Relatório especial n.o 14/2000

sobre a integração dos objectivos ambientais na PAC, acompanhado pelas respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2000/C 353/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESUMO

A intensificação da produção agrícola, promovida em parte pelas elevadas ajudas concedidas no âmbito da política agrícola comum (PAC), e em parte pelas tendências agronómicas, criou problemas ambientais que são preocupantes. No relatório da Agência Europeia do Ambiente intitulado "O ambiente na União Europeia no amanhecer do novo século", publicado recentemente, faz-se uma análise detalhada dos prejuízos ambientais causados por certas práticas agrícolas. O presente relatório do Tribunal de Contas aborda o tema das insuficiências ambientais das alterações introduzidas pela reforma de 1992 da PAC nas organizações comuns de mercado (OCM) dos sectores das culturas arvenses e da pecuária, analisando também os problemas que se colocaram no que se refere à concretização dos benefícios ambientais que as novas "medidas de acompanhamento" [medidas agroambientais, Regulamento (CEE) n.o 2078/92 do Conselho, e medidas florestais, Regulamento (CEE) n.o 2080/92 do Conselho] se propunham produzir.

A redução dos preços institucionais das culturas arvenses (ver pontos 10 - 16) tinha, entre outros objectivos políticos, o objectivo ambiental de reduzir o incentivo à intensificação da produção que os preços elevados representam. Contudo, as ajudas concedidas por hectare, que compensam os agricultores pelas perdas de rendimento causadas pela redução dos preços, a desvalorização de algumas moedas nacionais contra o ecu e os preços elevados praticados no mercado mundial nos anos que se seguiram à reforma foram factores que obstaram à desejada redução dos incentivos à adopção de métodos de produção mais intensivos.

No sector da pecuária (ver pontos 19 - 26), a reforma introduziu um prémio por animal ligado aos limites da densidade pecuária da exploração, mas o objectivo da extensificação da produção não foi atingido. Os agricultores candidataram-se às ajudas para o número de animais elegíveis, mas continuaram a manter na exploração todos os animais que queriam. Por outro lado, a descida do preço dos alimentos para animais, na sequência da descida do preço dos cereais, incentivou a prática de uma pecuária intensiva, em regime de estabulação permanente. As reformas também não resolveram os problemas graves da poluição causada por nitratos, provocados por uma eliminação deficiente dos resíduos, que se registam em regiões onde se pratica uma suinicultura e uma avicultura intensivas. Esses problemas foram ainda agravados por uma aplicação insatisfatória da directiva comunitária relativa aos nitratos por parte de alguns Estados-Membros.

Além disso, as ajudas comunitárias continuaram a apoiar certas formas de produção agrícola com efeitos secundários negativos para o ambiente: por exemplo, a produção de tabaco, beterraba açucareira, leite, vinho, frutas e produtos hortícolas, linho têxtil e forragens secas por processos artificiais (ver pontos 27 - 30).

As "medidas de acompanhamento" das alterações das OCM introduzidas pela reforma de 1992 da PAC eram as seguintes: uma medida agroambiental destinada a compensar os agricultores que adoptassem técnicas de produção inócuas para o ambiente, mas mais dispendiosas, e uma medida florestal destinada a compensar os agricultores pelas despesas relevantes e pelas perdas de rendimento agrícola incorridas devido ao facto de plantarem árvores na sua exploração. Estas medidas integraram na PAC objectivos ambientais explícitos por exemplo, reduzir os efeitos poluentes da agricultura, incentivar a prática de uma agricultura extensiva, mais benéfica para o ambiente, contribuir para uma gestão do espaço rural compatível com o equilíbrio ambiental e combater o efeito de estufa.

Porém, nem a Comunidade, nem os Estados-Membros afectaram os fundos comunitários em conformidade com as prioridades ambientais pré-estabelecidas (ver pontos 37 - 69). Ao aprovar os programas, a Comissão não afectou recursos suficientes, o que esteve na origem de insuficiências na aprovação e na gestão dos programas. Consequentemente, não foram afectados fundos às zonas com maiores problemas e/ou maiores potencialidades agroambientais. A regulamentação de execução detalhada só foi introduzida ao fim de quatro anos, no caso das medidas agroambientais, e nunca o chegou a ser, no caso das medidas florestais.

A eficácia de alguns programas é afectada por uma concepção deficiente dos mesmos. Em alguns casos, os níveis médios das ajudas são demasiado baixos para incentivar os agricultores a adoptarem técnicas de produção inócuas para o ambiente; em outros casos, devido ao facto de os níveis médios das ajudas se basearem nos custos médios que o cumprimento dos requisitos do programa acarreta para os agricultores, estes receberam níveis médios de ajudas significativamente superiores aos custos efectivos em que incorreram (ver pontos 54 - 60). As ajudas só deveriam ser concedidas quando os agricultores se comprometessem a adoptar práticas agrícolas mais exigentes do que as que são estipuladas na directiva "nitratos" e nos códigos de boas práticas. O facto de os Estados-Membros não terem aplicado integralmente a directiva "nitratos" e a inexistência de "códigos de boas práticas agrícolas" adequados em grande parte das regiões agrícolas da Europa criam o risco de que possa surgir uma incompatibilidade alargada, a nível local, entre as medidas agroambientais e o "princípio do poluidor-pagador" estipulado no Tratado CE, ou seja, o contribuinte europeu está a suportar alguns custos que na realidade deveriam ser imputados aos agricultores. A coordenação entre os vários programas comunitários com impacto nos efeitos da agricultura no ambiente deixa também a desejar (ver pontos 61 - 70).

No que se refere à aplicação e ao controlo dos programas (ver pontos 71 - 81), as medidas agroambientais, nomeadamente, impõem uma grande sobrecarga às infra-estruturas administrativas, a nível europeu e nacional. Os problemas de controlo devem-se a insuficiências na coordenação das medidas agroambientais com o Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC), assim como aos riscos específicos em matéria de controlo inerentes às medidas agroambientais e florestais. Por exemplo, é muito difícil verificar se os agricultores estão a respeitar os limites da aplicação de fertilizantes, quando a observância desses limites constitui, na maioria dos programas, uma das condições de elegibilidade para as ajudas.

No que se refere à avaliação (ver pontos 82 - 89), o facto de não serem fixados objectivos quantitativos e de, na maior parte dos casos, não terem sido efectuados levantamentos de base sobre o estado do ambiente antes do início da execução dos programas, tanto a nível comunitário como dos Estados-Membros, tem dificultado o acompanhamento dos progressos alcançados na realização dos objectivos ambientais, com base em critérios harmonizados e mensuráveis, a partir do início da execução dos programas.

Em termos de conclusões e recomendações (ver pontos 90 - 102), a Comunidade ainda não conseguiu integrar os objectivos ambientais na PAC de modo significativo. Tendo em conta as alterações mais recentes da PAC propostas no âmbito da "Agenda 2000", que prosseguem na via da atribuição da prioridade ao ambiente na política agrícola, o Tribunal é de opinião que as actuais disposições facultativas relativas à aplicação de condicionantes ambientais deveriam ter passado a ser vinculativas em toda a União Europeia (UE).

Os Estados-Membros deverão melhorar a concepção, a execução, o controlo, o acompanhamento e a avaliação dos programas. A Comissão deverá também introduzir melhorias na aprovação e no acompanhamento dos programas no terreno, disponibilizando efectivos em número suficiente e com as qualificações necessárias para exercerem adequadamente as suas funções. Deverá ser também levada a cabo uma revisão exaustiva de todas as medidas ambientais relevantes com impacto na agricultura, com vista a garantir uma melhor coordenação entre as várias iniciativas comunitárias. Deverão ainda ser introduzidas melhorias no que se refere à afectação da ajuda comunitária às zonas prioritárias e ao combate às actividades nocivas para o ambiente.

INTRODUÇÃO

1. O Tratado de Roma estipula, no seu artigo 33.o [anteriormente n.o 1, alínea a), do artigo 39.o](1), que a PAC deverá assegurar "... a utilização óptima dos factores de produção, designadamente da mão-de-obra". Devido ao aumento dos custos da mão-de-obra e à subida dos preços dos terrenos causada pela urbanização, o emprego na agricultura decresceu e os métodos de produção tornaram-se mais intensivos. Até à década de 1980, os elevados níveis de apoio aos preços e outras ajudas relacionadas com a produção contribuíram para reforçar esta tendência, incentivando fortemente a mecanização e a utilização intensiva de produtos agroquímicos (adubos azotados e fosfatados, herbicidas, insecticidas e fungicidas). É um facto que hoje em dia menos de 5 % da população da UE alimenta os restantes 95 %. Porém, o preço a pagar é a concentração da agricultura intensiva em zonas com vantagens comparativas (por exemplo, solos férteis, condições climáticas favoráveis, localização próxima das fontes de abastecimento de factores de produção ou dos mercados) e a tendência para o abandono da agricultura em solos marginais e/ou em regiões periféricas. Ora estas duas tendências são preocupantes do ponto de vista ambiental.

2. A concentração e a intensificação da agricultura criaram uma situação em que a utilização média de adubos azotados atinge 34 toneladas por milha quadrada na Alemanha e no Reino Unido, para 7,6 toneladas nos Estados Unidos(2), apesar de a utilização de adubos azotados ter sofrido um decréscimo significativo entre 1988 e 1992 (ver quadro 1). O solo absorve também grandes quantidades de nitratos, devido à aplicação intensiva de fertilizantes e de estrume. Esses nitratos, em consequência da precipitação e de uma irrigação intensiva, infiltram-se nas águas superficiais e nos lençóis freáticos, causando uma eutrofização que põe em perigo a vida aquática. Uma acumulação de nitratos superior ao limite de 50 ml por litro, estabelecido pela directiva comunitária relativa à água potável, torna a água imprópria para o consumo humano, uma vez que esses níveis elevados são perigosos para a saúde humana. A poluição da água é um problema ambiental grave, nomeadamente em regiões caracterizadas pela escassez de água.

Quadro 1

Consumo de fertilizantes artificiais

(Isto é, com base de azoto, fosfato e potássio), 1988 - 1997

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3. Por serem cultivados de forma muito intensiva, devido à utilização de máquinas pesadas, etc., em certas regiões o teor dos solos em matéria orgânica e em oligoelementos importantes reduziu-se de tal forma que, em alguns casos, há o risco de este processo se tornar irreversível. Como afirma a Agência Europeia do Ambiente (AEA), um organismo comunitário, "existe a preocupação geral de os níveis de matéria orgânica caírem abaixo do nível necessário para suportar um solo estável, fértil e são, apesar de serem pouco claras as provas desses níveis críticos"(3). A qualidade dos solos deteriora-se ainda mais devido ao excesso de irrigação, que está na origem da erosão dos solos. Para além disso, os produtos agrícolas absorvem elementos tóxicos, provenientes principalmente dos pesticidas, mas também dos fertilizantes, que poderão pôr em risco a saúde humana e a fauna. Observe-se, a propósito, que ainda hoje continuam a ser detectados no ambiente, nos produtos de origem animal e nos seres humanos vestígios de DDT, um produto cuja utilização foi proibida já há 30 anos.

4. No Tratado da União Europeia, "a agricultura" e "o ambiente" são considerados como domínios políticos da competência comunitária, pelo que as prioridades ambientais deverão ser integradas nas outras políticas comunitárias. Os requisitos do Tratado foram traduzidos em 1992 em objectivos políticos específicos, no âmbito do quinto programa comunitário de política e acção em matéria de ambiente e de desenvolvimento sustentável (quinto PAA), que se intitulava "Em direcção a um desenvolvimento sustentável". Os desafios ambientais que se colocam à Comunidade eram analisados em pormenor no quinto programa, que se centrava em cinco sectores-alvo da política comunitária, um dos quais era a agricultura. O requisito do Tratado no sentido de que as exigências em matéria de protecção do ambiente sejam integradas na definição e execução das políticas e acções da Comunidade colocava um desafio importante aos decisores políticos responsáveis pela PAC, que centravam tradicionalmente essa política em objectivos económicos. Todavia, como se afirma claramente no quinto programa, "as políticas destinadas a promover o desenvolvimento económico estão votadas ao insucesso se não incluírem a dimensão ambiental como componente integral. [...] o planeta Terra exige determinados tipos de 'investimento' para se manter saudável e para assegurar um crescimento económico sustentável e duradouro"(4).

