos e programas em causa ocorra nos prazos previstos.

29. A quarta Convenção de Lomé requer que a Comissão redija acordos de financiamento no prazo de 60 dias a contar da data de decisão de financiamento. Na grande maioria dos casos, tal ocorre no prazo previsto. Contudo, existem casos, como por exemplo o do projecto de reabilitação do corredor rodoviário do Norte do Quénia, em que é necessário satisfazer condições para a assinatura do acordo de financiamento. Se estas condições não forem satisfeitas, o acordo de financiamento poderá não ser assinado no referido prazo de 60 dias.

Tal não significa, no entanto, necessariamente que esses projectos tenham sido adoptados prematuramente. Frequentemente, uma proposta de financiamento pode ser utilizada como instrumento político para incentivar o Governo a empreender reformas, como foi o caso do projecto rodoviário do Quénia acima descrito, e é também o caso de vários projectos de ajustamento estrutural. Nessas circunstâncias, a Comissão considera que se justifica a assinatura do acordo de financiamento depois de terminado o prazo de 60 dias.

Além disso, as datas de início introduzidas no regulamento financeiro do 8.o FED implicam que se tenha de tomar uma nova decisão sobre um projecto se este não tiver sido iniciado até à data indicada na decisão. Por conseguinte, em casos como os citados pelo Tribunal de Contas, normalmente terá de ser tomada uma nova decisão, o que constitui uma oportunidade para reavaliar as circunstâncias e ponderar se a decisão continua a ser adequada.

As propostas de financiamento referidas pelo Tribunal de Contas dizem respeito à reabilitação da secção Sultan Hamud-Mtito Andei do Corredor do Norte, a estrada mais importante do Quénia, que é também o principal acesso ugandês ao mar. O Quénia é um país com uma história de gestão deficiente e de negligência das infra-estruturas rodoviárias, pelo que os dadores decidiram não financiar mais nenhum programa rodoviário até as autoridades quenianas empreenderem reformas no sector. A Comissão assumiu a liderança na pressão exercida para a realização de reformas e deixou claro junto do Governo que esta proposta de financiamento não será apresentada ao Comité FED (nem os Estados-Membros darão um parecer favorável) se não forem tomadas medidas para resolver estes problemas.

Em resultado da pressão exercida pelos dadores e do agravamento constante do estado do sistema rodoviário em 1998, as autoridades quenianas começaram a tomar medidas para empreender uma reforma e, mais especificamente, a realizar controlos nas estradas principais dado se ter verificado que os veículos com excesso de carga estavam a destruir as infra-estruturas rodoviárias. A fim de incentivar a reforma sectorial e de atenuar o estado miserável em que se encontram as estradas, agravado pelas chuvas El Niño, em Dezembro de 1998 foi apresentada uma proposta de financiamento ao Comité FED tendo em vista a reabilitação desta parte do corredor rodoviário do Norte.

Os Estados-Membros insistiram na inclusão de quatro condições prévias relativas às reformas em curso a satisfazer antes da assinatura do acordo de financiamento. A primeira e terceira condições prévias foram satisfeitas no início de 1999 e a quarta condição prévia foi cumprida em Novembro de 1999. Em conformidade com a segunda condição prévia, foi publicado um concurso público no Jornal Oficial das Comunidades Europeias em 1999, não tendo, no entanto, sido recebidas quaisquer propostas.

Tal significa que, embora não por culpa sua, os quenianos não puderam celebrar nenhum contrato para o equipamento-peso em movimento, satisfazendo deste modo todas as condições prévias. Após a realização de debates com a delegação e as autoridades, os serviços da Comissão propõem eliminar esta condição prévia e inseri-la, numa forma alterada, como medida de acompanhamento no acordo de financiamento. Tal terá de ser aprovado pelo comissário e enviado aos Estados-Membros para informação. Só então poderá ser assinado o acordo de financiamento.

No que diz respeito à decisão de financiamento de 21 de Dezembro de 1999, a problemática é a mesma já que se trata de uma vertente complementar do "Projecto de reabilitação do Corredor Rodoviário do Norte do Quénia".

30 - 31. O inventário das autorizações inactivas efectuado pela Comissão e apresentado no anexo 3.1.1 dos mapas financeiros resulta de um desejo de transparência na apresentação das contas. A Comissão está aberta a qualquer debate sobre o assunto, a fim de apurar as informações a fornecer aquando da elaboração dos próximos mapas financeiros.

Além disso, a Comissão deseja assinalar que durante o exercício de 1999 efectuou um acompanhamento constante das autorizações e das dotações transferidas tendo em vista o seu encerramento e eventual anulação. Deste modo, entre o final de 1998 e o final de 1999, o montante das autorizações inactivas a partir do sexto e do sétimo FED diminuiu 13 % em termos globais, passando de 457 para 399 milhões de euros. Do mesmo modo, o número de dotações transferidas em aberto diminuiu 18 %, passando de 9,165 para 7,529 milhões de euros.

Por outro lado, a Comissão iniciou um exercício de reabsorção do peso do passado. Estes trabalhos incidem, até à data, na totalidade das autorizações concedidas antes do final de 1994 e ainda não encerradas até à data. O objectivo deste exercício é, pois, o de apurar o peso do passado através do encerramento de um máximo de autorizações. Actualmente, a Comissão procede à selecção dos critérios que permitirão reduzir o restante a liquidar (RAL), tanto em termos do número como do volume de autorizações. Será criado um sistema de acompanhamento para observar a evolução dos trabalhos. Infelizmente, devido à insuficiência de recursos, esta operação não poderá ser terminada a curto prazo, devendo ainda prolongar-se por vários anos.

