Decisão da Comissão

de 25 de Novembro de 1998

relativa aos auxílios estatais concedidos pela Itália a favor da Enirisorse SpA

[notificada com o número C(1998) 3866]

(Apenas faz fé o texto em língua italiana)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2000/334/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 93.o,

Depois de ter convidado(1) os interessados a apresentarem as respectivas observações nos termos dos referidos artigos,

Considerando o seguinte:

I

Por carta de 13 de Janeiro de 1998, a Comissão informou o Governo italiano da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 93.o do Tratado relativamente aos auxílios concedidos, sob forma de injecção de capital, por parte da holding ENI a favor da sub-holding Enirisorse SpA (a seguir denominada "Enirisorse"). Salienta-se, em primeiro lugar, que a Enirisorse é controlada a 100 % pela holding pública italiana ENI, a qual, por sua vez, era controlada, na altura dos factos aqui em análise pelo Estado italiano através do Ministério do Tesouro, detentor da maioria das acções.

Factos que deram origem ao início do procedimento

A Comissão, mediante a Decisão 98/212/CE(2), decidiu encerrar o procedimento relativo às recapitalizações efectuadas entre 1992 e 1996 pela ENI a favor da Enirisorse. Essas recapitalizações, efectuadas no quadro de um plano de reestruturação, ascenderam a um total de 1819 mil milhões de liras. A decisão foi notificada à Itália por carta de 2 de Maio de 1997.

No âmbito da Decisão 98/212/CE, a Comissão decidiu que as recapitalizações no montante de 1819 mil milhões de liras eram compatíveis com o mercado comum e com o Acordo EEE, em conformidade com o n.o 3, alínea c), do artigo 92.o do Tratado CE e com o n.o 3, alínea c), do artigo 61.o do Acordo EEE, desde que preenchidas determinadas condições. As principais condições para efeitos da presente directiva eram as seguintes:

- a Itália assumia o compromisso de concluir a realização do plano de reestruturação privatizando as empresas e os locais de produção da Enirisorse e de proceder à liquidação definitiva desta empresa até 31 de Dezembro de 1998,

- as receitas das privatizações deviam ser utilizadas para cobrir eventuais novos custos de liquidação da Enirisorse,

- o Governo italiano devia instituir um procedimento de controlo da execução da decisão.

O primeiro relatório semestral do Governo italiano foi recebido pela Comissão em 11 de Novembro de 1997. Desse relatório resultava, nomeadamente, que a cessão da Pertusola Sud, uma das duas restantes empresas da Enirisorse SpA, que gere uma fábrica de produção de zinco em Crotone, não tinha sido ainda realizada, contrariamente ao plano de reestruturação notificado pela Itália e aprovado pela Comissão.

Os problemas relativos à Pertusola Sud tiveram um peso significativo na Decisão 98/212/CE. Nessa altura, a Itália tinha, de facto, indicado que a empresa seria encerrada ou cedida a um adquirente interessado antes do final de 1997. Neste segundo caso, o adquirente converteria a produção de zinco em produção de níquel. Estes eram os termos em que o encerramento ou a venda da Pertusola Sud em 1997 constava do plano de reestruturação da Enirisorse, notificado à Comissão e por esta incluído na exposição de motivos da Decisão 98/212/CE.

Efectivamente, dado que os prejuízos de funcionamento da Enirisorse relativamente a 1997 foram imputáveis às actividades da Pertusola Sud, a Comissão acreditava no encerramento ou na cessão desta empresa a um privado para atingir o objectivo final do plano de reestruturação da Enirisorse, isto é, a sua liquidação definitiva.

O mesmo relatório salientava que a ENI procedeu, em 1997, a novas contribuições de capital à Enirisorse no total de 133 mil milhões de liras. Este capital fresco foi utilizado, nomeadamente, para cobrir os custos de funcionamento da Pertusola Sud e os custos de liquidação da Enirisorse. Ora, estas contribuições de capital não estavam previstas no plano de reestruturação notificado à Comissão e, portanto, não foram tomados em consideração na Decisão 98/212/CE. As referidas contribuições não foram notificadas à Comissão e, portanto, foram concedidas ilegalmente.

