PT Jornal Oficial da União Europeia L 236/1

DECISÃO DA COMISSÃO

de 25 de abril de 2012

relativa ao auxílio estatal SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) concedido pela Alemanha à Zweckverband Tierkörperbeseititgung na Renânia-Palatinado, Sarre, Rheingau-Taunus-Kreis e Landkreis Limburg-Weilburg

[notificada com o número C(2012) 2557]

(Apenas faz fé o texto em língua alemã)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2012/485/UE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo (1),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos do referido artigo (2) e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Por meio de uma denúncia apresentada por Saria Bio-Industries AG & Co KG («o autor da denúncia») em 23 de fevereiro de 2008, a Comissão foi informada de que a Alemanha realiza contribuições anuais para a Zweckverband Tierkörperbeseititgung (associação com o fim específico da eliminação de carcaças de animais) na Renânia-Palatinado, Sarre, Rheingau-Taunus-Kreis e Landkreis Limburg-Weilburg («a ZT»).

(2) Por carta de 20 de julho de 2010, a Comissão informou a Alemanha de que havia decidido dar início ao procedimento estabelecido no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativo à medida («decisão de início do procedimento»). Na publicação da decisão de início do procedimento no Jornal Oficial da União Europeia, em 26 de outubro de 2010, a Comissão convidou os interessados a apresentarem as suas observações relativas à medida em causa (3).

(3) A Comissão recebeu as observações do autor da denúncia em 25 de novembro de 2010. Em conformidade com a aprovação dos pedidos de prorrogação de prazo de 20 de agosto de 2010 e 18 de novembro de 2011, a Alemanha apresentou as suas observações relativas à decisão de início do procedimento e às observações do autor da denúncia, em várias partes, em 3 de março de 2011, 1 de abril de 2011, 4 de abril de 2011, 16 de maio de 2011, 15 de julho de 2011 e 18 de novembro de 2011.

(4) Em 4 de abril de 2011, a ZT enviou observações por escrito à Comissão. Embora, por força do artigo 20.o, n.o 1, conjugado com o artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (4), as partes em causa sejam obrigadas a apresentar as suas observações, o mais tardar um mês após a data de publicação no Jornal Oficial, a ZT só apresentou as suas observações após quatro meses. A Comissão apenas pode ter em conta as observações que são apresentadas tardiamente pelas partes no processo em determinados casos devidamente justificados (5). A Comissão não encontra tal justificação na carta da ZT ou em quaisquer outras circunstâncias. Assim, por carta de 18 de abril de 2011, a Comissão informou a ZT que ter em conta as suas observações no procedimento formal de investigação seria contrário às regras processuais e implicaria um tratamento desigual injustificado das partes no processo. No entanto, a Comissão considerou todas as informações contidas nas observações ao tomar a presente decisão.

(5) Paralelamente ao procedimento formal de investigação da Comissão, o autor da denúncia tinha instaurado processos judiciais nacionais na Alemanha, e havia intentado uma ação contra a ZT junto do Verwaltungsgericht Trier (Tribunal Administrativo de Trier). Em 2 de dezembro de 2008, o tribunal considerou que as contribuições anuais constituíam auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. No que respeita à restituição dos auxílios ilegais, o tribunal decidiu que a ZT não tinha de restituir o montante recebido entre 2005 e 2008, uma vez que existiam circunstâncias particulares que tornariam a restituição desproporcional.

(6) O autor da denúncia e a ZT recorreram do acórdão do Verwaltungsgericht Trier junto do Oberverwaltungsgericht Koblenz (Tribunal Superior Administrativo de Koblenz). Em 24 de novembro de 2009, o Oberverwaltungsgericht confirmou a sentença do Verwaltungsgericht Trier.

(7) O autor da denúncia e a ZT recorreram contra a decisão do Oberverwaltungsgericht junto do Bundesverwaltungsgericht («o BverwG» – Tribunal Administrativo Federal). Num acórdão de 16 de dezembro de 2010 (6), o Bundesverwaltungsgericht rejeitou o recurso do autor da denúncia, alterou a decisão do Oberverwaltungsgericht Koblenz e rejeitou os recursos no seu conjunto, considerando que a denúncia não era admissível no que se referia aos anos de 2005 a 2009 e que a contribuição anual de 2010 não constituía um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA

2.1. Enquadramento jurídico

2.1.1. Legislação europeia

(8) O Regulamento (CE) n.o 1069/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que define regras sanitárias relativas a subprodutos animais e produtos derivados não destinados ao consumo humano e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1774/2002 (regulamento relativo aos subprodutos animais) (7), regula a recolha, transporte, armazenagem, tratamento, processamento e utilização ou eliminação de subprodutos animais, a fim de evitar que estes produtos constituam um risco para a saúde humana e animal. A legislação visa, nomeadamente, evitar surtos de encefalite espongiforme transmissível (EET) e outras doenças animais transmissíveis, como a peste suína clássica (PSC) ou a febre aftosa (FA).

(9) A Secção 4 do Regulamento (CE) n.o 1069/2009 distingue três diferentes categorias de subprodutos animais, de acordo com os riscos específicos para a saúde animal e humana: a) As matérias da categoria 1 apresentam riscos substanciais, associados em particular com a EET e a existência de determinadas substâncias proibidas e contaminantes ambientais. As matérias incluídas nesta categoria consistem, nomeadamente, de partes de animais suspeitos de estarem infetados com a EET ou animais nos quais a presença da EET foi confirmada, bem como de misturas de matérias da categoria 1 com matérias da categoria 2 ou com matérias da categoria 3. Tais matérias devem ser eliminadas através de incineração ou processamento e não podem ser incorporadas em alimentos para animais de criação ou em produtos técnicos. b) As matérias da categoria 2 também apresentam riscos consideráveis, pois consistem de animais mortos e outras matérias que contêm determinadas substâncias proibidas ou contaminantes. Tais matérias devem ser eliminadas através da incineração ou processamento e não podem ser incorporadas em alimentos para animais de criação. No entanto, em alguns casos podem ser utilizadas como fertilizante ou em produtos técnicos. c) As matérias da categoria 3 compreendem, nomeadamente, partes de animais abatidos que, embora rejeitadas como impróprias para consumo humano, não apresentam sinais de doenças transmissíveis aos seres humanos ou animais, bem como por matérias provenientes de animais próprios para consumo humano mas que, por motivos económicos, são utilizadas para outros fins, tais como alimentos para animais de criação.

(10) O Regulamento (CE) n.o 1069/2009 é, no essencial, equivalente ao seu antecessor, o Regulamento (CE) n.o 1774/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho (8), e inclui disposições que proíbem a importação e a exportação de matérias das categorias 1 e 2 e que exigem que as instalações de eliminação sejam aprovadas pelas autoridades competentes responsáveis pela aplicação das disposições do regulamento. Assim, o Regulamento (CE) n.o 1069/2009 estabelece disposições específicas que controlam a eliminação de matérias das categorias 1 e 2. Além do referido, no entanto, o Regulamento não prevê requisitos no que respeita à forma como a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 deve ser organizada em termos económicos. Assim, o Regulamento (CE) n.o 1069/2009 não exige que a eliminação numa área específica seja realizada por uma única empresa, como é o caso na Alemanha.

2.1.2. Legislação nacional

(11) De acordo com o artigo 3.o da legislação alemã que aplica as disposições comunitárias relativas ao processamento e eliminação de subprodutos animais não destinados ao consumo humano (9) («a TierNebG»), os distritos rurais (Landkreise) e os distritos urbanos (kreisfreie Städte) são obrigados a eliminar e a processar matérias da categoria 1 e da categoria 2 – designadas por «produtos controlados». Podem fazê-lo por conta própria ou contratar terceiros para fazê-lo.

(12) A eliminação de matérias da categoria 3 – conhecida como «produtos não controlados» – pode ser efetuada por qualquer empresa de processamento, desde que as disposições do Regulamento (CE) n.o 1069/2009 sejam cumpridas.

2.2. Zweckverband Tierkörperbeseititgung

(13) A ZT é uma entidade de direito público fundada em 1979 ao abrigo dos artigos 1.o e 2.o do Rhineland-Palatinate Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG (10) («a TierNebGAG RP» – uma lei do Estado da Renânia-Palatinado, que implementa a Lei de Subprodutos Animais). Desde então, todos os distritos rurais, os maiores distritos urbanos da Renânia-Palatinado e do Sarre e dois distritos rurais de Hesse – o Rheingau-Taunus-Kreis e o Landkreis Limburg-Weilburg – tornaram-se membros da ZT [ver artigo 1.o dos Verbandsordnung (estatutos) da ZT].

(14) De acordo com o artigo 2.o dos seus Verbandsordnung, a ZT está autorizada pelos seus membros a assumir todos os direitos e obrigações que incumbem aos distritos rurais e aos distritos urbanos na sua qualidade de organismos responsáveis pela eliminação nos termos do artigo 3.o da TierNebG, em conjugação com as leis de cada um dos Estados alemães.

(15) Devido ao seu estatuto jurídico de entidade de direito público, uma associação com fins específicos não pode, no âmbito do direito alemão, ser objeto de um processo de insolvência. Os seus membros podem, no entanto, decidir dissolvê-la.

2.3. Eliminação de animais mortos e resíduos de matadouros

2.3.1. Atividades da ZT

(16) A ZT não só realiza a incumbência que lhe é atribuída nos termos dos seus estatutos, ou seja, eliminar matérias das categorias 1 e 2 da área que abrange («matérias internas»), como também elimina matérias das categorias 1 e 2 dos Estados alemães vizinhos de Baden-Württemberg e Hesse (ver a descrição pormenorizada no artigo 20.o e seguintes), além das matérias não controladas da categoria 3 (conjuntamente referidas como «matérias externas»).

(17) Como se pode observar na tabela abaixo, a ZT processou grandes quantidades de matérias externas no passado. Em média, quase metade da quantidade processada nos últimos anos consistiu de matérias externas. Tabela 1 Quantidades processadas pela ZT no período 1998-2009 Matérias internas Matérias externas Baden-Württemb erg Hesse do Norte e Central Produtos controlados das categorias 1 e 2 Produtos não controlados da categoria 3 Produtos controlados das categorias 1 e 2 Produtos controlados das categorias 1 e 2 Total 1998 Toneladas 38 055 […] (11) 0 0 […] % […] […] 0 % 0 % 100 % 1999 Toneladas 41 081 […] 0 0 […] % […] […] 0 % 0 % 100 % 2000 Toneladas 44 929 […] 1 114 0 […] % […] […] […] 0 % 100 % 2001 Toneladas 57 110 […] 14 079 0 […] % […] […] […] 0 % 100 % 2002 Toneladas 58 316 […] 14 803 0 […] % […] […] […] 0 % 100 % 2003 Toneladas 54 325 […] 16 067 0 […] % […] […] […] 0 % 100 % 2004 Toneladas 52 562 […] 13 228 0 […] % […] […] […] 0 % 100 % 2005 Toneladas 48 944 […] 11 658 0 […] % […] […] […] 0 % 100 % 2006 Toneladas 45 988 […] 11 389 0 […] % […] […] […] 0 % 100 % 2007 Toneladas 44 544 […] 6 797 0 […] % […] […] […] 0 % 100 % 2008 Toneladas 41 838 […] 7 046 0 […] % […] […] […] 0 % 100 % 2009 Toneladas 36 863 […] 8 569 23 312 […] % […] […] […] […] 100 % Média Toneladas 47 046 […] 8 729 1 943 […] 1998-2009 % […] […] […] […] 100 %

(18) As matérias internas são compostas de animais mortos e resíduos de matadouros. A ZT realiza a recolha e o processamento (doravante referidas conjuntamente como «eliminação»). A fim de cobrir os custos envolvidos, a ZT cobra tarifas. Aos animais mortos e aos resíduos de matadouros são aplicadas diferentes escalas de tarifas.

