RELATÓRIO ESPECIAL Nº 6/98 relativo ao balanço do sistema dos recursos baseados no IVA e no PNB, acompanhado das respostas da Comissão (apresentado em conformidade com o nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE) (98/C 241/02)

1. INTRODUÇÃO

1.1. O presente relatório analisa a evolução, o funcionamento e os condicionalismos das duas principais fontes de financiamento do orçamento comunitário, a saber as baseadas no IVA e no PNB, que representam cerca de 80 % das receitas, ou seja 61 000 milhões de ecus em 1997 (1). O Tribunal recorda que o conjunto do sistema de recursos próprios fora objecto de análise em 1993 (2). Dessa análise, assim como dos relatórios anuais posteriores, constavam igualmente observações relativas aos recursos próprios tradicionais.

1.2. Em diversos relatórios anuais do Tribunal foram igualmente tratados vários aspectos relativos aos recursos IVA e PNB. Trata-se nomeadamente, em relação ao recurso IVA, da disparidade entre Estados-Membros dos dados utilizados para o cálculo da taxa média ponderada, elemento central da matéria colectável, assim como para as diferentes correcções e compensações. Relativamente ao recurso PNB, as observações anteriores do Tribunal incidiram em especial nos métodos e procedimentos de previsão, bem como na qualidade das contas nacionais e na necessidade de instrumentos de medida.

1.3. Atendendo à amplitude do fenómeno, o presente relatório aborda igualmente as consequências das perdas de receitas fiscais para os recursos IVA e PNB.

2. FINANCIAMENTO DO ORÇAMENTO COMUNITÁRIO

Breve história do sistema de financiamento comunitário

2.1. O Tratado de Paris de 18 de Abril de 1951 (3), que instituiu a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), previa um financiamento através de imposições baseadas na produção de carvão e de aço.

2.2. A estas imposições, que poderiam a justo título ser definidas como um primeiro imposto comunitário, juntavam-se juros recebidos em relação a fundos próprios, investimentos, reservas e outras provisões.

2.3. Com a criação em 1957 da Comunidade Económica Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica, os Tratados previram contribuições nacionais com a possibilidade de as substituir por recursos próprios. Estas contribuições eram determinadas em termos percentuais das despesas orçamentais com um critério de repartição diferente entre os Estados-Membros, segundo se tratasse de financiar despesas administrativas ou despesas operacionais (essencialmente, na altura, despesas de investigação e do Fundo Social).

2.4. Este sistema de financiamento manteve-se praticamente inalterado até à adopção da Decisão do Conselho de 21 de Abril de 1970 (4), relativa à substituição das contribuições financeiras dos Estados-Membros por recursos próprios das Comunidades.

2.5. O objectivo desta decisão era financiar integralmente o orçamento comunitário através de recursos próprios, isto é, direitos niveladores agrícolas, quotizações sobre a produção de açúcar e de isoglicose e direitos aduaneiros cobrados nas fronteiras externas da Comunidade, assim como uma percentagem da matéria colectável do IVA cobrado pelos Estados-Membros. Em 1988, a fim de reduzir a parte relativa do recurso IVA e simultaneamente aumentar as receitas, foi criado um quarto recurso com base no PNB. Nas suas grandes linhas, este sistema de financiamento continua em vigor.

Principais características dos recursos IVA e PNB

2.6. O sistema actual rege-se pela Decisão 94/728/CE, Euratom do Conselho, de 31 de Outubro de 1994 (5). O financiamento do orçamento provém em parte de recursos devidos por sujeitos passivos (direitos niveladores agrícolas, quotizações do açúcar e da isoglicose, direitos aduaneiros).

2.7. Os recursos IVA e PNB constituem transferências de receitas dos Estados-Membros para o orçamento da União Europeia. No anexo III, os dados apresentados no quadro I indicam que o total dos recursos IVA e PNB representa, conforme os Estados-Membros, uma fracção variável das receitas fiscais; os quadros II e III comparam os recursos IVA e PNB relacionando-os com a população e com o PNB.

Recurso IVA

2.8. A matéria colectável do recurso IVA é calculada a partir das receitas líquidas cobradas a este título pelos Estados-Membros ao longo de um ano. Estas receitas são divididas por uma taxa, designada por taxa média ponderada, que representa em relação a cada Estado-Membro a média ponderada das diferentes taxas aplicáveis às operações com IVA não dedutível. De entre estas operações, que são extraídas das contas estatísticas nacionais, o consumo final das famílias representa a parte mais significativa.

2.9. Devido às especificidades de aplicação do sistema comum do IVA nos Estados-Membros, especialmente a fim de considerar as diferentes derrogações e excepções existentes, são efectuadas correcções com o objectivo de conferir à matéria colectável final do recurso IVA o carácter uniforme previsto na regulamentação.

Recurso PNB

2.10. O recurso PNB representa uma percentagem do produto nacional bruto a preços de mercado, estabelecida nos termos da Directiva 89/130/CEE, Euratom do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1989 (6). Este recurso constitui o recurso de equilíbrio do orçamento comunitário: apenas é tido em linha de conta a fim de cobrir o saldo entre as despesas a efectuar e os outros recursos disponíveis (direitos niveladores agrícolas, quotizações do açúcar e da isoglicose, direitos aduaneiros, recurso IVA, receitas diversas).

Determinação e controlo das matérias colectáveis dos recursos IVA e PNB

2.11. Estes dois recursos assentam em dados determinados e transmitidos pelos Estados-Membros, inicialmente numa base previsional e mais tarde numa base real, sob reserva todavia de eventuais rectificações posteriores (7). As disposições aplicáveis (8) prevêem que os Estados-Membros e a Comissão têm a responsabilidade pela determinação completa e harmonizada das matérias colectáveis dos recursos IVA e PNB.

2.12. Os dados relativos a estas matérias colectáveis são objecto de controlos por parte da Comissão. Esta deve assegurar o respeito uniforme por todos os Estados-Membros das disposições aplicáveis em matéria de cálculo das matérias colectáveis.

3. CONDICIONALISMOS E DESVIOS DO SISTEMA ACTUAL

3.1. Principalmente por força das disposições dos artigos 199º e 201º do Tratado CE, o orçamento deve estar obrigatoriamente em equilíbrio: deve ser, com efeito, integralmente financiado pelos recursos previstos para esse fim. A única limitação existente é o facto de o total dos recursos não poder exceder 1,27 % do PNB (9).

3.2. Se por este facto os recursos necessários estão assegurados, em contrapartida, a concepção e o funcionamento prático do sistema estão sujeitos a condicionalismos que são objecto das observações seguintes.

Recursos próprios virtuais

3.3. Segundo a Comissão, «os métodos utilizados para financiar o orçamento comunitário ilustram o desenvolvimento político da Comunidade. Assim, de início, a Comunidade era financiada por contribuições financeiras dos Estados-Membros com base em percentagens fixas (artigo 200º do Tratado CE)» (10). Este sistema devia ser substituído por recursos próprios (artigo 201º do Tratado CE). Nesta perspectiva, o recurso próprio tinha um carácter fiscal, directamente a cargo das pessoas singulares ou colectivas na Comunidade, independente das decisões dos Estados-Membros, com uma ligação automática entre a Comunidade e a fonte das receitas, isto é cada transacção económica sendo objecto de uma tributação comunitária.

3.4. A possibilidade, encarada de início, de fazer do recurso IVA um imposto directamente baseado no consumo ou pelo menos nas declarações dos sujeitos passivos, foi posteriormente afastada (11), principalmente devido às diferenças na aplicação da legislação relativa ao IVA nos Estados-Membros. As modalidades práticas de cálculo deste recurso (12) confirmam o seu carácter de contribuição nacional (13). Este recurso baseia-se numa matéria colectável que não está a cargo dos sujeitos passivos, mas de que os Estados-Membros são devedores.

3.5. Ao contrário do que a Comissão afirmava em 1988, pode duvidar-se que o recurso IVA, mesmo que se baseie no primeiro imposto harmonizado ao nível europeu, tenha um «evidente impacto político e psicológico» (14). Na realidade, o recurso IVA, devido principalmente a recorrer-se com frequência às fontes estatísticas que permitem o seu cálculo, mantém uma ligação muito limitada com a realidade fiscal.

3.6. Além disso, o nivelamento progressivo da matéria colectável do recurso IVA em percentagem do PNB a partir de 1988 por um lado contribui para reduzir o peso do recurso IVA no financiamento do orçamento e, por outro, acentua o carácter macroeconómico pela sua relação com o PNB.

3.7. Se o recurso PNB não tem certamente carácter fiscal, a situação não é muito diferente em relação ao recurso IVA. Saliente-se, contudo, que «o sistema dos recursos IVA foi concebido para proporcionar uma fonte de financiamento comunitário, assegurando simultaneamente uma ligação directa entre os contribuintes europeus e o orçamento comunitário» (15).

Capacidade contributiva dos Estados-Membros

3.8. A decisão relativa aos recursos próprios estabelece que o sistema de recursos próprios deve «ter em conta a capacidade contributiva dos Estados-Membros» cujo indicador é dado pelo produto nacional bruto a preços de mercado (PNB). O PNB, derivado do produto interno bruto a preços de mercado (PIB), foi seleccionado como indicador da capacidade contributiva visto que é suposto medir a prosperidade de um país e não, como o PIB, a sua capacidade produtiva.

