DECISÃO DA COMISSÃO de 13 de Julho de 1994 relativa a um processo de aplicação do artigo 85º do Tratado CE (IV/C/33.833 - Cartão) (Os textos nas línguas alemã, espanhola, francesa, inglesa, italiana e neerlandesa são os únicos que fazem fé) (94/601/CE)

O COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento nº 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, primeiro regulamento de execução dos artigos 85º e 86º do Tratado (1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Acto de Adesão de Espanha e de Portugal,

Tendo em conta a decisão da Comissão de 21 de Dezembro de 1992 de dar início a um processo por sua própria iniciativa,

Tendo sido dada às partes interessadas a oportunidade de apresentarem as suas observações sobre as objecções levantadas pela Comissão, nos termos do nº 1 do artigo 19º do Regulamento nº 17 e o do Regulamento nº 99/63/CEE da Comissão, de 25 de Julho de 1963, relativo às audições referidas nos nºs 1 e 2 do artigo 19º do Regulamento nº 17 do Conselho (2),

Após consulta do Comité consultivo em matéria de acordos, decisões e práticas concertadas e de posições dominantes,

Considerando o seguinte:

PARTE I OS FACTOS

A. RESUMO DA INFRACÇÃO (1) A presente decisão, que impõe coimas devido a uma infracção ao artigo 85º do Tratado, surge na sequência de investigações realizadas pela Comissão em Abril de 1991. Actuando ao abrigo do nº 3 do artigo 14º do Regulamento nº 17, agentes da Comissão visitaram as instalações de diversos produtores de cartão ou suas filiais e agentes de vendas na Comunidade. Através das referidas investigações e subsequentes inquéritos efectuados ao abrigo do artigo 11º do Regulamento nº 17, a Comissão descobriu provas documentais que demonstram que foi cometida uma infracção ao disposto o artigo 85º pelas empresas seguintes:

- Buchmann GmbH,

- Cascades SA,

- Enso-Gutzeit Oy,

- Europa Carton AG,

- Finnboard - the Finnish Board Mills Association,

- Fiskeby Board AB,

- Gruber & Weber GmbH & Co KG,

- Kartonfabriek «De Eendracht» NV (com denominação comercial «BPB de Eendracht»),

- NV Koninklijke KNP BT NV (anteriormente Koninklijke Nederlandse Papierfabrieken NV),

- Laakmann Karton GmbH & Co KG,

- Mayr-Melnhof Kartongesellschaft mbH,

- Mo Och Domsjoe AB (MoDo),

- Papeteries de Lancey SA,

- Rena Kartonfabrik AS,

- Sarrió SpA,

- SCA Holding Ltd [anteriormente Reed Paper & Board (UK) Ltd],

- Stora Kopparbergs Bergslags AB,

- Enso Española SA (anteriormente Tampella Española SA),

- Moritz J. Weig GmbH & Co KG.

(2) A infracção consiste na participação, a partir de, aproximadamente, meados de 1986 até pelo menos Abril de 1991 (na maioria dos casos), num acordo e numa prática concertada através dos quais os produtores que fornecem cartão na Comunidade, agindo em concertação e com cumplicidade e infringindo o artigo 85º:

- efectuaram regularmente e de forma institucionalizada diversas reuniões secretas destinadas a discutir e chegar a acordo sobre um plano comum do sector para restringir a concorrência,

- chegaram a acordo relativamente a aumentos regulares de preços para cada qualidade do produto em cada uma das moedas nacionais,

- planearam e aplicaram aumentos simultâneos e uniformes de preços em toda a Comunidade,

- chegaram a um acordo relativamente à manutenção das quotas de mercado dos maiores produtores a níveis constantes (sujeitas a modificações ocasionais),

- adoptaram medidas concertadas para controlar os fornecimentos do produto na Comunidade por forma a assegurar a aplicação dos referidos aumentos concertados de preços,

- trocaram informações comerciais (sobre os fornecimentos, preços, suspensões de actividade, cadernos de encomendas, taxas de utilização das máquinas, etc.) em apoio às restrições acima mencionadas.

B. A INDÚSTRIA DO CARTAO 1. O produto

(3) O cartão (também conhecido por «papelão») é um material rígido produzido a partir de fibras lenhosas e utilizado principalmente no fabrico de caixas para a embalagem de produtos de consumo alimentares e não alimentares. É também utilizado para fins gráficos.

O cartão é produzido através de diversos métodos que envolvem a dispersão das fibras em água numa concentração de 1 % e a subsequente tiragem em folhas através da drenagem da água e da secagem do depósito de fibra resultante.

Foi desenvolvida uma ampla variedade de qualidades deste produto por forma a dar resposta às diferentes exigências dos utilizadores finais. A qualidade do material depende, em larga medida, da escolha da fibra utilizada e do seu tratamento durante o processo de produção. O cartão é normalmente fabricado e vendido em folhas que combinam camadas de material fabricadas com diferentes tipos de pasta. É, normalmente, revestido ou laminado na sua parte branca com diversos materiais por forma a melhorar o seu aspecto ou a torná-lo adequado a fins específicos. É feita uma distinção básica entre o cartão produzido com fibras lenhosas virgens e o cartão produzido com resídos de papel reciclado.

(4) As principais qualidades de cartão produzidas na Europa Ocidental são:

- Cartão para caixas planificadas (Folding boxboard /FBB), fabricado como uma camada exterior de revestimento branco produzido com pasta química branqueada, uma camada média de pasta mecânica ou químico-mecânica e, frequentemente, uma camada inferior pouco espessa de pasta química branqueada. O cartão FBB é geralmente utilizado para a embalagem de produtos alimentares, cosméticos, cigarros, produtos farmacêuticos, etc.

- Cartão cinzento misto com cobertura branca (White-lined chipboard /WLC), também conhecido na Europa Ocidental continental como «duplex» ou «triplex», fabricado com fibras secundárias ou recicladas. Este produto é fabricado com pasta química branqueada na parte de frente e camadas de resíduos de papel no verso e é normalmente utilizado para a embalagem de produtos não alimentares.

- Cartão compacto de pasta branqueada com sulfato (Solid Bleached Sulphate /SBS), trata-se de um produto com várias camadas brancas, totalmente fabricado com pasta química. É principalmente utilizado como embalagem promocional para produtos alimentares, cosméticos, produtos farmacêuticos e cigarros.

Outros produtos de cartão (por exemplo, «cartão cinzento» que é fabricado inteiramente com resíduos de papel) podem também ser produzidos nas máquinas de fabrico de cartão mas não são abrangidos pela definição de cartão utilizada pelos próprios produtores e não são assim objecto do presente processo.

A designação padrão do produto e as abreviações utilizadas na Alemanha são geralmente utilizadas na indústria do cartão em toda a Europa Ocidental:

- as qualidades FBB revestidas e não revestidas são designadas «GC» e «UC», respectivamente,

- as qualidades «duplex» de cartão WLC revestido e não revestido são designadas «GD» e «UD», enquanto as qualidades «triplex» são conhecidas como «GT» e «UT»,

- as qualidades de cartão SBS revestido e não revestido são designadas «GZ» e «UZ» respectivamente.

Dentro destas categorias existem outras subdivisões: por exemplo, o cartão GC 1 distingue-se do cartão GC 2 devido às diferentes camadas de revestimento utilizadas e o cartão GD 1 distingue-se do cartão GD 2 pelos seus volumes específicos diferentes, etc. Com uma preocupação de simplificação, o sector das fibras virgens é normalmente designado, no seu conjunto, como «qualidades GC» e todas as qualidades recicladas são designadas «qualidades GD». Esta prática será adoptada quando adequado na presente decisão.

2. O mercado em termos de volume e de valor

(5) Devido (inter alia) à sobreposição das definições do produto, as estimativas da dimensão do mercado do cartão podem diferir.

Para efeitos do presente processo, a Comissão adoptou a classificação empregue no sistema de intercâmbio de estatísticas (ver considerando 61) utilizado pelos produtores envolvidos no presente processo.

A produção total de cartão dos produtores da Europa Ocidental em 1990 (último ano completo relativamente ao qual se tem conhecimento da persistência da infracção) elevava-se a perto de 4,2 milhões de toneladas, das quais cerca de 1/6 eram exportadas para os mercados internacionais.

Foram produzidas na Comunidade cerca de 2 400 000 toneladas, 70 % das quais qualidades GD. A produção dos países nórdicos elevou-se a 1 300 000 toneladas (na sua quase totalidade GC e SBS) e na Áustria foram produzidas cerca de 340 000 toneladas das qualidades GD.

Em 1990, o consumo de cartão (todas as qualidades) na Europa Ocidental (Comunidade e AECL) elevava-se a cerca de 3,5 milhões de toneladas. Desto total, as qualidades GC representavam cerca de 1,3 milhões de toneladas (37 % em termos de tonelagem), as qualidades GD 1,9 milhões de toneladas (54 %) e as qualidades SBS 0,3 milhão (9 %).

O consumo de cartão na Comunidade em 1990 elevava-se a cerca de 3 090 000 toneladas, das quais 1 150 000 toneladas de qualidade GC e 1 700 000 toneladas da qualidade GD. A França, a Alemanha, a Itália e o Reino Unido representavam mais de 80 % do consumo da Comunidade.

As importações dos países da Associação Europeia de Comércio Livre (AECL), principalmente da Suécia e da Finlândia, representaram 30 % do mercado comunitário.

No quadro 1 são apresentados dados relativos à produção, vendas e consumo no ano de 1990.

O mercado de cartão da Comunidade representava, em 1990, aproximadamente 2 500 milhões de ecus.

(6) Nos últimos 30 anos, o mercado de cartão da Europa Ocidental caracterizou-se por um forte crescimento. Na Europa, a taxa anual de crescimento do sector do cartão foi geralmente superior à registada para a produção industrial geral: por exemplo durante os anos 80, o crescimento do sector do cartão na Europa Ocidental foi em média de 3 % ao ano enquanto o sector industrial registou uma taxa de crescimento de apenas 1,5 %.

No período de quatro anos compreendido entre 1987 e 1990, o consumo de cartão aumentou 18,6 %. No entanto, em 1991, registou-se uma baixa e a procura diminuiu 2,2 %.

Durante a segunda metade dos anos 80, a procura das qualidades GC (fibra virgem) quase que triplicou relativamente à procura das qualidades GD (recicladas).

Durante os anos 90, verificou-se uma inversão na procura das qualidades GC, registando-se um aumento das vendas da qualidade GD na Comunidade de cerca de 11 % em 1989, enquanto as vendas da qualidade GC registaram uma diminuição de 1 %.

O significativo retorno à qualidade GD em 1990 é imputável a diversos factores: uma maior consciencialização do público relativamente aos problemas ambientais; o aumento do diferencial de preços entre as qualidades GC e GD no final de 1989, altura em que se assistiu a um aumento dos preços das qualidades GC e à manutenção dos preços das qualidades GD; e uma melhoria da apresentação de algumas qualidades GD por foram a tornar o produto mais semelhante às qualidades GC.

3. Os produtores

(7) O mercado de cartão da Comunidade é abastecido em larga medida por produtores europeus de qualidades GC situados fora da Comunidade, principalmente na Suécia e na Finlândia.

O sector GC é dominado por importantes grupos nórdicos do sector florestal, os quais, na sequência de recentes reestruturações e aquisições no sector têm actualmente, na realidade, uma parte substancial da sua capacidade de produção de cartão situada na Comunidade. O maior produtor europeu das qualidades GC é o grupo sueco Stora com uma produção anual de cerca de 450 000 toneladas. Dois terços da produção do grupo Stora, no que se refere à qualidade GC, provêm das suas fábricas Kopparfors na Suécia e o restante da antiga empresa Feldmuehle que a Stora adquiriu em 1990 (a empresa Feldmuehle também produzia qualidades GD). Um outro importante produtor sueco, o grupo MoDo, produz 200 000 toneladas de cartão da qualidade GC, sendo a quase totalidade desta produção fabricada nas suas instalações no Reino Unido localizadas em Workington, no condado da Cumberlândia; na Suécia, a MoDo produz quase exclusivamente a qualidade SBS. Os quatro (em 1991) produtores finlandeses de cartão GC - Metsae-Serla, Kyro, Tampella e United Paper Mills - produzem, em conjunto, quase 500 000 toneladas (produzidas na sua totalidade na Finlândia) e comercializam os seus produtos na Comunidade e noutros mercados de exportação exclusivamente através da sua agência de vendas comum, a Finnboard (3).

