RELATÓRIO ANUAL relativo ao exercício de 1995 (96/C 340/01)

O Relatório, acompanhado das respostas das instituições às observações do Tribunal, foi enviado às autoridades responsáveis pela quitação e às outras instituições

Bernhard FRIEDMANN (Presidente)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus Olavi SALMI

Joergen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

ÍNDICE

Página

Introdução 5

Parte I - OBSERVAÇÕES SOBRE AS RECEITAS E DOTAÇÕES OPERACIONAIS DA COMISSÃO E SOBRE OS FUNDOS EUROPEUS DE DESENVOLVIMENTO

Capítulo 1 - Recursos próprios 23

Capítulo 2 - Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção Garantia (FEOGA-«Garantia») Gestão orçamental e despesas directas 58

Capítulo 3 - Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção Garantia (FEOGA-«Garantia») Organização e gestão dos mercados agrícolas 75

Capítulo 4 - Política comum da pesca e do mar 102

Capítulo 5 - Domínio regional 123

Capítulo 6 - Domínio social 149

Capítulo 7 - Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção Orientação (FEOGA-«Orientação») 187

Capítulo 8 - Instrumentos financeiros e actividades bancárias 204

Capítulo 9 - Investigação e desenvolvimento tecnológico 214

Capítulo 10 - Acções a favor dos países da Europa Central e de Leste dos novos Estados independentes (ex-União Soviética) e da Mongólia 235

Capítulo 11 - Cooperação com os países em vias de desenvolvimento e outros países terceiros (à excepção dos países da Europa Central e de Leste) 264

Capítulo 12 - Fundos europeus de desenvolvimento 290

Parte II - OBSERVAÇÕES SOBRE AS DOTAÇÕES DE FUNCIONAMENTO DAS INSTITUIÇÕES E DOS ÓRGÃOS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS

Capítulo 13 - Comissão 334

Capítulo 14 - Tribunal de Contas 348

Capítulo 15 - Comité Económico e Social, Comité das Regiões e estrutura organizativa comum 349

ANEXOS

Anexo I - Relatórios e pareceres adoptados pelo Tribunal de Contas durante os últimos cinco anos 353

Anexo II - Anexo relativo às abreviaturas e símbolos utilizados no relatório, bem como às informações de base sobre o orçamento geral 363

RESPOSTAS DAS INSTITUIÇÕES

Página

Parte I - OBSERVAÇÕES SOBRE AS RECEITAS E DOTAÇÕES OPERACIONAIS DA COMISSÃO E SOBRE OS FUNDOS EUROPEUS DE DESENVOLVIMENTO

Capítulo 1 - Recursos próprios 45

Capítulo 2 - Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção Garantia (FEOGA-«Garantia») Execução orçamental e despesas directas 70

Capítulo 3 - Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção Garantia (FEOGA-«Garantia») Organização e gestão dos mercados agrícolas 95

Capítulo 4 - Política comum da pesca e do mar 117

Capítulo 5 - Domínio regional 141

Capítulo 6 - Domínio social 169

Capítulo 7 - Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção Orientação (FEOGA-«Orientação») 199

Capítulo 8 - Instrumentos financeiros e actividades bancárias 212

Capítulo 9 - Investigação e desenvolvimento tecnológico 228

Capítulo 10 - Acções a favor dos países da Europa Central e de Leste dos novos Estados independentes (ex-União Soviética) e da Mongólia 255

Capítulo 11 - Cooperação com os países em vias de desenvolvimento e outros países terceiros (à excepção dos países da Europa Central e de Leste) 283

Capítulo 12 - Fundos europeus de desenvolvimento 313

Parte II - OBSERVAÇÕES SOBRE AS DOTAÇÕES DE FUNCIONAMENTO DAS INSTITUIÇÕES E DOS ÓRGÃOS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS

Capítulo 13 - Comissão 342

Capítulo 15 - Comité Económico e Social, Comité das Regiões e estrutura organizativa comum 352

ÍNDICE DAS ILUSTRAÇÕES GRÁFICAS (IG)

Página

IG I Orçamento geral de 1995 - Receitas previsionais 10

IG II Orçamento geral de 1995 - Despesas previsionais - Dotações para pagamentos 11

IG III Orçamento geral de 1995 - Dotações para autorizações 12

IG IV Dotações para autorizações disponíveis em 1995 e sua utilização, por sector e por instituição 13

IG V Dotações para pagamentos disponíveis em 1995 e sua utilização, por sector e por instituição 14

IG VI Perspectivas financeiras: apresentação pormenorizada das dotações para autorizações disponíveis em relação ao orçamento de 1995 e execução; total das dotações para pagamentos disponíveis em relação ao orçamento de 1995 e execução 15

IG VII A Conta de gestão consolidada e apuramento do saldo do exercício de 1995 16

IG VII B Síntese do balanço consolidado da União Europeia em 31 de Dezembro de 1995 17

IG VIII Pagamentos efectuados em 1995, por sector 18

IG IX Pagamentos efectuados em 1995, por Estado-Membro 19

IG X Evolução e utilização das dotações para pagamentos durante o período 1991-1995, por sector 20

IG XI Índices de utilização das dotações para pagamentos de 1991 a 1995, por sector 21

IG XII Pagamentos anuais durante o período 1991-1995, por sector e por instituição 22

IG XIII Receitas previsionais e efectivas em 1995 54

IG XIV Recursos próprios previsionais e efectivos em 1995, por Estado-Membro 55

IG XV Recursos próprios efectivos em 1995 56

IG XVI Recursos próprios efectivos, por Estado-Membro (1991-1995) 57

IG XVII FEOGA-«Garantia» - Pagamentos efectuados em 1995, repartidos por mercado 73

IG XVIII FEOGA-«Garantia» - Pagamentos efectuados em 1995, por mercado e por Estado-Membro 74

IG XIX Fundos estruturais: autorizações concedidas e pagamentos efectuados em 1995, por Estado-Membro 185

IG XX Intervenções com finalidade estrutural: autorizações concedidas e pagamentos efectuados em 1995, por Estado-Membro e objectivo 186

IG XXI Ajuda aos países da Europa Central e de Leste e aos novos Estados independentes (ex-União Soviética): programas PHARE e TACIS 263

IG XXII Informações de base sobre os fundos europeus de desenvolvimento (FED) (situação em 31 de Dezembro de 1995) 329

IG XXIII O 6º FED: dotação, financiamento, repartição das ajudas, utilização global 330

IG XXIV O 7º FED: dotação, financiamento, repartição das ajudas, utilização global 331

IG XXV Os 6º e 7º FED - Utilização das ajudas por sector económico (situação em 31 de Dezembro de 1995) 332

IG XXVI Os sete FED - Evolução dos pagamentos anuais (1960-1995) 333

INTRODUÇÃO

0.0. ÍNDICE Pontos

Gestão financeira e contabilística 0.1

Gestão dos fundos comunitários pelos Estados-Membros 0.2 - 0.5

Actuação conjunta da Comissão e dos Estados-Membros 0.6 - 0.11

Gestão da Comissão 0.12 - 0.27

Melhorias da gestão financeira 0.28 - 0.32

GESTÃO FINANCEIRA E CONTABILÍSTICA

0.1. A melhoria da gestão financeira em casos específicos pode depender em grande medida ou exclusivamente de acções a serem tomadas apenas pela Comissão, por um ou mais Estados-Membros ou, com muita frequência, de acções conjuntas realizadas pela Comissão e pelos Estados-Membros no sentido de encontrar soluções adequadas. O relatório anual e a Declaração de Fiabilidade relativos ao exercício de 1995 apresentam inúmeros exemplos de gestão financeira e contabilística insatisfatória, em muitos casos idênticos, ou muito semelhantes, aos mencionados nos exercícios anteriores. Apesar de, na introdução do seu relatório anual relativo ao exercício de 1994, o Tribunal se ter congratulado com a adopção do programa da nova Comissão relativo à melhoria da gestão financeira, designado por «Sound and Efficient Management (SEM 2000)», reconheceu igualmente que não se poderiam esperar resultados rápidos.

GESTÃO DOS FUNDOS COMUNITÁRIOS PELOS ESTADOS-MEMBROS

0.2. No que respeita às receitas, o capítulo 1 menciona a não cobrança de vários milhões de ecus de recursos próprios, devido a uma aplicação deficiente da legislação relativa ao regime de aperfeiçoamento activo. Observou-se igualmente uma grande variedade de métodos e frequência dos controlos aduaneiros, bem como a aplicação incorrecta do regime de trânsito comunitário externo. No que respeita aos recursos próprios IVA, surgiram novos riscos, resultantes da supressão das fronteiras fiscais, que requerem um maior acompanhamento dos procedimentos de gestão, exigindo métodos de controlo adequados a nível nacional e uma cooperação mais estreita entre as autoridades dos Estados-Membros.

0.3. O capítulo 3, relativo à organização e gestão dos mercados agrícolas, salienta igualmente a falta de recuperação pelos Estados-Membros de montantes devidos à Comunidade, neste caso, restituições à exportação de, pelo menos, 16 Mio ECU. No mesmo capítulo, o seguimento dado às observações apresentadas nos relatórios anuais do Tribunal relativos aos exercícios de 1990 a 1992 revelou que, embora o Conselho e o Parlamento tivessem secundado as observações do Tribunal quanto à necessidade urgente de completar os cadastros olivícolas, tal não tinha ainda sido efectuado nos principais Estados-Membros produtores de azeite quatro anos depois. No caso de um outro mecanismo de controlo essencial, a introdução de registos cadastrais para superfícies cultivadas com arroz, registou-se a mesma ausência de progressos. No seu relatório especial em apoio da Declaração de Fiabilidade relativa ao exercício de 1995 (), o Tribunal conclui que, a nível dos Estados-Membros, os procedimentos de controlo exigidos pelos regulamentos para cada medida específica precisam de ser aplicados com maior rigor. Estes controlos deverão ser considerados como requisitos mínimos para garantir uma execução eficaz e eficiente do orçamento do FEOGA. A eficácia dos controlos administrativos e verificações físicas locais deverá ser aumentada. Quanto aos regimes de ajuda por hectare, é fundamental a aplicação adequada de um sistema obrigatório de controlos integrados com o objectivo de assegurar a prevenção ou detecção de duplas declarações fraudulentas.

0.4. Apesar da concessão de adiantamentos de 50% da ajuda comunitária para investimentos na fiscalização das actividades de pesca (ver capítulo 4), a execução dos programas anuais de investimento em vários Estados-Membros caracterizou-se por atrasos consideráveis. Além disso, na área da ajuda aos investimentos no sector da transformação e comercialização dos produtos da pesca e da aquicultura, uma análise mais rigorosa dos projectos e da situação financeira dos beneficiários poderia ter evitado o financiamento de alguns projectos mal sucedidos.

0.5. Os problemas na gestão de operações dos fundos estruturais pelos Estados-Membros, mencionados no capítulo 6, incluem sistemas contabilísticos pouco fiáveis no que respeita ao Fundo Social e inexistência de informações sobre os beneficiários. Estes problemas conduzem a atrasos no fluxo monetário, a um mau funcionamento dos comités de acompanhamento, a controlos de auditoria interna inadequados e a certificados de despesas não fiáveis. O capítulo 7 descreve como a iniciativa do FEOGA-«Orientação», Leader, foi aplicada de diversos modos em diferentes Estados-Membros, como a cooperação e a coordenação entre os grupos Leader e os serviços nacionais intermediários variou imenso e como a considerável autonomia dos grupos, juntamente com as suas diversas interpretações do conceito de base, resultou em deficiências processuais. Detectaram-se despesas não elegíveis, tendo os grupos apresentado informações financeiras e técnicas não fiáveis.

ACTUAÇÃO CONJUNTA DA COMISSÃO E DOS ESTADOS-MEMBROS

0.6. No que respeita aos recursos próprios, é necessário reforçar o sistema de notificação pelos Estados-Membros de dívidas aduaneiras não cobradas ou de renúncias à cobrança. A Comissão e os Estados-Membros deverão ainda estudar a possibilidade de desenvolver instrumentos adequados que permitam medir a comparabilidade e a fiabilidade dos valores do PNB. De qualquer modo, deverão continuar os seus esforços no sentido de melhorar a fiabilidade, comparabilidade e precisão das estatísticas nacionais para o cálculo do PNB.

