DECISÃO DA COMISSÃO de 31 de Janeiro de 1996 relativa à recapitalização da companhia Iberia (Apenas faz fé o texto em língua espanhola) (Texto relevante para efeitos do EEE) (96/278/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o nº 2, segundo parágrafo, do seu artigo 93º,

Tendo em conta o Acordo que institui o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o nº 1, alínea a), do seu artigo 62º,

Tendo intimado os interessados directos em conformidade com o disposto nos referidos artigos, a apresentar as suas observações, e tendo em conta essas observações,

Considerando o que se segue:

FACTOS

I

A companhia Iberia Líneas Aéreas Españolas (Iberia LAE, a seguir denominada Iberia), que transportou 13,6 milhões de passageiros em 1993, é de longe a primeira transportadora aérea em Espanha. É controlada pela sociedade estatal Teneo, gestora de participações sociais que possui 99,85 % das acções da companhia. À companhia Iberia juntam-se as empresas Aviaco, Viva e Binter, companhias aéreas filiais especializadas na actividade de charter ou dedicadas à exploração de linhas específicas. No final de 1993, a Iberia empregava 24 500 pessoas e as quatro companhias - Iberia, Aviaco, Viva e Binter - possuíam uma frota de 177 aparelhos (120 pertencentes à Iberia).

Com um volume de negócios de 3 316 milhões de dólares dos Estados Unidos em 1993, a Iberia ocupa uma posição intermédia entre as companhias nacionais europeias. A actividade da companhia cobre a Espanha e a Europa, estende-se ao Médio e Extremo Oriente, serve a América do Norte e, sobretudo, a América Latina. Além disso, desde o final da década de 80, a Iberia adquiriu importantes participações em companhias aéreas sul-americanas: Viasa (45 %), Ladeco (38 %) e, principalmente, Aerolíneas Argentinas (a seguir denominada «Arsa») com a sua filial Austral. A Iberia possui directamente 30 % das acções da Arsa e a totalidade do capital da sociedade gestora de participações sociais de direito argentino Interinvest, que por sua vez possui 53,35 % das acções da Arsa. Por seu lado, esta última possui directamente uma participação maioritária de 90 % no capital da sua filial Austral. A Iberia possui também, como as companhias Air France e Lufthansa, 29,2 % do capital do sistema informatizado de reservas Amadeus.

Em 1992, o grupo Iberia beneficiou de uma medida de auxílio estatal sob a forma de injecção de capital de 120 000 milhões de pesetas espanholas, acompanhado de um programa completo de reestruturação e investimento intitulado «Plano estratégico do grupo Iberia 1992-1996» (a seguir denominado «plano estratégico»). Tratava-se de um plano ambicioso de crescimento e desenvolvimento da Iberia, baseado numa boa recuperação geral do tráfego após a brutal quebra da actividade que se produzira em 1991 em consequência da guerra do Golfo. Além do aumento das quotas de mercado da Iberia, o plano previa principalmente: a renovação e o aumento da frota da empresa e dos equipamentos; uma redução de efectivos e uma melhoria da produtividade; o desenvolvimento das actividades da companhia, em especial para a América Latina, onde a Iberia tinha investido muito entre 1989 e 1991. A injecção de capital pretendia também restabelecer o valor da relação dívidas/fundos próprios que se deteriorara consideravelmente. Esperava-se obter benefícios a partir de 1992.

Esta injecção de capital de 120 000 milhões de pesetas espanholas e o plano estratégico correspondente foram notificados à Comissão em Fevereiro de 1992. Por decisão de 22 de Julho do mesmo ano, transmitida às autoridades espanholas em 5 de Agosto de 1992, a Comissão aceitou o auxílio, desde que fossem respeitadas várias condições que retomavam compromissos assumidos neste contexto pelo Governo espanhol. Uma destas condições era que o auxílio fosse o último durante o período de vigência do plano estratégico: «o auxílio será a última injecção de capital sob a forma de auxílio (aumento do capital ou qualquer outra forma de auxílio) proveniente de fundos públicos para a duração do programa (1989-1996)».

Na realidade, o plano estratégico de 1992 foi fortemente afectado pela crise do sector dos transportes aéreos que começara com a guerra do Golfo mas continuou ao longo dos anos de 1992 e 1993 devido à recessão económica. O plano estratégico previa um aumento do volume de negócios de 19 % em 1992 e de 13 % em 1993 em moeda corrente, mas o aumento real foi de 10,6 % e 4 %, respectivamente. Esta diferença em relação às previsões explica-se por uma sobrestimação da recuperação da actividade, que teve de ser corrigida por uma diminuição da oferta em lugares-quilómetros, pela fraqueza dos coeficientes de ocupação (66,5 em 1992 e 1993, contra os 67,3 e 69,1 previstos) e, principalmente por uma redução substancial das receitas unitárias que, nos anos de 1992 e 1993, se reduziram 9,3 % em comparação com 1991.

Face à crise de 1992 e 1993, a Iberia reduziu a sua oferta de lugares e os seus investimentos em relação às previsões e diminuiu os seus custos mais do que o previsto, melhorando ao mesmo tempo a sua produtividade, de acordo com o plano estratégico. Neste sentido, para além de uma edução de efectivos, a companhia centrou os seus esforços na assistência em terra e manutenção das aeronaves, organização interna da empresa, melhoria dos serviços oferecidos à clientela, renovação da frota e reorientação do transporte fretado para aparelhos não exclusivamente de carga. Em termos de meios de produção, o grupo Iberia alcançou os objectivos de produtividade que se tinha fixado, com uma relação de cerca de 1,5 milhões de lugares-quilómetros por empregado em 1993, o que representa um aumento de 24 % em relação a 1991. No entanto, a produtividade da Iberia, medida em lugares-quilómetros por empregado ou em passageiros-quilómetros transportados por empregado, continuava a ser em 1993 inferior à dos seus principais concorrentes europeus.

Além disso, em matéria de pessoal, o grupo tinha, em 31 de Dezembro de 1993, menos 5 000 empregados que em 1991, o que representa uma redução de efectivos de 2 066 pessoas para além do previsto no plano. A Iberia reduziu também a sua oferta que, em termos de lugares-quilómetros oferecidos, aumentou apenas 3,6 % entre 1991 e 1993, contra 21,4 % para a média das transportadoras europeias. Estes números, juntamente com a fraqueza dos coeficientes de ocupação, reflectem uma importante diminuição das quotas de mercado da companhia. A Iberia também reviu no sentido da baixa as suas previsões em matéria de frota, renunciando a manter em 120 o número dos seus aparelhos em exploração em 1996, recorrendo cada vez mais ao leasing e, por último, em 1994, anulando várias encomendas. No total, as despesas de investimento atingiram 40 000 milhões de pesetas espanholas em 1993 e 22 300 em 1994, em lugar dos 70 500 e 100 500 milhões inicialmente previstos.

Apesar destas medidas e devido à diminuição da receita unitária e à insuficiência correlativa da redução dos custos, os resultados de exploração da empresa (antes das despesas financeiras e perdas excepcionais) continuaram a ser negativos em 1992 e 1993. O défice de exploração acumulado alcançou 28 900 milhões de pesetas espanholas durante esses dois anos, isto é, 3,3 % do volume de negócios. No entanto, graças aos esforços realizados nos últimos dois anos e à melhoria da conjuntura geral e sectorial, em 1994 os resultados de exploração tiveram um excedente de 6 000 milhões de pesetas espanholas.

Os resultados líquidos da Iberia nesses mesmos anos foram mais negativos que os resultados de exploração: -35 000, -70 000 e -41 500 milhões de pesetas espanholas respectivamente em 1992, 1993 e 1994, tanto devido aos importantes custos financeiros (cerca de 20 000 milhões anuais) como, sobretudo, às perdas excepcionais resultantes das participações na América Latina. Assim, em 1992 e 1993, só estas perdas acumuladas, devidas fundamentalmente às dificuldades encontradas no processo de privatização da companhia Aerolíneas Argentinas, foram de 54 200 milhões de pesetas espanholas.

As perdas acumuladas provocaram uma deterioração considerável da estrutura do balanço da empresa apesar da injecção de capital de 120 000 milhões de pesetas espanholas em 1992. A relação dívidas/fundos próprios era de 4,99 no final de 1993 e de 14,72 no final de 1994. Sem a entrada de novos capitais, os fundos próprios serão provavelmente negativos no final de 1995. A deterioração da estrutura do passivo do balanço da Iberia, caracterizado por um sobreendividamento, traduz-se num forte aumento dos custos financeiros: o resultado financeiro (total dos juros recebidos diminuído do total dos juros pagos) era negativo em cerca de 24 000 milhões de pesetas espanholas em 1994, isto é, 5,51 % do volume de negócios.

Em resumo, no final de 1994 a Iberia encontrava-se numa situação delicada. A companhia tinha uma necessidade urgente de novos capitais para fazer face aos prazos de reembolso da dívida e restabelecer uma estrutura de balanço aceitável, mas este restabelecimento será inútil se não for acompanhado de uma reestruturação profunda das actividades da empresa. Neste sentido, para além das perdas resultantes dos investimentos na América Latina, a importância dos défices de exploração de 1992 e 1993 continuava a ser preocupante, ainda que os resultados positivos de 1994 apontem para uma incontestável recuperação.

Foi neste contexto que as autoridades espanholas apresentaram à Comissão um novo plano de recuperação da Iberia acompanhado de uma nova injecção de capital.

II

Por carta de 23 de Dezembro de 1994, as autoridades espanholas notificaram à Comissão, no âmbito do disposto no nº 3 do artigo 93º do Tratado CE, o programa de medidas destinadas a adaptar a Iberia ao novo ambiente competitivo («Programa de Medidas de Adaptación de Iberia al Nuevo Entorno Competitivo», a seguir denominado «programa de adaptação»). O programa foi acompanhado de uma injecção de capital de 130 000 milhões de pesetas espanholas, não por parte do Estado espanhol mas da holding estatal Teneo, accionista maioritário da Iberia. A notificação foi registada no Secretariado Geral da Comissão em 23 de Dezembro de 1994 com o número N 774/94.

Em 3 de Janeiro de 1995, as autoridades espanholas completaram a sua anterior notificação, comunicando à Comissão a contabilidade da Iberia para os exercícios de 1992 e 1993, uma nota do Ministério espanhol dos Transportes sobre a liberalização dos transportes aéreos em Espanha e uma declaração segundo a qual a cláusula de nacionalidade incluída no artigo 5º dos Estatutos da Iberia fora suprimida. Nessa mesma correspondência, as autoridades espanholas acrescentaram que, nas próximas semanas, enviariam à Comissão uma nova versão, ligeiramente modificada, do programa notificado em 23 de Dezembro de 1994.

Efectivamente, em 20 de Janeiro de 1995 o Governo espanhol transmitiu à Comissão a versão definitiva do programa de adaptação, que foi registada em 26 de Janeiro seguinte. A nova versão incluía alterações de pouca importância em relação à versão anterior e previa também um aumento de capital de 130 000 milhões de pesetas espanholas.

O programa notificado pela Iberia à Comissão, elaborado com o auxílio de um prestigioso gabinete internacional, refere-se exclusivamente à companhia Iberia LAE, e não a todo o grupo. O seu objectivo é adaptar a empresa ao novo ambiente competitivo caracterizado por menores receitas unitárias, e assegurar a sua viabilidade a curto prazo. Estende-se até 1996 e inclui um plano de gestão e um plano financeiro.

