Estatuto das comunicações vocais na Internet em conformidade com a legislação comunitária, em especial, com a directiva 90/388/CEE (98/C 6/04)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

Situação regulamentar das comunicações vocais na Internet

A Directiva 90/388/CEE relativa à concorrência nos mercados dos serviços de telecomunicações (JO L 192 de 24. 7. 1990, p. 10) define de forma pormenorizada os serviços que os Estados-membros podem continuar a reservar aos seus organismos de telecomunicações.

Nos termos do artigo 1º da Directiva 90/388/CEE, entende-se por «serviço de telefonia vocal a exploração comercial, para o público, do transporte directo e comutação da voz em tempo real na origem e no destino dos pontos terminais da rede pública comutada, permitindo a qualquer utente utilizar o equipamento ligado ao seu ponto terminal para comunicar com outro ponto terminal».

Em 20 de Outubro de 1995, a Comissão publicou uma comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a situação de transposição e de aplicação da Directiva 90/388/CEE relativa à concorrência nos mercados dos serviços de telecomunicações (95/C 275/02 - JO C 275, p. 2) (a seguir designada «a comunicação»). A Comissão expõe nesta comunicação a forma como concebe a aplicação da definição contida no artigo 1º da Directiva 90/388/CEE. Desde então, devido ao desenvolvimento de certos suportes lógicos, é possível codificar, comprimir e transmitir comunicações vocais de tal modo que se tornou viável enviá-las, por Internet, a outros assinantes da Internet que utilizam o mesmo suporte lógico ou um suporte lógico compatível para telefones comuns. Como se trata de um novo aspecto, a Comissão deve adoptar um suplemento à comunicação relativa a estes serviços, frequentemente denominados «telefonia na Internet».

A presente comunicação, que diz respeito ao intercâmbio bidireccional de comunicações vocais na Internet (1) (2), aborda duas questões regulamentares importantes:

- em primeiro lugar, na fase que precede a liberalização total dos serviços de telefonia vocal e das infra-estruturas de telecomunicações prevista para 1998, esses serviços encontram-se já na esfera dos serviços liberalizados, com base na sua apreciação face à definição dos serviços de telefonia vocal incluída na Directiva 90/388/CEE?

- em segundo lugar, os elementos do enquadramento regulamentar de 1998 (3), que são aplicáveis à prestação de serviços de telefonia vocal devem sê-lo igualmente aos serviços de comunicações vocais via Internet?

Categorias de serviços de telefonia na Internet

Na análise das questões levantadas pela telefonia na Internet, a presente comunicação prevêm em especial os casos em que utilizadores são ligados à Internet através dos pontos terminais da rede pública comutada (fixa) para comunicar em vez de, por exemplo, recorrer a ligações especializadas ou qualquer outro meio sem passar por estes pontos terminais. Nesta perspectiva, podem distinguir-se, do ponto de vista do utilizador, três categorias distintas de comunicações vocais via Internet:

- os serviços de comunicações vocais de computador para computador: comunicações vocais transmitidas por Internet entre o computador pessoal de um utilizador e o de um outro utilizador (os dois utilizadores utilizam um modem, suporte lógico compatível, altifalantes e microfones para poderem comunicar),

- os serviços de comunicações vocais de computador para um posto telefónico: comunicações vocais transmitidas por Internet entre o computador pessoal de um utilizador (equipado com um modem, um suporte lógico, um altifalante e um microfone) e um outro utilizador que se serve de um telefone clássico ligado à rede telefónica pública comutada (RTPC), e

- os serviços de comunicações vocais de um posto telefónico para outro posto telefónico: comunicações vocais transmitidas por Internet, mas entre utilizadores que se servem ambos de telefones ligados à rede pública comutada. Neste caso, uma parte da comunicação é transmitida por pacotes, utilizando os protocolos da Internet em vez de ser totalmente encaminhada pelas redes públicas comutadas nacionais e internacionais.

Apreciação à luz da definição dos serviços de telefonia vocal constante da Directiva 90/388/CEE

Segundo a definição de serviço de telefonia vocal constante da Directiva 90/388/CEE, as comunicações vocais via Internet só podem ser consideradas como telefonia vocal desde que sejam cumpridas cumulativamente as condições seguintes:

- Estas comunicações devem ser objecto de exploração comercial

O adjectivo «comercial» deve ser entendido na sua acepção corrente, isto é, o transporte das comunicações vocais constitui uma actividade comercial distinta que prossegue objectivo lucrativo. Por conseguinte, não cobre o simples acto técnico não comercial de fornecer uma ligação telefónica entre dois utilizadores.