5. O quinto PAA condena globalmente as práticas agrícolas modernas, concluindo que as alterações das práticas agrícolas que ocorreram simultaneamente em muitas regiões da Comunidade levaram "à sobreexploração e à degradação dos recursos naturais de que a própria agricultura depende em última instância: os solos, a água e o ar [...] Dadas todas estas circunstâncias, a procura de um equilíbrio mais sustentável entre a actividade agrícola e os recursos naturais do ambiente não só é desejável do ponto de vista do ambiente, como faz todo o sentido dos pontos de vista da agricultura e da economia"(5). Com vista à realização deste objectivo, o quinto programa define uma série de objectivos a médio e longo prazo no domínio da política comunitária, explicitando simultaneamente como é que esses objectivos podem ser atingidos e por quem (ver anexo I). O quinto PAA constitui, assim, um ponto de referência para efeitos da mensuração do desempenho subsequente da Comunidade.

6. Por outro lado, ao mesmo tempo que o quinto PAA era negociado, estava também a ser executada uma importante reforma da PAC, sob a orientação de Ray Mac Sharry, que era à época o comissário da UE responsável pela agricultura. Esperava-se que a reforma, que se tornou necessária principalmente devido aos excedentes de produção e ao aumento constante das despesas com a agricultura, juntamente com a directiva "nitratos", de 1991, permitisse resolver alguns dos problemas ambientais criados por uma intensificação indesejável da produção agrícola. A reforma introduziu na PAC dois tipos de alterações com significado ambiental: em primeiro lugar, os apoios aos preços previstos no âmbito das organizações comuns de mercado (OCM) dos sectores das culturas arvenses e da pecuária foram reduzidos; em segundo lugar, foram introduzidas novas "medidas de acompanhamento" com objectivos ambientais.

7. A reforma mais recente no âmbito da "Agenda 2000" introduziu novas alterações da PAC que se inseriam também nesta tendência de atribuição da prioridade ao ambiente na política agrícola. De acordo com as conclusões do Conselho Europeu de Berlim de 24 e 25 de Março de 1999, o conteúdo desta reforma assegurará que a agricultura seja multifuncional, sustentável, competitiva e repartida por toda a Europa, inclusive nas regiões com problemas específicos, capaz de manter a paisagem rural, preservar a natureza e prestar um contributo decisivo para a vitalidade do mundo rural, respondendo às preocupações e à procura do consumidor no que diz respeito à qualidade e à segurança alimentares, à protecção do ambiente e ao bem-estar dos animais.(6) Como comentou a AEA, as reformas da Agenda 2000 prometem dar novo impulso aos progressos alcançados actualmente neste domínio... De uma maneira geral, os progressos na via da internalização dos custos da agricultura, se bem que lentos, têm permitido avançar na boa direcção, reduzindo os subsídios prejudiciais para o ambiente e introduzindo instrumentos económicos(7). Porém, a Agência afirma também que o sector agrícola continua a ser fértil em distorções do mercado que promovem práticas agrícolas prejudiciais... a integração, com um efeito real e de grande escala no ambiente, continua por realizar(8) (ver no anexo II extractos do relatório da Agência sobre o estado do ambiente na Europa).

8. No presente relatório é analisado o significado para o ambiente das alterações políticas introduzidas nas OCM pela reforma de 1992 da PAC (ver pontos 10 - 31), sendo igualmente analisado o significado dos problemas que se colocaram no que se refere à concretização dos benefícios ambientais que as novas "medidas de acompanhamento" se propunham produzir (pontos 32 - 89). Para efeitos de realização da presente auditoria, o Tribunal, apoiado por especialistas externos, analisou os programas e avaliações dos Estados-Membros, a literatura de investigação especializada, os relatórios elaborados pela Agência Europeia do Ambiente (AEA), os trabalhos da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), os relatórios da Comissão e estudos de peritos externos em matéria de ambiente efectuados para a Comissão, assim como os resultados de auditorias da boa gestão financeira e de auditorias no âmbito das declarações de fiabilidade emitidas anteriormente pelo Tribunal. No que se refere ao trabalho de campo, foi efectuada uma série de visitas de auditores à Comissão, à AEA, à OCDE, à Alemanha, a Espanha, a França, a Itália, a Portugal, à Áustria e à Finlândia, para verificar no local a execução das "medidas de acompanhamento" e para fazer uma verificação cruzada da informação obtida de outras fontes. Além disso, foram tidos igualmente em conta os resultados de auditorias paralelas realizadas pelas instituições nacionais de controlo das finanças públicas da Dinamarca, da Finlândia, dos Países Baixos, da Suécia e do Reino Unido.

9. No quadro 2 é apresentada uma análise das despesas do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, secção Garantia (FEOGA-Garantia), que revela um aumento regular, em termos absolutos e relativos, da percentagem do orçamento atribuída às "medidas de acompanhamento" com objectivos ambientais. Cinco anos depois da reforma da PAC e da entrada em vigor do quinto PAA, essas despesas representam 4,5 % da despesa total do FEOGA-Garantia, apesar dos encargos de co-financiamento assumidos pelos Estados-Membros, que podem atingir 50 % da despesa total. Outros recursos financeiros da UE, provenientes das principais OCM, dos fundos estruturais e de outras iniciativas comunitárias, condicionam também os resultados da agricultura em termos de ambiente, mas esses custos não podem ser quantificados, uma vez que a quota-parte atribuída às medidas agroambientais não é identificada como tal nos vários sistemas de contabilidade de gestão da Comissão.

Quadro 2

Análise das despesas do FEOGA por sector, 1993 - 1997

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

IMPACTO AMBIENTAL DAS ORGANIZAÇÕES COMUNS DE MERCADO NO PÓS-1992

Culturas arvenses

10. Embora o n.o 5 do artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 1765/92 do Conselho estipule que "os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para recordarem aos requerentes a necessidade de observância da legislação existente em matéria ambiental", a Comissão não tem feito o acompanhamento deste requisito para verificar a aplicação do mesmo pelos Estados-Membros. Na prática, a Itália não tomou essas medidas e a Bélgica e Portugal não informaram o Tribunal no que se refere à forma como esse requisito da legislação comunitária é aplicado.

11. No que respeita às culturas arvenses, a reforma reduziu os preços institucionais e introduziu pagamentos directos baseados na área, com o objectivo ambiental de reduzir o incentivo à produção intensiva, com utilização de grandes quantidades de produtos agroquímicos, criado pelas medidas da PAC(9). Porém, estas medidas foram contrabalançadas por outros factores. O efeito previsto das reduções dos preços institucionais nos preços do mercado interno foi comprometido por uma subida inesperada dos preços dos cereais no mercado mundial. Em alguns Estados-Membros, as taxas de câmbio do ecu verde, fixadas no âmbito do sistema agromonetário, contribuíram para manter os preços. Consequentemente, os agricultores da Grécia, de Espanha, de Itália e do Reino Unido foram assim beneficiados, entre 1992 e 1996, por aumentos consideráveis dos preços, em termos reais, que não foram acompanhados por um aumento dos custos dos factores de produção (ver quadro 3). O facto de a Comunidade não ter contrariado esta evolução significou que a reforma não teve um impacto sustentável e significativo na utilização de adubos químicos por parte dos agricultores, como observou entretanto a Comissão: uma análise mais atenta dos dados demonstra que embora a utilização de adubos azotados tenha diminuído entre 1985 e 1995 nos 15 países da UE, tanto em termos de volume como de níveis de aplicação (quilogramas por hectare), a descida mais importante dos níveis de aplicação verificou-se entre 1989 e 1992(10). Entretanto, a quantidade utilizada manteve-se estável (ver quadro 1). No seu relatório, a AEA constata inclusive que a utilização de adubos azotados aumentou gradualmente a partir de 1992(11).

Quadro 3

Tendências dos preços de mercado das culturas arvenses em Estados-Membros seleccionados, 1992 - 1995

O quadro infra demonstra que, em alguns Estados-Membros, os preços de mercado das culturas arvenses aumentaram entre 1992 e 1995.

Os números apresentados são valores de mercado por tonelada, expressos nas moedas nacionais da Grécia (dracma), de Espanha (peseta), da Irlanda (libra irlandesa), da Itália (lira) e do Reino Unido (libra esterlina).

Em alguns casos, os preços de mercado continuaram a aumentar depois de 1995; por exemplo, na Grécia, o preço da cevada aumentou de 52680 dracmas, em 1996, para 52970 dracmas, em 1997.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

12. O peso total dos pesticidas utilizados na UE reduziu-se também regularmente até 1995, mas aumentou novamente em 1996. Efectivamente, nos casos em que se verificaram reduções significativas a nível local, estas parecem ter sido devidas a iniciativas autónomas dos Estados-Membros. O programa de acção no domínio dos pesticidas da Dinamarca, adoptado em 1997 e que se centrava na prestação de formação aos agricultores em matéria de utilização correcta dos pesticidas(12), constitui um exemplo de uma dessas iniciativas. Estão a ser executados programas semelhantes na Finlândia, nos Países Baixos e na Suécia. Além do mais, a introdução nesses Estados-Membros de impostos sobre os pesticidas contribuiu para uma redução acentuada do consumo desses produtos.

13. Devido ao facto de os pagamentos compensatórios serem mais elevados para as culturas de regadio do que para as de sequeiro, os agricultores eram incentivados a consumir mais água. A área de regadio da UE aumentou 123000 hectares por ano na década de 1990(13). A AEA observou que a agricultura é o maior consumidor de água da Europa meridional, e esse consumo está a aumentar(14). Afirma igualmente que a captação global de água na UE é, em média, de 21 % dos recursos hídricos renováveis, declarando que esse nível é sustentável. Em muitos locais da Europa meridional, o consumo de água da agricultura é já insustentavelmente elevado: por exemplo, em certas regiões de Espanha, onde o regadio e a gestão da água constituem uma das principais ameaças à conservação da natureza(15). Por outro lado, a irrigação é frequentemente acompanhada por uma aplicação mais intensiva de fertilizantes e pesticidas(16). A produção de milho, que é incentivada por pagamentos compensatórios mais elevados do que os que são concedidos a outros cereais, tem também em muitos casos repercussões negativas no ambiente, uma vez que é mais exigente em água e produtos agroquímicos do que os cereais que substitui. A produção de milho está concentrada no Sul da Europa, onde os recursos hídricos são escassos e os problemas da poluição cada vez mais graves, embora sejam ainda inferiores à média da UE.

14. A reforma introduziu também níveis de ajuda mais elevados para o girassol e o trigo duro, incentivando assim a produção dessas culturas. Porém, a cultura do girassol causa problemas de lixiviação dos nitratos, porque o solo está desprovido de revestimento vegetal durante a maior parte do ano agrícola - 250 dias por ano, em comparação com 144 dias por ano, para outras culturas(17). No que se refere ao trigo duro, em Espanha o elevado nível das ajudas a esta cultura, assim como a expansão constante das zonas elegíveis para esta ajuda, estiveram na origem da destruição de estepes revestidas de espécies arbustivas raras de sequeiro, em detrimento da fauna(18).

