DECISÃO (UE) 2020/1671 DA COMISSÃO

de 2 de agosto de 2019

relativa ao auxílio estatal SA.47867 2018/C (ex-2017/FC) concedido pela França à Ryanair e à Airport Marketing Services

[notificada com o número C(2019) 5729]

(Apenas faz fé o texto na língua francesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos dos referidos artigos (1), e tendo em conta essas observações

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Por ofício de 23 de março de 2017, a Comissão recebeu uma denúncia por parte da companhia aérea Air France (2) respeitante a vantagens que a companhia aérea Ryanair teria recebido entre 2010 e 2015 no âmbito das suas atividades de transporte aéreo com destino e origem no aeroporto de Montpellier. Estas vantagens terão sido conferidas através de contratos de prestação de serviços de marketing celebrados entre a Associação de Promoção dos Fluxos Turísticos e Económicos (APFTE) e a Ryanair, ou a sua filial Airport Marketing Services (AMS). Com base nesses contratos, a APFTE pagou cerca de 8,5 milhões de euros à Ryanair entre 2010 e 2015.

(2) Por ofício de 24 de maio de 2017, a Comissão enviou à França uma versão não confidencial da denúncia e convidou-a a apresentar as suas observações e a responder a determinadas perguntas sobre as medidas em causa. Em 12 de julho de 2017, a Comissão enviou uma carta de insistência em que instava a França a comunicar as informações solicitadas no ofício de 24 de maio de 2017.

(3) A França forneceu os elementos solicitados por carta de 18 de agosto de 2017.

(4) Por ofício de 13 de setembro de 2017, a Comissão solicitou informações complementares à França. Em 9 de outubro de 2017, a França requereu um prazo suplementar para responder, pedido ao qual a Comissão acedeu por carta de 18 de outubro de 2017.

(5) Por ofício de 22 de novembro de 2017, a França comunicou parte das informações solicitadas pela Comissão.

(6) Em 22 de dezembro de 2017, a Comissão enviou uma carta de insistência em que instava a França a apresentar as respostas às questões que permaneciam por tratar.

(7) A França forneceu os elementos solicitados por carta de 29 de janeiro de 2018.

(8) Por carta de 4 de julho de 2018, a Comissão informou a França da sua decisão de dar início ao procedimento («decisão de início do procedimento») previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) relativamente ao auxílio em apreço.

(9) A decisão de início do procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (3). A Comissão convidou os interessados a apresentarem as suas observações sobre o auxílio em causa.

(10) A Comissão recebeu observações sobre esta matéria por parte da Ryanair, da Região da Occitânia, da Câmara de Comércio e Indústria do departamento de Hérault, da área metropolitana de Montpellier Méditerranée Métropole, da Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or, […] e da APFTE. Nos dias 15 de abril e 17 de maio de 2019, a Comissão transmitiu as observações da Ryanair (com um pedido de informações) à França, a quem foi dada a oportunidade de reagir, e recebeu os comentários da França por carta de 13 de junho de 2019 e os comentários da APFTE por carta de 21 de junho de 2019. As observações das restantes partes interessadas foram transmitidas à França em 18 de junho de 2019.

2. INFORMAÇÕES GERAIS SOBRE O AEROPORTO DE MONTPELLIER

2.1. Características e utilização do aeroporto

(11) O aeroporto de Montpellier-Méditerranée («aeroporto de Montpellier») situa-se a cerca de 7 km do centro de Montpellier, capital do departamento de Hérault, na Região da Occitânia, em França. Este aeródromo está aberto ao tráfego comercial nacional e internacional.

(12) O tráfego de passageiros registado no aeroporto de Montpellier ao longo dos últimos anos é sintetizado no quadro 1 a seguir. O aeroporto acolheu cerca de 1,85 milhões de passageiros em 2017 e 1,88 milhões de passageiros em 2018. Quadro 1 Tráfego comercial de passageiros no aeroporto de Montpellier entre 2010 e 2018 (número de passageiros) Ano 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Passageiros locais (4) 1 177 860 1 308 346 1 285 428 1 420 614 1 444 110 1 507 928 1 669 023 1 847 314 1 878 035 Entre os quais passageirosinternacionais 295 334 400 818 398 609 391 855 433 923 480 667 616 564 661 456 641 005 Entre os quais passageiros nacionais 882 526 907 528 886 819 1 028 759 1 010 187 1 027 261 1 052 459 1 185 858 1 237 030 Passageiros em trânsito 2 588 4 930 2 787 2 179 1 224 2 242 2 063 2 096 1 928 Total 1 180 448 1 313 276 1 288 215 1 422 793 1 445 334 1 510 170 1 671 086 1 849 410 1 879 963 Entre os quais passageiros de companhias de baixo custo 275 341 378 980 397 819 441 388 464 170 507 965 577 198 679 148 708 273 Fonte: http://www.aeroport.fr/view-statistiques/montpellier-mediterranee, página visitada em 1 de julho de 2019.

(13) Atualmente, várias companhias aéreas (5) operam voos regulares entre o aeroporto de Montpellier e destinos situados em França, noutros países europeus e no Magrebe.

(14) Além destas ligações regulares, os restantes movimentos comerciais no aeroporto de Montpellier durante o período de 2010-2018 respeitaram principalmente a voos de aeroclubes e da aviação de negócios.

(15) A Ryanair operou no aeroporto de Montpellier entre março de 2002 e abril de 2019.

(16) Em março de 2002, o aeroporto de Montpellier acolheu a companhia Ryanair, que começou por operar uma ligação regular com destino no aeroporto de Frankfurt-Hahn, localizado no Land alemão da Renânia-Palatinado, e uma linha regular com destino no aeroporto de Londres-Stansted (encerrada em 2009). Em 2008, a Ryanair abriu uma ligação ao aeroporto de Bruxelas-Charleroi (situado na Região da Valónia, na Bélgica) e, em 2010, uma ligação com Leeds-Bradford (em Yorkshire e Humber, no Reino Unido). Também foi aberta uma ligação a Bristol, que seria encerrada em 2009. Aliás, as ligações a Frankfurt-Hahn, Bruxelas-Charleroi e Leeds-Bradford estavam estabelecidas aquando da criação da APFTE, em 24 de junho de 2010. Em 13 de abril de 2011, foi aberta uma ligação a Birmingham, a qual seria encerrada em novembro de 2013. Ao invés do aeroporto de Montpellier, os aeroportos de Leeds-Bradford, Birmingham, Bruxelas-Charleroi e Frankfurt-Hahn são todos bases (6) da Ryanair.

(17) A Ryanair deixou de operar a ligação Montpellier-Leeds em outubro de 2017, bem como a ligação Montpellier-Hahn em novembro de 2018. Em abril de 2019, a Ryanair cessou todas as atividades no aeroporto de Montpellier, ao suspender a operação da ligação Montpellier-Charleroi. Quadro 2 Parte da Ryanair no tráfego comercial de passageiros do aeroporto de Montpellier entre 2010 e 2019 Ano 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 janeiro – abril de 2019 Tráfego total do aeroporto em número de passageiros (7) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Passageiros da Ryanair em número de passageiros (8) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] — ligação Hahn […] […] […] […] […] […] […] […] […] — ligação Charleroi […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] — ligação Bradford […] […] […] […] […] […] […] […] — ligação Birmingham […] […] […] Passageiros da Ryanair em% do tráfego de passageiros total [5-10] [10-15] [10-15] [5-10] [5-10] [5-10] [5-10] [5-10] [0-5] [0-5] Fonte: Informações fornecidas pelas autoridades francesas

(18) Tal como indicado no quadro 2, desde 2010, o número total de passageiros da Ryanair com partida e destino no aeroporto de Montpellier representou apenas uma parte relativamente diminuta do tráfego de passageiros deste aeroporto (menos de [10-15]%), ou seja, entre […] e […] passageiros no período de 2010 a 2017.

(19) O quadro 2 também evidencia que o número de passageiros da Ryanair tem diminuído de forma constante a partir de 2012. Se for tomado em consideração o número de passageiros da Ryanair a contar de 2002, observa-se que a redução do número de passageiros da Ryanair no aeroporto de Montpellier já havia começado em 2006 (9).

(20) O aeroporto de Montpellier está situado a 57 km do aeroporto de Nîmes-Alés-Camargue-Cévennes e a 70 km do aeroporto de Béziers-Cap d'Agde, que se destinam ao tráfego internacional regular e de voos fretados.

(21) Em abril de 2019, a Ryanair inaugurou uma ligação a Bruxelas-Charleroi a partir do aeroporto de Béziers-Cap d’Agde. Além disso, opera uma linha Nîmes-Charleroi desde abril de 2006.

2.2. Exploração e propriedade das infraestruturas aeroportuárias

(22) Entre 1964 e 2009, a gestão do aeroporto de Montpellier foi assegurada pela Câmara de Comércio e Indústria de Montpellier (CCIM, sigla que designa igualmente a Câmara de Comércio e Indústria de Hérault (10)).

(23) Em 23 de junho de 2009, a gestão do aeroporto foi transferida para a sociedade anónima «Aéroport Montpellier Méditerranée» (AMM), cujo capital está distribuído do seguinte modo: 60% pertencentes ao Estado francês (constituindo a entidade estatal administrativa ao nível nacional), 25% à CCIM, 7% ao Conselho Departamental de Hérault, 6,5% à Região da Occitânia (11), 1% à Communauté d'Agglomération du Pays de l'Or (12) e 0,5% à Montpellier Méditerranée Métropole (13) (14).

(24) As infraestruturas do aeroporto são propriedade do Estado, que delega a respetiva gestão na AMM, no âmbito de uma concessão.

(25) A AMM e a Ryanair celebraram os seguintes contratos: […].

3. INFORMAÇÕES GERAIS RELATIVAS À APFTE

3.1. Criação e missão

(26) A APFTE é uma associação criada em junho de 2010, por iniciativa da CCIM, em colaboração com diversas coletividades territoriais — a saber, o Conselho Regional de Languedoque-Rossilhão (atualmente Região da Occitânia), o departamento de Hérault, a Communauté d’agglomération de Montpellier (atualmente Montpellier Méditerranée Métropole), a Communauté de communes du Pays de l’Or, o município de Montpellier («membros públicos» da APFTE) – e com a participação de várias empresas locais (15).

(27) De acordo com os seus Estatutos, a APFTE tem por objeto «a promoção e o desenvolvimento do turismo no território, incluindo o turismo de negócios, mediante contratos públicos de promoção, a aquisição de anúncios publicitários na Internet e de serviços de marketing ou de qualquer outro meio de publicidade, como a participação em feiras e exposições, a fim de atrair uma clientela internacional» (16).

(28) Porém, apesar deste mandato oficial muito alargado no que respeita à promoção de Montpellier e do seu território, a missão da APFTE, estabelecida aquando da sua criação pela CCIM, a par das coletividades locais envolvidas, era permitir a celebração de contratos de «marketing» ou de «promoção» com companhias aéreas, contratos que tinham sido previamente celebrados pela CCIM enquanto gestora do aeroporto (17). O procedimento formal de investigação confirmou que, na prática, a atividade da APFTE consistiu na celebração e execução dos contratos de «marketing» com companhias aéreas (18), sendo todas as atividades adicionais da APFTE destinadas a apoiar essa prática.

(29) A natureza destes contratos de marketing será objeto de uma análise mais aprofundada no considerando 152 e seguintes, bem como no considerando 189 e seguintes.

(30) A razão de ser da APFTE explica-se pelo contexto da mudança de entidade gestora do aeroporto de Montpellier em 2009. Enquanto gestora do aeroporto, a CCIM estabelecia diretamente os contratos com as companhias aéreas, mais concretamente a celebração dos contratos de serviços aeroportuários, mas também dos contratos de marketing. Os documentos facultados pelas autoridades francesas demonstram que esta prática já tinha começado por volta de 2001. No âmbito desses contratos de marketing, a CCIM adquiria serviços de «marketing» a determinadas companhias aéreas presentes no aeroporto de Montpellier, principalmente às de baixo custo). Com base nesses contratos, a CCIM pagava montantes em dinheiro às companhias aéreas como contrapartida pela promoção de Montpellier como destino no sítio Web da companhia em causa. Embora a CCIM tenha sido a única cocontratante das companhias aéreas, os fundos destinados à aquisição dos serviços de marketing provinham não só da CCIM, mas também de coletividades locais com as quais a CCIM assinava, por sua vez, convenções bilaterais para o efeito. Foram estas mesmas coletividades locais que, em 2010, participaram com a CCIM na criação e no financiamento da APFTE (19).

