ÍNDICE "" ID="1">0. Introdução geral> ID="2">0.1 - 0.2 "> ID="1">1. Regulamento (CEE) nº 4045/89 do Conselho> ID="2">1.1 - 1.11"> ID="1">2. Constatações de auditoria: Estados-membros> ID="2">2.1 - 2.72"> ID="1"> Selecção das empresas para programas de controlo> ID="2">2.1 - 2.12"> ID="1"> Procedimento> ID="2">2.1 - 2.12"> ID="1"> Informação utilizada na selecção das empresas> ID="2">2.13 - 2.18"> ID="1"> Dados relativos aos pagamentos das restituições à exportação> ID="2">2.13 - 2.15"> ID="1"> Informação sobre fraudes e irregularidades> ID="2">2.16 - 2.17"> ID="1"> Avaliação dos riscos efectuada pelos agentes responsáveis pelo controlo> ID="2">2.18"> ID="1"> Avaliação dos resultados> ID="2">2.19 - 2.21"> ID="1"> Controlo de empresas multinacionais> ID="2">2.22 - 2.48"> ID="1"> Inclusão dos pagamentos notificados no objecto do controlo> ID="2">2.26 - 2.28"> ID="1"> Pedidos de assistência mútua> ID="2">2.29 - 2.38"> ID="1"> Comunicação de informações relativas aos pedidos de controlo> ID="2">2.39 - 2.40"> ID="1"> Apresentação de relatórios e acompanhamento> ID="2">2.41 - 2.43"> ID="1"> Empresas com documentos comerciais situados fora da CE> ID="2">2.44 - 2.48"> ID="1"> Preparação do controlo> ID="2">2.49 - 2.58"> ID="1"> Informações relativas aos pagamentos> ID="2">2.49 - 2.50"> ID="1"> Informações relativas aos antecedentes> ID="2">2.51 - 2.55"> ID="1"> Selecção das operações> ID="2">2.56 - 2.58"> ID="1"> Âmbito de auditoria> ID="2">2.59 - 2.72"> ID="1"> Definição de documentos comerciais> ID="2">2.59 - 2.60"> ID="1"> Âmbito> ID="2">2.61"> ID="1"> Classificação das restituições à exportação> ID="2">2.62 - 2.67"> ID="1"> Qualidade sa, leal e comerciável e colocação de mercadorias no mercado> ID="2">2.68 - 2.72"> ID="1">3. Papel da Comissão> ID="2">3.1 - 3.13"> ID="1"> Observações introdutórias> ID="2">3.1 "> ID="1"> Programas anuais> ID="2">3.2 - 3.5 "> ID="1"> Relatório anual> ID="2">3.6 - 3.11"> ID="1"> Notificações enviadas à Comissão ao abrigo do artigo 7º> ID="2">3.12 - 3.13"> ID="1">4. Sistema de participação de fraudes e irregularidades e luta contra a fraude> ID="2">4.1 - 4.33"> ID="1"> Introdução> ID="2">4.1 "> ID="1"> Notificação e recuperação ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 595/91> ID="2">4.2 - 4.6 "> ID="1"> Coordenação da luta contra a fraude> ID="2">4.7 - 4.8 "> ID="1"> Sistema de notificação> ID="2">4.9 - 4.25"> ID="1"> Informações de ordem geral> ID="2">4.9 - 4.10"> ID="1"> Papel das unidades de comunicação nos Estados-membros> ID="2">4.11 - 4.12"> ID="1"> Fiabilidade da informação> ID="2">4.13 - 4.25"> ID="1"> Recuperações> ID="2">4.26 - 4.29"> ID="1"> Acções judiciais e sanções> ID="2">4.30 - 4.32"> ID="1"> Cooperação entre os Estados-membros> ID="2">4.33"> ID="1">5. Conclusão> ID="2">5.1 - 5.7 " ID="2">Página" ID="1">Anexo I: Dados chave relativos às restituições à exportação> ID="2">23"> ID="1">Respostas da Commissão> ID="2">24">

RELATÓRIO ESPECIAL Nº 7/93 sobre controlos de fraudes e irregularidades no domínio agrícola (execução do Regulamento (CEE) nº 4045/89 do Conselho e do Regulamento (CEE) nº 595/91 do Conselho) acompanhado das Respostas da Comissão (94/C 53/01)

0. INTRODUÇÃO GERAL

0.1. As despesas comunitárias relativas à política agrícola comum durante o exercício de 1992 do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) elevaram-se a 30 biliões de ECU, tendo um total de 10,6 biliões de ECU sido gasto nas restituições à exportação. A complexidade das medidas relativas aos produtos mais significativos e o volume das restituições à exportação em comparação com os preços do mercado mundial dão origem a um meio favorável às irregularidades e facilitam a ocorrência de fraudes. Consequentemente, a Comunidade deve garantir a existência de instrumentos adequados e com uma boa relação custo-eficácia que permitam a rápida detecção de fraudes e irregularidades. Logo que seja detectada uma fraude ou irregularidade, os fundos comunitários devem ser rapidamente recuperados e devem ser aplicadas as sanções correspondentes.

0.2. Este relatório analisa:

a)a eficácia de um dos principais instrumentos da Comunidade na luta contra as fraudes e irregularidades na área do FEOGA, em particular o controlo a posteriori de documentos comerciais (Regulamento CEE nº 4045/89 do Conselho);

b)o sistema de comunicação de fraudes e irregularidades no âmbito do FEOGA (Regulamento CEE nº 595/91 do Conselho); e

c)o papel da Comissão na coordenação da luta contra a fraude.

1. REGULAMENTO (CEE) Nº 4045/89 DO CONSELHO

1.1. O Regulamento (CEE) nº 4045/89 do Conselho(1) () (daqui em diante denominado «Regulamento») entrou em vigor em 1 de Setembro de 1990 e substituiu e reforçou as disposições da Directiva 77/435/CEE do Conselho(2) (). Este regulamento prevê o controlo dos documentos comerciais das empresas que recebem ou efectuam pagamentos relacionados directa ou indirectamente com o FEOGA, secção «Garantia». As despesas cobertas por este regulamento no exercício de 1990 do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA-Garantia) elevaram-se a 23 000 Mio ECU (85% das despesas totais da secção «Garantia»). O quadro 1 apresenta a repartição dos valores pelos Estados-membros.

1.2. O Regulamento estipula que a selecção das empresas a controlar deverá ter em consideração a sua importância financeira e outros factores de risco. O Regulamento prevê também um número mínimo de controlos a serem efectuados anualmente. O seu artigo 3º(3) () indica em termos gerais o âmbito e a metodologia dos controlos.

1.3. Os Estados-membros são responsáveis pela elaboração de programas anuais relativos às empresas a controlar, pela execução dos controlos e pela elaboração de relatórios anuais relativos à aplicação do Regulamento.

1.4. O artigo 7º prevê que os Estados-membros prestem mutuamente a assistência necessária à execução dos controlos das empresas estabelecidas num Estado-membro que não aquele em que o pagamento foi efectuado e que comuniquem regularmente esses pagamentos.

1.5. As funções de controlo e coordenação da Comissão previstas pelo Regulamento consistem parcialmente em garantir que os programas anuais de controlo sejam adoptados com base em critérios adequados (ver capítulos 2 e 3).

1.6. O Tribunal efectuou uma auditoria da aplicação do Regulamento (CEE) nº 4045/89, que atingira o seu terceiro programa anual em finais de 1992.

1.7. O objectivo da auditoria do Tribunal consistiu em avaliar a eficácia do Regulamento e dos controlos efectuados ao abrigo do mesmo pelos Estados-membros, com particular incidência para as restituições à exportação de produtos lácteos. Os temas analisados pelo Tribunal foram:

a)a eficácia do Regulamento como instrumento do controlo a posteriori das receitas e despesas do FEOGA;

b)a eficácia da Comissão nas suas funções de controlo e coordenação; e

c)em que medida os Estados-membros têm cumprido as suas responsabilidades previstas pelo Regulamento a nível do planeamento e execução dos controlos exigidos.

Quadro 1 - Despesas do FEOGA-Garantia sujeitas a controlos em 1990 no âmbito do Regulamento (CEE) nº 4045/89 ">Estado-membro"> ID="1"> 0,75"> ID="1"> 0,94"> ID="1"> 4,12"> ID="1"> 1,47"> ID="1"> 1,82"> ID="1"> 5,05"> ID="1"> 0,53"> ID="1"> 3,97"> ID="1"> 0,00"> ID="1"> 2,74"> ID="1"> 0,25"> ID="1"> 1,67"> ID="1">23,31""Fonte: Relatório da Comissão sobre a aplicação do Regulamento (CEE) nº 4045/89 (VI/5202/92).>

1.8. O Tribunal efectuou a sua auditoria na Comissão e na Dinamarca, França, Alemanha, Irlanda, Itália, Países Baixos e Reino Unido, dado serem estes os Estados-membros mais significativos na área global dos pagamentos de restituições à exportação. A auditoria do Tribunal foi anunciada em Julho de 1992, tendo sido completada na Comissão em 14 de Setembro de 1992 e nos Estados-membros em Fevereiro de 1993.

1.9. A auditoria incidiu sobre:

a)nos Estados-membros:

- informação disponível por parte da unidade responsável pela elaboração do programa anual de controlo;

- critérios utilizados para seleccionar as empresas sujeitas a auditoria;

- coordenação das auditorias, incluindo utilização da assistência mútua;

- metodologia da auditoria;

- âmbito da auditoria;

- seguimento dado aos resultados da auditoria;

- informação e instrumentos à disposição dos auditores.

b)na Comissão:

- avaliação dos programas anuais dos Estados-membros;

- coordenação do controlo de empresas multinacionais;

- avaliação da aplicação do Regulamento;

- seguimento dado aos resultados da auditoria.

1.10. O presente relatório, além de avaliar a aplicação do Regulamento por parte dos Estados-membros e o seu controlo por parte da Comissão, tem também em consideração as conclusões da auditoria efectuada pelo Tribunal aos principais beneficiários das restituições à exportação de produtos lácteos.

1.11. No seu Relatório Anual relativo ao exercício de 1987(4) () e no Relatório Especial nº 2/90(5) () e Relatório Especial nº 2/92(6) (), o Tribunal efectuou observações sobre as restituições à exportação. Nessas observações eram assinaladas inúmeras deficiências da parte dos Estados-membros em relação:

- à selecção das entidades controladas;

- à frequência da auditoria;

- ao âmbito da auditoria;

- à metodologia da auditoria;

- à selecção das operações sujeitas a auditoria;

- ao controlo de requerentes importantes/multinacionais;

- à informação e instrumentos à disposição dos auditores;

- à formação e habilitações dos auditores;

- ao seguimento dado aos resultados;

- à coordenação das auditorias;

- às sanções;

- aos poderes dos agentes responsáveis pelos controlos.

2. CONSTATAÇÕES DE AUDITORIA: ESTADOS-MEMBROS

Selecção das empresas para programas de controlo

Procedimento

2.1. O nº 2 do artigo 2º do Regulamento estipula que as empresas cujo total de receitas ou encargos tenha sido superior a 200 000 ECU no ano anterior ao ano do controlo deverão ser controladas, no mínimo, de dois em dois anos. O Regulamento prevê também um número mínimo de empresas que deverão ser controladas todos os anos. Pelas razões a seguir apresentadas, a aplicação desta norma dá origem a uma cobertura de auditoria inadequada das empresas de maiores dimensões, como se pode ver pelo Quadro 2, que apresenta a repartição, para o Reino Unido, da distribuição dos pagamentos de restituições à exportação por empresa.

