DECISÃO DA COMISSÃO de 14 de Janeiro de 1998 relativa à aplicação do artigo 9º da Directiva 96/67/CE do Conselho ao aeroporto de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) [notificada com o número C(1998) 71] (Apenas faz fé o texto em língua alemã) (Texto relevante para efeitos do EEE) (98/388/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta a Directiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade (1) e, nomeadamente, o nº 5 do seu artigo 9º,

Após consulta do Comité Consultivo,

Considerando o seguinte:

I. ÂMBITO DE APLICAÇÃO DA DISPENSA NOTIFICADA PELA ALEMANHA

A. Notificação apresentada pelas autoridades alemãs

(1) Através de notificação recebida pela Comissão em 17 de Outubro de 1997 e cujo extracto foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (2) a Alemanha comunicou à Comissão, nos termos do artigo 9º da Directiva 96/67/CE (adiante designada «directiva»), a sua decisão de conceder ao aeroporto de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) uma dispensa destinada a:

- proibir o exercício da auto-assistência para as categorias de serviços referidas nos pontos 5.1, 5.2, 5.4 (à excepção do transporte da tripulação), 5.5 e 5.6 do anexo da directiva, bem como o exercício da auto-assistência a carga no que se refere, tanto à chegada como à partida ou em trânsito, ao tratamento físico da carga entre a aerogare e o avião. Nos termos do nº 1, alínea d), do artigo 9º da directiva, a dispensa é concedida a partir de 1 de Janeiro de 1998 por um prazo de três anos que deve findar em 31 de Dezembro de 2000,

- limitar a dois utilizadores o exercício da auto-assistência para as categorias de serviços referidas nos pontos 6.1, 6.2 e 6.3 do anexo da directiva. Nos termos do nº l, alínea c), do artigo 9º da directiva, a dispensa é concedida a partir de 1 de Janeiro de 1998 por um prazo de três anos que finda em 31 de Dezembro de 2000,

- reservar ao aeroporto de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) o monopólio da prestação de serviços a terceiros para as categorias de serviços referidas nos pontos 5.1, 5.2, 5.4 (à excepção do transporte da tripulação), 5.5 e 5.6 do anexo da directiva, bem como do exercício da assistência a carga no que se refere, tanto à chegada como à partida ou em trânsito, ao tratamento físico da carga entre a aerogare e o avião. Nos termos do nº 1, alínea b), do artigo 9º da directiva, a dispensa é concedida a partir de 1 de Janeiro de 1999 por um prazo de dois anos que finda em 31 de Dezembro de 2000,

- reservar a dois prestadores a prestação de serviços a terceiros para as categorias de serviços referidas nos pontos 6.1, 6.2 e 6.3 do anexo da directiva. Nos termos do nº l, alínea a), do artigo 9º da directiva, a dispensa é concedida a partir de 1 de Janeiro de 1998 por um prazo de três anos que finda em 31 de Dezembro de 2000.

B. Fundamento da derrogação

(2) As regras gerais de acesso ao mercado da assistência em escala são definidas nos artigos 6º e 7º; da directiva. Tais regras enunciam claramente o princípio da maior abertura possível para a maioria das categorias de serviços de assistência. Porém, devido à situação e à função específica de cada aeroporto e, nomeadamente, aos problemas de segurança bem como de espaço e capacidade que podem colocar-se em determinadas zonas da maioria dos aeroportos, a directiva não prevê uma liberdade total mas exige um mínimo de abertura quer em matéria de auto-assistência quer de assistência a terceiros para quatro categorias de serviços do lado ar, ou seja, numa zona especialmente sensível do aeroporto. Tais categorias abrangem as operações na pista, a assistência a bagagem, a assistência em matéria de combustível bem como determinadas operações de assistência a carga e correio.

(3) A Directiva 96/67/CE tomou igualmente em consideração o facto de, em determinados casos muito específicos, graves problemas de espaço e de capacidade impedirem a abertura do mercado ao nível previsto. Em tais circunstâncias, podem ser concedidas dispensas numa base temporária, a fim de permitir ao aeroporto dispor do tempo necessário para obviar a estes condicionalismos. Estas dispensas só podem por conseguinte ter um carácter excepcional e não têm por objectivo, de modo geral, conceder aos aeroportos um período de adaptação adicional ao já previsto no artigo 1º da directiva.

(4) Só podem ser concedidas derrogações com base em condicionalismos específicos de espaço e de capacidade. Foi nesta base que as autoridades alemãs concederam a referida dispensa, em conformidade com o nº 3 do Veordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften da legislação alemã que transpõe a Directiva 96/67/CE para o direito nacional.

C. A situação da assistência no aeroporto de Düsseldorf

(5) Na data da decisão de dispensa, encontravam-se abertas à concorrência as actividades de assistência a passageiros (ponto 2 do anexo), a operações aéreas e de gestão das tripulações (ponto 9), ao transporte em terra (ponto 10), à restauração (ponto 11), à manutenção em linha (ponto 8), ao combustível e óleo (ponto 7) bem como determinadas operações em matéria de assistência a carga (ponto 4.1).

