PT Jornal Oficial da União Europeia L 289/1

DECISÃO DA COMISSÃO

de 25 de janeiro de 2012

relativa à medida C 36/07 (ex NN 25/07) da Alemanha em favor da Deutsche Post AG

[notificada com o número C(2012) 184]

(Apenas faz fé o texto na língua alemã)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2012/636/UE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (1), nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com os artigos referidos (2) e tendo em conta essas observações,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Considerando o seguinte:

I. PROCEDIMENTO

I.1. Procedimento relativo ao auxílio

I.1.1. Decisão «início do procedimento» de 1999 e decisão negativa de 2002

(1) Em 1994, a United Parcel Service (a seguir designada «UPS») apresentou uma queixa alegando que tinham sido concedidos auxílios ilegais à Deutsche Bundespost POSTDIENST (a seguir designada «POSTDIENST»).

(2) Depois de, em 23 de outubro de 1999, ter sido dado início a um procedimento relativo a um auxílio estatal (a seguir designado decisão «início do procedimento» de 1999), a Alemanha apresentou observações em 16 de setembro de 1999. Na sequência da publicação da decisão «início do procedimento» de 1999, a Comissão recebeu observações de 14 partes interessadas, as quais foram transmitidas por carta de 15 de dezembro de 1999 ao governo federal, a fim de lhe dar a oportunidade de apresentar as suas observações. A Alemanha respondeu por carta de 1 de fevereiro de 2000, que foi registada aquando da sua receção em 2 de fevereiro de 2000.

(3) A Comissão adotou em 19 de junho de 2002 uma decisão negativa (3) (a seguir designada «decisão negativa de 2002»), na qual constatava que os preços do POSTDIENST e da sua sucessora Deutsche Post AG (a seguir designada «DPAG», sendo o POSTDIENST e a DPAG a seguir designadas em conjunto como «Deutsche Post») para os seus serviços porta a porta de encomendas postais eram inferiores aos custos adicionais específicos do serviço e que uma política de preços agressiva não faria parte da missão de serviço público da Deutsche Post. As perdas daí resultantes no valor de 572 milhões EUR foram financiadas em última instância, e em violação dos artigos 106.o e 107.o do TFUE, por recursos estatais atribuídos de várias formas à Deutsche Post (por exemplo, compensações estatais da empresa-irmã Deutsche Bundespost TELEKOM (a seguir designada «TELEKOM»), garantias de crédito do Estado e ajuda estatal para financiar as pensões dos funcionários públicos dos correios (a seguir designada «subvenção para pensões»).

(4) A pedido da Comissão, a Alemanha recuperou da DPAG os auxílios estatais não compatíveis com o mercado interno no valor de 572 milhões EUR. A Deutsche Post recorreu da decisão junto dos tribunais da União.

(5) O Tribunal da União Europeia (a seguir designado «Tribunal»), no seu acórdão de 2008 (4), declarou nula a decisão negativa de 2002, porque a Comissão não tinha procedido a uma análise exaustiva de todas as receitas e despesas induzidas pelo serviço universal para determinar se a Deutsche Post tinha sido sub ou sobrecompensada.

(6) Em consequência, a Alemanha reembolsou à Deutsche Post o auxílio estatal recuperado de 572 milhões EUR acrescido de juros.

(7) Em 2 de setembro de 2010, o Tribunal rejeitou o recurso interposto pela Comissão contra o acórdão do Tribunal (5).

I.1.2. Novas queixas após a decisão negativa de 2002

(8) Em 13 de maio de 2004, a UPS apresentou uma nova queixa, alegando que, após a decisão negativa de 2002, tinham sido concedidos auxílios estatais ilegais à Deutsche Post. No entender da UPS, na decisão negativa de 2002 não tinham sido examinadas todas as medidas referidas na queixa inicial de 1994 e as vantagens financeiras concedidas à Deutsche Post excederiam significativamente o auxílio de 572 milhões EUR não compatível com as regras em matéria de auxílios estatais. A Deutsche Post utilizara recursos estatais para expandir as suas atividades no domínio das encomendas postais (por exemplo, através da aquisição de outras empresas) e para vender às suas filiais Postbank AG e Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (a seguir designadas «DPEED»), ativas, respetivamente, no setor dos serviços bancários e, sob a marca DHL, no setor dos serviços de encomendas postais, serviços a preços de transferência intragrupo considerados excessivamente baixos.

(9) Em 9 de novembro de 2004 e 1 de abril de 2005, a Comissão enviou à Alemanha pedidos de informações. A Alemanha transmitiu as suas respostas em 2 de dezembro de 2004 e 3 de junho de 2005.

(10) Em 16 de julho de 2004, a TNT Post AG & Co KG (a seguir designada «TNT») apresentou uma queixa, alegando que a Deutsche Post vendera ao Postbank AG serviços a preços de transferência intragrupo considerados excessivamente baixos. A TNT argumentou que o Postbank AG pagara apenas os custos variáveis dos serviços prestados, enquanto a Deutsche Post financiara na totalidade os custos fixos da rede de distribuição com as receitas do seu monopólio no domínio da distribuição de correio.

(11) Em 11 de novembro de 2004 e 25 de abril de 2005, a Comissão enviou à Alemanha pedidos de informações. A Alemanha transmitiu as suas respostas em 17 de dezembro de 2004 e 23 de junho de 2005.

I.1.3. Decisão «alargamento» de 2007

(12) Após novas queixas recebidas, a Comissão, por carta de 12 de setembro de 2007 (6) (a seguir designada «decisão “alargamento” de 2007»), informou a Alemanha sobre o alargamento do procedimento iniciado em 1999. O objetivo da decisão «alargamento» de 2007 era incluir no procedimento todas as novas informações recebidas e examinar em pormenor todas as distorções de concorrência eventualmente causadas pelas medidas de auxílio a favor da Deutsche Post (no ponto I.1.14 são apresentados mais em pormenor as compensações estatais, as garantias estatais, as subvenções para pensões e a licença exclusiva para a prestação de serviços de distribuição de correio).

(13) De acordo com a Comissão, a contabilidade da Deutsche Post no período de 1990 a 2007 terá de ser exatamente reconstruída para esclarecer os efeitos das medidas estatais sobre as receitas e despesas dos vários serviços prestados pela Deutsche Post.

I.1.4. Observações da Alemanha sobre a decisão «alargamento» de 2007

(14) A Alemanha apresentou as suas observações em 14 de dezembro de 2007 e a Deutsche Post recorreu da decisão «alargamento» de 2007 (ver também ponto I.3.1).

I.1.5. Observações das partes interessadas sobre a decisão «alargamento» de 2007 e observações da Alemanha em relação às mesmas

(15) Em 16 de novembro de 2007, a UPS e a TNT apresentaram as suas observações.

(16) Depois de a Alemanha ter solicitado em 20 de dezembro de 2007 uma prorrogação do prazo, o governo federal apresentou em 12 de março de 2008 as suas observações relativamente às observações da TNT e da UPS.

I.1.6. Seleção de um perito externo

(17) Em 23 de janeiro de 2008, a Comissão publicou um anúncio de concurso para um parecer, a fim de permitir à Comissão determinar se, no período de 1990-2007, a Deutsche Post teria sido eventualmente sobrecompensada pelas suas obrigações de serviço universal (7).

(18) Em 18 de junho de 2008, a Comissão assinou um contrato com a WIK Consult GmbH, uma empresa especializada em contabilidade de custos no setor postal.

I.1.7. Observações da Alemanha sobre a duração adequada do período de investigação

(19) Por cartas de 10 de junho de 2008 e 18 de junho de 2008, a Alemanha opôs-se ao período de investigação (1990-2007) selecionado pela Comissão, argumentando que bastaria limitar a investigação aos anos de 1990 a 1994, período em que haviam sido concedidas as compensações estatais; nesse período, as perdas foram maiores do que as compensações estatais, pelo que a Deutsche Post não recebera qualquer sobrecompensação. De acordo com o enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público (8) (a seguir designado «enquadramento comunitário de 2005»), a disponibilização de dados contabilísticos para o período após 1994 é desproporcionada, uma vez que o período para o cálculo das sobrecompensações se limita a quatro anos.

(20) Em 27 de junho de 2008, a Alemanha apresentou um parecer jurídico sobre a obrigação de a Comissão proceder a uma apreciação individual das compensações estatais, das garantias estatais e da subvenção para pensões (9). A Alemanha alegou ainda que o exame dos dados contabilísticos não era necessário para avaliar as garantias estatais e a subvenção para pensões.

(21) A Alemanha defendeu a mesma posição face aos serviços da Comissão nas reuniões de 29 de maio de 2008 e 15 de julho de 2008.

I.1.8. Pedido de informações de 17 de julho de 2008

(22) Em 17 de julho de 2008, a Comissão enviou um pedido de informações à Alemanha no que respeita a todas as medidas estatais a examinar, incluindo um questionário sobre as receitas e despesas da Deutsche Post no período de 1990-2007. O pedido de informações fora elaborado juntamente com a WIK Consult. Em 5 de agosto de 2008, a Alemanha solicitou uma prorrogação do prazo por tempo indeterminado, uma vez que era necessário examinar primeiro a disponibilidade de determinados dados.

I.1.9. Cartas de aviso de 12 e 22 de agosto de 2008

(23) Em 12 de agosto de 2008, a Comissão explicou a necessidade do exame das receitas e despesas da Deutsche Post para o período de 1990-2007, e insistiu no envio das informações solicitadas.

(24) Na sua comunicação de 14 de agosto de 2008, a Alemanha voltou a afirmar que não havia qualquer razão para examinar as receitas e perdas da Deutsche Post em relação ao período após 1994. Em 22 de agosto de 2008, a Comissão reservou-se o direito de, no caso de a Alemanha não enviar as informações solicitadas, propor uma injunção para prestação de informações em conformidade com o artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (10).

(25) Na comunicação de 29 de setembro de 2008, a Alemanha apresentou os resultados de um novo parecer jurídico (entregue em 2 de outubro de 2008) em apoio da sua posição, segundo a qual não era necessária uma análise da contabilidade após 1994 e o período de investigação adequado era o de 1990-1994 (11).

(26) Em 28 de outubro de 2008, a Alemanha enviou informações sobre as garantias estatais e a subvenção para pensões.

I.1.10. Injunção para prestação de informações de 30 de outubro de 2008

(27) A Comissão não aceitou os argumentos da Alemanha e insistiu na necessidade de uma análise até 2007, a fim de avaliar na íntegra o impacto concorrencial das medidas estatais concedidas. A seguir às duas cartas de aviso de 12 e 22 de agosto de 2008, a Comissão emitiu em 30 de outubro de 2008 uma injunção para prestação de informações, solicitando formalmente à Alemanha a apresentação de todos os dados contabilísticos necessários para o período de 1990-2007.

(28) A Alemanha e a Deutsche Post contestaram a validade da injunção para prestação de informações (ver ponto I.3.2).

(29) Em 27 de novembro de 2008, a Alemanha facultou os dados contabilísticos solicitados relativos ao período de 1990-1994. Em 5 e 16 de dezembro de 2008, a Alemanha atualizou os dados contabilísticos enviados em 27 de novembro de 2008.

I.1.11. Apresentação de dados contabilísticos para o período de 1990-2007

(30) Após uma reunião em 6 de fevereiro de 2009 entre o secretário de Estado alemão, Bernd Pfaffenbach, o presidente do conselho de administração da DPAG, Frank Appel, e o membro da Comissão responsável pela política de concorrência, a Alemanha e a Deutsche Post declaram-se dispostas a fornecer os dados contabilísticos relativos ao período após 1994.

(31) Em 3 de março de 2009, a Alemanha enviou um primeiro conjunto de dados contabilísticos relativos a todo o período de investigação de 1990-2007.

(32) Foram realizadas reuniões entre a Deutsche Post e os serviços da Comissão em 3 de março de 2009, em Bruxelas, e em 12 de março de 2009, 2 de abril de 2009, 28 de maio de 2009, 23 de junho de 2009 e 18 de setembro de 2009, em Bona. A Alemanha transmitiu as observações relevantes à Deutsche Post em 26 de março de 2009, 7 de maio de 2009 e 22 de junho de 2009.

