Decisão da Comissão

de 20 de Setembro de 2000

sobre o regime de auxílios que a Itália tenciona executar nos termos do artigo 14.o da lei regional da Sardenha de 4 de Fevereiro de 1998 sobre as despesas da secção Orientação do FEOGA e outras intervenções urgentes no domínio agrícola

[notificada com o número C(2000) 2753]

(Apenas faz fé o texto em língua italiana)

(2001/95/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos do referido artigo e tendo em conta essas observações(1),

Considerando o seguinte:

I

Procedimento

(1) Por carta de 18 de Março de 1998, a Itália notificou à Comissão as medidas de auxílio que previa conceder nos termos da lei regional da Sardenha de 4 de Fevereiro de 1998 (a seguir denominada "lei regional" sobre as despesas da secção Orientação do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) e outras intervenções urgentes no domínio agrícola. Por cartas de 11 de Agosto de 1998, de 9 de Dezembro de 1998 e de 4 de Março de 1999, a Itália comunicou à Comissão informações complementares.

(2) Por carta SG (99) D/3464 de 17 de Maio de 1999, a Comissão informou a Itália da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente às medidas de auxílio previstas no artigo 14.o da lei regional. Na mesma carta, a Comissão tomava nota do compromisso das autoridades italianas no sentido da revogação dos artigos 10.o, 11.o, 12.o, 13.o, 15.o, 17.o, 19.o e 21.o da lei regional e informava a Itália de que não formulava objecções relativamente às medidas previstas nos artigos 6.o, 16.o, 18.o, 20.o, 22.o e 23.o

(3) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações relativas ao auxílio em causa.

(4) A Comissão não recebeu observações a este respeito das partes interessadas. A Itália apresentou as suas observações por carta de 22 de Junho de 1999.

II

Descrição pormenorizada do auxílio

(5) Nos termos do artigo 14.o, a administração regional é autorizada a conceder auxílios directos para compensação de perdas causadas no passado por fenómenos climáticos adversos e doenças dos animais e das plantas, até à taxa máxima de 100 % da perda. A lei prevê expressamente que esses auxílios possam ser concedidos em complemento de auxílios já pagos a propósito dos mesmos acontecimentos. Em caso de escassez de fundos, é dada prioridade a quem tenha obtido ou esteja em vias de obter empréstimos consolidados, ou seja, empréstimos destinados a consolidar prestações e juros vencidos que não tenham podido ser pagos devido a perdas de produção causadas pela calamidade em causa.

(6) Nas suas cartas, as autoridades italianas explicaram que a medida pretende compensar perdas resultantes de 24 fenómenos climáticos ocorridos na Sardenha desde 1988 e perdas causadas por surtos de doenças animais registados entre 1990 e 1997. A respeito de todas estas perdas, as autoridades italianas sublinham que os pedidos de compensação não só satisfazem as condições normalmente aplicadas pela Comissão a tais auxílios como foram apresentados e devidamente documentados em tempo oportuno, não tendo o auxílio podido ser pago por falta de recursos orçamentais.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(7) Embora nem o n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado nem a prática constante da Comissão em relação ao pagamento de auxílios compensatórios de fenómenos climáticos adversos que sejam equiparados a catástrofes naturais prevejam expressamente um prazo para o pagamento do auxílio, na sua decisão de dar início ao procedimento a Comissão considerou estar implícito em tais disposições que o auxílio devesse ser pago durante um período de tempo razoável após o acontecimento em causa. Se o auxílio for pago vários anos após o acontecimento, no caso vertente até 10 anos mais tarde, existe um risco concreto de distorção das condições da concorrência. Se os produtores em causa tiverem diligenciado para absorver as perdas resultantes no passado do fenómeno adverso, o pagamento tardio da compensação produzirá agora efeitos económicos similares ao pagamento de auxílios ao funcionamento. Existe a possibilidade alternativa de os produtores em causa não terem sido capazes de absorver as perdas e se manterem numa situação de dificuldades financeiras. Em tais casos, a Comissão considera seu dever manter-se atenta à possibilidade de o pagamento do auxílio produzir o efeito de contornar as estritas condições estabelecidas nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade(3). Neste contexto, a Comissão observou que, no caso em apreço, se os fundos disponíveis não forem suficientes para cobrir todas as perdas, é dada prioridade não a quem tenha sofrido maiores perdas, mas a quem tenha empréstimos por pagar. Na opinião da Comissão, esta disposição levanta, pelo menos, a questão de saber se o primeiro objectivo da medida não consistirá, de facto, em prestar auxílio aos produtores que se encontram agora em dificuldades financeiras.

(8) Além disso, no que se refere ao pagamento de auxílios para compensar produtores por perdas no domínio da pecuária causadas por doenças animais, é prática constante da Comissão permitir que os auxílios sejam pagos apenas se forem preenchidas determinadas condições. Nomeadamente, devem existir disposições comunitárias ou nacionais que obriguem as autoridades públicas competentes a atacar a doença em causa, quer através da organização de medidas para a sua erradicação, designadamente através de medidas obrigatórias que dêem origem a compensação, quer pela instauração inicial de um sistema de alerta. Na mesma ordem de ideias, apenas podem ser objecto de medidas de auxílio as infecções que constituam matéria de preocupação pública e não casos que possam ser razoavelmente considerados da responsabilidade dos próprios empresários. Na sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão constatava que as autoridades italianas não tinham apresentado as informações necessárias para verificar o cumprimento de tais condições.

(9) No entanto, a Comissão decidiu não levantar objecções à aplicação do artigo 14.o para compensação dos produtores de tomates de mesa pelas perdas causadas pelo tomato yellow leaf-curl virus (TYLCV) nas campanhas de 1994/1995, 1995/1996 e 1996/1997, por considerar que tais auxílios podiam beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado. Porém, tendo em conta o âmbito geral de aplicação do artigo 14.o da lei regional, a Comissão sublinhou que, de futuro, os auxílios destinados a compensar as perdas causadas por doenças das plantas deverão ser notificados separadamente, na acepção do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.