(6) Nos termos do disposto na legislação alemã de transposição da directiva, os serviços de assistência administrativa em terra (ponto 2), ao correio (ponto 4.2) e as operações de comunicação entre o avião e o prestador (ponto 5.3) encontram-se abertos desde 1 de Janeiro de 1998 no que se refere à auto-assistência e serão abertos a partir de 1 de Janeiro de 1999 no que diz respeito à prestação a terceiros.

(7) A dispensa concedida pelas autoridades alemãs permite uma certa abertura dos serviços relacionados com a limpeza e o serviço do avião (ponto 6), limitada a dois prestadores e dois utilizadores que pratiquem a auto-assistência.

Em contrapartida, o aeroporto (Flughafen Düsseldorf GmbH) proibiu, na data da decisão de dispensa, e continuará a proibir através da dispensa o exercício da auto-assistência e reservar-se-á o direito de prestar os serviços de assistência «operações na pista» (pontos 5.1, 5.2, 5.4, 5.5 e 5.6) em exclusividade, à excepção do carregamento e descarregamento de alimentos e bebidas que estão abertos à concorrência.

II. CONDICIONALISMOS INVOCADOS PELAS AUTORIDADES ALEMÃS

A. Introdução

(8) A dispensa concedida pela Alemanha funda-se essencialmente no seguinte:

- uma utilização já completa dos espaços existentes no aeroporto,

- os inúmeros problemas de espaço e de capacidade que regista o aeroporto devido ao incêndio do terminal em 11 de Abril de 1996,

- o aumento da procura de espaço que provocaria a abertura do mercado ao nível previsto pela directiva.

(9) A decisão de dispensa baseia-se nos argumentos e estudos apresentados pelo aeroporto de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH):

- «Motivos para uma dispensa nos termos do artigo 9º da Directiva 96/67/CE do Conselho relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade» - aeroporto de Düsseldorf - Setembro de 1997,

- Estudo do Netherlands Airport Consultants BV (NACO): Consequences of liberalizing ground andling to permit several service providers - 3 de Julho de 1997;

- plano de desenvolvimento que acompanha o pedido de dispensa - Düsseldorf, Setembro de 1997.

B. Os problemas estruturais de espaço no aeroporto

(10) Segundo as autoridades alemãs, o aeroporto de Düsseldorf regista um volume de tráfego por hectare muito superior ao dos restantes aeroportos alemães. O número de movimentos limitou-se, em 1994, a 91 000 movimentos de aviões comerciais durante os seis meses do ano mais congestionados. Desde Dezembro de 1997 e em conformidade com as normas em matéria de quotas de ruído, o número de movimentos autorizados é de 105 000. Numa segunda e numa terceira fases, este valor deverá aumentar para 110 e para 120 000 movimentos respectivamente. Com uma área de 613 hectares, o aeroporto regista por conseguinte cerca de 300 movimentos, ou seja, um volume de 24 700 passageiros por hectare, quando aeroportos com áreas comparáveis, como Hamburgo ou Berlim-Tegel, apenas atingem 14 500 e 17 500 passageiros por hectare respectivamente.

(11) As autoridades alemãs invocam igualmente condicionalismos de capacidade. O aeroporto de Düsseldorf foi objecto de uma limitação do número de movimentos e o anterior nível máximo de 91 000 movimentos comerciais nos seis meses do ano mais congestionados quase foi alcançado desde 1995. O aeroporto atingiu o nível de saturação desde então e a manutenção desse nível, mesmo após o incêndio de 1996, só agrava os condicionalismos. Após o sinistro, o aeroporto recuperou efectivamente muito depressa o nível de frequência que mantinha em 1995. O sistema de quotas de ruído, que permitirá aumentar progressivamente o número de movimentos de 105 000 semestrais para cerca de 120 000, começou a estar operacional em Dezembro de 1997. Este aumento, que poderá ser absorvido sem problema a nível das pistas, permitirá dar melhor resposta à forte procura por parte das companhias.

C. As consequências do incêndio

(12) Segundo as autoridades alemãs, a situação deteriorou-se consideravelmente na sequência do incêndio de 11 de Abril de 1996. O incêndio destruiu o edifício central e inutilizou as áreas de embarque A, B e C. A área de embarque C e a parte do edifício central que lhe corresponde foram reabertos à exploração em Novembro de 1996. As obras de reconstrução nas outras zonas evoluem normalmente de acordo com os planos de reconstrução.

Durante as obras de renovação e de reconstrução:

- diversas posições próximas apenas podem ser utilizadas como posições remotas. Por outro lado, a chegada de todos os passageiros concentra-se na área C, a única que dispõe do sistema de recepção de bagagens. Esta situação provoca um aumento extremamente sensível da necessidade de veículos para o transporte de passageiros bem como de passarelas de aviões e, consequentemente, de lugares de estacionamento para estes veículos e equipamentos,

- foi necessário instalar edifícios provisórios. A construção de escritórios provisórios e de dois módulos a este e a oeste (módulos D e F) foi necessária para assegurar, de forma temporária, o embarque de passageiros. Estes módulos registam todavia um congestionamento máximo em determinados períodos de ponta. Estas construções reduzem igualmente o espaço disponível para outros fins,

- foi necessário encerrar três posições (50, 51 e 60) para permitir a reconstrução da área de embarque B e a armazenagem de equipamentos,

- a armazenagem dos materiais de construção agrava ainda mais a situação,

- o aumento do tráfego na placa de estacionamento torna muito difícil a circulação em todo o terminal, nomeadamente devido ao encerramento da zona em torno da área de embarque B que, durante o período de duração das obras respectivas, vai obrigar o aeroporto a desviar a circulação de veículos e privá-lo de um nó rodoviário importante neste local. A perda de espaço por este motivo pode, segundo o aeroporto, ser avaliada em cerca de 7 500 m2.

