RELATÓRIO ESPECIAL Nº 1/87 sobre A QUALIDADE DA AJUDA ALIMENTAR Conformidade dos produtos da ajuda alimentar com as normas aplicáveis em matéria de qualidade, quantidade, acondicionamento, tempo e lugar acompanhado das Respostas da Comissão (87/C 219/01) (Observações em conformidade com o nº 4 do artigo 206º A do Tratado CEE)

ÍNDICE

Pontos

1.Introdução 1.1 -1.5

2.Normas aplicáveis 2.1 -2.17

Acordos de fornecimento 2.4 -2.7

Carácter exaustivo dos acordos 2.4

Aplicabiliadade dos acordos 2.5 -2.7

Legislação sobre e mobilização das ajudas 2.8 -2.17

Campo de aplicação 2.8

Complexidade 2.9 -2.10

Homogeneidade 2.11

Conteúdo 2.12-2.17

Embalagem 2.12-2.14

Inscrições 2.15

Transporte 2.16-217

3.Controlo da aplicação das normas 3.1 -3.42

Controlos não específicos 3.3 -3.21

Adequação dos controlos não específicos 3.3 -3.8

Falta de força probatória suficiente 3.3 -3.7

Não consideração das exigências específicas da ajuda alimentar 3.8

Complementação por meio de controlos específicos 3.9 -3.21

Aprovação do fabricante 3.9 -3.12

Controlo de fabrico 3.13-3.19

Controlo de qualidade quando do carregamento ou a ele destinado

3.20-3.21

Controlos específicos 3.22-3.42

Aprovação das empresas adjudicatárias 3.22

Controlo de qualidade efectuado pelo adjudicatário 3.23-3.24

Controlo de qualidade efectuado por inciativa do organismo de intervenção, quando do carregamento ou a ele destinado 3.25-3.28

Controlo a pedido do beneficiário 3.29

Controlos financiados pela Comissão 3.30-3.32

Considerações comuns aos controlos com vista ao carregamento 3.33-3.39

O carregamento, etapa decisiva do controlo de qualidade 3.33-3.34

Valor excessivo conferido aos certificados de transferência de responsabilidade ou aos atestados de conformidade, por ocasião do carregamento 3.35-3.39

Controlo e verificação da execução das ajudas após o carregamento 3.40-3.42

4.Responsabilidades e garantias 4.1 -4.54

Diferença de valor das várias modalidades de fornecimento no que se refere à qualidade 4.1 -4.4

Obrigações, garantias e sanções nas diferentes modalidades 4.5 -4.18

Obrigações dos operadores 4.5 -4.8

Obrigação do adjudicatário executar a ajuda 4.5

Obrigação do adjudicatário « repetir » a ajuda executada de modo deficiente 4.6

Obrigações do organismo de intervenção 4.7 -4.8

Seguros 4.9 -4.11

Seguro para os cereais provenientes dos stocks de intervenção 4.9

Seguro de transporte marítimo para os produtos fornecidos segundo a modalidade CIF 4.10

Seguro de transporte na modalidade « entrega no destino final » 4.11

Cauções 4.12-4.14

Caução de adjudicação 4.12

Caução de entrega 4.13

Caução de adiantamento 4.14

Responsabilidade financeira dos operadores 4.15-4.17

Responsabilidade financeira do adjudicatário 4.15

Retenção do pagamento do adjudicatário e garantia equivalente 4.16

Recusa por parte da Comissão de despesas efectuadas por um organismo de intervenção 4.17

Garantia da Comunidade 4.18

Apreciação comparativa em relação ao objectivo de qualidade 4.19-4.54

Quem beneficia da garantia? 4.19-4.23

Garantias globais ou garantias que apenas cobrem um fase da execução das ajudas 4.24-4.26

Garantias mobilizáveis directamente ou através de terceiros 4.27-4.33

Garantia que conserva o valor da ajuda ou sanção com valor dissuasivo

4.34-4.36

Alcance da responsabilidade financeira e definição de obrigações 4.37-4.50

Frequentemente, o titular da garantia não a utiliza 4.39-4.42

As obrigações do operador não são suficientemente rigorosas 4.43-4.50

Garantia da Comunidade: última ou primeira? 4.51-4.54

5.Elementos de reflexão tendentes a uma reforma do sistema 5.1 -5.24

Aligeirar e acelerar os procedimentos 5.1 -5.11

Ultrapassar a complexidade política da ajuda alimentar 5.1

Adaptação aos mais simples procedimentos existentes 5.2 -5.4

Operações triangulares 5.2

Ajudas em produtos oleaginosos 5.3

Ajudas de urgência (artigos 950: do orçamento e 137 da Convenção de Lomé II) 5.4

Sugestões tendentes a uma reforma 5.5 -5.11

Assegurar a coerência dos documentos de gestão 5.12-5.14

Melhor definição de controlos e responsabilidades 5.15-5.24

A verificação da execução é indispensável, haja ou não responsabiliadade jurídica 5.15

Necessidade de controlos distintos ao longo das diversas fases de execução das ajudas 5.16

Sem que haja definição precisa de responsabilidades, os melhores controlos de nada servem 5.17

Celebração de mais contratos, com obrigação de resultado 5.18-5.20

Criação de um processo contraditório de recepção, como condição para o pagamento ao adjudicatário 5.21

Revisão da concepção das apólices de seguro 5.22-5.24

6.Conclusão 6.1 -6.3

Anexos :

Páginas

Anexo 1 :Inventário e descrição dos fornecimentos deficientes verificados pelo Tribunal 25-34

Anexo 2 :Diferenças entre o regime de mobilização dos cereais e dos lacticínios susceptíveis de afectarem a qualidade das ajudas 35-37

Anexo 3 :Glossário 38-42

Respostas da comissão 42-52

1. INTRODUÇÃO

1.1. Os produtos que constituem a ajuda alimentar apenas podem satisfazer correctamente as necessidades para as quais essas ajudas foram criadas se chegarem ao seu destino na data e quantidade previstas, e se a natureza, características e embalagens dos referidos produtos se apresentarem satisfatórias e em conformidade com as disposições, o que deverá verificar-se tanto em relação ao acordo de fornecimento como à legislação aplicável. A legislação não pode, contudo, prever todos os casos e nunca substituirá o bom senso e a evidência.

1.2. As operações que conduzem à distribuição da ajuda alimentar são numerosas, complexas e politicamente delicadas :

(a)incluem actividades de transformação, embalagem, manipulação, armazenamento, transporte e análise dos produtos ;

(b)o Conselho, a Comissão, mas igualmente uma multiplicidade de operadores agindo no território da Comunidade e fora dele, constituem os elos de uma longa cadeia de responsabilidades ;

(c)o equilíbrio interinstitucional no seio da Comunidade, bem como as relações desta com os Estados-membros, são concebidos tendo em conta a política global de ajuda ao desenvolvimento e a política agrícola comum ;

1.3. Em relatório especial adoptado a 30 de Outubro de 1980, o Tribunal de Contas já elaborara uma apreciação global do sistema de gestão da ajuda alimentar. O presente relatório aprofunda essa análise no que se refere à conformidade dos produtos entregues com as normas exigidas pelo direito e pelo bom senso. Quer durante as missões de controlo efectuadas entre 1981 e 1985 em mais de 20 países, quer através de um inquérito sobre os casos que chegaram ao conhecimento do serviço de contencioso da ajuda alimentar da Direcção-Geral do Desenvolvimento da Comissão, o Tribunal assinalou todos os casos de insatisfação de que teve conhecimento (cerca de 90, tanto em relação a lotes isolados como a séries de lotes). Tais casos encontram-se classificados e descritos no Anexo 1.

1.4. O número de lotes(1) de ajuda alimentar fornecidos durante o período em questão (1976-1985) é considerável, podendo avaliar-se em cerca de 8 000. Por seu lado, os 90 casos de fornecimentos defeituosos mencionados no Anexo 1 representam um número de lotes difícil de avaliar com exactidão, mas cuja ordem de grandeza é da ordem de 200 a 400. De qualquer modo, o problema não consiste tanto em avaliar da representatividade dessas centenas de lotes em relação aos 8 000, mas em utilizar este exemplo

para analisar as causas das dificiências e sugerir soluções. As lacunas e contradições do actual sistema, que estão na origem das deficiências apontadas, verificaram-se aos seguintes níveis :

(a)das normas aplicáveis ;

(b)dos controlos efectuados ;

(c)e das garantias concedidas.

O relatório encerra com um certo número de recomendações visando uma reforma do sistema.

1.5. O presente relatório foi enviado, pela primeira vez, pelo Tribunal de Contas à Comissão em 8 de Janeiro de 1987, a fim de permitir àquela instituição a elaboração das suas respostas. Alguns dias antes entrara em vigor o novo regulamento de base relativo à política e à gestão da ajuda alimentar (Regulamento (CEE) nº 3972/86 do Conselho, publicado no Jornal Oficial em 30 de Dezembro de 1986). É evidente que todas as observações constantes do relatório se referem a acções anteriores à entrada em vigor do Regulamento (CEE) nº 3972/86, que se verificou em 2 de Janeiro de 1987. O Tribunal observa, contudo, que as reformas introduzidas por esse novo regulamento, as quais deverão proximamente ser completadas pela reforma e unificação dos processos de mobilização dos produtos - o projecto de regulamento da Comissão já foi elaborado - estão de acordo, em vários pontos importantes, com as suas próprias sugestões.

2. NORMAS APLICÁVEIS

2.1. Na base de qualquer fornecimento de ajuda alimentar encontra-se um acordo de fornecimento. A Comunidade compromete-se a fornecer determinado número de toneladas de um dado produto. O beneficiário compromete-se a respeitar determinadas condições contratuais e de utilização do produto e a manter a Comunidade informada sobre essa utilização. O acordo em questão, elaborado e negociado pela Direcção-Geral do Desenvolvimento (DG VIII), especifica os direitos e obrigações do beneficiário.

2.2. A ajuda alimentar rege-se por uma série de disposições legais :

(a)o único documento de âmbito absolutamente geral é o Regulamento (CEE) nº 3331/82 do Conselho, de 3 de Dezembro de 1982(2), sobre a política e a gestão da ajuda alimentar, em vigor até 1 de Janeiro de 1987 ;

(b)dois regulamentos incluem disposições de aplicação para a mobilização dos produtos :

i(i)o Regulamento (CEE) nº 1974/80 da Comissão, de 22 de Julho de 1980 (cereais e arroz)(3)(4),

(ii)o Regulamento (CEE) nº 1354/83 da Comissão, de 17 de Maio de 1983 (leite em pó desnatado, manteiga e butteroil)(5)(6) ;

(c)a ajuda alimentar encontra-se ainda sujeita a diversas normas da política agrícola, não só no caso de ser proveniente dos stocks de intervenção, mas também quando se destina a mobilização no mercado europeu ;

(d)a ajuda deve também respeitar o direito dos Estados-membros, por exemplo determinadas normas sanitárias ;

(e)cada medida tem de ser executada segundo um regulamento de mobilização e um aviso de adjudicação próprios, elaborados pela Direcção-Geral da Agricultura (DG VI) e adoptados pela Comissão após parecer de uma comissão de gestão.

2.3. O programa anual é definido pelos seguintes elementos :

(a)orçamento, que fixa as dotações por categoria de produtos ;

(b)regulamento do Conselho, que específica as normas de aplicação para o ano em questão (quantidades globais a fornecer por categoria de produtos, lista pormenorizada dos produtos susceptíveis de constituirem ajuda alimentar, lista dos países e organismos susceptíveis de receberem ajuda) (sistema em vigor até ao final de 1986) ;

(c)concessões específicas de ajuda, decididas caso a caso pela Comissão.

