Relatório especial em apoio da Declaração de fiabilidade relativa às actividades do Orçamento Geral para o exercício de 1994 acompanhado da resposta da Comissão, resposta do Parlamento, resposta do Conselho, resposta do Tribunal de Justiça, resposta do Comité Económico e Social e do Comité das Regiões

ÍNDICE Pontos

1. Condições de elaboração da DAS 1.1 - 1.44

Mandato do Tribunal 1.3 - 1.4

Contas e operações abrangidas pela DAS 1.5 - 1.8

Alcance e limite da DAS 1.9 - 1.26

Normas e metodologia de auditoria adoptadas pelo Tribunal 1.27 - 1.44

2. Execução da auditoria 2.1 - 2.22

Condicionalismos dos trabalhos de auditoria 2.1 - 2.10

Trabalhos de auditoria efectuados 2.11 - 2.22

3. Resultados da auditoria 3.1 - 3.151

Conclusão geral 3.1

Em relação à fiabilidade das contas 3.2 - 3.100

Em relação à legalidade/regularidade das operações subjacentes 3.101 - 3.151

4. Ensinamentos a tirar da declaração de fiabilidade 4.1 - 4.17

Resultados dos trabalhos de auditoria em apoio da DAS no domínio das operações subjacentes relativas às despesas 4.1 - 4.4

Implicações relativas à qualidade dos sistemas comunitários de gestão financeira 4.5 - 4.8

Medidas correctivas necessárias 4.9 - 4.17

ANEXOS Página

Anexo I: Avaliação da importância financeira dos erros de legalidade/regularidade formais graves relativos às autorizações 49

Anexo II: Descritivo sumário dos erros de legalidade/regularidade formais graves relativos às autorizações 50

Anexo III: Avaliação da importância financeira dos erros de legalidade/regularidade substanciais graves relativos aos pagamentos 51

Anexo IV: Descritivo sumário dos erros de legalidade/regularidade substanciais graves relativos aos pagamentos 52

Anexo V: Avaliação da importância financeira dos erros de legalidade/regularidade formais graves relativos aos pagamentos 55

Anexo VI: Descritivo sumário dos erros de legalidade/regularidade formais graves relativos aos pagamentos 56

Anexo A: Ilustrações gráficas I a VIII 57

CAPÍTULO 1 Condições de elaboração da DAS

1.0. ÍNDICE Pontos

Introdução 1.1 - 1.2

Mandato do tribunal 1.3 - 1.4

Bases legais 1.3

Objectivos gerais a alcançar pelo Tribunal 1.4

Contas e operações abrangidas pela DAS 1.5 - 1.8

Alcance e limites da DAS 1.9 - 1.26

Uma declaração global sobre a totalidade das contas e das operações a que elas se referem 1.9

A DAS e os outros tipos de controlos 1.10 - 1.16

A DAS e a auditoria da boa gestão financeira (BGF) 1.17 - 1.19

A DAS e a identificação das irregularidades deliberadas 1.20 - 1.23

Controlo dos recursos próprios baseados no PNB e no IVA 1.24 - 1.26

Normas e metodologia de auditoria adoptadas pelo Tribunal 1.27 - 1.44

Auditoria que abrange a totalidade das contas e operações do exercício 1.27

Método experimental 1.28

Avaliação dos sistemas 1.29 - 1.31

Controlo directo de operações subjacentes 1.32 - 1.35

Método de amostragem estatística 1.36 - 1.37

Critérios adoptados pelo Tribunal 1.38

Definição e tratamento dos erros 1.39 - 1.43

Outras actividades de auditoria 1.44

INTRODUÇÃO

1.1. Na sequência da entrada em vigor, em 1 de Novembro de 1993, do Tratado da União Europeia, o Tribunal elabora pela primeira vez, relativamente ao exercício de 1994, uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem [a seguir designada por DAS - «déclaration d'assurance» ()]. Por consequência, considerou necessário, para a leitura dos resultados dos seus controlos e das conclusões que deles tira, expor de maneira suficientemente pormenorizada, nesta primeira parte introdutória, a abordagem e a metodologia que adoptou para a realização dos seus trabalhos de auditoria em apoio da DAS.

1.2. O Tribunal continua, além disso, a elaborar um relatório anual e outros relatórios especiais que serão igualmente tomados em consideração pelo Conselho e pelo Parlamento no âmbito do procedimento de quitação. O relatório anual relativo ao exercício de 1994 é publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias nº C 303 de 14 de Novembro de 1995.

MANDATO DO TRIBUNAL

Bases legais

1.3. Em conformidade com os Tratados (), o Tribunal de Contas das Comunidades Europeias (a seguir designado por Tribunal) examinou as contas do exercício de 1994 e as operações a que elas se referem, em relação às actividades incluídas no Orçamento Geral da União Europeia, a fim de enviar ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade daquelas operações ().

Objectivos gerais a alcançar pelo Tribunal

1.4. Foi considerado como objectivo do Tribunal emitir, com base nos trabalhos de auditoria efectuados, um parecer que permita constatar se:

- as contas, a saber a conta de gestão e o balanço financeiro consolidados, são globalmente fiáveis, ou seja se fornecem uma imagem fiel do património, da situação financeira e do resultado das operações do exercício encerrado em 31 de Dezembro de 1994, em conformidade com as disposições dos Tratados, do Regulamento Financeiro e das suas normas de execução, bem como com os princípios contabilísticos geralmente aceites, quando estes sejam aplicáveis ao sector público,

- as operações a que as contas se referem são geralmente legais e regulares, nos termos de todas as disposições jurídicas aplicáveis na matéria.

CONTAS E OPERAÇÕES ABRANGIDAS PELA DAS

1.5. As contas examinadas são as resumidas no volume IV (que contém a conta de gestão e o balanço financeiro consolidados, bem como as notas explicativas) dos documentos apresentados pela Comissão às autoridades de quitação e, em 28 de Abril de 1995, ao Tribunal de Contas ().

1.6. A DAS abrange as contas consolidadas de todas as actividades incluídas no Orçamento Geral da União Europeia, o que engloba a totalidade das receitas e das despesas. A Comissão elaborará, em conformidade com os artigos 78º, 80º e 81º do Regulamento Financeiro aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias (), o volume IV das contas das Comunidades, que é objecto da DAS (), bem como os volumes II e III, que contêm informações pormenorizadas. Estas contas não são publicadas. As ilustrações gráficas I a VIII (), apresentadas no anexo A, constituem uma apresentação sumária dos principais dados da execução orçamental reflectidos nessas contas no que se refere ao exercício de 1994.

1.7. A DAS abrange a totalidade das contas, bem como a totalidade das operações a que elas se referem, até ao nível dos devedores e dos beneficiários finais.

1.8. A DAS implica que o Tribunal emita um parecer sobre a substância das contas, das receitas e das despesas, bem como das operações concretas que lhes estão associadas. No que se refere às despesas, o Tribunal adoptou, consequentemente, uma definição de operação subjacente que o leva a considerar que o seu controlo se exerce até ao nível do beneficiário final dos fundos comunitários, incluindo, se for caso disso, o controlo dos aspectos materiais das operações financiadas. No que se refere às receitas, a situação é diferente, na medida em que existem limitações para exercer os controlos junto do devedor. Quanto aos recursos próprios tradicionais, o controlo não abrange as operações materiais mas unicamente os documentos justificativos que se referem à constatação dos montantes devidos pelo devedor ().

ALCANCE E LIMITES DA DAS

Uma declaração global sobre a totalidade das contas e das operações a que elas se referem

1.9. Em conformidade com o Tratado, a DAS tem um carácter global. Não visa efectuar uma apreciação específica nem chegar a uma conclusão quantificada em relação a qualquer um dos domínios operacionais ou geográficos da actividade comunitária.

A DAS e os outros tipos de controlos

1.10. A DAS aplica-se às contas no seu estado actual. As operações relativas aos domínios controlados pelo Tribunal no âmbito da DAS são susceptíveis de verificações posteriores por parte de outras instâncias com base na regulamentação actualmente em vigor, nomeadamente por ocasião do apuramento das contas do FEOGA-Garantia.

1.11. As operações a que se referem as contas sujeitas a auditoria podem ser objecto de verificações posteriores por parte de diversos serviços da Comissão e, em determinados casos, dos Estados-Membros, dando lugar durante os exercícios seguintes a múltiplas correcções que serão contabilizadas no momento em que se verificarem. As correcções mais importantes, em volume, são as que resultam, por vezes tardiamente, do procedimento de apuramento de contas dos organismos pagadores, no âmbito do FEOGA-Garantia. Não são, contudo, as únicas, pois tais correcções podem verificar-se em todos os domínios (recursos próprios, Fundos Estruturais, investigação, etc.). O volume actual dos erros relativos às operações subjacentes identificados no âmbito da DAS pode dar uma ideia da envergadura das correcções ainda por efectuar. A eventualidade dessas futuras correcções não coloca em causa o valor intrínseco do exercício de avaliação efectuado pelo Tribunal no âmbito da DAS, dado ser normal, e mesmo desejável, que essas correcções sejam efectuadas e contabilizadas pelos serviços e autoridades competentes nos exercícios durante os quais se verificarem.

1.12. Determinadas verificações anteriormente efectuadas por outros auditores revelaram casos de irregularidades e de anomalias de que o Tribunal não pode ocupar-se como tais no âmbito do método estatístico aplicado para a DAS, mas que tomará em consideração por ocasião da sua apreciação final, nomeadamente no que se refere aos recursos próprios tradicionais.

1.13. De entre as outras verificações, algumas conduzem à identificação de operações cuja legalidade e regularidade ou exacta contabilização colocam problemas de um ou outro tipo, mas que nem sempre dão imediatamente lugar às rectificações que implicam (rectificações contabilísticas, reembolsos, etc.). Trata-se, por exemplo, dos casos de fraudes e irregularidades assinalados pelas administrações dos Estados-Membros (ver, a título informativo, o quadro que consta do ponto 3.78) ou das anomalias detectadas pelo auditor financeiro da Comissão durante as suas missões.

1.14. Estas operações pretensamente irregulares nem sempre são claramente identificadas nem quantificadas, referindo-se frequentemente a exercícios passados mais ou menos bem identificados. No entanto, a um ou outro título, são susceptíveis de afectar a legalidade e a regularidade das operações subjacentes e a fiabilidade das contas de 1994. O Tribunal é de opinião que a sua identificação pelo sistema comunitário deverá ser creditada a esse mesmo sistema, preocupando-se mais com a lentidão do seguimento a que estão votadas (apresentação contabilística insuficiente, procedimentos de recuperação deficientes, etc.). Contudo, essas informações sobre eventuais casos de irregularidades constituem igualmente importantes indicadores do volume de irregularidades a nível das operações subjacentes.

1.15. O Tribunal analisa em que medida as informações resultantes dos trabalhos de outros auditores, e que correspondam a irregularidades detectáveis pelos procedimentos de auditoria executados em conformidade com as normas de auditoria geralmente aceites (), corroboram globalmente os resultados dos seus próprios trabalhos, os quais se referem exclusivamente às contas e às operações do exercício de 1994. Contudo, a DAS baseia-se unicamente nos resultados dos trabalhos realizados pelo Tribunal sob o seu controlo e segundo os seus próprios critérios de apreciação, pois as condições para se poder basear nos trabalhos de outros auditores ainda não se encontram preenchidas e, no caso em apreço, as informações disponíveis sobre esses outros trabalhos, que frequentemente se referem a operações de exercícios anteriores, não se revestem da precisão necessária. Além disso, os resultados desses trabalhos não podem ser comparados com os do Tribunal que, pela sua natureza estatística, já são representativos de todas as operações do exercício abrangidas pela auditoria do Tribunal, incluindo portanto as assinaladas como sendo erróneas por controlos que não os efectuados pelo Tribunal.

