PT Jornal Oficial da União Europeia L 334/62

DECISÃO DA COMISSÃO

de 20 de Maio de 2008

relativa aos auxílios concedidos pela França ao Fundo de prevenção de contingências das pescas e às empresas de pesca (auxílio estatal C 9/06)

[notificada com o número C(2007) 5636]

(Apenas faz fé o texto em língua francesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2008/936/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,

Após ter notificado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos do referido artigo,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Chegaram ao conhecimento da Comissão diversas informações relativas à existência de um fundo destinado a compensar a subida dos preços dos combustíveis suportada pelas empresas de pesca francesas desde 2004. De acordo com essas informações, o referido fundo, denominado FPAP — Fonds de prévention des aléas pêche (Fundo de Prevenção de Contingências das Pescas), tinha por objectivo anunciado nivelar as variações de curto prazo do preço dos combustíveis utilizados na pesca. Todavia, o efeito prático dessa medida terá sido permitir às empresas de pesca beneficiar de um preço de combustíveis claramente inferior ao preço de mercado.

(2) Aparentemente, no início, previa-se que o fundo funcionasse apenas através de contribuições dos profissionais da pesca. O princípio de funcionamento seria simples: o fundo pagaria a parte do custo do combustível acima de um determinado preço por litro de referência e, em contrapartida, as empresas fariam contribuições ao FPAP quando o preço do combustível descesse abaixo do preço de referência. Conseguia-se, desta forma, atingir um equilíbrio relativamente ao financiamento do sistema sem que fossem necessários fundos públicos.

(3) Todavia, como o preço de mercado do combustível se manteve sempre muito acima do preço de referência, a Comissão considerou que o funcionamento do FPAP só era possível graças ao apoio financeiro do Estado e que esse apoio constituía um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado CE.

(4) No dia 25 de Agosto de 2005, a Comissão solicitou à França que a informasse, até 5 de Setembro de 2005, se o Estado francês tinha adoptado ou previsto medidas específicas para fazer face ao aumento do preço dos combustíveis. A Comissão recordou, entre outras coisas, que se essas medidas envolvessem auxílios estatais, deveriam ser-lhe comunicadas, ao abrigo do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.

(5) Na ausência de resposta da França, e em conformidade com o artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o (agora 88.o) do Tratado CE (1), a Comissão requereu à França, no dia 21 de Setembro de 2005, que lhe fornecesse, no prazo de três semanas, as informações relativas ao referido fundo, a fim de poder examinar se existia ou não um auxílio estatal e, caso afirmativo, se era compatível com o mercado comum.

(6) A França respondeu no dia 7 de Outubro de 2005 ao pedido da Comissão de 25 de Agosto de 2005, indicando que «não foi aplicada em França nenhuma medida que se enquadre no regime de auxílio estatal para fazer face às dificuldades resultantes do recente aumento considerável dos preços dos combustíveis». A França indicou, no entanto, ter encorajado «uma iniciativa tomada pelos profissionais» da pesca que consistia na criação de um fundo de prevenção de contingências das pescas. Não foi feita qualquer menção, nestas mensagens, aos apoios financeiros do Estado. Pelo contrário, na resposta das autoridades francesas estava implícito que o financiamento do fundo, gerido pelos profissionais do sector das pescas, assentava exclusivamente no mutualismo da capacidade financeira dos membros.

(7) No dia 21 de Outubro de 2005, a Comissão recordou às autoridades francesas o seu pedido formal de informações sobre o FPAP datado de 21 de Setembro de 2005, concedendo-lhe um novo prazo de duas semanas.

(8) Findo esse prazo, e na ausência de resposta da França, a Comissão decidiu, em conformidade com n.o 3 do supracitado artigo 10.o, ordenar à França que lhe fossem prestadas as informações necessárias para proceder ao referido exame. Essa injunção, datada de 5 de Dezembro de 2005, foi notificada à França no dia 6 de Dezembro de 2005, e estabelecia um prazo de resposta de três semanas.

(9) A França respondeu por correio datado de 21 de Dezembro de 2005, recepcionado pela Comissão no dia 27 de Dezembro de 2005. Nesta missiva, a França remetia para a resposta que havia dado anteriormente, datada de 6 de Dezembro e recebida pela Comissão em 8 de Dezembro, à carta da Comissão datada de 21 de Setembro de 2005 (ver considerando 5 da presente decisão). Nas duas missivas, a França comunicou à Comissão os estatutos do FPAP e as três convenções relativas ao estabelecimento de um adiantamento reembolsável a efectuar pelo Estado ao FPAP.

(10) Após análise das respostas e dos documentos anexos às mesmas, a Comissão informou a França, a 8 de Março de 2006, da sua decisão de dar início a um procedimento formal de investigação, ao abrigo do previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE e no artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999.

(11) A decisão da Comissão de abrir um procedimento formal de investigação foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 19 de Abril de 2006 (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre as medidas em causa no prazo de um mês.

(12) A França apresentou as suas observações em correio datado de 21 de Abril de 2006, sob a forma de uma nota das suas autoridades. Essa nota veio acompanhada de uma argumentação que parece ter sido originalmente destinada a uso interno, onde se explica a posição a tomar face aos argumentos da Comissão.

(13) No dia 17 de Maio de 2006, Ménard, Quimbert et Associés (adiante designado MQA), escritório de advogados de Nantes, indicou por fax a intenção de formular ulteriormente as suas observações relativamente ao FPAP, solicitando que lhe fosse concedido um prazo para o fazer. A Comissão aceitou uma prorrogação de duas semanas. O MQA enviou subsequentemente, em carta ordinária de 17 de Maio e recepcionada na Comissão no dia 23 do mesmo mês, um memorando em papel timbrado da Coopération Maritime (cooperação marítima), assinado pelo Sr. Feuardent, Secretário-Geral do FPAP, e datado de 18 de Maio. Uma terceira missiva do MQA, também datada de 17 de Maio e recepcionada na Comissão no dia 14 de Junho, constava de «uma nova versão das (suas) observações após correcção de alguns erros amanuenses». Na realidade eram documentos ainda não transmitidos à Comissão correspondentes a observações complementares ao memorando do Sr. Feuardent, acompanhadas de uma série de documentos relativos ao funcionamento do FPAP (estatutos, forma de funcionamento, notas informativas, tratamento fiscal das contribuições, carta de missão conjunta da Inspecção-Geral das Finanças e da Inspecção da Agricultura e da Pesca). Finalmente, uma última missiva do MQA, datada de 12 de Junho de 2006 e enviada no mesmo dia por fax à Comissão, dando seguimento à missiva de 19 de Maio «datada por engano de 17 de Maio, a transmitir(-vos) as observações do Sr. Feuardent, Secretário-Geral da Confédération de la coopération, de la mutualité et du crédit maritimes, de 18 de Maio», continha as mesmas observações complementares mencionadas na missiva de 17 de Maio, mas sem os anexos.

(14) No dia 14 de Junho de 2006, a Comissão enviou à França a terceira missiva de 17 de Maio de 2006 do MQA (a versão dita corrigida dos erros amanuenses) e a última missiva do MQA, de 12 de Junho de 2006, a solicitar que as observações da França lhe fossem comunicadas no prazo de um mês. No dia 12 de Julho de 2006, a França requereu que o prazo fosse prolongado até 1 de Setembro. No dia 18 de Julho de 2006, a Comissão aceitou o prolongamento do prazo por mais um mês. No dia 26 de Setembro de 2006, a França respondeu que não desejava apresentar mais nenhuma observação, mas chamava a atenção para o facto de a carta do MQA de 17/19 de Maio de 2006 não corresponder às observações do Sr. Feuardent. No dia 9 de Outubro de 2006, a Comissão transmitiu à França todas as informações constantes das missivas recebidas do MQA e solicitou-lhe que confirmasse, no prazo de dez dias, se as autoridades francesas tinham ou não conhecimento do memorando do Sr. Feuardent. A França respondeu no dia 23 de Outubro de 2006 que não tinha esse memorando e que só não o tinha mencionado anteriormente porque a missiva (do MQA) datada de 12 de Junho já o havia feito. Uma vez que a França declarava não ter recebido essa missiva, a Comissão transmitiu-lha oficialmente no dia 27 de Outubro de 2006, requerendo que as eventuais observações da França relativamente à mesma lhe fossem comunicadas o mais tardar até ao dia 15 de Novembro.

(15) No dia 27 de Novembro de 2006, a França informou a Comissão que não tinha comentários a fazer sobre o referido documento.

2. DESCRIÇÃO

2.1. Apresentação do FPAP e das suas actividades

(16) O FPAP foi constituído, ao abrigo da lei francesa de 21 de Março de 1884, revista pela lei de 12 de Março de 1920, sob a forma de uma associação profissional. O projecto de estatutos foi aprovado pela assembleia constitutiva realizada no dia 10 de Fevereiro de 2004 e os estatutos propriamente ditos datam de 9 de Abril de 2004.

(17) De acordo com esses estatutos (artigo 4.o), a associação foi criada por um período de 99 anos. A sede foi fixada em Paris, no n.o 24 da rua du Rocher, no mesmo endereço da Confédération de la coopération, de la mutualité et du crédit maritimes (confederação da cooperação, da mutualidade e do crédito marítimo, adiante designada «Cooperação Marítima»).

(18) Nos termos do artigo 7.o, os membros fundadores são a Cooperação Marítima, a central de compras e de desenvolvimento CECOMER, sociedade cooperativa de comerciantes a retalho, que é na verdade a central de compras das cooperativas marítimas que têm por função, nomeadamente, o aprovisionamento em material e produtos de funcionamento das empresas de pesca, o Centre de gestion de la pêche artisanale (centro de gestão da pesca artesanal) e duas personalidades do mundo da pesca. Na assembleia constitutiva de 10 de Fevereiro de 2004, estes cinco membros fundadores foram nomeados administradores do FPAP até à assembleia-geral ordinária que deverá reunir-se em 2007. Parece, portanto, que o FPAP é uma emanação do sector das pescas e dos organismos a ele ligados economicamente (cooperativas marítimas, central de compras, centros de gestão das empresas de pesca).

(19) Os candidatos à adesão ao FPAP devem apresentar prova de que a actividade que exercem se encontra ligada às pescas; todavia, a associação pode admitir no seu seio «qualquer outra pessoa disposta a dar o seu apoio moral à associação» sob reserva que o número de membros desta categoria não represente mais de 5 % dos membros da associação. A França esclarece, na sua missiva de 6 de Dezembro de 2005, que o FPAP conta com 2 013 membros e 2 385 navios, representando 30 % da frota pesqueira francesa.

(20) O artigo 2.o dos estatutos indica que: «A Associação tem por objectivo a criação de produtos destinados a permitir aos empresários da pesca assegurar a cobertura dos seguintes riscos: flutuação dos preços do gasóleo, poluição marítima ou risco sanitário associado à poluição, fecho das quotas ou redução importante das possibilidades de pesca, riscos associados ao mercado. A associação adopta o nome de Fonds de Prévention des Aléas Pêche.» O FPAP foi, portanto, concebido como uma sociedade de seguros mútuos que oferece aos seus membros, a troco das respectivas contribuições, um determinado número de serviços.

(21) A França enviou as cópias das três convenções celebradas entre o Estado e o FPAP, relativas ao estabelecimento de adiantamentos reembolsáveis a efectuar pelo Estado ao FPAP. Estes adiantamentos são feitos por intermédio do Office National Interprofessionnel des Produits de la Mer et de l’Aquaculture (OFIMER). A primeira convenção, datada de 12 de Novembro de 2004, envolve um montante de 15 milhões de euros; a segunda, datada de 27 de Maio de 2005, envolve um montante de 10 milhões de euros; e a terceira, datada de 11 de Outubro de 2005, envolve um montante de 40 milhões de euros. Assim sendo, através das três convenções, o Estado francês adiantou ao FPAP 65 milhões de euros.