(8) No sector da qualidade GD dois grandes produtores, a Mayr-Melnhof («M-M») e a Sarrió, representam actualmente metade da capacidade de produção da Europa. A M-M tem sede em Viena mas é também proprietária ou controla fábricas de cartão na Alemanha, na Suíça (participação de 66 %), nos Países Baixos (a partir de 1991) e no Reino Unido. O grupo M-M tinha já em 1990 uma capacidade de produção da qualidade GD superior a 600 000 toneladas e de 90 000 toneladas da qualidade GC. Em 1991, foi instalado na Alemanha um novo equipamento GD (160 kt/ano), tendo aparentemente o antigo sido abandonado. O grupo M-M adquiriu outro produtor alemão no final de 1992, elevando-se actualmente a sua capacidade total a mais de 850 000 toneladas. A empresa Sarrió (pertencente ao grupo italiano Saffa) é o segundo maior produtor europeu de qualidades recicladas, tendo as suas fábricas em Itália uma capacidade total de 400 00 toneladas da qualidade GD (bem como 26 000 toneladas da qualidade GC). Possui também duas fábricas em Espanha (Sarrió, Prat). Como outros importantes produtores da qualidade GD na Comunidade poder-se-ao citar as empresas Stora (anteriormente Feldmuehle), Cascades, Weig e Buchmann. A empresa Europa Carton é não só um produtor de cartão mas também a maior empresa de transformação da Alemanha. A empresa Fiskeby da Suécia é o único produtor nórdico de cartão reciclado.

(9) Alguns grupos, incluindo principalmente os grupos Stora, M-M e Cascades, são importantes produtores das qualidades GC e GD.

Os dois grandes produtores europeus de SBS (GZ, UZ) são o grupo MoDo (através da empresa Iggesunds Bruk na Suécia), com uma produção de cerca de 225 000 toneladas em 1990, e a empresa Enso-Gutzeit da Finlândia com 125 000 toneladas.

Segundo um estudo (baseado na capacidade) (4), o grupo Stora detinha cerca de 14 % da capacidade total da Europa Ocidental em 1990, seguido pelo grupo M-M (13 %), pela Finnboard Mills (11 %), MoDo/Iggesund (10 %), Sarrió/Saffa (8 %), Cascades (7 %), Enso-Gutzeit (3 %) e Weig (2 %). Assim, dez produtores detinham 70 % da capacidade de produção de cartão (todas as qualidades).

Relativamente a 1991, na sequência de novas aquisições e de aumentos de capacidade, um outro estudo (baseado na produção total) (5) colocava o grupo M-M em primeiro lugar com 19,3 %, seguido de Stora (14,2 %), Finnboard (12,4 %) e Sarrió/Saffa (10 %).

4. Os clientes

(10) Os principais compradores de cartão na Comunidade são os produtores de caixas de cartão planificadas («empresas de transformação»), que representam cerca de 60 % do consumo de cartão. Um número reduzido de produtores de cartão tem uma actividade de transformação a jusante integrada na empresa.

As empresas de transformação adquirem o cartão em folhas e produzem caixas planificadas de acordo com as especificações dos seus clientes que são principalmente fabricantes de produtos de consumo alimentares e não alimentares.

Os utilizadores finais das caixas de cartão planificadas na Europa Ocidental estão repartidos segundo uma rácio de 54/46 entre os sectores alimentar e não alimentar. Existem cerca de 1 500 empresas de transformação nos principais países a Comunidade. As dez principais representam cerca de um quarto da produção total, o que reflecte a natureza de certo modo fragmentada do mercado do lado da procura, embora deva ser realçado que nos últimos anos se manifestou uma tendência para uma maior concentração.

Poderá ser ainda citada como outro cliente importante do sector do cartão a imprensa que utiliza o produto para fins gráficos.

5. A reesturação da indústria do cartão

(11) Na última década, a indústria do cartão sofreu uma modificação estrutural significativa. Em 1980, a grande maioria da produção europeia de cartão provinha de empresas independentes que produziam um só produto e que apenas estavam envolvidas no sector do cartão. Em contrapartida, em 1990, apenas metade da capacidade disponível pertencia a empresas especializadas, sendo a parte restante propriedade de grandes conglomerados da indústria do papel com interesses diversificados.

- Em 1990, o grupo Stora, maior grupo sueco do sector florestal e proprietário da Kopparfors, um dos maiores produtores de cartão, adquiriu o grupo de papel alemão Feldmuehle-Nobel. A Feldmuehle tinha já adquirido 50 % do principal produtor de cartão francês - Papeteries Beghin-Corbehem - em 1988 e os restantes 50 % em 1989. O volume de negócios combinado total do novo grupo Stora/Feldmuehle situa-se em cerca de 6 500 milhões de ecus. As antigas empresas de cartão Kopparfors e Feldmuehle foram agora integradas de modo a formarem a divisão Billerud do grupo Stora.

- O grupo M-M, inicialmente um produtor de dimensão média situado na Áustria, é agora o maior produtor da Europa Ocidental das qualidades GD, tendo adquirido primeiramente a empresa FS-Karton na Alemanha em 1984 e posteriormente a empresa KNP-Vouwkarton nos Países Baixos e uma participação de controlo na empresa Deisswil na Suíça. Em Outubro de 1991, o grupo M-M adquiriu a empresa Colthrop Board Mill, único produtor do Reino Unido das qualidades GD e que pertencia anteriormente ao grupo Reedpack. Adquiriu igualmente o produtor alemão Laakmann nos finais de 1992.

- O grupo AB Iggesunds Bruk, um dos maiores produtores europeus da qualidade SBS, adquiriu em Janeiro de 1988 a empresa Thames Board Mill («TBM»), importante produtor da qualidade GC situado em Workington, no Reino Unido, e no final do mesmo ano foi integrado a 100 % no grupo de papel MoDo que até aí era apenas proprietário de 50 % das suas acções. (Foi formado um «novo grupo MoDo» a partir de três grupos anteriormente independentes, MoDo, Iggesund e Holmen).

- O grupo Cascades do Canadá adquiriu duas fábricas de cartão francesas em 1985/1986 (Blendeques e La Rochette) e posteriormente a Duffel, único produtor belga (agora encerrado) e a Djupafors (Suécia) em 1989.

- A empresa Reedpack Ltd, criada em 1988 através de uma management buy-out relativa às actividades de produção da Reed Inernational PLC [que incluía a Reed Paper & Board (UK) Ltd («Reed P & B») proprietária da Colthrop Board Mill], foi por sua vez adquirida em Julho de 1990 pelo SCA, importante grupo sueco do sector florestal. O SCA manteve a maior parte das antigas empresas da Reedpack, incluindo a Reed P & B, mas vendeu a Colthrop Mill numa outra management buy-out (grupo Field Packaging) em Maio de 1991. Por sua vez, o grupo Field vendeu a fábrica Colthrop ao grupo M-M em Outubro de 1991.

- O grupo Saffa, principal produtor italiano, efectuou uma fusão da sua divisão do sector do cartão com o produtor espanhol Sarrió em 1990 (e alterou o nome dessa divisão para Sarrió), tendo adquirido um outro produtor espanhol - Prat Carton - em 1991.

- O Aussedat-Rey, um dos principais grupos de papel franceses e proprietário das Papeteries de Lancey foi, por sua vez, adquirido, em Junho de 1989, pela International Paper, a maior empresa mundial de pasta e de papel.

- O Enso Gutzeit, segundo maior grupo finlandês do sector florestal e um importante produtor de cartão de qualidade SBS, adquiriu as actividades da Tampella Oy nos sectores dos produtos de serração, papel e cartão; a Tampella Oy era uma outra sociedade industrial finlandesa que produzia as qualidades GC e um dos membros do Finnboard no início de 1993.

- A Fiskeby AB, único produtor escandinavo das qualidades GD, foi aquirida pela sociedade americana Manville Forest Products em 1 de Junho de 1990.

- A Koninklijke Nederlandse Papierfabrieken («KNP»), importante produtor neerlandês de papel, adquiriu o produtor de embalagens alemão Herzberger Papierfabrik Osthushenrich GmbH (incluindo a Badische Kartonfabrik) tendo a aquisição produzido efeitos a partir de 31 de Dezembro de 1986. Subsequentemente, a KNP vendeu a sua empresa de cartão nos Países Baixos, a KNP Vouwkarton, ao grupo M-M tendo a venda produzido efeitos em 1 de Janeiro de 1990.

A KNP efectuou, por sua vez, uma fusão com duas outras empresas de papel neerlandesas no início de 1993, passando a formar a NV Koninklijke KNP BT NV.

- O grupo Europa Carton AG, propriedade da Stone Container Corporation dos Estados Unidos, incluía nas suas actividades a produção de cartão, bem como a produção de caixas planificadas. Em 17 de Fevereiro de 1993, a Europa Carton AG chegou a um acordo com a principal empresa de transformação francesa, FCP, no sentido de proceder a uma fusão das suas actividades de produção de caixas numa sociedade comum gestora de participações sociais. No âmbito desta operação, a Europa Carton AG transferiu as suas actividades de produção de caixas, incluindo a sua fábrica de cartão, para uma nova empresa - Europa Carton Faltschachtel GmbH - propriedade da empresa comum.

6. Comércio entre os Estados-membros

(12) Embora a maioria do cartão importado para os principais mercados da Comunidade provenha dos países nórdicos, o comércio de cartão entre os próprios Estados-membros atinge um nível significativo. Em 1990, dos 2 400 000 toneladas de cartão produzidas no mercado comum, 620 000 toneladas (25 %) foram comercializadas sob a forma de vendas directas entre Estado-membros efectuadas pelos produtores de cartão. No sector do cartão o comércio inter-estatal efectuado por grossistas é também significativo e, à medida que as principais empresas de transformação se foram tornando mais integradas a nível pan-europeu, procuraram proceder às suas aquisições em conjunto nos locais onde encontravam condições mais favoráveis. As importações na Comunidade provenientes dos países nórdicos da AECL (Suécia, Noruega e Finlândia) elevaram-se a 770 000 toneladas, compostas quase inteiramente pelas qualidades GC e SBS. A Comunidade importou da Áustria um volume considerável (135 000 toneladas) de material GD.

A nível do principal produto acabado (as caixas planificadas), 11 % da produção da Europa Ocidental é objecto de comércio transfronteiras.

7. Utilização das capacidades

(13) A produção de cartão é um processo altamente automatizado e com uma grande intensidade de capital. Por forma a ser viável, uma nova fábrica de cartão de dimensões importantes precisaria de ter uma capacidade de 150 000 a 200 000 toneladas e teria um custo de construção da ordem dos 250 milhões de ecus. Tal aconteceu, com efeito, com a nova empresa M-M/FS-Karton que iniciou a sua actividade na Alemanha nos finais de 1990.

Os produtores de cartão consideram que o método ideal de produção consiste em fazer funcionar a sua maquinaria em plena capacidade 24 horas por dia e 350-355 dias por ano. Para serem rentáveis, as máquinas de grandes dimensões exigem longos ciclos de produção com um mínimo de alterações a nível do produto. Cada ciclo de produção deve ser adaptado por forma a responder aos requisitos de cada cliente ou de vários clientes agrupados. A quase totalidade do cartão fabricado na Europa Ociental é produzido em função de encomendas específicas: não é geralmente possível fabricar cartão para armazenagem. O número de dias ou semanas necessário para satisfazer as encomendas pendentes (caderno de encomendas) é consequentemente um bom indicador da intensidade da procura. No caso do prazo necessário para satisfazer as encomendas em carteira registar um nível inferior a duas ou três semanas, os grandes produtores consideram normalmente que é aconselhável suspender temporariamente a produção (take downtime) por forma a melhorar o programa de produção e a assegurar a manutenção da qualidade do produto. As empresas mais pequenas têm de certo modo uma maior flexibilidade.

