Relatório Especial n.o 7/99

sobre o desenvolvimento das zonas industriais, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o CE)

(2000/C 68/02)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Síntese

No âmbito da sua auditoria sobre o desenvolvimento das zonas industriais (ver ponto 1), o Tribunal quis examinar, para além da legalidade e regularidade dos projectos co-financiados, o nível de integração do desenvolvimento das zonas industriais no das regiões e o impacto destas zonas. Para o efeito, conduziu auditorias no local em seis regiões que beneficiavam das ajudas do FEDER e enviou questionários a outras sete. Foram também efectuadas investigações nos serviços da Comissão (ver pontos 2 - 4).

Se bem que as zonas industriais não sejam mencionadas nos textos dos regulamentos que regem os fundos estruturais, são contudo muitas vezes co-financiadas pelo FEDER, sendo difícil quantificar a importância total das suas contribuições. Seria necessário uma melhoria na qualidade das informações enviadas pelos Estados-Membros a fim de obter um melhor conhecimento da utilização dos recursos do FEDER (ver pontos 5 - 7).

Em matéria de legalidade e de regularidade, foram enviadas algumas observações a vários Estados-Membros em matéria de elegibilidade de despesas declaradas e de irregularidades ou litígios não comunicados à Comissão (ver pontos 10 - 12).

Em matéria de desenvolvimento regional e de reconversão, verificou-se que muitas vezes existe um grande número de operadores responsáveis pela criação de zonas industriais, sem que haja coordenação entre si (ver pontos 15 - 18), que não existem prioridades de ordenamento do território nesta matéria e que os objectivos e os critérios de selecção dos projectos não são adequados (ver pontos 29 - 39). As iniciativas por vezes tomadas em matéria de recenseamento das zonas nem sempre são devidamente orientadas (ver pontos 19 - 28).

Por consequência, a Comissão deverá encorajar os Estados-Membros a criar instrumentos de análise e de acompanhamento (inventário e estatísticas de vendas) de modo a permitir uma gestão activa da criação ou da reconversão das zonas industriais no âmbito de um verdadeiro plano de desenvolvimento regional (ver ponto 70).

No caso específico dos "viveiros", deverá impor-se uma duração máxima de estadia às empresas para que estes viveiros não se afastem do seu objectivo de assistência na criação de novas actividades (ver ponto 28); deverão elaborar estatísticas quanto à taxa de êxito das empresas e quanto aos empregos criados (ver pontos 33 e 46).

Os avaliadores das intervenções do FEDER deverão igualmente investigar se existe um método de desenvolvimento coerente das zonas e uma análise das necessidades (ver pontos 40 e 41).

Em matéria de impacto da ajuda do FEDER, verificou-se que os inventários das zonas industriais, quando existem, permitem um acompanhamento mais adequado do número de empresas e de empregos existentes do que utilizando apenas taxas de ocupação; existe pouca informação disponível sobre os empregos criados pelas empresas que beneficiaram dos "viveiros" (ver pontos 43 - 46).

Existem poucas regiões onde se pode verificar a aplicação das regras de concorrência em matéria de fixação dos preços de arrendamento e de venda das infra-estruturas viabilizadas. O preço do mercado, que deve eventualmente ser tomado como referência a fim de medir uma eventual distorção da concorrência, não constitui de facto uma referência útil dado que está estritamente ligado às iniciativas exclusivas dos promotores públicos (ver pontos 49 - 55). A Comissão deve, por consequência, examinar a falta de transparência na fixação dos preços dos lotes urbanizados. Além disso, tendo em conta a competição entre os promotores de uma região para atrair empresas que se instalam nas zonas industriais, a ajuda do FEDER só deve a fortiori ser concedida num quadro global de desenvolvimento regional que defina os critérios de selecção dos projectos subvencionados (ver ponto 56).

Quando a ajuda do FEDER permite ao promotor obter um lucro, não há contrapartida ao financiamento comunitário e o impacto da intervenção a fundo perdido do FEDER não é claramente visível. Em alguns casos, deverá considerar-se a substituição da subvenção por um empréstimo. A subvenção justifica-se quando há um desejo de criar um incentivo para a localização e no momento da reabilitação de antigas zonas degradadas ou abandonadas. A sua concessão deverá de qualquer modo ser enquadrada num projecto estruturado de desenvolvimento regional, a fim de não ultrapassar as necessidades reais (ver pontos 57 - 62).

Introdução

1. Dois dos objectivos atribuídos aos fundos estruturais são a promoção do desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regiões que apresentam um atraso de desenvolvimento (objectivo n.o 1) bem como a reconversão das regiões seriamente afectadas pelo declínio industrial (objectivo n.o 2). Neste contexto, o FEDER co-financia projectos de criação ou de modernização de infra-estruturas, incluindo zonas industriais ou artesanais cujos lotes urbanizados são geralmente vendidos a empresas, sem edifícios construídos. Em alguns casos, estas zonas estão equipadas com edifícios, quer sejam por exemplo "viveiros" destinados a alojar temporariamente empresas recentemente estabelecidas fornecendo-lhes assistência, acompanhamento em matéria de gestão e partilha de instalações, ou ainda "edifícios de apoio" destinados a acolher empresas que ainda não podem, ou não desejam, suportar custos de investimento de instalação. Estas zonas e, se necessário, os edifícios que as ocupam, serão designadas por "zonas industriais".

2. Nem o conceito de zona industrial nem os tipos de infra-estrutura que cobre são especificamente mencionados nos textos regulamentares que regem os fundos estruturais. Nas regiões que apresentam um atraso de desenvolvimento e nas regiões que estão a ser objecto de reconversão, os recursos financeiros que lhes são atribuídos podem, contudo, representar uma importante parte da intervenção total do FEDER (ver pontos 7 e 8) e por conseguinte estão cobertos indirectamente pela política regional da Comunidade. O Tribunal quis portanto examinar, para além da legalidade e da regularidade das operações co-financiadas pelo FEDER (ver pontos 10 - 12), por um lado, como o processo do desenvolvimento das zonas industriais se inscreve no das regiões que beneficiam das ajudas do FEDER (ver pontos 13 - 41) e, por outro, o impacto destas operações (ver pontos 42 - 65).

3. A contribuição do FEDER para o desenvolvimento das zonas industriais efectua-se essencialmente através de programas operacionais compostos de "subprogramas" que por sua vez se subdividem em "medidas", a título das quais os projectos são co-financiados nas regiões elegíveis. A Comissão intervém sobretudo ao nível das grandes prioridades para estes programas. No que se refere às medidas, o seu papel consiste principalmente em levar os Estados-Membros e as regiões a apresentar uma ficha descritiva das acções previstas. Na Comissão, a investigação foi conduzida nos serviços da Direcção-Geral "Política Regional e Coesão" (DG XVI) e da Direcção-Geral "Concorrência" (DG IV).

4. As auditorias nos Estados-Membros foram efectuadas em seis regiões que beneficiavam das ajudas do FEDER, três no âmbito do objectivo n.o 1 [Land da Turíngia (D), Comunidade Autónoma de Valência (E) e Sicília (I)] e três no âmbito do objectivo n.o 2 [as zonas elegíveis da Província do Limburgo (B), da região Nord-Pas-de-Calais (F) e do País de Gales (UK)]. Estas regiões têm perfis económica e geograficamente diferentes, que influenciam o seu desenvolvimento ou a sua reconversão. Foram seleccionadas tendo em conta o interesse que oferecem em matéria de desenvolvimento das zonas industriais e do volume de dotações atribuídas ao seu financiamento no contexto das intervenções do FEDER. Esta amostra não está vocacionada para garantir uma representatividade estatística mas antes para demonstrar uma gama de práticas diferentes, algumas das quais deverão ser encorajadas. Além disso, foram também enviados questionários a outras sete regiões, seis das quais responderam [Hainaut (B, objectivo n.o 1), Land de Sarre (D, objectivo n.o 2), Comunidade Autónoma da Estremadura (E, objectivo n.o 1), região Pays de la Loire (F, objectivo n.o 2), Basilicata (I, objectivo n.o 1) e Limburgo (NL, objectivo n.o 2)] e uma não [Irlanda (objectivo n.o 1)].

Dados orçamentais e físicos

5. Os serviços da Comissão dispõem de sistemas diferentes para registar informações contabilísticas e financeiras relativas às intervenções do FEDER:

a) Sincom é o sistema geral que regista as autorizações e os pagamentos da Comissão, incluindo os que se relacionam com as intervenções do FEDER; este sistema é concebido para fins contabilísticos e não inclui informações sobre o teor das intervenções;

b) Garfield é um sistema local, específico da DG XVI, que pormenoriza as dotações(1) das intervenções do FEDER até ao nível das medidas; contudo, não regista as despesas declaradas pelos Estados-Membros, mesmo apesar de serem repartidas exactamente da mesma forma; inclui uma base de dados que é utilizada pela DG XVI para criar um repertório, utilizando uma classificação temática pré-estabelecida, das medidas dos programas de intervenção do FEDER a partir da geração 1994 - 1999; algumas informações não são indicadas nesta base de dados;

c) Os pormenores das despesas realmente incorridas e repartidas em conformidade com as medidas previstas nos programas só estão disponíveis ao nível das centenas de dossiers em papel e ficheiros informáticos relativos a estes programas, sem que tenha sido apresentada uma situação global.

6. O Tribunal já teve por várias vezes dificuldade em quantificar os recursos financeiros consagrados pelo FEDER a acções a favor de domínios específicos ou de grupos-alvo(2). A identificação das dotações atribuídas ao desenvolvimento das zonas industriais depara igualmente com várias dificuldades, das quais as principais são as seguintes:

a) Os projectos de desenvolvimento de novas zonas industriais podem ser imputados a medidas que incluem projectos de outra natureza tais como, entre os programas examinados, centros de congresso (programa operacional 1989 - 1991/A Nord-Pas-de-Calais), infra-estruturas turísticas e de fornecimento de água (programa operacional 1989 - 1993 Turíngia) e outros projectos de desenvolvimento local, turístico ou industrial (programa operacional 1990 - 1993 Valência); os viveiros e os edifícios de apoio podem efectivamente estar cobertos por medidas de apoio às PME;

b) Nas regiões do objectivo n.o 2, surgiram novas zonas industriais resultantes da reabilitação de antigas zonas abandonadas, imputadas a medidas que podem igualmente incluir acções de reordenamento urbano; além disso, acontece frequentemente que a reabilitação das zonas industriais não conduz ao desenvolvimento de novas zonas, mas antes à criação de zonas residenciais ou de espaços verdes.

7. As dotações financeiras previstas para o desenvolvimento das zonas industriais nos planos de financiamento têm por consequência um carácter apenas indicativo e aproximativo. A única forma de obter informações mais exactas seria melhorar a qualidade dos dados enviados pelos Estados-Membros, que poderia basear-se principalmente numa estrutura mais homogénea e detalhada dos programas de intervenção. As informações relativas ao período 1994 - 1999 extraídas da base de dados da Comissão (ver ponto 5) mostram que as dotações previstas para o desenvolvimento de zonas totalmente novas se elevam a 2493 milhões de ecus e as previstas para a reabilitação de antigas zonas degradadas a 1338 milhões de ecus. Além disso, foram previstas dotações no total de 4363 milhões de ecus para estruturas de apoio às actividades económicas que podem incluir zonas industriais, sem que a natureza das infra-estruturas seja melhor especificada a priori.