(22) Além disso, de acordo com a argumentação apensa à nota enviada pela França à Comissão em 21 de Abril de 2006 (ver considerando 12 da presente decisão), é possível que tenha sido concedido ao FPAP mais um adiantamento no valor de 12 milhões de euros (ver considerando 40 da presente decisão).

(23) Segundo o artigo 1.o das referidas convenções, «o FPAP funciona com base nas contribuições pagas pelos seus membros, de forma a cobrir a criação de coberturas financeiras contra as contingências resultantes das flutuações do preço do petróleo e das despesas de gestão daí decorrentes». Estas convenções mostram que apesar de o FPAP, nos seus estatutos, ter sido formalmente criado com um objecto bastante alargado relativamente aos serviços que poderia prestar (ver considerando 20 da presente decisão), na prática a sua actividade limitou-se à cobertura financeira das empresas de pesca contra o aumento dos preços dos combustíveis.

(24) De acordo com o artigo 2.o da convenção de 12 de Novembro de 2004, «o adiantamento financeiro tem por objectivo o estabelecimento de um mecanismo de cobertura contra as flutuações dos preços internacionais do petróleo a contar de 1 de Novembro de 2004; este adiantamento poderá permitir a aquisição nos mercados a prazo de uma opção financeira. As compensações pagas aos membros do fundo devem corresponder à diferença de preço verificada entre o preço máximo coberto e o preço mensal médio do índice de referência para o mês considerado». O artigo 2.o da convenção de 27 de Maio de 2005 tem uma redacção quase similar: prevê, em vez do «estabelecimento» de um mecanismo de cobertura, a «prossecução» desse mesmo mecanismo, e indica o dia 1 de Março de 2005 como a data a partir da qual é proporcionada a cobertura em relação ao adiantamento efectuado ao abrigo da referida convenção. O mesmo acontece com a convenção de 11 de Outubro de 2005: o artigo 2.o prevê que, em relação ao adiantamento pago, o fundo prossiga a sua actividade de cobertura «a contar do dia 1 de Julho de 2005, e pelo menos até ao dia 31 de Dezembro de 2005, comprando opções financeiras nos mercados a prazo, comparticipadas no montante de 17 cents de euro por litro». Também se especifica que «as compensações pagas aos membros do fundo devem corresponder, no máximo, à diferença de preço verificada entre o preço de 30 cents de euro por litro e o preço mensal médio de referência do mês em consideração, se este for superior a 30 cents de euro por litro».

(25) Conclui-se do Guia de funcionamento do FPAP que este mecanismo de cobertura funciona através de convenções de garantia celebradas entre o FPAP e as empresas membros. Os membros pagam uma jóia de inscrição de 150 euros e depois uma quota de garantia calculada com base na quantidade estimada de combustível, expressa em litros, à razão de 0,035 cents por litro. Em contrapartida, as empresas de pesca recebem uma indemnização calculada com base no volume consumido, até ao limite do volume assegurado, e cujas modalidades de cálculo são explicadas no referido «guia de funcionamento».

(26) O artigo 3.o das convenções mencionadas no considerando 21 indica que os adiantamentos só podem ser realizados pelo OFIMER mediante apresentação de certos documentos justificativos. Entre esses documentos deve figurar a acta do órgão deliberativo do FPAP que autoriza a gestão do adiantamento efectuado pelo Estado e, em relação às duas primeiras convenções, que especifica a utilização que irá ser feita desse adiantamento, assim como um orçamento indicativo. Na sua nota de 6 de Dezembro de 2005, a França confirmou que os montantes indicados, representando um total de 65 milhões de euros, foram efectivamente adiantados ao FPAP. A mesma nota precisa que os adiantamentos foram concedidos «a fim de assegurar o funcionamento do FPAP, o mais rapidamente possível, no período entre Novembro de 2004 e fim de Dezembro de 2005».

(27) De resto, o FPAP compromete-se a manter registos contabilísticos que permitam, sempre que tal lhe seja solicitado, conhecer a utilização dada aos adiantamentos e a afectação dos recursos e das despesas. Os documentos contabilísticos devem ser conservados durante dez anos e colocados à disposição das várias entidades do Estado mediante simples pedido.

(28) A taxa de juro a pagar pelo FPAP à OFIMER, pelos montantes adiantados, é fixada no artigo 4.o em 4,45 %. O montante de 15 milhões de euros objecto da convenção de 12 de Novembro de 2004 deverá ser reembolsado o mais tardar em 1 de Novembro de 2006; o montante de 10 milhões de euros objecto da convenção de 27 de Maio de 2005 deverá ser reembolsado o mais tardar em 1 de Maio de 2007; e o montante de 40 milhões de euros objecto da convenção de 11 de Outubro de 2005 deverá ser reembolsado o mais tardar em 1 de Julho de 2007.

(29) Em relação às três (eventualmente quatro) convenções assinadas entre o Estado francês e o fundo, a actividade do FPAP, no âmbito do primeiro dos objectivos definidos no artigo 2.o dos estatutos (permitir às empresas de pesca assegurar a cobertura dos seguintes riscos associados à flutuação dos preços do gasóleo), é portanto dupla: a) Fazer face às flutuações dos preços do petróleo através da aquisição de opções nos mercados a prazo no sector dos produtos petrolíferos; e b) Compensar parcialmente o sobrecusto induzido pelos preços elevados do petróleo, para os navios dos membros do fundo, quando o preço do combustível ultrapasse um determinado valor.

(30) No que diz respeito ao apoio do Estado, o fundo deve ser considerado sob estes dois aspectos, por um lado quando actua como agente económico nos mercados a prazo e, por outro, quando compensa as empresas de pesca por uma parte dos custos incorridos com a aquisição de combustível, com o objectivo de diminuir os respectivos custos de produção.

2.2. Motivos da abertura do procedimento formal de investigação

(31) Os motivos da abertura do procedimento formal de investigação foram os seguintes:

2.2.1. Em relação à aquisição das opções nos mercados a prazo

(32) O adiantamento feito ao FPAP pode considerar-se um empréstimo a curto prazo concedido à taxa de 4,45 %. Porém, a Comissão chama a atenção para o facto de o fundo não possuir qualquer bem imobiliário e de os seus capitais próprios serem extremamente reduzidos, visto que provêm apenas das contribuições dos seus membros. Nestas condições, nenhuma instituição bancária teria concedido um tal empréstimo.

(33) Assim sendo, o fundo beneficia de uma vantagem financeira em relação a outras empresas activas nos mesmos mercados a prazo. Essa vantagem constitui um auxílio estatal que beneficia o fundo. Nenhuma disposição do artigo 87.o do Tratado CE, ou das directrizes que a Comissão adoptou para a análise dos regimes de auxílio estatal, permite considerar esse auxílio compatível com o mercado comum.

(34) Por outro lado, graças a esta actividade do FPAP, as empresas de pesca membros podem comprar combustível a preço reduzido. Isso constitui um auxílio que tem por efeito diminuir os custos de produção das empresas beneficiárias do fundo. Ora, em conformidade com o ponto 3.7 das directrizes para o exame dos auxílios estatais no sector das pescas e da aquicultura (3), este tipo de auxílio ao funcionamento, que não impõe em contrapartida qualquer obrigação, deve normalmente ser considerado incompatível com o mercado comum.

2.2.2. Em relação à compensação feita às empresas de pesca de uma parte dos custos induzidos pela aquisição de combustível

(35) Também aqui se trata de um auxílio que tem por efeito diminuir os custos de produção das empresas membros do FPAP. Da mesma forma, nenhuma disposição do artigo 87.o do Tratado CE, ou das directrizes que a Comissão adoptou para a análise dos regimes de auxílio estatal, permite considerar esse auxílio compatível com o mercado comum. Em conformidade com o ponto 3.7 das directrizes para o sector das pescas, também este tipo de auxílio ao funcionamento, que não impõe em contrapartida qualquer obrigação, deve ser considerado incompatível com o mercado comum.

2.2.3. Conclusão

(36) Analisando o conjunto de informações em sua posse, a Comissão considerou que existem sérias dúvidas sobre a compatibilidade com o mercado comum desta medida de auxílio que beneficia tanto o próprio FPAP como as empresas de pesca seus membros.

3. OBSERVAÇÕES DA FRANÇA E DAS PARTES INTERESSADAS

3.1. Observações da França

(37) As observações da França foram apresentadas na sua resposta de 21 de Abril de 2006. A França não emitiu quaisquer observações complementares sobre os argumentos apresentados pelo FPAP e pelo MQA.

(38) A França considera que a análise da Comissão deve incidir sobre a natureza e as condições de concessão do adiantamento efectuado pelo Estado e não sobre as actividades do FPAP.

(39) Nesse âmbito, a França sublinha que: — As taxas aplicáveis são superiores às taxas de referência decididas pela Comissão para determinar se existe ou não auxílio estatal mediante empréstimo bonificado; — Esta intervenção não pode ser considerada auxílio estatal enquanto não se vencer o prazo para o reembolso do adiantamento. A França recorda, a esse propósito, que esses prazos foram fixados, respectivamente, em 1 de Novembro de 2006, 1 de Maio de 2007 e 1 de Julho de 2007; — O argumento da Comissão segundo o qual nenhum organismo bancário jamais concederia um tal empréstimo ao FPAP carece de fundamento, visto que numa tal situação teria sido possível estabelecer mecanismos de garantia. Além do mais, a França recorda que o FPAP é a única estrutura profissional francesa que reúne as empresas de pesca com o objectivo de actuar sobre o mercado a prazo do petróleo e que a adesão ao fundo é livre.

(40) Por último, a Comissão assinala que a França indica, na argumentação apensa à sua resposta (ver considerando 12 de presente decisão), que «não se afigura necessário informar que foi decidido efectuar um adiantamento de 12 milhões de euros, visto que a convenção ainda não foi assinada. Todavia, também não convém mantermos uma situação de impasse. Propõe-se indicar que está em curso uma reflexão».

3.2. Observações do FPAP

(41) A Comissão recebeu do MQA várias missivas com diversos conteúdos, enviadas de forma descoordenada (ver pormenores no considerando 13 da presente decisão), que podemos sintetizar da seguinte forma: um memorando em papel timbrado da Cooperação Marítima, datado de 18 de Maio de 2006 e assinado pelo Secretário-Geral do FPAP, e observações complementares do MQA por conta do FPAP, acompanhadas por uma série de documentos relativos ao funcionamento do FPAP (estatutos, forma de funcionamento, notas informativas, tratamento fiscal das contribuições, carta de missão conjunta da Inspecção-Geral das Finanças e da Inspecção da Agricultura e da Pesca).

(42) Da análise dos documentos recebidos do MQA, conclui-se que o FPAP se coloca ao lado do argumento da França, afirmando que não é lícito considerar a priori que será feita «uma anulação pura e simples da dívida no final do prazo de pagamento» enquanto não se verificar um incumprimento da obrigação de reembolso. Quanto ao resto, ao contrário da França, o FPAP concentra a sua argumentação não sobre a natureza e as condições de concessão do auxílio, mas sobre o estatuto e as actividades do fundo.

