Para uma política comunitária do turismo

Primeiras orientações

(84/C 115/02)

INTRODUÇÃO

Objectivos da comunicação

A Comissão toma a iniciativa de apresentar ao Conselho uma comunicação sobre o turismo, pois verificou a expansão excepcional desta actividade na Comunidade e as suas inter-relações com um grande número de actividades comunitárias. Assim, pareceu-lhe de interesse sublinhar a importância do turismo para a Comunidade e examinar as suas relações com as outras actividades comunitárias. Estes dois objectivos são prosseguidos nomeadamente no documento analítico intitulado "A Comunidade Europeia e o turismo", anexo à presente comunicação.

Esta análise tem como objectivo pôr em evidência os domínios em que uma coordenação das acções comunitárias é susceptível de favorecer um desenvolvimento harmonioso do turismo na Comunidade. Visa também chamar a atenção do Conselho para diversas propostas da Comissão que aguardam decisão e cuja adopção poderá encorajar o desenvolvimento do turismo na Comunidade ou melhorar as condições de trabalho das profissões turísticas.

Por último, a Comissão esforça-se por recensear os domínios prioritários em que uma acção comunitária, que se juntasse às acções nacionais ou que as coordenasse, seria susceptível de trazer soluções aos problemas que dizem respeito ao turismo na Comunidade.

Importância do turismo para a Comunidade

O artigo 2.o do Tratado de Roma atribui à Comunidade Europeia a missão de promover relações mais estreitas entre os povos que a integram. O turismo ajuda a Comunidade a cumprir esta missão. Pondo em contacto os povos europeus, o turismo constitui um contributo importante para a integração europeia.

O turismo é também uma actividade económica importante na acepção do artigo 2.o do Tratado. Ocupa directamente 4 milhões de pessoas na Comunidade e indirectamente muitas mais. Exerce um efeito estabilizador sobre as balanças de pagamentos dos países do Norte e do Sul da Europa e representa um factor de desenvolvimento das regiões mais pobres da Comunidade. Merece, pois, que lhe dediquemos uma atenção especial a fim de favorecer o seu desenvolvimento harmonioso na Comunidade.

A importância do turismo para a Comunidade ressalta, por outro lado, do grande número de actividades comunitárias que influem directa ou indirectamente no turismo. Da livre circulação de pessoas e da livre prestação de serviços turísticos, até ao desenvolvimento regional e a protecção do ambiente, passando pelo transporte de passageiros, várias políticas da Comunidade dizem já respeito ao turismo. Contudo, a fim de melhor encorajar o turismo intracomunitário, deveria ser dada a estas políticas uma "dimensão turística", para se tomar em conta os interesses do turismo aquando da tomada de decisões ou da aplicação das diferentes acções comunitárias. Os títulos seguintes designam os domínios nos quais se pode aplicar esta abordagem do turismo.

A livre circulação e a protecção dos turistas

Várias acções da Comunidade podem encorajar o turismo intracomunitário facilitando a passagem das fronteiras e as condições de estada dos turistas nos outros países membros da Comunidade.

A simplificação dos controlos aduaneiros

A eliminação dos direitos aduaneiros na Comunidade Europeia atenuou os controlos e facilitou consequentemente a passagem das fronteiras intracomunitárias para os cidadãos da Comunidade, entre os quais os turistas. No entanto, porque as taxas do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) são diferentes nos Estados-membros, são feitos, nas fronteiras, controlos por amostragem sobre os bens importados pelos passageiros. O sistema de "isenções fiscais dos viajantes" permite a importação de bens até certos limites fixados pelo Conselho. Quanto mais elevados forem estes limites, tanto mais o risco de infracção diminui e tanto mais podem abrandar os controlos aduaneiros, reforçando assim o sentimento dos cidadãos dos Estados-membros de pertencerem à Comunidade.

- A Comissão tenciona propor proximamente um mecanismo de aumento regular dos limites das "isenções dos viajantes".

- A Comissão também propôs ao Conselho, em 23 de Janeiro de 1980, um regime comunitário aplicável em matéria de IVA e de impostos sobre consumos específicos para produtos de abastecimento de navios, aeronaves e comboios internacionais [1], que deveria ter consequências favoráveis para o turismo.

A simplificação dos controlos policiais nas fronteiras

Para além dos controlos aduaneiros, subsistem nas fronteiras intracomunitárias controlos policiais, embora em Dezembro de 1974 os Chefes de Estado ou de Governo tenham previsto a criação de uma união de passaportes, compreendendo nomeadamente um passaporte uniforme e a abolição dos controlos nas fronteiras. Estes controlos justificam-se por razões de ordem e de segurança (turismo, tráfico de estupefacientes). Parece contudo possível simplificá-los, qualquer que seja o modo de transporte escolhido.

- A Comissão propôs recentemente ao Conselho uma resolução relativa à simplificação das condições nas quais se exerce o controlo dos cidadãos dos Estados-membros aquando da passagem das fronteiras intracomunitárias [2].

A segurança social dos turistas

As pessoas seguradas, segundo a legislação social de um Estado-membro da Comunidade, têm direito a prestações médicas em qualquer Estado da Comunidade que visitem como turistas ou em gozo de férias. Isto representa uma grande vantagem do turismo intracomunitário em relação ao turismo em países terceiros. Contudo, este facto não é geralmente conhecido e as pessoas que pretendem viajar noutro Estado-membro nem sempre se munem do "certificado de benificiário" emitido pelo seu próprio organismo de seguro na doença, perdendo assim o proveito deste benefício.

- A Comissão examinará com as instâncias competentes dos Estados-membros a introdução de novos procedimentos mais simples e eficazes.

- A Comissão intensificará o seu esforço de informação junto dos segurados para que eles façam pleno uso dos seus direitos.

A assistência turística e o seguro automóvel

É importante para o turismo intracomunitário harmonizar as condiçoes da assistência prestada às vítimas de acidentes ocorridos durante um viagem em território da Comunidade e velar por que as vítimas de acidentes automóveis gozem de uma protecção equivalente em todos os países da Comunidade. Nesta perspectiva:

- A Comissão transmitiu ao Conselho, em 13 de Janeiro de 1981, uma proposta de directiva relativa à coordenação das disposições dos Estados-membros respeitantes à assistência turística [3].

- A Comissão transmitiu ao Conselho, em 7 de Agosto de 1980, uma proposta de directiva respeitante à aproximação das legislações dos Estados-membros relativas ao seguro de responsabilidade civil automóvel [4].

- A Comissão, por outro lado, recomendou aos Estados-membros, em 8 de Janeiro de 1981, celeridade na regulamentação de sinistros no âmbito do seguro de responsabilidade civil automóvel [5].

Protecção dos interesses dos turistas

A protecção dos interesses dos turistas quanto aos serviços eventualmente deficientes oferecidos pelas agências de viagem ou contra a publicidade, por vezes enganadora, relativamente às modalidades de alojamento, assim como a segurança nos lugares de estada, devem ser reforçadas.

- A Comissão prevê a apresentação ao Conselho de um projecto de directiva sobre a protecção dos consumidores no domínio das viagens a preços fixos.

- A Comissão vai estudar os aspectos não estruturais da segurança nos hotéis.

- A Comissão deseja igualmente favorecer a normalização da informação dada aos clientes no domínio hoteleiro.

As condições de trabalho das profissões turísticas

A Comunidade Europeia criou um mercado comum de serviços turísticos ao permitir o livre estabelecimento dos agentes económicos e a livre prestação de serviços em qualquer Estado-membro. Pode agora melhorar as condições de trabalho dos profissionais do turismo através de certas iniciativas nos domínios seguintes.

Direito de estabelecimento e livre prestação de serviços turísticos

Garantidas pelo tratado CEE, estas duas liberdades são importantes para uma actividade internacional como o turismo. É reconhecido o princípio da assimilação aos nacionais dos outros cidadãos da Comunidade. Contudo a existência de diferentes regulamentações nacionais quanto às condições de acesso a uma profissão turística pode constituir um obstáculo à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços.

- A Comissão propôs ao Conselho, já em 1965, uma directiva relativa às medidas destinadas a favorecer o exercício efectivo da liberdade de estabelecimento para as actividades não assalariadas, entre outras, de certos auxiliares de transporte e agentes de viagem. O Conselho adoptou esta proposta a 19 de Junho de 1982 [6],

Formação profissional e reconhecimento mútuo de diplomas

A mobilidade dos trabalhadores no sector do turismo, muitas vezes importante para o exercício da sua profissão, depende frequentemente do reconhecimento das qualificações adquiridas ou dos períodos de estudo levados a cabo nos outros Estados-membros.

- A Comissão está a analisar as questões relativas a esta profissão no contexto mais lato dos seus trabalhos sobre o reconhecimento mútuo de diplomas.

- Desde que os Estados-membros tomem a iniciativa, a Comissão considerará favoravelmente os programas comuns de estudos turísticos entre estabelecimentos de ensino superior dos Estados-membros.

A contribuição do Fundo Social Europeu

O turismo, indústria de mão-de-obra intensiva mas que conhece problemas sazonais, exige uma atenção particular quanto às possibilidades de melhoria das condições de emprego.

- O Fundo Social Europeu reagirá favoravelmente a toda a iniciativa que permita melhorar as possibilidades de emprego e a mobilidade geográfica e profissional das pessoas empregadas no sector do turismo.

O escalonamento do período de férias

A concentração das férias escolares e de trabalho num período restrito do ano contraria o desenvolvimento regional, a eficácia da indústria, nomeadamente da indústria turística, e conduz a níveis de preços elevados na estação alta bem como a uma afluência de pessoas desagradável para os próprios turistas. A Comissão considera esta questão como altamente prioritária.

- A Comissão vai proceder imediatamente a uma análise da distribuição das férias escolares e de trabalho nos Estados-membros e a um exame das opções possíveis que impliquem um escalonamento do período turístico.

- Neste contexto, vai examinar em particular as probabilidades de um encorajamento do turismo social, cultural e rural.

Questões fiscais relativas ao turismo

As taxas do IVA aplicadas às prestações dos serviços dos hoteis e restaurantes diferem muito de um Estado-membro para outro. Contudo, a aproximação das taxas do IVA não foi ainda empreendida na Comunidade e não o poderia ser para um sector isolado.

- Compete, pois, aos Estados-membros aplicar taxas de IVA adaptadas à situação da sua indústria turística e à concorrência internacional neste sector.

- A Comissão, por seu lado, averiguará se as disparidades entre as imposições fiscais aplicadas pelos Estados-membros no sector do turismo podem dar lugar a desvios do tráfego.

Questões energéticas relativas ao turismo

Os preços da energia influenciam fortemente o turismo. Influem sobre os custos dos meios de transporte e do aquecimento e climatização dos hotéis e outras instalações turísticas.

- Neste sentido, as medidas propostas pela Comissão no âmbito da política energética só podem ter consequências favoráveis para o turismo [7].

- A Comissão, aquando da análise dos pedidos de apoio comunitário a projectos de demonstração de economias de energia e de novas fontes energéticas, tomará igualmente em consideração a dimensão turística destes projectos.

Os transportes e o turismo

Dada a mobilidade que caracteriza o turismo, os transportes revestem-se de uma importância primordial para esta actividade. A integração económica teve um efeito positivo sobre as comunicações no interior da Comunidade. Beneficiaram, sobretudo, destas medidas comunitárias os transportes rodoviários de passageiros. A atenção poderia, pois, incidir sobretudo sobre os outros meios de transporte de passageiros e sobre as infra-estruturas de transporte de interesse comunitário.

- A Comissão projecta estimular uma reflexão junto das empresas de caminhos-de-ferro com vista a tornar os seus serviços de passageiros mais atractivos.