Quadro 2 - Pagamentos de restituições à exportação de produtos lácteos por empresa no Reino Unido "" ID="1"> 1> ID="2">40 370 793> ID="3">41,01> ID="4">41,01"> ID="1"> 2> ID="2">22 283 641> ID="3">22,64> ID="4">63,64"> ID="1"> 3> ID="2">4 720 339> ID="3">4,79> ID="4">68,44"> ID="1"> 4> ID="2">3 662 921> ID="3">3,72> ID="4">72,16"> ID="1"> 5> ID="2">3 275 623> ID="3">3,33> ID="4">75,49"> ID="1"> 6> ID="2">2 232 017> ID="3">2,27> ID="4">77,75"> ID="1"> 7> ID="2">2 114 664> ID="3">2,15> ID="4">79,90"> ID="1"> 8> ID="2">2 107 067> ID="3">2,14> ID="4">82,04"> ID="1"> 9> ID="2">1 505 988> ID="3">1,53> ID="4">83,57"> ID="1">10> ID="2">1 275 700> ID="3">1,30> ID="4">84,87"> ID="1">11> ID="2">1 267 504> ID="3">1,29> ID="4">86,16"> ID="1">12> ID="2">1 205 664> ID="3">1,22> ID="4">87,38"> ID="1">13> ID="2">1 057 004> ID="3">1,07> ID="4">88,45"> ID="1">14> ID="2">942 024> ID="3">0,96> ID="4">89,41"> ID="1">15> ID="2">853 438> ID="3">0,87> ID="4">90,28"> ID="1">16> ID="2">811 184> ID="3">0,82> ID="4">91,10"> ID="1">17> ID="2">615 319> ID="3">0,63> ID="4">91,73"> ID="1">18> ID="2">485 325> ID="3">0,49> ID="4">92,22"> ID="1">19> ID="2">408 770> ID="3">0,42> ID="4">92,63"> ID="1">20> ID="2">404 054> ID="3">0,41> ID="4">93,05"> ID="1">21> ID="2">371 041> ID="3">0,38> ID="4">93,42"> ID="1">22> ID="2">328 782> ID="3">0,33> ID="4">93,76"> ID="1">23> ID="2">326 102> ID="3">0,33> ID="4">94,09"> ID="1">24> ID="2">306 044> ID="3">0,31> ID="4">94,40"> ID="1">25> ID="2">263 662> ID="3">0,27> ID="4">94,67"> ID="1">26> ID="2">228 040> ID="3">0,23> ID="4">94,90"> ID="1">27> ID="2">214 310> ID="3">0,22> ID="4">95,12"> ID="1">28> ID="2">201 330> ID="3">0,20> ID="4">95,32"> ID="1">29> ID="2">178 768> ID="3">0,18> ID="4">95,50"> ID="1">30> ID="2">171 546> ID="3">0,17> ID="4">95,68"> ID="1">31> ID="2">168 283> ID="3">0,17> ID="4">95,85"> ID="1">32> ID="2">156 099> ID="3">0,16> ID="4">96,01""Fonte: Dados do Reino Unido sobre as restituições à exportação em 1990/1991.

Análise do Tribunal de Contas.

Analyse effectuée par la Cour des comptes.

(*) Indicadas por ordem decrescente de importância dos valores das restituições.>

2.2. O quadro revela que as primeiras quinze empresas representam 90% do total das despesas, enquanto que as 17 empresas seguintes, por ordem de importância, representam apenas 6% do total. Devido à obrigação de respeitar o nº 2 do artigo 2º, estas 32 empresas, que ultrapassam o limiar «obrigatório», foram tratadas como tendo a mesma importância em termos de cobertura do controlo.

2.3. O nº 2 do artigo 2º teve também efeitos contraprodutivos em termos da qualidade do controlo. No Reino Unido verificou-se que a duração normal de um controlo era de apenas 1 dia. O esforço de auditoria no local atribuído aos dois principais beneficiários que representam respectivamente 41% e 22% das restituições relativas ao leite pagas durante o exercício FEOGA de 1990/91 foi de apenas 6 homens/dia cada, enquanto que o esforço atribuído às empresas que receberam um total inferior a 1% foi de 14 homens/dia.

2.4. A distribuição dos pagamentos de restituições pelos beneficiários, como se pode ver pelo exemplo do Reino Unido, é representativa do padrão observado em todos os sectores de mercado nos vários Estados-membros.

2.5. O nº 1 do artigo 2º estipula que a importância financeira das empresas e outros factores de risco sejam tidos em consideração nos procedimentos de selecção. Nos últimos anos, a utilização da análise de risco nas técnicas de auditoria tem conhecido um amplo desenvolvimento, tanto no sector público como no privado. Este tipo de análise constitui actualmente um instrumento fundamental na selecção das actividades e empresas a submeter à auditoria e tem sido utilizado com uma eficácia cada vez maior em áreas de auditoria tais como a administração fiscal, em particular no que se refere ao Imposto sobre o Valor Acrescentado.

2.6. A análise de risco aplica uma ponderação às despesas conforme os riscos identificados. O Quadro 3 ilustra bem a importância da selecção dos produtos, nos casos em que pequenas variações da sua composição podem ter consequências financeiras consideráveis. Este quadro mostra também, em relação aos principais produtos lácteos exportados a partir de um Estado-membro durante o exercício FEOGA de 1989, a redução percentual das restituições que poderia ter ocorrido, caso as normas de classificação não tivessem sido respeitadas, ainda que de uma forma mínima.

2.7. Existem também riscos que resultam do facto de determinadas restituições à exportação se diferenciarem em função do destino. Por exemplo, as restituições pagas em relação a uma exportação de queijo Provolone para os Estados Unidos, onde a taxa de restituição é de 160 ECU por 100 kgs, constituem um risco superior às restituições pagas em relação ao mesmo queijo quando este é exportado para o Canadá, onde a taxa de restituição é de 120 ECU por 100 kgs, em particular quando a mercadoria destinada aos Estados Unidos é transportada através do canal de S. Lourenço, que permite um acesso fácil tanto ao Canadá como aos Estados Unidos.

2.8. A análise de risco deveria ser aplicada a todas as medidas do FEOGA, tendo em conta factores como:

- controlos anteriores e seus resultados;

- risco em função do produto;

- risco em função do destino;

- importância financeira;

- complexidade da estrutura comercial e das actividades da empresa; e

- antecedentes de irregularidades verificadas ou presumíveis.

2.9. O principal objectivo da utilização da análise de risco consiste em fornecer uma base o mais eficaz possível, que permita seleccionar as empresas mais interessantes do ponto de vista do controlo, tendo em conta a necessidade fundamental de prevenir e resolver irregularidades. Esta análise serve também para determinar o esforço de auditoria necessário para efectuar um controlo adequado de cada empresa e a frequência de controlo aconselhável.

2.10. Nenhum Estado-membro instituiu um procedimento que inclua todos os elementos acima referidos. Na Dinamarca, França, Irlanda, Itália e Reino Unido, além dos controlos obrigatórios das empresas com receitas superiores a 200 000 ECU, o único critério adicional sistematicamente tido em consideração no procedimento de selecção foi a importância financeira e a anterior cobertura da auditoria. Nenhum dos Estados-membros efectuou um cálculo preliminar por empresa do esforço de auditoria necessário. O único planeamento prévio foi o relativo às obrigações quantitativas contidas no nº 2 do artigo 2º.

2.11. Apenas na Alemanha e nos Países Baixos se efectua, em determinada medida, a análise de risco:

- na Alemanha, em relação às restituições à exportação, os dados são analisados com o objectivo de identificar as empresas que negociam com produtos considerados «de risco», de forma a ter em consideração esse elemento no programa anual de controlo. No entanto, as autoridades não puderam fornecer uma explicação dos seus critérios de risco;

Quadro nº 3 - Redução percentual das taxas de restituição resultante do desrespeito das normas de classificação ">Produto"> ID="1">147> ID="2"> 30> ID="3">30> ID="4">desrespeito do T/MG = 2,5% de redução da taxa"> ID="1">143> ID="2"> 29> ID="3">59> ID="4">Soro de leite adicionado, etc. = redução baseada na quantidade adicionada"> ID="1">47> ID="2"> 9> ID="3">68> ID="4">desrespeito do T/MG = 1% de redução da taxa"> ID="1">37> ID="2"> 7> ID="3">75> ID="4">desrespeito do T/MG = 10% de redução da taxa"> ID="1">15> ID="2"> 3> ID="3">78> ID="4">desrespeito do T/MG = 20% de redução da taxa"> ID="1">14> ID="2"> 3> ID="3">81> ID="4">desrespeito do TMGMS = 30% de redução da taxa"> ID="1">13> ID="2"> 3> ID="3">84> ID="4">desrespeito do TMGMS = 30% de redução da taxa"> ID="1">12> ID="2"> 2> ID="3">86> ID="4">desrespeito do TMGMS = 100% de redução da taxa""Legenda: T/MG = teor de matéria gorda

TMGMS = teor de matéria gorda em matéria seca

Fonte: Análise efectuada pelo Tribunal de Contas dos dados relativos às restituições à exportação fornecidos por um Estado-membro para 1989/1990.>

- nos Países Baixos, existe um programa, que vai no seu terceiro ano, através do qual é analisado um grupo limitado de classificações de restituições à exportação. A análise tem em conta os riscos constituídos pela classificação das restituições à exportação, os riscos conhecidos em função do destino, os métodos de fraude conhecidos, os resultados das análises laboratoriais aduaneiras, os padrões comerciais e as relações entre companhias. As companhias identificadas por esta análise são incluídas no programa anual de controlo. É comunicada aos agentes responsáveis pelo controlo uma explicação dos riscos e dos documentos necessários para detectar as irregularidades relacionadas com esses riscos.

2.12. Apesar do esforço efectuado pela Alemanha e pelos Países Baixos, o Tribunal considera que a inexistência global de uma análise de risco eficaz nos Estados-membros constitui uma grave deficiência dos procedimentos de controlo.

Informação utilizada na selecção das empresas

Dados relativos aos pagamentos das restituições à exportação

2.13. As informações relativas aos pagamentos devem ser facilmente acessíveis de forma a permitirem identificar as empresas que negociam com produtos considerados «de risco» e que efectuam exportações para destinos sujeitos a riscos, de forma a que as empresas a serem controladas possam ser seleccionadas de uma forma eficiente. O Tribunal tem recebido e utilizado esses dados, em fitas magnéticas, provenientes anualmente desde 1989 de todos os Estados-membros acima referidos, com excepção da Irlanda. Consequentemente, não há qualquer razão técnica válida para que os Estados-membros não tenham efectuado progressos mais rápidos na utilização desses dados para o planeamento dos controlos das empresas.

2.14. Nos Estados-membros que foram objecto da auditoria (ver ponto 1.8), o Tribunal constatou o seguinte:

a)na Dinamarca, França, Itália e Reino Unido, os dados relativos aos pagamentos são obtidos mas não utilizados pela unidade responsável pela elaboração do programa anual de controlo;

b)na Alemanha e nos Países Baixos, os dados chave relativos aos pagamentos existem e são utilizados, embora de uma forma limitada e;

c)presentemente a Irlanda não recolhe os dados chave relativos aos pedidos de restituição mas as autoridades locais estão a estudar a possibilidade de o efectuarem.

2.15. O anexo 1 do presente relatório indica os dados básicos relativos aos pagamentos de restituições à exportação que o Tribunal considera deverem ser obtidos pelos organismos pagadores e enviados aos departamentos responsáveis pelo planeamento dos controlos, para que estes os utilizem na selecção das empresas e operações a controlar.

Informação sobre fraudes e irregularidades

2.16. As informações relativas ao cumprimento por parte de um operador das normas dos sistemas do FEOGA constituem um importante critério da selecção das empresas a controlar. Essas informações estão muitas vezes na posse de administrações ou divisões que não são responsáveis pelos controlos. Por exemplo, os serviços aduaneiros dispõem de pormenores relativos a irregularidades provenientes dos controlos físicos efectuados ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 386/90 da Comissão(7) (); os serviços aduaneiros ou os laboratórios estatais dispõem de informações relativas a análises laboratoriais de produtos que são objecto de pedidos de restituições à exportação; os organismos pagadores dispõem de informações sobre irregularidades constatadas durante os controlos documentais anteriores ao pagamento ou pelos seus auditores internos; os serviços aduaneiros ou os serviços de investigação de fraudes do Ministério da Agricultura têm conhecimento de empresas que incorreram em fraudes e/ou que são suspeitas de tal prática, bem como dos pormenores relativos à forma como as fraudes foram efectuadas; os funcionários do Ministério da Agricultura responsáveis pela verificação dos níveis alimentares e de higiene nas instalações de produção dispõem de informações sobre os antecedentes de conformidade das empresas.

2.17. Pode revelar-se difícil reunir todas estas informações no departamento responsável pela selecção das empresas a controlar. No entanto, não é impossível como se pode ver pela base de dados do Reino Unido, que inclui a maior parte da informação atrás referida. Contudo, não há quaisquer indícios que demonstrem que essa informação foi utilizada durante o processo de selecção. Pelo contrário, em Itália e em França não existiam quaisquer informações nesse sentido. Em outros Estados-membros, as informações disponíveis nos departamentos de controlo eram muito reduzidas. De qualquer forma, os Países Baixos constituem o único exemplo de utilização das informações adequadas à análise de risco, conforme foi referido no ponto 2.11.