8. No que se refere às seis regiões visitadas, o quadro 1 indica as dotações financeiras iniciais da intervenção do FEDER relativas aos períodos 1989 - 1993 e 1994 - 1999, em primeiro lugar para os principais programas co-financiados destas regiões, com todas as medidas incluídas, e em segundo lugar para as medidas destes programas susceptíveis de incluir projectos de desenvolvimento de zonas industriais. As despesas correspondentes do período 1989 - 1993 estão igualmente reflectidas. Conforme as regiões visitadas se incluírem no âmbito do objectivo n.o 1 ou do objectivo n.o 2, verificou-se que a parte da intervenção do FEDER consagrada às zonas industriais poderá atingir 23 % (região do objectivo n.o 1) ou 48 % (região do objectivo n.o 2) do total.

9. No quadro 2 estão indicados dados físicos relativos a estas mesmas regiões e às suas zonas industriais. Indicam principalmente que, em comparação com a sua superfície e população, as regiões do objectivo n.o 2 dispõem de infra-estruturas mais importantes que as regiões do objectivo n.o 1. Por falta de disponibilidade, alguns dados relativos às regiões do objectivo n.o 2 (população e superfície das zonas) só são apresentados ao nível NUTS 2(3), se bem que a zona elegível para as intervenções do FEDER para o objectivo n.o 2 seja definida ao nível NUTS 3.

Legalidade e regularidade

10. A auditoria de projectos nas regiões visitadas deu lugar a observações sobre a elegibilidade de algumas despesas declaradas e revelou irregularidades ou litígios não comunicados à Comissão.

11. Os aspectos de não elegibilidade referiam-se a três dos seis projectos inspeccionados na Comunidade de Valência (E), relativamente aos quais foram declarados o IVA, provisões para litígios e diversos montantes não relacionados com os projectos examinados (despesas não elegíveis de 1,2 milhões de ecus de um total de 9,1 milhões de ecus; intervenção do FEDER de 58,3 %). Além disso, um montante de 2,5 milhões de ecus corresponde a despesas declaradas indevidamente em relação ao que deveriam ter sido em conformidade com o princípio segundo o qual um limite máximo de 10 % do custo total elegível é aceite para as compras de terrenos(4). No caso de um dos seis projectos inspeccionados na região Nord-Pas-de-Calais (F), as despesas declaradas não puderam ser justificadas (0,2 milhões de ecus de um total de 1,7 milhões de ecus; intervenção do FEDER de 19 %).

12. A não declaração de irregularidades à Comissão nos termos do Regulamento (CE) n.o 1681/94(5), referia-se, por um lado, a dois projectos na Turíngia (D), cujo valor era deduzido das despesas declaradas na sequência de uma auditoria do Tribunal de Contas do Land (despesas de 4,3 milhões de ecus e de 2,9 milhões de ecus) e, por outro, a dois projectos na Sicília (I), incluídos na declaração de despesas dos quatro inspeccionados e que deram lugar a litígios perante os tribunais (despesas de 3,6 e 1,9 milhões de ecus; intervenção do FEDER de 50 %). Num destes últimos casos, a construção co-financiada pelo FEDER tinha abatido.

Processo de desenvolvimento das zonas industriais co-financiadas pelo FEDER

13. No âmbito de uma organização institucional específica de cada Estado-Membro ou mesmo de cada região (ver pontos 15 - 18), a intervenção sob a forma de programas pressupõe uma acção que deverá incluir:

a) Um diagnóstico das necessidades (ver pontos 19 - 28);

b) A fixação de objectivos adequados a um projecto de desenvolvimento regional e indicadores que meçam o grau de realização dos projectos e o seu impacto (ver pontos 29 - 33);

c) Critérios de selecção dos projectos (ver pontos 34 - 39);

d) Uma avaliação ex post dos projectos realizados e do seu impacto, que deverá ser tida em consideração em diagnósticos posteriores (ver pontos 40 e 41).

14. Na ausência de uma acção deste tipo ao nível global da região em causa, as zonas industriais correm o risco de se desenvolverem em número insuficiente ou em excesso, em relação à solicitação das empresas (ritmo inadequado) ou por ignorarem as suas necessidades. A procura das empresas não é, contudo, o único

Quadro 1

Dados financeiros relativos à intervenção do FEDER nas regiões visitadas

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 2

Dados físicos relativos às regiões visitadas e às suas zonas industriais

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

critério que deve orientar o desenvolvimento das zonas industriais. Compete às autoridades em causa assegurar que a actividade económica seja estimulada nas zonas elegíveis para as intervenções do FEDER, em função das necessidades específicas destas zonas, e evitar uma dispersão da oferta que pode ter um impacto prejudicial no ambiente e no ordenamento do território.

Contexto organizacional

15. A iniciativa de desenvolver zonas co-financiadas pelo FEDER pode ser tomada a vários níveis. As principais abordagens podem assim reagrupar-se em três categorias: na primeira, as zonas são exclusivamente desenvolvidas pelas autarquias em função dos seus próprios objectivos; na segunda, as autoridades locais cujas competências são extensivas a um grupo de autarquias, senão mesmo a própria região, tomam igualmente a iniciativa nesta direcção; na terceira, as zonas são igualmente desenvolvidas por organismos criados para o efeito. Estas diferentes categorias têm geralmente uma característica em comum que consiste numa falta de coordenação entre os operadores e, quando esta existe, na ausência de uma análise da viabilidade dos projectos. Na sequência deste relatório, as autoridades ou organismos que beneficiam da intervenção do FEDER são denominados "beneficiários finais", por vezes "promotores"(6). O beneficiário final não é portanto a empresa que se instala na zona industrial.

16. O Land da Turíngia (D) e o Limburgo (B) pertencem à primeira destas categorias. Nesta última região existe contudo uma cooperação entre as autarquias e o sector privado por intermédio de uma sociedade de desenvolvimento regional no centro de diversas iniciativas a favor das empresas, que gere uma base de dados pormenorizados das zonas e que realiza análises a longo prazo nesta matéria.

17. A Comunidade Autónoma de Valência (E), a região Nord-Pas-de-Calais (F) e o País de Gales (UK) podem ser colocados na categoria em que as zonas industriais são também desenvolvidas por autoridades que não são autarquias. Na Comunidade Autónoma de Valência (E), as zonas industriais e artesanais são criadas por uma empresa pública nacional de direito privado que representa cerca de 70 % da oferta, por uma sociedade pública regional de direito privado bem como pelas províncias, pelas autarquias e pelo sector privado. Verificou-se uma falta de coordenação entre estes operadores. Na região Nord-Pas-de-Calais (F), existe uma grande concorrência entre as autarquias no sentido de atrair as empresas, devido em particular ao volume das receitas orçamentais que podem ser criadas pela "taxa profissional"(7). Esta concorrência determinou um forte aumento do número de zonas industriais e artesanais de dimensão relativamente reduzida (ver ponto 41). Contudo, estão a ser envidados esforços no sentido de encorajar as autarquias a cooperar entre si. O sector privado está por vezes associado ao desenvolvimento das zonas industriais através de sociedades de economia mista. No País de Gales (UK) as zonas são desenvolvidas individualmente pelos distritos, condados, autarquias e por uma agência de desenvolvimento.

18. Na Sicília (I), foram desenvolvidas 33 zonas industriais por 11 consórcios criados nos termos da lei, sob a tutela de um departamento da administração regional. As autarquias desenvolvem por outro lado zonas artesanais, sob a tutela de um segundo departamento. Não há coordenação entre estes operadores, se bem que se possam instalar empresas industriais em zonas artesanais e vice-versa.

Diagnóstico das necessidades

19. A análise das necessidades em termos de número de zonas industriais viabilizadas pressupõe a designação de um organismo responsável pelo seu desenvolvimento ou pela coordenação das iniciativas tomadas pelos diferentes intervenientes, em particular devido à ausência de coordenação entre os promotores públicos. São igualmente necessárias informações sobre as infra-estruturas existentes e um método e dados que permitam, a longo prazo, avaliar a procura, se se quiser adquirir um conhecimento global das necessidades da região.

Zonas industriais e artesanais

20. Além do facto de a taxa de ocupação das zonas industriais e artesanais(8) poder ocultar desequilíbrios sub-regionais, não constitui uma indicação suficiente para assegurar que as áreas urbanizadas são adequadas, dado que isto só é possível tomando em consideração as vendas. Por exemplo, no Limburgo (B), cuja taxa de ocupação média das zonas se eleva a 92,8 % (ver quadro 2), a disponibilidade é relativamente maior do que em Nord-Pas-de-Calais (F), cuja taxa média é de 81,5 %; as vendas anuais médias da primeira região elevam-se com efeito a 115 hectares e as da segunda a 1000 hectares. A primeira região dispõe portanto de lotes urbanizados disponíveis que lhe permitem fazer face às vendas durante cinco anos, ao passo que a disponibilidade na outra região se limita a pouco mais de dois anos.

21. Algumas regiões visitadas que dispõem simultaneamente de um organismo responsável por estas questões, de informações sobre as infra-estruturas existentes e de um método e dados para avaliar a procura a longo prazo, tomaram a iniciativa de elaborar análises das necessidades em matéria de zonas industriais e artesanais. No Limburgo (B) efectuaram-se análises na base dos dados históricos das vendas de lotes de terreno durante um período de 10 anos e definiu-se um nível óptimo de existências como aquele que deve permitir fazer face à procura durante o período médio necessário para o desenvolvimento de uma nova zona, ou seja três anos, acrescido de uma margem de segurança. A comunidade flamenga realizou uma análise semelhante, com um horizonte de 15 anos, com a ajuda das províncias, no momento da definição do plano de ordenamento do território. Na região Nord-Pas-de-Calais (F), efectuou-se em 1996 um primeiro recenseamento das zonas industriais, que indicava entre outros aspectos as áreas urbanizadas e disponíveis para as empresas, com o co-financiamento do FEDER. Com base no valor médio das áreas vendidas anualmente, pode verificar-se uma repartição muito desigual das reservas de lotes urbanizados e das insuficiências em algumas circunscrições administrativas. Este inventário deve ainda ser verificado pelos serviços responsáveis, mas o facto de estes só deverem assegurar a actualização de três em três anos reduz a sua utilidade. Não é utilizado para avaliar as necessidades em matéria de urbanização de lotes.

