PT Jornal Oficial da União Europeia C 166/7

PARECER DO CONSELHO

de 7 de Julho de 2009

sobre o programa de estabilidade actualizado da Áustria para 2008-2013

2009/C 166/02

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o n.o 3 do artigo 5.o,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 7 de Julho de 2009, o Conselho examinou o programa de estabilidade actualizado da Áustria relativo ao período de 2008-2013.

(2) O impacto directo da crise financeira global na economia austríaca foi relativamente contido, embora o sector financeiro tivesse sofrido uma enorme quebra dos lucros nomeadamente com as actividades bancárias no estrangeiro, na Europa Central e Oriental, em 2008. Como pequena economia fortemente orientada para a exportação, a Áustria é afectada pela recessão global, sobretudo através da contracção no comércio internacional em resultado de um recuo da procura externa em 2009. Prevê-se que o sector da indústria transformadora seja o mais afectado, uma vez que se espera uma quebra acentuada das exportações de mercadorias, arrastando também o investimento fixo privado. Segundo as previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão, o PIB real irá baixar 4 % em 2009, seguindo-se uma estagnação em 2010. A subida do desemprego manteve-se até agora moderada devido à redução das horas extraordinárias e ao recurso ao trabalho com horário reduzido, mas, com a economia a deslizar para a recessão, a taxa de desemprego deverá aumentar acentuadamente, de 3,8 % em 2008 para 7 % em 2010. Em consequência, as importantes quebras da receita pública, as despesas adicionais devidas aos estabilizadores automáticos (estimadas em 2,25 % do PIB em 2009) e as medidas discricionárias (estimadas em 1,25 % do PIB em 2009) para apoiar a actividade económica e o rendimento das famílias e estabilizar os mercados financeiros irão pesar significativamente nas finanças públicas da Áustria.

(3) O cenário macroeconómico subjacente ao programa de estabilidade de Abril de 2009 prevê que o crescimento real do PIB desça de 1,8 % em 2008 para - 2,2 % em 2009, antes de recuperar para uma taxa média de 1,6 % até ao final o período de vigência do programa em 2013. Avaliado à luz das informações actualmente disponíveis (2), este cenário parece basear-se em pressupostos de crescimento marcadamente favoráveis. Muito em especial, os pressupostos do programa em relação às exportações e à formação bruta de capital fixo em 2009 são consideradas como francamente optimistas. A partir de 2010, prevê-se uma recuperação rápida, que deverá, já em 2011, aproximar o crescimento real do PIB do crescimento potencial. As projecções do programa em matéria de inflação (0,6 % em 2009 e 1,1 % em 2010) afiguram-se realistas.

(4) Em 2008, o défice das administrações públicas (0,4 % do PIB) esteve ligeiramente abaixo do objectivo de 0,6 % fixado na anterior actualização do programa de estabilidade. Um resultado das receitas superior ao antecipado deveu-se, sobretudo, a um efeito de reporte a partir de 2007. Estas receitas extraordinárias compensaram largamente o custo das novas medidas políticas adoptadas para limitar a perda de poder de compra das famílias devido a uma inflação mais elevada, tais como contribuições para a segurança social reduzidas para pessoas com baixos rendimentos e pagamentos sociais acrescidos, incluindo medidas como maiores despesas com prestações de pensão e subsídios para custos energéticos. Consequentemente, o rácio despesa/PIB foi aproximadamente 0,5 pontos percentuais superior às expectativas. Em geral, o saldo orçamental para 2008 foi apenas moderadamente afectado pelas mudanças drásticas registadas no ambiente económico — tanto as quebras de receita como as medidas de estabilização do governo produzirão efeitos essencialmente a partir de 2009.

(5) O programa de estabilidade actualizado visa um défice das administrações públicas igual a 3,5 % do PIB para 2009, a comparar com o défice de 4,2 % do PIB projectado nas previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão. O governo reagiu com importantes medidas orçamentais discricionárias num montante aproximadamente equivalente de 1,4 a 1,7 % do PIB (3). Algumas destas medidas foram adoptadas já em 2008 para proteger o poder de compra das famílias face à inflação crescente, mas permanecerão na sua maioria em vigor em 2009 e 2010 (0,4 % do PIB). Para além das medidas discricionárias, funcionarão os estabilizadores automáticos com um impacto expansionista de, respectivamente, 1,75 % e 0,25 % do PIB (4) em 2009 e em 2010. Além disso, a antecipação de projectos de construção extra-orçamentais por empresas estatais pode representar outros 0,25 % do PIB. A avaliar pelo declínio do saldo estrutural, a orientação orçamental é expansionista.

