PT Jornal Oficial da União Europeia C 64/7

PARECER DO CONSELHO

de 10 de Março de 2009

sobre o programa de estabilidade actualizado da Grécia para 2008-2011

(2009/C 64/02)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o n.o 3 do artigo 5.o (para os PE),

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta ao Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 10 de Março de 2009, o Conselho examinou o programa de estabilidade actualizado da Grécia para o período 2008-2011 (2).

(2) Ao longo da presente década, a Grécia conheceu um período de forte crescimento económico (4 % ao ano). Paralelamente, os desequilíbrios macroeconómicos internos e externos agravaram-se consideravelmente, o que induziu uma rápida acumulação da dívida externa enquanto a dívida pública se manteve em níveis elevados. Tendo em conta o impacto da crise económica e financeira mundial actual na economia grega, a consequente reapreciação dos riscos coloca novas pressões sobre o ónus da dívida. Segundo as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, o crescimento do PIB abrandou em 2008 para 2,9 % em termos reais e espera-se que desacelere fortemente em 2009, permanecendo todavia positivo. Com o défice das administrações públicas acima do limiar de 3 % do PIB desde 2007 (3), e um rácio da dívida pública situado entre os mais elevados da UE, a Grécia não dispõe de margem para um impulso orçamental, para não prejudicar ainda mais a sustentabilidade das finanças públicas e a competitividade do país. Em consequência, não se prevê qualquer pacote de incentivo orçamental. As autoridades gregas avançaram com algumas medidas na lei orçamental de 2009 com vista a preservar a coesão social, incluindo prestações destinadas às famílias com baixos rendimentos. A Grécia tem pela frente o desafio de conseguir uma consolidação orçamental substancial, melhorando ao mesmo tempo a qualidade das finanças públicas e corrigindo os factores subjacentes aos profundos desequilíbrios internos e externos da economia.

(3) O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que o crescimento real do PIB passará de 3 % em 2008 para 1,1 % em 2009, antes de subir para 1,75 %, em média, durante o resto do período de vigência do programa. Tendo em conta os dados actualmente disponíveis (4), este cenário macroeconómico baseia-se em hipóteses de crescimento favoráveis para 2009 e os anos seguintes. Em particular, o programa de estabilidade prevê que o crescimento do consumo privado e, em menor grau, do investimento continuem a ser fortes, atendendo a uma evolução favorável do emprego e a uma avaliação optimista do impacto de certas medidas recentes para apoiar o investimento e reforçar a utilização dos fundos estruturais da UE. Acresce que o declínio da actividade económica dos principais parceiros comerciais da Grécia e a deterioração das perspectivas do comércio internacional comportam consideráveis riscos negativos para o cenário macroeconómico do programa, reflectindo essencialmente a vulnerabilidade dos sectores da construção naval e do turismo na crise actual. As projecções do programa em termos de inflação parecem realistas, enquanto a evolução dos desequilíbrios externos a médio prazo parece um tanto optimista.

(4) Para 2008, o défice das administrações públicas é estimado na actualização em 3,7 % do PIB (incluindo medidas pontuais com efeito de redução do défice, no correspondente a 0,4 % do PIB), que é 0,25 pontos percentuais superior às previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão. A anterior actualização apontava para um objectivo de 1,6 % do PIB. O desvio de 2 pontos percentuais reflecte simultaneamente quebras nas receitas e ultrapassagens nas despesas. Em especial, as receitas deverão ser 1 ponto percentual inferiores ao orçamentado, devido essencialmente a efeitos menores do que se esperava das medidas para aumentar as receitas implementadas em 2008. As ultrapassagens nas despesas correspondem a cerca de 1 ponto percentual do PIB, o que resulta essencialmente das derrapagens ao nível das despesas primárias correntes e, em especial, níveis de consumo público e de salários superiores ao que se esperava.

