RELATÓRIO ESPECIAL Nº 13/98 sobre a auditoria da utilização das técnicas de análise de risco nos controlos aduaneiros e no desalfandegamento das mercadorias, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188ºC do Tratado CE) (98/C 375/02)

1. INTRODUÇÃO

1.1. O orçamento comunitário é parcialmente financiado pelos direitos aduaneiros e pelos direitos niveladores agrícolas, designados por «recursos próprios tradicionais». Os recursos próprios tradicionais previstos no orçamento de 1997 ascendiam a 14,2 mil milhões de ecus, ou seja cerca de 17,7 % do orçamento total. A cobrança destes recursos é da responsabilidade dos Estados-Membros (1). Os primeiros intervenientes neste processo são os serviços aduaneiros dos 15 Estados-Membros, os quais são ainda responsáveis pela execução de medidas de política económica, pela protecção da Comunidade relativamente à importação de produtos proibidos ou perigosos e de drogas ilegais, pela fiscalização do comércio de espécies ameaçadas no âmbito da Convenção CITES (2) e pelo controlo das exportações com uma incidência financeira no orçamento comunitário no âmbito da política agrícola comum, entre outros.

1.2. Com a realização do mercado único em 1 de Janeiro de 1993, entrou em vigor o Código Aduaneiro Comunitário, estabelecido pelo Regulamento (CEE) nº 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992 (3). O código, bem como as suas disposições de aplicação (4), destinava-se a consolidar a regulamentação aduaneira comunitária existente, sendo um dos seus objectivos garantir a aplicação uniforme da legislação aduaneira em toda a Comunidade. Esta regulamentação, bem como as alterações subsequentes, define concretamente o tipo de controlos a efectuar pelas autoridades aduaneiras para proteger os interesses financeiros da Comunidade e destina-se a assegurar uma correcta aplicação da legislação aduaneira.

1.3. Para avaliar o papel dos serviços aduaneiros da União Europeia, é necessário compreender as condições em que estes serviços funcionam. As suas funções encontram-se estabelecidas na regulamentação comunitária, complementada em cada Estado-Membro pela legislação e disposições nacionais. Anualmente, são chamados a processar cerca de 30 milhões de declarações de importação, um volume idêntico de declarações de exportação e cerca de 20 milhões de operações de trânsito comunitário. Aplicam a nomenclatura combinada TARIC (5), que contém mais de 30 000 posições de produtos. A muitas destas posições aplicam-se direitos diferentes, consoante o país de origem do produto. Como a regulamentação aduaneira é estabelecida para cada produto específico, é frequentemente actualizada devido à alteração das taxas dos direitos aduaneiros e dos direitos niveladores e à aplicação de direitos anti-dumping e de contingentes pautais. Todos estes factores, associados ao objectivo dos operadores de maximizar os seus lucros, colocam em risco a cobrança do montante correcto desses direitos em tempo útil.

2. NECESSIDADE DA ANÁLISE DE RISCO

2.1. Tendo em conta as condições em que estes serviços funcionam e o desejo manifestado em todos os Estados-Membros de reduzir as despesas dos serviços públicos, tornou-se evidente a necessidade de adoptar medidas que garantam a eficiência dos controlos aduaneiros, assegurando simultaneamente a eficácia destes serviços na protecção dos interesses da Comunidade.

2.2. Para este efeito, e devido à iminência da criação do mercado único em 1 de Janeiro de 1993, o Instituto Europeu de Administração Pública de Maastricht realizou, a pedido da Comissão, um estudo intitulado «1992 e a organização das administrações aduaneiras dos Estados-Membros e da Comunidade». O Comité das Questões Aduaneiras (6) considerou que a recomendação do Instituto de melhorar os métodos de trabalho dos serviços aduaneiros merecia ser aprofundada. Os trabalhos do grupo ad hoc de peritos constituído para o efeito incidiram sobre a utilização da análise de risco nos controlos aduaneiros.

2.3. Em 23 de Novembro de 1992, o Conselho ECOFIN aprovou a utilização da análise de risco para orientar os controlos financeiros. Solicitou à Comissão que adoptasse, até ao final de 1993, medidas que permitissem aplicar o princípio de auditorias orientadas em função do risco a todos os sectores sujeitos a controlo. No entanto, o Código Aduaneiro Comunitário e as suas disposições de aplicação apenas prevêem a utilização das técnicas de análise de risco no controlo de mercadorias importadas por via aérea ou marítima no âmbito dos procedimentos aduaneiros simplificados. O regulamento relativo ao controlo aquando da exportação de produtos agrícolas que beneficiam de uma restituição (7) exige igualmente a utilização das técnicas de análise de risco sempre que a taxa de controlo seja inferior a 5 %.

2.4. Além disso, nos termos da Decisão nº 210/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Dezembro de 1996, que adopta um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade (Alfândega 2000) (8) as autoridades aduaneiras são também obrigadas a utilizar as técnicas de análise de risco na determinação das modalidades e do local em que efectuarão os controlos que lhes foram confiados. Esta decisão foi adoptada na sequência de uma acção-piloto designada «Alfândega 2000», lançada em Dezembro de 1993 quando os chefes das administrações aduaneiras dos Estados-Membros manifestaram a sua intenção de melhorar a cooperação entre os serviços aduaneiros, a fim de aplicar controlos e procedimentos de eficácia equivalente em qualquer ponto da fronteira externa do território aduaneiro da Comunidade. Esta decisão estipula que:

«O programa de acção é designado "Alfândega 2000" e é criado para o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1996 e 31 de Dezembro de 2000.» (nº 2 do artigo 1º).

«O quadro comum de objectivos previsto no nº 3 do artigo 1º, no âmbito do qual a Comunidade e os Estados-Membros estabelecem planos e prioridades com vista a definir e a executar uma acção coordenada para garantir a adequação da acção aduaneira às necessidades do mercado interno da Comunidade, visa:

1) garantir uma aplicação do direito comunitário que assegure resultados equivalentes em qualquer ponto do território aduaneiro da Comunidade para:

- [. . .]

- proteger os interesses, nomeadamente financeiros, da Comunidade, [. . .]» (artigo 4º).

«Em conformidade com os objectivos definidos no ponto 1 do artigo 4º, os Estados-Membros e a Comissão:

[. . .]

4) adaptarão, para a realização destes objectivos, os métodos de trabalho, os equipamentos e os meios materiais a fim de reforçar a eficácia dos controlos; promoverão, em especial, o desenvolvimento de técnicas de identificação, de análise e de controlo a posteriori, determinando, quando for necessário, a natureza de tais controlos a fim de obter resultados equivalentes; [. . .]» (artigo 5º).

2.5. Todavia, vários documentos e declarações comunitárias incitam ou exortam à utilização da análise de risco ou exprimem o desejo de que as administrações aduaneiras da Comunidade «funcionem em uníssono», sendo os mais importantes os seguintes:

a) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho (9) que define um plano de acção para o trânsito na Europa;

b) Resolução do Conselho, de 23 de Novembro de 1995, relativa à informatização dos regimes de trânsito aduaneiro (10);

c) Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (11);

d) Resolução do Conselho, de 25 de Outubro de 1996, relativa à simplificação e à racionalização das regulamentações e dos procedimentos aduaneiros da Comunidade (12);

e) Respostas da Comissão às observações formuladas pelo Tribunal nos seus relatórios anuais relativos aos exercícios de 1993 e 1996 (13);

f) Resolução do Parlamento Europeu de 25 de Novembro de 1995 (14) sobre a adaptação do sistema de controlo dos recursos próprios na sequência da criação do mercado único;

g) Segundo relatório da Comissão sobre o funcionamento do sistema de controlo dos recursos próprios tradicionais de 11 de Dezembro de 1997 (15);

h) Resolução do Conselho, de 18 de Dezembro de 1997, que define as prioridades da cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos para o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1998 e a data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão (16).