3.9. Todavia, no âmbito do acordo relativo ao Espaço Económico Europeu (16), a contribuição destes países para as acções comunitárias é determinada em função do PIB. A Comissão utiliza igualmente o PIB para avaliar a «capacidade de pagamento do Estado-Membro» no âmbito das sanções pecuniárias compulsórias previstas no artigo 171º do Tratado (17). Deve, portanto, questionar-se se há uma coerência de abordagem, mesmo em contextos diferentes, do conceito de capacidade contributiva.

Factores de correcção do sistema

Nivelamento da matéria colectável do recurso IVA

3.10. Quando a taxa de mobilização do recurso IVA acabava de ser aumentada em 1985 (de 1 % para 1,4 %) a fim de fazer face a uma insuficiência de recursos, foi decidido em 1988 reduzir o peso do recurso IVA no financiamento do orçamento e criar um recurso complementar com base no PNB. A intenção era ter mais em conta a capacidade contributiva dos Estados-Membros, o que foi posteriormente confirmado pelo protocolo relativo à coesão económica e social anexo ao Tratado da União Europeia e pela actual decisão relativa aos recursos próprios.

3.11. A Comissão tinha, de facto, sublinhado (18) que o recurso IVA, pela sua natureza de taxa sobre o consumo, leva por um efeito de regressividade a que os Estados-Membros menos prósperos, que conhecem nomeadamente um elevado nível de consumo e um baixo nível de poupança, tendam a pagar mais do que a respectiva proporção no PNB comunitário. O recurso IVA constituiria por isso um factor de desequilíbrio entre os Estados-Membros no financiamento do orçamento, especialmente no que se refere ao seu «carácter equitativo» (19).

3.12. A parte dos recursos IVA no financiamento do orçamento comunitário foi progressivamente reduzida desde 1988. A partir de 1999, a taxa de mobilização do recurso IVA será limitada a 1 % e a matéria colectável IVA tomada em consideração não poderá ultrapassar 50 % do PNB (20).

3.13. Segundo a Comissão, o recurso IVA não representa a capacidade contributiva dos Estados-Membros e é mesmo considerado como não equitativo, inclusive após o efeito corrector do nivelamento. Porém, este recurso não foi suprimido e substituído por um aumento do recurso PNB. Esta alteração teria, todavia, sido possível no momento da criação do recurso PNB em 1988.

3.14. Por outro lado, mesmo com a fixação do limite de nivelamento em 50 % do PNB a partir de 1999, determinados Estados-Membros não terão a sua base nivelada. Além disso, como o Tribunal referiu no seu Parecer nº 8/93, não são necessariamente os Estados-Membros menos prósperos que beneficiam deste nivelamento, embora o reequilíbrio dos recursos tenha sido concebido a seu favor.

3.15. O nivelamento do recurso IVA introduz no sistema um efeito de distorção. Determinados Estados-Membros (quatro em 1998) contribuem para o financiamento do orçamento apenas em função da sua capacidade contributiva (PNB) devido ao nivelamento da matéria colectável IVA; os outros fazem-no na dupla base da sua capacidade contributiva e do consumo tributável (IVA). Porém, como o Tribunal já salientou (21), a taxa de mobilização do recurso IVA baseia-se no princípio de unicidade erga omnes desta taxa. Todavia, poderia ter-se conseguido uma redução da parte do recurso IVA no financiamento do orçamento sem pôr em causa a sua aplicação generalizada, pela simples diminuição da taxa de mobilização.

3.16. O recurso IVA coloca um problema de coerência. se trata de uma contribuição dos Estados-Membros, deveria logicamente ter sido suprimido em 1988 e substituído pelo recurso PNB. Pelo contrário, se tem vocação para representar uma redução fiscal sobre o consumo final dos cidadãos europeus, podemos interrogar-nos sobre o fundamento do seu nivelamento em função do PNB. Com efeito, seria necessário considerar neste último caso que se trata de um verdadeiro recurso próprio e que, portanto, não se justifica limitá-lo sob pena de anular a sua primeira vocação.

No sentido de um duplo PNB

3.17. Seria de esperar que os agregados macroeconómicos fossem sempre utilizados na sua versão mais completa. Em 1999 serão introduzidos melhoramentos no cálculo do PNB através da nova versão do Sistema Europeu de Contas Económicas Integradas (SEC 1995), tanto do ponto de vista do âmbito como dos conceitos utilizados (22). Todavia, apesar da oposição da Comissão, o legislador excluiu expressamente que este novo SEC seja utilizado para o cálculo do recurso PNB enquanto a actual decisão relativa aos recursos próprios estiver em vigor (23). Por consequência, o PNB tido em conta neste contexto continuará a basear-se no SEC 1979 (segunda edição). Esta decisão afecta igualmente a determinação dos recursos IVA, na medida em que o cálculo da taxa média ponderada, elemento chave da matéria colectável (ver ponto 2.8), implica a repartição das operações tributáveis recorrendo às contas nacionais. Neste caso o SEC 1979 continuará igualmente em vigor.

3.18. Podemos por isso interrogar-nos sobre as razões desta exclusão, dado que, como indicam as discussões no Conselho, é «provável que o novo sistema leve a um aumento do PNB comunitário e a uma alteração da relação entre os PNB dos Estados-Membros» (24). De entre os nove Estados-Membros que forneceram uma estimativa na altura dos trabalhos preparatórios do SEC 1995, a diferença em relação ao PNB actual (SEC 1979) situava-se entre -9,7 % e + 5 % segundo os países. Segundo a Comissão, o novo SEC deverá permitir uma «maior possibilidade de comparação exigida pela gestão da União Económica e Monetária e pelo uso dos agregados das contas nacionais nos cálculos comunitários administrativos e, em especial, orçamentais» (25).

3.19. No âmbito do cálculo do PNB segundo o SEC 1995, um problema particular é o da repartição dos serviços de intermediação financeira (SIFIM). A regulamentação adoptada para este efeito pelo Conselho prevê que a utilização dos SIFIM para o recurso PNB não seja automática mas objecto de uma decisão específica posterior do Conselho adoptada por unanimidade (26). Porém, segundo o Conselho (27), «a repartição dos SIFIM deverá conduzir a uma significativa melhoria da metodologia do SEC e permitir assegurar uma comparação mais precisa dos níveis do produto interno bruto (PIB) (28) no seio da União Europeia

(28) Como referido no ponto 3.8, o PNB é derivado do PIB.».

3.20. Esta avaliação é contrária aos objectivos que estiveram na base da criação do recurso PNB, a saber a criação de um recurso baseado em dados comparáveis sob o ponto de vista conceptual e prático, fiáveis e exaustivos. Encontra-se afectado o princípio da imparcialidade (28) das estatísticas comunitárias que preconiza que estas sejam apresentadas de forma objectiva e independente. O recurso PNB corre então o risco de se transformar em contribuição financeira pura e simples, levando a um critério de repartição da carga orçamental entre os Estados-Membros. Em vez de se basear no PNB mais afinado (versão SEC 1995), este recurso PNB introduziria um elemento intermédio na medida da capacidade contributiva dos Estados-Membros. A Comissão tem, todavia, a intenção (29) de acompanhar de futuro qualquer proposta que vise alterar a definição estatística do PNB utilizada para o cálculo dos recursos próprios, de uma estimativa em termos percentuais entre o PNB versão SEC 1995 e o PNB versão SEC 1979 tido em conta para os recursos próprios.

3.21. Por essa razão, e em relação às considerações expressas no ponto 3.9, a existência de dois PNB (versões SEC 1979 e SEC 1995) levanta o problema da escolha do agregado a utilizar em outros domínios comunitários como, por exemplo, a determinação das zonas elegíveis para as acções estruturais.

3.22. Além disso, o facto de se proceder a dois cálculos do PNB não leva a uma melhoria qualitativa das contas nacionais. Pelo contrário, representa uma utilização ineficaz dos recursos disponíveis e em contradição com os princípios gerais das estatísticas comunitárias.

Correcção dos desequilíbrios orçamentais

3.23. Considerando a política das despesas como o meio essencial para resolver a prazo a questão dos desequilíbrios orçamentais, o Conselho Europeu de Fontainebleau de 25 e 26 de Junho de 1984 decidira todavia que «qualquer Estado-Membro que suporte uma carga orçamental excessiva em relação à sua prosperidade relativa é susceptível de beneficiar de uma correcção na altura própria» (30).

3.24. A correcção dos «desequilíbrios orçamentais», tal como definidos pelo Conselho Europeu de Fontainebleau, consiste em reduzir em dois terços o saldo orçamental negativo do Estado-Membro que dele beneficia. Para um dado exercício, este saldo é calculado multiplicando pelo total das «despesas repartidas» (31) a diferença entre a parte desse Estado-Membro nas contribuições em recursos IVA-PNB e a do mesmo Estado-Membro nessas despesas. Esta correcção é financiada pelos restantes Estados-Membros.

Ausência de aplicação generalizada do sistema

3.25. Se bem que as conclusões do Conselho Europeu de Fontainebleau prevejam que qualquer Estado-Membro que registe um desequilíbrio orçamental em relação à sua prosperidade relativa pode pedir para beneficiar de uma correcção, actualmente a decisão relativa aos recursos próprios apenas a concede por disposição expressa a um único Estado-Membro.

3.26. Não existe, portanto, um sistema generalizado que permita que outros Estados-Membros beneficiem de tal correcção, não estando além disso previsto qualquer processo de acompanhamento com o objectivo de controlar periodicamente a sua conformidade. A fim de realizar este controlo, seria necessário alterar a decisão relativa aos recursos próprios. Porém, por força do artigo 201º do Tratado CE, qualquer alteração a esta decisão é submetida à deliberação por unanimidade dos Estados-Membros e às normas nacionais de ratificação.

