RELATÓRIO ESPECIAL Nº 4/96 sobre as contas da Unidade Eleitoral Europeia estabelecida no âmbito da acção comum de Política Externa e de Segurança Comum respeitante à observação das eleições palestinianas, acompanhado das respostas da Comissão (97/C 57/01)

(Observações nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE)

ÍNDICE

Pontos Página

INTRODUÇÃO . 1-14 2

Acção comum da UE respeitante à observação das eleições palestinianas . 1- 7 2

Apoio logístico . 8-11 2

Orçamento e despesas . 12-14 3

AUDITORIA DO TRIBUNAL . 15-17 3

OBSERVAÇÕES RELATIVAS ÀS MODALIDADES DE FINANCIAMENTO DO PROGRAMA . 18-21 3

OBSERVAÇÕES RELATIVAS À GESTÃO DA COMISSÃO . 22-38 4

Preparação do apoio logístico . 22-23 4

Procedimento adoptado para a adjudicação do contrato de prestação de serviços de apoio logístico . 24-25 4

Gestão financeira e orçamental . 26-31 4

Acompanhamento do contrato de prestação de serviços de apoio logístico . 32-33 5

Organização dos serviços internos . 34-38 6

OBSERVAÇÕES RELATIVAS À ORGANIZAÇÃO DO APOIO LOGÍSTICO . 39-40 6

CONCLUSÕES . 41-46 6

ANEXOS . 8

Respostas da Comissão . 11

INTRODUÇÃO

Acção comum da UE respeitante à observação das eleições palestinianas

1. Nos termos do artigo J.3 do Tratado da União Europeia, relativo à Política Externa e de Segurança Comum (PESC) da União, a Decisão 94/276/PESC do Conselho, de 19 de Abril de 1994 (1) estabeleceu uma acção comum de apoio ao processo de paz no Médio Oriente. O artigo 5º desta decisão dispunha que a pedido das partes - Palestinianos e Israelitas -, a União Europeia implementaria um programa coordenado de assistência à preparação e observação das eleições nos Territórios Ocupados.

2. As medidas específicas do programa de observação foram objecto de duas decisões diferentes do Conselho:

a) Decisão 95/205/PESC, de 1 de Junho de 1995 (2), que, em conformidade com o nº 2 do artigo J.11 do Tratado da União Europeia, previa que um montante máximo de 10,0 Mio ECU fosse imputado ao orçamento geral das Comunidades Europeias;

b) Decisão 95/403/PESC, de 25 de Setembro de 1995 (3), que criou uma Unidade Eleitoral Europeia (UEE) nos Territórios Ocupados e estabeleceu procedimentos administrativos e financeiros específicos, no que respeita à observação das eleições e à coordenação da operação internacional de observação das eleições.

3. Em conformidade com as disposições do artigo J.5 do Tratado da União Europeia e com a decisão do Conselho de 25 de Setembro de 1995, a Presidência do Conselho, em plena associação com a Comissão e assistida por um grupo consultivo de coordenação, composto por representantes dos Estados-membros, era responsável pela execução da acção. Na prática, foi o grupo ad hoc para o processo de paz no Médio Oriente que actuou como grupo consultivo, definindo as orientações e tomando as medidas necessárias para a execução do programa de observação.

4. A função da Comissão consistiu sobretudo em tratar directamente das componentes financeiras e logísticas do programa. Para o efeito, foi criado um grupo task force (unidade especial).

5. Em 28 de Setembro de 1995, Israel e a Organização de Libertação da Palestina (OLP) assinaram em Washington um Acordo Intercalar (Interim Agreement) e designaram a União Europeia como coordenadora das actividades das delegações de observadores (4).

6. A data das eleições foi marcada pela incerteza política e por negociações constantes. Em 13 de Dezembro de 1995, após vários adiamentos, foi oficialmente anunciado que as eleições se realizariam em 20 de Janeiro de 1996. A incerteza quanto ao calendário das eleições constituiu um enorme condicionalismo para a elaboração e execução do programa de observação.

7. A Decisão 95/403/PESC do Conselho estabelece os objectivos, a composição, o funcionamento e o organigrama da Unidade Eleitoral Europeia (ver Anexo 1). A Unidade dispunha de um total de 20 pessoas no gabinete central e 12 pessoas nos quatro gabinetes regionais, sob a direcção de um coordenador regional. A Unidade era responsável pela organização da missão europeia de observação, constituída por 285 observadores, bem como pela coordenação das operações internacionais de observação, que incluíam 390 observadores de 18 países terceiros, de organizações internacionais e de delegações das ONG.