32. No que diz respeito às transferências Stabex em favor do Sudão e à suspensão das operações pela Comissão, esta questão foi objecto de exame no que diz respeito às medidas transitórias a adoptar pelo Conselho ACP-UE aquando do termo de vigência da Convenção de Lomé IV revista.

Os direitos adquiridos pelo Sudão ao abrigo da Convenção de Lomé IV não são afectados pelo termo de vigência do mecanismo Stabex. A este propósito, convém referir o n.o 1 do artigo 70.o da Convenção de Viena sobre o direito dos tratados que reflecte o direito consuetudinário nesta matéria. Segundo esta disposição, salvo se o Tratado dispuser de outro modo ou se as partes chegarem a um acordo diferente, o termo de vigência de um tratado não prejudica nenhum direito, nenhuma obrigação nem nenhuma situação jurídica das partes decorrente da execução do tratado antes de este chegar ao seu termo.

Por conseguinte, as autorizações referidas pelo Tribunal de Contas continuam a ser classificadas como devendo permanecer em aberto.

33. Os montantes das reservas destinadas ao pagamento de custos imprevistos são calculados a partir das dotações globais iniciais. Este montante, estabelecido em percentagem, é variável segundo a natureza dos projectos (obras, desenvolvimento agrícola, apoio institucional, etc.) e a média situa-se em torno de 10 % relativamente às autorizações globais iniciais.

O aumento muito importante do RAL do FED é a consequência automática do aumento dos montantes concedidos anualmente após a entrada em vigor do 8.o FED. Deste modo, em média, o FED concedeu em 1998 e em 1999 montantes duas vezes superiores aos montantes concedidos anualmente entre 1995 e 1997.

A execução corrente das acções de cooperação provoca, em geral, a despesa com custos imprevistos, caso estes ocorram, no final dos exercícios. Nestas condições, não parece estranho que a percentagem dos custos imprevistos calculada em relação ao RAL (e não em relação ao montante das dotações iniciais) atinja o valor indicado pelo Tribunal de Contas.

O montante indicado no anexo III.1.2 continua, no entanto, a ser uma estimativa baseada em cálculos estatísticos.

CAPÍTULO III - SEGUIMENTO DADO ÀS OBSERVAÇÕES ANTERIORES

Introdução

37. A Comissão apresentou um relatório de acompanhamento para o conjunto dos pagamentos de 1997, dadas as circunstâncias específicas desse exercício. Posteriormente, tanto para o orçamento geral como para o FED, a Comissão apresentou à autoridade orçamental um plano de acção que retoma as medidas adoptadas a fim de dar resposta às recomendações da autoridade orçamental aquando do procedimento de quitação de 1998.

Mecanismo destinado a evitar o congelamento das dotações não utilizadas dos FED anteriores

39. Entre o final de 1998 e o final de 1999, o volume das autorizações inactivas diminuiu 13 % em termos globais, passando de 457 para 399 milhões de euros, e o número total de dotações transferidas que permaneceu em aberto diminuiu mais de 18 %, passando de 9165 para 7529 milhões de euros. Em qualquer dos casos, o encerramento de um projecto e o pagamento dos fundos afectados no âmbito desse projecto só podem ser efectuados depois de terminada a autorização jurídica da Comissão em relação a um terceiro. Por fim, como já indicado no ponto 31, está a em curso um exercício de reabsorção do peso do passado.

Informações sobre a viabilidade das operações financiadas por capitais de risco

40. Em resposta à recomendação do Tribunal de Contas, e após a preparação do projecto das condições pelo serviço de avaliação da Comissão, o BEI referiu as disposições dos acordos internos do FED que indicam que as responsabilidades pela avaliação dessas operações competem ao próprio BEI. Por consequência, o BEI iniciou um processo de avaliação, aguardando-se os resultados para o final de 2000.

Justificação dada pelos gestores orçamentais nacionais dos pedidos de pagamento numa moeda que não a moeda local

43. No que diz respeito à justificação, a Comissão enviou em Agosto de 2000, por intermédio das suas delegações nos países ACP, um aviso aos gestores orçamentais nacionais e regionais.

44. A melhoria ocorrida nos contratos resulta das verificações sistemáticas realizadas pela Comissão. As verificações e os controlos das justificações fornecidas para os pagamentos em divisas são efectuados na fase de aprovação dos processos de concurso, bem como na fase de exame dos relatórios de avaliação das propostas.

Aplicação dos regimes fiscais e aduaneiros relativos aos contratos de obras no âmbito das Convenções de Lomé

45. A questão levantada respeitante à melhoria das informações é especialmente delicada, dado o número de países implicados, as regulamentações frequentemente críticas, bem como a sua evolução.

Em Agosto de 2000, a Comissão solicitou às suas delegações nos países FED que verificassem a aplicação das disposições dos artigos 308.o, 309.o e 310.o da Convenção de Lomé IV que regula o regime fiscal e aduaneiro para os convites à apresentação de propostas no âmbito do FED.