Possível extensão a outros países

3.27. Segundo os critérios actualmente aplicados para a correcção das receitas e sem prejuízo da avaliação que pudesse ser feita sobre a prosperidade relativa dos Estados-Membros, seis outros Estados-Membros poderiam reclamar uma correcção. Por exemplo, com base nos últimos dados definitivos disponíveis (exercício de 1996), a correcção total passaria de 2 900 milhões de ecus (um Estado-Membro) para 12 400 milhões de ecus (sete Estados-Membros), ou seja 22 % dos recursos IVA e PNB daquele exercício.

3.28. Além disso, visto que os Estados-Membros beneficiários não participam no seu financiamento, esta correcção seria, na realidade, financiada em grande parte por Estados-Membros cujo PNB por habitante é inferior à média comunitária. Porém, é por essa razão que estes Estados-Membros são elegíveis para os Fundos Estruturais a favor dos países menos prósperos.

Definição inadequada da própria noção de desequilíbrio orçamental

3.29. Como a Comissão indica a justo título (32), os saldos negativos levam a uma má interpretação ou a uma avaliação incorrecta das vantagens obtidas das políticas de despesas da União Europeia. Na realidade, os fluxos orçamentais registados na contabilidade não permitem identificar os efeitos de multiplicador destas políticas comunitárias. Devido à integração das economias no seio do mercado único, é cada vez mais contestável estabelecer uma relação precisa entre a aplicação dos pagamentos comunitários e os benefícios que os Estados-Membros tiram dessa aplicação.

Reequilíbrio possível pelas despesas

3.30. A actual forma de cálculo da correcção dos desequilíbrios orçamentais ignora estas considerações. A limitação do reembolso a dois terços do saldo deficitário, qualquer que seja o seu valor, revela-se como elemento arbitrário. Além disso, o objectivo de reduzir um desequilíbrio orçamental por esta forma de cálculo poderia ter sido alcançado pela componente «despesas» do orçamento, por exemplo, por um montante forfetário ou ainda por um reequilíbrio das acções financiadas pela Comunidade, como o Conselho Europeu de Fontainebleau preconizara.

3.31. As escolhas adoptadas pela autoridade orçamental por ocasião da adopção do orçamento têm efeitos, directos ou indirectos, diferentes nos Estados-Membros segundo os sectores económicos abrangidos. Neste contexto, o Tribunal mandou realizar um exercício de simulação com base nos princípios gerais e nos conceitos utilizados actualmente em matéria de avaliação de projectos e de análise de custos-benefícios (33). Com o objectivo de identificar os efeitos sobre a produção dos sectores económicos dos respectivos países, foram utilizados (34) os dados estatísticos das matrizes interindustriais, bem como os fluxos comerciais entre os Estados-Membros. Estes dados permitem quantificar as relações entre os diferentes sectores de produção e, especialmente, as relações entre a estrutura de produção de um país e a dos outros países (comunitários e terceiros).

3.32. Este exercício tinha por objectivo apreciar os fluxos económicos de produção gerados, no interior dos Estados-Membros e entre eles, por uma mesma despesa hipotética a seu favor nos sectores da agricultura (50 % da despesa hipotética), dos trabalhos de infra-estrutura (40 % da despesa) e dos serviços (10 % da despesa). Ressalta deste exercício que o excesso de produção gerado pela despesa num país não se limita a esse país mas pode estender-se a outros, incluindo a países terceiros, devido às importações/exportações de bens e de serviços. Podem igualmente ser identificados efeitos em sectores económicos que não são directamente destinatários dos pagamentos comunitários.

3.33. O efeito de multiplicador de produção gerado pela despesa é globalmente cerca de duas vezes mais significativo que esta. Todavia, devido provavelmente às diferenças de estrutura produtiva nos países da União, esse efeito de multiplicador pode variar consideravelmente entre os Estados-Membros. Em relação à despesa, o efeito de multiplicador situa-se entre + 48 % e + 111 %, o que parece confirmar que os sectores de intervenção comunitária determinam os benefícios que um país retira nesse contexto por ser membro da União. Deste modo, são os efeitos das escolhas das políticas orçamentais e não os simples fluxos financeiros que fornecem as indicações mais adequadas quanto a eventuais desequilíbrios.

Importância das estatísticas no cálculo dos recursos IVA e PNB

3.34. Os dados macroeconómicos recolhidos das estatísticas da contabilidade nacional, nos quais se baseia o recurso PNB, têm igualmente uma função essencial na determinação do recurso IVA.

3.35. No domínio do recurso IVA, o cálculo da taxa média ponderada (TMP) necessita dados estatísticos a fim de determinar a ponderação das diferentes taxas de IVA aplicadas às diversas operações tributáveis. Na realidade, estes dados, que correspondem aos valores líquidos das operações efectuadas, são repartidos por taxa de IVA a partir das informações estatísticas das contas nacionais (SEC) ou de outras fontes. No entanto, a elaboração dos dados necessários exige esforços no plano prático com o objectivo de reconciliar as estatísticas das operações tributáveis.

3.36. Com um objectivo de harmonização, o cálculo da matéria colectável do recurso IVA exige a utilização de correcções ou compensações. A determinação desses ajustamentos, que representavam em 1995, segundo os Estados-Membros, percentagens entre 0,09 % e - 5,66 % da sua matéria colectável (35), não pode basear-se sempre em dados fiscais adequados. Neste caso, recorre-se aos dados da contabilidade nacional ou a fontes adequadas.

3.37. Dada a sua natureza, o PNB é um agregado estatístico concebido no âmbito da contabilidade nacional a fim de medir o resultado global da actividade de uma economia num dado período; abrange todas as transacções económicas comerciais e não comerciais de todos os agentes. Permite uma apresentação segundo as três ópticas (36) «produção», «despesas» e «rendimentos», servindo assim para fins de análise macroeconómica pormenorizada, especialmente para comparações no tempo e no espaço.

3.38. Este agregado é elaborado pelos serviços estatísticos dos Estados-Membros segundo sistemas, princípios e métodos nacionais. A criação do Sistema Europeu de Contas Económicas Integradas (SEC) instaurou um quadro uniforme de definições para os Estados-Membros. A Directiva 89/130/CEE, Euratom definiu o procedimento a aplicar na harmonização do ponto de vista conceptual, técnico e organizativo.

3.39. Compete à Comissão providenciar no sentido de uma aplicação coerente e uniforme das normas em matéria de contabilidade nacional, pois a produção de dados estatísticos de qualidade é uma necessidade não apenas para o recurso PNB, mas igualmente para a conclusão do mercado interno e para a coordenação das políticas económicas nacionais, assim como para a formulação, aplicação, acompanhamento e avaliação das políticas previstas pelo Tratado.

Necessidade de uma medida da qualidade dos dados

3.40. As informações estatísticas são elaboradas pelos Estados-Membros no âmbito dos seus sistemas estatísticos. Esta situação leva a um determinado grau de heterogeneidade praticamente inevitável. Todavia, coloca-se o problema da harmonização das estatísticas e da necessidade de medir a sua qualidade, se desejarmos conferir a estes dados o grau de confiança e de legitimidade que a sua utilização exige.

3.41. O conceito de qualidade aplicado às informações estatísticas inclui dois aspectos: a comparabilidade dos dados estatísticos entre os Estados-Membros e a fiabilidade própria de cada sistema nacional. O aspecto comparabilidade incide no nível de equivalência das normas, métodos e fontes próprias de cada um dos sistemas nacionais. A fiabilidade de cada sistema define-se como a precisão com a qual são elaborados os dados estatísticos correspondentes às normas aplicáveis (37).

3.42. No que se refere ao PNB, a Directiva 89/130/CEE, Euratom pormenoriza as diferentes dimensões da qualidade do PNB e acentua a importância do reforço da comparabilidade e da fiabilidade. Neste contexto, o Tribunal relembra as suas anteriores observações (38) que preconizam a elaboração pela Comissão de instrumentos de medida da qualidade do PNB, paralelamente aos esforços envidados para assegurar a harmonização e a melhoria dos sistemas estatísticos. O objectivo consiste em acompanhar os dados estatísticos de um Estado-Membro de uma indicação da sua fiabilidade intrínseca e do grau de qualidade em relação aos outros Estados-Membros. A Comissão tomou a iniciativa de lançar dois estudos piloto a fim de analisar a exequibilidade de uma medida da fiabilidade do PNB.

Sistema de gestão complexo e pouco eficaz

3.43. O sistema dos recursos IVA e PNB, embora se trate de contribuições financeiras dos Estados-Membros, não é um sistema simplificado. Contém paradoxalmente todos os elementos constitutivos de um sistema orçamental clássico baseado em receitas fiscais. Neste contexto, os procedimentos de previsão e de rectificação da matéria colectável suscitam determinados comentários.

Previsão das matérias colectáveis

3.44. No âmbito do processo orçamental a Comissão determina previsões da matéria colectável dos recursos IVA e PNB. Independentemente das variações cambiais entre as moedas nacionais e o ECU, foram constatadas diferenças, por vezes consideráveis, em relação às matérias colectáveis reais. Durante o período de 1989-1995, no que se refere ao recurso IVA, as diferenças máximas entre a matéria colectável previsional e a matéria colectável real variaram, no conjunto dos Estados-Membros, entre - 5 % e + 9 %. No caso do recurso PNB, esta mesma diferença situava-se entre - 6 % e + 3 %. Como os recursos globalmente disponíveis para um exercício n, determinados no início do ano n-1 a partir de uma previsão do PNB comunitário, não são corrigidos durante esse exercício n de referência, a qualidade das previsões é, portanto, especialmente importante.

