RELATÓRIO ESPECIAL Nº 8/93 sobre a organização comum de mercado no sector do tabaco em rama acompanhado das respostas da Comissão (94/C 65/01)

(Observações em conformidade com o nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE)>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. INTRODUÇÃO

1.1. O apoio comunitário à cultura e primeira transformação do tabaco foi introduzido pelo Regulamento (CEE) nº 727/70 do Conselho (). No primeiro ano de aplicação, as despesas orçamentais da Comunidade ascenderam a cerca de 5 Mio UC (), aumentando para cerca de 362 Mio ECU em 1981. Em 1982 as despesas orçamentais duplicaram e continuaram a tender para um aumento acentuado até atingirem em 1991 um máximo absoluto de 1 329,6 Mio ECU. Em 1992 as despesas orçamentais decresceram ligeiramente, para 1 232,9 Mio ECU, aumentando porém novamente em 1993, com um orçamento de 1 274 Mio ECU, o que equivale em média a despesas orçamentais diárias de 3,5 Mio ECU, com ajudas médias de cerca de 6 000 ECU por hectare. Nesta base, o tabaco é a cultura mais dispendiosa da Comunidade.

1.2. Na medida em que o tabagismo está a ser objecto de críticas públicas crescentes, devido às suas implicações desastrosas para a saúde pública e para os custos sociais de saúde, este nível de ajudas financeiras parece deslocado, nomeadamente porque a Comunidade financia também, ainda que com um orçamento anual modesto de 1,5 Mio ECU, um programa «A Europa contra o cancro» de campanhas antitabagismo. Desde 1993 a regulamentação exige uma contribuição dos produtores, a deduzir do prémio que recebem, destinada a financiar actividades de investigação e informação sobre os perigos do consumo do tabaco. É pois evidente que as ajudas maciças à produção de tabaco no âmbito da política agrícola comum estão em contradição com a política e as iniciativas comunitárias e internacionais no domínio da saúde. Na realidade, ao passo que a Comunidade importa cerca de 70% das suas necessidades de produção de tabaco embalado, exporta perto de metade dessa quantidade, o que representa cerca de 50% da já de si onerosa produção comunitária de tabaco.

1.3. O presente relatório analisa a evolução das despesas orçamentais da Comunidade com o tabaco e os respectivos efeitos na produção de tabaco na Comunidade, desde o último relatório do Tribunal sobre esta matéria, que data de 1987 (). Compara ainda o sistema comunitário com o dos Estados Unidos da América, que implica apenas despesas orçamentais de cerca de 30 Mio USD, para aplicação de um regime do tabaco com o dobro da produção anual da Comunidade.

1.4. A auditoria foi efectuada na Comissão e nos principais Estados-membros produtores, Alemanha,

Grécia, Espanha, França e Itália, nas administrações centrais e regionais e nas instalações dos transformadores e plantadores. Recorreu também à informação fornecida por terceiros, tais como a Organização Mundial de Saúde, a indústria tabaqueira, a Associação Internacional de Plantadores de Tabaco e a imprensa especializada. O Tribunal agradece ao Departamento de Agricultura e ao «General Accounting Office» (Tribunal de Contas) dos Estados Unidos a sua excelente colaboração.

1.5. O Tribunal lamenta que a Comissão tenha sido menos cooperante do que seria de desejar na sua resposta a repetidas solicitações do Tribunal no sentido de lhe ser facultada uma cópia de um relatório sobre uma investigação de alegadas irregularidades na divisão do tabaco da Comissão, que a Comissão mandou efectuar. A Comissão afirma que as investigações sobre essa questão, iniciadas em 1988, ainda não estão concluídas. Um auditor do Tribunal foi autorizado já tardiamente pela Comissão, em Abril de 1993, a consultar (mas não a copiar) um relatório, depois de o trabalho de campo da auditoria do Tribunal estar terminado, tendo-se verificado que esse relatório continha informações que dão azo a suspeitas de fraude. Com base nessa consulta, não houve provas de que a Comissão ou um Estado-membro tenham procedido judicialmente contra os suspeitos de infracções.

1.6. O Tribunal solicitou à Comissão a cópia de um contrato com uma empresa a que está ligado um funcionário reformado da Comissão que efectuou essa investigação, assim como pormenores dos pagamentos efectuados ao abrigo do mesmo, mas até à data essas informações ainda não lhe foram facultadas.

1.7. O Tribunal solicitou também à Comissão a entrega de uma cópia de um relatório de um perito independente sobre a classificação do tabaco Geudertheimer italiano, mas a Comissão, apesar da insistência do Tribunal, recusou-se a entregar-lhe essa cópia.

1.8. A fim de superar, pelo menos até certo ponto, os obstáculos criados pela falta de cooperação da Comissão, o Tribunal foi obrigado a envidar esforços suplementares e a gastar mais tempo para obter noutro lado as informações desejadas. Atendendo às questões que são já do conhecimento da Comissão e para evitar mais delongas, decidiu publicar neste estádio o presente relatório. A Comissão deverá comunicar integralmente ao Tribunal toda a informação relevante e tomar, em colaboração com os Estados-membros interessados, todas as medidas necessárias para remediar a situação.

1.9. O relatório contém observações sobre a gestão e controlo do mercado do tabaco tal como são efectuados pelos Estados-membros e pelos serviços da Comissão. Muitos factos averiguados pelo Tribunal têm consequências financeiras consideráveis. O Tribunal incita assim a Comissão a tomar todas as medidas necessárias para promover reembolsos, sempre que estes sejam devidos, e para aperfeiçoar sem demora os controlos e a gestão em geral.

2. MERCADO DO TABACO EM RAMA

Produto

2.1. O tabaco é oriundo das regiões subtropicais da América Central e do Sul. Existe em muitas variedades (o Instituto de Investigação do Tabaco francês, sediado em Bergerac, preserva o potencial genético de milhares de variedades e híbridos) e adapta-se a condições climáticas e pedológicas muito diferentes.

2.2. As sementes do tabaco são semeadas em viveiro no fim do Inverno e as plantas jovens são transplantadas para o local definitivo na Primavera. A cultura do tabaco é uma cultura de mão-de-obra intensiva, que exige uma preparação cuidada do solo, mondas e, para algumas variedades, uma irrigação intensiva. A qualidade depende também da densidade de plantação. Por outro lado, o ideal é cultivar o tabaco em rotação, com intervalos de sete anos no máximo entre duas culturas na mesma parcela, para evitar as doenças do tabaco.

2.3. A colheita prolonga-se por várias semanas, do princípio ao fim do Verão. Algumas variedades (por exemplo o Virginia) são colhidas por grupos de folhas, em função do processo de maturação, ao passo que outras (por exemplo o Burley) são colhidas cortando toda a planta. Os métodos de colheita do tabaco variam também de região para região.

2.4. Depois da colheita, o tabaco em folha é curado pelo plantador antes de ser vendido para transformação. A organização comum de mercado (OCM) europeia, que só diz respeito ao tabaco em rama e não aos produtos finais, considera 34 variedades, classificadas em cinco grupos em função dos métodos de cura:

a) as variedades curadas ao ar quente («flue-cured») são curadas em secadores onde a temperatura e a humidade atmosféricas e a circulação de ar são reguladas por meio de tubagens; a variedade mais conhecida deste grupo é o Virginia, a que é usada em maior quantidade nos cigarros de tipo americano; estas variedades são também designadas pelo nome de tabacos Bright, devido à sua cor amarela-dourada;

b) as variedades Burley e Maryland, também usadas nos cigarros de tipo americano, são variedades «light air-cured», curadas ao ar, em secadores, mas não fermentadas (à excepção do Burley fermentado espanhol); essas variedades são também designadas pelos nomes de tabacos claros ou castanhos;

c) as variedades Badischer Geudertheimer, Havanna e Paraguay são as variedades «dark air-cured» mais conhecidas; a cura é feita ao ar, como a das variedades «light air-cured», mas o tabaco fermenta durante vários meses; esses tabacos escuros são utilizados nos charutos e nos cigarros de tabaco escuro;

d) as variedades curadas ao sol («sun-cured») incluem não só variedades gregas de tabaco oriental de grande procura como a Basmas e a Katerini, mas também outros tabacos de pouca procura produzidos na Grécia, como o Tsebelia e o Mavra;

e) o Kentucky (cultivado em Itália) e o Nijkerk (cultivado em França) são as variedades curadas ao fogo («fire-cured») mais conhecidas; são curadas por exposição directa ao fumo proveniente da queima de madeira de carvalho e são utilizadas em misturas e no rapé.

2.5. Depois da cura, o tabaco é vendido a cerca de 300 empresas comunitárias de primeira transformação. Primeira transformação é a expressão usada para designar todos os tratamentos destinados a transformar a folha de tabaco num produto estável, preparado para a armazenagem e a transformação. Esse tratamento consiste em retirar os fragmentos e as impurezas do tabaco, na escolha e na mistura das folhas de acordo com o nível foliar, a cor, a textura e a qualidade, e no acondicionamento. Pode também incluir a fermentação de algumas variedades e, caso o produtor industrial de tabaco o exija, a operação de destalar o tabaco, ou seja, retirar os caules e as nervuras mais grossas das folhas.

Mercado mundial

2.6. De acordo com as estatísticas mais recentes disponíveis na Comissão (ver Quadro 1), a produção mundial de tabaco em rama ascende a 7,4 Mio toneladas, sendo 430 000 toneladas (cerca de 5,8%) produzidas pela Comunidade. O maior produtor mundial de tabaco é a República Popular da China, com cerca de 39% da produção mundial, seguindo-se-lhe os Estados Unidos da América, com cerca de 10%.

2.7. Só cerca de 21% da produção mundial de tabaco são comercializados no mercado mundial e a quota de mercado da Comunidade é de 37% das importações totais e de 15% das exportações totais. A procura mundial de tabaco em rama e transformado é dominada por quatro grandes multinacionais tabaqueiras dos Estados Unidos e do Reino Unido (). No entanto esta situação não é óbvia, porque essas empresas actuam por intermédio de numerosas subsidiárias que compram em todo o mundo tabaco em folha e transformado.

2.8. Ao contrário desta situação de domínio do mercado por um número muito limitado de compradores, a oferta caracteriza-se por um número elevado de produtores individuais. Na CEE há cerca de 180 000 plantadores de tabaco, ao passo que, nos Estados Unidos, mais de 130 000 famílias de agricultores se dedicam directamente à cultura do tabaco. Nos países em vias de desenvolvimento, cuja quota da produção mundial de tabaco aumentou de 53% nos primeiros anos da década de 1960 para 75% em fins da década de 1980, a cultura do tabaco cria emprego rural em grande escala. A China tem cerca de 16 milhões de plantadores e no Zimbabué a indústria tabaqueira é o maior empregador de mão-de-obra do país. Cerca de 33 milhões de pessoas trabalham na cultura do tabaco a nível mundial ().

2.9. Nos fins da década de 1980, a produção mundial de tabaco era equilibrada em relação à procura. Em 1990 o consumo foi ligeiramente inferior à produção e, de acordo com as previsões, só em 1995 a deve igualar. Efectivamente, de acordo com a «Economist Intelligence Unit» (), a produção mundial de tabaco em folha deve aumentar em média 1,1% ao ano, ao passo que o consumo aumentará 1,4%. No entanto, na medida em que os industriais continuam a reduzir as suas existências proporcionalmente ao consumo, as existências dos transformadores aumentarão ligeiramente.

2.10. Se bem que cerca de 61% de todos os tabacos manufacturados a nível mundial continuem a ser produzidos por monopólios estatais, estes tendem a perder importância, como demonstra a abertura recente dos mercados da Turquia, dos Estados da CEI e do Extremo-Oriente às multinacionais tabaqueiras (). A internacionalização crescente da indústria tabaqueira anglo-americana e o crescimento da quota de mercado das misturas de tipo americano vão aumentar a percentagem de tabaco «flue-cured» (que é agora de 59%) e «light air-cured» (actualmente de 11%) na produção mundial, apesar dos custos comparativamente elevados de cultura e cura desses tipos de tabaco.