Em relação ao plano de gestão, em primeiro lugar, o programa parte de uma análise dos mercados em que a Iberia continuará a estar presente e consolidará a sua posição, isto é, fundamentalmente o mercado interno espanhol, o mercado Espanha-Europa e o mercado Europa-América Latina. Deve dizer-se que no programa notificado nos finais de 1994 e princípios de 1995 a companhia considerava que as perspectivas eram boas no mercado entre a Europa e a América Latina e, por conseguinte, propunha manter toda a sua estratégia latino-americana que levara a alguns investimentos suplementares, nomeadamente, em 1994, um aumento da sua participação no capital da Aerolíneas Argentinas de 30 % para 83,35 % após uma redução da participação do Estado argentino. Por outro lado, continuará a servir a América do Norte e o Extremo Oriente. Só serão encerradas algumas linhas deficitárias na Europa.

O volume de negócios da companhia foi calculado sobre uma base anual até 1996 tendo em conta, para cada mercado, perspectivas de crescimento a partir dos dados da IATA (Associação do Transporte Aéreo Internacional) e da AEA (Associação das companhias europeias de navegação aérea), as quotas de mercado previsíveis da Iberia (globalmente em baixa ao longo do período), os seus coeficientes de ocupação (ligeiramente em alta) e as suas receitas unitárias (em baixa). Assim, a oferta total da Iberia medida em lugares-quilómetros deveria passar, após a baixa de 1993, de 36 790 milhões em 1993 a 33 709 milhões em 1994 e 35 858 milhões em 1996. Foram feitas estimativas semelhantes para as receitas provenientes do frete (em alta), da assistência em terra (em baixa em moeda constante) e da manutenção (em baixa).

Na realidade, o programa assenta numa estratégia mais prudente e menos expansionista que o plano estratégico de 1992. Enquanto este último previa um aumento satisfatório do tráfego, principalmente para a América Latina, e receitas superiores ao aumento dos custos, o programa notificado no início de 1995 baseia-se sobretudo, para assegurar a viabilidade da companhia, na baixa dos custos de produção, dado que o nível de actividade da empresa se encontra apenas em ligeira alta. Com efeito, considerando que se espera uma fraca progressão das receitas, o programa prevê, antes de mais, três grandes séries de medidas de redução de custos destinadas a restabelecer resultados de exploração claramente positivos. Em primeiro lugar, a companhia vai reduzir os seus custos de pessoal. Assim, os efectivos da Iberia terão uma redução de 3 500 empregados entre 1994 e 1997 graças a reformas antecipadas e aposentações voluntárias. Esta redução de efectivos, equivalente a 14 % do pessoal activo no final de 1993, ocasionará despesas excepcionais de 32 200 milhões de pesetas espanholas, mas levará a uma redução anual dos custos de exploração de 20 200 milhões de pesetas espanholas. Prevêem-se também as seguintes medidas de política salarial:

- redução salarial em 1 de Janeiro de 1995, representando 8,3 % do total da massa salarial, modulada entre 3 % e 15 % em função das categorias (poupança prevista: 9 700 milhões de pesetas espanholas),

- pagamento aos empregados, em Janeiro de 1995 e 1996, de duas somas de 5 300 milhões de pesetas espanholas para compensar o congelamento salarial de 1993 e 1994,

- congelamento salarial em 1995 e 1996,

- revisão, até atingir 2 500 milhões de pesetas espanholas de poupança anual, de vários benefícios não salariais concedidos ao pessoal.

Em seguida, a Iberia irá reduzir em 15 400 milhões de pesetas espanholas o montante dos seus custos «negociáveis», que ascendem actualmente a 165 900 milhões de pesetas/ano e representam 38 % do total dos custos de exploração da empresa. Foi criado um programa específico de redução destes custos, intitulado «Prega» (Programa de Reducción de Gastos), com o objectivo de economizar 4 900 milhões de pesetas espanholas em 1994 e 10 500 milhões de pesetas espanholas em 1995. Os custos «negociáveis» são os custos controláveis resultantes de negociações com terceiros, principalmente para fornecimento de mercadorias e serviços. É o caso da compra de carburante ou, em matéria de serviços, do alojamento de pessoal de voo, limpeza dos aviões, manutenção, etc. O programa Prega teve um impacto significativo em 1994, com 315 milhões de pesetas espanholas de poupança para além do previsto.

A estes esforços de redução de custos junta-se, por último, uma melhor gestão da frota da Iberia, em parte recorrendo mais ao leasing, que torna mais flexível a estrutura de custos, e em parte reduzindo o número de aparelhos da companhia graças à anulação ou adiamento de encomendas. O número de aeronaves deveria passar de 120 em 1993 a 99 em 1995 e 104 em 1997. Paralelamente a uma redução dos custos, o programa procura aumentar ao máximo as receitas da Iberia com as seguintes medidas:

- estabelecimento de sistemas informáticos de gestão da rede e dos horários para poder optimizar as receitas previstas à escala do grupo e das suas filiais. Estes sistemas têm permanentemente em conta e adaptam de forma correspondente as tarifas, os lugares disponíveis em cada aparelho, os horários, a configuração das redes, etc.,

- melhoria da eficácia de vendas das representações comerciais da empresa, graças a actividades de informação, motivação, responsabilização e qualificação do pessoal dessas representações.

Tendo em conta o que precede, o programa notificado à Comissão prevê uma melhoria substancial dos resultados de exploração da Iberia que deveriam ser positivos em 16 600 milhões de pesetas espanholas a partir de 1995, para atingir 28 800 milhões de pesetas espanholas em 1997. Os resultados líquidos da companhia só passariam a ser ligeiramente positivos em 1996 (+ 190 milhões de pesetas espanholas) e atingiriam + 7 920 milhões de pesetas espanholas em 1997, devido à persistência das perdas excepcionais.

Em relação ao plano financeiro, em segundo lugar, o programa prevê principalmente uma injecção de capital de 130 000 milhões de pesetas espanholas por parte da holding Teneo em 1995, quando tiverem sido efectivamente lançadas as medidas de redução de custos. Segundo as autoridades espanholas, esta entrada de capital a favor da Iberia é necessária porque a melhoria dos resultados de exploração por si só não seria suficiente para a companhia restabelecer uma estrutura financeira sã. Por outro lado, dado que a Iberia já tinha cedido os seus activos mais alheios ao transporte aéreo durante o precedente plano de 1991, a companhia não podia ceder mais activos sem com isso afectar a sua actividade principal (core business). Ainda segundo as autoridades espanholas, a única solução possível é o financiamento externo. Um financiamento de 130 000 milhões de pesetas espanholas permitirá pôr em marcha as medidas de gestão descritas e o restabelecimento financeiro da empresa. Desta forma, no final do programa será possível a entrada de capital privado na companhia, que estará então em condições de distribuir dividendos. A partir de 1995, os empregados da Iberia passarão a ser em parte accionistas da empresa.

O montante de 130 000 milhões de pesetas espanholas foi calculado de forma a satisfazer dois objectivos:

- garantir o pagamento dos custos do programa de redução de pessoal da Iberia: 32 200 milhões de pesetas espanholas (ver atrás),

- sanear a estrutura financeira da empresa: 97 800 milhões de pesetas espanholas; graças a este financiamento, a relação dívida/fundos próprios seria de 1,48 em 1996 e de 1,17 em 1997. Ao mesmo tempo, a redução da dívida situará os custos financeiros dentro de limites razoáveis, já que a relação custos financeiros/volume de negócios passaria de 7,4 % em 1994 a 3,6 % em 1996.

Convém notar que o Governo espanhol apresentou vários argumentos em apoio à notificação do programa de adaptação da Iberia. Em primeiro lugar, sublinha que a empresa executou a totalidade das medidas previstas pelo plano estratégico de 1992. Realça também que foram satisfeitas todas as condições impostas pela Comissão para aceitar o auxílio.

As autoridades espanholas indicam seguidamente que os resultados da Iberia foram afectados durante os anos de 1992 e 1993 pelas seguintes circunstâncias excepcionais, imprevisíveis e alheias à empresa e à gestão da mesma:

- a recessão económica, que acentuou os efeitos da guerra do Golfo no sector dos transportes aéreos, traduzindo-se nomeadamente numa baixa das tarifas, e que revelou ser especialmente forte em Espanha;

- a crise do sistema monetário europeu, que deu lugar desde o Verão de 1992 a uma forte desvalorização da moeda espanhola,

- a liberalização antecipada dos transportes aéreos no mercado interno espanhol,

- as dificuldades encontradas no processo de privatização das filiais sul-americanas da companhia (Aerolíneas Argentinas, principalmente).

Finalmente, as autoridades espanholas afirmam que o programa apresentado à Comissão, que conta com a aprovação dos interlocutores sociais, não contém elementos de auxílio para efeitos do nº 1 do artigo 92º do Tratado, na medida em que:

- se baseia apenas em critérios de gestão que garantam a curto prazo a rentabilidade económica e financeira da empresa,

- a injecção de capital que o acompanha não constitui uma entrada de fundos públicos, já que é realizada pela Teneo, entidade independente do orçamento de Estado. Todos estes argumentos foram explicados em pormenor num memorando enviado, em 16 de Fevereiro de 1995, pelas autoridades espanholas à Comissão. Nesse documento, as autoridades espanholas insistem especialmente na crise estrutural dos transportes aéreos e nos aspectos políticos e jurídicos do processo. Afirmam ainda que, em qualquer caso, a operação é compatível com o mercado comum, tendo em conta a restauração da viabilidade da empresa, a redução de capacidade prevista pelo programa e o carácter necessário da injecção de capital.

Tendo em conta o conjunto de elementos de informação que acompanham a notificação do auxílio, a Comissão decidiu em 1 de Março de 1995 dar início ao procedimento previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado no que respeita ao novo aumento de capital de 130 000 milhões de pesetas espanholas para a companhia Iberia. A abertura do procedimento foi motivada pela natureza da injecção de capital realizada pela sociedade holding Teneo, que pode ser classificada de recursos do Estado nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado, e pelas sérias dúvidas da Comissão quanto:

- à existência de um auxílio, tendo em conta as poucas probabilidades de remunerar de forma satisfatória o esforço financeiro da Teneo,

- à possibilidade de conceder a um eventual auxílio uma das isenções previstas nos nºs 2 e 3 do artigo 92º do Tratado; neste sentido, a Comissão manifestou bastantes reservas quanto à eventual existência de circunstâncias excepcionais, imprevisíveis e alheias à empresa que possam pôr em questão a condição decorrente da sua decisão de 22 de Julho de 1992 quanto à ausência de qualquer novo auxílio antes de estar concluído o plano estratégico em 1996. Além disso, a Comissão verificou que não dispunha, de qualquer modo, de elementos que lhe permitam concluir que estão reunidas as condições geralmente necessárias para a sua aprovação de um auxílio para reestruturação.

Na sua decisão de abertura do procedimento, a Comissão indicava também explicitamente que recorreria a um ou vários consultores para recolher elementos que lhe permitam fazer uma apreciação final de várias das questões sobre as quais emitira dúvidas e sobre o quadro geral do problema.

Em carta de 9 de Março de 1995, a Comissão comunicou ao Governo espanhol a sua decisão de abrir o procedimento e intimou-o a apresentar as suas observações. Essa carta foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (1) e os outros Estados-membros bem como os interessados directos foram convidados a apresentar as suas observações, nos termos do disposto no nº 2 do artigo 93º do Tratado.

III

As autoridades espanholas, em resposta à carta da Comissão de 9 de Março de 1995 que as informava da decisão desta última de dar início ao procedimento, enviaram as suas observações em carta de 10 de Abril de 1995. Essas observações referem-se à exposição dos factos tal como é feita na carta em questão, à existência de elementos de auxílio, às possibilidades de receber um segundo auxílio e, por último, à compatibilidade entre o aumento de capital previsto e o mercado comum.

Em primeiro lugar, em relação à exposição feita pela Comissão na sua carta de 9 de Março de 1995, as autoridades espanholas recordam que as receitas da companhia não seriam sensivelmente inferiores à média das receitas dos seus concorrentes europeus. Recordam também que o défice de exploração da Iberia só se revelou verdadeiramente nos três últimos exercícios e que entre 1986 e 1994 se obtiveram resultados globalmente positivos de 12 400 milhões de pesetas espanholas.