Acordos de fornecimento

Carácter exaustivo dos acordos

2.4. Os acordos de fornecimento(7) indicam a natureza do produto, bem como a sua quantidade e acondicionamento e, por vezes, as inscrições que devem ser apostas na embalagem. Contudo :

(a)não se referem à data de fornecimento, a qual é objecto de acordos informais entre a Comissão e o beneficiário. Existem outros organismos doadores que não hesitam em incluir a data de fornecimento da ajuda nos seus respectivos acordos. A referida ausência de disposições concretas referentes à data de fornecimento constitui uma porta aberta para mobilizações tardias ;

(b)o porto de carga de determinado fornecimento FOB(8) é outro elemento nunca mencionado nos acordos. Os autores das propostas de fornecimento escolhem unilateralmente o porto de carga, o que pode levar ao aumento dos encargos de transporte marítimo a suportar pelo beneficiário. Em muitos fornecimentos CIF(9), nem o porto de descarga se encontra especificado no acordo ;

(c)finalmente, os acordos limitam-se em geral à designação da natureza do produto, sem qualquer outra especificação, o que pode ter por consequência o

fornecimento de um produto que não corresponda exactamente às necessidades locais. O caso de 240 t de butteroil fornecidas a Marrocos em 1983, ao abrigo do Programa Alimentar Mundial (PAM), é um exemplo significativo : o teor de germes aeróbios era superior ao máximo autorizado pela legislação marroquina. A única maneira de conferir carácter obrigatório a tais normas em vigor em dado país será a inclusão dessas normas no acordo e no regulamento de mobilização. Mas verifica-se que os organismos de intervenção e os adjudicatários não se encontram, na realidade, vinculados pela legislação do país beneficiário.

Aplicabilidade dos acordos

2.5. Em sentido lato, a acordo de fornecimento é constituído pela carta oficial assinada pelas duas partes, precedida e seguida de correspondência menos formal, da qual constam determinados pormenores da ajuda (data de fornecimento). A DG VIII define as medidas e celebra os acordos de fornecimento, após o que envia um « pedido de mobilização »(10) à DG VI, a qual procede ou solicita aos organismos de intervenção que procedam à mobilização da ajuda, elaborando o regulamento de mobilização(11) e o aviso de adjudicação(12).

2.6. Frequentemente acontece que a data prevista para a entrega, indicada pela DG VIII à DG VI, não é respeitada devido à lentidão do processo de mobilização. E convém salientar que a DG VIII deve incluir determinados pormenores dos acordos no pedido de mobilização, pormenores que deverão ser comunicados à DG VI e inseridos no regulamento de mobilização. A experiência mostra que os três documentos referidos são, por vezes, contraditórios :

(a)um acordo referente ao fornecimento de 15 000 t de milho a Moçambique previa que a responsabilidade do país beneficiário se iniciasse no porto de descarga, ao passo que o regulamento de mobilização, aliás em conformidade com o pedido de mobilização, referia o porto de carga ;

(b)em 1983 (programa de 1982), foram entregues ao Líbano 250 t de óleo de soja, através da UNRWA(13), tendo-se verificado contradição na carta oficial, o que tornava impreciso o local de partilha dos custos, nomeadamente de descarga, e sobretudo da transferência de todas as responsabilidades sobre a mercadoria do adjudicatário para o beneficiário. Segundo uma interpretação, essa transferência verificava-se no porto de carga, segundo outra no porto de descarga. O aviso de adjudicação, que definia a modalidade de fornecimento como CIF, sem qualquer outra especificação, apontava para o porto de carga como local onde essa transferência se viria a efectuar, segundo a norma geral aceite comercialmente ;

(c)no caso de 500 t de leite em pó desnatado concedidas à Ilha Maurícia e fornecidas em 1982 sem vitaminas, o acordo previa a presença de vitaminas. O pedido de mobilização era simplesmente omisso quanto a esse pormenor ;

(d)igualmente em 1982, foram fornecidas à Índia 5 000 t de leite em pó desnatado cujo período de validade já expirara, quando o acordo estipulava que o produto não poderia ter mais de 6 meses quando da operação de carga. O regulamento de mobilização, por seu lado, autorizava um período de validade que poderia atingir os nove meses e meio. A DG VI afirmou que os stocks impossibilitavam o fornecimento de leite mais recente. Na realidade, porém, os stocks de leite em pó com menos de 6 meses nunca desceram aquém das 5 515 t, sendo perfeitamente possível reunir as 5 000 t unicamente a partir de dois Estados-membros (Reino Unido, 3 140 t ; Dinamarca 1 900 t ; o restante, ou seja 475 t, encontrava-se na República Federal da Alemanha).

2.7. A verificação ocasional de tais situações provém do facto de nenhum dos documentos constituir uma referência essencial comum para todas as partes interessadas. O acordo vincula o beneficiário e a Comunidade. O regulamento de mobilização destina-se ao organismo de intervenção e ao adjudicatário. Trata-se, portanto, de dois documentos distintos, elaborados por duas Direcções-Gerais distintas. A coerência entre esses dois documentos, que deveria ser assegurada por um terceiro documento de ligação, ou seja o pedido de mobilização, nem sempre se verifica.

Legislação sobre a mobilização das ajudas

Campo de aplicação

2.8. Foram elaboradas normas de mobilização das ajudas no domínio dos cereais [Regulamento (CEE) nº 1974//80](14) e dos lacticínios [Regulamento (CEE) nº 1354/

/83](15), mas não existem regulamentos equivalentes relati-

vos aos óleos vegetais, açúcar e « outros produtos », lacuna grave que é compensada pelas disposições inseridas, caso a caso, nos avisos de adjudicação referentes a esses produtos, os quais, de qualquer modo, não substituem um regulamento de aplicação permanente adequadamente elaborado. Pratica-se, por exemplo, o fornecimento « entrega no destino final » para todas as categorias de produtos, embora essa modalidade não conste do Regulamento (CEE)

no 1974/80 sobre a mobilização dos cereais.

Complexidade

2.9. A mobilização das ajudas alimentares encontra-se marcada pela repetição em documentos de âmbito específico de disposições de carácter geral e permanante.

Sabe-se que, no caso dos cereais fornecidos segundo as modalidades FOB ou CIF e no dos lacticínios, as normas de mobilização foram codificadas. Nos restantes casos, porém, repetem-se em todos os regulamentos de mobilização ou avisos de adjudicação, em termos idênticos (natureza dos controlos de qualidade, lista de documentos que o adjudicatário deve apresentar para ser pago, normas respeitantes às embalagens, obrigação de constituir uma caução, etc.). Por outro lado, não se deve levar ao absurdo a separacão entre regras gerais e disposições específicas em documentos diferentes : determinado erro de inscrição nos sacos de leite foi explicado por um regulamento específico que exigia a inscrição « para a República da Tunísia » como complemento da indicação « Donativo da Comunidade Económica Europeia », prevista de um modo geral pelo Regulamento (CEE) nº 1354/83(16) sobre a mobilização dos lacticínios. Nos sacos apenas fora aposta a indicação, aliás indevidamente abreviada : « donativo da CEE ».

2.10. Verifica-se igualmente complexidade a outro nível : certas disposições relativas à política agrícola podem aplicar-se à ajuda alimentar, embora em âmbito variável conforme os casos. As normas de qualidade e de acondicionamento requeridas para a inclusão nos stocks de intervenção são numerosas, pelo que a ajuda alimentar só tem a beneficiar se determinado produto for oriundo desses stocks de intervenção. Além disso, algumas dessas normas são aplicáveis a uma parte dos produtos da ajuda alimentar mobilizados no mercado (lacticínios).

Homogeneidade

2.11. O Regulamento (CEE) nº 1974/80(17) (cereais) e o Regulamento (CEE) nº 1354/83(18) (lacticínios) apresentam inúmeras diferenças susceptíveis de levantar problemas de qualidade, as quais, na maioria dos casos, não têm qualquer justificação relacionada com a natureza dos produtos (ver Anexo 2).

Conteúdo

Embalagem

2.12. No caso do butteroil, não se encontra prevista qualquer norma quanto à forma das latas, nem à espessura ou peso da chapa de que são constituídas. A experiência já provou nitidamente que o modelo mais corrente, de 5 kg de capacidade, não dispõe da solidez necessária. Os controlos de resistência das embalagens de cartão que contêm as latas não são suficientes. Aliás, é habitual as embalagens chegarem deterioradas e abertas ao seu destino. A norma que determina que as colas utilizadas sejam resistentes à água não garante o efeito durável desses colas. Não está previsto que as embalagens sejam cintadas. Com o fim de evitar a deterioração, a Comissão tem como única alternativa a elaboração de normas técnicas, definidas após inquérito relativo aos casos de deterioração.

2.13. No caso dos sacos de leite em pó, o Regulamento (CEE) nº 1354/83(19) limita-se muito simplesmente a remeter para as disposições do Regulamento (CEE)

no 625/78(20) da Comissão, de 30 de Março de 1978, sobre o armazenamento público do leite em pó desnatado na Comunidade. As condições existentes em outros continentes não se coadunam, porém, com as embalagens previstas para a Europa.

2.14. O Regulamento (CEE) nº 1354/83(21) refere a possibilidade do fornecimento do leite vitaminado em pacotes de 1 ou 2 kg, acondicionados em ambalagens de 20 kg. Esta modalidade, embora melhor, é pouco utilizada, sendo nitidamente preterida a favor da escolhida pela Suiça e pelos Estados Unidos, que aponta para caixas de 2 a 5 kg.

Inscrições

2.15. No que se refere às inscrições apostas no exterior das embalagens, algumas lacunas ficam a dever-se aos adjudicatários, como nos casos de omissão da indicação « Donativo da Comunidade Económica Europeia a (nome do país) » ou da data de fabrico do produto. Por outro lado, porém, a legislação é omissa quanto ao modo de emprego e à data limite de validade dos lacticínios.

Transporte

2.16. A expressão « porto de carga comunitário que disponha de ligações regulares com o país de destino », que a DG VIII tentou incluir nos pedidos de mobilização segundo a modalidade FOB, aparecia, nos regulamentos de mobilização, frequentemente reduzida a « porto comunitário ». A escolha do porto era, desse modo, deixada ao critério do adjudicatário, sendo o beneficiário por vezes obrigado a fretar um charter para o transporte a partir desse porto. No Regulamento (CEE) nº 1354/83(22), sobre os lacticínios, foi inserida a nova cláusula : « este porto é escolhido em função da existência de uma ligação com o país destinatário durante o período de carga especificado no aviso de adjudicação. A referida ligação pode incluir um único transbordo a efectuar num outro porto europeu da Comunidade ». Esta cláusula, que não existe no Regulamento (CEE) nº 1974/80(23), sobre os cereais, é incluída em todos os regulamentos de mobilização referentes a fornecimentos de cereais segundo a modalidade FOB. É, além disso, o adjudicatário que escolhe unilateralmente o porto de carga, escolha que pode pesar nos encargos suportados pelo beneficiário, tanto ou provavelmente mais que nos suportados pelo adjudicatário, tendo como última consequência a redução do valor económico líquido da ajuda.

2.17. Pela mesma ordem de ideias, as exigências relativas à qualidade sanitária e à idade dos navios apenas são formuladas no caso da modalidade CIF, não o sendo, portanto, para a modalidade « entrega no destino final ». A Comissão deverá envidar esforços para se livrar dos inúme-

ros armadores desonestos, cujas tarifas apenas aparentemente são competitivas, uma vez que se baseiam em condições de transporte arriscadas em navios de qualidade duvidosa, ou nas práticas de dumping utilizadas por certos países.

3.CONTROLO DA APLICAÇÃO DAS NORMAS

3.1. Com a finalidade de garantir a qualidade e a conformidade da ajuda alimentar com as normas em vigor, existem os seguintes processos de controlo :

(a) processo de aprovação do adjudicatário ;

(b) processo de aprovação do fabricante do produto ;

(c) controlo de fabrico do produto ;

(d) controlo sanitário do Estado-membro ;

(e) controlo que condiciona a inclusão em stock de intervenção ;

(f) controlo de qualidade, efectuado pelo adjudicatário ;

(g) controlo aduaneiro de quantidade ;

(h) controlo de qualidade tendo em vista a carga, efectuado pelo organismo de intervenção ;

(i) controlo de qualidade tendo em vista a carga, efectuado pelo beneficiário ;

e eventualmente

(j) controlo quando da descarga ;

(k) controlo quando da chegada ao destino.