No caso da Internet, enquanto o fornecimento de suportes lógicos e de navegadores, que permitem aos utilizadores desses suportes lógicos enviar e receber comunicações vocais é objecto de uma exploração comercial (são aliás muitas vezes previamente instalados nos novos computadores pessoais), na maior parte dos casos, o principal objectivo dos fornecedores de acesso (4) não é, pelo menos por agora, o de assegurar, a título comercial, a transmissão das comunicações vocais. A telefonia na Internet é apenas uma característica suplementar que oferece o acesso à Internet e que o cliente escolhe por um certo número de razões, tais como a navegação, o correio electrónico e a importação de ficheiros e de dados, etc. Noutros casos, o utilizador adquiriu o suporte lógico necessário sem passar pelo fornecedor de acesso junto do qual subscreveu uma assinatura.

Dado que na maior parte dos casos o serviço de comunicação vocal constitui apenas um elemento de um serviço Internet integrado oferecido ao cliente, no âmbito do qual o serviço de telefonia vocal vem juntar-se aos outros elementos do serviço Internet (tal como a videotelefonia não é actualmente considerada como um serviço de telefonia vocal), a telefonia na Internet não satisfaz, de forma geral, o primeiro critério previsto na definição comunitária de telefonia vocal.

Apenas no caso em que a telefonia de posto telefónico para posto telefónico via Internet for comercializada na União Europeia enquanto alternativa do serviço de telefonia vocal, o organismo em causa seria considerado como fazendo parte de uma exploração comercial.

Do mesmo modo, no caso das comunicações vocais a partir de um computador pessoal, se o fornecimento de um serviço que oferece a possibilidade de marcar automaticamente o número exterior de qualquer assinante se tornasse um elemento decisivo da estratégia comercial dos prestadores de serviços, poder-se-ia considerar que estes prestadores exploram comercialmente o transporte da voz.

- São fornecidas ao público

No que diz respeito aos serviços de telefonia vocal de computador para computador, apesar de apenas os utilizadores que têm uma assinatura com um servidor que lhes dê acesso à Internet e que utilizem suportes lógicos compatíveis poderem utilizar a Internet para contactar entre si, pode alegar-se que o serviço de telefonia vocal na Internet de computador para computador se destina «ao público», uma vez que será proposto, nas mesmas condições, à generalidade das pessoas.

As comunicações vocais de computador para telefone e de telefone para telefone transmitidas via Internet, no âmbito das quais a conversão do sinal é assegurada pelo organismo prestador do serviço, satisfazem igualmente este critério, uma vez que estes serviços estão disponíveis para a generalidade das pessoas, desde que seja celebrado um contrato comercial com este organismo.

- Na origem e no destino dos pontos terminais da rede pública comutada

A expressão «na origem e no destino dos pontos terminais da rede pública comutada» significa que, para ser reservado até às datas de liberalização previstas, o serviço de comunicação vocal deve não apenas ser objecto de uma exploração comercial para o público, mas deve simultaneamente ligar dois pontos terminais da rede RTPC (5). Estes pontos terminais são os definidos pelos números de assinante do plano de numeração telefónico nacional. Por conseguinte, se o acesso à Internet for obtido através de circuitos alugados, este serviço nunca poderá ser considerado como um serviço de telefonia vocal, ainda que a comunicação termine na rede pública comutada. Tal aplica-se independentemente do facto de ser um telefone ou um computador.

Se o utilizador da Internet só puder contactar outros assinantes da Internet cujos computadores se encontrem ligados através de um modem e que utilizem suportes lógicos compatíveis, não se trata de um «serviço de telefonia vocal», uma vez que o sistema não permite «a todos os utilizadores utilizarem o equipamento . . . para comunicar com outro ponto terminal» na acepção de «qualquer utilizador para qualquer utilizador». Contudo, nos casos de comunicação vocal via Internet computador para telefone ou de telefone para telefone, este elemento seria satisfeito.