(19) Como as matérias da categoria 3 são comercializadas no mercado livre, a ZT acorda as tarifas pela eliminação no âmbito do direito privado. Embora a maioria das instalações de eliminação privadas eliminem a matéria da categoria 3 separadamente a fim de obterem uma maior receita de vendas ao processá-la – transformando-a, por exemplo, em alimentos para animais – a ZT processa as matérias da categoria 3 em conjunto com os produtos controlados, pois não dispõe de instalações separadas. Consequentemente, apenas produtos finais de menor valor, como sejam óleos e gorduras, podem ser obtidos a partir de produtos controlados processados.

(20) Desde 2000, a ZT tem vindo também a processar resíduos de matadouros das categorias 1 e 2 originários de Baden-Württemberg. Para esse efeito, foi celebrado um acordo com fins específicos no âmbito do direito público entre a ZT e a Zweckverband Neckar-Franken. Nos termos do acordo, a recolha era realizada localmente pela Zweckverband Neckar-Franken e as matérias eram posteriormente entregues à ZT para processamento.

(21) Em 2007, a ZT apresentou também uma proposta de eliminação dos produtos controlados nos distritos rurais do Hesse do Norte e Central no âmbito de um convite à apresentação de propostas, tendo-lhe sido adjudicado o contrato. Antes de a ZT assumir a responsabilidade pela eliminação, em 1 de abril de 2009, a eliminação era realizada por uma das empresas do grupo do autor da denúncia.

(22) Assim, a ZT procurou maximizar a utilização da sua capacidade instalada não só através do processamento de matérias externas, mas também através de um forte envolvimento, além da sua responsabilidade formal, no processamento de matérias da categoria 3, que são livremente negociáveis, e de matérias das categorias 1 e 2 oriundas de fora da área abrangida pela associação. Entre 2002 e 2008, apenas 54 % a 58 % das quantidades processadas pela ZT foram matérias internas. Em 2009 – em parte devido à inclusão de matérias provenientes das regiões do Hesse do Norte e Central – essa proporção reduziu-se significativamente, para apenas 39 %, representando menos de metade da quantidade total processada pela ZT.

2.3.2. Capacidade instalada da ZT

(23) A ZT tem duas instalações de eliminação, em Rivenich e Sandersmühle. Em situação de funcionamento normal, ambas as instalações operam uma média de dois turnos durante cinco dias úteis (dois turnos e cinco dias). Atualmente, é possível processar um máximo de 2 160 toneladas por semana. Esta capacidade normal de operação era, em média, suficiente para processar as 88 000 toneladas geradas anualmente nos últimos anos, o que equivale a 1 700 toneladas por semana.

(24) À semelhança de outras empresas de eliminação, a ZT tem capacidade operacional disponível na forma de turnos não utilizados, que ocorrem no decurso da operação normal durante a semana e aos fins de semana. Esta capacidade operacional disponível pode ser utilizada para processar as carcaças adicionais em caso de epidemia.

2.3.2.1. Capacidade operacional disponível a curto prazo

(25) De acordo com a informação fornecida pela ZT, as instalações podem funcionar em três turnos, durante os sete dias da semana (operação em três turnos e sete dias) durante um curto período de seis a doze semanas. Isto significa a existência, em períodos curtos, de uma capacidade semanal disponível máxima de 4 536 toneladas. A operação contínua em três turnos e sete dias não pode, no entanto, ser mantida devido a desgaste dos equipamentos e fadiga do pessoal.

(26) Assim, no curto prazo – no decorrer de um período máximo de 12 semanas – a ZT dispõe de capacidade operacional extra, além do valor normal, de 2 376 toneladas por semana disponíveis para processamento em caso de epidemia (ver também Tabela 3 na secção 9.3.1).

2.3.2.2. Capacidade operacional disponível a longo prazo

(27) No longo prazo, as instalações podem, no entanto, ser utilizadas durante um máximo de três turnos e cinco dias por semana (operação de três turnos e cinco dias) para processar matérias adicionais resultantes de uma epidemia, uma vez que os fins de semana são necessários para trabalhos de manutenção em caso de maior utilização durante um período relativamente longo. Neste caso, poderiam ser processadas por semana um máximo de 3 240 toneladas.

(28) Assim, a longo prazo – durante um período de mais de 12 semanas – a ZT dispõe de capacidade operacional disponível de 1 080 toneladas por semana, além do valor normal, destinada ao processamento em caso de epidemia (ver também ver também Tabela 3 na secção 9.3.1).

2.4. Contribuição anual e serviço público

(29) As contribuições anuais que a ZT recebe dos seus membros (distritos rurais e urbanos) têm como base jurídica os Verbandsordnung da ZT. A finalidade da contribuição anual é compensar os custos que não são cobertos pelas receitas (ver artigo 9.o, n.o 1, dos Verbandsordnung).

(30) O montante da contribuição anual é fixado com base nos estatutos do orçamento anual, que tem de ser previamente aprovado pela assembleia geral dos membros. Após a aprovação dos estatutos do orçamento, a ZT passa a ter direito a reclamar o pagamento da contribuição anual por meio de um ato administrativo.

(31) Em fevereiro de 2010, os Verbandsordnung da ZT foram alterados com efeitos retroativos a 1 de janeiro de 2009. Até então, os Verbandsordnung não incluíam regras de utilização e de cálculo das contribuições anuais para além do disposto no artigo 9.o, n.o 1, mas em fevereiro de 2010 foram introduzidas as novas disposições que se seguem.

(32) Nos termos do artigo 9.o, n.o 2, dos Verbandsordnung, a contribuição anual tem agora de ser fixada antecipadamente. As regras também estabelecem que a contribuição anual só pode ser liquidada a título de compensação pelos custos que decorrem da obrigação, da qual a ZT foi incumbida, de eliminar matérias das categorias 1 e 2 e para manter a capacidade de reserva para lidar com epidemias.

(33) Nos termos do artigo 10.o, n.o 2, dos Verbandsordnung, a capacidade de reserva para epidemias que teve de ser disponibilizada em cada um dos anos de 2009 e 2010 foi fixada em 7 110 toneladas, as quais teriam de ser processadas num período de seis semanas (equivalente a seis vezes 1 185 toneladas por semana). Na fixação da dimensão da reserva epidémica foi tido em conta o facto de que, além da própria capacidade da ZT, estavam disponíveis 5 000 toneladas adicionais de capacidade de eliminação alternativa por ano em caso de epidemia. Os custos da reserva epidémica têm de ser previstos antecipadamente no plano de negócios relevante, e os únicos custos que podem ser tidos em consideração são a proporção adequada dos custos fixos (depreciação, impostos, seguros, juros sobre empréstimos), o custo dos contratos externos de manutenção e a proporção dos custos de pessoal necessários para manter uma capacidade operacional permanente. Os custos da reserva epidémica devem ser registados em contas específicas, separadamente dos outros custos da empresa e são afetados de acordo com a proporção relevante da capacidade.

(34) Desde a sua fundação, em 1979, até 2011, a ZT recebeu contribuições anuais que totalizam 66 493 680 EUR. 1998 : 2 114 192 EUR (4 135 000 DM) 1999 : 2 432 216 EUR (4 575 000 DM) 2000 e 2001 : 2 249 684 EUR (4 400 000 DM) por ano 2002-2008 : 2 250 000 EUR por ano 2009 : 1 961 515 EUR 2010 : 2 212 392 EUR 2011 : 1 962 515 EUR

(35) As contribuições anuais entre 1998 e 2011 ascendem a um total de 30 932 198 EUR.

(36) De acordo com as contas de lucros e perdas apresentadas, a ZT incorreu numa perda total de 4 562 795 EUR no período 1998-2009, após inclusão das contribuições anuais. Excluindo as contribuições, que totalizaram 26 757 292 EUR, a perda total no período 1998-2009 foi de 31 320 678 EUR. As contribuições anuais não foram, portanto, suficientes para compensar na totalidade as perdas totais.

2.5. Auxílios estatais aprovados associados a testes de EET, animais mortos e resíduos de matadouros

(37) O princípio do poluidor-pagador, nos termos do artigo 191.o, n.o 2, do TFUE, aplica-se, em geral, à eliminação de subprodutos animais. Assim, é principalmente responsabilidade dos produtores garantir a eliminação de animais mortos e resíduos de matadouros e suportar os custos envolvidos (12).

(38) No entanto, devido à crise da EET, houve a necessidade de garantir o processamento adequado dos animais mortos e dos resíduos de matadouros que consistiam de matérias das categorias 1 e 2 e prestar apoio aos agricultores através de auxílios estatais. A Comissão Europeia criou as disposições pertinentes nas orientações comunitárias para os auxílios estatais relativos aos testes EET, aos animais mortos e aos resíduos de matadouros, de 24 de dezembro de 2002 (13) («as orientações EET»). Estas disposições foram incorporadas e fixadas em pormenor na secção V.B.4 das orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal no período 2007-2013 (14) («orientações para os auxílios estatais no setor agrícola 2007–2013».

(39) Segundo as orientações EET e as orientações para os auxílios estatais no setor agrícola 2007-2013, o poluidor deve, em princípio, suportar o custo da eliminação dos subprodutos animais (15). No entanto, em determinadas circunstâncias muito limitadas, é permitido auxílio para os testes EET e a eliminação dos animais mortos (16). Não pode ser concedido qualquer auxílio para a eliminação dos resíduos de matadouros (17). Além disso, o auxílio só é compatível com o mercado interno apenas se puder demonstrar-se que se destina unicamente aos agricultores e não a empresas de produção a jusante (tais como matadouros ou instalações de eliminação de resíduos animais) (18).

2.5.1. Decisão da Comissão, de 29 de janeiro de 2004, no processo de auxílio NN 33/03

(40) Em 2004, a Comissão aprovou um regime de auxílios estatais para combater a ameaça da EET na Renânia-Palatinado, que foi notificada pela Alemanha nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, das orientações EET, e das orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola, de 12 de agosto de 2000 (19). O objetivo do regime era evitar a propagação da EET, nomeadamente através do reembolso aos agricultores dos custos adicionais que tivessem suportado na eliminação apropriada das matérias de risco após a introdução da proibição de alimentar o gado com farinha de carne e ossos.

(41) Juntamente com outras medidas, a Comissão aprovou um auxílio ad hoc de 100 % para os custos de eliminação de determinados resíduos de matadouros de risco que haviam ocorrido entre outubro de 2000 e setembro de 2001 em resultado da proibição da alimentação com farinha de carne e ossos. No entanto, considerou-se que os beneficiários do auxílio foram os matadouros e não a ZT.

2.5.2. Decisão da Comissão, de 6 de julho de 2004, no processo de auxílio N 15/04

(42) Nos termos do segundo regime de auxílios, também autorizado em 2004, os agricultores da Renânia-Palatinado deveriam receber uma compensação pelos custos de recolha e processamento de animais mortos relativamente aos quais haviam realizado contribuições para o Tierseuchenkasse (20) (fundo de doenças animais). As tarifas cobradas pela ZT pela recolha e processamento de animais mortos domésticos são suportadas em partes iguais pelos Estados alemães (Renânia-Palatinado, Hesse, Sarre), os membros da associação e o Tierseuchenkasse dos respetivos Estados. No entanto, no caso dos custos de processamento, os proprietários dos animais de criação têm de efetuar uma contribuição de 25 %.

(43) Os auxílios, pagos diretamente à ZT, foram aprovados para o período compreendido entre 1 de janeiro de 1999 e 31 de dezembro de 2013, na condição de se destinarem exclusivamente aos agricultores e de não serem acumulados com outros auxílios.

(44) Dado que os auxílios compensam uma parte das tarifas fixadas previamente (100 % no caso da recolha e 75 % no caso do processamento), a Comissão concluiu que se destinaram exclusivamente aos agricultores e que não geraram qualquer vantagem económica para a ZT.

