DECISÃO (UE) 2022/795 DA COMISSÃO

de 10 de setembro de 2021

relativa ao auxílio estatal a favor da Alitalia SA.48171 (2018/C) (ex-2018/NN, ex-2017/FC) concedido pela Itália

[notificada com o número C(2021) 6659]

(Apenas faz fé o texto na língua italiana)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (1) e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Em 5, 12 e 15 de maio de 2017, as companhias aéreas Ryanair Ltd («Ryanair»), Adria Airways d.o.o. («Adria») e IAG International Airlines Group S.A. («IAG») (a seguir designadas conjuntamente por «autores das denúncias») apresentaram três denúncias formais alegando que a Itália concedera um auxílio estatal ilegal e incompatível à Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. in amministrazione straordinaria («Alitalia»). Os autores das denúncias indicaram que, em 2 de maio de 2017, as autoridades italianas concederam à Alitalia um apoio à liquidez sob a forma de um empréstimo de 600 milhões de euros («empréstimo inicial»). Os autores das denúncias alegaram que o empréstimo inicial constituía um auxílio estatal ilegal e incompatível.

(2) Em 14 de junho de 2017, a Comissão transmitiu as denúncias às autoridades italianas, convidando-as a esclarecer as questões nelas suscitadas. As autoridades italianas responderam a este pedido em 18 de julho de 2017, e a Comissão transmitiu essa resposta aos autores das denúncias em 30 de novembro de 2017.

(3) Em 20 de junho, 12 de setembro e 16 de outubro de 2017, a IAG apresentou informações suplementares e atualizadas relativas à expansão da rede de rotas da Alitalia após a concessão do empréstimo inicial.

(4) Em 30 de outubro de 2017, a Adria apresentou informações que indicavam que o Decreto-Lei n.o 148, de 16 de outubro de 2017, relativo a «medidas urgentes em matéria financeira e de necessidades inadiáveis» (2) («Decreto-Lei n.o 148/2017») previa a concessão de um empréstimo adicional de 300 milhões de euros à Alitalia (a seguir designado por «empréstimo adicional de 300 milhões de euros), elevando o valor total do empréstimo para 900 milhões de euros (o empréstimo inicial e o empréstimo adicional serão a seguir designados conjuntamente por «os dois empréstimos estatais»).

(5) Em 21 de dezembro de 2017, a Comissão enviou um pedido de informações às autoridades italianas, que responderam a esse pedido em 24 de janeiro de 2018.

(6) Em 23 de janeiro de 2018, a Itália notificou os dois empréstimos estatais como auxílios de emergência na aceção das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade (3) («Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação»).

(7) Por carta de 23 de abril de 2018, a Comissão informou a Itália da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente aos dois empréstimos estatais.

(8) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento («decisão de início do procedimento») foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 20 de julho de 2018. A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a decisão de início do procedimento.

(9) A Comissão recebeu observações da Itália, pelas cartas de 25 de maio de 2018 e 25 de setembro de 2018, bem como de três partes interessadas: i) a Aegean Airlines S.A. («Aegean»), ii) uma parte interessada que solicitou a não divulgação da sua identidade nos termos do artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2015/1589 (4) («parte interessada anónima») e iii) a Ryanair. Em 15 de novembro de 2018 e 17 de janeiro de 2019, a Comissão transmitiu as observações das três partes interessadas às autoridades italianas, convidando-as a apresentarem as suas observações, que assim procederam por carta de 20 de março de 2019.

(10) A Comissão solicitou esclarecimentos suplementares às autoridades italianas em 17 de setembro de 2018, 23 de novembro de 2018, 6 e 11 de dezembro de 2018, 26 de fevereiro de 2019, 10 de maio de 2019 e 2 de julho de 2019. Em 19 de setembro de 2019 e 28 de outubro de 2019, a Comissão enviou avisos sobre as respostas em falta ao pedido de informações enviado em 2 de julho de 2019.

(11) As autoridades italianas transmitiram mais observações e informações à Comissão em 1 de outubro de 2018, 9 e 27 de novembro de 2018, 17 de dezembro de 2018, 25 de janeiro de 2019, 11 de fevereiro de 2019, 1 e 18 de abril de 2019, 15 de maio de 2019, 3 e 12 de junho de 2019, 9 de julho de 2019, 6 de agosto de 2019, 2 de outubro de 2019, 17 de outubro de 2019 e 19 de novembro de 2019.

(12) Os serviços da Comissão reuniram-se várias vezes com as autoridades italianas, nomeadamente nas seguintes datas: 15 de junho de 2017, 26 de julho de 2017, 9 de fevereiro de 2018, 13 de abril de 2018, 27 de setembro de 2018, 14 de novembro de 2018, 14 de dezembro de 2018, 16 de janeiro de 2019, 20 de fevereiro de 2019, 21 de fevereiro de 2019, 9 de abril de 2019, 20 de junho de 2019, 26 de julho de 2019 e 27 de setembro de 2019.

(13) A Comissão reuniu-se igualmente com a Alitalia (em 21 de fevereiro de 2019 e 9 de abril de 2019), a Aegean (em 10 de janeiro de 2019) e a parte interessada anónima (em 21 de março de 2019).

(14) Em 7 de março de 2019, a Adria (5) apresentou uma nova denúncia, alegando que a prorrogação das datas de vencimento dos dois empréstimos estatais constituía um auxílio ilegal e incompatível. Em 22 de março de 2019, a Comissão transmitiu a referida denúncia às autoridades italianas, convidando-as a esclarecer as questões nela suscitadas. A Itália respondeu a esse pedido em 6 de agosto de 2019.

2. DESCRIÇÃO DOS DOIS EMPRÉSTIMOS ESTATAIS E FACTOS PERTINENTES

2.1. Os dois empréstimos estatais concedidos pelo Estado italiano

(15) Em 23 de abril de 2018, a Comissão iniciou um procedimento formal de investigação relativamente aos dois empréstimos estatais («a medida»).

(16) O empréstimo inicial estava previsto no Decreto-Lei n.o 55, de 2 de maio de 2017, relativo a «medidas urgentes para assegurar a continuidade do serviço prestado pela Alitalia S.p.A.» (6) («Decreto-Lei n.o 55/2017»). Em 2 de maio de 2017, a Alitalia S.p.A. foi colocada em administração extraordinária (ver considerando 41).

(17) O artigo 1.o do Decreto-Lei n.o 55/2017 refere que, «a fim de evitar a interrupção do serviço prestado pela Alitalia — Società Aerea Italiana — S.p.A. em administração extraordinária, no que respeita às ligações aéreas nacionais e internacionais, incluindo as que têm obrigações de serviço público, na aceção da legislação europeia em vigor, tendo em conta as dificuldades sociais e os grandes prejuízos para os utilizadores que tal interrupção provocaria, é concedido um financiamento de 600 milhões de euros a título oneroso por um período de seis meses […] a favor da Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. em administração extraordinária, para as necessidades imediatas de gestão da referida empresa e de outras empresas do grupo sujeito ao procedimento de administração extraordinária […]». Não obstante o facto de a legislação de concessão se referir à medida como um «financiamento» e de a Itália e a Alitalia não terem celebrado um contrato de empréstimo, a Comissão utiliza o termo «empréstimo» para designar a medida, porquanto o financiamento era reembolsável com juros.

(18) O Estado concedeu o empréstimo inicial com uma taxa de juro igual à taxa Euribor a seis meses acrescida de 1 000 pontos-base, devendo ser reembolsado no prazo de seis meses a contar do primeiro desembolso do empréstimo, ou seja, até 5 de novembro de 2017. O empréstimo inicial tinha prioridade sobre o reembolso de qualquer outra dívida contraída pela Alitalia durante o procedimento de administração extraordinária.

(19) A Itália prorrogou inicialmente a data de vencimento do empréstimo inicial por seis meses, até 5 de maio de 2018, pelo Decreto-Lei n.o 148/2017. Posteriormente, por meio da Lei n.o 172, de 4 de dezembro de 2017 (7) («Lei n.o 172/2017»), prorrogou a data de vencimento até 30 de setembro de 2018. O Decreto-Lei n.o 38/2018, de 27 de abril de 2018, veio estabelecer uma nova prorrogação do empréstimo inicial até 15 de dezembro de 2018. Posteriormente, a data de vencimento foi alterada em diversos momentos (ver secção 2.2.1).

(20) A Itália concedeu o empréstimo adicional de 300 milhões de euros pelo Decreto-Lei n.o 148/2017, resultando num reforço do financiamento estatal para 900 milhões de euros. O artigo 12.o, n.o 2, do Decreto-Lei n.o 148/2017 estabelecia que, «a fim de garantir o cumprimento das obrigações de transporte assumidas pela administração extraordinária até à data da alienação da atividade sem interromper a continuidade do serviço de transporte aéreo, de modo a assegurar a prestação de serviços de ligação aérea nacional e internacional por parte das empresas referidas no n.o 1, enquanto se aguarda a conclusão da definição e execução do procedimento de alienação da atividade, o montante do financiamento […] é reforçado no valor de 300 milhões de euros, a conceder em 2018». Uma vez que o empréstimo adicional de 300 milhões de euros foi concedido enquanto reforço do montante do empréstimo inicial, eram aplicáveis as mesmas condições, incluindo a taxa de juro, do empréstimo inicial, exceto no que respeita ao prazo de vencimento do empréstimo. Os prazos de vencimento dos dois empréstimos foram posteriormente sincronizados (ver secção 2.2.1).

(21) De acordo com o Decreto-Lei n.o 148/2017, o empréstimo adicional de 300 milhões de euros seria pago à Alitalia em 2018 e reembolsado até 31 de dezembro de 2018. O mesmo decreto-lei prorrogou igualmente o prazo de conclusão do concurso (ver secção 2.6) até 30 de abril de 2018, a fim de permitir a cessão do conjunto das atividades da Alitalia.

2.2. Calendário dos desembolsos dos dois empréstimos estatais

(22) O empréstimo inicial e o empréstimo adicional de 300 milhões de euros foram concedidos por atos legislativos e seriam pagos na sequência da adoção de um decreto do ministro do Desenvolvimento Económico e do ministro da Economia e das Finanças. De acordo com esses atos legislativos, os dois empréstimos estatais foram financiados a partir do orçamento atribuído ao Ministério do Desenvolvimento Económico.

(23) De acordo com o Decreto-Lei n.o 55/2017, o empréstimo inicial foi concedido para evitar a interrupção dos voos nacionais e internacionais da Alitalia durante a administração extraordinária, incluindo os voos abrangidos pelas obrigações de serviço público («OSP») da Alitalia, atendendo às graves dificuldades sociais e aos grandes prejuízos para os utilizadores que tal interrupção dos voos da Alitalia teria provocado.

(24) O empréstimo inicial seria desembolsado por decreto do ministro do Desenvolvimento Económico e do ministro da Economia e das Finanças no prazo de cinco dias a contar da colocação da Alitalia em administração extraordinária, devendo ser utilizado para satisfazer necessidades operacionais urgentes da empresa e de outras empresas do grupo sujeitas ao procedimento de administração extraordinária. As necessidades operacionais urgentes incluem igualmente as relacionadas com os sistemas internacionais utilizados para compensar as operações económicas das transportadoras.

(25) Em 4 de maio de 2017, os administradores extraordinários da Alitalia requereram um adiantamento urgente de 240 milhões de euros do empréstimo de 600 milhões de euros. De acordo com as autoridades italianas, procedeu-se desta forma para i) evitar o esgotamento dos fundos necessários ao exercício das atividades da Alitalia nos dias imediatamente a seguir ao início do procedimento de administração extraordinária e ii) permitir à Alitalia o pagamento da caução solicitada pela Associação do Transporte Aéreo Internacional («IATA»). Se a caução não fosse paga, a Alitalia corria o risco de ver suspensa a sua participação nos sistemas geridos pela IATA (8), que são essenciais para a continuidade das atividades. A referida caução foi paga em maio de 2017.