III

Comentários da Itália

(10) As autoridades italianas transmitiram as suas observações por carta de 22 de Junho de 1999, completada posteriormente por carta de 15 de Junho de 2000.

(11) Na carta de 22 de Junho de 1999, as autoridades italianas tomam nota com satisfação da decisão da Comissão de não levantar objecções ao auxílio para compensação das perdas causadas por doenças das plantas e anunciam que retiram o projecto relativo aos auxílios para compensação das perdas causadas por doenças dos animais. No que se refere à compensação de perdas causadas por fenómenos climáticos adversos, as autoridades italianas formulam as seguintes observações.

(12) O auxílio previsto é complementar relativamente ao que já foi concedido a propósito dos mesmos acontecimentos e não excede as perdas financeiras sofridas pelos agricultores. De um modo geral, o auxílio é conforme com as regras estabelecidas pela Comissão(4) que prevê uma compensação até à taxa máxima de 100 % dos danos sofridos. Além disso, é conforme com o n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado, que não prevê limitações de qualquer tipo, a não ser a que está implícita no montante da perda. Uma vez que se trata de uma disposição do Tratado, é de referir que tem o mesmo valor do que uma norma constitucional do direito nacional, prevalecendo portanto na hierarquia das fontes do Direito. Consequentemente, na opinião da região da Sardenha, a legislação comunitária não deve impedir um Estado-Membro de actuar de acordo com o espírito do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado, que prevê que os auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários são compatíveis com o mercado comum.

(13) Nem o n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado, nem a prática constante da Comissão em matéria de pagamento de auxílios destinados a compensar os danos causados por fenómenos climáticos adversos que sejam equiparados a catástrofes naturais prevêem expressamente um prazo para o pagamento do auxílio. As autoridades italianas observam que, caso se estabeleçam limites, estes deverão ser fixados a priori, de modo a colocar todos os Estados-Membros em pé de igualdade e a garantir a segurança jurídica. Além disso, o conceito de um período de tempo razoável proposto pela Comissão é subjectivo: não cria situações de segurança jurídica, pode estar na origem de disparidades de tratamento e comporta o risco concreto de que os Estados-Membros actuem de forma diferenciada. É o que demonstra o facto de a Comissão declarar na mesma carta, na parte relativa à "compensação por perdas causadas por doenças das plantas", que considera "não desrazoável" o período de tempo decorrido entre a data em que se verificou a perda e o pagamento do auxílio. O prejuízo verificou-se nas campanhas de 1994/1995, 1995/1996 e 1996/1997. Portanto, a Comissão considerou "razoável" uma intervenção que toma em consideração acontecimentos que causaram danos, ocorridos a partir de 1994. As autoridades italianas concordam obviamente com a apreciação da Comissão no que se refere à compensação das perdas causadas pelo vírus TYLCV do tomateiro. Todavia, tanto do ponto de vista lógico, como do da igualdade de tratamento, a região da Sardenha entende que seria de esperar que os auxílios complementares concedidos para compensação de perdas causadas por acontecimentos calamitosos verificados a partir de 1994 fossem também considerados elegíveis.

(14) As autoridades italianas observam ainda que o artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE(5), prevê que os poderes da Comissão para recuperar os auxílios ilegais ficam sujeitos a um prazo de prescrição de 10 anos, ou seja, prescrevem ao fim de dez anos. Assim, uma vez que se considera que as explorações agrícolas devem sofrer retroactivamente durante 10 anos os efeitos negativos da concessão de auxílios ilegais, não há razão para que não possam usufruir pelo mesmo período de tempo dos efeitos positivos dos auxílios compatíveis. Por consequência, a administração regional conclui que, de acordo com a apreciação da Comissão, um período de recuperação de dez anos deve ser considerado razoável e que, em todo o caso, se não pode negar que o período decorrido desde 1994 é razoável.

(15) No que se refere às preocupações expressas pela Comissão relativamente aos efeitos do pagamento de auxílios a vários anos de distância do acontecimento que causou os danos, as autoridades italianas consideram que os argumentos aduzidos pela Comissão tornariam praticamente impossível o pagamento de auxílios por calamidades naturais e invalidariam completamente o n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado. Efectivamente, o dilema só se coloca no ano agrícola que se segue àquele em que se verificou o acontecimento, quando chega a altura de avaliar se as perdas foram ou não reabsorvidas. Porém, em nenhum dos dois casos poderiam ser concedidos auxílios por calamidades naturais, uma vez que seriam auxílios ao funcionamento ou auxílios a empresas em dificuldade. Além disso, no plano operacional, as autoridades italianas consideram que a aceitação das teses da Comissão poderia obstar à aplicação do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado e levantar dificuldades burocráticas insustentáveis à concessão dos auxílios. Efectivamente, seria necessário em todos os casos (a menos que o auxílio fosse concedido no ano em que se verificou o acontecimento que provocou o dano) efectuar investigações aprofundadas, para verificar se as perdas foram ou não reabsorvidas.