- No domínio dos transportes aéreos, tem muita importância para o turismo a proposta de Directiva transmitida pela Comissão ao Conselho em 26 de Outubro de 1981, que visa, além do mais, aumentar a transparência e tornar menos gravosa a tarifação para os voos regulares entre países membros [8].

- O mesmo se passa com a proposta de Regulamento transmitida pela Comissão ao Conselho em 1 de Dezembro 1980, visando melhorar o serviço aéreo regional com serviços regulares [9].

- De uma forma mais geral, no domínio das infra-estruturas de transporte, a Comissão props em Novembro de 1979 o apoio aos projectos de investimento de interesse comunitário, que podem também facilitar os fluxos turísticos entre os Estados-membros [10].

O desenvolvimento regional e o turismo

A promoção do turismo pode contribuir para o desenvolvimento das regiões desfavorecidas com vocação turística. A Comunidade pode contribuir para este desenvolvimento através de dois tipos de acções: acções financiadas pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e acções financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), Secção "Orientação".

Intervenções do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

A Comunidade reconhece o turismo como um dos sectores económicos susceptíveis de contribuir para o desenvolvimento das regiões desfavorecidas. O FEDER intervirá, pois, neste domínio, tanto através da sua secção "por quota", como através da sua secção "sem quota". Basta que os projectos turísticos que lhe forem apresentadados pelos Estados-membros se insiram no âmbito de um programa de desenvolvimento da região em causa.

- A Comissão tomará em consideração as acções de reforço do desenvolvimento do turismo, nomeadamente no meio rural, que possam ser financiadas pelo FEDER.

Intervenções do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola

O FEOGA, Secção "Orientação", poderá intervir em favor do desenvolvimento de actividades turísticas complementares às actividades agrícolas. Poderá também favorecer as condições de base indispensáveis ao progresso do turismo rural, nomeadamente nas regiões de montanha e outras regiões desfavorecidas.

- A Comissão tomará em consideração os projectos de desenvolvimento do "agroturismo" apresentados pelos Estados-membros para financiamento pelo FEOGA.

A salvaguarda do património europeu e o turismo

O ambiente natural e o património cultural, nomeadamente arquitectónico, são os recursos do turismo Europeu. São as paisagens variadas, os locais históricos e os monumentos artísticos da Europa que constituem o seu interesse turístico. As acções desenvolvidas com o fim de salvaguardar este património comum representam, portanto, também um interesse mais directamente económico.

Protecção do ambiente e turismo

Um grande número de disposições comunitárias que dizem respeito à luta contra a poluição do mar e da atmosfera e contra a poluição sonora têm consequências positivas sobre as actividades turísticas. É necessário que estas últimas tenham igualmente em conta exigências ecológicas.

- O projecto do programa de acção das Comunidades Europeias em matéria de ambiente (1982-1986), adoptado pela Comissão em 28 de Outubro de 1981 e transmitido ao Conselho, menciona explicitamente que deverá ser tomada uma maior consciência da importância do ambiente no desenvolvimento das actividades turísticas, entre outras [11].

- A proposta de directiva relativa à avaliação das incidências sobre o ambiente de certas obras públicas e privadas, adoptada pela Comissão e transmitida ao Conselho, para decisão, em 16 de Junho de 1980, diz igualmente respeito às actividades turísticas [12].

Património arquitectónico e turismo

O património arquitectónico está na origem de uma parte importante do turismo internacional. Nessa qualidade, é um capital precioso que assegura rendimentos apreciáveis a numerosas regiões da Comunidade. Merece, pois, ser conservado como uma fonte da sua riqueza.

- A Comissão está a preparar uma comunicação ao Conselho sobre o reforço da acção comunitária no sector cultural, da qual uma parte é consagrada à contribuição da Communidade para a conservação do património arquitectónico.

- A Comissão projecta propor um programa de intercâmbio de jovens trabalhadores, dirigido igualmente para a utilização dos seus serviços gratuitos na conservação do património arquitectónico.

Conclusões

Terminada esta análise dos aspectos turísticos de diferentes actividades comunitárias, duas linhas de força se evidenciam para a Comunidade: desempenhar um papel activo no desenvolvimento do turismo nos Estados-membros e concentrar-se em certas acções prioritárias.

Desempenhar um papel activo no desenvolvimento do turismo

O turismo depende, bem entendido, em primeiro lugar das políticas dos Estados-membros. A experiência dos últimos vinte anos demonstrou que os agentes económicos privados e públicos dos Estados-membros se souberam adaptar à procura de um turismo cada vez mais exigente quantitativa e qualitativamente. É verdade que a Comunidade lhes criou condições favoráveis e que ainda pode melhorar estas condições, adoptando certas regras comuns e coordenando melhor as suas actividades que se ligam ao turismo. Não deve, contudo, ir demasiado longe na coordenação das políticas nacionais, pois cada uma está adaptada às situações particulares, muito diferentes, dos Estados-membros, nem tentar resolver os problemas que se tratam melhor a nível nacional ou mesmo regional.

Na Comunidade, certas acções favoráveis ao turismo dependem igualmente, em primeiro lugar, das iniciativas dos Estados-membros. É da sua competência, nomeadamente, apresentar, para financiamento comunitário pelos fundos regional social e agrícola, projectos no domínio do turismo.

Outras acções importantes para o turismo dependem do Conselho, tendo a Comissão apresentado propostas a este, das quais algumas datam já de há longo tempo. Uma adopção rápida destas propostas deveria encorajar o turismo intracomunitário e melhorar as condições de trabalho das profissões turísticas.

Outras acções, ainda que influenciam o turismo dependem da Comissão, a qual deve estudar as opções possíveis e apresentar as propostas adequadas. Da Comissão depende também, em primeiro lugar, uma melhor coordenação das acções e dos meios financeiros comunitários visando o encorajamento das actividades turísticas. A Comissão vai finalmente certificar-se de que os auxílios nacionais no domínio do turismo, como em qualquer domínio económico, respeitam as regras de concorrência do Tratado, e garantir que o direito adquirido comunitário, que liberalizou em grande medida os fluxos turísticos intracomunitários, não seja posto em perigo por medidas de protecção tomadas no contexto da recessão económica que todos os Estado-membros conhecem.

Selecção de acções prioritárias

A Comissão está disposta a examinar com os Estados-membros certas questões prioritárias que poderiam ser melhor tratadas por uma acção global nacional e comunitária. No seu entender, trata-se do escalonamento do período turístico, da salvaguarda do património arquitectónico das regiões desfavorecidas e da promoção do turismo social, do turismo cultural e do turismo rural. Estas questões encontram-se ligadas e de facto podem resumir-se numa só: como utilizar melhor os equipamentos e a mão-de-obra turística, nomeadamente nas regiões rurais, permitindo o acesso ao turismo das camadas menos favorecidas da população.

A Comissão vai examinar com as instâncias adequadas o problema do escalonamento das férias escolares e de trabalho. Mas está convencida de que uma solução normativa não é suficiente para este problema. É necessário ainda vencer os hábitos que ligam as férias a um ou dois meses do ano. Para se conseguir isto é preciso apresentar ao público "produtos" novos e chamar a atenção do público com menores rendimentos para os preços "fora de estação".

A amplitude que o turismo assumiu nestes últimos anos não deve dissimular o facto de que vastas camadas da população europeia não dispõem ainda de rendimentos suficientes para nele participarem. Uma atenção especial deve pois recair em certas categorias sociais, tais como os jovens trabalhadores ou os pensionistas que, por outro lado, se fossem encorajados a ir de férias durante a estação baixa do turismo, poderiam servir o objectivo prioritário do escalonamento do período turístico e, consequentemente, de uma melhor rentabilização de todos os investimentos turísticos.

O mesmo objectivo pode ser prosseguido pelo encorajamento, fora de estação, de viagens turísticas de predominência cultural, que não estão tão necessariamente ligadas como as outras ao período estival. Circuitos culturais que, podendo, por vezes, abranger vários Estados-membros, poderiam ser favorecidos por uma política de preços adequada.

A procura de melhores preços pode, por outro lado, conduzir a uma nova concepção das férias, o agroturismo ou turismo rural, baseado no meio natural e cultural do campo e nos produtos agro-alimentares típicos de diferentes regiões. O encorajamento deste tipo de turismo permitiria um melhor emprego da mão-de-obra rural, ajudaria o desenvolvimento das zonas desfavorecidas da Comunidade e asseguraria a conservação do seu património natural e cultural.

*

* *

Pede-se ao Conselho que aprove estas primeiras orientações de uma política comunitária do turismo. A luz das discussões sobre estas orientações, que tomarão lugar tanto no Conselho como no Parlamento Europeu, a Comissão apresentará ao Conselho propostas concretas no domínio do turismo.

A COMUNIDADE EUROPEIA E O TURISMO

Importância do turismo para a Comunidade

O preâmbulo do Tratado de Roma declara que os Estados-membros estão decididos a estabelecer os fundamentos de um união cada vez mais estreita entre os povos europeus. O artigo 2.o do mesmo Tratado atribui à Comunidade Europeia a missão de promover relações mais estreitas entre os Estados que a constituem. Não sendo a única, esta missão da Comunidade é, de certeza, a primeira e a mais essencial para a sua própria existência. O turismo ajuda a Comunidade a desempenhar esta missão. Com efeito, atrás do aspecto "laser" escondem-se muitas vezes os aspectos culturais e políticos do turismo que são, contudo, reais e muito importantes.

Graças ao turismo, os povos europeus descobrem que as diferenças culturais da sua civilização comum, longe de serem opostas, são complementares e que importa conhecê-las. Desde a sua criação que o Conselho da Europa se dedicou, nomeadamente, a favorecer esta tomada de consciência. A Comissão espera não só que o Conselho da Europa prossiga esta missão mas também que através da sua própria acção, a Comunidade contribua para o desenvolvimento desta tomada de consciência.

Reservado, ainda há pouco, a minorias privilegiadas, o turismo tornou-se nos anos 60 e 70 um fenómeno de massas criador de empregos e um factor de desenvolvimento das regiões desfavorecidas. Tornou-se também uma das actividades económicas mais importantes na Comunidade.

O quadro 1 mostra a fortíssima expansão do turismo internacional no decurso dos anos 60 e 70 em todos os países da Comunidade. Raras são as actividades económicas que conheceram uma tal expansão. Se é certo que as receitas e despesas do turismo internacional aumentaram mais de dez vezes em toda a Comunidade nestes vinte anos, o facto é que aumentaram muito mais no que diz respeito a certos Estados-membros.

QUADRO 1

Receitas e despesas dos Estados-membros em relação ao turismo internacional

R = Receitas.

D = Despesas.

[13] [14] [15]

Fonte:

Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos (OCDE). Política de turismo.

(Em milhões de dólares EUA) |

| | 1960 | 1970 | 1975 | 1980 |

República Federal da Alemanha | R | 481 | 1024 | 2848 | 6639 |

D | 679 | 2493 | 8502 | 20827 |

Bélgica/Luxemburgo | R | — | 348 | 880 | 1810 |

D | 94 | 492 | 1416 | 3272 |

Dinamarca | R | 107 | 314 | 746 | 1337 |

D | 74 | 273 | 642 | 1560 |

Grécia | R | 47 | 194 | 621 | 1733 |

D | 19 | 55 | 89 | 190 |

França | R | 525 | 1191 | 3449 | 8235 |

D | 325 | 1057 | 3062 | 6027 |

Irlanda | R | 119 | 193 | 216 | 611 |

D | 42 | 91 [13] | 171 [14] | 519 [15] |

Itália | R | 642 | 1639 | 2582 | 8914 |

D | 92 | 727 | 1051 | 1907 |

Países Baixos | R | 128 | 421 | 1108 | 1640 |

D | 127 | 598 | 1666 | 4637 |

Reino Unido | R | 109 | 1040 | 2442 | 6932 |

D | 93 | 924 | 1921 | 6454 |

O turismo intracomunitário intervém em mais de 50% nas despesas e em mais de 60% nas receitas turísticas dos Dez. É, pois, um importante factor de redistribuição de rendimentos no interior da Comunidade. Com efeito, como decorre do quadro 1, se o Reino Unido, a Irlanda e a Dinamarca quase equilibram as suas receitas e despesas turísticas, a Alemanha e os países do Benelux são largamente deficitários, enquanto que a Grécia, a Itália e a França são largamente excedentários. Sendo as balanças comerciais geralmente favoráveis aos países do norte da Europa, o turismo exerce, assim, um efeito estabilizador sobre as balanças de pagamentos, um benefício para o conjunto da Comunidade, cujo desenvolvimento equilibrado é um objectivo fundamental.