2.6. Todos os documentos mencionados no ponto 2.5 sublinham a necessidade de utilizar as mais avançadas técnicas aduaneiras e os métodos de trabalho mais eficazes, nomeadamente a informática, a análise de risco e controlos orientados em função de perfis de risco, uma política comum e coordenada de gestão dos riscos, por exemplo o controlo por nível de risco, harmonizado nos aspectos qualitativo e quantitativo, bem como os mais avançados métodos de auditoria. Insistem igualmente na necessidade de os serviços aduaneiros nacionais funcionarem em uníssono. Os Estados-Membros são convidados a cooperarem de forma estreita e a coordenarem os seus esforços com vista à realização destes objectivos comuns. A Comissão reconhece a falta de homogeneidade das técnicas de inspecção dos diferentes Estados-Membros e está convicta de que o desenvolvimento de métodos de análise de risco poderá remediar esta situação. No âmbito do programa Alfândega 2000, a Comissão espera elaborar «perfis de risco» à escala comunitária. Relativamente a alguns regimes aduaneiros, solicitará aos Estados-Membros que utilizem sistematicamente os métodos de análise de risco nas suas acções de controlo.

3. DEFINIÇÃO DA ANÁLISE DE RISCO

3.1. A análise de risco pode ser definida como um processo sistemático de tomada de decisões baseado na recolha e análise estruturadas da informação, bem como na identificação e análise estruturadas do risco, com o objectivo de orientar as intervenções em função dos riscos mais graves e de avaliar a eficácia deste método na redução ou eliminação dos riscos. A análise de risco pode também ser definida como um sistema de identificação e de utilização, coerente e transparente, de informações de gestão adequadas capaz de identificar, documentar e avaliar globalmente o risco. O sistema deverá contribuir para minimizar os riscos através da coordenação dos esforços de controlo prioritários. Deverá incluir informações sobre os resultados a atingir, que permitam acompanhar a evolução da situação e reexaminar de forma eficaz todo o sistema.

3.2. Qualquer sistema de análise de risco deve respeitar certos princípios fundamentais para que os objectivos expressos nas aspirações do Parlamento Europeu, do Conselho, da Comissão e dos chefes das administrações aduaneiras (ver ponto 2.5) sejam atingidos. Estes princípios são os seguintes:

a) o contexto em que a análise de risco é efectuada deve ser claramente definido como o território aduaneiro da União Europeia enquanto mercado único. É, portanto, necessário reconhecer o carácter fragmentado das administrações aduaneiras da Comunidade e tomar as medidas de coordenação apropriadas para compensar este inconveniente;

b) dada a liberdade de circulação das mercadorias no interior do mercado único, é necessário identificar os riscos que se colocam à Comunidade no seu todo e a nível estritamente local. A identificação dos riscos depende em larga medida da facilidade com que a informação é partilhada por todos os serviços envolvidos;

c) é necessário assegurar o acesso à informação relativa aos riscos identificados em toda a Comunidade para que seja possível efectuar uma análise de risco adequada e coordenada. Os resultados das análises de risco realizadas num Estado-Membro deverão ser partilhados por todos os outros Estados-Membros e os trabalhos de análise devem ser coordenados para evitar duplicações inúteis e uma deficiente utilização de recursos preciosos;

d) é necessário estabelecer uma hierarquia dos riscos identificados de acordo com a sua importância para que recebam o mesmo tratamento em todos os pontos do território; devem ser afectados recursos suficientes à eliminação dos riscos que tenham maior impacto nos recursos próprios da Comunidade;

e) por fim, nenhum sistema estruturado ficará completo sem um processo de acompanhamento e de revisão eficaz que permita verificar se todas as informações subjacentes às hipóteses levantadas e às decisões tomadas são exactas, actualizadas e pertinentes. O acompanhamento deve ser efectuado em todos os serviços aduaneiros da Comunidade num espírito de cooperação. A revisão deve basear-se no feedback do processo e contribuir para a actualização da análise e da hierarquização dos trabalhos de controlo.

4. COORDENAÇÃO DAS ACTIVIDADES DE ANÁLISE DE RISCO EFECTUADAS ATÉ AO MOMENTO

4.1. O grupo ad hoc de peritos, referido no ponto 2.2, iniciou os seus trabalhos sobre a análise de risco em Março de 1991. Com o auxílio dos serviços da Comissão e as contribuições da maioria dos Estados-Membros, o grupo elaborou um conjunto de linhas directrizes nesta matéria para utilização em toda a Comunidade.

4.2. Em Fevereiro de 1993, o grupo apresentou à Comissão uma série de projectos de linhas directrizes. Antes da adopção de uma versão definitiva, alguns desses projectos foram colocados à disposição dos Estados-Membros, que foram convidados a aplicá-los como tal. Em Outubro de 1997, foram enviadas aos Estados-Membros algumas linhas directrizes sem carácter vinculativo que deverão constituir o elemento central de um projecto-piloto a levar à prática em seis Estados-Membros até 31 de Dezembro do ano 2000.

5. AUDITORIA DO TRIBUNAL

5.1. A auditoria do Tribunal incidiu sobre a utilização da análise de risco nos controlos aduaneiros efectuados na inspecção física de mercadorias e no controlo documental de declarações de importação que afectam os recursos próprios comunitários.

5.2. Embora não exista uma base regulamentar global que preveja a utilização da análise de risco, a Comissão pronunciou-se a favor da sua aplicação nos controlos aduaneiros, pois «é materialmente impossível efectuar controlos sistemáticos, físicos ou documentais, de todas as remessas de mercadorias» (17). Além disso, como não são as mercadorias mas os operadores económicos que cometem as fraudes, é importante que a análise de risco incida sobre estes últimos. O Tribunal considera que seis anos após o lançamento do programa de análise de risco e quatro anos após a abertura do mercado único, era necessário efectuar uma auditoria sobre a utilização dessas técnicas nos Estados-Membros.

5.3. Tomando como modelo os princípios de um sistema de análise de risco expostos no ponto 3.2, a auditoria examinou os métodos utilizados em oito Estados-Membros para identificar os riscos e proteger os recursos próprios comunitários relativamente aos mesmos. A auditoria incidiu igualmente nas funções de controlo e de coordenação dos diferentes serviços da Comissão, procurando também focar a gestão e eficácia das técnicas empregues nos Estados-Membros, a utilização das fontes de informação e o alcance dos mecanismos de feedback existentes. Nos casos em que não eram utilizadas técnicas de análise de risco, o Tribunal procurou avaliar a eficácia dos outros métodos utilizados na protecção dos interesses financeiros da Comunidade.

5.4. Nos oito Estados-Membros visitados (Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Espanha, França, Itália, Países Baixos e Reino Unido), o Tribunal recolheu informações sobre:

a) políticas e disposições nacionais em matéria de controlo, avaliando em que medida a análise de risco é utilizada;

b) o papel desempenhado pelos sistemas informáticos dos serviços aduaneiros nacionais na selecção de declarações aduaneiras para um controlo específico, incluindo a sua capacidade para isolar determinadas transacções através da utilização de perfis (filtragem);

c) as fontes de informação e o método utilizados na recolha de dados relativos ao risco;

d) o método utilizado na análise dos dados relativos ao risco e na afectação dos recursos destinados a fazer face aos riscos mais importantes;

e) os sistemas utilizados na comunicação das informações relativas aos riscos aos funcionários aduaneiros no terreno e na obtenção de feedback sobre a utilização destas informações.