2.11. Não obstante a descida do consumo registada na Europa, tanto Ocidental como de Leste, nos Estados da CEI, no Japão, na América do Norte e na Austrália, o crescimento demográfico verificado no resto do mundo, combinado com o crescimento da população urbana dos países em vias de desenvolvimento, vai inverter a nível mundial a tendência registada nos países desenvolvidos.

Mercado comunitário

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.12. Na Comunidade, o tabaco gera rendimentos para cerca de 180 000 agricultores, que praticam esta cultura numa área de cerca de 200 000 hectares. O Quadro 2 indica a produção por grupos de variedades e por Estado-membro, em 1992. O maior produtor é actualmente a Grécia, seguida da Itália e da Espanha; esses três países são responsáveis por 90% da produção comunitária.

2.13. Antes da criação da organização comum de mercado (OCM) do tabaco em rama, em 1970, a procura era regulada em Espanha, na Grécia, em França e em Itália pelos monopólios tabaqueiros estatais existentes à época e pelo facto de os mercados de tabaco desses países serem relativamente fechados. Mas quando foi criada a OCM do tabaco em rama, os monopólios de cultura e transformação do tabaco, mas não os de manufactura, tiveram de ser abolidos () e os mercados abriram-se não só aos tabacos de outros Estados-membros, mas também aos de países terceiros, onde os preços eram mais baixos, devido à existência de uma mão-de-obra barata. Atendendo a que o transporte a longa distância de tabaco não transformado é pouco praticado, devido à instabilidade do produto, o comércio mundial processa-se quase exclusivamente com tabacos embalados. Os direitos aduaneiros que incidem sobre os tabacos embalados estão consolidados no Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT), pelo que o tabaco que entra na Comunidade paga poucos direitos ou, ao abrigo da Convenção de Lomé, não paga direitos, quando proveniente dos países ACP. Portanto a OCM proporcionou aos produtores comunitários garantias de obtenção de um rendimento equivalente ao que lhes era garantido ao abrigo dos acordos de comercialização nacionais.

2.14. Os interesses dos produtores comunitários são defendidos com uma frequência crescente por cooperativas que são também em muitos casos proprietárias das instalações de primeira transformação. Este facto, combinado com as salvaguardas da OCM, reduz a capacidade dos industriais tabaqueiros para influenciarem o rendimento dos plantadores.

Organização Comum de Mercado (OCM)

2.15. A OCM do sector do tabaco em rama, criada em 1970, funcionou durante cerca de doze anos sem problemas ou alterações de maior, à excepção de medidas introduzidas em 1978/79 com o objectivo de regular a oferta. A adesão da Grécia, em 1981, aumentou em cerca de 40% a produção total de tabaco da Comunidade, introduzindo variedades orientais que anteriormente não eram cultivadas na Comunidade de 9 Estados-membros e para algumas das quais não havia mercado. A adesão de Espanha e Portugal à Comunidade, em 1986, aumentou em mais 14% a produção comunitária. Essas novas adesões não modificaram os princípios da OCM, mas aumentaram a produção comunitária de variedades cuja procura estava em declínio.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.16. Os objectivos da OCM são a manutenção do nível de rendimento dos agricultores, a redução dos excedentes indesejáveis, através da adaptação da produção às variedades de maior procura, a manutenção da produção das regiões rurais menos favorecidas e a fixação da respectiva população. No entanto é cada vez mais difícil conciliar estes objectivos. A fim de manter o elevado nível de preços institucionais (preços de objectivo e preços de intervenção), estabelecidos todos os anos pelo Conselho, num mercado sem protecção exterior, a OCM tinha de proteger os mercados comunitários dos produtores de tabaco das importações de tabaco mais barato. Por outro lado, a OCM tinha igualmente de garantir o necessário abastecimento da indústria tabaqueira em variedades aromáticas adquiridas no mercado mundial.

2.17. Foi por esta razão que a OCM se inspirou no sistema de «deficiency payment», em que a concessão de um prémio devia «assegurar a realização do preço de objectivo e o escoamento do tabaco produzido na Comunidade». O montante do prémio seria fixado a um nível que tivesse em conta o escoamento passado e previsível no mercado comunitário, assim como a influência da evolução dos preços dos tabacos importados provenientes de países terceiros. O prémio tinha assim de compensar em certa medida a diferença entre os preços inferiores praticados no mercado mundial para variedades que concorriam com as variedades cultivadas na Comunidade e os preços de objectivo mais elevados praticados na CE, permitindo que o primeiro transformador (ou o comprador) pagasse ao agricultor pelo menos o preço de intervenção, sob a forma de um preço mínimo fixo, relacionado porém com a qualidade, vendendo depois o tabaco à indústria transformadora a preços comparáveis aos que prevaleciam no mercado mundial.

2.18. Medidas de acompanhamento deviam assegurar que os excedentes sem possibilidade de escoamento imediato no mercado fossem exportados ao preço do mercado mundial ou armazenados temporariamente. Portanto a OCM previa restituições à exportação e armazenagem de intervenção. O aumento rápido das despesas orçamentais levou em 1988 à introdução de medidas de estabilização, sob a forma de um regime de quantidades máximas garantidas (QMG), associadas a reduções limitadas dos prémios e dos preços, a aplicar quando essas quantidades fossem excedidas.

2.19. Finalmente, em 14 de Outubro de 1991, a Comissão apresentou ao Conselho uma proposta de reforma da OCM do sector do tabaco em rama, adoptada pelo Conselho em 30 de Junho de 1992 (). A OCM reformada continua a considerar 34 variedades divididas em cinco grupos, em função do método de cura, com mais três grupos para as variedades gregas «fire-cured» Basmas, Katerini e Kaba Koulak (classic). As inovações de princípio da nova OCM são:

a) os preços de objectivo são abolidos e a fixação dos preços fica a cargo do mercado;

b) a fixação do prémio deixa de ser feita por variedade; os prémios são fixados na base de um para cada grupo de variedades, em função do método de cura (isto é, «sun-cured», «flue-cured», etc.);

c) os prémios continuam a ser pagos ao transformador, mas agora têm de ser transferidos por inteiro para o plantador;

d) os prémios são pagos por tabaco que satisfaça determinadas características qualitativas mínimas; se o teor de humidade diferir do valor estabelecido para cada variedade, os prémios serão pagos em função do peso corrigido;

e) a quantidade máxima garantida de 390 000 toneladas é substituída por um limiar de garantia global máximo de 370 000 toneladas para a colheita de 1993 e de 350 000 toneladas para os anos seguintes;

f) este limiar global é dividido pelos Estados-membros em quotas distribuídas pelos primeiros transformadores ou pelos produtores; não serão pagos prémios às quantidades que excedam as quotas individuais;

g) com a finalidade de concentrar a oferta e de a adaptar à procura qualitativa do mercado, os prémios podem ser de mais 10% para a produção feita ao abrigo de contratos com organizações de produtores;

h) a armazenagem de intervenção e as restituições à exportação são abolidas;

i) os Estados-membros criarão agências de controlo;

j) facilitar-se-á a constituição de organizações interprofissionais () no sector do tabaco, a fim de que os vários agentes económicos que participam na produção, na transformação e na comercialização possam contribuir, entre outros aspectos, para a alteração dos comportamentos económicos e para o equilíbrio do mercado;

k) estabelecimento de um programa de reconversão de quatro variedades problemáticas;

l) estabelecimento de um programa de investigação de variedades de menor teor de alcatrão.

2.20. No capítulo seguinte apresentam-se os resultados da auditoria das contas e operações subjacentes até 1992, baseadas na OCM tal como era antes da reforma. Tal como estipulado no Regulamento (CEE) nº 2075/92 do Conselho, em 1993 podiam aplicar-se medidas transitórias que obrigavam os Estados-membros, entre outros aspectos, a conceder quotas de transformação aos transformadores e a reduzir em duas fases o limiar de garantia global máximo para 350 000 toneladas. A OCM reformada só entrará efectivamente em vigor em 1994 e será necessário incorrer em despesas orçamentais com as restituições à exportação e a armazenagem de intervenção até 1997, para o tabaco colhido antes de 1993. Está igualmente estipulado que o sistema de limitação de prémios e de produção continue em vigor até 1997, sendo posteriormente revisto e possivelmente adaptado à luz da experiência.

3. ANÁLISE DAS CONTAS E DAS OPERAÇÕES SUBJACENTES NOS ESTADOS-MEMBROS

3.1. No Quadro 3 apresentam-se as despesas orçamentais incorridas por medida entre 1987 e 1992. De uma maneira geral, as contas de onde foram extraídos estes valores reflectem as despesas geridas e declaradas pelos Estados-membros. No Quadro 4 são apresentadas as despesas incorridas, por medida e por Estado-membro.

3.2. Existem determinadas características da OCM do tabaco que afectam o modo de apresentação das despesas nas contas consolidadas da Comissão:

a) os prémios pagos num dado ano relacionam-se com a colheita desse ano e dos anos anteriores; na sua previsão das despesas com o tabaco () para o ano que termina a 31 de Dezembro de 1993, a Comissão estimava que 1 111,3 Mio ECU de um total de 1 268 Mio ECU se refeririam a prémios pagos às colheitas dos dois anos anteriores;

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

b) o pagamento do prémio só deve ser efectuado depois do tabaco em folha ter sido colocado sob controlo, transformado e vendido à indústria transformadora ou exportado, o que pode levar vários anos; durante esse período podem ser pagos aos transformadores adiantamentos sobre os prémios; no entanto, os adiantamentos sobre os prémios pagos num determinado ano são apresentados como despesas definitivas, embora o tabaco em questão não tenha ainda saído do controlo; por exemplo, em 1992 as autoridade gregas efectuaram pagamentos definitivos de prémios relativos a tabaco colocado sob controlo na Grécia entre 1981 e 1986;

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

c)o Regulamento (CEE) nº 2822/88 da Comissão () estabeleceu a depreciação imediata no momento da compra, à taxa de 65% do valor da compra de intervenção, após dedução do prémio; é aplicada uma outra depreciação «especial» no final do exercício, ou seja, em Outubro; esta depreciação é baseada em estimativas das existências apresentadas em Agosto pelos Estados-membros e tem em conta as dotações disponíveis no final do exercício; o elevado nível de depreciação dos anos anteriores a 1991 permitiu obter lucros substanciais na venda das existências de 1991 e de 1992;

d)as despesas apresentadas anualmente só são definitivas depois do apuramento das contas de um determinado ano, isto é, três anos depois; o Quadro 5 contém as recusas de financiamento de despesas a favor do orçamento comunitário decididas pela Comissão após o apuramento das contas de 1987 a 1990;

e)os lucros das vendas de existências na posse dos organismos de intervenção são abatidos às contas como despesas negativas, subestimando assim o total das despesas com o tabaco para um determinado ano; as recusas de financiamento de despesas, na sequência de auditorias ao apuramento das contas, são também abatidas às despesas totais do FEOGA como despesas negativas, subestimando assim as despesas do FEOGA; os dois métodos conduzem a uma reutilização de fundos dos exercícios anteriores para os mesmos fins.