1.16. Assim, a título de exemplo, uma análise dos relatórios de auditoria elaborados pela Comissão no domínio social revelou as dificuldades encontradas pelo Tribunal para poder ocupar-se dos referidos trabalhos no estado em que se encontravam. Na realidade, esses relatórios revelam frequentemente casos de despesas incorrectas ou inelegíveis, mas em geral não quantificam de maneira suficientemente clara o seu impacto financeiro. Por outro lado, revelam casos que devem ainda ser objecto de discussões contraditórias com os Estados-Membros em causa antes que se possa concluir de maneira definitiva pela existência de erros. A análise dos referidos relatórios de auditoria unicamente no domínio social levou a avaliar em cerca de 130 Mio ECU o impacto financeiro dos erros possíveis ainda por resolver no final de 1994, relacionados em geral com despesas dos exercícios anteriores a 1994. Uma identificação e quantificação mais claras dos erros nesses relatórios, bem como uma indicação precisa dos exercícios orçamentais durante os quais as despesas afectadas se verificaram, permitirão que o Tribunal se ocupe mais facilmente destes trabalhos com vista à DAS.

A DAS e a auditoria da boa gestão financeira (BGF)

1.17. A DAS por si só não engloba uma apreciação do respeito pelos princípios de boa gestão financeira, que o Tribunal continua a efectuar no âmbito dos seus outros trabalhos, nomeadamente no âmbito do seu relatório anual e dos seus outros relatórios especiais.

1.18. O controlo da legalidade e regularidade das operações subjacentes implica uma certificação da sua conformidade com as normas comunitárias e, nomeadamente, com o Regulamento Financeiro. Este estipula em diversos pontos, nomeadamente no seu artigo 2º, no nº 2, alínea f), do seu artigo 28º, no nº 1, alínea d), do seu artigo 38º, e no seu artigo 47º, alínea b), que as operações devem respeitar os princípios de boa gestão financeira, e nomeadamente de economia e de relação custo/eficácia. Poderá, portanto, deduzir-se que, em sentido restrito, o respeito pelas normas de boa gestão financeira é um elemento de legalidade e regularidade, que o Tribunal deverá integrar nos seus controlos em apoio da DAS.

1.19. A falta de critérios de avaliação objectivos, nomeadamente na regulamentação de base, bem como o número e a complexidade dos elementos a apreender, levaram a excluir dos objectivos de controlo da legalidade e regularidade das operações subjacentes, adoptados com vista à DAS, a apreciação da gestão financeira a nível geral. Este aspecto continua a ser analisado pelo Tribunal no âmbito dos seus outros trabalhos.

A DAS e a identificação das irregularidades deliberadas

1.20. Determinadas irregularidades deliberadas, cometidas em infracção das finanças comunitárias, não podem, devido à sua natureza, ser detectadas por meio dos procedimentos habituais de auditoria executados em conformidade com as normas de auditoria geralmente aceites. O Tribunal não tem, portanto, possibilidades de certificar a não existência de casos desse tipo.

1.21. Contudo, os trabalhos de auditoria que o Tribunal realiza no âmbito da DAS podem conduzir - e conduziram em determinados casos - à descoberta de indícios de casos de irregularidade deliberada se estes:

- estiverem presentes no domínio das operações seleccionadas nas amostras do Tribunal, e

- forem susceptíveis de ser detectados por meio dos procedimentos de auditoria executados em conformidade com as normas de auditoria geralmente aceites.

1.22. Os casos de irregularidade deliberada assim detectados são tratados, sob o ponto de vista da auditoria financeira, como «erros» que afectam a legalidade e a regularidade das operações subjacentes, afectando por isso o próprio conteúdo da DAS. De qualquer modo, fora do âmbito da DAS, o Tribunal continua a ocupar-se desses casos através das vias adequadas.

1.23. É igualmente neste último contexto que o Tribunal acompanha outros casos de irregularidade deliberada como, por exemplo, os identificados no domínio do turismo, actualmente objecto de investigação judiciária, que o Tribunal tenciona tratar oportunamente num futuro relatório.

Controlo dos recursos próprios baseados no PNB e no IVA

1.24. Devido à natureza macroeconómica dos dados estatísticos que estão na base dos recursos próprios PNB e IVA, os quais constituem cerca de 80% das receitas da Comunidade, o Tribunal limitou a sua análise à avaliação do carácter adequado dos procedimentos utilizados para determinar esses dados e garantir a sua fiabilidade.

1.25. Como já indicado no relatório anual relativo ao exercício de 1992 (), o agregado macroeconómico do PNB e a matéria colectável IVA não são produto de uma contabilidade tradicional, mas de um sistema estatístico de contabilidade nacional que utiliza dados macroeconómicos. O controlo efectuado neste domínio foi essencialmente de natureza qualitativa, tendo por objectivo avaliar a qualidade dos sistemas e procedimentos utilizados para determinar as receitas desta natureza.

1.26. O controlo visou especialmente a avaliação do funcionamento dos procedimentos que conduzem à determinação dos valores do PNB e da base de cálculo do IVA, tendo sido efectuado a nível da Comissão e das administrações centrais competentes dos Estados-membros. Este controlo não incidiu na exactidão dos dados macroeconómicos que estão na base do cálculo dos recursos próprios PNB e IVA, não se referindo o parecer formulado pelo Tribunal na DAS, portanto, a esse aspecto.

NORMAS E METODOLOGIA DE AUDITORIA ADOPTADAS PELO TRIBUNAL

Auditoria que abrange a totalidade das contas e operações do exercício

1.27. O Tribunal adoptou um método de auditoria conforme às normas geralmente aceites para o controlo das contas públicas (), que inclui nomeadamente a realização de testes visando garantir aos resultados do seu controlo uma representatividade estatística global e uma base factual sólida.

Método experimental

1.28. Na ausência de qualquer experiência idêntica à obrigação de emitir uma declaração global que abranja simultaneamente a fiabilidade das contas e a legalidade e regularidade das operações a que elas se referem, o Tribunal adoptou um método de exploração que consiste em instaurar procedimentos de auditoria adequados aos seus trabalhos, tendo como objectivo:

- por um lado, proceder a uma experimentação e a uma avaliação desses procedimentos de auditoria a fim de deles retirar os ensinamentos imediatos, introduzindo as melhorias que se revelarem necessárias para a auditoria relativa aos exercícios posteriores, e

- por outro, permitir que o Tribunal disponha de resultados de auditoria financeira válidos nos quais se possa basear a DAS relativa ao exercício de 1994.

Avaliação dos sistemas

1.29. O Tribunal decidiu, desde a sua origem, adoptar a auditoria por análise dos sistemas de controlo interno para os seus trabalhos de auditoria. A análise dos sistemas visa, nomeadamente através de uma redução do volume das amostragens substantivas das operações, permitir uma utilização mais eficaz e económica dos recursos de controlo. No que se refere à auditoria em que se baseia a DAS, que abrange a totalidade do orçamento, é impossível, especialmente nos domínios complexos em que a gestão é repartida com os Estados-membros, submeter anualmente a avaliações aprofundadas a plêiade de sistemas e subsistemas que intervêm na gestão e no controlo das operações comunitárias. Além disso, as avaliações de sistemas até agora efectuadas pelo Tribunal têm-no geralmente levado a constatar diferenças consideráveis de qualidade nos numerosos sistemas aplicados, razão pela qual, com vista a efectuar uma apreciação sobre o conjunto da população sujeita a auditoria, o Tribunal não pôde basear uma parte significativa da sua confiança na qualidade desses sistemas.

1.30. Consequentemente, o método considerado mais económico para a auditoria relativa à DAS consistiu em limitá-la à análise mínima necessária para compreender os sistemas relativos às amostras seleccionadas (que, de qualquer modo, abrangem os mais importantes domínios de acção sujeitos ao seu controlo), não tentando reduzir o volume das amostragens em função dos sistemas considerados satisfatórios.

1.31. É evidente que continuam a ser realizadas análises e avaliações aprofundadas da qualidade dos sistemas no âmbito das auditorias financeiras específicas que foi decidido efectuar de maneira cíclica nos domínios escolhidos. Quando essas análises e avaliações, combinadas com os resultados dos trabalhos efectuados em apoio da DAS, levarem a considerar que é possível basear uma parte da certificação global pretendida em sistemas de controlo considerados válidos, poderá efectuar-se posteriormente nos domínios em causa uma redução do tamanho das amostras de operações a analisar.

Controlo directo de operações subjacentes

1.32. Os trabalhos em apoio da DAS incluem nomeadamente um programa de controlo directo de operações subjacentes que tem por objectivo certificar, a todos os níveis da gestão dos fundos comunitários, ou seja desde as contas centrais da Comissão até ao nível dos beneficiários e devedores finais, a veracidade bem como a legalidade e a regularidade destas operações, e ainda a exactidão do registo nas contas das operações contabilísticas correspondentes.

1.33. Procedeu-se, segundo um método de amostragem estatística a seguir descrito, a uma selecção de operações contabilísticas nas contas centrais das instituições comunitárias, e principalmente no sistema informático de contabilidade central SINCOM da Comissão. No caso das operações relativas às despesas do FEOGA-Garantia, esta selecção foi efectuada a partir das declarações mensais de despesas dos Estados-membros que estão na base dos dados contabilizados nas contas comunitárias.

1.34. A relação entre os dados que figuram nestas contas e as operações subjacentes muitas vezes não é imediata. Na realidade, na maior parte dos casos, os dados contabilizados correspondem a um agregado de dados contabilizados a níveis de gestão inferiores, referindo-se portanto a um conjunto muito atomizado de operações subjacentes. O controlo foi, portanto, efectuado desde o nível de gestão central, segundo um método que permite seguir até ao nível de gestão de base cada operação contabilística e, por consequência, a operação subjacente correspondente, ao nível do beneficiário ou do devedor final, seleccionada nas contas centrais comunitárias.

1.35. Quando os programas são co-financiados pela Comunidade e pelos Estados-membros, especialmente no domínio dos Fundos Estruturais, em que a maior parte dos pagamentos consiste em adiantamentos/pagamentos por conta, não há frequentemente uma ligação directa entre um pagamento a nível da Comissão e os pagamentos efectuados aos beneficiários finais, enquanto o programa não for encerrado. Com vista a poder pronunciar-se sobre a legalidade e a regularidade das operações subjacentes, o Tribunal efectuou, portanto, a sua sondagem aleatória em relação às despesas declaradas pelos Estados-membros em apoio dos seus pedidos de adiantamentos.

Método de amostragem estatística

1.36. O método de amostragem estatística utilizado para poder tirar conclusões de auditoria do conjunto de contas e operações subjacentes relativas à DAS é o método da sondagem por unidades monetárias, a seguir designado por MUS («Monetary unit sampling»), que é em matéria financeira uma forma de sondagem baseada em probabilidades de extracção proporcionais à dimensão das operações.

1.37. No que se refere às despesas, foi seleccionada uma amostra distinta, por um lado, para as despesas autorizadas - incluindo as autorizações ainda por liquidar de exercícios anteriores - e, por outro, para as despesas pagas. No que se refere às receitas, foi determinada essa amostra para as provenientes dos recursos próprios tradicionais. Como já explicado nos pontos 1.24 a 1.26, os recursos próprios IVA e PNB foram objecto, devido à sua natureza, de controlos que incluíram a avaliação dos procedimentos e dos testes de tipo analítico.

Critérios adoptados pelo Tribunal

1.38. O Tribunal adoptou como objectivo mínimo de partida conseguir, se os resultados dos seus trabalhos o justificarem, com um grau de confiança de 95%, certificar que os eventuais erros que afectam a fiabilidade das contas ou a legalidade e regularidade das operações a que elas se referem não ultrapassam globalmente 1% do valor do montante de referência adoptado pelo Tribunal, no caso em apreço o orçamento geral inicial (ou seja cerca de 70 000 Mio ECU). O limiar de erro inaceitável daí resultante é de 700 Mio ECU.

Definição e tratamento dos erros

1.39. Considera-se como erro qualquer erro de contabilização e qualquer operação que não tenha sido efectuada em conformidade com as disposições legais e regulamentares aplicáveis. Dada a dificuldade de estabelecer, no domínio comunitário, uma fronteira precisa entre as noções de legalidade e de regularidade, e o facto de as consequências do seu não respeito serem idênticas no âmbito da DAS, foi decidido não efectuar distinção entre estas duas noções e organizar os trabalhos de modo a certificar que as operações sejam simultaneamente «legais e regulares». As noções de legalidade/regularidade tomadas em conta são as que se referem ao respeito pelo conjunto das disposições comunitárias e ao respeito pelas disposições aplicáveis em outros domínios, nomeadamente determinadas disposições nacionais nos Estados-membros, para garantir a conformidade com as disposições comunitárias.

