RECOMENDAÇÃO DO COMITÉ EUROPEU DO RISCO SISTÉMICO

de 20 de dezembro de 2012

relativa ao financiamento das instituições de crédito

(CERS/2012/2)

2013/C 119/01

O CONSELHO GERAL DO COMITÉ EUROPEU DO RISCO SISTÉMICO,

Tendo em conta o Regulamento (UE) n.o 1092/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativo à supervisão macroprudencial do sistema financeiro na União Europeia e que cria o Comité Europeu do Risco Sistémico (1), nomeadamente o seu artigo 3.o, n.o 2, alíneas b), d) e f), e os seus artigos 16.o a 18.o,

Tendo em conta a Decisão CERS/2011/1 do Comité Europeu do Risco Sistémico, de 20 de janeiro de 2011, que adota o Regulamento Interno do Comité Europeu do Risco Sistémico (2), nomeadamente o seu artigo 15.o, n.o 3, alínea e), e os seus artigos 18.o a 20.o,

Considerando o seguinte:

As condições de financiamento das instituições de crédito foram consideravelmente afetadas pela crise atual. Os mercados de crédito e interbancários continuam a não funcionar devidamente, em resultado não só das fortes ligações entre instituições de crédito e Estados-Membros, mas também das incertezas quanto à qualidade dos ativos e à sustentabilidade dos modelos de negócio de algumas instituições de crédito. As instituições de crédito responderam a esta situação alterando as respetivas estruturas de financiamento e carteiras de ativos.

A Cimeira da Área do Euro de 29 de junho de 2012 deu um passo importante no sentido de quebrar a correlação adversa entre os Estados-Membros e as instituições de crédito. Estabeleceu um mecanismo único de supervisão e a utilização direta de fundos provenientes do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF) e do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) para fins de recapitalização/resgate e resolução de bancos. Todavia, algumas instituições de crédito ainda têm um peso negativo nos Estados-Membros, e vice-versa. É necessário quebrar este círculo vicioso, a fim de assegurar o melhor funcionamento dos mercados de financiamento.

Para melhorar as condições de financiamento, é preciso restaurar a resiliência das instituições de crédito e a confiança nas mesmas. A recomendação da Autoridade Bancária Europeia (ABE) de um rácio mínimo de fundos próprios de base de nível 1 (Core Tier 1 capital) de 9 % para as instituições de crédito (3) contribuiu parcialmente para este objetivo. No entanto, as perspetivas macroeconómicas atuais exercem novas pressões sobre os balanços das instituições de crédito.

A reforma em curso dos regimes regulamentares da União Europeia que regem as instituições de crédito (pacote legislativo sobre requisitos de capital IV (4) , e especialmente as suas disposições sobre o regime de liquidez e o quadro da recuperação e resolução (5) ) continua em fase de negociação. A data de aprovação final e entrada em vigor dos atos propostos permanece incerta, à semelhança da natureza das inter-relações entre os diferentes instrumentos. Tornar claro o quadro regulamentar seria proveitoso, não só para as instituições de crédito a ele sujeitas, mas também para os investidores.

Embora as autoridades públicas, nomeadamente os bancos centrais, tenham recorrido a medidas extraordinárias para reduzir as tensões de financiamento e criar as condições para as instituições de crédito reforçarem as estruturas de financiamento no futuro, as instituições de crédito devem também esforçar-se ativamente por criar estruturas de financiamento sustentáveis.

O acompanhamento e a avaliação pelas autoridades de supervisão nacionais dos riscos de financiamento das instituições de crédito, assim como da gestão do risco de financiamento, são fundamentais para avaliar a capacidade das instituições de executarem os seus próprios planos de financiamento e reduzirem o recurso a fontes de financiamento do setor público. Do mesmo modo, o acompanhamento pelas autoridades de supervisão nacionais do recurso a instrumentos complexos e à oferta de instrumentos financeiros sem garantia semelhantes a depósitos pode contribuir para a deteção atempada de riscos, permitindo a tomada de medidas de supervisão adicionais sempre que necessário.

A introdução de políticas de gestão do risco relativas à oneração de ativos é indispensável para garantir que as instituições de crédito monitorizem os seus próprios níveis de oneração e estejam, por conseguinte, em melhores condições de lidar com possíveis situações de tensão.

O acompanhamento da oneração de ativos pelas autoridades de supervisão nacionais deverá abranger os ativos onerados e os ativos não onerados mas oneráveis, bem como as fontes de oneração e as políticas e os planos de contingência elaborados pelas instituições de crédito.

A transparência do mercado contribui para minimizar a assimetria da informação. É necessária informação clara, simples e fácil de comparar, que permita aos participantes no mercado diferenciar melhor os perfis de risco em termos de oneração.

Os participantes no mercado estão sujeitos – quando aplicável – aos requisitos de divulgação de informação assentes na 7.a edição das normas internacionais de relato financeiro (7th Edition of the International Financial Reporting Standards – IFRS 7) (6) . Seria conveniente, em simultâneo, ampliar o leque de instituições de crédito reportantes, a fim de alargar a prestação de informação a todos os meios de oneração, melhorar as condições de reporte e estabelecer práticas mais uniformes.

Os termos propostos para a divulgação de informação visam impedir que as instituições de crédito sejam sujeitas a efeitos de estigma e, por este motivo, as operações do banco central não devem ser divulgadas de forma alguma.

A identificação das melhores práticas pelas autoridades de supervisão europeias e nacionais facilita a comparação de diferentes emissões de covered bonds e contribui para uma análise de risco mais informada. A identificação das melhores práticas relativamente a outros instrumentos financeiros geradores de oneração pode contribuir para melhorias semelhantes nestes outros mercados. A aquisição de ambos os tipos de instrumentos será mais apelativa para os investidores, dado que os custos envolvidos na compreensão do quadro regulamentar que os rege seriam reduzidos. Por conseguinte, é recomendável incentivar a utilização das melhores práticas com os mais elevados padrões de qualidade.

A proposta da Comissão Europeia para o estabelecimento de um mecanismo único de supervisão (7) (conforme acordado pelo Conselho da União Europeia em 12 de dezembro de 2012) prevê a atribuição ao Banco Central Europeu (BCE) de funções de supervisão específicas necessárias à supervisão das instituições de crédito. Para efeitos do exercício das referidas funções, o BCE será considerado como a autoridade competente em conformidade com os atos pertinentes do direito da União, e assumirá os poderes e as obrigações que esses mesmos atos conferem às autoridades competentes.

Em conformidade com o considerando 29 do Regulamento (UE) n.o 1092/2010, as observações dos intervenientes do setor privado pertinentes foram tomadas em conta na elaboração desta recomendação.

As recomendações do Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS) são publicadas depois de o Conselho Geral desta instituição ter informado o Conselho da União Europeia da sua intenção de o fazer, e de lhe ter concedido a oportunidade de as comentar,

ADOTOU A PRESENTE RECOMENDAÇÃO:

SECÇÃO 1

RECOMENDAÇÕES

Recomendação A – Acompanhamento e avaliação, pelas autoridades de supervisão, do risco de financiamento e da gestão do risco de financiamento

Acompanhar o desenvolvimento das estruturas de financiamento, a fim de identificar instrumentos complexos, solicitar informação sobre tais instrumentos e analisar a informação obtida para compreender as oscilações dos riscos no âmbito do sistema financeiro;

Recomenda-se às autoridades de supervisão bancária nacionais que reforcem as suas avaliações dos riscos de financiamento e de liquidez incorridos pelas instituições de crédito, bem como a respetiva gestão do risco de financiamento, no contexto da estrutura mais ampla do balanço, devendo, em particular:

Recomenda-se às autoridades de supervisão bancária nacionais que acompanhem os planos das instituições de crédito no sentido de reduzirem o recurso a fontes de financiamento do setor público, e avaliem a viabilidade de tais planos no que respeita a cada sistema bancário nacional, numa base agregada.

Recomenda-se às autoridades de supervisão nacionais e a outras autoridades com um mandato macroprudencial que avaliem o impacto dos planos de financiamento das instituições de crédito no fluxo de crédito à economia real.

Recomenda-se à ABE que elabore orientações sobre modelos e definições harmonizados, em conformidade com as suas práticas de consulta já assentes, com vista a facilitar o reporte dos planos de financiamento para os efeitos das recomendações constantes dos n.os 1 a 3 acima.

Recomenda-se à ABE que coordene a avaliação dos planos de financiamento ao nível da União, incluindo os planos das instituições de crédito no sentido de reduzirem o recurso a fontes de financiamento do setor público e avalie a viabilidade de tais planos em relação ao sistema bancário da União, numa base agregada.

Recomendação B – Gestão do risco de oneração de ativos pelas instituições

Recomenda-se às autoridades de supervisão bancária nacionais que exijam às instituições de crédito que:

Implementem políticas de gestão do risco na definição da sua abordagem à oneração de ativos, bem como procedimentos e controlos que garantam que os riscos associados à gestão de garantias e à oneração de ativos são adequadamente identificados, acompanhados e geridos. As referidas políticas devem ter em conta o modelo de negócio de cada instituição, os Estados-Membros em que operam, as especificidades dos mercados de financiamento e a situação macroeconómica. As mesmas devem ser aprovadas pelos órgãos de gestão competentes de cada instituição.

Recomendação C – Acompanhamento da oneração de ativos pelas autoridades de supervisão

Rever os quadros de supervisão, as políticas e os planos de contingência implementados pelas instituições de crédito do ponto de vista da oneração e gestão dos ativos de garantia;

Recomenda-se à ABE que emita orientações sobre modelos e definições harmonizados, a fim de facilitar o acompanhamento da oneração de ativos, em conformidade com as suas práticas de consulta já assentes.

Recomendação D – Transparência do mercado no que respeita à oneração de ativos

Um esclarecimento de caráter voluntário, mediante o qual as instituições de crédito fornecem aos interessados informações que podem ser úteis para compreender a importância da oneração no modelo de financiamento das instituições de crédito;

com base na experiência adquirida até 31 de dezembro de 2014, designadamente na aplicação da recomendação C, as orientações devem depois ser alteradas de forma a exigir que essa informação seja fornecida numa base semestral e complementada pelo requisito de incluir uma desagregação segundo a qualidade dos ativos, caso a ABE considere que esse requisito adicional oferece informação fiável e significativa;

Recomenda-se à ABE que desenvolva orientações sobre os requisitos de transparência das instituições de crédito no que respeita à oneração de ativos. Estas orientações devem permitir assegurar que a informação divulgada ao mercado seja clara, fácil de comparar e adequada. Tendo em conta a experiência limitada na divulgação de informação fiável e significativa sobre a qualidade dos ativos, a ABE deve adotar uma abordagem gradual, com o intuito de se conseguir obter uma divulgação mais alargada ao fim de um ano. As orientações devem exigir que as instituições de crédito forneçam:

Para efeitos do n.o 1, alínea a), recomenda-se à ABE que especifique nas orientações as características dos dados a reportar, em termos de unidades e desfasamento da divulgação de informação.

Coopere com a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (European Securities and Markets Authority – ESMA) no desenvolvimento dos requisitos em matéria de oneração de ativos já existentes e constantes das normas internacionais de relato financeiro;

Recomendação E – Covered bonds e outros instrumentos geradores de oneração

Recomenda-se às autoridades de supervisão nacionais que identifiquem as melhores práticas no que respeita às covered bonds e encorajem a harmonização dos respetivos quadros nacionais.

Recomenda-se à ABE que coordene as medidas tomadas pelas autoridades de supervisão nacionais, particularmente em relação à qualidade e à segregação dos conjuntos de ativos de garantia (cover pools), à proteção das covered bonds contra a insolvência, aos riscos do ativo e passivo que afetem os conjuntos de ativos de garantia e à divulgação da composição dos conjuntos de ativos de garantia.