5.5. O Tribunal examinou a aplicação da metodologia em questão em várias estâncias aduaneiras de cada Estado-Membro visitado.

5.6. O Tribunal seleccionou uma amostra de comunicações dirigidas aos Estados-Membros pela Comissão nos termos do Regulamento (CE) nº 515/97 do Conselho, de 13 de Março de 1997, relativo à assistência mútua (18), para analisar em que medida os Estados-Membros as utilizaram e as colocaram à disposição dos funcionários aduaneiros no terreno.

6. CONSTATAÇÕES DA AUDITORIA

6.1. O Tribunal reconhece que alguns Estados-Membros estão plenamente empenhados no desenvolvimento, a nível comunitário, de uma metodologia de análise de risco a utilizar nos controlos aduaneiros e apoiam as iniciativas que têm sido tomadas nesse sentido. As constatações apresentadas no presente relatório deverão auxiliar o trabalho dos Estados-Membros.

Constatações de carácter geral

6.2. Na maioria dos Estados-Membros reconhece-se a necessidade de utilizar as técnicas de análise de risco. Os funcionários aduaneiros no terreno têm um razoável acesso à informação relativa aos riscos. Todavia, na maioria dos casos, a informação não é devidamente analisada e utilizada por forma a que os recursos sejam afectados aos domínios de maior risco.

6.3. À excepção da comunicação de informações relativas aos casos de fraude detectados, no âmbito da assistência mútua, não existem vias de comunicação estruturadas que permitam aos Estados-Membros e à Comissão partilharem as informações sobre os riscos comuns.

6.4. As informações divulgadas no âmbito da assistência mútua são utilizadas pelos Estados-Membros fundamentalmente para o controlo a posteriori de operações aduaneiras. Os serviços aduaneiros só utilizam este procedimento a título excepcional, como fonte de informação sobre os riscos potenciais a que estão expostos certas importações em curso ou futuras.

6.5. Embora nas suas linhas directrizes a Comissão reconheça que «as pessoas cometem fraudes, as mercadorias não», actualmente a análise de risco incide quase exclusivamente sobre as mercadorias de risco. Contudo, os Estados-Membros não desenvolvem grandes esforços no sentido de coordenarem as acções de identificação dessas mercadorias. Embora os operadores e os regimes aduaneiros constituam, pela sua natureza, uma potencial fonte de riscos, não houve qualquer tentativa para lhes aplicar a técnica da análise de risco.

6.6. O Tribunal verificou que na maioria dos Estados-Membros o feedback consistia em apresentar dados financeiros pormenorizados acerca dos montantes cobrados na sequência de controlos a posteriori. Na maior parte dos casos, não era possível afirmar se os controlos que conduziram à cobrança de direitos adicionais foram efectuados na sequência de uma análise de risco. Por outro lado, os dados comunicados pelas estâncias aduaneiras não especificavam as circunstâncias e os riscos específicos que conduziram à cobrança de direitos adicionais.

6.7. A taxa de controlos físicos e documentais diverge significativamente de um Estado-Membro para outro. Em três Estados-Membros, as disposições nacionais prevêem que 100 % das declarações aduaneiras directas sejam objecto de um controlo documental. Um dos Estados-Membros visitados não dispunha de dados estatísticos sobre os controlos documentais. Nos outros Estados-Membros, a taxa de controlos documentais efectuados oscilava entre 17 % e 70 %. Em alguns Estados-Membros, não foi possível determinar com exactidão a percentagem de controlos físicos efectuados em relação às mercadorias importadas directamente. De acordo com as estimativas efectuadas pelo Tribunal nas estâncias aduaneiras visitadas, a taxa de controlos físicos oscilava entre 1,4 % e 10,3 %.

Constatações específicas

6.8. Todos os Estados-Membros visitados consideram que aplicam as técnicas de análise de risco nos controlos aduaneiros e fundamentam esta afirmação com os programas ou disposições de controlo nacionais. Contudo, a tónica que cada um deles coloca nos diferentes domínios de risco, ou seja as mercadorias, os operadores e os regimes aduaneiros, é variável, sendo este fenómeno ainda acentuado pelos diferentes níveis de participação das administrações centrais no processo de gestão de riscos.

6.9. Em quatro dos Estados-Membros visitados, a análise de risco é da inteira responsabilidade das estâncias aduaneiras locais. Nos restantes Estados-Membros, o método adoptado baseia-se em dados provenientes dos serviços aduaneiros locais, centrais ou regionais.

6.10. A maioria dos Estados-Membros não faz qualquer distinção entre a identificação do risco [ver alínea b) do ponto 3.2] e a análise de risco [ver alínea c) do ponto 3.2]. Esta falta de clareza, patente ao nível da administração central, acaba por se reflectir ao nível operacional devido à ausência de linhas directrizes nacionais claras ou de acções de formação.

6.11. Apenas em dois Estados-Membros o Tribunal pôde comprovar que a análise de risco é correntemente utilizada no âmbito da importação de mercadorias na Comunidade. Num outro Estado-Membro, embora o sistema seja suposto funcionar com base na análise de risco, não foi apresentado qualquer elemento que comprovasse tal facto. Em outros três Estados-Membros, as informações relativas às mercadorias de risco são amplamente divulgadas, principalmente no âmbito da assistência mútua, mas não está prevista uma verdadeira análise dos riscos existentes que garanta a identificação dos produtos de maior risco.

6.12. Em três dos Estados-Membros visitados, todas as declarações aduaneiras, à excepção das apresentadas no âmbito de procedimentos simplificados, devem ser objecto de um controlo documental antes do desalfandegamento definitivo das mercadorias importadas. Num deles, a análise de risco é utilizada para seleccionar as declarações que serão objecto de controlos físicos e documentais no momento do desalfandegamento. Outras declarações serão objecto de um controlo documental a posteriori.

6.13. O facto de os Estados-Membros em que a taxa de controlo atinge 100 % serem os mesmos que sustentam recorrer à análise de risco nos seus processos de controlo, levanta a questão de saber em que medida as autoridades aduaneiras confiam na qualidade da análise de risco efectuada. De acordo com a Comissão, «tal prejudicaria a fluidez dos fluxos comerciais legítimos e sobrecarregaria de modo desproporcionado os recursos humanos e financeiros das administrações aduaneiras» (19).

Utilização de sistemas de filtragem

6.14. Os sistemas de filtragem constituem uma alternativa ao controlo sistemático de todas as declarações. Estes sistemas baseiam-se na elaboração de perfis ou parâmetros de filtragem e só podem ser aplicados eficazmente se as operações de desalfandegamento se encontrarem informatizadas. Em todos os Estados-Membros visitados, os sistemas de desalfandegamento aduaneiro dispõem de alguns mecanismos de filtragem que permitem determinar se as declarações seleccionadas devem ser objecto de controlo físico ou documental. Todavia, num dos Estados-Membros, as informações relativas à filtragem só são acessíveis às estâncias aduaneiras que têm acesso ao sistema de desalfandegamento aduaneiro informatizado e nem mesmo nestes casos o controlo das declarações seleccionadas é obrigatório.