(5) Segundo a actualização, o objectivo para o défice em 2009 foi fixado em 3,7 % do PIB (incluindo medidas pontuais com efeito de redução do défice no correspondente a 0,5 % do PIB), em conformidade com as previsões intercalares dos serviços da Comissão. Em comparação com o objectivo orçamental fixado na lei do orçamento de 2009, aprovada pelo Parlamento em 21 de Dezembro de 2008, esta situação representa uma revisão em alta de 1,75 pontos percentuais do PIB. O novo objectivo orçamental tem em conta os resultados de 2008 que foram piores do que o previsto. Reflecte também uma projecção mais prudente das receitas totais, revistas em baixa em 1 ponto percentual do PIB, enquanto as despesas públicas sofrem uma revisão em alta de 0,4 pontos percentuais do PIB. Não obstante, o rácio das receitas deverá continuar a crescer quase um ponto percentual do PIB em 2009, em resultado do pacote de medidas de reforço das receitas fiscais adoptado em Setembro de 2008 e incluído na lei do orçamento de 2009. Para garantir o cumprimento dos objectivos revistos, a actualização prevê várias medidas para além das incluídas na lei do orçamento de 2009, com vista a conter as despesas públicas primárias e racionalizar a gestão das despesas públicas. Estas novas medidas, que seriam adoptadas no decurso de 2009, não são claramente apresentadas no programa. A orientação da política orçamental em 2009 será, em termos gerais, neutra.

(6) A estratégia orçamental delineada no programa visa reduzir o défice estrutural de 4,5 % do PIB em 2008 para 4,3 % em 2009 e 2,2 % até 2011, enquanto o objectivo de médio prazo de um orçamento equilibrado em termos estruturais (ou seja, corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e outras medidas temporárias) não deverá ser atingido no horizonte do programa. Depois de se ter visado 3,7 % do PIB em 2009, o défice nominal recuará ao longo do período de vigência do programa para 3,2 % do PIB em 2010 e 2,6 % em 2011. Da mesma forma, o saldo primário registará um excedente de 1,7 % do PIB em 2011, contra 0,8 % em 2009. Em termos estruturais, isto significa uma melhoria de 0,75 pontos percentuais do PIB, em média. A consolidação orçamental em 2010 e 2011 assenta essencialmente num ambicioso programa de contenção de despesas, o qual, no entanto, não se apoia plenamente em medidas concretas. A dívida pública bruta, estimada em 94,6 % do PIB em 2008, deverá exceder 96 % do PIB em 2009 e 2010, antes de voltar aos 94,75 % em 2011. Para além do aumento do défice e do declínio do crescimento do PIB, um ajustamento défice-dívida significativo contribui para a subida do rácio da dívida em 2009.

(7) Os resultados orçamentais estão sujeitos a uma significativa revisão em baixa. Em especial, o cenário macroeconómico subjacente assenta em perspectivas de crescimento favoráveis. Os riscos em 2009 prendem-se também com possíveis derrapagens na realização do objectivo orçamental para 2009 revisto, nomeadamente quando se tem em conta o historial de recorrentes quebras nas receitas e ultrapassagens nas despesas. A partir de 2010, os riscos decorrem da falta de informação sobre as medidas para apoiar a consolidação prevista, em especial do lado das despesas. Acresce que os cortes previstos em algumas categorias de despesas se afiguram, à primeira vista, ambiciosos. Os riscos associados à projectada evolução do rácio dívida/PIB também parecem estar em alta, em resultado dos riscos associados às projecções relativas ao défice. Estes riscos podem ser agravados pela incerteza quanto aos ajustamentos défice-dívida, a cujo respeito, como no passado, o programa não fornece informações no que toca às componentes. Acresce que as possíveis operações financeiras com efeito de aumento da dívida, no contexto do pacote de apoio ao sector financeiro, podem provocar uma subida do rácio dívida/PIB. O programa não faz referência ao potencial impacto deste pacote financeiro sobre a evolução da dívida.

(8) Estão em preparação projecções de longo prazo relativamente às despesas com as pensões, segundo o método comummente acordado. O impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico deverá estar muito acima da média da UE. A situação orçamental em 2008 estimada no programa — pior do que a situação inicial da anterior actualização — contribui para agravar o impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento da população. Além disso, o nível actual da dívida bruta situa-se bastante acima do valor de referência previsto no Tratado. A sua redução requer a obtenção de elevados excedentes primários durante um longo período. A manutenção de elevados excedentes primários a médio prazo e o prosseguimento da reforma dos regimes de pensões com vista a conter o provável aumento significativo das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico deverão contribuir para reduzir os riscos que pesam sobre a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. Os riscos anteriormente citados provenientes dos regimes de estabilização do sector financeiro implementados pela Grécia poderiam ter um impacto negativo potencial na sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, essencialmente através do seu impacto na dívida pública, embora alguns custos do apoio estatal possam vir a ser recuperados no futuro.