3.3. Em conformidade com a regulamentação contabilística da Comunidade (), os Estados-membros dividem o montante pago em compras de tabaco para intervenção em uma parte para o prémio teórico e outra parte para a intervenção. A parte do prémio é declarada como prémio nas declarações mensais de despesas, sendo contabilizada pela Comunidade como se fosse um prémio efectivo pago pelo tabaco vendido no mercado. A diferença entre o pagamento do prémio teórico e o preço de compra do tabaco constitui o valor das existências no momento da compra. Não revela à autoridade orçamental os verdadeiros custos da impossibilidade de escoamento do tabaco no mercado.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.4. Tal como em outros mercados, a ajuda (o prémio) é fixada(o) em ecus mas paga(o) em moeda nacional pelos Estados-membros. Na OCM do tabaco, os transformadores tinham direito a um adiantamento do prémio quando o tabaco era colocado sob controlo, mas o prémio apenas era pago na totalidade na data em que o tabaco saía do controlo após transformação, o que implicava despesas não justificadas. Os Estados-membros com uma moeda nacional que tivesse sofrido depreciação entre a data do adiantamento e a data do pagamento total do prémio tinham de efectuar um pagamento suplementar em moeda nacional correspondente à diferença entre a conversão do prémio em moeda nacional à taxa de câmbio original e a conversão do prémio à nova taxa de câmbio.

3.5. Na OCM reformada, este problema foi resolvido. O prémio apenas é pago quando o tabaco é entregue pelo produtor para transformação e é fixada a data de aplicação da taxa de conversão. Contudo, o problema persiste em relação às colheitas anteriores a 1993. O custo orçamental deste pagamento adicional foi avaliado em cerca de 50 Mio ECU por ano, custo que se manterá nos próximos quatro anos, até que termine efectivamente a OCM original.

3.6. Não existe justificação financeira para esta prática. A Comissão deveria ter proposto alterações da OCM original de modo a evitar esta despesa adicional. Se o Regulamento não for alterado, é provável que o funcionamento da OCM do tabaco reformada não seja o mais linear. Os transformadores serão incentivados a conservarem tabaco de colheitas anteriores a 1993 de modo a beneficiarem de qualquer desvalorização. Além disso, incorrer-se-á em despesas orçamentais não justificadas. São dados exemplos dos efeitos da desvalorização nos vários Estados-membros nos pontos 3.34 - 3.36 e 3.84 - 3.85.

Prémios

3.7. Os prémios são a categoria mais importante das despesas comunitárias com o tabaco em rama, representando cerca de 90% de todas as despesas da OCM. São pagos pelas autoridades nacionais responsáveis aos primeiros compradores que transformam o tabaco ou o mandam transformar, na condição de que tenham pago ao plantador pelo menos o preço de intervenção (preço mínimo). Os prémios são pagos sobre as quantidades de tabaco em rama submetidas ao controlo oficial nas instalações do transformador ou em centros de recolha locais, para um teor de humidade de referência normalizado e após a dedução do tabaco de qualidade inferior e das impurezas.

3.8. Dado que o direito ao pagamento do prémio só é adquirido após a transformação do tabaco entregue, o montante definitivo do prémio só pode ser calculado depois de o tabaco transformado «sair do controlo». Por vezes tal só acontece vários anos depois, mas a partir de 1991 esse prazo foi reduzido para quatro anos (). Portanto a armazenagem do tabaco em folha e transformado, assim como as entregas e a desarmazenagem, têm de ser controladas pelas autoridades nacionais competentes nas instalações dos transformadores.

3.9. A fim de permitir que o transformador pague o preço mínimo aos plantadores no momento da compra do tabaco, a regulamentação da Comunidade prevê a possibilidade de pagamentos adiantados sobre o prémio. Estes adiantamentos são condicionados pela existência de um «contrato de cultura europeu» (que é um contrato de compra e venda) entre o transformador (primeiro comprador) e o plantador e o depósito de uma caução de 20% do montante do prémio pelo transformador. O plantador é obrigado a vender toda a produção das áreas indicadas no contrato.

3.10. A partir de 1990, os Estados-membros passaram a ter também a opção de condicionar o pagamento do prémio à existência de contratos de cultura entre o plantador e o primeiro transformador (comprador), opção essa que se tornou obrigatória a partir de 1991 (). Ao abrigo do artigo 2º-B do Regulamento (CEE) nº 1726/70 da Comissão (1), os contratos entre os plantadores e os transformadores, assim como as declarações de cultura apresentadas pelos plantadores que transformam o seu próprio tabaco, geralmente por intermédio de uma cooperativa de plantadores, devem ser registados junto da autoridade nacional responsável pelo controlo. Ao abrigo das disposições do artigo 2º-C do mesmo Regulamento, as autoridades nacionais devem efectuar verificações no local de 5% das áreas de cultura de tabaco (), para verificação da informação que consta dos contratos de cultura.

3.11. O Regulamento do Conselho que fixa anualmente os preços determina também as zonas onde é autorizada a cultura de cada variedade. Além disso, a partir de 1988, ao abrigo do nº 1 do artigo 7º-A do Regulamento de base (), os preços e os prémios só são aplicáveis às variedades produzidas num concelho onde foram cultivadas pelo menos uma vez nos últimos cinco anos. Por outro lado, o concelho tem de ser indicado nos contratos de cultura. A partir de 1992, começou a ser aplicada uma medida relacionada com a qualidade, ao abrigo da qual o pagamento do prémio se limitava às quantidades correspondentes aos rendimentos máximos estabelecidos para a variedade e a zona ().

3.12. Quando o tabaco é colocado sob controlo oficial pela autoridade nacional competente, deve ser efectuada uma análise do teor de humidade. O Regulamento (CEE) nº 409/76 da Comissão () determina que seja seleccionado em cada fardo um número de folhas proporcional ao respectivo peso e que esse número de folhas seja suficiente para poder ser considerado representativo do fardo no seu conjunto. A amostra deve incluir as mesmas quantidades de folhas do exterior do fardo, do centro e de uma posição intermédia. As folhas seleccionadas devem ser misturadas e cortadas (com uma largura de corte de 0,4 a 2 mm). As folhas cortadas serão novamente misturadas, colhendo uma amostra representativa da mistura. O teor de humidade deve ser determinado pelo método científico de Brabender ou de Beaudesson. Caso estas análises laboratoriais não sejam efectuadas, 5% dos adiantamentos sobre o prémio serão retidos pelo organismo pagador até à determinação do montante definitivo do pagamento. Para evitar que o tabaco com um elevado teor de humidade seja demasiado bem pago ou que o tabaco muito seco seja insuficientemente pago, deve ser feita uma correcção do peso quando o teor de humidade de referência determinado pela medição apresenta uma variação de mais de 1% em relação ao teor de humidade de referência estabelecido no Anexo IV do Regulamento (CEE) nº 1727/70 da Comissão (). Além disso a percentagem de impurezas e de tabaco de qualidade inferior deve ser determinada e deduzida.

3.13. O pagamento dos prémios depende da apresentação pelo transformador ao organismo pagador de uma prova oficial de que o tabaco foi colocado sob controlo. Esta prova consiste num certificado de prémio emitido pelas autoridades de controlo dos Estados-membros. A primeira parte deste certificado é emitida quando o tabaco é colocado sob controlo e a segunda parte quando o tabaco sai do controlo.

3.14. Se bem que algumas verificações (por exemplo do teor de humidade) sejam prescritas em grande pormenor, nem sempre a regulamentação da Comunidade prescreve todos os processos de controlo necessários para assegurar a correcção dos pagamentos. Os Estados-membros adoptaram assim diversos métodos de controlo, adaptados aos objectivos que se propunham.

3.15. O artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho (), relativo ao financiamento da política agrícola comum, estipula que:

«Os Estados-membros tomarão... as medidas necessárias para:

- se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo;

- evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades;

- recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.»

Os regimes nacionais de controlo do sector do tabaco devem incluir assim um certo número de controlos chave, quer estes sejam ou não estabelecidos por regulamentos comunitários específicos. Os controlos essenciais deverão consistir na verificação dos seguintes aspectos:

a) veracidade dos dados que constam dos contratos/declarações de cultura, ou seja, área cultivada e produção;

b) elegibilidade das zonas de produção e dos concelhos de onde provém o tabaco colocado sob controlo;

c) tabaco colocado sob controlo, cotejado com os pormenores dos contratos de cultura;

d) variedade e qualidade do tabaco entregue;

e) pagamento efectivo do preço mínimo;

f) garantias de segurança das existências de tabaco em rama e transformado colocado sob controlo;

g) transformação e escoamento do tabaco;

h) correcção das ordens de pagamento.

3.16. Os fardos de tabaco em rama fornecidos pelos agricultores perdem a sua identidade durante a transformação, no decurso das operações de esticamento, mistura, destalar, etc. Dado que o pagamento definitivo do prémio é condicionado pela prova de que o tabaco transformado saiu do controlo, os sistemas de controlo nacionais devem também garantir que o tabaco que sai do controlo foi obtido a partir de tabaco colocado sob controlo num determinado ano. Essa verificação é feita por comparação das variedades, qualidades e peso do tabaco que sai do controlo com os do tabaco colocado sob controlo. Portanto o tabaco que sai do controlo deve ser verificado da mesma maneira que o tabaco colocado sob controlo. O Tribunal é de opinião que tal comparação é impossível.

3.17. Finalmente os Estados-membros são obrigados, ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 4045/89 do Conselho (), a efectuar controlos pós-pagamento, baseados nos documentos comerciais das empresas que recebem mais de 200 000 ECU por ano do FEOGA-Garantia.

Alemanha

3.18. Na Alemanha, o regime comunitário do tabaco é controlado pelo Ministério das Finanças Federal, através da sua Direcção-Geral das Alfândegas, cuja sede de Hamburgo (HZA-Hamburg Jonas) é o organismo pagador, ao abrigo das disposições do artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 729/70 (). Vinte e um transformadores preparam o tabaco para venda posterior às indústrias transformadoras. O tabaco transformado é cultivado principalmente na Alemanha, mas uma parte é importada de outros Estados-membros, sobretudo de Itália. O tabaco é colocado sob controlo em centros de recolha, por funcionários aduaneiros locais. Os transformadores são igualmente controlados por funcionários aduaneiros.

3.19. O registo dos contratos de cultura é da responsabilidade da HZA-Hamburg Jonas. Mas a auditoria revelou que os contratos não eram registados, mas apenas arquivados por ano e por transformador, e que os certificados de prémio não se referiam aos contratos, pelo que era impossível relacionar os certificados sobre os quais tinham sido pagos adiantamentos com os respectivos contratos. Observaram-se as seguintes anomalias:

a) tinha sido pago um adiantamento de 2,6 Mio DM a um comprador alemão de tabaco italiano, com base em 15 certificados de prémio que não continham qualquer referência a um contrato definitivo e que, de resto, o organismo pagador alemão também foi incapaz de apresentar no momento da auditoria (Junho de 1991); encontraram-se nas instalações do transformador, onde o tabaco fora fermentado por conta do comprador, documentos aduaneiros relacionados com esses certificados de prémio que referiam a data do contrato, mas sem fornecer qualquer indicação sobre o fornecedor; no entanto foi encontrado um contrato que indicava que o lote tinha sido fornecido por uma cooperativa italiana de plantadores; mas no organismo pagador italiano, a AIMA, o contrato com o mesmo número de referência referia-se a outro lote de tabaco que fora objecto de um contrato entre o mesmo transformador alemão e um outro transformador/intermediário italiano; as autoridades de inspecção italianas foram informadas dessa discrepância pelos auditores e as autoridades alemãs acederam a um pedido oficial das autoridades italianas de realização de uma auditoria nas instalações do comprador alemão; as autoridades alemãs informaram o Tribunal em Julho de 1993 que não tinham sido detectadas irregularidades na Alemanha; as autoridades italianas devem continuar a investigar as irregularidades detectadas até que se chegue a uma conclusão satisfatória;

b) numa cópia de outro contrato entre o mesmo comprador e um intermediário italiano que está a ser objecto de uma investigação da «Guardia di Finanza», a variedade de tabaco tinha sido emendada à mão de «Forchheimer Havanna» para «Badischer Geudertheimer»; o original deste contrato, analisado na AIMA, não continha essa emenda; no entanto, como o Conselho tinha reduzido o prémio do Badischer Geudertheimer italiano para o nível do do Forchheimer Havanna, a emenda do contrato não teve consequências financeiras;

c) detectaram-se três contratos que não preenchiam as condições estipuladas pelo nº 1 do artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 727/70 (), que estabelece que o prémio será concedido às pessoas singulares ou colectivas que comprem tabaco directamente aos plantadores, individuais ou associados, e não a um intermediário; os três contratos em questão indicavam que os transformadores alemães não tinham comprado directamente o tabaco aos plantadores; portanto o prémio não devia ter sido pago.