O Governo espanhol critica também a apresentação do plano por este não mostrar que a Iberia irá de facto reduzir a sua oferta nos próximos anos, não insistir suficientemente no esforço de produtividade e de redução de custos «controláveis» e não ter suficientemente em conta a redução dos custos de pessoal. Em relação a esta última questão, as autoridades espanholas indicam que os salários nominais do pessoal da Iberia serão em 1996, para cada categoria de pessoal, inferiores em 8,3 % aos de 1992. Por último, as autoridades espanholas consideram que a produtividade da Iberia em 1993 era comparável à dos seus principais concorrentes europeus.

Em segundo lugar, no que respeita à existência de elementos de auxílio, o Governo espanhol reitera e desenvolve os dois argumentos a que já fizera referência na notificação para negar a existência de um auxílio estatal para efeitos do nº 1 do artigo 92º do Tratado:

- por um lado, afirma que os fundos provenientes da sociedade Teneo não podem ser considerados auxílio, na medida em que a Teneo é uma sociedade anónima inteiramente sujeita ao direito privado e que administra as empresas do seu grupo por critérios estritamente económicos; segundo o Governo espanhol, a Teneo não recebeu fundos estatais para realizar esta operação e adoptou por si só a decisão de investimento,

- por outro lado, indica que a operação em causa se inscreve na estratégia global da Teneo, que se comporta como uma holding em situação de concorrência, administrando o grupo da melhor forma possível e tendo em conta todas as sinergias na medida em que o aumento de capital seja acompanhado de um plano de reestruturação coerente, realista e viável.

Em terceiro lugar, no que se refere às possibilidades de receber um segundo auxílio, as autoridades espanholas afirmam, sobretudo, que a Comissão não pode basear-se validamente na eventual ausência de circunstâncias excepcionais, imprevisíveis e alheias à companhia, para recusar um segundo auxílio. A decisão da Comissão de 22 de Julho de 1992, relativa ao aumento de capital de 120 000 milhões de pesetas espanholas, baseava-se nos critérios estabelecidos pelo memorando de 1984. Partindo dessa base, o Governo espanhol comprometeu-se em 1992 a não conceder mais auxílios à Iberia durante o período de vigência do programa. Por outro lado, ainda na opinião das autoridades espanholas, a Comissão não pode introduzir bruscamente novos critérios, como a ausência de circunstâncias excepcionais, imprevisíveis e externas, sem ignorar os princípios fundamentais da segurança jurídica, da igualdade, da não retroactividade e da legítima confiança. As autoridades espanholas concluem que a Comissão deve continuar a basear-se nos critérios do memorando de 1984 e que não pode aplicar retroactivamente as directrizes elaboradas em 1994, inaplicáveis neste caso. Sublinham também que cabe à Comissão exercer plenamente a sua competência e considerar o conjunto do novo programa, sem se deter no exame prévio da existência ou ausência de circunstâncias excepcionais, imprevisíveis e alheias à empresa.

O Governo espanhol afirma em seguida que as quatro circunstâncias expostas reúnem de qualquer modo as três condições exigidas. Segundo ele, o critério das circunstâncias excepcionais, imprevisíveis e externas não pode ser confundido com as condições de compatibilidade previstas pelo disposto no nº 2, alínea b), do artigo 92º do Tratado («danos causados por desastres naturais ou por outros acontecimentos de carácter excepcional») e apresentaria um nível de exigência menor. O Governo espanhol expõe também em pormenor as razões pelas quais considera que a crise económica dos anos 1992 e 1993, a desvalorização da peseta espanhola durante esses mesmos anos, as dificuldades encontradas na privatização da companhia Aerolíneas Argentinas e a liberalização do mercado espanhol têm, na sua opinião, carácter excepcional, imprevisível e alheio à Iberia. Por último, o Governo espanhol afirma que, mesmo no caso de nenhuma destas quatro circunstâncias ter carácter excepcional, externo e imprevisível, a acumulação e coincidência de todas elas teria esse carácter.

Finalmente, no que diz respeito à compatibilidade de um possível auxílio com o mercado comum, as autoridades espanholas consideram que o programa apresentado à Comissão contém todos os elementos necessários para demonstrar que são satisfeitos todos os requisitos exigidos pela Comissão para conceder uma isenção nos termos da alínea c) do nº 3 do artigo 92º do Tratado.

IV

Na sequência da abertura do procedimento, os Governos britânico, dinamarquês, neerlandês, norueguês e sueco, várias companhias aéreas concorrentes da Iberia, em especial a Air UK, American Airlines, British Airways e Euralair e outros interessados directos, como a Teneo, a SNECMA, a secção sindical SEPLA do pessoal da companhia Viva Air e a Associação de Companhias Aéreas da Comunidade Europeia (ACE), apresentaram observações sobre este assunto. No total, apresentaram observações dezassete interessados directos, oito dos quais são companhias aéreas. Todos eles, com excepção da Teneo e da SNECMA, aprovaram a decisão da Comissão de dar início ao procedimento previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado e levantaram várias questões relativas às dúvidas formuladas nessa decisão. Só a sociedade holding Teneo afirmou que a injecção de capital não constituía um auxílio, salientando nomeadamente a sua estratégia de grupo e a sua própria independência financeira e autonomia de gestão em relação ao Estado espanhol. Contestou também o critério da existência de circunstâncias excepcionais, imprevisíveis e externas como sendo específico do sector da aviação civil e contrário aos princípios da não retroactividade e segurança jurídica. Quanto à transportadora SNECMA, que é fornecedora de grandes fabricantes de aeronaves utilizadas pelas companhias europeias, defendeu que a evolução da conjuntura entre 1991 e 1994 tinha sido sem dúvida excepcional e imprevisível, devido, principalmente, à lentidão da recuperação.

Nos seus comentários, os Estados que apresentaram observações afirmam que as regras do Tratado em matéria de auxílios estatais devem ser aplicadas estritamente no sector da aviação civil após a entrada em vigor em 1 de Janeiro de 1993 das disposições do terceiro pacote de liberalização (2) [Regulamentos (CEE) nº 2407/92, (CEE) nº 2408/92 e (CEE) nº 2409/92 do Conselho]. Os Países Baixos, em especial, sublinham que os auxílios penalizam as empresas que souberam reestruturar-se por si só, sem receber qualquer subsídio estatal. De um modo geral, os cinco Estados aprovam neste caso a abertura do procedimento e compartilham as dúvidas formuladas pela Comissão, chamando a atenção para:

- a existência de um auxílio estatal nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado, na medida em que, por um lado, a Teneo é uma empresa pública controlada pelo Estado e, por outro, não preenche o requisito do investidor racional em economia de mercado,

- a ausência de circunstâncias excepcionais, imprevisíveis e alheias à Iberia na origem dos problemas actuais da referida companhia. Neste contexto, o Reino Unido precisa nomeadamente que a recessão dos anos 1992 e 1993 se inscreve num ciclo normal; que os efeitos da desvalorização da peseta espanhola sobre a contabilidade da Iberia não estão demonstrados e que existem técnicas de cobertura; que a liberalização dos transportes aéreos foi um processo contínuo e previsível desde a década de 80 e, por último, que os investimentos da Iberia na América Latina faziam parte, desde o início, de uma estratégia de alto risco,

- o facto de, em tais circunstâncias, a decisão positiva adoptada pela Comissão em 1992 quanto a um primeiro e último auxílio de 120 000 milhões de pesetas espanholas se opor à concessão de qualquer outro auxílio.

O Reino Unido e a Dinamarca afirmam ainda que a parte do auxílio prevista por razões sociais pode também falsear a concorrência. Além disso, o Reino Unido considera que a operação poderia alterar as condições do comércio no interior da Comunidade de forma contrária ao interesse comum, nomeadamente no mercado dos voos charter, de grande importância em Espanha. Por último, os Países Baixos consideram que, de qualquer forma, o auxílio só poderia ser aceite se acompanhado de rigorosas condições em matéria de cessão de activos, reduções de capacidade, proibição de investir noutras companhias aéreas, etc.

Todas estas questões figuram também nas observações apresentadas pelas companhias aéreas, pela secção sindical SEPLA do pessoal da Viva Air e pela ACE. A British Airways apresentou um estudo realizado pelo gabinete de consultores Avmark que pretende demonstrar a ausência de circunstâncias excepcionais, imprevisíveis e alheias à Iberia na origem dos problemas. Além disso, estes interessados directos expõem elementos adicionais para solicitar à Comissão que se oponha à injecção de capital em benefício da Iberia. Assim a companhia Pan Air, a secção sindical SEPLA do pessoal da Viva Air e a ACE receiam que a Iberia utilize os montantes recebidos a título de auxílio para iniciar uma guerra de preços. A British Midland, British Airways, Euralair, American Airlines, SAS e a secção sindical SEPLA do pessoal da Viva Air afirmam, por seu lado, que o programa de adaptação tem pouca credibilidade e é insuficiente para garantir a longo prazo a viabilidade da Iberia. Insistem nos seus elevados custos de produção, nos riscos da estratégia latino-americana e no erro económico que seria a recuperação pela Iberia de linhas regulares exploradas com êxito pela Viva Air. A secção sindical SEPLA do pessoal desta última companhia afirma também que a Iberia não é administrada de acordo com os princípios da economia de mercado. A British Airways e a Euralair consideram que o auxílio não é indispensável para a realização dos objectivos do programa, dado que a Iberia pode recorrer à cessão de activos ou reduzir em maior medida os seus custos de exploração. Por seu lado, a ACE e as companhias Air UK e Britannia sublinham que a Iberia disfruta já de um tratamento privilegiado nos aeroportos espanhóis devido ao seu monopólio da assistência em terra (handling), cujos preços são elevados em comparação com a qualidade dos serviços prestados. Acrescentam ainda que a entrada da Viva Air no mercado charter, prevista pelo programa e consequência da injecção de capital, pode introduzir importantes distorções de concorrência neste mercado tão competitivo, nomeadamente entre o Reino Unido e a Espanha. Finalmente, a Euralair pede à Comissão que reabra o processo do auxílio de 120 000 milhões de pesetas espanholas aprovado em 1992, chamando a atenção para a não observância do plano estratégico que o acompanhava.

Todas as observações formuladas pelos Estados-membros e os outros interessados directos foram transmitidas pela Comissão ao Governo espanhol em 15 de Junho de 1995. Por carta de 29 de Junho de 1995, as autoridades espanholas responderam às observações que lhes foram comunicadas. Contestam ponto por ponto todos os argumentos desenvolvidos pelos Estados-membros e os outros interessados directos, excepto a Teneo e a SNECMA, em especial os da British Airways e Euralair, explicitando os elementos já expostos na sua comunicação de 10 de Abril de 1995. Apresentam assim um relatório do consultor NatWest Markets, segundo o qual o programa previsto melhorará substancialmente a competitividade da Iberia ao eliminar nos seus aspectos essenciais as diferenças de custos e de competitividade entre esta companhia e os seus principais concorrentes europeus. Apresentam também um relatório da Airbus Industrie que insiste na importância das encomendas feitas pela Iberia e da sua presença na América Latina para a prosperidade da indústria aeronáutica europeia e sublinha o carácter excepcional e imprevisível das dificuldades económicas dos anos 1992 e 1993. O Governo espanhol acrescenta que o critério das circunstâncias excepcionais, imprevisíveis e externas não deve ser confundido com o de força maior, que o impacto total do carácter excepcional e imprevisíel da recessão em Espanha sobre as receitas da Iberia ascende a 59 000 milhões de pesetas espanholas, que a Iberia será em breve tão competitiva como a Viva Air e que esta última tem um lugar no mercado charter e, por fim, que a Comissão não pode legalmente impor a cessão de activos à Iberia e que não há nenhuma alternativa à injecção de capital prevista, na medida em que a Iberia já não dispõe de activos não essenciais.

