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DECISÃO DA COMISSÃO

de 29 de Março de 1988

relativa aos auxílios concedidos pelo Governo francês a uma empresa de máquinas agrícolas situada em St. Dizier, Angers e Croix

(International Harvester/Tenneco)

(Apenas faz fé o texto em língua francesa)

(88/468/CEE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e, nomeadamente, o nº 2, primeiro parágrafo, do artigo 93º,

Após ter notificado os interessados no sentido de apresentarem as suas observações, tal como previsto no referido artigo 93º, e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

I

Na sequência de repetidos pedidos da Comissão, o Governo francês, através de cartas com datas de 3 de Outubro de 1985 e 30 de Janeiro de 1986, informou tardiamente a Comissão de um apoio financeiro concedido a uma empresa de máquinas agrícolas francesa que detém a terceira posição no mercado francês.

As medidas destinadas a financiar um programa de reestruturação do beneficiário, e concedidas em 1985 e em 1986, foram as seguintes:

- subvenção de 40 milhões de francos franceses paga em 1985,

- empréstimo de participação de 135 milhões de francos franceses pago metade em 1985 e metade em 1986, concedido por um período de quinze anos com diferimento de três anos; a taxa evolui em função da margem bruta de autofinanciamento (MBA) da empresa com um limite máximo fixado em 14 %.

A Comissão considerou que estes auxílios são abrangidos pelo nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE e que, com base nas informações de que dispunha e nas que lhe foram comunicadas pelas autoridades francesas, não pareciam satisfazer as condições do nº 3 do artigo 92º para poderem beneficiar de uma das derrogações nele enunciadas. A Comissão iniciou, pois, o processo previsto no nº 2 do artigo 93º relativamente a estes auxílios.

Por carta de 3 de Março de 1986, a Comissão notificou o Governo francês para apresentar as suas observações. Os outros Estados-membros foram informados deste facto em 20 de Maio de 1986 e os terceiros interessados em 27 de Maio de 1986.

II

Por carta de 27 de Agosto de 1986, o Governo francês apresentou as suas observações no âmbito do processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado CEE.

Segundo as autoridades francesas, a subvenção constitui um crédito excepcional, tendo em conta o interesse social a regional, destinado a evitar uma perturbação grave para o emprego nas zonas em questão, caso a Tenneco não retomasse a filial francesa da International Harvester.

Nas suas primeiras observações, as autoridades francesas defenderam que o futuro da unidade francesa da International Harvester, com locais de produção situados em Angers, St. Dizier e Croix, estava ameaçado há vários anos devido às graves dificuldades da empresa-mãe americana, bem como ao privilégio concedido às outras actividades da empresa-mãe em detrimento das máquinas agrícolas pesadas, domínio em que a indústria mundial enfrenta uma depressão generalizada e duradoura dos mercados. Segundo as informações comunicadas, os auxílios em questão destinam-se a financiar uma reestruturação das actividades do beneficiário mediante, inicialmente, a supressão da fábrica de ceifeiras-debulhadoras em Angers (2 000 unidades/ano, 185 postos de trabalho), a redução de actividade da fábrica de Croix à produção de cabinas (diminuição de 515 para 260 postos de trabalho) e a especialização da fábrica de St. Dizier de unidade de montagem final de tractores em centro de produção das transmissões de tractores das gamas médias e altas do grupo, com a manutenção de 1 800 postos de trabalho. O programa de investimento previsto, que se eleva a 1,2 mil milhões de francos franceses para as duas fábricas restantes (St. Dizier e Croix), para o período de 1986 a 1989, permitirá, no final deste período, a criação de, respectivamente, 500 e 250 postos de trabalho.

No âmbito do processo três outros Estados-membros, duas administrações locais e um gabinete de relações governamentais, bem como uma empresa, comunicaram as suas observações à Comissão.

III

A subvenção de 40 milhões de francos franceses, bem como a bonificação de juros e o diferimento da amortização ligados ao empréstimo de participação de 135 milhões de francos franceses constituem auxílios que possibilitam à empresa beneficiária a realização de uma série de investimentos sem que tenha de suportar a totalidade das despesas.