(16) Além disso, as autoridades italianas observam que a concessão do auxílio por condições climáticas adversas tem sempre lugar bastante tempo depois de se ter verificado o acontecimento que causou os danos. Efectivamente, logo depois de se ter verificado o acontecimento, que além disso se pode prolongar no tempo, os técnicos agrícolas do Ente regionale di assistenza (Ersat) avaliam a percentagem das perdas registadas no sector geográfico atingido e a percentagem das perdas sofridas pelos produtores no que se refere à produção bruta vendável da exploração, calculada com base nos níveis normais da produção nos três anos imediatamente anteriores. Os técnicos elaboram depois um relatório que é transmitido ao Conselho de Agricultura e avaliado por esse organismo. Caso se considere que se verificam as condições legais necessárias para que o acontecimento que causou os danos seja considerado excepcional, o Conselho, 60 dias depois do fim do acontecimento, apresenta à Junta Regional uma proposta de resolução em que já são indicados os auxílios a conceder. A resolução é transmitida depois ao Ministério das Políticas Agrícolas que, caso considere que a proposta é aceitável, adoptará um decreto que será publicado no Jornal Oficial da República Italiana. Nesta altura o Conselho de Agricultura adopta um outro decreto em que são definidos os beneficiários, o tipo de auxílio a conceder e o prazo de apresentação dos pedidos, que geralmente só começa ao fim de 60 dias após a data da publicação do decreto no Boletim Oficial da Região. Depois do fim do prazo de apresentação dos pedidos, estes são avaliados individualmente, para verificar a existência de condições subjectivas e objectivas de elegibilidade para os auxílios e para determinar assim a intensidade destes últimos. Os serviços responsáveis pela avaliação dos dossiers têm pouco pessoal e, em muitos casos, são também responsáveis por outras intervenções no sector da agricultura. Quando os dossiers são numerosos (e no caso de acontecimentos que atingem uma zona extensa podem ser apresentados milhares de pedidos), os serviços podem levar anos a analisar todos os pedidos. Acontece, assim, com frequência que os acontecimentos se acumulam, que há atrasos na atribuição das dotações e na afectação dos fundos públicos, e que a documentação apresentada nem sempre é perfeita. O período de concessão dos auxílios pode, pois, prolongar-se por vários anos.

(17) No que a este ponto se refere, as autoridades italianas concluem que, no caso vertente, admitindo embora que possa haver dúvidas relacionadas com os auxílios ao funcionamento e às empresas em dificuldade, é um facto que as explorações sofreram danos e que esses danos não foram compensados na totalidade.

(18) Segundo as autoridades italianas, é à luz desse facto que deve ser avaliado o risco, receado pela Comissão, de distorções da concorrência. Depois de se ter verificado um acontecimento que causa danos, as empresas que não sofreram danos encontram-se objectivamente numa posição de vantagem e as condições de concorrência são-lhes favoráveis. A eliminação desta distorção involuntária da concorrência só se verificará se e quando os danos sofridos forem totalmente compensados. Quando esses danos são compensados com atraso, as empresas que não sofreram danos ficarão em posição de vantagem concorrencial durante todo o período do atraso, relativamente às posições de partida em que se encontravam. Quando se dá o caso de os danos serem só parcialmente compensados, as empresas que não sofreram danos consolidarão, ainda que só parcialmente, a sua vantagem. Portanto, segundo as autoridades italianas, o pagamento tardio dos auxílios em causa, mesmo que só tenha lugar ao fim de vários anos, só pode ser considerado como o restabelecimento tardio de um equilíbrio que foi alterado em relação às posições de partida. Se durante esse período as condições de concorrência foram alteradas, essa alteração só prejudicou as empresas que foram afectadas pela calamidade. Consequentemente, negar a indemnização prevista na disposição em questão equivale a consolidar vantagens adquiridas injustamente. Pode certamente ser estabelecido um limite de tempo; nesse caso, e como foi já referido anteriormente, as autoridades italianas consideram razoável um período de 10 anos.

(19) As autoridades italianas afirmam ainda que, pela sua natureza, a indemnização prevista no n.o 2, alínea b), do artigo 87.o não tem nada a ver com a situação económica e financeira dos empresários agrícolas. Efectivamente, trata-se de uma indemnização que diz apenas respeito ao facto de se ter verificado um acontecimento que causou danos. Deve, pois, ser aplicado o mesmo critério a todas as indemnizações complementares como a que está prevista. Segundo as autoridades italianas, esta argumentação responde às críticas formuladas pela Comissão relativamente ao facto de ser atribuída a prioridade aos empresários que têm em curso operações de consolidação de dívidas à taxa de juro de mercado, caso os fundos disponíveis não sejam suficientes para cobrir todas as perdas. O problema é duplo: do ponto de vista operacional, não há dúvida de que, havendo a possibilidade de serem apresentados milhares de pedidos, alguns deles serão instruídos rapidamente e outros só o serão passados anos, o que é função da maior ou menor sobrecarga de trabalho do pessoal, do tempo necessário para as verificações e do facto de a documentação estar mais ou menos completa. Do ponto de vista dos recursos financeiros necessários, não é possível saber imediatamente o montante da dotação que o órgão legislativo poderá afectar à intervenção. Porém, é previsível que seja necessário utilizar diferentes dotações, em períodos diferentes, tendo em conta a situação das finanças públicas nessa data. Compreende-se facilmente que, caso sejam afectadas dotações parciais à intervenção proposta, a concessão dos auxílios sofrerá uma primeira interrupção quando a primeira dotação se esgotar.

(20) As autoridades italianas observam ainda que a regulamentação interna em questão exclui uma larga faixa de explorações da indemnização por danos causados por fenómenos climáticos adversos extraordinários. Efectivamente, o limiar de elegibilidade para a indemnização é fixado em Itália em 35 % da produção bruta anual vendável, ou seja, da produção de um ano normal. Esta condição deve verificar-se antes de mais nada em média, na zona geográfica em causa, o que significa que pode haver explorações que sofreram perdas importantes, mas que não podem beneficiar de indemnizações, na medida em que as perdas sofridas pela zona não atingem em média 35 %. Em segundo lugar, as explorações situadas numa zona elegível que sofreram perdas nalgumas produções, mas que têm uma produção diversificada, podem não ter sofrido uma perda de 35 % da produção normal da exploração. Em terceiro lugar, as indemnizações são sempre parciais, quer no caso de perdas de investimentos (a taxa de indemnização é de 50 % ou de 100 %), quer, principalmente, no caso de perdas de produção, em que, na maioria dos casos, a indemnização não excede a soma exígua de 3 milhões de liras italianas. Portanto, uma parte por vezes muito relevante dos danos é suportada pela exploração.