(33) Na sequência dessas reuniões e de uma série de perguntas dirigidas à Deutsche Post pelos serviços da Comissão em 4 de junho de 2009 e 30 de julho de 2009, a Alemanha enviou em 9 de julho de 2009, 31 de julho de 2009, 17 de agosto de 2009, 8 de setembro de 2009, 10 de setembro de 2009 e 15 de outubro de 2009 dados contabilísticos atualizados e outros esclarecimentos.

(34) Em 16 e 24 de setembro de 2009, os serviços da Comissão dirigiram novas perguntas a que a Alemanha respondeu em 14 de outubro de 2009.

I.1.12. Apresentação do parecer da WIK Consult

(35) Devido a atrasos na disponibilização dos dados contabilísticos, o contrato com a WIK Consult teve de ser prorrogado por várias vezes. Em 9 de novembro de 2009, a WIK Consult apresentou finalmente o seu parecer (a seguir designado «parecer WIK»).

(36) Em 14 e 21 de janeiro de 2010, a Alemanha apresentou as suas observações em relação ao parecer WIK. Em 11 de fevereiro de 2010, a Alemanha apresentou um parecer elaborado pela KPMG (a seguir designado «parecer KPMG») sobre a natureza jurídica das Ablieferungen (12) (transferências) que a Deutsche Post tinha de pagar para o orçamento federal até 1995, e um parecer elaborado pela Deloitte (13) (a seguir designado «parecer Deloitte-I») sobre o valor de referência do lucro «razoável» subjacente ao parecer WIK.

(37) Em 23 de abril de 2010, a Alemanha apresentou um novo parecer da Deloitte (a seguir designado «parecer Deloitte-II») sobre o valor do lucro razoável a utilizar nos serviços universais da Deutsche Post.

(38) Em 9 de agosto de 2010, a Alemanha apresentou novas observações sobre o cálculo da sobrecompensação e sobre a aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado na avaliação das compensações estatais.

I.1.13. Pareceres na sequência da anulação da decisão negativa de 2002

(39) Em 5 de novembro de 2010, a Alemanha apresentou um segundo parecer jurídico onde se aborda a importância do acórdão no processo C-399/08 Comissão/Deutsche Post (ver ponto I.3.5) para o procedimento de exame dos auxílios estatais em curso (14).

I.1.14. Decisão «alargamento» de 2011

(40) Por carta de 10 de maio de 2011, a Alemanha comunicou à Comissão a sua decisão de alargar o procedimento iniciado em 1999 e alargado em 2007 de acordo com o artigo 108.o, n.o 2, do TFUE, a fim de examinar em pormenor a subvenção para pensões recebida pela Deutsche Post desde 1995 (a seguir designada «decisão “alargamento” de 2011»).

(41) Depois de um pedido inicial no sentido de uma prorrogação do prazo apresentado em 23 de maio de 2011, a Alemanha enviou em 29 de julho de 2011 as suas observações bem como um novo parecer sobre a necessidade de um cálculo da sobrecompensação para provar as alegadas subvenções cruzadas (15), sobre a comparação dos custos sociais efetivamente suportados pela Deutsche Post com os custos sociais habituais em condições de concorrência (16), bem como sobre o montante dos custos sociais para além do nível de mercado suportados pela Deutsche Post (17).

(42) Em 4 de outubro de 2011, a UPS apresentou as suas observações. A Free and Fair Postal Initiative (a seguir designada «FFPI») apresentou as suas observações em 5 de outubro de 2011 e a Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (a seguir designada «BIEK») em 7 de outubro de 2011. A Comissão transmitiu à Alemanha as observações das partes interessadas em 13 de outubro de 2011.

(43) Em 14 de novembro de 2011, a Alemanha tomou posição em relação às observações das partes interessadas.

(44) Em 18 de novembro de 2011, a Comissão apresentou um novo pedido de informações sobre pormenores do financiamento dos direitos de pensão após 2007. A Alemanha respondeu por cartas de 2 e 19 de janeiro de 2012. Em 16 de dezembro de 2011, a Comissão enviou à Alemanha um parecer da Charles River Associates sobre o valor de referência do lucro (18) (a seguir designado «parecer CRA»), em relação ao qual a Alemanha tomou uma posição em 16 de janeiro de 2012.

I.2. Procedimento de acordo com o artigo 102.o do TFUE

(45) Com base na queixa apresentada pela UPS em 1994, a Comissão constatou que a Deutsche Post no período de 1990-1995 violara o artigo 102.o do TFUE com a sua política de preços predatórios para as encomendas postais no segmento de empresas para consumidores. À Deutsche Post foi aplicada uma coima de 24 milhões EUR (19)

(46) Em 22 de abril de 2004, a UPS apresentou uma nova queixa com base no artigo 102.o do TFUE por abuso de posição dominante por parte da Deutsche Post. Segundo a UPS, a Deutsche Post teria cobrado preços excessivos pelos seus serviços regulados de distribuição de correio.

(47) Durante as suas investigações, a Comissão recebeu, em 5 de novembro de 2004, os documentos relativos à decisão da autoridade reguladora postal alemã (a seguir designada «autoridade reguladora postal») sobre o preço máximo para os serviços regulados de distribuição de correio da Deutsche Post para o período a partir de 1 de janeiro de 2003 (a seguir designada «decisão “preço máximo” de 2002»). Por carta de 13 de junho de 2007, a Alemanha deu o seu acordo à utilização desses documentos no procedimento de auxílio estatal.

(48) Em 25 de março de 2008, a Comissão decidiu encerrar o processo antitrust, uma vez que, na sua opinião, eram poucas as probabilidades de se poder demonstrar uma tal infração ao abrigo do artigo 102.o do TFUE (20).

I.3. Processos judiciais

I.3.1. Processo T-421/07 Deutsche Post AG/Comissão

(49) A Deutsche Post contestou a validade da decisão «alargamento» de 2007, alegando que a decisão negativa de 2002 criara expectativas legítimas de que a Comissão não iria retomar as suas investigações.

(50) Em 8 de dezembro de 2011, o Tribunal rejeitou essa contestação como inadmissível (21).

I.3.2. Processo T-570/08 Deutsche Post AG/Comissão e processo T-571/08 Alemanha/Comissão

(51) A Alemanha e a Deutsche Post contestaram a validade da injunção para prestação de informações da Comissão de 30 de outubro de 2008 pelo facto de considerarem irrelevantes as informações solicitadas no âmbito da injunção e de esta implicar encargos desproporcionados para a Deutsche Post.

(52) Em 16 de julho de 2010, o Tribunal declarou os recursos inadmissíveis, uma vez que nem os direitos processuais da Deutsche Post nem os direitos processuais da Alemanha foram violados pela emissão da injunção para prestação de informações.

I.3.3. Processo C-463/10 P Deutsche Post AG/Comissão e processo C- 475/10 P Alemanha/Comissão

(53) Em 27 de setembro de 2010, a Deutsche Post e a Alemanha recorreram do acórdão do Tribunal, sustentando mais uma vez a posição de que a injunção para prestação de informações infringira os seus direitos. Em 13 de outubro de 2011, o Tribunal de Justiça anulou o acórdão do Tribunal Geral de 16 de julho de 2010 (22). O processo foi remetido ao Tribunal Geral e ainda está pendente.

I.3.4. Processo T-344/10 UPS/Comissão

(54) Em 20 de agosto de 2010, a UPS intentou uma ação no Tribunal Geral, alegando que a Comissão cometera uma omissão ilegal no que respeita à investigação do auxílio estatal de 2007. Uma vez que tinham decorrido quase três anos desde a decisão «alargamento» de 2007, a Comissão dispusera de amplas oportunidades para investigar as medidas em causa e para avaliar as circunstâncias de facto e de direito, a fim de adotar uma decisão final e encerrar o procedimento de investigação. O processo ainda está pendente.

I.3.5. Processo T-388/11 Deutsche Post AG/Comissão

(55) Em 22 de julho de 2011, a Deutsche Post contestou a decisão «alargamento» de 2011, argumentando que a Comissão havia cometido um erro manifesto na sua apreciação preliminar da subvenção para pensões enquanto auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e enquanto novo auxílio na aceção do artigo 108.o, n.o 1, do TFUE. O processo ainda está pendente.

II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DAS MEDIDAS ESTATAIS

(56) A Deutsche Post recebeu desde 1989 apoio estatal sob a forma de várias medidas: — Financiamento estatal de direitos de pensão com base no seguinte: — Postpersonalrechtsgesetz 1994 (23) (a seguir designada «PostPersRG de 1994») — Compensações e garantias estatais com base no seguinte: — Postverfassungsgesetz 1989 (24) (a seguir designada «PostVerfG de 1989») — Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (a seguir designada «PostUmwG de 1994») — Licença exclusiva e regulação de preços com base no seguinte: — Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (a seguir designada «PostG de 1989») — Postgesetz 1997 (a seguir designada «PostG de 1997»).

II.1. Subvenção para pensões no contexto das prestações sociais e dos regimes de contribuição para os funcionários públicos e empregados privados

(57) Desde 1995 a subvenção para pensões cobre uma parte importante das pensões dos funcionários públicos aposentados da Deutsche Post. Para compreender plenamente os efeitos da subvenção para pensões na avaliação, as secções seguintes descrevem com mais pormenor as prestações sociais e as contribuições para a segurança social dos funcionários públicos em comparação com os regimes legais de segurança social para os trabalhadores com um contrato de trabalho de direito privado (a seguir designados «empregados privados»).

II.1.1. Prestações sociais para funcionários públicos

(58) Os funcionários públicos têm direito à pensão de velhice, bem como à assistência em caso de doença e dependência. As prestações para os funcionários públicos da Deutsche Post correspondem às prestações concedidas a todos os outros funcionários públicos. — De acordo com o artigo 14.o da BeamtVG (27), o nível da pensão é definido previamente numa determinada percentagem dos últimos salários do funcionário público. Assim, os funcionários públicos que se aposentaram em 2010 e que trabalharam o número de anos necessários recebem uma pensão igual a 71,75 % do seu último salário. — Os funcionários públicos têm direito a um reembolso de 50 % a 70 % das despesas de saúde e de dependência, tendo de pagar apenas as despesas remanescentes. A repartição exata das despesas de saúde depende de diversos critérios como, por exemplo, o número de filhos. Os funcionários públicos podem subscrever um seguro complementar voluntário ou pagar eles próprios a sua parte das despesas de saúde.

II.1.2. Financiamento das prestações sociais dos funcionários públicos do POSTDIENST no período de 1989 a 1994

(59) Após a primeira reforma postal de 1989, em conformidade com o artigo 54.o, n.o 2, da PostVerfG de 1989, o POSTDIENST, a TELEKOM e o POSTBANK tiveram de financiar integralmente as pensões e as despesas de saúde dos funcionários públicos aposentados, que foram alocados às respetivas empresas com base nas anteriores atividades de cada um dos funcionários públicos. Segundo essa disposição, o direito dos funcionários públicos continua a existir face ao Estado, o qual, porém, pode exigir a totalidade do montante ao POSTDIENST, à TELEKOM e ao POSTBANK, respetivamente.

II.1.3. Financiamento das prestações sociais para funcionários públicos da DPAG» desde 1995

(60) No âmbito da segunda reforma postal de 1994, os funcionários públicos que tinham trabalhado para o POSTDIENST foram, de acordo com o artigo 2.o, n.o 1, da PostPersRG de 1994, transferidos para a DPAG. Consequentemente, os funcionários públicos mantiveram, de acordo com o artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994, o seu estatuto jurídico. Em conformidade com o artigo 1.o, n.o 1, da PostPersRG de 1994, a DPAG assumiu todos os direitos e obrigações do Estado federal e, de acordo com o artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994, todos os direitos pecuniários dos funcionários públicos.