2.5.3. Relação entre os regimes de auxílio aprovados NN 33/03 e N 15/04 e as contribuições anuais

(45) Ambos os regimes de auxílio (doravante, «auxílios agrícolas») são inscritos como receita nos registos contabilísticos da ZT. Consequentemente, as perdas apresentadas no número 36 já têm em conta o facto de que a ZT recebeu receitas a título de auxílio agrícola.

(46) Dito de outro modo, a ZT recebeu as contribuições anuais, bem como os auxílios agrícolas, para financiar as suas perdas não cobertas.

3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO

(47) O autor da denúncia alega que a ZT não poderia sobreviver economicamente se os seus membros não cobrissem as perdas anuais decorrentes da eliminação de matérias internas e externas, pagando-lhe contribuições anuais. Detentora de um monopólio na eliminação de matérias internas e, portanto, não enfrentando qualquer concorrência, a ZT oferece preços abaixo do mercado nos mercados livres no que se refere às matérias externas. A política de preços da ZT é orientada exclusivamente para a maximização da utilização das suas fábricas, que dispõem de um elevado nível de capacidade de reserva.

(48) O autor da denúncia aponta para muitos tipos de falseamento da concorrência que decorrem dos pagamentos de contribuições anuais. Em particular, criticou a política de preços da ZT no que se refere às matérias livres da categoria 3 e ao concurso para o contrato de eliminação no Hesse do Norte e Central: a) A ZT ofereceu-se para eliminar resíduos de matadouros a preços que não dependiam da quantidade processada, mas a um valor fixo por animal. Isto torna mais apelativa para os matadouros de menor dimensão, nos quais a separação de produtos controlados e não controlados envolve custos mais elevados do que nos matadouros maiores e melhor equipados, a dispensa da separação e a entrega de matérias da categoria 3 à ZT em conjunto com resíduos de matadouros das categorias 1 e 2. A ZT oferece, assim, a eliminação de resíduos de matadouros a preços que não cobrem os seus custos, pois não incluiu nos seus preços os custos adicionais decorrentes do processamento simultâneo de matérias da categoria 3. b) No concurso para a eliminação de produtos controlados no Hesse do Norte e Central, o contrato só foi adjudicado à ZT porque os seus custos fixos para manter a capacidade de reserva já estavam cobertos pela contribuição anual. Consequentemente, a ZT pôde oferecer tarifas mais reduzidas.

(49) A Alemanha alega, por outro lado, que a contribuição anual era necessária para cobrir os custos da ZT decorrentes da sua obrigação de disponibilizar capacidade de reserva para lidar com epidemias. Com o intuito de sustentar a alegação, a Alemanha apresentou um estudo efetuado por peritos do Instituto Fraunhofer, de março de 2007 (21) («o estudo Fraunhofer») para mostrar que o custo da reserva epidémica correspondia a 50 % dos custos totais de capacidade. Além disso, argumentou que a contribuição anual também era necessária para cobrir os custos de descontaminação de instalações contaminadas.

(50) Na sua análise provisória, a Comissão concluiu inicialmente que as contribuições anuais fornecem uma vantagem económica à ZT, pois reduzem as suas tarifas correntes, e que foram satisfeitos os outros critérios para a existência de auxílio.

(51) A Comissão salientou que tais auxílios são geralmente proibidos. Expressou também dúvidas sobre se a contribuição anual poderia justificar-se como compensação pela manutenção de uma reserva epidémica. A Comissão baseou a sua conclusão na análise dos quatro critérios estabelecidos no acórdão Altmark (22): a) A empresa beneficiária deve ter efetivamente obrigações de serviço público a serem compensadas, e essas obrigações devem estar claramente definidas; b) Os parâmetros com base nos quais a compensação é calculada devem ser fixados de forma objetiva e transparente, e antecipadamente; c) A compensação não deve exceder o necessário para cobrir, total ou parcialmente, os custos de cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas e um lucro apropriado decorrente do cumprimento das referidas obrigações; d) Caso a empresa que deva ser compensada pelo cumprimento de obrigações de serviço público não seja selecionada num concurso público que permita selecionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a coletividade, o nível da compensação necessário deve ser determinado com base numa análise dos custos nos quais uma empresa representativa e apropriadamente gerida teria suportado para cumprir as referidas obrigações.

(52) Relativamente à questão da existência de um serviço de interesse económico geral, a Comissão manifestou dúvidas quanto à existência de um interesse público na disponibilização de uma reserva epidémica, uma vez que, de acordo com o princípio do poluidor-pagador, os agricultores têm a obrigação de eliminar os animais mortos e os resíduos de matadouros e são apoiados pelo auxílio acima mencionado, aprovado pela Comissão nos termos das orientações EET. Também é questionável se a contribuição anual é necessária, pois a prática de outros Estados alemães mostra que as instalações dos operadores privados dispõem de capacidade de reserva suficiente para lidar com epidemias animais sem receberem compensação adicional por disponibilizar tal capacidade.

(53) A Comissão também tem dúvidas sobre se os Verbandsordnung que regulam a ZT satisfazem os requisitos de um ato transparente, uma vez que, antes de 2010, a disponibilização de uma reserva epidémica não foi definida como uma obrigação de interesse público a ser prestada pela ZT e porque não foram fixados os parâmetros necessários para calcular o custo.

(54) Quanto à necessidade de um pagamento de compensação, a Comissão levantou dúvidas sobre se, efetivamente, as contribuições anuais não financiariam as perdas decorrentes de capacidade de reserva não lucrativa. É questionável se uma contribuição anual adicional é necessária, pois em outros Estados alemães todos os custos são cobertos pelas tarifas pagas pelos poluidores.

(55) Visto que a ZT não foi selecionada através de um concurso público, é duvidoso que a ZT seja um empreendimento medianamente eficiente.

(56) Consequentemente, a Comissão chegou à conclusão provisória de que seria necessária uma análise pormenorizada para verificar se a contribuição anual à ZT é efetivamente necessária para assegurar a existência de uma reserva epidémica ou se o próprio mercado não disponibilizaria a capacidade de reserva suficiente para a eventualidade de uma epidemia.

(57) Finalmente, surgiram dúvidas relativamente ao argumento, apresentado pela Alemanha, de que as contribuições anuais poderiam justificar-se como compensação pelos custos de descontaminação de instalações contaminadas. Nos termos do artigo 132.o do Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente, de 1 de abril de 2008 (23) («o Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente»), tal auxílio só pode ser considerado compatível com o mercado interno se o beneficiário não puder ser responsabilizado nos termos da legislação nacional, o que, aparentemente, não é o caso em apreço.

4. PROCESSO CONTENCIOSO NACIONAL

(58) No seu acórdão de 16 de dezembro de 2010, o tribunal administrativo alemão de mais alta instância, o BVerwG, considerou que as contribuições de 2010 não constituíam auxílios estatais nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, uma vez que os critérios Altmark foram satisfeitos. O BVerwG não se pronunciou relativamente a contribuições anteriores, pois considerou que o recurso não era admissível relativamente às contribuições pagas antes de 2010.

4.1. Primeiro critério Altmark

(59) O BVerwG considerou que a eliminação de subprodutos animais nos termos do Regulamento relativo a subprodutos animais e do artigo 3.o, n.o 1, do TierNebG constitui um serviço de interesse económico geral e inclui a disponibilização de capacidade de reserva para a eventualidade de epidemia.

(60) O BVerwG distinguiu entre capacidade que é utilizada para operações normais, e que inclui a capacidade operacional livre, e capacidade de reserva, que normalmente não é utilizada. Se as contribuições anuais cobrissem os custos da capacidade normal, incluindo uma reserva epidémica básica, o BVerwG consideraria que as contribuições anuais seriam auxílios estatais, em decorrência do princípio do poluidor-pagador.

(61) No entanto, se as contribuições anuais cobrissem apenas os custos da capacidade de reserva que é mantida apenas para a eventualidade de eclosão de um surto epidémico, não constituiriam auxílios estatais. É irrelevante que a capacidade de reserva seja maior do que o ditado por requisitos operacionais pois, pela sua própria natureza, não é normalmente utilizada. A conclusão apenas seria diferente se houvesse indícios de que a capacidade de reserva também havia sido utilizada para operações normais (por exemplo, para a eliminação de matérias da categoria 3). No entanto, como não parecia ser esse o caso, as contribuições anuais compensavam apenas os custos decorrentes da obrigação de serviço público relativamente à disponibilização de uma reserva epidémica.

4.2. Segundo critério Altmark

(62) Quanto ao requisito da transparência, o BVerwG observou que os Verbandsordnung tinham sido alterados em 2 de fevereiro de 2010, imediatamente antes da determinação das contribuições de 2010. O BVerwG considerou que o artigo 9.o dos Verbandsordnung de 2010 indicava claramente que as contribuições anuais apenas compensavam o custo de disponibilizar capacidade de reserva para a eventualidade de epidemia.

4.3. Terceiro critério Altmark

(63) A modificação do artigo 9.o dos Verbandsordnung veio garantir que as contribuições anuais apenas compensavam o custo de disponibilização da reserva epidémica.

(64) Além disso, o BVerwG observou que a decisão relativa à dimensão da reserva não era uma decisão empresarial que tivesse de ser tomada com base na respetiva rentabilidade económica. Pela sua própria natureza, a decisão de manter capacidade de reserva para a eventualidade de eclosão de uma epidemia não é rentável, pois o custo dessa reserva é desproporcional relativamente à probabilidade de ocorrência de surtos de doenças animais em grande escala.

4.4. Quarto critério Altmark

(65) O BVerwG declarou que não foi possível aplicar o quarto critério Altmark neste caso, pois a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 é realizada separadamente da eliminação de matérias da categoria 3. Não existe sobreposição entre os serviços público e comercial prestados pela ZT, embora, no caso Altmark, uma empresa privada de autocarros estivesse sujeita a um elevado número de obrigações de serviço público (por exemplo, relativamente ao número de paragens e ao horários), o que alterou substancialmente a forma de prestação do serviço de transporte subjacente. As contribuições anuais para a ZT serviram, pois, para compensá-la pelo custo da prestação de um serviço público fora do âmbito de qualquer mercado.

(66) O BVerwG também considerou que um organismo público está autorizado a desempenhar as suas atividades de interesse público por si só, sem ser obrigado a recorrer a prestadores de serviços privados. Quanto à jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos contratos públicos, o BVerwG considerou que um organismo público era livre para optar por prestar um serviço com recursos próprios ou de o contratar no mercado (24).

5. OBSERVAÇÕES DO AUTOR DA DENÚNCIA

5.1. Primeiro critério Altmark

(67) O autor da denúncia alega que a disponibilização de uma reserva epidémica não é um serviço de interesse económico geral (SIEG), na aceção do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, devido ao princípio do poluidor-pagador.

(68) Os agricultores e os matadouros podem ser facilmente identificados como poluidores. Os agricultores beneficiam de uma atuação eficaz perante as epidemias animais, pois estas podem constituir uma ameaça para os seus rebanhos e, consequentemente, para os seus ativos. Além disso, uma atuação rápida e eficaz perante as epidemias permite que os matadouros continuem a realizar normalmente os seus negócios.

(69) O princípio do poluidor-pagador é também reconhecido na legislação alemã pertinente, nos termos da qual os agricultores e os matadouros são regularmente referidos como poluidores que devem arcar com os custos de eliminação (25).

5.2. Segundo critério Altmark

(70) O autor da denúncia alega que a ZT só passou a afirmar que sempre tinha tido a incumbência de disponibilizar capacidade de reserva após o início das investigações nacionais e da Comissão. Até os Verbandsordnung serem alterados, em 2010, não tinha sido realizado qualquer ato explícito relativamente à disponibilização de capacidade de reserva pela ZT, e os parâmetros para o cálculo da remuneração também não tinham sido fixados antecipadamente.