(21) Tendo em conta todos estes factores, foi decidido dar a prioridade aos empresários que têm em curso operações de consolidação de dívidas à taxa de juro de mercado, que foi a posição adoptada relativamente aos fenómenos climáticos adversos e às calamidades naturais que se abatem repetidamente sobre a Sardenha. Entendeu-se que uma das soluções possíveis para as empresas, perante as calamidades naturais frequentes e dado que as indemnizações são sempre parciais e pagas com atraso, consistia em recorrer a financiamentos a médio-longo prazo, menos onerosos para os orçamentos anuais, na medida em que os encargos financeiros impostos seriam compatíveis. O facto de que a existência de fenómenos climáticos adversos extraordinários não constitui um pretexto para a concessão de auxílios é demonstrado pela história secular da Sardenha, que regista a ocorrência periódica de tais fenómenos, nomeadamente secas sazonais ou anuais, com as penúrias alimentares consequentes. Por outro lado, mesmo abstraindo desses acontecimentos circunscritos, o regime pluviométrico escasso e de qualquer modo muito irregular da Sardenha coloca-a numa situação de inferioridade permanente em comparação com outras regiões mais favorecidas da península italiana e da Europa Central e Setentrional. A existência de operações de consolidação de dívidas constitui assim um indício das dificuldades criadas por fenómenos climáticos adversos repetidos. As autoridades italianas concluem, portanto, que o problema da prioridade não tem qualquer influência. Efectivamente, os casos possíveis são dois: ou bem que a intervenção proposta é compatível com as disposições do Tratado, e nesse caso não se percebe porque é que as prioridades devem ser proibidas; ou bem que a intervenção é incompatível, e nesse caso as prioridades devem ser excluídas. Na opinião das autoridades da região da Sardenha, não parece lógico condicionar a compatibilidade à existência ou à inexistência de qualquer prioridade.

(22) As autoridades italianas explicam porque é que não foi possível pagar pelo menos uma parte do auxílio complementar devido nos anos imediatamente posteriores à ocorrência dos acontecimentos que causaram os danos. Recordam, em primeiro lugar, que a legislação sobre catástrofes naturais em vigor no ordenamento jurídico italiano é muito mais rígida do que a da ordem jurídica comunitária, quer no que se refere aos limiares de elegibilidade, quer no que diz respeito à indemnização máxima pelos danos causados às culturas que, na maior parte dos casos, não é superior a 3 milhões de liras italianas, aumentando para 10 milhões de liras italianas no caso das culturas protegidas. As perdas de investimentos são compensadas, em função dos casos, com auxílios de 50 % a 80 % das despesas incorridas para reconstituição do investimento perdido. Estes limites foram aumentados na Sardenha (mas só para algumas culturas) por ocasião da seca de 1994/1995, através da lei regional pertinente. É, pois, necessário alterar os limites legislativos existentes, o que só pode ser feito através de um acto legislativo, e é essa a razão do projecto de auxílio previsto no artigo 14.o Se a Comissão não aprovar este artigo, será impossível pagar as indemnizações já concedidas, tal como já foi feito no passado.

(23) Em segundo lugar, é necessário ter em conta o facto de que as dotações, estatais ou regionais, nunca permitiram satisfazer as exigências das explorações agrícolas, nomeadamente das pequenas explorações, que poderiam beneficiar na íntegra da indemnização de 3 milhões de liras italianas. Portanto, nos pagamentos por danos causados às culturas, não foi adoptado o critério da percentagem da indemnização devida, mas sim parâmetros que representam, no entanto, uma parte das perdas sofridas. É, pois, evidente que não é possível indicar, para cada uma das 24 medidas propostas para recuperação, a percentagem já paga das indemnizações devidas.

(24) Em suma, as autoridades italianas pedem assim que a Comissão autorize o auxílio complementar previsto no artigo 14.o, mantendo o seu compromisso de rever os dossiers um por um e de determinar a diferença entre o montante concedido e a perda sofrida.

(25) Na sua carta de 15 de Junho de 2000, as autoridades italianas propõem que as condições dos auxílios sejam alteradas e que a concessão destes últimos se limite à compensação pelas perdas de produção sofridas nos períodos de seca dos anos de 1988/1989, 1989/1990 e 1994/1995 (acontecimentos 1, 2 e 21, enumerados no considerando 6). Efectivamente, as autoridades italianas são de opinião que, dada a sua extensão e o seu efeito continuado, esses acontecimentos satisfazem as condições estipuladas no ponto 11.1.2 das orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola(6), que são aplicáveis à medida em causa.

(26) Segundo as autoridades italianas, os períodos de seca abrangeram todo o território da Sardenha e tiveram efeitos graves no valor total da produção agrícola, nomeadamente a nível da produção e da organização das explorações afectadas. A repetição dos períodos de seca não só reduziu fortemente a produtividade das culturas de Inverno, como também causou dificuldades na programação das culturas de regadio, que normalmente obtêm melhores resultados na comercialização. A Itália acrescenta que os períodos de seca que atingiram a Sardenha causaram danos comprovados no montante de 1,178 biliões de liras italianas, e que desse montante só 433 mil milhões de liras italianas foram objecto de indemnização.

IV

Apreciação do auxílio

(27) Nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, salvo disposições em contrário do Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções. No caso em apreço, a Comissão entende que se verificam as condições de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o A Comissão observa ainda que este facto não foi contestado pelas autoridades italianas.

