Relatório especial n.o 21/2000

sobre a gestão dos programas de ajuda externa da Comissão (em especial a programação por país, a elaboração de projectos e o papel das delegações), acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2001/C 57/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

GLOSSÁRIO DE ACRÓNIMOS

ACP Países de África, das Caraíbas e do Pacífico

CRIS Common Relex Information System (Sistema integrado de informação e gestão)

DG Direcção-Geral

DG Relex Direcções-Gerais responsáveis pelas relações externas

FED Fundo Europeu de Desenvolvimento

ISPA Instrumento estrutural de pré-adesão

JO Jornal Oficial das Comunidades Europeias

MEDA Programa relativo a medidas financeiras e técnicas de apoio à reforma das estruturas económicas e sociais no âmbito da parceria euro-mediterrânica

OCDE-CAD Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico - Comité de Ajuda ao Desenvolvimento

OLAS Online Accounting System (Sistema de contabilidade em linha - FED)

ONG Organizações não governamentais

Phare Programa de ajuda aos países candidatos da Europa Central e Oriental

PIN Programa indicativo nacional

PNAA Programas nacionais para a adopção do acervo

RAP Sistema utilizado pelas delegações dos países do Mediterrâneo para a gestão dos pagamentos efectuados a favor dos seus projectos no âmbito dos protocolos

Sapard Programa especial de adesão para a agricultura e o desenvolvimento

SCR Serviço Comum Relações Externas (que gere a ajuda aos países terceiros)

Sincom Sistema Informático Contabilístico da Comissão

Tacis Programa de assistência técnica à Comunidade de Estados Independentes

UE União Europeia

RESUMO

1. A ajuda comunitária às várias zonas geográficas é concedida no âmbito de uma variedade de programas e rege-se por diferentes regulamentos. Em África, nas Caraíbas e no Pacífico (países ACP), a ajuda é concedida principalmente através dos Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED). Nas outras zonas geográficas, os programas de ajuda são financiados directamente pelo orçamento geral da União Europeia (ver ponto 9). Em 1999, as autorizações ascenderam a 7927 milhões de euros no total (ver quadro 1).

2. Na sequência das observações formuladas pelo Tribunal em vários relatórios anuais e especiais e de um pedido do Parlamento Europeu, o Tribunal examinou se os sistemas e procedimentos da Comissão, no que diz respeito à programação por país, à elaboração e avaliação dos projectos, bem como à gestão da ajuda pelas delegações, eram adequados e eficazes (ver pontos 10-15). A Comissão está a tentar solucionar alguns dos problemas anteriormente assinalados, nomeadamente no seu documento intitulado "A política de desenvolvimento da Comunidade Europeia"(1), que destaca as áreas onde é necessário tomar medidas urgentes.

3. A Comissão não adoptou procedimentos comuns para a elaboração e aprovação dos programas por país nas diferentes zonas geográficas. Os Governos dos países beneficiários e as delegações da Comissão nem sempre participam activamente na elaboração dos programas por país, especialmente na Ásia, na América Latina e no Mediterrâneo. Por outro lado, a Comissão deveria reforçar os contactos com os Estados-Membros, tanto no local como no âmbito dos comités consultivos. Os programas por país adoptados pela Comissão não contêm sistematicamente indicadores de resultados e nem sempre analisam questões fundamentais como a coordenação entre os doadores e os direitos do Homem (ver pontos 16-27).

4. Verificam-se algumas deficiências a nível da elaboração dos projectos. Questões como a justificação do projecto do ponto de vista económico, ambiental e institucional, os problemas de organização e as perspectivas de sustentabilidade, não são analisadas, como de facto deveriam, de forma sistemática. Não existem indicadores objectivamente verificáveis ou, quando existem, não são suficientemente bem definidos (ver pontos 28-40). Assim, é frequente os projectos serem lançados com muito atraso. A complexidade dos procedimentos da Comissão contribui igualmente para esta situação (ver pontos 42-47).

