Relatório especial n.° 1/99

sobre as ajudas ao leite desnatado e leite em pó desnatado destinados à alimentação de animais, acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.° 4, segundo parágrafo, do artigo 188. oC do Tratado CE)

(1999/C 147/01)

Índice

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

SÍNTESE DO RELATÓRIO ESPECIAL N.o 1 SOBRE AS AJUDAS AO LEITE DESNATADO E LEITE EM PÓ DESNATADO DESTINADOS À ALIMENTAÇÃO DE ANIMAIS

A produção de leite em pó desnatado (LPD) na União Europeia representa 1208000 toneladas, das quais apenas 35 % são vendidas no mercado sem beneficiarem de subsídios. A quantidade restante é exportada ou vendida no mercado interno no âmbito de medidas de escoamento (ver ponto 11). No presente relatório, analisam-se as ajudas ao leite desnatado e LPD destinados à alimentação de animais, que representam cerca de 500000 toneladas por ano, tendo sido despendidos 386 milhões de ecus em 1997 (ver pontos 11 e 13).

A regulamentação deverá especificar as características (designadamente o teor de matérias proteicas) do LPD elegível para a ajuda, por forma a evitar que esta seja paga para LPD de fraca qualidade e não comercializável (ver ponto 16).

A quebra da utilização de LPD na alimentação de animais persiste, não apenas devido à crise no sector da carne de bovino, mas também por causa da concorrência de outros produtos menos onerosos (ver pontos 18 e 19).

O nível das ajudas ao LPD destinado à alimentação de animais corresponde a quase 35 % do seu valor comercial (ver ponto 21). Aplica-se a mesma taxa de ajuda desde 1993, mas os serviços da Comissão não dispõem de um documento global que apresente a reavaliação da taxa de ajuda todos os anos, como previsto pela regulamentação (ver ponto 22). A instauração de um sistema de concurso público eficaz propiciará um nível ideal de ajuda, especialmente na perspectiva de um aumento das existências (ver ponto 23).

As importações provenientes de países terceiros poderão ainda aumentar, já que o LPD importado é plenamente elegível para todos os regimes comunitários de ajuda ao LPD (excepto armazenagem pública). O custo líquido a cargo do orçamento comunitário é de 18,7 milhões de ecus (ver ponto 27). O acordo da Organização Mundial do Comércio limita as possibilidades de subsidiar exportações de LPD (ver ponto 28).

No que respeita ao leite desnatado e ao leitelho, a auditoria permitiu detectar deficiências, designadamente na determinação das quantidades elegíveis (ver ponto 31) e na recolha de amostras (ver ponto 32).

O LPD objecto de ajuda não deverá conter lactossoro em pó. A auditoria revelou a importância de controlos sistemáticos nesta matéria (ver ponto 42).

Persistem as deficiências de controlo no que respeita às disposições especiais aplicáveis ao pagamento da ajuda no país produtor de LPD para incorporação em alimentos compostos em outros Estados-Membros. A situação deverá melhorar ou então deverá revogar-se o regulamento, como foi já sugerido pelo Tribunal no seu relatório anual relativo ao exercício de 1988 (ver pontos 48 e 49).

As existências públicas de LPD aumentaram em 1996 e 1997, localizando-se a maioria na Irlanda e no Reino Unido. Na Irlanda, a auditoria revelou a manifesta necessidade de separação das competências institucionais e, no Reino Unido, as condições de armazenagem não eram satisfatórias (ver pontos 50 - 52).

INTRODUÇÃO

O produto

1. O leite desnatado (LD) é produzido durante o processo de extracção da gordura do leite gordo para obtenção da nata, ponto de partida para a produção de manteiga. É utilizado na forma líquida ou desidratada, como leite em pó desnatado (LPD). O LPD é utilizado no fabrico de outros lacticínios (juntamente com leite gordo) e na indústria agro-alimentar. O leite líquido desnatado destina-se sobretudo à produção de caseína, fornecendo proteínas à indústria química e agro-alimentar. O leitelho é o subproduto do fabrico da manteiga obtido após separação da gordura sólida da nata, enquanto o leitelho em pó é leitelho desidratado. O gráfico 1 apresenta os principais derivados do leite.

2. A produção mundial de LPD eleva-se a cerca de 3,1 milhões de toneladas(1). A União Europeia é a maior região produtora de LPD, sendo responsável por quase 40 % da produção mundial. Outras regiões importantes são a Europa de Leste (11 %), a América do Norte (19 %), bem como a Austrália e Nova Zelândia (14 %).

Auditoria do Tribunal

3. O Tribunal analisou as ajudas pagas para LD e LPD destinados à alimentação de animais (386 milhões de ecus em 1997) a nível da Comissão e em determinados Estados-Membros (Alemanha, Bélgica, França, Itália e Países Baixos). Foram ainda efectuadas visitas de auditoria na Irlanda e no Reino Unido, de modo a ter em consideração o aumento da armazenagem pública de LPD nestes dois Estados-Membros em 1996.

4. Durante a auditoria, foram tidos em conta vários factores de risco, entre os quais figuravam os causados pela imprecisão das disposições legislativas e pelos problemas de determinação e controlo da qualidade e quantidade dos produtos elegíveis. Consideraram-se igualmente os problemas de controlo específicos relacionados com o pagamento da ajuda num Estado-Membro para LPD transformado em alimentos para animais em outro, bem como as possibilidades de substituição de produtos (lactossoro em pó em vez de LPD).

5. O Tribunal analisou já no passado as medidas para o escoamento de LD, tendo as principais observações nesta matéria sido publicadas nos relatórios anuais do Tribunal relativos aos exercícios de 1988(2) (LPD) e 1993(3) (caseína).

AJUDA COMUNITÁRIA E MERCADO DO LEITE

Organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos

6. O leite representa cerca de 18,4 % do total da produção agrícola da UE, sendo portanto a actividade agrícola mais importante da UE no seu conjunto. A organização comum de mercado no sector foi estabelecida pelo Regulamento (CEE) n.° 804/68 do Conselho(4), que define o quadro jurídico em que se inserem as medidas de apoio destinadas à melhoria da situação do sector do leite no sentido de absorver os excedentes da produção.

7. O apoio comunitário aos preços do leite é concedido por meio de ajudas à venda de manteiga e LD (líquido ou em pó), de restituições à exportação dos lacticínios e de armazenagem pública de manteiga e LPD quando se regista uma descida dos preços do mercado. Existem ainda ajudas à armazenagem de determinados tipos de queijo.

8. A produção de leite na UE é controlada por quotas leiteiras desde 1984. Este regime, inicialmente aplicado por um período de 9 anos, foi prorrogado até ao ano 2000 pelo Regulamento (CEE) n.° 3950/92 do Conselho(5).

9. Apesar da estabilização da produção de leite na sequência da introdução do regime de quotas leiteiras em 1984, a produção comunitária é ainda excedentária neste sector. O quadro 1 indica a evolução da produção leiteira na UE em 1984, bem como entre 1993 e 1997.

10. Na União Europeia, cerca de 35 %(6) do leite produzido é consumido como leite fresco ou convertido em produtos como iogurte. Os restantes 65 % são transformados em queijo, manteiga ou LD. O LD não utilizado na forma líquida é posteriormente convertido em LPD ou em caseína (com cerca de 22 kg de leite gordo obtém-se cerca de 1 kg de manteiga e 2 kg de LPD). No que respeita ao LPD, apenas 445000 toneladas das 1208000 produzidas na UE em 1997 puderam ser vendidas sem ajudas a preços do mercado (ver quadro 2).

11. No contexto das medidas de escoamento no sector do leite, a União Europeia subsidia o LD, líquido ou desidratado, destinado à alimentação de animais (512000 toneladas em 1997)(7) ou à produção de caseína (cerca de 400000 toneladas de equivalente LPD em 1997)(8). Além disso, as exportações de LPD beneficiam de restituições (cerca de 280000 toneladas em 1997).

12. No entanto, estas medidas não puderam absorver inteiramente os excedentes de LPD nos últimos anos, tendo consequentemente as existências de LPD resultantes da intervenção pública aumentado para 135421 toneladas entre 1996 e finais de 1997. As existências mais elevadas registaram-se na Irlanda (54634 toneladas) e no Reino Unido (46400 toneladas). O quadro 2 apresenta a situação global do mercado do LPD.