(43) As linhas seguidas pelo FPAP para contestar a natureza de auxílio estatal dos adiantamentos concedidos pelo Estado francês, ou a respectiva incompatibilidade com o mercado comum, podem resumir-se da seguinte forma: — O FPAP não é um agente económico vulgar, visto tratar-se de uma associação profissional que age no interesse exclusivo dos seus associados, sem fins lucrativos e dado que se constituiu como «agrupamento preventivo». Assim, ao organizar a mutualização dos riscos através de um sistema de compensação com base num preço de referência, não está a actuar na qualidade de operador comercial vulgar «mas como federador de consumidores de produtos petrolíferos que procuram mais proteger-se do mercado do que intervir nele». O FPAP foi, de início, teoricamente concebido para ser auto-suficiente, visto que se previa a eventual restituição das contribuições pagas e não utilizadas. O FPAP também insiste na total transparência da sua gestão; a este título, visto que não desenvolve qualquer actividade económica por sua própria conta, não pode afectar o mercado a prazo pertinente. O FPAP refere ainda a existência de uma auditoria conjunta da Inspecção-Geral das Finanças e da Inspecção da Agricultura e da Pesca; — O FPAP não actua num mercado pertinente, porquanto o mercado de produtos da pesca está exposto a inúmeras outras distorções da concorrência relacionadas com as diversas políticas nacionais de aplicação da política comum das pescas. O mercado deve portanto ser visto como um «mosaico de micro-mercados regionais». Assim sendo, esta intervenção não altera as condições das transacções. O FPAP afirma, também, que a análise da concorrência deve ser circunstanciada, porque uma parte importante do aumento e da distorção dos custos sofridos pelo sector das pescas tem a ver com «portagens» ou «penalizações» resultantes nomeadamente de medidas comunitárias, o que não corresponde em nada à óptica de um vasto mercado aberto.

(44) A intervenção do FPAP visa, na realidade, facilitar a manutenção da pesca num quadro regional e impedir que os navios de alto mar comecem a pescar em águas mais litorâneas e os arrastões se orientem para pesqueiros mais específicos que requeiram menor consumo de energia. A finalidade do FPAP é proteger os recursos, os equilíbrios e a diversidade do sistema, através de uma fase de adaptação. Desta forma, o FPAP antecipou os planos de emergência e reestruturação assim como o aumento previsto do limite máximo dos auxílios de minimis. Por estas razões, o FPAP apresenta os seguintes argumentos: — não é exacto dizer que os adiantamentos concedidos pelo Estado não tinham condições, uma vez que, ao contrário, foram «condicionados a uma gestão transparente imediata (e) sobretudo à definição de uma política sustentável cuja definição é objecto de uma inspecção geral», — um pouco mais de um terço da intervenção do Estado (25 dos 65 milhões de euros) dizia directamente respeito a adiantamentos aos trabalhadores por conta de outrem e, portanto, deve ser vista como um apoio social directo, — o auxílio é concedido numa situação extraordinária, visto que a própria Comissão reconhece as dificuldades económicas e sociais excepcionais que o sector atravessa, — o FPAP recorda que, à luz do direito francês, é civilmente responsável e tem uma responsabilidade ilimitada. Por isso, na ausência de incumprimento do reembolso, o critério seguido pela Comissão para qualificar esta intervenção de auxílio estatal é insuficiente.

(45) Enfim, o MQA transmitiu, no âmbito das suas observações, as cópias de duas cartas do Ministro do Orçamento ao FPAP que indicam que o fundo e todos os seus membros gozam de benefícios fiscais. Esses benefícios consistem, no caso do FPAP, numa isenção dos impostos sobre as empresas e ainda, provavelmente, do imposto profissional e, no caso dos pescadores por conta própria, na possibilidade de deduzir dos seus rendimentos tributáveis as contribuições pagas à associação.

4. APRECIAÇÃO

(46) A presente decisão não diz respeito aos benefícios fiscais mencionados no considerando 45. Na realidade, a Comissão desconhecia a existência desses benefícios à data em que decidiu abrir o procedimento formal de investigação. Os referidos benefícios fiscais estão a ser objecto de uma avaliação específica no quadro do processo NN 38/2007, a fim de determinar se são ou não auxílios estatais e, caso afirmativo, se são compatíveis com o mercado comum.

(47) Em termos de auxílios estatais, o FPAP tem um objectivo que deve ser avaliado em duas vertentes: — Em primeiro lugar, tem por fim adquirir opções financeiras nos mercados a prazo. Mesmo que tal não seja claramente explicitado, os ditos mercados a prazo são manifestamente os mercados do petróleo e seus produtos derivados. Transparece, assim, que o FPAP, embora constituído sob a forma de associação, actua nos mercados a prazo através da aquisição de opções tal como o faria qualquer outra sociedade privada a actuar neste tipo de mercados e a operar de acordo com as regras da economia de mercado. O auxílio à aquisição de opções nos mercados a prazo é analisado mais à frente, na parte 4.1 da presente decisão; — Em segundo lugar, o FPAP tem por fim pagar às empresas de pesca membros a diferença entre o preço mensal médio de referência e, de acordo com as convenções de 12 de Novembro de 2004 e 27 de Maio de 2005, o «preço máximo coberto» ou, de acordo com a convenção de 11 de Outubro de 2005, o preço de 30 cents de euro por litro se o preço mensal médio do índice de referência for superior a esse preço. O preço mensal médio de referência é fixado pelo FPAP. As compensações pagas pelo FPAP às empresas de pesca pela aquisição de combustível são analisadas mais à frente, na parte 4.2 da presente decisão.

4.1. Auxílio a favor do FPAP: auxílio à aquisição de opções nos mercados a prazo

4.1.1. Existência de auxílio estatal

4.1.1.1. O FPAP é uma empresa na acepção do artigo 87.o do Tratado CE

(48) Em primeiro lugar, importa determinar se o FPAP pode ser considerado uma empresa. Se tal não se verificar, o n.o 1 do artigo 87.o não se aplica ao FPAP. Acerca desta matéria, a Comissão recorda que, de acordo com uma jurisprudência constante, no contexto do direito da concorrência, o conceito de «empresa» abrange qualquer entidade que exerça uma actividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de funcionamento (4). Toda e qualquer actividade que consista na oferta de bens e/ou serviços num determinado mercado constitui uma actividade económica (5).

(49) As empresas que operam nos mercados a prazo das matérias-primas são, normalmente, empresas privadas que funcionam de acordo com as regras da economia de mercado. O objectivo das operações realizadas nesses mercados a prazo consiste, para o operador, em apostar no facto de o preço de compra do produto, caso fosse adquirido no futuro ao preço normal de mercado, ser diferente do preço ao qual é realizada a operação. Assim, um operador a operar num mercado desse tipo assume um risco associado à incerteza da evolução dos preços. No caso vertente, o FPAP actuou efectivamente como operador nos mercados a prazo dos produtos petrolíferos. Ao fazê-lo, é igualmente um actor económico do sector das pescas, porque adquire para a sociedade CECOMER, membro fundador e administrador do FPAP, e central de compras das cooperativas marítimas, combustível a um preço diferente do preço que esta sociedade pagaria se comprasse ao preço normal de mercado. Se a operação de compra de opções, que é uma operação de natureza especulativa, for coroada de êxito, o preço do combustível facultado às cooperativas será inferior ao preço de mercado. O FPAP assume assim um risco, esperando que esse risco seja financeiramente lucrativo. As cooperativas marítimas, pelo seu lado, revendem a seguir esse combustível às empresas de pesca, em função do preço a que o conseguiram adquirir junto da CECOMER. As características das operações de transferência de propriedade do combustível adquirido pelo FPAP para a CECOMER, sociedade cooperativa de comerciantes a retalho, não são conhecidas; seja como for, e apesar de a CECOMER ser um membro fundador do FPAP, são operações realizadas entre duas entidades independentes. Estas operações de transferência de propriedade do combustível têm uma natureza contratual, já que, embora muito provavelmente tenham especificidades, as convenções ao abrigo das quais se realizam são instrumentos de direito privado e, por conseguinte, constituem contratos de direito privado. Torna-se então evidente que a actividade do FPAP — que consiste, portanto, em intervir nos mercados a prazo de produtos petrolíferos para adquirir esses produtos, com o objectivo de os revender à CECOMER, sociedade comercial — é uma actividade de natureza económica. Acresce que, na decisão de abertura do procedimento, a Comissão fez a seguinte observação: «O FPAP tem por objectivo permitir a aquisição de opções financeiras nos mercados a prazo. Mesmo que tal não seja claramente explicitado, os ditos mercados a prazo são manifestamente os mercados do petróleo e seus produtos derivados. Transparece, assim, que o FPAP, embora constituído sob a forma de associação, actua nos mercados a prazo através da compra e venda de opções tal como o faria qualquer outra sociedade privada a actuar neste tipo de mercados e a operar de acordo com as regras da economia de mercado». Nas suas respostas, a França e o FPAP não contestaram o facto de o FPAP ter realizado essas operações de compra e venda de opções. A França não fez quaisquer observações a esse respeito; e quanto ao FPAP, limitou-se a afirmar que «o FPAP interveio no mercado mundial de produtos de base através de corretores e estabelecimentos financeiros especializados. É difícil imaginar um mercado mais competitivo, mais vasto e mais volátil. Desde o início, o fundo não beneficiou de qualquer vantagem tarifária, nem de condições particulares em relação aos outros operadores do mercado […] A questão resume-se, portanto, à origem dos fundos adiantados…»; não questiona portanto a afirmação da Comissão segundo a qual o FPAP actua como um operador vulgar nos mercados a prazo. Além disso, convém notar que a posição do FPAP não é, de forma alguma, a de um administrador de fundos públicos no interesse público. Também não pode ser considerada como uma função de exercício pelo Estado, ou por um organismo sob a sua responsabilidade, de prerrogativas de poderes públicos.

(50) O FPAP tem, portanto, de ser visto como uma empresa para efeitos do direito comunitário da concorrência. Não há necessidade de nos debruçarmos sobre a sua natureza e o seu estatuto. Mais particularmente, a ausência de fins lucrativos é irrelevante para o caso vertente. Por outro lado, mesmo que consideremos o FPAP, citando os seus próprios termos, «como federador de consumidores de produtos petrolíferos que procuram mais proteger-se do mercado do que intervir nele», esses «consumidores» são, na realidade, operadores económicos (cooperativas marítimas e empresas de pesca) que procuram reduzir os seus custos de produção. Essa atitude, perfeitamente lógica em operadores económicos, impede que os possamos considerar consumidores individuais para efeitos do n.o 2, alínea a), do artigo 87.o do Tratado, que autoriza auxílios de carácter social em benefício dos consumidores individuais. Assim sendo, os argumentos apresentados pela França e pelo próprio FPAP, relativamente quer ao seu estatuto, forma de funcionamento e objectivos, quer à sua situação específica no mercado dos produtos petrolíferos, não podem ser tidos em conta.

4.1.1.2. Princípio do credor privado (6)

(51) Aplicando o princípio do credor privado, a Comissão acredita ter fundamentos para considerar que no caso vertente existe um auxílio estatal.

(52) Os fundos provenientes dos três adiantamentos, com as condições de concessão que são conhecidas, deveriam ser reembolsados com uma taxa de juro de 4,45 %. Quanto a um possível quarto adiantamento, no montante de 12 milhões de euros, é de supor que a sua concessão se fez em condições idênticas ou muito comparáveis. Estes adiantamentos do Estado correspondem, na prática, a um empréstimo concedido à taxa atrás indicada. É um facto que essa taxa é superior à taxa de referência utilizada pela Comissão para determinar o elemento de auxílio existente num empréstimo bonificado, fixada em 4,43 % em 2004 (7) e em 4,08 % desde 1 de Janeiro de 2005 (8). Por conseguinte, teoricamente, seria possível não ter existido auxílio estatal nos adiantamentos concedidos se estes o tivessem sido nas condições normais de uma economia de mercado.

(53) A Comissão considera contudo que estes adiantamentos não foram concedidos nas condições normais de mercado, na medida em que nenhum credor privado teria aceite atribuir os montantes em causa, na ausência de garantia sobre a viabilidade da actividade do FPAP e sobre a probabilidade de cobrança na data do vencimento.

