RELATÓRIO ESPECIAL Nº 3/93 sobre a aplicação das medidas que visam a reestruturação, modernização e adaptação das capacidades das frotas de pesca da Comunidade acompanhado das respostas da Comissão (94/C 2/01)

1. INTRODUÇÃO

Contexto geral

O sector da pesca na Comunidade Europeia

Importância económica e orçamental

1.1. Relativamente ao total das capturas mundiais de 99,5 milhões de toneladas de produtos da pesca, as frotas dos Estados-membros desembarcaram em 1989, segundo as estatísticas da FAO (ver quadro 1.1), cerca de 7 milhões de toneladas de produtos da pesca, isto é, um volume claramente inferior ao desembarcado pelo Japão, pela URSS e pela China (11 milhões de toneladas), mas superior ao dos Estados Unidos.

1.2. Segundo os dados utilizados pela Comissão(1) ()

, a produção das frotas comunitárias elevou-se em 1989 a 5,74 milhões de toneladas, com um valor estimado da ordem dos 6,2 mil milhões de ECU. Estes montantes representam aproximadamente 0,4% do produto interno bruto da Comunidade e correspondem a cerca de 260 000 postos de trabalho de pescadores (0,2% da população activa total). O significado e o alcance destes números devem ser observados em relação às considerações seguintes:

a) em primeiro lugar, de cada posto de trabalho no mar dependem cerca de quatro ou cinco em terra nos sectores a montante (construção naval, manutenção) e a jusante (transformação e comercialização dos produtos da pesca);

b) em segundo lugar, as actividades da pesca estão concentradas ao longo do litoral e mais especialmente nos portos onde podem representar, em termos de produção, de rendimento e de emprego, o elemento essencial na ausência de outros factores de actividade económica;

c) finalmente, a importância em matéria de emprego e de contribuição para o produto interno bruto varia significativamente em valor absoluto e em termos relativos de um Estado-membro para outro: o valor dos desembarques relativamente ao PIB. e o número de pescadores na população activa total ultrapassam 0,5% na Grécia, em Espanha e em Portugal, representando menos de 0,1% na Bélgica, na Alemanha, nos Países Baixos e no Reino Unido(2) ()

.

1.3. Em dados orçamentais, as dotações afectadas de 1987 a 1990 pela Comunidade ao sector da pesca representam 1 341 Mio ECU (229 Mio ECU em 1987 e 446 em 1990). Este total compreende:

a) as autorizações ligadas à organização comum dos mercados: 112 Mio ECU, ou seja em média 28 Mio ECU por exercício;

b) as autorizações, em grande aumento no decurso do período, ligadas à política dos acordos de pesca: 459 Mio ECU (59 Mio ECU em 1987 e 173 Mio ECU em 1990);

c) as dotações afectadas à política estrutural, ou seja 738 Mio ECU, que se subdividem em duas rubricas principais:

i) dotações destinadas aos diferentes instrumentos de ajuda à frota de pesca: 435 Mio ECU (101 em 1987, 133 em 1990);

ii)dotações destinadas à aquicultura, à transformação e à comercialização dos produtos da pesca: 303 Mio ECU (50 Mio ECU em 1987, 100 Mio ECU em 1990);

d) finalmente, de 1987 a 1990, foram inscritos no orçamento cerca de 30 Mio ECU para controlo, vigilância, conservação e investigação.

O relatório que se segue é consagrado à análise da utilização das dotações destinadas aos três principais instrumentos de ajuda à frota de pesca. A construção e a modernização dos navios de pesca constituem ajudas directas, ao passo que a ajuda à adaptação das capacidades se executa sob a forma de um reembolso aos Estados-membros.

Abastecimento do mercado comunitário

1.4. O abastecimento do mercado comunitário é assegurado por desembarques das frotas de pesca que arvoram pavilhão comunitário, bem como por importações (2,6 milhões de toneladas em 1990). No que se refere ao abastecimento efectuado pelos navios de pesca que arvoram pavilhão comunitário, devem distinguir-se os recursos haliêuticos desembarcados conforme provenham de águas comunitárias ou de águas sob a jurisdição de países terceiros ou regidas por acordos internacionais de gestão de recursos. No que diz respeito às quantidades de peixe provenientes das águas comunitárias, o seu volume depende directamente dos recursos disponíveis e das decisões tomadas no âmbito da gestão dos recursos.

1.5. As informações disponíveis sobre o sector da pesca e em especial a evolução das estatísticas relativas aos desembarques das capturas, bem como as diferentes comunicações da Comissão(3) ()

permitem adiantar que, sem se efectuar uma análise subtil por zonas de pesca e por espécie que revele situações contrastadas e certamente flutuantes no tempo, se verifica globalmente que a situação dos recursos internos disponíveis conduziu a uma diminuição das capturas, principalmente no que se refere aos peixes redondos do Mar do Norte. Mesmo se esta diminuição em volume foi por vezes mais do que compensada por um aumento sensível dos preços, o sector da pesca que explora os stocks das águas comunitárias depara-se actualmente em graus e a títulos diversos com dificuldades económicas que, pelo menos em parte, podem ser relacionadas com a situação dos stocks.

1.6. Para compensar os limites resultantes das possibilidades de exploração dos stocks comunitários, e igualmente por razões ligadas à história e à política de cooperação conduzida com países terceiros, a Comunidade desenvolveu, principalmente no decurso do último decénio, uma política de acordos de pesca destinada a permitir aos pescadores comunitários o acesso às águas cobertas por acordos internacionais de gestão dos recursos e às águas de países terceiros cuja zona económica exclusiva foi alargada na sequência da celebração da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (Montego Bay, 30 de Abril de 1982). Na ausência de estatísticas fiáveis, a parte que foi pescada nas águas internacionais ou de países terceiros em virtude de acordos está avaliada em um quarto do total das capturas comunitárias destinadas ao consumo humano.

1.7. Finalmente, as importações contribuem em parte significativa para o abastecimento do mercado comunitário e em especial da indústria de transformação e comercialização dos produtos da pesca. Neste domínio, a evolução dos cinco últimos anos caracteriza-se por uma quase duplicação das importações em volume e em valor (ver quadro 1.2), ao passo que as exportações permaneceram estáveis. Assim, em 1989, no que se refere aos produtos da pesca destinados ao consumo humano, a balança comercial da Comunidade apresentava um défice que ascendia a 1,4 milhões de toneladas no valor de cerca de 4,6 mil milhões de ECU.

Função da gestão e conservação dos recursos

Objectivos da política comum da pesca

1.8. Em conformidade com o nº 1 do artigo 38ª do Tratado de Roma, os produtos da pesca fazem parte dos produtos agrícolas e a política comum prossegue no sector da pesca os mesmos objectivos que o artigo 39º do Tratado confere à política agrícola comum, a saber:

a) incrementar a produtividade fomentando o progresso técnico, assegurando o desenvolvimento racional da produção, bem como a utilização óptima dos factores de produção, designadamente da mão-de-obra;

b) assegurar um nível de vida equitativo aos produtores;

c) estabilizar os mercados;

d) garantir a segurança dos abastecimentos;

e) assegurar preços razoáveis aos consumidores.

1.9. Ao nível da política comum da pesca (PCP), a prossecução desses objectivos efectua-se em larga medida por intermédio da política de gestão e conservação dos recursos haliêuticos. Os recursos haliêuticos constituem um bem comum, isto é, não pertencem a ninguém e a concorrência entre os agentes económicos com vista à sua apropriação não encontra espontaneamente outros limites que não seja a relação entre o custo a suportar e o lucro previsto quando da venda das capturas. Na realidade, não há qualquer razão para que, relativamente a uma espécie ou a um conjunto de stocks dados, o mercado adopte um preço de equilíbrio, compatível com o nível de captura admissível, que não ponha em perigo a própria existência do recurso. O objectivo da política de conservação e gestão dos recursos haliêuticos é manter os stocks de recursos a um nível que garanta a viabilidade económica do sector da pesca. Para alcançar este objectivo, será necessário, por um lado, limitar a exploração dos stocks de maneira a que a mortalidade devida à pesca não ponha em causa a existência a longo prazo dessas mesmas variedades e, por outro, ajustar a capacidade de captura para salvaguardar a viabilidade económica do sector.

1.10. As principais disposições que contribuem para a gestão e conservação dos recursos são:

a) o Regulamento (CEE) nº 170/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983(4) ()

, que visa gerir o esforço de pesca em especial através da limitação das capturas graças à determinação, em princípio com base em pareceres científicos, de totais admissíveis de capturas (TAC) e à sua repartição, sob a forma de quotas nacionais, entre os Estados-membros;

b) as medidas técnicas de conservação que fixam as regras a respeitar conforme os tipos de pesca, as regiões, as espécies e as artes de pesca utilizadas;

c) o controlo das actividades de pesca que visa assegurar a correcta aplicação da regulamentação relativa à conservação dos recursos.

1.11. A aplicação do conjunto destas disposições e a importância atribuída ao seu aperfeiçoamento ao longo dos anos constitui simultaneamente o reflexo e a tradução ao nível regulamentar da evolução global e/ou diferenciada dos stocks de recursos nas águas internas comunitárias, bem como a consequência de um excesso de capacidade de pesca da frota comunitária relativamente aos stocks de recursos haliêuticos disponíveis.

Noções de capacidade e de esforço de pesca e excesso de capacidade da frota de pesca comunitária

Noção de capacidade de pesca

1.12. A capacidade de uma frota de pesca pode definir-se como sendo o conjunto dos factores que contribuem para uma mortalidade resultante da pesca efectuada num stock de recursos quando a frota exerce as suas actividades em pleno. Entre esses factores, devem considerar-se em primeiro lugar o número e a eficácia dos navios, que podem apreender-se de maneira mais precisa através de elementos quantificáveis ou não quantificáveis.

1.13. Entre os elementos quantificáveis deve referir-se em primeiro lugar o comprimento, a tonelagem e a potência. O grau de eficiência e o impacto destes elementos dependem em larga medida de factores cuja incidência é mais dificilmente mensurável tais como as artes de pesca, a utilização de equipamentos electrónicos, bem como os conhecimentos dos pescadores. Deste modo, na ausência de qualquer alteração quantitativa (número dos navios, tonelagem e potência dos motores), a capacidade de uma frota de pesca pode ser significativamente aumentada de diferentes maneiras, em especial através da incorporação de artes de pesca que permitam obter melhores resultados ou da instalação de equipamentos electrónicos que facilitem a detecção dos recursos.

Noção de esforço de pesca

1.14. A noção de esforço de pesca distingue-se da de capacidade de pesca pela tomada em consideração, para apreciar a mortalidade em determinados stocks, das modalidades efectivas de aplicação ao nível da actividade de pesca dos factores constitutivos da capacidade de pesca. Deste modo, a limitação da duração das actividades de pesca ou das medidas técnicas relativas às artes de pesca (dimensão das malhas, tipo e comprimento das redes) têm incidências directas no esforço de pesca.

1.15. Dada a sua natureza, a gestão dos recursos por intermédio da noção de esforço de pesca visa limitar o impacto sobre os recursos haliêuticos de uma capacidade de pesca que seria espontaneamente utilizada em pleno. Neste sentido, a noção de esforço de pesca é inseparável de todo um conjunto de medidas de controlo destinadas a garantir que a utilização da capacidade de pesca existente permanece limitada a um nível compatível com a manutenção e a exploração racional a longo prazo dos stocks existentes.

Excesso de capacidade da frota de pesca comunitária

1.16. Tendo em conta o que anteriormente se referiu, é possível considerar que existe uma situação de excesso de capacidade sempre que o nível dos stocks de recursos haliêuticos não permita utilizar em pleno a frota de navios de pesca existente. Na prática, se a existência de medidas restritivas tais como TAC e quotas, medidas técnicas relativas às artes de pesca e regras que limitam, para determinados tipos de pesca, a duração das actividades (dias de mar), constitui evidentemente indícios incontestáveis de um excesso de capacidade, esta é muito difícil de quantificar.

1.17. A constatação global do excesso de capacidade cobre assim situações muito diferentes de uma frota de pesca para outra, dado que a par de stocks plenamente explorados e mesmo muito claramente sobrexplorados coexistem stocks menos explorados. De igual modo, a situação e o nível de um stock podem variar significativamente no tempo, tendo em conta mecanismos biológicos e ambientais ainda amplamente desconhecidos.

