PT Jornal Oficial da União Europeia C 398/10

DECISÃO DA COMISSÃO

de 12 de junho de 2012

relativa ao auxílio estatal SA.21918 (C 17/07) (ex NN 17/07) concedido pela França Tarifas regulamentadas da eletricidade em França

[notificada com o número C(2012) 2559]

(O texto em língua francesa é o único que faz fé)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

2012/C 398/05

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo (1),

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com os referidos artigos (2) e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

I. PROCEDIMENTO

(1) Por carta de 13 de junho de 2007, a Comissão informou a França da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE no que respeita às «tarifas regulamentadas de venda da eletricidade» (a seguir designadas «tarifas normalizadas») e às «tarifas regulamentadas transitórias de ajustamento do mercado» (a seguir designadas «tarifas de regresso»), ambas nas suas componentes amarela e verde, no que toca à sua aplicação após 1 de julho de 2004 aos clientes não domésticos que não sejam pequenas empresas. As regras e tarifas aplicáveis aos clientes domésticos e às pequenas empresas (tarifas «azuis») não são abrangidas pelo presente procedimento.

(2) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre o auxílio em causa.

(3) A Comissão recebeu, dos interessados, observações a esse respeito. Comunicou-as à França, dando-lhe a possibilidade de as comentar, e recebeu os seus comentários por carta de 31 de janeiro de 2008.

(4) No âmbito da análise das medidas em causa, a Comissão tomou conhecimento do artigo 166 da lei n.o 2008-776 de 4 de agosto de 2008 (4) que entrou em vigor em 6 de agosto de 2008. Esta medida alterou o artigo 30-1 da lei n.o 2004-803 de 9 de agosto de 2004 alterada (5), que estabeleceu o sistema das tarifas de regresso.

(5) Por carta de 10 de março de 2009, a Comissão informou a França da sua decisão de alargar o âmbito do procedimento formal de investigação (6) ao sistema das tarifas de regresso, tal como resulta das alterações introduzidas pelo artigo 166 da lei n.o 2008-776. Com efeito, a Comissão considerava que o sistema das tarifas de regresso nas suas componentes verde e amarela, tal como alterado pelo artigo 166 da lei n.o 2008-776, incluía ainda um auxílio estatal em favor dos consumidores finais não domésticos que não sejam pequenas empresas, como era o caso também antes da alteração.

(6) A França apresentou observações sobre o alargamento do procedimento em 16 de abril de 2009 e, depois, em 21 de outubro de 2009, comentários sobre as observações dos terceiros.

(7) Em 15 de setembro de 2009, o primeiro-ministro francês informou os Comissários responsáveis pela Concorrência e a Energia dos compromissos que a França estava disposta a assumir no contexto do presente procedimento. Os Comissários responsáveis responderam por carta do mesmo dia.

(8) Em 12 de janeiro de 2012, o primeiro-ministro francês informou os Comissários responsáveis pela Concorrência e a Energia dos compromissos que a França estava disposta a assumir no contexto do presente procedimento. Os Comissários responsáveis responderam por carta do mesmo dia.

II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO

(9) A presente secção descreve o dispositivo legislativo e regulamentar aplicável aos dois sistemas de tarifas regulamentadas objeto do presente procedimento, o seu modo de financiamento e a evolução das tarifas em relação às referências de preços de mercado. Por fim, essa evolução será encarada no contexto específico do mercado francês da eletricidade e das reformas estruturais adotadas para o tornar mais competitivo.

(10) Na presente decisão, as medidas tarifárias objeto do presente procedimento são descritas nos seus aspetos essenciais. No que respeita aos pormenores e referências de publicação dos textos regulamentares que as regem, remete-se para a decisão de início do procedimento formal de investigação e para a decisão de alargamento desse procedimento.

(11) O funcionamento do setor da eletricidade em França é regido pela lei n.o 2000-108, de 10 de fevereiro de 2000, relativa à modernização e ao desenvolvimento do serviço público da eletricidade (7).

(12) Em França, os consumidores finais de eletricidade podem comprar a sua eletricidade através de dois canais principais, o «mercado livre» e o «mercado regulamentado».

(13) Até 1 de julho de 2007, coexistiam duas categorias de consumidores finais: os clientes «elegíveis» e os clientes «não elegíveis». Os clientes elegíveis são os que beneficiam do direito de celebrar um contrato de fornecimento de eletricidade com um fornecedor à sua escolha a um preço livremente fixado. Em aplicação da Diretiva 2003/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 96/92/CE (8), todos os clientes não domésticos (9) são elegíveis desde 1 de julho de 2004 e os clientes domésticos desde 1 de julho de 2007.

(14) Em França, cada cliente elegível é, para cada um dos seus locais de consumo, livre de exercer ou não a sua elegibilidade, isto é, de fazer valer o seu direito de celebrar um contrato de fornecimento de eletricidade a um preço fixado livremente com um fornecedor da sua escolha, independentemente de esse fornecedor ser ou não um operador histórico já presente no mercado francês antes da liberalização do mesmo. O mercado livre diz respeito aos clientes elegíveis que exercem a sua elegibilidade. No mercado livre, o preço final pago pela eletricidade consumida inclui uma parte «comercialização» e uma parte «redes». A parte «comercialização», destinada ao fornecedor, é o resultado de uma negociação livre entre o cliente e o fornecedor e corresponde aos custos de abastecimento e de comercialização do fornecedor mais a sua margem de lucro. A parte «redes» corresponde aos encargos de transporte da eletricidade e de utilização das redes (tarifa de utilização das redes públicas de eletricidade, a seguir designada «TURPE»). O montante da parte «redes» é regulamentado pelo Estado e é reservado aos gestores das redes de transporte e de distribuição de eletricidade.

(15) O mercado regulamentado diz respeito aos clientes elegíveis que decidiram não exercer a sua elegibilidade. No mercado regulamentado, os consumidores finais beneficiam de um «serviço público da eletricidade». O funcionamento deste sistema e as condições de acesso ao serviço público da eletricidade são regidos pela lei n.o 2000-108 relativa à modernização e ao desenvolvimento do serviço público da eletricidade, nomeadamente os artigos 2.o, 4.o e 22.o

(16) No mercado regulamentado, os consumidores finais compram a eletricidade a um fornecedor designado pelo Estado e a preços regulamentados, ou seja, as tarifas normalizadas mencionadas no considerando 1. O Estado designa os fornecedores encarregados da distribuição da eletricidade no âmbito do serviço público da eletricidade segundo zonas de competência geográficas. Trata-se, em cerca de 95 % do território francês, da empresa Electricité de France (a seguir designada «EDF»). Os outros fornecedores em causa são geralmente conhecidos pelo nome de «distribuidores não nacionalizados» ou «empresas locais de distribuição». A EDF tem o seu próprio ramo de produção de eletricidade. As empresas locais de distribuição, por seu turno, abastecem-se em eletricidade o mais das vezes junto da EDF, a preços também regulamentados e designados «tarifas de cessão da eletricidade aos distribuidores não nacionalizados».

(17) O artigo 66.o da lei n.o 2005-781, de 13 de julho de 2005, relativa ao programa que fixa as orientações em matéria de política energética (10) deu a todos os clientes elegíveis o direito de beneficiar de um fornecimento de eletricidade a tarifas normalizadas para qualquer local de consumo existente em relação ao qual a elegibilidade não foi anteriormente exercida, por esse cliente ou por outra pessoa.

(18) Este artigo concedeu o mesmo direito aos clientes elegíveis para os seus novos locais de consumo, desde que estes estejam ligados às redes de distribuição ou de transporte de eletricidade antes de 31 de dezembro de 2007.

(19) Em 2007, a data até à qual os locais de consumo recém-ligados às redes de distribuição ou de transporte de eletricidade podem ser objeto de um direito ao fornecimento de eletricidade a tarifas normalizadas foi alterada para 1 de julho de 2010. A obrigação de fornecimento de eletricidade a tarifas normalizadas aos clientes que delas beneficiam incumbe à EDF e às empresas locais de distribuição, segundo a zona geográfica em que se situa o local de consumo em causa.

(20) O artigo 66.o da lei n.o 2005-781 foi alterado posteriormente. Na sua versão resultante das alterações introduzidas pela lei n.o 2008-66, de 21 de janeiro de 2008, relativa às tarifas regulamentadas de eletricidade e de gás natural (11), é alargado o benefício de um fornecimento de eletricidade a tarifas normalizadas: a) a todo o consumidor final, para o consumo de um local em relação ao qual a elegibilidade não foi exercida, quer pelo consumidor, quer por outra pessoa; b) a todo o consumidor final doméstico, para o consumo de um local em relação ao qual ele próprio não exerceu a sua elegibilidade, e na condição de fazer o pedido antes de 1 de julho de 2010; c) a todo o consumidor final doméstico, para o consumo de um local em relação ao qual exerceu a sua elegibilidade há mais de seis meses, e na condição de fazer o pedido antes de 1 de julho de 2010; d) a todo o consumidor final não doméstico que contrata uma potência elétrica igual ou inferior a 36 kilovolt-amperes, para o consumo de um local em relação ao qual ele próprio não exerceu a sua elegibilidade, e na condição de fazer o pedido antes de 1 de julho de 2010.

(21) O dispositivo legislativo e regulamentar aplicável prevê que as tarifas normalizadas sejam definidas em função de categorias baseadas nas características intrínsecas dos fornecimentos, em função dos custos desses fornecimentos. Além disso, as decisões relativas às tarifas normalizadas são tomadas conjuntamente pelos ministros da Economia e da Energia, mediante parecer da Comissão de Regulação da Energia (a seguir designada «CRE»), baseado na análise dos custos técnicos e da contabilidade geral dos operadores. A evolução das tarifas normalizadas é decidida cada ano e deve refletir a variação do custo de produção da eletricidade, constituído pelos encargos de investimento e os encargos de exploração do parque de produção e das redes de transporte e de distribuição, bem como pelos encargos com combustível. A tarifação da eletricidade deve refletir os custos de produção e a disponibilização dessa energia aos utilizadores.

(22) As tarifas normalizadas são preços integrados que incluem o preço do fornecimento de eletricidade, bem como o conjunto dos encargos de transporte e de utilização das redes. São segmentadas por categorias de utilizadores ditas «opções tarifárias». As opções tarifárias são funções de parâmetros como a potência de ligação, a duração de utilização ou a faculdade de extinção do utilizador. Certos clientes podem ser cobertos por várias opções tarifárias, devendo então escolher entre as mesmas.

(23) As opções tarifárias são agrupadas em três grandes categorias, designadas tarifas «azuis», «amarelas» e «verdes». Entre 2009 e 2011, as tarifas amarelas e as tarifas verdes eram aplicadas a cerca de 300 000 e 100 000 locais de consumo, respetivamente. — as tarifas azuis aplicam-se aos locais de consumo cuja potência contratada seja inferior ou igual a 36 kilovolt-amperes. Estas tarifas, não abrangidas pelo presente procedimento, correspondem em geral aos clientes domésticos e aos pequenos locais dos clientes não domésticos; — as tarifas amarelas aplicam-se aos locais de consumo cuja potência contratada seja inferior ou igual a 36 kilovolt-amperes. Estas tarifas correspondem em geral a locais de consumo médios de clientes não domésticos; — aS tarifas verdes aplicam-se aos locais de consumo cuja potência contratada seja superior a 250 kilovolt-amperes, e que estejam ligados quer a uma rede de distribuição, quer diretamente à rede de transporte. Estas tarifas correspondem em geral a grandes locais de consumo de clientes não domésticos (12).