(28) O artigo 14.o da lei regional prevê a utilização de recursos estatais para indemnizar os agricultores da região da Sardenha pelas perdas sofridas em consequência de fenómenos climáticos adversos. Os auxílios são concedidos de forma selectiva, unicamente aos agricultores que sofreram perdas superiores a 35 % da produção agrícola bruta vendável, favorecendo, portanto, estes últimos em relação aos outros agricultores que não são elegíveis para os auxílios. Além disso, o regime falseia a concorrência e afecta as trocas comerciais entre os Estados-Membros, o que representa uma vantagem gratuita para os agricultores beneficiários do auxílio em relação aos outros, reforçando, portanto, a sua posição comercial. Por outro lado, na ausência de informações em contrário por parte das autoridades italianas, a Comissão entende que é lícito pressupor que pelo menos alguns destes agricultores exercem a sua actividade em sectores caracterizados por trocas comerciais intracomunitárias importantes. Em 1996, o valor dos produtos agro-alimentares importados pela Itália de outros Estados-Membros ascendeu a 28,734 biliões de liras italianas, ao passo que as exportações italianas para os outros Estados-Membros atingiram 17,821 biliões de liras italianas(7).

(29) O princípio da incompatibilidade enunciado no n.o 1 do artigo 87.o admite, porém, derrogações. Em resposta à carta da Comissão de 17 de Maio de 1999, as autoridades italianas declararam que a medida cai no âmbito de aplicação da derrogação prevista no n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado. Consequentemente, será oportuno iniciar a apreciação analisando este argumento.

(30) Nos termos do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado, são compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários.

(31) Na sua qualidade de derrogação à proibição geral contida no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, a derrogação prevista no n.o 2, alínea b), do artigo 87.o deve ser interpretada em sentido restritivo. Fenómenos naturais adversos como o granizo, a geada, o gelo, a seca, a chuva e o vento não constituem calamidades naturais na acepção do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o Todavia, é prática constante da Comissão no sector agrícola, baseada nos princípios estabelecidos no documento de trabalho VI/5934/86 dos serviços da Comissão, citado nas observações das autoridades italianas, equiparar as condições climáticas adversas deste tipo a calamidades naturais, quando as perdas sofridas pelos beneficiários atingem uma certa intensidade. Por exemplo, a Comissão tem autorizado o pagamento de auxílios nos termos do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado para compensar danos resultantes de fenómenos climáticos adversos como o granizo, a geada, o gelo, a seca, a chuva e o vento, quando as perdas sofridas pelos beneficiários atingem, nas regiões normais, o limiar mínimo de 30 % (20 % nas zonas desfavorecidas) da produção de um ano normal, definida como a produção média dos três anos anteriores àquele em que se verificou o acontecimento que causou os danos. Em caso de perdas de produtividade dos investimentos, o dano deve ser superior a 10 % no primeiro ano e o dano total, ao longo de vários anos, deve ser superior a 30 % ou a 20 % da produção de um ano normal. O montante do auxílio não pode exceder os danos sofridos pelas explorações individuais. Esta prática foi confirmada recentemente pelas novas orientações comunitárias dos auxílios estatais no sector agrícolas(8).

(32) Numa primeira fase, as autoridades italianas tinham confirmado que a finalidade do artigo 14.o da lei regional era a de autorizar o pagamento de auxílios destinados a compensar os danos resultantes de 24 fenómenos meteorológicos (seca, chuvas, ventos, granizo e geadas) ocorridos na Sardenha entre 1989 e 1996; numa segunda fase, propuseram limitar a indemnização a três fenómenos meteorológicos (seca) verificados entre 1989 e 1995. As autoridades italianas sublinham ainda que a concessão dos auxílios está subordinada à condição de que a extensão dos danos tenha atingido 35 % no sector geográfico em causa e de que as perdas sofridas pelo produtores correspondam a pelo menos 35 % da respectiva produção bruta vendável, definida como a produção anual total que pode ser posta à venda, com base nos níveis normais de produção dos últimos três anos. Essa percentagem é superior aos níveis mínimos estabelecidos pela Comissão (20 % para as zonas desfavorecidas e 30 % para as outras regiões). Além disso, será pago unicamente o auxílio determinado à época em que se verificou a calamidade natural, à exclusão dos juros.

(33) Consequentemente, na sua carta de 17 de Maio de 1999, em que dá início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, a Comissão considerou que os 24 fenómenos climáticos enumerados no quadro do considerando 6 satisfaziam todos os critérios aplicados até aí na apreciação dos auxílios destinados a compensar as perdas causadas por fenómenos climáticos adversos, na acepção do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado. A Comissão decidiu, portanto, não levantar objecções relativamente aos auxílios concedidos no passado com base nos actos legislativos referidos na segunda coluna do quadro do considerando 6.

(34) O artigo 14.o da lei regional autoriza o pagamento de auxílios complementares aos agricultores que receberam já uma indemnização no âmbito das leis regionais anteriores. As autoridades italianas garantiram (de um modo que a Comissão considerou válido) que o montante total dos auxílios pagos no âmbito das leis regionais anteriores e do artigo 14.o não excederia o montante total dos danos sofridos efectivamente pelos agricultores, tal como foi determinado pelos funcionários da administração à data do acontecimento que causou os danos em questão.

(35) Porém, a Comissão considerou necessário dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, atendendo às dúvidas suscitadas pelo período de tempo (até 10 anos mais tarde) decorrido após a ocorrência dos fenómenos climáticos adversos em questão e aos efeitos produzidos nas condições de concorrência, nos sectores em causa, pelo pagamento da indemnização ao fim de vários anos.