(31) Os documentos relativos ao funcionamento da APFTE e dos seus membros públicos fundadores, por exemplo a ata da assembleia geral constitutiva da APFTE, de 24 de junho de 2010, revelam que a APFTE foi criada depois de a CCIM se ter tornado acionista minoritária da AMM em 2009. Tendo deixado de ser concessionária do aeroporto, a CCIM já não tinha poderes para celebrar contratos com as companhias aéreas «de baixo custo» no sentido de «impulsionar a entrada das companhias de baixo custo na plataforma do Aeroporto de Montpellier-Méditerranée». Assim, a APFTE era o produto de «uma reflexão com a Prefeitura da Região e com o conjunto das coletividades para criar uma estrutura jurídica suscetível de estabelecer os contratos de marketing em linha», os quais eram anteriormente assinados pela CCIM, na qualidade de concessionária do aeroporto. (20) Considerou-se que o prolongamento da cooperação com as companhias aéreas de baixo custo seria frutífero, dado o seu contributo para a economia local. (21)

(32) Assim, a ata da assembleia geral da APFTE revela que a forma associativa tinha sido considerada «a estrutura mais adequada para cumprir as obrigações legais e, em virtude desta Dinâmica das companhias de baixo custo, favorecer o desenvolvimento do território».

(33) Numa primeira fase, esta estrutura de tipo associativo foi criada com empresas privadas locais, antes de integrar os membros públicos numa segunda fase. Este método foi escolhido pela CCIM com o intuito de acelerar o estabelecimento da associação, uma vez que a nomeação dos representantes das coletividades e dos organismos públicos seria ainda um processo moroso. (22)

(34) Em 2017, a CCIM e os restantes membros públicos decidiram que a APFTE cessaria as suas atividades a partir de 2018 – sem, contudo, deixar de existir –, devido a questões sobre a sua legalidade suscitadas por litígios e inquéritos à escala nacional e europeia. (23) Segundo as autoridades francesas, a assembleia geral da APFTE de 20 de dezembro de 2017 confirmou a decisão de deixar utilizar a associação para promover os fluxos turísticos a partir da época de verão de 2018. Segundo as autoridades francesas, a APFTE informou a Ryanair desta decisão por carta de 18 de janeiro de 2018.

3.2. Composição e órgãos

(35) A APFTE é constituída por cerca de 30 membros, dos quais aproximadamente 20 (24) são provenientes de estruturas privadas cuja atividade se enquadra total ou parcialmente no setor do turismo (hotéis, residências turísticas, etc.). Adicionalmente, os membros públicos da APFTE são representantes da CCIM e representantes das coletividades territoriais locais supramencionadas, a saber, a Região da Occitânia, o departamento de Hérault, a Montpellier Méditerranée Métropole, a Communauté d'agglomération du Pays de l'Or e o município de Montpellier.

(36) Aquando da criação da APFTE, os organismos públicos envolvidos decidiram atribuir a esta associação três colégios, mais concretamente, a assembleia geral (ordinária e extraordinária), o Conselho de Administração («Conselho de Administração») e a Mesa (constituída pelo presidente, tesoureiro e secretário), a fim de cumprir as obrigações legais impostas pela legislação francesa às associações criadas por coletividades territoriais e estabelecimentos públicos, organismos públicos e empresas de direito privado (25).

(37) Segundo os Estatutos da APFTE, a assembleia geral aprova as contas do exercício encerrado, vota o orçamento do exercício seguinte, delibera sobre todas as questões inscritas na ordem de trabalhos e, se for caso disso, procede à renovação dos membros do Conselho de Administração. A assembleia geral é composta dos membros da associação com as quotas em dia e reúne-se pelo menos uma vez por ano. Todas as suas decisões são tomadas por maioria simples dos votos expressos, exceto quando incidem em qualquer acordo contratual de valor superior a 10 000 euros. Nesse caso, a assembleia geral deve deliberar por maioria de dois terços. É, por exemplo, o caso de qualquer contrato de marketing com um montante que exceda os 10 000 euros.

(38) Os Estatutos dispõem igualmente que a APFTE é dirigida por um Conselho de Administração constituído por 9 membros no mínimo e 25 membros no máximo, designados pela assembleia geral. O Conselho de Administração designa entre os seus membros uma mesa constituída por um presidente, um ou mais vice-presidentes, um secretário e um tesoureiro, em conformidade com as disposições do regulamento interno adotado pelo Conselho de Administração. O Conselho de Administração reúne-se mediante convocatória do seu presidente pelo menos duas vezes por ano, a pedido de metade dos seus membros, desde que esteja presente um terço dos seus membros. As decisões são tomadas por maioria dos votos expressos para as matérias correntes e por maioria de dois terços para a assinatura de qualquer acordo superior a um ano e cujo valor exceda os 10 000 euros.

(39) De acordo com os Estatutos da APFTE, o presidente representa a associação em todos os atos da vida civil e são-lhe conferidos todos os poderes para esse efeito. Este mandato implica a assinatura de contratos e convenções suscetíveis de comprometer a APFTE. Até à data, as funções de presidente da APFTE foram exercidas por três pessoas diferentes, as quais tinham todas ligações preexistentes com a CCIM ou com as coletividades territoriais financiadoras da APFTE. a) O primeiro presidente da APFTE foi membro titular da CCIM em 2010, bem como entre 2016 e 2019, e consultor técnico no seio da CCIM desde 2013 até 2015. Essa pessoa presidiu a APFTE entre junho de 2010 e março de 2011 e, mais tarde, desde dezembro de 2012 até pelo menos 2018, tendo ainda desempenhado as funções de vice-presidente da APFTE (com poderes para agir em nome do presidente da APFTE) entre outubro e dezembro de 2012. b) O presidente da APFTE entre abril de 2011 e fevereiro de 2012 exerceu igualmente as funções de consultor técnico no seio da CCIM entre 2011 e 2012 (26). c) O seu sucessor (presidente entre de fevereiro de 2012 e dezembro de 2012) era simultaneamente presidente do Conselho Económico, Social e Ambiental da região de Languedoque-Rossilhão, ou seja, de uma coletividade territorial que era membro da APFTE.

(40) Acresce que as atas e os relatórios da APFTE e dos seus colégios e comissões revelam que a APFTE integra, além disso, uma comissão que reúne as coletividades locais e a CCIM, sem a participação dos membros privados: a «Comissão de Governação» (desde março de 2011), que passaria a ser mais tarde a «Comissão dos Financiadores». Os Estatutos não fazem referência a estas comissões. a) A Comissão de Governação tinha «por objeto reunir as coletividades, financiadores da [APFTE]». O objetivo desta comissão consistia em «orientar e validar as opções estratégicas para o desenvolvimento das ligações e o orçamento correspondente. A Comissão de Governação era precedida, se necessário, por uma reunião preparatória com o conjunto dos técnicos das coletividades» (27). Esta comissão tinha sido criada a pedido das coletividades locais (28), que pretendiam assegurar que a escolha dos contratos de marketing a financiar não caberia exclusivamente ao novo operador do aeroporto, a AMM. (29) Os relatórios desta comissão disponibilizados à Comissão Europeia demonstram que era constituído pelos representantes das coletividades (região, departamento, Pays de l’Or, aglomeração de Montpellier, município de Montpellier), pela CCIM e pelos representantes da APFTE. Adicionalmente, referem a presença de um representante da AMM que propunha opções estratégicas aos membros financiadores da APFTE (30). b) Além disso, documentos relativos ao funcionamento da APFTE mostram que essa comissão passou depois a ser denominada «Comissão dos Financiadores», pelo menos desde 2012, agrupando as mesmas instituições. As autoridades francesas confirmaram que, segundo a APFTE, a «Comissão dos Financiadores» é o mesmo órgão que o «Comissão de Governação», assumindo diferentes designações consoante os períodos.

3.3. Tomada de decisões na APFTE

(41) De acordo com os Estatutos da APFTE e as autoridades francesas, o processo decisório aplicado na APFTE para a celebração de contratos de marketing segue os trâmites seguintes: — São apresentadas propostas de zonas geográficas visadas no âmbito das prestações de serviços de marketing turístico ao Conselho de Administração, que se pronuncia sobre as mesmas; — Essas propostas são depois sujeitas à aprovação da assembleia geral; — Se a assembleia geral as validar (por maioria de dois terços para qualquer contrato de marketing com um montante que exceda os 10 000 euros), é lançado o procedimento de «concurso público»; — Os resultados da análise das propostas a concurso são apresentados ao Conselho de Administração, que emite um parecer; — Esses resultados são depois apresentados à assembleia geral, que dá autorização ao presidente para assinar os contratos públicos (por maioria de dois terços para qualquer contrato de marketing com um montante que exceda os 10 000 euros; esta decisão é exarada em ata da assembleia geral); — De acordo com o processo aplicável, procede-se à redação e ao envio das eventuais cartas de indeferimento; — De acordo com o processo aplicável, procede-se também à redação e ao envio das eventuais cartas de notificação assinadas pelo presidente, acompanhadas do ato de compromisso e da lista de preços unitários, assinados pelo presidente, para cada proposta selecionada.

(42) Porém, tal como não demonstram as informações referidas anteriormente, no tocante às propostas de zonas geográficas visadas, no âmbito das prestações de serviços de marketing turístico, na abordagem prática da APFTE, outras instâncias intervinham previamente às deliberações adotadas no Conselho de Administração e nas assembleias gerais, a fim de determinar as opções orçamentais e as orientações da APFTE (ou seja, os contratos de marketing a ser assinados).

(43) As atas e os relatórios da APFTE, das suas comissões e dos seus membros públicos revelam que, de facto, a escolha das zonas geográficas visadas em prioridade, no âmbito das prestações de serviços de marketing turístico, competiu numa primeira fase à CCIM e à AMM e, a contar de março de 2011 — ou seja, antes de serem efetivamente pagas verbas à APFTE pelas coletividades territoriais — às coletividades territoriais e à CCIM. (31) Com efeito, as coletividades territoriais e a CCIM chegaram a acordo quanto aos contratos que deveriam ser privilegiados antes de serem submetidos à assembleia geral. No plano processual, é respeitado o seguinte procedimento desde março de 2011: excetuando os órgãos mencionados nos seus Estatutos, a APFTE dispõe de comissões suplementares, nomeadamente o Comité de Governação (instituído em março de 2011) e a Comissão dos Financiadores, ativamente envolvidos na escolha dos contratos de marketing submetidos à assembleia geral. Antes do estabelecimento da Comissão dos Financiadores, a AMM tinha uma influência forte na determinação dos contratos de marketing assinados pela APFTE. Na altura, as coletividades territoriais recusaram aprovar as opções da AMM sem margem de manobra, o que explica a criação da Comissão de Governação (32).

(44) A questão relativa à influência real dos membros públicos financiadores da APFTE sobre a tomada de decisões da associação será esmiuçada na análise dos recursos financeiros e da imputabilidade das medidas ao Estado (33).