3.2. Determinados processos de controlo são específicos da ajuda alimentar, como os referidos nas alíneas (a), (f), (h), (i) e, quando existem, (j) e (k). Mas as operações de ajuda alimentar ficam sujeitas às restantes formas de controlo em virtude do direito comum dos Estados-membros da Comunidade, como acontece nos casos das alíneas (d), (e) e (g). Os controlos referidos nas alíneas (b) e (c) são ou não são específicos, conforme os casos.

Controlos não específicos

Adequação dos controlos não específicos

Falta de força probatória suficiente

3.3. A força probatória dos controlos não específicos é por vezes duvidosa. Não são efectuados com base em processo contraditório, pois o beneficiário não participa no controlo, nem sequer se encontrando presente. Por outro

lado, à excepção do controlo aduaneiro, na altura da operação de carga já todos caducaram, pois o período de validade de um certificado de qualidade é relativamente reduzido. É o caso dos controlos sanitários efectuados pelos Estados-membros segundo as suas normas próprias. Além disso, os resultados de tais controlos sanitários nos Estados-membros são por vezes contestados por outros controlos posteriores.

3.4. Os produtos oriundos dos stocks de intervenção são sujeitos às normas e controlos próprios da sua inclusão nesses stocks, quando existem, o que nem sempre é o caso :

(a)quanto aos cereais, não se encontra previsto o seu controlo a 100 % antes da inclusão nos stocks. As amostras obtidas por processo contraditório só terão de ser submetidas a análise num laboratório reconhecido « no caso de não ser possível chegar a acordo sobre a qualidade e as características do cereal oferecido ». Pelo contrário, se se verificar acordo, a análise laboratorial não se encontra prevista ;

(b)no caso dos lacticínios, verifica-se uma primeira triagem quando do processo de aceitação do fabricante e uma segunda por ocasião dos controlos durante o fabrico. Esse processo não se aplica, contudo, à manteiga, produzida por um número demasiado elevado de agricultores e de cooperativas. Quando da sua inclusão nos stocks, as amostras são sujeitas a um controlo com o fim de verificar o respeito pelas normas de qualidade. Além disso, a manteiga passa por um período experimental de armazenagem de 2 meses, cujo resultado, se for negativo, conduz à sua rejeição.

3.5. Segundo os controlos levados a cabo pelo Tribunal relativamente à qualidade dos produtos em stock, há razões para duvidar que se efectuem todas as verificações (ver relatório anual relativo ao exercício de 1985, Capítulo 4). Além disso, há três pontos a observar :

(a) após a inclusão do produto nos stocks, a legislação não prevê controlos periódicos posteriores ;

(b) no momento da sua mobilização, o produto pode ter-se degradado ;

(c) quando o produto provém dos stocks de intervenção, os casos de má qualidade são os mais frequentes.

3.6. As preocupações manifestadas pela Comissão em relação à situação verificada levaram-ne a tomar a decisão de financiar sistematicamente operações de controlo precisamente nos casos de fornecimentos oriundos dos stocks de vntervenção, o que conduziu a notáveis resultados (ponto 3.30, abaixo), prova evidente de que os controlos efectuados antes da inclusão em stock de intervenção não são suficientes.

3.7. O controlo aduaneiro de quantidade, a efectuar antes da operação de carga, apenas se refere a 0,8 %, 1 % ou 2 % das quantiadades totais exportadas(24).

Não consideração das exigências específicas da ajuda alimentar

3.8. As normas que regem a ajuda alimentar são mais rigorosas que as normas de direito comum. No caso dos cereais e do arroz, as normas de qualidade exigidas são por vezes mais rigorosas que as condições mínimas para inclusão nos stocks de intervenção. Os sacos de leite em pó são por vezes diferentes dos previstos pela legislação da política agrícola comum. No caso dos cereais, geralmente armazenados a granel, a embalagem em sacos faz parte da mobilização. As inscrições são específicas da ajuda alimentar. Desse modo, ainda que fossem sempre dignos de confiança, os controlos não específicos não seriam suficientes por não levarem em devida conta as exigências próprias da ajuda alimentar. Na realidade, a legislação nem sempre prevê que sejam complementados com controlos específicos.

Complementação por meio de controlos específicos

Aprovação do fabricante

3.9. Para os cereais não existe processo de aprovação. Para os lacticínios, contudo, o problema assume certa complexidade :

(a) o fabrico pode comportar duas fases :

(i) primeira fase : fabrico da manteiga ou do leite em pó desnatado,

(ii) segunda fase (eventual) : transformação da manteiga em butteroil :

(b) de acordo com os processos habituais, a adição de vitaminas ao leite em pó efectua-se durante o fabrico, não havendo, nesse caso, separação entre as duas fases.

3.10. Quanto à primeira fase do fabrico, as disposições em vigor nem sempre têm o mesmo alcance :

(a) se o produto for adquirido no mercado, o nº 3 do artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 1354/83(25) remete para o processo de aprovação da inclusão nos stocks de intervenção, mas acrescenta : « apenas podem ser aprovadas as empresas que disponham de instalações técnicas apropriadas ao cumprimento das

exigências contidas neste regulamento », ou seja previs-

tas especificamente para a ajuda alimentar ;

(b) se provierem dos stocks de intervenção, os produtos que constituem a ajuda alimentar beneficiam automaticamente do processo de aprovação referente à inclusão nos stocks, o que não significa que « cumpram as exigências » específicas da ajuda alimentar. Verifica-se uma lacuna, proveniente do facto de a legislação sobre a ajuda alimentar ser mais rigorosa que a legislação geral.

3.11. A legislação não é mais homogénea no que se refere à aprovação do fabricante responsável pela segunda fase :

(a) no caso do butteroil (fabricado quase exclusivamente para a ajuda alimentar), o processo de aprovação é específico e inclui a obrigatoriedade de « instalações técnicas apropriadas ao cumprimento das exigências » próprias da ajuda alimentar ;

(b) quanto à adição de vitaminas ao leite em pó desnatado, o regulamento não prevê qualquer disposição correspondente à do butteroil, lacuna que parece resultar de um simples esquecimento.

3.12. No caso de infracção às condições segundo as quais a aprovação foi concedida, essa aprovação é retirada, a título temporário ou definitivo. Este conjunto de legislação, relativamente complexo, conduz a uma estrutura jurídica que carece de homogeneidade e firmeza, da qual resulta, como consequência principal, que os fabricantes que fornecem a ajuda alimentar vinda dos stocks de intervenção não cumpram as condições de aprovação específicas da ajuda alimentar.

Controlo de fabrico

3.13. No que se refere aos lacticínios, o controlo efectuado durante o fabrico apenas é especifico e sistemático no caso do butteroil e da adição de vitaminas ao leite em pó desnatado. Para a manteiga, a legislação comunitária não prevê controlo de fabrico. Quanto ao leite em pó, o Regulamento (CEE) nº 1354/83(26) alarga aos produtos adquiridos no mercado o controlo de fabrico previsto para os provenientes dos stocks de intervenção.

3.14. Tais operações de controlo da primeira fase de fabrico, previstas por um regulamento da política agrícola comum, não são específicas do domínio da ajuda alimentar. São periódicas, « frequentes » segundo os termos do referido regulamento, mas não sistemáticas, ou seja, não se efectuam para todos os lotes. Não podem, portanto, em caso algum, representar uma garantia de qualidade para todos os fornecimentos de ajuda alimentar.

3.15. A verificação do facto de as matérias-primas utilizadas serem exclusivamente leite ou componentes autorizados do leite só se pode efectuar durante o fabrico. Os laboratórios afirmam que, por meio das análises disponíveis, se torna impossível detectar posteriormente com segurança se o butteroil contém ou não gorduras vegetais. Sob o ponto de vista do preço de produção, a substituição da manteiga por óleo vegetal é assaz tentadora : em 1986, o óleo vegetal custava cerca de 1 100 ECUs/tonelada e a manteiga 3 100 ECUs. E o mesmo se poderá dizer em relação ao leite em pó desnatado e ao soro em pó.

3.16. Por ocasião da aprovação das empresas produtoras, são tomadas algumas precauções. Quanto ao leite em pó desnatado, só pode ser aceite um produtor que se compro-

meta a manter permanentemente em dia um registo de que constem a origem das matérias-primas, as quantidades processadas e produzidas, o processo de fabrico e a identificação dos lotes produzidos. No caso da produção de butteroil, também « apenas podem ser aceites empresas que disponham ... de instalações que permitam o isolamento e identificação dos eventuais stocks de matérias gordas não butíricas ».

3.17. Contudo, ainda que as empresas separem nitidamente os armazéns e linhas de fabrico dos produtos aprovados em relação aos dos outros produtos, torna-se necessário controlar eventuais interferências fraudulentas durante o fabrico ou fraudes na escrituração dos registos. Para que esses controlos se mostrem eficazes, se não puderem ser sistemáticos, deverão pelo menos ser imprevistos, podendo verificar-se em qualquer ocasião. Durante a inspecção às instalações de uma empresa produtora de butteroil, o Tribunal de Contas já teve ocasião de aí detectar grande número de recipientes de óleo vegetal vazios. Para a fiscalização do destino dado ao referido óleo, teria sido necessário estar presente durante a sua utilização ou levar a efeito uma completa inspecção dos documentos comerciais. A Comissão teve ocasião de identificar um adjudicatário que cometera uma fraude deste tipo em relação a fornecimentos efectuados em 1976 e 1977, sem que lhe tenham sido impostas sanções financeiras quando do apuramento de responsabilidades. O Tribunal efectuou uma missão na Indonésia, durante a qual se verificaram justificadas suspeitas de inclusão de matérias vegetais num fornecimento de leite em pó.

3.18. O artigo 7º do Regulamento (CEE) nº 1354/83(27) estipula, de maneira muito geral, que « os Estados-membros adoptarão as necessárias medidas para garantir ... a ausência de matérias gordas, além das butíricas, nos produtos fornecidos » a título de ajuda alimentar. No caso de o produto ser proveniente dos stocks de intervenção, o adjudicatário compromete-se « a produzir o butteroil destinado aos fornecimentos exclusivamente a partir da manteiga para esse efeito obtida do organismo de intervenção ». Todo este processo oferece, contudo, uma garantia apenas teórica.

3.19. As operações de controlo durante o fabrico mostram-se, em muitos casos, insuficientes. Averiguam, de facto, se o produto é fabricado exclusivamente a partir das matérias-primas supostamente escolhidas, inspeccionam as quantidades produzidas, a conformidade das embalagens e inscrições nelas apostas com as normas em vigor, mas geralmente não incluem a análise química e bacteriológica do produto.

Controlo de qualidade quando do carregamento ou a ele destinado

3.20. No caso dos cereais, este tipo de controlo é sempre obrigatório. A mesma norma não se aplica aos lacticínios, para os quais o controlo de qualidade só se torna obrigatório nos seguintes casos :

(a) quando o produto é adquirido no mercado ;

(b) quando da adição de vitaminas ao leite em pó ou da transformação da manteiga em butteroil.

Deste modo, no caso de um produto de primeira transformação - manteiga, leite em pó desnatado não vitaminado - proveniente dos stocks de intervenção, não está, em princípio, previsto qualquer controlo antes da operação de carga.

3.21. Acontece que, quando o beneficiário não se faz representar por ocasião de um carregamento do tipo FOB ou CIF, não podendo, portanto, entregar ao adjudicatário o certificado de transferência de responsabilidade (que deve confirmar a qualidade da mercadoria), o organismo de intervenção tem de o substituir, emitindo um certificado com o mesmo conteúdo do certificado de transferência de responsabilidade, processo que implica a verificação da qualidade dos produtos, mesmo no caso de lacticínios provenientes dos stocks de intervenção. Pelo contrário, no caso de um carregamento do tipo FOB ou CIF, em que o beneficiário se faça representar e não tenha solicitado controlo, ou ainda no caso de um fornecimento « entrega no destino final », no qual a emissão do certificado não é obrigatória quando do carregamento, não se verifica qualquer controlo de qualidade com vista a esse mesmo carregamento.