0.7. O facto de nem os Estados-Membros nem a Comissão procederem ao acompanhamento e controlo da declaração de custos relativa aos regimes co-financiados pela Comunidade, a fim de combaterem as fraudes e irregularidades no âmbito do FEOGA-«Garantia», levou a que fossem efectuados pagamentos não elegíveis no montante de 16,6 Mio ECU, enquanto que algumas acções financiadas tiveram resultados limitados ou pouco satisfatórios.

0.8. Observou-se novamente falta de coerência no tratamento da elegibilidade de determinadas despesas para contribuição comunitária, tanto no âmbito da Política Comum da Pesca como do Fundo Social. A gestão do Fundo Regional é afectada, já que os diferentes critérios utilizados para a determinação das zonas elegíveis para ajuda significam que mais de 50% da população comunitária pode ser abrangida por um ou outro objectivo. Daqui resulta uma grande fragmentação das intervenções comunitárias, tornando-se difícil conciliar aspectos como o princípio de concentração das ajudas, o alargamento territorial, os efeitos das intervenções anteriores, a continuidade das acções e as alterações das necessidades, bem como a combinação de critérios objectivos com situações específicas, tendo em conta designadamente a inadequação das estatísticas. É necessário aplicar as medidas previstas para melhorar as estatísticas regionais, de modo a que se possa dispor de uma base sólida para definição de políticas e avaliação dos resultados.

0.9. No seu relatório especial em apoio da Declaração de Fiabilidade relativa ao exercício de 1995 (), o Tribunal conclui que a elevada incidência de erros no domínio dos fundos estruturais revela a necessidade de melhoria dos sistemas e controlos nos Estados-Membros, de aplicação estrita e rigorosa de prazos para apresentação dos pedidos finais, de adopção de procedimentos de apuramento atempados pela Comissão e de elaboração clara e exaustiva de regulamentos relativos à gestão dos fundos. Deverá prestar-se especial atenção ao procedimento de certificação de modo a garantir que as declarações de despesas elegíveis sejam correctamente elaboradas e incluam os devidos comprovativos.

0.10. As subvenções comunitárias são frequentemente concedidas a projectos industriais geradores de receitas. É necessária uma maior precaução na utilização de subvenções para projectos de elevada rentabilidade financeira directa. O financiamento por meio de empréstimos é, por vezes, mais adequado, se bem que as subvenções possam continuar a ser utilizadas nos casos em que se revelasse que os investimentos não seriam efectuados se não existissem incentivos suplementares.

0.11. Os novos programas de despesas do domínio social não apresentam objectivos suficientemente claros e mensuráveis. Além disso, a auditoria dos programas comunitários nos domínios da educação e da formação profissional revelou que a implementação dos dois novos programas Leonardo e Socrates teve como resultado atrasos e interrupções nos programas anteriores. Para alcançar a coerência e complementaridade das acções comunitárias e impedir o duplo financiamento de acções individuais, as estruturas de coordenação entre as instituições em causa e no interior das mesmas devem ser melhoradas.

GESTÃO DA COMISSÃO

0.12. A gestão da Comissão é criticada na maioria dos capítulos do presente relatório, e ainda com maior frequência, como seria de esperar, no que respeita às despesas geridas directamente pela própria Comissão. No capítulo 3, reconhece-se que a Comissão tomou rapidamente a iniciativa de controlar a implementação das medidas aplicadas na sequência do surto de peste suína na Bélgica e Alemanha, mas salienta-se que não garantiu que os textos regulamentares especificassem claramente, desde o início, as condições em que as medidas veterinárias e as medidas excepcionais eram aplicáveis. Esta deficiência aumentou os encargos para o orçamento comunitário e implicou ainda um tratamento não uniforme dos Estados-Membros.

0.13. No capítulo 4, indica-se que a Comissão não estabeleceu critérios precisos para definir quais os Estados-Membros que podiam beneficiar da participação financeira comunitária destinada à fiscalização das actividades de pesca, nem para fixar a percentagem de ajuda. Foi concedida a taxa máxima de ajuda a equipamentos que não se destinavam exclusivamente ao controlo das actividades de pesca. Não foi igualmente efectuada qualquer avaliação da relação custo-eficácia dos investimentos propostos, mesmo no que se refere à aquisição de aviões. Além disso, em relação à vigilância aérea, a Comissão não tomou medidas para melhorar um aspecto fundamental como a cooperação entre os Estados-Membros.

0.14. No âmbito dos programas PACTE e Recite, descritos no capítulo 5, são financiados projectos semelhantes destinados ao intercâmbio de experiências entre colectividades locais e regionais. A sua gestão é confiada a organismos cujas estruturas administrativas nem sempre estão vocacionadas para uma adequada execução, acompanhamento e verificação das acções.

0.15. É necessário que a Comissão adopte urgentemente normas claras que regulem a prática muito utilizada de subcontratação das operações do Fundo Social. As acções de luta contra a pobreza e a exclusão social não tinham objectivos claramente definidos, não dispunham de coerência global e a maioria das acções conduzidas não era submetida a avaliação. A Comissão não dispõe de procedimentos claros relativos à concessão de ajudas, verificando-se uma falta de transparência. Para reforçar o sistema de controlo, é conveniente a criação de uma unidade central que efectue a gestão dos contratos, bem como a harmonização dos procedimentos e a separação entre a gestão financeira e a gestão dos projectos.

0.16. A auditoria das ajudas destinadas à produção e transmissão de programas em formato largo (16:9), no âmbito do plano de acção para a introdução de serviços avançados de televisão na Europa (ver capítulo 9), revelou que a gestão das ajudas comunitárias foi problemática. O modo de financiamento previsto não pôde ser aplicado em todos os casos. Apesar de o plano de acção ter permitido que as estações emissoras e os produtores de programas se familiarizassem com o formato, não teve um impacto específico nas vendas de televisores.

0.17. O Tribunal concluiu que, em caso de prossecução do plano de acção, as ajudas à produção de programas televisivos deverão ser simplificadas, ou mesmo abandonadas, e que, no domínio das ajudas à transmissão, é conveniente intensificar as verificações técnicas das instalações das estações emissoras, de modo a garantir uma qualidade elevada da imagem e do som. Como a preferência do mercado se tem orientado, até ao momento, mais para a quantidade dos serviços oferecidos que para o formato largo, a eventual continuação dos compromissos financeiros da União Europeia deverá ser decidida na base de prospecções de mercado aprofundadas e de objectivos claramente definidos.

0.18. O capítulo 10 abrange as acções a favor dos países da Europa Central e de Leste, dos novos estados independentes (ex-União Soviética) e da Mongólia. Muitas das deficiências identificadas resultam de uma gestão inadequada dos recursos humanos pela Comissão, que necessita urgentemente de definir melhor e exercer plenamente as suas responsabilidades enquanto gestor orçamental, de não delegar a terceiros uma parte das suas competências no domínio do poder público, de clarificar a função dos peritos externos e dos prestadores de serviços intra muros, bem como de informar as autoridades orçamentais dos meios que considera necessários para uma execução satisfatória dos programas cuja gestão tem de assegurar. Dificuldades de alguma forma semelhantes resultaram do recurso a organismos intermediários para a gestão de determinadas operações estruturais (ver pontos 0.14 e 0.15), bem como do problema da capacidade de gestão no domínio da ajuda ao desenvolvimento, que é mencionado no ponto 0.21. Outro exemplo dos problemas da delegação dos poderes da Comissão é referido no relatório especial nº 1/96 do Tribunal, relativo aos programas MED ().

0.19. Apesar de a Comissão ter começado a recuperar o seu atraso em matéria de celebração de contratos, as autorizações contabilísticas que não tinham sido objecto de contrato, no final de 1995, ascendiam ainda a 1 970 Mio ECU, no que respeita ao programa PHARE e a 644 Mio ECU, no que respeita ao TACIS. A eficiência das operações no âmbito do programa TACIS é muitas vezes prejudicada pela multiplicidade dos níveis de gestão, causadora de duplicação de acções, confusão a nível do processo de tomada de decisão e falta de apuramento de responsabilidades.

0.20. A autorização precipitada de uma ajuda médica e alimentar ao Quirguizistão conduziu a um plano de distribuição inadequado, a dificuldades na constituição dos fundos de contrapartida e ao desperdício de recursos. Na Polónia e no Quirguizistão, foram utilizados fundos de contrapartida em sectores não elegíveis ou pouco prioritários. Problemas semelhantes de constituição, utilização e acompanhamento dos fundos de contrapartida têm sido frequentemente referidos pelo Tribunal, mais recentemente nos seus relatórios anuais relativos aos exercícios de 1990 a 1994 e nos relatórios especiais nºs 1/91 (), 2/94 () e 2/95 (). Além disso, o capítulo 12 refere que, embora a Convenção de Lomé insista para que a utilização dos fundos de contrapartida tenha em especial atenção as categorias sociais mais vulneráveis (os pobres, os desempregados, as mulheres e as crianças), verifica-se que, em determinados países, foram utilizados montantes significativos para pagamento das dívidas de organismos do sector público. Existe nitidamente uma série de aspectos relativos à definição e supervisão dos fundos de contrapartida que requer uma atenção urgente por parte da Comissão.

0.21. O capítulo 11 indica que, no domínio da cooperação com os países em vias de desenvolvimento, se registou um aumento considerável, em 1995, das autorizações ainda por liquidar e que uma percentagem elevada de operações de autorização em vários domínios fundamentais foi efectuada em Dezembro de 1995. Verifica-se o desenvolvimento de um desequilíbrio entre a envergadura e a diversidade dos programas que a Comissão tem de executar e a sua capacidade de garantir uma execução satisfatória desses programas.

0.22. Quando a ajuda comunitária contribui para um programa de acções co-financiado por outros doadores e quando é difícil, ou mesmo impossível, identificar as diferentes componentes do programa, a Comissão não deverá restringir a utilização dos fundos comunitários pelo beneficiário a partes específicas do programa. Verificaram-se casos desta afectação específica excessiva em determinadas acções de ajuda humanitária e na assistência financeira à Autoridade Nacional Palestiniana. Os mecanismos de financiamento, bem como as exigências em matéria de controlo e de informação deverão, em coordenação com os outros doadores, ser adaptados à natureza das operações financiadas.

0.23. O capítulo 11 chama ainda a atenção para a necessidade de a Comissão definir e aplicar de um modo coerente critérios em matéria de tratamento dos juros produzidos pelos saldos não utilizados dos adiantamentos pagos a organizações no âmbito de acções externas. Em relatórios anteriores, designadamente no relatório especial nº 1/95 sobre o instrumento financeiro de coesão, ponto 3.17 () e no relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1993, pontos 6.11 a 6.14, o Tribunal demonstrou já que esta observação é aplicável, mutatis mutandis, a muitas operações no âmbito dos fundos estruturais e de outros domínios em que a Comissão efectua pagamentos de adiantamentos, quer a organismos intermediários quer aos beneficiários finais.

0.24. O capítulo 12 refere que a política da Comissão em matéria de apoio dos FED ao ajustamento estrutural foi conduzida em função da avaliação da situação específica de cada país beneficiário efectuada pelas Instituições Financeiras Internacionais (IFI) e do papel atribuído aos diferentes financiadores. A Comissão aceita a existência de um único programa de ajustamento estrutural para cada país beneficiário nos termos das condições acordadas com as IFI. No entanto, pretende dispor de livre arbrítrio em matéria de apreciação do estado de adiantamento das reformas e, por conseguinte, define as suas próprias condições à liberação dos apoios dos FED. O actual sistema é simultaneamente demasiado complexo e rígido, pelo que deveriam ser introduzidos dois tipos distintos de condições - básicas e complementares - que tivessem em conta as particularidades dos diferentes países.

