ÍNDICE Pontos

I.Introdução 1.1 - 1.7

II.Quadro geral das intervenções no domínio das infra-estruturas de transporte 2.1 - 2.28

Papel das infra-estruturas de transporte na política comunitária 2.1 - 2.9

Disposições regulamentares 2.10 - 2.18

Financiamentos 2.19 - 2.28

III.Execução das disposições relativas ao financiamento das infra-estruturas de transporte de interesse comunitário 3.1 - 3.31

Programação 3.2 - 3.5

Gestão, acompanhamento e controlo 3.6 - 3.25

Avaliação 3.26 - 3.31

IV. Adicionalidade 4.1 - 4.4

V.Coordenação e orientações previstas 5.1 - 5.26

Coordenação: observação geral 5.1 - 5.19

Coordenação entre instrumentos da política comunitária 5.3 - 5.12

Coordenação entre a Comissão e os Estados-membros e entre Estados-membros 5.13 - 5.16

Coordenação entre a Comissão e os países terceiros 5.17 - 5.19

Orientações previstas 5.20 - 5.26

VI.Conclusões e recomendações 6.1 - 6.17

Páginas

Respostas da Comissão 15 - 23

RELATÓRIO ESPECIAL No 1/93 sobre o financiamento das infra-estruturas de transporte acompanhado das respostas da Comissão

I. INTRODUÇÃO

1.1. A adopção de uma política comum de transportes é um dos meios previstos no Tratado de Roma para alcançar a realização da Comunidade Económica Europeia(1). Por essa razão, o título IV da segunda parte do Tratado, relativa aos fundamentos da Comunidade, é inteiramente dedicado aos transportes.

1.2. Contudo, até 1982 não foi concedida qualquer dotação comunitária específica sob a forma de subvenção às infra--estruturas de transporte. A sua realização era da responsabilidade e estava a cargo dos Estados-membros, os quais podiam complementar os financiamentos nacionais com empréstimos do Banco Europeu de Investimento (BEI), instituído igualmente pelo Tratado de Roma.

1.3. É, portanto, no âmbito de outras políticas comunitárias que não a política de transportes e, desde 1975, principalmente no âmbito da política regional e das acções de desenvolvimento regional, que fundos importantes foram destinados à realização de infra-estruturas de transporte.

1.4. A estas intervenções acrescentam-se desde 1982 «apoios financeiros a projectos no domínio das infra--estruturas de transporte», inscritos no orçamento geral das Comunidades Europeias. Esta rubrica orçamental específica, criada no âmbito da política dos transportes, tem por objectivo incentivar os Estados-membros a empenharem-se na realização de infra-estruturas de transporte que apresentem interesse comunitário ou a acelerarem a sua realização. Trata-se essencialmente das infra-estruturas que beneficiam o desenvolvimento dos transportes entre os Estados-membros.

1.5. As infra-estruturas de transporte podem portanto beneficiar de três possibilidades de financiamento a nível comunitário. As duas primeiras, sob a forma de subvenções, provêm, uma do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER)(2), desde 1975, e a outra da rubrica específica para os transportes, desde 1982. A terceira, sob a forma de empréstimos, é assegurada, desde as origens da Comunidade, pelo BEI e ocasionalmente pela Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA).

1.6. O Tribunal de Contas, nos seus relatórios anuais, abordou já por duas vezes a questão das infra-estruturas de transporte: a primeira no capítulo FEDER do relatório anual relativo ao exercício de 1987(3), que tratava da utilização das infra-estruturas subvencionadas; a segunda no capítulo sobre os transportes do relatório anual relativo ao exercício de 1988(4), que tratava mais especificamente das infra-estruturas de transporte de interesse comunitário.

1.7. O presente relatório especial trata, numa primeira fase, do conjunto dos financiamentos e das disposições regulamentares relativas às infra-estruturas de transporte em geral. Numa segunda fase, o relatório analisa mais pormenorizadamente a execução das disposições relativas ao financiamento das infra-estruturas de transporte de interesse comunitário, bem como os problemas colocados pela coordenação das acções.

II. QUADRO GERAL DAS INTERVENÇÕES NO DOMÍNIO DAS INFRA-ESTRUTURAS DE TRANSPORTE

Papel das infra-estruturas de transporte na política comunitária.

2.1. Na ausência de inscrição no orçamento geral das Comunidades Europeias de dotações específicas para infra-estruturas de transporte, os Estados-membros asseguraram, até à data de criação do FEDER (1975), o financiamento da realização das infra-estruturas de transporte, sem subvenção comunitária.

2.2. No que respeita à política de transportes, apenas após longas discussões, a Comissão apresentou, em 5 de Julho de 1976(5), uma proposta de regulamento do Conselho relativo a um apoio a projectos de infra--estruturas de transporte de interesse comunitário. Tal proposta prosseguia um duplo objectivo:

- conceder um apoio selectivo a um número limitado de projectos importantes,

- criar um comité no domínio das infra-estruturas de transporte (CIT) com o objectivo de proceder à análise dos projectos apresentados pelos Estados-membros.

2.3. Esta primeira proposta conduziu na prática apenas à criação em 1978 do CIT(6), composto por representantes dos Estados-membros e presidido por um representante da Comissão. Este comité procede:

a)à troca de informações sobre as comunicações relativas aos planos e programas elaborados pelos Estados-membros com vista à execução de infra-estruturas de transporte,

b)à apreciação de qualquer questão relacionada com a execução da rede de vias de comunicação de interesse comunitário.

2.4. O FEDER, a partir de 1975, permitiu conceder apoio financeiro com o objectivo de corrigir os principais desequilíbrios regionais na Comunidade, através de uma participação no desenvolvimento e no ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas e na reconversão das zonas industriais em declínio. Desta forma, entre 1975 e 1986, 81% das contribuições do Fundo foram atribuídas a projectos de infra-estruturas, mais de metade dos quais constituíam infra-estruturas de transporte.

2.5. Se, no que respeita ao desenvolvimento regional, financiamentos importantes possibilitaram a realização de vários projectos de infra-estruturas de transporte que contribuíram para o desenvolvimento regional, quanto às infra-estruturas de transporte que apresentam interesse comunitário, a situação desenvolveu-se muito mais lentamente e deparou-se com muito mais dificuldades.

2.6. Foi no processo de elaboração do orçamento para 1982 que o Parlamento Europeu, na sua qualidade de autoridade orçamental, inscreveu pela primeira vez uma dotação específica para o financiamento de infra-estruturas de transporte. Para assegurar a utilização desta dotação, a Comissão apresentou ao Conselho uma proposta de programa experimental no domínio das infra-estruturas de transporte(7). No entanto, o Conselho não se pronunciou sobre o destino do programa apresentado pela Comissão, tendo-se limitado a tomar uma decisão que apenas permitia a utilização, para o ano em curso, das dotações operacionais inscritas no orçamento em benefício de projectos referidos na decisão.

2.7. Uma situação análoga repetiu-se até 1990, sendo as dotações inscritas no orçamento por iniciativa do Parlamento Europeu aplicadas por decisões do Conselho com uma duração de um ou dois anos. A 20 de Novembro de 1990, o Conselho adoptou um regulamento com uma duração de três anos relativo à realização do programa de acção no domínio das infra-estruturas de transportes, tendo em vista a concretização do mercado integrado dos transportes em 1992(8). Este regulamento previa igualmente, no seu artigo 11o, o envio pela Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, o mais tardar até 31 de Dezembro de 1991, de um relatório sobre a experiência adquirida durante a execução dos regulamentos adoptados desde 1982. Este relatório, elaborado pela Comissão em 11 de Junho de 1992, consiste essencialmente numa descrição dos financiamentos concedidos, fornecendo poucas indicações úteis para o futuro, no que respeita à experiência adquirida(9).

2.8. No que respeita aos financiamentos sob a forma de empréstimos concedidos pelo Banco Europeu de Investimento a projectos de infra-estruturas de transporte, constatou--se que são executados tão facilmente como os financiamentos atribuídos no âmbito da política de desenvolvimento regional e que se encontram afectados a um número considerável de projectos representando uma dotação financeira bem estruturada.

2.9. É portanto neste quadro em que, por um lado os financiamentos são importantes e rapidamente atribuídos enquanto que por outro são mais limitados e dificilmente postos em prática, que se desenvolveu progressivamente um quadro legal dotado de disposições específicas para cada uma das fontes de financiamento.

Disposições regulamentares

2.10. Para as dotações dos fundos estruturais tal como para as da rubrica específica consagrada às infra--estruturas de transporte, o quadro legal, e mais precisamente as disposições regulamentares, evoluíram progressivamente até à regulamentação actual.

2.11. Os financiamentos do BEI sob a forma de empréstimos, regem-se pela regulamentação própria do Banco e são executados segundo as modalidades a ela relativas.

2.12. A estas disposições meramente regulamentares e bancárias junta-se, ao nível da instrução dos projectos, uma análise, não apenas da montagem financeira da operação, mas igualmente da sua viabilidade e mesmo do seu previsível impacte em termos de desenvolvimento económico.

2.13. As subvenções comunitárias concedidas desde 1975 no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional foram sucessivamente executadas segundo três grandes séries de regulamentos adoptados em 1975, 1984 e 1988(10), respectivamente.

2.14. No primeiro regulamento do FEDER, o financiamento das infra-estruturas apenas era admitido como condição imediata ou prévia de investimentos directamente produtivos. A partir de 1979, o critério de elegibilidade foi alargado a projectos «de infra-estruturas que contribuam para o desenvolvimento da região ou da zona onde se situam, quando os programas de desenvolvimento regional o justificam». Os regulamentos que entraram em vigor em 1989 mantêm uma abordagem semelhante, considerando elegíveis as acções que se integram no quadro comunitário de apoio e estabelecendo os critérios de elegibilidade e as taxas de modulação das contribuições comunitárias.

2.15. As dotações orçamentais atribuídas às infra--estruturas de transporte que apresentem interesse comunitário foram executadas através de diversos regulamentos do Conselho. O primeiro, Regulamento (CEE) no 3600/82 do Conselho, de 30 de Dezembro de 1982(11), permitiu utilizar as primeiras dotações operacionais relativas a um apoio financeiro no valor de 10 Mio ECU. O segundo, Regulamento (CEE) no 3620/84 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1984(12), permitiu a utilização das dotações inscritas nos orçamentos de 1983 e 1984. Os regulamentos posteriores, Regulamentos (CEE) no 4059/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986(13), e no 4070/87 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1987(14), permitiram a utilização das dotações orçamentais para os exercícios de 1985, 1986 e 1987, respectivamente. O Regulamento (CEE) no 4048/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988(15), permitiu a utilização das dotações inscritas no orçamento para 1988 e autorizou a concessão de apoio financeiro a projectos de infra-estruturas de transporte, dentro dos limites das dotações atribuídas para o exercício orçamental de 1989.