O quadro 2 mostra a importância relativa do turismo nas balanças de pagamentos dos Estados-membros. Embora represente perto de 4% dos créditos e perto de 5% dos débitos de todos os bens e serviços na Europa dos Nove, a sua parte é muito mais importante, quer do lado dos créditos das balanças de pagamentos de certos Estados, quer do lado dos débitos de outros Estados-membros. Certos países como a Grécia, a Itália, a Irlanda e mesmo a França contam com o turismo para suprir uma parte importante das suas balanças de pagamentos. Pode-se avaliar a importância deste facto, se tivermos em conta que o Comité do turismo da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos (OCDE) registou em Março de 1982 um ressurgimento crescente das medidas proteccionistas que entravam o desenvolvimento do turismo internacional.

As organizações nacionais de turismo dos países da Comunidade Económica Europeia constituíram, há já uma dezena de anos, um grupo de trabalho que publica periodicamente uma análise da importância económica do turismo na Comunidade Europeia. No quarto relatório do grupo de trabalho, publicado em 1981, encontram-se vários dados característicos que demonstram a importância crescente deste sector económico para cada um dos Estados-membros e para a Comunidade no seu conjunto.

Vê-se assim que as despesas turísticas efectuadas em 1979 pelos nacionais dos Nove se elevaram a mais de 77 mil milhões de ECUs, quer dizer a mais de 7% do total das despesas de consumo privado. As receitas obtidas pelo turismo nos países da Comunidade ultrapassaram então os 72 mil milhões de ECUs, o que representava mais de 4% do produto interno bruto da Comunidade. Mas se se tomar em conta o efeito multiplicador proveniente do facto de os rendimentos turísticos dispendidos na Comunidade engendrarem outros rendimentos, os rendimentos directos e indirectos do turismo poderão representar mais de 10% do produto interno bruto dos Nove.

Segundo o mesmo relatório e sempre para 1979, mais de 4 milhões de pessoas trabalhavam, directa e inteiramente, para o turismo nos Nove, e o emprego neste sector encontrava-se em constante expansão. Mas aqui também é necessário contar com o efeito multiplicador das receitas turísticas. Por outro lado, é preciso saber que vários tipos de emprego, que dependem do turismo, são contabilizados, na falta de estatísticas adequadas, em outros sectores. Não se pode pois recorrer senão a conjecturas. É assim que as organizações nacionais do turismo dos Dez formulam a hipótese segundo a qual, se as actividades turísticas cessassem bruscamente, entre 10% e 12% de toda a mão-de-obra da Comunidade ficaria sem trabalho.

QUADRO 2

O turismo nas balanças de pagamentos dos Estados-membros

C = Créditos.

D = Débitos.

[16] [17]

Fonte:

Eurostat.

(em % de todos os bens e serviços) |

| | 1965 | 1970 | 1975 | 1980 |

República Federal da Alemanha | C | 2,9 | 3,1 | 2,6 | 2,7 |

D | 6,0 | 7,1 | 8,6 | 8,5 |

Bélgica/Luxemburgo | C | 3,0 | 2,7 | 2,5 | 2,0 |

D | 4,3 | 4,2 | 4,2 | 3,4 |

Dinamarca | C | 6,2 | 6,9 | 6,2 | 5,5 |

D | 5,1 | 5,4 | 5,1 | 5,9 |

Grécia | C | — | 17,6 | 17,7 | 20,7 |

D | — | 3,0 | 2,9 | 2,7 |

França | C | 7,6 | 5,4 | 5,0 | 4,5 |

D | 8,3 | 4,7 | 4,6 | 3,2 |

Irlanda | C | 18,1 | 11,5 | 6,7 | 6,0 |

D | 6,9 | 5,2 | 4,8 | 4,5 [16] |

Itália | C | 12,2 | 8,7 | 7,2 | 8,5 |

D | 2,6 | 4,0 | 2,0 | 1,7 |

Países Baixos | C | 4,1 | 2,9 | 2,6 | 1,7 |

D | 4,0 | 4,0 | 4,0 | 4,8 |

Reino Unido | C | 2,5 | 3,3 | 4,1 | 4,2 |

D | 3,9 | 3,2 | 3,0 | 4,2 |

Comunidade a 9 [17] | C | 5,0 | 4,4 | 4,0 | 3,9 |

D | 5,1 | 4,9 | 4,9 | 4,8 |

Seja como for, é preciso reconhecer que o turismo é um sector que absorve muita mão-de-obra, um sector que não conhece ainda a amplitude dos problemas de desemprego que conhecem outros sectores económicos na Europa e que merece, pois, uma atenção particular a fim de lhe evitar tais problemas. O risco mais grave para o turismo num período de recessão é o regressso a medidas proteccionistas. Como abaixo se descreve, a Comunidade Europeia tomou até agora diversas medidas com o objectivo de liberalizar o turismo interno, o que não é estranho à sua forte expansão durante os últimos vinte anos. É seu dever salvaguardar as realizações comunitárias e encorajar ainda mais o turismo criador de emprego e factor de desenvolvimento.

Livre circulação e protecção dos turistas

Pelos seus efeitos políticos e culturais, pelas suas consequências económicas sobre as balanças de pagamentos, sobre o emprego e sobre o desenvolvimento regional, o turismo é muito importante para a Comunidade. Pelo seu lado, a Comunidade encoraja, ou poderá encorajar, o turismo através de certas acções ou iniciativas: a facilidade da passagem das fronteiras, a segurança social dos turistas cidadãos dos Estados-membros, a harmonização do seguro automóvel e da assistência turística e a protecção dos interesses dos turistas na Comunidade.

A passagem das fronteiras intracomunitárias

Antes da entrada em vigor do Tratado de Roma, que institui a Comunidade Económica Europeia, as fronteiras constituíam verdadeiras barreiras à passagem dos viajantes de um Estado para outro. Estas barreiras traduziam-se em controlos aduaneiros e policiais minuciosos, uma papelada abundante e longas filas de espera nos postos aduaneiros. Isto tudo de modo algum incentivava a realização de viagens ao estrangeiro.

Convém constatar que, desde 1958, a situação melhorou consideravelmente. Os direitos aduaneiros entre os Estados-membros da Comunidade desapareceram. A papelada também, pelo menos para os viajantes que não transportam mercadorias. Os controlos continuam contudo a ser exercidos pelos serviços aduaneiros e a polícia das fronteiras. Vinte e cinco anos depois da assinatura do Tratado de Roma põe-se o problema de saber se a situação actual é aceitável ou se não constitui, de certo modo, um obstáculo ao desenvolvimento mais dinâmico das actividades do turismo.

As barreiras fiscais

Com base numa série de directivas (1), existe um sistema de "isenções fiscais" aplicáveis aos viajantes desde 1969, que permite tanto ao turista como ao viajante importar, para além dos objectos pessoais que transporta na sua bagagem, mercadorias adquiridas noutro Estado-membro. O turista não dispõe, contudo, desta liberdade senão dentro de certos limites fixados pelo Conselho de Ministros, e é a existência destes limites que pode ter repercussões desfavoráveis no plano das formalidades exigidas aquando da passagem das fronteiras.

Existe uma ligação estreita entre a limitação das isenções fiscais e a intensidade dos controlos na passagem das fronteiras. É verdade que uma disposição do direito comunitário determina que os viajantes devem ter a possibilidade de declarar tacitamente ou por simples declaração verbal que respeitam os limites e condições das isenções autorizadas. Daí resulta a prática, generalizada em todos os Estados-membros, de um controlo por sondagem. Mas está fora de dúvida também que a frequência dos controlos por sondagem poderia ser mais ligeira e espaçada, se as isenções fossem mais amplas, diminuindo então naturalmente o risco de infracção.

Por todas estas razões, e a fim de melhor fazer sentir ao cidadão, através das vantagens de um mercado comum, a existência da Comunidade, é essencial que o Conselho adopte as propostas da Comissão que visam aumentar os limites das isenções. Este objectivo é tanto mais prioritário quanto é certo que o valor real das isenções diminui cada dia um pouco mais devido à inflacção e à desvalorização das moedas e quanto, é certo também que dessa forma, se encontra de facto cada vez mais diminuída uma liberdade importante do cidadão da Comunidade.

No que respeita aos objectos pessoais que acompanham o turista, a situação de facto não coloca actualmente grandes problemas. Para os meios de transporte (automóveis, caravanas, barcos de recreio), está neste momento no Conselho uma proposta de directiva, que prevê o afastamento de todas as formalidades. Já actualmente a maior parte dos Estados-membros não exige formalidades para este efeito; contudo, a importação de caravanas por um período que ultrapasse um certo lapso de tempo ainda levanta problemas. No que diz respeito à delimitação da lista de objectos que são reconhecidos como objectos pessoais do viajante, as práticas evoluem. É assim que se vem tornando habitual transportar aparelhos de televisão na caravana ou magnetoscópios nas bagagens. As dificuldades são geralmente resolvidas neste casos pela adaptação das prática administrativas, quando as instâncias próprias (por exemplo clubes automóveis) se encarregam das diligências necessárias junto das administrações competentes.

Finalmente, a aplicação de uma outra medida comunitária poderá ainda trazer consequências favoráveis para o turismo: trata-se da proposta de directiva que diz respeito ao regime comunitário aplicável aos produtos de abastecimento dos navios, aerovanes e comboios internacionais (2).

Os controlos policiais

O controlo da identidade das pessoas que passam as fronteiras intracomunitárias em viaturas particulares efectua-se, em geral, por sondagem. As passagens das fronteiras em viaturas foram consideravelmente facilitadas pela supressão de controlo da carta internacional de seguro automóvel (carta verde), nos termos da Directiva do Conselho de 24 de Abril de 1972 (3). A vida dos automobilistas nos países visitados será também facilitada pela instauração de um carta de condução de modelo comunitário decidida pela Directiva do Conselho de 4 de Dezembro de 1980 (4).

Em compensação, os viajantes que utilizam outros meios de transporte são submetidos ainda a controlos policiais mais rigorosos. Com efeito, controlos sistemáticos ainda são efectuados no caso de passagem das fronteiras de comboio e autocarro assim como de avião (cartas de desembarque) ou nos aeroportos, apesar dos numerosos apelos dirigidos aos Governos, quer pelo Parlamento Europeu, quer pela Comissão.

O argumento invocado pelos Estados-membros para a manutenção dos controlos policiais no interior da Comunidade é, antes de mais, o da protecção da ordem e da segurança públicas (luta antiterrorista, luta contra os traficantes de estupefacientes). Mas é difícil, para os cidadãos da Comunidade, compreender as razões das diferenças de grau dos controlos conforme o meio de transporte utilizado, para passar de um Estado-membro para outro. Pode perguntar-se se não será de reflectir sobre uma simplificação dos controlos para todas as passagens das fronteiras intracomunitárias e para todos os meios de transporte. A Comissão acaba de propor ao Conselho uma resolução neste sentido (5).