Avaliação dos riscos efectuada pelos agentes responsáveis pelo controlo

2.18. Os riscos resultantes da complexidade da estrutura comercial de uma empresa e da adequação dos seus registos, bem como os resultados de controlos anteriores, constituem elementos essenciais para a selecção das empresas a controlar. Essas informações deveriam já existir na sequência de anteriores controlos. Contudo, com excepção do Reino Unido, nenhum Estado-membro organizou procedimentos destinados a garantir que esta informação seja avaliada pelos agentes responsáveis pelo controlo e posteriormente utilizada.

Avaliação dos resultados

2.19. A avaliação da execução de um programa de controlo constitui uma parte integrante da análise de risco. É importante verificar se os elementos de risco identificados proporcionaram ou não a detecção de irregularidades, para que este conhecimento possa ser utilizado na preparação de ulteriores programas.

2.20. Apenas os Países Baixos efectuaram este tipo de avaliação e, mesmo assim, na altura em que foi efectuada a auditoria do Tribunal, essa avaliação limitou-se à análise de risco piloto (referida no ponto 2.11). A avaliação teve resultados impressionantes, na medida em que mais de 25% dos controlos resultantes da análise de risco deram origem à descoberta de irregularidades num montante de 1,2 Mio ECU.

2.21. Todos os Estados-membros deveriam avaliar os resultados dos seus programas anuais de controlo em função dos seus critérios de selecção e essas avaliações deveriam ser incluídas nos relatórios anuais apresentados à Comissão ao abrigo do artigo 9º do Regulamento.

Controlo de empresas multinacionais

2.22. A distribuição dos pagamentos das restituições à exportação no sector dos produtos lácteos demonstra de que forma um reduzido número de empresas recebe a maior parte dos pagamentos de restituições. Verifica-se um padrão semelhante em outros sectores. A informação computorizada recebida pelo Tribunal de oito Estados-membros revela que no sector dos produtos lácteos cerca de 25 empresas ou grupos de empresas representam 60% das restituições. A maior parte destas empresas opera em mais de um Estado-membro. Existem as seguintes variantes:

- as empresas recebem os pagamentos em um Estado-membro que não aquele no qual estão estabelecidas;

- as empresas recebem esses pagamentos através de companhias fictícias(8) ();

- as empresas têm as suas próprias companhias registadas distintas no Estado-membro que efectua os pagamentos mas uma parte dos seus registos comerciais, quando não a totalidade, não se situa nesse Estado;

- a produção é efectuada em outro Estado-membro que não aquele onde o pagamento é recebido;

- alguns dos seus registos comerciais situam-se fora da Comunidade.

2.23. O artigo 7º do Regulamento prevê:

- quando solicitada, a assistência mútua entre os Estados-membros necessária à execução dos controlos, nos casos em que uma empresa esteja estabelecida em um Estado-membro que não aquele em que os pagamentos são efectuados;

- que o Estado-membro que efectua esses pagamentos os comunique ao Estado-membro no qual a empresa está estabelecida, sendo enviada uma cópia à Comissão; e

- a comunicação à Comissão dos nomes de empresas na posse de fundos do FEOGA estabelecidas em países terceiros.

2.24. É necessário reforçar o artigo 7º de forma a que este estipule:

- uma assistência mútua que cubra todas as variantes descritas no ponto 2.23;

- a coordenação dos controlos das empresas em questão;

- que um Estado-membro que receba uma notificação de assistência mútua sem um pedido de controlo seja, no entanto, obrigado a tomar em consideração para efeitos de controlo a empresa e as operações em questão.

2.25. Os pontos seguintes especificam as observações do Tribunal sobre a aplicação do artigo 7º pelos Estados-membros (ver também os pontos 3.12 e 3.13).

Inclusão dos pagamentos notificados no objecto do controlo

2.26. Em todos os Estados-membros, a menos que tenha sido especificamente solicitado um controlo, as notificações são arquivadas sem qualquer seguimento, mesmo quando as empresas em questão foram incluídas no programa anual de controlo. Esta prática tem conduzido a uma ausência de controlo ilustrada pelos seguintes casos:

- a Itália recebeu uma notificação enviada pela Alemanha relativamente a pagamentos efectuados a uma empresa italiana no valor total de 5 Mio ECU. A empresa estava incluída no programa italiano no que se refere a pagamentos efectuados em Itália num total de 500 000 ECU. No entanto, os registos existentes em Itália relativos ao produto em relação ao qual tinham sido efectuados pagamentos na Alemanha não foram sujeitos a auditoria pela administração italiana;

- a Bélgica enviou uma notificação a França respeitante a uma empresa francesa que recebera 3 Mio ECU em 1991. Uma vez que esta empresa não solicitara quaisquer fundos do FEOGA em França, não fora registada na administração aduaneira francesa. Consequentemente, a notificação foi arquivada com a indicação «desconhecido», não tendo tido qualquer seguimento. A empresa em questão era a principal interveniente na irregularidade descrita nos pontos 2.33 a 2.40 do presente relatório(9) ();

- a Irlanda recebeu notificações enviadas pelos Países Baixos relativamente a uma empresa irlandesa que recebera montantes no valor de 130 Mio ECU e 12 Mio ECU, mas nenhum desses montantes foi incluído no programa de controlo da Irlanda;

- a Alemanha ignorou uma notificação enviada pela França respeitante a pagamentos no valor de 15 Mio ECU. Estes pagamentos foram também objecto do pedido efectuado pela Comissão referido no ponto 3.12;

- o Reino Unido recebeu uma comunicação da Alemanha para que controlasse pagamentos no valor de 1,5 Mio ECU efectuados a uma empresa que constava já do programa de controlo anual do Reino Unido. No entanto, os pagamentos alemães não foram objecto de controlo. Um pedido da Itália no sentido de que fossem controlados pagamentos no valor de 1 Mio ECU foi também arquivado sem qualquer seguimento;

- os Países Baixos receberam uma notificação da Alemanha relativamente a pagamentos efectuados a uma empresa no valor de 22 Mio ECU. Mais uma vez, apesar de essa empresa estar incluída no programa anual de controlo, esses pagamentos não foram analisados;

- os Países Baixos notificaram a Dinamarca em relação a pagamentos de restituições à exportação, no valor de 600 000 ECU, efectuados em 1990 a uma determinada companhia e de aproximadamente o mesmo montante em 1991. Esses montantes não foram tidos em consideração para efeitos do controlo dessa companhia que estava, e ainda está, a decorrer.

2.27. As notificações apenas indicam o total dos pagamentos efectuados a uma empresa durante o exercício em questão. No que se refere aos casos em que foram também solicitados controlos, o Reino Unido foi o único Estado-membro que procurou obter informações pormenorizadas acerca dos pagamentos. Como é óbvio, esses pagamentos não podem ser devidamente controlados sem que haja um conhecimento das operações subjacentes.

2.28. Tendo em conta as observações atrás efectuadas, não havia por ocasião da auditoria qualquer garantia de que todos os montantes definidos pelo artigo 1º do Regulamento tivessem sido devidamente incluídos nos pagamentos tidos em consideração para efeitos de controlo.

Pedidos de assistência mútua

2.29. Em 9 de Agosto de 1990, os Países Baixos solicitaram a assistência da França, nos termos do artigo 7º, relativamente a uma empresa estabelecida nos Países Baixos, que tinha parte dos principais documentos comerciais em França. A administração francesa responsável pela coordenação deste tipo de pedidos só enviou o pedido aos serviços aduaneiros responsáveis pela execução do controlo solicitado em 3.9.1991. Os serviços aduaneiros transmitiram o pedido a nível interno à equipa de controlo responsável em 29.10.1991 e, até à data, a França não deu qualquer resposta.

2.30. O comércio internacional implica frequentemente a participação de empresas na cadeia de distribuição que se forma entre os produtores e os clientes finais, estabelecidos em diferentes Estados-membros. Apesar disso, o Tribunal verificou apenas um caso (referido no ponto 2.30) de pedidos de assistência mútua no qual os fornecedores e/ou produtores e/ou os documentos comerciais das empresas participantes na cadeia entre o requerente e o cliente final, estavam localizados em outro Estado-membro que não aquele que efectuou o pagamento.

2.31. O Tribunal considera que se trata de uma grave lacuna dos controlos a posteriori. Este aspecto tinha já sido referido no relatório especial nº 2/92. Os seguintes pormenores relativos a um caso característico ilustram a natureza do comércio internacional e a necessidade de melhorar a estrutura dos controlos.

2.32. O artigo 43º do Regulamento (CEE) nº 3183/80 da Comissão(10) () autorizava os exportadores a fixarem previamente a taxa de restituição por um período de 13 meses, desde que lhes tivesse sido concedido um contrato em consequência da sua participação num concurso num país terceiro. A utilização do certificado de pré-fixação estava limitada às entregas efectuadas no âmbito do concurso em questão. O período de validade normal dos certificados de pré-fixação era de 6 meses.

2.33. Em Junho de 1987, uma empresa situada em França solicitou e recebeu um desses certificados relativo à exportação de 10 000 toneladas de leite em pó desnatado para a Argélia. A quantidade coberta pelo certificado foi dividida e os respectivos direitos foram transferidos para três empresas, uma situada nos Países Baixos e as outras duas na Alemanha. O leite em pó tinha sido produzido na sua maioria (9 000 toneladas) por três empresas situadas no Reino Unido e em 10 empresas de tratamento de leite diferentes. As restantes 1 000 toneladas foram produzidas em quatro empresas de tratamento de leite na Alemanha. O leite em pó produzido no Reino Unido foi enviado para os Países Baixos e armazenado nesse país à espera de um posterior transporte.

2.34. Entre Janeiro e Junho de 1988, o leite em pó armazenado nos Países Baixos foi carregado a bordo de sete navios a fim de ser exportado para a Argélia. Ao deixarem os portos neerlandeses, os navios não se dirigiram para Oeste, como seria de esperar, mas para Leste. Foi afirmado que os navios acostaram no porto alemão de Emden onde, para satisfazer as condições prévias de fixação, o leite em pó foi declarado como destinando-se a ser importado pela Alemanha e, simultaneamente como constituindo uma exportação, de forma a beneficiar das respectivas restituições, sem que a mercadoria tenha saído dos navios. No registo dos Lloyds não há indicações de que qualquer dos navios em questão tenha dado entrada no porto de Emden.

2.35. Os pedidos relativos às restituições à exportação foram apresentados na Alemanha pelas duas empresas. A compra do leite em pó foi organizada pela companhia neerlandesa. Uma parte do leite em pó foi vendida directamente por esta última à Argélia (2 000 toneladas). As restantes 8 000 toneladas foram vendidas FOB a duas empresas, uma estabelecida na Suíça e a outra no Reino Unido.

2.36. O Tribunal teve de efectuar controlos na Alemanha, Países Baixos, França, Reino Unido e Suíça para verificar se as mercadorias tinham sido declaradas pela sua quantidade correcta, de acordo com a classificação de restituições à exportação adequada e se estas tinham sido entregues e colocadas no mercado na Argélia, no âmbito do concurso relativo ao certificado de pré-fixação. A auditoria revelou que o director-geral da empresa situada em França era também o proprietário beneficiário das empresas situadas no Reino Unido e na Suíça; que nenhuma das entregas tinha sido efectuada de acordo com os parâmetros do concurso relativo ao certificado de pré-fixação; e que, em relação às restituições efectuadas no valor de 15 Mio ECU, mais de 2 Mio ECU tinham sido pagos indevidamente.

2.37. Quando o Tribunal comunicou o caso aos Estados-membros em questão, a Alemanha respondeu que não podia tomar quaisquer medidas uma vez que se tratava de uma emissão irregular de certificado efectuada em França. Por sua vez a França respondeu tratar-se de um assunto da inteira responsabilidade da Alemanha, uma vez que se tratava de um caso de utilização indevida de um certificado. Desde então, a Comissão solicitou à empresa alemã a recuperação do montante implicado na utilização indevida da licença em questão. No entanto, a Comissão não pensou em alargar a sua acção de acompanhamento às outras licenças concedidas à referida empresa.

2.38. Em 12 de Fevereiro de 1992 o Tribunal solicitou às autoridades francesas que alargassem o inquérito de forma a abranger outros certificados concedidos à empresa francesa, tendo recebido como resposta em 25 de Março de 1992 que o inquérito estava em curso. Na realidade, esse inquérito só teve início em Março de 1993 em consequência de ulteriores contactos efectuados entre o Tribunal e as autoridades francesas.