6.15. O grau de eficácia, de sofisticação e de fiabilidade dos sistemas de filtragem varia consoante os Estados-Membros. A filtragem das declarações aduaneiras é efectuada mediante a elaboração de perfis das transacções que envolvem maior risco e a programação do sistema de desalfandegamento aduaneiro por forma a isolar as transacções que correspondem a esses perfis. Em dois Estados-Membros, a elaboração dos perfis é da responsabilidade da administração aduaneira central, enquanto que noutros cinco as estâncias aduaneiras locais têm a possibilidade de acrescentar perfis relativos a riscos identificados a nível local.

6.16. Num determinado Estado-Membro, embora a administração central disponha dos meios necessários para elaborar perfis, não os utiliza actualmente para seleccionar as importações que serão objecto de controlos físicos. No que diz respeito aos controlos documentais, aplica-se o critério do valor aduaneiro, sendo controladas apenas as transacções de montante superior a 12 500 ecus. Este método resulta na selecção de um número tão elevado de declarações que torna praticamente impossível a aplicação de critérios baseados em riscos locais, caso existam. Algumas estâncias aduaneiras não recorrem a critérios locais, enquanto outras aplicam-nos em conformidade com os princípios estabelecidos no ponto 3.2. O desalfandegamento das mercadorias com base em documentos comerciais, antes da apresentação da respectiva declaração aduaneira (20) e do seu registo informático, pode impossibilitar os serviços aduaneiros de procederem às verificações exigidas pelo sistema e, por conseguinte, prejudicar o processo de controlo.

6.17. Noutro Estado-Membro, o sistema não permite utilizar mais de três dos oito tipos de parâmetros aplicáveis na elaboração dos perfis. Devido a esta restrição, a selecção é efectuada com base em categorias bastante amplas, traduzindo-se na utilização de muito poucos perfis nacionais ou centrais. O sistema, composto por um módulo de registo e de desalfandegamento, permite aos operadores que beneficiam de procedimentos simplificados neste Estado-Membro, bem como a qualquer outro operador, se desalfandegar as mercadorias numa outra estância aduaneira que não a de origem, escapar facilmente a uma selecção por perfil. Não há uma harmonização dos perfis locais, tornando-se portanto impossível garantir a homogeneidade dos controlos efectuados pelas estâncias aduaneiras.

6.18. Num terceiro Estado-Membro, os perfis elaborados a nível nacional visam fundamentalmente isolar as declarações que, nos termos da regulamentação comunitária, devem obrigatoriamente ser objecto de um controlo aduaneiro. Considera-se que apenas os perfis locais se devem basear na análise de risco. Existe pouca coordenação dos critérios definidos a nível local e, por conseguinte, declarações que apresentam um risco idêntico são objecto de um tratamento diferente nas várias estâncias aduaneiras. A análise de risco não é utilizada na revisão e actualização regulares dos perfis elaborados a nível local.

6.19. Num outro Estado-Membro, o sistema de elaboração de perfis, da responsabilidade de um serviço central, incide principalmente sobre os riscos ligados às actividades esporádicas de pequenos importadores. É utilizado um sistema «personalizado» para o controlo dos operadores mais importantes. Como os perfis nacionais só raramente obrigam à realização de inspecções físicas, as estâncias aduaneiras locais têm autonomia para determinar o nível de controlos físicos e documentais a efectuar utilizando factores de risco locais.

6.20. Ainda num outro Estado-Membro, o sistema, gerido a nível central, utiliza critérios de risco pré-estabelecidos e obrigatórios, bem como um algoritmo matemático (factor aleatório) para seleccionar as declarações a submeter a um controlo físico. A actualização dos critérios relativos aos perfis utilizados não é efectuada através de uma análise de risco contínua, uma vez que esses critérios estão previstos na legislação e revestem-se de um carácter geral.

Controlos aleatórios

6.21. As linhas directrizes da Comissão recomendam a inclusão de controlos aleatórios na metodologia geral de análise de risco para detectar riscos novos ou não identificados anteriormente. Apenas em três Estados-Membros foram encontradas provas da prática de uma selecção aleatória das declarações para fins de controlo. O sistema de um dos Estados-Membros integra, pela sua natureza, um elemento aleatório no seu modo de selecção. Noutro Estado-Membro, os funcionários das estâncias aduaneiras locais não são encorajados a efectuar testes aleatórios.

6.22. Mesmo o sistema de análise de risco mais rigoroso é susceptível de não detectar novos factores de risco importantes ou de não impedir que operadores ou agentes mal intencionados tomem conhecimento dos critérios aplicados. É, portanto, fundamental que os processos de selecção de todos os sistemas de análise de risco incluam um elemento aleatório.

Eficácia dos filtros

6.23. A eficácia dos filtros depende em grande medida da qualidade do trabalho de análise efectuado durante a elaboração dos perfis. Uma insuficiente definição dos perfis dá origem à selecção de declarações que não apresentam um risco inerente, subvertendo assim os objectivos iniciais do método dos perfis. Este problema foi ilustrado anteriormente com exemplos relativos a dois Estados-Membros (ver pontos 6.15-6.16).

6.24. Para avaliar de maneira satisfatória a eficácia do processo de filtragem é necessário dispor de dados adequados e relevantes. Isto significa que o serviço responsável pela análise de risco deverá receber informações sobre os tipos de declarações seleccionadas por filtragem e sobre os resultados dos respectivos controlos (valor e circunstâncias), bem como uma interpretação destas informações, para que estas possam ser utilizadas numa futura elaboração de perfis.

6.25. Não foi possível obter provas da existência de uma comunicação apropriada dos resultados do processo de filtragem em qualquer dos Estados-Membros visitados. Em dois deles, os funcionários das estâncias aduaneiras locais têm autonomia para não aplicarem os perfis definidos a nível nacional sem necessidade de comunicarem o facto. Assim, os dados e estatísticas nacionais relativas à eficácia do sistema de filtragem não são fiáveis.

6.26. Quando os funcionários das estâncias aduaneiras locais procedem a controlos para fazer face a factores de risco locais, não dispõem normalmente de um mecanismo formal para o registo desses factores com vista à sua utilização posterior a nível local ou nacional. Em dois Estados-Membros, o sistema inclui, para além da «análise de risco», um mecanismo de registo de dados sobre a incidência dos controlos seleccionados localmente. O sistema prevê ainda a comunicação dos resultados de casos graves de fraude ou irregularidade.

6.27. Numa estância aduaneira de um Estado-Membro, foram cobrados 22,5 milhões de ecus de direitos adicionais relativos a montantes subdeclarados e inicialmente apurados, sem verificação, no âmbito do sistema de análise de risco. O saldo recuperado de 15 milhões de ecus provinha de declarações consideradas de risco seleccionadas pelo sistema. O Tribunal está preocupado com o facto de ter sido cobrado um montante tão importante a partir de declarações consideradas inicialmente de «baixo risco».

6.28. De qualquer forma, na ausência de uma comunicação adequada dos resultados, as administrações centrais vêem-se na impossibilidade de confirmar se os controlos aduaneiros asseguram uma cobertura homogénea do seu território aduaneiro. Por conseguinte, muito menos podem garantir essa homogeneidade a nível comunitário.

Taxa de controlos efectuados no âmbito de sistemas de filtragem

6.29. Não foi possível verificar a taxa de controlos efectuados no conjunto dos Estados-Membros visitados, nem a sua repartição por operador ou por mercadoria de risco.