É preciso notar que, já em Dezembro de 1974, os Chefes de Estado ou de Governo reunidos em Paris tinham considerado a criação de uma união de passaportes com três elementos de base: um passaporte uniforme, a abolição dos controlos das pessoas nas fronteiras internas e a igualdade de tratamento dos naturais dos Estados-membros pelos países terceiros. Um primeiro passo para a união de passaportes foi dado pela resolução do Conselho que estabelece um passaporte de modelo uniforme que os Estados-membros se esforçarão por emitir o mais tardar a partir de 1 de Janeiro de 1985 (6). No plano político e psicológico, a importância do passaporte de modelo uniforme é grande, pois será o primeiro documento destinado a todos os cidadãos dos Estados-membros que fará referência à Comunidade Europeia.

Em conclusão, ainda que tenham sido feitos certos progressos, os controlos aduaneiros e policiais constituem ainda entraves ao turismo intracomunitário. A adopção pelo Conselho, em 29 de Junho de 1982, da proposta da Comissão que aumenta os limites das "isenções aplicáveis aos viajantes" de 180 para 210 ECUs, introduz uma certa melhoria (7). A Comissão tenciona propor proximamente um mecanismo de aumento regular.

Por outro lado, porque subsistem ainda os postos fronteiriços, seria desejável providenciar a existência nos mesmos lugares de serviços de informação turística que dariam informações sobre hotéis e motivos de interesse turístico das regiões circundantes e sobretudo introduziriam um elemento de bom acolhimento nas fronteiras intracomunitárias.

A mais longo prazo, muito se ganharia em estabelecer uma "união de passaportes" entre os Estados-membros da Comunidade, sendo nesse caso o controlo das pessoas transferido para as fronteiras externas, como já sucede para os países do Benelux no âmbito da sua Convenção de 1960.

A segurança social dos turistas

Os regulamentos do Conselho relativos ao direito à segurança social dos trabalhadores migrantes por conta de outrém, por conta própria ou pensionistas, assim como dos membros das suas famílias (8), aplicam-se aos turistas e às pessoas em gozo de férias, cidadãos dos Estados-membros. Para os efeitos destes regulamentos, os turistas (compreendendo as pessoas em férias ou de visita a familiares) são tratados como os trabalhadores migrantes e têm direito às prestações de serviços médicos com a condição de que tenham direito a prestações semelhantes em virtude da legislação do Estado-membro no qual se encontram segurados. Este direito é confirmado pela emissão de um "certificado de direito" (formulário E 111), passado pela sua instituição de seguro contra doença antes da sua partida, a fim de poderem apresentá-lo, se necessário, a uma instituição de seguro contra doença num outro Estado-membro. É, pois, importante que os viajantes se munam deste formulário antes de deixar o seu país.

Os regulamentos prevêem que as categorias de pessoas abrangidas podem beneficiar da prestação de serviços médicos urgentes (intervenção de um médico de clínica geral, de um especialista, medicamentos, tratamento dentário, hospitalização, etc.) de acordo com as normas e a prática em vigor no Estado-membro que efectua os serviços, bem como das prestações em dinheiro (doença, maternidade, etc.) às quais elas possam ter direito. Desde que tenham o formulário E 111, os turistas não deverão, pois, encontrar problemas se adoecerem ou forem vítimas de acidente noutro país da Comunidade. Isso representa uma grande vantagem do turismo intracomunitário em relação ao turismo em países terceiros.

A experiência, apesar de tudo, mostrou que um grande número de turistas ignora ou compreende mal as disposições administrativas que regulam a aplicação dos regulamentos comunitários, ao passo que dispõe facilmente de informações sobre os seguros privados. A Comissão está a estudar com as instâncias competentes dos Estados-membros a introdução de novos procedimentos mais simples e eficazes. A Comissão intensificará igualmente as suas campanhas de informação do público sobre este assunto.

O seguro automóvel e a assistência turística

O desenvolvimento do turismo durante os últimos anos teve como consequência o aparecimento de empresas especializadas que cobrem toda uma série de acidentes que podem surgir durante uma viagem. De igual modo os clubes automóveis alargam o seu campo de actividade oferecendo, para além dos serviços de desempanagem, outros serviços de assistência. A assistência turística pode ser fornecida sob a forma de prestação de serviços de facto (desempanagem, repatriamento em caso de acidente, etc.), para os quais o prestador apenas utiliza o seu pessoal e o seu material próprios. Pode, por outro lado, tomar a forma de um verdadeiro seguro. A proposta de directiva "assistência turística", que a Comissão transmitiu ao Conselho em 13 de Janeiro de 1981 (9), visa submeter as diversas actividades das empresas de assistência com carácter de seguro às normas de controlo previstas na Directiva do Conselho de 24 de Julho de 1973 (10) (coordenação dos seguros por danos) para as empresas de seguros e, em consequência, harmonizar as condições de assistência turística na Comunidade.

A fim de reduzir certas divergências que subsistem entre os regimes de seguro RC (responsabilidade civil) automóvel, obrigatório nos vários Estados-membros, e desejando velar por que as vítimas de acidentes automóveis gozem de uma protecção equivalente em todos os Estados-membros, a Comissão, por outro lado, enviou ao Conselho, em 7 de Agosto de 1980, uma proposta de directiva relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros sobre o seguro da responsabilidade civil resultante da circulação de veículos automóveis (11).

Por fim, a Recomendação da Comissão de 8 de Janeiro de 1981 (12), relativa ao apressar do pagamento dos sinistros no âmbito do seguro da responsabilidade civil automóvel, tem por objecto facilitar a comunicação, no caso de um acidente, dos relatórios da polícia e de outros documentos necessários para o pagamento dos sinistros aos seguradores que tenham coberto o automobilista contra os riscos RC automóvel.

Protecção dos interesses dos turistas

No quadro da sua política referente à informação e à protecção dos consumidores, a Comissão empreendeu um certo número de estudos relativos ao turismo e, mais particularmente, aos serviços oferecidos pelas agências de viagem e operadores turísticos aos consumidores. Estudou, em primeiro lugar, a convenção internacional relativa ao contrato de viagem (CCV), elaborada em 1970, mas que não é aplicada actualmente na Comunidade, a não ser pela Bélgica e pela Itália. Esta Convenção é, com efeito, bastante imperfeita e o Instituto Internacional para a Unificação do Direito Privado, que a tinha elaborado, previa a sua modificação em 1980.

Por outro lado, a Comissão mandou elaborar por peritos dois estudos: um sobre "A responsabilidade dos operadores turísticos e dos agentes de viagens" (A. Borst, 1979), o outro sobre "O mercado europeu de viagens a preços fixos" (Sofres, 1981). Este segundo estudo revelou uma percentagem considerável de descontentamento por parte dos compradores, devido, em certa medida, ao desrespeito das cláusulas do contrato celebrado com as agências de viagens, bem como às descrições falaciosas contidas nas brochuras dos organizadores, nomeadamente: o aumento do preço que surge após a da reserva; a modificação dos serviços oferecidos (por exemplo mudança de hotel ou hora de partida de um voo); as condições de alojamento por vezes pouco satisfatórias; as penalidades em caso de anulação; a ausência de delimitação das responsabilidades entre os diversos prestadores dos serviços.

Na sequência destes estudos, a Comissão tenciona apresentar ao Conselho um projecto de directiva-quadro sobre a protecção dos consumidores no domínio das viagens a preços fixos. Esta directiva deverá prever um certo número de grandes princípios que seriam postos em prática nos países membros.

O Parlamento Europeu várias vezes se preocupou com a segurança nos hotéis. Tendo em conta as lacunas que existem nas regulamentações nacionais, pedia a elaboração de uma directiva comunitária que diria respeito, nomeadamente, à afixação de instruções, à existência de extintores e à sinalização das saídas de emergência. O Comité Consultivo dos Consumidores emitiu, por seu lado, um parecer em Dezembro de 1981, sublinhando a necessidade de uma acção comunitária neste domínio. O Comité pede que a Comissão se debruce sobre este problema e, em primeiro lugar, elabore um código.

Nesta óptica, a Comissão tenciona estudar e apresentar propostas sobre os aspectos não estruturais da segurança nos hotéis, por exemplo: a formação do pessoal nas técnicas de prevenção e intervenção contra incêndios, os sistemas de alarme de incêndios utilizados nos hotéis e a periodicidade dos controlos por pessoal qualificado.

Para proteger os interesses dos viajantes na Comunidade seria preciso, por fim, lutar contra a publicidade enganosa e generalizar a afixação, no exterior dos hotéis, dos preços e de informações normalizadas, recorrendo, o mais possível, aos símbolos.

As condições de trabalho das profissões turísticas

A Comunidade Europeia não tem encorajado o turismo apenas através da livre circulação de pessoas no seu território, criou também um mercado comum dos serviços turísticos ao permitir o livre estabelecimento dos agentes económicos e a livre prestação de serviços por eles em qualquer Estado-membro. Pode ainda melhorar consideravelmente as condições de trabalho dos profissionais do turismo pela aproximação dos níveis da sua formação e o reconhecimento mútuo dos seus diplomas e pelo apoio a programas de formação profissional pelo Fundo Social Europeu. Pode, enfim, procurar com os Estados-membros soluções para o problema do escalonamento das férias, os problemas fiscais e os problemas energéticos que preocupam o mundo do turismo.

Direito de estabelecimento e livre prestação de serviços turísticos

Estas duas liberdades de exercício por nacionais de um Estado-membro de actividades profissionais no território de um outro Estado-membro são um elemento fundamental da Comunidade Económica Europeia. Comportam o acesso às actividades não assalariadas e o seu exercício, assim como a constituição e a gestão de empresas e, nomeadamente, de sociedades, nas condições definidas pela legislação do país de estabelecimento para os seus próprios nacionais (artigos 52.o e 59.o do Tratado CEE).

A assimilação dos outros cidadãos da Comunidade a nacionais é, a partir de agora, um princípio reconhecido, nomeadamente no que diz respeito às actividades do sector do turismo, e não é necessária a adopção de disposições particulares. Com efeito, dois acórdãos do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (os acórdãos Reyners e van Binsbergen, ambos proferidos em 1974) (13) declararam a aplicabilidade directa das disposições do Tratado relativas ao direito de estabelecimento e à livre prestação de serviços. Em consequência, todo o cidadão de um Estado-membro dispõe de um direito individual e garantido pelo Tratado de se estabelecer e exercer actividades independentes em qualquer país membro e nas mesmas condições que os nacionais do país de acolhimento. Qualquer cidadão de um país da Comunidade que se defronte ainda com comportamentos discriminatórios pode fazer valer os seus direitos perante os tribunais nacionais, prevalecendo as regras comunitárias sobre qualquer disposição nacional em contrário.

Contudo, certos Estados-membros subordinam o acesso a uma profissão a condições mais ou menos restritivas no plano das garantias de honorabilidade ou de conhecimentos práticos e téoricos, podendo estes últimos ser objecto de diplomas, certificados e outros títulos. As diferenças entre as regulamentações nacionais podem constituir obstáculos à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços.

Para ultrapassar estes obstáculos, foram adoptadas várias directivas comunitárias referentes a diferentes actividades profissionais. Duas directivas dizem mais particularmente respeito às actividades no domínio do turismo. Uma delas é a Directiva do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa às actividades não assalariadas, de restaurantes e fornecimento de bebidas, hotéis e estabelecimentos similares e parques de campismo (14). Outra é a Directiva do Conselho, de 16 de Junho de 1975, que se aplica, entre outras, aos serviços de guias-acompanhantes e intérpretes turísticos (15). Para estas actividades, o Estado de acolhimento deve contentar-se com as provas de aptidão profissional e honorabilidade que forem suficientes no país de origem da pessoa que pretende exercer nele esta actividade. Em compensação, outras actividades no domínio do turismo, como, nomeadamente, as actividades de guia turístico, não são abrangidas por tais directivas. Para o exercício destas actividades, um profissional migrante deve, pois, possuir as qualificações requeridas pela legislação do Estado-membro de acolhimento.