3.4. Recursos financeiros

(45) Os recursos da APFTE são constituídos: pelas quotas dos seus membros, determinadas pela assembleia geral, e ii) por contribuições anuais, ou subvenções concedidas pelos diversos membros da APFTE a somar às referidas quotas. O grosso dos recursos da APFTE provém das contribuições anuais das entidades públicas que dela são membros, tal como ilustra o quadro infra. Na prática, as quotas dos membros da APFTE têm um contributo muito pouco significativo para as suas receitas. Efetivamente, com um valor de 50 euros ou 100 euros por membro e por ano, representam montantes totais anuais que não vão além de 1 550 euros desde 2010. Quadro 3 Origem das receitas da APFTE entre 2010 e 2019 Ano 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 (34) 2019 (35) 2010 a 2019 Subvenções das coletividades locais e da CCIM em EUR (parte da contribuição da entidade em causa) Conselho Regional de Languedoque-Rossilhão (atual Região da Occitânia) 283 670 550 000 509 024 550 000 446 830 587 696 509 174 355 239 75 000 0 3 866 633 (30 %) (27 %) (25 %) (23 %) (28 %) (36 %) (32 %) (32 %) (34 %) (29 %) Conselho Departamental de Hérault 283 670 559 746 509 024 550 000 150 000 0 111 092 0 0 0 2 163 532 (30 %) (27 %) (25 %) (23 %) (10 %) (0 %) (7 %) (0 %) (0 %) (16 %) Communauté d’agglomération (atual Montpellier Méditerranée Métropole) e município de Montpellier 283 670 730 473 706 524 747 500 644 331 747 500 692 015 505 865 75 000 0 5 132 878 (30 %) (36 %) (35 %) (31 %) (41 %) (46 %) (44 %) (45 %) (34 %) (38 %) Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or 85 000 85 000 100 000 119 915 97 574 130 803 110 092 107 250 21 500 0 857 134 (9 %) (4 %) (5 %) (5 %) (6 %) (8 %) (7 %) (10 %) (10 %) (6 %) CCIM (atual Câmara de Comércio e Indústria de Hérault) 0 (36) 125 000 212 000 440 000 232 500 150 000 150 000 150 000 51 000 0 1 510 500 (0 %) (6 %) (10 %) (18 %) (15 %) (9 %) (10 %) (13 %) (23 %) (11 %) Quotas dos diversos membros da APFTE Quotas de 50 a 100 euros 1 100 50 1 550 1 500 0 600 0 0 0 0 4 800 (0,117 %) (0,002 %) (0,076 %) (0,062 %) (0 %) (0,037 %) (0 %) (0 %) (0 %) (0 %) (0,035 %) (percentagem das quotas no orçamento global da APFTE) Subvenções das coletividades locais e da CCIM em EUR (parte da contribuição da entidade em causa) Orçamento global da APFTE em EUR (37) (subvenções mais quotas) 937 110 2 050 269 2 038 112 2 408 915 1 571 235 1 616 599 1 572 373 1 118 354 222 500 0 13 535 477 Fonte: informações apresentadas pelas autoridades francesas.

(46) As contribuições públicas recebidas pela APFTE foram maioritariamente utilizadas para pagamentos no âmbito de contratos de marketing celebrados entre a APFTE e companhias aéreas, a maior parte dos quais — cerca de 8,5 milhões de euros, ou seja, [60-70]% do orçamento global da APFTE entre 2010 e 2019 (38) — para contratos de marketing celebrados com a Ryanair ou a sua filial AMS (39).

(47) Além do mais, a análise de diferentes deliberações adotadas por essas entidades públicas para aprovar as respetivas subvenções destinadas ao orçamento da APFTE indica que estas entidades determinam as respetivas contribuições com base num «programa previsional de promoção» da APFTE, definido pelos membros públicos financiadores (40) e aprovado depois pela assembleia geral dessa associação, o qual contém indicações precisas sobre a utilização prevista dos recursos da APFTE. Estes programas mencionam, concretamente, os destinos visados pelas atividades de promoção (41).

(48) As contribuições públicas foram pagas mediante subvenções à APFTE, ao abrigo de convenções bilaterais acordadas entre a APFTE e as respetivas entidades públicas. As autoridades francesas facultaram à Comissão grande parte dessas convenções, tendo, no entanto, omitido os correspondentes anexos (42).

(49) Os documentos sobre o funcionamento da APFTE facultados pelas autoridades francesas evidenciam que as entidades públicas pagaram sistematicamente as respetivas contribuições financeiras relativas aos exercícios orçamentais referidos no quadro 3, num período em que o programa de promoção já tinha sido determinado (com a participação das referidas entidades) e a prorrogação dos contratos de marketing com a Ryanair/AMS — explanados no considerando 53 e seguintes — tinha sido assinada com a Ryanair/AMS. Assim: a) O contrato de marketing de 2010 com a AMS (com vigência entre 1 de julho de 2010 e 31 de dezembro de 2011) foi votado na assembleia geral de 16 de setembro 2010 e assinado nesse mesmo dia pela APFTE. As convenções de financiamento com as coletividades territoriais relativas ao exercício orçamental de 2010 que foram disponibilizadas à Comissão só foram assinadas em 2011 e as relativas ao exercício orçamental de 2011 só foram assinadas entre junho e novembro de 2011 (43); b) O aditamento ao contrato de marketing de 2010 com a AMS respeitante à ligação com Birmingham foi votado na assembleia geral de 20 de abril de 2011 e assinado em 11 de abril de 2011 pela APFTE. As convenções de financiamento com as coletividades territoriais relativas ao exercício orçamental de 2011 que foram disponibilizadas à Comissão só foram assinadas entre junho e novembro de 2011 (44); c) A prorrogação do contrato de marketing de 2010 com a AMS respeitante a 2012 foi decidida pela Comissão de Governação em 23 de setembro de 2011, tendo a assembleia geral sido informada desse facto na sua reunião de 19 de outubro de 2011 (45) (porém, a ata dessa reunião não esclarece se esse assunto foi objeto de votação na assembleia geral). A carta de prorrogação enviada à AMS foi assinada em 29 de setembro de 2011 pelo presidente da APFTE. As convenções de financiamento com as coletividades territoriais relativas ao exercício orçamental de 2012 que foram disponibilizadas à Comissão só foram assinadas entre abril e outubro de 2012 (46); d) A prorrogação do contrato de marketing de 2010 com a AMS respeitante a 2013 foi assinada em 23 de fevereiro de 2013 pela APFTE. O orçamento para 2013 e o programa de ação de marketing que incluía os pagamentos à Ryanair ao abrigo desse contrato foram adotados na assembleia geral da APFTE de 4 de julho de 2013 (47). As convenções de financiamento com as coletividades territoriais relativas ao exercício orçamental de 2013 que foram disponibilizadas à Comissão só foram assinadas entre abril e novembro de 2013 (48); e) Relativamente a 2014, a assembleia geral deu autorização ao presidente da APFTE para assinar novos contratos de marketing com a Ryanair, no seguimento de um concurso de 2013, em 27 de janeiro de 2014. Estes contratos já tinham sido celebrados pelo presidente da APFTE em 22 de novembro de 2013. As convenções de financiamento com as coletividades territoriais relativas ao exercício orçamental de 2014 que foram disponibilizadas à Comissão só foram assinadas entre fevereiro e outubro de 2014 (49); f) A prorrogação dos contratos de marketing de 2013 com a Ryanair e relativos a 2015 foi votada na assembleia geral de 11 de dezembro de 2014 e assinada em 19 de dezembro de 2014 pela APFTE. As convenções de financiamento com as coletividades territoriais relativas ao exercício orçamental de 2015 que foram disponibilizadas à Comissão só foram assinadas entre junho e dezembro de 2015 (50); g) A prorrogação do contrato de marketing de 2013 com a Ryanair e relativo a 2016 foi votada na assembleia geral de 30 de maio de 2016 e assinada em 22 de abril de 2016 pela APFTE. As convenções de financiamento com as coletividades territoriais relativas ao exercício orçamental de 2016 que foram disponibilizadas à Comissão só foram assinadas entre julho e dezembro de 2016 (51); h) Os novos contratos de marketing de 2017 com a Ryanair foram celebrados pela APFTE em 19 de maio de 2017 e votados na assembleia geral da APFTE de 25 de abril de 2017. As convenções de financiamento com as coletividades territoriais relativas ao exercício orçamental de 2017 que foram disponibilizadas à Comissão só foram assinadas entre junho e setembro de 2017 (52); i) Relativamente a 2018, a Comissão não tem à sua disposição informações sobre a data de prorrogação do contrato de marketing com a Ryanair de 2017, mas a única convenção de afetação de orçamento disponibilizada à Comissão, concretamente, a convenção celebrada entre a APFTE e a Communauté d’agglomération du Pays de l’Or em março de 2018, faz referência à promoção de Montpellier na Valónia, na Renânia-Palatinado e no Yorkshire, os destinos dos voos da Ryanair (53). Aparentemente, o orçamento para 2018 foi aprovado pela última vez na assembleia geral da APFTE de 20 de dezembro de 2017, no sentido de honrar os compromissos existentes da APFTE — incluindo os compromissos com a Ryanair —, antes de as relações contratuais entre a CCIM, as coletividades territoriais e as companhias aéreas serem inseridas num novo enquadramento jurídico (54).

(50) Além do mais, as atas da assembleia geral da APFTE evidenciam que, antes do primeiro pagamento das subvenções à APFTE, as coletividades afirmaram que desejariam ter influência nas rotas abrangidas pelos contratos de marketing que tinham de financiar e que, até à data, eram determinadas pelo operador do aeroporto, a AMM (55). Por conseguinte, a Comissão de Governação da APFTE em apreço foi instituído antes de as coletividades terem concedido subvenções à APFTE pela primeira vez.

(51) De resto, a análise das convenções de financiamento demonstra que as coletividades territoriais mantinham a possibilidade de reaver os fundos em certas condições (por exemplo, determinadas coletividades reservavam-se um direito de reembolso dos fundos, um direito de pagamento proporcional à execução do programa de promoção ou um direito de rescisão da convenção de financiamento em caso de incumprimento das obrigações contratuais por parte da APFTE, isto é, as obrigações relativas à execução do programa de promoção votado em assembleia geral). Em especial: a) As convenções celebradas com a região reservam à mesma o direito de exigir o reembolso da subvenção caso a APFTE não a utilize para os fins acordados e preveem um direito de rescisão da convenção; b) As convenções celebradas com o departamento preveem um direito de reembolso da subvenção ao departamento caso a APFTE utilize a subvenção para fins incompatíveis com o objeto da convenção. A descrição do objeto das convenções de 2010, 2011 e 2012 menciona expressamente a celebração dos contratos com a AMS. Além disso, as convenções incluem uma cláusula que permite ao departamento rescindir a convenção em caso de incumprimento das obrigações contratuais por parte da APFTE; c) As convenções celebradas com a Communauté d’agglomération de Montpellier preveem que a subvenção será paga proporcionalmente ao número de meses durante os quais serão levadas a cabo as ações do programa de destino e mediante a apresentação das faturas correspondentes. Além disso, as convenções subordinam o compromisso financeiro da Communauté ao cumprimento das obrigações contratuais da APFTE e preveem o direito de rescindir a convenção; d) As convenções celebradas com a Communauté d’agglomération du Pays de l’Or subordinam o compromisso dessa coletividade ao cumprimento das obrigações contratuais da APFTE (que mencionam expressamente os contratos assinados com a AMS/Ryanair) e preveem o direito de essa coletividade exigir o reembolso da subvenção, bem como o direito de rescindir a convenção caso a APFTE não respeite as suas obrigações contratuais; e) As convenções celebradas com o município de Montpellier dispõem que a APFTE deve transmitir um relatório de atividades a essa coletividade no qual seja destacado o grau de execução das ações apresentadas pela APFTE aquando da entrega do dossiê de pedido de subvenção. As autoridades francesas não facultaram esses pedidos de subvenção, mas a Comissão infere das circunstâncias em apreço que os mesmos contêm o programa de promoção relativo ao exercício orçamental em causa. Além do mais, a coletividade reserva-se o direito de rescindir a convenção caso a APFTE não respeite os seus compromissos contratuais.

4. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO

4.1. Medidas

(52) As medidas objeto do procedimento formal de investigação são os contratos de marketing assinados entre a APFTE e a Ryanair, ou a sua filial AMS. Entre 2010 e 2018, a Ryanair/AMS e a APFTE celebraram três lotes de contratos de marketing.

4.2. Contrato de 16 de setembro de 2010, respetivo aditamento e acordos de renovação

(53) Em 16 de setembro de 2010, menos de três meses após a sua criação, a APFTE celebrou um contrato com a AMS («contrato de 2010»), assinado pelo presidente da APFTE, na falta de um procedimento prévio de concurso.