Controlos específicos

Aprovação das empresas adjudicatárias

3.22. Qualquer fornecimento de ajuda alimentar sob a forma de lacticínios só pode ser efectuado por uma empresa autorizada, quer fabrique o produto ou se limite a efectuar a transacção ou o transporte. No caso dos cereais, não se encontra prevista qualquer aprovação de fornecedores, omissão que possibilitou a certo adjudicatário efectuar fornecimentos sucessivos de 15 000 t e 8 000 t de milho que não se encontrava em condições, respectivamente a Moçambique e ao Burkina Faso, bem como de vários outros lotes de milho de qualidade contestada pelos beneficiários.

Controlo de qualidade efectuado pelo adjudicatário

3.23. No caso dos cereais, o adjudicatário não é obrigado a controlar a mercadoria que lhe é entregue. Para os lacticínios, cumpre-lhe verificar as quantidades de produtos entregues, bem como a qualidade das embalagens. Não existe, como se vê, qualquer referência à qualidade dos produtos, excepto no caso do butteroil, em que os interessados podem, antes de assumirem um compromisso, inspeccionar a manteiga. Não se vislumbra qualquer razão que justifique semelhante diferença de tratamento.

3.24. É óbvio que nada impede o adjudicatário de proceder a controlos de qualidade, cujos custos teria, porém, de suportar. Mas não sente tão grande necessidade de o fazer como se fosse o caso de transacções comerciais, nas quais o comprador teria justificado interesse em garantir a boa

qualidade do produto, sob pena de vir a ser responsabilizado pelo cliente. Numa operação de ajuda alimentar, o beneficiário, que desempenha o papel de cliente, não dispõe das mesmas possibilidades de sanção que o cliente que paga. Além disso, um país pobre não se encontra suficientemente bem colocado de modo a intervir rigorosa e eficazmente nas relações comerciais europeias. Outra dificuldade objectiva reside na por vezes enorme dispersão dos entrepostos onde se torna necessário levantar várias partes do mesmo lote. Num caso de fornecimento de lacticínios à Tunísia em 1983, 421 t de manteiga encontravam-se em três entrepostos distintos situados em dois departementos franceses afastados um do outro, e 1 000 t de leite em pó em cinco entrepostos diferentes dispersos por toda a França.

Controlo de qualidade efectuado por iniciativa do organismo de intervenção, quando do carregamento ou a ele destinado

3.25. Este controlo de qualidade efectua-se, no caso dos cereais, com base em processo contraditório : « o adjudicatário e o representante do beneficiário são convidados a participar na operação ». Tal procedimento não se encontra previsto para os lacticínios. Além disso, é necessário interpretar bem a palavra « participar », que figura na versão francesa do regulamento. O inglês « take part » exprime bem a ideia, sendo o alemão « teilnehmen » e o dinamarquês « deltage » igualmente satisfatórios. O italiano « presenziare » e o neerlandês « aanwezig zijn » têm, pelo contrário, o sentido de « assistir », que não é tão forte.

3.26. Outras diferenças entre cereais e lacticínios :

(a)no caso dos cereais, o organismo de intervenção « manda proceder » ao controlo, o qual é confiado a um laboratório independente ; no dos lacticínios, « controla » ele próprio, o que não representa a mesma garantia de objectividade ;

(b)as operações de controlo efectuam-se geralmente no porto. O controlo do leite em pó vitaminado e do butteroil identifica-se com o controlo de fabrico, cujas limitações já foram referidas. E no momento da carga, esse controlo perdeu já parte do seu valor.

3.27. Podem citar-se vários casos em que certos organismos de intervenção aplicaram deficientemente a legislação :

(a) no caso de 500 t de leite em pó fornecidas à China em Novembro de 1981, o organismo de intervenção belga não procedeu ao necessário controlo de conformidade com as disposições ;

(b) no caso de 15 000 t de milho fornecidas pela Comissão a Moçambique em Julho de 1983, o controlo de qualidade por ocasião do carregamento foi efectuado pelo próprio organismo de intervenção francês :

ii(i) deveria ter sido efectuado por laboratórios independentes. Quando do processo por infracção

levantado contra a França devido a essa mobilização, a Comissão ignorou este ponto,

i(ii) o organismo de intervenção declarou que a mercadoria satisfazia os necessários requisitos de qualidade, tomando como referência as normas de qualidade mínimas para admissão nos stocks de intervenção, as quais são menos rigorosas que as normas de qualidade-tipo aplicáveis,

(iii) em sua defesa, o organismo de intervenção encontrou como única desculpa o facto de o regulamento de mobilização não especificar que o milho deveria ser « próprio para consumo humano ». O regulamento, como aliás todos os anteriores, referia-se a « ajuda alimentar » e à legislação geral sobre essa modalidade de ajuda, na qual se especifica, como se fosse necessário, que a ajuda é concedida « para fins humanitários », para « elevar o nível nutricional das populações beneficiárias », o que exclui qualquer confusão com o fornecimento de alimentos para o gado.

3.28. O grande número de exemplos de qualidade deficiente, registada em mercadorias acompanhadas de atestado de conformidade, leva a supor que esse atestado, da responsabilidade do organismo de intervenção, é, devido à ausência do beneficiário no momento da carga, muitas vezes emitido sem que se proceda a uma inspecção rigorosa.

Controlo a pedido do beneficiário

3.29. No caso dos lacticínios, o beneficiário dispõe da faculdade de solicitar que, antes da operação de carga, se proceda a um controlo referente à qualidade, quantidade e embalagem da mercadoria fornecida. Se o beneficiário vier a recusar a mercadoria, o organismo de intervenção manda proceder a um segundo controlo, cujos resultados se consideram definitivos. No caso dos cereais, a legislação apenas confere ao beneficiário a faculdade de participar no controlo de qualidade solicitado pelo organismo de intervenção, cujo resultado pode, aliás, contestar, processo que leva a novo controlo obrigatoriamente efectuado por outro laboratório, e cujo resultado terá valor definitivo. Até há pouco, o beneficiário apenas raramente se fazia representar por ocasião da carga. O acordo de fornecimento não mencionava a faculdade que lhe é conferida pelos regulamentos nesse sentido. Além disso, as despesas relativas aos controlos solicitados ficavam a cargo da parte que perdesse a questão, o que poderia levar à hesitação de muitos. Esta situação acaba, no entanto, de ser alterada, graças aos controlos financiados pela própria Comissão.

Controlos financiados pela Comissão

3.30. A Comissão utiliza actualmente uma maior parcela (64 % de 1,7 milhões de ECUs em 1985) das dotações destinadas aos controlos de qualidade que durante largo tempo não foram utilizadas (menos de 10 % entre 1981 e

1983). Especialmente no caso dos lacticínios provenientes dos stocks de intervenção, decidiu ser ela própria a financiar mais frequentemente os controlos, do que resultou, em sua opinião, uma redução significativa dos casos de reclamações por qualidade demasiado baixa.

3.31. Determinados organismos de intervenção têm-se desde sempre oposto a esse tipo de controlo, invocando a inexistência de base jurídica que confira à Comissão o direito de efectuar, em seu próprio nome, controlos de qualidade. Como réplica, a Comissão decidiu passar a financiar controlos que já não são efectuados em seu próprio nome, mas em nome dos beneficiários e a pedido destes, tendo os acordos de fornecimento sido modificados de forma a informá-los e a Direcção-Geral do Desenvolvimento convidada a sensibilizar os países beneficiários para essa possibilidade. Ainda que estas medidas não sejam as únicas a tomar em matéria de controlo de qualidade, tendem a integrar cada vez mais o beneficiário na mecânica do processo de execução das ajudas, visando uma significativa redução do número de casos de qualidade demasiado baixa. Contudo, também nestes casos se tem verificado a oposição dos organismos de intervenção, apesar da existência, pelo menos no caso dos lacticínios, de uma inegável base jurídica.

3.32. O Tribunal de Contas não pode senão estimular a Comissão a prosseguir as suas operações de controlo, propondo uma alteração aos regulamentos que lhe permita efectuar também, e sem ambiguidades, controlos em seu próprio nome.

Considerações comuns aos controlos com vista ao carregamento

O carregamento, etapa decisiva do controlo de qualidade

3.33. Em relação a todas as operações de controlo efectuadas antes do carregamento, os controlos com vista a esse

carregamento revestem-se de primordialimportância. Cons-

tituem o último « filtro » destinado a verificar a conformidade dos fornecimentos não apenas com as normas gerais no domínio da higiene, mas também com as disposições específicas referentes à ajuda em questão, tais como a tonelagem e as características precisas dos produtos e respectivas embalagens. A sua importância pode ainda ser avaliada em relação a todas as fases posteriores de execução da ajuda. No caso da modalidade de fornecimento « entrega no destino final »(28), se bem que a qualidade seja testada com carácter definitivo quando da efectiva chegada ao destino, os controlos por ocasião da carga têm por finalidade proceder imediatamente à eliminação das mercadorias que eventualmente não se encontrem, já nessa fase, em conformidade com as normas. Quanto às ajudas financiadas apenas até ao porto de carga(29) ou de descarga(30), que são de longe as mais numerosas, é no momento do embarque que é dada « quitação »(31) aos operadores euro-

peus, especialmente ao adjudicatário, o qual pode, imedia-

tamente, requerer a remuneração da totalidade dos seus serviços.

3.34. Mas nem sempre as coisas se passaram deste modo. Nos termos do Regulamento (CEE) nº 303/77, de 14 de Fevereiro de 1977(32), que anteriormente fixava as regras de mobilização dos lacticínios, em caso de financiamento

até ao porto de carga, a entrega considerava-se efectuada, passando os riscos do adjudicatário para o beneficiário, no momento da descarga. Além disso, quando de um financiamento até ao porto de carga, não se aplicava a modalidade de FOB comercial(33), mas de FAS(34). A Comissão alterou este sistema, adaptando-se às práticas e às noções comerciais correntes de FOB e de CIF(35)(36).

Valor excessivo conferido aos certificados de transferência de responsabilidade ou aos atestados de conformidade, por ocasião do carregamento

3.35. O valor jurídico decisivo conferido às operações de controlo e à transferência de responsabilidade por ocasião do carregamento não se mostra satisfatório. Antes do mais, os controlos com vista ao carregamento apresentam lacunas e nem sempre são fidedignos (ver pontos 3.20, 3.21, 3.25 a 3.28). Além disso, o beneficiário suporta todas as consequências de acidentes que possam eventualmente ocorrer após a carga, ainda que a Comunidade financie a operação até à descarga. Esta solução compreende-se no âmbito de exportações de carácter comercial, nas quais o comprador dispõe da faculdade de sancionar as faltas cometidas pelo vendedor, recusando-se a pagar o fornecimento ou mudando posteriormente de fornecedor. Mas o beneficiário de uma ajuda alimentar não dispõe dessas armas económicas. A adaptação das modalidades de fornecimento de ajuda alimentar às práticas comerciais perde, desse modo, muito da sua justificação.

3.36. Mas não é tudo. O sistema de emissão dos certificados de transferência de responsabilidade no momento da carga baseia-se na falsa ideia de que os resultados dos controlos efectuados são elaborados e comunicados sem demora aos interessados, o que permitiria ao beneficiário (ou ao organismo de intervenção) a emissão, com conhecimento de causa, dos certificados de transferência de responsabilidade (ou atestados de conformidade) « imediatamente após o carregamento ». Essa ideia não corresponde, contudo, à realidade. A comunicação dos resultados dos controlos de qualidade confiados pelos organismos de intervenção a laboratórios especializados demora, especialmente no que se refere aos lacticínios, vários dias, ou até algumas semanas.

3.37. O mesmo se passa no caso de ser o beneficiário a solicitar especialmente um controlo. O programa de fornecimento à Tunísia de 1 000 t de leite em pó desnatado e 345 t de butteroil, nos termos do plano de fornecimento referente a 1982, é eloquente a esse respeito :

-recolha de amostras por conta da Tunísia,

8. 11. 1983,

-exames solicitados pela Tunísia ao Laboratoire central d'hygiène alimentaire (França) :

10. 11. 1983,

-carregamento em Antuérpia :

14. 11. 1983,

-emissão dos certificados de transferência de responsabilidade :

14. 11. 1983,

-descarga em Túnis

29. 11. 1983,

-resultado dos exames solicitados :

12. 12. 1983,

em resumo : os resultados chegaram 28 dias após o início da viagem marítima e 13 dias após a descarga.