3.45. Podemos colocar a questão da necessidade de conservar no sistema actual de contribuições financeiras o procedimento de previsão que inclui custos administrativos. Podia prever-se substituí-lo pela utilização de dados definitivos, mesmo antigos, com um resultado pelo menos tão próximo da realidade como o obtido pelas previsões. Neste caso, os dados a reter poderiam basear-se em valores médios, de forma a evitar os efeitos cíclicos e conjunturais, e num número suficiente de exercícios. Este princípio já foi aplicado até 1987 ao sistema de recursos próprios, quando nem todos os Estados-Membros tinham ainda instituído um sistema de IVA (39).

Rectificações das matérias colectáveis

3.46. As rectificações das matérias colectáveis dos recursos IVA e PNB são de duas ordens: por um lado as efectuadas no final do ano subsequente ao exercício, com base nas matérias colectáveis reais (ver ponto 3.44), por outro múltiplas rectificações na sequência dos controlos da Comissão.

3.47. Quando a Comissão considera incorrecto um elemento do cálculo da matéria colectável, notifica uma reserva que dá direito, se for caso disso, às correcções necessárias relativas ao exercício em curso, assim como aos exercícios orçamentais anteriores. Por outro lado, os Estados-Membros têm igualmente a possibilidade de notificar uma reserva. No final do exercício de 1997 havia 117 reservas referentes ao recurso IVA e 120 reservas referentes ao recurso PNB, sendo a maior parte relativas à exaustividade do PNB.

3.48. Geralmente as reservas têm a sua origem em problemas relativos aos dados estatísticos utilizados no cálculo das matérias colectáveis, ou mesmo em casos de infracção à regulamentação, em especial no que se refere à aplicação da Sexta Directiva relativa ao sistema comum do IVA (40).

3.49. O Tribunal já teve várias vezes a oportunidade de observar (41) que a resolução de casos pendentes é especialmente difícil por serem necessários por vezes trabalhos complementares. O Tribunal necessita de vários anos durante os quais são mantidas discussões com os Estados-Membros. A prova desta situação é que o compromisso que a Comissão assumira em 1991 de anular as reservas dois anos após os controlos foi considerado irrealista pela Comissão seis anos mais tarde (42).

3.50. Na notificação das reservas relativas ao recurso IVA não se tem em conta o facto de, em determinados Estados-Membros cuja matéria colectável é reduzida pelo nivelamento, as reservas que poderiam aumentar essa matéria colectável não terem assim efeito útil. Excepto nos casos em que os trabalhos empreendidos neste âmbito sejam susceptíveis de trazer melhoramentos noutros domínios (estatística, legislação fiscal), o fundamento destes procedimentos não está demonstrado.

3.51. Quando se chega a acordo sobre as rectificações a introduzir, este altera as partes respectivas dos Estados-Membros no financiamento comunitário em relação a vários exercícios anteriores. Em 1997 foram introduzidas rectificações até ao exercício de 1982. Estas rectificações não estão geralmente sujeitas a juros de mora, o que deveria, todavia, ser considerado, atendendo aos prazos constatados para a resolução dos casos pendentes.

3.52. Contudo, a tomada em consideração destas rectificações da matéria colectável, no âmbito da correcção dos desequilíbrios orçamentais, é limitada ao exercício n+4, isto é, ao momento em que esta correcção é definitivamente aprovada. Por conseguinte, esta não pode ser afectada por uma rectificação que se verifique para além deste limite.

Quadro jurídico com imprecisões

3.53. O quadro jurídico que rege os recursos IVA e PNB não é explícito. Seguem-se alguns exemplos.

Adaptação da regulamentação em matéria de recurso IVA

3.54. Na sequência da introdução, em 1 de Janeiro de 1993, do regime transitório relativo às trocas intracomunitárias, a Comissão julgara necessário integrar no Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 do Conselho (43) as disposições que permitissem adaptá-lo às alterações introduzidas ao sistema do IVA. Na mesma altura, a Comissão pretendia dar seguimento a determinadas observações do Tribunal e do Parlamento Europeu (44). Estava igualmente previsto um anexo técnico a fim de formalizar no plano jurídico determinadas práticas a seguir com o objectivo de calcular de maneira uniforme a matéria colectável dos recursos IVA.

3.55. Segundo a Comissão, as disposições propostas para a adopção pelo Conselho teriam implicado alterações das bases nacionais e, portanto, do recurso IVA (45). Este projecto de regulamento foi retirado pela Comissão em 1996, após ter constatado que o Conselho não estava habilitado para o adoptar.

Dados a utilizar para o cálculo da taxa média ponderada

3.56. O artigo 4º do Regulamento nº 1553/89 prevê que as contas nacionais a utilizar para o cálculo da taxa média ponderada sejam as do ano n-2. Todavia, são possíveis derrogações, embora, como o Tribunal referira no seu Parecer nº 6/93 (46), a existência de um Sistema Europeu de Contas Económicas Integradas (SEC) implique a disponibilidade, em todos os Estados-Membros, de contas nacionais com base nos mesmos anos de referência e em tempo útil a fim de permitir a transmissão do extracto dos recursos IVA.

3.57. Esta mesma disposição permite o recurso a dados fora do SEC, se se tratar de uma «fonte apropriada». Na falta de definição deste conceito, continuam a ser possíveis desigualdades na determinação das matérias colectáveis dos Estados-Membros.

Inscrição dos recursos próprios nas contas

3.58. As disposições aplicáveis (47) prevêem que os recursos próprios sejam depositados numa conta aberta em nome da Comissão em todos os Estados-Membros. Os Estados-Membros são obrigados a enviar-lhe um extracto após cada operação e dentro de sete dias úteis. As práticas relativas ao envio destes extractos (diariamente ou mesmo passados meses), tal como a indicação da data de pagamento (data de valor e/ou data de lançamento) variam consideravelmente de um Estado para outro. Consequentemente a Comissão não dispõe em qualquer momento, de forma directa e independente, da situação real dos seus créditos. Esta situação é contrária à noção de recurso próprio e pode dar origem a dificuldades na gestão da tesouraria e até no processamento dos pagamentos.

3.59. A correcção dos desequilíbrios orçamentais é efectuada por uma fórmula de cálculo pormenorizado elaborada pela Comissão. Esta procede inicialmente a um cálculo que tem em conta os princípios estabelecidos antes da adopção da decisão relativa aos recursos próprios de 1988, quando não havia recursos PNB nem nivelamento do recurso IVA. Posteriormente, a fim de ter em conta a decisão em vigor relativa aos recursos próprios, este cálculo é ajustado. Esta correcção corresponde, na verdade, a dois cálculos. Como o Tribunal referiu no seu relatório anual relativo ao exercício de 1991 (48), seria mais simples e mais claro adoptar apenas uma fórmula de cálculo.

3.60. Uma separação entre o cálculo do recurso IVA e o do financiamento da correcção permitirá evitar uma complicação posterior. O montante da correcção e o seu financiamento produzem um efeito de substituição entre recursos IVA e recursos PNB, o que altera as partes respectivas dos Estados-Membros e se deve ter em conta nos cálculos previsional e definitivo.

4. VULNERABILIDADE DOS RECURSOS IVA E PNB

Efeitos das perdas de receitas fiscais relativas aos recursos IVA e PNB

4.1. A capacidade de a Comunidade fazer face às suas despesas não depende do grau de eficácia das administrações nacionais responsáveis pela cobrança do IVA e pela prevenção da fraude. Nos termos da decisão relativa aos recursos próprios, o recurso PNB permite, na realidade, compensar um desequilíbrio do orçamento no caso de insuficiência dos outros recursos próprios.

4.2. Todavia, como a Comissão acentua (49), essas diferenças têm efeitos para as finanças comunitárias. A evasão fiscal e as actividades de economia paralela podem não só afectar as receitas IVA, como também o cálculo do próprio PNB, a menos que sejam sujeitos às correcções apropriadas. Por esse facto, não só a repartição do encargo financeiro entre Estados-Membros poderia ser afectada, mas igualmente o limite máximo dos recursos orçamentais que é fixado em termos percentuais do PNB.

4.3. Os elementos que constituem a matéria colectável IVA estão igualmente na origem das declarações dos sujeitos passivos em matéria de impostos directos e de quotizações sociais. Aliás, o volume financeiro destas é muito mais importante que unicamente para o IVA (50), o que pode, portanto, constituir a razão principal da evasão. Deste modo, a necessidade de o sujeito passivo dispor de uma contabilidade coerente implica uma evasão simultânea do IVA. Esta é, portanto, apenas um elemento da perda mais geral de receitas fiscais.

Riscos inerentes ao sistema do IVA

4.4. No sistema do IVA os sujeitos passivos têm em princípio interesse em exigir uma factura de modo a poderem deduzir o IVA. É por este motivo que a Comissão afirmou que o IVA é um imposto «inherently self-policing» (eminentemente autoprotector) (51).

4.5. Na realidade, um sujeito passivo tentado a reduzir a matéria colectável a declarar que, como indicado no ponto 4.3, está associada à de outros impostos e quotizações sociais, dispõe de múltiplas possibilidades de «justificar» a verosimilhança da sua contabilidade em caso de controlo.

