DECISÃO DA COMISSÃO de 6 de Julho de 1994 relativa à compensação do défice incorrido pela TAP nas rotas para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira (Apenas faz fé o texto em língua portuguesa) (Texto relevante para efeitos do EEE) (94/666/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o nº 2, primeiro parágrafo, do artigo 93º,

Tendo notificado as partes interessadas, em conformidade com o referido artigo, para lhe apresentarem as suas observações, e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

I Por carta datada de 10 de Abril de 1992, registada em 13 de Abril de 1992, Portugal informou a Comissão da sua intenção de liquidar uma alegada dívida acumulada de 35 140 964 000 escudos para com a empresa Transportes Aéreos Portugueses SA (a seguir designada « TAP »).

Por carta datada de 25 de Junho de 1992, registada em 26 de Junho de 1992, em resposta a uma carta da Comissão datada de 28 de Maio de 1992, Portugal transmitiu informações sobre a operação acima referida e enumerou os critérios aplicados para compensar as perdas registadas pela TAP nas rotas para a Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, a seguir designadas « Regiões Autónomas », a partir de 1992.

A Comissão solicitou mais informações por cartas de 4 de Agosto de 1992 e de 16 de Dezembro de 1992, a que Portugal respondeu por cartas datadas de 28 de Outubro de 1992 e 15 de Janeiro de 1993, registadas respectivamente em 30 de Outubro de 1992 e 25 de Janeiro de 1993.

Em 11 de Janeiro de 1993, funcionários da Direcção-Geral dos Transportes da Comissão responsáveis pelos auxílios estatais tiveram uma reunião em Bruxelas com representantes da Direcção-Geral da Aeronáutica Civil, da TAP e da Representação Permanente de Portugal.

Em Março de 1993, a Comissão decidiu que a compensação do défice incorrido pela TAP no período 1978/1991 constituía um auxílio compatível com o mercado comum nos termos do nº 3, alínea a), do artigo 92º do Tratado, mas deu início ao processo relativo ao futuro método de cálculo da compensação (a seguir designado « novo método »). Portugal foi informado dessa decisão por carta datada de 14 de Abril de 1993, que foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (1), dando aos terceiros interessados a oportunidade de apresentarem as suas observações.

Portugal respondeu à carta da Comissão através de carta datada de 13 Julho de 1993.

O Reino Unido apresentou observações no âmbito do processo, apoiando as conclusões da Comissão. Essas observações foram transmitidas a Portugal, que respondeu por carta datada de 23 de Setembro de 1993. Foram prestadas mais informações por Portugal através de cartas datadas de 16 de Fevereiro de 1994 e 18 de Maio de 1994, em resposta a uma carta da Comissão datada de 24 de Novembro de 1993.

II O nº 3 do artigo 93º do Tratado prevê, nomeadamente, que, no caso de a Comissão dar início ao processo do nº 2 do artigo 93º em relação a um auxílio notificado, o Estado-membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal processo haver sido objecto de uma decisão final. Portugal informou a Comissão que, no que diz respeito ao défice incorrido nas rotas para as Regiões Autónomas em 1992, tinha feito um pagamento de 5 230 671 000 escudos em favor da TAP em Março de 1993. Ao ter feito esse pagamento antes da decisão final da Comissão, Portugal não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do nº 3 do artigo 93º do Tratado.

III Portugal forneceu uma repartição analítica do défice incorrido pela TAP em cada uma das rotas em questão, indicando os custos incorridos e as receitas realizadas. Além disso, Portugal manteve que:

1. A compensação do défice relativo a obrigações de serviço público impostas pelo Estado a uma companhia de aviação não pode ser considerada como auxílio estatal nos termos do artigo 92º do Tratado, nomeadamente como auxílio que distorce a concorrência e favorece a companhia de aviação em questão. As tarifas impostas foram estabelecidas apenas de acordo com o nível dos rendimentos disponíveis da população das ilhas. Consequentemente, o Governo portugês não podia impor tais obrigações a uma companhia de aviação sem assumir alguns dos encargos. Pode-se dizer que tal acordo é de natureza semicontratual e não pode ser considerado como auxílio estatal.