Procedimentos simplificados no âmbito de um sistema de filtragem

6.30. A utilização de sistemas de filtragem no âmbito de procedimentos de desalfandegamento simplificados coloca problemas às autoridades aduaneiras no controlo físico das mercadorias. Por um lado, o procedimento simplificado de entrada directa de dados pelo operador através de um sistema informático de intercâmbio de dados deixa às autoridades aduaneiras apenas um curto espaço de tempo para manifestarem a sua intenção de efectuar um controlo físico das mercadorias antes de estas deixarem de estar sob o seu controlo. Este procedimento permite que as autoridades aduaneiras se oponham à retirada das mercadorias, mas, na prática, a pressão que é exercida sobre os funcionários aduaneiros responsáveis pelos controlos no terreno, muitas vezes em zonas afastadas, coloca problemas logísticos. Por outro lado, os controlos físicos de mercadorias importadas por operadores autorizados a apresentar declarações periódicas, ou seja uma declaração mensal de todas as mercadorias importadas num determinado mês, são, na melhor das hipóteses, difíceis de efectuar. Neste caso, a única solução possível consiste em submeter os operadores em questão a controlos após o desalfandegamento.

6.31. Num determinado Estado-Membro, as disposições nacionais em vigor desde há vários anos prevêem o recurso à análise de risco no controlo das importações efectuadas por operadores de grande dimensão ao abrigo de procedimentos simplificados. Contudo, o Tribunal verificou que a selecção das importações com vista à realização de controlos no local é efectuada diariamente e numa base ad hoc, aparentemente sem a utilização de técnicas de análise de risco.

Vantagens e desvantagens dos sistemas de filtragem

6.32. Em princípio, os sistemas de filtragem contribuem para a realização de controlos apropriados dos recursos próprios comunitários. No entanto, isto só é verdade se os controlos forem efectuados com base numa boa análise dos riscos identificados e se as estâncias aduaneiras locais tiverem uma autonomia suficiente para tratar os resultados provenientes destes sistemas.

6.33. Vários factores contribuem para reduzir a eficácia e a eficiência dos sistemas de filtragem nos Estados-Membros, em particular a falta de harmonização dos perfis a nível transnacional, a ausência de uma verdadeira análise de risco em muitos domínios, a inexistência de comunicação dos resultados dos controlos, as imperfeições de certos sistemas informáticos e, em alguns casos, o desconhecimento dos objectivos de um sistema de orientação dos controlos. Num determinado caso, o Tribunal verificou que foi utilizada na elaboração do perfil de risco uma declaração que havia dado lugar ao pagamento dos direitos mais elevados, em vez de terem sido escolhidas aquelas em que foram pedidas taxas preferenciais.

6.34. Estas anomalias podem ter como consequência:

a) a não identificação de mercadorias ou de operadores de risco devido a um insuficiente feedback;

b) a deficiente tomada em consideração dos riscos reais, pois a aplicação de critérios gerais, por exemplo o valor mínimo (ver ponto 6.15), leva à selecção de um número demasiado elevado de transacções;

c) a possibilidade de os operadores escaparem, deliberadamente ou não, aos controlos por filtragem devido à falta de flexibilidade dos sistemas e dos procedimentos informáticos (ver ponto 6.16);

d) incoerências no tratamento de riscos idênticos, tanto a nível do território aduaneiro comunitário como de cada Estado-Membro. Este facto pode resultar da utilização como perfis locais de factores de risco que, dada a sua importância, deveriam ter sido tomados em consideração a nível nacional, ou mesmo comunitário, como acontece nos dois Estados-Membros em que não existe qualquer harmonização dos critérios de risco utilizados pelas estâncias aduaneiras.

Controlos após o desalfandegamento e análise de risco

6.35. A nível nacional, a atribuição de coeficientes de risco apropriados aos operadores é da maior importância para o controlo eficaz dos recursos próprios comunitários.

6.36. Os trabalhos de auditoria efectuados pelo Tribunal no âmbito da DAS em todos os Estados-Membros nos últimos anos revelam que uma parte significativa dos recursos próprios provem de um pequeno número de operadores de grande dimensão. Muitos destes operadores apresentam declarações aduaneiras mensais, utilizando o sistema de declaração periódica. Nas suas linhas directrizes, a Comissão preconiza a utilização das técnicas de análise de risco na selecção dos operadores a controlar.

6.37. Todos os Estados-Membros visitados utilizam os controlos no local após o desalfandegamento para complementar os controlos efectuados na importação ou para controlar os operadores que beneficiam de procedimentos simplificados.

6.38. Num dos Estados-Membros, o programa de controlo anual do serviço responsável pela avaliação e pelo controlo contabilístico não foi elaborado com base numa análise de risco formal. As normas nacionais que fixam o número de inspecções a efectuar não são respeitadas.

6.39. O programa de controlo nacional elaborado pelo serviço aduaneiro de um dos Estados-Membros prevê o recurso à análise de risco nos controlos após o desalfandegamento. Estes são efectuados por um serviço de inspecção a nível nacional e regional com base em critérios financeiros pré-estabelecidos. Embora os operadores a controlar no âmbito dos programas anuais devam ser seleccionados através de técnicas de análise de risco, nos casos específicos examinados pelo Tribunal não foi possível obter informações sobre os critérios aplicados. O Tribunal constatou que, quando os controlos após o desalfandegamento efectuados no âmbito destes programas concluem que os direitos pagos são inferiores ao montante devido, o sistema não permite prolongar os controlos até uma data posterior, o que implica que se efectue um novo controlo no âmbito do programa seguinte. Assim, o sistema pode impedir que os direitos adicionais sejam apurados na primeira oportunidade.

6.40. Num determinado Estado-Membro, a autorização para utilizar os procedimentos simplificados só é concedida aos operadores após a realização de uma análise de risco que incide sobre a sua situação fiscal. De acordo com as disposições nacionais, cada operador deve ser objecto de uma visita de controlo anual (uma auditoria) e de visitas extraordinárias, se for necessário. No caso destas últimas, não é formalmente exigida a utilização da análise de risco para seleccionar os operadores.

6.41. Num dos Estados-Membros, os programas de controlo prevêem que os operadores a submeter aos controlos após o desalfandegamento sejam seleccionados em função das perdas que eles são susceptíveis de ocasionar a nível dos recursos próprios. O objectivo de um sistema baseado na quantificação das receitas em risco é «garantir que qualquer diferença entre o que deve acontecer e o que acontece efectivamente seja aceitável». O sistema em questão, que identifica os operadores e os regimes aduaneiros de risco mais elevado, foi recentemente examinado por uma Instituição Nacional de Controlo e está actualmente a ser revisto. O sistema é alvo das seguintes críticas: o factor de risco é ajustado por forma a que os trabalhos de auditoria atinjam o nível desejado; o sistema não é flexível; as avaliações dos sistemas são incompletas; as análises são insuficientes; a formação prestada e as linhas directrizes fornecidas no âmbito do sistema devem suscitar uma melhor compreensão das técnicas e dos princípios de auditoria; os recursos não evoluem e não reflectem os riscos; o facto de a administração aduaneira prosseguir outros objectivos simultaneamente pode reduzir as garantias oferecidas pelo sistema.

6.42. Num outro Estado-Membro, os programas de controlo aduaneiro relativos aos operadores autorizados a apresentar declarações periódicas devem ser elaborados com base em procedimentos formais de análise de risco. Esta exigência é respeitada na maioria dos casos, embora em algumas estâncias aduaneiras visitadas o Tribunal tenha detectado incongruências.

