ÍNDICE "" ID="1">Introdução geral> ID="2">0.1 - 0.12"> ID="1">Capítulo 1 - Gestão administrativa interna do programa> ID="2">1.1 - 1.96"> ID="1"> Etapas da gestão> ID="2">1.1 - 1.33"> ID="1"> Preparação dos programas e convites para apresentação de propostas> ID="2">1.1 - 1.6 "> ID="1"> Selecção dos projectos e negociação dos contratos> ID="2">1.7 - 1.16"> ID="1"> Acompanhamento dos trabalhos> ID="2">1.17 - 1.23"> ID="1"> Responsabilidades confiadas aos beneficiários> ID="2">1.24 - 1.33"> ID="1"> Dificuldades e lentidão> ID="2">1.34 - 1.96"> ID="1"> Introdução: rapidez, uma necessidade vital> ID="2">1.34"> ID="1"> A realidade: lentidão> ID="2">1.35 - 1.60"> ID="1"> Causas: dificuldades, complexidade> ID="2">1.61 - 1.96"> ID="1">Capítulo 2 - O programa ESPRIT como instrumento estratégico> ID="2">2.1 - 2.81"> ID="1"> Introdução> ID="2">2.1 "> ID="1"> Objectivo de cooperação transnacional> ID="2">2.2 - 2.8 "> ID="1"> Boa cooperação interna, uma das condições de sucesso> ID="2">2.2 - 2.3 "> ID="1"> Colocação à disposição dos conhecimentos: um balanço pouco rigoroso> ID="2">2.4 - 2.8 "> ID="1"> Objectivo de cooperação indústrias- universidades-centros de investigação> ID="2">2.9 - 2.12"> ID="1"> Participação das universidades e centros de investigação> ID="2">2.9 - 2.10"> ID="1"> Acção das universidades em matéria de transferência de tecnologia> ID="2">2.11"> ID="1"> Acção análoga das sociedades de investigação sob contrato> ID="2">2.12"> ID="1"> Objectivo de participação das PME> ID="2">2.13 - 2.17"> ID="1"> Âmbito> ID="2">2.13"> ID="1"> Participação crescente das PME> ID="2">2.14 - 2.16"> ID="1"> Dificuldades de participação das PME> ID="2">2.17"> ID="1"> Objectivo de coesão económica e social> ID="2">2.18 - 2.21"> ID="1"> Seu alcance> ID="2">2.18 - 2.19"> ID="1"> Reforço da coesão económica e social> ID="2">2.20"> ID="1"> Dificuldades de participação dos países beneficiários do esforço de coesão económica e social> ID="2">2.21"> ID="1"> Esforços comunitários para melhorar a participação das PME e a coesão económica e social> ID="2">2.22 - 2.26"> ID="1"> Diversidade das modalidades de intervenção> ID="2">2.22 - 2.23"> ID="1"> Parceiros sugeridos> ID="2">2.24 - 2.25"> ID="1"> Melhorias desejáveis> ID="2">2.26"> ID="1"> ESPRIT e competitividade internacional das indústrias europeias da electrónica e da informática> ID="2">2.27 - 2.74"> ID="1"> Uma exploração dos resultados ainda insuficiente> ID="2">2.29 - 2.45"> ID="1"> A indústria TI entre a investigação e as outras políticas comuns> ID="2">2.46 - 2.74"> ID="1"> Adicionalidade> ID="2">2.75 - 2.81"> ID="1"> Contribuição líquida do programa ESPRIT> ID="2">2.75"> ID="1"> Efeitos de substituição> ID="2">2.76 - 2.77"> ID="1"> Custos dos efeitos adicionais> ID="2">2.78 - 2.79"> ID="1"> Contribuições qualitativas de ESPRIT> ID="2">2.80"> ID="1"> Prossecução alternativa dos diferentes objectivos> ID="2">2.81"> ID="1"> Conclusão geral> ID="2">3.1 - 3.10" ID="2">Página" ID="1">Respostas da Comissão> ID="2">36">

RELATÓRIO ESPECIAL Nº 6/93 sobre os programas europeus de investigação e de desenvolvimento no domínio das tecnologias da informação (programas ESPRIT) acompanhado das respostas da Comissão (94/C 45/01)

INTRODUÇÃO GERAL

Importância do programa ESPRIT

0.1. Os programas ESPRIT (sigla para a expressão inglesa «European Strategic Programme for Research in Information Technologies») são programas específicos de investigação a custos repartidos que se inscrevem nos sucessivos programas-quadro. Dizem respeito às «tecnologias da informação» (TI), isto é, ao conjunto das técnicas utilizadas:

- na microelectrónica ou fabrico de componentes semicondutores;

- no fabrico de equipamentos informáticos (computadores, equipamentos periféricos tais como impressoras, monitores, etc.);

- na concepção dos suportes lógicos (software) e sistemas de tratamento da informação.

0.2. O quadro 1 apresenta a lista dos programas comunitários de investigação e desenvolvimento relativos às tecnologias da informação (1) ()(2) ()(3) ()(4) (). Os programas 1984-88 e 1987-92 foram os únicos a receber formalmente a designação «ESPRIT». Por comodidade, no presente relatório o programa 1990-94 será designado por «ESPRIT III». Como estes programas se encadeiam com continuidade, o relatório referir-se-á ao programa ESPRIT em geral quando não houver ambiguidade. O programa ESPRIT foi gerido pela Direcção-Geral (DG) XIII (Telecomunicações, Indústrias da Informação e Inovação, Direcção A). Por decisão da Comissão, a Direcção ESPRIT foi transferida em 12 de Maio de 1993 para a DG III (Indústria). A maior parte do presente relatório descreve a situação do programa anterior a essa data.

0.3. O quadro 1 põe igualmente em evidência os elevados montantes reservados para esses programas. Com 1 600 Mio ECU, o programa ESPRIT II representa por si só cerca de 30% do montante do 2º programa-quadro. Contudo, a parte do programa ESPRIT no financiamento total da investigação e desenvolvimento (I & D) a favor do sector das TI na Europa representa apenas 5% (ordem de grandeza). Os financiamentos privados e nacionais públicos continuam a ser preponderantes. O quadro 2 apresenta de forma sinóptica para os três programas sucessivos a repartição previsional dos financiamentos pelos grandes domínios de investigação.

0.4. Os objectivos fundamentais atribuídos aos programas ESPRIT, tal como se encontram definidos no Tratado CEE, nos programas-quadro e nos programas específicos, são os seguintes:

a)«reforçar as bases científicas e tecnológicas da indústria europeia» no sector da tecnologia da informação(5) ();

b)promover uma investigação verdadeiramente europeia através da cooperação transnacional no seio de consórcios de investigação a custos repartidos, isto é, pela participação em cada consórcio de pelo menos duas empresas industriais não estabelecidas no mesmo Estado-membro(6) ();

c)assegurar no seio dos consórcios a cooperação de empresas, universidades e centros de investigação(7) ();

d)assegurar uma participação importante das pequenas e médias empresas (PME) no programa(8) ();

e)reforçar a coesão económica e social da Comunidade; a esse título, reforçar as infra-estruturas e o potencial científico e tecnológico em toda a Comunidade e assegurar a participação no programa de parceiros estabelecidos nas regiões menos favorecidas(9) ();

f)«favorecer o desenvolvimento da competitividade internacional» da indústria no sector das TI(10) ().

Descrição sumária do sistema

0.5. A realização dos programas ESPRIT inclui a elaboração do programa específico com definição dos temas técnicos a cobrir e indicação do montante financeiro considerado necessário para executar os trabalhos correspondentes. Seguidamente, esses temas dão lugar à elaboração de parcelas sucessivas ou «programas de trabalho», constituindo cada um destes a base de um convite para apresentação de propostas publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

0.6. Os candidatos constituem entre si consórcios compostos por empresas industriais, centros de investigação e universidades. A Comissão providencia para que as propostas dos consórcios sejam avaliadas por peritos independentes e submete as suas próprias apreciações ao parecer do Comité de Gestão do programa (ver ponto 0.10). Uma vez elaborada a lista das propostas seleccionadas, a Comissão negocia e assina com os consórcios os contratos correspondentes.

0.7. Os parceiros repartem entre si as tarefas e informam-se mutuamente dos progressos realizados através de uma série de reuniões de natureza e frequência diversas. A Comissão assegura um acompanhamento dos projectos em curso, por um lado graças à análise dos múltiplos relatórios exigidos aos consórcios, por outro lado quando das avaliações técnicas, durante as quais peritos independentes avaliam o caminho percorrido pelo consórcio e formulam recomendações vinculativas.

0.8. Os contratantes têm de explorar os resultados da sua investigação e a Comissão exige que os proponentes manifestem as suas intenções na matéria. Contudo, uma vez que a investigação comunitária é em princípio pré-competitiva, a exploração dos resultados não é incluída no financiamento dos projectos ESPRIT.

0.9. A Comissão manda proceder a auditorias financeiras de determinadas participações e a avaliações dos programas durante a respectiva execução ou ex post.

0.10. A Comissão é assistida por uma série de comités que convém desde já distinguir:

- a Comissão deve submeter o projecto das medidas que pretende adoptar a um comité composto por representantes dos Estados-membros, correntemente designado por «Comité de Gestão» (ESPRIT I e II), e seguidamente «Comité das Tecnologias da Informação» (ES- PRIT III). Por comodidade, esse Comité será designado por «Comité de Gestão» no presente relatório;

- o «Comité Consultivo do ESPRIT» é composto por peritos científicos e personalidades marcantes da indústria do sector das TI. É consultado sobre os aspectos científicos do programa e intervém em especial no procedimento de selecção dos projectos;

- o Comité de Avaliação do ESPRIT procede às avaliações dos programas durante a execução e ex post.

Convém por outro lado não subestimar o papel do «Comité Director», composto por representantes dos 12 grandes grupos da indústria informática e microelectrónica europeia que concebeu e animou o programa ESPRIT; este Comité, de carácter privado e cuja criação não se fundamentava na decisão de adopção do programa, funcionou como um grupo de trabalho.

Metodologia da inspecção do Tribunal

0.11. A inspecção do Tribunal foi efectuada junto dos serviços competentes da Comissão e no local, por ocasião de missões em quatro Estados-membros: Alemanha, Espanha, França e Irlanda. No decurso dessas missões visitou-se um grande número de contratantes e os responsáveis das administrações nacionais.

0.12. O Tribunal não tinha apenas como objectivo proceder à auditoria da qualidade da gestão administrativa dos programas ESPRIT, mas também apreciar em que medida eles constituem o instrumento «estratégico» que permite alcançar os objectivos que lhe foram atribuídos pelo Tratado, pelos programas-quadro e pelas decisões do Conselho relativas à adopção desses programas específicos. Contudo, o Tribunal não pretendeu avaliar os resultados estritamente científicos e técnicos(11) ().

Quadro 1 - Programas comunitários de I & D relativos às tecnologias da informação "" ID="1">Fase preparatória de um programa comunitário de investigação e desenvolvimento no domínio das tecnologias da informação (1)> ID="2"> 1.1.1983 31.12.1984> ID="3">11,5"> ID="1">Programa europeu de investigação e de desenvolvimento no domínio das tecnologias da informação (Esprit) (ESPRIT I) (2) (1º programa-quadro)> ID="2"> 1.1.1984 31.12.1988> ID="3">750"> ID="1">Programa europeu estratégico de investigação e de desenvolvimento no domínio das tecnologias da informação (Esprit) (ESPRIT II) (3) (2º programa-quadro)> ID="2"> 1.12.1987 30.11.1992> ID="3">1 600"> ID="1">Programa específico de investigação e de desenvolvimento no domínio das tecnologias da informação (1990-1994) (4) (3º programa-quadro)> ID="2"> 8.7.1991 31.12.1994> ID="3">1 532 (5)"">

Quadro 2 - Repartição previsional dos recursos (1) dos programas ESPRIT pelos domínios de investigação decorrentes das TI "(em %)">Domínios de investigação"> ID="1">23> ACCV="2.1.2" ASSV="2" ID="2">32> ID="3">29"> ACCV="2.2.3" ASSV="2" ID="3">17"> ID="1">20> ACCV="3.1.2" ASSV="3" ID="2">36"> ID="1"> "> ID="1">13> ACCV="2.2.3" ASSV="2" ID="3">19"> ID="1"> "> ID="1">20> ACCV="2.2.3" ASSV="2" ID="3">25"> ID="1">24> ID="2">32"> ID="3">10"> ID="1">100> ID="2">100> ID="3">100"">

CAPÍTULO 1 Gestão administrativa interna do programa

ETAPAS DA GESTAO

Preparação dos programas e convites para apresentação de propostas

Processo de consulta

1.1. Um programa elaborado por aqueles que serão chamados a nele participar, tal é a nova fórmula concebida para o ESPRIT, seguidamente alargada a outros programas consagrados à alta tecnologia. São com efeito representantes da indústria, das universidades e dos centros de investigação que elaboram o programa. As consultas realizam-se em duas fases. Em primeiro lugar, um pequeno número de «grupos de trabalhos industriais», especializados por domínio, elabora um projecto de programa. Seguidamente, a Comissão convoca sessões de trabalho de dois ou três dias, que agrupam várias centenas de peritos de origem muito mais diversificada que a dos grupos de trabalho industriais. Nessas sessões discute-se o projecto elaborado pelos «grupos de trabalho». Apenas os grupos de trabalho industriais têm uma influência directa no conteúdo do programa. No decurso dessas sessões de trabalho, só é possível modificar pormenores dos planos apresentados.