1.18. De qualquer forma, tanto os trabalhos de cientistas encarregados de analisar a situação dos stocks sujeitos a quotas como as conclusões de um grupo de peritos independentes levam à constatação de um notável excesso de capacidade da frota de pesca comunitária, globalmente avaliada como sendo em média da ordem dos 40%(5) ()

para a totalidade das empresas de pesca da Comunidade. Se os factores que se encontram na origem desta situação se devem procurar entre todos os elementos, muito diversos, que contribuem para a capacidade da frota de pesca, incluindo as ajudas públicas, é forçoso constatar que desde a instauração da PCP as mutações tecnológicas no sector da pesca tiveram uma importância tal que os meios de captura e detecção atingiram um grau de aperfeiçoamento que rompeu o equilíbrio tradicional entre actividades de pesca e recursos, isto é, actualmente todos os recursos podem ser localizados e explorados com uma eficiência nunca conhecida desde que o homem explora os recursos haliêuticos.

Âmbito da política estrutural no sector da pesca

Função da política estrutural na política comum da pesca (PCP)

1.19. O exercício e a definição da política estrutural no sector da pesca estão estreitamente dependentes do nível e da importância dos stocks de recursos haliêuticos disponíveis para serem exploradas pela capacidade de pesca existente. Concebida e posta em prática para agir sobre a capacidade de pesca, a política estrutural não pode ser independente da apreciação da situação dos recursos haliêuticos, da sua maior ou menor disponibilidade, bem como da sua acessibilidade. Ao mesmo tempo, não pode ser conduzida apenas com base no contexto comunitário, dado que as diferentes frotas de pesca comunitárias competem com as outras frotas mundiais. Neste sentido, um dos objectivos de qualquer política estrutural deve ser contribuir para o reforço das diferentes frotas de pesca comunitárias.

1.20. Numa situação de excesso de capacidade, o objectivo de adaptação da frota aos recursos existentes pode também estar em contradição com o do muito necessário apoio à frota para assegurar a manutenção da sua competitividade no quadro internacional. De igual modo, para assegurar a manutenção a longo prazo dos stocks, isto é, a base de toda a actividade de pesca, uma situação de excesso de capacidade conduz necessariamente à concessão de uma importância particular à redução do esforço de pesca.

1.21. Porém, qualquer limitação por via regulamentar do esforço de pesca tem consequências a um duplo nível:

a) por um lado, a gestão administrativa do esforço de pesca induz obrigatoriamente um custo em termos de controlo para a colectividade, sendo este custo a priori tanto mais elevado quanto mais importante for a capacidade de pesca que deve permanecer por utilizar;

b) por outro lado, apesar do aumento dos preços reais que compensa parcialmente a diminuição do volume das capturas, a subutilização da capacidade de pesca, que implica necessariamente a gestão e o controlo do esforço de pesca, afecta os resultados económicos das empresas do sector que, procedendo deste modo, dispõem de um menor potencial de modernização e de renovação, tornando-se ainda mais tributárias de ajudas públicas.

1.22. Tendo em conta o que se referiu anteriormente, a política estrutural deve tender para adaptar a capacidade da frota de pesca existente ao volume dos recursos exploráveis sem pôr em perigo a sua existência a médio e longo prazo, isto é, o objectivo da capacidade da frota deverá ser idealmente fixado a um nível tal que esta possa exercer em pleno as suas actividades de pesca. A realização deste objectivo é tanto mais necessária porquanto no ano 2002, termo do actual regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca(6) ()

, será reconhecido a todas as frotas comunitárias o livre acesso à totalidade das águas da Comunidade e porquanto nessa data a dimensão da frota comunitária deverá estar de acordo com os recursos haliêuticos exploráveis.

1.23. Finalmente, as possibilidades e perspectivas oferecidas às frotas de pesca comunitárias nas águas internacionais e em função dos acordos internacionais de pesca, bem como os inevitáveis condicionalismos e desenvolvimentos que resultam simultaneamente da emergência de novos países produtores e de uma mundialização das preocupações de gestão e de conservação dos recursos constituem elementos que a política estrutural deve ter em conta, em especial para a apreciação do nível da capacidade da frota de pesca. De igual modo, a constatação da dependência crescente das indústrias comunitárias dos produtos do mar relativamente às importações acompanha uma tendência manifesta para a descentralização da frota encorajada pelos novos instrumentos de ajuda que são as sociedades mistas, as associações temporárias de empresas, bem como as operações de reorientação(7) ()

, que têm igualmente uma incidência directa na capacidade. O desenvolvimento desta abordagem resulta em grande medida, mas não exclusivamente, da constatação do excesso de capacidade da frota de pesca comunitária, bem como da emergência do novo direito do mar e das alterações das condições de exploração dos recursos haliêuticos que daí decorrem. A este respeito, a propensão para a exploração das zonas económicas exclusivas pelos Estados ribeirinhos ou por navios que arvoram pavilhão desses Estados só poderá conduzir a uma reavaliação mais radical ainda da posição e da função das frotas de pesca comunitárias na produção e frota de pesca mundiais.

Quadro regulamentar da política estrutural no sector da pesca

1.24. Desde 1971, data de entrada em vigor do Regulamento (CEE) nº 2141/70 do Conselho, de 20 de Outubro de 1970(8) ()

, que estabelece uma política comum das estruturas no sector da pesca, a política estrutural constitui um componente da política comum de pesca. No início, as contribuições do FEOGA-Orientação destinavam-se principalmente à construção e à modernização de navios costeiros e pelágicos, bem como à comercialização e transformação de peixe. Estas intervenções foram ao longo dos anos alargadas à reestruturação da frota costeira e à aquicultura.

1.25. A adopção, em 1983, do Regulamento (CEE) nº 2908/83 do Conselho, de 4 de Outubro de 1983(9) ()

, que diz respeito a uma acção comum de reestruturação, de modernização e de desenvolvimento do sector da pesca e de desenvolvimento do sector da aquicultura, marca uma etapa importante, dado que o campo de acção da política estrutural no sector da pesca se inscreve a partir daí no quadro de uma programação a médio prazo: os programas de orientação plurianuais (POP) determinam, por Estado-membro, o objectivo de capacidade a atingir e descrevem os meios a pôr em prática. Ao mesmo tempo, a Directiva do Conselho 83/515/CEE, de 4 de Outubro de 1983(10) ()

, relativa a certas acções de adaptação das capacidades no sector da pesca, criou um primeiro pacote orçamental destinado a favorecer a redução de capacidade.

1.26. A regulamentação adoptada pelo Conselho em 1986, altura do último alargamento da Comunidade, está em conformidade com o objectivo de prossecução e aprofundamento da política estrutural comum no sector da pesca. Assim, o Regulamento (CEE) nº 2930/86 do Conselho, de 22 de Setembro de 1986(11) ()

, que define as características dos navios de pesca, prossegue o objectivo de uniformizar as condições de exercício da actividade de pesca na Comunidade graças à definição e utilização de regras idênticas para determinar as características, designadamente físicas (comprimento, largura, arqueação e potência), dos navios de pesca. Por seu lado, o Regulamento (CEE) nº 4028/86 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1986(12) ()

, relativo a acções comunitárias para o melhoramento e a adaptação das estruturas do sector da pesca e da aquicultura funde num texto único, reformulando-o, o conjunto das disposições objecto dos textos de 1983 acima referidos, bem como as do Regulamento (CEE) nº 2909/83 do Conselho, de 4 de Outubro de 1983(13) ()

, que diz respeito ao regime de encorajamento da pesca experimental e da cooperação em matéria de pesca no quadro de empresas comuns. A realização das acções cobertas por este regulamento, cujo período de vigência é de dez anos a partir de 1 de Janeiro de 1987, foi objecto de uma estimativa previsional de despesas para o período 1987-1991 num montante de 800 Mio ECU, os quais foram efectivamente autorizados no decurso desse período.

1.27. Como previsto quando da adopção do Regulamento (CEE) nº 4028/86, determinadas modalidades de aplicação foram revistas por ocasião da adopção do Regulamento (CEE) nº 3944/90 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1990(14) ()

, que entrou em vigor em de 1 de Janeiro de 1991. Esta reformulação da regulamentação visa:

a) reduzir as contribuições para novas construções e modernização de navios de pesca, excepto para os navios de menos de nove metros destinados à pequena pesca que reunem as condições para uma contribuição comunitária;

b) aumentar as ajudas para a redução de capacidades, designadamente para o desmantelamento de navios;

c) diminuir o esforço de pesca nas águas comunitárias favorecendo as operações de reorientação e a criação de sociedades mistas que devem permitir transferir da frota comunitária determinados navios de pesca contribuindo ao mesmo tempo para o objectivo de abastecimento do mercado.

1.28. As diferentes ajudas estruturais actualmente concedidas à frota de pesca no âmbito da PCP articulam-se em duas categorias principais relativamente ao objectivo de reestruturação:

a) as ajudas que visam renovar e alargar o modo de exploração da frota de maneira a limitar a pressão sobre os recursos internos disponíveis. Estas são principalmente constituídas pelas ajudas para a pesca experimental, para as operações de reorientação, para as associações temporárias de empresas e para as sociedades mistas;

b) as ajudas que afectam directamente a capacidade existente: compreendem as ajudas para a construção de navios de pesca, as ajudas para a adaptação das capacidades (prémios de paragem definitiva e de imobilização temporária), bem como as ajudas para a modernização.

Intensidade e limite da acção comunitária no domínio da política estrutural no sector da pesca

1.29. Em matéria de ajudas públicas no âmbito da política estrutural de pesca, o co-financiamento, isto é, a associação de meios orçamentais nacionais e comunitários, constitui o princípio de base. Para as diferentes medidas de ajudas previstas pelo Regulamento (CEE) nº 4028/86, a intervenção do orçamento comunitário é precisamente determinada com base no montante do investimento elegível ou, dentro de um determinado limite, com base na ajuda concedida pelo Estado-membro. Excepto no que se refere à redução de capacidade, as ajudas nacionais devem inscrever-se nos limites fixados pela regulamentação comunitária, o que não exclui para determinadas medidas a possibilidade de os Estados-membros modularem as suas intervenções financeiras no âmbito de um intervalo de variação, sob reserva de respeitarem um limite máximo global de ajudas públicas com base no montante do investimento elegível, cuja determinação é da competência comunitária.

1.30. Em todos os casos, à semelhança de acções estruturais agrícolas análogas, os profissionais do sector da pesca não podem beneficiar das medidas comunitárias na ausência de um regime nacional de ajuda. Desta situação decorre a possibilidade, confirmada pela prática, de um acesso desigual às ajudas comunitárias, variáveis conforme as ajudas e os Estados, tendo em conta as políticas nacionais empreendidas pelos Estados-membros.

Objectivos e âmbito do estudo

Domínio do estudo

1.31. O quadro no qual se concebe e evolui a política estrutural no sector da pesca é definido pela situação da frota de pesca, bem como pela sua evolução tendo em conta os recursos haliêuticos disponíveis. Ao necessário objectivo de reforço da frota de pesca no âmbito da competição internacional deve conciliar-se o da adequação da capacidade existente às possibilidades de captura, precisando-se que a escolha das medidas e a intensidade da acção a promover só podem resultar de um bom conhecimento da situação inicial da frota de pesca comunitária.

1.32. Tendo em conta o que se referiu anteriormente, uma primeira parte do estudo é consagrada à análise, durante o período 1987 a 1991, da aplicação das medidas destinadas a permitir um melhor conhecimento da frota e da sua capacidade. A este respeito, analisou-se primeiramente a fiabilidade e o grau de harmonização das unidades de medida da capacidade, a situação actual do ficheiro da frota, bem como os instrumentos de gestão e de controlo de que a Comissão dispõe.

1.33. Em segundo lugar, como o conjunto da política estrutural respeitante à frota é posto em prática no âmbito de programas de orientação plurianuais (POP) que determinam os objectivos a atingir e definem os meios necessários, o estudo analisou a execução dos POP como instrumentos de gestão da política estrutural, a sua situação actual bem como a conformidade com os objectivos prosseguidos.

1.34. Entre as diferentes ajudas estruturais postas em prática no âmbito da PCP, os controlos, tendo em conta a diferenciação estabelecida no ponto 1.28, incidiram nas ajudas que afectam directamente a capacidade existente, considerando o seu nível de execução e a sua anterior aplicação em quase todos os Estados-membros. Apenas foram excluídos dos controlos os projectos no âmbito do programa de orientação plurianual adoptado especificamente para os departamentos ultramarinos franceses(15) ()

, dado que o programa em questão prevê, aliás, o desenvolvimento das frotas de pesca em causa. A segunda parte do presente relatório é consagrada às ajudas para a construção e modernização dos navios de pesca, ao passo que a última parte analisa mais particularmente as ajudas à adaptação das capacidades.

