RELATÓRIO ESPECIAL Nº 1/89 sobre O regime agromonetário acompanhado pelas respostas da Comissão (89/C 128/01)

(Observações em conformidade com o nº 4 do Artigo 206° A do Tratado CEE)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. INTRODUÇÃO

1.1. O presente relatório regista os resultados de uma análise do regime agromonetário efectuada pelo Tribunal de Contas. O relatório coloca uma tónica especial nas consequências deste regime para o orçamento geral e na sua interferência na boa gestão dos mercados agrícolas comuns, os quais constituem a base para o funcionamento da política agrícola comum (). Para facilitar a leitura deste relatório, inclui-se um glossário no Anexo VII.

Organizações comuns de mercado e preços comuns

1.2. A fim de garantir a liberdade das trocas comerciais, o Conselho previra originalmente () que o nível dos preços em cada moeda permanecesse o mesmo em termos de ecu. Tal circunstancia significava que os preços comuns fixados pelo Conselho em ecus seriam convertidos em moedas nacionais através da aplicação de taxas de conversão agrícolas (designadas por taxas verdes), as quais deveriam, normalmente, ser idênticas às taxas de cambio do mercado. Qualquer ajustamento nestas últimas deveria ser acompanhado de alterações equivalentes das taxas verdes, a fim de as manter alinhadas com as taxas do mercado.

1.3. Contudo, por ocasião das primeiras alterações das paridades monetárias após a introdução de preços comuns na PAC, não foi respeitado o princípio da unidade dos preços. Em 1969, quando o FF foi desvalorizado e o DM revalorizado, o Conselho permitiu que as taxas verdes divergissem das taxas do mercado. Os Montantes Compensatórios Monetários (MCM) foram introduzidos para compensar as diferenças, a fim de tentar salvaguardar os efeitos do regime pré-existente de preços comuns na aplicação das disposições relativas à intervenção e na continuação das trocas comerciais a um nível de preços comuns.

1.4. Os objectivos de compensação monetária, tal como se encontra estipulado na legislação em vigor, acentuam a necessidade de salvaguardar o funcionamento dos mercados agrícolas comuns, incluindo a liberdade das trocas comerciais. A legislação determina que:

(a)a fim de evitar pór em risco o bom funcionamento das organizações de mercado em geral e do seu sistema de intervenção em particular, e de evitar dificuldades causadas por variações anormais de preços e movimentos artificiais nos fluxos comerciais, deverá ser aplicado às trocas comerciais um regime de montantes compensatórios monetários que correspondam à diferença entre a taxa do mercado e a taxa de conversão agrícola; este procedimento é especificado a seguir;

(b)é necessário limitar a aplicação dos montantes compensatórios monetários aos casos em que a sua ausência pode provocar distorções no regime de intervenção e/ou nas trocas comerciais;

(c)os montantes compensatórios monetários devem ser limitados ao nível estritamente necessário para compensar a incidência do desvio entre a taxa de conversão agrícola e a taxa do mercado sobre os preços dos produtos de base para os quais estão previstas medidas de intervenção ().

1.5. O regime agromonetário sofreu um determinado número de alterações, especialmente em 1984 com a introdução do ecu verde e do mecanismo «switchover» (ver ponto 2.8) e, mais recentemente em 1987, quando o Conselho decidiu manter o mecanismo «switchover» e introduzir, por via legislativa, disposições para o desmantelamento automático de novos MCM a criar no futuro (ver ponto 2.9). Pretende-se que tais medidas constituam um passo no sentido da eliminação gradual do regime até 1992, quando, de acordo com o programa em aplicação, deverá entrar em vigor o mercado único.

Objectivos do inquérito do Tribunal

1.6. Os objectivos do inquérito do Tribunal foram os seguintes:

(a)avaliar em que medida o regime agromonetário - tanto antes como após a introdução do «switchover» - interfere na boa gestão das organizações comuns de mercado, em especial através do seu impacto nos preços comuns;

(b)avaliar a incidência orçamental do regime agromonetário e a forma como é apresentada no orçamento e conta de gestão da Comunidade.

1.7. A análise do Tribunal, que incluiu missões em França, Reino Unido e RF da Alemanha, não se preocupou com uma auditoria pormenorizada dos sistemas de gestão e controlo dos Estados-membros. Esses sistemas funcionam na dependência das autoridades aduaneiras e organismos pagadores dos Estados-membros, sendo, em larga medida, sistemas idênticos aos utilizados para a cobrança dos direitos niveladores agrícolas e para o pagamento das restituições à exportação. Nessa medida, esses sistemas são objecto de outras auditorias pormenorizadas efectuadas pelo Tribunal ().

Resumo dos resultados

1.8. Os resultados da análise efectuada pelo Tribunal podem resumir-se do seguinte modo:

(a)as decisões anuais do Conselho que fixam o nível dos preços agrícolas em ecus não reflectem alterações reais nos preços institucionais: a aplicação do mecanismo «switchover», após cada realinhamento no âmbito do SME, para evitar a criação de MCM positivos, eleva, na realidade, o nível dos preços comuns alinhando-o pela moeda mais forte do SME, o DM. Contudo, esses aumentos no nível dos preços comuns são, no essencial, dissimulados (pontos 4.1 - 4.8). O impacto desses aumentos de preços dissimulados traduz-se, de modo pouco claro, em maior despesa orçamental (pontos 6.11 - 6.18).O «switchover» não melhorou, portanto, a gestão das despesas nos mercados agrícolas. Teve também como resultado que as taxas de câmbio utilizadas para fins agrícolas se afastassem ainda mais das taxas de câmbio reais (pontos 4.2 e 4.3);

(b)o orçamento e contas apenas fornecem uma imagem incompleta da incidência do regime agromonetário no orçamento: por exemplo, em vez dos 636,9 Mio ECU inscritos no capítulo 28 do orçamento do FEOGA para 1987, o Tribunal avaliou o impacto total no conjunto das receitas e despesas orçamentais em, pelo menos, 1578,2 Mio ECU (numa base de dez meses) e 1824,6 Mio ECU numa base total de 12 meses. Este valor representa 7 % das despesas do FEOGA (pontos 6.2 - 6.22), cujo maior componente resulta, sem dúvida, dos aumentos dissimulados do nível dos preços comuns com origem no mecanismo «switchover». A interpretação da informação contabilística torna-se bastante difícil pelo facto de a incidência das disposições agromonetárias, incluindo o «switchover», não ser adequadamente especificada.

A situação acima descrita implica que, sem um profundo conhecimento da incidência do regime agromonetário, não é possível apreender totalmente o significado real das decisões anuais de fixação de preços agrícolas, nem interpretar a informação contabilística apresentada pela Comissão.

1.9. A existência de taxas verdes que divergem das taxas do mercado e as resultantes disposições relativas a compensação monetária constituem um impedimento para a criação de um autêntico mercado agrícola comum na Comunidade. Tal como a Comissão afirmou (), o regime agromonetário não é compatível com o conceito de mercado único europeu, que deverá realizar-se em 1992. A não abolição do regime agromonetário significará que a agricultura comunitária continuará a estar protegida relativamente às leis da oferta e da procura, conforme se pode avaliar pelas taxas de câmbio reais, que determinam níveis de actividade económica em outros sectores da economia e fornecem a base para o mercado único europeu. Contudo, a abolição do regime pressupõe o acordo relativamente a um autêntico nível de preços comuns, a um maior grau de convergência monetária entre os Estados-membros e a uma diminuição da importancia dos preços de apoio agrícola na determinação dos preços do mercado. Se não se verificar, é pouco provável que o objectivo de um autêntico mercado agrícola comum venha a ser realizado.

2. ENQUADRAMENTO CONCEPTUAL DO REGIME AGROMONETÁRIO

Enquadramento legislativo

2.1. À medida que o regime agromonetário evoluiu, tornou-se necessário elaborar um determinado número de regulamentos para reger a sua aplicação. Esses regulamentos têm sido sujeitos a frequentes alterações. Em 1985, na sequência da instituição do mecanismo «switchover», foi publicado o último conjunto de regulamentos, os quais se encontram indicados no Anexo I.

Taxas verdes e desvios monetários

2.2. O Sistema Monetário Europeu (SME), com o ecu como unidade monetária, constitui a base monetária para o regime de taxas verdes e MCM, o que é explicado posteriormente no Anexo II.

2.3. Para manter um autêntico regime de preços comuns entre os Estados-membros, no qual os preços em cada uma das respectivas moedas nacionais têm o mesmo contra-valor em ecus, seria necessário que as taxas verdes seguissem as flutuações das taxas de câmbio centrais e do mercado. Contudo, desde a primeira alteração das paridades monetárias após a introdução dos preços comuns, os Estados-membros têm hesitado em aceitar as consequências de tal circunstancia para os preços institucionais e ajudas concedidas em moeda nacional. No caso de um Estado-membro cuja moeda fora revalorizada, esses preços e ajudas, apesar de inalterados em ecus, seriam reduzidos em função da nova taxa, conduzindo assim a uma queda dos rendimentos agrícolas. No caso de um Estado-membro cuja moeda fora desvalorizada, os montantes em ecus seriam mais elevados quando convertidos em moeda nacional, aumentando assim os rendimentos agrícolas, mas exercendo também uma pressão inflacionista nos preços a suportar pelos consumidores.

2.4. Os Estados-membros procuraram, portanto, atenuar o impacto dos movimentos monetários na agricultura ao atrasarem o ajustamento das taxas verdes às novas paridades reais, mantendo o valor dos preços institucionais em moeda nacional nos seus níveis anteriores. Como resultado, passaram a existir desvios monetários entre as taxas de câmbio verdes e do mercado. No Anexo III encontra-se descrito o modo de cálculo desses desvios. O objectivo tem sido realinhar progressivamente as taxas verdes com as taxas reais à medida que a incidência económica do realinhamento monetário produz os seus efeitos no sector agrícola. Contudo, nem sempre tem sido possível concluir esse processo de ajustamento antes que novos realinhamentos criem novos desvios monetários entre as taxas verdes e as taxas reais.

2.5. Se nada fosse feito para compensar os desvios monetários, verificar-se-iam consequências imediatas para o funcionamento dos mecanismos de intervenção e para os fluxos comerciais. Por exemplo, um operador num Estado-membro cujos preços em moeda nacional se encontrassem abaixo do nível dos preços comuns (por exemplo em França, com uma moeda depreciada) obteria preços mais elevados vendendo para a intervenção em outros Estados-membros cujos preços se encontrassem acima do nível dos preços comuns (por exemplo na RF da Alemanha, com uma moeda apreciada) e convertendo na sua moeda nacional, à taxa do mercado, a moeda estrangeira obtida. De igual modo, as importações para a Comunidade seriam canalizadas através dos Estados-membros em que os direitos niveladores agrícolas fossem expressos em moeda nacional a preços inferiores ao nível dos preços comuns e as exportações para países terceiros seriam canalizadas através dos Estados-membros em que as restituições fossem expressas em moeda nacional a preços superiores ao nível dos preços comuns.

Montantes compensatórios monetários

2.6. Assim, a fim de minimizar a incidência sobre o regime de intervenção e sobre os fluxos comerciais e de salvaguardar alguns dos aspectos de um regime de preços comuns, a legislação agromonetária estipula que, nos casos em que as taxas de câmbio verde e do mercado forem diferentes, deverão ser aplicados MCM que cubram em larga medida o desvio. Para os Estados-membros cujas taxas verdes são inferiores às taxas do mercado (isto é, cujos preços em moeda nacional são superiores ao nível dos preços comuns) aplica-se o MCM como um direito nivelador na importação e como uma subvenção na exportação, sendo designado por MCM positivo. Para os Estados-membros em que as taxas verdes são superiores às taxas do mercado (isto é, cujos preços em moeda nacional são inferiores ao nível dos preços comuns) aplica-se o MCM como uma subvenção na importação e como um direito nivelador na exportação, sendo designado por MCM negativo.