(14) Durante vários anos até 1983 os produtores consideraram as taxas de utilização das máquinas na Europa Ocidental insatisfatórias (1980: 83 %; 1981: 85 %, 1982: 84 %; 1983: 91 %).

Em 1984, a procura aumentou novamente e considerou-se que as capacidades eram «bem utilizadas» com uma taxa de ocupação de 96 %. Em 1985, a procura afrouxou ligeiramente, provocando uma taxa de utilização um pouco inferior.

O ano de 1986 foi considerdo bastante positivo pela indústria de cartão, verificando-se um aumento de 2 % do consumo e uma diminuição dos custos das matérias-primas e da energia.

(15) Entre 1983 e 1986, os produtores finlandeses (Finnboard Mills nas qualidades GC e Enso-Gutzeit nas qualidades SBS) efectuaram aumentos de capacidade significativos resultantes da renovação do equipamento e da supressão de diversos nós de estrangulamento; esta nova capacidade traduziu-se num aumento de cerca de 150 mil toneladas da capacidade de produção da Europa Ocidental. Todavia, o aumento significativo na procura de cartão durante os anos 80 veio equilibrar o aumento da capacidade.

Durante 1987, os produtores adoptaram uma nova metodologia para o cálculo da utilização da capacidade, tendo-se apurado que, na realidade, não existia qualquer sobrecapacidade na indústria de cartão.

Durante os três ou quatro anos seguintes a indústria de cartão utilizava a totalidade ou a quase totalidade das suas capacidades, embora durante 1990 os grandes produtores tenham cada vez mais recorrido a suspensões de actividade.

8. Custos, preços e rentabilidade

(16) O principal elemento de custo em termos de matéria-prima na produção de cartão é o preço da pasta de madeira (para as qualidades GC) e dos resíduos de papel (para as qualidades GD).

A pasta de madeira para as qualidades GC provém geralmente da Escandinávia ou da América do Norte e representa tradicionalmente cerca de 30 % do custo do cartão. (No caso alguns grandes produtores da qualidade GC, as fábricas de cartão estão situadas perto das instalações de produção de pasta de madeira e são, em larga medida, abastecidas através de transferência interna). A grande maioria da produção de pasta destina-se com efeito à produção de papel destinado-se apenas cerca de 5 % do total do consumo de pasta à produção de cartão da qualidade GC.

Considera-se que o preço de aquisição da pasta pago pelos produtores de cartão é em larga medida determinado pela situação geral da indústria do papel e não tanto pelas condições do mercado do cartão de qualidade GC. No entanto, no caso dos resíduos de papel reciclados, cerca de 70 % são utilizados para a produção de cartão e apenas 30 % para produção de papel: para as qualidades GD a relação entre o preço do cartão e o preço da matéria-prima poderá, assim, ser mais directa do que no caso da qualidade GC relativamente à pasta de madeira. Contudo, em última análise, um aumento do preço da pasta de madeira também se repercutirá no preço do material produzido à base de resíduos de papel reciclados.

Segundo os produtores, os custos relativos às matérias-primas na indústria de cartão acompanharam geralmente os preços da pasta de madeira do mercado internacional, tendo aumentado quase 30 % entre 1986 e 1989, e descido em 1990 e 1991, ano em que se aproximaram novamente dos valores de 1986. No entanto, as restantes componentes individuais dos custos revelam divergências e, a partir de 1982, os custos de energia e de mão-de-obra (que representam entre 20 e 25 % dos custos totais) continuaram a aumentar compensando, em certa medida, a descida dos custos da matéria-prima.

No período entre 1986 e 1991, os rendimentos unitários efectivos da indústria do cartão aumentaram quase o dobro dos custos de produção.

Segundo um estudo de mercado encomendado por diversos produtores para efeitos do presente processo (ver considerando 110), no período entre 1986 e 1991, a margem de exploração média realizada pelos produtores da Europa Ocidental nas suas actividades do sector de cartão elevou-se a 162 ecus por tonelada a preços de 1991 (= a cerca de 20 %) (6).

(17) Existe um diferencial de preços significativo entre as qualidades GD e o material GC: tradicionalmente, o cartão reciclado GD é vendido a cerca de 70 % do preço do GC 2. (A título exemplificativo e considerando que GC 2 = 100, os níveis comparativos de preços seriam GD: 70, GT: 80, GC 2: 100, GC 1: 110 e SBS: 120).

Todavia, para muitas utilizações, as qualidades GD e GC são directamente substituíveis. Foram introduzidas melhorias consideráveis no que se refere ao aspecto estético do cartão reciclado, que o tornam agora aceitável para utilizações de mais elevada qualidade. Pour outro lado, a utilização da qualidade GC, em vez da qualidade GD, para algumas finalidades pode resultar numa redução de até 20 % do peso do cartão utilizado, o que vem compensar consideravelmente a vantagem em termos de preço do cartão reciclado.

(18) A prática normal dos produtores de cartão até 1990 consistia em efectuarem aumentos de preços duas vezes por ano, em Abril e Outubro. Os aumentos de preços eram sempre anunciados com vários meses de antecedência. Os produtores enviavam normalmente uma circular aos clientes (principalmente produtores de cartão impresso ou empresas de transformação) informando-os do montante do aumento iminente. Tem sido notório no sector o carácter global das iniciativas em matéria de preços, verficando-se que todos os produtores notificam aumentos idênticos ou quase idênticos em todos os mercados nacionais da Europa Ocidental, com a mesma data de entrada em vigor. Os grandes produtores anunciavam os respectivos aumentos apenas com alguns dias ou semanas de intervalo. Embora frequentemente fossem os produtores nórdicos que anunciavam os aumentos em primeiro lugar, o esquema seguido não era sempre o mesmo e outros produtores, por exemplo o Feldmuehle e o M-M, poderiam também «liderar» uma iniciativa em matéria de preços. Os pequenos produtores aplicavam sempre os mesmos preços de catálogo que os grandes grupos.

Para além de um catálogo de preços geral, a maioria dos grandes produtores possuia igualmente listagens de preços individuais destinados os seus principais clientes que poderiam incluir um preço de base inferior. (O preço de base corresponde geralmente ao preço de lotes de 10 ou 15 toneladas da mesma densidade/grammage). Além disso, existiam igualmente descontos para grandes quantidades ou reduções relacionadas com a tonelagem. O procedimento habitual consiste em notificar todos os clientes do mesmo aumento dos preços das tarifas fixas (por exemplo 13 marcos alemães por 100 quilogramas para a qualidade GC e 11 marcos alemães por 100 quilogramas para as qualidades GD), informando individualmente os clientes, relativamente aos quais são aplicadas condições especiais, do efeito que o aumento geral produzirá nos seus preços finais.

(19) Os produtores de cartão tentaram normalmente justificar as propostas de aumento de preços junto dos seus clientes invocando aumentos dos cusas da matéria-prima, da energia, do transporte, etc. De forma geral, os clientes das empresas de transformação (na sua maioria do sector alimentar) consideravam que qualquer pequeno aumento no preço do cartão seria absorvido pelos seus próprios fornecedores. Por forma que as empresas de transformação pudessem transferir para os seus clientes um aumento do preço do cartão, este aumento deveria ser no mínimo de 5 %. Por outro lado, existe, em termos práticos, um limite máximo relativamente ao montante de qualquer aumento de preços imposto unilateralmente pelos produtores de cartão às empresas de transformação. Estas resistiram, em diversas ocasiões, às propostas de aumento de preços do cartão devido ao facto de os seus próprios clientes recusarem, por seu turno, um aumento do preço da embalagem: o cartão é o principal factor de custo (cerca de 50 %) do preço final de uma caixa impressa. Consequentemente, o nível de aumentos dos preços de catálogo previsto pelos produtores de cartão em cada iniciativa situava-se entre 6 e 10 %.

9. Iniciativas em matéria de preços

(20) No início de 1986, os produtores de cartão anunciaram aumentos de preços para as qualidades GC e GD em todos os mercados da Europa Ocidental de cerca de 8 % (120 e 100 marcos alemães por tonelada), mas esta medida teve apenas um êxito limitado. A partir do último trimestre de 1986, os níveis dos preços de mercado mantiveram-se estáveis ou registaram mesmo uma diminuição, verificando-se que os preços líquidos da qualidade GC desceram na maior parte dos mercados nacionais durante o ano de 1987. (Registou-se contudo um aumento de preços de 9 % no Reino Unido no início de 1987, devido à desvalorização da libra relativamente às moedas da Europa Ocidental continental, tendo esta operação tornado os preços do Reino Unido mais compatíveis com os preços registados no resto da Comunidade).

Em contrapartida, a partir de 1988, todos os produtores aumentaram regularmente em toda a Europa Ocidental os preços do cartão através de uma série das denominadas «iniciativas em matéria de preços». Normalmente, as iniciativas em matéria de preços traduziam-se num aumento em todos os mercados nacionais, tanto para as qualidades de fibra virgem como para as recicladas, verificando-se que a qualidade SBS aumentava normalmente (mas não sempre) de acordo com os aumentos registados nas qualidades GC.

- A primeira iniciativa em matéria de preços de 1988, que produziu efeitos entre Fevereiro e Abril, representou um aumento das qualidades GC, GD e SBS de 7-8 % (nalguns casos 10 %), devendo os novos preços permanecer em vigor até 30 de Setembro.

- Um segundo aumento de preços para 1988, de cerca de 7 %, entrou em vigor em 1 de Outubro, novamente para as qualidades GC, GD e SBS, devendo permanecer em vigor até Fevereiro de 1989. O Reino Unido foi excluído destes aumentos uma vez que nessa altura os seus preços eram já cerca de 10 % superiores aos níveis da Europa Ocidental continental.

- Em 1989, os preços para as qualidades GC e SBS foram novamente aumentados duas vezes, tendo a qualidade GD sido aumentada apenas uma vez.

O primeiro aumento elevou-se a cerca de 10 % para as qualidades GC e a 6 % para a qualidade GD e tornou-se efectivo em 1 de Abril.

- O segundo aumento de preços de 1989 (que na maior parte dos países entrou em vigor no dia 1 de Outubro) foi apenas aplicado às qualidades GC e SBS e mais uma vez elevou-se a cerca de 8-10 % sobre os preços de catálogo; desta situação resultou um aumento do diferencial entre a qualidade GC e a qualidade GD e um consequente retorno da procura para a qualidade GD.

- Em Abril de 1990, foi efectuado um aumento de preços para as qualidades GC, GD e SBS que correspondeu a um aumento entre 6 e 10 %, conforme os países. Este aumento deveria ser seguido de um segundo aumento em 1 de Outubro de 1990, mas devido ao aumento das capacidades de produção e à previsão de uma redução do crescimento económico, a segunda intervenção foi adiada para Janeiro de 1991.

- O aumento de 6-7 % entrou em vigor em Janeiro de 1991 mas foi novamente adiado nalguns mercados até Abril relativamente a clientes de grande importância que se tinham oposto à data de entrada em vigor do aumento.

(21) Segundo os dados dos próprios produtores, as diversas iniciativas em matéria de preços adoptadas entre 1988 e 1991 traduziram-se num aumento dos preços de catálogo de base na Europa Ocidental (em moeda nacional) de, em média, 42 % em termos absolutos. A média dos preços reais líquidos pagos (isto é, após todos os descontos e reduções) registou também um aumento, mas ligeiramente inferior. De acordo com o estudo de mercado encomendado por diversos produtores, os preços reais líquidos em moeda nacional aumentaram em média 33 % (em termos absolutos), tendo subsequentemente registado uma descida em meados de 1991.

Em termos reais, e após conversão para ecus por forma a ter em conta as flutuações devidas a alterações cambiais, o aumento dos preços anunciados durante este período elevou-se, em média, a 26 % na Europa Ocidental, enquanto os preços reais aumentaram 19 %, tendo-se subsequentemente registado uma ligeira descida no segundo semestre de 1991.