(9) O quadro orçamental de médio prazo, caracterizado por antecedentes pouco animadores, continua fraco. A evolução orçamental na Grécia reflecte um controlo insuficiente da despesa pública, enquanto as projecções das receitas têm pecado sistematicamente por optimismo. Além disso, e se bem que se tenham registado alguns progressos nos últimos anos, os problemas estruturais e endémicos relacionados com as contas nacionais também dificultaram um controlo atempado e eficaz das receitas e das despesas. O programa prevê o prosseguimento da reforma orçamental em curso e mais progressos na orçamentação por programas, tendo em vista a melhoria do controlo e da gestão das despesas públicas, aumentando a transparência e introduzindo no processo orçamental uma perspectiva de planeamento plurianual. Contudo, a plena aplicação da reforma do processo orçamental está prevista para 2010.

(10) Em resposta à crise financeira, o Governo grego tomou várias medidas para garantir a estabilidade do sector financeiro, designadamente as que incidem sobre a garantia dos depósitos até 100 000 EUR. O pacote de medidas consiste num sistema de recapitalização, disponibilizando novo capital às instituições de crédito, em troca de acções preferenciais, um esquema de garantia que cobre novas dívidas com um período de maturidade de três meses a três anos, bem como um regime de títulos no qual determinadas instituições de crédito obtêm obrigações do Estado e, desse modo, maior acesso à liquidez, em especial no âmbito do BCE. O pacote ascende a 28 mil milhões de EUR (cerca de 10 % do PIB).

(11) Segundo o programa, a política orçamental está orientada para restaurar a confiança dos investidores e corrigir os desequilíbrios macroeconómicos. Dada a falta de margem de manobra no plano orçamental, e face aos importantes desequilíbrios económicos, o Governo grego não adoptou um pacote de medidas de incentivo a curto prazo em resposta ao abrandamento económico, o que estaria em sintonia com o Plano de Relançamento. O programa prevê várias medidas estruturais, nomeadamente medidas sectoriais para o turismo sem impacto orçamental directo, tais como as que visam o apoio ao emprego, o aumento do investimento das empresas, incluindo as parcerias público-privado, a dinamização do crédito às PME e a melhoria da absorção dos fundos da UE. A actualização também inclui um conjunto de outras medidas de reforma estrutural que fazem parte da estratégia a mais longo prazo para melhorar a qualidade e a sustentabilidade das finanças públicas, tais como a reforma da gestão e controlo das despesas públicas e a realização da reforma das pensões recentemente adoptada. Estas medidas estão relacionadas com a agenda de reformas a médio prazo e com as recomendações específicas por país propostas pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009 no âmbito da Estratégia de Lisboa para o Crescimento e o Emprego.

(12) A Grécia adoptou um programa de consolidação com o objectivo de conter a amplitude da deterioração orçamental em 2009 e reduzir o défice das administrações públicas para níveis abaixo do valor de referência de 3 % do PIB, até 2011. Com base na alteração do saldo estrutural (recalculado), a orientação orçamental é geralmente neutra em 2009 e restritiva em 2010. Concretamente, o programa aponta para um ajustamento estrutural de 1,5 pontos percentuais do PIB em 2010 e uma ulterior melhoria estrutural de cerca de 0,5 em 2011. Contudo, tendo em conta os riscos para os planos orçamentais, a consolidação prevista pode ficar ligeiramente aquém dos objectivos e o défice nominal acima do valor de referência de 3 % do PIB. À luz dos importantes desequilíbrios internos e externos da economia grega, o ritmo do ajustamento orçamental é insuficiente, e não é inteiramente apoiado por medidas concretas e permanentes em 2010 e 2011, em especial do lado das despesas. Por último, tendo em conta os riscos que comportam as previsões de dívida referidas anteriormente, o rácio dívida/PIB pode aumentar durante todo o período de vigência do programa, reflectindo sobretudo os insuficientes progressos realizados na redução da dívida pública.