3.20. As autoridades alemãs só verificam a elegibilidade dos concelhos onde o tabaco é entregue para ser colocado sob controlo no âmbito das verificações pós-pagamento, ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 4045/89 () e, ao abrigo do artigo 2º-C do Regulamento (CEE) nº 1726/70 (), quando as autoridades efectuam as verificações no local de 5% das áreas de cultura de tabaco (). A França e a Itália adoptaram um sistema computorizado que permite verificar a elegibilidade dos concelhos anteriormente ao pagamento, detectando assim as remessas de tabaco não elegíveis antes do pagamento e evitando os processos de reposição. Esse sistema oferece mais garantias de utilização correcta dos fundos comunitários.

3.21. As verificações efectuadas quando o tabaco é colocado sob controlo são feitas por representantes do plantador e do comprador, sob controlo dos funcionários aduaneiros locais. A verificação do teor de humidade é efectuada pelo tacto e através do exame das folhas de tabaco por um processo designado pelo nome de «haptische Methode». O tabaco considerado demasiado húmido é rejeitado para cura ulterior pelo plantador e o resto do tabaco é aceite e registado como tendo o teor de humidade de referência. As autoridades alemãs consideram que as suas verificações do teor de humidade têm uma precisão de cerca de 2%, mas análises efectuadas pelos auditores do Tribunal no laboratório do transformador revelaram que o teor de humidade do tabaco que acabava de ser colocado sob controlo com um «teor de humidade de referência» era 3,7% a 7,6% inferior a esse valor, o que resultava no pagamento ao plantador de um preço inferior ao preço mínimo. Dado que o pagamento do preço mínimo é condição indispensável para receber o prémio, os métodos de verificação do teor de humidade deverão ser aperfeiçoados e o pagamento efectivo do preço mínimo deverá ser verificado antes do pagamento do prémio.

3.22. A HZA-Hamburg Jonas efectuou verificações dos certificados de prémio, para garantir o pagamento dos preços mínimos. Mas essas verificações não tinham significado para a variedade Badischer Geudertheimer, que representa cerca de um terço da produção de tabaco alemã, porque as qualidades e consequentemente os preços indicados nos certificados de prémio não eram fiáveis. Todas as entregas dessa variedade estavam registadas nos certificados de prémio como sendo da qualidade da classe III, cujo preço é inferior ao da classe II. No entanto, no decurso de visitas dos auditores a centros de recolha e a instalações de transformadores, constatou-se que uma parte desse tabaco era realmente da classe II. Portanto não há garantias de que tenha sido pago o preço mínimo por esse tabaco.

3.23. Efectivamente há um problema geral no que se refere à verificação dos preços mínimos pagos pelos transformadores pelo tabaco produzido na Alemanha. A verificação não é efectuada no momento em que o tabaco é colocado sob controlo, mas sim no decurso do controlo efectuado ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 4045/89 (), um a dois anos depois do pagamento definitivo, e mesmo assim não é sistemática. Não se faziam verificações para os pequenos beneficiários e, no caso do tabaco importado de Itália, não havia confirmação de que os plantadores italianos tivessem sido pagos ao preço mínimo. As autoridades alemãs foram notificadas do problema pela Comissão, pela última vez em 1990, mas por ocasião da auditoria do Tribunal, em Novembro de 1991, o sistema alemão não fora alterado no sentido de garantir a verificação do pagamento do preço mínimo antes da concessão do prémio.

3.24. Ao abrigo do nº 2 do artigo 7º do Regulamento (CEE) nº 1726/70 da Comissão (), a primeira candidatura do transformador ao pagamento do prémio deve ser acompanhada por uma declaração de existências. As autoridades alemãs só verificam essas declarações quando os transformadores são seleccionados para controlo, ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 4045/89 (1), o que é claramente insatisfatório, na medida em que nesse momento já não é possível fazer uma verificação física das existências declaradas.

Grécia

3.25. Na Grécia o regime do tabaco é gerido pela Junta Nacional do Tabaco grega (EOK), um organismo público que autorizava a cultura do tabaco antes da adesão da Grécia à Comunidade. A sede da EOK situa-se em Atenas, existindo várias delegações regionais nas regiões onde se pratica a cultura do tabaco. A EOK inspecciona as culturas dos plantadores desde a sementeira e a plantação até à colheita. Controla igualmente a transformação do tabaco, feita em 122 instalações de transformação, situadas quase todas no Norte do país. A EOK dispõe de numerosos agrónomos e inspectores, que executam as tarefas e desempenham as funções de controlo que competem ao organismo.

3.26. A EOK também verifica as candidaturas ao prémio e autoriza o pagamento do mesmo. Os pagamentos propriamente ditos são feitos por um organismo pagador, a DIDAGEP, uma direcção-geral do Ministério da Agricultura.

3.27. A EOK é um organismo autofinanciado. Uma parte do seu rendimento é proveniente de uma comissão de 2% do valor das compras de tabaco em folha cobrada anualmente aos transformadores (). O montante total das comissões cobradas no período de 1987 a 1991 ultrapassou os 56 Mio ECU (7 700 Mio DR), representando 38% do rendimento total da EOK.

3.28. Os problemas da realização de verificações nas áreas cultivadas são agravados pelo facto de não existir cadastro nas regiões da Grécia onde se pratica a cultura do tabaco, pelo que não é possível identificar as parcelas nos contratos por meio de referências cadastrais.

3.29. As autoridades gregas não verificam que os prémios sejam concedidos apenas às variedades de tabaco dos concelhos elegíveis, o que criou problemas específicos à produção de Virginia nas regiões de Agrinion e Salónica. Em 1989, ano em que Agrinion foi responsável pela produção de 2 875 toneladas de Virginia, ou 30% do total de 9 480 toneladas da produção grega dessa variedade, 13 dos 29 concelhos onde se cultivava Virginia não eram reconhecidos como zonas de produção dessa variedade e portanto não se podiam candidatar aos prémios. Em 1990, esse número aumentou para 24 em 54 concelhos. Em Salónica, 8 dos 25 concelhos que receberam prémios em 1989 e 8 dos 32 concelhos que os receberam em 1990 não tinham direito ao prémio. Mas nos dois casos os prémios foram pagos sem se fazerem verificações.

3.30. É evidente que foram pagos prémios indevidamente a tabaco proveniente de concelhos não elegíveis. As autoridades gregas não efectuaram as verificações decretadas pelos regulamentos para todas as variedades plantadas depois de 1989. Apesar de terem sido alertadas pelo Tribunal para essa obrigação, as autoridades não efectuaram as necessárias verificações. No entanto o Tribunal considera que a quantidade em causa foi talvez de 1 000 toneladas de Virginia em 1989 e 1990 e inferior nos anos seguintes (pois os concelhos passaram automaticamente a ser elegíveis como zonas de produção depois da primeira colheita de uma nova variedade). Dado que devem ter sido efectuados outros pagamentos irregulares para outras variedades de tabaco, o montante total pago indevidamente deve ser substancial - talvez superior a 4 Mio ECU.

3.31. O certificado de prémio não é emitido de acordo com a regulamentação. A primeira parte só é emitida após a colheita e não, como exigem os regulamentos, quando o tabaco é colocado sob controlo. Entretanto são emitidos «certificados de subprémio» para os lotes de tabaco entregues ao transformador pelos vários centros de recolha das aldeias. Os funcionários da EOK reconheceram que o tabaco pode inclusivamente ser transformado antes de ser incluído num «certificado de subprémio».

3.32. Nestas circunstâncias, os dados contidos no certificado de prémio definitivo não são fiáveis, pois é impossível fazer verificações do tabaco em folha depois de ter sido transformado e não pode haver um controlo correcto se o tabaco for transformado antes de ter sido registado no certificado de prémio. A EOK está no entanto a tentar melhorar estes procedimentos.

3.33. O controlo dos primeiros transformadores e dos exportadores baseia-se em registos oficiais mantidos pelos inspectores, independentemente dos sistemas de contabilidade dos negociantes. Não se faz um confronto entre esses registos e a contabilidade e os documentos financeiros das empresas, para garantir a autenticidade e a exactidão das transacções registadas. Na ausência desse confronto, é impossível confirmar a veracidade dos dados em que se baseiam os pagamentos.

3.34. Se bem que os processos de verificação do tabaco que sai do controlo de uma maneira geral sejam satisfatórios, constatou-se que a data em que o tabaco saía do controlo por vezes era adiada, o que provocava um aumento das despesas da Comunidade. Quando o limite de tempo de quatro anos está quase a expirar, os exportadores gregos colocam o seu tabaco embalado sob controlo, em armazenagem aduaneira para exportação, enquanto o tabaco não é exportado para países terceiros, e pedem um adiantamento sobre a restituição à exportação. No entanto as autoridades gregas não libertam o tabaco do controlo ao abrigo do sistema de prémios quando o tabaco é colocado sob controlo aduaneiro. O tabaco só deixa de estar sob controlo quando é realmente exportado (seis meses depois, no máximo). O adiantamento do prémio é apurado nessa altura e liquida-se o saldo, com base na data de exportação para o país terceiro, fazendo o cálculo pela taxa de câmbio representativa (verde) do dracma à data da exportação. Os transformadores têm recebido assim pagamentos adicionais do prémio que reflectem a desvalorização do dracma verde em relação ao ecu durante o período em que o tabaco esteve colocado sob controlo, em armazenagem aduaneira.

3.35. Essa aplicação dos regulamentos é incorrecta. Se bem que o direito aos prémios esteja dependente da exportação (ou da entrega para transformação), o Tribunal considera que essa condição é preenchida satisfatoriamente quando o tabaco é colocado sob controlo aduaneiro para exportação e é pago um adiantamento da restituição. O montante definitivo do prémio e o saldo devido devem ser calculados e pagos com base nessa data. Um exemplo dos custos adicionais incorridos dessa maneira foi o pagamento de 36 469 893 DR a um transformador por tabaco colocado sob controlo, em armazenagem aduaneira, em 20 e 21 de Dezembro de 1990. O tabaco foi exportado para países terceiros em 18 e 19 de Junho de 1991, imediatamente após uma alteração da taxa de câmbio verde, em 17 de Junho de 1991, que resultou num encargo adicional de 76 951 ECU para o orçamento comunitário.

3.36. No Quadro 6 apresenta-se um exemplo dos custos comparativos da declaração das despesas do prémio à Comissão quando o tabaco é colocado sob controlo aduaneiro e quando é exportado. A EOK forneceu ao Tribunal informações pormenorizadas sobre mais oito operações em que foi adoptado o último processo. Os custos indevidos para o orçamento comunitário foram de aproximadamente 140 000 ECU.

3.37. Antes da realização da auditoria do Tribunal, um funcionário da EOK teve acesso ao sistema informático do Ministério e introduziu directamente no sistema dados para o pagamento de prémios, utilizando um terminal da DIDAGEP. O risco de processamento de pagamentos indevidos não foi compensado por outras verificações. A verificação ulterior da DIDAGEP das autorizações de pagamento foi insatisfatória, na medida em que incidiu em dados registados no exterior de envelopes fornecidos pela EOK, tais como os nomes dos beneficiários e os números das ordens de pagamento, que foram comparados com uma lista de pagamentos igualmente fornecida pela EOK. Os referidos envelopes, que continham os documentos comprovativos de cada pagamento, não foram abertos. Este sistema não pode garantir a regularidade e a legalidade dos pagamentos. Actualmente os procedimentos foram alterados e os funcionários que não pertencem ao Ministério não têm acesso ao sistema informático. Os documentos comprovativos devem ser sempre examinados e as ordens de pagamento devem ser assinaladas com a palavra «pago». Por outro lado, para evitar que os documentos comprovativos sejam novamente usados para permitir pagamentos em duplicado, esses documentos devem também ser assinalados com a palavra «pago» no momento do pagamento.