Apoio logístico

8. A Comissão previu inicialmente que a unidade especial mencionada no ponto 4 fosse composta por especialistas em logística, de modo a fornecer o apoio necessário à UEE neste domínio. No entanto, esta solução revelou-se demasiado onerosa. O plano de acção analisado pelo Comité MED (5) em Junho de 1995 propunha que a Comissão celebrasse um contrato com a Agência Europeia de Cooperação [geralmente designada por AEC (6)] para a gestão do orçamento da Unidade, à semelhança do que acontecera quando das eleições na África do Sul. Porém, a AEC não aceitou a proposta por não dispor de capacidade para executar a tarefa, devido ao pouco tempo disponível e aos seus outros compromissos, bem como à não disponibilidade imediata dos fundos para a realização dos trabalhos preparatórios (ver ponto 19). Por conseguinte, a Comissão decidiu confiar a uma organização externa o apoio logístico e administrativo.

9. Em Julho de 1995, a Comissão iniciou o processo de selecção de uma organização para este efeito e, em 28 de Setembro de 1995, celebrou um contrato de prestação de serviços com o candidato que apresentou a proposta mais baixa para os honorários (isto é, Crown Agents), num montante total de 10 Mio ECU (505 684 ECU de honorários e 9 494 316 ECU para cobrir o custo do projecto).

10. O adjudicatário era responsável, sob a supervisão geral do chefe e do consultor administrativo e financeiro da UEE, pelo apoio logístico e administrativo, bem como pela elaboração de relatórios e das contas da UEE. Deste modo, o adjudicatário criou um grupo de apoio logístico nos Territórios Ocupados, que celebrou contratos e efectuou pagamentos por conta da UEE. O grupo em questão era responsável nomeadamente pela aquisição de bens e equipamentos, arrendamento de escritórios e aluguer de veículos, reservas de quartos de hotel e organização de viagens internacionais, instalação dos observadores nos seus locais de trabalho, recrutamento de pessoal local, disposições bancárias e gestão dos fundos.

11. De 15 de Outubro a 3 de Novembro de 1995, o adjudicatário efectuou uma missão preliminar nos Territórios Ocupados, de modo a colocar em funcionamento a infra-estrutura de base da UEE e a rever o orçamento. Em 1 de Dezembro de 1995, o gabinete central e os gabinetes regionais da UEE estavam operacionais. Os 285 observadores da UE chegaram ao local em três fases: 60 até 9 de Novembro de 1995 para uma missão a longo prazo, 130 até 2 de Janeiro de 1996 para uma missão a médio prazo e 95 até 15 de Janeiro de 1996 para uma missão a curto prazo. Em 15 de Fevereiro de 1996, o pessoal e os observadores da UEE tinham já regressado aos seus países de origem e todos os gabinetes estavam encerrados. O relatório final do projecto, bem como as contas definitivas, foram apresentados à Comissão pelo adjudicatário em 25 de Novembro de 1996.

Orçamento e despesas

12. As operações da UEE foram financiadas por dotações da rubrica orçamental B 8-1 0 3 (7). Estas dotações destinavam-se a cobrir todas as despesas incorridas com a participação dos observadores da UE, à excepção das despesas de viagem de ida e volta aos Territórios Ocupados, bem como das despesas de seguro, que ficaram a cargo dos Estados-membros (8).

13. O Anexo 2 apresenta a repartição das despesas efectivas da UEE em comparação com o orçamento inicial. As despesas elevaram-se a 4 628 918 ECU, menos 5 371 081 ECU que a previsão inicial. Esta diferença significativa deve-se, por um lado, à redução do período eleitoral (de quatro para três meses) e, por outro, a uma sobreavaliação das necessidades orçamentais devida, em larga medida, a deficiências dos estudos preliminares no terreno (ver pontos 22-23).

14. As principais rubricas de despesas foram o pagamento de ajudas de custo aos observadores, seguido dos vencimentos e ajudas de custo do pessoal da UEE e do grupo de apoio logístico. Para além destas despesas de pessoal, as principais componentes das despesas de apoio logístico foram o aluguer de veículos e os custos operacionais, bem como as despesas de comunicação.

AUDITORIA DO TRIBUNAL

15. Em conformidade com o Tratado (9) e na sequência da solicitação do Conselho formulada no artigo 3º da Decisão 95/403/PESC do Conselho, o Tribunal de Contas efectuou uma auditoria das contas da UEE e da gestão financeira da operação a cargo da Comissão. Esta auditoria incluiu uma missão no local em Dezembro de 1995 para analisar os procedimentos financeiros e de gestão que tinham sido estabelecidos.