Periodicidade dos convites para apresentação de propostas

1.2. Os programas ESPRIT I (nº 1 do artigo 3º) e ESPRIT II (nº 3 do artigo 6º) prevêem a elaboração anual de um programa de trabalho. O programa ESPRIT II especifica que os convites para apresentação de propostas são elaborados «com base nos programas de trabalho anuais». Devem portanto ser igualmente anuais. Na realidade, não houve programa de trabalho nem convites para apresentação de propostas gerais para os anos de 1987 e 1988 relativamente ao ESPRIT I nem para os anos de 1988, 1990 e 1991 relativamente ao ESPRIT II.

1.3. O programa ESPRIT III, embora mantenha a ligação entre programa de trabalho e convite para a apresentação de propostas, suprime a obrigação de anualidade (nº 3 do artigo 5º). Esta flexibilidade, que colocou a regulamentação mais de acordo com a prática, é realista, dado que os recursos orçamentais disponíveis e as possibilidades de divisão do programa em fases de importância variável não justificam tal frequência e regularidade.

Informação sobre os programas e convites para apresentação de propostas

1.4. Todo o proponente recebe ou pode obter uma documentação escrita pormenorizada sobre os temas técnicos do próximo convite - é o «programa de trabalho» - e sobre a maneira de apresentar uma proposta - é o «dossier de informação». Além disso, a Comissão envidou esforços significativos para multiplicar os canais de informação. Além das jornadas de informação, que ela própria organiza, a Comissão solicitou a cada Estado-membro que confiasse a uma organização nacional a função de divulgação da informação comunitária junto das organizações interessadas no programa ESPRIT. A Comissão criou meios de contacto electrónicos. A EUROCONTACT é uma base de dados sobre os proponentes efectivos ou potenciais, que facilita a procura de parceiros. O EUROKOM é um sistema que permite a troca de mensagens escritas por via electrónica (correio electrónico). Contudo, vários organismos são ou consideram-se mal informados (por exemplo, em Espanha e na Alemanha).

1.5. Com efeito, não se considera que a informação seja transmitida com suficiente antecedência. Os organismos recebem através de diversos canais uma multiplicidade de brochuras, periódicos, folhetos e formulários. Em vez de informar mais, esta abundância excessiva transforma-se em confusão e muitos se deparam com o problema da «informação sobre a informação». A regra da Comissão deverá ser «multiplicidade dos canais, unicidade dos documentos»; não deverá deixar cada Direcção, por vezes mesmo algumas Unidades, lançar as suas próprias publicações. Tanto o EUROKOM como a EUROCONTACT poderão ser mais utilizados e de melhor forma. A EUROCONTACT fornece apenas os nomes e endereços das organizações recenseadas. Serão necessários, além disso, dados sobre o respectivo potencial humano e técnico, bem como referências à sua participação em projectos ESPRIT.

1.6. Sobretudo, não há na prática igualdade no acesso à informação. Os novos proponentes, as pequenas e médias empresas (PME)(12) (), têm dificuldade em se orientar, sendo favorecidos aqueles que a Comissão conhece e que figuram nas suas listas de mailing ou os que já participaram em grupos e sessões de trabalho para a preparação de programas.

Selecção dos projectos e negociação dos contratos

Gestão da dotação financeira

1.7. Por ocasião do primeiro convite geral para apresentação de propostas do programa ESPRIT II (1987-88), a relação entre os financiamentos concedidos e os solicitados era de 1 para 5,4. Por ocasião do primeiro convite geral do programa ESPRIT III (1991), essa relação era de 1 para 4,8(13) (). Por ocasião dos convites especializados, a relação pode ser bastante diferente; era apenas de 1 para 2,8 no que se refere ao convite «microelectrónica» de 1989. Mas em todos os casos o montante total das propostas registadas ultrapassa muito os recursos disponíveis. Trata-se de uma situação normal e mesmo positiva, que constitui uma prova do êxito do programa. Porém, o que importa é apreciar se os processos através dos quais a Comissão consegue limitar os financiamentos ao montante da dotação financeira disponível são os melhores.

1.8. Frequentemente, a Comissão divide os projectos muito grandes em fases sucessivas. A primeira fase de um ano, designada por «fase de definição», é a única financiada inicialmente. Assim, a proposta do projecto ITHACA foi apresentada para um período de cinco anos acompanhada de um pedido de financiamento de 42,7 Mio ECU, tendo sido objecto de um primeiro contrato de 12 meses com um financiamento de apenas 5,5 Mio ECU. Esta repartição dos financiamentos permite, além disso, a rápida interrupção de projectos que não têm possibilidade de sucesso.

1.9. As decisões de programa previram uma taxa de financiamento dos projectos de 50% (eventualmente 100% dos custos adicionais para as universidades e os centros de investigação). Embora respeite a taxa de 50%, a Comissão subavalia por vezes os custos que servem de base de cálculo para essa taxa. Assim, relativamente ao projecto CIM-ALIVE, a Comissão apenas admitira um orçamento de 4 Mio ECU para a fase de definição de um ano. Na realidade, os parceiros tiveram de suportar um financiamento complementar substancial.

1.10. Chega a acontecer que a Comissão «sugere» fusões de duas ou várias propostas. O objectivo é duplo: integração técnica, mas igualmente economia de recursos, dado que o orçamento resultante da fusão não atinge a soma dos orçamentos separados. Estes «casamentos forçados» conduzem frequentemente a consórcios desunidos, dado que cada parceiro prossegue de forma inconfessada a execução do seu projecto inicial. O projecto ITHACA nasceu da fusão de dois projectos empreendidos cada um por um gigante da informática europeia. No decurso do primeiro ano de trabalhos, a fusão foi mais teórica que real.

1.11. Porém, os dois meios essenciais para reduzir os pedidos de financiamento ao montante das dotações disponíveis são a rejeição de propostas e a redução do orçamento de propostas aceites.

1.12. Relativamente aos convites gerais para apresentação de propostas, o índice de aceitação, aliás muito estável, é de uma proposta em quatro. Assim, o custo da preparação das propostas é multiplicado por quatro, encargo sem dúvida suportável por grandes empresas mas que se pode tornar proibitivo para as PME. Além disso, o índice de aceitação das propostas provenientes de PME é inferior ao das propostas provenientes das grandes empresas, o qual atinge uma proposta em duas ou três.

1.13. Os casos de redução do orçamento contratual relativamente ao orçamento proposto são muito numerosos, procedendo-se frequentemente de forma drástica. Em sete propostas aceites que o Tribunal testou em relação a este ponto, todas tinham sofrido reduções compreendidas entre 12 e 46%. O projecto ATMOSPHÈRE foi reduzido para um terço das ambições dos proponentes. O projecto BASE foi reduzido em 75%. Consequentemente, muitos proponentes, esperando uma redução, adquirem o hábito lamentável de exagerar as suas estimativas de custos. A Comissão não pode evitar o recurso simultâneo às rejeições e às reduções. Com o auxílio do quadro 3, que mostra como combinou no passado os dois métodos, ela poderá, para o futuro, tentar alcançar um melhor equilíbrio entre si.

Avaliação das propostas

1.14. Os avaliadores têm uma função demasiado orientada para os aspectos exclusivamente técnicos. Os critérios de selecção incidem na elegibilidade da proposta, no seu valor técnico, na abordagem e método de trabalho propostos e na organização prevista. O único elemento que ultrapassa o quadro estritamente técnico são as perspectivas de exploração industrial. Assim, os avaliadores não têm que ter em conta a solidez financeira e técnica do proponente nem o carácter razoável ou não dos custos propostos em relação aos trabalhos previstos.

1.15. Porém, os avaliadores constituem apenas o primeiro filtro. Existem outros. Os avaliadores classificam as propostas em três grupos, sendo o primeiro uma lista restrita de propostas excelentes, a seleccionar em qualquer caso. As outras propostas repartem-se quase igualmente entre uma lista de propostas «a rejeitar» e uma lista de propostas «a tomar em consideração». Porém, os avaliadores elaboram esta última lista sem classificação(14) () e, ao contrário do programa RACE, não a apresentam eles próprios ao Comité de Gestão. Metade dessas propostas «a considerar», ou seja cerca de um quarto das propostas, será ainda rejeitada nas fases de análise pelo Comité Consultivo do ESPRIT e pelo Comité de Gestão e, seguidamente, quando da decisão por parte da Comissão. Para além das qualidades técnicas, a selecção, efectuada nesta fase relativamente a uma lista cujos elementos não se encontram classificados, permite à Comissão garantir uma participação suficiente às PME e a todos os países, em especial os beneficiários do esforço comunitário de coesão económica e social (contudo, ver a este respeito a observação do ponto 2.19).

Procedimento de assinatura dos contratos

1.16. A assinatura dos contratos, que demora ainda muito tempo, poderá ser acelerada com a condição de se modificar ligeiramente o procedimento. Se a Comissão suprimisse na carta de transmissão dos contratos a assinar a obrigação de aguardar o telex de oferta oficial, enviado um pouco mais tarde, os contratantes poderiam assinar e remeter imediatamente os contratos, o que constituiria um notável ganho de tempo e permitiria em especial à Comissão proceder mais rapidamente ao pagamento do adiantamento, frequentemente tardio.

Acompanhamento dos trabalhos

Sistema

1.17. Os contratantes reconhecem quase unanimemente os méritos do sistema de acompanhamento da execução dos projectos concebido e posto em prática pela Comissão. Além dos relatórios periódicos de evolução do trabalho que os consórcios têm de entregar ao responsável científico da DG XIII encarregado de acompanhar o projecto e das diversas reuniões de trabalho nas quais a Comissão participa com frequência, é organizada uma avaliação técnica por semestre ou por ano. Durante cada reunião de avaliação, o consórcio apresenta oralmente a evolução dos trabalhos e perspectivas futuras perante um responsável científico e dois ou três avaliadores independentes escolhidos pela Comissão. Cada avaliador elabora em seguida um relatório-diagnóstico contendo recomendações. Por ocasião da avaliação seguinte, o responsável científico e os avaliadores verificam se as recomendações tiveram seguimento. Caso não tenham tido, são aplicadas sanções que podem por vezes chegar ao cancelamento do projecto.

Função dos serviços responsáveis pela gestão

1.18. A importância da função desempenhada pelos serviços da DG XIII para assegurar uma boa progressão dos projectos é sensível. Contudo, em período de ponta, durante a fase de elaboração dos convites para apresentação de propostas, os serviços estão sobrecarregados com trabalho e o acompanhamento dos projectos ressente-se dessa situação. Cada responsável científico chega a ter cerca de 20 projectos para acompanhar. À razão de duas reuniões por projecto e por mês, ritmo corrente, a situação torna-se pouco suportável.

Escolha dos avaliadores

1.19. A independência dos avaliadores em relação aos interesses comerciais dos parceiros é uma necessidade crucial que a Comissão não descura. Os contratantes têm, aliás, a possibilidade de solicitar a substituição de um avaliador, o que se passou no caso do projecto LSVI.

