RELATÓRIO ESPECIAL Nº 6/97 relativo às subvenções TACIS concedidas à Ucrânia, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE) (97/C 171/01)

ÍNDICE

Pontos Página

1. COOPERAÇÃO DA UNIÃO EUROPEIA COM A UCRÂNIA . 1.1 -1.14 2

Controlo do Tribunal . 1.1 -1.3 2

Contexto geral . 1.4 -1.5 3

Assistência financeira da UE . 1.6 -1.14 4

Empréstimos concedidos pela UE à Ucrânia 1.7 4

Subvenções do programa TACIS . 1.8 -1.9 4

Situação específica do sector nuclear . 1.10-1.14 5

2. SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO DO PROGRAMA TACIS . 2.1 -2.30 6

Procedimentos de realização dos programas TACIS . 2.3 -2.9 6

Aplicação do sistema na Ucrânia . 2.10-2.19 7

Serviços centrais da Comissão . 2.10 7

Delegação da Comissão na Ucrânia . 2.11-2.12 7

Unidade de coordenação . 2.13-2.15 7

Equipa de acompanhamento e avaliação . 2.16-2.17 8

Repartição de responsabilidades . 2.18-2.19 8

Prazos administrativos na DG I A . 2.20-2.30 9

Convenções de financiamento . 2.22-2.24 9

Celebração dos contratos . 2.25-2.26 10

Pagamento das facturas . 2.27-2.30 10

3. CONSIDERAÇÕES COMUNS A DIVERSOS SECTORES . 3.1 -3.48 11

Selecção e elaboração dos projectos . 3.1 -3.18 11

Sector da agricultura . 3.2 -3.5 11

Sector da segurança nuclear . 3.6 -3.10 12

Sector dos recursos humanos . 3.11-3.16 12

Sector da indústria e dos serviços . 3.17-3.18 13

Atraso na condução das acções . 3.19-3.23 13

Sector da segurança nuclear . 3.19-3.21 13

Sector da agricultura . 3.22 14

Sector da indústria e dos serviços . 3.23 14

Quadro contratual e contabilístico dos projectos . 3.24-3.26 14

Utilidade dos meios utilizados . 3.28-3.29 14

Coordenação entre os diferentes programas comunitários e com as outras ajudas externas . 3.30-3.37 15

Sector da segurança nuclear . 3.30-3.31 15

Sector dos recursos humanos . 3.32-3.33 15

Sector da agricultura . 3.34-3.36 15

Sector da indústria e dos serviços . 3.37 16

Efeito dos projectos e lições tiradas da experiência . 3.38-3.40 16

Funcionamento dos sistemas de alerta . 3.41-3.48 16

4. CONCLUSÃO . 4.1 -4.11 18

Respostas da Comissão . 20

1. COOPERAÇÃO DA UNIÃO EUROPEIA COM A UCRÂNIA

Controlo do Tribunal

1.1. A análise do Tribunal incidiu nas ajudas não reembolsáveis da União Europeia (UE) à Ucrânia e em especial na eficiência do sistema de realização da cooperação TACIS. Em Junho de 1996 foram efectuados controlos locais de projectos individuais nos sectores da segurança nuclear, recursos humanos, agricultura e apoio à reestruturação das empresas. Ao estudo dos projectos em curso de execução juntaram-se visitas a quatro projectos terminados que o Tribunal já analisara em 1993. Esses projectos, cuja lista consta do quadro 1, representam 46,5 % dos contratos e 61 % dos pagamentos a favor da Ucrânia desde o início do programa TACIS em 1991.

1.2. As observações do presente relatório têm por principal objectivo apreciar a eficiência das ajudas concedidas pela União Europeia à Ucrânia no âmbito do programa TACIS. Estas observações, que incidem sobre o modo como a assistência técnica é realizada, são apresentadas sob a forma de relatório especial devido à importância das constatações relativas nomeadamente ao sector nuclear e de modo a levá-las mais rapidamente ao conhecimento da autoridade orçamental. Para melhor focar a problemática da realização da ajuda TACIS concedida à Ucrânia, os comentários encontram-se agrupados não por projectos mas em função dos principais aspectos que caracterizam a sua execução. Desse modo, pode efectuar-se uma apreciação de conjunto em relação ao controlo que a Comissão exerce sobre o programa.

1.3. A Ucrânia é, por ordem de importância, o segundo beneficiário de dotações TACIS após a Rússia. A sua população encontra-se urbanizada a 68 % e ultrapassa 52 milhões de habitantes. A sua superfície é de cerca de 600 000 km², dos quais 57 % são cultivados. O produto nacional bruto da Ucrânia terá sido de 36 000 Mio USD em 1995. Contudo, um estudo do Banco Mundial indica que o seu nível real poderá ter sido o dobro, tendo em conta a actividade do sector informal. A agricultura representou 23 % do PNB em 1996, o sector mineiro 8 %, a indústria 25 % e os serviços 43 %. Em 1995 o produto nacional bruto por habitante foi de 1 400 USD, contra 2 600 USD na Rússia (1).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Contexto geral

1.4. Desde 1994, a Ucrânia realiza um programa de estabilização económica com a ajuda do Fundo Monetário Internacional (FMI), do Banco Mundial e da UE. Este programa visa restaurar os grandes equilíbrios macroeconómicos e conduzir o país para uma economia de mercado. Os progressos registados nestes domínios são sensíveis. Pelo contrário, as reformas estruturais marcam passo desde 1995. O processo de privatização vacila, em especial no sector agrícola, havendo consideráveis entraves a dificultar os investimentos estrangeiros (2).

1.5. Na Posição Comum do Conselho de Novembro de 1994, os Estados-membros comprometeram-se a estabelecer uma relação política forte com a Ucrânia, a apoiar a sua independência, o desenvolvimento da democracia, a reforma económica e a sua inserção na economia mundial. Este compromisso foi renovado pela Declaração Política de Roma de Maio de 1996.

Assistência financeira da UE

1.6. No período de 1991-1995, a ajuda da UE e dos seus Estados-membros é avaliada pela Comissão em 2 747 Mio ECU. A título de comparação, a ajuda dos Estados Unidos no mesmo período é avaliada em 1 052 Mio ECU. Dos 1 158 Mio ECU concedidos pela UE, a ajuda não reembolsável eleva-se a 343 Mio ECU e os empréstimos a 815 Mio ECU. As ajudas bilaterais concedidas pelos Estados-membros neste mesmo período atingiram 1 589 Mio ECU, dos quais 1 033 Mio ECU sob a forma de empréstimos.

Empréstimos concedidos pela UE à Ucrânia

1.7. A situação dos empréstimos concedidos pela UE à Ucrânia desde 1992 era a seguinte em 30 de Junho de 1996.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Em 1996, as necessidades de financiamento da Ucrânia foram avaliadas em 1 550 Mio ECU. O FMI, que desde 1994 concedeu à Ucrânia empréstimos no valor de cerca de 1 475 Mio ECU, mobilizou 1 181 Mio ECU em 1996.

Subvenções do programa TACIS

1.8. O programa TACIS presta assistência técnica aos Novos Estados Independentes (NEI) provenientes da ex-União Soviética e à Mongólia, no esforço de saneamento e de recuperação da sua economia. Esta assistência técnica cobre um leque muito vasto de operações que vão dos grandes programas sectoriais de reestruturação económica ao apoio pontual a pequenas e médias empresas. Os regulamentos de base (3) prevêem que a assistência se centre nos sectores e, se for o caso, em determinadas zonas geográficas em que possa desempenhar um papel fulcral na prossecução do processo de reformas. Além disso, é necessário que o nível e a intensidade da assistência tenham em conta a envergadura e a progressão dos esforços de reforma.

1.9. Entre 1991 e 1995, as subvenções concedidas à Ucrânia no âmbito do programa TACIS (ver quadro 3) elevaram-se, não contando com os programas regionais, a 343 Mio ECU, dos quais 164,7 Mio ECU para a segurança nuclear (48 %). No final de 1995, as ajudas à Ucrânia representavam 18 % do conjunto das dotações autorizadas no âmbito do programa TACIS. Em 30 de Junho de 1996, 79 % desses fundos tinham sido objecto de contratos e 40 % tinham dado lugar a pagamentos.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Situação específica do sector nuclear

1.10. A segurança nuclear constitui uma prioridade da UE, inserindo-se no âmbito de uma reforma global do sector energético da Ucrânia. Em meados de 1996, dos 165,7 Mio ECU autorizados no âmbito dos programas destinados às acções de segurança nuclear, foram celebrados contratos no valor de 112 Mio ECU (68 %), tendo-se os pagamentos elevado a 52,7 Mio ECU (32 %) (ver quadro 4). A Comissão deverá prestar maior atenção às perspectivas de mobilização das suas ajudas por ocasião da instrução dos projectos (ver ponto 3.1).

1.11. A UE participa no plano do G7 decidido em Nápoles em Julho de 1994. Este plano prevê uma acção conjunta para a reestruturação do sector nuclear e nomeadamente o encerramento da central de Chernobyl antes do ano 2000. Por ocasião da Cimeira de Corfu, em Junho de 1994, a UE comprometeu-se a conceder a este plano um montante de 500 Mio ECU ao longo de três anos (100 Mio ECU de subvenções TACIS e 400 Mio ECU de empréstimos Euratom). Em meados de 1996, a Comissão autorizara 62,5 Mio ECU das dotações TACIS. Tal como as instituições financeiras internacionais e em especial o BERD, a Euratom não concedera ainda, nessa mesma data, qualquer empréstimo [ver quadro 2, nota (2)].

1.12. Os programas relativos à segurança nuclear articulam-se segundo temas de acção em torno de «projectos de base» que orientam a escolha dos programas dos anos seguintes, tendo como principal objectivo a melhoria da segurança das centrais nucleares. A Comissão concede especial importância à transferência de know how e às peritagens relativas à exploração operacional, sobretudo através da assistência local. No final de 1995, as autorizações relativas a este tipo de projectos tinham atingido 44,5 Mio ECU, ou seja 27 % da assistência global concedida ao sector da segurança nuclear.

1.13. Por ocasião da missão do Tribunal em Junho de 1996, a situação do sector nuclear na Ucrânia era especialmente preocupante. Na realidade, no contexto das medidas de rigor orçamental tomadas pelas autoridades ucranianas em acordo com o FMI, o pessoal das centrais nucleares (24 500 agentes) não era pago, como em bastantes outros sectores da função pública, há três meses. Nas centrais, a motivação do pessoal era reduzida e os problemas sociais, nomeadamente o alcoolismo (4), eram considerados pelas autoridades como riscos suplementares que dificultavam o bom funcionamento do sector. No final da sua missão, o Tribunal alertou a Comissão para a gravidade desta situação, sem aguardar a publicação do presente relatório.

1.14. Do mesmo modo, a falta de recursos financeiros das centrais nucleares levava-as a não cumprir os seus planos de manutenção corrente e a reduzir os orçamentos para renovação dos equipamentos que atingiam o final do seu ciclo de utilização.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2. SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO DO PROGRAMA TACIS

2.1. A gestão do programa TACIS é da competência da Comissão. Em determinados países beneficiários, a Comissão faz-se representar por uma delegação. No comité de gestão TACIS (5), os Estados-membros acompanham a execução do programa e são consultados durante as diferentes fases do processo de programação das ajudas. Ao contrário do programa PHARE, a gestão corrente dos projectos continua a ser da competência dos serviços centrais da Comissão, não sendo entregue às administrações dos países beneficiários.

2.2. Cada país beneficiário dispõe de um coordenador nacional e de uma unidade de coordenação. O coordenador nacional (geralmente um alto responsável governamental) e a unidade de coordenação devem garantir que as operações TACIS correspondam às prioridades das reformas nacionais.

Procedimentos de realização dos programas TACIS

2.3. No período de 1991-1995, nem o regulamento de base TACIS nem as perspectivas financeiras para o orçamento geral fixaram antecipadamente as dotações a conceder ao programa TACIS. Os pacotes financeiros TACIS foram assim adoptados no âmbito do procedimento orçamental anual. Nesta fase, a afectação global não foi repartida entre os diferentes países beneficiários do programa.