5. Embora o papel das delegações da Comissão tenha adquirido uma importância considerável nos últimos anos, continua a ser necessário definir com clareza as suas responsabilidades. Na Comissão, o processo de decisão está demasiado centralizado. As delegações deveriam ter mais responsabilidades e dispor dos recursos necessários. O número de efectivos e as respectivas qualificações deveriam ser avaliados em função da diversidade quer das tarefas a realizar quer do tipo dos projectos a financiar (ver pontos 48-60).

6. O acompanhamento pormenorizado dos projectos é em grande medida confiado aos organismos que os executam e aos consultores. As delegações dispõem de pouco tempo para acompanhar os projectos (ver ponto 66). Em diversos casos, o acompanhamento da execução dos projectos por parte das delegações revelou deficiências. Deveria ser utilizado sistematicamente um número limitado de instrumentos de acompanhamento uniformizados por forma a garantir um acompanhamento rigoroso (ver pontos 61-65).

7. Muitas das lacunas verificadas na programação por país e na elaboração, avaliação e acompanhamento dos projectos podem ser imputadas à estrutura organizativa da Comissão, bem como aos procedimentos e à gestão dos recursos humanos. A divisão do ciclo do projecto resultante da criação do Serviço Comum Relações Externas (SCR) veio agravar a situação. A execução dos projectos é da responsabilidade do SCR, ao passo que a sua elaboração continua a ser da competência das várias DG Relex (ver pontos 68-70).

8. Tendo reconhecido que a divisão do ciclo do projecto não é satisfatória, a Comissão procede a uma nova reorganização dos seus serviços de relações externas, que parece contemplar muitos dos problemas levantados no presente relatório. A proposta da Comissão deverá contribuir para melhorar a concessão das ajudas, mas apenas se as alterações a nível das estruturas e dos procedimentos forem acompanhadas por uma evolução na cultura de gestão da Comissão, no sentido de uma maior flexibilidade e de uma abordagem orientada para os resultados (ver pontos 79-81).

INTRODUÇÃO

9. A ajuda às várias zonas geográficas é concedida no âmbito de uma variedade de programas e rege-se por diferentes regulamentos(2). Em África, nas Caraíbas e no Pacífico (países ACP), a ajuda é concedida principalmente através dos Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED). Nas outras zonas geográficas, os programas são financiados directamente pelo orçamento geral da União Europeia. Os quadros 1 a 3 apresentam os fundos concedidos às várias zonas e o número de operações geridas pela Comissão.

Quadro 1

Montante das autorizações e dos pagamentos por programa principal em 1999

>PIC FILE= "C_2001057PT.000401.EPS">

Fonte:

SCR.

Quadro 2

Montante das autorizações por programa principal

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 3

Operações processadas pelo SCR em 1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

10. Nos últimos anos, a inadequação das estruturas, organização, recursos, procedimentos e gestão das acções externas da Comissão tem suscitado crescentes preocupações, que se têm manifestado nas análises da OECD-DAC(3), realizadas a pedido do Conselho e da Comissão(4), e em muitos relatórios anuais e especiais do Tribunal(5). Em 1997, no âmbito da sua resolução relativa à quitação para as contas do exercício de 1995, o Parlamento Europeu solicitou ao Tribunal de Contas que incluísse no seu programa de trabalho um inquérito sobre a razão de ser e eficácia da estrutura da Comissão, bem como sobre os processos e atribuição de recursos humanos no âmbito da cooperação para o desenvolvimento(6).