(24) O artigo 15.o, n.o 5, e o artigo 16.o da lei n.o 2006-1537, de 7 de dezembro de 2006, relativa ao setor da energia (13) alteraram esta situação estabelecendo o sistema das tarifas de regresso (14). Este sistema permite aos consumidores finais que se abastecem no mercado livre beneficiar de novo de um preço regulamentado, sob determinadas condições.

(25) Na sua versão inicial, aplicável entre 2004 e 2008, o sistema das tarifas de regresso permitia a qualquer consumidor final que se abastece no mercado livre pedir ao seu fornecedor de eletricidade a substituição da cláusula de preços do contrato de fornecimento por uma «tarifa de regresso» fixada pelo Estado e por um período de dois anos a contar do seu pedido, permanecendo inalteradas as restantes cláusulas do contrato de fornecimento (15). Para beneficiar da tarifa de regresso, um utilizador final devia ter feito o pedido, por escrito, ao seu fornecedor até 1 de julho de 2007.

(26) Por outro lado, o artigo 30-1 da lei n.o 2004-803 previa que a tarifa de regresso «se aplica de pleno direito aos contratos em curso a contar da data em que o pedido é formulado» e que é «igualmente aplicável aos contratos celebrados após o pedido escrito referido no primeiro parágrafo do presente I, incluindo com um outro fornecedor». Assim, se o contrato de fornecimento de um consumidor final que tenha solicitado a tarifa de regresso expirar durante os dois anos seguintes ao pedido inicial, esse consumidor podia solicitar a qualquer fornecedor de eletricidade que aceitasse celebrar com ele um contrato de fornecimento que o abastecesse à tarifa de regresso até ao final desse período de dois anos.

(27) Das disposições que regem o sistema das tarifas de regresso resultava o seguinte: a) qualquer consumidor final que não tivesse solicitado o sistema das tarifas de regresso para um determinado local de consumo antes de 1 de julho de 2007 já não podia beneficiar desse sistema para esse mesmo local para além de 1 de julho de 2007; b) mais nenhum consumidor final podia beneficiar do sistema das tarifas de regresso para além de 1 de julho de 2009.

(28) Tal como as tarifas normalizadas, as tarifas de regresso são a preços integrados que incluem o preço do fornecimento de energia, bem como todas os encargos de transporte e de utilização das redes de transporte e de distribuição. A tarifa de regresso não pode ser superior em mais de 25 % à tarifa normalizada aplicável a um local de consumo com as mesmas características.

(29) Os níveis das tarifas de regresso são fixados por decreto ministerial, por referência ao nível da tarifa normalizada que seria aplicável a um consumidor com as mesmas características e que não tenha exercido a sua elegibilidade. Daqui resulta que as tarifas de regresso acompanham a evolução das tarifas normalizadas. O decreto de 3 de janeiro de 2007 que fixa o nível da tarifa regulamentada transitória de ajustamento do mercado (16) fixa os seguintes valores relativos: — para a tarifa amarela, 20 % mais do que a tarifa normalizada, — para a tarifa verde, 23 % mais do que a tarifa normalizada.

(30) Por força do artigo 30-2.o da lei n.o 2004-803, os fornecedores de eletricidade que abastecem alguns dos seus clientes à tarifa de regresso, na sequência de um pedido por estes apresentado, e que demonstram que não podem produzir ou adquirir as quantidades de eletricidade necessárias ao abastecimento desses clientes a um preço inferior à parte «comercialização» da tarifa de regresso, beneficiam de uma compensação. Esta compensação cobre a diferença entre, por um lado, o custo de produção do fornecedor em causa ou o preço a que o mesmo se abastece no mercado grossista, dentro de um limite máximo que lhe é específico e é determinado segundo as regras previstas por um decreto ministerial, e, por outro, as receitas correspondente aos fornecimentos em questão. Se for caso disso, o custo de produção de um fornecedor é calculado tendo em conta o custo de produção das «empresas coligadas» a esse fornecedor implantadas no território nacional. Os encargos compensados são calculados com base numa contabilidade mantida pelos fornecedores, de acordo com regras estabelecidas pela CRE. Essa contabilidade é controlada a expensas suas, podendo a CRE mandar auditá-la por um organismo externo da sua escolha.

(31) As regras pormenorizadas que regem o sistema de compensação são fixadas pelo Decreto n.o 2007-689, de 4 de maio de 2007, relativo à compensação dos encargos da tarifa regulamentada transitória de ajustamento do mercado (17). O limite máximo mencionado no considerando 30 é calculado por referência aos preços observados no mercado grossista francês, para, segundo as autoridades francesas, evitar os comportamentos especulativos e os abusos. O limite máximo resultava inicialmente de uma fórmula de cálculo determinada por um decreto ministerial de 4 de maio de 2007. Essa fórmula definia o limite máximo como uma combinação de médias de preços observados na principal bolsa francesa da eletricidade (Powernext) para os contratos a prazo normalizados anuais, trimestrais, mensais e diários de base e de ponta (18). Só permitia uma adaptação marginal do limite máximo às especificidades de cada fornecedor em causa. Foi alterada por um decreto ministerial de 22 de dezembro de 2008, que a afinou de forma a ter melhor em conta no cálculo do limite máximo a existência de diferenças entre os custos de produção, em função do perfil de consumo dos seus clientes fornecidos à tarifa de regresso.

(32) Do Decreto n.o 2007-689 alterado resulta que, se um fornecedor dispõe, diretamente ou por intermédio de empresas coligadas, de meios de produção em França que cubram o conjunto do consumo dos seus clientes finais e que o seu custo seja inferior aos preços do mercado grossista francês, as despesas objeto de uma compensação são definidas por referência a esses custos de produção e não em relação aos preços observados no mercado grossista. Além disso, se esses custos forem inferiores à parte «comercialização» das tarifas de regresso, o fornecedor em causa não beneficia de qualquer compensação. Tal é o caso da EDF que fornece a maioria dos volumes de eletricidade fornecidos no âmbito do sistema das tarifas de regresso no mercado livre e que dispõe de importantes capacidades de produção nucleares e hidráulicas cujo custo de produção é inferior à parte «comercialização» das tarifas de regresso.

(33) Na medida em que um fornecedor não dispõe, diretamente ou por intermédio de empresas coligadas, de meios de produção em França que cubram o conjunto do consumo dos seus clientes finais, a compensação que lhe é paga é determinada, no limite máximo mencionado no considerando 30, a partir dos preços observados no mercado grossista das quantidades de eletricidade vendidas aos clientes finais situados em França, dos custos de produção associados aos meios de produção de que dispõe esse fornecedor em França, diretamente ou por intermédio de empresas coligadas, e da parte das quantidades vendidas produzida por esses meios de produção.

(34) Por outro lado, os custos de comercialização associados ao fornecimento da tarifa de regresso, deduzidos das receitas relacionadas com esse fornecimento, também são tidos em conta no cálculo da compensação. Por fim, as disposições legislativas e regulamentares que regem o mecanismo de compensação não preveem uma margem de lucro para os fornecedores compensados.

(35) A compensação é financiada pelo produto de duas contribuições obrigatórias: — uma parte da «contribuição para o serviço público da eletricidade», encargo a pagar por todos os clientes e instituído pelo artigo 5.o, n.o 1, da lei n.o 2000-108. Esta parte é limitada a um montante de 0,55 EUR/MWh cobrada sobre a matéria coletável da contribuição para o serviço público da eletricidade (19). É igualmente limitada pelo facto de, por força da lei n.o 2000-108, não poder tornar o montante total da contribuição para o serviço público da eletricidade superior ao que era aplicável em 9 de dezembro de 2006, ou seja, 4,5 EUR/MWh. A lei de finanças para 2011 prevê que doravante se aplicará a contribuição para o serviço público da eletricidade, tal como proposta pela CRE, embora no limite de um aumento de 3 EUR/MWh em relação ao ano anterior, — uma contribuição devida pelos produtores de eletricidade que exploram instalações com uma potência total instalada superior a 2 gigawatts. Essa contribuição é cobrada sobre a sua produção de eletricidade de origem nuclear e hidráulica no decurso do ano anterior. Inicialmente limitada a 1,3 EUR por MWh produzido pelas instalações de origem nuclear e hidráulica com uma capacidade superior a 2 gigawatts, esta contribuição foi limitada a 3 EUR/MWh em 2008.

(36) A lei prevê que o produto destas duas contribuições obrigatórias seja coletado pela Caisse des dépôts et consignations. O montante da compensação a que tem direito cada fornecedor em causa é calculado pela CRE a partir das declarações que lhe são enviadas pelos referidos fornecedores. A CRE transmite o resultado desses cálculos à Caisse des dépôts et consignations que procederá aos correspondentes pagamentos.

(37) No caso de as duas contribuições obrigatórias não serem suficientes para pagar a totalidade das compensações num determinado ano, o que ficar por coletar é acrescentado ao montante dos encargos a cobrar no ano seguinte. Assim, os encargos a cobrir em 2011 são compostos pelos encargos previstos para 2011 no valor de 3,4 mil milhões de EUR e da regularização de 2009 no valor de 1,4 mil milhões, o que perfaz um total de 4,8 milhões de EUR. Para poder compensar integralmente esses encargos, a contribuição para o serviço público da eletricidade deveria ter ascendido em 2011 a 12,9 EUR/MWh, dos quais 9,3 EUR/MWh para cobrir os encargos a título de 2011 e 3,6 EUR/MWh para financiar a regularização de 2009. Ora, a contribuição para o serviço público da eletricidade foi fixada em 2011 em 7,5 EUR/MWh, o que deu origem a um défice previsional de compensação da EDF em 2011 de 2 mil milhões de EUR, a que acresce o de 2010 estimado em mil milhões de EUR.

(38) O artigo 166 da lei n.o 2008-776 alterou o artigo 30-1 da lei n.o 2004-803, permitindo assim a qualquer consumidor final cujo local de consumo já era abastecido de eletricidade no âmbito do sistema das tarifas de regresso continuar a beneficiar das tarifas de regresso para esse local até 30 de junho de 2010, embora inicialmente o consumidor final só delas pudesse beneficiar durante um período de dois anos que terminava, o mais tardar, em 30 de junho de 2009.

(39) Além disso, o artigo 166 da lei n.o 2008-776 permitia a qualquer consumidor final fazer um pedido, até 30 de junho de 2010, enquanto, anteriormente, os pedidos com vista a beneficiar das tarifas de regresso já não eram admissíveis após 1 de julho de 2007.

(40) Por outro lado, previa que um consumidor final que tivesse renunciado ao benefício das tarifas de regresso para o abastecimento de um local já não podia voltar a solicitá-las para o abastecimento do referido local.

(41) Por último, previa que nenhum consumidor final podia beneficiar do sistema das tarifas de regresso para além de 30 de junho de 2010.