15. Por outro lado, estava previsto que só seriam elegíveis para as ajudas terras que, antes da reforma, eram normalmente utilizadas para a produção de culturas arvenses. Esta disposição tinha o duplo objectivo de impor um limite máximo às despesas comunitárias para evitar a reconversão dos terrenos de pastagem extensiva, com valor ambiental, para as culturas arvenses. No entanto, extensas áreas de pastagem foram classificadas como sendo elegíveis para as ajudas às culturas arvenses, devido ao facto de serem utilizadas tradicionalmente para a produção de culturas arvenses, em rotações longas. Na Suécia, numa avaliação oficial observava-se que a instituição das ajudas às culturas arvenses favoreceu a produção de cereais, de preferência à manutenção da pastagem, com um impacto ambiental negativo(19). Observaram-se resultados semelhantes em Espanha. As consequências ambientais da reconversão do uso da terra da pastagem para as culturas arvenses são geralmente negativas, pois a cerealicultura exige uma aplicação mais intensiva de pesticidas e provoca uma lixiviação mais acentuada dos nutrientes do solo do que a que se verifica na pastagem.

16. Um dos efeitos ambientais negativos do novo regime parece derivar do facto de a atribuição das ajudas beneficiar as regiões onde a produtividade é mais elevada, desfavorecendo aquelas onde a produtividade é mais baixa. As altas produções obtidas antes da reforma deviam-se a certas práticas intensivas que o quinto PAA reconheceu agora oficialmente serem insustentáveis. As regiões de baixa produtividade que foram desfavorecidas são muitas vezes, pelo contrário, zonas de grande valor ambiental, devido ao facto de se praticar nelas uma agricultura extensiva favorável a uma maior biodiversidade do que a que existiria se a terra fosse abandonada. Nessas regiões, os baixos níveis das ajudas por hectare perpetuam a baixa viabilidade a longo prazo da agricultura, pondo em risco os efeitos benéficos de certos sistemas culturais para o ambiente, em zonas em que há o perigo de marginalização ou abandono das terras agrícolas. Por exemplo, na região da Campania (Itália), os níveis das ajudas às culturas arvenses variam entre 446 ecus/ha, no distrito fértil de Napoli Pianura, e 88 ecus/ha, no distrito mais pobre de Salerno Montagna Interna (1995/1996).

Retirada de terras da produção

17. A reforma introduziu um requisito de retirada de terras da produção que obriga os agricultores que praticam culturas arvenses a retirarem da produção uma parte das suas terras, uma medida que tem grandes potencialidades do ponto de vista ambiental(20).

18. O Regulamento (CEE) n.o 2293/92 do Conselho estipula que os Estados-Membros "aplicarão as medidas adequadas que correspondam à situação específica das superfícies retiradas, de modo a garantir a protecção do ambiente"(21). A Comissão deveria ter procedido a um acompanhamento adequado dessa medida para garantir a sua aplicação pelos Estados-Membros. Contudo, se alguns Estados-Membros tiraram o máximo partido das potencialidades ambientais da retirada de terras da produção, outros não o fizeram (ver quadro 4). Por exemplo, ao passo que a Dinamarca regulou detalhada e exaustivamente a retirada de terras da produção, em França as considerações ambientais não mereceram ainda muita atenção(22). Por exemplo, a lixiviação dos nitratos é um problema que surge com frequência nos solos desprovidos de revestimento vegetal, mas a regulamentação inicialmente em vigor em França em matéria de retirada de terras da produção permitia que as terras retiradas da produção fossem mantidas sem cobertura vegetal, e mesmo depois de ter sido revista, a regulamentação só passou a exigir essa cobertura vegetal a partir de 1 de Maio, quando a lixiviação dos nitratos é mais significativa nos meses de Inverno. Em Espanha, os agricultores são obrigados a lavrar ou a pulverizar regularmente as suas terras, práticas que contribuem para a erosão dos solos e para a poluição pelos pesticidas.

Quadro 4

Especificação e aplicação pelos Estados-Membros das prescrições relativas ao coberto vegetal das terras retiradas da produção

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Pecuária

19. A reforma do sector da carne de bovino destinava-se a constituir um "incentivo à produção extensiva através de um aumento dos prémios, mas com a introdução de limites mais rigorosos para a densidade populacional"(23). A Comunidade propunha-se, por um lado, fixar limites máximos às despesas e, por outro, combater "a crescente tendência para a intensificação da produção de bovinos"(24), limitando o número de animais por hectare elegível para os prémios de base por animal(25). O agricultor pode beneficiar do prémio de base por animal até uma densidade pecuária máxima de 2 cabeças normais (CN) por hectare; tem direito a um "prémio à extensificação" complementar, desde que o factor de densidade constatado para a sua exploração seja inferior a 1,4 CN/ha.

20. Porém, na prática, as disposições comunitárias permitem que o agricultor mantenha na exploração todos os animais que quiser, desde que só se candidate ao prémio para o número de animais elegíveis. As organizações de produtores cedo se deram conta desta lacuna da legislação; uma delas dava, inclusive, o seguinte conselho aos seus sócios: se verificar, depois de ter feito as suas contas, que o seu factor de densidade, nos termos da PAC, é imediatamente superior a 1,4 CN/ha, pode valer a pena não se candidatar ao prémio para alguns animais, para poder beneficiar desse prémio para todos os outros(26).

21. No que se refere aos pequenos produtores, o Regulamento (CEE) n.o 2066/92 do Conselho especifica que "os produtores ficam dispensados da aplicação do factor de densidade sempre que o número de animais na sua exploração e a ser considerado na determinação do factor de densidade não exceda 15 CN"(27). Esta derrogação compromete o impacto da medida: por exemplo, em Portugal, 90 % das explorações pecuárias beneficiam desta disposição(28). Além disso, embora esta concessão do Conselho tenha tido por objectivo beneficiar os pequenos produtores, as disposições da Comissão permitem que os grandes produtores que praticam uma pecuária intensiva beneficiem também desta derrogação(29): todos os produtores, independentemente da dimensão das suas explorações, podem receber prémios pelas primeiras 15 CN, mesmo que não existam na exploração áreas de pastagem ou de culturas forrageiras.

22. O impacto prático das restrições associadas ao factor de densidade tem sido, assim, geralmente limitado: no Reino Unido, constatou-se que só 20 % dos bovinicultores inquiridos tencionavam alterar as suas práticas de gestão em resposta a essas disposições(30). Por outro lado, as disposições relativas à densidade pecuária tiveram consequências ambientais negativas. No vale do Ebro, em Aragão (Espanha), onde se concentram as explorações de engorda de bovinos e onde o factor de densidade excede claramente 2 CN/ha, os produtores beneficiaram mesmo assim dos prémios aos bovinos, arrendando pastagens na região vizinha dos Pirenéus. O ambiente sofreu efeitos negativos não só devido à intensificação constante da produção no vale do Ebro, como também devido ao abandono efectivo das zonas de pastagem de montanha(31).

23. No sector dos ovinos e dos caprinos, a instituição da OCM, em 1980, esteve na origem de um crescimento substancial do efectivo pecuário, pois o número de animais aumentou de 81 milhões em 1970 para 113 milhões na Europa a 12 de 1990. A introdução de restrições à quota individual do agricultor estabilizou o efectivo pecuário da UE, mas em níveis que, em algumas zonas, são insustentáveis(32). A consequência é o sobrepastoreio, ou seja, o arranque e a destruição da vegetação, que, por sua vez, está na origem da perda da biodiversidade e da erosão dos solos. O sobrepastoreio continua a ser um problema que se coloca em certas regiões da Grécia, da Irlanda e do Reino Unido(33).

24. Os regulamentos relativos às OCM nos sectores da carne de bovino, ovino e caprino permitem que os Estados-Membros apliquem disposições relativas às condicionantes ambientais, ou seja, que imponham aos agricultores, no âmbito das OCM, restrições adequadas para fins de protecção do ambiente, e que retirem as ajudas comunitárias aos agricultores que não respeitem essas medidas. Porém, até à data estas medidas não têm tido grande impacto(34), pois até à data só foram introduzidas na Grécia e no Reino Unido (ver quadros 5e 6).

Quadro 5

Condicionantes ambientais na OCM no sector da carne de bovino

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 6

Condicionantes ambientais na OCM no sector das carnes de ovino e caprino

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

25. O incentivo à produção de milho proporcionado pelos níveis elevados das ajudas comunitárias a essa cultura e a descida do preço dos alimentos para animais provocada pela descida dos preços dos cereais verificada a partir de 1992 tornou mais rentável a pecuária intensiva em regime de estabulação permanente, em comparação com o pastoreio. A Comissão e o Eurostat, o Serviço de Estatística da Comunidade Europeia, reconheceram que alguns elementos da reforma de 1992 tiveram um efeito negativo no ambiente... Um bom exemplo foi a extensão das ajudas aos cereais ao milho para silagem... Esta medida conferiu uma vantagem comparativa adicional à bovinicultura intensiva, nomeadamente à criação de vacas leiteiras, em detrimento da pecuária extensiva(35).

26. Outra lacuna importante da política comunitária aplicada após a reforma reside no facto de a mesma não ter tentado resolver os problemas ambientais graves colocados pela pecuária intensiva praticada na Europa. Estimou-se que a carga poluente potencial de uma exploração moderna (relativamente pequena) de 40 hectares, com um efectivo de 50 vacas leiteiras e 50 porcas reprodutoras, é equivalente à de uma aldeia com 1000 habitantes(36). O contribuinte europeu é obrigado a suportar os custos do regime de "restituições à exportação" (subsídios à exportação) que, na sua forma actual, incentiva indirectamente a suinicultura intensiva, praticada em grande escala em regime de estabulação permanente, em explorações com milhares de animais(37). Estes métodos de produção podem criar problemas graves de poluição por nitratos provenientes das dejecções animais(38), e podem ter também consequências graves em termos de sanidade animal - as potencialidades de controlo eficaz das doenças deverão agravar-se se toda esta questão não for abordada(39). Esta forma de poluição cria problemas particularmente graves nos Países Baixos e na Bélgica, em França (Bretanha), na Alemanha (Renânia do Norte-Vestefália) e em Itália (Lombardia)(40).

OCM não abrangidas pela reforma Mac Sharry

27. No que se refere às OCM que não foram abrangidas pela reforma Mac Sharry, várias delas foram recentemente objecto de reformas, mas o impacto ambiental futuro da alteração desses regimes dependerá da sua aplicação rápida, plena e rigorosa pelos Estados-Membros. A produção de tabaco, concentrada na Europa meridional, é nociva para o ambiente, devido ao facto de ser muito exigente em pesticidas e fertilizantes. As considerações ambientais não foram integradas nem no regime do leite, em que a produção intensiva contribui substancialmente para os problemas da poluição causada pelos nitratos e por outros resíduos agrícolas, nem no regime do açúcar, em que a produção de beterraba exige a utilização de grandes quantidades de água e de herbicidas. A utilização de pesticidas é muito elevada nas zonas onde se pratica a horticultura intensiva, assim como em algumas regiões vitivinícolas(41). O Tribunal chamou já a atenção para a poluição dos lençóis freáticos provocada pela destruição e pelo enterramento de grandes quantidades de fruta retirada do mercado, que beneficia de ajudas comunitárias(42).

28. Inclusive disposições recentes do âmbito de algumas OCM não tiveram convenientemente em conta as preocupações ambientais. Por exemplo, as ajudas comunitárias concedidas ao arranque da vinha, uma medida destinada a eliminar os excedentes de produção de vinho, só são condicionadas por considerações ambientais se o Estado-Membro assim o decidir. O facto de essas disposições não serem aplicadas constituiria uma lacuna importante, pois o arranque da vinha está na origem de uma vulnerabilidade crescente dos solos à erosão... Na Grécia, 80 % das vinhas arrancadas situavam-se nas regiões vitivinícolas tradicionais de Creta e do Peloponeso que, em consequência, são afectadas pela erosão, pela desertificação e pelos incêndios(43). O arranque da vinha teve também um impacto negativo em Espanha e na Sicília (Itália), onde foram arrancados desde 1992 mais de quinze mil hectares de vinha, com custos de 111 milhões de ecus para a Comunidade.