16. O Tribunal verificou se as despesas tinham sido geridas em conformidade com as normas de execução orçamental da Comunidade e se as contas da UEE tinham sido elaboradas de um modo exacto e regular.

17. As contas da UEE dizem apenas respeito às despesas imputadas ao orçamento geral da União Europeia, não incluindo as despesas pagas pelos Estados-membros para a instalação dos observadores nos seus locais de trabalho (ver ponto 12). Estas despesas (previstas bilateralmente pelos Estados-membros) não foram analisadas pelo Tribunal.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS ÀS MODALIDADES DE FINANCIAMENTO DO PROGRAMA

18. Quando a acção comum foi criada, as autoridades orçamentais estabeleceram várias condições para o seu financiamento, associadas às decisões relativas às eleições:

a) A Decisão 95/205/PESC do Conselho previa que a contribuição, bem como as suas modalidades práticas, deveriam posteriormente ser objecto de uma decisão distinta do Conselho, logo que Israel e a OLP chegassem a acordo quanto à organização das eleições;

b) A Comissão dos Orçamentos do Parlamento aprovou (10) a transferência de dotações da rubrica B 0-4 0 4 1 (11) para a rubrica B 8-1 0 3, na condição de que se chegasse a acordo quanto à data efectiva das eleições antes da transferência dos fundos. Esta data era uma das principais incógnitas do processo de paz, sendo apenas revelada menos de seis semanas antes da realização das eleições. Neste contexto, as condições estabelecidas pela Comissão dos Orçamentos não foram respeitadas, sendo a transferência contabilizada em 28 de Julho de 1995.

19. Embora se compreenda que, perante as incertezas relativas ao calendário eleitoral, o financiamento deva ser sujeito a determinadas condições, as que foram adoptadas traduziram-se pela não disponibilização para actividades preparatórias dos 10,0 Mio ECU afectados ao financiamento da operação. De facto, o próprio Conselho expressou a sua preocupação pelo facto de os atrasos na celebração do Acordo Intercalar estarem a impedir a adopção da sua decisão relativa às modalidades práticas, em discussão desde Abril de 1995, o que estava a ter consequências negativas nos preparativos da missão de observação da UE. Finalmente, em 25 de Setembro de 1995, o Conselho decidiu continuar o processo mesmo antes da assinatura do Acordo Intercalar e adoptou a sua Decisão 95/403/PESC, que estabelece as modalidades práticas. Porém, como esta decisão foi adoptada apenas três dias antes da assinatura do acordo em Washington, em 28 de Setembro de 1995, não contribuiu para acelerar os preparativos práticos.

20. A Comissão considerou que as condições estabelecidas pelo Conselho e pelo Parlamento quanto à utilização das dotações não lhe permitiam autorizar, nem sequer parcialmente, os 10,0 Mio ECU enquanto o Acordo Intercalar não fosse assinado, o que afectou negativamente os preparativos da Comissão, bem como a gestão financeira do programa (ver pontos 26-27).

21. Uma das incidências negativas traduziu-se pela incapacidade da Comissão em cobrir as despesas incorridas pelo chefe da UEE no exercício das suas funções, desde a sua nomeação pelo Conselho em Julho de 1995 até à assinatura do contrato de prestação de serviços em Setembro de 1995. Estas despesas, que se elevaram a 14 386 ECU, foram pré-financiadas directamente pelo Governo sueco e finalmente reembolsadas a partir dos fundos do projecto, em Maio de 1996. Neste âmbito, deverá referir-se que se verificaram problemas semelhantes no âmbito da acção comum para a Administração de Mostar pela União Europeia (12).

OBSERVAÇÕES RELATIVAS À GESTÃO DA COMISSÃO

Preparação do apoio logístico

22. As primeiras acções empreendidas pela Comissão no contexto do programa de observação remontam a Dezembro de 1994, com o arranque do projecto 94/312 «Preparação da observação das eleições pela União Europeia no âmbito do apoio ao processo de paz no Médio Oriente» [ver ponto 26 a)]. Um dos objectivos do projecto consistia em efectuar os primeiros preparativos para o apoio logístico a uma eventual Unidade Eleitoral Europeia, ou seja, estimar os custos, verificar a possibilidade de encontrar no local fornecedores, equipamento, material, etc.

23. No entanto, no caso em questão, este projecto não permitiu à Comissão identificar rapidamente e em suficiente pormenor as necessidades em matéria de apoio logístico ao programa de observação. Este facto teve consequências negativas no processo de adjudicação do contrato de prestação de serviços.