2. Contrariamente ao que foi afirmado ao dar início ao processo, a TAP não pode fixar livremente as suas tarifas normais nas rotas em questão. De facto, de acordo com o artigo 1º da Portaria nº 1057/91 de 18 de Outubro de 1991:

« As tarifas de transporte aéreo regular a aplicar em serviços domésticos entre o Continente e as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e entre estas Regiões, estão sujeitas aos seguintes critérios:

a) Para cada uma das áreas indicadas, a média das tarifas ponderada pela respectiva utilização não deve exceder 80 % da receita média por passageiro-quilómetro transportado na rede europeia do transportador a quem estiver cometida a ligação, ambas aquelas médias corrigidas em função da distância segundo os critérios internacionalmente aplicáveis; ».

O facto de a tarifa média na rede europeia, em que há uma feroz concorrência de preços, ser utilizada como base obvia a qualquer discriminação no estabelecimento da tarifas em rotas exclusivas. Além disso, o valor de referência de 80 % é baseado numa comparação de custos respectivos por destino/quilómetro e está assim directamente relacionado com os custos suportados pela companhia de aviação nas rotas em que existe uma compensação. Na prática, as tarifas normais aplicadas pela TAP para as Regiões Autónomas é consideravelmente inferior aos 80 % das tarifas normais na rede europeia para rotas cujas distâncias são semelhantes.

Isto é apoiado pelo facto de o défice operacional da TAP em 1992 para as Regiões Autónomas ter sido 5 369 508 000 escudos e a compensação baseada nos critérios utilizados pelo Governo português ter sido de apenas 5 230 671 000 escudos.

IV Do artigo 231º da Constituição da República Portuguesa decorre que a protecção social dos residentes das Regiões Autónomas é um imperativo para o Governo português, que deve corrigir as desigualdades derivadas da insularidade.

O Governo português impôs obrigações de serviço público nas rotas entre as Regiões Autónomas e o Continente, e confiou à TAP a tarefa de operar tais rotas. Para esse fim, o Governo fixou numa base anual as tarifas aéreas para os residentes das Regiões Autónomas a níveis consideravelmente inferiores aos que uma companhia de aviação fixaria tendo em conta os seus custos. Consequentemente, a TAP sofre perdas consideráveis no cumprimento das obrigações de serviço público impostas pelo Governo português.

O Governo português compensa o défice incorrido pela TAP nessas rotas. Desde 1992, o Governo português tem estado a aplicar os seguintes critérios para calcular a compensação:

a) A TAP recebe um subsídio anual relativo às ligações aéreas regulares entre o Continente e as Regiões Autónomas, entre as Regiões Autónomas e entre Funchal e Porto Santo. O subsídio é calculado pela Inspecção-Geral das Finanças e disponibilizado em prestações mensais, equivalentes ao número de residentes, estudantes e pessoas que acompanham as equipas desportivas das Regiões Autónomas efectivamente transportados para o Continente, multiplicado pela diferença entre a tarifa normal aplicada pela TAP aos outros passageiros e as tarifas fixadas para os passageiros acima mencionados nessas rotas, em conformidade com a legislação portuguesa (artigo 2º do Decreto-Lei nº 311/91 de 17 de Agosto de 1991).

b) Além disto, o Estado pode compensar a TAP todos os anos pelas perdas que a Inspecção-Geral das Finanças reconhecer que a empresa efectivamente sofreu nas rotas servidas por razões não comerciais (isto é, rotas servidas por razões políticas, que uma companhia de aviação normalmente não operaria se tivesse apenas em conta os seus interesses comerciais) que lhe foram impostas pelo Governo. Todavia, Portugal confirmou à Comissão que não foram definidas outras rotas desse tipo, para além das rotas para as Regiões Autónomas.

Portugal alegou que os voos directos para as Regiões Autónomas cobrem apenas cerca de 90 % do tráfego para tais regiões, uma vez que os restantes 10 % dos passageiros utilizam voos internacionais que as servem. Se todo o tráfego utilizasse apenas voos directos, a TAP teria de aumentar o número desses voos na mesma proporção que o aumento de tráfego, dado que a taxa de ocupação é já muito elevada (75,8 % em 1990). Esses voos adicionais provocariam o mesmo défice que os voos directos, pois teriam a mesma taxa de ocupação e o mesmo défice por passageiro transportado. Para Portugal, tal facto significa que o défice causado pelos passageiros que viajam apenas no troço doméstico (para e a partir das Regiões Autónomas) de um voo internacional (por exemplo, Funchal-Lisboa-Roma) deveria também ser tomado em consideração no cálculo do défice total incorrido pela TAP.