- Incluem o transporte directo e a comutação da voz em tempo real

Tendo em conta a técnica utilizada para as primeiras comunicações vocais entre utilizadores da Internet e a fase precoce de desenvolvimento da tecnologia Internet (no que diz respeito, essencialmente, à largura de banda e às técnicas de compressão), não se podia considerar, à partida, que a telefonia na Internet se efectuava em tempo real (6). Segundo esta técnica de base, a voz é codificada digitalmente, colocada em pacotes e transferida pelo utilizador de um ponto terminal para o servidor e, de lá, paro o servidor receptor que, por sua vez, a transmite ao posto receptor, ligado a um ponto terminal que reúne os pacotes e os restitui sob forma vocal através de um altifalante. O tempo necessário para o tratamento e transmissão de um ponto terminal para o outro é geralmente ainda tal que não pode ser considerado como tendo a mesma qualidade de um serviço normalizado em tempo real.

Este raciocínio é válido quer se trate de uma comunicação vocal transmitida na Internet entre dois computadores pessoais, entre um computador pessoal e um telefone ligado à rede pública comutada ou entre dois telefones. Ainda que as comunicações vocais na Internet entre dois telefones impliquem duas etapas de conversão, os atrasos são menos frequentes nestas comunicações do que nas comunicações entre dois computadores pessoais. Todavia, dado que uma parte da transmissão é assegurada na Internet (que actualmente oferece apenas uma única categoria de serviços), a comunicação está exposta a um risco de congestionamento imprevisível, de forma que se torna dificil ou mesmo impossível garantir o mesmo nível de fiabilidade e de qualidade da palavra do que através da RTPC.

Quando os organismos que propõem serviços de telefonia vocal na Internet entre dois telefones garantem a qualidade da palavra reservando uma certa largura de banda e reivindicam uma qualidade de serviço idêntica à dos serviços de telefonia vocal através da RTPC com comutação de circuitos, este critério previsto na definição de telefonia vocal é evidentemente satisfeito.

Em resumo, a Comissão considera, por conseguinte, que a definição dos serviços de telefonia vocal constante da Directiva 90/388/CEE e a prática comunitária na matéria fornecem indicações úteis para poder avaliar a situação a nível regulamentar dos serviços de comunicações vocais na Internet na fase anterior à liberalização.

Estes serviços não podem por enquanto ser considerados como «um serviço de telefonia vocal» na acepção da directiva anteriormente referida e, por conseguinte, são já abrangidos pelo domínio liberalizado antes dos prazos estabelecidos para a introdução da plena concorrência. Existem, contudo, desde já, novos serviços de comunicações vocais oferecidos ao público que utilizam a tecnologia Internet. A situação deve, contudo, ser acompanhada de perto em função dos progressos técnicos e da evolução do mercado.

Consequências a nível regulamentar

Situação actual

- Autorização

Em geral, os fornecedores de acesso à Internet exercem as suas actividades no âmbito de uma licença de exploração de um serviço de transmissão de dados ou de um serviço com valor acrescentado.

Segundo a Directiva 90/388/CEE:

- a prestação de serviços de telecomunicações que não os serviços de telefonia vocal, a criação e a exploração de redes públicas de telecomunicações e de outras redes de telecomunicações que impliquem a utilização de radiofrequências só podem ser sujeitas a uma autorização geral ou a um procedimento de declaração, na medida em que a telefonia da Internet não é considerada «um serviço de telefonia vocal» na acepção da directiva, os fornecedores de acesso/de serviços Internet não podem ser sujeitos à obrigação de obtenção de uma licença individual,

- os procedimentos aplicáveis às autorizações gerais ou às declarações só podem incluir condições objectivas (por outras palavras, atinentes às exigências essenciais em causa), não discriminatórias, proporcionais e transparentes. Tal implica não dever ser concebido, em princípio, qualquer regime específico de autorização diferente para os fornecedores de acesso/de serviços Internet do aplicável a outros fornecedores de um serviço de transmissão de dados. De qualquer modo, nos casos em que o serviço de telefonia Internet constitua apenas parte de uma serviço Internet integrado oferecido ao cliente e complete outros elementos do serviço Internet, a aplicação telefonia seria incluída no âmbito da autorização mais vasta que cobre as actividades de um fornecedor de acesso à Internet e seria considerado desproporcionado impor a esse fornecedor a obrigação de obter uma autorização suplementar,

- o Estado-membro que deseje retirar ou recusar uma autorização geral para a prestação de um serviço não reservado deve fundamentar a sua decisão, devendo esta decisão ser passível de recurso (7),

- os regimes de autorização em causa devem ter sido comunicados à Comissão.