Por último, o Conselho adoptou, em 19 de Junho de 1982, a proposta de directiva, que lhe foi enviada em 1965, relativa a medidas destinadas a favorecer o exercício efectivo da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços para as actividades não assalariadas, entre outras, de certos auxiliares de transporte e dos agentes de viagem (16).

É preciso notar que a função do agente de viagem se baseia largamente na confiança, pois, por um lado, os fornecedores concedem-lhe crédito honrando os títulos de transporte, de alojamento e de refeição que ele emitiu a favor dos seus clientes e que não pagará senão um ou vários meses depois e, por outro lado, os seus clientes pagam-lhe o preço adiantadamente e devem confiar no valor dos serviços que ele lhes prestará. É por isso que, na maior parte dos países da Comunidade, existem regulamentações que visam proteger o público ao impor aos agentes de viagem condições mais ou menos severas de acesso à profissão. As diferenças de regime entre os países da Comunidade constituem um obstáculo para a profissão dos agentes de viagem e uma fonte de erros, de mal entendidos e de confusão para o público. É, assim, positivo que o Conselho tenha adoptado a directiva atrás referida.

Formação profissional e reconhecimento mútuo de diplomas

É evidente que a mobilidade dos trabalhadores qualificados na indústria do turismo, quer se trate do sector da hotelaria e dos restaurantes, da organização e da gestão das viagens e do turismo ou de qualquer outra actividade directa ou indirectamente ligada ao turismo, depende do reconhecimento das qualificações adquiridas ou dos períodos de estudo empreendidos nos outros Estados-membros.

Se existem cursos de formação profissional especializados nas actividades tradicionais do sector da hotelaria e dos restaurantes em todos os Estados-membros, já os cursos de ensino ou de formação especializados de nível superior respeitantes à organização e gestão do turismo, por exemplo, estão menos divulgados.

Estão em curso trabalhos respeitantes à avaliação dos níveis de formação para os empregos no sector da hotelaria e dos restaurantes, em colaboração com o Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional (Cedefop). Trabalhos relacionados com outras actividades mostraram que as exigências profissionais práticas para os empregos examinados são largamente semelhantes em cada um dos Estados-membros. Em consequência, os conhecimentos e aptidões que um trabalhador deve possuir para poder exercer uma destas actividades, adquiridas durante a formação, assim como graças à sua experiência profissional, devem ser igualmente semelhantes.

Daí decorre que os resultados da formação recebida, tais como são atestados por diferentes certificados em cada um dos Estados-membros, devem permitir aos trabalhadores de todos os Estados-membros preencher as mesmas exigências profissionais acordadas, o que é muito importante para a indústria turística cuja mão-de-obra é relativamente móvel no plano internacional. A questão do reconhecimento mútuo das qualificações relativas ao turismo é examinada no contexto mais amplo dos trabalhos da Comissão sobre o reconhecimento, por um lado, dos diplomas que são uma condição legal de acesso a uma actividade profissional e, por outro, dos diplomas, que permitem o prosseguimento dos estudos (reconhecimento académico) ou que valorizam as qualificações profissionais sem contudo constituir uma tal condição prévia.

A Resolução do Conselho e dos Ministros da Educação reunidos em Conselho, em 9 de Fevereiro de 1976 (17), previa a execução de programas de estudo comuns entre estabelecimentos de ensino superior em diferentes Estados-membros. Até ao presente, somente dois programas no domínio do turismo beneficiaram de um auxílio, a saber: um programa entre o Reino Unido e a República Federal da Alemanha e um programa entre a República Federal da Alemanha, a França e a Itália.

Os pedidos de estabelecimentos de ensino superior que desejam pôr em execução programas de estudo comuns no domínio do turismo, assim como de docentes, investigadores e administradores do ensino superior, que se ocupam do turismo e desejam empreender uma visita de estudo de curta duração a outros Estados-membros, continuarão a ser apreciados em função dos seus méritos. A Comissão considerará a possibilidade de previlegiar este domínio no decurso dos próximos anos.

A contribuição do Fundo Social Europeu (FSE)

O turismo e as pessoas que nele estão empregadas podem beneficiar da contribuição do Fundo Social Europeu, numa base de cofinanciamento, a fim de melhorar as possibilidades de emprego e a mobilidade geográfica e profissional. A principal forma de auxílio diz respeito à formação profissional e à reciclagem das pessoas empregadas, ou à procura de emprego, em qualquer sector da indústria turística. Para além disso, é financiado um certo número de estudos relacionados com o desenvolvimento das actividades turísticas.

Até agora, a maior parte do auxílio do FSE no domínio do turismo foi concedida à formação profissional no sector da hotelaria e dos restaurantes, tanto no que diz respeito aos empregos tradicionais como aos empregos administrativos. Além disso, o auxílio do FSE foi solicitado de forma crescente para o cofinanciamento de projectos de formação relacionados com as actividades de lazer nas regiões montanhosas (desportos de inverno, alpinismo, etc). O turismo rural pode também usufruir da contribuição do Fundo para a formação de agricultores ou de pessoas que deixaram a agricultura; o turismo rural pode, com efeito, oferecer um emprego alternativo ou constituir um meio para aumentar os rendimentos dos trabalhadores agrícolas.

As orientações para a gestão do FSE durante os anos de 1982 a 1984 estabelecem uma prioridade especial para novos programas de carácter experimental que combinem o emprego e a formação, e podendo excepcionalmente alargar-se por um período de três anos, em vez do período normal de um ano previsto nos regulamentos do FSE. O turismo é um domínio no qual tais programas de formação em alternância seriam adequados.

Para além disso, o FSE pode conceder um auxílio a favor de projectos de formação que se dirijam aos artesãos (frequentemente trabalhadores agrícolas ou suas mulheres) que produzem objectos de artesanato, de recordações, etc. para a indústria turística. Isso pode contribuir para pr cobro ao despovoamento das regiões rurais. A formação de pessoas interessadas na restauração e na preservação de monumentos e construções históricas, obras de arte, etc. pode igualmente beneficiar de um apoio do FSE.

Dados os problemas de desemprego que actualmente a Comunidade conhece, e o facto de o turismo ser uma indústria que exige muita mão-de-obra, o FSE, tendo em conta a sua missão essencial que é a de aumentar as possibilidades de emprego, não pode senão reagir favoravelmente a toda a iniciativa que dê origem à criação de novos empregos neste sector.

O escalonamento do período de férias

A concentração das férias escolares e de trabalho num período restrito do ano acarreta problemas de estrangulamento das infra-estruturas de transporte e de turismo durante este período e de subutilização durante o resto do ano. Ela opõe-se aos interesses do desenvolvimento regional, de estabilidade do emprego e da eficácia da indústria turística e implica níveis de preços elevados de estação alta assim como um estrangulamento desagradável para os próprios turistas.

Esta situação resulta directamente do hábito, que têm praticamente todos os Estados-membros, de concentrar as férias de todos os graus de ensino nos meses de Julho e Agosto bem como da prática do sector industrial e comercial de fechar completamente as empresas durante o mesmo período a fim de conseguir um máximo de economia. O Comité da Educação, criado por Resolução do Conselho e dos Ministros da Educação dos Estados-membros em 1976, procedeu a uma primeira troca de pontos de vista a este propósito em Janeiro de 1978. Embora os problemas gerais tenham sido identificados e diversas soluções propostas, nenhuma outra análise do problema teve lugar desde então.

Em resposta a numerosas perguntas parlamentares escritas, a Comissão cofinanciou dois estudos preliminares, um sobre o futuro da indústria turística europeia durante o período de 1980 a 1990 e o outro sobre o escalonamento das férias. A Comissão pretende agora proceder a uma análise da distribuição das férias escolares nos Estados-membros e das suas relações com os períodos de férias e de encerramento completo das empresas industriais e comerciais, bem como a um exame das opções possíveis que implicam um escalonamento das férias. Importa aguardar os resultados desta análise antes de se examinar o problema do escalonamento das férias a nível comunitário. Este nível presta-se particularmente ao exame do problema, pois uma acção de escalonamento, vivamente desejável por todos os profissionais do turismo e pelos próprios turistas, deve ser empreendida por vários países simultaneamente, para ser bem sucedida e não causar problemas de concorrência.

Questões fiscais relativas ao turismo

A Sexta Directiva do Conselho em matéria de harmonização das legislações dos Estados-membros relativas às taxas sobre o volume de negócios, de 17 de Maio de 1978 (18), afecta as actividades do domínio do turismo. Exclui, nomeadamente, a possibilidade de isentar do IVA as operações de alojamento tais como são definidas na legislação dos Estados-membros, que são efectuadas no quadro do sector hoteleiro ou de sectores com uma função semelhante, compreendendo os arrendamentos de campos de férias ou de parques de campismo. Consciente do problema específico das agências de viagens, a Sexta Directiva, no seu artigo 26.o, fixa como base tributável a margem obtida pela agência de viagens. A incidência da taxa sobre a prestação da agência sobre o preço da viagem é pois fraca.

É preciso que se note que a harmonização fiscal na Comunidade se limitou, por agora, às acções necessárias para o estabelecimento e o funcionamento do mercado comum, e portanto, à base dos impostos indirectos e não às suas taxas. A Comissão, no seu relatório ao Conselho de 27 de Março de 1980, sobre as perspectivas de convergência dos sistemas fiscais na Comunidade, explica que é extremamente difícil fazer desaparecer as desigualdades que incidem sobre a estrutura do sistema fiscal, sobre a pressão fiscal global e a repartição das receitas fiscais entre os diferentes impostos (19).

O quadro 3 mostra a grande variedade das taxas do IVA que atingem a prestação de serviços efectuados pelos hotéis e os restaurantes em nove Estados da Comunidade, não aplicando a Grécia, para já, um imposto sobre o valor acrescentado.

QUADRO 3

As taxas do IVA em vigor em 1 de Janeiro de 1982 nos Estados-membros da Comunidade (excepto Grécia)

| Bélgica | Dinamarca | Alemanha | França | Irlanda | Itália | Luxemburgo | Países Baixos | Reino Unido |

Hotel (alojamento) | 6 % | 22 % | 13 % | 7 % [18] | 15 % | 8 % [19] | 5 % | 4 % | 15 % |

Restaurante | 17 % | 22 % | 13 % | 17,6 % | 15 % | 8 % | 5 % | 4 % | 15 % [20] |

Apesar de compreender os problemas que esta variadade de taxas causa ao sector dos hoteis e restaurantes da Comunidade, a Comissão, pelas razões anteriormente evocadas, não tenciona propor medidas sectoriais que possam ter uma incidência sobre as receitas fiscais nacionais, a não ser que tais medidas sejam indispensáveis para o prosseguimento de uma política comum adoptada pelo Conselho ou para corrigir situações particularmente graves.

Seria, contudo, oportuno que a Comissão examinasse se, e em que medida, as diferenças entre as imposições fiscais efectuadas pelos diferentes Estados-membros no que diz respeito à aplicação do IVA aos serviços dos hotéis e restaurantes e no que se refere aos impostos sobre o consumo dos combustíveis, podem dar lugar a desvios de tráfego do turismo.

Questões energéticas relativas ao turismo

A energia afecta o turismo em dois planos: o de preço do combustível, que tem muita importância no custo dos meios de transporte, e o do custo do aquecimento e/ou climatização dos hotéis e outras instalações turísticas, que pesa fortemente nos preços de custo.

A crise petrolífera de 1973 demonstrou suficientemente os perigos, para a economia em geral e para os sectores dos transportes e do turismo, em particular, de uma escassez e de um forte aumento dos preços da energia. Esta crise surgiu felizmente no princípio da estação baixa (fins de Outubro) e em pleno período de expansão do turismo. Mas o segundo choque petrolífero, em 1979, e os aumentos sucessivos dos preços da energia fizeram novamente subir os custos dos transportes e do turismo e colocaram-nos em níveis que não poderiam ser ultrapassados sem que daí resultem consequências muito sérias.