Procedimento adoptado para a adjudicação do contrato de prestação de serviços de apoio logístico

24. O contrato de prestação de serviços para o fornecimento de apoio logístico à UEE foi adjudicado em condições irregulares; o procedimento adoptado não estava em conformidade com as disposições de base do Regulamento Financeiro (Título IV) (13) e das normas de execução (Título XV) (14), nem com os procedimentos normais susceptíveis de garantir a objectividade e a transparência da adjudicação de contratos.

25. Apesar de, como se refere nos pontos 39 e 42, o adjudicatário ter cumprido as condições contratuais, não é possível, nestas condições, garantir que tenha podido ser assegurada uma concorrência sã e leal, nem que a Comunidade tenha beneficiado da melhor proposta técnica e financeira possível.

Gestão financeira e orçamental

26. Nos termos das decisões do Conselho de 19 de Abril de 1994 e de 1 de Junho de 1995, todas as despesas relativas à observação das eleições palestinianas deveriam ter sido financiadas a partir da secção PESC do orçamento (subsecção B8). No entanto, partes integrantes do programa de observação foram objecto de autorizações a partir de outras rubricas orçamentais:

a) Em Dezembro de 1994, o projecto 94/312 (ver ponto 22) «Preparação da observação das eleições pela União Europeia no âmbito do apoio ao processo de paz no Médio Oriente» (190 000 ECU) foi aprovado e financiado a partir da rubrica orçamental B 7-5 2 «Iniciativa europeia para a democracia e a defesa dos direitos do Homem»;

b) O contrato de prestação de serviços relativo ao projecto OT/93E/02 «Eleições palestinianas. Seminário organizado em Madrid pela Unidade Eleitoral Europeia» (73 880 ECU) foi celebrado em 28 de Setembro de 1995, exactamente no mesmo dia da assinatura do contrato para o fornecimento de apoio logístico à UEE. Apesar de o seminário fazer parte integrante da criação da UEE, a Comissão desconhecia ainda quando estariam disponíveis os 10 Mio ECU previstos. Por conseguinte, o seminário foi financiado separadamente a partir da rubrica B 7-7 1 1,«Acções comunitárias ligadas ao acordo de paz entre Israel e a Organização de Libertação da Palestina (OLP)».

27. Esta situação revela a existência de disposições orçamentais complexas e não transparentes em matéria de financiamento dos programas realizados no Médio Oriente. Em parte, foi uma consequência directa das condições colocadas pelo Conselho e pelo Parlamento relativamente à utilização dos fundos da PESC (15), de que resultou os fundos não estarem disponíveis na rubrica PESC (B 8-1 0 3) quando foram necessários para as operações em causa.

28. Os adiantamentos pagos ao adjudicatário a título de honorários e custos do projecto (6,2 Mio ECU) foram registados no sistema contabilístico da Comissão como despesas definitivas e não como despesas do tipo «adiantamento/pagamento por conta». Por conseguinte, as contas da Comunidade apresentam incorrectamente o montante total dos adiantamentos por conta efectuados durante o exercício e por liquidar no final do exercício. Mais importante ainda é o facto de a inexistência de informações de gestão correctas ser susceptível de provocar insuficiências em matéria de controlo e liquidação destes adiantamentos/pagamentos por conta. O Tribunal formulou observações semelhantes em diversas ocasiões anteriores e, mais recentemente, no relatório especial em apoio da Declaração de Fiabilidade relativa ao exercício de 1994 (16).

29. O regime de pagamento dos honorários ao adjudicatário, que previa um adiantamento seguido de pagamentos escalonados, foi desnecessariamente complexo e mal adaptado a uma operação de curto prazo desta natureza. Neste caso, nem sequer foi efectivamente aplicado: após o adiantamento inicial, o adjudicatário não solicitou pagamentos posteriores, imputando directamente os seus honorários aos custos do projecto.

30. A Comissão não solicitou ao adjudicatário que constituísse uma caução como garantia da execução do contrato. Este procedimento não está em conformidade com as disposições do artigo 64º, alínea a), do Regulamento Financeiro, nem com as do artigo 108º das normas de execução, que fixam em 300 000 ECU o limiar a partir do qual é obrigatória a constituição de uma caução; esta norma não prevê qualquer excepção. Para que os fundos comunitários não fossem expostos a quaisquer riscos, era necessário prever a constituição desta caução.

31. O auditor financeiro da Comissão não reagiu a estas irregularidades em matéria de gestão financeira. No entanto, é necessário referir que, no momento em que este processo foi enviado para o seu serviço pelo gestor orçamental, o assunto era urgente. Por conseguinte, o auditor financeiro dispôs de pouco tempo para verificar os pormenores da operação: o tratamento da proposta de autorização e da ordem de pagamento relativa ao primeiro adiantamento, que incluía a análise do contrato de prestação de serviços e da factura, foi efectuado num só dia.