11. No final de 1997, a Comissão decidiu reorganizar os seus serviços criando um Serviço Comum Relações Externas (SCR) para gerir a ajuda comunitária aos países terceiros. Nessa altura, os comissários responsáveis manifestaram algumas preocupações relativamente a esta reorganização. Por conseguinte, a auditoria incidiu sobre os domínios-chave em princípio menos afectados pela reorganização, ou seja os sistemas e procedimentos utilizados na programação por país e na elaboração e avaliação dos projectos, que continuaram a ser da responsabilidade das direcções-gerais geográficas(7), e a gestão da ajuda pelas delegações(8). A auditoria não examinou a organização, procedimentos, sistemas e recursos do SCR.

12. Efectuaram-se auditorias específicas em quatro zonas geográficas:

a) Ásia, designadamente o Bangladeche e as Filipinas;

b) América Latina, nomeadamente a Bolívia e a Guatemala;

c) Os países da Bacia Mediterrânica(9), designadamente o Egipto e Marrocos;

d) Os países da África, Caraíbas e Pacífico (ACP)(10), nomeadamente os Camarões, a República Centro-Africana, o Chade, a Etiópia, a Eritreia, o Gabão, o Malavi e a Suazilândia.

13. Salvo indicação em contrário, as observações formuladas no presente relatório dizem respeito às quatro zonas geográficas acima mencionadas.

14. O relatório tem igualmente em consideração as auditorias efectuadas pelo Tribunal nos países da Europa Central e Oriental, nomeadamente na Roménia, Bulgária, Estónia e Polónia, uma vez que alguns dos problemas relativos à gestão dos fundos de pré-adesão destinados aos países candidatos são idênticos aos que afectam a cooperação para o desenvolvimento(11). Sempre que as observações se apliquem a todas as cinco zonas geográficas, é feita uma referência específica.

15. A auditoria foi realizada nos serviços técnicos, geográficos e financeiros da Comissão, bem como nos países já referidos. Foram igualmente efectuadas visitas de controlo em vários organismos de desenvolvimento dos Estados-Membros e em alguns dos outros principais doadores.

PROGRAMAÇÃO POR PAÍS

16. Os documentos de programação por país(12) fixam os objectivos da ajuda ao desenvolvimento para cada país e definem a estratégia a seguir para os atingir.

Enquadramento jurídico

17. Cada um dos programas de ajuda financeira e técnica tem por base um enquadramento regulamentar específico que rege em maior ou menor pormenor a elaboração dos programas por país.

18. No que diz respeito aos países ACP, as Convenções de Lomé e as instruções de programação elaboradas pelas DG Relex competentes constituem um quadro de referência para a elaboração de um Programa Indicativo Nacional (PIN), bem como para a ajuda não incluída no PIN, por exemplo a ajuda de emergência.

19. O regulamento do Conselho relativo à cooperação financeira e técnica com os países da Ásia e da América Latina não é muito pormenorizado. Apenas prevê que "sempre que possível, proceder-se-á a uma programação quinquenal indicativa... por país"(13).

20. Foram adoptadas directrizes específicas(14) para os PIN elaborados no âmbito do programa MEDA(15). Embora estas directrizes contenham elementos positivos, são demasiado gerais e repetitivas em alguns domínios e não definem os vários conceitos utilizados. Salientam a necessidade de "evitar a dispersão do esforço de cooperação por um número demasiado vasto de actividades...", mas logo a seguir estabelecem uma longa lista de domínios de intervenção a incluir nos PIN. Por outro lado, não propõem qualquer metodologia relativamente às modalidades de elaboração dos PIN.

21. Em Março de 1997, a Comissão adoptou as novas orientações do programa Phare(16) para os países candidatos da Europa Central e Oriental. As prioridades identificadas nos pareceres da Comissão relativos aos pedidos de adesão dos países candidatos à UE constam das parcerias para a adesão, complementadas pelos programas nacionais para a adopção do acervo (PNAA), que especificam a forma como o país candidato deverá adoptar o acervo comunitário. Os protocolos anuais de financiamento, acordados entre a Comissão e o país candidato, que incluem pormenores sobre os projectos a financiar, são elaborados com base nas medidas consideradas prioritárias nos pareceres e nas parcerias para a adesão. Estes documentos estabelecem um novo enquadramento para a programação anual do Phare.