1.40. No tratamento dos resultados de auditoria, procedeu-se a uma classificação dos erros segundo estes afectem a legalidade/regularidade das operações ou a fiabilidade das contas, ou ainda ambas simultaneamente. Além disso, efectuou-se uma distinção entre os erros que devem ser qualificados de substanciais, por terem implicações directas quer sobre a fiabilidade das contas, quer sobre o valor das operações a que elas se referem, e os que podem ser qualificados de formais, por não terem um impacto directo e mensurável em detrimento do orçamento comunitário. Em cada uma das duas categorias, e após análise dos princípios aplicados e dos factos constatados, os erros foram classificados em graves ou menos graves. Para a emissão de reservas no âmbito da DAS, apenas foram tomados em conta os erros considerados graves. Os erros cujo nível de gravidade foi considerado menor foram levados ao conhecimento () dos gestores correspondentes, nomeadamente na Comissão e nos Estados-membros, para que sejam tomadas as medidas adequadas. Por fim, foi igualmente efectuada uma distinção entre os erros que têm a sua origem a nível da gestão central da Comissão ou da de um terceiro, nomeadamente os Estados-membros.

1.41. A partir dos resultados dos trabalhos efectuados sobre os resultados das amostras, foram tiradas conclusões globais, bem como conclusões por tipo, origem e nível de gravidade dos erros, no que se refere ao conjunto das contas e operações comunitárias relativas ao exercício de 1994. Em aplicação do método de extrapolação estatística adoptado, procedeu-se à avaliação do erro mais provável que afecta as contas e operações do exercício, tendo sido tomado em conta o montante dos erros máximo e mínimo em função do grau de confiança adoptado.

1.42. Paralelamente a estes resultados extrapolados, foi tomado em consideração o montante dos erros conhecidos que afectam o exercício de 1994. Trata-se dos erros detectados tanto nas operações que figuram nas amostras como nas operações analisadas fora dessas amostras, e ainda dos constatados no âmbito de auditorias do Tribunal para além da especificamente relacionada com a DAS. Os erros detectados por outras instâncias de controlo não estão integrados nos resultados de auditoria quantificados apresentados no presente relatório, pelas razões indicados nos pontos 1.12 a 1.16 e 2.1 a 2.3.

1.43. O Tribunal pretende assim, em conformidade com o pedido formulado pelo Parlamento Europeu nas suas observações relativas à quitação sobre a execução do orçamento geral para o exercício de 1993 (), apresentar o resultado dos seus trabalhos de maneira a fornecer uma imagem completa, objectiva e comedida da execução do orçamento.

Outras actividades de auditoria

1.44. O Tribunal efectuou igualmente verificações complementares sobre os principais aspectos horizontais da execução do orçamento (balanço financeiro, contabilidade informática, conta de gestão).

CAPÍTULO 2 Execução da auditoria

2.0. ÍNDICE Pontos

Condicionalismos dos trabalhos de auditoria 2.1 - 2.10

Utilização dos trabalhos de outros auditores 2.1 - 2.3

Condicionalismos de calendário 2.4 - 2.6

Ausência de dados facilmente acessíveis relativamente às operações subjacentes 2.7 - 2.10

Trabalhos de auditoria efectuados 2.11 - 2.22

Trabalhos de auditoria relativos às receitas 2.11 - 2.12

Amostras de operações analisadas em relação às despesas 2.13 - 2.17

Outros trabalhos 2.18 - 2.22

Auditoria da contabilidade geral e do balanço financeiro consolidado em 31 de Dezembro de 1994 2.18 - 2.19

Controlos globais de coerência 2.20

Análise do sistema informático de contabilidade SINCOM 2.21 - 2.22

CONDICIONALISMOS DOS TRABALHOS DE AUDITORIA

Utilização dos trabalhos de outros auditores

2.1. O Tribunal apenas pôde, no que se refere aos seus trabalhos relacionados com a DAS relativa ao exercício de 1994, apoiar-se em alguns casos nos trabalhos efectuados por outros auditores, quer nas instituições comunitárias quer nos Estados-membros.

2.2. De um modo geral, o Tribunal nem sempre dispõe, na realidade, de informações suficientes sobre esses trabalhos, ou seja sobre os domínios que eles abrangem, os resultados a que conduzem e as medidas que deles decorrem. Por outro lado, nos raros casos em que essas informações são suficientes, não se encontram geralmente reunidas as condições no que se refere ao método e aos procedimentos de controlo aplicados a esses trabalhos, para que o Tribunal possa tomar em consideração sem reservas os resultados no âmbito da exploração estatística aplicada à DAS (ver nomeadamente os pontos 1.12 a 1.16).

2.3. No que se refere aos trabalhos das Instituições Nacionais de Controlo (INC), verificou-se que a sua abordagem da auditoria das despesas comunitárias é muito diferente de um país para outro, tanto a nível dos objectivos, métodos, âmbitos e profundidade, como da periodicidade da auditoria. Como o Tribunal deve fazer incidir a sua declaração de fiabilidade no conjunto das operações incluídas no orçamento comunitário de maneira homogénea, não pôde apoiar-se nos trabalhos das INC para fornecer a DAS relativa a 1994. Quando os trabalhos de auditoria das INC se revelarem compatíveis com os seus objectivos e a sua metodologia, o Tribunal procurará apoiar-se nesses trabalhos, desde que possa ter acesso satisfatório à documentação subjacente.

Condicionalismos de calendário

2.4. O calendário aplicável à auditoria com vista à DAS é muito rigoroso e deve ter em conta a concentração no final do exercício da execução de uma grande parte das autorizações e pagamentos do exercício controlado, a data de apresentação das contas e a data de envio à Comissão do projecto de relatório em que se baseia a DAS.

2.5. A auditoria com vista à DAS consiste nomeadamente em verificar uma amostra representativa de operações subjacentes cuja identificação definitiva apenas é possível após a execução das últimas autorizações e pagamentos, no termo dos períodos complementares previstos no Regulamento Financeiro (15 de Janeiro do ano n+1 em princípio, mas também, no caso de determinadas operações, 31 de Janeiro, ou até final de Fevereiro). Por outro lado, se bem que os trabalhos se tenham iniciado com base em contas de gestão e balanços financeiros provisórios que a Comissão enviou antecipadamente ao Tribunal, procedimento que aliás se reveste da maior utilidade, a declaração de fiabilidade abrange contas cuja versão definitiva é enviada ao Tribunal o mais tardar em 1 de Maio do ano n+1.

2.6. Para que a DAS possa ser fornecida ao mesmo tempo que o relatório anual, o mais tardar em 15 de Novembro do ano n+1, após procedimento contraditório que permita que as entidades controladas sujeitas à decisão de quitação (a Comissão e as outras instituições em causa) se pronunciem sobre os resultados dos trabalhos, a auditoria em que se baseia a DAS teve de concentrar-se nos primeiros meses do ano n+1.

Ausência de dados facilmente acessíveis relativamente às operações subjacentes

2.7. Regra geral, é raro ou muito difícil ter acesso a dados exaustivos relativos às operações subjacentes ao nível dos beneficiários (ou devedores) e, quando esses dados estão disponíveis, são apresentados de um modo que varia amplamente de um domínio ou de um Estado-membro para outro. Segundo o Tribunal, a eficiência e a eficácia da gestão e do controlo das operações comunitárias, quer estes sejam garantidos pela Comissão ou por organismos nacionais, bem como as da auditoria do Tribunal, são, por esse motivo, consideravelmente reduzidas.

2.8. Cerca de dois terços das despesas do orçamento geral das Comunidades refere-se a medidas (nomeadamente relativas ao FEOGA e aos Fundos Estruturais) cuja gestão é repartida entre a Comissão e os Estados-membros. Cerca de um quarto dos recursos próprios das Comunidades consiste em direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas, comummente designados por recursos próprios tradicionais, que são cobrados pelos Estados-membros. As operações a que se referem as contas comunitárias nestes domínios são muito dispersas no conjunto das Comunidades, sendo geridas por toda a espécie de organismos, a nível nacional, regional ou local nos Estados-membros.

2.9. Por consequência, os dados relativos a estas operações são tratados no âmbito de um grande número de sistemas geralmente complexos, que não são todos informatizados e que se apresentam sob formas bastante diversas. Mesmo nos domínios do FEOGA-Garantia e dos direitos aduaneiros, onde por definição as operações dependem inteiramente da Comunidade Europeia, os dados são inscritos em sistemas concebidos para necessidades nacionais, e que por vezes não garantem uma relação clara com as declarações apresentadas à Comissão para justificar um financiamento comunitário. No domínio dos Fundos Estruturais, em que as acções são co-financiadas pelos organismos públicos dos Estados-membros, constata-se frequentemente a ausência de quaisquer dados exaustivos apresentados de maneira coerente ou uma grande dificuldade em obter os dados, quando eles existem. Nestas condições, é extremamente difícil organizar uma gestão administrativa e contabilística, bem como técnicas de controlo e de auditoria eficientes e eficazes, como as que se baseiam na análise de risco.

2.10. Na opinião do Tribunal, deverá ser possível tomar medidas com vista à racionalização dos dados registados nos Estados-membros em relação às operações comunitárias e à sua consolidação no âmbito de sistemas informáticos facilmente acessíveis, que correspondam às necessidades dos serviços administrativos nacionais, da Comissão e do Tribunal. Na «era da informação», a tendência para uma maior descentralização e o facto de a gestão das operações comunitárias ser repartida com os Estados-membros não constituem barreiras à colocação à disposição de dados exaustivos relativamente pormenorizados para utilização dos organismos nacionais encarregues da gestão quotidiana e da auditoria dessas operações, bem como da Comissão e do Tribunal de Contas, que delas são responsáveis em última instância.

TRABALHOS DE AUDITORIA EFECTUADOS

Trabalhos de auditoria relativos às receitas

2.11. Os recursos próprios dividem-se em duas grandes categorias:

- recursos próprios tradicionais, que são cobrados directamente ao devedor comunitário e se subdividem em duas grandes categorias: direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas, por um lado, e quotizações do sector do açúcar, por outro;

- recursos IVA e PNB, cujo montante é em ampla medida determinado por dados estatísticos de natureza macroeconómica.

2.12. No que se refere ao conjunto dos recursos próprios, efectuaram-se controlos exaustivos quanto à fiabilidade, à legalidade/regularidade e à exactidão das contas da Comissão. Em relação aos recursos próprios tradicionais, o exame das contas da Comissão foi completado pela selecção, segundo o mesmo método de amostragem estatística utilizado para as despesas, de uma amostra de 119 operações sujeitas a controlo até ao nível das operações subjacentes nos Estados-membros. Como já explicado nos pontos 1.24 a 1.26, quanto aos recursos IVA e PNB, os exames apenas incidiram sobre a qualidade dos procedimentos aplicados para a sua determinação.

Amostras de operações analisadas em relação às despesas

2.13. No que se refere às despesas, o Tribunal procedeu, tal como para os recursos próprios tradicionais, ao controlo directo de operações seleccionadas de maneira aleatória segundo o seu método de amostragem estatística.

2.14. Quanto às despesas, o número total das operações subjacentes a nível final desse modo sujeitas ao controlo eleva-se a 1 432, das quais 563 relativas a pagamentos, 632 relativas a autorizações concedidas durante o exercício, e 237 relativas a autorizações ainda por liquidar no início do exercício. O método adoptado de selecção proporcional à dimensão conduziu igualmente, segundo as análises do Tribunal, a amostras cuja estrutura, em termos de repartição por domínios orçamentais ou por zonas geográficas, é próxima da das populações totais das quais foram extraídas.

