DECISÃO DA COMISSÃO de 9 de Junho de 1993 relativa ao auxílio estatal C 32/92 (ex NN 67/92) - Itália (crédito fiscal aos transportadores rodoviários profissionais de mercadorias) (Apenas faz fé o texto em língua italiana)

(93/496/CEE)A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e, nomeadamente, o no 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 93o,

Tendo notificado as partes interessadas, em conformidade com o artigo supracitado, para apresentarem as suas observações,

Considerando o seguinte:

I Por carta de 15 de Abril de 1992, a Comissão solicitou ao Governo italiano informações circunstanciadas sobre o regime a seguir mencionado, que prevê um crédito fiscal para o sector dos transportes rodoviários de mercadorias:

« Ministero del trasporti- Decreto 28 gennaio 1992

Determinazione dei criteri per la concessione di un credito di imposta a favore delle imprese esercenti l'autotrasporto di merci per conto di terzi. » (1).

Com base nas informações de que dispunha, a Comissão considerou que o regime era abrangido pelo no 1 do artigo 92o do Tratado CEE.

Dado não ter recebido qualquer resposta à carta de 15 de Abril de 1992, a Comissão enviou uma segunda carta em 6 de Maio de 1992, tendo obtido uma resposta por carta de 4 de Agosto de 1992. As informações nela contidas não foram suficientes para eliminar as dúvidas sobre a incompatibilidade do regime com o mercado comum.

Atendendo a que o Governo italiano não deu cumprimento à exigência de notificação prévia expressa no no 3 do artigo 93o, o regime foi introduzido ilegalmente. Dado a Comissão ter entendido igualmente que o regime não pode ser considerado compatível com o mercado comum, com base no Regulamento (CEE) no 1107/70 do Conselho, de 4 de Junho de 1970, relativo aos auxílios concedidos no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável (2), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) no 3578/92 (3), nem se encontra abrangido por qualquer das excepções previstas nos nos 2 e 3 do artigo 93o, decidiu iniciar o processo previsto no no 2 do artigo 93o

Por carta de 26 de Outubro de 1992, a Comissão notificou o Governo italiano para apresentar as suas observações e prestar as informações pormenorizadas solicitadas. Em 12 de Fevereiro de 1993, foi enviada uma segunda carta. Os restantes Estados-membros e os terceiros interessados foram notificados para apresentarem as suas observações mediante publicação da carta ao Governo italiano (4).

II Não obstante o pedido da Comissão às autoridades italianas, por cartas de 26 de Outubro de 1992 e de 12 de Fevereiro de 1993, no sentido de prestarem informações pormenorizadas sobre o regime, não foi obtida qualquer reacção.

Nestas circunstâncias, que resultam de uma ausência de cooperação por parte do Governo italiano, a Comissão é obrigada a encerrar o presente processo, adoptando a sua decisão com base nas informações de que dispõe [ver acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Fevereiro de 1990, Boussac (C-301/87) (5) e de 10 de Julho de 1986, Meura (234/84) (6)].

Nenhum dos outros Estados-membros ou partes interessadas apresentaram observações.

III Em conformidade com o decreto italiano de 28 de Janeiro de 1992, os transportadores rodoviários profissionais de mercadorias beneficiam, em 1992, independentemente do seu estatuto jurídico, de um crédito fiscal sobre impostos sobre rendimentos, impostos locais ou impostos sobre o valor acrescentado. O benefício deste regime é aplicável apenas a veículos com mais de 3 500 kg, desde que os transportadores tenham sido inscritos até 31 de Dezembro de 1991 no registo nacional de transportes rodoviários de mercadorias previsto pela Lei no 298 de 6 de Junho de 1974.

O orçamento para 1992 é de 275 000 milhões de liras italianas (179 milhões de ecus). Presume-se que este montante já se encontrava previsto em 1990 e que serão brevemente votados mais 300 000 milhões de liras italianas (195 milhões de ecus), o que elevará o montante total das dotações para 374 milhões de ecus. De acordo com os cálculos efectuados pela Comissão, a primeira fracção de 179 milhões de ecus não poderá abranger todos os pedidos, mas o orçamento total previsto de 374 milhões de ecus deverá revelar um excedente de cerca de 50 milhões de ecus.