1.20. Os procedimentos de selecção, tanto dos avaliadores de propostas e de avaliações técnicas como dos peritos convidados a participar nos grupos e sessões de trabalho para elaboração dos programas e convites para apresentação de propostas, não são transparentes. Esses peritos são convidados a título estritamente pessoal, independentemente das suas entidades patronais.

Resultados do sistema de acompanhamento

1.21. Apesar do que se referiu anteriormente, o sistema de acompanhamento dá em geral bons resultados. Quando um projecto se encontra em crise organizam-se por vezes avaliações suplementares, por exemplo nos projectos DMPC e EWS. Em caso de má orientação, o consórcio é informado de que, caso não corrija a deficiência constatada, o projecto poderá ser cancelado. Após dois dos quatro anos de trabalho do projecto CSIC, uma reunião de avaliação efectuada em Dezembro de 1987, com base na evolução das técnicas e do mercado, pôs em evidência que as esperanças colocadas pelo consórcio e pela Comissão num novo processo de fabrico de circuitos integrados eram infundadas. O projecto sofreu uma redução de um ano e foi cancelado em 31 de Dezembro de 1988. De igual modo, as avaliações conduziram ao encerramento do projecto DASIQ ao fim de três anos, em vez de quatro. Um dos parceiros estava em processo de liquidação, outro não conseguia cumprir o tempo de trabalho a que se havia comprometido, dois outros domínios de trabalho não tinham progredido de forma útil e as recomendações dos avaliadores não tinham tido seguimento adequado.

1.22. O resultado das avaliações é geralmente mais favorável. No projecto MINSTREL, o contratante principal retirou-se após um ano de vida do projecto, mas a Comissão ajudou o consórcio a reestruturar-se, salvando assim o projecto. Os avaliadores emitiram uma recomendação relativamente ao projecto LSVI, tendo sido organizada uma reunião especial em Julho de 1990 para conhecer a posição dos parceiros sobre a tomada em conta das necessidades comerciais e das necessidades dos utilizadores finais, até essa altura muito esquecidos. A deficiência foi corrigida na sequência dessa reunião.

1.23. Os poucos casos de acompanhamento técnico deficiente constatados pelo Tribunal foram frequentemente sancionados pelo insucesso definitivo ou, no mínimo, provisório do projecto. O projecto BWN conheceu uma dezena de responsáveis científicos sucessivos durante o seu período de execução de 68 meses. Esteve interrompido durante quase dois anos; não se efectuaram reuniões de avaliação durante 20 meses, de Março de 1987 a Novembro de 1988. A seguinte só teve lugar passado um ano, em Novembro de 1989. Esta paralisia temporária devia-se a um desacordo sobre o significado a dar ao anexo técnico revisto. Contudo, o projecto não resultou num insucesso. No projecto KIWIS, iniciado em 1 de Janeiro de 1989, a primeira reunião de avaliação só teve lugar 14 meses mais tarde, em vez dos seis meses previstos. Esta avaliação pôs em evidência uma deficiente contribuição de um dos parceiros, tendo sido necessário uma chamada de atenção em Abril de 1990, que produziu efeito: o projecto concluiu-se com bons resultados. As reuniões de avaliação do projecto TOWARDS 3D INTEGRATION foram demasiado espaçadas: a primeira, em Fevereiro de 1986, 14 meses após o início do projecto; a segunda, 15 meses mais tarde; a última, passados mais dez meses. Aprovado pelo Comité de Gestão para um período de cinco anos, o projecto foi objecto de um contrato de três anos que não foi prorrogado, dados os resultados técnicos pouco convincentes. Seis a nove meses de intervalo entre as reuniões de avaliação parece constituir uma boa periodicidade.

Responsabilidades confiadas aos beneficiários

Participação dos industriais em todas as fases do processo

1.24. As mesmas categorias de organizações - empresas industriais, universidades, centros de investigação - que participam nos projectos são chamadas a contribuir em todas as fases de desenvolvimento do programa: na fase da elaboração dos programas nos grupos e sessões de trabalho, nos grupos de avaliação das propostas, no seio do Comité Consultivo ESPRIT, chamado em especial a dar o seu parecer quando da selecção das propostas, e no seio do Comité de Avaliação do ESPRIT.

1.25. Esta abertura ao mundo industrial, uma das grandes inovações do programa ESPRIT, constitui um elemento positivo. Contudo, deu lugar a determinados efeitos perversos. Segundo o esquema oficial, os grupos de trabalho industriais propõem temas e, mais tarde, com base nos temas seleccionados, a Comissão solicita ideias de projectos por intermédio de convites para apresentação de propostas. Na realidade, muitos peritos chegam aos grupos de trabalho com ideias de projecto precisas da respectiva empresa e tentam fazer inserir os temas correspondentes no programa. Além disso, os peritos que já participaram em projectos ou em grupos de trabalho estão melhor colocados para serem seleccionados de novo para outros grupos de trabalho e influenciarem os temas dos programas posteriores. Esta é uma das razões que explicam por que as grandes empresas conseguem obter o financiamento de uma proposta em duas ou três, em vez de uma em quatro em média (ver ponto 1.12).

Acção dos «12 grandes»

1.26. Os «12 grandes» são os 12 grandes grupos europeus do sector das TI que a Comissão colocou desde o início na base do programa ESPRIT(15) (). Quando do lançamento do ESPRIT, os «12 grandes» representavam cerca de 85% da produção da indústria electrónica europeia.

1.27. A ideia essencial, compreensível, era obter um compromisso sério de cooperação e de participação no programa por parte dos principais industriais do sector. Assim, durante muito tempo, os «12 grandes» tiveram uma quota parte determinante na concepção das grandes fases do programa ESPRIT. Os «12 grandes» tinham instituído entre si um «Comité Director» destinado a estabelecer a cooperação com o programa. Os grupos de trabalho industriais que preparavam os programas específicos e os programas anuais eram compostos exclusivamente por representantes desses «12 grandes». Foi ainda o caso dos quatro painéis industriais que elaboraram o ESPRIT II.

1.28. A participação dos «12 grandes» na fase de avaliação-selecção das propostas é muito importante. Por ocasião do convite para apresentação de propostas de 1989 relativo à microelectrónica, 42% dos avaliadores provinham desses grupos. Nos seus 19 membros, o Comité Consultivo do ESPRIT inclui seis representantes de vários desses 12 grupos.

1.29. Os «12 grandes» são os principais fabricantes de material. Os grandes projectos industriais, que oferecem boas perspectivas comerciais e se caracterizam por uma integração tecnológica avançada (em inglês Technology integration projects ou «TIP»), foram identificados e esboçados pelos «12 grandes» no âmbito do procedimento de elaboração do programa ESPRIT II. Tratava-se de projectos nos quais desejavam participar todos eles. No dossier de elaboração do programa encontra-se um documento preparatório de 18 de Fevereiro de 1986 que indica, para cada projecto TIP, a quota de trabalho que cada «grande» desejava obter. Num total de 15 200 homens-anos, os «12 grandes» declaravam-se dispostos a aceitar nessa fase 13 300 homens-anos, ou seja 87,5% do trabalho e, portanto, do financiamento comunitário.

1.30. Em 16 de Novembro de 1990, a base EPIC, que contém dados sobre todos os projectos ESPRIT, indicava que os «12 grandes» tinham até essa data obtido 44,2% dos financiamentos autorizados pelo Comité de Gestão. Os parceiros dos projectos «JESSI», que têm a dupla designação ESPRIT e EUREKA(16) (), são sobretudo membros do grupo dos 12. Para o primeiro ano do projecto TIP ITHACA II, foram concedidos 63,5% do financiamento a membros do grupo. Nos projectos BICMOS I e II, que constituem na realidade duas fases de um mesmo projecto, em sete parceiros, dois «grandes» obtiveram 98% do financiamento (situação em 16 de Novembro de 1990). É necessário indicar que nessa época nenhum outro industrial europeu dominava a tecnologia em causa nesse projecto. No projecto TIP BASE, tanto o parceiro principal como os restantes pertenciam ao grupo dos 12, tendo recebido 100% do financiamento, ou seja 28,675 Mio ECU.

1.31. Esta importante participação das grandes empresas nem sempre tem como justificação uma maior criatividade e um espírito de cooperação mais afirmado que os dos outros parceiros. O projecto ARTIFACTS teve de ser cancelado em 15 de Maio de 1990, após 15 meses de funcionamento, por falta de uma colaboração suficiente entre as grandes companhias participantes. O projecto TIP TROPICS foi cancelado em 30 de Junho de 1990, após 18 meses de trabalho, na sequência de um fraco ritmo de adiantamento e do desinteresse de determinados parceiros. Quatro dos cinco parceiros do consórcio faziam parte do grupo dos 12, tendo recebido 91% do financiamento.

Participação das indústrias utilizadoras

1.32. A representação dos fabricantes de material é excessiva em relação à dos produtores de suportes lógicos. A fraca presença dos utilizadores, sobretudo, constituiu durante muito tempo uma das deficiências do programa ESPRIT. Contudo, esta participação dos utilizadores é considerada de grande interesse. A associação num projecto de vários fabricantes concorrentes pode conduzir à recusa de colaboração ou de comunicação dos resultados exploráveis, ao passo que a associação do fabricante e do utilizador é fonte de complementaridades e favorece o acesso dos resultados na fase industrial e comercial, como ilustra o projecto LITE relativo à elaboração de um catálogo electrónico dos fluxos de informação ligados à produção de ferramentas de corte. No consórcio, a par de um construtor figuram uma empresa especializada na organização de empresas no sector das ferramentas de corte e uma agência de prodútica orientada para as PME: trata-se da tomada em conta das relações fornecedores-clientes.

Reequilíbrio em curso

1.33. Contudo, a preponderância dos «12 grandes» e a insuficiente participação dos utilizadores acima referidos corrigem-se progressivamente. Do ESPRIT I ao ESPRIT III, a participação dos «12 grandes» nos financiamentos baixou sensivelmente. Os utilizadores integraram-se mais na preparação do programa ESPRIT III.

DIFICULDADES E LENTIDAO

Introdução: rapidez, uma necessidade vital

1.34. De acordo com os peritos, em matéria electrónica, uma geração de produtos dura dois anos e meio. Desde há 20 anos, e provavelmente ainda durante os próximos 15, que o processo de miniaturização dos circuitos integrados progride de forma exponencial, segundo um factor 4, de três em três anos. Se em 1970 se conseguia colocar o equivalente a 1000 transistors ou «bits»(17) () num circuito integrado, em 1993 são 16 milhões, e pensa-se atingir o milhar de milhão cerca do ano 2000. Consequentemente, os produtos tornam-se muito rapidamente obsoletos. Para um produtor que coloca no mercado um novo produto, uma diferença de seis meses na data de lançamento afecta a questão de saber se terá lucros ou perdas. No domínio da electrónica e da informática, a investigação só dá frutos se estiver ligada a uma estratégia de conquista do mercado. Em tal contexto, os prazos de concepção, execução e exploração do programa ESPRIT são cruciais.

A realidade: lentidão

Execução dos programas

1.35. Existe um contraste entre esta exigência de rapidez e a lentidão, tanto na fase de decisão como administrativa, tanto na fase da concepção como da aplicação do programa ESPRIT.

Programas-quadro

1.36. O 2º programa-quadro deveria ter sido adoptado no final de 1986. Foi adoptado nove meses mais tarde. O 3º programa-quadro só foi adoptado pelo Conselho em 23 de Abril de 1990, com base numa proposta da Comissão de 28 de Agosto de 1989.

Programas específicos

1.37. A aprovação do programa ESPRIT I levou cerca de um ano e meio. Entre o início da preparação do ESPRIT II e a sua adopção decorreram dois anos de fase administrativa e nove meses de fase política, de Julho de 1985 a Abril de 1988. Mesmo assim, o texto da decisão faz o programa arrancar ficticiamente em 1 de Dezembro de 1987, o que não impediu um atraso de mais de um ano em relação ao início dos primeiros projectos. A decisão relativa ao ESPRIT III só foi tomada em 8 de Julho de 1991, 14 meses e meio após a adopção do 3º programa-quadro e com um atraso de 18 meses em relação ao período coberto, que devia ser o mesmo que o do programa-quadro, ou seja 1990-1994. Por esse facto, o período de execução do ESPRIT III foi encurtado: três anos e meio em vez de cinco. A Comissão tinha no entanto tomado a precaução de preparar a proposta do programa específico ao mesmo tempo que o programa-quadro. Porém, tendo em conta um diálogo interinstitucional particularmente difícil, a adopção do programa só pôde ocorrer 13 meses após a apresentação da proposta pela Comissão.