0.25. A qualidade das operações de acompanhamento não tem correspondido à importáncia dos apoios do FED ao ajustamento estrutural. Deverão efectuar-se melhorias tanto nas delegações da Comissão como nas administrações dos países beneficiários, que necessitam de apoios institucionais em matéria de assistência técnica para poderem efectuar as reformas sectoriais pretendidas. No entanto, é necessário reconhecer que a influência que a Comissão, juntamente com os outros doadores, poderá exercer a nível da preparação, execução e avaliação a posteriori dos programas nos sectores em causa é bastante limitada por questões que se prendem com a soberania dos estados ACP.

0.26. O capítulo 13 salienta que o aumento do número dos organismos comunitários descentralizados e o seu desenvolvimento requer maior atenção por parte da Comissão à actividade destes organismos, especialmente no que se refere à apresentação transparente das dotações orçamentais, ao reforço dos procedimentos de controlo interno e à harmonização dos procedimentos de gestão. O Tribunal efectua igualmente observações sobre as deficiências da política imobiliária da Comissão, sugerindo de novo a criação de um orçamento plurianual de investimento. Além disso, o pagamento de impostos no caso do arrendamento de imóveis parece estar em contradição com os acordos de isenção fiscal que regulam a relação da Comissão com os Estados-Membros.

0.27. O capítulo 11 (ver pontos 11.68 a 11.72) levanta a possibilidade de a Comissão recorrer mais frequentemente ao trabalho de outros auditores para efeitos de controlo. Esta sugestão é igualmente aplicável a domínios que não a cooperação a favor dos países em vias de desenvolvimento e outros países terceiros, designadamente aos fundos estruturais. A prática de recorrer ao trabalho de outros auditores está já a tornar-se estabelecida para operações do FEOGA-«Garantia» ao abrigo do Regulamento (CE) nº 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995 (), que prevê a realização de uma auditoria das contas anuais dos Estados-Membros relativas ao FEOGA-«Garantia» por organismos de certificação nacionais independentes. Todas as iniciativas deste género deverão ser bem acolhidas caso aumentem o alcance real das auditorias e controlos da Comissão. No entanto, os utilizadores do trabalho de outros auditores deverão, de acordo com as normas de auditoria geralmente aceites (), estar seguros da independência e competência profissional dos auditores no âmbito da auditoria em questão, bem como da adequação dos procedimentos utilizados para aquela auditoria específica.

MELHORIAS DA GESTÃO FINANCEIRA

0.28. O presente relatório menciona ainda vários casos, confirmados durante as auditorias, em que a Comissão efectuou progressos no sentido de uma melhoria necessária da gestão financeira e contabilística ou tomou medidas, com a cooperação dos Estados-Membros, para garantir essas melhorias.

0.29. Na sequência das observações do Tribunal apresentadas no capítulo 3 do seu relatório anual relativo ao exercício de 1992, o Conselho e o Parlamento reconheceram que eram necessárias medidas de controlo efectivas no âmbito do mercado do algodão. Após a análise da Comissão ter confirmado casos generalizados de abusos, esta adoptou novos regulamentos que deveriam melhorar as disposições de controlo a partir de 1995/1996. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1990, o Tribunal criticara o modo de pagamento de compensações aos destiladores de uísque pelas suas exportações; uma nova auditoria realizada em 1995 revelou a existência de melhorias no controlo destes subsídios.

0.30. Embora continue a existir um elevado número de autorizações contabilísticas relativas aos programas PHARE e TACIS que, no final de 1995, ainda não tinham sido objecto de contratos, a Comissão começou a reduzir o atraso. A Comissão tomou igualmente algumas medidas preliminares no sentido de eliminar as várias deficiências de gestão do seu próprio activo, para as quais o Tribunal chamara a atenção (ver capítulos 13 dos relatórios anuais relativos aos exercícios de 1994 e 1995). Além disso, no capítulo relativo aos recursos próprios, o Tribunal congratula-se pelos progressos realizados no sistema VIES.

0.31. Além disso, uma série de questões relativas à elegibilidade dos projectos para efeitos de apoio dos fundos estruturais estão actualmente a ser discutidas por representantes da Comissão e das administrações dos Estados-Membros no âmbito da iniciativa SEM 2000, sendo ainda analisados outros modos possíveis de incentivar as autoridades nacionais a garantirem a eficácia da ajuda estrutural comunitária e a respectiva prestação de contas a nível nacional. O Tribunal apoia os objectivos destes debates, que apresentam perspectivas de superar deficiências importantes e há muito existentes. Contudo, o caminho a percorrer é longo, sendo necessários esforços consideráveis tanto por parte da Comissão como dos Estados-Membros.

0.32. Finalmente, o Tribunal gostaria ainda de salientar que a prevenção da fraude e do desperdício de fundos apresenta uma relação custo/eficácia muito melhor do que a sua detecção seguida de acções, muitas vezes problemáticas, de aplicação de sanções e de recuperação. As disposições de gestão e de controlo, bem como os seus custos, deverão ser sempre consideradas quando da elaboração de legislação e da preparação de acções ou programas específicos. A revisão periódica da gestão dos mercados agrícolas e da legislação relativa aos fundos estruturais são oportunidades de extrema importância para melhorar a qualidade da gestão financeira das operações comunitárias a todos os níveis e a prestação de contas relativamente às mesmas.

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PARTE I Observações sobre as receitas e dotações operacionais da Comissão e sobre os Fundos Europeus de Desenvolvimento

CAPÍTULO 1 (*) Recursos próprios

1.0. ÍNDICE Pontos

Introdução geral 1.1 - 1.3

Execução orçamental 1.4

Recursos próprios tradicionais 1.5 - 1.63

Gestão das dívidas definitivamente incobráveis (renúncia à cobrança) 1.5 - 1.16

Introdução 1.5 - 1.10

Gestão pela Comissão das renúncias à cobrança notificadas pelos Estados-Membros 1.11 - 1.12

Tratamento dos casos de suspensão das cobranças 1.13 - 1.14

Conclusão 1.15 - 1.16

Regime do aperfeiçoamento activo 1.17 - 1.38

Definição 1.17

Evolução do quadro jurídico 1.18 - 1.19

Reexportação e introdução em livre prática de produtos obtidos no âmbito do regime do aperfeiçoamento activo, sistema suspensivo (AA/S) 1.20 - 1.24

Observações diversas 1.25 - 1.33

Aplicação incorrecta do acordo CEE-Turquia 1.34 - 1.37

Conclusão 1.38

Entrepostos aduaneiros 1.39 - 1.54

Introdução 1.39 - 1.40

Regime jurídico 1.41

Contabilidade de existências 1.42 - 1.44

Deficiências dos controlos aduaneiros 1.45 - 1.48

Não conformidade dos procedimentos nacionais de reexportação 1.49

Aplicação incorrecta do regime de trânsito comunitário externo 1.50 - 1.52

Disposições comunitárias contraditórias relativas aos elementos de tributação 1.53

Conclusão 1.54

Acordos de união aduaneira 1.55 - 1.63

Conclusão 1.63

Recursos próprios provenientes do IVA 1.64 - 1.103

Introdução 1.64 - 1.67

Detecção das infracções da legislação comunitária 1.68 - 1.71

Regime transitório de IVA aplicável às trocas intracomunitárias 1.72 - 1.103

Troca de informações sobre os números do IVA e o valor das trocas 1.72 - 1.79

Interconexão e limites de utilização das fontes de informação 1.80 - 1.88

Evolução dos métodos de controlo 1.89 - 1.91

Receitas do IVA 1.92 - 1.97

Conclusão 1.98 - 1.103

Produto nacional bruto 1.104 - 1.128

Necessidade de medir a qualidade na determinação do PNB estatístico 1.104 - 1.109

Conceito de qualidade aplicado ao PNB estatístico 1.110 - 1.111

Medida da comparabilidade do PNB 1.112 - 1.118

Medida da fiabilidade do PNB 1.119 - 1.125

Conclusão 1.126 - 1.128

INTRODUÇÃO GERAL

1.1. O presente capítulo trata da questão dos recursos próprios, no seu conjunto. No que diz respeito aos recursos próprios tradicionais, o Tribunal examinou os seguintes domínios: a gestão das dívidas incobráveis, alguns aspectos do regime do aperfeiçoamento activo, a aplicação do regime de entreposto aduaneiro e as consequências financeiras dos acordos de união aduaneira. Em matéria de IVA, o Tribunal prosseguiu a fiscalização do sistema de detecção das infracções à legislação comunitária e do regime transitório de IVA aplicável às trocas intracomunitárias. Por fim, mediu a qualidade da determinação do PNB estatístico, que constitui a matéria colectável deste recurso próprio.

1.2. A estrutura das observações a seguir formuladas não reflecte a importância financeira relativa de cada um dos recursos próprios. Com efeito, a gestão dos recursos próprios tradicionais sob a responsabilidade da Comissão requer um exame do Tribunal ao conjunto dos procedimentos destinados à cobrança destes recursos próprios e à protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Os riscos de irregularidades são particularmente elevados em alguns destes domínios (trânsito, aperfeiçoamento activo, gestão das dívidas comunitárias...). As observações acerca dos recursos próprios tradicionais são em maior número, mas também mais diversas quanto à sua natureza. As observações sobre os outros tipos de recursos próprios (IVA, PNB) orientam-se mais, pela sua natureza, por princípios (macroeconómicos, estatísticos...) ou aspectos contabilísticos.

1.3. A análise da evolução do financiamento do orçamento comunitário desde 1986 permite identificar algumas tendências (ver gráfico 1.1): a quota-parte do recurso próprio PNB tende a aumentar ao longo do período, a do IVA varia entre 50% e 60% e a dos recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros, direitos niveladores agrícolas e quotizações do açúcar) tende a baixar (ver quadro 1.1).

Gráfico 1.1 - Evolução da repartição dos recursos próprios efectivos

>INÍCIO DE GRÁFICO>

(em %)

>FIM DE GRÁFICO>

>REFERÊNCIA A UMA IMAGEN>

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

1.4. O quadro 1.2 revela o seguinte:

1) em 1995, as receitas efectivas elevaram-se a 75 077,1 Mio ECU, o que representa 99,5% das receitas previstas no orçamento definitivo; registaram um aumento de 13,7% relativamente ao exercício de 1994 (66 002,1 Mio ECU);

2) os recursos próprios tradicionais isentos das despesas de cobrança (1 605,9 Mio ECU) elevaram-se a 14 453,2 Mio ECU, ou seja, 19,2% do total das receitas efectivas; estes recursos dividem-se em:

a) direitos aduaneiros num montante bruto de 13 898,4 Mio ECU, o que corresponde a 86,5% dos recursos próprios tradicionais brutos (16 059,1 Mio ECU) ();

b) direitos niveladores agrícolas num montante bruto de 844,3 Mio ECU, o que corresponde a 5,3% dos recursos próprios tradicionais brutos;

c) quotizações do açúcar e isoglicose num montante bruto de 1 316,4 Mio ECU, o que corresponde a 8,2% dos recursos próprios tradicionais brutos;

3) o recurso próprio proveniente do imposto sobre o valor acrescentado (IVA), tendo em conta os saldos e ajustamentos (-521,3 Mio ECU), elevou-se a 39 127,3 Mio ECU (), ou seja, 52,1% do total das receitas efectivas;

4) o recurso PNB, tendo em conta os saldos e ajustamentos ( P269,4 Mio ECU), elevou-se a 14 172,6 Mio ECU () (incluindo 247,6 Mio ECU de reservas), ou seja, 18,9% do total das receitas efectivas.

RECURSOS PRÓPRIOS TRADICIONAIS

Gestão das dívidas definitivamente incobráveis (renúncia à cobrança)

Introdução

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.5. Os Estados-Membros colocam à disposição da Comunidade os direitos aduaneiros e os direitos niveladores agrícolas apurados que são cobrados ou cobertos por uma garantia. Inscrevem numa contabilidade separada, designada por contabilidade B (), os direitos apurados que aguardam cobrança, em relação aos quais não foi constituída qualquer caução. Podem inscrever nesta contabilidade os direitos apurados e cobertos por garantias quando os mesmos forem objecto de contestação.

1.6. O quadro 1.3 sintetiza a situação em 30 de Junho de 1995 ao nível dos direitos apurados mas não cobrados, em relação ao conjunto dos direitos apurados. Estas percentagens variam, consoante os Estados-Membros, entre 0,13% e 1,54%.