O volume dos auxílios concedidos a uma determinada empresa depende do número e da dimensão dos veículos. O auxílio não excede 13,5 % das despesas efectivas em combustível e lubrificantes, sem IVA, embora devam ser observados os seguintes limites máximos no que se refere ao peso total (= peso bruto do veículo-PBV) de cada veículo com a sua carga útil:

/* Quadros: ver JO */

gasóleo, respectivamente. Isto significa que, atendendo ao preço de 941,176 liras italianas por litro de gasóleo (0,613 ecus), sem IVA, em 15 de Dezembro de 1991, o crédito fiscal abrange 3 100 quilómetros gratuitos para os veículos da categoria A, 4 900 quilómetros para os da categoria B, 8 100 quilómetros para os da categoria C e 8 800 quilómetros para os da categoria D. Estes valores devem ser confrontados com uma quilometragem anual média dos transportes internacionais situada entre 70 000 e 120 000 quilómetros.

Por outro lado, o auxílio cobre, em termos do imposto anual sobre os veículos, 88 % do montante relativo aos veículos da categoria A, 132 % para os da categoria B, 293 % para os da categoria C e 505 % para os da categoria D. Note-se que o crédito fiscal aumenta com a dimensão do veículo numa progressão não linear.

O efeito do regime é um aumento directo do « cash flow » líquido a favor das empresas de um único sector económico específico.

De acordo com « Europa Transport », uma publicação da Comissão sobre estatísticas de transportes internos comunicadas pelos Estados-membros (7), os transportes intracomunitários são importantes e possuem a seguinte estrutura (1989 = últimos dados disponíveis):

Transportes intracomunitários (1)

/* Quadros: ver JO */

Estados-membros, é elevado a nível das relações com a Itália.

De acordo com um estudo efectuado pela Coopers & Lybrand para a Comissão, em Outubro de 1989, os transportes rodoviários nacionais e internacionais de mercadorias encontram-se intimamente ligados em todos os Estados-membros, à excepção da Grécia. A maioria dos transportadores internacionais de mercadorias opera igualmente no seu próprio mercado nacional que, na maior parte dos países, é consideravelmente mais vasto do que o mercado internacional. Os veículos utilizados nos transportes rodoviários internacionais de mercadorias não são fundamentalmente diferentes dos utilizados nos transportes nacionais de mercadorias. Consequentemente, torna-se fácil para os transportadores transferirem recursos entre operações nacionais e internacionais, em função da situação dos mercados respectivos. A situação do mercado internacional dos transportes rodoviários de mercadorias reflecte, por conseguinte, a situação de cada um dos mais importantes mercados nacionais.

O objectivo do artigo 92o do Tratado consiste em impedir que as trocas comerciais entre os Estados-membros sejam afectadas por auxílios concedidos pelas entidades públicas que, de diversas formas, falseiem ou ameacem falsear a concorrência favorecendo determinadas empresas ou determinadas produções. Consequentemente, o artigo 92o não estabelece qualquer distinção entre as medidas de intervenção estatal mediante referência às suas causas ou objectivos, mas define-as em função dos seus efeitos.

Presume-se que os benefícios decorrentes do decreto serão canalizados para todos os transportadores rodoviários profissionais de mercadorias, não se encontrando associados aos objectivos de reestruturação do sector em causa nem orientados para uma região específica. A única exigência imposta aos beneficiários é que, em 31 de Dezembro de 1991, se encontrassem inscritos no registo previsto na Lei no 298 de 6 de Junho de 1974. Consequentemente, o decreto tende a promover uma melhoria geral da situação financeira das empresas do sector em causa e afecta o mercado. Quando um Estado-membro, através de um auxílio financeiro, reforça a posição das empresas de um determinado sector envolvido no comércio intracomunitário, este deve ser considerado afectado por esse auxílio.

O auxílio previsto no decreto é pura e simplesmente um auxílio ao funcionamento. Note-se igualmente que a Comissão sempre manifestou uma atitude negativa em relação a estes auxílios, uma vez que implicam a adopção, por outros Estados-membros, de medidas semelhantes, com custos substanciais, ou a transferência de dificuldades de um Estado-membro para outro.