1.38. O procedimento de cooperação entre o Parlamento e o Conselho, previsto pelo Acto Único, atrasou já três meses e meio a adopção do ESPRIT II. Nada permite prever que o diálogo interinstitucional se possa acelerar num futuro próximo. Num domínio como o da TI, tais atrasos comprometem as possibilidades de alcançar o objectivo de favorecer o desenvolvimento da competitividade internacional da indústria comunitária, atribuído ao programa.

1.39. Os atrasos na adopção de um programa específico acarretam uma ruptura na continuidade dos trabalhos de investigação. A Comissão previra que a partir de meados de 1987 o número de investigadores mobilizados pelo programa ESPRIT I, estabilizado até essa data entre 2 900 e 3 000, diminuiria seguidamente ao ritmo de cerca de 60 investigadores por mês(18) (). A substituição dos trabalhos pelos do ESPRIT II, que deveria ter ocorrido na mesma altura, fez-se ainda esperar mais de um ano, período durante o qual o efeito desmobilizador se desenvolveu e implicou o desmembramento de equipas de trabalho ou mesmo despedimentos.

Decisão de financiamento e negociação dos contratos

1.40. Embora a avaliação das propostas se faça rapidamente (apenas um mês), a decisão de financiar, a negociação e a assinatura dos contratos são bastante mais demorados. A negociação do montante financiado e da duração do projecto bem como a reformulação do anexo técnico, frequentemente exigida, prolongam-se por vários meses. Os cortes orçamentais determinam discussões delicadas entre os parceiros tendo em vista a repartição entre si da redução. Para o projecto BICMOS II, entre a redacção do anexo técnico e a assinatura do contrato decorreram seis meses e meio. Da proposta do projecto PROMPT, em 10 de Junho de 1988, à assinatura do contrato, em 26 de Junho de 1989, após uma negociação difícil, decorreu um ano.

1.41. Para não fazer tardar muito a data de arranque dos trabalhos sempre que a duração das negociações ultrapassar as previsões do consórcio e da Comissão, a prática seguida frequentemente por esta última consiste em conferir uma determinada retroactividade ao contrato para manter na data prevista a sua entrada em vigor apesar de uma assinatura sensivelmente mais tardia.

1.42. No contrato do projecto BWN, a retroactividade foi de seis meses e meio; no projecto TAO, de quase três meses; no projecto ATMOSPHÈRE, de sete meses, de 1 de Março a 4 de Outubro de 1989. As causas da demora foram numerosas neste caso: avaliação da proposta feita duas vezes, parecer tardio do Comité de Gestão, composição do consórcio indefinida por muito tempo, hesitação sobre a forma de associar dois projectos EUREKA(15) ao consórcio ESPRIT, oferta oficial tardia, demora dos parceiros em relação à assinatura, procedimento de autorização anormalmente demorado. É raro que todas estas causas se concentrem simultaneamente no mesmo projecto. É mais vulgar que intervenham isoladamente. O contrato do projecto VLSI DESIGN ACTION foi assinado em 11 de Janeiro de 1990 entrando em vigor em 1 de Outubro de 1989, embora o consórcio tivesse com efeito começado os trabalhos a partir de 4 de Abril de 1989, ou seja com nove meses de antecipação coberta em parte somente pela retroactividade contratual.

1.43. Os prolongamentos de projectos dão muitas vezes lugar a um acordo adicional tardio com retroactividade. Esta foi de quatro meses e meio relativamente ao aditamento de 13 de Fevereiro de 1991 ao contrato do projecto BICMOS II. A primeira fase do projecto ATMOSPHÈRE terminou em 28 de Fevereiro de 1990. O aditamento de prolongamento foi assinado em 21 de Fevereiro de 1991, com quase um ano de atraso, mas assegurando a continuidade contratual com a primeira fase. Durante todos estes períodos cobertos posteriormente pela retroactividade, os consórcios trabalham evidentemente por sua conta e risco.

1.44. Uma alteração de procedimento constituiu mais uma fonte de demora. Desde há muito tempo que as decisões de financiar os projectos de investigação seleccionados eram tomadas pelo Director-Geral da DG XIII (ou, conforme o programa, da DG XII). Desde o início de 1992, as decisões são tomadas pelo colégio dos Comissários, por procedimento escrito, o que determinou temporariamente uma redução suplementar de várias semanas a vários meses na execução dos programas específicos. Na realidade, a alteração de procedimento tinha fundamento jurídico (as decisões de financiamento não podem normalmente ser delegadas a um funcionário), mas a Comissão deve esforçar-se por encontrar as soluções que conciliem regularidade e celeridade.

Execução dos projectos

1.45. A duração dos projectos é muito frequentemente de quatro anos. É um período demasiado longo, quando os mesmos se inserem no domínio da investigação aplicada. Os projectos EUREKA são geralmente mais curtos. Para um sistema de limpeza de aviões, existe um projecto ESPRIT de quatro anos e um projecto EUREKA de dois anos. Muitas empresas que têm projectos com finalidade comercial não podem esperar tanto tempo.

1.46. Há ainda a acrescentar o facto de grande número de projectos se concluírem num prazo superior às previsões. Os atrasos de execução conduzem os responsáveis científicos a conceder «prazos de tolerância», sem gravidade sempre que são breves, sinais de dificuldades sérias do projecto sempre que são importantes. O projecto BICMOS II foi acordado por um período de 34 meses, de 15 de Novembro de 1988 a 14 de Setembro de 1991. Foi objecto de um primeiro contrato de 18 meses, que deveria portanto terminar em 14 de Maio de 1990. Os atrasos do consórcio levaram a Comissão a prolongar esta primeira fase até 30 de Setembro de 1990. Um aditamento, ele próprio assinado com bastante atraso, em 13 de Fevereiro de 1991, financiou seguidamente a segunda fase até 30 de Setembro de 1992. Foi portanto finalmente com mais de um ano de atraso que o projecto ficou concluído.

Exploração dos resultados

1.47. A todos os prazos anteriores, que estão teoricamente sob o controlo comunitário, há que acrescentar, para conseguir finalmente os efeitos sobre o mercado, o período de desenvolvimento industrial (passagem do protótipo ao produto), que apenas depende dos parceiros e pode exigir vários anos, caso esta exploração industrial se venha a efectuar.

Prazos de pagamento

1.48. Os atrasos de pagamento são graves. Suscitam dificuldades de tesouraria, sobretudo no caso das universidades e das PME. A sobrevivência económica destas últimas pode depender desse facto. Os défices de tesouraria são fontes de encargos financeiros. Um consórcio teve que contrair um empréstimo de 1 Mio ECU na sequência de um pagamento vencido em 1 de Outubro de 1990 e ainda em suspenso quando da missão do Tribunal em Abril de 1991. Os atrasos de pagamento aumentam os riscos de câmbio: uma universidade declarou uma perda de 4 000 ecus por este motivo.

1.49. Em 1985, a Comissão exprimiu a sua confiança em que os prazos de pagamento dos trabalhos ESPRIT pudessem ser reduzidos brevemente de três para um mês(19) (). Contudo, os parceiros interrogados alguns anos mais tarde nos Estados-membros citam exemplos de prazos bastante maiores, que podem atingir 15 meses.

1.50. A análise dos documentos da Comissão conduz às mesmas conclusões. Prazos de quatro meses (projecto TAO); de oito meses (projecto ATMOSPHÈRE), de 13 meses (mesmo projecto), de 15 meses (projecto TAO). Em relação aos pagamentos finais, os prazos são bem maiores: um ano para os projectos EPSILON e HECTOR; dois anos e três meses para o projecto DASIQ; três anos e meio para o projecto TAO. A constatação relativa aos atrasos de pagamento não contradiz a que é feita sobre o bom ritmo de execução orçamental (ponto 1.80). Em primeiro lugar, os atrasos de pagamento não afectam o ritmo das autorizações. Porém, é sobretudo a previsão das necessidades em dotações de pagamento, se ela é realista, que determina os prazos habituais de execução dos pagamentos.

Medida estatística dos prazos

1.51. Duas sondagens efectuadas pela Comissão em 1990 e pelo Tribunal em 1991 são concordantes. A que foi efectuada pelo Tribunal mostra que desde a data de vencimento até ao pagamento (data valor do extracto bancário da Comissão), o prazo médio é de 239 dias para um pagamento intermédio, de 510 dias para um pagamento final. Relativamente aos adiantamentos, desde a assinatura do contrato até à data valor bancário, há que contar em média com 37 dias.

1.52. Conforme indicado no quadro 4, elaborado a partir da sondagem do Tribunal, a fracção destes prazos imputável à Comissão é mais importante do que a que está na dependência dos contratantes. Os pontos 1.53 a 1.60 tentam identificar as causas e as responsabilidades destes longos prazos. Desde ESPRIT I a ESPRIT II, a inspecção da Comissão revela apenas uma aceleração limitada. Em relação a um pagamento intermédio, o processo global diminuiu de 283 para 240 dias.

Adiantamentos

1.53. O nº 2, alínea a), do artigo 21º do anexo II do contrato modelo, ao prever que o adiantamento seja pago no prazo de dois meses a contar da assinatura do contrato, autoriza um prazo demasiado longo. Este prazo é geralmente respeitado, mas tendo em conta os numerosos contratos com efeito retroactivo (ver pontos 1.41 a 1.43), o prazo em relação ao início efectivo dos trabalhos é frequentemente bastante maior.

Mapas de custos

1.54. Uma condição prévia para qualquer pagamento é o envio dos relatórios de evolução dos trabalhos e dos mapas de custos no mês seguinte ao do final do período contratual em causa. O quadro 4 mostra que os contratantes ultrapassam largamente este prazo. Para o período de 1 de Maio a 31 de Outubro de 1989 do projecto HECTOR, o contratante principal enviou os mapas à Comissão em 3 de Abril de 1990, cinco meses após a data de vencimento. Além disso, esse envio não era global, uma vez que em 25 de Outubro de 1990 ainda faltavam os mapas de alguns parceiros. Os relatórios semestrais do projecto BWN foram enviados com enormes atrasos: em 24 de Novembro de 1989 em relação às datas de vencimento de 31 de Agosto de 1988 e de 28 de Fevereiro de 1989; em 15 de Novembro de 1989 em relação à data de vencimento de 31 de Agosto anterior.

Prazos internos na Comissão

1.55. O nº 2 do artigo 4º do contrato prevê precisamente que os pagamentos serão efectuados nos dois meses seguintes à aprovação dos relatórios de evolução do trabalho e dos mapas de custos correspondentes. Porém, não se fixa qualquer limite para esta aprovação. O contrato deverá prever um limite.

Quadro 3 - Eliminação do excesso dos financiamentos solicitados em relação aos recursos disponíveis (Parte das recusas de propostas e das reduções de financiamento em relação às propostas aceites) "(em Mio ECU)""" ID="1">9 171> ID="2">(100 %)> ID="3">560> ID="4">(100 %)> ID="5">6 830> ID="6">(100 %)> ID="7">1 092> ID="8">(100 %)"> ID="1">7 093> ID="2">(77 %)> ID="3">376> ID="4">(67 %)> ID="5">5 482> ID="6">(80 %)> ID="7">879> ID="8">(80 %)"> ID="1">1 232> ID="2">(14 %)> ID="3">80> ID="4">(14 %)> ID="5">602> ID="6">(9 %)> ID="7">115> ID="8">(11 %)"> ID="1">846 (1)> ID="2">(9 %)> ID="3">104 (1)> ID="4">(19 %)> ID="5">746 (2)> ID="6">(11 %)> ID="7">98 (2)> ID="8">(9 %)"> ID="2">(59 %)> ID="4">(43 %)> ID="6">(45 %)> ID="8">(54 %)"">

Quadro 4 - Origem dos prazos de pagamento "(em dias)""" ID="1">103> ID="2">192"> ID="1">136> ID="2">318"> ID="1">239> ID="2">510"> ID="1">(110)> ID="2">(290)"> ID="1">((77))> ID="2">((261))""Fonte: Amostragem do Tribunal.>

1.56. Após a aprovação dos mapas, decorrem ainda oito semanas no seio da Comissão, mais de metade das quais no seio da DG XIII, havendo que acrescentar os prazos de transferência bancária. O estudo da Comissão põe em causa os tempos de espera entre as etapas do procedimento, bem como a lentidão na circulação da documentação, mais do que a duração das próprias operações administrativas. A DG XX (Controlo Financeiro) demora apenas seis dias e pôs em prática métodos acelerados (envio do visto em suporte informático antes do envio do documento, vistos após sondagem nos serviços da DG XIII). A passagem pela DG XIX (Orçamentos) é mais demorada. Finalmente, o tempo de transferência bancária, sobretudo para os países mais periféricos, é anormalmente longo.