(26) Em outubro de 2017, foi disponibilizada à Alitalia uma segunda prestação do empréstimo inicial no valor de 360 milhões de euros. De acordo com as autoridades italianas, esta prestação foi disponibilizada a pedido dos administradores extraordinários para que a Alitalia dispusesse do financiamento necessário para manter voos regulares enquanto se aguardava a conclusão da alienação das atividades comerciais em causa.

(27) De acordo com o Decreto-Lei n.o 148/2017, que concedeu o empréstimo adicional de 300 milhões de euros, o empréstimo foi concedido para garantir que a Alitalia e outras empresas do grupo pudessem cumprir as suas obrigações de voo sem interrupção até à cessão das atividades comerciais da Alitalia.

(28) O Decreto-Lei n.o 148/2017 foi convertido na Lei n.o 172/2017. Esta lei indicava que a prorrogação do empréstimo era necessária para garantir o cumprimento das obrigações de transporte da Alitalia.

(29) O empréstimo adicional de 300 milhões de euros foi desembolsado à Alitalia em 15 de janeiro de 2018.

2.2.1. Sincronização dos prazos de vencimento dos dois empréstimos estatais

(30) Em 27 de abril de 2018, o Decreto-Lei n.o 38/2018 concedeu uma nova prorrogação do empréstimo inicial até 15 de dezembro de 2018. O referido decreto-lei fixou ainda na mesma data o prazo de vencimento do reembolso do empréstimo adicional de 300 milhões de euros, sincronizando, desse modo, os prazos de vencimento do empréstimo inicial e do empréstimo adicional de 300 milhões de euros.

(31) Em 14 de dezembro de 2018, o Decreto-Lei n.o 135/2018 fixou a data de vencimento para o reembolso dos dois empréstimos estatais a trinta dias da entrada em vigor da venda dos ativos da Alitalia ou, em todo o caso, o mais tardar em 30 de junho de 2019.

2.2.2. Disposições do decreto-lei relativo ao crescimento

(32) Em 30 de abril de 2019, a Itália adotou o Decreto-Lei n.o 34 relativo a «medidas urgentes a favor do crescimento económico e da resolução de situações de crise específicas» (9) («decreto-lei relativo ao crescimento»), que previa: a) A extinção da prioridade dos dois empréstimos estatais em relação a todas as outras dívidas da Alitalia em administração extraordinária; b) A prorrogação do reembolso dos dois empréstimos estatais para uma data após a venda dos ativos da Alitalia pela administração extraordinária; c) O pagamento dos juros devidos ao Estado desde a data de pagamento dos dois empréstimos estatais à Alitalia, o mais tardar até 31 de maio de 2019; d) A autorização para que o Ministério da Economia e das Finanças utilize os juros vencidos dos dois empréstimos estatais na subscrição de ações da empresa criada recentemente, para a qual serão transferidos os ativos da Alitalia.

(33) Em consequência do decreto-lei relativo ao crescimento, os dois empréstimos estatais deixaram de vencer juros a partir de 31 de maio de 2019.

(34) Em 2 de dezembro de 2019, o decreto-lei relativo ao crescimento foi alterado pelo Decreto-Lei n.o 137 relativo a «medidas urgentes para garantir a continuidade do serviço prestado pela Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. e Alitalia CityLiner S.p.A. em administração extraordinária» (10), que sincronizou o prazo de vencimento dos juros devidos com o do capital, dado que previa a prorrogação do pagamento do capital e dos juros para uma data após a venda dos ativos da Alitalia pela administração extraordinária.

(35) A avaliação dos dois empréstimos estatais enquanto uma única medida é apresentada na secção 5.1.4.1.1.

2.3. O beneficiário

(36) O beneficiário da medida é a Alitalia — Società Aerea Italiana –S.p.A in amministrazione straordinaria («Alitalia») e as filiais direta e indiretamente detidas por ela.

(37) Tanto o Decreto-Lei n.o 55/2017, a base jurídica do empréstimo inicial, como o Decreto-Lei n.o 148/2017, a base jurídica do empréstimo adicional de 300 milhões de euros, estabelecem que os dois empréstimos estatais são concedidos a favor da Alitalia. O Decreto-Lei n.o 55/2017 concede «um financiamento de 600 milhões de euros a título oneroso […] a favor da Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A.» (ver considerando 17), enquanto o Decreto-Lei n.o 148/2017 remete para o financiamento concedido pelo Decreto-Lei n.o 55/2017, concedendo um empréstimo adicional de 300 milhões de euros a favor da Alitalia.

(38) A Alitalia é uma empresa com sede em Fiumicino, em Roma, que atua no setor dos transportes aéreos. Em 31 de dezembro de 2017, o número total de efetivos da Alitalia era de 11 377 (11). A estrutura acionista da Alitalia e a estrutura do Grupo Alitalia são apresentadas no gráfico 1 (12) e os acionistas da Compagnia Aerea Italiana S.p.A. («CAI») (13), em maio de 2019, são apresentados no quadro 1. Gráfico 1 Estrutura acionista da Alitalia e estrutura do Grupo Alitalia em 23 de janeiro de 2018 L1412022PT4710120220516PT0008.0001491502PROJETORECOMENDAÇÃO N.o 1/2022 DO CONSELHO DE ASSOCIAÇÃO UE-GEÓRGIAde …sobre o Programa de Associação UE-Geórgia para o período 2021-2027O CONSELHO DE ASSOCIAÇÃO UE-GEÓRGIA,Tendo em conta o Acordo de Associação entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica e os seus Estados-Membros, por um lado, e a Geórgia, por outro,Considerando o seguinte:(1)O Acordo de Associação entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica e os seus Estados-Membros, por um lado, e a Geórgia, por outroJO L 261 de 30.8.2014, p. 4. (o Acordo), foi assinado em 27 de junho de 2014 e entrou em vigor em 1 de julho de 2016.(2)Nos termos do artigo 406.o, n.o 1, do Acordo, o Conselho de Associação tem poderes para adotar recomendações, tendo em vista a consecução dos objetivos visados pelo Acordo.(3)Nos termos do artigo 420.o, n.o 1, do Acordo, cabe às Partes adotar as medidas gerais ou específicas necessárias ao cumprimento das obrigações que lhes incumbem por força do Acordo e assegurar a consecução dos objetivos do Acordo.(4)O artigo 11.o do regulamento interno do Conselho de Associação prevê que o mesmo possa tomar decisões e formular recomendações mediante procedimento escrito, se as Partes assim o acordarem.(5)A União e a Geórgia decidiram consolidar a sua parceria acordando um conjunto de prioridades para o período 2021-2027 (o Programa de Associação UE-Geórgia para o período 2021-2027) que orientarão o trabalho conjunto com vista à consecução dos objetivos de associação política e de integração económica estabelecidos no Acordo.(6)As Partes no Acordo aprovaram o texto do Programa de Associação UE-Geórgia para o período 2021-2027, que apoiará a execução do Acordo, centrando a cooperação em interesses partilhados, conjuntamente identificados,ADOTOU A SEGUINTE RECOMENDAÇÃO:Artigo 1.oO Conselho de Associação recomenda que as Partes executem o Programa de Associação UE-Geórgia para o período 2021-2027, tal como consta do anexoVer o documento ST 8327/22 ADD 2 em https://register.consilium.europa.eu..Artigo 2.oO Programa de Associação UE-Geórgia para o período 2021-2027, constante do anexo, substitui o Programa de Associação UE-Geórgia adotado em 20 de novembro de 2017.Artigo 3.oA presente recomendação produz efeitos a partir do dia da sua adoção.Feito em Tbilisi, em [dia.mês.ano].Pelo Conselho de AssociaçãoO Presidente /A Presidente Quadro 1 Acionistas da CAI em maio de 2019 (Tanto quanto é do conhecimento da Comissão, a estrutura acionista permanece inalterada.) L1412022PT4710120220516PT0008.0001491502PROJETORECOMENDAÇÃO N.o 1/2022 DO CONSELHO DE ASSOCIAÇÃO UE-GEÓRGIAde …sobre o Programa de Associação UE-Geórgia para o período 2021-2027O CONSELHO DE ASSOCIAÇÃO UE-GEÓRGIA,Tendo em conta o Acordo de Associação entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica e os seus Estados-Membros, por um lado, e a Geórgia, por outro,Considerando o seguinte:(1)O Acordo de Associação entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica e os seus Estados-Membros, por um lado, e a Geórgia, por outroJO L 261 de 30.8.2014, p. 4. (o Acordo), foi assinado em 27 de junho de 2014 e entrou em vigor em 1 de julho de 2016.(2)Nos termos do artigo 406.o, n.o 1, do Acordo, o Conselho de Associação tem poderes para adotar recomendações, tendo em vista a consecução dos objetivos visados pelo Acordo.(3)Nos termos do artigo 420.o, n.o 1, do Acordo, cabe às Partes adotar as medidas gerais ou específicas necessárias ao cumprimento das obrigações que lhes incumbem por força do Acordo e assegurar a consecução dos objetivos do Acordo.(4)O artigo 11.o do regulamento interno do Conselho de Associação prevê que o mesmo possa tomar decisões e formular recomendações mediante procedimento escrito, se as Partes assim o acordarem.(5)A União e a Geórgia decidiram consolidar a sua parceria acordando um conjunto de prioridades para o período 2021-2027 (o Programa de Associação UE-Geórgia para o período 2021-2027) que orientarão o trabalho conjunto com vista à consecução dos objetivos de associação política e de integração económica estabelecidos no Acordo.(6)As Partes no Acordo aprovaram o texto do Programa de Associação UE-Geórgia para o período 2021-2027, que apoiará a execução do Acordo, centrando a cooperação em interesses partilhados, conjuntamente identificados,ADOTOU A SEGUINTE RECOMENDAÇÃO:Artigo 1.oO Conselho de Associação recomenda que as Partes executem o Programa de Associação UE-Geórgia para o período 2021-2027, tal como consta do anexoVer o documento ST 8327/22 ADD 2 em https://register.consilium.europa.eu..Artigo 2.oO Programa de Associação UE-Geórgia para o período 2021-2027, constante do anexo, substitui o Programa de Associação UE-Geórgia adotado em 20 de novembro de 2017.Artigo 3.oA presente recomendação produz efeitos a partir do dia da sua adoção.Feito em Tbilisi, em [dia.mês.ano].Pelo Conselho de AssociaçãoO Presidente /A Presidente

(39) Quando foi colocada em administração extraordinária, a Alitalia detinha a totalidade do capital social da Alitalia CityLiner S.p.A. («CityLiner») e da Challey Ltd. Cityliner, uma companhia aérea regional totalmente detida pela Alitalia (14), que fornece capacidade de transporte à Alitalia (15), abrangendo uma parte da rede de pequeno curso. A Challey Ltd. é uma sociedade de participações sociais estabelecida na Irlanda que controla outras empresas, também estabelecidas na Irlanda («filiais irlandesas»), detentoras da totalidade da frota de aeronaves utilizadas pela Alitalia e pela CityLiner e registadas na Irlanda, além de ter participações minoritárias noutras sociedades por ela parcialmente detidas. A Challey Ltd. e as filiais irlandesas não estão em administração extraordinária. Por conseguinte, a Alitalia e as suas filiais constituem o Grupo Alitalia (16) («Grupo Alitalia»). Uma vez que a Alitalia representa a esmagadora maioria das atividades do Grupo Alitalia e emprega 97% do total dos efetivos do Grupo Alitalia (17), as avaliações relativas ao grupo abrangem, mutatis mutandis, a Alitalia.