2.16. Em 20 de Novembro de 1990, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) no 3359/90 «relativo à realização do programa de acção no domínio das infra-estruturas de transportes, tendo em vista a concretização do mercado integrado dos transportes em 1992». Este regulamento, actualmente em vigor, introduz pela primeira vez a noção de «declaração de utilidade europeia» e estabelece as condições para a sua concessão(16). Até à data, tal declaração de utilidade europeia nunca foi solicitada nem, por consequência, concedida.

2.17. Este último regulamento surge como uma primeira base para a definição de um quadro legal que permita uma programação dos financiamentos. Até 1990, a inexistência deste quadro legal apenas possibilitava o financiamento pontual de projectos aprovados para cada orçamento. Por outro lado, durante o processo orçamental, a falta de programação não permitia uma avaliação global e plurianual das acções e das suas implicações em termos financeiros. Outra consequência resultante desta situação foi a assunção tardia de compromissos orçamentais que provocaram atrasos consideráveis na utilização das dotações aprovadas.

2.18. De qualquer forma, apesar das observações formuladas pelo Tribunal no capítulo sobre os transportes do relatório anual relativo ao exercício de 1988 e da adopção do regulamento de 1990 relativo à execução de um programa de acção no domínio das infra-estruturas de transporte, pouco se alterara por ocasião dos controlos do Tribunal no final do exercício de 1991.

Financiamentos

2.19. Os recursos financeiros afectados, no âmbito da política dos transportes, desde a criação de uma rubrica orçamental específica, em 1982, elevam-se apenas a cerca de 700 Mio ECU, dos quais 350 para o período 1989-1992.

2.20. Por outro lado, quanto ao apoio financeiro concedido no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, os dados disponíveis indicam que, desde 1975, o total das dotações de autorização destinadas às infra-estruturas de transporte se situa na ordem dos 16 000 Mio ECU. A este total importa acrescentar o montante concedido pela rubrica orçamental adicional reservada aos Programas Integrados Mediterrânicos (PIM).

2.21. Relativamente às contribuições concedidas pelo BEI, sob a forma de empréstimos individuais, o montante eleva-se a cerca de 14 000 Mio ECU e inclui os recursos do Novo Instrumento Comunitário (NIC).

2.22. Desde 1975, o montante global do apoio financeiro comunitário concedido às infra-estruturas de transporte, sob a forma de empréstimos ou de subvenções, eleva-se assim a cerca de 31 000 Mio ECU, dos quais mais de 50% provêm unicamente do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional. A distribuição das intervenções comunitárias por fundo de origem e por forma de transporte para o período de 1982-1991 é apresentada no quadro 1.

2.23. O conjunto dos apoios financeiros comunitários atribuídos à realização das infra-estruturas de transporte é, por conseguinte, importante, devendo ser atentamente analisados os métodos aplicados para determinar que projectos deverão ser mantidos, em função do interesse que representem, e para apreciar o impacte que podem exercer.

2.24. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1987(17), o Tribunal constatou, no capítulo sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), que o impacte das infra-estruturas em geral e das infra--estruturas de transporte em especial no desenvolvimento regional permanecia muitas vezes reduzido, mesmo após o período inicial, imediato ao arranque.

Quadro 1 - Financiamentos comunitários concedidos às infra-estruturas de transporte

"(Mio ECU)

>(201)()(201)()(201)()""> ID="3">47,6 > ID="4">7,4 > ID="6">15,0 > ID="7">3,0 > ID="8">43,3 > ID="9">128,5 > ID="10">30,2 > ID="11">60,8 > ID="12">111,7 > ID="13">41,3 > ID="14">201,1 > ID="15">286,1 > ID="16">28,6 > ID="17">303,3 > ID="18">115,6 > ID="19">41,5 > ID="20">204,1 > ID="21">259,1 > ID="22">38,7 > ID="23">203,0 > ID="24">514,3 > ID="25">37,9 > ID="26">203,0 > ID="27">596,3 > ID="28">104,0 > ID="29">203,0 > ID="30">1 063,7 > ID="31">4 892,1"> ID="3">334,6 > ID="4">2,5 > ID="6">380,8 > ID="7">12,0 > ID="8">774,0 > ID="9">539,9 > ID="10">41,5 > ID="11">722,2 > ID="12">588,0 > ID="13">47,7 > ID="14">895,5 > ID="15">804,4 > ID="16">21,3 > ID="17">871,8 > ID="18">598,9 > ID="19">22,0 > ID="20">1 256,6 > ID="21">817,1 > ID="22">23,8 > ID="23">722,3 > ID="24">924,3 > ID="25">20,0 > ID="26">722,3 > ID="27">660,2 > ID="28">24,0 > ID="29">722,3 > ID="30">280,9 > ID="31">12 830,9"> ID="3">28,2 > ID="6">12,6 > ID="8">83,1 > ID="9">11,6 > ID="10">8,1 > ID="11">66,1 > ID="12">49,2 > ID="13">1,0 > ID="14">93,1 > ID="15">53,0 > ID="17">59,2 > ID="18">82,3 > ID="20">55,5 > ID="21">73,0 > ID="23">50,7 > ID="24">155,5 > ID="25">0,1 > ID="26">50,7 > ID="27">76,0 > ID="29">50,7 > ID="31">1 059,7"> ID="3">10,3 > ID="6">74,2 > ID="8">31,2 > ID="9">74,6 > ID="11">25,3 > ID="12">192,2 > ID="14">58,6 > ID="15">142,7 > ID="17">53,4 > ID="18">351,9 > ID="20">22,8 > ID="21">404,3 > ID="23">45,1 > ID="24">675,0 > ID="26">45,1 > ID="27">1 084,4 > ID="29">45,1 > ID="30">354,9 > ID="31">3 691,1"> ID="6">49,6 > ID="8">10,0 > ID="9">31,7 > ID="11">2,0 > ID="12">14,0 > ID="14">5,2 > ID="15">37,6 > ID="16">0,1 > ID="17">22,1 > ID="18">51,8 > ID="20">0,3 > ID="21">79,6 > ID="23"> > ID="24">260,7 > ID="26"> > ID="27">142,9 > ID="29"> > ID="31">846,8"> ID="12">8,7 > ID="16">3,0 > ID="18">47,3 > ID="21">40,2 > ID="23"> 46,4 > ID="24">41,1 > ID="25">2,0 > ID="26"> 46,4 > ID="27">48,5 > ID="29"> 46,4 > ID="30">79,4 > ID="31">270,2"> ID="2">581,3 > ID="5">412,0 > ID="31">993,5"> ID="1">0 > ID="2">581,3 > ID="3">420,7 > ID="4">9,9 > ID="5">412,0 > ID="6">532,2 > ID="7">15,0 > ID="8">941,6 > ID="9">786,3 > ID="10">79,8 > ID="11">876,4 > ID="12">963,8 > ID="13">90,0 > ID="14">1 253,5 > ID="15">1 323,8 > ID="16">53,0 > ID="17">1 309,8 > ID="18">1 247,8 > ID="19">63,5 > ID="20">1 539,3 > ID="21">1 673,3 > ID="22">62,5 > ID="23">1 067,5 > ID="24">2 570,9 > ID="25">60,0 > ID="26">1 067,5 > ID="27">2 608,3 > ID="28">128,0 > ID="29">1 067,5 > ID="30">1 778,9 > ID="31">24 584,1 ""T.: Subvenções concedidas a título da política dos transportes (DG VII).

F.S.: Subvenções concedidas dos Fundos estruturais FEDER (DG XVI).

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2.25. O Tribunal observou igualmente que «uma das consequências desta situação é o facto de os fundos utilizados na realização dos projectos terem um índice de rentabilidade muito reduzido em comparação com o custo dos recursos financeiros mobilizados».

2.26. No capítulo sobre os transportes do relatório anual relativo ao exercício de 1988, o Tribunal observou que a subvenção comunitária concedida às infra-estruturas de transporte de interesse comunitário, embora sem dúvida bem acolhida pelo Estado-membro, não constituía factor determinante na decisão nacional de lançar o projecto(18).

2.27. O Tribunal formulou igualmente observações acerca da reduzida taxa de apoio financeiro da subvenção comunitária, limitada legalmente a 25% do custo do projecto. Os controlos demonstraram que a taxa de apoio concedido aos projectos variava, por razões muito pouco evidentes, entre 10 e 22,9%, o que parece não constituir um grande estímulo para os Estados-membros lançarem projectos de infra-estruturas de transporte de interesse comunitário ou acelerarem a sua realização(19).

2.28. O conjunto dos dados financeiros enunciados nos pontos 2.19 a 2.22 demonstra a importância das infra--estruturas de transporte no orçamento comunitário. É necessário evitar a dispersão de objectivos e de meios, bem como uma diluição das responsabilidades que possa resultar da inexistência de uma visão de conjunto, actual e futura, das necessidades em termos de infra-estruturas de transporte, nomeadamente de interesse comunitário, mesmo existindo programas preparados pela Comissão e estando previstos planos directores para cada meio de transporte a partir de 1993.

III. EXECUÇÃO DAS DISPOSIÇÕES RELATIVAS AO FINANCIAMENTO DE INFRA-ESTRUTURAS DE TRANSPORTE DE INTERESSE COMUNITÁRIO

3.1. Os controlos efectuados pelo Tribunal, tanto com base em documentos como no próprio local, à actividade da Comissão e dos Estados-membros demonstraram que o financiamento das infra-estruturas de transporte de interesse comunitário sofreu do conjunto das restrições gerais referidas nos pontos 2.24 a 2.27 e não esteve isento de dificuldades.

Programação

3.2. A programação pressupõe um bom conhecimento do que existe, bem como uma visão global e prospectiva das necessidades e dos instrumentos existentes em matéria de infra-estruturas de transporte, visão essa que deve ser determinada em função de objectivos precisos e quantificáveis. Tal requer a existência de um observatório comunitário permanente que actue em estreita cooperação com os organismos nacionais e internacionais competentes em matéria de transportes.

3.3. Tal estrutura de programação não existe nas instituições comunitárias. Essa situação levou a que, até à data, a planificação tenha sido efectuada sob a forma de programas, esquemas ou planos directores de infra--estruturas de transporte para cada meio de transporte. Uma abordagem mais global poderá permitir a execução de um conceito intermodal e levar a uma reconsideração da programação no seu conjunto.