Existem evidentemente algumas variações entre os diferentes produtores, qualidades e mercados nacionais. Os preços das qualidades GC aumentaram mais do que os das qualidades recicladas: ver considerando 20.

A título de exemplo, para um grande produtor na Alemanha o preço líquido das qualidades GC passou de cerca de 1 500 marcos alemães por tonelada em Janeiro de 1988 para 2 000 marcos alemães por tonelada em meados de 1991 (+ 33 %), enquanto o material GD aumentou de 1 200 marcos alemães por tonelada para 1 450 marcos alemães por tonelada no mesmo período (+ 21 %). Os aumentos de preços registados na Bélgica durante o mesmo período foram significativamente superiores aos verificados, em média, na Europa Ocidental e, em Itália, um pouco inferiores à média.

C. PROCESSO 1. Investigações sem aviso prévio ao abrigo do nº 3 do artigo 14º do Regulamento nº 17

(22) Em 23 e 24 de Abril de 1991, agentes da Comissão, actuando ao abrigo do nº 3 do artigo 14º do Regulamento nº 17, efectuaram investigações simultâneas sem aviso prévio nas instalações de diversas empresas e associações comerciais do sector do cartão. Nalguns casos, devido ao facto de a sede dos presumíveis participantes na infracção se situar fora da Comunidade, a investigação foi efectuada numa ou em várias das suas filiais ou agentes.

As investigações foram realizadas na sequência de uma denúncia informal (isto é, não efectuada nos termos do artigo 3º do Regulamento nº 17) por parte da British Printing Industries Federation (BPIF), uma organização comercial que representa a maioria dos impressores de cartão do Reino Unido.

Na sua carta datada de 22 de Novembro de 1990, a BPIF alegou que os produtores de cartão que fornecem o Reino Unido haviam introduzido uma série de aumentos de preços simultâneos e uniformes e solicitou que a Comissão investigasse a eventual existência de uma infracção às regras da concorrência comunitária.

Simultaneamente (mas sem informar a Comissão), a BPIF emitiu um comunicado de imprensa por forma a garantir que seria dada publicidade à sua iniciativa na imprensa especializada. Um resumo da denúncia foi publicado na «This Week», uma folha informativa datada de 10-14 de Dezembro de 1990, elaborada pela Pulp and Paper International.

Foram descobertas cópias do comunicado de imprensa (ou mesmo da própria denúncia da BPIF) nas instalações de diversos produtores de cartão ou seus agentes: Cascades; MM Pegg (M-M), que a obteve da Feldmuehle; Finnboard e SCA.

Em 12 de Dezembro de 1990, a Fédération française de cartonnage, uma organização comercial que representa os clientes franceses de cartão, apresentou igualmente uma denúncia informal à Comissão, na qual eram apresentadas alegações relativamente ao mercado francês do cartão em termos semelhantes aos utilizados na denúncia da BPIF.

(23) Através da documentação encontrada pela Comissão em diversas empresas ou associações objecto de investigação tornou-se evidente que a indústria do cartão estava plenamente consciente da possibilidade de uma investigação ao abrigo do nº 3 do artigo 14º na sequência da denúncia da BPIF. Pelo menos num caso, tinham sido contratados advogados externos para efectuarem uma investigação simulada nas instalações das empresas, os quais informaram subsequentemente que havia sido retirada alguma documentação das instalações «para uma análise mais aprofundada» (embora tanto a empresa em questão como os seus advogados tenham negado à Comissão que tivessem, efectivamente, sido retirados documentos).

Não obstante a situação acima descrita, os agentes da Comissão descobriram ainda diversos documentos altamente incriminatórios durante as investigações (em especial na empresa Cascades e na filial da M-M, FS-Karton) que demonstravam a existência, ao longo de um período de vários anos, de acordos no sentido de fixar preços e restringir ou controlar o fornecimento de cartão a coberto de um organismo designado «Product Group Paperboard» ou «PG Paperboard».

Estes documentos serão descritos em pormenor na parte E da presente decisão.

2. Pedidos ao abrigo do artigo 11º do Regulamento nº 17

(24) Na sequência das suas investigações ao abrigo do nº 3 do artigo 14º, a Comissão enviou pedidos de informação ao abrigo do artigo 11º a todos os produtores de cartão destinatários da presente decisão.

Os pedidos diziam respeito às actividades do PG Paperboard e à participação de cada uma das empresas nas suas reuniões e comités.

Além disso, foram dirigidos às empresas Cascades e M-M pedidos de informação relativos a referências específicas incluídas na documentação encontrada nas suas instalações (ou nas instalações das suas filiais).

A todas as empresas envolvidas no presente processo foi também solicitada a apresentação de toda a documentação em sua posse relacionada com as reuniões do PG Paperboard. A maior parte das empresas forneceu as actas oficiais das reuniões mas, excepto no que diz respeito à empresa Rena, não foram fornecidas quaisquer notas ou memorandos privados para além dos que haviam já sido encontrados durante as investigações.

A Comissão solicitou igualmente documentação relevante à Fides, organização com sede na Suíça que fornecia serviços técnicos ao PG Paperboard (ver considerando 27), bem como às associações comerciais dos produtores escandinavos, mas os documentos em questão nunca chegaram a ser enviados.

3. Comunicação de acusações e audição

(25) A comunicação de acusações no âmbito do presente processo foi enviada às empresas através de carta datada de 21 de Dezembro de 1992, acompanhada de:

1. Para cada destinatário, um relato das circunstâncias específicas indicadoras do seu papel no cartel presumido e descrevendo os principais elementos de prova que estabelecem a sua participação na infracção;

2. Anexos das provas documentais citadas na comunicação de acusações, enumeradas de 1 a 157;

3. Documentação completa sobre cada uma das sete iniciativas em matéria de preços identificadas (A-G), incluindo toda as instruções internas relevantes em matéria de preços dadas por cada produtor e um quadro recapitulativo;

4. Todos os pedidos relevantes feitos ao abrigo do artigo 11º e respectivas respostas;

5. Todos os documentos encontrados nas instalações dos produtores, suas filiais ou agentes, relativos à denúncia apresentada pela BPIF;

6. Todas as instruções em matéria de preços provenientes dos concorrentes, fornecidas pelos produtores ou encontradas na suas instalações, etc.;

7. Todos os extractos de artigos de imprensa na posse dos produtores, etc., relativos a aumentos de preços;

8. Um inventário dos documentos processuais em posse da Comissão acompanhado de uma nota explicativa sobre a identificação e origem dos mesmos.

Além disso, a Comissão facultou para consulta de cada um dos destinatários da comunicação de acusações:

1. Todos os documentos que havia obtido junto dos destinatários, suas filiais ou agentes, ao abrigo dos artigos 11º ou 14º;

2. O conjunto completo de actas e outros documentos provenientes do PG Paperboard.

Por outro lado, as empresas representadas através de filiais ou agentes numa das duas associações comerciais do Reino Unido [a Paper Agents Association (PAA) e a Association of Cartonboard Manufacturers (ACBM), ver considerandos 94 a 99] foram autorizadas a consultar todo o material obtido pela Comissão relativo à organização na qual estavam representadas e que não tinha sido anexado à comunicação de acusações.

(26) O prazo limite para apresentar observações escritas relativamente às acusações da Comissão foi fixado em catorze semanas a partir da data de recepção da comunicação. Todos os destinatários apresentaram observações escritas, embora apenas cerca de metade deles tivesse solicitado a possibilidade de apresentar os seus argumentos oralmente. Foi efectuada uma audição oral em 7-9 de Junho de 1993 na qual as seguintes empresas apresentaram a sua defesa: Enso-Gutzeit, Europa Carton, Gruber & Weber, Kartonfabriek de Eendracht, Laakmann, Mayr-Melnhof, MoDo, SCA Holding e Weig.

Os prinicipais aspectos da infração são descritos nas partes seguintes (D e E) da presente decisão.

D. ORGANIZAÇÃO, ESTRUTURA E OBJECTO DOS DIVERSOS GRUPOS DE TRABALHO DO PRODUCT GROUP PAPERBOARD 1. O PG Paperboard

(27) Em 1955, os produtores de cartão que forneciam o mercado da Europa Ocidental criaram uma associação denominada «Section Cartonboard» («Section Carton»/«Sektion Karton») que, aparentemente, funcionava sob a égide da Fides Treuhandgesellschaft. A Fides é uma empresa fiduciária situada em Zurique que (entre outras actividades) gere sistemas de intercâmbio de informações para diversas indústrias. No entanto, as informações disponíveis sobre as actividades da Section Cartonboard são escassas.

Em 1980/1981, os produtores de cartão decidiram reorganizar a Section Cartonboard tornando-o um grupo especializado de produto do European Paper Institute («EPI»), uma organização inicialmente criada para efeitos técnicos e estatísticos (7), Posteriormente, o grupo foi designado «Product Group (ou PG) Paperboard».

O PG Paperboad realizou a sua primeira reunião geral anual no dia 12 de Junho de 1981 em Wolfheze, nos Países Baixos.

(28) Os membros do PG Paperboard eram as diversas associações nacionais de produtores de cartão da Europa Ocidental, bem como produtores individuais da Bélgica, França, Alemanha, Itália, Países Baixos, Reino Unido, Áustria, Espanha e Suíça. Os produtores escandinavos participavam individualmente, juntamente com a sua associação comercial Scanpapp (posteriormente designada Nordic Paperboard Institute ou «NPI»).

O produto que está na base da actividade do PG Paperboard é definido da seguinte forma: «Todos os tipos de cartão macânico revestido ou não revestido com 200 gramas por metro quadrado ou mais».

O cartão de embalagem para líquidos, a base do papel de parede e outros produtos do cartão foram expressamente excluídos do âmbito das actividades do PG Paperboard. Foram desenvolvidos outros tipos de qualidade superior GC com uma densidade que pode não exceder 160 gramas por metro quadrado destinados a utilização gráfica mas as vendas são despiciendas.

Existia um grupo independente relativo ao «cartão cinzento» no âmbito do PG Paperboard que abrangia as qualidades de cartão cinzento (GK) que não são consideradas como cartão propriamente dito e que não são objecto da presente decisão. A Fides, que tinha já participado na Section Cartonboard, assumiu o secretariado do novo PG Paperboard.

2. Os comités do PG Paperboard antes de 1986

(29) No âmbito do PG Paperboard funcionavam diversos comités ou grupos: numa primeira fase, estes organismos incluíam, para além da assembleia geral anual, uma denominada conferência de presidentes, um comité económico e um comité técnico. Em 1984, foi criado um comité de marketing.

A conferência de presidentes reunia cerca de três a seis vezes por ano, tal como acontecia com o comité económico.

Podiam ser membros da conferência de presidentes os directores executivos ou directores comerciais de todas as empresas membros do PG Paperboard.

No comité económico participavam os directores de marketing e/ou de vendas; este comité informava a conferência de presidentes sobre a situação do mercado nos diversos países.

O comité de marketing foi criado mais tarde por forma a analisar as informações fornecidas pelo comité económico e comunicar à conferência de presidentes a sua avaliação da situação do mercado. Efectuava reuniões cerca de três a cinco vezes por ano.

(30) As actas oficiais da conferência de presidentes e do comité económico estavam na posse da Fides e estão disponíveis relativamene a todo o período em análise. Estas actas demonstram que se realizaram, no âmbito destes organismos, debates sobre matérias como a situação das encomendas em carteira, a utilização das capacidades, o equilíbrio entre a oferta e a procura e as propostas de suspensão da produção. No entanto, as actas oficiais fazem supor que este tipo de debates eram sempre conduzidos em termos gerais, no âmbito de um intercâmbio de informações e que os produtores individuais nunca revelavam as suas posições e nunca chegavam a qualquer acordo ou decisão.

Não foram contudo encontradas quaisquer actas do comité de marketing, tendo os produtores declarado que nunca tinham sido elaboradas.