(54) O capital inicial do FPAP é constituído pelas contribuições dos membros (ver considerandos 23 e 25). Nem a França nem o FPAP forneceram dados numéricos sobre os recursos provenientes dessas contribuições. De acordo com a argumentação apensa à resposta de 21 de Abril de 2006, as autoridades francesas consideram de resto, após terem indicado que «quando a resposta foi redigida, em 6 de Dezembro de 2005, estas informações tinham sido propostas no projecto mas suprimidas aquando da validação interministerial», que «não parece necessário dar uma resposta agora».

(55) A Comissão supõe, no entanto, que se trata de montantes relativamente modestos em comparação com a amplitude provável das despesas. Com efeito, com base nas indicações que figuram no memorando assinado pelo Secretário-Geral do FPAP, no «Guia de funcionamento do FPAP» de Novembro de 2004, e na «nota de informação do FPAP» de Janeiro de 2006, é possível fazer uma estimativa em traços largos: cerca de 2 500 membros (número de membros do FPAP de acordo com as autoridades francesas) pagaram uma jóia de adesão de 150 euros, ou seja, 375 000 euros, aos quais se acrescentam as contribuições que cobrem a garantia de risco propriamente dita (ver considerando 25). Admitindo que a totalidade do volume de gasóleo consumido é assegurada, e baseando-nos no consumo indicativo de um arrastão de 24 metros, utilizando os números fornecidos pelo FPAP (cerca de 10 toneladas de combustível por semana), numa hipótese máxima de actividade durante 48 semanas por ano, o que dá um consumo de 480 toneladas (embora o número de semanas de actividade seja provavelmente mais próximo das 38-40 do que das 48), e tendo em conta o valor unitário da contribuição para o FPAP, ou seja, 0,0035 euros por litro, chega-se, para 2 500 navios, a um total de 4 200 000 euros por ano. A terceira fonte de contribuições provem da possibilidade, prevista pelos estatutos, de a associação poder admitir no seu seio, até ao limite de 5 % dos membros, «qualquer pessoa que queira dar o seu apoio moral à associação». Trata-se provavelmente de um montante marginal. Na ausência de qualquer indicação sobre o número destes membros dispostos a prestar o seu apoio moral e sobre o montante das suas contribuições, admitamos a hipótese extremamente generosa de um suplemento de receitas de aproximadamente 125 000 euros (125 membros que não têm actividades em relação com a pesca, ou seja, o máximo autorizado pelos estatutos do FPAP [5 % de 2 500 membros] × 1 000 euros).

(56) O total das receitas provenientes das diversas contribuições ascenderia assim a 4 200 000 + 375 000 + 125 000 ou seja, 4 700 000 euros por ano. Trata-se de uma hipótese extremamente optimista, calculada com base no consumo indicativo de um arrastão de 24 metros, com uma actividade de 48 semanas por ano, e supondo que a totalidade do consumo é assegurada. A Comissão só admite esta hipótese para efeitos de cálculo hipotético, para determinar o montante máximo teórico das receitas do FPAP. Ora, se considerarmos que a França indicou que o número de navios membros é 2 385, entre os quais uma percentagem importante de navios costeiros com menos de 12 metros cujo consumo anual de combustível está mais próximo de 200 toneladas do que das 480 toneladas utilizadas no cálculo acima, é provável que o montante real seja significativamente menor. Com efeito, considerando que a frota francesa possui cerca de 1 500 navios com mais de 12 metros e que 95,3 % dos navios desta dimensão estão cobertos pelo FPAP (9), ou seja, cerca de 1 400 navios, deduz-se que cerca de 1 000 navios com menos de 12 metros também estão cobertos pelo FPAP. O total das receitas anuais é, por conseguinte, certamente, muito inferior ao montante acima calculado de 4,7 milhões de euros.

(57) Feitos estes cálculos de receitas hipotéticas, a Comissão observa que o FPAP, por um lado, não possui aparentemente nenhum bem imobiliário e que, por outro lado, os seus bens móveis, constituídos apenas pelas contribuições dos seus membros, são muito reduzidos. Por esta razão, a Comissão considera que nas condições normais de uma economia de mercado, um banco, como por exemplo o Crédito Marítimo, que se apresenta, de acordo com os seus próprios termos, como «o parceiro natural do sector das pescas», nunca teria emprestado (ou «adiantado» para utilizar os termos das convenções celebradas entre o Estado e o FPAP) as somas em questão (ou mesmo apenas uma parte dessas somas) ao FPAP para intervir sobre um mercado a prazo, sem ter previamente obtido uma prova razoável da sua solvabilidade provável na data de pagamento do empréstimo.

(58) A França objecta que esta conclusão é «uma alegação que não assenta em qualquer investigação objectiva junto dos organismos bancários, e que teria sido possível estabelecer mecanismos de garantia». Contudo, um inquérito efectuado pela Chambre nationale des conseils et experts financiers (10) (câmara nacional dos conselhos e peritos financeiros) junto de trinta e cinco bancos fornece uma imagem bastante precisa das normas em uso nas instituições bancárias francesas aquando da atribuição de créditos à sua clientela. A preocupação de limitar o risco de crédito que assumem com os seus clientes leva os dirigentes dos estabelecimentos bancários a impor o respeito de limites máximos, calculados com base numa série de rácios que permitem analisar a saúde financeira e a capacidade da empresa de servir a sua dívida, em função de diversos critérios como fundos próprios, balanço, nível de endividamento a prazo, volume de negócios e despesas financeiras. Desta análise resulta, nomeadamente, que um rácio «dívida bancária total sobre fundos próprios» superior à 2,50 desencadeia o aparecimento de um sinal de risco que embora não comprometa definitivamente a concessão de um empréstimo, leva o estabelecimento a exigir garantias acrescidas. No caso do FPAP, se dividirmos os 65 milhões de euros adiantados pelo Estado francês pela estimativa optimista de fundos próprios apresentada acima (4,7 milhões de euros, ver considerando 56), o rácio obtido é 13,82, ou seja, quase seis vezes o limite máximo de risco admitido. Naturalmente, se o montante real dos adiantamentos fosse ainda maior (por exemplo 77 milhões de euros, tendo em conta possível o adiantamento complementar de 12 milhões evocado no considerando 22, ou se o montante real dos fundos próprios fosse sensivelmente menor, este rácio hipotético seria ainda mais elevado. Com tal nível de risco, um organismo bancário nunca teria considerado a eventualidade de um empréstimo, apesar do recurso a garantias reais (como penhor das opções de compra ou das existências de combustível adquiridas pelo FPAP) ou pessoais (hipotecas sobre os bens pessoais dos membros e penhor dos seus navios) fazer evidentemente parte das técnicas bancárias que permitem minimizar o risco de insolvência. Observar-se-á contudo que, caso fossem pedidas seguranças pessoais aos membros, as empresas de pesca teriam provavelmente demonstrado mais reservas em aderir ao FPAP. Existem igualmente outras técnicas de transferência ou repartição do risco, como o co-financiamento do empréstimo por vários estabelecimentos bancários, o recurso a sociedades de garantia ou fundos de garantia regionais ou departamentais (em geral eles próprios contra-garantidos por sociedades de garantia) mas, em todos os casos, a garantia normalmente só é concedida a empresas fundamentalmente sãs e potencialmente rentáveis, e para um montante que não excede nunca 50 % da dívida (ou seja, no caso do FPAP, para um montante ligeiramente superior a 30 milhões de euros, deixando sem garantia um montante correspondente a cerca de três vezes o limite máximo de risco).

(59) Quando a França observa, a propósito destas técnicas, que «teria sido» possível estabelecer mecanismos de garantia, admite implicitamente que não o foram e que o adiantamento do Estado foi concedido sem que fossem pedidas garantias comparáveis às normalmente exigidas nos estabelecimentos bancários. Nestas condições, a Comissão conclui que a França não se comportou como um credor privado e que não tinha garantia que o FPAP estivesse em condições de reembolsar os fundos postos à sua disposição.

(60) Por outro lado, o FPAP, através do seu Conselho, recorda que, à luz do direito francês, é civilmente responsável e que essa responsabilidade é ilimitada, e observa que a acção associativa é potencialmente geradora de responsabilidades perante somas elevadas. A Comissão admite que um organismo como o FPAP lida com montantes muito elevados, já que as operações efectuadas nos mercados a prazo apresentam riscos evidentes e podem provocar perdas importantes. Porém, nada nos diz que a responsabilidade do FPAP, em caso de perdas importantes, seja coberta pelos membros. Nenhum dos documentos fornecidos (estatutos, guia de funcionamento, nota de informação) refere tal mecanismo. A única consideração de natureza financeira que figura nesses documentos refere-se à contribuição dos membros, que, caso um membro se retire, passa a ser propriedade da associação (artigo 10.o). A Comissão também observa que a lei de 21 de Março de 1884, ao abrigo da qual o FPAP foi criado, foi a que permitiu, em França, a criação das associações profissionais. Não está certamente no espírito dessa lei gerar uma responsabilidade de natureza económica, e daí financeira, para os membros da associação em causa. Por conseguinte, em caso de perdas financeiras importantes, a Comissão não vê como é que essas perdas poderão ser compensadas pelos seus associados.

(61) Tendo em conta o conjunto destes elementos, a Comissão considera que o princípio do credor privado não foi respeitado.

4.1.1.3. Existência de uma vantagem financeira concedida através de recursos estatais

(62) A Comissão considera que o montante estimado das receitas provenientes das diversas contribuições dos associados, mesmo na hipótese mais optimista, nunca teria permitido ao FPAP intervir num mercado a prazo sem o contributo de fundos externos. Estes fundos externos foram fornecidos pelo Estado, através do OFIMER, sob a forma de pelo menos três adiantamentos de tesouraria escalonados entre Novembro de 2004 e Outubro de 2005, num montante total que ascende, de acordo com as informações comunicadas pela França, a 65 milhões de euros. Provavelmente também terá existido um quarto adiantamento, no valor de 12 milhões de euros; com efeito, segundo se infere da argumentação citada no considerando 22, a assinatura da convenção estaria a decorrer naquela data.

(63) A França não apresentou quaisquer elementos que contrariem esta análise. De resto, da sua argumentação consta o seguinte: «O FPAP é visto (pela Comissão) como não tendo os meios necessários para intervir sem o adiantamento reembolsável do Estado. Contra esse facto, nenhum argumento pode ser avançado». Acresce que, para a Comissão, os adiantamentos foram concedidos em condições que não são as condições normais do mercado (ver considerandos 51 a 61 da presente decisão).

(64) Além disso, a Comissão observa que tanto a França como o FPAP não indicaram à Comissão o montante dos fundos utilizados pelo FPAP nos mercados a prazo nem o resultado das transacções aí realizadas. De acordo com a mesma argumentação, as autoridades francesas escolheram deliberadamente não comunicar estas informações; com efeito aí se indica que «… estes elementos poderiam ser fornecidos à Comissão; contudo convém medir o interesse de fornecer tais elementos agora». Ora, a Comissão constata que esses elementos não lhe chegaram às mãos, nem nesse correio nem posteriormente.

(65) Enfim, a França, assim como o FPAP e o seu Conselho, consideram que não é lícito que a Comissão considere a priori que existe um auxílio estatal enquanto não for verificado o incumprimento da obrigação de reembolso (França: «o adiantamento reembolsável não pode ser considerado auxílio estatal enquanto não se vencer o prazo para o reembolso do adiantamento». FPAP: «Esta quantia pode ou não ser reembolsada? — esta é a grande questão que a Comissão coloca»; MQA: «Nenhum dos empréstimos concedidos pela França ao FPAP venceu o prazo de pagamento. Não há ainda na presente fase nenhum incumprimento ao nível do reembolso nem nenhuma manifestação do Estado francês que deixe supor que irá acontecer uma anulação pura e simples da dívida no seu vencimento»). A Comissão recorda a esse respeito que a qualificação de auxílio estatal em benefício do FPAP está antes de mais associada à decisão da França de conceder ao FPAP um empréstimo que este não teria obtido de outra forma, independentemente dos prazos de reembolso serem ou não respeitados. Por este motivo, a Comissão interroga-se acerca da solvabilidade do FPAP quando chegar a altura de pagar o empréstimo porque essa questão é fulcral para apreciar a situação do FPAP relativamente às condições normais de concessão de um empréstimo por um estabelecimento bancário privado e não porque suspeita da transformação de um empréstimo em simples apoio financeiro.