2.4. No início de cada exercício é realizada uma programação da ajuda por país entre os serviços da Comissão e as autoridades dos países beneficiários. Desde 1993, a Comissão tem-se esforçado por elaborar programas indicativos plurianuais, no âmbito dos quais são adoptados os domínios prioritários da cooperação com cada país.

2.5. A partir dos programas indicativos, as autoridades nacionais preparam, com a ajuda da Comissão, programas de acção que são apresentados para parecer ao comité TACIS. Após parecer do comité, a Comissão celebra com o Estado beneficiário uma convenção de financiamento que especifica os objectivos do programa de acção, elabora o seu orçamento e identifica o parceiro no Estado beneficiário. Cada programa de acção compreende um ou vários projectos. Quando da elaboração do caderno de encargos de cada projecto, o parceiro tem de assinar uma declaração de aceitação («statement of endorsement»), confirmando que aceita a responsabilidade das operações.

2.6. Os projectos são conduzidos por assistentes técnicos cujos mandatos são decididos de comum acordo entre a Comissão e o parceiro do projecto. Uma vez definidos esses mandatos, os serviços centrais da Comissão organizam concursos restritos que levam à escolha dos assistentes técnicos. O escrutínio das propostas e a escolha dos contratantes são da competência dos serviços centrais da Comissão. Desde 1994, um representante do parceiro nacional participa na avaliação das propostas.

2.7. Uma vez celebrados os contratos de assistência técnica entre a Comissão e os consultores, estes últimos devem apresentar um relatório inicial nos primeiros meses da sua presença no local. Este relatório deve confirmar os objectivos e modalidades da realização dos projectos ou propor a sua alteração. São os serviços centrais da Comissão que decidem do seguimento a dar a esses relatórios iniciais.

2.8. A execução dos projectos é acompanhada pela delegação da Comissão e pelos seus serviços centrais. Estes últimos são os únicos habilitados a decidir das alterações a introduzir, se for caso disso, nos projectos. As unidades de coordenação (ver ponto 2.2) instituídas pelos países beneficiários garantem o acompanhamento dos projectos por conta das suas autoridades. Os assistentes técnicos enviam à Comissão e à unidade de coordenação relatórios de execução periódicos (trimestrais ou semestrais) e, no final do projecto, um relatório final que deve ser aceite pelos serviços centrais da Comissão.

2.9. O programa TACIS financia uma equipa de acompanhamento e avaliação, igualmente constituída por assistentes técnicos. Estes assistentes técnicos garantem, por conta da Comissão, uma fiscalização externa da execução dos projectos, apresentando à Comissão e à unidade de coordenação relatórios em princípio semestrais ao longo da execução dos projectos.

Aplicação do sistema na Ucrânia

Serviços centrais da Comissão

2.10. Não contando com as acções no domínio nuclear, geridas por um serviço distinto, compete a cinco agentes (6) dos serviços centrais da Comissão a gestão dos projectos TACIS, não apenas na Ucrânia (178 Mio ECU), mas igualmente na Bielorrússia (48 Mio ECU) e na Moldávia (27 Mio ECU).

Delegação da Comissão na Ucrânia

2.11. Criada em Kiev no final de 1993, a delegação dispõe, para o acompanhamento dos projectos TACIS, de um único funcionário assistido por quatro agentes locais. Dado que a unidade de coordenação, apesar de ser apoiada por três peritos ocidentais, se revelava incapaz de desempenhar o seu papel de coordenação e de acompanhamento dos projectos (ver ponto 2.13), a delegação teve de se responsabilizar por alguns dos seus trabalhos. A Comissão decidiu assim reforçar a delegação, anexando-lhe um gabinete técnico composto por dois consultores ocidentais financiados pelas dotações operacionais TACIS (7).

2.12. Na delegação, compete a um único agente local o acompanhamento dos projectos no domínio da segurança nuclear. O número dos projectos em causa ultrapassa uma centena, representando quase metade dos fundos TACIS concedidos à Ucrânia (ver quadro 2). Este agente é igualmente responsável pelo acompanhamento dos projectos no domínio da reconversão militar. Tendo em vista o seu número, não lhe é materialmente possível ocupar-se de mais de 30 % dos projectos que lhe estão entregues. A sua eficácia é além disso limitada pelo facto de a documentação de que dispõe ser incompleta. Na realidade, os gestores dos serviços centrais da Comissão não lhe enviam sistematicamente os documentos necessários ao acompanhamento dos projectos.

Unidade de coordenação

2.13. Em Setembro de 1992 foi instituída uma unidade de coordenação TACIS na agência de coordenação responsável pelo acompanhamento da assistência técnica internacional (8). Entre 1992 e 1996, essa agência sofreu quatro reestruturações. Em 1993, uma missão do Tribunal constatou que os cinco assistentes técnicos afectos a essa agência e financiados pelo programa TACIS não dispunham de meios materiais suficientes para trabalharem, não se encontrando suficientemente integrados para poderem apoiar de modo válido a unidade de coordenação. Em 1996, os consultores (9), cujo número fora elevado para três, ainda não conseguiam colaborar eficazmente com os seis parceiros ucranianos. Estes últimos aceitavam mal a sua presença, continuando as condições de alojamento dos consultores a ser especialmente precárias.

2.14. No seio desta unidade de coordenação, um agente foi encarregue, em Março de 1996, de coordenar os projectos TACIS no domínio da segurança nuclear. Apenas desempenha um papel passivo e a informação de que dispõe é parcial, dado os Ministérios e outros organismos nacionais em causa preferirem os contactos directos com a Comissão ou com os outros dadores. Como os organismos que tratam das questões de segurança nuclear são marcados por uma tradição de gestão secreta, têm a tendência para não informar os outros parceiros das suas actividades. A coordenação dos protagonistas a nível nacional é assim praticamente inexistente.

2.15. Apenas a Comissão e os Países Baixos aceitaram colaborar com a agência de coordenação da assistência técnica internacional. A Alemanha apenas mantém com ela um diálogo reduzido, ao passo que os outros dadores (EUA, Reino Unido e Banco Mundial, por exemplo) têm recusado trabalhar com a agência por esta exigir previamente que o seu funcionamento seja financiado. Através do contrato de assistência técnica a favor da unidade de coordenação, o programa TACIS aceitou em 1994 pagar um complemento de vencimento aos agentes ucranianos da agência. No início de 1995 essa prática foi suspensa pela nova direcção da agência. O programa TACIS continuou, no entanto, a financiar secretárias e motoristas, em princípio afectos à assistência técnica mas que trabalhavam de facto para toda a agência (10). Esta, na sua qualidade de parceira de projectos TACIS, beneficiou igualmente de veículos e computadores financiados no âmbito desses projectos.

Equipa de acompanhamento e avaliação

2.16. A equipa de acompanhamento cobre não apenas a Ucrânia mas igualmente a Bielorrússia, a Moldávia, a Arménia, o Azerbaijão e a Geórgia. Os seus peritos apenas dispõem em média de três dias para analisar de seis em seis meses cada projecto, assegurar o seu acompanhamento local e estudar os diferentes relatórios apresentados pelos assistentes técnicos. O pouco tempo de que dispõem para cada projecto pode explicar os relatórios por vezes superficiais. Estes peritos deverão procurar mais cuidadosamente as causas das dificuldades encontra das e analisar com os assistentes técnicos dos projectos as soluções a adoptar.

2.17. Desde Setembro de 1995, dois peritos ocidentais apoiados por dois agentes locais são responsáveis, no seio da equipa de acompanhamento, pela fiscalização dos projectos no domínio da segurança nuclear. A sua actividade limita-se a dar conta do avanço dos projectos a partir dos relatórios dos assistentes técnicos e de discussões com os diferentes parceiros dos projectos. Como não são os próprios peritos a avaliarem os resultados dos projectos, o interesse dos seus relatórios é limitado. Além disso, não acompanham os projectos para além do seu período contratual.

Repartição de responsabilidades

2.18. Se bem que clara nos seus princípios, a repartição de responsabilidades entre os diferentes actores (serviços centrais da Comissão, delegação, unidade de coordenação, gabinete técnico e equipa de acompanhamento) continua confusa na prática, por as suas intervenções cobrirem indistintamente todos os domínios. Segundo o seu caderno de encargos, o gabinete técnico que apoia a delegação foi criado por a dimensão do programa TACIS na Ucrânia requerer a existência em Kiev de «capacidade técnica» para a preparação e acompanhamento dos programas. Os agentes deste gabinete deviam além disso dispor de aptidões específicas no que se refere à identificação, preparação e avaliação dos projectos de assistência técnica. Porém, as tarefas de identificação e preparação dos projectos competem em princípio à unidade de coordenação. No que se refere ao acompanhamento dos projectos, a equipa específica que foi constituída em Kiev unicamente para esse fim acumula parcialmente essa competência com o gabinete técnico (ver pontos 2.16 e 2.17). Além disso, em relação a todas estas tarefas, a intervenção sistemática da delegação e dos serviços centrais da Comissão provoca outras duplicações.

2.19. A Comissão foi levada a desenvolver este sistema principalmente para suprir as lacunas da unidade TACIS da agência de coordenação da assistência técnica internacional (ver pontos 2.13 a 2.15). Dispondo de recursos humanos especialmente limitados, a Comissão instituiu um sistema que:

a) Leva à duplicação entre os apoios concedidos à administração ucraniana e os concedidos aos serviços da Comissão;

b) Atrasa o envio das informações de gestão;

c) Torna obscura, ou até irresponsável, toda a cadeia de comando (ver pontos 3.42-3.49).

Prazos administrativos na DG I A

2.20. O índice de realização dos programas TACIS na Ucrânia (ver ponto 1.9) levou o Tribunal a analisar os prazos de execução dos procedimentos administrativos relativos aos programas a favor da Ucrânia e a compará-los aos do conjunto das operações TACIS.

2.21. Esta comparação tem por finalidade apreciar a eficácia dos procedimentos administrativos da Comissão e o ritmo de execução dos programas. Foi efectuada, por um lado, com base nas seis convenções de financiamento principais relativas aos exercícios de 1994 e 1995 e, por outro, com base numa amostra de 23 contratos e 55 pagamentos do primeiro semestre de 1996.

Convenções de financiamento

2.22. Após a autorização das parcelas anuais de dotações, a primeira etapa da realização dos programas é a assinatura das convenções de financiamento entre a Comissão e o Estado beneficiário (ver ponto 2.5).

2.23. O quadro 5 mostra que, na Ucrânia, a aprovação das convenções anuais requer prazos longos. Em média, as convenções de financiamento dos programas de 1994 e 1995 apenas foram assinadas mais de um ano após o início do exercício a que se referem, contra uma média de 10 meses no conjunto do programa TACIS, o que já é bastante.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.24. A componente principal deste prazo de mais de um ano é o período que decorre entre o início do exercício de referência do programa e o parecer emitido em relação à proposta de financiamento pelo comité de gestão TACIS. Com a duração média de 255 dias, ultrapassa em 100 dias a média do conjunto do programa TACIS. Esta duração deve-se às etapas que precedem a assinatura das convenções de financiamento (11) e às dificuldades de negociação com as autoridades ucranianas. O carácter particularmente sensível da segurança nuclear na Ucrânia aumenta ainda mais os prazos de realização das convenções de financiamento.

Celebração dos contratos

2.25. Uma segunda razão importante para os prazos reside no processo de celebração dos contratos, apesar de um recurso sistemático ao procedimento de concurso público restrito (12). As sucessivas etapas são apresentadas no quadro 6.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.26. Na Ucrânia, o tempo necessário à celebração de um contrato é comparável à média dos países TACIS (163 dias para a Ucrânia e 171 para o programa TACIS). Em ambos os casos, o período de cerca de 65 dias que decorre entre a avaliação das propostas e o registo contabilístico do contrato no sistema informático poderá, ainda mais que os outros, ser reduzido modificando os métodos de trabalho dos serviços da Comissão.