(54) O contrato foi celebrado inicialmente para o período compreendido entre 1 de julho de 2010 e 31 de dezembro de 2011.

(55) Nos termos do contrato, a AMS compromete-se a prestar à APFTE um conjunto de serviços de marketing de base no sítio Web da Ryanair. Adicionalmente, nos seus próprios termos, «o presente Contrato assenta no compromisso da Ryanair de assegurar no território de Montpellier rotas entre: — Frankfurt-Hahn e Montpellier, através de uma ligação aérea com frequência de quatro voos semanais no verão e pelo menos dois voos semanais no inverno, — Bruxelas Sul-Charleroi e Montpellier, através de uma ligação aérea com frequência de pelo menos três voos semanais durante todo o ano, — Leeds-Bradford e Montpellier, através de uma ligação aérea com frequência de pelo menos dois voos semanais no verão. (56)»

(56) O contrato estabelece um «pacote anual de serviços de marketing» que a AMS se compromete a prestar à APFTE, o qual é resumido nas alíneas a) e b): a) Para 2010, esse pacote inclui cinco parágrafos com 150 palavras cada, escolhidos pela APFTE e colocados na rubrica «Top Five Things to Do» na página «Destination Montpellier» do sítio Web da Ryanair, a presença de duas hiperligações para o sítio Web indicado pela APFTE e inseridas na rubrica «Top Five Things to Do» na página «Destination Montpellier» atrás referida, bem como a presença de uma hiperligação para o sítio Web indicado pela APFTE na página inicial dos portais inglês, alemão, neerlandês e belga (em francês e neerlandês) www.ryanair.com durante 55 dias. O preço estipulado desses serviços é de […] euros. b) Para 2011, o pacote inclui todos os serviços previstos para 2010, aos quais se somam a existência de um «botão de ligação faixa gráfica (200x110px)» na página «Discover Europe» do sítio Web da Ryanair, indicado pela APFTE para um período de 12 meses, e a presença enquanto «Destino do dia» (texto, imagem e hiperligação indicados pela APFTE) na página inicial dos portais inglês, alemão, neerlandês e belga (em francês e neerlandês) www.ryanair.com ao longo de duas semanas no total. O preço estipulado desses serviços é de […] euros.

(57) Além disso, o contrato prevê expressamente que os montantes devidos pelos serviços de marketing prestados pela AMS «são relativos ao compromisso da Ryanair de assegurar no território de Montpellier ligações desde Frankfurt-Hahn, Bruxelas-Charleroi e Leeds-Bradford […]» e estipula que, «em caso de não observância deste compromisso, o preço será revisto e objeto de um aditamento». (57)»

4.3. Aditamento de 20 de abril de 2011

(58) O contrato de 16 de setembro de 2010 foi alterado por um aditamento em 20 de abril de 2011, que tinha por objeto adicionar uma nova ligação com destino a Birmingham às três ligações já mencionadas no contrato.

(59) Nos seus próprios termos, o aditamento «assenta no compromisso da Ryanair de assegurar no território de Montpellier uma rota entre Birmingham e Montpellier, através de uma ligação aérea com frequência de dois voos semanais no verão». Adicionalmente, o aditamento prevê a compra pela APFTE à AMS dos seguintes serviços de marketing: — Presença de uma hiperligação para o sítio Web indicado pela APFTE e apresentado na rubrica «Aeroportos & turismo», na página inicial do portal inglês www.ryanair.com durante 14 dias por ano, — Presença enquanto «Destino do dia» (texto, imagem e hiperligação indicados pela APFTE) na página inicial do portal inglês www.ryanair.com por um período total de uma semana por ano.

(60) O preço estipulado desses serviços foi de […] euros. Estava previsto que a APFTE pagasse este valor em parcelas mensais de […] euros contra apresentação das faturas da AMS, para cada mês entre abril e outubro de cada ano durante o período de vigência do aditamento.

4.4. Primeira carta de compromisso de renovação do contrato de serviços de marketing de 2010

(61) Em 29 de setembro de 2011, a APFTE enviou uma carta de compromisso de renovação do contrato de 2010 à AMS. O objeto dessa carta consistia em prorrogar o contrato de 2010 por um período adicional de um ano, com início em 1 de janeiro de 2012 e termo em 31 de dezembro de 2012. Nos termos do contrato de 2010, a APFTE compromete-se a prorrogá-lo com base nas seguintes ligações aéreas operadas pela Ryanair: Bruxelas-Charleroi, Frankfurt-Hahn e Leeds-Bradford.

4.5. Segunda carta de compromisso de renovação do contrato de serviços de marketing de 2010

(62) Em 25 de fevereiro de 2013, foi enviada uma segunda carta de compromisso de renovação do contrato de 2010 à AMS. O objeto dessa carta consistia em renovar o contrato de 2010 por um período adicional de um ano, com início em 1 de janeiro de 2013 e termo em 31 de dezembro de 2013, «com base nas seguintes rotas aéreas operadas pela companhia Ryanair: Bruxelas Sul-Charleroi, Frankfurt-Hahn, Leeds-Bradford e Birmingham» (58).

4.6. Contratos de 22 de novembro de 2013

(63) Aproximando-se a data de cessação do contrato de marketing assinado com a AMS em 2010 e posteriormente prorrogado até final de dezembro de 2013, a APFTE viu-se forçada a sujeitar a concurso o novo contrato de marketing, «destino a destino» a fim de observar as regras em matéria de contratos públicos (59).

(64) Neste sentido, em 2 de outubro de 2013, a APFTE organizou um concurso com vista à aquisição de serviços de marketing destinados a promover os fluxos turísticos e económicos em Montpellier no ano de 2014.

(65) O concurso indica que as empresas terão de propor-se a «assegurar a promoção dos fluxos turísticos e económicos para Montpellier através de todos os meios existentes no mercado». Neste contexto, são enunciados os seguintes exemplos de meios de divulgação: «campanhas na rádio; campanhas televisivas; comunicação nas redes sociais (Facebook, Twitter, Youtube, etc.); participação em feiras e exposições; patrocínio de eventos que proporcionem notoriedade e visibilidade ao destino Montpellier; viagens de formação dos profissionais, viagens de imprensa com jornalistas», bem como a comunicação digital. O concurso especifica que, «em qualquer caso, as empresas devem assegurar uma hiperligação para o sítio Web da APFTE ("go to Montpellier") nos seus sítios Web». Este critério era o único que o prestador de serviços de marketing tinha de preencher obrigatoriamente.

(66) Por outro lado, o concurso divide o contrato público em cinco «lotes», nomeadamente «Bruxelas-Charleroi», «Frankfurt-Hahn», «Leeds», «Birmingham» e «[…]». Para cada um desses lotes, o concurso indica critérios a preencher no que respeita à oferta de transporte aéreo: oferta anual mínima de lugares colocados no mercado, volume anual mínimo de passageiros de chegada, sazonalidade preconizada para o mercado (serviço anual ou sazonal), número mínimo de voos por semana e data de inauguração da linha.

(67) Afigura-se, portanto, evidente que o concurso não visava selecionar simples prestadores de serviços de marketing em linha, mas antes companhias aéreas que propusessem este tipo de serviço em complemento das suas atividades de transporte aéreo e, além disso, se comprometessem a operar serviços de transporte aéreo entre o aeroporto de Montpellier e os destinos referentes aos diferentes «lotes», nas condições especificadas pelo concurso no tocante à sazonalidade, frequência dos voos, número mínimo de passageiros de chegada e data de inauguração das ligações.

(68) Os lotes intitulados «Bruxelas-Charleroi», «Frankfurt-Hahn», «Leeds», e «Birmingham» e a frequência mínima de voos referida para esses lotes no concurso correspondiam exatamente aos quatro destinos já operados pela Ryanair a partir de Montpellier à data da abertura do concurso.

(69) Apenas o lote «[…]» não correspondia a uma ligação operada pela Ryanair, mas sim por outra companhia aérea que operava no aeroporto de Montpellier e com a qual a APFTE tinha também assinado um contrato de marketing anteriormente. O valor máximo desse lote, estimado em […] euros anuais no máximo sem impostos, era claramente inferior ao valor máximo dos quatro lotes precedentes (entre […] euros sem impostos e […] euros sem impostos por ano e por lote) (60).

(70) A Ryanair foi a única companhia a apresentar uma proposta para os lotes «Bruxelas-Charleroi», «Frankfurt-Hahn», «Leeds» e «Birmingham».

(71) Na sequência do concurso, quatro lotes foram adjudicados à Ryanair, que celebrou contratos com a APFTE em 22 de novembro de 2013 («contratos de 2013») para os três primeiros lotes, num valor total de cerca de […] euros para um ano («Bruxelas-Charleroi» por um montante fixo de […] euros; «Frankfurt-Hahn» por um montante fixo de […] euros; e «Leeds-Bradford» por um montante fixo de […] euros).

(72) Em contrapartida, não foi celebrado nenhum contrato para o quarto lote, «Birmingham» – oficialmente, «na falta de financiamento para concretizar este lote» (61). Neste contexto, a Comissão ressalva que a Ryanair tinha deixado de operar a ligação entre Montpellier e Birmingham em novembro de 2013.

(73) Os contratos de 2013 celebrados com a Ryanair em relação aos lotes «Bruxelas-Charleroi», «Frankfurt-Hahn» e «Leeds» foram prorrogados duas vezes, até final de 2016, num valor de cerca de […] euros por ano: — Em 19 de dezembro de 2014, por três cartas assinadas pelo presidente da APFTE, esta associação prorrogou a contratação à Ryanair de serviços de promoção para o ano de 2015, relativos a cada um dos três destinos (Bruxelas-Charleroi, Frankfurt-Hahn, Leeds-Bradford), num valor de […] euros para Bruxelas-Charleroi, […] euros para Frankfurt-Hahn e […] euros para Leeds-Bradford; — Em 22 de abril de 2016, por três cartas assinadas pelo presidente da APFTE, esta associação decidiu uma segunda prorrogação da prestação de serviços de promoção para o ano de 2016, relativos a cada um dos três destinos, num montante de […] euros para Bruxelas-Charleroi, […] euros para Frankfurt-Hahn e […] euros para Leeds-Bradford.

4.7. Contratos de 19 de maio de 2017

(74) Em 13 de março de 2017, a APFTE abriu um novo concurso para a compra de serviços de marketing, com o intuito de promover «os fluxos turísticos e de negócios» para Montpellier por um período de um ano, com opções de prorrogação. O caderno de encargos divide o contrato público em diferentes «lotes», cada um dos quais diz respeito a uma região europeia. Os lotes referem-se às regiões cuja população deve ser visada pelos serviços de marketing em causa.

(75) Contrariamente ao concurso de 2013, o caderno de encargos deste novo procedimento concursal não faz referência explícita a atividades de transporte aéreo ou a aeroportos específicos, mas define sete lotes diferentes, intitulados «Valónia», «Renânia-Palatinado», «Yorkshire», «[…]», «[…]», «[…]» e «[…]». A Comissão observa que os lotes intitulados «Valónia», «Renânia-Palatinado» e «Yorkshire» correspondem às regiões onde se situam os três aeroportos servidos pela Ryanair a partir de Montpellier à data da abertura do concurso. (62)

(76) O concurso especifica que os critérios de seleção serão ponderados do seguinte modo: 40% para o preço das prestações de serviços e 60% para o valor técnico.

(77) Houve duas propostas para cada um dos lotes «Valónia», «Renânia-Palatinado» e «Yorkshire». A Ryanair apresentou propostas para cada um desses lotes. Para cada lote, houve uma proposta concorrente de uma empresa de marketing em linha (que não é uma companhia aérea), […]. As propostas apresentadas por lote foram as seguintes: — lote «Valónia»: Ryanair, […] euros; […], […] euros, — lote «Renânia-Palatinado»: Ryanair, […] euros; […], […] euros, — lote «Yorkshire»: Ryanair, […] euros; […], […] euros.