13. Em 1997, as despesas do FEOGA-Garantia relativas ao LD e LPD elevaram-se a 875 milhões de ecus, dos quais 386 milhões de ecus (44 %) para LD e LPD destinados à alimentação de animais, 288 milhões de ecus (33 %) para a produção de caseína, 171 milhões de ecus (20 %) para restituições à exportação e 30 milhões de ecus (3 %) para armazenagem pública (ver quadros 3 e 4).

Quadro regulamentar

14. As medidas de escoamento do LD e LPD destinados à alimentação de animais estão consignadas no Regulamento (CEE) n.° 986/68 do Conselho(9). Nos termos deste regulamento, o leitelho e o leitelho em pó são igualmente elegíveis para estas ajudas. O Regulamento (CEE) n.° 986/68 do Conselho é completado por regulamentos da Comissão que estabelecem medidas específicas e modalidades de aplicação:

a) Regulamento (CEE) n.° 1105/68 da Comissão(10), relativo às modalidades de concessão de ajudas para o leite desnatado destinado à alimentação de animais(11);

b) Regulamento (CEE) n.° 1725/79 da Comissão(12), relativo às regras de concessão de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado, nomeadamente destinado à alimentação dos vitelos(13);

c) Regulamento (CEE) n.° 1624/76 da Comissão(14), relativo às disposições especiais referentes ao pagamento da ajuda ao leite em pó desnatado desnaturado ou transformado em alimentos compostos para animais no território de um outro Estado-Membro(15).

15. A armazenagem pública de LPD está prevista no artigo 7.o do Regulamento (CEE) n.° 804/68 do Conselho e o Regulamento (CE) n.° 322/96 da Comissão(16), de 22 de Fevereiro de 1996, estabelece normas pormenorizadas aplicáveis à armazenagem pública de LPD. Apenas é elegível para armazenagem pública LPD de elevada qualidade, com um teor de matérias proteicas de 35,6 %(17) do extracto seco sem matérias gordas. O LPD não pode conter leitelho nem lactossoro, devendo ainda preencher um determinado conjunto de outros critérios de qualidade(18).

Observações relativas aos regulamentos da Comissão

16. O Regulamento (CE) n.° 322/96 da Comissão especifica claramente as características mínimas do LPD elegível para armazenagem pública, mas estas disposições não são aplicadas ao LPD destinado à alimentação de animais (ver quadro 5). No que respeita à ajuda ao LD e LPD, os Regulamentos (CEE) nos 1105/68 e 1725/79 da Comissão definem critérios de elegibilidade baseados nas características físicas destes produtos, descrevendo ainda as medidas de controlo que os Estados-Membros deverão aplicar para garantir o respeito pelas condições de concessão da ajuda. No entanto, estes critérios de elegibilidade permitem que os Estados-Membros interpretem de modos diferentes as normas a aplicar (ver pontos 31, 41 e 42). Além disso, as disposições relativas ao controlo não são suficientemente explícitas no que respeita ao calendário, local e modalidades dos controlos a efectuar pelos Estados-Membros nem, no caso do Regulamento (CEE) n.° 1105/68, à natureza das análises laboratoriais a realizar para confirmar o respeito pelos critérios baseados nas características físicas. Apresentam-se, em seguida, exemplos das deficiências registadas nesta matéria:

a) Embora o valor nutritivo do produto destinado à alimentação de animais seja determinado pelo teor de matérias proteicas, não existe um requisito mínimo para esta característica. O LPD de qualidade inferior, com baixo teor de matérias proteicas, não é excluído, recebendo a mesma ajuda que LPD de boa qualidade(19);

b) Apesar de o Regulamento (CEE) n.° 968/68 do Conselho prever um teor máximo de matérias gordas de 1 % para o LD e de 11 % para o LPD, o Regulamento (CEE) n.° 1105/68 da Comissão permite que, no caso do LD, esse teor seja excedido até 25 %;

c) O teor de extracto seco do LD elegível não é regulado por critérios rigorosos. O Regulamento (CEE) n.° 1105/68 prevê um teor mínimo de extracto seco de 8,75 % para o LD e de 8 % para o leitelho, mas permite igualmente que a ajuda seja concedida, em determinados casos, a LD e leitelho com teores inferiores aos mínimos(20);

d) O Regulamento (CEE) n.° 1105/68 da Comissão não permite uma diluição com água e/ou lactossoro que seja "anormal em relação às tecnologias de produção utilizadas"(21), mas o regulamento não menciona as tecnologias de produção que exigem esta diluição;

e) Em matéria de controlo, o Regulamento (CEE) n.° 1105/68 da Comissão (artigo 10.o) prevê apenas que "os Estados-Membros tomam as medidas necessárias para assegurar o controlo relativo ao cumprimento das condições impostas pela concessão das ajudas e para garantir que a incidência da ajuda se repercuta no estado da exploração", sem fornecer qualquer indicação sobre o calendário, a natureza ou o alcance dessas medidas. Em contrapartida, as disposições previstas no Regulamento (CEE) n.° 1725/79 da Comissão (na sua última redacção) são mais circunstanciadas na definição da natureza dos controlos a realizar, indicando ainda as normas técnicas das análises laboratoriais a efectuar, bem como os critérios de apreciação correspondentes.

17. Além disso, o Regulamento (CEE) n.° 1105/68, ao contrário do Regulamento (CEE) n.° 1725/79, não prevê que a ajuda apenas seja concedida aos produtores de LD que disponham de uma autorização. A exigência de que os beneficiários disponham de instalações técnicas apropriadas e meios administrativos e contabilísticos adequados que permitam a observância dos regulamentos é especialmente pertinente nesta matéria.

Mercado do leite em pó desnatado

18. A produção anual de LPD baixou de 2,4 milhões de toneladas em 1984, antes da introdução do regime de quotas, para 1,3 milhões de toneladas em 1993 e 1,1 milhões de toneladas em 1998. Os principais produtores de LPD são a França e a Alemanha que, em conjunto, representam cerca de 60 % da produção total da União Europeia. A Comissão prevê uma nova quebra na produção e consumo de LPD, devido sobretudo à diminuição da utilização de LPD no fabrico de alimentos compostos para animais(22). Em contrapartida, pensa-se que o consumo humano(23) de LPD se manterá estável(24). O gráfico 2 apresenta a evolução do consumo de LD e LPD subsidiado e não subsidiado.

19. Segundo os produtores de alimentos compostos para animais visitados, a quebra da utilização de LPD deve-se, por um lado, à diminuição do número de vitelos e, por outro, ao desenvolvimento de novos produtos e à substituição do LPD por outros produtos menos onerosos (como o lactossoro em pó), apesar dos subsídios pagos pela UE para a utilização de LPD.

20. Além disso, a percentagem mínima actual de 50 % de LPD nos alimentos compostos, condição de elegibilidade para a ajuda, era considerada por determinados produtores como demasiado elevada e condicionadora da utilização de LPD. De facto, o teor mínimo de LPD foi por diversas vezes modificado no passado(25). A Comissão deverá reavaliar o teor mínimo necessário de LPD na perspectiva da evolução do mercado e do preço de produtos concorrenciais (ver igualmente ponto 22). O gráfico 3 mostra a evolução dos preços do LPD no mercado europeu e no mercado mundial.

Determinação do nível de ajuda

21. O nível de ajuda actual para a utilização de LPD corresponde a cerca de 35 % do seu valor comercial, não tendo sido alterado desde 1 de Julho de 1993, quando foi fixado em 59,22 ecus/100 kg. A subida da taxa em 1 de Fevereiro de 1995 para 71,51 ecus/100 kg não reflecte um aumento real mas um ajustamento para ter em conta a adaptação das taxas verdes em 1995.

22. Nos termos do n.° 1 do artigo 2.oA do Regulamento (CEE) n.° 986/68 do Conselho, o nível de ajuda deverá ser fixado tomando em consideração os seguintes elementos: "O preço de intervenção do leite em pó desnatado, aplicável durante a campanha leiteira considerada; a evolução da situação de aprovisionamento de leite desnatado e de leite em pó desnatado, bem como a evolução da utilização desses produtos na alimentação de animais; a evolução dos preços dos vitelos; a evolução do preço no mercado das proteínas concorrentes em relação ao do leite em pó desnatado". O n.° 2 do artigo 2.oA(26) desse regulamento prevê que "os montantes das ajudas são fixados todos os anos para a campanha leiteira seguinte". A avaliação destes elementos e o modo como foram tidos em consideração de acordo com o previsto pelo regulamento não são registados num documento global. Além disso, como o Tribunal observou já em 1988, "não são efectuadas análises específicas para determinar o montante ideal de ajuda que permita alcançar um nível indicativo de escoamento com um custo orçamental mínimo".