Procedimentos de elaboração dos documentos de programação por país

22. Na Ásia, América Latina e países mediterrânicos, verificaram-se algumas deficiências comuns a nível da elaboração dos documentos de programação por país. O procedimento era demasiado centralizado, na medida em que os documentos eram preparados principalmente em Bruxelas e que as delegações ou as autoridades dos países beneficiários pouco intervinham. Este procedimento não é eficaz, na medida em que os conhecimentos das delegações não são totalmente explorados. Embora as delegações fossem solicitadas a formular observações sobre os projectos de documentos, muitas vezes não lhes foi dado tempo suficiente para o fazerem de forma correcta, e nem sempre essas observações foram tomadas em consideração. Além disso, os representantes dos Estados-Membros no local não foram suficientemente consultados. Embora os comités consultivos dos Estados-Membros (ver ponto 41) tenham tido a oportunidade de analisar os vários documentos de programação por país, todo o processo decorreu de forma precipitada. De uma maneira geral, foram apresentados em cada reunião inúmeros documentos. Por exemplo, foram apresentados na mesma reunião 11 documentos de estratégia relativos a países da América do Sul e os Estados-Membros queixaram-se da falta de tempo para os analisar(17). Além disso, as suas observações nem sempre foram tomadas em consideração(18).

23. Nos países ACP, as delegações intervêm activamente no processo de programação. Embora a elaboração dos projectos de PIN seja da responsabilidade do país ACP(19), na prática essa tarefa coube à delegação, envolvendo negociações com o gestor orçamental nacional e com os principais ministérios por um período de cerca de dois anos. Existiam orientações da Comissão relativas à elaboração dos PIN para o Oitavo FED, mas são "estritamente reservadas para utilização oficial da Comissão e das delegações".

24. No que diz respeito aos países candidatos da Europa Central e Oriental, a Comissão subestimou os recursos e o tempo necessários para efectuar as alterações introduzidas pelas novas orientações do programa Phare e, por conseguinte, o calendário de programação fixado para 1998 não se revelou realista. Só em Março de 1998 o Conselho se pronunciou sobre os princípios e os objectivos das parcerias para a adesão e apenas em Junho de 1998 foram formalmente adoptadas as orientações para o exercício de programação de 1998. Assim, os projectos incluídos no programa de 1998 foram elaborados de acordo com as orientações do programa Phare para os anos anteriores e depois adaptados às novas orientações, provocando alguma pressão a nível dos prazos previstos. Os programas Phare e os respectivos procedimentos sofreram alterações, mas não foi criado um sistema eficaz para definir, planear, acompanhar e examinar as alterações mais importantes.

Conteúdo dos documentos de programação por país

25. De uma maneira geral, os PIN dos países ACP examinados eram documentos bastante completos, que estabeleciam um enquadramento útil para a execução do financiamento da cooperação para o desenvolvimento no âmbito do Sétimo FED. No entanto, verificaram-se algumas lacunas no que diz respeito à descrição dos compromissos assumidos e das acções desenvolvidas pelos Governos, aos aspectos de coordenação, calendários, questões de igualdade entre os sexos e luta contra a pobreza. Será difícil avaliar os resultados futuros uma vez que não foram estabelecidos indicadores para o efeito e não foi prevista qualquer avaliação posterior(20). Os PIN dos países menos desenvolvidos(21) não faziam referência ao regime e às medidas específicas de que estes beneficiariam. Além disso, os PIN não cobriam todas as áreas de intervenção financiadas pela Comissão.