3.38. As autoridades gregas não efectuaram auditorias aos transformadores e exportadores de tabaco, ao abrigo das disposições do Regulamento (CEE) nº 4045/89 (), apesar de terem sido pagas somas importantes aos primeiros transformadores e aos exportadores de tabaco. Em 1990 e 1991, 45 a 49 do total de 71 empresas que receberam ajudas deviam ter sido objecto de uma auditoria pelo menos de dois em dois anos.

3.39. As autoridades gregas afirmaram que a direcção-geral responsável pelas inspecções não tem pessoal em número suficiente e que os funcionários não receberam ainda uma formação adequada. No entanto, é inadmissível que o regulamento acima referido não seja aplicado, pois esse facto compromete os pagamentos da Comunidade.

Espanha

Quadro 6 - Custos comparativos para o orçamento comunitário

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.40. Em Espanha a transformação é efectuada em oito fábricas de transformação. Nestes últimos anos a transformação e a gestão da produção nacional foram objecto de uma reorganização. Até 1986, a cultura e a primeira transformação do tabaco eram um monopólio estatal do «Servicio Nacional de Cultivo y Fermentación del Tabaco» (SNCFT). Desde a adesão à Comunidade, os controlos da cultura do tabaco foram reduzidos e a organização de transformação da SNCFT foi dissolvida, para dar origem à CETARSA («Compañía Española de Tabaco en Rama, S.A.»). A manufactura de cigarros espanhóis continua no entanto a ser feita por uma empresa nacionalizada, a TABACALERA. Se bem que outros transformadores independentes tenham penetrado entretanto no mercado, a CETARSA continua a desempenhar um papel de primeiro plano na transformação do tabaco, sendo o único transformador significativo da variedade Burley de tabaco escuro fermentado (Burley F).

3.41. De 1986 a 1991, a ANT («Agencia Nacional del Tabaco») era o organismo pagador e de controlo do mercado do tabaco. Mas em Abril de 1991 as funções de controlo e pagamento nesse sector de mercado foram assumidas pelo SENPA, o principal organismo pagador espanhol.

3.42. O oitavo considerando do preâmbulo do regulamento de base () estabelece, entre outros aspectos, o objectivo de salvaguarda da liberdade contratual (ou seja, que os produtores são livres de vender o seu tabaco a quem queiram). A auditoria ao mercado espanhol do tabaco e às relações jurídicas entre a TABACALERA, a CETARSA e as autoridades nacionais suscitou as seguintes observações:

a) O Real Decreto nº 573/87 da legislação espanhola estabeleceu que:

i)a TABACALERA tem uma participação minoritária na CETARSA (nº 1, alínea b), do artigo 5º); essa participação é actualmente de cerca de 20%;

ii)o Presidente da CETARSA é nomeado por proposta conjunta do Ministro da Economia e Finanças e do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação; além disso, no Conselho de Administração da CETARSA têm assento representantes do Ministério da Agricultura;

b) no Conselho de Administração da TABACALERA também têm assento representantes do Ministério da Agricultura e um deles era o administrador da ANT.

3.43. Ao abrigo destas disposições, o Ministério da Agricultura (responsável pelo controlo do mercado) também tem um interesse comercial no mercado (por intermédio da CETARSA e da TABACALERA). Em 1989 essa ligação era ainda mais estreita, pois um quadro superior da CETARSA foi nomeado administrador da ANT.

3.44. As autoridades espanholas e a Comissão devem rever estas disposições, para verificar se preenchem os requisitos da organização comum de mercado.

3.45. Embora exista em Espanha um sistema de registo dos contratos, a ANT/SENPA não efectuavam verificações para garantir a veracidade e a validade dos contratos. Observaram-se as seguintes anomalias:

a) existência de contratos em duplicado com transformadores diferentes para tabaco da mesma variedade;

b) existência de contratos entre os mesmos plantadores e transformadores diferentes, em que o mesmo tabaco era fornecido a um transformador como Burley E e a outro como Burley F.

3.46. Estas anomalias deram origem a estimativas exageradas e irrealistas das quantidades que seriam fornecidas, o que teve como consequência a rotura do procedimento de controlo. Efectivamente, em 1991/92 foram celebrados contratos para 82 631 toneladas, mas só foi efectivamente fornecida metade dessa quantidade.

3.47. O problema da realização de verificações das áreas cultivadas é agravado pelo facto de não existir em Espanha um cadastro actualizado. Portanto não é possível identificar as parcelas individuais nos contratos, por meio de referências cadastrais.

3.48. Após a auditoria, as autoridades espanholas começaram a envidar esforços para resolver este problema, procedendo a verificações dos contratos que incluem as verificações das quantidades estipuladas nos contratos e da localização das culturas no terreno, criando um sistema informático de registo dos contratos e organizando encontros de informação com os plantadores. Consequentemente, o número de contratos registados em Espanha em 1992/93 desceu para 5 000, em comparação com os 8 000 de 1991/92 ( P37%) e a quantidade de tabaco estipulada nos contratos desceu 35%, de 82 631 para 55 000 toneladas. A Comissão deveria analisar a situação anterior a 1992 e assegurar que se façam reposições quando seja caso disso.

3.49. Nas campanhas de comercialização de 1987/88 a 1989/90 foram pagos prémios relativos a um total de 96 582 kg de tabaco Havanna E cultivado na região de Campezo, no país basco, embora essa região não constasse do regulamento como sendo uma das zonas aprovadas para essa variedade. É evidente que a ANT tinha conhecimento do problema em Janeiro de 1991, na sequência de um pedido de informação proveniente de uma multinacional privada de primeira transformação. Contudo, optou por não tomar medidas para recuperar os prémios incorrectamente pagos. Assim, em 4 de Fevereiro de 1991, o administrador da ANT aconselhara a empresa a aceitar Havanna da zona não elegível para colocação sob controlo, «para o caso de a Comissão aprovar a zona para essa campanha de comercialização». No dia seguinte deu instruções em contrário à CETARSA, ou seja, para não colocar esse tabaco sob controlo. A mesma carta declarava que a ANT iria solicitar o reconhecimento retroactivo dessa zona, mas mais uma vez não foi apresentado à Comissão qualquer pedido nesse sentido e o reconhecimento não foi concedido. Apesar disso, não foi empreendida qualquer acção no sentido da reposição da ajuda indevidamente paga, até que, após a auditoria, o Tribunal colocou a questão ao SENPA, que solicitou posteriormente a reposição de 29 Mio PTA (0,23 Mio ECU).

3.50. A cultura de algumas variedades expandiu-se, por exemplo o Burley F foi substituído pelo Burley E e algumas variedades de tabaco começaram a ser cultivadas em maior escala em zonas onde a cultura do tabaco não era uma cultura tradicional. Atendendo a que a regulamentação relativa aos concelhos elegíveis não é aplicada, os auditores do Tribunal perguntaram às autoridades espanholas, durante a auditoria, quando tencionavam iniciar essas verificações e, principalmente, efectuar uma revisão dos contratos anteriores, para verificar se a regra dos cinco anos fora aplicada. Embora tenham sido criados entretanto mecanismos de verificação, a revisão dos contratos anteriores, com vista a verificar se a regulamentação tinha sido aplicada e se os pagamentos se justificavam, não foi efectuada. As autoridades espanholas defendem que o período de cinco anos só poderia começar a partir da data de adesão, argumentando portanto que a regulamentação só deve ser aplicada de 1991 em diante, e não a partir de 1988, ano em que entrou em vigor. O Tribunal pensa que se trata de uma interpretação errónea da regulamentação, que deu origem a pagamentos indevidos de prémios atingindo montantes substanciais, que no entanto não podem ser quantificados devido à posição das autoridades espanholas.

3.51. A auditoria do Tribunal confirmou as conclusões dos auditores que efectuaram o apuramento das contas da Comissão, segundo as quais não são emitidos certificados de prémio identificáveis, como estipula a regulamentação. Em vez disso utiliza-se um ficheiro de documentos soltos relativos às compras de uma dada variedade de tabaco por um dado transformador. Esse ficheiro é constituído por nove livros diferentes e por documentos. Para além do facto de esse sistema não estar em conformidade com a regulamentação comunitária, é também incómodo e inadequado para efeitos de controlo. Embora as autoridades espanholas tenham sido solicitadas pela Comissão em Janeiro de 1991 a respeitarem a regulamentação comunitária, a situação mantinha-se por ocasião da auditoria do Tribunal em Fevereiro de 1992.

3.52. Em Granada, os inspectores do SENPA não tinham cópias dos contratos entre os plantadores e as empresas que estavam a fiscalizar, para determinar a variedade e a quantidade a colocar sob controlo. Nessas circunstâncias é muito possível que se tenham registado entregas sem contratos ou entregas muito superiores às quantidades estipuladas nos contratos. Na sequência da auditoria do Tribunal, essas verificações foram agora introduzidas a nível geral.

3.53. Os plantadores que tinham um contrato de cultura de tabaco Burley F com o transformador CETARSA foram seleccionados para uma visita de auditoria do Tribunal. Constatou-se que a maioria desses plantadores entregava tabaco que dizia ser Burley E, ao abrigo de contratos celebrados por uma cooperativa com um outro transformador privado. A razão era que não tinham aceite o preço oferecido pela CETARSA e tinham decidido entregar todo ou parte do tabaco cultivado ao abrigo de contratos com a CETARSA a outro transformador que oferecia um preço melhor. Faziam-no no seu nome ou usando o nome de um parente no contrato com a cooperativa. Alguns dos plantadores nem sequer eram sócios da cooperativa. A promessa verbal de se inscreverem futuramente na cooperativa era suficiente para autorizar a entrega ao abrigo do contrato com a cooperativa.

3.54. O resultado foi que a quantidade anual de tabaco entregue pela cooperativa ao primeiro transformador era muito superior à quantidade que constava dos contratos, que era em 1991 de 265 000 kg de Burley E. A quantidade total de Burley E entregue até 27 de Janeiro de 1992 (data da auditoria do Tribunal) atingia os 418 393 kg, o que representa um aumento de 58%.

3.55. As autoridades espanholas efectuaram uma auditoria, a pedido do Tribunal, e decidiram exigir a reposição das ajudas concedidas a:

a) plantadores que não eram sócios das cooperativas;

b) tabaco entregue para além das quantidades cuja produção era autorizada na área declarada pela cooperativa.

Até à data foram repostas 2 037 330 PTA (15 800 ECU). No entanto o Tribunal considera que os prémios pagos por todo o tabaco entregue para além das quantidades estipuladas nos contratos devem ser repostos.

3.56. Um outro contrato entre uma cooperativa de plantadores e um transformador, para 1991/92, tinha pouca relação com as quantidades fornecidas, pois o contrato era de 4 000 toneladas, mas no fim do período de entrega só tinham sido entregues cerca de 900 toneladas. No decurso da auditoria, o presidente da cooperativa reconheceu que o contrato fora de natureza especulativa. Se bem que esses contratos especulativos possam ser usados como instrumento de introdução de tabaco sem direito a prémio, as autoridades espanholas consideraram que esse contrato obedecia às condições regulamentares, pois a quantidade entregue era inferior à quantidade especificada no contrato. Caso essa interpretação fosse correcta, tal equivaleria a negar o valor dos contratos como instrumentos de regulação do mercado. Deve haver sempre uma correspondência estreita entre a quantidade estipulada no contrato e a quantidade efectivamente fornecida.