Comunicação de informações relativas aos pedidos de controlo

2.39. Nenhum Estado-membro fornece quaisquer informações relativas aos antecedentes das empresas quando efectua os pedidos de controlo. É particularmente importante que, quando existem informações respeitantes a fraudes presumíveis ou a riscos conhecidos, todas as informações pertinentes sejam comunicadas aos responsáveis pela execução do controlo.

2.40. Apenas os Países Baixos identificaram determinadas empresas a controlar, em consequência da sua análise de risco piloto, mas, quando essas empresas tiveram de ser controladas em outros Estados-membros, os riscos assinalados não foram comunicados.

Apresentação de relatórios e acompanhamento

2.41. Qualquer pedido de controlo deverá naturalmente receber uma resposta, de preferência sob a forma de relatório escrito. O Reino Unido e a Irlanda foram os únicos Estados-membros que enviaram sistematicamente cópias dos respectivos relatórios de controlo.

2.42. Nenhum Estado-membro criou um procedimento de acompanhamento destinado a garantir que os seus pedidos foram tratados de uma forma satisfatória.

2.43. O Tribunal considera que os Estados-membros adoptaram uma atitude bastante minimalista no que se refere à aplicação do artigo 7º do Regulamento. Para que esta seja completamente eficaz, é necessária uma atitude mais dinâmica por parte dos Estados-membros.

Empresas com documentos comerciais situados fora da CEE

2.44. O Regulamento é omisso no que se refere à apresentação de documentos de empresas que mantêm a totalidade ou parte dos documentos comerciais necessários para efeitos de controlo fora do território geográfico da CEE.

2.45. Um dos principais beneficiários de restituições à exportação no sector dos produtos lácteos, que opera em todos os Estados-membros, vende 80% das suas exportações de produtos da CE a países terceiros, por intermédio de uma companhia central estabelecida fora da CE. Esta companhia tem nas suas instalações situadas fora da Comunidade os documentos relativos aos pagamentos efectuados pelos clientes de países terceiros, os documentos respeitantes às reclamações por mercadorias que alegadamente não estavam em bom estado e em condições de serem comercializadas e os documentos relativos a reclamações a nível do transporte e dos seguros. Este facto tinha sido assinalado em vários relatórios de controlo do Estado-membro.

2.46. Os Estados-membros em questão não efectuaram um controlo global de todos os documentos comerciais necessários respeitantes aos pedidos de restituições, devido ao facto de a companhia central responsável pelas vendas se situar fora da Comunidade.

2.47. O Tribunal procurou efectuar uma auditoria a esta companhia com o objectivo de analisar em particular os documentos comerciais referentes aos critérios de qualidade sa, leal e comerciável das mercadorias em questão e da sua colocação no mercado. Após o assunto ter sido negociado, a companhia aceitou o fundamento do pedido do Tribunal e, tendo sido obtida uma autorização do Governo do país terceiro em questão para que a auditoria fosse efectuada, o Tribunal procedeu à sua execução. O ponto 2.73 apresenta algumas conclusões dessa auditoria.

2.48. A legislação existente é omissa, na medida em que não obriga especificamente os beneficiários, como condição do pagamento dos fundos do FEOGA, a permitirem que os Estados-membros e as instituições comunitárias tenham livre acesso a todos os documentos comerciais necessários, independentemente do local onde estes se encontrem. Esta lacuna deverá ser corrigida de forma a evitar quaisquer dúvidas referentes aos direitos de auditoria.

Preparação do controlo

Informações relativas aos pagamentos

2.49. A fim de seleccionarem as operações a controlar, os agentes responsáveis pelos controlos necessitam de informações pormenorizadas relativas a essas operações, que sejam fáceis de utilizar. Estes dados deverão também estar disponíveis para consulta nas instalações da empresa.

2.50. Em todos os Estados-membros, com excepção da Dinamarca e, em parte, da Alemanha, não foi facultado aos agentes responsáveis pelo controlo o acesso, nas condições acima referidas, às informações relativas ao pagamento, tais como número do pedido, data, produto, quantidade, destino, taxa e montante. O Tribunal constatou que:

- em Itália, os agentes responsáveis pelo controlo foram informados pela unidade de controlo central do montante anual total pago à empresa. A partir daí, tiveram de reconstruir os pormenores relativos ao pedido, solicitando à empresa que lhes enviasse uma lista discriminativa de todas as declarações de exportação e solicitando posteriormente às estâncias aduaneiras onde estas foram entregues que lhes enviassem cópias das mesmas;

- na Irlanda, os agentes responsáveis pelo controlo tiveram de analisar e, quando necessário, copiar manualmente as informações constantes dos documentos relativos ao pedido nas instalações do organismo responsável pelo pagamento;

- nos Países Baixos, no Reino Unido e principalmente na Alemanha, as informações estavam disponíveis apenas sob a forma de listagens de computador, que são bastante difíceis de utilizar para efeitos de análise de risco e;

- em França, os serviços aduaneiros obtiveram as informações relativas aos pedidos não por intermédio dos organismos pagadores mas através da sua própria base de dados relativa às estatísticas de exportação, sob a forma de uma listagem de computador baseada apenas nos oito dígitos da nomenclatura aduaneira comum, apesar de, na nomenclatura das restituições à exportação, as restituições se diferenciarem por três dígitos adicionais (ver também o ponto 2.63). Além disso, a base de dados aduaneira não incluía nem a taxa nem o montante das restituições.

Informações relativas aos antecedentes

2.51. A preparação de qualquer controlo deverá incluir sempre a procura de informações detidas por outros organismos oficiais implicados no controlo dos fundos do FEOGA, tal como é descrito no ponto 2.16. A preparação deverá também incluir a correspondência trocada entre os organismos pagadores e as empresas no que se refere à regularidade dos pedidos, aos problemas referentes às provas de chegada, à classificação das restituições e a outros assuntos. Os pormenores relativos aos resultados de análises efectuadas pelos laboratórios aduaneiros deverão ser estudados, bem como os relatórios dos serviços de investigação de fraudes referentes a fraudes conhecidas e/ou previsíveis.

2.52. O Tribunal verificou que:

- no processo de preparação do controlo, as unidades de controlo não obtiveram dos organismos pagadores as informações acima referidas em qualquer dos Estados-membros; e

- os laboratórios aduaneiros não foram sistematicamente consultados, em nenhum dos Estados-membros, no que se refere aos resultados dos testes efectuados aos produtos exportados pelas empresas em questão.

2.53. Mesmo quando está prevista a consulta, como no caso da Itália, onde os agentes responsáveis pelo controlo consultam a «Guardia di Finanza» para obterem pormenores acerca das investigações de fraude relativas às empresas a serem controladas, esta medida nem sempre dá origem a uma rápida investigação, como se pode ver pelo caso a seguir referido.

2.54. Em 31 de Agosto de 1989, o Tribunal informou a «Corte dei Conti» italiana de um potencial caso de irregularidades que implicava exportações de queijo Pecorino. Em 22.12.1989 o Tribunal discutiu o assunto com a «Guardia di Finanza» de Roma, que não comunicou qualquer evolução do caso. Em 25.3.1991 os serviços aduaneiros italianos efectuaram um controlo à empresa em questão e a algumas das suas operações, ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 4045/89. Os agentes responsáveis pelo controlo não tinham qualquer conhecimento acerca de irregularidades previsíveis e, não tendo analisado os registos de produção, consideraram que todos os pedidos eram legais e regulares. Apenas em 31.7.1991, a «Guardia di Finanza» de Roma enviou um pedido à unidade da «Guardia» responsável pelo controlo da empresa em questão, solicitando-lhe que efectuasse uma investigação. A «Guardia» constatou que os pedidos eram irregulares e as restituições pagas indevidamente durante o período compreendido entre 1986 e 1989, num montante de 15 000 ECU, foram recuperadas em 4.9.1992.

2.55. É também interessante assinalar que a empresa em questão exportava o mesmo tipo de queijo, produzido em Itália, para os Países Baixos e reclamava as restituições neste país. Os testes laboratoriais efectuados pelos serviços aduaneiros neerlandeses indicaram que o teor de água era superior ao declarado nos pedidos de restituição. Contudo, não foram efectuados quaisquer contactos entre os serviços neerlandeses e italianos acerca deste assunto e os serviços neerlandeses não investigaram os outros pedidos de restituições à exportação efectuados pela referida empresa em relação ao mesmo produto que, em 1991, atingiram um montante de 500 000 ECU.

Selecção das operações

2.56. O Regulamento não estipula que as operações, enquanto tais, devam ser seleccionadas para controlo em função do risco que constituem. Se a selecção das empresas deve ter em consideração não apenas a importância financeira da empresa dentro do sistema do FEOGA mas também outros factores de risco, a selecção das operações deverá também ter em conta os factores de risco. Na opinião do Tribunal, os outros factores de risco a serem tomados em consideração no caso das operações sujeitas a restituições à exportação, deverão pelo menos ser idênticos aos utilizados na selecção das empresas, como é descrito no ponto 2.8.

2.57. O Tribunal verificou que:

- na Irlanda, Países Baixos e Reino Unido, as operações eram seleccionadas pelos agentes responsáveis pelo controlo dos Estados-membros, tendo em consideração o valor e a representatividade do período e do produto;

- em Itália, uma vez que todos os pedidos eram controlados, não havia necessidade de efectuar uma selecção por factores de risco (no entanto, ver comentários acerca do âmbito da auditoria efectuados nos pontos 2.61 e seguintes); e

- na Alemanha e Dinamarca, não existiam provas que indicassem a utilização sistemática dos critérios de risco no processo de selecção das operações.

2.58. Verificaram-se alguns casos em que o agente responsável pelo controlo deu provas de iniciativa própria na selecção das operações e, ao fazê-lo, provou a validade da análise de risco. Por exemplo, na Alemanha um agente responsável pelo controlo analisou o caso de uma empresa que exportava, entre outros produtos, queijo Feta. Se o produto incluisse a adição de caseína, não tinha direito a beneficiar da restituição. Tendo identificado este aspecto como constituindo o risco mais elevado, o agente responsável pelo controlo efectuou uma análise pormenorizada das matérias-primas utilizadas na produção deste queijo. Em consequência desta análise o agente conseguiu provar que tinha sido adicionada caseína, tendo posteriormente sido recuperadas as restituições pagas indevidamente no montante de 45 000 ECU. Assim, deverão ser encorajadas as iniciativas por parte do pessoal responsável pelos controlos, como complemento dos critérios pormenorizados de análise de risco.

Âmbito da auditoria

Definição de documentos comerciais

2.59. O artigo 1º do Regulamento estipula que os documentos comerciais das empresas deverão ser controlados para verificar a regularidade das operações. O artigo define «documentos comerciais» como «o conjunto dos livros, registos, notas e documentos comprovativos, a contabilidade, bem como a correspondência relativos à actividade profissional da empresa, bem como os dados comerciais, qualquer que seja a sua forma, desde que estes documentos estejam directa ou indirectamente relacionados com as operações do FEOGA». O artigo 3º prevê o alargamento do controlo aos documentos comerciais dos fornecedores, clientes, transportadores e outros terceiros que tenham uma ligação directa ou indirecta com as operações do FEOGA.

2.60. Estes artigos constituem uma base válida para o âmbito dos controlos. Contudo, ao longo das auditorias efectuadas pelo Tribunal, os Estados-membros e as empresas colocaram dúvidas acerca do facto de os documentos comerciais incluirem ou não registos relativos à produção e ao controlo de qualidade. Na opinião do Tribunal esses registos estão incluídos. No entanto, este assunto deverá ser clarificado pela Comissão e pelo Comité ad hoc do Mecanismo Complementar das Trocas Comerciais e, se necessário, o texto deverá ser revisto a fim de esclarecer definitivamente a questão.

Âmbito

2.61. Contrariamente ao âmbito de auditoria alargado definido pelo Regulamento, o Tribunal verificou que, na prática, a abordagem dos Estados-membros era indevidamente limitada. Nos pontos seguintes são apresentados exemplos de deficiências a nível do âmbito da auditoria. Estes exemplos estão agrupados em função do critério de restituição que deverá ser testado, com uma breve explicação relativa à importância do teste.