Aplicação dos MCM

2.7. Apesar de o regime de taxas verdes se aplicar em todos os sectores do mercado, a existência de um desvio monetário não conduz necessariamente a uma compensação. O princípio que está na base da aplicação dos MCM é o de que só deveriam ser aplicados «nos casos em que a sua ausência pode provocar distorções no regime de intervenção e/ou nas trocas comerciais» (). Nos casos em que não existam disposições de intervenção ou em que não haja um risco evidente de perturbação das trocas comerciais apesar de existir um desvio monetário, não se aplicam os MCM. No Quadro 1 encontra-se a lista dos mercados em que se aplicam os MCM.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Ecu verde e mecanismo «switchover»

2.8. A experiência obtida desde a instituição dos MCM em 1969 mostra que é extremamente difícil desmantelar os desvios monetários positivos para os Estados-membros com moedas apreciadas, devido à redução nos preços em moeda nacional que tal circunstancia implica. O «Gentlemen's Agreement» aprovado por maioria de Membros do Conselho, em Março de 1979, nos termos do qual nenhuma redução de MCM deverá conduzir a uma redução nos preços em moedas nacionais, associado à política de preços cada vez mais restritiva adoptada à medida que o problema da produção excedentária se tornou mais grave, institucionalizou de facto o que era já uma realidade. Em 1984, foi, portanto, instituído um dispositivo destinado a contornar o problema ao «converter» os MCM positivos em MCM negativos e ao evitar a criação futura de novos MCM positivos para as moedas de taxa fixa. O modo de funcionamento do dispositivo está apresentado na Figura 1 e descrito no Anexo IV. O elemento-chave do mecanismo é a aplicação de um factor de correcção às taxas centrais das moedas dos Estados-membros que fazem parte do Mecanismo das Taxas de Câmbio do SME e às taxas artificiais utilizadas para as moedas de taxa flutuante.

Desmantelamento automático dos MCM

2.9. Como elemento do cabaz de preços para 1987/88 adoptado em Junho de 1987, o Conselho aprovou mecanismos automáticos para o desmantelamento de novos MCM criados em futuros realinhamentos monetários. Estes mecanismos não se aplicam aos MCM já existentes no momento da decisão. As disposições pormenorizadas () são apresentadas no Anexo IV.

2.10. As decisões de Junho de 1987 relativas a novos MCM foram completadas por decisões tomadas pelo Conselho, em Junho de 1988, no âmbito da fixação dos preços para 1988/89, com vista ao desmantelamento dos MCM negativos dos Estados-membros do SME de estreita margem de flutuação (Bélgica, Dinamarca, França, Irlanda, Luxemburgo) em quatro fases até 1992, iniciando-se com o desmantelamento de cerca de 25 % em 1 de Janeiro de 1989. Foi igualmente assumido um compromisso para o desmantelamento dos desvios monetários relativos à Itália e aos restantes quatro Estados-membros com MCM variáveis (Grécia, Espanha, Portugal, Reino Unido), mas não foram adoptadas quaisquer disposições pormenorizadas.

2.11. O objectivo desses dois conjuntos de decisões é alcançar o completo desmantelamento de todos os desvios monetários reais em 1992. Tal objectivo poderá ser alcançado se as decisões forem totalmente aplicadas, se o compromisso relativo aos países com MCM variáveis e à Itália for respeitado e se não se verificarem perturbações no domínio monetário até 1992. Qualquer realinhamento verificado após o início da campanha 1990/91 representará a transição de desvios monetários para 1993.

3. INCIDÊNCIA DAS TAXAS VERDES NO REGIME DE PREÇOS COMUNS

Variações nos níveis dos preços comuns

3.1. Quando as taxas verdes divergem das taxas do mercado, o valor dos preços agrícolas comuns em ecus, convertidos em moedas nacionais, varia consoante cada Estado-membro. O nível dos preços comuns difere, portanto, de um Estado-membro para outro, não sendo já, por consequência, verdadeiramente comum. A amplitude da variação dos preços comuns, que é medida pelo desvio monetário real entre a taxa verde e a taxa real, sofreu consideráveis variações durante a vigência do regime agromonetário e mesmo entre Estados-membros. Em determinados momentos, os desvios apresentavam-se reduzidos para a maior parte dos Estados-membros, ao passo que em outras ocasiões eram elevados. Em 1978, por exemplo, o desvio monetário real combinado entre as taxas verdes de França e da Alemanha foi superior a 25 % durante a maior parte do ano: assim, o nível dos preços agrícolas institucionais em moeda nacional na RF da Alemanha era 25 % mais elevado que em França. No momento da instituição do «switchover», em 1984, a diferença era de cerca de 17 %.

3.2. Na sequência das decisões agromonetárias que faziam parte dos acordos de fixação de preços para 1987/88 e 1988/89, os desvios monetários foram consideravelmente diminuídos na maior parte dos Estados-membros, daí resultando que as diferenças de níveis de preços entre os Estados-membros tenham sido reduzidas. Como é indicado nos pontos 4.5 e 4.6, a convergência é feita ao nível de preços na RF da Alemanha.

3.3. Para além das variações nos preços comuns entre Estados-membros, tem-se verificado desde 1984 um aumento no número das diferentes taxas verdes para diversos sectores do mercado nos Estados-membros. Contudo, essa diferenciação das taxas verdes não é a mesma em todos os Estados-membros. Assim, em Março de 1988, por exemplo, a RF da Alemanha utilizava três taxas verdes diferentes (leite, cereais, todos os outros produtos). A França utilizava seis (leite, carne de suíno, carne de bovino/ovino, outros produtos de origem animal, vinho e outros produtos de origem vegetal), o Reino Unido cinco taxas verdes (carne de suíno, carne de bovino, carne de ovino, outros produtos de origem animal, todos os produtos de origem vegetal) e a Itália três taxas diferentes (carne de suíno, cereais/sementes oleaginosas, todos os outros produtos).

3.4. As variações dos níveis dos preços comuns entre Estados-membros e entre mercados no seio dos Estados-membros têm um determinado número de implicações:

(a)coloca-se a questão de saber em que medida os Estados-membros podem utilizar o regime para a realização de objectivos de política nacional de fixação de preços, que podem não ser compatíveis com os objectivos comunitários de bom funcionamento das organizações comuns de mercado;

(b)seria de esperar que diferentes níveis de preços tivessem uma incidência na repartição dos recursos no sector agrícola;

(c)existem consequências orçamentais directas.

As consequências orçamentais directas são analisadas em pormenor no capítulo 6 do presente relatório. As duas outras implicações são analisadas nos pontos seguintes.

Taxas verdes e política de fixação de preços dos Estados-Membros

3.5. As alterações das taxas verdes são formalmente decididas pelo Conselho com base numa proposta da Comissão. Essas alterações são normalmente decididas uma vez por ano no âmbito das decisões de fixação de preços (). Tal circunstancia significa que, através de negociação, os Estados-membros podem exercer considerável influência sobre o nível das suas taxas verdes e, deste modo, manter um elevado grau de controlo nacional sobre o nível interno dos seus preços.

3.6. Em determinadas ocasiões, o interesse dos Estados-membros consistiu em resistir à pressão para desmantelar os desvios monetários. No caso dos desvios positivos, a razão é o facto de a prioridade nacional ter sido evitar qualquer redução nos rendimentos dos produtores dos países em questão (por exemplo, a RF da Alemanha e o Reino Unido entre 1980 e 1985), no caso dos desvios negativos, é o facto de a prioridade para os Estados-membros ter sido evitar o aumento dos preços no sector alimentar (por exemplo, o Reino Unido nos anos 70 e de 1986 a 1987 e a França nos primeiros anos do regime agromonetário).

3.7. Em outros casos, os Estados-membros com desvios monetários negativos procuraram obter um tratamento especial para determinados grupos de produtores através de uma desvalorização selectiva das taxas verdes. Esse foi especialmente o caso quando os Estados-membros procuraram aliviar os efeitos de uma política restritiva de preços em ecus, garantindo aumentos de preços em moeda nacional por meio de ajustamentos da moeda verde. Por exemplo, em 1986 e no início de 1987, os desvios monetários sofreram uma redução maior para os produtos de origem animal que para os produtos do sector dos cereais devido ao facto de os rendimentos líquidos dos produtores estarem sujeitos a uma maior pressão no sector dos produtos de origem animal, ao passo que não poderiam ser justificados aumentos semelhantes para os produtores de cereais.

3.8. Por ocasião da fixação de preços para 1988/89, as propostas iniciais da Comissão com vista a um desmantelamento limitado dos desvios monetários gregos apenas não foram aceites por um determinado número de Estados-membros com desvios negativos. Esses Estados-membros procuraram obter - tendo finalmente conseguido - um maior grau de desmantelamento dos seus próprios desvios. Um dos objectivos especificados foi progredir no sentido do: desmantelamento completo previsto para 1992, mas também ressaltou dos argumentos apresentados pelos Estados-membros em questão que estes procuravam obter preços mais elevados em moeda nacional para os seus produtores, num momento em que os preços comuns em ecus eram congelados por mais um ano.

3.9. O Quadro 2 e a Figura 2 mostram que, desde 1984, os Estados-membros têm conseguido obter aumentos de preços em moeda nacional por meio de alterações das taxas verdes, ao passo que os aumentos de preços comuns em ecus foram limitados. Para a EUR 10, os preços comuns em ecus baixaram ligeiramente após o aumento de 1983/84, porém, na sequência dos ajustamentos das taxas verdes, continuaram a aumentar significativamente em moeda nacional, em termos nominais, todos os anos. Para alguns Estados-membros os aumentos de preços nominais em moeda nacional foram consideráveis: pondo de parte o caso especial da Grécia, que é afectada pelos ajustamentos dos níveis de preços efectuados após a adesão, a França, a Irlanda e a Itália obtiveram durante esse período aumentos de preços nominais nas suas próprias moedas superiores a 4 % ao ano.

3.10. Por um lado, pode afirmar-se que, com a limitada cooperação económica e monetária que se tem verificado entre os Estados-membros desde 1969, a flexibilidade do regime de preços comuns, resultante da utilização das taxas verdes, foi essencial para o contínuo funcionamento das organizações comuns de mercado: se o regime agromonetário não tivesse criado condições para a existência dessa flexibilidade, esta teria de ser obtida de outra forma, dado que, no caso de não ser alcançada, as pressões exercidas sobre a organização comum de mercado teriam sido demasiado fortes.

3.11. Também pode afirmar-se que o facto de se diferenciar as taxas verdes por mercado não equivale a instituir novos princípios no regime agromonetário, mas constitui antes um aperfeiçoamento do princípio básico que permite que as taxas de conversão agrícolas se afastem das taxas do mercado.

3.12. Por outro lado, não é satisfatória uma situação em que os Estados-membros podem utilizar o regime de taxas verdes para o prosseguimento de objectivos de política nacional de fixação de preços que se opõem ao interesse comunitário representado pelos preços comuns. Um dos elementos fundamentais da política agrícola comum foi, durante vários anos, limitar os preços institucionais a fim de tentar diminuir os excedentes de produção e, desse modo, os custos orçamentais. O efeito do congelamento dos preços em ECU é diminuído se os Estados-membros podem obter aumentos de preços por meio da desvalorização das taxas verdes. Por exemplo, após o desmantelamento restrito dos desvios negativos respeitantes aos cereais em 1986 e no início de 1987, ao qual foi feita referência no ponto 3.7, a França e o Reino Unido obtiveram reduções de 5,5 pontos percentuais nos seus desvios monetários, no cabaz de preços para 1987/88, e posteriormente de 1,5 pontos (França) e 3,2 pontos (Reino Unido) no cabaz de preços para 1988/89, num momento em que a política da Comissão em matéria de cereais se encontrava inteiramente orientada para uma limitação do crescimento da produção.

3.13. De igual modo, no que se refere às diferentes taxas verdes para os vários mercados, pode opór-se ao argumento do ponto 3.11 o facto de a diferenciação das taxas significar que o regime agromonetário já não constitui um instrumento neutro de gestão do mercado com igual incidência em todos os mercados.