Recomenda-se à ABE que determine se existem outros instrumentos financeiros geradores de oneração suscetíveis de beneficiar da identificação das melhores práticas nos quadros nacionais.Se a ABE concluir que tais instrumentos existem, deverá: i) coordenar a identificação e encorajar a harmonização das melhores práticas resultantes pelas autoridades de supervisão nacionais; ii) agir subsequentemente como previsto no n.o 3 no que respeita às covered bonds.

SECÇÃO 2

APLICAÇÃO

1. Interpretação

«Depósito», o mesmo que «depósito» tal como definido no artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva 94/19/CE (9) ;

«Instrumento complexo», um instrumento a respeito do qual, devido à sua novidade, está disponível pouca informação sobre o seu comportamento, especialmente em situações de tensão, expondo assim as instituições de crédito a riscos ocultos, tais como contrações da liquidez ou do financiamento ou riscos jurídicos ou de reputação;

«Autoridade de supervisão nacional», uma autoridade competente ou de supervisão, tal como definida no artigo 1.o, n.o 3, alínea f), do Regulamento (UE) n.o 1092/2010. Sempre que uma autoridade de supervisão nacional não seja a autoridade de supervisão competente, o BCE, agindo no âmbito do mecanismo único de supervisão, será considerado o destinatário das recomendações;

«Sistema financeiro», um sistema financeiro na aceção do Regulamento (UE) n.o 1092/2010;

«Instituição de crédito», uma instituição de crédito na aceção do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2006/48/CE (8) ;

2. Critérios de aplicação

Deve ser devidamente levado em conta o princípio da proporcionalidade no que respeita à particular relevância sistémica dos riscos de financiamento e de oneração em cada sistema bancário, tomando-se igualmente em consideração o conteúdo e o objetivo de cada recomendação;

Os destinatários devem reportar ao CERS e ao Conselho da União Europeia as medidas tomadas em resposta à presente recomendação, ou justificar adequadamente a sua eventual não atuação. Os relatórios deverão conter, no mínimo:

3. Calendário para o seguimento

Solicita-se aos destinatários que relatem ao CERS e ao Conselho da União Europeia as medidas tomadas em resposta à presente recomendação, ou que justifiquem devidamente a sua eventual não atuação, em conformidade com os prazos a seguir apresentados.

Até 30 de setembro de 2014, a ABE deve apresentar ao CERS um relatório intercalar contendo uma primeira avaliação do resultado da implementação da recomendação A, n.o 5;

Até 31 de dezembro de 2013, a ABE deve apresentar ao CERS e ao Conselho da União Europeia as orientações referidas na recomendação A, n.o 4;

Até 31 de março de 2015, as autoridades de supervisão nacionais e outras autoridades com um mandato macroprudencial devem apresentar ao CERS e ao Conselho da União Europeia um relatório final sobre a implementação da recomendação A, n.o 3;

Até 30 de junho de 2014, as autoridades de supervisão nacionais e outras autoridades com um mandato macroprudencial devem apresentar ao CERS um relatório intercalar contendo uma primeira avaliação do resultado da implementação da recomendação A, n.o 3;

Até 30 de junho de 2014, as autoridades de supervisão bancária nacionais devem apresentar ao CERS um relatório intercalar contendo uma primeira avaliação do resultado da implementação da recomendação A, n.os 1 e 2;

Recomendação A – As autoridades de supervisão bancária nacionais, as autoridades de supervisão nacionais e outras autoridades com um mandato macroprudencial e a ABE devem prestar informações de acordo com o seguinte calendário:

Recomendação B – até 30 de junho de 2014, as autoridades de supervisão bancária nacionais devem comunicar ao CERS e ao Conselho as medidas tomadas em resposta à presente recomendação.

Até 30 de setembro de 2015, as autoridades de supervisão bancária nacionais devem apresentar ao CERS e ao Conselho da União Europeia um relatório final de acompanhamento sobre as medidas tomadas em resposta à recomendação C, n.os 1 e 2.

Até 30 de junho de 2014, as autoridades de supervisão bancária nacionais devem apresentar ao CERS um primeiro relatório de acompanhamento sobre as medidas tomadas em resposta à recomendação C, n.os 1 e 2;

Até 31 de dezembro de 2015, a ABE deve apresentar ao CERS e ao Conselho um relatório final de acompanhamento sobre a oneração de ativos para os efeitos da recomendação C, n.o 4;

Até 30 de setembro de 2014, a ABE deve apresentar ao CERS um primeiro relatório de acompanhamento sobre a oneração de ativos, para efeitos da recomendação C, n.o 4;

Até 31 de dezembro de 2013, a ABE deve apresentar ao CERS e ao Conselho da União Europeia as orientações referidas na recomendação C, n.o 3, e um relatório intercalar contendo uma proposta relativa à forma como pretende cumprir a recomendação C, n.o 4;

Recomendação C – a ABE e as autoridades de supervisão bancária nacionais devem prestar informações de acordo com o seguinte calendário:

Até 31 de dezembro de 2016, a ABE deve apresentar ao CERS e ao Conselho da União Europeia um relatório final contendo uma avaliação do funcionamento do quadro aplicável aos outros instrumentos financeiros geradores de oneração em conformidade com os princípios das melhores práticas, caso tenham sido identificadas no relatório intercalar a apresentar nos termos da alínea b) do presente calendário, bem como, se conveniente, o seu parecer sobre medidas adicionais recomendadas;

Até 31 de dezembro de 2015, a ABE deve apresentar ao CERS e ao Conselho da União Europeia um relatório final contendo uma avaliação do funcionamento do quadro aplicável às covered bonds em conformidade com os princípios das melhores práticas, bem como, se conveniente, o seu parecer sobre medidas adicionais recomendadas;

Até 31 de dezembro de 2014, a ABE deve apresentar ao CERS um relatório intercalar definindo os princípios das melhores práticas aplicáveis a outros instrumentos financeiros geradores de oneração, caso tenham sido identificadas no relatório intercalar referido na alínea b) do presente calendário;

Até 31 de dezembro de 2013, a ABE deve apresentar ao CERS um relatório intercalar com uma definição dos princípios das melhores práticas aplicáveis às covered bonds, identificados em colaboração com as autoridades de supervisão nacionais, e com uma avaliação da existência ou não de outros instrumentos financeiros geradores de oneração suscetíveis de beneficiar da identificação das melhores práticas;

Até 31 de dezembro de 2013, as autoridades de supervisão nacionais devem reportar ao CERS e ao Conselho da União Europeia as medidas tomadas em resposta à presente recomendação;

Recomendação E – a ABE e as autoridades de supervisão nacionais devem prestar informações de acordo com o seguinte calendário:

4. Acompanhamento e avaliação

Verifica o seguimento dado pelos destinatários, nomeadamente prestando-lhes assistência a seu pedido, e fornece informação acerca do seguimento ao Conselho Geral, por intermédio do Comité Diretor.

O Conselho Geral avalia as medidas e as justificações apresentadas pelos destinatários e, quando for caso disso, decide se as presentes recomendações não foram seguidas e se os destinatários não justificaram devidamente a sua não atuação.

(1) JO L 331 de 15.12.2010, p. 1.

(2) JO C 58 de 24.2.2011, p. 4.

(3) Recomendação da ABE relativa à criação e à supervisão de amortecedores de capital temporários para restaurar a confiança do mercado (EBA Recommendation on the creation and supervision oversight of temporary capital buffers to restore market confidence – EBA/REC/2011/1) (não disponível em português).

(4) Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento e que altera a Diretiva 2002/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à supervisão complementar de instituições de crédito, sociedades de seguros e empresas de investimento de um conglomerado financeiro [COM(2011) 453 final] e proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a requisitos prudenciais aplicáveis às instituições de crédito e às empresas de investimento [COM(2011) 452 final].

(5) Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um enquadramento para a recuperação e resolução de instituições de crédito e empresas de investimento e que altera as Diretivas 77/91/CEE e 82/891/CE do Conselho, as Diretivas 2001/24/CE, 2004/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE e 2011/35/CE e o Regulamento (UE) n.o 1093/2010 [COM(2012) 280/3].

(6) Na Europa, estas normas foram adotadas mediante o Regulamento (CE) n.o 1126/2008 da Comissão, de 3 de novembro de 2008, que adota determinadas normas internacionais de contabilidade nos termos do Regulamento (CE) n.o 1606/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 320 de 29.11.2008, p. 1).

(7) Proposta de regulamento do Conselho que confere ao Banco Central Europeu atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito [COM(2012) 511 final].

(8) JO L 177 de 30.6.2006, p. 1.

(9) JO L 135 de 31.5.1994, p. 5.

ANEXO À RECOMENDAÇÃO SOBRE O FINANCIAMENTO DAS INSTITUIÇÕES DE CRÉDITO

ÍNDICE

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO

I. EVOLUÇÃO DAS ESTRUTURAS DE FINANCIAMENTO E DOS ATIVOS

I.1. Financiamento com garantia versus financiamento sem garantia

I.2. Evolução do financiamento com garantia

I.2.1. Covered bonds

I.3. Evolução do financiamento sem garantia

I.3.1. Depósitos de clientes

I.4. Financiamento complexo

I.4.1. Swaps de liquidez

I.4.2. Produtos estruturados e fundos transacionados em bolsa

I.5. Apoio das autoridades públicas no contexto das atuais condições de tensão

I.6. Fatores impulsionadores da evolução das estruturas de financiamento

I.6.1. Impacto de nova e futura regulamentação no financiamento dos bancos

I.7. Alavancagem financeira e estrutura dos ativos

II. ONERAÇÃO DE ATIVOS: DADOS DO INQUÉRITO

II.1. Níveis globais de oneração de ativos

II.2. Impacto da sobrecolateralização nos níveis de oneração

II.3. Contribuição das diferentes operações para a oneração

III. RISCOS

III.1. Riscos da oneração de ativos

III.1.1. Subordinação estrutural de credores não garantidos

III.1.2. Questões relacionadas com o acesso futuro a mercados de instrumentos sem garantia

III.1.3. Questões relacionadas com a transparência e a correta fixação de preços

III.1.4. Riscos de financiamento e de liquidez acrescidos

III.1.5. Oneração contingente

III.1.6. Outros riscos da oneração de ativos

III.1.7. Outros riscos relacionados com produtos ou transações específicos

III.1.8. Fatores impulsionadores da materialização de riscos

III.1.9. Sustentabilidade da oneração de ativos

III.1.10. Impacto da oneração de ativos na economia real

III.2. Riscos decorrentes do financiamento complexo

III.2.1. Transparência, confiança, dificuldade de gestão e supervisão

III.2.2. Interligação

III.2.3. Riscos de litígio e de reputação, proteção do consumidor

III.2.4. Riscos específicos dos swaps de liquidez

III.3. Riscos da concentração

III.4. Riscos decorrentes da pressão de desalavancagem

IV. SUSTENTABILIDADE DAS ESTRUTURAS DE FINANCIAMENTO (PERSPETIVA DE MÉDIO A LONGO PRAZO)

IV.1. Papel mais importante dos depósitos de clientes

IV.2. Papel do financiamento por grosso com e sem garantia

IV.3. Características de uma estrutura de financiamento sustentável

IV.4. Efeitos do financiamento ao nível da oferta e da procura

V. POLÍTICAS

OBJETIVOS DE POLÍTICA

PRINCÍPIOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DAS RECOMENDAÇÕES

SEGUIMENTO COMUM A TODAS AS RECOMENDAÇÕES

RECOMENDAÇÕES

V.1. Recomendação A – Acompanhamento e avaliação, pelas autoridades de supervisão, do risco de financiamento e da gestão do risco de financiamento