1.7. Os Estados-Membros podem renunciar à cobrança, sendo portanto dispensados de colocar à disposição da Comissão os direitos apurados, se não tiver sido possível efectuar a respectiva cobrança por motivos de força maior ou quando se verificar que lhes é absolutamente impossível proceder à cobrança por motivos alheios à sua vontade.

1.8. O Tribunal analisou junto da Comissão os processos relativos aos casos de renúncia à cobrança.

1.9. O montante total das renúncias à cobrança deve ser notificado à Comissão através do extracto trimestral. Além disso, as que correspondam a casos específicos que envolvam montantes superiores a 10 000 ECU são notificadas à Comissão no relatório semestral. Por sua vez, a Comissão envia, se for caso disso, as suas observações ao Estado-Membro em causa num prazo de seis meses.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.10. A comparação destes dois tipos de documentos revela algumas incoerências: os relatórios semestrais referem renúncias à cobrança, enquanto que os extractos trimestrais que cobrem o mesmo período não mencionam qualquer montante ou mencionam montantes bastante inferiores (ver quadro 1.4).

Gestão pela Comissão das renúncias à cobrança notificadas pelos Estados-Membros

1.11. Desde a introdução do procedimento de renúncia à cobrança (), em 1 de Janeiro de 1989 (), cinco Estados-Membros (Alemanha, Espanha, França, Países Baixos e Reino Unido) apresentaram casos que envolvem montantes superiores a 10 000 ECU. O quadro 1.5 sintetiza a situação verificada em 30 de Junho de 1995 relativamente aos 28 casos declarados por estes cinco Estados-Membros, num total de 5,6 Mio ECU.

1.12. No momento em que o Tribunal procedeu à auditoria (Dezembro de 1995), a Comissão ainda não efectuara o inventário dos instrumentos nacionais de cobrança, todavia necessário para delimitar a responsabilidade financeira dos Estados-Membros, igualmente em caso de renúncia à cobrança. Só em Setembro de 1994 a Comissão tomou a iniciativa de consultar os Estados-Membros com vista à elaboração deste inventário.

Tratamento dos casos de suspensão das cobranças

1.13. Em 13 de Julho de 1995, as autoridades alemãs informaram a Comissão de que os casos de renúncia à cobrança até então notificados eram na realidade casos de suspensão de cobrança. Com efeito, de acordo com a regulamentação nacional, as autoridades decidem suspender temporariamente as operações de cobrança, embora tais decisões não impliquem a extinção da dívida. Por conseguinte, todos os casos de suspensão de cobrança notificados desde 1989 deveriam voltar a ser inscritos na contabilidade separada. Acontece que estas dívidas a cobrar não estão reflectidas na contabilidade comunitária. Quando a auditoria foi efectuada, a Comissão ainda não fizera qualquer diligência neste sentido junto das autoridades alemãs.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.14. Por outro lado, antes de 1989, a Alemanha colocava à disposição da Comissão todos os montantes apurados, incluindo os montantes não cobrados. Em 1 de Janeiro de 1989, os montantes apurados e não cobrados colocados à disposição da Comissão atingiam um total de 93,8 Mio ECU (). Embora este montante não fosse restituído com vista à inscrição na contabilidade separada, a Comissão não se opôs a que as autoridades alemãs deduzissem dos apuramentos correntes os montantes resultantes de renúncias à cobrança. Nem a Comissão nem as autoridades alemãs instituíram um sistema de controlo que permitisse conhecer o montante acumulado destas deduções.

Conclusão

1.15. O procedimento de declaração das renúncias à cobrança não auxilia a Comissão de forma determinante na análise e comparação da eficácia com que os Estados-Membros efectuam a cobrança das dívidas difíceis (ver pontos 1.10 e 1.12).

1.16. Na maioria dos Estados-Membros, o procedimento previsto continua a não ser aplicado (ver ponto 1.11), e nos outros não é aplicado com uniformidade. A Comissão deverá procurar eliminar as causas que estão na origem, em determinados Estados-Membros, de índices de não cobrança mais elevados (ver ponto 1.6). Para tornar a gestão das cobranças mais transparente, a Comissão deverá tomar as medidas adequadas a fim de:

a) assegurar que as notificações referidas nos pontos 1.9-1.10 são coerentes entre si;

b) tornar obrigatório o envio de notificações periódicas de todas as dívidas cuja cobrança não foi possível efectuar dentro de um prazo a fixar;

c) publicar em anexo ao balanço anual a situação por Estado-Membro das dívidas comunitárias não cobradas referidas em b).

Regime do aperfeiçoamento activo

Definição

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.17. O regime do aperfeiçoamento activo () é um regime aduaneiro económico que permite a utilização no território aduaneiro da Comunidade, em uma ou mais operações de transformação ou de aperfeiçoamento, das mercadorias a seguir indicadas. Podem ser sujeitas ao regime do aperfeiçoamento activo:

a) mercadorias não comunitárias destinadas à reexportação do território aduaneiro da Comunidade sob a forma de produtos transformados ditos compensadores, sem que tais mercadorias sejam sujeitas a direitos de importação nem a medidas de política comercial (regime do aperfeiçoamento activo, sistema suspensivo, a seguir designado «AA/S»);

b) mercadorias introduzidas em livre prática (), com reembolso ou dispensa do pagamento dos direitos de importação aplicáveis a estas mercadorias, caso sejam exportadas do território aduaneiro da Comunidade sob a forma de produtos compensadores (regime do aperfeiçoamento activo, sistema de draubaque, a seguir denominado «AA/D»).

Evolução do quadro jurídico

1.18. No relatório anual relativo ao exercício de 1988, o Tribunal criticara a utilização incorrecta do AA/S, recomendando a aplicação de juros compensatórios caso as mercadorias que beneficiaram deste regime suspensivo fossem introduzidas no consumo no território comunitário (). Os juros compensatórios visam suprimir «as vantagens financeiras injustificadas decorrentes do diferimento da data de constituição da dívida aduaneira ()». O Regulamento (CEE) nº 731/90 da Comissão, de 26 de Março de 1990 (), deu seguimento às observações do Tribunal ().

1.19. O Tribunal verificou a aplicação destas alterações em quatro Estados-Membros (Bélgica, Alemanha, França e Reino Unido), o que permitiu formular algumas observações acerca da aplicação do AA/S nestes Estados-Membros (ver pontos 1.25-1.37).

Reexportação e introdução em livre prática de produtos obtidos no âmbito do regime do aperfeiçoamento activo, sistema suspensivo (AA/S)

1.20. A concessão da autorização no âmbito do regime do AA/S fica subordinada à condição de existirem intenções concretas quanto à reexportação dos produtos compensadores. Verificou-se todavia que, em três Estados-Membros visitados (Bélgica, Alemanha e França), a proporção de produtos compensadores não reexportados por determinados operadores durante vários anos chegou a atingir os 90%. A estância aduaneira responsável pelo controlo não criticou este desvio do regime do AA/S e as autorizações em questão foram renovadas com regularidade pelas autoridades nacionais.

1.21. As autorizações para o regime do AA/S, no âmbito das quais uma percentagem elevada de produtos compensadores principais ou de mercadorias no seu estado inalterado é, durante vários anos, introduzida em livre prática, não se encontram em conformidade com as disposições comunitárias aplicáveis. Quando, por decisão administrativa, a data de constituição da dívida aduaneira é diferida, verifica-se uma dupla infracção do procedimento: a violação dos objectivos e regras do AA/S e a criação de receitas nacionais através do mecanismo dos juros compensatórios em detrimento do orçamento comunitário. Com efeito, nos termos do artigo 2º da Decisão 88/376/CEE, Euratom do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (), os juros compensatórios não constituem recursos próprios comunitários. Estas contravenções das disposições do regime do AA/S são responsáveis por atrasos na colocação à disposição dos recursos próprios em causa.

1.22. O efeito no orçamento comunitário destas contravenções das disposições em vigor poderá ser avaliado calculando o montante dos juros compensatórios cobrados pelos Estados-Membros. Em 12 Estados-Membros, este montante elevou-se a 7,2 Mio ECU relativamente aos 10 primeiros meses de 1994.

1.23. Em Dezembro de 1991, as autoridades francesas, em conformidade com o artigo 27º do Regulamento (CEE) nº 1999/85 () e mediante um acordo com a Comissão, autorizaram um operador a passar no âmbito do regime do aperfeiçoamento activo do sistema de draubaque (AA/D) para o sistema suspensivo (AA/S). Esta decisão teve como consequência a restituição ao operador de um montante de 29,1 Mio ECU (). Quando da passagem para o AA/S, as autoridades francesas concederam, para o conjunto das mercadorias anteriormente sujeitas ao regime do AA/D, um novo prazo para a apresentação da relação de apuramento. O prazo médio de 28 meses daí resultante excede em 10 meses o prazo fixado em 18 meses pelas autoridades francesas para realizar as operações de aperfeiçoamento ().

1.24. De acordo com a primeira relação de apuramento, 90% dos produtos compensadores em transformação quando da passagem ao sistema suspensivo foram introduzidos em livre prática e produziram juros compensatórios (receitas nacionais) superiores a 3 Mio ECU. A introdução destes produtos em livre prática, por infracção da regulamentação comunitária, deu lugar ao apuramento e colocação à disposição de recursos próprios num montante de 25,6 Mio ECU com um atraso de 10 meses (ver ponto 1.28).

Observações diversas

1.25. Na Bélgica, a análise das relações de apuramento relativas aos exercícios de 1993 e 1994, apresentadas por um importante operador, revelou que os procedimentos de apuramento não foram bem aplicados. O referido operador exportou o produto compensador principal, que é por definição uma mercadoria não comunitária, ao abrigo de documentos aduaneiros destinados à exportação de mercadorias comunitárias. Este procedimento não permite provar que as mercadorias saíram realmente do território aduaneiro comunitário. Os produtos compensadores em questão envolviam direitos num montante superior a 1 Mio ECU.

1.26. A relação de apuramento deve ser apresentada, o mais tardar, 30 dias após a expiração do prazo fixado para a reexportação. No caso de a estância de controlo proceder ela própria à elaboração da relação de apuramento, o prazo a respeitar é o mesmo (). Em três Estados-Membros (Bélgica, Alemanha e Reino Unido), as declarações mensais ou trimestrais foram apresentadas com atraso, não tendo as autoridades aduaneiras tomado as medidas adequadas de forma a garantir que os recursos próprios fossem apurados e cobrados dentro dos prazos regulamentares (). Na Alemanha, uma estância de controlo elaborou a relação de apuramento relativa a um operador com um atraso de oito meses em média, estando os direitos avaliados em 13,3 Mio ECU () por ano.

1.27. Apesar de a regulamentação autorizar apenas uma globalização (declaração) () mensal ou trimestral, dois Estados-Membros (Bélgica e Reino Unido) autorizaram períodos de globalização que podem ir até um ano. Por conseguinte, só nos anos de 1992, 1993 e 1994, foram apurados e colocados à disposição com um atraso médio de seis meses (no caso da Bélgica) recursos próprios num montante total de 3,6 Mio ECU.

1.28. Nos casos referidos nos pontos 1.24-1.27, verificou-se um atraso na colocação à disposição da Comunidade de direitos aduaneiros. Por conseguinte, deverá aplicar-se o disposto no artigo 11º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989 (), que prevê o pagamento de juros de mora em caso de atraso na colocação à disposição dos recursos próprios.

1.29. O regime de trânsito comunitário externo aplica-se à circulação de mercadorias não comunitárias de um ponto para outro do território aduaneiro (), excepto no caso de mercadorias sujeitas a um regime aduaneiro económico e desde que as disposições específicas deste regime económico permitam uma tal facilidade de circulação. Justamente, o regime do aperfeiçoamento activo só permite o transporte do local de transformação até à estância de apuramento.

1.30. Todavia, na Alemanha, no caso de uma reexportação que não envolva a travessia do território de um outro Estado-Membro, as instruções nacionais permitem a circulação, até ao ponto de saída do território aduaneiro que não seja a estância de apuramento, dos produtos compensadores e das mercadorias no seu estado inalterado, mediante simples menção nos registos do operador, sem recurso às formalidades impostas pelo regime de trânsito (garantia, documento T1...).

