RELATÓRIO ESPECIAL Nº 3/97 relativo ao sistema descentralizado de execução do programa PHARE (período 1990 - 1995), acompanhado pelas respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE) (97/C 175/02)

ÍNDICE

Pontos Página

1. INTRODUÇÃO . 1.1 - 1.6 5

2. FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE GESTÃO DESCENTRALIZADO . 2.1 - 2.22 7

Análise das taxas de execução do orçamento PHARE . 2.1 - 2.3 7

Nível das autorizações orçamentais . 2.1 - 2.3 7

Atrasos na execução dos programas . 2.4 - 2.12 7

Atrasos que afectam o programa PHARE no seu conjunto . 2.5 - 2.7 7

Atrasos nos procedimentos DIS . 2.8 - 2.12 9

Organização dos serviços da Comissão . 2.13 - 2.22 9

Acção das delegações . 2.13 - 2.18 9

Acção dos serviços centrais da Comissão . 2.19 - 2.22 10

3. UNIDADES DE GESTÃO DOS PROGRAMAS (UGP) . 3.1 - 3.34 11

Estabelecimento das unidades de gestão . 3.1 - 3.4 11

Função do gestor orçamental do programa . 3.1 - 3.3 11

Proliferação das unidades de gestão . 3.4 11

Função das unidades de gestão . 3.5 - 3.18 12

Principais características das unidades de gestão . 3.5 - 3.9 12

Função da assistência técnica às unidades de gestão . 3.10 - 3.15 13

Manual de procedimentos do DIS . 3.16 - 3.18 14

Custo das unidades de gestão . 3.19 - 3.34 14

Despesas de funcionamento das unidades de gestão . 3.20 - 3.30 14

Custo da assistência técnica estrangeira às unidades de gestão . 3.31 - 3.34 16

4. TRANSPARÊNCIA DO SISTEMA DE GESTÃO DESCENTRALIZADO . 4.1 - 4.35 17

Adjudicação dos contratos . 4.2 - 4.10 17

Despesas . 4.11 - 4.18 20

Receitas . 4.19 - 4.21 21

Relatórios contabilísticos e financeiros . 4.22 - 4.28 21

Relatórios sobre a eficácia das acções . 4.29 - 4.35 22

5. CONCLUSÃO . 5.1 - 5.24 23

Funcionamento do DIS . 5.2 - 5.6 23

Unidades de gestão dos programas . 5.7 - 5.15 24

Transparência do sistema de gestão descentralizado . 5.16 - 5.23 25

Conclusão geral . 5.24 26

ANEXOS 1 a 3 . 27-29

Respostas da Comissão . 30

1. INTRODUÇÃO

1.1. O programa PHARE foi criado em Dezembro de 1989 nos termos do Regulamento (CEE) nº 3906/89 do Conselho (JO nº L 375 de 23. 12. 1989), para apoiar o processo de reforma na Polónia e na Hungria, especialmente mediante o financiamento de projectos que tenham por objecto a reestruturação económica (1). A partir de então, o programa PHARE tornou-se sucessivamente extensivo à Bulgária, Checoslováquia e Roménia (2) seguidamente à Albânia, Estónia, Letónia, Lituânia (3) bem como à Eslovénia (4) e, mais recentemente, à Croácia (5), Bósnia-Herzegovina (6) e à antiga República Jugoslava da Macedónia (7). A partir da cimeira de Essen em Dezembro de 1994, a função do programa PHARE foi valorizada, tornando-se o principal instrumento financeiro de apoio à estratégia de pré-adesão dos países da Europa Central e Oriental à União Europeia. Deste modo, em 30 de Junho de 1996, o montante total autorizado desde 1990 elevava-se a 5 757 Mio ECU. Em cada país, a ajuda foi repartida por uma vasta gama de sectores económicos, como mostra o Anexo 1.

1.2. Os Estados beneficiários das ajudas externas da Comunidade participam em geral na gestão dos fundos que recebem, mas o grau e os procedimentos de descentralização variam consideravelmente consoante os programas. Assim, no caso do PHARE, foi introduzido um procedimento específico designado «sistema descentralizado de execução» (8).

1.3. Uma parte cada vez maior da ajuda PHARE é encaminhada segundo este sistema de procedimentos descentralizados. Assim, enquanto em 1990, 38 Mio ECU, ou seja 22 % de um total de pagamentos de 171 Mio ECU, tinham seguido procedimentos descentralizados, o montante correspondente em 1995 elevava-se a 415 Mio ECU, ou seja 54 % dos pagamentos. No final de 1995, o sistema descentralizado constituía o principal canal de execução do programa PHARE na Bulgária, República Checa, Roménia, Eslováquia, Hungria e Polónia (ver quadro nº 1). A sua implementação nos outros países PHARE estava prevista para 1996 (9). Deste modo, a maior parte dos 6 700 Mio ECU concedidos ao programa PHARE pelo Conselho Europeu na cimeira de Cannes em Junho de 1995 para o período 1996-1999 será implementada via DIS (10). Na introdução do seu manual sobre os procedimentos descentralizados, a Comissão assinala que a descentralização deve permitir uma execução mais fluída dos programas e uma mobilização mais rápida dos recursos financeiros. Esta opinião segundo a qual a descentralização dos procedimentos ajudaria a aumentar a taxa de execução das dotações orçamentais é amplamente partilhada mas não confirmada na prática (ver pontos 2.2 e 2.3). Com efeito, a execução dos programas está ainda a ser travada em larga medida por insuficiências institucionais das administrações nos países beneficiários (ver ponto 3.2).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.4. O Tribunal decidiu examinar o funcionamento do sistema descentralizado devido à sua importância crescente para a execução do programa PHARE. O presente relatório trata portanto da utilização do DIS durante o período 1990-1995. Baseia-se em auditorias efectuadas quer no local quer na sede da Comissão. Poderá verificar-se que não constitui de modo nenhum uma tentativa de avaliação dos efeitos e do impacto dos programas sectoriais nos diversos países beneficiários.

1.5. As características principais do DIS e o seu lugar na gestão global dos fundos PHARE são resumidos no Anexo 2. O DIS inclui dois níveis de descentralização:

a) na própria Comissão: a sua função de supervisão é parcialmente confiada às suas delegações (11);

b) nos países beneficiários onde as funções de adjudicação de contrato e de pagamento são delegadas a unidades de gestão sectoriais (12).

1.6. Ao instalar um sistema descentralizado de gestão, a Comissão fixou dois grandes objectivos: em primeiro lugar, concretizar a vontade de tratar os países beneficiários como parceiros e preparar a sua candidatura para a União Europeia envolvendo as suas administrações na gestão dos fundos PHARE; em segundo lugar, reforçar a eficácia de execução do programa que não teria sido possível com uma gestão centralizada, devido aos recursos limitados da Comissão em matéria de pessoal. Neste contexto, a Comissão deve tomar em consideração as disposições do Regulamento Financeiro que fixam um limite para a descentralização, exigindo que os projectos de ajuda sejam executados de modo a haver uma estreita colaboração entre o beneficiário e a Comissão, permanecendo esta responsável pela utilização das dotações (13).

2. FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE GESTÃO DESCENTRALIZADO

Análise das taxas de execução do orçamento PHARE

Nível das autorizações orçamentais

2.1. O quadro nº 2 resume a situação das dotações PHARE durante o período 1990-1995.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Este quadro mostra que a execução do programa em termos financeiros não pode ser analisada com base na taxa de execução exclusiva das dotações de autorização, visto que os procedimentos para a execução do programa PHARE são tais que, para um dado projecto, existe normalmente um intervalo de três a quatro anos entre a autorização inicial e a conclusão do projecto.

2.2. A taxa dos contratos celebrados nos países que aplicam essencialmente o DIS era de 59 %, mas a taxa correspondente nos países em que os procedimentos centralizados eram largamente utilizados era superior (70 %). Em 31 de Dezembro de 1995, permanecia nas contas bancárias das UGP um saldo de 497 Mio ECU, o que representa cerca de 38 % dos fundos encaminhados por procedimentos descentralizados (1 294 Mio ECU para o período 1990-1995).

2.3. Deste modo, os dados contabilísticos relativos aos pagamentos não reflectem exactamente a execução dos programas PHARE porque os fundos pagos pela Comissão às UGP a título de adiantamentos são tratados como pagamentos de despesas finais. Pode observar-se um fenómeno idêntico na gestão contabilística dos fundos estruturais da UE. Ainda neste contexto, os pagamentos relativos aos contratos tratados no âmbito do DIS são ligeiramente inferiores aos que foram tratados no âmbito do procedimento centralizado (68 % em comparação com 73 %).

Atrasos na execução dos programas

2.4. Nem todos os factores que atrasaram a execução dos programas são imputáveis ao DIS. Com efeito, quando se trata de um programa baseado numa colaboração estreita entre a Comissão e os países beneficiários, a responsabilidade dos atrasos é muitas vezes partilhada.

Atrasos que afectam o programa PHARE no seu conjunto

2.5. Quando o programa PHARE foi definido e os seus orçamentos anuais foram estabelecidos, não se tomou em consideração a capacidade dos serviços da Comissão para a sua gestão. Deste modo, o programa PHARE foi inscrito na parte B do orçamento da Comissão (despesas operacionais) sem que o custo do pessoal suplementar necessário para uma boa gestão se tenha repercutido nas dotações relativas às despesas de funcionamento. O programa PHARE não foi igualmente estabelecido em função da capacidade de absorção dos países beneficiários. Verifica-se com efeito que, após autorização das dotações orçamentais anuais, estes países tardam muitas vezes em converter os programas-quadro sectoriais em projectos concretos, apesar de, nos termos do princípio de «resposta à procura» que rege o programa PHARE, eles serem os principais responsáveis pelo conteúdo dos programas. Finalmente, as administrações nacionais nem sempre adoptaram uma estratégia sectorial ou completaram as reformas legislativas antes da execução dos programas, apesar da assistência técnica colocada à sua disposição.

2.6. Um tanto paradoxalmente, a eficácia aparente que consiste em autorizar durante o exercício as dotações inscritas no orçamento pôde, como resultado, atrasar a execução de determinados programas. Com efeito, as propostas de financiamento (ver Anexo 2, ponto A2) foram elaboradas segundo calendários demasiado rigorosos (ver ponto 2.2) o que deu origem a programas imprecisos que atrasaram a execução dos projectos. Foi o caso do programa indicativo 1994 para a Polónia, aprovado apenas em meados de Outubro de 1994, o que deixava apenas três meses para elaborar as 15 propostas de financiamento necessárias para autorização dos 174 Mio ECU do programa. Em tais condições, ou são necessários prazos suplementares consideráveis após autorização dos fundos, para finalizar os programas, ou o desenvolvimento das operações é dificultado pela sua preparação precipitada.

2.7. Na execução do programa PHARE, a Comissão não procurou limitar devidamente o número dos programas, projectos e contratos (14). Além disso, a repartição dos fundos PHARE por um número demasiado elevado de ministérios determinou, em cada país, uma dispersão dos financiamentos. Os fundos deverão passar a concentrar-se mais num número limitado de programas que correspondam a prioridades e objectivos claramente definidos. Os diversos programas são, eles próprios, muitas vezes executados através de numerosos pequenos projectos, cuja execução exige um grande número de contratos. Por um lado, a celebração de pequenos contratos permite estabelecer melhores condições de concorrência entre os grandes e os pequenos gabinetes de consultores, mas não deve, por outro, servir de pretexto para a actual dispersão de fundos. Finalmente, o limiar relativamente baixo (50 000 ECU) (15) a partir do qual os contratos devem dar lugar a um concurso público faz aumentar o volume de trabalho administrativo das UGP e da Comissão. Daí resulta um ritmo de execução mais lento. O quadro nº 3 dá uma visão do número de programas, por ano, nos países em que o DIS constituia o principal canal de execução do programa PHARE (ver ponto 1.3).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Atrasos nos procedimentos DIS

2.8. Antes da celebração de contratos no âmbito de um programa sectorial, deve nomear-se um gestor orçamental para o programa (16), criar-se uma UGP e elaborar-se um programa de trabalho. Preparado pela UGP e aceite pelos serviços centrais da Comissão, o programa de trabalho garante de facto que as UGP indicam previamente e sem ambiguidade a forma como os fundos serão utilizados durante o seu período de execução, em geral seis meses. Este procedimento, que constitui uma garantia importante da boa gestão financeira do DIS, causou atrasos na prática, tanto no momento da apresentação dos programas de trabalho pelas UGP como no momento da sua aprovação posterior pela Comissão.