(36) De acordo com as observações formuladas pelas autoridades italianas, a Comissão não deveria ter em consideração o período de tempo decorrido após a ocorrência dos fenómenos climáticos adversos. O n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado não impõe um limite de tempo para o pagamento dos auxílios. Depois de se ter comprovado que o agricultor sofreu danos superiores ao limiar mínimo, os auxílios deveriam poder ser pagos independentemente do período de tempo decorrido após o acontecimento. Ao estabelecer um limite de tempo para o pagamento dos auxílios, a Comissão estaria a tentar impor uma condição suplementar e não prevista no Tratado.

(37) A Comissão não considera que esta tese seja válida. O n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado declara que são compatíveis com o mercado comum "os auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários". Portanto, antes de que seja possível autorizar o auxílio, devem verificar-se duas condições: a primeira é que a causa do dano seja uma calamidade natural e a segunda é que o auxílio seja pago para remediar os danos causados por essa calamidade. No caso em apreço, a Comissão reconhece que os agricultores sofreram danos em consequência das condições climáticas adversas em questão e aceita também as outras afirmações das autoridades italianas, que asseguram que o montante dos auxílios a pagar não excederá as perdas sofridas. Todavia, na sua carta de 17 de Maio de 1999, a Comissão afirmou que é necessário verificar se o auxílio é efectivamente concedido para remediar os danos causados pelas condições climáticas adversas. A Comissão identificou relativamente a esse ponto dois factores que lhe suscitam dúvidas: o tempo decorrido depois da ocorrência dos acontecimentos e o facto de ser atribuída a prioridade para o pagamento dos auxílios aos agricultores que se encontram em dificuldades financeiras e não aos que sofreram maiores perdas. Quando faz referência ao tempo decorrido após a ocorrência dos acontecimentos, a Comissão não pretende impor uma condição suplementar, além das que são estabelecidas no Tratado. A Comissão confirma, portanto, a sua posição, segundo a qual para que se possa considerar que o auxílio se destina a remediar os danos causados por um acontecimento extraordinário, esse auxílio deve ser concedido dentro de um período razoável após a ocorrência do acontecimento que causou os danos, tendo em conta todos os factores relevantes.

(38) A Itália afirma ainda que a referência a um "período razoável" é demasiado vaga e subjectiva e está na origem de insegurança jurídica. Os eventuais limites de tempo deveriam ser fixados previamente e por um período bem definido.

(39) A Comissão considera que estas objecções se baseiam numa interpretação errónea das dúvidas que alimenta em relação ao regime de auxílios. A Comissão não é contrária ao pagamento destes auxílios devido ao mero facto de ter decorrido um certo tempo após a ocorrência das condições climáticas adversas; a passagem dos anos é, pelo contrário, apenas um dos vários factores que levam a Comissão a duvidar de que o objectivo da medida notificada seja efectivamente o de remediar os danos causados pelas condições climáticas adversas. Este factor, combinado com os outros, deverá ser apreciado à luz das circunstâncias específicas do caso, a fim de determinar se o auxílio cai no âmbito de aplicação da derrogação prevista no n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado.

(40) É exactamente por este motivo que a Comissão não tentou definir o período de tempo que deveria ser considerado razoável. No exercício das suas funções de controlo permanente de todos os regimes de auxílios vigentes nos Estados-Membros, a Comissão, no ponto 11.1.2 das suas novas orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola, especificou que, na ausência de uma justificação específica resultante, por exemplo, da natureza ou da extensão do acontecimento ou do efeito retardado ou continuado do dano, não aprovará propostas de auxílios que sejam apresentadas mais de três anos após a ocorrência do acontecimento. Em princípio, as referidas orientações entraram em vigor a 1 de Janeiro de 2000 mas, por razões de segurança jurídica e para salvaguardar o direito à defesa [a decisão de iniciar o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o baseou-se na prática anterior da Comissão], a Comissão não considera oportuno aplicá-las retroactivamente no caso em apreço.

(41) A Itália propõe que o eventual limite de tempo para o pagamento dos auxílios seja fixado em 10 anos, por analogia com o limite de 10 anos estabelecido no Regulamento n.o 659/1999 para a recuperação dos auxílios concedidos ilegalmente. A Itália afirma também que a Comissão não é coerente, pois não levantou objecções à concessão de auxílios destinados a compensar os danos causados pelo vírus TYLCV do tomateiro na campanha de comercialização de 1994/1995, quando alguns dos fenómenos climáticos a que se refere o artigo 14.o se verificaram em data posterior. De acordo com as observações das autoridades italianas, a Comissão deveria, portanto, autorizar pelo menos o pagamento dos auxílios relacionados com os acontecimentos ocorridos em 1994 e posteriormente.

(42) Também neste caso as observações das autoridades italianas se baseiam numa interpretação errónea das dúvidas expressas pela Comissão relativamente ao regime de auxílios. Seja como for, a Comissão não considera válida a analogia estabelecida pelas autoridades italianas com o período limite de 10 anos fixado pelo artigo 13.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 para a recuperação dos auxílios ilegais. Tal como se diz no considerando 14 desse regulamento, o prazo em questão é fixado por uma questão de segurança jurídica. A natureza administrativa do prazo é confirmada ainda pelo n.o 2 do artigo 13.o do regulamento, nos termos do qual em caso de um auxílio eventualmente ilegal a Comissão não está vinculada pelo prazo-limite estabelecido.