23. O Tribunal reitera a sua observação anterior(27) de que existe o perigo de a ajuda poder ser fixada a um nível inadequado e que a instauração de um sistema de concurso público dará maiores garantias quanto à fixação do nível ideal de ajuda.

Comércio externo

24. As importações de LPD aumentaram de 17500 toneladas em 1993 para cerca de 64000 toneladas em 1997, sobretudo devido aos regimes preferenciais de importação introduzidos nos últimos anos. As exportações de LPD elevaram-se a cerca de 281470 toneladas em 1997. O quadro 6 indica os dados relativos às importações e exportações de LPD entre 1993 e 1997.

25. Em conformidade com os acordos celebrados no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC), em vigor desde 1 de Julho de 1995, os direitos de importação do LPD deverão baixar 20 % em seis anos(28). Contudo, desde essa data, são já aplicados direitos de importação mais favoráveis para a maioria das importações. Com efeito, no âmbito do "compromisso de acesso mínimo" assumido pela UE nos acordos da OMC, cerca de 40000 toneladas de LPD beneficiaram de uma taxa pautal reduzida de 47,5 ecus/100 kg em 1995; essa quantidade deverá aumentar para 68000 toneladas no ano 2000.

26. Além disso, existem contingentes de importação para o leite em pó (gordo ou desnatado) no âmbito dos Acordos de Associação Europeia com os países da Europa de Leste. Estes acordos permitem a importação de 20580 toneladas em 1997/98 a uma taxa preferencial de 20 % da taxa pautal normal(29). A armazenagem pública de LPD está reservada a LPD de origem comunitária, mas o LPD importado e introduzido em livre prática pode beneficiar plenamente das ajudas ao LPD destinado à alimentação de animais. Por conseguinte, as quantidades importadas são igualmente elegíveis para as ajudas concedidas no âmbito das medidas de escoamento do LPD.

27. Assim sendo, todo o LPD importado em 1997 (cerca de 64000 toneladas) é elegível para ajuda, representando um encargo total para o orçamento da União Europeia de aproximadamente 42,9 milhões de ecus. Como os direitos de importação se elevam apenas a 24,2 milhões de ecus, a incidência líquida no orçamento comunitário ronda por conseguinte os 18,7 milhões de ecus(30).

28. No que respeita às exportações, o acordo celebrado no âmbito da OMC estipula que, até 2000/2001, o total de restituições para LPD terá de baixar 36 % para atingir 275,8 milhões de ecus(31), calculados a partir de um montante base de 430,9 milhões de ecus. As quantidades correspondentes de LPD exportado sofrerão uma redução de 21 % para 272500 toneladas em 2000/2001, calculadas a partir de uma quantidade base de 344900 toneladas. Enquanto os preços do mercado interno permanecerem elevados em relação aos preços de exportação dos concorrentes dos produtores europeus no mercado internacional, as exportações comunitárias continuarão a estar confinadas às que beneficiam de restituições, dentro dos limites previstos pelo acordo da OMC. A taxa aplicável às restituições à exportação foi fixada em 598,5 ecus/tonelada em 1 de Agosto de 1997, tendo sido aumentada para 680 ecus/tonelada em 31 de Outubro do mesmo ano.

GESTÃO DOS ESTADOS-MEMBROS

Ajuda ao leite líquido desnatado

Observações gerais

29. As ajudas ao leite (líquido) desnatado elevaram-se a 21,2 milhões de ecus em 1997, o que representa 5,5 % do total das despesas com o LD destinado à alimentação de animais(32). Os principais beneficiários desta forma de ajuda são a Itália (36 %), a Alemanha (30 %) e a Bélgica (15 %). Em Itália, as ajudas são concedidas para quantidades significativas de leitelho destinadas à suinicultura, especialmente na região de Parma.

30. À excepção dos coeficientes aplicáveis no caso da alimentação dos próprios animais do produtor (ver ponto 34), a regulamentação não prevê quaisquer cálculos teóricos ou uniformizados para determinar as quantidades elegíveis para ajuda.

Resultados dos estudos no local

31. No caso do LD e/ou leitelho fornecido directamente aos agricultores pela indústria de lacticínios, os pedidos de ajuda raramente se baseiam no peso real do produto fornecido para a alimentação de animais, não sendo possível, por conseguinte, determinar se os pedidos apresentados são correctos. Na Bélgica, as fábricas de lacticínios visitadas baseavam os seus pedidos em estimativas derivadas dos seus registos de produção mensal de lacticínios. Em França, a quantidade de LD resulta de uma estimativa baseada na quantidade de manteiga produzida. Além disso, numa das principais fábricas de lacticínios visitadas em Itália, emprega-se uma fórmula para determinar a quantidade de leitelho produzida. Nestes casos, foram utilizadas estimativas de peso sem que se dispusesse de quaisquer comprovativos de que estas reflectiam correctamente as características físicas do leite durante o processo de produção. Consequentemente, não existe qualquer garantia de que a Comissão esteja a pagar o montante correcto de subsídio. Deverão ser introduzidas melhorias no regulamento no sentido de especificar a base de pagamento do subsídio e de impor disposições de controlo adequadas que garantam a sua aplicação.

32. O artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.° 1105/68 não especifica as disposições de controlo que os Estados-Membros deverão adoptar [ver ponto 16 e)]. Na maioria dos Estados-Membros visitados (Bélgica, Alemanha, França, Itália), as amostras utilizadas para verificar as características físicas e químicas do leitelho e/ou do LD destinados à alimentação de animais não eram retiradas do produto entregue aos agricultores, mas sim durante o processo de fabrico ou de grandes reservatórios nas fábricas de lacticínios. Contudo, não era possível comprovar que o produto do qual se retirara a amostra correspondia ao produto efectivamente entregue aos agricultores.

33. Nos termos do artigo 5.oA do Regulamento (CEE) n.° 1105/68, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 2863/75 da Comissão(33), as fábricas ou centros de tratamento que utilizem leitelho para a alimentação dos seus próprios animais podem beneficiar, por quilograma de manteiga produzida e vendida, de ajuda concedida para 2,2 kg de LD. Em 1975, quando foi introduzida esta alteração ao regulamento, o leitelho e/ou LD produzido teria sido, em muitos casos, consumido directamente pelos animais criados nas instalações da própria fábrica. Actualmente, à excepção de algumas explorações de dimensão muito reduzida, os animais são mantidos afastados do centro de transformação, por razões de higiene. Entretanto, algumas fábricas de lacticínios adquiriram empresas de pecuária, continuando assim a tirar partido do cálculo uniformizado, considerado mais vantajoso do que a determinação das quantidades por pesagem do produto entregue.

34. Como os animais não são criados nas instalações da fábrica onde o leitelho é produzido, não se deverá aplicar o método uniformizado anteriormente referido para calcular as quantidades de leitelho elegível para ajuda. Além disso, o coeficiente de 2,2 kg de leitelho por quilograma de manteiga produzida foi fixado em 1968, não estando já disponível no serviço competente da Comissão a justificação técnica para a determinação deste método de cálculo. Perante o aumento do teor de gordura do leite, impõe-se há muito uma revisão do coeficiente de 2,2.

35. Para não ser desviado para o consumo humano, o LD terá de ser desnaturado ou sujeito a um controlo administrativo que apresente garantias equivalentes à desnaturação, caso pretenda beneficiar da ajuda enquanto LD(34). Se as fábricas de lacticínios beneficiárias da ajuda dispuserem de uma unidade de fabrico de manteiga e de uma unidade de fabrico de queijo, será acrescentado lactossoro ao leitelho. Este produto é automaticamente desnaturado(35), não podendo ser utilizado para consumo humano. Contudo, não é possível determinar a composição exacta do leitelho por meio de análises, apesar de tal ser necessário para os controlos de pagamento da ajuda.

36. Nos Países Baixos, detectou-se que o principal beneficiário da ajuda (98 % em 1996) fornecia o leitelho que produzia, sem o desnaturar, a uma exploração agrícola na Alemanha. No entanto, as autoridades dos Países Baixos nunca tinham verificado se esse leitelho se destinava, de facto, à alimentação de animais, nem sequer solicitado às autoridades alemãs que realizassem esses controlos.