Pagamento das facturas

2.27. A terceira tarefa que exige grandes demoras é o tratamento das facturas dos contratantes. O quadro 7 mostra que os pagamentos referentes à Ucrânia requerem cerca de 30 % mais de tempo que os do programa TACIS em geral.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.28. De entre os 55 pagamentos da amostra, 11 eram pagamentos de adiantamentos, cujo tratamento é por natureza mais rápido. À excepção desses adiantamentos, o período de tratamento médio eleva-se a 148 dias, o que excede em muito o prazo contratual de pagamento que é de 60 dias. Além disso, os 30 dias de tratamento suplementares para a Ucrânia em relação ao conjunto das operações TACIS são dificilmente explicáveis. Tais prazos são susceptíveis de desencorajar os consultores que não disponham de uma tesouraria sólida e constituem indirectamente um entrave à igualdade das condições de concorrência entre os consultores.

2.29. O serviço financeiro TACIS considera que as longas demoras em 1996 se ficaram a dever em parte a uma alteração do sistema informático, que interrompeu o registo dos pagamentos durante um mês (de 22 de Abril a 20 de Maio de 1996). Esta situação não se deveria ter verificado, pois uma boa gestão administrativa teria exigido que se conservasse o antigo sistema até que o novo estivesse inteiramente operacional.

2.30. Em conclusão, é possível a redução de dois prazos no tratamento das facturas:

a) O que separa a data da facturação da do registo da factura pela Comissão (30 dias);

b) O que separa o registo da factura da sua aprovação pelo gestor orçamental do programa. Este prazo de 82 dias ultrapassa por si só o período de pagamento regulamentar de 60 dias.

3. CONSIDERAÇÕES COMUNS A DIVERSOS SECTORES

Selecção e elaboração dos projectos

3.1. No domínio da reestruturação da indústria e dos serviços, os projectos foram geralmente bem aceites pelos parceiros ucranianos. Pelo contrário, no domínio da segurança nuclear, no sector agrícola e no sector dos recursos humanos nem sempre foi esse o caso, o que aponta para decisões tomadas sem ter suficientemente em conta os condicionalismos que caracterizam cada um destes sectores.

Sector da agricultura

3.2. Em Junho de 1996, a questão da privatização no sector agrícola e agro-industrial era ainda muito controversa. Tinham sido privatizados menos de 2 % das terras (13). A ausência de uma reforma decisiva neste sector e a incerteza política pesaram gravemente na eficácia do projecto de 5,4 Mio ECU que deveria ajudar as autoridades ucranianas a adaptarem a sua legislação nos domínios agrícola e agro-industrial aos princípios e condicionalismos de uma economia de mercado. Iniciado em Outubro de 1994, o projecto teve, apesar dos pagamentos de 3,2 Mio ECU, poucos efeitos concretos para a legislação após 20 meses de existência. O alcance deste projecto revelou-se demasiado vasto. Na realidade, referia-se simultaneamente à produção, transporte, armazenagem, transformação de produtos, reforma fundiária, política de preços e formação dos agricultores para os libertar das estruturas do Estado. Previsto para uma duração de 30 meses e recorrendo a uma dezena de peritos a longo prazo, o projecto revelou-se pouco adaptado a uma situação institucional versátil onde as prioridades dos poderes legislativo e executivo se opunham. Trata-se de um exemplo típico de uma operação insuficientemente estudada e prematuramente iniciada. Quando da preparação das acções, deve ter-se portanto em conta a versatilidade do contexto político-económico que pode traduzir-se por uma aceleração mas também por uma lentidão das reformas. Os projectos realizados devem, em tais casos, oferecer determinada flexibilidade de adaptação.

3.3. A participação das autoridades centrais no acompanhamento dos projectos agrícolas manteve-se limitada. No final de Junho de 1996, ou seja um ano após a assinatura do contrato de assistência técnica, o Ministério da Agricultura ainda não nomeara um representante no comité nacional de pilotagem dos três projectos-piloto em matéria de reestruturação agrícola. Em Zaporozhe, embora a administração regional se declarasse favorável à criação de serviços de consultoria para os agricultores, ao mesmo tempo impedia os agrónomos regionais de participarem num seminário de formação. Em todos estes casos, os assistentes técnicos chefes de projectos não podem, devido à sua posição, exigir um compromisso inequívoco por parte das autoridades parceiras. Esse papel deverá competir à unidade de coordenação e, na sua falta, à delegação da Comissão. Uma coordenação mais estreita entre parceiros desde a fase de preparação das acções teria produzido uma convergência de opiniões sobre os objectivos a alcançar e permitido uma melhor tomada em consideração dos condicionalismos do sector.

3.4. No caso dos projectos-piloto em matéria de reestruturação agrícola, os peritos TACIS, à sua chegada ao local, tiveram de consagrar uma parte importante do seu tempo a explicar às autoridades regionais o que podiam esperar da assistência TACIS. No Outono de 1995, após um ano de actividade, os consultores do projecto «melhoria dos serviços de apoio à produção de girassol na região de Zaporozhe» tiveram de voltar a explicar à nova administração regional os princípios de base do programa TACIS. Como o mesmo problema se verifica regularmente nos diferentes NEI, a Comissão deverá, antes da assinatura das «declarações de aceitação» dos projectos pelas autoridades regionais (ver ponto 2.5), distribuir a todos os parceiros uma brochura na língua do país explicando, em termos simples, os objectivos a alcançar pelo programa TACIS. Esta brochura deverá apresentar alguns exemplos de projectos TACIS demonstrando que a participação das autoridades regionais é decisiva para o êxito destes projectos. A unidade de coordenação (ver ponto 2.13) deverá ocupar um lugar preponderante neste dispositivo de informação dos beneficiários da ajuda TACIS.

3.5. Os programas no sector agroalimentar desenvolvidos em parceria com as autoridades ou estruturas regionais ou locais foram bem aceites pelos beneficiários que, ou eram já favoráveis às reformas ou foram convencidos da sua necessidade pelos peritos TACIS. Foi esse nomeadamente o caso, em Odessa, dos projectos sobre a viabilidade da privatização dos sovkhozes e a abertura de padarias artesanais (TACIS 1991), do projecto no sector do girassol em Zaporozhe (TACIS 1993) e de um projecto-piloto de reestruturação no sector agrícola em Kirovograd (TACIS 1994). Contudo, o facto de estes projectos corresponderem frequentemente à expectativa dos beneficiários não significa que eles tenham sempre beneficiado do apoio das autoridades ou das antigas estruturas locais. Na maior parte dos casos, estas autoridades esperavam do programa TACIS uma ajuda para a elaboração de um plano de investimentos para as antigas estruturas de produção ou de transformação sem compreenderem a necessidade prévia de uma reestruturação profunda do modo de gestão dessas empresas. Também nesse aspecto, poderão revelar-se úteis intervenções da unidade de coordenação para explicar a política levada a cabo pelas autoridades centrais.

Sector da segurança nuclear

3.6. No contexto económico difícil que prevalece na Ucrânia, muitas empresas encontram-se na incapacidade de pagar os seus consumos de electricidade. A sua dívida para com os produtores elevava-se em Junho de 1996 a 1 438 Mio ECU. Essa dívida afecta cada uma das cinco centrais nucleares da Ucrânia em montantes compreendidos entre os 120 e os 200 Mio ECU e pesa nas condições de realização dos projectos no sector da segurança nuclear. A dívida considerável dos clientes das centrais nucleares e em especial das empresas públicas hipoteca a renovação dos equipamentos das centrais. A esse respeito, a Comissão não envidou esforços suficientes para que seja seguida a sua própria recomendação de 1993, segundo a qual «os programas de assistência não podem revelar-se plenamente eficazes, se as centrais nucleares dos países beneficiários não dispuserem dos recursos financeiros necessários para adquirirem, por exemplo, peças sobresselentes básicas e se virem obrigadas a reduzir a manutenção e outras medidas relacionadas com a segurança por razões económicas» (14).

3.7. Quando da selecção das acções a apoiar no sector nuclear, verificaram-se divergências por um lado entre as prioridades dos peritos ocidentais, que procuram antes do mais melhorar a segurança da exploração, ou seja os modos de trabalho, e por outro as dos parceiros ucranianos, que preferem o fornecimento de equipamentos. Na realidade, os responsáveis pela exploração das centrais nucleares são atraídos pelos projectos relacionados com a melhoria da segurança no âmbito da concepção das instalações, por esses projectos se traduzirem pela renovação de equipamentos e fornecimento de peças sobresselentes. Pretendem limitar os projectos relacionados com a melhoria da segurança da exploração, que incidem mais na organização geral do trabalho, na formação do pessoal e nos procedimentos operacionais. Esta preferência deve-se em grande parte à insuficiência dos recursos financeiros das centrais (ver ponto 3.6). Contudo, o acidente de Chernobyl e os incidentes verificados desde essa altura nas centrais da Ucrânia tiveram mais frequentemente origem nas insuficiências de organização e de formação do pessoal que nas falhas dos equipamentos (15). As hesitações quanto ao conteúdo dos projectos traduzem-se por atrasos na definição das prioridades e das especificações técnicas, na homologação dos equipamentos entregues e na mobilização das dotações (ver ponto 1.10).

3.8. A ausência de diagnóstico comum entre os dadores ocidentais e as autoridades ucranianas quanto aos modos a seguir para melhorar a segurança da exploração das centrais nucleares explica em grande parte as dificuldades de coordenação neste domínio.

3.9. Por outro lado, as prioridades da GOSKOMATOM, autoridade responsável pelo conjunto das centrais nucleares e interlocutor incontornável dos dadores, nem sempre correspondem aos desejos formulados pela direcção das centrais nucleares, o que cria igualmente sérias tensões que por sua vez atrasam a elaboração dos programas. Além disso, a selecção dos projectos do sector da segurança nuclear nem sempre foi efectuada em função das prioridades propostas pelos consultores ou pela Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA). Tem dependido em grande parte da falta de recursos financeiros das centrais nucleares (ver ponto 3.6). Do mesmo modo, as prioridades entre as acções propostas pelos peritos da assistência local nem sempre foram aceites pelas autoridades das centrais. Por exemplo, um projecto relativo ao plano de crise e à protecção física da central de Zaporozhe, considerado como de capital importância pela Comissão e pelos consultores locais, sofreu um atraso de um ano devido às demoras das autoridades locais.

3.10. Finalmente, a selecção dos projectos adoptados pela Comissão em acordo com a GOSKOMATOM baseia-se mais nos pacotes financeiros adoptados pela Comissão para cada central (ou seja 4 Mio ECU) que nas suas necessidades reais, o que é susceptível de prejudicar a eficácia das acções empreendidas.

Sector dos recursos humanos

3.11. Igualmente neste sector a qualidade da preparação das acções constitui uma condição do êxito dos projectos. A ausência de estratégia previamente definida e uma selecção infeliz dos parceiros constituem as principais razões do insucesso dos projectos de reconversão dos militares e de reforma da administração.

3.12. A selecção dos parceiros locais reveste-se de importância determinante para a boa execução dos projectos. Face às deficiências da unidade de coordenação, a delegação deveria ter desempenhado um papel mais activo quando da identificação dos parceiros. Por falta de conhecimento suficiente do contexto local, a Comissão aceitou por vezes o parceiro proposto pelas autoridades nacionais sem verificar se ele efectivamente era adequado. Além disso, tentar num contexto geral instável criar novas estruturas quando a duração prevista dos projectos é apenas da ordem de um ou dois anos é uma opção discutível. Quando a Comissão enveredou por esta via, por exemplo no caso dos projectos «reforma da administração pública» e «reconversão dos militares», as operações não produziram, no seu conjunto, resultados convincentes. Estes projectos tiveram de procurar novos parceiros locais ou não beneficiaram do apoio político, administrativo e logístico necessário ao seu êxito.

3.13. Em Junho de 1996, após 16 meses e quando já tinham sido despendidos 1,9 Mio ECU, o projecto de reconversão dos oficiais (7,2 Mio ECU) ainda não formara qualquer militar. Na realidade, em vez de utilizar instituições já existentes, como fizeram outros dadores com determinado êxito, a Comissão criara um organismo específico para a reconversão dos militares. Os esforços tinham tido como prioridade a instalação do novo organismo de formação e não a reconversão dos militares. Simultaneamente, uma organização não governamental americano-ucraniana (Fundação Renascença) ministrara formação a 26 000 militares com meios mais limitados que os do projecto TACIS.