(61) De acordo com o artigo 15.o da PostPersRG de 1994, o pagamento das prestações de pensão e de saúde aos funcionários públicos aposentados foi assumido por um fundo de pensões recém-criado para os funcionários públicos da Deutsche Post. Em 1 de julho de 2001, os fundos de pensões para a Deutsche Post, a Deutsche Telekom AG e o Postbank AG foram reunidos na Postbeamtenversorgungskasse (a seguir designados em conjunto para todo o período desde 1 de janeiro de 1995 por «fundo de pensões»).

(62) De acordo com o artigo 16.o, n.o 1, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post teve de pagar para o fundo de pensões no período de 1995-1999 uma contribuição anual de 2,045 mil milhões EUR, ou seja, um total de 10,225 mil milhões EUR. A partir de 2000 e, com base no artigo 16.o, n.o 2, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post teve de transferir para o fundo de pensões uma contribuição anual de 33 % da soma dos salários dos funcionários públicos (ou seja, contribuições que variaram entre 735 milhões EUR em 2000 e 540 milhões EUR em 2010).

(63) Em conformidade com o artigo 16.o, n.o 2, da PostPersRG de 1994, a subvenção para pensões cobre o défice remanescente (por exemplo, a diferença entre os pagamentos das pensões aos funcionários públicos aposentados e a contribuição da Deutsche Post para o fundo de pensões). A subvenção para pensões aumentou de 151 milhões EUR em 1995 para 3,203 mil milhões EUR em 2010, totalizando 37,121 mil milhões EUR no período de 1995-2010. Figura 1 Financiamento do fundo de pensões (em milhões EUR)

II.1.4. Regimes legais de segurança social para empregados privados e seguro de pensão complementar para empregados privados da Deutsche Post

(64) Os empregados privados têm de inscrever-se no regime de segurança social e de subscrever os seguintes quatro tipos de seguro: Seguro de reforma, de desemprego, de doença e de dependência (28). Os regimes legais de segurança social para empregados privados preveem no domínio do seguro de reforma e de doença uma cobertura diferente da do regime em vigor para os funcionários públicos: — O nível da reforma não é calculado como uma percentagem do último salário mensal, mas sim como a média dos salários ao longo da vida. — As despesas com o seguro de saúde e de dependência são totalmente cobertas.

(65) Existem também importantes diferenças a nível do financiamento das prestações sociais em relação às regras aplicáveis aos funcionários públicos: os regimes legais de segurança social para empregados privados são financiados pelas contribuições pagas pelos empregados e empregadores durante a vida ativa do empregado (a seguir designadas «contribuições obrigatórias para a segurança social»). O total da taxa de contribuição é formalmente dividido na parte do trabalhador e na parte do empregador que perfazem, respetivamente, cerca de metade do total da contribuição. No entanto, o empregador tem a obrigação formal de transferir a totalidade da contribuição para os sistemas de segurança social. Figura 2 Taxas de contribuição para os regimes legais de segurança social em percentagem do salário bruto dos empregados privados (ver também o anexo)

(66) A figura 2 mostra que as taxas de contribuição para os regimes legais de segurança social oscilaram desde 1995 entre 38 % e 42 % do salário bruto (= salário líquido + parte do trabalhador). As partes do empregador e do trabalhador nas contribuições para a segurança social oscilaram entre 19 % e 21 % do salário bruto (ver em anexo uma série mais pormenorizada).

(67) Os empregados privados da Deutsche Post beneficiaram não só dos regimes legais de segurança social mas também de um seguro de pensão complementar. Aos empregados privados recrutados antes de 1997 foi oferecido um seguro de pensão complementar que lhes permitiria receber uma pensão de nível semelhante à dos funcionários públicos. Por conseguinte, o seguro de pensão complementar cobria a diferença entre a pensão do regime legal de segurança social dos empregados privados, que corresponde a uma determinada percentagem da média dos salários ao longo da vida, e a pensão dos funcionários públicos, que corresponde a uma determinada percentagem do último salário. As regras pormenorizadas estão estabelecidas nos Estatutos da Versorgungsanstalt der deutschen Bundespost (a seguir designada «VAP») (29).

(68) Até 1997, a Deutsche Post financiou a pensão complementar para os empregados privados aposentados através de uma contribuição que se elevou a cerca de [5 % a 10 %] (30) do salário bruto dos empregados privados ativos. A partir de 1997, a Deutsche Post constituiu provisões para as obrigações pendentes da VAP (ver também a descrição do encargo n.o 4 no ponto II.3.1.3).

(69) A partir de 1997, aos novos empregados privados foi proposto um seguro de pensão complementar claramente reduzido, para o qual a Deutsche Post pagou uma contribuição de [0 % e 5 %] do salário bruto no período de 1997-2007.

II.2. Compensações estatais e garantias estatais no contexto da licença exclusiva da Deutsche Post e das obrigações de serviço postal universal da Deutsche Post

II.2.1. Licença exclusiva até 2007

(70) Antes de 1998, o artigo 2.o da PostG de 1989 reservava para a Deutsche Post o direito exclusivo de estabelecer e manter instalações no domínio da distribuição de correio a título oneroso. Outros serviços postais – como a distribuição de encomendas postais, jornais ou revistas – não eram reservados para a Deutsche Post, estando sujeitos à concorrência. De acordo com o artigo 37.o da PostVerfG de 1989, os lucros obtidos com estes serviços reservados de distribuição de correio deviam ser utilizados para financiar as perdas registadas com os serviços universais oferecidos em mercados abertos à concorrência. De acordo com o artigo 4.o da PTRegG 1994 (31), a aprovação dos preços para os serviços reservados de distribuição de correio era da competência do ministro federal dos Correios e Telecomunicações.

(71) Com a entrada em vigor da PostG 1997 em 1998, o âmbito dos serviços reservados à Deutsche Post foi sendo progressivamente reduzido. De acordo com o artigo 51.o da PostG 1997, a licença exclusiva da Deutsche Post abrangia em 1997 a distribuição de correio e os catálogos endereçados com peso inferior a 200 gramas, tendo em seguida o limite de peso vindo a ser sucessivamente reduzido e fixado em 50 gramas em 2006. A licença exclusiva terminou em 31 de dezembro de 2007.

II.2.2. Obrigação de serviço postal universal até 2007

(72) As obrigações de serviço universal foram atribuídas formalmente à Deutsche Post por dois atos: — Pelo Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (a seguir designado «PPfLV»), a Deutsche Post foi designada como prestadora dos serviços postais universais no que respeita à distribuição de correio e encomendas postais não superiores a 20 kg, sendo a prestação desses serviços efetuada a tarifas uniformes em toda a Alemanha. — Pela PostG de 1997 e o regulamento de execução de 1999 (33) que a acompanhou (a seguir designado «regulamento “serviço universal” de 1999»), foi prorrogada a atribuição da prestação dos serviços universais à DPAG.

(73) No artigo 11.o da PostG de 1997, os serviços universais são definidos como um conjunto básico de serviços postais que devem ser prestados a nível nacional a preços acessíveis. Esses serviços incluem a distribuição de correio, as encomendas endereçadas de peso não superior a 20 kg, bem como livros, catálogos, jornais e revistas (a seguir designados «serviços universais»)

(74) No regulamento «serviço universal» de 1999, são definidos os requisitos mínimos de qualidade dos serviços universais. — Deve haver, pelo menos, 12 000 estações de correios localizadas em toda a Alemanha. — Em média anual, 80 % dos envios de correio e encomendas postais devem ser entregues dentro de certos limites de tempo (um dia útil para cartas e dois dias úteis para encomendas postais); além disso, as entregas devem ser efetuadas, pelo menos, uma vez por dia nos dias úteis. — Embora o requisito geral em matéria de preços do serviço universal seja a sua acessibilidade, a DPAG foi obrigada a cobrar preços uniformes para os serviços de distribuição de correio efetuados no âmbito de uma licença exclusiva que expirou em 2007. No entanto, a DPAG dispõe de um certo grau de flexibilidade na fixação dos preços no que se refere aos serviços reservados, pois pode celebrar acordos de preços individuais com clientes que enviam, pelo menos, 50 artigos por operação.

(75) Pelo artigo 52.o da PostG de 1997, a atribuição à DPAG da prestação dos serviços universais foi prolongada até 31 de dezembro de 2007, ou seja, até à data de abolição da sua licença exclusiva para serviços de distribuição de correio. Desde a expiração da licença exclusiva, as obrigações de serviço universal não foram confiadas a nenhum operador postal na Alemanha, o que significa que todos os prestadores de serviços postais podem assegurar a prestação dos serviços postais universais» («forças de mercado»). Se se estabelecer ou houver razões para crer que um serviço universal não foi devida ou adequadamente prestado, a POSTG 1997 prevê instrumentos legais para garantir a prestação desses serviços.

(76) Como se pode depreender do parecer Wik (ver figura 3), os serviços universais representaram cerca de 88 % do total das receitas no período de 1990 a 2007. A maior parte dos serviços universais de distribuição de correio esteve sujeita a uma regulação dos preços em virtude da posição dominante da Deutsche Post (ver ponto II.2.1). Para além destes serviços regulados, que representam cerca de 62 % das receitas totais, a Deutsche Post prestou, em concorrência com outros operadores, os serviços universais de encomendas postais (cerca de 15 % das receitas totais), bem como outros serviços universais não regulados de distribuição de correio (cerca de 11 % das receitas totais).

(77) Além disso, a Deutsche Post também ofereceu serviços comerciais (por exemplo, serviços bancários de retalho para o Postbank, serviços de vendas para a Telekom, distribuição de correio não endereçado, etc.) No total, os serviços comerciais representaram 12 % do total das receitas da Deutsche Post no período de 1990-2007.

II.2.3. Compensações estatais

(78) Desde a sua criação em 1950, a Deutsche Bundespost tem sido um Sondervermögen (ativo especial) do Estado federal. De acordo com o direito administrativo alemão, um Sondervermögen não têm personalidade jurídica independente do Estado, mas dispõe do seu próprio orçamento e não é responsável pelas dívidas gerais do Estado.

(79) A primeira reforma postal de 1989 previu a divisão do Sondervermögen em três divisões – POSTDIENST, POSTBANK e TELEKOM – que foram qualificadas como «empresas públicas», mas sem personalidade jurídica independente do Estado.

(80) De acordo com o artigo 37.o, n.os 2 e 3, da PostVerfG de 1989, embora cada serviço das três empresas devesse financiar plenamente os respetivos custos com receitas próprias, era permitido o financiamento cruzado entre as três empresas na medida em que as perdas resultassem das obrigações de serviço universal. Nessa base, entre 1990 e 1993, o POSTDIENST recebeu da TELECOM, no total, 2,844 milhões EUR para cobrir as suas perdas.

(81) Na sequência da segunda reforma postal, as três divisões do Sondervermögen foram transformadas em 1 de janeiro de 1995 em sociedades anónimas: O POSTDIENST tornou-se na DPAG, o POSTBANK no Postbank AG e a TELEKOM na Telekom AG. De acordo com o artigo 2.o, n.o 2, da PostUmwG de 1994, a Telekom AG assumiu todos os créditos a pagar imputáveis ao Sondervermögen como um todo, mantendo o direito de regresso em relação à DPAG e ao Postbank AG, na medida em que os créditos a pagar fossem imputáveis aos seus predecessores legais.

(82) No entanto, de acordo com o artigo 7.o da PostUmwG de 1994, em 31 de dezembro de 1994 expiraram os direitos de regresso (decorrentes do artigo 2.o, n.o 2, da PostUmwG de 1994) da Telekom AG em relação à DPAG no montante dos prejuízos acumulados do POSTDIENST. Isso implicou uma transferência de ativos da Telekom AG para a DPAG no valor de 2,822 mil milhões EUR. No entender da Alemanha, esta transferência da Telekom AG – tal como as compensações com base no artigo 37.o, n.o 3, da PostVerfG de 1989 – foi imprescindível para a DPAG cumprir as suas obrigações de serviço universal.

(83) No período de 1990-1995, o POSTDIENST recebeu no total 5,666 mil milhões EUR a título de compensação pelas suas obrigações de serviço universal.