V.1.1. Fundamentos económicos

V.1.2. Avaliação, incluindo vantagens e desvantagens

V.1.3. Seguimento

V.1.4. Comunicação sobre o seguimento

V.2. Recomendação B – Gestão do risco de oneração de ativos pelas instituições

V.3. Recomendação C – Acompanhamento da oneração de ativos pelas autoridades de supervisão

V.3.1. Fundamentos económicos (recomendações B e C)

V.3.2. Avaliação, incluindo vantagens e desvantagens (recomendações B e C)

V.3.3. Seguimento (Recomendações B e C)

V.3.4. Comunicação sobre o seguimento – Recomendação B

V.3.5. Comunicação sobre o seguimento – Recomendação C

V.4. Recomendação D – Transparência do mercado no que respeita à oneração de ativos

V.4.1. Fundamentos económicos

V.4.2. Avaliação, incluindo vantagens e desvantagens

V.4.3. Seguimento

V.4.4. Comunicação sobre o seguimento

V.5. Recomendação E – Covered bonds e outros instrumentos geradores de oneração

V.5.1. Fundamentos económicos

V.5.2. Avaliação, incluindo vantagens e desvantagens

V.5.3. Seguimento

V.5.4. Comunicação sobre o seguimento

V.6. CERS toma nota de outras iniciativas

VI. RESULTADOS DO INQUÉRITO SOBRE A ONERAÇÃO DE ATIVOS E O FINANCIAMENTO COMPLEXO: NOTA METODOLÓGICA E ESTATÍSTICA

VI.1. Nota metodológica

VI.1.1. Descrição geral do conjunto de dados

VI.1.2. Alguns aspetos metodológicos

VI.1.3. Controlo da qualidade dos dados

VI.2. Oneração

VI.2.1. Níveis de oneração

VI.2.2. Maturidade dos ativos onerados e das responsabilidades correspondentes

VI.3. Financiamento com garantia

VI.4. Contrapartes

SUMÁRIO

As estruturas de financiamento dos bancos registaram alterações significativas nos últimos anos. O presente anexo expõe a evolução das fontes e estruturas de financiamento dos bancos da União Europeia (UE) e os riscos decorrentes dessa evolução. Apresenta, além disso, um conjunto de propostas de política, com vista a dar resposta a esses riscos.

O desenvolvimento mais notório foi o aumento da importância relativa do financiamento com garantia como consequência da aversão dos investidores ao risco e da evolução a nível da regulamentação, designadamente os acordos de Basileia em matéria de capital e liquidez e a iniciativa legislativa Solvência II. Estes desenvolvimentos deram origem a uma exigência crescente de ativos de garantia (incluindo por parte de fontes de financiamento do setor público), sendo maior a restritividade em termos de disponibilidade de ativos de garantia de qualidade, numa altura em que os bancos necessitam de fontes de financiamento estáveis para continuarem a proporcionar crédito à economia real. A maior incerteza dos investidores, associada à atual crise da dívida soberana, levou os bancos a dependerem cada vez mais de fontes de financiamento do setor público. Os bancos centrais responderam, por seu lado, com medidas extraordinárias, que incluíram a realização de operações de refinanciamento de mais longo prazo e o alargamento das listas de ativos de garantia elegíveis.

Além disso, os bancos aumentaram o recurso a depósitos de clientes e a concorrência pelos mesmos. O maior recurso a depósitos foi em parte bem-sucedido, acarretando, porém, riscos, uma vez que a volatilidade dos depósitos poder aumentar a par da concorrência e as soluções oferecidas pelos bancos aos seus clientes se terem tornado mais complexas e nem sempre serem devidamente entendidas. Por último, alguns bancos optaram por produtos complexos, em particular swaps de liquidez, a fim de obterem financiamento a preços competitivos. Numa tentativa de analisar estes fenómenos de forma exaustiva, o presente anexo contém uma avaliação da sustentabilidade das estruturas de financiamento, assim como do seu impacto no setor financeiro e na economia real.

Três fontes de risco são objeto de destaque e de uma análise mais aprofundada: 1) a oneração de ativos, 2) o financiamento complexo e 3) a concentração.

O financiamento com garantia provou ser útil aos bancos no atual período de tensão, ao permitir a diversificação das fontes de financiamento e reduzir o risco de contraparte. Embora sejam reconhecidos os benefícios decorrentes do financiamento com garantia durante a crise, o presente anexo avalia também os riscos de um nível excessivo de oneração de ativos. Em primeiro lugar, uma oneração excessiva implica a subordinação adicional de outros credores, em particular depositantes, o que tem consequências em termos da potencial utilização de fundos de sistemas de garantia de depósitos. Em segundo lugar, pode também afetar negativamente o acesso futuro a mercados de instrumentos sem garantia e tornar mais difícil determinar corretamente o preço do risco, o que tem implicações na afetação eficiente dos recursos. Além disso, a oneração contingente tende a ser pró-cíclica, aumentando em períodos de tensão, devido à intensificação automática da exigência de constituição de garantia. De um modo mais geral, os aumentos da oneração a nível do conjunto do sistema criam dificuldades no que respeita à gestão da liquidez e do financiamento e elevam os riscos relacionados com a reutilização de ativos de garantia. Verificam-se ainda outras dificuldades, associadas à gestão e supervisão eficazes de instituições com níveis elevados de oneração.

O financiamento complexo tende a ser menos transparente e, consequentemente, mais difícil de gerir e supervisionar. Dada a potencial opacidade, a probabilidade de concretização dos riscos de litígio e de reputação também é maior, sobretudo se esses produtos forem vendidos a particulares. Os riscos decorrentes da concentração são analisados de quatro perspetivas diferentes: base de investidores, instrumentos, perfis de prazos e alcance geográfico.

Partindo de uma análise holística das estruturas de financiamento, argumenta-se no presente anexo que uma estrutura de financiamento devidamente diversificada é crucial para garantir a capacidade de resistência das instituições de crédito a situações de tensão. Tal implica evitar uma dependência excessiva de fontes de financiamento específicas e, em particular, de financiamento com garantia. Além disso, uma estrutura de financiamento devidamente diversificada exige que as instituições de crédito também tenham em consideração a atuação de outras instituições, ao determinarem a respetiva capacidade de implementação dos planos de financiamento, em especial no que respeita à dependência da base de depósitos de clientes, a qual poderá tornar-se uma fonte de financiamento menos estável, devido à maior concorrência. Existe já evidência do recurso das instituições de crédito a instrumentos de financiamento de retalho, que poderão ser semelhantes a depósitos mas acarretam riscos diferentes, visto poderem não ser abrangidos pelos sistemas de garantia de depósitos.

Com base na análise realizada, são apresentadas várias recomendações.

No curto prazo, atendendo às persistentes dificuldades de funcionamento do mercado e à necessidade de as instituições de crédito desenvolverem planos de financiamento robustos, recomenda-se às autoridades de supervisão nacionais e à Autoridade Bancária Europeia (ABE) que acompanhem e avaliem, em termos agregados, os riscos de financiamento e de liquidez, bem como a viabilidade dos planos de financiamento, respetivamente a nível nacional e da UE. Na atual conjuntura, recomenda-se às autoridades de supervisão que avaliem, em particular, os planos das instituições de crédito de reduzirem a sua dependência de fontes de financiamento do setor público. Na análise dos riscos de financiamento e de liquidez, aconselha-se as autoridades de supervisão a prestarem especial atenção ao uso de instrumentos complexos passíveis de acarretar riscos sistémicos e a considerarem os riscos da venda a particulares de instrumentos financeiros sem garantia semelhantes a depósitos e os possíveis efeitos negativos sobre os depósitos tradicionais.

Um elemento decisivo das propostas apresentadas é a adoção de uma estratégia abrangente na resposta às questões associadas à oneração de ativos. No curto prazo, sugere-se um esforço concertado no sentido da melhoria da gestão dos riscos de liquidez e de financiamento das instituições de crédito quando esteja envolvida a oneração de ativos. Recomenda-se também às autoridades de supervisão que sejam mais coerentes no acompanhamento e avaliação dos níveis, da evolução e dos tipos de oneração, assim como do impacto de situações de tensão na oneração. Especialmente importante é a recomendação relativa à transparência do mercado, a qual visa dar resposta à oferta de financiamento, mediante a facilitação de uma melhor determinação do preço dos riscos, em particular dos riscos associados à oneração.

Considerando a importância relativa que as covered bonds (obrigações hipotecárias e obrigações sobre o setor público) passaram a ter nas estruturas de financiamento dos bancos e os riscos identificados em relação a estes instrumentos, por exemplo em termos de incertezas jurídicas em alguns Estados-Membros e diferenças no tocante a hábitos de divulgação, recomenda-se às autoridades de supervisão nacionais que incentivem a adoção de melhores práticas, provenientes do setor público ou privado. Após esta primeira fase, recomenda-se à ABE que coordene as iniciativas e identifique melhores práticas, e que analise o funcionamento do mercado à luz dos princípios definidos. A ABE deve igualmente ponderar se é apropriado fazer uso dos próprios poderes como mecanismo formal de imposição das melhores práticas identificadas ou se deve remeter a questão à Comissão Europeia para eventual intervenção, tendo em conta o potencial impacto em mercados que, nos restantes aspetos, funcionam bem. Numa segunda fase, recomenda-se à ABE que considere se existem outros instrumentos financeiros que também impliquem oneração de ativos e exijam uma abordagem semelhante.

Sem propor recomendações formais no sentido da promoção de outros mercados de financiamento, o Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS) toma nota de algumas iniciativas do setor privado (por exemplo, no tocante à classificação da titularização e das covered bonds), dado que essas iniciativas podem ajudar a restaurar a confiança em determinados produtos financeiros.

INTRODUÇÃO

As raízes da recente crise estão nos eventos de 2007 e 2008, quando a evolução dos mercados de crédito e financiamento por grosso e de retalho expôs as vulnerabilidades inerentes a determinadas categorias de ativos (por exemplo, os empréstimos hipotecários de alto risco ou «subprime» nos Estados Unidos e em outros países) e a alguns modelos de negócio (como o recurso a financiamento por grosso de curto prazo). Subsequentemente, a crise transformou-se e prolongou-se por um período extenso. Na UE e em particular na área do euro, as vulnerabilidades de alguns Estados-Membros, a par das fragilidades de determinados sistemas bancários, tiveram o efeito negativo de autorreforço, num contexto de fraco crescimento económico. Neste enquadramento, a forte ligação entre os custos de financiamento dos bancos e dos países, em combinação com incertezas sobre a qualidade dos ativos e a sustentabilidade dos modelos de negócio de certos bancos, implicou que os mercados interbancários e de crédito continuassem a não funcionar devidamente e os bancos tivessem dificuldades em gerir os seus balanços.

Perante este cenário, as autoridades públicas intervieram: os bancos centrais adotaram medidas decisivas destinadas a permitir aos bancos financiarem-se e as autoridades de supervisão tomaram medidas para reforçar os níveis de capital, melhorar a transparência e dar resposta à questão da qualidade dos ativos.

A fim de fazerem face à situação, os bancos procederam a alterações nas respetivas estruturas de financiamento e carteiras de ativos. O presente anexo foca também as alterações nas fontes e estruturas de financiamento dos bancos e avalia se tais desenvolvimentos acarretam riscos sistémicos.

Analisa ainda as estruturas de financiamento dos bancos da UE e a evolução das mesmas nos últimos anos, destacando o papel cada vez mais importante do financiamento com garantia e de outras transações colateralizadas e as suas consequências em termos de oneração de ativos. Eventualmente em resposta à crise, alguns bancos passaram também a recorrer a fontes de financiamento mais complexas, as quais muitas vezes são opacas e podem, em certos casos, ter impacto na oneração de ativos. Por último, procede-se a uma análise mais geral das consequências dos referidos desenvolvimentos em termos da sustentabilidade das estruturas de financiamento dos bancos.