3. As alterações de estrutura do PG Paperboard em 1986/1987

(31) A estrutura do PG Paperboard sofreu uma modificação substancial em 1986 e 1987. Em primeiro lugar, em meados de 1986, foi criado um grupo de trabalho dos presidentes (Presidents Working Group - PWG) restrito, composto por representantes de alto nível dos cerca de oito maiores produtores de cartão. As suas atribuições eram, aparentemente, «preparar» a conferência de presidentes no que se refere a matérias como as tendências dos custos, a evolução da procura e as previsões de vendas. O PWG reunia-se regularmente, realizando entre cinco e oito reuniões anuais.

Com a criação do novo PWG, a conferência de presidentes passou a reunir-se com menos frequência: realiza-se uma reunião durante a Primavera por ocasião da assembleia geral anual do PG Paperboard, na qual estavam presentes praticamente todos os produtores, e uma reunião no Inverno, em Novembro, com a participação, na generalidade, de um ou dois produtores de cada país.

(32) Um pouco mais tarde - em 1987 - o comité de marketing foi reorganizado (não é claro em que condições específicas) passando a partir dessa data a ser denominado «Comité conjunto de marketing» (Joint Marketing Committee/JMC). Todos os produtores destinatários da presente decisão (com excepção da Enso-Gutzeit) participaram em reuniões deste organismo, embora alguns o tenham feito com mais frequência do que outros. A Finnboard representou, aparentemente, a NPI, o mesmo acontecendo com as suas próprias quatro fábricas membros, Kyro, Metsa-Serla, Tampella e United Paper Mills. O JMC iniciou as suas reuniões, já com a sua nova designação, nos finais de 1987 ou inícios de 1988.

No início, o JMC reunia cerca de doze vezes ou mais por ano, e embora tenha reduzido a frequência das suas reuniões em 1989 para cerca de oito, estas envolviam sessões separadas para as qualidades GC e GD. Foram aparentemente cometidas ao JMC algumas funções não especificadas do comité económico. Contudo, este último organismo continuou a reunir até ao início de 1991, fornecendo ao JMC informações sobre a situação do mercado nos diferentes países.

4. Ausência de actas das reuniões ou outros registos documentais

(33) Apesar do facto de serem sempre elaboradas actas pormenorizadas da conferência de presidentes e do comité económico e de serem distribuídas aos participantes, não existe qualquer prova oficial das reuniões do PWG anteriores a Fevereiro de 1990 ou das reuniões do JMC mesmo após a data de início das investigações da Comissão. Não existem sequer convocatórias ou listas de participantes. Em resposta a pedidos insistentes e pormenorizados ao abrigo do artigo 11º por parte da Comissão, os participantes declararam na sua maioria que devido à natureza «informal» das reuniões não eram mantidos quaisquer registos. Da mesma forma, a quase totalidade das empresas referiu que os seus representantes não tiravam notas pessoais durante as reuniões nem apresentavam quaisquer relatórios subsequentes com o objectivo de comunicar aos outros membros das organizaçõe a que pertenciam o que se havia passado. A Fides, que assegurava o secretariado do PG Paperboard, esteve presente em todas as reuniões. A Comissão não pode aceitar que, nesta qualidade, a Fides não tenha mantido qualquer registo do PWG nem do JMC como fazia no que se refere aos outros comités; no entanto, a Fides nunca apresentou quaisquer actas ou outros registos documentais em resposta aos pedidos reiterados da Comissão.

5. As declarações da Stora

(34) Em resposta aos pedidos de informação que lhes foram dirigidos ao abrigo do artigo 11º, a quase totalidade das empresas apresentou apenas uma descrição vaga e anódina relativamente aos objectivos e funcionamento dos diversos comités do PG Paperboard.

Estas descrições correspondiam, em larga medida, à descrição oficial das suas actividades, tal como apresentadas nos relatórios anuais do PG Paperboard.

No entanto, o grupo sueco do sector florestal Stora, que tinha já adquirido a Kopparfors e que adquirira recentemente a Feldmuehle, escreveu à Comissão em 19 de Agosto de 1991 declarando que «. . . as empresas pertencentes o grupo Stora participaram em determinadas políticas e práticas que poderão constituir infracções às regras da concorrência».

Posteriormente, o grupo Stora forneceu (em 30 de Agosto de 1991) uma resposta pormenorizada ao pedido de informações da Comissão relativo ao PG Paperboard e respectivas actividades, que foi mais tarde completada com subsequentes respostas fornecidas pelo Stora nos termos do artigo 11º, principalmente a datada de 28 de Outubro de 1991 («segunda declaração do Stora»).

6. Objectivos e actividades do PG Paperboard e participação nos seus diversos comités

a) O PG Paperboard até 1986

(35) Segundo o grupo Stora (segunda declaração, página 2), os produtores de cartão tinham «tentado regular o . . . mercado a partir de 1975. Os membros do PG Paperboard ou do seu antecessor (antes de 1981) reuniram-se para discutir a política de preços e as quotas de mercado durante esse período». Anteriormente a 1986/1987, a conferência de presidentes havia discutido - apesar de o ter feito aparentemente em termos bastante gerais - várias propostas e tinha feito diversas tentativas para aumentar os preços e para gerir a capacidade excedentária. O comité de marketing, criado em 1984, avaliava se o mercado aceitaria um aumento de preços e comunicava as suas conclusões aos presidentes. O grupo Stora declarou que os esforços envidados neste sentido tinham sido, na sua maioria, mal sucedidos devido à natureza endémica da capacidade excedentária no sector durante o período em análise.

Durante este período, as tentativas da conferência de presidentes no sentido de disciplinar o mercado do cartão foram também, aparentemente, obstruídas pela falta de informações técnicas suficientemente pormenorizadas. Este obstáculo a uma colusão eficaz foi, em larga medida, suprimido através da criação, em 1986, do PWG, cuja eficácia foi ainda melhorada com a criação do novo JMC em finais de 1987 ou inícios de 1988.

b) O PWG

(36) O PWG era composto por representantes dos cerca de oito principais produtores de cartão e os seus membros ocupavam, nas respectivas empresas, as funções de director executivo, director comercial ou equivalente.

Os membros do PWG eram as seguintes empresas: Cascades; Papeteries Béghin-Corbehem e Feldmuehle (ambas fazem agora parte do grupo Stora); Finnboard; KNP (até meados de 1988); M-M; Saffa (mais tarde designada Sarrió); TBM (agora parte de grupo MoDo); e, a partir de 1988, a Weig.

As reuniões do PWG eram presididas pelo presidente eleito do PG Paperboard: durante o período em análise, este cargo foi ocupado sucessivamente pelos directores da KNP, da Finnboard e do M-M.

Em conjunto, os membros iniciais do PWG representavam quase toda a capacidade de produção da qualidade GC e dois terços (uma proporção que foi subsequentemente aumentada na sequência de aquisições) da capacidade de produção da qualidade GD na Europa Ocidental.

(37) Os «relatórios de actividade» anuais do PG Paperboard apresentados na assembleia geral fazem supor que a função do PWG seria preparar as conferências de presidentes através da discussão de assuntos gerais, tais como as tendências dos custos, a evolução da procura e da oferta e previsões da situação de vendas.

Na realidade, o seu mandato secreto era muito mais específico.

Segundo o grupo Stora, o «PWG reuniu-se a partir de 1986, com o objectivo de contribuir para disciplinar o mercado». O seu verdadeiro objectivo incluía «discussões e concertação sobre os mercados, quotas de mercado, preços, aumentos de preços e capacidades» (segunda declaração do Stora, páginas 4 e 5).

Pouco depois da sua criação, o PWG «chegou a acordo e adoptou decisões gerais relativamente ao calendário e ao nível de aumento de preços que seriam efectuados pelos produtores de cartão» (segunda declaração do Stora, página 6).

No âmbito das iniciativas no sentido de aumentar os preços, o PWG efectuou discussões pormenoirzadas relativamente às quotas de mercado na Europa Ocidental das associações nacionais e dos grupos de produtores individuais. Assim, foram alcançados alguns «entendimentos» entre os participantes quanto às respectivas quotas de mercado, sendo o objectivo garantir que as iniciativas concertadas em matéria de preços não fossem prejudicadas por um excesso da oferta relativamente à procura. Com efeito, os grandes grupos de produtores concordaram em manter as suas quotas de mercado nos níveis apresentados, anualmente, nas estatísticas relativas à produção e às vendas anuais, que a Fides divulgava, na sua forma definitiva, em Março do ano subsequente. A evolução das quotas de mercado foi analisada em todas as reuniões do PWG com base nos mapas mensais da Fides e quando surgiam flutuações significativas eram solicitadas justificações às empresas consideradas responsáveis.

(38) O PWG informava a conferência de presidentes. As suas atribuições incluíam:

«avaliar e apresentar à conferência de presidentes a situação precisa da oferta e da procura no mercado e as medidas a serem adoptadas por forma a regular o mercado» (segunda declaração do Stora, página 5).

O PWG reunia-se invariavelmente antes das conferênicas de presidentes e, visto que a mesma pessoa presidia ambas as reuniões, era sem dúvida essa pessoa que comunicava o resultado das deliberações do PWG aos restantes «presidentes» que não eram membros do círculo mais restrito.

Se não fosse efectuada qualquer conferência de presidentes imediatamente após a reunião do PWG, os participantes informavam os produtores mais pequenos, através da sua associação nacional, das decisões adoptadas (resposta do grupo Stora nos termos do artigo 17º, de 17 de Setembro de 1991). No que se refere à Alemanha, não existia uma verdadeira necessidade de adoptar este procedimento, visto que, relativamente à qualidade GC, praticamente toda a produção pertencia aos membros do PWG. Em contrapartida, no que se refere à qualidade GD, os produtores independentes, tais como a Buchmann e a Laakmann, eram regularmente informados pela Feldmuehle ou pelo grupo M-M. A Buchmann admite que a Feldmuehle lhe fornecia «com bastante frequência» informações relativamente aos aumentos de preços previstos (país, data e montante).

Os produtores escandinavos (todos membros do NPI) eram normalmente informados dos resultados das reuniões pela Finnboard. Era desta forma que a empresa Kopparfors era informada antes da fusão com a Feldmuehle em 1990. O grupo Stora considera que a mesma prática foi utilizada relativamente às empresas Rena e Enso-Gutzeit, o que é largamente confirmado pelas declarações da Rena (considerandos 79 e 80). Esta situação é também coerente com a posição da Finnboard no PWG, enquanto representante do NPI e também como participante por direito próprio (ver também considerandos 58, 79 e 83).

Em França, era a empresa Cascades ou Béghin Corbehem (CBC) que informava as Papeteries de Lancey das decisões do PWG.

Estes canais de comunicação não estavam no entanto formalizados, visto que, excepto no que diz respeito à Enso-Gutzeit, os produtores em questão eram todos membros do JMC, que efectuava reuniões regulares, sendo normalmente informados pelo presidente desse organismo das decisões adoptadas na última reunião do PWG (a que o presidente também tinha assistido).

(39) O PWG reunia-se diversas vezes por ano. No período compreendido entre Junho de 1986 e Maio de 1987 reuniu-se quatro vezes; entre 1987 e 1988, oito vezes; entre 1988 e 1989, cinco vezes e pelos menos dez vezes entre 1989 e 1991.

Das informações disponíveis, concluiu-se que o PWG se reuniu pelo menos nas seguintes datas:

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(não são conhecidas todas as datas das reuniões).

(40) Um representante da KNP assumiu as funções de presidente da conferência de presidentes entre 1984 e 1988 e, nesta qualidade, presidia igualmente às reuniões do PWG. Quando abandonou a presidência em 1988, a KNP deixou de ser membro do PWG.

O produtor francês Béghin Corbehem (CBC) continuou a participar separadamente no PWG depois de a empresa Feldmuehle - já proprietária de 50 % - ter adquirido os restantes 50 % das suas acções em 1989.

A primeira reunião do PWG a que assistiu a empresa Weig realizou-se em Maio de 1988 e após essa data a empresa não participou de forma regular nas reuniões até à Primavera de 1989.