(42) Desde 1 de janeiro de 2004, as tarifas normalizadas e, desde 2006, as tarifas de regresso têm vindo a ser revistas anualmente por decretos ministeriais. A estrutura do sistema tarifário, ou seja, o conjunto das opções e versões tarifárias propostas aos diferentes consumidores finais em função das suas potências de ligação e dos respetivos perfis de consumo, manteve-se essencialmente inalterada desde 2004. As diferentes revisões do nível das tarifas normalizadas e de regresso assumiram a forma de um aumento médio definido especificamente para cada uma das grandes categorias de opções tarifárias, que em seguida foi adaptado a cada opção e versão tarifária. Quadro 1 Tarifas normalizadas e de regresso (EUR/MWh sem impostos) de 1 de janeiro de 2004 a 1 de janeiro de 2012 (20) EUR/MWh Tarifa normalizada amarela Tarifa normalizada verde Tarifa de regresso amarela Tarifa de regresso verde 1 de janeiro de 2004 68,5 51,3 Não existia Não existia 15 de agosto de 2006 69,3 51,6 Não existia Não existia 16 de agosto de 2007 70,3 52,4 84,4 64,7 15 de agosto de 2008 72,8 55,3 87,3 68 15 de agosto de 2009 76,3 58,1 91,6 71,5 15 de agosto de 2010 79,7 61,3 95,6 75,4 1 de janeiro de 2012 82,9 63,5 Deixou de existir Deixou de existir

(43) No mercado livre, os preços mantiveram-se mais ou menos estáveis entre 30 e 35 EUR/MWh durante o ano de 2004, tendo depois aumentado regularmente em 2005, atingindo mais de 50 EUR/MWh no final de 2005. Durante o ano de 2006, os preços flutuaram entre 50 e 60 EUR/MWh, com uma média de cerca de 55 EUR/MWh. Até 7 de dezembro de 2006, no mercado livre, os preços podiam evoluir independentemente do nível das tarifas normalizadas, na medida em que um consumidor final alimentado no mercado livre não podia voltar ao mercado regulamentado se o preço que obtinha no mercado livre fosse superior às tarifas normalizadas.

(44) Segundo as indicações fornecidas pela CRE (21), parece que os preços dos contratos a prazo no mercado grossista flutuam muito mais do que as tarifas de regresso e eram nitidamente superiores à parte «comercialização» das tarifas de regresso verde e amarela nos três primeiros trimestres de 2008. Os preços dos contratos anuais de base para 2009 ascendiam a 85,6 EUR/MWh em 30 de setembro de 2008. Os preços dos contratos anuais de ponta para 2009 eram de cerca de 120 EUR/MWh nessa mesma data. As autoridades francesas, por seu turno, indicaram que, no primeiro semestre de 2008, os preços dos contratos anuais de base em Powernext evoluíram de 60 para 80 EUR/MWh, passando por um máximo de mais de 90 EUR/MWh.

(45) Em 2009, os preços da eletricidade baixaram em consequência da conjuntura económica desfavorável e do recuo do preço das energias fósseis. A CRE, no seu relatório sobre o funcionamento do mercado de 21 de dezembro de 2009 (22), afirmava que os produtos a prazo haviam registado desde 2008 uma baixa na ordem dos 50 %. Em 30 de junho de 2009, os preços do contrato anual em «comercialização» de base para 2010, a menos de 60 EUR/MWh, voltaram aos níveis de valorização do início de 2007. Essa tendência reflete-se no conjunto dos produtos a prazo, incluindo os produtos mensais e trimestrais.

(46) Esses preços de mercado são preços de «comercialização», isto é, sem custos de transporte e de utilização da rede. Para poder compará-los às tarifas, que são preços integrados, convém subtrair dessas tarifas a parte correspondente ao transporte e à utilização da rede, para conservar apenas a parte correspondente ao fornecimento de energia. Segundo a Câmara de Comércio e Indústria de Paris, os custos de transporte e de utilização da eletricidade fornecida representariam entre 30 % e 50 % do preço total da eletricidade, conforme a potência contratada e a tensão de ligação (23). A sociedade POWEO, por seu turno, estima a parte dos custos de transporte em cerca de 45 % da tarifa de um cliente profissional (24).

(47) Tendo em conta o que precede e a decisão de início do procedimento, o quadro 2 apresenta a evolução do valor da parte «comercialização» das tarifas normalizadas e de regresso, ou seja, após dedução da parte dos custos de transporte e de utilização da rede no preço total da eletricidade nas tarifas entre janeiro de 2004 e janeiro de 2012. Para avaliar a existência de uma eventual vantagem económica para os beneficiários das tarifas em questão, é conveniente comparar a parte «comercialização» aos preços de mercado disponíveis durante o período, tal como descrito nos considerandos 43 a 45, comparação que será objeto dos considerandos 109 e 110. Quadro 2 Parte «comercialização» das tarifas normalizadas e de regresso (EUR/MWh sem impostos) de 1 de janeiro de 2004 a 1 de janeiro de 2012 (25) EUR Parte «comercialização» da tarifa amarela Parte «comercialização» da tarifa verde Parte «comercialização» da tarifa de regresso amarela Parte «comercialização» da tarifa de regresso verde 1 de janeiro de 2004 n.d. n.d. n.d. n.d. 15 de agosto de 2006 37,1 33,8 n,a, n,a, 16 de agosto de 2007 38,2 34,7 52,1 46,9 15 de agosto de 2008 42,4 38,9 59 51,6 15 de agosto de 2009 43,7 41,1 62,5 54,5 15 de agosto de 2010 46,1 43,7 62 57,8 1 de janeiro de 2012 46,1 44,3 Deixou de existir Deixou de existir

(48) O mercado francês da eletricidade apresenta características específicas no seio da União. Uma única empresa, a EDF, detém 87 % das capacidades de produção elétrica na França continental e metropolitana, incluindo todas as fontes, nomeadamente a nuclear e a hidráulica (26). Por conseguinte, a EDF (ou, em menor medida, as empresas locais de distribuição) conserva em França uma quota de mercado superior a 85 % e continua a ser predominante no conjunto dos segmentos de clientela, quer se trate de particulares, de pequenas e médias empresas ou de grandes clientes. Assim, de acordo com o observatório dos mercados da CRE do 3.o trimestre de 2011, apenas 7 % dos locais (e 35 % do consumo total) contam com uma oferta de mercado (18 % para os grandes locais não domésticos, 15 % para os pequenos locais não domésticos e 5 a 6 % para os outros locais), sendo os restantes 93 % oferecidos às tarifas regulamentadas. A grande maioria dos locais que beneficiam de tarifas regulamentadas são clientes da EDF.

(49) Em especial, a EDF assegura inteiramente a produção de eletricidade de origem nuclear, que representa, de modo estável, mais de 75 % do total da eletricidade produzida em França, em virtude do seu parque de centrais nucleares. Por outro lado, a EDF explora as principais concessões de eletricidade de origem hidráulica, embora o desenvolvimento de novas capacidades hidráulicas se veja confrontado com os limites naturais. O parque de produção de centrais nucleares construído antes da liberalização dos mercados a nível da União está muito normalizado (essencialmente uma única tecnologia para escalões correspondentes às diferentes potências instaladas: 900 a 1 600 MW) — e é, portanto, propício às economias de escala no domínio da manutenção, dos investimentos, da formação e da alocação de pessoal, etc. — sendo, em grande parte, amortizado a custos de produção médios muito inferiores aos das outras tecnologias clássicas.

(50) Com efeito, a eletricidade de origem nuclear tem uma estrutura de custos totais caracterizada pela importância dos custos fixos (tais como a amortização das centrais, os custos de reprocessamento e armazenagem dos resíduos, os custos de desmantelamento) e pela fraqueza relativa dos custos variáveis (combustível, nomeadamente). A título de ilustração, os custos totais da eletricidade produzida na Europa a partir do gás natural (68 EUR/MWe) e do carvão (61 EUR/MWe) são superiores em 76 % e 59 %, respetivamente, aos da eletricidade de origem nuclear (39 EUR/MWe). Além disso, os custos variáveis do combustível são ainda mais determinantes que os custos totais para a formação dos preços no mercado grossista a partir do custo marginal da eletricidade. Ora, estes custos variáveis representam, em média, 28 % dos custos totais respetivos para as centrais a carvão, 70 % para as centrais a gás e 16 % para o ciclo do combustível nuclear (27).

(51) Assim, no que respeita ao mercado francês, a CRE estimava em 2011 que o preço que remuneraria as condições económicas de exploração a longo prazo do parque nuclear da EDF se situaria entre 36 e 39 EUR/MWh, sendo os encargos operacionais de 25 EUR/MWh (28). O facto de dispor de eletricidade nuclear com uma tal diferença de custos marginais confere à EDF uma vantagem muito significativa em relação a um concorrente que produza eletricidade de origem térmica ou renovável.

(52) Devido à interconexão com os Estados-Membros vizinhos, o preço grossista da eletricidade em França é fixado a nível regional («placa» França Alemanha//Benelux). É assim largamente determinado, a um nível superior ao da energia de origem nuclear, pelo custo de funcionamento de centrais a gás e a carvão, o que confere uma vantagem competitiva ao nuclear, sob a forma de renda na fixação dos preços. Nenhum concorrente efetivo ou potencial beneficia de condições semelhantes nem poderá, antes de algumas décadas, dotar-se de um parque de produção a baixos custos que represente uma fração significativa do parque constituído pelas centrais nucleares e hidráulicas da EDF.

(53) Tendo em conta esta situação, em 15 de setembro de 2009, o primeiro-ministro francês, por um lado, e os comissários para a Concorrência e a Energia, por outro, procederam a uma troca de cartas sobre os princípios de um projeto de reforma do mercado da eletricidade francês, prevendo, nomeadamente: a) o desaparecimento rápido das tarifas de regresso e o desaparecimento, mais gradual, das tarifas regulamentadas para as grandes e médias empresas, com o objetivo de desaparecimento completo em 2015; b) um dispositivo «de acesso regulamentado à energia nuclear histórica», o qual consistia em obrigar a EDF a vender, a um preço regulamentado decalcado sobre os custos, uma parte da sua produção de eletricidade de origem nuclear (na ordem dos 25 %, com um limite de 100 TWh) aos seus concorrentes no mercado retalhista da eletricidade, a fim de aumentar a concorrência nesse mercado. Os concorrentes da EDF estariam, assim, em condições de fazer ofertas a preços comparáveis aos que a EDF pode propor, o que deveria permitir uma concorrência efetiva e tornar desnecessária a manutenção de tarifas regulamentadas.

(54) A fim de materializar os compromissos assumidos pela França, o governo francês nomeou uma comissão de peritos, presidida por Paul Champsaur, encarregada de formular propostas de organização do mercado da eletricidade. As suas propostas colocaram as bases da lei n.o 2010-1488 que estabelece uma nova organização do mercado da eletricidade, votada em 7 de dezembro de 2010 (29), e do respetivo decreto de aplicação n.o 2011-466, de 28 de abril de 2011 (30).

(55) Segundo a lei n.o 2010-1488, as tarifas de regresso desaparecerão em 1 de julho de 2011, devendo as tarifas normalizadas amarela e verde desaparece em 2015. A lei n.o 2010-1488 também alterou a lei n.o 2000-108, de 10 de fevereiro de 2000, relativa à modernização e ao desenvolvimento do serviço público da eletricidade, introduzindo um artigo 4-1 que prevê que, a partir de 1 de julho de 2011, e por um período de 15 anos, os fornecedores alternativos de eletricidade têm um direito de acesso regulado à energia nuclear histórica num volume total não superior a 100 TWh, ou seja, cerca de 25 % da produção do parque nuclear histórico. O preço do acesso regulado à energia nuclear histórica é fixado, numa primeira fase, pelo governo após parecer da CRE. O artigo 4-1.o, n.o VII, estabelece que, a fim de assegurar uma remuneração justa à EDF, o preço deve ser representativo das condições económicas da produção de eletricidade das suas centrais nucleares durante a vigência do dispositivo. O preço do acesso regulado à energia nuclear histórica deve ter em conta os seguintes elementos: a) uma remuneração dos capitais que tenha em conta a natureza da atividade; b) os custos de exploração; c) os custos dos investimentos de manutenção ou necessários para a extensão da duração da autorização de exploração; d) os custos previstos associados aos encargos nucleares a longo prazo.