O empréstimo de participação com bonificação de juros foi concedido para um período de quinze anos com um diferimento de três anos e com uma taxa estabelecida em função da MBA da empresa com um limite máximo de 14 %. Os elementos de auxílio decorrem do diferimento da amortização de três anos e da diferença entre a taxa de juro do crédito de participação efectivamente paga pela empresa e a taxa de juro do mercado de referência para a França, ou seja, a taxa de juro para o crédito para equipamento praticada pelo Crédito Nacional. Durante o período relativo à concessão dos auxílios em questão (1985 e 1986), essa taxa de referência variou entre 14,0 % e 9,25 %. Considerando os resultados fortemente negativos dos últimos anos, bem como as actuais dificuldades do sector de máquinas agrícolas, é de supor que a margem bruta de autofinanciamento da empresa em questão foi e será, pelo menos durante os próximos anos, fraca e que, consequentemente, a taxa de juro a suportar será inferior à taxa do mercado.

O auxílio decorrente do crédito de participação caracteriza-se pela incerteza e mesmo impossibilidade de determinar a bonificação de juro e, por conseguinte, a importância do auxílio em si. Esta falta de transparência contribui para tornar o auxílio incompatível com o mercado comum e simultaneamente torna impossível considerar a aplicação de uma das derrogações previstas no nº 3 do artigo 92º do Tratado CEE.

A fim de eliminar estas lacunas, a Comissão, por telex de 23 de Outubro de 1985 e cartas de 3 de Dezembro de 1985 e de 3 de Março de 1986, solicitou ao Governo francês, pelas três vezes, que precisasse as condições do empréstimo de participação. As autoridades francesas limitaram-se a comunicar que o juro do empréstimo de participação evolui em função da margem bruta de autofinanciamento futuro do beneficiário, com um limite máximo fixado em 14 %, não tendo, contudo, precisado a relação entre o volume da margem bruta de autofinanciamento e a taxa de juro cobrada.

Deste modo, a falta de conhecimento da data de concessão do empréstimo em questão e das margens brutas de autofinanciamento, bem como a relação entre a margem bruta de autofinanciamento e o juro efectivamente pago pela empresa não permitem à Comissão calcular nem estimar o elemento de auxílio do empréstimo de participação em questão.

Nesta situação, caracterizada pela falta de cooperação por parte do Governo francês, a Comissão vê-se, contudo, obrigada a encerrar o presente processo adoptando a sua decisão com base nas informações de que dispõe [a este respeito ver o acórdão do Tribunal de Justiça, de 10 de Julho de 1986, proferido no processo 234/84 (Meura)].

Esta circunstância, bem como a complexidade do auxílio em questão, explica o prazo de instrução e, consequentemente, a duração do inquérito administrativo realizado nos termos do nº 2 do artigo 93º do Tratado CEE.

IV

Tal como previsto pelo nº 3 do artigo 93º do Tratado CEE, todos estes auxílios deviam ser notificados à Comissão. Visto que o Governo francês não o fez em tempo útil, a Comissão não se pôde pronunciar sobre as medidas antes da sua execução. Os auxílios foram, pois, ilícitos segundo as normas de direito comunitário relativas à sua concessão. A situação criada pelo não respeito destas obrigações é tanto mais grave quanto os auxílios já foram pagos à empresa beneficiária. Além disso, a metade do empréstimo de participação de 135 milhões de francos franceses foi concedida após o início do processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado CEE. Por este motivo, todos os auxílios devem ser considerados ilícitos à luz do direito comunitário. A este respeito, é conveniente recordar que, tendo em conta o carácter imperativo e de ordem pública das regras processuais estabelecidas pelo nº 3 do artigo 93º do Tratado CEE [ver acórdão do Tribunal de Justiça, de 19 de Junho de 1973, processo 77/72 (Capolongo)], a ilegalidade dos auxílios em questão não poderia ser regularizada a posteriori. O carácter ilícito de todos os auxílios em questão resulta da falta de conformidade com as regras processuais estabelecidas pelo nº 3 do artigo 93º do Tratado CEE. Além disso, nos casos de incompatibilidade dos auxílios com o mercado comum, a Comissão pode recorrer aos meios que lhe possibilita o acórdão do Tribunal de Justiça, de 12 de Junho de 1973, proferido no processo 70/72 (Kohlegesetz), e obrigar os Estados-membros a suprimir o auxílio por via de recuperação junto dos beneficiários.