Por conseguinte, a Comissão teve que analisar estas novas contribuições como novas medidas de auxílios, ilegais já que concedidas em violação da obrigação de notificação prévia prevista no n.o 3 do artigo 93.o do Tratado.

Com base nas informações obtidas durante a primeira fase da sua investigação, a Comissão concluiu que era de prever que as recapitalizações efectuadas pela ENI em 1997 não iam gerar um rendimento financeiro suficiente, dado que a Enirisorse iria ser liquidada a curto prazo. Por conseguinte, não se podia admitir que a ENI tivesse operado como um investidor privado. Aliás, a Enirisorse tinha registado enormes prejuízos durante outros cinco anos. Um investidor privado teria reestruturado ou liquidado a empresa muito mais cedo para evitar uma acumulação de prejuízos.

A Comissão, colocando sérias dúvidas sobre a compatibilidade com o mercado comum das referidas contribuições de capital, que não pareciam susceptíveis de poder beneficiar das derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 92.o do Tratado, decidiu dar início ao processo previsto no n.o 2 do artigo 93.o do Tratado relativamente às novas contribuições de capital.

II

Na sequência da publicação da decisão de dar início ao procedimento(3), o Governo do Reino Unido, por carta de 6 de Abril de 1998, transmitiu as suas observações para apoiar os argumentos apresentados pela Comissão. As autoridades britânicas defendiam, nomeadamente, que a contribuição posterior de capital da ENI para a Enirisorse, dadas as condições financeiras desta última, não condizia com a lógica de um investidor privado.

Por carta de 4 de Maio de 1998, a empresa Union Minière, produtora de zinco e concorrente directa da Pertusola Sud, transmitiu observações que defendiam também os argumentos apresentados pela Comissão. A Union Minière afirmava, nomeadamente, que as novas contribuições de capital para a Enirisorse, relativas aos exercícios de 1997 e 1998 e destinadas a cobrir or prejuízos da sua filial Pertusola Sud, constituíam um auxílio estatal não notificado e injustificado. Estes novos auxílios falseavam claramente e indevidamente a concorrência no mercado do zinco, já afectado pelo excesso estrutural de capacidades produtivas.

Nenhum outro Estado-Membro nem outras partes interessadas apresentaram observações à Comissão. As observações do Reino Unido e da Union Minière foram transmitidas pela Comissão ao Governo italiano por carta de 28 de Maio de 1998.

III

Na sua resposta à carta de início do procedimento e às referidas observações dos terceiros, o Governo italiano contestou tanto a decisão da Comissão de dar início ao procedimento, como as observações dos terceiros uma vez que:

- a referida contribuição de capital no montante de 133 mil milhões de liras foi comunicada à Comissão no âmbito do controlo previsto pela Decisão 98/212/CE,

- dos 133 mil milhões de liras, 34 mil milhões destinaram-se a cobrir os prejuízos da Pertusola Sud, e os restantes 99 mil milhões a cobrir custos relativos à Enirisorse. Estes 99 mil milhões de liras serviram para completar o plano de reestruturação aprovado pela Comissão e devem ser considerados substancialmente autorizados, ainda que não formalmente incluídos nos auxílios previstos pelo plano, já que a Comissão previa, na alínea b) do artigo 3.o da Decisão 98/212/CE que a Itália indicaria eventuais outros custos de liquidação,

- o montante (99 mil milhões de liras) destinado a cobrir os custos da liquidação e do encerramento de uma empresa não podem materialmente falsear as condições de concorrência uma vez que as destinatárias são empresas que cessam definitivamente as suas actividades e abandonam o mercado.