(13) No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa omite certos dados obrigatórios e facultativos (5).

Em termos gerais, pode concluir-se que o programa prevê uma redução do défice a médio prazo, mas falha quando se trata de atacar a tempo e com eficácia os desequilíbrios estruturais da economia grega e inverter a tendência em alta da dívida pública. Ainda que a estratégia de consolidação orçamental para além de 2009 assente em permanentes contenções de despesas e aumentos de receitas fiscais, o programa não propõe medidas concretas para apoiar plenamente o programado ajustamento orçamental em 2010 e 2011. Acresce que, no contexto de uma forte deterioração da conjuntura económica global, a estratégia orçamental também está sujeita a uma significativa revisão em baixa, uma vez que as perspectivas de crescimento subjacentes ao cenário macroeconómico do programa são favoráveis.

Até certo ponto, a consolidação depende dos resultados da luta contra a evasão fiscal, que só em parte é apoiada por reformas da administração fiscal, enquanto os previstos cortes nas despesas serão parcialmente neutralizados pelos planos de aumento dos salários e das transferências sociais. O reforço da trajectória de consolidação orçamental, com base em medidas permanentes de controlo das despesas primárias, incluindo os salários no sector público, seria essencial para garantir a solidez e a sustentabilidade das finanças públicas na Grécia. Acresce que o ajustamento previsto no programa só parcialmente é apoiado por medidas estruturais destinadas a melhorar a qualidade das finanças públicas. A natureza estrutural dos factores subjacentes às perdas de competitividade e do agravamento dos desequilíbrios externos exige reformas estruturais corajosas. A longo prazo, o nível da dívida, que continua a ser dos mais altos na UE, associado ao aumento projectado das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico, afectará negativamente a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

Atendendo à avaliação supra, a Grécia é convidada a:

i) reforçar significativamente a trajectória de consolidação orçamental já em 2009, através de medidas concretas e permanentes para conter as despesas actuais, incluindo uma política salarial prudente para o sector público, contribuindo assim para a necessária redução do rácio dívida/PIB;

ii) garantir que as medidas de consolidação orçamental sejam também direccionadas para um aumento da qualidade das finanças públicas no contexto de um vasto programa de reformas, à luz do ajustamento necessário da economia, a fim de recuperar as perdas de competitividade e fazer face aos desequilíbrios externos existentes;

iii) aplicar rapidamente as políticas de reforma da administração fiscal e continuar a melhorar o funcionamento do processo orçamental, tornando-o mais transparente, definindo a estratégia orçamental a mais longo prazo e criando mecanismos para acompanhar, controlar e melhorar a eficiência das despesas primárias correntes;

iv) tendo em conta o nível crescente da dívida e o aumento projectado das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico, melhorar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, prosseguindo as reformas em curso nas áreas da saúde e das pensões.