29. A OCM no sector do linho têxtil tem sido claramente responsável por danos ambientais localizados. As ajudas da OCM são concedidas com base na área cultivada; porém, e ao contrário do que se verifica no caso das ajudas às culturas arvenses, o apoio comunitário é concedido mesmo quando a terra não era utilizada anteriormente para a cultura do linho têxtil. Os agricultores podem assim candidatar-se às ajudas à cultura do linho têxtil mesmo em solos pobres do ponto de vista agronómico, mas ricos do ponto de vista ambiental, tais como prados e pastagens extensivas. Efectivamente, o facto de o linho têxtil ter sido excluído do regime de ajudas às culturas arvenses constitui um incentivo à prática dessa cultura em terras que até aí não eram cultivadas. No Reino Unido, várias zonas classificadas oficialmente como zonas de interesse científico especial foram danificadas ou destruídas pelos agricultores que cultivavam linho têxtil.

30. O grau limitado de integração das considerações ambientais em alguns sectores da PAC pode ser ilustrado pela referência ao regime de apoio à produção de forragem seca, que não foi objecto de reforma. Este regime prevê dois níveis de ajudas um nível mais baixo para a forragem seca naturalmente, ao sol, e um nível mais alto para a forragem seca por meios mecânicos, para compensar os custos suplementares do combustível. Estes subsídios energéticos são incompatíveis com a política comunitária no sector da energia(44). A diferenciação dos níveis de ajuda tem tido grande impacto nos métodos de secagem da forragem. Quando a Espanha aderiu à Comunidade, em 1986, só eram secas artificialmente 61 mil toneladas de forragem por ano; em 1996/1997, foram secas por este método 1414 toneladas de forragem, pois os produtores verificaram que, devido aos níveis mais elevados das ajudas, esse método era mais rentável. Em Espanha, o consumo anual de energia deste regime equivale ao consumo de energia eléctrica de uma cidade do tamanho de Alicante (285000 habitantes). São necessários mais de 200000 hectares de floresta para absorver o dióxido de carbono suplementar produzido por este processo de secagem.

31. Tal como se conclui num relatório, apesar de se afirmar com frequência que a PAC foi "reformada", todo o edifício da agricultura europeia está assente numa base de preços elevados/subsídios elevados, que constitui um incentivo claro à produção máxima... A reforma de 1992 da PAC só em pequena medida teve em conta as considerações ambientais. A Comissão Europeia afirma que a descida dos preços de alguns produtos importantes reduziu a pressão das actividades agrícolas sobre o ambiente. Nomeadamente, esperava-se que estivesse na origem de uma utilização menos intensiva de pesticidas e nutrientes no sector das culturas arvenses e de uma redução das emissões (metano, amoníaco, nitratos), principalmente das que são provocadas pela pecuária. Mas, na prática, a diferença foi pouca(45).

IMPACTO AMBIENTAL DAS "MEDIDAS DE ACOMPANHAMENTO"

32. As "medidas de acompanhamento", ou seja, os Regulamentos (CEE) n.o 2078/92, (CEE) n.o 2079/92 e (CEE) n.o 2080/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, instituíram regimes de ajudas à adopção de "métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente", à "reforma antecipada na agricultura" e às "medidas florestais na agricultura", respectivamente(46). Na prática, o impacto ambiental da medida de "reforma antecipada" tem sido insignificante: apesar de o artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 2079/92 permitir que os Estados-Membros criem "reservas ecológicas" nas terras retiradas da produção, até à data só a Irlanda tirou partido dessa possibilidade, reservando um total de 54 hectares para propósitos ecológicos, com um custo anual de 54000 ecus para o orçamento da UE. Atendendo ao seu impacto ambiental muito limitado, a medida de "reforma antecipada" não será analisada em mais pormenor no âmbito do presente relatório.

33. Os objectivos globais do Regulamento (CEE) n.o 2078/92, geralmente designado por regulamento "agroambiental", são os seguintes: acompanhar as mudanças previstas no contexto das organizações comuns dos mercados; contribuir para a realização dos objectivos das políticas comunitárias em matéria agrícola e de ambiente; contribuir para proporcionar aos agricultores um rendimento adequado. Os objectivos ambientais do Regulamento (CEE) n.o 2080/92, relativo às medidas florestais, são os seguintes: acompanhar as mudanças previstas no contexto das organizações comuns dos mercados; contribuir para um melhoramento, a prazo, dos recursos silvícolas; contribuir para uma gestão do espaço natural mais compatível com o equilíbrio do ambiente; lutar contra o efeito de estufa e absorver o dióxido de carbono(47).

34. Tratava-se de medidas inovadoras no âmbito do FEOGA-Garantia, na medida em que atribuíam aos Estados-Membros um papel significativo na concepção e na aplicação da política comunitária, de acordo com o princípio da subsidiariedade estabelecido no Tratado de Maastricht. O regulamento agroambiental estipula que os Estados-Membros devem elaborar propostas de programas concretos, que reflictam a diversidade das situações do ambiente, das condições naturais e das estruturas agrícolas. Essas propostas serão submetidas depois à apreciação da Comissão, que as aprovará eventualmente, sob a forma de uma decisão. Uma unidade da Direcção-Geral (DG) da Agricultura é responsável pela análise detalhada dos programas; outras direcções-gerais, tais como a Direcção-Geral do Ambiente e a Direcção-Geral do Controlo Financeiro, são também consultadas no decurso do processo de aprovação. Os programas são submetidos depois à votação no Comité STAR(48), antes da aprovação oficial do comissário para a Agricultura. Os agricultores aderem aos programas celebrando com as administrações nacionais contratos válidos por cinco anos, que se aplicam à totalidade ou a uma parte da sua exploração, através dos quais se comprometem a adoptar as práticas agrícolas definidas nos contratos. Porém, embora os Estados-Membros tenham uma intervenção importante na concepção e na aplicação dos programas, nos termos do Regulamento Financeiro da Comunidade a responsabilidade última pela gestão financeira sólida dos fundos comunitários compete à Comissão.

35. As ajudas são concedidas sob a forma de prémios, calculados por hectare (ha) ou por cabeça normal (CN), destinando-se a compensar os agricultores pelos custos suplementares incorridos em consequência da participação no programa e/ou pelo rendimento perdido. A gestão e o controlo do programa são efectuados pelas administrações nacionais. As despesas da ajuda são co-financiadas pela Comunidade e pelos Estados-Membros, à razão de 75 % e 25 %, respectivamente, nas regiões pobres da UE (regiões do objectivo n.o 1), e de 50 % e 50 % nas regiões mais prósperas. Em Outubro de 1998 tinham sido já aprovados 158 programas de medidas agroambientais, com base nos quais foram celebrados contratos que abrangiam uma área de cerca de 23 milhões de ha, ou seja, 17 % da superfície agrícola total da UE. O objectivo em termos de participação estabelecido pelo quinto PAA, a saber, que até 2000 as medidas agroambientais abranjam 15 % da área agrícola da Europa, foi assim atingido antes do fim do prazo previsto. Porém, os elevados níveis de participação podem ser considerados como um primeiro passo em direcção ao êxito do programa, não garantindo só por si um impacto ambiental significativo. Mesmo que um em cada sete hectares seja cultivado de forma "sustentável", se os restantes seis hectares forem cultivados por métodos não sustentáveis, não será possível atingir os restantes objectivos estabelecidos pelo quinto PAA.

36. A política florestal em si mesma é da competência dos Estados-Membros. Porém, a arborização das terras cultivadas é da competência da Comunidade, e o regulamento relativo às medidas florestais funciona de forma semelhante à do regulamento agroambiental. A Comunidade financia os custos da plantação de árvores, os custos de manutenção das plantações durante cinco anos e os pagamentos compensatórios feitos aos agricultores pela perda de rendimento agrícola provocada pela reconversão das terras agrícolas em floresta. Estão actualmente em curso de execução em toda a UE 43 programas, e no âmbito desses programas foram arborizados 700000 hectares.

Planeamento

Planeamento da Comissão

37. É essencial que recursos escassos sejam afectados de modo a que a sua aplicação tenha o maior impacto possível. Porém, a Comissão não efectuou uma análise exaustiva, a nível da UE, que permitisse determinar onde e como os fundos da UE poderiam ser despendidos de forma a que o seu impacto ambiental fosse máximo. O mesmo se aplica às medidas florestais. Consequentemente, o principal factor determinante da taxa de execução dos fundos comunitários foi o facto de os Estados-Membros estarem dispostos a disponibilizar o co-financiamento. Nas regiões onde é atribuída a prioridade aos objectivos ambientais e onde estão disponíveis financiamentos locais, a despesa da UE foi relativamente elevada; em regiões mais pobres, e/ou onde as medidas agroambientais ou florestais eram consideradas menos importantes, a despesa da UE foi baixa.

38. O resultado foi uma distribuição muito desequilibrada dos fundos comunitários, como se pode ver nos quadros 7e8. A análise das diferenças entre a Áustria e a Grécia ou entre a Alemanha e a Espanha, por exemplo, permite constatar que os dois países têm aproximadamente a mesma superfície agrícola, mas recebem montantes significativamente diferentes para os programas ambientais. Apesar de existirem em Espanha e na Grécia problemas ambientais prementes como a poluição das águas, o sobrepastoreio e a erosão dos solos, na Alemanha e na Áustria despendem-se montantes muito mais elevados, principalmente com medidas aplicadas em grande escala, que não exigem alterações importantes das práticas agrícolas usuais. Antes da adesão da Áustria à Comunidade, em 1995, existia já nesse país uma legislação de protecção do ambiente bem estabelecida; o consumo de fertilizantes era inferior à média dos 12 países da UE e a densidade pecuária era de 0,7 CN/ha, ou seja, pouco mais de metade da média de 1,3 CN/ha dos 12 da UE. Apesar de a área agrícola da Áustria equivaler apenas a 2 % da área agrícola total da Comunidade Europeia, a taxa de execução desse Estado-Membro foi de 21 % da despesa total da UE com as medidas agroambientais.

Quadro 7

Despesas em medidas agroambientais, 1993 - 1997

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 8

Despesas do FEOGA para a execução das medidas de reflorestação, 1993 - 1997

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

39. Pode assim concluir-se que manter as práticas existentes, de preferência a melhorar métodos culturais intensivos, prejudiciais para o ambiente, é hoje o principal objectivo da despesa comunitária com as medidas agroambientais. Se bem que, nos termos do regulamento agroambiental, essa utilização dos fundos seja legal e regular, o apoio a práticas já existentes só se pode justificar do ponto de vista económico se for possível demonstrar que a alternativa a esse apoio seria a cessação dessas práticas, ou seja, o abandono das terras agrícolas ou a intensificação. Todavia, a Comissão aprovou programas sem exigir que os Estados-Membros apresentassem provas adequadas da existência desses riscos.

40. Atendendo à importância atribuída pelo quinto PAA ao combate aos danos ambientais provocados por métodos culturais intensivos, o facto de a afectação dos recursos comunitários ser feita com base na capacidade e/ou na vontade política dos Estados-Membros para disponibilizarem o co-financiamento, e não numa avaliação objectiva das necessidades, constitui uma estratégia basicamente ineficiente de repartição da ajuda. A Comissão reconheceu entretanto (no contexto da exigência de uma avaliação mais rigorosa dos programas) que será necessária uma realização mais eficaz do objectivo da execução dos programas agroambientais em todo o território da UE, em função das necessidades(49). O princípio da subsidiariedade, que é inerente aos Regulamentos (CEE) n.o 2078/92 e (CEE) n.o 2080/92 do Conselho, não deve impedir a Comissão de coordenar melhor os esforços dos Estados-Membros e da Comunidade, com base em prioridades agroambientais e em matéria de arborização identificadas a nível europeu.