6.43. Ainda num outro Estado-Membro, embora o programa de controlo nacional preveja a utilização da análise de risco na selecção dos operadores a controlar, havia poucos elementos que permitissem concluir a utilização de uma metodologia baseada na análise de risco. As estâncias aduaneiras visitadas utilizavam no processo de selecção informações de que dispunham sobre os operadores, embora de uma maneira informal.

6.44. Num dos Estados-Membros, as autoridades aduaneiras recorrem frequentemente aos controlos após o desalfandegamento para fazer face aos riscos. Este sistema consiste num processo informatizado de selecção de risco baseado em factores de risco pré-definidos. É elaborado um programa anual de controlo dos operadores. No entanto, o Tribunal verificou que os dados nos quais a análise de risco se baseava não estavam actualizados e que a avaliação inicial do risco realizada para os novos operadores variava consoante a região aduaneira que efectuava a avaliação. No que diz respeito às regiões visitadas durante a auditoria, o Tribunal verificou que a taxa de controlos prevista não estava a ser respeitada e que os resultados das auditorias anteriores não eram geralmente utilizados na actualização dos factores de risco na fase de planeamento.

6.45. Não é fácil perceber de que forma os procedimentos aplicados pelos Estados-Membros visitados para seleccionar os operadores de risco no programa de controlo anual permitem identificar os operadores que, embora procedam a transacções aduaneiras importantes, introduzem as suas declarações em diferentes estâncias aduaneiras, tanto no país de origem como nos Estados-Membros vizinhos.

Programas de controlo nacionais

6.46. A existência de programas de controlo nacionais coerentes é uma condição sine qua non para a adopção de uma abordagem homogénea dos controlos aduaneiros a efectuar em toda a Comunidade.

6.47. Embora todos os Estados-Membros disponham de programas, estratégias ou disposições de controlo nacionais, apenas em três deles o Tribunal encontrou provas de uma programação formal dos controlos a nível nacional. Porém, a auditoria do Tribunal mostrou claramente que a diversidade das práticas de controlo resulta da falta de uma boa coordenação, a nível central, das contribuições locais ou regionais para o sistema de planeamento.

Problemas ligados aos controlos após o desalfandegamento

6.48. O Tribunal já tinha analisado a questão dos controlos após o desalfandegamento no seu relatório anual relativo ao exercício de 1993, onde referia que vários Estados-Membros utilizavam a análise de risco na elaboração dos seus programas de controlo.

6.49. Cinco anos mais tarde, o Tribunal conclui que os progressos realizados na utilização da análise de risco para identificar os operadores de risco são muito limitados. Com efeito, mesmo em relação aos Estados-Membros onde existem formalidades que prevêem a utilização desta técnica, as constatações apresentadas no presente relatório revelam a necessidade urgente de uma maior formalização neste domínio.

6.50. Em muitos casos, os critérios de risco são ajustados por forma a corresponderem a uma distribuição de recursos previamente estabelecida. Porém, num verdadeiro sistema de análise de riscos, estes deverão, como foi mencionado na introdução, ser identificados, avaliados e classificados em função da sua importância, antes da afectação dos recursos.

Análise de uma amostra de declarações aduaneiras correspondentes às comunicações emitidas em conformidade com as disposições aplicáveis em matéria de assistência mútua

6.51. Todos os Estados-Membros procedem a uma análise retrospectiva das operações correspondentes às comunicações e, se for caso disso, aplicam procedimentos de cobrança de direitos após o desalfandegamento. Todavia, no que diz respeito à utilização destas informações como base de uma análise de risco contínua, as constatações do Tribunal são mais desiguais.

6.52. Em três Estados-Membros, as informações contidas nas comunicações apresentadas no âmbito da assistência mútua são amplamente distribuídas às estâncias aduaneiras. Contudo, os funcionários aduaneiros de cada um destes três Estados-Membros devem recorrer à sua memória para identificar as declarações que correspondem aos critérios estabelecidos. Num destes sistemas, as declarações são objecto de um controlo documental, podendo igualmente ser seleccionadas para controlo físico graças a um mecanismo de selecção aleatória integrado no sistema.

6.53. Em três outros Estados-Membros, as informações contidas nas comunicações são objecto de uma análise para determinar se os perfis nacionais deverão fazer parte integrante do sistema de filtragem das declarações.

6.54. Num outro Estado-Membro, as informações obtidas no âmbito da assistência mútua não são utilizadas na elaboração dos perfis nacionais. É efectuada uma distribuição selectiva da informação, mas não com base na análise de risco.

6.55. Um dos Estados-Membros controlados só envia as comunicações emitidas no âmbito da assistência mútua às estâncias aduaneiras onde se verificaram anteriormente problemas com algumas operações. Assim, nem todas as regiões aduaneiras dispõem destas informações para as futuras análises de risco.

7. CONCLUSÃO

7.1. O Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão e os chefes das administrações aduaneiras exprimiram o desejo de que os serviços aduaneiros da Comunidade funcionem em uníssono, através de acções coordenadas com vista à obtenção de resultados idênticos em todo o território aduaneiro comunitário e da aplicação eficaz, eficiente e homogénea da regulamentação comunitária. Contudo, estas aspirações estão longe de terem sido realizadas (ver pontos 6.2 e 6.6).

7.2. Embora a vontade de intensificar a utilização das técnicas de análise de risco nos serviços aduaneiros seja amplamente partilhada, a falta de coordenação, designadamente na determinação das mercadorias e das situações de risco, torna inoperante grande parte do trabalho de controlo efectuado a nível local (ver pontos 6.4, 6.14-6.19).

7.3. Existem provas suficientes de que a maioria das informações relativas às áreas de risco é transmitida aos serviços aduaneiros no terreno. Contudo, como não é efectuada uma análise verdadeiramente eficaz dos potenciais efeitos destes riscos para cada posto fronteiriço, este grande volume de informações em nada contribui para melhorar os controlos existentes (ver pontos 6.9, 6.32 e 6.50).

7.4. O número de métodos de análise de risco é idêntico ao número de Estados-Membros visitados nesta auditoria. Embora a necessidade de uma metodologia para a análise de risco seja unanimemente reconhecida e as linhas directrizes da Comissão dêem uma boa orientação para a sua execução, a aplicação da regulamentação comunitária parece caracterizar-se actualmente por uma falta de coordenação e de uniformidade [ver ponto 6.6, alínea d) do ponto 6.33 e pontos 6.46 e 6.49].

7.5. Cinco anos após a realização do mercado único e seis anos após o lançamento do programa Matthaeus (21), os programas de formação e de intercâmbio iniciados deveriam ter gerado maior coesão. Por outro lado, a integração das administrações aduaneiras através da criação de unidades ou serviços comuns especializados a nível comunitário, por exemplo no campo de actividades de planeamento e de controlo é susceptível de melhorar a coordenação entre os Estados-Membros (ver ponto 6.2).