(13) Segundo o aeroporto, o volume das obras apenas deverá permitir um restabelecimento muito progressivo do funcionamento das instalações.

A área de embarque C ficou novamente operacional desde Novembro de 1996. Esta área é extremamente importante, pois é nela que se situam os tapetes de bagagens à chegada dos passageiros. Tendo em vista um aumento da capacidade, uma extensão para sul desta área permitirá instalar três tapetes adicionais. Essa extensão foi realizada em detrimento do espaço no betuminoso e, nomeadamente, de determinados lugares de estacionamento do equipamento.

A área de embarque A deverá ser aberta em meados de 1998. Ligeiramente prolongada, poderá então acolher quatro posições adicionais. Entretanto, os passageiros que cheguem a posições que se situem ao nível desta área deverão ser transportados para a área C para nela retirarem as suas bagagens.

A área de embarque B deverá permanecer completamente encerrada até 2001. Esta área deverá ser objecto de alterações profundas, nomeadamente com um alargamento a todo o seu comprimento para se adaptar aos fluxos Schengen e não Schengen e o aditamento de escritórios e de salas suplementares.

Dois módulos (D e E) a este e a oeste permitem fazer face, provisoriamente, à procura. Segundo o aeroporto, estes módulos dispõem, no entanto, de poucas áreas de estacionamento, exigindo tempos de transporte no solo demasiado longos.

O plano global de reconstrução apenas prevê que as infra-estruturas estejam plenamente operacionais em 2002. Porém, o espaço necessário à abertura do mercado da assistência deverá, segundo o plano apresentado, estar disponível desde o início de 2001.

D. As consequências da abertura do mercado

(14) O estudo NACO mostra um défice actual de espaço superior a 10 000 m2 devido às consequências nefastas do incêndio. Na sua análise, a NACO mostra uma relação directa entre a chegada de novos operadores-prestadores ou utilizadores que praticam a auto-assistência e a necessidade de espaço. O raciocínio da NACO assenta, efectivamente, no facto de o número de veículos e de equipamentos depender das necessidades de cada operador e de as necessidades de espaço para armazenar esses equipamentos aumentar proporcionalmente ao número de operadores.

(15) O défice actual é compensado pela locação de hangares e pela utilização de determinadas áreas de preparação para o estacionamento de equipamentos. Com a chegada de um segundo operador, essa compensação deixa de ser possível, uma vez que a variação a muito curto prazo da afectação das posições e, por isso mesmo, dos prestadores que devem servir as companhias tornará impossível o estacionamento nestas áreas.

(16) Segundo o aeroporto, a abertura do mercado provocará o encerramento de posições suplementares, reduzindo assim a capacidade do aeroporto, quando este já regista uma situação difícil neste domínio.

(17) Em conclusão e segundo o estudo da NACO, o défice de espaço actual, da ordem dos 25,4 %, aumentará assim para 30 % no caso de um prestador que disponha de 15 % das partes de mercado, para 38 % se esse prestador for detentor de 40 % do mercado e para 37 % em caso de auto-assistência da transportadora principal.

E. Observações dos interessados directos

(18) Na sequência da publicação pela Comissão de um extracto da notificação das autoridades alemãs e nos termos do disposto no nº 3 do artigo 9º da directiva, diversas companhias aéreas e associações destas exprimiram as suas dúvidas quanto à justificação de tal dispensa. Porém, o seu raciocínio baseia-se na simples afirmação de que existe espaço suficiente no aeroporto para acolher novos operadores e na intenção do gestor de não abrir o mercado o mais rapidamente possível. Embora a maioria das companhias reconheça a situação bastante excepcional deste aeroporto devido ao incêndio, algumas delas baseiam-se no facto de o aeroporto ter demonstrado, face às consequências do incêndio, a sua grande capacidade de adaptação e estar apto, através de um esforço adicional, a ajustar-se rapidamente às condições de abertura do mercado.

III. APRECIAÇÃO DA DISPENSA À LUZ DA DIRECTIVA 96/67/CE

A. Antecedentes

(19) Uma dispensa só pode ser concedida com base em condicionalismos específicos de espaço ou de capacidade. Além disso, esses condicionalismos devem ser suficientemente importantes para tornar impossível a abertura do mercado ao nível previsto pela directiva. Por outro lado, o nº 2 do artigo 9º da directiva prevê expressamente que a dispensa concedida não pode prejudicar indevidamente os objectivos da directiva, dar origem a distorções de concorrência, nem ser mais ampla do que o necessário. Finalmente, conforme o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias já salientou em diversos processos nomeadamente, nos acórdãos de 20 de Abril de 1978, processos conjuntos 80 e 81/77, Commissionnaires réunis/Receveur des douanes (3), e de 25 de Junho de 1992, C 116/91 British Gas (4), qualquer excepção deve ser interpretada de forma estrita e o âmbito de uma dispensa deve ser determinado tendo em conta as finalidades da medida em causa. A Comissão deve, por conseguinte, proceder a uma interpretação estrita da dispensa. Nos termos do nº l, alíneas a) e c), do artigo 9º, o Estado-membro em causa pode portanto limitar a um mínimo de dois o número de prestadores ou de utilizadores que praticam a auto-assistência para as categorias de serviços completamente abertas à concorrência. É nesta base que a norma excepcional prevê uma limitação a dois do número de prestadores e de utilizadores autorizados a efectuar as operações de limpeza e de serviço do avião.