1.35. A execução dessas ajudas foi analisada em ligação com o objectivo global de adaptação das capacidades resultante dos POP e de harmonização dos dados relativos à frota de pesca comunitária decorrente da aplicação do Regulamento (CEE) nº 2930/86, que define as características dos navios de pesca.

Realização do estudo

1.36. Os controlos foram realizados a partir da análise dos processos de instrução e de pagamento da Comissão respeitantes às operações financiadas de 1987 a 1990, tanto no que diz respeito aos projectos de construção e de modernização como às ajudas para a adaptação das capacidades. As observações e constatações resultantes do estudo têm por base os resultados da análise, efectuada junto da Comissão, de mais de metade dos projectos beneficiários de ajuda durante o período em causa. A partir da análise desses processos efectuaram-se controlos locais relativamente a um número mais limitado de projectos em todos os Estados-membros, simultaneamente a nível central e local.

1.37. Em conformidade com o nº 3 do artigo 206º-A do Tratado, participaram nos controlos efectuados pelo Tribunal as Instituições Superiores de Controlo da Itália, dos Países Baixos, de Portugal e do Reino Unido. Esses controlos conjuntos foram preparados e realizados no local em estreita colaboração com as Instituições Nacionais de Controlo. Constituem uma abordagem comum no domínio da execução das despesas públicas efectuada com base num trabalho preparatório concertado, conservando cada instituição, no respeito das competências respectivas, total liberdade no que se refere à exploração e ao acompanhamento dos resultados do controlo.

Objectivos

1.38. Os controlos destinaram-se essencialmente a verificar:

a) se a execução das ajudas se efectuou em conformidade com as disposições regulamentares relativas à harmonização das unidades de medida da capacidade da frota de pesca comunitária e com o objectivo de conservação e gestão dos recursos;

b) se a execução das despesas relativas às ajudas acima referidas contribuiu para o objectivo global de adaptação das capacidades da frota de pesca comunitária;

c) se a execução simultânea das ajudas para a redução e a criação de capacidades se articula logicamente com o objectivo global de adaptação das capacidades no actual contexto de excesso de capacidade da frota de pesca comunitária;

d) se, ao nível de cada medida de ajuda, as condições de aplicação no local permitem alcançar o objectivo fixado respeitando simultaneamente as condições regulamentares e os princípios de uma boa gestão financeira. 2. FICHEIRO COMUNITÁRIO DOS NAVIOS DE PESCA E PROGRAMAS DE ORIENTAÇÃO PLURIANUAIS (POP): INSTRUMENTOS DO CONHECIMENTO E DA GESTAO

Ficheiro comunitário dos navios de pesca

O ficheiro como instrumento do conhecimento da frota de pesca comunitária

2.1. Até à entrada em vigor do Regulamento (CEE) nº 4028/86 em 1 de Janeiro de 1987, a concepção e a definição da política estrutural aplicável à frota de pesca comunitária fundamentaram-se nas estatísticas e informações fornecidas pelos Estados-membros. O artigo 5º do regulamento acima referido previu o envio à Comissão das informações necessárias para a elaboração e gestão do ficheiro comunitário dos navios de pesca. A realização concreta desse objectivo prosseguiu com a adopção do Regulamento (CEE) nº 163/89 da Comissão, de 24 de Janeiro de 1989(16) ()

, relativo ao ficheiro dos navios de pesca da Comunidade. Assim, na sequência de transferências de informação ou de recenseamentos especificamente efectuados para esse fim, a Comissão dispõe de um instrumento que se tornou progressivamente operacional a partir do segundo semestre de 1991. Daí resulta que o conhecimento da estrutura e da capacidade da frota comunitária de navios de pesca melhorou de forma significativa.

2.2. As operações de recenseamento e de controlo efectuadas por ocasião da constituição do ficheiro comunitário permitiram pôr em evidência determinadas capacidades de pesca existentes não recenseadas e anomalias relativamente aos elementos anteriormente fornecidos pelos Estados-membros à Comissão. Estes elementos foram progressivamente tomados em consideração nos programas de orientação plurianuais (POP) dos Estados-membros em causa. A criação do ficheiro comunitário dos navios de pesca permitiu constatar a ausência de fiabilidade de determinados dados cuja correcção se encontra na origem da revisão das capacidades recenseadas nas situações iniciais e nos objectivos de fim de período de determinados POP.

Limites do ficheiro comunitário

2.3. Concebido como um instrumento destinado a permitir simultaneamente um conhecimento preciso da capacidade da frota de pesca comunitária e um acompanhamento da sua evolução, o ficheiro comunitário permanece um instrumento cujo impacto ao serviço de uma política estrutural continua limitado devido a deficiências que afectam a validade dos seus dados e a omissões que apenas lhe conferem um papel muito reduzido no acompanhamento e execução das ajudas concedidas no âmbito da política estrutural.

Heterogeneidade das arqueações

2.4. No que se refere à unidade de arqueação aplicada aos navios de pesca, a descrição das unidades de medida efectuada no Anexo 1 do presente relatório permite concluir que a tonelagem total das frotas de pesca dos Estados-membros representa, de facto, um valor impreciso, na medida em que resulta da soma de unidades de medida heterogéneas. Um nivelamento com base na unidade de medida definida pela regulamentação comunitária conduzirá inevitavelmente a uma alteração da tonelagem total actualmente recenseada.

2.5. A aplicação das disposições relativas à arqueação do Regulamento (CEE) nº 2930/86 poderia ter levado a que pelo menos todos os barcos entrados em serviço desde 1 de Janeiro de 1987 e todos os que foram objecto de alterações fossem registados utilizando-se a arqueação comunitária. Na realidade, a prática prevalecente não conduziu a uma harmonização dos registos de capacidade com base num critério de tonelagem uniforme. Com efeito, se determinados Estados-membros (Alemanha, Dinamarca e Países Baixos) se referem à arqueação da Convenção de Londres, os outros apenas utilizaram esta referência para os novos navios de mais de 24 metros, ao passo que os de dimensões inferiores, os mais numerosos, continuaram a ser registados recorrendo aos critérios habituais, que permanecem variáveis de um Estado-membro para outro. Assim, por exemplo, dois navios com características físicas quase idênticas construídos pelo mesmo estaleiro naval para armadores nacionais de dois Estados-membros diferentes foram registados com uma arqueação, expressa em ambos os casos em toneladas de arqueação bruta (TAB), que revelava uma diferença de 60%.

2.6. O facto de subsistirem diferenças desta importância constitui indiscutivelmente uma deficiência que deverá ser remediada sem demora. Com efeito, as disposições regulamentares existentes deveriam ter permitido à Comissão exigir uma declaração uniforme da arqueação para todos os navios de pesca entrados em serviço desde 1 de Janeiro de 1987. Além disso, tendo em conta o interesse que o objectivo de harmonização da arqueação da frota de pesca comunitária apresenta, em especial para a gestão dos acordos de pesca e para a do acesso às águas no âmbito de um regime de licenças, a Comissão deverá subordinar estritamente a ajuda financeira para um projecto de construção à determinação da arqueação em conformidade com as disposições regulamentares comunitárias. Esta mesma abordagem poderá ser igualmente adoptada por ocasião das acções de modernização, se necessário tomando a cargo o custo, aliás limitado, de uma nova mensuração do navio.

Incertezas em relação ao critério da potência

2.7. Embora a regulamentação comunitária, à semelhança das normas internacionais em vigor, adopte uma definição precisa para medir a potência dos motores dos navios de pesca, a potência mencionada no ficheiro dos navios de pesca é a potência contínua máxima (norma ISO) ou uma potência reduzida na sequência de um estrangulamento ou de uma regulação efectuada para respeitar disposições administrativas de limitação de potência.

2.8. Verifica-se a partir das constatações feitas por ocasião da análise de projectos de modernização e de construção de navios de pesca que o estrangulamento dos motores constitui uma prática corrente, em especial quando se efectuam trabalhos de substituição de motor, dado que pode ser impossível encontrar um motor com a mesma potência daquele que se pretende substituir. Neste caso, a aceitação de motores estrangulados justifica-se por razões pragmáticas e também para provocar a concorrência entre os fabricantes de motores. Em compensação, quando se trata da construção de um novo navio, a instalação de um motor estrangulado justifica-se unicamente pela preocupação de respeitar a potência indicada no pedido de contribuição.

2.9. De facto, o estudo revelou que é muito difícil, ou mesmo impossível, certificar-se da permanência do estrangulamento num navio em actividade, dado que qualquer intervenção num motor é tecnicamente reversível. Tendo em conta a importância atribuída ao critério da potência dos motores para a apreciação da admissibilidade dos projectos de construção e de modernização no âmbito do acompanhamento dos objectivos de capacidade da frota comunitária, a Comissão deverá adoptar relativamente a esta prática do estrangulamento uma posição mais rigorosa, isto é, relativamente aos projectos que beneficiam de ajudas, aceitar apenas as intervenções devidamente certificadas e efectuadas na fábrica pelo construtor, dado que tais estrangulamentos são mais difíceis de modificar.

Ausência de determinadas informações úteis no ficheiro

2.10. Em conformidade com o Regulamento (CEE) nº 163/89 relativo ao ficheiro dos navios de pesca da Comunidade, deve ser colocado à disposição da Comissão em suporte magnético um conjunto de informações relativas a qualquer navio que capture peixe para fins comerciais. Essas informações dizem respeito em especial às características técnicas do navio, à sua matrícula, bem como aos tipos de artes de pesca. Embora o ficheiro recenseie 21 rubricas de informações diferentes, convém assinalar que não se encontra prevista qualquer menção particular quando o motor que equipa o navio foi objecto de um estrangulamento. Tendo em conta a importância atribuída ao parâmetro da potência na definição e no acompanhamento da execução da política de adaptação das capacidades, a regulamentação deverá ser completada de tal forma que a informação respeitante a um eventual estrangulamento seja incluída no ficheiro.

2.11. De igual modo, a concessão de ajudas públicas comunitárias acarreta, para os navios que delas beneficiaram, obrigações em termos de abastecimento em peixe do mercado comunitário que, em caso de não respeito, podem justificar a restituição da contribuição comunitária concedida (ver igualmente ponto 2.45). Por razões evidentes de controlo e acompanhamento dos compromissos assumidos pelos beneficiários das ajudas, o ficheiro comunitário dos navios de pesca, na ausência de outras possibilidades de controlo ao nível da Comissão, deveria ter previsto a possibilidade de identificar os navios que receberam uma ajuda.

Programas de orientação plurianuais (POP)

Descrição do sistema

Definição

2.12. Na acepção do Regulamento (CEE) nº 4028/86, entende-se por programa de orientação plurianual (POP), um conjunto de objectivos, acompanhado de um inventário dos meios necessários para a sua realização, que permita orientar, numa perspectiva de conjunto de carácter duradouro, o desenvolvimento do sector da pesca (nº 1 do artigo 2º do Regulamento (CEE) nº 4028/86). Os POP previstos pelo Regulamento (CEE) nº 4028/86 são objecto de uma decisão de aprovação da Comissão e inscrevem-se na linha de orientação dos POP do Regulamento (CEE) nº 2908/83, cujos objectivos a alcançar em 31 de Dezembro de 1986 constituem a base de referência para a determinação dos objectivos a alcançar no termo do período decorrente entre 1 de Janeiro de 1987 e 31 de Dezembro de 1991.

2.13. Nos termos do 6º considerando do mesmo regulamento, as acções estruturais devem desenvolver-se no âmbito desses programas, que asseguram, para cada Estado-membro, a coerência necessária entre as medidas comunitárias e as medidas nacionais, bem como a compatibilidade destas últimas com os objectivos da política comum. Além disso, esses programas devem ser compatíveis com os objectivos e instrumentos da política regional e permitir à Comissão avaliar a situação estrutural global de partida para apreciar e definir os meios a pôr em prática e os objectivos a alcançar a médio prazo.

2.14. Durante o período de execução, os Estados-membros têm de fornecer à Comissão os elementos de informação necessários e adoptar as medidas indispensáveis para permitir o acompanhamento da realização dos POP. Os programas constituem portanto o instrumento de referência no âmbito do qual são definidas as acções estruturais da política comum da pesca, sendo ao mesmo tempo um meio que permite apreciar em que medida se alcançam os objectivos fixados.