41. Entretanto, a Comissão observou que "apenas cinco Estados-Membros representam 86 % da despesa. A execução dos programas é geralmente baixa em regiões altamente produtivas e de agricultura intensiva. A biodiversidade nestas regiões pode vir a estar sujeita a uma pressão crescente"(50). O novo regulamento relativo ao desenvolvimento rural [Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho] é mais específico no que se refere à justificação dos programas e à concepção de estratégias destinadas a fazer face aos problemas ambientais causados pela agricultura(51).

42. As deficiências na repartição dos fundos não se relacionam apenas com a sua distribuição geográfica: o importante problema ambiental da poluição atmosférica causada pela agricultura também não tem sido abordado eficazmente. A agricultura é responsável por 9 % das emissões totais de gases de estufa da Europa; é a principal fonte de emissões de metano (48 %) e de óxido nitroso (52 %) da UE(52). A agricultura é também responsável por 95 % das emissões de amoníaco da Europa, que contribuem para a acidificação(53). O quinto PAA estabelece objectivos em termos de redução desta poluição, mas a Comunidade ainda não tomou medidas com vista à realização desses objectivos. Como observou a Comissão, "embora seja conhecida a contribuição da agricultura para a poluição do ar, não foi estabelecida qualquer estratégia para contrariar esse efeito"(54).

43. As consequências da falha da Comissão, que não efectuou uma análise das principais necessidades ambientais da UE antes de dar início à execução das "medidas de acompanhamento", poderiam ter sido parcialmente corrigidas se essa instituição tivesse dado orientações detalhadas aos Estados-Membros no que se refere à concepção dos respectivos programas. O facto de a Comissão não ter atribuído o devido relevo à dimensão ambiental da política florestal permitiu que os Estados-Membros apresentassem programas em que as considerações comerciais assumem demasiada importância.

44. O erro cometido ao não atribuir a prioridade às necessidades ambientais poderia ter sido também parcialmente corrigido se a Comissão tivesse condicionado a aprovação dos programas à obtenção de benefícios ambientais específicos e substanciais. Essas deficiências são reconhecidas no relatório de avaliação das medidas agroambientais da Comissão: a determinação dos objectivos deve ser mais específica no caso de muitos programas(55). Por outro lado, a Comissão aprovou inicialmente programas agroambientais que não atribuíam a devida prioridade ao ambiente, como demonstra a aprovação pela Comissão, em 1993, da medida francesa "prime à l'herbe"(56), aprovação essa que foi concedida apesar das reservas expressas pelos serviços da Comissão, que consideraram que as justificações apresentadas para comprovar a necessidade da medida eram insuficientes(57). Todavia, certas deficiências desta medida foram corrigidas em 1998, através de uma alteração do programa. Outro exemplo é o caso do programa de medidas florestais da Finlândia. Apesar de o contributo do programa para a obtenção de benefícios ambientais não ter sido demonstrado, este foi aprovado, na condição de as autoridades nacionais apresentarem uma explicação relevante, e embora estas últimas não tenham cumprido essa condição, a Comissão não tomou medidas correctivas destinadas a assegurar o cumprimento da mesma.

45. A principal razão das deficiências referidas, que tiveram uma influência negativa no acompanhamento e no controlo das medidas, reside na insuficiência dos recursos humanos da unidade responsável pelas medidas agroambientais, em termos quantitativos e qualitativos. A Comissão não destacou efectivos em número suficiente para esse serviço. Os problemas foram agravados pelo facto de o número de programas a tratar ser muito superior ao que se previa e de os programas serem muito heterogéneos em termos de objectivos, mecanismos administrativos, práticas agrícolas financiadas e custos. Por exemplo, os programas de alguns Estados-Membros abrangem todo o território nacional (é o caso da Suécia, nomeadamente). Outros abrangem regiões administrativas (por exemplo, em Itália) ou zonas topográficas como vales de rios (por exemplo, no Reino Unido). Ora, a Comissão deveria ter previsto que o número e a diversidade dos programas seriam grandes: ao aprovar o Regulamento (CEE) n.o 2078/92, o Conselho adoptou um instrumento político muito flexível, que proporciona aos Estados-Membros um elevado grau de autonomia na concepção de programas adaptáveis às estruturas e sistemas agrícolas e às condições ambientais específicas existentes a nível nacional, regional e local nos diferentes Estados-Membros.

46. Os Regulamentos (CEE) n.o 2078/92 e (CEE) n.o 2080/92 prevêem ambos que a Comissão estabeleça regras de execução detalhadas para as medidas agroambientais e florestais. Efectivamente, foram estabelecidas normas destinadas a apoiar as previsões orçamentais da Comissão; porém, a Comissão não introduziu rapidamente normas detalhadas de concepção, execução, controlo e avaliação dos programas a observar pelos Estados-Membros. O regulamento de execução relativo às medidas agroambientais só foi adoptado quatro anos depois da entrada em vigor do regulamento de base do Conselho, quando os programas da maioria dos Estados-Membros tinham sido já aprovados e começado a ser executados(58).

47. No que se refere às medidas florestais, até à data ainda não foram adoptadas pela Comissão normas de execução. Observe-se que a Comissão elaborou recomendações detalhadas, mas que essas normas não têm força de lei. As abordagens diferentes adoptadas pela Comissão relativamente às medidas agroambientais e às medidas florestais estiveram na origem de discrepâncias na aplicação da política comunitária. Por exemplo, no caso das medidas agroambientais, os Estados-Membros devem apresentar justificações para os níveis de ajuda previstos no âmbito dos programas propostos; esses níveis específicos são aprovados depois pela Comissão. Porém, no caso das medidas florestais não são exigidas essas informações às autoridades nacionais; a Comissão aprova níveis máximos de ajudas, dentro dos quais os Estados-Membros são livres de fixar os níveis das ajudas, sem necessidade da aprovação da Comissão.

48. No que diz respeito às necessidades em pessoal, a Comissão subestimou o volume de trabalho que as "medidas de acompanhamento" exigiriam do seu pessoal. Nomeadamente, o número de efectivos a destacar para a unidade responsável pelas medidas agroambientais foi calculado com base no pressuposto de que a maioria dos Estados-Membros se limitaria a apresentar para aprovação uma única proposta de programa. Mas, na realidade, os Estados-Membros apresentaram vários programas zonais, assim como medidas "horizontais" que abrangiam todo o território nacional. Muitas destas propostas de programa foram alteradas na sequência dos comentários da Comissão e algumas foram rejeitadas, por não terem sido consideradas elegíveis para co-financiamento. Por exemplo, uma proposta da Bélgica prevendo que os agricultores fossem compensados pela utilização de menores quantidades de fertilizantes, para reduzir a poluição causada pelos nitratos, foi rejeitada devido ao facto de esse Estado-Membro não ter aplicado a directiva "nitratos". Em fins de 1998, a Comissão aprovara já ao todo 158 programas e mais de 270 alterações aos programas, que representavam, no total, mais de 2500 medidas distintas e, em muitos casos, complexas.

49. Por outro lado, a Comissão não reviu o número de efectivos da unidade, mesmo depois de se ter constatado que o volume de trabalho a executar por esses efectivos fora subestimado. Em 1998, estavam apenas destacados efectivos equivalentes a 4,75 trabalhadores da categoria A, a tempo inteiro, para gerir uma despesa de mais de 1500 milhões de ecus por ano. O problema da falta de pessoal foi ainda agravado pelo facto de as vagas não serem providas atempadamente e de a continuidade do pessoal não ter sido garantida. Dos doze funcionários que trabalhavam na unidade em Outubro de 1994 (numa série de medidas, entre elas as agroambientais), em Junho de 1996 só restava um, e a maioria dos substitutos tinha já, por seu turno, sido substituída. Inclusive, o lugar de chefe de unidade esteve vago desde Setembro de 1997 até Maio de 1998. Além do mais, o facto de haver falta de pessoal das categorias B e C leva a que o pessoal da categoria A seja obrigado a perder muito tempo com tarefas burocráticas.

50. Mas há também insuficiências "qualitativas". Só um dos funcionários da unidade tem formação profissional no domínio da agronomia, e nenhum deles tem formação em matéria de ambiente. Há mais de doze anos que a Comissão não abre concurso para recrutar agrónomos, e a unidade não tem acesso ao recrutamento de peritos especializados em ambiente. Só em 1997 foram afectados oficialmente à unidade recursos financeiros para consultoria; e a única acção de formação especializada organizada para o pessoal da unidade nestes últimos cinco anos foram dois cursos de meio dia sobre técnicas analíticas. A aplicação do novo regulamento relativo ao desenvolvimento rural confere responsabilidades adicionais à Comissão, que deverá proceder a uma quantificação adequada dos recursos exigidos por estas novas tarefas substanciais.

Planeamento nos Estados-Membros

51. A falha verificada a nível da Comissão, que não afecta os fundos com base em prioridades ambientais, repete-se com frequência a nível local e nacional, nos Estados-Membros. Como a Comissão já reconheceu, os programas agroambientais tiveram um impacto notoriamente insuficiente, nas zonas onde se pratica uma agricultura intensiva(59). Geralmente, os financiamentos não são orientados nem para as zonas onde as prioridades ambientais são mais prementes, nem para as actividades agrícolas mais nocivas para o ambiente. Este problema coloca-se na Alemanha, em França, em Itália, na Finlândia, em Portugal, na Áustria, na Suécia e no Reino Unido (ver caixa 1).

Caixa 1

Na Alemanha, o Ministério Nacional do Ambiente reconhece que o Land da Renânia do Norte-Vestefália, que representa 9 % da superfície agrícola da Alemanha, necessita urgentemente de medidas agroambientais, devido a práticas agrícolas intensivas: mas só 0,7 % dos financiamentos destinados na Alemanha a medidas agroambientais são afectados a esta região. Na Saxónia, a agricultura intensiva é responsável pela poluição por nitratos e pela erosão dos solos, mas são poucas as medidas destinadas a resolver os problemas do sector mais poluente da agricultura da Saxónia, as grandes explorações pecuárias intensivas criadas pela antiga República Democrática Alemã. Na Baviera, os auditores do Tribunal constataram que só um pequeno número de agricultores que participaram no programa KULAP alteraram as suas práticas para satisfazer os critérios de elegibilidade do programa; os outros eram apoiados para manter as suas práticas extensivas anteriores, que eram benéficas para o ambiente. Ora, a ajuda só se justificaria se essas práticas estivessem em risco de desaparecer (devido à intensificação ou ao abandono). Porém, a maioria dos agricultores fiscalizados declarou que continuaria a aplicar essas mesmas práticas mesmo que a ajuda cessasse. Por outro lado, a avaliação oficial bávara permitiu constatar que a maioria dos participantes em algumas medidas eram agricultores que já praticavam esses métodos; e que havia uma diferença mínima entre os resultados ambientais dos agricultores que participavam e dos que não participavam nas medidas. Em Baden-Württemberg (Alemanha), o programa MEKA não aborda adequadamente alguns problemas ambientais graves causados por práticas agrícolas intensivas, tais como a poluição causada pelos pesticidas e pelos fertilizantes em Kaiserstuhl, Kraichgau e na região a sul de Stuttgart.

Em França, a repartição dos fundos pelas regiões baseou-se em critérios puramente agronómicos, tais como o número de agricultores e a superfície agrícola das diferentes regiões, e não por referência aos problemas e aos riscos ambientais. Consequentemente, não foi atribuída a devida prioridade a regiões com problemas ambientais prementes, tais como a Bretanha, que é afectada por uma poluição intensa causada por nitratos, devido à prática de uma suinicultura intensiva.