II.2.4. Garantia estatal para os títulos de dívida emitidos antes de 1995

(84) Desde 1953, de acordo com o artigo 22.o, n.o 4, da PostVwG de 1953 (34), os títulos de dívida emitidos pela Deutsche Bundespost são equiparados aos títulos de dívida emitidos pelo Estado federal. Quando a PostVwG de 1953 foi revogada pela PostVerfG de 1989, esta disposição foi integrada no artigo 40.o da PostVerfG de 1989.

(85) Após a criação das três divisões em 1989, o POSTDIENST deixou de emitir autonomamente os títulos de dívida, sendo as transações correspondentes geridas de forma autónoma pelo POSTBANK para todas as empresas da Deutsche Bundespost. Os títulos de dívida foram então atribuídos ao POSTDIENST, à TELEKOM e ao POSTBANK, de acordo com as respetivas necessidades de financiamento.

(86) Após 1995, de acordo com o artigo 2.o, n.o 4, da PostUmwG de 1994, a Alemanha continuou a ser responsável por todos os títulos de dívida emitidos pela Deutsche Bundespost antes de 1995 e, em seguida, imputados ao POSTDIENST, à TELEKOM e ao POSTBANK. No entanto, a Alemanha não assumiu qualquer responsabilidade pelos títulos de dívida emitidos posteriormente pela DPAG.

II.3. Receitas dos serviços regulados como compensação adicional pelos custos com pensões e custos líquidos dos serviços universais

(87) Na PostG de 1997, é confiada, além disso, à Bundesnetzagentur (a seguir designada como «autoridade reguladora postal») a fiscalização dos mercados reservados e liberalizados da distribuição de correio. De acordo com o artigo 19.o da PostG de 1997, a autoridade reguladora postal é responsável pela regulação dos preços cobrados pela Deutsche Post nos mercados da distribuição de correio onde esta detém uma posição dominante. A Deutsche Post detinha uma posição dominante não apenas nos serviços reservados (em conformidade com o artigo 51.o da PostG de 1997), mas também em quase todos os outros serviços de distribuição de correio que foram abertos à concorrência. A regulação de preços pode revestir a forma quer de uma limitação dos preços ex ante, quer de um controlo dos preços ex post.

(88) De acordo com os estudos de mercado efetuados pela autoridade reguladora postal, a Deutsche Post possuía, em média, uma quota-parte de mercado de 90 % a 97 % no que respeita aos serviços regulados de distribuição de correio. No seu último relatório, a autoridade reguladora postal deplora o facto de a progressiva abertura dos mercados a partir de 1997 não ter conseguido criar uma concorrência suficientemente operacional no mercado alemão de distribuição de correio (35).

(89) A maior parte das receitas totais da Deutsche Post foram realizadas com os serviços regulados de distribuição de correio (por exemplo, cerca de 62 % das receitas totais da Deutsche Post no período de 1990-2007 (ver figura 3) e cerca de 56 % das receitas totais realizadas no período de 2008-2010.

(90) Todos os outros serviços universais e comerciais não abrangidos pelo âmbito de aplicação dos artigos 19.o a 27.o da PostG 1997 (36) relativa à regulação dos preços serão descritos como «serviços com preços não regulados»).

(91) No que respeita aos serviços regulados de distribuição de correio, o artigo 20.o, n.os 1 e 2, da PostG de 1997 prevê que os preços se devem orientar pelos custos de uma prestação de serviços eficaz. No entanto, se os factos o justificarem, a autoridade reguladora postal deve ter em devida conta, nomeadamente o seguinte: — os custos de uma prestação universal dos serviços postais e — os custos com as prestações de reforma e de saúde para os empregados que foram transferidos do POSTDIENST.

(92) Pelo artigo 57. da PostG de 1997 e por um decreto ministerial de 27 de março de 2000 do ministro federal da Economia e Tecnologia, os preços regulados foram congelados ao nível de 1997 até 31 de dezembro de 2002.

II.3.1. Decisão «preço máximo» de 2002

(93) A primeira decisão da autoridade reguladora postal em relação ao limite máximo para os serviços de distribuição de correio a título oneroso para o período de 1 de janeiro de 2003 a 31 de dezembro de 2007 (a seguir designada «decisão “preço máximo” de 2002») foi tomada apenas em 2002. A chamada «regulação do preço máximo» é um sistema de regulação dos preços de um pacote de serviços, nos termos do qual, em vez de um controlo dos preços individuais para cada serviço, é fixado um limite máximo para a média ponderada de todos os preços incluídos no pacote. De acordo com o artigo 19.o da PostG de 1997, a regulação do preço máximo ex ante referia-se a todos os serviços postais em que a Deutsche Post detinha uma posição dominante.

(94) Para efeitos da decisão «preço máximo» de 2002, a Deutsche Post transmitiu à autoridade reguladora postal pela primeira vez uma conta de receitas e despesas regulamentar (a seguir designada «RDR 2002») que cobria o período de 1998- 2006. A RDR baseia-se nos resultados obtidos até 2001 e em estimativas para os anos seguintes.

(95) Em 2002, a Deutsche Post alegou os assim chamados «encargos» incorridos com as obrigações de serviço universal, bem como com o emprego dos funcionários públicos e empregados privados que foram transferidos do POSTDIENST. Segundo a Deutsche Post, estes encargos são os custos que não teriam surgido sem as obrigações de serviço universal e sem a absorção do pessoal e das infraestruturas do POSTDIENST (ver lista pormenorizada no quadro 1). Quadro 1 Encargos aprovados no âmbito da decisão «preço máximo» de 2002 (em milhões EUR, valores nominais) # Encargos resultantes da decisão «preço máximo» de 2002 Encargo médio (1998-2006) (em milhões EUR) % 1 Custos salariais inabituais em condições de concorrência […] […] 2 Custos sociais inabituais em condições de concorrência […] […] 3 Encargos com infraestruturas de estações de correio […] […] 4 Seguro de pensão complementar para empregados privados (VAP) […] […] 5 Encargos com infraestruturas de frete […] […] 6 Custos sociais e de saúde (BAnstPT) […] […] 7 Reestruturação dos recursos humanos […] […] 8 Cobertura do défice do seguro de saúde dos funcionários públicos […] […] Total dos encargos médios […] 100 %

(96) A autoridade reguladora postal aceitou por fim a argumentação da Deutsche Post, segundo a qual esta não teria incorrido nesses encargos se não estivesse sujeita às obrigações de serviço universal (encargos n.os 3 e 5, custos do serviço universal) ou à obrigação de absorver os funcionários públicos e empregados privados do POSTDIENST (encargos n.os 1, 2, 4, 6, 7 e 8). A autoridade reguladora postal aprovou, por consequência, preços regulados mais elevados no setor da distribuição de correio para permitir financiar os alegados encargos médios anuais de […] mil milhões EUR para o período de 2002-2006 a partir das receitas obtidas com os serviços regulados de distribuição de correio. De acordo com a decisão «preço máximo» de 2002,100 % dos encargos são imputados aos preços em relação aos quais tinha sido fixado ex ante um limite máximo.

II.3.1.1. Salários de base inabituais em condições de concorrência (encargo n.o 1)

(97) O encargo n.o 1 corresponde à alegada parte dos salários de base dos trabalhadores dos correios superior à media do setor. A Deutsche Post utilizou como valor de referência para os salários habituais em condições de concorrência os salários acordados com os sindicatos num acordo coletivo de trabalho (Entgelttarifvertrag) (a seguir designado «ETV”») para o pessoal recém-contratado após 2002. Para o cálculo do encargo n.o 1, esse valor de referência é, no entanto, aplicado a todo o pessoal. Além disso, é igualmente aplicado retroativamente até 1998 na contabilidade analítica e de gestão.

II.3.1.2. Custos sociais inabituais em condições de concorrência (encargo n.o 2)

(98) A autoridade reguladora postal também aceitou a argumentação da Deutsche Post, segundo a qual esta teria tido de pagar no que respeita aos seus empregados privados e funcionários públicos contribuições para a segurança social superiores às que os concorrentes da economia privada teriam normalmente de pagar para os seus empregados privados.

(99) A Deutsche Post baseia os seus cálculos numa taxa de contribuição para a segurança social que considera «habitual em condições de concorrência» tanto para os funcionários públicos como para os empregados privados (a seguir designada «taxa de contribuição RDR»). Esta taxa de contribuição RDR é definida como a soma do seguinte: — a parte do empregador nas contribuições para a segurança social para um empregado privado (cerca de 19 % a 21 %, o que equivale a praticamente a metade do total da taxa de contribuição para a segurança social, como indicado na figura 2), — a contribuição para o seguro contra acidentes ([0 % a 5 %]; no caso da Deutsche Post, esta contribuição está incluída desde 2001 na taxa de contribuição RDR), e — a contribuição para o seguro de pensão complementar ([0 % a 5 %]; no caso da Deutsche Post, esta contribuição está incluída desde 1997 na taxa de contribuição RDR, uma vez que uma contribuição para o seguro de pensão complementar neste montante é considerada «habitual em condições de concorrência». Esta taxa baseia-se no seguro de pensão complementar, oferecido pela Deutsche Post aos empregados privados recém-contratados desde 1997).

(100) A partir das receitas reguladas são financiadas todas as contribuições para a segurança social para além da taxa de contribuição RDR (a seguir designadas «contribuições para a segurança social inabituais em condições de concorrência»). A exemplo do cálculo das contribuições para a segurança social inabituais em condições de concorrência no que respeita aos funcionários públicos em 2001, o quadro 2 mostra que as contribuições para a segurança social efetivas para os funcionários públicos são quase o dobro das contribuições para a segurança social baseadas na taxa de contribuição RDR e consideradas habituais em condições de concorrência. Quadro 2 Cálculo dos custos sociais inabituais em condições de concorrência para os funcionários públicos em 2001 de acordo com a RDR 2002 (em milhões EUR) % dos salários incorridos (1) Taxa de contribuição para o fundo de pensões 33 % (2) Soma dos salários dos funcionários públicos […] (3) =(1)*(2) Contribuição para o fundo de pensões […] (4) Custos de saúde […] (5) =(3)+(4) Custos sociais incorridos […] [40 % a 45 %] (6) Parte do empregador nas contribuições para a segurança social 20,43 % (7) Seguro contra acidentes […] (8) Seguro de pensão complementar […] (9) =(6)+(7)+(8) Taxa de contribuição RDR […] (10) =(2)*(9) Custos sociais de referência RDR […] [20 % a 25 %] (11) =(5)-(10) Custos sociais inabituais em condições de concorrência […] [15 % a 20 %]

(101) As contribuições para a segurança social incorridas abrangem a contribuição de 33 % dos salários dos funcionários públicos no ativo paga pela Deutsche Post (ou pagamentos fixos anuais de 2 045 mil milhões EUR no período de 1995-1999) para o fundo de pensões, bem como as contribuições para os custos de saúde dos funcionários públicos. Em 2001, no total, as contribuições para a segurança social incorridas elevaram-se a [40 % a 45 %] dos salários efetivos dos funcionários públicos.

(102) Embora a taxa de contribuição para a segurança social seja definida em termos de percentagem do salário bruto dos empregados privados (salário líquido + parte do trabalhador na contribuição para a segurança social), a Deutsche Post calcula o valor de referência RDR multiplicando a taxa de contribuição RDR de [20 a 25 %] pelos salários brutos incorridos dos funcionários públicos.

II.3.1.3. Seguro de pensão complementar dos empregados privados (encargo n.o 4)

(103) O encargo n.o 4 tem em vista criar uma compensação para a formação de provisões para os créditos a pagar anteriores a 1997 resultantes do seguro de pensão complementar (VAP) para os empregados privados da Deutsche Post.

(104) Tal como explanado no ponto II.1.4, foi oferecido aos empregados privados da Deutsche Post contratados antes de 1997 um seguro de pensão complementar, para lhes garantir um reforma comparável à pensão dos funcionários públicos. O POSTDIENST, porém, não constituiu as provisões correspondentes para os futuros pagamentos das reformas. Só após a criação da DPAG é que foram constituídas provisões no montante de 8,153 milhões EUR.