V

Tal como anunciara na sua carta de 9 de Março de 1995 dirigida às autoridades espanholas para lhes comunicar a abertura do procedimento, a Comissão recorreu desde o mês de Abril de 1995 a um consultor independente de prestígio internacional (Deloitte & Touche) para recolher informações sobre várias questões que lhe levantavam dúvidas. Em primeiro lugar, confiou a esse consultor a tarefa de aplicar à operação o princípio do investidor racional em economia de mercado. Se o consultor chegasse à conclusão de que a injecção de capital proposta de 130 000 milhões de pesetas espanholas não era própria do comportamento desse tipo de investidor, pedia-se-lhe também que:

- identificasse as causas do fracasso do plano estratégico de 1992,

- fornecesse elementos para a apreciação do carácter excepcional, imprevisível e externo dos quatro factores (recessão, desvalorização, liberalização interna antecipada e participações na Améria Latina) expostos pelas autoridades espanholas para explicar os problemas da Iberia,

- avaliasse a viabilidade do programa de adaptação e a adequação do montante de 130 000 milhões de pesetas espanholas para realizar os objectivos do plano,

- estudasse, eventualmente, soluções alternativas para resolver a situação da Iberia.

O consultor designado pela Comissão pôde realizar a sua tarefa trabalhando em colaboração com representantes do Estado espanhol, da Teneo e da Iberia e recebeu deles as informações necessárias. Durante as reuniões celebradas em Madrid nos dias 26 e 27 de Julho de 1995, em que participaram para além do consultor e dos representantes da Comissão os principais dirigentes do grupo Iberia, foi exposta em especial a situação das várias filiais da Iberia e foram apresentados os principais elementos da estratégia de grupo por ela adoptada.

Em 10 de Agosto de 1995, o consultor apresentou um projecto de relatório definitivo que foi enviado às autoridades espanholas com o objectivo de recolher as suas observações. O consultor teve em conta essas observações na medida do possível e apresentou o seu relatório definitivo à Comissão em 20 de Setembro de 1995. Deduz-se do referido relatório, em primeiro lugar, que um investidor racional, actuando de acordo com as regras da economia de mercado, não realizaria de uma só vez uma injecção de capital de 130 000 milhões de pesetas espanholas em benefício da Iberia, pelo menos por duas razões: um investidor racional que se encontrasse numa situação semelhante procuraria reduzir ao mínimo o montante do seu pagamento inicial e faria novos pagamentos parcelares à medida que fosse alcançando os objectivos do plano de recuperação; em segundo lugar, a operação parece demasiado arriscada do ponto de vista financeiro devido às incertezas que rodeiam ainda o futuro do grupo, nomeadamente na América Latina.

No que se refere ao fracasso do plano estratégico de 1992, este é atribuído pelo consultor ao custo elevado dos investimentos na América Latina e à ambição exagerada do plano em termos de crescimento previsto e de conquista de quotas de mercado num momento em que a estrutura de custos da Iberia e a sua insuficiente produtividade não lhe permitiam fazer face à baixa imprevista das receitas unitárias. O consultor considera também que, dos quatro factores justificativos apresentados pelo Governo espanhol, só o carácter particularmente grave da recessão económica de 1992 e 1993, e não a recessão em si mesma, poderia ser considerado circunstância excepcional, imprevisível e alheia à Iberia. Contudo, a parte da recessão que apresenta essas características só teria causado à companhia perdas no valor de 14 000 milhões de pesetas espanholas. Em contrapartida, e sempre segundo o consultor:

- a desvalorização da peseta acabou por ser favorável à Iberia,

- a liberalização antecipada do mercado interno só teve um ligeiro impacto antes de 1994 e, de qualquer modo, era previsível,

- os problemas colocados com as participações na América Latina não eram imprevisíveis nem excepcionais nem alheios à Iberia, já que desde o princípio apresentavam grandes riscos comerciais, e as perdas sofridas resultam principalmente de compromissos assumidos pela Iberia antes do plano estratégico de 1992.

Quanto às medidas previstas pelo programa de adaptação notificado para o período 1994-1996 (melhoria da produtividade, redução de custos, etc.), o consultor considera que estas medidas vão no bom sentido e que a sua aplicação efectiva é condição necessária para garantir a sobrevivência e a viabilidade da Iberia. No entanto, não parecem ser suficientes para garantir a viabilidade a longo prazo. Efectivamente, não seria possível, na fase actual, formular uma previsão sobre as possibilidades reais de sobrevivência da Iberia durante um período prolongado, pelo que os esforços deverão ser prosseguidos para além de 1996, em especial em matéria de redução de custos, num contexto de maior concorrência. O consultor acrescenta que, embora seja efectivamente necessária uma entrada rápida de fundos próprios, as necessidades imediatas da companhia são consideravelmente inferiores a 130 000 milhões de pesetas espanholas.

O consultor sugere, por fim, no seu relatório final, uma solução que combinaria a venda dos activos latino-americanos da Iberia, a cobertura das despesas de redução de efectivos pelo Estado espanhol e a subordinação das futuras injecções de capital ao cumprimento de índices de êxito. A mais longo prazo, também se poderia prever a cessão das actividades de manutenção e de assistência em terra da companhia.

VI

No quadro da abertura do procedimento e em paralelo com os trabalhos realizados pelo consultor designado pela Comissão, esta última e o Governo espanhol, por um lado, a Teneo e a Iberia, por outro, realizaram várias reuniões ao longo dos meses de Junho, Julho, Agosto e Setembro de 1995. Em consequência destas conversações e tendo em conta as observações feitas pelos Estados-membros e outros interessados directos, bem como as conclusões do relatório do consultor, o Governo espanhol informou, durante o Verão de 1995, a Comissão do seu desejo de adaptar a parte financeira do programa notificado em 23 de Dezembro de 1994 e 20 de Janeiro de 1995. Esta operação já não incluiria uma injecção de capital de 130 000 milhões de pesetas espanholas, mas duas operações diferentes: a cessão, pela Iberia, de alguns activos latino-americanos a uma nova sociedade provisoriamente denominada «Newco», com uma opção de compra, e uma injecção de capital realizada pela Teneo a favor da Iberia. A sociedade Teneo participaria no capital da «Newco», que pertenceria maioritariamente a investidores privados. A Arsa faria parte dos activos cedidos à «Newco».

A partir do mês de Setembro de 1995, a Comissão solicitou ao consultor designado que lhe fornecesse elementos que lhe permitam pronunciar-se, em virtude do princípio do investidor em economia de mercado, sobre vários aspectos desta alteração do plano de recapitalização da Iberia. Pediu sobretudo ao consultor que verificasse os quatro pontos seguintes:

- as diferentes transacções relativas à sociedade «Newco» permitem reduzir os riscos associados aos compromissos da Iberia para com a Arsa?

- as diferentes transacções relativas à sociedade «Newco» são realizadas em função de princípios comerciais?

- a que condições poderia estar sujeito o exercício pela Iberia da sua opção de compra das participações cedidas à «Newco»?

- quanto ao aumento de capital, pode ser satisfeito o princípio do investidor em economia de mercado? Em que condições, após as várias operações relativas à sociedade «Newco»?

Depois de ter obtido todas as informações necessárias por parte da Teneo e das autoridades espanholas, o consultor respondeu a estas perguntas no projecto de relatório final que elaborou durante a segunda quinzena de Novembro de 1995. Na opinião do consultor, as transacções relativas à sociedade «Newco» permitem efectivamente eliminar na prática todos os riscos suportados até então pela Iberia em resultado do seu compromisso na Arsa. Além disso, estas operações parecem efectuar-se com base em critérios comerciais normais. O consultor propõe também que o exercício pela Iberia da sua opção de compra fique sujeito a requisitos que garantam uma situação financeira da companhia isenta de perigo.

No que se refere ao aumento de capital, o consultor considera que o grupo Iberia é potencialmente viável e recapitalizável. No entanto, considera também que os riscos próprios a esse grupo continuam a ser elevados apesar da retirada de uma parte das participações latino-americanas. Neste contexto, considera que uma entrada de capital de 48 000 milhões de pesetas espanholas é suficiente para assegurar a sobrevivência da empresa a curto e médio prazo (minimum cash requirement). De futuro poderiam ser feitos aumentos adicionais de capital, após resultados que demonstrem que a recuperação do grupo prossegue de forma satisfatória, a fim de melhorar a estrutura do passivo do balanço. Além disso, ainda na opinião do consultor, a injecção de capital a realizar imediatamente deveria oferecer, também até 1999, uma perspectiva de rentabilidade de pelo menos 30 % a 40 %, valor por ele considerado como a taxa mínima de rentabilidade anual (hurdle rate) que exigiria em tais circunstâncias um investidor colocado em economia de mercado. Nesta base, o consultor definiu montantes-limite para a injecção de capital satisfazendo o princípio do investidor em economia de mercado, variáveis em função das hipóteses escolhidas. Os outros parâmetros principais que determinam estes montantes-limite são a taxa de crescimento médio do cash flow da Iberia a partir de 1999 e a soma que a Iberia obterá finalmente da venda da Austral.

O relatório final do consultor confirma todas estas conclusões.

Em paralelo com o trabalho realizado pelo consultor, houve numerosos contactos entre a Iberia, a Teneo e o Governo espanhol, por um lado, e a Comissão e o seu consultor, por outro, ao longo dos meses de Setembro, Outubro e Novembro de 1995, nomeadamente em Madrid nos dias 6 e 7 de Novembro de 1995. Estes contactos permitiram à Comissão conhecer em pormenor as operações de desinvestimento e de recapitalização previstas. Os contactos prosseguiram, em especial por ocasião de uma reunião realizada em Madrid em 23 e 24 de Novembro de 1995, depois de o consultor apresentar as suas conclusões já aqui resumidas. A Comissão pôde assim conhecer com exactidão o alcance e a incidência dos vários parâmetros considerados para medir o carácter comercial das diferentes operações.

Em 18 de Dezembro de 1995, o Governo espanhol transmitiu oficialmente à Comissão o documento em que explicava as várias alterações introduzidas no plano financeiro do programa de adaptação («Actualización del plan financiero del programa de adaptación de Iberia al nuevo entorno competitivo»). O documento, alguns pontos do qual foram precisados pelas autoridades espanholas em quatro cartas dirigidas à Comissão em 21 de Dezembro de 1995, 15, 19 e 26 de Janeiro de 1996, refere três alterações em relação ao programa inicialmente notificado.

Em primeiro lugar, o custo do programa de redução de efectivos da Iberia foi revisto em alta, devido à subavaliação, nas previsões iniciais, da antiguidade adquirida pelas pessoas susceptíveis de beneficiar das medidas de reforma antecipada e aposentação voluntária. Eleva-se actualmente a 36 685 milhões de pesetas espanholas contra os 32 200 milhões previstos inicialmente. O montante correspondente será pago pela Teneo à Iberia sob a forma de uma dotação em capital (ver a seguir) assim que a Comissão tenha adoptado uma decisão positiva a este respeito. A Iberia pagará em seguida 29 000 milhões de pesetas espanholas, que correspondem ao financiamento das medidas de reforma antecipada, a um grupo segurador com o qual concluiu um acordo para gerir a totalidade do programa de reformas antecipadas. Dos cerca de 8 000 milhões destinados, além disso, ao financiamento das medidas de aposentação voluntária, metade será paga imediatamente e os 4 000 milhões restantes serão pagos progressivamente durante o ano de 1996.