3.4. Embora desde há vários anos, e principalmente desde 1991, tenham vindo a ser empreendidas reflexões nesse sentido, apenas em 1992, no seguimento de uma resolução do Conselho de 30 de Outubro de 1990, foi elaborado pela Comissão um documento relativo à criação de uma rede europeia de transportes combinados(20). Além disso, em 11 de Junho de 1992, a Comissão apresentou comunicações e propostas de decisão do Conselho relativas ao estabelecimento de uma rede rodoviária transeuropeia e ao desenvolvimento de uma rede europeia de vias navegáveis(21). Quanto ao desenvolvimento de uma rede europeia de comboios a alta velocidade, foi adoptada uma resolução do Conselho(22), em 17 de Dezembro de 1990, na sequência de uma proposta da Comissão.

3.5. Mesmo após a adopção do regulamento de 1990 e apesar dos esforços envidados pela Comissão, o financiamento comunitário continua a incidir sobre projectos definidos pelos regulamentos, frequentemente já inscritos nos esquemas ou planos directores nacionais de infra--estruturas de transporte, e que nem sempre têm um efeito de estímulo em função das necessidades comunitárias.

Gestão, acompanhamento e controlo

3.6. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1988, o Tribunal salientou as dificuldades experimentadas pela Comissão no acompanhamento dos projectos. Esta situação não se alterou e a Comissão continua a encontrar as mesmas dificuldades para tomar conhecimento do estado de adiantamento físico e financeiro dos projectos que beneficiam de financiamentos.

3.7. Nos termos dos regulamentos do Conselho, cumpre à Comissão realizar, em ligação com os Estados-membros, controlos locais dos projectos que beneficiam de financiamentos comunitários. Para além disto, as decisões de financiamento exigem que os Estados-membros justifiquem todos os pedidos de pagamento de adiantamentos ou de saldos, através de relatórios de evolução ou de relatórios finais circunstanciados.

3.8. Os controlos efectuados pelo Tribunal, tanto com base em documentos como no próprio local, demonstraram que os documentos justificativos dos pedidos de pagamento de adiantamentos ou de saldos apresentados pelos Estados--membros não permitiam à Comissão autorizar tais pagamentos com pleno conhecimento da situação, sendo portanto necessária uma investigação local mais rigorosa.

3.9. O Tribunal constatara em 1988 atrasos na execução do projecto ferroviário Saragoça-Barcelona. Tais atrasos agravaram-se ainda mais dado as autoridades espanholas aguardarem os resultados do estudo relativo ao comboio de alta velocidade Madrid-Sevilha para decidir do prosseguimento ou desistência do projecto. Desta forma, os 4 Mio ECU pagos como primeiro adiantamento encontram-se à ordem do Tesouro espanhol desde 1988, sem que os serviços da Comissão responsáveis pela gestão tenham realizado quaisquer diligências com vista à resolução da situação.

3.10. Durante os controlos efectuados em França, tanto com base em documentos como no próprio local, o Tribunal constatou que dois projectos rodoviários, objecto de decisões de financiamento pela Comissão em 1986 e 1988, e tendo beneficiado então do pagamento automático do primeiro adiantamento (num total de 2 Mio ECU), tinham sido pura e simplesmente abandonados sem que os serviços de gestão da Comissão tenham sido informados, num primeiro tempo do atraso na execução, e em seguida da decisão de abandonar os projectos.

3.11. Na Bélgica, R.F. da Alemanha, Grécia, França, Irlanda e Reino Unido, cerca de vinte projectos decididos antes de 1986 não foram ainda executados (mais de metade).

Quadro 2 - Situação dos projectos e estudos que tiveram de ser encerrados antes de 31 de Dezembro 1991

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3.12. Uma análise aprofundada dos processos da Comissão permitiu constatar que, de 141 processos instruídos desde a adopção do primeiro regulamento, em 30 de Dezembro de 1982, apenas 23 se encontravam efectivamente concluídos em 31 de Dezembro de 1991. Por outro lado, dos 87 projectos e estudos cujo calendário de realização constante da decisão de financiamento previa o fim da sua execução até final de 1991, apenas 23 foram considerados como efectivamente concluídos na data prevista. O quadro 2, que apresenta a situação dos projectos em cada Estado-membro, demonstra a importância dos atrasos na execução das operações.

3.13. Em termos financeiros a situação é igualmente preocupante, na medida em que, do total da intervenção comunitária concedida a estes 87 projectos (247,6 Mio ECU), o montante ainda por pagar é de 93,1 Mio ECU. O quadro 3 descreve o estado de execução financeira dos projectos em cada Estado-membro, com base nos processos financeiros da Comissão.

3.14. Esta situação levou os serviços da Comissão a reagir. No final de 1991, estava previsto realizar um «inventário» com base no qual seria estabelecido um programa de controlo local no início de 1992.

3.15. A dispersão dos serviços da Direcção-Geral dos Transportes torna difícil o acompanhamento da execução física e financeira dos projectos. Com efeito, nos termos do artigo 5o do Regulamento (CEE) no 1108/70 do Conselho, de 4 de Junho de 1970, alterado(23), que introduz um sistema de contabilidade das despesas referentes às infra-estruturas de transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável, os Estados-membros comunicarão anualmente à Comissão os resultados da contabilidade das despesas de infra-estrutura respeitantes ao ano anterior, em conformidade com os esquemas anexos ao regulamento. Estes documentos com finalidade específica não foram aplicados a objectivos de acompanhamento de projectos, pois apresentam, por tipo de infra-estrutura, o estado de adiantamento dos projectos e a situação das despesas de investimento e funcionamento.

3.16. Os documentos referidos no ponto anterior e transmitidos pelos Estados-membros também não foram aplicados às finalidades do Regulamento (CEE) no 1108/ /70. Por outro lado, embora nos termos do no 3 do artigo 9o deste regulamento, a Comissão deva apresentar ao Conselho um relatório anual de síntese indicando os principais resultados da contabilidade das despesas de infra--estrutura, apenas em Setembro de 1991 foi publicado um primeiro relatório de síntese trienal, abrangendo os anos de 1984-1985-1986. A Comissão procura recuperar o atraso e prevê apresentar em 1992 outro relatório de síntese relativo aos anos de 1987-1988-1989.

3.17. O Tribunal constatou os atrasos acumulados e tomou nota da vontade manifestada pela Comissão em os superar. O Tribunal solicita à Comissão que tome as medidas necessárias para que os Estados-membros transmitam os documentos em falta com a maior brevidade, e que aperfeiçoe, através de uma maior colaboração entre os serviços, a qualidade do acompanhamento.

Quaro 3 - Situação financeira dos projectos e estudos que tiveram de ser encerrados antes de 31 Dezembro de 1991

"(1 000 ECU)

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3.18. No que respeita ao controlo efectuado pelos serviços de gestão, e mesmo pelos serviços da Direcção do Controlo Financeiro, a situação não é melhor. Dos 141 projectos e estudos que beneficiaram de financiamento desde 1982, os controlos locais efectuados pela Direcção-Geral dos Transportes até ao final de 1991 incidiram sobre os 23 processos encerrados e saldados. A Direcção do Controlo Financeiro (DG XX), por seu lado, efectuou alguns controlos locais neste domínio.

3.19. O último regulamento, Regulamento (CEE) no 3359/90 do Conselho, determina, no no 4 do seu artigo 5o, que o apoio orçamental comunitário não pode exceder 25% do custo total do projecto ou da parte do projecto que beneficie do apoio. Dado que o regulamento não prevê o momento em que essa taxa deve ser respeitada, a Comissão considera que se deverá aplicar no final do projecto, com base no custo definitivo.

3.20. Nestas condições, a taxa exacta de subvenção continua indefinida durante todo o projecto. Por exemplo, quanto ao projecto relativo à transformação da linha Atenas-Patras, o apoio financeiro comunitário concedido na data da decisão, com visto do auditor financeiro, eleva-se a 4 Mio ECU, o que corresponde a uma taxa de apoio de 27,58%, superior neste momento ao limite regulamentar. Num caso semelhante, relativo às ligações rodoviárias transpirinéus e mais concretamente ao túnel de Somport, se em termos globais a taxa de subvenção comunitária é inferior a 25%, tal não se verifica na parte francesa do projecto que beneficia do apoio. Com efeito, a decisão relativa a esta parte autoriza um apoio comunitário de 14 Mio ECU para um custo total estimado em 42 Mio ECU, ou seja, uma taxa de apoio de 33,33%, igualmente superior neste momento ao limite regulamentar.

3.21. Na opinião do Tribunal, tal aplicação não é regular. Dado que o regulamento não contém quaisquer disposições, o respeito pelo limite de subvenção deverá ser verificado no momento da decisão e no momento do pagamento final. Deverá instituir-se um sistema de controlo interno que permita evitar a repetição de tais situações.

3.22. Os regulamentos também não determinam a partir de que data determinada despesa se torna elegível para o projecto. Face a esta lacuna, a Comissão tem incluído nas suas decisões de financiamento uma data prevista para o início e o termo dos trabalhos, que contudo não serve de termo de referência em matéria de elegibilidade das despesas.

3.23. Assim, por exemplo os controlos locais efectuados pelo Tribunal demonstraram que os Estados-membros, no momento em que solicitavam o pagamento do segundo adiantamento ou do saldo, apresentavam despesas efectuadas antes da data prevista de início dos trabalhos indicada na decisão, sem que tal tenha tido qualquer influência no pagamento do adiantamento ou do saldo. Na Irlanda, os seis projectos controlados pelo Tribunal apresentavam documentos justificativos de despesas relativas a trabalhos realizados até cinco anos antes da data de início dos trabalhos indicada na decisão de financiamento. Em França, no que se refere ao projecto ferroviário Bayonne-Hendaye, cuja decisão de financiamento, de 23 de Dezembro de 1986, previa o início dos trabalhos em 1987, o controlo local dos documentos justificativos permitiu constatar que foram contabilizadas, a título do projecto, despesas efectuadas em 1984.

3.24. Tal aplicação não favorece o efeito de estímulo da ajuda comunitária, conduzindo a uma crescente utilização desta para o reembolso de despesas nacionais já efectuadas.

3.25. As insuficiências constatadas no domínio da gestão, acompanhamento e controlo dos projectos explicam-se, apesar da existência de um comité de infra-estruturas e das iniciativas dos serviços de gestão, pela inexistência de uma estrutura formal de acompanhamento, controlo e sobretudo coordenação dos investimentos em infra--estruturas.