2.15. O controlo consistiu em analisar a legalidade/regularidade das ditas operações, bem como a exactidão do registo das operações contabilísticas correspondentes a todos os níveis da gestão das actividades incluídas no orçamento comunitário, ou seja desde o nível de gestão central da Comissão até, nos casos em que se torna necessário, ao dos beneficiários finais.

2.16. A nível da gestão central da Comissão, este controlo abrangeu em termos financeiros um volume importante das operações do exercício. Assim, o montante total líquido dos pagamentos analisados eleva-se a cerca de 21 500 Mio ECU, ou seja perto de 36 % dos pagamentos totais do exercício. No que se refere às autorizações concedidas durante o exercício, este montante líquido eleva-se a cerca de 30 000 Mio ECU, ou seja cerca de 44 % do total das autorizações do exercício. No que se refere às autorizações ainda por liquidar de exercícios anteriores, os trabalhos incidiram globalmente em cerca de 4 200 Mio ECU, ou seja cerca de 15 % do valor total das autorizações em questão.

2.17. A nível das operações subjacentes, o volume financeiro efectivamente controlado é muito sensivelmente menor, na medida em que a maior parte das operações seleccionadas a nível central corresponde sempre a numerosas operações subjacentes, pelo menos uma das quais, em cada caso, foi objecto de verificação aprofundada.

Outros trabalhos

Auditoria da contabilidade geral e do balanço financeiro consolidado em 31 de Dezembro de 1994

2.18. As verificações efectuadas pelo Tribunal, com vista a alcançar os objectivos gerais de controlo fixados neste domínio, são essencialmente:

- análise, no sistema de tesouraria e na contabilidade geral, das operações de pagamento seleccionadas no âmbito da amostra central;

- análise dos principais números orçamentais de activos e passivos incluídos nos balanços financeiros das instituições comunitárias e do balanço financeiro consolidado da União Europeia, bem como de uma selecção dos outros números;

- controlo de coerência dos dados da contabilidade geral e do balanço financeiro consolidado com os dados incluídos nas contabilidades auxiliares ou provenientes de outros serviços.

2.19. Estes controlos consistiram em certificar a conformidade dos balanços financeiros com os livros contabilísticos, a existência real dos diversos activos e passivos, a legalidade/regularidade das operações, a veracidade dos balanços financeiros e o respeito pelos princípios contabilísticos geralmente aceites, quando estes se aplicam ao domínio público.

Controlos globais de coerência

2.20. O Tribunal continuou a utilizar um programa informático para a elaboração das ilustrações gráficas do relatório relativo ao exercício de 1994 a partir dos ficheiros que contêm os dados contabilísticos de base. O Tribunal efectua nesta ocasião uma reconciliação global que lhe permite, no âmbito da DAS, analisar o carácter completo das informações que figuram na conta de gestão da Comissão e certificar a sua concordância com os dados subjacentes do sistema central de contabilidade SINCOM.

Análise do sistema informático de contabilidade SINCOM

2.21. O Tribunal controlou, por outro lado, os dados relativos às despesas orçamentais produzidos pelo sistema informático de contabilidade SINCOM, realizando uma série de testes destinados a certificar que os dados introduzidos no sistema SINCOM são correctos, que foram correctamente tratados pelo sistema informático e pelas intervenções manuais dos agentes habilitados a intervir no sistema e que são fielmente resumidos nas contas de despesas orçamentais da Comissão.

2.22. Estes trabalhos permitiram igualmente ao Tribunal certificar, por comparação dos resultados dos seus testes relativos ao conjunto dos dados que constam da base SINCOM com os resultados dos mesmos testes efectuados sobre as amostras MUS, que as amostras MUS são representativas da base de que foram extraídas.

CAPÍTULO 3 Resultados da auditoria

3.0. ÍNDICE Pontos

Conclusão geral 3.1

Em relação à fiabilidade das contas 3.2 - 3.100

Conta de gestão consolidada 3.2

Reservas relativas à conta de gestão consolidada 3.3 - 3.43

Contabilização de receitas e despesas sob a forma de operações negativas 3.3 - 3.4

Contabilização dos adiantamentos/pagamentos por conta 3.5 - 3.14

Não inscrição de despesas do FEOGA-Garantia 3.15 - 3.17

Autorizações contabilísticas que deixaram de corresponder a obrigações jurídicas 3.18 - 3.26

Outras observações relativas à conta de gestão consolidada 3.27

Apresentação final das contas orçamentais 3.28 - 3.32

Sistema de contabilidade SINCOM 3.33 - 3.41

Saldo do exercício 3.42 - 3.43

Balanço financeiro consolidado da União Europeia 3.44 - 3.100

Harmonização dos métodos contabilísticos 3.47 - 3.51

Balanço financeiro da Comissão 3.52 - 3.91

Observações relativas à execução e contabilização dos pagamentos 3.52

Reservas relativas às imobilizações corpóreas (Bruxelas, Luxemburgo e delegações) 3.53 - 3.61

Imóveis de Bruxelas 3.56

Adiantamentos e pagamentos por conta relativos a imobilizações corpóreas (imóveis em curso de aquisição) 3.57 - 3.58

Bens móveis de Bruxelas 3.59 - 3.60

Bens móveis fora da Comunidade 3.61

Observações relativas às participações e empréstimos 3.62

Observações relativas às contas bancárias 3.63 - 3.69

Contabilidade bancária 3.63

Conta bancária específica 3.64 - 3.65

Controlo das reconciliações bancárias (NOSTRO) 3.66 - 3.69

Observações relativas aos fundos para adiantamentos 3.70

Reservas relativas às dívidas dos Estados-membros 3.71 - 3.76

Contabilidades separadas relativas aos direitos aduaneiros e aos direitos niveladores agrícolas 3.71 - 3.73

Dívidas relacionadas com o apuramento das contas do FEOGA-Garantia 3.74 - 3.76

Observações relativas às dívidas potenciais relacionadas com a constatação de fraudes e irregularidades 3.77 - 3.80

Reservas relativas ao volume real das autorizações extra-orçamento 3.81 - 3.90

Decisões e obrigações de carácter plurianual 3.82 - 3.84

Diferença do período contabilístico relativo ao FEOGA-Garantia 3.85 - 3.87

Garantia concedida para um crédito bancário 3.88 - 3.89

Autorizações relativas às operações de swaps 3.90

Observações relativas às notas explicativas em relação ao balanço financeiro 3.91

Balanços financeiros das outras instituições e organismos comunitários 3.92 - 3.100

Reservas relativas às imobilizações corpóreas 3.92 - 3.99

Observações relativas às contas bancárias 3.100

Em relação à legalidade/regularidade das operações subjacentes 3.101 - 3.151

Operações relativas às receitas 3.101 - 3.121

Recursos próprios tradicionais 3.101 - 3.113

Direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas 3.104 - 3.109

Quotizações do sector do açúcar 3.110 - 3.113

Recursos próprios baseado no IVA e no PNB 3.114 - 3.121

Recurso próprio baseado no Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) 3.115 - 3.116

Recurso próprio baseado no Produto Nacional Bruto (PNB) 3.117 - 3.121

Produto Nacional Bruto (PNB) como matéria colectável 3.117 - 3.119

Recurso próprio baseado no PNB (recurso complementar) 3.120 - 3.121

Operações relativas às despesas 3.122 - 3.151

Casos de despesas em relação aos quais o Tribunal não pode fornecer qualquer certificação 3.122 - 3.136

Impossibilidade de controlar determinadas despesas do FEOGA-Garantia 3.123 - 3.129

Na Dinamarca 3.123 - 3.126

No Reino Unido 3.127 - 3.128

Em Espanha 3.129

Ausência de pista de auditoria adequada 3.130 - 3.132

Sistemas especialmente não fiáveis e susceptíveis de incluir erros 3.133 - 3.134

Falta de certificação por razões diversas 3.135 - 3.136

Erros que afectam a legalidade/regularidade das despesas 3.137 - 3.151

Erros que afectam a legalidade/regularidade das autorizações concedidas durante o exercício 3.139 - 3.143

Legalidade/regularidade substancial relativa às autorizações 3.139

Erros de legalidade/regularidade formais relativos às autorizações 3.140 - 3.143

Erros que afectam a legalidade/regularidade das operações a que os pagamentos se referem 3.144 - 3.151

Erros de legalidade/regularidade substanciais relativos aos pagamentos 3.144 - 3.147

Erros de legalidade/regularidade formais relativos aos pagamentos 3.148 - 3.151

CONCLUSÃO GERAL

3.1. O Tribunal é de opinião que:

i)As contas adoptadas em 31 de Dezembro de 1994 reflectem correctamente as receitas e as despesas, bem como a situação financeira da União; o valor informativo dessas contas deverá, contudo, ser melhorado no que se refere a vários pontos importantes que suscitam reservas por parte do Tribunal;

ii)A análise das receitas registadas nas contas no que se refere aos recursos próprios tradicionais não revelou erros significativos; contudo, não é obviamente possível fornecer uma certificação de que todas as importações tributáveis foram efectivamente declaradas e deram lugar às receitas correspondentes;

iii)No que diz respeito às despesas, existem demasiados erros nas operações relativas aos pagamentos inscritos nas contas, para que o Tribunal possa fornecer uma certificação positiva global sobre a legalidade/regularidade dessas operações.

EM RELAÇÃO À FIABILIDADE DAS CONTAS

Conta de gestão consolidada

3.2. A conta de gestão consolidada reflecte correctamente as receitas e as despesas da União, suscitando contudo as reservas apresentadas nos pontos seguintes.

Reservas relativas à conta de gestão consolidada

Contabilização de receitas e despesas sob a forma de operações negativas

3.3. O volume total dos pagamentos atingiu, devido às receitas e pagamentos negativos, 63 580,8 Mio ECU, em vez dos 60 304,8 Mio ECU que aparecem na conta de gestão.

3.4. O Tribunal sempre criticou a inscrição de receitas em despesas negativas e de despesas em receitas negativas. Esta, se bem que as operações correspondentes estejam previstas pela regulamentação comunitária e a sua inscrição negativa - por iniciativa da Comissão - avalizada por ocasião da adopção do orçamento, não deixa de afectar o valor informativo das contas. Determinadas autorizações de receitas e determinadas autorizações de despesas continuam a ser apresentadas e contabilizadas de maneira negativa, sendo de salientar que nada informa o leitor das contas sobre o seu impacto global. A nível da execução orçamental, as receitas e despesas negativas representam respectivamente 1 472,4 Mio ECU (despesas de cobrança dos recursos próprios tradicionais) e 1 803,6 Mio ECU (despesas negativas do FEOGA-Garantia).

Contabilização dos adiantamentos/pagamentos por conta

3.5. As informações contabilísticas relativas aos 13 000 Mio ECU de pagamentos efectuados em 1994, que na realidade consistem em adiantamentos/pagamentos por conta, não são apresentadas separadamente no volume IV.

3.6. Os adiantamentos/pagamentos por conta efectuados no âmbito da execução do orçamento geral em 1994 e ainda por regularizar nos anos seguintes representam cerca de 13 000 Mio ECU, de um total de 22 825,8 Mio ECU de pagamentos relativos aos títulos B2 a B7 (orçamento operacional à excepção do FEOGA-Garantia). Se bem que a Comissão tenha introduzido algumas informações suplementares nos balanços financeiros relativos ao exercício de 1994, estes últimos não revelam em que medida a execução (a nível dos beneficiários) do orçamento geral não é definitiva.

3.7. Em domínios importantes das despesas operacionais da Parte B do orçamento geral, essencialmente nos dos Fundos Estruturais, da ajuda ao desenvolvimento, bem como da investigação e da energia, muitos pagamentos orçamentais são efectuados na condição de serem posteriormente respeitados determinados critérios. Trata-se frequentemente de adiantamentos/pagamentos por conta que representam uma determinada percentagem da despesa total planeada para uma operação específica. Em numerosos casos, um primeiro pagamento por conta é seguido de vários outros.

3.8. Quando a operação em causa (a nível do programa ou do projecto) termina, frequentemente vários anos após o pagamento do primeiro adiantamento/pagamento por conta e se os critérios aplicáveis tiverem sido respeitados, é efectuado o pagamento final, podendo os adiantamentos/pagamentos por conta anteriores ser considerados como regularizados.