3.38. Na realidade, torna-se impensável que um navio aguarde pacientemente aqueles resultados para levantar âncora. Frequentemente, o navio parte antes de se terem obtido os resultados do primeiro controlo, encontrando-se já longe quando chegam os do segundo, considerado « definitivo » e previsto pela legislação em caso de contestação do primeiro.

3.39. Não é, portanto, possível aceitar que a esses certificados de recepção e atestados de conformidade seja conferido valor de quitação, sem qualquer reserva. Deverão incluir uma cláusula de conformidade sob reserva de danos ocultos, à qual se possa fazer alusão quando da obtenção dos resultados dos controlos credenciados como de real valor científico. Aliás a jurisprudência em matéria comercial, menos draconiana que a legislação comunitária referente à ajuda alimentar, está a enveredar por essa via. No caso de vendas segundo as modalidades CIF ou FOB, admite que a aceitação da mercadoria por ocasião da carga possa ser posta em causa quando da chegada ao destino, se a falta de qualidade não tiver sido detectada em exame de rotina anterior ao transporte marítimo. Os peritos dos organismos de intervenção reconhecem que o actual sistema de controlos de qualidade é impossível de pôr em prática no momento do carregamento. Nos termos da legislação em vigor, os certificados de transferência de responsabilidade e atestados de conformidade, em vez de oferecerem uma garantia eficaz no interesse do beneficiário, têm por função constituir rapidamente documentos que permitam ao adjudicatário solicitar o pagamento pelos seus serviços.

Controlo e verifição da execução das ajudas após o carregamento

3.40. A legislação em vigor não prevê qualquer tipo de controlo por ocasião da descarga, seja qual for a modalidade de fornecimento. O Tribunal observou, contudo, que, desde há alguns anos, se instaurou progressivamente uma prática que consiste em mandar efectuar, indistintamente para todos os produtos e a coberto de financiamento comunitário, controlos nas seguintes condições e casos :

(a) por conta do beneficiário, os controlos generalizaram-se por ocasião do carregamento ;

(b) no âmbito dos fornecimentos CIF, praticaram-se controlos no porto de descarga, de maneira selectiva quanto aos destinos que apresentam riscos específicos ;

(c) no âmbito de fornecimentos segundo a modalidade de entrega no destino final, foram praticados controlos de maneira sistemática no local de destino, quando as condições materiais o permitiam ;

(d) no caso das operações triangulares, os contratos prevêem, em todos os casos, controlos à partida e à chegada das mercadorias.

Os controlos no local de chegada deverão ser estipulados de maneira sistemática.

3.41. Torna-se necessário definir pormenorizadamente o procedimento aplicável a esse tipo de controlos, tanto mais que as condições locais para a sua efectivação são mais precárias nos países onde os organismos de intervenção europeus não se encontram em posição de agir, onde a existência de laboratórios equipados e credenciados é relativamente rara, e onde os governos nem sempre estão aptos a tomarem, no seu próprio interesse, as necessárias medidas imediatas de precaução :

(a) as autoridades moçambicanas, apanhadas desprevenidas pelas deficiências verificadas num fornecimento de milho em 1983 (ver ponto 3.27), procederam a múltiplos controlos tão ao acaso que, se bem que as deficiências tenham sido graves, nunca foi possível determinar até que ponto, apesar de a Comissão ter enviado um funcionário ao local em Outubro de 1984 com o objectivo de proceder a averiguações ;

(b) no Bangladesh, os testes de controlo que se praticam não respeitam os mesmos critérios de qualidade que os controlos previstos pela Comunidade, o que pode levar à sua não aceitação como base de reclamação ;

(c) ainda que não se verifiquem grandes atrasos na reclamação, uma missão de controlo enviada ao local já não estará em posição de avaliar os danos presentes quando da descarga e os posteriormente ocorridos devido às condições de manipulação e armazenagem no país. Foi deste teor a observação do conselheiro da delegação na Tunísia, o qual deveria examinar um lote de leite em pó deteriorado, mas que a Tunísia armazenara em instalações demasiado húmidas. O conselheiro dirigiu-se, na realidade, ao local no dia seguinte ao da reclamação da Tunísia, formulada a 21 de Fevereiro de 1984, mas o leite já lá se encontrava armazenado havia quase três meses.

3.42. De um modo geral, pode dizer-se que a verificação, por parte da Comissão, da execução das ajudas, desde a operação de carga até à distribuição final, deixa muito a desejar. Não é normal que o controlo dos certificados de transferência de responsabilidade não seja centralizado num único serviço da Comissão. Os delegados da Comissão nos países beneficiários não se encontram convenientemente integrados no processo de execução da ajuda alimentar a nível local, sendo ineficazmente informados pela Comissão sobre as datas de novos fornecimentos, ainda que caiba aos adjudicatários avisá-los sobre a data prevista de chegada do navio ao porto de descarga. A tudo isto pode ainda acrescentar-se o laconismo ou até a ausência dos relatórios de execução das ajudas, a cuja elaboração os beneficiários ficam, no entanto, vinculados por força dos acordos de fornecimento - devendo salientar-se que até organizações como o Programa Alimentar Mundial (PAM) não constituem o melhor exemplo a este respeito. Não se pode defender o argumento segundo o qual o transporte para além do porto de descarga só competiria à Comissão no caso da modalidade « entrega no destino final » e a própria distribuição nunca lhe competiria. A Comunidade não pode deixar de se interessar pelo resultado final das suas intervenções.

4.RESPONSABILIDADES E GARANTIAS

Diferença de valor das várias modalidades de fornecimento no que se refere à qualidade

4.1. A cada modalidade de fornecimento correspondem uma delimitação e definição distintas das responsabilidades e garantias. Desse facto resulta que as diferentes modalidades não se revestem do mesmo valor quanto às normas de qualidade a respeitar.

4.2. A modalidade FOB é a mais coerente, mas é o beneficiário que tem de se responsabilizar pelos encargos provenientes da organização das operações relativas ao frete marítimo, à descarga, ao transporte por terra até ao destino e ao seguro do produto. Embora se adapte perfeitamente a certos países devido às suas tradições administrativas e comerciais, a Comunidade continua a utilizar exclusivamente esta modalidade com outros países para os quais uma modalidade distinta de fornecimento seria indubitavelmente mais adequada. Além disso, tal como todas as outras modalidades, a FOB apresenta deficiências no controlo por ocasião da carga (ver pontos 3.35 a 3.39, acima) que não se podem tolerar.

4.3. A modalidade « entrega no destino final » é a que inclui uma maior componente de « assistência técnica » relativa a todas as operações a efectuar até à chegada ao

destino. Apenas a organização das operações de distribui-

ção é da responsabilidade do beneficiário. Trata-se, portanto, da modalidade recomendada para os países mais pobres e menos favorecidos, o que corresponde aos critérios actualmente em vigor. Convirá salientar que esta modalidade de fornecimento deverá ser aperfeiçoada no que se refere às operações de controlo de qualidade e de recepção por ocasião da chegada ao destino (ver ponto 3.40, acima) e igualmente no que respeita à necessária introdução de um adequado e pormenorizado processo contraditório de recepção da mercadoria, que se deverá efectuar com a participação da delegação local da Comissão, a exemplo do que se passa com os contratos de fornecimento no âmbito de projectos de investimento financiados pela Comunidade (ver ponto 5.15, abaixo). O valor desta modalidade depende, portanto, da possibilidade de mandar proceder, no país destinatário, a análises em laboratórios fidedignos, condição que infelizmente nem sempre é cumprida.

4.4. O sistema CIF é perfeitamente aceitável no âmbito de relações comerciais normais, em que a operação se verifica entre dois parceiros que desde o início assumiram a posição de partes contratantes, e em que quem recebe a mercadoria dispõe concretamente de todos os meios necessários para defender os seus interesses. Todavia, tal sistema não é apropriado quando se aplica à ajuda alimentar. Neste caso, o Estado beneficiário não é, de facto, parte contratante, dado que o contrato foi celbrado entre um organismo de intervenção, por conta da Comunidade, e um operador. Além disso, não se encontra minimamente em posição de fazer respeitar o contrato. Na prática, trata-se de determinado agente da administração pública, pouco habituado às práticas comerciais. É-lhe difícil contestar a qualidade do produto : esta supõe-se ter sido reconhecida como satisfatória desde o carregamento, dado ter sido emitido um

certificado, ainda que na ausência do representante do beneficiário. Se bem que a propriedade lhe pertença a partir do carregamento, é-lhe ainda menos possível pôr em causa as modalidades do transporte marítimo e do seguro do produto, dado que é ao operador que compete celebrá-los à partida. Além disso, para obter os benefícios do seguro, torna-se necessário que prove um acidente de transporte, o que é extremamente difícil. Finalmente, o conceito de CIF não transfere automaticamente para o fornecedor a responsabilidade dos custos de descarga, dado que a inclusão ou não desses custos no contrato de fretamento depende dos hábitos em matéria de fretamento. Em alguns portos, tais hábitos excluem-nos geralmente dos contratos. A intenção da legislação comunitária corresponde, na realidade, ao « CIF-landed »(37), modalidade que inclui sempre os custos de descarga. Tal ambiguidade deu, aliás, origem a litígios. Em resumo, para o fornecimento de ajuda alimentar a um país longínquo e pouco desenvolvido, a utilização do sistema CIF parece inadequada, devido às condições concretas da sua aplicação.

Obrigações, garantias e sanções nas diferentes modalidades

Obrigações dos operadores

Obrigação de o adjudicatário executar a ajuda

4.5. O adjudicatário tem por obrigação a prestação do serviço que lhe é confiado. Com esse objectivo, a legislação estipula o seguinte :

(a) nenhuma oferta apresentada pode ser recusada ;

(b) o adjudicatário não se pode recusar a cumprir o contrato ;

(c) o adjudicatário não pode negligenciar as suas obrigações contratuais ;

(d) no caso de fornecimento FOB, as obrigações do adjudicatário podem ser prorrogadas até 60 dias, sem que lhe assista a possibilidade de recusa ;

(e) os proponentes assumem uma grande diversidade de compromissos, cujo conjunto tem por objectivo o respeito pelas condições de adjudicação e pela legislação aplicável.

Obrigação de o adjudicatário « repetir » a ajuda executada de modo deficiente

4.6. Na « obrigação de executar » está implícita uma

« obrigação de repetir », no caso de a ajuda se mostrar deficiente. Se a qualidade não estiver em conformidade com as normas, a mercadoria terá de ser substituída ; se o peso não for o acordado, terá de ser completado.

Obrigações do organismo de intervenção

4.7. Se bem que a legislação não afirme directamente que, em matéria de ajuda alimentar, os organismos de intervenção agem por ordem da Comunidade, os relatórios dos mencionados organismos e da Comissão encontram-se repletos de obrigações dos primeiros para com a segunda : obrigação de se limitar às disposições legais ; obrigação de pagar aos adjudicatários, se todas as condições tiverem sido preeenchidas ; obrigação de informar a Comissão sobre as circunstâncias e eventuais incidentes ocorridos durante o processo de mobilização ; obrigação de obter o prévio acordo da Comissão em certos casos, nomeadamente quando de despesas suplementares não previstas no acordo.

4.8. Os organismos de intervenção não só assumem a responsabilidade pelo cumprimento das suas próprias obrigações, mas também, e sobretudo, mandam cumprir as dos adjudicatários, fazendo valer, se for caso disso, as garantias existentes. Aliás é esta última a sua principal responsabilidade.

Seguros

Seguro para os cereais provenientes dos stocks de intervenção

4.9. Nos casos em que a mercadoria mobilizada provém dos stocks de intervenção, a oferta inclui apenas as despesas de transporte e não o preço de compra da mercadoria colocada à disposição do adjudicatário pelo organismo de intervenção. A importância referente ao valor do produto é directamente satisfeita pela Comunidade ao organismo de intervenção. Torna-se, por conseguinte, necessário cobrir a mercadoria oriunda do stock de intervenção por uma garantia adequada. No caso dos cereais, essa garantia consiste num seguro efectuado pelo adjudicatário, destinado a cobrir o valor do produto (o preço de intervenção ou o preço de referência, conforme os casos). Em caso de perda, o segurador compromete-se a indemnizar o organismo de intervenção. O referido seguro, previsto no Regulamento (CEE) nº 1974/80(38) para as modalidades FOB e CIF, cobre a mercadoria desde o momento em que o adjudicatário a recebe do organismo de intervenção até à carga propriamente dita. Na realidade, após a carga, o adjudicatário deixa de ser responsável pela mercadoria, considerando-se que terminaram aí as suas obrigações. Além disso, no caso de fornecimento CIF, o seguro de transporte marítimo substitui o seguro acima referido.