Em segundo lugar, a Iberia vai ceder à sociedade Andes Holding BV (ex «Newco») as seguintes participações nas companhias sul-americanas: 13 % do capital da companhia chilena Ladeco, 100 % do capital da sociedade argentina Interinvest SA, 10 % do capital normal da Arsa. A Andes Holding BV é uma sociedade anónima de direito neerlandês constituída com o objectivo de adquirir essas participações à Iberia, para posterior revenda. O seu capital, de 10 milhões de dólares dos Estados Unidos, pertence em 42 % à Teneo e em 58 % a [ . . . ] (3*) bancos comerciais americanos de primeira categoria [ . . . ]. A Andes Holding BV adopta as suas decisões por maioria simples, com excepção das decisões fundamentais relativas principalmente ao seu estatuto, ao seu objecto, à sua dissolução e à estrutura do seu capital; além disso, as decisões relativas à cessão dos seus activos requerem apenas o consentimento dos [ . . . ] bancos accionistas. Para além do seu capital, os recursos da Andes Holding BV incluem principalmente um adiamento do pagamento do preço de compra da Austral (ver a seguir) e dois empréstimos lançados entre os seus accionistas. O primeiro destes empréstimos, num montante muito superior ao do capital da Andes Holding BV, é subscrito em 70 % pelos accionistas privados da Andes Holding BV e em 30 % pela Teneo. Com uma duração de [ . . . ] anos, vence juros a uma taxa superior em [ . . . ] ao Libor a três meses do dólar dos Estados Unidos, calculado trimestralmente sobre uma base anual de 360 dias. As dívidas correspondentes a este primeiro empréstimo (senior debts - dívidas preferenciais) são «privilegiadas» na medida em que o empréstimo é avaliado com base nos activos adquiridos pela Andes Holding BV e que o seu reembolso é prioritário em relação ao segundo empréstimo (junior debts - dívidas subordinadas). Este segundo empréstimo, assim «subordinado» ao primeiro, de um mesmo montante que o anterior, é subscrito em 30 % pelos accionistas privados da Andes Holding BV e em 70 % pela Teneo. A sua duração é também de [ . . . ] anos. A sua taxa é fixada em [ . . . ] mais que o Libor a três meses do dólar dos Estados Unidos, calculado trimestralmente sobre uma base anual de 360 dias. A diferença da taxa de juro em relação ao primeiro empréstimo explica-se pelo seu carácter subordinado e, consequentemente, o seu maior risco.

Antes de ceder à Andes Holding BV a sua participação na Interinvest, a Iberia aumentará o capital desta empresa mediante três operações: transferência para a Interinvest dos empréstimos que a Iberia possui sobre a Arsa; uma entrada de novo capital; transferência para a Interinvest de uma parte das acções da Arsa propriedade directa da Iberia e correspondendo a 10 % do capital da Arsa. A entrada de novo capital será efectuada com o auxílio de fundos provenientes de um empréstimo contraído pela Iberia junto da Andes Holding BV ou no mercado financeiro. Graças a ela, a Interinvest irá resgatar num montante idêntico as dívidas da Arsa para com terceiros, incluindo as garantidas pela Iberia. Posteriormente, a Interinvest pagará uma «contribuição irrevogável» a favor da Arsa, absorvendo assim em parte as dívidas desta última. Estas operações prévias foram exigidas pelos accionistas da Andes Holding BV de forma a que a empresa adquira à Iberia uma sociedade com uma situação financeira sã.

O preço de venda das participações cedidas à Andes Holding BV foi determinado de forma independente pelo banco americano [ . . . ]. A diferença entre o valor contabilístico dos activos cedidos e o preço efectivo de cessão traduz-se, para a Iberia, numa perda excepcional da ordem de uma centena de milhões de dólares dos Estados Unidos. O produto da venda é repartido da seguinte forma: uma primeira parte é afectada ao reembolso do empréstimo do mesmo montante contraído anteriormente pela Iberia; uma segunda parte, correspondendo a um segundo pagamento, será paga à Iberia no final de um período de due dilligence, acompanhada de uma cláusula resolutória de uma duração máxima de quatro meses; uma terceira e última parte, correspondendo ao valor da Austral, só será paga à Iberia após a alienação da Austral pela Andes Holding BV. O objectivo do período de due dilligence é permitir que a Andes Holding BV verifique a exactidão das informações que lhe foram fornecidas e se certifique de que foram efectivamente realizadas as operações de recapitalização prévias à venda. O pagamento diferido da parte correspondente ao valor da Austral explica-se, segundo as autoridades espanholas, pelas dificuldades encontradas pela Andes Holding BV em obter o financiamento necessário. No entanto, a Andes Holding BV deve estar na posse da Austral para facilitar a venda da Arsa a um eventual comprador.

Na sequência da cessão de 10 % do capital da Arsa à Andes Holding BV; do aumento de capital da Interinvest; da contribuição irrevogável paga pela Interinvest à Iberia e da cessão da Interinvest à Andes Holding BV, o capital da Arsa será repartido da seguinte forma: 80,33 % à Interinvest, 5,73 % à Andes Holding BV, 5,73 % à Iberia e 8,21 % a terceiros. No que toca à participação residual da Iberia na Arsa (5,73 %), a Iberia dará à Andes Holding BV um mandato de compra que lhe permitirá ceder essa participação a terceiros em simultâneo com a cessão das suas próprias participações.

Por outro lado, a operação de cessão à Andes Holding BV dos activos latino-americanos da Iberia atrás referidos, e a sua posterior revenda pela Andes Holding BV, compreende duas fases sucessivas. A primeira começa com a constituição da Andes Holding BV, o lançamento dos dois empréstimos e a compra dos activos à Iberia. A sua duração máxima é de dois anos, durante os quais a Iberia disporá de uma opção de compra sobre os activos cedidos à Andes Holding BV. Essa opção de compra poderá ser exercida sobre a totalidade ou apenas sobre uma parte dos activos. O preço de compra, fixado previamente no momento da cessão dos activos, é calculado de forma a permitir, por um lado, o reembolso dos dois empréstimos contraídos pela Andes Holding BV, com os juros correspondentes, e por outro lado, o reembolso aos accionistas da Andes Holding BV do capital desta última aumentado de uma remuneração do capital fixada a uma taxa superior em [ . . . ] ao Libor do dólar dos Estados Unidos.

A segunda fase, de uma duração máxima de um ano, só terá lugar se a Iberia não exercer a sua opção de compra durante a primeira fase. Nesta segunda etapa, a Iberia já não dispõe de uma opção de compra e os activos latino-americanos da Andes Holding BV serão vendidos no mercado ao melhor preço. A Andes Holding BV dará mandato irrevogável a [ . . . ] para negociar e concluir esta última transacção. A fim de permitir uma cessão rápida dos activos da Andes Holding BV nesta segunda fase, esta sociedade poderá, durante a primeira fase e embora exista uma opção de compra a favor da Iberia, estabelecer todos os contactos úteis com terceiros.

Durante estas duas fases, a Iberia continuará a tratar da gestão operacional da Arsa.

A Andes Holding BV será dissolvida quando tiverem sido cedidos à Iberia ou a terceiros os activos latino-americanos adquiridos à Iberia e normalmente, o mais tardar, decorridos três anos após a sua criação. O capital social da Andes Holding BV, após reembolso dos empréstimos em função da sua prioridade, será repartido entre os accionistas na proporção das suas participações.

As autoridades espanholas salientam que o conjunto das transacções relativas à sociedade Andes Holding BV corresponde à vontade expressa pelos Estados-membros e terceiros interessados que, nas suas observações, pediram à Iberia que procedesse à cessão de activos e reduzisse os riscos ligados às suas participações latino-americanas. Eliminam também um dos principais obstáculos encontrados pelo consultor designado pela Comissão quanto à possibilidade de efectuar uma injecção de capital respeitando o princípio do investidor em economia de mercado.

Por último, as autoridades espanholas precisam que enviaram à Comissão o conjunto dos contratos e acordos correspondentes a esta operação de cessão de determinados activos latino-americanos da Iberia.

Em terceiro lugar, o montante da injecção de capital a que procederá a Teneo a favor da Iberia foi diminuído para 87 000 milhões de pesetas espanholas em lugar dos 130 000 milhões inicialmente notificados e dos 138 000 milhões previstos em determinado momento. Segundo as autoridades espanholas, este novo montante foi definido tendo em conta:

- a evolução favorável dos resultados da Iberia observada até ao mês de Outubro de 1995 inclusive. Com efeito durante os dez primeiros meses de 1995, a Iberia obteve resultados de exploração positivos, de 31 700 milhões de pesetas espanholas, que excedem em 16 800 milhões as previsões do programa de adaptação. Esta melhoria, que reflecte a seriedade das previsões em que se baseia o programa, foi conseguida principalmente graças a uma maior limitação das despesas e a uma melhor adequação da oferta, embora as reduções de pessoal previstas não tenham sido ainda possíveis,

- os objectivos do programa de adaptação tal como foram notificados em Dezembro de 1994, nomeadamente: restabelecer a curto prazo a rentabilidade económica e financeira da companhia, adaptar a sua estrutura financeira ao nível da sua actividade, permitir que o accionista obtenha um rendimento satisfatório do seu investimento, atrair capital privado e abrir perspectivas de privatização parcial. As autoridades espanholas sublinham que o conteúdo do programa de adaptação notificado (medidas de redução de custos de exploração, de custos financeiros, etc.) não foi modificado. As projecções financeiras foram, contudo, actualizadas em função das três modificações aqui descritas; foram, além disso, prolongadas por dois anos, até 1999,

- a necessidade de financiar a redução de efectivos, cujo custo se eleva a cerca de 37 000 milhões de pesetas espanholas (ver atrás),

- a necessidade de proceder a uma recapitalização mínima da empresa e de reduzir a dívida em cerca de 50 000 milhões de pesetas espanholas (anulação de 26 000 milhões de dívidas a curto prazo e de 24 000 milhões de dívidas hipotecárias). A injecção de capital prevista que constitui, efectivamente, a contribuição mínima indispensável para garantir o êxito do programa de adaptação e evitar que a sobrecarga dos custos financeiros hipoteque o futuro da companhia. No entanto, não é suficiente para restabelecer uma situação de balanço (relação dívida/fundos próprios) comparável à das outras empresas do sector, na medida em que os fundos próprios da Iberia eram negativos no final de 1995, antes de qualquer aumento de capital,

- o impacto da cessão das participações da Iberia na Arsa, Austral e Ladeco.

As autoridades espanholas afirmam ainda que a venda dos activos latino-americanos, cedidos a uma sociedade constituída maioritariamente com capital privado, e a injecção de capital, cujo montante é sensivelmente inferior ao notificado de início, correspondem ao princípio do investidor em economia de mercado. No que respeita mais concretamente à injecção de capital, justificam o seu carácter racional salientando, por um lado, os bons resultados obtidos pela Iberia em 1995 e, sobretudo, o desaparecimento dos riscos associados às participações sul-americanas e, por outro, análises financeiras segundo as quais os rendimentos deste investimento são muito superiores ao mínimo exigido por um investidor. Recordam que a Teneo é uma sociedade gestora de participações sociais independente do Estado. Referem também a evolução positiva da Iberia desde o início do programa, há dois anos, graças ao esforço de redução de custos e à concentração das actividades da empresa nos seus três mercados principais (interno espanhol, europeu e latino-americano). Além disso, com base principalmente nos trabalhos efectuados pelo seu consultor NatWest Markets, as autoridades espanholas contestam as conclusões do consultor designado pela Comissão, segundo as quais as necessidades de novo capital a curto prazo da Iberia seriam apenas de 48 000 milhões de pesetas espanholas.

As autoridades espanholas indicam também que a injecção de capital em causa, de 87 000 milhões de pesetas espanholas, constitui apenas a primeira etapa de um plano de recapitalização da Iberia cujo montante total é avaliado em 155 000 milhões de pesetas espanholas. Assim, a Teneo deverá proceder a uma nova injecção de capital de 20 000 milhões de pesetas espanholas no primeiro trimestre de 1997 para melhorar ainda mais a estrutura do passivo do balanço. Além disso, uma contribuição de 25 000 milhões de pesetas espanholas, que poderá ser feita no futuro por parceiros privados, deverá permitir cobrir uma parte das necessidades adicionais.