Deve, igualmente, considerar-se que os efeitos do decreto irão obstar ao ajustamento equilibrado do mercado italiano dos transportes rodoviários de mercadorias a uma nova estrutura económica viável a longo prazo e que a manutenção do status quo servirá apenas para retardar as adaptações necessárias num sector que, como é do conhecimento geral, se caracteriza por um excesso de capacidade. Consequentemente, deve concluir-se que o regime de auxílios previsto no decreto é contrário ao interesse comum.

À luz do que precede, deve considerar-se que o decreto é susceptível de afectar o comércio entre os Estados-membros e falsear a concorrência entre as empresas de transportes estabelecidas em Itália e noutros Estados-membros e as mercadorias transportadas.

Porém, as autoridades italianas não partilham deste ponto de vista, como o expressaram na sua resposta de 4 de Agosto de 1992. As autoridades italianas consideram que o decreto de 28 de Janeiro de 1992 não constitui um auxílio estatal, mas um plano fiscal. Em defesa do seu ponto de vista, as autoridades italianas argumentam igualmente que as imposições fiscais sobre os veículos a gasóleo em Itália são especialmente elevadas, o que constitui um importante factor de despesas para as empresas em causa. As autoridades italianas fazem referência, igualmente, à harmonização fiscal prevista entre os Estados-membros.

No que diz respeito ao argumento da fiscalidade e da soberania nacional neste domínio, é conveniente notar que as normas que regem os auxílios estatais e as que regem a fiscalidade possuem objectivos distintos, o que significa que uma medida nacional pode estar em conformidade com as normas de fiscalidade mas ser contrária a outras disposições, como os artigos 92o e 93o do Tratado. Além disso, o artigo 92o não distingue as medidas de intervenção estatal mediante referência às suas causas ou objectivos, mas define-as em função dos seus efeitos. O efeito do regime é um aumento directo do « cash flow » líquido a favor das empresas de um único sector económico específico.

Efectivamente, é conveniente referir também que somente os operadores do mercado dos transportes rodoviários de mercadorias registados em Itália podem beneficiar desta medida. Esses operadores encontram-se em concorrência com os operadores que actuam a nível dos restantes modos de transporte e com os de outros Estados-membros. O « cash flow » que resulta da medida, por conseguinte, conduz claramente a um falseamento da concorrência a favor dos beneficiários da medida. Consequentemente, a pretensa natureza fiscal ou objectivo social de uma medida não bastam, por si só, para a isentar da aplicação do artigo 92o Por esta razão, as isenções fiscais concedidas numa base sectorial ou regional têm sido invariavelmente tratadas como auxílios estatais.

À luz do que precede, o decreto, na sua forma actual, constitui um auxílio estatal, nos termos do no 1 do artigo 92o do Tratado.

IV Atendendo ao facto de que o decreto abrange os transportes rodoviários, o auxílio deve ser examinado com base no Regulamento (CEE) no 1107/70, relativo aos auxílios concedidos no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável. O regulamento foi adoptado para eliminar disparidades susceptíveis de falsear as condições de concorrência no mercado dos transportes, permitindo a concessão de auxílios apenas em determinadas circunstâncias. O artigo 2o do regulamento preceitua que os artigos 92o, 93o e 94o são aplicáveis aos auxílios concedidos no domínio dos transportes. O artigo 3o define as condições em que os auxílios podem ser concedidos.

O auxílio previsto no decreto, todavia, não está em conformidade com o disposto no Regulamento (CEE) no 1107/70.

O artigo 3o do regulamento refere que « os Estados-membros só tomarão medidas de coordenação (. . .), que envolvam a concessão de auxílio nos termos do artigo 77o do Tratado, nos casos e condições seguintes:

(. . .)

d) Até à entrada em vigor de regulamentações comunitárias relativas ao acesso ao mercado de transportes, quando os auxílios são concedidos a título excepcional e temporário, a fim de eliminar, no quadro de um plano de saneamento, uma sobrecapacidade causadora de graves dificuldades estruturais e contribuir, assim, para melhor corresponder às necessidades do mercado de transportes. ».

De acordo com o Governo italiano, verifica-se um desequilíbrio grave entre a oferta e a procura a nível do mercado dos transportes rodoviários, como o exprimem os protocolos existentes entre o próprio Governo italiano e as organizações de comércio envolvidas (8). Porém, não se pode considerar que se encontrem reunidas as outras condições que devem ser satisfeitas nos termos do regulamento, uma vez que este exige resultados concretos, por exemplo, a preparação de um plano de saneamento e a redução da sobrecapacidade, e dado que o regime previsto no decreto em causa tem em vista melhorar a situação financeira de todas as empresas do sector sem exigir qualquer contrapartida da sua parte.