Além disso, a Grécia é instada a melhorar a governação estatística e a qualidade dos seus dados estatísticos, e convidada a cumprir melhor os requisitos do código de conduta em matéria de apresentação de dados.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2007 2008 2009 2010 2011 PIB real (variação em %) PE Jan. de 2009 4,0 3,0 1,1 1,6 2,3 COM Jan. de 2009 4,0 2,9 0,2 0,7 n.d. PE Dez. de 2007 4,1 4,0 4,0 4,0 n.d. Inflação IHPC (%) PE Jan. de 2009 3,0 4,3 2,6 2,5 2,4 COM Jan. de 2009 3,0 4,3 2,5 2,7 n.d. PE Dez. de 2007 2,9 2,8 2,7 2,6 n.d. Hiato do produto (6) (% do PIB potencial) PE Jan. de 2009 2,2 1,9 0,3 – 0,8 – 1,0 COM Jan. de 2009 (7) 3,0 2,8 0,5 – 1,2 n.d. PE Dez. de 2007 1,3 1,2 1,2 n.d. n.d. Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PE Jan. de 2009 – 12,1 – 12,8 – 11,4 – 10,8 – 10,0 COM Jan. de 2009 – 12,1 – 11,7 – 11,2 – 11,6 n.d. PE Dez. de 2007 – 12,8 – 12,7 – 12,5 – 12,2 n.d. Receitas das administrações públicas (% do PIB) PE Jan. de 2009 39,9 40,0 41,0 41,1 41,2 COM Jan. de 2009 40,0 39,9 40,8 40,0 n.d. PE Dez. de 2007 39,9 41,1 41,7 42,3 n.d. Despesas das administrações públicas (% do PIB) PE Jan. de 2009 43,4 43,7 44,7 44,3 43,8 COM Jan. de 2009 43,4 43,4 44,5 44,2 n.d. PE Dez. de 2007 42,6 42,7 42,5 42,3 n.d. Saldo das administrações públicas (% do PIB) PE Jan. de 2009 – 3,5 – 3,7 – 3,7 – 3,2 – 2,6 COM Jan. de 2009 – 3,5 – 3,4 – 3,7 – 4,2 n.d. PE Dez. de 2007 – 2,7 – 1,6 – 0,8 0,0 n.d. Saldo primário (% do PIB) PE Jan. de 2009 0,6 0,3 0,8 1,2 1,7 COM Jan. de 2009 0,6 0,6 0,6 0,0 n.d. PE Dez. de 2007 1,2 2,4 3,1 3,8 n.d. Saldo corrigido das variações cíclicas (8) (% do PIB) PE Jan. de 2009 – 4,4 – 4,5 – 3,8 – 2,8 – 2,2 COM Jan. de 2009 – 4,8 – 4,7 – 3,9 – 3,7 n.d. PE Dez. de 2007 – 3,4 – 2,4 – 2,3 n.d. n.d. Saldo estrutural3 (% do PIB) PE Jan. de 2009 – 4,4 – 4,5 – 4,3 – 2,8 – 2,2 COM Jan. de 2009 – 4,6 – 5,0 – 4,7 – 3,7 n.d. PE Dez. de 2007 – 3,1 – 2,4 – 2,3 n.d. n.d. Dívida pública bruta (% do PIB) PE Jan. de 2009 94,8 94,6 96,3 96,1 94,7 COM Jan. de 2009 94,8 94,0 96,2 98,4 n.d. PE Dez. de 2007 93,4 91,0 87,3 82,9 n.d. Programa de estabilidade (PE); previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Em 6 de Fevereiro de 2009, as autoridades gregas apresentaram uma adenda ao programa, esclarecendo as alterações às medidas destinadas a aumentar as receitas fiscais orçamentadas e o processo de reforma orçamental previsto. A adenda não introduz quaisquer alterações na estratégia orçamental delineada no programa de estabilidade, enquanto o cenário macroeconómico e as projecções orçamentais permanecem inalterados.

(3) De acordo com os dados notificados pelas autoridades gregas em Outubro de 2008 e validados pelo Eurostat, o défice público atingiu 3,5 % do PIB em 2007, excedendo dessa forma o valor de referência de 3 % do PIB. Em virtude da violação do valor de referência do Tratado, a Comissão preparou em 18 de Fevereiro de 2009 um relatório ao abrigo do n.o 3 do artigo 104.o do Tratado.

(4) A avaliação tem em conta, nomeadamente, as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, e ainda outras informações disponíveis desde então.

(5) Não são, nomeadamente, apresentados dados sobre as despesas das administrações públicas por função e informação sobre a evolução da dívida e as componentes do ajustamento défice-dívida (diferenças entre tesouraria e especialização económica, acumulação líquida de activos financeiros, efeitos de avaliação e outros), activos financeiros líquidos e dívida financeira líquida.

(6) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, tal como recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos programas.

(7) Com base num crescimento potencial estimado de 3,2 %, 2,7 %, 2,8 % e 2,5 %, respectivamente, para o período de 2008-2011.

(8) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. Medidas pontuais e temporárias de 0,4 % do PIB em 2008 e de 0,5 % em 2009, todas elas com efeito de redução do défice, de acordo com o programa mais recente, e de 0,4 % do PIB em 2008 e 0,8 % em 2009, todas elas com efeito de redução do défice, de acordo com as previsões intercalares de Janeiro dos serviços da Comissão.

Fonte:

Programa de estabilidade (PE); previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.