4.6. Em especial, o mecanismo da dedução do imposto a montante pode levar os sujeitos passivos a declararem custos de produção indevidos apoiando-se, por exemplo, em justificativos irrepreensíveis no plano formal mas que não correspondem, todavia, a qualquer realidade económica ou a qualquer transacção. Trata-se, em especial, das facturas falsas. Estes custos indevidos são difíceis de detectar devido à necessidade de controlos cruzados e aprofundados entre vários sujeitos passivos.

4.7. Tendo em conta os volumes financeiros em causa, não pode ser assegurado o respeito pela legislação fiscal com base na simples hipótese de interesses contraditórios entre sujeitos passivos. Este respeito é mais função de outros factores (civismo fiscal, eficácia dos controlos, simplicidade e clareza da legislação, níveis das taxas de tributação fiscal) que de um suposto mecanismo autoprotector do sistema do IVA.

Possibilidade de avaliação das perdas de receitas fiscais do IVA

4.8. No caso do IVA, as contas nacionais permitem uma avaliação da amplitude das perdas de receitas potenciais comparando a base tributável calculada a partir destas contas nacionais com a declarada às autoridades fiscais pelos sujeitos passivos registados. Na falta deste último elemento, pode ser realizada uma avaliação indirecta calculando a base tributável implicitamente declarada a partir das receitas cobradas. Este exercício consiste, portanto, em calcular a diferença entre as receitas do IVA cobradas e o que se convencionou denominar o «IVA teórico».

4.9. Apesar das diferenças de metodologia adoptadas pelos Estados-Membros, «a única regra segura a aplicar neste caso talvez seja que o IVA teórico é mais importante que as receitas do IVA efectivo. É o único meio de garantir que as contas nacionais tenham incluído pelo menos um determinado número de transacções dissimuladas aos serviços fiscais» (52).

4.10. O IVA teórico pode ser definido como «the VAT which would be produced if all units liable to pay the tax actually paid it in accordance with the relevant legislation» (o IVA que surgiria se todas as unidades que são supostas pagar o imposto o pagassem de facto nos termos da legislação aplicável) (53).

4.11. A diferença entre as receitas efectivamente cobradas e o IVA teórico não constitui por si o montante da perda de recursos fiscais. Com efeito, os dois elementos de comparação não são totalmente homogéneos. Especialmente as receitas cobradas são afectadas pelas falências, pelos créditos anulados ou transitados, pela não coincidência entre as receitas pagas e o respectivo exercício. Estes elementos não são totalmente tomados em consideração pelas contas nacionais que estão na base do cálculo do IVA teórico.

4.12. Em compensação, este IVA teórico é directamente afectado pela exaustividade das contas nacionais e pela sua capacidade de reproduzir as operações tributáveis que não são registadas por diversas razões (não actualização dos arquivos estatísticos, deficiências nos inquéritos estatísticos, presença de trabalhadores em situação irregular, casos de não/subdeclaração do volume de negócios). A Comissão constatara aliás em 1994 (54) que «actualmente, não é uniforme a cobertura da actividade económica que não respeita a legislação fiscal e de segurança social, nas estimativas dos Estados-Membros do produto nacional bruto a preços de mercado». Admite que «a economia paralela provoca, sem sombra de dúvida, graves dificuldades a nível dos actuais sistemas de tributação» (55), cuja amplitude parece ter aumentado ao longo das últimas décadas (56).

Trabalhos de avaliação da Comissão e dos Estados-Membros

4.13. A Comissão, no âmbito das suas responsabilidades em matéria de cobrança do recurso IVA, realizou trabalhos neste domínio a partir de 1981. Estes trabalhos alargaram-se progressivamente às implicações da evasão ao IVA no cálculo do PNB.

4.14. Vários Estados-Membros utilizam o cálculo do IVA teórico a fim de avaliar a evasão e proceder às correcções necessárias no que respeita ao cálculo do PNB. As estimativas da evasão total, em especial a denominada «sem cumplicidade» do comprador (57), constam dos trabalhos do comité PNB (58).

4.15. Os valores indicados pelos Estados-Membros, particularmente no âmbito dos trabalhos do comité PNB, diferem sensivelmente em função da metodologia utilizada e do carácter mais ou menos exaustivo das contas nacionais. Todavia, essa situação confirma no plano factual que a diferença entre o IVA cobrado e o IVA teórico pode ser explicada essencialmente pela evasão. Esta diferença fornece uma avaliação mínima (ver ponto 4.12).

Trabalhos de avaliação do Tribunal

4.16. Baseando-se na metodologia utilizada principalmente pelos serviços da Comissão em 1989, o Tribunal refez este exercício relativamente a nove Estados-Membros e ao período de 1991 a 1993. Este cálculo apoia-se nos dados extraídos especialmente das contas nacionais que os Estados-Membros elaboram a fim de determinarem a matéria colectável do recurso IVA (59). O cálculo foi comunicado aos respectivos Estados-Membros e à Comissão.

4.17. Decorre deste cálculo que, em relação ao período indicado, é considerável a diferença entre receitas de IVA cobradas (60) e IVA teórico. Numa base ponderada, esta diferença é globalmente superior a 1 % do total dos PNB dos países considerados. Representa cerca de 21 % do total das receitas cobradas por estes Estados-Membros, ou seja cerca de 70 000 milhões de ecus em média por ano, montante que está próximo do total do actual orçamento comunitário.

4.18. Como indicado no ponto 4.12, esta diferença deve ser considerada como um valor mínimo, pois reflecte a maior ou menor exaustividade das contas nacionais durante o período controlado. O Tribunal recorda que, no âmbito do cálculo do PNB (61), os Estados-Membros devem efectuar um exercício de exaustividade das suas contas nacionais, de modo a apreenderem convenientemente as operações económicas relativas à economia paralela. Com base nesse exercício, a realizar até 1 de Outubro de 1998 (62), devia poder dispor-se de um valor mais representativo da realidade económica.

4.19. Se se compararem os resultados do cálculo do Tribunal com os do cálculo idêntico efectuado pelos serviços da Comissão em 1989 em relação ao período de 1980-1984, constatamos, em relação aos países que foram objecto dos dois inquéritos, que a diferença total entre receitas do IVA cobradas e IVA teórico, em valor percentual das receitas cobradas, aumentou em 10 anos mais de 60 %. Esta evolução é um indicador do crescimento da evasão ao IVA.

IVA teórico e exaustividade do PNB

4.20. A fim de fornecer aos Estados-Membros um quadro de referência uniforme para o tratamento das receitas teóricas do IVA nas contas nacionais, a Comissão prevê solicitar aos Estados-Membros que realizem os trabalhos necessários em simultâneo com a conclusão do exercício relativo à exaustividade do PNB. Todavia, a alguns meses do prazo previsto, ainda não fora adoptada uma decisão. O projecto de decisão suscita alguns comentários.

4.21. É proposto um método, mas os Estados-Membros podem continuar a aplicar outros, com a condição, todavia, de chegarem a resultados comparáveis. Competirá, portanto, à Comissão controlar a validade das fontes e dos métodos utilizados, assim como a comparabilidade dos resultados obtidos.

4.22. A necessidade de garantir uma comparabilidade total é válida igualmente para os Estados-Membros, que poderão demonstrar que um cálculo equivalente já está implicitamente incluído nas suas contas nacionais, o que lhes permite ficarem dispensados do exercício solicitado nos termos do artigo 4º do projecto de decisão. Por outro lado, saliente-se relativamente a este ponto que a Directiva 89/130/CEE, Euratom e a Decisão 94/168/CE, Euratom da Comissão, de 22 de Fevereiro de 1994 (63) já prevêem que os ajustamentos que garantem a exaustividade do PNB sejam justificados por cálculos apropriados. A Comissão deverá ter já possibilidades de verificar estes cálculos.

4.23. O projecto de decisão da Comissão solicita aos Estados-Membros que estabeleçam a distinção entre evasão «sem cumplicidade» do comprador e evasão «com cumplicidade» (64). Esta última é definida como sendo o resultado de unidades economicamente activas que não estão registadas nos ficheiros estatísticos e que efectuam transacções sem IVA.

4.24. Porém, na realidade económica, não parece ser possível distinguir os fenómenos de evasão de uma forma tão distinta. É especialmente difícil determinar se o preço pago por uma transacção corresponde no mercado a um preço com ou sem IVA. O comprador poderá, com efeito, não realizar qualquer ganho se o preço pago ao vendedor for na realidade equivalente a um preço incluindo o IVA. Esta hipótese depende especialmente do preço de equilíbrio entre a oferta e a procura. Por isso, a distinção entre evasão «sem cumplicidade» do comprador e a evasão «com cumplicidade» levanta dificuldades que não passam despercebidas aos Estados-Membros nem à Comissão.

4.25. Segundo este projecto de decisão, os sujeitos passivos registados não estariam implicados na evasão «com cumplicidade». Porém, este caso é contestável como indicam, aliás, as discussões no Comité do PNB. Os sujeitos passivos registados, tal como os que o não são, podem com efeito efectuar com o acordo do comprador vendas sem IVA, embora destinadas ao consumo final. Podem igualmente entender-se a fim de aumentar indevidamente o seu direito à dedução do imposto através de uma sobreavaliação dos custos intermédios, com a emissão de facturas falsas, se for caso disso.

4.26. Coloca-se, portanto, igualmente a questão da adequada tomada em consideração pelas contas nacionais das evasões atribuíveis a sujeitos passivos registados. Porém, a decisão da Comissão e os debates no Comité do PNB apenas fornecem elementos parciais de resposta.

5. CONCLUSÃO

Reflexão necessária

5.1. Embora o financiamento do orçamento tenha sido assegurado em condições aceitáveis, o sistema dos recursos IVA e PNB revela problemas de coerência, transparência e funcionamento que deverão ser analisados sem demora. Esta reflexão impõe-se ainda mais na perspectiva do alargamento da União Europeia.