Em qualquer dos casos, a Comissão verifica sistematicamente se os pedidos de pagamento em moeda não local se encontram plenamente justificados. Dado os recursos limitados de que dispõe, a Comissão não está em condições de controlar, verificar e acompanhar pormenorizadamente todas as variantes dos regimes fiscais e aduaneiros de 71 países ACP (mais 20 territórios ultramarinos).

CAPÍTULO IV - OUTRAS OBSERVAÇÕES

Instituições superiores de controlo dos Estados ACP

46 - 47. O serviço de auditoria interna visita, na medida do possível, as instituições de controlo dos Estados ACP, aonde efectua missões, com a intenção de os associar plenamente a esses trabalhos. Contudo, há que ter em mente o facto de estas instituições disporem actualmente de recursos humanos limitados, cujas qualificações não são sempre adequadas às tarefas que lhes são solicitadas. A Comissão esforçar-se-á, todavia, por desenvolver acções de colaboração no futuro.

Além disso, no âmbito das auditorias das ajudas ao ajustamento estrutural, o serviço de auditoria interna propôs sistematicamente ao Tribunal de Contas ou ao revisor de contas geral que fizesse participar nos seus trabalhos um ou mais revisores de contas; não houve nenhum país(1) que desse uma resposta favorável, à excepção da Costa do Marfim que, por intermédio da Inspecção-Geral das Finanças, participou directamente nos trabalhos da missão de negociação.

Além disso, com base nos resultados das auditorias "ajudas ao ajustamento estrutural", a Comissão negociou medidas de correcção e de apoio institucional com os Estados ACP(2), que se concentram, em larga medida, nas funções de auditoria interna e externa.

Contratos de obras

48. Como o Tribunal de Contas recorda a justo título, o quadro regulamentar que se aplica aos contratos de obras do FED abrange um conjunto de procedimentos destinados a garantir a aplicação dos princípios de boa gestão financeira. Estes princípios são aplicáveis aos litígios susceptíveis de ocorrer entre a entidade adjudicante/fiscal e o empreiteiro aquando da execução de um contrato, não sendo a Comissão parte contratante nos contratos financiados pelo FED, que continuam a ter um carácter nacional. A Comissão também não participa nos contenciosos.

A regulamentação na matéria assenta no princípio geral da resolução amigável dos litígios que surjam entre as partes no âmbito dos contratos financiados pelo FED.

Efectivamente, tal como estabelecido no n.o 1 do artigo 68.o das Condições gerais dos cadernos de encargos (Decisão n.o 3/90 do Conselho de Ministros ACP-CEE, de 29 de Março de 1990, JO L 382 de 31.12.1990, p. 31), a entidade adjudicante e o empreiteiro devem desenvolver todos os esforços para resolver amigavelmente qualquer litígio que surja entre eles ou entre o fiscal e o empreiteiro.

As circunstâncias em que poderá ocorrer uma intervenção financeira do FED são claramente estabelecidas no artigo X das condições gerais de financiamento concluídas ao abrigo do 7.o FED e do artigo 8.o das condições gerais de financiamento concluídas no âmbito do 8.o FED.

Estas disposições exigem o acordo prévio do FED no que diz respeito a uma eventual tomada a cargo das despesas do processo e das consequências financeiras dos processos de arbitragem relativos aos contratos por ele financiados. Do facto de o FED não ter uma obrigação sistemática de suportar as consequências financeiras, resulta que a Comissão, na qualidade de gestora do FED, ao tomar decisões na matéria tenha em conta o grau de cooperação e de consulta previamente existente com as administrações dos Estados ACP, em todas as fases do processo de arbitragem, desde a constituição do tribunal até à declaração da sentença.

49. Em geral, num projecto FED, a Comissão financia o contrato das obras e o contrato de vistoria concluído com um consultor independente.

Dado que a missão de controlo é quem melhor conhece o que se passa no estaleiro da obra, parece normal que a entidade adjudicante encarregue a missão de controlo de examinar o fundamento das reclamações. Em caso de dúvida e/ou de risco financeiro muito importante, a Comissão exige um exame complementar realizado por um engenheiro consultor/gabinete especializado a fim de ter certeza de que o pedido se justifica.

A análise das reclamações é frequentemente bastante difícil e baseia-se sempre que possível em indicadores verificáveis. Por outro lado, uma resolução amigável entre a empresa e a entidade adjudicante inclui frequentemente uma parte de transacção, pela qual as partes contratantes renunciam a certas prescrições contratuais e à possibilidade de recurso em contencioso. Uma resolução amigável pode, deste modo, evitar um processo pesado, longo e oneroso.

Caso a Comissão considere que não é possível chegar a uma resolução amigável, aconselha a entidade adjudicante a dar início a um contencioso.

50. No que diz respeito aos projectos citados, a Comissão apresenta as seguintes respostas:

a) Projecto 7 ACP MAG 033 - Madagáscar

Trata-se de uma resolução amigável de uma reclamação da empresa a propósito do abandono de uma pedreira.

1. A soma citada pelo Tribunal de Contas é de 418000 euros a título de indemnização, destinando-se o montante restante a remunerar a procura de novas pedreiras para exploração alternativa.

Em resposta ao pedido inicial da empresa de 943668 euros, a administração aprovou o montante da indemnização com base numa análise pormenorizada da reclamação, redigida pela vistoria das obras e teve em conta o parecer da Comissão.