Avalia-se também se estes desenvolvimentos requerem acompanhamento e como este deve ser feito. As conclusões retiradas são no sentido de que alguns dos riscos são significativos, sendo, portanto, apresentadas opções em termos de política. As opções avançadas tomam em devida consideração a natureza da atual situação, que continua a ser de crise e instabilidade do mercado, exigindo, por conseguinte, especial cuidado.

Na análise, foram utilizados diferentes conjuntos de dados, de forma a melhor expor a evolução ocorrida e a situação atual. Embora os balanços dos bancos sejam objeto de acompanhamento por parte das autoridades de supervisão e de outras autoridades públicas e estejam sujeitos a regras em termos de transparência do mercado, foi necessário realizar um inquérito ad hoc para recolher informação, em particular sobre os níveis e tipos de oneração de ativos e sobre as fontes de financiamento complexas.

O presente anexo está organizado em seis secções. Após a introdução, a Secção I apresenta a evolução e o estado atual das estruturas de financiamento dos bancos da UE. A Secção II é dedicada à análise da informação reunida pelo CERS sobre a oneração de ativos. A análise dos riscos inerentes à referida evolução é debatida na Secção III. A Secção IV aborda de um modo mais aprofundado a questão da sustentabilidade das estruturas de financiamento e a Secção V cita as recomendações de política avançadas pelo CERS. Por último, a Secção VI consiste numa nota metodológica e estatística relativa ao inquérito do CERS sobre a oneração de ativos e o financiamento complexo.

I. EVOLUÇÃO DAS ESTRUTURAS DE FINANCIAMENTO E DOS ATIVOS

A evolução das fontes e estruturas de financiamento nos últimos anos não pode ser analisada fora do contexto da atual crise de longa duração. Em resposta às graves perturbações nos mercados interbancários e de crédito e face a vulnerabilidades tanto dos Estados-Membros como dos sistemas financeiros, em particular na área do euro, os bancos procederam à adaptação das suas estruturas de financiamento e carteiras de ativos.

Comparando a estrutura de financiamento dos balanços dos bancos da área do euro (1) no final de 2011 com a estrutura prevalecente antes da crise financeira (ou seja, no final de 2005), conclui-se que os depósitos, excluindo depósitos entre instituições financeiras monetárias (IFM), continuam a representar a maior percentagem das responsabilidades dos bancos (ver Gráfico 1). Além disso, desde 2008, a percentagem de responsabilidades dos bancos referentes a depósitos de clientes tem vindo a aumentar, assim como os prazos dos mesmos (2) (ver Secção I.3.1).

Gráfico 1

Desagregação das responsabilidades – 2005 face a 2011

Desde 2005, verificou-se uma reestruturação das responsabilidades, o que aumentou a percentagem de depósitos entre IFM. De facto, com base nos dados relativos a transações financeiras, verifica-se que os depósitos registaram um aumento de 12 % desde o final de 2005.

Contudo, é de sublinhar que esta componente estatística engloba o financiamento junto do banco central. Na sequência das políticas adotadas pelos bancos centrais e outras autoridades públicas em resposta às graves perturbações nos mercados interbancários e de crédito, o recurso a financiamento em moeda do banco central e, em especial, junto do Eurosistema, bem como a dependência de dívida garantida pelo Estado, aumentaram de forma significativa nos últimos anos (ver Secção I.5).

Os títulos de dívida de longo prazo são o terceiro elemento de maior relevância, representando 14 % do total das responsabilidades dos bancos. No que respeita aos títulos de dívida, verificou-se, nos últimos anos, uma alteração nas estruturas de financiamento dos bancos em favor de financiamento com garantia, incluindo covered bonds (ver Secções I.1 e I.2). A deterioração da confiança do mercado conduziu igualmente a uma diminuição significativa das transações interbancárias transfronteiras e refletiu-se em prazos mais curtos e taxas de financiamento mais elevadas. Esta ressegmentação em fronteiras nacionais continua a observar-se.

Uma conclusão possível é que, para uma amostra reduzida de bancos inquiridos (3), a reestruturação do passivo está associada à notação dos bancos (e, inerentemente, à notação dos Estados-Membros), sendo os bancos mais vulneráveis ou os bancos de países mais vulneráveis a apresentar um maior aumento do financiamento com garantia (que inclui financiamento junto do banco central) e um decréscimo do recurso a instrumentos de dívida sem garantia. Estes bancos também parecem ter reforçado mais a sua base de depósitos do que os bancos com notações mais elevadas (ver Gráfico 2).

Gráfico 2

Estrutura de financiamento de grupos de bancos com notações diferentes, no final de 2007 e de 2011

As alterações ao nível das responsabilidades refletem igualmente a modificação dos modelos de negócio dos bancos. Antes da crise, os bancos da UE seguiam sobretudo estratégias assentes nos ativos, as quais resultaram numa alavancagem excessiva, em virtude do acesso fácil a financiamento a baixo preço, em especial nos mercados de financiamento por grosso. A crise e as suas implicações para a disponibilidade de liquidez e de financiamento obrigaram os bancos a inverter a sua estratégia, tendo esta passado a centrar-se nas responsabilidades.

I.1. Financiamento com garantia versus financiamento sem garantia

A emissão de dívida de médio e de longo prazo pelos bancos tem sido significativamente reduzida desde o final de 2007, em comparação com a década anterior à crise. Embora a crise financeira tenha afetado negativamente tanto os mercados de financiamento com garantia como os mercados de financiamento sem garantia, a emissão de covered bonds pelos bancos da UE demonstrou maior resiliência ao longo dos últimos anos do que a emissão de dívida não subordinada sem garantia (ver Gráfico 3), tendo-se verificado uma mudança a favor de emissões de dívida mais segura (ver Gráfico 4). Esta tendência crescente inverteu-se em 2012, parcialmente devido ao facto de o acesso ao mercado por parte dos países periféricos da área do euro (responsáveis por uma parcela considerável do aumento da emissão de covered bonds em 2010 e 2011) ter sido limitado durante a maior parte do ano.

Gráfico 3

Variação da emissão de covered bonds e de dívida não subordinada sem garantia (2007 a 2011; índice 2007 = 100)

Gráfico 4

Quota da emissão de dívida com e sem garantia (de 2009 a setembro de 2012; em percentagem)

Esta tendência geral oculta diferenças em termos de evolução entre países e entre bancos. Nos últimos anos, a emissão de dívida por bancos de países mais vulneráveis foi mais afetada do que em outros países. Nos países mais vulneráveis, verificou-se também um recurso mais significativo dos bancos a instrumentos com garantia (frequentemente retidos para utilização como ativos de garantia) e a instrumentos garantidos, em particular, por avales do Estado. Os grupos bancários com notações mais baixas, mesmo se localizados em países mais fortes, tiveram maiores dificuldades em obter financiamento por grosso nos mercados do setor privado.

No que respeita ao financiamento interbancário, os dados do inquérito ao mercado monetário do euro (4) mostram que, após anos de crescimento contínuo, a atividade total nos mercados de instrumentos sem garantia começou a baixar em 2008, tendo registado nova descida significativa em 2009 e 2010, em resultado das preocupações acrescidas acerca do maior risco de contraparte. Apesar de os empréstimos sem garantia terem registado um ligeiro aumento em 2011, os seus níveis permaneceram ainda assim muito abaixo dos anteriores à crise. O decréscimo da percentagem relativa do crédito sem garantia também persistiu em 2012, tendo o volume de transações nos mercados de instrumentos sem garantia observado uma contração de 36 %. A diminuição dos empréstimos interbancários sem garantia foi, em certa medida, compensada por um aumento do financiamento através de acordos de recompra, o qual, após uma queda em 2008, começou a subir em 2009, tendo, porém, baixado de novo 15 % em 2012. A relativa resiliência da atividade nos mercados de instrumentos com garantia pode, em parte, ser atribuída à maior utilização de plataformas eletrónicas e, em particular, à utilização das infraestruturas de transação das contrapartes centrais, para a realização de operações com garantia. De acordo com os dados do inquérito, as operações nos mercados de instrumentos com garantia compensadas através de contrapartes centrais aumentaram acentuadamente desde 2008, representando em 2012 já 55 % das operações nesses mercados (em comparação com 51 % em 2011).

I.2. Evolução do financiamento com garantia

O saldo da dívida com garantia dos bancos da UE (excluindo a Alemanha) apresentou-se relativamente estável entre o final de 2009 e o primeiro trimestre de 2012, ocultando, porém, uma evolução diferenciada ao nível da UE, com aumentos em vários países (por exemplo, Espanha, Itália e Suécia) e descidas em outros (como na Irlanda, nos Países Baixos e no Reino Unidos) (5).

Ao mesmo tempo, alguns bancos começaram a aumentar a emissão retida de titularização ou de covered bonds, a fim de utilizarem esses instrumentos como ativos de garantia, em especial, nas operações de refinanciamento realizadas com os bancos centrais (ver Secção I.5, para mais pormenores). Em particular, entre 2011 e 2012, verificou-se um maior recurso a este tipo de emissão por parte das instituições com notações mais baixas.

A titularização foi fortemente utilizada no início do processo: em 2008, observou-se um volume de emissão máximo de 711 mil milhões de EUR, mas apenas 5 % da emissão total não foi retida pelos bancos. No período de 2008 a 2011, a quota e o volume de instrumentos de dívida titularizados (asset backed securities – ABS) retidos foram muito superiores aos das covered bonds retidas.

Nos primeiros nove meses de 2012, a emissão retida de covered bonds aumentou, correspondendo a mais de um terço do total da emissão de covered bonds (ver Gráfico 5). No entanto, a percentagem de titularização retida manteve-se significativamente mais elevada, pelo menos no primeiro trimestre de 2012.

Gráfico 5

Titularização e covered bonds retidas, por ano, na UE

I.2.1. Covered bonds

As covered bonds desempenham um papel de destaque no financiamento com garantia. Inicialmente fonte de financiamento em apenas alguns países, tornaram-se numa importante fonte de financiamento de longo prazo para os bancos, num grupo muito mais alargado de países (ver Gráfico 6). Em 2003, 95 % do saldo total de covered bonds correspondia a emissões por bancos e bancos hipotecários localizados em somente quatro países (Alemanha, Dinamarca, Espanha e França), ao passo que em 2010, apenas 66 % desse saldo dizia respeito a emissões nesses quatro países (ver Gráfico 7).

Gráfico 6

Saldo de covered bonds

Gráfico 7

Percentagem de cada país no saldo total de covered bonds a nível da UE

Tanto nos mercados primários como secundários, os spreads das covered bonds permaneceram mais restritivos do que os dos equivalentes títulos de dívida não subordinada sem garantia, tornando assim as covered bonds mais atrativas como instrumentos de financiamento, sobretudo para hipotecas residenciais. O facto de as agências de notação atribuírem às covered bonds uma notação significativamente mais alta do que às responsabilidades com prioridade de primeiro grau sem garantia de um mesmo emitente também contribuiu para o maior apetite dos investidores por covered bonds.

I.3. Evolução do financiamento sem garantia

Embora tenha permanecido relativamente estável em 2009 e 2010, o saldo da dívida sem garantia começou a baixar no primeiro trimestre de 2011. O mesmo se aplica à percentagem da dívida sem garantia no saldo total da dívida, a qual correspondia a cerca de 40 % em 2009 e 2010 e principiou a diminuir no primeiro trimestre de 2011, atingindo 30 % mais recentemente. Esta evolução foi heterogénea no conjunto dos países da UE, tendo a descida mais significativa dessa percentagem sido registada sobretudo em países onde a crise teve um impacto acentuado (em particular, Itália e Portugal). Os grupos bancários com notações mais baixas localizados em países com notações mais elevadas registaram igualmente um decréscimo da percentagem de dívida sem garantia.