Incidência sobre a repartição dos recursos

3.14. Dado os diferentes níveis de preços nos Estados-membros e o isolamento da agricultura do resto da economia devido ao regime das taxas verdes e aos MCM, poder-se-á esperar que o normal funcionamento do mecanismo de preços origine determinadas distorções na repartição de recursos, por exemplo:

(a)nos países em que a moeda se valoriza, as taxas verdes inferiores às taxas do mercado mantêm os preços agrícolas acima do preço comum real, aumentando os rendimentos agrícolas: tal circunstância deverá normalmente conduzir a um maior investimento e produção no sector agrícola do que se verificaria caso fossem aplicadas as taxas do mercado. Verifica-se o contrário nos países cujas moedas se depreciam se as taxas verdes se mantiverem inferiores à taxa do mercado. Se, em consequência, a produção for estimulada nas regiões da Comunidade em que os custos são mais elevados e forem colocadas dificuldades nas regiões em que os custos são menos elevados, as disparidades regionais agravar-se-ão e a Comunidade pagará um preço demasiado elevado pela sua produção alimentar;

(b)o regime dos MCM torna possível um tratamento desigual dos sectores agrícolas em diferentes Estados-membros,dado que só é aplicado a determinados factores de produção agrícola. A desvalorização tem como efeito um aumento dos custos de produção, dado que os preços das importações não agrícolas aumentam e os custos de mão-de-obra tendem a aumentar enquanto parte da espiral salários/preços, ao passo que, inversamente, a revalorização tende a determinar custos de produção mais baixos: assim, se as taxas verdes permanecerem inalteradas, os rendimentos agrícolas aumentam nos países em que a moeda se valoriza e diminuem nos países cuja moeda se deprecia, o que tenderá de novo a incentivar a orientação dos recursos agrícolas para os países cuja moeda se valoriza e que apresentam níveis de preços mais elevados;

(c)se as taxas verdes se mantiverem constantes, os investimentos e a produção são favorecidos no sector agrícola relativamente ao sector industrial nos Estados-membros em que a moeda se valoriza e vice-versa nos Estados-membros em que a moeda se deprecia.

3.15. Por outro lado, os argumentos que se baseiam no funcionamento de uma economia de mercado livre não são claramente relevantes no contexto da PAC, no qual os preços são determinados centralmente e o regime de intervenção concede a todos os produtores uma garantia idêntica de escoamento independentemente do nível dos preços em termos de moeda nacional e da situação da oferta/procura na Comunidade. O Tribunal analisou os documentos da Comissão e a literatura de investigação disponível a fim de tentar avaliar a incidência do regime agromonetário na estrutura de produção agrícola comunitária. Visivelmente pouco se fez para avaliar a incidência de um elemento tão fundamental para o funcionamento das organizações de mercado. Apesar de a Comissão ter publicado quatro relatórios em 1978, 1979, 1984 e 1987 (), sobre os efeitos económicos do regime agromonetário, estes não incluem mais que uma série de estatísticas oficiais para cada mercado, acompanhadas de um comentário analítico. Nos relatórios de 1978 e 1979, a Comissão interpretou as estatísticas como prova de que os Estados-membros com MCM positivos atraíam recursos para a agricultura e aumentavam a sua quota-parte da produção agrícola final a expensas dos Estados-membros com desvios monetários negativos. Contudo, estes resultados foram postos em causa () e os relatórios mais recentes foram menos categóricos.

3.16. A explicação apresentada para tal situação por funcionários dos Estados-membros visitados, consistiu no facto de o regime agromonetário constituir apenas um dos numerosos factores que influenciam a evolução da agricultura comunitária, sendo muito difícil, ou mesmo impossível, isolar de todos os outros factores as incidências do regime agromonetário. O Tribunal aceita este argumento, mas considera, contudo, que a Comissão deveria ter envidado esforços mais significativos para reunir provas que permitissem apoiar ou infirmar as hipóteses teóricas relativas à incidência económica nas organizações comuns de mercado.

4. MECANISMO «SWITCHOVER»

Fundamento do mecanismo «switchover»

4.1. O mecanismo «switchover» foi instituído em 1984 como meio de ultrapassar a dificuldade em desmantelar MCM positivos durante um período em que os aumentos de preços em ecus se encontravam rigorosamente controlados. O regime impediu, indubitavelmente, a criação de novos MCM positivos para as moedas de taxa fixa, tendo sido desmantelados os MCM positivos já existentes na RF da Alemanha e nos Países Baixos. Contudo, tais resultados apresentaram os seguintes inconvenientes:

(a)uma maior complexidade conceptual suplementar, com a criação no «ecu verde» de um conjunto de taxas de câmbio artificiais;

(b)aumentos dissimulados do nível comum de preços.

Taxas de câmbio artificiais

4.2. A criação do ecu verde, multiplicando as taxas centrais de cada moeda relativamente ao ecu pelo factor de correcção, significa que se cria um conjunto de taxas de câmbio totalmente artificial para além das taxas verdes preferenciais utilizadas para converter em moedas nacionais os preços agrícolas comuns expressos em ecus.

4.3. No âmbito do regime que precedeu o «switchover», o objectivo de desmantelamento dos desvios monetários era sinónimo de alinhamento das taxas verdes pelas taxas do mercado. Com a introdução do factor de correcção, o objectivo a curto prazo passou a ser o desmantelamento dos desvios monetários entre as taxas verdes e as taxas verdes centrais artificiais. Por exemplo, na situação 5 da Figura 1 o desmantelamento dos desvios monetários corresponderia a 2,34113 DM = 7,85183 FF = 1 ECU (verde) em vez de 2,05853 DM = 6,90403 FF = 1 ECU, que são as taxas centrais do SME. Deste modo, se alguma vez no futuro vierem a ser eliminados todos os desvios, as taxas verdes continuarão a não estar alinhadas pelas taxas de câmbio reais. Será necessário uma conversão suplementar para o alcançar, o que implica uma decisão do Conselho no sentido de suprimir o factor de correcção. Para esse fim, todas as taxas verdes deverão ser revalorizadas pelo factor de correcção. Contudo, a não ser que a Comunidade esteja disposta a aceitar a redução nos montantes recebidos pelos beneficiários em moedas nacionais, isto é, a abandonar o «Gentlemen's Agreement» de 1979, será necessário aumentar os preços comuns em ecus. Nesse momento, o aumento do nível dos preços comuns causado pelo mecanismo «switchover», actualmente em larga medida dissimulado, tornar-se-á evidente. Nos pontos seguintes é analisada a incidência do factor de correcção no nível dos preços comuns.

Incidência do factor de correcção no nível dos preços comuns

4.4. A revalorização do ecu por razões relacionadas com o sector agrícola, isto é, a criação do ecu verde, que se obtém multiplicando o ecu pelo factor de correcção, significa que o nível dos preços agrícolas comuns é efectivamente aumentado. O ecu verde não afecta os preços de intervenção em moeda nacional, que continuam a ser expressos em termos de taxas verdes inalteradas em relação ao ecu real. Contudo, as diferenças no nível dos preços comuns em moeda nacional são medidas pelos desvios monetários positivos e negativos bilaterais em relação ao nível dos preços comuns em ecus. Se a linha divisória for elevada, como quando se aplica o factor de correcção, o nível dos preços comuns aumentará. Tal circunstancia está patente na Figura 1. Partindo da situação 3, se o MCM positivo de 7,8 pontos e o MCM negativo de 9,5 pontos forem desmantelados, o nível dos preços comuns entre o FF e o DM será o de 1 ECU (verde) = 2,31728 DM = 7,10590 FF, que é 3,37 % mais elevado que a relação das taxas centrais (1 ECU = 2,24184 DM = 6,87456 FF). Deste modo, após um realinhamento que implica um aumento do factor de correcção e, por consequência, um aumento do nível dos preços comuns, os efeitos do aumento do nível de preços repercutem-se à medida que as taxas verdes forem, em seguida, progressivamente desvalorizadas.

4.5. Como o DM permaneceu a moeda mais forte e a que mais vezes foi revalorizada no âmbito do SME, o novo método de cálculo significa, na prática, que a evolução da taxa central do ecu verde está ligada à evolução da taxa central do DM em relação ao ecu. Em cada revalorização do DM, o nível dos preços agrícolas comuns aumentou. No início de 1988, o efeito cumulativo dessas revalorizações representava um aumento de 13,7 % no nível dos preços comuns desde Abril de 1984. Deste modo, o ecu verde é 13,7 % mais elevado que o ecu real, do qual diverge cada vez mais à medida que se efectuam realinhamentos do ecu por razões relacionadas com a agricultura.

4.6. Aumentar desta forma o nível comum de preços tem as seguintes consequências:

(a)o factor de correcção determina aumentos automáticos no nível dos preços comuns cada vez que se verifica um realinhamento que implique uma revalorização do DM contra o ecu real; os aumentos do nível de preços estão ligados à valorização do DM, que reflecte o poder da economia industrial da RF da Alemanha mais do que as exigências da agricultura comunitária;

(b)esses aumentos automáticos do nível dos preços comuns estão dissociados dos procedimentos normais de fixação anual de preços para os mercados agrícolas;

(c)aumentar deste modo o nível dos preços comuns, em vez de o fazer através de um acordo político declarado com o objectivo de aumentar os preços em ecus, significa que os aumentos são, em larga medida, dissimulados: os preços em ecus acordados por ocasião da fixação anual de preços já não reflectem o nível real dos preços comuns.

4.7. O mecanismo «switchover» é um dispositivo técnico que permitiu desmantelar os MCM positivos ao mesmo tempo que mantinha a aparência de uma política restritiva de preços comuns. Na realidade, contudo, não permitiu o desmantelamento dos MCM positivos sem aumentos dos preços comuns, sendo, na verdade, o seu funcionamento inteiramente compatível com o «Gentlemen's Agreement» de 1979: a maioria das reduções dos MCM positivos foi compensada por aumentos do nível dos preços comuns (). Como se indica nos pontos 4.2 e 4.3, este facto tornar-se-á claramente manifesto quando forem eliminados todos os desvios monetários e se tornar necessário realinhar as taxas verdes pelas taxas do mercado e aumentar os preços em ecus para salvaguardar os seus valores em moeda nacional. O Tribunal considera, portanto, que uma consequência importante do mecanismo «switchover» foi o facto de a evolução real dos preços agrícolas comuns ter sido ocultada.

4.8. No capítulo 6 do presente relatório, é avaliada a incidência orçamental do aumento do nível dos preços comuns causado pelo factor de correcção (pontos 6.14 - 6.20).

5. CÁLCULO E APLICAÇÃO DOS MCM

Introdução

5.1. A fim de avaliar se os próprios MCM são neutros no que se refere à sua incidência na boa gestão das organizações comuns de mercado, convém analisar se a forma de os calcular e aplicar corresponde aos objectivos de compensação monetária, tal como referidos no ponto 1.4 acima. Em resumo, tal como são aplicados, os MCM deveriam permitir às organizações comuns de mercado e, em especial, aos seus regimes de intervenção, funcionarem sem distorção ou discriminação e não deveriam criar entraves aos fluxos comerciais.

Base de cálculo dos MCM

5.2. O princípio que está na base da aplicação dos MCM é o de que todas as trocas comerciais destinadas a ou realizadas a partir de um Estado-membro deverão efectuar-se a um nível de preços comum. O nível escolhido é aquele a que o regime de intervenção apoia o mercado. O ponto de partida para o cálculo dos MCM é, portanto, o preço de intervenção. No caso do mercado da carne de bovino, os preços do mercado foram inferiores ao preço de intervenção durante um longo período, de modo que em 1984 foi decidido utilizar 85 % do preço de intervenção para cálculo dos MCM. Verificaram-se, desde 1987, alterações dos mecanismos de intervenção nos mercados da carne de bovino, do leite e dos cereais, de que resultaram níveis de preços inferiores aos preços de intervenção apoiados. Verificou-se, por consequência, um ajustamento para um nível inferior à base do preço de intervenção utilizada para o cálculo dos MCM nesses mercados.

5.3. O Quadro 1 apresenta as bases de cálculo utilizadas no início de 1988. Em determinados sectores aplicam-se outros ajustamentos (por exemplo, a margem relativa a custos de transformação incluídos nos preços de intervenção do leite em pó desnatado e da manteiga são excluídos do cálculo dos MCM para outros produtos lácteos).