Seguro de transporte marítimo para os produtos fornecidos segundo a modalidade CIF

4.10. Com o objectivo de cobrir os riscos que possam ocorrer durante o transporte marítimo da mercadoria, o adjudicatário de um fornecimento CIF tem de efectuar um seguro a favor do beneficiário. Com a inclusão desta

17. 8. 87N C 219/obrigação nos Regulamentos (CEE) nº 1974/80(39) e 1354/83(40), que introduzem modalidades gerais de mobilização dos cereais e dos lacticínios, a Comissão decidiu equiparar o financiamento até ao porto de descarga ao conceito comercial de CIF, que prevê o referido seguro.

Seguro de transporte na modalidade « entrega no destino final »

4.11. No caso dos fornecimentos segundo a modalidade « entrega no destino final », o adjudicatário compromete-se a efectuar « os seguros apropriados ».

Cauções

Caução de adjudicação

4.12. A caução de adjudicação, prevista tanto para os cereais como para os lacticínios, tem por finalidade garantir o cumprimento, por parte dos proponentes e do adjudicatário, das suas obrigações a partir da fase de apresentação das ofertas. Dado que não se destina a garantir o próprio produto, mas o cumprimento das obrigações por parte do adjudicatário, essa caução representa um valor relativamente baixo em relaçaõ ao valor do fornecimento. A fixação do seu montante apresenta, aliás, duas particularidades discutíveis :

(a)em primeiro lugar, no que se refere aos lacticínios, o montante é distinto no caso de produtos provenientes dos stocks de intervenção e no de produtos adquiridos no mercado da Comunidade (1 % do preço de intervenção no primeiro caso, 3 % no segundo), diferença para a qual não se encontra justificação ;

(b)em segundo lugar, no que se refere aos cereais, o montante « é fixado pelo regulamento referente à abertura da adjudicação ». Esta diferença injustificada em relação aos lacticínios e o facto de se remeter para os regulamentos de mobilização específicos constituem bons exemplos da tendência que se verifica para fixar em legislação sucessivas disposições que, na realidade, são de carácter permanente. Além disso, nos regulamentos específicos, a caução, calculada em valor absoluto e não em percentagem, é sempre diferente consoante o produto e a ocasião em que é constituída, o que representa uma complicação perfeitamente inútil.

A caução de adjudicação é liberada para os proponentes que não alcançaram êxito. No caso do adjudicatário, a caução só é liberada quando este, após cumprimento das suas obrigações até à fase indicada, preenche todas as condições para poder ser pago. Quando, porém, se constitui uma caução de entrega (ver ponto 4.13, abaixo), esta substitui, a partir da sua constituição, a caução de adjudicação, sendo esta última imediatamente liberada.

Caução de entrega

4.13 Afirmou-se no ponto 4.9 que os cereais provenientes dos stocks de intervenção são objecto de um seguro. No caso de lacticínios mobilizados a partir dos stocks de intervenção, o sistema de garantia é, porém, diferente. O adjudicatário fica obrigado a constituir uma « caução de entrega », cujo montante é equivalente ao preço de intervenção do produto em questão, acrescido de 10 %. A caução de entrega é liberada quando o adjudicatário, após cumprimento das suas obrigações até à fase indicada, preenche todas as condições para poder ser pago.

Caução de adiantamento

4.14. O adjudicatário de um fornecimento de produtos adquiridos no mercado da Comunidade e destinados a serem entregues segundo a modalidade « entrega no destino final » pode, a seu pedido, receber um adiantamento susceptível, no caso dos lacticínios, de atingir os 90 % do montante a pagar, e, no caso dos cereais, apenas os 80 %. Esse adiantamento só pode, contudo, ser pago após constituição de uma caução equivalente ao adiantamento ou, no caso dos lacticínios, ao adiantamento acrescido de 10 %. No que se refere aos lacticínios, a caução só será liberada quando todo o lote tiver sido entregue e estiver a pagamento. No caso dos cereais, sê-lo-á quando o adjudicatário apresentar provas de uma entrega conforme com a legislação, equivalente à parte que corresponde ao adiantamento, ou seja, até 80 % do lote. Esta última solução faz, portanto, tábua rasa do carácter indivisível do acordo. Na realidade, se o adjudicatário não tiver usufruido da faculdade de receber um adiantamento, não terá podido solicitar ou obter um pagamento antecipado proporcional a uma entrega parcial, podendo o certificado de transferência de responsabilidade ser recusado enquanto houver montantes em falta.

Responsabilidade financeira dos operadores

Responsabilidade financeira do adjudicatário

4.15. A legislação estipula que « o adjudicatário assume a responsabilidade por todas as consequências financeiras causadas pela não entrega, no todo ou em parte, de determinada mercadoria nas condições previstas » e que apenas será remunerado proporcionalmente às quantidades entregues. A exigência de que a entrega se faça « nas condições previstas » confere a possibilidade de sancionar todas as faltas e em especial os casos de qualidade deficiente.

Retenção do pagamento do adjudicatário e garantia equivalente

4.16. Com excepção da possibilidade de adiantamento no caso de fornecimento segundo a modalidade de entrega no destino final, o adjudicatário apenas é pago após a prestação dos seus serviços. Em caso de adiantamento, a caução de adiantamento confere uma garantia correspondente à retenção do pagamento. Se bem que, no caso dos lac-

ticínios, sejam possíveis pagamentos fraccionados, essas fracções serão proporcionais ao fraccionamento das entregas efectivas. E deve ficar claro que o pagamento sem reservas só se efectua no caso de o fornecimento se apresentar em conformidade com as normas em vigor.

Recusa por parte da Comissão de despesas efectuadas por um organismo de intervenção

4.17 A Comissão dispõe da faculdade de se recusar a reembolsar os organismos de intervenção em relação às despesas incorrecta ou irregularmente efectuadas no âmbito da execução da ajuda alimentar. Pode, deste modo, sancionar um organismo de intervenção por este ter aprovado, sem qualquer entrave, um fornecimento não conforme com as normas estabelecidas.

Garantia da Comunidade

4.18. O beneficiário concluiu um acordo apenas com a Comunidade. Foi a Comunidade que se comprometeu a fornecer produtos de determinada natureza e qualidade, em determinada quantidade. É evidente que a Comunidade fica obrigada a respeitar os compromissos que assume.

Apreciação comparativa em relação ao objectivo de qualidade

Quem beneficia da garantia ?

4.19. A obrigação de executar a ajuda e, se necessário, de a « repetir », constitui, antes do mais, uma garantia a favor do beneficiário, o mesmo acontecendo com o seguro do transporte marítimo, no caso de fornecimento CIF, e sobretudo com a garantia da Comunidade.

4.20. O seguro dos cereais provenientes dos stocks de intervenção protege, antes do mais, o organismo de intervenção, o qual, se for o caso, receberá a respectiva inde-mnização, ao passo que, no caso de um fornecimento « entrega no destino final », o seguro reverterá a favor do adjudicatário, só indirectamente sendo útil à boa execução da ajuda. Os três casos de seguro obrigatório do produto, que à primeira vista parecem cobrir todas as fases do transporte, constituem assim, na realidade, garantias bastante desiguais, especialmente para o beneficiário.

4.21. Ao passo que a responsabilidade financeira do adjudicatário e a do organismo de intervenção têm ambas por objectivo a protecção dos recursos comunitários, os três tipos de caução têm um destino diferente. A caução de adjudicação, sendo contraída após atribuição do contrato, reverte a favor do património comunitário. Pelo contrário, a caução de adiantamento e a caução de entrega têm por objectivo a cobertura do organismo de intervenção, o qual pagou o adiantamento ou forneceu ao adjudicatário determinado produto sem que aquele tenha procedido ao seu pagamento ; mas convém salientar que, a partir do momento em que a Comunidade reembolse o organismo de intervenção do adiantamento ou do valor do produto, a respectiva caução passa a existir apenas no interesse da Comunidade.

4.22. No que se refere às obrigações dos organismos de intervenção, algumas têm por objectivo assegurar a conveniente execução da ajuda no interesse do beneficiário, outras proteger a Comunidade ; das últimas é exemplo a obrigação de obter o acordo da Comissão antes de qualquer pagamento de despesas suplementares.

4.23. Esta diversidade de atribuição de responsabilidades e garantias reveste-se de capital importância no momento em que se torna necessário apreciar o coerência do sistema no seu conjunto, pois unicamente se deverão considerar como primordiais as garantias que protejam eficazmente o beneficiário.

Garantias globais ou garantias que apenas cobrem uma fase da execução das ajudas

4.24. No caso de fornecimentos FOB ou CIF mobilizados no mercado, a conservação do produto e o seu transporte até ao local de entrega não são obrigatoriamente garantidos por um seguro, ao contrário do que acontece na modalidade « entrega no destino final ». Mas mesmo no caso destes últimos, a obrigação é vaga, pois a legislação apenas refere que se devem contrair os « seguros apropriados ». Serão aconselháveis disposições mais precisas quanto ao ponto de início da garantia e aos riscos cobertos.

4.25. À excepção do seguro de transporte marítimo,

contraído no caso dos fornecimentos CIF, não existe qual-

quer garantia destinada a proteger a parte final da execução da ajuda, para além do lugar e do momento da transferência de responsabilidade. No caso dos fornecimentos FOB e CIF, as garantias expiram no porto de carga, tornando-se necessário recorrer à modalidade « entrega no destino final » para que a operação se encontre coberta por diversas garantias até à efectiva chegada ao destino. A modalidade de fornecimento « entrega no destino final » é a única durante a qual a Comissão e o organismo de intervenção conservam, até à chegada da mercadoria ao destino, uma garantia financeira quanto ao adjudicatário. Aliás, a própria caução de adjudicação é retida até essa fase (excepto no caso referido no ponto 4.12, acima).

4.26. Em todos os outros casos (FOB, CIF), que são de longe os mais frequentes, a quantia devida ao adjudicatário é paga após a operação de carga, sem se aguardar para saber se a mercadoria foi descarregada, e ainda menos se chegou ao destino, em boas condições. Na realidade, o adjudicatário dispõe, logo após a carga, de todos os documentos necessários ao pagamento, sendo as cauções liberadas mediante apresentação desses mesmos documentos. É bastante lamentável o facto de a mercadoria deixar a Europa sem estar sujeita a qualquer substancial retenção ou caução de garantia até à fase de recepção pelo país beneficiário. Além disso, para que semelhante retenção de garantia faça sentido, deverá estar associada a um processo sério de recepção da mercadoria quando da sua chegada ao destino.

Garantias mobilizáveis directamente ou através de

terceiros

4.27. De uma maneira geral, as garantias cuja aplicação é deixada ao critério de terceiros apresentam um valor muito mais reduzido que as que podem ser mobilizadas directamente pelo seu titular. Desse modo, a garantia dos cereais provenientes dos stocks de intervenção através de seguro (ponto 4.9, acima) apresenta-se mais reduzida que a dos lacticínios através de caução (ponto 4.13), dado que essa caução só pode ser liberada após completa prestação de serviços e, além disso, cobre o valor da mercadoria acrescido de 10 %. Neste caso, é o organismo de intervenção ou a Comunidade a julgar se estão reunidas as condições para a liberação das cauções, ao passo que, através do seguro, tanto um como outra ficam dependentes das companhias de seguros, às quais geralmente não faltam argumentos para recusar o pagamento, bastando invocar uma das numerosas cláusulas restritivas da apólice.