No que respeita ao aumento de capital de 20 000 milhões de pesetas espanholas previsto para o primeiro trimestre de 1997, as autoridades espanholas precisam que a operação respeitará também o princípio do investidor em economia de mercado. Com efeito, ela só será efectuada se a Iberia preencher os critérios e objectivos seguintes, cujo cumprimento demonstrará suficientemente, na opinião das autoridades espanholas, a rentabilidade económica e financeira da empresa:

- resultados de exploração superiores ou iguais a +16 626 e +27 322 milhões de pesetas espanholas em 1995 e 1996, respectivamente,

- cash flow gerado pela exploração superior ou igual a +43 471 milhões de pesetas espanholas em 1995 e +60 872 milhões em 1996,

- resultados líquidos após dedução de impostos superiores ou iguais a - 47 000 milhões de pesetas espanholas em 1995 e +1 500 milhões em 1996,

- relação resultado de exploração por empregado superior ou igual a +720 e + 1 220 milhões de pesetas espanholas por equivalente empregado em 1995 e 1996, respectivamente,

- relação resultados de exploração por toneladas-quilómetros superior ou igual a +4,41 e +6,80 pesetas espanholas por toneladas-quilómetros em 1995 e 1996, respectivamente,

- redução dos custos de exploração de 15 443 milhões de pesetas espanholas em 1994 e 1995, em conformidade com o programa Prega,

- redução de efectivos de 2 699 empregados até 31 de Dezembro de 1996,

- relação toneladas-quilómetros por empregado [o pessoal da empresa afectado à assistência em terra (handling) não é incluído no cálculo] superior ou igual a +240 e +260 milhões de toneladas-quilómetros por empregado em 1995 e 1996, respectivamente.

Para que a Comissão possa verificar o cumprimento dos critérios expostos, o Governo espanhol afirma que comunicará à Comissão a contabilidade da Iberia para os exercícios de 1995 e 1996, fiscalizada em conformidade com as regras previstas pela legislação espanhola.

Por último, na sua comunicação de 18 de Dezembro de 1995, o Governo espanhol sublinha explicitamente que as operações em questão (cessão de determinados activos latino-americanos à Andes Holding BV e aumento de capital de 87 000 milhões de pesetas espanholas) ficam sujeitas às seguintes condições:

- na hipótese de a Iberia poder exercer a sua opção de compra das participações latino-americanas vendidas à Andes Holding BV durante os dois primeiros anos que se seguem a essa cessão, incluindo o período de due dilligence, a companhia compromete-se a só o fazer se: a) o valor de mercado dos recursos próprios do grupo no seu conjunto for superior ou igual a 30 % do valor da empresa do grupo (group's entreprise value, que representa o valor da capacidade dos activos agregados do grupo para gerar benefícios) e b) se houver participação, directa ou indirecta, de um investidor privado, de forma significativa na operação. A mesma dupla condição será aplicada durante o terceiro ano que se segue à cessão no caso de a Iberia apresentar a oferta de compra mais interessante. Não se aplicará, no entanto, se a Iberia exercer a sua opção de compra com a finalidade de revender imediatamente os activos em causa a terceiros,

- a Teneo será parte na Andes Holding BV com os mesmos direitos e obrigações que os outros accionistas e financiadores da Andes Holding BV e de acordo com princípios comerciais. As decisões relativas à Andes Holding BV serão adoptadas pela maioria dos seus accionistas, em conformidade com os acordos celebrados entre as partes segundo a legislação neerlandesa e britânica aplicável. No caso de, no futuro, por razões comerciais que afectem a Andes Holding BV, a Teneo acabar por ser detentora da totalidade ou parte dos activos da Andes Holding BV, o Governo espanhol compromete-se a velar por que a Teneo ceda posteriormente esses activos a uma parte terceira. Com excepção dos casos decorrentes dos direitos e obrigações que lhe competem, descritos nos textos dos acordos relativos à Andes Holding BV, a Teneo não adquirirá nenhum dos activos da Andes Holding BV,

- nenhuma entidade ou empresa pública espanhola para além da Iberia e da Teneo participará nas transacções relativas à Andes Holding BV nem adquirirá activos da Andes Holding BV,

- a injecção de capital tal como é autorizada servirá exclusivamente: a) para cobrir os custos da redução de efectivos ou b) para diminuir a dívida. Será enviado à Comissão um relatório sobre a execução do plano de redução das dívidas. Esse relatório registará de forma pormenorizada até 1999 os empréstimos a reembolsar e a utilização dada aos fundos colocados à disposição pela diminuição das despesas financeiras. Os fundos provenientes da injecção de capital não poderão nunca ser utilizados de forma que coloque entraves ao programa de redução dos custos da Iberia ou permita uma alteração significativa da sua estratégia global em matéria de tarifas e de capacidade da frota,

- os fundos necessários ao pagamento dos custos de redução de efectivos (36 685 milhões de pesetas espanholas) serão transferidos para a Iberia imediatamente após a presente decisão da Comissão. Em contrapartida, o resto da injecção de capital só será pago à Iberia depois de efectuado o segundo pagamento do produto da venda à Andes Holding BV da Interinvest e da Ladeco (ver atrás),

- a Iberia e a Teneo consideram que a redução de custos é um objectivo fundamental do programa de adaptação e que é essencial prosseguir os esforços de redução de custos para além de 1996,

- no caso de os objectivos do programa de adaptação não serem atingidos e de, consequentemente, a Iberia necessitar de capital adicional, a Teneo e a Iberia satisfarão essa necessidade através de uma maior redução dos custos, de desinvestimentos ou de injecções de capital em que participe de forma significativa o sector privado.

Tendo em conta todos os elementos expostos, a Comissão considera reunidas as condições para poder fazer uma apreciação final sobre o assunto.

APRECIAÇÃO JURÍDICA

VII

Nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado e do nº 1 do artigo 61º do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (a seguir denominado «Acordo EEE»), são incompatíveis com o mercado comum e com o Acordo EEE, na medida em que afectem as trocas comerciais entre Estados-membros e entre as partes contratantes, os auxílios concedidos pelos Estados ou por meio de fundos estatais, seja qual for a sua forma, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo determinadas empresas ou produções.

O Tratado e o Acordo EEE estabelecem o princípio de neutralidade em relação ao regime de propriedade nos Estados-membros e o princípio de igualdade entre as empresas públicas e privadas (artigo 222º do Tratado e artigo 125º do Acordo EEE). Em virtude desses princípios, a acção da Comissão não pode prejudicar nem beneficiar as empresas públicas, nomeadamente quando a Comissão examina uma operação face ao disposto nos artigos 92º do Tratado e 61º do Acordo EEE. Consequentemente, deve estabelecer-se caso a caso se a transacção entre um Estado-membro e uma empresa pública constitui uma transacção comercial normal ou se contém em todo ou em parte elementos de auxílio.

Para determinar se se trata de um auxílio estatal, a Comissão deve fundamentar o seu juízo no princípio do investidor em economia de mercado. Em virtude desse princípio, não se considera auxílio estatal quando existe entrada de capital novo em condições que seriam aceitáveis para um investidor privado que operasse nas condições normais de uma economia de mercado (4). O Tribunal teve ocasião de precisar em acórdão de 21 de Março de 1991 no processo C-305/89, Itália contra Comissão, que «mesmo que o comportamento do investidor privado, a que deve ser comparada a intervenção do investidor público que prossegue objectivos de política económica, não seja necessariamente o do investidor ordinário que coloca capital em função da sua rentabilidade a um prazo mais ou menos curto, ele deve ser, pelo menos, o de uma holding privada ou um grupo privado de empresas que prossegue uma política estrutural, global ou sectorial, e se guia por perspectivas de rentabilidade a mais longo prazo» (5).

No caso presente, devem ser analisadas à luz deste princípio as duas operações de recapitalização da Iberia: por um lado, o conjunto das transacções correspondentes à sociedade Andes Holding BV; por outro, a injecção de capital de 87 000 milhões de pesetas espanholas efectuada pela Teneo. Este exame final inscreve-se perfeitamente no âmbito do procedimento aberto pela Comissão em 1 de Março de 1995, dado que as adaptações introduzidas pelas autoridades espanholas no plano financeiro do programa notificado tomam em consideração as observações formuladas pelos Estados-membros e partes terceiras interessadas após a abertura do procedimento. Com efeito, as adaptações incidem sobre a cessão de activos, a redução dos riscos decorrentes dos compromissos assumidos pela Iberia na América Latina e a diminuição do montante da injecção de capital proposta, pontos que foram levantados pelos Estados-membros e pelas partes terceiras interessadas nos seus comentários, resumidos na parte IV anterior.

No que se refere primeiramente à criação da sociedade Andes Holding BV e ao conjunto das transacções correspondentes a essa sociedade, as informações de que dispõe a Comissão, e em especial o relatório do consultor por ela designado, permitem concluir que a Teneo e o Governo espanhol adoptaram neste caso uma atitude comparável à de um investidor privado actuando exclusivamente en função de considerações comerciais.

Assim, verifica-se em primeiro lugar que a própria estrutura da Andes Holding BV, baseada quanto ao seu financiamento num pequeno montante de capital próprio em relação aos recursos provenientes da dívida, é semelhante à que é habitual neste tipo de operações. Efectivamente, constituída unicamente com o objectivo de adquirir e posteriormente alienar determinadas participações financeiras, a Andes Holding BV é uma sociedade cuja duração está limitada a três anos no máximo e em que não se justifica uma entrada elevada de recursos próprios. Em segundo lugar, os investidores privados controlam efectivamente e intervêm de forma importante em cada um dos três elementos da estrutura de financiamento da Andes Holding BV: em 60 %, 30 % e 70 %, respectivamente, nos recursos próprios, nas junior debts e nas senior debts. Neste contexto, convém recordar que a Comissão considera que uma operação com fundos públicos não contém elementos de auxílio se nela intervêm também de forma significativa e em condições comparáveis parceiros privados (6). Em terceiro lugar, as taxas de juro que remuneram as diferentes fontes de financiamento da Andes Holding BV, isto é, o Libor aumentado de [ . . . ], respectivamente, para os recursos próprios, as junior debts e as senior debts, não se afastam dos limites observados para operações comparáveis, mesmo que possam parecer um pouco baixos. De resto, a participação de bancos comerciais americanos nestas várias operações é uma garantia de que essas taxas reflectem efectivamente os preços do mercado.

O mesmo é valido, em quarto lugar, para os preços pagos pela Andes Holding BV na aquisição das participações financeiras na Arsa, Interinvest, Austral e Ladeco. O montante das participações financeiras na Arsa e Interinvest, em especial, foi determinado com base no valor da companhia Arsa tal como fora calculado pelo banco comercial [ . . . ]. Para isso, o banco utilizou um método essencialmente comparativo. Além disso, o valor da Austral foi objecto de estimativa específica por parte de um gabinete de auditoria de prestígio internacional. Quanto ao preço de cessão da participação de 13 % da Iberia na Ladeco, este reflecte o observado nas últimas transacções relativas a essa companhia.