Pagamentos finais

1.57. O projecto de pagamento final é enviado aos parceiros para acordo. Determinados incidentes atrasam frequentemente a celebração do acordo ou a sua aplicação. Por vezes isso deve-se exclusivamente aos contratantes. Se um parceiro é devedor da Comissão, isso congela o pagamento de todos os outros (projecto TOWARDS 3D INTEGRATION). Se o parceiro principal está em processo de liquidação, isso priva a Comissão do seu interlocutor normal, enquanto for resolvida uma multiplicidade de litígios (projecto TAO). Por vezes é a Comissão que está igualmente em causa. Surgem contestações entre a Comissão e os parceiros (projectos BWN, DASIQ). A auditoria em curso de um contratante devedor a título de outros projectos retarda o pagamento final (projecto HECTOR). O pagamento final é posto em causa por um serviço depois de se ter obtido o acordo de todos os participantes (projecto ITHACA I). Deve evitar-se tratar duas fases de um mesmo projecto como dois projectos sucessivos, porque o último pagamento da primeira fase está sujeito a todas as demoras de um verdadeiro pagamento final (projectos ITHACA I e II). Contudo, este inconveniente desaparecerá caso a Comissão adopte algumas das simplificações previsíveis para os processos de pagamento (ver por exemplo ponto 1.95).

Tratamento solidário dos parceiros

1.58. O parceiro mais tardio determina o calendário para todos os outros. A não disponibilidade parcial de dotações impede o pagamento na sua globalidade. Com efeito, a Comissão paga em princípio de uma só vez a todos os parceiros por um período determinado. No caso do projecto PCTE, que terminou em 30 de Junho de 1988, a atribuição litigiosa de 30 000 ecus a um parceiro, de 10 616 ecus a um outro, bem como consideráveis pagamentos excessivos relativos a dois parceiros no total de 457 953 ecus, congelaram o pagamento dos montantes ainda devidos aos outros parceiros, que se elevavam a 1 330 700 ecus. O pagamento final teve lugar apenas em Março de 1992.

1.59. A Comissão poderá, sempre que há um litígio sobre determinados montantes, pagar de imediato os montantes não litigiosos; quando um parceiro tarda demasiado a enviar o seu mapa, poderá pagar ao resto do consórcio. A Comissão adoptou em 2 de Outubro de 1989 um procedimento que se orienta neste sentido quando, na fase do pagamento final, um ou vários parceiros são devedores da Comissão. A partir de agora, em vez de esperar pela execução das cobranças para proceder ao pagamento final, a Comissão paga sem demora aos parceiros credores, tornando-os contudo responsáveis pela dívidas dos parceiros devedores. Após cobrança dos seus créditos, a Comissão procede a um pagamento complementar.

1.60. O caso do projecto EPSILON ilustra simultaneamente a observação do ponto 1.58 (pagamento parcial possível congelado para o conjunto) e a do ponto 1.57 (demora dos pagamentos finais). O último pagamento da primeira fase do projecto devia elevar-se a 508 239 ecus. Mas, ao esperar pela assinatura - tardia - do aditamento de prolongamento do contrato, este pagamento em dívida teve que ser provisoriamente considerado como um pagamento final afectado por uma retenção de garantia de 20% aplicável ao montante total do financiamento, elevando-se portanto a 400 000 ecus. Além disso, o pagamento dos 508 239 ecus teria elevado o custo acumulado do projecto a 2 036 113 ecus para uma autorização de 2 000 000 ecus, o que representa um excesso limitado de 36 113 ecus. A Comissão esperou pela assinatura do aditamento e pela autorização complementar com ele relacionada para efectuar de uma só vez o pagamento em dívida, o que se verificou, por este facto, sete meses após o final da 1ª fase.

Causas: dificuldades, complexidade

Gestão técnica

Dificuldade de preparação das propostas

1.61. A preparação das propostas é um investimento oneroso, quer em tempo quer em dinheiro. A documentação fornecida ao candidato é muito bem elaborada mas demasiado complexa. Determinadas empresas, ao comparar este custo com as oportunidades de selecção, desistem. Os prazos de apresentação são muito variáveis. Desde o ESPRIT I, o mais curto foi de 47 dias, o mais demorado de 126 dias, sendo a média de 80 dias. Porém, a maior parte dos candidatos declara que são necessários no mínimo seis meses, e por vezes muito mais, para preparar uma proposta.

Dificuldades na execução de determinados projectos

1.62. A opinião mais propagada nos meios comunitários é simultaneamente a favor da redução do número de parceiros nos consórcios e da concentração dos financiamentos num número mais reduzido de projectos de maior importância. É nomeadamente o caso das duas sugestões formuladas no relatório de Maio de 1989 do Comité de Avaliação do ESPRIT(20) ()(21) (). O Conselho, numa Resolução de 8 de Abril de 1986, já preconizara «uma concentração dos esforços e dos recursos, recorrendo de preferência a projectos mais ambiciosos»(22) (). Há que distinguir as duas sugestões.

a)Número de parceiros

1.63. Os contratantes são unânimes em considerar que o número de parceiros é geralmente demasiado elevado, situando-se o número ideal entre três e cinco (a única excepção é reservada aos projectos de normalização nos quais, pelo contrário, é conveniente fazer participar um grande número de parceiros vindos de numerosos países). Os projectos ESPRIT situam-se geralmente acima deste efectivo desejável: com 5,8 parceiros em média no programa ESPRIT I e mesmo 9,5 no primeiro convite geral do ESPRIT II (1). No primeiro convite do ESPRIT III, o número médio desceu consideravelmente. Porém, estas médias escondem uma dispersão importante. Encontram-se projectos de nove parceiros (KIWIS), de 12 (GENESIS), de 14 (CNMA), de 21 parceiros (EOC). A coordenação de tais projectos é muito difícil. Por esse facto, o número de parceiros de determinados projectos foi reduzido durante os trabalhos: de dez para sete no projecto FCPN; de sete parceiros e 31 associados e subcontratantes(23) (), na primeira fase, para cinco e 14 na segunda fase, no caso do projecto ATMOSPHÈRE.

b)Importância do orçamento

1.64. O objectivo de concentração financeira traduziu-se pela introdução dos projectos TIP (ver ponto 1.29), e igualmente pela limitação dos financiamentos concedidos aos projectos cujo custo é inferior a 5 Mio ECU (não devem receber em ESPRIT I mais de 25%, em ESPRIT II mais de 30% dos financiamentos anuais totais). Na realidade, com ESPRIT II verificou-se um aumento da dimensão média dos projectos. Os grandes projectos, relativamente pouco numerosos, absorvem uma parte importante dos financiamentos. Segundo a Comissão, em 2 de Agosto de 1991, de 648 projectos dos programas ESPRIT I e II(24) (), cerca de metade dos financiamentos fora concedida a uma centena de projectos, tendo obtido cada um 6 Mio ECU ou mais. Quanto aos projectos TIP, em número de cerca de quinze, tinham absorvido em 16 de Novembro de 1990 215,2 Mio ECU dos 1 455 Mio ECU concedidos a título de ESPRIT II, o que equivale a 14,8%.

1.65. Contudo, sob reserva das técnicas não viáveis para aquém de uma determinada dimensão crítica, o volume financeiro não constitui em si mesmo um critério de maior validade dos projectos. Determinados projectos TIP não foram bem sucedidos e foram mesmo cancelados, como os projectos CIM-ALIVE e TROPICS. Os prazos de alguns grandes projectos, CSIC (orçamento de 20,4 Mio ECU) e ARTIFACTS (11,6 Mio ECU), foram encurtados. As ambições técnicas do projecto ATMOSPHÈRE (18,0 Mio ECU) foram reduzidas. Mesmo quando não constituiram um fracasso, a maior parte dos projectos TIP desmembrou-se durante o seu percurso numa série de projectos mais pequenos, como o projecto GENESIS, dado que o interesse comum dos parceiros apresentava um carácter duvidoso.

1.66. Em princípio, já não existem projectos TIP no programa ESPRIT III, tendo desaparecido a favor do conceito bastante mais promissor de «projecto com objectivo específico» (ver ponto 2.65). Com efeito, pode levantar-se a questão de saber se não estão em vias de reaparecer sob a designação de «projectos de tecnologia prioritária» (PTP), inovação apresentada durante a conferência ESPRIT 1992 (de 23 a 27 de Novembro). Estes projectos em pequeno número (22 propostas, 3 das quais financiadas) e de grande dimensão, são identificados directamente pelos grandes grupos industriais que serão os seus principais participantes, tratando-se de características que eram já, no seu conjunto, as dos TIP. Os únicos verdadeiros critérios devem ser o interesse da técnica a estudar e as perspectivas de relação custo-resultados e custo-exploração dos resultados.

Número de relatórios exigidos

1.67. Embora seja normal que a Comissão exija do consórcio um relatório semestral ou anual de evolução do trabalho, e ainda um relatório final, põe-se a questão de apreciar se a exigência, não rara, de um relatório de gestão mensal não é francamente excessiva. Todos estes relatórios requerem demasiado trabalho aos consórcios e é de admirar como os responsáveis científicos encontram tempo para os ler. Assim, o número de relatórios de todos os tipos previstos no projecto TIP ATMOSPHÈRE em segunda fase era de 106 em dois anos, o que equivale a um relatório por semana. Em relação aos relatórios de gestão, a frequência trimestral, exigida para outros projectos, parece mais razoável.

Gestão do pessoal

1.68. A acção ESPRIT foi concebida e depois lançada no âmbito de uma «Task force», que cresceu com o programa, vindo a tornar-se a Direcção A da DG XIII e tomando em seguida no seio desta o primeiro lugar do ponto de vista dos efectivos.

Necessidades variáveis, recursos pouco móveis

1.69. Actualmente, o serviço responsável pela gestão do pessoal da DG XIII confronta-se com um dilema quase insolúvel. Deve responder a necessidades fortemente variáveis no que se refere a habilitações e efectivos, uma vez que a actividade de investigação depende do lançamento de programas específicos fragmentados em convites para apresentação de propostas especializados e de duração limitada. Face a estas necessidades variáveis, o serviço do pessoal dispõe de um volume de agentes repartidos, no mínimo, por 15 regimes diferentes, na maioria compartimentados, o que significa que a passagem de um agente de um regime para outro é aleatória ou mesmo puramente impossível. Existem os assalariados e os que prestam serviços; os contratados (agentes temporários ou auxiliares) e os funcionários; as despesas de pessoal são imputadas, em relação a determinados agentes, à parte A do orçamento (funcionamento), e em relação a outros à parte B (dotações operacionais). Os funcionários e os agentes temporários da parte B dependem do quadro administrativo ou do quadro científico. Determinadas subcategorias provêem de subdivisões ou de cruzamentos das categorias referidas anteriormente.

Origens do desmembramento

1.70. Este desmembramento resulta de uma série de «sedimentações» regulamentares ou orçamentais, cada uma ligada a uma ideia directiva compreensível.

1.71. A primeira ideia é a de que, sendo a investigação regida por um sistema de gestão por objectivos, ou seja por programas, o pessoal que trabalha para a investigação deverá ser financiado por dotações operacionais.

1.72. A segunda ideia é a de que, sendo a actividade de investigação levada a bom termo por meio de programas especializados e de duração determinada, é conveniente atribuir-lhe pessoal científico recrutado para esse mesmo período ou que possa ser dispensado no final do programa.

1.73. A terceira ideia sublinha a necessidade de regimes muito específicos do ponto de vista do recrutamento, da duração do serviço e da remuneração para obter determinadas prestações específicas (prestações limitadas ou pontuais de avaliação, de estudo ou de consulta, instituição dos visitantes científicos).