22. Outras regiões visitadas dispõem de informações sobre as suas zonas industriais e artesanais, mas não as utilizam para determinar as necessidades, em particular porque não existe qualquer informação sobre as vendas de lotes. No Land da Turíngia (D), o inventário, elaborado em 1997, que cobre as áreas relativamente às quais algumas autarquias beneficiaram de ajudas públicas, ainda não inclui informações sobre as zonas não reabilitadas constituídas na antiga República Democrática Alemã. No âmbito do DOCUP 1994 - 1999 para esta região, refere-se uma necessidade de 1500 a 1600 hectares de terrenos urbanizados, mas estes valores não se basearam numa análise da oferta existente e das vendas. Na Comunidade de Valência (E) existe um inventário que indica as zonas, criadas em épocas diferentes, que ainda apresentam lotes urbanizados não ocupados, que se elevam a 1917 hectares de um total de 3198 hectares, o que representa uma taxa de ocupação média de 40 %; no programa operacional 1989 - 1993, referiram-se necessidades de 120 hectares, mas não se efectuou uma análise global. Na Sicília (I) constituiu-se em 1989 um inventário das zonas industriais, com o apoio do FEDER, que foi actualizado em 1996. Contudo, não indica as áreas viabilizadas não ocupadas e disponíveis para as empresas. Existe igualmente uma lista de zonas artesanais urbanizadas pelas autarquias, algumas das quais beneficiaram da intervenção do FEDER, mas não há qualquer informação sobre a sua superfície ou taxa de ocupação. No País de Gales (UK) a agência de desenvolvimento criou uma base de dados parcial mas as informações nela contidas não são utilizadas como um instrumento de planeamento a longo prazo.

23. As informações indicadas nos inventários anteriormente referidos são transmitidas pelos proprietários das zonas às autoridades responsáveis pelos inventários. Detectaram-se divergências entre as informações neles contidas e as obtidas junto dos beneficiários finais no Limburgo (B) e no Nord-Pas-de-Calais (F), ou quando se compararam situações criadas em datas diferentes no Land da Turíngia (D) e na Sicília (I). Devem-se, nomeadamente, à transmissão de dados incorrectos ou à periodicidade da actualização destas bases de dados.

24. Entre as regiões que responderam ao questionário (ver ponto 4), Hainaut (B) dispõe simultaneamente de um inventário das zonas industriais das cinco empresas distribuídas por várias autarquias responsáveis pelo seu desenvolvimento e de estatísticas relativas às vendas de lotes urbanizados. Se bem que o exame da evolução das vendas seja citado no questionário como sendo um princípio orientador quando se toma a decisão de urbanizar novas zonas, a taxa de ocupação dos lotes urbanizados é apenas de 59,5 %. Ao ritmo médio das vendas observado nos últimos anos, a duração necessária para esgotar a reserva de lotes equipados e disponíveis pode ser considerada excessiva. A reabilitação de áreas não operacionais aumentará ainda as superfícies disponíveis. O Tribunal já detectou no passado uma situação de sobrecapacidade nesta região(9). Na região Pays de la Loire (F), não existem nem um inventário das zonas nem informações sobre as vendas. Na Estremadura (E), existe uma lista das zonas industriais concretizadas que indica as superfícies totais e as superfícies das parcelas, o que não permite prever as necessidades nesta matéria; as autoridades locais indicaram, contudo, que está a ser elaborado um inventário pormenorizado. Na Basilicata (I) devem ainda acrescentar-se algumas informações de base. O Limburgo (NL) tem uma base de dados das zonas industriais e informações sobre as vendas anuais de lotes urbanizados. Efectua-se de cinco em cinco anos uma análise das necessidades, repartida em função dos diferentes tipos de lotes, com base em cenários de criação de emprego e de estatísticas sectoriais quanto ao número de pessoas ocupadas por hectare. Além disso, efectua-se anualmente uma análise das disponibilidades e das vendas de lotes. Considera-se necessário manter um nível permanente de existências igual às quantidades médias que podem ser vendidas durante um período de cinco anos.

25. Relativamente a algumas zonas industriais importantes, efectuaram-se análises de diagnóstico, por vezes co-financiadas pelo FEDER. Foi o caso de uma zona logística e de transporte e de uma zona de serviços no Limburgo (B) e ainda de uma plataforma multimodal (estrada, caminho-de-ferro) no Nord-Pas-de-Calais (F). Nesta região, também se efectuaram estudos de viabilidade para projectos menos importantes. Um destes estudos, realizado a pedido de uma autarquia, descrevia a situação ambiental muito desfavorável de duas zonas projectadas por esta e as grandes disponibilidades nas autarquias vizinhas. Contudo, isto não foi referido no documento que apresentava o projecto à autoridade regional que devia decidir sobre a concessão da ajuda do FEDER. O desenvolvimento destes projectos foi finalmente suspenso devido à falta de interesse manifestado pelas empresas locais. Pode igualmente acontecer, apesar da realização de um estudo de viabilidade, que a zona desenvolvida não corresponda precisamente à procura. No País de Gales (UK), a oferta de lotes é em especial constituída por antigas zonas mineiras e siderúrgicas reabilitadas de dimensão muito pequena. As empresas estão conscientes da falta de zonas de grande dimensão e foram obrigadas a instalar-se fora da região. Contudo, por ocasião da viabilização de uma zona de várias dezenas de hectares, com uma intervenção do FEDER, decidiu-se orientá-la para as PME que operam nos sectores das altas tecnologias e fazer dela uma zona de prestígio. Algum tempo após a sua abertura, uma parte das obras de viabilização co-financiadas pelo FEDER teve que ser destruída para permitir a instalação de uma grande empresa. Além disso, tinha deixado de se proceder à manutenção, nessa zona, de alguns equipamentos paisagísticos.

26. No Limburgo (B) e na região Nord-Pas-de-Calais (F) as acções de reabilitação de zonas industriais abandonadas foram precedidas de um recenseamento. As possibilidades de reafectação destas zonas são frequentemente limitadas por razões jurídicas, técnicas, ambientais ou simplesmente de acesso. Os atrasos que daí podem resultar são pouco compatíveis com a vontade de poder dispor, a breve prazo, de novas áreas comerciais e a sua reafectação faz-se geralmente de um modo pontual. No Limburgo (B), embora fossem afectados recursos financeiros adicionais para o desenvolvimento de novas zonas, os inicialmente previstos para a reabilitação das antigas zonas foram subutilizados. No Land da Turíngia (D), apesar da ausência de um inventário das antigas zonas a partir de 1994, a criação e a reabilitação das zonas estiveram ligadas pela exigência de a reabilitação de antigas zonas dever absorver 30 % dos recursos financeiros totais consagrados às zonas industriais.

Viveiros de empresas e edifícios de apoio

27. É geralmente o exame dos resultados de um projecto análogo que leva uma autoridade pública a lançar-se na criação de viveiros de empresas ou de edifícios de apoio (ver ponto 1). Deste modo, constitui-se progressivamente uma rede de centros mais ou menos coordenada(10).

28. Uma vez que os custos de funcionamento destes edifícios devem ser cobertos por arrendamentos pagos pelas empresas que os utilizam, a sua taxa de ocupação é de primordial importância. Assim, é essencial determinar a procura potencial com a maior exactidão, a fim de evitar fracas taxas de ocupação e a necessidade que daí resultaria de aumentar os preços dos arrendamentos praticados para cobrir os custos de exploração. Isto seria particularmente prejudicial no caso dos viveiros, cujo objectivo é encorajar o aparecimento de novas empresas e reduzir a sua taxa de mortalidade. Se houver uma informação insuficiente do nível de procura, a criação de alguns viveiros pode revelar-se injustificada e determinar a sua reconversão em simples edifícios arrendados a empresas, como aconteceu no Limburgo (B) para dois projectos co-financiados. Embora três dos restantes cinco centros tenham ficado operacionais desde o final dos anos 80, a sua taxa de ocupação média é ainda apenas de cerca de 70 %, se bem que quando foram criados as rendas tivessem sido calculadas de modo a equilibrar a sua conta de exploração com base numa taxa de ocupação de 90 %. O centro com a taxa de ocupação média mais elevada é o que tinha a percentagem mais elevada de empresas cujo período de permanência era superior a cinco anos. Na região Nord-Pas-de-Calais (F), a taxa de ocupação de um viveiro criado em 1992 era inferior a 50 %. Após dificuldades no início dos anos 90, um grupo de sete viveiros criados no final dos anos 80 e geridos por uma autoridade departamental francesa tinha uma taxa de ocupação superior a 80 %. Como estas estruturas são muito sensíveis à conjuntura económica, a taxa de ocupação aumentou em geral em 1998. No País de Gales (UK), por não se ter imposto um período máximo de permanência às empresas, um viveiro co-financiado pelo FEDER transformou-se progressivamente num simples edifício arrendado.

Objectivos e indicadores

29. Até 1994, muitos programas não fizeram referência aos objectivos específicos do desenvolvimento das zonas industriais e artesanais ou limitavam-se a parafrasear o título das medidas. Em determinados casos, existiam indicadores de realização, ao passo que os indicadores de impacto eram muito raros e nem sempre podiam ser calculados. Na Sicília (I), os objectivos principais eram aumentar o valor acrescentado das indústrias, estimular a iniciativa empresarial e encorajar a deslocação de actividades para áreas fora dos centros urbanos; propuseram-se indicadores físicos e de impacto.

30. No País de Gales (UK) houve a intenção de medir o impacto das zonas em termos de emprego. Embora não existam estatísticas nesta matéria, avançou-se com valores previsionais quando os projectos foram apresentados com vista à atribuição de um financiamento do FEDER. A avaliação ex post dos programas do período 1989 - 1993 revelou uma diferença considerável entre as previsões e as realizações, atribuível em parte ao carácter demasiado optimista das previsões: criaram-se 3793 e 633 empregos brutos(11), respectivamente a título das medidas relativas às zonas industriais do programa operacional 1989 - 1991 e a título da iniciativa comunitária "Rechar 1989 - 1993" se bem que os projectos adoptados tivessem previsto a ocupação de 12658 e 1095 empregos brutos.

31. A partir de 1994, os programas incluíram quase sistematicamente objectivos mais pormenorizados e alguns indicadores físicos (área viabilizada) e de impacto (número de empresas instaladas e empregos), à excepção do Land da Turíngia (D). Existem, contudo, muito poucos indicadores que mostrem uma preocupação de desenvolvimento regional e, mais particularmente, nunca se faz uma distinção entre emprego bruto e líquido.

32. As informações relativas às empresas instaladas e aos empregos disponíveis são pouco significativas, porque são elaboradas quando o projecto está ainda na fase de arranque. Neste contexto, a avaliação ex post é apesar de tudo efectuada muito cedo. Contudo, em alguns casos, os inventários compilados por algumas regiões [Turíngia (D), Sicília (I), Limburgo (B) e Nord-Pas-de-Calais (F)] incluem por vezes informações sobre as empresas presentes nas várias zonas ou sobre emprego, o que permite apreciar melhor os efeitos destas infra-estruturas (ver ponto 43).

33. Desde o início, o objectivo de algumas medidas consagradas à criação de viveiros foi reduzir a taxa de mortalidade das jovens empresas, diminuindo os seus custos estruturais e obtendo subsídios para a sua gestão. Contudo, existem poucas informações em matéria de criação de emprego pelas empresas que beneficiaram destas infra-estruturas de apoio (ver ponto 46).

Critérios de selecção dos projectos

34. Uma política activa de desenvolvimento das zonas industriais necessitaria de utilizar critérios de selecção adequados para um projecto de desenvolvimento como, por exemplo, prioridades quanto à localização dos projectos, à qualidade da sua concepção ou ao tipo de empresas que poderiam acolher. Este princípio deve ser necessariamente seguido sempre que os preços de venda e de arrendamento constituem um meio de competição entre promotores públicos (ver pontos 48 - 62). Os programas não contêm geralmente critérios de selecção dos projectos.