5.3. Terceiro critério Altmark

(71) O autor da denúncia alega que o requisito de manutenção de uma reserva epidémica não implica quaisquer custos líquidos para instalações de eliminação de resíduos animais.

5.3.1. Reserva epidémica coberta por capacidade de reserva operacional

(72) Na Alemanha, as instalações de eliminação de resíduos de animais operam geralmente em dois turnos de cinco ou seis dias da semana, com flutuações de +/– 5 % em termos de horas de operação. As flutuações sazonais na procura são satisfeitas por três turnos que operam em períodos de procura elevada e por um regresso às operações de dois turnos e cinco dias quando a procura é reduzida. O estudo Böckenhoff (26) confirmou que o terceiro turno durante a semana e turnos adicionais aos fins de semana disponibilizam uma reserva epidémica suficiente para satisfazer o aumento da quantidade de matéria em caso de epidemia.

(73) Assim, a reserva epidémica necessária pode ser satisfeita pela capacidade de reserva operacional disponível no decurso da operação normal das instalações de eliminação. O autor da denúncia salienta que nunca teve de realizar investimentos adicionais a fim de disponibilizar um nível suficiente de reserva epidémica.

(74) O autor da denúncia também defende que as capacidades dos Länder vizinhos devem ser levadas em conta no planeamento da capacidade de uma instalação de eliminação. No caso de um surto maciço de doença, as capacidades de outros Länder podem ser utilizadas para lidar com um aumento de curto prazo na procura de capacidade. Não existem disposições legais que proíbam o transporte de matérias das categorias 1 e 2. Pelo contrário, a legislação alemã pertinente (27) considera o recurso às capacidades das regiões vizinhas uma forma direta de lidar com constrangimentos na capacidade de processamento em caso de epidemia.

5.3.2. Custos totais financiados com as receitas de tarifas normais

(75) Segundo o autor da denúncia, todos os custos de capacidade seriam normalmente financiados com as receitas que a empresa incumbida da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 obtém pelas suas operações normais. Visto que são uma parte integrante dos custos fixos da unidade, os custos da capacidade de reserva operacional podem ser incluídos no cálculo da tarifa cobrada aos utilizadores. O autor da denúncia citou, nomeadamente, um acórdão do BVerwG (28) que indicou claramente que o custo das reservas de capacidade objetivamente justificadas pode ser incluído no cálculo das tarifas.

(76) Em 10 dos 16 Länder, apenas as empresas privadas são incumbidas da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 (Berlim, Brandeburgo, Bremen, Hamburgo, Mecklenburgo-Vorpommern, Baixa Saxónia, Renânia do Norte-Vestfália, Saxónia-Anhalt, Schleswig-Holstein e Turíngia). Em alguns destes Länder, existem regiões com quantidades especialmente elevadas de animais, tais como a Baixa Saxónia, a Renânia do Norte-Vestefália e o Schleswig-Holstein. Na Baviera e no Hesse, a eliminação de resíduos animais é parcialmente efetuada por empresas privadas.

(77) Nos Länder em que o autor da denúncia ou empresas coligadas são incumbidas da eliminação de subprodutos animais, isto é, no Mecklemburgo-Pomerânia Ocidental, Saxónia-Anhalt e Turíngia, a autoridade pública e a empresa incumbida estabelecem um acordo quanto à capacidade máxima anual que a instalação de eliminação deverá disponibilizar. Essas capacidades são consideradas suficientes para lidar com o aumento da procura em caso de epidemia. O autor da denúncia tem conhecimento de que em alguns concursos públicos no Renânia do Norte-Vestefália o nível de capacidade de reserva já está fixado. O exemplo citado é o Kreis-Steinfurt, onde a reserva é fixada como 5 % da contagem de cabeças de gado do ano anterior. As tarifas de eliminação são calculadas de forma a que a totalidade dos custos fixos das instalações de eliminação sejam totalmente refinanciados pelas tarifas de eliminação cobradas aos agricultores e aos matadouros.

(78) Consequentemente, a prática de outros Länder mostra que os custos totais de uma instalação de eliminação – incluindo todos os custos decorrentes de uma reserva epidémica – podem ser integralmente financiados com receitas provenientes das tarifas e que não era necessária compensação adicional por parte do erário público.

5.3.3. Utilização efetiva das contribuições anuais pela ZT

(79) O autor da denúncia argumenta que a ZT utiliza as contribuições anuais para financiar as perdas não só decorrentes das operações normais, mas também aquelas decorrentes da manutenção de excesso de capacidade que mais tarde seria utilizado para fins externos.

5.3.3.1. Utilização da alegada reserva epidémica para os efeitos de serviço público de que foi incumbida no Hesse do Norte e Central

(80) Uma comparação entre a quantidade de capacidade de reserva que a ZT indicou na sua proposta que apresentou no âmbito do concurso público no Hesse do Norte, realizado em 2009, e o valor de capacidade de reserva descrito no estudo Fraunhofer (29) indica uma diminuição substancial da capacidade de reserva da ZT ao longo do tempo. Embora a capacidade de reserva, e, portanto, a reserva epidémica supostamente necessária, ainda fosse cerca de 50 % da capacidade total em 2005, de acordo com o estudo Fraunhofer, em 2009 tinha-se reduzido a apenas 35 %, como mostra a proposta da ZT no concurso público do Hesse do Norte.

(81) Assumindo que a ZT foi, de facto, incumbida de manter uma reserva epidémica e que 50 % da capacidade média da ZT constituía uma reserva adequada (tal como se concluiu no estudo Fraunhofer), a ZT não teria sido capaz de participar no concurso público no Hesse do Norte nem de assumir mais obrigações em Baden-Württemberg.

(82) No entanto, como o contrato no âmbito do concurso público no Hesse do Norte foi efetivamente adjudicado à ZT e esta assumiu a prestação de serviços de eliminação adicionais, deve necessariamente ter utilizado parte da reserva epidémica supostamente necessária para as operações normais. É, assim, evidente que as contribuições anuais financiaram os custos de excesso de capacidade que não foi necessária como reserva epidémica.

5.3.3.2. Financiamento de capacidade de reserva desnecessária

(83) O autor da denúncia comparou o nível da reserva epidémica da ZT com a capacidade de reserva disponível em outros Länder e chegou à conclusão de que a reserva epidémica da ZT era quatro a cinco vezes superior à capacidade de reserva disponível como reserva epidémica noutros Länder, tendo em conta as diferenças na quantidade de gado. As contribuições anuais financiavam, assim, excesso de capacidade substancialmente superior à reserva epidémica necessária, em comparação com a prática de outros Länder. Tal excesso de capacidade ficou, então, disponível para ser utilizado posteriormente para fins comerciais – como participar no concurso no Hesse do Norte e Central.

5.4. Quarto critério Altmark

(84) O autor da denúncia salienta que o contrato não foi adjudicado à ZT através de um procedimento de concurso público, enquanto que na maioria dos outros Länder é utilizado um concurso público para selecionar o fornecedor mais eficiente. Além disso, não foi realizada qualquer análise de custos que comparasse os custos da ZT com os custos de uma empresa média bem gerida.

(85) No entender do autor da denúncia, não existiam obstáculos legais que impedissem a realização de um concurso público na Renânia-Palatinado.

5.5. Falseamento da concorrência em mercados externos

5.5.1. Proposta da ZT a preços inferiores ao custo no concurso público no Hesse do Norte e Central

(86) O autor da denúncia alega que o efeito de distorção dos pagamentos das contribuições anuais pode ser ilustrado pela forma como o concurso público se processou no Hesse do Norte.

(87) Anteriormente à realização do concurso a Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH («TBA Schäfer»), uma filial do autor da denúncia estava incumbida de eliminação de matérias das categorias 1 e 2. No entanto, a TBA Schäfer foi incapaz de competir com a ZT no procedimento do concurso de 2009. Enquanto que a proposta da TBA Schäfer teve que basear-se nos custos totais, a ZT pôde oferecer tarifas abaixo do custo porque parte dos seus custos fixos já havia sido financiada pelas contribuições anuais.

(88) Outra evidência de que a ZT apresentou uma proposta abaixo do custo no concurso para o Hesse do Norte decorre de uma comparação com as tarifas que a ZT aplica no seu próprio território. Ali, a taxa é de 328 EUR por tonelada, enquanto que a proposta da ZT no concurso para Hesse do Norte foi de apenas 208 EUR por tonelada. Como não existem diferenças significativas nos custos de recolha entre as duas regiões, não é compreensível que a ZT tenha podido apresentar uma proposta que cobra, no Hesse do Norte, cerca de um terço menos do que no seu próprio território, quando o serviço é exatamente o mesmo.

(89) Como a base de custos da TBA Schäfer era de conhecimento público a partir de propostas anteriores, a ZT não teve dificuldade em apresentar uma proposta de 208 EUR por tonelada, apenas 4 EUR abaixo da proposta da TBA, de 212 EUR por tonelada, vencendo, assim, o concurso.

5.5.2. Tarifas abaixo do custo cobradas pela ZT pela eliminação de matérias da categoria 3

(90) O autor da denúncia salienta que o incentivo para que os matadouros separem matérias da categoria 3 de matérias das categorias 1 e 2 está distorcido na Renânia-Palatinado, devido à política de preços fixos da ZT. Consequentemente, uma quantidade substancial de matérias da categoria 3 que poderia, de outro modo, ser ainda transformada em alimentos para animais é eliminada juntamente com matéria inferior das categorias 1 e 2 (30).

(91) Além disso, a quantidade de matérias da categoria 3 retirada do mercado devido à política de preços da ZT foi superior à prevista pela Comissão na sua apreciação preliminar de mercado. O artigo 33.o da decisão de abertura do processo declarou que as matérias da categoria 3 eram separadas em 72 % de todos os abates efetuados na Renânia-Palatinado. No entanto, este valor baseia-se apenas no número de abates. Se fosse levado em conta o facto de que o abate de uma vaca produz uma quantidade de matéria de categoria 3 muito superior à do abate de um porco, o resultado seria que apenas 45 % de matérias da categoria 3 seriam separados. Consequentemente, a distorção do mercado devido à política de preços da ZT seria muito maior do que inicialmente se supunha.

6. OBSERVAÇÕES DA ZT

(92) As observações da ZT coincidem nos pontos relevantes com as observações efetuadas pela Alemanha, descritas na secção seguinte. A fim de evitar uma repetição desnecessária, as observações da ZT não são, portanto, apresentadas separadamente.

7. OBSERVAÇÕES DA ALEMANHA

(93) A Alemanha contesta que a contribuição anual imposta nos termos dos Verbandsordnung da ZT constitua um auxílio ilegal, pois os critérios Altmark são satisfeitos. Subsidiariamente, a Alemanha argumenta que o auxílio é compatível com o mercado interno porque a contribuição anual não excede o custo de manutenção da reserva epidémica e os custos de descontaminação de anteriores instalações.

7.1. Primeiro critério Altmark

(94) Em primeiro lugar, a Alemanha alega que a disponibilização de uma reserva epidémica é um serviço de interesse económico geral, argumentando que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 é obrigação legal das autoridades locais.

(95) As autoridades locais haviam incumbido a ZT do cumprimento deste dever legal, na qualidade de entidade de direito público com capacidade jurídica. O interesse económico geral consiste no facto de que a eliminação adequada de matérias das categorias 1 e 2 serve para proteger a saúde humana. Tal aplica-se, acima de tudo, em caso de epidemia.

(96) Há que ter em consideração que o facto de o financiamento também ser possível de acordo com as orientações EET e as orientações para os auxílios estatais no setor agrícola para 2007-2013 não poderá ser usado como argumento contra a ZT. As orientações apenas regulamentam o financiamento dos custos de eliminação de carcaças de animais (animais mortos), mas não especificamente os custos de manutenção de uma reserva epidémica. A contribuição anual não é, pois, acumulada com o auxílio aprovado relativo a EET.