(6) O objectivo de médio prazo da Áustria é alcançar um orçamento equilibrado, que faz parte de uma estratégia orçamental de três pilares mais abrangente incluindo também regimes de investimento público e a reforma estrutural na administração pública. A actualização do programa prevê que o défice das administrações públicas se alargue ainda mais, atingindo 4,7 % do PIB em 2010 e permanecendo a esse nível até 2012. Em 2013, o défice baixará ligeiramente para 3,9 % do PIB. O objectivo de médio prazo não será, assim, alcançado durante o período de vigência do programa. Em resultado das medidas de incentivo orçamental em resposta à crise, o rácio despesa/PIB aumentará 2,6 pontos percentuais entre 2008 e 2010. Ao mesmo tempo, espera-se que o rácio receita/PIB caia 1,7 pontos percentuais em resultado das reduções de impostos discricionárias e da erosão cíclica das bases tributáveis. Prevê-se que o défice estrutural (ou seja, o saldo corrigido das variações cíclicas, líquido de medidas extraordinárias e de outras medidas temporárias, recalculado pelos serviços da Comissão com base nas informações facultadas no programa utilizando a metodologia comum) aumente para 3 % do PIB em 2009 e para cerca de 4 % entre 2010 e 2012. Uma parte substancial das medidas incluídas no programa de recuperação será permanente, não sendo, assim, assegurada a reversibilidade das políticas adoptadas em resposta à crise. Partindo de 62,5 % do PIB em 2008, prevê-se que o rácio da dívida pública aumente 16 pontos percentuais até 2013. Na sequência da subida do défice orçamental e da descida do crescimento do PIB, um significativo ajustamento défice-dívida reflectindo largamente as medidas de estabilização do sector financeiro contribuirá para o aumento do rácio da dívida.

(7) Os resultados orçamentais poderão comportar importantes riscos de revisão em baixa. Em primeiro lugar, os pressupostos de crescimento marcadamente favorável do cenário macroeconómico subjacente estão sujeitos a um elevado grau de incerteza no que diz respeito à duração, extensão e impacto macroeconómico da crise financeira. As projecções da receita parecem, por conseguinte, optimistas. Além disso, as intervenções públicas no sector financeiro e nos mercados financeiros comportam também o risco de um défice e/ou de níveis de dívida mais elevados do que os previstos no programa.

(8) O impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico na Áustria é inferior à média da UE, prevendo-se que as despesas com pensões cresçam apenas ligeiramente em percentagem do PIB a longo prazo. A situação orçamental em 2008, tal como estimada no programa, é pior que a situação inicial do programa anterior, agravando o impacto orçamental do envelhecimento da população no hiato de sustentabilidade. Partindo da situação orçamental de 2009 segundo as previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão, o hiato de sustentabilidade seria consideravelmente maior. Além disso, o nível actual da dívida bruta situa-se acima do valor de referência previsto no Tratado. A sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas ficará ainda mais comprometida se se concretizarem os riscos acima referidos, derivados dos planos de estabilização do sector financeiro, na medida em que os custos do apoio estatal não sejam recuperados no futuro. O facto de alcançar elevados excedentes primários a médio prazo e a adopção de medidas com vista a aumentar a idade efectiva de reforma contribuiriam para reduzir os riscos para a sustentabilidade das finanças públicas, cujo nível é, actualmente, médio.