(43) Da mesma maneira, a Comissão refuta a acusação de incoerência que lhe é dirigida por ter autorizado, por um lado, o pagamento dos auxílios destinados a compensar os danos causados por uma doença das plantas no decurso da campanha de comercialização de 1994/1995 e, por outro lado, por ter manifestado dúvidas relativamente ao pagamento de auxílios destinados a remediar os danos causados por condições climáticas adversas posteriormente a essa data. Em primeiro lugar, recorde-se que, de acordo com os esclarecimentos prestados pelas autoridades italianas, o artigo 14.o da lei regional se destinava inicialmente a aprovar a concessão de auxílios relacionados com uma série de 24 fenómenos climáticos adversos ocorridos entre 1988 e Junho de 1996, só quatro dos quais se verificaram efectivamente depois de 1994. Na medida em que todos os acontecimentos em questão podem cair no âmbito da medida notificada, a Comissão entende que devem ser examinados no seu conjunto. A fixação de 1994/1995 como data-limite excluiria também da indemnização dois dos três períodos de seca enumerados na última proposta italiana, além do que, caso a Comissão pretendesse fixar para cada um desses acontecimentos uma data-limite ad hoc que determinasse o período de elegibilidade dos auxílios, estaria a fazer exactamente aquilo que, segundo as autoridades italianas, não deveria fazer, ou seja, tentar definir arbitrariamente um limite de tempo para a aplicação do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o

(44) Observe-se ainda que as doenças das plantas e as epizootias não são geralmente equiparadas pela Comissão a acontecimentos extraordinários na acepção do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado. A Comissão examinou, portanto, os auxílios à luz da derrogação prevista no n.o 2, alínea c), do artigo 87.o do Tratado e considerou que o auxílio em questão não podia ser considerado como um auxílio destinado a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, sem alterar as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. Os factores a ter em consideração nessa apreciação são muito diferentes dos que devem ser tidos em conta para determinar se um auxílio se destina a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários.

(45) De acordo com as observações das autoridades italianas, colocar-se-iam problemas de distorção potencial da concorrência nos casos em que o pagamento dos auxílios destinados a remediar os danos causados por condições climáticas adversas se atrasa nem que seja por um ano, e o facto de a perda ter sido ou não reabsorvida pelo agricultor não constituiria um critério prático para o pagamento dos auxílios. No entanto, a Itália não contesta a afirmação da Comissão no sentido de que quanto mais tardio é o pagamento do auxílio, maiores são as potencialidades de distorção da concorrência. Além disso, a Comissão não afirmou nunca que a capacidade ou a incapacidade do agricultor para remediar os danos, utilizando os seus recursos próprios ou reduzindo os seus rendimentos, deva constituir um critério para o pagamento dos auxílios; as observações formuladas nesse sentido pelas autoridades italianas são, portanto, improcedentes.

(46) No que se refere à proposta das autoridades italianas de limitar a compensação aos agricultores que foram afectados pelos períodos de seca (três, num total 24 fenómenos climáticos adversos), a Comissão entende que essa solução não suscitaria menos reservas do que as que foram formuladas em relação à elegibilidade da medida nos termos do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o Em primeiro lugar, dois dos três períodos de seca datam dos anos de 1988/1989 e 1989/1990. Em segundo lugar, a proposta italiana acrescenta um novo elemento de selectividade, que só poderia ser admitido para justificar a indemnização se os danos causados pela seca pudessem ser considerados continuados, ao contrário dos que foram causados pelos outros fenómenos climáticos adversos. Embora não seja difícil admitir que, teoricamente, os efeitos da seca na produção agrícola se podem prolongar mais no tempo do que os de outros acontecimentos (como, por exemplo, chuvas torrenciais), a Comissão considera, porém, que esse factor depende mais da intensidade do dano do que da sua natureza. As autoridades italianas limitaram-se a fornecer uma descrição genérica do impacto da seca na economia das explorações, sem fazer uma avaliação dos efeitos económicos continuados, que se poderiam prolongar por 12 anos.

(47) A Comissão tem em consideração, portanto, a observação formulada pelas autoridades italianas, segundo as quais poderá ser necessário um certo tempo, talvez mesmo alguns anos, para analisar os dossiers de todos os pedidos de auxílios destinados a remediar os danos causados por uma calamidade natural ou por outro acontecimento extraordinário. Todavia, geralmente a adopção da decisão geral de concessão dos auxílios e a aprovação das dotações orçamentais iniciais têm lugar ao fim de pouco tempo após o acontecimento em causa. No caso em apreço, a Comissão observa que, das 24 calamidades a que se referem as autoridades italianas, em 21 casos as medidas regionais de concessão de um primeiro auxílio foram adoptadas no mesmo ano em que se verificou o acontecimento, ou no ano seguinte. As dúvidas alimentadas pela Comissão no que se refere à medida em apreço resultam do facto de que, depois de ter decorrido após os acontecimentos um período de tempo que pode ir até 10 anos, as autoridades italianas se propõem agora conceder auxílios complementares que ultrapassam os limites fixados pela lei na época em que foi paga a indemnização inicial.

(48) No que se refere às dúvidas alimentadas pela Comissão relativamente à prioridade atribuída aos agricultores que estão a consolidar dívidas à taxa de juro de mercado, as autoridades italianas respondem, em substância, que esse aspecto é irrelevante, desde que se tenha comprovado que os agricultores em questão sofreram perdas causadas pelas condições adversas em causa. De qualquer modo, atendendo ao grande número de beneficiários e às limitações prováveis dos fundos disponíveis, seria necessário dar precedência a alguns beneficiários, e as autoridades regionais consideraram oportuno atribuir a prioridade aos agricultores endividados.

(49) Pelas razões atrás referidas, a Comissão não aceita a tese segundo a qual os agricultores teriam direito a beneficiar do auxílio nos termos do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o só devido ao facto de terem sofrido danos no passado. Além disso, a Comissão não considera convincentes os esclarecimentos prestados pelas autoridades italianas relativamente aos motivos por que é atribuída a prioridade aos agricultores que contraíram empréstimos para consolidação de dívidas. Na troca de correspondência anterior sobre esta matéria, as autoridades italianas sublinhavam apenas que, imediatamente depois da ocorrência dos fenómenos climáticos adversos, os agricultores tinham apresentado pedidos de indemnização devidamente documentados, que tinham sido verificados pela administração antes do pagamento do auxílio inicial. Parecia ser assim relativamente simples verificar o montante da perda não compensada inicialmente e afectar proporcionalmente os fundos disponíveis.