3.14. Pelo contrário, o projecto de apoio ao Instituto Internacional de Gestão de Kiev (2,6 Mio ECU) pode ser considerado como um êxito. Na ocorrência, a Comissão identificara o beneficiário, tendo dado o seu apoio a um organismo já existente.

3.15. O projecto de assistência à reforma da administração pública (1,5 Mio ECU) não atingiu os seus objectivos por falta de uma estratégia coerente previamente definida pela Comissão e devido à escolha infeliz de um chefe de projecto que acabou por ser necessário substituir.

3.16. O projecto de assistência à Agência Nacional do Emprego (1,6 Mio ECU) revelou-se útil. Contudo, a sua componente «Reconversão dos empregados de Chernobyl» é colocada em causa pela oposição das autoridades locais, as quais consideram que a central não será encerrada apesar do compromisso internacional assinado pela Ucrânia em Dezembro de 1995. Este conflito latente entre o projecto e as autoridades foi evidenciado por ocasião da conferência da ICEM (16) em Março de 1996, sendo patente no relatório apresentado pelo assistente técnico em Junho de 1996 (17).

Sector da indústria e dos serviços

3.17. Neste sector, os calendários de execução nem sempre foram realistas. Assim, o projecto com a duração de um ano para a cedência das empresas dificilmente privatizáveis não pôde ser realizado nos prazos previstos devido às condições a reunir antes do seu arranque. Na realidade, uma das duas sociedades seleccionadas de acordo com as autoridades ucranianas ainda não constava da lista das empresas privatizáveis elaborada por essas mesmas autoridades, o que atrasou as operações e necessitará um prorrogamento da duração do projecto.

3.18. Com o fim de promover o desenvolvimento das PME na Ucrânia, a Comissão instituiu Centros de Comunicação Comercial e Agências para o Desenvolvimento das PME. Tais organismos foram criados em Kiev e em Zaporozhe pelos montantes de 3,1 Mio ECU e 1,2 Mio ECU respectivamente. Se bem que as actividades dos organismos tenham sido complementares, a Comissão pretendeu que sejam constituídas entidades juridicamente distintas devido aos parceiros adoptados para instituir cada uma das duas redes. Na realidade, cada rede tem os seus próprios objectivos: os Centros de Comunicação Comercial tratam das ligações a estabelecer com as empresas ocidentais, ao passo que as Agências para o Desenvolvimento das PME devem ajudar as PME a encontrarem o seu lugar nos mercados locais. Em Kiev, essa separação dificultou a cooperação entre as duas redes.

Atraso na condução das acções

Sector da segurança nuclear

3.19. Com o fim de acelerar as acções num domínio onde a urgência é grande, a Comissão decidiu celebrar por ajuste directo os contratos para a assistência local no sector nuclear. Apesar dessa disposição, os períodos que separam os sucessivos contratos dos assistentes locais continuaram a ser consideráveis. Por exemplo, os contratos para a segunda fase de um projecto na central de Rovno não foram assinados após o termo da primeira fase, nos finais de 1993, mas apenas em Junho de 1994, o que teria conduzido a uma interrupção das actividades se o contratante não tivesse tomado a seu próprio cargo as despesas necessárias aos trabalhos dos seis meses não cobertos pelo contrato TACIS. Uma situação semelhante repetiu-se em Junho de 1996.

3.20. São numerosos os atrasos registados no sector nuclear. Num caso, a Comissão assinou um contrato com efeito retroactivo de mais de dois meses. Na realidade, se bem que a assistência técnica local se tivesse iniciado em Abril de 1994 na central de Rovno, o contrato que a rege apenas foi assinado em Junho do mesmo ano. A celebração tardia dos contratos deve-se geralmente a demoras dos parceiros ucranianos mas igualmente à lentidão dos procedimentos da Comissão. Por exemplo, a pintura de protecção contra incêndios numa unidade da central de Zaporozhe não foi aplicada nos prazos previstos por a Comissão não ter aprovado a prorrogação do contrato de subempreitada para a aquisição dos equipamentos, o que atrasou consideravelmente o avanço dos trabalhos nesta nova unidade.

3.21. No sector da segurança nuclear, devido às prioridades divergentes dos peritos ocidentais e dos responsáveis ucranianos, a Comissão tem muitas vezes de negociar longamente antes de obter um acordo sobre os projectos a financiar. Foi, por exemplo, necessário um ano para adoptar o programa de acções de 1995 para a central de Zaporozhe.

Sector da agricultura

3.22. A unidade de coordenação, que deve em princípio facilitar as formalidades de desalfandegamento, revelou-se na prática impotente para ultrapassar a lentidão administrativa do serviço aduaneiro. Daí resultaram inúmeras perdas de tempo que dificultaram o bom andamento dos projectos. Num caso, as dificuldades de desalfandegamento tiveram por consequência o facto de as sementes importadas para efectuar demonstrações de culturas terem chegado demasiado tarde para a sementeira de 1995. Colocaram-se igualmente problemas de desalfandegamento em 1996 na importação de material no âmbito de outro projecto agrícola. Como as disposições em matéria de desalfandegamento são regularmente alteradas, a delegação deveria, dadas as deficiências da unidade de coordenação, não apenas dar aos projectos algumas directrizes quanto ao procedimento a seguir em matéria de desalfandegamento dos bens importados, mas também intervir junto das autoridades centrais para que estas tomem disposições que facilitem o encaminhamento das ajudas externas.

Sector da indústria e dos serviços

3.23. A realização do projecto de reconversão de seis empresas do sector militar e industrial (2,9 Mio ECU) foi atrasada por as propostas recebidas na sequência do concurso não terem sido julgadas suficientemente interessantes. Por outro lado, o impacto da assistência técnica para a gestão e reestruturação das duas empresas visitadas ainda era pouco perceptível após 16 meses de intervenção.

Quadro contratual e contabilístico dos projectos

3.24. Em 1995, a Comissão celebrou com as autoridades ucranianas um acordo nos termos do qual os peritos contratados pela UE nas centrais nucleares ficam isentos de responsabilidade em caso de acidente nuclear. Várias vezes a cobertura contratual desses peritos foi interrompida por os contratos não terem sido renovados a tempo pela Comissão (ver ponto 3.20). Em tais circunstâncias, os consultores que ficam no local deixam de estar cobertos pelo acordo de isenção de responsabilidade, o que lhes pode trazer graves consequências financeiras em caso de acidente nuclear, se lhes for imputada qualquer falha.

3.25. Paralelamente às acções financiadas pelo programa TACIS, determinados consultores levam a cabo nas centrais nucleares programas complementares de apoio que financiam com os seus próprios fundos. Este paralelismo não só dá origem a dificuldades sob o ponto de vista das responsabilidades, mas também no âmbito do controlo das despesas imputáveis ao programa TACIS.

3.26. No caso da central de Rovno, a Comissão não instituiu um acompanhamento financeiro rigoroso das operações realizadas pelas empresas responsáveis pela aquisição de equipamentos (18). Os juros produzidos pelos adiantamentos pagos pela Comissão a duas dessas empresas elevavam-se respectivamente a 415 806 ECU e 140 227 ECU em 31 de Março de 1996. Embora os juros de 140 227 ECU de um dos contratos devessem reverter para a Comissão nos termos do seu artigo 6º, esta não elaborara qualquer ordem de cobrança até meados de 1996.

Utilidade dos meios utilizados

3.27. As duas empresas encarregues pela Comissão da aquisição de equipamentos da central nuclear de Rovno receberam uma comissão de 4,7 % do valor das aquisições (0,7 Mio ECU). A intervenção destas centrais de compras, que apenas se refere à logística, não se justifica nem por um know how específico no domínio nuclear nem por um número especialmente elevado de contratos de fornecimento. A Comissão, que dispõe de especialistas de segurança nuclear em alguns dos seus serviços (19), poderá, utilizando os seus próprios recursos humanos, nomeadamente na delegação, fiscalizar tecnicamente ela própria com conhecimento de causa esses fornecimentos de equipamentos (ver ponto 2.12).

3.28. No âmbito do projecto agrícola «Actividades de consultoria e de apoio», na ausência de uma descrição suficientemente precisa dos objectivos a alcançar e de uma vontade real de reforma por parte das autoridades ucranianas, a Comissão remunerou durante 20 meses uma dezena de peritos a longo prazo com o vencimento médio mensal de 11 900 ECU (20), se bem que alguns dificilmente pudessem justificar a sua presença no local. Para aumentar a eficácia, alguns desses peritos procuraram identificar parceiros mais receptivos como o Ministério da Economia, a Comissão Antimonopólio e o «State Property Fund» ou empreenderam acções-piloto nas regiões favoráveis às reformas. Foi esse nomeadamente o caso do perito responsável pelo apoio à associação das explorações colectivas, que não podia cumprir o seu mandato na sede dessa associação sem entrar em conflito com o seu presidente, o qual se declarava oposto às reformas preconizadas pelo programa TACIS.

3.29. No caso de um projecto do programa de 1991, que previa nomeadamente o fornecimento de equipamentos para duas lojas-piloto na região de Kiev (250 245 ECU), a única loja equipada em Junho de 1996 não constituía de modo algum um modelo para o sector da distribuição. Não só estava mal situada, como não dispunha de qualquer autonomia, financeira ou comercial, sendo a sua gestão praticamente semelhante à das outras lojas tradicionais da região. Contudo, projectos semelhantes tiveram êxito real em Odessa. As lojas-piloto estavam bem situadas e os gestores, bem escolhidos, tiraram proveito dos ensinamentos da assistência técnica. Estas lojas podem ser tomadas como modelos, constituindo sinais tangíveis da intervenção da UE. Os seus métodos de gestão foram adaptados, correspondendo já em grande medida aos critérios de uma economia de mercado. Do mesmo modo, na sequência da criação de duas padarias artesanais-piloto e da assistência concreta fornecida a uma associação de padeiros independentes, desenvolveram-se numerosas padarias artesanais na região de Odessa.

Coordenação entre os diferentes programas comunitários e com as outras ajudas externas

Sector da segurança nuclear

3.30. No que se refere à ajuda macrofinanceira concedida à Ucrânia, a Comissão não prestou atenção suficiente aos efeitos dos condicionalismos financeiros impostos ao Governo sobre a situação das centrais nucleares. De acordo com o FMI, a DG II mobilizava, no início de 1996, uma primeira parcela do empréstimo de 200 Mio ECU decidido pelo Conselho em Outubro de 1995, fixando à Ucrânia condições relativas à compressão das despesas orçamentais do Estado. Tendo em conta os efeitos negativos que a compressão das despesas orçamentais deveria ter para o pagamento dos vencimentos dos agentes das centrais nucleares, para o funcionamento dessas centrais e para a sua segurança (ver pontos 1.13 e 1.14), a DG II deveria ter chamado a atenção dos outros serviços da Comissão responsáveis pela realização dos programas que visam reforçar a segurança nas centrais nucleares, a fim de serem tomadas medidas de compensação a seu favor.

3.31. Contrariamente à Comissão, a maior parte dos outros dadores não trabalham com a agência para a coordenação da assistência técnica internacional, nem esta última assegura qualquer coordenação. Os Ministérios e organismos interessados pelas questões de energia e de segurança nuclear não estavam dispostos a instaurar entre si um mínimo de coordenação, não sendo esse papel desempenhado pela delegação (ver ponto 2.14).

Sector dos recursos humanos

3.32. A coordenação e a coerência entre os diversos projectos TACIS nem sempre são bem asseguradas pela Comissão. No âmbito do projecto «reconversão dos militares», foram enviados peritos ocidentais para a Ucrânia para inquéritos sobre o mercado do trabalho, embora fossem empreendidos paralelamente trabalhos semelhantes pelo Ministério do Trabalho com a ajuda do programa TACIS para o emprego. Estes inquéritos do Ministério revelaram-se menos onerosos que as missões a curto prazo de consultores ocidentais, por serem confiados a especialistas nacionais que conhecem bem o contexto local. Teria sido desejável uma coordenação entre os dois estudos.