II.3.1.4. Outros custos sociais inabituais em condições de concorrência (encargos n.os 6, 7 e 8)

(105) O encargo n.o 6 contém a contribuição da Deutsche Post para a Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (Banstpt), que fornece certas prestações sociais (por exemplo, habitações sociais) para os funcionários públicos e empregados privados transferidos do POSTDIENST. O encargo n.o 7 inclui as contribuições da Deutsche Post para cobrir o défice do seguro de saúde dos funcionários públicos. O encargo n.o 8 (reestruturação do pessoal) refere-se tanto aos funcionários públicos como aos empregados privados.

II.3.1.5. Encargos de serviço universal (n.os 3 e 5)

(106) Estes encargos refletem as poupanças de custos que a Deutsche Post poderia ter obtido se tivesse orientado a sua rede de estações de correio e de encomendas postais por considerações de natureza comercial. As poupanças de custos são, a título de exemplo, calculadas com base no número contrafactual de estações de correio que a Deutsche Post operaria sem as obrigações de serviço universal.

II.3.2. Decisões «preço máximo» de 2007 e 2011

(107) Em 7 de novembro de 2007, a autoridade reguladora postal aprovou o preço máximo para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2008 e 31 de dezembro de 2011 (a seguir designada «decisão “preço máximo” de 2007»). Em 14 de novembro de 2011, a autoridade reguladora postal aprovou o preço máximo para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2012 e 31 de dezembro de 2013 (a seguir designada «decisão preço máximo de 2011»).

(108) Desde a decisão «preço máximo» de 2007, os preços para o envio de mais de 50 cartas deixaram de ser controlados ex ante, sendo sujeitos a um controlo de preços ex post em conformidade com o artigo 25.o da PostG de 1997 (37). Os preços para todos os outros serviços postais onde a Deutsche Post detém uma posição dominante continuam a ser aprovados ex ante, em conformidade com o artigo 19.o da PostG de 1997.

(109) No âmbito da presente decisão, a Comissão qualifica como «serviços com preços regulados» os serviços em relação aos quais a Deutsche Post detém uma posição dominante e que estão sujeitos a um controlo de preços ex ante, em conformidade com o artigo 19.o da PostG de 1997, ou a um controlo de preços ex post, em conformidade com o artigo 25.o da PostG de 1997. Todos os outros serviços em relação aos quais a Deutsche Post não detém uma posição dominante e que não estão sujeitos a qualquer controlo de preços são qualificados como «serviços com preços não regulados».

(110) A Deutsche Post continuou a alegar os encargos que lhe advieram dos custos salariais e sociais inabituais em condições de concorrência no seguimento da absorção do pessoal do POSTDIENST (por exemplo, em média […] milhões EUR desde 2008 para o encargo n.o 2 – custos sociais inabituais em condições de concorrência), bem como os encargos em virtude das obrigações de serviço universal. Tal como no caso da decisão «preço máximo» de 2002, a autoridade reguladora postal aprovou de novo o financiamento desses encargos a partir das receitas reguladas, fixando o preço máximo a um nível correspondentemente mais elevado. O reconhecimento desses encargos pela autoridade reguladora postal nas decisões «preço máximo» de 2002, 2007 e 2009 mantém-se, portanto, inalterado no que respeita aos serviços com preços não regulados.

II.4. Resultados financeiros da DPAG

(111) Os resultados financeiros da DPAG nos anos de 1995 a 2006 são apresentados na figura 2 da decisão «alargamento» de 2007. Embora os resultados no período de 1995-1999 não tenham sido uniformes (perdas nalguns anos, lucros noutros), no período de 2000-2006 a DPAG conseguiu realizar constantemente lucros entre 1 e 2 mil milhões EUR antes de impostos.

(112) No período de 2007-2010, a DPAG obteve os seguintes lucros líquidos: 1,8 mil milhões EUR (2007), -2,0 mil milhões EUR (2008), 0,7 mil milhões EUR (2009) e 2,6 mil milhões EUR (2010).

(113) Os balanços publicados da DPAG não permitem uma afetação dos lucros pelos diferentes serviços. Por conseguinte, com base nos balanços publicados, não é possível determinar se no conjunto dos serviços universais com preços regulados se registaram défices ou lucros.

III. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO

(114) Tal como confirmado pelo Tribunal no seu acórdão no processo T-421/07 (38), todas as medidas objeto de investigação desde a decisão «início do procedimento» de 1999 têm sido parte do procedimento que foi prosseguido pela decisão «alargamento» de 2007.

III.1. Subvenção para pensões

(115) De acordo com a decisão «alargamento» de 2011, a subvenção para pensões constitui uma nova medida de auxílio porque a Deutsche Post antes da reforma das pensões de 1995 tinha de financiar inteiramente os custos com pensões a partir dos recursos próprios. Além disso, na decisão «alargamento» de 2011 foi rejeitada a argumentação da Alemanha com base no acórdão Combus (39), segundo a qual a subvenção para pensões não constituía um auxílio estatal.

(116) No exame da compatibilidade com o mercado interno da subvenção para pensões enquanto compensação por custos «históricos» das pensões (por exemplo, em conformidade com a decisão da Comissão sobre a La Poste francesa (40) (a seguir designada «decisão La Poste»), a decisão «alargamento» de 2011 teve em conta o facto de os alegados custos sociais inabituais em condições de concorrência terem sido compensados não só pela subvenção para pensões mas também pelas receitas reguladas (por exemplo, encargo n.o 2 - contribuições para a segurança social inabituais em condições de concorrência).

(117) De acordo com os cálculos apresentados na decisão «alargamento» de 2011 que tiveram em conta ambos os elementos de compensação, a Deutsche Post pôde efetivamente utilizar taxas de contribuição para a segurança social inferiores em 10 a 14 pontos percentuais ao total das taxas dos regimes legais de segurança social (parte do empregador + parte do trabalhador) dos concorrentes privados.

(118) Na decisão «alargamento» de 2011 foram, por conseguinte, expressas dúvidas quanto à compatibilidade com o mercado interno da subvenção para pensões enquanto compensação pelos custos «históricos» das pensões, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.

III.2. Compensação pela prestação de serviços universais

(119) A Alemanha baseia-se no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE para justificar a compatibilidade das compensações estatais e das garantias estatais enquanto compensação pelas obrigações de serviço universal.

(120) Com base no acórdão Altmark (41), na decisão «início do procedimento» de 2007, a Comissão considerou que as compensações estatais e as garantias estatais constituíam auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(121) Na decisão «alargamento» de 2007, a Comissão exprimiu dúvidas quanto ao facto de as compensações estatais terem sido necessárias para o cumprimento das obrigações de serviço universal e adequadas para o efeito. No entender da Comissão, haverá que examinar, nomeadamente, a afetação de custos aos serviços universais e serviços comerciais de acordo com os princípios gerais estabelecidos no enquadramento comunitário de 2005. A Comissão tinha ainda dúvidas quanto à determinação de um lucro razoável, que teria de ter em conta a rendibilidade média da indústria e as posições de risco da Deutsche Post.

IV. PARECER WIK

(122) O parecer WIK foi encomendado para ajudar a Comissão no exame das contas da Deutsche Post no período de 1990-2007, a fim de determinar se a Deutsche Post não teria sido sobrecompensada pelas suas obrigações de serviço universal. À WIK Consult GmbH foram confiadas em especial as seguintes tarefas: — Determinação do valor de referência para o lucro razoável, — Exame da alocação dos custos internos e acordos de preços de transferência intragrupo e — Cálculo da sobrecompensação para os custos líquidos das obrigações de serviço universal.

IV.1. Descrição da conta de receitas e despesas regulamentar de 2009

(123) Na sequência da injunção para prestação de informações emitida pela Comissão em 30 de outubro de 2008, a Alemanha apresentou finalmente em 2009 uma série completa de contas de receitas e despesas regulamentares («RDR») para o período de 1990-2007 (a seguir designada «RDR 2009»).

IV.1.1. Receitas

(124) As receitas da Deutsche Post podem ser dividas em três grandes categorias: — Serviços universais regulados de distribuição de correio (62 % das receitas totais no período de 1990-2007) Os serviços de distribuição de correio com preços regulados abrangem todos os serviços universais prestados em mercados onde a Deutsche Post detinha uma posição de mercado dominante, incluindo os serviços em que beneficiava da concessão da licença exclusiva. No período de 1990-2007, estes serviços geraram 62 % das receitas totais da Deutsche Post (42). — Serviços universais não regulados (26 % das receitas totais no período de 1990-2007) Os serviços universais de encomendas postais são sempre prestados em mercados abertos à concorrência onde a Deutsche Post apenas detém uma quota média de mercado de 30 %. No período de 1990-2007, os serviços universais de encomendas postais geraram 15 % das receitas totais da Deutsche Post. Os serviços universais de distribuição de correio com preços não regulados (por exemplo, catálogos, correio transfronteiras) geraram cerca de 11 % das receitas totais da Deutsche Post. — Serviços comerciais não regulados (12 % das receitas totais no período de 1990-2007) A Deutsche Post utilizou a sua rede de estações de correio não só para a venda de serviços postais, mas também para a venda de produtos e serviços do Postbank AG e – em menor medida – da Deutsche Telekom. Estes serviços comerciais de vendas geraram cerca de 6 % das receitas totais da Deutsche Post. Os serviços comerciais de encomendas postais e distribuição de correio (por exemplo, publicidade endereçada) representam cerca de 4 % das receitas totais da Deutsche Post. Além disso, a Deutsche Post prestou uma série de diferentes serviços, nomeadamente na sua qualidade de holding de filiais internacionais que operam noutras áreas de atividade (por exemplo, Danzas, DHL). Com estes outros serviços comerciais de vendas foram geradas cerca de 2 % das receitas totais da Deutsche Post. Figura 3 Percentagem média das receitas no período de 1990-2007 (com base em valores nominais)

(125) O parecer WIK cobre apenas os serviços comerciais prestados pela pessoa coletiva DPAG e a sua antecessora, o POSTDIENST, em conexão com o serviço universal. Os serviços comerciais (por exemplo, o correio expresso da DHL a nível mundial) prestados por outras pessoas coletivas no âmbito da Deutsche Post World Net (a seguir designada «DPWN») não foram objeto do parecer.

IV.1.2. Cálculo dos encargos na RDR 2009

(126) Contrariamente à RDR que a Deutsche Post apresentou à autoridade reguladora para as decisões «preço máximo» de 2002, 2007 e 2011, a RDR 2009, que nunca foi apresentada à autoridade reguladora postal, contém um montante significativamente maior de encargos alocados pela Deutsche Post aos serviços regulados.

(127) Com base na RDR 2009, a Deutsche Post alega um encargo médio de […] mil milhões EUR para o período de 1990-2006 em comparação com os […] mil milhões EUR indicados na RDR 2002. Figura 4 Comparação dos encargos com serviços universais baseados na RDR 2009 com os encargos aprovados no âmbito da decisão «preço máximo» de 2002 (valor nominal médio anual em milhões EUR) […]

(128) Enquanto no caso do encargo n.o 2 (custos sociais inabituais em condições de concorrência) e do encargo n.o 4 (seguro de pensão complementar) não há qualquer diferença substancial entre as RDR 2002 e 2009, o encargo n.o 1 (salários de base inabituais em condições de concorrência) quase […]. Contrariamente à RDR 2002, a Deutsche Post já não utiliza agora os salários ETV como valor de referência para os salários «habituais em condições de concorrência», mas sim o salário mínimo para o setor postal, baseado num regulamento do ministério federal do Trabalho de 2007 (a seguir designado «salário mínimo de 2007»). No entanto, note-se que este regulamento foi declarado ilegal pelo Tribunal Administrativo Federal, nunca tendo produzido efeitos.

(129) Além disso, a Deutsche Post apresentou na RDR 2009 um novo encargo, «infraestrutura correio», que abrange os custos incrementais associados ao sexto dia de entrega (em média, […] milhões EUR por ano). O cálculo baseia-se na premissa contrafactual de que, sem as obrigações de serviço universal, a Deutsche Post apenas entregaria correio cinco dias por semana e não seis.