(78) Os três lotes foram adjudicados à Ryanair, cuja proposta foi exatamente […] euros inferior à proposta da […] em cada ocasião. As autoridades francesas não forneceram qualquer informação que demonstrasse que a APFTE se teria questionado sobre essa constante diferença de preços entre as duas propostas concorrentes.

(79) Como tal, a APFTE celebrou contratos com a Ryanair em 19 de maio de 2017 num montante indicativo de […] euros (relativos aos contratos públicos para a Valónia, a Renânia-Palatinado e o Yorkshire, cujos valores ascenderam, respetivamente, a […] euros sem impostos, […] euros sem impostos e […] euros sem impostos).

(80) Em conformidade com o caderno de encargos, trata-se de um contrato assente em notas de encomenda que prevê a prestação e o pagamento de serviços de marketing exclusivamente mediante emissão de notas de encomenda pela APFTE. As notas de encomenda emitidas pela APFTE mostram que os pagamentos por cada região visada (Valónia, Renânia-Palatinado, Yorkshire) foram efetuados em duas fases: um pagamento relativo ao período «primavera/verão» e outro pagamento relativo ao período «outono/inverno». A Comissão observa que estes períodos correspondem às duas estações do calendário da aviação civil (abril a setembro e outubro a março) definidas pela Associação do Transporte Aéreo Internacional (IATA).

(81) Os contratos celebrados com a Ryanair são os únicos contratos que a APFTE executou ao abrigo do concurso em apreço. a) A empresa selecionada nos lotes […] e […] foi a […], que levou a melhor sobre a […] (proposta idêntica em termos de preço, mas diferente no tocante aos serviços de marketing). O contrato celebrado entre a APFTE e a […] era um contrato assente em notas de encomenda. A proposta ascendeu a […] euros para o conjunto dos dois lotes. Contudo, as informações facultadas pelas autoridades francesas evidenciam que a APFTE nunca chegou a emitir qualquer nota de encomenda ao abrigo desse contrato; b) Relativamente aos lotes […] e […], apenas a companhia […] apresentou uma proposta ([…] euros no total). Estes lotes foram considerados infrutíferos pela APFTE, uma vez que a proposta da […] tinha sido declarada irregular pelo facto de a lista de preços unitários não ter sido apensa ao dossiê.

4.8. Orçamento (origem dos recursos destinados a financiar o auxílio)

(82) De acordo com as informações facultadas pelas autoridades francesas, a APFTE pagou as seguintes quantias à Ryanair/AMS a partir do seu orçamento. Quadro 4 Pagamentos da APFTE à Ryanair/AMS desde 2010 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010 a 2019 Pagamentos à Ryanair/AMS para o exercício orçamental em questão […] (os pagamentos efetivos foram realizados entre 2010 e 2011) […] (os pagamentos efetivos foram realizados entre 2011 e 2012) […] (os pagamentos efetivos foram realizados entre 2012 e 2013) […] (os pagamentos efetivos foram realizados entre 2013 e 2014) […] (os pagamentos efetivos foram realizados entre 2014 e 2015) […] (os pagamentos efetivos foram realizados entre 2015 e 2016) […] (os pagamentos efetivos foram realizados entre 2016 e 2017) […] (os pagamentos efetivos foram realizados entre 2018 e fevereiro de 2019) […] (63) […] 856 089 904 Orçamento da APFTE em EUR (ver também o quadro 3) 937 110 2 050 269 2 038 112 2 408 915 1 571 235 1 616 599 1 572 373 1 118 354 222 500 0 13 535 477 Fonte: informações fornecidas pelas autoridades francesas.

(83) De acordo com as autoridades francesas, a APFTE deixou de pagar à Ryanair por serviços de marketing após abril de 2019.

4.9. Descrição das razões que levaram ao início do procedimento

(84) A Comissão deu início ao procedimento formal de investigação em 4 de julho de 2018, tendo em conta que não podia excluir que as medidas expostas no considerando 52 e seguintes constituem auxílios estatais concedidos à Ryanair e à sua filial AMS.

5. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

5.1. O autor da denúncia

(85) O autor da denúncia apoia os argumentos invocados na sua denúncia, ou seja, o facto de a APFTE ter servido de veículo para a transferência de auxílios estatais à Ryanair/AMS.

5.2. Ryanair

(86) A Ryanair contesta a análise da Comissão. No seu entender, os serviços de marketing prestados pela AMS e pela Ryanair tinham um preço de mercado e satisfaziam as necessidades da APFTE. O interesse da APFTE em celebrar contratos de marketing era pois atrair turistas estrangeiros, com um poder de compra significativo e suscetíveis de contribuir para o desenvolvimento das atividades turísticas da região. Segundo a Ryanair, as despesas com marketing que a própria companhia poderia aplicar não visariam especificamente os turistas estrangeiros, dado que as despesas turísticas não são tidas em conta pela Ryanair. Deste modo, seria do interesse da APFTE efetuar despesas com marketing que tivessem como público-alvo os turistas estrangeiros, isto porque a Ryanair, caso incorresse em despesas com marketing, englobaria de igual forma no seu público-alvo os passageiros que partem de Montpellier e residem na região. A Ryanair indicou ainda que a taxa de ocupação dos seus voos era amplamente assegurada pelo seu sistema de gestão das receitas (yield management) (64).

(87) A título subsidiário, a Ryanair contesta as conclusões da Comissão no que respeita à aplicabilidade do princípio do operador numa economia de mercado no caso em apreço, a determinação do beneficiário do auxílio, a seletividade do auxílio e ainda a sua imputabilidade ao Estado.

(88) A AMS não apresentou observações.

5.3. APFTE

(89) A APFTE nega ter concedido qualquer vantagem à Ryanair, qualificando os montantes contestados como remunerações ajustadas ao preço de mercado que correspondiam à contrapartida de um serviço prestado. A APFTE esclarece que intervém na qualidade de adquirente público de serviços e que as ações de promoção levadas a cabo se enquadram numa estratégia global de marketing territorial para Montpellier e respetiva área circundante.

(90) A APFTE lembra que as regiões visadas nos concursos são objeto de debate e de opções estratégicas nas reuniões da assembleia geral e do Conselho de Administração. Assim, conclui que as decisões tomadas pela associação não são imputáveis ao Estado, aludindo ao modo de funcionamento da APFTE descrito nos seus Estatutos.

(91) A título subsidiário, se porventura a Comissão viesse a manter a sua posição relativamente às intervenções públicas da APFTE a favor da Ryanair, a APFTE conclui que as medidas em apreço são compatíveis com as Orientações de 2005 (65) sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais.

(92) A título completamente subsidiário, na inverosímil eventualidade de a Comissão concluir que existia um auxílio a favor da Ryanair e da AMS, a APFTE considera que a Ryanair e a AMS só devem reembolsar a diferença entre o preço para remunerar esses serviços e o preço de mercado, uma vez que, na sua opinião, os referidos serviços se enquadram nas missões de política pública da APFTE e permitiram à associação obter alguma rendibilidade.

5.4. Região da Occitânia

(93) A Região da Occitânia contesta a justeza da denúncia, alegando que a ação da APFTE gera benefícios turísticos e económicos para todos os intervenientes à escala local e regional. Com efeito, entende que a APFTE pugna por desenvolver uma clientela mais internacional e permite que as empresas do setor mantenham a sua atividade durante períodos mais longos.

(94) A Região da Occitânia esclarece que, no seio da APFTE, as decisões relativas ao financiamento das campanhas de marketing destinadas a desenvolver a atratividade turística são maioritariamente adotadas em assembleia geral – cada membro tem direito a um voto e as decisões são geralmente tomadas por maioria qualificada de dois terços.

(95) Esta parte interessada acrescenta que a ação da APFTE é materializada em concursos relativos a prestações de serviços com o objetivo de reforçar a visibilidade e a atratividade do território em questão. Estes procedimentos estavam abertos a todas as empresas suscetíveis de apresentar uma proposta que satisfizesse as exigências do caderno de encargos, incluindo o autor da denúncia.

5.5. Câmara de Comércio e Indústria de Hérault («CCI Hérault», anteriormente «CCIM»)

(96) A CCI Hérault considera que as medidas adotadas pela APFTE no sentido de promover a região de Montpellier junto das populações da Bélgica, dos Países Baixos, da Alemanha, da Inglaterra e de […] assumem importância no plano económico para o território, em virtude dos benefícios económicos que produzem. Por outro lado, acrescenta que, graças à mutualização dos seus membros, a APFTE dá resposta às necessidades de desenvolvimento económico e turístico do território – uma responsabilidade que incumbe totalmente à APFTE e à CCI Hérault.

5.6. Montpellier Méditerranée Métropole

(97) A Montpellier Méditerranée Métropole considera que é necessário aplicar uma estratégia de forte promoção da atratividade, com o intuito de desenvolver o seu território, apoiar a economia e combater o desemprego. Faz notar que a APFTE é uma associação sem fins lucrativos que integra parceiros públicos e privados, cujo objetivo comum é pôr em prática ações destinadas a assegurar a promoção e o desenvolvimento do turismo – sendo que este setor beneficia ao mesmo tempo os interesses públicos de desenvolvimento dos territórios e os interesses privados de desenvolvimento da atividade.

(98) A Montpellier Méditerranée Métropole considera que os serviços de marketing encomendados pela APFTE dão resposta às suas necessidades efetivas e são ajustados à sua missão e que foram sujeitos a procedimentos concursais prévios, inviabilizando assim que possa concluir-se ter havido alguma seletividade (a este respeito, a Ryanair ganhou alguns dos concursos lançados pela APFTE). Além disso, a Montpellier Méditerranée Métropole entende que os referidos serviços não podem ser qualificados como auxílios: por um lado, não se verifica nenhuma vantagem, dado que a remuneração obtida pela Ryanair não excede os preços de mercado; por outro lado, não se verifica a imputabilidade ao Estado, já que as decisões da APFTE tomam em consideração as estruturas privadas – que representam uma larga maioria dos seus membros e dispõem de um poder de decisão significativo.

5.7. […]

(99) A […], membro da APFTE, considera que esta associação permite intercâmbios com responsáveis privados dos diversos setores de atividade e ainda com representantes das coletividades. Adicionalmente, afirma que as decisões tomadas pela APFTE convergem no interesse comum de todos os agentes económicos e habitantes da região. Em conclusão, refere que esta mutualização dos esforços entre o setor público e o setor privado permite o cumprimento dos objetivos propostos em matéria de visibilidade e de desenvolvimento da cidade de Montpellier e área circundante.

5.8. Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or

(100) A Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or considera que as ações publicitárias executadas pela APFTE para promover a região de Montpellier junto das populações da Bélgica, dos Países Baixos, da Alemanha e da Inglaterra são pertinentes para o território, em virtude dos benefícios económicos que produzem e devido ao facto de visarem as zonas com grande potencial económico e turístico para o território de Montpellier.

6. OBSERVAÇÕES DA FRANÇA

(101) A França entende que os pagamentos em causa não constituem um auxílio estatal. Tendo em conta a estrutura e o funcionamento da APFTE, definidos nos seus Estatutos, estas medidas não são imputáveis ao Estado. Além do mais, o objetivo dos contratos celebrados com a Ryanair/AMS era efetivamente a promoção de um território através de marketing e a compra de publicidade por parte da APFTE – que foi realizada aos preços de mercado – era uma medida legítima que contribuía para o desenvolvimento económico regional, não conferia nenhuma vantagem à Ryanair e não era seletiva.

7. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO

7.1. Existência de auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE

(102) Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.

(103) A classificação de uma medida como auxílio estatal implica, portanto, que as seguintes condições estejam cumulativamente preenchidas: 1) o ou os beneficiários sejam empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE; 2) a medida em questão seja concedida mediante recursos estatais e seja imputável ao Estado; 3) a medida confira uma vantagem económica ao seu ou aos seus beneficiários; 4) a vantagem seja seletiva; e 5) a medida em causa falseie ou ameace falsear a concorrência e seja suscetível de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.

7.1.1. Conceitos de empresa e de atividade económica

(104) Segundo jurisprudência constante (66), retomada no ponto 27 das Orientações relativas aos auxílios estatais a aeroportos e companhias aéreas (67) de 2014 («Orientações de 2014»), a atividade das companhias aéreas que consiste em prestar serviços de transporte a passageiros e/ou empresas constitui uma atividade económica.