3.33. Tinham sido elaborados em 1993 e 1994 dois estudos no âmbito de um projecto TACIS destinado a preparar a reforma da administração. Estes estudos, com um custo de 528 000 ECU, expunham orientações para a reforma da administração, a sua reestruturação e dispositivos financeiros e orçamentais das administrações locais. Mantinham-se desconhecidos do processo de reforma da administração pública, bem como da delegação, em Junho de 1996.

Sector da agricultura

3.34. O Ministério da Agricultura não pusera, por seu lado, em prática qualquer coordenação sistemática entre os programas apoiados pelos diferentes dadores no sector agroalimentar. Fazia valer, na realidade, que a assistência externa não atingira um volume susceptível de provocar duplicação, o que não era o caso. Para suprir essa deficiência, organizam-se desde 1995, por iniciativa da delegação da Comissão, reuniões de coordenação entre os responsáveis de projectos agrícolas dos diversos dadores.

3.35. A Comissão não informa suficientemente os chefes de projectos TACIS das possibilidades de cooperação com outros projectos TACIS ou outros programas da UE. No âmbito do projecto de relançamento da produção de girassol em Zaporozhe, foi realizada uma auditoria ao consumo de energia de um lagar. O chefe do projecto ignorava que fora criado em Kiev pelo programa TACIS um organismo que realiza este género de análises e trabalha em colaboração com o programa Thermie (DG XVII). Não lhe chegara qualquer informação a esse respeito, nem por parte dos serviços centrais da Comissão, nem da delegação, nem da equipa de acompanhamento.

3.36. A Comissão não exerce um acompanhamento da evolução dos projectos encerrados. Por exemplo, o Instituto Tecnológico da Indústria Alimentar em Odessa, que beneficiou de assistência técnica TACIS, adquiriu um determinado know how, fornecendo por sua vez assistência técnica às empresas agroalimentares da região. Este instituto participava nos programas COPERNICUS (21) e INTAS (22), tendo a intenção de participar no programa TEMPUS. Não foi, contudo, informado das actividades recentes do programa TACIS na Ucrânia, que para si apresentava um certo interesse. O instituto participou num programa de formação de peritos em matéria de conservação de energia mas ignorava tanto a existência de um Centro de Energia constituído pelo programa TACIS em Kiev (ver ponto 3.35) como as actividades do programa THERMIE. Efectuava investigação para a melhoria da alimentação do gado, fornecia consultoria para a instalação de pequenas centrais leiteiras ou de padarias artesanais mas não conhecia as actividades do programa TACIS nestes sectores. Paralelamente, os peritos que trabalhavam nos projectos TACIS ignoravam as actividades semelhantes ou complementares das suas, levadas a cabo por esse instituto.

Sector da indústria e dos serviços

3.37. No que se refere às intervenções no domínio da privatização, a coordenação melhorou desde 1995 mas ainda necessita ser reforçada, nomeadamente com o Banco Mundial. A Comissão não fora informada das intenções desse banco embora as duas instituições interviessem conjuntamente a favor do «Centre for Post-Privatisation Support».

Efeito dos projectos e lições tiradas da experiência

3.38. Se os primeiros resultados obtidos se vierem a confirmar, os projectos-piloto agrícolas e o referente à «melhoria dos serviços de apoio à produção de girassol (21) COPERNICUS: «Comunity of Pan-European Research Networks of Inter-disciplinary Centres and Universities in Sciences».

(22) INTAS: «International Association for the Promotion of the Scientists from the New Independent States of the former Soviet Union».

na região de Zaporozhe» correspondem a uma solicitação dos agricultores privados, podendo fornecer modelos para a reestruturação do sector agrícola. No que se refere a estes dois programas, os beneficiários, que foram bem seleccionados, encontram-se especialmente motivados. Apesar de fontes de abastecimento e de um sector agro-industrial ainda largamente controlados pelas empresas em situação de monopólio e não obstante os entraves colocados pela administração, estes beneficiários desenvolveram as suas actividades enquanto as antigas estruturas continuavam a vacilar.

3.39. O facto de a maior parte dos estudos e recomendações do programa «Actividades de consultoria e de apoio» no sector agrícola não terem ainda sido seguidos de efeitos nada tira à sua utilidade nem à sua pertinência (ver ponto 3.43). Contudo, se o projecto não utilizar mais peritos ucranianos a longo prazo (dois em Junho de 1996 no que se refere às actividades de consultoria), não poderá assegurar, antes do seu encerramento em Abril de 1997, uma transferência de know how suficiente para permitir aos parceiros ucranianos que elaborem sozinhos estratégias e formulem recomendações num contexto de economia de mercado.

3.40. Pelo contrário, a integração de peritos ucranianos nos projectos relativos à privatização em massa e de assistência à reestruturação das empresas privatizadas contribuiu amplamente para o êxito destes dois projectos. Contudo, mesmo no caso dos projectos que tiveram êxito como o do «Business Communication Center», a questão da viabilidade dos organismos criados deverá ser tomada em consideração muito antes dos últimos meses de presença dos peritos no local. Os centros de consultoria para as PME e os agricultores privados deverão nomeadamente estar melhor preparados para continuarem a viver pelos seus próprios meios após o termo do apoio concedido pelo programa TACIS.

Funcionamento dos sistemas de alerta

3.41. Os relatórios iniciais devem permitir, durante os primeiros meses de actividade dos assistentes técnicos locais, confirmar ou reorientar a abordagem dos projectos definida nas convenções de financiamento (ver ponto 2.7). A Comissão nem sempre exige estes relatórios a tempo de poder decidir da eventual reorientação dos projectos. No caso de um contrato de um ano no sector da segurança nuclear, assinado em Maio de 1995, o relatório inicial apenas foi enviado ao gestor em Janeiro de 1996. Além disso, após recepção destes relatórios, impõe-se uma reacção rápida por parte da Comissão, de modo a permitir que os peritos prossigam as suas actividades se os seus mandatos forem alterados. A Comissão tomou posição frequentemente com atraso. Por exemplo, no que se refere ao projecto relativo à privatização em massa, o prazo de decisão da Comissão foi de mais de quatro meses (relatório inicial apresentado em 20 de Setembro de 1994 e alteração do contrato em 27 de Janeiro de 1995). Quanto ao projecto de reestruturação das empresas privatizadas iniciado em Junho de 1995, a Comissão ainda não alterara o projecto em Junho de 1996. Entretanto, o organismo que o projecto devia criar já fora criado.

3.42. Quando os consultores consideram que está em causa o interesse do projecto, são tentados a reorientá-lo sem acordo prévio da Comissão e sem que as alterações introduzidas nos seus mandatos sejam objecto de qualquer cláusula adicional, procedimento que pode atingir os seis meses. Para evitar que os consultores coloquem a Comissão em contradição com algumas das suas próprias orientações, deverá ser exigida uma autorização prévia por parte da delegação da Comissão.

3.43. No caso do projecto «Actividades de consultoria e de apoio» no sector agrícola, as hesitações do legislador foram assinaladas por ocasião da apresentação do relatório inicial do contratante. A Comissão solicitou várias vezes a este último que reformulasse a sua abordagem mas não tomou ela própria a iniciativa de reconsiderar com o parceiro ucraniano os termos de referência do projecto. Os estudos apresentados continuaram letra morta e a dispersão dos esforços prosseguiu. Em Julho de 1996, seis meses após o primeiro pedido formulado pelo contratante e após 20 meses de actividades cujo custo ronda os 3,2 Mio ECU, a Comissão assinou uma cláusula adicional ao contrato, visando centralizar o projecto num número limitado de tarefas. A Comissão não deverá admitir o prorrogamento de um projecto cuja formulação deixa de estar adaptada.

3.44. Por outro lado, um projecto de 1991, iniciado em Janeiro de 1993, devia equipar duas lojas-piloto de produtos alimentares em Kiev. Apenas em Fevereiro de 1995, após a entrega do último relatório da equipa de acompanhamento, a Comissão lembrou ao contratante que as duas lojas-piloto ainda não tinham recebido os seus equipamentos, se bem que o contrato tivesse terminado em Outubro de 1994. Em Fevereiro de 1996, a delegação informou a Comissão de que uma parte dos equipamentos fora instalada numa única das lojas em Maio de 1995 e recomendou-lhe que bloqueasse todos os pagamentos futuros, enquanto não fossem encontrados todos os equipamentos. Na Primavera de 1996, a delegação, após investigações e sem a ajuda da unidade de coordenação, a quem competia fazê-lo, descobriu onde tinham sido armazenados os equipamentos em falta (27 000 ECU). A equipa de acompanhamento cessara toda e qualquer fiscalização deste projecto em Dezembro de 1994, se bem que os equipamentos ainda não tivessem sido instalados.

3.45. Embora a equipa de acompanhamento (ver ponto 2.9) financiada pela Comissão tenha visitado centrais nucleares na Primavera de 1996, nenhum dos seus elementos informou a Comissão que os empregados das centrais tinham deixado de ser pagos. Contudo, tal facto podia afectar a sua motivação e por consequência a segurança do funcionamento das centrais, dado saber-se que as falhas de origem humana constituem um risco considerável (ver ponto 1.13). Estes auditores, que se encontram na Ucrânia, não se interessaram em saber por que razões os programas de reconversão dos militares desenvolvidos por outros dadores tinham granjeado maior êxito que os realizados pelo programa TACIS (ver ponto 3.13). Além disso, tardaram em aperceber-se que este projecto, tal como o projecto de reforma da administração pública, seguia uma via que não era a mais correcta.

3.46. Num relatório de Fevereiro de 1996, esta mesma equipa de acompanhamento exigia que um assistente técnico responsável por projectos-piloto de reestruturação no sector agrícola procurasse linhas de crédito. Confortava assim os beneficiários nas suas reivindicações, em vez de lhes explicar que os objectivos do programa TACIS em geral e os do projecto em especial se destinavam mais a alterar os modos de gestão que os equipamentos. Na realidade, o financiamento de equipamentos sem reforma dos modos de gestão não pode resolver os problemas fundamentais das empresas e das explorações agrícolas. Seria de esperar que os peritos TACIS conhecessem melhor os princípios de base que regem o programa que são solicitados a controlar. Após um ano de funcionamento da nova equipa de acompanhamento, a Comissão deverá avaliar os seus resultados e, em caso de necessidade, rever os seus mandatos (ver pontos 2.16 e 2.17).

3.47. De um modo geral, o sistema de preparação, execução e acompanhamento dos projectos, bem como a cadeia de comando aplicada pela Comissão, não garantem aos gestores dos serviços centrais da Comissão uma informação rápida e adequada. Também neste caso, o sector nuclear ilustra as deficiências em série na cadeia das responsabilidades. Se bem que financiados pela Comissão, nem os consultores que trabalham nas centrais, nem a equipa de auditores independentes, nem os agentes do gabinete técnico baseados em Kiev, nem a unidade de coordenação na Ucrânia, nem a delegação, nem as unidades geográficas ou técnicas dos serviços centrais da Comissão tinham considerado útil advertir a sua hierarquia sobre a situação alarmante das centrais nucleares. A falta de recursos financeiros provocara o não pagamento dos vencimentos há vários meses e uma impossibilidade de adquirir as peças sobresselentes necessárias à manutenção das instalações (ver pontos 1.13 e 1.14), mas a atenção da Comissão não fora chamada pelos agentes que formam o dispositivo de vigilância desse sector, o qual é, no entanto, considerado como altamente preocupante. Impõe-se uma clarificação das responsabilidades respectivas dos diferentes intervenientes e um reforço do papel da delegação da Comissão (ver pontos 2.11 e 2.12).