26. Os documentos examinados(22) relativos aos países da Ásia, América Latina e Mediterrâneo eram demasiado descritivos e não analisavam toda uma série de questões. Por exemplo, não aproveitaram a reserva de experiência da Comissão nos esforços de desenvolvimento no país em causa. Será difícil avaliar os resultados futuros, uma vez que, tal como nos documentos relativos aos países ACP, não foram estabelecidos indicadores de resultados e não foi prevista qualquer avaliação posterior. Não havia referência à coordenação entre a UE e os Estados-Membros e/ou os outros doadores. Os documentos relativos aos países da Ásia e da América Latina continham um grande número de objectivos, descritos em termos muitos gerais, sem uma orientação específica ou uma prioridade. Os documentos relativos aos países da Ásia não foram elaborados de acordo com o modelo uniforme previsto. Os documentos de programação relativos a alguns países da Ásia e da América Latina, não contemplavam aspectos importantes da política comunitária, como a questão dos direitos do Homem, apesar de a Comissão ter projectos importantes nesta área. Embora os PIN dos países mediterrânicos, de acordo com as respectivas orientações, devam abordar um grande número de domínios(23), houve muitos que foram insuficientemente tratados nos PIN relativos ao Egipto e a Marrocos.

27. No final de 1998, os PNAA para os países candidatos da Europa Central e Oriental não ofereciam uma visão global suficientemente fiável que permitisse ter a certeza de que os orçamentos nacionais, os programas Phare e as outras formas de assistência cobriam todos os objectivos. Os países candidatos teriam preferido que existisse uma relação mais estreita entre os PNAA e os programas anuais por país e consideram que actualmente os PNAA deveriam ser desenvolvidos mais como instrumentos práticos de programação e de acompanhamento. Além disso, a estrutura e a classificação dos programas eram específicas de cada país candidato, o que dificulta a sua comparação.

ELABORAÇÃO E AVALIAÇÃO DOS PROJECTOS

28. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1991(24), o Tribunal identificou uma série de insuficiências na elaboração dos projectos, designadamente:

a) Demasiada precipitação na preparação dos documentos do projecto, sem uma verdadeira fase de avaliação;

b) Falta de objectivos quantificados, claramente definidos;

c) Falta de realismo na definição dos objectivos e dos calendários de execução e insuficiente análise dos riscos e condicionalismos.

29. A fim de melhorar a elaboração e a gestão dos seus projectos, em 1992 a Comissão adoptou o método da gestão do ciclo do projecto(25) e uma série de linhas directrizes sobre a estrutura e conteúdo das propostas de financiamento e sobre os requisitos de elaboração de um quadro lógico(26). Os projectos examinados durante a auditoria foram em grande parte preparados de acordo com este método. Embora de uma maneira geral se tenham registado algumas melhorias na elaboração e na documentação dos projectos, subsistem várias deficiências que serão analisadas nos pontos seguintes.

30. Regra geral, continua a verificar-se uma insuficiente avaliação dos projectos. Normalmente, após a identificação inicial de um projecto, uma equipa de consultores passa duas ou três semanas no local a analisá-lo e a concebê-lo. A proposta de financiamento (ver ponto 35) é elaborada directamente pelo responsável geográfico com base nos relatórios destes consultores(27) e em colaboração com as unidades técnicas. Na prática, em todas as zonas geográficas, a identificação e a avaliação não são consideradas fases distintas do ciclo do projecto.

31. No caso do FED, a identificação e a elaboração dos projectos são da responsabilidade do país ACP, se necessário com a ajuda do delegado, ao passo que a avaliação deve ser efectuada em conjunto pelo país ACP e pela Comunidade(28). Na prática, os projectos são normalmente elaborados pelas delegações com a cooperação e o apoio de peritos europeus individuais postos à disposição das próprias instituições dos países ACP. Estes peritos intervêm cada vez mais neste processo devido ao volume de trabalho das delegações. A sua acção deve ser claramente definida de modo a assegurar a transparência na execução das tarefas das autoridades dos países ACP e das delegações (cujas prioridades nem sempre coincidem).