(66) Deste ponto de vista, caso se verificasse que os adiantamentos não foram reembolsados nos prazos devidos, ou até que não foram reembolsados de todo, isso confirmaria por um lado que o FPAP não estava em condições de levar a cabo as acções previstas pelos seus estatutos sem um contributo de créditos externos e, por outro, que esses créditos nunca lhe teriam sido concedidos por um organismo bancário em condições normais de mercado. Ora, a este propósito, a Comissão observa que a França não a informou de um eventual reembolso dos adiantamentos concedidos ao FPAP. Esses adiantamentos deviam ser reembolsados, respectivamente, no dia 1 de Novembro de 2006, para o montante de 15 milhões de euros objecto da convenção de 12 de Novembro de 2004, no dia 1 de Maio de 2007, para o montante de 10 milhões de euros objecto da convenção de 27 de Maio de 2005, e no dia até 1 de Julho de 2007, para o montante de 40 milhões de euros objecto da convenção de 11 de Outubro de 2005 (ver considerando 21). Quanto ao quarto adiantamento de que o FPAP poderá ter beneficiado (ver considerando 22), nem a data da convenção nem o termo do prazo do reembolso é conhecido.

(67) Os três prazos de vencimento conhecidos já passaram. O primeiro já se tinha vencido quando a França enviou o seu último correio à Comissão, no dia 27 de Novembro de 2006, após a decisão de abertura do procedimento formal de investigação. A Comissão considera que, se esse adiantamento tivesse sido efectivamente reembolsado, a França ou o FPAP não teriam deixado de informar a Comissão prontamente, dado que um dos argumentos avançados para opor à análise da Comissão era que os adiantamentos não podiam ser qualificados de auxílio estatal enquanto o prazo de reembolso não vencesse. É indubitável que se o reembolso do primeiro adiantamento já estivesse feito, a França teria informado Comissão no seu correio de 27 de Novembro de 2006 e teria feito seguidamente a mesma coisa para os segundos e terceiros adiantamentos, que deveriam ser reembolsados nos dias 1 de Maio e 1 de Julho de 2007, assim como para o eventual quarto adiantamento. Além disso, as notícias divulgadas na imprensa profissional sugerem que não houve, até agora, reembolso. Assim, a Comissão considera que o auxílio de início concedido sob a forma de adiantamento se transformou num auxílio sob a forma de subvenção directa.

(68) Por conseguinte, pelo conjunto de motivos acima expostos, a Comissão considera que os adiantamentos do Estado representam uma vantagem financeira atribuída através de recursos estatais.

4.1.1.4. Existência de uma vantagem financeira imputável ao Estado

(69) A Comissão observa que as três convenções celebradas entre o Estado e o FPAP prevêem expressamente que os fundos públicos adiantados têm por objecto o estabelecimento de um mecanismo de cobertura contra as flutuações dos cursos internacionais do petróleo e que este mecanismo permitirá a aquisição de opções financeiras nos mercados a prazo. Ora é patente que a tesouraria inicial do FPAP, que era alimentada apenas e unicamente pelas contribuições dos seus membros, não lhe permitiria efectuar tais operações, pelo menos não à escala a que o foram. Com efeito, a primeira convenção, datada de 12 de Novembro de 2004, indica que o adiantamento de 15 milhões de euros tem por objectivo «permitir o arranque do dispositivo». Foi, por conseguinte, graças aos adiantamentos que obteve que o FPAP ficou em condições de efectuar as operações de aquisição nos mercados a prazo a uma escala significativa.

(70) Por outras palavras, torna-se evidente que o Estado apoiou concretamente a criação do FPAP, constituído sob a forma de associação profissional, e a sua actuação nos mercados a prazo dos produtos petrolíferos, quando essa actividade não corresponde à actividade comum de uma associação profissional. Tudo isto em condições de concorrência com operadores privados que não são normais. A França reconhecia de resto, já em 7 de Outubro de 2005, que «o governo incentivou uma diligência iniciada pelos profissionais, que é a criação de um fundo de prevenção de contingências das pescas. Este fundo gerido por profissionais permite aos pescadores […] mutualizar a sua capacidade financeira para comprar opções financeiras no mercado a prazo para se protegerem do risco das flutuações do preço do combustível», omitindo porém a informação de que a referida «capacidade financeira» dos pescadores existia graças a recursos estatais: à data já tinham sido efectuados dois adiantamentos. Não restam dúvidas contudo de que o FPAP devia ter em conta as exigências dos poderes públicos ao decidir a forma de utilização dos fundos postos à sua disposição. Deste ponto de vista, a criação de uma missão interministerial de inspecção encarregada «de examinar o mecanismo do FPAP no seu funcionamento actual e verificar que as condições de despesa são satisfatórias à luz do direito e das regras da despesa pública, respeitando, ao mesmo tempo, os compromissos tomados pelos gestores destes fundos» demonstra a preocupação do Estado em se assegurar de que os fundos do FPAP eram realmente utilizados em conformidade com o destino previsto nas convenções.

(71) À luz do exposto, a Comissão considera que a vantagem financeira que representam os adiantamentos concedidos ao FPAP para a aquisição de opções financeiras nos mercados a prazo de petróleo é imputável ao Estado (11).

4.1.1.5. Existência de uma vantagem financeira que falseia ou ameaça falsear a concorrência

(72) O FPAP beneficia de uma vantagem financeira em relação às outras sociedades que intervêm nos mercados a prazo, quer se trate das sociedades habitualmente activas nestes mercados quer das sociedades constituídas, ou que podem ser constituídas da mesma maneira que o FPAP, isto é, sob a forma de associação profissional, nos outros Estados-Membros, ou mesmo em França.

(73) A França alega que «o FPAP não pode ser considerado como tendo sido favorecido em relação a outras estruturas privadas que teriam podido desempenhar o mesmo papel, porque é a única estrutura profissional francesa que tem por objectivo agrupar empresas de pesca para comprar opções no mercado a prazo». A Comissão observa, em resposta, que a posição do FPAP em relação às regras de concorrência não deve ser apreciada apenas face às outras estruturas francesas que agrupam empresas de pesca e desempenham o mesmo papel que ele, mas também face a todos os operadores franceses e europeus susceptíveis de intervir no mercado a prazo dos produtos petrolíferos.

(74) O FPAP contesta, além disso, a alegação de que teria beneficiado de condições privilegiadas para exercer a sua actividade de investidor no mercado a prazo: citando o próprio FPAP, «o fundo interveio no mercado mundial de produtos de base através de corretores e estabelecimentos financeiros especializados […] (e) não beneficiou de qualquer vantagem tarifária, nem de condições particulares em relação aos outros operadores do mercado». A Comissão não pretende que a vantagem financeira do FPAP proviria de um tratamento privilegiado do FPAP pelos outros actores do mercado, mas sim que o fundo só pôde intervir no mercado a prazo dos produtos petrolíferos porque dispunha de uma margem de intervenção financeira concedida pelo Estado que vai para além das capacidades financeiras próprias do FPAP, enquanto o Estado não a atribuiu em condições similares a outras empresas que podiam ter o mesmo interesse que o FPAP em intervir nesse mercado (empresas dos outros sectores de actividade afectadas pelo aumento do custo do petróleo, por exemplo) ou que intervêm nesse mercado por razões ligadas às suas estratégias económicas e comerciais (empresas petrolíferas, por exemplo).

(75) O FPAP reconhece, de resto, a existência dessa vantagem. Num documento da Cooperação Marítima, não comunicado à Comissão mas publicado no sítio Web das Assises de la pêche et de l’aquaculture de la Région Bretagne (bases da pesca e da aquicultura na região da Bretanha) (12), o Sr. Feuardent, resumindo os principais pontos abordados aquando de um encontro com a região da Bretanha no dia 24 de Maio de 2006, afirma: «O Estado proporcionou 65 milhões de euros até à data. Além disso, o FPAP obteve no mercado de produtos de base vários milhões de euros de benefícios em opções, que constituem um incontestável valor acrescentado». A Comissão conclui que o FPAP pôde efectuar operações de aquisição de opções financeiras no mercado dos produtos petrolíferos apenas graças aos fundos públicos de que dispunha e dos quais não dispunham outras estruturas ou empresas, e que daí retirou um benefício directo. Por conseguinte, a vantagem de que beneficiou falseia ou ameaça falsear a concorrência.

4.1.1.6. Existência de uma vantagem financeira que afecta as trocas entre os Estados-Membros

(76) Ao intervir, como referiu o Sr. Feuardent, no mercado de produtos de base, o FPAP interveio no mercado mundial do petróleo.

(77) Por conseguinte, a sua actividade excedeu o quadro estritamente francês, de modo que há lugar para considerar que, de facto, os adiantamentos concedidos afectam as trocas entre Estados-Membros.

4.1.1.7. Conclusão

(78) Assim, as quatro condições requeridas para constatar a existência de um auxílio estatal estão presentes: os adiantamentos concedidos ao FPAP provêm de recursos estatais, são imputáveis ao Estado, falseiam ou ameaçam falsear a concorrência e afectam as trocas entre Estados-Membros. O auxílio de que beneficiou o FPAP constitui, portanto, um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado CE no que se refere à parte da tesouraria proveniente de recursos estatais e utilizados para a aquisição de opções no mercado a prazo de produtos petrolíferos.

4.1.2. Compatibilidade com o mercado comum

(79) Como indicam as convenções celebradas entre o Estado e o FPAP, este auxílio estatal sob a forma de adiantamentos teve por objectivo permitir o arranque das intervenções do FPAP nos mercados a prazo do petróleo e dos seus produtos derivados, assim como a continuação dessa actividade. Trata-se pois de um auxílio ao funcionamento do FPAP. A França reconhece de resto, na sua carta de 6 de Dezembro de 2005, que os montantes indicados foram avançados «a fim de assegurar o funcionamento do FPAP».

(80) Nos termos dos n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado, certas categorias de auxílio são ou podem ser considerados como compatíveis com o mercado comum. Convém examinar se este auxílio ao funcionamento do FPAP se enquadra numa dessas categorias.

(81) A Comissão observa que este auxílio não corresponde aos casos previstos no n.o 2 do artigo 87.o

(82) Com efeito, não se destina a remediar danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários. A Comissão recorda a este respeito que as flutuações dos preços do petróleo são inerentes à actividade económica. Estas flutuações afectam igualmente outros sectores de actividade consumidores de produtos petrolíferos em todos os Estados-Membros da União Europeia e não podem ser consideradas como uma calamidade natural ou um acontecimento extraordinário na acepção do artigo 87.o do Tratado. Por conseguinte, este auxílio não é compatível com o mercado comum ao abrigo do n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado.