1.31. Em caso de reexportação por via marítima, este procedimento nacional admite transbordos de mercadorias quando se efectuem escalas em portos comunitários. Este procedimento comporta riscos de fraude em matéria de identificação do estatuto aduaneiro das mercadorias. Com efeito, quando de uma escala num porto comunitário (), as mercadorias não comunitárias podem, na ausência de um título de trânsito, ser colocadas no mercado comunitário sem pagar os respectivos direitos de importação.

1.32. Quando as mercadorias sujeitas ao regime do AA/S deixam este regime para serem sujeitas a um outro regime suspensivo (trânsito, entrepostos aduaneiros...), o documento aduaneiro que acompanha estas mercadorias deve, na casa reservada à designação das mercadorias, incluir de forma clara a menção «AA/S» (). Em todos os Estados-Membros visitados, o documento em causa não contém tal menção. Na ausência de uma referência precisa, os juros compensatórios poderão não ser cobrados caso as mercadorias venham a ser posteriormente introduzidas em livre prática.

1.33. Na Alemanha, os controlos a posteriori do regime do AA/S foram escalonados ao longo de um período de 13 anos, apesar de o limite regulamentar para uma eventual cobrança a posteriori ser de três anos.

Aplicação incorrecta do acordo CEE-Turquia

1.34. Em conformidade com o protocolo adicional ao acordo que cria a Associação CEE-Turquia (), os certificados ATR1 podiam ser emitidos até 18 de Março de 1995, unicamente para mercadorias em livre prática. Só a partir da entrada em vigor, em 19 de Março de 1995, da Decisão nº 1/94 () do Conselho de Associação CE-Turquia foi introduzido um direito compensatório () para as mercadorias reexportadas para a Turquia após o aperfeiçoamento activo.

1.35. Tendo em conta as instruções nacionais enviadas ao Tribunal por 10 Estados-Membros, verifica-se que apenas o Reino Unido cobrou direitos de importação sobre os produtos compensadores e mercadorias no seu estado inalterado antes de proceder à validação dos certificados ATR1. Todos os outros Estados-Membros, com excepção da Espanha (desde Novembro de 1993) e da Irlanda (desde 1994), emitiram certificados ATR1 sem cobrarem direitos aduaneiros. Porém, as mercadorias deveriam ter sido introduzidas em livre prática e os direitos aduaneiros exigidos a 100% sobre os componentes provenientes de países terceiros antes da emissão dos certificados ATR1. Uma vez que os Estados-Membros não podem a posteriori cobrar os direitos aduaneiros que deveriam ter sido cobrados no momento da emissão destes certificados ATR1, deverão anulá-los e retirá-los, informando as autoridades turcas da respectiva emissão irregular.

1.36. O Tribunal verificou junto de dois operadores (Alemanha e Bélgica) que, até 18 de Maio de 1995, foram validados certificados ATR1 para produtos compensadores, sem que os respectivos direitos aduaneiros (250 mil ECU para o período 1992-1994) tivessem sido pagos.

1.37. O valor das mercadorias (em livre prática ou não) reexportadas pela União Europeia para a Turquia em apuramento do regime do aperfeiçoamento activo eleva-se, relativamente a 1993 e 1994, a mais de 1 780 Mio ECU. Na falta de dados suficientemente precisos, o Tribunal considera todavia que o montante dos recursos próprios não cobrados, entre 1973 e 1995, se eleva, pelo menos, a várias dezenas de milhões de ecus.

Conclusão

1.38. A Comissão deverá providenciar no sentido de uma aplicação correcta das disposições comunitárias, designadamente:

a) introduzindo um sistema de controlo activo da execução do regime do AA/S; este sistema deverá em particular verificar as percentagens dos produtos compensadores introduzidos em livre prática (ver pontos 1.21-1.24), os prazos de apuramento (ver pontos 1.26-1.27) bem como a frequência e os resultados dos controlos a posteriori (ver ponto 1.33);

b) determinando juntamente com os Estados-Membros em causa os montantes dos recursos próprios a cobrar na sequência da incorrecta aplicação do acordo CEE-Turquia (ver pontos 1.34-1.37) ou mandando anular e retirar os certificados emitidos irregularmente;

c) submetendo a uma análise crítica todas as disposições comunitárias ou nacionais que apresentem um risco para a determinação do estatuto das mercadorias não comunitárias, designadamente quando circulam por via marítima de um ponto para outro do território aduaneiro da Comunidade (ver pontos 1.29-1.32);

d) aplicando o artigo 11º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989 (), relativo ao pagamento de juros caso se verifique um atraso na colocação à disposição dos recursos próprios, quando o diferimento da constituição da dívida aduaneira resultar de uma tolerância administrativa (ver pontos 1.21-1.22).

Entrepostos aduaneiros

Introdução

1.39. Na União Europeia, foram autorizados cerca de 13 000 entrepostos aduaneiros, em conformidade com o artigo 100º do Código Aduaneiro Comunitário (). Existem seis tipos de entrepostos definidos nas disposições de aplicação () do referido Código, 35% dos quais do tipo específico examinado pelo Tribunal (). Os entrepostos seleccionados apresentam, em virtude dos procedimentos simplificados [domiciliação () quando da introdução em livre prática], o risco de apuramento tardio dos recursos próprios. Estes entrepostos são reservados a uma armazenagem privada sem que o depositário () seja necessariamente proprietário das mercadorias.

1.40. A auditoria do Tribunal incidiu sobre este tipo específico de entreposto nos cinco Estados-Membros (Bélgica, Alemanha, Espanha, França e Itália) que o autorizaram.

Regime jurídico

1.41. O regime de entreposto aduaneiro permite a armazenagem sob controlo aduaneiro:

a) de mercadorias não comunitárias, sem que fiquem sujeitas a direitos de importação ou a medidas de política comercial;

b) de mercadorias comunitárias para as quais uma regulamentação específica preveja o benefício de medidas que se relacionem com a exportação de mercadorias ().

Contabilidade de existências

1.42. A fim de evitar o risco de atraso no apuramento dos recursos próprios, a contabilidade de existências deve, em conformidade com as disposições comunitárias (), reflectir em qualquer momento a situação actual das existências de mercadorias. Tendo em conta os procedimentos simplificados (ver ponto 1.39), esta contabilidade de existências deverá conter todos os elementos necessários à aplicação do regime de entreposto aduaneiro e ao respectivo controlo pelas autoridades aduaneiras (). Trata-se de um elemento-chave do controlo aduaneiro. Os elementos de tributação (tipo, quantidade, valor aduaneiro da mercadoria) declarados e contabilizados quando as mercadorias são colocadas em entreposto aduaneiro são tomados em conta para o apuramento dos direitos quando da sua posterior introdução em livre prática.

1.43. A pessoa designada pelas autoridades aduaneiras deve manter, sob uma forma reconhecida, esta contabilidade de existências (). Os controlos efectuados no local revelaram a heterogeneidade das obrigações impostas pelas autoridades nacionais no que respeita à contabilidade de existências. Elas vão do simples inventário até à descrição pormenorizada de todos os movimentos de mercadorias. Em numerosos casos, esta contabilidade de existências deve, para fins de controlo, ser completada por informações disponíveis unicamente junto do operador.

1.44. Verificaram-se igualmente algumas anomalias nas contabilidades de existências susceptíveis de provocar atrasos no apuramento dos recursos próprios. Sempre que a contabilidade de existências informatizada obedecer a uma classificação que não a pautal (), torna-se impossível para as autoridades aduaneiras e para as instâncias comunitárias acompanhar os movimentos de mercadorias nos grandes entrepostos, comparando as entradas no entreposto com as saídas correspondentes. Da mesma forma, não será possível registar o movimento das mercadorias nem verificar o inventário físico se o depositário gerir vários entrepostos dispersos pelo território nacional (Alemanha) e não indicar no documento aduaneiro de entrada o entreposto em que as mercadorias se encontram armazenadas. Houve um caso (Itália) em que a contabilidade de existências só começou a ser efectuada quatro meses após a entrada em funcionamento do entreposto. A contabilidade de existências não reflecte correctamente a situação real inicial verificada ao nível das existências de mercadorias colocadas no entreposto, num valor estimado em 1,8 Mio ECU. Esta contabilidade não permite verificar nem o inventário físico nem os movimentos de mercadorias.

Deficiências dos controlos aduaneiros

1.45. A frequência e os métodos de controlo, cujo objectivo é, designadamente, verificar se a introdução das mercadorias em livre prática coincide com o apuramento dos recursos próprios, variam significativamente de um Estado-Membro para outro.

1.46. Na Alemanha, efectuam-se dois tipos de controlo: os controlos dos documentos aduaneiros relativos a operações isoladas, que são efectuados regularmente, e os controlos exaustivos a posteriori que, em cada entreposto, ocorrem quase sempre com intervalos superiores a três anos, período após o qual a notificação do montante dos direitos aduaneiros já não poderá ser efectuada (). Assim, em duas das estâncias visitadas, 58 dos 146 entrepostos sob a sua responsabilidade não foram objecto de qualquer controlo a posteriori antes do termo do prazo limite. Em alguns destes entrepostos, o último controlo a posteriori datava de 1988, enquanto que os recursos próprios envolvidos podem ser avaliados em vários milhões de ecus por ano. Acontece que são essencialmente os controlos a posteriori que permitem verificar a coerência entre os documentos aduaneiros e os documentos comerciais e detectar, desta forma, qualquer apuramento tardio ou incorrecto de recursos próprios.

1.47. Em França e na Bélgica não existem quaisquer instruções nacionais relativas aos controlos a posteriori nos entrepostos aduaneiros.

1.48. Em Itália, as autoridades nacionais efectuaram controlos por amostragem, comparando os dados registados nos documentos de entrada e de saída. Segundo estas autoridades, terão sido efectuados controlos a posteriori, designadamente dos documentos comerciais e dos inventários físicos, mas não foi apresentado qualquer relatório de auditoria durante as visitas no local.

Não conformidade dos procedimentos nacionais de reexportação

1.49. Os procedimentos nacionais utilizados para a reexportação, descritos e criticados nos pontos 1.29-1.31, são igualmente aplicados para as mercadorias reexportadas a partir de um entreposto aduaneiro.

Aplicação incorrecta do regime de trânsito comunitário externo

1.50. As disposições regulamentares nacionais adoptadas em Espanha por força dos artigos 397º e seguintes das disposições de aplicação do Código Aduaneiro Comunitário () permitem ao depositário beneficiar de uma simplificação das formalidades de trânsito.

1.51. Assim, contrariamente às disposições comunitárias, o depositário não é obrigado a enviar para a estância aduaneira competente o exemplar do documento de trânsito que se lhe destina (). Além disso, os documentos de trânsito emitidos pelo depositário não são nem pré-numerados nem pré-registados pela alfândega. Por conseguinte, as autoridades aduaneiras não dispõem de qualquer elemento documental que lhes permita fiscalizar o bom funcionamento do regime de trânsito. Em Espanha, estas formalidades simplificadas de aplicação geral foram postas em prática em dois grandes entrepostos fiscalizados pelo Tribunal.

1.52. Nos entrepostos visitados, o Tribunal verificou o registo dos documentos de trânsito emitidos, na posse do depositário. Este registo revela que, em determinados casos, os prazos de apuramento excedem largamente o prazo regulamentar. Por força do artigo 379º das disposições de aplicação do Código Aduaneiro Comunitário, a cobrança relativa a operações não apuradas deveria ter sido autorizada, o mais tardar, antes do fim do 14º mês seguinte à data do registo da declaração de trânsito comunitário. Um determinado número de documentos de trânsito emitidos em 1992 e em 1993 continuava por apurar quando o Tribunal efectuou a auditoria em Junho de 1995 e o procedimento de cobrança dos respectivos direitos aduaneiros não fora autorizado.