(56) O preço do acesso regulado à energia nuclear histórica foi fixado por decreto do ministro da Energia, de maio de 2011, em 40 EUR/MWh a partir de 1 de julho de 2011, para que os consumidores que beneficiam da tarifa de regresso em 30 de junho de 2011 possam beneficiar, a seguir, de uma oferta de mercado baseada no preço de acesso (grossista) ao mesmo nível do preço de retalho. Por decreto distinto, o preço do acesso regulado à energia nuclear histórica para 2012 foi fixado em 42 EUR/MWh (31). O governo indicou que o nível de preços estabelecido para 2011 resultava da necessidade de assegurar uma continuidade, a nível dos preços grossistas, com a tarifa de regresso. Para 2012, o governo justificava o nível de preços pelo facto de tomar antecipadamente em consideração os investimentos indispensáveis ao reforço da segurança das centrais nucleares na sequência do acidente de Fukushima.

(57) A partir de 8 de dezembro de 2013, o preço do acesso regulado à energia nuclear histórica será fixado pela CRE. Um decreto do Conselho de Estado deve precisar as condições em que são fixados os preços do acesso pela CRE.

(58) O primeiro período de entrega de acesso regulado à energia nuclear histórica teve início em 1 de julho de 2011. 32 fornecedores assinaram um acordo-quadro com a EDF, devendo ser entregues 61,3 TWh de acesso regulado à energia nuclear histórica entre 1 de julho de 2011 e 30 de junho de 2012. No que respeita a 2011, aos fornecedores concorrentes da EDF é atribuído um volume de 84,4 % de acesso regulado à energia nuclear histórica. Esse volume representa a produção nuclear histórica no consumo total dos consumidores finais na França metropolitana continental.

(59) Em janeiro de 2012, uma nova troca de cartas entre o Primeiro-ministro francês, por um lado, e os Comissários para a Concorrência e a Energia, por outro, precisou os compromissos da França sobre dois aspetos suplementares: — as decisões tomadas após o verão de 2012 sobre as tarifas regulamentadas permitirão reduzir, em relação a 2012 e, em seguida, todos os anos em relação ao precedente, a diferença entre a soma dos custos e a tarifa regulamentada, — o nível de preços do acesso regulado à energia nuclear histórica não evoluirá enquanto o decreto que fixa o método de cálculo do preço do acesso regulado à energia nuclear histórica não entrar em vigor, estando a publicação do decreto prevista, o mais tardar, para 7 de dezembro de 2013.

III. RESUMO DAS DÚVIDAS EXPRESSAS PELA COMISSÃO NAS SUAS DECISÕES DE INÍCIO E DE ALARGAMENTO DO PROCEDIMENTO

(60) Nas suas decisões de início e, depois, de alargamento do procedimento de investigação, a Comissão tinha considerado que as tarifas normalizadas regulamentadas verdes e amarelas e as tarifas de regresso eram imputáveis ao Estado francês, pois tinham sido criadas e revistas por atos legislativos ou regulamentares por ele adotados. Essas tarifas envolviam recursos sob o controlo do Estado, fossem eles recursos da EDF, sob controlo do Estado, ou contribuições específicas, sob controlo de uma entidade, a Caisse des dépôts et des consignations, por ele designada.

(61) Uma vez que as tarifas regulamentadas conferiam uma vantagem económica em relação aos preços de mercado em favor das empresas que se abastecem de eletricidade a essas tarifas e estão presentes em todos os setores da economia abertos à concorrência e ao comércio entre Estados-Membros, as tarifas pareciam equiparáveis a regimes de auxílios suscetíveis de falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(62) Nessas decisões, a Comissão também tinha expresso dúvidas quanto à compatibilidade das tarifas normalizadas e das tarifas de regresso com o mercado interno.

(63) Considerava, nomeadamente, que as derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 2, do TFUE não pareciam ser aplicáveis, uma vez que os auxílios não são atribuídos a consumidores individuais, não se destinam a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários, nem são atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afetadas pela divisão da Alemanha.

(64) As derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 3, alíneas a), b) e d), do TFUE também não pareciam ser aplicáveis. Com efeito, com exceção de circunstâncias excecionais que não pareciam reunidas neste caso, o artigo 107.o, n.o 3, alínea a), não permite auxílios ao funcionamento. Além disso, os auxílios não se destinam a promover a realização de um projeto importante de interesse europeu comum ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro, nem se destinam a promover a cultura e a conservação do património.

(65) O artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE prevê a possibilidade de autorizar auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais que contrariem o interesse comum. A Comissão assinalou que os auxílios em questão não podiam ser autorizados à luz das orientações e enquadramentos relativos à aplicação das disposições deste artigo.

(66) A Comissão havia igualmente formulado dúvidas quanto ao facto de essas tarifas, aplicáveis às médias e grandes empresas, poderem constituir uma compensação pela prestação de um serviço de interesse económico geral, na aceção do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.

(67) Na sua decisão de alargamento do procedimento, a Comissão havia estimado que as dúvidas expressas na decisão de início de 2007 quanto à compatibilidade do elemento de auxílio estatal que comportava inicialmente o sistema das tarifas de regresso com o mercado interno também eram válidas para o elemento de auxílio que comporta este sistema das tarifas de regresso, tal como alterado pelo artigo 166 da lei n.o 2008-776.

IV. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

(68) Vários fornecedores e clientes interessados apresentaram as suas observações à Comissão.

(69) Por carta de 14 de agosto de 2007, a Poweo indica que partilha a análise da Comissão quanto à existência de um auxílio estatal. No que respeita à existência de uma vantagem, a empresa confirma que as tarifas normalizadas constituem uma vantagem em relação às condições de oferta no mercado grossista, em relação à tarifa de regresso e em relação às ofertas comerciais da EDF. As tarifas de regresso são uma vantagem em relação às condições de oferta no mercado grossista. Quanto à seletividade, a Poweo acrescenta que os clientes que decidiram optar pela tarifa de mercado não podem voltar ao mercado regulado (não podem, portanto, voltar à tarifa regulamentada). Além disso, as tarifas normalizadas e de regresso favorecem as empresas que consomem eletricidade em detrimento de outras fontes de energia. Por carta de 25 de junho de 2009, que apresentava as suas observações sobre a decisão de alargamento do procedimento, a Poweo forneceu dados complementares sobre o modo de construção das suas ofertas de preços.

(70) Por carta de 21 de setembro de 2007, a ENEL considera que as tarifas históricas são demasiado baixas e que as tarifas de regresso espoliam os operadores alternativos. A empresa acrescenta que os novos locais tiveram direito às tarifas históricas, mau grado o parecer do Conselho de Estado francês na matéria. Por carta de 27 de maio de 2009, a ENEL acrescenta que as tarifas regulamentadas verde e amarela são inferiores às tarifas de mercado e não acompanharam as variações destas últimas, impedindo o desenvolvimento de qualquer concorrência. Além disso, a compensação prevista em favor dos fornecedores no mecanismo da tarifa de regresso é insuficiente, aumentando a vantagem induzida para os clientes. Por último, a tarifa de regresso não permite aos fornecedores cobrir os seus custos de produção e de comercialização, nem remunerar suficientemente o capital investido. Ela tem impedido o desenvolvimento da concorrência no mercado francês.

(71) Por carta de 19 de setembro de 2007, a Electrabel considera que o auxílio constitui uma vantagem para certos fornecedores de eletricidade. A compensação paga a certos fornecedores não dependeria da diferença de volume de negócios entre o preço do contrato e a tarifa de regresso, mas seria calculada em função dos custos de abastecimento do fornecedor. Não haveria, assim, uma correlação entre a perda de receitas sofrida pelo fornecedor e a compensação recebida, a qual, porém, devia compensar essa perda de receitas. Quanto à existência de um serviço de interesse económico geral que seria cobrado aos clientes, verdadeiros beneficiários da tarifa de regresso, a Electrabel não considera demonstrada a sua existência. Na sua carta de 26 de junho de 2009, a Electrabel acrescenta que a tarifa de regresso conduz à elaboração de ofertas uniformes pelos fornecedores de eletricidade, impedindo-os de serem criativos. A quase totalidade dos locais dos clientes da Electrabel solicitou a tarifa de regresso. A tarifa de regresso levou à evicção progressiva dos fornecedores alternativos em proveito da EDF, pois, a tarifa igual, os clientes preferem muitas vezes a EDF. A Electrabel pensa que existe uma vantagem para os fornecedores de eletricidade à custa de outras energias como o gás natural. A tarifa de regresso é seletiva na medida em que a possibilidade de beneficiar da mesma depende da data de elegibilidade do local, a qual, por sua vez, depende do tamanho do local.

(72) Uma empresa que pediu a confidencialidade considera que as tarifas regulamentadas são um auxílio estatal em favor da EDF, uma vez que a tarifa azul é superior à tarifa de mercado. Uma vez que beneficia de um monopólio de facto para a aplicação dessas tarifas, a EDF recebe uma renda de situação. Uma das filiais dessa empresa foi impedida de entrar no mercado francês devido às tarifas de regresso. A entrada no mercado já era difícil devido ao nível das tarifas grossistas e dos outros custos (nomeadamente a tarifa de acesso à rede) para os clientes que beneficiam das tarifas verde e amarela. A tarifa de regresso criava uma dificuldade suplementar, devido ao seu nível.

(73) Nas suas observações de 13 de agosto de 2007, a Uniden (União das indústrias utilizadoras de energia) considera que o funcionamento imperfeito do mercado torna necessárias as tarifas regulamentadas. As tarifas transitórias não são recursos estatais, porque permitem aos operadores alternativos ter acesso à eletricidade nuclear e hidráulica de que não dispõem, garantindo simultaneamente uma cobertura dos custos para os operadores históricos. A seletividade não é demonstrada, porque a estrutura das tarifas responde à dos custos reais por categoria de clientes.

(74) Em 28 de maio de 2009, nas suas observações sobre a decisão de alargamento do procedimento, a UNIDEN contesta a análise da Comissão relativa à seletividade das tarifas, porque não teria em conta as diferenças de custos de fornecimento entre os segmentos de clientela. A distinção entre a aplicação da tarifa de regresso durante o contrato e a assinatura de um contrato diretamente com a tarifa de regresso, embora aparentemente lógica, pareceria, de facto, errada. Com efeito, o preço seria apenas uma componente do valor económico global de um contrato de fornecimento. Os consumidores valorizariam igualmente a estabilidade e a visibilidade do preço que pagam pelo seu abastecimento em eletricidade. Contrariamente à decisão de alargamento do procedimento, a tarifa de regresso foi imposta ao consumidor, independentemente do seu pedido. Existem efetivamente exemplos concretos de pedidos não satisfeitos para contratos para além de junho de 2010 e para consumidores que não pediam necessariamente a aplicação da tarifa de regresso. Portanto, é ilusório calcular uma eventual «vantagem económica», uma vez que o mecanismo foi imposto aos consumidores. Parece difícil, no que respeita ao primeiro período de aplicação da tarifa de regresso, invocar a seletividade, porque o mecanismo era limitado aos consumidores que haviam apresentado o pedido antes de 30 de junho de 2007. Todos os consumidores dispuseram, com efeito, de seis meses para tomar uma decisão que lhes desse segurança e visibilidade dos preços durante dois anos. Do mesmo modo, não permitir o«vaivém» na gestão das tarifas de regresso é uma medida de bom senso, destinada unicamente a impedir comportamentos de arbitragem entre preços de mercado e tarifa de regresso, na medida em que a sazonalidade da tarifa de regresso é fixada previamente, enquanto a do mercado muda permanentemente.