A indemnização cobre as despesas gerais engendradas pela prorrogação do prazo de execução por um período de quatro meses, na sequência do abandono da pedreira.

2. Uma peritagem independente executada pelo laboratório nacional das pontes e calçadas (Paris - M. P. Autret) confirmou que se justificava a decisão de proibição de exploração dos materiais da camada de base da pedreira.

3. Tendo em conta o facto de que as indicações resultantes das investigações prévias tinham sido fornecidas a título indicativo e que a pedreira era explorada desde o estudo inicial, não pode ser invocada a responsabilidade do gabinete de estudos que concebeu o projecto.

4. A Comissão considera que o montante da indemnização foi determinado rigorosamente. (Cobria unicamente as despesas ligadas à prorrogação do prazo de execução.) A resolução amigável baseia-se numa avaliação transaccional das responsabilidades das duas partes contratantes e permitiu evitar um contencioso.

b) Projecto 7 ACP CD 012 - Chade

No âmbito do projecto citado no Chade, o Tribunal de Contas reconheceu no seu relatório aprofundado as circunstâncias extremamente difíceis de execução do contrato ligadas à insegurança e à escassez generalizada de carburante. A empresa baseou a sua reclamação no facto de as condições normais de execução do contrato (artigo 21.o das Condições gerais dos cadernos de encargos) não estarem a ser asseguradas e considerou a possibilidade de abandonar as obras.

A Comissão aceitou financiar um perito independente para apoiar o Ministério das Obras Públicas tendo em vista a negociação de uma solução amigável com a empresa.

Estas negociações tiveram o seguinte resultado:

1. O montante da reclamação passou de 1,357 milhões de euros para 0,422 milhões de euros;

2. A empresa renunciou a qualquer recurso posterior a título transaccional;

3. As obras de manutenção foram realizadas como previsto;

4. O perito baseou os seus cálculos na indicação dos preços e as partes contratantes, bem como a Comissão, aceitaram esse compromisso transaccional.

c) Projecto 7 ACP MAI 041 - Malavi

O terceiro projecto referido pelo Tribunal de Contas diz respeito a uma reclamação recente a propósito da qual nem a administração local nem os serviços da Comissão se pronunciaram ainda.

Dado o montante reclamado, a Comissão iniciou, a pedido das autoridades nacionais, um contrato de peritagem independente em Fevereiro deste ano, aguardando-se os resultados da análise em Outubro.

51. A Comissão toma nota da sugestão do Tribunal de Contas sobre um eventual código de conduta em matéria de pedidos de pagamento complementares e compromete-se a examiná-lo. A Comissão recorda, no entanto, que existem disposições na matéria, não obstante estas poderem ser melhoradas, nomeadamente, a Decisão n.o 3/90 (como acima recordado) que adopta a regulamentação geral, as condições gerais dos cadernos de encargos e as regras processuais de conciliação e arbitragem aplicáveis aos contratos de obras, de fornecimento e de prestação de serviços financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), o guia do utilizador para os concursos e os contratos financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento (VIII/151/94), bem como a colectânea de instruções de 1988.

Auditorias efectuadas pela Comissão em 1999

52. As auditorias a que se refere o Tribunal de Contas só dizem respeito às financiadas a partir dos juros financeiros do FED no âmbito de três contratos-quadro.

O Tribunal não menciona os outros 11 projectos que foram objecto de auditoria pelo Serviço Comum Relex (SCR) ou sob a sua supervisão (a partir dos recursos do Programa Indicativo Nacional ou dos fundos de contrapartida). Estes 11 projectos representam um montante de 256895 milhões de euros em valor "convenção de financiamento"; o custo destas acções de auditoria eleva-se a 676447 euros.

A Comissão tenciona desenvolver as suas acções de auditoria no futuro, na condição de que sejam afectados recursos humanos suplementares a este sector de actividade.

53. As despesas do projecto consideradas inelegíveis serão cobradas depois de terminado o processo de apuramento com o país beneficiário.

54. A fim de que possa responsabilizar-se pela aplicação dos resultados dessas auditorias, o serviço de auditoria interna deverá ser reforçado no âmbito da reorganização administrativa do SCR em curso, sem que tal afecte, no entanto, as responsabilidades dos serviços operacionais.

No que diz respeito às ordens de cobrança, a sua emissão incumbe aos serviços financeiros do gestor orçamental (administração nacional, delegação ou sede).

Por último, os serviços encarregados das relações externas deverão realizar a parte III "Gestão financeira" da reforma que prevê, nomeadamente, a criação de uma nova unidade de auditoria incumbida de ajudar o gestor orçamental no aperfeiçoamento dos sistemas internos.

55. É precisamente pelo facto de os gestores orçamentais nacionais estarem frequentemente reticentes em iniciar as auditorias previstas nas convenções de financiamento, que a Comissão solicitou aos Estados-Membros que secundaram este pedido que utilizassem os juros do FED (n.o 2 do artigo 9.o do acordo interno). Contudo, esta facilidade não poderá substituir todas as obrigações de controlo previstas nas convenções de financiamento.

No que diz respeito à qualidade das condições preparadas a nível das delegações, a unidade de auditoria dispõe de condições normalizadas que foram postas à disposição das delegações. Além disso, foram efectuadas várias tentativas para celebrar contratos-quadro a nível local; a Guiné Conacri e o Chade deverão ser os primeiros países a experimentar esta fórmula, tendo o Senegal recusado esta possibilidade.