(105) Uma vez que os beneficiários das medidas são uma companhia aérea e uma das suas filiais, detida a 100%, que presta serviços de marketing, a Comissão conclui que as atividades dos beneficiários têm natureza económica na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

7.1.2. Imputabilidade ao Estado e recursos estatais

(106) Segundo jurisprudência constante, o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE abrange todos os auxílios concedidos através de recursos estatais, não sendo necessário estabelecer qualquer distinção entre se o auxílio é concedido diretamente pelo Estado ou por organismos públicos ou privados por ele criados ou designados para administrar o auxílio. Por conseguinte, uma medida financiada por um organismo desta natureza é imputável ao Estado, porquanto a criação da medida em causa é decidida pelo Estado, o qual define as condições de utilização, gestão ou distribuição desses recursos (68). O caráter estatal do auxílio torna-se mais evidente nos casos em que o intermediário é qualificado como instrumento preferencial da política conduzida por uma região, em que foi instituído para agir de modo a dar continuidade à política definida por essa região e em que as decisões que conferem uma vantagem económica são diretamente relacionadas com a região em causa (69).

7.1.2.1. Imputabilidade ao Estado

(107) A Comissão conclui, em resultado do procedimento formal de investigação, que as medidas são igualmente imputáveis ao Estado. Os contratos de serviços de marketing foram celebrados entre, por um lado, a Ryanair ou a sua filial AMS e, por outro, a APFTE, no âmbito da realização do objetivo da APFTE relativo à promoção dos fluxos turísticos gerados pela Ryanair para Montpellier e o seu território.

(108) A Ryanair contesta a imputabilidade das decisões e das ações da APFTE ao Estado, pelo facto de se tratar de uma associação privada cujos membros pertencem maioritariamente ao setor privado.

(109) Pelo contrário, o procedimento formal de investigação permitiu à Comissão reunir vários elementos factuais – provenientes dos relatórios e das atas da APFTE e dos seus membros públicos, fornecidos pelas autoridades francesas, bem como das declarações públicas da APFTE – que demonstram claramente que, não obstante o seu estatuto de associação privada, constituída maioritariamente por membros do setor privado e cujas deliberações são adotadas por maioria de dois terços em assembleia geral, de acordo com os seus Estatutos, a APFTE era, na verdade, um instrumento das coletividades territoriais que integravam a APFTE e a CCIM, cuja finalidade era permitir a estas últimas concretizar os respetivos objetivos de política de desenvolvimento regional.

(110) Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (70), a Comissão deduziu a imputabilidade das decisões da APFTE ao Estado francês (através da CCIM e das coletividades territoriais envolvidas), na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a partir de um conjunto de indícios que demonstram que, em relação à assinatura dos contratos de marketing, a associação não tem, de forma alguma, plena autonomia, agindo, pelo contrário, sob controlo e segundo as orientações dos poderes públicos. Estes indícios compreendem, nomeadamente: — A conceção da APFTE como veículo de fundos públicos pela CCIM e pelas coletividades territoriais; — A consecução de um objetivo de política pública da APFTE; — As ligações estreitas entre a APFTE e a CCIM (assim como as coletividades territoriais); — A determinação das opções estratégicas pelos membros públicos da APFTE; — O financiamento da APFTE pelos seus membros públicos e o controlo da utilização do orçamento da APFTE pelos membros públicos.

a) Conceção da APFTE como veículo de fundos públicos pela CCIM e pelas coletividades territoriais

(111) Conforme descrito no considerando (28) e seguintes, a APFTE foi concebida por entidades públicas como uma estrutura jurídica que possibilita o pagamento de fundos públicos à Ryanair e a outras companhias aéreas de baixo custo.

(112) Desde que foi criada por iniciativa da CCIM, o objeto real da APFTE — que consta de vários documentos facultados pela França e de declarações públicas da APFTE (71) — é instituir uma estrutura jurídica que permita canalizar as subvenções públicas para as companhias aéreas escolhidas, mais concretamente, a Ryanair.

(113) Os documentos referidos supra revelam que a criação da APFTE foi uma consequência direta do fim da gestão do aeroporto de Montpellier assegurada pela CCIM, tal como descrito no considerando 26 e seguintes. A CCIM quis encontrar uma forma de prosseguir os pagamentos de fundos às companhias aéreas por meio dos contratos de marketing que tinha celebrado enquanto gestora do aeroporto.

(114) A CCIM teve depois um papel muito ativo na criação da APFTE, com o intuito de estabelecer uma via jurídica segura para continuar a pagar subvenções públicas destinadas a financiar os referidos contratos de marketing com companhias aéreas. Estes dados são claramente indicados nas primeiras deliberações da APFTE, assim como nas primeiras deliberações das coletividades territoriais que aprovaram as subvenções pagas às coletividades e nas da CCIM (72).

(115) O que precede está exemplarmente patente na ata do Conselho Regional da Região de Languedoque-Rossilhão de 20 de julho de 2012: «Tendo em conta a evolução da gestão do aeroporto de Montpellier, foi criada uma associação de promoção dos fluxos turísticos e económicos (APFTE), com o intuito de dar continuidade às ações de promoção do território levadas a cabo em conjunto com as companhias que servem o aeroporto de Montpellier» (73).

(116) A natureza destes contratos de marketing e o alcance da promoção de Montpellier e seus arredores que os mesmos visavam serão mais aprofundados no âmbito da análise da questão relativa à existência de uma vantagem económica conferida à Ryanair.

b) Consecução de um objetivo de política pública da APFTE

(117) Tal como se infere dos Estatutos da APFTE (74) e das declarações públicas e documentos relativos ao funcionamento da APFTE, esta associação tinha por missão concretizar um objetivo de política pública, a saber, a promoção e o desenvolvimento do turismo, por conta das coletividades territoriais e da CCIM. Além disso, os documentos relativos à criação da APFTE evidenciam que, não obstante o seu estatuto de associação privada, a APFTE era um instrumento concebido pelos seus membros públicos para executar algumas das suas ações ligadas ao desenvolvimento turístico (75).

(118) Por conseguinte, a APFTE é considerada um «organismo de direito público» na aceção do direito europeu das aquisições públicas, uma vez que a APFTE era um organismo criado para satisfazer especificamente necessidades de interesse geral sem caráter industrial ou comercial, dotado de personalidade jurídica e financiado maioritariamente por autoridades ou organismos públicos. Daí decorre que a APFTE era uma autoridade adjudicante e, como tal, estava sujeita ao direito dos contratos públicos aquando da adjudicação dos seus contratos públicos (76).

(119) A Comissão observa que a APFTE estava ciente da sua obrigação de respeitar as regras aplicáveis às aquisições públicas para a prorrogação dos contratos celebrados com a Ryanair em 2013 e 2017.

(120) A Comissão conclui, portanto, que, não obstante as afirmações da APFTE respeitantes à imputabilidade, nomeadamente a referência ao poder decisório das estruturas privadas no seio da associação, a APFTE não se considerou uma simples associação privada, mas sim um organismo responsável por uma missão de política pública – a saber, o desenvolvimento da economia local através do turismo – e obrigado a respeitar as regras em matéria de contratos públicos. Do ponto de vista da Comissão, este aspeto é um indício suplementar que demonstra que a APFTE não era mais do que uma manobra jurídica destinada a facilitar o pagamento de fundos públicos a companhias aéreas.

c) Ligações estreitas entre a APFTE e a CCIM (ou as coletividades territoriais)

(121) Além dos dados atinentes à criação, à missão, ao financiamento e à tomada de decisões na APFTE, o procedimento formal de investigação assinalou ligações suplementares entre a APFTE e os seus membros públicos, principalmente a CCIM, que agia na qualidade de entidade pública sob a tutela do Prefeito da Região da Occitânia, que estava a par das atividades e da razão de ser da APFTE, conforme se verifica em documentos facultados pelas autoridades francesas.

(122) De facto, os documentos facultados pelas autoridades francesas evidenciam que a CCIM prestava apoio logístico à APFTE, nomeadamente ao autorizar reuniões de comissões e órgãos da APFTE nas suas instalações e ao pôr à disposição da APFTE o sítio Web utilizado no âmbito das suas atividades de promoção (77).

(123) Paralelamente, tal como mencionado no considerando 39, o procedimento formal de investigação permite verificar que a presidência da APFTE foi sempre atribuída a pessoas que tinham igualmente um cargo na CCIM ou numa coletividade territorial envolvida na APFTE. Por outro lado, a Comissão encontrou indícios que demonstram que a escolha do presidente era essencialmente determinada pelos membros públicos da APFTE, e não pelo conjunto dos membros da APFTE reunidos no Conselho de Administração, tal como previsto nos Estatutos da APFTE. (78) Assim, consta do registo da decisão da Comissão dos Financiadores de 15 de outubro de 2012, que o presidente da APFTE — ausente por motivos de saúde e determinado a renunciar ao cargo — «deseja que […], antigo Presidente da Associação, o substitua nas suas funções, razão pela qual o Conselho de Administração e a Assembleia Geral deverão nomeá-lo Vice-Presidente, em conformidade com os Estatutos, para presidir aos órgãos da associação.»

(124) O procedimento formal de investigação revelou igualmente que a CCIM teve um papel ativo, pelo menos no momento da transferência de poderes entre estes dois presidentes da APFTE, em 11 de dezembro de 2012. Deste modo, a transferência de poderes entre o presidente cessante e o novo presidente da APFTE foi organizada pelo presidente da CCIM na assembleia geral da APFTE de 11 de dezembro de 2012 (79).

(125) Este aspeto é característico da ligação estreita entre a APFTE e os seus membros públicos, uma vez que, de acordo com o funcionamento efetivo da APFTE, o presidente e a Mesa desempenham um papel fundamental na determinação das prioridades orçamentais da APFTE (com a Comissão dos Financiadores constituído pela CCIM e pelas coletividades territoriais), as quais são depois sujeitas à apreciação da assembleia geral. Além do mais, de acordo com os Estatutos da APFTE, o presidente é a pessoa autorizada a assumir juridicamente compromissos em nome da APFTE com terceiros, tendo assim poderes para assinar e celebrar contratos de marketing com as companhias aéreas, assim como os acordos de subvenção com as coletividades locais.

(126) A Comissão considera que estes dados constituem um indício suplementar que demonstra a influência determinante dos membros públicos da APFTE na associação, especialmente na nomeação do presidente da APFTE. Esta influência permitia assegurar que a APFTE continuasse a celebrar contratos de marketing com as companhias aéreas, iniciados pela CCIM.

d) Determinação das opções estratégicas pelos membros públicos da APFTE

(127) Desde o início e não obstante o processo decisório descrito nos Estatutos da APFTE, a CCIM e as coletividades locais são quem tem dirigido as escolhas da associação. Portanto, os membros privados, apesar da sua maioria de dois terços na assembleia geral, não tinham, na verdade, qualquer possibilidade de se oporem às prioridades estratégicas definidas pelas entidades públicas ou de imporem as suas opções estratégicas às entidades públicas. A Comissão chegou a esta conclusão com base nos indícios a seguir descritos.

(128) O procedimento formal de investigação revelou que, em última instância, as opções estratégicas da APFTE, designadamente a escolha dos contratos de marketing a celebrar especificamente com companhias aéreas, eram predeterminadas pela CCIM e pelos restantes membros públicos da APFTE antes de o programa de promoção ser apresentado ao Conselho de Administração ou à assembleia geral. (80) Efetivamente, os membros privados só tinham, portanto, a possibilidade de exprimirem a sua opinião, não podendo determinar as opções estratégicas da associação sem o acordo dos membros públicos (81).

(129) Os órgãos e comités da APFTE que predeterminam a escolha dos contratos de marketing a validar pela assembleia geral — ou seja, a Mesa, a Comissão de Governação e a Comissão dos Financiadores (82) — são constituídos por representantes das coletividades territoriais e da CCIM. As circunstâncias em que foi criado evidenciam que a Comissão de Governação (que passaria a ser mais tarde a Comissão dos Financiadores) devia formalizar a prática que era aplicada desde o estabelecimento da APFTE, a saber, a definição das escolhas prioritárias por parte das coletividades locais e da CCIM.