(40) A Alitalia é detida a 49% pela Etihad Investment Holding Company LLC e a 51% pela MIDCO S.p.A., a qual, por sua vez, é detida a 100% pela CAI S.p.A. Desde a sua aquisição pela CAI S.p.A., em 2008, a Alitalia tem registado prejuízos continuamente. A empresa tentou melhorar a sua posição no início de 2017 com um plano ambicioso de redução de custos de mais de 1 000 milhões de euros, que deveria abrir caminho para um financiamento suplementar (2 000 milhões de euros, incluindo 900 milhões de euros em novos fundos), liderado principalmente pelo acionista Etihad («plano de recuperação», ver secção 4.2.1.1). O plano de recuperação foi posto em prática através de um processo de pré-insolvência (18). Este processo (19) exigia a aceitação dos trabalhadores (20), uma vez que as grandes medidas de redução de custos afetá-los-iam. No entanto, o acordo foi rejeitado no referendo aos trabalhadores realizado em 24 de abril de 2017, devido às medidas previstas para reduzir os custos, nomeadamente uma redução salarial média de 33%. Uma vez que não foi possível pôr em prática o plano de recuperação, e os acionistas não concederam financiamento suplementar, a Alitalia foi colocada em administração extraordinária.

2.4. Procedimento de administração extraordinária

(41) A pedido do seu conselho de administração, a Alitalia foi colocada em administração extraordinária (21) por decreto do Ministério do Desenvolvimento Económico italiano de 2 de maio de 2017. O decreto nomeou igualmente três administradores extraordinários para gerir a Alitalia, que foi, em seguida, declarada insolvente por acórdão do Tribunal de Civitavecchia de 11 de maio de 2017. Posteriormente, em 12 de maio de 2017, a CityLiner (22) foi igualmente colocada em administração extraordinária por decreto do Ministério do Desenvolvimento Económico italiano, tendo sida, em seguida, declarada insolvente por acórdão do Tribunal de Civitavecchia de 26 de maio de 2017.

(42) Nas suas observações de 20 de março de 2019, as autoridades italianas indicaram que, devido à admissão da Alitalia no procedimento de administração extraordinária, os acionistas privados tinham perdido todos os poderes de gestão e de controlo da Alitalia. No seu lugar, em virtude da legislação que rege a administração extraordinária, a gestão da empresa foi confiada aos administradores extraordinários até que o ministro do Desenvolvimento Económico autorizasse um programa de administração extraordinária. Aquando da adoção do programa de administração extraordinária, os administradores extraordinários seriam autorizados a vender os ativos da Alitalia sob a supervisão do Ministério do Desenvolvimento Económico.

(43) Em 26 de janeiro de 2018, os administradores extraordinários da Alitalia apresentaram ao Ministério do Desenvolvimento Económico um programa destinado a vender os ativos da Alitalia em funcionamento (23) no prazo de um ano, que foi autorizado por decreto ministerial de 23 de março de 2018. Em 7 de maio de 2019, a data do prazo de vencimento inicial para a conclusão do programa de vendas foi prorrogada até 23 de março de 2020.

(44) O processo de venda previsto pelo programa de administração extraordinária autorizado abrangia os ativos ligados às atividades da Alitalia e da CityLiner, as empresas em administração extraordinária.

2.4.1. Administração extraordinária (Decreto Legislativo n.o 270/1999, lei Prodi-bis)

(45) A administração extraordinária é um processo de insolvência estabelecido no Decreto Legislativo n.o 270, de 8 de julho de 1999 (24) («lei Prodi-bis»), relativo à insolvência de grandes empresas com o objetivo de as resgatar, preservando o seu valor através da prossecução das suas atividades até à reestruturação ou venda dos ativos. Só são admitidas em administração extraordinária as empresas cujo regresso a um equilíbrio económico se afigure possível.

(46) Ao abrigo da administração extraordinária, o anterior acionista fica privado dos poderes de tomada de decisão, enquanto a empresa continua a funcionar. A gestão da atividade e a administração dos ativos da empresa são assumidas pelos administradores extraordinários. Estes últimos são nomeados pelo tribunal, que declara a insolvência da empresa. Os administradores extraordinários atuam em conformidade com o programa de administração extraordinária (reestruturação ou venda de ativos) autorizado pelo ministro do Desenvolvimento Económico.

(47) Quando o procedimento de administração extraordinária é iniciado, as dívidas contraídas antes do procedimento são congeladas e ficam subordinadas às dívidas contraídas durante a administração extraordinária em consequência da continuação da atividade comercial. O estatuto «super prioritário» das dívidas contraídas durante a administração extraordinária é estabelecido por uma disposição jurídica específica.

2.4.2. Administração extraordinária para grandes empresas com, pelo menos, 500 trabalhadores e 300 milhões de euros de dívida (Decreto-Lei n.o 347/2003, lei Marzano)

(48) Para as grandes empresas com, pelo menos, 500 trabalhadores e uma dívida de, pelo menos, 300 milhões de euros, são aplicáveis regras especiais suplementares ao abrigo do Decreto-Lei n.o 347, de 23 de dezembro de 2003 (25) («lei Marzano»). A Alitalia é abrangida pela lei Marzano, uma vez que, tal como referido no acórdão que declara a insolvência da Alitalia, a Alitalia tem «mais de 500 trabalhadores subordinados há, pelo menos, um ano e dívidas num montante superior a 300 milhões de euros» (26).

(49) De acordo com a lei Marzano, as empresas podem apresentar o pedido de colocação em administração extraordinária nos termos da lei Marzano diretamente ao Ministério do Desenvolvimento Económico, inclusivamente antes de o tribunal se pronunciar sobre a sua solvência. Os administradores extraordinários são nomeados pelo ministro do Desenvolvimento Económico e não pelo tribunal, agindo sob a supervisão do ministro do Desenvolvimento Económico. A administração extraordinária tem uma duração inicial de 12 meses a partir da autorização do programa de administração extraordinária pelo ministro do Desenvolvimento Económico, podendo ser prorrogada por mais 36 meses (no máximo) por decreto do Ministério do Desenvolvimento Económico. No caso de um grupo de empresas, o procedimento pode ser alargado às outras empresas do grupo, para além da empresa-mãe (como no caso da CityLiner).

(50) Além disso, relativamente às empresas que prestam serviços públicos essenciais, a lei Marzano dispõe o seguinte: — os administradores extraordinários têm o poder de vender os ativos comerciais por meio de um procedimento por negociação (desde que o preço de venda acordado entre os administradores extraordinários e o comprador não seja inferior ao valor de mercado determinado por um relatório de um perito independente).

2.5. Declarações públicas de membros do Governo italiano

(51) Em 25 de abril de 2017, na sequência da rejeição do plano de recuperação pelos trabalhadores, o então ministro do Desenvolvimento Económico, cuja pasta abrangia o processo Alitalia, foi entrevistado no jornal italiano Corriere della Sera. O ministro pôs de parte a nacionalização ou o pagamento das dívidas da Alitalia. Todavia, em resposta a uma pergunta sobre um eventual empréstimo intercalar, o ministro declarou que o Governo concederia «[o] estritamente necessário para concluir o processo [a venda dos ativos da Alitalia pelos administradores extraordinários]. Não é imaginável imobilizar os aviões em terra, uma vez que as ligações ficariam comprometidas e os viajantes seriam prejudicados, havendo repercussões diretas e indiretas bastante significativas» (27).

(52) Em 30 de abril de 2017, numa entrevista à comunicação social, foi perguntado ao ministro do Desenvolvimento Económico por que motivo não se poderia permitir que a Alitalia falisse. O ministro explicou que a falência da Alitalia «[seria] um choque para o produto interno bruto superior ao cenário de um período de seis meses abrangido por um empréstimo estatal para encontrar um comprador […] Não podemos [permitir que entre] em falência de um dia para o outro porque deixaríamos de dispor ligações de uma parte do país para a outra. Não haveria outras empresas preparadas para garantir as ligações, que deixariam de ser servidas durante algum tempo» (28).

(53) Em 2 de maio de 2017, um jornal financeiro italiano informou que o então primeiro-ministro afirmara que o Governo «interveio não só a pedido expresso da assembleia de acionistas, mas também porque, para nós, é um ato de responsabilidade daqueles que devem assegurar certos serviços fundamentais» (29). No mesmo artigo, o ministro da Coesão Territorial e para o Sul declarou que «por meio das decisões [do Conselho de Ministros] relativas à Alitalia, à administração extraordinária e ao empréstimo intercalar de seis meses, garantimos todas as rotas. Estão, portanto, asseguradas as ligações com o Sul».

(54) De acordo com um artigo publicado na imprensa italiana em 3 de maio de 2017, o então ministro do Desenvolvimento Económico afirmou que «a estratégia do Governo sempre foi a de minimizar o impacto nas contas públicas» e que o Governo «[tentou] evitar» conceder o empréstimo intercalar de 600 milhões de euros, mas tal era «[um] mal necessário e inevitável», porque «imobilizar os aviões em terra do dia para a noite custaria muito mais aos contribuintes italianos». De acordo com o artigo, o ministro recordou que existem «4,9 milhões de reservas de bilhetes pré-pagas da Alitalia» e que a interrupção de tudo causaria danos ao «PIB [e à] imagem [da Itália], e depois […] perder-se-ia as ligações para o país durante um certo número de dias ou semanas, o que é impossível». Segundo o ministro, o empréstimo inicial «serve, portanto, para evitar uma situação pior do ponto de vista económico» (30).

(55) Numa entrevista publicada em 15 de outubro de 2017, o então ministro das Infraestruturas e dos Transportes afirmou que o empréstimo adicional de 300 milhões de euros dava aos administradores extraordinários «paz de espírito. Não queremos desbaratar a Alitalia, mas sim vendê-la. Se atentarmos no que aconteceu à Air Berlin, adquirida pela Lufthansa, vemos que o número de aviões e pessoal foi reduzido para metade. No entanto, separar a atividade principal é sempre uma derrota para todos. É por esse motivo que, para a Alitalia, estamos a considerar mais o modelo da Meridiana: encontrar um parceiro adequado capaz de a melhorar». Quando interrogado sobre se caberia ao próximo Governo tratar da questão da Alitalia, o ministro respondeu «Não necessariamente. A empresa existe e continuará a existir. Amanhã serão concluídas as propostas, veremos o que os administradores dirão. Até ao Natal, teremos clareza quanto ao futuro da Alitalia, mas este Governo não quer tomar decisões precipitadas» (31).

(56) Na mesma ordem de ideias, após a rejeição da proposta da Lufthansa (ver nota de rodapé no considerando 61) pelo Governo, o então ministro das Infraestruturas e dos Transportes afirmou, numa entrevista publicada em 24 de novembro de 2017, que a proposta da Lufthansa «não era digna de um país de grande dimensão como a Itália e de uma empresa como a Alitalia, com milhares de trabalhadores e algumas das ligações mais importantes do país. Aguardaremos até que nos seja apresentado um plano de desenvolvimento industrial digno desse nome, não um plano que apenas imponha sofrimento aos trabalhadores. Temos tempo até ao final do mandato do Governo. Estamos a tentar obter as melhores condições. Recordo que a crise da Alitalia se deve a erros de gestão e não ao mercado, que está efetivamente em rápida expansão» (32).

2.6. Processo de venda da Alitalia e suas prorrogações

(57) O artigo 1.o do Decreto-Lei n.o 55/2017, que concedeu o empréstimo inicial, estabelecia que, a fim de elaborar o programa de administração extraordinária, os administradores extraordinários deviam publicar, até 17 de maio de 2017, um convite à manifestação de interesse em adquirir ou reestruturar o conjunto das atividades da Alitalia. O processo subsequente a esse convite à manifestação de interesse, a realizar no prazo de seis meses a contar da concessão do primeiro financiamento, destinava-se a assegurar o cumprimento dos princípios da transparência, da igualdade de tratamento e da não discriminação.

(58) Em 17 de maio de 2017, em conformidade com o artigo 1.o do Decreto-Lei n.o 55/2017, os administradores extraordinários lançaram um convite à manifestação de interesse com o objetivo de decidir se a Alitalia poderia ser reestruturada ou se os seus ativos deveriam ser vendidos, enquanto unidades operacionais ou enquanto contratos e bens operacionais.