5.4. Para os produtos derivados dos produtos de base aplicam-se coeficientes técnicos de rendimento padronizados. Em numerosos casos, estes são os mesmos que os coeficientes utilizados para cálculo dos direitos niveladores na importação, mas no caso de determinados cereais (milho e produtos derivados) foram elaborados coeficentes especiais na sequência de acordãos do Tribunal de Justiça, segundo os quais os coeficientes dos direitos niveladores na importação tinham como resultado uma sobrecompensação e ameaçavam distorção nas trocas comerciais.

5.5. O sistema utilizado para o cálculo dos MCM baseia-se necessariamente em montantes fixos. Na maior parte dos casos, em que o nível dos preços do mercado está directamente relacionado com o nível de preços apoiado pelo regime de intervenção, ter como base de cálculo do MCM o preço de intervenção, ajustado para reflectir o nível real de apoio aos preços, é uma prática que permite obter bons resultados e que, em geral, não conduz a distorções do mercado. Para além disso, ao que parece, pelo menos actualmente, os coeficientes técnicos utilizados para os produtos derivados não têm causado dificuldades. Tal facto não significa necessariamente que os coeficientes estejam correctos em todos os casos, mas os operadores reconhecem a necessidade de um sistema padronizado, hesitando em contestar os coeficientes aplicados pela Comissão, a menos que se assinalem anomalias graves.

5.6. Contudo, têm surgido problemas nos casos em que a influência do regime de intervenção nos preços do mercado é limitada e em que a evolução do mercado é afectada por outros factores que não o sistema de apoio de que beneficia. O sector da carne de suíno foi um dos que apresentou mais problemas a este respeito.

MCM no sector da carne de suíno

5.7. A base para o cálculo dos MCM relativos à carne de suíno foi alterada várias vezes, passando de 92 % do preço de base em 1971 para 35 % em 1987. Para além disso, foi decidido em Junho de 1987, que não se deveria verificar mais nenhum aumento nos MCM relativos à carne de suíno, tendo a Comissão sido autorizada, para alcançar esse objectivo, a adaptar as taxas verdes de acordo com as necessidades. A fim de evitar distorções nas trocas comerciais, essa medida só se aplica enquanto a diferença entre os desvios monetários relativos aos cereais e à carne de suíno for de 8 % ou menos. Na sequência das decisões de fixação de preços para 1988/89, como resultado dessa política, os MCM relativos à carne de suíno apresentavam um valor nulo em todos os Estados-membros à excepção da Grécia, Irlanda, Itália e Reino Unido.

5.8. Prevaleceu o argumento apoiado de modo enérgico pelas autoridades francesas, que procuravam reduzir ou mesmo eliminar os MCM neste sector. Segundo essas autoridades a carne de suíno não deveria ser considerada um produto de base, mas antes um produto derivado dos cereais. Consequentemente, os MCM apenas deveriam compensar o componente cerealífero incluído na produção da carne de suíno.

Contudo, a origem dos problemas neste sector é de ordem estrutural. A produção de carne de suíno é intensiva nos Países Baixos, Norte da Alemanha e Flandres, apresentando custos de produção unitários pouco elevados, que são o resultado de uma grande utilização de sucedaneos de cereais de baixo preço (soja, tapioca), importados através de Roterdão e Hamburgo, e que não beneficiam de MCM. A produção francesa de carne de suíno está concentrada no Noroeste (Bretanha), região que está mais distante dos principais mercados franceses que as mais importantes zonas de produção dos Países Baixos e da Bélgica, e em que é utilizada uma maior percentagem de cereais nas rações para suínos. Verificou-se que a vantagem comparativa dos produtores holandeses, alemães e belgas era ainda mais reforçada pelo regime agromonetário, dado que tanto os Países Baixos como a RF da Alemanha tinham MCM positivos (concedidos na exportação) e os MCM negativos da Bélgica eram inferiores aos de França. Apesar de não haver provas concludentes de que o nível dos MCM criado pelo facto de se considerar a carne de suíno um produto de base esteve na origem das dificuldades encontradas pela indústria francesa da carne de suíno durante 1980, foi acordado reduzir os MCM tomando como base de cálculo um componente cerealífero padronizado. Os 35 % do preço de base actualmente aplicados reflectem esse acordo.

5.9. Contudo, não se pode afirmar que esta solução tenha como resultado um nível neutro de MCM devido à grande variação, entre os Estados-membros, quanto à percentagem de cereais utilizados na alimentação para suínos. Avaliou-se () que em 1983 os cereais representavam 37,2 % do custo da produção de carne de suíno na Dinamarca, 28,3 % em França, 11,7 % na RF da Alemanha e 8,4 % nos Países Baixos. Os dados da Comissão () revelam que em 1985 a utilização de cereais na produção de alimentos compostos (destinados a todos os animais) foi de 46,8 % em França, 24,6 % na RF da Alemanha e 15,2 % nos Países Baixos.

5.10. As decisões do Conselho, de Junho de 1987, para evitar quaisquer novos MCM para a carne de suíno através da adaptação das respectivas taxas verdes, enquanto a diferença entre os desvios monetários dos cereais e os de carne de suíno se situarem em 8 % ou menos, constituem outra tentativa para proteger a posição concorrencial dos produtores de carne de suíno que utilizam uma elevada percentagem de cereais nas rações dos seus animais.

5.11. O exemplo do sector da carne de suíno ilustra a dificuldade em aplicar de modo satisfatório o regime dos MCM nos casos em que o mercado não é determinado por um regime de intervenção forte. Nenhuma das duas soluções, que consistem em considerar a carne de suíno como produto de base ou como produto derivado dos cereais, constitui uma fórmula adequada dada a evolução estrutural da indústria. A política realmente levada a cabo durante os últimos anos, em concordancia com os interesses dos produtores de carne de suíno dos países em que a moeda se deprecia, consistiu na completa eliminação dos MCM relativos a essa carne.

Franquias

5.12. Os MCM, após terem sido calculados, sofrem uma redução correspondente a um montante fixo designado por franquia. Tal significa que o desvio monetário entre os Estados-membros não é totalmente compensado. Entre dois Estados-membros, um com MCM positivos e outro com MCM negativos, as franquias adicionam-se. O objectivo das franquias é evitar qualquer sobrecompensação no cálculo dos MCM, apesar de a sua natureza de montante fixo as tornar um meio pouco adequado para o alcançar. Em 1987, a Comissão procurou estabelecer um método mais flexível, incluindo franquias mais alargadas nos sectores em que a incidência do regime de intervenção no mercado era reduzida. A Comissão considerava essa medida como um passo no sentido de um maior desmantelamento gradual do regime. Contudo, apesar de o Conselho ter concordado com maiores franquias em determinados sectores específicos em que se considerava que daí não resultariam fluxos comerciais artificiais (por exemplo, o sector do azeite), os Estados-membros não estavam dispostos a conceder à Comissão o poder global de decidir sobre o nível das franquias, o qual pertence ao Conselho.

5.13. O Tribunal analisou um determinado número de situações a fim de verificar se a existência de franquias (e, portanto, de desvios monetários não compensados) incentivou o desenvolvimento de fluxos comerciais artificiais. Embora aparentemente não existam provas reais de que as franquias têm sistematicamente como resultado o aparecimento de tais fluxos, determinados casos específicos dão uma ideia da dimensão do problema. Um exemplo recente refere-se ao aumento sensível das despesas relativas às restituições à exportação nos Países Baixos. O Quadro 3 mostra que as restituições à exportação liquidadas pelos organismos pagadores dos Países Baixos nos seis primeiros meses de 1988 nos sectores dos cereais, açúcar, leite e produtos lácteos, registaram um aumento significativo relativamente aos seis primeiros meses de 1987. No mesmo período, as restituições à exportação pagas pela França, relativamente aos cereais e produtos lácteos, e pela Bélgica, relativamente aos cereais e açúcar, sofreram uma diminuição significativa. Apesar de sempre ter existido uma tendência para as exportações transitarem pelos Estados-membros com moeda forte, os aumentos registados em 1988 foram excepcionais. As autoridades dos Países Baixos verificaram um aumento assinalável das restituições à exportação pagas a firmas estabelecidas fora desse Estado-membro e sem filiais no mesmo: no que se refere ao período de Janeiro a Abril de 1988, 60 % das restituições à exportação no sector do açúcar pagas pelos organismos de intervenção dos Países Baixos destinaram-se a tais firmas, ao passo que em 1987 a percentagem foi apenas de 7 %.

5.14. Verificou-se a existência de um tráfego específico que consiste no carregamento das mercadorias em Antuérpia, na Bélgica e no seu transporte fluvial através do Scheldt até Vlissingen, onde são declaradas e desalfandegadas à saída, obtendo deste modo as restituições à exportação em HFL. Um outro tráfego consiste no carregamento, no porto de Dunquerque em França, de navios que se dirigem para Vlissingen com vista ao desalfandegamento à saída. Tal situação explica-se, entre outros, pelos seguintes factos:

(a)tanto as firmas francesas como as belgas podem beneficiar de um aumento de 3 a 3,5 % das restituições à exportação em moeda nacional através da exportação pelos Países Baixos, como mostra o Anexo VI no que respeita às exportações de cereais relativas a Junho de 1988; o benefício foi ligeiramente superior no que se refere aos produtos lácteos e ligeiramente inferior no que se refere ao açúcar;

(b)os organismos pagadores dos Países Baixos pagam mais rapidamente as restituições à exportação que os organismos pagadores de outros Estados-membros, o que significa que os exportadores suportam custos financeiros mais baixos exportando através dos Países Baixos.

5.15. As empresas que deste modo exportam para países terceiros através dos Países Baixos tiram partido de um desvio monetário não compensado constituído pelos seguintes elementos:

(a)franquia para os dois países em questão, adicionada, no caso dos cereais, de 0,9 pontos da franquia de 1,0 pontos para os Países Baixos, que permanecem por compensar, e ainda de 1,5 para França (total 2,4 pontos) e mais 0,5 dos 1,5 pontos para a Bélgica (total 1,4 pontos);

(b)outros elementos, que constituem parte do desvio monetário, não cobertos pelos MCM devido ao arredondamento e aplicação da regra da não-acumulação (ver Anexo III): no caso dos cereais trata-se apenas de um arredondamento de 0,029 pontos relativamente a França; no que se refere aos produtos lácteos, contudo, não estavam cobertos 0,385 pontos nos Países Baixos em virtude da regra da não-acumulação;

(c)outros elementos, que constituem parte do desvio monetário, resultantes da amplitude da divergência real entre as taxas de câmbio do mercado e as taxas centrais:neste caso, 0,9 pontos entre os Países Baixos e França e 1,7 pontos entre os Países Baixos e a Bélgica; trata-se mais de uma consequência do SME que do regime agromonetário.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5.16. O Tribunal não considera satisfatório que as taxas aplicadas no regime agromonetário possam de algum modo incentivar um tráfego triangular desta natureza. Para além disso, o Tribunal tem algumas dúvidas quanto à legalidade dos procedimentos adoptados pelos exportadores para, desta forma, obterem restituições à exportação, estando a analisar este aspecto mais em pormenor na sua auditoria das restituições à exportação. Torna-se, portanto, essencial que, quando tais situações são identificadas, se tomem medidas no sentido de modificar as taxas e eliminar uma tal possibilidade. A revalorização das taxas verdes holandesas para os produtos em questão, a fim de eliminar os desvios monetários não compensados, constituiria um importante passo nesse sentido. Apesar de o cabaz de preços para 1988/89 incluir uma revalorização, a partir de 25 de Junho de 1988, de 1,0 pontos da taxa verde relativa aos produtos lácteos não foi tomada qualquer outra decisão que afecte os desvios monetários não compensados.

5.17. Uma consequência importante desta situação é o facto de as restituições à exportação pagas nos Países Baixos terem um custo maior para o orçamento comunitário do que teriam caso fossem pagas em França ou na Bélgica. Esta questão é explicada no capítulo 6, pontos 6.19 e 6.20.