Disposições comunitárias contraditórias relativas aos elementos de tributação

1.53. O nº 3, alínea c), do artigo 278º das disposições de aplicação () está em contradição com o nº 1 do artigo 214º e o nº 3 do artigo 112º do Código Aduaneiro Comunitário. Por um lado, o interessado pode, quando da introdução em livre prática, beneficiar de elementos de tributação diferentes dos apurados ou admitidos quando da colocação das mercadorias no entreposto e, por outro lado, os elementos de tributação estabelecidos ou reconhecidos quando da colocação neste regime de entreposto são os elementos a considerar para a introdução em livre prática. Por conseguinte, a escolha proporcionada pelas disposições de aplicação constitui um risco de diminuição sistemática dos recursos próprios apurados.

Conclusão

1.54. A Comissão deverá tomar as medidas necessárias a fim de que:

1) as disposições comunitárias relativas à contabilidade de existências sejam aplicadas (ver pontos 1.42-1.44);

2) os controlos dos entrepostos aduaneiros garantam a protecção dos interesses financeiros da Comunidade (ver pontos 1.45-1.48);

3) o acesso aos documentos comprovativos seja garantido quando dos controlos efectuados pelas instâncias comunitárias (ver pontos 1.42-1.44 e 1.51), designadamente no caso:

a) de domiciliação de formalidades aduaneiras junto dos operadores económicos,

b) de autorização de procedimento simplificado concedido a operadores económicos,

c) de delegação pelas estâncias aduaneiras de uma parte das suas prerrogativas a determinados operadores económicos;

4) os procedimentos nacionais de reexportação respeitem as disposições comunitárias (ver ponto 1.49);

5) o nº 3 do artigo 112º do Código Aduaneiro Comunitário () seja aplicado sem ambiguidade (ver ponto 1.53).

Acordos de união aduaneira

1.55. Uma união aduaneira caracteriza-se por:

a) uma pauta aduaneira comum (PAC) aplicável às importações de mercadorias provenientes de países terceiros,

b) livre circulação das mercadorias inteiramente obtidas no território da união (), bem como das mercadorias que foram objecto das formalidades aduaneiras de introdução em livre prática numa das partes contratantes.

1.56. O produto dos direitos de importação poderá reverter para a parte contratante que os cobrou (método contabilístico) ou ser repartido independentemente da parte contratante que procedeu à sua cobrança, por referência a critérios de actividades económicas (método macroeconómico).

1.57. A Comunidade Económica Europeia (CEE) celebrou três acordos de união aduaneira com o Principado de Andorra (), a República de São Marinho () e a Turquia (). Nestes três acordos, foi adoptado o método contabilístico para a repartição dos direitos cobrados.

1.58. No caso das uniões aduaneiras com São Marinho e Andorra, o impacto financeiro nos recursos próprios comunitários é e continuará a ser pouco significativo (ver quadro 1.6). O impacto nos recursos próprios comunitários do acordo de união aduaneira celebrado com a Turquia, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1996, poderá ser apreciável, mas não será possível colocá-lo em evidência, pois o acordo não prevê a produção dos dados necessários. Vislumbram-se alguns acordos de união aduaneira com outros países terceiros, que poderão ter um efeito importante nos recursos próprios. O Tribunal optou por examinar os aspectos financeiros da execução do acordo provisório de comércio e de união aduaneira entre a CEE e a República de São Marinho a fim de mostrar os riscos inerentes à utilização do método contabilístico (ver pontos 1.60-1.62) ao repartir equitativamente os direitos cobrados na importação entre os signatários do acordo.

1.59. O quadro 1.6 apresenta de forma sintetizada a repartição dos direitos cobrados durante o exercício de 1993, em conformidade com os acordos celebrados com São Marinho e Andorra. Além disso, revela o impacto negativo no orçamento comunitário do método contabilístico adoptado nos dois acordos. Se se comparar, no caso de São Marinho, este impacto com o que decorre de uma abordagem macroeconómica (por exemplo, uma repartição em função do PNB), conclui-se que o método contabilístico é desvantajoso para os recursos próprios comunitários.

1.60. Um dos principais riscos inerentes ao método contabilístico pode ser exemplificado pelo facto de as quantidades de determinados produtos, importadas e desalfandegadas por conta de uma parte contratante, excederem muito significativamente o seu potencial de consumo. Esta situação provoca um desequilíbrio na repartição dos direitos cobrados na importação entre os parceiros do acordo.

1.61. A causa deste desequilíbrio pode ser encontrada ao examinar as declarações de introdução em livre prática. Por exemplo, no caso de São Marinho, verificou-se, na sequência dessa análise, que uma parte importante dos direitos de importação cobrados é paga por determinados importadores, alguns dos quais, devido à sua representação comercial, abastecem em exclusividade uma parte do mercado comunitário.

1.62. Dado que os direitos de importação para uma determinada mercadoria são idênticos para todos os operadores instalados no território da união aduaneira, a decisão de se estabelecerem em uma ou outra das partes contratantes é geralmente influenciada por critérios não aduaneiros. Na medida em que há operadores que podem beneficiar de vantagens comparativas de natureza económica ou regulamentar específicas de uma das partes contratantes, poderão surgir, ou mesmo intensificar-se, desequilíbrios na repartição dos direitos cobrados por cada uma das partes no acordo, sofrendo os recursos próprios comunitários as respectivas consequências. Estas tendem a depender, nomeadamente, da dimensão económica das partes contratantes e da clivagem verificada nas vantagens comparativas.

Conclusão

1.63. A Comissão deverá estudar com mais rigor as consequências dos acordos de união aduaneira nos recursos próprios e prever a redistribuição dos direitos cobrados por cada uma das partes no acordo, fazendo referência a um ou vários critérios de natureza macroeconómica.

RECURSOS PRÓPRIOS PROVENIENTES DO IVA

Introdução

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.64. Criado ao nível comunitário para garantir a determinação de uma matéria colectável uniforme de tributação nos Estados-Membros, o sistema comum de IVA está igualmente na base do cálculo dos recursos próprios IVA devidos por cada Estado-Membro. Assim, qualquer desvio ou disfunção relativamente ao sistema comum de IVA poderá traduzir-se numa diminuição desta base e, portanto, do recurso próprio IVA.

1.65. Far-se-á referência nos pontos seguintes às verificações efectuadas pelo Tribunal quanto à conformidade das legislações nacionais em matéria de IVA com o direito comunitário, por um lado, e à questão do regime transitório de IVA aplicável às trocas intracomunitárias desde a supressão, em 1 de Janeiro de 1993, das fronteiras fiscais, por outro ().

1.66. Dada a importáncia do regime transitório intracomunitário na cobrança do IVA e tendo em conta a possibilidade de a supressão das fronteiras fiscais ter podido aumentar os riscos de irregularidades, o Tribunal continuou, em 1995, no âmbito de um grupo ad hoc que reúne determinadas instituições nacionais de controlo, a analisar o funcionamento do sistema VIES () (Value added tax Information Exchange System). Este sistema tem como finalidade permitir às autoridades fiscais dos Estados-Membros certificarem-se da correcta tributação das operações intracomunitárias.

1.67. Sempre que possível, foram efectuadas comparações com outras fontes de informação disponíveis sobre os fluxos comerciais entre Estados-Membros (designadamente, o sistema Intrastat, ver ponto 1.79), nomeadamente no que se refere à identificação dos operadores e à fiabilidade das informações relativas às trocas.

Detecção das infracções da legislação comunitária

1.68. A Comissão desenvolvera um esforço considerável de investigação das infracções através de um comité ad hoc, que deixou de funcionar em meados de 1993. A partir daí, na prática, as infracções são detectadas quase exclusivamente na sequência das queixas de particulares ou então na sequência dos controlos que a Comissão efectua nos Estados-Membros para a verificação dos recursos próprios, que passaram de anuais para bianuais.

1.69. Quando a Comissão verifica que uma determinada infracção do sistema comum de IVA se reflecte nos recursos próprios, tem a possibilidade de emitir uma reserva na declaração dos recursos próprios IVA. A partir desta fase, e dentro do limite dos três anos anteriores, o Estado-Membro em causa é convidado a verificar e, se for caso disso, a corrigir a respectiva declaração. Esta reserva deverá igualmente ser apresentada no mais curto espaço de tempo a fim de proteger os interesses financeiros da União.

1.70. Embora a emissão de uma reserva permita proteger os interesses financeiros da União, o prazo para a cobrança efectiva dos montantes que possam estar em causa pode ir até vários anos, enquanto a Comissão e o Estado-Membro não chegarem a acordo, em conformidade com o Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89.

1.71. A não aplicação, regra geral, de juros de mora às somas devidas não encoraja a respectiva colocação à disposição dentro de prazos razoáveis. Em observações anteriores sobre o assunto (), o Tribunal já se manifestara insatisfeito com esta situação. Logo que se verifique uma perda de recursos próprios, deverá ser possível fixar um prazo de cobrança que, uma vez expirado, deverá dar lugar à imposição de juros de mora.

Regime transitório de IVA aplicável às trocas intracomunitárias

Troca de informações sobre os números do IVA e o valor das trocas

1.72. Todo o fornecedor de mercadorias ou prestador de serviços ao nível intracomunitário tem o direito de solicitar a confirmação da validade do número de identificação do IVA de qualquer outro operador. Cada Estado-Membro dispõe de uma base de dados que contém um registo dos sujeitos passivos - a quem foi atribuído um número de identificação IVA - acessível às autoridades competentes dos outros Estados-Membros através da rede VIES. Em 1995, o sistema VIES foi consultado 2,3 milhões de vezes nesta matéria.

1.73. Acontece todavia que os números de identificação IVA suprimidos podem continuar a aparecer como válidos no sistema VIES ainda durante algum tempo após a data em que foram efectivamente suprimidos (Alemanha, Grécia, Espanha, França, Irlanda, Países Baixos, Portugal e Reino Unido). Em Itália e em Portugal, os operadores têm 30 dias para declararem a cessação de actividade. Existe portanto o risco de um número de identificação inscrito no mapa recapitulativo trimestral das entregas intracomunitárias ser posteriormente invalidado, indo causar problemas entre as administrações e os sujeitos passivos interessados.

1.74. De acordo com os regulamentos em vigor, os Estados-Membros são obrigados a conservar e a processar os dados dos mapas recapitulativos que lhes são enviados pelos operadores intracomunitários relativos ao seu comércio com clientes que possuem um número de identificação do IVA em outros Estados-Membros. O valor total das entregas aos diferentes clientes, por Estado-Membro e por trimestre, é comunicado aos serviços que gerem o IVA no país de aquisição por intermédio da rede VIES. A troca dos dados tem lugar três meses após o final do trimestre durante o qual foram efectuadas as entregas.

1.75. Os operadores devem entregar os mapas recapitulativos dentro dos prazos acordados, para permitir um acompanhamento da evolução das operações tributáveis e evitar perdas de receitas do IVA. As verificações do Tribunal revelaram todavia que, globalmente, pelo menos 20% dos mapas foram entregues com atraso ou nem sequer o foram.

1.76. O número de linhas dos mapas recapitulativos rejeitadas na sequência das verificações de validade informática, designadas «linhas incorrectas», dá uma ideia da exactidão dos dados dos mapas recapitulativos. Uma linha pode ser considerada incorrecta porque, por exemplo, um determinado número do IVA não é reconhecido ou não é indicado qualquer montante. Os erros detectados podem resultar de erros materiais ou então indicar uma eventual irregularidade.

1.77. Em nove Estados, mais de 5% do número total de linhas incorrectas em 1993 (608 387) continuavam por rectificar em Junho de 1994. Esta situação melhorou, continuando todavia a não ser satisfatória. Em 1994, existiam 4,2% (532 708) de linhas incorrectas e, em Junho de 1995, 2,6% (327 123) continuavam por rectificar (). Logo que as linhas sejam aceites pelo sistema e transmitidas aos outros Estados-Membros, são efectuados controlos a fim de verificar a exactidão dos números do IVA nacionais indicados pelos fornecedores de outros Estados-Membros. Em 1994, na sequência destes controlos, foram detectados erros em oito Estados-Membros relativos a 118 000 novas linhas, representando aproximadamente 1% do total. Por conseguinte, as administrações nacionais devem consagrar recursos consideráveis para a verificação e eventual correcção dos dados, o que poderá reduzir significativamente o tempo disponível para a fiscalização do IVA.