Por último, tanto os serviços centrais como a DG DEV deram o seu pleno apoio às delegações nos casos de fraude e de desvio de fundos; os processos dos três países citados foram comunicados, por iniciativa dos serviços centrais, ao OLAF. No caso do Chade e dos Camarões, os casos foram tratados directamente pela sede com o apoio das delegações.

(1) Guiné Conacri, Chade, Gana, Madagáscar, Camarões, Cabo Verde.

(2) Ver medidas (Costa do Marfim, Camarões) e propostas (Madagáscar).

Relatório relativo às actividades dos sexto, sétimo e oitavo fundos europeus de Desenvolvimento (FED)

Gráfico

Gráfico dos 6.o, 7.o e 8.o FED consolidados:

dotação, repartição e utilização das ajudas

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Anexos

Anexo I

Informações financeiras relativas ao orçamento geralda União Europeia

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

NOTAS PRELIMINARES

FONTES DOS DADOS FINANCEIROS

Os dados financeiros apresentados no presente anexo foram extraídos das contas de gestão e balanços financeiros das Comunidades Europeias(1), bem como de vários outros instrumentos de gestão financeira fornecidos pela Comissão. A repartição geográfica foi efectuada a partir dos índices dos códigos de país do sistema Sincom. Como a Comissão observou, a imputação de despesas por Estado-Membro é um mero exercício contabilístico que dá uma visão muito limitada dos benefícios que cada Estado-Membro tira da União.

UNIDADE MONETÁRIA

Todos os dados financeiros são apresentados em milhões de euros (Mio EUR). São arredondados para a décima de milhão e representam sempre o arredondamento de cada valor exacto e não a soma de arredondamentos.

NOMENCLATURA

O Tribunal utiliza, na apresentação dos dados históricos, para cada exercício, as perspectivas financeiras correspondentes a esse exercício.

ABREVIATURAS E SÍMBOLOS UTILIZADOS

CE Comunidade(s) Europeia(s)

CECA Comunidade Europeia do Carvão e do Aço

CEE Comunidade Económica Europeia

CEEA ou Euratom Comunidade Europeia da Energia Atómica

EFTA ou AECL Associação Europeia de Comércio Livre

UE União Europeia

PNB Produto nacional bruto

IVA Imposto sobre o valor acrescentado

ATS Xelim austríaco

BEF Franco belga

DEM Marco alemão

DKK Coroa dinamarquesa (krone)

ESP Peseta espanhola

FIM Marca finlandesa

FRF Franco francês

GBP Libra esterlina

GRD Dracma grega

IEP Libra irlandesa (punt)

ITL Lira italiana

LUF Franco luxemburguês

NLG Florim neerlandês

PTE Escudo português

SEK Coroa sueca (krona)

EUR Euro

Mio EUR Milhão (milhões) de euros

DD Dotações diferenciadas

DND Dotações não diferenciadas

DA Dotações de autorização

DP Dotações de pagamento

DPA Dotações para autorizações

DPP Dotações para pagamentos

B Bélgica

DK Dinamarca

D Alemanha

EL Grécia

E Espanha

F França

IRL Irlanda

I Itália

L Luxemburgo

NL Países Baixos

A Áustria

P Portugal

FIN Finlândia

S Suécia

UK Reino Unido

EUR 15 Total dos 15 Estados-Membros da União

RF Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 (ver igualmente a nota aos leitores no verso da capa)

JO Jornal Oficial das Comunidades Europeias

S Secção do orçamento geral

Ss Subsecção do orçamento geral

T Título do orçamento geral

Ca Capítulo do orçamento geral

0,0 Dados entre 0 e 0,05

- Ausência de dados

% Percentagem

G Gráfico ao qual se faz referência em outros gráficos (por exemplo: G III)

INFORMAÇÕES DE BASE SOBRE O ORÇAMENTO GERAL

1. ORIGEM DO ORÇAMENTO GERAL

O orçamento geral foi criado pelo Tratado de Fusão(2) (artigo 20.o). Substituiu em 1 de Janeiro de 1968 os três orçamentos distintos das Comunidades Europeias que existiam anteriormente: o orçamento administrativo da CECA, o orçamento da CEE e o orçamento operacional da Euratom; o orçamento de investigação e investimento da Euratom foi incorporado no orçamento geral a partir de 1971, nos termos do Tratado do Luxemburgo(3) (artigo 10.o).

2. BASE JURÍDICA

O orçamento geral rege-se pelas disposições financeiras dos Tratados de Paris(4) (artigo 78.o CECA) e de Roma(5)(6) (artigos 268.o a 280.o CEE e 171.o a 183.o Euratom) e por regulamentos financeiros(7).

3. PRINCÍPIOS ORÇAMENTAIS GERAIS ENUNCIADOS NOS TRATADOS E NO REGULAMENTO FINANCEIRO

Todas as receitas e despesas comunitárias devem ser agrupadas num orçamento único (unidade). As receitas devem servir para financiar indistintamente todas as despesas e devem, tal como as despesas, ser inscritas no orçamento, e posteriormente nas contas, pelo seu montante integral e sem compensação entre si (universalidade). As dotações são especificadas segundo a sua natureza ou o seu destino (especificação). O orçamento é aprovado para um exercício orçamental (anualidade). As receitas e despesas do orçamento devem ser equilibradas (equilíbrio). Existem algumas excepções a estes princípios gerais.