(59) O período em que deveriam ser apresentadas as manifestações de interesse terminou em 21 de julho de 2017. Em 1 de agosto de 2017, os administradores extraordinários, autorizados pelo ministro do Desenvolvimento Económico, organizaram um processo de concurso para a venda das empresas em administração extraordinária (Alitalia e CityLiner) enquanto unidades operacionais, com um prazo de apresentação de propostas até 16 de outubro de 2017 e de finalização do processo de venda até 5 de novembro de 2017.

(60) Relativamente ao concurso, a maior parte dos ativos das empresas em administração extraordinária (Alitalia e CityLiner) foram cindidos em duas unidades operacionais distintas, que consistiam especificamente em: a) atividades comerciais no seu conjunto («lote completo» ou «lote único»), ou, em alternativa, b) atividades da aviação («lote da aviação»), e c) atividades de assistência em escala («lote da assistência em escala»). O lote da aviação compreendia os ativos e relações jurídicas relacionados com as atividades de transporte exercidas pelas empresas em administração extraordinária, nomeadamente a frota, as faixas horárias, a marca, as aeronaves das filiais irlandesas e os contratos de locação e manutenção. O lote da assistência em escala incluía os ativos e relações jurídicas das empresas em administração extraordinária relacionados com os serviços prestados nos aeroportos para a assistência em terra a favor de terceiros. O lote completo incluía os ativos e as relações jurídicas do lote da aviação e do lote da assistência em escala. O proponente era livre de definir o perímetro da proposta de compra.

(61) O Decreto-Lei n.o 148/2017, que concedeu o empréstimo adicional de 300 milhões de euros, prorrogou o prazo inicial para a conclusão do processo de venda, 5 de novembro de 2017, até 30 de abril de 2018. Em seguida, na sequência do concurso infrutífero (33) de 22 de dezembro de 2017, os administradores extraordinários iniciaram um novo procedimento por negociação (34) para a venda dos ativos da Alitalia.

(62) O procedimento por negociação tinha como prazo inicial a data de 10 de abril de 2018, que foi posteriormente prorrogado até 31 de outubro de 2018. No final do procedimento por negociação em 31 de outubro de 2018, recebeu-se quatro propostas (35). Os administradores extraordinários só consideraram válida a proposta da empresa ferroviária italiana Ferrovie dello Stato («FS»), com uma garantia de concurso de 17,5 milhões de euros. Dado que a proposta da FS era condicional, foi-lhe concedido um novo prazo para apresentar uma proposta vinculativa. O prazo para a apresentação da proposta vinculativa foi prorrogado diversas vezes, tendo sido mais recentemente prorrogado até 21 de novembro de 2019.

(63) A FS não apresentou uma proposta vinculativa definitiva até essa data. Devido à não apresentação de uma proposta, a Comissão entende que o processo de venda foi considerado infrutífero (36).

2.7. Decisão de início do procedimento

(64) Na decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu, a título provisório, que os dois empréstimos estatais constituíam um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(65) Em especial, a Comissão considerou que os dois empréstimos estatais conferiam uma vantagem económica à Alitalia para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A alegação de que a Itália, ao conceder os dois empréstimos estatais à Alitalia, agira como um operador numa economia de mercado não foi fundamentada em elementos de prova.

(66) Em relação à compatibilidade do auxílio, a Comissão considerou que a Alitalia era uma empresa em dificuldade na aceção das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação e concluiu, a título provisório, que existem sérias dúvidas quanto à compatibilidade dos dois empréstimos estatais com o mercado interno ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.

(67) Em especial, a Itália argumentou que os dois empréstimos estatais eram necessários para evitar a saída repentina do mercado, e as suas consequências negativas, de uma empresa que desempenha um importante papel sistémico em relação a todo o setor do transporte aéreo da Itália. A Comissão considerou que não existia informação suficiente para concluir pela existência de uma contribuição para um objetivo de interesse comum.

(68) A Comissão tinha igualmente dúvidas de que o critério da adequação dos dois empréstimos estatais estivesse cumprido, uma vez que os dois empréstimos estatais não foram reembolsados no prazo de seis meses após o seu primeiro desembolso à Alitalia. Além disso, não era claro quando a liquidação iria ocorrer e se seria concluída num prazo razoável, como exigido pelas Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação. Por conseguinte, o auxílio parecia permitir a continuação das atividades da Alitalia entre maio de 2017 e, pelo menos, outubro de 2019, mantendo no mercado uma empresa que, de outra forma, não seria viável durante um período significativamente superior a um período temporário de seis meses.

(69) Além disso, a Comissão tinha dúvidas quanto ao cumprimento do critério de proporcionalidade dos dois empréstimos estatais. O plano de liquidez apresentado pela Itália incluía uma reserva de liquidez substancial (796 milhões de euros no final do primeiro trimestre de 2018, diminuindo gradualmente para 546 milhões de euros no final de 2018). No entanto, a Itália não explicou por que razão esse excesso de liquidez era estritamente necessário para manter a Alitalia em funcionamento durante seis meses. Por conseguinte, a Comissão tinha dúvidas sobre se o montante do auxílio se limitava ao mínimo necessário.

(70) Por fim, com base nas informações apresentadas pela Itália, a Comissão concluiu provisoriamente que a Alitalia não beneficiara de um auxílio de emergência, de um auxílio à reestruturação ou de um apoio temporário à reestruturação nos últimos dez anos anteriores à concessão dos dois empréstimos estatais e que o princípio do auxílio único, constante dos n.os 70 e 71 das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação, fora respeitado. A Comissão concluíra anteriormente que não havia uma continuidade económica entre a CAI e a Alitalia Linee Aeree S.p.A., cujos ativos foram parcialmente adquiridos pela CAI e utilizados para criar a atual Alitalia (37). A Alitalia Linee Aeree S.p.A. recebera anteriormente um empréstimo de 300 milhões de euros, que a Comissão considerou um auxílio (38) ao abrigo da versão anterior das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação (39). Se houvesse continuidade, a Alitalia não teria sido elegível para receber auxílios ao abrigo das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação.

3. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

(71) Três partes interessadas (ou seja, a Ryanair, a parte anónima e a Aegean) apresentaram as suas observações à Comissão nos termos do artigo 108.o, n.o 2, do TFUE.

3.1. Ryanair

(72) Quanto à existência de um auxílio, a Ryanair alega que o princípio do operador numa economia de mercado não é aplicável i) ao empréstimo inicial, dado que a Itália o concedeu enquanto poder público que procura alcançar objetivos de interesse geral relacionados com os utilizadores do serviço de transporte da Alitalia e os seus trabalhadores e com a continuidade territorial da República Italiana, e ii) ao financiamento adicional de 300 milhões de euros, que não pode, por conseguinte, ser justificado pela exposição prévia do Estado à Alitalia.

(73) Relativamente à compatibilidade do auxílio, a Ryanair alega que as condições de compatibilidade não estão preenchidas. Quanto ao critério do interesse comum, se a frota da Alitalia tivesse sido imobilizada em terra, as companhias aéreas de baixo custo concorrentes poderiam substituir qualquer serviço perdido — incluindo as OSP —, tal como demonstra a revitalização do tráfego aéreo de Budapeste e Barcelona na sequência do colapso da Malév e da Spanair, respetivamente. Em vez de contribuir para a eficiência do mercado italiano do transporte aéreo, o auxílio efetivamente dificulta e prejudica o interesse comum. O auxílio é utilizado para concorrer de forma desleal em rotas rentáveis, incluindo novos serviços e iniciativas (ou seja, o novo espaço «Casa Italia» no aeroporto de Roma (40)) lançadas pela Alitalia. No que respeita à condição da restauração da viabilidade a longo prazo, a Ryanair observa que, na ausência de um plano de negócios, os dois empréstimos estatais criam uma reserva de tesouraria injustificada para a Alitalia. A Ryanair alega igualmente que, para além de os ativos da Alitalia serem insuficientes para reembolsar o empréstimo, a empresa continua a ser deficitária, perdendo 1,75 milhões de euros por dia e tendo um EBITDA negativo de 0,7 milhões de euros.

3.2. A parte interessada anónima

(74) No que diz respeito à compatibilidade do auxílio, a parte interessada anónima alega que, contrariamente ao requisito de que o auxílio de emergência se revista de caráter urgente e temporário, uma vez que visa dar resposta a uma grave crise de liquidez, o auxílio favorece a Alitalia em detrimento de outras companhias aéreas. Tal deve-se ao facto de o auxílio melhorar artificialmente a situação financeira da Alitalia, já que os problemas da Alitalia não são novos, mas são sim problemas de longo prazo, que têm vindo a aumentar de forma drástica e contínua nos últimos anos.

(75) A parte interessada anónima alega ainda que a Alitalia disporia de outros meios, que causariam menores distorções do mercado, para assegurar as operações em curso durante a administração extraordinária da Alitalia.

3.3. Aegean

(76) A Aegean indica que, com base no seu conhecimento do mercado, as condições do empréstimo inicial e do empréstimo adicional de 300 milhões de euros não estavam em conformidade com as condições de financiamento suscetíveis de serem disponibilizadas no mercado a uma companhia aérea em dificuldade como a Alitalia. A Aegean observa igualmente que o objetivo declarado do empréstimo inicial e do empréstimo adicional de 300 milhões de euros era assegurar que a empresa continuava em atividade. À luz do que precede, fica patente que, ao procurar alcançar esse objetivo, a Itália não poderia ter sido orientada por princípios económicos, mas sim por considerações políticas, como a manutenção do emprego e a prevenção da agitação social.

(77) Quanto à compatibilidade do auxílio, a Aegean alega, em especial, o seguinte: a) O auxílio não se limitava ao mínimo, uma vez que era manifestamente desproporcionado, tanto no que respeita ao montante como no que respeita às condições. O auxílio permitiu à Alitalia não só manter a sua atividade no mercado, mas também reforçar as suas operações, abrindo novas rotas concorrentes com coeficientes de ocupação das aeronaves muito baixos; b) O auxílio teve um efeito de distorção no mercado, que se manteve todos os dias em que esteve à disposição da Alitalia, tendo o efeito negativo suplementar de a empresa potenciar a vantagem recebida, sob a forma dos dois empréstimos estatais, para comercializar os seus serviços de forma agressiva e em concorrência com outras companhias aéreas; c) Contrariamente ao disposto no ponto 55, alínea e), das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação, a Alitalia implementou medidas estruturais, tal como a abertura de novas rotas, o que, no contexto do mercado dos serviços aéreos, constituía a aquisição de uma quota de mercado e uma expansão injustificada das suas operações; d) A abertura de novas rotas, o aumento da frequência de alguns voos e o funcionamento com um baixo coeficiente de ocupação em algumas dessas rotas comprovaram o efeito de distorção do auxílio. Tal efeito de distorção corre o risco de se tornar permanente devido ao período excessivo durante o qual o auxílio esteve à disposição da Alitalia.

4. INFORMAÇÕES FORNECIDAS PELA ITÁLIA

4.1. Observações da Itália

4.1.1. Considerações das autoridades públicas

(78) De acordo com a Itália, o empréstimo inicial destinava-se a suprir necessidades urgentes de gestão da Alitalia e de outras empresas do grupo colocadas em administração extraordinária, ou seja, a CityLiner (ver considerando 41). Essas necessidades incluíam a garantia de que a Alitalia pudesse continuar a participar nos sistemas internacionais de compensação das companhias aéreas, como os da IATA, enquanto se aguardava a decisão de reestruturar a Alitalia ou de vender os seus ativos (ver considerando 17).

(79) As autoridades italianas acrescentaram ainda que o empréstimo inicial foi concedido devido à necessidade de evitar a interrupção do serviço, tendo em conta as dificuldades sociais e os grandes prejuízos para os utilizadores que tal interrupção implicaria, infringindo, nomeadamente, o direito à continuidade territorial na República Italiana garantido pela Constituição italiana.