Ajuda ao leite em pó desnatado

Observações gerais

37. Na União Europeia, a produção industrial de alimentos compostos para animais ronda os 122 milhões de toneladas anualmente, tendo tendência para um ligeiro aumento(36). A composição destes produtos é muito variável, mas todos contêm os elementos nutritivos necessários para a engorda dos animais em causa. Os elementos essenciais são as diferentes proteínas de origem animal ou vegetal. A proteína do leite, incluindo o LPD, constitui um elemento importante da composição destes alimentos.

38. Nos cinco anos decorridos entre 1993 e 1997, as despesas orçamentais relativas ao LPD transformado em alimentos compostos passaram de 495,4 milhões de ecus para 365,3 milhões de ecus, uma redução de 26,3 %, apesar do alargamento da União Europeia. Ao mesmo tempo, a quantidade de LPD subsidiado baixou de 676000 toneladas para 495000 toneladas (- 26,8 %). Como o escoamento dos excedentes apenas era possível devido às ajudas comunitárias, esta evolução era animadora.

39. O Regulamento (CEE) n.° 1725/79 prevê que a ajuda seja paga com base em registos mensais das quantidades consideradas elegíveis. Antes de proceder ao pagamento, os organismos pagadores têm, entre outras condições, de verificar se os resultados das análises laboratoriais das amostras relativas ao mês a que o pedido se refere são satisfatórios. Se esses resultados não forem apresentados, a ajuda não poderá ser paga, a não ser que os resultados das análises do mês anterior sejam satisfatórios.

Resultados dos estudos no local

40. Em França, os pedidos de ajuda referem-se a uma semana, não um mês. Porém, quando não existem sistemas informáticos adequados, é especialmente difícil verificar se o tratamento administrativo das ajudas em vigor está em conformidade com a regulamentação, devido ao número de operações em causa e à necessidade de as relacionar com um mês específico.

41. O lactossoro é um subproduto do fabrico de queijo, concorrendo com o LPD enquanto matéria-prima. O lactossoro não é elegível para as ajudas comunitárias, nem existe qualquer ajuda para a sua utilização como aditivo. Por isso, o Regulamento (CEE) n.° 3480/90(37), que altera o Regulamento (CEE) n.° 1725/79, estabelece um método de análise a aplicar às amostras previstas no regulamento, com o objectivo de evitar a adição de lactossoro coalhado ao LPD objecto do pedido de ajuda. Contudo, como o modelo do boletim de análise (anexo I do regulamento) não menciona especificamente a inexistência de lactossoro coalhado, determinados Estados-Membros não realizaram sistematicamente a análise prevista no n.° 3 do artigo 10.o do Regulamento.

42. Na Bélgica, cerca de 20 % das análises efectuadas em 1996 para detectar a presença de lactossoro foram positivas. Este nível de irregularidade indica que estas análises deverão ser realizadas numa base muito mais sistemática. Além disso, a auditoria realizada pelo Tribunal nos Países Baixos revelou que 3350 kg de LPD tinham sido considerados como elegíveis, embora o boletim de análise indicasse a presença de lactossoro.

Deficiências relativas à ajuda ao leite em pó desnatado transformado em alimento composto no território de outro Estado-Membro

43. Nos termos do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.° 986/68 do Conselho, no caso de o LPD produzido num Estado-Membro ser desnaturado ou utilizado para o fabrico de alimentos compostos no território de outro Estado-Membro, o primeiro destes Estados-Membros é autorizado a pagar a ajuda. O Regulamento (CEE) n.° 1624/76 da Comissão(38) estabelece as disposições especiais referentes ao pagamento da ajuda ao LPD nestas circunstâncias.

44. Em conformidade com a regulamentação aplicável na matéria, as quantidades são sujeitas a verificação pelo Estado-Membro destinatário. Para o efeito, deve ser constituída uma caução no montante de 110 % da ajuda junto das autoridades do Estado-Membro destinatário, que terá de certificar, por meio do documento de controlo da UE ("T5"), que estas obrigações foram cumpridas. A ajuda será paga ao produtor pelo Estado-Membro expedidor com base nessa certificação.

45. Estes procedimentos são aplicáveis, em especial, às remessas de LPD da Alemanha e França para os produtores de alimentos compostos italianos e, em menor escala, espanhóis. Em Itália e Espanha, a produção de LPD é deficitária. Os procedimentos estabelecidos revestem-se de interesse financeiro, já que a ajuda é paga imediatamente após recepção do certificado enviado pelo Estado-Membro destinatário, sem ter de se esperar a desnaturação ou o fabrico de alimentos compostos. Em 1997, estas disposições específicas aplicaram-se a pagamentos de ajuda relativos a 61000 toneladas na Alemanha e 4000 toneladas em França, correspondentes a cerca de 15 % da ajuda paga.

46. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1988, o Tribunal propôs a supressão deste regime específico de concessão de ajuda. Em 1989, a Comissão apresentou igualmente uma proposta de alteração do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.° 986/68, que constitui a base jurídica para esta prática, invocando as seguintes razões:

a) Os factores que intervêm no funcionamento do regime tinham evoluído consideravelmente, a ponto de já não ser aplicável a fundamentação exposta nessa altura (facilitar o comércio);

b) Como os sistemas de controlo são necessariamente mais complicados, a medida é mais vulnerável às irregularidades, muito mais de que num regime normal como o estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.° 1725/79.

47. A última proposta da Comissão para a supressão deste regime específico data de 1993(39). Como o Conselho não deu seguimento à proposta da Comissão, o regime continua em vigor.

48. As deficiências do Regulamento (CEE) n.° 1624/76 foram novamente confirmadas no contexto da auditoria do Tribunal, designadamente:

a) O Estado-Membro expedidor (exportador) é apenas responsável pelo controlo da qualidade do LPD e pela verificação dos exemplares do documento de controlo T5 contendo a certificação do Estado-Membro importador relativa à constituição da garantia. O controlo da produção dos alimentos para animais é da responsabilidade do Estado-Membro importador. Frequentemente, a administração de um Estado-Membro não está ao corrente dos controlos efectuados pelo outro. De facto, a regulamentação não impõe a comunicação ao Estado-Membro exportador dos resultados das inspecções relativas à desnaturação ou transformação realizadas no Estado-Membro importador;

b) Em conformidade com o Regulamento (CEE) n.° 1725/79, a ajuda ao LPD a incorporar em alimentos compostos para animais é paga após a desnaturação ou transformação, mas o Regulamento (CEE) n.° 1624/76 prevê um prazo de seis meses para proceder a essas operações;

c) A qualidade do LPD é analisada no Estado-Membro expedidor no momento da partida, mas não à chegada ao Estado-Membro destinatário. Os controlos relativos às operações de desnaturação ou transformação no Estado-Membro importador não permitem necessariamente detectar uma eventual substituição não autorizada de LPD pelo qual o Estado-Membro expedidor concedeu ajuda. Existe, de facto, o risco de o LPD entregue ser trocado por substitutos, como LPD de qualidade inferior, quer durante o transporte quer à chegada ao destino(40);

d) Em conformidade com o Regulamento (CEE) n.° 4045/89 do Conselho(41), o Estado-Membro expedidor inicia o processo de controlo. Em seguida, envia aos Estados-Membros importadores os pedidos de controlo relativos às empresas seleccionadas. No entanto, estes pedidos, referentes às exportações (por exemplo, todas as exportações de uma determinada empresa), implicam a auditoria nas instalações da empresa de transformação relativamente apenas às operações de exportação seleccionadas. Por conseguinte, a auditoria não abrange todos os fornecimentos a um determinado produtor de alimentos para animais, nem todas as actividades desse produtor.

49. Como observava a Comissão já em 1989 (ver ponto 46), o estado de desenvolvimento do mercado interno já não requer o regime especial adoptado em circunstâncias difíceis, num momento em que se pretendia fomentar o comércio interno. Na verdade, em conformidade com o Regulamento (CEE) n.° 1725/79, a ajuda poderá ser paga pelo organismo pagador competente do Estado-Membro onde teve lugar a transformação.