Com base no que a Comissão preceituou na sua Decisão 90/224/CEE (9), confirmada pelo Tribunal no seu acórdão de 3 de Outubro de 1991, no processo C-261/89, Itália contra Comissão (10), pode concluir-se que a violação é suficientemente evidente para se considerar que o decreto é incompatível com o mercado comum. A Comissão refere, como argumento suplementar, que as excepções mencionadas nos nos 2 e 3 do artigo 92o não são aplicáveis.

O no 1 do artigo 92o do Tratado CEE estabelece o princípio de que os auxílios com as características nele especificadas são incompatíveis com o mercado comum.

No que respeita às excepções a este princípio, as que se encontram previstas no no 2 do artigo 92o do Tratado CEE não são aplicáveis ao caso jacente, atendendo à natureza e aos objectivos do auxílio. Por outro lado, as autoridades italianas não invocaram essas excepções.

No que se refere aos auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum nos termos do no 3 do artigo 92o, que também não é invocado pelas autoridades italianas, é conveniente notar, entre outros aspectos, que os objectivos enunciados neste artigo devem ser do interesse da Comunidade e não exclusivamente do das empresas que beneficiam do auxílio. Esta norma deve ser estritamente interpretada no exame de qualquer programa de auxílio regional ou sectorial. As excepções ao princípio da incompatibilidade do auxílio com o mercado comum enunciadas neste artigo apenas são aplicáveis se a Comissão puder determinar que, sem o auxílio em causa, a livre interacção das forças de mercado, por si só, não garante que as empresas beneficiárias desenvolvam acções que contribuam para a obtenção de um dos objectivos dessas excepções.

O auxílio sem qualquer contrapartida equivaleria igualmente a conceder vantagens indevidas a determinados Estados-membros, afectando o comércio entre os Estados-membros e falseando a concorrência sem a justificação de esse auxílio ser do interesse comunitário.

Um regime de auxílios que não contribua para a consecução dos objectivos das excepções previstas no no 3 do artigo 92o e sem contrapartidas serve apenas, exactamente por esse facto, para a melhoria da situação financeira das empresas em causa.

Não se dispõe de provas que sugiram que as empresas que beneficiam deste regime devam oferecer algo em contrapartida.

Consequentemente, o regime de auxílios, devido ao seu âmbito de aplicação, isto é, todas as empresas nacionais de um sector económico específico, independentemente da sua localização, não tem por objectivo o desenvolvimento regional, como definido no no 3, alíneas a) e c), do artigo 92o

O regime tão-pouco envolve qualquer grande projecto de interesse europeu ou se destina a sanar uma perturbação grave da economia italiana, nos termos do no 3, alínea b), do artigo 92o

No que respeita ao no 3, alínea c), do artigo 92o, que se refere igualmente aos auxílios destinados a promover o desenvolvimento de determinadas actividades económicas, é conveniente notar que o auxílio em causa, para o qual são elegíveis todos os transportadores rodoviários de mercadorias, não passa de um auxílio ao funcionamento, sendo geralmente reconhecido que não satisfaz as condições expressas no no 3, alínea c), do artigo 92o e que a ausência de qualquer contrapartida torna improvável que o « desenvolvimento » seja facilitado.

O facto de o subsídio variar em função da dimensão do veículo não invalida o raciocínio anterior.

V O auxílio deveria ter sido notificado à Comissão, como previsto pelo no 3 do artigo 93o do Tratado. Dado o Governo italiano não o ter feito, a Comissão não pôde manifestar a sua posição antes de a medida ter sido executada. Uma vez que não foi dado cumprimento ao disposto no no 3 do artigo 93o do Tratado, o auxílio deve ser considerado ilegal, nos termos da legislação comunitária, desde a sua concessão.