(80) A Itália justificou a sua alegação de que a saída da Alitalia provocaria graves perturbações no setor do transporte aéreo de passageiros e na sociedade apresentando os seguintes dados: em 1 de maio de 2017, o valor total das reservas para o período compreendido entre maio de 2017 e março de 2018 ascendia a 4 935 210 euros (quer com bilhete já emitido, quer com bilhete por emitir), dos quais aproximadamente 1,3 milhões de euros em maio e mais de 0,5 milhões de euros durante os primeiros 15 dias do mês. O valor total dos bilhetes emitidos para o período compreendido entre maio de 2017 e março de 2018 foi de 429 milhões de euros (dos quais 125 milhões de euros diziam respeito ao mês de maio de 2017), ao passo que os custos da indemnização a pagar aos passageiros com reserva nos primeiros 15 dias de maio de 2017 nos termos do Regulamento (CE) n.o 261/2004 do Parlamento Eurosopeu e do Conselho (41) seriam aproximadamente 268,5 milhões de euros.

(81) As autoridades italianas explicaram que, após a entrada da Alitalia em administração extraordinária, o financiamento foi concedido na pendência da elaboração e execução de um programa de administração extraordinária.

(82) As autoridades italianas alegaram que, na ausência dos dois empréstimos estatais, teria sido difícil realizar o processo de concurso para a alienação da Alitalia segundo os mais elevados padrões de abertura, não condicionalidade e de competitividade. Tal constituía uma condição prévia para obter o melhor valor possível dos ativos a alienar, ou seja, a alienação das atividades da Alitalia nas melhores condições de mercado possíveis através de um procedimento concorrencial. Nas suas observações suplementares apresentadas em 25 de setembro de 2018, a Itália sublinhou que a lógica económica dos dois empréstimos estatais consistia em assegurar a viabilidade a longo prazo da Alitalia facilitando a conclusão com êxito, num prazo predeterminado, do concurso para a venda dos ativos da Alitalia. Pretendia-se, essencialmente, preservar o valor máximo desses ativos até à conclusão da venda.

4.1.2. Quanto à avaliação dos dois empréstimos estatais antes da concessão

(83) A Itália não apresentou nenhum elemento de prova de que tivesse efetuado uma avaliação ex ante da rendibilidade dos dois empréstimos estatais antes de os conceder. Quando a Comissão lhe pediu que fornecesse tais elementos, a Itália limitou-se a declarar que a combinação da taxa de juro aplicada aos dois empréstimos estatais e os rigorosos requisitos obrigatórios relativos ao seu reembolso asseguravam um resultado positivo para o mutuante. Por conseguinte, segundo a Itália, o balanço da intervenção financeira seria certamente positivo para o mutuante, uma vez que o risco assumido por este último é limitado e é, em todo o caso, remunerado em condições de mercado.

4.1.2.1. Quanto à conformidade do empréstimo inicial com o comportamento do mercado

(84) As autoridades italianas alegaram que o empréstimo inicial estava em conformidade com as condições de mercado e, por conseguinte, não era abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, uma vez que não constituía um auxílio.

(85) De acordo com as autoridades italianas, o empréstimo inicial está em conformidade com o comportamento do mercado devido às condições específicas que lhe estão associadas, ou seja: i) uma taxa de juro Euribor a seis meses, acrescida de 1 000 pontos-base, em conformidade com a Comunicação da Comissão sobre as taxas de referência (42), ii) o reembolso obrigatório no prazo de seis meses, e iii) um reembolso prioritário em relação a todas outras dívidas da Alitalia em administração extraordinária. O custo dos juros cobrados foi alegadamente calculado com base nas condições e parâmetros do mercado, tendo plenamente em conta as circunstâncias específicas da Alitalia. Uma vez que foram aplicadas as condições do mercado, o empréstimo não conferiu qualquer vantagem financiada pelo Estado à Alitalia, não podendo, portanto, constituir uma medida de auxílio.

(86) As autoridades italianas argumentaram que o risco assumido pelo Estado enquanto mutuante — remunerado nas condições do mercado — é praticamente inexistente, tendo em conta o benefício reconhecido de um reembolso prioritário em relação a todas as outras dívidas da Alitalia em administração extraordinária. As autoridades italianas alegam que era razoável presumir que os ativos da Alitalia podiam, em todo o caso, cobrir as dívidas resultantes do empréstimo inicial, independentemente do resultado do procedimento de administração extraordinária.

(87) Segundo as autoridades italianas, a combinação do nível de juros cobrados e as condições de reembolso rigorosas significa que o resultado para o mutuante, ou seja, o balanço final da intervenção financeira, será certamente positivo. Por conseguinte, o empréstimo estava em plena conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado, não havendo uma obrigação de notificação prévia à Comissão nos termos do artigo 108.o, n.o 2, do TFUE.

(88) As autoridades italianas argumentaram igualmente que os acionistas privados, designadamente a Etihad, também estavam dispostos a financiar a Alitalia no quadro do plano de recuperação. Mais especificamente, em 22 de dezembro de 2016, i) a Alitalia celebrou um acordo de moratória com os seus próprios credores financeiros, ii) os acionistas da Alitalia discutiram a emissão de instrumentos de capital próprio participantes no valor de 231 milhões de USD, iii) [um dos acionistas da Alitalia celebrou acordos relativos a compromissos económicos na relação entre os acionistas da Alitalia]. Em 27 de dezembro de 2016, a Etihad também concedeu à Alitalia um empréstimo subordinado na qualidade de acionista no valor de 100 milhões de euros. Numa observação de 25 de março de 2019, as autoridades italianas alegaram igualmente que os dois empréstimos estatais estão em conformidade com o montante do novo financiamento previsto no plano de recuperação da Alitalia.

4.1.2.2. Quanto ao empréstimo adicional de 300 milhões de euros

(89) As autoridades italianas afirmam que os seus argumentos respeitantes ao empréstimo inicial se aplicam igualmente ao financiamento adicional de 300 milhões de euros, que foi concedido nas mesmas condições que o empréstimo inicial, tendo plenamente em conta a situação específica da Alitalia.

(90) As autoridades italianas argumentam ainda que o empréstimo adicional de 300 milhões de euros e as prorrogações do reembolso do financiamento de 600 milhões de euros em outubro de 2017 eram necessários para organizar o concurso e assegurar a venda da Alitalia nas melhores condições de mercado possíveis. O insucesso do concurso teria tido efeitos punitivos nas perspetivas comerciais da empresa e teria causado prejuízos graves a todas as partes interessadas. Por conseguinte, os dois empréstimos estatais estavam estreitamente relacionados com o objetivo de alcançar a viabilidade a longo prazo da empresa.

4.1.3. Quanto à decisão de dar início ao procedimento

(91) No que respeita à decisão de dar início ao procedimento, a Itália afirma que a avaliação da Comissão (43) do valor dos ativos da Alitalia é anterior à entrada em administração extraordinária da Alitalia e, por conseguinte, não estava atualizada no momento da resposta da Itália (25 de maio de 2018). Nesta matéria, a Itália alega que as alterações introduzidas pela nova administração da Alitalia conduziram a medidas destinadas a salvaguardar as receitas, conter os custos e aumentar a eficácia. A este respeito, a Itália argumenta que os administradores extraordinários enfrentaram os problemas financeiros e de gestão da Alitalia mediante a racionalização das operações e a renegociação dos contratos, alcançando, por exemplo, uma redução significativa dos custos de locação (com custos estimados no valor de [210-250] milhões de euros em 2018, que contrasta com o valor de [260-340] milhões de euros em 2017). A Itália sublinha que, tendo em conta essa poupança e o facto de o processo de venda estar em curso, os ativos da Alitalia foram subavaliados.

(92) Além disso, no quadro dos poderes especiais que lhes são conferidos por lei, os administradores extraordinários estavam habilitados, por exemplo, a tomar medidas para recuperar os montantes devidos à Alitalia e a negociar a regularização de créditos com outras partes. Por conseguinte, o valor dos ativos da Alitalia teria de ser revisto em função das receitas obtidas e da redução de custos conseguida pelos administradores extraordinários. A Itália alega igualmente que a avaliação constante da comunicação não vinculativa apresentada pela Lufthansa pode não refletir o valor dos ativos da Alitalia, uma vez que a proposta apenas dizia respeito a uma parte dos ativos em concurso e pode refletir certos interesses subjetivos da parte proponente. Por conseguinte, a avaliação de uma parte dos ativos não poderia ser utilizada como indicador para determinar o valor de todos os ativos.

(93) A Itália contesta a alegação da Comissão de que havia poucos elementos de prova que demonstrassem que a Itália teria mais a perder no cenário contrafactual em que os dois empréstimos estatais não eram concedidos. A Itália alega que, uma vez que a Alitalia se encontra num processo de insolvência gerido por administradores extraordinários nomeados pelo Governo, os administradores atuam com um objetivo público. A Itália alega que, embora a Alitalia não seja propriedade do Estado, os administradores extraordinários atuam com um objetivo público, pelo que a Itália poderia ter em conta, aquando da decisão de intervir como mutuante no mercado, os prejuízos que o Estado teria suportado se a Alitalia tivesse cessado a sua atividade e sido liquidada.

(94) A Itália contesta ainda a observação da Comissão, constante do considerando 64 da decisão de início do procedimento, de que, uma vez que era apenas um acionista minoritário indireto, o Estado não poderia ter tanto a ganhar de um melhor preço de venda quanto os acionistas maioritários. A Itália alega que, dado que o produto da venda dos ativos se destina aos credores, é necessário ter em conta os interesses de um maior número de partes interessadas, como os credores, os clientes, os trabalhadores e os fornecedores, ao avaliar se os dois empréstimos estatais foram concedidos em condições de mercado.

4.1.4. Quanto ao cenário contrafactual da concessão do auxílio

(95) Nas suas observações complementares apresentadas em 25 de setembro de 2018, a Itália expôs mais pormenorizadamente as consequências do cenário contrafactual de liquidação da Alitalia em 31 de dezembro de 2017, alegando o seguinte: a) O Estado agiu como um operador numa economia de mercado, devido às perdas significativas que teria de suportar em caso de venda/encerramento da empresa em 31 de dezembro de 2017, já previstas na data de concessão do empréstimo inicial. Essas perdas teriam ascendido a [mais de 1 000 milhões] de euros, devendo-se essencialmente: i) aos custos relacionados com o desemprego suportados pelo Estado, ii) a impostos não pagos, iii) aos custos de indemnização devidos aos passageiros, iv) aos efeitos indiretos negativos nos fornecedores; b) Os dois empréstimos estatais destinavam-se a suprir as necessidades urgentes de gestão da Alitalia e a evitar a interrupção do serviço, o que poderia conduzir a graves problemas sociais e perturbações; c) Os dois empréstimos estatais estavam em conformidade com a taxa aplicável às empresas com uma notação má e garantias fracas constante da Comunicação da Comissão sobre as taxas de referência. Além disso, o empréstimo tinha prioridade sobre todas as outras dívidas; e d) O prazo inicial do processo de venda comprometeu a perspetiva de um resultado positivo desse processo, pelo que foi prorrogado. Consequentemente, a data de vencimento inicial do empréstimo inicial foi igualmente prorrogada e o seu montante foi reforçado mediante a concessão do empréstimo adicional de 300 milhões de euros.

(96) A Itália alegou que o seu raciocínio estava em total consonância com o n.o 107 da Comunicação da Comissão sobre a noção de auxílio estatal (44), segundo a qual, «no caso de uma intervenção de capital próprio ou de dívida de uma empresa pública em dificuldade, o retorno esperado de um investimento desta natureza deve ser comparado com o retorno esperado no cenário contrafactual da liquidação da empresa. Caso a liquidação proporcione maiores lucros ou menores perdas, um operador prudente numa economia de mercado teria enveredado por essa opção».