Deficiências do regime de armazenagem pública

50. O principal exportador irlandês de lacticínios organiza a armazenagem de existências de LPD resultantes da intervenção, recorrendo a instalações privadas. Por conseguinte, pode-se considerar, por um lado, como um serviço delegado(42) do organismo pagador e, por outro, como o adjudicatário quase exclusivo das vendas das existências da intervenção. Nestas circunstâncias, existe uma necessidade manifesta de separação das competências institucionais.

51. Para garantir que o LPD proposto para intervenção satisfaz as condições previstas no Regulamento (CE) n.° 322/96 da Comissão, os inspectores do organismo pagador irlandês(43) responsáveis pelos lacticínios recolhem amostras para análise nos laboratórios do Estado. Contudo, os boletins de análise laboratorial que continham os resultados dessas análises não estavam devidamente assinados ou carimbados e, além disso, apenas foram apresentadas fotocópias ao organismo pagador.

52. O artigo 5.o do Regulamento (CE) n.° 322/96 estabelece que os armazéns onde se encontra o LPD devem estar secos, em bom estado de conservação e isentos de parasitas, não apresentar qualquer odor estranho e permitir um bom arejamento. Porém, os dois centros de armazenagem que o Tribunal visitou no Reino Unido não preenchiam estas condições. Não tinha sido instalado qualquer desumidificador (detectaram-se marcas de humidade num armazém) e as providências tomadas contra os roedores e parasitas eram rudimentares.

CONCLUSÃO

53. Apesar da introdução das quotas leiteiras em 1984, apenas 37 % do LPD produzido na União Europeia é vendido a preços do mercado. O restante (63 %) é exportado beneficiando de restituições financiadas pelo orçamento comunitário ou vendido no mercado interno mediante ajudas que se elevam a aproximadamente 35 % do preço do mercado (ver pontos 9 e 21).

54. A ajuda ao LD e ao LPD destinados à alimentação de animais (386 milhões de ecus em 1997) permitiu o escoamento de cerca de 500000 toneladas, ou seja, 40 % da produção comunitária anual de LPD (ver pontos 10 e 11).

55. A Comissão não dispõe de um documento global, de análises ou estudos que possam justificar a manutenção do nível de ajuda em vigor desde 1993, tendo em consideração, entre outros factores, o aumento do nível das existências em determinados Estados-Membros. O Tribunal considera que continua a ser relevante a instauração de um sistema de concurso público como o que recomendou, há cerca de dez anos, no seu relatório anual relativo ao exercício de 1988 (ver pontos 21 - 23).

56. A regulamentação não indica claramente as condições que o LD e o LPD destinados à alimentação de animais devem satisfazer para poderem ser elegíveis para a ajuda. À semelhança de outras medidas de escoamento aplicadas no sector do leite (manteiga), a concessão de ajuda ao LPD deverá estar sujeita a normas mínimas de qualidade do produto, designadamente no que respeita ao teor mínimo de matérias proteicas (ver pontos 15 - 17).

57. Detectou-se (na Bélgica, França e Itália) que as administrações nacionais estavam a pagar a ajuda com base numa estimativa de quantidades de LD fornecido e (na Bélgica, Alemanha, França e Itália) aceitavam que as amostras utilizadas nas análises laboratoriais fossem retiradas do produto existente na fábrica, em vez de o serem do produto entregue. Os regulamentos comunitários não prevêem estas práticas, que colocam em risco a fiabilidade dos sistemas de controlo. Por conseguinte, a Comissão terá de rever a situação (ver pontos 30 - 32).

58. A Comissão deverá reanalisar o método uniformizado de cálculo da quantidade de LD elegível para ajuda que as fábricas de lacticínios utilizam na alimentação dos seus próprios animais. Deverá reavaliar-se a adequabilidade do coeficiente aplicável e restringir a aplicação do método a fábricas de dimensão muito reduzida que criam os seus próprios animais (ver pontos 33 e 34).

59. A Comissão terá de reavaliar os controlos que garantem a não adição de lactossoro ao leitelho, bem como os controlos relativos ao leitelho não desnaturado entregue a agricultores num Estado-Membro diferente daquele em que o leitelho é produzido. A Comissão deverá tomar as iniciativas necessárias para melhorar estes controlos (ver pontos 35 e 36).

60. Não existem certezas sobre o carácter sistemático da análise laboratorial comprovativa da ausência de lactossoro coalhado no LPD. Dado existir um risco de irregularidades, a Comissão deverá garantir que os regulamentos sejam alterados (ver pontos 41 e 42).

61. Nos casos em que a ajuda é paga num Estado-Membro para LPD utilizado no fabrico de alimentos para animais em outro Estado-Membro, e por forma a garantir um controlo adequado, deverão recolher-se amostras do LPD à chegada ao destino final, submetendo-as a análises laboratoriais. Os resultados das análises confirmarão se o LPD está conforme às exigências comunitárias. Caso este procedimento se revele inadequado, por razões administrativas ou de custo, deverá suprimir-se o regime especial introduzido pelo Regulamento (CEE) n.° 1624/76, como o Tribunal sugeriu no relatório anual relativo ao exercício de 1988 (ver pontos 43 - 49).

62. A auditoria relativa à introdução do regime comunitário de intervenção e armazenagem de LPD na Irlanda e no Reino Unido (principais beneficiários) revelou que, na Irlanda, o único adjudicatário nas vendas das existências resultantes da intervenção é simultaneamente responsável pela organização do regime de armazenagem pública (ver ponto 50). Nenhum dos dois armazéns visitados no Reino Unido estava em conformidade com as exigências comunitárias aplicáveis na matéria (ver ponto 52).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 25 de Março de 1999.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. KARLSSON

Presidente

(1) Os últimos dados disponíveis indicam 3,079 milhões de toneladas de LPD (valor provisório) em 1996 e 3,128 milhões de toneladas em 1995.

(2) JO C 312 de 12.12.1989, pontos 6.41 - 6.73.

(3) JO C 327 de 24.11.1994, pontos 4.1 - 4.54.

(4) JO L 148 de 28.6.1968, p. 13.

(5) As quotas leiteiras foram introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (JO L 90 de 1.4.1984, p. 10). Ao regime actual é aplicável o Regulamento (CEE) n.° 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, em vigor até ao ano 2000 (JO L 405 de 31.12.1992, p. 1).

(6) Não existem valores definitivos sobre a utilização do leite produzido devido à incerteza das fontes estatísticas e ainda aos diferentes teores de matérias gordas/proteicas em todos os tipos de lacticínios. A produção de leite de consumo eleva-se a 30350 milhões de toneladas, cerca de 25 % da produção leiteira. Contudo, o leite de consumo apresenta um teor de matérias gordas inferior ao do leite fresco (a gordura poderá ser utilizada no fabrico de manteiga e queijo). Calcula-se que o leite de consumo e os produtos frescos de todos os tipos absorvam cerca de 35 % da produção leiteira.

(7) 495000 toneladas referem-se a LPD destinado à alimentação de animais e 17000 toneladas de equivalente-LPD a LD subsidiado destinado à alimentação de animais (valores provisórios para 1997).

(8) A caseína é produzida a partir do LD. Para o cálculo do LD em equivalente-LPD, aplica-se o factor de 11:1 (11 kg de LD = 1 kg de LPD).

(9) Ver o JO L 169 de 18.7.1968, p. 4. O leitelho e o leitelho em pó são tratados como LD e LPD.

(10) JO L 184 de 29.7.1968, p. 24.

(11) O regulamento inclui três tipos diferentes de utilização da ajuda:

a) As fábricas de lacticínios e/ou centros de tratamento produzem e tratam LD que é especialmente desnaturado e vendido a explorações onde é utilizado na alimentação de animais a um preço cujo máximo pode ser fixado (artigo 1.o); verifica-se uma variante quando as fábricas ou centros de tratamento vendem LPD sob forma líquida aos criadores de gado [artigo 1.oA, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 2630/84 da Comissão (JO L 249 de 18.9.1984, p. 8)];

b) As fábricas de lacticínios e/ou centros de tratamento utilizam a sua produção de LD apenas para alimentação dos seus próprios animais [artigo 5.oA, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 2863/75 da Comissão (JO L 285 de 4.11.1975, p. 5)];

c) Os criadores de gado utilizam o seu próprio LD para a alimentação de animais (artigo 6.o).

(12) JO L 199 de 7.8.1979, p. 1.

(13) Apesar de o regulamento e as rubricas orçamentais a ele relativas indicarem que o produto se destina à alimentação de vitelos, parte do produto é utilizado na alimentação de borregos e leitões. O regulamento não proíbe esta utilização.