(97) Além disso, no que respeita à eliminação dos animais mortos os agricultores podem ser identificados como os poluidores, enquanto que, no caso dos custos da reserva epidémica os poluidores não podem ser facilmente identificados.

7.2. Segundo critério Altmark

(98) A ZT tinha sido incumbida da eliminação de subprodutos animais pela RP TierNebGAG desde 1979.

(99) A dimensão da reserva epidémica necessária e os parâmetros para o cálculo dos custos líquidos foram estabelecidos na alteração dos Verbandsordnung da ZT efetuada em 2010.

(100) A Alemanha salienta que, mesmo antes de os Verbandsordnung serem alterados, em 2010, as contribuições anuais cobradas pela ZT aos seus membros eram determinadas de forma objetiva e transparente. Em particular, o plano de negócios para cada ano foi adotado pela Assembleia-Geral da ZT num procedimento público, aprovado pela autoridade de supervisão, e publicado nos diários oficiais da Renânia-Palatinado, Hesse e Sarre.

7.3. Terceiro critério Altmark

(101) Na opinião da Alemanha, a reserva mantida para lidar com as epidemias é necessária para proteger a saúde humana, em caso de ocorrência de epidemia.

7.3.1. Estudo sobre o nível da reserva epidémica

(102) De acordo com a Alemanha, a dimensão da reserva epidémica prevista nos Verbandsordnung alterados em 2 de fevereiro de 2010 baseou-se no estudo Fraunhofer. Após o início do procedimento, a Alemanha encomendou a realização de um estudo mais aprofundado (31), realizado pelo Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten («o estudo ISPA-RP»).

(103) O estudo Fraunhofer estimou a quantidade de matérias previstas em vários cenários, tendo em conta a sua probabilidade. O estudo do ISPA-RP segue uma abordagem metódica pormenorizada na modelização dos vários cenários da epidemia no caso de um surto de febre aftosa (FA) ou de peste suína clássica (PSC).

(104) Ambos os estudos chegaram à conclusão de que a capacidade total disponível da ZT era suficiente para processar as quantidades surgidas no curto prazo, bem como epidemias mais duradouras, para além das quantidades normais de matérias internas e externas, o que equivale a cerca de 1 700 toneladas por semana.

7.3.1.1. Epidemias de curto prazo

(105) O estudo ISPA mostra que, no caso de epidemias de curto prazo, e assumindo que envolvem matéria adicional até cerca de 200 toneladas por dia no prazo de dois a cinco dias, as matérias adicionais podem ser facilmente processadas em conjunto com a quantidade normal utilizando a capacidade de reserva semanal disponível de até 1 523 toneladas numa operação de três turnos e cinco dias, sem necessidade de se recorrer aos turnos adicionais ao fim de semana.

(106) Inclusivamente no caso de epidemias que afetam áreas bastante significativas do território coberto pela associação, as quantidades adicionais entre 1 300 e 1 800 toneladas surgidas num período de oito semanas poderiam ser processadas com recurso a turnos aos fins de semana, de modo a disponibilizar capacidade de reserva de curto prazo de até 2 819 toneladas por semana (ver Tabela 3 na secção 9.3.1).

7.3.1.2. Epidemias de longo prazo

(107) Este cenário assume um surto de febre aftosa em todo o território coberto pela associação, com uma taxa de abate de 10 %, como ocorreu na Grã-Bretanha em 2001. Nesse caso, a produção estimada seria aproximadamente de 1 300 toneladas por semana durante um período de 18 semanas. O estudo ISPA-RP mostrou que, com uma de operação de três turnos e cinco dias, as unidades da ZT poderiam, inclusivamente, processar essas quantidades bem como a quantidade normal (ver Tabela 3 na secção 9.3.1).

7.3.1.3. Conclusões decorrentes dos estudos apresentados

(108) Os estudos apresentados mostram que a capacidade total disponível numa operação de três turnos e cinco dias é suficiente para processar as quantidades adicionais resultantes de epidemias de curto prazo e até mesmo de epidemias mais duradouras, bem como as quantidades normais. Na maioria dos cenários não existiria sequer qualquer necessidade de recorrer aos turnos adicionais disponíveis aos fins de semana numa operação em plena capacidade durante 6 a 12 semanas.

(109) Os estudos concluem que, com uma operação de três turnos e cinco dias, a ZT dispõe de capacidade total suficiente para processar as quantidades normais e as matérias que se espera sejam geradas por epidemias de longa duração. Em vez de excessiva, a capacidade total atualmente disponível é, pois, considerada adequada para as necessidades.

7.3.2. Custo da reserva epidémica

(110) Os cálculos apresentados pela Alemanha para o custo da reserva epidémica seguem a abordagem do estudo Fraunhofer. A repartição dos custos de capacidade entre as operações normais e a reserva epidémica foi determinada com base na utilização média da capacidade total disponível numa operação de três turnos e cinco dias. Em média, verificou-se que a ZT utiliza cerca de 50 % da capacidade total disponível numa operação de três turnos e cinco dias.

(111) Com base neste nível de utilização, aproximadamente 50 % dos custos de capacidade foram afetados a cada uma das duas, operação normal e reserva epidémica, tanto em termos de recolha como de processamento (32). O custo resultante da reserva epidémica é o seguinte: Tabela 2 Custos da reserva epidémica de acordo com Alemanha no período 2000-2009 (em EUR) Custos da reserva epidémica 2000 2 250 106 2001 2 608 383 2002 3 163 429 2003 3 121 934 2004 3 133 539 2005 2 986 695 2006 2 793 466 2007 2 606 508 2008 2 507 167 2009 1 961 515 Média 2 784 282

(112) Note-se que apenas cerca de 45 % dos custos de capacidade foram afetados à reserva epidémica em 2000 e 2001, e que em 2009 a inclusão do contrato do Hesse do Norte e Central reduziu a reserva epidémica em cerca de um quinto. Não há cálculos disponíveis do custo da reserva epidémica para 1998 e 1999.

7.3.3. Financiamento do custo da reserva epidémica através de contribuições anuais

(113) À exceção de 2009, nos anos apresentados, as contribuições anuais pagas à ZT pelos seus membros foram inferiores aos custos da reserva epidémica apresentados na Tabela 2. Em 2009, a contribuição anual final correspondeu aos custos da reserva.

(114) A Alemanha afirma que o custo de disponibilizar a reserva epidémica não foi incluído no cálculo da taxa de utilização, porque tal não era legalmente possível. Embora as autoridades locais possam cobrar taxas de utilização por contrapartida da utilização de instalações e unidades públicas, a fim de cobrir os custos ao abrigo do artigo 7.o do Kommunalabgabengesetz Rhineland-Palatinate (KAG RP: Lei de Cobrança de Tarifas das Autoridades Locais da Renânia-Palatinado), não pode haver uma disparidade óbvia entre a produção da instalação ou unidade e o valor cobrado. De acordo com artigo 8.o do RP KAG os custos nos quais as tarifas de utilização se baseiam devem ser determinados segundo os princípios empresariais da contabilidade de custos. Segundo a Alemanha, no entanto, só a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 constitui a base para as tarifas, e não a disponibilização de capacidade durante epidemias. Esta última não é disponibilizada como um serviço prestado a cada um dos contribuintes, mas sim para combater riscos futuros para o público em geral.

7.3.4. Financiamento noutros Estados alemães

(115) A pedido da Comissão, a Alemanha realizou uma investigação de âmbito nacional às práticas seguidas na determinação e financiamento da reserva epidémica.

(116) Em todos os Estados alemães – com exceção da área abrangida pela ZT – a reserva epidémica é coberta pela capacidade de reserva operacional disponível durante a semana e aos fins de semana. Com base no estudo Böckenhoff relativo ao combate a epidemias, não há normalmente qualquer investimento adicional da capacidade. A capacidade de reserva proporcionada por um terceiro turno durante a semana e os turnos de fim de semana é suficiente para a reserva epidémica. Desde então, estão a ser aplicados métodos de cálculo alternativos na sequência de estudos especializados, como o estudo do ISPA para a Baixa Saxónia (33) («estudo do ISPA-NS»), ou por acordo com os grupos de interesse envolvidos. No entanto, a conclusão fundamental do estudo Böckenhoff ainda está de pé, ou seja, o investimento extra na capacidade de reserva é desnecessário.

(117) O custo da capacidade de reserva operacional é financiado através de taxas ou tarifas (dependendo da forma jurídica do operador). Existem diferentes modalidades, de acordo com a forma segundo a qual o custo da capacidade de reserva operacional é repartido entre a eliminação de animais mortos e de resíduos de matadouros.

(118) No respeitante às ajudas aos agricultores para a eliminação de animais mortos nos termos das orientações para os auxílios estatais no setor agrícola para 2007-2013, o apoio concedido pelo Estado na maioria dos outros Länder corresponde a entre 67 % e 75 % dos custos para a eliminação de animais mortos: a) Baden-Württemberg e Renânia do Norte-Vestefália: os proprietários dos animais pagam 25 % dos custos de processamento, enquanto que o erário público (distritos rurais e Länder) financia 100 % das despesas de recolha e os restantes 75 % dos custos de processamento. b) Saxónia-Anhalt, Turíngia e Brandeburgo: os proprietários dos animais pagam 25 % das despesas de recolha e 33 % dos custos de processamento. A parte restante dos custos de processamento e recolha (75 % ou 67 %) é suportada pelo erário público. c) Baviera, Renânia-Palatinado e Sarre: um terço das despesas de recolha é pago pelo Estado, o Tierseuchenkasse e o Länder, enquanto que 66 % dos custos de processamento são financiados pelo erário público, 25 % pelos proprietários dos animais e 8 % pelo Tierseuchenkasse. d) Na Saxónia, 25 % dos custos de recolha e processamento são financiados pelos proprietários dos animais, 8 % pelo Tierseuchenkasse e 66 % pelo erário público. e) Na Baixa Saxónia, 60 % dos custos de recolha e processamento são financiados pelo Tierseuchenkasse e 40 % pelo erário público. O Tierseuchenkasse cobra posteriormente 25 % dos custos de processamento aos proprietários dos animais. f) Em Schleswig-Holstein, 100 % dos custos de recolha e processamento são suportados pelo Tierseuchenkasse. g) Em Mecklenburg-Vorpommern, 100 % dos custos de recolha e processamento são suportados pelos proprietários dos animais.

(119) Na opinião da Alemanha, esta visão geral mostra que é relativamente irrelevante o custo da reserva epidémica estar ou não incluído no cálculo de taxas e tarifas, ou se estas são ou não financiadas através de uma contribuição anual, como ocorre na Renânia-Palatinado. O cerne da questão é saber quem realmente suporta os custos. Em última análise, uma significativa proporção da capacidade de reserva é também financiada publicamente através de auxílios no âmbito das orientações EET ou orientações para os auxílios estatais no setor agrícola para 2007-2013.

7.4. Quarto critério Altmark

(120) A Alemanha considera que não há, na legislação europeia, um requisito de abertura de um mercado para a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 por meio de concursos públicos. O Tribunal de Justiça Europeu confirmou-o (34).

7.5. Inexistência de distorção da concorrência em mercados externos

(121) A Alemanha defende que neste caso não há distorção da concorrência nos mercados externos.

7.5.1. Eliminação de produtos não controlados pela ZT sem subvenções cruzadas

(122) A Alemanha alega que, no caso de matérias da categoria 3, não houve distorção da concorrência em resultado da contribuição anual recebida pela ZT, já que não há subvenções cruzadas. a) As contas anuais demonstram claramente que a ZT tem vindo a obter nos últimos anos margens de contribuição consideráveis ao processar separadamente as matérias da categoria 3, o que exclui as subvenções cruzadas. b) Se as matérias da categoria 3 são entregues juntamente com as matérias controladas, as misturas (em termos de peso) já foram incluídas no cálculo das tarifas relativas à eliminação de matéria-prima das categorias 1 e 2. Isto significa que o nível de tarifas no cronograma das tarifas já inclui as quantidades de matéria misturada desta categoria que são calculadas antecipadamente.