(97) A Itália alegou que, se a Alitalia tivesse sido encerrada em 31 de dezembro de 2017, os trabalhadores da Alitalia teriam sido elegíveis para beneficiar das prestações do fundo geral de desemprego («NASpI») e do fundo de solidariedade específico dos trabalhadores de transporte aéreo («FSTA»). A Itália alega que o custo estimado das prestações de desemprego a que o Estado estaria sujeito em relação ao pessoal da empresa em caso de encerramento/liquidação seria de [350-800] milhões de euros, incluindo o FSTA, no período até 31 de dezembro de 2018, e de [500-900] milhões de euros em caso de prorrogação do FSTA até 31 de dezembro de 2019. A Itália alegou que os custos de desemprego teriam sido semelhantes se a Alitalia tivesse sido encerrada em 1 de maio de 2017, no dia anterior à admissão da companhia no procedimento de administração extraordinária.

(98) A Itália referiu igualmente que os fornecedores da Alitalia seriam afetados negativamente pela liquidação da Alitalia. Estes prestam serviços, como assistência em escala, assistência a clientes/centros de atendimento, limpeza, alojamento em hotéis, logística e restauração, com um valor anual médio total de [100-300] milhões de euros.

(99) Adicionalmente, a Itália alega que, uma vez que a Alitalia está em administração extraordinária, e, portanto, é gerida pelas autoridades públicas, cujo mandato consiste em restaurar, vender ou liquidar os ativos e distribuir as receitas entre os credores, os administradores extraordinários atuavam no interesse público. O cumprimento do seu mandato permite-lhes proteger apenas os direitos dos credores e não os dos acionistas.

(100) Além disso, a Itália reconhece a conclusão do Tribunal de Justiça no Acórdão Land Burgenland. No n.o 52 do referido acórdão, o Tribunal de Justiça concluiu que «para efeitos da apreciação da questão de saber se a mesma medida teria sido adotada em condições normais de mercado por um vendedor privado colocado numa situação o mais semelhante possível à do Estado, só podem ser tidos em conta os benefícios e as obrigações relacionados com a situação deste último na qualidade de acionista, com exclusão dos relacionados com a sua qualidade de poder público» (45).

(101) No entanto, a Itália alega que as regras em matéria de auxílios estatais não podem ser aplicadas de forma a impedir os Estados-Membros de adotarem medidas menos onerosas do que possíveis alternativas pelo simples facto de tais medidas poderem ser indissociáveis do Estado que exerce a sua prerrogativa pública. Tal abordagem acabaria por ser economicamente irracional.

4.1.5. Quanto à compatibilidade do auxílio

(102) Antes da decisão de início do procedimento, as autoridades italianas argumentaram que, se os dois empréstimos estatais fossem considerados auxílios estatais, estes últimos cumpririam todos os requisitos de compatibilidade de um auxílio de emergência. A Alitalia é uma empresa em dificuldade, tendo em conta o procedimento de administração extraordinária em curso (que corresponde ao processo coletivo de insolvência ao abrigo das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação). Na decisão de início do procedimento, a Comissão observou que, uma vez que o empréstimo inicial não foi reembolsado seis meses após a sua concessão, o empréstimo inicial não pode ser considerado compatível enquanto auxílio de emergência, podendo apenas ser considerado um auxílio à reestruturação. Contudo, a Itália não apresentou quaisquer argumentos para alegar que os dois empréstimos estatais constituiriam auxílios à reestruturação compatíveis.

(103) Na sequência da decisão de início do procedimento, a Itália alegou que os dois empréstimos estatais cumpriam todos os requisitos de compatibilidade de um auxílio de emergência. Em primeiro lugar, no que respeita ao critério da adequação (ponto 55 das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação), a Itália alegou que o não reembolso do empréstimo inicial no prazo de seis meses não viola a condição de adequação do auxílio de emergência, uma vez que as referidas orientações isentam a empresa do reembolso do auxílio dentro desse prazo se existir um plano de liquidação ou de reestruturação. Além disso, a Itália argumentou que o empréstimo inicial e o empréstimo adicional de 300 milhões de euros devem ser tratados como uma única intervenção, o que significa que o período de seis meses só começaria a contar a partir do desembolso do empréstimo adicional de 300 milhões de euros.

(104) Em segundo lugar, no que respeita à proporcionalidade (ponto 60 das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação), a Itália alegou que os dois empréstimos estatais eram proporcionais, uma vez que se destinavam a suprir as necessidades financeiras da Alitalia até à conclusão do processo de venda, e que o montante necessário refletia a abordagem cautelosa dos administradores extraordinários para garantir a possibilidade de transferência dos ativos da Alitalia e não comprometer as condições de reembolso dos dois empréstimos estatais. A Itália apresentou igualmente um plano de liquidez atualizado, na aceção do ponto 60 das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação, que, no seu entender, refletia as necessidades de liquidez da Alitalia, tendo em conta uma série de fatores, nomeadamente os fluxos de caixa da Alitalia resultantes das operações, os seus investimentos líquidos totais, as suas características comerciais e os riscos decorrentes das flutuações do mercado específicos da Alitalia.

(105) Por último, no que diz respeito ao critério relativo aos efeitos negativos sobre a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros (na secção 3.6 das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação), a Itália alegou que, desde que foi colocada em administração extraordinária, a Alitalia registou uma diminuição do número de passageiros e voos, cessou as operações em certas rotas de longo curso e deficitárias, aumentou o coeficiente de ocupação da frota e conseguiu obter poupanças significativas em termos de custos de mão de obra. A Itália faz igualmente referência ao facto de a paragem súbita das operações da Alitalia resultar em consequências negativas, dado o papel essencial que desempenha no setor do transporte aéreo na Itália. Os dois empréstimos estatais limitavam-se ao mínimo para assegurar a continuidade das operações e não permitiam a expansão da Alitalia para além da permitida pelas Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação.

4.2. Relatórios e estudos apresentados pela Itália respeitantes à Alitalia

(106) Embora não tenha apresentado nenhuma avaliação económica ex ante dos dois empréstimos estatais elaborada por si antes da concessão, a Itália apresentou diversos documentos elaborados por peritos e outras entidades respeitantes à situação económica e à atividade comercial da Alitalia. A presente secção descreve os principais documentos apresentados pela Itália respeitantes à Alitalia. Alguns dos documentos foram elaborados antes da colocação da Alitalia em administração extraordinária e, portanto, antes da concessão dos dois empréstimos estatais (ex ante), enquanto outros foram elaborados posteriormente (ex post).

4.2.1. Estudos/documentos ex ante

4.2.1.1. Plano de recuperação

(107) O plano de recuperação foi elaborado em dezembro de 2016, em conformidade com o disposto na secção 67 da lei italiana da insolvência, quando se tornou claro para a Etihad que a Alitalia estava à beira da falência. O plano de recuperação incluía um plano financeiro e um plano industrial abrangendo o período entre 2017 e 2021, tal como exigido pela lei italiana da insolvência. Visava restabelecer a viabilidade da Alitalia até 2021 do seguinte modo: i) remodelando a rede e aumentando as receitas em cerca de 900 milhões de euros por ano (46) (nomeadamente através de uma melhoria do coeficiente de ocupação, do crescimento do tráfego de longo curso e de receitas suplementares), e ii) reduzindo os custos da Alitalia em cerca de 400 milhões de euros por ano (medidas de eficiência dos custos e a redução de [X XXX] efetivos da Alitalia (47) e de até [20-40]% dos salários). Para além das medidas de redução de custos, o plano de recuperação estimava uma necessidade de dotação em capitais próprios de cerca de 1,4 mil milhões de euros, em parte, proveniente de elementos não monetários como a conversão da dívida, mas também, em parte, proveniente de um novo aumento de capital, de forma a reestruturar a Alitalia e pôr em prática um novo plano de negócios. De acordo com o plano de recuperação, se esta via tivesse sido seguida, a Alitalia teria alcançado a solvabilidade em 2019.

(108) O plano estimava que o resultado líquido da Alitalia aumentaria de -458 milhões de euros em 2016 (números anteriores ao encerramento) para +168 milhões de euros em 2021, enquanto o EBITDA da Alitalia aumentaria de -176 milhões de euros em 2016 para +441 milhões de euros em 2021.

(109) A execução do plano exigia a aprovação dos sindicatos, devido às reduções de custos que afetavam os trabalhadores. No entanto, o plano de recuperação não foi aprovado num referendo realizado pelos sindicatos em abril de 2017, impedindo a realização de cortes significativos nos custos da mão de obra. Foi a rejeição desse plano que levou a que a Alitalia fosse colocada em administração extraordinária em maio de 2017.

4.2.1.2. Análise do plano de recuperação pela Roland Berger e pela KPMG

(110) No início de 2017, antes do referendo, o plano de recuperação foi analisado por dois peritos independentes no domínio empresarial, a saber, a Roland Berger (em 7 de fevereiro de 2017) e a KPMG (em 15 de março de 2017), com base nos dados históricos comerciais e nas previsões para 2016. Estes peritos foram contratados pela Alitalia, com base num âmbito de análise acordado previamente, para apoiar a tomada de decisão dos acionistas e da gestão da Alitalia. A Roland Berger foi incumbida de analisar o plano industrial constante do plano de recuperação e a KPMG, o plano financeiro.

(111) Ambas descreveram o plano de recuperação como «ambicioso […] à luz da história recente da Alitalia» e sublinharam que era crucial que todas as partes interessadas, em particular os sindicatos, se empenhassem totalmente nesse plano.

(112) A análise da KPMG salienta o financiamento significativo necessário para prosseguir com o plano durante diversos anos, a necessidade de estar plenamente confiante na concretização dos pressupostos em matéria de poupança de custos e geração de receitas e a necessidade de todas as partes interessadas (incluindo os trabalhadores) se empenharem no plano. Além disso, a KPMG sublinhou a vulnerabilidade do plano no que diz respeito ao pressuposto financeiro relacionado com a evolução das receitas/fluxos de caixa através da venda de bilhetes pré-pagos.

4.2.1.3. Relatório de certificação do plano de recuperação de Riccardo Ranalli

(113) Nos termos da lei italiana da insolvência, a veracidade dos dados fornecidos pela Alitalia (fiabilidade) e viabilidade do plano de recuperação teriam de ser verificadas e certificadas por um perito independente. Esta análise tem por objetivo assegurar que a execução do plano reduzirá a dívida da Alitalia e melhorará a situação das suas finanças em consequência das medidas financeiras propostas. A certificação foi efetuada por Riccardo Ranalli, contabilista certificado (48).

(114) O relatório de certificação de Riccardo Ranalli («relatório de certificação») enumera as causas da crise da Alitalia referidas no plano de recuperação (49): a) A independência da empresa [Alitalia] num contexto de transportadoras em rede que, através de sucessivas fusões, conseguiram adquirir uma massa crítica que lhes permite assegurar um nível de concorrência adequado; b) A penetração em grande escala no mercado interno de transportadoras de baixo custo em comparação com outros países europeus (causa externa); c) Uma quota pequena do mercado de longo curso, não obstante a existência de uma procura por satisfazer; d) Uma estrutura de custos ineficiente, que se traduz num CASK (50) médio de [X,X] euros (decorrente de um CASK de [XX,XX] euros nos voos de pequeno e médio curso e um CASK de [X,XX] euros nos voos de longo curso), em comparação com os valores médios de 5,31 euros para as transportadoras de longo curso e 8,2 euros para as transportadoras em rede (causa interna); e e) A restrição ao desenvolvimento das atividades de longo curso resultante dos acordos de empresa comum relativos às rotas norte-americanas (causa interna).

(115) O relatório de certificação (de 28 de abril de 2017) e a carta de conforto (de 15 de março de 2017) certificaram positivamente o plano de recuperação.