Acompanhamento do contrato de prestação de serviços de apoio logístico

32. A Comissão não acompanhou devidamente o processo de execução do contrato de prestação de serviços de apoio logístico, não tendo respondido de modo satisfatório às questões colocadas pelo adjudicatário e não existe qualquer comprovativo de que os relatórios de execução dos trabalhos tenham sido analisados. Além disso, as cláusulas do contrato que previam que determinadas alterações só pudessem ser efectuadas mediante o acordo prévio da Comissão não foram correctamente aplicadas (17). Consequentemente:

a) Dos cinco pedidos apresentados pelo adjudicatário para alterações no pessoal do grupo de apoio logístico, apenas três foram autorizados por escrito, em conformidade com o artigo 15º do contrato;

b) Não existe qualquer prova de que as alterações das rubricas orçamentais relativas à UEE, num montante superior a 150 000 ECU, tenham sido analisadas e formalmente aprovadas pela Comissão, em conformidade com o artigo 6º do contrato. Estas alterações foram mencionadas pelo adjudicatário nos relatórios apresentados, sem que a Comissão tivesse qualquer reacção. Por exemplo, no relatório preliminar de Novembro de 1995, o orçamento da UEE foi substancialmente modificado: o custo total do projecto diminuiu 2,8 Mio ECU e sete rubricas orçamentais sofreram alterações que incidiram sobre montantes superiores aos limiares previstos pelo contrato. De igual modo, no segundo relatório de execução dos trabalhos, apresentado em Fevereiro de 1996, a rubrica «comunicações» apresentava uma redução de 416 130 ECU. Não existe qualquer comprovativo que ateste a aprovação formal destas alterações pela Comissão.

33. Em Janeiro de 1996, na sequência de uma auditoria dos procedimentos contabilísticos da UEE efectuada no local, o Tribunal chamou a atenção da Comissão para as deficiências das disposições do contrato de prestação de serviços em matéria de conversões das taxas de câmbio e dos documentos comprovativos das despesas de transporte aéreo. Em ambos os casos, as cláusulas do contrato eram inaplicáveis e inadequadas. No entanto, a Comissão efectuou apenas uma alteração parcial das disposições relativas às taxas de câmbio. No que respeita aos documentos comprovativos das despesas de transporte aéreo, não foi introduzida qualquer modificação. Consequentemente, apesar de o adjudicatário ter aplicado procedimentos aceitáveis, as cláusulas formais do contrato não foram respeitadas.

Organização dos serviços internos

34. As deficiências de gestão da operação efectuada pela Comissão resultaram em parte da situação descrita nos pontos 18-20, mas decorreram em grande medida da falta de organização e de pessoal afectado à operação.

35. A unidade especial para as eleições palestinianas não foi convenientemente constituída: a sua composição, responsabilidades, organização de base e procedimentos de elaboração e apresentação de relatórios não foram convenientemente definidos (18); a unidade especial foi dissolvida de facto antes da conclusão do projecto.

36. Determinadas funções de grande importância da unidade especial foram assumidas por um especialista externo no âmbito de um contrato de prestação de serviços com o objectivo de fornecer assistência técnica ao responsável geográfico para os Territórios Ocupados. Este especialista desempenhou uma função fundamental na execução do programa, tendo participado na adjudicação, celebração e acompanhamento do contrato de prestação de serviços de apoio logístico. Este especialista assinou, em nome da Comissão, autorizações para acções específicas previstas no contrato de prestação de serviços. Ao fazê-lo, exerceu funções que deveriam ter permanecido na esfera da responsabilidade do pessoal estatutário da Comissão.

37. Além dos problemas relacionados com o grau das responsabilidades que podem ser regularmente exercidas por pessoal contratual, o Tribunal já salientou (19) que o recurso frequente ao recrutamento de especialistas externos para efectuar trabalhos nos serviços da Comissão apresenta um determinado número de inconvenientes, designadamente uma quebra de continuidade e um conhecimento insuficiente da regulamentação e procedimentos comunitários. As deficiências e irregularidades processuais observadas pelo Tribunal neste caso reflectem esta situação.

38. Além disso, uma pessoa que tinha anteriormente estado implicada (como consultor externo) no projecto «Preparação da observação das eleições pela União Europeia no âmbito do apoio ao processo de paz no Médio Oriente» (ver ponto 22) participou durante dois meses sem qualquer contrato nos trabalhos realizados pela unidade especial da Comissão. A mesma pessoa participou igualmente na organização do Seminário de Madrid [ver ponto 26 b)], novamente sem contrato.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS À ORGANIZAÇÃO DO APOIO LOGÍSTICO

39. A decisão da Comissão de contratar uma organização externa para a prestação do apoio logístico à UEE permitiu a instalação em termos eficazes de um grupo de especialistas em logística. O adjudicatário garantiu uma boa gestão financeira do programa e forneceu os serviços necessários de um modo eficaz.