É por isso que as medidas propostas pela Comissão, e destinadas a atenuar os efeitos de uma escassez limitada do petróleo, são importantes para o turismo (20). Estas medidas podem incidir sobre um vasto leque de possibilidades que a Comissão foi levada a propor depois de ter verificado, durante estes últimos anos, que a economia podia ser seriamente afectada por uma tensão do mercado, mesmo devida a uma muito ligeira escassez a curto prazo, ou, em caso extremos, pela inquietação e falta de informação. Trata-se de evitar, no futuro, uma alta brutal dos preços e as suas consequências evidentemente negativas no turismo, tomando medidas adequadas desde que se manifestem os sinais prenunciadores de uma tensão dos mercados. Esta vontade de prevenir as dificuldades representa a pedra angular da estratégia energética preconizada pela Comissão.

Duas outras comunicações sobre os preços da energia e a fiscalidade dos produtos petrolíferos, enviadas pela Comissão ao Conselho em 1981, visam aumentar a transparência e introduzir nas medidas fiscais respeitantes a estes produtos uma certa racionalidade que leve em conta objectivos da política energética (21). As medidas propostas nestes dois documentos não podem ser indiferentes às actividades do turismo, pois elas deveriam favorecer uma certa estabilidade e diminuir a incerteza que existe quanto à evolução das estruturas de preços e da fiscalidade dos produtos em causa.

É preciso notar que, por outro lado, com base em dois regulamentos adoptados pelo Conselho em 1978, a Comunidade concede um apoio financeiro a projectos de exploração de fontes energéticas alternativas (22) e a projectos de demonstração que tenham por objectivo permitir a poupança de energia (22), apoio compreendido entre 25 % e 49 % do seu custo. Vários projectos directamente relacionados com o turismo, como o aquecimento de hotéis, de centros de tempos livres, de equipamentos colectivos e de piscinas, puderam já ser objecto de auxílio. Os concursos públicos para a concessão de apoio financeiro são publicados no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Qualquer pessoa singular ou colectiva, qualquer instituição ou qualquer grupo estabelecido no território dos Estados-membros pode formular um pedido de financiamento de um projecto de demonstração de poupança de energia ou de utilização de novas fontes de energia. Por outro lado, qualquer pessoa ou sociedade da Comunidade, que esteja interessada, pode, em condições comerciais não discriminatórias, obter e utilizar os resultados dos projectos financiados pela Comunidade, que tenham demonstrado a sua utilidade no plano da utilização racional das energias convencionais ou no da utilização de energias alternativas.

Transporte e turismo

Sendo o turismo uma actividade que se caracteriza, por excelência, pela sua mobilidade, as actividades em matéria de transportes revestem-se da maior importância para o turista. A este respeito, a Comunidade fez já muito pelo turismo. A integração económica teve um efeito indubitável sobre as comunicações no interior da Comunidade. As ligações rodovárias, ferroviárias e aéreas estão cada vez mais adaptadas às necessidades do continente e as auto-estradas já não acabam a alguns quilómetros aquém das fronteiras, criando pontos de estrangulamento, como no passado. É certo que muito falta ainda fazer e a comunicação da Comissão de Novembro de 1979, sobre o papel da Comunidade no desenvolvimento das infra-estruturas de transporte, veio demonstrá-lo (23). Mas não se devem minimizar as realizações levadas a cabo respeitantes aos diferentes modos de transporte.

Transporte rodoviário de passageiros

A liberalização do acesso ao mercado dos transportes rodoviários é um objectivo da política de transportes da Comunidade. Já em Julho de 1966, o Regulamento n.o 117/66/CEE, relativo à introdução de regras comuns para os transportes rodoviários internacionais de passageiros efectuados por autocarros (24), isentava os serviços ocasionais de passageiros por autocarro de qualquer autorização por parte dos Estados-membros para além do Estado de matrícula do veículo. Porque os serviços ocasionais são serviços de carácter eminentemente turístico, o Regulamento n.o 117/66/CEE desempenhou um papel importante no desenvolvimento do turismo comunitário.

O Regulamento (CEE) n.o 517/72, de 28 de Fevereiro de 1972 (25), estabelecia regras comuns para os serviços regulares e os serviços regulares especializados, efectuados por autocarro entre os Estados-membros. Uniformizava os processos de estabelecimento e emissão das autorizações de exploração destes serviços e previa meios de controlo uniformes com o objectivo de permitir às autoridades competentes acompanhar a evolução do mercado e obter as informações necessárias para apreciar os pedidos de exploração de um serviço. Através de um Regulamento de 20 de Dezembro de 1977, que alterou o Regulamento (CEE) n.o 517/72, o Conselho simplificava também as formalidades administrativas aplicáveis aos serviços regulares que ligam as zonas portuárias servidas por um serviço marítimo regular (26).

Também em 28 de Fevereiro de 1972, o Conselho, pelo seu Regulamento (CEE) n.o 516/72, estabelecia regras comuns para os serviços de lançadeira efectuados por autocarros entre os Estados-membros. Este regulamento é também importante para o turismo, pois os serviços de lançadeira são os organizados para transportar, em várias idas e voltas, de um mesmo lugar de partida para um mesmo lugar de destino, passageiros previamente organizados em grupos (25).

No plano externo e no que respeita aos serviços rodoviários ocasionais internacionais de passageiros efectuados por autocarro, o Acordo assinado em Maio de 1982 entre a Comunidade, a Aústria, a Espanha, a Finlândia, a Noruega, Portugal, a Suécia, a Suíça e a Turquia (ASOR) terá igualmente um efeito positivo sobre o turismo entre estes países (27). Este acordo visa eliminar as diferenças existentes entre os regimes administrativos, facilitar e racionalizar a organização destes serviços e simplificar os controlos. Pela liberalização dos regimes administrativos, este acordo é de grande interesse para o desenvolvimento do turismo. Constitui a primeira medida neste domínio que ultrapassa as fronteiras geográficas da Comunidade e que fixa regras obrigatórias, também para os países terceiros.

Transporte ferroviário de passageiros

As redes europeias esforçam-se constante e intensamente por melhorar a sua oferta no tráfego internacional de passageiros ao aumentar a velocidade comercial, ao melhorar o serviço aos clientes e o conforto, ao intensificar a frequência dos comboios e ao criar ligações directas. No domínio da oferta para "passageiros", convém referir os comboios para automóveis acompanhados e os comboios sazonais.

Em comparação com os anos anteriores à guerra, o mercado turístico caracteriza-se pelo seu alargamento a categorias relativamente modestas de trabalhadores, de onde decorre um prodigioso aumento das viagens. A clientela turística encontra no leque tarifário dos caminhos de ferro uma oferta ajustada às suas necessidades, quer se trate de viagens individuais, familiares ou de grupos organizados, nomeadamente: a fórmula Eurail para a clientela ultramarina; reduções da ordem dos 40 % para o bilhete individual de grupo (sistema BIGE) e a assinatura a preço fixo para os reformados e para jovens (fórmula Inter-rail).

Uma Resolução do Conselho, de 15 de Dezembro de 1981, prevê, entre outras coisas, a promoção de serviços internacionais rápidos de passageiros, o que poderá beneficiar o turismo (28). A Comissão tenciona, para além disso, estimular as acções complementares dos caminhos de ferro que tenham como objectivo tornar os seus serviços de passageiros mais atractivos (colaboração mais estreita com as agências de viagens, instalações de acolhimento nas estações e suas imediações).

Transportes aéreos e turismo

No seu Memorando de 4 de Julho de 1979 sobre a contribuição das Comunidades Europeias para o desenvolvimento dos transportes aéreos (29), a Comissão constatava que o nível geral das tarifas das linhas aéreas regulares era demasiado elevado e que os passageiros particulares não tinham suficientes alternativas. Embora o transporte por aviões charters se tenha implantado fortemente nas ligações intraeuropeias e tenha feito surgir uma concorrência de preços entre as companhias de charters, tal não suscitou concorrência entre as companhias que asseguram voos regulares na Europa. Estas companhias centraram sempre a sua política tarifária principalmente nas viagens de negócios, nas quais as tarifas não constituem necessariamente um factor determinante, ao passo que uma diminuição dos preços poderia provavelmente atrair outros passageiros e encher os aviões.

A fim de melhorar os serviços de transportes aéreos na Comunidade e responder aos interesses dos utentes, a Comissão preconizava a criação de uma rede intraeuropeia eficaz que não fosse perturbada por barreiras nacionais e oferecesse às diferentes categorias de utentes tarifas tão baixas quanto possível. Para isso, o memorando propunha alterações na estrutura tarifária dos serviços regulares que pudessem permitir a introdução de tarifas mais interessantes para o mercado dos tempos livres e o tráfego inter-regional.

Duas propostas, actualmente em análise no Conselho, dizem directamente respeito aos turistas, a saber: a proposta de Directiva relativa às tarifas para os voos regulares entre países membros, de 26 de Outubro de 1981 (30), e a proposta de Regulamento (CEE) do Conselho respeitante à autorização de serviços aéreos regulares inter-regionais de passageiros, de objectos postais e de fretes entre Estados-membros, de 27 de Novembro de 1980 (31). A primeira proposta visa, entre outras coisas, aumentar a transparência no domínio da tarifação, tornar o processo de tarifação mais flexível e aumentar a margem de iniciativa de que dispõem as companhias aéreas neste domínio. Ela diz respeito aos turistas que apreciam um serviço mais flexível e individualizado. A segunda proposta visa melhorar o serviço aéreo das regiões e aumentar a concorrência, o que terá um efeito considerável no tráfego turístico.

Infra-estruturas de transporte

Não é necessário insistir longamente na importância das infra-estruturas de transporte para o turismo. São as estradas e as auto-estradas que tornam acessíveis à grande massa de turistas os locais de férias na montanha ou na praia. São elas que podem descongestionar certos lugares privilegiados do turismo e de férias e permitir, ao mesmo tempo, o desenvolvimento turístico de outros lugares e regiões da Comunidade.

Vários instrumentos financeiros comunitários intervêm já no financiamento das infra-estruturas de transporte: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Novo Instrumento Comunitário de concessão e obtenção de empréstimos (NCI), as bonificações de juros acessíveis a certos Estados que participam no sistema monetário europeu e sobretudo o Banco Europeu de Investimento que, só por si, confinanciou mais de 1600 quilómetros de auto-estradas na Comunidade. Contudo, os critérios especiais que fundamentam a utilização destes instrumentos impedem por vezes a sua intervenção a favor das infra-estrutruras de transporte, nomeadamente, nas regiões desenvolvidas da Comunidade, que são aquelas pelas quais passa o grande fluxo do turismo intracomunitário.

É por isso que a Comissão, na sua comunicação atrás referida, de Novembro de 1979 (32), sobre o desenvolvimento das infra-estruturas de transporte, propunha a criação de um meio de acção específica para as infra-estruturas de transporte, quer dizer, um apoio que corresponda exactamente às necessidades de cada projecto considerado de interesse comunitário. O instrumento financeiro específico é a pedra angular da política preconizada pela Comissão em matéria de infra-estruturas de transporte.

Os objectivos a curto prazo desta política são a determinação dos pontos de estrangulamento susceptíveis de entravar o tráfego entre os Estados-membros, a identificação dos projectos de investimento de interesse comunitário, as ligações internacionais entre centros importantes, as ligações com as regiões periféricas, as ligações afectadas pela adesão de novos países membros e as ligações que atravessam obstáculos naturais. Dois projectos prioritários examinados pela Comissão são a ligação fixa que uniria a França ao Reino-Unido e uma auto-estrada que ligaria a República Federal da Alemanha à Grécia, passando pela Aústria e a Jugoslávia. É evidente o interesse para o turismo comunitário destes objectivos da política em matéria de infra-estruturas.