7.6. Ainda há muito a fazer para garantir que todos os Estados-Membros utilizem um sistema de análise de risco eficaz, eficiente e homogéneo. A Comissão deverá:

a) providenciar no sentido de as suas linhas directrizes serem integradas nos regulamentos e articuladas de maneira a assegurar a máxima protecção possível da Comunidade. A regulamentação comunitária aplicável a todos os aspectos da actividade e controlo aduaneiro deverá ser alterada rapidamente por forma a tornar obrigatória a utilização de métodos de análise de risco e de controlos orientados;

b) providenciar no sentido de os seus serviços disporem dos recursos necessários para efectuarem uma coordenação eficaz dos trabalhos de análise dos dados a utilizar pelos Estados-Membros, nomeadamente no que diz respeito às mercadorias e aos regimes aduaneiros de risco. A Comissão deverá em especial coordenar a análise de risco e os programas de controlo correspondentes no que diz respeito às operações intracomunitárias e aos operadores que actuam em vários Estados-Membros;

c) tomar medidas no sentido de assegurar que os novos projectos de regulamentação aduaneira não incluam disposições complexas ou de difícil aplicação que conduzam ao aumento dos riscos. Deverá também observar continuamente e de forma eficaz a legislação nacional dos Estados-Membros que, em alguns casos, aplica a regulamentação comunitária, a fim de garantir que esta legislação não cria riscos adicionais;

d) providenciar no sentido de as actividades dos seus serviços de inspecção e de acompanhamento serem planeadas em função dos riscos, contribuindo para a realização de controlos equivalentes em todos os Estados-Membros e em número satisfatório;

e) tomar as medidas necessárias para a incorporação nas suas linhas directrizes e regulamentação das inúmeras iniciativas inovadoras e eficazes tomadas pelos Estados-Membros, por exemplo a análise centralizada dos produtos de risco, a análise dos riscos inerentes aos regimes aduaneiros, a utilização de unidades de informação sobre as cargas e a técnica de selecção aleatória através da utilização de algoritmos de risco. É fundamental que as melhores inovações se conjuguem para formar uma sólida barreira de protecção dos recursos próprios comunitários;

f) harmonizar as taxas dos controlos documentais efectuados nos Estados-Membros, que, segundo o Tribunal verificou, oscilam entre 17 % em dois Estados-Membros e 100 % em três outros Estados-Membros. É evidente que utilizar a análise de risco quando a taxa de controlo atinge 100 % constitui um desperdício de recursos e desvia a atenção necessária aos controlos a realizar. Nestas circunstâncias, os controlos após o desalfandegamento são frequentemente afectados. É necessário pôr a tónica nas vantagens da harmonização dos controlos, fazendo-os incidir de forma equilibrada sobre todos os operadores económicos da União;

g) assistir os Estados-Membros na concepção de sistemas de análise de risco mais estruturados e científicos, fornecendo-lhes os conhecimentos técnicos, bem como meios de formação, de investigação e de coordenação.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 16 e 17 de Setembro de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Decisão 94/728/CE, Euratom do Conselho, de 31 de Outubro de 1994, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias (JO L 293 de 12.11.1994, p. 9).

(2) Convenção sobre o comércio internacional das espécies selvagens da fauna e da flora ameaçadas de extinção (CITES).

(3) JO L 302 de 19.10.1992, p. 1.

(4) Regulamento (CEE) nº 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) nº 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

(5) Regulamento (CEE) nº 2658/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à pauta aduaneira comum (JO L 256 de 7.9.1987, p. 1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 2086/97 da Comissão, de 4 de Novembro de 1997, que altera o anexo I do Regulamento (CEE) nº 2658/87 (JO L 312 de 14.11.1997, p. 1).

(6) O Comité das Questões Aduaneiras é constituído pelos chefes das administrações aduaneiras dos Estados-Membros e pelo Director-Geral da DG XXI.

(7) Regulamento (CEE) nº 386/90 do Conselho, de 12 de Fevereiro de 1990, relativo ao controlo aquando da exportação de produtos agrícolas que beneficiam de uma restituição ou de outros montantes (JO L 42 de 16.2.1990, p. 6).

(8) JO L 33 de 4.2.1997, p. 24.

(9) JO C 176 de 10.6.1997, p. 3.

(10) JO C 327 de 7.12.1995, p. 2.

(11) JO L 312 de 23.12.1995, p. 1.

(12) JO C 332 de 7.11.1996, p. 1.

(13) JO C 327 de 24.11.1994, p. 295, e JO C 348 de 18.11.1997, p. 39.

(14) JO C 308 de 20.11.95, p. 57.

(15) COM(97) 673 final de 11.12.1997.

(16) JO C 11 de 15.1.1998, p. 1.

(17) Pergunta escrita nº 951/96 do Deputado Viviane REDING à Comissão: Problemas com os controlos aduaneiros (JO C 322 de 28.10.1996, p. 16).

(18) JO L 82 de 23.3.1997, p. 1.

(19) Pergunta escrita nº 951/96 do Deputado Viviane REDING à Comissão: Problemas com os controlos aduaneiros (JO C 322 de 28.10.1996, p. 16).

(20) Artigo 76º do Código Aduaneiro Comunitário.

(21) Decisão 91/341/CEE do Conselho, de 20 de Junho de 1991, que adopta um programa de acção comunitário em matéria de formação profissional dos funcionários aduaneiros (programa Matthaeus) (JO L 187 de 13.7.1991, p. 41).

RESPOSTAS DA COMISSÃO

1. INTRODUÇÃO

As observações do Tribunal, embora contribuindo para uma maior transparência da situação de facto em matéria de controlo aduaneiro, baseiam-se numa concepção de gestão da união aduaneira que antecipa a fase final de execução do programa Alfândega 2000 e que vai mesmo para além desta.

1.2. Embora seja verdade que incumbe aos Estados-membros, a nível geral, uma obrigação de controlo, também é verdade que lhes é dada a possibilidade de decidir das modalidades segundo as quais os controlos são exercidos a título geral e em casos concretos.

Em matéria de controlo das exportações de produtos agrícolas, o Conselho previu regras no que respeita aos métodos de controlo. Embora neste caso os procedimentos aduaneiros de exportação estejam em causa, o carácter especial da regulamentação em questão é ditado pela finalidade do FEOGA no qual a mesma se insere. Todavia, as modalidades de controlo nos domínios que dizem respeito à cobrança dos direitos de importação só foram determinadas num único caso, concretamente, no caso das bananas.

O Regulamento (CE) nº 89/97 da Comissão, de 20 de Janeiro de 1997, introduziu um artigo 290ºA e um anexo 38 C nas disposições de aplicação do código que estabelece as modalidades de controlo das bananas introduzidas em livre prática. Todavia, as circunstâncias que estão na base desta regulamentação são especiais, sendo óbvio que a sua adopção não pode ser interpretada como uma prova da vontade dos Estados-membros de aceitarem que este domínio passe a ser gerido de forma horizontal pela regulamentação comunitária.

1.3. A decisão «Alfândega 2000» determina o quadro institucional no qual as administrações aduaneiras nacionais têm de operar. O objectivo deste acto é o de definir um equilíbrio entre o papel das instituições comunitárias e o dos Estados-membros e de manter este equilíbrio, aceitando simultaneamente a ideia de uma unidade na parceria. A Comissão apresentará brevemente ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a aplicação do programa Alfândega 2000.

2. NECESSIDADE DA ANÁLISE DE RISCOS

2.3. Embora o Conselho ECOFIN tenha sublinhado em 1992 a importância de que se revestem os métodos da análise de riscos para os controlos financeiros, no que diz respeito à matéria aduaneira o quadro necessário foi fixado pela decisão «Alfândega 2000» de 1996. Esta decisão cobre a regulamentação aduaneira no seu conjunto, de forma que - sem todavia se excluir de todo esta possibilidade - deixa de ser necessário inserir referências a esses métodos de trabalho no dispositivo do código. No que se refere aos métodos de controlo modernos, a decisão «Alfândega 2000» não deixa qualquer dúvida quanto ao papel da Comissão, que consiste em «apoiar» ou «encorajar» acções que cabe aos Estados-membros definir e executar (nº 1 do artigo 9º).