2.9. O exame mostrou que o período entre o início do programa (data da decisão de financiamento da Comissão que permite a autorização das dotações) e a aprovação do primeiro adiantamento pela Comissão era de cerca de um ano (quadro nº 4).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.10. Em média, durante o primeiro semestre de 1994, a apresentação da versão final do programa de trabalho só era feita pelo gestor orçamental nacional 34 dias após o início do seu período de execução. Em relação aos seis primeiros meses de 1995, a situação melhorara na medida em que os programas de trabalho eram apresentados, em média, sete dias antes do início do período coberto. Contudo, os atrasos continuam a ser graves, se se considerar a obrigação imposta pela Comissão às UGP de apresentarem os seus programas de trabalho 90 dias antes do início do período em questão. Com efeito, a Comissão necessita deste prazo para examinar e aprovar os programas.

2.11. O período exigido pela Comissão para aprovar o programa de trabalho deve-se à burocracia do processo de aprovação propriamente dito (passagem pela delegação da Comissão, pelos serviços centrais operacionais e financeiros e pelo auditor financeiro). Durante o primeiro semestre de 1994, este processo durou em média 106 dias. Durante o primeiro semestre de 1995, o prazo médio passou a ser de 87 dias, o que continua a ser excessivo. Deste modo, os programas de trabalho só foram, em média, aprovados durante a segunda metade do seu período de execução.

2.12. Uma outra fonte importante de atrasos é a obrigação de submeter os contratos superiores a 500 000 ECU à aprovação dos serviços centrais da Comissão, efectuada em três fases: em primeiro lugar, o dossier relativo à abertura do concurso acompanhado da lista dos candidatos seleccionados, depois o relatório de avaliação das propostas recebidas e, por fim, o contrato propriamente dito. O procedimento de aprovação definitiva pela Comissão requer, em média, sete semanas a partir da assinatura do contrato pelo gestor orçamental do programa. Por várias vezes, a fim de evitar a necessidade de aprovação pelos serviços centrais da Comissão, as UGP subdividiram os seus contratos de forma que o seu montante seja inferior a 500 000 ECU.

Organização dos serviços da Comissão (17)

Acção das delegações

2.13. Os atrasos na aprovação dos programas de trabalho e dos contratos devem-se em larga medida à intervenção dos serviços centrais da Comissão no funcionamento corrente do DIS, apesar das disposições dos acordos-quadro celebrados entre a Comissão e os países beneficiários, que sublinham a acção das delegações da Comissão:

No que se refere às questões relativas às medidas financiadas no âmbito do presente acordo, a Comissão é representada . . . pela sua delegação . . . que garante, em nome da Comissão, que a medida é executada respeitando as disposições financeiras e técnicas (18).

2.14. A função que a delegação deveria desempenhar foi confirmada numa nota interna da Comissão, de Abril de 1991, que lhe atribui plena responsabilidade pela execução dos projectos e dos programas no seu país.

2.15. Em vários países, os atrasos verificados na instalação das delegações da Comissão complicaram a introdução dos procedimentos descentralizados (ver quadro nº 5).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.16. Por outro lado, uma vez instaladas, as delegações sofreram em especial os inconvenientes causados pelos poucos recursos humanos que podiam afectar ao programa PHARE. Assim, a nova delegação aberta na Eslováquia (Março de 1995) apenas contava com dois lugares permanentes reservados a expatriados, o de chefe da delegação e o de conselheiro económico. Na Roménia, havia apenas três agentes expatriados desde meados de 1994. Na Polónia, só em 1994 foi atribuído à delegação um lugar de conselheiro agrícola embora ela tivesse sido aberta em 1990 e apesar da importância da agricultura polaca que beneficiara de subvenções no valor de 100 Mio ECU entre 1990 e 1993. Para fazer face a esta situação, a Comissão recorreu em larga medida a agentes locais, como mostra o quadro nº 6.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.17. Mesmo quando existem lugares no quadro de efectivos das delegações, podem verificar-se atrasos consideráveis na sua ocupação. Assim, na Polónia, o lugar de conselheiro agrícola, finalmente criado em Julho de 1994 mediante a supressão do lugar de adido de imprensa da delegação, ainda não tinha sido ocupado no final de 1995 (ver ponto 2.16). O lugar de chefe de delegação ficou igualmente vago durante 10 meses, de Julho de 1994 a Abril de 1995, o de conselheiro económico de Maio a Setembro de 1994 e o de adido para os assuntos administrativos de Julho a Novembro de 1994. Na Roménia, a delegação abriu em Outubro de 1993 mas só recebeu os seus dois conselheiros em meados de 1994.

2.18. As delegações seguiram os procedimentos do DIS de forma satisfatória, em áreas como a aprovação das condições dos contratos (terms of reference), das listas de candidatos, dos programas de trabalho ou das cláusulas contratuais, mas negligenciaram outros aspectos essenciais do seu trabalho. Por exemplo, consagraram pouco tempo à supervisão da execução dos projectos, quer através de inspecções efectuadas nas instalações dos beneficiários ou do exame dos relatórios apresentados pelos consultores. Estes contactos limitados com os beneficiários finais reduzem consideravelmente a eficácia das delegações nos países PHARE.

Acção dos serviços centrais da Comissão

2.19. Em Abril de 1991, a Comissão solicitou aos seus serviços centrais que definissem as orientações relativas à programação dos fundos e, em seguida, que apoiassem as delegações na identificação e acompanhamento dos diversos programas (ver ponto 2.14). Na prática, a acção desempenhada pelos serviços centrais da Comissão é bastante mais vasta. No caso dos programas de trabalho, a sua intervenção constitui uma duplicação em relação ao trabalho das delegações para o controlo dos aspectos técnicos. Além disso, os serviços centrais da Comissão utilizam ainda procedimentos centralizados para autorizar uma parte dos fundos atribuídos a países dotados do DIS (ver quadro nº 1).

2.20. Em Dezembro de 1995, a Comissão publicou novas instruções sobre as acções respectivas dos seus serviços centrais e das suas delegações. Estes documentos indicam de facto um progresso, mas o seu valor é reduzido devido à ausência contínua de descrições de funções nos serviços centrais da Comissão. Por outro lado, as competências operacionais devem ser definidas com maior precisão. Assim, os chefes de delegação são responsáveis pelas questões PHARE, dependendo do director do programa na DG I A e não dos chefes de unidade geográfica na mesma DG, embora fosse mais lógico. No que se refere aos conselheiros das delegações, não se especifica se, para as operações PHARE, eles dependem do chefe de delegação ou dos serviços centrais da Comissão. Além disso, a Comissão não exige que as delegações apresentem dados sobre a execução dos programas sectoriais no seu conjunto.

2.21. O lugar importante que o pessoal da sede da Comissão ocupa na execução corrente dos programas é confirmado pela distribuição dos lugares entre os serviços centrais e as delegações (19). Assim, no caso do programa PHARE, 70 agentes da categoria A e B estão afectados às três unidades geográficas dos serviços centrais, ao passo que há apenas 23 agentes estatutários nas delegações. Os serviços centrais da Comissão incluem, por outro lado, 19 agentes afectados a uma unidade de apoio sectorial, e outros 15 afectados a uma unidade que se ocupa de questões de política geral e da coordenação com a G-24 (ver Anexo 3). Como os serviços centrais da Comissão devem passar a consagrar mais atenção aos acordos europeus e à estratégia de pré-adesão, a sua intervenção no acompanhamento diário do programa PHARE é, inevitavelmente, reduzida.

2.22. O facto de todos os especialistas em questões contratuais e financeiras estarem afectados aos serviços centrais impede o bom funcionamento das delegações. A ocupação de lugares reservados a especialistas de questões financeiras nas delegações, pelo menos em parte por transferência de lugares dos serviços centrais, aumentaria as possibilidades reais de descentralização.

3. UNIDADES DE GESTÃO DOS PROGRAMAS (UGP)

Estabelecimento das unidades de gestão

Função do gestor orçamental do programa

3.1. Nos termos das disposições dos artigos 107º e 109º do Regulamento Financeiro, a Comissão atribuiu responsabilidades consideráveis aos gestores orçamentais de programas nomeados pelos países beneficiários. As primeiras linhas directrizes operacionais publicadas pela Comissão em 1990 confiam aos gestores orçamentais de programas a gestão das contas bancárias dos projectos, dos adiantamentos, o lançamento de concursos bem como a adjudicação de contratos. De uma forma mais geral, os gestores orçamentais de programas devem garantir a tempo a boa execução do projecto e em especial da utilização dos fundos concedidos pela Comunidade, de acordo com as disposições da convenção de financiamento e os princípios de boa gestão financeira, incluindo os de economia e de eficácia em termos de custo (20).

3.2. A Comissão não tomou devidamente em consideração as capacidades das administrações locais, incapazes geralmente de executar de forma satisfatória funções tão vastas, especialmente porque os países PHARE tinham apenas uma tradição limitada de transparência nas práticas contabilísticas e contratos públicos. Além disso, a descentralização foi conduzida sem que a Comissão tivesse informação suficiente dos procedimentos existentes nas administrações nacionais com o fim de garantirem uma boa gestão financeira. Neste contexto, ainda há mais razão para que a descentralização seja precedida de acções de formação a favor das administrações locais.

3.3. Na prática, o lugar de gestor orçamental de programa é frequentemente preenchido por funcionários de grau superior que, devido às suas funções, não podem intervir na gestão corrente dos programas. Com efeito, um estudo realizado em 1995 pela Comissão revelou que, de um modo geral, um gestor orçamental de programa podia consagrar apenas uma pequena parte do seu tempo ao programa PHARE. Assim, a planificação pormenorizada dos programas e a sua execução foram delegadas às UGP sem que, no entanto, as linhas directrizes operacionais de 1990 lhes fizessem referência.

Proliferação das unidades de gestão

3.4. A afectação de fundos a uma vasta gama de sectores teve como efeito o aumento do número das UGP porque cada vez que se lançou um programa numa nova área de intervenção se criou quase sempre uma nova UGP. Assim, como mostra o quadro nº 7, o período 1990-1995 foi caracterizado por um acréscimo constante do número de UGP, de tal modo que no final de 1995 havia 138. Na época, a Comissão, por seu lado, não adoptara qualquer estratégia com vista a controlar a proliferação das UGP.

>REFERÊNCIA A UMA IMAGEN>

Função das unidades de gestão

Principais características das unidades de gestão

3.5. O princípio de descentralização apresenta a vantagem de associar os países beneficiários à gestão dos fundos PHARE. Todavia, na prática, a qualidade dos serviços prestados pelas UGP foi muito variável. Em todos os casos, foi estabelecido um processo de aprendizagem dos procedimentos PHARE e, de um modo mais geral, dos métodos de gestão dos fundos públicos. Este processo de aprendizagem teve muitas vezes efeitos negativos nos programas, traduzindo-se em especial por atrasos de execução (ver pontos 2.8-2.10) e dificuldades na adjudicação dos contratos (ver pontos 4.6-4.9), na gestão financeira (ver pontos 4.14-4.21) e nos mecanismos de elaboração de relatórios de execução (ver ponto 4.27).

3.6. O grande número de UGP poderia ter tido um efeito positivo, na medida em que se criavam mais oportunidades de transferência de conhecimentos. Todavia, na prática, o desenvolvimento de competências de gestão revelou-se muitas vezes uma questão delicada. Com efeito, embora nos primeiros anos as UGP tenham desempenhado uma acção importante de intermediário entre a Comissão e os ministérios em causa, foram com frequência mal integradas nestes ministérios. A falta de integração reduziu a transferência de conhecimentos e favoreceu um determinado distanciamento das unidades de gestão de programa face às políticas e prioridades nacionais.