(130) O encargo n.o 3 – encargo com infraestruturas de estações de correio – é calculado de forma diferente em relação à RDR 2002. O encargo abrange agora as supostas economias de custos que poderiam ter sido obtidas se todas as estações de correio fossem exploradas enquanto agências desde 1990. O encargo n.o 3 é calculado com base na remuneração paga, em 2007, pela Deutsche Post a terceiros por serviços de vendas.

IV.1.3. Margens de lucro na RDR 2009

(131) A alocação dos encargos aos serviços universais de distribuição de correio com preços regulados alivia significativamente os serviços não regulados de custos como, por exemplo, os custos salariais e sociais. Esta realocação leva a margens de lucro claramente positivas de cerca de [15 % a 25 %] nos serviços comerciais e a perdas de quase [0 % a 10 %] nos serviços de distribuição de correio com preços regulados.

(132) Embora a Deutsche Post apresente nas suas contas anuais lucros muito elevados na sua divisão «distribuição de correio» (ver também secção V.3), esses lucros são mais que consumidos pelos encargos transferidos dos serviços com preços não regulados para os serviços com preços regulados. Figura 5 Retornos de vendas médios com base na RDR 2009 […]

IV.2. Valor de referência para a determinação do lucro razoável

IV.2.1. Cadeia de valor da Deutsche Post: operações de baixa tecnologia e risco comercial reduzido

(133) Para preparar o valor de referência para a determinação do lucro «razoável» e a avaliação da alocação de custos é necessária uma análise da cadeia de valor e dos riscos comerciais associados. Só se as características funcionais e de risco forem conhecidas é que é possível pesquisar um grupo de empresas «comparáveis» e calcular um valor de referência para o lucro razoável previsto para a Deutsche Post

IV.2.1.1. A cadeia de valor num setor comercial de baixa tecnologia

(134) A cadeia de valor da Deutsche Post pode ser dividida em duas funções principais: — rede de entrega a nível nacional para envios de correio e encomendas postais — rede de estações de correio a nível do país.

(135) A logística de uma rede de distribuição de correio e encomendas postais é um setor comercial de baixa tecnologia que não requer grandes atividades em termos de investigação ou desenvolvimento. Portanto, todos os outros operadores no setor trabalham de uma forma comparável e estandardizada. Tais atividades são descritas frequentemente como «funções de rotina». A natureza de rotina destas atividades reflete-se também no facto de terem sido externalizadas em grande medida pela Deutsche Post. O mesmo se aplica também aos serviços de vendas prestados através da rede de estações de correio a nível nacional, que também têm vindo a ser cada vez mais externalizados.

(136) Além dessas funções de rotina, os ativos incorpóreos mais importantes da Deutsche Post são a base de clientes, o nome de marca e a forte posição no mercado, sobretudo nos mercados de distribuição de correio. No parecer WIK, no entanto, considera-se que esses ativos incorpóreos não se devem, no essencial, aos esforços ou aos investimentos da Deutsche Post, mas sim, em muito maior medida, à sua anterior licença exclusiva. A Deutsche Post não tinha, assim, de fazer grandes investimentos em matéria de marketing, podendo basear-se até 2007 na sua posição de mercado legalmente garantida. Portanto, à Deutsche Post não devia ser permitida qualquer remuneração por esses ativos incorpóreos.

IV.2.1.2. Risco reduzido devido às medidas estatais

(137) Por várias razões, a Deutsche Post estava exposta a um menor risco do que os seus concorrentes, tanto nos serviços com preços regulados como nos serviços com preços não regulados.

(138) Em primeiro lugar, a Deutsche Post esteve protegida até 2007 por um monopólio legal nos serviços de distribuição de correio. Além disso, a Deutsche Post beneficiou em todos os serviços regulados de distribuição de correio de uma quota de mercado de 90 % e de uma concorrência inexistente ou, quando muito, fraca. Os serviços com preços regulados geraram quase dois terços das receitas da Deutsche Post.

(139) Em segundo lugar, a autoridade reguladora postal aprovou um limite máximo de preço para os serviços regulados de distribuição de correio. Este limite máximo foi fixado acima dos custos de uma empresa eficiente, nomeadamente para compensar os custos alegadamente inabituais em condições de concorrência no setor dos serviços com preços não regulados. Nenhum concorrente da DPAG dispunha de uma licença exclusiva ou de uma posição dominante que lhe permitisse um financiamento cruzado dos custos sociais. Portanto, a licença exclusiva e a posição dominante, não só no setor dos serviços universais regulados como também no setor dos serviços universais não regulados e dos serviços comerciais, levaram a uma redução substancial dos riscos comerciais.

(140) Em terceiro lugar, outras medidas estatais, tanto no setor dos serviços universais como no dos serviços comerciais, também levaram a uma redução significativa do risco. Assim, as compensações estatais neutralizaram as perdas no início dos anos 90, e as garantias estatais permitiram à Deutsche Post, apesar da sua difícil situação financeira no início dos anos 90, obter capital à mesma taxa de juro do governo federal até 1995.

(141) Globalmente, a Deutsche Post foi confrontada com riscos de mercado e de custos significativamente inferiores aos dos seus concorrentes, uma vez que não teve de consolidar ela própria a sua base de clientes e pôde repercutir as subidas de custos através de um aumento dos preços regulados. Com base nesses argumentos, o parecer WIK conclui que os concorrentes comparáveis mais adequados seriam as empresas postais que apenas exercem funções de rotina (por exemplo, não investem em grande medida em marketing nem no nome de marca) e não estão expostas a um grande grau de risco (por exemplo, dispõem de contratos de longo prazo).

IV.2.2. Quantificação do valor de referência para um lucro razoável,

(142) Com base nos resultados da análise funcional e de risco, foram pesquisadas no âmbito do parecer WIK em bases de dados financeiros (por exemplo, na base de dados ORBIS que cobre cerca de 10 milhões de empresas em todo o mundo) empresas postais comparáveis. Controlando as fases da seleção quantitativa e qualitativa, foi possível identificar empresas comparáveis que prestam serviços postais em mercados abertos à concorrência.

(143) Para o parecer WIK foi selecionado um grupo de 26 empresas comparáveis que prestam serviços principalmente no ramo das encomendas postais e exercem as atividades de rotina típicas dos operadores postais. Todos os concorrentes comparáveis provinham do setor industrial «serviços postais e de correio» (código NACE (43) 641).

(144) Neste contexto, note-se que o número dos concorrentes comparáveis é limitado, porque, devido à licença exclusiva do operador estabelecido que abrangia uma parte significativa dos serviços de distribuição de correio, as empresas privadas praticamente não prestaram até agora serviços em grande quantidade. Além disso, no parecer WIK os operadores postais estabelecidos de outros países são excluídos como empresas comparáveis, porque – tal como a Deutsche Post – estão protegidos por licenças exclusivas e não exercem a sua atividade primariamente em mercados abertos à concorrência.

(145) Para determinar o lucro «razoável», o parecer WIK utiliza o retorno das vendas (return-on-sales, a seguir designado «ROS»), o qual corresponde ao lucro contabilístico [lucro antes de juros e impostos (EBIT)] dividido pelas vendas. Além disso, o parecer WIK calcula o retorno do capital próprio (return-on-assets, a seguir designado «ROA») (por exemplo, o EBIT como percentagem do capital total), para dispor de um valor de referência baseado no capital para determinar o lucro razoável. Quadro 3 Valores de referência ROS e ROA segundo o parecer WIK Retorno das vendas (ROS) Retorno do capital próprio Mediana 3,48 % 7,33 % Limite máximo (75.o percentil) 6,77 % 13,41 %

(146) Da amostra resulta que a mediana ROS na parte competitiva do setor postal foi de 3,48 % no período de 1998-2007. O parecer WIK inclui, porém, não só a mediana dos retornos, mas também um limite máximo para o lucro razoável, nomeadamente o terceiro quartil do lucro dos concorrentes comparáveis, que se situa num ROS de 6,77 %. Expresso de outro modo, isso significa que 75 % dos concorrentes comparáveis obtêm um lucro inferior a um ROS de 6,77 % (44)

(147) No que respeita ao retorno do capital próprio, o parecer WIK apresenta uma mediana ROA de 7,33 % e um limite máximo de 13,41 %.

(148) Uma vez que a Deutsche Post está exposta a um risco muito menor do que as empresas comparáveis que operam em mercados altamente competitivos (por exemplo, o mercado de encomendas expresso), o parecer WIK considera que a mediana ROS de 3,48 % representa um valor de referência prudente e conservador para o lucro razoável da Deutsche Post, não sendo de recomendar a utilização de um valor maior na parte até ao terceiro quartil ROS de 6,77 %. É inclusive defensável um valor de referência inferior, uma vez que a mediana ROS de 3,48 % se reflete num ROA de 7,33 %, que ainda seria claramente superior à taxa de juro isenta de risco.

IV.3. Exame da alocação de custos

(149) No parecer WIK, é criticada a alocação de encargos efetuada na RDR 2009, porque as margens ROS de cerca de [15 % a 25 %] dos serviços comerciais são claramente superiores à média do setor (45). Uma vez que, apesar de margens de lucro significativamente inferiores, os concorrentes privados são rentáveis, o parecer WIK conclui que aos serviços comerciais da Deutsche Post devia ser alocada uma maior percentagem de custos, partindo, portanto, de encargos correspondentemente menores para os serviços regulados.

(150) O parecer WIK conclui, assim, que, apesar dos custos suportados, todos os serviços comerciais ainda conseguem obter um lucro que corresponde à mediana ROS de 3,48 % dos concorrentes. Por conseguinte, no que respeita ao período de 1990-2007, em relação aos serviços regulados o parecer baseia-se num encargo médio anual inferior em […] milhões EUR.

(151) Uma vez que uma grande parte dos serviços comerciais de vendas foi prestada para as empresas coligadas Postbank e Telekom, o parecer WIK também examina se os preços finais cobrados por ambas as empresas poderiam ser considerados preços de mercado e, portanto, como um valor de referência adequado para os custos a suportar pelos serviços comerciais de vendas. Com base nos elementos de prova disponíveis, o parecer WIK considera que os acordos entre a Deutsche Post e as duas empresas coligadas refletem as condições que partes terceiras independentes também teriam acordado. Uma vez que, no início dos anos 90, não tinham, em princípio, a possibilidade de utilizar redes externas de vendas, o POSTBANK e a TELEKOM acordaram em dividir os custos incorridos. No entanto, quando o Postbank e a Deutsche Telekom anos mais tarde puderam encontrar mais facilmente outras redes de distribuição, o contrato foi alterado para uma comissão baseada nas receitas, que correspondia mais a um contrato típico para a prestação de serviços de vendas (46).

IV.4. Ajustamento da RDR 2009

(152) No parecer WIK são feitos vários ajustamentos da RDR 2009 de acordo com o seguinte método: Quadro 4 Método de cálculo do parecer WIK para os lucros anuais excessivos com base na RDR 2009 Receitas do serviço universal – Custos do serviço universal – Lucro razoável + Compensações estatais Lucros excessivos

IV.4.1. Ajustamento das receitas do serviço universal

(153) A Deutsche Post vendeu uma grande parte dos seus imóveis (por exemplo, imóveis que já não eram necessários devido à reestruturação das operações postais). Essas receitas devem ser atribuídas ao serviço universal, porque este era o principal utilizador desses ativos e os alugou aos serviços comerciais.

(154) Devido a esse ajustamento, as receitas do serviço universal em todo o período de 1990-2007 aumentaram anualmente em média […] milhões EUR.

IV.4.2. Ajustamento dos custos para a prestação do serviço universal

IV.4.2.1. Discriminação das contas de custos

(155) A RDR 2009 não fornece uma discriminação correta dos preços de transferência intragrupo: No caso do serviço universal, não é indicado o total dos lucros obtidos, uma vez que os lucros provenientes de determinadas funções (por exemplo, estações de correio) não são discriminados por serviços universais e serviços comerciais (por exemplo, os custos de cada serviço), mas sim agregados e imputados como lucros comerciais. A Deutsche Post não podia, por isso, apresentar contas distintas, como é exigido na Diretiva 2006/111/CE da Comissão, de 16 de novembro de 2006, relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas, bem como à transparência financeira relativamente a certas empresas (47).