4. CONTEÚDO E ESTRUTURA DO ORÇAMENTO GERAL

O orçamento está dividido num "mapa geral de receitas" e num "mapa de receitas e despesas", estando este subdividido em seis secções: (I) Parlamento; (II) Conselho (anexado até 1994: Comité Económico e Social); (III) Comissão(8), (IV) Tribunal de Justiça; (V) Tribunal de Contas; (VI) Comité Económico e Social e Comité das Regiões.

No interior de cada secção(9), as receitas e despesas são classificadas por rubricas orçamentais (títulos, capítulos, artigos e eventualmente números) segundo a sua natureza ou o seu destino.

5. UNIDADE MONETÁRIA DO ORÇAMENTO GERAL

O orçamento é elaborado e executado em euros. O euro substituiu a unidade monetária europeia a partir de 1 de Janeiro de 1999, nos termos do Regulamento (CE) n.o 1103/97 do Conselho.

As taxas de conversão irrevogavelmente fixadas entre o euro e as moedas dos Estados-Membros que adoptam o euro são as seguintes: 1 EUR = 13,7603 ATS = 40,3399 BEF = 1,95583 DEM = 166,386 ESP = 5,94573 FIM = 6,55957 FRF = 0,787564 IEP = 1936,27 ITL = 40,3399 LUF = 2,20371 NLG = 200,482 PTE.

6. FINANCIAMENTO DO ORÇAMENTO GERAL (RECEITAS ORÇAMENTAIS)

O financiamento do orçamento geral é assegurado essencialmente pelos recursos próprios das Comunidades: direitos agrícolas, quotizações do açúcar e isoglicose, direitos aduaneiros, recursos próprios provenientes do IVA e recursos próprios baseados no PNB. Para informações mais pormenorizadas, consultem-se as disposições regulamentares em vigor(10).

Além dos recursos próprios, existem outras receitas que são marginais (ver gráfico I).

7. TIPOS DE DOTAÇÕES ORÇAMENTAIS

Para cobrir as despesas previsionais, o orçamento geral distingue os seguintes tipos de dotações orçamentais:

a) As dotações diferenciadas (DD) destinam-se a financiar acções plurianuais em determinados sectores. Incluem as dotações de autorização e as dotações de pagamento:

- as dotações de autorização (DA) permitem contrair durante o exercício em curso obrigações jurídicas relativas a acções cuja realização abrange vários exercícios,

- as dotações de pagamento (DP) permitem financiar as despesas que decorrem de autorizações concedidas durante o exercício em curso e/ou durante exercícios anteriores;

c) As dotações não diferenciadas (DND) permitem assegurar, durante o exercício em curso, a autorização e o pagamento das despesas relativas a acções anuais.

Por conseguinte, é importante estabelecer os dois totais seguintes referentes a um mesmo exercício:

a) Total das dotações para autorizações (DPA)(11) = dotações não diferenciadas (DND) + dotações de autorização (DA)(12);

b) Total das dotações para pagamentos (DPP)(13) = dotações não diferenciadas (DND) + dotações de pagamento (DP)(14).

As receitas orçamentais servem para cobrir o total das dotações para pagamentos. As dotações de autorização não têm de ser cobertas por receitas.

O esquema simplificado seguinte (montantes fictícios) mostra o impacto destes tipos de dotações em cada exercício:

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8. EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO GERAL

8.1. Responsabilidade pela execução

A Comissão executa o orçamento nos termos do Regulamento Financeiro, sob a sua própria responsabilidade e no limite das dotações concedidas; reconhece às outras instituições os poderes necessários para a execução das secções do orçamento relativas a cada uma delas(15). O Regulamento Financeiro especifica os procedimentos de execução e nomeadamente a responsabilidade dos gestores orçamentais, dos tesoureiros, dos gestores de fundos para adiantamentos e dos auditores financeiros das instituições(16). Em determinados domínios específicos (principalmente o FEOGA-Garantia e os Fundos estruturais), a gestão dos fundos comunitários é partilhada com os Estados-Membros.

8.2. Execução das receitas

As receitas previsionais são inscritas no orçamento sem prejuízo de eventuais alterações introduzidas por orçamentos rectificativos e suplementares.

A execução orçamental das receitas consiste no apuramento dos direitos e na cobrança dos montantes devidos às Comunidades (recursos próprios e outras receitas); rege-se por disposições especiais(17). As receitas efectivas de um exercício são definidas como a soma das cobranças sobre direitos apurados do exercício corrente e das cobranças sobre direitos ainda por cobrar de exercícios anteriores.

Saliente-se que, no caso dos direitos aduaneiros, dos direitos agrícolas e das quotizações do açúcar e isoglicose, os Estados-Membros garantem a cobrança dos montantes devidos por conta das Comunidades. Os Estados-Membros retêm, a título de despesas de cobrança, 10 % dos montantes correspondentes a pagar.

8.3. Execução das despesas

As despesas previsionais são inscritas no orçamento.