32. No que diz respeito às despesas do FED, em 1997(29) foi lançada uma iniciativa útil, ou seja um "Grupo de apoio da qualidade"(30), com o objectivo de melhorar a qualidade da elaboração e da avaliação dos projectos/programas. O grupo analisa os documentos relativos à preparação(31) de todos os projectos/programas, tendo conseguido em certa medida melhorar a sua qualidade, embora os procedimentos de acompanhamento das suas recomendações não sejam satisfatórios.

33. Em muitos casos, o calendário previsto para a preparação dos projectos é muito apertado. Para as despesas que não se inserem no FED, a anualidade do orçamento continua a influenciar excessivamente os prazos de elaboração e de aprovação dos projectos(32). Com a aproximação do final do exercício e a pressa de autorizar os fundos disponíveis, muitos projectos são apresentados aos comités consultivos dos Estados-Membros em Dezembro, o que reduz o tempo disponível para a sua avaliação e não contribui para melhorar a qualidade da sua elaboração.

34. No que diz respeito ao programa Phare, o exercício de programação anual estende-se por um período superior a um ano. Esta duração é incomportável, especialmente no caso de projectos que prosseguem actividades já em curso. A repetição anual de todo o ciclo de programação, em função do calendário do processo orçamental, não é compatível com a complexidade do programa Phare. Se o ciclo de programação fosse fixado em função da duração dos projectos, ou seja, três a quatro anos, seria possível melhorar a qualidade da programação e da elaboração dos projectos a nível nacional.

Propostas e acordos de financiamento

35. A proposta de financiamento é o documento interno da Comissão apresentado ao comité consultivo de representantes dos Estados-Membros e no qual se baseia a decisão de financiamento da Comissão. O acordo de financiamento(33) é o contrato assinado pela Comissão e pelas autoridades do país beneficiário.

Proposta de financiamento

36. Na sequência da adopção do método da gestão do ciclo do projecto (ver ponto 29), verificaram-se algumas melhorias nestes documentos. A parte descritiva das propostas de financiamento, que apresenta os antecedentes do projecto, e os respectivos componentes e actividades, são geralmente satisfatórios.

37. Os quadros lógicos(34) anexos às propostas de financiamento são frequentemente mal preparados. Muitas vezes não estabelecem claramente a distinção entre o objectivo global, a finalidade do projecto, os resultados e as actividades e não apresentam indicadores que possam ser verificados objectivamente. A análise dos riscos e condicionalismos é muitas vezes superficial. As autoridades dos países beneficiários nem sempre têm conhecimento dos quadros lógicos. Em alguns países asiáticos, os serviços responsáveis pela gestão dos projectos não receberam uma cópia do quadro lógico original com as propostas de financiamento, devendo por conseguinte começar do zero ao preparar um quadro lógico para o plano global de trabalho(35).

38. É necessário melhorar outros aspectos das propostas de financiamento; as informações relativas a questões de organização, às actividades dos outros doadores ou aos resultados das avaliações são muitas vezes limitadas. Em todas as zonas geográficas, os calendários são irrealistas. No que diz respeito aos países da Ásia, América Latina e Mediterrâneo, os aspectos mais analíticos da fase de elaboração, nomeadamente a fundamentação económica, ambiental e institucional, as questões relativas à igualdade entre homens e mulheres e as perspectivas de desenvolvimento sustentável são muitas vezes negligenciados ou tratados de uma forma muito superficial. Nos países candidatos da Europa Central e Oriental, quando um projecto era proposto no seguimento de outro anterior, a proposta de financiamento nem sempre fornecia informações suficientes acerca do projecto anterior(36).