Além disso, a existência de uma opção de compra a favor da Iberia faz parte de um comportamento racional da Teneo, nomeadamente na medida em que pode facilitar a conclusão de uma aliança. A Comissão tomou nota da vontade manifesta pelo Governo espanhol de submeter o exercício pela Iberia da sua opção de compra das várias participações cedidas à Andes Holding BV, inclusive durante o período de due dilligence, a duas condições: por um lado, que, após a eventual compra, o valor de mercado dos recursos próprios do grupo no seu conjunto seja pelo menos igual a 30 % do valor da empresa do grupo e, por outro, que haja também a participação, directa ou indirecta, significativa de um investidor privado na operação em questão, salvo se a Iberia exercer a sua opção de compra com o objectivo de revender imediatamente a terceiros os activos em causa. As mesmas duas condições são válidas durante o terceiro ano que se segue à cessão no caso de a Iberia apresentar então a oferta de compra mais interessante. Este elemento parece demonstrar que o conjunto das transacções relativas à sociedade Andes Holding BV visa uma verdadeira desvinculação das participações latino-americanas em questão e não é uma forma camuflada de incentivo à injecção de capital sem que haja uma verdadeira alteração na composição do grupo. O mesmo se passa com os compromissos assumidos pelas autoridades espanholas, segundo os quais:

- a Teneo será parte na Andes Holding BV com os mesmos direitos e obrigações que os outros accionistas e financiadores da Andes Holding BV e de acordo com princípios comerciais. As decisões relativas à Andes Holding BV serão adoptadas pela maioria dos seus accionistas, em conformidade com os acordos celebrados entre as partes segundo a legislação neerlandesa e britânica aplicável. No caso de, no futuro, por razões comerciais que afectem a Andes Holding BV, a Teneo acabar por ser detentora da totalidade ou parte dos activos da Andes Holding BV, o Governo espanhol compromete-se a velar por que a Teneo ceda posteriormente esses activos a uma parte terceira. Com excepção dos casos decorrentes dos direitos e obrigações que lhe competem, descritos nos textos dos acordos relativos à Andes Holding BV, a Teneo não adquirirá nenhum dos activos da Andes Holding BV,

- nenhuma entidade ou empresa pública espanhola para além da Iberia e da Teneo participará nas transacções relativas à Andes Holding BV nem adquirirá activos da Andes Holding BV.

Finalmente, verifica-se que as diferentes transacções relativas à Andes Holding BV, embora se traduzam num primeiro momento numa entrada líquida de capital novo de apenas 16 000 milhões de pesetas espanholas, irão permitir reduzir substancialmente o risco representado até agora para a Iberia pelo seu compromisso na Arsa. Ao mesmo tempo, eliminam um dos principais factores de risco inerentes à situação da Iberia aos olhos de um investidor em economia de mercado. Esses riscos provinham não só da participação elevada (83,35 %) da Iberia na Arsa, mas também dos empréstimos concedidos a esta última pela Iberia e das garantias de empréstimo oferecidas pela Iberia à Arsa. Ora, na sequência destas transacções, a Iberia passará a possuir apenas uma participação minoritária directa de 5,73 % no capital da Arsa. Além disso, as garantias trazidas pela Iberia em relação aos empréstimos contraídos pela Arsa desapareceram, com excepção das garantias correspondentes a um montante de empréstimo de 75 milhões de dólares dos Estados Unidos, que é assegurado sobre dois Boeing 747 cujo valor de mercado corresponde efectivamente a esse montante. No entanto, é importante referir que o pagamento diferido da cessão da Austral implica um risco para a Iberia, na medida em que o montante do pagamento efectivo a realizar será, quando muito, igual ao da eventual alienação a terceiros. O mesmo se pode dizer do período de due dilligence de uma duração máxima de quatro meses durante o qual a cessão dos activos latino-americanos pode ser posta em questão. Quanto a este último ponto, contudo, é necessário ter em conta o facto de, segundo as autoridades espanholas, da injecção de capital notificada de 87 000 milhões de pesetas espanholas, a Teneo só vir a pagar à Iberia imediatamente após a presente decisão 36 685 milhões. O resto da injecção de capital prevista, isto é, 50 315 milhões de pesetas espanholas, só será transferido após o segundo pagamento do produto da venda à Andes Holding BV da Interinvest e da Ladeco, uma vez expirado o período de due dilligence.

No que respeita depois à injecção de capital de 87 000 milhões de pesetas espanholas, a metodologia utilizada habitualmente para medir o carácter racional de um investimento consiste em comparar o seu montante ao das receitas que vai gerar. Note-se que a circunstância de o aumento de capital em questão servir em parte para financiar o objectivo social da redução de pessoal, cujo custo se avalia em 36 685 milhões de pesetas espanholas, é irrelevante para a avaliação a realizar pela Comissão.

Comparar o investimento inicial de 87 000 milhões de pesetas espanholas com o rendimento esperado desse investimento em aplicação do princípio do investidor racional em economia de mercado implica no presente caso, por um lado, determinar o valor do grupo Iberia a médio prazo e, por outro, avaliar a taxa de rendimento mínimo que exigiria normalmente um investidor para proceder a esse investimento. Com efeito, o rendimento gerado pela injecção de capital provém essencialmente da mais-valia adquirida pela empresa durante os próximos anos, na medida em que a companhia não terá de distribuir dividendos antes de 1999. A mais-valia é igual à diferença entre o valor do grupo a médio prazo e o seu valor actual. Ora este último é nulo na opinião dos analistas financeiros consultados. Em consequência, apreciar o carácter racional do investimento equivale neste caso a comparar o seu montante com o valor provável da empresa a médio prazo actualizado com a taxa de rendimento mínimo que exigiria um investidor.

Para determinar o valor de uma empresa, o cálculo realizado habitualmente para este tipo de operações consiste em multiplicar o «cash flow de um ano típico» por um coeficiente que actualize o conjunto dos cash flow futuros. Do valor do activo assim determinado deve deduzir-se depois o montante da dívida para obter o valor dos recursos próprios. O coeficiente multiplicador aplicado ao benefício num ano típico depende ao mesmo tempo da taxa de crescimento médio do cash flow para o conjunto dos anos futuros e da taxa de actualização considerada. Esta última não é mais que o custo médio ponderado do capital (Weighted Average Cost of Capital) para a empresa em questão, que tem em conta simultaneamente o custo da dívida e o custo dos recursos próprios. Embora o custo da dívida seja bastante fácil de avaliar, já que basta tomar como referência as taxas de empréstimo concedidas à empresa, o mesmo não se pode dizer do custo dos recursos próprios (Cost of Equity). Este último é calculado com o auxílio do Capital Asset Pricing Model (CAPM). Segundo este modelo, o custo dos recursos próprios é igual à taxa sem risco sobre o mercado considerado, aumentada do prémio de risco do referido mercado, multiplicado por um coeficiente «beta». O coeficiente beta (equity beta) corresponde ao rendimento exigido pelo mercado num determinado sector, directamente medido mediante a referência dos resultados das empresas desse sector aos seus valores na bolsa e corrigido pela estrutura de financiamento (gearing) própria da empresa em questão. Note-se que o custo médio ponderado do capital assim definido não toma em consideração o risco particular próprio a cada empresa.

Foi esta a abordagem seguida pela Comissão na presente matéria. O horizonte a considerar para o cálculo do valor provável do grupo Iberia a médio prazo é o ano de 1999, já que a empresa dispõe de projecções financeiras até essa data que, por um lado, é bastante afastada para permitir que a injecção de capital produza todos os seus efeitos no âmbito do processo de recuperação e, por outro lado, é bastante próxima para reduzir a incerteza quanto à fiabilidade das projecções. Estas últimas estão baseadas em hipóteses de crescimento prudentes, já que as receitas de exploração da Iberia só deveriam aumentar, segundo essas projecções, 4,6 % ao ano, em moeda corrente, de 1994 a 1999, para atingir 539 100 milhões de pesetas espanholas nesta última data. Tais hipóteses pressupõem que a Iberia perderá partes de mercado durante este período. A título de informação, as taxas de crescimento anual dos transportes aéreos mundiais, em passageiros/quilómetros, atingiram 4,0 % e 5,4 %, aproximadamente, durante os cinco e dez últimos anos e os analistas prevêem um crescimento médio de 6,0 % ao ano para os próximos quatro anos. Ainda em 1999, os resultados de exploração da Iberia seriam de +55 500 milhões de pesetas espanholas e os seus resultados líquidos antes da dedução de impostos +46 900 milhões. Estes resultados implicam a continuação satisfatória do processo de recuperação baseado na redução dos custos de exploração.

A partir das contas de resultados projectados para 1999, adaptadas e corrigidas em alguns pontos, foi possível determinar para essa data um benefício e um cash-flow em ano típico. No entanto, na falta de cotação na bolsa das acções da Iberia, não é possível determinar directamente o valor do coeficiente «beta» da empresa. Assim o coeficiente «beta» utilizado de 1,39 (equity beta) resulta de uma análise que inclui cerca de vinte companhias aéreas na Europa e no mundo e que tem em conta também a estrutura financeira da Iberia em 1999, bem como as consequências sobre essa estrutura da cessão de activos à Andes Holding BV. Neste contexto, a Comissão considera que a Iberia receberá na sua totalidade o produto da venda da Austral após a sua cessão pela Andes Holding BV. Em contrapartida, a injecção de capital de 20 000 milhões de pesetas espanholas que a Teneo se propõe efectuar em 1997 não foi tomada em consideração. A taxa sem risco no mercado espanhol e o prémio de risco próprio a esse mercado foram fixados respectivamente em 10,7 % e 7 %. Sobre essas bases, o custo dos recursos próprios é estabelecido em 20,4 % e o custo médio ponderado do capital da Iberia em 14,42 % em 1999. Além disso, a taxa de crescimento médio do cash-flow da Iberia considerada pela Comissão a partir de 1999 varia entre 4 % e 4,5 % em moeda corrente. Esta é uma hipótese razoável, na medida em que com uma taxa média de inflação calculada em 3 %, corresponde a um crescimento real ligeiramente superior a 1 % ao ano. Todos estes elementos permitiram calcular o valor de mercado dos recursos próprios (equity value) do grupo Iberia em 1999, isto é, 246 000 ou 267 000 milhões de pesetas espanholas, conforme se utilize o índice de crescimento de 4 % ou de 4,5 %.

Por outro lado, a Comissão considera que a taxa anual de rendimento mínimo (hurdle rate) que exigiria um investidor actuando segundo as leis do mercado para realizar esta injecção de capital é de pelo menos 30 %, devido à importância da soma aprovada e, sobretudo, dos riscos apresentados pela operação. Essa taxa mínima de 30 %, aparentemente muito elevada e bastante superior às taxas praticadas no mercado, integra com efeito as probabilidades que existem de o programa não se desenrolar tal como previsto e de o rendimento real acabar por ser mais fraco. De resto, a taxa só pode ser superior ao custo dos recursos próprios, dado que este último não tem em conta todos os riscos ligados à companhia. Ora, apesar do quase desaparecimento dos riscos ligados aos seus compromissos na Arsa e à substancial melhoria dos seus resultados de exploração durante o ano de 1994 e durante o primeiro semestre de 1995, a Iberia é uma empresa cujo risco específico continua a ser muito elevado. As incertezas que se seguem pesam de forma especial sobre a continuação da recuperação da companhia, sobre a sua rentabilidade a longo prazo e sobre as projecções financeiras até 1999 em que se baseia o cálculo do valor da empresa a essa data:

- o programa de adaptação não se encontra concluído; concretamente, ainda não foram iniciadas as reduções de efectivos previstas,

- a companhia atravessou recentemente dificuldades sociais, que se traduziram nomeadamente em greves frequentes dos pilotos. Estes movimentos sociais, para além do seu custo directo na contabilidade da Iberia, prejudicam a imagem da companhia junto da sua clientela e poderiam colocar obstáculo à possibilidade de realizar os ganhos de produtividade previstos no programa,

- o programa, na sua forma presente, termina no final de 1996. Nessa data, a Iberia não terá ainda alcançado os níveis de produtividade e eficiência dos seus principais concorrentes comunitários. Um novo plano de redução de custos deverá ser então elaborado e negociado com os interlocutores sociais. O resultado destas negociações não pode ser previsto na hora actual,

- existem dúvidas quanto à existência e modalidades de intervenção de futuros parceiros externos que devem ainda ser escolhidos,

- os efeitos da liberalização das actividades de transporte aéreo e de assistência em terra (handling) na Europa sobre a rentabilidade a longo prazo da Iberia não podem ainda ser avaliados na sua totalidade.