5.2. A estrutura e o funcionamento do sistema actual, tão pormenorizado como um sistema orçamental clássico baseado em receitas fiscais, parecem assim desmedidos em relação à natureza dos recursos IVA e PNB. Porém, um regime de contribuições financeiras não necessita das inúmeras complicações do sistema actual.

5.3. A presença de uma correcção nas receitas constitui outra anomalia do sistema. É contestável o seu fundamento conceptual, que consiste em identificar os benefícios que um Estado-Membro retira por pertencer à União pelo saldo entre depósitos e pagamentos. Como o Conselho Europeu de Fontainebleau indicara, deve verificar-se um eventual reequilíbrio através da política das despesas. Com efeito, é no momento das escolhas políticas orçamentais, em que o Conselho e o Parlamento Europeu estão implicados na qualidade de autoridades orçamentais, que se podem orientar, mesmo geograficamente, os efeitos dos financiamentos comunitários.

5.4. Além disso, a evasão fiscal, que conhece um desenvolvimento preocupante e cuja luta compete em primeiro lugar aos Estados-Membros, afecta directamente a determinação da matéria colectável dos recursos IVA e é susceptível de afectar igualmente o cálculo do PNB e, portanto, do recurso PNB.

Ambiguidades a suprimir

5.5. É oportuno evitar situações como a do recurso IVA que, embora tendo origem fiscal, assumiu na realidade um carácter de contribuição financeira. Um recurso baseado no consumo tributável dos cidadãos apenas tem razão de ser se estiver directamente apoiado numa base de imposto declarada pelos sujeitos passivos. O recurso deverá igualmente ter em conta os diferentes factores de perdas de receitas fiscais e dotar a União dos instrumentos correctores apropriados.

5.6. No que se refere ao PNB, o facto de não ligar o recurso PNB ao PNB mais afinado (versão SEC 95), como indica uma evolução recente, faria perder ao recurso PNB a sua ambição de representar a capacidade contributiva dos Estados-Membros. Além disso, a necessidade de garantir fontes, métodos e procedimentos de cálculo equivalentes nos Estados-Membros impõe que se avalie o PNB à luz de instrumentos de medida da qualidade das contas nacionais. Tais instrumentos deverão permitir que se garanta ao PNB a legitimidade que lhe é indispensável com vista às suas diferentes utilizações na União Europeia.

Opção a fazer: sistema coerente e transparente

5.7. A história do financiamento das Comunidades Europeias é suficientemente longa para dar exemplos concretos e fornecer uma experiência prática quanto à estrutura a prever para o futuro.

5.8. Esta reflexão deve permitir definir de forma clara a natureza dos recursos que se devem afectar ao orçamento comunitário. Não cabe ao Tribunal indicar as possíveis opções. Tais opções não são neutras relativamente às suas implicações, tanto para os Estados-Membros como para a Comissão. O Tribunal considera, contudo, que qualquer sistema de financiamento deve divulgar claramente os seus pré-requisitos e provar a coerência entre a natureza dos recursos seleccionados e as modalidades da sua cobrança e do seu controlo.

5.9. O funcionamento de um novo sistema deverá igualmente ser simples, prático, relacionado com a capacidade contributiva dos Estados-Membros, transparente e em conformidade com a natureza dos recursos seleccionados.

Dispor de um sistema estável e controlável

5.10. O sistema a adoptar deve poder garantir a longo prazo os meios necessários ao financiamento das políticas comunitárias. Devem evitar-se em especial as repetidas alterações do quadro jurídico. No passado recente, o âmbito da decisão relativa aos recursos próprios foi alterado três vezes em dez anos.

5.11. Finalmente, o sistema deve dispor de garantias e de procedimentos que o tornem fiável e controlável. Dessas premissas depende a confiança dos que são chamados a financiá-lo e a possibilidade de prestar contas aos contribuintes do funcionamento e do respeito pelos objectivos que estão na base do sistema.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 13 e 14 de Maio de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Os anexos I e II apresentam dados relativos à execução orçamental.

(2) Parecer nº 8/93 do Tribunal de Contas sobre o balanço do sistema de recursos próprios instituído em 1988, no âmbito das conclusões do Conselho Europeu de Edimburgo. Este parecer foi emitido a pedido do Parlamento Europeu (documento não publicado no JO).

(3) As principais etapas da evolução do sistema de financiamento das Comunidades estão indicadas no anexo IV.

(4) Decisão 70/243/CECA, CEE, Euratom do Conselho (JO L 94 de 28.4.1970, p. 19).

(5) JO L 293 de 12.11.1994, p. 9.

(6) JO L 49 de 21.2.1989, p. 26.

(7) Para um dado exercício n, os dados previsionais são determinados no início do ano n-1. Os dados reais são transmitidos na segunda metade do ano n+1.

(8) Para o recurso IVA: Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 do Conselho (JO L 155 de 7.6.1989, p. 9). Para o recurso PNB: Directiva 89/130/CEE, Euratom do Conselho (JO L 49 de 21.2.1989, p. 26).

(9) Nos termos do artigo 3º da Decisão 94/728/CE, Euratom do Conselho (JO L 293 de 12.11.1994, p. 9).

(10) «Perspectivas de financiamento do orçamento comunitário», Livro Verde de 23 de Novembro de 1978, Boletim CE, suplemento 8/78, ponto 18.

(11) A Comissão propusera o pagamento à Comunidade de 1 % da matéria colectável efectiva do IVA. Ver COM(87) 101 final de 28 de Fevereiro de 1987, p. 30.

(12) Estas modalidades foram adoptadas inicialmente pelo Regulamento (CEE, Euratom, CECA) nº 2892/77 do Conselho (JO L 336 de 27.12.1977, p. 8, e alterações posteriores) e confirmadas posteriormente pelo Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 do Conselho (JO L 155 de 7.6.1989, p. 9, e alterações posteriores). O primeiro regulamento permitia a escolha aos Estados-Membros entre o método actual e um método, em princípio equivalente, baseado nas declarações dos sujeitos passivos. Dois Estados-Membros optaram inicialmente pelo método declarativo, para se juntarem em seguida aos outros Estados-Membros que aplicavam o método das receitas.

(13) Relativamente a este ponto ver COM(87) 101 final, de 28 de Fevereiro de 1987, p. 5, COM(88) 99 final, de 9 de Março de 1988, p. 26-27, e COM(92) 81 final, de 10 de Março de 1992, p. 23.

(14) COM(88) 99 final, de 9 de Março de 1988, p. 27.

(15) COM(88) 99 final, de 9 de Março de 1988, p. 26.

(16) Artigo 82º do Tratado assinado no Porto em 2 de Maio de 1992.

(17) Método de cálculo da sanção pecuniária compulsória prevista no artigo 171º do Tratado CE (JO C 63 de 28.2.1997, p. 2).

(18) COM(92) 81 final de 10 de Março de 1992, p. 4, 23 e 40.

(19) Estudo da Comissão «Contribuições orçamentais, despesas da União Europeia, saldos orçamentais e prosperidade relativa dos Estados-Membros», 9 de Outubro de 1997, p. 2-3.

(20) Ver a Decisão 94/728/CE, Euratom do Conselho (JO L 293 de 12.11.1994, p. 9). Estes limites devem manter-se aplicáveis até que a presente decisão relativa ao sistema de recursos próprios seja alterada.

(21) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991, ponto 1.104 (JO C 330 de 15.12.1992).

(22) Para os pormenores relativos às alterações introduzidas pelo SEC 1995, ver a Decisão 97/178/CE, Euratom da Comissão (JO L 75 de 15.3.1997, p. 44).

(23) Trata-se do SEC, versão 1995, instituído pelo Regulamento (CE) nº 2223/96 do Conselho, artigo 8º (JO L 310 de 30.11.1996, p. 1).

(24) Documento 7057/95 do Conselho, de 15 de Maio de 1995, p. 2.

(25) COM(93) 454 final de 22 de Outubro de 1993, p. 41.

(26) Artigo 8º do Regulamento (CE) nº 448/98 do Conselho (JO L 58 de 27.2.1998, p. 1).

(27) Terceiro considerando do Regulamento (CE) nº 448/98 do Conselho.

(28) Ver o artigo 10º do Regulamento (CE) nº 322/97 do Conselho (JO L 52 de 22.2.1997, p. 1).

(29) Declaração da Comissão na acta do Conselho por ocasião da adopção do regulamento relativo à repartição dos serviços de intermediação financeira indirectamente medidos (SIFIM) no quadro do Sistema Europeu das Contas Nacionais e Regionais (SEC). Documento 5450/98 do Conselho, de 21 de Janeiro de 1998.

(30) Segundo a Comissão, o conceito de «prosperidade relativa» visa determinar a situação dos cidadãos de um país ou de uma região, em comparação com a média da União Europeia. Ver o estudo da Comissão «Contribuições orçamentais, despesas da União Europeia, saldos orçamentais e prosperidade relativa dos Estados-Membros», 9 de Outubro de 1997, p. 9-10.

(31) A noção de «despesa repartida» é definida na forma de cálculo da correcção a favor do Reino Unido [ver nomeadamente COM(85) 36 final de 21 de Fevereiro de 1985, SEC(88) 926 de 21 de Junho de 1988 e documento XIX/66/94]. Corresponde, no essencial, ao conjunto das despesas orçamentais, à excepção das despesas a favor dos países terceiros e de determinadas rubricas orçamentais de menor importância.