(75) Sobre o financiamento por recursos estatais, o consumidor, que não beneficiou da baixa esperada da contribuição para o serviço público da eletricidade, teria, portanto, beneficiado de um auxílio estatal, enquanto a referida a contribuição financiou a compensação da tarifa de regresso. No que respeita à contribuição dos produtores de eletricidade de origem nuclear e hidráulica, note-se que o seu nível é muito significativamente inferior ao desvio entre o preço da energia e a tarifa de regresso e entre o preço da energia à tarifa verde ou à tarifa prevista nos contratos «livres», livremente acordados pelos produtores. A UNIDEN conclui que essa contribuição apenas vem cobrar, na realidade, o «sobrelucro» realizado por esses produtores devido à introdução do sistema das tarifas de regresso.

(76) Por carta de 16 de agosto de 2007, o CLEEE (Comité de ligação das empresas que exerceram a sua elegibilidade) indicou que o funcionamento do mercado francês da eletricidade era mau e que os preços praticados no mercado livre não refletiam os custos de produção. O preço de mercado utilizado como referência pela Comissão estava, segundo o mesmo, falseado. O financiamento da tarifa de regresso não adviria de recursos estatais, mas dos consumidores e dos produtores que realizam uma margem vendendo à tarifa de regresso. Uma vez que a tarifa de regresso estava aberta a todos, o CLEEE contesta a sua seletividade. Por carta de 2 de junho de 2009, o CLEEE acrescenta que a tarifa de regresso não constituía uma vantagem, porque apenas limitava a desvantagem sofrida pelos clientes que tinham deixado as tarifas reguladas e não podiam regressar às mesmas. O CLEEE considera que o preço de mercado não pode ser utilizado como indicador para determinar a existência de uma vantagem económica, pois é o resultado de mecanismos de mercado inadequados ou falseados. O CLEEE contesta que a tarifa de regresso seja seletiva, porque, no seu entender, está aberta a todos os consumidores que exerceram a sua elegibilidade e não favorece nenhum local, nenhuma empresa, nenhum setor de atividade e nenhuma zona geográfica.

(77) O CLEEE insiste na estrutura e no nível da tarifa de regresso e explica a distinção essencial entre perfil de consumo e volume de consumo. No seu entender, as «partes ruban» da tarifa de regresso são sensivelmente idênticas, contrariamente ao que deixariam pensar os elementos de que dispunha a Comissão. A tarifa de regresso não traria qualquer vantagem para os consumidores de eletricidade muito grandes em detrimento dos mais pequenos. O CLEEE contesta que a tarifa de regresso seja considerada como proveniente de um recurso estatal e que a condição de afetação das trocas comerciais seja demonstrada, nomeadamente porque a Comissão não estabeleceu que a tarifa de regresso seria inferior aos custos de produção nem que os consumidores que beneficiam da tarifa de regresso comprariam a sua eletricidade menos cara que os seus concorrentes na Europa que muitas vezes ainda beneficiam de tarifas regulamentadas. O CLEEE acrescenta que a tarifa de regresso (admitindo que seja um auxílio estatal, o que não é o caso no seu entender) seria compatível com o Tratado. Com efeito, o artigo 30-1 da lei de 9 de agosto de 2004 relativa ao serviço público da eletricidade e do gás e às empresas da eletricidade e do gás teria qualificado a tarifa de regresso como serviço de interesse económico ġeral imposto às empresas do setor da eletricidade. O CLEEE lembrou até que ponto esta medida era necessária para proteger os consumidores que exerceram a sua elegibilidade e ao mesmo tempo proporcionada, e que a mesma não afetava de modo excessivo as trocas comerciais.

(78) Por carta de 20 de julho de 2009, a SNC Paris Voltaire considera que o financiamento da perequação geográfica do fornecimento de eletricidade aos territórios não interligados por meio da contribuição para o serviço público da eletricidade constitui um auxílio estatal.

V. OBSERVAÇÕES DA FRANÇA

(79) Nas suas observações sobre a decisão de início do procedimento, as autoridades francesas contestam a análise feita pela Comissão.

(80) No que respeita à existência de uma vantagem, a França considera que: a) a diferença eventual entre o nível das tarifas normalizadas e os preços observados nas bolsas de eletricidade, nomeadamente na Powernext, é claramente conjuntural (entre 1999 e 2004, estes últimos eram inferiores às tarifas regulamentadas); b) a referência aos preços das bolsas da eletricidade não é pertinente, na medida em que a maior parte da eletricidade comprada pelas empresas é feita fora da bolsa e que os preços observados na Powernext não são justificados pelos fatores económicos fundamentais que determinam a realidade das transações entre compradores e produtores de eletricidade.

(81) Tendo em conta estas duas razões, a França conclui que as tarifas normalizadas não constituem uma vantagem para as empresas que delas beneficiam.

(82) As autoridades francesas contestam, por outro lado, a seletividade das tarifas normalizadas e afirmam que é lógico e economicamente coerente que as tarifas normalizadas não tenham o mesmo impacto financeiro (em dinheiro) para um grande consumidor e um pequeno consumidor de eletricidade e que o custo não seja proporcional ao volume consumido devido à variedade dos custos dos meios de produção. Segundo a França, a regulamentação das tarifas normalizadas constitui uma medida geral de regulamentação dos preços aplicável a todas as empresas consumidoras de eletricidade que não tenham optado por exercer a sua elegibilidade e aceder ao mercado livre.

(83) As autoridades francesas contestam o argumento da aplicação dos recursos públicos por duas razões: a) as tarifas normalizadas não conduzem à utilização de nenhum recurso orçamental ou fiscal e não impediram a EDF de obter resultados positivos; b) as tarifas normalizadas, que refletem os fatores fundamentais do mercado da eletricidade e os custos do parque de produção da EDF, constituem o nível justo de preço de venda da eletricidade e não podem, portanto, ser consideradas como perda de receitas para a EDF.

(84) A França acrescenta que, uma vez que a concorrência não é prejudicada, as trocas transfronteiras não podem ser afetadas.

(85) A França afirma que a tarifa de regresso não constitui um auxílio estatal.

(86) Segundo a França, a tarifa de regresso é construída através da simples majoração das tarifas normalizadas, mantendo toda a estrutura destas últimas. Uma vez que a noção de vantagem em relação aos clientes finais que dispõem de ofertas não regulamentadas não é pertinente no âmbito das tarifas normalizadas, não está, portanto, a fortiori no âmbito da tarifa de regresso. Do mesmo modo, a ausência de isenção de encargos para os clientes finais que se abastecem às tarifas normalizadas implica necessariamente uma ausência de isenção de encargos para os que se abastecem à tarifa de regresso.

(87) Segundo as autoridades francesas, a regulamentação da tarifa de regresso constitui uma medida geral de regulamentação dos preços aplicáveis a todas as empresas consumidoras de eletricidade.

(88) As autoridades francesas contestam que haja qualquer financiamento por recursos públicos. Com efeito, a imputabilidade das medidas ao Estado, no sentido de que a medida é imposta por uma lei, não é suficiente para caracterizar a transferência de recursos públicos. Mais especificamente, a parte da compensação que é suportada pelos consumidores finais através da contribuição para o serviço público da eletricidade excluiria a ligação com os recursos públicos. As autoridades francesas consideram, por conseguinte, que a utilização de uma parte das receitas da contribuição para o serviço público da eletricidade para alimentar o dispositivo de compensação dos fornecedores que beneficiam da tarifa de regresso não pode ser considerada como implicando uma transferência de recursos públicos. A outra parte da compensação é financiada pela contribuição cobrada aos produtores de eletricidade hidro-nuclear, independentemente do seu estatuto público ou privado, que dispõem de importantes meios de produção de eletricidade (limiar de 2 000 MW) e caracterizados por baixos custos e uma amortização largamente efetuada. Essa contribuição não pode levar a considerar que existe uma transferência direta ou indireta de recursos públicos.

(89) A França remete para o acórdão «PreussenElektra AG» proferido pelo Tribunal no processo C-379/98 (n.o 58) (32): «resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que apenas as vantagens concedidas direta ou indiretamente e provenientes de recursos estatais devem ser consideradas auxílios na aceção do artigo 92.o, n.o 1, do Tratado CE». A este respeito, pode-se constatar que não existe qualquer ligação direta ou indireta entre o mecanismo (operações de pagamento ou de reembolso) e os recursos públicos do Estado, mesmo através da intervenção da Caisse des dépôts et consignations. Com efeito, a Caisse des dépôts et consignations desempenha apenas um papel completamente transparente. Em momento algum, a Caisse des dépôts et consignations tem a menor competência na determinação do montante ou no destino dos monstantes cobrados e distribuídos. Esses montantes são contabilizados numa conta separada, não sendo objeto de qualquer confusão com recursos em relação aos quais a Caisse des dépôts et consignations exerce um poder de gestão. A intervenção da Caisse des dépôts et consignations é uma garantia de simplicidade e transparência nas trocas entre contribuintes e beneficiários da compensação.

(90) A França apresentou os seus comentários sobre as observações dos terceiros em 31 de janeiro de 2008. Recorda que os preços observados nas bolsas da eletricidade não podem ser tomados como referência. Com efeito, o preço observado nas bolsas da eletricidade em França refletiria o custo da produção da eletricidade na Alemanha, independentemente de essa eletricidade ser fornecida à França ou não. Nesse contexto, assinala que nem todos os volumes transacionados nas bolsas da eletricidade são fornecidos: cerca de 10 % dos volumes transacionados no mercado a prazo de Powernext são efetivamente fornecidos. A França acrescenta que os preços observados nas bolsas da eletricidade não refletem o preço dos contratos em curso dos consumidores finais.

(91) A França afirma que, no contexto do mecanismo de compensação da tarifa de regresso, não é possível a sobrecompensação. Recorda que o dispositivo foi estabelecido após uma ampla consulta de todas as partes interessadas, com a preocupação constante de limitar ao máximo os efeitos de aproveitamento e de oportunidade, e sob o controlo da CRE. O funcionamento é o seguinte: qualquer fornecedor que abastece um cliente final à tarifa de regresso pode beneficiar de uma compensação. A compensação é calculada como a diferença entre as suas receitas à tarifa de regresso (em EUR/MWh) e os seus custos de abastecimento. Estes últimos têm, porém, como limite máximo um custo de abastecimento teórico determinado por referência aos preços observados nas bolsas da eletricidade (trata-se, aproximadamente, de uma média ponderada dos diferentes preços observados nas bolsas da eletricidade). O limite máximo dos custos de abastecimento num ano N só é rigorosamente conhecido no final desse mesmo ano N. Parece difícil estabelecer uma estratégia que efetivamente possa permitir uma sobrecompensação. Admitindo que um operador chega a desenvolver uma tal estratégia, esta será sancionada pela CRE, o organismo encarregado da aplicação deste dispositivo.

(92) As autoridades francesas consideram que, se a Comissão chegasse à conclusão, que elas contestam, de que as tarifas normalizadas e a tarifa de regresso são um auxílio, este deveria ser considerado compatível ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, lido à luz do artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2003/54/CE. Do mesmo modo, segundo as autoridades francesas, essas tarifas deveriam ser consideradas como auxílios compatíveis com o mercado interno, com base no artigo 107.o, n.o 3, do TFUE, pois corrigem uma deficiência de mercado. De qualquer modo, as tarifas normalizadas devem ser qualificadas de auxílios existentes, porque são anteriores à liberalização do mercado da eletricidade. Por último, se a Comissão recusar considerar as tarifas normalizadas como um auxílio existente, as autoridades francesas pensam que teriam motivos para invocar os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica.

(93) As autoridades francesas mantêm a análise que apresentaram em resposta à decisão de início do procedimento. No que respeita à existência de uma vantagem, referem que, mesmo admitindo que os preços observados nas bolsas da eletricidade possam ser considerados como uma referência pertinente, contrariamente ao período de 2004-2007, os preços de mercado estão ao mesmo nível que a tarifa de regresso em 2009.