3.48. Em Odessa, um projecto relativo à reestruturação dos sovkhozes obteve bons resultados tanto do ponto de vista dos estudos apresentados como no que se refere à assistência concreta concedida para a reestruturação do sovkhoze-piloto do projecto. Ainda que a Comissão tenha explorado os resultados deste projecto, nomeadamente numa brochura relativa à reestruturação das explorações colectivas, não recolheu informações sobre o projecto após o último relatório de acompanhamento, que data de Dezembro de 1994. Este projecto, que constitui um bom exemplo do que pode realizar uma acção TACIS, mesmo que apenas disponha de meios limitados (menos de 611 000 ECU), deverá ser objecto de maior publicidade no país.

4. CONCLUSÃO

4.1. Em Junho de 1996, a situação na Ucrânia era preocupante em três dos quatro sectores analisados pelo Tribunal. No sector nuclear, a falta de recursos financeiros era acentuada por uma política de austeridade orçamental posta em prática com o acordo do Fundo Monetário Internacional. À semelhança dos outros sectores da função pública, os vencimentos dos agentes das centrais nucleares não eram pagos há três meses. Os planos de manutenção e de renovação dos equipamentos deixaram de poder ser completamente aplicados. Todas estas restrições implicavam um risco suplementar para a segurança das instalações nucleares do país. No sector agrícola, a privatização das terras continuava limitada devido às tensões políticas, ao receio de movimentos especulativos e a uma forte resistência à alteração oposta pela administração. Desse modo, a reforma das estruturas de produção tardava e a produção agrícola afundava-se (23). No sector dos recursos humanos, 500 000 militares deverão ser desmobilizados num futuro próximo. A sua reconversão à vida civil marca passo, o que pode complicar ainda mais uma situação social já de si tensa (24).

4.2. A aplicação das dotações TACIS a favor da Ucrânia é particularmente lenta, tendo em conta as necessidades de reformas, nomeadamente no sector da segurança nuclear (ver pontos 1.10-1.11). Se bem que esta lentidão seja em ampla medida resultado de negociações difíceis com as autoridades ucranianas, alguns atrasos são originados pela Comissão (ver pontos 3.19 a 3.21). Falta na delegação da Comissão pelo menos um perito nuclear responsável, a tempo inteiro, pelo acompanhamento e coordenação das acções neste sector (ver ponto 2.12).

4.3. A agência de coordenação das ajudas externas, que deve servir de unidade de coordenação TACIS do lado ucraniano, continua a não conseguir desempenhar eficazmente o seu papel apesar da assistência técnica TACIS que lhe é prestada desde 1992. Esta mesma constatação já fora feita por ocasião de uma missão anterior do Tribunal em 1993 (ver pontos 2.13 a 2.16). Assim, os projectos sujeitos ao financiamento TACIS continuam a não ser suficientemente estudados e a não corresponder às necessidades (ver pontos 3.1 a 3.18). Alguns ignoram os condicionalismos locais ou apoiam-se em parceiros ucranianos mal escolhidos. Por outro lado, a agência de coordenação praticamente não assegura as suas funções de mediação entre a Comissão e os beneficiários dos projectos, cujas prioridades nem sempre são admitidas pelas autoridades, nomeadamente nos sectores nuclear (ver ponto 3.7) e agrícola (ver pontos 3.2 e 3.3). No domínio nuclear, as autoridades ucranianas privilegiam os fornecimentos de equipamento em relação às medidas visando a melhoria da segurança da exploração.

4.4. Face às insuficiências da unidade de coordenação, a Comissão multiplicou inopinadamente as intervenções de apoio e de acompanhamento dos projectos. Assim, além da assistência técnica associada a cada projecto, intervêm na preparação e acompanhamento das operações os serviços centrais, a delegação, o gabinete técnico e as equipas de acompanhamento e de avaliação. Desta acumulação de protagonistas resultam não apenas confusões e duplicações mas igualmente dificuldades administrativas e uma imprecisão da cadeia de comando que levam a uma diluição de responsabilidades (ver pontos 2.18 e 2.19).

4.5. No que se refere à coordenação e acompanhamento das acções, a Comissão delegou demasiada responsabilidade em consultores sem assegurar suficientemente a sua fiscalização. Deverá, nomeadamente no sector nuclear, recorrer mais aos peritos de que já dispõe em alguns dos seus próprios serviços para assistir os beneficiários quando da determinação dos mandatos confiados aos assistentes técnicos (ver pontos 2.12 e 3.27).

4.6. A diluição de responsabilidades traduz-se por um enfraquecimento dos sistemas de alerta por os intervenientes considerarem geralmente que não lhes compete, em última instância, identificar os condicionalismos e obstáculos com que os projectos se defrontam e recorrer, se for caso disso, às mais altas autoridades da Ucrânia e à Comissão para que sejam remediadas situações de bloqueamento ou de risco (ver pontos 3.41 a 3.49). As situações encontradas nos domínios nuclear e dos recursos humanos são especialmente eloquentes a este respeito. Um melhor funcionamento dos sistemas de alerta permitirá igualmente evitar que sejam mobilizados inutilmente meios como já foi várias vezes constatado (ver pontos 3.27 a 3.29).

4.7. A abordagem pragmática utilizada pelo programa TACIS para realizar em diversas regiões programas de reestruturação das explorações agrícolas e de apoio aos agricultores privados permitiu demonstrar concretamente a viabilidade do processo de reestruturação e identificar as alterações a introduzir na legislação para consolidar as reformas. Intervenções por um período limitado, incidindo em assuntos específicos e correspondendo a uma expectativa específica das autoridades, revelam-se geralmente eficazes e oferecem melhores perspectivas de êxito que os grandes programas de reformas (ver pontos 3.38 a 3.40).

4.8. Uma parte das dificuldades do processo administrativo provém de uma gestão demasiado concentrada nos serviços centrais da Comissão (ver pontos 2.6 a 2.8). Revela-se necessária uma reorganização dos efectivos da Comissão, para que a delegação, que goza da vantagem da proximidade, tenha possibilidades de tomar as decisões relativas à gestão administrativa e financeira dos projectos (ver ponto 3.47).

4.9. Impõem-se procedimentos administrativos mais rápidos (ver pontos 2.20 a 2.30) e um acompanhamento local reforçado ao nível da delegação, norma que se aplica ainda mais aos programas de segurança nuclear. Os procedimentos são na realidade especialmente mal adaptados às necessidades de reacção urgentes que caracterizam esse sector (ver pontos 3.20 e 3.21).

4.10. Para mobilizar os meios financeiros nas melhores condições, é desejável estimular a coordenação das intervenções não só entre os dadores (ver pontos 3.32, 3.34 e 3.37) mas igualmente entre os diversos programas da União Europeia (ver pontos 3.31 a 3.37). Será igualmente necessário que a mobilização dos apoios concedidos pelos diversos dadores dependa mais dos progressos efectivamente constatados na realização das reformas anunciadas pelas autoridades ucranianas. A este propósito, a iniciativa tomada pela Comissão de reunir regularmente na Ucrânia os dadores que intervêm no sector agrícola deve ser favoravelmente acolhida (ver ponto 3.34). Iniciativas semelhantes seriam úteis num domínio como o dos recursos humanos.

4.11. De um modo geral, a auditoria efectuada na Ucrânia mostrou uma ausência de eficácia dos mecanismos de supervisão destinados a optimizar o impacto das despesas autorizadas em relação ao programa TACIS. Foi constatada uma falta de objectivos quantificados bem como uma falta de acompanhamento dos projectos e de avaliação dos progressos conseguidos nos diferentes sectores. As equipas de acompanhamento e de avaliação concentram as suas intervenções nos projectos em curso de execução sem procederem a verdadeiras avaliações dos seus resultados e sem tentarem apreciar o impacto dos projectos no final do seu período de funcionamento. Porém, uma das finalidades do programa TACIS é apoiar os novos comportamentos no âmbito de uma economia de mercado. Muitos projectos têm carácter piloto e devem poder repetir-se (ver ponto 3.48). Para tirar ensinamentos das intervenções do programa TACIS e identificar as operações cujo êxito se poderá repetir, é indispensável garantir um acompanhamento dos projectos após o seu período de financiamento, de modo a tirar o melhor partido da experiência adquirida. Os casos analisados pelo Tribunal na região de Odessa mostram o interesse de tal identificação. O mandato das equipas de acompanhamento e de avaliação deverá ser reanalisado à luz destes factos (ver ponto 3.46).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 10 de Abril de 1997.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Facilidade de gestão descentralizada reservada a projectos locais de montante inferior a 100 000 ECU.

(2) Fontes: «Atlaseco 1997» e «The Economist Intelligence Unit», primeiro trimestre de 1996.

(3) Fonte: Programe indicativo 1996-1999 do programa Comunitário TACIS para a Ucrânia (4 de Julho de 1996).

(4) Regulamento (CEE, Euratom) nº 2157/91 do Conselho, de 15 de Julho de 1991 (JO nº L 201 de 24. 7. 1991), e Regulamento (CEE, Euratom) nº 2053/93 do Conselho, de 19 de Julho de 1993 (JO nº L 187 de 29. 7. 1993).

(5) Na central nuclear de Zaporozhe, a direcção considerou o fenómeno tão grave que instituiu um serviço permanente especializado destinado a oferecer apoio psicológico aos agentes mais atingidos.

(6) Nos termos do artigo 8º do Regulamento (Euratom, CEE) nº 2053/93, de 19 de Julho de 1993 (JO nº L 187 de 29. 7. 1993), «a Comissão será assistida por um comité, composto por representantes dos Estados-membros e presidido pelo representante da Comissão».

(7) Um para cada um dos cinco sectores prioritários: sector das empresas, energia, agroalimentar, comunicações e desenvolvimento dos recursos humanos.

(8) Tal prática apenas foi autorizada pela autoridade orçamental em Setembro de 1996 na carta rectificativa ao orçamento de 1996 (comentários do número B7-520).

(9) Esta agência encontra-se ligada ao Vice-Primeiro-Ministro responsável pelos assuntos financeiros.

(10) Austroplan - Viena, contrato com a duração de 12 meses, renovável uma vez (1,77 Mio ECU), relativo às unidades de coordenação na Bielorrússia, Ucrânia e Moldávia.

(11) Em Julho de 1996, um decreto presidencial substituiu a agência de coordenação por uma «Agência nacional de reconstrução e desenvolvimento».

(12) Programas indicativos, planos de acção e propostas de financiamento.

(13) Os contratos celebrados por ajuste directo representaram cerca de um terço dos contratos de 1994 e 1995.

(14) Os 34 800 agricultores privados dispunham em média de 23 ha de terra. A população da Ucrânia é de cerca de 52 milhões de habitantes, representando a agricultura 19 % da população activa.

(15) Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu «A segurança nuclear no contexto do sector da electricidade na Europa Central e Oriental e na CEI» - doc. COM(93) 635 final.

(16) No que se refere a Chernobyl, às deficiências estruturais das centrais do tipo RBMK (lentidão na instalação das barras de controlo e ausência de invólucro de protecção) juntou-se uma série de violações das normas de segurança e em especial a desactivação voluntária pelos operadores das protecções automáticas do reactor. (Fonte: François Cogné, director do Instituto de Protecção e Segurança Nuclear, in «Annales des mines», número especial, Novembro de 1986).

(17) ICEM: «International Federation of Chemical, Energy, Mine and General Worker's Unions» (Federação Internacional dos Sindicatos de Trabalhadores da Química, Energia, Minas e Indústrias diversas).

(18) Bernard Brunhes consultants.

(19) «Procurement agencies».

(20) DG XII, Centro Comum de Investigação.

(21) Cerca de 2,4 Mio ECU.

(22) Produção de cereais: 1990 = 53 Mio toneladas; 1995 = = 34 Mio toneladas.

(23) PNB por habitante passou de 2 360 USD em 1992 para 1 400 USD em 1995, ou seja uma diminuição de mais de 40 %.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

1. COOPERAÇÃO DA UNIÃO EUROPEIA COM A UCRÂNIA

Assistência financeira da UE

Subvenções do programa Tacis

1.9. A Comissão reconhece que existem variações entre as dotações, os contratos celebrados e os pagamentos e que se devem à execução tardia do Tacis em 1991. A fim de melhor gerir esta situação, a Comissão empenhou-se, desde 1996, em diminuir o número de adjudicações de contratos de assistência técnica e em concentrar os recursos em algumas prioridades-chave.