Classificação das restituições à exportação

2.62. As taxas das restituições à exportação variam consoante a composição e a descrição definidas na nomenclatura das restituições à exportação. Estas disposições relativas à composição dizem respeito às matérias-primas e às características químicas do produto acabado, tais como o teor de água ou o teor de matéria gorda em matéria seca. Por exemplo, o queijo Cheddar com um teor de matéria gorda em matéria seca igual ou superior a 48% beneficia de uma restituição máxima de 150 ECU por 100 kgs, enquanto que, se o teor de matéria gorda em matéria seca for igual ou inferior a 47,9%, não beneficia de qualquer tipo de restituição. A diferenciação das taxas com base na descrição e/ou na composição é comum às restituições à exportação do leite, carne de bovino e cereais.

2.63. A documentação comercial, no sentido restrito de encomendas, contratos, notas de entrega, documentos de transporte e facturas fornece, sem dúvida, uma certa garantia quanto à descrição correcta do produto declarado. Contudo, nenhuma destas fontes fornece garantias adequadas no que se refere às matérias-primas utilizadas no seu fabrico ou em relação à composição química em termos de teor de água, teor de matéria gorda, etc. Para poder verificar estes elementos, o controlo deverá incluir os registos de produção da empresa e os resultados dos testes de controlo de qualidade efectuados ao produto acabado.

2.64. O Tribunal constatou que o controlo da produção e dos registos de controlo de qualidade era efectuado sistematicamente apenas em dois Estados-membros, França e Irlanda. Em Itália, Países Baixos e Reino Unido, estes registos não eram nunca analisados pela unidade de controlo. Na Alemanha e Dinamarca eram raramente analisados. Nestas circunstâncias, não pode haver qualquer garantia de que o controlo das operações de restituição à exportação tenha coberto de forma adequada os elementos fundamentais respeitantes às classificações das restituições à exportação.

2.65. O relatório especial nº 2/92(11) () demonstrava a importância da análise dos registos de produção e dos controlos de qualidade, constituindo o caso seguinte mais um exemplo da importância dessas análises ou controlos:

um teste laboratorial efectuado pelos serviços aduaneiros a uma amostra de queijo Mozzarella exportado do Reino Unido e beneficiando de restituições revelou que o produto continha um teor de água excessivo e deveria ser reclassificado, beneficiando desta forma de uma taxa de restituição inferior. O caso foi objecto de uma investigação de fraude por parte dos serviços aduaneiros do Reino Unido. A unidade de investigação responsável obteve os resultados dos testes laboratoriais efectuados ao produto em questão pela própria empresa, que confirmavam os resultados dos testes efectuados pelos serviços aduaneiros, tendo também demonstrado que as declarações incorrectas se aplicavam a muitas outras operações. A irregularidade elevava-se a 900 000 ECU que foram recuperados juntamente com uma multa.

2.66. O artigo 3º do Regulamento prevê que sejam efectuados controlos físicos da quantidade e da natureza das existências. As verificações físicas são importantes pelas seguintes razões:

- trata-se de controlar de uma forma elementar se a empresa tem ou não capacidade para produzir os produtos em questão;

- permitem ao agente responsável pelo controlo identificar os documentos de controlo chave que indicam e quantificam os ingredientes;

- permitem ao referido agente verificar os procedimentos de controlo chave, como o método de determinação da quantidade, e

- permitem-lhe ainda identificar e consequentemente acompanhar a utilização das matérias-primas.

2.67. O Tribunal constatou que a inclusão das verificações físicas das instalações de produção, armazenagem e expedição no âmbito das auditorias não era sistematicamente considerada em nenhum dos Estados-membros. A auditoria efectuada pelo Tribunal aos beneficiários de restituições à exportação provou a utilidade desses controlos:

- embalagens de plástico incluídas no peso para efeitos de cálculo da restituição (40 000 ECU anuais pagos em excesso a um beneficiário de restituições);

- utilização de leitelho em vez de leite desnatado, o que deu origem a pagamentos em excesso no valor de 1,2 Mio ECU;

- não dedução de aditivos, como a caseína e o soro de leite, ao peso declarado para efeitos de cálculo da restituição, o que deu origem a pagamentos em excesso no valor de 800 000 ECU. Este caso, que não tinha sido detectado pelas auditorias nacionais em quatro Estados-membros (F, UK, NL e D), foi voluntariamente declarado pela empresa em questão.

Qualidade sa, leal e comerciável e colocação de mercadorias no mercado

2.68. O artigo 13º do Regulamento (CEE) nº 3665/87 da Comissão(12) () estipula que não será concedida qualquer restituição quando os produtos não são de qualidade sa, leal e comerciável e, caso esses produtos se destinem à alimentação humana, quando a sua utilização para esse fim ficar excluída ou consideravelmente diminuída devido às suas características ou ao seu estado. O artigo 5º do mesmo Regulamento estipula que o pagamento da restituição fica sujeito, para além da condição de que o produto tenha deixado o território aduaneiro da Comunidade, à condição de que o produto tenha sido importado num país terceiro. Os Estados-membros podem também exigir provas suplementares que constituam demonstração bastante perante as autoridades competentes de que o produto foi efectivamente introduzido, no mesmo estado, no mercado do país terceiro de importação.

2.69. O objectivo destes artigos consiste em garantir que a Comunidade não subvenciona produtos danificados, produtos que já não possuem as qualidades de conservação inerentes ao conceito de qualidade comercializável, produtos impróprios para alimentação humana e produtos para os quais não existe um autêntico mercado comercial.

2.70. Efectuar uma auditoria neste contexto pode revelar-se difícil na medida em que algumas das provas necessárias só podem ser obtidas nos documentos comerciais do país terceiro cliente. O método de auditoria habitual tem consistido em garantir que os produtos foram pagos na totalidade, analisando as contas do cliente e os registos de liquidação. No entanto, existem várias outras fontes de provas de auditoria úteis, tais como:

- registos de queixas de clientes;

- provisões e anulações efectuadas nas contas relativas a mercadorias não comercializáveis ou não comercializadas;

- notas de crédito;

- reclamações efectuadas aos seguros, e

- relatórios de controlo de qualidade relativos a queixas de clientes.

2.71. Neste contexto o Tribunal constatou que:

- na Dinamarca, Alemanha, Itália, Países Baixos e Reino Unido os controlos não tinham em consideração nenhum destes registos;

- os controlos efectuados em França tinham em consideração apenas as provisões e as anulações e nenhuma das outras fontes;

- na Irlanda, o controlo incluía a análise das reclamações efectuadas aos seguros e das notas de crédito, não sendo tidos em consideração os outros registos.

2.72. A importância de efectuar a auditoria destes documentos pode ser avaliada com base nos seguintes exemplos verificados pelo Tribunal durante uma auditoria recente efectuada a um beneficiário. Todas estas constatações resultaram da análise dos documentos referidos no ponto 2.70:

- 250 toneladas de leite em pó gordo considerado «simplesmente impróprio para venda directa devido ao seu sabor a ranço»;

- 85 toneladas de leite em pó gordo destruídas pelas autoridades sanitárias no país terceiro, devido ao facto de o produto estar impróprio para a alimentação humana, em consequência de uma inadequada vedação das latas;

- 617 toneladas de leite condensado gordo vendido para utilização industrial, que foi objecto de uma redução de 50% devido ao facto de a viscosidade ser demasiado densa para o mercado, em consequência de um defeito de fabrico;

- 42 toneladas de natas apreendidas e destruídas pelas autoridades sanitárias, pelo facto de o produto ser impróprio para a alimentação humana, devido ao seu gosto azedo causado por uma esterilização não adequada;

- 9,5 toneladas de natas completamente destruídas durante uma tempestade marítima, e

- 1 690 toneladas de leite gordo consideradas pelo cliente de qualidade irregular em consequência do seu gosto a bolor e, por consequência, não comercializáveis nessas condições;

As restituições implicadas nos casos acima referidos elevam-se a 2,65 Mio ECU.

3. PAPEL DA COMISSÃO

Observações introdutórias

3.1. A resposta da Comissão indica que, na sequência do início da auditoria do Tribunal, efectuou o seu próprio exercício de acompanhamento da aplicação do Regulamento (CEE) nº 4045/89. O Tribunal observa com satisfação que foram tomadas em devida conta as observações e recomendações contidas no seu relatório especial nº 2/92, bem como a observação surgida durante a auditoria do Tribunal sobre a aplicação do Regulamento (CEE) nº 4045/89.

Programas anuais

3.2. O nº 2 do artigo 10º do Regulamento obriga os Estados-membros a enviarem à Comissão os seus programas anuais especificando o número de empresas que serão controladas e a sua repartição por sector, tendo em conta os montantes recebidos, bem como os critérios que foram adoptados para a elaboração do programa. A Comissão deverá apresentar as suas observações no prazo de seis semanas e, caso não o faça, os programas deverão ser aplicados conforme foram estabelecidos.

3.3. Na altura em que o Tribunal efectuou a sua auditoria na Comissão, esta recebera os programas anuais dos Estados-membros para os anos 1990/91, 1991/92 e 1992/93. Ao receber os programas, a Comissão tem limitado a sua acção a uma verificação aritmética do cálculo do número de empresas que serão controladas. A única dúvida colocada dizia respeito ao programa do Reino Unido para 1990/91. Não foi efectuada uma avaliação dos programas em termos dos critérios de risco utilizados na selecção das empresas.

3.4. O nº 5 do artigo 10º autoriza a Comissão a pedir que seja incluída uma categoria especial de empresas nos programas dos Estados-membros. A Comissão efectuou dois desses pedidos, dirigidos a todos os Estados-membros, no sentido de que fossem incluídas as restituições à exportação de carne de bovino e as restituições à exportação e as ajudas à produção de azeite no programa para 1992/93. Contudo, não houve qualquer indício de seguimento dado pela Comissão no sentido de garantir que esses pedidos fossem respeitados.

3.5. A nível da Comissão, a Direcção-Geral da Agricultura (DG VI) é responsável pela aplicação do Regulamento. Apesar de outros serviços da Comissão, como a «Unité de Coordination de la Lutte Anti Fraude» (UCLAF), o Controlo Financeiro (DG XX) e a Direcção da Alfândega e Impostos Indirectos (DG XXI), possuirem informações sobre as tendências no domínio das fraudes e irregularidades, a DG VI não consulta nenhum destes serviços quando analisa os programas de controlo dos Estados-membros.

Relatório anual

3.6. O artigo 9º do Regulamento obriga os Estados-membros a enviarem todos os anos à Comissão um relatório pormenorizado sobre a aplicação do Regulamento.

3.7. O primeiro programa anual ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 4045/89 decorreu entre 1.7.1990 e 30.6.1991. De acordo com o nº 1 do artigo 9º do Regulamento, os Estados-membros deveriam apresentar os seus relatórios sobre a aplicação do Regulamento até 1 de Janeiro de 1992. De acordo com o nº 5 do artigo 9º, a Comissão deveria apresentar o seu relatório sobre a aplicação do Regulamento até 31 de Dezembro de 1991. Não existe, contudo, qualquer disposição do Regulamento que faça depender o relatório da Comissão da prévia recepção dos relatórios dos Estados-membros. À data da auditoria, Setembro de 1992, a Comissão não apresentara ainda o referido relatório, que foi posteriormente apresentado em Dezembro de 1992(13) ().

3.8. Quando foi efectuada a auditoria, não foi facultado ao Tribunal qualquer documento interno da Comissão que indicasse que os relatórios dos Estados-membros tinham sido avaliados, além de alguns quadros que efectuavam a comparação entre o número de controlos exigido pelo nº 2 do artigo 2º e o número de controlos executados.

3.9. A Comissão, no seu relatório anual, é obrigada a avaliar a evolução da administração do Fundo referida no artigo 10º do Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho(14) ().

3.10. A avaliação da evolução obtida limita-se à declaração de que os programas para 1990 foram recebidos e executados, de que a Comissão propusera um modelo para apresentação dos programas e de que os Estados-membros tinham recebido subvenções no valor de 2,4 Mio ECU, ao abrigo das disposições financeiras previstas nos artigos 12º a 20º, relacionadas com a melhoria da qualidade e do âmbito dos controlos efectuados pelos Estados-membros.

3.11. À semelhança dos Estados-membros, a Comissão adoptou por ocasião da auditoria a perspectiva mais reduzida do seu papel na avaliação do Regulamento (CEE) nº 4045/89 e na elaboração de relatórios sobre o mesmo.