(83) Este auxílio também não pode ser considerado como compatível com o mercado comum com base numa aplicação directa do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado, com os diferentes casos que aí estão previstos. a) Não se trata manifestamente de um auxílio destinado a favorecer o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida é anormalmente baixo ou em que exista uma grave situação de subemprego [caso previsto n.o 3, alínea a), do artigo 87.o]. Este auxílio visa, com efeito, permitir ao FPAP intervir nos mercados a prazo relevantes. Não tem, por conseguinte, relação com os auxílios previstos na supracitada alínea a). b) O FPAP não pode ser considerado como um projecto importante de interesse europeu ou um auxílio destinado a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro [casos previstos no n.o 3, alínea b), do artigo 87.o]. Com efeito, o FPAP é especificamente francês e os outros Estados-Membros não exprimiram a intenção de instituir fundos do mesmo tipo; este fundo não tem portanto uma dimensão europeia. Quanto a considerar que se trata de um auxílio destinado a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro, a Comissão observa que não há nenhum elemento que permita dizer que a concessão de dinheiro para um fundo deste tipo permita obter tais resultados. No que se refere ao auxílio a favor do FPAP, este auxílio beneficia uma única entidade económica e, mesmo que o associemos ao auxílio atribuído às empresas de pesca, não beneficia a economia de um Estado-Membro no seu todo. Além disso, a Comissão recorda que sempre considerou que não compete às autoridades públicas intervir financeiramente contra este aumento do petróleo; o seu papel deve pelo contrário consistir nomeadamente na adopção de políticas de estímulo das empresas para que estas se possam adaptar às novas condições económicas criadas pelo aumento dos combustíveis. É por isso que um auxílio que tem por objectivo permitir a uma entidade económica intervir nos mercados a prazo relevantes não corresponde ao objectivo desejado. c) A existência do FPAP não pode, por si só, satisfazer a condição do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, que prevê que podem ser compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou certas regiões económicas quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. Com efeito, nenhum elemento indica que o desenvolvimento ou o crescimento de uma actividade de intervenção nos mercados a prazo do petróleo seja desejável. Além disso, esta actividade não está ligada a uma região económica. É por isso que este auxílio não pode ser considerado como compatível com o mercado comum em virtude da referida alínea c). d) Por último, este tipo de auxílio não figura entre as categorias de auxílio que teriam sido considerados como compatíveis com o mercado comum por decisão do Conselho adoptada em conformidade com o n.o 3, alínea e), do artigo 87.o

(84) A Comissão nota além disso que nenhuma das directrizes que adoptou para a análise dos auxílios estatais se aplica ao presente auxílio ao funcionamento do FPAP.

(85) Em conclusão, o auxílio ao FPAP para a aquisição de opções nos mercados a prazo não pode ser considerado compatível com o mercado comum ao abrigo de qualquer uma das derrogações autorizadas pelo Tratado.

4.2. Apoio a favor das empresas de pesca: redução das despesas de combustível

(86) Antes de proceder à análise dos auxílios que deram origem à abertura formal do procedimento de investigação, a Comissão deve tomar posição sobre o argumento do FPAP, segundo o qual os auxílios que foram concedidos ao fundo e às empresas de pesca deveriam ser considerados tendo em conta um aumento do limiar de minimis no sector das pescas. De acordo com o FPAP, os montantes em causa (cerca de 16 000 euros por empresa, em média, excluindo o auxílio que considera ser um auxílio social directo aos pescadores) seriam claramente inferiores aos que estavam em vias de adopção aquando do pagamento das compensações pelo FPAP (30 000 euros por empresa) (13). As autoridades francesas, na sua resposta, fazem igualmente referência ao aumento do limiar de minimis mas sem reivindicar a sua aplicação no caso vertente.

(87) Em primeiro lugar, a Comissão recorda que, nos termos do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1860/2004 da Comissão, de 6 de Outubro de 2004, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios de minimis nos sectores da agricultura e das pescas (14), vigente à época em que os auxílios às empresas de pesca foram concedidos, o montante máximo de auxílio de minimis era de 3 000 euros por empresa ao longo de três anos; os auxílios considerados na presente decisão excedem largamente esses montantes e a França, de resto, não referiu, nas suas observações, a eventual aplicação deste limite às empresas que poderiam beneficiar dele. Por outro lado, apesar de o montante de 30 000 euros, que figura no Regulamento (CE) n.o 875/2007 recentemente adoptado pela Comissão (15), ser superior aos 16 000 euros evocados acima pelo FPAP, aquele montante é apenas um montante médio. Além disso, é erradamente que a França chega a este montante de 16 000 euros, excluindo a parte de auxílio que qualifica de auxílio social e que deve ser tido em conta na análise (ver considerandos 122 e 123). Assim, tendo em conta a diversidade de tamanhos das empresas de pesca membros do FPAP, é indubitável que o montante do auxílio atribuído a certas empresas é superior a 30 000 euros. Por exemplo, para arrastões de 20 a 25 metros, o montante anual da indemnização estabelece-se à volta de35 000 euros, ou seja, 70 000 euros no biénio 2005-2006 (16). Seja como for, conforme acima indicado, a França não reivindicou a aplicação do novo valor de minimis e não trouxe nenhum elemento de prova que indique que o tenha feito. Por conseguinte, perante o conjunto destes elementos, no âmbito do exame permanente dos regimes de auxílio estatal, a Comissão tem a obrigação de verificar a conformidade destes auxílios com as disposições do artigo 87.o do Tratado.

4.2.1. Existência de auxílio estatal

(88) A França considera que a Comissão não tem fundamentos para analisar se este aspecto das actividades do fundo constitui um auxílio estatal. Para a França, «a qualificação de auxílio estatal deve assentar apenas numa análise ad hoc do adiantamento reembolsável do Estado, e não basear-se numa análise das actividades do FPAP. Assim, as autoridades francesas desejam que seja desenvolvida apenas a primeira parte da avaliação (3.1). A parte 3.2 significa condenar as actividades do FPAP, que é uma associação profissional que efectua compras de opções para cobrir os seus membros contra as flutuações do preço do gasóleo» (17).

(89) Em resposta, a Comissão recorda que, em conformidade com uma jurisprudência constante, os auxílios não são caracterizados pelas suas causas ou objectivos, mas definidos em função dos seus efeitos (18). Para além da aquisição de opções financeiras nos mercados a prazo, o FPAP tem por objectivo, de acordo com as convenções celebradas com o Estado, conceder às empresas de pesca uma compensação que corresponde à diferença entre o preço máximo coberto e o preço médio mensal do índice de referência para o mês considerado. Por conseguinte, a Comissão considera que as empresas de pesca beneficiaram de vantagens específicas através do sistema instaurado pelo FPAP e que é conveniente analisar os efeitos dos adiantamentos concedidos pelo Estado não somente sob o ângulo da vantagem concedida ao FPAP, mas também sob o ângulo das vantagens concedidas às empresas de pesca.

4.2.1.1. Existência de uma vantagem financeira concedida através de recursos estatais

(90) A vantagem retirada pelas empresas de pesca das actividades do FPAP é de uma dupla natureza: consiste, por um lado, na possibilidade de obter combustível a um preço vantajoso e, por outro, no recebimento de uma indemnização que compensa parcialmente as suas despesas de combustível.

(91) No que respeita ao primeiro aspecto, a aquisição de opções nos mercados a prazo pelo FPAP, que encaminhava seguidamente o combustível comprado a prazo para a sociedade CECOMER, central de compras das cooperativas marítimas, permitiu às empresas membros do FPAP comprar o combustível adquirido por estas cooperativas a um preço inferior ao do mercado ordinário. Ora, conforme acima indicado (ver considerando 75 da presente decisão), isso só foi possível porque «O Estado proporcionou 65 milhões de euros até à data. Além disso, o FPAP obteve no mercado de produtos de base vários milhões de euros de benefícios em opções, que constituem um incontestável valor acrescentado». A Comissão constata, por conseguinte, que o fornecimento de combustível às empresas de pesca a um preço inferior ao do mercado ordinário foi possível graças aos adiantamentos concedidos pelo Estado e aos recursos próprios do FPAP, ou seja, o produto das contribuições dos seus membros e os benefícios obtidos com operações especulativas no mercado a prazo dos produtos petrolíferos.

(92) Reencontramos esta mesma proveniência dupla (recursos estatais e recursos obtidos com a actividade privada do FPAP) nos fundos que serviram para financiar a compensação concedida às empresas de pesca.

(93) Conforme descrito no considerando 24 da presente decisão, o FPAP paga às empresas de pesca membros a diferença entre, de acordo com as convenções de 12 de Novembro de 2004 e 27 de Maio de 2005, o «preço máximo coberto» e o preço mensal médio do índice de referência, ou, de acordo com a convenção de 11 de Outubro de 2005, entre 30 cents de euro por litro e o preço mensal médio do índice de referência se este último for superior a 30 cents de euro.

(94) O mecanismo de «nivelamento» previsto inicialmente assentava na hipótese dos custos adicionais em relação a um preço de referência, em períodos de preços elevados, poderem ser compensados através das contribuições pagas pelos membros em períodos de preços mais moderados. Seria portanto um sistema auto-financiado. Se nos remetermos ao documento do Sr. Feuardent, já mencionado no considerando 75 da presente decisão, «o FPAP estava tecnicamente em condições de adquirir as primeiras opções a partir de Abril de 2004; nessa época, as necessidades da CECOMER (cerca de 200 milhões de litros) para 2005 podiam ser cobertas a 0,28 cents/litro com cerca de 4 milhões de euros». Assim, o FPAP teria podido talvez fazer face, no início de 2004, às necessidades relativamente modestas «do seguro de gasóleo» graças aos seus recursos próprios. Conclui-se, portanto, que, na sua concepção original, o fundo poderia ter sido auto-suficiente.

(95) Contudo, como os preços do petróleo se mantiveram a um nível muito elevado, a adesão ao FPAP generalizou-se, e o número de membros aumentou rapidamente de forma muito considerável. Resultou daí que o custo com o «seguro do gasóleo» explodiu e só pôde continuar a ser suportado graças à utilização de adiantamentos concedidos pelo Estado ao FPAP.

(96) Se tentarmos fazer uma estimativa dos créditos necessários ao FPAP para fazer face às despesas «do seguro de gasóleo» para 2005, podemos partir da hipótese que o nível do consumo de combustível pelo qual as empresas de pesca pediram compensação passou provavelmente de 200 milhões de litros (ver considerando 94) para um volume de quase 900 milhões de litros. Com efeito, se retomarmos as médias de consumo anual que serviram de base aos cálculos que figuram nos considerandos 55 e 56, o consumo de 1 000 navios com menos de 12 metros seria de — 1 000 navios × 200 toneladas/navio = 200 000 toneladas — e a dos navios com mais de 12 metros seria de — 1 400 navios × 480 toneladas/navio = 672 000 toneladas — o que perfaz um total de 872 000 toneladas (ou 872 milhões de litros). Na realidade, como indicado ao considerando 55, se considerarmos que os navios pescam durante um período mais próximo das 38 semanas por ano do que das 48, o consumo está provavelmente mais próximo de 700 000 toneladas (1 000 navios com menos de 12 m × 158 toneladas = 158 000 toneladas; e 1 400 navios de mais de 12 m × 380 toneladas = 532 000 toneladas). Na hipótese de uma limitação da compensação a 12 cents por litro — como a aplicada para o terceiro adiantamento (19) — as necessidades financeiras do FPAP atingiam assim um montante anual da ordem dos 85 milhões de euros. Considerando que as empresas de pesca talvez tenham assegurado apenas uma parte do seu consumo de combustível, a necessidade de créditos foi provavelmente menos importante, mas a ordem de grandeza permanece de várias dezenas de milhões de euros por ano, a comparar com a estimativa inicial de 4 milhões de euros para o ano de 2005. Torna-se então evidente que o FPAP não teria podido fazer face à cobertura garantida dos seus membros, em contrapartida das suas contribuições, sem beneficiar de fundos externos, na ocorrência os adiantamentos concedidos pelo Estado.