(9) Apesar da solidez geral das finanças públicas e das regras orçamentais, ainda há margem para melhorias no quadro orçamental institucional da Áustria. As relações fiscais da Áustria ao nível federal — regidas pela Lei da igualdade fiscal de 2008-2013 e pelo pacto de estabilidade nacional de 2008 — são bastante complexas e carecem de transparência devido à sobreposição de responsabilidades, à co-administração e ao co-financiamento entre os três níveis de governo. A margem que daí resulta para ganhos de eficiência em diversos sectores da despesa pública deveria ser utilizada, em especial, nas áreas dos cuidados de saúde e da educação. Neste contexto, a actualização do programa de 2009 cita a formação de grupos de trabalho sobre futuras reformas da lei da igualdade fiscal bem como dos sistemas de saúde e de cuidados a idosos. Contudo, não se esperam propostas concretas antes de 2011. A nível federal, a Áustria deu início a uma reforma de grande envergadura da legislação orçamental com a entrada em vigor, em 1 de Janeiro de 2009, de um novo quadro de despesas plurianual com tectos fixos estabelecidos para quatro anos consecutivos (lei-quadro do orçamento federal — Bundesfinanzrahmengesetz). Espera-se que ajude a impedir os gastos pró-cíclicos e a aumentar a eficácia dos estabilizadores automáticos. Com início em 2013, está prevista a introdução da orçamentação baseada no produto («orçamentação baseada no desempenho») e a modernização do sistema contabilístico das finanças públicas.

(10) Para estabilizar os mercados financeiros, as autoridades austríacas adoptaram diversas medidas, incluindo garantias para depósitos bancários detidos por pessoas singulares (ilimitadas até ao fim de 2009, e depois até 100 000 EUR; para depósitos detidos por pequenas e médias empresas, o limite máximo é de 50 000 EUR). Foram oferecidos outros incentivos para as poupanças das famílias através do fomento da poupança-habitação (Bausparförderung), com vista a proteger o financiamento dos empréstimos hipotecários à habitação. Para empréstimos interbancários e emissões de obrigações pelo Oesterreichische Clearingbank AG (OeCAG) e para emissões de letras comerciais pelos bancos comerciais, o governo austríaco concedeu garantias até 75 mil milhões de EUR (27 % do PIB). Por último, o governo destinou um montante máximo de 15 mil milhões de EUR (5,5 % do PIB) para injecções de capital às instituições financeiras, 6,4 mil milhões dos quais foram aprovados até meados de Maio, mas apenas 4,7 mil milhões EUR foram solicitados até agora.

(11) Atendendo à situação orçamental próxima do equilíbrio em 2008 e à ausência de desequilíbrios externos, o incentivo orçamental para 2009 e 2010 adoptado pelo governo austríaco é considerado uma resposta adequada à recessão económica. Em sintonia com o Plano de Relançamento da Economia Europeia aprovado em Dezembro de 2008 pelo Conselho Europeu, os pacotes de relançamento da Áustria foram introduzidos oportunamente, uma vez que uma grande parte das medidas produziu efeitos no primeiro trimestre de 2009. As medidas adoptadas em relação ao mercado de trabalho têm em vista limitar os lay-offs e melhorar a formação profissional. O apoio às empresas com restrições de crédito assume sobretudo uma forma não orçamental como garantias e empréstimos subvencionados. Grande parte do incentivo é fornecida através do apoio ao rendimento privado, com concessões de rendimento (1 a 1,5 % do PIB) que dominam as despesas adicionais (cerca de 0,5 % do PIB). Estima-se em 1,4 % e 1,7 %, respectivamente para 2009 e 2010, o impacto orçamental líquido das medidas orçamentais. Uma vez que a maior parte das medidas de recuperação será permanente (85 %), a reversibilidade do incentivo orçamental constitui uma preocupação. Embora a redução dos impostos directos e das contribuições para a segurança social (nomeadamente para grupos de baixo rendimento) cumpra o objectivo a longo prazo do governo de reduzir a elevada carga fiscal sobre o trabalho e oferecer incentivos mais fortes ao trabalho, continua a ser necessário resolver o problema do hiato nas finanças públicas, na medida em que o programa de estabilidade actualizado não prevê qualquer consolidação significativa antes de 2013. Algumas das medidas de incentivo estão relacionadas com a agenda de reformas a médio prazo e as recomendações específicas por país propostas pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009 no âmbito da Estratégia de Lisboa para o Crescimento e o Emprego e aprovadas pelo Conselho Europeu da Primavera em 19 de Março. Visam reforçar o potencial de crescimento (infra-estrutura e investimento em I&D) e dão resposta a desafios a longo prazo, tais como as alterações climáticas, recaindo a tónica na eficiência energética e na redução das emissões de CO2.