Com base nesta premissa, o Governo português calculou esse défice adicional multiplicando o número de passageiros que viajam no troço nacional desses voos pelo défice relativo a cada passageiro no voo directo da mesma rota.

V O nº 1 do artigo 92º do Tratado e o nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE (a seguir denominado « Acordo ») prevêem que os auxílios estatais ou provenientes de recursos estatais que falseiem ou ameacem falsear a concorrência são, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-membros, incompatíveis com o mercado comum e com o Acordo.

No caso presente, a Comissão deu início ao processo do nº 2 do artigo 93º em relação ao novo método escolhido pelo Governo português dado que esse método não se baseia no défice efectivamente incorrido pela companhia de aviação, mas na diferença entre a tarifa imposta pelo Governo e a tarifa normal que a TAP aplica os outros passageiros. A Comissão considerou que a TAP poderia fixar a tarifa normal a um nível muito elevado e assim obter grandes lucros devido à compensação, dado o facto de a maioria do tráfego para as Regiões Autónomas ser constituído pelas categorias especiais de passageiros que beneficiam das tarifas promocionais.

No âmbito do processo do nº 2 do artigo 93º, Portugal relevou ter imposto um limite correspondente a 80 % da tarifa média cobrada pela TAP nos voos europeus de distância semelhante. Esta limitação à liberdade de fixar tarifas da TAP deveria, em princípio, obstar à possibilidade de o novo método envolver uma sobrecompensação do défice efectivamente incorrido. As tarifas fixadas pela TAP para as rotas europeias reflectem os seus custos e os voos para as Regiões Autónomas e os voos europeus de distância semelhante deveriam, em termos de custos fixos, ter uma estrutura de custos semelhante (os custos variáveis tais como taxas de aterragem, de assistência em terra e de manutenção deveriam ser inferiores para os voos provenientes do Continente e destinados às Regiões Autónomas, que são voos domésticos, do que para os voos europeus). Assim sendo, o limite de 80 % das tarifas deveria impedir a TAP de fixar as suas tarifas normais a níveis mais elevados do que os seus custos. A esse respeito, Portugal mostrou em pormenor que, em 1992 e 1993, o défice operacional da TAP para as rotas para as Regiões Autónomas foi de 5 369 508 000 e 5 005 831 000 escudos, e que a sua compensação baseada no novo método foi de 5 230 671 000 e 4 909 545 000 escudos, respectivamente.

De acordo com o Regulamento (CEE) nº 2408/92 do Conselho (2) relativo ao acesso ao mercado, uma obrigação de serviço público é qualquer obrigação imposta a uma transportadora aérea, em relação a qualquer rota para cuja exploração lhe tenha sido concedida uma licença por um Estado-membro, de adoptar todas as medidas necessárias para garantir a prestação de um serviço que satisfaça normas estabelecidas de continuidade, regularidade, capacidade e fixação de preços, normas essas que a transportadora aérea não respeitaria se atendesse apenas aos seus interesses comerciais.

No presente caso, Portugal tem interesse em manter serviços aéreos adequados para as Regiões Autónomas para promover o seu desenvolvimento e resolver alguns dos problemas decorrentes do seu isolamento geográfico. O Governo português impôs, para esse fim, obrigações tarifárias em relação a essa rotas. Confiou directamente à « transportadora aérea nacional » TAP a operação dessas rotas e decidiu compensar as perdas havidas devido às obrigações de serviço público. Para minimizar os custos do serviço, o Governo português podia ter lançado um concurso público e assim oferecido a qualquer transportadora europeia a possibilidade de apresentar uma proposta. O direito de operar essas rotas poderia então ter sido adjudicado ao melhor proponente, tendo em conta, entre outros, o custo da compensação exigida. Todavia, devido ao facto de o artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 garantir até ao final de 1995 a concessão exclusiva da Madeira à TAP e devido ao facto de esse regulamento não ser aplicável aos Açores, o Governo portugês não é obrigado a aplicar o processo de concurso previsto no artigo 4º desse regulamento ao tráfego para estas Regiões Autónomas. Neste contexto, deve-se notar, todavia, que Portugal se comprometeu a aplicar o artigo 4º a estas Regiões Autónomas a partir de 1 de Janeiro de 1996, o mais tardar.