V

Além disso, os auxílios em questão são incompatíveis com o mercado comum na acepção do nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE.

O mercado de máquinas agrícolas da Comunidade caracteriza-se por trocas comerciais intracomunitárias importantes que representam 28 % da produção comunitária. Por outro lado, uma grande parte do mercado é ocupada por empresas multinacionais (Massey-Ferguson, Case/Brown/International Harvester, John Deere, Ford) que efectuam os seus investimentos nos diferentes Estados-membros no quadro de um programa de investimentos à escala mundial e que especializam - a fim de obterem economias de escala - os seus diferentes locais de produção em certos produtos ou componentes de produtos que são montados em outras fábricas muitas vezes situadas noutros Estados-membros.

As trocas comerciais intercomunitárias importantes no sector das máquinas agrícolas não se limitam, pois, aos produtos finais e às peças sobressalentes, mas compreendem igualmente os componentes de máquinas como sejam os motores, transmissão, cabinas de tractores, etc.

Além disso, verifica-se que o mercado se caracteriza por excessos de capacidade estruturais que se elevam a cerca de 50 %, que se traduzem numa concorrência intensa entre os diferentes produtores, uma pressão enorme sobre os preços e uma importante redução de efectivos nesta indústria (31 % para a Comunidade no seu conjunto e 51 % para a Bélgica, 50 % para o Reino Unido, 34 % para a Alemanha, 29 % para os Países Baixos e 24 % para a França, no período de 1976 a 1986).

A produção comunitária de tractores foi reduzida durante o período de 1979 a 1985 de 10 % em França, 21 % em Itália, 22 % na Alemanha e 27 % no Reino Unido, com uma média comunitária de 23 %.

A empresa beneficiária, que, com uma parte de mercado de 14 % dos registos de tractores em 1985, detém a terceira posição no mercado francês de máquinas agrícolas, exporta 37 % do seu volume de negócios de 2,255 mil milhões de francos franceses, do qual uma parte considerável para os outros Estados-membros.

Tendo em conta as considerações que precedem, os auxílios em questão são susceptíveis de afectarem as trocas comerciais entre os Estados-membros e de falsearem a concorrência na acepção do nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE, favorecendo a empresa em causa e a produção francesa de máquinas agrícolas.

Sempre que o auxílio financeiro do Estado reforça a posição de certas empresas em relação a outras que com elas concorrem na Comunidade, este deve ser considerado como afectando essas outras empresas.

Os auxílios em questão falseiam o jogo da concorrência ao melhorarem a situação financeira da empresa beneficiária e o lucro que ela obtém do seu investimento, reduzindo os seus outros custos, o que lhe confere uma vantagem na concorrência que faz aos outros produtores que realizaram ou realizam acções semelhantes a expensas próprias.

VI

O nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE estabelece como princípio a incompatibilidade com o mercado comum dos auxílios que apresentem as características que enuncia. Relativamente às excepções a este princípio, enunciadas no nº 2 do artigo 92º do Tratado CEE, as mesmas são inaplicáveis no caso em análise devido à natureza e aos objectivos dos auxílios previstos.

Nos termos do nº 3 do artigo 92º do Tratado CEE, os auxílios susceptíveis de serem considerados como compatíveis com o mercado comum devem ser apreciados no contexto comunitário. Para preservar o bom funcionamento do mercado comum e ter em conta os princípios enunciados na alínea f) do artigo 3º do Tratado CEE, as derrogações ao princípio constante do nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE, enunciadas no nº 3 do mesmo artigo, devem ser interpretadas de modo restrito aquando do exame de qualquer regime de auxílios ou de qualquer medida individual de auxílio.

Em especial, as derrogações só podem ser aplicadas se a Comissão verificar que o livre jogo das forças do mercado, na ausência dos auxílios, não é suficiente só por si para incitar os seus eventuais beneficiários a agirem para atingirem um dos objectivos pretendidos.