3.7. As unidades de gestão de programas funcionaram de facto como intermediário em relação às administrações nacionais, mas teria sido preferível considerá-las como uma solução temporária até que a reforma das administrações públicas e a experiência adquirida pela Comissão permitisse a inserção completa do programa PHARE nas actividades dos ministérios nacionais. Não só a Comissão não adoptou uma estratégia de integração progressiva das tarefas das UGP nas administrações nacionais, mas também os países beneficiários não concederam, no arranque do programa PHARE, a necessária prioridade à reforma da administração pública.

3.8. O desenvolvimento de competências de gestão nas administrações públicas dos países PHARE foi igualmente impedido por restrições orçamentais nacionais bem como por discrepâncias consideráveis entre os vencimentos do sector privado e os do sector público. Por outras palavras, as autoridades nacionais não puderam dotar as UGP dos lugares apropriados nem oferecer vencimentos suficientemente elevados para conservar a longo prazo pessoal altamente qualificado. O funcionamento global do DIS foi afectado e o índice de rotação de pessoal nas unidades de gestão de programas foi elevado. Os agentes que receberam formação no âmbito do programa PHARE deixaram muitas vezes o seu posto de trabalho, trocando-o por um lugar melhor remunerado no sector privado. Este escoamento contínuo de pessoal das UGP atrasou a transferência de conhecimentos para as administrações.

3.9. Na Polónia, as UGP tomaram frequentemente a forma de «fundações», o que permitiu contornar as dificuldades de recrutamento devidas aos baixos vencimentos pagos no sector público. Com efeito, estes organismos não estão vinculados às grelhas de salários da função pública e podem admitir vencimentos que cheguem a atingir o dobro dos da administração, sendo todavia inferiores aos do sector privado. Se bem que atenuada, a rotação do pessoal não está todavia eliminada.

Função da assistência técnica às unidades de gestão

3.10. Nos países PHARE, a função de assistência técnica às UGP tem a maior parte das vezes uma dupla natureza: dar apoio administrativo à gestão dos programas sectoriais e fornecer apoio operacional às autoridades nacionais para a formulação das suas políticas sectoriais e execução dos projectos financiados pelo programa PHARE. A assistência técnica constituiu assim o principal instrumento de apoio às UGP para o desenvolvimento das suas competências de gestão. É financiada por PHARE e fornecida por consultores na maior parte dos casos ocidentais.

3.11. Pelas razões descritas nos pontos anteriores, a transferência de conhecimentos em matéria de assistência técnica para o pessoal das UGP requer em geral vários anos. Assim, em meados de 1995, aproximadamente dois terços das UGP que funcionavam há mais de três anos e cujos programas estavam ainda a ser executados, continuavam a beneficiar de assistência técnica estrangeira. Embora a sua razão de ser seja a ajuda ao pessoal local, a assistência técnica constituiu muitas vezes o principal elemento de continuidade na gestão descentralizada dos programas PHARE. Deste modo, tornou-se um elemento indispensável.

3.12. A maioria dos contratos relativos a esta assistência técnica é celebrada de acordo com procedimentos centralizados. Apesar das semelhanças que caracterizam as intervenções desta assistência técnica, não existem termos de referência normalizados para estes contratos. Assim, em determinados casos, os termos do contrato incidiam na importância da transferência de conhecimentos, ao passo que em outros esta questão só era abordada de forma breve ou não o era mesmo. Dos 30 contratos de assistência técnica às UGP na Roménia, só quatro incluíam cláusulas com uma menção clara à transferência de conhecimentos. Por outro lado, não só os responsáveis por esta assistência técnica não beneficiaram de qualquer formação específica sobre os procedimentos do DIS antes de assumirem as suas funções no país beneficiário, mas também os resultados obtidos não foram, de qualquer forma, avaliados ex-post pela Comissão. Contudo, esta assistência técnica desempenhou uma função importante no DIS.

3.13. Não foi instituído qualquer procedimento específico para examinar os casos de contratos que estão quase a expirar. A Comissão aprovava simplesmente a sua prorrogação com base em pedidos de manutenção da assistência técnica formulados pelos gestores orçamentais de programas. As razões que estes invocavam limitavam-se de um modo geral à constatação de que a transferência de conhecimentos não se tinha verificado nos prazos inicialmente previstos. Nestas condições, existe um risco de que as UGP tentem prorrogar contratos, não porque os consultores disponham de competências técnicas que as UGP não têm, mas simplesmente com o fim de garantir a disponibilidade de pessoal suplementar. Por outro lado, os gabinetes de consultores têm um interesse evidente em conseguir uma prorrogação dos seus contratos (21).

3.14. A tarefa da assistência técnica nas UGP foi complicada por uma falta de clareza na definição da sua função e nas modalidades de apresentação das contas. Será necessário especificar, em particular, se a assistência técnica deve exercer uma função de controlo nas unidades de gestão de programas em nome da Comissão e em que medida tem a função de aconselhar estas UGP na gestão dos seus programas. O facto de a tarefa da assistência técnica ser em geral definida pela Comissão, que celebra em seguida os respectivos contratos, presta-se a confusões porque as UGP, tal como os próprios consultores, consideram com frequência que a assistência técnica está mais ao serviço da Comissão do que da UGP. Esta ideia é muitas vezes confirmada pelos contratos, que exigem que o consultor dê contas da sua actividade aos serviços centrais da Comissão.

3.15. Acontece raramente que as UGP tirem devidamente partido das possibilidades de formação que a assistência técnica lhes oferece. Com efeito, não incitam muito os seus agentes a colaborarem estreitamente com os seus homólogos da assistência técnica. Para muitos agentes das UGP, o programa PHARE constituiu a primeira oportunidade de trabalhar com consultores ocidentais. A falta de experiência anterior reduziu, contudo, a eficácia desta colaboração. Por outro lado, as diferenças consideráveis entre as remunerações dos peritos estrangeiros e do pessoal nacional das UGP prejudicaram igualmente este tipo de colaboração.

Manual de procedimentos do DIS

3.16. A Comissão não forneceu o necessário apoio directo a estas unidades, em matéria de formação e de consultoria. Assim, apenas em 1994 foi publicado um manual expondo os procedimentos descentralizados, se bem que se tratasse desde o início de um meio essencial de melhorar a eficácia da gestão PHARE por parte das administrações nacionais. Nesta data, a Parte V-A do manual, que tratava dos contratos, não estava terminada e os capítulos que faltavam, em especial o relativo aos contratos de obras, continuavam ainda por publicar no final de 1995. Além disso, apesar da importância deste manual para as administrações nacionais, a Comissão não o tinha mandado traduzir nas línguas dos países PHARE. A publicação de uma edição revista do manual estava prevista para o início de 1997 mas, provavelmente, não será divulgada antes do final de 1997, depois de a Comissão ter redefinido as orientações prioritárias de PHARE.

3.17. Uma grande parte do trabalho de elaboração do manual divulgado em 1994 foi confiada a um gabinete de consultores cujo contrato foi celebrado em Janeiro de 1993 por acordo directo, embora o seu valor (59 581 ECU) tenha ultrapassado o limiar de 50 000 ECU autorizado para contratos deste tipo. Se bem que os trabalhos devessem começar em Outubro de 1992 e o manual devesse estar concluído em Março de 1993, os consultores prosseguiram os seus trabalhos até Março de 1994 e a sua remuneração elevou-se a 212 634 ECU.

3.18. Quando a versão incompleta do manual foi publicada nos países PHARE em meados de 1994, a Comissão organizou em cada país uma semana de formação sobre o DIS. Após esta acção limitada, a Comissão organizou apenas poucas acções de formação complementares sobre os procedimentos DIS. Nenhum agente dos serviços centrais da Comissão foi encarregado de organizar uma acção de formação sobre o DIS nas UGP e, por seu lado, as delegações não dispuseram de tempo suficiente para assegurar aos agentes das UGP uma actualização «em exercício» dos seus conhecimentos.

Custo das unidades de gestão

3.19. Os custos das UGP são repartidos entre o programa PHARE e os países beneficiários. Todavia, não é possível conhecer com precisão os custos a cargo dos países PHARE porque as convenções de financiamento não os obrigam a declarar o montante da sua contribuição financeira para cada programa. Além disso, é impossível determinar o montante dos custos das UGP afectados ao programa PHARE propriamente dito, porque a Comissão não criou um quadro contabilístico suficientemente preciso para permitir o seu registo. Com efeito, as contas da Comissão não permitem identificar separadamente as despesas de funcionamento das UGP, as da assistência técnica de apoio administrativo e as da assistência técnica de apoio operacional (ver ponto 3.10). Quanto à nomenclatura utilizada, ela varia de um programa sectorial para outro.

Despesas de funcionamento das unidades de gestão

3.20. As restrições orçamentais que existem nos países PHARE (ver ponto 3.8), aliadas à proliferação das UGP (ver ponto 3.4), pressionaram de tal modo a Comissão que ela contribuiu para o financiamento das despesas de funcionamento das UGP, apesar de o regulamento PHARE (artigo 6º) limitar o financiamento destas despesas:

«As despesas de manutenção e funcionamento podem ser tomadas a cargo quanto aos programas de formação e de investigação e demais projectos, entendendo-se que, relativamente a estes últimos, a tomada a cargo apenas pode ocorrer na fase de arranque e de modo degressivo».

3.21. Neste domínio, verificaram-se várias deficiências da parte da Comissão, que não definiu o que se devia entender por «despesas de funcionamento», nem especificou a duração da «fase de arranque», nem adoptou uma regra para a aplicação do princípio de degressividade (22).

3.22. Esta falta de uma política global e de linhas directrizes aplicáveis ao financiamento das despesas de funcionamento do programa PHARE levou a Comissão a adoptar atitudes específicas, caso a caso. Foi apenas em meados de 1995 que a Comissão empreendeu um estudo sobre a organização das UGP. Este estudo cobria uma centena de UGP e mostrava que estas tinham em média nove ou dez agentes, 57 % dos quais eram pagos pelo programa PHARE. Este pessoal financiado por PHARE incluía por sua vez uma média de 1,2 peritos estrangeiros e 4,2 agentes locais. O quadro nº 8 apresenta uma análise pormenorizada da situação em meados de 1995.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.23. Na Polónia, principal país beneficiário de PHARE, as UGP são simultaneamente numerosas e dotadas de bastantes recursos. Empregam no total 430 agentes (dos quais 87 % são pagos por PHARE), incluindo peritos estrangeiros. Além disso, em 60 % destas UGP os custos salariais são inteiramente suportados por PHARE. Devido à sua dependência do financiamento PHARE, a viabilidade a prazo destas UGP, metade das quais são fundações (ver ponto 3.9), não está assegurada. Neste país, as duas UGP que beneficiaram mais das ajudas PHARE para o pagamento dos vencimentos do pessoal eram:

a) a Agência Polaca para o Desenvolvimento Regional (PARD - Polish Agency for Regional Development), responsável pelo importante programa STRUDER (23) (76,7 Mio ECU), cujos 90 agentes locais eram remunerados pelo programa PHARE, ou seja 625 000 ECU em 1995;

b) a Fundação para a Assistência aos Programas Agrícolas (FAAP - Foundation for Assistance to Agricultural Programmes), na qual 49 agentes locais em 53 eram remunerados pelo programa PHARE, ou seja 600 000 ECU em 1995.