2.6. No quadro de acção que lhe foi fixado, a Comissão elaborou em 1997 «linhas de conduta» que servem para definir «perfis de risco».

6. CONSTATAÇÕES DA AUDITORIA

6.1.-6.55. A ausência de linhas de comunicação estruturadas entre os Estados-membros e a Comissão e a falta de partilha de informações que dela resulta explicam-se pelo facto de a união aduaneira não ser gerida por uma administração aduaneira única e de não possuir uma estrutura adequada.

A elaboração de «linhas de conduta» pela Comissão, em 1997, constitui uma forma de incentivar o processo de convergência dos métodos de trabalho, facto que, tal como o próprio Tribunal verificou na parte relativa às constatações factuais das suas observações, so poderá acontecer no futuro. Os métodos de trabalho utilizados nos Estados-membros continuam ainda a ser largamente determinados por outros factores, nomeadamente a forma de organização dos serviços, a formação do pessoal, os recursos disponíveis e o grau de informatização dos procedimentos.

7. CONCLUSÃO

7.2. As condições necessárias para assegurar uma melhor coordenação deverão melhorar bastante quando os procedimentos aduaneiros forem informatizados. A evolução a este nível nos vários Estados-membros é actualmente relativamente diferente. O desenvolvimento de procedimentos aduaneiros de estrutura transnacional, tal como será o caso com o NCTS (New computerized transit system), deverá contribuir para a coordenação pretendida, desde que seja adoptado um sistema de identificação de mercadorias baseado em códigos da nomenclatura.

7.3. A transmissão intensiva e não estruturada de qualquer forma de informação às estâncias aduaneiras periféricas representa, é certo, um problema de método que deve ser examinado e resolvido e que, no futuro, poderá ser abordado no âmbito de instâncias competentes encarregadas de aplicar a decisão «Alfândega 2000».

7.5. Os programas de formação e de intercâmbio de funcionários, previstos no âmbito do programa Matthaeus, favorecem uma abertura dos espíritos e uma convergência de comportamentos. A prazo, a harmonização dos métodos de trabalho nacionais deverá igualmente vir a beneficiar com estes programas, mesmo se, actualmente, estes são largamente determinados por uma série de outros factores (ver ponto 6).

A criação de unidades especializadas a nível comunitário só teria sentido se estas tivessem uma função operacional. Tal função representaria sem dúvida uma estrutura própria de um sistema de administração aduaneiro único, conceito que ultrapassa claramente o objectivo de instrumento de gestão baseado na parceria que é preconizado pela decisão «Alfândega 2000».

Em contrapartida, poderá considerar-se a hipótese de os Estados-membros constituírem entre eles uma estrutura encarregada desta função operacional.

7.6. As observações formuladas sobre os limites inerentes à decisão «Alfândega 2000» (ver introdução) aplicam-se igualmente no que diz respeito à recomendação do Tribunal no sentido de tornar obrigatórias as linhas directrizes [alínea a) do ponto 7.6], assim como as iniciativas inovadoras de certos Estados-membros [alínea e) do ponto 7.6]. No que diz respeito aos controlos documentais cuja importância varia de Estado-membro para Estado-membro [alínea e) do ponto 7.6], seria sem dúvida conveniente estabelecer uma distinção entre uma operação do aprofundado e uma operação que tenha como objectivo proceder a uma primeira selecção. Esta última operação parece, com efeito, ter de continuar a ser efectuada por recursos humanos enquanto os procedimentos não forem informatizados.

Por último, no que diz respeito à necessidade de examinar os projectos de regulamentação, nomeadamente os riscos eventuais a que poderão conduzir [alínea c) do ponto 7.6], a Comissão atribui uma importância especial a este aspecto.

Aquando da elaboração do seu programa anual de controlo que identifica determinados temas prioritários, a Comissão baseia-se numa série de critérios objectivos, que assentam numa análise de riscos relacionados com os procedimentos aduaneiros e contabilísticos considerados mais sensíveis no que diz respeito à sua incidência nos recursos próprios tradicionais. Estes controlos conduzem frequentemente à realização de controlos suplementares por parte dos Estados-membros e contribuem, por conseguinte, para uma equivalência da natureza e do nível dos controlos efectuados pelos Estados-membros [alínea d) do ponto 7.6].

Preâmbulo relativo ao Relatório especial nº 13/98 sobre a auditoria da utilização das técnicas de análise de risco nos controlos aduaneiros e no desalfandegamento das mercadorias e ao Relatório especial nº 20/98 sobre a auditoria dos controlos físicos de produtos agrícolas que beneficiam de restituições à exportação (98/C 375/01)

1. O Tribunal efectuou auditorias dos controlos aduaneiros das importações que dão origem ao pagamento de recursos próprios a favor do orçamento da UE e das exportações de produtos agrícolas que beneficiam de restituições financiadas por este mesmo orçamento. Ambas as auditorias incidiram sobre a utilização da análise de risco na selecção dos controlos aduaneiros.

2. Foi necessário elaborar dois relatórios distintos devido às diferenças importantes das disposições que regulam os controlos na importação e na exportação. As disposições aplicáveis aos primeiros, quer se trate de controlos no momento da importação, quer de controlos a posteriori, não têm carácter vinculativo e as referências à utilização da análise de risco são limitadas. Relativamente aos controlos aduaneiros na exportação de produtos agrícolas que beneficiam de restituições à exportação, a regulamentação exige a realização de controlos no momento da exportação (incluindo físicos) e de controlos a posteriori, sendo a análise de risco obrigatória nestes últimos, mas facultativa na selecção das mercadorias a submeter a controlos físicos.

3. Nestas circunstâncias, o Tribunal viu-se na obrigação de formular uma definição precisa da análise de risco para determinar os controlos aduaneiros a efectuar nas importações. Naturalmente, foi igualmente necessário formular recomendações de carácter mais específico para melhorar a eficácia dos controlos das restituições à exportação. Todavia, as auditorias apresentam algumas conclusões comuns, designadamente a necessidade de tornar a análise de risco obrigatória, de acompanhar a execução dos controlos, de comunicar os resultados obtidos aos responsáveis competentes, de avaliar as prestações e de coordenar os controlos físicos e os controlos a posteriori no território aduaneiro da UE.

4. No contexto da protecção dos interesses financeiros da UE, não é lógico limitar a utilização obrigatória da análise de risco às restituições à exportação. A análise de risco constitui um instrumento de gestão de recursos que facilita a realização de controlos eficazes. Assim, a UE necessita de um quadro jurídico mais alargado que esteja ao serviço das administrações dos Estados-Membros por forma a permitir-lhes não apenas identificar operações no âmbito dos regimes aduaneiros ou de quaisquer outros regimes comunitários, mas também afectar os recursos de controlo a diferentes regimes aduaneiros ou comunitários com base numa comparação dos riscos para o orçamento da UE. Simultaneamente, é necessário tornar os Estados-Membros mais responsáveis pela qualidade da selecção e da execução dos controlos.

5. A publicação conjunta dos dois relatórios tem, portanto, como objectivo chamar a atenção para a necessidade de reflectir sobre a possibilidade de utilizar a análise de risco em todos os controlos aduaneiros efectuados no âmbito de regimes com incidências no orçamento da União Europeia. Nestas circunstâncias, a Comissão deverá tentar adoptar uma estratégia global ao levar à prática as recomendações do Tribunal, empenhando-se em garantir a maior coerência possível em domínios tão estreitamente interligados como são os dos controlos das importações e das exportações.