Conteúdo

2.15. Em conformidade com o Anexo I do Regulamento (CEE) nº 4028/86, os programas de orientação plurianuais 1987-1991 relativos às frotas de pesca deviam incluir, para cada Estado-membro, uma situação da pesca na economia nacional e na das diferentes regiões em causa, a situação inicial da frota de pesca por categoria de navio, por tipo de pesca e por região, bem como a evolução previsível da frota e dos investimentos necessários durante o período coberto pelo programa. Além disso, esses programas deviam incluir estimativas da evolução previsível dos recursos haliêuticos disponíveis e do mercado dos produtos da pesca. Finalmente, deviam dar uma ideia da situação da frota e da capacidade de pesca no termo do programa, bem como dos meios a pôr em prática para a realização desses objectivos.

Critérios de acompanhamento

2.16. À semelhança dos POP do período 1983-1986, os POP do Regulamento (CEE) nº 4028/86 medem a capacidade das frotas de pesca comunitárias apenas com base nos critérios de arqueação e potência. Para o período 1987-1991, as decisões tomadas pela Comissão em relação aos programas apresentados pelos Estados-membros fixaram para cada frota um objectivo final que prevê uma diminuição de 3% em tonelagem e de 2% em potência relativamente ao objectivo a alcançar no final de 1986 no âmbito do programa anterior. O objectivo global de redução devia ser alcançado em estádios sucessivos, num ritmo ligeiramente diferente conforme os Estados-membros. Assim, relativamente à Bélgica, Dinamarca, Irlanda, Grécia e a Portugal, o objectivo de redução fixado pelas decisões iniciais devia apresentar um índice de realização de 20% no final de 1988 e de 80% no final de 1990, ao passo que para os outros Estados-membros (Alemanha, Espanha, França, Itália, Países Baixos e Reino Unido) o objectivo global devia apresentar um índice de realização de 10% no final de 1988, de 30% no final de 1989 e de 80% em 31.12.1990.

Execução

Decisões sucessivas

2.17. Uma primeira série de onze decisões de aprovação dos POP tomadas em 11.12.1987 foi alterada pelo menos uma vez em Dezembro de 1988 (decisões não publicadas para os Estados-membros que foram objecto de uma terceira decisão ou publicadas sem modificações em 1990 ou mesmo 1991) e de novo durante 1990-1991 relativamente a França(17) ()

, a Espanha(18) ()

e ao Reino Unido(19) ()

.

2.18. Os quadros 2.1 e 2.2 apresentam, por Estado-membro, a capacidade expressa em tonelagem e potência em função dos objectivos fixados pelos POP do regulamento anterior, os dados quantificados em 1.1.1987, bem como os objectivos em 31.12.1991 tal como indicado para cada Estado-membro na decisão inicial de aprovação do POP e na última decisão de alteração adoptada pela Comissão. Finalmente, as duas últimas colunas destes quadros apresentam os resultados alcançados no termo do período 1987-1991 coberto pelos POP, bem como a diferença relativamente ao objectivo fixado.

Ajustamento às realidades

2.19. O ajustamento às realidades efectuou-se através de sucessivas modificações das decisões de aprovação dos POP dos Estados-membros, as quais ocorreram durante o período coberto pelos programas. Assim, a última decisão respeitante ao Reino Unido e a Espanha foi tomada menos de seis meses antes de expirar o período coberto pelo POP. De igual modo, quando esse período expirou, verificou-se que a capacidade do segmento da frota de pesca costeira grega deveria ainda ser objecto de uma actualização. Estas revisões explicam-se essencialmente pela tomada em consideração dos elementos a seguir apresentados.

2.20. As decisões iniciais de 11 de Dezembro de 1987 tinham por base uma situação de 1.01.1987 que não tomava em consideração os projectos de construção autorizados nos termos do Regulamento (CEE) nº 2908/83 ainda não realizados e entrados em serviço. Tendo em conta esta discrepância, deviam entrar em serviço capacidades significativas durante os dois primeiros anos cobertos pelos POP 1987-1991. Consequentemente, para a quase totalidade dos Estados-membros em causa, o objectivo intermédio de 31.12.1988 tornava-se tanto mais irrealizável porquanto as medidas legislativas e/ou regulamentares destinadas a favorecer a redução das capacidades (paragem definitiva) apenas foram adoptadas progressivamente pelos Estados-membros.

2.21. Foram postas em evidência capacidades de pesca existentes mas não recenseadas no programa inicial, na sequência de um recenseamento mais exaustivo das capacidades de pesca existentes num determinado número de Estados-membros (ver ponto 2.2), por um lado, e, por outro, porque os novos POP visavam cobrir a totalidade da capacidade de pesca existente, embora no âmbito do programa anterior a capacidade de pesca tida em conta relativamente a determinados Estados-membros apenas dissesse respeito às frotas que tivessem um determinado nível de actividade.

2.22. Inversamente, à medida que foram tomadas as sucessivas decisões, certas capacidades de pesca incluídas nas situações de referência das decisões iniciais, designadamente os navios afectos ao transporte, à aquicultura e à pesca dos moluscos e bivalves, foram excluídas da capacidade de pesca tomada em consideração para determinar o objectivo final relativamente a todos os Estados-membros onde se pôde efectuar tal diferenciação. Foi seguida a mesma metodologia no que diz respeito à capacidade de pesca da frota espanhola especificamente identificada sob o nome de «lista de base» pelo artigo 158º do Tratado de Adesão, relativo ao acesso às águas e aos recursos. Os navios visados por essa lista representam cerca de 10% da capacidade total recenseada pelo POP.

2.23. Se se tomar em consideração o conjunto destes elementos, convém assinalar que, particularmente no caso de Itália, de França e do Reino Unido, o recenseamento exaustivo da capacidade de pesca induzido pela constituição do ficheiro comunitário teve como consequência um reajustamento significativo, por excesso, da capacidade de pesca, expressa em tonelagem e potência, tomada em consideração no âmbito do POP.

2.24. No caso de Espanha, este impacto é amplamente anulado pela exclusão da capacidade constituída pela «lista de base» referida no ponto 2.22. Convém assinalar que, por mais úteis que tenham sido, as operações de acerto e de recenseamento exaustivo da capacidade de pesca existente tiveram como consequência, em especial no caso de Espanha, França e do Reino Unido, apreender uma capacidade de pesca com uma actividade relativamente marginal em relação à anteriormente tida em conta, tendo em consideração a maneira como os recenseamentos foram conduzidos. Com efeito, nesses Estados-membros, a capacidade de pesca anteriormente recenseada não tomava em consideração os navios com uma actividade reduzida e significativamente inferior à média do resto da frota.

2.25. Finalmente, convém assinalar que os processos disponíveis na Comissão não permitem determinar com precisão se os ajustamentos de capacidade aprovados por ocasião das revisões das decisões sobre os POP são efectivamente justificados e documentados de forma rigorosa. Em especial, não foi facilitado o acompanhamento da evolução, por um lado, dada a ausência, nas decisões sobre os POP dos Estados-membros, da indicação do número de navios de pesca e, por outro, por o ficheiro comunitário dos navios de pesca não ter ficado operacional antes de 1991, último ano coberto pelos POP.

Dados quantificados

2.26. No termo do período coberto pelo Regulamento (CEE) nº 2908/83, os objectivos dos POP 1983-1986 parecem ter sido globalmente respeitados se se tiverem em conta as situações de referência em 1.01.1987 tomadas em consideração pelas decisões iniciais da Comissão que aprovam os POP do período 1987 a 1991 (ver quadros 2.1 e 2.2).

2.27. Na realidade, as revisões das decisões de aprovação dos POP da Comissão efectuadas de 1988 a 1991 puseram em evidência uma capacidade suplementar em 1.01.1987 relativamente à recenseada nessa data nas decisões iniciais, de 1 243 372 Kw (ou seja 16,2%) e de 203 105 TAB (ou seja 10,4%), tal como transparece da comparação entre as colunas (c) e (d) dos quadros 2.1 e 2.2. Tendo em conta a exclusão do objectivo de redução da capacidade da lista de base e dos navios de pesca afectos ao transporte, à aquicultura e à pesca de moluscos e bivalves, o objectivo global no final de 1991 foi revisto, tendo sofrido um aumento de 520 000 KW (ou seja + 7,2%) e de 42 000 TAB (ou seja + 2,2%), o que corresponde a uma capacidade global para a frota comunitária de 1 906 537 TAB e 7 764 512 Kw.

2.28. As correcções efectuadas na sequência das modificações das decisões que aprovam os POP dos Estados-membros representam em tonelagem quase o equivalente à frota de pesca irlandesa e em potência a soma das frotas alemã (antes da reunificação) e holandesa. Comparadas com as novas construções, correspondem em Kw a mais de 220% e em TAB a mais de 60% da capacidade das novas construções que beneficiaram de ajudas de 1987 a 1990. Em outros termos, a manutenção do nível da capacidade correspondente à soma das capacidades que figuram nas decisões iniciais pressuporia uma taxa de retirada suplementar de 2,2 Kw por Kw e de 0,6 TAB por TAB construída. Esta constatação traduz a incidência em termos de capacidade que resulta do melhor conhecimento das frotas de pesca comunitárias. Significa igualmente, a posteriori, que os objectivos quantificados de capacidade dos POP do Regulamento (CEE) nº 2908/83 não foram alcançados, sendo mesmo os valores finais significativamente superiores aos valores previstos (3,4% em termos de tonelagem e 7,8% em termos de potência), como transparece da comparação entre as colunas (c) e (d) dos quadros 2.1 e 2.2, efectuada sem se terem em conta as capacidades excluídas do objectivo de redução.

2.29. Em 31 de Dezembro de 1991, isto é, no termo do período coberto pelos POP, os objectivos globais em termos de tonelagem foram atingidos na medida em que a tonelagem global é inferior em 2% ao objectivo fixado, ao passo que em termos de potência a capacidade global é superior ao objectivo em um ponto.

2.30. Na realidade, estes resultados devem ser apreciados tendo em consideração os seguintes elementos:

a) em dados numéricos, tendo em conta a exclusão de determinadas capacidades (lista de base espanhola e capacidade relativa à pesca de bivalves), o nível recenseado de capacidades em final de 1991 expresso em Kw continua sensivelmente igual ao objectivo definido para finais de 1986, tal como resulta da comparação das colunas (b) e (g) do quadro 2.2;

b) em termos reais, as incertezas relativas às unidades de medida de capacidade assinaladas nos pontos 2.4 a 2.9 só permitem atribuir uma fiabilidade reduzida aos dados numéricos, enquanto estes não tiverem por base unidades homogéneas e constantes para os vários Estados-membros.

2.31. Finalmente, os resultados globais não devem encobrir o facto de que estes resultam da soma de situações que variam grandemente consoante os Estados-membros. Assim, as colunas (h) e (i) dos quadros 2.1 e 2.2 mostram claramente que vários Estados-membros realizaram nitidamente o objectivo de redução de capacidade pretendido, enquanto que a Bélgica, a Grécia, a Irlanda, os Países Baixos e o Reino Unido apresentam situações que se afastam mais ou menos significativamente dos objectivos propostos.

Permanência de uma certa heterogeneidade

2.32. Enquanto que os POP, na acepção do Regulamento (CEE) nº 4028/86 já referido, deviam cobrir a totalidade da frota de pesca por referência à sua capacidade total expressa em tonelagem e em potência, os POP de determinados Estados-membros, de momento, dizem respeito apenas a uma parte da capacidade total. Assim, o POP espanhol exclui a capacidade da lista de base (ver ponto 2.22), enquanto que o de Itália indica apenas os navios de pesca que dispõem de uma licença e o dos Países Baixos cobre apenas a capacidade de pesca das espécies sujeitas a quota.

2.33. Se, em termos de tonelagem e de potência, foi atribuído um objectivo global de redução às frotas dos Estados-membros, a análise do conteúdo das decisões adoptadas pela Comissão para cada Estado-membro revela abordagens com um grau de precisão variável. Com excepção do caso do Reino Unido, para o qual foi mencionado apenas um objectivo global, as outras decisões mencionam, em diferentes graus, capacidades por segmentos de frota, estabelecidas quer em função do comprimento dos navios quer em função das águas ou do tipo de pesca, precisando a capacidade em início e final de período. Em termos objectivos, esta repartição não tem qualquer carácter vinculativo e as decisões têm explicitamente em vista uma certa flexibilidade que não é quantificada. Daí resulta que, num caso extremo, a estrutura de uma frota de pesca poderia ser modificada num determinado sentido, que não fosse necessariamente compatível com a política de conjunto, sem outro limite que não o respeito efectivo do objectivo global de redução.