(97) Neste contexto, o FPAP beneficiou de fundos públicos a fim de responder às necessidades deste «seguro de gasóleo», e ficou encarregado de gerir esses fundos o melhor possível. A tesouraria do FPAP compõe-se assim de fundos que provêm das contribuições dos membros, dos adiantamentos do Estado e dos lucros eventuais com as suas actividades nos mercados a prazo de petróleo. A parte desses fundos proveniente dos adiantamentos do Estado corresponde inegavelmente a recursos estatais. Quanto aos benefícios obtidos nos mercados a prazo e que permitiram às empresas de pesca abastecer-se com combustível mais barato, só puderam ser realizados graças à existência de recursos estatais, que deram ao FPAP os meios para efectuar operações financeiras nos mercados a prazo. Além disso, embora as características exactas das convenções celebradas entre o FPAP e CECOMER não sejam conhecidas nem possam ser deduzidas a partir de nenhum dos documentos transmitidos pela França, a Comissão supõe que a compensação paga às empresas membros, correspondente a uma diferença de preços, foi menos elevada do que se a CECOMER e as cooperativas marítimas tivessem entregue aos pescadores combustível comprado no mercado ordinário, ou seja, sem intervenção do FPAP nos mercados a prazo. Assim, o benefício das operações do FPAP nos mercados a prazo foi transferido à CECOMER, Cooperativa de Abastecimento das Cooperativas Marítimas, e finalmente às empresas de pesca que se fornecem em combustível junto delas. O efeito prático foi certamente que o FPAP pôde continuar a pagar compensações durante um período mais longo do que se tivesse sido apenas um organismo intermédio unicamente encarregado de repartir os 65 (ou 77) milhões de euros fornecidos pelo Estado a coberto do mecanismo do «seguro de gasóleo».

(98) A Comissão considera, por conseguinte, que foi efectivamente graças aos recursos estatais, utilizados quer para alimentar directamente a tesouraria do FPAP quer para gerar benefícios que depois foram engrossar essa tesouraria, que as empresas de pesca puderam beneficiar de uma vantagem financeira, por um lado tendo a possibilidade de abastecer-se em combustível a um preço vantajoso e, por outro, recebendo uma indemnização compensadora calculada com base num preço de referência.

4.2.1.2. Existência de uma vantagem financeira imputável ao Estado

(99) As três, eventualmente quatro, convenções celebradas entre o Estado e o FPAP prevêem que os fundos públicos concedidos sob a forma de adiantamentos têm por finalidade última compensar parcialmente as despesas de combustível das empresas de pesca. A compensação paga aos pescadores sob a forma de indemnização, que corresponde à diferença entre um preço de referência e o preço pago na bomba de combustível, conjuga-se com uma diminuição do preço do gasóleo na bomba praticado pelo fornecedor, que é geralmente a cooperativa marítima.

(100) A tesouraria do FPAP, inicialmente constituída pelas contribuições dos membros, seguidamente aumentada por um primeiro adiantamento do Estado, permitiu-lhe agir nos mercados a prazo e tirar benefícios, mas sem que estes benefícios fossem suficientes para permitir-lhe assumir, ao mesmo tempo, o pagamento da indemnização compensadora garantida às empresas de pesca em contrapartida das suas contribuições. Dois, eventualmente três, adiantamentos suplementares contudo permitiram-lhe continuar as suas actividades antes de progressivamente se ver obrigado a desfazer das suas posições para dispor da liquidez necessária para o pagamento das indemnizações. A Comissão observa que as decisões relativas às operações nos mercados a prazo foram tomadas pelo presidente do FPAP. A sua aplicação concreta efectuou-se pelo recurso a corretores e estabelecimentos financeiros especializados (ver considerando 74), cuja remuneração foi assegurada pelo FPAP em proporções desconhecidas da Comissão. Ora, se os estatutos do FPAP prevêem que o Presidente deve obrigatoriamente consultar o conselho de administração «para decidir dos projectos de cobertura a levar a cabo», o Estado não está representado neste conselho de administração. Assim, ainda que o FPAP tivesse a obrigação, em qualquer caso, de «manter registos contabilísticos que permitam, sempre que tal lhe seja pedido, conhecer a utilização dada aos adiantamentos e a afectação dos recursos e das despesas», o Estado não decidia nem da estratégia a seguir pelo FPAP para a aquisição destas opções financeiras, nem do nível da compensação financeira a conceder às empresas. Por conseguinte, se, como foi demonstrado no ponto 4.1.1.4, não há dúvida que o auxílio constituído pela concessão dos três, eventualmente quatro, adiantamentos é imputável ao Estado, o mesmo não acontece com as vantagens suplementares de que as empresas de pesca puderam beneficiar graças, por um lado, às suas contribuições e, por outro, a uma gestão avisada do conjunto da tesouraria do FPAP. Com efeito, se, graças às operações efectuadas nos mercados a prazo, o auxílio finalmente concedido aos pescadores foi superior aos fundos públicos inicialmente recebidos pelo FPAP, a parte do auxílio que vai para além do montante dos fundos públicos avançados não resultou de uma decisão do Estado. Assim, para a Comissão, mesmo que não seja possível, de um ponto de vista contabilístico, isolar precisamente o que provem de recursos estatais e o que provem de recursos próprios, dado que é o conjunto da tesouraria que foi utilizado para agir nos mercados a prazo do petróleo e para pagar uma indemnização compensatória, a vantagem que corresponde à diferença entre o montante total dos auxílios de que beneficiaram as empresas de pesca e o montante total dos adiantamentos do Estado transferidos a empresas de pesca não é imputável ao Estado.

4.2.1.3. Existência de uma vantagem financeira que falseia ou ameaça falsear a concorrência

(101) A Comissão considera que a redução das despesas de combustível de que beneficiam as empresas de pesca membros do FPAP favorece estas últimas, porque são as únicas a poder beneficiar da redução. A sua posição encontra-se reforçada em relação à de outras empresas que se encontram em concorrência com elas no mercado comunitário, quer sejam outras empresas de pesca ou empresas de outros sectores de actividade económica que têm interesse em diminuir os seus custos de produção ligados às despesas de combustível. Além disso, já que este mecanismo de cobertura se dirige unicamente às empresas de pesca, a vantagem assim atribuída a estas empresas é uma vantagem sectorial não acessível aos outros sectores. Ora, qualquer forma de auxílio privilegiando um sector específico falseia ou ameaça falsear a concorrência [ver a Decisão 2006/269/CE da Comissão, de 8 de Fevereiro de 2006, relativa às deduções fiscais para os pescadores profissionais (Suécia) (20), considerandos 31 e 35].

(102) A França objecta que este auxílio não favoreceu as empresas membros do FPAP, na medida em que «a adesão ao FPAP é livre e aberta a todas as empresas de pesca, desde que paguem as suas contribuições». O MQA acrescenta que essa adesão é aberta, «sem consideração de estrutura ou nacionalidade dos interesses beneficiários». O FPAP precisa, por último, que «as empresas membros do FPAP são detidas por capitais franceses, mas igualmente espanhóis e holandeses».

(103) A Comissão observa, em resposta, que as empresas de pesca que podem aderir ao FPAP são apenas as que têm navios registados na França metropolitana ou nos departamentos ultramarinos. As empresas de capitais neerlandeses ou espanhóis que possuem navios franceses podem efectivamente aderir ao FPAP; é certamente ao caso destes navios que a França e o FPAP fazem alusão nas suas respostas. Mas os outros navios comunitários não podem aderir.

(104) O conjunto das empresas beneficiárias da compensação concedida pelo FPAP estão em concorrência no mercado comunitário com as empresas cujos navios arvoram pavilhão dos outros Estados-Membros e que têm também um interesse em diminuir os seus custos de produção ligados às despesas de combustível, mas que não têm à sua disposição um sistema de compensação como o instaurado pelo FPAP. Por esta razão, a vantagem da qual beneficiam as empresas de pesca membros ou as que não aderiram mas que estariam em condições de fazê-lo, ou seja, todas as empresas que têm navios de pesca que arvoram pavilhão francês, representa claramente uma distorção da concorrência.

(105) O FPAP considera, por seu lado, que os factores de distorção da concorrência são outros. Referindo-se à existência de custos adicionais importantes que considera não terem fundamento económico, como os que derivam da gestão dos planos de orientação plurianuais da frota de pesca, ou seja, da gestão da capacidade global desta frota, ou os ligados à gestão «dos direitos a produzir», o FPAP indica nomeadamente que «os “direitos” ligados a “políticas” nacionais representam […] o verdadeiro factor de distorção da concorrência europeia (e) saem largamente do domínio económico».

(106) A Comissão observa a esse respeito que estes custos, quer sejam em França inferiores ou superiores aos existentes nos outros Estados-Membros, resultam dos constrangimentos devidos ao enquadramento regulamentar no qual se exerce hoje a actividade de pesca. Na sua comunicação (21) de 26 de Fevereiro de 2007 relativa aos instrumentos de gestão baseados nos direitos de pesca, a Comissão recorda que o sector comunitário da pesca é caracterizado por uma multiplicidade de instrumentos e mecanismos de gestão e que situações comparáveis são tratadas às vezes de maneira muito diferente dependendo dos Estados-Membros. Daí resulta, nomeadamente, que a compra e venda de direitos de pesca é uma prática corrente em certos Estados-Membros, quer através de mercados estabelecidos quer de maneira indirecta. Os custos mencionados pelo FPAP são custos com os quais estão confrontadas as frotas dos diversos Estados-Membros e correspondem à evolução económica do sector das pescas. Resultam da aplicação a nível nacional das medidas de gestão que a política comum da pesca impõe ou torna necessária. Esta aplicação não justifica a criação num determinado Estado-Membro de auxílios específicos. Por essa razão, contrariamente ao que avança o FPAP, a distorção da concorrência não deve apreciar-se no limite «de um mercado relevante», por exemplo «um micro-mercado regional», noção à qual se refere, mas, tal como está previsto no âmbito do Tratado, em todo o mercado comum. Assim, se o auxílio do FPAP tem por efeito facilitar a manutenção da pesca num quadro regional e proteger os recursos impedindo que os navios do alto mar comecem a pescar em águas mais litorâneas e os arrastões se orientem para pescarias mais específicas, como é avançado pelo FPAP, enquadra-se perfeitamente nos auxílios que falseiam ou ameaçam falsear a concorrência e, por conseguinte, corresponde a um auxílio estatal.

(107) Por conseguinte, pelo conjunto de motivos acima expostos, a Comissão considera que os fundos adiantados pelo Estado de que beneficiaram as empresas de pesca, através do FPAP, falseiam ou ameaçam falsear a concorrência.

4.2.1.4. Existência de uma vantagem financeira que afecta as trocas entre os Estados-Membros

(108) O FPAP contesta que os auxílios atribuídos às empresas de pesca membros da associação afectem as trocas entre os Estados-Membros. Com efeito, de acordo com o FPAP, estas empresas exerceriam as suas actividades «num mercado que não é em caso algum único, que assenta antes “num mosaico” de micro-mercados regionais».

(109) A Comissão constata, em resposta, que o valor global das exportações de produtos da pesca e de aquicultura da França para o resto do mundo atingiu 1 290 milhões de euros em 2005, dos quais 80 % com destino a Estados-Membros da União Europeia. Do mesmo modo, o valor global das importações desta categoria de produtos na França ascendia em 2005 a 3 693 milhões de euros, dos quais 40 a 60 %, de acordo com as fontes, provenientes de Estados-Membros da União Europeia (22). Por comparação, o valor total da produção francesa foi de 1 868 milhões de euros. Por conseguinte, sem que haja necessidade de nos entregarmos a uma análise económica extremamente detalhada e cifrada (23), é manifesto que, independentemente das variações de preços por espécie constatadas todos os dias nos portos franceses ou europeus, o volume das trocas entre a França e o resto da Europa tem um peso considerável no seu balanço de abastecimento em produtos da pesca e da aquicultura. Medidas que visam favorecer um número importante de empresas de pesca francesas (mais de 30 % da frota) pela redução dos seus custos de produção têm necessariamente um impacto nas trocas entre Estados-Membros no domínio da pesca.