Relativamente ao montante de 34 mil milhões de liras pago à Pertusola Sud, a Itália reconhece que, em 1997, a Enirisorse procedeu à recapitalização da Pertusola Sud com este montante para cobrir os prejuízos registados pela empresa. Porém, o Governo italiano expõe o seguinte:

- quando a Comissão adoptou a sua Decisão 98/212/CE, sabia que a Pertusola Sud tinha perdido 48 mil milhões naquele ano. Portanto, ao impor a venda ou o encerramento da Pertusola até final de 1997, a Comissão tinha implicitamente aprovado a continuidade das actividades até tal data e a consequente anulação dos prejuízos acumulados em 1997,

- a unidade de Pertusola situa-se na área geográfica de Crotone que preenche os requisitos para os auxílios regionais previstos no n.o 3, alínea a), do artigo 92.o do Tratado. Por conseguinte, os auxílios em causa deviam ter sido considerados compatíveis com o mercado comum à luz da referida disposição do Tratado.

IV

A Enirisorse foi constituída em 1991 como uma holding "pura", destinada a optimizar os recursos económico-financeiros do grupo ENI e com o objectivo fundamental de concentrar num único centro de responsabilidades a gestão das participações do grupo principalmente em actividades mineiras. De facto, a ENI e o seu accionista dessa altura (o Ministério do Tesouro italiano) decidiram, em 1991, abandonar as actividades não estratégicas para restabelecer a rendibilidade das actividades estratégicas separando-as das actividades deficitárias. O objectivo final de toda a operação era a privatização da holding Enirisorse.

Nesta perspectiva, a Enirisorse elaborou um plano de intervenções extraordinárias, que previa, nomeadamente e naquilo que importa aqui, o encerramento da fábrica de Pertusola até final de 1997 ou a sua cessão a um adquirente interessado que transformaria o complexo numa unidade de produção de níquel.

No final do quinquénio de 1992-1996, a Enirisorse tinha recebido do seu accionista único, a ENI, a título de recapitalização, o montante de 1819 mil milhões de liras, destinado à execução do plano. A Comissão, na Decisão 98/212/CE, considerou este auxílio compatível, desde que se respeitassem as condições e os termos do plano de reestruturação notificado. No mesmo período, a Enirisorse previa um encaixe, através das operações de cessão de empresas e de filiais, de cerca de 840 mil milhões de liras.

V

Natureza de auxílios estatais das contribuições de capital em questão

Para verificar se a recapitalização no montante de 133 mil milhões de liras constituía um auxílio estatal, a Comissão examinou o fluxo de capitais existente entre o Estado italiano, o principal accionista na altura dos factos, e a Enirisorse à luz do princípio do investidor privado que opera em economia de mercado, enunciado pela Comissão na sua Comunicação aos Estados-Membros(4), sobre a aplicação das disposições em matéria de auxílios estatais às empresas públicas do sector produtivo. Com base nesse princípio, uma operação financeira constitui um auxílio estatal sempre que efectuada em circunstâncias não aceitáveis por parte de um investidor privado actuando em condições normais de economia de mercado.

Aquando dos factos, isto é, em 1997, juntamente com o Estado italiano, que detinha de longe a maior parte das participações na ENI, outros accionistas privados detinham acções na ENI. Porém, nessa altura, o Ministério do Tesouro, que detinha a maioria das acções da ENI, tinha um papel estratégico de primeiro plano para determinar as opções empresariais do grupo.

As recapitalizações no montante de 133 mil milhões de liras contestadas com o início do procedimento foram financiadas com as receitas que caberiam aos accionistas da ENI e, em especial, ao seu accionista de controlo, o Estado italiano. Por conseguinte, os fundos que a ENI pôs à disposição da Enirisorse devem ser considerados auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado.

A Comissão tem motivos bastantes para considerar que as recapitalizações efectuadas pela ENI no montante de 133 mil milhões de liras se caracterizaram por um insuficiente ou mesmo inexistente rendimento financeiro, dado que a intervenção consistiu essencialmente na cobertura dos prejuízos de uma empresa, a Pertusola Sud, que já devia ter sido liquidada, e em custos de liquidação não melhor especificados, razão pela qual não se pode compreender o motivo que levou a ENI a responsabilizar-se, se não havia uma obrigação jurídica específica nesse sentido.