3.24. Nos outros países, embora a parte das despesas de pessoal das UGP financiada por PHARE fosse menos importante, continuava a ser da ordem de 35 % a 55 %. Os casos que se indicam a seguir são exemplos de UGP onde o financiamento PHARE é particularmente elevado.

a) a Fundação para a Gestão Internacional (FIMAN -Foundation for International Management) e a unidade de gestão de programas responsável pela educação na Roménia onde, de um total de 33 agentes locais, 32 eram financiados por PHARE em 1995 (350 000 ECU);

b) a unidade de gestão de programas do Ministério da Indústria na Bulgária, cujos sete agentes locais eram financiados pelo programa PHARE (35 000 ECU em 1995);

3.25. A falta de regras claras relativas às despesas de funcionamento pode igualmente prejudicar a execução dos programas individuais. Assim, na Polónia, a aprovação dos programas de trabalho relativos ao programa de privatização para 1991 (50 Mio ECU) sofreu um atraso em 1994 enquanto a Comissão examinava o princípio e o âmbito do financiamento dos vencimentos do pessoal da UGP e do ministério em questão. Neste país, a incerteza quanto aos futuros financiamentos PHARE contribuiu igualmente para uma forte rotação do pessoal.

3.26. A Comissão propôs dar solução ao problema dos níveis de remuneração (ver ponto 3.8), autorizando que os vencimentos do pessoal das UGP fossem completados com fundos PHARE, sob reserva do acordo oficial das administrações nacionais. Este método não foi adoptado devido às tensões que a existência de grandes disparidades de salários poderia provocar ao nível das administrações nacionais. Todavia, muitas UGP recorreram a complementos de remunerações indirectos, por exemplo sob a forma de ajudas de custo pagas aos agentes por ocasião das suas deslocações de serviço. Estas indemnizações, calculadas com base em tabelas das Nações Unidas, são particularmente elevadas quando comparadas com os vencimentos mensais médios. Assim, na Roménia, onde o vencimento mensal dos directores da UGP era da ordem de 90 ECU em 1995, as ajudas de custo elevavam-se a 224 ECU.

3.27. Para além do financiamento das despesas de pessoal das UGP, os fundos PHARE cobriam muitas vezes compras de veículos e de equipamentos de escritório, bem como despesas de funcionamento (telecomunicações, combustível e manutenção de veículos, arrendamentos, despesas de aquecimento e de electricidade). A importância do financiamento PHARE nestes domínios é difícil de determinar por não haver um plano contabilístico claro. O estudo das UGP realizado pela Comissão em 1995 não pode, com efeito, considerar-se fiável, na medida em que se baseava apenas em declarações das unidades de gestão. Contudo, é manifesto que, no caso de determinadas unidades de gestão, as despesas de investimento e as despesas de funcionamento (excluindo salários) foram importantes. Por exemplo, os custos de funcionamento anuais, excluindo salários, das UGP responsáveis pelas três principais intervenções PHARE na Polónia (privatização, agricultura e desenvolvimento regional) eram calculados em cerca de 1,1 Mio ECU em 1995 pelo perito encarregado pela Comissão de efectuar o estudo.

3.28. As despesas de funcionamento foram financiadas de duas formas: por adiantamentos pagos às UGP após aprovação dos programas de trabalho ou incluindo-as nos contratos de assistência técnica de apoio às UGP. Porém, estes financiamentos indirectos tornam o acompanhamento e a verificação dos custos pouco transparentes. O auditor financeiro da Comissão procurou assim reforçar as disposições do artigo 6º do regulamento PHARE no momento da aprovação dos pedidos de pagamento de adiantamento. Porém, como não participa nos procedimentos de aprovação dos contratos, nem sempre pôde impedir este tipo de despesas de funcionamento.

3.29. O facto de, no dispositivo actual, as UGP serem sempre responsáveis não apenas pela gestão técnica dos programas (identificação dos projectos e elaboração dos termos dos contratos) mas também pela sua gestão financeira (pagamentos aos subcontratantes, gestão de contas bancárias) aumentou consideravelmente as suas necessidades de pessoal.

3.30. Uma outra forma de considerar a descentralização poderia ter consistido em confiar a gestão técnica às UGP, embora reservando a gestão financeira a um único ministério ou a uma única agência em cada país. Este método foi adoptado numa versão modificada do DIS aplicável em 1997 nos Estados Bálticos onde foram abertas «unidades centrais de financiamento e de celebração de contratos» (CFCU) (24). Com esta nova organização, é possível reduzir o número dos agentes especializados em questões financeiras, cujo custo é muitas vezes elevado e cujo recrutamento é difícil. Este sistema apresenta igualmente a vantagem de simplificar a gestão financeira da Comissão, uma vez que os fundos são geridos por um único interlocutor em cada país.

Custo da assistência técnica estrangeira às unidades de gestão

3.31. A assistência técnica de apoio às unidades de gestão de programas (ver ponto 3.10) tem elevados custos. Uma análise da assistência técnica prestada às UGP mostra que, embora varie em função dos serviços solicitados, o custo médio dos contratos foi da ordem de 700 000 ECU (25). Tratava-se, a maior parte das vezes, de uma equipa de dois peritos destacada durante cerca de dois anos numa unidade de gestão e assistida por outros peritos que forneciam, por períodos curtos, serviços especializados. Os honorários médios de um perito estrangeiro destacado numa unidade de gestão elevavam-se a cerca de 12 000 ECU por mês. Situavam-se raramente abaixo dos 10 000 ECU, embora atingissem por vezes 17 000 ECU.

3.32. Uma análise de cerca de 30 contratos financiados por PHARE e celebrados com diversos consultores recrutados pela AEC (26) revelou que tinham sido pagos honorários mensais médios de 8 000 ECU, e que nenhum consultor recebera mais de 10 000 ECU. Num caso, em que os serviços de um consultor destacado para efectuar curtas inspecções numa unidade de gestão responsável pela privatização na Eslováquia tinham sido facturados pelo seu gabinete à taxa mensal de 20 000 ECU, a Comissão, na data de vencimento do contrato, recrutou o mesmo perito no âmbito de um contrato AEC de longo prazo, pagando-lhe honorários mensais de 9 000 ECU. Para além dos vencimentos dos peritos destacados, os honorários solicitados pelos gabinetes de consultores cobrem a assistência que fornecem durante todo o contrato bem como uma contribuição para as suas despesas de carácter geral e lucros. Todavia, o apoio real fornecido pelo gabinete é muitas vezes limitado e, em numerosos casos, os serviços complementares de apoio são facturados em separado. Assim, na prática, o principal serviço prestado por estes gabinetes de consultores consiste a maioria das vezes em recrutar os peritos e em os substituir durante o contrato no caso de abandonarem o projecto mais cedo.

3.33. Se bem que os contratos de assistência técnica às UGP sejam celebrados após abertura de concursos, o elemento de concorrência envolvido neste processo nem sempre conduz a uma redução das despesas. Quando as propostas são avaliadas, a Comissão insiste, numa primeira fase, na qualidade técnica das propostas recebidas. A avaliação financeira, em seguida, representa apenas 30 % do conjunto da avaliação, sendo apenas examinadas as propostas financeiras das empresas cuja avaliação técnica se situa acima de um determinado limiar (27). O recurso ao sistema de listas de pré-selecção reduz a concorrência ao nível dos preços. Por outro lado, a concorrência, medida em termos de número de propostas recebidas, é geralmente fraca considerando a importância dos contratos em causa. Assim, numa amostra de 35 anúncios de concurso relativos à assistência técnica às UGP, o número médio de propostas recebidas foi apenas de 4,4, em 7,6 empresas convidadas a apresentar propostas. A razão mais frequentemente invocada para explicar a diferença entre o número das propostas solicitadas e o das propostas recebidas é o facto de as empresas indicadas na lista dos concorrentes seleccionados se reagruparem no sentido de apresentarem uma proposta comum. Esta prática é encorajada pela Comissão, que transmite a lista de todas as empresas admitidas a concurso quando o anúncio é publicado. O pequeno número de propostas recebidas repercute-se por sua vez no das propostas cujos elementos financeiros são examinados (em média, apenas 2,1 propostas financeiras são examinadas por contrato). Em 29 % dos concursos, só uma proposta financeira foi examinada. Em tais casos, não existe qualquer concorrência ao nível de preços.

3.34. Perto de 90 % dos contratos de assistência técnica às UGP deram lugar a uma ou várias prorrogações de prazo. O aumento médio do valor dos contratos que resulta destas prorrogações era de 67 %. Os casos apresentados seguidamente constituem exemplos deste fenómeno:

a) no caso da unidade de gestão responsável pela agricultura na Hungria, o contrato inicial (Outubro de 1990) no valor de 0,6 Mio ECU, cuja duração era de 15 meses, foi prorrogado por três vezes até Julho de 1995, tendo o montante dos aditamentos atingido o valor de 2,3 Mio ECU. Só nesta data se lançou um novo concurso para um contrato suplementar, no valor de 1 Mio ECU;

b) no caso da unidade de gestão responsável pela privatização e reestruturação na Hungria, o contrato inicial de 2,6 Mio ECU cobria os programas 1990 e 1991 e durava até Junho de 1994. Foi renovado por duas vezes até ao final de 1996, com aditamentos no valor de 1,7 Mio ECU;

c) no caso da assistência técnica relativa ao ambiente na Checoslováquia, o contrato inicial de 1 Mio ECU, válido por um período de 18 meses a contar de Maio de 1991, foi prorrogado por três vezes até Junho de 1994, elevando-se o seu montante global a 2,6 Mio ECU;

d) no caso do contrato de apoio à unidade de gestão do Ministério da Indústria da Bulgária, o contrato inicial de 1,6 Mio ECU assinado em Junho de 1991 por um período de 30 meses foi prorrogado 12 meses representando um custo suplementar de 1 Mio ECU. Tendo em conta outras alterações adicionais relativas ao pagamento de agentes locais e de peritos recrutados por períodos curtos, o custo total do contrato atingiu 2,9 Mio ECU.

4. TRANSPARÊNCIA DO SISTEMA DE GESTÃO DESCENTRALIZADO

4.1. Se um sistema de gestão não for transparente, pode revelar-se ser difícil, ou mesmo impossível, determinar a legalidade e a regularidade das operações. É por isso que as primeiras questões a serem analisadas neste capítulo são as relativas à transparência dos procedimentos e às operações que eles autorizam. Em segundo lugar, são os sistemas destinados à informação da utilização dos fundos que são apreciados. Finalmente, são os dispositivos de avaliação dos resultados que são estudados.

Adjudicação dos contratos

4.2. Cerca de 80 % dos fundos PHARE geridos de forma descentralizada são consagrados a contratos de prestação de serviços (assistência técnica), de fornecimentos ou de obras. Os contratos de prestação de serviços são predominantes. A sua adjudicação rege-se pelo artigo 118º do Regulamento Financeiro e pelo artigo 7º do regulamento PHARE. O Regulamento Financeiro prevê que estes contratos são, com algumas excepções, adjudicados «mediante concurso limitado». O artigo 7º do regulamento PHARE estipula por seu lado que:

«no tocante às intervenções superiores a 50 000 ECU, a participação em concursos públicos e contratos será aberta, em igualdade de condições, a todas as pessoas singulares e colectivas dos Estados-membros [e dos países PHARE]».

A Comissão deu prioridade ao artigo 118º do Regulamento Financeiro, ao decidir que os contratos de prestação de serviços de valor superior a 50 000 ECU fossem sujeitos a um concurso limitado. Daí resulta que o acesso nem sempre foi em igualdade de condições, conforme exigido pelo artigo 7º do regulamento PHARE.

4.3. Apesar da importância dedicada ao respeito do princípio de abertura de concurso, os serviços centrais da Comissão não têm um sistema destinado a verificar globalmente se o princípio era aplicado pelas delegações. O exame efectuado pelo Tribunal a listas de pré-selecção relativas a 320 concursos públicos de 1993 e 1994 mostrou que, consoante os países PHARE, as empresas originárias de determinados Estados-membros eram seleccionadas das listas mais frequentemente que as de outros países. Em alguns países PHARE, a tendência para não observar a obrigação de «equilíbrio geográfico razoável» (28) é particularmente marcada. Assim, na Polónia e na Hungria, as empresas com gabinetes nestes países são há muito as mais consultadas (ver quadro nº 9).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.4. A frequência com que as empresas são seleccionadas das listas apresenta igualmente um desequilíbrio. Das 1 102 empresas convidadas a apresentar propostas para os 320 contratos examinados, 818, ou seja três quartos, só foram consultadas uma única vez. Em contrapartida, um pequeno grupo de 24 empresas, ou seja 3 % do total, foi consultado entre 10 e 31 vezes (ver quadro nº 10).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.5. A questão principal ligada aos concursos limitados é a da constituição das listas de empresas convidadas a apresentar proposta (ver ponto 3.33). No âmbito do sistema descentralizado, as UGP são responsáveis pela elaboração das listas que são em seguida apresentadas à delegação da Comissão. As linhas directrizes iniciais de 1990 eram particularmente vagas quanto às modalidades de elaboração das listas, uma vez que indicavam apenas que o gestor orçamental dos programas providenciaria no sentido de serem tomadas medidas adequadas para facilitar uma grande participação nos concursos públicos e nos contratos. O manual de 1994 sobre os contratos públicos no âmbito do sistema descentralizado confirmou a necessidade de assegurar um «equilíbrio geográfico razoável», indicando ao mesmo tempo determinados critérios a tomar em consideração (29).