(14) JO L 180 de 6.7.1976, p. 9.

(15) A ajuda é paga ao vendedor de LPD mediante provas apresentadas pelo Estado-Membro destinatário de que o importador constituiu uma caução.

(16) JO L 45 de 23.2.1996, p. 5.

(17) O teor de matérias proteicas deverá ser de 35,6 %; se for inferior, até um mínimo de 31,4 %, serão aplicados preços de intervenção mais baixos consoante a diminuição percentual do teor de matérias proteicas.

(18) Ver igualmente o quadro 5.

(19) O baixo teor de matérias proteicas do LPD contido num alimento composto poderá ser compensado pela adição de caseína, produto que é igualmente subsidiado.

(20) Ver o n.° 6 do artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.° 1105/68 da Comissão, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1645/78 da Comissão (JO L 191 de 14.7.1978, p. 23), que prevê inúmeras excepções aos critérios de elegibilidade mínimos.

(21) Ver o n.° 4 do artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.° 1105/68 da Comissão, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 2114/75 da Comissão (JO L 215 de 13.8.1975, p. 12).

(22) As quantidades de LPD destinado à alimentação de animais e subsidiadas ao abrigo do Regulamento (CEE) n.° 1725/79 registaram a seguinte evolução:

EUR 12 - 1993: 675000 toneladas; 1994: 649000 toneladas; 1995: 587000 toneladas;

EUR 15 - 1995: 594000 toneladas; 1996: 543000 toneladas; 1997: 495000 toneladas.

(23) O LPD para consumo humano constitui um ingrediente importante em todos os tipos de produtos alimentares como pastelaria, confeitaria, determinados gelados, sopas em pó, molhos, alimentos para bebés, etc.

(24) Fonte: "Situation and Outlook Dairy Sector", documento de trabalho da Comissão, Bruxelas, 1997.

(25) Até 5.6.1988: 60 %

6.6.1988 - 30.9.1988: 45 %

1.10.1988 - 31.10.1990: -

1.11.1990 - 31.1.1993: 50 %

1.2.1993 - 30.6.1996: 35 %

A partir de 1.7.1996: 50 %

(26) O Regulamento (CEE) n.° 666/74 do Conselho estabeleceu as modalidades de aplicação dos n.os 1 e 2 do artigo 2.oA (JO L 85 de 29.3.1974, p. 22).

(27) Ver o relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1988, pontos 6.63 - 6.66 (JO C 132 de 12.12.1989).

(28) As taxas aduaneiras correntes (direitos de importação) deverão ser reduzidas em seis anos, começando em 143,6 ecus por 100 kg de LPD no ano GATT 1 (1.7.1995/30.6.1996) e evoluindo como se segue: 138,6 ecus em 1996/1997, 133,7 ecus em 1997/1998 e 128,7 ecus em 1998/1999. As reduções continuarão nos anos 1999/2000 e 2000/2001.

(29) Os contingentes aplicáveis às importações preferenciais no âmbito dos Acordos de Associação aumentarão 990 toneladas por ano, até 23550 toneladas no ano 2000.

(30) O montante é calculado da seguinte forma: importação de 40000 toneladas ao abrigo do compromisso de acesso mínimo com um direito de importação de 47,5 ecus/100 kg e 20000 toneladas no âmbito dos acordos com os países da Europa de Leste com um direito de importação de 25,74 ecus/100 kg igual a:

40000 t x 475 ecus/t = 19000000 ecus,

20000 t x 257,4 ecus/t = 5148000 ecus,

Direitos de importação = 24148000 ecus.

A ajuda eleva-se a 71,51 ecus/100 kg ou seja:

715,1 ecus/t x 60000 t = 42906000 ecus.

Despesa líquida a cargo do orçamento = 18758000 ecus.

(31) Compromissos de quantidades anuais no que se refere ao LPD: 1997/1998, 310000 toneladas; 1998/1999, 297500 toneladas; 1999/2000, 285000 toneladas; 2000/2001, 272500 toneladas. Compromissos de despesas: 1997/1998, 354 milhões de ecus; 1998/1999, 328 milhões de ecus; 1999/2000, 301,9 milhões de ecus; 2000/2001, 275,8 milhões de ecus.

(32) A ajuda desembolsada em 1997 elevou-se a 386,3 milhões de ecus, dos quais 365,2 milhões de ecus (94,5 %) para LPD (Regulamento n.° 1725/79) e 21,2 milhões de ecus (5,5 %) para LD (líquido).

(33) Regulamento (CEE) n.° 2863/75 da Comissão, de 3 de Novembro de 1975 (JO L 285 de 4.11.1975, p. 5).

(34) Alíneas a) e b) do artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.° 1105/68 da Comissão.

(35) Nos termos do artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.° 1105/68, o LD considera-se desnaturado:

1) Se tiver sido acidificado;

2) Pela adição de lactossoro concentrado;

3) Pela adição de goma de amido ou farinha de amido inchado;

4) Pela adição de azorubina E 122.

(36) "L'économie laitière en chiffres", CNIEL (Centro Nacional Interprofissional da Economia Leiteira), Paris, edição de 1997.

(37) JO L 366 de 1.12.1990, p. 68.

(38) JO L 180 de 6.7.1976, p. 9.

(39) Doc. COM(93) 211 final de 17 de Maio de 1993.

(40) O risco de incumprimento é ainda mais elevado se as quantidades forem transportadas a granel.

(41) JO L 388 de 30.12.1989, p. 18.

(42) Serviço delegado na acepção do Regulamento (CE) n.° 1663/95 da Comissão.

(43) O DAFF (Department of Agriculture, Forestry and Food) é o organismo pagador irlandês para as despesas do FEOGA-Garantia.

Quadro 1

Situação geral da produção de lacticínios na UE (EUR-15)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 2

Balanço relativo ao leite em pó desnatado (LPD)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 3

Despesas relativas ao leite desnatado (LD) e leite em pó desnatado (LPD) em comparação com as despesas globais na OCM do sector do leite

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 4

Ajudas ao leite desnatado e leite em pó desnatado destinados à alimentação de vitelos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 5

Exigências de qualidade aplicáveis ao LD e LPD

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 6

Comércio externo da UE no sector do leite em pó desnatado

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Gráfico 1

Medidas de escoamento em vigor no sector do leite e produtos lácteos

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Gráfico 2

Consumo subsidiado e não subsidiado de leite desnatado e leite em pó desnatado na UE

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Nota:

O leite líquido desnatado está expresso em equivalente-leite em pó desnatado.

Fonte:

Anexos do documento da Comissão (DG VI) "Situation and Outlook-Dairy Sector", Abril de 1997.

Gráfico 3

Preços fundamentais do leite em pó desnatado

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Fonte:

Análise de vários documentos da Comissão efectuada pelo Tribunal de Contas.

Respostas da Comissão

RESUMO

A fim de evitar a acumulação de existências, a organização comum de mercado (OCM) do leite e dos produtos lácteos previu várias medidas de escoamento para o mercado interno. Essas medidas têm por objectivo fornecer saídas adicionais para os ingredientes lácteos, que de outro modo seriam substituídos por alternativas mais baratas. No que se refere à parte proteica do leite, estão actualmente em vigor três medidas, que absorvem, na totalidade, 10,3 milhões de toneladas de leite desnatado (isto é, cerca de 9 % das entregas totais de leite na UE). O relatório do Tribunal examina duas medidas relativas à utilização de leite líquido desnatado e leite em pó desnatado p ó na alimentação animal. Estes produtos contribuem para 3,2 % [Regulamento (CEE) n.° 1105/68] e 50,4 % [Regulamento (CEE) n.° 1725/79], respectivamente, da quantidade total acima referida.

Nos últimos dez anos, diminuíram consideravelmente os volumes de leite desnatado e de leite em pó desnatado (LPD) subsidiados para utilização na alimentação animal: de um total de 12,5 milhões de toneladas de equivalente de leite desnatado em 1988, passou para 5,5 milhões de toneladas em 1998. No que se refere à utilização de leite líquido desnatado na alimentação de animais na exploração, a diminuição substancial dos volumes vendidos no âmbito deste regime deve-se à preferência da indústria de produtos lácteos por uma transformação, sempre que possível, mais completa (com vista a uma redução dos custos de transporte e a um maior valor acrescentado). Além disso, os criadores preferem utilizar alimentos compostos em vez de misturarem, eles próprios, vários ingredientes. A utilização de leite em pó desnatado na produção de alimentos compostos (principalmente para vitelos) decresceu substancialmente devido à sua substituição, sobretudo por lactossoro em pó.