(123) Não existe fundamento para a alegação do autor da denúncia de que, devido à política de preços da ZT, apenas 45 % de matérias da categoria 3 são separados. Tais quantidades elevadas de matérias da categoria 3 nunca foram processadas pela ZT, como confirma a observação das estatísticas relevantes. A taxa de separação de 72 % para 2009 citada pela Comissão na decisão de início do procedimento pode ser confirmada.

(124) Deve também salientar-se que, na área coberta pela associação, 85 % dos abates são realizados em seis instalações nas quais é levada a cabo a separação, no seu sentido mais lato. O autor da denúncia está ativo nessas instalações e obtém a partir delas matérias da categoria 3 separadas. O autor da denúncia tem, pois, acesso a mercados da categoria 3 e também tem uma participação muito considerável nesses mercados.

7.5.2. Concurso público no Hesse do Norte e Central

(125) O facto de a ZT aplicar no Hesse do Norte e Central tarifas diferentes daquelas que aplica na área coberta pela associação não prova a existência de qualquer distorção da concorrência. As diferenças de financiamento devem-se às diferentes exigências legais no que se refere ao seu cálculo. Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, do TierNebG, a eliminação de subprodutos animais das categorias 1 e 2 na Alemanha é da responsabilidade das autoridades regionais e locais competentes segundo a lei estadual. Consequentemente, o financiamento pode ser regulado de forma diferente ao abrigo das disposições relevantes a nível dos Länder e local.

(126) Se a eliminação de subprodutos animais não é realizada pelos responsáveis pela eliminação e se a incumbência é confiada a terceiros – tanto no Hesse do Norte como no Hesse Central – as regras de cálculo não são reguladas pela Lei de Cobrança de Tarifas das Autoridades Locais em questão, mas pelas Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten [LSP – orientações para a determinação dos preços de custo] (35).

(127) Existem importantes diferenças entre a KAG RP e a LSP, especialmente no que se refere ao montante dos encargos com juros que pode ser incluído nas taxas/tarifas, e essas diferenças são significativas para a ZT, uma vez que financiou os seus investimentos em grande medida através de empréstimos e paga uma quantidade substancial de juros pelos mesmos todos os anos.

(128) Embora a ZT pudesse incluir estes encargos de juros no cálculo das tarifas ao abrigo do artigo 8.o da KAG RP, a LSP só permitiu que as tarifas no Hesse do Norte e Central se baseassem em juros calculados em relação ao capital operacional médio necessário. Foi, assim, impossível refletir o custo total dos encargos efetivos com juros.

(129) A alegação efetuada pelo autor da denúncia de que a TBA Schäfer não conseguiu vencer o processo de seleção no Hesse do Norte e Central devido à concessão de subvenções cruzadas através da contribuição anual também carece de fundamento. A oferta mais elevada efetuada pela TBA Schäfer deveu-se ao facto de a estimativa de receita da produção da TBA Schäfer ter sido demasiado reduzida e também ao facto de ter tido de pagar elevados custos administrativos e contribuições de grupo. Por outro lado, a ZT havia estimado corretamente a receita da produção e, uma vez que não integrava um grupo, não tinha de efetuar quaisquer contribuições de grupo.

7.6. Descontaminação de instalações contaminadas

(130) A Alemanha alega que parte da contribuição anual cobrada pela ZT se destina a financiar os custos de descontaminação de duas instalações contaminadas: Sohrschied e Sprendlingen-Gensingen.

(131) Devido à utilização de hidrocarbonetos por antigos proprietários ou operadores, a contaminação do solo e das águas subterrâneas havia-se intensificado nas referidas instalações contaminadas. Ambas passaram a ser propriedade da ZT aquando da sua fundação, em 1979.

(132) Nos termos das decisões das autoridades do distrito de Koblenz, de 21 de abril de 1997 e 31 de março de 1998, relativas a descontaminação, a ZT foi obrigada a descontaminar as instalações. Numa decisão complementar, de 13 de julho de 2001, foram impostas outras condições no que diz respeito à descontaminação da instalação Sprendlingen-Gensingen. Os custos de descontaminação para o período relevante 1998-2010 ascenderam a um total de 2 413 049,36 EUR para as duas instalações.

7.6.1. Instalação Sprendling-Gensingen

(133) A Alemanha reconhece que a ZT é responsável pelos custos de descontaminação na instalação Sprendlingen-Gensingen decorrentes da decisão de descontaminar, de 31 de março de 1998. No entanto, considera que, do ponto de vista da legislação em matéria de auxílios estatais, é injusto que a ZT seja totalmente responsável pelos custos de descontaminação, uma vez que a responsabilidade ilimitada implicaria um tratamento desigual relativamente às empresas privadas nos termos de jurisprudência alemã mais recente.

(134) Na sequência da decisão do Bundesverfassungsgericht [Tribunal Constitucional Federal], de 16 de dezembro de 2000 (36), uma empresa privada é responsável, nos termos da legislação nacional, apenas nos limites do razoável. De acordo com o Bundesverfassungsgericht, esse limite pode ser alcançado se a responsabilidade exceder o valor da propriedade. Além desse limite, a responsabilidade deixa de poder ser considerada uma norma substantiva e limitativa proporcional para efeitos da proteção da propriedade garantida no artigo 14.o, n.o 2, segundo período, da Grundgesetz [Constituição da Alemanha]. No entanto, visto que a ZT, na qualidade de pessoa jurídica de direito público, não pode invocar os direitos concedidos a particulares ao abrigo da Constituição da Alemanha, esta limitação de responsabilidade não se aplica à ZT.

(135) Segundo a Alemanha, a instalação Sprendlingen-Gensingen tem um valor de mercado negativo, pois o valor contabilístico estimado constante do balanço patrimonial em 31 de dezembro de 2009 era de 128 500,00 EUR, enquanto que os custos de descontaminação aumentaram, desde então, para um total de 1 542 315,85 EUR.

(136) O financiamento dos custos de descontaminação além do limite de responsabilidade através da contribuição anual deve ser considerado um auxílio compatível nos termos do artigo 132.o do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, uma vez que as entidades privadas só teriam de suportar custos de descontaminação até ao valor de mercado da propriedade.

7.6.2. Instalação Sohrschied

(137) Embora a ZT tenha sido responsabilizada como poluidora nos termos da decisão de descontaminar de 21 de abril de 1997, a Alemanha tem dúvidas de que a ZT fosse efetivamente obrigada pelo direito alemão a suportar os custos de descontaminação pelo dano causado pelo anterior proprietário ou operador. Contudo, uma vez que os factos remontam a mais de 30 anos, a questão da responsabilidade já não pode ser determinada claramente.

(138) A Alemanha considera que a contribuição anual, na medida em que contribui para os custos de descontaminação da instalação Sohrschied, representa um auxílio compatível com o Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, visto que a ZT não deveria ter tido a obrigação de realizar a descontaminação.

(139) A Alemanha argumenta ainda que o valor de mercado da instalação Sohrschied também é negativo e que o limite de responsabilidade foi também superado neste caso.

8. AVALIAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE UM AUXÍLIO NOS TERMOS DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE (SEM REFERÊNCIA AOS CRITÉRIOS ALTMARK)

(140) Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, qualquer auxílio concedido por um Estado-Membro ou através de recursos estatais que, independentemente da forma que assuma, falseie ou ameace falsear a concorrência ao favorecer determinadas empresas ou a produção de determinados bens, é incompatível com o mercado interno, na medida em que afeta ou ameaça afetar o comércio entre os Estados-Membros.

8.1. Contribuição anual financiada por recursos estatais

(141) A Alemanha não contesta que as contribuições anuais dos membros do Zweckverband são recursos estatais. Os membros da ZT são distritos rurais e urbanos da Renânia-Palatinado, Sarre e Hesse. Como a ZT tem vindo a cobrar uma contribuição anual aos seus membros por meio de um ato administrativo, a medida envolve uma transferência direta de recursos estatais. E, visto que há atos administrativos envolvidos, as contribuições anuais podem ser atribuídas ao Estado.

8.2. Vantagem económica para a ZT

(142) Em primeiro lugar, o beneficiário tem de ser uma empresa. A noção de empresa compreende qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e da forma segundo a qual é financiada. Esta regra aplica-se não só às empresas privada, mas também às empresas públicas (37). Qualquer atividade que envolve a oferta de bens ou serviços num mercado específico é uma atividade económica (38). Visto que oferece serviços de eliminação de determinados subprodutos animais recebendo uma contrapartida por esses serviços, a ZT é uma empresa.

(143) No essencial, as contribuições anuais proporcionam à ZT uma vantagem económica, uma vez que reduzem a sua despesa corrente e não são correspondidas por qualquer contraprestação. Contudo, a Alemanha defende que as contribuições só compensaram a ZT pelos custos que teve de suportar decorrentes da obrigação de manter uma reserva epidémica e que não obteve, pois, qualquer vantagem económica.

(144) No seu acórdão no processo Altmark, o Tribunal Europeu de Justiça declarou que, desde que determinados critérios sejam cumpridos cumulativamente, uma compensação pelo desempenho de uma obrigação de serviço público não constitui um auxílio estatal, ou seja, não concede ao beneficiário uma vantagem (39).

(145) Devido à importância do acórdão Altmark para o presente caso, a alegação, apresentada pela Alemanha, de que os critérios Altmark são cumpridos, será examinada em detalhe separadamente, na secção 9.

8.3. Distorção da concorrência e influência sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros

(146) A Alemanha considera que o mercado de eliminação de matérias das categorias 1 e 2 na área abrangida pela associação não está aberto à concorrência e que, portanto, não se pode afirmar a existência de distorção da concorrência e de efeitos sobre o comércio entre os Estados-Membros.

(147) Em primeiro lugar, a Comissão observa que existem monopólios regionais no que se refere à eliminação de matérias das categorias 1 e 2. No entanto, a maioria das autoridades competentes regionais e locais concede estes monopólios através de procedimentos de adjudicação. Existe, pois, concorrência no mercado. No presente caso, o facto é confirmado pelo procedimento de adjudicação de Hesse do Norte e Central.

(148) De acordo com a sua decisão C58/06 (ex NN 98/05), de 23 de fevereiro de 2011, relativa aos auxílios estatais da Alemanha à Bahnen der Stadt Monheim (BSM) e à Bahngesellschaft Rheinische (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40), a Comissão considera, pois, que o mercado para a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 está aberto à concorrência. A legislação comunitária e a legislação nacional concedem discricionariedade às autoridades regionais e locais responsáveis pela eliminação de matérias das categorias 1 e 2 para procurarem um fornecedor no mercado e confiar-lhe a incumbência através de um concurso público ou realizarem a eliminação por si próprias recorrendo a uma solução interna (41). Apesar da alegação, apresentada pela Alemanha, de que a ZT atua em conformidade com os critérios de uma solução interna (42), as contribuições anuais reforçam a posição financeira da ZT relativamente a outros potenciais fornecedores. Uma vez que podem participar nos processos de contratação fornecedores de todos os Estados-Membros, a contribuição é também suscetível de afetar o comércio entre os Estados-Membros.

(149) As vantagens económicas decorrentes das contribuições anuais são também suscetíveis de reforçar a posição da ZT nos mercados onde atua em concorrência direta com outros fornecedores (eliminação de matérias da categoria 3, concurso para a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 no Hesse do Norte e Central).

8.4. Conclusão provisória relativa à existência de auxílio

(150) As contribuições anuais satisfazem as condições para a existência de um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A secção seguinte analisa em detalhe a alegação, apresentada pela Alemanha, de que estão satisfeitas as quatro condições do acórdão Altmark.