(12) Na sequência da expansão orçamental em 2009 e 2010, a orientação orçamental é considerada como sendo praticamente neutra nos últimos anos do programa, prevendo-se que o saldo estrutural se altere apenas marginalmente em 2011-2012 e melhore 0,5 % do PIB em 2013. Espera-se que o défice exceda o valor de referência de 3 % do PIB por uma margem significativa entre 2009 e 2013, com a consolidação a recomeçar apenas no final do período de vigência do programa. O programa anuncia que «o governo austríaco irá tomar todas as medidas necessárias para alcançar uma correcção até 2012», a fim de evitar um excesso duradouro em relação ao valor de referência de 3 % do PIB. No entanto, não há nenhuma acção claramente definida para assegurar a redução do défice antes de 2013. Do mesmo modo, prevê-se que o rácio da dívida exceda o valor de referência do Tratado ao longo do período de vigência do programa, com a tendência para o aumento dessa excedente a reflectir a orientação expansionista em 2009 e 2010 e os efeitos orçamentais das medidas de estabilização adoptadas.

(13) No respeitante aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa contém quase todos os dados exigidos e omite certos dados facultativos (5).

A conclusão geral é que a política orçamental na Áustria será expansionista em 2009 e 2010; a redução do défice das administrações públicas para 0,5 % do PIB em 2008, induzida pelo forte crescimento económico nos últimos anos e a ausência de desequilíbrios externos, deu ao governo austríaco margem de manobra para introduzir um importante estímulo orçamental em resposta à crise. A resposta foi atempada e proporcional às dificuldades no sector financeiro, bem como à escala e ao ritmo da contracção económica. Não obstante, as medidas adoptadas só em parte estão em sintonia com os princípios gerais do Plano de Relançamento da Economia Europeia, uma vez que são, na sua maioria, de natureza permanente. É necessária, portanto, uma estratégia credível e sólida para reatar a consolidação orçamental logo que a crise se atenue. No entanto, o programa de estabilidade não prevê a redução da necessidade líquida de financiamento do sector público antes de 2013 (num cenário de políticas constantes), embora se preveja que o crescimento do PIB se acelere a partir de 2010. Além disso, dados os pressupostos francamente optimistas no tocante ao PIB, as projecções orçamentais das autoridades estão sujeitas a riscos substanciais de revisão em baixa. Estima-se actualmente que as implicações orçamentais directas dos programas de apoio às empresas e bancos comerciais serão limitadas, uma vez que grande parte delas são extra-orçamentais e assumem a forma de garantias. No entanto, se aumentar o número de créditos malparados internos e externos, as finanças públicas deteriorar-se-ão ainda mais, pois que se tornariam então necessárias injecções adicionais de capital pelo governo.

Atendendo à avaliação supra, a Áustria é convidada a:

i) Implementar conforme planeado a política orçamental para 2009 e 2010, incluindo as medidas de incentivo em sintonia com o Plano de Relançamento da Economia Europeia e, no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento, inverter o incentivo orçamental de modo a contribuir para uma consolidação orçamental significativa rumo ao objectivo de médio prazo, processo que deverá iniciar-se o mais tardar em 2011;

ii) Fundamentar as medidas consideradas necessárias para alcançar um défice das administrações públicas inferior ao valor de referência de 3 % do PIB;