(156) Embora a Deutsche Post tenha apresentado para os anos até 1997 uma desagregação aproximada das contas internas de custos, no parecer WIK as contas de custos tiveram de ser corrigidas a partir de 1997; custos erroneamente «estacionados» nos serviços universais foram transferidos para os serviços comerciais.

(157) Com a correção correspondente, os custos anuais do serviço universal no período de 1998-2007 baixaram em média […] milhões EUR.

IV.4.2.2. Ajustamento da alocação dos encargos aos serviços com preços regulados e preços não regulados

(158) Tal como explanado supra, o parecer WIK não corrige cada um dos encargos separadamente. Em vez disso, no novo cálculo são utilizados os preços finais dos serviços comerciais, considerados como um valor de referência sólido para os custos médios do setor. Consequentemente, são utilizados todos os lucros excessivos provenientes dos serviços comerciais (48) para o financiamento dos encargos inicialmente alegados. No período de 1990-2007, os encargos baixaram anualmente em média […] milhões EUR.

IV.4.2.3. Custos neutros em termos de resultados para o seguro de pensão complementar (encargo n.o 4)

(159) Com o encargo n.o 4, o seguro de pensão complementar, a Deutsche Post assumiu custos que não são apresentados nas suas contas anuais. Uma vez que o valor de referência ROS é calculado com base na RDR dos «concorrentes comparáveis», nas contas de custos da Deutsche Post só podem ser considerados os custos permitidos nas normas nacionais de contabilidade ou nas normas internacionais de contabilidade (IAS). Portanto, os custos adicionais, que normalmente não são incluídos nas contas IAS, não podem ser aceites, e têm de ser financiados a partir da margem de lucro fixada (valor de referência).

(160) Com o ajustamento correspondente, os custos do encargo n.o 4 (seguro de pensão complementar) baixam por ano em média […] milhões EUR no período de 1990-2007.

IV.4.3. Correção dos custos de capital no lucro razoável

(161) A Deutsche Post imputou custos de capital à RDR 2009 que inicialmente não foram incluídos na RDR, por exemplo, custos para […] e […]. No parecer WIK, são eliminados tanto os custos para […] como para […] e substituídos pelo valor de referência para o lucro razoável.

IV.4.3.1. Período de 1996 a 2007

(162) O lucro razoável é calculado com base nas receitas corrigidas provenientes dos serviços universais e no valor de referência ROS de 3,48 %, do que resulta um lucro razoável anual de, em média, […] milhões EUR. Os custo médios anuais de capital de […] milhões EUR (custos com juros de […] milhões EUR e amortizações regulamentares acrescidas de […] milhões EUR) são eliminados da RDR 2009.

(163) Particularmente significativo é o facto de o lucro razoável, que é calculado com base no valor de referência ROS de 3,48 %, ser, em comparação com a RDR 2009, em termos absolutos, superior aos custos de capital alegados pela Deutsche Post (por exemplo, custos com juros, que foram calculados com base num ROS interno de cerca de […] do capital próprio utilizado e em custos de amortização acrescidos baseados no valor de mercado).

IV.4.3.2. Período de 1990 a 1995

(164) De acordo com o artigo 63.o, n.o 1, da PostVerfG, a Deutsche Post teve de pagar até 1995 as chamadas Ablieferungen (49) ao governo federal, as quais se elevaram a cerca de 5,838 mil milhões EUR, ou seja, 8 % das vendas. Em contrapartida, a Deutsche Post foi libertada, de acordo com o artigo 63.o, n.o 4, da PostVerfG, da obrigação de pagar dividendos para além das Ablieferungen.

(165) No parecer WIK, renuncia-se expressamente a ter ainda em conta um «lucro razoável» para o período até 1995, porque as Ablieferungen já cobriam inteiramente os custos do capital próprio da Deutsche Post. Por conseguinte, os custos de capital médios anuais da Deutsche Post de […] milhões EUR (custos com juros de […] milhões EUR e amortizações regulamentares acrescidas de […] milhões EUR) são eliminados da RDR 2009, sendo os custos dos serviços universais reduzidos em conformidade.

IV.4.4. Conclusões

(166) Tanto a RDR 2009 como o parecer WIK mostram que, em 1996, as receitas dos serviços universais não foram suficientes para cobrir os custos do serviço universal. Embora a Deutsche Post de acordo com a RDR 2009, mesmo tendo em conta as compensações estatais, tenha registado um défice acumulado em todo o período até 2007, o parecer WIK chega à conclusão de que as compensações estatais foram de tal modo elevadas que permitiram à Deutsche Post atingir o limiar de rendibilidade em 1997.

(167) De acordo com a RDR 2009, a rendibilidade dos serviços universais praticamente não aumentou até 1999, e só depois de 2000 é que as receitas provenientes dos serviços universais cobriram em média os custos. Em contrapartida, o parecer WIK mostra, a partir de 2000, lucros significativos nos serviços universais claramente acima da mediana ROS de 3,48 %, embora nos serviços de encomendas postais apenas se tenham obtido retornos das vendas inferiores à média de […] (ver figura 6). Figura 6 Comparação dos lucros anuais excessivos dos serviços universais no período de 1990-2007 (em milhões EUR, valores nominais)

V. OBSERVAÇÕES DAS PARTES

(168) As partes apresentaram as suas observações sobre a decisão «início do procedimento» de 1999, a decisão «alargamento» de 2007 e a decisão «alargamento» de 2011. Nesta secção, resumem-se as principais observações sobre as três decisões.

V.1. Licença exclusiva para a utilização dos selos postais emitidos pelo ministério federal das Finanças

(169) A TNT duvida que a Deutsche Post tenha pago uma taxa pela licença exclusiva para a utilização dos selos postais emitidos pelo Ministério Federal das Finanças. De acordo com o artigo 43.o da PostG de 1997, o ministério federal das Finanças tem o direito exclusivo de emitir selos postais com a marca impressa «Alemanha». Um prestador de serviços postais que solicite a utilização de tais selos postais tem de pagar uma taxa e assumir os custos. De acordo com o artigo 54.o da PostG de 1997, a Deutsche Post AG dispôs até 31 de dezembro de 2007 da licença exclusiva para os selos postais emitidos pelo ministério federal das Finanças.

(170) Se a Deutsche Post tiver utilizado efetivamente os selos postais emitidos pelo Ministério Federal das Finanças a título gratuito, isso constitui então, no entender da TNT, um auxílio estatal ilegal.

(171) A Comissão observa que essa medida não foi abordada na decisão «início do procedimento» de 1999, na decisão «alargamento» de 2007 e na decisão «alargamento» de 2011. Não é, portanto, objeto da presente decisão.

V.2. Subvenção para pensões

(172) No entender da UPS, a Deutsche Post beneficiou de uma vantagem, porque foi dispensada em parte das obrigações de pagamento existentes antes de 1995. Uma vez que os operadores normais têm de suportar os seus custos com pensões, a Deutsche Post encontrava-se em melhor posição do que os seus concorrentes. Além disso, a UPS concorda com a argumentação da Comissão de que o auxílio estatal em causa não pode ser considerado como um auxílio existente, uma vez que a posição da Deutsche Post tinha mudado essencialmente e haviam sido introduzidas novas disposições regulamentares, em virtude das quais a Deutsche Post é dispensada em parte das suas obrigações de assumir os custos com pensões dos seus funcionários públicos. No entender da UPS, tais alterações fundamentais de um sistema não podem ser consideradas como simples alterações de natureza puramente formal ou administrativa.

(173) A UPS saúda a conclusão preliminar da Comissão de que a subvenção para pensões não pode ser considerada compatível com o mercado interno, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Dada a rendibilidade sustentada bem como a licença exclusiva da Deutsche Post, é legítimo questionar a necessidade de um alívio dos alegados custos «históricos». Além disso, a subvenção concedida não é adequadamente proporcional ao objetivo de interesse comum avançado pela Alemanha, em especial porque os custos «históricos» seriam compensados por preços mais elevados de distribuição de correio e pela subvenção para pensões. A UPS aponta que o ónus da prova para a proporcionalidade da medida cabe ao governo federal. A Alemanha não explicou até agora de forma precisa a proporcionalidade das vantagens que a medida traz para a Deutsche Post.

(174) De acordo com a UPS, graças ao auxílio estatal foi possível à Deutsche Post posicionar-se melhor não só na Alemanha mas também noutros mercados europeus onde está em concorrência com outros prestadores de serviços postais como a UPS. Uma vez que a Deutsche Post conseguiu consolidar a sua posição na área comercial com a ajuda das subvenções para pensões em detrimento de outras partes interessadas, a distorção da concorrência afetou os concorrentes da Deutsche Post.

(175) A UPS exige que a Comissão examine todas as subvenções para o financiamento de direitos de pensão, que são mencionadas na decisão de 2011 relativa ao alargamento do procedimento formal de investigação para o período de 2007-2011, inclusive no que respeita à sua necessidade e proporcionalidade, investigando, além disso, se a Deutsche Post ainda continua a receber auxílios estatais que seriam ilegais de acordo com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(176) Além disso, a UPS insta a Comissão a explicar em detalhe como chegou à conclusão de que os auxílios estatais concedidos à Deutsche Post não eram compatíveis com o mercado interno. Em particular, a UPS pede o envio de um exemplar do parecer WIK para que possa fazer uma ideia sobre até que ponto os resultados deste foram utilizados para a avaliação da subvenção para pensões na decisão «alargamento» de 2011.

V.3. Compensação pela prestação de serviços universais

(177) A UPS apoia plenamente a investigação da Comissão e subscreve sem restrições a avaliação da compensação pela prestação de serviços universais efetuada na decisão «alargamento» de 2007. Além disso, a UPS enviou uma versão atualizada (50) do relatório de peritos NERA, de outubro de 2006 (51), em que a Comissão se refere ao considerando 58 da decisão «alargamento» de 2007:

(178) Enquanto no relatório de peritos NERA de 2006 se estimou, para o período após 1999, um retorno de capital médio para a divisão «distribuição de correio» da DPWN superior a 20 % (52), a versão atualizada do estudo parte de um retorno de capital mesmo superior a 50 % no período de 2000-2005. Para o período de 2003 a 2005, o retorno do capital foi estimado em mais de 100 %. A UPS chega à conclusão de que os lucros da divisão regulada da distribuição de correio, extremamente rentável, teriam sido mais que suficientes para cobrir as perdas do serviço universal.

(179) Além disso, no entender da UPS, a contabilidade de custos da Deutsche Post não é uma boa base para uma análise e avaliação da rendibilidade e encargos do setor reservado. Por isso, há que realizar uma análise exaustiva da alocação de custos aos serviços regulados, serviços universais e serviços comerciais. Todas as vantagens concedidas à Deutsche Post para a cobertura dos seus custos «históricos», como, por exemplo, as injeções de capital da Alemanha para a Deutsche Post em 1995 e a transferência de ativos sob a forma de imóveis e infraestruturas, teriam de ser consideradas na determinação do montante do auxílio estatal e do montante da sobrecompensação.

(180) No que respeita aos acordos relativos a preços internos de transferência intragrupo com as empresas associadas, a UPS tem, em conformidade com o acórdão Chronopost (53), de continuar a aplicar o princípio de plena concorrência (arm’s length principle). Por conseguinte, a Comissão deve examinar o acordo entre a Deutsche Post e a DPEED especialmente no que respeita aos acordos de preços nele estabelecidos.

V.4. Preços excessivos do correio

(181) A FFPI apoia inteiramente a decisão «alargamento» de 2011. No entender da FFPI, as alterações legislativas e administrativas que têm como resultado custos com pensões mais elevados constituem um risco comercial normal que pode inclusive afetar a rendibilidade de uma empresa. Uma vez que as empresas que operam sob condições normais de mercado têm de financiar tais custos adicionais a partir dos seus próprios recursos, a Deutsche Post não devia ter recebido quaisquer subvenções para pensões da parte da Alemanha

(182) Além disso, a FFPI aponta que a Deutsche Post no seu relatório anual de 2000 sublinhava especialmente a importância da reforma das suas pensões de velhice e explicado, nesse contexto, que o aumento de 98,6 % do EBITA (resultados de exploração antes de impostos, juros e amortizações) registado nos envios postais para clientes empresariais se devia sobretudo ao menor volume de contribuições para o fundo de pensões dos funcionários públicos. Consequentemente, a reforma das pensões não deve ser considerada como de somenos importância ou predominantemente de natureza administrativa.