Notificações enviadas à Comissão ao abrigo do artigo 7º

3.12. Conforme referido no ponto 2.23, em conformidade com o nº 2 do artigo 7º os Estados-membros têm de enviar anualmente à Comissão uma cópia das listas que divulgam entre si relativas às empresas estabelecidas em um outro Estado-membro que não aquele no qual o pagamento é efectuado ou recebido. Com uma única excepção, as notificações enviadas à Comissão ao abrigo deste artigo têm sido arquivadas, sem darem origem a qualquer tipo de acção. No caso da referida excepção, que deu origem a que a Comissão solicitasse à Alemanha a inclusão dos pagamentos no seu programa anual para 1991, a Comissão não deu qualquer seguimento ao pedido e o Tribunal verificou que os montantes em questão não foram sequer controlados na Alemanha. Uma vez que o objectivo do artigo 7º consiste em garantir que os montantes notificados são tidos em consideração para efeitos de controlo, tanto a Comissão como os Estados-membros deveriam utilizar a informação comunicada para esse fim.

3.13. O artigo 7º por si só é inadequado para efeitos do controlo de operadores cujos documentos comerciais ou cujos documentos comerciais de fornecedores ou de clientes se situam, em parte ou na totalidade, em outro Estado-membro que não aquele no qual o pagamento foi efectuado ou recebido. Esta deficiência necessita ser rectificada (ver também pontos 2.24, 2.48 e 2.55).

4. SISTEMA DE PARTICIPAÇÃO DE FRAUDES E IRREGULARIDADES E LUTA CONTRA A FRAUDE

Introdução

4.1. Os capítulos 1 a 3 do presente relatório diziam respeito ao principal instrumento comunitário de detecção de fraudes e irregularidades no âmbito do FEOGA. O presente capítulo trata da participação das fraudes e irregularidades após a sua detecção e do papel da Comissão na coordenação da luta contra a fraude. A auditoria teve início em Janeiro de 1991 e terminou em Fevereiro de 1992.

Notificação e recuperação ao abrigo do Regulamento nº 595/91

4.2. No seu relatório anual e em vários relatórios especiais o Tribunal criticou a ineficácia das medidas tomadas pela Comissão e pelos Estados-membros no combate às fraudes e irregularidades, em particular no caso dos recursos próprios e do FEOGA. Em princípios de 1991, o Tribunal deu início a um inquérito exaustivo com o objectivo de avaliar alguns dos sistemas de protecção da Comunidade contra fraudes e irregularidades que poderiam afectar o FEOGA, secção «Garantia». Para este efeito, o Tribunal deslocou-se à Comissão e a seis Estados-membros: Reino Unido, Espanha, Alemanha, Itália, Grécia e Luxemburgo. Os restantes países (França, Bélgica, Países Baixos, Dinamarca, Portugal e Irlanda) foram também incluídos na auditoria através da utilização de questionários, não tendo sido visitados.

4.3. Para controlar não apenas os casos detectados mas também as acções de acompanhamento efectuadas pelos Estados-membros, incluindo acções judiciais, sanções, recuperação de montantes pagos indevidamente, o Regulamento (CEE) nº 283/72 do Conselho(15) () criou um sistema de informação entre os Estados-membros e a Comissão. Este regulamento foi posteriormente substituído pelo Regulamento (CEE) nº 595/91 do Conselho(16) (). O seu principal objectivo consiste em garantir que os Estados-membros e a Comissão sejam integralmente informados de práticas irregulares, de forma a que estas possam ser detectadas e evitadas de forma mais eficaz(17) ().

4.4. Em conformidade com o Regulamento (CEE) nº 595/91 do Conselho(18) (), os Estados-membros deverão comunicar:

a) à Comissão a aplicação das disposições nacionais de execução do Regulamento, incluindo uma relação e descrição das funções dos serviços e organismos responsáveis pela referida execução (artigo 2º);

b) à Comissão, trimestralmente e em relação a qualquer irregularidade, os processos instaurados e qualquer posterior evolução significativa (artigos 3º e 5º);

c) aos demais Estados-membros interessados, assim como à Comissão, as irregularidades verificadas ou presumíveis, que se receie possam ter efeitos fora do território do Estado-membro que efectua a participação (artigo 4º);

4.5. A Comissão deve:

a) avaliar o sistema de notificação dos Estados-membros (artigo 2º);

b) informar os Estados-membros interessados quando considerar que foram cometidas irregularidades e solicitar-lhes que procedam a um inquérito (artigo 6º);

c) manter os contactos apropriados com os Estados-membros para completar as informações recebidas e organizar reuniões de informação destinadas aos Estados-membros (artigo 8º);

d) submeter à apreciação do Comité do Fundo(19) () casos em que a natureza da irregularidade deixe presumir que se possa recorrer em outros Estados-membros a práticas idênticas ou similares (artigo 8º);

e) fornecer trimestralmente ao Comité do Fundo informações globais de tipo sumário (artigo 9º);

f) incluir no relatório anual FEOGA o número de processos notificados, os que foram arquivados, assim como o montante das importâncias recuperadas e irrecuperáveis (artigo 9º).

4.6. O Regulamento (CEE) nº 595/91 contém também disposições relativas:

a) ao financiamento comunitário de parte dos custos de inquéritos, acções judiciais e recuperação de montantes pagos indevidamente (artigo 7º);

b) aos direitos e limitações dos agentes da Comissão quando participam em inquéritos nacionais (artigo 6º);

c) à melhoria da qualidade das informações a fornecer à Comissão (artigo 8º), e

d) à confidencialidade da informação (artigo 10º).

Coordenação da luta contra a fraude

4.7. Em resposta aos pedidos formulados pelo Parlamento, pelo Conselho e pelo Tribunal, a Comissão criou em 1988 uma unidade de coordenação da luta contra a fraude, a UCLAF, destinada a coordenar os recursos e actividades da Comissão no combate às fraudes e irregularidades. A unidade, que está integrada no Secretariado-Geral da Comissão, foi colocada na responsabilidade directa do Presidente.

4.8. O Conselho Europeu de Madrid, em Junho de 1989, adoptou um plano de trabalho para a campanha antifraude, que deverá ser administrado pela UCLAF. Este plano não incluía as datas previstas para a realização de acções. O plano permaneceu em vigor até a Comissão, no seu relatório de 1992 e no programa de acção para 1993 sobre a luta contra a fraude, ter elaborado uma declaração mais pormenorizada sobre a sua missão(20) (). Este programa de acção não foi analisado no âmbito desta auditoria, dado ser ainda demasiado cedo para avaliar o seu impacto. No entanto, o papel da UCLAF em relação ao FEOGA é posteriormente comentado nos pontos 4.20 e 4.23.

Sistema de notificação

Informações de ordem geral

4.9. Nem o Regulamento (CEE) nº 595/91 nem qualquer outro instrumento comunitário definem o conceito de fraude ou irregularidade. Numa tentativa para definir «irregularidade» e «primeiro auto administrativo ou judiciário» e para estabelecer algumas normas de base relativas à notificação de fraudes presumíveis, a Comissão preparou um documento de trabalho que foi comunicado aos Estados-membros em 1989(21) (). Neste documento «irregularidade» é definida como «qualquer infracção a uma norma comunitária ou nacional em consequência de um acto ou omissão efectuados por um operador económico, quer seja intencional ou não...». «Primeiro auto administrativo ou judiciário» deverá ser entendido como significando «o primeiro relatório (mesmo interno) efectuado por um organismo administrativo ou judicial no qual se conclua a existência de uma irregularidade, independentemente do facto de essa conclusão poder posteriormente ser revista ou anulada na sequência da posterior evolução dos processos administrativos ou judiciais». No entanto, estas definições não têm qualquer base legal. Numa eventual revisão do Regulamento deveriam ser incluídas definições acordadas.

4.10. As fraudes e irregularidades financeiras implicam infracções à lei e causam prejuízos ao orçamento comunitário que os infractores têm a obrigação de restituir. Contudo, estas fraudes e irregularidades não devem ser confundidas com o aproveitamento de lacunas existentes na legislação que proporcionem aos seus utilizadores benefícios materiais não previstos pelo legislador. No entanto, os Estados-membros deverão aceitar a obrigação de comunicar à Comissão a existência na legislação comunitária de deficiências susceptíveis de serem utilizadas, para que a Comissão possa iniciar uma revisão da legislação, de forma a, no futuro, aliviar o orçamento dos custos resultantes da atribuição de recompensas não merecidas a beneficiários imprevistos.

Papel das unidades de comunicação nos Estados- -membros

4.11. O artigo 2º obriga os Estados-membros a comunicarem à Comissão «a relação dos serviços e organismos encarregados... [das notificações]... assim como as disposições essenciais sobre as funções e funcionamento desses serviços e organismos e sobre os procedimentos que lhes incumbem aplicar». Na maior parte dos Estados-membros visitados as unidades responsáveis recebem resumos dos organismos pagadores ou das autoridades aduaneiras e enviam-nos à Comissão. Com excepção do Reino Unido e de Portugal, estes serviços raramente efectuam estatísticas sobre as fraudes e irregularidades. Estes serviços não dispõem de procedimentos de acompanhamento central nem efectuam quaisquer análises comparativas das fraudes e irregularidades detectadas a fim de definir objectivos para os inquéritos e de estabelecer prioridades para o futuro.

4.12. Como foi referido na primeira parte deste relatório, em cada Estado-membro existem vários serviços diferentes implicados no controlo das despesas do FEOGA. Por conseguinte, a coordenação a nível nacional e regional é, sem dúvida, fundamental.

Fiabilidade da informação

4.13. O período de dois meses seguintes ao final de cada trimestre durante o qual a Comissão deverá ser notificada (artigos 3º e 5º) não tem sido respeitado de forma regular pelo Reino Unido, Grécia e Itália no que se refere à notificação de casos de irregularidades (artigo 3º).

4.14. A Bélgica envia as suas comunicações de uma forma irregular. Dois dos seis casos comunicados pela Bélgica em 1989 foram indevidamente assinalados como dizendo respeito a despesas do FEOGA quando, na realidade, diziam respeito às receitas dos recursos próprios. Em 1990 Portugal e a Bélgica enviaram comunicações relativas apenas ao primeiro trimestre.

4.15. Embora a Grécia tenha aderido às Comunidades em 1981, não enviou quaisquer notificações até 1989. Além disso, devido a deficiências dos procedimentos de notificação na Grécia, os auditores do Tribunal não puderam determinar se todas as fraudes e irregularidades foram correctamente comunicadas à Comissão.

4.16. A Itália envia poucas notificações sobre o acompanhamento dos casos. O período de tempo necessário para completar o respectivo procedimento legal impede, em Itália, o exercício de uma rápida notificação.

4.17. As notificações nem sempre são efectuadas rapidamente mesmo no interior dos Estados-membros. Uma das razões apresentadas por estes é a necessidade de manter a confidencialidade. Em Itália, num determinado caso, o organismo pagador continuou a efectuar os pagamentos mesmo após terem sido detectados factos que deram origem a suspeitas de fraude. Independentemente da necessidade de manter o segredo nestes casos, para não prejudicar as investigações ou os procedimentos legais, o organismo pagador deveria, pelo menos, ter sido informado para que não fossem efectuados outros pagamentos até à conclusão das averiguações.

4.18. A informação contida nas comunicações é muitas vezes vaga e incompleta e estas nem sempre incluem todos os dados necessários, tais como as informações financeiras e as que dizem respeito às recuperações.

4.19. No que se refere às notificações a efectuar pelos Estados-membros relativamente a posteriores acções tomadas, previstas pelo artigo 5º, a Comissão comunicou em 1990(22) () que em 161 casos tinham passado mais de 10 anos após a recepção da última comunicação e, em 684 casos, tinham decorrido mais de dois anos após a recepção da última comunicação. Os casos, na sua maioria, estavam já encerrados mas os resultados não tinham sido comunicados à Comissão nem esta tinha tomado quaisquer medidas para se informar do que sucedera.

4.20. A Comissão deveria dispor de um mecanismo para notificar os Estados-membros sempre que se registem atrasos das comunicações previstas no artigo 5º. Além disso, todos os casos de atraso indevido deveriam ser sistematicamente comunicados ao Comité do Fundo.

4.21. As informações relativas ao FEOGA são enviadas pelos Estados-membros à Direcção-Geral da Agricultura da Comissão (DG VI). Esta Direcção-Geral selecciona a informação a comunicar à UCLAF. A UCLAF não recebe quaisquer informações relativas a assuntos do FEOGA directamente dos Estados-membros. O Tribunal constatou que a cooperação entre estas duas unidades não tem sido boa e, em consequência desse facto, a UCLAF tem tido dificuldades em desempenhar o seu papel de coordenação e gestão da informação que lhe é comunicada.