(20) Nos termos do nº 1, alínea b), do artigo 9º, o Estado-membro também pode, todavia, reservar o direito de prestação dos serviços mencionados no nº 2 do artigo 6º a um único prestador e/ou, em conformidade com o nº l, alínea d), do artigo 9º, proibir ou limitar a um único utilizador o exercício da auto-assistência para os serviços mencionados no nº 2 do artigo 7º É nos termos destas disposições que a norma excepcional prevê a proibição da auto-assistência e que uma parte da prestação dos serviços relacionados com as operações na pista seja reservada ao aeroporto.

(21) Porém, o nº 2 do artigo 9º prevê que uma dispensa:

- deve especificar a ou as categorias de serviços para as quais é concedida e os condicionalismos específicos de espaço ou de capacidade que a justificam,

- deve ser acompanhada de um plano de medidas adequadas destinadas a ultrapassar esses condicionalismos,

- não pode ser mais ampla do que o necessário, dar origem a distorções de concorrência ou prejudicar indevidamente os objectivos da directiva.

(22) Nos termos do nº 6 do artigo 9º, as dispensas concedidas em conformidade com o nº 1, alíneas a), c) e d), do artigo 9º não podem ter uma duração superior a três anos e podem ser objecto de prorrogação, ao passo que as derrogações concedidas em conformidade com o nº 1, alínea b), do artigo 9º não podem ter uma duração superior a dois anos.

(23) Nos termos do procedimento previsto nos nºs 3 a 5 do artigo 9º, a Comissão deve proceder à análise da dispensa concedida pelo Estado-membro e aprovar essa decisão, opor-se-lhe ou exigir que o Estado-membro altere o seu alcance ou a limite apenas às partes do aeroporto em que se verifiquem os condicionalismos invocados.

(24) A Comissão considera portanto, face às disposições do artigo 9º supracitadas, que a sua análise deve consistir em verificar se existe impossibilidade de abertura do mercado ao nível previsto pela directiva e incidir nos três pontos seguintes:

- a existência e a dimensão dos condicionalismos de espaço e de capacidade invocados pelas autoridades alemãs,

- o plano de medidas adequadas que deve ser aceitável quer do ponto de vista das medidas que o aeroporto se deve comprometer a adoptar quer do calendário de execução dessas medidas. Neste contexto, a Comissão considera que o aeroporto ou o Estado-membro devem empenhar-se tanto mais nas medidas adequadas quanto a dispensa apresenta um carácter limitativo do acesso ao mercado. É esse o caso da dispensa concedida ao aeroporto de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) no que diz respeito à parte que permite a manutenção de um monopólio completo para determinadas operações na pista e relativamente às quais os utilizadores do aeroporto não dispõem nem de alternativas nem de uma possibilidade de auto-assistência,

- a conformidade com os critérios mencionados no nº 2 do artigo 9º da directiva.

Nos termos do nº 4 do artigo 9º da directiva, a Comissão procedeu a uma análise aprofundada dos condicionalismos invocados em matéria de espaço e de capacidade, da adequação da decisão adoptada a esses condicionalismos e das medidas propostas para os superar. A Comissão beneficiou, nessa análise, da assistência técnica da sociedade Alan Stratford and Associates.

B. Os condicionalismos de espaço e de capacidade

a) Os problemas estruturais de espaço no aeroporto

(25) Regra geral, reconhece-se que a presença de diversos operadores envolve uma necessidade de equipamentos superior à que se impõe em caso de monopólio e, por isso mesmo, uma necessidade suplementar de espaço para estacionar esses equipamentos.

Efectivamente, se a necessidade de equipamentos se encontra associada, numa situação de monopólio, ao volume de tráfego do aeroporto às horas de ponta, na presença de vários operadores, em contrapartida, é necessário ter em conta a hora de ponta de cada um dos intervenientes que nem sempre coincide com a do aeroporto. Uma situação de concorrência envolve, por conseguinte, maiores necessidades de equipamentos e, por isso mesmo também, de espaço para garantir o seu estacionamento. Em determinadas circunstâncias, poderá suscitar igualmente problemas de tráfego dos veículos nessa áreas de estacionamento.