iii) Melhorar o quadro orçamental para reforçar a disciplina orçamental a todos os níveis da administração através de uma maior transparência e responsabilidade, nomeadamente alinhando as responsabilidades legislativas, administrativas e financeiras entre os diferentes níveis da administração.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PIB real (variação em %) PE Abril de 2009 3,1 1,8 -2,2 0,5 1,5 2,0 2,3 COM Primavera de 2009 3,1 1,8 -4,0 -0,1 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 3,4 2,4 2,5 2,5 n.d. n.d. n.d. Inflação IHPC (%) PE Abril de 2009 2,2 3,2 0,6 1,1 1,3 1,5 1,9 COM Primavera de 2009 2,2 3,2 0,5 1,1 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 1,9 2,0 2,0 2,0 n.d. n.d. n.d. Hiato do produto (6) (% do PIB potencial) PE Abril de 2009 2,5 2,6 -0,9 -1,7 -1,6 -1,2 -0,5 COM Primavera de 2009 (7) 2,7 2,9 -2,2 -3,3 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 0,4 0,4 0,5 0,5 n.d. n.d. n.d. Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PE Abril de 2009 3,2 2,9 1,6 0,6 1,0 1,3 1,4 COM Primavera de 2009 3,3 3,3 2,7 2,4 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 3,5 3,7 3,7 3,7 n.d. n.d. n.d. Receitas das administrações públicas (% do PIB) PE Abril de 2009 48,0 48,2 47,5 46,5 46,4 46,1 46,1 COM Primavera de 2009 48,0 48,2 47,4 46,7 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 47,4 47,5 47,3 47,4 n.d. n.d. n.d. Despesas das administrações públicas (% do PIB) PE Abril de 2009 48,7 48,7 51,1 51,3 51,1 50,9 50,1 COM Primavera de 2009 48,5 48,6 51,6 52,1 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 48,3 48,1 47,7 47,2 n.d. n.d. n.d. Saldo das administrações públicas (% do PIB) PE Abril de 2009 -0,5 -0,4 -3,5 -4,7 -4,7 -4,7 -3,9 COM Primavera de 2009 -0,5 -0,4 -4,2 -5,3 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 -0,7 -0,6 -0,2 0,4 n.d. n.d. n.d. Saldo primário (% do PIB) PE Abril de 2009 2,3 2,2 -0,6 -1,7 -1,4 -1,3 -0,4 COM Primavera de 2009 2,2 2,1 -1,1 -2,1 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 2,0 2,1 2,3 2,8 n.d. n.d. n.d. Saldo corrigido das variações cíclicas (6) (% do PIB) PE Abril de 2009 -1,7 -1,6 -3,1 -3,9 -4,0 -4,1 -3,7 COM Primavera de 2009 -1,8 -1,8 -3,2 -3,8 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 -0,9 -0,8 -0,4 0,1 n.d. n.d. n.d. Saldo estrutural (8) (% do PIB) PE Abril de 2009 -1,7 -1,6 -3,1 -3,9 -4,0 -4,1 -3,7 COM Primavera de 2009 -1,8 -1,8 -3,2 -3,8 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 -0,7 -0,6 -0,4 0,1 n.d. n.d. n.d. Dívida pública bruta (% do PIB) PE Abril de 2009 59,4 62,5 68,5 73,0 75,7 77,7 78,5 COM Primavera de 2009 59,4 62,5 70,4 75,2 n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 59,9 58,4 57,0 55,4 n.d. n.d. n.d. Fonte: Programa de estabilidade (PE); Previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) A avaliação tem em conta, nomeadamente, as previsões dos serviços da Comissão de Janeiro de 2009, e ainda outras informações disponíveis desde então.

(3) Além disso, é oferecido apoio às empresas com problemas de restrição de crédito, principalmente sob a forma de garantias que têm um efeito orçamental se forem accionadas.

(4) Recalculado pelos serviços da Comissão com base nas informações facultadas no programa de estabilidade. A diferença em relação às estimativas dos serviços da Comissão baseadas nas previsões da Primavera de 2009 deve-se ao cenário macroeconómico diferente (ver pontos 2 e 3).

(5) Em especial, o programa não indica os níveis dos pressupostos externos para 2007. No tocante aos dados facultativos, faltam as categorias pormenorizadas da capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo, as categorias pormenorizadas do ajustamento défice-dívida e alguns elementos sobre a sustentabilidade a longo prazo.

(6) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos mesmos.

(7) Com base num crescimento potencial estimado de 1,8 %, 1,7 %, 1,3 % e 1,3 %, respectivamente, para o período de 2007-2010.

(8) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e outras medidas temporárias. As previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão e a última actualização do programa não mencionam medidas pontuais nem outras medidas temporárias.

Fonte:

Programa de estabilidade (PE); Previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.