(94) No que concerne à seletividade, alegam que a tarifa de regresso visa evitar as arbitragens entre um sistema regulado e os preços de mercado. A tarifa de regresso não é de modo algum nada seletiva, mas sim uma medida geral: os agentes devem ter isso em conta aquando das suas escolhas em matéria de ofertas de fornecimento de eletricidade. A esse respeito, as autoridades francesas recordam que o Tribunal considera que uma medida estatal que beneficia indistintamente a totalidade das empresas situadas no território nacional não é suscetível de constituir um auxílio estatal. A França acrescenta que as diferentes tarifações da tarifa de regresso se baseiam em critérios objetivos e técnicos, que são aliás os mesmos que os da tarifa normalizada.

(95) Segundo a França, a noção de seletividade deve ser analisada à luz do conjunto das condições oferecidas pelo mercado a todas as empresas. Apenas é pertinente e operacional se o dispositivo analisado constituir uma vantagem decisiva em favor de uma categoria particular de agentes do mercado, em detrimento das outras categorias. Ora, tal não é o caso. Se as outras empresas não contrataram, em geral, a tarifa de regresso é porque dispunham de condições de abastecimento mais vantajosas ao preço de mercado. Não são, em caso algum, desfavorecidas pela existência desse dispositivo. A seletividade apenas pode ser analisada no tocante à natureza das empresas em causa: cada uma elabora a sua própria estratégia, explorando o melhor possível, em função das características que lhe são próprias, as possibilidades oferecidas em matéria de custo de abastecimento. Ora, forçoso é constatar que a tarifa de regresso foi contratada por todas as categorias de empresas. Não há nenhuma excluída.

(96) Sobre a existência e a aplicação de recursos públicos, a França refere, em resposta ao ponto 77 da decisão de alargamento do procedimento, que o grupo privado GDF Suez, que dispõe de 3 000 MW de eletricidade hidráulica a fio de água a um custo competitivo (cerca de 30 EUR/MWh, taxas incluídas), não é compensado. Por outro lado, a EDF e a GDF Suez, mesmo que não tenham o mesmo estatuto, são, porém, tratadas exatamente nas mesmas condições no que se refere ao financiamento do dispositivo da tarifa de regresso. As autoridades francesas rejeitam, portanto, que tenham aplicado recursos públicos pelo facto de a EDF participar no financiamento do dispositivo.

(97) Sobre a afetação das trocas comerciais e da concorrência, as autoridades francesas recordam que compete à Comissão demonstrar que a concorrência é realmente afetada, considerando as empresas exatamente na mesma situação factual e jurídica. De qualquer modo, a tarifa de regresso não altera uma situação antiga que permite às empresas situadas no mercado francês beneficiar da competitividade do parque francês de produção de eletricidade, essencialmente eletro-nuclear.

VI. APPRECIAÇÃO DAS MEDIDAS — EXISTÊNCIA DE UM AUXÍLIO ESTATAL

(98) O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE dispõe que: «Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

(99) Existe um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE quando uma medida concede uma vantagem a certas empresas ou a certas produções, é seletiva, é financiada através de recursos estatais e afeta ou ameaça afetar a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros.

(100) A Comissão analisou a existência de um elemento de auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE em favor dos clientes não domésticos que beneficiam de um dos dois sistemas de tarifas objeto do presente procedimento. Por outro lado, no que respeita às tarifas normalizadas, a Comissão limitou o seu exame ao período iniciado em 1 de julho de 2004, data de liberalização do mercado da eletricidade. É, com efeito, nessa data que todos os clientes não domésticos passaram a ser elegíveis, em aplicação da Diretiva 2003/54/CE. Anteriormente, apenas uma pequena minoria de empresas era elegível.

(101) Para ser considerada seletiva ao abrigo do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, uma medida de auxílio deve favorecer certas empresas ou certas produções, facto que a distingue das medidas gerais aplicáveis a todos os setores da economia.

(102) A Comissão considera que o facto de as tarifas normalizadas e de regresso serem, em princípio, aplicáveis a todas as empresas consumidoras de eletricidade não permite concluir que essas medidas sejam medidas gerais. Com efeito, para serem qualificadas como gerais, é necessário que as medidas em causa sejam aplicáveis a todas as empresas e não apenas às que consomem eletricidade, podendo algumas delas privilegiar esse consumo relativamente a outras empresas que utilizam outras fontes de energia.

(103) Ora, as medidas tarifárias em causa são seletivas na medida em que favorecem as empresas que consumem energia elétrica em relação às que utilizam energias fósseis, como o carvão, o petróleo e os seus derivados ou, em certa medida o gás, independentemente do facto de os preços deste último serem igualmente regulamentados. Por outro lado, tais medidas tarifárias favorecem, de facto, as empresas que mais eletricidade consomem, na medida em que a vantagem que daí retiram aumenta necessariamente com o nível de consumo de eletricidade.

(104) Além disso, existe uma seletividade entre empresas consumidoras de eletricidade devido às regras introduzidas que definem categorias de empresas que podem ou não beneficiar das tarifas regulamentadas. O caráter irreversível do exercício da elegibilidade entre as tarifas de mercado e as tarifas regulamentadas, previsto pelo artigo 66.o da lei 2005-781 de 13 de julho de 2005, comporta um manifesto elemento de seletividade: as empresas que escolheram passar para a tarifa de mercado deixam de poder beneficiar das tarifas normalizadas. Além disso, a aplicação dos critérios que representam as datas em que se optou por exercer o direito de elegibilidade ou as datas em que foram apresentados os pedidos para ser abastecido por um sistema tarifário tem como efeito suplementar o facto de limitar o benefício das tarifas a certas empresas, excluindo outras.

(105) Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que as tarifas normalizadas amarelas e verdes e as tarifas de regresso apresentam um caráter seletivo à luz do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, na medida em que se aplicam unicamente às empresas consumidoras de eletricidade, muito embora se apliquem a um grande número de empresas que exploram mais de 400 000 locais de consumo de eletricidade em França. Com efeito, nem o elevado número de empresas beneficiárias nem a diversidade dos setores a que essas empresas pertencem permitem considerar uma medida estatal como uma medida geral.

(106) É ao nível da apreciação da compatibilidade das tarifas com o mercado interno e não ao da apreciação da sua seletividade que convém examinar a sua aplicação a partes muito grandes dos setores económicos que delas beneficiaram e delas beneficiam.

(107) Existe uma vantagem à luz do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, se uma medida estatal permite que uma empresa não suporte encargos que normalmente teria de suportar na ausência da medida. O fornecimento de energia em condições preferenciais em resultado de uma legislação nacional é suscetível de ser abrangido pelo referido artigo, pois o pagamento do abastecimento em eletricidade constitui claramente um encargo corrente normal de uma empresa. Convém, portanto, analisar se as medidas em causa conduzem a uma redução desse encargo.

(108) A Comissão analisou se as tarifas normalizadas e de regresso permitiam aos seus beneficiários abastecer-se de eletricidade a um preço mais vantajoso do que o prevalecente na sua ausência, ou seja, o preço de mercado. Além disso, como parece ser confirmado pelo decreto ministerial de 22 de dezembro de 2008, os preços da eletricidade fornecida no mercado livre a um local de consumo de tamanho grande ou médio deveriam, na ausência da tarifa de regresso, corresponder, em grande medida, a uma combinação dos preços dos contratos a prazo e de base e de ponta observados no mercado grossista, uma vez que essa combinação está ligada ao perfil de consumo do local em questão.

(109) As tarifas normalizadas foram objeto de adaptações regulares a partir de 2006, indicadas no quadro 1. Entre janeiro de 2004 e janeiro de 2012, as tarifas normalizadas amarelas aumentaram 21 % e as tarifas verdes 23,8 %. Estes aumentos não permitiram, porém, assegurar a cobertura dos custos de produção pela parte «comercialização» das tarifas normalizadas. Com efeito, da comparação dos dados do quadro 2 com os preços de mercado descritos nos considerandos 43 a 45 resulta que, desde 2004, a parte «comercialização» das tarifas normalizadas amarela e verde se situa sistematicamente pelo menos 25 % abaixo dos preços observados nos mercados.

(110) As tarifas de regresso amarelas e verdes aumentaram 13 % e 16 %, respetivamente, no seu período de aplicação entre 2007 e 2011. No que toca às tarifas de regresso verdes, o exame da sua parte «comercialização» estimada em relação às referências de preços de mercado mostra a existência de uma vantagem de, pelo menos, 9 % em cada ano do período examinado. No tocante às tarifas de regresso amarelas, a comparação com os preços de fornecimento de base revela uma vantagem anual que, porém, não é sistemática. Em média, no período, teriam sido inferiores em 13 % aos preços de mercado. Além disso, as tarifas amarelas referem-se às empresas médias, suscetíveis de ter um consumo mais forte em pico, o que subestima uma comparação baseada em contratos de base.

(111) Daí resulta que, tanto de forma sistemática cada ano para as tarifas normalizadas e as tarifas verdes de regresso como, em média, para as tarifas de regresso amarelas ao longo do respetivo período de aplicação, a aplicação das tarifas em causa proporcionou uma vantagem económica às empresas beneficiárias que não teriam podido obter em condições de mercado.

(112) Os resultados da comparação com os preços de mercado que mostram a existência de uma vantagem económica são corroborados pelo parecer da CRE sobre o projeto de decreto, de 10 de agosto de 2006, relativo aos preços da eletricidade. Nesse parecer, a CRE indicou que a parte «comercialização» das tarifas normalizadas não refletia sempre a realidade dos custos de fornecimento, e era, em especial, residual, ou mesmo negativa, para certos clientes que beneficiam das tarifas verdes e amarelas (33).

(113) Do mesmo modo, no seu parecer de 23 de julho de 2009, sobre o projeto de decreto relativo às tarifas regulamentadas de venda da eletricidade, a CRE assinala que a não consideração da TURPE nas tarifas regulamentadas de venda tinha provocado mecanicamente até agora o aparecimento de armadilhas tarifárias, ou seja, de situações em que a parte produção de uma tarifa, obtida por dedução dessas tarifas integradas da TURPE em vigor e dos custos de comercialização, é significativamente inferior à parte produção que permite cobrir os custos de produção.

(114) Assim, a CRE refere, no seu parecer de 10 de agosto de 2009 sobre as tarifas da eletricidade que, com as tarifas em vigor desde agosto de 2008, 222 000 locais, uma parte dos quais beneficia das tarifas amarela ou verde e representa um consumo de 2 200 GWh, se encontram numa situação de armadilha tarifária dita «profunda», isto é, com uma parte «comercialização» implícita inferior a 20 EUR/MWh. Para os locais de consumo estival, que beneficiam das tarifas amarela e verde, 22 000 locais (consumo de 1 200 GWh) encontram-se numa situação de armadilha tarifária profunda, 7 500 dos quais com uma parte «comercialização» negativa.

(115) O movimento tarifário de agosto de 2009 permitiu reduzir as armadilhas tarifárias profundas de 82 % em termos de número de locais e de volume, permanecendo 1 500 locais em situação de armadilha profunda. O movimento tarifário de agosto 2010 permitiu a quase eliminação das armadilhas profundas, pois se referiam apenas a de 300 locais.

(116) Os cálculos da CRE demonstram a existência de uma vantagem concorrencial muito significativa para as empresas que beneficiam das tarifas de extinção ou de consumo estival. O conjunto dos locais que beneficiam das tarifas amarela e verde cuja parte «comercialização» é inferior a 20 EUR/MWh seria, obviamente, incapaz de obter uma tarifa equivalente em condições normais de mercado. Isso demonstra ainda mais que as tarifas normalizadas podem constituir uma vantagem para um número significativo de empresas.