Porém, afirmar, como o faz o aeroporto de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) e o estudo NACO, que essa necessidade de espaço é proporcional à necessidade de equipamentos, significaria ignorar o facto de que existe sempre um período do dia em que a hora de ponta dos diversos prestadores coincide com a hora de ponta do aeroporto - sobretudo num aeroporto congestionado - e que durante esse período as necessidades de estacionamento são inferiores já que os equipamentos se encontram em serviço. Durante os períodos mais calmos e em especial de noite, quando os equipamentos são menos utilizados, as posições livres no aeroporto podem, em princípio, servir de zonas temporárias de estacionamento dos equipamentos. É verdade porém que, no caso específico de Düsseldorf, inúmeros aviões permanecem estacionados durante a noite, ocupando assim a quase totalidade das posições. Por outro lado, é necessário ter em conta o facto de que a introdução da concorrência implicará uma diminuição das partes de mercado do operador que até agora ocupava uma posição de monopólio e, consequentemente, uma diminuição das suas necessidades de equipamento e, necessariamente, uma diminuição das suas necessidades de estacionamento desses equipamentos.

(26) O aeroporto de Düsseldorf estabelece uma comparação entre a sua situação e a dos principais aeroportos alemães. É verdade que este aeroporto regista um número de movimentos e um volume de passageiros relativamente significativos para um aeroporto desta dimensão. Porém, uma comparação feita tendo em conta a superfície total do aeroporto e não a sua superfície útil, que exclui nomeadamente as florestas protegidas, não é convincente. Do mesmo modo, uma limitação do número de movimentos pela via regulamentar não exerce consequências directas nas áreas disponíveis para as operações de assistência.

(27) Por outro lado, todos os dados que apontam para problemas de espaço referem-se ao período a seguir ao incêndio e não tentam portanto demonstrar uma ausência estrutural de espaço existente independentemente das consequências específicas do sinistro.

É por conseguinte necessário limitar as avaliações estritamente à situação actual, ou seja, às dificuldades temporárias resultantes do incêndio.

b) As consequências do incêndio

(28) O incêndio obrigou o aeroporto a construir novos módulos para a partida de passageiros e a alterar de forma extremamente significativa o funcionamento das estruturas e o transporte de passageiros. Na realidade, a maioria das posições que eram até agora posições próximas apenas podem ser utilizadas como posições remotas para as quais ou das quais é preciso transportar os passageiros. Foi necessário acrescentar 16 autocarros ao parque dos 35 já existentes e adquirir 12 novas escadas de aviões para garantir as operações de passageiros na pista bem como equipamentos adicionais para o transporte de bagagens. Este aumento sensível do número de veículos associado à ausência de parques suficientes para o estacionamento respectivo torna difícil a circulação no betuminoso. Por outro lado, a área C, na qual se situa actualmente o sistema de chegada de bagagens, apenas deve satisfazer as necessidades dos passageiros à chegada. A partida de passageiros é garantida a partir de dois módulos provisórios a este e a oeste. Durante os períodos de ponta, estes módulos estão saturados e a configuração das instalações, incluindo das portas de embarque, dificulta os movimentos dos autocarros. A circulação no betuminoso, já por si densa devido ao grande número de posições remotas e ao facto de a área C servir de átrio de chegada para todos os passageiros do aeroporto, será mais problemática no decurso do período de reconstrução da área de embarque B. Durante essa reconstrução, ou seja, entre 1998 e 2001, o isolamento necessário desta área envolverá o encerramento da passagem por baixo da infra-estrutura e obrigará todos os veículos a contornar completamente a área. Recorde-se, finalmente, que só esta área dispõe de cerca de um terço das passarelas de contacto com os aviões e que era ela que permitia a gestão de cerca de metade dos passageiros antes do incêndio.

Durante este mesmo período, uma parte das áreas de estacionamento em volta da área de embarque B será ocupada pelos materiais de construção, reduzindo assim o espaço disponível neste local onde se encontra actualmente estacionado um grande número de contentores.

Finalmente, o estacionamento nocturno de inúmeros aviões nas posições remotas em frente do centro de carga e a necessidade de utilizar a zona de degelo durante o período de Inverno tornam difíceis as condições de estacionamento de equipamentos nestes locais.

(29) Porém, a Comissão pôde verificar que certas construções provisórias em volta das áreas de embarque C e A, nomeadamente para as tripulações, teriam podido ser instaladas em locais do aeroporto menos congestionados, libertando assim parcialmente a zona em volta do terminal.

Por outro lado, a circulação poderia ser melhorada através de uma redução do número de automóveis no betuminoso. Além disso, uma parte dos parques de estacionamento para veículos utilizados pelo pessoal do aeroporto, em volta do módulo D a oeste, poderia ser reconvertida para o estacionamento de equipamentos com acesso do lado da pista. Reconheça-se, todavia, que estas alterações apenas solucionariam parcialmente o problema de estacionamento de certos veículos, mas seriam inócuas em relação ao problema primordial do congestionamento na proximidade dos aviões e das portas dos terminais D e E, para a partida, e C, onde se concentram as chegadas.

(30) A Comissão reconhece por conseguinte que o estacionamento e a circulação do lado da pista foram dificultados na sequência do incêndio de Abril de 1996. O isolamento da área de embarque B para reconstrução e ampliação, desde o início de 1998, apenas reforçará os problemas no ponto central do aeroporto durante as obras de maior envergadura. É conveniente observar, todavia, que à medida que essas obras forem avançando e, nomeadamente, logo que o grosso das obras tiver terminado e apenas faltar concluir os acabamentos internos, ou seja, em finais de 1999, poderá ser libertado um espaço significativo em volta da área de embarque B que poderá servir assim para o estacionamento de equipamentos de assistência.