Neste contexto, é conveniente referir que o carácter imperativo das normas processuais enunciadas no no 3 do artigo 93o do Tratado, cujo cumprimento é importante do ponto de vista da ordem pública e cujo efeito directo foi reconhecido pelo Tribunal de Justiça nos seus acórdãos de 19 de Junho de 1973 no processo 77/72 (11), de 11 de Dezembro de 1973 no processo 120/73 (12), de 22 de Março de 1977 no processo 78/76 (13) e de 21 de Novembro de 1991 no processo C 354/90 (14), implica que a ilegalidade do auxílio em causa não pode ser reparada por uma acção subsequente.

Por outro lado, quando os auxílios são incompatíveis com o mercado comum, a Comissão pode recorrer à opção que lhe é proporcionada pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Julho de 1973 no processo 70/72 (15), confirmado pelos acórdãos de 24 de Fevereiro de 1987 e 20 de Setembro de 1990 nos processos 310/85 (16) e C-5/89 (17), solicitando aos Estados-membros que recuperem dos beneficiários todos os auxílios ilegalmente concedidos.

Tendo em conta o que precede, o auxílio previsto no decreto deve ser suprimido e reembolsado.

O reembolso deve processar-se em conformidade com a legislação italiana, nomeadamente a relativa aos juros sobre pagamentos em atraso de montantes devidos ao Estado, sendo os juros calculados a partir da data em que o auxílio ilegal em questão foi pago. Esta acção afigura-se necessária, a fim de restabelecer a situação anterior mediante a eliminação de todos os benefícios financeiros de que a empresa que recebeu o auxílio ilegal tirou partido desde a data do seu pagamento [ver acórdão de 21 de Março de 1990, no processo C-142/87, Tubemeuse, fundamento no 66 (18)].

Recorde-se que o reembolso de um auxílio pago, legalmente é a consequência lógica do reconhecimento da sua ilegalidade (ver acórdão Tubemeuse),

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1o

O auxílio concedido aos transportadores rodoviários profissionais de mercadorias em Itália sob a forma de crédito fiscal sobre impostos sobre rendimentos, impostos locais ou IVA e previsto no Decreto Ministerial de 28 de Janeiro de 1992 é ilegal, dado ser conferido em violação das normas processuais enunciadas no no 3 do artigo 93o do Tratado CEE. O auxílio é igualmente incompatível com o mercado comum nos termos do no 1 do artigo 92o do Tratado CEE, dado não satisfazer nenhuma das condições das excepções previstas nos nos 2 e 3 do artigo 92o nem as previstas no Regulamento (CEE) no 1107/70.

Artigo 2o

A Itália deve suprimir o auxílio referido no artigo 1o e garantir que o auxílio concedido seja recuperado no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão. O auxílio será recuperado em conformidade com a legislação nacional, nomeadamente a relativa aos juros sobre pagamentos em atraso de montantes devidos ao Estado, sendo os juros contados a partir da data em que o auxílio ilegal foi concedido.

Artigo 3o

O Governo italiano informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, das medidas adoptadas para lhe dar cumprimento.

Artigo 4o

A República Italiana é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 9 de Junho de 1993.

Pela Comissão

Abel MATUTES

Membro da Comissão

(1) Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana de 31. 1. 1992, Serie Generale - no 25, página 13.

(2) JO no L 130 de 15. 6. 1970, p. 1.

(3) JO no L 364 de 12. 12. 1992, p. 11.

(4) JO no C 316 de 3. 12. 1992, p. 7.

(5) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal, p. I-307.

(6) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal, p. 2263.

(7) Os transportes entre Estados-membros não foram totalmente liberalizados antes de 1 de Janeiro de 1993. O facto de os transportes entre Estados-membros se encontrarem actualmente liberalizados [com base no Regulamento (CEE) no 881/92 do Conselho] conduzirá a um aumento ainda maior dos transportes intracomunitários.

(8) Ver os protocolos de 13. 4. 1990 e 15. 11. 1990 para os quais as autoridades italianas chamaram a atenção na sua resposta de 4. 8. 1992.

(9) JO no L 118 de 9. 5. 1990, p. 42.

(10) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal, I-4437.

(11) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal, 1973, p. 611.

(12) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal, 1973, p. 1471.

(13) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal, 1977, p. 595.

(14) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal, 1991, I-5505.

(15) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal, 1973, p. 813.

(16) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal, 1987, p. 901.

(17) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal, 1990, I-3437.

(18) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal, 1990, I-959.