(130) A Comissão observa que as autoridades francesas não se pronunciaram sobre a existência ou o papel da Comissão de Governação e da Comissão dos Financiadores.

(131) A ata da assembleia geral constitutiva da APFTE, mencionada no considerando (33), revela que a presença de membros privados na APFTE se deve em parte à ânsia de acelerar o estabelecimento da APFTE.

(132) A ata da assembleia geral constitutiva da APFTE revela igualmente que, antes do estabelecimento da APFTE, a CCIM e o seu conselho jurídico, a par das coletividades locais em causa, haviam procurado um enquadramento estável no plano jurídico para justificar a continuação dos pagamentos às companhias aéreas depois de 2009, cientes de que esses pagamentos seriam difíceis de justificar. (83) A Comissão conclui, neste sentido, que a estrutura da APFTE, com uma maioria de membros privados – que, segundo os Estatutos da associação, tinham portanto a possibilidade de determinar as decisões da associação (84) –, tinha sido deliberadamente escolhida pelos organismos públicos em causa no intuito de dissimular a influência real da CCIM e das coletividades territoriais nos pagamentos de fundos às companhias aéreas. Do ponto de vista das empresas privadas, a participação na APFTE não tinha inconvenientes: a sua participação financeira era simbólica e o financiamento dos contratos de marketing pelos membros públicos da APFTE deveria contribuir para aumentar os benefícios para a economia local.

(133) Segundo a referida ata, o representante da CCIM (que será eleito presidente da APFTE nessa reunião) explicou o objeto da APFTE aos membros privados da APFTE presentes na reunião constitutiva da assembleia geral da APFTE, nomeadamente a prossecução da celebração dos contratos de marketing com as companhias aéreas. Neste contexto, esse representante da CCIM referiu que era indispensável que «as empresas possam dar o seu parecer sobre o plano de ação escolhido». A expressão «dar o seu parecer» contraria o papel real que a CCIM tinha previsto para os membros privados, apesar da sua maioria na assembleia geral, nomeadamente a ausência de um verdadeiro poder de decisão relativamente às orientações estratégicas e orçamentais da associação, que viriam a ser determinadas pelos membros públicos. Tal implica que os membros privados da APFTE presentes nessa reunião sabiam que as opções estratégicas seriam tomadas pela CCIM e pelas coletividades locais, embora estas últimas possam ter em conta os pareceres emitidos pelos membros privados.

(134) A análise das atas e dos relatórios da APFTE confirma esta conclusão: ainda que tenha sido possível dar seguimento a propostas dos sócios privados, tal ocorreu unicamente de modo subsidiário, na hipótese de subsistirem rubricas orçamentais após o financiamento das ligações selecionadas pelos membros públicos, ou seja, essencialmente as linhas operadas pela Ryanair (85).

(135) Na verdade, a afetação dos fundos da APFTE foi sempre realizada de modo que os projetos definidos pelos membros públicos fossem financiados em primeiro lugar, enquanto as propostas dos membros privados só eram escolhidas de modo subsidiário.

(136) Inclusivamente na Comissão dos Financiadores, apenas os projetos validados por unanimidade recebiam fundos, isto porque os financiadores determinavam o montante exato das suas subvenções para determinado ano de acordo com os contratos de marketing escolhidos. Esta situação fica patente no debate realizado na Comissão dos Financiadores em 29 de janeiro de 2013, sobre o financiamento dos «fluxos turísticos» com destino e partida em […] (assegurados por uma companhia aérea italiana) e em […] (assegurados por uma companhia aérea norueguesa). Num primeiro momento, o financiamento destes «fluxos», proposto pelos membros privados da APFTE na assembleia geral de 29 de janeiro de 2013 e posteriormente apoiado por alguns membros públicos, deparou com a recusa dos três principais financiadores (Conselho Regional de Languedoque-Rossilhão, Conselho Geral de Hérault, Communauté d’Agglomération de Montpellier) em aumentarem a sua participação financeira com vista a incluir estes dois «fluxos» no orçamento de 2013. Neste sentido, a CCIM, que, na altura, estava interessada no desenvolvimento destes «fluxos», aumentou unilateralmente e a título excecional a sua subvenção para o ano em causa, a fim de poder apoiar os dois referidos «fluxos» (86).

(137) As deliberações e as atas relativas à APFTE não mencionam nem as modalidades nem a execução dos contratos de marketing assinados com a AMS e a Ryanair. Estes contratos beneficiaram constantemente de financiamentos públicos, apesar da inconstância dos orçamentos anuais. Os referidos financiamentos nunca foram postos em causa pela APFTE, muito embora os membros públicos não aduzissem qualquer justificação para a manutenção dos mesmos. Os membros públicos limitaram-se a prorrogar os contratos todos os anos, qualificando-os como «eixos» ou «destinos históricos» em certos documentos relacionados com o funcionamento da APFTE, sem fornecerem explicações adicionais.

(138) A votação em assembleia geral era então uma mera formalidade para justificar o bom funcionamento da APFTE. Esta conclusão é especialmente evidente em relação aos exercícios orçamentais de 2012, 2013 e 2014, para os quais o compromisso da APFTE com a Ryanair/AMS antecedeu inclusivamente a autorização das opções estratégicas em assembleia geral: a) Quanto ao orçamento para 2012, a carta de prorrogação enviada à AMS foi assinada em 29 de setembro de 2011 pelo presidente da APFTE. A prorrogação do contrato de marketing de 2010 com a AMS respeitante a 2012 tinha sido previamente decidida pela Comissão de Governação em 23 de setembro de 2011. No entanto, a assembleia geral só foi informada desse facto na sua reunião de 19 de outubro de 2011 (87) (porém, a ata dessa reunião não esclarece se esse assunto foi objeto de votação na assembleia geral); b) Quanto ao orçamento para 2013, a prorrogação do contrato de marketing de 2010 com a AMS respeitante a 2013 foi assinada em 23 de fevereiro de 2013 pela APFTE. O orçamento para 2013 e o programa de ação de marketing que incluía os pagamentos à Ryanair ao abrigo desse contrato foram adotados na assembleia geral da APFTE de 4 de julho de 2013 (88). c) Quanto ao orçamento para 2014, o presidente da APFTE tinha assinado os contratos com a Ryanair no seguimento do concurso de 2013, em 22 de novembro de 2013. Contudo, a assembleia geral só dera autorização ao presidente da APFTE para assinar novos contratos de marketing com a Ryanair em 27 de janeiro de 2014.

(139) Os documentos relativos ao funcionamento da APFTE que foram disponibilizados à Comissão demonstram que as votações na associação foram sempre efetuadas por unanimidade. Neste contexto, a Comissão faz notar que, em sede do Conselho de Administração e da assembleia geral, os membros privados emitiram vários pareceres, nomeadamente quanto à elaboração de estudos de mercado, a fim garantir que as ligações aéreas financiadas teriam benefícios económicos para a região. Contudo, nas deliberações da assembleia geral ou do Conselho de Administração, os membros privados nunca se opuseram verdadeiramente às escolhas propostas pela Mesa, pela Comissão de Governação ou pela Comissão é dos Financiadores através de uma votação desfavorável. Além disso, a Comissão observa que a participação dos membros privados nas assembleias gerais baixou consideravelmente ano após ano, por oposição a uma presença mais ou menos constante dos representantes dos membros públicos (89) Os membros privados apoiaram, portanto, as medidas dos membros públicos de. forma contínua, ainda que as suas propostas não tivessem sido aprovadas. Uma razão para este apoio consiste no facto de a contribuição financeira dos membros privados ser simbólica, enquanto os benefícios económicos dos contratos de marketing financiados pela APFTE eram, na melhor das hipóteses, positivos e, na pior das hipóteses, nulos. Como tal, os membros privados não tinham qualquer interesse em entrar em conflito com os membros públicos da APFTE, que asseguravam o financiamento da mesma.

(140) Além disso, tal como exposto no considerando 46 e seguintes, os membros públicos exerciam controlo sobre as opções estratégicas da APFTE ao controlarem os seus pagamentos à APFTE: era evidente para qualquer membro da APFTE que um contrato de marketing não prioritário na perspetiva dos membros públicos não receberia financiamento dos mesmos (90).

e) Financiamento da APFTE pelos seus membros públicos e controlo da utilização do orçamento da APFTE pelos membros públicos

(141) Tal como enunciado no considerando 45 e seguintes e no considerando 107 e seguintes, no que concerne à natureza dos recursos financeiros da APFTE, eram os membros públicos da APFTE — coletividades territoriais e CCIM — que determinavam previamente as opções orçamentais da APFTE, definindo o programa de promoção da APFTE no qual estava incluída a escolha exata de contratos de marketing, e que exerciam posteriormente um controlo rigoroso sobre a utilização das suas subvenções por parte da APFTE, subordinando as suas subvenções à execução do programa de promoção pela APFTE.

7.1.2.2. Recursos estatais

(142) Os pagamentos realizados pela APFTE a favor da Ryanair e da AMS no âmbito dos diversos contratos de marketing enunciados no considerando 52 e seguintes receberam a ajuda de recursos provenientes do orçamento geral da APFTE. Tal como indicado no considerando 45 e seguintes, desde a sua criação, a APFTE tem sido financiada quase totalmente ([95-100]%) através de subvenções concedidas por organismos públicos regionais e locais, a saber, a Região da Occitânia/Conselho Regional de Languedoque-Rossilhão, o departamento de Hérault, a Montpellier Méditerranée Métropole/Communauté d’agglomération de Montpellier, a Communauté d'agglomération du Pays de l'Or, o município de Montpellier e a CCIM/Câmara de Comércio e Indústria de Hérault (91).

(143) Estas entidades públicas exerceram um controlo rigoroso sobre a utilização dos respetivos fundos pela APFTE por vários meios: a) Tal como enunciado no considerando 49 e seguintes, a análise das votações na assembleia geral, das datas de assinatura dos contratos de marketing e dos pagamentos de subvenções por ano pelas coletividades locais demonstra que a APFTE nunca dispôs de um orçamento que lhe fosse disponibilizado ex ante e que pudesse ter gerido ao seu critério. Os pagamentos das subvenções pelas coletividades para determinado exercício orçamental foram sempre realizados depois de terem sido determinados concretamente e assinados os contratos de marketing que essas subvenções deveriam financiar. Assim, as coletividades puderam sempre transferir os seus fundos sabendo da utilização concreta dos mesmos (92). Esse cenário implica que poderiam ter recusado a assinatura das convenções de financiamento com a APFTE se não concordassem com a escolha feita pela associação. Mas também implica, por outro lado, que a APFTE, enquanto associação, não dispunha livremente do seu orçamento, sendo antes obrigada a requerer o pagamento das subvenções dos membros públicos depois de definidas as opções orçamentais exatas – determinadas pelos próprios membros públicos mediante as propostas da Comissão dos Financiadores. A Comissão conclui, neste sentido, que esta prática tinha, pelo menos, o efeito (senão o objetivo) de dissuadir os membros privados da APFTE de votar opções orçamentais na assembleia geral que não conviessem aos membros públicos da APFTE. Esta prática permitia, portanto, aos membros públicos controlar efetivamente a utilização do orçamento da APFTE. b) De resto, a análise das convenções de financiamento no considerando 51 demonstra que os membros públicos da APFTE garantiam, mediante várias disposições contratuais diferentes, que as suas subvenções fossem utilizadas para as suas opções estratégicas, aprovadas no programa de promoção da APFTE para cada exercício orçamental cujo conteúdo (93) era determinado por esses membros públicos, o que impedia os membros privados de decidir as opções orçamentais de forma autónoma; c) Por último, uma vez que os presidentes da APFTE com poderes para assinar os contratos de marketing com a Ryanair/AMS e as convenções de financiamento com os membros financiadores tinham todos ligações com estes membros financiadores (quer fosse a CCIM ou a Região da Occitânia) (94), os membros públicos da APFTE exerciam um controlo suplementar sobre o compromisso financeiro da APFTE, assim como o pagamento das subvenções à APFTE.