3.57. A variedade de tabaco mais cultivada em Espanha é a Burley. Os regulamentos comunitários reconhecem duas variedades diferentes, a Burley E, que é transformada mecanicamente, e a Burley F, que é fermentada no âmbito das operações de transformação. Essas duas variedades podem ser confundidas no tabaco em rama, mas o Burley fermentado é facilmente identificável, porque é mais escuro, sendo utilizado para fabricar cigarros escuros. Até 1993 os dois tipos de tabaco tinham preços de objectivo e prémios diferentes, o que provocava inevitavelmente problemas de controlo. Os prémios mais elevados do Burley E em comparação com o Burley F constituíam um incentivo às irregularidades. O risco de declarações falsas era agravado pelo facto de as autoridades espanholas aceitarem a declaração verbal do plantador relativamente à variedade entregue, sem fazerem um confronto com o contrato, o que dava origem às irregularidades atrás referidas.

3.58. Tanto os processos de verificação aplicados centralmente pela ANT como as verificações físicas efectuadas pelos inspectores da ANT nas regiões eram em muitos casos insatisfatórios. Em 1991, após suspeitas de irregularidades, a ANT decidiu suspender provisoriamente o pagamento dos adiantamentos de prémios, tendo aberto um inquérito. No entanto, devido à falta de registos cadastrais e de supervisão local, não foi possível um controlo efectivo dos contratos de cultura; após 7 meses de investigações, a ANT não chegou a qualquer conclusão, não foi detectada qualquer fraude nem foram repostos quaisquer prémios. Após o SENPA ter assumido a responsabilidade pelo controlo, esses processos foram aperfeiçoados e houve reposições de ajudas.

3.59. Em 1988-89, uma empresa de transformação espanhola comprou cerca de 1 750 toneladas de tabaco Burley E que, apesar de ter sido colocado sob controlo oficial como sendo Burley E, foi fermentado posteriormente como Burley F. Mas mesmo assim a ANT pagou o prémio mais elevado do Burley E. O caso foi comunicado ao SENPA que, após uma revisão, solicitou a reposição de 375 Mio PTA (cerca de 2,8 Mio ECU).

3.60. Dado que é impossível estabelecer uma distinção física clara entre o tabaco Burley E e Burley F em rama, a distinção entre as duas variedades estabelecida pelos regulamentos deveria ser abolida. Apesar de a ANT/SENPA ter proposto à Comissão que o Burley E e o Burley F tenham direito ao mesmo prémio, até à data ainda não foi tomada qualquer iniciativa nesse sentido. Ao abrigo da reforma do mercado, o prémio de 1993 foi fixado ao mesmo nível para as duas variedades, mas a distinção varietal subsiste.

3.61. Em Granada, só era verificado por amostragem o teor de humidade de 5% dos fardos. As folhas dos fardos não eram misturadas, como estipulam os regulamentos, e foram cortadas grosseiramente, com uma picadora de cozinha, que não produzia fragmentos com as dimensões adequadas. As amostras não foram portanto colhidas de acordo com as prescrições regulamentares, com o risco inerente de inexactidão dos resultados da análise.

3.62. As autoridades espanholas calculam a correcção do peso para o teor de humidade sem aplicar a margem de tolerância de 1%, para evitar que os plantadores molhem as folhas do tabaco em rama antes da pesagem. No entanto a fórmula matemática utilizada para o cálculo da correcção do peso está errada, pois a diferença percentual entre o teor de humidade efectivo e o teor de humidade de referência é simplesmente somada ou deduzida do peso efectivo, por exemplo:

Peso efectivo 100 000 kg

Teor de humidade efectivo 21 %

Teor de humidade de referência 19 %

Diferença 2 %

«Peso» para teor de humidade de referência = 98 000 kg.

Para reflectir a realidade, a fórmula correcta de cálculo do peso para o teor de humidade de referência seria:

100 000 × (100 - 21): (100 - 19) = 97 531 kg

3.63. No exemplo anterior, as autoridades espanholas teriam pago o prémio sobre 98 000 kg, em vez de 97 531 kg, pelo que o pagamento seria excessivo. No entanto, quando o teor de humidade do tabaco em folha é inferior ao teor de humidade de referência, a fórmula de cálculo utilizada não compensa a correcção do peso, com implicações para o preço mínimo pago ao plantador. Enquanto não for usada uma fórmula normalizada correcta, a correcção dos pagamentos não estará assegurada.

3.64. Atendendo a que em Espanha as verificações do teor de humidade são insatisfatórias e a que as duas variedades Burley podem ser confundidas, o Tribunal recolheu 34 amostras de tabaco de armazéns de tabaco e plantadores espanhóis. Catorze foram considerados pelo armazenista como sendo representativas do tabaco colocado sob controlo em Espanha. As restantes amostras foram recolhidas pelos auditores em armazéns de Granada e Cáceres onde o tabaco era claramente de muito má qualidade. As amostras foram analisadas por um instituto independente das autoridades espanholas e dos transformadores. Solicitou-se ao instituto a confirmação da variedade teórica e da qualidade do tabaco. As análises indicaram que, das 34 amostras:

a) seis tinham um teor de humidade demasiado elevado quando foram colocadas sob controlo, pelo que a qualidade do tabaco se deteriorou durante o período de armazenagem;

b) duas amostras eram de qualidade tão má que não tinham direito ao prémio, nem como Burley E nem como Burley F;

c) uma amostra de tabaco colocado sob controlo como sendo Virginia não foi identificada como tal;

d) uma amostra era de qualidade tão baixa que o tabaco nem sequer ardia, devido à elevada salinidade do solo onde fora cultivado.

3.65. Esta experiência leva a pôr em causa o direito ao prémio destes tabacos, apesar de terem sido colocados sob controlo por inspectores da ANT. Além disso o instituto considerou que cinco amostras de Burley colocadas sob controlo numa empresa de transformação como sendo Burley E eram muito semelhantes a outras três colocadas sob controlo por outro transformador como sendo Burley F (ver ponto 3.57). A análise química também não permitiu detectar diferenças significativas.

3.66. Em Agosto de 1989, Dezembro de 1990 e Maio de 1991, o tabaco guardado no armazém de um transformador foi destruído por um incêndio. Tinham sido pagos adiantamentos sobre o tabaco colocado sob controlo, mas a ANT não os recuperara. Os auditores do Tribunal levantaram essa questão junto do SENPA, na medida em que não parecia aplicar-se a força maior, nomeadamente porque a legislação nacional obriga os transformadores a fazerem um seguro contra incêndios. O SENPA obteve a reposição do montante de 679 Mio PTA (cerca de 5,2 Mio ECU) adiantado. Agora o SENPA exige que as companhias de seguros lhe submetam todos os relatórios sobre pedidos de indemnização e que o SENPA seja o primeiro beneficiário da apólice. Este procedimento deveria ser adoptado por todos os Estados-membros.

3.67. A fim de exercer um controlo eficaz sobre as entregas, a transformação e o escoamento do tabaco, é necessário que pelo menos um funcionário do organismo de controlo esteja presente nas instalações de transformação. Os auditores visitaram uma empresa de transformação sem aviso prévio e constataram que estava a ser entregue tabaco sem que estivesse presente um funcionário de controlo. No dia seguinte de manhã chegaram dois funcionários, que partiram ao fim de quatro horas, para apanharem o autocarro que os levaria de volta para o escritório, depois de terem explicado que a viatura oficial estava avariada há três meses. Esta falta de assiduidade leva a pôr em dúvida a regularidade e a eficácia dos controlos efectuados durante esse período.

3.68. Os auditores passaram vários dias nas instalações da mesma empresa de transformação. Durante esse período os desperdícios de tabaco foram queimados várias vezes numa fossa, em frente das instalações. Essa destruição não era submetida a qualquer controlo oficial ou documental, o que sugere a possibilidade de os desperdícios de tabaco serem novamente incluídos em outros fardos de tabaco, permitindo uma nova candidatura ao prémio e pagamento do mesmo relativamente a esse tabaco.

3.69. O SENPA declarou posteriormente que tem a intenção de remodelar os seus quadros de pessoal, de modo a poder assegurar a inspecção e controlo adequados das empresas de transformação, das existências e das actividades de transformação durante todo o horário de funcionamento dessas empresas.

França

3.70. Em França só há três empresas de transformação de tabaco, uma das quais se situa no departamento ultramarino francês da Reunião. Dois terços de toda a produção são constituídos pela variedade Paraguay, de tipo «dark air-cured», utilizada no fabrico dos cigarros franceses tradicionais. A restante produção consiste principalmente em tabaco Burley e Virginia, com pequenas quantidades de Nijkerk e Misionero, este último cultivado na Reunião. O tabaco é entregue aos transformadores por intermédio de centros de recolha regionais. O organismo pagador do tabaco é o ONIFHLOR («Office national interprofessionnel des fruits, légumes et horticulture»), que tem seis inspectores regionais responsáveis pelo controlo dos plantadores, dos centros de recolha e dos transformadores. A maior parte do tabaco é vendido no mercado, tendo-se registado apenas duas vendas de intervenção nestes últimos anos (1988/89), de Burley e Paraguay.

3.71. No momento da auditoria, os seis inspectores que trabalham para a ONIFLHOR tinham sido requisitados à SEITA, a maior empresa transformadora, que detém o monopólio nacional de manufactura de tabaco. Apesar de serem pagos pelo ONIFLHOR, a situação era insatisfatória, pois os controladores podiam ser envolvidos num conflito de interesses.

3.72. Os inspectores do ONIFLHOR controlam a produção das diferentes regiões, mas embora as quantidades (um dos elementos do cálculo da produção) sejam verificadas sistematicamente na exploração, as áreas (o outro elemento do cálculo da produção) não o são. Portanto não há a garantia de que todo o tabaco entregue ao abrigo de um contrato de cultura específico tenha sido realmente produzido nas áreas indicadas no contrato.

3.73. Os seis inspectores são responsáveis pela inspecção do tabaco na exploração, pelo aconselhamento dos plantadores e transformadores, pela colocação do tabaco sob controlo, pela emissão do certificado de prémio e pelo levantamento do tabaco sob controlo. É pois evidente que não podem assistir pessoalmente a todas as operações de colocação e levantamento do tabaco sob controlo. Até que possa ser feita uma cobertura completa dessas operações, a presença dos inspectores nos centros de recolha onde o tabaco é colocado sob controlo deve ser planeada numa base de amostragem metódica.

3.74. No entanto não há um plano pormenorizado para as visitas dos inspectores, se bem que o objectivo geral seja dedicar três dias por semana a essas visitas. A escolha do local, do objectivo, do momento e do método de controlo é deixada ao critério dos inspectores locais. As verificações das operações de compra dos transformadores eram efectuadas sem um plano de amostragem específico e também não havia uma lista de verificações mínimas aprovada pelas autoridades centrais.

3.75. Dado que os inspectores não assistem pessoalmente a todas as operações de compra dos transformadores, os certificados de prémio não são emitidos quando o tabaco é colocado sob controlo. São emitidos uma vez por semana, com base em dados fornecidos pelo transformador, mas que não foram objecto de uma verificação independente por parte dos inspectores.

3.76. O tabaco em folha francês é adquirido na sua maioria com um teor de humidade inferior ao teor de humidade de referência da CE, o que significa que, em muitos casos, o transformador tem direito a receber um montante adicional do prémio quando se faz a correcção do peso, no final do ano. Embora o transformador receba os lucros adicionais derivados dessa correcção, não os entrega aos plantadores. Existe portanto o risco de que o preço efectivo pago aos plantadores seja inferior ao preço mínimo. Se bem que as autoridades francesas o tenham confirmado ao Tribunal, no momento em que a auditoria foi efectuada o risco era pequeno, porque os preços pagos eram significativamente mais elevados que o preço mínimo.

3.77. Nos dois principais centros de processamento visitados, todos os controlos são efectuados por empregados da empresa de transformação e a ONIFLHOR não efectua verificações independentes do teor de humidade. Além disso as amostras eram enviadas para análise em sacos de plástico fechados simplesmente com um elástico, sem serem selados. Não havia pois garantias de que o conteúdo não fosse substituído entre o momento de recolha da amostra e o laboratório de análises.