3.9. A Comissão inseriu no volume IV dos balanços financeiros relativos ao exercício de 1994 dois quadros (nºs 12 e 13) que fornecem informações complementares no contexto das autorizações plurianuais em relação às quais se devem ainda efectuar pagamentos. Estes quadros mostram respectivamente o montante dos adiantamentos/pagamentos por conta (pagos desde 1990) ainda por regularizar no final de 1994, e o montante dos pagamentos (por conta e finais) que foram regularizados durante o exercício.

3.10. A importância dos montantes (pelo menos 45 000 Mio ECU) de adiantamentos/pagamentos por conta não regularizados no final de 1994 não deverá ser necessariamente interpretada como indicando uma deficiência de gestão. O âmbito jurídico em que se insere a gestão dos fundos comunitários em questão torna inevitável a existência de montantes consideráveis de despesas provisórias. Estas informações foram actualizadas graças à introdução no sistema contabilístico SINCOM, na sequência de recomendações formuladas há longa data pelo Tribunal, de informações que indicam a natureza das diferentes operações de pagamento.

3.11. A Comissão tomou estas medidas principalmente para poder melhorar o acompanhamento do pagamento dos adiantamentos/pagamentos por conta. Regozijamo-nos com esse facto, sobretudo tendo em conta os problemas evidenciados quando o Tribunal analisou pela última vez a questão da cobrança dos montantes devidos à Comunidade ().

3.12. É certo que a inserção de determinadas informações relativas ao pagamento de adiantamentos ainda por regularizar nas contas anuais representa um determinado progresso, mas o Tribunal é igualmente de opinião que a actualização e a apresentação actuais destas operações ainda não são suficientes, por os balanços financeiros das Comunidades não fornecerem todas as informações necessárias para apreciar plenamente em que medida a execução do orçamento geral das Comunidades para o exercício em curso, bem como para os exercícios anteriores, continua a não ser definitiva.

3.13. As outras informações necessárias são as seguintes:

i)Proporção dos adiantamentos/pagamentos por conta nos pagamentos orçamentais de um exercício;

ii)«Evolução» durante um exercício dos adiantamentos/pagamentos por conta não regularizados;

iii)Ano a que se referem os adiantamentos/pagamentos por conta não regularizados.

3.14. Deverá ser possível utilizar os dados já introduzidos no sistema contabilístico para obter estas informações. O quadro seguinte mostra como eles deverão, na opinião do Tribunal, ser apresentados nos balanços financeiros anuais a nível das rubricas orçamentais e para o orçamento no seu conjunto.

Não inscrição de despesas do FEOGA-Garantia

3.15. Nas contas do exercício de 1994 não estão incluídas despesas do FEOGA-Garantia no montante de 45,8 Mio ECU, não tendo portanto sido respeitado o princípio orçamental da anualidade.

3.16. A fim de abranger determinadas despesas declaradas pelos Estados-membros em conformidade com a regulamentação, a Comissão elaborou, no final do mês de Dezembro de 1994, um documento solicitando transferências das dotações do capítulo B1-12 (azeite) para os capítulos B1-16 (produtos do sector vitivinícola), B1-37 (apuramento dos exercícios anteriores) e B1-40 (ajudas ao rendimento). Os atrasos administrativos não permitiram efectuar as transferências antes de 31 de Dezembro de 1994 (data limite fixada pelo artigo 104º do Regulamento Financeiro). As rubricas orçamentais B1-1640, B1-370, B1-1623 e B1-1630 incluíam, portanto, dotações insuficientes.

3.17. A Comissão inscreveu em Janeiro de 1995 uma autorização negativa de 45 865 228,22 ECU a fim de corrigir adiantamentos pagos à Itália (519 746,48 ECU) e a França (27 345 481,74 ECU). Estes dois países são os que declararam, em 1994, os montantes mais elevados em relação às rubricas orçamentais com dotações insuficientes. Estas despesas foram imputadas ao exercício de 1995, à rubrica orçamental B1-3700 (apuramento dos exercícios anteriores), quando a Comissão decidiu em Fevereiro de 1995, com base num apuramento «ad hoc» das contas, contabilizar estas despesas declaradas pela Itália e pela França durante o exercício de 1994.

Autorizações contabilísticas que deixaram de corresponder a obrigações jurídicas

3.18. A conta de gestão não reflecte fielmente os compromissos jurídicos da União Europeia no encerramento do exercício de 1994, dado que determinadas autorizações contabilísticas deixaram de corresponder a obrigações jurídicas.

Quadro 3.1 - Proposta de apresentação (1) da informação relativa aos adiantamentos/pagamentos por conta

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.19. A conta de gestão referente ao orçamento do exercício de 1994 estabelece em 34 942 Mio ECU () o montante das autorizações ainda por liquidar em 31 de Dezembro de 1994. Uma parte destas autorizações contabilísticas, cujo valor exacto não pôde ser definido com suficiente precisão pelo Tribunal, mas que provavelmente não é negligenciável, continua a figurar nas contas sem que existam obrigações jurídicas que o justifiquem.

3.20. O Tribunal procedeu, na realidade, a controlos analíticos e a controlos directos de autorizações que apresentam um considerável risco de deixarem de corresponder a obrigações jurídicas existentes. Trata-se de autorizações qualificadas de «pendentes», ou seja, segundo os critérios que o Tribunal adoptou, autorizações anteriores a 1990 que não registaram qualquer imputação de pagamentos durante três exercícios consecutivos, ou seja entre 1992 e 1994.

3.21. O resultado das análises do Tribunal permite chegar às seguintes conclusões:

- estas autorizações pendentes são em número total de 3 040 e representam um volume financeiro total de cerca de 1 185 Mio ECU;

- de entre elas, as autorizações antigas, que datam de há pelo menos 10 anos, ou seja concedidas antes de 1985, são em número de 664, no montante total de cerca de 368 Mio ECU;

- as autorizações especialmente antigas, que datam de há pelo menos 14 anos, ou seja, concedidas antes de 1981, são em número de 98 e representam um montante total de cerca de 34 Mio ECU.

3.22. Estas autorizações referem-se essencialmente a acções que dependem dos Fundos Estruturais e da cooperação para o desenvolvimento.

3.23. No domínio da ajuda ao desenvolvimento, os esforços envidados pela Comissão durante o exercício de 1994 levaram-na a proceder à anulação de 1 367 autorizações, num valor total de cerca de 177 Mio ECU, que deixaram de corresponder a uma obrigação jurídica. O Tribunal seleccionou para fins de controlo 81 das 160 autorizações pendentes residuais em 31 de Dezembro de 1994. Verificou-se que 66, representando um montante total de cerca de 8,5 Mio ECU, deixaram de ter razão de existir, devendo ser igualmente objecto de anulação.

3.24. No domínio dos Fundos Estruturais, o FEOGA-Orientação caracteriza-se pela existência de 27 autorizações pendentes totalizando cerca de 3 Mio ECU. Por outro lado, uma análise dos processos neste domínio revelou que, no que se refere às medidas financiadas no âmbito do Regulamento (CEE) nº 355/77, 438 projectos no montante total de cerca de 54 Mio ECU deveriam ter sido encerrados e as autorizações referentes ao seu saldo deveriam ter sido anuladas.

3.25. No que se refere ao domínio regional e ao domínio social, existiam respectivamente 1 872 e 502 autorizações pendentes, no montante total de respectivamente 1 045 Mio ECU e 59 Mio ECU.

3.26. O Tribunal solicita que a Comissão reforce e generalize o esforço que começou a envidar em determinados domínios como o da cooperação para o desenvolvimento, a fim de instaurar o mais rapidamente possível os procedimentos adequados para assegurar uma análise periódica e sistemática das autorizações contabilísticas, e proceder à anulação das que deixaram de corresponder a obrigações jurídicas.

Outras observações relativas à conta de gestão consolidada

3.27. As verificações efectuadas pelo Tribunal levam, por outro lado, a formular as observações apresentadas nos pontos seguintes.

Apresentação final das contas orçamentais

3.28. A conta de gestão não reflecte exactamente o montante das dotações iniciais inscritas no orçamento, que consta da adopção definitiva do orçamento geral da União Europeia ().

3.29. A coluna 5/1 da conta de gestão inclui nas dotações inscritas no orçamento inicial os montantes colocados à disposição em relação à contribuição dos países da EFTA (ver quadro E do volume II da conta de gestão), em vez de incluir unicamente as dotações inscritas no orçamento de 1994.

3.30. A elaboração das ilustrações gráficas de 1994 permitiu identificar um pequeno erro de soma de 307 000 ECU na página 25 da conta de gestão, volume IV, na coluna «Total (dotações disponíveis)» e «Autorizações concedidas durante 1994», mas este erro não afecta o total geral.

3.31. A conta de gestão é muito ligeiramente afectada na sua fiabilidade por erros de imputação ao exercício ou à rubrica orçamental adequada constatados por ocasião da análise das operações verificadas pelo Tribunal.

3.32. Os casos assinalados são pouco numerosos (uma dezena de autorizações e de pagamentos na amostra seleccionada pelo Tribunal e algumas operações fora dela) e dificilmente extrapoláveis devido à natureza dos problemas assinalados. No entanto, essa dezena de casos de erros contabilísticos que afectam directamente a fiabilidade da conta de gestão constatados numa amostra relativamente limitada de operações (da ordem de um milhar de operações seleccionadas para amostragem, entre autorizações e pagamentos) é demasiado elevada para considerar que a fiabilidade da conta de gestão seja totalmente satisfatória a esse respeito.

Sistema de contabilidade SINCOM

3.33. A contabilização das despesas orçamentais pelo sistema informático de contabilidade (SINCOM) revela-se geralmente fiável.

3.34. As linhas de crédito que constituem a base da conta de gestão correspondem em geral às linhas de imputação do ficheiro SINCOM para o plano contabilístico. Verificou-se igualmente que as taxas de câmbio utilizadas para a conversão inicial das autorizações e pagamentos e para a reavaliação mensal estão em conformidade com as taxas oficiais publicadas pela Comissão (Info-ECU e JO) e que os programas de reavaliação das autorizações ainda por liquidar se baseiam nas taxas adequadas em conformidade com as disposições regulamentares e implicam os ajustamentos necessários a nível do consumo de dotações. Os controlos automáticos integrados no sistema SINCOM foram verificados para certificar que os montantes das autorizações e dos pagamentos efectuados não ultrapassassem as dotações autorizadas correspondentes. As autorizações e os pagamentos contabilizados são autorizados, visados e contabilizados por agentes habilitados para esse efeito, em conformidade com as disposições regulamentares.

3.35. O sistema permite identificar de maneira adequada as recusas de visto do auditor financeiro, as decisões da Comissão de ignorar a recusa de visto e as decisões da Comissão de não ignorar a recusa de visto. Os pagamentos são na realidade imputados ao exercício durante o qual são contabilizados.

3.36. As diferenças entre as componentes contabilísticas das autorizações e os saldos das autorizações são praticamente nulas. Os saldos das autorizações individuais são incluídos no ficheiro global utilizado para a elaboração da conta de gestão.

3.37. Os controlos efectuados no sistema SINCOM conduzem, no entanto, às observações formuladas nos pontos seguintes.

3.38. Os montantes das dotações inscritas no sistema SINCOM em relação ao segundo orçamento rectificativo e suplementar para 1994 não correspondem aos montantes aprovados pela autoridade orçamental. Observaram-se diferenças significativas nos montantes de determinadas dotações.

3.39. Efectuou-se uma comparação exaustiva entre uma lista produzida a partir dos ficheiros SINCOM dos orçamentos rectificativos e suplementares de 1994 e os orçamentos tal como são publicados no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Observaram-se diferenças, devidas a um erro quando da publicação, nos montantes das dotações constantes de 77 rubricas. Por consequência, os montantes exactos destas dotações para autorizações e para pagamentos não se apoiavam na base jurídica formal que representa o orçamento publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

3.40. No que se refere às transferências orçamentais que necessitam a aprovação da autoridade orçamental, não foi possível reconciliar determinados montantes registados no sistema SINCOM da documentação colocada à disposição do Tribunal.