4.28. É justamente no que acima foi referido que reside o grande inconveniente do transporte marítimo, no caso de fornecimentos CIF. Quando os seguros são solicitados pelo beneficiário, as companhias furtam-se na maior parte das vezes às suas obrigações. No caso das 15 000 t de milho fornecidas a Moçambique, que constituiu um flagrante caso de qualidade deficiente à chegada agravado por faltas na mercadoria, a companhia de seguros furtou-se às suas obrigações ... No caso de 974 t de farinha de trigo recusadas por Djibouti em 1982, o segurador colocou em dúvida os danos sofridos, devido ao facto de o beneficiário ter imprudentemente recusado a descarga da mercadoria contestada.

4.29. Quando certos aspectos da gestão da ajuda alimentar são transferidos globalmente, por delegação, para os organismos nacionais de intervenção, verificam-se dificuldades semelhantes. Por um lado, os organismos de intervenção, situados entre a Comunidade, o beneficiário e o adjudicatário, estão longe de considerarem sempre como sua principal obrigação a defesa dos interesses dos dois primeiros para com o terceiro. Alguns deixam por vezes de pôr em prática certas garantias que se poderiam utilizar contra adjudicatários em falta.

4.30. No caso da concessão de 2 000 t de leite em pó à China, em 1980, das quais o adjudicatário só entregara 500 t, aliás não conformes com as normas em vigor, o organismo de intervenção só muito lentamente reagiu à falta cometida, aliás verificada já em Novembro de 1981. Só em Outubro de 1983 manifestou à Comissão a intenção de processar o adjudicatário.

4.31. Por outro lado, a Comissão viu-se sujeita a repetidas pressões por parte de determinado organismo de intervenção, o qual pretendia levantar a sanção aplicada a um adjudicatário. Este carregara os produtos da ajuda alimentar num navio mais antigo que o autorizado. Afirmara - apoiado na apresentação viciada dos factos - ter fretado esse navio a pedido das autoridades paquistanesas, tendo-se verificado que o fizera a pedido do armador paquistanês proprietário do navio. Além disso, registaram-se faltas, constituindo a retenção da caução de adjudicação um bom meio de obrigar o adjudicatário a completar o seu fornecimento. A Comissão não cedeu às referidas pressões.

4.32. Em accordão de 27 de Novembro de 1986, o Tribunal de Justiça concluiu não ter havido necessariamente falta por parte do adjudicatário ao efectuar um fornecimento, utilizando para o efeito um navio com mais de 15 anos, conclusão que se opõe às disposições regulamentares. O Tribunal de Justiça decidiu ainda que se respeite uma certa proporcionalidade entre a sanção e a falta cometida e que, por conseguinte, em infracções deste tipo, a Comunidade apenas fique com o direito a uma parte da caução constituida pelo adjudicatário. O alcance prático desta tomada de posição apenas vem reforçar as conclusões do Tribunal de Contas sobre a ineficácia do actual sistema de cauções.

4.33. No caso de falta por parte do adjudicatário, ou até apenas de dúvida quanto à conveniente execução, é, antes do mais, ao organismo de intervenção que compete não pagar nem liberar as cauções, relatando o sucedido à Comissão. Se um organismo de intervenção tiver cometido a imprudência de pagar a um adjudicatário em falta e de liberar as suas cauções, é evidente que a Comunidade ainda tem, como último recurso, a faculdade de recusar que o organismo de intervenção seja reembolsado da despesa efectuada. A imediata verificação (mensal) das despesas dos organismos de intervenção é, no entanto, limitada. As declarações mensais dos organismos de intervenção são geralmente aceites sem contestação. Só alguns anos depois, quando da regularização das contas, a Comissão controla mais profundamente as despesas desses organismos. No entanto, sendo essa regularização já tardia, efectua-se unicamente por sondagem. Apenas as « despesas suplementares » são objecto de exame exaustivo imediato e quando da regularização. Nestas condições, a ameaça de sanção, proveniente da mencionada regularização, apresenta-se bastante atenuada e vaga para os organismos de intervenção e, a fortiori, para os adjudicatários : na realidade, na hipótese de as despesas serem recusadas devido a falta cometida pelo adjudicatário, ao organismo de intervenção só resta a possibilidade de empreender medidas demoradas e aleatórias tendentes a proceder, junto daquele, à recuperação do montante indevidamento pago. Encontra-se actualmente em curso uma tentativa para minorar o atraso das operações de regularização.

Garantia que conserva o valor da ajuda ou sanção com valor dissuasivo

4.34. As obrigações e garantias podem visar um duplo objectivo : por um lado, podem constituir uma ameaça de sanção para o adjudicatário - ou para o organismo de intervenção, se for o caso -, tendo assim o efeito mais ou menos forte de incitarem à correcta execução das tarefas a cumprir. Por outro lado, podem ter por finalidade a conservação ou a reconstituição do valor financeiro da ajuda em caso de extravio ou deterioração do produto ou de não execução da ajuda em questão. Acontece que nem todas as obrigações e garantias actualmente em vigor preenchem esses dois requisitos.

4.35. Ao passo que a obrigação de executar correctamente a ajuda, associada à obrigação de a « repetir » em caso de deficiência, sob pena de não pagamento, constitui uma

medida coerente que tem por efeito incitar fortemente o adjudicatário a executar com correcção a sua tarefa e ainda proteger as finanças comunitárias contra o risco de despesas sem contrapartida ; ao passo que a caução de entrega e a caução de adiantamento constituem uma protecção quase absoluta para as finanças do organismo de intervenção ou da Comunidade, e simultaneamente uma real ameaça financeira para o adjudicatário, o mesmo não se pode dizer acerca dos seguros e da caução de adjudicação.

4.36. Os seguros protegem - de forma medíocre - os interesses do segurado, mas não constituem incitação para o adjudicatário subscritor. Nisso reside um dos seus pontos fracos em relação às cauções. A caução de adjudicação, pelo contrário, é concebida exclusivamente como incitação para que o proponente e em seguida o adjudicatário respeitem as suas obrigações mas, dado que apenas representa um fraca percentagem do valor total do fornecimento, não tem por efeito proteger o valor financeiro da ajuda, nisso se distringuindo das outras cauções.

Alcance da responsabilidade financeira e definição de obrigações

4.37. Teoricamente, a responsabilidade financeira constitui uma arma absoluta : se os serviços prestados pelo operador não forem perfeitos, a Comunidade dispõe de meios para lhe aplicar a respectiva sanção, recusando-lhe o pagamento do total ou de uma parte. Esta garantia apresenta duas faces. Por um lado, um serviço deficientemente executado terá de ser repetido (ver ponto 4.6, acima). A mercadoria cujos controlos de qualidade tenham sido negativos terá de ser recusada e substituída. Um peso em falta terá de ser completado. Por outro lado, se o adjudicatário mantiver as deficiências, poderão ser-lhe aplicadas sanções financeiras (não pagamento, retenção das cauções).

4.38. Na prática, o sistema descrito funciona bastante mal. Por um lado, a obrigação de repetir os serviços não ea utilizada sistematicamente. De entre todas as entregas em que se verificaram deficiências, o adjudicatário apenas corrigiu ele próprio as faltas em dois casos, um deles após um fornecimento fraudulento de manteiga ao Bangladesh. Por outro, as sanções financeiras são raras, estando bastante longe de corresponder aos numerosos casos em que se verifica qualidade deficiente. Este mau funcionamento resulta de dois factores principais : a negligência dos próprios beneficiários das garantias e a deficiente definição das obrigações do operador.

Frequentemente, o titular da garantia não a utiliza

4.39. Por vezes os organismos de intervenção aceitam fornecimentos apesar da sua falta de conformidade com as normas em vigor. Pode acontecer que o organismo de

intervenção declare a mercadoria conforme, quando o não é, tal como sucedeu com as 15 000 t de milho fornecidas a Moçambique em 1983, ou que a operação de carga da mercadoria se efectue, apesar da comprovada não conformidade, como no caso de 5 000 t de trigo mole fornecidas ao Benim no âmbito do programa para 1980, apesar dos certificados que apontavam claramente para a sua não conformidade. Foi ainda este o caso das 1 000 t de leite em pó desnatado fornecidas à Tunísia em 1983, em que o certificado de não conformidade foi recebido após a operação de carga (ver ponto 3.37, acima).

4.40. Os beneficiários nem sempre utilizam a faculdade que lhes é concedida pela legislação de participar nos controlos durante a operação de carga ou de os solicitar,

bem como de recusar nessa ocasião a tomada de responsa-

bilidade sobre a mercadoria. É também frequente que não apresentem reclamação oficial nem mesmo solicitem a intervenção dos seguradores, ao constatarem que a mercadoria não se encontra em condições após a sua chegada ao destino. Hesitam quando se trata de constestar a qualidade de um donativo. Nem sempre procedem a um controlo sistemático à chegada. No caso de uma missão que o Tribunal enviou ao Gana em Janeiro de 1985, constatou-se que, relativamente ao fornecimento de dois lotes de arroz incluídos no programa para 1983, vários meses após a sua chegada as autoridades daquele país ainda não tinham apresentado qualquer reclamação aos seguradores sobre perdas verificadas num total de 300 t do produto, não se tendo também registado qualquer reacção por parte da delegação local da Comissão. As autoridades tanzanianas que, em 1980 e 1981, sofreram perdas em trigo, leite em pó e butteroil, dirigiram a reclamação não aos seguradores, mas à Comissão.

4.41. Quando, na melhor das hipóteses, o seguro paga uma indemnização, torna-se necessária a sua utilização para a substituição das mercadorias danificadas ou perdidas. Os acordos de fornecimento devem, aliás, lembrar essa obrigação. Na Indonésia, uma ONG que tivera acesso a tal indemnização recebeu em 1984 autorização da Comissão para a utilizar na organização de um seminário de reflexão tendente a uma melhor utilização da ajuda alimentar.

4.42. Deve reconhecer-se que nem a ameaça das mais pesadas sanções financeiras é por vezes suficiente para intimidar certos adjudicatários especialmente obstinados. Em 1981, no caso de 1 500 t de leite em pó desnatado objecto de um fornecimento à China, a ameaça cobria mais de 1 284 000 ECUs, o que não impediu o adjudicatário de recusar a prestação dos seus serviços. Em casos extremos deste género, resta como última arma a negação do acordo. No referido caso não foi, contudo, utilizada. De maneira geral, pelo menos que seja do conhecimento do Tribunal, nunca é, aliás, utilizada.

As obrigações do operador não são suficientemente rigorosas

Tolerância de peso

4.43. A tolerância no que se refere ao peso dos cereais é, conforme os casos, de 2 % do total durante a carga e de

5 % nos acordos de fornecimento segundo a modalidade de entrega no destino final. No caso de um lote de 5 000 t em sacos (quantidade corrente), tolera-se uma falta de 250 t no destino, equivalente a 5 000 sacos de 50 kg. Tais tolerâncias constituem um privilégio abusivo para os interesses do adjudicatário. É certo que os adjudicatários são remunerados apenas pelas quantidades efectivamente entregues ; mas quando as faltas não ultrapassam os limites autorizados pela Comunidade, considera-se que o adjudicatário executou correctamente a sua tarefa. A concessão de ajuda, e por conseguinte o programa, consideram-se como tendo sido executados pela quantidade decidida e prometida. Durante a carga, a tolerância deverá reduzir-se ao mínimo aceitável. O adjudicatário poderá, pelo menos, ser convidado a completar a quantia. Quando da chegada ao destino, a tolerância deverá ser sensivelmente menor que a actualmente admitida, até porque as condições de transporte têm como efeito o aumento do teor de humidade e, portanto, do peso.

Caso em que o adjudicatário fica desvinculado das suas obrigações

4.44. A obrigação de executar a ajuda comporta duas excepções, cuja justificação não é equivalente :

(i) a primeira tem fundamento. O adjudicatário fica desvinculado das suas obrigações se a entrega nas condições previstas se tornar impossível por culpa do beneficiário. Há, contudo, vários pormenores a considerar. Em muitos casos, a entrega é possível, em condições mais ou menos alteradas, nem que seja a expensas do beneficiário,

(ii) a segunda excepção merece um exame crítico ; trata-se do caso de força maior. Uma interpretação alargada desta noção poderá levar à inclusão de situações normalmente cobertas pelos seguros. É certo que a Comissão tenta que não se invoque a força maior sempre que determinado risco possa ser coberto por um seguro em condições razoáveis. Mas a própria legislação deverá, nesse caso, excluí-la.