Excepto no que diz respeito às empresas Cascades e Weig, os membros do PWG forneceram poucos pormenores relativamente à sua participação nas reuniões do PWG antes do final de 1989 ou início de 1990. O quadro 2 mostra a participação de cada produtor a partir de 28 de Novembro de 1989.

c) A conferência de presidentes

(41) As conferências de presidentes, nesta altura realizadas apenas duas vezes por ano, eram sempre precedidas de uma reunião do PWG. Tal como esclareceu o grupo Stora, uma das funções do PWG consistia em explicar à conferência de presidentes as medidas necessárias para disciplinar o mercado (ver considerando 38). Deste modo, os directores executivos que participavam nas conferências de presidentes eram informados das decisões adoptadas pelo PWG e das instruções que deveriam dar aos seus departamentos de vendas por forma a executar as iniciativas em matéria de preços acordadas. Tal significava também que os directores de marketing que participavam nas reuniões do JMC e que aplicavam as iniciativas em matéria de preços acordadas (ver considerandos 44 e 45) sabiam que os respectivos directores executivos apoiavam a decisão do PWG. As actas oficiais das conferências de presidentes não registam estes contactos com o PWG. Tão pouco é feita, nessas actas oficiais, qualquer referência às discussões sobre a política de preços ou sobre as iniciativas em matéria de preços.

Continuavam, pelo contrário, a dar a imagem inteiramente falsa de que as discussões que se realizavam sobre matérias sensíveis, tais como a situação do mercado, a utilização das capacidades, as encomendas em carteira, as suspensões de actividade, etc., tinham um carácter extremamente geral, nunca sendo divulgados os dados individuais de cada produtor.

A declaração do grupo Stora, segundo a qual a conferência de presidentes debateu, de facto, uma colusão em matéria de política de preços é confirmada de uma nota interna encontrada no agente de vendas do grupo M-M no Reino Unido (MM PEEG) relativa a uma conferência de presidentes realizada em 10 de Novembro de 1986:

«Política de preços no Reino Unido

O representante da Weig participou numa recente reunião da Fides. Declarou que pensava que 9 % (8) era demasiado elevado para o Reino Unido e que tinham acordado em 7 %! Enorme desilusão, visto que significa um "nível de negociação" para todos os outros».

(42) Todas as empresas destinatárias da presente decisão estavam representadas na conferência de presidentes. Embora alguns dos produtores mais pequenos apenas participassem na conferência de forma pouco regular, os principais produtores (que também eram membros do PWG) estavam quase sempre presentes em todas as conferências de presidentes.

O NPI apenas não esteve representado numa das conferências de presidentes durante o período entre 1986 e 1991. Os representantes da Finnboard (que tinham também participado nas reuniões do PWG realizadas pouco antes) participaram separadamente do NPI em todas as reuniões da conferência de presidentes. Ocasionalmente, empresas membros da Finnboard participavam também nessas reuniões: a Metsa Serla participou todos os anos nas reuniões plenárias da Primavera (mas não nas reuniões do Inverno) e a United Paper Mills participou numa reunião em Maio de 1989.

(43) As conferências de presidentes realizaram-se, a partir de 1986, nas seguintes datas:

"" ID="1">29 de Maio de 1986 > ID="2">Alghero (Sardenha) "> ID="1">10 de Novembro de 1986 > ID="2">Zurique "> ID="1">20 de Maio de 1987 > ID="2">Graz "> ID="1">4 de Dezembro de 1987 > ID="2">Zurique "> ID="1">25 de Maio de 1988 > ID="2">Barcelona "> ID="1">17 de Novembro de 1988 > ID="2">Zurique "> ID="1">17 de Maio de 1989 > ID="2">Nice "> ID="1">28 de Novembro de 1989 > ID="2">Zurique "> ID="1">23 de Maio de 1990 > ID="2">Helsínquia "> ID="1">26 de Novembro de 1990 > ID="2">Gotemburgo "> ID="1">5 de Junho de 1991 > ID="2">Montreal ">

No quadro 3 são dados pormenores da participação de cada uma das empresas.

d) «Joint Marketing Committee»

(44) O Joint Marketing Committee ou JMC foi criado nos finais de 1987 e foi considerado muito mais eficaz que o seu antecessor, o comité de marketing. O JMC respondia perante o PWG. Oficialmente, o seu objectivo consistia em preparar, para esse organismo, uma análise pormenorizada das condições de mercado e uma previsão das vendas. Para o efeito, recebia informações do comité económico.

No entanto, desde o seu início, a principal tarefa do JMC consistiu em:

- determinar se os aumentos de preços podiam entrar em vigor e, em caso afirmativo, de que modo, e apresentar as suas conclusões ao PWG,

- fixar as modalidades da aplicação das iniciativas em matéria de preços decididas pelo PWG, relativamente a cada país e aos principais clientes, com o objectivo de atingir um sistema de preços equivalente (isto é, uniforme) na Europa (primeira declaração do Stora, página 17; segunda declaração, páginas 8 e seguintes).

(45) O grupo Stora forneceu informações pormenorizadas na sua segunda declaração (páginas 8 e 9) relativamente ao modo de funcionamento do JMC. Este comité discutia o modo como, em cada mercado, os aumentos de preços acordados no PWG deveriam ser aplicados por cada produtor. Os aspectos práticos da entrada em vigor dos aumentos de preços propostos eram abordados em «mesas redondas», tendo cada participante a oportunidade de se pronunciar sobre o aumento proposto.

As dificuldades na aplicação dos aumentos de preços decididos pelo PWG, ou a recusa ocasional de cooperação, eram comunicados ao PWG, que (segundo o grupo Stora) «tentaria então alcançar o nível de cooperação considerado necessário». O JMC elaborava relatórios separados para as qualidades GC e GD. Se o PWG alterava uma decisão em matéria de política de preços com base nos relatórios apresentados pelo JMC, as medidas necessárias para aplicar essa alteração seriam discutidas na reunião seguinte do JMC.

Não se encontrou qualquer convocatória oficial ou actas de reuniões do JMC. É no entanto óbvio que, devido à complexidade das suas atribuições, seria impossível que o JMC funcionasse sem que os participantes efectuassem os seus próprios cálculos e propostas e sem que o presidente ou o secretariado procedesse a um registo pormenorizado dos trabalhos. O JMC tinha de apresentar um relatório ao PWG. Durante a audição oral, um dos participantes (Gruber & Weber) admitiu, com efeito, que existia uma regra geral contra a manutenção de notas incriminatórias.

No entanto, nem todos os participantes nas reuniões do JMC foram tão meticulosos como deveriam no que se refere à destruição ou não manutenção das notas: foram obtidas durante a investigação efectuada no grupo M-M e no pequeno produtor norueguês Rena notas pessoais pormenorizadas referindo o que se tinha passado em diversas reuniões do JMC (ver considerandos 80, 82, 84 e 87).

(46) Durante o período em análise o JMC foi dirigido sempre pela mesma pessoa, um director executivo da Feldmuehle (agora reformado): o êxito do JMC ficou em larga medida a dever-se aos seus esforços pessoais. Esse director também participou no PWG e actuou como elo de ligação entre os dois organismos. Nas reuniões participaram representantes de todos ou quase todos os produtores europeus de cartão. Os quatro produtores finlandeses da qualidade GC estavam sempre representados no JMC através da Finnboard, que declara no entanto não ter participado por direito próprio, mas apenas em nome do NPI (ver resposta da Finnboard nos termos do artigo 11º). O NPI não estava representado separadamente no JMC, embora tal acontecesse no caso da conferência de presidentes (a Fiskeby admitiu que em várias ocasiões um representante do NPI deu a Fiskeby informações sobre os assuntos que foram tratados na reunião do JMC na qual não participaram). Alguns produtores - principalmente os mais importantes que pertenciam igualmente ao PWG - participavam nas reuniões do JMC com mais frequência do que outros, mas dada a completa ausência de registos oficiais não é possível determinar com exactidão a lista de participantes de cada reunião. No entanto - com excepção da Enso-Gutzeit - todas as empresas destinatárias da presente decisão participaram pelo menos nalgumas reuniões do JMC. Foram efectuadas reuniões separadas para as qualidades GC e GD, geralmente em dias seguidos.

De acordo com as provas documentais existentes, incluindo os relatórios anuais do PG Paperboard, o JMC reuniu com a seguinte frequência:

"" ID="1">Junho de 1987 - Maio de 1988 > ID="2">15 reuniões "> ID="1">Junho de 1988 - Maio de 1989 > ID="2">11 reuniões "> ID="1">Junho de 1989 - Maio de 1990 > ID="2">8 reuniões (incluindo diversas sessões de dois dias) "> ID="1">Junho de 1990 - Maio de 1991 > ID="2">8 reuniões (incluindo diversas sessões de dois dias) ">

(47) As últimas reuniões do JMC de que se tem conhecimento foram realizadas em Viena em 3 e 10 de Julho de 1991, dez semanas após a data de início das investigações da Comissão.

Nos quadros 4 e 5 são apresentados pormenores relativamente às participações admitidas ou identificadas de cada empresa no JMC.

O quadro 4 apresenta, relativamente a cada empresa, as datas das reuniões do JMC em que cada empresa admitiu ter participado ou relativamente às quais existem provas da sua participação (esta lista não pode ser considerada exaustiva).

O quadro 5 apresenta os participantes nas reuniões regulares, tal como identificados por cada produtor.

(48) Na maioria dos casos, os produtores declararam, em resposta aos pedidos reiterados ao abrigo do artigo 11º, não se recordarem da data em que começaram a participar nas reuniões do comité de marketing ou no JMC, limitando as suas respostas aos anos mais recentes, ou fornecendo respostas evasivas.

Assim, não foi possível (salvo raras excepções) estabelecer com exactidão as data das reuniões em que participaram os diversos produtores, principalmente antes de 1989. A empresa Laakmann (que não estabeleceu uma distinção entre o JMC e o seu antecessor, o comité de marketing) declarou numa resposta nos termos do artigo 11º que as empresas Cascades, Europa Carton, KNP, FS-Karton, M-M, Deisswil, Feldmuehle, CBC, Saffa e ela própria participaram em reuniões relativas à qualidade GD desde o início, ou seja, 1984. Segundo a Laakmann, as empresas Buchmann, Gruber & Weber, Prat Carton, Tampella Espanõla e Weig iniciaram a sua participação neste tipo de reuniões um pouco depois dos restantes produtores, o que poderia indicar que apenas começaram a participar quando o novo JMC foi criado, ou seja, nos finais de 1987 ou inícios de 1988.

e) O comité económico

(49) O comité económico que, apesar da sua denominação, não era composto por economistas mas sim por directores de marketing e/ou vendas, discutia (inter alia) a evolução dos preços nos mercados nacionais e as encomendas em carteira e comunicava as suas conclusões ao JMC (ou, antes do final de 1987, ao seu antecessor, o comité de marketing).

Embora, segundo o grupo Stora, as encomendas em carteira de cada produtor não fossem discutidas em grande pormenor no âmbito do comité económico (contrariamente ao que acontecia no JMC onde a discussão tinha indubitavelmente lugar), por vezes os produtores comparavam as suas posições com a média do sector.

O grupo Stora declara expressamente que, durante o ano de 1987, o intercâmbio de informações no comité económico revelou que todos os produtores tinham os seus cadernos de encomendas completos, facto que veio confirmar a crescente convicção existente na indústria de cartão de que tinha sido alcançado um equilíbrio entre as capacidades e o consumo.

(50) O «tema central» das discussões no comité económico era a análise e a avaliação da situação do mercado do cartão nos diversos países. As informações fornecidas ao comité económico relativas às condições de mercado em cada Estado-membro provinham, aparentemente, de comités nacionais onde estavam representados os produtores locais e os principais importadores (acta da conferência de presidentes, 10 de Novembro de 1986). As discussões sobre as condições de mercado não tinham um carácter genérico: as discussões sobre a situação de cada mercado nacional devem ser avaliadas no contexto das iniciativas em matéria de preços previstas, incluindo a necessidade de suspensão temporária de actividade por forma a apoiar os aumentos de preços.