3.41. Efectuou-se uma reconciliação entre uma lista elaborada pelo sistema SINCOM, incluindo em pormenor transferências orçamentais, e a documentação disponível sobre essas transferências aprovadas ou notificadas à autoridade orçamental, embora o resultado não tenha sido satisfatório no que se refere a três dessas transferências.

Saldo do exercício

3.42. Como indica o cálculo do resultado da execução do orçamento de 1994 da União Europeia (conta de gestão e balanço financeiro relativo às operações do orçamento do exercício de 1994, volume II, página 11), o saldo do exercício inclui um montante de 2,1 Mio ECU que representa o resultado da participação no orçamento comunitário dos países da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA), membros do Espaço Económico Europeu. Este montante constitui a diferença entre as contribuições pagas, por um lado (90,7 Mio ECU), e as despesas do exercício ao mesmo título, por outro (88,6 Mio ECU).

3.43. Na falta de instruções pormenorizadas quanto ao tratamento deste saldo residual de 2,1 Mio ECU no plano contabilístico, e por preocupação de prudência, os serviços contabilísticos da Comissão deveriam ter isolado este montante numa conta adequada do passivo do balanço financeiro, enquanto se aguardava a regularização das contas EFTA-EEE, em vez de o incorporar no saldo do exercício.

Balanço financeiro consolidado da União Europeia

3.44. O balanço financeiro consolidado da União Europeia, cuja consolidação é da exclusiva responsabilidade da Comissão, reflecte correctamente a situação financeira da União, suscitando contudo as reservas apresentadas nos pontos seguintes.

3.45. A auditoria do balanço financeiro consolidado consiste principalmente em verificar a exactidão aritmética deste, bem como o correcto agrupamento dos balanços financeiros das diferentes instituições e organismos comunitários que fazem parte do perímetro de consolidação. Estes controlos não revelaram anomalias.

3.46. As eventuais observações do Tribunal sobre os balanços financeiros da Comissão e das outras instituições e organismos comunitários afectam igualmente, pela sua construção, o balanço financeiro consolidado.

Harmonização dos métodos contabilísticos

3.47. A apresentação de balanços financeiros harmonizados e a aplicação de métodos contabilísticos e regras de avaliação idênticas pelas diferentes entidades que são objecto da consolidação, constituem condições, entre outras, que devem ser preenchidas para que se possa proceder à consolidação. No contexto das contas comunitárias, a possibilidade de adoptar os métodos contabilísticos e harmonizar a apresentação dos balanços financeiros foi atribuída à Comissão (artigo 21º das normas de execução de algumas disposições do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977).

3.48. Constatou-se, porém, que as informações incluídas nos balanços financeiros nem sempre são uniformes ou que as regras aplicáveis a determinadas operações não são cumpridas.

3.49. Assim, a apresentação separada no balanço financeiro do material informático relativo unicamente a determinadas instituições poderá induzir em erro o leitor deste balanço financeiro. Na realidade, esta nova apresentação apenas foi seguida na Comissão e no Parlamento Europeu. Saliente-se aliás que, mesmo a nível da Comissão, esta apresentação não é uniforme, na medida em que o material informático do Centro Comum de Investigação está incluído no material e mobiliário. Por consequência, o montante inscrito no balanço financeiro em relação a material e mobiliário está sobreavaliado, ao passo que o montante relativo a material informático está subavaliado. O Tribunal admite que esta nova apresentação constitua uma melhoria da informação fornecida. A Comissão deve, contudo, incitar as outras instituições e organismos comunitários a fazer o mesmo.

3.50. Não existem regras para a apresentação nos balanços financeiros dos contratos, frequentemente acompanhados de uma opção de compra, representando direitos imobiliários (enfiteuse ou leasing por exemplo) ou outros direitos equiparados. Por consequência, estas operações nem sempre se reflectem nas contas, quer a nível do balanço financeiro ou das notas explicativas (ver pontos 3.97 a 3.99).

3.51. Dado que as diferentes instituições recorrem cada vez mais a estes métodos de financiamento, solicita-se que a Comissão utilize o poder que lhe é conferido pelo artigo 21º das normas de execução do Regulamento Financeiro, estabelecendo regras para o tratamento contabilístico, para que de ora em diante as operações deste tipo, que apresentem determinadas características, sejam incluídas de modo adequado nos balanços financeiros.

Balanço financeiro da Comissão

Observações relativas à execução e contabilização dos pagamentos

3.52. A análise a nível central - no sistema de tesouraria, contabilidade bancária, contabilidade geral e sistema de reconciliação bancária (NOSTRO) - das operações de pagamento seleccionadas no âmbito da amostragem central e que deram lugar a desembolsos, não revelou erros susceptíveis de serem referidos na DAS relativamente à fiabilidade das contas. No que se refere às operações seleccionadas que não provocaram, a nível central, movimento de fundos, como por exemplo a maior parte das operações do FEOGA-Garantia, que correspondem na realidade a regularizações de adiantamentos, foi verificado o registo na contabilidade geral.

Reservas relativas às imobilizações corpóreas (Bruxelas, Luxemburgo e delegações)

3.53. O Tribunal exprime uma reserva quanto ao valor (254,2 Mio ECU) inscrito no balanço financeiro da Comissão em relação aos bens móveis de Bruxelas e Luxemburgo.

3.54. O Tribunal efectuou um controlo do valor do património mobiliário e imobiliário da Comissão. O inquérito abrangeu bens no valor aproximado de 445 Mio ECU que a Comissão possui em Bruxelas e no Luxemburgo, bem como nos gabinetes da Comunidade e nas delegações fora da Comunidade.

3.55. Trata-se de imóveis de que a Comissão é proprietária (134 Mio ECU), de adiantamentos e pagamentos por conta em relação a imobilizações corpóreas (12,1 Mio ECU), de veículos (11,2 Mio ECU), de material informático (151,5 Mio ECU) e de outros bens móveis (136,4 Mio ECU). O número total de bens móveis é de cerca de 450 000. Os trabalhos efectuados pelo Tribunal levaram às constatações apresentadas nos pontos seguintes (para mais pormenores, ver o capítulo 13 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1994) ().

Imóveis de Bruxelas

3.56. No total, os montantes apresentados e justificados pelas notas que acompanham o balanço financeiro dão uma indicação fiável do valor do património imobiliário que a Comissão possuía em Bruxelas em 31 de Dezembro de 1994, à excepção do montante considerado para a transformação do edifício BREYDEL. Quanto a este, deverá encontrar-se uma melhor justificação. Existe, na realidade, uma diferença de cerca de 1,5 Mio ECU entre o montante incluído no balanço financeiro (8,5 Mio ECU) e os pagamentos registados no sistema SINCOM (10,0 Mio ECU).

Adiantamentos e pagamentos por conta relativos a imobilizações corpóreas (imóveis em curso de aquisição)

3.57. O Tribunal regozija-se pela alteração de métodos contabilísticos que representa a introdução do número «Adiantamentos e pagamentos por conta relativos a imobilizações corpóreas» (cuja contrapartida no passivo figura na rubrica «Capitais próprios») no balanço financeiro da Comissão.

3.58. Por outro lado, a Comissão deve tomar as disposições adequadas para, de futuro, poder fazer figurar de maneira exacta os montantes em questão. Em 31 de Dezembro de 1994, o valor dos bens em causa elevava-se a cerca de 18,8 Mio ECU (em vez de 12,1 Mio ECU).

Bens móveis de Bruxelas

3.59. O Tribunal não pode certificar que os montantes que constam do balanço financeiro a título de bens móveis forneçam uma imagem fiel do património da Comissão em Bruxelas e no Luxemburgo.

3.60. A impossibilidade de garantir a existência de numerosos bens, na falta de informações fiáveis sobre a sua localização, e a impossibilidade prática de controlar o valor dos bens assim incluídos na base de dados SYSBIEN levaram a esta constatação. O valor inscrito no balanço financeiro do património sujeito a tal qualificação é de 254,2 Mio ECU (material e mobiliário e material informático).

Bens móveis fora da Comunidade

3.61. Os inventários dos bens que a Comissão possui nas delegações fora da Comunidade (30,2 Mio ECU) continuam a incluir os mesmos problemas que o Tribunal tem denunciado ininterruptamente desde 1979 nos seus sucessivos relatórios anuais (). Até recentemente, não foram efectuadas as verificações necessárias em nenhuma das fases do processo de transmissão de dados, que parte das delegações e termina no tesoureiro da Comissão. As anomalias detectadas, apesar de determinadas correcções entretanto efectuadas, colocam o Tribunal na impossibilidade de fornecer uma certificação quanto ao valor do património que a Comissão possui nas delegações.

Observações relativas às participações e empréstimos

3.62. A repartição entre participações (15,2 Mio ECU) e empréstimos (54,3 Mio ECU) dos montantes relativos ao instrumento financeiro «EC Investment Partners» não corresponde à realidade. Com efeito, os montantes exactos das participações e dos empréstimos são respectivamente inferiores e superiores em 4,3 Mio ECU aos montantes que constam do balanço financeiro.

Observações relativas às contas bancárias

Contabilidade bancária

3.63. Os esforços da Comissão neste domínio produziram efeitos positivos. Na realidade, a Comissão conseguiu recuperar os atrasos na contabilidade bancária e elaborar reconciliações mensais, com explicação das diferenças entre os dados quantificados da contabilidade (auxiliar) bancária e a contabilidade geral. Em 31 de Dezembro de 1994, os saldos bancários segundo as duas contabilidades eram idênticos.

Conta bancária específica

3.64. Não figura nas contas uma conta bancária da Comissão apresentando um saldo relativamente pouco importante.

3.65. O relatório anual relativo ao exercício de 1993 (ponto 14.122) assinalara a existência de uma conta bancária específica, aberta pela Comissão num banco belga em 1991, na sequência da execução de uma penhora relativa à renda de um imóvel, que não figurava nas contas da Comissão. Se bem que a Comissão, nas suas respostas, se tenha comprometido a tomar esse facto em consideração no futuro, a conta bancária (8 Mio BFR, ou seja 0,2 Mio ECU), bem como a dívida correspondente, continuam a não constar das contas.

Controlo das reconciliações bancárias (NOSTRO)

3.66. As reconciliações bancárias de final de ano suscitam determinado número de observações por parte do Tribunal.

3.67. Ainda este ano, a exploração das reconciliações bancárias de final de ano foi difícil.

3.68. Em muitas contas bancárias, o saldo bancário e/ou o saldo contabilístico do sistema NOSTRO não eram os saldos de final de ano [ver igualmente o relatório anual relativo ao exercício de 1993, ponto 14.112 a)].

3.69. O Tribunal insiste para que, de futuro, a Comissão envide esforços no sentido de uma melhor coordenação dos trabalhos de final de ano neste domínio, não apenas a fim de facilitar os trabalhos de auditoria a efectuar pelo Tribunal, mas sobretudo a fim de facilitar os trabalhos de final de ano para os seus próprios serviços.

Observações relativas aos fundos para adiantamentos

3.70. O montante inscrito (7,5 Mio ECU) dos fundos para adiantamentos relativo aos protocolos financeiros com os países mediterrânicos do Sul não reflecte correctamente os fundos comunitários disponíveis nestes países no encerramento do exercício.

Reservas relativas às dívidas dos Estados-membros

Contabilidades separadas relativas aos direitos aduaneiros e aos direitos niveladores agrícolas

3.71. A envergadura dos erros e dos problemas detectados a nível das contabilidades separadas relativas aos direitos aduaneiros e aos direitos niveladores agrícolas não permitem considerar fiável o montante de cerca de 577 Mio ECU inscrito no balanço financeiro em relação a essas contabilidades.

3.72. É comunicada trimestralmente uma contabilidade separada que se refere essencialmente aos direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas não cobrados e não garantidos pelos Estados-membros ou garantidos mas contestados.