4.6. Embora a dimensão dos gabinetes de consultores afecte o número de contratos que podem aceitar ao mesmo tempo, isso não pode todavia constituir a única explicação para os desequilíbrios verificados. Estes provêm em parte do facto de as UGP não terem acesso directo ao registo central dos consultores existente na Comissão, que contém todos os dados sobre as empresas que desejam participar em contratos PHARE. Nestas condições, as unidades de gestão manifestaram tendência para consultar grandes empresas internacionais idóneas, cujos nomes lhes eram familiares.

4.7. O papel importante desempenhado pela assistência técnica fornecida às UGP na elaboração das listas de pré-selecção também não deve ser ignorado, em especial quando estas unidades só dispõem elas próprias de poucas informações sobre as empresas capazes de corresponder às condições. Neste caso, existe um risco real de que o gabinete que fornece a assistência técnica possa recomendar a inclusão na lista de pré-selecção de outros gabinetes com os quais tem boas relações (30). Trata-se de uma prática em que é difícil indicar valores precisos.

4.8. O próprio procedimento de avaliação das propostas não é transparente. Assim, as actas dos comités de avaliação dos contratos PHARE, que deveriam explicar o modo como o contratante foi escolhido, são habitualmente sucintas e pouco explícitas quanto aos aspectos positivos e negativos das diferentes propostas ou às razões pelas quais as apreciações dos membros do comité variam consideravelmente.

4.9. O problema deve-se em parte ao facto de os comités de avaliação serem essencialmente ou inteiramente compostos por nacionais dos países PHARE cuja experiência em matéria de avaliação de propostas é muitas vezes limitada. Além disso, os procedimentos DIS não permitem confirmar se os membros dos comités são realmente independentes ou se dispõem de facto dos conhecimentos linguísticos e técnicos necessários para avaliar os méritos respectivos das propostas.

4.10. O manual do sistema descentralizado prevê que após a fase de avaliação, mas antes da finalização do contrato, se estabeleçam negociações com o concorrente que apresente a proposta mais vantajosa se a taxa dos honorários ultrapassar o nível normal adoptado para as prestações de serviços. Todavia, a Comissão nunca indicou qual era esse nível.

Despesas

4.11. No DIS, os pagamentos são efectuados pelas UGP sem controlo prévio dos serviços da Comissão (31). Esta medida muito importante de descentralização foi adoptada pela Comissão apesar de esta não dispor de informações suficientes sobre as inspecções efectuadas a nível governamental nos países beneficiários ou sobre os procedimentos estabelecidos pelas UGP. Porém, por um lado, as normas de gestão e de controlo financeiro variam muito de uma unidade de gestão para outra e, por outro, em muitos casos, não se tinham efectuado os controlos administrativos de base como a separação de funções, a dupla assinatura das ordens de pagamento e as comparações de dados bancários. Além disso, a Comissão não deu instruções claras nesta matéria às UGP e mesmo o manual de 1994 trata apenas muito sumariamente dos procedimentos de controlo administrativo e financeiro.

4.12. No sistema descentralizado, a verificação das despesas pela Comissão consistiu:

a) num exame dos programas de trabalho antes da sua adopção;

b) num controlo das condições dos cadernos de encargos e dos dossiers de licitação;

c) numa verificação da atribuição dos contratos e dos dossiers correspondentes, incluindo as condições de pagamento: após assinatura no caso dos contratos inferiores a 150 000 ECU e antes da assinatura dos contratos superiores a este limiar;

d) numa auditoria contabilística a posteriori de diferentes programas, confiada a profissionais independentes.

4.13. Se bem que as linhas directrizes definidas em 1990 pela Comissão tenham previsto auditorias semestrais dos programas, estas foram efectuadas apenas de forma pontual e limitada entre 1990 e o final de 1994. Assim, o facto de antes de 1995 só 34 dos 108 programas PHARE financiados de 1990 a 1992 terem dado lugar a uma auditoria constitui uma lacuna séria do sistema de controlo da Comissão. No entanto, verificou-se uma melhoria sensível desde o início de 1995 e actualmente efectuam-se auditorias regulares a meio dos programas, na data de vencimento prevista na convenção e no seu encerramento. Em meados de 1996, contudo, os resultados destas auditorias tinham sido pouco explorados.

4.14. Todavia, continua a existir uma lacuna importante nos procedimentos de pagamento aos consultores. Com efeito, as UGP não verificaram sistematicamente se o consultor tinha efectivamente trabalhado o número de dias indicado no contrato. Trata-se de uma área em que, no mínimo, há uma falta de transparência e rigor.

4.15. Se bem que a maioria dos pagamentos PHARE cubra despesas ligadas a contratos específicos, eles podem também referir-se a outras operações, como por exemplo as despesas gerais dos programas. Trata-se de uma área de risco, uma vez que estes pagamentos são efectuados pela unidade de gestão a seu próprio favor. Em princípio, a Comissão controla estas despesas solicitando que cada acção seja inscrita nos programas de trabalho que lhe são apresentados para aprovação, com indicação do calendário e dos custos. Esta forma de controlo é inadequada no caso das despesas gerais. Com efeito, embora se pudesse exercer um controlo comparando as despesas às previsões orçamentais, não existe qualquer plano contabilístico claro para as despesas gerais e para determinados programas nem sequer existe uma dotação orçamental. Além disso, mesmo nos casos em que se previu um orçamento para as despesas gerais, verifica-se que as unidades de gestão podem excedê-lo imputando os pagamentos a outros programas sem que a Comissão se aperceba disso, uma vez que não examina os registos contabilísticos, contentando-se apenas em verificar se os diferentes orçamentos dos projectos foram excedidos.

4.16. O programa 1990 de privatizações na Polónia representava um caso especialmente significativo de imputação de despesas de funcionamento a orçamentos operacionais. O orçamento do programa previa um montante de 1,22 Mio ECU a este título, num total de 9 Mio ECU, mas uma auditoria efectuada pelo Tribunal mostrou que, no período 1991-1994, se tinham efectuado despesas no valor total de 3,08 Mio ECU, essencialmente relativas a salários (1,35 Mio ECU), equipamentos (0,8 Mio ECU) e arrendamentos (0,6 Mio ECU). Estes pagamentos tinham sido, na sua maioria, imputados a rubricas orçamentais diferentes das de despesas de funcionamento.

4.17. A ausência de controlo nos pagamentos não baseados em contratos permitiu igualmente situações em que a assistência técnica a uma UGP é reembolsada por custos já cobertos pelo contrato principal. Foi o caso da assistência técnica à Fundação Húngara para a Promoção de Empresas, que recebeu pagamentos da UGP para rubricas tais como manutenção e seguro de veículos, custos de secretariado e de tradução, de telecomunicação e de impressão, relativamente aos quais já recebera subsídios no âmbito do contrato. Verificaram-se problemas semelhantes no programa 1992 a favor das pequenas e médias empresas na Roménia.

4.18. Verificaram-se igualmente determinadas anomalias por duas vezes na Polónia, devidas a um controlo interno inadequado em determinadas UGP. No primeiro caso, o antigo presidente da Fundação Polaca para a Privatização autorizou pagamentos ilegais em 1992, no valor de 27 174 ECU. Os pagamentos em questão foram registados como encargos financeiros na contabilidade da UGP sem que a Comissão tomasse disposições para que os fundos fossem efectivamente recuperados. A UGP reembolsou seguidamente o montante, desviando os juros recebidos de outros depósitos. No segundo caso, foram transferidos sem autorização 127 338 ECU, em Dezembro de 1994, da conta da unidade de gestão da Agência Polaca para o Desenvolvimento Industrial para uma conta bancária estrangeira. O banco reembolsou posteriormente o montante à unidade de gestão, depois de se ter estabelecido que a fraude fora cometida por um empregado do banco.

Receitas

4.19. Os programas PHARE cobram receitas sob a forma de juros bancários provenientes dos fundos depositados nas contas bancárias das UGP. Os saldos muito elevados destas contas devem-se aos longos períodos que decorrem entre a transferência dos fundos pela Comissão e a sua utilização efectiva. A Comissão não dá a devida atenção a este fenómeno. Entre o início do programa PHARE e 31 de Dezembro de 1995, estas contas tinham dado origem a receitas no valor de 34,7 Mio ECU. Nos serviços da Comissão, o controlo destes juros continua a ser inadequado, se bem que representem um aumento importante dos recursos do programa PHARE (32). Esta falta de atenção explica-se em parte pelo facto de a Comissão não ter de dar conta dos juros rendidos pelos programas.

4.20. O montante de 34,7 Mio ECU é de facto elevado, mas foi obtido deixando às UGP a possibilidade de escolher o banco e de negociar as taxas de juro. Assim, os fundos PHARE foram frequentemente colocados em contas que rendiam menos juros do que deviam.

4.21. O artigo 5º do regulamento PHARE prevê que as receitas geradas pelas ajudas sejam elas próprias utilizadas no financiamento de projectos. Todavia, acontece com frequência que tais receitas são utilizadas para aumentar a parte das despesas dos programas destinadas aos custos operacionais das unidades de gestão. Assim, na Hungria, os juros produzidos pelos fundos do programa 1990 relativo às PME foram utilizados no final do programa (Dezembro de 1994) pela unidade de gestão para a compra de 26 novas viaturas por um custo total de 198 430 ECU. Na Polónia, todos os juros obtidos no âmbito do programa de privatização PHARE de 1991, que se elevavam a 1,6 Mio ECU no final de 1995, foram afectados a despesas de funcionamento, incluindo os salários dos agentes da UGP. Deste modo, os responsáveis da unidade de gestão, quando solicitaram uma reafectação de fundos entre as várias componentes do programa ao comité de gestão PHARE em Julho de 1993, declararam uma redução de 0,4 Mio ECU do orçamento das despesas de funcionamento, se bem que na realidade estas despesas tivessem aumentado 1,2 Mio ECU.

Relatórios contabilísticos e financeiros

4.22. É necessário que as UGP possuam registos contabilísticos que mostrem claramente como os fundos recebidos foram utilizados. Do mesmo modo, um sistema eficaz e rápido de apresentação de relatórios financeiros que permita aos serviços centrais da Comissão exercer um controlo e dar informação sobre a utilização dos fundos constitui um elemento-chave de um sistema transparente de gestão descentralizada que, contudo, continua por implementar.

4.23. Nos termos do artigo 16º das «condições gerais das convenções de financiamento» dos programas PHARE, os beneficiários devem possuir registos e uma contabilidade que permita identificar os trabalhos, os fornecimentos ou os serviços financiados no âmbito da convenção de financiamento, de acordo com os procedimentos contabilísticos geralmente aceites. É essencial que seja constituída por documentos probatórios, na perspectiva de um controlo a posteriori. Nos países PHARE, as UGP tiveram dificuldades de carácter contabilístico devido não só a um desconhecimento das técnicas de gestão financeira mas também à insuficiência de orientações práticas e de formação provenientes da Comissão. Cada assistência técnica às unidades de gestão concebeu o seu próprio sistema contabilístico, o que teve como resultado, nos países PHARE, uma série de duplicações. Além disso, os sistemas aplicados apenas raramente se basearam no princípio fundamental de contabilidade por partidas dobradas. Tendo em conta a diversidade de procedimentos jurídicos e contabilísticos, é difícil aplicar exactamente o mesma sistema de contabilidade informática em cada país. Contudo, teria sido possível organizar um núcleo comum para todos os programas PHARE no plano nacional em colaboração com os coordenadores nacionais, assegurando assim um mínimo de coerência.