Uma nota particular elaborada pelo representante da FS-Karton relativa aos pontos principais da reunião do comité económico realizada em Zurique em 3 de Outubro de 1989 e enviada ao director executivo do grupo M-M revela que, para além de uma análise pormenorizada da procura, da produção e das encomendas pendentes em cada mercado nacional, a reunião abordara os seguintes temas:

- forte resistência dos clientes relativamente ao último aumento de preços da qualidade GC, que entrara em vigor em 1 de Outubro,

- situação dos cadernos de encomendas dos produtores das qualidades GC e GD, incluindo posições individuais,

- relatórios sobre as suspensões de actividade levadas a cabo e previstas,

- problemas específicos da aplicação dos aumentos de preços no Reino Unido e seus efeitos sobre o diferencial de preços necessário entre as qualidades GC e GD,

- comparação entre o orçamento e as encomendas entradas de cada grupo nacional.

Estes assuntos não constam da acta oficial da reunião.

O quadro 6 apresenta dados pormenorizados relativos à participação nas reuniões do comité económico a partir de finais de 1986. Os únicos destinatários da presente decisão que não participaram em qualquer reunião do comité económico foram as empresas Enso-Gutzeit, Europa Carton, Gruber & Weber e Weig. (A Enso-Gutzeit era membro do NPI e participou em todas as reuniões do comité económico. As três outras empresas eram membros do JMC).

E. MECANISMO DE REGULAÇÃO DOS PREÇOS E DOS VOLUMES DE PRODUÇÃO 1. Regulação dos volumes de produção

a) A política do «preço em detrimento da tonelagem»

(51) A chave para o êxito das iniciativas em matéria de preços a partir de 1988 (segundo a conclusão a que chegaram os produtores) era a manutenção de um estreito equilíbrio entre a produção e o consumo. Todos os membros do PWG tinham interesse em que as iniciativas em matéria de preços lançadas não fossem prejudicadas por aumentos substanciais dos volumes vendidos. Este aspecto foi referido pelo grupo Stora como a política do «preço em detrimento da tonelagem» (resposta do Stora nos termos do artigo 11º, de 14 de Fevereiro de 1992).

Tal significava que os principais produtores podiam, no âmbito do PWG, chegar a acordo relativamente aos aumentos de preços, persuadidos de que teriam êxito.

(52) O acordo alcançado no âmbito do PWG durante 1987 incluía o «congelamento» das quotas de mercado da Europa Ocidental dos principais produtores nos níveis já existentes, não devendo ser feita qualquer tentativa no sentido de adquirir novos clientes ou alargar as actividades existentes através de uma política de preços agressiva.

Segundo o grupo Stora (segunda declaração, página 11), o acordo relativo às quotas de mercado entre os principais produtores dizia respeito às quotas de mercado de cada um dos principais grupos de produtores em toda a Europa Ocidental. Não faria sentido (segundo as declarações do Stora) debater as quotas nos mercados nacionais: devido às fusões transfronteiras efectuadas pelas grandes empresas de transformação, os produtores de cartão não podiam sequer determinar com exactidão o destino final dos seus fornecimentos.

(53) A documentação encontrada pela Comissão na empresa FS-Karton (parte do grupo M-M) vem confirmar que, no final de 1987, tinha sido concluído um acordo nos dois grupos de presidentes quanto às questões, relacionadas entre si, da regulação do volume e da disciplina em matéria de preços.

Um relatório interno datado de 28 de Dezembro de 1988 com o título «Vertrauliche Aktennotiz» (nota confidencial) enviado pelo director de marketing responsável pelas vendas do grupo M-M na Alemanha ao director executivo do M-M em Viena apresenta, bastante pormenorizadamente, as acções adoptadas a partir de finais de 1987 pelos produtores de cartão da Europa a nível dos seus presidentes, por forma a garantirem a denominada «disciplina em matéria de preços».

(54) A nota do grupo M-M confirma que se tinha alcançado um novo consenso durante 1987 através do qual foi executada a política do «preço em detrimento da tonelagem». O autor desta nota considerava contudo que, neste processo, tinham existido «tanto vencedores quanto vencidos».

Todos os participantes obtiverem vantagens pelo facto de ter sido invertida a espiral da descida dos preços - que tinha sido uma característica do mercado - e que passaram a apresentar uma tendência para subir, durante 1988, através de duas acções claramente definidas (a menção das duas «acções» é obviamente uma referência às duas iniciativas em matéria de preços lançadas durante 1988).

Por outro lado - na opinião do autor - o grupo M-M perdeu em termos relativos, tal como aconteceu com a Feldmuehle. O M-M aumentou a sua quota de mercado durante o Verão de 1987 e os outros produtores exigiam - sem dúvida como contrapartida de um acordo global - que fizesse alguns «sacrifícios»:

- a sua quota de mercado foi congelada no nível de 1987 e foram dadas garantias aos restantes produtores de que a empresa não tentaria alargar a sua actividade através de uma política de preços promocional,

- o grupo M-M deu instruções rigorosas ao seu departamento de vendas na Alemanha e na Áustria e aos seus agentes de vendas noutros países que reflectiam esta política de preços extremamente estrita. O único objectivo anterior consistia em aumentar os preços; agora tratava-se de uma «disciplina rigorosa em matéria de preços», com o risco de ter de suspender o funcionamento da maquinaria por forma a reduzir a produção.

(55) O grupo M-M foi um dos primeiros produtores a aplicar o aumento de preços de Março de 1988 (já anunciado em Dezembro de 1987), bem como o segundo aumento desse ano, que entrou em vigor em Outubro. O M-M fez os sacrifícios exigidos e perdeu tonelagem em mercados onde os preços eram elevados. A sua atitude firme em matéria de preços provocou a insatisfação de alguns clientes regulares. Por outro lado, o director de marketing suspeitou que nem todos os outros produtores tinham defendido as iniciativas em matéria de preços de forma tão firme como o M-M. O pessoal de vendas dessas empresas tinha no mercado um comportamento diferente do acordado a nível superior. Ao citar um exemplo de um outro produtor que tinha oferecido a um importante cliente preços inferiores em 150 marcos alemães por tonelada aos do grupo M-M, o director de marketing perguntou retoricamente como é que tal comportamento era compatível com o «sistema acordado». Assim, solicitou ao seu superior (que assistia às reuniões do PWG) que os restantes produtores fossem «obrigados» a obedecer à mesma regra rígida que fora imposta ao grupo M-M, ou seja, recusar novos contratos em vez de violar os preços acordados.

A Comissão tentou obter da parte do M-M outras informações relativamente às circunstâncias precisas do acordo concluído entre os produtores de cartão em 1987.

Na sua resposta nos termos do artigo 11º, o grupo M-M declarou que não existia qualquer acordo «em sentido estrito» e que a utilização repetida deste termo (e de expressões semelhantes) no memorando em causa pelo seu director de marketing não deveria ser «entendida à letra».

(56) O acordo de base entre os principais produtores para a manutenção das respectivas quotas de mercado manteve-se ao longo do período abrangido pela presente decisão.

No início, a principal preocupação do PWG neste contexto era restringir o aumento das quotas de mercado obtido, na Comunidade, pelos produtores da AECL: M-M, Finnboard, Kopparfors e Iggesund. Os produtores situados na Comunidade pretendiam proteger o seu território, enquanto os produtores nórdicos (e o M-M) o consideravam como o seu mercado de exportação natural. Foram efectuadas discussões com estes produtores da AECL relativamente ao nível das quotas de mercado que estariam dispostos a aceitar. Foi-lhes afirmado claramente que ao aumentarem as suas quotas de mercado em detrimento de outros perturbariam o equilíbrio entre a produção e o consumo e prejudicariam os esforços concertados no sentido de um aumento dos preços. Posteriormente, quando os próprios produtores da AECL adquiriram instalações de produção na Comunidade, a política dos restantes produtores no sentido de limitar a quota de mercado dos produtores não comunitários no território da Comunidade tornou-se menos importante. A preocupação passou cada vez mais a centrar-se na manutenção do equilíbrio entre os principais grupos por forma a não prejudicar as iniciativas em matéria de preços (resposta do Stora nos termos do artigo 11º, de 14 de Fevereiro de 1992).

Os produtores utilizavam como base para os seus cálculos o montante total de vendas do ano anterior, que era geralmente conhecido no mês de Março do ano subsequente.

Tendo igualmente conhecimento da previsão do crescimento percentual do mercado para o ano seguinte, cada produtor estava assim em condições de determinar o volume de vendas adicional que poderia realizar durante o ano sem aumentar a sua quota de mercado (e consequentemente desestabilizar o mercado).

As empresas que participaram nestas discussões relativas às quotas de mercado foram as empresas representadas no PWG, nomeadamente: Cascades, Finnboard, KNP (até 1988), M-M, MoDo, Sarrió, os dois produtores do grupo Stora, CBC e Feldmuehle e (a partir de 1988) a Weig.

(57) «A evolução das quotas de mercado» foi analisada em todas as reuniões do PWG com base em estatísticas previsionais (ver considerando 63). Foram discutidas as quotas de mercado em toda a Europa Ocidental e, em menor grau, a nível de cada um dos países. De acordo com o grupo Stora «as flutuações significativas das quotas de mercado seriam analisadas e debatidas e seriam procuradas explicações para alterações de maior importância». Uma modificação nos padrões de vendas poderia (por exemplo) ser atribuída a uma encomenda específica num mercado específico ou ao facto de um cliente passar a recorrer apenas a um país para satisfazer as suas necessidades a nível europeu.

As medidas concretas que cada produtor deveria adoptar por forma a manter a sua quota de mercado no nível existente eram no entanto deixadas ao critério dos próprios produtores. Nas reuniões eram discutidos assuntos tais como a suspensão da actividade ou o desvio do excesso de produção para mercados fora da Europa, mas a aplicação das medidas debatidas dependia das circunstâncias individuais de cada produtor.

Os membros do PWG esperavam que, ao dar desta forma o exemplo, encorajariam os pequenos produtores a aceitar igualmente as limitações impostas.

(58) Apesar de os pequenos produtores de cartão que assistiam às reuniões da JMC não estarem a par das discussões pormenorizadas relativas às quotas de mercado realizadas no âmbito do PWG, estavam, enquanto participantes na política de «preço em detrimento da tonelagem» que todos haviam subscrito, conscientes do acordo geral entre os principais produtores no sentido de manterem «níveis constantes de fornecimento» e tinham indubitavelmente conhecimento da necessidade de adaptarem o seu comportamento a essa situação.

Este facto é confirmado através de uma nota proveniente do então director executivo da Rena relativa a uma reunião especial do NPI (ver considerando 28) no aeroporto de Arlanda, em Estocolmo, em 3 de Outubro de 1988. A reunião disse respeito quase exclusivamente ao aumento de preços subsequente que deveria ter lugar em Abril de 1989: o objectivo declarado consistia em aumentar os preços em 15 % até ao final de 1989.

O autor da nota refere:

«Em alturas difíceis: controlo da produção com suspensão da actividade para todos os produtores. A proposta será elaborada. Os preços deverão ser mantidos.» (traduzido do original norueguês).

É significativo que, nessa altura, o então director executivo da Finnboard fosse simultaneamente presidente do NPI (e tenha participado na reunião de Arlanda) e presidente do PG Paperboard, presidindo, nessa qualidade, à conferência de presidentes e ao PWG (ver considerando 38).

(59) Para os produtores participantes no PWG, a decisão de congelamento das quotas de mercado estava dependente de uma «limitação voluntária» e de um sistema de incentivo mútuo. O grupo Stora declara na análise final que «o facto de os produtores cumprirem ou não os acordos dependia da sua convicção de estarem a agir no seu próprio interesse».

Tanto quanto se sabe, não existia um mecanismo formal de sanções ou compensações para executar os acordos relativos às quotas de mercado, mas os produtores estavam conscientes das possibilidades de «retaliação» caso um deles obtivesse um volume de negócios substancial em detrimento de outro num mercado específico (resposta do Stora nos termos do artigo 11º, de 14 de Fevereiro de 1992, página 4).

Existem indubitavelmente indícios de que qualquer produtor que não respeitasse o acordado e que aumentasse as suas quotas de mercado em detrimento de outros seria censurado: aparentemente foi o que aconteceu com a Weig.