(144) Assim, os membros públicos financiadores da APFTE exerciam um controlo rigoroso sobre os fundos atribuídos à APFTE até à transmissão dos mesmos aos respetivos destinatários finais. Por conseguinte, os fundos em causa conservam a sua natureza de recursos estatais quando são transmitidos pela APFTE à Ryanair ou à AMS.

(145) Tal como exposto em maior pormenor no capítulo anterior sobre a imputabilidade das medidas ao Estado, a Comissão considera que a APFTE é uma entidade de direito privado criada pelas entidades públicas envolvidas, com o intuito de conceder e gerir pagamentos de fundos públicos às companhias aéreas. (95)

(146) No que respeita à parte do orçamento da APFTE constituída pelas quotas de membros privados (inferior a [0-5]% do orçamento da APFTE, tal como descrito no quadro 3), essas quotas faziam parte dos mesmos fluxos de tesouraria que os pagamentos dos membros públicos à APFTE. Pelo facto de terem sido integradas deste modo no orçamento da APFTE, cuja utilização é integralmente controlada pelo Estado (ou seja, os membros públicos da APFTE), tal como exposto no presente capítulo e no capítulo seguinte, estas quotas são igualmente consideradas recursos estatais pela Comissão. (96)

7.1.2.3. Conclusão

(147) Com base nestes elementos, a Comissão conclui que, desde que iniciou a sua atividade, a APFTE foi concebida e utilizada pela CCIM e pelas coletividades locais envolvidas como um simples veículo de pagamento dos fundos públicos à Ryanair, sem que a associação ou os respetivos membros privados tivessem a sua própria margem de manobra. As ações e decisões da APFTE são, por isso, imputáveis ao Estado.

(148) Estas observações corroboram as declarações do Tribunal de Contas Regional de Languedoque-Rossilhão mencionadas na decisão de início do procedimento (97), que indicou nalguns dos seus relatórios que a APFTE constituía, na verdade, um simples veículo de recolha de fundos públicos destinados a financiar os contratos de marketing.

(149) Assim, a Comissão considera que as medidas são imputáveis ao Estado e são concedidas pela França através de recursos estatais, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

7.1.3. Vantagem económica

(150) Para apreciar se uma medida estatal constitui um auxílio, deve determinar-se se a empresa beneficiária recebe uma vantagem económica que não teria obtido em condições normais de mercado (98).

(151) Cumpre analisar se o princípio do operador numa economia de mercado é aplicável aos contratos em causa e, em caso afirmativo, se esses contratos são conformes a esse mesmo princípio.

7.1.3.1. Apreciação conjunta de uma vantagem económica conferida à Ryanair e à AMS

(152) Em relação aos contratos celebrados entre, por um lado, a APFTE e, por outro, a AMS ou a Ryanair, a Comissão deve, em primeiro lugar, analisar a questão de saber se, para efeitos da identificação de uma vantagem económica da qual teriam beneficiado, a Ryanair e a sua filial AMS devem ser consideradas de forma individual ou conjunta.

(153) A Comissão verifica que a AMS é uma filial detida a 100% pela Ryanair. Verifica ainda que a AMS foi, de facto, criada com o único objetivo de prestar serviços de marketing no sítio Web da Ryanair e que não exerce outras atividades (99).

(154) Acresce que a Ryanair parece ser substituível à AMS nas suas relações contratuais com a APFTE. Com efeito, a APFTE tinha celebrado inicialmente um contrato de marketing com a AMS (contrato de 2010). Posteriormente, os contratos de 2013 e 2017 foram celebrados diretamente entre a APFTE e a Ryanair.

(155) Além disso, o objeto do contrato de serviços de marketing celebrado com a sociedade AMS dispõe que está «relacionado com o compromisso da companhia Ryanair de assegurar ligações no território de Montpellier» (100).

(156) Por todos estes motivos, a Comissão considera que a Ryanair e AMS são conjuntamente o beneficiário único das medidas em causa (101).

7.1.3.2. Apreciação individual dos contratos de marketing

(157) Segundo a França, a APFTE intervinha como adquirente público de serviços, o que lhe permitia efetuar as missões de política pública que lhe eram atribuídas. Também segundo a França, os contratos de marketing nunca estavam, por isso, ligados aos contratos aeroportuários e tinham como objetivo contribuir para o desenvolvimento económico da região através da atração de turistas.

(158) A França não apresentou elementos que revelassem que a decisão de proceder à celebração dos contratos de serviços de marketing tivesse sido tomada com base em avaliações económicas concretas, a fim de determinar a rendibilidade futura da celebração desses contratos com a Ryanair/AMS ou as vantagens económicas deles resultantes — nem para os contratos de marketing isoladamente, nem para os contratos de marketing conjuntamente com os acordos de serviços aeroportuários.

(159) A Ryanair não assumiu uma posição clara quanto à apreciação conjunta ou separada dos contratos de marketing assinados com a APFTE e dos contratos de serviços aeroportuários assinados com a AMM, alegando que, nos dois casos hipotéticos, a Ryanair/AMS não deveria ser considerada beneficiária de um auxílio.

(160) No caso em apreço, ao contrário de grande parte de outros processos recentes que foram objeto de decisões da Comissão relativamente a auxílios estatais à Ryanair, a Comissão não concluiu existir uma ligação entre os contratos de marketing e os contratos de serviços aeroportuários, pelos motivos que se seguem.

(161) Desde logo, os dois tipos de contratos foram celebrados por duas pessoas coletivas distintas, incumbidas de missões diferentes, nomeadamente a AMM e a APFTE (102), que não podem ser qualificadas como uma única entidade económica.

(162) Embora não possa excluir-se que os dois tipos de contratos tivessem uma ligação enquanto a CCIM se manteve como concessionária do aeroporto e concluiu os dois tipos de contratos com a Ryanair/AMS, esta eventual ligação deixou de existir quando a AMM assumiu novamente a gestão do aeroporto em 2009. Conforme indicado no considerando 28, a ata da assembleia geral constitutiva da APFTE, de 24 de junho de 2010, revela que a criação e o financiamento da APFTE tinham sido iniciados pela CCIM com o apoio das coletividades locais envolvidas, a fim de poder dar continuidade à prática de celebração de contratos de marketing com as companhias aéreas de baixo custo depois de a CCIM ter deixado de ser concessionária do aeroporto de Montpellier. Nestas circunstâncias, a CCIM já não queria assumir os riscos financeiros e jurídicos inerentes aos contratos de marketing, tendo pedido às coletividades territoriais envolvidas para participar diretamente nos pagamentos dos serviços de marketing às companhias aéreas (até à data financiados diretamente pela CCIM, dado que as convenções bilaterais de financiamento com as diferentes coletividades só ficariam prontas numa segunda fase) (103).

(163) Embora os membros públicos da APFTE sejam igualmente acionistas do aeroporto, a sua participação no financiamento dos contratos de marketing não é proporcional à sua posição acionista no aeroporto (104). Mais concretamente, o Estado francês, apesar de deter 60% do capital da AMM, não é membro da APFTE e não contribui para o seu orçamento. A CCIM, que detém 25% do capital da AMM, só contribuiu com [10-20]% do orçamento global da APFTE entre 2010 e 2019. O resto das subvenções pagas à APFTE entre 2010 e 2019 — ou seja, [80-90]% — foi proveniente de coletividades que, no seu conjunto, detêm apenas 15% do capital da AMM. Quadro 5 Comparação da percentagem das contribuições dos membros públicos da APFTE com a sua posição acionista na AMM Conselho Regional de Languedoque-Rossilhão (atual Região da Occitânia) Conselho Departamental de Hérault Agglomération de Montpellier (atual Montpellier Méditerranée Métropole) e município de Montpellier Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or CCIM (atual Câmara de Comércio e Indústria de Hérault) Estado francês (à escala nacional) Participação no financiamento da APFTE (2010 até 2019) (%) [20-30] [10-20] [30-40] [0-10] [10-20] Posição acionista na AMM (%) 6,5 7 0,5 (105) 1 25 60

(164) Estes diferentes elementos evidenciam que o financiamento dos contratos de marketing pelos membros públicos da APFTE não tem ligação com a sua participação no capital da AMM. No caso hipotético de os contratos de marketing permitirem aumentar as receitas relacionadas com o contrato aeroportuário, os membros públicos da APFTE só poderiam beneficiar de 40% dessas receitas adicionais quando tivessem contribuído com [95-100]% das despesas com marketing. A situação individual de cada membro público da APFTE é também muito diferente e ainda mais desfavorável para os três financiadores principais da APFTE — a região (6,5% do capital da AMM), o departamento (7% do capital da AMM) e a Montpellier Méditerranée Métropole (0,5% do capital da AMM), que, no seu conjunto, financiaram [80-90]% (106) do orçamento da APFTE (107).

(165) Além do mais, a ata de 24 de junho de 2010 supramencionada revela que, ao celebrarem os contratos de marketing, a APFTE e os seus membros agiam numa lógica de promoção da economia regional, tendo em vista os eventuais benefícios económicos dos contratos de marketing para a região e para diversas empresas locais, e não numa lógica de operador (ainda que minoritário) do aeroporto ou de outra empresa que beneficiasse diretamente dos benefícios económicos dos contratos.

(166) Contudo, as considerações de política regional não são tidas em conta na análise destinada a estabelecer se uma entidade pública age enquanto operador numa economia de mercado. De igual modo, o procedimento formal de investigação não revelou elementos que indicassem que a contribuição dos membros públicos da APFTE para os contratos de marketing teria como finalidade aumentar as receitas obtidas pelos membros públicos da APFTE com o aeroporto, nomeadamente através do pagamento de dividendos ou de outros prémios por parte da AMM no sentido de ter em conta um eventual efeito positivo dos contratos de marketing nas receitas do aeroporto.

(167) Com base nos indícios referidos anteriormente, a Comissão conclui que as ligações entre os contratos de serviços aeroportuários celebrados pela AMM e os contratos de marketing celebrados pela APFTE não são suficientes para justificar uma análise conjunta destes dois tipos de contratos. Assim, a Comissão analisou os contratos de marketing isoladamente.

(168) Consequentemente, e tendo em conta que a APFTE não pode ser considerada um operador do aeroporto, o método da rendibilidade incremental previsto nas Orientações de 2014 para avaliar os acordos entre os aeroportos e as linhas aéreas (108) não pode, em todo caso, aplicar-se aos contratos em análise.

7.1.3.3. Aplicabilidade do princípio do operador numa economia de mercado

(169) Para apreciar se uma medida estatal constitui um auxílio, deve determinar-se se a empresa beneficiária recebe uma vantagem económica que não teria obtido em condições normais de mercado (109).

(170) Segundo a França, a APFTE entende que os pagamentos em causa não constituem auxílios estatais, dado que a APFTE remunerou a Ryanair/AMS com um valor correspondente ao preço de mercado dos serviços adquiridos no seguimento de um procedimento de concurso. De acordo com a APFTE, os serviços adquiridos respondiam, além disso, às necessidades da APFTE e das suas missões de política pública, ou seja, a promoção do turismo, incluindo o desenvolvimento económico regional. Como tal, a APFTE intervinha na qualidade de adquirente público, no âmbito da prossecução do seu objetivo de política pública. A APFTE alega que, nesse contexto, não é necessário proceder a uma análise de rendibilidade ao nível da APFTE. Assim, segundo a APFTE, os contratos de marketing não conferiam nenhuma vantagem económica à Ryanair ou à AMS.

(171) A Ryanair aduz os mesmos argumentos.

(172) No que respeita à aplicabilidade do princípio do operador numa economia de mercado, importa recordar que a questão não deve ser examinada na perspetiva de um qualquer operador numa economia de mercado, mas sim na perspetiva de um operador numa economia de mercado na situação da APFTE.

(173) Convém pois analisar o alcance do princípio do operador numa economia de mercado para a APFTE.

(174) Em conformidade com o considerando 77 da Comunicação da Comissão sobre a noção de auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («Comunicação sobre a noção de auxíl