Lacunas legislativas referentes à obrigação de repetir a ajuda

4.45. No caso dos lacticínios, a obrigação de repetir ou complementar a ajuda só se encontra formalmente prevista quando o controlo se efectua a pedido do beneficiário, e não quando é da iniciativa do organismo de intervenção. Numa ajuda com entrega CIF, em que o transporte marítimo fica a cargo do adjudicatário, está previsto, exclusivamente para os lacticínios, que « no caso de ausência ou deficiente execução do transporte, o adjudicatário procede, a pedido do beneficiário, a todas as diligências necessárias à execução do transporte, incluindo a reserva do frete ».

Obrigação de executar determinadas operações ou obrigação de resultado

4.46. A obrigação de prestar serviços demasiado específicos comporta um grave inconveniente : a vítima de uma falta fica quase sempre impossibilitada de conseguir a sua reparação, por falta de provas de que a falta em questão se refere a um dos serviços previstos.

4.47. O exemplo mais eloquente desse inconveniente é o do seguro da mercadoria durante o transporte marítimo no caso de um fornecimento CIF. Os regulamentos estipulam que o seguro cobre todos os riscos de transporte. Para poder ser indemnizado, o beneficiário terá, portanto, que provar uma relação causa-efeito entre os danos sofridos e um acidente de transporte, o que muitas vezes será difícil, pois o transportador não estará certamente interessado em relatar imprudências ou acidentes ocorridos durante o período em que a mercadoria se encontrava sob a sua responsabilidade.

4.48. Por outro lado, não é exacto que as apólices cubram todos os riscos de transporte. Desse modo, e dado que em determinada ocasião se verificou uma falta de 23 t à chegada ao destino de um lote de trigo, a Comissão constatou que os adjudicatários em França nunca compensavam as suas faltas. O documento INCOTERMS sobre as modalidades de entrega, publicado pela Câmara de Comércio Internacional de Paris, exclui, salvo cláusula expressa, a cobertura dos « riscos de roubo, furto, derrame, quebra, fendas, suores do porão, contactos com outras mercadorias » considerados como « riscos especiais ». Em virtude do preço das cláusulas extensivas, os adjudicatários preferem subscrever estas apólices restritivas normalizadas. Aliás, reconheça-se que se tornaria extremamente oneroso exigir a cobertura de todos estes riscos especiais. Os próprios regulamentos, embora por um lado contenham a disposição que exige a cobertura de todos os riscos de transporte, parecem por outro lado encaminhar-se para uma interpretação mais tolerante, ao fazerem referência nos seus considerandos à vontade comunitária de se identificar cada vez mais com as práticas comerciais descritas no documento INCOTERMS.

4.49. Quando de uma entrega FOB, e sobretudo CIF, a repartição de obrigações entre o organismo de intervenção, o adjudicatário e o armador torna frequentemente impossível que o beneficiário consiga a reparação de um dano, ainda que certo, verificado por ocasião da descarga, dado não poder imputar a falta ou fraude com garantia de certeza a um dos três intervenientes. O caso das 15 000 t de milho fornecidas a Moçambique em 1983, incompletas e impróprias para consumo, constitui um exemplo flagrante a esse respeito. Tanto o seguro como o organismo de intervenção conseguiram fugir à questão, tendo sido concedido ao adjudicatário o benefício da dúvida, enquanto se aguardam os resultados de um inquérito em curso no Estado-membro desde Novembro de 1984. Uma série de entregas defeituosas do mesmo produto a vários países, efectuadas em 1985, apresenta a mesma problemática. Até no caso de entrega deficiente segundo a modalidade de

17. 8. 87N C 219/entrega no destino final, se não se verificar processo ad hoc (ver ponto 3.40), é altamente improvável que uma reacção do beneficiário lhe dê a possibilidade de conseguir a substituição da mercadoria. É um caso mais em que o beneficiário tem de fazer face à dificuldade de apresentar provas e de atribuir com precisão as responsabilidades.

4.50. A Comunidade só poderá sair deste impasse através de uma total alteração do processo de prova. E o resultado óptimo só se poderá obter com a instituição de uma verdadeira obrigação de resultado, cuja responsabilidade recaia sobre um operador único anteriormente privado dos diversos subterfúgios legais actualmente existentes, à excepção do caso de força maior, e esse delimitado de maneira mais rigorosa.

Garantia da Comunidade : última ou primeira ?

4.51. Em virtude do acordo firmado com o beneficiário, deverá a Comunidade garantir entregas conformes com as normas em vigor, e, no caso de entregas deficientes, aceitar proceder à substituição ou complementação necessárias, expondo-se às consequências financeiras, se nenhuma das outras garantias funcionar ?

4.52. Até recentemente, a Comissão fazia depender a reparação dos danos sofridos pelo beneficiário à prova de falta cometida por um operador encarregue da execução da ajuda, entrincheirando-se assim a coberto dessa eventual responsabilidade. No caso das 15 000 t de milho fornecidas a Moçambique, a Comissão condicionou a reparação dos prejuízos sofridos ao facto de eventualmente se considerar a responsabilidade do fornecedor ou do segurador. Em carta dirigida às autoridades moçambicanas, podia ler-se : « Na medida em que esta (a responsabilidade do fornecedor) se encontra em vigor, a Comissão tudo fará para conseguir a reparação dos danos sofridos pelo vosso país, mas tal diligência não poderá ser empreendida antes que seja conhecido o seguimento dado pelos seguradores

ao recurso que apenas o beneficiário da ajuda poderá

apresentar ». Não se considera, portanto, uma eventual reparação de prejuízos directamente pela Comissão. No entanto, essa reparação seria recomendável, tanto mais que a modalidade de entrega preconizada no acordo de fornecimento com o beneficiário se referia ao porto de descarga, com transferência de riscos para o beneficiário apenas nesse porto e não no porto de carga, como pode fazer pensar o resto da carta, que sem dúvida se baseia no regulamento de mobilização, o qual neste ponto contradiz o acordo. Em certa altura, a Direcção-Geral do Desenvolvimento, após parecer do serviço jurídico, propôs a substituição de 5 000 t, consideradas como equivalentes aos prejuízos sofridos, mas acabou por se confinar ao parecer da Direcção-Geral da Agricultura, o qual sugeria que se aguardasse o resultado de um inquérito por infracção aberto contra França. Como esse inquérito nunca surtiu quaisquer efeitos positivos, a mencionada substituição tem-se tornado com o tempo cada vez menos provável.

4.53. No caso de um fornecimento de lacticínios à Tunísia em Novembro de 1983, os quais se encontravam

impróprios para consumo, aquele país apenas será compensado por parte da Comunidade se o inquérito solicitado ao Estado-membro atribuir a responsabilidade pelo sucedido ao adjudicatário ou ao organismo de intervenção. Na realidade, os serviços da Comissão são de opinião que « apenas se poderá proceder à substituição da mercadoria quando se constatar de maneira inequívoca que, por um lado, os produtos não correspondem, por ocasião da operação de carga, à qualidade requerida, e que, por outro, a responsabilidade por essa falta cabe ao adjudicatário ou aos organismos em questão ». A qualidade deficiente antes da operação de carga já foi referida. No que se refere à segunda condição, fica excluída a responsabilidade da Comissão. Esta autorizou, contudo, o beneficiário a não proceder ao pagamento de fundos de contrapartida em relação à fracção danificada de um lote de leite em pó, embora tal dispensa não constitua uma verdadeira reparação dos danos sofridos.

4.54. A política da Comissão talvez esteja, no entanto, em evolução. No caso do milho concedido a Moçambique, o parecer do serviço jurídico, datado de 6 de Fevereiro de 1985, considerou inequivocamente, pela primeira vez, o princípio de responsabilidade directa da Comunidade em caso de entregas deficientes. Transcrevem-se as passagens essenciais desse parecer :

« Parecer ter-se constatado que a Comunidade não cumpriu as obrigações decorrentes da sua troca de cartas com Moçambique, pela qual se comprometera ao fornecimenteo, segundo a modalidade CIF, de 15 000 t de milho àquele país, visto que uma parte significativa desse fornecimento se revelou imprópria para consumo humano. Dado que ao beneficiário não parecem poder atribuir-se quaisquer faltas susceptíveis de reduzir ou eliminar a responsabilidade da Comunidade, será este obrigada a fornecer as quantidades correspondentes às que não puderam ser utilizadas par consumo humano ... ».

Desse modo, segundo o serviço jurídico, apenas uma falta cometida pelo beneficiário, na sua qualidade de consignatário do acordo, poderá, se for o caso, atenuar a respon-

sabilidade da Comunidade. Por outro lado, não é, contudo, formulada qualquer condição quanto à eventual responsabilidade de um operador-adjudicatário ou organismo de intervenção. Aparentemente aplicando esta política, a Comissão decidiu recentemente proceder à substituição de 240 t de butteroil e de um lote de trigo duro danificado fornecidos a Marrocos através do PAM. A substituição foi decidida sem aguardar as conclusões do inquérito visando o apuramento de responsabilidades.

5.ELEMENTOS DE REFLEXAO TENDENTES A UMA REFORMA DO SISTEMA

Aligeirar e acelerar os procedimentos

Ultrapassar a compexidade política da ajuda alimentar

5.1. A ajuda alimentar relaciona-se simultaneamente com a política de desenvolvimento e com a política agrícola comum, provocando, devido às suas implicações políticas,

atenta vigilância por parte dos Estados-membros e do Conselho. Os Estados-membros, directamente ou através da instituição Conselho, efectuaram quatro intervenções no processo de gestão de ajuda alimentar (através da autoridade orçamental, do regulamento anual que fixa as quantidades, da comissão da ajuda alimentar para cada concessão, e de uma comissão de gestão para cada mobilização). Será, contudo, conveniente que se torne possível uma signifi-

cativa redução do número de fases do processo, bem como dos intervenientes em cada fase.

Adaptação aos mais simples procedimentos existentes

Operações triangulares

5.2. Uma operação triangular é uma ajuda alimentar não mobilizada na Europa, mas num país pertencente, se possível, à mesma zona geográfica do país beneficiário. O único órgão gestor e pagador é a Direcção-Geral do Desenvolvimento, a qual celebra os contratos ou selecciona os operadores encarregues de os celebrar (ONG, delegações de Comissão no próprio local). O Conselho conserva o seu poder de controlo através da comissão da ajuda alimentar. A Direcção-Geral da Agricultura e os organismos de intervenção não desempenham qualquer papel, visto os produtos que constituem a ajuda não terem origem na CEE.

Ajudas em produtos oleaginosos

5.3. Não se regista intervenção dos organismos de intervenção. Os contratos são celebrados pela própria Direcção-Geral da Agricultura, após adjudicação mediante aviso publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. A Direcção-Geral do Desenvolvimento assegura o pagamento dos adjudicatários. Contudo, o elo de ligação com a política agrícola comum continua a ser, tal como no caso dos « produtos tradicionais » (cereais e lacticínios), a obrigação de adquirir a mercadoria no mercado europeu, o que, com muito poucas excepções, continua a ser a regra. O Conselho conserva um poder de vigilância através da comissão da ajuda alimentar.

Ajudas de urgência (artigos 950 do orçamento e 137 da Convenção de Lomé II)

5.4. São exclusivamente geridas pela Direcção-Geral do Desenvolvimento, que indica os operadores e satisfaz as importâncias. O elo de ligação com a política agrícola comum não é cortado, pois subsiste na maior parte das vezes a obrigação de adquirir o produto no mercado europeu, recebendo nesse caso os adjudicatários a resti-tuição segundo as vias normais e apresentando as suas ofertas « com restituição deduzida ». Tais ajudas não são sujeitas à aprovação de qualquer comissão. Este procedimento foi muito utilizado no âmbito dos planos de urgência contra a fome em África, tendo surtido resultados

positivos (ver relatório anual do Tribunal de Contras relativo ao exercício de 1985, ponto 10.3).

Sugestões tendentes a uma reforma

5.5. Os exemplos anteriormente referidos apontam para a possibilidade de criar processos mais rápidos que, embora assegurando uma boa coordenação com os