9. AVALIAÇÃO DOS CRITÉRIOS ALTMARK NO CONTEXTO DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE

9.1. Primeiro critério Altmark

(151) O primeiro critério de Altmark estipula que a empresa beneficiária deve ter desempenhado efetivamente obrigações de serviço público pelas quais deva ser compensada, e as obrigações devem estar claramente definidas.

(152) Em primeiro lugar, deve observar-se que há que distinguir o período 1979-2008 e o período de 2009-2011.

(153) Antes de os Verbandsordnung serem alterados, em 2 de fevereiro de 2010, com efeitos retroativos a partir de 1 de janeiro de 2009, a ZT tinha apenas a incumbência geral de eliminar as matérias das categorias 1 e 2. Os Verbandsordnung anteriores à alteração não especificavam qualquer obrigação de manter uma reserva epidémica. Deste modo, não existia uma obrigação claramente definida de disponibilização de uma reserva epidémica na aceção do primeiro critério Altmark.

(154) Com a alteração dos Verbandsordnung, além da obrigação de eliminar as matérias das categorias 1 e 2, a ZT passou a ter também uma obrigação explícita de disponibilizar uma reserva epidémica.

(155) A Comissão demonstra a seguir que nem a obrigação da ZT de eliminar matérias das categorias 1 e 2 nem a sua obrigação de manter uma reserva epidémica podem justificar as contribuições anuais na qualidade de pagamento de compensações estatais na aceção do primeiro critério Altmark.

9.1.1. Obrigação de eliminar matérias das categorias 1 e 2

9.1.1.1. Inexistência de um serviço de interesse económico geral

(156) O BVerwG considerou que, nos termos do Regulamento (CE) n.o 1069/2009, e do artigo 3.o, n.o 1, da TierNebG, a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 é uma obrigação de serviço público e, portanto, um serviço de interesse económico geral. O BVerwG atribuiu particular importância ao facto de que, nos termos da legislação alemã, a eliminação de matérias é uma obrigação de serviço público, e partiu do pressuposto de que, nessa medida, a ZT exerce poderes públicos. O BVerwG considerou que a obrigação de serviço público também incluía a disponibilização de uma reserva epidémica (43).

(157) A Alemanha partilha desta visão e argumenta também que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 e a disponibilização da reserva epidémica servem para proteger a saúde humana.

(158) Como a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 é uma obrigação de serviço público, o BVerwG e a Alemanha consideraram as contribuições anuais justificadas, pois representariam indemnização estatal pelos custos nos quais a ZT incorreu em decorrência da obrigação.

(159) Como foi explicado no número 13 das orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais concedidos a título de compensação pela prestação de serviços públicos (44) («Enquadramento SIEG»), o Tribunal de Justiça tem afirmado repetidamente que os Estados-Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação quanto à natureza dos serviços que podem ser classificados como serviços de interesse económico geral, exceto em setores nos quais existem regras específicas da União que regulam estas matérias.

(160) O Tribunal de Justiça salientou que uma atividade só é de interesse económico geral se apresenta características especiais em comparação com o interesse económico geral de outras atividades económicas (45).

(161) No processo GEMO, o Tribunal de Justiça teve, pois, de decidir se os agricultores e os matadouros devem suportar a totalidade dos custos de eliminação de animais mortos e resíduos de matadouros ou se o Estado poderia suportar os custos com base na alegação de que se tratava de um serviço de interesse económico geral. No seu acórdão, o Tribunal considerou que os agricultores e os matadouros devem suportar a totalidade dos custos (46).

(162) O Tribunal de Justiça considerou que o ónus financeiro decorrente da eliminação de animais mortos e resíduos de matadouros é um componente de custos inevitavelmente ligado à atividade económica dos agricultores e dos matadouros. As suas atividades geram produtos e resíduos aos quais não é possível dar utilização e que, sobretudo, são prejudiciais para o ambiente, sendo a eliminação responsabilidade dos poluidores.

(163) A intervenção dos organismos estatais com o objetivo de dispensar os agricultores e os matadouros deste ónus cria uma vantagem económica que é suscetível de falsear a concorrência. Ainda que o Estado procurasse realizar um objetivo em matéria de política de saúde, assumindo a responsabilidade pelos custos da eliminação, continuaria a existir uma vantagem económica para os agricultores e os matadouros, pois a jurisprudência determina que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não faz distinções de acordo com as razões e os objetivos das medidas de intervenção estatal, definindo-os antes pelos seus efeitos (47).

(164) As orientações comunitárias sobre auxílios estatais relativos aos testes EET, aos animais mortos e aos resíduos de matadouros (2002/C324/02) (até 2006), números 27 e 37, e as orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal 2007-2013 (2006/C319/01), secção VB4, também confirmam que os proprietários ou os produtores de subprodutos animais são os responsáveis pela correta eliminação dos mesmos e têm, pois, de suportar os respetivos custos, de acordo com o princípio do poluidor-pagador. Nos termos destas orientações, o auxílio estatal é uma exceção só admissível em situações especiais (especialmente no caso dos animais mortos).

(165) O facto de o princípio do poluidor-pagador se aplicar de forma geral é também confirmado pela legislação da Renânia-Palatinado, no âmbito da qual o artigo 4.o, n.o 1, da TierNebGAG estipula que os custos de eliminação e dos processos relacionados podem ser impostos aos proprietários.

(166) No caso em questão, decorrem as seguintes conclusões da jurisprudência do Tribunal, do Regulamento (CE) n.o 1069/2009, das orientações comunitárias EET e das orientações para os auxílios estatais no setor agrícola 2007-2013:

(167) Em primeiro lugar, para que haja um serviço de interesse económico geral não é determinante que o Estado-Membro defina o serviço em questão como uma obrigação coletiva. A definição de um serviço como uma obrigação coletiva é equivalente à concessão de um direito exclusivo. Se a opinião do BverwG estivesse correta, um Estado-Membro poderia declarar qualquer serviço como uma obrigação coletiva, atribuindo-lhe, assim, o estatuto de serviço de interesse económico geral. Contudo, tal interpretação retiraria toda a efetividade ao artigo 106.o do TFUE: o seu propósito é precisamente garantir que os pagamentos de compensação só podem ser concedidos em casos nos quais um serviço de interesse económico geral o justifica.

(168) A Comissão considera que deve ser efetuada uma distinção entre a concessão de um direito exclusivo e a classificação de um serviço como um serviço de interesse económico geral.

(169) A concessão de um direito exclusivo relativamente à eliminação de matérias das categorias 1 e 2 pode constituir uma restrição da liberdade de prestação de serviços nos termos do artigo 56.o do TFUE. Nos termos do artigo 52.o, conjugado com o artigo 62.o do TFUE, tal pode justificar-se por razões de proteção da saúde pública. Ao estabelecerem que uma única empresa é responsável pela eliminação de matérias das categorias 1 e 2 numa determinada região, a Alemanha e a Renânia-Palatinado procuram garantir uma fiscalização muito intensa da empresa, de modo a garantir a proteção da saúde pública.

(170) No entanto, uma medida destinada a proteger a saúde pública não constitui automaticamente um serviço de interesse público geral – ao contrário da posição assumida pela Alemanha e pelo BVerwG.

(171) A Comissão não contesta, pois, que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 envolve a eliminação de resíduos que, pela sua natureza, constituem uma ameaça específica em matéria de saúde. É por essa razão que o Regulamento (CE) n.o 1069/2009 prevê um rigoroso sistema de controlos para os estabelecimentos que eliminam tais resíduos. Estas disposições implicam certamente custos adicionais para as empresas de eliminação, mas esses custos devem ser incluídos nas taxas e nas tarifas.

(172) A este respeito, a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 não difere da eliminação de outros resíduos que, pela sua natureza, constitui uma ameaça específica em matéria de saúde. O custo da eliminação desses resíduos tem, normalmente, de ser suportado por aqueles que os causaram, e não pelo público.

(173) No presente caso, o serviço compreende a eliminação de matérias das categorias 1 e 2. A Comissão deve, portanto, examinar se este serviço é particularmente diferente, no essencial, de outras atividades económicas de modo a ser de interesse geral, e não apenas do interesse dos operadores económicos que daí retiram lucros.

(174) Na opinião da Comissão, a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 não é fundamentalmente diferente, em termos de conteúdo, de outras atividades económicas. Por esta razão, não pode ser classificada como um serviço de interesse económico geral.

(175) Contrariamente à visão do BVerwG, o controlo estrito previsto no Regulamento (CE) n.o 1069/2009 não significa que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 tenha de ser considerada como um serviço de interesse económico geral.

(176) Além disso, o setor em questão é regulado por disposições do direito da União. Em particular, essas disposições exigem que o poluidor suporte o custo de eliminação de matérias das categorias 1 e 2. Daqui conclui-se que não há justificação para que o erário público assuma parte do custo, ao contrário do que o Tribunal de Justiça considerou no processo GEMO (48). Devido a estas disposições específicas do direito da União, deixa de haver margem para que as disposições nacionais que pretendem classificar a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 como um serviço de interesse económico geral divirjam do direito da União. A classificação da eliminação como um serviço de interesse económico geral é, pois, excluída.

(177) Por último, no respeitante à alegação da Alemanha de que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 serve para proteger a saúde humana, a Comissão remete para o acórdão GEMO, no qual o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não faz distinção entre as medidas de intervenção do Estado por referência às suas causas ou objetivos, mas define-os em relação aos seus efeitos.

(178) Daqui decorre que, em princípio, um operador económico deve suportar os custos decorrentes de disposições regulamentares que regulam o desempenho da sua atividade, tais como, no presente caso, as regras estritas relativas à eliminação de matérias das categorias 1 e 2. O objetivo de proteger a saúde humana é levado em conta mediante a concessão de um direito exclusivo relativamente à livre prestação de serviços, bem como ao nível da compatibilidade do auxílio aos agricultores com o mercado interno.

(179) Por estas razões, a Comissão considera que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 não pode ser classificada pela Alemanha como um serviço de interesse económico geral.

9.1.1.2. Subsidiariamente: em qualquer caso, os pagamentos de compensação não constituem um requisito

(180) Subsidiariamente, a Comissão recorda que o primeiro critério Altmark implica também avaliar se as indemnizações compensatórias são necessárias para um serviço de interesse económico geral. Assim, ainda que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 constituísse um serviço de interesse económico geral, a necessidade do pagamento de compensação tem de ser examinada.

(181) Os argumentos da Alemanha e do BVerwG ignoram o facto de que, no acórdão GEMO, o Tribunal de Justiça decidiu que as obrigações que as empresas incumbidas da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 aceitaram não justificam uma compensação estatal pelos custos incorridos por essas obrigações. Todos os custos da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 devem ser suportados pelos responsáveis pela sua produção, pois trata-se de um custo inerente às atividades económicas dos agricultores e dos matadouros.

(182) O Tribunal de Justiça decidiu que a compensação estatal pelas despesas decorrentes da presente obrigação não se justifica, pois os custos têm de ser suportados pelos responsáveis pelos mesmos.

(183) Contrariamente à visão do BVerwG, o controlo estrito previsto no Regulamento (CE) n.o 1069/2009 não implica que o custo da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 seja suportado por compensações estatais.

(184) Por outras palavras, a mera existência de uma obrigação de serviço público não implica necessariamente que se justifique a compensação estatal pelos custos decorrentes dessa obrigação.

(185) Na perspetiva da Comissão, a Alemanha não pode justificar as contribuições anuais como compensação estatal pelo custo em que a ZT incorre em decorrência da obrigação de eliminar matérias das categorias 1 e 2 pois, de acordo com o princípio do poluidor-pagador, o custo deve ser coberto na totalidade pelas tarifas que a ZT cobra aos responsáveis pela produção dessas matérias.