I.3.1. Depósitos de clientes

Não obstante o aumento generalizado dos depósitos de clientes entre as responsabilidades dos bancos (ver Gráfico 1), as tentativas dos bancos de manterem uma base de depósitos maior produziram resultados variados até à data (ver Gráfico 8), devido, em grande medida, a uma concorrência mais cerrada num mercado já de grande dimensão e à relutância de alguns aforradores em colocarem os seus fundos em depósitos com taxas de juro baixas.

Gráfico 8

Quota dos depósitos do setor privado não financeiro interno como uma percentagem do total dos ativos

Na verdade, o rácio entre empréstimos e depósitos apresentou uma curva relativamente horizontal entre 2009 e 2012 (ver Gráfico 9): após uma contração no primeiro trimestre de 2011, subiu de novo e permaneceu relativamente estável, em cerca de 150 %, ao longo dos últimos trimestres. De um modo geral, ao contrário do que acontece com os fundos do mercado monetário (FMM), a base de depósitos apresentou-se estável durante a crise, exceto em alguns países em períodos de tensão. Em certa medida, tal deve-se à existência de sistemas de garantia de depósitos harmonizados a nível da UE. A partir do segundo semestre de 2011, verificaram-se, porém, movimentos nos depósitos por grosso em determinados países, alguns deles de caráter transfronteiras (ver Gráfico 10).

Gráfico 9

Rácio entre empréstimos e depósitos para uma amostra de grupos bancários de grande dimensão da UE

Gráfico 10

Depósitos transfronteiras pelo setor não monetário da UE

I.4. Financiamento complexo

Para além dos tipos de financiamento tradicionais, os bancos utilizam, em diferentes graus, outros tipos de instrumentos, a fim de melhorarem a sua situação de financiamento ou de liquidez.

I.4.1. Swaps de liquidez

Os swaps de liquidez podem assumir várias formas, mas constituem, em geral, um tipo de crédito com garantia, em que o mutuante disponibiliza ao mutuário ativos de elevada liquidez (por exemplo, numerário e obrigações de dívida pública) em troca de ativos de garantia menos líquidos (tais como instrumentos de dívida titularizados), aumentando no processo a sua liquidez.

A informação fornecida pelo inquérito do CERS sobre a oneração de ativos e o financiamento complexo indica que os fundos obtidos através de swaps de liquidez com garantias em numerário (acordos de recompra) e mediante a apresentação como garantia de ativos recebidos em operações de compra com acordo de revenda (operações de reporte com garantia, i.e. «matched repos») representam 7 % do total dos ativos. Comparando os dados relativos a 2007 e a 2011, verifica-se que não foi reportada uma variação significativa em relação a esta percentagem, exceto que, em 2007, os bancos tenderam a preferir operações de reporte com garantia (6).

Segundo o mesmo inquérito, as operações de cedência de títulos continuam a desempenhar um papel marginal para a maioria das instituições. Com efeito, o financiamento recebido através dessas operações representa, em média, apenas 0,7 % do total dos ativos dos bancos e não excede 3,5 % para qualquer um dos bancos inquiridos. Todavia, as operações de cedência de títulos encontram-se extremamente concentradas, sobretudo em bancos de maior dimensão. No conjunto, de um total de 47 bancos, apenas 19 reportaram esse tipo de operações, quatro dos quais representam 67 % do financiamento recebido. Além disso, o mercado é em grande medida dominado por alguns países, mais precisamente o Reino Unido (44 % do financiamento total recebido), a Alemanha (22 %) e a França (19 %), seguindo-se os Países Baixos, a Itália e a Suécia.

I.4.2. Produtos estruturados e fundos transacionados em bolsa

A crise afetou o mercado de produtos estruturados (7). O volume de negócios anual relativo a títulos estruturados cotados na Euronext (Amesterdão, Bruxelas, Lisboa e Paris) aumentou significativamente em meados da década de 2000, mas baixou de forma substancial após o início da crise (ver Quadro 1).

Quadro 1

Volume de negócios relativo a produtos estruturados (em mil milhões de EUR )

2005 2006 2007 2008 2009 2010 11,5 23,6 34,0 28,9 23,0 26,1 Fonte: NYSE Euronext.

A utilização de produtos estruturados para financiamento dos bancos (8) varia consideravelmente entre países da UE, em função da dimensão do mercado (Bélgica, Alemanha, França e Itália representam dois terços do saldo de produtos estruturados, com, respetivamente, 226, 157, 84 e 82 mil milhões de EUR no final de 2011) e dos padrões das estruturas de financiamento internas dos bancos. Todavia, é de salientar que os produtos estruturados não constituem inovações introduzidas após a crise.

A utilização de fundos transacionados em bolsa (FTB) como um instrumento de financiamento complexo tem sido amplamente divulgada. No entanto, a utilização, pelos bancos, de fundos transacionados para obter financiamento ultrapassa o âmbito dos FTB, uma vez que é possível recorrer a outros organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM), bem como a swaps de retorno total (total return swaps) e à cedência de títulos. Segundo a informação recolhida através do inquérito do CERS, os FTB raramente são usados para obter financiamento, tendo apenas dois bancos reportado utilizarem este instrumento para fins de financiamento. Contudo, tal não significa que esta atividade não venha a registar novo aumento no futuro, o que justifica que as autoridades de supervisão continuem a acompanhar a sua evolução. Além disso, a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (European Securities and Markets Authority – ESMA) publicou, em julho de 2012, orientações sobre FTB e outras questões relativas a OICVM.

I.5. Apoio das autoridades públicas no contexto das atuais condições de tensão

Após o início da crise financeira e particularmente na sequência do colapso do banco de investimento Lehman Brothers, os bancos centrais e as autoridades públicas intervieram de modo decisivo. Dadas as dificuldades de financiamento nos mercados de crédito não colateralizado, os bancos localizados na UE aumentaram o recurso a financiamento com garantia (ver Secção I.2) e a financiamento junto do banco central.

Além disso, os Estados-Membros tomaram diversas medidas para apoiar os respetivos sistemas bancários. A maior parte das medidas adotadas pode ser classificada em três categorias gerais: injeções de capital, avales estatais relativos às responsabilidades dos bancos e apoio a ativos depreciados (9). Mais especificamente, os Estados-Membros acordaram num sistema de avales estatais a nível nacional no que respeita à liquidez, o qual foi revisto em 2011, numa tentativa de possibilitar a bancos viáveis obterem financiamento. Em janeiro de 2012, 17 Estados-Membros tinham concedido avales estatais relativos a novas emissões de obrigações num montante total de 580 mil milhões de EUR (480 mil milhões de EUR na área do euro), valor que é inferior ao máximo de 930 mil milhões de EUR (720 mil milhões de EUR na área do euro), observado no último trimestre de 2009. A situação a nível dos países é variada (ver Gráfico 11). O montante de responsabilidades contingentes decorrentes de avales relativos a responsabilidades dos bancos diminuiu na maioria dos países, em resultado do vencimento das obrigações associadas, mas aumentou em países como a Bélgica, a Espanha, a Grécia, a Itália e Portugal.

Gráfico 11

Avales estatais relativos às responsabilidades dos bancos (desagregação por país; em mil milhões de EUR)

Com a transformação da crise económica e financeira numa crise da dívida soberana em alguns países da área do euro, as condições de financiamento agravaram-se significativamente para os bancos desses países. Face a este enquadramento, o Eurosistema interveio com um conjunto abrangente de medidas, as quais incluíram, entre outras, a realização de operações de refinanciamento de prazo alargado (ORPA) com colocação total a taxa fixa, o alargamento da lista de ativos de garantia elegíveis e a redução da percentagem de reservas mínimas exigida. Em 22 de dezembro de 2011 e 1 de março de 2012, o BCE conduziu duas ORPA com prazo de 3 anos, num montante conjunto de mais de 1 bilião de EUR (ver Gráfico 12 e 13).

Gráfico 12

Operações com bancos centrais nacionais da UE

Gráfico 13

Operações com bancos centrais nacionais da UE

Obviamente, existe uma relação entre o recurso a financiamento junto do banco central e as fragilidades dos Estados-Membros, verificando-se uma dependência maior de financiamento junto do Eurosistema por parte dos bancos dos seguintes países: Chipre, Eslovénia, Espanha, Grécia, Irlanda, Itália e Portugal (ver Gráfico 13). Em alguns países, os bancos recorreram a títulos retidos, em particular covered bonds, a fim de disporem de ativos de garantia elegíveis para utilização nas operações conduzidas pelos bancos centrais (ver Gráfico 5). Alguns bancos fizeram uso de avales estatais na emissão de dívida, a qual foi em certos casos utilizada nas operações de refinanciamento junto do banco central.

I.6. Fatores impulsionadores da evolução das estruturas de financiamento

A alteração da composição das responsabilidades dos bancos resulta de vários fatores concomitantes. Na sequência da redução em vários graus da notação da dívida emitida por diversos países periféricos da área do euro, anteriormente com uma notação elevada e considerados de baixo risco, verificou-se um aumento da procura de ativos mais seguros por parte de investidores em instrumentos de rendimento fixo. Tal resultou numa preferência por ativos com garantia e, em especial, covered bonds, dado que, como segunda fonte de reembolso, os conjuntos de ativos de garantia (cover pools) subjacentes a estas, compostos por ativos relativamente mais seguros, proporcionavam maior segurança. Além disso, os regimes jurídicos específicos das covered bonds oferecem garantia adicionais aos investidores.

No que respeita à evolução do custo da dívida com e sem garantia, inferida com base nos respetivos índices iBoxx, o diferencial entre os spreads dos títulos de dívida não subordinada sem garantia e os spreads das covered bonds apresentou variações nos padrões de fixação de preços durante a crise. Até cerca de meados de 2010, o custo médio da dívida não subordinada sem garantia permaneceu bastante acima do das covered bonds, mas, subsequentemente, a diferença desapareceu quase por completo e a relação chegou mesmo a inverter-se no primeiro semestre de 2011. A maior aversão ao risco nos mercados de crédito, devido à intensificação da crise da dívida soberana, a par de receios quanto ao possível impacto das propostas de resgate interno (bail-in) sobre o custo da dívida não subordinada sem garantia, levou ao ressurgimento e novo alargamento do diferencial positivo entre os spreads da dívida não subordinada sem garantia e os spreads das covered bonds, no segundo semestre de 2011.

Gráfico 14

Spreads dos swaps nos índices iBoxx para dívida não subordinada sem garantia e covered bonds denominadas em euros (janeiro de 2010 a outubro de 2012, em pontos base)

Após as ORPA com prazo de 3 anos conduzidas pelo Eurosistema, os spreads da dívida não subordinada sem garantia registaram um estreitamento significativo no início de 2012 e os spreads médios da dívida com e sem garantia evoluíram relativamente a par, durante a maior parte do primeiro semestre do ano. No final de junho de 2012, porém, o spread médio da dívida não subordinada sem garantia baixou para valores inferiores ao spread médio das covered bonds.

No que respeita ao custo do financiamento interbancário, após a falência do Lehman Brothers, as operações sem garantia passaram a ser mais onerosas em relação ao financiamento através de acordos de recompra, como indicado pelo acentuado alargamento dos spreads Euribor-Eurepo por prazo, refletindo um aumento significativo do risco de crédito da contraparte. Embora se tenha verificado um estreitamento considerável dos spreads após a implementação das medidas do BCE de apoio em larga escala à liquidez, estes permaneceram bastante acima dos níveis anteriores à crise. A intensificação da crise da dívida soberana a partir de meados de 2011 levou a um novo alargamento dos spreads aplicados nas operações com garantia face aos aplicados nas operações sem garantia. No primeiro semestre de 2012, o diferencial de taxa de juro entre acordos de recompra e operações sem garantia diminuiu novamente após a implementação pelo Eurosistema das duas ORPA com prazo de três anos.