5.18. O Tribunal analisou também se existem factores semelhantes que expliquem o considerável fluxo, para a armazenagem de intervenção na Alemanha, de leite em pó desnatado proveniente de outros Estados-membros, em especial em 1986. Contudo, verifica-se que a principal explicação é fornecida por outros factores (), em particular pelo facto de o custo de pré-financiamento dos produtos colocados na intervenção ser mais baixo na RF da Alemanha.

5.19. O Tribunal conclui, portanto, que a ausência de distorção sistemática indica que pode justificar-se a não aplicação dos princípios de compensação monetária constituídos pela utilização das franquias. Contudo, o facto de se verificarem casos específicos de fluxos comerciais artificiais como uma consequência dessa não aplicação significa que a Comissão e os Estados-membros devem agir imediatamente quando tais casos são detectados.

5.20. O caso referido nos pontos 5.13 - 5.17 põe em evidência um problema específico das franquias, que se torna mais significativo com a tendência para as aumentar relativamente a determinados produtos, isto é, o facto de se tornar possível desmantelar os MCM continuando, no entanto, a manter-se um desvio entre as taxas verdes e as do mercado ou centrais. Torna-se, portanto, necessário garantir que o processo de desmantelamento incida no desvio monetário real e não apenas no desvio aplicado.

Produtos transformados

5.21. Os MCM são aplicados a uma série de produtos transformados que contêm uma mistura de leite e produtos lácteos, açúcar e cereais (designados por produtos não constantes do Anexo II, dado que não se encontram especificados no Anexo II do Tratado CEE). Esses produtos incluem, por exemplo, biscoitos e confeitaria. Os MCM são calculados com base nos MCM aplicáveis aos produtos de base que entram na composição do produto final, menos 10 %. Nesse cálculo são utilizadas quantidades fixas dos produtos de base.

5.22. Um grande número de produtos encontra-se coberto por este regulamento, sendo variáveis as percentagens do valor do produto final que os produtos de base representam. Em conformidade com o princípio segundo o qual os MCM apenas devem ser aplicados se tiverem incidência económica, foram efectuadas várias tentativas a fim de determinar os limiares abaixo dos quais não se aplicam os MCM. Não são aplicados desde Junho de 1987 os MCM cujo valor não exceda 3 ECU/100 Kg. Embora esta disposição represente uma melhoria em relação às medidas anteriores, cujos efeitos eram excessivamente arbitrários e complexos, pode colocar-se a questão de saber se o limiar é suficientemente elevado. A situação de mercado competitivo com que se confrontam produtos altamente transformados cujo valor acrescentado é importante não é significativamente afectada pela situação agromonetária dos produtos de base neles incorporados. Os MCM só deverão ser aplicados nos casos em que possa demonstrar-se que a sua ausência conduzirá a distorções nas trocas comerciais. As disposições administrativas relativas aos MCM referentes aos produtos transformados são particularmente complexas, devendo ser evitadas sempre que possível.

Ausência de MCM em determinados sectores

5.23. Como foi indicado no ponto 2.7 acima, os MCM não são aplicados em todos os sectores, apesar da existência de taxas verdes. Segundo os princípios que estão na base do regime, a razão para tal deverá ser o facto de não existir perigo de perturbação nem para os mecanismos de apoio ao mercado nem para as trocas comerciais. Este aspecto é considerado em seguida relativamente a dois sectores, o do arroz e o da carne de ovino.

Arroz

5.24. Nos seus relatórios anuais relativos a 1978, 1980 e 1985 () o Tribunal chamou a atenção para o problema do comércio triangular do arroz como resultado da ausência de MCM neste sector. O Tribunal detectou a entrada, proveniente de países terceiros, de carregamentos de arroz na Comunidade, em Estados-membros em que os direitos niveladores na importação eram reduzidos devido a uma taxa verde sobrevalorizada, sendo o arroz em seguida imediatamente reexportado para o seu destino real em outros Estados-membros. Como resultado, verificou-se a perda de recursos próprios (avaliados em 1,5 Mio ECU em 1984 e 2,0 Mio ECU em 1985).

5.25. Apesar da existência de provas flagrantes deste tráfego - era de tal modo evidente que ressaltava das estatísticas oficiais da Comunidade - a Comissão e os Estados-membros só decidiram tomar medidas em 1986. Em seguida, a depreciação da UKL e o aparecimento de um importante desvio monetário negativo tiveram como resultado que grandes quantidades de arroz para a RF da Alemanha e Países Baixos transitaram pelo Reino Unido. As importações de arroz descascado de grão longo provenientes do Reino Unido passaram, no que respeita à RF da Alemanha, de 77 toneladas em 1985 para 27 262 em 1986 e, no que repeita aos Países Baixos, de 20 para 30 636 toneladas. O Tribunal avalia em 3,7 Mio ECU a perda dos recursos próprios em questão. É interessante assinalar que, quando foram finalmente tomadas medidas, estas não consistiram na introdução de MCM. Foi introduzida, em vez disso, uma taxa de conversão especial, praticamente equivalente à taxa do mercado, para cálculo dos direitos niveladores do arroz. Tal circunstância significa que já não existe um desvio monetário por compensar.

Carne de ovino

5.26. A carne de ovino está abrangida por dispositivos de intervenção (), podendo em princípio aplicar-se MCM. Na prática, contudo, quaisquer que possam ter sido os inconvenientes causados pelas flutuações monetárias e, em especial, pela passagem verificada no Reino Unido de um desvio monetário positivo para um negativo, estes não foram suficientemente importantes para determinar a aplicação de MCM nesse sector.

5.27. A produção de carne de ovino está concentrada em França, Irlanda e Reino Unido e os principais fluxos comerciais intracomunitários têm lugar a partir da Irlanda e do Reino Unido para França. Enquanto o desvio monetário do Reino Unido foi positivo, a ausência de MCM reduziu a competitividade das exportações para França; porém, o aparecimento, desde 1986, de um substancial desvio negativo teve como resultado que as exportações do Reino Unido passaram a exercer uma pressão no mercado francês. Em vez da introdução de MCM, foram adoptadas outras medidas no sentido de corrigir a situação, em especial as disposições de recuperação do prémio ao abate sobre a exportação de determinados tipos de carne de ovino britânica.

Complexidade do regime dos MCM

5.28. A Comissão reconheceu, ela própria (), que o regime se tornou particularmente complexo e que sofreu alterações que «lhe retiraram progressivamente toda a transparência». A questão da complexidade pode ser considerada a vários níveis, nomeadamente complexidade conceptual, complexidade das regras de cálculo dos MCM, complexidade da aplicação diária do regime, que inclui um grande número de taxas específicas e de posições pautais, exigências em matéria de procedimentos e de controlo.

5.29. Sob o ponto de vista conceptual, o regime, tal como se desenvolveu, tornou-se mais complexo e a introdução do «switchover» acompanhado do factor de correcção e do ecu verde significa que, para além dos especialistas da Comissão, das administrações dos Estados-membros e do sector comercial, apenas um número muito limitado de pessoas compreende quais as implicações actuais do regime. Conforme se mostra nos pontos 4.4 - 4.7, a falta de transparência relativamente ao sistema do nível de preços comuns constitui uma importante crítica formulada a este respeito.

5.30. As regras pormenorizadas para o cálculo e desmantelamento dos MCM, nos termos do acordo de Junho de 1987, são igualmente complexas, sendo necessário um determinado grau de especialização e possuir uma certa prática para as dominar. Contudo, é importante proceder desta forma, como se prova pelo número de organizações - serviços governamentais, organismos e empresas comerciais - que recorrem aos seus próprios programas informáticos para «controlar» os cálculos oficiais da Comissão, especialmente no que se refere às alterações introduzidas semanalmente nas taxas variáveis de MCM. Não se deve dar excessiva importância ao problema da complexidade a este nível: poucas pessoas têm necessidade de saber os ínfimos pormenores sobre a forma como os cálculos são efectuados, sendo suficiente para a maioria das pessoas a quem o regime diz respeito saber como aplicar os respectivos resultados.

5.31. Relativamente à complexidade da aplicação diária, verifica-se que existem, de facto, milhares de taxas e que o pequeno comerciante ocasional tem dificuldade em aplicar este regime. Contudo, não é evidente que ele seja mais complexo do que outras medidas agrícolas comunitárias e, como se presta idealmente a uma informatização, em alguns aspectos é muito simples de aplicar. As exigências em matéria de controlo não são mais rigorosas do que as medidas de controlo físico e administrativo normalmente aplicadas no sector do comércio agrícola, do qual fazem parte.

5.32. De um modo geral, contudo, tem que se reconhecer que o regime agromonetário é obscuro, complexo e difícil de compreender. É inevitável tomar este aspecto em consideração, uma vez tomada a decisão de fazer intervir a compensação monetária, mas é lamentável que as disposições comunitárias em matéria de gestão das organizações comuns de mercado impliquem um tal grau de complexidade. Do mesmo modo, quanto maior esta for, maior será a probabilidade de erros e de tentativas de manipulação destas disposições, o que terá como consequência perdas financeiras para a Comunidade (ver, por exemplo, o caso das importações de arroz mencionadas nos pontos 5.18 e 5.19).

Fraudes e irregularidades

5.33. As fraudes e irregularidades relativas aos MCM podem verificar-se quer ao nível das trocas intracomunitárias quer ao das trocas efectuadas com países terceiros. Neste último caso, contudo, é normalmente a restituição à exportação ou o direito nivelador na importação que constituem a razão principal da fraude ou irregularidade, sendo os casos relativos aos MCM simplesmente ocasionais. Por consequência, esta secção diz apenas respeito a fraudes e irregularidades nas trocas intracomunitárias.

5.34. O Quadro 4 apresenta o número de casos de fraudes ou irregularidades relativas aos MCM nas trocas intracomunitárias, comunicadas pelos Estados-membros nos termos do Regulamento (CEE) nº 283/72 do Conselho (). Estes 142 casos envolvem um montante de 11,5 Mio ECU, segundo as estimativas. No princípio de Setembro de 1988, 95 desses casos foram considerados encerrados e tinham sido cobrados 1,5 Mio ECU (13 % do valor total em causa).

5.35. O quadro mostra que 58 dos 142 casos referidos dizem respeito ao Reino Unido. Quase todos estes casos estão relacionados com problemas na fronteira entre a Irlanda do Norte e a Irlanda. Em 1980 e 1981, quando o Reino Unido apresentava MCM altamente positivos, o gado suíno e bovino passava clandestinamente através da fronteira para a Irlanda do Norte, a fim de evitar os MCM devidos na importação, sendo depois reexportado legalmente para a Irlanda, tornando-se deste modo elegível à restituição dos MCM. Em alguns casos, os animais faziam várias viagens. Este sistema de «carroccel» foi interrompido quando se introduziram controlos mais aperfeiçoados e também porque o contrabando deixou de valer a pena visto que os desvios monetários entre o Reino Unido e a Irlanda diminuiram. Por consequência, em 1986, a libra esterlina depreciou-se sensivelmente, conduzindo a um desvio negativo importante, com disparidades significativas entre os MCM dos dois países. O gado bovino criado na Irlanda do Norte passava a fronteira clandestinamente para evitar o pagamento de MCM na importação, era abatido na Irlanda e a carne era depois exportada legalmente para a Grã-Bretanha onde beneficiava de uma importante restituição de MCM. Este tráfico ilegal representou, segundo as estimativas (), um excedente de 100 UKL (150-160 ECU) por cabeça de gado, a cargo do orçamento comunitário. A fim de pór fim a este tráfico, as autoridades aduaneiras do Reino Unido e da Irlanda criaram grupos especiais de intervenção, em Novembro de 1986, tendo em vista o policiamento da fronteira, numa tentativa de evitar o contrabando. Embora se tenha verificado uma redução no número de casos referidos, não é provável que este tráfico tenha desaparecido completamente, considerando os difíceis problemas de segurança na fronteira e a continuação da existência de desvios monetários entre os dois países.Contudo, as investigações do Tribunal indicam que as autoridades irlandesas e britanicas estão a tomar todas as medidas adequadas no sentido de evitar o tráfico ilegal.