35. No Limburgo (B), a intervenção do FEDER devia ser concedida em função do carácter urgente e da necessidade bem como da qualidade do terreno. Com efeito, a oferta dos lotes urbanizados diminuiu no final dos anos 80 e todos os projectos foram co-financiados à medida que os pedidos eram apresentados. Para os viveiros de empresas, tinham-se fixado critérios de localização e a sua criação devia depender do sucesso dos projectos anteriores. Na realidade, tinham já sido realizados três de seis projectos antes do início da execução do programa, o que implica que o co-financiamento do FEDER neste caso não teve efeito directo no desenvolvimento regional. Um quarto projecto foi realizado a alguns quilómetros de um centro que apresentava já problemas de ocupação; estes dois últimos centros tiveram que ser finalmente convertidos em edifícios de apoio, dando aos projectos uma orientação mais de carácter imobiliário do que de apoio a jovens empresas.

36. No Land da Turíngia (D), as autoridades locais que desejavam beneficiar de uma ajuda pública para a criação de uma zona tinham que demonstrar o interesse da parte de empresas, 50 % das quais, no mínimo, deviam satisfazer condições específicas quanto ao sector de actividade e ao volume de negócios realizado fora de uma zona definida circunscrita à autarquia em causa (condição abolida para os projectos que beneficiavam de uma ajuda do Land a partir de 1995). Definiu-se para este fim um conceito de empresa elegível que determinou, por exemplo, a exclusão do custo de urbanização de lotes ocupados por grandes áreas comerciais. Cerca de metade dos projectos de zonas industriais aceites deste modo foram imputados a dotações do FEDER, sem qualquer critério específico.

37. Os programas da Comunidade de Valência (E) não incluem qualquer critério de selecção dos projectos.

38. Na região do Nord-Pas-de-Calais (F), se bem que se tenham fixado critérios gerais para as medidas de reabilitação, especialmente a dimensão da zona, a avaliação das intervenções do período 1989 - 1993 indica que os projectos foram seleccionados mais em função da urgência e do carácter menos complexo das zonas do que em função de um plano de desenvolvimento regional. Para as novas zonas industriais e artesanais, contrariamente ao que prevê o DOCUP 1997 - 1999, a selecção dos projectos não se realizou com base no recenseamento de 1996 cujas informações deviam ser actualizadas e verificadas em 1999. Além disso, a fim de regularizar a concorrência entre as autarquias (ver ponto 17), previu-se uma taxa de intervenção superior para os projectos com uma estrutura interautárquica.

39. Na Sicília, não havia critérios durante o período 1989 - 1993 e a escolha dos projectos competia à administração local. No programa posterior, a fim de reforçar os efeitos da ajuda, seleccionaram-se cinco zonas industriais, quatro das quais tendo em conta o seu grau já elevado de desenvolvimento. Contudo, devido ao facto de os projectos avançarem demasiado lentamente nestas cinco zonas, prevê-se que todas as zonas tenham possibilidade de beneficiar das dotações comunitárias.

Avaliações

Avaliações intercalares e ex post no âmbito das intervenções comunitárias

40. As avaliações das intervenções do FEDER não fazem referência na maior parte das vezes às medidas consagradas às zonas industriais ou não discutem questões sobre a oportunidade da sua criação (existência de um plano de desenvolvimento baseado numa análise da oferta e da procura ou de prioridades). No que se refere ao Limburgo (B), foi apenas na avaliação intercalar do DOCUP 1994 - 1996 que o avaliador examinou os níveis comparativos de oferta e de procura de terrenos urbanizados e que chamou a atenção para o nível relativamente elevado das disponibilidades nesse momento. Para o Land da Turíngia (D), a avaliação intercalar do programa operacional 1994 - 1999 salientava a falta de informações sobre a necessidade de desenvolver novas zonas e a ausência de planificação que podia ser tomada em consideração na aprovação das ajudas. No caso da Comunidade de Valência (E), a avaliação intercalar do programa operacional 1994 - 1999, a única disponível, não aborda a questão das necessidades de desenvolvimento das zonas industriais. No Nord-Pas-de-Calais (F), as avaliações ex post do período 1989 - 1993 não chamaram a atenção para a falta de informações sobre a existência de terrenos já urbanizados. Na Sicília (I), só se realizou a avaliação ex post do programa multirregional "Aree Attrezzate", relacionada principalmente com os problemas de consumo das dotações comunitárias e com o objectivo de descongestionar as zonas urbanas prosseguido pela deslocação de empresas para as zonas industriais. Na falta de elementos sobre a sua implantação, o avaliador baseou-se na evolução da percentagem de assalariados nas zonas, que diminuíra de 35,1 % para 29,9 %, concluindo que este objectivo não fora alcançado.

Avaliações específicas fora do quadro das intervenções comunitárias

41. Nas províncias do Limburgo (B e NL), procedeu-se ao acompanhamento das vendas dos lotes urbanizados e aplicou-se uma abordagem de tipo "gestão de stocks" (ver pontos 21 e 24). Na região Nord-Pas-de-Calais (F), os pontos mais importantes evidenciados pelo recenseamento (ver ponto 21) foram a acção da "taxa profissional" na fragmentação da oferta de lotes urbanizados e a ausência de selecção das empresas nas zonas desenvolvidas. Este relatório salientava o risco de uma oferta competitiva dispendiosa entre colectividades locais em determinadas circunscrições administrativas onde parecia existir uma sobreoferta. Recomendava que se estabelecessem prioridades, que se intensificassem os esforços de coordenação, imagem, qualidade de acções de desenvolvimento, serviço e harmonização da "taxa profissional". Na Turíngia (D), desde meados de 1997, enviaram-se questionários às autarquias com projectos co-financiados a fim de obter informações sobre a sua fase de avanço e sobre a ocupação das zonas terminadas e correspondente nível de emprego. Este acompanhamento ex post não exclui contudo o interesse de uma análise prospectiva.

Impacto das zonas industriais e do seu co-financiamento

Empresas e empregos

42. É difícil avaliar o impacto do co-financiamento de zonas industriais pelo FEDER pelas seguintes razões:

a) Uma zona industrial ou artesanal não é por si só criadora de emprego; a criação de emprego resulta mais da valorização do potencial endógeno (ajuda à investigação e ao desenvolvimento, apoio à gestão, especialmente através de viveiros, etc.) tomando em conta os factores exógenos que a podem influenciar (infra-estruturas rodoviárias, atracção de empresas externas, etc.);

b) Os projectos co-financiados referem-se muitas vezes apenas a parte de uma zona já existente ou nova: rede de esgotos, instalação de cabos, troço de estrada de acesso ou de estrada interna, rede de iluminação, instalação de tratamento de águas e instalações adicionais que melhoram o aspecto visual de um grupo de zonas, etc.; por esta razão não se pode atribuir o impacto das zonas exclusivamente aos projectos co-financiados pelo FEDER;

c) Uma zona industrial ou artesanal só pode ser ocupada satisfatoriamente vários anos após a realização do projecto, dependendo o atraso da qualidade do projecto(12) e também da fase conjuntural do ciclo económico;

d) A contribuição de uma nova zona para o desenvolvimento regional dependerá em especial da sua taxa de ocupação e também das transferências de empresas da região para a nova zona, que reduzem o seu impacto [efeito de diversão(13)]; este impacto pode igualmente incluir efeitos benéficos bastante difusos e não avaliados: reforço da eficácia das empresas instaladas num melhor ambiente e redução do congestionamento de centros urbanos, que podem por sua vez tornar necessário empreender acções de reabilitação.

43. O quadro 2 indica, quando existem valores disponíveis, o número de empresas e de empregos nas zonas industriais e artesanais recenseadas. O emprego varia de oito pessoas por hectare ocupado na Sicília (I) a 26 pessoas no Nord-Pas-de-Calais (F), e a superfície média utilizada varia de um hectare por empresa no Nord-Pas-de-Calais (F) a cinco hectares na Sicília (I).

44. O emprego por hectare reduz-se progressivamente, em especial devido à concentração crescente de capital na produção; varia bastante em função da localização, das características da zona e das actividades que aí se desenvolvem. No Limburgo (B), passou assim de 25 pessoas por hectare no início dos anos 80 a 17 no final da década e a 11 no momento actual. Na Sicília (I), havia 10 empregos por hectare em 1989, em comparação com oito actualmente. Além disso, nesta região, a única das visitadas onde foram recolhidas informações deste tipo, as superfícies urbanizadas e vendidas mas "inactivas"(14) representavam em 199710 % das superfícies urbanizadas vendidas. Numa zona examinada, esta taxa atingia os 16 %.

45. A implantação de empresas em novos locais não permite uma criação de emprego tão importante como no caso de instalação de novas empresas, mas pode, em determinados casos, contribuir para melhorar o tecido urbano e aumentar a produtividade. As regiões visitadas não recolhem informações sobre estes novos locais, excepto no Limburgo (B) onde, com base em informações relativamente incompletas sobre as zonas visitadas pelo Tribunal, a taxa de relocalização está calculada entre 60 e 90 % das empresas instaladas. Na Sicília (I), onde o descongestionamento dos centros urbanos constituía um objectivo, as empresas instaladas nas zonas industriais parecem resultar essencialmente do facto de se terem reinstalado antigas actividades.

46. No Limburgo (B), durante o período 1986 - 1997, 122 empresas de 152 emergiram com êxito dos cinco viveiros, o que equivale a uma taxa de 80 %. Contudo, não existem informações sobre os empregos criados por estas empresas no final do período da sua permanência. Na região Nord-Pas-de-Calais (F), durante o período 1992 - 1998, apenas sete empresas de entre 15 puderam deixar um viveiro examinado, para instalarem a sua actividade no exterior. Finalmente, entre 1993 e 1998, 148 empresas de 192 puderam abandonar com êxito sete outros viveiros (taxas que variam entre 54 e 89 %), criando 627 empregos.

47. Verificaram-se poucas sinergias internas nas zonas. Apenas se podem manifestar num número limitado de casos, como o das zonas tecnológicas onde se instalaram as empresas, quer por desenvolvimento endógeno, quer precisamente devido a relações potenciais com universidades, centros de investigação ou empresas vizinhas. Um outro caso, frequente particularmente no sector automóvel, é o do reagrupamento de subcontratantes à volta de grandes empresas que conseguiram, quando da sua instalação, que lhes fossem reservados lotes contíguos.

Preços de venda das infra-estruturas

48. A ajuda do FEDER não é concedida directamente às empresas que se instalam nas zonas industriais co-financiadas (ver ponto 15). É portanto necessário examinar se esta ajuda se repercute a favor das empresas, sob a forma de uma redução do preço de venda normalmente praticado, ou se beneficia o promotor, que pode eventualmente tirar lucro a partir do projecto susceptível de ser reinvestido em outras operações. No primeiro caso, devem considerar-se alguns aspectos relativos à concorrência, por um lado em matéria de acumulação de subsídios (ver pontos 49 - 55) e por outro lado na região em causa, em matéria de concorrência entre promotores que beneficiam das ajudas do FEDER e os que não beneficiam (ver ponto 56). No segundo caso, deve tomar-se em consideração a questão da utilidade da ajuda (ver pontos 57 - 62).