4.24. Durante os primeiros anos de aplicação do programa PHARE, a Comissão não prestou a devida atenção à apresentação de relatórios financeiros e ao estabelecimento de sistemas contabilísticos fiáveis, o que continua a ser desvantajoso para o actual DIS. Só a partir de 1992 se introduziu um sistema informático comum (PHACSY) nas unidades de gestão. O manual DIS de 1994 estipula que, no que se refere à contabilidade, as unidades de gestão de programas serão responsáveis e possuirão uma contabilidade pormenorizada de todas as operações efectuadas durante a vigência do programa; isso deve ser feito por intermédio de PHACSY, o sistema de elaboração de relatórios criado para esse fim pela Comissão. Na prática, este sistema é apenas utilizado para apresentação de dados financeiros, uma vez que se revelou inadaptado para fins contabilísticos.

4.25. O sistema PHACSY é desnecessariamente complexo tendo em vista a relativa simplicidade do seu objectivo, que consiste em informar mensalmente a Comissão sobre os contratos celebrados e os fundos pagos localmente. Além disso, é de utilidade limitada para a comunicação de informações pormenorizadas de gestão. Não tendo sido elaborado em concertação com as unidades de gestão de programas, não responde devidamente às suas necessidades e determina duplicação de trabalho, na medida em que os dados devem ser registados separadamente no sistema contabilístico das UGP e no PHACSY.

4.26. Em 1994, a Comissão recorreu a consultores para resolver estes problemas de funcionamento do sistema, por um custo de 614 200 ECU, mas, na sequência dos resultados pouco satisfatórios destes primeiros trabalhos, foi celebrado um outro contrato com novos consultores em 1995, por um valor de 188 770 ECU. No total, o montante gasto deste modo em contratos de consultoria para tentar melhorar o sistema PHACSY foi superior a 900 000 ECU. Contudo, as deficiências fundamentais do sistema continuaram a ser tais que, no final de 1995, a Comissão previa a substituição de PHACSY por um novo sistema. A este propósito, deve referir-se que outros serviços da Comissão (DG VIII, em especial) dispõem já de sistemas contabilísticos que lhes permitem acompanhar a execução de cada convenção de financiamento, contrato por contrato e pagamento por pagamento, e que alguns destes sistemas estão descentralizados e situados nas delegações.

4.27. A pouca fiabilidade dos dados registados em PHACSY afectou o controlo interno do sistema de gestão descentralizada. Com efeito, os dados de PHACSY são incompletos, porque várias unidades de gestão não compararam regularmente os seus dados com os dos extractos bancários. Os atrasos com que a Comissão recebeu os relatórios PHACSY constituíram uma fonte suplementar de dificuldades. Em Junho de 1995, 38 % das UGP não tinham enviado qualquer relatório durante o último mês, ao passo que 15 % não o tinham feito nos últimos três meses. Na Eslováquia, estas frequências atingiam respectivamente valores de 57 % e 29 %. Durante o segundo semestre de 1995, os prazos de apresentação dos relatórios foram significativamente reduzidos.

4.28. Os problemas de fiabilidade e de oportunidade do sistema PHACSY afectam seriamente a elaboração dos relatórios sobre o programa PHARE destinados a terceiros, especialmente no que se refere aos relatórios trimestrais relativos à execução financeira do programa enviados ao Parlamento Europeu. Antes da recente redução dos prazos de apresentação dos relatórios, o valor dos contratos locais foi largamente subavaliado. Nestes relatórios, a análise dos contratos refere-se a um período de um ano. Esta prática presta-se a confusão, uma vez que os dados não correspondem ao ano durante o qual os contratos são celebrados, mas ao ano durante o qual foram contabilizados. Como a introdução do sistema PHACSY só começou em 1992 e a sua instalação efectiva nas UGP sofreu importantes atrasos, o atraso acumulado no registo das informações só pôde ser finalmente recuperado em 1995.

Relatórios sobre a eficácia das acções

4.29. A necessidade de avaliar como os fundos PHARE são utilizados constitui um outro aspecto da transparência da gestão. Num sistema de procedimentos descentralizados sobre os quais a Comissão não pode exercer um controlo diário, é importante avaliar os resultados dos programas. Sem elementos comprovativos da realização dos objectivos dos programas, não é possível saber se os fundos foram bem utilizados. Porém, cabe à Comissão introduzir procedimentos que garantam a boa gestão das dotações orçamentais (33).

4.30. Em muitos aspectos, a avaliação do programa PHARE é difícil na medida em que se refere mais a uma transferência de conhecimentos do que, por exemplo, a projectos de infra-estrutura cuja realização é mais facilmente identificável e quantificável. Porém, o carácter pouco tangível das realizações do programa PHARE faz com que seja ainda mais necessário verificar se os fundos são bem utilizados. No final de 1995, ou seja seis anos após o início do programa PHARE, a Comissão encontrava-se ainda na fase de elaboração de um sistema de avaliação que pudesse mostrar se os fundos tinham sido bem utilizados (34).

4.31. É de admirar que a função de avaliação tenha sido negligenciada pela DG IA apesar de a DG VIII, responsável pelos Fundos Europeus de Desenvolvimento, ter concedido uma maior atenção a este projecto a partir do final dos anos oitenta. Esta direcção tinha reforçado consideravelmente a unidade responsável pela avaliação, adoptando a metodologia do «quadro lógico» (35) e procedendo sistematicamente a avaliações a meio do programa e a posteriori para todos os novos programas. Também aqui se trata de um outro caso em que o programa PHARE teria podido beneficiar das competências e das técnicas já desenvolvidas por outros serviços da Comissão em domínios conexos.

4.32. A partir de 1991, as convenções de financiamento incluíram um anexo que apresentava o método do «quadro lógico», destinado a facilitar as operações de avaliação graças à integração das fases de planificação, acompanhamento e avaliação, que constituem o ciclo dos projectos. Nos termos das disposições do manual, as UGP deviam, a partir dos programas de 1993, estabelecer um plano estratégico no início do programa, uma parte importante do qual era formada por uma matriz pormenorizada do quadro lógico. Neste contexto, o manual exige também que as unidades de gestão elaborem relatórios «de acompanhamento e de avaliação« (36) destinados a fornecer uma visão anual da execução e dos resultados de cada programa, bem como uma base para a revisão anual do plano estratégico.

4.33. O manual DIS dá algumas orientações práticas sobre a elaboração das matrizes do quadro lógico; as unidades de gestão de programas receberam por outro lado uma formação neste domínio por ocasião da primeira distribuição do manual. Todavia, a qualidade das matrizes é muito variável devido à complexidade do sistema e ao facto de as estatísticas dos países PHARE serem insuficientes. Assim, a identificação de indicadores de resultados fiáveis tornou-se muitas vezes difícil.

4.34. Embora os planos estratégicos tenham sido elaborados de forma quase sistemática, o mesmo não se passou relativamente aos relatórios de acompanhamento e de avaliação previstos para uma fase posterior. No final de 1995, apenas tinham sido apresentados 30 % dos relatórios.

4.35. Quando da reorganização dos serviços centrais PHARE em meados de 1995, foi dado um passo importante para evitar esta situação com a criação de uma unidade de acompanhamento e avaliação. Contudo, durante o segundo semestre de 1995, a principal actividade desta unidade foi a preparação de um concurso para recrutar consultores que pudessem realizar as avaliações para a DG IA. Além disso, considerando a necessidade de dar maior ênfase ao processo de avaliação a todos os níveis da Comissão no âmbito da iniciativa SEM 2000 (37), a função da unidade continuava por definir em relação à unidade de avaliação criada na nova Direcção das Finanças da DG IA.

5. CONCLUSÃO

5.1. O programa PHARE foi executado em circunstâncias particularmente difíceis por estar inserido num contexto em constante evolução. O número de países e de sectores abrangidos, bem como o volume da subvenção aumentaram rapidamente (ver ponto 1.1). Simultaneamente, a Comissão foi pressionada a autorizar o orçamento anual do programa PHARE integralmente, apesar da pouca experiência dos PECO e dos seus recursos humanos limitados. Neste contexto, a Comissão não tirou partido da sua experiência em matéria de ajudas externas para as suas avaliações ex-post (ver ponto 4.31) e para o acompanhamento das contas dos projectos (ver ponto 4.26).

Funcionamento do DIS

5.2. Uma das prioridades da Comissão foi a autorização, na integralidade, do orçamento PHARE, objectivo que foi concretizado (ver ponto 2.2). Contudo, a adjudicação de contratos e o pagamento de fundos não foram executados com o mesmo ritmo. Os procedimentos descentralizados, em vez de acelerarem, atrasaram a adjudicação dos contratos (ver ponto 2.2). O relatório da Comissão sobre as taxas de pagamento não reflecte a situação real das despesas, na medida em que em 31 de Dezembro de 1995 havia um saldo pendente de 497 Mio ECU, depositado nas contas bancárias das UGP (ver ponto 2.3), o que corresponde a 38 % dos fundos encaminhados pelo DIS.

5.3. Diversas características gerais do programa PHARE bem como determinados aspectos específicos do DIS impediram o desenvolvimento das acções, nomeadamente:

a) o facto de a Comissão não ter posto pessoal suficiente à disposição do programa PHARE durante a sua fase de arranque em 1990 (ver ponto 2.5);

b) a fraca capacidade de absorção dos países beneficiários (ver ponto 2.5);

c) a ênfase exagerada dada à autorização global do orçamento anual (ver ponto 2.6), que mobilizou recursos em detrimento da preparação dos projectos individuais;

d) a limitação insuficiente do número de programas, projectos e contratos tendo em conta os recursos humanos limitados dos serviços da Comissão (ver ponto 2.7);

No que se refere ao DIS propriamente dito, verificaram-se atrasos importantes na apresentação e aprovação dos programas de trabalho e dos contratos pelos serviços centrais da Comissão (ver pontos 2.10-2.12).

5.4. As dificuldades encontradas revelam insuficiências no controlo do DIS pela Comissão. A descentralização a favor das delegações da Comissão foi muito limitada, continuando os serviços centrais a desempenhar uma acção preponderante na gestão diária (ver pontos 2.19-2.22). A situação das delegações foi afectada por falta de pessoal e por atrasos no provimento de lugares (ver pontos 2.15-2.17).

5.5. O acompanhamento diário das acções do programa PHARE deveria ser inteiramente confiado às delegações, tal como em princípio previsto. Porém, para que as delegações possam aprovar todos os programas de trabalho e todos os contratos, os seus efectivos deverão ser reforçados, em especial com especialistas em matéria de gestão financeira e de contratos (ver ponto 2.22). Deverá igualmente acelerar-se a transferência de efectivos dos serviços centrais de PHARE e de outras delegações para as delegações abertas nos países PHARE.

5.6. Os serviços centrais da Comissão deverão concentrar a sua acção no desenvolvimento das políticas e dos procedimentos bem como no controlo e avaliação do conjunto dos programas (ver ponto 2.21). A Comissão deverá procurar limitar o número de programas financiados, tal como o número de projectos e contratos em cada programa, para um nível que permita aos serviços assegurar um melhor acompanhamento.

Unidades de gestão dos programas

5.7. Se bem que não tenham sido previstas no início do programa PHARE, houve uma rápida proliferação das UGP visto que a Comissão não teve a preocupação de limitar o seu número (ver ponto 3.4). As dificuldades causadas pela descentralização a favor de unidades de gestão com experiência limitada podem ser consideradas como o resultado de um compromisso que reduz a eficácia de execução a curto prazo. Porém, a médio prazo, as administrações nacionais deverão reforçar as suas competências de gestão na sequência da sua participação no programa PHARE (ver ponto 3.5).