3.78. Não se fazia a correcção do peso do tabaco colocado sob controlo em função das impurezas retiradas (corpos estranhos e tabaco de qualidade inferior) para o cálculo do montante do prémio. Os transformadores recebiam assim um prémio sobre o peso das impurezas incluídas no tabaco comprado. Embora as quantidades de impurezas retiradas no decurso da transformação possam ser pequenas, as avaliações e as correcções deveriam ser feitas de acordo com a regulamentação. As autoridades francesas concordaram em introduzir as verificações adequadas.

3.79. Quando o tabaco é comprado, os preços mínimos das diferentes qualidades de tabaco são afixados num quadro, nos centros de compra. No entanto não há garantias de que todos os plantadores tenham recebido esses preços mínimos. Os inspectores da ONIFLHOR fazem uma verificação geral do pagamento do preço mínimo para as diferentes qualidades de tabaco, mas não verificam se todos os plantadores receberam o preço mínimo ou se essa quantia foi efectivamente paga, por exemplo, verificando os pagamentos bancários e a contabilidade dos transformadores.

3.80. Um dos transformadores tinha tabaco colocado sob controlo em centros de compra afastados, que fora transportado para o centro de transformação em camiões que não se encontravam bem selados. Embora se utilizassem selos numerados para selar as portas traseiras dos camiões, era possível aceder à carga através das capotas laterais de plástico, que só estavam presas com cordas ou tiras de borracha. De resto, no decurso de uma das visitas do Tribunal, o pessoal do transformador descarregou os camiões pelos lados, sem quebrar o selo. O tabaco pode portanto ser substituído, permanecendo os selos oficiais intactos.

3.81. O tabaco é novamente pesado no centro de transformação, mas é com base no peso estabelecido no centro de compra que a quantidade elegível para o prémio é determinada, desde que a diferença de peso não ultrapasse 1%. É pois possível retirar pequenas quantidades de tabaco sem que tal seja detectado, pois a nova pesagem é efectuada em muitos casos sem que esteja presente um inspector.

3.82. O tabaco é expedido de um determinado centro de transformação para instalações diferentes, onde é destalado. Não há controlos do peso e da qualidade do tabaco transferido, e os camiões não são selados, apesar do facto de esse tabaco oficialmente estar ainda colocado sob controlo. Os inspectores limitam-se a verificar esses movimentos, conferindo-os por uma lista de movimentos das existências. Os inspectores deveriam efectuar verificações independentes do peso, dos documentos de transporte e das facturas no momento da entrega e exigir que todas as entregas fossem objecto de um aviso prévio adequado, por escrito.

3.83. Os inspectores são avisados telefonicamente das entregas pouco antes da data prevista para a expedição. Nas suas verificações, os inspectores não conferem os documentos de transporte ou as facturas, mas apenas as notas de entrega, e também se não efectuam verificações independentes do peso das caixas de tabaco ou do teor de humidade desse tabaco. Pelo contrário, o controlo é efectuado com base nas informações fornecidas pelo transformador.

3.84. Nas instalações de uma empresa de transformação, a saída oficial do controlo é feita depois de todo o tabaco de uma determinada variedade, da colheita de um determinado ano, ter sido vendido ou exportado. A taxa de câmbio do ECU verde aplicada no cálculo do prémio definitivo é a do dia em que o último lote de tabaco foi vendido ou exportado. No passado decorriam por vezes seis anos entre a data em que a primeira remessa de tabaco da colheita de um determinado ano era levantada e a data em que o último lote de tabaco saía do controlo.

3.85. A depreciação sofrida pelo franco francês ao longo deste período traduziu-se em encargos adicionais para o orçamento comunitário, o que se não justifica. A taxa de câmbio verde devia ser aplicada no momento em que cada remessa de tabaco sai do controlo. O montante total pago em excesso só pode ser apurado refazendo os cálculos de todos os certificados de prémio. Citemos como exemplo o montante em causa para tabaco Paraguay da colheita de 1982 que, apesar de ter saído na sua totalidade das instalações de transformação em 1983, só foi objecto do apuramento de controlo em 1988, o que deu origem a um pagamento em excesso no valor de 3 140 673 FF (cerca de 0,45 Mio ECU).

3.86. Apesar das insuficiências detectadas nos processos normais de controlo, seria possível obter algumas garantias da correcção dos pagamentos efectuados se o organismo responsável pelo controlo (ACOFA) aplicasse as verificações previstas no Regulamento (CEE) nº 4045/89. No entanto, os controlos efectuados de uma maneira geral eram insatisfatórios, na medida em que só incidiam em operações seleccionadas, candidatas ao prémio, não incluindo exames pormenorizados de todos os registos financeiros e contas subjacentes.

3.87. O controlo dos pagamentos FEOGA efectuados pelo ACOFA nas instalações de transformação baseia-se em documentação do tipo de notas de mercadorias internas, no caso das compras, em notas de entrega, no caso das vendas, e em documentos de expedição e documentação aduaneira comprovativa da chegada ao destino, quando as vendas são feitas para o exterior da Comunidade. Os registos das existências e, em medida limitada, os registos de produção são igualmente examinados. Os registos financeiros deveriam ser também examinados, mas não eram efectuadas verificações dos registos de recibos e pagamentos e dos extractos bancários relacionados, a fim de comprovar a autenticidade das transacções registadas.

3.88. Dado que os controlos se limitavam a uma repetição das verificações efectuadas anteriormente pela secção de controlo do ONIFLHOR, não tinham validade ao abrigo da regulamentação dos controlos. Além disso as operações de restituição à exportação não foram examinadas. De uma maneira geral, os controlos efectuados baseavam-se numa documentação insuficiente. Atendendo a que os montantes pagos aos dois principais transformadores foram de 159 Mio FF (cerca de 21,4 Mio ECU) em 1989 e em 1990 para uma empresa e de 355 Mio FF (cerca de 50,2 Mio ECU) e de 315 Mio FF (cerca de 45,4 Mio ECU) no caso da outra, os controlos efectuados pelo ACOFA ao abrigo do regulamento foram insatisfatórios.

Itália

3.89. A Itália, com cerca de 130 transformadores, é o principal país produtor de tabaco da CE, pois não só abastece a sua própria indústria transformadora, como também fornece tabaco em rama a outros Estados-membros, para transformação. Além disso os transformadores italianos compram tabaco grego para transformação em Itália. O organismo pagador italiano, a AIMA, é responsável por todos os controlos necessários para aplicação da OCM, efectuados em delegações situadas nas regiões de cultura de tabaco.

3.90. A auditoria efectuada em Itália pode ser dividida em duas fases distintas. Na primeira fase foi analisado o sistema de controlo aplicado pela AIMA até Janeiro de 1992, tendo sido detectadas deficiências graves.

3.91. Os contratos são registados na região. Os ficheiros de contratos examinados na delegação regional de Benevento continham contratos com declarações de cultura sem data e sem assinatura, omitindo o ano da colheita. Um contrato estava carimbado como se tivesse sido recebido em 29 de Junho de 1990, se bem que o contrato propriamente dito estivesse datado de 2 de Julho de 1990.

3.92. Estas omissões e erros denotam negligência nos controlos da AIMA. Os funcionários da AIMA declararam que a sua actividade de inspecção dos documentos era limitada e que consideravam que as suas funções consistiam no registo oficial dos documentos (isto é, carimbá-los e numerá-los). Na sequência da auditoria, a AIMA tomou medidas no sentido de assegurar o melhoramento das verificações. Todos os contratos e documentos comprovativos serão agora examinados para verificar a sua validade, etc., antes do registo.

3.93. Constatou-se que as verificações físicas efectuadas pelos inspectores da AIMA também apresentavam deficiências importantes, derivadas do facto de as delegações regionais do organismo de controlo do tabaco não estarem equipadas com pessoal suficiente para o desempenho eficaz das funções de controlo:

a) não havia um programa de controlo nem um plano detalhado das verificações a efectuar;

b) não se fazia uma avaliação de risco dos transformadores;

c) não se fazia uma auditoria especial das cooperativas em função dos riscos específicos que representavam (não se fazem vendas directas);

d) os inspectores não redigiam um relatório de todas as visitas de controlo que efectuavam;

e) os inspectores não elaboravam uma estatística sumária de avaliação das diferenças de peso, teor de humidade e qualidade detectadas;

f) as instalações de transformação não tinham a segurança suficiente, era possível ter acesso às existências sem a presença de um funcionário e as instalações não eram seladas;

g) não havia qualquer tentativa de identificação do tabaco colocado sob controlo, assinalando os fardos de tabaco em folha e mantendo registos de entrega dos mesmos para transformação e rearmazenagem após a transformação;

h) a AIMA delegava nos presidentes das cooperativas de plantadores o dever de assegurar o pagamento do preço mínimo aos plantadores e não se fazia uma verificação oficial desse pagamento.

3.94. Além disso a AIMA não efectuava visitas sistemáticas às plantações de tabaco no âmbito das suas verificações e não fiscalizava os relatórios elaborados pelos agrónomos da empresa de transformação na sequência das suas visitas às explorações, nem sequer discutindo com estes as variedades cultivadas. No momento em que foi efectuada a auditoria, a «Guardia di Finanza» estava a investigar muitas centenas de declarações de cultura, no âmbito de um inquérito suscitado por suspeitas de entregas falsas de tabaco feitas a um transformador da Campânia. O facto de as verificações efectuadas pela AIMA não terem permitido a identificação de falsas declarações de cultura e de terem sido apresentadas anteriormente declarações irregulares demonstra que as verificações devem ser reforçadas. Após a visita de auditoria, a AIMA notificou o Tribunal de que todas as sedes regionais efectuam agora verificações locais das áreas cultivadas e da produção efectiva.

3.95. Além do mais, os inspectores da AIMA não recolhiam pessoalmente as amostras quando o tabaco era colocado sob controlo, permitindo que os transformadores as seleccionassem e pusessem de parte para exame posterior do inspector.

3.96. As deficiências do controlo eram ainda agravadas pelo facto de a AIMA não estabelecer uma percentagem mínima de verificações a efectuar. Eram os inspectores que decidiam da realização das verificações e da frequência e da data das suas deslocações às instalações de transformação para as efectuar. Além disso, para desempenharem as suas funções, telefonavam ao transformador, requisitando uma viatura para os transportar do escritório até às instalações. Não se efectuavam portanto verificações não anunciadas. De resto, todo o controlo se baseava na cooperação da organização que ia ser fiscalizada. Atendendo às suspeitas de descrições falsas do tabaco italiano, nomeadamente na Campânia, este procedimento era claramente inadequado.

3.97. Na sequência de observações críticas expressas pelos auditores do Tribunal no decurso da auditoria, as autoridades italianas efectuaram uma revisão dos seus controlos e a partir de Fevereiro de 1992 contrataram uma empresa de auditoria privada (a SITRIS) para efectuar a maioria dos controlos físicos, o que significa que actualmente está sempre presente nas instalações de transformação um funcionário da SITRIS ou da AIMA durante o horário de funcionamento da empresa. No decurso da segunda fase da auditoria foi examinado numa empresa de transformação o sistema de controlo aplicado pela SITRIS, tendo sido detectadas várias deficiências:

a) uma das tarefas da SITRIS consiste em verificar se todos os plantadores que entregam tabaco são detentores de um contrato ou de uma declaração de cultura válidos. Mas não se faziam controlos para verificar se a quantidade de tabaco entregue não excedia a quantidade estipulada no contrato;

b) a quantidade de folhas analisadas não era representativa da remessa. Além disso as folhas eram guardadas em sacos de plástico não selados, armazenados em locais não fechados à chave, pelo que as amostras não estavam protegidas contra a substituição;

c) as amostras de tabaco eram cortadas à mão com uma faca e a largura de corte era de 1,5 - 1,7 cm. Análises efectuadas pelos auditores revelaram que essa largura de corte incorrecta tem uma influência significativa nos resultados da determinação do teor de humidade;

d) o acesso ao secador Brabender utilizado para efectuar as medições do teor de humidade era livre e o secador ficava muito distante do compartimento onde o inspector estava a colocar o tabaco sob controlo; e apesar de ser óbvio que o inspector não tinha qualquer controlo sobre a aparelhagem de medição do teor de humidade, a regulação correcta do secador nunca tinha sido verificada independentemente pela SITRIS ou pela AIMA;

e) a SITRIS e a AIMA utilizam na correcção do teor de humidade uma fórmula incorrecta, semelhante à do SENPA espanhol; apesar de se ter chamado a atenção da AIMA para este facto, os responsáveis recusaram-se a introduzir a fórmula matemática correcta;

f) ao abrigo das instruções internas da SITRIS, a avaliação da qualidade é da responsabilidade exclusiva dos representantes do transformador e do plantador; num centro de compra o inspector fez a sua própria avaliação, que não foi porém tida em conta, tendo sido destruída pelo próprio inspector depois da classificação.