(110) É, por conseguinte, manifesto que a vantagem de que beneficiaram as empresas de pesca através do alívio de uma parte dos seus custos de produção afecta as trocas entre os Estados-Membros.

4.2.1.5. Conclusão

(111) As quatro condições requeridas para constatar a existência de um auxílio estatal estão apenas parcialmente presentes. A vantagem de que beneficiaram as empresas de pesca resulta de facto do emprego de recursos estatais, falseia ou ameaça falsear a concorrência e afecta as trocas entre os Estados-Membros. Em contrapartida, só é imputável ao Estado no limite do montante dos adiantamentos, na medida em que estes adiantamentos constituem apenas uma parte da tesouraria do FPAP, e em que o Estado não interveio nas escolhas operadas pelo FPAP para multiplicar os fundos postos à sua disposição. Assim, a Comissão apenas pode concluir que existe um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado CE no limite do contributo de fundos públicos, ou seja, 65 ou 77 milhões de euros.

(112) A Comissão observa, por último, que as autoridades francesas, não obstante as suas respostas de 7 de Outubro de 2005 e 21 de Abril de 2006, não contestam verdadeiramente as conclusões da Comissão sobre a existência de um auxílio estatal. Com efeito, aquando do exame do projecto de lei de finanças para 2007 pela Assembleia Nacional, o Ministro da Agricultura e da Pesca, interrogado sobre o futuro do FPAP, respondeu: «o FPAP está operacional desde 1 Novembro de 2004, mas a Comissão Europeia supervisiona-o rigorosamente, visto tratar-se de um auxílio estatal» (24).

4.2.2. Compatibilidade com o mercado comum

(113) Nos termos dos n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado, certas categorias de auxílio são ou podem ser considerados compatíveis com o mercado comum.

(114) A Comissão observa que esses auxílios não correspondem aos casos previstos no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado. a) Afirmando que o FPAP agiu como «uma organização de defesa de consumidores», ou como «federadora de consumidores de produtos petrolíferos», o MQA parece sugerir que os auxílios a favor das empresas de pesca podem ser assimilados «aos auxílios de natureza social atribuídos a consumidores individuais» previstos no n.o 2 do artigo 87.o. A esse respeito, a Comissão observa apenas que esse número visa expressamente «consumidores individuais», e não empresas, e que, por conseguinte, não pode ser aplicável ao caso em apreço (ver também o considerando 50 da presente decisão). Este auxílio não é por conseguinte compatível com o mercado comum ao abrigo do n.o 2, alínea a), do artigo 87.o do Tratado. b) Com efeito, estes auxílios não se destinam a remediar danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários. De facto, as flutuações dos preços do petróleo são inerentes à actividade económica. Estas flutuações afectam igualmente outros sectores de actividade consumidores de produtos petrolíferos no conjunto dos Estados-Membros da União Europeia e não podem ser consideradas como uma calamidade natural ou um acontecimento extraordinário na acepção do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado. Todavia, na sua análise, o MQA objecta que o auxílio resulta efectivamente de uma situação extraordinária, «visto que a própria Comissão reconhece as dificuldades económicas e sociais excepcionais que o sector atravessa». É certamente verdadeiro que o sector das pescas está a enfrentar dificuldades específicas que a Comissão analisou em detalhe na sua comunicação (25) de 9 de Março de 2006 intitulada «Melhoria da situação económica do sector das pescas». Nessa comunicação, a Comissão demonstrou que a origem das dificuldades económicas e sociais do sector encontra-se na sua inadaptação estrutural aos constrangimentos que pesam sobre a sua actividade. Além disso formulou, na mesma comunicação, diversas propostas para superar as dificuldades económicas do sector das pescas. Examinando a compatibilidade de certos auxílios ao funcionamento, indica muito claramente: «As actuais dificuldades enfrentadas pelo sector das pescas foram agravadas pelo recente aumento dos preços dos combustíveis que determinou pedidos de intervenção pública por parte do sector para compensar este súbito aumento dos custos. O auxílio em causa constituiria um auxílio ao funcionamento incompatível com o Tratado. A Comissão não poderia aprovar qualquer auxílio notificado para esse fim». Evocando seguidamente um mecanismo de garantia comparável ao inicialmente concebido pelo FPAP, acrescenta «a Comissão poderia apenas aprovar um tal sistema se o mesmo fornecesse garantias de reembolso de todos os auxílios públicos nas condições comerciais, o que, no actual contexto económico, se afigura bastante improvável». As flutuações do custo dos factores de produção, incluindo o do combustível, são inerentes à actividade económica e não podem constituir em si um acontecimento extraordinário. Tendo em conta o acima exposto, a Comissão considera que os auxílios de Estado em causa de que beneficiaram as empresas de pesca não são compatíveis com o mercado comum em virtude do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado.

(115) Estes auxílios também não podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum com base numa aplicação directa do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado, com os diferentes casos que aí estão previstos. a) Não se trata manifestamente de auxílios destinados a favorecer o desenvolvimento económico de regiões onde o nível de vida é anormalmente baixo ou nas quais existe uma grave situação de subemprego [caso previsto n.o 3, alínea a), do artigo 87.o]. Estes auxílios têm por objectivo reduzir os custos de funcionamento das empresas de pesca. É um facto que o FPAP indica que estes auxílios têm por objectivo facilitar a manutenção da pesca num quadro regional. Contudo, a Comissão constata que estes auxílios são atribuídos às empresas de pesca independentemente do lugar da sede dessas empresas ou do porto de armamento dos navios que exploram. Não tem por conseguinte relação com os auxílios previstos na supracitada alínea a). b) Estes auxílios também não podem ser considerados destinados a promover a realização de um projecto importante de interesse europeu comum ou a obviar a uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro. Não têm relação com um projecto importante de interesse europeu comum. Também não podem ser qualificados de auxílios destinados a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro. Com efeito, os auxílios atribuídos às empresas de pesca têm por objectivo remediar as dificuldades das empresas de um sector económico específico e não as do conjunto da economia francesa. A natureza sectorial deste auxílio é incontestável dado que o aumento dos custos do petróleo não afectou somente as empresas do sector das pescas mas todas as empresas, de todos os sectores de actividade. A este respeito, a Comissão recorda que sempre considerou que não compete às autoridades públicas intervir financeiramente para compensar aquele aumento, mas que, pelo contrário, devem incitar as empresas a adaptar-se às novas condições económicas daí resultantes. Tendo em conta o acima exposto, a Comissão considera que o auxílio do FPAP a favor das empresas de pesca não pode ser considerada compatível com o mercado comum ao abrigo do n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado. c) No que se refere ao n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, que dispõe que podem ser compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou certas regiões económicas quando não alteram as condições das trocas numa medida contrária ao interesse comum, a redução das despesas de combustível não pode, em si mesma, satisfazer a referida condição. Com efeito, os auxílios em causa não visam favorecer o desenvolvimento das actividades de pesca no sentido de uma pesca sustentável, em conformidade com os objectivos da política comum da pesca, mas antes a perpetuar o nível do esforço de pesca sem incitar as empresas de pesca a reduzir as despesas de combustível. Por conseguinte, têm por efeito retardar a necessária adaptação das empresas do sector das pescas aos constrangimentos que resultam do aumento dos preços do petróleo. Além disso, esta actividade não está ligada a uma região económica. É por isso que estes auxílios não podem ser considerados compatíveis com o mercado comum ao abrigo do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado. d) Por último, estas categorias de auxílio não pertencem manifestamente aos auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património, nem aos auxílios considerados compatíveis com o mercado comum por decisão do Conselho adoptada ao abrigo do n.o 3, alínea e), do artigo 87.o

(116) Resulta do conjunto destes elementos que o auxílio estatal concedido às empresas de pesca para a redução das suas despesas de combustível não corresponde a nenhuma das derrogações previstas no artigo 87.o do Tratado.

(117) Tratando-se de auxílios a empresas de pesca, devem igualmente ser analisados à luz das directrizes para o exame dos auxílios estatais no sector das pescas e da aquicultura (a seguir designadas «directrizes»).

(118) Estes auxílios têm por objectivo reduzir os custos de produção das empresas de pesca e têm carácter de auxílios ao funcionamento.

(119) A Comissão recorda, em primeiro lugar, que, nos termos do ponto 3.5 das directrizes, «os auxílios estatais não devem ter efeitos protectores, devendo contribuir para fomentar a racionalização e a eficiência da produção e da comercialização dos produtos da pesca. Os auxílios, quaisquer que sejam, devem conduzir a melhoramentos duradouros, de forma a que o sector se possa desenvolver graças, apenas, ao rendimento do mercado».

(120) Ora, conforme exposto no considerando 115 c) da presente decisão, a redução das despesas de combustível não visa o desenvolvimento das actividades de pesca no sentido de uma pesca duradoura, conforme com os objectivos da política comum da pesca, mas a manutenção em actividade, sem evolução, das empresas de pesca. É por isso que a Comissão considera que estes auxílios têm efectivamente efeitos protectores como evocado no ponto 3.5 das directrizes e não podem ser considerados compatíveis com o princípio estabelecido pelas directrizes.

(121) É certo que a França indicou, nas suas respostas à abertura do procedimento formal de investigação, que «as acções do FPAP anteciparam medidas úteis que os planos de emergência e reestruturação, uma vez ratificados, virão apenas ilustrar e confirmar». Contudo, só bem mais tarde, em Janeiro de 2008, é que a França informou a Comissão da aplicação de medidas então apresentadas como medidas de auxílio de emergência e reestruturação das empresas de pesca, registadas pela Comissão sob o número N 09/2008 e actualmente sob análise. Mesmo que aceitemos o argumento da França segundo o qual as acções do FPAP teriam antecipado de certa maneira estas medidas de auxílio de emergência e reestruturação, tal não incide na sua compatibilidade com o mercado comum devido às diferenças fundamentais que existem entre as medidas levadas a efeito pelo FPAP e as condições às quais devem responder os regimes de auxílio de emergência e reestruturação das empresas, descritas nas Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade (26). Com efeito, contrariamente ao que é requerido nas directrizes, os auxílios que resultam das acções do FPAP foram concedidos indistintamente a todas as empresas de pesca e não apenas às empresas em dificuldade. Por outro lado, os auxílios de emergência não podem exceder seis meses e devem ter a forma de um empréstimo reembolsável ou uma garantia; quanto aos auxílios à reestruturação, devem ser concedidos em condições precisas por um período limitado. Ora, os auxílios concedidos pela França por meio do FPAP não preenchem nenhuma das condições exigidas: as empresas de pesca beneficiam destes auxílios desde 2004, os auxílios não são concedidos sob a forma de empréstimo ou garantia e o seu reembolso no contexto de um plano de reestruturação não está previsto.

(122) O FPAP considera também que os auxílios concedidos se justificam pelo facto de se tratarem, na realidade, de auxílios ao rendimento dos assalariados. O FPAP assinalou a esse propósito: «O FPAP constitui-se como um “agrupamento de prevenção” para criar para as 2 500 empresas membros um perímetro jurídico de salvaguarda na acepção da legislação francesa […]. A esse respeito, o auxílio ao rendimento dos assalariados inscrito no âmbito de reestruturação é autorizado. Não afecta em nada as regras de concorrência. Baseia-se, pelo contrário, nos princípios comunitários que garantem aos assalariados um rendimento mínimo decente». O FPAP prossegue indicando que o sistema de remuneração dos pescadores em França, que consiste na atribuição ao pescador de uma parte correspondente à percentagem de pesca, teria por efeito privar de salário os trabalhadores das empresas de pesca, ou mesmo colocá-los em situação de dívida para com os armadores. Precisa, por último, que 25 dos 65 milhões de euros de adiantamento recebidos do