A execução orçamental das despesas, ou seja a evolução e utilização das dotações, pode ser resumida da seguinte forma:

a) Dotações para autorizações:

i) evolução das dotações: o total das dotações para autorizações disponível durante um exercício é composto pelos seguintes elementos: orçamento inicial (DND e DA) + orçamentos rectificativos e suplementares + receitas suplementares(18) + transferências(19) + dotações de autorização transitadas do exercício anterior(20) + verbas transitadas não automaticamente(21) do exercício anterior ainda não autorizadas (DND) + dotações de autorização anuladas em exercícios anteriores e reconstituídas(22) + novos pagamentos de adiantamentos que dão origem a reutilização(23);

ii) utilização das dotações: as dotações para autorizações estão disponíveis ao longo do exercício para conceder autorizações (dotações para autorizações utilizadas = montante das autorizações concedidas);

iii) dotações do exercício transitadas para o exercício seguinte: as dotações não diferenciadas do exercício que não foram autorizadas podem transitar não automaticamente para o exercício seguinte após autorização da autoridade orçamental(24). As dotações de autorização do exercício não utilizadas podem ser transitadas pela Comissão para o exercício seguinte(25). No caso das despesas por conta de terceiros, as transições podem repetir-se;

iv) anulação de dotações: o saldo é anulado;

b) Dotações para pagamentos:

i) evolução das dotações: o total das dotações para pagamentos disponível durante um exercício é composto pelos seguintes elementos: orçamento inicial (DND e DP) + orçamentos rectificativos e suplementares + receitas suplementares(26) + transferências(27) + dotações transitadas do exercício anterior de forma automática(28) ou não automática(29) + novo pagamento de adiantamentos que dá origem a reutilização(30);

ii) utilização das dotações: as dotações para pagamentos estão disponíveis durante o exercício para efectuar pagamentos (dotações para pagamentos utilizadas = montante dos pagamentos efectuados a partir das dotações do exercício);

iii) dotações do exercício transitadas para o exercício seguinte: as dotações do exercício não utilizadas podem transitar para o exercício seguinte de forma automática(31) ou não automática(32). No caso das despesas por conta de terceiros, as transições podem repetir-se;

iv) anulação das dotações: o saldo é anulado;

v) total dos pagamentos efectuados durante o exercício: pagamentos contra dotações para pagamentos do exercício mais pagamentos contra dotações para pagamentos transitadas do exercício anterior;

vi) despesas efectivas realizadas em relação a um exercício: despesas da conta de gestão consolidada (ver ponto 8.4) = pagamentos contra dotações para pagamentos do exercício mais dotações para pagamentos do exercício transitadas para o exercício seguinte.

8.4. Conta de gestão consolidada e saldo do exercício

No encerramento de cada exercício é elaborada a conta de gestão consolidada. O saldo do exercício, que deve ser inscrito no orçamento do exercício seguinte por ocasião de um orçamento rectificativo, é determinado nessa conta(33).

9. PRESTAÇÃO DE CONTAS

As contas de um exercício são comunicadas, o mais tardar em 1 de Maio do exercício seguinte, ao Parlamento, ao Conselho e ao Tribunal de Contas; estas contas são apresentadas sob a forma de uma conta de gestão e de um balanço financeiro, acompanhadas de uma análise da gestão financeira(34).

10. CONTROLO EXTERNO

Desde o exercício de 1977, o controlo externo do orçamento geral é efectuado pelo Tribunal de Contas Europeu(35). O Tribunal de Contas examina as contas da totalidade das receitas e despesas do orçamento geral. Envia ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem. Verifica igualmente a legalidade e a regularidade das receitas e das despesas, bem como a boa gestão financeira. Os controlos podem ser efectuados antes do encerramento das contas do exercício considerado, com base em documentos e, se necessário, no próprio local junto das instituições das Comunidades e nos Estados-Membros. O Tribunal de Contas elabora um relatório anual relativo a cada exercício e pode, além disso, apresentar em qualquer altura as suas observações sobre questões específicas e emitir pareceres a pedido de uma das instituições das Comunidades.

11. QUITAÇÃO E SEGUIMENTO DADO

Desde 1977 são aplicáveis as seguintes disposições(36): antes de 30 de Abril do segundo ano posterior ao exercício considerado, o Parlamento, sob recomendação do Conselho, dá quitação à Comissão quanto à execução do orçamento. Para o efeito o Conselho e o Parlamento examinam as contas apresentadas pela Comissão assim como o relatório anual do Tribunal de Contas. As instituições devem tomar todas as medidas convenientes para dar seguimento às observações que figuram nas decisões de quitação e apresentar um relatório sobre as medidas adoptadas(37).

GRÁFICOS

ORÇAMENTO GERAL DO EXERCÍCIO DE 1999 E EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DURANTE O EXERCÍCIO DE 1999

G I - Orçamento geral de 1999 - Receitas previsionais e dotações para pagamentos finais

G II - Orçamento geral de 1999 - Dotações para autorizações

G III - Dotações para autorizações disponíveis em 1999 e sua utilização, por rubrica das perspectivas financeiras

G IV - Dotações para pagamentos disponíveis em 1999 e sua utilização, por rubrica das perspectivas financeiras

G V - Pagamentos efectuados em 1999, por rubrica das perspectivas financeiras

G VI - Pagamentos efectuados em 1999, em cada Estado-Membro

DADOS HISTÓRICOS RELATIVOS À EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO GERAL (1995 - 1999)

G VII - Evolução e utilização das dotações para pagamentos no período de 1995 a 1999, por rubrica das perspectivas financeiras