(32) Estudo da Comissão «Contribuições orçamentais, despesas da União Europeia, saldos orçamentais e prosperidade relativa dos Estados-Membros», 9 de Outubro de 1997, p. 7-8.

(33) Ver por exemplo: UNIDO - Guidelines for project evaluation - Viena, 1972; W. Leontief - Input-Output economics - Oxford University Press, 1966, N.Y.; H.B. Chenery - Interindustry economics - J. Willey & sons, 1959, N.Y.; Chervel-Le Gall - Manuel d'évaluation économique des projets, la méthode des effets - Ministère de la Coopération, Paris, 1976; Costa - Interdipendenze industriali e programmazione regionale - Franco Angeli, Milão, 1978.

(34) Estes dados referem-se ao ano de 1991, último ano disponível.

(35) Ver declaração de fiabilidade relativa ao exercício de 1995, quadro 3.2 (JO C 395 de 31.12.1996, p. 37).

(36) Para pormenores sobre a apresentação do PNB segundo as três ópticas e as suas respectivas componentes, ver a Directiva 89/130/CEE, Euratom.

(37) A noção de fiabilidade é definida do seguinte modo no Regulamento (CE) nº 322/97 do Conselho, de 17 de Fevereiro de 1997, relativo às estatísticas comunitárias (JO L 52 de 22.2.1997, p. 1): «fiabilidade: característica das estatísticas comunitárias de reflectirem o mais fielmente possível a realidade que se destinam a representar» (artigo 10º).

(38) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1995, pontos 1.104-1.128 (JO C 340 de 12.11.1996).

(39) Nos termos da Decisão de 21 de Abril de 1970 e do artigo 13º do Regulamento (CEE, Euratom, CECA) nº 2891/77 do Conselho, a contribuição financeira de um Estado-Membro que não aplicasse um sistema de IVA era função da quota parte do seu PNB em relação à soma dos PNB dos Estados-Membros, em referência aos três primeiros anos do período quinquenal anterior ao exercício orçamental em causa.

(40) Sexta Directiva 77/388/CEE do Conselho (JO L 145 de 13.6.1977), e alterações posteriores.

(41) Ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1988, pontos 4.16-4.31 (JO C 312 de 12.12.1989), relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1989, pontos 1.74-1.80 (JO C 313 de 12.12.1990), relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991, pontos 1.99-1.102 (JO C 330 de 15.12.1992), relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1995, pontos 1.69-1.71, relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996, pontos 1.137-1.147 (JO C 348 de 18.11.1997).

(42) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996, ponto 1.139 e resposta da Comissão.

(43) Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 do Conselho (JO L 155 de 7.6.1989, p. 9).

(44) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1990, ponto 2.32 (JO C 324 de 13.12.1991). Decisão do Parlamento Europeu de 18 de Novembro de 1992 relativa à quitação do exercício de 1990, ponto 19 (JO L 19 de 28.1.1993, p. 26).

(45) COM(92) 580 final, de 18 de Dezembro de 1992, p. 12.

(46) JO C 227 de 23.8.1993, p. 2, ponto 6.

(47) Artigos 9º e 12º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1552/89 do Conselho (JO L 155 de 7.6.1989, p. 1).

(48) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991 (JO C 330 de 15.12.1992, pontos 1.109-1.110).

(49) SEC(92) 280 final, de 24 de Fevereiro de 1992, p. 5A.

(50) Por exemplo, um Estado-Membro calculou que o IVA representa cerca de um quarto dos montantes pagos ao fisco pelos sujeitos passivos.

(51) No caso de fraudes que têm por fim não liquidar o IVA sobre as vendas, a Comissão afirmou que «in such cases, the normal VAT mechanism of staged payment limits the gains to the fraudulent trader to the amount of VAT due on his value added and, as he does not declare his supplies, he will not be able to reclaim the VAT on his purchases. Moreover, if his customers require invoices and subsequently use them as a basis for deduction, the control administration has the opportunity to become aware of his existence. In these respects, the VAT system can be said to be inherently self-policing» (Em tais casos, o mecanismo usual de pagamento fraccionado do IVA limita os ganhos do comerciante fraudulento ao montante do IVA devido sobre o valor acrescentado e, uma vez que não declara as suas vendas, não pode ser reembolsado do IVA sobre as compras. Além disso, se os clientes exigirem facturas e posteriormente as utilizarem como base de dedução, a administração fiscal tem a oportunidade de vir a ser advertida da sua existência. Neste contexto, o sistema de IVA pode dizer-se eminentemente autoprotector).Ver descrição técnica pormenorizada do programa da Comissão «Um sistema comum do IVA», anexo B, p. 40.

(52) Documento Eurostat/B1/CPNB/093, p. 7. Neste mesmo sentido, Documento XIX/114/81, ponto 14, p. 8.

(53) Documento Eurostat/B1/CPNB/093, p. 2.

(54) Decisão 94/168/CE, Euratom da Comissão, quarto considerando (JO L 77 de 19.3.1994, p. 51).

(55) COM(97) 559 final, de 13 de Novembro de 1997, p. 18.

(56) COM(98) 219 final, de 7 de Abril de 1998, p. 5.

(57) Segundo a definição do comité PNB, a evasão «sem cumplicidade» verifica-se quando um comprador paga ao vendedor o preço da transacção, incluindo o IVA, sem que em seguida o vendedor declare esta transacção e pague ao fisco o IVA correspondente. Pelo contrário, na evasão «com cumplicidade», a transacção tem lugar sem IVA. Os dois tipos de evasão representam a evasão total ao IVA.

(58) Este comité, composto por representantes dos Estados-Membros, tem por competência assistir a Comissão na verificação do cálculo do PNB. Foi criado pela Directiva 89/130/CE, Euratom do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1989, relativa à harmonização da determinação do produto nacional bruto a preços de mercado (JO L 49 de 21.2.1989, p. 26).

(59) Trata-se em especial dos dados relativos à determinação da taxa média ponderada.

(60) O Tribunal comparou na realidade o IVA teórico tanto com as receitas líquidas cobradas indicadas no extracto dos recursos IVA como com o «IVA que onera os produtos» (R 21 da nomenclatura do Sistema Europeu de Contas Económicas Integradas). A diferença constatada é substancialmente a mesma.

(61) Decisão 97/619/CE, Euratom da Comissão (JO L 252 de 16.9.1997, p. 33).

(62) O prazo foi fixado em 1 de Outubro de 1999 para a Áustria, Finlândia e Suécia.

(63) JO L 77 de 19.3.1994, p. 51.

(64) A definição é dada na nota (58).

ANEXO I

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

ANEXO II

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

ANEXO III

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

ANEXO IV

Principais etapas da evolução do sistema de financiamento das Comunidades

>

POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESPOSTAS DA COMISSÃO

A. COMENTÁRIOS GERAIS

A Comissão concorda com a importância dada pelo Tribunal a certos aspectos do actual sistema dos recursos próprios, em especial no que se refere ao recurso IVA e ao mecanismo de correcção dos desequilíbrios orçamentais.

No que diz respeito ao primeiro, a Comissão compreende a contradição existente na interpretação do IVA e nas regras de nivelamento introduzidas em anos recentes. Se a contribuição baseada no IVA for considerada um imposto sobre as pessoas, então o nivelamento da matéria colectável IVA não é adequado. No entanto, o nivelamento da matéria colectável IVA será lógico se as contribuições baseadas no IVA forem consideradas verdadeiras contribuições nacionais. A Comissão também considera o mecanismo de correcção a favor do Reino Unido uma anomalia.

A Comissão toma nota das posições e comentários do Tribunal sobre o funcionamento do sistema dos recursos próprios. As referidas posições constituem importantes contribuições para o debate que surge relativo à natureza futura do sistema de financiamento e à exploração de possibilidades alternativas. A Comissão também aproveita a oportunidade para sublinhar que o presente sistema funcionou bem, em geral. Os pontos fracos do sistema que foram apontados pelo Tribunal são em grande parte o resultado de compromissos políticos inevitáveis.

B. COMENTÁRIOS ESPECÍFICOS

2. FINANCIAMENTO DO ORÇAMENTO COMUNITÁRIO

Recurso IVA

Em vários pontos, o Tribunal exprime a preocupação de que o recurso IVA assenta basicamente em métodos estatísticos, tendo, por conseguinte, pouco a ver com a realidade fiscal. Embora correcta, é uma posição parcelar que sublinha apenas um aspecto do processo. Podia facilmente defender-se o contrário, que o recurso IVA assenta principalmente em dados fiscais visto que estes constituem a base sobre os quais se aplicam métodos estatísticos a fim de alcançar a matéria colectável harmonizada. Os dados estatísticos desempenham um papel, sem dúvida muito importante, no cálculo da taxa média ponderada. Neste caso, porém, o que é importante é a relação entre a as categorias que estão sujeitas às diferentes taxas e não o nível absoluto das receitas IVA.

Determinação e controlo das matérias colectáveis dos recursos IVA e PNB

2.11. Os dados relativos às matérias colectáveis dos recursos IVA e PNB são utilizados no orçamento para determinar provisoriamente as contribuições dos Estados-membros. A responsabilidade pela determinação destes dados cabe à Comissão. O trabalho da Comissão é efectuado após uma troca de impressões com os Estados-membros e depois de lhes ter solicitado um parecer. Os referidos contactos têm formalmente lugar durante as reuniões do Comité Consultivo dos Recursos Próprios (CCRP).