4.2.1.4. Acordo de congelamento

(116) Em janeiro de 2017, a Alitalia, o seu acionista principal, a Etihad Investment Holding Company LLC, e os credores financeiros da Alitalia chegaram a um acordo de congelamento condicional. Nos termos desse acordo, «enquanto se aguarda a finalização do plano industrial e a respetiva certificação por um perito independente, em conformidade com o artigo 76.o, n.o 3, alínea d), da lei italiana da insolvência […], a Empresa [Alitalia] necessita de algum tempo para identificar em pormenor, nomeadamente, as atividades a realizar no âmbito do plano industrial, de modo a melhorar as suas condições de capitais próprios, financeiras e comerciais, e para aplicar as principais condições do plano financeiro». O acordo de congelamento, nomeadamente, exige que a Etihad conceda um empréstimo subordinado na qualidade de acionista no valor de 100 milhões de euros, que foi pago em 27 de dezembro de 2016.

(117) Durante a finalização do plano de recuperação, a Alitalia contactou os seus credores financeiros e solicitou uma moratória para cumprir as suas obrigações financeiras, nas condições estabelecidas no acordo de congelamento. O acordo de congelamento vigorou até 31 de março de 2017 e incluía um plano de liquidez semanal até à mesma data, demonstrando que, em consequência do acordo de congelamento e das respetivas medidas, a liquidez da Alitalia estava assegurada até 31 de março de 2017.

4.2.2. Estudos/documentos ex post

4.2.2.1. Estudo da Leonardo

(118) Os administradores extraordinários contrataram um consultor independente, a Leonardo & Co, para estimar o valor de venda esperado das unidades operacionais da Alitalia, tal como descritas no considerando 60. Os administradores extraordinários procuraram obter essa estimativa porque estão obrigados por lei a não vender a Alitalia abaixo de um valor de referência de mercado. O estudo foi encomendado em 14 de setembro de 2017. Em 16 de outubro de 2017, a Leonardo & Co transmitiu aos três administradores extraordinários os resultados do seu estudo («estudo da Leonardo»).

(119) O estudo da Leonardo de 16 de outubro de 2017 tinha por objetivo estimar o valor de venda das unidades operacionais da Alitalia em 1 de maio de 2017, ou seja, a data de início da administração extraordinária. O estudo examinou o valor de três lotes possíveis: i) a venda da atividade de aviação (Lotto Aviation), ii) a venda da atividade de assistência em escala (Lotto Handling), e iii) a venda dos dois lotes combinados (Lotto Unico ou lote único). A estimativa do valor de vendas do estudo da Leonardo é um valor líquido de passivos associados aos ativos que estavam à venda e exclui os passivos anteriores à administração extraordinária. A metodologia de avaliação utilizada pela Leonardo & Co estima o valor da Alitalia através de um método misto, combinando um método baseado em ativos com um método baseado nos lucros. A Leonardo & Co considera que este método é o mais adequado para estimar o valor de uma empresa em dificuldades económicas como a Alitalia.

(120) Como ponto de partida, o valor contabilístico dos ativos no estudo da Leonardo ascende a aproximadamente 2,5 mil milhões de euros, o que corresponde ao valor contabilístico dos ativos a transferir no âmbito do lote único, ou seja, 2 552 milhões de euros de acordo com o relatório da PriceWaterhouseCoopers («relatório da PwC»). Em seguida, o valor desses ativos é corrigido pelos passivos associados aos ativos e à exploração da Alitalia (na sua maioria dívidas a pagar aos fornecedores), sendo igualmente feita uma correção pelos lucros. Esta correção corresponde à diferença entre a rendibilidade esperada da empresa durante os dois primeiros anos do plano de negócios e a rendibilidade média de companhias aéreas comparáveis. Uma vez que se esperava que a Alitalia registasse prejuízos nos dois primeiros anos de exploração, a correção pelos lucros é negativa, reduzindo ainda mais o valor estimado de venda.

(121) De forma a ter em conta a incerteza inerente à execução do plano de negócios, o estudo da Leonardo considera dois cenários para estimar o possível valor de venda das unidades operacionais da Alitalia. O «cenário de inércia» assenta numa perspetiva de inércia, coerente com a situação económica e financeira da Alitalia em 2017, não possuindo, por conseguinte, os objetivos de crescimento e as estratégias industriais típicas. O «cenário de renascimento» baseia-se num plano de negócios elaborado do ponto de vista da descontinuidade da situação da Alitalia em 2017, proporcionando uma recuperação das quotas de mercado e da rendibilidade no curto a médio prazo, com o objetivo de permitir à empresa recuperar um papel central no mercado de referência.

(122) O estudo da Leonardo estima que o preço de venda do lote único no cenário de inércia se situe num intervalo entre 280 e 411 milhões de euros, e no cenário de renascimento, entre 495 e 626 milhões de euros. A média da avaliação mais elevada e da mais baixa é de 453 milhões de euros.

4.2.2.2. Dados financeiros dos três lotes operacionais para venda apresentados pela PwC

(123) Em 1 de maio de 2017, os administradores extraordinários encarregaram a PwC de verificar os dados financeiros consolidados do Grupo Alitalia e os balanços da alienação parcial do lote da aviação, do lote da assistência em escala e do lote único. Os balanços da alienação parcial determinaram o perímetro dos ativos a transferir no caso da venda dos ativos da Alitalia e os elementos do balanço que permaneceriam na Alitalia após a venda.

(124) Em seguida, a Leonardo & Co utilizou esses dados financeiros verificados, constantes do relatório de verificação elaborado em 21 de setembro de 2017 pela PwC, para estimar o preço de venda dos lotes (51).

(125) A PwC concluiu e datou o relatório de verificação em 31 de outubro de 2017.

4.2.2.3. Preços associados às propostas da Lufthansa, da EasyJet e da Airport Handling

(126) Em 16 de outubro de 2017, diversas empresas apresentaram propostas relativas a uma parte das atividades da Alitalia no âmbito do processo de concurso (ver considerando 59), nomeadamente a Airport Handling, a EasyJet e a Lufthansa. A presente subsecção resume as suas características principais.

(127) A Airport Handling apresentou uma proposta vinculativa referente às atividades de assistência em escala da Alitalia, oferecendo [XX,X] milhões de euros e um pagamento suplementar de 6,5 milhões de euros dependente da consecução de algumas metas.

(128) A EasyJet apresentou uma proposta vinculativa referente a uma parte das atividades de aviação da Alitalia, excluindo os serviços de manutenção e reparação. A proposta apenas atribui à atividade de pequeno curso um valor entre [XXX-XXX] milhões de euros. Na sua proposta, a EasyJet afirmou que estimava, a título preliminar, que o valor das atividades de longo curso fosse de [XXX] milhões de euros, cuja aquisição dependia de um parceiro de consórcio não identificado. Por conseguinte, a EasyJet propunha um valor máximo total de [XXX] milhões de euros.

(129) A proposta não vinculativa apresentada pela Lufthansa dizia apenas respeito a uma parte do lote da aviação (ou seja, [XX] das [XXX] aeronaves e apenas […] efetivos), totalizando [XXX] milhões de euros (líquido de locações capitalizadas).

4.2.3. Relatórios financeiros da Alitalia

(130) As contas oficiais mais recentes do Grupo Alitalia são de 31 de dezembro de 2015. Não foram elaboradas demonstrações financeiras oficiais para o ano de 2016, uma vez que a Alitalia foi colocada em administração extraordinária antes da aprovação e publicação das contas oficiais de 2016. No entanto, estavam disponíveis os dados financeiros pré-encerramento e pró-forma para o ano de 2016, bem como os relatórios dos peritos principais que elaboraram relatórios ex ante ou ex post sobre a Alitalia, ou seja, a KPMG, a Roland Berger, Riccardo Ranalli e a PwC. Os peritos basearam-se nos dados de 2016 para efetuarem as suas análises. Além disso, a Alitalia elaborou uma demonstração financeira em 28 de fevereiro de 2017, em conformidade com a lei italiana da insolvência.

(131) Durante o procedimento de administração extraordinária não foram publicadas demonstrações financeiras oficiais. No entanto, foram publicados, em intervalos regulares, alguns dados financeiros no sítio Web da administração extraordinária da Alitalia, centrados sobretudo no EBITDA operacional e nos fluxos de caixa (sem balanço) (52).

(132) Embora se afigure que, com exceção do ano de 2015, nenhum desses relatórios financeiros tenha sido objeto de auditoria, não há nenhuma indicação de que os dados deturpem materialmente a situação financeira da Alitalia. Os dados de 2016, em especial, foram certificados por Riccardo Ranalli no âmbito do plano de recuperação.

5. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO

5.1. Existência de auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE

(133) Por força do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, «salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

(134) Assim, para que uma medida possa ser considerada um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, devem estar preenchidas as seguintes condições cumulativas: i) deve ser concedida pelo Estado ou proveniente de recursos estatais, ii) deve conceder uma vantagem à empresa, ii) deve ser seletiva, ou seja, favorecer certas empresas ou certas produções, e iv) deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência e deve afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.

5.1.1. Conceito de empresa

(135) A Alitalia é uma empresa privada que atua no setor dos transportes aéreos com sede em Itália. É uma empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, uma vez que exerce atividades económicas através da oferta de serviços num mercado (53).

5.1.2. Recursos estatais e imputabilidade ao Estado

(136) Conforme estabelecido pelo Tribunal de Justiça (54), para que as medidas se qualifiquem como auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a) têm de provir de recursos estatais, seja direta ou indiretamente, por meio de um organismo intermediário que atue ao abrigo de poderes nele delegados, e b) devem ser imputáveis ao Estado (55).

(137) Uma vez que resultam de medidas do Governo e do Parlamento italiano, os dois empréstimos estatais são claramente imputáveis ao Estado italiano. Além disso, os dois empréstimos estatais foram financiados pelo orçamento do Estado e, portanto, foram claramente concedidos através de recursos estatais.

5.1.3. Seletividade

(138) Para ser considerada um auxílio estatal, uma medida deve ser seletiva no sentido de favorecer apenas certas empresas ou a produção de certos bens.

(139) Os dois empréstimos estatais foram concedidos a uma única empresa, a Alitalia. Por conseguinte, foram concedidas para fins específicos a uma única empresa, não estando disponíveis a outras empresas ativas no setor italiano dos transportes aéreos que se encontravam numa situação jurídica ou factual comparável, ou noutros setores. Nenhuma outra empresa comparável era elegível para beneficiar de medidas semelhantes às concedidas à Alitalia, pelo que nenhuma outra empresa recebeu um financiamento comparável. Por conseguinte, os dois empréstimos estatais são seletivos.

5.1.4. Vantagem

(140) Na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, uma vantagem é um benefício económico que uma empresa não poderia ter obtido em condições normais de mercado, isto é, sem a intervenção do Estado (56).

(141) De acordo com a jurisprudência dos Tribunais da União, as operações económicas realizadas por organismos públicos não conferem uma vantagem à sua contraparte e, portanto, não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, se forem realizadas em conformidade com as condições normais de mercado (57). A fim de determinar se uma operação foi realizada nessas condições, a Comissão aplica o critério do operador numa economia de mercado («critério do OEM»). Este critério foi desenvolvido tendo em conta diferentes operações económicas. A Comissão começará por examinar se o critério do OEM é aplicável e, em caso afirmativo, aplicá-lo-á aos dois empréstimos estatais.

5.1.4.1. Aplicabilidade do critério do operador numa economia de mercado

(142) No caso em apreço, a Comissão deve examinar se o critério do OEM é aplicável. Caso determine que não é aplicável aos dois empréstimos estatais, a Comissão não tem de aplicar o critério do OEM. A Comissão pode então simplesmente concluir que a Alitalia obteve um benefício económico que não poderia ter obtido em condições de mercado e, por conseguinte, obteve uma vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(143) No entanto, uma vez que existem dois empréstimos estatais (o empréstimo inicial e o empréstimo adicional de 300 milhões de euros), antes de apreciar a aplicabilidade, a Comissão deve apreciar se esses empréstimos são dissociáveis para efeitos da apreciação da aplicabilidade ou se constituem uma única intervenção. Caso sejam dissociáveis, cada empréstimo terá de ser apreciado separadamente, nomeadamente no que respeita à aplicabilidade do critério do OEM. Se, pelo contrário, se determinar que constituem uma única medida, a Comissão só tem de proceder a uma única apreciação dos empréstimos estatais nesta matéria.