Gráfico I

Orçamento geral de 1999 - Receitas previsionais e dotações para pagamentos finais

[Para os critérios de receitas, ver "Informações de base sobre o orçamento geral", ponto 8.2, e para informações mais pormenorizadas, ver capítulo 1, quadro 1.1;

para os critérios de despesas, ver "Informações de base sobre o orçamento geral", ponto 8.3, e para informações mais pormenorizadas, ver gráfico IV, coluna (a)]

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(38)(39)(40)(41)

Gráfico II

Orçamento geral de 1999 - Dotações para autorizações

[após orçamentos rectificativos e suplementares:

para informações mais pormenorizadas, ver gráfico III, coluna (b)]

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Nota:

O total das dotações para autorizações não está em equilíbrio com as receitas orçamentais de 1999, dado que as dotações de autorização incluem igualmente montantes que serão financiados por receitas orçamentais de exercícios posteriores.

Gráfico III

Dotações para autorizações disponíveis em 1999 e sua utilização, por rubrica das perspectivas financeiras

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Gráfico IV

Dotações para pagamentos disponíveis em 1999 e sua utilização, por rubrica das perspectivas financeiras

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Gráfico V

Pagamentos efectuados em 1999, por rubrica das perspectivas financeiras

Nota: Pagamentos efectuados em 1999 = pagamentos contra dotações de 1999 + pagamentos contra verbas transitadas de 1998.

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Gráfico VI

Pagamentos efectuados em 1999, em cada Estado-Membro(42)

Nota: Pagamentos efectuados em 1999 = pagamentos contra dotações de 1999 + pagamentos contra verbas transitadas de 1998.

>PIC FILE= "C_2000342PT.025301.EPS">

(43)(44)

Gráfico VII

Evolução e utilização das dotações para pagamentos no período de 1995 a 1999, por rubrica das perspectivas financeiras

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) No que se refere ao exercício de 1999: conta de gestão e balanço financeiro relativos às operações do orçamento do exercício de 1999 [Doc. SEC(2000) 537 - 540].

(2) Tratado de Fusão (8 de Abril de 1965): Tratado que institui um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Europeias.

(3) Tratado do Luxemburgo (22 de Abril de 1970): Tratado que modifica certas disposições orçamentais dos Tratados que instituem as Comunidades Europeias e do Tratado de Fusão.

(4) Tratado de Paris (18 de Abril de 1951): Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA).

(5) Tratado de Roma (25 de Março de 1957): Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia (CEE).

(6) Tratado de Roma (25 de Março de 1957): Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica (Euratom).

(7) Principalmente o Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 (JO L 356 de 31.12.1977). Ver a este respeito a nota aos leitores no verso da capa.

(8) A secção III (Comissão) está subdividida em parte A (Dotações para funcionamento) e parte B (Dotações operacionais), estando esta por sua vez subdividida por grandes domínios de actividade. A secção VI (Comité Económico e Social e Comité das Regiões) está subdividida em parte A (Comité Económico e Social), parte B (Comité das Regiões) e parte C (Estrutura organizativa comum).

(9) A secção III (Comissão) está subdividida em parte A (Dotações para funcionamento) e parte B (Dotações operacionais), estando esta por sua vez subdividida por grandes domínios de actividade. A secção VI (Comité Económico e Social e Comité das Regiões) está subdividida em parte A (Comité Económico e Social), parte B (Comité das Regiões) e parte C (Estrutura organizativa comum).

(10) Principais actos jurídicos relativos aos recursos próprios: sexta Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de Maio de 1977 - Sistema comum do IVA: matéria colectável uniforme (JO L 145 de 13.6.1977); Decisão 94/728/CE do Conselho, de 31 de Outubro de 1994 (JO L 293 de 12.11.1994); Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989 (JO L 155 de 7.6.1989); Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1553/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989 (JO L 155 de 7.6.1989); Directiva 89/130/CEE, Euratom do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1989, relativa à harmonização da determinação do PNB (JO L 49 de 21.2.1989).

(11) É importante notar a diferença entre "dotações para autorizações" e "dotações de autorização", assim como entre "dotações para pagamentos" e "dotações de pagamento". As duas noções "dotações de autorização" e "dotações de pagamento" são utilizadas exclusivamente no contexto das dotações diferenciadas.

(12) É importante notar a diferença entre "dotações para autorizações" e "dotações de autorização", assim como entre "dotações para pagamentos" e "dotações de pagamento". As duas noções "dotações de autorização" e "dotações de pagamento" são utilizadas exclusivamente no contexto das dotações diferenciadas.

(13) É importante notar a diferença entre "dotações para autorizações" e "dotações de autorização", assim como entre "dotações para pagamentos" e "dotações de pagamento". As duas noções "dotações de autorização" e "dotações de pagamento" são utilizadas exclusivamente no contexto das dotações diferenciadas.

(14) É importante notar a diferença entre "dotações para autorizações" e "dotações de autorização", assim como entre "dotações para pagamentos" e "dotações de pagamento". As duas noções "dotações de autorização" e "dotações de pagamento" são utilizadas exclusivamente no contexto das dotações diferenciadas.

(15) Artigos 78.o D CECA, 274.o CE, 179.o Euratom e n.o 2 do artigo 22.o do Regulamento Financeiro.

(16) Artig