O desenvolvimento regional e o turismo

Convencida da necessidade de reduzir as disparidades entre as suas regiões e de apoiar por todos os meios os seus agricultores, a Comunidade Europeia vê na promoção do turismo uma possibilidade de contribuição para o desenvolvimento das regiões com fracos recursos que têm vocação turística e um complemento ao rendimento dos agricultores que queiram tirar partido do turismo a par das suas actividades principais. Para este efeito, a Comunidade participará financeiramente em dois tipos de acções:

- acções que tenham por objectivo o desenvolvimento das actividades turísticas nas regiões desfavorecidas da Comunidade, financiadas pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional,

- acções de promoção do turismo agrícola financiadas pelo FEOGA, Secção "Orientação". Estas acções, ao contrário das precedentes, abrangem o conjunto da Comunidade, mas dizem apenas respeito ao agroturismo.

Intervenções do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

No quadro da sua política regional, a Comunidade considera o turismo como um dos sectores económicos susceptíveis de contribuir para o desenvolvimento das regiões com fracos recursos. O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) (33) intervém, pois, neste domínio através da sua secção "por quotas", que actua segundo um sistema de quotas nacionais e que permite à Comunidade aumentar os meios financeiros das acções de desenvolvimento regional empreendidas pelos Estados-membros. Os pedidos de contribuição do Fundo são apresentados pela autoridades nacionais, que procederam anteriormente a uma pré-selecção dos projectos elegíveis. Intervém também através da sua secção "sem quotas", que financia, conjuntamente com as autoridades nacionais, medidas comunitárias específicas de desenvolvimento regional, cujas grandes linhas são definidas pela Comunidade de acordo com os Estados-membros interessados.

Para o período de 1975-1981, o FEDER, em conformidade com a sua secção "por quotas", cofinanciou com os Estados-membros, nas regiões que podem beneficiar de auxílios nacionais com finalidade regional, 359 projectos de carácter turístico, que representam um investimento total de 481 milhões de ECUs. A contribuição do FEDER foi de 69 milhões de ECUs repartidos da seguinte forma:

- para os projectos respeitantes à criação, aumento e modernização dos alojamentos, quer sejam hotéis, estalagens, motéis, aldeias turísticas, parques de campismo e caravanismo, as contribuições atingiram os 10 milhões de ECUs. O FEDER, para estes projectos, pode participar até ao limite de 20 % do custo de investimento, sem contudo ultrapassar 50 % dos auxílios atribuídos a cada investidor pelas autoridades públicas nacionais.

- para os projectos de infra-estruturas directamente ligados à beneficiação turística, o FEDER interveio com 59 milhões de ECUs (34). Pode intervir nestes projectos até ao limite de 30 % da despesa efectuada pelas autoridades públicas. A percentagem pode atingir os 40 % (50 % nas propostas de revisão do FEDER) a favor de projectos que apresentem um especial interesse para o desenvolvimento da região na qual se situam. Nesta categoria podem incluir-se, nomeadamente, as infra-estruturas de transporte que visam tornar a região acessível para fins turísticos (por exemplo, em matéria de transportes ferroviários, a adaptação das instalações de modo a permitir a carga e descarga de carruagens com beliches, em matéria portuária pontes para o tráfego de veículos de turismo, etc.); infra-estruturas de beneficiação de portos de recreio, de planos de água e de rios para a navegação; investimentos com finalidade desportiva e de preenchimento dos tempos livres, de carácter cultural e de acolhimento destinados aos tempos livres dos turistas.

Para poderem ser incluídos na secção "por quotas" do FEDER, os projectos turísticos devem inserir-se no âmbito do programa de desenvolvimento da respectiva região. A passagem de um financiamento por projecto a um financiamento de programas de investimentos em infra-estruturas e de regimes de auxílios de Estado, prevista no âmbito de revisão do FEDER, deverá pr o acento na integração destes projectos em conjuntos coerentes de investimentos turísticos.

No que respeita à secção "sem quotas" do FEDER, foram tomadas pelo Conselho, em 1980, no âmbito de duas acções comunitárias específicas, medidas que visam a promoção do turismo rural. Estas medidas dizem respeito, por um lado, às regiões francesas de Aquitânia, do Languedoc-Rossilhão e do Sul-Pirinéus, bem como do Mezzogiorno em Itália (35) e, por outro lado, com algumas diferenças mínimas em relação às medidas adiante descritas, a certas zonas fronteiriças da Irlanda e da Irlanda do Norte (35).

O objectivo visado por estas intervenções específicas, cujo aumento foi proposto pela Comissão no âmbito da revisão do FEDER, é o de valorizar as potencialidades locais ainda mal utilizadas. As regiões mediterrânicas, por exemplo, possuem trunfos importantes, sejam eles climatéricos (exposição solar) geográficos (mar, paisagens) ou ainda culturais (história, arquitectura). Estes trunfos estão pouco explorados, nomeadamente devido à inadequação quantitativa e qualitativa das capacidades de alojamento, assim como à debilidade da promoção, da publicidade, da animação turística e da gestão das capacidades de alojamento. Tendo em conta as vantagens das zonas costeiras, num desejo de desenvolvimento equilibrado, o esforço comunitário incide na promoção do turismo rural e diz respeito mais particularmente:

- à construção ou transformação de hotéis de dimensão reduzida, à beneficiação das estalagens rurais, dos locais de campismo e caravanismo. Diferentemente da acção do FEOGA adiante analisada, esta acção pode abranger todos os agente económicos, agricultores, artesãos, etc. Tratando-se de investimentos ligados à actividade agrícola, o auxílio pode ir até aos 50% da despesa pública resultante da atribuição de auxílios ao investimento. Nos outros casos, independentemente deste limite, o auxílio não pode ultrapassar 30% dos custos do investimento.

- à criação e desenvolvimento de serviços comuns ou de organismos encarregados de assegurar a promoção e a publicidade, a animação turística e a gestão coordenada das capacidades de alojamento. Quando se trate de regiões em cujo território a repartição da frequência turística seja desequilibrada em favor das zonas litorais, estes organismos podem igualmente ser encarregados de acções que visem atenuar este desequilíbrio. Podem, por exemplo, ser encarregados de organizar circuitos turísticos, colónias de férias ou aulas no campo. Para estas acções, o auxílio comunitário pode cobrir uma parte das despesas de funcionamento dos serviços comuns ou organismos. O auxílio é degressivo e tem uma duração de três anos, podendo cobrir 70% das despesas no primeiro ano. Não deve contudo exceder 55% das despesas totais no período de três anos,

- à instalação de equipamentos e infra-estruturas directamente ligadas ao desenvolvimento do turismo, incluindo as actividades recreativas e culturais (auxílios: 50% da despesa pública),

- ao desenvolvimento das empresas de transporte, com o fim de permitir aos turistas no litoral um acesso mais fácil às zonas turísticas no interior e de poder igualmente assegurar as deslocações ligadas às colónias de férias e as aulas no campo. O auxílio comunitário pode ir, no primeiro ano, até 50% da despesa pública resultante de uma contribuição para os custos líquidos de funcionamento dos serviços de transporte; tem uma duração de três anos e é degressivo.

Em 26 de Outubro de 1981, a Comissão, na sua proposta de Regulamento que visa modificar o Regulamento do FEDER, apresentou ao Conselho disposições relativas ao turismo (36). O FEDER, secção "por quotas", deverá concentrar as suas intervenções nas regiões gravemente afectadas pelo subdesenvolvimento estrutural: regiões gregas, excepto Atenas e Tessalónica, o Mezzogiorno italiano, a Irlanda, as zonas auxiliadas do Reino Unido situadas na Irlanda do Norte, na Escócia, no País de Gales e nas regiões do noroeste, a Gronelândia e os departamentos ultramarinos franceses. Para estas mesmas regiões está ainda previsto tornar flexível o funcionamento do FEDER, secção "por quotas", graças ao financiamento de operações de valorização do potencial endógeno de desenvolvimento destas regiões. O turismo rural é aqui expressamente visado e, de maneira análoga à que foi exposta anteriormente a propósito da secção "sem quotas", os auxílios poderão incidir sobre as despesas de funcionamento de organismos de promoção e de gestão coordenada do alojamento, podendo cobrir 70% das despesas no primeiro ano mas não excedendo 55% das despesas totais no período de três anos.

Outras acções se encontram em preparação. É assim que, por exemplo, na sua comunicação ao Conselho, de 23 de Outubro de 1981, sobre os programas mediterrânicos previstos no quadro do mandato de 30 de Maio de 1980 (37), a Comissão aponta como uma das acções possíveis o reforço do desenvolvimento do turismo, nomeadamente no meio rural. As reflexões em curso, que devem conduzir a propostas formais antes do fim do ano, tendem a confirmar o interesse em desenvolver acções que visem nomeadamente melhorar as capacidades de alojamento e organizar melhor as iniciativas turísticas no meio rural.

Intervenções do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola

O FEOGA, Secção "Orientação", pode intervir a favor do desenvolvimento das actividades turísticas complementares às actividades agrícolas no âmbito da política das estruturas agrícolas e com base em directivas socio-estruturais, três das quais foram adoptadas em 1972 e uma em 1975.

As três directivas de base de 1972 são interdependentes e têm por objectivo permitir a um grande número de explorações agrícolas atingir uma rentabilidade durável através do melhoramento das suas estruturas (38). A Directiva 72/159/CEE diz respeito à modernização das explorações agrícolas. A Directiva 72/160/CEE prevê medidas de encorajamento à cessação da actividade agrícola e ao reaproveitamento de superfícies livres para fins de melhoramento das estruturas. Finalmente, a Directiva 72/161/CEE visa a informação socio-económica e a qualificação profissional das pessoas que trabalham na agricultura.

Se o auxílio comunitário no quadro da Directiva 72/159/CEE apenas diz respeito aos investimentos agrícolas a favor de explorações que tenham um plano de desenvolvimento, com exclusão dos investimentos destinados ao habitat rural, os Estados-membros estão autorizados a intervir nos investimentos a favor do habitat o que lhes permite encorajar igualmente os investimentos a favor do desenvolvimento do turismo rural.

Por outro lado, a Directiva 72/161/CEE pode trazer um contributo para o desenvolvimento do turismo rural. Ela obriga os Estados-membros a instituir um regime de incentivo à promoção e adaptação profissional dos agricultores, trabalhadores rurais assalariados e membros da família activos e não assalariados. Graças a esta directiva, os Estados-membros podem igualmente beneficiar de um auxílio comunitário para desenvolver cursos que permitam preparar os agricultores, desejosos de desenvolver uma actividade turística complementar, para as exigências que esta comporta.

A Directiva 75/268/CEE (39) diz respeito às regiões de montanha e outras regiões desfavorecidas, onde a existência de condições de trabalho particularmente desfavoráveis leva ao êxodo agrícola e rural massivo que se traduz no abandono de terras anteriormente ocupadas e que conduz ao despovoamento destas zonas. Esta directiva permite conceder, por um lado, auxílio aos investimentos mais elevados e, por outro lado, uma indemnização compensatória anual fixada em função das limitações naturais permanentes das regiões desfavorecidas, a fim de melhorar a situação económica dos seus habitantes e de os manter na região. Continuando a exercer uma actividade agrícola, eles contribuem para a manutenção do tecido económico da região e para a protecção do ambiente.

Nesta última directiva é tomada explicitamente uma medida a favor do turismo agrícola e do artesanato: nas zonas agrícolas desfavorecidas que tenham vocação turística, podem ser incentivados investimentos de carácter turístico ou artesanal, realizados na exploração agrícola no âmbito de um plano de desenvolvimento, até ao limite de 12000 ECUs, com participação da Comunidade no financiamento.