Aplicar as derrogações a casos que não contribuem para um tal objectivo, ou sem que o auxílio seja necessário para o efeito, equivaleria a conferir vantagens à indústria ou às empresas de certos Estados-membros, cuja posição financeira se encontraria artificialmente reforçada, e a afectar as condições das trocas comerciais entre Estados-membros e a falsear a concorrência, sem qualquer justificação baseada no interesse comum referido no nº 3 do artigo 92º do Tratado CEE.

O Governo francês não conseguiu fornecer, nem a Comissão descortinar, qualquer motivo que permita inserir os auxílios em questão numa das categorias de excepções referidas no nº 3 do artigo 92º do Tratado CEE.

Tendo em conta o que precede, os auxílios em questão não são abrangidos por qualquer das categorias de derrogações previstas no nº 3 do artigo 92º do Tratado CEE.

No que diz respeito às derrogações do nº 3, alínea b), do artigo 92º do Tratado CEE, é evidente que os auxílios em questão não se destinam a apoiar um projecto de interesse europeu comum nem a sanar uma perturbação grave da economia francesa. Os auxílios específicos a favor de uma única sociedade do sector das máquinas agrícolas não são adequados para sanar os tipos de situações referidas no nº 3, alínea b), do artigo 92º do Tratado CEE, o Governo francês, aliás, não invocou motivos dessa ordem para justificar os auxílios em questão. Relativamente ao disposto nas alíneas a) e c) do nº 3 do artigo 92º do Tratado CEE relativas aos auxílios destinados a favorecer o desenvolvimento de certas regiões, é conveniente considerar que as regiões onde se realizaram ou realizarão os investimentos (Haute Marne e Nord, encontrando-se encerrada a fábrica de Angers em Maine et Loire) não têm um nível de vida anormalmente baixo ou uma situação grave de subemprego na acepção da derrogação referida na alínea a). As regiões em quesão não fazem, aliás, parte das regiões que beneficiam desta derrogação.

Os auxílios também não preenchem as condições previstas na alínea c) do nº 3 do artigo 92º do Tratado CEE. Com efeito, verifica-se que dos três locais da produção referidos, somente Angers (185 postos de trabalho), suprimido no quadro do programa de investimentos, se encontra numa zona que pode beneficiar de um auxílio com finalidade regional. Além disso, nem a subvenção de 40 milhões de francos franceses, nem o empréstimo de participação bonificado de 135 milhões de francos franceses provêm de um regime de auxílio com finalidade regional. O auxílio em questão não se destina a facilitar o desenvolvimento de certas regiões económicas na acepção da alínea c). Além disso, considerando a situação actual, bem como as perspectivas do mercado de máquinas agrícolas, verifica-se que a concessão dos auxílios em questão falseia concorrência de maneira que contraria o interesse comum. Consequentemente, os auxílios em questão não podem beneficiar da derrogação prevista no nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado CEE, parte regional.

Finalmente, no que diz respeito à derrogação prevista no nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado CEE a favor dos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas, é conveniente considerar que os auxílios em questão embora facilitem o desenvolvimento da empresa em causa, não facilitam o desenvolvimento deste sector a nível comunitário e exercem uma influência contrária ao interesse comum sobre as trocas comerciais intracomunitárias.

O mercado comunitário de máquinas agrícolas caracteriza-se por um excesso de capacidade de cerca de 50 %, devido principalmente a uma forte diminuição das vendas durante os últimos dez anos. Assim, as vendas de tractores pequenos e médios diminuíram 23 % entre 1979 e 1984.

A crise no sector das máquinas agrícolas provoca uma forte pressão no sentido da baixa dos preços que leva à concessão de abatimentos importantes por parte dos diferentes produtores reduzindo, assim, a já fraca margem de lucro.

Em 1984, a Comissão considerou incompatível com o Tratado, nos termos do artigo 92º do Tratado CEE, uma proposta de auxílio italiana a favor de uma empresa de motores e de tractores agrícolas, sob forma de uma bonificação de juros, devido ao aumento de capacidade de produção originado pelo investimento a ser objecto do auxílio [Decisão 84/364/CEE da Comissão (1)].