Trata-se portanto de analisar se estas condições tornam impossível a abertura do mercado ao nível exigido pela directiva.

c) Abertura do mercado

(31) O aeroporto faz referência às perspectivas de crescimento do tráfego aéreo em Düsseldorf. Se é verdade que é possível prever um aumento do tráfego, este dependerá todavia da vontade e da capacidade do aeroporto para dar resposta à procura. Porém, é conveniente recordar, por um lado, que foram impostas a Düsseldorf, pela via regulamentar, quotas de voo - ainda que, brevemente, a legislação deva tornar-se mais flexível - e, sobretudo, que uma decisão de estratégia política do aeroporto, como é o caso do aumento de capacidade, não pode ser apresentada como prioritária em relação à aplicação de uma regulamentação nacional ou comunitária. Esta intenção do legislador traduz-se nomeadamente no carácter temporário da dispensa e na impossibilidade de prolongar qualquer situação de monopólio para além de dois períodos de dois anos, no máximo. Trata-se para a Comissão de determinar se os problemas de espaço ou de capacidade, e não as expectativas ou as decisões de desenvolvimento da capacidade, tornam impossível a abertura do mercado ao nível previsto pela directiva.

(32) O défice actual de espaço para estacionamento dos equipamentos, avaliado pela NACO em mais de 10 000 m2, é hoje compensado pela locação de lugares nos hangares de determinadas companhias, por um lado, e pelo espaço libertado pelo encerramento de três posições, por outro. Ora, é necessário reconhecer que a necessidade de espaço para estacionamento dos equipamentos vai aumentar com a chegada de um ou vários novos operadores e que pelo menos uma parte das possibilidades de compensação vai desaparecer a partir do início de 1998, durante o período de reconstrução da área de embarque B. Esta área será de facto totalmente isolada e uma parte do espaço actualmente ocupado a título de compensação deverá ser igualmente afecto à ampliação da área de embarque e aos materiais necessários a essa ampliação. O aeroporto deverá então fazer face simultaneamente a um espaço reduzido e a um aumento da procura.

(33) A abertura do mercado envolverá um aumento da necessidade de equipamentos que pode ser avaliada tendo em conta simultaneamente as horas de ponta do aeroporto - visto nesse período todos os operadores registarem uma actividade mais ou menos intensa - e a hora de ponta de cada operador, quando esta não coincidir com a do aeroporto. A Comissão considera que não existe proporcionalidade directa entre o aumento do número de operadores e das necessidades de equipamento. Por outro lado, a necessidade de equipamentos num determinado momento depende acima de tudo do número de aviões a assistir nesse mesmo momento. Pode afirmar-se, todavia, que a abertura do mercado provocará, de qualquer modo, um aumento do volume de equipamentos de assistência na pista.

(34) A dispensa concedida pelas autoridades alemãs tem por objectivo limitar o número de operadores na pista.

Essa dispensa diz respeito, em primeiro lugar, às actividades de limpeza e de serviço do avião relativamente às quais o número de prestadores e de utilizadores que praticam a auto-assistência se limitará a dois. A decisão das autoridades alemãs garante todavia uma abertura a dois utilizadores que pratiquem a auto-assistência e a dois prestadores, sendo assim facultada uma escolha mínima aos utilizadores, escolha essa que não pode contudo ser alargada durante o período das obras. Na situação de congestionamento que regista o aeroporto, é efectivamente impossível abrir completamente as operações de limpeza e de serviço do avião sem aumentar as dificuldades inerentes ao tráfego e ao estacionamento adicionais no betuminoso.

Por outro lado, a decisão tem por objectivo proibir o acesso de um utilizador ou de um prestador ao mercado das operações na pista. As operações de orientação, deslocação, carregamento e descarregamento do avião e de transporte de passageiros e de carga na pista exigem inúmeros equipamentos pesados para os quais são necessárias áreas de manobra e de estacionamento adequadas.

(35) Os cenários apresentados no âmbito da introdução de um novo operador devem ser sempre abordados com precaução. O estudo NACO considera várias hipóteses de evolução do mercado. De acordo com os estudos efectuados no âmbito da preparação da Directiva 96/67/CE e de outras dispensas, a hipótese apresentada de um controlo do mercado até ao limite de 40 % pelo recém-chegado desde os primeiros anos afigura-se exagerada. A alternativa de uma parte de mercado de 15 % afigura-se muito mais realista. Neste último caso, partindo do princípio de que, actualmente, o número de movimentos se limita a 90 000 por ano, uma parte de mercado de 15 % permitiria gerir, em média, 37 movimentos por dia, o que corresponde a 18 voos diários. Porém, a rentabilidade de tal situação depende inteiramente do tipo de aviões a assistir e dos horários dessas operações. De facto, a prestação de serviços deste nível a aviões pequenos corre o risco de não ser rentável, sendo-o largamente a aviões de grande porte, embora, neste caso, sejam igualmente necessários muitos mais equipamentos. Do mesmo modo, a assistência simultânea a dois aviões do mesmo tipo obrigará o prestador a duplicar os seus equipamentos. Por essa razão, estas hipóteses devem ser consideradas simples exemplos, embora seja difícil avaliar a partir destes as necessidades exactas de cada um dos prestadores.