Insuficiência dos actuais instrumentos de gestão

Limites dos POP actuais

2.34. Os actuais POP apresentam insuficiências que uma abordagem mais diferenciada e mais específica poderia corrigir, para que possam ser utilizados como um instrumento eficaz ao serviço da definição e da execução de uma política estrutural no sector da pesca. Esta abordagem incluiria uma certa ponderação da noção de capacidade de pesca, uma articulação entre os recursos haliêuticos disponíveis e as capacidades de pesca existentes, bem como uma repartição pelas diferentes zonas de pesca.

Ponderação da noção de capacidade de pesca

2.35. Embora, actualmente, a capacidade de pesca seja exclusivamente determinada pela arqueação e pela potência do navio, é evidente que os progressos tecnológicos realizados em matéria de detecção e de localização dos recursos haliêuticos representam um ganho de eficácia a nível do esforço de pesca que certos profissionais estimam, segundo os tipos de pesca, numa percentagem da ordem das dezenas. Uma vez que o novo regulamento que entrou em vigor em 1.1.1991 torna de forma significativa a aplicação das ajudas à construção e à modernização extensiva aos pequenos navios com um comprimento situado entre 5 e 12 metros, isto é principalmente aos navios costeiros, a tomada em consideração desses equipamentos permitiria dar uma melhor imagem do potencial dessa frota e definir mais exactamente as suas necessidades.

2.36. Na mesma ordem de ideias, o grau de aperfeiçoamento das artes de pesca que equipam, numa determinada categoria, os navios de pesca, traduz-se também por uma maior eficiência para uma capacidade de pesca igual expressa em tonelagem e em potência.

O TEXTO CONTINUA NO NUM.DOC : 394Y0104(01).12.37. Mesmo se a política estrutural, nomeadamente através das ajudas dadas para modernização ao longo dos anos, teve por efeito harmonizar o nível de equipamento e acelerar a difusão dos progressos tecnológicos realizados, um conhecimento mais preciso do nível de equipamento dos navios de pesca poderia permitir uma certa ponderação da capacidade de pesca existente e, nessa base, efectuar escolhas mais precisas tendo em conta a apreciação efectuada sobre a situação relativa de excesso de capacidade de um determinado segmento de frota.

Articulação entre recursos haliêuticos e nível existente de capacidade de pesca

2.38. O estabelecimento de uma relação entre os stocks de recursos haliêuticos disponíveis e a capacidade da frota que os pesca pressupõe previamente um bom conhecimento do nível e das possibilidades de exploração dos stocks de recursos em causa, bem como dos navios que efectuam esse tipo de pesca. Se as estatísticas de capturas, bem como as avaliações científicas anuais realizadas em relação a determinados stocks permitem efectuar essa comparação, a existência de navios de pesca capazes de praticarem diferentes tipos de pesca não facilita essa abordagem, embora seja indiscutível que em caso de desequilíbrio permanente entre o nível de um stock de determinadas espécies e a capacidade de pesca especificamente relacionada com as mesmas, é possível retirar ensinamentos úteis para a orientação de uma política estrutural.

2.39. Neste sentido, qualquer diferenciação por categoria de pescas da capacidade existente constitui um progresso na orientação da política estrutural no sector da pesca, mas pressupõe simultaneamente um melhor conhecimento das capturas efectuadas por bancos e tipos de pesca. Esta abordagem é susceptível de permitir, mesmo num contexto global de excesso de capacidade, a identificação de possibilidades de desenvolvimento de determinados segmentos da frota e a prática, sendo caso disso, de uma política de ajudas muito mais selectiva.

Repartição por grandes bancos de pesca

2.40. Além da articulação entre recursos existentes e capacidade de pesca, cuja realização implica já uma relação com os bancos específicos de pesca, parece também desejável que seja feita uma repartição da capacidade de pesca, a nível de cada POP, em função das águas nas quais se exerce a sua actividade. Com efeito, as ajudas estruturais actualmente concedidas baseiam-se largamente em critérios objectivos (características físicas dos navios) independentemente de qualquer consideração pelo regime jurídico das águas nas quais se exerce a actividade de pesca.

Compatibilidade dos objectivos dos POP com as orientações gerais de desenvolvimento regional

2.41. A política de conservação e de gestão dos recursos de pesca é aplicada com o objectivo de preservar as necessidades particulares das regiões cujas populações locais são especialmente tributárias da pesca e das indústrias conexas. Porém, o objectivo de adaptação e de redução das capacidades, prosseguido através do instrumento de acompanhamento e de gestão da política estrutural que constituem os POP, não parece ter em consideração este objectivo fundamental, na medida em que as reduções de capacidade se aplicam uniformemente às diferentes frotas de pesca comunitárias, incluindo aquelas que pertencem a regiões às quais foi atribuído um estatuto particular (Irlanda).

Articulação entre o ficheiro comunitário e o POP

2.42. Embora o Regulamento (CEE) nº 163/89 já citado estipule que os Estados-membros comuniquem mensalmente à Comissão, o mais tardar três meses após a verificação oficial do facto, qualquer alteração ou correcção efectuada no registo nacional dos navios de pesca, a análise dos processos da Comissão revela que os Estados-membros cumprem as suas obrigações nesta matéria de uma forma deficiente. Independentemente do prazo necessário à instalação do sistema, bem como das dificuldades relacionadas com a harmonização e com os modos de exploração dos diversos sistemas nacionais, no início do exercício de 1992, a maioria dos Estados-membros não tinha enviado um suporte magnético que permitisse fazer o ponto da situação do ficheiro da frota comunitária em 30 de Junho de 1991. Na opinião do Tribunal, é essencial, em termos de acompanhamento e de gestão, que esse atraso seja significativamente reduzido, a fim de que o ficheiro possa desempenhar plenamente o seu papel de instrumento operacional ao serviço da política estrutural.

2.43. Embora as decisões de concessão de contribuições comunitárias para os projectos de construção de navios de pesca sejam tomadas com base na constatação prévia do respeito dos objectivos de evolução de capacidade estipulados pelos POP (ver ponto 3.5), a Comissão deverá poder garantir, com base no ficheiro comunitário dos navios de pesca, que os objectivos intermédios estabelecidos são alcançados ou virão a sê-lo antes de tomar uma decisão de concessão de contribuição.

2.44. Com efeito, contrariamente ao procedimento actual no qual as decisões relativas a construções são tomadas principalmente no âmbito da segunda série de decisões do exercício e tendo em conta as situações dos POP declaradas pelos Estados-membros, essas decisões deverão ser tomadas no âmbito da primeira parcela após constatação, confirmada pela análise do ficheiro, do respeito dos objectivos intermédios estabelecidos para 31 de Dezembro findo. De qualquer forma, deverá existir uma relação explícita entre o respeito da obrigação de prestação de informações à Comissão, constante do Regulamento (CEE) nº 163/89, e a concessão de contribuições com uma incidência positiva sobre a evolução da capacidade, sobretudo na hipótese de uma integração desta ajuda no quadro dos fundos estruturais, que se traduzirá por uma maior descentralização das competências para os Estados-membros, em matéria de gestão das ajudas comunitárias.

Outras deficiências de gestão

2.45. Em conformidade com o artigo 38º do Regulamento (CEE) nº 4028/86 qualquer navio que receba uma ajuda à construção ou à modernização deve contribuir para o abastecimento do mercado comunitário durante dez anos (cinco anos no caso de uma modernização) e, reciprocamente, a concessão de um prémio de paragem definitiva durante esse período ou o não respeito do compromisso assumido por qualquer outro motivo dá origem à devolução da ajuda comunitária recebida. Porém, a Comissão não dispõe de um instrumento que lhe permita efectuar um acompanhamento dos compromissos assumidos e, actualmente, não tem condições para, com base apenas no nome do navio, encontrar no ficheiro «estruturas», que agrupa as contribuições concedidas, o projecto ao qual a contribuição foi concedida. Será possível garantir uma melhor salvaguarda dos interesses comunitários, o que é particularmente importante se se considerar que em numerosos casos a ajuda comunitária concedida é superior à que é desembolsada pelo Estado-membro, através de uma interconexão dos ficheiros de que a Comissão dispõe.

2.46. Da mesma forma, os controlos internos deverão poder assinalar os navios e os beneficiários que já tenham recebido anteriormente uma contribuição, quer a título da modernização quer a título da construção, a fim de evitar, por exemplo, que um mesmo navio possa receber uma contribuição para modernização e surgir novamente, alguns meses mais tarde, sem anulação prévia da primeira ajuda, como tendo sido retirado em contrapartida de um projecto de construção (projecto It 83/87/1 e Mod It 196/86).

2.47. Da mesma forma, a preocupação da boa gestão dos fundos comunitários, deverá levar a prever a restituição de parte de uma contribuição concedida anteriormente a título de uma ajuda à construção ou à modernização, sempre que se verifique uma nova acção de modernização que leve à retirada de uma parte do equipamento que previamente é objecto de ajuda, antes de terminar o prazo de cinco ou dez anos.

2.48. Além disso, a inscrição no ficheiro de um navio proveniente de um outro Estado só deverá poder efectuar-se após uma reconstituição do historial do navio em questão, para que possa ser verificado, em qualquer caso, que o navio em questão não foi privado do exercício da pesca nas águas comunitárias, quer devido à concessão da ajuda à paragem definitiva quer por ter sido retirado no âmbito de um projecto de construção. Os controlos efectuados a este respeito pelo Tribunal revelaram, particularmente na Irlanda e no Reino Unido, que navios de pesca provenientes de outros Estados-membros foram registados sem que a autoridade responsável pelo registo conheça ou possa comunicar o nome e a matrícula do navio no Estado de origem. Nestas condições, em especial se o Estado de origem põe em prática um sistema de redução de capacidades, não é possível garantir que a condição apresentada para concessão da ajuda à paragem definitiva, isto é a exclusão definitiva do exercício da pesca nas águas da Comunidade, é efectivamente respeitada. O dispositivo de acompanhamento dos navios de pesca deverá também ser melhorado a fim de evitar que navios com pavilhão de um Estado-membro, temporariamente fretados por armadores de um outro Estado-membro, não sejam definitivamente tidos em consideração a nível do POP de qualquer dos dois Estados-membros em questão, quando os navios em causa exerceram uma actividade de pesca nas águas comunitárias.

2.49. Finalmente, deverão ser tomadas disposições para que os beneficiários de ajudas públicas não possam obter lucros resultantes de uma revenda precipitada, por qualquer motivo, de navios subvencionados, como aconteceu, nomeadamente no caso do projecto ES 99/87/1, no qual o armador obteve uma mais valia de 154% comparativamente ao seu investimento pessoal.

2.50. Na realidade, os sistemas de informação e de acompanhamento das ajudas financeiras relativos aos navios de pesca deverão permitir à Comissão pôr em prática uma gestão integrada estreitamente articulada com os POP. A Comissão deverá poder garantir, em qualquer circunstância, que as condições que regem a atribuição das ajudas são efectivamente respeitadas. A criação desse sistema integrado constitui uma condição prévia para que se possa manter um controlo a nível comunitário da política estrutural comum por ocasião da passagem, prevista pela Comissão, dos actuais instrumentos financeiros para os fundos estruturais. 3. AJUDAS À CONSTRUÇÃO E À MODERNIZAÇÃO DE NAVIOS DE PESCA

Articulação das ajudas com os POP

Primazia da decisão comunitária

3.1. O quadro legal fixado pelo Regulamento (CEE) nº 4028/86 prevê que as acções de construção e de modernização de navios de pesca se devem inscrever no âmbito dos programas de orientação plurianuais (nº 2, alínea a), do artigo 6º e nº 2, alínea b), do artigo 9º do regulamento acima referido). Embora nenhuma disposição regulamentar expressa precise a qual das instâncias (Estado-membro ou Comissão) cabe a responsabilidade de garantir que os projectos se inscrevem no âmbito dos POP, o nº 1 do artigo 5º do regulamento acima referido atribui à Comissão o acompanhamento da execução dos POP em função das informações enviadas pelos Estados-membros; por conseguinte, só é possível prever a concessão de uma ajuda comunitária a um projecto por parte da Comissão, após verificação da conformidade do projecto em questão com os objectivos do POP.