40. No entanto, podem tirar-se determinadas ilações para operações futuras. Ao apresentá-las, o Tribunal dá o seu aval ao parecer do chefe da UEE adjunto e da direcção do grupo de apoio logístico (20):

a) A estrutura da UEE e a descrição de funções dos consultores (21) não tomaram em consideração o facto de o apoio logístico ser prestado por um adjudicatário. No serviço de apoio técnico foi nomeado um consultor administrativo e financeiro (responsável pela administração do orçamento, compras, contratos e contabilidade) e um consultor de logística e de comunicação (que participou na instalação dos observadores nos seus locais de trabalho e na compra de equipamento de comunicação e de material para os observadores). A maior parte destas tarefas sobrepôs-se às executadas pelo grupo de apoio logístico. Consequentemente, o papel desempenhado por estes consultores - em especial pelo consultor administrativo e financeiro - foi modesto e mal definido;

b) Os coordenadores regionais desempenharam uma função importante no que respeita às finanças e administração (gestão do fundo de caixa, contas de gasolina, folhas de presença, determinação das ajudas de custo e vencimentos, etc.). Para garantir uma execução mais eficaz destas tarefas, os coordenadores deveriam ter recebido previamente instruções adequadas e estar directamente ligados ao grupo de apoio logístico.

CONCLUSÕES

41. O Tribunal considera que as contas e demonstrações financeiras da UEE (apresentadas nos Anexos 2 e 3) são verdadeiras e regulares e foram elaboradas de acordo com os princípios contabilísticos previstos pelo contrato de prestação de serviços de apoio logístico e com as práticas de contabilidade geralmente aceites. Estas contas e demonstrações financeiras dão uma imagem verdadeira dos resultados financeiros das actividades da UEE.

42. O apoio logístico fornecido à UEE foi satisfatório e contribuiu para a concretização dos objectivos da acção comum no âmbito da PESC.

43. Apesar de o resultado global da operação ter sido um êxito, verificaram-se graves irregularidades no procedimento adoptado pela Comissão para adjudicação do contrato de prestação de serviços de apoio logístico. Condicionalismos temporais ou de outro tipo não justificam o incumprimento dos princípios e procedimentos estabelecidos pelo Regulamento Financeiro e necessários para uma boa gestão financeira. Os procedimentos devem sempre ser comprovados por documentos e, quando divergem da prática normal, devem ser inteira e previamente justificados e aprovados aos níveis adequados.

44. Para superar as deficiências gerais verificadas na gestão do programa, a Comissão deverá:

a) Reflectir nos seus contratos a situação específica de cada operação. Deverá evitar a aplicação de regras-tipo quando não são adequadas ou não podem ser respeitadas, especialmente no que se refere a documentos comprovativos, regras de conversão e métodos de pagamento;

b) Garantir que o pessoal responsável é experiente e devidamente formado no domínio dos procedimentos financeiros e administrativos;

c) Não recrutar especialistas externos para lugares administrativos em que irão exercer responsabilidades que deveriam estar reservadas aos agentes estatutários.

45. Quando uma acção comum é iniciada, as autoridades orçamentais deverão garantir que as decisões tomadas têm em conta a necessidade de dispor a tempo de recursos financeiros suficientes para permitir uma execução eficaz, que deve incluir os trabalhos preliminares requeridos antes de qualquer decisão relativa a uma acção comum, bem como os preparativos que daí resultam, necessários para a organização da operação propriamente dita.

46. As estruturas para a execução das acções comuns deverão tomar em consideração o modo como será assegurado o apoio logístico e quem prestará esse serviço. A função e responsabilidades do grupo de apoio logístico dentro da unidade responsável pela execução da acção deverão ser claramente expostas.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 5 de Dezembro de 1996.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) JO nº L 119 de 7. 5. 1994.

(2) JO nº L 130 de 14. 6. 1995.

(3) JO nº L 238 de 6. 10. 1995.

(4) «Interim Agreement», Washington 28 de Setembro de 1995; artigo V, Anexo II.

(5) Comité previsto no artigo 6º do Regulamento (CEE) nº 1762/92, de 29 de Junho de 1992 (JO nº L 181 de 1. 7. 1992).

(6) A AEC é uma organização sem fins lucrativos de direito belga constituída pela Comissão com o objectivo de lhe serem fornecidos serviços, designadamente o recrutamento de especialistas e assistentes técnicos para os programas da Comissão.