No que diz respeito todavia à hipótese de uma auto-assistência da LTU - companhia sediada em Düsseldorf -, atendendo ao facto de que a companhia possui aviões de grande porte e que o programa de voos revela a presença de vários voos deste tipo a horas aproximadas, será necessário que a companhia multiplique os equipamentos respectivos para satisfazer as suas necessidades.

(36) De modo geral, pode-se portanto concluir que a introdução de um novo operador implicará um aumento das necessidades de espaço que, mesmo na hipótese ideal da ordem dos 3 500 m2, não será possível satisfazer tendo em conta o défice de mais de 10 000 m2 já existente no aeroporto e as complicações adicionais que provoca o encerramento da área de embarque B e a necessidade de transportar todos os passageiros de autocarro quer à chegada quer à partida.

C. O plano de reestruturação

(37) Nos termos do nº 2 do artigo 9º da directiva, qualquer decisão de dispensa deve ser acompanhada de um plano de medidas adequadas destinadas a ultrapassar os condicionalismos invocados.

O projecto «DUS 2000 Plus» tem por objectivo a reconstrução e o desenvolvimento do aeroporto de Düsseldorf nos próximos anos. Este projecto, já em curso, deverá permitir ao aeroporto fazer face simultaneamente às necessidades das companhias aéreas em matéria de capacidade - na medida em que a nova regulamentação deverá permitir um aumento dessa capacidade - e aos requisitos da directiva no que diz respeito à abertura do mercado. O plano previsto no nº 2 do artigo 9º da directiva e que tem em vista superar os condicionalismos está integrado no projecto «DUS 2000 Plus».

A primeira fase dos trabalhos do projecto «DUS 2000 Plus» diz directamente respeito às possibilidades de aumento do espaço consagrado à assistência em escala.

(38) No final da reconstrução da área de embarque B, está previsto um aumento de 2 000 m2 das superfícies de estacionamento para os equipamentos de assistência em volta desta área, passando assim a superfície disponível neste local de 5 700 para 7 700 m2. O plano apresentado faz referência ao final do ano 2000 como data de conclusão das obras nesta área.

O espaço que ficará disponível com a renovação completa do terminal permitirá libertar os locais ocupados pelos escritórios administrativos provisórios situados actualmente em frente do antigo centro de carga, desobstruindo assim uma superfície de 1 100 m2 que será consagrada ao estacionamento dos veículos e equipamentos de assistência.

(39) O plano de desenvolvimento prevê igualmente uma ampliação do betuminoso que terá lugar, inicialmente, na sua extremidade oriental, no início de 1999, tendo por objectivo principal a criação de uma zona de degelo. Uma parte da superfície libertada, de algumas centenas de metros quadrados, poderá servir para o estacionamento de equipamentos de assistência. Porém, fora do período de Inverno, poderá ficar disponível para a armazenagem de equipamentos uma superfície de mais de 4 100 m2. Encontra-se igualmente prevista, numa segunda fase, uma grande ampliação a oeste. Metade da zona libertada será afecta a novas posições de aviões e a outra metade, avaliada em 14-16 000 m2, deverá servir para a armazenagem de equipamentos de assistência. As obras nesta zona deverão estar concluídas no final do ano 2000. O plano prevê assim um espaço adicional de 21 a 23 000 m2 disponíveis no início de 2001 para armazenagem dos equipamentos na pista (quadro 2 do plano de desenvolvimento).

D. Cumprimento dos critérios definidos no nº 2 do artigo 9º

(40) As autoridades alemãs não fazem expressamente referência ao facto de a sua decisão cumprir os critérios enunciados no nº 2 do artigo 9º; da directiva e, nomeadamente, à adequação das medidas adoptadas aos condicionalismos existentes. Tais medidas dizem respeito, por um lado, a determinadas operações na pista, como a deslocação, o carregamento e o descarregamento do avião bem como o transporte de passageiros e de carga na pista, que envolvem equipamentos pesados e volumosos, e, por outro, às operações de limpeza externa e interna e ao serviço do avião, incluindo a remoção da neve e o degelo, para as quais são necessárias estruturas adequadas. As operações de limpeza externa e interna do avião não serão aliás objecto de monopólio por parte do aeroporto, que tem em conta os princípios da directiva abrindo o mercado a um mínimo de dois prestadores e dois utilizadores que pretendam efectuar a sua própria auto-assistência. Atendendo à situação actual na pista, a Comissão considera que o espaço disponível não permite a abertura do mercado ao nível previsto pela directiva. A decisão das autoridades alemãs adapta-se por conseguinte aos condicionalismos invocados e não se afigura mais ampla do que o necessário no que diz respeito aos serviços envolvidos.

(41) No que se refere à duração da dispensa, todavia, a Comissão considera que é possível uma abertura mais rápida do mercado pelas razões que se seguem.

O plano global de reestruturação «DUS 2000 Plus» concede uma importância primordial à modernização do aeroporto e ao desenvolvimento da sua capacidade.