À luz do que acima foi dito, a Comissão não pode compartilhar a opinião de Portugal sobre a natureza « semicontratual » do acordo com a TAP. A obrigação tarifária imposta à TAP parece ser comparável com uma exigência legal estabelecida unilateralmente pelo Estado e não pode ser considerada como obrigação contratual livremente negociada por duas partes. O Governo português não abriu um concurso público com vista à selecção da transportadora para operar as rotas em causa; por conseguinte, não pode ser excluída a possibilidade de o montante efectivo dos recursos estatais concedidos à TAP ser superior ao montante resultante da adjudicação por concurso. A compensação por obrigações de serviço público foi considerada pela Comissão como auxílio estatal nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado [ver memorando nº 2 de 15 de Março de 1984 relativo ao desenvolvimento da política comunitária para os transportes aéreos - COM(84) 72 final]. Assim sendo, a compensação tem o carácter de um auxílio em favor da TAP.

O auxílio, ao reforçar a posição competitiva da TAP no que diz respeito aos seus concorrentes, distorce a concorrência no EEE que, após a entrada em vigor das medidas de liberalização, é um mercado caracterizado por uma maior concorrência. O auxílio afecta as trocas comerciais dado que o transporte aéreo é uma actividade que, pela sua natureza, envolve operações transfronteiras.

O auxílio à TAP não pode ser considerado compatível com o mercado comum nos termos do nº 2, alínea a), do artigo 92º do Tratado e do nº 2, alínea a), do artigo 61º do Acordo. De acordo com essas normas, que não foram invocadas por Portugal, os auxílios de carácter social concedidos a consumidores individuais são compatíveis com o mercado comum desde que sejam concedidos sem qualquer discriminação relacionada com a origem dos produtos. Essas normas não são, todavia, aplicáveis ao caso em apreço. Uma compensação pelo défice incorrido através da restrição do acesso às rotas para as Regiões Autónomas à TAP parece ser uma medida de auxílio a favor da transportadora.

O auxílio em questão não é um auxílio destinado a fomentar a realização de um projecto importante de interesse comum ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-membro, nos termos do nº 3, alínea b), do artigo 92º do Tratado e do nº 3, alínea b), do artigo 61º do Acordo.

A compensação do défice operacional da TAP não representa um auxílio sectorial, nos termos do nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado ou do nº 3, alínea c), do artigo 61º do Acordo, visto que não se destina a assistir o sector dos transportes aéreos ou a ultrapassar quaisquer desvantagens da companhia aérea portuguesa.

O nº 3, alíneas a) e c), do artigo 92º do Tratado e o nº 3, alíneas a) e c), do artigo 61º do Acordo prevêem derrogações no que respeita aos auxílios destinados a promover ou facilitar o desenvolvimento de certas regiões.

O nº 3, alínea a), do artigo 92º do Tratado e o nº 3, alínea a), do artigo 61º do Acordo prevêem derrogações para auxílios a favor do benefício de regiões que sofram de graves atrasos de desenvolvimento.

Na sua comunicação 88/C 212/02 (3), a Comissão explicitou o método de aplicação do nº 3, alíneas a) e c), do artigo 92º do Tratado aos auxílios com finalidade regional, método este que a mesma Comissão alterou pela comunicação 90/C 163/05 (4). Ao aplicar o nº 3, alínea a), do artigo 92º do Tratado e o nº 3, alínea a), do artigo 61º do Acordo, a Comissão avalia o nível de desenvolvimento de diversas zonas em relação à média comunitária. Para efeitos da aplicação dessas normas, a situação socioeconómica é avaliada por referência ao PIB (produto interno bruto) per capita/PPC (padrão de poder de compra) utilizando o índice comunitário para a região. Numa segunda fase, o nível relativo de desenvolvimento regional é comparado com a média comunitária. Deste modo, as regiões a classificar como regiões abrangidas pelo nº 3, alínea a), do artigo 92º do Tratado e nº 3, alínea a), do artigo 61º do Acordo, são as regiões de nível II (com base no NUTS) em que o limiar da relação PIB/PPC é igual ou inferior a 75 %, revelando, pois, um padrão de vida anormalmente baixo e a existência de uma grave situação de subemprego. Aplicando estes indicadores, o conjunto do território português (incluindo as Regiões Autónomas) é considerado como uma região abrangida pelo disposto no nº 3, alínea a), do artigo 92º do Tratado e o nº 3, alínea a), do artigo 61º do Acordo. Com base nos dados disponíveis, nenhuma das regiões portuguesas tem uma relação PIB/PPC superior a 75 % (a relação PIB/PPC portuguesa no período de 1986 a 1990 foi de 54 % da média comunitária).