Não existindo tal obrigação jurídica, que devia ser demonstrada pelas autoridades italianas, o comportamento da ENI não se insere em nenhuma lógica de um investidor privado numa economia de mercado, não podendo a ENI contar com um rendimento proporcionalmente rentável relativamente ao montante da recapitalização, sendo, portanto, de excluir, no caso em apreço, qualquer benefício do investimento ainda que mínimo, tendo em conta a decisão de liquidar a Enirisorse até 31 de Dezembro de 1998.

Por conseguinte, não se pode defender que a ENI actuou como um investidor privado, uma vez que decidiu proceder à nova e posterior contribuição de 133 mil milhões de liras. Um operador privado teria liquidado a Enirisorse, limitando ao máximo os custos de liquidação e intervindo eventualmente só em presença de uma obrigação jurídica específica. Com base nos elementos à sua disposição, a Comissão exclui que a ENI tenha intervindo para honrar uma obrigação jurídica relacionada com procedimentos ordinários de liquidação de uma empresa.

Por conseguinte, as medidas em questão constituem auxílios estatais.

VI

Ilegalidade dos auxílios estatais

No que diz respeito à ilegalidade dos auxílios em apreço, na sua resposta ao início do procedimento, a Itália invoca que a contribuição de capital no montante de 133 mil milhões de liras foi comunicada à Comissão no âmbito do controlo previsto pela Decisão 98/212/CE.

A este propósito, a Comissão observa que a informação relativa à nova contribuição de capital, uma das muitas transmitidas à Comissão no âmbito do referido controlo, devia ter sido formalmente notificada, uma vez que se tratava de novos auxílios, não referido no montante dos auxílios autorizados pela Decisão 212/98/CE. Em todo o caso, as autoridades italianas não respeitaram as obrigações de notificação prévia à execução dos auxílios, tal como especificado pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, em especial no acórdão de 11 de Dezembro de 1973, processo 120/73, Lorenz/Alemanha(5).

Por outro lado, as mesmas autoridades italianas admitem que as novas contribuições de 133 mil milhões de liras não estavam incluídas no montante de 1819 mil milhões de liras autorizado pela Comissão. Todavia, as mesmas argumentam que do referido montante de 133 mil milhões de liras, 99 mil milhões foram necessários para concluir o plano de reestruturação aprovado pela Comissão. Esta última contribuição de 99 mil milhões de liras devia ser considerada substancialmente autorizada, embora não formalmente incluída nos auxílios previstos no plano, enquanto que a Comissão previa, na alínea b) do artigo 3.o da Decisão 98/212/CE que a Itália devia indicar eventuais outros custos de liquidação.

Deste modo, a Comissão não pode aceitar tais argumentos porque o artigo 2.o da Decisão 98/212/CE previa expressamente que as receitas das privatizações das empresas da Enirisorse não podiam ser utilizados pela ENI para investimentos noutras empresas de sua propriedade, mas sim para cobrir eventuais outros custos de liquidação da Enirisorse. Daqui se depreende que, embora os novos custos ligados à liquidação pudessem ter sido previstos pela Comissão aquando da adopção da referida decisão, era evidente o teor literal do referido artigo que, para a Comissão, estes custos teriam sido cobertos graças às receitas decorrentes das privatizações das empresas da Enirisorse postas à venda e não com novos auxílios estatais, sob a forma de novas contribuições de capitais, tal como se verificou.

Parece igualmente destituída de fundamento a afirmação das autoridades italianas segundo a qual a Comissão, ciente de que em 1997 a Pertusola Sud registou novos prejuízos no montante de 48 mil milhões de liras e ao ter aceite o encerramento até 31 de Dezembro de 1998, autorizou implicitamente a cobertura desses prejuízos.

Porém, o facto de a Comissão ter tido conhecimento da circunstância dos novos prejuízos registados pela Pertusola Sud não implica de modo nenhum a sua aprovação de novos auxílios para os cobrir. De facto, era lógico, e é o que se depreende da Decisão 98/212/CE, que a Enirisorse deveria ter coberto os novos prejuízos da Pertusola Sud com as receitas das privatizações realizadas ou com os recursos internos da holding, sem recorrer a uma nova e totalmente imprevista contribuição de capital, tal como se verificou.