3.73. As contabilidades separadas mantidas pelos Estados-membros e que estão na base dos dados da Comissão sofrem de numerosos erros e lacunas, a principal das quais é a ausência de exaustividade. Por exemplo na Bélgica, na estância de Antuérpia, um montante de 49 Mio ECU de fraude descoberta e notificada ao devedor ainda não tinha sido inscrito no final do exercício de 1994. As verificações efectuadas em diversos Estados-membros revelaram diversas deficiências na manutenção das contabilidades separadas, nomeadamente no Reino Unido, onde, na sequência dos controlos efectuados, as autoridades nacionais convidaram os serviços em causa a introduzir as melhorias necessárias.

Dívidas relacionadas com o apuramento das contas do FEOGA-Garantia

3.74. As dívidas dos Estados-membros relacionadas com o apuramento das contas do FEOGA-Garantia em relação aos exercícios de 1989 a 1991, num montante de cerca de 2 000 Mio ECU, não se encontram reflectidas nas contas.

3.75. As decisões da Comissão de 30 de Novembro de 1994 () e 21 de Dezembro de 1994 () levaram a correcções negativas de cerca de 2 000 Mio ECU, três quartos das quais se referem às quotas leiteiras em Espanha, Grécia e Itália. Estas correcções negativas correspondem a receitas orçamentais a cobrar. Estas correcções serão efectuadas durante os exercícios de 1995 a 1998 por meio de despesas negativas nas declarações mensais de despesas dos Estados-membros relativas aos exercícios em questão.

3.76. O Tribunal reitera as suas críticas contra tal prática, que não é conforme à regulamentação financeira. Quanto às receitas a cobrar, a Comissão devia ter aplicado as disposições previstas no artigo 28º do Regulamento Financeiro, ou seja proceder à determinação das previsões de dívidas. Tal procedimento teria permitido a inscrição dessas dívidas no activo do balanço financeiro, garantindo assim uma melhor transparência das contas comunitárias.

Observações relativas às dívidas potenciais relacionadas com a constatação de fraudes e irregularidades

3.77. No que se refere aos montantes potencialmente a cobrar na sequência de casos de fraudes e irregularidades conhecidos da Comissão, as indicações fornecidas nos balanços financeiros da Comissão, na rubrica «dívidas potenciais», deverão ser completadas, com vista a fornecer ao leitor dos balanços financeiros uma visão de conjunto das dívidas potenciais deste tipo. A rubrica «dívidas potenciais» apenas cobre os casos declarados pelos Estados-membros a respeito do FEOGA-Garantia. Os casos que afectam os recursos próprios, que aliás em grande parte já estão inscritos no balanço na parte dedicada à contabilidade B, não constam dessa rubrica, o mesmo sucedendo com os casos relativos aos Fundos Estruturais, que não constam de qualquer rubrica. Saliente-se que os casos declarados relativos aos recursos próprios e aos Fundos Estruturais implicam cobranças potenciais pela União de pelo menos 500 Mio ECU.

Os dados que contém são os seguintes:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.78. No relatório anual de 1994 relativo à luta contra a fraude (), a Comissão apresenta informações financeiras relativas a casos de fraude que afectam o domínio do FEOGA-Garantia, o dos recursos próprios e o dos Fundos Estruturais. Estes dados referem-se unicamente aos exercícios de 1991 a 1994 e não se podem substituir pelos incluídos (FEOGA-Garantia: dívidas em 31 de Dezembro de 1994 com base nos casos de fraudes declarados desde a origem do FEOGA-Garantia), ou que deveriam ser incluídos (Recursos próprios e Fundos Estruturais) na parte do volume IV das contas da União relativa às dívidas potenciais, por não abrangerem os casos anteriores a 1991 que devem ainda ser objecto de cobranças. De qualquer modo, o relatório relativo à luta contra a fraude não é um mapa contabilístico, mas um relatório descritivo elaborado por uma unidade de coordenação recentemente criada, a UCLAF, com base em informações fornecidas principalmente pelos Estados-membros.

3.79. Estes dados são insuficientes e não podem suprir as lacunas da parte «dívidas potenciais» do volume IV, que se limita a referir e a pormenorizar um montante de 1 140,16 Mio ECU ainda por recuperar, em 31 de Dezembro de 94, no domínio do FEOGA-Garantia pelos Estados-membros (volume IV, página 54, quadro 2).

3.80. Além disso, não se pode partir do princípio que as informações fornecidas pelos Estados-membros estejam a 100 % correctas e sobretudo completas. Há fortes razões para pensar que a imagem traçada pela Comissão subavalia em grande medida a dimensão real do fenómeno das fraudes e irregularidades declaradas. Esta dúvida é alimentada pelo facto de, por exemplo, determinadas regulamentações que regem os sistemas de comunicação pelos Estados-membros apenas recentemente terem entrado em vigor ou não obrigarem os Estados-membros a actualizarem regularmente as suas comunicações quanto ao seguimento que lhes foi reservado, e de, no domínio dos Fundos Estruturais, determinados Estados-membros (Itália, Bélgica) se terem abstido desde 1990 de comunicar seja o que for a esse respeito. Essa dúvida baseia-se igualmente no estado do sistema de acompanhamento financeiro dos casos de fraudes, das condições de cobrança e de recuperação que a própria Comissão considera insuficiente ().

Reservas relativas ao volume real das autorizações extra-orçamento

3.81. Diversas obrigações potenciais da União Europeia, num montante de pelo menos 88 000 Mio ECU, não figuram nem no balanço financeiro nem mesmo nos anexos relativos às autorizações extra-orçamento.

Decisões e obrigações de carácter plurianual

3.82. A execução dos Fundos Estruturais coloca-se no âmbito de acordos previamente celebrados com os Estados-membros em causa, a saber as decisões da Comissão relativas à aprovação dos programas. Estes actos estabelecem uma obrigação da União Europeia para com as partes em questão fixando nomeadamente, por um período plurianual, o montante total da contribuição comunitária. Sendo a autorização das dotações escalonada ao longo de vários exercícios à medida da realização das parcelas anuais, os balanços financeiros deverão, para assegurar uma imagem fiel e completa, apresentar nas autorizações extra-orçamento, ou no anexo do volume IV relativo às obrigações e encargos potenciais da União Europeia, o montante dessas obrigações que ainda não deram lugar às autorizações contabilísticas correspondentes.

3.83. A segunda fase da reforma dos Fundos Estruturais iniciou-se em 1994 e as decisões adoptadas nesse ano fixam em conformidade o montante total a financiar para todo o período dessa segunda fase, ou seja de 1994 a 1999.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.84. No que se refere aos três Fundos Estruturais, as decisões tomadas em 1994 prevêem a concessão de uma contribuição total de mais de 84 765 Mio ECU. As parcelas de 1994 deram lugar durante o exercício a autorizações contabilísticas no valor de um pouco mais de 13 348 Mio ECU. Conclui-se que, no encerramento do exercício, as obrigações a efectuar durante os próximos exercícios se elevam a mais de 71 417 Mio ECU. O quadro que se segue apresenta pormenores destes valores.

Diferença do período contabilístico relativo ao FEOGA-Garantia

3.85. Os compromissos jurídicos da União Europeia para com os Estados-membros, num montante aproximado de 16 083 Mio ECU, relativos aos pagamentos efectuados por estes no âmbito do FEOGA-Garantia entre 16 de Outubro e 31 de Dezembro de 1994, não figuram nas autorizações extra-orçamento.

3.86. Em conformidade com o Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 1287/95 (), as despesas efectuadas pelos Estados-membros em relação às operações do FEOGA-Garantia entre 16 de Outubro e 31 de Dezembro de 1994 são reembolsadas pela Comissão durante o exercício orçamental de 1995.

3.87. Dado que estas despesas, sob reserva do procedimento posterior de apuramento, se revestem de carácter irreversível para o orçamento geral da União Europeia, o seu montante deveria figurar como autorizações extra-orçamento nas contas do exercício de 1994. Tal é tanto mais necessário para uma informação completa e fiel porquanto, com a entrada em vigor da nova política agrícola comum, nomeadamente no domínio das culturas aráveis, as despesas efectuadas durante o período em questão pelos Estados-membros atingem um volume considerável, a saber 43 % das dotações do exercício de 1995 relativamente ao FEOGA-Garantia. Esta observação não afecta a validade dos montantes das despesas do ano de 1994 imputadas à conta de gestão, na medida em que estes integram os pagamentos efectuados pelos Estados-membros entre 16 de Outubro de 1993 e 31 de Dezembro de 1993.

Garantia concedida para um crédito bancário

3.88. O risco corrido pela Comunidade, na sequência da garantia dada no valor de 500 Mio ECU a um consórcio de bancos para um crédito concedido à antiga União Soviética e destinado a financiar a importação de produtos agrícolas e alimentares originários da Comunidade (), não figura nas autorizações extra-orçamento. A garantia da Comunidade abrange, até ao limite de 500 Mio ECU e no valor de 98 %, as perdas eventuais de capital e de juros, no caso de incumprimento do devedor. Em 31 de Dezembro de 1994, o total desta operação elevava-se a 132,6 Mio ECU de capital.

3.89. Contrariamente à garantia de reembolso dos empréstimos concedidos pelo BEI a partir dos seus recursos próprios em benefício dos países terceiros e à garantia de reembolso dos empréstimos contraídos pelas Comunidades Europeias, a caução para o crédito concedido pelo consórcio de bancos não figura entre as autorizações extra-orçamento.

Autorizações relativas às operações de swaps

3.90. As autorizações relativas às operações de swaps de divisas e de taxas (a receber 975 Mio ECU, a entregar 996,2 Mio ECU), que são incluídas nas contas de ordem do balanço da balança de pagamentos, não figuram entre as autorizações extra-orçamento da Comissão, se bem que o balanço deste instrumento financeiro tenha sido objecto de uma consolidação no balanço financeiro da Comissão. A mesma observação vale igualmente para as operações de swaps dos instrumentos financeiros NIC e Euratom, em relação aos quais estas autorizações estão ausentes até mesmo ao nível dos respectivos balanços financeiros.

Observações relativas às notas explicativas em relação ao balanço financeiro

3.91. Regra geral, constatou-se uma melhoria da qualidade das notas explicativas do balanço financeiro da Comissão. Solicita-se, contudo, à Comissão que continue a envidar esforços neste domínio.

Balanços financeiros das outras instituições e organismos comunitários

Reservas relativas às imobilizações corpóreas

3.92. O Tribunal exprime reservas quanto ao valor (121,1 Mio ECU) dos bens móveis inscritos nos balanços financeiros de várias organizações e organismos comunitários.

3.93. No Parlamento Europeu, o montante inscrito no balanço financeiro (86,9 Mio ECU) não corresponde ao montante segundo a base de dados IMMO, que serve de livro de inventário. Além disso, os ajustamentos a efectuar na sequência do último controlo físico trienal terminado em 1994, não foram integrados no balanço financeiro de 31 de Dezembro de 1994.

3.94. No Conselho, os ajustamentos a efectuar na sequência do último controlo físico trienal terminado em 1994 não foram integrados no montante inscrito no balanço financeiro (28,6 Mio ECU) em 31 de Dezembro de 1994. Segundo o Conselho, abrangem cerca de 1 250 bens, que continuam registados no livro de inventário mas cuja existência não pôde ser provada.

3.95. No Comité Económico e Social (CES) e Comité das Regiões, o montante incluído no balanço financeiro, calculado pelo serviço de imobilizações como é o caso nas outras instituições, não se baseia nos livros de inventário. As carências constatadas nos livros de inventário (por exemplo inscrições em diferentes divisas sem conversão em ecus, ausência de totais, páginas em branco) são tais que uma reconciliação com o valor contabilístico se torna quase impossível. Além disso, nenhum inventário físico foi efectuado no CES desde há pelo menos 12 anos.

3.96. Os balanços financeiros, ou as notas do balanço, do Parlamento Europeu, do Conselho e do Tribunal de Justiça não revelam nem a existência de direitos imobiliários ou equiparados consideráveis (292 Mio ECU), nem as obrigações imobiliárias correspondentes (1 823 Mio ECU).