5.8. A aquisição de competências de gestão pelas administrações nacionais foi prejudicada pela marginalização de numerosas UGP (ver pontos 3.6-3.7). Do mesmo modo, as restrições orçamentais dos países beneficiários limitaram as possibilidades de provimento de lugares e o recrutamento, com carácter duradouro, de pessoal qualificado (ver ponto 3.8).

5.9. A Comissão recorreu principalmente à assistência técnica ocidental para apoiar as unidades de gestão, mas a eficácia da transferência de conhecimentos foi reduzida, devido aos seguintes factores:

a) definição ambígua da função da assistência técnica (ver ponto 3.14);

b) condições de elaboração dos relatórios dos responsáveis pela assistência técnica (ver ponto 3.14);

c) falta de avaliação ex-post do resultado das acções de assistência técnica (ver ponto 3.11);

d) sistema em que as regras para a prorrogação dos contratos de assistência técnica estão mal definidas (ver ponto 3.12);

e) falta de experiência e de formação dos agentes nacionais das UGP, que dificultou a sua colaboração com os gabinetes de assistência técnica ocidentais (ver ponto 3.15).

5.10. A Comissão dedicou pouca atenção ao desenvolvimento de formas alternativas de apoio às unidades de gestão de programas. Limitou-se a publicar um manual relativo aos procedimentos descentralizados, que só foi divulgado em 1994 e que não foi traduzido nas línguas dos países PHARE. Além disso, só forneceu às UGP uma formação restrita em matéria de procedimentos descentralizados (ver pontos 3.16-3.18).

5.11. Como os países PHARE tinham dificuldades em financiar as despesas de funcionamento das UGP, a Comissão tomou a seu cargo uma parte das mesmas a fim de assegurar uma execução correcta dos programas (ver ponto 3.20). Contudo, a Comissão não definiu qualquer política que permitisse ter em conta as disposições do artigo 6º do regulamento PHARE, que exigem que um tal financiamento não se limite apenas à fase de arranque do programa mas se vá reduzindo progressivamente (ver ponto 3.21). Também não foi estabelecido um plano contabilístico para o registo, acompanhamento e controlo destas despesas (ver pontos 3.19 e 3.26-3.29).

5.12. O recurso intensivo à assistência técnica estrangeira de apoio às unidades de gestão determinou custos elevados (ver pontos 3.31-3.34) e os procedimentos PHARE de concurso nem sempre conduziram a uma redução destas despesas (ver ponto 3.33).

5.13. A questão das despesas de funcionamento das UGP deve ser resolvida. Uma abordagem possível consistiria em incluir nas convenções de financiamento assinadas com os países beneficiários, um compromisso destes relativamente ao pessoal a fornecer e aos outros custos que tomariam a cargo. Será igualmente necessário dispor de um calendário que mostre os aumentos desta contribuição ao longo do programa. A Comissão deverá verificar se este compromisso é respeitado e actuar com firmeza em caso de incumprimento.

5.14. Deverá também prever-se, em cada país, a possibilidade de transferência das funções financeiras para uma unidade central, por exemplo o Ministério das Finanças. A aplicação do princípio de uma tesouraria única reduziria os encargos administrativos das UGP melhorando simultaneamente a gestão financeira do programa PHARE (ver ponto 3.30).

5.15. A existência de recursos humanos mais qualificados nas UGP com funções reduzidas deverá conduzir a uma menor necessidade de assistência técnica e acelerar a transferência de conhecimentos. Por outro lado, deverá reforçar-se a colaboração entre as UGP e a assistência técnica, começando por acções de formação do pessoal das UGP sobre gestão de contratos e técnicas de elaboração dos mandatos dos consultores. As UGP deverão receber sistematicamente uma cópia de cada contrato de assistência técnica. Finalmente, será necessário estabelecer procedimentos claros para a avaliação do trabalho dos responsáveis pela assistência técnica e para a renovação dos seus contratos.

Transparência do sistema de gestão descentralizado

5.16. As operações de adjudicação dos contratos nem sempre foram transparentes. Se bem que, para a adjudicação dos contratos, o regulamento PHARE exija iguais condições aos que participam em concursos públicos, os serviços centrais da Comissão nem sempre verificaram se esta regra era aplicada globalmente. Os concursos públicos examinados pelo Tribunal mostram que determinados países e gabinetes de consultores beneficiaram de condições de acesso aos contratos particularmente favoráveis (ver pontos 4.2-4.7).

5.17. A revisão do artigo 118º do Regulamento Financeiro relativo aos concursos públicos limitados (38), que foi concluída no final de 1995, deverá melhorar a transparência das condições de adjudicação dos contratos no âmbito do DIS. A Comissão, contudo, deve garantir que as novas disposições sejam efectivamente seguidas pelas UGP.

5.18. Desde 1990, o controlo da Comissão aos desembolsos de fundos efectuados pelas UGP baseia-se, em princípio, em verificações a posteriori (ver ponto 4.12). Contudo, a Comissão só mandou proceder regularmente a estas verificações no final de 1994. A utilização do resultado destes controlos continua a ser limitada (ver ponto 4.13). As verificações feitas, por um lado, para ver se os consultores trabalharam o número de dias estipulado nos seus contratos e, por outro, aos pagamentos efectuados pelas UGP para cobrir as suas despesas de funcionamento continuam a não ser eficazes (ver pontos 4.14-4.18).

5.19. Todas as facturas provenientes dos gabinetes de consultores deverão ser acompanhadas de folhas de ponto assinadas pelas unidades de gestão. As delegações deverão fazer incidir os seus controlos financeiros a posteriori neste aspecto e nas despesas relativas a custos de funcionamento das UGP. Neste contexto, o recurso a auditores locais poderá revelar-se útil.

5.20. Em 31 de Dezembro de 1995, os saldos importantes nas contas bancárias das UGP tinham produzido 34,7 Mio ECU de juros. Todavia, bastantes UGP mantêm depósitos em contas bancárias com uma taxa de juro baixa. As delegações deverão controlar melhor as taxas de juro das contas bancárias das UGP e encorajá-las a negociar conjuntamente, num mesmo país, a obtenção de taxas mais elevadas, de modo a tirar partido da concorrência entre os diferentes bancos (ver pontos 4.19-4.20).

5.21. Como a Comissão não introduziu sistemas contabilísticos uniformes nas UGP, cada unidade suportou o custo do desenvolvimento do seu próprio sistema (ver pontos 4.22-4.23). O sistema de prestação de contas que deve permitir que a Comissão controle a execução financeira dos programas foi instalado com atraso e apresentou lacunas que, apesar de intervenções de consultores de custo muito elevado (mais de 900 000 ECU), só parcialmente foram remediadas (ver pontos 4.24-4.27). A fiabilidade dos relatórios apresentados pela Comissão sofreu as consequências disso (ver ponto 4.28).

5.22. Deverá substituir-se o sistema de informação financeira PHACSY, actualmente utilizado pela Comissão para proceder ao acompanhamento dos contratos e dos pagamentos das UGP, por um outro sistema melhor adaptado às suas necessidades e que possa ser integrado nos seus sistemas contabilísticos (ver pontos 4.25-4.28).

5.23. A falta de objectivos claramente definidos no caso de numerosos projectos financiados por PHARE, associada ao facto de a maior parte do orçamento se destinar a actividades de assistência técnica, cujos resultados são geralmente pouco tangíveis, torna ainda mais difícil apreciar se os fundos foram bem utilizados (ver ponto 4.30). Após seis anos de execução do programa PHARE, a Comissão encontrava-se ainda na fase de elaboração de um sistema de avaliação. É importante proceder a uma apreciação cuidadosa dos resultados dos programas, especialmente porque se trata de um sistema descentralizado, do qual a Comissão tem um controlo directo limitado. Os problemas existentes com o sistema para a avaliação anual dos projectos (ver pontos 4.32 e 4.34) estiveram na origem de uma falta de elementos comprovativos que permitam determinar em que medida os diferentes programas atingiram os seus objectivos. Assim sendo, a utilização dos fundos PHARE é pouco transparente. A repartição de responsabilidades em matéria de avaliação ao nível dos serviços da Comissão deverá ser formulada com maior precisão. Cada programa sectorial deverá ser apreciado sistematicamente (ver pontos 4.29-4.34).

Conclusão geral

5.24. A partir do momento em que as condições locais o permitirem, o Tribunal subscreve o princípio da descentralização, tanto ao nível das delegações como dos Estados beneficiários, em especial na perspectiva da preparação dos países PHARE para a adesão. Todavia, a aplicação deste princípio deve ser racionalizada por uma melhor definição das tarefas e por uma redução do número de programas. Determinadas funções de supervisão mais alargadas devem nomeadamente ser confiadas às delegações da Comissão no âmbito da execução dos programas sectoriais. Para o efeito, deve proceder-se a uma nova avaliação dos seus recursos humanos. Além disso, os países beneficiários deverão ser progressivamente associados ao financiamento dos programas e deverão efectuar-se avaliações sistemáticas que servirão de base de repartição dos fundos entre os diferentes países e sectores.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 19 de Março de 1997.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) O nº 1, segundo parágrafo, do artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 3906/89 do Conselho de 18 de Dezembro de 1989 (JO L 375 de 23. 12. 1989) prevê o financiamento de projectos que devem nomeadamente incidir «nos domínios da agricultura, da indústria, dos investimentos, da energia, da formação, da protecção do ambiente, bem como do comércio e dos serviços».

(2) Regulamento (CEE) nº 2698/90 do Conselho de 17 de Setembro de 1990 (JO L 257 de 21. 9. 1990). Este regulamento previa igualmente uma assistência PHARE à República Democrática Alemã e à Jugoslávia. Todavia, o Regulamento (CEE) nº 3800/91 do Conselho de 23 de Dezembro de 1991 (JO L 357 de 28. 12. 1991) suprimiu a ajuda concedida à RDA na sequência da unificação alemã e a assistência PHARE à Jugoslávia foi suspensa em 1991 devido à guerra. A partir de Janeiro de 1993, foram criados dois programas de ajuda distintos para a República Checa e para a Eslováquia na sequência da divisão da Checoslováquia.

(3) Regulamento (CEE) nº 3800/91 do Conselho de 23 de Dezembro de 1991 (JO L 357 de 28. 12. 1991).

(4) Regulamento (CEE) nº 2334/92 do Conselho de 7 de Agosto de 1992 (JO L 227 de 11. 8. 1992).

(5) Regulamento (CE) nº 1366/95 do Conselho de 12 de Junho de 1995 (JO L 133 de 17. 6. 1995).

(6) Regulamento (CE) nº 462 do Conselho de 11 de Março de 1996 (JO L 65 de 15. 3. 1996).

(7) Regulamento (CE) nº 463/96 do Conselho de 11 de Março de 1996 (JO L 65 de 15. 3. 96).

(8) O decentralised implementation system (DIS) foi formalizado em 1994 com a publicação de um novo manual de procedimentos.

(9) Os países onde os contratos foram celebrados essencialmente ou inteiramente através dos procedimentos centralizados em 1995 são os seguintes: Albânia, Estónia, Letónia, Lituânia, Eslovénia e ex-Jugoslávia.

(10) Por seu lado, o Parlamento Europeu insistiu sempre no sentido de que a gestão do programa PHARE fosse tão descentralizada quanto possível (quitação de 1994, relatório da Deputada E. Kjer Hansen, de Março de 1996, PE 215.707, ponto 2.1).

(11) Nas suas recomendações e resoluções que acompanham a quitação de 1994, o Conselho e o Parlamento Europeu insistiram no reforço da participação das delegações da Comissão na gestão descentralizada do programa PHARE.

(12) Unidade de gestão de programa: UGP (Programme Management Unit: PMU)

(13) Artigo 107º do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 (JO L 356 de 31. 12. 1977), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE, EURATOM, CECA) nº 2335/95 do Conselho de 18 de Setembro de 1995 (JO L 240 de 7. 10. 1995, p. 12).

(14) Ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1990, ponto 12.77 (JO C 324 de 13. 12. 1991).