A directiva relativa às autorizações e às licenças, que entra em vigor em 1 de Janeiro de 1998, especifica as condições a que a autorização pode ser sujeita e os princípios a respeitar nos procedimentos de autorização.

- Serviço universal

Dado que a telefonia através da Internet não é considerada «um serviço de telefonia vocal» na acepção da directiva, os fornecedores de acesso à Internet não devem contribuir para o financiamento do serviço universal.

Situação futura

Tal como referido na análise supra, a situação a nível regulamentar da comunicação vocal na Internet depende de uma análise dos serviços efectivamente fornecidos face aos diversos elementos da definição dos serviços de telefonia vocal constante do artigo 1º da Directiva 90/388/CEE.

A situação actual à luz do direito comunitário das comunicações vocais na Internet poderá evoluir em função dos progressos técnicos e da evolução do mercado. As observações que a Comissão recebeu revelam que, pelo menos numa certa medida, os elementos fundamentais das condições dessa evolução da abordagem comunitária não estão longe de se encontrarem reunidos, nomeadamente:

- pelo menos um grupo de prestadores de serviços na Internet começou a oferecer aos utilizadores da Internet a possibilidade de contactarem um serviço Internet local, de se ligarem com o seu PC ou qualquer outro terminal, de marcar um número de telefone de um correspondente, de encaminhar a chamada pela Internet e de poder contactar automaticamente qualquer assinante por telefone - incluindo as pessoas que não dispõem de um modem -, mediante pagamento, e

- a utilização da Internet (e a redução das tarifas dela resultante) constitui a principal motivação para a assinatura desse tipo de serviço na Internet (independentemente de o assinante dispor, para além disso, de uma ligação Internet a um PC no âmbito do serviço que lhe permite utilizar o seu telefone).

No entanto, podem continuar a não estar satisfeitos factores de qualidade suplementares.

Quando todos os critérios previstos na definição de «serviço de telefonia vocal» estiverem preenchidos, apenas os prestadores de serviços Internet que ofereçam um serviço que permita transferir as chamadas e contactar automaticamente qualquer assinante por telefone poderão então ser considerados à luz do direito comunitário como «prestadores de serviços de telefonia vocal». Esta descrição é dada a título ilustrativo e não exclui outras interpretações possíveis da evolução futura.

Esta situação poderá ter consequências importantes, a nível regulamentar, para as empresas em causa:

- Concessão de licenças

O artigo 3º da Directiva 90/388/CEE e o nº 2 do artigo 7º da directiva relativa às autorizações e às licenças prevêem que os Estados-membros possam então, se considerarem necessário, sujeitar a exploração no seu território dos serviços de telefonia vocal oferecidos pelos prestadores de serviços Internet a procedimentos de autorização individual. Estes regimes de concessão de licenças devem, contudo, ser notificados à Comissão.

De qualquer modo, ainda que alguns serviços de comunicações vocais na Internet possam vir a ser considerados serviços de telefonia vocal e que os prestadores destes serviços sejam sujeitos por determinados Estados-membros a licenças individuais, a Directiva 90/388/CEE e a directiva relativa às autorizações e às licenças sublinham a necessidade de respeitar os princípios de proporcionalidade e de não discriminação nos regimes de concessão dessas licenças. Além disso, estes regimes devem tomar em consideração o interesse do consumidor, garantindo-lhe a possibilidade de escolher entre diversos serviços e diferentes operadores, evitando nomeadamente a prática de tarifas desproporcionadas ou discriminatórias.

- Serviço universal

Se no futuro, a telefonia na Internet vier a ser considerada um serviço de telefonia vocal, os prestadores de serviços em causa seriam desde logo abrangidos pela categoria dos organismos susceptíveis de serem chamados a contribuir para o financiamento do serviço universal após a abertura dos mercados à plena concorrência, em conformidade com os princípios previstos na legislação comunitária e nas orientações sobre o cálculo do custo e do financiamento do serviço universal incluídas na comunicação da Comissão de 27 de Novembro de 1996 [COM(96) 608].

Na maior parte dos Estados-membros, este problema não se colocará, mas se se vier a colocar, a legislação comunitária (8) prevê um enquadramento por força do qual pode solicitar aos organismos que fornecem redes de telecomunicações e serviços de telefonia vocal acessíveis ao público que contribuam para o financiamento do serviço universal.