(50) Nas suas observações, as autoridades italianas escrevem:"O facto de que a existência de fenómenos climáticos adversos extraordinários não constitui um pretexto para a concessão de auxílios é demonstrado pela história secular da Sardenha, que regista a ocorrência periódica de tais fenómenos, nomeadamente secas sazonais ou anuais, com as penúrias alimentares consequentes. Por outro lado, mesmo abstraindo desses acontecimentos circunscritos, o regime pluviométrico escasso e de qualquer modo muito irregular da Sardenha coloca-a numa situação de inferioridade permanente em comparação com outras regiões mais favorecidas da península italiana e da Europa Central e Setentrional. A existência de operações de consolidação de dívidas (a taxas de juro de mercado) constitui assim um indício das dificuldades criadas por fenómenos climáticos adversos repetidos"

A Comissão não entende qual é a relação (pressuposta neste texto) entre as operações de consolidação de dívidas e os fenómenos climáticos adversos, que constituem obviamente apenas uma das razões possíveis do endividamento dos agricultores. Além disso, a referência às condições climáticas da Sardenha em geral reforça a dúvida da Comissão no sentido de que a medida se destinaria a ajudar os agricultores em dificuldades financeiras, mais do que a remediar os danos causados por fenómenos climáticos adversos de carácter pontual.

(51) Finalmente, em resposta a uma pergunta da Comissão, as autoridades italianas informam que a razão pela qual os agricultores não foram plenamente indemnizados no passado reside, em parte, na disponibilidade limitada de fundos públicos e, em parte, na existência de limites máximos impostos pela lei em vigor à época, limites esses que seriam abolidos pela presente medida. Uma vez que a política seguida pela Comissão autoriza o pagamento do auxílio até 100 % das perdas sofridas, no respeito pelos limiares preestabelecidos, a Comissão não levanta objecções à abolição do limite superior para as indemnizações respeitantes a perdas futuras. Porém, os esclarecimentos prestados pelas autoridades italianas não dissipam as dúvidas da Comissão no que se refere à aplicação retroactiva desta medida a auxílios destinados a compensar perdas causadas por fenómenos climáticos adversos ocorridos mais de 10 anos antes.

V

Conclusões

(52) Pelos motivos referidos mais atrás, as observações das autoridades italianas não dissipam as dúvidas alimentadas pela Comissão no que se refere ao facto de que o artigo 14.o da lei regional está a ser considerado como um meio de conceder auxílios aos agricultores em dificuldades financeiras, sem satisfazer as condições estabelecidas nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, e não como uma medida destinada a remediar os danos causados por fenómenos climáticos adversos que, de acordo com a prática constante da Comissão, podem ser equiparados a calamidades naturais na acepção do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado. A Comissão considera, portanto, que a medida não pode beneficiar da derrogação à proibição do pagamento de auxílios estatais prevista no artigo em questão.

(53) Nas suas observações escritas, a Itália não propôs uma base jurídica alternativa em que se possa fundamentar a eventual aprovação do auxílio, e a Comissão tão-pouco conseguiu identificar uma tal base por sua própria iniciativa. As derrogações previstas no n.o 2, alíneas b) e c), do artigo 87.o são manifestamente inaplicáveis, tal como as derrogações previstas no n.o 3, alíneas b) e d), do artigo 87.o Acresce que a medida em causa, que constitui um auxílio sectorial destinado simplesmente a reduzir o endividamento dos beneficiários, sem contrapartidas, configura, à luz dos acórdãos do Tribunal de Justiça(9) um simples auxílio ao funcionamento, proibido no sector agrícola. Pela sua natureza, esses auxílios podem interferir com os mecanismos das organizações comuns de mercado, que prevalecem sobre as regras de concorrência estabelecidas no Tratado(10). Na ausência de provas da sua aptidão para facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, a medida não pode beneficiar das derrogações previstas no n.o 3, alíneas a) ou c), do artigo 87.o,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

O auxílio estatal que a Itália tenciona executar nos termos do artigo 14.o da lei regional da Sardenha de 4 de Fevereiro de 1998 sobre as despesas da secção Orientação do FEOGA e outras intervenções urgentes no domínio agrícola, destinado a compensar as perdas causadas no passado por fenómenos climáticos adversos, é incompatível com o mercado comum.

O referido auxílio não pode, portanto, ser executado.

Artigo 2.o

A Itália informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.

Artigo 3.o

A República Italiana é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 20 de Setembro de 2000.

Pela Comissão

Franz Fischler

Membro da Comissão

(1) JO C 220 de 31.7.1999, p. 4.

(2) Ver nota 1.

(3) JO C 288 de 9.10.1999, p. 2.

(4) Documento de trabalho destinado ao grupo de trabalho "Condições de concorrência na agricultura" sobre o enquadramento dos auxílios nacionais em caso de danos causados à produção agrícola ou aos meios de produção agrícola (doc. VI/5934/86 Rev.2).

(5) Actual artigo 88.o; JO L 83 de 27.3.1999, p. 1.

(6) JO C 28 de 1.2.2000, p. 2.

(7) Fonte:

Ministério das Políticas Agrícolas.

(8) Ver nota 6.

(9) Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Junho de 1995, processo T-459/93, Siemens/Comissão, Colectânea 1995, p. II-1675, e a jurisprudência aí citada.

(10) Acórdão do Tribunal de Justiça, processo 177/78, Pigs and Bacon Commission/McCarren, Colectânea 1979, p. 2161.