Em Itália, embora as prioridades ambientais fossem inicialmente importantes na repartição dos fundos pelas regiões, esta abordagem seria abandonada posteriormente a favor de uma estratégia mais orientada para a procura, ou seja, as regiões que tinham despendido mais recebiam o maior orçamento no ano seguinte.

Na Sicília, se bem que as zonas prioritárias em termos ambientais sejam identificadas no programa regional, a repartição da ajuda na região é feita indiscriminadamente. Além disso, os principais problemas agroambientais relacionam-se com a gestão da água e a erosão dos solos; porém, em vez de abordar directamente esses problemas, o programa promove a produção biológica, para a qual não há mercado, e a redução da aplicação de produtos químicos.

Na Finlândia, embora os principais problemas da poluição agrícola se concentrem no Sudoeste do país, só 20 % da despesa total é dedicada e essa região. Além disso, o programa finlandês autorizava inclusive os agricultores, em certas circunstâncias, a aplicar mais fertilizante do que as quantidades óptimas do ponto de vista económico.

Em Portugal, um dos principais problemas a nível nacional é a salinização das reservas hídricas subterrâneas. A contaminação com água salgada verifica-se devido ao facto de serem extraídas dos lençóis freáticos quantidades excessivas de água para utilização na agricultura. Ora, o programa não aborda este problema. Além disso, só os agricultores com menos de 50 ha e/ou 50 CN são elegíveis para a ajuda agroambiental, o que reduz para metade a superfície agrícola que poderia ser abrangida pelo regime, comprometendo as potencialidades ambientais do programa.

Em Espanha, a medida nacional de combate à erosão dos solos (um dos principais problemas ambientais de Espanha) não foi aplicada durante os dois primeiros anos de execução do programa, devido ao facto de não estarem disponíveis recursos nacionais para co-financiamento.

Na Áustria, os fundos foram afectados por província, mas as autoridades nacionais não puderam apresentar ao Tribunal justificações em apoio dessa repartição. Além disso, os auditores do Tribunal constataram que a densidade pecuária apoiada pela ajuda agroambiental era demasiada elevada para proporcionar benefícios ecológicos significativos às pastagens, em termos de uma maior diversidade biológica, ou seja, de variedade e quantidade da flora e da fauna. Efectivamente, a densidade elevada autorizada pelo programa incentivava os produtores extensivos existentes a intensificarem a sua produção, para tirarem o máximo partido das ajudas. As medidas agroambientais reduziram muito pouco o efectivo pecuário austríaco (0,1 %). Além disso, neste Estado-Membro apenas um número limitado de agricultores teve de alterar as suas práticas normais para respeitar o programa.

Na Suécia, a instituição nacional de controlo das finanças públicas concluiu no seu relatório que os efeitos ambientais das subvenções foram muito inferiores ao que poderiam ter sido se estas tivessem sido mais criteriosas, por exemplo, nos distritos de Skåne ou de Halland, onde a infiltração do azoto é muito acentuada.

No Reino Unido, o National Audit Office chamou a atenção para o facto de a atribuição criteriosa da ajuda ser mais fácil nos programas zonais, que permitem também atribuir a prioridade ao apoio a técnicas agrícolas inócuas para o ambiente.

52. A gestão das medidas agroambientais caracteriza-se também pela mesma falha, a saber, não é atribuída a prioridade às necessidades ambientais. A AEA observou, no que se refere às medidas florestais, que em muitos casos, foram utilizadas espécies de crescimento rápido, entre elas espécies exóticas, muitas vezes em detrimento de habitats de grande valor em termos de biodiversidade(60). Um estudo irlandês concluiu: pensa-se geralmente que plantar árvores é benéfico para o ambiente... Porém, na Irlanda, onde as plantações são predominantemente constituídas por florestas comerciais, 80 % das quais de coníferas não autóctones, os custos externos da florestação (custos que são suportados por terceiros, e não pelo proprietário da floresta) suscitam grande preocupação. São especialmente preocupantes os potenciais efeitos negativos da floresta para a paisagem, a água e a fauna(61). As deficiências na definição das prioridades em termos das necessidades ambientais são também evidentes em Espanha, na Áustria, na Alemanha, em Portugal e em Itália (ver caixa 2).

Caixa 2

Em Espanha, um dos objectivos prioritários identificados no âmbito do programa nacional relativo às medidas florestais é o combate à erosão dos solos e à desertificação, mas os critérios de repartição dos fundos a nível regional e local atribuem a prioridade a factores agrícolas e comerciais, em detrimento dos requisitos ambientais.

Os auditores do Tribunal comprovaram que, no caso de um dos beneficiários, as autoridades agrícolas não tinham tido devidamente em conta as preocupações ambientais. Ao passo que os técnicos locais do organismo responsável pela protecção do ambiente tinham recomendado um povoamento misto com diferentes variedades de carvalho (95 % de quercus rotundifolia, com apenas 5 % de quercus suber), as autoridades agrícolas aprovaram uma plantação estreme (100 % de quercus suber).

Na Áustria, o programa aprovado pela Comissão prevê que 70 % da ajuda total concedida para as medidas florestais seja utilizada na prática para financiar a construção de estradas florestais - 37 milhões de ecus, num orçamento de 53 milhões de ecus, em 1995 - 1997(62). Embora a construção de estradas tenha sido defendida pelas autoridades, com a justificação de que facilita a manutenção da floresta e permite que o abate e a remoção das árvores sejam menos nocivos para o ambiente, a percentagem do orçamento agroambiental dedicada a esta actividade é muito elevada. A AEA observa que as estradas, mesmo que sejam estreitas e de terra, podem provocar a fragmentação nociva dos habitats e o maior acesso a áreas anteriormente remotas, com implicações de longo prazo para a integridade dos ecossistemas(63).

Na Alemanha (Baviera), os auditores do Tribunal verificaram que a construção de estradas florestais tinha facilitado o acesso a zonas da floresta alpina de grande altitude que até aí eram dificilmente acessíveis.

Em Portugal, verificou-se que alguns beneficiários visitados pelos auditores do Tribunal tinham arrancado árvores adultas para poderem beneficiar da ajuda às novas plantações. Esta prática está na origem da erosão, um problema agravado pela movimentação excessiva dos solos na implantação dos novos povoamentos florestais.

Em Itália, a nível regional, só 0,001 % da superfície agrícola da Emilia-Romagna foi arborizada e, mesmo assim, com espécies arbóreas seleccionadas não em função do seu interesse ambiental, mas sim devido ao seu valor comercial.

53. Além disso, os meios especificados nos programas para atingir os objectivos ambientais levantam dúvidas no que se refere à sua eficiência. Em Castilla-La Mancha (Espanha), onde o programa tem por objectivo reduzir o consumo de água, antes da introdução das medidas agroambientais o consumo de água era já restringido por legislação nacional que concedia às grandes explorações direitos de acesso à água por hectare inferiores aos das pequenas explorações. O programa agroambiental introduziu um método de cálculo da redução individual do consumo de água baseado no consumo médio regional por hectare anterior à entrada em vigor do programa. Os agricultores são compensados caso se comprometam a utilizar uma quantidade de água 50 %, 70 % ou 100 % inferior ao consumo médio regional de água por hectare no período anterior à entrada em vigor do programa. Além disso, são isentos das restrições impostas à utilização da água pela legislação nacional.

54. Um tal programa é vantajoso para os agricultores cujo consumo de água e/ou direitos de acesso são já inferiores às médias regionais, que são elegíveis para os programas de redução do consumo em 50 %, 70 % ou 100 %, apesar de a redução efectiva do seu consumo de água ser inferior a 50 %, 70 % ou 100 %, respectivamente. Efectivamente, os agricultores cujo consumo de água ou cujos direitos de acesso à água eram já 50 % ou 70 % inferiores à média regional podem, inclusive, aumentar o seu consumo de água e beneficiar simultaneamente da ajuda. O programa também é vantajoso para os agricultores que não dispõem de água ou que não têm direitos de acesso à água. Um estudo efectuado a nível local em Castilla-La Mancha constatou a existência de uma situação distorcida, em que a maioria das 570 explorações que estavam a receber ajudas agroambientais por terem concordado em não recorrer ao regadio não tinham sequer acesso à irrigação. Na situação oposta, o regime de ajudas agroambientais não é vantajoso para pequenos agricultores com direitos de acesso já substanciais e um consumo de água correspondentemente elevado, porque as ajudas são insuficientes para compensar a perda de rendimento.

55. O Tribunal detectou ainda outro problema em Castilla-La Mancha. São concedidas ajudas para a retirada de terras da produção, apesar de as condições do programa no que se refere à retirada de terras da produção não serem mais onerosas do que as que são já exigidas no âmbito do regime aplicável às culturas arvenses. Ora nos termos do n.o 1 do artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 746/96 da Comissão, nessas condições o pagamento das ajudas agroambientais é irregular. Atendendo a que as terras retiradas da produção representam cerca de 30 % da área elegível para o programa, o desperdício de fundos comunitários é importante. A realização de uma análise mais exaustiva da documentação do programa antes da aprovação do mesmo teria permitido evitar este problema.

56. A eficácia dos programas depende também da realização de um cálculo correcto dos níveis de ajuda. O Regulamento (CEE) n.o 2078/92 estatui que a ajuda agroambiental é concedida para compensar os agricultores que respeitam restrições específicas nas suas práticas agrícolas, restrições essas que estão na origem de uma perda de rendimento líquido. Se os níveis de ajuda estabelecidos forem muito baixos, o número de agricultores que participam nos programas será reduzido e estes terão um impacto ambiental mínimo. Se os níveis de ajuda forem demasiado elevados, os custos do programa serão superiores ao necessário.

57. Os auditores do Tribunal detectaram discrepâncias generalizadas entre os níveis de ajuda baseados nos custos médios de participação por zonas e os custos reais de participação nos programas. Uma avaliação oficial efectuada na Finlândia permitiu concluir que, em 1997, os custos brutos de participação dos agricultores finlandeses no programa ascenderam a 773 milhões de marcas finlandesas (110 milhões de ecus); no entanto, as ajudas concedidas totalizaram 1372 milhões de marcas finlandesas (195,3 milhões de ecus), ou seja, um montante superior em perto de 600 milhões de marcas finlandesas (85 milhões de ecus) aos custos globais de participação dos agricultores finlandeses(64). De acordo com as estimativas do Tribunal, no período de 1995 - 1997 a diferença entre a estimativa dos custos globais incorridos pelos agricultores e as ajudas totais concedidas aos agricultores da Finlândia ascendeu a 422 milhões de ecus. Na Suécia, a instituição nacional de controlo das finanças públicas concluiu que os níveis de apoio agroambiental concedido no âmbito da medida relativa a sistemas de cultivo de pastagem permanente foram significativamente superiores aos custos efectivos de participação dos agricultores suecos(65). O National Audit Office do Reino Unido concluiu que os níveis de ajuda de algumas medidas eram mais elevados do que os custos médios de participação dos agricultores, mas que no caso da maior parte das medidas os níveis de ajuda estabelecidos eram inferiores aos custos médios de participação. Foram identificados problemas semelhantes na Alemanha, na Áustria, em Portugal e em Espanha (ver caixa 3).

Caixa 3

Na Alemanha, uma avaliação oficial do programa permitiu constatar que os níveis de ajuda eram insuficientes para compensar os agricultores pelos custos de reconversão. Em Baden-Württemberg (Alemanha), a avaliação oficial do programa MEKA permitiu concluir que, no caso de algumas medidas, tais como a ajuda para protecção da pastagem, os níveis de ajuda eram excessivos.