(7) Outras acções comuns da União Europeia no âmbito da PESC.

(8) Artigo 3º da Decisão 95/403/PESC do Conselho.

(9) Artigo 188º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

(10) Parlamento Europeu, Comissão dos Orçamentos; reunião de 18 de Julho de 1995. PE/III/PV/95-14. Ver igualmente carta do Presidente do Parlamento dirigida ao Presidente da Comissão, datada de 8 de Setembro de 1995 (referência 027075).

(11) B 0-4 0 - Dotações provisionais; artigo 41 - Outras acções comuns da União Europeia no âmbito da PESC.

(12) Ver ponto 41 do relatório especial nº 2/96 do Tribunal de Contas, relativo às Contas do Administrador e à Administração de Mostar pela União Europeia (AMUE) (JO nº C 287 de 30. 9. 1996).

(13) Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias; texto consolidado provisório; Comissão Europeia (JO nº C 80 de 25. 3. 1991).

(14) Regulamento (Euratom, CECA, CE) nº 3418/93 da Comissão, de 9 de Dezembro de 1993, que estabelece normas de execução de algumas disposições do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 (JO nº L 315 de 16. 12. 1993).

(15) Este aspecto é desenvolvido no relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1995 (JO nº C 340 de 12. 11. 1996, pontos 11.15-11.18).

(16) Relatório especial em apoio da Declaração de Fiabilidade relativa às actividades do orçamento geral para o exercício de 1994 (JO nº C 352 de 30. 12. 1995, pontos 3.5-3.14).

(17) O artigo 18º do contrato de prestação de serviços exclui qualquer tipo de acordo celebrado oralmente.

(18) O único documento relativo à constituição da unidade especial consistia num projecto de proposta relacionado com um projecto que nunca foi aprovado. Se bem que o projecto tivesse sido anulado, a proposta relativa à unidade especial não foi redefinida.

(19) Ponto 15.60 do relatório anual relativo ao exercício de 1991 (JO nº C 330 de 15. 12. 1992) e 10.70 do relatório anual relativo ao exercício de 1994 (JO nº C 303 de 14. 11. 1995).

(20) Referências: relatório final do adjudicatário e carta do chefe-adjunto da UEE (13 de Março de 1996).

(21) Comité MED; doc. sessão 120/95 de 14. 6. 1995.

ANEXO 1

Organigrama UNIDADE ELEITORAL EUROPEIA Chefe da Unidade Eleitoral Adjunto

>

POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 2

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 3

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESPOSTAS DA COMISSÃO

INTRODUÇÃO

1-14. A Comissão aceita, em grande parte, as observações do Tribunal. Todavia, a Comissão salienta a importância das limitações referidas no relatório do Tribunal, em particular o facto de a Autoridade Orçamental não ter disponibilizado os recursos financeiros suficientes em devido tempo, de modo a assegurar uma execução eficaz.

A decisão do Conselho relativa à operação estabelece condições formais que levantaram dificuldades consideráveis à preparação eficaz e atempada de uma operação muito complexa, especialmente considerando que os atrasos na divulgação da data definitiva para as eleições obrigaram a que a operação fosse realizada num prazo particularmente curto. Devido a estas limitações a nível dos prazos, foi necessário tomar decisões extremamente rápidas sobre a execução da operação, incluindo a escolha da organização responsável pelo apoio logístico. As observações do Tribunal devem pois ser analisadas neste contexto.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS ÀS MODALIDADES DE FINANCIAMENTO DO PROGRAMA

18. b) Com efeito, a transferência dos 10 milhões de ecus da reserva para a rubrica B 8-1 0 3 foi efectuada em 28 de Julho de 1996, apesar da condição estabelecida pelo Presidente do Parlamento. Todavia, a Comissão foi obrigada a escolher entre a obediência a estas instruções e o risco de comprometer a execução do projecto e a realização adequada da acção ou optar por uma gestão adequada dos fundos e uma preparação eficaz do projecto, depositando a quantia em questão após a sua aprovação, a fim de disponibilizar a contribuição comunitária o mais rapidamente possível, com vista à resolução de um processo tão delicado o mais eficazmente possível. Tendo em conta as conclusões positivas do Tribunal no que respeita à boa execução do projecto, afigura-se que a decisão da Comissão era justificada.