As contribuições para o custo das obrigações de serviço universal devem ser proporcionadas, não discriminatórias e transparentes. Por força do princípio da proporcionalidade:

- devem ser evitadas as duplas contribuições para o financiamento do serviço universal; no caso de um serviço prestado a um utilizador com a condição de este estar ligado a uma outra rede, é conveniente garantir que as autoridades reguladoras não cobrem duas contribuições, uma do operador da RTPC e outra do prestador de serviços, ainda que o serviço oferecido inclua um serviço de telefonia vocal,

- o custo e os esforços exigidos para determinar os elementos pertinentes para o cálculo das contribuições para o serviço universal não devem constituir um encargo desproporcionado para o organismo em causa, relativamente ao impacto das suas actividades sobre a prestação do serviço universal no Estado-membro em questão. Poderia existir um risco real de criação de obstáculos significativos à prestação de um serviço inovador.

- Outras obrigações decorrentes da legislação ORA

Uma vez que certos serviços de comunicações vocais na Internet podem ser considerados serviços de telefonia vocal, se os prestadores desses serviços forem organismos poderosos no mercado, tal como definidos no artigo 2º da proposta alterada de directiva relativa à telefonia vocal, apresentada com base no artigo 100ºA do Tratado CE e actualmente em discussão no Parlamento Europeu e no Conselho, estes serviços passariam a estar sujeitos às disposições pertinentes desta directiva.

Necessidade de um reexame periódico

A Comissão reexaminará o conteúdo da presente comunicação periodicamente e o mais tardar antes de 1 de Janeiro de 2000.

(1) Não são abrangidas pela presente comunicação as aplicações que permitem, por exemplo, extrair dados (tais como páginas Web, correios electrónicos ou vocais) sob uma forma vocal, na medida em que são consideradas novos serviços multimédia, apesar do elemento vocal que contêm.

(2) A presente comunicação não prevê os casos em que a Internet é apenas utilizada para entrar em contacto com um operador intermediário (call-back operator) para que este estabeleça uma comunicação telefónica através da rede telefónica pública comutada (RTPC). O serviço fornecido pelo operador seria, por seu lado, objecto de uma apreciação distinta por força da definição de serviços de telefonia vocal. Assim, se esse operador assegurasse, para além da comutação, o encaminhamento directo da palavra através da sua própria infra-estrutura ou de uma infra-estrutura alugada, seria abrangido pela categoria dos fornecedores de serviços de telefonia vocal.

(3) Para além da Directiva 90/388/CEE («directiva relativa aos serviços»), tal como alterada nomeadamente pela Directiva 96/19/CE («directiva relativa à plena concorrência»), este quadro regulamentar é igualmente estabelecido com três medidas de harmonização, a saber: a Directiva 97/13/CE («directiva relativa às autorizações e às licenças»), a Directiva 97/33/CE («directiva relativa à interligação») e a Directiva 95/62/CE, tal como alterada pela Directiva 97/. . ./CE («directiva relativa à telefonia vocal») relativa à aplicação da oferta de rede aberta (ORA) à telefonia vocal.

(4) Por exemplo: America On Line, Compuserve, Skynet, Ping, Atlas/Global One. Certos prestadores de serviços, como a Globallínk, não oferecem essencialmente um acesso à Internet, mas propõem nomeadamente um produto cujo objectivo principal consiste na comunicação vocal e que facilita a transmissão das chamadas telefónicas via Internet, quer a partir de um telefone quer a partir de um computador pessoal. Não devem ser incluídos na categoria dos fornecedores de acesso.

(5) A directiva não inclui uma definição formal de rede pública comutada. É necessário, pois, utilizar a acepção geral, nomeadamente, a rede telefónica pública comutada (RTPC), que engloba o conjunto dos meios técnicos de comutação e de transmissão utilizados pelo organismo de telecomunicações para fornecer o serviço telefónico normal.

(6) As aplicações de envio de mensagens vocais oferecidas via Internet não seriam abrangidas pela definição, uma vez que estes serviços, pela sua natureza, não são uma comunicação vocal em tempo real.

(7) As disposições pormenorizadas encontram-se no artigo 5º da directiva relativa às autorizações e às licenças.

(8) Ver a Directiva 90/388/CEE e a Directiva 97/33/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Junho de 1997, relativa à interligação no sector das telecomunicações com o objectivo de assegurar o serviço universal e a interoperabilidade através da aplicação dos princípios da oferta de rede aberta (ORA), JO L 199 de 26. 7. 1997.