Concorrência

49. As ajudas públicas regionais são concebidas para compensar as desvantagens que algumas regiões podem apresentar, e estão sujeitas a um limite máximo de intensidade acima do qual podem provocar distorções de concorrência. A fim de tornar as várias formas de ajuda comparáveis entre si e as intensidades de ajuda comparáveis entre os Estados-Membros, as ajudas notificadas devem ser convertidas em "equivalente-subvenção líquido (ESL)"(15). Qualquer ajuda pública incluída na venda de lotes urbanizados deve ser incluída neste cálculo. Esta ajuda deve ser normalmente avaliada com base no preço do mercado.

50. Na comunicação da Comissão sobre as vendas de terrenos e de edifícios pelas autoridades públicas, prevêem-se dois sistemas de fixação de preços de venda que permitem excluir qualquer tipo de ajuda pública(16). O primeiro refere-se à venda no âmbito de um concurso público incondicional comparável a uma hasta pública. O segundo sistema baseia-se na fixação de um preço de mercado e prevê que um ou vários peritos independentes realizem, antes da venda, uma avaliação baseada em indicadores de mercado e em critérios de avaliação geralmente aceites.

51. Entre as regiões visitadas, as vendas de lotes de terreno só puderam ser incorporadas num dos dois sistemas previstos na comunicação da Comissão no Limburgo (B) e no País de Gales (UK). Os preços de venda praticados correspondem aos preços avaliados pelos peritos públicos de avaliação na primeira ou por peritos do "Royal Institute of Chartered Surveyors" na segunda.

52. Na Comunidade de Valência (E) e na região Nord-Pas-de-Calais (F), o preço é determinado pelo promotor da zona em função dos seus objectivos específicos. De um modo mais geral, em França, o preço de venda ou de arrendamento dos terrenos urbanizados é livre e a transferência gratuita ou a venda pelo preço simbólico de 1 franco são autorizadas. Na Sicília (I), o Governo regional determina anualmente o preço de venda dos lotes. Não foi possível reconstituir nem o método utilizado para fixar estes preços nem a sua relação com os custos de desenvolvimento do projecto.

53. No Land da Turíngia (D), se bem que a regulamentação preveja que os lotes urbanizados sejam vendidos ao melhor preço proposto, depois de terem sido anunciados, na realidade são as autarquias que fixam o preço de venda de modo discricionário. Contudo, contrariamente às outras regiões visitadas, previu-se um sistema concebido para impedir simultaneamente que os promotores lucrem com as subvenções que receberam e que os lotes sejam vendidos a um preço excessivamente baixo. Se o preço de venda exceder o preço de custo líquido (após dedução das várias subvenções), corrigido de modo a que a autarquia suporte 10 % dos custos de desenvolvimento, esta deverá reembolsar o excedente aos parceiros envolvidos no financiamento do projecto, nomeadamente o Governo federal, o Land e a União Europeia; contudo, se os lotes forem vendidos a um preço demasiado baixo para cobrir o preço de custo, a diferença será considerada como um subsídio e será acrescentada a qualquer outra ajuda que a empresa tenha eventualmente recebido. Este balanço deve ser efectuado o mais tardar 10 anos após a apresentação da declaração final de despesas do beneficiário. Este sistema ainda não foi aplicado neste Land.

54. Deste modo, as práticas observadas em matéria de fixação dos preços de venda de infra-estruturas subvencionadas mostram que na maioria das regiões não é aplicado nenhum dos dois sistemas isentos de ajuda pública. De acordo com a comunicação da Comissão, as vendas deverão por consequência ser notificadas, o que não acontece (ver pontos 49 e 50).

55. Por outro lado, na maioria dos casos os promotores públicos estão numa posição extremamente predominante em matéria de oferta destas infra-estruturas e por consequência fixam o seu preço, muitas vezes a um nível inferior ao preço de custo. Assim, o preço de mercado não pode ser considerado como um verdadeiro preço de mercado e utilizá-lo para determinar se existe uma distorção da concorrência tem apenas um interesse relativo.

56. Ao nível da concorrência entre os promotores de uma região elegível para atrair empresas, em especial através da fixação dos preços de venda, a ajuda do FEDER não é neutra. Por esta razão, é necessário observar o princípio segundo o qual esta ajuda só deverá ser concedida num quadro global de desenvolvimento regional que defina claramente os critérios de selecção dos projectos subvencionados.

Acção da ajuda do FEDER

57. A ajuda do FEDER a favor do desenvolvimento das zonas industriais é concebida para encorajar a instalação de empresas e a criação de emprego nesses locais. No caso em que a contribuição do FEDER não se repercute integralmente nas empresas, se bem que os objectivos socioeconómicos do projecto possam ter sido atingidos, ela permitirá que o promotor reduza a sua perda, atinja o equilíbrio financeiro ou obtenha um lucro. Nestes dois últimos casos, quando não existe uma contribuição financeira de um outro parceiro, o FEDER será, em definitivo, o único a ter contribuído financeiramente para a realização do projecto. O lucro eventualmente obtido pelo promotor depois de ter recebido as subvenções e o produto das vendas, de que o FEDER não beneficia, aumentará os seus próprios recursos.

58. Com efeito, o desenvolvimento das zonas industriais pode criar lucros. Após uma primeira fase durante a qual o promotor incorre as despesas necessárias para aquisição dos terrenos não urbanizados e seu equipamento, para o que lhe foi concedida uma intervenção do FEDER, existe uma segunda fase durante a qual recebe exclusivamente as receitas provenientes da venda dos lotes urbanizados; estas receitas não se destinam a cobrir os custos de funcionamento. Se os lotes urbanizados só forem vendidos ao preço de custo líquido (após dedução das subvenções), o promotor recuperará a sua contribuição para o financiamento do projecto e qualquer ajuda paga a fundo perdido, em especial a do FEDER, constituirá um lucro que poderá contribuir, em alguns casos, para o financiamento de outras operações que podem estar muito fora do âmbito dos objectivos do FEDER.

59. Assim, no Limburgo (B), no caso de dois projectos de zonas industriais ou artesanais onde não estavam ainda vendidos todos os lotes, de cinco projectos inspeccionados, o lucro final do promotor calcula-se ser de 26 % do custo total num caso e de 16 % em outro (intervenção média do FEDER: 10 % do custo total). No Land da Turíngia (D), de três projectos inspeccionados, relativamente aos quais não tinham sido ainda vendidos todos os terrenos, esperava-se que um apresentasse um lucro da ordem de 21 % (intervenção do FEDER: 18 % do custo total). Na Comunidade Autónoma de Valência (E), o promotor de uma zona, uma empresa pública com outras actividades para além do desenvolvimento de zonas industriais, obteve um lucro correspondente a 30 % do custo do desenvolvimento do projecto (intervenção do FEDER: 65 % do custo total).

60. É difícil discernir o impacto da intervenção a fundo perdido do FEDER em matéria de desenvolvimento das zonas industriais, quer quanto à sua repercussão no preço a que os lotes urbanizados são vendidos às empresas quer quanto à utilização dos recursos financeiros provenientes das vendas.

61. Além disso, uma vez que em teoria o desenvolvimento das zonas cria receitas que constituem um reembolso do investimento, a concessão de subvenções do FEDER deveria ter em conta este aspecto, uma vez que os empréstimos podiam em alguns casos substituir as subvenções.

62. Todavia, o desenvolvimento de novas zonas em partes de uma região com poucas instalações e com uma necessidade particular de desenvolvimento (efeito de localização) e a reabilitação de antigas zonas abandonadas e degradadas, por vezes poluídas, constituem casos particulares na medida em que podem exigir custos que impeçam a sua colocação no mercado a um preço concorrencial face a outras zonas que não tenham que suportar custos semelhantes. Nestes casos justifica-se uma intervenção do FEDER para compensar o encargo destes custos e, por consequência, para tornar o preço de venda dos lotes competitivo em relação às outras zonas. A intervenção do FEDER exerce então um efeito de incentivo que é de interesse público geral quanto à localização de infra-estruturas em determinadas partes da região e ao desenvolvimento das zonas degradadas (ver ponto 64).

Valor acrescentado dos programas comunitários

63. As intervenções do FEDER facultam recursos financeiros consideráveis aos beneficiários finais e são consideradas principalmente nesta perspectiva. Contudo, o carácter das infra-estruturas das zonas industriais sugere que, apesar de tudo, teriam sido realizadas sem intervenção, embora provavelmente em menor número. Por esta razão em particular, é importante que o seu desenvolvimento se faça no âmbito de um plano estruturado de desenvolvimento regional.

64. No domínio da reabilitação de antigas zonas, a intervenção do FEDER parece ter uma acção mais decisiva. A reabilitação de antigos terrenos industriais não utilizados parece menos urgente e só é geralmente considerada após se ter dado satisfação a várias outras prioridades. Neste caso, a intervenção permite aliviar significativamente o encargo financeiro do projecto para o beneficiário final. Do mesmo modo, alguns projectos qualitativos não teriam sido realizados sem a intervenção do FEDER: trata-se de projectos ambientais ou arquitectónicos que não correspondem a necessidades essenciais das regiões, mas que constituem factores suplementares de atracção das empresas. Em algumas regiões, o FEDER apoiou igualmente a constituição de bases de dados nas zonas industriais.

65. Finalmente, verificaram-se muito poucas sinergias entre as medidas a favor das zonas industriais e outras medidas ou acções comunitárias. Embora a maioria dos operadores relacionados com o desenvolvimento das zonas industriais das regiões em causa esteja no centro da vida económica, não está ao corrente, à excepção dos responsáveis pela criação de viveiros de empresas, das possibilidades apresentadas, por exemplo, pelo Fundo Social Europeu ou pelo BEI.

Conclusão

Dados financeiros

66. Por várias ocasiões, o Tribunal teve dificuldade em quantificar os recursos financeiros consagrados pelo FEDER a domínios específicos e grupos-alvo. Verificou-se a mesma dificuldade no que se refere ao desenvolvimento das zonas industriais. Para um melhor conhecimento da utilização dos recursos do FEDER, seria necessário uma melhoria na qualidade das informações enviadas pelos Estados-Membros e uma forma de o conseguir seria através de programas de intervenção com uma estrutura mais homogénea e pormenorizada (ver pontos 5 - 7).

Desenvolvimento e reconversão das regiões

67. A iniciativa do desenvolvimento das zonas industriais é muitas vezes o apanágio das autarquias e por vezes de organismos que agrupam várias autarquias e de empresas ou de consórcios públicos, mas não existe uma coordenação entre estes operadores (ver pontos 15 - 18). Contudo, o co-financiamento de projectos pelo FEDER deve depender de uma política comunitária de desenvolvimento ou de reconversão regional que acompanha programas de acções concebidos a um nível regional e financiados por fundos públicos. O FEDER deve portanto evitar iniciativas que emergem ao nível mais descentralizado e deve, ao contrário, encorajar o desenvolvimento ou a reconversão das regiões com base num plano regional global (ver pontos 13 e 14).