É de notar ainda que, desde o início da crise, os bancos da UE têm vindo a centrar-se no reforço da sua base de financiamento, adotando como estratégia principal a constituição de depósitos. Nos acordos de Basileia relativos ao regime de liquidez, os depósitos de retalho são considerados mais «rígidos» do que outros instrumentos, o que também poderá ter levado os bancos a adotarem tal estratégia.

I.6.1. Impacto de nova e futura regulamentação no financiamento dos bancos

I.6.1.1. Enquadramento

Várias iniciativas legislativas, já implementadas ou que o serão num futuro próximo, poderão afetar as opções de financiamento dos bancos, em especial no que se refere ao compromisso entre fontes de financiamento com e sem garantia, assim como em termos do recurso a novas fontes de financiamento. Entre estas iniciativas, as mais importantes são a diretiva e o regulamento relativos aos requisitos de capital (Capital Requirements Regulation/Capital Requirements Directive – CRR/CRD IV), a diretiva Solvência II/Omnibus II, a proposta de diretiva relativa à recuperação e resolução de bancos (Bank Recovery and Resolution Directive – BRRD) e a proposta de regulamento relativo à infraestrutura do mercado europeu (European Market Infrastructure Regulation – EMIR).

Resumindo, dado que, em comparação com a titularização, a emissão de covered bonds beneficiará de um potencial tratamento favorável ao abrigo das regras propostas nos acordos de Basileia III e na diretiva Solvência II, os bancos poderão ter incentivos adicionais para optarem por tais instrumentos. Simultaneamente, as disposições referentes ao resgate interno, incluídas na proposta legislativa relativa à resolução dos bancos, contribuíram para a perceção dos investidores de que as taxas de recuperação para credores não garantidos poderão ser mais baixas no futuro. O facto de, na atual proposta relativa ao rácio de cobertura de liquidez, os instrumentos de dívida sem garantia emitidos por bancos não serem considerados ativos líquidos poderá também afetar negativamente o interesse dos bancos em deterem dívida sem garantia emitida por outros bancos (10).

O impacto da referida regulamentação não se limita ao financiamento dos bancos. Os potenciais efeitos negativos devem ser considerados no contexto mais alargado dos benefícios, não só em termos de financiamento e liquidez, mas também em termos de resiliência acrescida do sistema, menor risco moral, restrição do contágio, etc.

I.6.1.2. Pormenores sobre legislação relevante já implementada ou a implementar em breve

CRR/CRD IV – Os dois elementos da CRD IV que poderão ter um efeito significativo nos padrões de financiamento dos bancos estão relacionados com o regime de liquidez: o rácio de cobertura de liquidez e o requisito de liquidez a longo prazo (i.e. o requisito de financiamento líquido estável). O principal objetivo do requisito de liquidez a longo prazo é exigir que os bancos estabeleçam fontes de financiamento de longo prazo mais estáveis. Por seu lado, o rácio de cobertura de liquidez visa, acima de tudo, criar um conjunto de ativos de garantia facilmente disponíveis, composto sobretudo por ativos líquidos de elevada qualidade, incluindo covered bonds, mas excluindo instrumentos de dívida titularizados.

Um impacto adicional no financiamento dos bancos decorrente da legislação em matéria de fundos próprios advém do tratamento conferido às covered bonds. Em comparação com o passado, o pacote legislativo CRR/CRD IV não introduz um novo tratamento para as covered bonds, em termos de requisitos de fundos próprios, visto que mantém as principais categorias de ativos elegíveis como garantia de covered bonds, tal como disposto em anteriores diretivas relativas aos requisitos de fundos próprios.

Diretiva Solvência II – Esta diretiva visa harmonizar a regulamentação relativa a sociedades de seguros e de resseguros. As regras sobre solvência estipulam os montantes mínimos de recursos financeiros de que estas sociedades têm de dispor para cobrir os riscos a que estão expostos. Uma das principais críticas à diretiva Solvência II é que incentivará o investimento em dívida de curto prazo em vez de em dívida de longo prazo, tendo em conta a conceção dos requisitos de fundos próprios aplicáveis ao risco de spread. Contudo, tal crítica assenta numa visão simplista da diretiva, comparando os parâmetros do módulo do risco de spread com os parâmetros da CRD IV. Esta abordagem não tem igualmente em conta os efeitos de diversificação e o impacto dos submódulos do risco de taxa de juro nos requisitos de fundos próprios finais.

Outros elementos atualmente em discussão nas negociações da diretiva Omnibus II poderão preservar ou aumentar os incentivos a investimentos de longo prazo. Um exemplo é o «pacote de avales de longo prazo», concebido para dar resposta às questões decorrentes do impacto da volatilidade artificial sobre produtos de seguros com avales de longo prazo.

Outra crítica importante é a de que a abordagem adotada na diretiva Solvência II penaliza o investimento em títulos de participação em bancos. Mais uma vez, na base desta crítica está a abordagem seguida pela Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (European Insurance and Occupational Pensions Authority – EIOPA) no quinto estudo de impacto quantitativo (Fifth Quantitative Impact Study – QIS5) da diretiva Solvência II, no qual as participações em instituições financeiras e de crédito foram deduzidas dos fundos próprios. Na atual redação, os atos delegados refletirão uma abordagem semelhante à da CRD IV, segundo a qual o valor da participação em bancos é deduzido do correspondente nível (Tier) de capital apenas quando determinados limiares tiverem sido excedidos. É pouco provável que esta abordagem tenha um efeito significativo na reafectação de ativos no que respeita a seguradoras.

É possível que a diretiva Solvência II altere a afetação de ativos no caso de determinadas empresas, visto que capta os efeitos de diversificação.

Diretiva relativa à recuperação e resolução de bancos – A proposta de diretiva define as etapas e competências necessárias para garantir que as falências de bancos na UE sejam geridas de modo a evitar a instabilidade financeira e a minimizar os custos para os contribuintes. O regime proposto contempla um instrumento de redução do valor contabilístico da dívida (debt write-down) ou de resgate interno (bail-in). Ao abrigo deste instrumento, as autoridades de resolução poderiam reduzir o valor de ações, de títulos de dívida subordinada e de outras responsabilidades com prioridade de primeiro grau sem garantia ou convertê-las em ações. De acordo com a proposta da Comissão Europeia, o regime de resgate interno não abarca o financiamento com garantia, os depósitos abrangidos por sistemas de garantia de depósitos, os fundos com um prazo de vencimento inferior a um mês, o crédito comercial, as responsabilidades para com pessoal ou autoridades tributárias/de segurança social, nem os derivados.

Embora o resgate interno não alterasse a posição dos credores não garantidos na hierarquia de credores, contribuiria para a perceção dos investidores de que, no futuro, as taxas de recuperação do financiamento sem garantia serão provavelmente mais baixas. No conjunto, atendendo ao prémio de risco mais elevado, as responsabilidades passíveis de resgate interno (por exemplo, financiamento sem garantia) poderão ser mais onerosas no futuro. No entanto, as avaliações de impacto realizadas pela Comissão Europeia mostraram que o impacto esperado é limitado. Segundo a avaliação da Comissão Europeia (11) que acompanha a proposta de diretiva, o aumento geral do custo de financiamento dos bancos situar-se-á entre 5 e 15 pontos base, ao passo que a variação dos custos de financiamento das responsabilidades passíveis de resgate interno corresponde a entre 15 e 40 pontos base. As estimativas do setor bancário relativamente à variação dos custos de financiamento destas últimas são, porém, de que o aumento será de entre 55 a 100 pontos base (12).

Em termos globais, o aumento do risco e dos custos de financiamento das responsabilidades sujeitas a resgate interno deve ser analisado no contexto dos efeitos benéficos do instrumento de resgate interno sobre o financiamento dos bancos. O EMIR visa introduzir uma maior transparência e uma melhor gestão do risco no mercado de derivados de balcão (over the counter – OTC), assim como tornar este mercado mais seguro, reduzindo o risco de crédito da contraparte e o risco operacional.

Para reduzir o risco de crédito da contraparte, as novas regras introduzem: i) requisitos mais exigentes em termos de normas prudenciais (por exemplo, quanto capital as contrapartes centrais necessitam de deter), normas organizacionais (por exemplo, o papel dos comités de risco) e de normas de conduta (por exemplo, na divulgação de preços) para as contrapartes centrais; ii) a compensação obrigatória de contratos normalizados (ou seja, que cumprem critérios de elegibilidade pré-definidos) através das contrapartes centrais; e iii) normas de mitigação do risco para contratos não compensados por contrapartes centrais (por exemplo, a troca de ativos elegíveis como garantia). Para mais pormenores sobre os riscos das contrapartes centrais, ver a Secção III.1.6.

I.7. Alavancagem financeira e estrutura dos ativos

No período que antecedeu a crise financeira, a alavancagem dos bancos aumentou, tendo-se verificado uma expansão substancial do balanço dos bancos. No período após a crise, em resposta aos maiores custos de financiamento, particularmente no que respeita a financiamento sem garantia, os bancos procuraram reduzir a alavancagem, aumentando o capital e limitando o crescimento dos ativos, como mostra o Gráfico 15. A tendência foi mais pronunciada em bancos fora da área do euro, impulsionada sobretudo por bancos residentes no Reino Unido.

Gráfico 15

Múltiplo da alavancagem dos bancos da UE

Na área do euro, os bancos reduziram os ativos em aproximadamente 10 % em 2009, tendo as alterações em 2010 e 2011 sido menos pronunciadas (ver Gráfico 16). Em termos agregados, os bancos de países da UE não pertencentes à área do euro registaram poucas variações no volume de ativos até 2010, mas estes começaram de novo a apresentar crescimento em 2011. A partir de 2008, os bancos tentaram recapitalizar, tendo as ações registado um aumento substancial, de quase 400 mil milhões de EUR, no conjunto da UE, não obstante uma descida de cerca de 5 %, em 2011, no que respeita aos bancos da área do euro. O total dos ativos dos bancos da área do euro aumentou 14 % desde 2007, mas a estrutura dos ativos também mudou. As detenções de títulos de participação no capital desceram 6 %, ao passo que os empréstimos a famílias aumentaram apenas 9 % e os empréstimos a IFM somente 6 %. Em contrapartida, os outros ativos, os empréstimos a administrações públicas e as detenções de títulos de dívida aumentaram mais de 20 %. Estes valores evidenciam um enfraquecimento do crédito interbancário, assim como uma descida relativa do crédito a famílias e empresas.

Gráfico 16

Variações das ações e dos ativos dos bancos da UE

II. ONERAÇÃO DE ATIVOS: DADOS DO INQUÉRITO

A oneração de ativos ocorre quando os ativos são utilizados como garantia dos créditos dos credores. Esses ativos passam assim a não estar disponíveis para os credores gerais, em caso de falência de um banco. Este tipo de constituição de garantia pode ser utilizado para fins tanto de financiamento (por exemplo, instrumentos de dívida titularizados, covered bonds e acordos de recompra) como de transação e de gestão do risco (por exemplo, derivados e cedência de títulos). Em algumas destas operações, os bancos não oneram os ativos diretamente junto da contraparte, mas sim junto das contrapartes centrais em operações compensadas através destas instituições. Um ativo onerado é um ativo, implícita ou explicitamente, apresentado como garantia, ou sujeito a um acordo, segundo o qual esse ativo constitui caução, garantia ou reforço do crédito, numa transação.

