Comunicação sobre a aplicação do artigo 171º do Tratado CE (96/C 242/07)

1. O artigo 171º do Tratado CE, com a redacção que lhe foi dada pelo Tratado da União Europeia, introduz a possibilidade de impor sanções a um Estado-membro que não execute um acórdão declarativo de incumprimento.

A decisão em última instância sobre a imposição destas sanções cabe ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. No entanto, a Comissão, enquanto guardiã dos Tratados, desempenha a montante um papel determinante, na medida em que lhe compete instaurar o processo previsto no artigo 171º e, se necessário, submeter a questão ao Tribunal de Justiça, requerendo a aplicação de uma sanção pecuniária de quantia fixa ou progressiva.

2. Tratando-se de um mecanismo novo, que completa o processo por incumprimento já existente, a Comissão julga necessário, no interesse da transparência, pronunciar-se publicamente sobre os critérios que conta aplicar para requerer ao Tribunal a imposição de sanções pecuniárias. Ao fazê-lo, a Comissão não quer deixar de salientar que, quer a escolha destes critérios, quer a sua aplicação, serão determinados pela necessidade de assegurar uma aplicação efectiva do direito comunitário. Finalmente, será a aplicação caso a caso dos critérios gerais indicados em seguida, bem como a evolução da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre este assunto, que permitirão à Comissão desenvolver progressivamente a sua doutrina, para a qual a presente comunicação constitui apenas uma primeira achega.

3. Nos termos do artigo 171º do Tratado CE, se um Estado-membro não tomar as medidas necessárias para a execução de um acórdão do Tribunal de Justiça dentro do prazo fixado no parecer fundamentado que lhe foi dirigido pela Comissão, esta poderá submeter o caso ao Tribunal de Justiça. Ao fazê-lo, a Comissão indicará «o montante da quantia fixa ou progressiva correspondente à sanção pecuniária, a pagar pelo Estado-membro, que considerar adequada às circunstâncias».

No quadro deste processo, a Comissão dispõe de um poder discricionário para decidir sobre o recurso ao Tribunal de Justiça, mas, se decidir nesse sentido, incumbe-lhe tomar posição sobre a sanção e o seu montante ao apresentar o seu requerimento.

No entanto, na opinião da Comissão, isto não significa que tenha obrigatoriamente de pedir a imposição de uma sanção em todos os casos. Quando as circunstâncias o justifiquem (natureza menor da infracção, ausência de risco de reincidência, etc.), a Comissão poderá abster-se de pedir a imposição de uma sanção; nesse caso, no entanto, deverá justificar essa posição.

4. O artigo 171º oferece uma possibilidade de escolha entre dois tipos de sanções pecuniárias: uma quantia fixa ou progressiva. Tendo em conta o objectivo global fundamental do processo por infracção, que consiste em obter o cumprimento o mais rapidamente possível, a Comissão considera que a quantia progressiva é o instrumento mais adequado para alcançar esse objectivo.

Isto não significa, no entanto, que abandone a possibilidade de pedir a imposição de uma quantia fixa.

5. A determinação do montante da sanção deve ser guiada pelo próprio objectivo deste instrumento, a saber, assegurar a aplicação efectiva do direito comunitário. A Comissão entende que o montante deve ser calculado em função de três critérios fundamentais:

- a gravidade da infracção,

- a duração desta,

- a necessidade de assegurar o efeito dissuasivo da própria sanção, para evitar as reincidências.

6. No que diz respeito à gravidade, uma infracção correspondente à inexecução de um acórdão é sempre grave. Mas, especificamente para efeitos da fixação do montante da sanção pecuniária, a Comissão terá também em conta dois parâmetros estreitamente relacionados com a infracção de fundo que deu origem ao acórdão não executado, a saber: a importância das regras comunitárias que constituíram o objecto da infracção e as consequências desta infracção para interesses gerais e particulares.

6.1. Para avaliar a importância das disposições comunitárias que constituíram o objecto da infracção, a Comissão tomará em consideração a natureza e o alcance destas, mais do que a hierarquia da norma cujo incumprimento foi declarado. Assim, por exemplo, uma infracção ao princípio da não-discriminação deverá sempre ser considerada muito grave, quer a infracção resulte da violação do princípio estabelecido pelo próprio Tratado CE, quer da violação do princípio tal como decorre de um regulamento ou de uma directiva. De forma geral, por exemplo, as violações dos direitos fundamentais e das quatro liberdades fundamentais consagradas no Tratado deverão ser consideradas graves, sendo objecto de uma sanção pecuniária adequada a essa gravidade.

6.2. Os efeitos das infracções sobre interesses de ordem geral ou particular devem ser apreciados caso a caso. A título de exemplo, podem ser mencionados uma diminuição dos recursos próprios resultante de uma infracção ou os efeitos particularmente nocivos de uma poluição decorrente de um comportamento que viole o direito comunitário. Ainda no que diz respeito aos efeitos da infracção sobre interesses gerais, haverá que ter em conta o seu impacto sobre o funcionamento da Comunidade. É evidente que a proibição injustificada da comercialização num Estado-membro de uma mercadoria fabricada noutro Estado-membro tem um impacto imediato e manifesto sobre o funcionamento do mercado comum, mas outras medidas menos radicais, ou mesmo, por vezes, a inacção de um Estado-membro, podem ter efeitos igualmente importantes sobre o funcionamento da Comunidade.

6.3. Mais concretamente, tomando em consideração os interesses dos particulares para calcular o montante da sanção, a Comissão não pretende obter a reparação dos danos sofridos pelas vítimas da infracção, pois tal reparação pode ser obtida pelos processos previstos perante os tribunais nacionais. O que a Comissão entende pela utilização deste parâmetro é tomar em consideração os efeitos da infracção para os particulares e operadores económicos; assim, por exemplo, os efeitos não serão os mesmos se a infracção disser respeito, num caso, a uma situação pontual de má aplicação (não reconhecimento de um diploma), e, noutro caso, à falta de transposição de uma directiva sobre o reconhecimento mútuo dos diplomas, que prejudicaria os interesses de toda uma categoria profissional.

7. A Comissão terá também em conta a duração da infracção para fixar o montante da sanção. Tratando-se de processos destinados à verificação do incumprimento de um acórdão do Tribunal de Justiça, a duração, em regra, não será insignificante.

8. Do ponto de vista da eficácia da sanção, é importante fixar montantes adequados para assegurar o seu carácter dissuasivo. A imposição de sanções puramente simbólicas retiraria a este instrumento complementar do processo por infracção todo o efeito útil e contrariaria o objectivo último deste procedimento, que consiste em assegurar a plena aplicação do direito comunitário.

A decisão de pedir a imposição de uma sanção dependerá das circunstâncias do caso concreto, como se referiu no ponto 3. No entanto, a partir do momento em que se tenha considerado necessária a imposição de uma sanção, o carácter dissuasivo desta pressupõe, nomeadamente, o seu agravamento se existir risco de repetição do incumprimento (ou se a repetição já se tiver verificado), com vista a anular as vantagens económicas eventualmente retiradas pelo Estado-membro da situação de infracção no caso concreto.