68. As regiões inspeccionadas pelo Tribunal não apresentam prioridades de ordenamento do território em matéria de zonas industriais, excepto em raros casos de uma grande infra-estrutura. As medidas consagradas ao seu desenvolvimento não são adequadas quanto aos seus objectivos (ver pontos 29 - 33) e aos critérios de selecção dos projectos. É indispensável criar um quadro global de desenvolvimento regional que inclua critérios de selecção dos projectos, tanto mais necessário tendo em conta a concorrência que pode gerar-se entre promotores públicos (ver pontos 34 - 39).

69. Dado o número cada vez maior destas infra-estruturas, em parte encorajado pelo FEDER (ver ponto 63), surgiu por vezes uma preocupação de conhecer as dotações regionais (ver pontos 40 e 41) e tomaram-se algumas iniciativas em matéria de recenseamento. Contudo, nem sempre foram suficientemente bem orientadas para serem utilizadas para fins de prospecção ou para dar uma visão global das necessidades. Por vezes, os programas indicam necessidades sem se ter procedido realmente a uma avaliação (ver pontos 19 - 28).

70. A fim de aumentar a eficácia das intervenções do FEDER neste domínio, a Comissão deverá encorajar os Estados-Membros a criar instrumentos de análise e de acompanhamento, que incluam um inventário das zonas industriais actualizado regularmente e estatísticas sobre as vendas de lotes. Estes instrumentos deverão permitir uma gestão activa do desenvolvimento das zonas, isto é:

a) Estabelecer uma distinção entre os territórios em que as disponibilidades são muito importantes e aqueles em que são insuficientes, a fim de reorientar a intervenção pública co-financiada pelo FEDER, quer em função de prioridades quer em função da procura;

b) Identificar as partes do território onde a oferta destas infra-estruturas, se bem que possa estar em conformidade com as necessidades existentes, é apesar de tudo insuficiente em relação à sua superfície e à sua população e onde é necessário, por essa razão, empreender acções com vista a desenvolver a actividade económica, uma vez que fazem também parte da zona elegível para as intervenções do FEDER;

c) Efectuar um acompanhamento da utilização satisfatória destas infra-estruturas, de uma forma mais relevante do que é permitido pelos indicadores de impacto em vigor, e eventualmente reorientar quantitativa e qualitativamente a oferta em consequência disso;

d) Canalizar uma parte do seu desenvolvimento a fim de evitar uma desagregação da oferta que pode ter efeitos prejudiciais em matéria de ambiente e de ordenamento do território.

71. Estes dados só serão úteis se as regiões fixarem e respeitarem critérios de selecção dos projectos, estabelecidos em função de um plano de desenvolvimento regional.

72. No caso específico dos viveiros de empresas, devia ser imposto às empresas um período de permanência máximo para evitar que estas infra-estruturas se afastem do seu objectivo de criação de uma actividade empresarial (ver ponto 28) e devem elaborar-se estatísticas quanto ao nível de rendimento das empresas que beneficiaram dos viveiros e quanto aos empregos criados, a fim de medir a contribuição para o desenvolvimento regional (ver pontos 33 e 46).

73. Os avaliadores das intervenções do FEDER deverão também examinar se existe uma abordagem de desenvolvimento coerente das zonas e uma análise das necessidades (ver pontos 40 e 41).

Impacto da ajuda do FEDER

74. Uma vez que a ajuda do FEDER não é concedida às empresas que se instalam nas zonas subvencionadas, a fixação do preço de venda destas infra-estruturas é um elemento-chave na análise do impacto da ajuda (ver ponto 48).

75. Em matéria de concorrência, esta auditoria revelou uma falta de transparência na fixação dos preços de venda dos lotes urbanizados que a Comissão deverá examinar, e a falta de um mercado real, mesmo apesar de ser suposto que o valor de mercado fosse utilizado como um ponto de referência para fixar os preços de venda (ver pontos 49 - 56).

76. Não se manifesta qualquer elo de ligação entre a ajuda do FEDER e os preços de venda. A Comissão deverá, por consequência, esclarecer o objectivo desta ajuda. Um projecto pode saldar-se por um equilíbrio financeiro ou mesmo por um lucro, que pode implicar a falta de uma contrapartida para o co-financiamento do FEDER e a afectação deste lucro para outros fins que podem divergir dos objectivos do FEDER. Uma vez que em teoria o desenvolvimento das zonas é gerador de receitas que constituem um reembolso do investimento, este aspecto deve ser tido em consideração quando da concessão de subvenções do FEDER, uma vez que os empréstimos podem em alguns casos substituir as subvenções (ver pontos 57 - 62).

77. Contudo, a intervenção do FEDER sob a forma de subvenções tem um valor acrescentado específico nos casos em que se procura um efeito de localização ou quando da reabilitação de antigas zonas abandonadas, uma vez que estes projectos podem inicialmente ser concebidos como menos urgentes. Nestes casos, os custos de desenvolvimento ou de tratamento podem impedir que os lotes sejam colocados no mercado a um preço concorrencial e a ajuda, que nestes casos constitui uma compensação deste inconveniente, teria um efeito de incentivo quanto à localização ou quanto ao desenvolvimento de zonas degradadas (ver pontos 62 e 64).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 9 de Dezembro de 1999.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Trata-se dos montantes, previstos nos planos financeiros dos programas, até cujo limite as despesas se devem inscrever.

(2) Ver ponto 13 do relatório especial n.o 3/96 relativo à política do turismo e à sua promoção (JO C 17 de 16.1.1997) e pontos 6.49 - 6.52 do relatório anual relativo ao exercício de 1996 (JO C 348 de 18.11.1997; execução das acções a favor das empresas e mais especialmente das PME, no âmbito do FEDER).

(3) O território da Comunidade Europeia está subdividido em função de uma Nomenclatura das Unidades Territoriais Estatísticas (NUTS) que inclui 71 regiões de nível NUTS 1, 183 de nível NUTS 2 e 1044 de nível NUTS 3.

(4) Sobre esta matéria, ver as observações já formuladas pelo Tribunal nos seus relatórios anuais relativos aos exercícios de 1999 [ponto 4.18.b)] e 1992 (ponto 6.43) bem como o seu relatório especial n.o 1/95 sobre o instrumento financeiro de coesão (ponto 4.18).

(5) Regulamento (CE) n.o 1681/94 da Comissão, de 11 de Julho de 1994, relativo às irregularidades e à recuperação dos montantes indevidamente pagos no âmbito do financiamento das políticas estruturais, assim como à organização de um sistema de informação nesse domínio (JO L 178 de 12.7.1994, p. 43).

(6) Na regulamentação, os beneficiários finais são os organismos ou as empresas públicas ou privadas responsáveis pela encomenda dos trabalhos (dono da obra); para os regimes de ajuda e para as concessões de ajuda efectuadas por organismos designados pelos Estados-Membros, os beneficiários finais são os organismos que concedem as ajudas.

(7) A taxa é fixada pelas autoridades locais e refere-se ao valor locativo das imobilizações corpóreas e a uma parte dos salários pagos. A concorrência entre autarquias para atrair empresas pode igualmente ter como efeito baixar o nível desta taxa.

(8) A taxa de ocupação pode ser calculada comparando as superfícies ocupadas pelas empresas com a superfície total da zona (equipada ou não), ou com a superfície total equipada (ocupada ou disponível). O primeiro rácio é útil no âmbito da definição das superfícies reservadas às empresas nos planos de ordenamento e o segundo, que foi utilizado no presente relatório, para decidir quanto às áreas que devem ser desenvolvidas.

(9) Ver ponto 7.34 do relatório anual relativo ao exercício de 1979 (JO C 342 de 31.12.1980) e ponto 7.26 do relatório anual relativo ao exercício de 1980 (JO C 344 de 31.12.1981).

(10) A coordenação por um organismo central permite orientar os viveiros para uma especialização (viveiro tecnológico, viveiro artesanal, etc.), criar ao nível do grupo elos com os sectores bancário e financeiro, com universidades e laboratórios, favorecer as trocas de experiência, etc.

(11) Os empregos numa empresa de uma determinada região que se localizem numa nova zona desta região serão contados a título do emprego bruto correspondente à criação da nova zona, mesmo se esta empresa não aumentar o seu pessoal. Contudo, a contagem não seria feita a título de emprego líquido.

(12) Ver a este respeito "New location factors for mobile investment in Europe", Netherlands Economic Institute in cooperation with Ernst & Young, 1993, estudo lançado pela Direcção-Geral "Política Regional e Coesão" da Comissão Europeia. Este relatório fala de uma combinação de factores subjectivos não onerosos (mercado, mão-de-obra, infra-estruturas de transporte, etc.) e de factores financeiros (mão-de-obra, terrenos e edifícios, ajuda).

(13) Ver pontos 6.1 a 6.75 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1987 (JO C 316 de 31.12.1988).

(14) Isto é, superfícies equipadas com edifícios não ocupados ou que pertencem a empresas cuja actividade cessou.

(15) Ver "Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional" (JO C 74 de 10.3.1998, p. 9).

(16) Comunicação da Comissão sobre os elementos relativos ao auxílio estatal contidos nas vendas de terrenos e de edifícios pelas autoridades públicas (JO C 209 de 10.7.1997, p. 3).

Respostas da Comissão

Síntese

A Comissão não considera o desenvolvimento de zonas industriais em si mesmo como um objectivo da política estrutural. Os programas dos fundos estruturais nem sempre contêm medidas específicas para o desenvolvimento de zonas industriais, utilizando as zonas industriais como um instrumento para atingir outros objectivos. Consequentemente, as despesas neste domínio podem variar consideravelmente de um programa para outro (pontos 1 e 2).

A intervenção dos fundos estruturais orienta-se por princípios de programação e parceria. Baseando-se em tais princípios, a Comissão recolhe dados ao nível das medidas, sendo os Estados-Membros livres de definir as medidas em função das suas necessidades e possibilidades de escolha. No novo período de programação, as medidas serão provavelmente definidas de uma forma mais pormenorizada, o que melhorará o acompanhamento e a prestação de informações sobre as actividades financiadas pelos fundos estruturais (pontos 5 - 7).

A Comissão examinará as irregularidades detectadas pelo Tribunal, e tomará as medidas que forem necessárias (pontos 11 e 12).

Um dos princípios fundamentais da política estrutural é o planeamento sistemático, juntamente com um acompanhamento minucioso do ciclo de implementação (pontos 13 e 14). Em conformidade com o papel atribuído à parceria, as regiões deveriam decidir quais as acções mais eficazes e adequadas para si (ponto 19).

No que respeita aos objectivos e indicadores, a Comissão está consciente das carências existentes, apesar de se ter verificado uma certa progressão (ponto 31). A selecção dos projectos cabe aos Estados-Membros e esta selecção tem de satisfazer sempre orientações e prioridades acordadas com a Comissão (ponto 37).

Em matéria de avaliação, torna-se difícil medir e comparar os impactos das medidas respeitantes às zonas industriais. Esta questão foi especificamente abordada em algumas avaliações intercalares (ver pontos 40 e 41, por exemplo, Land da Turíngia). O novo regulamento geral relativo aos fundos estruturais prevê explicitamente a realização de avaliações intercalares.