A International Harvester/Tenneco é uma empresa multinacional (um dos 50 primeiros grupos mundiais, com um volume de negócios de 130 mil milhões de francos franceses e um resultado líquido de 5,5 mil milhões de francos franceses em 1984) que produz máquinas agrícolas e/ou componentes nos Estados-Unidos e na Comunidade em França, na Alemanha e no Reino Unido, em vários locais.

Antes da aquisição das actividades da International Harvester na Europa, a Tenneco já produzia máquinas agrícolas no Reino Unido atravès da sua filial J.I.Case em duas fábricas (Leigh e Meltham). Com a retoma das actividades francesas (em Croix, Angers e St. Dizier), inglesas (em Doncaster) e alemãs (em Neuss) da International Harvester, a Tenneco não só retomou as partes de mercado e as capacidades da sua concorrente, mas igualmente os sistemas de distribuição nos mercados em que a Tenneco se encontrava relativamente pouco representada.

Na Europa, a Tenneco produz máquinas agrícolas em diferentes fábricas situadas em França, no Reino Unido e na Alemanha. As medidas tomadas pela Tenneco em França, (o abandono do fabrico de ceifeiras-debulhadoras, especialização dos outros locais) inscrevem-se num programa de investimento realizado a nível mundial destinado á modernização, bem como à adaptação das capacidades da Tenneco à situação dos mercados mundiais.

A reorganização da produção realizada no quadro do programa de investimento mundial da Tenneco, com a especialização de locais de produção em componentes e/ou em certos produtos e a exportação de componentes para outros locais para montagem final, dificulta a avaliação das consequências sobre o mercado comunitário de máquinas agrícolas.

A decisão das autoridades francesas de concederem auxílios não exerce provavelmente qualquer influência sobre o volume global e os objectivos desse programa. Por outro lado, como é demonstrado adiante, os auxílios em questão influenciam a decisão sobre a repartição geográfica dos investimentos, da especialização e do encerramento de locais de produção. As medidas de auxílios jogam, assim, em detrimento, quer das outras filiais comunitárias da Tenneco, quer de todas as empresas de máquinas agrícolas na Comunidade.

A concessão dos auxílios fez com que a Tenneco retomasse a International Harvester France e impediu uma redução de capacidades mais importante em França. Por outro lado, a Tenneco decidiu deixar de produzir tractores na sua empresa em Meltham/Huddersfield no Reino Unido em 1988, e reduzir a sua actividade à produção de componentes, e encerrar o local de produção de componentes de Leigh/Manchester, originando uma perda de cerca de 1 000 postos de trabalho.

A única redução de capacidade real comunicada pelas autoridades francesas consiste no encerramento da fábrica de Angers (185 postos de trabalho, capacidade 2000 unidades/ano) devido à falta de dimensão crítica mínima considerada necessária pela Tenneco a fim de fazer face aos principais concorrentes europeus. Além disso, as reduções de capacidade comunicadas dizem sobretudo respeito a capacidades pouco utilizadas e exercem, consequentemente, um efeito muito limitado sobre o mercado.

As reduções de capacidade efectuadas pela Tenneco devem-se unicamente à evolução recente do mercado, visto a procura ter diminuído consideravelmente em toda a Comunidade, de tal forma que as empresas tiveram de se adaptar a esta nova situação.

A especialização dos outros locais na produção de módulos de tractores, exportados em grande parte para os locais de produção situados nos outros Estados-membros para a montagem final, está efectivamente ligada a um aumento de capacidade. Com efeito, se não se tomar em conta o abandono da produção de ceifeiras-debulhadoras e a especialização da produção dos outros locais originando uma perda de 440 postos de trabalho, o programa de investimento objecto de um auxílio de 1,2 mil milhões de francos franceses implica a criação de 750 postos de trabalho numa indústria que se caracteriza por excessos de capacidade muito elevados (cerca de 50 %) e trocas comerciais intracomunitárias importantes. Este aumento líquido de 310 trabalhadores na Tenneco França, ligado a um aumento da produtividade através do programa de investimentos, de racionalização e de especialização, conduz necessariamente a um aumento da produção nesta empresa. É de notar que este investimento foi - graças à concessão dos auxílios em questão - realizado em França e não num dos outros Estados-membros em que a Tenneco possui locais de produção. Os auxílios em questão colocam, assim, o beneficiário em situação de aumentar as suas capacidades de produção num mercado que sofre fortemente de excesso de capacidade.