A estes auxílios directos a favor do agroturismo junta-se o efeito indirecto das acções realizadas no âmbito das directivas socio-estruturais. Assim, as pessoas que cessem as suas actividades agrícolas no âmbito da Directiva 72/160/CEE podem também virar-se para as actividades turísticas e as terras por elas deixadas podem, entre outras coisas, ser transformadas em parques, áreas de repouso, de desporto das zonas rurais. Como adiante se refere, a Directiva 72/159/CEE pode incitar o Estado-membro interessado a promover o desenvolvimento turístico de uma exploração agrícola, paralelamente à sua modernização subvencionada pelo FEOGA. A Directiva 75/268/CEE, por seu lado, obriga os Estados-membros a realizar investimentos de infra-estruturas e de ordenação do território nas regiões de montanha e outras zonas desfavorecidas. Esta acção, bem como a indemnização compensatória aos agricultores desfavorecidos, são essenciais para a manutenção da actividade agrícola nestas regiões e, consequentemente, para a criação de condições favoráveis para o agroturismo.

De igual modo, os programas específicos a favor das regiões mediterrânicas e de certas regiões desfavorecidas contêm medidas com vista ao desenvolvimento das infra-estruturas rurais, o que contribui para a criação de condições prévias para o desenvolvimento económico das respectivas zonas e, desta forma, indirectamente, para a promoção do turismo.

Com excepção dos efeitos indirectos das directivas socio-estruturais e da política agrícola comum em geral sobre o agroturismo, os resultados concretos apresentados pelos Estados-membros a favor desta actividade são pouco importantes. É verdade que a Comissão não dispõe de informações exactas sobre a afectação pelos Estados-membros dos créditos para investimento. Como vimos na primeira parte deste relatório, é certo que vários Estados-membros se esforçam a favor do habitat rural e do agroturismo reservando os meios de intervenção comunitários para os investimentos puramente agrícolas, atendendo nomeadamente, a que estes últimos são limitados no tempo.

É forçoso verificar, contudo, que os instrumentos comunitários existentes a favor do agroturismo são ainda pouco utilizados pelos Estados-membros. Se desejamos estimular o desenvolvimento do turismo rural, seria oportuno chamar a atenção dos agricultores para as possibilidades oferecidas no quadro da política agrícola comum, decorrente das medidas directas contidas nas Directivas 75/268/CEE e 72/161/CEE. É necessário recordar que a finalidade da política comunitária das estruturas agrícolas é oferecer aos agricultores soluções que possam aumentar os seus rendimentos.

O desenvolvimento do agroturismo, como actividade complementar dos agricultores pode ser promovido por diferentes acções que correspondam a condições regionais particulares: acções publicitárias e informação do público sobre as possibilidades de alojamento existentes junto dos agricultores; estudos de viabilidade a favor da restauração, melhoramento e conservação do habitat rural característico das diferentes regiões; análise das exigências e aspirações dos agroturistas que permitam aos agricultores adaptar consequentemente, a sua oferta e beneficiar o seu habitat.

É necessário, por fim, sublinhar que, se a política de estruturas agrícolas, ao prosseguir um objectivo de preservação da agricultura, cria as condições de base indispensáveis para o progresso do turismo rural, este tem igualmente a necessidade da realização de uma infra-estrutura geral (estradas, electrificação, canalização de água etc.) e do desenvolvimento de instalações turísticas propriamente ditas (restaurantes, diversões, parques de campismo e caravanismo, etc.). É por isso que as intervenções do FEOGA e do FEDER devem ser bem coordenadas pelos Estados-membros e pela Comissão a favor do desenvolvimento turístico das zonas que para isso têm vocação.

A salvaguarda do património europeu e o turismo

O ambiente natural e o património cultural são os recursos do turismo da Europa. Num espaço geográfico relativamente limitado, ela oferece uma extraordinária variedade de climas e de paisagens, de monumentos e locais históricos. São estas paisagens variadas e estes testemunhos históricos e artísticos que milhões de turistas vêm visitar todos os anos. Trata-se, pois, não só de patrimónios mas também de recursos que é necessário conservar para o futuro.

Protecção do ambiente e turismo

A poluição e a degradação do ambiente são dos mais importantes entraves ao turismo. É por isso que as iniciativas comunitárias no domínio da protecção do ambiente influenciam favoravelmente o turismo. O Conselho adoptou, desde 1973, 63 actos legislativos que dizem respeito à poluição da água e do ar, ao ruído, aos detritos, aos produtos químicos e à protecção da natureza. Embora todas estas medidas visem assegurar um ambiente de qualidade para todos os cidadãos, algumas delas têm um interesse particular para o turismo. É o caso, nomeadamente, das directivas relativas à qualidade das águas de banho e à luta contra a poluição das águas e do ar, bem como contra a poluição acústica.

É particularmente importante para o turismo a Directiva do Conselho de 8 de Dezembro de 1975, que fixa as normas de qualidade para as correntes de água doce e as águas em repouso e para a água do mar nas regiões onde tomar banho é autorizado ou tolerado (40). Sendo a preocupação essencial a poluição das águas de banho pelas águas dos esgotos, a directiva impõe um valor mínimo de qualidade da água de banho e prevê o controlo das bactérias que provocam doenças infecciosas. Para além da pureza bacteriológica, outros critérios de qualidade são importantes para o turismo, tais como a estética e a satisfacção dos banhistas. É interessante saber que a Directiva de 1975 responde a tais critérios, visto que sujeita a controlo as substâncias que conferem à água um gosto, odor ou cor desagradáveis, substâncias como os fenóis e os hidrocarbonetos que são lançados nas águas de banho pelas indústrias químicas e petrolíferas instaladas perto das costas ou das correntes de água.

Para alcançar e manter os objectivos de qualidade da água, é necessário reduzir a poluição, e é este o fim de outras directivas comunitárias. Assim, uma Directiva do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por certas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, visa entravar o processo de deterioração deste meio, proibindo ou limitando o lançamento de substâncias tóxicas agrupadas numa "lista negra" e numa "lista cinzenta" (41). Várias outras directivas comunitárias visam reduzir a poluição das águas e têm portanto interesse para o turismo. As duas mais importantes são a de 22 de Novembro de 1973, relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes aos (42) e a de 20 de Fevereiro de 1978, que visa reduzir progressivamente, e em seguida suprimir, a poluição do mar pelos resíduos provenientes da indústria de dióxido de titânio (43).

Se uma parte importante da poluição do mar provém da descarga de efluentes a partir de terra, uma outra importante fonte de poluição é a navegação marítima. Todos se recordam da poluição das costas bretãs no princípio de 1978 provocada pelo naufrágio do petroleiro gigante Amoco-Cadiz. Para prevenir tais catástrofes, o Conselho instituiu, em Junho de 1978, um programa de acção das Communidades Europeias em matéria de controlo e de redução da poluição provocada pelo derrame de hidrocarbonetos no mar (44).

Evidentemente que a luta contra a poluição do mar exige uma acção não somente comunitária mas também internacional. É por isso que a Comunidade negoceia actualmente a sua adesão ao Acordo de Bona de 9 de Junho de 1969, respeitante à cooperação na luta contra a poluição das águas do Mar do Norte pelos hidrocarbonetos e assinou, em 17 de Maio de 1980, o Protocolo de Atenas relativo à protecção do Mediterrâneo contra a poluição de origem telúrica,quer dizer, de proveniência terrestre. Este Protocolo, anexo à Convenção de Barcelona sobre a protecção do Mediterrâneo contra a poluição, de 16 de Fevereiro de 1976, é fundamental para o turismo dos países ribeirinhos, pois visa controlar a poluição e limpar progressivamente as águas mediterrânicas.

Para além da prevenção da poluição das águas de banho, outras acções comunitárias no domínio do ambiente interessam particularmente ao turismo. No que respeita à poluição do ar, que se manifesta evidentemente com mais acuidade nas grandes aglomerações urbanas, é necessário mencionar toda uma série de directivas que limitam, de forma cada vez mais rigorosa, as emissões de fumos dos veículos a motor, o que ajuda a manter o ar respirável nas regiões turísticas. É necessário referir, em particular, a Directiva de 15 de Julho de 1980 relativa às normas de qualidade atmosférica para o dióxido de enxofre (SO2) e as partículas em suspensão (fumos negros) (45), acompanhada de uma resolução sobre a poluição atmosférica transfronteiriça destes mesmos poluentes (46) e a Directiva de 29 de Junho de 1978, relativa à limitação do teor de chumbo na gasolina, chumbo que é um poluente nocivo para a saúde humana (47).

Por fim, no que diz respeito à luta contra a poluição acústica, igualmente prejudicial para o turismo, uma Directiva do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1970, alterada em 1973 e 1981 para dar conta de progressos técnicos, fixa os níveis sonoros admissívies para as diferentes categorias de veículos a motor destinados à circulação rodoviária (48). A Directiva de 23 de Novembro de 1978 fixa o nível sonoro admissível dos motociclos (49) e a de 20 de Dezembro de 1979 limita as emissões sonoras dos aviões (50).

No domínio da protecção da flora e da fauna, é preciso assinalar a adopção da directiva respeitante à conservação das aves selvagens (51), e os trabalhos que estão em curso para identificar e proteger os seus habitats. Se as iniciativas comunitárias no domínio da protecção do meio ambiente têm consequências positivas nas actividades turísticas, é necessário que estas últimas tenham igualmente em conta exigências ecológicas. Para além da luta contra a poluição física e sonora, a política comunitária do ambiente vê na boa gestão dos recursos naturais a base do desenvolvimento económico e da melhoria das condições de vida.

O projecto de "programa de acção das Comunidades Europeias em matéria de ambiente (1982-1986)", aprovado pela Comissão em 28 de Outubro de 1981 (52) e transmitido ao Conselho, menciona explicitamenmte que se deve dar cada vez mais atenção à importância do ambiente no desenvolvimento das actividades turísticas, entre outras.

Esta exigência tem como consequência natural que, qualquer desenvolvimento turístico futuro de relevo, quer pelas construções de que necessita quer pelos efeitos das actividades turísticas propriamente ditas programadas, deveria ser objecto de uma avaliação prévia das incidências que poderá ter sobre o ambiente. Paralelamente, deveria ser feita uma avaliação prévia da incidência que qualquer obra de relevo — pública ou privada — poderá ter sobre a paisagem natural e construída e, consequentemente, sobre as actividades turísticas. Esta avaliação encontra-se efectivamente prevista na proposta de Directiva relativa à apreciação das incidências sobre o ambiente de certas obras públicas e privadas adoptada pela Comissão e transmitida ao Conselho pela sua Decisão de 16 de Junho de 1980 (53).

Nesta ordem de ideias, é preciso insistir no impacte do campismo e das caravanas. No interesse do ambiente, das populações locais, de outros turistas e dos próprios campistas e caravanistas, é preciso que sejam tomadas as disposições necessárias para limitar o campismo e o estacionamento de caravanas aos locais reservados para esse efeito e proibir a instalação destes locais em zonas naturais ou paisagens consideradas como as de maior valor no plano comunitário ou nacional.

Por outro lado, é evidente que um real interesse pelo ambiente requer uma "linguagem comum", não somente entre aqueles que possuem os conhecimentos e os que têm a responsabilidade de fazer opções para o desenvolvimento socio-económico, mas também para permitir ao público participar na elaboração das decisões. Neste sentido, a Comissão preparou uma abordagem metodológica para a constituição progressiva de um sistema de informação europeia sobre a situação do ambiente. A execução deste projecto, chamado "cartografia ecológica", deverá fornecer informações comparáveis, ao nível da Comunidade, sobre cinco áreas de preocupação: "paisagem e natureza", "solo", "ar", "água" e "perigos naturais". Permitirá identificar, por exemplo, zonas naturais particularmente importantes ou raras no plano da Comunidade