Em matéria de concorrência (pontos 49 e 50), a transferência de recursos públicos comunitários para uma entidade pública não constitui um auxílio estatal nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Posteriormente, compete exclusivamente ao Estado-Membro decidir se as vendas pela autoridade pública beneficiária serão realizadas segundo as condições do mercado ou segundo condições privilegiadas.

Os fundos do FEDER não devem ser utilizados para obter lucros, e quando forem obtidos lucros, estes devem ser reinvestidos (pontos 57 e 58). A nova regulamentação favorece o recurso a fórmulas de financiamento reembolsável.

O desenvolvimento das zonas industriais deve inscrever-se sempre num projecto estruturado de desenvolvimento regional, baseado numa correcta definição das orientações prioritárias nos DOCUP e nos complementos de programação.

Introdução

1 e 2. O Tribunal de Contas tem razão ao afirmar que os regulamentos relativos aos fundos estruturais (FE) não fazem menção explícita ao desenvolvimento das zonas industriais. [Em termos mais gerais, o artigo 1.o, alínea b), do Regulamento (CEE) n.o 4254/88, alterado, define como âmbito de intervenção para o FEDER os investimentos em infra-estruturas "que digam respeito ao ordenamento de espaços industriais em declínio, incluindo os aglomerados urbanos"]. A Comissão não considera o desenvolvimento das zonas industriais em si mesmo como um objectivo da política estrutural. Contudo, o desenvolvimento destas zonas desempenhou, e, em menor grau, continua a desempenhar, um papel relativamente importante no âmbito de uma política mais vasta de apoio e desenvolvimento de actividades empresariais nas regiões de intervenção, particularmente as actividades de PME. Por este motivo, os programas dos fundos estruturais (FE) não contêm sempre medidas específicas para o desenvolvimento de zonas industriais, e utilizam o desenvolvimento de zonas industriais como instrumento para implementar outras medidas concebidas para apoiar o desenvolvimento empresarial. As despesas neste domínio podem variar consideravelmente de um programa para outro.

Dados orçamentais e físicos

5 - 7. A Comissão recolhe dados dos Estados-Membros (EM) sobre a implementação de programas dos FE de acordo com uma lista de categorias de intervenção. Contudo, uma consequência do princípio de programação e parceria (introduzido em 1989 em oposição à gestão de projectos individuais pela Comissão) é que o nível a que é possível recolher dados mais pormenorizados é o das medidas, sendo difícil a recolha de dados relativos a actividades que estão abaixo desse nível (nomeadamente o desenvolvimento de zonas industriais).

A nova regulamentação relativa aos FE (título II, "Programação", do regulamento geral) confirma esta abordagem, mediante a qual os Estados-Membros - no âmbito da sua estratégia global de implementação dos programas dos FE - devem podem definir livremente as medidas de acordo com as suas necessidades e preferências, e não de acordo com um modelo padrão ou uma nomenclatura. É necessário que, durante um período de programação de sete anos, os Estados-Membros desfrutem de um certo grau de flexibilidade para a realização dos programas, de modo a poderem responder aos desenvolvimentos verificados. Caso contrário, correr-se-ia o risco de voltar a um sistema de aprovação dos projectos ao nível da Comissão.

A experiência adquirida desde a introdução da programação levou a Comissão a elaborar uma categorização revista e mais pormenorizada dos domínios de intervenção para o novo período de programação. É provável que as medidas sejam, no futuro, definidas de uma forma mais pormenorizada, uma vez que, ao abrigo do novo regulamento, desaparece a necessidade de obter a aprovação da Comissão, incluindo para as alterações menores. Os Estados-Membros terão de demonstrar a relação entre as categorias de intervenção e as medidas propostas. Este facto, juntamente com o novo sistema de informação que substitui Garfield, deverá melhorar o acompanhamento e a apresentação de relatórios sobre as actividades dos fundos estruturais, facilitar o seguimento e proporcionar uma base sã para as avaliações. Neste contexto, a reabilitação de zonas antigas pertencerá a uma categoria distinta das outras actividades destinadas a apoiar as PME.

8. A percentagem da ajuda total do FEDER que se destina realmente ao desenvolvimento de zonas industriais pode, na prática, ser menor ao indicado pelo Tribunal.

Legalidade e regularidade

11. A Comissão analisará pormenorizadamente os casos apresentados pelo Tribunal a fim de tomar as medidas necessárias.

12. A Comissão, após verificação das comunicações de irregularidade transmitidas pelos Estados-Membros nos termos do Regulamento (CE) n.o 1681/94, confirma que não foi notificada qualquer irregularidade, de acordo com o referido regulamento, nem em relação aos projectos do Land da Turíngia (D) nem para a região da Sicília. A Comissão irá contactar os serviços competentes dos dois Estados-Membros com vista a obter informações sobre a situação antes de determinar as medidas eventualmente a empreender.

Desde 1994 que se regista um aumento considerável do número de casos comunicados pelos Estados-Membros no âmbito do Regulamento (CE) n.o 1681/94, sem que se tenha no entanto alcançado uma situação perfeita. Os serviços da Comissão fazem o possível por melhorar a situação.

Processo de desenvolvimento das zonas industriais co-financiados pelo FEDER

13 - 14. O Tribunal advoga, com razão, uma sistematização aquando da definição e execução dos programas, o que inclui o estabelecimento de critérios para a selecção de projectos, tal como está previsto na regulamentação relevante. Sempre que se trate de medidas em que a intervenção comunitária consista essencialmente no co-financiamento de um regime de ajudas existente (e aprovado previamente pela Comissão), os critérios para a selecção de projectos são parte deste regime (ver ponto 34).

A previsão sistemática das futuras necessidades e evoluções é um dos princípios básicos da política estrutural. Não obstante, com frequência, a realidade económica evolui mais rapidamente do que a planificação administrativa pública (um exemplo significativo neste contexto é o desenvolvimento dos novos Estados federados alemães nos últimos dez anos). Através do seguimento minucioso durante todo o ciclo de execução dos programas é possível garantir que a estratégia adoptada no início do programa não fique desfasada com a evolução registada. Contudo, existe sempre uma possibilidade de erro, mais fácil de criticar retrospectivamente, sobretudo quando as condições económicas gerais se deterioram ou modificam de forma repentina.

As avaliações ex post apenas podem ser úteis se, antes de serem realizadas, se deixar transcorrer o intervalo de tempo suficiente após a conclusão de um programa para observar os efeitos a mais longo prazo (no ponto 32, o próprio Tribunal assinala que as avaliações ex post são efectuadas com demasiada precocidade). O ciclo de programação implica que, na prática, sejam elaborados novos programas quando os que estão em curso ainda não foram terminados, pelo que, frequentemente, os resultados das avaliações ex post apenas podem ser tomados em consideração numa fase seguinte ou subsequente de programação. Contudo, o novo regulamento geral dos FE estabelece expressamente a obrigação de realizar avaliações intercalares (n.o 2 do artigo 14.o, e artigo 42.o), que serão úteis não apenas com vista a reajustar os programas em curso como também para definir os programas incluídos no período seguinte de programação.

Contexto organizacional

15. É correcto que as normas que regulam os FE não definem como beneficiários finais as empresas instaladas nas zonas industriais. Em virtude destas normas, são os promotores (que desenvolvem os projectos) que são considerados como tal, com excepção do caso dos regimes de ajuda.

Diagnóstico das necessidades

19. A fim de analisar melhor as necessidades em matéria de zonas industriais a nível regional, o Tribunal de Contas sugere que se designe um organismo responsável por esta tarefa. As regiões deveriam ter a possibilidade de adoptar a abordagem mais eficaz e adequada para si.

Determinar as necessidades de uma zona assistida, garantir a coordenação dos promotores de projectos públicos e, se necessário, reajustar a planificação em função das mudanças imprevistas produzidas durante o período de execução de um programa são basicamente funções exercidas através do sistema de cooperação (comités de acompanhamento e, no futuro, as autoridades de gestão). Em certos casos, uma certa competição entre os promotores públicos pode, inclusivamente, ser positivo para melhorar a qualidade das zonas industriais oferecidas às empresas. A nova regulamentação (n.o 3 do artigo 35.o e artigos 36.o e 42.o do regulamento geral) reforça o papel da parceria, facilitando simultaneamente o seu funcionamento.

Zonas industriais e artesanais

24. Os números relativos à disponibilidade das zonas industriais e a percentagem média anual de vendas constituem indicadores importantes para determinar se é necessário desenvolver outras zonas. Não obstante, interpretar estes números numa óptica puramente estatística levaria a ignorar os aspectos qualitativos das zonas, nomeadamente a sua localização geográfica dentro da região assistida, o acesso aos transportes, a disponibilidade de outro tipo de recursos (matérias-primas, fornecedores) e infra-estruturas, as possíveis sinergias com empresas afins e a presença de centros de formação ou investigação. Nalguns países, pode inclusivamente ser relevante a fiscalidade das empresas ao nível local. Por conseguinte, nem todas as zonas são igualmente adequadas ou interessantes para todo o tipo de actividade empresarial.

Viveiros de empresas e edifícios de apoio

28. Muitos viveiros de empresas aumentam gradualmente as rendas dos edifícios para níveis de mercado durante o tempo em que uma empresa permanece neles, o que constitui um incentivo para que as empresas os abandonem. É igualmente necessário que os viveiros obtenham rendimentos que completem as subvenções públicas, que os ajudam a financiar os serviços que prestam às novas empresas.

As dificuldades registadas para determinar as necessidades económicas através dos procedimentos administrativos são exacerbadas quando se trata de viveiros de empresas, que, em geral, estão exclusivamente ao serviço da criação de empresas, com frequência especializadas na alta tecnologia ou nos serviços. Em contrapartida, as zonas industriais normais albergam em geral uma proporção significativa de empresas já existentes, cujas necessidades podem ser determinadas mais facilmente. Neste contexto, convém não esquecer que também é possível criar uma procura se a oferta for interessante.

Objectivos e indicadores

31. A Comissão está consciente das carências existentes em matéria de quantificação dos objectivos indicadores, embora se registem progressos consideráveis dentro da actual programação. No que respeita à nova programação, e em conformidade com o artigo 36.o do novo regulamento geral dos fundos estruturais, a Comissão elaborou um documento metodológico (documento de trabalho n.o 3) relativo à definição e utilização de indicadores de acompanhamento.

32. Tal como se referiu acima, frequentemente apenas se dispõe dos resultados das avaliações ex post e de dados fiáveis sobre os efeitos a longo prazo das intervenções dos FE vários anos após a conclusão de um programa. Tal levanta um problema de carácter geral, nomeadamente que não é possível tomá-los em consideração até à seguinte ou subsequente fase de programação. Contudo, os resultados das avaliações intercalares proporcionam muitas vezes indicações válidas para a adaptação dos programas em curso e a preparação da nova geração de programas.