3.97. O Parlamento celebrou dois contratos de enfiteuse com opção de compra (duração respectivamente de 27 e 20 anos) relativos, por um lado, a um edifício em Bruxelas (1 000 Mio ECU mais juros) e, por outro, a um edifício em Estrasburgo (443 Mio ECU mais juros). Nenhuma informação relativa a estas operações figura no balanço financeiro ou nas notas do balanço.

3.98. O total dos adiantamentos pagos pelo Conselho para a construção do edifício «Consilium» em Bruxelas elevava-se, em 31 de Dezembro de 1994, a 292 Mio ECU, de um custo final avaliado em 31 de Dezembro de 1993 em 332 Mio ECU. Estes adiantamentos, que foram imputados orçamentalmente, não são incluídos no balanço financeiro, e a autorização financeira do saldo de cerca de 40 Mio ECU não figura nas autorizações extra-orçamento, contrariamente à prática seguida pela Comissão (ver ponto 3.57).

3.99. O Tribunal de Justiça assinou, em 15 de Novembro de 1994, uma convenção com o Estado luxemburguês relativa aos seus edifícios. Esta convenção, se bem que não tenha esse nome, tem as principais características de um contrato de leasing financeiro, incluindo uma cláusula de transferência de propriedade. Por essa convenção, o Tribunal de Justiça comprometeu-se a pagar anualmente uma compensação de ± 634 Mio BEF até 31 de Dezembro de 2015, o mais tardar. A propriedade dos edifícios será transferida de pleno direito para o Tribunal de Justiça no dia em que o total dos pagamentos efectuados for igual ao preço de venda dos edifícios para o Estado luxemburguês. Um perito independente procederá a um acerto final de contas em relação à totalidade do preço de venda, tendo em conta todos os pagamentos já efectuados pelo Tribunal de Justiça sob a forma de rendas ou de compensações. A autorização financeira relativa a esta convenção (que pode avaliar-se em cerca de 340 Mio ECU se forem tomados em conta unicamente os subsídios a pagar até 2015), não está reflectida nas contas ou nas notas.

Contas bancárias

3.100. O Tribunal não pode pronunciar-se sobre a fiabilidade do montante das contas à ordem (0,9 Mio ECU) que figura no activo do balanço financeiro do CES, dado que as reconciliações bancárias em 31 de Dezembro de 1994 não foram elaboradas.

EM RELAÇÃO A LEGALIDADE/REGULARIDADE DAS OPERAÇÕES SUBJACENTES

Operações relativas às receitas

Recursos próprios tradicionais

3.101. No que se refere aos recursos próprios tradicionais, as análises efectuadas numa amostra de operações subjacentes nos Estados-membros não revelaram elementos susceptíveis de colocar em causa a legalidade/regularidade das receitas correspondentes, nem permitiram detectar erros substanciais suficientemente importantes para afectar o orçamento comunitário a nível dos direitos apurados e cobrados. Contudo, deve ser claro que a amostra adoptada pelo Tribunal nunca pode ser extraída do conjunto da população em causa, visto que evidentemente nenhuma autoridade detém uma lista das importações não declaradas à autoridade aduaneira. O mesmo problema verifica-se sobretudo com os impostos que incluem uma declaração. Não é, portanto, possível, emitir um julgamento sobre o carácter exaustivo dos recursos próprios tradicionais.

3.102. As análises relativas aos recursos próprios tradicionais incluíram testes de funcionamento dos sistemas nacionais de centralização de operações subjacentes.

3.103. Saliente-se que a amostra de operações subjacentes é seleccionada com base nos montantes cobrados pela Comissão. Este método não permite, portanto, formular uma apreciação quanto aos casos de isenção ou de aplicação de uma taxa zero de direitos aduaneiros e, a fortiori, de operações não declaradas. No âmbito da análise das receitas aduaneiras e dos direitos niveladores agrícolas, este inconveniente foi resolvido de maneira empírica no caso das importações isentas ou sujeitas à taxa zero, analisando, paralelamente às operações que deram lugar à cobrança de direitos, operações em relação às quais não fora cobrado qualquer direito.

Direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas

3.104. A análise das operações seleccionadas na amostra, bem como a efectuada em outras operações seleccionadas de maneira aleatória, não revelaram problemas de maior quanto à fiabilidade e à substância das contas. Os principais problemas encontrados referem-se à legalidade/regularidade, nomeadamente ao respeito pelos prazos de colocação à disposição

3.105. O montante acumulado mais provável de erros graves relativos aos direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas é pouco elevado, da ordem dos 10 Mio ECU.

3.106. As análises efectuadas por ocasião da verificação das operações seleccionadas para amostragem no âmbito da DAS revelaram igualmente diversos problemas, nomeadamente quanto ao respeito pelos prazos de colocação à disposição. Por exemplo na Dinamarca, observaram-se atrasos sistemáticos em relação a cerca de 10 % das receitas constatadas nas duas estâncias visitadas. Na Grécia, em determinadas estâncias, as receitas do último dia do mês são sistematicamente transitadas para o mês seguinte. Nos Países Baixos, a contabilização dos direitos constatados através de declarações periódicas é afectada por atrasos em determinados casos. A Comissão deverá lembrar aos Estados-membros o respeito pelos prazos de colocação à disposição e providenciar para que sejam exigidos os juros de mora devidos.

3.107. Na realidade, o risco mais importante que afecta as receitas aduaneiras e de direitos niveladores poderá ser o da não declaração que, por definição, escapa em grande medida às investigações efectuadas no âmbito da declaração de fiabilidade. O montante das irregularidades declaradas pelos Estados-membros à Comissão, bem como os montantes das irregularidades não comunicadas relativas ao trânsito comunitário, representam cerca de 300 Mio ECU, ou seja cerca de 3 % dos direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas cobrados. A envergadura deste fenómeno no domínio dos recursos próprios tradicionais torna essencial um reforço dos dispositivos de prevenção e detecção das fraudes.

3.108. Saliente-se que praticamente todas as fraudes à importação são automaticamente acompanhadas de uma fraude em relação ao IVA na importação, que em última análise se repercute no recurso próprio IVA, mas este impacto, que se pode avaliar em cerca de 60 Mio ECU, é relativamente pouco significativo.

3.109. Em última análise, o impacto dos erros e das fraudes repercute-se no recurso PNB na qualidade de recurso complementar.

Quotizações do sector do açúcar

3.110. A amostra a analisar incluía nove operações, uma das quais, relativa a um devedor situado na ilha da Reunião, não pôde ser controlada para além do organismo pagador. De entre as oito operações analisadas até ao nível do devedor, três podem considerar-se como contendo erros.

3.111. O primeiro erro refere-se ao pagamento do saldo da quotização à produção efectuado pelo Reino Unido com um mês de atraso em relação ao prazo previsto pela regulamentação, a qual estipula que o saldo deve ser determinado em Outubro para ser pago à Comissão em Dezembro. Observou-se, porém, que o saldo de 1993, no montante de 15 952 344 ECU, apenas foi efectivamente pago à Comissão em Janeiro de 1994, de onde se deduz que as receitas relativas a 1994 estão sobreavaliadas num valor igual ao montante do saldo. Esta situação parece repetir-se em 1994, dado que um montante de 14 974 768 ECU, que normalmente deveria ser pago em Dezembro de 1994, apenas o foi na realidade em Janeiro de 1995. Além disso, o montante devido em 1994 não foi inscrito no balanço financeiro da Comissão como direitos apurados ainda por cobrar. Por outro lado, estes pagamentos tardios deverão dar lugar à cobrança de juros de mora.

3.112. A análise dos saldos das quotizações pagas pela França em Dezembro de 1994 revela que as quotizações complementares, que devem ser imputadas a um número orçamental específico (número 1160), estavam de facto imputadas ao número 1100, que se refere às quotizações relativas à produção de açúcar. Este erro de imputação sobreavalia em 32 011 134 ECU as receitas inscritas no número 1100 e reduz no mesmo montante as do número 1160.

3.113. Em Espanha, um armazém não obtivera o necessário acordo da administração, não fazendo, por consequência, parte da lista oficial dos armazéns autorizados. Em consequência, o escoamento de açúcar proveniente desse armazém não deveria ter dado origem à cobrança das quotizações à armazenagem (nem, por outro lado, ao reembolso das despesas de armazenagem).

Recursos próprios baseados no IVA e no PNB

3.114. Os recursos próprios baseados no IVA e no PNB não suscitam observações do Tribunal no que se refere à fiabilidade dos cálculos e à legalidade/regularidade dos procedimentos aplicados para a determinação dos dados de base.

Recurso próprio baseado no Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA)

3.115. As análises abrangeram:

- o cálculo da taxa uniforme e dos diferentes elementos que intervêm na sua definição e dos duodécimos daí resultantes;

- a análise dos extractos relativos ao exercício de 1993 que influenciam as receitas IVA do exercício de 1994 através do mecanismo dos saldos;

- a cobrança e contabilização dos duodécimos, saldos e ajustamentos;

- a transposição correcta para as legislações nacionais das directivas relativas, em matéria de IVA, à harmonização entre Estado-membros.

3.116. Estas diversas análises não revelaram problemas de maior susceptíveis de alterar as contas da Comissão. Saliente-se, contudo, que a Comissão exprimiu várias reservas quanto ao conteúdo dos extractos e observou diversos casos de transposição incorrecta das directivas IVA. Contudo, o impacto financeiro destas situações pode ser muito diverso e o seu cálculo necessita de trabalhos frequentemente longos e complexos, de modo que não pode ser quantificado.

Recurso próprio baseado no Produto Nacional Bruto (PNB)

Produto Nacional Bruto (PNB) como matéria colectável

3.117. O PNB é calculado a partir das contas nacionais, elaboradas em cada Estado-membro, segundo métodos estatísticos e econométricos complexos, por organismos públicos especializados que detêm o monopólio nessa matéria. Os dados fornecidos pelos Estados-membros à Comissão são objecto de um duplo controlo, garantido, por um lado, pela Comissão (EUROSTAT) com base no artigo 19º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1552/89, e, por outro, pelo Comité PNB nos termos do artigo 7º da Directiva 89/130/CEE. Em Outubro de 1994, o Comité PNB apresentou o seu parecer sobre os dados relativos ao exercício de 1993, segundo o qual «os valores reflectem os esforços contínuos e óptimos dos Estados-membros para apresentarem dados comparáveis e representativos».

3.118. A análise da fiabilidade das contas nacionais é limitada pelo segredo estatístico e, além disso, necessitará recursos humanos com experiência específica na elaboração das contas nacionais em número muito mais considerável que os existentes no Tribunal; além disso, pela sua natureza estatística, o agregado macroeconómico PNB não se presta à análise da legalidade/regularidade das operações subjacentes, que têm por finalidade uma declaração de fiabilidade.

3.119. Por essa razão os controlos incidiram no respeito pelos Estados-membros dos conceitos e procedimentos regulamentares adoptados pela Directiva 89/130/CE, Euratom do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1989, relativa à harmonização da determinação do produto nacional bruto aos preços do mercado (). A ausência de soluções para os problemas referidos nos pontos 1.117 e seguintes do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1994, nomeadamente o problema das reservas não levantadas pela Comissão, não permite realizar no exercício de 1994 os objectivos de exaustividade, de fiabilidade e comparabilidade dos agregados PNB comunicados pelos Estados-membros à Comissão. O impacto destas reservas ou outros problemas não resolvidos em relação à qualidade da matéria colectável PNB e, por consequência, em relação ao sistema dos recursos IVA e PNB, não pode ser avaliado por falta de meios adequados.

Recurso próprio baseado no PNB (recurso complementar)

3.120. No que se refere ao recurso próprio PNB, a declaração de fiabilidade incide na fiabilidade, bem como na legalidade/regularidade dos métodos que conduzem à constatação do recurso próprio PNB, tomando em consideração os elementos seguintes:

a)Determinação do limite dos recursos próprios;

b)Cálculo da taxa uniforme dos recursos próprios «matéria colectável complementar»;

c)Cálculo dos montantes devidos por cada Estado-membro em relação a esse recurso complementar;

d)Cálculo dos duodécimos mensais a pagar, bem como a sua cobrança e contabilização;

e)Cálculo dos saldos anuais e ajustamentos dos saldos anterior