4.22. A informação sobre fraudes e irregularidades é registada pela Comissão numa base de dados informatizada (designada por COMA35) que deveria servir de base para o acompanhamento de irregularidades. Esta base deveria também facilitar as análises e ser utilizada para esclarecer problemas específicos relativos a mercados ou a Estados-membros que necessitem de posterior investigação.

4.23. A introdução de dados na base COMA35 por parte da Comissão sofreu atrasos substanciais. Por esse motivo, a base de dados estava incompleta na altura em que foi efectuada a auditoria. Por exemplo, as informações comunicadas pela Grécia durante o segundo, terceiro e quarto trimestres de 1990 e o primeiro trimestre de 1991 só foram registadas na base COMA35 em finais de 1991.

4.24. Com base na informação fornecida nos pontos anteriores, o Tribunal conclui que a base de dados da Comissão não é fiável para a elaboração de estatísticas e reveste-se de um interesse limitado para a Comissão no controlo e acompanhamento de irregularidades nos Estados-membros. A Comissão nunca avaliou o funcionamento do sistema de notificação por parte dos Estados-membros.

4.25. A Comissão desenvolveu um sistema, designado por IRENE 3, no qual a base COMA35 será integrada, a fim de auxiliar a detecção de fraudes e irregularidades que afectem o orçamento comunitário. Trata-se de uma base de dados gerida pela UCLAF que deverá eventualmente conter as informações sobre todas as fraudes e irregularidades comunicadas à Comissão pelos Estados-membros. Quando o sistema for plenamente operacional a informação registada na base de dados COMA35 passará a integrar automaticamente os ficheiros de IRENE 3. Em finais de 1992 a base IRENE 3 não estava ainda operacional, se bem que a data inicialmente prevista para a sua conclusão fosse meados de 1991. Embora a UCLAF seja responsável pela gestão da base de dados, não disporá, no entanto, das informações necessárias para verificar a exactidão e a fiabilidade dos dados; essa informação continuará na posse da DG VI.

Recuperações

4.26. Durante o período 1972-1991, os Estados-membros comunicaram 5 775 casos de fraudes e irregularidades que equivalem a um montante total de 725,5 Mio ECU(23) (). Uma vez que as comunicações de alguns Estados-membros não incluíam os montantes implicados, este valor está provavelmente subavaliado. O quadro 4 apresenta a situação por Estado-membro.

Quadro 4 - Casos de fraudes e irregularidades comunicados entre 1972 e 1991 ">1Estados- -Membros(1)"> ID="1">91> ID="2">17,613> ID="3">1,251> ID="4">7,1> ID="5">0,008> ID="6">0> ID="7">16,353> ID="8">92,9"> ID="1">373> ID="2">18,645> ID="3">6,359> ID="4">34,1> ID="5">0,587> ID="6">3,1> ID="7">11,699> ID="8">62,8"> ID="1">1 653> ID="2">146,060> ID="3">26,685> ID="4">18,3> ID="5">2,100> ID="6">1,4> ID="7">117,274> ID="8">80,3"> ID="1">30> ID="2">0,816> ID="3">0,034> ID="4">4,2> ID="5">0> ID="6">0> ID="7">0,782> ID="8">95,8"> ID="1">137> ID="2">3,578> ID="3">0,488> ID="4">13,6> ID="5">0> ID="6">0> ID="7">3,090> ID="8">86,4"> ID="1">751> ID="2">26,885> ID="3">14,835> ID="4">55,2> ID="5">0,698> ID="6">2,6> ID="7">11,351> ID="8">42,2"> ID="1">121> ID="2">8,055> ID="3">2,238> ID="4">27,8> ID="5">1,102> ID="6">13,7> ID="7">4,714> ID="8">58,5"> ID="1">783> ID="2">452,605> ID="3">11,470> ID="4">2,5> ID="5">0,621> ID="6">0,1> ID="7">440,514> ID="8">97,4"> ID="1">1> ID="2">0,0> ID="3">-> ID="4">-> ID="5">0> ID="6">0> ID="7">0,0> ID="8">0"> ID="1">554> ID="2">27,681> ID="3">7,646> ID="4">27,6> ID="5">0,034> ID="6">0,1> ID="7">20,000> ID="8">72,3"> ID="1">66> ID="2">1,274> ID="3">0,641> ID="4">50,3> ID="5">0> ID="6">0> ID="7">0,632> ID="8">49,7"> ID="1">1 215> ID="2">22,270> ID="3">6,038> ID="4">27,1> ID="5">3,149> ID="6">14,1> ID="7">13,082> ID="8">58,8"> ID="1">5 775> ID="2">725,482> ID="3">77,685> ID="4">10,7> ID="5">8,299> ID="6">1,1> ID="7">639,491> ID="8">88,2""Fonte: Base de dados da Comissão (COMA 35) em 16 de Março de 1992 e análise do Tribunal de Contas.

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4.27. À data em que foi efectuada a auditoria, os valores disponíveis terminavam em 1991. De acordo com as notificações de medidas tomadas posteriormente, o montante recuperado foi de 77,7 Mio ECU, isto é apenas 10,7% do montante comunicado. O montante pendente por recuperar era de 639,5 Mio ECU, ou seja 88,2% do valor dos casos comunicados. Trata-se dos casos susceptíveis de recuperação e também dos casos em relação aos quais a possibilidade de recuperação era objecto de discussão entre a Comissão e os Estados-membros. O montante considerado não recuperável era de 8,3 Mio ECU, isto é 1,1% dos casos comunicados. Em princípio, as consequências financeiras das importâncias que não podem ser recuperadas devem ser suportadas pela Comunidade, a menos que a sua não recuperação se deva a negligência de um Estado-membro. No entanto, num grande número de casos que datam de há mais de 20 anos, a Comissão e os Estados-membros não chegaram a acordo acerca da questão da responsabilidade. Dos 109 casos considerados como não recuperáveis pelos Estados-membros, a Comissão aceitou a responsabilidade por 67, os Estados-membros em relação a 7 e os restantes casos continuavam em análise em 30.1.1991. No início de 1992 a situação mantinha-se inalterada.

4.28. O facto de a Comissão aceitar que um Estado-membro não é responsável pela não recuperação de um determinado montante significa que esse montante, que deveria ter sido recuperado, é anulado na previsão das receitas comunitárias. Em conformidade com o artigo 29º do Regulamento Financeiro, este processo exige a intervenção do auditor financeiro. Na prática, esta intervenção consiste num contacto pessoal informal com o gestor orçamental, com base no qual é aprovada a aceitação da responsabilidade financeira da Comissão. Este procedimento não inclui qualquer comunicação ou carimbo oficiais. O auditor financeiro não conserva registos do número de casos aprovados aceites pela Comissão, o que não constitui uma prática aceitável.

4.29. Como foi já referido no ponto 4.20, as estatísticas da Comissão relativas às recuperações não reflectem necessariamente a realidade. Por conseguinte, a Comissão não conseguiu determinar correctamente os verdadeiros montantes ainda não recuperados e não pôde criar um procedimento que lhe garanta que os montantes indicados para recuperação são recuperados dentro de um período razoável.

Acções judiciais e sanções

4.30. Os Estados-membros são responsáveis pela detecção e investigação de fraudes e irregularidades e pela aplicação de sanções legais e outras previstas pelas legislações nacionais. No entanto, as sanções não são aplicadas de forma homogénea na Comunidade. Na verdade, no Reino Unido, Irlanda e França não existe um código nacional de sanções administrativas no âmbito dos regimes do FEOGA-Garantia. Estes países só muito raramente aplicam sanções administrativas quando a legislação comunitária as prevê especificamente. No caso dos montantes pagos indevidamente não existe uma política homogénea de contabilização de juros em relação aos montantes pendentes. Um factor que contribui para esta situação é o facto de não existir uma definição legal de «fraude» ou «irregularidade» comum a todos os Estados-membros. O Tribunal comentou este problema no seu relatório anual relativo a 1986(24) (). A Comissão defende também a ideia de que a autonomia da legislação nacional pode significar que uma mesma infracção não seja punida com um grau idêntico de severidade(25) ().

4.31. A Comissão reconheceu já que a própria legislação comunitária deve definir sanções administrativas suficientemente severas para compensarem quaisquer vantagens económicas provenientes de uma infracção, obtendo desta forma um efeito simultaneamente preventivo e dissuasor(26) (). A Comissão e o Conselho deverão tentar pôr em prática, com carácter de urgência, a legislação adequada.

4.32. Os Estados-membros e a Comissão deverão atribuir a máxima prioridade à aplicação de juros e de sanções administrativas relativamente a fraudes e irregularidades no âmbito do FEOGA e ao estabelecimento de critérios comuns para aplicação de sanções semelhantes.

Cooperação entre os Estados-membros

4.33. Nem a Comissão nem qualquer dos Estados-membros visitados utilizavam um sistema de controlo das comunicações efectuadas entre os Estados-membros previstas no artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 595/91. Consequentemente, não existe qualquer informação facilmente acessível em relação às mesmas.

5. CONCLUSÃO

5.1. A acção coordenadora da Comissão, a sua divulgação das práticas adequadas e o seu controlo dos sistemas dos Estados-membros revelaram-se inadequados. As deficiências e disparidades a nível de análise de risco, de informação, de âmbito de auditoria, de coordenação e de acompanhamento que o Tribunal constatou existirem nos Estados-membros estão neste momento a ser corrigidas. A resposta da Comissão ao presente relatório especial dá conta de algumas iniciativas com as quais o Tribunal se regozija.

5.2. Face ao carácter incompleto dos dados comunicados pelos Estados-membros, ao não acompanhamento efectuado pela Comissão dos montantes a recuperar e à insuficiente utilização dos dados comunicados, o Regulamento (CEE) nº 595/91 revestia-se, por ocasião da auditoria, de pouca importância como instrumento da luta contra a fraude.

5.3. No que se refere à coordenação da luta contra a fraude no domínio do FEOGA, o Tribunal concluiu que a divisão de responsabilidades entre a UCLAF e os outros serviços antifraude da Comissão não era clara e que o seu instrumento informático IRENE 3 não estava ainda operacional.

5.4. A Comissão corrigiu determinadas deficiências a nível do papel e eficácia da UCLAF em relação ao FEOGA e, em particular, no que diz respeito à aplicação dos regulamentos referidos no presente relatório. A Comissão deverá continuar a dar prioridade a acções concretas em termos de detecção, investigação, análise e acompanhamento de fraudes.

5.5. Tendo em conta o significado das empresas multinacionais na comercialização dos produtos agrícolas, a Comissão e os Estados-membros necessitam de prestar mais atenção ao controlo e acompanhamento de operações transnacionais que envolvam outros Estados-membros ou países terceiros.

5.6. Deverão ser tomadas medidas para garantir que, como condição para receberem os pagamentos, os beneficiários permitam o pleno acesso, para efeitos de auditoria, a todos os documentos comerciais necessários, incluindo registos de controlo de produção e de qualidade, independentemente do local onde estes se encontrem.

5.7. Com o objectivo de reforçar os meios de combate às fraudes e irregularidades na área do FEOGA, a Comissão e o Conselho deverão urgentemente tomar as medidas necessárias à criação de um sistema de sanções administrativas comunitárias.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 9 de Dezembro de 1993.

Pelo Tribunal de Contas André J. MIDDELHOEK Presidente

(1)() Regulamento (CEE) nº 4045/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989 (JO L 388 de 30.12.1989).

(2)() Directiva 77/435/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1977 (JO L 172 de 12.7.1977).

(3)() «Artigo 3º

1. A exactidão dos principais dados submetidos a controlo será verificada, nos devidos casos, através de controlos cruzados, em número apropriado, incluindo designadamente:

- comparações com os documentos comerciais dos fornecedores, dos clientes, dos transportadores e outros terceiros que tenham uma ligação directa ou indirecta com as operações efectuadas no âmbito do sistema de financiamento do FEOGA, secção "Garantia",

- controlos físicos da quantidade e da natureza das existências, e

- comparações com a contabilidade dos fluxos financeiros a montante ou a jusante das operações efectuadas no âmbito do sistema de financiamento do FEOGA, secção "Garantia".