3.98. Quando o transformador/primeiro comprador era uma cooperativa, os preços mínimos não eram verificados. As autoridades italianas consideravam que, no seio dessas associações, o tabaco não era «transferido» para fora das mãos dos sócios da cooperativa e não era vendido, portanto não se estabelecia um preço. No entanto, em contactos com vários plantadores, sócios da cooperativa, efectuados no âmbito da auditoria, estes declararam que não tinham recebido o preço mínimo. A AIMA concordou agora em efectuar verificações de preço nas cooperativas.

3.99. No armazém de um transformador da Apúlia que continha tabaco em rama sob controlo, os sacos de tabaco em rama estavam rotulados com as inscrições «Jugoslávia» e «Turquia». O inspector afirmou que, na sua opinião, alguns plantadores italianos tinham utilizado sacos velhos do Hesse, mas não foi capaz de explicar porque é que estavam assim rotulados. Não se pode excluir portanto que tenha sido colocado sob controlo tabaco de países terceiros. Dado que os fardos não estavam numerados nem identificados com o nome do plantador, a variedade, a origem ou o lote, não era possível fazer uma investigação mais aprofundada.

3.100. O controlo dos primeiros processadores e dos exportadores baseia-se em anotações efectuadas pelos inspectores da AIMA ou da SITRIS em registos oficiais independentes do sistema de contabilidade dos negociantes. Esses registos não são cotejados com a contabilidade e os registos financeiros das empresas, para fiscalizar a autenticidade e a exactidão das operações que constam dos registos. Portanto, tal como na Grécia, não há garantias da veracidade dos dados em que se baseiam os pagamentos. Tais controlos são bastante importantes. Em Itália foram pagos prémios sobre operações fraudulentas relativas a tabaco não existente. O Tribunal considera essencial a realização de verificações regulares com vista a garantir que as compras estão directamente relacionadas com registos de pagamento e bancários.

3.101. Nas instalações de transformação visitadas pelos auditores do Tribunal em Aprilia e em Lecce, a segurança das existências de tabaco transformado ainda não está garantida:

a) os fardos de tabaco não são numerados nem rotulados com elementos sobre a origem, variedade e lote; não são portanto identificáveis, pelo que as verificações das existências físicas e a comparação com as existências contabilísticas e as contas de existências são pouco fiáveis;

b) os movimentos do tabaco entre os armazéns e as linhas de transformação não são registados independentemente pelos inspectores, que confiam em absoluto nas informações fornecidas pelo transformador.

3.102. A produção de tabaco em Itália caracterizou-se na década de 1980 pela expansão rápida das variedades «dark air-cured». Inicialmente essa evolução assumiu a forma de um aumento da produção de Forchheimer Havanna e posteriormente essa variedade foi substituída pela Badischer Geudertheimer, uma evolução fomentada pelo interesse dos diferentes prémios e não pela procura de mercado. Em 1988 o prémio do Forchheimer Havanna desceu para 1,909 ECU/kg, ao passo que o do Badischer Geudertheimer era de 2,534 ECU/kg. É muito significativo o facto de esses valores só terem sido divulgados em 19 de Julho de 1988, quando foram publicados no regulamento que fixou os preços de objectivo e os prémios para essa campanha de comercialização (), muito depois de os plantadores terem decidido qual a variedade a cultivar. Tudo leva assim a crer que a substituição do Forchheimer Havanna pelo Badischer Geudertheimer tenha sido devida em parte a um novo «baptismo» da variedade já cultivada, e não a uma verdadeira substituição por outra variedade.

3.103. Atendendo a estas constatações e às deficiências detectadas no sistema de controlo da AIMA no período em causa, na segunda fase da auditoria foram examinados, entre outros, os principais documentos que estavam na base do pagamento do prémio a uma cooperativa de transformação. Foram analisados nomeadamente os contratos e declarações de cultura para a variedade Badischer Geudertheimer em 1988, juntamente com documentos comerciais comprovativos como:

a) notas de entrega de plantas jovens («buono di consegna») passadas quando as plantas foram entregues pelos viveiros, em Fevereiro;

b) notas de fornecimento anexas às facturas («bolla di accompagnamento») passadas em Setembro, quando as plantas foram facturadas;

c) facturas de plantas;

d) registos de entrega de tabaco entregue para transformação;

e) livro de existências («movimenti cronologici di magazzino»).

3.104. Constatou-se que, de uma maneira geral, as plantas eram descritas como «Havanna» ou «piantine Havanna» nas notas de entrega («buono di consegna») passadas em Fevereiro, mas eram facturadas em Setembro, nas notas de fornecimento («bolla di accompagnamento») anexadas, como «B.G.» ou «B. Geudertheimer». No entanto, na maioria das entregas, a variedade das plantas jovens fornecidas não era identificada.

3.105. As plantas jovens de Havanna não traziam «bolla di accompagnamento» e não foram facturadas plantas jovens de Havanna em 1988. O livro de existências do transformador continha as seguintes indicações:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.106. Vinte e uma declarações de cultura referentes a tabaco fornecido directamente pelos plantadores à cooperativa tinham sido aceites e registadas pela AIMA, apesar de não conterem pormenores sobre a variedade a cultivar e de a declaração não estar datada. Além disso, em três declarações de cultura tinha sido inscrita inicialmente a variedade Havanna, alterada depois para Geudertheimer.

3.107. Em várias declarações de cultura relativas à colheita de 1990, que também tinham sido aceites pela AIMA, faltavam alguns dados exigidos pela regulamentação, tais como: a variedade, o ano de colheita, a densidade e o rendimento máximo por hectare. Além disso várias declarações não estavam datadas.

3.108. Constataram-se também outras irregularidades em relação ao tabaco fornecido por cooperativas de plantadores. Essas irregularidades diziam respeito na sua maioria a uma determinada cooperativa de plantadores e eram as seguintes:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Portanto, apesar de mais de 80% das declarações serem irregulares, tinham sido aceites pela AIMA sem levantar problemas.

3.109. Essa cooperativa de plantadores e oito plantadores foram visitados no decurso da auditoria do Tribunal, na presença da «Guardia di Finanza», para determinar as circunstâncias que estavam na origem da alteração do nome da variedade nas declarações de cultura de Badischer Geudertheimer para o ano de 1988. Os plantadores foram seleccionados ou porque tinham entregue tabaco à cooperativa de plantadores e o nome da variedade da declaração de cultura tinha sido alterado de Havanna para Geudertheimer, ou porque tinham um contrato de cultura de Geudertheimer com o transformador, mas a nota de entrega das plantas jovens indicava o nome de «Havanna».

3.110. Sete dos oito plantadores disseram que tinham cultivado Forchheimer Havanna e não Geudertheimer, como estava indicado nas declarações de cultura. Não se descobriram provas sólidas da identidade do responsável por essas irregularidades, mas as alterações foram feitas sem conhecimento dos plantadores.

3.111. As alterações das declarações de cultura foram também discutidas com representantes do transformador, que explicaram que os plantadores tinham mudado a variedade cultivada devido ao facto de o prémio do Forchheimer Havanna ter descido para 1,909 ECU/kg, ao passo que o do Badischer Geudertheimer se mantivera nos 2,54 ECU/kg. No entanto, quando lhes foi observado que os novos valores do prémio só tinham sido publicados em 19 de Julho de 1988, muito depois da plantação, não conseguiram explicar essa suposta capacidade de previsão dos plantadores.

3.112. As autoridades italianas observaram que os plantadores podiam estar confundidos relativamente à variedade que cultivavam, nomeadamente porque o nome de Havanna é aplicado por alguns plantadores às variedades de tabaco escuro em geral. Disseram que seria necessário efectuar um exame das folhas para identificar a verdadeira variedade, o que é obviamente impossível neste momento. Sugeriram ainda que a diferença entre a descrição das plantas jovens na nota de entrega do viveiro que fornecia as plantas por conta do transformador (com o nome de Havanna) e a da factura do transformador, muito posterior, era devida ao facto de o transformador estar a par da verdadeira identidade das plantas jovens. Caso esta afirmação correspondesse à verdade, significaria que o transformador estava melhor informado que os plantadores e o viveiro sobre a variedade cultivada, o que é duvidoso.

3.113. Amostras de folhas de tabaco colocadas sob controlo por um transformador em 1992 como sendo de Badischer Geudertheimer foram analisadas por vários peritos, a pedido do Tribunal. Confirmou-se que o tabaco não tinha a menor semelhança com o Badischer Geudertheimer cultivado em França ou na Alemanha. No entanto o tabaco foi identificado como pertencendo a uma variedade comum de tabaco escuro italiano muito semelhante ao Havanna do ponto de vista da forma, dimensões, textura e cor das folhas.

3.114. É evidente que o problema foi agravado pelo facto de a AIMA não ter recusado os contratos alterados ou os contratos que não mencionavam a variedade, nomeadamente num ano sensível, em que o Geudertheimer recebera um nível de ajudas mais elevado. Todos os contratos ou declarações de cultura alterados devem ser rejeitados, a menos que as alterações sejam ratificadas pela assinatura das duas partes. Além disso, de futuro alguns contratos que tenham sido alterados deverão ser seleccionados para verificações na exploração.

3.115. Em 1990 houve mais um problema de alteração das variedades. As estimativas da colheita de 1990 foram comunicadas em Novembro de 1990 à Comissão pelo Ministério da Agricultura. Baseavam-se nos contratos registados e denotavam um aumento da produção de Paraguay de 2 064 t em 1989 para 10 600 t em 1990. Mas a colheita efectiva de Paraguay em 1990 foi apenas de 4 661 toneladas.

3.116. Uma circular de 28 de Dezembro de 1990 do administrador da AIMA explicava que várias delegações regionais tinham notificado a AIMA em Roma de que os plantadores tinham utilizado por engano na campanha de 1990 sementes e plantas de uma variedade diferente da que estava estipulada nos contratos. A circular autorizava a alteração da variedade que constava dos contratos de 1990 para a variedade que o plantador dizia ter cultivado efectivamente. No entanto uma das condições dessa autorização era que o prémio da nova variedade fosse inferior ao da variedade inicial.

3.117. Parece que os plantadores tinham celebrado contratos para a variedade Paraguay, cujo prémio era mais elevado, mas tinham cultivado variedades híbridas de Badischer Geudertheimer (ou Havanna, ou outra variedade). O decréscimo de 6 000 t da quantidade de Paraguay efectivamente cultivada significa que cerca de 1 500 (mais de metade) dos plantadores de Paraguay tinham usado esse ano sementes ou plantas de uma variedade diferente da que constava dos contratos. É difícil acreditar num engano tão geral, até porque, no viveiro que visitaram, os auditores foram informados de que tinha havido muita procura de sementes e plantas de Paraguay nesse ano. A AIMA explicou que se registara falta de sementes de Paraguay nesse ano e que verificara especificamente se todo o tabaco apresentado como Paraguay pertencia realmente a essa variedad