Situação do sistema

1.74. A primeira ideia aplica-se apenas parcialmente, uma vez que a par dos lugares financiados pela parte B do orçamento e mencionados nos comentários das diferentes rubricas, a DG XIII dispõe de lugares imputados à parte A do orçamento (323 lugares em Dezembro de 1991, 213 dos quais de categoria A e B). Na realidade, esta solução justifica-se para os lugares de carácter administrativo (ou relacionados com actividades fora do âmbito da investigação), mas será então necessário torná-la extensiva a todos os lugares que têm este carácter. Porém, entre os imputados à parte B, distinguem-se precisamente os lugares científicos e técnicos e os lugares administrativos (279 em Dezembro de 1991).

1.75. A segunda ideia não é mais respeitada, dado que determinados lugares de funcionários são ocupados por pessoas que trabalham nos serviços científicos. Por outro lado, um grande número de lugares de agentes temporários, imputados à parte A e sobretudo à parte B do orçamento, são afectados a tarefas administrativas (cerca de 300 para o exercício de 1991). Na realidade, os lugares imputados à parte B tornaram-se permanentes em 1991, embora isso não modifique de maneira nenhuma a questão evocada anteriormente, porque estes lugares continuam ocupados na sua maioria por agentes temporários. Contudo, por razões de política social, a Comissão quis conceder oportunidades de titularização como funcionários aos agentes temporários, científicos ou não, após um determinado tempo de trabalho efectuado a título contratual. Porém, estes agentes não podem ser nomeados no seu lugar e são geralmente transferidos para outras DG, embora determinados funcionários de outras DG venham ocupar em contrapartida determinados lugares que ficaram vagos dessa forma. Na medida em que a Comunidade admite a titularização de agentes temporários, a Comissão deve poder fazê-lo sem mudança de lugar do agente titularizado.

1.76. A DG XIII nem sempre respeita as colocações previstas pelos comentários do orçamento relativamente aos lugares da parte B. Assim, uma nota interna de 10 de Abril de 1989 sobre «a gestão administrativa e financeira dos programas de RDT» declarava francamente que, devido à falta de lugares de funcionários para as actividades fora do âmbito da investigação, determinados lugares temporários de investigação (parte B do orçamento) tinham sido retirados à investigação e atribuídos a essas outras actividades. Por exemplo, 21 tinham sido atribuídos à Direcção XIII-D (Política de telecomunicações).

1.77. Existe também um desvio da terceira ideia directiva descrita no ponto 1.73. Com efeito, o recurso aos diversos regimes evocados nesse ponto não se limita aos tipos específicos de prestações de serviços que os justificaram. Na realidade, a DG XIII recorre a determinadas modalidades de recurso à prestação de serviços para contornar as limitações orçamentais e regulamentares relativas aos efectivos e às despesas de pessoal em matéria de investigação.

1.78. Sendo as despesas relativas às prestações de serviços imputadas à parte B do orçamento, estas práticas conduzem ao levantamento, para tarefas administrativas, dos montantes reservados pelo programa e pelo orçamento aos trabalhos de investigação. Reflectem a tendência bastante mais geral da Comissão para se servir cada vez mais das dotações operacionais para financiar despesas de funcionamento (mini-orçamentos). Foi desta forma que, através do convite para apresentação de propostas, efectuado em Agosto de 1991, a DG XIII tentara subcontratar globalmente a administração da «iniciativa europeia de software e sistemas» (ESSI)(25) (), um dos vastos «projectos com objectivo específico» do programa ESPRIT III. Porém, por outro lado, é em virtude do facto de os limites regulamentares e orçamentais não serem realistas, que a DG XIII recorre a estes expedientes. Embora os efectivos da DG XIII tenham aumentado, o volume de dotações a administrar e o número de projectos a seguir cresceu ainda mais depressa.

1.79. Para se caminhar no sentido de um sistema eficaz de gestão de pessoal, sobretudo mais flexível, será necessário relembrar as ideias directivas enunciadas nos pontos 1.71 a 1.73 e, desse modo, reduzir o número dos regimes de gestão do pessoal. Segundo esta lógica, os lugares que podem ser preenchidos por agentes temporários, autorizados na parte B do orçamento e identificáveis por programa, deveriam corresponder ao pessoal científico e técnico e exclusivamente a ele. Todos os outros agentes, nomeadamente por um lado todos os de categoria A que assumem funções administrativas e horizontais não científicas, e por outro lado todos os agentes das categorias C e D, uma vez que a sua actividade não exige competências científicas específicas, deveriam depender da parte A do orçamento e poder ocupar lugares de funcionários nas mesmas condições que em qualquer outra Direcção-Geral (existem actualmente cerca de 120 lugares «Investigação» de categoria C destinados normalmente a ser preenchidos por agentes temporários e ocupados efectivamente na maioria por tais agentes).

Gestão financeira

Acompanhamento eficaz da utilização de dotações

1.80. O índice de utilização das dotações de autorização definitivas foi sempre superior a 90% excepto em 1984, 1985 e 1987. O índice de utilização das dotações de pagamento definitivas foi sempre superior a este mesmo índice, excepto em 1984 e 1985, e mesmo a 98% se se acrescentarem às excepções anteriores os anos 1986 e 1987. Estes resultados são satisfatórios.

1.81. Contudo, os montantes de execução definitiva indicados no anexo 1 do orçamento incluem contradições entre os orçamentos mais recentes. Assim, o montante acumulado dos pagamentos para ESPRIT I até 1989 elevar-se-ia a 663 887 035 ecus segundo o orçamento de 1991 e a 659 577 403 ecus segundo o orçamento de 1992. O montante acumulado dos pagamentos para ESPRIT II até 1990 elevar-se-ia a 711 456 814 ecus segundo o orçamento de 1992 e a 711 499 712 ecus segundo o orçamento de 1993. Para confirmar o montante exacto, não se pode fazer referência às contas de gestão porque estas nem sempre fazem a distinção entre os programas sucessivos, por vezes confundidos na mesma rubrica orçamental.

Identificação das despesas elegíveis

a)Cálculos redundantes

1.82. O montante de qualquer pagamento intermédio é estabelecido quatro vezes. Uma vez pela Unidade científica competente, uma vez pela Unidade financeira XIII-E-1. Por outro lado, quando do pagamento final, todos os pagamentos desde o início do projecto são indicados numa análise de conjunto, de novo com a intervenção sucessiva das duas Unidades anteriormente referidas. Se se recorrer a uma auditoria externa, o que raramente acontece, nesse caso haverá cinco verificações das mesmas despesas. Esta reconstituição das despesas desde a origem constitui evidentemente um trabalho considerável quer para os contratantes quer para a Comissão.

b)Custos reais e custos previsionais

1.83. Baseando-se o sistema actual em custos reais, a Comissão não presta qualquer atenção aos custos previsionais indicados nas propostas. A Comissão só pede aos candidatos a indicação dos custos previsionais de pessoal e da estrutura das despesas gerais após selecção, só procedendo à sua apreciação após a assinatura do contrato. Assim, para o projecto EPSILON, a Comissão só ficou inquieta após a assinatura do contrato em face da taxa exagerada de despesas gerais indicada por um parceiro.

1.84. Acontece que no momento da declaração de despesas, os contratantes não sabem ainda quais são os seus custos reais, uma vez que as contas do exercício não estão elaboradas, e fundamentam provisoriamente as suas declarações nos custos previsionais, o que obriga a proceder posteriormente a uma rectificação (constatação da auditoria externa de um parceiro do projecto COSMOS).

c)Despesas de pessoal

1.85. Os contratantes não consideram claras as regras de cálculo dos custos de pessoal e exigem simplificações. Os malentendidos são fontes de longos vaivéns entre a Comissão e o contratante.

1.86. Estas verificações minuciosas conduzem a uma precisão ilusória, tendo em conta a grande disparidade de custos horários declarados, que existe entre os parceiros. Desvios de mais de 50% entre países reflectem sem dúvida diferenças económicas objectivas. Contudo, encontram-se diferenças notáveis entre os contratantes de um mesmo país. Aconteceu já que um contratante declarasse despesas de pessoal diferentes para a sua participação em três projectos de investigação, o que deu origem à execução de uma auditoria pela Comissão (projecto ATHMOSPHÈRE). No caso das universidades e de determinados centros de investigação, a Comissão contabiliza com precisão como «reais» os custos calculados com efeito pelo contratante na base de uma tarifa fixa pré-determinada de homem-mês, que lhe foi comunicada pelos serviços centrais da universidade ou do centro de investigação.

d)Despesas gerais

1.87. A precisão do cálculo das despesas gerais a reembolsar é também ilusória. Com excepção dos casos de financiamento a 100% do custo marginal - muito minoritários -, os contratos admitem que se pode declarar uma quota parte das despesas gerais definida em percentagem adicional aos custos de pessoal. Se se quiser calcular com precisão esta quota parte, será necessário proceder a investigações exaustivas na contabilidade analítica do contratante, terreno em relação ao qual os responsáveis científicos da DG XIII não se aventuram. Finalmente, a percentagem declarada pelo contratante é aceite pela Comissão se lhe parecer razoável, sendo novamente discutida em caso contrário. Assim, em relação às despesas gerais, apesar do princípio de tomada em consideração dos custos reais, a situação corresponde mais a um conceito de contribuição fixa negociada. Porém, a taxa de despesas gerais aceite pode atingir 80 ou 100% dos custos de pessoal. A imprecisão refere-se portanto aos montantes mais importantes.

Melhorias e simplificações a estudar

a)Periodicidade dos pagamentos

1.88. Os pagamentos são efectuados por períodos quer de seis meses, quer de um ano. Em relação aos projectos de curta duração (um a dois anos), nomeadamente para as fases de definição muitas vezes decisivas para a continuação do projecto, um acompanhamento atento justifica uma periodicidade semestral dos relatórios e dos pagamentos. É isto no conjunto que prevêem os contratos. Porém, um grande número de projectos de longa duração está dividido igualmente em períodos semestrais. Para eles, seriam suficientes períodos de um ano após a fase de definição.

b)Pagamentos indirectos

1.89. Se bem que, em relação aos contratos, a Comissão tenha passado de um sistema sequencial de assinaturas para um sistema de assinaturas paralelas e simultâneas por todos os parceiros, em relação aos pagamentos percorreu precisamente o caminho inverso. Por ocasião de ESPRIT I, pagava em separado aos parceiros. Com ESPRIT II, paga a todo o consórcio em bloco através do parceiro principal, que é responsável pela repartição entre os parceiros.

1.90. O novo procedimento facilita a tarefa da Comissão, mas complica por vezes a do contratante principal. Com efeito, ao efectuar as transferências para este, a Comissão nem sempre indica as referências que permitem identificar o projecto e o objecto do pagamento, nem a repartição a efectuar entre os parceiros. Isto dá origem a perdas de tempo para o parceiro principal, sofrendo os outros parceiros as respectivas consequências.

1.91. A Comissão poderá facilmente melhorar esta situação. Mesmo continuando a manter o sistema indirecto no sentido parceiros - DG XIII, nomeadamente no que se refere à recepção dos relatórios e dos mapas de despesas, a Comissão poderá pagar directamente a cada parceiro, uma vez que, de qualquer modo, calcula o montante devido a cada um. Ao acelerar o pagamento dos parceiros ordinários, esta reforma trará igualmente vantagens para os parceiros associados e subcontratantes que são pagos, por sub-repartição, após os parceiros ordinários, sendo portanto os mais afectados pelos atrasos.

1.92. O sistema pode, em alguns casos, impedir um pagamento equitativo dos parceiros. Pela sua função de pagador delegado, o contratante principal do projecto TAO foi juiz em causa própria nos litígios que o colocaram em oposição a vários dos seus subcontratantes. Quando o principal contratante está em processo de liquidação (caso dos projectos TAO e SUPERDOC) ou se retira, os parceiros que não foram pagos ficam em dificuldade. Estes casos não são assim tão raros.

c)Fixação de montantes pré-determinados

1.93. A fixação de montantes pré-determinados pode tomar formas muito diferentes cujo elemento comum é fixar por contrato um ou vários factores de custo (preço, quantidade, ou os dois) a um nível considerado «razoável» a priori e que será reutilizado no momento da determinação dos montantes a pagar. Por esta forma, não se procede ao pagamento em função dos custos reais. Esta fixação de montantes foi preconizada como uma panaceia para conseguir finalmente uma verdadeira simplificação dos processos de pagamento. Um consultor da Comissão recomendou-a num relatório efectuado em 1990(26) (). O próprio Tribunal encorajou esta orientação no seu relatório anual relativo ao exercício de 1990(27) (). A Comissão lançou-se então no estudo das modalidades previsionais de um tal conceito, mas até ao momento os seus esforços não foram bem sucedidos.

d)Outras simplificações

1.94. A Comissão deverá contudo prosseguir a sua reflexão no sentido de simplificar o sistema actual. Poderão nomeadamente prever-se duas vias alternativas. A primeira consistirá em fazer adiar a dificuldade de cálculo dos custos para o final do projecto, e a segunda em aliviar, pelo contrário, a fase final, actualmente tão pesada.