Situação específica do sector nuclear

1.10. No sector nuclear, os atrasos verificados na execução dos contratos devem-se à complexidade técnica dos problemas, à situação económica e à organização do sector no país parceiro, bem como ao facto de estarem implicadas outras instituições financeiras. Deste modo, a aplicação das dotações Tacis, reservadas para o Plano de Acção do G7 na Ucrânia, sofreu atrasos devido aos prazos decorrentes da assinatura do Acordo entre o BERD (para o fundo multilateral «Nuclear Safety Account-NSA») e a Ucrânia para a construção das instalações de desactivação de Chernobyl.

1.11. No que respeita aos empréstimos Euratom, trata-se de uma declaração política retomada nas conclusões da Cimeira de Corfu que não se rege pelo mesmo calendário das subvenções Tacis. Estão a ser tomadas disposições para concretizar este compromisso político em relação à Ucrânia no âmbito da acção desenvolvida pelo G7 com a União Europeia (UE), em particular com vista ao encerramento da central nuclear de Chernobyl.

1.13. e 1.14. Em 27 de Junho de 1996, a Comissão colocou esta questão ao Goskomatom (1), visto prejudicar, tal como sublinhado pelo Tribunal, o pessoal das centrais, a sua motivação, a observância de condições imperativas em matéria de segurança nuclear e, por conseguinte, uma execução satisfatória dos projectos financeiros ao abrigo do Tacis. Segundo informações recentes da delegação de Kiev, houve uma ligeira melhoria da situação embora o problema subsista. A questão continua a ser objecto da atenção particular do Presidente do Goskomatom e até do Primeiro-Ministro.

2. SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO DO PROGRAMA TACIS

Aplicação do sistema na Ucrânia

Serviços centrais da Comissão

2.10. Tal como sublinhado pelo Tribunal, a Comissão só pôde contar com o apoio de recursos humanos limitados o que teve consequências importantes, em particular para o acompanhamento dos projectos. A reestruturação dos serviços da Comissão e o reforço gradual da delegação de Kiev deveriam permitir criar um quadro mais transparente.

Delegação da Comissão na Ucrânia

2.11. Graças às possibilidades subjacentes às observações orçamentais da rubrica B7-520, prevê-se aumentar os efectivos da delegação, integrando os peritos do gabinete técnico.

2.12. Com o objectivo de melhorar o acompanhamento dos projectos no sector da segurança nuclear, a Comissão tomou diligências para o destacamento de um funcionário do CCI para a delegação. A Comissão esforçar-se-á por melhorar os intercâmbios de informações entre a delegação e os gestores dos projectos.

Unidade de coordenação

2.13. Após a missão do Tribunal, a situação evoluiu consideravelmente, tendo ocorrido uma nova reestruturação que transformou a Agência (ACITA) em Agência Nacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento da Ucrânia (ANRD), cujo mandato foi definido por decreto presidencial de 13 de Julho de 1996. Esta agência tem como funções fomentar os investimentos externos, públicos e privados, e coordenar a acção dos financiadores bilaterais e multilaterais. O pessoal, expatriado e local, da antiga unidade de coordenação Tacis foi integrado na agência. As condições materiais de trabalho foram já objecto de melhoramentos, que se fizeram igualmente sentir em relação ao quadro de pessoal e deverão ter um impacto garantido em termos de motivação do pessoal.

2.14. Atendendo à natureza e à especificidade técnica do programa, as funções da UC nas actividades do sector nuclear diferem substancialmente das suas funções em outros sectores que têm o apoio do programa Tacis. Todavia, em princípio, há uma coordenação do programa de segurança nuclear a nível nacional.

2.15. Consultar o ponto 2.13.

Equipa de acompanhamento e de avaliação

2.16. Está previsto adaptar em 1997 as prestações das equipas de acompanhamento e de avaliação, em conformidade com o regulamento Tacis [Regulamento (Euratom, CE) nº 1279/96 do Conselho, de 25 de Junho de 1996], que prevê que a assistência técnica inclua, designadamente, a auditoria e a avaliação dos projectos.

2.17. Após a missão do Tribunal, tem sido dada uma maior ênfase à avaliação analítica após as visitas efectuadas no local. Procedeu-se igualmente à substituição dos peritos ocidentais da equipa.

Partilha de responsabilidades

2.18. Com a criação da secção de assistência técnica junto da delegação e o reforço que se prevê com a absorção dos Serviços Técnicos (consultar ponto 2.11), as funções da unidade de coordenação foram esclarecidas. Deste modo, as funções técnicas a exercer por uma e outra partes integram-se claramente na complementariedade (no que diz respeito às duplicações, consultar 2.19).

2.19. No que respeita às relações com os serviços centrais, foram transmitidas às delegações, em 1996, directrizes sobre as cadeias de comando que definem a repartição das funções entre a sede e as delegações das zonas Phare e Tacis. O reforço dos efectivos da delegação de Kiev, obtido graças às observações orçamentais de 1997, conduzirá ao encerramento do gabinete técnico cujos peritos serão integrados na delegação. Estas medidas devem permitir acelerar a transmissão das informações relativas à gestão e assegurar um melhor controlo da execução dos projectos.

Prazos administrativos na DG IA

Convenções de financiamento

2.23. Tal como já referido (consultar ponto 1.10), a realização do programa Tacis na Ucrânia é particularmente penalizada pelas dificuldades encontradas no sector da segurança nuclear, como o demonstra o quadro sobre os prazos para a assinatura das convenções de financiamento.

Celebração de contratos

2.26. O período de cerca de 65 dias que decorre entre a avaliação e o registo contabilístico do contrato pode considerar-se razoável, se se tiver em conta o número de acções a realizar durante esse período:

- preparação do relatório de avaliação,

- aprovação do relatório,

- contactos com os futuros contratantes, a fim de esclarecer os pontos assinalados pelo comité de avaliação,

- preparação do contrato,

- aprovação e assinatura do contrato.

Pagamento das facturas

2.27. a 2.30. O quadro apresentado merece ser objecto de algumas observações. O ponto 1 não é da responsabilidade directa da Comissão. Em relação ao ponto 2, a Comissão gostaria de sublinhar que o atraso se deve frequentemente à transmissão de facturas incompletas que, na impossibilidade de se esclarecerem, são devolvidas ao beneficiário antes de poderem ser aprovadas pelo gestor. No que diz respeito às questões da competência da Comissão, foram adoptadas medidas durante o segundo semestre de 1996 com vista a diminuir os prazos de pagamento.

3. CONSIDERAÇÕES COMUNS A DIVERSOS SECTORES

Selecção e elaboração dos projectos

3.1. Uma das principais dificuldades encontradas foi a incerteza do quadro político a níveis geral e sectorial. Esta importante e imprevisível limitação representa um factor de risco inevitável para a realização dos projectos. O que é aceite e assinado por um responsável não o é necessariamente retomado pelo seu sucessor, sem esquecer que as mudanças de pessoal exigem novas explicações pormenorizadas sobre o papel do Tacis, as suas possibilidades e os seus limites e, por vezes, uma renegociação dos «Terms of Reference» dos projectos.

Sector da agricultura

3.2. A incerteza das escolhas políticas futuras esteve presente em 1994 e continua presente em 1996. Um projecto em matéria de aconselhamento político, sobretudo num país onde as personalidades e os poderes políticos estão em constante mutação, exige necessariamente um período de confiança e de gestação, que pode ser bastante longo, para fazer compreender e aceitar as mensagens divulgadas. É por esse motivo que o projecto foi previsto por um período assaz longo e concebido de forma a permitir uma certa flexibilidade quando da sua realização. Esta abordagem permitiu recentrar as actividades do projecto por duas ocasiões: a primeira, quando do relatório de arranque, no qual se consideraram alguns sectores prioritários e outros passaram para um plano secundário visto estarem abrangidos por outros projectos; a segunda, quando foi aprovado pelo novo Vice-Primeiro-Ministro, em Julho de 1996, uma vez que, nessa altura, foi redefinido segundo quatro eixos prioritários: «Land reform and farm restructuring processes», «Privatisation of agri-industries and agri-services and their restructuring processes», «Broadened Market cleared prices of agricultural and food products and inputs» e «Restructured and strengthened institutions with market-oriented intervention in the sector's reforms».

3.3. A integração do pessoal da unidade de coordenação na ANRD deveria permitir reforçar o papel e a participação das autoridades parceiras (consultar ponto 2.13).

3.4. É natural que na sequência da mudança do destinatário do projecto em Zaporozhe os peritos do Tacis tivessem de explicar o projecto e as vantagens e limites do programa Tacis (com o apoio da delegação de Kiev, que efectuou uma missão nesse sentido). São divulgadas gratuitamente brochuras explicativas do programa Tacis nas línguas russa e ucraniana. No entanto, estas brochuras não substituem o contacto e as explicações directas, essencialmente quando se trata de negociar.

Ainda por melhorar está a capacidade de acção de coordenação da Agência Nacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (ANRD). As suas funções são particularmente importantes. A reorganização e o desenvolvimento previstos das antenas da ANRD nas regiões-chave permitiriam reforçar as suas capacidades de divulgação das informações e de coordenação. No início de 1997, a agência encontrava-se a estudar a reorganização das suas antenas, bem como a sua relocalização. O seu desenvolvimento dependerá em grande parte das possibilidades orçamentais do Governo.

3.5. Foram efectivamente realizadas com êxito demonstrações de viabilidade de reestruturação de explorações agrícolas e a identificação das alterações a introduzir na legislação para consolidar as reformas. No entanto, as autoridades ucranianas não efectuaram ainda grande parte dessas alterações legislativas, o que impede a concretização das reestruturações e diminui, entretanto, a validade das acções de apoio adicional nesse domínio.

Sector da segurança nuclear

3.6. A Comissão, em coordenação com as instituições financeiras internacionais, apoiou as acções realizadas pela Ucrânia na reforma do sector energético para assegurar, designadamente, os rendimentos aos produtores de electricidade em relação com os custos de produção. Embora esteja em curso, esta reforma não deu ainda os resultados previstos a todos os níveis.

3.7. e 3.8. É certo que existem divergências de pontos de vista entre os interlocutores da União Europeia (EU) e da Ucrânia sobre as necessidades e os meios a adoptar para melhorar a segurança das centrais nucleares, o que não é surpreendente e é uma das razões da existência do programa de assistência técnica. A Comissão considera que estas divergências de pontos de vista têm seguramente tendência para diminuírem o que traduz um resultado positivo dos esforços da UE.

3.9. A selecção dos projectos torna-se por vezes muito difícil devido ao carácter urgente de algumas das necessidades propostas que nem sempre estão em conformidade com as recomendações do IAEA. Além disso, no caso de Zaporozhe, as recomendações do IAEA têm um carácter mais genérico que se poderia aplicar a todos os reactores de tipo VVER, mas não no âmbito do programa de assistência no local. No que respeita ao projecto de protecção física, trata-se de um dos projectos previstos no programa inicial de 1995 sobre a segurança nuclear na Ucrânia. Após a adopção final deste programa por todos os comités do processo de decisão, verificou-se que, devido a um desentendimento sobre os procedimentos de programação, alguns dos responsáveis do Zaporozhe NPP transmitiram ao Goskomatom, o interlocutor oficial da Comissão, uma proposta de programa que não estava em conformidade com a do consultor da Comissão para a assistência no local. Foi encontrada uma solução satisfatória para todas as partes que foi finalmente aceite um ano depois.

3.10. Os projectos seleccionados até à data permitem progredir na via pretendida: resolver os problemas de segurança e transferir conhecimentos para os operadores ucranianos.

Sector dos recursos humanos

3.11. Na falta de parceiros potenciais para o projecto de reforma da administração pública, a escolha incidiu na Academia da Administração Pública que, nessa altura, era a única instituição dinâmica e dotada de uma direcção reformista. Desde então, a situação evoluiu sensivelmente e foram criadas novas instâncias que se tornaram parceiras da Comissão. Entre estas instâncias figura, designadamente, a Direcção-Geral da Função Pública, em funcionamento desde 1995.