A Comissão concorda com o Tribunal quanto à conveniência de vincular mais a ajuda à qualidade (em especial ao teor de proteínas) do leite em pó desnatado.

A Comissão tem examinado regularmente as medidas de gestão do mercado em relação ao leite em pó desnatado, quer ao nível dos seus próprios serviços, quer dos Estados-Membros, no âmbito do Comité de Gestão do Leite e dos Produtos Lácteos. A Comissão, com base nesses debates e atendendo à evolução nos mercados do leite e dos vitelos nos últimos anos, está crente em que a ajuda foi fixada ao nível adequado.

A Comissão não é da opinião de que a fixação da ajuda através de concurso seja útil no âmbito deste regime. Receia que o peso administrativo e os riscos financeiros que tal procedimento envolve tenham, quer um efeito dissuasivo da utilização de leite em pó desnatado, quer limitem a participação nos concursos a um pequeno grupo de operadores especializados, restringindo assim a concorrência dentro do sistema.

As importações de leite em pó desnatado de países terceiros, na sequência dos compromissos da União no âmbito da OMC, passam a fazer parte dos excedentes globais do mercado comunitário, pelo que não podem ser isolados da gestão do mercado. Acrescente-se que um tratamento diferenciado entre os produtos da União Europeia e os produtos importados exigiria a introdução de mecanismos de controlo onerosos.

A Comissão prevê rever o regime das ajudas ao leite líquido desnatado destinado à alimentação animal. Se essa revisão confirmar a necessidade de se manter a totalidade ou parte do regime, as regras de aplicação serão reforçadas consideravelmente no que se refere aos procedimentos e critérios de elegibilidade.

Já em 1989 a Comissão propusera ao Conselho eliminar a disposição do Regulamento (CEE) n.° 986/68 do Conselho que autoriza o pagamento de ajudas ao Estado-Membro onde é produzido o leite em pó desnatado. Na Agenda 2000, a revisão da política leiteira deverá implicar a supressão dessa disposição especial de ajuda. Com efeito, a situação jurídica alterou-se desde a proposta de um novo regulamento de base para o sector leiteiro. Na Agenda 2000, a Comissão propõe a supressão do Regulamento (CEE) n.° 986/68, que permite que um Estado-Membro recorra ao citado regime de pagamentos. O novo regulamento não prevê nenhuma disposição que obrigue a Comissão a manter esse regime a partir de 1 de Janeiro de 2000.

No que diz respeito aos problemas levantados pela aplicação da regulamentação e aos casos apurados pelo Tribunal, os serviços da Comissão procederão a todas as verificações necessárias e acompanharão as questões no âmbito do apuramento das contas.

Ajuda comunitária e mercado do leite

Organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos

10. A elevada proporção de LPD que deve ser objecto de ajuda ao seu escoamento pode explicar-se pelo facto de o LPD constituir um mercado residual para o leite desnatado. Por outras palavras, os excedentes de leite que não podem ser transformados noutros produtos lácteos de maior valor acrescentado são utilizados no fabrico de LPD e manteiga, que são os dois produtos de intervenção, objecto do mecanismo de apoio ao mercado no sector dos produtos lácteos.

Quadro regulamentar

14. No âmbito da Agenda 2000, a Comissão apresentou uma proposta de um novo regulamento de base do Conselho relativo à organização comum de mercado do sector do leite e dos produtos lácteos. Um dos objetivos da proposta consiste em simplificar a legislação existente, nomeadamente através da supressão de todos os regulamentos do Conselho que fixam normas gerais de aplicação. A última lista inclui o Regulamento (CEE) n.° 986/68. Por conseguinte, uma vez adoptado esse Regulamento, a Comissão procederá à reformulação dos regulamentos (CEE) n.° 1725/79 e (CEE) n.° 1105/68 no caso de se decidir manter aquele regime.

Observações relativas aos regulamentos da Comissão

16. a) A Comissão é da opinião do Tribunal. Da revisão prevista para o Regulamento (CEE) n.° 1725/79 deveria constar uma análise crítica da necessidade de introduzir um requisito mínimo relativo ao teor de proteínas do LPD subsidiado ao abrigo do regime ou, alternativamente, vincular o pagamento da ajuda à quantidade de proteínas do leite incluída nos alimentos compostos para animais.

16. b) A Comissão é da opinião do Tribunal; a tolerância de 25 % deveria ser suprimida para garantir o cumprimento do Regulamento (CEE) n.° 986/68 do Conselho. No entanto, a Comissão sublinha que, dado o valor mais elevado das matérias gordas lácteas em comparação com as proteínas lácteas, os operadores não tiram vantagens económicas ao venderem leite líquido com um teor excessivo de matérias gordas.

16. c), d) e e) A Comissão pretende examinar a situação com respeito ao Regulamento (CEE) n.° 1105/68 uma vez adoptado pelo Conselho o novo regulamento de base para o sector leiteiro (ver observações do ponto 14). Atendendo à importância marginal deste regime para o equilíbrio do mercado das proteínas lácteas (3 % do volume total subsidiado de leite desnatado no mercado interno), será avaliada a necessidade de manter em vigor esta medida. Essa avaliação tomará em consideração o facto de que o regulamento actual contempla quatro modus operandi diferentes, o que inevitavelmente requere uma multiplicação dos critérios de elegibilidade e dos procedimentos administrativos e de controlo.

16 e 17. Se o regime for mantido, a Comissão concorda com o Tribunal quanto à necessidade de o regulamento relevante estabelecer regras pormenorizadas relativas aos critérios de elegibilidade à ajuda, bem como aos procedimentos de controlo e administrativos.

Mercado do leite em pó desnatado

20. A Comissão está convencida de que a percentagem de incorporação constitui um instrumento útil para orientar a inclusão do leite em pó desnatado neste regime de ajuda. Tendo em conta a actual situação do mercado e, nomedamente, a acumulação das existências públicas, a Comissão é da opinião de que deveria ser mantida a percentagem de 50 %.

Tal como indicado pelo Tribunal, a Comissão continuará a examinar, tal como no passado, os efeitos da presente regra, ajustando a percentagem sempre que necessário.

Por outro lado, sublinhe-se que os procedimentos de controlo relativos ao conteúdo de leite em pó desnatado nos alimentos para animais são menos fiáveis no caso de percentagens de incorporação baixas.

Determinação do nível de ajuda

22. A Comissão gostaria de recordar, em primeiro lugar, que o preço de intervenção do leite em pó desnatado se manteve inalterado desde 1 de Julho de 1993 (excepto no que se refere ao ajustamento da taxa verde em 1 de Fevereiro de 1995). Assim, o principal parâmetro de determinação do nível das ajudas manteve-se estável desde o último ajustamento da ajuda.

Além disso, os outros parâmetros mencionados no n.° 1 do artigo 2.o A do Regulamento (CEE) n.° 986/68 são objecto de uma avaliação periódica no âmbito das decisões relativas à percentagem mínima de incorporação ou em ligação com outras decisões relativas à gestão do mercado das proteínas lácteas. A análise destas medidas consta de várias notas e documentos de trabalho e foi debatida com os Estados-Membros no Comité de Gestão do Leite e dos Produtos Lácteos. A Comissão examinará o modo de melhorar a forma de registo de tais deliberações.

No que diz respeito ao nível da ajuda aplicado desde 1993, a Comissão está crente de que a decisão de se manter o nível da ajuda se justificou à luz da situação do mercado. Além disso, dada a quota de mercado cada vez mais baixa do leite em pó desnatado neste sector, não há razões para pensar que o nível de ajuda fixado tenha sido excessivo durante todo ou mesmo parte do período examinado. Durante os últimos dez anos, o lactossoro em pó tem vindo a substituir uma boa parte do leite em pó desnatado utilizado na alimentação de vitelos, de tal modo que mais de dois terços da produção total de lactossoro em pó é actualmente absorvida pelos alimentos para vitelos. Este facto ilustra bem a forte concorrência entre o LPD e o lactossoro em pó para alimentação animal.