Critérios de selecção dos projectos

34. A Comissão concorda com o Tribunal de Contas quanto ao facto de os critérios de selecção dos projectos deverem desempenhar um papel estratégico na aplicação das medidas dos FE. Tal não foi sempre o caso dos programas realizados até ao momento actual. Por outro lado, este facto não exclui forçosamente que as autoridades responsáveis pela execução tenham aplicado tais critérios, uma vez que a selecção dos projectos é da responsabilidade dos Estados-Membros. No novo período de programação, esta repartição de responsabilidades será mesmo reforçada, uma vez que as informações pormenorizadas sobre a aplicação das medidas apenas serão incluídas no complemento de programa que os Estados-Membros estabelecem depois de a Comissão ter tomado uma decisão sobre o programa (não exigindo a aprovação da Comissão).

37. No texto relativo aos programas operacionais são indicados os projectos previstos bem como os objectivos das acções. Em qualquer caso, a selecção destes projectos deve adaptar-se às orientações e prioridades acordadas com a Comissão.

Avaliações

Avaliações intercalares e ex post no âmbito das intervenções comunitárias

40 e 41. Em geral, os trabalhos de avaliação levados a cabo, em particular em relação aos programas do objectivo n.o 2, destinam-se a determinar a pertinência da estratégia adoptada e o seu impacto económico nas zonas consideradas. A questão das zonas industriais foi examinada de forma mais específica nalgumas das avaliações intercalares - como a do programa do Estado federado da Turíngia, onde constam números quantificados em termos físicos (hectares urbanizados, empregos por hectare, etc.). Não obstante, devido às suas características específicas, é difícil medir e comparar o impacto das medidas aplicadas a favor das zonas industriais. Para tal seria necessário realizar uma série de estudos temáticos com base numa amostra de projectos de forma a melhor apreender a real eficácia destas acções.

No que respeita ao futuro período de programação, a questão das necessidades em matéria de zonas industriais deverá ser colocada na fase de concepção e negociação dos planos de desenvolvimento e de reconversão das zonas em causa.

Impacto das zonas industriais e do seu co-financiamento

Concorrência

49 e 50. As vendas de lotes urbanizados pelos poderes públicos às empresas em condições que não reflectem as condições de mercado constituem auxílios estatais e devem pois - com excepção dos casos cobertas pelas disposições de minimis (Comunicação da Comissão relativa aos auxílios de minimis, JO C 68 de 6.3.1996) que não constituem auxílios estatais nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE - ser objecto de notificação e aprovação a título do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. A Comunicação da Comissão relativa à venda de terrenos e de edifícios pelos poderes públicos (JO C 209 de 10.7.1997) permite identificar as condições de mercado.

A eventual existência de auxílios estatais no quadro do presente relatório pode ser examinada a dois níveis. Um corresponde à transferência de fundos da Comunidade para a autoridade pública regional ou local (intervenção do FEDER); o outro, a montante dessa intervenção, corresponde à venda de lotes urbanizados por essa autoridade regional ou local aos compradores, que, em geral, são empresas.

Ao primeiro nível, a transferência de recursos públicos comunitários para uma entidade pública, mesmo feita sob a condição de urbanizar determinados terrenos com vista à sua venda posterior a empresas, não constitui um auxílio estatal nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, dado que a transferência de recursos financeiros e os trabalhos de urbanização desta forma financiados não trazem qualquer benefício para as empresas.

Cabe exclusivamente aos Estados-Membros decidir se as vendas pela autoridade pública beneficiária da ajuda comunitária serão realizadas às condições de mercado (limitando-se a intervenção a uma ampliação da oferta local), ou em condições preferenciais (redução do preço de mercado). Na segunda hipótese, o Estado-Membro tem de respeitar as suas obrigações, anteriormente mencionadas, resultantes do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.

Desde que as intervenções do FEDER não prevejam explicitamente a venda de terrenos em condições preferenciais como parte integral da medida, estas não comportam o elemento de ajuda, situação que parece ser o caso na maior parte dos programas em causa.

Contudo, e independentemente da questão de saber se a medida inclui a venda em condições preferenciais ou não, a Comissão decidiu, em determinados casos, inserir certas cláusulas relativas às condições de venda nos textos dos programas operacionais, respectivamente, para recordar ao Estado-Membro a sua obrigação de notificação, para cobrir os casos em que a venda em condições preferenciais está prevista pela intervenção do FEDER como parte integrante da medida em causa ou para notar os compromissos assumidos pelo Estado-Membro quanto às condições de venda. Trata-se das:

- cláusula "venda a condições do mercado": esta cláusula, de carácter bastante geral figura, sem maiores precisões, em muitos dos programas operacionais do objectivo n.o 1 correspondentes ao período 1994 - 1999; a comunicação de 1997 permitiu clarificar este conceito. Esta cláusula compromete o Estado-Membro para além da medida em causa, pelo que é vinculativa mesmo quando a venda do terreno não seja parte desta medida,

- cláusula "venda em relação às disposições de minimis": a concessão de ajudas com base em regras de minimis é da competência exclusiva do Estado-Membro (ver comunicação de 1996); o não respeito das disposições de minimis implica a concessão de uma ajuda ilegal. Esta cláusula compromete igualmente o Estado-Membro para além da medida em causa,

- cláusula "referência a um regime de auxílio estatal aprovado": esta cláusula é incluída nos casos em que a medida do programa operacional em causa co-financia um regime de auxílio estatal aprovado pela Comissão, que, enquanto tal, prevê condições de venda de terrenos eventualmente preferenciais. Esta cláusula compromete igualmente o Estado-Membro para além da medida em causa.

Se forem concedidas ajudas numa fase anterior à da intervenção do FEDER, ou seja, na fase de venda de lotes a empresas, com base numa aprovação "Ajuda" da Comissão, as ajudas em causa devem respeitar os limites de intensidade de ajuda, e, em caso de cumulação com outras ajudas, os limites de cumulação fixados pela Comissão.

Acção da ajuda do FEDER

57 e 58. A Comissão considera que os fundos do FEDER não devem servir para realizar lucros (com excepção dos investimentos produtivos). Se forem obtidos lucros, estes devem ser reinvestidos em actividades similares susceptíveis de receber ajuda dentro da mesma zona ou, quando tal não seja possível, devem, em última instância, ser reembolsados(1). A nível dos projectos, apenas os Estados-Membros podem garantir que assim seja. Quando a Comissão teve conhecimento de tais casos, insistiu sempre em que os lucros fossem convenientemente reinvestidos.

59. No caso de Valência, tal como foi assinalado ao Tribunal pelas autoridades regionais, os benefícios obtidos através da venda dessa zona industrial foram reinvestidos em outras zonas de características idênticas, as quais não foram, por essa razão, objecto de um co-financiamento pelo FEDER.

60 e 61. A Comissão concorda com o Tribunal que, para este tipo de investimento conviria substituir as subvenções não reembolsáveis por fórmulas alternativas de financiamento. Desta forma, a actuação do FEDER seria mais claramente dirigida a apoiar a criação de empresas, evitando-se as repercussões negativas a que dá lugar a revenda de activos. A nova regulamentação favorece o recurso a fórmulas de financiamento reembolsáveis. Além disso, o n.o 3 do artigo 28.o dispõe agora claramente que "as ajudas reembolsadas à autoridade de gestão ou a outra autoridade pública serão reafectadas por esta aos mesmos fins".

62. Em geral, a Comissão dá preferência à renovação e reutilização de terrenos abandonados relativamente à construção em zonas verdes, devido, em grande parte, a considerações de ordem ambiental. Os elevados custos que supõem estas operações exigem frequentemente uma ajuda económica de carácter público para que os projectos sejam competitivos.

Valor acrescentado dos programas comunitários

63. A finalidade da programação consiste precisamente em que os projectos se inscrevam numa estratégia clara da qual sejam parte integrante. As medidas que compõem estes programas deveriam definir-se de tal forma que este facto fique patente. A Comissão procura que o desenvolvimento das zonas industriais se inscreva num projecto estruturado de desenvolvimento regional, baseado na correcta definição das orientações prioritárias nos DOCUP e nos complementos dos programas.

65. Os comités de acompanhamento, especialmente quando reflectem uma parceria de amplo espectro, constituem um fórum muito valioso no qual podem desenvolver-se sinergias entre os vários agentes. Nestes os representantes da Comissão ou do BEI podem facultar informações precisas sobre as possibilidades apresentadas pelo FSE ou pelo BEI.

Conclusão

Dados financeiros

66. Tal como se indicou anteriormente, a Comissão tomou medidas de acordo com a nova regulamentação, com vista a aperfeiçoar o sistema de acompanhamento e apresentação de relatórios por parte dos Estados-Membros sobre as várias categorias de intervenções. Os trabalhos administrativos adicionais para os Estados-Membros, nomeadamente a obtenção de dados deve, no entanto, ser proporcional ao valor acrescentado obtido em termos de uma execução mais eficaz dos programas.

Desenvolvimento e reconversão das regiões

67 - 71. O desenvolvimento das zonas industriais não é em si um objectivo da política regional. No entanto, pode representar um instrumento valioso para a expansão da actividade empresarial e ser parte da estratégia mais geral estabelecida nos planos e programas regionais para alcançar este objectivo. Dentro da programação e definição das medidas, é importante aplicar uma abordagem sistemática para a execução dos projectos (incluindo o desenvolvimento das zonas industriais). A aplicação da política estrutural comunitária ao nível regional deve basear-se numa análise específica das necessidades regionais e integrar-se numa estratégia global para o desenvolvimento da região considerada. A selecção de projectos deverá guiar-se por critérios relacionados com as necessidades analisadas. Nos DOCUP e nos complementos de programação estão incluídos os objectivos e os eixos prioritários prosseguidos pelos programas. Os projectos financiados no âmbito destes programas devem responder aos critérios definidos pelos objectivos e os eixos prioritários acima referidos.

A nova regulamentação realça a necessidade de melhorar a análise regional contida nos documentos de programação e acompanhamento. O desenvolvimento de novas zonas industriais apenas será aceite no futuro no âmbito de um determinado programa se for claramente demonstrado que estas são necessárias e que existe uma estratégia precisa. Por razões de ordem ambiental e a fim de apoiar a reabilitação urbana, deverá favorecer-se, sempre que possível, a reabilitação de zonas industriais abandonadas.

72 e 73. A Comissão considera que o desenvolvimento das zonas industriais deveria ser sempre visto enquanto parte de uma política mais vasta destinada a contribuir para o desenvolvimento empresarial, sobretudo de PME. No que respeita à duração máxima de permanência dos viveiros de empresas, a resposta da Comissão ao ponto 28 constitui uma abordagem mais adequada do que a fixação de um limiar.

Impacto da ajuda do FEDER

76. A Comissão favorece o recurso a fórmulas reembolsáveis para as ajudas concedidas pelos FE para este tipo de actividade, o que se reflecte na nova regulamentação. Esta abordagem evitaria simultaneamente a reintegração da ajuda do FEDER a favor de promotores de projectos através dos possíveis benefícios obtidos pelos mesmos na revenda das zonas.

(1) Artigo 2.o do Regulamento Financeiro; n.o 3 do artigo 17.o do regulamento de coordenação (para o período em curso); n.o 4 do artigo 30.o do regulamento geral (para o período 2000 - 2006); ficha n.o 9, relativa à "Contabilização de outras receitas" das regras SEM 2000 sobre a elegibilidade das despesas no âmbito dos fundos estruturais.