Avaliação

3.26. A falta de indicadores adequados, identificáveis e mensuráveis em termos de execução física e financeira e de impacte, não possibilita uma avaliação eficaz dos projectos de infra-estruturas de transporte; nestas condições, não existe forma de confirmar e justificar as decisões tomadas.

3.27. O Tribunal lamenta que os estudos económicos ou de impacte realizados, designadamente em França e na R.F. da Alemanha, pelas autoridades nacionais ou por organismos especializados em matéria de infra-estruturas de transporte não sejam tomados em conta sistematicamente pela Comissão com base numa metodologia de análise.

3.28. Especialmente em termos de ambiente, domínio em que é comummente aceite que os transportes em geral e as infra-estruturas de transporte em particular raramente são ecologicamente neutros, os estudos de impacte não são, muitas vezes, efectuados e mesmo quando existem não são devidamente tidos em consideração pelas instâncias comunitárias no processo de selecção dos projectos de infra-estruturas de transporte.

3.29. A inexistência de elementos de análise previamente definidos torna aliás difícil, ou mesmo impossível, qualquer avaliação ex post. Os controlos efectuados pelo Tribunal demonstraram que não foi realizada qualquer avaliação ex post, quer pelos Estados-membros, quer pelos serviços da Comissão, mesmo no caso dos 23 projectos concluídos.

3.30. O Tribunal constatou, no entanto, que os serviços da Comissão se esforçam por conseguir progressos no domínio da avaliação, através da procura do parecer de peritos especializados e do empenho na elaboração de uma metodologia de avaliação alimentada por indicadores. Os progressos nesta área são ainda mais necessários na medida em que, na óptica do Tratado de Maastricht, o domínio das infra-estruturas de transporte, como meio para a realização da coesão económica e social, adquire uma importância ainda maior, exigindo portanto um acompanhamento e um controlo mais rigorosos, baseados numa avaliação adequada.

3.31. A exploração operacional óptima da metodologia de avaliação assim elaborada deverá ser útil ao conjunto dos serviços envolvidos na realização e financiamento de infra-estruturas de transporte.

IV. ADICIONALIDADE

4.1. O apoio financeiro comunitário concedido a projectos de infra-estruturas que apresentem interesse comunitário tem por objectivo incentivar os Estados-membros a realizarem ou a acelerarem a execução de trabalhos de infra-estruturas. Tal implica que, para que o apoio financeiro seja eficaz, não se substitua aos financiamentos nacionais já previstos, mas constitua sim um complemento.

4.2. Os regulamentos adoptados neste domínio, até ao último regulamento de 1990, não mencionam explicitamente este princípio. As decisões de financiamento tomadas nos termos destes regulamentos nada referem igualmente sobre o assunto. Apenas a partir de 1990 surgiu o conceito de adicionalidade nas decisões de financiamento da Comissão.

4.3. Os controlos efectuados nos diversos Estados-membros demonstraram claramente que, apesar da pouca importância de que o apoio comunitário se reveste a nível nacional no financiamento dos projectos de infra-estruturas de transporte, esse apoio não assumiu geralmente o carácter adicional desejado, tendo sido, pelo contrário, utilizado a título de reembolso dos fundos nacionais.

4.4. Desta forma, na R.F da Alemanha e na Irlanda, os controlos permitiram constatar que a situação observada no capítulo sobre os transportes do relatório anual relativo ao exercício de 1988 não se alterou de forma positiva, continuando a não ser demonstrável qualquer relação entre a recepção de fundos comunitários e o aumento das despesas com projectos de infra-estruturas de transporte de interesse comunitário. A adopção do regulamento de 1990 em nada alterou esta situação. Os controlos efectuados pelo Tribunal em 1991 demonstraram que as subvenções comunitárias concedidas às infra-estruturas de transporte permaneciam nas tesourarias dos Estados-membros, o que não permite demonstrar qualquer adicionalidade. O beneficiário final da subvenção muitas vezes ignorava a existência da participação comunitária.

V. COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÕES PREVISTAS

Coordenação: observação geral

5.1. As infra-estruturas de transporte constituem um elemento importante para a realização dos objectivos globais do mercado único e da coesão económica e social. Tal implica, na elaboração dos programas plurianuais, uma coordenação entre as diferentes políticas comunitárias.

5.2. A análise dos vários processos demonstra que na prática a coordenação, seja entre os instrumentos da política comunitária, entre a Comissão e os Estados--membros, entre os próprios Estados-membros ou ainda entre a Comissão e os países terceiros, apresenta lacunas importantes e apenas êxitos limitados.

Coordenação entre instrumentos da política comunitária

5.3. A coordenação tem por objectivo a combinação dos instrumentos da política comunitária de forma a que estes concorram para a realização dos objectivos gerais comuns. Tal implica necessariamente que a convergência dos objectivos das várias políticas comunitárias para o objectivo principal da realização do mercado único e da coesão económica e social se traduza por uma abordagem coerente a nível dos instrumentos.

5.4. A coordenação entre a rubrica específica destinada aos transportes e o FEDER não passou, muitas vezes, do plano formal, sem uma verdadeira cooperação entre os serviços com vista à construção de redes de infra--estruturas - por meio de transporte ou combinando meios de transporte - que tenham em conta, de maneira óptima, o conjunto das preocupações.

5.5. A insuficiência da coordenação é o resultado prático do facto de as relações entre os serviços de gestão se basearem unicamente em aspectos formais. Neste domínio o Tribunal, no seu relatório anual relativo ao exercício de 1988(24), considerava surpreendente que a Comissão não tivesse estabelecido laços organizacionais mais claros entre o programa de infra-estruturas de transportes e as políticas estruturais afins.

5.6. Os controlos efectuados em 1991 confirmam estes dados e levam mesmo a constatar uma deterioração da situação, designadamente após a reforma dos fundos estruturais e a elaboração dos quadros comunitários de apoio (QCA). Com efeito, durante a fase de consulta inter--serviços dos QCA, a Direcção-Geral dos Transportes, ainda que sistematicamente consultada pela Direcção-Geral do FEDER, quase nunca respondeu no que se refere às infra--estruturas de transporte, mesmo quando estas podiam apresentar interesse para a rede comunitária.

5.7. Desta forma, na Irlanda, a maior parte dos projectos de infra-estruturas de transporte, com excepção do eixo ferroviário Dublim-Belfast, encontra-se no programa operacional resultante da negociação do quadro comunitário de apoio da reforma dos fundos estruturais em matéria de desenvolvimento regional, sem que a DG dos Transportes tenha formalmente emitido o seu parecer.

5.8. Em Espanha, o Tribunal constatou que no eixo rodoviário Madrid-Burgos intervinham vários financiamentos comunitários simultaneamente. Uma análise dos processos permitiu concluir que esse eixo fora dividido em 12 troços. Dois deles, Lerma-Sarracin e Carabias-Milagros, beneficiavam de um apoio financeiro a título das infra-estruturas de transporte de interesse comunitário; a maior parte dos outros beneficiava de um financiamento a título do «PNIC Autovias» no âmbito do desenvolvimento regional. Apesar da existência destes diferentes financiamentos, os processos de instrução e execução dos projectos não dão provas de qualquer aumento de cooperação e de coordenação entre as direcções-gerais interessadas.

5.9. A coordenação com o BEI e com os outros instrumentos financeiros existentes está prevista nos regulamentos, mas a sua execução não é fácil. O BEI consulta sistematicamente a Comissão sobre o interesse comunitário de qualquer projecto de infra-estruturas de transporte que preveja financiar. A análise da documentação disponível demonstra, no entanto, que as verificações são muito limitadas, não incluindo sequer uma conciliação com os financiamentos provenientes de outras fontes.

5.10. A inexistência de uma estrutura efectiva de coordenação tem consequências negativas não apenas no plano da definição das redes de transporte comunitárias, mas também no plano da execução das diversas fontes de financiamento. Com efeito, cada uma das direcções-gerais empreende uma gestão orçamental e um controlo próprios e independentes, sem concertação efectiva com as outras direcções-gerais e sem qualquer optimização dos meios financeiros envolvidos.

5.11. Esta situação é agravada pelo facto de, tal como o Tribunal constatou nos capítulos relativos ao FEDER dos seus relatórios anuais, existirem incoerências entre as condições de financiamento, de elegibilidade e de taxas de subvenção estabelecidas nos regulamentos FEDER e as estipuladas nos regulamentos específicos, adoptados anualmente até 1990, a favor das infra-estruturas de transporte de interesse comunitário.

5.12. Afigura-se necessário um reforço da coordenação, designadamente na hipótese de a instituição do fundo de coesão implicar a intervenção de várias Direcções-Gerais da Comissão.

Coordenação entre a Comissão e os Estados-membros e entre Estados-membros

5.13. O nível da coordenação com os Estados-membros é igualmente reduzido, necessitando ser reforçado. A análise dos projectos apresentados pelos Estados-membros demonstra que a coordenação por meio do Comité de infra-estruturas é apenas aparente, na medida em que só intervém na fase de execução dos regulamentos e não na fase de definição dos planos e programas de infra-estruturas de transporte de interesse comunitário. As autoridades irlandesas reconheceram, durante o controlo local, que não tinham qualquer contacto com a Direcção-Geral dos Transportes em matéria de coordenação ou de gestão dos projectos de infra-estruturas de transporte.

5.14. Por outro lado, as tentativas de coordenação levantam problemas de difícil solução. É necessário conciliar a execução das redes de interesse comunitário com as prioridades e as restrições dos planos nacionais. Os Estados-membros, habituados a elaborar autonomamente os seus programas de infra-estruturas, nem sempre aceitam de bom grado que os «planos directores» de infra-estruturas de transporte tenham uma natureza mais vinculativa.

5.15. Para além desta dificuldade principal da coordenação, há que tomar em consideração dois outros elementos significativos. O primeiro consiste na diversidade, ou mesmo divergência, entre as prioridades concedidas pelos Estados-membros às infra-estruturas de transporte. Tal dificuldade é ainda mais significativa quando existem grandes diferenças nas prioridades de dois países vizinhos. Tendo em vista a definição de uma rede de infra-estruturas de transporte de interesse comunitário, é difícil conciliar num documento comum estas divergências, nomeadamente numa visão transfronteiriça das redes. A segunda questão refere-se à heterogeneidade do nível de equipamento dos diversos meios de transporte existentes em cada um dos Estados-membros e das prioridades nacionais que lhes são concedidas. O papel dos planos directores de interesse comunitário continuará a ser reduzido se as suas orientações não forem integradas pelos Estados-membros nas suas prioridades.