1.95. Na primeira via, tratar-se-á de tirar todas as consequências do facto de os pagamentos periódicos serem apenas pagamentos por conta, e de eliminar qualquer cálculo preciso dos custos elegíveis nestas fases intermédias. Só haverá portanto o período final, que será a ocasião de cálculos precisos e completos. Nos termos da segunda via, a Comissão concederá aos contratantes uma quitação periódica (por exemplo anual) à qual não se voltará a recorrer. Neste caso, o pagamento final será apenas o último pagamento periódico, não mais complexo de calcular que os outros. A fim de não prolongar a incerteza sobre os custos elegíveis do projecto, a preferência do Tribunal incide sobre esta segunda via. Será igualmente necessário racionalizar o controlo sucessivo da Unidade científica e da Unidade financeira XIII.E.1.

1.96. A realização do projecto não tem qualquer incidência no montante dos custos gerais. Nestas condições, o seu financiamento assemelha-se a uma subvenção de funcionamento não afectada e arbitrária, que se acrescenta ao financiamento dos verdadeiros custos imputáveis ao projecto. Assim, poderá haver uma orientação para a supressão do financiamento dos custos gerais, ou pelo menos para a sua limitação a uma percentagem limitada e forfetária dos custos directos reconhecidos.

CAPÍTULO 2 O programa ESPRIT como instrumento estratégico

INTRODUÇÃO

2.1. O programa ESPRIT é um bom instrumento estratégico caso permita atingir os objectivos fundamentais que lhe são atribuídos. Esses objectivos foram enunciados no ponto 0.4. O Tribunal, conforme referiu no ponto 0.12, não procederá a uma avaliação dos resultados científicos e técnicos de ESPRIT (alínea a) do ponto 0.4). Na opinião dos peritos, esses resultados são numerosos e úteis. O presente capítulo trata da prossecução dos outros objectivos referidos no ponto 0.4 e inclui, além disso, a exposição de alguns aspectos relativos à adicionalidade de ESPRIT, objectivo evidente, embora não formulado pelos textos de base.

OBJECTIVO DE COOPERAÇÃO TRANSNACIONAL

Boa cooperação interna, uma das condições de sucesso

2.2. O princípio da transnacionalidade deve ser obrigatoriamente aplicado e é sempre respeitado pela Comissão. O seu âmbito não se limita, aliás, ao programa ESPRIT e estende-se a toda a investigação comunitária efectuada com custos repartidos. Os contratantes e as outras pessoas interessadas interrogadas pelo Tribunal são unânimes em relação às virtudes da cooperação transnacional posta em prática por ESPRIT. Numerosos exemplos demonstram que o valor dos resultados de um projecto depende estreitamente da qualidade da animação do consórcio e da boa cooperação entre os parceiros. A personalidade do coordenador designado pelo contratante principal é fundamental. Os projectos BASE, DMPC, BICMOS II, PROMPT, BASIC GOODS progrediram de forma satisfatória e apresentam perspectivas de resultados prometedoras: todos eles beneficiaram de uma boa direcção e de uma boa cooperação entre os parceiros. De início, a coordenação do projeto ATMOSPHÈRE era medíocre, mas posteriormente melhorou significativamente, em particular devido a uma mudança do contratante principal e o projecto deu origem a trabalhos cada vez mais específicos e úteis.

2.3. Pelo contrário, quando a direcção do projecto é deficiente, o consórcio tem tendência a dividir-se em subgrupos, ficando o objectivo comum esquecido. Foi necessário reduzir os objectivos do projecto BWN em consequência de uma crise verificada durante a sua execução, pelo facto de o animador do projecto, que era brilhante do ponto de vista técnico, ter revelado deficiências a nível do planeamento dos trabalhos. Em consequência deste facto, a cooperação entre os parceiros degradara-se, os relatórios eram apresentados com atrasos ou não chegavam a ser apresentados, um parceiro abandonara o projecto e, na realidade, este dividira-se em dois subprojectos com pouca relação entre si. Da mesma forma, o fracasso parcial do projecto DASIQ e o seu cancelamento súbito foram consequência da falência de um parceiro, agravada pela posição da empresa mae, que não respeitou o seu compromisso de retomar os trabalhos em caso de não cumprimento da sua filial. No caso do projecto TAO, o contratante principal cedeu a sua responsabilidade de coordenador a um outro contratante. A escolha foi pouco feliz e verificou-se uma série de litígios, até à data ainda não encerrados, entre os subcontratrantes e o novo coordenador, cuja empresa faliu. Um outro parceiro subcontratou a totalidade das suas tarefas. Por conseguinte, o projecto avançou de uma forma muito mais lenta, tendo apesar disso alcançado os seus objectivos, embora mediante uma prorrogação de 14 meses.

Colocação à disposição dos conhecimentos: um balanço pouco rigoroso

Colocação à disposição dos conhecimentos no seio do consórcio

2.4. O contrato obriga os parceiros a colocarem os seus conhecimentos à disposição dos outros parceiros, tanto os conhecimentos que tenham adquirido através dos seus trabalhos no projecto, como quaisquer outros conhecimentos, desde que estes sejam necessários à boa execução do projecto (artigos 16.1.1 e 16.2.1 do anexo II do contrato modelo). Esta comunicação deve ser gratuita no que se refere aos conhecimentos desenvolvidos no âmbito do projecto. A necessidade desta colocação à disposição das informações úteis para o projecto não é contestável.

2.5. No contrato modelo existe um risco de discriminação injustificada entre as diversas categorias de parceiros(28) (). O subcontratante, simples executante remunerado por um parceiro, e que não contribui para o financiamento do projecto, não tem qualquer direito sobre os resultados do projecto, o que é normal. A Comissão pretendeu introduzir a possibilidade de uma situação intermédia mais participativa, a dos parceiros associados. Estes últimos trabalham também para um contratante que subcontrata serviços a terceiros e, por esse motivo, também não são signatários do contrato. No entanto, contrariamente ao que sucede com os subcontratantes, os parceiros associados contribuem para o financiamento do projecto e, a esse título, é normal que obtenham determinados direitos sobre os resultados. Contudo, o contrato modelo dá apenas uma definição vaga dos seus direitos de acesso aos conhecimentos e das suas obrigações relativas à exploração dos resultados. O contrato modelo deveria precisar melhor esses direitos e obrigações.

2.6. Em relação a este aspecto, não se pode considerar que o protocolo assinado pela Comissão em 17 de Outubro de 1989 resolva a questão de uma forma satisfatória. Não há dúvida de que este protocolo esclarece os direitos dos associados em função da sua contribuição mais ou menos importante para o financiamento e para os trabalhos do projecto. No entanto, o protocolo continua a estar redigido em termos de princípios directivos mais do que de direitos precisos. Além disso, só tem um carácter contratual no que se refere ao consórcio do projecto ITHACA, no qual se verificara uma situação abusiva em relação à qual a Comissão quis reagir. Em relação aos outros consórcios, o protocolo tem apenas o carácter de regras internas da Comissão. Os contratos de associação estão sujeitos ao acordo prévio da Comissão, que, em princípio, controla caso a caso a equidade das cláusulas previstas, tendo em conta o espírito do protocolo. No entanto, as respectivas regras deveriam ser precisadas e transformadas em verdadeiras cláusulas contratuais.

Cooperação externa ao consórcio

2.7. O contrato modelo obriga os contratantes a comunicarem os seus conhecimentos não apenas aos seus parceiros mas também aos outros contratantes do programa e dos outros programas comunitários de I & D (artigo 16º, nºs 1.2 e 2.2, do anexo II). Esta obrigação não só corre o risco de ser apenas teórica, sobretudo em relação a grandes organizações, como é também considerada excessiva por grande parte dos contratantes, o que é compreensível. Os contratantes consideram, pelo contrário, que as invenções resultantes do projecto devem ser protegidas em relação a terceiros e que, neste sentido, um contratante de um outro projecto ou programa deve ser considerado como «terceiro». O acordo modelo de consórcio, elaborado pelos «grandes» da electrónica para os projectos nos quais estes participam, inclui, com o acordo da Comissão, uma cláusula específica de preferência dos parceiros em relação a terceiros no que se refere à exploração de conhecimentos provenientes do projecto (nº 1 do artigo 8º). A complexidade do contrato modelo em matéria de direitos intelectuais é tal que, paradoxalmente, leva a que sejam adoptadas cláusulas mais ou menos derrogatórias a favor dos acordos de consórcio.

2.8. Por vezes a Comissão recomenda ao consórcio de um projecto ESPRIT que coopere com um outro projecto similar do programa ESPRIT, de um outro programa comunitário ou do programa EUREKA. Sucede com frequência que essa cooperação seja descurada. A Comissão considerava do maior interesse a cooperação do projecto EPSILON com o projecto LOKI e com outros projectos do domínio «armazenagem dos conhecimentos e informações». Na documentação relativa a esse projecto não há quaisquer indícios de que essa cooperação tenha sido posta em prática. O consórcio do projecto TAO ignorou as repetidas sugestões da Comissão no sentido de estudar o projecto ONCOCIN da Universidade de Stanford (Estados Unidos). Tinha sido previsto combinar o referido projecto TAO com o projecto EUREKA nº 150, uma vez que os dois projectos tinham zonas consideráveis de sobreposição. No entanto, no processo não há qualquer referência a esta complementaridade.

OBJECTIVO DE COOPERAÇÃO INDÚSTRIAS- -UNIVERSIDADES-CENTROS DE INVESTIGAÇÃO

Participação das universidades e centros de investigação

2.9. A participação das universidades e centros de investigação nos projectos ESPRIT, embora nitidamente minoritária, é contudo assinalável e tem vindo a aumentar, de acordo com as informações da base EPIC consultada em 1 de Abril de 1992. O número de participações de universidades representou, no caso de ESPRIT II, 30,0% do número total de participações e 13,6% dos financiamentos e, no caso de ESPRIT I, 19,4% das participações e 9,1% dos financiamentos. O número de participações dos centros de investigação representou, no caso de ESPRIT II, 16,0% do número total de participações e 11,5% dos financiamentos e, no caso de ESPRIT I, 12,0% das participações e 8,3% dos financiamentos (sendo as outras participações as das empresas).

2.10. As universidades constituem-se muitas vezes em centros de recolha e divulgação da informação sobre os programas e convites para apresentação de propostas e alguns grandes centros de investigação procedem da mesma forma. Por vezes, as universidades fazem mais do que informar e ajudam as pequenas empresas a preparar as propostas. Um centro de investigação universitária irlandês organizou cursos destinados aos seus parceiros nos projectos ESPRIT, contribuindo assim para aumentar o número de diplomados em electrónica. O projecto VLSI DESIGN ACTION é, em si mesmo, um vasto mecanismo de multiplicação de conhecimentos de ponta no domínio da microelectrónica, através de cerca de 120 universidades e escolas superiores, o que constitui um projecto da maior importância tendo em conta a penúria europeia em matéria de engenheiros especializados em electrónica.

Acção das universidades em matéria de transferência de tecnologia

2.11. Muitas universidades desenvolveram uma actividade de investigação comercial através de contratos celebrados com industriais, o que constitui uma prova de que o seu «know how» acumulado graças aos projectos ESPRIT, entre outras coisas, é levado a sério. Um grande número dessas universidades criaram para esse efeito um instituto autónomo, ou até uma sociedade comercial. Na Irlanda, uma determinada universidade criou um «Centro nacional de engenharia do software»; um outro instituto universitário criou um complexo de empresas satélites para desenvolver e comercializar o «know how» acumulado. Quase todas as universidades espanholas têm o seu centro de transferência de tecnologia e o mesmo sucede também na Alemanha e em França. Um número considerável de centros de investigação desenvolveram uma actividade de valorização semelhante.