3.12. O projecto de reconversão dos militares encontra-se ainda na sua primeira fase e começa a dar resultados. Quanto ao projecto de reforma da administração pública, tal como ilustrado no ponto 3.15, os resultados de alguns dos componentes-chave foram positivos. De salientar que quando da identificação de ambos os projectos o estabelecimento da delegação da Comissão tinha sido recentemente decidido (segundo semestre de 1993). Realizaram-se longas missões de identificação e, no que respeita ao projecto relativo aos militares, o comité estatal em causa foi o único organismo responsável por esta questão. Todavia, a Comissão agiu com rapidez na resolução dos problemas que surgiram em relação a este parceiro e, após um longo e difícil processo, apresentou o projecto a nível do Vice-Primeiro-Ministro, assegurando deste modo o apoio político necessário. Foi criado um comité director, composto por representantes de todos os ministérios-chave, para supervisionar as actividades do projecto.

3.13. Na altura do relatório nenhum oficial havia sido objecto de formação pelo facto de o projecto Tacis privilegiar uma abordagem «formar o formador». Esta abordagem implica uma análise do mercado de trabalho e a identificação e formação de formadores antes de se dar início às actividades de formação dos oficiais. Foi ministrada uma formação a cerca de 250 formadores que presentemente estão habilitados para administrar um curso básico geral de gestão de quatro meses numa base contínua. Desde Janeiro de 1997 tem sido dada formação a mais de 200 oficiais. Estão a ser criados centros regionais de emprego para orientar os oficiais para a formação e para a oferta no mercado de trabalho.

Não foi criada nenhuma nova estrutura para este tipo de reconversão, tendo os organismos da área da educação existentes sido remodelados e reforçados em dez regiões com o objectivo específico de reconversão dos oficiais. No que diz respeito à medidas especiais em matéria de emprego, cumpre referir que os serviços públicos de emprego ucranianos se encontram num estado embrionário visto terem sido recentemente estabelecidos, em 1992, e não terem ainda capacidade suficiente para desempenhar estas funções.

O objectivo do projecto Tacis é mais vasto do que o da «Renaissance Foundation», incluindo, designadamente, o reforço da capacidade de reconversão em geral, a criação da capacidade de emprego, bem como sérios esforços para formar e reconverter um número significativo de oficiais durante o projecto. Tanto quanto é do conhecimento da Comissão, não foi efectuada até à presente data nenhuma avaliação exaustiva do impacto do programa de reconversão realizado pela «Renaissance Foundation». De acordo com o seu relatório anual, dos 26 000 oficiais que receberam formação, apenas 7 000 encontraram colocação no mercado de trabalho e não há quaisquer informações sobre a qualidade ou a duração dessas colocações. A Fundação, que não tem uma base institucional, está limitada do ponto de vista financeiro e os custos por formação reflectem o limite máximo imposto e não as necessidades reais. Não obstante, o projecto Tacis encontra-se a analisar as áreas de complementariedade e de cooperação mútuas com esse programa.

3.15. A estratégia do projecto assentava no acompanhamento da formação dos funcionários públicos através de uma política coerente de gestão da função pública. Embora uma instituição específica, a Academia da Administração Pública, tivesse sido mandatada e designada pelos poderes centrais para formar os funcionários públicos de alto nível, parecia continuar a haver uma falta de parceiros adequados para a componente estratégica da gestão da função pública. O projecto sublinhou este desequilíbrio e previu, com o acordo das autoridades ucranianas interessadas, a criação dessa instância indispensável. Embora essa instância tenha sido criada - a Direcção-Geral da Função Pública -, o seu funcionamento ocorreu tardiamente em relação ao ciclo do pro-jecto (consultar ponto 3.11). Nessa altura, a Comissão optou por não abandonar o projecto não obstante esta deficiência e prosseguir igualmente com o desenvolvimento da formação.

Presentemente, a situação é mais favorável (consultar pontos 3.11 e 3.12). De qualquer modo, o projecto revelou-se útil no que respeita aos aspectos «formação». Foi desenvolvido um grande número de manuais tendo em conta as condições locais. Esses manuais foram largamente divulgados por todas as regiões. Além disso, todo este material deveria ser valorizado pelo novo projecto de reforma da administração pública inscrito no programa de acção de 1996.

Sector da indústria e dos serviços

3.17. Devem ser tecidas as seguintes observações:

- Desde o início, os serviços da Comissão previram uma duração superior (ou seja, de 18 meses), embora tivessem aceite a pedido do beneficiário limitá-la a doze meses para manter a pressão sobre as entidades decisórias do «State Property Fund (SPF)» e sobre as próprias empresas;

- A prorrogação da duração do projecto tornou-se necessária sobretudo devido à morosidade e ao carácter laborioso do processo de selecção das empresas a privatizar. No entanto, a partir de Julho de 1996, a empresa em causa passou a figurar na lista das sociedades privatizáveis;

- A prorrogação do projecto far-se-á através de um escalonamento no tempo dos recursos inicialmente previstos e não necessitará, consequentemente, de recursos orçamentais adicionais.

3.18. Em Julho de 1996, a Comissão iniciou na Ucrânia as diligências necessárias para a integração do «Business Communication Centre (BCC)» e da «Small & Medium Development Agency (SMEDA)». Os representantes dos dois organismos assinaram um memorando de entendimento com vista ao reforço da sua viabilidade.

Atraso na condução das acções

Sector da segurança nuclear

3.19. A fim de dar continuação às actividades no local iniciadas pelos instrumentos da UE, no caso vertente pelo EDF em Rovno, verificou-se que a definição das tarefas a realizar e a negociação de contratos aceitáveis levam, em geral, muito mais tempo do que o razoavelmente previsto. A Comissão está particularmente empenhada em negociar cuidadosamente as cláusulas destes contratos uma vez que se trata de contratos por ajuste directo.

Além disso, no caso do EDF (para Rovno NPP), a combinação de projectos Tacis com projectos bilaterais EDF foi uma das razões dos atrasos. No fim da fase 2, a Comissão decidiu não continuar a aceitar a combinação destes dois tipos de projectos, uma vez que o programa iniciado pelo EDF estava a exceder a capacidade do pessoal da central.

No que diz respeito à negociação de contratos para a fase 3, a primeira proposta do EDF (uma combinação entre programas Tacis/EDF) foi recebida a 9 de Maio e comentada pela Comissão em 14 de Maio. O projecto seguinte do EDF foi recebido no dia seguinte ao da caducidade do contrato da fase 2 (18 de Junho de 1996) e assinado em 15 de Agosto.

3.20. A assinatura, no passado, de contratos a posteriori deve-se ao facto de a preparação administrativa ter sido demasiado morosa. Foram adoptadas medidas, a fim de evitar que este problema se volte a colocar.

Sector da agricultura

3.22. Em 28 de Dezembro de 1994, a Comissão e o Governo ucraniano assinaram as «Regras gerais aplicáveis aos acordos de financiamento», acordo relativo ao regime administrativo e jurídico aplicável aos projectos Tacis. Não obstante a cláusula que estipula a produção de efeitos do acordo logo a seguir à sua assinatura, o Governo ucraniano não aplica ainda o conjunto das «Regras gerais» pelo facto de o acordo não ter sido ainda ratificado pelo Parlamento. Estão em curso negociações para se encontrar uma solução, afectando esta situação igualmente o desalfandegamento do equipamento para os projectos.

Sector da indústria e dos serviços

3.23. Em algumas empresas, o projecto permitiu uma transferência significativa de conhecimentos, tendo inúmeros directores de empresas manifestado a sua satisfação quanto à assistência prestada pelo Tacis. Nos dois casos citados pelo Tribunal, a Comissão solicitou aos contratantes que completassem a sua missão tal como definida nos «Terms of Reference» antes de se proceder ao pagamento das últimas facturas.

Quadro contratual e contabilístico dos projectos

3.24. A Comissão nunca solicita aos peritos que exerçam actividades fora do âmbito contratual aprovado. Os prazos de interrupção entre dois contratos podem ter múltiplas razões, sendo, por conseguinte, os contratantes informados de que só as actividades abrangidas pelos seus contratos com a Comissão são da responsabilidade desta instituição.

3.25. A EDF (Electricité de France) financiou um programa bilateral a partir de fundos próprios à Central de Rovno. O novo contrato entre a Comissão e a EDF diz exclusivamente respeito ao projecto Tacis, o que permite identificar sem ambiguidade as despesas imputáveis ao programa Tacis.

3.26. A versão normalizada do contrato de serviços para as aquisições estipula, no ponto 3 do artigo 6º, que os juros acumulados na conta devem ser transferidos para a Comissão após a conclusão do projecto. No seguimento de uma prorrogação acordada nos finais de 1996, prevê-se que o projecto em causa esteja concluído em meados de 1998.

Utilidade dos meios utilizados

3.27. A Comissão reforça o exame de todos os meios que o CCI pode mobilizar no âmbito das suas competências para contribuir para a realização do programa.

3.28. No âmbito do projecto «Policy formulation», a vontade de realização de reformas era real quando do arranque do projecto. Para responder à aceleração do processo das reformas, tal como apresentado pelo Governo, estava prevista a utilização simultânea de diversos peritos para trabalharem com vários parceiros. Uma vez que não se verificou a execução efectiva das reformas, a Comissão adoptou medidas para reorientar o projecto, entre as quais a substituição de alguns peritos.

No que diz respeito aos honorários dos peritos, situam-se na média dos honorários pagos pelo Phare e pelo Tacis.

Coordenação entre os diferentes programas comunitários e com outras ajudas externas

Sector da segurança nuclear

3.30. A fim de cumprir os objectivos fiscais gerais, as autoridades ucranianas, em discussões políticas com a Comissão e o FMI, acordaram em retirar os subsídios às empresas estatais com perdas e acelerar os esforços de privatização, a fim de disponibilizar novos recursos à economia.

Foi durante a sua missão à Ucrânia, realizada na primeira quinzena de Maio de 1996, que os serviços da Comissão tomaram conhecimento da acumulação de salários em atraso em todos os sectores da economia. Não obstante o facto de, imediatamente após a missão, o FMI ter fornecido informações (em 21 de Maio de 1996) de que se tinham iniciado medidas para reduzir o número dos salários em atraso e que o Presidente da Ucrânia instruíra que se procedesse ao pagamento dos restantes salários em atraso num futuro próximo, os serviços da DG II enviaram uma nota aos outros serviços da Comissão e à delegação de Kiev (29 de Maio de 1996) em que era chamada a atenção para o problema. Uma vez que o problema dos salários em atraso era um problema geral da economia ucraniana, a nota da DG II não fazia referência explícita a um sector particular.

Quando, durante a visita do Tribunal à Ucrânia em Junho de 1996, se tornou claro que o problema dos salários em atraso no sector nuclear se tinha agravado substancialmente, a Comissão enviou de imediato uma carta (ver pontos 1.13 e 1.14) às autoridades ucranianas pertinentes, manifestando a sua preocupação e convidando-as a tomar as medidas necessárias para a resolução do problema. Por último, a Comissão tinha igualmente conhecimento das intenções do FMI de proceder à revisão no sentido da alta, juntamente com as autoridades ucranianas, dos objectivos mensais do défice do orçamento, a fim de permitir uma diminuição gradual de todos os salários em atraso até aos finais de 1996.

3.31. O número de ministérios e de organismos ucranianos no sector nuclear é muito limitado. Todos estes organismos participam directamente na definição do programa e no estabelecimento de prioridades. Por esse motivo, a participação limitada da Agência para a coordenação da assistência técnica internacional não foi prejudicial (consultar igualmente os pontos 2.13 e 2.19).

Sector dos recursos humanos

3.32. A pequena actividade sobre a análise do mercado de trabalho desenvolvida pelo projecto dos serviços de emprego tinha como objectivo satisfazer necessidades específicas do Ministério do Trabalho, a fim de ilustrar os instrumentos da análise do mercado de trabalho e contribuir para desenvolver uma política de emprego a nível geral. Além disso, este exercício restringiu-se a uma pequena área geográfi