3. CONDICIONALISMOS E DESVIOS DO SISTEMA ACTUAL

Capacidade contributiva dos Estados-membros

3.9. A utilização do PNB (produto nacional bruto) e do PIB (produto interno bruto) nas diferentes circunstâncias reflecte, em primeiro lugar, a disponibilidade dos dados mais do que a incoerência de abordagem. A utilização do PIB no caso do EEE resulta, em parte, da falta de disponibilidade dos dados do PNB no caso de certas economias pequenas e muito abertas, como a do Liechtenstein. Além disso, para se ser coerente com o Pacto de Estabilidade, preferiu-se a utilização do PIB no artigo 171º do Tratado. Porém, no essencial a utilização do PNB ou do PIB desempenha um papel secundário excepto nos casos da Irlanda e do Luxemburgo em que é substancial o factor do rendimento líquido proveniente do estrangeiro.

Nivelamento da matéria colectável do recurso IVA

3.10 a 3.16. A Comissão partilha a opinião do Tribunal relativamente à incoerência implícita ao nivelar-se a matéria colectável do recurso IVA. Embora geralmente se considere o recurso IVA como um recurso imperfeito quando visto sob o ângulo da equidade das contribuições brutas ao orçamento, não se considerou, no entanto, oportuno substituí-lo mas apenas limitar os seus aspectos indesejáveis mediante o nivelamento e a redução da taxa de mobilização do IVA.

No sentido de um duplo PNB

3.17 a 3.22. Os comentários do Tribunal relativos ao duplo PNB acertam em cheio no alvo. A Comissão lamenta a referida situação, tendo exprimido a sua insatisfação em várias ocasiões. É essencial que os melhores dados disponíveis sejam utilizados para a determinação de todas as actividades da União Europeia e, em especial, na área sensível das contribuições orçamentais.

Importância das estatísticas no cálculo dos recursos IVA e PNB

3.36. Como indicado nos números citados pelo Tribunal, os ajustamentos efectuados para eliminar o efeito das diferenças nos sistemas de IVA dos Estados-membros são de menor importância quando comparados com a matéria colectável global. Além disso, o Conselho já adoptou propostas da Comissão neste domínio. A Comissão vai propor no futuro medidas que contribuirão para reduzir ainda mais as diferenças entre os regimes de IVA nacionais.

Necessidade de uma medida da qualidade dos dados

O TEXTO CONTINUA NO NUM.DOC:398Y0731(02).1

3.40 a 3.42. A Comissão considera que as verificações realizadas regularmente pelos seus serviços relativas à aplicação das regras que regem os cálculos das contas nacionais garantem uma aplicação correcta e satisfatória da directiva PNB. Porém, a Comissão também reconhece que os estudos relativos à avaliação da qualidade dos agregados macroeconómicos não são inteiramente satisfatórios, tendo lançado, em parte para responder a esta questão, um projecto de investigação respeitante à análise e avaliação da qualidade dos agregados das contas nacionais. O Eurostat encomendou dois estudos neste domínio, um deles levado a cabo pelo serviço nacional de estatística da Itália (Istat) e o outro pelo serviço nacional de estatística do Reino Unido (ONS). Os resultados do primeiro serão discutidos durante o Comité PNB em Junho de 1998; os resultados do segundo estarão disponíveis em 1999.

Previsão das matérias colectáveis

3.44. Os erros de previsão relativamente importantes indicados pelo Tribunal referem-se a um período económico particularmente instável que abrange o auge do ciclo de elevado crescimento da segunda metade dos anos 80, a recessão de 1993 e a recuperação de 1995. A Comissão pensa que as previsões de variáveis orçamentais constituem um melhor método para a determinação das contribuições provisórias dos Estados-membros do que basear-se simplesmente em médias do passado, devendo uma maior precisão justificar os esforços suplementares exigidos. A partir de 1998 a Comissão introduziu no primeiro orçamento rectificativo e suplementar (ORS) do ano uma revisão das previsões envolvendo a utilização dos dados mais recentes; o novo procedimento vai, sem dúvida, melhorar a precisão das previsões das contribuições provisórias.

Rectificações das matérias colectáveis

3.50. A Comissão está a examinar a possibilidade de introduzir um sistema alternativo de controlos que possa minimizar, ou mesmo eliminar completamente, trabalho desnecessário. Neste sistema, por exemplo, não haveria «reservas» se os cálculos para a matéria colectável do IVA em relação à do PNB se encontrassem bastante acima do limite do nivelamento.

Adaptação da regulamentação em matéria de recurso IVA

3.54 e 3.55. A Comissão teve que retirar a referida proposta dado que os Estados-membros tinham manifestado oposição às inovações propostas para o Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 do Conselho. As inovações em questão foram propostas para formalizar juridicamente modalidades de cálculo já aplicadas na prática.

Dados a utilizar para o cálculo da taxa média ponderada

3.56. O artigo 4º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 permite, com efeito, em derrogação à regra geral, a utilização de dados dos anos «n-3», «n-4» ou «n-5», com a condição de que as contas nacionais sejam conformes com o SEC. A referida derrogação justifica-se por causa da existência de problemas particulares ou devido à indisponibilidade dos dados relativamente ao ano «n-2» no momento em que devem ser comunicadas as matérias colectáveis IVA. Com efeito, estas últimas devem ser comunicadas à Comissão até 31 de Julho do ano seguinte, ao passo que os dados do PNB apenas devem ser comunicados até ao mês de Outubro. No passado recente, foi concedida à Alemanha uma derrogação deste tipo por causa de problemas estatísticos relacionados com a unificação alemã. Actualmente, o único país que beneficia desta derrogação é Portugal. Por razões que o Tribunal indica no número 3.50 (nivelamento), a referida derrogação não tem efeitos para a determinação do recurso IVA a pagar por aquele país.

3.57. Dado que os dados SEC são, por vezes, insuficientes ou insuficientemente desagregados para permitir o cálculo correcto de certas componentes da taxa média ponderada (TMP), há que recorrer a uma qualquer fonte adequada, como, por exemplo, as estatísticas sectoriais ou profissionais. Tais dados são variáveis segundo os países, não sendo possível apresentar uma definição precisa dos mesmos; é evidente que, quando é necessário recorrer a estes dados, a respectiva utilização permite calcular correctamente a TMP e, por conseguinte, evitar desigualdades na determinação das matérias colectáveis IVA dos Estados-membros.

Inscrição dos recursos próprios nas contas

3.58. A Comissão está consciente das diferenças existentes nas práticas seguidas nesta matéria, tendo já solicitado aos Estados-membros uma informação mais uniforme sob uma forma normalizada.

4. VULNERABILIDADE DOS RECURSOS IVA E PNB

Efeitos das perdas de receitas fiscais relativas aos recursos IVA e PNB

4.2. A Comissão concorda com a importância que o Tribunal confere à vulnerabilidade do IVA relativamente à fraude e às respectivas implicações para a determinação da matéria colectável IVA nacional e harmonizada. Porém, é importante sublinhar que a actividade económica não declarada tem diferentes efeitos relativamente às receitas do IVA e às estatísticas do PNB. No caso de fraude do IVA, a falta de declaração reflecte-se numa diminuição correspondente das receitas do IVA e, portanto, da matéria colectável do IVA e das contribuições nacionais deste recurso, se se mantiverem idênticas as restantes condições. Por outro lado, os serviços nacionais de estatística corrigem os agregados das contas nacionais para terem em conta a actividade económica não declarada e, na medida em que o fizerem correctamente, os números do PNB não são afectados pela existência de uma economia paralela.

Riscos inerentes ao sistema do IVA

4.4 e 4.5. A Comissão concorda que existe obviamente a possibilidade de fraude no caso do IVA, embora, comparado com outros impostos, o sistema do IVA disponha de um importante elemento de autoprotecção.

Possibilidade de avaliação das perdas de receitas fiscais do IVA

4.12. Na sequência das observações do Tribunal no relatório anual respeitante ao exercício financeiro de 1995, a Comissão tomou a iniciativa de acompanhar de mais próximo a evolução das receitas do IVA nos Estados-membros. Os resultados das discussões bilaterais que tiveram lugar seguidamente com todos os Estados-membros foram debatidos durante a reunião dos directores-gerais adjuntos da fiscalidade indirecta, em 24 de Março de 1998. Nesta ocasião, os Estados-membros concordaram com o procedimento proposto pela Comissão relativo à transmissão automática à Comissão da informação relativa às receitas do IVA, bem como com as razões que explicam a respectiva evolução.

IVA teórico e exaustividade do PNB

4.23 a 4.26. O projecto de decisão da Comissão relativa ao tratamento da fraude do IVA nas contas nacionais implica, com efeito, que os Estados-membros estabeleçam a distinção entre fraude sem cumplicidade do comprador e fraude com cumplicidade do comprador. A Comissão pressupõe que a fraude com cumplicidade apenas diz respeito às empresas que não estão registadas. Esta hipótese parece ser aceitável. É possível que empresas registadas pratiquem, em determinadas circunstâncias, fraude do IVA com cumplicidade; neste caso, diminuirá o montante da fraude do IVA sem cumplicidade no sentido do projecto de decisão. A fraude do IVA com cumplicidade, baseada em facturas falsas, produzirá o mesmo efeito. Por conseguinte, o método de cálculo proposto corresponde a um cálculo máximo.

Também é essencial sublinhar que o aumento do IVA teórico na sequência dos trabalhos relativos à economia subterrânea traduzir-se-á em geral num aumento equivalente da fraude com cumplicidade. Portanto, este tipo de cálculos não têm efeito nos cálculos da fraude do IVA sem cumplicidade.