5.36. O problema acima referido constitui o exemplo mais extremo do tipo de fraude fomentada pela existência de grandes disparidades agromonetárias de cada lado de uma fronteira em que se verifica uma grande actividade comercial e entre Estados cuja integração económica é muito estreita. Na medida em que se verificarem tais disparidades, o nível de fraudes será inevitavelmente elevado, vindo provavelmente a ser apenas detectados os casos mais flagrantes.

6. INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL DAS TAXAS VERDES E DOS MCM

Introdução

6.1. Para um instrumento de política que ocupa uma posição tão central no funcionamento da PAC, é importante que o orçamento e as contas dêem uma visão clara e global da incidência orçamental do regime agromonetário, considerado como um todo. Do mesmo modo, o significado dos dados tomados nas contas deve ser claro e não deve apresentar ambiguidades, de forma a que possam ser interpretados prontamente, sem confusão. Contudo, não é este o caso no momento actual:

(a)os montantes registados no capítulo 28 do orçamento geral, que é a única parte do orçamento em que a incidência dos MCM se identifica verdadeiramente, apenas cobrem parte do custo orçamental directo: em especial, a incidência dos MCM nos direitos niveladores na importação e nas restituições à exportação não está claramente identificada em nenhuma rubrica orçamental;

(b)a incidência orçamental resultante da utilização das taxas verdes quando os pagamentos são imputados ao orçamento (ou quando as receitas agrícolas são cobradas) e da utilização das taxas do mercado quando os montantes são registados no orçamento está dissimulada: além da falta de transparência que isso envolve, torna difícil a interpretação dos dados contabilísticos.

Nas secções seguintes, o Tribunal apresenta os resultados de uma avaliação da incidência orçamental global, directa e indirecta, do regime agromonetário. O custo orçamental do mecanismo «switchover» será igualmente analisado.

Incidência directa dos MCM no orçamento

6.2. O Quadro 5 apresenta uma classificação da incidência orçamental directa dos MCM, identifica a parte onde os montantes respectivos são inscritos no orçamento e indica se os mesmos podem ser identificados separadamente das contas. Daí se conclui que os únicos dados sobre os custos orçamentais directos dos MCM que são identificados em separado são os que se apresentam no capítulo 28 do orçamento geral e, ainda, que eles dão apenas uma imagem parcial da situação. Verifica-se que os MCM relativos a trocas intracomunitárias estão totalmente representados, ao passo que os que se referem a trocas com países terceiros estão quase inteiramente ocultos.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6.3. Na sequência da publicação do parecer do Tribunal de Julho de 1980 () relativo aos MCM, a Comissão procedeu a uma alteração na nomenclatura orçamental a fim de tentar apresentar de maneira mais nítida a incidência orçamental global dos MCM. Porém, esta medida era insuficiente e não tomava em consideração alguns dos pontos essenciais do parecer do Tribunal. Assim, conforme o Quadro 5 mostra, todos os MCM que afectam os direitos niveladores na importação são registados como fazendo parte desses direitos no capítulo 10 do orçamento, no mapa de receitas. Esta inscrição cobre MCM positivos que são adicionados ao direito nivelador, como no caso da RF da Alemanha, por exemplo, e MCM negativos que são deduzidos do direito nivelador, como acontece na Grécia. Existe uma única excepção nos casos em que o valor do MCM negativo deduzido do direito nivelador na importação excede o próprio direito nivelador, de tal modo que o importador recebe uma subvenção líquida em MCM. Esta despesa líquida está inscrita no número 2810 do orçamento, não havendo nada registado a título dos direitos niveladores na importação. Esta forma de registo dos MCM e dos direitos de importação não é satisfatória, visto significar que uma parte substancial da incidência dos MCM não é conhecida e, além disso, que os dados disponíveis relativos aos direitos niveladores na importação não identificam as receitas brutas decorrentes dos mesmos.

6.4. Em segundo lugar, os MCM negativos aplicados às exportações provenientes dos Estados-membros de moeda depreciada e deduzidos das restituições à exportação, também não são contabilizados separadamente: a restituição líquida à exportação, deduzida dos MCM aplicados, é registada para cada sector do mercado, no capítulo do orçamento do FEOGA que lhe diz respeito. Se o MCM for mais elevado do que o montante da restituição, nada será inscrito como uma restituição e o excedente líquido é lançado no capítulo 10 como um direito nivelador agrícola. Isto não está de acordo com a prática segundo a qual os MCM positivos adicionados às restituições à exportação para os Estados-membros de moeda apreciada são declarados separadamente das restituições, no número 2811 do orçamento. Por consequência, não só uma outra parte importante da incidência orçamental dos MCM não está identificada no orçamento, mas também não se mostra o custo total das restituições à exportação.

6.5. O Tribunal tentou avaliar todo o custo orçamental directo dos MCM, incluindo:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(a)os montantes registados no capítulo 28 das contas anuais;

(b)os MCM deduzidos das restituições à exportação;

(c)os MCM adicionados aos direitos niveladores na importação ou deduzidos dos mesmos.

Montantes registados nas contas anuais

6.6. O Quadro 6 apresenta os montantes registados no capítulo 28 das contas anuais, relativamente ao período que decorre entre 1983 e 1987. Este quadro mostra que em 1987 a despesa bruta era de 1300,9 Mio ECU, compensada por uma «despesa negativa» - ou seja, receita - proveniente dos MCM, que se elevava a 664,0 Mio ECU, resultando um saldo de 636,9 Mio ECU. Considerando apenas os MCM a título das trocas intracomunitárias, que é a única parte completa do custo orçamental dos MCM que é apresentada, a despesa bruta foi de 1073,9 Mio ECU, compensada por receitas no montante de 664,0 Mio ECU, resultando um saldo de 409,9 Mio ECU de despesa líquida.

6.7. O quadro mostra que os números orçamentais considerados em separado e os totais líquidos variam consideravelmente de ano para ano, em função da importância dos desvios monetários. Por exemplo, a diminuição verificada na despesa líquida em 1984 e 1985 reflecte o grau de êxito obtido no desmantelamento dos MCM depois da introdução do «switchover», embora em 1986 e 1987 se tivesse verificado um período de relativa instabilidade monetária que deu origem a desvios monetários negativos mais importantes, o que se reflecte nos montantes registados nas contas.

MCM deduzidos das restituições à exportação

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6.8. No que se refere à incidência orçamental dos MCM deduzidos das restituições à exportação, a Comissão não dispõe de quaisquer dados sobre os montantes reais em causa, visto que as instruções contabilísticas actuais da Comissão exigem que os Estados-membros declarem as restituições líquidas de MCM. Quando da sua missão efectuada no Reino Unido e em França, o Tribunal demonstrou que os organismos de intervenção podiam, nos seus sistemas contabilísticos internos, dispor, mais ou menos prontamente, de dados globais, ou seja do total da restituição à exportação e do total de MCM considerados separadamente; seria, portanto, possível declarar os dados globais sem criar grandes dificuldades administrativas. Contudo, não foi viável, para a análise do Tribunal, coligir todos os dados globais provenientes de cada Estado-membro, tendo sido feita, portanto, uma previsão alternativa baseada nos trabalhos de preparação orçamental da Comissão. Para cada mercado em que os MCM são aplicados, a Comissão calcula o montante da redução a aplicar às previsões relativas às restituições à exportação. Esse cálculo é feito na base de dados históricos sobre os verdadeiros fluxos comerciais, associados aos últimos parametros agromonetários e monetários. Segundo a última previsão do orçamento para 1987, preparada pelos serviços da Comissão no final de Agosto de 1987 (), as restituições à exportação devem ser reduzidas em cerca de 216 Mio ECU. Em relação ao orçamento para 1988, o montante da redução previsto era de 111 Mio ECU ().

MCM adicionados aos direitos niveladores na importação ou deduzidos dos mesmos

6.9. Mais uma vez a Comissão não dispõe de quaisquer dados sobre os montantes reais de MCM adicionados aos direitos niveladores na importação ou deduzidos dos mesmos pelos Estados-membros. A Comissão faz uma estimativa no âmbito do seu ante-projecto de orçamento, com base em previsões relativas às importações, em previsões de taxas médias dos direitos niveladores e em taxas de MCM que estejam em conformidade com as propostas apresentadas pela Comissão no que se refere ao desmantelamento dos MCM. Em relação ao orçamento para 1987, as estimativas previam que o resultado líquido dos MCM adicionados aos direitos niveladores na importação ou deduzidos dos mesmos equivaleria a uma redução dos direitos niveladores no montante de 36 Mio ECU (), e que para 1988 a redução se elevaria a 57,5 Mio ECU ().

Incidência indirecta do regime agromonetário no orçamento

6.10. Além da incidência orçamental directa dos MCM, existe um custo orçamental que resulta da utilização de taxas verdes, que dá valores diferentes aos preços comuns fixados em ecus quando são convertidos em moedas nacionais. Trata-se da incidência no orçamento da existência de vários níveis de preços comuns nos diferentes Estados-membros.

Coeficiente de taxa dupla

6.11. Esta incidência orçamental resulta do procedimento que consiste em converter um montante em moeda nacional utilizando a taxa verde, quando esse montante correspondente ao preço comum institucional indicado em ecus é pago a um beneficiário a partir do orçamento, e em o reconverter em ecus utilizando uma taxa de câmbio do mercado (), quando esse montante é registado nas contas. Assim, por exemplo, em Maio de 1988, ao aplicar as taxas verdes utilizadas para uma ajuda de 100 ECU referente ao leite em pó desnatado com vista a entrar na composição de alimentos para animais, as contas revelam que um beneficiário na RF da Alemanha recebeu um valor em DM equivalente a 115,15 ECU, um beneficiário em França recebeu uma importância em FF correspondente a 106,26 ECU e um outro no Reino Unido recebeu uma importancia em UKL equivalente a 99,22 ECU. O Anexo V apresenta esta situação. Assim, neste exemplo, o custo orçamental da ajuda concedida na RF da Alemanha excede em 16 % o da ajuda concedida no Reino Unido. Do mesmo modo, um número referente a receitas relativas ao sector agrícola, como quotizações no sector do açúcar, recebidas na RF da Alemanha, apresenta um valor 16 % superior para o orçamento do que o mesmo número no Reino Unido.

6.12. A incidência orçamental resultante do facto de existirem vários níveis de preços que diferem de um Estado-membro para outro, pode ser representada pelo «coeficiente de taxa dupla», que se define do seguinte modo:

Coeficiente = de taxa dupla 1 ECU, convertido em moeda nacional, à taxa verde 1 ECU, convertido em moeda nacional, a uma taxa de mercado específica.

Existe, portanto, um coeficiente de taxa dupla para cada Estado-membro e para cada mercado em que se pratica uma taxa verde distinta.

6.13. Nos termos do regime agromonetário anterior a 1984 e da introdução do mecanismo «switchover», os Estados-membros com MCM positivos e cujo nível de preços expresso em moeda nacional era superior ao nível comum dos preços, tinham um coeficiente de taxa dupla superior a um: o que significa que o coeficiente determinava um aumento da despesa orçamental. Por outro lado, os Estados-membros com MCM negativos e cujo nível de preços expresso em moeda nacional era inferior ao nível dos preços comuns, tinham um coeficiente de taxa dupla inferior a um, o que determinava uma redução do nível da despesa orçamental expressa em ecus. Em termos de incidência orçamental, por consequência, o aumento do custo orçamental devido ao nível de preço mais elevado nos Estados-membros de moeda forte era compensado pela redução do custo nos Estados-membros de moeda mais fraca. Quanto maior for o desvio entre a taxa verde e a taxa central ou a taxa do mercado, maior será a incidência das taxas duplas no orçamento.