(60) A Comissão reconhece que, apesar do acordo relativo às quotas de mercado, a quota de mercado de alguns produtores importantes foi aumentando ao longo dos anos. O grupo Stora explicou que os produtores consideravam que os seus interesses e dificuldades eram de tal ordem que se viam por vezes impossibilitados de adoptar medidas por forma a limitar as suas vendas. É óbvio que os produtores com uma forte posição de negociação esperariam um aumento da sua quota de mercado. Alguns produtores eram possivelmente considerados menos seguros que outros. Assim, os debates anuais sobre as quotas de mercado tinham como consequência que os produtores iniciavam a sua actividade numa nova base.

No entanto, os níveis das quotas de mercado eram constantemente analisados pelo PWG, sendo registados e debatidos os problemas específicos e as necessidades de cada um dos membros. O acordo entre os produtores relativo às quotas de mercado não era assim estático, mas estava sujeito a ajustamentos periódicos e a novas negociações.

b) O intercâmbio de informações da Fides

(61) Considerava-se essencial, para o êxito da aplicação das iniciativas em matéria de preços, o desenvolvimento de um sistema completo de informação e controlo da produção, dos volumes de vendas e da utilização das capacidades.

A maior parte dos membros do PG Paperboard enviava periodicamente à Fides (semanal, mensal, semestral ou anualmente) relatórios sobre as encomendas, a produção, as vendas e a utilização das capacidades:

- semanalmente, relatórios sobre o fluxo de encomendas,

- mensalmente, relatórios sobre a produção e as vendas,

- mensalmente, a previsão da produção (a partir de Abril de 1991),

- semestralmente, relatórios de produção relativos às qualidades GC e GD ventilados segundo a «densidade» (isto é, diferentes categorias em termos de peso),

- relatórios anuais sobre as capacidades.

Os produtores escandinavos não forneciam informações sobre todas estas questões directamente à Fides mas, em vez disso, enviavam-nas através da sua associação comercial, o NPI.

O sistema da Fides abrangia toda a Europa Ocidental (Comunidade e AECL).

(62) No âmbito do sistema da Fides, os relatórios de cada empresa eram coligidos centralmente e as informações globais (alegadamente anónimas) enviadas aos participantes.

As estatísticas enviadas pela Fides aos participantes eram as seguintes:

- estatísticas semanais sobre o fluxo de encomendas,

- estatísticas mensais sobre o consumo (por país e para cada uma das 28 qualidades ou grupos de qualidades),

- estatísticas mensais sobre a produção e os fornecimentos (qualidades GC, GD e SBS, por país produtor),

- resumo do consumo das qualidades GC e GD (numa base de «12 meses» e de «projecção anual»),

- estatísticas de mercado (semestrais),

- repartição segundo a densidade (semestral),

- estatísticas anuais sobre as capacidades,

- inventário da maquinaria (ocasionalmente).

As estatísticas de «produção e fornecimentos» e de «consumo» eram distribuídas mensalmente pela Fides aos participantes, nos seus formatos «provisório» e «definitivo». As estatísticas provisórias que eram publicadas na pendência da elaboração dos dados finais, baseavam-se, em certa medida, em estimativas estabelecidas a partir das médias do ano anterior.

Os dados semanais relativos aos fluxos de encomendas eram fornecidos à Fides por cerca de 75 % dos membros do PG Paperboard. As estatísticas coligidas eram então divulgadas pela Fides no dia seguinte. Estas estatísticas revelavam o volume total das encomendas pendentes no que se refere aos produtores participantes, tanto a nível mundial, como a nível da Europa Ocidental.

(63) As estatísticas coligidas e enviadas pela Fides aos participantes eram normalmente ventiladas por qualidade principal e apresentadas por país, excepto no que se refere aos relatórios do fluxo semanal de encomendas que eram relativos a toda a Europa Ocidental.

A nota do grupo M-M de 28 de Dezembro de 1988 (considerando 53) sugeria que (sem dúvida para facilitar o controlo do sistema do «preço em detrimento da tonelagem») cada produtor devia declarar à Fides o volume total da sua produção e reparti-lo em cinco segmentos: mercado nacional, restantes países da Comunidade, outros países europeus, fora da Europa e utilização própria. Segundo o M-M, o sistema Fides foi subsequentemente alterado, na generalidade de acordo com a sua proposta. Desconhece-se se os mapas da Fides relativos a produtores individuais eram geralmente colocados à disposição do PWG e, em caso afirmativo, em que medida o eram. No entanto, apesar de serem agregadas, as estatísticas da Fides podiam (e eram efectivamente) utilizadas na determinação e controlo das quotas individuais de mercado e na análise da utilização das capacidades. As análises mais rigorosas eram normalmente efectuadas em Março, altura em que estavam disponíveis todos os dados do ano anterior. Durante o ano eram normalmente utilizadas as estatísticas provisórias apesar de, devido às flutuações, poderem não reflectir de forma rigorosa a posição definitiva no final do ano e deverem ser tratadas com precaução. Os resultados desta acção eram examinados nas reuniões do PWG, sendo elaborados gráficos e pedidas «explicações» a qualquer produtor que registasse um aumento significativo da sua quota de mercado (ver considerando 57).

(64) Em muitos casos as informações necessárias ao controlo das quotas de mercado dos diversos grupos estavam disponíveis ou podiam ser facilmente obtidas através do sistema de informações Fides sem serem necessários dados suplementares. As «salvaguardas» utilizadas pela Fides em sistemas de informações relativos a outros produtos por forma a impedir a identificação dos fornecimentos de cada produtor não eram aplicadas ao sistema do sector do cartão. Um exemplo desta situação é a estatística «produção e fornecimentos» da Finlândia. Para além da tonelagem de SBS e de GC produzida na Finlândia (a qualidade GD não consta), a estatística apresenta os fornecimentos, provenientes da Finlândia, de cada uma destas qualidades para cada mercado nacional: com efeito, apenas podiam provir da Enso-Gutzeit e da Finnboard, respectivamente. Da mesma forma, o mesmo conjunto de estatísticas relativamente ao Reino Unido (GC e GD) apresenta as vendas efectuadas em cada mercado pela Iggesund (anteriormente Thames Board) e pela Reed Paper & Board (UK) Ltd, que são os únicos produtores das qualidades GC e GD respectivamente. Esta mesma informação é fornecida em maior pormenor nas estatísticas de consumo.

c) Relatórios relativos às capacidades

(65) Desde a criação do PG Paperboard em 1981, a Fides passou a elaborar um relatório anual das capacidades, por país, bem como um «inventário da maquinaria» mais pormenorizado, que abrangiam todas as qualidades de cartão, isto é, incluíam produtos tais como o cartão cinzento produzido nas máquinas de fabrico de cartão. Além disso, o director de marketing da Finnboard apresentava ao PG Paperboard um estudo anual da utilização das capacidades no mercado do cartão propriamente dito (utilizando uma definição de produto mais restrita do que a empregue no relatório relativo às capacidades e no inventário de maquinaria da Fides).

Devido às diferentes bases de avaliação, o relatório da Fides relativo às capacidades e o estudo da Finnboard não eram directamente comparáveis. Foram feitas tentativas no sentido de colocar os dados contidos nos dois relatórios numa base semelhante e, a partir de 1985, o relatório da Fides passou a distinguir entre «cartão propriamente dito» e «outros tipos de cartão» («relatório revisto da Fides relativo às capacidades»).

(66) Em 1987 os membros do PWG concluíram que a procura do produto tinha aumentado de tal forma que a capacidade excedentária da indústria tinha desaparecido.

Apesar da diferenciação entre «cartão propriamente dito» e «outro tipo de cartão» existiam ainda divergências entre o estudo da Finnboard e o relatório revisto da Fides. Na assembleia geral de 1987, a Fides sugeriu o abandono do seu relatório revisto relativo às capacidades e a manutenção unicamente do inventário da maquinaria. A assembleia geral viria, no entanto, a decidir prosseguir o relatório revisto da Fides relativo às capacidades utilizando a mesma formulação, complementando-o com uma nova análise relativa às capacidades que cobrisse apenas o cartão propriamente dito.

(67) A nova análise relativa às capacidades, que surgiu em 1988 (actas da conferência de presidentes de 25 de Maio de 1988) veio confirmar as conclusões do comité económico, ou seja, que «a capacidade excedentária a que frequentemente se faz referência não existe na realidade».

A acta continuava:

«Nunca será demais chamar a atenção dos clientes para este facto».

Na reunião geral anual do dia seguinte, o representante da Feldmuehle (que presidia ao JMC) referiu que «se trata de valores reais e não teóricos das capacidades. Consequentemente, estes dados são extremamente importantes para a gestão diária. Podem e devem ser utilizados para fazer face a uma opinião que se manifesta frequentemente entre os clientes, segundo a qual existe uma grande capacidade excedentária na indústria do cartão».

Na sequência de uma proposta da Feldmuehle para que fosse divulgado, o relatório foi fornecido aos clientes pela primeira vez pelo European Paper Institute na Primavera de 1989.

Segundo o grupo Stora:

«O objectivo desta divulgação consistia em demonstrar que a indústria estava a funcionar quase a 100 % das suas capacidades, convencer os directores de vendas/marketing de que existia uma oportunidade de recuperar as grandes perdas dos anos anteriores e convencer os clientes de que a margem de negociação dos aumentos de preços era praticamente inexistente.» (segunda declaração do Stora, página 13).

(68) A nova análise das capacidades (que passou a ser conhecida como «livro verde») era elaborada pela Fides a partir das informações fornecidas anualmente pelos membros do PG Paperboard em Setembro/Outubro, que incluíam uma estimativa das suas capacidades para o ano seguinte.

Ao comparar as informações sobre as capacidades com as estatísticas de consumo relativas ao ano anterior, o PG Paperboard podia elaborar estimativas quanto à taxa de utilização das capacidades.

O relatório apresentava a «capacidade de produção efectiva» de cada máquina de fabrico de cartão em funcionamento, calculada de acordo com uma fórmula-padrão.

Não eram no entanto fornecidos dados relativos à produção efectiva anual de cada máquina. O relatório fornecia dados quanto ao total da tonelagem efectiva produzida nos anos anteriores na Europa Ocidental e uma previsão da produção total para o ano seguinte. A partir destes dois conjuntos de dados era calculada a taxa de utilização das capacidades da indústria.

d) Encomendas em carteira e suspensão do funcionamento das máquinas

(69) Era possível efectuar uma comparação entre a situação semanal das encomendas em carteira e a capacidade disponível, a partir da qual o PWG avaliava a situação geral da procura de cartão.

Caso as encomendas pendentes de um importante produtor descessem abaixo de um determinado nível, o seu programa de produção não podia ser planeado de forma eficaz e poderia ter de suspender temporariamente a produção por forma a evitar o risco de deterioração da qualidade do material produzido.

Para além do sistema da Fides, que fornecia dados globais, nas reuniões do JMC os produtores comunicavam habitualmente as suas encomendas em carteira aos seus concorrentes.

A informação relativa ao número de encomendas pendentes convertidas em dias de trabalho era importante por dois motivos:

- para decidir se existiam as condições adequadas para introduzir um aumento de preços concertado,

- para determinar o período de suspensão necessário por forma a manter o equilíbrio entre a oferta e a procura (segunda declaração do Stora, página 14).

(70) Em 1988 e 1989 a indústria funcionava a 100 % das suas capacidades e não foi necessária praticamente qualquer suspensão adicional para além das paragens normais devidas a feriados ou para efeitos de manutenção.

No entanto, a partir do início de 1990, os líderes da indústria viram-se confrontados com um aumento das capacidades e uma diminuição da procura e consideraram oportuno concertarem-se, no âmbito do PWG, sobre a necessidade de procederem a suspensões de funcionamento. Os principais produtores concluíram que não poderiam aumentar a procura através de uma diminuição dos preços e que o prosseguimento da produção a 100 % iria simplesmente originar uma descida dos preços. Em teoria, o período de suspensão necessário para reequilibrar a oferta e a procura podia ser calculado através dos relatórios relativos às capacidades. Por exemplo, se as previsões das taxas de utilização da