1.78. No que diz respeito ao valor das entregas tal como foi declarado pelos operadores, é difícil avaliar o seu grau de fiabilidade. Uma análise da repartição dos dados VIES por Estado-Membro revela variações significativas e na sua maioria inexplicadas.

1.79. Os dados VIES declarados pelos fornecedores nacionais e comunicados através do sistema a outros Estados-Membros nem sempre correspondem aos que são indicados pelo Estado-Membro que recebe as mercadorias. Certas pequenas diferenças são aceitáveis devido a variações das taxas de câmbio e a atrasos de natureza técnica. Contudo, em numerosos casos, verificaram-se diferenças de mais de 10%, atingindo mesmo algumas os 40%, sem ter sido possível explicar totalmente este fenómeno.

Interconexão e limites de utilização das fontes de informação

1.80. Para efeitos de tributação, as entregas intracomunitárias efectuadas pelos sujeitos passivos são registadas simultaneamente nas respectivas declarações de IVA e no sistema VIES. Todavia, a troca de bens entre Estados-Membros dá igualmente lugar à elaboração de estatísticas, com base nas declarações mensais que os operadores são obrigados a apresentar no âmbito do sistema Intrastat, instituído pelo Regulamento (CEE) nº 3330/91 do Conselho () a fim de avaliar a evolução das trocas intracomunitárias desde a realização do mercado único.

1.81. A comparação dos diferentes dados constitui um meio de fiscalização do IVA devido nas entregas efectuadas, embora actualmente as deficiências verificadas nestas fontes de informação limitem essa possibilidade.

1.82. Verificam-se nos dados Intrastat algumas diferenças significativas que continuam por explicar. Embora, em princípio, as entregas e as aquisições intracomunitárias devam registar um montante igual, verifica-se uma diferença de 28 000 Mio ECU para 1993 () e mesmo de 34 000 Mio ECU para 1994 (). A comparação, a partir dos dados Intrastat, das «entradas» (importações intracomunitárias) de um determinado Estado-Membro com as «expedições» (exportações) efectuadas pelos outros Estados da União para este Estado-Membro revela diferenças que podem ir, no caso de 1994, até 50%.

1.83. Uma outra limitação do sistema Intrastat diz respeito às diferentes abordagens que os Estados-Membros adoptam quando os operadores não apresentam qualquer declaração. Determinados países (Alemanha, Países Baixos e Reino Unido) procedem imediatamente a uma estimativa dos casos de não apresentação ou de apresentação tardia, sendo esta estimativa tomada em consideração na primeira publicação das estatísticas. Outros aguardam até receberem os mapas que não foram apresentados dentro dos prazos, corrigindo então os dados relativos ao mês de referência. Em cinco Estados-Membros (Grécia, Espanha, França, Itália e Portugal), não é efectuada qualquer correcção devido à não observância dos procedimentos. Só os ajustamentos decorrentes da apresentação tardia das declarações envolveram entre 4% e 5% das trocas totais entre os Estados da União.

1.84. Não admira portanto que os Estados-Membros tenham opiniões divergentes quanto à fiabilidade dos dados Intrastat. Alguns Estados consideram-na satisfatória (Reino Unido, Itália e Espanha), outros discutível (Dinamarca). Contudo, a maioria considera que se registaram melhorias no cumprimento dos prazos, impondo-se assim um ajustamento cada vez menor.

1.85. Apesar destas limitações, a utilização cruzada de diferentes fontes de dados revelou-se eficaz em alguns casos. Análises aprofundadas a partir de declarações IVA e de dados VIES, efectuadas em 1993 e 1994 em França e em 1993 nos Países Baixos, mostraram que em 85% das declarações nacionais do IVA o montante diferia do das entregas intracomunitárias. Infelizmente, na maioria dos Estados-Membros, esta análise é efectuada apenas ao nível de operadores individuais. Assim, não existem praticamente dados relativos às diferenças globais entre as duas fontes.

1.86. O sistema VIES permite igualmente que as autoridades nacionais efectuem consultas de dados relativos a um operador individual ou às relações comerciais que desenvolve. O número de consultas passou de cerca de 40 000 em 1993 para mais de 4 961 000 em 1995. Para exemplificar o interesse desta possibilidade, o Reino Unido referiu que, em 1994, estas consultas permitiram a cobrança de 1,4 Mio ECU de IVA adicional.

1.87. Os dados VIES podem ser utilizados juntamente com outros dados para pôr em destaque determinados tipos de operação ou fluxos comerciais que envolvem elevados riscos de irregularidade. Esta orientação foi seguida em França, nos Países Baixos e em Itália. Assim, em Itália, as autoridades nacionais descobriram uma fraude no IVA, no sector da carne de bovino, avaliada em 20 Mio ECU. Nos Países Baixos, efectuaram-se inquéritos no que respeita a empresas isentas e a agricultores sujeitos ao regime forfetário. Em 8% dos casos, os montantes do IVA eram inferiores aos montantes efectivamente devidos.

1.88. A melhoria da fiabilidade dos dados permitirá sem dúvida alargar as possibilidades de fiscalização com vista a preservar ao máximo as receitas IVA e, por esta via, os recursos próprios IVA. No caso de Intrastat, como esta fonte de informações contribui para o cálculo do PNB, é evidente que existe uma relação entre a qualidade dos dados e o cálculo dos recursos provenientes do PNB.

Evolução dos métodos de controlo

1.89. Com a entrada em funcionamento do novo regime de trocas intracomunitárias e a criação do mercado único, terminaram os controlos nas fronteiras dos Estados-Membros. Como o IVA já não é pago na altura da importação das mercadorias, mas sim posteriormente, com base na declaração periódica dos sujeitos passivos, os Estados-Membros vêem-se confrontados com novos riscos de evasão do IVA (por exemplo, colusão entre um fornecedor do Estado-Membro A e um comprador do Estado-Membro B visando não declarar certas operações tributáveis, criação de empresas fantasmas em outros Estados-Membros no intuito de transferir para aí o IVA devido). Os métodos de controlo nos Estados-Membros deverão tomar especificamente em conta os riscos de evasão directamente associados à supressão das fronteiras fiscais e permitir avaliar o seu verdadeiro alcance. Apesar de se verificar um maior recurso à assistência mútua entre Estados-Membros, é necessário continuar a reforçar a cooperação entre estes caso se pretenda avaliar os riscos decorrentes do regime transitório, devido nomeadamente à estagnação, que permanece em grande medida inexplicada, das receitas IVA apuradas em 1993 (ver pontos 1.92-1.97).

1.90. Em Itália e no Reino Unido verificaram-se desde a criação do mercado único algumas mudanças que afectaram a natureza ou o âmbito das irregularidades detectadas. Em outros Estados-Membros, tais como os Países Baixos, a Espanha e Portugal, não se registaram quaisquer mudanças imputáveis ao mercado único, ou apenas se registaram em número limitado. Em França, em 1994, registaram-se mais 20% de casos de atrasos de IVA do que em 1993, mas a quota-parte imputável ao IVA intracomunitário não pode ser avaliada pois não se encontra contabilizada separadamente.

1.91. No que diz respeito às entregas destinadas a particulares e que não constam do sistema VIES, tais como as vendas à distância e as vendas isentas de IVA de meios de transporte novos, designadamente barcos, as autoridades fiscais dispõem de meios efectivos de fiscalização geralmente mais limitados que os que possuem relativamente aos sujeitos passivos registados.

Receitas do IVA

1.92. Em 1994, nos 12 Estados-Membros, as receitas provenientes do IVA elevaram-se a 390 000 Mio ECU, contra 360 000 Mio ECU em 1993, montante que praticamente não sofreu alteração relativamente a 1992. Em 1994, o aumento das receitas do IVA nos Estados-Membros fixou-se entre os 2,5% e os 14,5%.

1.93. Esta situação contrasta com a de 1993, em que se verificou uma quase estagnação do total do IVA e mesmo uma diminuição brusca das receitas em cinco Estados-Membros. A desaceleração drástica no crescimento das receitas provenientes do IVA em 1993 constitui uma ruptura nítida em relação aos anos anteriores, durante os quais as receitas aumentaram cerca de 25 000 Mio ECU por ano (285 000 Mio ECU em 1989, 309 000 Mio ECU em 1990 e 337 000 Mio ECU em 1991).

1.94. Teoricamente, a evolução das receitas do IVA depende:

a) das alterações da taxa e da base do IVA,

b) da inflação,

c) do aumento do volume da actividade económica.

1.95. Os dados disponíveis para o período 1989-1994 confirmam que a paragem verificada no crescimento das receitas em 1993 não pode ser explicada a nível geral pelas alterações verificadas nestes três principais factores. Estes dados revelam uma perda potencial de receitas do IVA da ordem dos 5% a 6% para 1993. Neste mesmo ano, a perda de receitas para o conjunto dos Estados-Membros será da ordem dos 18 000 Mio ECU, sem ter em consideração as flutuações da taxa do ecu.

1.96. Assim, será necessário conhecer as causas deste défice. Com efeito, em 1993, na sequência da criação do mercado único, poderão ter-se registado atrasos no pagamento do IVA, pois este já não é cobrado na importação, mas mais tarde, quando os sujeitos passivos apresentam a declaração. Todavia, certos Estados-Membros tomaram medidas para compensar os atrasos verificados no pagamento. Devido à falta de dados apropriados, não é possível actualmente apontar causas que permitam explicar de forma exaustiva o défice verificado.

1.97. Tendo em conta a dimensão do fenómeno registado, as receitas do IVA aplicável às trocas intracomunitárias deverão ser objecto de um acompanhamento específico por parte da Comissão e dos Estados-Membros com base em estatísticas harmonizadas entre os Estados-Membros. Só nesta condição será possível avaliar o impacto do regime transitório nas receitas do IVA.

Conclusão

1.98. A conformidade das legislações nacionais com as disposições comunitárias relativas ao sistema comum de IVA é uma condição essencial para um pagamento correcto e integral dos recursos próprios IVA. A Comissão deverá verificar essa conformidade e, em caso de infracção com efeito negativo nos recursos próprios, fixar um prazo de pagamento das somas devidas. Deverá igualmente obrigar ao pagamento de juros de mora caso este prazo não seja cumprido.

1.99. Em 1993, a entrada em funcionamento do regime transitório de IVA aplicável às trocas intracomunitárias provocou uma estagnação das receitas líquidas do IVA desse ano que não é possível explicar através de factores como o crescimento económico, a inflação ou as alterações na taxa e na matéria colectável. A questão que se coloca é saber se este fenómeno se deve exclusivamente a atrasos de natureza técnica ligados ao novo regime ou se existem outras causas. Esta situação deverá incitar os Estados-Membros e a Comissão a acompanharem mais de perto a evolução dos dados relativos ao IVA e, em especial, ao IVA intracomunitário.

1.100. Apesar das melhorias introduzidas no sistema VIES pelos Estados-Membros e pela Comissão, notam-se ainda algumas lacunas, sendo especialmente os dados relativos às entregas intracomunitárias incompletos, inexactos e desactualizados. Os Estados-Membros, em cooperação com a Comissão, deverão elucidar as causas das diferenças registadas entre aquisições e entregas intracomunitárias, podendo tais análises melhorar a eficácia dos controlos efectuados pelas autoridades responsáveis. Os dados do sistema Intrastat apresentam ainda algumas deficiências. Comparações efectuadas entre estes dados revelaram a presença de erros significativos.

1.101. Embora a diversos níveis, os Estados-Membros começaram a adoptar o sistema VIES como parte integrante dos respectivos instrumentos de controlo. A Comissão deverá incentivá-los e ajudá-los a prosseguir nesta via.

1.102. É necessário que os métodos de controlo nos Estados-Membros tenham especificamente em conta os riscos de evasão que decorrem directamente da supressão das fronteiras fiscais e permitam avaliar o seu alcance concreto.

1.103. Na eventualidade da passagem para um regime definitivo do IVA aplicável às trocas intracomunitárias, passando o imposto a ser cobrado no Estado-Membro de origem dos bens, poderá revelar-se necessário pôr em prática um mecanismo de compensação entre Estados-Membros destinado a preservar as receitas nacionais do IVA. Acontece que os actuais sistemas de informação sobre as trocas intracomunitárias não oferecem todas as garantias necessárias para servir de base a tal mecanismo.