Incidência do «switchover» no coeficiente de taxa dupla

6.14. Contudo, a introdução do «switchover», ao permitir à Comunidade reconciliar o interesse da RF da Alemanha em manter o nível de preços nacionais com o interesse da Comunidade em evitar a criação de novos MCM positivos, teve um efeito significativo na relação existente entre taxas verdes e taxas do mercado e, portanto, nos coeficientes de taxa dupla. Em relação à RF da Alemanha e aos Países Baixos, que apresentavam coeficientes superiores a 1 antes da introdução do «switchover», em cada reajustamento proveniente da reavaliação do DM e do HFL, os coeficientes de taxa dupla aumentaram. Apenas foram reduzidos quando os desvios positivos que existiam em Abril de 1984 foram suprimidos pela reavaliação das respectivas taxas verdes. Relativamente aos Estados-membros com desvios negativos, o coeficiente de taxa dupla aumentou, uma vez que tais desvios, tanto «naturais» como «artificiais» foram desmantelados (). As taxas verdes, nestes Estados-membros, são desvalorizadas a fim de se aproximarem da taxa verde central (a taxa central ajustada pelo factor de correcção) o que significa que, uma vez que a taxa verde foi desvalorizada para além da taxa central, os coeficientes de taxa dupla aplicados nestes Estados-membros também podem ser superiores à unidade.

Conforme a situação 5 da Figura 1 mostra, um dos resultados do mecanismo «switchover» é, portanto, o facto de, a cada reajustamento e consequentes desvalorizações das taxas verdes, as taxas verdes aplicadas aos Estados-membros com desvios monetários negativos e positivos divergirem cada vez mais das taxas de câmbio reais, elevando o coeficiente de taxa dupla.

6.15. O Quadro 7 apresenta os coeficientes de taxa dupla aplicados aos cereais, ao leite e produtos lácteos, para todos os Estados-membros, em Maio de 1988. Esta situação mostra que apenas o Reino Unido e a Grécia têm um coeficiente inferior a um.

6.16. Por consequência, a maior incidência da taxa dupla no âmbito do mecanismo «switchover» reflecte a incidência nas despesas orçamentais do aumento efectivo do nível dos preços comuns causado pelo factor de correcção. Na sequência de disposições tomadas antes de Abril de 1984, um aumento dos preços comuns indicados em ecus, aprovado pelo Conselho, teve como resultado directo um aumento das despesas orçamentais, sem ter influência na taxa dupla. Nos termos das disposições actuais do mecanismo «switchover», o aumento verificado nos preços comuns causado por um aumento do factor de correcção no momento de um reajustamento não afecta os preços indicados em ecus mas aumenta as despesas orçamentais através do efeito exercido pela taxa dupla. Este efeito é imediato no que se refere à RF da Alemanha e aos Países Baixos, e gradual, à medida que as taxas verdes se desvalorizam, no que se refere aos Estados-membros que apresentam um desvio negativo. Assim, a desvalorização de uma taxa verde sem qualquer alteração das taxas do mercado tem as seguintes consequências:

(a)eleva o nível dos preços comuns indicados em moeda nacional para os beneficiários dos Estados-membros interessados;

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(b)reduz o desvio monetário negativo, o que se traduz por uma incidência orçamental positiva relativamente às exportações e negativa em relação às importações;

(c)aumenta o coeficiente de taxa dupla, o que significa um aumento directo das despesas orçamentais.

Este último ponto reveste-se de uma grande importância em relação aos pedidos formulados pelos Estados-membros com o fim de obter uma desvalorização das respectivas taxas verdes e à necessidade de suprimir os desvios monetários negativos para alcançar o mesmo nível de preços comuns em toda a Comunidade. A Comissão calculou, no contexto da fixação dos preços para 1988/89, que um desmantelamento de um ponto de percentagem dos desvios monetários para os Estados-membros com MCM negativos teria uma incidência líquida no orçamento, correspondente a 220 Mio ECU de despesas suplementares. O efeito da taxa dupla, por si só, determinaria um aumento dadespesa, no valor de 210 Mio ECU. Considerando a disciplina orçamental actual, que tende a limitar as despesas agrícolas, isso constitui uma restrição suplementar.

Incidência no orçamento de 1987

6.17. Os coeficientes de taxa dupla afectam cada uma das rubricas do mapa de despesas do orçamento do FEOGA, e o capítulo 10, direitos niveladores agrícolas, do mapa de receitas. Contudo, este efeito não é identificado de forma distinta. O Tribunal, no seu relatório anual relativo ao exercício de 1978 (), teceu críticas ao facto de o orçamento publicado e as contas não permitirem determinar o efeito das taxas duplas. A Comissão, na sua resposta, defendeu a ideia de que o efeito da taxa dupla estava a enfraquecer à medida que os desvios monetários diminuiam. Foi o que porventura aconteceu quando da aplicação do regime que esteve em vigor até Abril de 1984 mas, segundo as disposições do regime «switchover», o efeito está-se a tornar mais significativo e deverá poder identificar-se de forma clara.

6.18. O Tribunal calculou o efeito da taxa dupla nas contas de despesas do FEOGA relativas a 1987 (). No que se refere às despesas apresentadas nas contas oficiais, que cobrem um período de 10 meses, esse efeito atinge o montante de 1137,5 Mio ECU. Se se considerarem as despesas relativas ao conjunto dos 12 meses de 1987, a incidência da taxa dupla aumenta para 1365,1 Mio ECU. Estes montantes representam nos dois casos, 5,0 % da despesa total.

No que se refere aos direitos niveladores agrícolas, os dados dissociados que existem ao nível de cada mercado, no capítulo 10 do orçamento (receitas), são suficientes para permitirem um cálculo rigoroso da incidência. Mais uma vez, é necessário recorrer às previsões orçamentais. Para 1987, a Comissão prevê que o efeito da taxa dupla determine um aumento de 50 Mio ECU no orçamento (receitas), sendo as previsões para 1988 de 100 Mio ECU.

Em relação às quotizações no sector do açúcar, referidas no capítulo 11 do orçamento de receitas, o efeito do coeficiente de taxa dupla calculado a partir das contas é de 108,5 Mio ECU para o conjunto dos 12 meses de 1987.

Incidência orçamental dos fluxos comerciais artificiais

6.19. Os pontos 5.13 - 5.17 descrevem a forma como a existência de desvios monetários não compensados, parcialmente provocados pela estrutura do regime agromonetário, incentivou a exportação para países terceiros de açúcar, cereais e produtos lácteos provenientes de outros Estados-membros, por exemplo França e Bélgica, através dos Países Baixos, a fim de obter o pagamento da restituição à exportação em HFL. Esta situação determina automaticamente um acréscimo de despesas orçamentais para a Comunidade, devido ao facto de o nível dos preços, que se reflecte no coeficiente de taxa dupla, ser mais elevado nos Países Baixos do que na Bélgica ou em França.

Os elementos apresentados no Anexo VI (Secção 3, Incidência Orçamental) mostram que, em relação à exportação de cereais de França em Junho de 1988, se teria imputado nas contas uma restituição à exportação pelo valor de 101,47 ECU, deduzindo o MCM devido na exportação de 100 ECU ao nível dos preços comuns, se a exportação fosse directamente proveniente de França. Contudo, se os cereais tivessem sido primeiramente exportados para os Países Baixos e em seguida exportados para países terceiros, de modo que a restituição à exportação fosse paga em HFL, a importância imputada nas contas teria sido 106,06 ECU, que é um montante 4,5 % superior. Os valores correspondentes para cereais exportados da Bélgica teriam sido de 110,64 ECU se exportados directamente, e de 114,27 ECU se exportados através dos Países Baixos, o que representa uma diferença de 3,2 %.

6.20. A fim de avaliar a incidência orçamental desta situação ao longo de um determinado período, relativamente aos cereais, ao açúcar e aos produtos lácteos, é necessário formular pressupostos sobre os níveis normais de exportação dos países em questão. O Quadro 3 permite partir do princípio de que pelo menos as despesas mensais suplementares relativas às restituições à exportação nos Países Baixos, durante o primeiro semestre de 1988, eram todas superiores à «normal» para os cereais (+ 65 Mio HFL), açúcar (+ 80 Mio HFL) e produtos lácteos (+ 100 Mio HFL). Se se considerar que normalmente estas despesas deviam ter sido pagas em Estados-membros tais como a França ou a Bélgica, o Tribunal calcula que as despesas do FEOGA para o primeiro semestre de 1988 sofreram um aumento de, pelo menos, 25 Mio ECU pelo pagamento das restituições em HFL.

Previsão da incidência orçamental total do regime agromonetário para 1987

6.21. O Quadro 8 resume as previsões da incidência orçamental directa e indirecta total, na conta de gestão, do regime agromonetário em 1987, que se eleva a 1578,2 Mio ECU para 10 meses e a 1824,6 Mio ECU para todo o ano. Estes valores equivalem a 7 % da despesa total, em cada caso. Embora esta estimativa seja uma combinação de montantes efectivamente declarados como despesas, de previsões orçamentais e de cálculos baseados em valores declarados, dá uma imagem da ordem de grandeza da incidência total que deverá aparecer claramente no orçamento e nas contas. O valor mais elevado, considerado isoladamente, é, de longe, o que exprime a incidência do coeficiente de taxa dupla.

6.22. O Tribunal considera que, na medida em que o regime agromonetário se mantiver, a Comissão deverá assegurar que as contas identifiquem distintamente a incidência do regime, em especial:

(a)nas trocas comerciais com países terceiros, os MCM e as restituições à exportação deverão aparecer separadamente, em termos gerais;

(b)do mesmo modo, os MCM e os direitos niveladores na importação deverão ser apresentados separadamente, em termos gerais;

(c)as contas devem mostrar claramente a incidência real do coeficiente de taxa dupla: se ela não aparecer nas contas propriamente ditas, deverá ser objecto de um anexo às contas de gestão.

Precisão da informação contabilística

6.23. Dado que não identifica separadamente o efeito da taxa dupla, a análise comparativa da despesa orçamental entre Estados-membros induz em erro. O ponto 6.11 anterior mostra que em Maio de 1988 um número referente a despesas na RF da Alemanha custou ao orçamento mais 16 % do que a mesma operação no Reino Unido. Não é possível, portanto, comparar, entre os vários Estados-membros, a despesa relativa a uma rubrica do orçamento e identificar, por exemplo, os níveis relativos de actividade. Este facto limita consideravelmente o valor das contas como fonte de informação.

Incidência orçamental do mecanismo «switchover»

6.24. O efeito do mecanismo «switchover» sobre a despesa orçamental constitui um ponto fundamental na análise da incidência orçamental do regime agromonetário. Esta avaliação é complexa e depende das hipóteses previamente consideradas. É necessário estabelecer uma comparação com o que se teria passado se o «switchover» não tivesse sido instaurado e se o regime anterior a Abril de 1984 se mantivesse em vigor. Para cada um dos regimes, os elementos a considerar são os seguintes:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(a)regime com «switchover»:

(i) os custos directos dos MCM efectivamente aplicados;

(ii)os custos do efeito da taxa dupla, acrescentados da despesa orçamental resultante da incidência do factor de correcção sobre este efeito;

(iii)a incidência sobre o nível das restituições à exportação e dos direitos niveladores na importação resultantes do aumento do desvio entre o nível dos preços mundiais e o nível dos preços comunitários, ocasionado pelo factor de correcção.

(b)regime anterior a Abril de 1984:

(i)os custos do aumento dos preços comuns em ecus que teria sido aprovado pelo Conselho devido à inexistência do efeito do factor de correcção sobre o nível dos preços comuns expresso em moedas nacionais;

(ii)os MCM e as taxas verdes que teriam sido aplicados se os MCM positivos existentes tivessem sido reduzidos e não tivessem sido criados novos MCM através de revalorizações das taxas verdes em DM,de que teria resultado uma redução dos preços institucionais expressos em DM;

(iii)os custos do efeito da taxa dupla, tendo em conta as taxas verdes que teriam sido aplicadas (ver (ii) acima).

6.25. A hipótese principal que determina o resultado da estimativa é a que se refere aos aumentos dos preços em ecus, que teriam sido adoptados pelo Conselho. Pode-se adiantar que, nos termos do «Gentlemen's agreement», os aumentos dos preços em ecus teriam sido necessários, na medida em que não se alterassem os preços expressos em DM. Isso implicaria aumentos superiores a 3 % no início de 1984/85, a 5 % no início de 1985 (), a 8 % em 1986/87 e a 1 % em 1987/88. Partindo desta hipótese, cálculos pormenorizados mostram que a incidência orçamental dos dois regimes é sensivelmente a mesma.