3.2. Além disso, quando se trata mais especificamente de determinar o montante da contribuição financeira, tanto para os projectos de construção (nº 1 do artigo 7º) como para os projectos de modernização (nº 1 do artigo 10º) o regulamento prevê que «para cada projecto e em relação ao montante do investimento tomado em consideração para um apoio, o apoio financeiro previsto... bem como a participação financeira do Estado-membro em causa, devem respeitar as percentagens fixadas no Anexo II».

3.3. Tendo em conta o que foi anteriormente referido, a ajuda financeira do Estado-membro só pode ter lugar em função do montante do investimento tido em conta pela Comissão para concessão de uma contribuição financeira, isto é, de acordo com os regulamentos, a intervenção financeira do Estado-membro está subordinada ao reconhecimento da conformidade do projecto com os objectivos do POP e ao respeito, no que se refere ao montante da ajuda nacional paga, do montante a deduzir às percentagens fixadas no Anexo II do regulamento comparativamente ao montante do investimento tido em conta pela Comissão para concessão de uma contribuição financeira.

Respeito da primazia comunitária pelos regimes nacionais de ajuda

3.4. A análise dos projectos executados ao longo do período 1987-1990 mostra que os regimes de ajuda nacional à construção e à modernização de navios de pesca existentes na Alemanha, em França, na Irlanda e no Reino Unido (relativamente aos projectos apresentados à autoridade competente até Abril de 1990 para este último Estado-membro) levam a que seja atribuída uma ajuda nacional antes que a Comissão se tenha pronunciado sobre os projectos em causa. Daí resulta que, nomeadamente no caso do Reino Unido, determinados projectos de construção tenham podido beneficiar de contribuições públicas nacionais, embora os objectivos de redução de capacidade fixados pelo POP não tivessem sido alcançados, tornando assim esses objectivos ainda mais inacessíveis.

Insuficiências do processo de decisão da Comissão

3.5. Quando a Comissão recebe pedidos relativos a projectos com incidência sobre a capacidade da frota, estes são sistematicamente apreciados em função dos dados de que a Comissão dispõe no que se refere ao respeito dos objectivos de capacidade fixados nos POP do Estado-membro em questão. Na realidade, a prática seguida até 1989 inclusive, com excepção do congelamento das construções decidido para 1988, levou à rejeição dos projectos com base em diferentes motivos e principalmente devido ao facto de os meios orçamentais serem insuficientes. É assim que, no âmbito da segunda série de decisões de 1989, quase todos os projectos de construção, excepto três apresentados pelo Reino Unido, foram rejeitados com base na insuficiência de meios orçamentais. Da mesma forma, projectos de modernização apresentados pela Irlanda, que implicavam um aumento da potência, foram rejeitados pelo mesmo motivo, quando na realidade não eram compatíveis com os objectivos da política estrutural (ver ponto 5.12 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1990)(20) ()

. Dado o motivo alegado para a recusa, as autoridades nacionais consideraram ter o direito de conceder um financiamento público aos projectos em causa, enquanto que uma justificação com base na não conformidade com os objectivos da política estrutural teria excluído os projectos (cerca de uma trintena) de qualquer ajuda pública.

3.6. Um processo de decisão simultaneamente susceptível de evitar financiamentos exclusivamente nacionais não conformes aos objectivos da política estrutural e de integrar o objectivo de controlo de capacidade pretendido pela regulamentação em vigor, implicaria uma intervenção da Comissão, em relação a qualquer projecto de investimento com uma incidência sobre a capacidade, a dois níveis:

a) declarando que o projecto se inscreve no âmbito do POP e fixando o montante do investimento tido em consideração para uma contribuição financeira, o que constitui uma intervenção a nível da definição e da orientação da política estrutural;

b) atribuindo uma contribuição dentro dos limites dos seus meios financeiros, o que constitui uma intervenção ao nível e dentro dos limites dos meios orçamentais disponíveis.

A partir do momento em que a Comissão se pronuncie positivamente sobre o projecto relativamente ao POP, viabiliza uma ajuda pública (nacional e comunitária ou exclusivamente nacional) e a sua compatibilidade com os objectivos da política estrutural é reconhecida a nível comunitário.

3.7. No que se refere às ajudas à modernização, a Comissão, após ter excluído de qualquer contribuição os projectos que implicam um aumento de capacidade (tonelagem e potência), adoptou, nas suas últimas orientações internas, uma posição mais flexível, autorizando o aumento de capacidade em caso de retirada de capacidade associada ao projecto ou se os objectivos do POP forem alcançados. Esta abordagem garante que as ajudas à modernização não têm consequências para os objectivos finais dos POP. Na prática, a pressão sobre os stocks de recursos haliêuticos não resulta exclusivamente da capacidade tal como é definida pelos POP, mas também do esforço de pesca, isto é do conjunto dos factores que contribuem para aumentar a eficiência da pesca. Nesta acepção, os projectos de modernização contribuem para aumentar o esforço de pesca, mesmo que não haja qualquer aumento quantitativo da capacidade de pesca, pelo que a Comissão, numa preocupação de coerência na orientação da política estrutural, deverá estabelecer uma relação entre POP e atribuição de ajudas à modernização, de natureza idêntica à que é efectuada desde 1990 para os projectos de construção, isto é não conceder contribuições financeiras aos projectos que aumentam o esforço de pesca, quando os objectivos do POP do Estado-membro em questão não são alcançados.

Instrução dos projectos de ajuda à construção

Instrução dos pedidos de contribuição

3.8. Os pedidos de contribuição financeira comunitária relativos aos projectos de construção são apresentados à Comissão através do Estado-membro interessado com base nas prioridades do POP. A Comissão decide acerca dos pedidos de contribuição que lhe foram apresentados, duas vezes por ano, o mais tardar em 31 de Junho e 31 de Dezembro. Na prática, a relação estabelecida com o acompanhamento dos POP levou, por várias vezes, a Comissão a adiar decisões em matéria de ajudas à construção. Assim, em 1988, só foram tomadas decisões em matéria de novas construções relativamente a Portugal e aos departamentos franceses ultramarinos, enquanto que, no âmbito dos exercícios seguintes, estas decisões surgiram sobretudo durante a segunda parte do exercício, sendo o adiamento justificado frequentemente pela ausência de informações disponíveis relativas ao estado de adiantamento dos POP.

3.9. Em alguns casos, esta circunstância leva a que a decisão comunitária seja tomada demasiado tarde em relação à data de início dos trabalhos de construção do projecto, ou mesmo, em alguns casos, após a sua total realização. Com efeito, o pedido de ajuda é admissível caso seja entregue à Comissão antes da entrada em serviço do navio. Uma vez que não são automaticamente concedidas ajudas a todos os requerentes, esta condição de admissibilidade não é suficiente para garantir uma relação efectiva entre a decisão comunitária de concessão de uma contribuição financeira e a realização do investimento. No caso de uma decisão tardia, o impacto da política estrutural consiste unicamente numa contribuição concedida a posteriori para um investimento já executado, enquanto que, tendo em consideração o contexto particular desta política estrutural, a Comissão deveria prosseguir o objectivo de influenciar, através das contribuições financeiras concedidas, simultaneamente a data e a decisão de investimento.

3.10. A fim de estabelecer uma verdadeira relação entre a decisão de investimento e a contribuição financeira pública comunitária, e sob reserva da observação efectuada no ponto 2.43, a ajuda só deveria ser concedida aos projectos relativos a navios cuja entrada em serviço não se verificou antes da data limite de apresentação dos pedidos de contribuição relativos à parcela no âmbito da qual foi tomada a decisão de concessão de uma ajuda.

3.11. Embora o Regulamento (CEE) nº 4028/86, no âmbito do qual são concedidas as ajudas à construção, entrasse em vigor a partir de 1 de Janeiro de 1987, um bom número de normas internas com base nas quais são apreciadas a admissibilidade e a conformidade com os objectivos do POP, bem como as que servem para determinar o montante do investimento tido em consideração para concessão de uma contribuição financeira comunitária, só foram adoptadas tardiamente, tendo sido formalmente comunicadas aos Estados-membros durante a Primavera de 1991.

3.12. Este estado de coisas contribuiu para uma certa heterogeneidade da instrução dos processos de pedidos de contribuições relativos a projectos de construção, ilustrada pelas constatações a seguir apresentadas:

a) projectos apresentados à Comissão com base em orçamentos rigorosamente idênticos foram objecto de decisões de contribuição com um montante elegível para contribuição comunitária diferente (exemplos: Es 166 e 173/87/1; It 99 e 100/89/2);

b) para determinados projectos (projectos F/1987) não foi tida em consideração qualquer majoração para imprevistos, se bem que essa majoração tenha sido solicitada e que, em geral, seja sempre concedida;

c) pelo contrário, foi concedida uma majoração para imprevistos e revisão de preços ao projecto P 54/87/1 (ajuda comunitária concedida: 342 000 ECU), embora não conste do processo disponível na Comissão que o beneficiário tenha efectuado um pedido nesse sentido. Este facto deu origem a que fossem concedidas autorizações em excesso a nível do orçamento comunitário, o que levou posteriormente a uma anulação de dotações, correspondente a 14% do montante autorizado;

d) um projecto (Es 190/87/1: ajuda comunitária concedida: 328 000 ECU) foi aceite para efeitos de contribuição comunitária, embora o beneficiário não tenha enviado um orçamento com o seu pedido de contribuição;

e) em determinados casos (por exemplo: It 47/87/1, UK 235/89/2), as informações relativas à tonelagem e à potência motora do navio cuja construção está prevista, incluídas no processo de pedido de contribuição, são imprecisas ou contraditórias entre si, o que não permite, na altura da realização do projecto, garantir o respeito dos critérios que estiveram na base da decisão (ver pontos 3.26 e 3.51-3.52).

3.13. De uma maneira geral, verifica-se que quando é determinado, em relação a cada projecto, o montante tido em consideração para concessão de uma contribuição financeira, os montantes que não são tidos como elegíveis para uma ajuda comunitária nem sempre são claramente justificados. Esta justificação deverá ser elaborada de forma precisa, através de números e subnúmeros, sendo anexa ao documento apresentado para obtenção do visto do auditor financeiro, a fim de permitir, na altura do pagamento final, excluir efectivamente os montantes considerados como não elegíveis para o cálculo da contribuição financeira comunitária.

Articulação das ajudas à construção com o prémio à construção naval

3.14. Enquanto que as «linhas directrizes para o exame dos auxílios nacionais no sector da pesca(21) ()

» adoptadas sob a influência das disposições do Regulamento (CEE) nº 2908/83 não mencionavam explicitamente as ajudas concedidas sob a forma de prémios à construção naval, limitando-se a lembrar que as ajudas nacionais eram compatíveis com o mercado comum se a sua taxa não ultrapassasse, em equivalente subvenção, a taxa global das subvenções admitida pela regulamentação comunitária no sector da pesca, as novas linhas directrizes(22) ()

adoptadas na matéria excluem explicitamente a concessão de ajudas nacionais no âmbito da sexta directiva respeitante à construção naval para os barcos de pesca destinados à frota comunitária.

3.15. Tendo em conta a data de publicação das linhas directrizes em causa (8.12.1988), os projectos de construção que receberam ajudas em 1987 no âmbito do Regulamento (CEE) nº 4028/86 puderam ainda beneficiar de prémios à construção naval e os processos de pedidos de contribuição puderam referir a existência de um prémio à construção naval, particularmente no caso dos projectos de construção espanhóis.

3.16. A análise dos processos de instrução dos projectos em causa revela que em numerosos casos não foi tido em conta o montante do prémio à construção naval, cuja concessão se destinava a apreciar a conformidade dos projectos e, em particular, que muitos projectos receberam uma contribuição financeira, embora do processo de pedido de contribuição se depreendesse explicitamente que a participação financeira do Estado-membro excedia, em percentagem, o montante máximo fixado pelo Anexo II do Regulamento (CEE) nº 4028/86, comparativamente ao montante tomado em consideração para concessão de uma contribuição financeira comunitária (ver nomeadamente os projectos espanhóis 95, 97, 100, 103, 116, 173, 177 e 179/87). Anomalias semelhantes verificaram-se ainda no âmbito da parcela 1989/2 (projectos 142 e 451). Quer se considere que apenas são elegíveis para uma contribuição comunitária as despesas efectivamente a cargo do beneficiário quer as despesas totais do projecto (incluindo o prémio à construção naval), resulta, em qualquer dos casos, que o montante global de ajudas públicas mencionado no processo de instrução excede, em comparação ao montante do investimento considerado como elegível, os limites fixados pela regulamentação. Quando comparado às despesas previsionais a cargo do beneficiário, o montante da contribuição comunitária ultrapassa, por vezes em 20%, o montante que deveria ter sido atribuído, se tivessem sido tidas em consideração apenas as despesas previsionais efectivamente a cargo do beneficiário.