Por conseguinte, as medidas em questão constituem auxílios estatais ilegais uma vez que não foram notificados por parte da Itália à Comissão previamente à sua concessão e, a fortiori, não autorizados pela Comissão em conformidade com o n.o 3 do artigo 93.o do Tratado.

VII

Compatibilidade dos auxílios ilegais com o mercado comum

No que diz respeito à compatibilidade dos auxílios, a Itália argumenta, em primeiro lugar, que os montantes destinados a cobrir os custos da liquidação e encerramento de uma empresa não são materialmente susceptíveis de falsear as condições de concorrência no mercado comum, nem de afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros, uma vez que as destinatárias são empresas que cessam definitivamente as suas actividades e abandonam o mercado.

A este respeito, a Comissão observa que esta afirmação não tem fundamento pois já foi directamente desmentida pelas observações da Union Minière, concorrente da Pertusola Sud, que lamenta que os auxílios em questão permitiram que a empresa continuasse activa no mercado do zinco, falseando assim a concorrência entre si e os outros produtores de zinco.

De facto, no caso em apreço, as empresas que beneficiaram directa ou indirectamente dos referidos auxílios continuam ainda activas nos mercados, continuando frequentemente a sua produção, como é o caso da Portovesme e da Pertusola Sud, que, embora colocada em liquidação há alguns meses, continua a produzir zinco. Sem os auxílios em questão, a mesma devia ter sido cedida ou encerrada há muito tempo.

Portanto, o argumento invocado pela Itália não pode ser aceite, uma vez que se trata de custos de liquidação que tiveram repercussões, directa ou indirectamente, sobre empresas ainda a operar no mercado.

Além disso, a Itália afirma que, em todo o caso, as instalações de Pertusola se situam na área geográfica de Crotone, que preenche os requisitos para efeitos de auxílios regionais previstos no n.o 3, alínea a), do artigo 92.o do Tratado. Os auxílios em questão deviam, por conseguinte, ser considerados compatíveis com o mercado comum à luz da referida disposição do Tratado.

A este propósito, a Comissão recorda que o n.o 3, alínea a), do artigo 92.o do Tratado permite à Comissão, em derrogação da proibição dos auxílios estatais que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros e que ameacem falsear a concorrência, declarar compatíveis com o mercado comum "os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico das regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo e em que exista grave situação de subemprego, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum".

Neste contexto, a Comissão autorizou auxílios regionais, após ter verificado o critério da viabilidade da empresa. Por outras palavras, um auxílio regional é autorizado desde que possa, efectivamente, constituir uma vantagem regional, quase sempre em termos de emprego, ligada à viabilidade a prazo da empresa assistida. Em todo o caso, é evidente, tal como confirmado por uma jurisprudência constante (ver o último acórdão proferido pelo Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, de 15 de Setembro de 1998, processos conjuntos T-126/96 e T-127/96, EFIM e BFM contra Comissão)(6), que a Comissão não pode inibir-se, mesmo no âmbito da aplicação do n.o 3, alínea a), do artigo 92.o, de tomar em consideração o interesse comunitário, não devendo limitar-se a verificar a especificidade regional da medida em causa sem avaliar o seu impacto a nível comunitário.

No caso em apreciação, a Itália invoca meramente uma derrogação regional para uma empresa em liquidação, sem ter em conta nenhum tipo de estudo de viabilidade mesmo a médio prazo. Isto implica que nenhuma vantagem regional concreta em termos de emprego poderá decorrer da contribuição de capital em causa, uma vez que as próprias autoridades italianas reconhecem que, em todo o caso, a Pertusola Sud, já em liquidação, encerraria até 31 de Dezembro de 1998.

A intervenção em questão não parece necessária para nenhuma política regional nem pode ser qualificada como "destinada a promover o desenvolvimento económico" da região em causa, isto é, um auxílio à liquidação de empresas. Por sua vez, o mesmo constitui uma intervenção nova destinada a manter no mercado a todo o custo e só por alguns meses a Pertusola Sud, não obedecendo a qualquer lógica industrial, económica e regional.