(117) O Conselho de Estado, na sequência do pedido de anulação do decreto, de 12 de agosto de 2008, relativo ao preço da eletricidade apresentado por Poweo, considerou, por decisão de 1 de julho de 2010, que as tarifas amarela e verde, decorrentes do decreto de 13 de agosto de 2007, eram insuficientes para cobrir os custos médios completos da EDF, instando os ministros competentes a adotar um novo decreto.

(118) As autoridades francesas alegam, por seu lado, que a diferença existente entre o nível das tarifas regulamentadas de venda de eletricidade e os preços observados nas bolsas de eletricidade, nomeadamente na Powernext, era nitidamente conjuntural. Dos pareceres sucessivos da CRE sobre as tarifas regulamentadas dos anos posteriores ao início do procedimento pela Comissão deduz-se que tal não era o caso.

(119) A França acrescenta que a referência ao preço das bolsas da eletricidade não é pertinente, na medida em que a maior parte da eletricidade comprada pelas empresas é-o fora da bolsa e que os preços observados na Powernext não são justificados pelos fatores económicos fundamentais que determinam a realidade das transações entre compradores e produtores de eletricidade. A Comissão considera, pelo contrário, que os preços da eletricidade da Powernext servem de base para a elaboração de ofertas a preços de mercado pelos fornecedores.

(120) O facto de uma enorme maioria dos clientes elegíveis ter optado por conservar as tarifas normalizadas ou beneficiar das tarifas de regresso verdes e amarelas é significativo. Assim, em 30 de junho de 2011, data do desaparecimento da tarifa de regresso, a CRE indicava que, num total de 4 907 000 locais não domésticos, 4 202 000 se abasteciam às tarifas normalizadas e 7 220 à tarifa de regresso. Em termos de consumo anualizado, as tarifas normalizadas representavam 161 TWh (ou seja, 54,6 % do consumo dos locais não domésticos) e a tarifa de regresso 75 TWh (25,4 %). Assim, quatro anos após a abertura da totalidade do mercado à concorrência, a quota de mercado das ofertas em tarifa livre era apenas de 20 %.

(121) Esta análise é confirmada pelos dados fornecidos pelos operadores alternativos que apresentaram as suas observações. Assim, a Electrabel indicou que 90,4 % dos seus clientes que anteriormente se abasteciam à tarifa de mercado tinham optado por beneficiar da tarifa de regresso. Segundo a Electrabel, em média, ao longo de todo o período de aplicação da tarifa de regresso, a vantagem do cliente ascende, em média, a 11 EUR por MWh. Poweo refere que, em 2007, sofreu uma perda de 33 a 34 EUR/MWh, em média, por um cliente que beneficiava da tarifa amarela e de 26,6 EUR/MWh, em média, por um cliente que beneficiava da tarifa verde, tendo em conta os seus custos de abastecimento e os custos comerciais.

(122) Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que existe uma vantagem económica para as categorias de clientes que beneficiam das tarifas normalizadas e das tarifas de regresso verdes e amarelas.

(123) Para efeitos da aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, convém estabelecer se as medidas em causa envolvem recursos estatais em proveito dos beneficiários e, no caso de, nomeadamente, recursos de empresas públicas, se tal se deve a decisões tomadas ou imputáveis ao Estado.

(124) No caso vertente, a imputabilidade ao Estado é evidente, pois tanto o mecanismo das tarifas normalizadas como o das tarifas de regresso são criados por atos legislativos e regulamentares emanados do Estado francês. Além disso, o nível das tarifas é fixado por decreto ministerial para cada uma das categorias tarifárias. As decisões são, portanto, decisões estatais, sobre as quais as empresas encarregadas de as executar não têm qualquer influência.

(125) As tarifas normalizadas são financiadas pelos recursos da EDF e das empresas locais de distribuição, que vendem a eletricidade aos seus clientes a um preço inferior ao preço que resultaria do livre funcionamento do mercado. Convém analisar se os seus recursos podem ser qualificados como recursos estatais.

(126) O Estado é largamente maioritário no capital da EDF. Em 31 de dezembro de 2010, detinha 84,48 % do capital. A EDF está, por conseguinte, sob o controlo do Estado. Trata-se de uma empresa pública, pelo que os seus recursos constituem recursos estatais. Quando um consumidor que beneficia da tarifa é fornecido pela EDF, as decisões legais e regulamentares do Estado impõem à EDF fornecer a eletricidade a um preço inferior ao que seria aplicável no mercado, envolvendo, assim, os recursos sob controlo público da EDF.

(127) Segundo os elementos não contestados referidos na decisão de início do procedimento, as empresas locais de distribuição são em número de 168. Destas, 144 revestem a forma de régies ou de sociedades de economia mista. As régies são estabelecimentos públicos inteiramente controlados pelas coletividades locais (por exemplo, os municípios). As sociedades de economia mista são sociedades anónimas cujo capital é maioritariamente detido pelos poderes públicos, sendo os seus recursos, por conseguinte, recursos estatais. Estas empresas locais de distribuição são, portanto, controladas diretamente pelo Estado. Uma das empresas locais de distribuição é um EPIC (estabelecimento público de caráter industrial e comercial). Os EPIC são estabelecimentos públicos, que são inteiramente propriedade do Estado, sendo os seus recursos, portanto, recursos estatais.

(128) Outras empresas locais de distribuição, como a Electricité de Strasbourg, são sociedades anónimas, cuja maioria é detida conjuntamente pela EDF e/ou por autoridades municipais. Estas sociedades estão, por conseguinte, igualmente sob o controlo do Estado.

(129) Por último, uma pequena minoria das empresas locais de distribuição (20 em 168) têm uma estrutura de cooperativa ou de sociedade de interesse coletivo agrícola de eletricidade, sendo mais difícil determinar se estão sob o controlo do Estado.

(130) Tendo em conta o facto de a EDF distribuir ela própria a grande maioria (cerca de 95 %) do volume total de energia objeto das tarifas normalizadas e de uma maioria muito grande dos outros distribuidores ser controlada pelo Estado, a Comissão considera que se pode concluir que os montantes em causa representam, pelo menos na sua quase totalidade, recursos estatais.

(131) As empresas locais de distribuição compram cada vez mais à EDF a eletricidade que distribuem a tarifas normalizadas, através de um sistema também regulamentado pelo Estado, dito sistema das «tarifas de cessão da eletricidade aos distribuidores não nacionalizados». Por esse sistema, a EDF está sujeita à obrigação de fornecer às empresas locais de distribuição a quantidade de eletricidade de que precisam para cumprir as suas obrigações de fornecimento no sistema das tarifas normalizadas, a um preço que lhes permite vender a eletricidade à tarifa normalizada sem perdas. Por coseguinte, as tarifas que oferecem são financiadas por recursos da EDF. A Comissão considera que, em última instância, a totalidade dos recursos envolvidos no sistema das tarifas normalizadas provém de empresas públicas.

(132) A Comissão não partilha a opinião das autoridades francesas segundo a qual as tarifas de regresso não conduzem à utilização de quaisquer recursos orçamentais ou fiscais e não impediram a EDF de obter resultados positivos, e as tarifas normalizadas e de regresso (diretamente baseadas nas tarifas normalizadas), que refletem os fatores económicos fundamentais do mercado da eletricidade e os custos do parque de produção da EDF, constituem o nível justo de preço de venda da eletricidade, pelo que não podem ser consideradas como uma perda de receitas para a EDF. É evidente que, sem tarifas normalizadas, os preços que a EDF aplicaria aos clientes que beneficiam dessas tarifas tenderia a aproximar-se dos preços mais elevados observados nos mercados desde 2004, de modo que a perda de receitas para a EDF e para as empresas locais de distribuição representa uma perda de receitas para o Estado francês ou as autoridades públicas que detêm o controlo das mesmas.

(133) As tarifas normalizadas são, portanto, financiadas por recursos estatais e são imputáveis ao Estado.

(134) As tarifas de regresso são financiadas pelas receitas de duas contribuições impostas pelo Estado, tal como exposto nos considerandos 35 e 36.

(135) Em aplicação da prática constante da Comissão (34), que segue a jurisprudência do Tribunal de Justiça a esse respeito (35), as receitas provenientes deste tipo de contribuições constituem recursos estatais quando forem satisfeitas as três condições cumulativas seguintes: a) as contribuições devem ser impostas pelo Estado; é este o caso, pois as duas contribuições são impostas pela lei n.o 2000-108; b) a receita das contribuições deve ser paga junto de um organismo designado pelo Estado; trata-se aqui da Caisse des dépôts et consignations; c) a receita das contribuições deve ser utilizada em benefício de certas empresas, de acordo com regras estabelecidas pelo Estado; é ainda o caso, porque a receita das contribuições é utilizada em aplicação da lei n.o 2000-108, para que dele beneficiam, em última instância, as categorias de utilizadores definidas pelo Estado, numa medida igualmente definida pelo mesmo.

(136) De acordo com a jurisprudência Preussen Elektra, invocada pelas autoridades francesas, na sua prática decisória no que respeita às tarifas da eletricidade, a Comissão teve de examinar a existência de contribuições nos montantes determinados pelo Estado e por ele impostos, que financiam a realização dessas tarifas. Em função da existência de um organismo público de controlo pelo qual transitam os fundos, a Comissão pôde concluir, em certos casos, a existência de recursos estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE (36) ou, pelo contrário, a falta de tais recursos, devido, nomeadamente, ao facto de os montantes em questão não transitarem por nenhum fundo criado ou gerido pelo Estado (37).

(137) No caso em apreço, a Comissão, à luz da sua prática anterior, considera, pelo contrário, que o mecanismo de funcionamento das tarifas de regresso, cujas regras são estabelecidas pelo Estado, está intimamente ligado à utilização de recursos públicos. A contribuição para o serviço público da eletricidade pode ser equiparada, no seu princípio, a uma taxa fixada pelo Estado que transita através da Caisse des dépôts et consignations, agente público, sob o controlo do regulador.

(138) As tarifas de regresso são, portanto, financiadas por recursos estatais.

(139) As tarifas normalizadas e de regresso constituem regimes de auxílio, aplicáveis a todos os setores da economia em França, com a única condição de consumirem eletricidade. Milhares de empresas que beneficiam destas tarifas nos setores industriais e dos serviços em França operam em mercados totalmente abertos à concorrência a nível do mercado interno, que não são objeto de direitos exclusivos ou de restrições às trocas comerciais entre Estados-Membros.

(140) Como já foi sublinhado nas suas decisões de início e de alargamento do procedimento de investigação, a Comissão considera que o impacto na concorrência e no comércio entre Estados-Membros dos regimes em causa é manifesto, uma vez que atividades económicas realizadas pelos clientes que beneficiam das tarifas normalizadas e de regresso são objeto de trocas comerciais entre Estados-Membros.

(141) A Comissão conclui que as tarifas normalizadas amarelas e verdes e as tarifas de regresso amarelas e verdes constituem auxílios estatais, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, aos operadores económicos que delas beneficiam.

VII. LEGALIDADE E QUALIFICAÇÃO DE AUXÍLIO NOVO

(142) Nenhum dos dois sistemas de tarifas objeto do presente procedimento foi notificado à Comissão nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE antes da sua aplicação.