5.1.4.1.1. Os dois empréstimos estatais enquanto uma única medida

(144) Em conformidade com a prática decisória da Comissão, uma série de intervenções estatais que digam respeito à mesma empresa e ocorram num espaço de tempo relativamente curto, que estejam ligadas entre si ou que tenham sido todas planeadas ou fossem previsíveis no momento da primeira intervenção podem ser consideradas uma única intervenção. Por outro lado, quando a última intervenção resultou de acontecimentos imprevistos no momento da primeira intervenção, as duas medidas de auxílio devem, em regra, ser apreciadas separadamente (58).

(145) Ao avaliar se os dois empréstimos estatais constituem uma única intervenção, a Comissão tem em conta i) a cronologia dos dois empréstimos estatais em causa, ii) a sua finalidade, e iii) a situação (financeira e de risco) da empresa no momento em que foram tomadas as decisões de conceder os dois empréstimos estatais (59).

(146) No entender da Comissão, o empréstimo inicial e o empréstimo adicional de 300 milhões de euros devem ser considerados, para efeitos da avaliação da aplicabilidade, uma única medida.

(147) Em primeiro lugar, no que respeita à cronologia, ambos os empréstimos foram concedidos numa rápida sucessão: o empréstimo inicial foi concedido em 2 de maio de 2017 e, em seguida, menos de seis meses mais tarde, o empréstimo adicional de 300 milhões de euros foi concedido em 16 de outubro de 2017. Além disso, a Itália alterou as datas de vencimento desses empréstimos através de uma série de prorrogações (ver considerandos 19 e 30) antes de sincronizar as suas datas e de combinar os empréstimos efetivamente numa única medida (ver considerandos 31 e 32).

(148) Em segundo lugar, como se depreende facilmente dos considerandos 17 e 19, os dois empréstimos estatais foram concedidos com uma finalidade específica em mente, a saber, garantir a continuidade dos serviços de transporte aéreo da Alitalia até que os administradores extraordinários conseguissem concluir o programa que o ministro do Desenvolvimento Económico lhes tinha incumbido de elaborar, ou seja, a reestruturação da Alitalia ou a venda dos seus ativos. Os empréstimos foram concedidos pelo Estado italiano e não foi empreendida nenhuma tentativa de obter financiamento junto de outras fontes.

(149) O Decreto-Lei n.o 148/2017 afirma explicitamente que o empréstimo adicional de 300 milhões de euros seria concedido como um reforço do empréstimo inicial (ver considerando 19). Acresce que as autoridades italianas descreveram o financiamento como uma medida única na notificação à Comissão, na qual também explicaram que o auxílio foi pago em três prestações (60). Essa descrição é igualmente confirmada nas observações subsequentes das autoridades italianas (61).

(150) As condições dos dois empréstimos estatais eram em tudo idênticas, com exceção do montante e da duração inicial. Além disso, o decreto de concessão do empréstimo adicional de 300 milhões de euros remete para o decreto de concessão do empréstimo inicial, indicando que o «financiamento […] é reforçado». Os dois empréstimos estatais foram efetivamente combinados numa única medida em resultado da sincronização das respetivas datas de vencimento (ver considerandos 30, 31 e 32).

(151) Em terceiro lugar, a situação financeira e o perfil de risco da Alitalia no momento em que foram tomadas as decisões de conceder os dois empréstimos estatais eram essencialmente as mesmas. A secção 5.1.4.2 contém uma comparação da situação financeira e do perfil de risco. No entanto, por uma questão de exaustividade, a Comissão observa que a situação financeira e o perfil de risco da Alitalia no momento da concessão dos dois empréstimos estatais eram os seguintes: a) A Alitalia estava insolvente e em administração extraordinária. Por conseguinte, não houve alteração no que respeita ao regime jurídico ao abrigo do qual funcionava; b) As condições dos dois empréstimos estatais eram as mesmas, com exceção do montante do empréstimo e das datas de vencimento, o que demonstra que o perfil de risco era essencialmente o mesmo do ponto de vista da Itália; c) Embora a Alitalia dispusesse de fundos no valor de 545 milhões de euros quando o empréstimo adicional de 300 milhões de euros foi concedido, tratava-se principalmente de fundos disponibilizados através do empréstimo inicial e não decorrentes, de forma significativa, da poupança de custos ou do aumento das receitas. A Alitalia não conseguia gerar fluxos de caixa positivos para financiar as suas atividades e dependia de financiamento externo para financiar as suas operações deficitárias (ver considerando 228).

(152) Além disso, no momento da concessão do empréstimo inicial, tendo em conta as necessidades de liquidez previstas da Alitalia aquando da sua colocação em administração extraordinária, era previsível que seria necessário um financiamento adicional se a venda ou a reestruturação não se realizasse no prazo de seis meses (ver considerandos 246 a 248).

(153) Com efeito, a Comissão considera que a Itália tinha como único objetivo conceder um financiamento suficiente para que a atividade da Alitalia prosseguisse até que os seus ativos pudessem ser vendidos. Este ponto de vista tem por base os seguintes elementos: a) As declarações de vários ministros do Governo (ver considerandos 51 e seguintes); b) Os argumentos da Itália que confirmam que a Alitalia era sistemicamente importante para todo o setor do transporte aéreo italiano, de tal modo que o Governo a considerava demasiado grande para falir; c) A cobertura quase automática das necessidades de tesouraria da Alitalia e a prorrogação automática das datas de vencimento dos dois empréstimos estatais, bem como a prorrogação dos processos de venda; d) O facto de a Itália nunca ter agido explicitamente no sentido de recuperar o seu investimento ou sequer ter ponderado tal possibilidade desde a concessão do empréstimo inicial; e) A Itália não solicitou o reembolso antecipado dos dois empréstimos estatais. Também não desencadeou a liquidação nem, no mínimo, tentou não prorrogar o prazo de vencimento dos dois empréstimos estatais na ausência de qualquer estudo que determinasse uma alteração da probabilidade de reembolso dos dois empréstimos estatais na data em que os empréstimos deviam ser reembolsados; f) Os juros devidos sobre os dois empréstimos estatais nas respetivas datas de vencimento não foram pagos devido à prorrogação sistemática do prazo de vencimento dos dois empréstimos estatais, tendo estes últimos efetivamente deixado de vencer juros a partir de 31 de maio de 2019.

(154) Por conseguinte, a Comissão considera que os dois empréstimos estatais constituem uma única medida para efeitos da presente decisão.

(155) A Comissão examinará a aplicabilidade com base em dois critérios, determinando i) se a Itália apresentou elementos de prova ex ante suficientes que demonstrem que agiu como um operador económico, e ii) se o Estado, pelo contrário, agiu como poder público e não como operador económico ao conceder os dois empréstimos estatais.

(156) Não obstante a conclusão referida acima de que os dois empréstimos estatais não são dissociáveis, mesmo que os dois empréstimos estatais fossem tratados como duas medidas distintas, a análise da aplicabilidade da Comissão que se segue seria aplicável mutatis mutandis.

5.1.4.1.2. Atuação da Itália como poder público e não como operador numa economia de mercado

(157) A Comissão considera que o critério do OEM não se aplica ao caso em apreço. Com efeito, com base em todos os elementos de prova disponíveis, a Itália agiu com firmeza na sua qualidade de poder público para salvar a Alitalia da falência e para a manter em funcionamento.

(158) Antes de mais, a Comissão recorda, a título preliminar, que o Tribunal de Justiça determinou que a aplicabilidade do critério do OEM depende, em última análise, da circunstância de o Estado-Membro em causa conceder, na sua qualidade de acionista e não na de poder público, uma vantagem económica a uma empresa que lhe pertence (62). As intervenções do Estado que visam honrar as obrigações que lhe incumbem como poder público não podem ser comparadas às de um investidor privado em economia de mercado (63).

(159) A fim de determinar se os dois empréstimos estatais concedidos pelo Estado representam o exercício da autoridade do Estado ou se são consequência de obrigações que o Estado deve assumir enquanto acionista, a Comissão examinará não só a forma desses empréstimos, mas também i) a sua natureza e o seu objeto, ii) o contexto em que são concedidos, iii) o objetivo visado, e iv) as regras a que os dois empréstimos estatais estão sujeitos.

(160) Se não for um investimento suscetível de ser realizado por um investidor privado, tendo em conta a sua natureza e o seu objeto, assim como o objetivo visado, a intervenção do Estado é realizada enquanto poder público, impedindo, por conseguinte, a aplicação do critério do OEM (64).

Natureza e objeto da medida

(161) Tal como descrito na secção 2.1, a medida em questão consistia nos dois empréstimos estatais concedidos pela Itália à Alitalia em 2 de maio de 2017 e 16 de outubro de 2017, respetivamente.

Contexto da medida

(162) O Estado agiu, desde o início, de forma coerente e clara na sua qualidade de poder público para evitar a liquidação da Alitalia, um facto igualmente reconhecido em declarações públicas de diversos ministros do Governo (ver secção 2.5), e não enquanto acionista numa empresa ou credor.

(163) A Alitalia tem registado prejuízos de forma contínua e considerável desde que foi adquirida pela CAI em 2008. As tentativas dos acionistas da Alitalia para relançar a empresa através do plano de recuperação fracassaram devido à rejeição do referido plano pelos trabalhadores em 26 de abril de 2017, o que conduziu à sua colocação em administração extraordinária (ver considerandos 41 e seguintes). A Alitalia continuou a perder dinheiro enquanto se encontrava em administração extraordinária.

(164) Após a rejeição do plano de recuperação, mas antes de a empresa ser colocada em administração extraordinária, não existem provas da disponibilidade de nenhum investidor para intervir e adquirir a Alitalia como empresa em atividade, nem por um preço simbólico. Também não existem provas de que as instituições financeiras estivessem dispostas a conceder facilidades de empréstimo que proporcionassem liquidez suficiente para manter a sua atividade.

(165) Quando os dois empréstimos estatais foram concedidos, a Alitalia era uma empresa em dificuldade na aceção das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação, tendo poucas perspetivas de se tornar rentável no curto a médio prazo (ver considerandos 41, 66 e 218 a 229).

Objetivo visado

(166) A colocação da Alitalia em administração extraordinária tinha como objetivo expresso assegurar a continuidade dos serviços de transporte prestados pela Alitalia e preservar o valor dos seus ativos.

(167) Enquanto empresa insolvente, a Alitalia essencialmente viu-se excluída dos mercados de crédito e, devido aos seus problemas de liquidez imediatos e a mais longo prazo, estava dependente do Estado italiano, que concedeu os dois empréstimos estatais.

(168) Tal como descrito em pormenor na secção 2, o empréstimo inicial foi concedido com o objetivo de evitar a interrupção do serviço prestado pela Alitalia, permitindo-lhe manter ligações aéreas nacionais e internacionais, prevenindo, deste modo, dificuldades sociais e grandes prejuízos para os utilizadores. A Itália alegou igualmente que tal interrupção implicaria uma violação, nomeadamente, do direito à continuidade territorial na Itália garantido pela Constituição italiana. O empréstimo adicional de 300 milhões de euros foi concedido pelos mesmos motivos, bem como para facilitar a alienação dos ativos da Alitalia. Não se afigura que, no essencial, o objetivo da colocação da Alitalia em administração extraordinária e o objetivo dos dois empréstimos estatais sejam diferentes.

(169) Esta avaliação é ainda corroborada pelas declarações públicas proferidas pelos ministros do Governo antes da