(183) De acordo com um estudo realizado pela FFPI de 2001 a 2008, o preço dos selos em vigor em 2009 na Alemanha para as cartas normalizadas até 20 gramas era dos mais elevados. Em contrapartida, os selos para o envio de encomendas postais até 500 g situavam-se no segmento inferior, o que sugere a existência de subsidiação cruzada.

(184) A FFPI está convencida de que o apoio à Deutsche Post não se destinava a estimular o crescimento do mercado postal alemão ou de determinados serviços postais. Durante o período de investigação, a Deutsche Post foi uma empresa rentável que conseguiu reforçar a sua posição de liderança no mercado alemão, aumentar o seu desempenho e expandir as suas atividades. Por conseguinte, as subvenções para pensões não podem ser consideradas compatíveis com o mercado interno, ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE

V.5. Margens de lucro

(185) No entender da BIEK, a prática da Deutsche Post de utilizar a sua posição dominante em certos mercados de distribuição de correio para o financiamento cruzado dos custos dos serviços de distribuição de correio e de encomendas postais prestados em mercados mais competitivos foi feita em detrimento de outros operadores postais. Uma vez que, nos mercados em que dispunha de uma licença exclusiva e a sua quota de mercado continua a situar-se acima dos 90 %, podia aumentar os seus preços, a Deutsche Post estava em condições de financiar de forma cruzada os custos em mercados mais competitivos.

(186) Além disso, a BIEK argumenta que, apesar dos alegados custos «históricos», a Deutsche Post obtém lucros consideravelmente superiores aos das empresas comparáveis noutros países europeus, como o mostram, nomeadamente, as margens ROS de 10 % a 20 % a nível dos envios nacionais. Esta margem de lucro até poderia estar distorcida no sentido da baixa, uma vez que os envios nacionais também abrangiam os serviços de encomendas postais onde a margem de lucro é, em média, inferior à dos serviços de distribuição de correio.

(187) No que respeita aos custos salariais alegadamente mais elevados segundo a Deutsche Post, a BIEK assinala que a Deutsche Post utiliza os salários médios do setor dos transportes como valor de referência para o cálculo dos salários que tem de suportar em comparação com os seus concorrentes. A BIEK alega que, embora a Comissão tenha de facto utilizado esses números na sua decisão «alargamento» de 2011 como valor de referência para seus cálculos, tem dúvidas de que os concorrentes da Deutsche Post paguem salários pelo menos 15 % acima dos salários médios. Os custos salariais alegadamente mais elevados são, portanto, muito inferiores ao afirmado pela Deutsche Post. De acordo com a BIEK, a diferença restante nos custos salariais não deve ser imputada aos custos «históricos», mas sim à dimensão e à posição dominante da Deutsche Post.

(188) Além disso, no entender da BIEK, os custos «históricos» da Deutsche Post, incluindo os custos com pensões, foram mais que compensados pelos preços regulados mais elevados da distribuição de correio. As medidas de auxílio objeto de avaliação pela Comissão teriam levado até agora a uma situação onde, em princípio, não existe concorrência nos serviços de distribuição de correio e a concorrência está significativamente distorcida nos serviços de encomendas postais.

VI. OBSERVAÇÕES DA ALEMANHA

VI.1. Observações sobre a subvenção para pensões

VI.1.1. Nenhuma vantagem financeira devido a compensação para custos sociais inabituais em condições de concorrência

(189) Com base no acórdão Combus (54), a Alemanha considera que os pagamentos estatais efetuados no âmbito da privatização dos prestadores de serviço universal anteriormente na posse do Estado enquanto compensação pelos custos com pensões - que excedam o nível normalmente assumido pelos concorrentes privados - não constituem um auxílio.

(190) A Alemanha concorda com a Comissão em que os custos sociais da Deutsche Post devem ser comparados com os custos sociais dos concorrentes. Esta comparação deve, no entanto, ser feita com base no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e não apenas mais tarde no decurso do exame da compatibilidade em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.

VI.1.2. Nenhuma vantagem financeira em relação à situação antes de 1995

(191) Segundo a Alemanha, a subvenção para pensões não aliviou a Deutsche Post de custos que normalmente teria de suportar a partir dos seus próprios recursos. A Deutsche Post não beneficiou, portanto, de nenhuma vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. No entender da Alemanha, a Deutsche Post nunca esteve legalmente obrigada nem economicamente em condições de pagar as pensões dos funcionários públicos antes e depois de 1995.

(192) Em primeiro lugar, a Alemanha alega que, de acordo com o artigo 46.o da PostVerfG de 1989, os funcionários públicos absorvidos pela Deutsche Post em 1989 continuavam ao serviço do Estado. Mesmo após a segundo reforma postal de 1995, os funcionários públicos da Deutsche Post continuaram, de acordo com o artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994 e do novo artigo 143.o, alínea b), recém-inserido na Lei Fundamental, ao serviço do Estado.

(193) Uma vez que o governo federal foi sempre o único devedor dos direitos de pensão dos funcionários públicos, a Deutsche Post nunca teve a obrigação legal de utilizar os seus próprios recursos.

(194) Mesmo se, de acordo com o artigo 54.o, n.o 2, da PostVerfG de 1989, a Deutsche Post fosse obrigada a financiar os direitos de pensão dos funcionários públicos, a Alemanha mantém que essa disposição em matéria de direitos (assim como a obrigação prevista no artigo 63.o da PostVerfG de 1989 em matéria de pagamento de Ablieferungen) era apenas uma «convenção interna» para obter receitas para o orçamento federal. Não implicava qualquer obrigação da Deutsche Post em relação aos funcionários públicos.

(195) Mesmo após a segundo reforma postal de1995, o orçamento federal, ao abrigo do artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994 e dos artigos 14.o e 16.o da PostPersRG de 1994, continua a ser o único devedor em relação às pensões dos funcionários públicos. A obrigação imposta pelo artigo 16.o, n.o 1, da PostPersRG no sentido de a Deutsche Post contribuir para o fundo de pensões dos funcionários públicos da Post, bem como a obrigação ao abrigo do artigo 54.o, n.o 2, da PostVerfG de 1989, só aliviou, portanto, o orçamento federal. Não alterou em nada a obrigação exclusiva do orçamento federal em matéria de pensões.

(196) Em termos de direito civil, também não seria possível ao governo federal transferir a sua obrigação em matéria de direitos de pensão dos funcionários públicos para a DPAG recém-criada em 1995. No caso de transferência das obrigações em matéria de pensões para uma filial juridicamente independente, a empresa-mãe, de acordo com os princípios do direito civil, continua a ser responsável pelo pagamento desses direitos pecuniários de terceiros.

(197) Além disso, a Alemanha alega que a Deutsche Post nunca dispôs de fundos próprios suficientes para financiar os encargos com as pensões. Por um lado, antes de 1995 o POSTDIENST registou sempre défices, os quais tiveram de ser compensados por transferências públicas no valor de 5,6 mil milhões EUR. Por outro lado, no momento em que o POSTDIENST foi transformado na DPAG em 1995, os défices acumulados com pensões elevavam-se a cerca de […] mil milhões EUR Com tais dívidas no lado do passivo do balanço, não seria possível criar a DPAG como uma empresa de direito privado, uma vez que o governo federal não disponibilizara a base de capital correspondente para a necessária viabilidade económica da DPAG.

VI.1.3. A subvenção para pensões é um auxílio existente nos termos do artigo 108, n.o 1, do TFUE

(198) No entender da Alemanha, se for classificada como um auxílio estatal, a subvenção para pensões deve ser considerada, de acordo com o artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, como um auxílio existente, pois o Estado é desde 1953, ou seja, desde a entrada em vigor da disposição relevante na Lei Fundamental alemã, o único devedor e o único responsável pelo financiamento dos direitos de pensão dos funcionários públicos. A Alemanha sustenta que nem a primeira reforma postal de 1989 nem a segunda reforma postal de 1995 alteraram esta obrigação do Estado em matéria de financiamento dos direitos de pensão. A Alemanha considera que a Deutsche Post, tanto antes como depois de 1995, não tinha a obrigação legal nem estava economicamente em condições de pagar as pensões dos funcionários públicos.

(199) Além disso, a Alemanha remete para uma afirmação da Comissão no Tribunal Geral no processo T-266/02. No entender da Alemanha, de acordo com o n.o 54 do acórdão, a Comissão «considerou no âmbito da decisão impugnada que apenas as transferências efetuadas pela DB-Telekom lhe tinham conferido uma vantagem» (55).

(200) Com base nesta afirmação, a Alemanha conclui que a Comissão também negou a existência de uma vantagem financeira no que se refere à subvenção para pensões. Para a Alemanha, a Comissão decidiu assim, em conformidade com o artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, «não levantar objeções». Além disso, em conformidade com o artigo 1.o, alínea b), subalínea ii), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, uma tal decisão positiva significaria que, no caso da subvenção para pensões, se trataria de um auxílio existente.

VI.1.4. A subvenção para pensões é uma compensação por custos «históricos» compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, do TFUE

(201) À luz da argumentação da Comissão na decisão La Poste, a Alemanha considera que a subvenção para pensões é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, pelas seguintes razões: — A Deutsche Post pagou contribuições para a segurança social sem exceção superiores à contribuição do empregador para o seguro de reforma, de saúde e de dependência. — A vantagem comparativa determinada pela Comissão não é correta na medida em que o cálculo se baseia no pressuposto de que os serviços com preços regulados cobrem o alegado encargo n.o 2 (contribuições sociais inabituais em condições de concorrência). A La Poste – como outros operadores postais estabelecidos – também refinanciou os seus custos sociais por meio de preços de distribuição de correio mais elevados, facto que a Comissão, aliás, não teve em conta na sua decisão La Poste. — Embora a Alemanha concorde, em princípio, que as receitas dos serviços com preços regulados devem cobrir os alegados encargos, a Comissão não demonstrou que a autoridade reguladora tenha aprovado o pedido da Deutsche Post no sentido de financiar os custos sociais inabituais em condições de concorrência a partir das receitas reguladas, nem que as receitas reguladas tenham sido suficientemente elevadas para financiar esses custos sociais.

(202) Além disso, a Alemanha recorda que, na sua decisão de início do procedimento relativa ao Royal Mail (56), a Comissão sublinhou que era importante, no interesse de decisões coerentes, avaliar os custos com pensões de ex-empresas estatais de acordo com critérios coerentes. Por conseguinte, a Comissão também deve ter em conta a sua decisão La Poste e a sua avaliação preliminar no caso do Royal Mail. Neste último caso, a Comissão não levantou objeções à compensação dos défices das pensões, apesar de o Relatório Hooper de 2008 mostrar que os custos com pensões do Royal Mail haviam sido cobertos em parte através de preços de distribuição de correio mais elevados.

VI.1.4.1. O valor de referência deve basear-se nos custos sociais habituais em condições de concorrência

(203) Com base no parecer do Professor Ehlermann de 19 de julho de 2011 (57), a Alemanha alega que a Comissão cometeu dois erros no cálculo do valor de referência para os custos sociais da Deutsche Post.

(204) No entender da Alemanha, a parte do trabalhador não deve ser incluída no valor de referência, uma vez que, no setor privado, um empregador não é legalmente obrigado a assumir a parte do trabalhador. Um empregador assumiria apenas por razões administrativas o pagamento do total das contribuições para a segurança social, embora tal não seja exigido por lei. A consideração da contribuição do trabalhador no valor de referência seria contrária à anterior prática de tomada de decisão (ver decisão La Poste).

(205) Como base para o cálculo do valor de referência para os custos sociais devem ser utilizados os salários normais de mercado (58), uma ve