5.16. Na sequência do Tratado de Maastricht, o Comité de infra-estruturas deveria beneficiar de um alargamento das suas competências, designadamente no plano da programação e da coordenação dos trabalhos com as autoridades nacionais. Nesta perspectiva encetaram-se já contactos com vista ao melhoramento deste tipo de coordenação.

Coordenação entre a Comissão e os países terceiros

5.17. A evolução das relações com os países da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA) e com os países da Europa Central e de Leste, ao longo dos últimos anos, tornou necessária uma abordagem comum dos problemas relacionados com as infra-estruturas de transporte. Já foram envidados esforços nesse sentido, que são louváveis e de encorajar. No entanto, a consideração dos problemas transeuropeus requer um trabalho suplementar e uma coordenação reforçada.

5.18. A conferência pan-europeia dos transportes, que teve lugar em Praga em Novembro de 1991, confirmou essa necessidade absoluta da coordenação a todos os níveis e demonstra a consciencialização colectiva do fenómeno.

5.19. O elemento geral essencial a assinalar a nível da coordenação é o facto de se envidarem diversos esforços, embora de forma muito desordenada para que sejam plenamente eficazes. É igualmente importante que os aspectos da coordenação sejam bastante reforçados e que seja instituída uma instância específica de coordenação.

Orientações previstas

5.20. O Tratado da União Europeia, assinado em Maastricht em 7 de Fevereiro de 1992, define as principais orientações da Comunidade no domínio das infra-estruturas de transporte. O artigo 129o-B estipula que a Comunidade, a fim de realizar os objectivos enunciados no Tratado - assegurar a coesão económica e social e estabelecer progressivamente o grande mercado interno - «contribuirá para a criação e o desenvolvimento de redes transeuropeias nos sectores das infra-estruturas dos transportes...».

5.21. Já em 1990(25), numa comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu, a Comissão havia proposto um programa de acção comunitário designado «A caminho das redes transeuropeias». Esta comunicação corresponde ao mandato confiado à Comissão pelo Conselho europeu (por ocasião das suas reuniões de Dezembro de 1989 e Junho de 1990), que «convida a Comissão a propor as medidas adequadas tendo em conta a possibilidade de alargar estas acções ao conjunto da Comunidade, concedendo uma atenção especial às situações periféricas no contexto da coesão económica e social».

5.22. Esta comunicação, após analisar a dimensão geográfica, o conteúdo e os problemas ambientais ligados às infra-estruturas das redes transeuropeias, apresenta os elementos principais de um programa de acção comunitário. A dinâmica criada por esta comunicação manifestou-se na prática pela inclusão de um novo título sobre as redes transeuropeias no Tratado de Maastricht.

5.23. Quanto ao financiamento das redes transeuropeias, a comunicação salienta o papel fundamental que o financiamento privado é chamado a desempenhar no surgimento das redes. Para que os operadores privados participem financeiramente neste projecto é necessário criar as condições favoráveis necessárias, através da diminuição dos riscos, da integração do conceito de rentabilidade e da manifestação da vontade política para a realização das redes transeuropeias.

5.24. A declaração de interesse europeu (DIE)(26) representa, para a Comissão, a expressão concreta do empenhamento da Comunidade em iniciativas claramente definidas. A atribuição da DIE tem por objectivo permitir o acesso dos meios financeiros ao financiamento do ou dos projectos cobertos pela DIE.

5.25. Para que a concessão da DIE pela Comissão goze de credibilidade junto dos meios financeiros, é necessário que a selecção dos projectos susceptíveis de serem objecto de tal apoio seja rigorosa e baseada em critérios de avaliação e análise do impacte económico adequados. Tal grelha de análise não foi ainda estabelecida.

5.26. A DIE surge na sequência da «declaração de utilidade europeia» (DUE), prevista pelo Regulamento (CEE) no 3359/90 do Conselho, de 20 de Novembro de 1990, e que poderá ser adoptada pela Comissão, assistida pelo CIT, com base nos projectos inscritos nas prioridades referidas no dito regulamento. A nova DIE deverá substituir a DUE, que não produziu os resultados esperados e será tida em conta no regulamento que prorrogue, a partir de 1 de Janeiro de 1993, o Regulamento (CEE) no 3359/90.

VI. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

6.1. O domínio das infra-estruturas de transporte reveste-se de considerável importância para a execução da política dos transportes e das outras políticas comunitárias. Nesse sentido, constitui um elemento primordial para a realização do mercado único e para o desenvolvimento da coesão económica e social.

6.2. As infra-estruturas de transporte beneficiam de financiamentos importantes por parte do FEDER, no âmbito dos fundos estruturais, e por parte do BEI, sob a forma de empréstimos individuais. No âmbito da política dos transportes, as subvenções atribuídas são pouco significativas e encontram-se dispersas. Tal situação não permite assegurar a complementaridade das intervenções nem criar eventuais sinergias. A diversidade dos financiamentos requer um quadro geral apropriado e uma coordenação eficaz.

6.3. Mais de 95% das intervenções comunitárias - seja sob a forma de subvenções do FEDER (52%) ou sob a forma de empréstimos bancários do BEI (45%) - embora sendo objecto de uma consulta formal à Direcção-Geral dos Transportes, não dão origem a um estudo aprofundado por parte desta DG.

6.4. Para reforçar a eficácia da sua acção, a Comunidade deverá definir, de forma clara e concisa, não apenas os objectivos das suas intervenções no domínio das infra--estruturas de transporte, mas igualmente as prioridades a executar coordenadamente.

6.5. Neste sentido, o título XII do novo Tratado, relativo às redes transeuropeias, e o título XIV, que trata da coesão económica e social, constituem um bom ponto de partida que importa exprimir de forma operacional numa estrutura adequada.

6.6. Definidos os objectivos e as prioridades, deverão procurar-se os instrumentos e meios adequados para os pôr em prática. Face à amplitude dos meios financeiros existentes e disponíveis, afigura-se necessária uma maior coordenação para optimizar a sua eficácia e assegurar a complementaridade e a adicionalidade das acções e dos financiamentos.

6.7. Nesta base, e de acordo com o princípio da subsidiariedade, a dimensão internacional assumida pelas infra-estruturas de transporte torna necessário um reforço da colaboração e da cooperação entre os diversos parceiros. Assim, a instauração de procedimentos de concertação, ou mesmo uma estrutura de concertação, é necessária para que o papel da Comunidade no domínio das infra-estruturas de transporte de interesse comunitário seja reforçado.

6.8. A execução das acções assim previstas baseia-se numa programação física e financeira prévia, exigindo portanto o reforço da abordagem por programa tal como foi definida pela primeira vez no Regulamento (CEE) no 3359/90 do Conselho.

6.9. A optimização da programação passa pela procura de um melhor diagnóstico das necessidades e pela selecção dos projectos mais aptos a satisfazê-las. Os serviços da Comunidade deverão dotar-se igualmente de meios de observação e de controlo que possibilitem melhorar as potenciais sinergias existentes.

6.10. Estes meios deverão possibilitar não apenas uma melhor programação e coordenação, mas igualmente um acompanhamento e um controlo mais eficazes. As importantes deficiências constatadas pelo Tribunal por ocasião dos seus controlos, baseados em documentos e no próprio local, tanto na Comissão como nos Estados-membros, deverão ser eliminadas para que se alcancem os objectivos propostos.

6.11. É importante que, neste domínio, a Comissão estabeleça uma metodologia de acompanhamento e controlo dos projectos, desenvolvendo paralelamente as operações de controlo local das infra-estruturas de transporte.

6.12. Quanto à avaliação dos projectos decididos e executados, bem como no que respeita à avaliação do impacte das infra-estruturas de transporte, a situação é igualmente insatisfatória. É necessário um trabalho de aprofundamento e de busca de um método de avaliação, em complemento dos esforços desenvolvidos pelos serviços da Comissão neste domínio.

6.13. As regras em matéria de elegibilidade devem ser claras. No entanto, os regulamentos actualmente em vigor são insuficientes neste ponto, o que dificulta a gestão, o acompanhamento, o controlo e a avaliação dos projectos. O próximo regulamento do Conselho deverá suprimir esta dificuldade. Sem tais disposições legais, qualquer forma de controlo, interno ou externo, não poderá ser eficazmente exercida.

6.14. O princípio da adicionalidade, que surgiu pela primeira vez nas decisões adoptadas em 1991 pela Comissão, nos termos do Regulamento (CEE) no 3359/90, ainda não tem aplicação concreta. Para conceder efectividade a este princípio, essencial em termos de uma boa gestão financeira, é necessário dar-lhe a força de norma legal, sem o que os Estados-membros continuarão, como no passado, a considerar as subvenções comunitárias como reembolso das despesas nacionais. Uma política de infra-estruturas de transporte de interesse comunitário, com um alcance e repercussões muito maiores que a que se encontra actualmente em vigor, apenas se poderá basear numa aplicação efectiva do princípio da adicionalidade.

6.15. A Comissão deverá tentar, especialmente no que respeita à aplicação do princípio da subsidiariedade e no âmbito de uma parceria activa, por um lado modular as modalidades de aplicação da sua intervenção, e por outro especificar e reforçar as atribuições dos serviços responsáveis, nacionais e comunitários, de forma a assegurar um acompanhamento e um controlo eficaz, que garanta o domínio da acção a nível comunitário.

6.16. A proposta de Regulamento (CEE) do Conselho, de 11 de Junho de 1992 que, a partir de 1 de Janeiro de 1993, deverá prorrogar o Regulamento (CEE) no 3359/90 actualmente em vigor, não representa o progresso esperado no plano das disposições legais e não parece ter em consideração as observações anteriores do Tribunal, já formuladas em 1988.

6.17. A pressão dos prazos, a rápida evolução do ambiente social, económico e político acentuam ainda mais a urgência das medidas a tomar para conceder às infra-estruturas de transporte o papel e o peso necessários à construção europeia à luz do Tratado de Maastricht.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 21 de Janeiro de 1993.

Pelo Tribunal de Contas André J. MIDDELHOEK Presidente

RESPOSTAS DA COMISSÃO

I. INTRODUÇÃO

A Comissão examinou o projecto de relatório especial do Tribunal de Contas de 8 de Outubro de 1992 sobre o financiamento das infra-estruturas de transporte. Antes de responder às críticas relativas à gestão dos instrumentos destinados a financiar especificamente projectos de infra-estruturas de transporte, a Comissão pretende formular algumas observações preliminares de carácter geral.