23. A Comissão reconhece que um sistema de concurso pode constituir um instrumento de utilidade para a fixação da ajuda a um nível apropriado, em determinadas condições. No entanto, no caso de os regimes de ajuda ao leite desnatado e ao leite em pó desnatado destinados à alimentação animal, a Comissão continua convencida de que um sistema de concurso pode não constituir uma opção útil. São vários os argumentos que apoiam este ponto de vista.

Em primeiro lugar, segundo a experiência ganha em outros regimes de ajuda, os agentes económicos não tendem a utilizar efectivamente o sistema de concurso como instrumento para a fixação das ajudas, mas antes como meio de fixação antecipada da ajuda para uma determinada quantidade de produto elegível. Neste caso, a iniciativa de alterar o nível de ajuda cabe à Comissão, tal como quando é aplicável um nível de ajudas fixo.

Em segundo lugar, a participação num sistema de concurso implica uma carga administrativa adicional e respectivos custo para o operador. Pode supor-se que estes elementos acabem por ser descontados na proposta. Pelas mesmas razões, é provável que que os fabricantes de alimentos compostos procurem evitar os riscos e encargos do sistema de concurso, caso em que solicitariam ao operador comercial a prestação desse serviço. Isso implicaria, por seu turno, que a participação no concurso fosse limitada a um número reduzido de operadores comerciais especializados, também fornecedores de leite em pó desnatado, o que limitaria consideravelmente o elemento de concorrência que constitui um requisito prévio para um concurso eficaz.

Comércio externo

27. No que se refere ao leite em pó desnatado importado de países terceiros, em 1993 a Comissão apresentou uma proposta ao Conselho [ver COM(93) 211 final] tendo em vista limitar o montante da ajuda paga a este produto ao montante dos direitos de importação. O Conselho não adoptou a proposta porque a maioria dos Estados-Membros considerou que seria impossível controlar a origem do leite em pó desnatado uma vez em livre circulação no mercado comunitário. Pelas mesmas razões, os Estados-Membros manifestaram-se bastante renitentes em excluírem o leite em pó desnatado importado do regime de ajudas como opção alternativa.

Gestão dos Estados-Membros

Ajuda ao leite líquido desnatado

Resultados dos estudos no local

31 a 36. Conforme indicado anteriormente, será necessário rever a execução do Regulamento (CEE) n.° 1105/68 na sequência das propostas relacionadas com a Agenda 2000. Nessa ocasião, a Comissão examinará a necessidade de manter a totalidade ou parte do regime e procurará introduzir procedimentos de controlo específicos e vinculativos, tendo em conta as conclusões e recomendações do Tribunal.

As observações do Tribunal serão seguidas no âmbito do procedimento de apuramento das contas e delas será dado devido conhecimento aos Estados-Membros em causa. Caso se confirmem, poderão dar origem a correcções financeiras. No que respeita à questão mencionada pelo Tribunal relativamente aos Países Baixos (ponto 36), os serviços da Comissão deram início ao procedimento com vista à realização dos necessários controlos de acompanhamento no local.

Ajuda ao leite em pó desnatado

Resultados dos estudos no local

40. Segundo o disposto no Regulamento (CEE) n.° 1725/79, devem ser mantidos registos mensais das quantidades de produtos utilizados e fabricados pelas empresas autorizadas [n.° 1b) e n.° 3 do artigo 8.o]. Deveria ser possível realizar a todo o momento uma confrontação entre o pedido de ajuda e os registos mensais. A prática francesa de efectuar pagamentos semanais é, em princípio, aceitável, desde que, na prática, seja possível a confrontação entre os pedidos de ajuda e os registos mensais. Esta questão será objecto de acompanhamento no âmbito do procedimento de apuramento das contas.

41. A Comissão está totalmente de acordo com o Tribunal quanto à necessidade de uma análise sistemática da presença de lactossoro, conforme previsto no n.° 3 do artigo 10.o daquele regulamento, bem como quanto à necessidade de as irregularidades detectadas serem objecto de acompanhamento rigoroso ao nível dos Estados-Membros e da Comunidade. No que respeita à elevada percentagem de análises que indicam a presença de lactossoro na Bélgica, os serviços da Comissão são da opinião que, normalmente, isso deveria implicar um aumento do número de amostras. Será dado seguimento às observações do Tribunal no âmbito do procedimento de apuramento das contas.

42. Relativamente às conclusões do Tribunal sobre os 3350 kg de LPD que beneficiaram da ajuda apesar da presença de lactossoro, as autoridades dos Países Baixos informaram que os pagamentos efectuados tinham sido recuperados. Este facto será apurado no âmbito do procedimento de apuramento das contas.

Deficiências relativas à ajuda ao leite em pó desnatado transformado em alimento composto no território de outro Estado-Membro

43 a 49. Tal como indicado pelo Tribunal, em 1989 a Comissão propôs ao Conselho [ver COM(89) 448 final] a supressão da disposição contida no n.° 1 do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.° 986/68 que autoriza a concessão de ajudas no Estado-Membro onde é produzido o leite em pó desnatado. Essa proposta foi debatida em várias reuniões, mas não obteve a maioria qualificada necessária para a sua adopção.

Tal como indicado anteriormente, as propostas da Agenda 2000 para o sector leiteiro deram novas perspectivas a esta questão. Se o Conselho adoptar o novo regulamento de base proposto pela Comissão, as regras relativas ao pagamento da ajuda terão que ser especificadas no regulamento de execução da Comissão. De acordo com a sua proposta acima citada, a Comissão não tenciona prever um regime de pagamentos do tipo do descrito.

48. As observações do Tribunal também serão objecto de acompanhamento no âmbito do procedimento de apuramento das contas.

Deficiências do regime de armazenagem pública

50 a 52. No que diz respeito aos problemas levantados ao nível da aplicação da regulamentação e aos casos verificados pelo Tribunal, os serviços da Comissão procederão a todas as verificações necessárias, bem como ao acompanhamento correspondente no âmbito do apuramento das contas.

Conclusão

53. A elevada proporção de LPD que necessita de ajuda ao escoamento pode explicar-se pelo facto de o LPD constituir um subproduto do leite desnatado. O leite em excesso que não pode ser transformado noutro produto lácteo de maior valor acresentado é utilizado no fabrico de LPD e de manteiga, isto é, os dois produtos de intervenção que constituem a base do mecanismo de apoio ao mercado no sector leiteiro.

55. A Comissão sublinha que as medidas de gestão do mercado do leite em pó desnatado foram examinadas com regularidade, tanto ao nível dos seus próprios serviços, como dos Estados-membros, no âmbito do Comité de Gestão do Leite e dos Produtos Lácteos. Com base nas discussões realizadas e tendo em conta a evolução registada nos últimos anos nos mercados do leite e dos vitelos, a Comissão está convencida de que a ajuda foi fixada a um nível adequado. No entanto, a Comissão continuará a examinar se o nível da ajuda e a percentagem de incorporação são adequados.

A Comissão não considera que, neste caso, seja apropiada a fixação do nível de ajuda através de um sistema de concurso, pois teme que o peso administrativo e os riscos financeiros que implica exerçam, ou um efeito dissuasivo sobre o recurso ao LPD, ou limitem a participação nos concursos a um grupo reduzido de operadores especializados, restringindo assim consideravelmente a concorrência dentro do sistema.

56. A Comissão examinará o modo de melhorar a articulação do nível de ajuda com a qualidade dos produtos elegíveis.

57 a 59. A Comissão tenciona rever o regime de ajuda ao leite líquido desnatado destinado à alimentação animal [Regulamento (CEE) n.° 1105/68], que conta para menos de 3 % do escoamento subsidiado de leite desnatado para o mercado interno. Se esse exame confirmar a necessidade de manter a totalidade ou parte do regime, as regras de execução serão reforçadas sobretudo no que toca aos procedimentos de controlo.

60. A Comissão, no âmbito da revisão prevista do Regulamento (CEE) n.° 1725/79, prestará uma atenção especial a esse aspecto.

61. A Comissão remete para a proposta que apresentou ao Conselho em 1989, cuja objectivo foi suprimir o regime contemplado pelo Regulamento (CEE) n.° 1624/76. A revisão da política leiteira no âmbito da Agenda 2000 deverá implicar a abolição desse regime especial de ajudas.

62. No que respeita aos problemas levantados ao nível da aplicação da regulamentação e aos casos verificados pelo Tribunal, os serviços da Comissão procederão a todas as verificações necessárias, assim como ao acompanhamento correspondente no âmbito do apuramento das contas.