9.1.2. Manutenção de uma reserva epidémica

(186) Quanto à questão de saber se a capacidade de reserva, considerada isoladamente, pode ser classificada como um serviço de interesse económico geral, há que referir o seguinte. No direito alemão, uma empresa que detém um monopólio regional para a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 deve estar em condições de lidar com um aumento da quantidade de matéria no caso de um surto de doença. Como mostra a comparação dos 16 Länder apresentada pelo governo alemão, em todas as áreas exceto na área de atuação da ZT as empresas que operam as suas unidades em três turnos conseguem realizar esse objetivo operando também ao fim de semana e, se necessário, através da transferência de matéria para outros Länder. Por outras palavras, a obrigação de manter uma reserva epidémica não gera quaisquer custos adicionais, pois a reserva epidémica pode ser assegurada pela capacidade de reserva operacional disponível.

(187) Ainda que surgissem custos adicionais, esses custos teriam que ser transferidos para os agricultores e os matadouros. Lidar com um aumento do processamento de matéria durante uma epidemia é parte do custo inerente ao funcionamento de uma instalação de eliminação de matérias das categorias 1 e 2.

(188) O facto de os proprietários, ou seja, as autoridades regionais e locais, obrigarem as suas empresas a manter uma reserva epidémica por meio de um ato oficial é irrelevante. A manutenção da reserva epidémica não pode ser considerada um serviço de interesse económico geral por duas razões.

(189) Se a capacidade de reserva que está operacionalmente disponível – sem custo adicional – não for suficiente para garantir a reserva epidémica requerida, de tal forma que a obrigação de manter a reserva epidémica dá origem a custos adicionais de investimento, o princípio do poluidor-pagador requer que esses custos sejam cobertos pelas tarifas cobradas. Não há aqui diferenças no que se refere aos argumentos anteriores relativos à eliminação de outros resíduos (ver números 156 a 185, acima).

(190) Se a capacidade de reserva mantida for maior do que o realmente necessário em caso de uma epidemia, não há interesse público em manter esse excesso de capacidade de reserva.

(191) Neste contexto, o BVerwG considerou que para efeitos de classificação da oferta de capacidade de reserva era irrelevante se a ZT mantinha ou não excesso desnecessário de capacidade. Cabia exclusivamente às autoridades regionais e locais decidir financiar o excesso de capacidade ou insistir na sua redução. Tratava-se de uma questão de responsabilidade política das autoridades regionais e locais, e não uma questão de legislação em matéria de auxílio (49). Este argumento não pode ser acolhido, pois é improvável que a capacidade desnecessária sirva o interesse público.

(192) Como se analisa de modo mais completo na secção 9.3, a reserva epidémica requerida no caso da ZT pode ser garantida pela capacidade ociosa operacionalmente disponível e os pagamentos de compensação não se justificam de nenhum modo.

(193) Por estas razões, a Comissão considera que a obrigação de manter uma reserva epidémica não pode ser considerada um serviço de interesse económico geral. Subsidiariamente, a Comissão considera que essa obrigação não constitui qualquer justificação para as contribuições anuais a título de compensação estatal.

9.1.3. Eliminação de matérias da categoria 3

(194) Como a ZT não é incumbida da eliminação de matérias da categoria 3, não pode ser classificada como um serviço de interesse económico geral só por essa razão. Em qualquer caso, não pode ser classificada como tal pelas razões expostas no ponto 9.1.1.

9.1.4. Resumo

(195) O primeiro critério Altmark não é, pois, satisfeito no presente caso.

(196) As considerações seguintes, relativas aos segundo a quarto critérios Altmark são, pois, efetuadas apenas a título subsidiário.

9.2. Segundo critério Altmark

(197) O segundo critério Altmark requer que os parâmetros com base nos quais a compensação é calculada sejam fixados antecipadamente de forma objetiva e transparente. Assim, se um Estado-Membro compensa uma empresa por perdas sem que os parâmetros tenham sido fixados antecipadamente, o facto constitui uma vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(198) No presente caso, há que distinguir o período 1979-2008 e o período de 2009-2012.

9.2.1. Período 1979-2008

(199) Os Verbandsordnung adotados em 28 de outubro de 1994 permitiram à ZT cobrir através da contribuição anual todas as perdas sofridas no decorrer do exercício. No entanto, como a Alemanha declarou, as contribuições anuais destinaram-se a financiar os custos incorridos pela ZT em decorrência da manutenção da reserva epidémica.

(200) Nos Verbandsordnung de 1994, no entanto, não há indicações quanto à dimensão da reserva epidémica que a ZT deve manter, nem quanto aos parâmetros para o cálculo dos custos da reserva. A perda sofrida não é um indicador objetivo do custo da reserva epidémica, pois o valor da perda depende de um elevado número de fatores que não estão minimamente relacionados com o custo da reserva epidémica.

(201) Assim, não foi estabelecido previamente qualquer método objetivo e transparente que pudesse ter possibilitado o cálculo do custo da reserva epidémica. O segundo critério Altmark não é, pois, satisfeito no que se refere ao período 1979-2008.

9.2.2. Período 2009-2012

(202) Antes de os Verbandsordnung serem alterados, em 2 de fevereiro de 2010, com efeitos retroativos a partir de 1 de janeiro de 2009, a ZT tinha apenas a incumbência geral de eliminar de matérias das categorias 1 e 2. Nos termos do artigo 9.o, n.o 2, e do artigo 10.o, n.o 4, os custos da reserva epidémica e, portanto, a dimensão da contribuição anual, têm de ser definidos antes do início do exercício através dos estatutos do orçamento.

(203) No artigo 10.o, n.o 5, do novo Verbandsordnung foram introduzidas novas regras para calcular o custo da reserva epidémica. De acordo com o estudo Fraunhofer, uma parte dos custos totais de capacidade destina-se à reserva epidémica requerida. Os Verbandsordnung e os estatutos do orçamento anual estabelecem os parâmetros necessários para calcular os custos. A Comissão confirmou que os parâmetros são objetivos e razoáveis e que o método de cálculo é definido de forma inequívoca e transparente. Para os anos a partir de 2010, as contribuições anuais são, pois, determinadas previamente, com base em parâmetros objetivos e transparentes.

(204) A exigência de transparência do segundo critério Altmark é, pois, satisfeita no que se refere aos anos entre 2010 a 2012. Simultaneamente, no entanto, há que salientar que, embora admita que os cálculos são efetuados previamente e de uma forma transparente, a Comissão considera que a fórmula de cálculo utilizada não evita a compensação excessiva nos termos do terceiro critério Altmark.

(205) Para o ano de 2009, por outro lado, as regras para o cálculo do custo, o estatuto do orçamento e o valor da contribuição anual foram estabelecidas retroativamente e não previamente. O segundo critério Altmark não é, pois, satisfeito relativamente ao ano de 2009.

9.3. Terceiro critério Altmark

(206) O terceiro critério Altmark requer que a compensação não exceda o necessário para cobrir, total ou parcialmente, os custos de cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta a receita obtida e um lucro apropriado associado ao cumprimento das referidas obrigações.

(207) Ao calcular o custo de cumprimento da obrigação de serviço público, a Comissão aplica a metodologia dos custos líquidos evitados (50). Os custos líquidos suficientes ou que deveriam ser suficientes para cumprir a obrigação de prestação de serviços públicos são calculados como a diferença entre os custos líquidos do prestador de serviços decorrentes do cumprimento da obrigação de serviço público e os custos líquidos do prestador de serviços sem cumprimento da obrigação. Deve ter-se especial cuidado para assegurar que os custos ou as receitas que o prestador de serviços não suportaria ou não obteria se não houvesse obrigação de serviço público são corretamente avaliados. No cálculo dos custos líquidos, deve examinar-se a vantagem obtida pelo prestador do serviço de interesse económico geral, se possível incluindo vantagens imateriais (51).

(208) Nos termos do artigo 10.o, n.o 2, dos Verbandsordnung de 2 de fevereiro de 2010, a dimensão da reserva epidémica a ser mantida a partir de 2009 é fixada em 7 110 toneladas, que devem ser processadas num período de seis semanas. Por conseguinte, a ZT tem de tomar medidas para garantir que, em caso de epidemia, possam ser processadas 1 185 toneladas por semana além das quantidades normais, num período de seis semanas (52).

(209) A Alemanha argumenta que as contribuições anuais compensam os custos líquidos em que a ZT incorre por manter a reserva epidémica. Embora os Verbandsordnung só tenham passado a prever uma obrigação explícita de manutenção de uma reserva epidémica com a alteração de 2 de fevereiro de 2010, a ZT manteve uma reserva epidémica antes dessa data e teve de suportar os custos inerentes. Em particular, segundo as regras relativas às tarifas na Renânia-Palatinado, a ZT não pôde incluir esses custos nas tarifas relativas à eliminação de matérias das categorias 1 e 2.

(210) Baseando-se no estudo Fraunhofer, a Alemanha calcula que os custos da reserva epidémica sejam cerca de metade da totalidade dos custos das instalações, uma vez que a taxa de utilização da capacidade tecnicamente possível das instalações durante a semana – ou seja, em três turnos e cinco dias – é inferior a 50 %.

(211) A Comissão irá mostrar nos números seguintes que, ao contrário dos cálculos da Alemanha, a ZT não incorreu em quaisquer custos líquidos como resultado da manutenção de uma reserva epidémica com a dimensão requerida. Os custos referidos pela Alemanha compreendem o custo da capacidade de reserva operacionalmente disponível, que têm de ser cobertos por tarifas, e o custo da capacidade de reserva resultante da subutilização das instalações.

9.3.1. Cobertura da reserva epidémica requerida pela capacidade operacional não utilizada da ZT

(212) O relatório Böckenhoff, de 1991, foi o primeiro a examinar se seria necessário construir uma instalação de eliminação de maior dimensão para garantir uma capacidade suficiente em caso de epidemia. A conclusão foi negativa, uma vez que em, funcionamento normal, a unidade eliminação opera durante dois turnos e cinco dias e a capacidade de reserva operacional do terceiro turno foi considerada como uma reserva epidémica adequada.

(213) Muitas empresas de eliminação têm passado a utilizar parcialmente o terceiro turno, inclusivamente na operação normal, ou a realizar um ou dois turnos aos sábados, em momentos em que ocorrem picos na quantidade a eliminar. Isto significa que existe uma melhor utilização da capacidade em funcionamento normal e que, em caso de epidemia, haverá que utilizar mais intensamente a capacidade de reserva ao fim de semana.

(214) No entanto, os cálculos pormenorizados realizados em vários cenários na literatura técnica mais recente (53) confirmaram os resultados fundamentais do relatório Böckenhoff: não é necessário qualquer investimento adicional em capacidade de reserva para combater as epidemias, e, pelo contrário, a capacidade de reserva proporcionada pelo terceiro turno durante a semana e os turnos ao fim de semana são suficientes para eliminar as carcaças de animais adicionais resultantes de uma epidemia. Estes cálculos têm em conta a maior utilização da capacidade em funcionamento normal. Os eventos epidémicos considerados são sobretudo surtos de peste suína clássica (PSC) ou febre aftosa (FA) de âmbito local e de curto prazo.

(215) A reserva epidémica prevista nos Verbandsordnung de 2 de fevereiro de 2010, de 1 185 toneladas por semana, que a ZT tem que disponibilizar no decorrer de um período de seis semanas em caso de epidemia, está orientada para surtos de PSC e da febre aftosa de âmbito local. A dimensão da reserva epidémica baseia-se no estudo ISPA-RP, que mostra que as quantidades adicionais esperadas de carcaças de animais em caso de epidemias de curto prazo na área coberta pela associação são dessa ordem de grandeza.

(216) A reserva epidémica requerida de 1 185 toneladas por semana junta-se a uma capacidade de reserva de 2 819 toneladas por semana, disponível durante o período exigido de seis semanas. A capacidade de reserva efetivamente disponível é consideravelmente superior ao dobro do requerido. Como mostra a tabela abaixo, a ZT pode garantir a reserva epidémi