O consultor designado pela Comissão considera também que a taxa anual de rendimento mínimo tal como ficou aqui definida, que exigiria um investidor no presente caso, é pelo menos de 30 %, na medida em que propõe uma faixa de 30 a 40 %. A Comissão considera que poderia ser escolhida uma taxa superior a 30 % por um investidor actuando a curto ou a médio prazo num quadro puramente financeiro. No entanto, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça a que já foi feita referência, a Comissão deve ter em conta que a sociedade holding Teneo não pretende rentabilizar os seus capitais a curto ou a médio prazo, mas prossegue no presente caso uma estratégia e objectivos de política económica a longo prazo em relação a uma empresa cujas qualidades e potencialidades pretende valorizar num sector em constante expansão, nomeadamente através da aliança com um parceiro externo. Essas qualidades são principalmente: competência técnica e comercial, uma marca conhecida no mundo inteiro, uma rede com base na Europa e na América Latina, uma presença forte em Espanha, país gerador do tráfego de lazer mais importante de toda a Europa. Além disso, a constante melhoria dos resultados de exploração da Iberia desde há dois anos demonstra a eficácia e seriedade do programa de adaptação, baseado principalmente numa redução dos custos de exploração. Neste contexto, é especialmente significativa a afirmação do Governo espanhol segundo a qual a redução de custos constitui um objectivo fundamental do programa de adaptação aos olhos da Iberia e da Teneo, que consideram também essencial prosseguir o esforço de redução de custos para além de 1996. De resto, segundo as informações de que dispõe a Comissão, os esforços de produtividade e de redução dos custos desenvolvidos pela Iberia deveriam permitir-lhe reduzir sensivelmente até 1998 a diferença que actualmente a separa ainda da média das seguintes companhias: British Airways, KLM, Lufthansa e Air France. Por outro lado, o compromisso das autoridades espanholas segundo o qual, se os objectivos do programa de adaptação não forem alcançados, a Teneo e a Iberia satisfarão uma possível necessidade de recursos adicionais mediante uma maior redução de custos, desinvestimentos ou recorrendo a investidores privados, parece um factor adicional de diminuição de risco.

Por fim, o montante do investimento de 87 000 milhões de pesetas espanholas está situado na parte inferior da margem do valor correspondente aos recursos próprios do grupo Iberia em 1999, calculado segundo o método atrás descrito e actualizado ao longo de um período de quatro anos com uma taxa de rendimento anual de 30 %. Daqui se conclui que a injecção de capital em questão deve ser encarada como correspondendo ao princípio do investidor em economia de mercado.

Adicionalmente, e a fim de completar a sua análise, a Comissão examinou também as necessidades de recursos próprios da Iberia. A esse respeito, conclui-se das informações em poder da Comissão que a Iberia deverá fazer face nos próximos meses ao custo do plano social de redução de efectivos e a vários prazos de vencimento do reembolso de empréstimos. Apesar da constante melhoria do cash-flow gerado pela exploração, a situação de tesouraria da companhia não lhe permite fazer face a todas estas obrigações, e a necessidade de uma entrada de fundos a curto prazo eleva-se no mínimo a 48 000 milhões de pesetas espanholas. Por outro lado, a relação dívida/fundos próprios da companhia é muito mais elevada que a das outras companhias europeias, como se demonstrou no final da parte I. Note-se, a este propósito, que as cessões de activos realizadas pela Iberia ao ceder determinadas participações financeiras à Andes Holding BV, embora representassem uma entrada líquida de novos fundos, não permitiram modificar sensivelmente a estrutura do passivo do balanço da companhia, na medida em que essas cessões representaram pelo contrário uma clara perda contabilística. Ora o sobreendividamento da Iberia e a fraqueza dos seus recursos próprios exigem, ao menos por três razões, que se restabeleça uma estrutura financeira mais sã, aumentando os recursos próprios. Em primeiro lugar, trata-se de tranquilizar os actuais e futuros credores da companhia, em especial os bancos, cujos fundos são vitais para a sobrevivência da empresa e que poderiam ter a tentação de se retirar bruscamente ou de exigir taxas de juro proibitivas numa situação caracterizada pela debilidade dos recursos próprios. A Comissão recorda que consideraria como um auxílio estatal ilegal por não ser notificado qualquer garantia de pagamento concedida de forma explícita ou implícita aos credores da Iberia pela Teneo ou por qualquer outra entidade pública (7). Em segundo lugar, o passivo do balanço da Iberia deve ser melhorado para atrair a curto ou médio prazo parceiros privados em condições satisfatórias para a companhia e para o seu accionista Teneo. Finalmente, uma injecção de capital num valor superior às necessidades de tesouraria a curto prazo constitui uma clara indicação, nomeadamente para o pessoal da empresa inquieto após vários anos de dificuldades, da confiança da Teneo no futuro da Iberia. Nestas circunstâncias, tendo em conta que o Governo espanhol indicou expressamente que os fundos pagos serviriam exclusivamente para cobrir os custos de redução de pessoal ou para reduzir a dívida numa base comercial, o montante de 87 000 milhões de pesetas espanholas, que cobre em qualquer caso as necessidades da Iberia a curto prazo, parece igualmente conforme à estratégia seguida a mais longo prazo pela Teneo em relação à sua filial.

Convém também indicar que, apesar do aumento de capital de 87 000 milhões de pesetas espanholas, a relação dívida/fundos próprios da Iberia continuará a ser até 1998 muito mais elevada que a média das da British Airways, KLM e Lufthansa. De igual modo, o gearing da Iberia, definido como a relação entre, por um lado, a soma do endividamento bancário e do leasing e, por outro, o total dos recursos próprios, continuará a ser durante o mesmo período sensivelmente mais elevado que a média dos relativos a estas três companhias concorrentes.

De tudo o que ficou exposto se deduz que as diferentes transacções relativas à sociedade Andes Holding BV, bem como a injecção de capital de 87 000 milhões de pesetas espanholas efectuada pela sociedade holding Teneo a favor da companhia Iberia, não constituem auxílios estatais na acepção do nº 1 do artigo 92º do Tratado e do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE. Em consequência, não se levanta qualquer objecção em relação a estas operações e à conclusão do processo. A presente decisão é adoptada tendo em conta nomeadamente os seguintes compromissos assumidos pelo Governo espanhol:

- na hipótese de a Iberia poder exercer a sua opção de compra das participações latino-americanas vendidas à Andes Holding BV durante os dois primeiros anos que se seguem a essa cessão, incluindo o período de due dilligence, a companhia compromete-se a só o fazer se: a) o valor de mercado dos recursos próprios do grupo no seu conjunto for superior ou igual a 30 % do valor de empresa do grupo (Group's entreprise value, que representa o valor da capacidade dos activos agregados do grupo para gerar benefícios) e b) se houver participação, directa ou indirecta, de um investidor privado, de forma significativa na operação. A mesma dupla condição será aplicada durante o terceiro ano que se segue à cessão no caso de a Iberia apresentar a oferta de compra mais interessante. Não se aplicará, no entanto, se a Iberia exercer a sua opção de compra com a finalidade de revender imediatamente os activos em causa a terceiros,

- a Teneo será parte na Andes Holding BV com os mesmos direitos e obrigações que os outros accionistas e financiadores da Andes Holding BV e de acordo com princípios comerciais. As decisões relativas à Andes Holding BV serão adoptadas pela maioria dos seus accionistas, em conformidade com os acordos celebrados entre as partes segundo a legislação neerlandesa e britânica aplicável. No caso de, no futuro, por razões comerciais que afectem a Andes Holding BV, a Teneo acabar por ser detentora da totalidade ou parte dos activos da Andes Holding BV, o Governo espanhol compromete-se a velar por que a Teneo ceda posteriormente esses activos a uma parte terceira. Com excepção dos casos decorrentes dos direitos e obrigações que lhe competem, descritos nos textos dos acordos relativos à Andes Holding BV, a Teneo não adquirirá nenhum dos activos da Andes Holding BV,

- nenhuma entidade ou empresa pública espanhola para além da Iberia e da Teneo participará nas transacções relativas à Andes Holding BV nem adquirirá activos da Andes Holding BV,

- a injecção de capital tal como é autorizada servirá exclusivamente: a) para cobrir os custos da redução de efectivos ou b) para diminuir a dívida. Será enviado à Comissão um relatório sobre a execução do plano de redução das dívidas. Esse relatório registará de forma pormenorizada até 1999 os empréstimos a reembolsar e a utilização dada aos fundos colocados à disposição pela diminuição das despesas financeiras. Os fundos provenientes da injecção de capital não poderão nunca ser utilizados de forma que coloque entraves ao programa de redução dos custos da Iberia ou permita uma alteração significativa da sua estratégia global em matéria de tarifas e de capacidade da frota,

- os fundos necessários ao pagamento dos custos de redução de efectivos (36 685 milhões de pesetas espanholas) serão transferidos para a Iberia imediatamente após a presente decisão da Comissão. Em contrapartida, o resto da injecção de capital só será pago à Iberia depois de efectuado o segundo pagamento do produto da venda à Andes Holding BV da Interinvest e da Ladeco (ver atrás),

- a Iberia e a Teneo consideram que a redução de custos é um objectivo fundamental do programa de adaptação e que é essencial prosseguir os esforços de redução de custos para além de 1996,

- no caso de os objectivos do programa de adaptação não serem atingidos e de, em consequência, a Iberia necessitar de capital adicional, a Teneo e a Iberia satisfarão essa necessidade através de uma maior redução dos custos, de desinvestimentos ou de injecções de capital em que participe de forma significativa o sector privado.

Por fim, a Comissão tomou também nota da vontade expressa pelas autoridades espanholas de, por um lado, proceder a uma injecção de capital adicional no valor de 20 000 milhões de pesetas espanholas no decurso do primeiro trimestre de 1997 e, por outro, de só realizar esta nova injecção de capital se forem alcançados os oito critérios e objectivos quantitativos enumerados na parte VI anterior. O cumprimento desses objectivos e critérios será verificado com base na contabilidade da Iberia para os exercícios de 1995 e 1996, auditados de acordo com as regras previstas pela legislação espanhola. A injecção de capital adicional será notificada à Comissão, que a examinará em relação ao princípio do investidor em economia de mercado, tomando principalmente em consideração o cumprimento dos referidos critérios e objectivos. No entanto, a Comissão terá também em conta a eventual existência de outros elementos de apreciação, nomeadamente no que respeita às projecções financeiras estabelecidas para o período 1997-2001, à situação da Iberia e do grupo em relação aos seus principais concorrentes, e a outros factores essenciais de risco.

CONSIDERAÇÕES GERAIS

De um modo geral, a Comissão recorda que, em virtude do nº 3 do artigo 93º do Tratado, deve ser previamente informada de qualquer operação susceptível de incluir elementos de auxílio estatal. Além disso, a Comissão sublinha que, caso lhe seja futuramente enviada uma notificação relativa a um projecto de auxílio, terá de tomar em conta todos os elementos pertinentes e, nomeadamente, o facto de a companhia já ter beneficiado de um auxílio estatal. Nesse caso, a Comissão não autorizaria a concessão de um auxílio adicional, salvo circunstância excepcional, imprevisível e independente da vontade da companhia (8),

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1º

As diferentes transacções relativas à sociedade Andes Holding BV e a injecção de capital de 87 000 milhões de pesetas espanholas realizada pela Teneo a favor da companhia Iberia não constituem auxílios estatais para efeitos do nº 1 do artigo 92º do Tratado que institui a Comunidade Europeia e do nº 1 do artigo 61º do Acordo que institui o Espaço Económico Europeu, à luz nomeadamente dos compromissos assumidos pelo Estado espanhol e enumerados no fim do antepenúltimo parágrafo da parte VII anterior.

Artigo 2º

O Reino de Espanha é o destinatário da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 31 de Janeiro de 1996.

Pela Comissão

Neil KINNOCK

Membro da Comissão

(1) JO nº C 114 de 6. 5. 1995, p. 7.