Na sequência do maior recurso a financiamento com garantia e a opção pela colateralização de outras transações (tais como contratos de derivados), a oneração de ativos aumentou desde o início da crise. Embora o aumento seja relativamente generalizado, é mais significativo no caso de bancos vulneráveis e bancos localizados em Estados-Membros vulneráveis. Na verdade, a oneração de ativos não pode ser dissociada da crise e do impacto desta em termos de perturbação dos mercados interbancário e de crédito. Para além de serem impulsionados por estas restrições do mercado, o volume e os tipos de dívida com garantia advêm de muitos fatores, sendo os mais importantes os preços, a disponibilidade de ativos de garantia, a sobrecolateralização e os prazos de vencimento.

II.1. Níveis globais de oneração de ativos

Doravante, o nível de oneração de ativos é calculado como o rácio de ativos onerados em relação ao total dos ativos (13). Para mais detalhes sobre a metodologia, ver a Secção VI.

A distribuição dos níveis de oneração relativos a 2007 e 2011 é apresentada no Gráfico 17 (14). Este rácio corresponde a todos os ativos onerados, incluindo ativos recebidos em operações de compra com acordo de revenda (operações de reporte com garantia), medidos face ao total dos ativos. Todavia, devido a incertezas associadas à exata metodologia de reporte de alguns bancos, são apresentados intervalos, em vez de valores únicos, para os níveis de oneração. Os dados revelam que o valor da mediana do nível de oneração de ativos, relativamente à amostra de bancos abrangidos por este exercício de recolha de dados, se situa em cerca de 25 % (ou em torno de 23 %, quando se excluem as operações de reporte com garantia).

Gráfico 17

Distribuição do rácio de ativos onerados (incluindo operações de reporte com garantia) em relação ao total dos ativos, no final de 2011 (sombreado azul) e de 2007 (sombreado cinzento)

Os níveis de oneração aumentaram para quase todos os bancos incluídos na amostra, quando se compara os dados relativos a 2007 e a 2011 (15). Considerando uma subamostra de 28 bancos que reportaram dados para os dois anos, a mediana aumenta de 7 % para 27 % e a média, ponderada pelo total dos ativos, sube de 11 % para 32 % (quando incluídas as operações de reporte com garantia).

Não obstante a natureza generalizada desta tendência, a importância do aumento dos níveis de oneração variou em função das características dos bancos. Com efeito, os bancos com notações mais baixas (inferiores a A) (16) apresentaram sistematicamente aumentos mais marcantes do nível de oneração (ver Gráfico 18) (17).

Gráfico 18

Aumento dos níveis de oneração, entre 2007 e 2011, de grupos de bancos com diferentes notações (em pontos percentuais) (18)

Em 2011, os bancos com notações mais elevadas (até A) exibiram, em média, níveis de oneração significativamente mais baixos (ver Gráfico 19) (19). Ainda que não se trate de uma conclusão surpreendente, não deve ser vista separadamente da ligação entre os bancos e o respetivo Estado-Membro, uma vez que o risco soberano pesa sobre alguns dos bancos com níveis elevados de oneração. Esta diferença nos padrões de oneração em função da resiliência dos bancos e dos Estados-Membros pode ser interpretada como a corroboração da tese de que a maior oneração é (pelo menos, em parte) uma consequência da crise.

Gráfico 19

Distribuição dos níveis de oneração entre grupos de bancos com notações diferentes, no final de 2011 (em percentagem)

II.2. Impacto da sobrecolateralização nos níveis de oneração

Os níveis de oneração dependem do tipo de transações em que os ativos são apresentados como garantia e, em particular, dos requisitos de sobrecolateralização inerentes (ver Gráfico 20). Acordos de recompra, operações de reporte com garantia e cedência de títulos são os tipos de financiamento com garantia que envolvem a utilização de menos ativos de garantia, em virtude de as margens de avaliação (haircuts) aplicadas serem normalmente mais baixas. Contudo, as instituições com notações mais elevadas podem tirar melhor partido deste tipo de operações, visto que as contrapartes preferem realizar tais transações com instituições mais resilientes (ver Gráfico 21). Em contraste, o financiamento junto do banco central, as covered bonds e outros títulos colateralizados exigem maiores montantes de ativos de garantia.

Gráfico 20

Distribuição do rácio de sobrecolateralização por tipo de financiamento, no final de 2011

Gráfico 21

Distribuição do rácio de sobrecolateralização por tipo de ativos de garantia, no final de 2011

O caso específico das covered bonds requer uma maior clarificação. O nível de sobrecolateralização das covered bonds depende, em geral, de três fatores: 1) exigências regulamentares; 2) requisitos das agências de notação; e 3) opções estratégicas das instituições quanto ao amortecedor de sobrecolateralização que preferem deter. Em alguns países, a regulamentação nacional estipula que as covered bonds tenham subjacentes níveis mínimos de sobrecolateralização significativos (como é o caso em Espanha (20)) enquanto, em outros, os requisitos de sobrecolateralização são relativamente limitados (21). Num outro grupo de países, é exigido que a carteira completa de ativos elegíveis seja reservada para efeitos de sobrecolateralização das covered bonds (como acontece na Eslováquia). Há também países onde não existem tais requisitos. Em termos de sobrecolateralização e, por conseguinte, de níveis de oneração de ativos, as consequências deste diferente tratamento não são negligenciáveis. Se bem que a regulamentação aplicável seja uma das justificações da sobrecolateralização, esta depende também da notação que as instituições pretendem obter para os seus instrumentos de dívida com garantia, já que uma sobrecolateralização mais elevada oferece uma maior segurança aos investidores e, portanto, possibilita notações mais elevadas. De resto, as instituições decidem sobre o amortecedor que preferem deter, para além dos limites exigidos pela regulamentação e pelas agências de notação. Trata-se de uma decisão estratégica e as práticas relativamente a se esse amortecedor é detido ou não como parte do conjunto de ativos de garantia diferem entre bancos e entre Estados-Membros.

II.3. Contribuição das diferentes operações para a oneração

Obviamente, os bancos mais vulneráveis (segundo a sua notação) têm tendência a depender mais do financiamento com garantia e, em particular, do financiamento junto do banco central, ao passo que os bancos com notações mais elevadas apresentam uma estrutura de financiamento com garantia mais diversificada, verificando-se que os acordos de recompra, a cedência de títulos e os instrumentos de dívida colateralizados desempenham um papel muito importante como fontes de financiamento. É de destacar também que, embora os bancos com notações de não investimento (grau de risco especulativo) apresentem, aparentemente, níveis de financiamento com garantia apenas um pouco mais elevados do que os dos bancos com notações até BBB, esses níveis poderão aumentar atendendo ao montante de ativos retidos entretanto «agregados» por estes bancos, mas ainda não utilizados para obter financiamento.

Gráfico 22

Desagregação do financiamento com garantia por grupos de bancos com diferentes notações, no final de 2011

Assim, o nível de oneração dos bancos com notações mais baixas é relativamente alto, sendo várias as razões que o justificam. Primeiro, o financiamento junto do banco central envolve um montante elevado de ativos onerados, em virtude de uma sobrecolateralização maior do que para outros tipos de financiamento (ver Gráfico 20). Segundo, os bancos com notações mais baixas poderão encontrar-se excluídos dos mercados de instrumentos sem garantia do setor privado mas, em alguns casos, poderão emitir instrumentos de financiamento com garantia, se detiverem ativos de garantia de qualidade. Terceiro, estes bancos já esgotaram uma porção considerável dos seus ativos elegíveis como garantia nas operações de refinanciamento conduzidas pelos bancos centrais (ver Gráfico 24, painel central) e, para obterem financiamento em moeda do banco central, estão a utilizar cada vez mais, como ativos de garantia, as próprias covered bonds retidas e outros títulos colateralizados. Quarto, esses ativos de garantia implicam, porém, margens de avaliação ligeiramente mais altas do que as aplicadas aos bancos com notações mais altas (ver Gráfico 24, painel esquerdo).

III. RISCOS

A presente secção analisa os riscos subjacentes 1) à oneração de ativos, 2) ao financiamento complexo e 3) à concentração. O quadro a seguir resume os principais riscos identificados e as conclusões retiradas.

Quadro 2

Principais riscos decorrentes da evolução do financiamento

Oneração de ativos Financiamento complexo Concentração 1. Subordinação estrutural de credores não garantidos, por exemplo, depositantes 1. Transparência, confiança, facilidade de gestão e supervisão 1. Base de investidores 2. Acesso futuro a mercados de instrumentos sem garantia: 1) evicção de credores não garantidos; 2) manutenção do acesso ao mercado e da disciplina no mercado; 3) maior sensibilidade dos spreads da dívida não subordinada sem garantia aos fundamentos económicos 2. Interligação 2. Instrumentos de financiamento 3. Questões relacionadas com a transparência e a correta fixação de preços 3. Riscos de litígio e de reputação, proteção do consumidor 3. Perfis de prazos 4. Riscos de financiamento e de liquidez acrescidos 4. Riscos específicos associados aos swaps de liquidez 4. Alcance geográfico 5. Oneração contingente 6. Outros riscos decorrentes da oneração de ativos: 1) escassez e reutilização de ativos de garantia; 2) gestão do risco de um banco com um nível de oneração elevado 7. Outros riscos relacionados com produtos ou operações específicos: 1) covered bonds; 2) contrapartes centrais

III.1. Riscos da oneração de ativos

Os riscos decorrentes da oneração de ativos podem ser divididos nos seguintes grupos: 1) subordinação estrutural de credores não garantidos; 2) questões de acesso futuro a mercados de instrumentos sem garantia; 3) questões de transparência e correta fixação de preços; 4) riscos de financiamento e de liquidez acrescidos; 5) questões associadas à oneração contingente; 6) questões relativas à pró-ciclicidade; e 7) outros riscos. Na presente secção, são igualmente abordados riscos específicos relacionados com as covered bonds e as operações com as contrapartes centrais.

III.1.1. Subordinação estrutural de credores não garantidos

Um dos efeitos da oneração de ativos é que transfere os riscos entre os investidores. Para os credores não garantidos, tais como detentores de obrigações não subordinadas sem garantia, o risco, normalmente, aumenta em resultado da maior oneração de ativos, dado que a subordinação dos seus direitos aumenta à medida que vai sendo adicionada dívida com garantia. A magnitude da transferência do risco entre os credores depende, entre outros aspetos, do nível de sobrecolateralização (isto é, do grau de proteção dos credores com um grau de prioridade superior), do tipo de outros credores, dos modelos de negócio e da qualidade geral dos ativos, bem como do volume relativo da dívida com garantia face à sem garantia e da probabilidade de incumprimento. Para os credores não garantidos, o grau de risco da transferência de um risco depende da sua capacidade de determinação do preço desse risco. Consequentemente, para os credores não garantidos, as variações inesperadas são mais problemáticas do que os níveis absolutos de oneração, visto que não têm a possibilidade de determinar o preço dessas variações.

III.1.1.1. Subordinação estrutural dos depositantes

Tendo em conta que os depósitos são uma forma de financiamento com garantia e prioridade de primeiro grau, a oneração também aumenta o grau de risco dos depósitos e, em última instância, as responsabilidades relativas a fundos de garantia de depósitos (22). A subordinação estrutural dos depósitos poderá suscitar menos preocupação nos países onde os sistemas de garantia de depósitos são financiados ex ante pelos prémios pagos pelas instituições com garantia. Nesses casos, o risco de um aumento das responsabilidades dos contribuintes decorrente da oneração de ativos é, em parte, reduzido. A fim de compensar o maior risco para os fundos de garantia de depósitos, os prémios pagos pelas instituições abrangidas por garantia podem ser sensíveis ao risco, designadamente no que respeita a riscos resultantes da oneração e subsequente subordinação dos depositantes.