21. A Comissão reconhece que o procedimento adoptado pelo governo sueco, que consistiu num adiantamento pago ao chefe da UEE, que deveria ser posteriormente reembolsado a partir dos fundos do projecto, não foi o mais adequado. Foi uma das consequências negativas da condição estabelecida na Decisão 95/205/PESC do Conselho; era imperativo designar o chefe da unidade eleitoral muito antes de se chegar a acordo sobre a data das eleições, a fim de permitir o início de uma preparação adequada.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS À GESTÃO DA COMISSÃO

Preparação do apoio logístico

22-23. Embora o Tribunal tenha afirmado, com verdade, que, neste acontecimento, o inquérito não podia ser utilizado como base para elaborar as condições relativas à operação de apoio logístico, a acção para apuramento dos factos realizada no âmbito do projecto foi essencial para o êxito do resultado global da operação (ver ponto 43).

Procedimento adoptado para a adjudicação do contrato de prestação de serviços de apoio logístico

24-25. A Comissão reconhece não ter adoptado procedimentos satisfatórios.

Gestão financeira e orçamental

26. Devido à dimensão e importância da missão de observação eleitoral da Comissão, o trabalho preliminar de apuramento dos factos foi fundamental para o êxito da mesma. Em conformidade com as condições estabelecidas pelo Conselho e pelo Parlamento sobre a utilização das dotações, nenhuma parte dos 10 milhões de ecus reservados (a partir da rubrica PESC B8-103) para as eleições poderia ser utilizada antes da assinatura do Acordo Provisório. Por conseguinte, foi necessário financiar as fases iniciais do programa de eleição, antes da assinatura do Acordo Provisório, a partir de outras rubricas orçamentais.

28. A Comissão reconhece esta situação. Serão novamente reiteradas as instruções destinadas aos gestores orçamentais e necessárias para que não venham a repetir-se situações deste tipo.

30-31. A Comissão não solicitou ao adjudicatário que constituísse uma caução como garantia bancária porque esta não foi considerada necessária, uma vez que a Crown Agents era detida a 100 % pelo Governo britânico. Todavia, a Comissão reconhece que esta situação constitui uma infracção ao regulamento.

Acompanhamento do contrato de prestação de serviços de apoio logístico

32. Com efeito, as lacunas existentes em termos de recursos humanos na Comissão impediram a realização de uma análise operacional mais profunda do que a executada dentro das limitações da operação no que respeita aos prazos. Em circunstâncias extremamente difíceis do ponto de vista operacional, a Comissão empreendeu todos os esforços possíveis para controlar as actividades da Crown Agents, responder às suas perguntas e reagir, embora, por falta de tempo, não tenha adoptado procedimentos, frequentemente demorados, de aprovação dos adicionais de contratos relativos às alterações das rubricas orçamentais.

33. A Comissão decidiu que, ficando a Crown Agents responsável, enquanto adjudicatário, pela encomenda dos bilhetes, deveria poder fazê-lo de acordo com os seus próprios procedimentos que a Comissão considerou, assim como o Tribunal, «aceitáveis». Todavia, esta alteração não foi formalizada através da revisão do contrato, embora o Tribunal reconheça igualmente no ponto 40 que o adjudicatário garantiu «uma boa gestão financeira do programa e forneceu os serviços necessários de um modo eficaz».

Organização dos serviços internos

34-37. De acordo com as suas características essenciais, o grupo de trabalho deveria ser flexível e, no contexto de uma situação política em mutação, adaptar-se às novas circunstâncias. Todavia, o grupo de trabalho realizou as suas actividades dentro dos limites que lhe foram impostos por uma firme hierarquia interna responsável pela tomada de decisões e que previa a presença de um «especialista externo».

38. As dificuldades mencionadas foram uma consequência da não disponibilização atempada de fundos.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS À ORGANIZAÇÃO DO APOIO LOGÍSTICO

39-40. A Comissão terá em conta as observações do Tribunal de Contas no seu trabalho de planeamento das políticas actualmente em curso para operações de observação eleitoral.

CONCLUSÕES

41-46. Em conclusão, a Comissão aceita, em grande parte, as críticas do Tribunal. Todavia, deseja salientar que foi obrigada a adoptar uma abordagem flexível, com vista ao andamento normal da operação, bem como à sua conclusão atempada.

Obrigada a enfrentar condicionalismos significativos a nível dos procedimentos, dos prazos e dos recursos humanos, a Comissão conseguiu montar uma operação de observação eleitoral reconhecida a nível internacional que contribuiu para legitimar as primeiras eleições palestinianas nacionais na História. A empresa seleccionada pela Comissão para gerir a operação de apoio elaborou contas e demonstrações financeiras adequadas e, tal como concluiu o Tribunal, «o apoio logístico fornecido à UEE foi satisfatório e contribuiu para a concretização dos objectivos da acção comum no âmbito da PESC».