Portanto, no que diz respeito às invocadas disposições do n.o 3, alínea a), do artigo 92.o, a Comissão é obrigada a considerar que as medidas de auxilio ad hoc em questão não foram concedidas em aplicação de uma estratégia pública destinada de facto ao desenvolvimento regional, por forma a justificar uma derrogação. A análise da documentação também não permite concluir que os auxílios tenham sido concedidos para criar postos de trabalho numa região assistida. Pelo contrário, do exame do caso resulta que se trata de medidas pontuais destinadas a permitir a qualquer preço a sobrevivência industrial das empresas ainda controladas pela Enirisorse e, em especial, da Pertusola Sud.

Por último, no que diz respeito à eventual compatibilidade dos novos auxílios à luz do n.o 3, alínea c), do artigo 92.o do Tratado, a Comissão sublinha que esta disposição não foi directamente invocada pela Itália no âmbito do presente procedimento. Em todo o caso, a Comissão reitera que os auxílios estatais podem beneficiar da referida derrogação desde que não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. No que diz respeito aos auxílios à reestruturação, os únicos que poderiam eventualmente ser invocados neste caso, as Orientações comunitárias relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade(7) sublinham, nomeadamente, que estes auxílios não têm uma natureza extraordinária e, portanto, não são renováveis, salvo em circunstâncias especiais que o possam justificar. Portanto, no caso em apreço, a concessão dos auxílios em questão, novos em relação aos já autorizados pela Decisão 98/212/CE, é contrária ao princípio da una tantum, na ausência de factos novos de carácter excepcional que pudessem eventualmente justificar a sua autorização por parte da Comissão.

VIII

Com base nestas considerações, a Comissão conclui que os auxílios concedidos pela Itália sob a forma de contribuições de capital no montante de 133 mil milhões de liras, contestados na decisão de início do procedimento, não podem beneficiar de nenhuma das derrogações previstas no n.o 3, alíneas a), b) e c), do artigo 92.o, uma vez que não se destinam a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo, nem à reestruturação de empresas cujo encerramento está eminente e, porém, não poderá ser posterior a 31 de Dezembro de 1998.

Aquando do início do procedimento, a Comissão chamou a atenção das autoridades italianas para a circunstância de que qualquer auxílio concedido ilegalmente pode ser objecto de decisão que obriga o Estado-Membro a recuperar o auxílio pago e, no caso em apreço, considera-se necessário recuperar o auxílio a fim de restabelecer as mesmas condições de concorrência preexistentes à sua concessão.

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

Os auxílios estatais concedidos pela Itália em 1997 a favor da Enirisorse SpA, sob a forma de recapitalizações no montante de 133 mil milhões de liras, são incompatíveis com o mercado comum.

Artigo 2.o

1. A Itália adoptará todas as medidas necessárias para recuperar junto da Enirisorse SpA os auxílios referidos no artigo 1.o e já ilegalmente colocados à disposição do beneficiário.

2. A recuperação será efectuada segundo as formalidades do direito nacional relativas à recuperação dos créditos do Estado. As quantias objecto de recuperação dão lugar ao cálculo de juros a partir da data em que foram postas à disposição da Enirisorse SpA, até à respectiva recuperação efectiva, calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios regionais.

Artigo 3.o

A Itália informará a Comissão, num prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para se conformar com a presente decisão.

Artigo 4.o

A República Italiana é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 25 de Novembro de 1998.

Pela Comissão

Karel van Miert

Membro da Comissão

(1) JO C 70 de 6.3.1998, p. 5.

(2) JO L 80 de 18.3.1998, p. 32.

(3) Ver nota de pé-de-página 1.

(4) JO C 307 de 13.11.1993, p. 3.

(5) Colectânea 1973, p. 1471.

(6) Col. 1998, p. II-3437, ponto 101.

(7) JO C 283 de 19.9.1997, p. 2.