PRODUTO NACIONAL BRUTO

Necessidade de medir a qualidade na determinação do PNB estatístico

1.104. O agregado PNB detém uma importância cada vez maior no sistema dos recursos próprios () (ver quadro 1.1), e isto a vários níveis, ou seja, a limitação do montante global dos recursos próprios, o cálculo do recurso PNB, o nivelamento da matéria colectável IVA e o cálculo do financiamento da correcção Reino Unido (). O PNB é igualmente utilizado para enquadrar determinadas políticas específicas comunitárias, quer para limitar as despesas (FEOGA-«Garantia») quer para definir critérios de elegibilidade (políticas estruturais e de coesão). Em outros domínios, por exemplo no âmbito da política monetária, o PIB a partir do qual o PNB é calculado é utilizado para determinar o critério de repartição para a subscrição do capital do Banco Central Europeu e para as contribuições para os recursos do Instituto Monetário Europeu ().

1.105. De acordo com a Directiva 89/130/CEE, Euratom (), dever-se-á reforçar a comparabilidade e a fiabilidade na determinação do PNB estatístico.

1.106. Na sua resolução de 25 de Outubro de 1995, o Parlamento Europeu manifestou a sua preocupação quanto à qualidade do PNB. Nesta resolução, recorda-se à Comissão a necessidade de propor medidas para melhorar e harmonizar as bases PNB e de efectuar a respectiva supervisão ().

1.107. Desde a quitação relativa ao exercício de 1991 que o Conselho tem vindo a manifestar todos os anos a sua preocupação quanto à necessidade de intensificar e verificar a harmonização do cálculo dos PNB nacionais. Na sua recomendação sobre a quitação a dar pelo Parlamento à Comissão quanto à execução do orçamento relativo ao exercício de 1994 (), o Conselho solicita novamente à Comissão que prossiga os esforços em matéria estatística, para garantir a exaustividade e a comparabilidade dos PNB nacionais.

1.108. A execução das múltiplas funções de elaboração, harmonização, desenvolvimento e controlo do PNB previstas nos diversos actos jurídicos relevantes depara-se muitas vezes com problemas, tais como (): apreciar os progressos realizados; avaliar o impacto de factores ou de medidas específicas no PNB; estudar diferenças entre Estados-Membros; validar estimativas do PNB; analisar graus de qualidade. Estes problemas, com que estão confrontados designadamente a Comissão e o Comité PNB (), encontrarão uma solução adequada com a criação de instrumentos que permitam medir a qualidade (comparabilidade e fiabilidade) do PNB estatístico e das respectivas componentes.

1.109. O Tribunal verificou os instrumentos disponíveis na Comissão e em certos Estados-Membros bem como as eventuais possibilidades de desenvolvimento neste domínio.

Conceito de qualidade aplicado ao PNB estatístico

1.110. O conceito de qualidade aplicado ao conjunto dos PNB dos Estados-Membros deve ser considerado como uma combinação de dois aspectos independentes: a comparabilidade dos PNB estatísticos entre si e a fiabilidade própria de cada um deles.

1.111. A comparabilidade diz respeito ao nível de equivalência das normas, métodos e fontes utilizados em cada um dos sistemas nacionais. A fiabilidade de cada sistema define-se, por seu lado, como a precisão com que é determinado o nível do PNB correspondente às normas definidas.

Medida da comparabilidade do PNB

1.112. A Directiva 89/130/CEE, Euratom estabelece nos seus considerandos uma distinção entre comparabilidade conceptual e comparabilidade prática.

1.113. A comparabilidade conceptual é garantida pelo respeito das definições e das regras de contabilização estabelecidas no Sistema Europeu de Contas Económicas Integradas (SEC). A comparabilidade prática tem duas dimensões. Por um lado, depende dos processos de avaliação aplicados, ou seja dos métodos, e por outro, dos dados de base disponíveis, ou seja das fontes estatísticas. Estas duas dimensões integram um aspecto particular da comparabilidade, ou seja o grau de cobertura do PNB ou a sua exaustividade. O desenvolvimento dos métodos e das fontes permitirá precisamente a melhoria deste grau de cobertura.

1.114. A Comissão, após a análise dos inventários () sobre os sistemas nacionais fornecidos pelos Estados-Membros por força do artigo 4º da Directiva 89/130/CEE, Euratom, elaborou, em 1992, um projecto de lista de critérios de comparabilidade relativo às duas dimensões da comparabilidade prática, ou seja os métodos e as fontes, bem como uma lista específica de critérios relativos à exaustividade () enquanto aspecto específico desta comparabilidade prática.

1.115. De acordo com o artigo 7º da Directiva 89/130/CEE, Euratom, o Comité PNB é mandatado para verificar anualmente os dados do PNB e para sugerir medidas destinadas a aumentar a sua comparabilidade. Neste contexto, o Comité emite anualmente um parecer destinado à Comissão. A análise destes pareceres revela que, na ausência de um sistema detalhado de indicadores de comparabilidade, o Comité se pronuncia com regularidade, mas apenas em termos qualitativos e em termos gerais. Toma em consideração as circunstâncias em que o PNB é determinado, certifica que foram efectuados progressos na harmonização dos PNB e verifica se os dados reflectem uma continuidade e optimização dos esforços dos Estados-Membros para produzirem dados comparáveis.

1.116. A utilização de um sistema detalhado de indicadores de comparabilidade permitiria ao Comité PNB formular apreciações distintas consoante estes indicadores, dando uma melhor imagem da diversidade de situações ao nível nacional. Este sistema seria igualmente de uma grande utilidade para a Comissão para concretizar a sua afirmação de princípio segundo a qual «a Comissão (Eurostat) está em boas condições de avaliar a comparabilidade dos dados e de ajuizar dos progressos realizados ()».

1.117. Dependendo a comparabilidade prática dos métodos, como a Directiva 89/130 indica, a sua harmonização deverá ser prosseguida no âmbito dos trabalhos destinados a aumentar a comparabilidade, nos termos do artigo 7º da mesma directiva.

1.118. No que diz respeito à comparabilidade prática, uma harmonização absoluta, tal como é aceite para a comparabilidade conceptual, parece dificilmente exequível em virtude das particularidades nacionais. As possibilidades de harmonização existentes deverão, no entanto, ser exploradas ao máximo para aprofundar a comparabilidade.

Medida da fiabilidade do PNB

1.119. Independentemente da sua situação em matéria de comparabilidade relativamente aos outros sistemas nacionais, cada sistema nacional possui o seu próprio grau de fiabilidade. Com efeito, o PNB estatístico de cada Estado-Membro, determinado no âmbito do sistema de contabilidade nacional, é prejudicado por numerosas incertezas decorrentes da aplicação dos conceitos, da implementação do sistema nacional ao nível das bases, dos métodos e das técnicas estatísticas ou do grau de exaustividade do campo de observação.

1.120. A combinação destas incertezas determina a fiabilidade do sistema, ou seja a precisão com que o PNB pode ser calculado. Na medida em que as consequências destas incertezas podem ser traduzidas em termos estatísticos, o ideal seria poder medir a fiabilidade através de intervalos de confiança, dentro dos quais se situaria o verdadeiro valor do PNB com uma determinada probabilidade. Esta prática está já em vigor em outros domínios estatísticos administrados pela Comissão ().

1.121. Por outro lado, o objectivo formulado pela Directiva 89/130 em matéria de melhoria da fiabilidade, bem como o disposto no artigo 7º da mesma directiva acerca do exame anual dos dados do PNB pelo Comité PNB, exigem a aplicação de técnicas quantitativas de medida da fiabilidade. Estas técnicas permitirão ao Comité PNB, designadamente, formular os seus pareceres sobre a fiabilidade dos dados, fazendo referência ao seu grau de precisão.

1.122. Dada esta necessidade de desenvolver uma abordagem quantitativa para medir a fiabilidade, o Tribunal recolheu a opinião dos técnicos dos institutos nacionais de estatística de sete Estados-Membros (Áustria, Alemanha, França, Finlândia, Itália, Suécia e Reino Unido) quanto ao carácter operacional de tal abordagem. Os técnicos contactados nos Estados-Membros estão conscientes do problema colocado e apoiam, com uma única excepção (), a ideia de definir um instrumento adequado que permita uma tal medida estatística da fiabilidade. No entanto, a maioria ainda não iniciou uma investigação aprofundada sobre o assunto. A Itália e o Reino Unido apresentaram alguns estudos efectuados com vista a medir a precisão das contas nacionais.

1.123. O Central Statistical Office (CSO) () do Reino Unido deu início aos trabalhos em matéria de fiabilidade a pedido do Ministério das Finanças do Reino Unido. A sua missão consistia em determinar e publicar intervalos de confiança para as principais séries das contas nacionais, identificando a contribuição das diferentes componentes para os erros potenciais nos agregados (). O CSO concluiu que a medida da fiabilidade deverá tornar-se parte integrante e regular do processo de elaboração das contas nacionais e não deverá permanecer um exercício ocasional específico (). De acordo com os pareceres dos técnicos contactados em Itália e no Reino Unido e os resultados de inquéritos-piloto efectuados no Reino Unido, parece ser possível vislumbrar algumas soluções.

1.124. A Itália e o Reino Unido enviaram à Comissão documentos relativos aos trabalhos que efectuaram () sobre a medida da fiabilidade do PNB. A Comissão incluiu estes documentos na ordem de trabalhos da 20ª reunião do Comité PNB (em 26 e 27 de Junho de 1995) () para servir de base à discussão acerca dos procedimentos de avaliação da qualidade dos dados PNB, nomeadamente através da criação de intervalos de confiança. A Comissão afirmou o seu interesse pela questão e sugeriu a criação de um grupo de trabalho ad hoc sobre este assunto. O Comité PNB não aceitou esta proposta ().

1.125. Entre os técnicos, a medida da fiabilidade dos dados e dos principais agregados da contabilidade nacional está na ordem de trabalhos desde há algum tempo. As bases científicas existentes poderão servir de ponto de partida para as reflexões das instâncias comunitárias designadas para estudar as possibilidades de desenvolvimento de um instrumento de medida.

Conclusão

1.126. O sistema PNB comunitário tem estado confrontado, desde a sua introdução, com a necessidade de melhorar a sua comparabilidade e fiabilidade. A medida da comparabilidade deverá efectuar-se mediante um sistema detalhado de indicadores que reflictam, em relação a determinados critérios, a diversidade dos Estados-Membros. A medida da fiabilidade pressupõe a atribuição aos dados PNB, por parte dos Estados-Membros, de intervalos de confiança estatísticos. A Comissão deverá estudar, em colaboração com os Estados-Membros, as possibilidades de desenvolver instrumentos adequados.

1.127. A definição e a aplicação de uma medida da qualidade do agregado PNB parece indispensável para lhe assegurar legitimidade nas suas múltiplas funções (ver ponto 1.114). A autoridade orçamental manifestou por várias vezes esta preocupação relativamente ao PNB (ver pontos 1.116-1.117).

1.128. Mesmo que a medida da qualidade do PNB acabe por se revelar impossível ou ineficaz, a Comissão e os Estados-Membros deverão todavia continuar os seus esforços no sentido de melhorar a fiabilidade, comparabilidade e precisão das estatísticas nacionais para o cálculo do PNB.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESPOSTAS DA COMISSÃO

RECURSOS PRÓPRIOS TRADICIONAIS

Gestão das dívidas definitivamente incobráveis (renúncia à cobrança)

Introdução

1.10. A Comissão está consciente da falta de coerência assinalada pelo Tribunal. Este problema deve-se em grande parte ao facto de que, não existindo um modelo uniformizado de extracto trimestral, alguns Estados-Membros mencionam em montante global todas as correcções (anulações, modificações do apuramento e renúncias à cobrança). Assim, nem sempre é possível fazer coincidir os dados trimestrais com os dados semestrais. Para corrigir esta situação, a Comissão propôs uma alteração do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1552/89 que lhe permitirá definir um modelo uniforme de extracto trimestral possibilitando a identificação dos casos de renúncia à cobrança. A adopção desta alteração do citado regulamento pelo Co