Acção análoga das sociedades de investigação sob contrato

2.12. A participação no programa ESPRIT de sociedades de investigação sob contrato reveste-se de grande interesse. Colocadas entre as necessidades dos industriais e as últimas novidades do mercado tecnológico em relação ao qual se informam constantemente, em particular no âmbito dos projectos ESPRIT, estas sociedades contribuem para promover, através dos contratos comerciais celebrados fora do âmbito da investigação comunitária, a colaboração entre fabricantes e utilizadores, ultrapassando assim uma deficiência tradicional do programa ESPRIT. As suas competências multisectoriais favorecem cruzamentos tecnológicos fecundos e a sua contribuição específica implica a transposição da barreira da pré-competitividade, um exercício teoricamente inacessível ao programa ESPRIT. Estas sociedades constituem, por conseguinte, agentes naturais de exploração dos resultados da investigação comunitária, sem que, nesta fase, se recorra ao orçamento comunitário, o que representa uma vantagem no sentido da subsidiariedade em relação a uma actividade de valorização financiada pela Comunidade no âmbito, por exemplo, do programa VALUE. Por todos estes motivos, a Comissão deverá analisar a melhor forma de promover uma maior intervenção destas sociedades, de início nos projectos ESPRIT e posteriormente na exploração dos seus resultados.

OBJECTIVO DE PARTICIPAÇÃO DAS PME

Âmbito

2.13. O dinamismo das PME justifica que se invista nelas. Dado que as PME dispõem de recursos limitados, as suas acções de investigação devem produzir resultados comerciais rápidos, o que as transforma em agentes fiáveis da exploração dos resultados. Foram iniciados em simultâneo dois projectos sobre o mesmo tema das estações de trabalho: o projecto SPIRIT, cujo consórcio era composto por pequenas empresas, e o projecto EWS, composto por grandes empresas. O dinamismo das pequenas empresas foi muito superior e o seu projecto manteve-se em vigor, enquanto que o projecto EWS, apesar de não ser um fracasso, não foi prorrogado. Além disso, se as suas perspectivas de valorização parecem finalmente em vias de se determinarem, é graças ao trabalho efectuado pelas PME que decidiram aproveitar os seus resultados, negligenciados pelas grandes empresas, a fim de constituirem um consórcio industrial. Finalmente, a criação de um tecido denso e contínuo de PME tecnologicamente avançadas constitui uma condição prévia para o crescimento de indústrias com dimensões mais alargadas.

Participação crescente das PME

2.14. A participação das PME nos projectos é substancial e tem aumentado com o tempo. A base EPIC, consultada em 1 de Abril de 1992, indicava 653 projetos (ESPRIT I e II). Constatava-se a participação de pelo menos uma PME em 68,1% dos casos e, em 22,8% dos casos, o contratante principal era uma PME. Entre ESPRIT I e ESPRIT II, a participação das PME em relação ao número total de participações de todos os contratantes em todos os projectos passou de 18,2% para 23,1% e a parte recebida pelas PME dos financiamentos concedidos passou de 15,2% para 20,1%. Esta percentagem foi ultrapassada nos últimos convites para apresentação de propostas.

2.15. Contudo, esta progressão traduz sobretudo o facto de que o número de PME no sector europeu das TI está em franco crescimento, embora a proporção das PME do sector que participam no programa continue a ser ainda bastante reduzida (aproximadamente uma em dez).

2.16. Esta proporção deve ser ponderada, tendo em conta o facto de que o carácter «PME» de um considerável número de empresas é mais aparente que real, por exemplo quando estas são filiais de grandes empresas, ou mesmo de uma das «12 grandes», ou são emanações de organismos muito diversos de grande dimensão: universidades ou escolas superiores, centros de investigação. Algumas PME foram criadas por iniciativa de um Ministério que, por vezes, continua a ser o cliente principal. Estes casos falseiam a apreciação da importância da participação real das PME no programa. Sob esta perspectiva, constata-se que o objectivo de uma participação significativa das PME no programa ESPRIT exige novos esforços.

Dificuldades de participação das PME

2.17. As PME têm dificuldades práticas em se implantarem a nível internacional, dado que muitas vezes se movimentam apenas num quadro puramente regional e se veêm ultrapassadas pela dimensão dos projectos, pelo número excessivo de parceiros e pela dimensão de alguns de entre eles. Nas reuniões, se um determinado parceiro envia cinco representantes, as PME só podem enviar um, ficando assim em situação de desvantagem. Muitas vezes as PME não dispõem nem do tempo nem dos meios financeiros necessários para a preparação das propostas e para as viagens nem para suportar o tempo de espera durante a negociação dos contratos, a duração dos projectos, e o peso das tarefas administrativas e de coordenação. Sobretudo, um projecto constitui para as PME um grande negócio e um grande risco, e as hipóteses de sucesso das propostas são limitadas. Além disso, a necessidade frequente de iniciar os trabalhos antes da assinatura do contrato e os pagamentos tardios constituem uma sobrecarga para a sua tesouraria. Por muito prometedores que sejam os resultados, a sua exploração dispendiosa pode forçar uma PME a partilhá-la com empresas de maiores dimensões. Todos estes riscos levam as PME a não participarem no projecto.

OBJECTIVO DE COESÃO ECONÓMICA E SOCIAL

Seu alcance

2.18. O artigo 130º-B do Tratado CEE precisa que o objectivo de coesão económica e social deve ser prosseguido não apenas através dos fundos estruturais, mas também através de «outros instrumentos financeiros existentes». Por conseguinte, o programa ESPRIT deve contribuir para este objectivo. Com efeito, seria perigoso promover a tecnologia de ponta, descurando os países e regiões menos avançados que, desta forma, correriam o risco de ficar definitivamente fora de competição neste domínio onde a concorrência é agressiva.

2.19. Os países que, desta forma, são objecto do interesse da Comissão no âmbito de ESPRIT são a Espanha, a Grécia, a Irlanda, a Itália e Portugal. É esta a lista sem qualquer variante (por uma questão de comodidade, ao longo do presente capítulo, estes países serão designados por «países da coesão ESPRIT»). Com efeito, no âmbito da coesão económica e social, a Comissão intervém apenas a favor de Estados-membros na sua totalidade, apesar do convite expresso nos textos de base para que seja especificamente favorecida a participação das regiões com atrasos de desenvolvimento. A Comissão não utiliza os mapas que definem as regiões com atrasos de desenvolvimento (objectivo nº 1 dos fundos estruturais) e as regiões em declínio industrial (objectivo nº 2) nem qualquer mapa semelhante. Acontece que as actividades e despesas de I & D dos «países da coesão ESPRIT» estão demasiado concentradas nas capitais e nas regiões excluídas do objectivo nº 1. Financiar a investigação em Barcelona ou em Milão, só porque a Espanha, a título por exemplo da Andaluzia, e a Itália a título do Mezzogiorno, devem beneficiar do esforço de coesão económica e social, equivale a não atingir o objectivo pretendido. O esforço de coesão deve ser objecto de uma melhor definição.

Reforço da coesão económica e social

2.20. A base EPIC, consultada em 1 de Abril de 1992, informou que, entre ESPRIT I e ESPRIT II, o número de participações dos «países da coesão ESPRIT», em relação ao número total das participações de todos os organismos em todos os projectos, passou de 21,5% para 28,2% e que a parte do financiamento total concedida a esses países passou de 17,5% para 19,7%. Em 16,3% dos casos o contratante principal era oriundo de um desses países. Embora em progresso, essas proporções são largamente inferiores à percentagem desses países em termos de população (37,0%) e de produto interno bruto (31,4%) da Comunidade.

Dificuldades de participação dos países beneficiários do esforço de coesão económica e social

2.21. A maior parte das empresas de informática e de microelectrónica «dos países da coesão ESPRIT» são de pequena ou média dimensão. Desta forma, todas as dificuldades com que as PME se deparam para participar no programa ESPRIT, aplicam-se também a estes países. O nível tecnológico das indústrias existentes nem sempre atinge o nível exigido pelos projectos e a sua pequena dimensão impede as empresas de participarem nos projectos verdadeiramente grandes. A Espanha participou apenas num único TIP. O leque dos temas que constam do programa é demasiadamente vasto para uma indústria que não cobre todos os domínios. Os países em questão podem geralmente participar nos temas relativos ao software mas, em relação aos temas relativos à microelectrónica, a sua participação é mais difícil ou até impossível. No caso dos candidatos oriundos do Sul, é muito mais fácil participar no programa ESPRIT aceitando colaborar em projectos concebidos no Norte, do que obtendo a selecção de um dos seus próprios conceitos.

ESFORÇOS COMUNITÁRIOS PARA MELHORAR A PARTICIPAÇÃO DAS PME E A COESÃO ECONÓMICA E SOCIAL

Diversidade das modalidades de intervenção

2.22. A Comissão organizou a base EPIC de forma a poder acompanhar separadamente tanto a participação das PME como a dos «países da coesão ESPRIT». Na maioria dos outros programas de investigação comunitários não é possível efectuar análises semelhantes. Em contrapartida, os objectivos de coesão económica e social e de participação das PME não são quantificados nem acompanhados de forma específica ao longo dos procedimentos de execução do programa.

2.23. A Comissão zela para que exista um determinado equilíbrio geográfico na composição dos grupos de trabalho industriais. A escolha dos temas é de certa forma modulada para evitar a exclusão de determinados países. Durante a preparação de ESPRIT II, a DG XIII colaborou com a Task force PME da Comissão para promover uma melhor informação das PME sobre o programa e lhes facilitar contactos úteis à constituição dos consórcios. Os representantes de cada país beneficiário no Comité de Gestão do programa são os melhores advogados da participação nos projectos dos respectivos países. A Comissão esforçou-se por desenvolver a participação grega no subprograma «tratamento avançado da informação». Quando o respectivo consórcio decidiu a redução drástica do número de participantes no projecto ATMOSPHÈRE, a Comissão interveio para proteger os interesses e a participação das PME espanholas, gregas e irlandesas. A Comissão aproveitou a transferência de 62 Mio ECU efectuada em 1990 a favor de ESPRIT para aumentar principalmente os montantes concedidos às PME e às universidades.

Parceiros sugeridos

2.24. Para aumentar a participação das PME e dos «países da coesão ESPRIT», a Comissão exerce pressão sobre os consórcios para que estes incluam um ou vários parceiros suplementares. As pressões tanto são formuladas em termos genéricos, como a empresa a incluir no consórcio é expressamente designada. A Comissão fez incluir no projecto LIGHTING APPLICATIONS um determinado centro de investigação espanhol e em relação ao projecto FLEXPLAN promoveu a participação de dois parceiros, um dos quais foi expressamente designado. A Comissão sofreu e exerceu pressões múltiplas para incluir no consórcio do projecto ITHACA I parceiros irlandeses, gregos e até britânicos, com resultados desiguais. A Comissão promoveu a admissão no projecto EWS de um parceiro que era simultaneamente uma PME e originário de um «país da coesão ESPRIT», o que teve consequências inicialmente bastante prejudiciais para a evolução do projecto, consequências essas que, felizmente, foram posteriormente corrigidas.

2.25. Quando o parceiro é expressamente designado e o consórcio se mostra reticente, o método utilizado não é de forma alguma satisfatório, uma vez que prolonga o período de negociação do contrato, que já de si é longo, e aumenta o número de parceiros, em média já bastante elevado. Finalmente, este método reduz o financiamento dos parceiros iniciais, uma vez que os «transplantes» de parceiros não implicam geralmente um aumento do financiamento global.

Melhorias desejáveis

2.26. Uma via a considerar a favor das regiões com atrasos de desenvolvimento consiste em prever acções que, apesar de apresentarem um interesse tecnológico para a Comunidade, sejam adaptadas às necessidades dessas regiões e se aproximem, sob determinados aspectos, de verdadeiros projectos-piloto. Dentro de tal orientação existem já as «acções especiais» (ver ponto 2.54). Seria aconselhável que se imitasse o programa BRITE-Euram (investigação sobre materiais avançados) que permite conceder uma ajuda à elaboração das propostas, reservando esta ajuda para