O maior grau de risco dos depósitos é particularmente preocupante nos Estados-Membros sem leis especiais que deem preferência ao depositante. Tais leis conferem uma prioridade de primeiro grau aos fundos de garantia de depósitos, reduzindo a possível carga fiscal dos contribuintes em caso de insolvência das instituições de crédito (23). O maior risco dos depósitos é igualmente menos preocupante em Estados-Membros onde a oneração de ativos tende a ser baixa, em virtude dos limites regulamentares vigentes. Alguns Estados-Membros estabeleceram explicitamente limites à oneração associada a covered bonds, ao passo que outros separaram a aceitação de depósitos do crédito hipotecário. Da perspetiva dos depositantes e investidores não garantidos, importa analisar se os ativos não onerados remanescentes poderiam cobrir as responsabilidades sem garantia. De acordo com o inquérito conduzido pelo CERS, tal é o caso para a maioria dos bancos (ver Gráfico 23), embora seja necessário abordar dois aspetos. Em primeiro lugar, para alguns dos bancos inquiridos, os ativos não onerados não são suficientes para cobrir o financiamento sem garantia. Em segundo lugar, essa cobertura é menor entre os bancos com notações mais baixas.

Gráfico 23

Distribuição do rácio de ativos não onerados em relação ao total do financiamento sem garantia, para grupos de bancos com diferentes notações, no final de 2011

III.1.2. Questões relacionadas com o acesso futuro a mercados de instrumentos sem garantia

1. Evicção de credores não garantidos

Níveis elevados de oneração de ativos, tanto para as instituições já com níveis altos como para as passíveis de aumentos futuros, poderão alimentar expectativas de maior oneração. Essas expectativas poderão agravar o custo do financiamento sem garantia para níveis que os bancos não podem ou não estão dispostos a satisfazer. Além disso, devido a critérios de oneração estritos, é provável que a qualidade dos ativos onerados seja melhor do que a dos ativos não onerados. Em caso extremo, o financiamento dos bancos poderá enviesar-se significativamente em favor de dívida com garantia, sendo a sobrecolateralização financiada por depósitos de retalho (a única fonte de dívida sem garantia) e/ou fundos próprios.

De acordo com o inquérito do CERS, existe alguma evidência de que o risco de crédito relacionado com ativos onerados é, em geral, mais baixo do que o risco de crédito associado a ativos não onerados, quando avaliado pelas ponderações do risco. Em contrapartida, não existe uma diferença significativa entre ativos onerados e não onerados, quando analisados com base numa distribuição em grupos de rácios dos empréstimos em relação ao valor das garantia subjacentes (loan-to-value – LTV). Os dados revelam que, também entre os vários bancos inquiridos, esta conclusão é sólida. No entanto, a diferente composição dos ativos das duas categorias poderá distorcer ligeiramente a comparação.

A evolução em causa ameaça a estabilidade financeira, na medida em que agrava a subordinação estrutural dos depositantes e a situação de liquidez dos bancos. A probabilidade de este risco se concretizar é menor num sistema bancário com uma estrutura de passivo em que existe pouca subordinação a outros credores ou que dispõe de suficiente capital para lidar com níveis de oneração elevados (como é o caso dos sistemas bancários dos países nórdicos).

2. Manutenção do acesso ao mercado e a disciplina

Um nível de oneração elevado pode também reduzir a variedade de contrapartes dispostas a investir em títulos de dívida dos bancos, verificando-se, potencialmente, uma concentração excessiva do mercado. Dado que algumas instituições definem limites máximos de exposição a uma contraparte, tal pode introduzir novas limitações à sua gestão do financiamento.

Em termos de funcionalidade do mercado, a teoria sobre o financiamento assenta na premissa de que investidores em dívida sem garantia têm os incentivos adequados para continuarem a acompanhar a atividade e ajustarem os preços em conformidade. Ao aumentar o recurso a financiamento com garantia (e consequentemente a oneração), um banco prestaria menos atenção à disciplina que os credores não garantidos tentariam impor através da determinação do preço da dívida sem garantia, uma vez que a sua dependência dos mesmos seria menor.

3. Maior sensibilidade dos spreads da dívida não subordinada sem garantia aos fundamentos económicos

Num contexto de reduzido incumprimento, este é uma possibilidade remota e a resultante subordinação estrutural tem poucas ou nenhumas consequências reais para os credores não garantidos. No entanto, com o aumento da probabilidade de incumprimento, é necessário tomar em conta, de forma racional, o efeito da subordinação estrutural sobre os spreads. Eventos negativos inesperados podem, por conseguinte, provocar subidas abruptas dos custos do financiamento sem garantia, aumentando o potencial de ocorrência de perturbações nos mercados de instrumentos sem garantia.

III.1.3. Questões relacionadas com a transparência e a correta fixação de preços

Os modelos e informação utilizados pelas agências de notação e outras entidades ao contabilizarem a oneração de ativos e potencial subordinação estrutural são diferentes das condições empíricas efetivas e requerem alterações e atualizações contínuas. Como os modelos e a informação são atualizados e melhorados, existe o risco de a notação da dívida não subordinada sem garantia ser reduzida, o que, por seu lado, pode também desencadear uma redução da notação do financiamento com garantia (devido à atual ligação entre a notação do emitente e a notação das covered bonds).

Além disso, a dificuldade em quantificar os riscos da oneração de ativos deve-se igualmente à não divulgação de informação ou à ausência de precedentes. É bastante elevada a opacidade relativamente aos riscos da oneração contingente (ver Secção III.1.5) e à oneração relacionada com a atividade nos mercados de operações de reporte e as transações com os bancos centrais, assim como a sobrecolateralização. Uma deficiente prestação de informação sobre a oneração de ativos pode ter como resultado situações em que os credores não garantidos não determinam um preço adequado da mesma. Nesses casos, a oneração pode surpreender o mercado quando os riscos se concretizam, intensificando as pressões de financiamento dos bancos.

Numa situação de resolução, os investidores garantidos têm incentivos em forçar os bancos a vender ativos de garantia, potencialmente a preços muito baixos (vendas forçadas), sem considerarem o impacto no mercado, dado estarem relativamente protegidos pela sobrecolateralização e, no caso das covered bonds, pelo recurso duplo (dual recourse). Tal teria o potencial para penalizar outros intervenientes, tais como investidores e depositantes não garantidos, mas seria muito difícil de tomar em conta na determinação dos preços de mercado.

Para além dos movimentos de preços impulsionados por fatores associados aos fundamentos económicos, tais como o risco de incumprimento, o comportamento de rebanho em períodos de tensão pode também contribuir para uma determinação incorreta do preço, sobretudo em situações de fuga para a qualidade e para a liquidez. Além disso, a incorreta determinação do preço pode igualmente ocorrer devido a diferenças no tratamento regulamentar dos instrumentos. Mais especificamente, visto que os requisitos de capital são mais baixos no caso das covered bonds, os bancos podem – também como contrapartes – preferir investir neste tipo de instrumentos e, ao aumentarem a oferta de fundos para estes instrumentos, podem induzir uma descida das taxas de rendibilidade.

III.1.4. Riscos de financiamento e de liquidez acrescidos

Num contexto normal, a oneração de ativos aumenta os riscos de financiamento e de liquidez gerais dos bancos, na medida em que pode reduzir a capacidade de financiamento de uma instituição. Porém, na conjuntura atual, o financiamento com garantia e a oneração associada permitem aos bancos continuar a operar quando deixam de existir outras fontes de financiamento.

Em particular, os níveis elevados de oneração já utilizados em operações de refinanciamento reduzem o montante de ativos que podem ser transformados em ativos elegíveis como garantia em operações com os bancos centrais, pondo assim em causa a facilidade dos bancos centrais de disponibilização de liquidez em situações de emergência (ver Gráfico 25). Consequentemente, o maior papel desempenhado pela oneração de ativos no financiamento dos bancos pode reduzir a eficácia do mecanismo de transmissão da política monetária. Além disso, níveis elevados de oneração podem dar origem a um maior risco sistémico no setor bancário e/ou maior risco de crédito para os bancos centrais, se estes decidirem alargar o espetro de ativos elegíveis sem a aplicação de margens de avaliação apropriadas.

Como atrás referido, de acordo com o inquérito do CERS sobre a oneração de ativos e o financiamento complexo, as instituições com notações mais baixas apresentam níveis de oneração mais elevados. Por conseguinte, a sua capacidade de recorrerem a novo financiamento junto do banco central é mais reduzida do que a de outras instituições. Com efeito, as conclusões de uma análise mais específica são no sentido de que estes bancos com notações mais baixas já utilizaram um montante considerável dos próprios títulos de dívida retidos para efeitos de constituição de garantia (ver Gráfico 24, painel esquerdo).

Gráfico 24

Financiamento junto do banco central – sobrecolateralização, ativos não onerados elegíveis para utilização em operações com o banco central e percentagem de financiamento junto do banco central, por grupos de bancos com diferentes notações, no final de 2011

A estrutura de ativos não onerados elegíveis como garantia em operações de financiamento junto do banco central varia entre grupos de bancos com diferentes notações: para os bancos com notações mais baixas, a percentagem de instrumentos de dívida emitidos por instituições de crédito (excluindo covered bonds), bem como por grandes empresas e outros emitentes, é mais elevada, em comparação com o total dos ativos não onerados elegíveis como garantia em operações de financiamento junto do banco central, sendo a percentagem de numerário e empréstimos mais baixa (ver Gráfico 25). Além disso, a percentagem de títulos de dívida emitidos por instituições de crédito e grandes empresas aumenta geralmente a par da diminuição da quota de ativos não onerados elegíveis como garantia em operações de financiamento junto do banco central no total dos ativos (ver Gráfico 32). A percentagem mais elevada de títulos de dívida emitidos por instituições de crédito corrobora, em parte, a conclusão de que, no caso das instituições de crédito com notações mais baixas, se verifica um aumento da utilização de títulos de dívida colateralizados retidos para obtenção de financiamento. Acresce que os bancos com notações de não investimento/grau de risco especulativo apresentam a percentagem mais elevada de títulos de dívida colateralizados retidos, sendo esses títulos utilizados sobretudo na constituição de garantia em operações de financiamento junto do banco central (24).

Gráfico 25

Desagregação dos ativos não onerados elegíveis como garantia em operações de financiamento junto do banco central, por grupos de bancos com diferentes notações, no final de 2011

Além do mais, os bancos em alguns países já oneraram uma parte significativa das suas carteiras de empréstimos, conforme se pode constatar no Gráfico 26. Quanto a esta conclusão, é necessário, contudo, ter em conta as características de, em particular, instrumentos como as covered bonds, que implicam montantes consideráveis de sobrecolateralização, mas são, no entanto, reutilizáveis (para uma análise detalhada, ver a Secção II.2).

Gráfico 26

Rácio de empréstimos onerados em relação ao total dos empréstimos, para diferentes países, no final de 2011

A oneração pode também aumentar as potenciais saídas de ativos de garantia em determinadas circunstâncias. A diminuição do valor ou da qualidade dos ativos de garantia disponíveis gera, normalmente, a necessidade de constituir mais garantias. A redução das notações aumenta o risco de contraparte e pode, por conseguinte, resultar em valores de cobertura adicionais (ver também a Secção III.1.5 sobre a oneração contingente)

III.1.5. Oneração contingente

A oneração tende a gerar mais oneração, após eventos adversos, como, por exemplo, uma redução da notação, uma queda do valor dos ativos de garantia ou uma perda geral de confiança. Estes eventos desfavoráveis podem resultar em margens de avaliação acrescidas ou valores de cobertura adicionais automáticos, decorrentes das obrigações contratuais subjacentes ou da perceção de um aumento do risco de contraparte. Os investidores poderão ser apanhados desprevenidos, dado que o efeito da oneração sobre determinadas posições, tais como saldos de derivados, é difícil de prever.

Além disso, no caso das covered bonds, uma queda do valor dos ativos de garantia pode ter consequências negativas, como, por exemplo, a necessidade de o emitente aumentar o conjunto de a