(143) Embora as tarifas normalizadas regulamentadas tenham sido criadas em 1945 — e, portanto, antes do Tratado CE — ao mesmo tempo que a EDF e tenham sido aplicadas durante todo o período de monopólio da eletricidade em França, constituem, não obstante, auxílios novos e não auxílios existentes anteriores aos Tratados. Com efeito, as decisões específicas que alteraram o nível das tarifas normalizadas em termos absolutos e em termos relativos, em relação a outras tarifas, tiveram uma periodicidade anual. Além disso, as decisões anuais de fixação do seu nível revestem um certo caráter discricionário e não são tomadas em aplicação de regras anteriores ao Tratado CE. Com efeito, embora os princípios gerais de fixação das tarifas regulamentadas expostos no considerando 21 tenham sido definidos nos textos legislativos ou regulamentares de aplicação, que de qualquer modo são posteriores ao Tratado CE, os pareceres sucessivos da CRE expostos nos considerandos 112 a 114 mostram que as decisões anuais de fixação dos níveis das tarifas não seguiam necessariamente uma lógica de cobertura dos custos de fornecimento de eletricidade.

(144) Os dois sistemas de tarifas objeto do presente procedimento aplicados sem notificação prévia são, por conseguinte, ilegais.

VIII. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS — COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO

(145) Tal como a Comissão o concluiu na sua decisão de início do procedimento, o artigo 107.o, n.o 2, e o artigo 107.o, n.o 3, alíneas a), b) e d), do TFUE não são aplicáveis no caso em apreço.

(146) Do mesmo modo, a Comissão continua a considerar que o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE relativo aos serviços de interesse económico geral não se pode aplicar, contrariamente ao que pretendem determinados partes terceiras interessadas. Com efeito, o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 2003/54/CE (38), limita eventuais serviços de interesse económico geral apenas às empresas do setor da eletricidade. No caso em apreço, os beneficiários do auxílio não são as empresas do setor da eletricidade, mas as empresas clientes, que não prestam de modo algum um serviço de interesse económico geral.

(147) A única base de compatibilidade dos auxílios em causa com o mercado interno poderia ser o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, que prevê que: «Podem ser considerados compatíveis com o mercado interno: (…) os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum (…)».

(148) Nas suas decisões de início e de alargamento do procedimento, a Comissão assinalava que os auxílios em causa não podiam ser autorizados à luz das orientações e enquadramentos que explicam a sua aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. De facto, as medidas de auxílio examinadas no presente procedimento dizem respeito a dispositivos de tarifas regulamentadas sem precedentes na prática anterior da Comissão. São aplicáveis a milhares de empresas e equiparáveis a regimes de auxílio de uma amplitude sem medida comum com os enquadrados por regras derivadas da sua prática decisória individual passada ou consolidada em instrumentos ou enquadramentos específicos. Ora, em domínios não cobertos pelos diversos instrumentos pormenorizados que enquadram a apreciação da compatibilidade dos auxílios, não se poderia excluir que um auxílio possa satisfazer as condições do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.

(149) Nessas condições, convém examinar, tendo em conta, por outro lado, os compromissos assumidos pela França no âmbito do presente procedimento, se os auxílios estatais objeto do presente procedimento contribuem para um objetivo de interesse comum, se são necessários para corrigir uma deficiência de mercado e se, nesse sentido, são proporcionais e não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.

(150) O êxito da plena liberalização dos mercados da eletricidade constitui um objetivo de interesse comum sublinhado pelas instituições da União nas suas atividades e competências respetivas.

(151) A Comissão reconheceu, com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, o fundamento de auxílios estatais limitados no tempo que tenham por objeto ou efeito acompanhar e facilitar o êxito efetivo do processo de liberalização do mercado da eletricidade quando as forças do mercado se revelarem insuficientes para o alcançar, inclusive quando essas medidas possam afetar os operadores históricos que dispõem de uma posição privilegiada no seu mercado nacional (39). Convém, portanto, verificar se os auxílios em causa podem contribuir para um êxito efetivo dessa liberalização cujos beneficiários finais devem ser os consumidores de eletricidade.

(152) As autoridades francesas assumiram, em 12 de janeiro de 2012, o compromisso de pôr termo às tarifas regulamentadas em 2015, tendo as tarifas de regresso já sido eliminadas em julho de 2011. Devido ao seu caráter transitório e delimitado doravante no tempo, o auxílio estatal pode facilitar uma transição progressiva para um mercado verdadeiramente concorrencial em condições consideradas aceitáveis e, atendendo à situação prevalecente em França antes da liberalização e tendo em conta todas as circunstâncias do caso em apreço, contribui para um objetivo de interesse comum.

(153) As tarifas regulamentadas foram aplicadas durante todo o período de monopólio da produção, do transporte e da distribuição de eletricidade em França. A sua existência e a sua manutenção após a liberalização total do mercado da eletricidade, ocorrida em 1 de janeiro de 2004 para os clientes profissionais e em 1 de janeiro de 2007 para o conjunto dos clientes, respondem a uma lógica de proteção dos consumidores confrontados com a posição dominante de um único fornecedor. Embora sendo uma herança progressivamente eliminada do período do monopólio da EDF em França, as tarifas regulamentadas, na sua estrutura e no seu nível, perseguem o objetivo de evitar que a EDF obtenha lucros excecionais utilizando uma tarifação excessiva por parte de um operador suscetível de conservar uma parte considerável do mercado de retalho durante um longo período após a liberalização. No entanto, a prevenção pelas autoridades francesas de uma eventual tarifação abusiva pela EDF deu lugar a um auxílio em favor dos consumidores franceses de eletricidade.

(154) Com efeito, dada a estrutura especial do mercado francês exposta nos considerandos 48 a 52, no momento da liberalização a EDF encontrava-se numa situação de quase monopólio, que lhe conferia uma total liberdade para fixar os preços de retalho no mercado francês da eletricidade. No caso em apreço, uma limitação da liberdade de fixação dos preços pela manutenção dos meios regulamentares ex ante pode ser justificada pela situação e as características do mercado francês.

(155) Tendo em conta a dimensão e o caráter único das vantagens concorrenciais, que conferia e confere a essa empresa a exploração do seu parque de produção eletro-nuclear, explicados mais em detalhe nos considerandos 48 a 50, teria sido vão esperar que unicamente o jogo concorrencial de novos operadores permite criar as melhores condições de concorrência na prestação de serviços de fornecimento de eletricidade. Sem outras medidas estruturais, o único controlo ex post de eventuais comportamentos de preços abusivos não bastaria por si só para assegurar um funcionamento ótimo, inclusive pela entrada de novos concorrentes. Pelo contrário, uma liberdade absoluta de tarifação deveria ter podido levar a uma perpetuação da situação particular da EDF, que teria disposto dos recursos financeiros suficientes para excluir os seus concorrentes ou para manter uma renda que lhe permitia aumentar e diversificar os seus meios de produção, tanto em França como algures no mercado interno.

(156) Por outro lado, esta deficiência do mercado deve ser analisada também do ponto de vista dos beneficiários do auxílio. Muitas empresas, e especialmente os maiores consumidores, tomaram as suas decisões, nomeadamente em matéria de investimentos em equipamento pesado, com base em custos previstos da eletricidade relacionados com tarifas regulamentadas que refletem essencialmente os custos médios das centrais nucleares, e não em preços flutuantes dependentes dos preços dos combustíveis fósseis e do CO2, que determinam doravante largamente a formação dos preços no mercado livre. Uma passagem brutal de um sistema de preços para o outro, implicando, além disso, um nítido aumento médio, teria podido criar dificuldades importantes para um grande número de empresas cujo capital imobilizado em equipamentos consumidores de eletricidade é pouco flexível a curto prazo. Por isso parece adequado um período de transição claramente limitado no tempo.

(157) O auxílio resultante das tarifas objeto do presente procedimento pode ser, portanto, considerado, neste caso específico, como necessário para corrigir esta deficiência do mercado. Os benefícios de diversificação da oferta ligados à reforma do mercado da eletricidade em França a jusante da atividade dos beneficiários do auxílio permitiria a adequação do capital produtivo desses beneficiários aos sinais de preços de mercado menos falseados pela situação de dominância da EDF, melhorando as condições para o desenvolvimento das atividades económicas que exercem, o que constitui o objetivo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.

(158) Nessa mesma base jurídica, sob determinadas condições, nomeadamente a limitação dos auxílios no tempo, os auxílios ao funcionamento que reduzem os custos correntes da energia para os seus beneficiários, sem contrapartida nem efeito real de incentivo, são considerados compatíveis com o mercado interno no caso de as reduções dos encargos fiscais que pesam sobre esses custos quando a ausência de auxílio se pode traduzir num aumento substancial dos custos de produção dos setores em causa (40).

(159) Tanto o sistema das tarifas normalizadas como as tarifas de regresso registaram, desde o período abrangido pelo presente procedimento, aumentos contínuos, inclusive quando os preços de mercado baixaram a partir de 2009. Como o demonstram as deliberações da CRE apresentadas nos considerandos 113 e 114, este movimento geral de aumento teve em vista, por outro lado, de forma mais direcionada desde 2009, reduzir o número de locais de consumo que beneficiam das vantagens mais importantes relativamente aos preços de mercado.

(160) Em conformidade com a troca de cartas de 15 de setembro de 2009, a transição será escalonada até 2015. Além disso, os compromissos da França no que respeita ao congelamento dos preços do acesso regulado à energia nuclear histórica em 2012 e 2013 e a sua fixação em conformidade com os parâmetros previstos na lei n.o 2010-1488 que estabelece uma nova organização do mercado da eletricidade, por um lado, e o acréscimo das tarifas regulamentadas ano após ano até 2015 e depois o seu desaparecimento, por outro, permitem assegurar, numa perspetiva razoável, a prossecução da convergência com os preços de mercado ou, de qualquer modo, o seu aumento progressivo.

(161) Um sistema que assegura um aumento gradual e contínuo e depois o desaparecimento das tarifas facilita a transição dos preços de mercado num sistema cujas deficiências foram atenuadas por um dispositivo imposto por via legislativa que promove a emergência de uma concorrência efetiva, com acesso a fornecimentos do parque de exploração da EDF. O auxílio no montante progressivamente decrescente que permite às empresas beneficiárias adaptar as suas ferramentas produtivas dimensionadas em função dos preços resultantes das tarifas regulamentadas às novas condições de mercado pode ser considerado como proporcional.

(162) Nessas condições, a Comissão conclui que o auxílio que resulta da existência das tarifas objeto do presente procedimento apresenta um caráter proporcional.

(163) As medidas em causa dizem respeito a centenas de milhares de locais de consumo de eletricidade e, por conseguinte, a milhares de beneficiários abastecidos a tarifas normalizadas e de regresso, num contexto de transição para um mercado plenamente liberalizado. Embora seletivos na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, na medida em que se destinam apenas às empresas consumidoras de eletricidade, os auxílios objeto do presente procedimento não estão, de modo algum, direcionados para beneficiários particulares, ou mesmo setores específicos da economia. Medidas pouco direcionadas para as categorias de beneficiários como as medidas em causa podem ser menos restritivas da concorrência do que medidas mais seletivas.

(164) A Comissão considera, por outro lado, que as condições estabelecidas aquando da troca de cartas entre a Comissão e a França em setembro de 2009 e janeiro de 2012 foram respeitadas. Os dois pontos essenciais, nomeadamente a criação de uma reforma profunda do mercado da eletricidade em França com, nomeadamente, um acesso regulado à eletricidade nuclear histórica para os concorrentes da EDF e o fim das tarifas regulamentadas verdes e amarelas, estão refletidos na lei n.o 2010-1488.

(165) Da sua prática decisória recente no domínio da energia resulta que, apoiada na base jurídica propiciada pelo artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, a Comissão pode ter em conta os benefícios em termos de melhoria da concorrência num mercado distinto daquele em que operam os beneficiários do auxílio para decidir da compatibili