As infra-estruturas de transporte constituem um elemento chave da política comum de transportes. Todavia, os Estados-membros não proporcionaram à Comunidade, até ao presente, os meios jurídicos e financeiros para desenvolver uma estratégia coerente e a longo prazo relativa aos investimentos a efectuar neste domínio. O Tribunal de Contas salienta, aliás, este facto em diversas ocasiões no seu relatório.

As decisões de investimento em matéria de infra-estrutura de transporte são da competência das autoridades nacionais e regionais e são na maior parte dos casos elaboradas com base em considerações de carácter nacional e regional. A Comunidade, durante os últimos anos, tem vindo a esforçar-se por integrar a dimensão comunitária no processo de decisão nacional salientando os problemas de interconexão das redes nacionais e de interoperacionalidade dos diferentes modos de transporte para além fronteiras.

É à luz desta situação que é necessário apreciar a intervenção da Comunidade até ao momento, o seu carácter subsidiário e o seu impacte limitado. Tal facto não significa que a Comunidade se tenha de resignar a uma tal situação. O crescimento do tráfego internacional, a realização do mercado interno e a necessidade de coesão económica e social tornam cada vez mais necessária a concertação dos Estados-membros no domínio dos transportes.

A Comissão adoptou recentemente uma importante comunicação [COM(92) 494 de 2 de Dezembro de 1992] sobre o desenvolvimento futuro da política comum dos transportes e tem, aliás, como objectivo desenvolver redes de transporte interconectadas e interoperacionais numa perspectiva multimodal com vista a assegurar uma mobilidade duradoura das pessoas e dos bens. No entanto, os Estados-membros continuarão sempre a ser os principais responsáveis pelas suas infra-estruturas de transporte. Em matéria de financiamento dessas infra-estruturas, a estrégia proposta pela Comissão não assenta numa maior intervenção do orçamento nos custos dos investimentos necessários. Em contrapartida, devem ser elaborados mecanismos destinados a facilitar esses financiamentos. A proposta apresentada pelo Conselho Europeu de Edimburgo (11-12 de Dezembro de 1992) ao Conselho Ecofin e ao BEI no sentido de ser analisada, com urgência, a criação de um novo mecanismo temporário de concessão de empréstimos de 5 mil milhões de ecus no BEI e de um Fundo Europeu de Investimento para proporcionar garantias inscreve-se perfeitamente neste contexto. A existência de uma perspectiva global e coerente do desenvolvimento dos sistemas de transporte da Comunidade deveria constituir, nomeadamente, um importante factor de previsibilidade para os investidores potenciais.

O projecto de Tratado da União Europeia, além de pôr em evidência o domínio das redes transeuropeias de transporte, estabeleceu também os limites da intervenção comunitária ao enumerar as diferentes tarefas que incubem à Comunidade (artigo 129o-C). No plano do financiamento das infra-estruturas, a intervenção está ainda mais bem circunscrita visto dever concentrar-se principalmente em estudos de viabilidade, bonificações de juros e garantias de empréstimos.

II. QUADRO GERAL DAS INTERVENÇÕES EM MATÉRIA DE INFRA-ESTRUTURAS DE TRANSPORTE

Papel das infra-estruturas de transporte na política comunitária

2.7. É um facto que o relatório contido no documento COM(92) 231 relativo às infra-estruturas de transporte apenas se concentra nos aspectos descritivos da utilização dos meios orçamentais durante o período de 1982-1992, sem emitir um juízo qualitativo. A análise dos efeitos económicos em termos de eficácia do sector dos transportes e da respectiva influência nas prioridades nacionais está prevista para 1993.

Disposições regulamentares

2.16. A nova proposta da Comissão, citada nos pontos 5.24 e 5.26, sobre a declaração de interesse europeu(27) tem como objectivo redefinir este instrumento por forma a torná-lo mais atraente, quer para as autoridades públicas quer para os investidores privados.

2.18. Até 1990, a assunção tardia de compromissos orçamentais foi devida à data das decisões do Conselho (apenas no final do ano); todavia em 1991, e sobretudo em 1992, a situacão registou uma melhoria. Com efeito, o Comité de infra-estrutura pôde dar o seu parecer no primeiro semestre do ano, tendo sido posta em prática uma coordenação mais aprofundada com os restantes serviços da Comissão e com os Estados-membros graças, nomeadamente ao novo mecanismo de estabelecimento dos esquemas directores que vem antecipar as disposições previstas no título XII do Tratado assinado em Maastricht.

Financiamento

2.19. Embora os meios financeiros disponibilizados a título da política dos transportes apenas se tenham elevado a 700 milhões de ecus durante 10 anos, foi contudo possível:

- desbloquear determinados projectos de interesse comunitário;

- influenciar determinadas prioridades nacionais;

- promover ou completar estudos de viabilidade relativamente a projectos de interesse comunitário cujo financiamento continua a ser muito difícil de garantir.

2.24. É difícil estimar, a curto prazo, o impacte regional da realização de infra-estruturas de transporte. No seu relatório anual sobre o exercício de 1987, ponto 6.70, o próprio Tribunal salientava, justificadamente, que «embora a existência de infra-estruturas seja uma das condições necessárias e indispensáveis para o desenvolvimento regional, não é de forma alguma suficiente.»

2.27. As intervenções financeiras da Comunidade inscrevem-se no limite máximo de 25 % previsto pela regulamentação. A modulação desta percentagem resulta nomeadamente do elevado número de pedidos de financiamento introduzidos pelos Estados-membros.

2.28. As intervenções comunitárias baseiam-se em duas considerações de diferente natureza: (i) política regional e (ii) o interesse comunitário dos projectos situados nas faixas transfronteiriças. Por conseguinte, conseguir-se-á uma visão de conjunto com uma abordagem de «redes transeuropeias» que deve integrar todos os aspectos respeitantes às infra-estruturas de transporte, incluindo as conexões com as redes capilares.

III. EXECUÇÃO DAS DISPOSIÇÕES RELATIVAS AO FINANCIAMENTO DAS INFRA-ESTRUTURAS DE TRANSPORTE DE INTERESSE COMUNITÁRIO

Programação

3.2. A inexistência de informações estatísticas comparáveis e fiáveis foi, muitas vezes, salientada, não obstante esforços efectuados pelo Eurostat; esta deficiência só pode ser colmatada com o apoio activo dos Estados-membros. Estão a ser realizadas iniciativas públicas e privadas a fim de resolver essas dificuldades efectivas. Assim, a Comissão apoia as iniciativas adoptadas para assegurar uma coordenação dos observatórios nacionais existentes ou para criar um centro de análise prospectiva relativa às infra-estruturas, tal como proposto pela mesa-redonda dos industriais. Estão igualmente a ser realizadas para este efeito acções no âmbito do programa de investigação EURET.

3.3 - 3.4. O primeiro esquema director respeitante ao comboio de alta velocidade foi proposto pela Comissão em Dezembro de 1990. Desde então, foram propostos outros esquemas (transporte combinado, estradas e vias navegáveis) em Junho de 1992, na sequência de importantes trabalhos de preparação realizados desde 1990.

Estão a ser preparadas orientações relativamente aos outros modos de transporte (marítimo, aéreo, ferroviário). A Comissão manifestou pois interesse pela perspectiva global evocada pelo Tribunal tendo-se comprometido a apresentar antes do final de 1994 as orientações para um sistema multimodal que integre os esquemas modais já propostos ou em vias de serem propostos.

3.5. É necessário zelar por que os projectos específicos apoiados pela Comissão se inscrevam na lógica dos projectos e planos concebidos pelos Estados-membros. Por conseguinte, é normal, em conformidade com o princípio de subsidiariedade, que as intervenções da Comunidade continuem a incidir sobre os projectos «inscritos nos planos ou esquemas directores nacionais de infra-estruturas de transporte». O interesse comunitário é, aliás, definido na Decisão 78/174/CEE do Conselho que cria o Comité de infra-estruturas de transportes (CIT) e no Regulamento (CEE) no 3359/90 relativo ao programa de acção no domínio das infra-estruturas de transporte.

Gestão, acompanhamento e controlo

3.6 - 3.8. A Comissão criou sistemas de controlo para conhecer o estado de adiantamento dos projectos. Tal como evocado pelo Tribunal no ponto 3.14, a Comissão sensibilizou os Estados-membros, durante o ano de 1992, para a necessidade de fornecer informações sobre os projectos em curso e procedeu a visitas de inspecção nos doze Estados-membros a fim de controlar, in loco, o estado de adiantamento dos trabalhos e as respectivas despesas. Assim, mais de 100 projectos que beneficiaram de apoio financeiro foram objecto de uma análise visual e contabilística.

Aos projectos que registavam um atraso de execução foi consagrada especial atenção. As conclusões desses controlos serão extraídas proximamente e serão apresentadas ao CIT. Além disso, poderão dar lugar a disposições mais específicas na futura regulamentação.

3.9. Relativamente ao eixo ferroviário Saragoça-Barcelona, a decisão C(88) 2410 de 20 de Dezembro de 1988 deu lugar ao pagamento de uma primeira fracção de 40 % em conformidade com o disposto na regulamentação.

O calendário previsional dos trabalhos incide sobre o período de 1989 a 1994. A Comissão tem vindo a examinar com as autoridades espanholas o modo como este projecto tem vindo a evoluir e irá adoptar as disposições previstas pela regulamentação caso o projecto não seja realizado dentro dos prazos.

3.10. A inspecção realizada em França em Outubro de 1992 confirmou a situação descrita pelo Tribunal. A Comissão irá proceder a um reexame do processo e dele extrairá as devidas consequências.

3.11. As visitas efectuadas in loco, em 1992, na Bélgica, na Alemanha, na França, na Grécia, no Reino Unido e na Irlanda permitiram dar como concluídos 16 desses projectos a saber: Porto de Ostende (B), Auto-estrada A4 (DE), Axios-Gallikos, Klidi-Axios, Inofita-Schimatari, Ritsona-Thiva, Solomos-Nemea (G), le Fayet-les-Houches, Calais-A 26 e A 26-Marck (FR), Newry, Maidstone-Ashford (2 projectos) (UK), Wexford, Shankill-Bray, Tallaght-Galway (IRL). Relativamente à execução dos restantes projectos citados pelo Tribunal, os trabalhos de inspecção continuam a desenrolar-se.