Na Áustria, ao contrário do que se verificava em relação a todas as outras medidas previstas no âmbito do programa nacional, não foram apresentadas justificações quantitativas para o nível da ajuda Elementarförderung. As autoridades nacionais reconheceram posteriormente que o nível desta ajuda era excessivo, pelo que foi reduzido. Os níveis de ajuda de várias outras medidas, tais como as de apoio às rotações de cultivo e à cessação da produção de milho, são também excessivos, de acordo com a informação disponível. Porém, os agricultores que participam nas medidas de combate à erosão são insuficientemente compensados.

Em Portugal, os níveis de ajuda são insuficientes, e a compensação recebida pelos agricultores é inferior em 25 % aos custos reais das medidas.

Em Espanha, os auditores do Tribunal identificaram um aumento dos níveis de ajuda decidido pelas autoridades espanholas para o qual não foram apresentadas justificações.

58. Os níveis das ajudas agroambientais podem também ser falseados quando a zona abrangida pelo programa não é homogénea do ponto de vista do ambiente e do espaço natural, como se estipula no n.o 2 do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 2078/92. Se as zonas não são homogéneas, os níveis de ajuda baseados na perda de produção média sobrecompensarão os agricultores de zonas onde as produções são baixas e subcompensarão os agricultores de zonas onde a produção é elevada. O Tribunal constatou que, em muitos casos, a zona abrangida por um programa não era homogénea do ponto de vista do ambiente e do espaço natural. Por exemplo, em Baden-Württemberg (Alemanha), a zona do programa Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleichsprogramm (MEKA) abrange toda a região. Contudo, as características da região variam muito, indo desde os solos agrícolas férteis do vale do Reno, cultivados em regime intensivo, até aos das pastagens subalpinas da Floresta Negra, exploradas em regime extensivo. Nos solos pobres, os agricultores aderem ao programa para obterem rendimentos, ao passo que, nos solos férteis, só os agricultores mais sensibilizados para os problemas ambientais participam no programa. Consequentemente, a participação no programa MEKA é mais substancial nas zonas onde se pratica uma agricultura extensiva, e menos substancial nas zonas mais poluídas da região, onde a agricultura é praticada em regime intensivo. O Tribunal detectou insuficiências semelhantes em França (relativamente à medida geral prime à l'herbe) e na Baviera (ver caixa 4).

Caixa 4

Em França, no que se refere à medida nacional prime à l'herbe, e como advertiu a Direcção-Geral do Ambiente por ocasião do processo de aprovação da medida, o prémio é demasiado baixo para preservar do abandono as pastagens pobres e, no caso das pastagens ricas, funciona simplesmente como uma ajuda ao rendimento dos agricultores.

Na Baviera (Alemanha), a qualidade dos solos é muito variável (os preços de arrendamento variam entre 206 e 874 marcos alemães por hectare). A participação é alta nas zonas pobres, mas baixa nas zonas ricas, que são frequentemente aquelas onde se pratica uma agricultura mais intensiva e onde existem problemas ambientais.

59. A Comissão está ciente do problema: a avaliação e investigação demonstraram que a definição das zonas em função das regiões administrativas pode estar na origem de uma série de incoerências entre programas no interior de um mesmo Estado-Membro, como exemplifica a aplicação das medidas de redução da utilização de produtos químicos nos programas regionais italianos... Alguns estudos demonstram que a aplicação generalizada das medidas reduz a sua eficácia, porque em algumas zonas onde a aplicação das medidas exige um esforço menos importante por parte do agricultor, os montantes pagos foram excessivos, ao passo que, em zonas menos rentáveis, os pagamentos foram menores, o que implicou que a aceitação fosse correspondentemente menor(66).

60. Poderiam tecer-se as mesmas observações para o caso das medidas florestais. Em Espanha, o cálculo oficial destinado a determinar os níveis das ajudas para reembolso dos custos de plantação, manutenção e compensação pelas perdas de rendimento agrícola foi efectuado por um comité de consultores científicos. Porém, não estava disponível nenhum registo documental das deliberações do comité ou dos dados em que se baseou o cálculo dos níveis de ajuda, que o Tribunal pudesse examinar. Por essa razão, foi praticamente impossível verificar a correcção dos níveis de ajuda. Em Portugal, não foi possível encontrar uma justificação para o facto de os custos de plantação por hectare aumentarem em função das dimensões da exploração. A Comissão detectou problemas semelhantes em Itália e em França, não tendo, no entanto, adoptado medidas correctivas. A nível regional, o Tribunal detectou discrepâncias na Extremadura (Espanha) entre os níveis de ajuda autorizados e os custos reais incorridos pelos agricultores: por exemplo, um agricultor recebeu 185 pesetas espanholas por planta jovem, apesar de as plantas lhe terem custado menos de 60 pesetas espanholas por unidade.

61. Na fase de planeamento, os programas deverão ser coordenados com outras iniciativas comunitárias pertinentes, e vice-versa, para garantir que seja dada uma resposta global às necessidades em termos de ambiente e para evitar duplicação dos esforços e perdas. Os fundos estruturais prevêem a concessão de ajudas aos investimentos agroambientais nas explorações agrícolas, e os programas LIFE e Leader prestam apoio a nível local a projectos ambientais no espaço rural. Como observou a própria Comissão, o estudo de casos concretos evidencia a falta de coordenação entre as diferentes medidas de acompanhamento e entre estas e as políticas de desenvolvimento rural(67). O Tribunal identificou numerosos casos de falta de coordenação a nível prático.

62. Por exemplo, em Espanha, no âmbito das medidas florestais, é prestado apoio à reconversão das terras agrícolas em floresta, ao passo que, no âmbito dos fundos estruturais, são concedidas ajudas à reflorestação, para a plantação de árvores em terras não agrícolas. No entanto, as autoridades nacionais não definiram adequadamente as "terras agrícolas". A definição adoptada, "terras com uma função produtiva que gera rendimentos para o agricultor", não é viável, porque até as terras mais pobres (elegíveis para a ajuda à reflorestação concedida no âmbito dos fundos estruturais) podem ser utilizadas como pastagens durante alguns dias no ano. Consequentemente, há uma sobreposição potencial significativa entre os dois programas comunitários, o que cria o risco de uma duplicação dos pagamentos. Existe o mesmo problema em Portugal.

63. Há também falta de coordenação entre os diferentes programas de medidas agroambientais, no mesmo Estado-Membro ou entre Estados-Membros. Na Baviera, o Ministério da Agricultura e o Ministério do Ambiente têm cada um o seu próprio programa independente: Kulturlandschaftsprogramm (KULAP) e Vertragsnaturschutzprogramm (VNP), respectivamente. Os dois programas destinam-se a resolver os mesmos problemas, nas mesmas zonas e, em alguns casos, entram, inclusive, em concorrência (por exemplo, as medidas de apoio ao cultivo da vinha por métodos inócuos para o ambiente). Na sequência da auditoria do Tribunal, as autoridades bávaras, a pedido da Comissão, harmonizaram os procedimentos, para assegurar a coerência entre as medidas agroambientais.

64. Em Itália, a bacia hidrográfica do rio Po tem problemas ambientais comuns, mas cada uma das regiões administrativas banhadas pelo rio concebeu o seu próprio programa. Também o Luxemburgo e a Alemanha apoiam ambos o cultivo da vinha por métodos inócuos para o ambiente nas duas margens do Mosela; porém, apesar de as condições agroambientais serem semelhantes, os dois programas são diferentes.

65. Foi identificado um problema semelhante no caso da produção biológica. Alguns Estados-Membros apoiam a reconversão dos métodos agrícolas tradicionais para métodos biológicos, ao passo que outros apoiam também a manutenção dos métodos biológicos, após a reconversão (ver caixa 5).

Caixa 5

Os Estados-Membros aplicam critérios diferentes na concessão da ajuda agroambiental destinada a promover as culturas biológicas. Em França, na Grécia, em Portugal e no Reino Unido, só é concedido apoio agroambiental à reconversão dos métodos de produção clássicos para métodos biológicos. Os produtores biológicos existentes não são apoiados nesses Estados-Membros. Outros Estados-Membros, pelo contrário, apoiam tanto a reconversão como a manutenção da produção biológica: é o caso da Áustria, da Finlândia, de Itália e da Alemanha. Esta discrepância significa que os produtores biológicos já existentes na Grécia, em França, em Portugal e no Reino Unido estão em desvantagem em comparação com os agricultores de outros Estados-Membros. Esta situação pode distorcer a concorrência no mercado interno da Comunidade.

66. Existe também uma falta de coordenação entre as medidas agroambientais e as medidas florestais. Por exemplo, na Baviera, na região subalpina, uma zona mista de pastagem e floresta, pastagens extensivas com valor ecológico elegíveis para ajuda agroambiental foram arborizadas, com apoio concedido no âmbito das medidas florestais. A plantação de árvores nessas paisagens, para "preencher" as clareiras da floresta, é prejudicial para a biodiversidade. São aplicadas práticas semelhantes em França, em Portugal, na Finlândia e na Áustria (ver caixa 6).

Caixa 6

Em França, a análise efectuada pelo Tribunal à medida de Millevaches, no Limousin, permitiu constatar que estava previsto que as pastagens de planalto elegíveis para a ajuda agroambiental fossem arborizadas, com apoio concedido no âmbito das medidas florestais.

Em Portugal, a taxa de participação nas medidas agroambientais executadas nas zonas de maior altitude é baixa, porque o apoio à arborização é mais interessante do ponto de vista financeiro.

Na Finlândia, há sérias dúvidas no que se refere ao interesse da arborização dos solos aptos para a agricultura. O Ministério do Ambiente considera que as parcelas agrícolas não devem ser arborizadas; a preservação óptima da biodiversidade exige que seja atribuída a prioridade à manutenção das terras cultivadas não arborizadas.

Na Áustria, a situação é idêntica: dado que a cobertura florestal da Áustria é já muito extensa, do ponto de vista ecológico não há necessidade de arborizar os solos aptos para a agricultura.

67. Existe igualmente uma falta de coordenação entre o apoio às medidas agroambientais e florestais e o regime de ajudas às culturas arvenses. A AEA referiu-se à concorrência das medidas agroambientais com os pagamentos de apoio à produção em geral (tais como o prémio ao milho)(68). Na Suécia, a instituição nacional de controlo das finanças públicas concluiu que as subvenções ambientais a sistemas culturais de pastagem permanente estão em risco de ser relegadas para segundo plano, em comparação com as ajudas mais elevadas às culturas arvenses(69). Foram detectados problemas semelhantes em Portugal e em Espanha (ver caixa 7).

Caixa 7

Em Portugal, algumas das medidas agroambientais destinam-se a corrigir os efeitos negativos causados pela PAC: é concedida ajuda agroambiental às variedades locais de árvores de fruto que, de outra maneira, teriam tendência a ser substituídas por novas variedades mais produtivas e que recebem mais ajudas no âmbito da organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas, mas que exigem a utilização de maiores quantidades de produtos agroquímicos. É também concedida ajuda agroambiental em apoio da produção pecuária em regime extensivo, ameaçada pelos prémios elevados por animal previstos no âmbito da reforma da PAC de 1992. Outras medidas agroambientais destinadas a preservar as pastagens e os prados temporários têm de competir com as ajudas mais elevadas às culturas arvenses, nas zonas elegíveis.

Em Espanha, é concedida ajuda agroambiental para reduzir o consumo de água; no entanto, os níveis das ajudas concedidas no âmbito do regime de ajudas às culturas arvenses são mais elevados para as culturas de regadio do que para as de sequeiro, o que incentiva os agricultores a praticarem o regadio. Consequentemente, os níveis de ajuda às medidas agroambientais foram aumentados, para tornar o programa mais vantajoso para os cerealicultores.

A Comissão, nas propostas da sua Agenda 2000, sublinhou que "a amplitude da ajuda concedida através do regime dos preços e dos pagamentos ligados às culturas (por exemplo, milho para ensilagem, linho) pode desencorajar os agricultores de se dedicarem a práticas mais extensivas ou reservarem terras para fins ambientais" [COM97 (2000) final, p. 28].