Em princípio a Comissão opõe-se à aceitação de auxílios ao funcionamento no sector dos transportes aéreos. Todavia, até que as medidas de liberalização previstas no Regulamento (CEE) nº 2408/92 (e em especial no artigo 4º relativo às obrigações de serviço público) sejam integralmente aplicáveis, as compensações por obrigações de serviço público podem ser aceites ao abrigo do nº 3, alínea a), do artigo 92º do Tratado e do nº 3, alínea a), do artigo 61º do Acordo.

Assim sendo, a compensação do défice da TAP nas rotas para as Regiões Autónomas pode beneficiar das derrogações previstas no nº 3, alínea a), do artigo 92º do Tratado e nº 3, alínea a), do artigo 61º do Acordo. Com efeito, a Comissão previu expressamente a possibilidade de concessão de uma derrogação nos termos do nº 3, alínea a), do artigo 92º em caso de compensação por obrigações de serviço público, a título de promoção do desenvolvimento regional (ver memorando nº 2 supracitado). Dado o grau de acesso ao mercado, a compensação do défice da TAP é o único meio de manter ligações vitais com as Regiões Autónomas.

A compensação do défice da TAP é um auxílio ao funcionamento de carácter regional, concebido para ultrapassar uma desvantagem permanente e estrutural causada pela localização remota das Regiões Autónomas.

Atendendo a esta situação, parece que, enquanto o acesso a essas rotas não for totalmente liberalizado, o único meio de o Governo português fazer face aos sérios problemas económicos e sociais relacionados com o carácter remoto das ilhas consiste em impor uma obrigação de serviço público no que respeita às Regiões Autónomas e compensar o défice incorrido pela TAP nessas rotas.

No presente caso, a Comissão considera, com base nos elementos fornecidos por Portugal, que o novo método não deve em princípio conduzir a uma sobrecompensação do défice da TAP nas rotas para as Regiõs Autónomas. Assim sendo, a compensação pode ser considerada como auxílio regional compatível com o mercado comum e o Acordo, ao abrigo do nº 3, alínea a), do artigo 92º do Tratado e nº 3, alínea a), do artigo 61º do Acordo, na condição de que a compensação paga não seja mais elevada do que o défice incorrido.

A Comissão exige, para o efeito, a apresentação por Portugal de um relatório anual sobre a aplicação do regime de auxílio.

A Comissão regista o compromisso de Portugal de aplicar o Regulamento (CEE) nº 2408/92 às rotas em causa a partir de 1 de Janeiro de 1996,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1º

O auxílio notificado por Portugal, destinado a compensar o défice da TAP resultante das obrigações de serviço público nas rotas para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, é compatível com o mercado comum e com o Acordo EEE até 1 de Janeiro de 1996, enquanto auxílio destinado a promover o desenvolvimento de áreas em que o nível de vida é anormalmente baixo ou em que existe grave situação de subemprego, desde que o auxílio concedido não exceda o défice incorrido nessas rotas.

Artigo 2º

Portugal apresentará à Comissão um relatório anual sobre a aplicação do regime de auxílio.

Artigo 3º

A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 6 de Julho de 1994.

Pela Comissão

Marcelino OREJA

Membro da Comissão

(1) JO nº C 178 de 30. 6. 1993, p. 2.

(2) JO nº L 240 de 24. 8. 1992, p. 8.

(3) JO nº C 212 de 12. 8. 1988, p. 2.

(4) JO nº C 163 de 4. 7. 1990, p. 6.