(15) A comparar, por exemplo, com 300 000 ECU para TACIS.

(16) Programme authorising officer (PAO).

(17) O Anexo 3 inclui um organigrama sucinto dos serviços do programa PHARE no final de 1995.

(18) Artigo 3º do acordo-quadro.

(19) Ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1993, ponto 12.29 (JO C 327 de 24. 11. 1994).

(20) Disposições aplicáveis à execução do sistema de pagamento de adiantamento.

(21) Ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1994, ponto 10.29 (JO C 303 de 14. 11. 1995).

(22) Ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991, ponto 14.46 (JO C 330 de 15. 12. 1992) e relatório anual relativo ao exercício de 1993, ponto 12.10 (JO C 327 de 24. 11. 1994).

(23) Programa para o desenvolvimento estrutural em determinadas regiões.

(24) Central financing and contracting units.

(25) Não incluindo as prorrogações de contratos.

(26) Associação Europeia para a Cooperação, associação sem fins lucrativos criada e gerida pela própria Comissão.

(27) Em geral, 65 % dos pontos apresentados para avaliação.

(28) Manual for contract and procurement rules under the DIS - Parte 2-A, ponto 5.

(29) Elegibilidade, competência e experiência da empresa em relação com o sector; experiência no ou nos países PHARE em questão ou em países terceiros; qualidade dos serviços prestados no âmbito de contratos anteriores.

(30) No programa 1991 «desenvolvimento do sector financeiro» na Bulgária, chegou mesmo a ser celebrado um contrato por ajuste directo, de 28 770 ECU, com a empresa titular do contrato de assistência técnica na UGP.

(31) Ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1993, ponto 12.45 (JO C 327 de 24. 11. 1994).

(32) Ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991, ponto 14.52 (JO C 330 de 15. 12. 1992); relatório anual relativo ao exercício de 1992, ponto 11.96 (JO C 309 de 16. 11. 1993) e relatório anual relativo ao exercício de 1994, ponto 10.36 (JO C 303 de 14. 11. 1995).

(33) Artigo 2º do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 (JO L 70 de 16. 3. 1990).

(34) Ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1990, ponto 12.72 (JO C 324 de 13. 12. 1991); relatório anual relativo ao exercício de 1991, ponto 14.55 (JO C 330 de 15. 12. 1992); relatório anual relativo ao exercício de 1993, ponto 12.132 (JO C 327 de 24. 11. 1994) e relatório anual relativo ao exercício de 1994, ponto 10.62 (JO C 303 de 14. 11. 1995).

(35) Logical framework.

(36) «Monitoring and assessment reports».

(37) Sound and Efficient Management.

(38) A revisão refere-se à publicação das previsões dos contratos de prestação de serviços no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, com o objectivo de melhor informar os concorrentes sobre as possibilidades de participação nos concursos.

ANEXO 1

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 2

FASES DE EXECUÇÃO DE PHARE SEGUNDO O PROCEDIMENTO DESCENTRALIZADO

>REFERÊNCIA A UMA IMAGEN>

ANEXO 3

ORGANIGRAMA DA DGIA/B E DAS DELEGAÇÕES EM 31. 12. 1995

>REFERÊNCIA A UMA IMAGEN>

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Notas:

1. Número de lugares (A+B) entre parênteses. Para as divisões geográficas e delegações, os lugares referem-se unicamente aos que envolvem responsabilidades de execução do programa PHARE.

2. No final de 1995, a Comissão ainda não dispunha de delegações nos Países Bálticos, na Croácia, na Bósnia e na antiga República Jugoslava da Macedónia, uma vez que estes três últimos países foram apenas incluídos no programa PHARE a partir de 1996.>FIM DE GRÁFICO>

RESPOSTA DA COMISSÃO

2. FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DESCENTRALIZADO DE EXECUÇÃO

Análise da taxa de execução orçamental do programa PHARE

Nível das autorizações orçamentais

2.1. O Anexo 1 apresenta a repartição anual dos valores, que reflecte com rigor o ciclo de programas de 3-4 anos de duração.

2.2. Em muitos países existem em simultâneo programas que são executados através do DIS e programas que são executados através do procedimento centralizado (ver a alínea 2.7), o que torna difícil a comparação das respectivas taxas de execução. Existem inclusivamente alguns programas em que certas áreas são financiadas através do DIS e outras áreas através da gestão central.

Além disso, os programas de trabalho do DIS, no âmbito dos quais todos os projectos a adjudicar têm que ser devidamente identificados e justificados dentro do contexto da respectiva convenção de financiamento, têm que ser sempre submetidos à aprovação da Comissão. Só mediante esta aprovação é que pode ser lançado o respectivo concurso de adjudicação, celebrado o contrato e processada a transferência de fundos para os países beneficiários. Esta condição não se aplica aos projectos directamente geridos pelos serviços centrais da Comissão. Esta diferença de tratamento explica em parte a diferença, apontada pelo Tribunal, a nível da taxa de execução dos programas do DIS e dos programas de gestão central.

2.3. Este sistema está sujeito às condições do regulamento financeiro que rege todo o sistema de contabilidade da Comissão. Em relação aos pagamentos finais feitos pelas UGP, existe um sistema interno de avaliação e de registo de todos estes pagamentos (o sistema PHACSY). Além disso, é importante notar que os montantes finais transferidos para as UGP a título de adiantamentos são previamente verificados pela Comissão, por forma a garantir que correspondem o mais rigorosamente possível aos compromissos financeiros das UGP, com base nas previsões de despesas definidas nos programas de trabalho.

Atrasos na execução dos programas

Atrasos que afectam o programa PHARE no seu conjunto

2.5. A Comissão concorda com a primeira observação do Tribunal. O orçamento geral do programa PHARE foi definido mais em função de critérios políticos do que em função da capacidade de absorção dos diversos países. As dotações orçamentais anuais atribuídas aos diversos países durante o período em questão foram definidas pela Comissão não só em função de parâmetros económicos, do tamanho da população, da evolução do processo de transição e da avaliação geral das suas necessidades, mas também em função da respectiva capacidade de absorção.

A definição dos programas-quadro sectoriais anuais competia em primeiro lugar às autoridades com poder de decisão dos países em questão, nos termos do princípio de «resposta à procura» que rege o programa PHARE e em conformidade com o respectivo regulamento. Consequentemente, verificaram-se muitas vezes atrasos, uma vez que os programas completos só podiam ser aprovados após a conclusão de um programa indicativo acordado com o Governo e após a assinatura da respectiva convenção de financiamento.

2.6. O ciclo anual de elaboração e de aprovação de programas que vigorava antes da introdução dos programas indicativos plurianuais em 1995 significava, na prática, que o ciclo de elaboração e aprovação de programas tinha que ser reiniciado todos os anos a partir da estaca zero. Efectivamente, este sistema teve como desagradável consequência a acumulação, no final do ano, das autorizações relativas a esse mesmo ano.

O sistema de programação plurianual, introduzido em 1995, resolveu em parte este problema, uma vez que é estruturado em função de estratégias e objectivos nacionais previamente definidos, aos quais são atribuídas dotações orçamentais indicativas.

O programa polaco para 1994 é apontado a título de exemplo, pois o respectivo programa indicativo anual foi aprovado somente em Outubro desse ano, após a conclusão das negociações com o Governo, e por esse motivo as propostas de financiamento tiveram que ser elaboradas apenas em 3 meses. A definição das prioridades processa-se através de um diálogo contínuo com o país beneficiário e, no caso concreto da Polónia no ano de 1994, muitos dos programas propostos para financiamento tinham sido objecto de intensa discussão com as autoridades polacas nos meses que antecederam Outubro de 1994. Foi por este motivo que as propostas de financiamento tiveram que ser elaboradas num espaço de tempo tão curto, tanto mais que algumas destas propostas diziam respeito a fases posteriores de programas que tinham sido aprovados em anos anteriores. As convenções de financiamento relativas aos programas de 1994 foram assinadas em Fevereiro e Março de 1995, o que proporcionou um período suplementar de três meses para desenvolvimento dos programas em questão, antes de ser assinado o acordo oficial entre a Comissão e as autoridades polacas.

2.7. A fase inicial do processo de transição requeria uma vasta cobertura dos diversos sectores e seria, sem dúvida, politicamente inaceitável que a Comissão justificasse com as suas limitações a nível de recursos humanos o facto de alguns importantes sectores de um determinado país não poderem ser incluídos no respectivo programa.

A Comissão apercebeu-se do problema que representava o facto de alguns programas estarem a ser executados através de numerosos contratos de pequena e média dimensão, o que nalguns casos sobrecarregou tanto as UGP como a Comissão com excesso de trabalho administrativo e de gestão. No entanto, a mera constatação do número de contratos registados na DESIREE (a base de dados da Comissão) pode dar uma ideia errada da situação, pois mesmo os pequenos gastos das UGP (comunicações, compras de pequena monta, etc.) estão registados como contratos individuais. Embora reconhecendo que os pequenos contratos se justificavam em muitos casos devido à vantagem da sua flexibilidade, o seu volume atingiu todavia um nível insustentável. Por este motivo, em Agosto de 1996 a Comissão introduziu 13 contratos-quadro sectoriais, através dos quais seriam em princípio executados todos os projectos de valor igual ou inferior a 300 000 ECU. Os contratos-quadro irão reduzir significativamente o volume de pequenos contratos.

O quadro nº 3 não é revelador do facto de muitos dos programas serem apenas a continuação de programas iniciados em anos anteriores (no caso da Hungria, por exemplo, cinco dos programas são a sequência dos programas ambientais de 1990, 1991, 1992, 1993 e 1994, geridos pela mesma UGP). A Comissão calcula que, em média, cada UGP foi responsável pela gestão de 3 a 4 programas, durante o período em questão. Convém igualmente notar que este quadro inclui programas alheios ao DIS, como é o caso da Bulgária, onde 15 dos 56 programas não são geridos através do DIS.

Atrasos relacionados com os procedimentos DIS

2.9. Convém notar que, a nível de todos os programas geridos pelo DIS, existe uma fase intermédia e condicionante entre a decisão de financiamento e a aprovação do primeiro adiantamento, que consiste na assinatura da convenção de financiamento por parte do país beneficiário e por parte da Comissão, o que, em certa medida, explica este atraso.

2.10. A observação do Tribunal comprova que a introdução do manual do DIS, com normas de procedimento claras e inequívocas em relação aos programas de trabalho, teve um impacto positivo a partir de 1995.

2.11. Se bem que a Comissão reconheça que um período de 87 dias para aprovação dos programas de trabalho não é o ideal, o facto é que este prazo corresponde efectivamente a uma avaliação realista do tempo necessário para o efeito. Neste sentido, foi introduzida no manual do DIS uma norma que determina que todos os programas de trabalho devem ser apresentados pelas UGP à Comissão com 90 dias de antecedência.

A revisão em curso do manual do DIS irá aperfeiçoar a simplificar as normas de procedimento relativas aos programas de trabalho.

2.12. O regulamento financeiro determina que todos os contratos sejam submetidos à aprovação da Comissão. Durante os primeiros anos do programa PHARE, devido à escassez de recursos das delegações, justificava-se a necessidade de submeter à aprovação dos serviços centrais da Comissão os contratos superiores a 500 000 ECUS, por forma a garantir o controlo financeiro do programa. Esta questão está neste momento a ser revista pela Comissão e o novo processo de aprovação dos contratos pelos serviços centrais irá possivelmente diferir de país para país, em função da capacidade de cada delegação para assumir esta nova responsabilidade.

Organização dos serviços da Comissão

Acção das delegações

2.13. Consultar a alínea 2.19 relativamente à aprovação dos programas de trabalho.

2.16. Como a abertura das delegações na Europa Central decorreu entre 1990 e 1995 e os recursos disponibilizados para o efeito foram muito limitados, a Comissão viu-se impossibilitada de reforçar os seus efectivos no local, contrariamente à determinação da Autoridade Orçamental e do Tribunal de Contas.

Tendo contudo plena consciência da escassez de recursos das delegações, a Comissão decidiu, em Março de 1996, durante um processo de atribuiç