6.26. Na hipótese alternativa, os aumentos dos preços em ecus teriam sido menos importantes devido às pressões para uma política restritiva dos preços. Isto implicaria que os preços em DM seriam inferiores aos preços correntes, talvez compensados parcialmente pelas subvenções ao rendimento. Nestas condições, a despesa do FEOGA teria provavelmente aumentado a um ritmo menos elevado. Nesta hipótese, o efeito de aumento automático dos preços, que resulta do factor de correcção, provocou um aumento da despesa orçamental.

7. PRINCIPAIS CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

7.1. O presente relatório aponta lacunas pertinentes nas disposições agromonetárias correntes. Essas lacunas, bem como as recomendações do Tribunal, são resumidas nos pontos que se seguem.

Mecanismo «switchover»

7.2. O regime «switchover» ou do ecu verde obstou aos esforços da Comunidade para impor uma disciplina orçamental mais rigorosa nas despesas agrícolas, pela maneira pouco clara como aumentou o nível efectivo de preços desde 1984, na ordem dos 13,7 %. Como consequência, o nível dos preços comuns deixou de ser efectivamente determinado pelo Conselho durante a fixação anual dos preços agrícolas. Em vez disso, o nível dos preços comuns depende agora da cotação do DM, o que reflecte mais o poder económico industrial da RF da Alemanha do que as necessidades da agricultura comunitária. Neste contexto, o desmantelamento dos desvios monetários alinha os preços agrícolas em todos os Estados-membros pelo nível estabelecido na RF da Alemanha (Capítulo 4).

7.3. O Tribunal considera que a Comissão deveria, logo que possível, apresentar propostas para a abolição do mecanismo «switchover» e do ecu verde. A abolição do «switchover» não teria que esperar pelo desmantelamento total dos desvios monetários: por razões de transparência, o aumento efectivo do nível dos preços comuns, que tem crescido desde 1984 devido à influência do «switchover», devia imediatamente ser clarificado.

Incidência orçamental

7.4. Na estrutura actual do orçamento e contas não é possível identificar a efectiva incidência orçamental do regime agromonetário. A ausência de clareza relativamente a este assunto impede uma completa interpretação dos dados contabilísticos. Além de não ser possível identificarconvenientemente a incidência directa dos MCM no orçamento, também não se pode verificar a incidência do aumento efectivo dos preços agrícolas que resultam da aplicação do mecanismo «switchover» (Capítulo 6).

7.5. O Tribunal recomenda que as contas devem mostrar de forma precisa a incidência do regime agromonetário, enquanto este estiver a ser aplicado, em particular:

(a)nas trocas comerciais com países terceiros, os MCM e as restituições à exportação devem ser apresentados separadamente, em linhas gerais;

(b)do mesmo modo, os MCM e os direitos niveladores na importação devem ser apresentados separadamente, em linhas gerais;

(c)a incidência actual do coeficiente de taxa dupla deve ser claramente explicitada numa nota anexa às contas de gestão, de forma a que a análise comparativa da informação contabilística possa ser efectuada sem as confusões provocadas pelas diferentes taxas de câmbio utilizadas quando dos pagamentos e da sua imputação ao orçamento.

Políticas nacionais de fixação de preços

7.6. Os Estados-membros, ao manterem uma influência considerável sobre o nível das suas taxas verdes e um importante grau de controlo nacional sobre o nível interno dos seus preços, têm conseguido prosseguir os objectivos da política nacional de fixação de preços, objectivos estes que nem sempre têm coincidido com o interesse da Comunidade (ponto 3.12).

7.7. A existência de taxas verdes diferentes para os vários mercados significa que o regime agromonetário não é um instrumento neutro de gestão de mercado com igual incidência em todos os mercados (ponto 3.13).

7.8. O Tribunal considera que o processo de desmantelamento dos desvios monetários, enquanto parte do processo de abolição do regime agromonetário, deve ser efectuado de acordo com as prioridades da Comunidade, possibilitando o regresso a um efectivo regime de preços comuns. Além disso, considera que, sempre que possível e desde que surja uma oportunidade, os objectivos do desmantelamento deverão incluir a supressão das múltiplas taxas verdes.

Cálculo e aplicação dos MCM

7.9. Uma análise pormenorizada do cálculo e aplicação dos MCM mostra um certo número de áreas em que se provou ser difícil manter o regime agromonetário como um instrumento neutro de gestão de mercado.

Carne de suíno

7.10. Este sector é um exemplo de como a evolução do mercado é afectada por factores diversos do regime de apoio ao mercado. Nestes casos a aplicação de MCM tem sido problemática (pontos 5.7 - 5.11).

Desvios monetários não-compensados e comércio triangular

7.11. Tem havido várias instâncias, em que os desvios monetários não-compensados, devido, por exemplo, quer à ausência de MCM (sector do arroz), quer à existência de franquias, contribuiram para o incentivo do comércio triangular. Um exemplo recente é o aumento acentuado em 1988 de exportações para países terceiros, canalizadas através dos Países Baixos a partir de outros Estados-membros, a um custo extra-orçamental (pontos 5.12 - 5.17 e 6.19 - 6.20) (ver também pontos 5.24 e 5.25 para os prejuízos orçamentais relativos aos direitos niveladores do arroz).

7.12. O Tribunal recomenda à Comissão e ao Conselho que devem agir imediatamente no sentido de pór entraves a estas anomalias desde que detectadas. No caso do arroz, apesar das repetidas advertências do Tribunal nos seus relatórios anuais de 1978, 1980 e 1985 de que a Comunidade estava a ser lesada nos seus recursos próprios, apenas em 1986 foram finalmente tomadas medidas.

Complexidade

7.13. As disposições agromonetárias, em particular desde a introdução do mecanismo «switchover» e das disposições de desmantelamento automático, são extremamente complexas e difíceis de compreender. Isto não só é intrinsecamente indesejável, como ainda facilita tentativas de manipulação, com prejuízos financeiros para a Comunidade (pontos 5.28 - 5.32).

Perspectivas para uma abolição completa do regime agromonetário

7.14. O actual objectivo do Conselho e da Comissão é a abolição do regime agromonetário em 1992, de forma a que possa funcionar um efectivo regime de preços comuns, tal como se pretendia a princípio. Constituem elemento-chave para esse objectivo, contudo ainda incompleto, as decisões de Junho de 1987 e 1988 sobre o desmantelamento dos desvios monetários. O Tribunal apoia este objectivo mas reconhece que existem dificuldades consideráveis a ultrapassar.

7.15. As organizações comuns de mercado agrícola foram afectadas pelo regime agromonetário durante 20 anos. O próprio sistema em si é já uma consequência da incompatibilidade inerente entre uma política de auxílio agrícola, baseada nos preços institucionais comuns, que exercem uma influência considerável sobre os preços de mercado, e as tendências divergentes nas economias dos Estados-membros.

7.16. São significativas as implicações da decisão de desmantelamento do regime agromonetário no contexto dos objectivos do mercado único. É evidente que a existência de taxas verdes divergentes das taxas do mercado, bem como de MCM, é incompatível com um efectivo mercado único. Na prática, por exemplo, um regime de MCM não pode funcionar sem controlos fronteiriços que fiscalizem o transito efectivo das mercadorias em relação às quais são aplicados os MCM. A abolição dos MCM exigiria ainda a aceitação pelos Estados-membros das consequências imediatas sobre os preços agrícolas da alteração cambial produzida por um realinhamento monetário. Os preços que os agricultores recebem/os consumidores pagam aumentariam em moedas nacionais nos Estados-membros onde a moeda se desvaloriza o que tenderia a determinar um aumento na produção agrícola, e baixariam nos Estados-membros onde a moeda se valoriza, com uma influência inversa na mesma produção. Se, no balanço resultante de um realinhamento, a produção agrícola aumentar, esta situação pode levar a um aumento das despesas orçamentais, pondo em risco os objectivos da disciplina orçamental.

7.17. Três factores determinarão se tais disposições serão aceitáveis para os Estados-membros:

(a)a progressão para uma convergência económica e monetária reduziria a frequência e intensidade das variações cambiais: se as variações forem raras e relativamente insignificantes, o seu impacto será mais facilmente absorvido pelos Estados-membros;

(b)o acordo sobre um nível efectivo de preços comuns para a agricultura da Comunidade que reconcilia as exigências dos mercados agrícolas eficientes com os rendimentos dos produtores;

(c)a redução da influência dos preços de ajuda agrícola na determinação dos preços agrícolas de mercado. Se se atenuar esta articulação, como aconteceu de certa forma em vários mercados devido à pressão da disciplina orçamental (por ex. carne de bovino, produtos lácteos, cereais), o reajustamento dos preços agrícolas no mercado que se seguirá a um realinhamento cambial será mais equilibrado.

7.18. Se estes elementos não se concretizarem, será difícil de se consumar a abolição completa e definitiva do regime agromonetário e continuarão a ser necessárias as taxas verdes divergentes das taxas do mercado, assim como as exigências de determinadas formas de compensação.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Figura 1: Regime agromonetário

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Situação 1 Ponto de partida Situação 2 Reajustamento: revalorização do DM desvalorização do FF introdução de taxas verdes Situação 3 Introdução do «switchover» Factor de correcção: 1,033651 Situação 4 Desmantelamento Campanha de comercialização 1984/85 Situação 5 Em 1. 1. 88 Factor de correcção: 1,137282 Taxa verde 2,38516 DM MCM +1,9 %

1 ECU (v) = 2,34113 DM 7,85183 FF

||

MCM P5,0 % || ||

1,137782 Taxa verde 7,45826 FF

Taxa verdeTaxa verde

2,51457 DM2,51457 DM

MCM + 10,8 %

MCM + 7,8 % Taxa verde

1 ECU (v) = 2,31728 DM 2,38516 DM

ECU (v) = 7,10190 FF MCM + 2,8 %

1,033651

| |

|

|||| |

1 ECU = 2,51457 DM1 ECU = 2,24184 DM MCM P3,5 % ECU = 2,05853 DM

||||||

ECU = 6,49211 FFECU = 6,87456 FF Taxa verde ECU = 6,90403 FF

MCM P9,5 %

MCM P5,9 % 6,86866 FF

Taxa verdeTaxa verde

6,49211 FF6,49211 FF

| ||| |

| | |

Taxa central Taxa central do ecu «switch- over» >FIM DE GRÁFICO>

c19C 128

Figura 2: Índice da evolução dos preços de intervenção em ECU e em moeda nacional para as campanhas de comercialização 1982/83-1988/89

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Fonte: Quadro 2(1982/83 = 100)

100 1982/83 1983/84 1984/85 1985/86 1986/87 1987/88 1988/89

120 - 115 - 110 - 105 -

Preços comuns em moeda nacional (valores nominais)

Preços comuns em ECU>FIM DE GRÁFICO>

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo na sua reunião de 30 de Março de 1989.

Pelo Tribunal de Contas Marcel MART Presidente

() Os artigos 39° e 40° do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia definem os objectivos da política agrícola comum e as regras de base para a sua consecução. Prevêem a organização comum dos mercados agrícolas, excluindo qualquer discriminação entre consumidores ou produtores no interior da Comunidade. Consequentemente, o funcionamento das organizações comuns de mercado da política agrícola comum tem por base: (a)sistemas comuns de apoio ao mercado agrícola, com um nível de preços comuns determinados em ecus aplicados no interior da Comunidade; e (b)liberdade de trocas comerciais entre os Estados-membros.

() Regulamento nº 129 do Conselho de 23 de Outubro de 1962, JO nº 106 de 30. 10. 1962/62. Regulamento nº 653/68 do Conselho de 30 de Maio de 1968, JO nº L 123 de 31. 5. 1968.

() Considerandos, Regulamento (CEE) nº 1677/85 do Conselho, de 11 de Junho de 1985, JO nº L 164 de 24. 6. 1985.

() Ver, por exemplo, o controlo das restituições à export