68. Há também diferenças injustificadas na regulamentação relativa à retirada das terras da produção. No Reino Unido, para serem elegíveis para as ajudas concedidas à retirada das terras da produção no âmbito do regime de ajudas às culturas arvenses, os agricultores devem semear e manter nessas terras uma cultura de cobertura, ao passo que, na Saxónia, as autoridades consideram que as terras retiradas da produção são elegíveis não só para as ajudas concedidas às terras retiradas da produção no âmbito do regime de ajudas às culturas arvenses, como também para as ajudas agroambientais, se for semeada e mantida nessas terras uma cultura de cobertura.

69. Verifica-se também uma falta de coordenação entre o apoio agroambiental e o regime comunitário de protecção do ambiente. Por exemplo, uma percentagem significativa da ajuda agroambiental é despendida para compensar os agricultores pela aplicação de menores quantidades de fertilizante para combater a poluição causada por nitratos. Entretanto, foram instaurados no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias processos por incumprimento a doze Estados-Membros, por não transposição e/ou aplicação incorrecta da directiva "nitratos", que prevê que os agricultores reduzam a aplicação de fertilizantes sem direito a compensação (Bélgica, Alemanha, Espanha, Grécia, França, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Áustria, Portugal e Reino Unido). Um estudo recente concluiu que, devido em grande parte aos efluentes de origem agrícola, se estima que 5 - 6 % da população europeia está a ser abastecida actualmente com água potável com um teor de nitratos superior ao limite máximo de 50 mg/l autorizado na UE e que 25 % da população está a consumir água com um teor de nitratos superior ao teor óptimo de 25 mg/l(70). No que se refere à directiva "nitratos", cuja aplicação deficiente foi objecto de um relatório anterior do Tribunal de Contas(71), a transposição não foi feita de forma satisfatória em nenhum Estado-Membro (ver quadro 9). A aplicação pelos Estados-Membros de duas directivas relacionadas com a protecção da natureza e a preservação do espaço rural, as directivas "aves selvagens" e "habitats", tem sido também problemática. Como concluiu a AEA, até à data, a interligação entre a legislação relativa à natureza e a PAC tem sido deficiente, a nível da UE(72).

Quadro 9

Aplicação pelos Estados-Membros da directiva "nitratos"

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

70. Além disso, as políticas europeia e nacional no domínio da agricultura e do ambiente são contraditórias. A AEA observou que alguns Estados-Membros, nomeadamente do Sul da Europa, subsidiam a utilização da água pelos agricultores; ao mesmo tempo, são concedidos fundos comunitários para reduzir o consumo de água dos agricultores. A nível nacional, os subsídios com um efeito ambiental mais óbvio são talvez os que são concedidos ao regadio na Europa Meridional. Os municípios que fornecem água às explorações agrícolas da bacia do Po, em Itália, devem cobrar preços baseados na imputação dos custos, mas na prática são concedidas numerosas isenções. Em Espanha, as captações de água para fins agrícolas pagam uma taxa que não está relacionada com o volume de água utilizado, mas sim com a área agrícola, e os custos imputados são inferiores aos custos do abastecimento. Em outros países, os subsídios podem assumir a forma de isenções fiscais: é o caso de Portugal, onde a água para irrigação está isenta de um novo imposto introduzido em 1995, e nos Países Baixos, onde os agricultores estão isentos da taxa de captação de águas superficiais(73).

Aplicação e controlo

Aplicação e controlo pela Comissão

71. A aplicação de algumas das medidas agroambientais pode ser incompatível com o "princípio do poluidor-pagador" consagrado no Tratado sobre a União Europeia(74). Embora este princípio estipule que o poluidor deve suportar os custos da prevenção ou da reparação dos danos ambientais causados por qualquer actividade económica, a política agroambiental parece transferir os custos ambientais da agricultura dos agricultores para os contribuintes. A abordagem agroambiental só é compatível com o princípio do poluidor-pagador se os agricultores forem subsidiados pela adopção de práticas de protecção do ambiente de nível superior ao das boas práticas agrícolas. Porém, em todo o território comunitário, essas normas de protecção do ambiente, tais como os códigos de boas práticas agrícolas, ou não existem, ou são insuficientes. Consequentemente, na prática, a Comissão nem sempre tem possibilidade de garantir que a ajuda da UE esteja a contribuir para uma melhoria real das práticas dos agricultores em termos de protecção do ambiente, e não se limita a aumentar o rendimento desses mesmos agricultores.

72. No que se refere ao controlo, a Comissão não faz visitas de rotina aos Estados-Membros para verificar os dados ou as análises apresentadas pelos Estados-Membros em apoio das propostas de programas, e o pessoal da unidade responsável pelas medidas agroambientais ou florestais também não efectua missões de rotina com o objectivo de verificar se os programas, na prática, têm uma boa relação custo/eficácia em termos ambientais. É certo que os inspectores da Comissão efectuam visitas no local, para verificar a legalidade e a regularidade dos pagamentos; mas não faz parte das funções desses funcionários avaliar a eficácia ambiental das medidas agroambientais ou florestais. A estratégia actual de gestão dos programas a partir de Bruxelas não é compatível com um controlo prático eficaz. A inércia da Comissão no que a este ponto se refere é desconcertante, uma vez que sabe bem que as críticas do Tribunal são válidas; como se observa no relatório de avaliação da própria Comissão, existem dificuldades evidentes em matéria de controlo de determinadas medidas(75).

Aplicação e controlo pelos Estados-Membros

73. A política agroambiental, nomeadamente, impõe grandes encargos às infra-estruturas administrativas dos Estados-Membros. Mais especificamente, os Estados-Membros são obrigados a recorrer aos serviços de agrónomos e peritos em ambiente no sentido de identificar os problemas agroambientais e de propor soluções práticas para esses problemas. São necessários gestores para transpor as considerações teóricas dos cientistas para requisitos práticos dos programas, inspectores para verificar o cumprimento desses requisitos pelos beneficiários e pessoal qualificado para acompanhar e avaliar o impacto dos programas.

74. O rácio dos custos administrativos das subvenções concedidas aos agricultores, tal como foi determinado no relatório do National Audit Office (NAO), é muito elevado(76). O NAO concluiu que os custos administrativos globais do maior programa de medidas agroambientais do Reino Unido, na fase inicial de execução do mesmo, em 1995 - 1996, ascenderam a 13 milhões de ecus, ou seja, um montante equivalente a 46 % do total das subvenções pagas aos agricultores (ver figura 1). O regime é complexo e a sua gestão implica muitos processos diferentes. Os custos anuais da gestão do regime totalizam 8 milhões de ecus e os custos de monitorização do ambiente e de investigação ascendem a 5 milhões de ecus (ver figura 2). Se esses custos elevados são necessários para gerir e controlar correctamente os programas, os custos colectivos anuais da aplicação da política agroambiental para os Estados-Membros atingiriam os 700 milhões de ecus. Outra análise detalhada das actividades das administrações dos Estados-Membros permitiu mesmo concluir que os custos directos de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2078/92 a nível da UE (sem incluir os custos da monitorização ambiental) devem ter ascendido, no total, a um montante de 1000 a 2000 milhões de ecus, no período de 1992 - 1996(77). Apesar desses custos elevados, a AEA observou que em muitas regiões não há capacidade administrativa e experiência suficientes para gerir esta nova política(78).

Figura 1

Plano das zonas ambientalmente sensíveis - subvenções pagas e custos administrativos, 1991/1992 a 1996/1997

>PIC FILE= "C_2000353PT.002701.EPS">

Notas:

1. Os custos anteriores a 1993/1994 não incluem os custos dos programas de investigação, uma vez que estes não são identificáveis separadamente.

2. Os números referentes a 1996/1997 constituem estimativas e incluem investigação e desenvolvimento relativos ao plano "Countryside Stewardship".

3. Os custos administrativos referentes a 1991/1992 não estavam disponíveis, tendo-se partido do princípio que eram semelhantes aos de 1992/1993.

Fonte:

Relatório do National Audit Office do Reino Unido, intitulado "Protecting Environmentally Sensitive Areas", p. 33.

Figura 2

Custos administrativos do plano das zonas sensíveis do ponto de vista do ambiente, 1995/1996

>PIC FILE= "C_2000353PT.002702.EPS">

(79)Fonte:

relatório do National Audit Office do Reino Unido, intitulado "Protecting Environmentally Sensitive Areas", p. 34.

75. Na Alemanha, em Portugal, no Reino Unido, na Áustria, em Espanha, em França, na Finlândia e na Suécia, o Tribunal constatou que as dificuldades de aplicação eram significativas, devido aos baixos níveis de participação dos agricultores que, por sua vez, estavam na origem de um baixo impacto ambiental (ver caixa 8).

Caixa 8

Na Baviera (Alemanha), a adesão a certas medidas do programa KULAP, tais como a retirada de terras da produção durante 20 anos, que abrangeu apenas 100 hectares, é tão baixa que o impacto ambiental das mesmas é diminuto. Verificam-se dificuldades semelhantes em relação a algumas medidas do programa MEKA de Baden-Württemberg. Na Saxónia, 85 % da superfície agrícola está ameaçada de erosão, mas só 30 % dessa superfície é abrangida pelas medidas de combate à erosão. Efectivamente, nas zonas mais vulneráveis, a participação numa medida importante de combate à erosão (mulch saat) é muito baixa, ficando-se pelos 3 %.

Em Portugal, as medidas de combate às práticas intensivas e de reconversão das culturas arvenses em pastagem não têm tido qualquer impacto ambiental, pois não têm sido aplicadas.

No Reino Unido, o NAO constatou que, em algumas regiões, a participação era muito mais baixa do que o que estava previsto: por exemplo, nos Cotswold Hills, só 1600 ha de culturas arvenses tinham sido reconvertidos em pastagem, em comparação com a meta de 6000 ha. A comissão parlamentar do Reino Unido responsável pelo controlo das contas públicas observou que o impacto do regime poderia ter sido muito maior se o ministério competente lhe tivesse dado mais publicidade.

Na Áustria, os auditores do Tribunal constataram que reinava alguma confusão entre os agricultores e que a taxa de erro na execução das ajudas era elevada devido ao número considerável de medidas disponíveis, algumas das quais eram cumulativas, embora outras não o fossem.

Em Espanha, os auditores do Tribunal verificaram que, tanto no caso das medidas agroambientais como no das medidas florestais, a contribuição nacional estava a ser paga com atraso aos beneficiários. Esta irregularidade compromete a credibilidade e a participação no programa.

A complexidade administrativa é também um problema em França, onde as funções administrativas e de controlo eram exercidas separadamente por um grande número de organizações.

Na Finlândia, os processos de candidatura eram tão complicados para os agricultores que estes eram obrigados a recorrer a especialistas para preencherem os seus formulários de candidatura.

A instituição nacional de controlo das finanças públicas da Suécia constatou que, em alguns casos, os agricultores não aderiam ao regime agroambiental sueco devido aos encargos administrativos que essa adesão implicava.

76. No que se refere ao controlo das despesas comunitárias a nível dos Estados-Membros, um instrumento importante de verificação do cumprimento por parte dos beneficiários das condições de elegibilidade para as ajudas do FEOGA-Garantia, é o Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC), apoiado pela Comunidade, que funciona em todos os Estados-Membros para a maioria das despesas do FEOGA-Garantia. Foram identificadas, no decurso da presente auditoria, deficiências de controlo das medidas agroambientais e florestais em Portugal, na Alemanha, na Áustria, em Itália e em França, devido ao facto de os controlos agroambientais e florestais não serem efectuados em conformidade com as normas do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (ver caixa 9). Por exemplo, na