Porém, o plano de medidas apresentado, que se insere neste plano de desenvolvimento, suscita diversas observações:

- em primeiro lugar, não é feita qualquer menção nesta fase à conclusão das obras na área de embarque A. Esta área deverá recomeçar a funcionar em meados de 1998, conforme refere a documentação respeitante aos condicionalismos invocados. Neste momento, as salas de embarque, as portas e as passarelas de acesso aos aviões (para sete a oito posições de aviões) poderão ser de novo utilizadas, essencialmente pela Deutsche Lufthansa e pelas companhias associadas. Isto deverá provocar simultaneamente uma diminuição notável do número de escadas e do número de autocarros para transporte de passageiros. Por outro lado, os módulos provisórios de embarque serão libertados destes passageiros. Por esse motivo, as necessidades de espaço para estacionamento serão menores e o congestionamento nesta zona será reduzido. Finalmente, as obras nesta área, que na sua forma actual pode acolher um terço das posições próximas, devem permitir introduzir quatro posições adicionais, com espaço em volta dessas posições para o serviço de assistência,

- por outro lado, o plano não tem em conta, no que se refere à duração da dispensa, o facto de, desde o final das obras de maior envergadura na área de embarque B, uma parte do espaço ocupado pelos materiais de construção poder ser libertada à medida que as obras forem avançando, permitindo assim recuperar pelo menos uma parte dos 7500 m2 neutralizados e utilizá-los para o estacionamento de equipamentos de assistência. Por outro lado, o nó rodoviário por baixo da área de embarque B deverá poder ser reaberto à circulação nessa mesma altura. Isto permitiria antecipar a data de abertura do mercado para o final das obras externas (obras de maior envergadura), ou seja, para o início do ano 2000,

- além disso, embora a adaptação às novas regras estabelecidas pela directiva não seja menosprezada, com um aumento sensível das superfícies disponíveis para acolher os novos prestadores, a Comissão considera todavia que nada demonstra, no calendário de realização das obras, que a desobstrução dessas superfícies não possa ser apresentada com um carácter mais prioritário, a fim de desimpedir mais rapidamente o espaço necessário ao estacionamento de novos equipamentos de assistência.

A combinação destes dois factos (abertura da área de embarque A e conclusão das obras de maior envergadura na área de embarque B) e das possibilidades de uma utilização mais eficiente do betuminoso permitem à Comissão concluir que a medida das autoridades alemãs é, à escala temporal, mais ampla do o que necessário e não cumpre portanto o princípio mencionado no nº 2, ponto iii), do artigo 9º da directiva.

IV. CONCLUSÃO

(42) O aeroporto de Düsseldorf não regista problemas estruturais de espaço e de capacidade que impeçam a abertura do mercado da assistência em escala. Porém, o incêndio de Abril de 1996 perturbou profundamente o funcionamento do aeroporto e as suas consequências em matéria de necessidades de equipamento e de organização, por um lado, e de espaço disponível, por outro, não permitem, actualmente, a introdução de outro operador para as categorias de serviços mencionadas na decisão de dispensa das autoridades alemãs. Nos termos do disposto no nº 2 do artigo 9º da directiva, o aeroporto de Düsseldorf comprometeu-se, no seu plano destinado a superar os condicionalismos actualmente existentes, a libertar no início de 2001 uma superfície disponível adicional de mais de 21 000 m2 para permitir a abertura do mercado ao nível previsto pela directiva. Porém, as autoridades alemãs não têm em conta no seu calendário o facto de uma parte dos equipamentos provisórios que se tornaram necessários na sequência do incêndio e, nomeadamente, os veículos de transporte na pista e as passarelas, poder ser reduzida à medida que se forem completando as fases de reconstrução, nomeadamente com a abertura da área de embarque A ampliada desde meados de 1998, e as consequências dessa abertura em matéria de espaço e de circulação no aeroporto.

As autoridades alemãs também não demonstram a impossibilidade de libertar uma parte do espaço em volta da área de embarque B após a conclusão das obras de maior envergadura, por um lado, nem que a programação do conjunto das obras no aeroporto não poderia permitir dispor mais rapidamente das zonas previstas no betuminoso para o estacionamento de aviões e de equipamentos de assistência, por outro.

(43) É por conseguinte conveniente limitar o período de dispensa até ao final das obras de maior envergadura na área de embarque C, ou seja, até 1 de Janeiro de 2000,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1º

As decisões de dispensa concedidas ao aeroporto de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) nos termos do nº 1 alíneas b) e d), do artigo 9º da directiva, tal como notificadas à Comissão em 17 de Outubro de 1997, são aprovadas na medida em que a Alemanha limitar a duração da dispensa a 31 de Dezembro de 1999.

Artigo 2º

A Alemanha notificará à Comissão, antes do começo da produção de efeitos, as decisões de dispensa alteradas nos termos do artigo 1º

Artigo 3º

A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 14 de Janeiro de 1998.

Pela Comissão

Neil KINNOCK

Membro da Comissão

(1) JO L 272 de 25. 10. 1996, p. 36.

(2) JO C 335 de 6. 11. 1997, p. 6.

(3) Colectânea do Jurisprudência 1987, p. 927.

(4) Colectânea do Jurisprudência 1992, p. I-4071.