3.12 - 3.14. A natureza dos projectos de infra-estrutura implica longos prazos de preparação e de execução relativamente aos quais a Comissão não tem qualquer controlo. Uma vez adoptada pela Comissão a decisão de financiar um projecto, a execução deste fica subordinada ao ritmo que lhe for imprimido pela autoridade competente e às dificuldades inerentes à sua realização.

No final de 1992, na sequência das inspecções efectuadas em todos os Estados-membros, um grande número de projectos pôde ser concluído; assim, apenas subsistem 41 projectos ou estudos que deveriam ter sido concluídos em 31 de Dezembro de 1991 e um remanescente por pagar de 49,632 milhões de ecus (ver quadros 2 e 3 em anexo p. 22).

3.15. O Regulamento (CEE) no 1108/70 tem um objectivo estatístico e fiscal, ligado à investigação da imputação dos custos de infra-estruturas nos diferentes modos de transporte terrestres. Essas informações não se destinam, pela sua natureza, à execução do regulamento sobre o financiamento comunitário das infra-estruturas.

Todavia, é evidente que as informações recolhidas em conformidade com o disposto no Regulamento (CEE) no 1108/70, que poderiam ter um interesse para o financiamento das infra-estruturas, serão tomadas em consideração.

3.16 - 3.17. Visto tratar-se da obrigação regulamentar imposta à Comissão de apresentar anualmente um relatório ao Conselho, é conveniente salientar que, embora a Comissão não tenha cumprido esta obrigação entre 1983 e 1989, este incumprimento não lhe é imputável. Com efeito, na medida em que as informações necessárias à elaboração do relatório de síntese não lhe foram comunicadas pelos Estados-membros, a Comissão encontrou-se na impossibilidade material de elaborar um relatório homógeneo incluindo dados completos comparáveis e globais.

Com excepção do envio de numerosas notificações (cerca de 40 notificações foram enviadas aos Estados-membros durante os três últimos anos), o único meio de que a Comissão dispõe para obter dos Estados-membros as informações exigidas é a instauração de um processo por infração contra o Estado-membro faltoso. A Comissão recorreu por vezes a um processo desta natureza (por exemplo contra o Luxemburgo, a França, a Bélgica, os Países Baixos ...) e continuará a fazê-lo sempre que se verificar necessário.

A Comissão tem tentado recuperar o atraso acumulado através do reagrupamento de vários anos.

3.18. Tal como indicado nos pontos 3.12 a 3.14, um elevado número de projectos foi inspeccionado e controlado durante o ano de 1992, de tal forma que dos 141 projectos e estudos financiados entre 1982 e 1991 mais de 100 projectos foram inspeccionados e controlados.

3.19 - 3.20. É um facto que o Regulamento (CEE) no 3359/90 não prevê o momento em que o limite máximo do apoio comunitário, correspondente a 25 % do custo total do projecto, deve ser calculado: nessas condições, a Comissão considera que o custo do projecto na fase de arranque é uma estimativa que é pois susceptível de ser ultrapassada durante a execução, de tal forma que o custo total do projecto realizado poderá, algumas vezes, ser superior ao custo total estimado antes dos trabalhos. No caso do projecto Atenas-Patras, o facto de o montante máximo de 4 milhões de ecus da contribuição financeira corresponder, antes da execução dos trabalhos, a 27,58 % do custo estimado dos trabalhos, não terá influência no cálculo definitivo e final da contribuição financeira visto que irá prevalecer o limite máximo mais baixo, ou seja, quer o montante máximo de 4 mil ecus, quer a percentagem máxima de 25 % do custo das obras.

O projecto de túnel de Somport, que atravessa os Pirenéus, deve ser considerado como um projecto único embora será objecto, por motivos estritamente jurídicos e independentes da geografia do projecto, de duas decisões, uma em benefício da França e a outra em benefício da Espanha. O custo total do projecto, adicionado a parte francesa com a espanhola, eleva-se a 126 milhões de ecus e o apoio financeiro de 29 milhões de ecus permanece desta forma largamente aquém dos 25 %. Tendo tomado conhecimento da sentença do Tribunal Administrativo de Pau de 2 de Dezembro de 1992 que afecta a execução deste projecto, a Comissão solicitou imediatamente ao Governo francês que lhe comunicasse as suas intenções precisas quanto esta questão.

3.21. A Comissão tomou conhecimento do parecer do Tribunal. Irá examinar, aquando da próxima proposta legislativa de execução do Tratado de Maastricht, a forma como poderá obstar à imprecisão actual respeitante ao momento em que o limite máximo de 25 % da contribuição comunitária deve ser apreciada.

3.22 - 3.23. O Regulamento (CEE) no 3359/90 (tal como os regulamentos anteriores) prevê que a contribuição orçamental comunitária represente uma parte do custo total do projecto (no 4 do artigo 5o). O custo total do projecto, a partir do qual é por conseguinte determinado o nível da subvenção comunitária, inclui todas as despesas efectuadas para concluir o projecto, desde os estudos preliminares até à execução das obras propriamente ditas, passando pelas aquisições. Por conseguinte, as despesas elegíveis (cf. ponto 3.18) são todas as relativas ao projecto, independente do momento em que a despesa tiver sido apresentada, antes ou após a decisão da Comissão de conceder uma contribuição financeira. A indicação, na decisão, de um calendário (data de início e de conclusão dos trabalhos) tem como único objectivo salientar o compromisso assumido pelo beneficiário de realizar o projecto num prazo indentificado, tendo a Comunidade todo o interesse em que o projecto se realize nos prazos fixados dada a sua importância para a rede comunitária.

Os controlos efectuados pela Comissão devem, pois, incidir sobre a relação entre as despesas apresentadas e o projecto ao qual é concedida a contribuição, sem que seja tomada em consideração a data destas despesas. No que se refere aos projectos citados pelo Tribunal no ponto 3.23, os controlos efectuados demonstraram que as despesas anteriores à data previsional de início dos trabalhos eram respeitantes ao projecto financiado.

3.24. Para a Comissão, o efeito incitativo da ajuda comunitária é real. Com efeito, o Regulamento (CEE) no 3359/90 fixa como base da intervenção comunitária o custo total do projecto. Permite, por conseguinte, que se tomem em consideração todas as despesas respeitantes ao projecto. Ora, esta tomada em consideração permite acelerar o pagamento da segunda fracção e do remanescente e, por conseguinte, a colocação à disposição do projecto de meios financeiros adicionais.

A questão da tomada em consideração de despesas anteriores à decisão do financiamento apenas se coloca nos casos em que os projectos financiados já atingiram um certo grau de adiantamento. Não se trata em caso algum de um reembolso de despesas anteriores. Pelo contrário, através deste mecanismo, são colocados mais rapidamente à disposição do projecto de interesse comunitário novos meios que permitem acelerar a sua realização.

3.25. A Comissão criou os meios necessários para assegurar o acompanhamento, o controlo e a coordenação dos investimentos em matéria de infra-estruturas de transporte.

Avaliação

3.26 - 3.27. Cada pedido de financiamento é acompanhado de indicações sobre a rentabilidade sócio-económica do projecto. Se é um facto que são realizados estudos económicos e de impacto em certos Estados-membros, a sua utilização não pode ser generalizada em virtude do recurso a critérios diferentes. Por outro lado, deve ser salientado que, no âmbito dos esquemas directores que estão a ser elaborados, a Comissão começou a realizar estudos globais de impacto do conjunto da rede (por exemplo TGV).

3.28. Relativamente ao estudo do impacto sobre o ambiente, é exigido, no que se refere aos pedidos da contribuição comunitária, que a Directiva 85/337/CEE seja respeitada. A análise destes pedidos é efectuada de tal forma que os fundos comunitários não podem financiar projectos sem que o estudo do impacto correspondente tenha sido devidamente tomado em consideração.

3.29 - 3.31. O exame ex post dos projectos está previsto pelo no 5 do artigo 10o do Regulamento (CEE) no 3359/90 que especifica que a Comissão deve proceder a este exame «em tempo útil após realização dos projectos». Um exame desta natureza exige uma concertação aprofundada com os Estados-membros em causa que devem fornecer os elementos de apreciação.

Este exame só pode ser verdadeiramente útil se incidir sobre projectos que se inscrevem num programa coerente com carácter plurianual, como o que incide sobre o período de 1990 a 1992, e que se inserem nas redes transeuropeias.

A Comissão irá proceder a um primeiro exame global que incidirá sobre os projectos financiados de 1982 a 1992 e, debruçar-se-á, além disso, sobre o aperfeiçoamento de métodos e análises sócio-económicas dos projectos de infra-estrutura.

Além disso, a elaboração dos esquemas directores, evocada nos pontos 3.3-3.4, poderá fornecer um quadro de referência sólido para proceder a avaliações desta natureza.

IV. ADICIONALIDADE

4.4. Nas decisões de concessão do apoio financeiro, a Comissão especifica sempre que «qualquer desvio da subvenção comunitária para despesas que não sejam de infra-estrutura de transporte deverá ser objecto duma restituição».

A Comissão admite, portanto, que os Estados-membros beneficiários dispõem de uma certa latitude no plano interno para assegurar que o apoio financeiro comunitário alcance o seu objectivo.

Por outro lado, as decisões da Comissão especificam que «as autoridades responsáveis devem informar o público do apoio financeiro concedido pela Comunidade através de afixação no estaleiro.»

Os serviços da Comissão encarregados das inspecções in loco verificam sempre este ponto.

V. COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÕES PREVISTAS

Coordenação: observação geral

5.1. A Comissão partilha a opinião do Tribunal segundo a qual é importante intensificar a coordenação entre os diferentes instrumentos comunitários. O documento COM(92) 231 «infra-estrutura de transporte» é testemunho desta preocupação da Comissão.

Coordenação entre instrumentos da política comunitária

5.4. A coordenação não pode ser efectuada independentemente dos respectivos modos de funcionamento das instâncias em causa. O FEDER funciona de acordo com uma perspectiva por programas operacionais apresentados pelas regiões elegíveis, enquanto o programa de infra-estrutura de transporte se concentra em determinados tipos de projectos apresentados pelos Estados-membros.

Na sua resposta ao relatório do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1990, no ponto 7.33, a Comissão já salientava que «a ligação por vezes difícil de operar entre intervenções estruturais e infra-estruturas de transporte explica-se pelo facto de a perspectiva programática excluir o exame específico de cada projecto individual em causa.»

5.7. É um facto que na Irlanda a maior parte dos projectos de infra-estruturas de transportes estão contidos no programa operacional resultante dos Quadros Comunitários de Apoio. Estes são elaborados pela Comissão e são objecto de um elevado número de consultas.