Considerando a situação muito difícil do mercado de máquinas agrícolas, relativamente ao qual não se espera uma estabilização antes dos anos noventa, verifica-se que aceitar a subvenção de 40 milhões de francos franceses, bem como a bonificação de juros e o diferimento de amortização ligados ao empréstimo de participação de 135 milhões de francos franceses a favor da International Harvester France, equivaleria a infligir aos seus concorrentes uma desvantagem susceptível de se concretizar sob a forma de regressão não justificada das suas vendas e/ou verem-se forçados a retirarem-se do mercado.

A gravidade e a duração da crise que o sector de máquinas agrícolas na Comunidade atravessa actualmente obrigaram outras empresas a enormes esforços de adaptação sem qualquer auxílio de Estado, apesar das dificuldades financeiras que muitas delas enfrentaram e dos problemas que lhes colocou a redução dos seus efectivos que exigiam medidas de restrição draconianas.

Considerando a situação financeira da sociedade-mãe e o seu próprio interesse na realização do programa de investimentos previsto, é de supor que as forças de mercado deveriam ser suficientes e que os investimentos se ralizarão igualmente sem a concessão de auxílios.

Consequentemente, os auxílios em questão não podem ser considerados como contribuindo para uma evolução susceptível de contrabalançar, do ponto de vista comunitário, os seus efeitos de distorção sobre as trocas comerciais.

Em conclusão, os auxílios em questão são ilícitos, visto o Governo francês não ter cumprido as obrigações que para ele decorrem do nº 3 do artigo 93º do Tratado CEE. Além disso, os auxílios não satisfazem as condições exigidas para beneficiar de qualquer das excepções e derrogações previstas nos nºs 2 e 3 do artigo 92º do Tratado CEE.

Por esse motivo, os auxílios em questão devem ser suprimidos por via de recuperação. No que diz respeito mais especialmente ao empréstimo de participação, a Comissão não pode quantificar o elemento de auxílio a recuperar pelas razões indicadas na parte III dos fundamentos da presente decisão. Por este motivo, ao tomar as medidas de execução para dar cumprimento à presente decisão, o Governo francês deve determinar ele próprio o montante do auxílio a recuperar com base nas modalidades estabelecidas pela Comissão. O montante do auxílio será, assim, igual à diferença entre a taxa do empréstimo para equipamento praticado pelo Crédito Nacional à data de concessão do empréstimo de participação em causa e a taxa de juro efectivamente paga pela empresa International Harvester/Tenneco France até à data de adopção da presente decisão. Essas medidas devem ser comunicadas à Comissão num prazo de dois meses a fim de ser verificada a sua conformidade,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1º

Os auxílios concedidos pelo Governo francês em 1985 e em 1986 à International Harvester/Tenneco France sob a forma de uma subvenção de 40 milhões de francos franceses, de uma bonificação de juros de um empréstimo de participação de 135 milhões de francos franceses igual à diferença entre a taxa de juro do mercado e o juro efectivamente pago pela empresa, bem como de um diferimento de amortização do empréstimo de participação durante três anos, são ilegais por violarem as regras processuais estabelecidas no nº 3 do artigo 93º do Tratado CEE. Estes auxílios são, ainda, incompatíveis com o mercado comum na acepção do artigo 92º do Tratado CEE. Artigo 2º

O Governo francês deve suprimir os auxílios referidos no artigo 1º por via de recuperação.

Artigo 3º

O Governo francês deve informar a Comissão, no prazo de dois meses, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.

Artigo 4º

A República Francesa é destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 29 de Março de 1988.

Pela Comissão

Peter SUTHERLAND

Membro da Comissão

(1) JO nº L 192 de 20. 7. 1984, p. 35.