Importância do critério de retirada associada

3.17. Em conformidade com o Regulamento (CEE) nº 4028/86 (nº 2 do artigo 8º), a associação da retirada de um navio de pesca em actividade à realização de um projecto de construção constitui apenas um critério de prioridade. Contudo, a situação estrutural de excesso de capacidade que caracteriza a frota comunitária levou a Comissão a exigir, cada vez mais claramente, uma retirada de actividade simultânea à apresentação de qualquer projecto novo. Assim, a importância da capacidade retirada comparativamente à capacidade projectada, sob reserva da conformidade geral aos POP, tornou-se progressivamente um dos principais critérios de selecção dos projectos.

3.18. Mesmo se, na globalidade, entre 1987 e 1990 a totalidade dos projectos de construção representa em capacidade uma tonelagem ligeiramente inferior à tonelagem retirada e uma potência instalada aproximadamente 10% superior, a análise dos quadros 3.3 e 3.4 mostra que apenas os projectos da parcela 1987 foram autorizados com um índice de retirada da ordem dos 60%, enquanto que, após essa data, o índice de retirada é quase sempre superior a 1.

3.19. Com efeito, o índice de retirada varia grandemente consoante os Estados-membros. Espanha e Portugal têm uma taxa de retirada superior a 1, enquanto que as construções financiadas em relação à Alemanha, à Irlanda e ao Reino Unido foram acompanhadas de retiradas de capacidade inferior a 50% comparativamente à capacidade projectada. A este respeito, se as razões destas diferenças resultam grandemente das situações particulares dos projectos, explicam-se igualmente pelas diferenças de abordagem a seguir referidas:

a) em determinadas regulamentações nacionais, ajustadas ao longo dos anos no que se refere ao objectivo de redução de capacidade, uma nova construção só pode beneficiar de uma ajuda pública caso seja proposta uma retirada de capacidade equivalente (quer em tonelagem, quer em potência, quer em tonelagem e potência, consoante as dificuldades específicas que se deparem ao Estado-membro em questão para alcançar os seus objectivos de redução de capacidade). Num contexto que prevê um índice de retirada superior a 1, as novas construções constituem um meio essencial para alcançar os objectivos do POP;

b) os Estados-membros que põem em prática programas de redução de capacidade através do pagamento de prémios de paragem definitiva, podem ficar, em termos de capacidade, suficientemente aquém dos objectivos fixados pelos seus POP, de forma a poderem permitir o início de trabalhos de construção de novos navios sem a existência de retiradas associadas.

3.20. Além disso, a exigência de uma retirada de capacidade associada a qualquer nova construção não deixa de colocar problemas que limitam, na realidade, a eficácia da acção pretendida.

3.21. Em primeiro lugar, a actividade de pesca efectiva, susceptível de ser realizada com uma determinada capacidade de pesca não depende apenas da capacidade intrínseca do navio mas também, e cada vez mais, das autorizações de pesca de que este dispõe. Assim, a atribuição de uma contribuição financeira não deverá estar apenas relacionada com a capacidade retirada mas também com a apreciação e a constatação dos direitos e licenças de pesca de que o novo navio irá dispor. Neste sentido, o critério de prioridade da Comissão deve ser ponderado pela tomada em consideração da ordem de prioridade indicada pelo Estado-membro conjuntamente com os pedidos de contribuição, tendo em conta as possibilidades de pesca efectivas do novo navio.

3.22. Em segundo lugar, a exigência de uma retirada associada deverá estar estritamente relacionada com a posse e sobretudo com a efectiva exploração, por parte do beneficiário do novo projecto, do navio que é objecto da retirada. Normalmente, a Comissão exige que o navio retirado de actividade tenha pertencido pelo menos durante um ano ao beneficiário mas, na prática, os controlos efectuados com base nos processos revelam que muitas vezes esta exigência não é cumprida. Daí resulta, em determinados lugares, o aparecimento de um verdadeiro mercado no qual se efectuam cedências de tonelagem e de potência para que os beneficiários possam satisfazer a exigência de uma retirada associada ou suplementar. As transacções ou as retiradas associadas respeitantes a navios de pesca naufragados, por vezes mesmo ainda antes da entrada em vigor do Regulamento (CEE) nº 4028/86 (exemplos: P 11/88/2, Gr 19/89/1 e 157/89/2), constituem exemplos extremos neste domínio.

3.23. Além do mais, qualquer navio retirado de actividade deverá justificar uma actividade de pesca efectiva e devidamente documentada. Na prática, os controlos efectuados revelam que um número significativo de projectos foi realizado sem que os processos da Comissão incluam justificações relativas às quantidades de capturas realizadas pelos navios retirados de actividade. Nesses casos, o novo navio de pesca contribui na prática para aumentar ainda mais o excesso de capacidade da frota (exemplos: Es 88/87/1, P 10, 11 e 12/88/2; 11, 18 e 19/87/1; UK 151/87/1 e Itália 262/89/2).

3.24. Seguidamente, as disposições relativas aos navios retirados de actividade prevêem que a retirada se possa efectuar quer sob a forma de um desmantelamento, quer sob a forma de uma afectação do navio a outra actividade que não a pesca, quer finalmente sob a forma de uma exportação fora das águas comunitárias. De facto, as indicações constantes dos formulários de pedido de contribuição relativas à afectação definitiva do navio retirado de actividade quando da entrada em serviço do novo navio não são vinculativas, isto é esse navio pode muito bem ser objecto de uma exportação embora inicialmente tenha sido previsto o seu desmantelamento (exemplos: Es 166, 173, 177/87/1, 438/89/1; P 21/87/1). Nesse caso, a tomada em consideração da existência de transferências mais ou menos reais, através da adopção de pavilhões de conveniência leva, na realidade, a aumentar a concorrência que se exerce fora das águas comunitárias relativamente aos navios de pesca que arvoram pavilhões comunitários.

3.25. Finalmente, qualquer nova capacidade que entre em serviço em consequência de uma construção, apresenta, relativamente a uma tonelagem e potência equivalentes à capacidade retirada, uma eficácia largamente superior à unidade que substitui. Na ausência de indicações numéricas precisas, uma substituição em termos de igualdade traduz-se indiscutivelmente por uma maior pressão sobre os stocks de recursos. A tomada em consideração desta constatação implica um índice de retirada significativamente superior a 1 para que a ajuda à construção continue a ser compatível com o objectivo de manutenção de uma pressão idêntica sobre os recursos.

Teor das decisões da Comissão

3.26. No que se refere aos critérios de capacidade (tonelagem e potência) que constituem as unidades de referência dos objectivos operacionais da política estrutural prosseguida no sector da pesca, as decisões da Comissão que atribuem contribuições financeiras são de uma espantosa imprecisão. Logo no plano formal, as decisões revelam uma grande ambiguidade relativamente à potência do navio retirado de actividade, não precisando explicitamente se se trata de kilowatts ou de cavalos-vapor. Em relação às características físicas do projecto cuja realização está prevista, a decisão menciona unicamente o comprimento entre perpendiculares, informação que condiciona o montante da participação comunitária, não contendo, pelo contrário, qualquer indicação relativa à potência e à tonelagem do navio projectado. Tratando-se de elementos cujo respeito é essencial tendo em consideração os indicadores quantitativos da política estrutural, deveriam figurar na decisão que é enviada ao beneficiário e ao Estado-membro, quanto mais não seja por uma questão de preocupação de transparência e de clareza. Em numerosos casos, as constatações feitas pelo Tribunal por ocasião do controlo da execução dos projectos e dos pagamentos (ver pontos 3.49 e 3.54) têm a sua origem no desrespeito, quando da realização, das características físicas referidas nos pedidos de contribuição.

Execução orçamental

3.27. De 1987 a 1990, a Comissão concedeu 177,3 Mio ECU para ajudas destinadas à construção de 672 navios de pesca, que representam uma tonelagem de 69 800 TAB e uma potência de 238 000 KW, ou seja uma renovação de aproximadamente 3% da capacidade total da frota comunitária. O quadro 3.1 apresenta a situação por Estado-membro dos projectos de construção que beneficiaram de ajuda, que reflecte a importância relativa das diferentes frotas de pesca em relação umas às outras. Somente dois Estados-membros, a Dinamarca e os Países Baixos, não dispõem de um sistema de ajudas públicas para a construção de navios de pesca.

3.28. No início do exercício de 1992, a situação de execução da totalidade desses projectos (ver quadros 3.1 e 3.2) constatada a partir da contabilidade da Comissão, pode caracterizar-se pelos seguintes dados:

a) dos 672 projectos aceites, 307 estão concluídos, 38 foram objecto de renúncias, enquanto que 327 continuam por realizar ou por concluir;

b) dos 177,3 Mio ECU autorizados, 95,2 Mio ECU foram pagos, 1,7 Mio ECU foram anulados como saldos residuais da ajuda concedida aos projectos e 7,4 Mio ECU no âmbito das renúncias;

c) o índice de execução dos projectos que beneficiaram de ajuda no âmbito das parcelas 1987 a 1990 atinge na globalidade, em termos de pagamentos efectuados, 54% das dotações autorizadas.

3.29. Esta situação global reflecte na realidade um índice de execução e de adiantamento dos projectos muito variável consoante os Estados-membros (Irlanda 29%, Itália 35%, Portugal 41%, França, Alemanha, Reino Unido e Bélgica mais de 65%) que, na realidade, é ligeiramente superior tendo em conta o prazo, variável segundo os Estados-membros, que decorre entre a entrada em serviço do navio de pesca e a execução do pagamento do saldo.

Quadro 1.1 - Produção mundial dos produtos da pesca "(toneladas)">(1)"> ID="1">65 683 888> ID="2">72 112 032> ID="3">92 739 840> ID="4">94 248 528> ID="5">98 662 240> ID="6">99 534 584"> ID="1">(23 821 456)> ID="2">(20 936 976)> ID="3">(29 626 640)> ID="4">(28 309 728)> ID="5">(31 111 344)> ID="6">(30 320 000)"> ID="1">6 643 877> ID="2">6 703 961> ID="3">7 033 504> ID="4">6 921 528> ID="5">7 188 630> ID="6">6 956 688"> ID="1">(1 142 249)> ID="2">(2 237 420)> ID="3">(1 867 894)> ID="4">(1 967 956)> ID="5">(2 272 274)> ID="6">(2 126 448)"> ID="1">7 332 640> ID="2">9 515 640> ID="3">11 259 955> ID="4">11 159 617> ID="5">11 332 101> ID="6">11 310 091"> ID="1">(1 369 798)> ID="2">(2 341 1165)> ID="3">(2 929 396)> ID="4">(2 810 429)> ID="5">(2 810 607)> ID="6">(2 718 766)"> ID="1">3 358 400> ID="2">4 235 348> ID="3">8 000 063> ID="4">9 346 222> ID="5">10 358 678> ID="6">11 219 994"> ID="1">(10 500)> ID="2">(0)> ID="3">(272 500)> ID="4">(255 999)> ID="5">(293 500)> ID="6">(312 500)"> ID="1">9 359 600> ID="2">10 433 997> ID="3">11 976 274> ID="4">11 848 582> ID="5">11 967 051> ID="6">11 174 464"> ID="1">(2 061 992)> ID="2">(3 137 039)> ID="3">(5 070 592)> ID="4">(5 063 573)> ID="5">(5 438 728)> ID="6">(4 482 781)"> ID="1">2 879 900> ID="2">3 793 612> ID="3">5 166 619> ID="4">5 986 120> ID="5">5 936 618> ID="6">5 744 318"> ID="1">(1 110 997)> ID="2">(1 107 646)> ID="3">(1 210 764)> ID="4">(1 360 629)> ID="5">(1 208 471)> ID="6">(1 259 474)"> ID="1">10 506 100> ID="2">2 708 612> ID="3">5 613 977> ID="4">4 583 600> ID="5">6 637 106> ID="6">6 831 465"> ID="1">(10 298 799)> ID="2">(1 726 210)> ID="3">(5 077 719)> ID="4">(4 004 388)> ID="5">(6 099 999)> ID="6">(6 199 682)"> ID="1">1 487 000> ID="2">2 816 768> ID="3">5 571 638> ID="4">4 814 641> ID="5">5 209 883> ID="6">6 454 142"> ID="1">(1 308 100)> ID="2">(2 445 086)> ID="3">(5 082 888)> ID="4">(4 278 188)> ID="5">(4 605 702)> ID="6">(5 760 602)""N.B.: Os números entre parênteses indicam as utilizações não alimentares.