2. Em particular, sempre que as empresas sejam obrigadas a manter uma contabilidade - matéria específica, de acordo com as disposições comunitárias ou nacionais, o controlo dessa contabilidade compreenderá, nos devidos casos, a confrontação desta última com os documentos comerciais e, se for caso disso, com as quantidades armazenadas da empresa.»

(4)() Relatório anual relativo ao exercício de 1987 (JO C 316 de 12.12.1988).

(5)() Relatório especial nº 2/90, JO C 133 de 31.5.1990.

(6)() Relatório especial nº 2/92, JO C 101 de 22.4.1992.

(7)() Regulamento (CEE) nº 386/90 da Comissão, de 12.2.1990 (JO L 42 de 16.2.1990).

(8)() Uma companhia que não exercia qualquer actividade comercial autêntica, criada neste contexto apenas com o objectivo de pedir restituições em benefício de outras empresas às quais estava ligada.

(9)() Também referido no ponto 3.2.i) do relatório especial nº 2/92 (JO C 101 de 22.4.1992).

(10)() Regulamento (CEE) nº 3183/80 da Comissão, de 3 de Dezembro de 1980 (JO L 338 de 13.12.1980).

(11)() Ponto 3.1.

(12)() Regulamento (CEE) nº 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987 (JO L 351 de 14.12.1987).

(13)() Referido em VI/5202/92.

(14)() Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970 (JO L 94 de 28.4.1970).

(15)() Regulamento (CEE) nº 283/72 do Conselho, de 7 de Fevereiro de 1972 (JO L 36 de 10.2.1972).

(16)() Regulamento (CEE) nº 595/91 do Conselho, de 4 de Março de 1991 (JO L 67 de 14.3.1991).

(17)() Doc. DG VI/680/89, ponto 5.

(18)() Os artigos cujos números são citados entre parênteses nesta parte do relatório são os artigos do Regulamento (CEE) nº 595/91.

(19)() O Comité do Fundo, criado pelo Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, é um órgão consultivo para os assuntos do FEOGA. Este Comité é composto por representantes dos Estados-membros e da Comissão.

(20)() COM(93)141 final, de 20 de Abril de 1993.

(21)() Documento VI/680/89: o conceito de «irregularidade» no contexto do artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 283/72 do Conselho.

(22)() Comunicação efectuada pela Comissão aos Estados-membros na sequência de um encontro do grupo de peritos sobre irregularidades e assistência mútua (FEOGA) realizado em 19 de Junho de 1990.

(23)() Em 1992 foram comunicados 1 030 casos com um valor total de 118 Mio ECU, incluindo alguns casos comunicados em 1992 mas relativos a anos anteriores.

(1) Pequenas diferenças verificadas nos totais devido a arredondamentos.(24)() Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1986 (JO C 336 de 11.12.1987, ponto 6.17).

(25)() A luta contra a fraude. Relatório de actividade e de progresso do ano de 1990. SEC(91)456 final.

(26)() Relatório sobre a harmonização dos controlos relativos à PAC e às pescas. SEC(90)1381.

ANEXO 1

DADOS CHAVE RELATIVOS ÀS RESTITUIÇÕES À EXPORTAÇÃO (Referidos nos pontos 2.13 a 2.15)

Número de identificação do beneficiário

Nome do beneficiário

Número do pedido

Número da ordem de pagamento

Data de pagamento

Número da declaração de exportação

Data do controlo aduaneiro

Código da estância de controlo aduaneiro

Licença ou certificado de pré-fixação nº

Data de pré-fixação

Código de destino

Código de origem

Código de restituição à exportação

Quantidade

Percentagem

Código do tipo de pagamento

Montante do pagamento

Número de referência do pedido do beneficiário

Valor FOB

Número do orçamento CEE RESPOSTAS DA COMISSÃO

0. INTRODUÇÃO GERAL

0.1. O objectivo genérico de um controlo financeiro adequado, destacado pelo Tribunal, encontra-se consagrado no artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho, de 31 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) nº 2048/88. Este regulamento impõe aos Estados-membros que adoptem as medidas necessárias para se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), prevenir e perseguir as irregularidades e recuperar as importâncias não cobradas em resultado de irregularidades ou negligências.

0.2. O controlo a posteriori de documentos comerciais das empresas, que constitui o objecto do Regulamento (CEE) nº 4045/89, representa um instrumento complementar dos controlos anteriores ao pagamento. O controlo a posteriori não constitui, portanto, o instrumento primordial do controlo, nem tão-pouco o único. A importância dos controlos de rotina e das verificações efectuados cumulativamente, integrados nos procedimentos de autorização e aprovação dos Estados-membros, revela-se fundamental para o controlo adequado das receitas e das despesas do FEOGA. É neste contexto que terá de ser analisada a eficácia do controlo a posteriori.

1. REGULAMENTO (CEE) Nº 4045/89 DO CONSELHO

1.6. A Comissão verifíca que o Tribunal procedeu ao controlo da aplicação do Regulamento (CEE) nº 4045/89 pouco tempo após a sua entrada em vigor. Embora possa ser importante corrigir logo no início as insuficiências, as anomalias e os erros de aplicação de um acto, é ainda mais importante formular um juízo com algum distanciamento.

A Comissão sublinha que as conclusões das visitas de controlo relativas aos procedimentos de apuramento das contas corroboram as verificações do Tribunal.

1.9. A auditoria do Tribunal não toma em consideração os aspectos quotidianos da organização e da gestão de um controlo a posteriori, cuja qualidade se revela essencial para uma correcta aplicação do Regulamento (CEE) nº 4045/89.

2. CONSTATAÇÕES DE AUDITORIA: ESTADOS-MEMBROS

No que diz respeito aos exemplos escolhidos pelo Tribunal em apoio da sua demonstração, a Comissão observa que determinados casos suscitados pelo Tribunal foram já abordados no âmbito do relatório especial nº 2/92 sobre os controlos das restituições à exportação pagas a grandes empresas seleccionadas no sector dos produtos lácteos. Os restantes casos identificados são semelhantes. Os resultados dos inquéritos realizados ou das observações a esse respeito foram comunicados ao Tribunal e ao Parlamento.

Relativamente a alguns dos temas abordados neste capítulo, tais como a análise de riscos, os organismos pagadores, etc., a Comissão formula as observações infra:

2.8. A Comissão concorda que a análise de risco constitui um instrumento essencial para a selecção dos beneficiários e das transacções a ser submetidos a controlo a posteriori (ver ponto 2.12).

2.9. O controlo a posteriori representa um controlo de segunda linha na detecção de anomalias que não tenham sido identificadas pelo controlo de rotina de primeira linha e pelos restantes controlos. Não se trata, portanto, de um controlo preventivo.

2.10. Os Estados-membros planeiam os seus programas de controlo de acordo com os recursos disponíveis.

2.12. É verdade que há ainda muito a fazer para desenvolver a aplicação da análise de risco tanto aos controlos de rotina e restantes controlos como aos controlos a posteriori. Com esse objectivo, a Comissão iniciou as seguintes acções:

- foi encarregado um grupo especial composto por peritos nacionais em assuntos aduaneiros, presidido pela Comissão, para elaborar um relatório sobre o assunto;

- a Comissão apresentou uma exposição no 5º Encontro do «Grupo de Peritos» sobre o Regulamento (CEE) nº 4045/89, realizado em 2 de Março de 1993, sobre a aplicação da análise de risco na selecção das empresas para controlo a posteriori, utilizando, nomeadamente técnicas semelhantes às adoptadas pelo Tribunal;

- a Comissão efectuou uma exposição semelhante em todos os Estados-membros, com excepção do Luxemburgo, utilizando os dados nacionais, com resultados encorajadores. De facto, as autoridades alemãs utilizaram na sua selecção das empresas para o programa de controlo de 1993/1994, em matéria de restituições à exportação, a abordagem sugerida pela Comissão;

- as alterações propostas pela Comissão ao Regulamento (CEE) nº 4045/89 prevêem uma disposição essencial que possibilita aos Estados-membros efectuar a totalidade dos seus programas de controlo com base na análise de risco.

Informação utilizada na selecção das empresas

Dados relativos aos pagamentos das restituições à exportação

2.13. Alguns Estados-membros parecem ter conhecido algumas dificuldades técnicas para compilarem por empresa os dados relativos aos pagamentos e às receitas preparados pelos diferentes serviços nacionais. A solução preconizada consiste na atribuição de um único código de referência a cada empresa.

Informação sobre fraudes e irregularidades

2.16 - 2.21. A Comissão considera que os factores de risco incluem a análise do cumprimento da legislação pertinente no passado por parte das empresas, a apreciação da complexidade da estrutura comercial da empresa, a adequação dos seus procedimentos de controlo internos e os resultados dos controlos anteriores e que a execução dos programas de controlo deveria ser avaliada por serviços especializados dos Estados-membros e os seus parceiros no controlo. A Comissão tem encorajado a aplicação sistemática desta abordagem pelos Estados-membros.

Controlo de empresas multinacionais

2.24 e 2.43. A Comissão está de acordo quanto ao facto de a assistência mútua entre Estados-membros ao abrigo do artigo 7º do Regulamento (CEE) nº 4045/89 se ter revelado decepcionante. Por isso a Comissão propõe, na proposta de alteração do Regulamento (CEE) nº 4045/89, alterações às disposições vigentes. As propostas têm em conta os pontos identificados pelo Tribunal. No entanto, após consulta dos serviços especializados dos Estados-membros e dos seus parceiros no controlo, a Comissão elaborou um projecto de demonstração com os seguintes objectivos:

- desenvolver a cooperação entre os Estados-membros e entre a Comissão e os Estados-membros;

- reforçar o controlo das empresas que operam fora das fronteiras nacionais e em países terceiros;

- desenvolver o recurso às técnicas da análise de risco, especialmente na selecção das empresas e das transacções a controlar;

- incrementar os controlos cruzados com fontes de terceiros a montante e a jusante das empresas, especialmente no caso de estarem em causa actividades num local não situado no Estado-membro em que é recebida a restituição.

Inclusão dos pagamentos notificados no objecto do controlo

2.26. Nos termos do artigo 7º do Regulamento (CEE) nº 4045/89, os Estados-membros devem comunicar à Comissão o resultado dos controlos efectuados.

Os exemplos apontados pelo Tribunal foram comunicados aos Estados-membros, que deverão adoptar as medidas adequadas. A Comissão sublinha que os procedimentos de notificação previstos no artigo 7º são geralmente aplicados.

2.28. Na ausência de qualquer informação sobre os antecedentes, não resulta evidente como os exemplos citados no ponto 2.26 podem sustentar a afirmação do Tribunal de uma ausência de garantia de que todos os pagamentos são tidos em conta para o controlo. A própria obrigação de notificação ao abrigo do artigo 7º parece indicar o contrário.

Pedidos de assistência mútua

2.29 - 2.31. A Comissão já respondeu ao Tribunal no 5º parágrafo do ponto 8 da sua resposta ao relatório especial nº 2/92.

2.33 - 2.38. A Comissão analisou pormenorizadamente o caso mencionado pelo Tribunal. Este caso evidencia a situação actualmente imperfeita no que diz respeito à possibilidade de lançar operações de cobrança relativamente a operações em que estão implicados vários operadores provenientes de países diferentes.

Além disso, as condições de emissão dos certificados de prefixação da restituição na sequência de uma adjudicação pública organizada por um país terceiro são actualmente objecto de uma proposta de alteração da regulamentação. O dispositivo actualmente a ser debatido com os Estados-membros prevê que a emissão desses títulos seria subordinada à apresentação do contrato celebrado na sequência de uma adjudicação desse género. Além disso, a colaboração com os serviços competentes dos Estados-membros deverá ser desenvolvida e tornar-se uma prática corrente.

Empresas com documentos comerciais situados fora da CE

2.44 - 2.48. A Comissão reconhece a existência de um problema com os registos comerciais mantidos fora do território da Comunidade. É esse o motivo pelo qual, na sua proposta de alteração do Regulamento (CEE) nº 4045/89, propõe alterações à situação actualmente vigente.

Preparação do controlo

Informações relativas aos pagamentos

2.49 e 2.50. É evidentemente desejável que os inspectores disponham de informações pormenorizadas sobre as transacções objecto de controlo, numa forma que facilite a sua consulta. A Comissão tem incentivado os Estados-membros a progredirem nesse domínio. A velocidade a que os progressos são introduzidos depende, contudo, de factores que escapam ao controlo dos serviços especializados e dos seus parceiros no controlo