5.8. - 5.11. Qualquer projecto, quer seja tradado no âmbito do FEDER, do BEI ou do programa relativo às infra-estruturas do transporte, é obrigatoriamente objecto de consultas internas. A Comissão recorda que, no que se refere à execução do programa de acção no domínio das infra-estruturas de transporte, as decisões são adoptadas após coordenação interna. O CIT referido no artigo 9o do Regulamento é consultado. Se os Estados-membros têm assento neste comité, é igualmente necessário salientar que os diferentes serviços em causa da Comissão, bem como o BEI, participam nos seus trabalhos. Seguidamente, o parecer de todos os serviços interessados directamente pelos projectos (por exemplo para os aspectos ambientais) é solicitado e discutido de forma aprofundada. A coordenação com o BEI é organizada segundo as práticas habituais.

Coordenação entre a Comissão e os Estados-membros e entre os próprios Estados-membros

5.13 - 5.14. As orientações relativas às redes, que definirão os objectivos, as prioridades, as grandes linhas e identificarão os projectos de interesse comum irão permitir ao CIT desempenhar um papel mais importante de coordenação, tanto mais que será igualmente implicado na definição das orientações.

5.16. Está a ser realizado um exame do futuro papel do CIT e será necessário prever as modalidades do seu futuro funcionamento, na perspectiva do desenvolvimento das redes transeuropeias.

Coordenação entre a Comissão e os países terceiros

5.17 - 5.19. A coordenação com os países terceiros deve ser prosseguida. As concertações bilaterais e a colaboração com outras instâncias supranacionais devem permitir identificar as acções mais eficazes. A conclusão de acordos de cooperação com os países terceiros que visam especificamente os transportes, é de natureza a permitir uma coordenação eficaz com esses países, nomeadamente no que se refere ao desenvolvimento das redes transeuropeias.

Orientações previstas

5.25. O projecto do regulamento enumera as condições de eligibilidade dos projectos que são susceptíveis de ser abrangidos pela declaração de interesse europeu. Essas condições incluem nomeadamente à apresentação de todos os estudos de viabilidade técnica e económica e os estudos de impacto sobre o ambiente. Além disso, os projectos devem inscrever-se nas orientações estabelecidas para as redes de transporte. Poderão ser decididas modalidades mais específicas de aplicação desse regulamento após a sua adopção.

VI. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

6.2. Os trabalhos iniciados em 1989 sobre a criação das redes transeuropeias, nomeadamente de transporte, e que conduziram à inclusão de um título específico no projecto de Tratado da União Europeia, proporcionam agora à Comissão a possibilidade de um quadro de acção coerente, permanente e suficientemente vinculativo para poder dar resposta à maior parte dos críticas geralmente formuladas pelo Tribunal relativamente às acções levadas a efeito, até ao presente, no domínio das infra-estruturas de transporte.

Além disso, a apresentação, em 2 de Dezembro de 1992, pela Comissão duma comunicação sobre o desenvolvimento futuro da política dos transportes após 1992 permite situar o domínio das infra-estruturas no quadro mais vasto desta política e tem objectivo de possibilitar que as medidas adoptadas em todos os sectores contribuam para a eficácia dos sistemas de transporte.

Esses dois elementos, segundo a opinião da Comissão, constituem garantias para uma política coerente e sobretudo mais global no futuro. Proporcionarão igualmente restantes instrumentos comunitários que são o FEDER, o futuro Fundo de Coesão, o BEI e os instrumentos de empréstimos CECA, as referências necessárias e indispensáveis para uma melhor apreciação do alcance comunitário dos projectos que lhes serão submetidos.

6.3 - 6.5. Um exame exaustivo dos projectos pressupõe a existência de um quadro definido que permita situar um projecto em relação a outro e avaliar o seu interesse em comparação com os objectivos prosseguidos. Este quadro está a ser criado mediante a elaboração dos esquemas directores e das orientações já evocadas.

6.6. Segundo a Comissão, o Tratado de Maastricht pretende igualmente promover uma nova complementariedade dos instrumentos financeiros disponíveis no plano comunitário no domínio das infra-estruturas de transporte, tal como consta dos objectivos definidos no Título XII do Tratado.

O novo quadro legislativo atrás descrito deverá facilitar a coordenação preconizada pelo Tribunal. Esta coordenação aplicar-se-á às intervenções do FEDER, no âmbito dos fundos estruturais, do Fundo de Coesão, do BEI e dos restantes instrumentos financeiros no domínio das infra-estruturas dos transportes de interesse comunitário (por exemplo, CECA).

6.7. A elaboração dos esquemas directores e das orientações referidas nos pontos 3.3 e 3.4 implica desde já a participação de todas as partes interessadas (Estados-membros, BEI, Direcções-Gerais da Comissão encarregadas do ambiente, da política regional e da indústria, os meios industriais, os operadores de rede, etc.) numa cooperação permanente e dinâmica. Este associação precoce das partes directamente interessadas reforça tanto o carácter consensual das orientações como a coerência das acções que serão iniciadas posteriormente com base nessas orientações.

6.8 - 6.9. As evoluções relativas às redes transeuropeias de transporte apontam para uma maior programação, mediante o estabelecimento de objectivos precisos, de prioridades e da identificação de projectos de interesse comum. Além disso, deve ser estabelecida uma programação financeira a médio prazo.

A Comissão irá apoiar-se, na sua actividade, em todos os elementos disponíveis, nomeadamente nos resultantes das iniciativas citadas no ponto 3.2.

6.10 - 6.12. A Comissão já evocou nos pontos 3.29-3.31 as iniciativas que adoptou e que tenciona desenvolver para assegurar um melhor acompanhamento e um exame ex post dos projectos financiados.

Mais concretamente, a Comissão irá recorrer a estudos e à assistência técnica para o acompanhamento dos projectos. Criará, se for caso disso, comités de acompanhamento especializados em cooperação com os Estados-membros interessados. Prevê-se igualmente a realização, na medida do possível, de auditorias da Comissão nos Estados-membros interessados e também o recurso a firmas especializadas por forma a assegurar e reforçar o acompanhamento e o controlo do financiamento comunitário. A Comissão apresentará relatórios periódicos sobre os resultados obtidos ao Parlamento Europeu, ao Conselho e, se for caso disso, aos meios interessados.

6.13. A Comissão partilha a opinião segundo a qual os futuros regulamentos deveriam fornecer especificações suplementares a este respeito, em conformidade com a observação já por si formulada no ponto 3.21.

6.16. A proposta de alteração do Regulamento (CEE) no 3359/90 reveste-se de carácter transitório entre o actual regime (programa 1990 a 1992) e a entrada em vigor da nova regulamentação a criar após a ratificação do Tratado da União Europeia. O progresso efectivo no plano das disposições legais desejado pelo Tribunal deveria ocorrer com a entrada em vigor desta nova legislação.

Quadro 2 - Situação em 15.12.1992 dos projectos e estudos que deveriam ter sido encerrados antes de 31 de Dezembro de 1991

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Quadro 3 - Situação financeira em 15.12.1992 dos projectos e estudos que deveriam ter sido encerrados antes de 31 de Dezembro de 1991

"(1 000 ECU)

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(1)Artigo 3o, alínea e), do Tratado de Roma.

(2)Regulamento (CEE) no 724/75 do Conselho, de 18 de Março de 1975 (JO L 73 de 18.3.1975, p. 1).

(3)JO C 316 de 12.12.1988 - Capítulo 6, p. 97.

(4)JO C 312 de 12.12.1989 - Capítulo 10, p. 137.

(5)JO C 207 de 2.9.1976, p. 9.

(6)Decisão do Conselho no 78/174/CEE, de 20.2.1978 (JO L 54 de 25.2.1978, p. 16)

(7)Documento COM(82) 828 final.

(8)JO L 326 de 24.11.1990, p. 1.

(9)Doc COM(92) 231 final, de 11 de Junho de 1992, p. 30.

(10)Ver nota de rodapé no 2. JO L 35 de 9.2.1979, p. 1. JO L 169 de 28.6.1984, p. 1. JO L 185 de 15.7.1988, p. 9. JO L 374 de 31.12.1988, p. 1 e p. 15.

(11)JO L 376 de 31.12.1982, p. 10.

(12)JO L 333 de 31.12.1984, p. 58.

(13)JO L 378 de 31.12.1986, p. 24.

(14)JO L 380 de 31.12.1987, p. 33.

(15)JO L 356 de 24.12.1988, p. 5.

(16)Anexo do Regulamento (CEE) no 3359/90, de 20 de Novembro de 1990 (JO L 326 de 24.11.1990, p. 5).

(17)JO C 316 de 12.12.1988, ponto 6.69.

(201)(): Dados calculados: média anual do total dos quadros comunitários de apoio (QCA) objectivo no1 para os anos de 1989 e seguintes.

(18)Relatório anual relativo ao exercício de 1988 - JO C 312 de 12.12.1988 - Capítulo 10 - ponto 10.9.

(19)Relatório anual relativo ao exercício de 1988 - JO C 312 de 12.12.1988 - Capítulo 10 - pontos 10.17, 10.18 e 10.20.

(20)Documento COM(92) 230: Comunicação da Comissão relativa à criação de uma rede europeia de transportes combinados e às suas condições de funcionamento.

(21)Documento COM(92) 231 final, de 11 de Junho de 1992.

(22)Resolução do Conselho 91/C 33/01, de 17 de Dezembro de 1990 (JO C 33 de 8.2.1991, p. 1).

(23)JO L 130 de 15.6.1970, p. 4.

(24)JO C 312 de 12.12.1989, Capítulo X, p. 137.

(25)Documento COM (90) 585 final, de 10 de Dezembro de 1990.

(26)JO C 71 de 20.3.1992, p. 7 [COM (92) 15 final apresentado pela Comissão em 24 de Fevereiro de 1992].

(27)Cf. projecto de regulamento do Conselho relativo a uma declaração de interesse europeu para facilitar a realização das redes transeuropeias no domínio dos transportes - doc. COM(92) 15.

(602) Reino Unido: Projecto de 1986: Estrada A-120 para contornar Braintree, projecto concluído, mas o último pagamento (1,050 milhões de ecus) está bloqueado visto estar a decorrer un processo por infracção.

(601) Irlanda: Os últimos pagamentos dos 3 projectos concluídos (Nexford-1984; Saukiel Bray-1985 e periférico de Dublin-1987) serão efectuados em Janeiro de 1993.