Fonte: FAO, Fish & Fishery Products, Rome, July 1991.>

Quadro 1.2 - Importações e exportações extra-comunitárias de produtos da pesca para o consumo humano """ ID="1">1 352> ID="2">3 188> ID="3">1 410> ID="4">3 576> ID="5">1 663> ID="6">4 145> ID="7">1 896> ID="8">4 782> ID="9">2 141> ID="10">5 384> ID="11">2 287> ID="12">5 814> ID="13">2 599> ID="14">6 433"> ID="1">649> ID="2">907> ID="3">713> ID="4">1 086> ID="5">854> ID="6">1 228> ID="7">791> ID="8">1 211> ID="9">789> ID="10">1 169> ID="11">888> ID="12">1 249> ID="13">890> ID="14">1 204"> ID="1"> 703> ID="2"> 2 281> ID="3"> 697> ID="4"> 2 490> ID="5"> 809> ID="6"> 2 917> ID="7"> 1 105> ID="8"> 3 571> ID="9"> 1 352> ID="10"> 4 215> ID="11"> 1 399> ID="12"> 4 565> ID="13"> 1 709> ID="14"> 5 229""N.B.: Vol. = Volume em 000 toneladas

Val. = Valor em Mio ECU

Observações:: Importações/Exportações/Balança = 03 + 1 604 + 1 605 (= Peixe destinado ao consumo humano, excl. pastas).

Importações/Exportações: fonte = COMEXT 18.10.1991.

1984-1990: Todos os números se referem à EUR-12.

Fonte: Relatório 1991 da Comissão (anexo 6).>

Quadro 2.1 - Evolução da capacidade e dos objectivos em tonelagem das frotas de pesca da Comunidade (Unidade: TAB) ">(2)(3)"> ID="1">22 000> ID="2">22 000> ID="3">22 846> ID="4">25 165> ID="5">21 340> ID="6">21 340> ID="7">27 089> ID="8">+5 749> ID="9">+26"> ID="1">123 091> ID="2">122 879> ID="3">136 488> ID="4">136 680> ID="5">119 400> ID="6">119 188> ID="7">110 332> ID="8"> 8 856> ID="9"> 7"> ID="2">[212](1)> ID="4">[212](1)"> ID="1">78 479> ID="2">78 479> ID="3">49 900> ID="4">51 500> ID="5">48 200> ID="6">49 200> ID="7">-> ID="8">-> ID="9">-"> ID="4">[2 200](1)"> ID="1">-> ID="2">-> ID="3">-> ID="4">-> ID="5">-> ID="6">76 950> ID="7">69 991> ID="8"> 6 959> ID="9"> 9"> ID="1">134 659> ID="2">134 659> ID="3">137 761> ID="4">137 761> ID="5">130 619> ID="6">130 946> ID="7">131 970(4)> ID="8">+1 024> ID="9">+1"> ID="1">668 668(5)> ID="2">613 530> ID="3">663 158> ID="4">631 838> ID="5">648 607> ID="6">604 757> ID="7">567 568> ID="8"> 37 189> ID="9"> 6"> ID="2">[5 628](1)> ID="4">[8 337](1)"> ID="2">[65 874](6)> ID="4">[64 114](6)"> ID="1">192 807> ID="2">207 839(7)> ID="3">191 028> ID="4">209 560> ID="5">187 023> ID="6">201 604> ID="7">184 495> ID="8"> 17 109> ID="9"> 8"> ID="4">[15 271](1)"> ID="1">45 300> ID="2">45 300> ID="3">53 065> ID="4">58 845> ID="5">43 941> ID="6">43 941> ID="7">50 693> ID="8">+6 752> ID="9">+15"> ID="1">257 767> ID="2">275 255> ID="3">262 717> ID="4">302 986> ID="5">250 000> ID="6">268 198> ID="7">268 187> ID="8"> 11> ID="9">-"> ID="1">66 800> ID="2">66 800> ID="3">77 500> ID="4">82 400> ID="5">64 796> ID="6">64 796> ID="7">82 400> ID="8">+17 604> ID="9">+27"> ID="4">[13 500](1)"> ID="1">215 608(5)> ID="2">215 930> ID="3">210 525> ID="4">208 670> ID="5">209 140> ID="6">209 540> ID="7">182 829> ID="8"> 26 711> ID="9"> 12"> ID="4">[523](1)"> ID="1">146 000> ID="2">198 977> ID="3">148 403> ID="4">206 934> ID="5">141 620> ID="6">193 027> ID="7">217 273> ID="8">+24 246> ID="9">+12"> ID="1">1 951 179> ID="2">1 983 648> ID="3">1 953 391(8)> ID="4">2 052 339> ID="5">1 864 686> ID="6">1 906 537> ID="7">1 892 627> ID="8"> 41 660> ID="9"> 2"> ID="2">[5 840](1)> ID="4">[40 043](1)> ID="6">1 934 287(3)"> ID="2">[65 874](6)> ID="4">[64 114](6)"> ID="2">2 055 362> ID="4">2 156 496""Fontes: Comissão e Estados-membros

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Quadro 2.2 - Evolução da capacidade e dos objectivos em potência das frotas de pesca da Comunidade (Unidade: Kw) ">(2)(3)"> ID="1">70 656> ID="2">70 656> ID="3">71 250> ID="4">78 506> ID="5">69 242> ID="6">69 242> ID="7">79 816> ID="8">+10 574> ID="9">+15"> ID="1">525 825> ID="2">525 241> ID="3">571 996> ID="4">563 667> ID="5">515 300> ID="6">514 716> ID="7">487 897> ID="8"> 26 819> ID="9"> 5"> ID="2">[584](1)> ID="4">[584](1)"> ID="1">161 494> ID="2">161 494> ID="3">137 000> ID="4">139 100> ID="5">132 000> ID="6">138 000> ID="7">-> ID="8">-> ID="9">-"> ID="4">[4 000](1)"> ID="1">-> ID="2">-> ID="3">-> ID="4">-> ID="5">-> ID="6">182 500> ID="7">166 300> ID="8"> 16 200> ID="9"> 8"> ID="1">502 467> ID="2">502 467> ID="3">568 823> ID="4">568 823> ID="5">492 413> ID="6">493 776> ID="7">574 736(4)> ID="8">+80 960> ID="9">+16"> ID="1">2 131 412(5)> ID="2">1 776 610> ID="3">2 130 156> ID="4">1 831 554> ID="5">2 088 783> ID="6">1 756 001> ID="7">1 671 551> ID="8"> 84 450> ID="9"> 4"> ID="2">[27 220](1)> ID="4">[50 264](1)"> ID="2">[162 827](6)> ID="4">[160 597](6)"> ID="1">914 000> ID="2">1 076 582(7)> ID="3">918 087> ID="4">1 158 576> ID="5">895 720> ID="6">1 055 050> ID="7">1 053 931> ID="8"> 1 119> ID="9">-"> ID="4">[117 421](1)"> ID="1">181 200> ID="2">181 200> ID="3"> 212 260> ID="4">234 892> ID="5">177 576> ID="6">177 576> ID="7">191 604> ID="8">+14 028> ID="9">+7"> ID="1">1 223 099> ID="2">1 568 288> ID="3">1 295 804> ID="4">1 796 829> ID="5">1 198 600> ID="6">1 541 664> ID="7">1 519 695> ID="8"> 21 969> ID="9"> 1"> ID="1">390 080> ID="2">390 080> ID="3">462 900> ID="4">498 000> ID="5">382 278> ID="6">382 278> ID="7">419 397> ID="8">+37 119> ID="9">+9"> ID="4">[39 043](1)"> ID="1">555 621(3)> ID="2">552 044> ID="3">542 527> ID="4">515 988> ID="5">544 508> ID="6">541 003> ID="7">491 128> ID="8"> 49 875> ID="9"> 9"> ID="4">[1 072](1)"> ID="1">763 515> ID="2">1 117 557> ID="3">759 953> ID="4">1 155 212> ID="5">748 245> ID="6">1 095 206> ID="7">1 219 574> ID="8">+124 368> ID="9">+11"> ID="1">7 419 369> ID="2">7 922 219> ID="3">7 670 756(8)> ID="4">8 541 147> ID="5">7 244 665> ID="6">7 764 512(7)> ID="7">+1"> ID="2">[27 804](1)> ID="4">[212 384](1)> ID="6">7 809 012(3)"> ID="2">[162 827](6)> ID="4">[160 597](6)"> ID="2">8 112 850> ID="4">8 914 128""Fontes: Comissão e Estados-membros

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Quadro 3.1. - Recapitulação geral. Nível de execução dos projectos financiados durante o período 1987-1990 por Estado-membro no final de 1991 "(em ECU à taxa contabilística da autorização)">Estado-membro"> ID="1">2> ID="2">639 690> ID="3">0,4> ID="4">2> ID="5">627 716> ID="6">98,1> ID="7">0,7> ID="8">11 974> ID="9">1,9> ID="10">0,7> ID="11">0> ID="12">0> ID="13">0,0> ID="14">0,0> ID="15">0> ID="16">0> ID="17">0,0> ID="18">0,0"> ID="1">31> ID="2">8 926 438> ID="3">5,0> ID="4">14> ID="5">6 155 371> ID="6">69,0> ID="7">6,5> ID="8">43 341> ID="9">0,5> ID="10">2,6> ID="11">3> ID="12">241 196> ID="13">2,7> ID="14">3,3> ID="15">14> ID="16">2 486 533> ID="17">27,9> ID="18">3,4"> ID="1">49> ID="2">6 517 416> ID="3">3,7> ID="4">32> ID="5">3 840 436> ID="6">58,9> ID="7">4,0> ID="8">162 048> ID="9">2,5> ID="10">9,7> ID="11">4> ID="12">751 813> ID="13">11,5> ID="14">10,2> ID="15">13> ID="16">1 763 120> ID="17">27,1> ID="18">2,4"> ID="1">192> ID="2">60 853 289> ID="3">34,3> ID="4">92> ID="5">35 842 670> ID="6">58,9> ID="7">37,6> ID="8">289 990> ID="9">0,5> ID="10">17,4> ID="11">8> ID="12">2 294 084> ID="13">3,8> ID="14">31,0> ID="15">92> ID="16">22 426 543> ID="17">36,9> ID="18">30,7"> ID="1">122> ID="2">32 617 333> ID="3">18,4> ID="4">68> ID="5">20 982 079> ID="6">64,3> ID="7">22,0> ID="8">285 565> ID="9">0,9> ID="10">17,2> ID="11">6> ID="12">923 931> ID="13">2,8> ID="14">12,5> ID="15">48> ID="16">10 425 758> ID="17">32,0> ID="18">14,3"> ID="1">15> ID="2">2 052 865> ID="3">1,2> ID="4">6> ID="5">572 209> ID="6">27,9> ID="7">0,6> ID="8">20 896> ID="9">1,0> ID="10">1,3> ID="11">0> ID="12">0> ID="13">0,0> ID="14">0,0> ID="15">9> ID="16">1 459 759> ID="17">71,1> ID="18">2,0"> ID="1">119> ID="2">27 257 170> ID="3">15,4> ID="4">31> ID="5">9 323 781> ID="6">34,2> ID="7">9,8> ID="8">174 220> ID="9">0,6> ID="10">10,5> ID="11">1> ID="12">22 613> ID="13">0,1> ID="14">0,3> ID="15">87> ID="16">17 736 556> ID="17">65,1> ID="18">24,3"> ID="1">116> ID="2">32 055 880> ID="3">18,1> ID="4">40> ID="5">12 604 438> ID="6">39,3> ID="7">13,2> ID="8">559 848> ID="9">1,7> ID="10">33,6> ID="11">13> ID="12">2 961 996> ID="13">9,2> ID="14">40,1> ID="15">63> ID="16">15 929 601> ID="17">49,7> ID="18">21,8"> ID="1">26> ID="2">6 369 593> ID="3">3,6> ID="4">22> ID="5">5 255 661> ID="6">82,