Acordos de financiamento

39. O acordo de financiamento é um documento primordial para a gestão dos projectos. Enquanto contrato jurídico celebrado entre a Comissão e as autoridades dos países beneficiários, estabelece um enquadramento vinculativo no qual se devem inserir as acções de gestão dos projectos. Verificaram-se, todavia, as seguintes deficiências em vários casos: insuficiente descrição da contribuição do outro parceiro para o projecto, confusão acerca da duração do projecto, informações insuficientes quanto ao destino dos activos no final do projecto, orçamentos mal estruturados e deficiente descrição das responsabilidades, especialmente quando estão envolvidas várias organizações. Além disso, nem sempre estava prevista a realização de auditorias financeiras regulares e independentes. Em geral, os gestores dos projectos que deviam trabalhar com os acordos de financiamento mostravam-se críticos pois consideravam que estes documentos não lhes davam uma visão suficientemente clara das intenções da Comissão e das autoridades dos países beneficiários.

40. As lacunas dos acordos de financiamento tornam claro que é necessário rever a função deste documento na sua forma actual. Os acordos deverão centrar-se nos objectivos, recursos e obrigações recíprocas do doador e do beneficiário. O planeamento detalhado necessário à boa execução de um projecto poderá ser incluído noutro documento, de carácter mais flexível.

Papel dos comités consultivos no processo de decisão

41. Os vários regulamentos do Conselho que regem as acções externas estabelecem que os Estados-Membros, através dos comités consultivos, devem emitir um parecer sobre as propostas de financiamento que excedam um determinado montante(37) antes de a Comissão tomar uma decisão de financiamento. Antes de a proposta ser discutida, os membros do comité consultivo competente recebem um exemplar do projecto em questão, o qual transmitem, normalmente, ao respectivo representante no país em causa para eventuais observações. Todavia, esta consulta no terreno tem lugar demasiado tarde no processo de elaboração do projecto, não permitindo que as observações de fundo possam ser tomadas em consideração. Os representantes dos Estados-Membros submetem perguntas escritas sobre as propostas de financiamento antes das reuniões. Apesar de os funcionários da Comissão passarem muito tempo a preparar as respostas, há a tendência para tentarem tranquilizar os representantes em vez de procurarem soluções para os problemas verificados na elaboração do projecto.

Lançamento dos projectos

42. Nos países ACP, o período de tempo médio necessário à elaboração de um projecto (ou seja, o período que decorre entre a elaboração da ficha de identificação do projecto e a assinatura do acordo de financiamento) é de 14 meses. Em alguns casos, esta fase chegou a atingir dois anos ou mais. Nos países da Ásia, América Latina e Mediterrâneo, entre a missão de identificação do projecto inicial e a assinatura do acordo de financiamento decorreram, em média, 21 meses(38). Em dois casos na Ásia, esse período foi superior a três anos.

43. Mesmo após a assinatura do acordo de financiamento, nem sempre os projectos começam a ser executados imediatamente. Verificam-se com frequência atrasos no recrutamento de assistentes técnicos para assegurar a gestão dos projectos(39). Nos países ACP, alguns projectos examinados só tiveram início alguns anos após a assinatura do acordo de financiamento.

44. As causas dos atrasos são múltiplas. Em alguns casos, devem-se ao facto de o projecto não ter sido bem elaborado, o que dificulta a sua execução. Noutros, resultam da lentidão dos procedimentos da Comissão, mesmo quando esta presta assistência juntamente com outros doadores a projectos já em curso. Noutros ainda, a Comissão é alheia aos atrasos verificados, por exemplo, quando as autoridades do país beneficiário recuam relativamente a posições anteriormente assumidas e tentam alterar o projecto. Por vezes, revelam uma falta de "responsabilização" das autoridades relativamente ao projecto, o que pode decorrer de uma insuficiente participação na sua elaboração.

45. No que diz respeito aos projectos no âmbito do FED, os atrasos parecem decorrer não tanto dos próprios procedimentos, mas da aplicação demasiado rígida das regras, especialmente as que se referem aos concursos, e do desconhecimento desses procedimentos pelos vários intervenientes no processo.

46. As novas orientações do programa Phare provocaram atrasos no lançamento dos projectos, especialmente porque a Comissão as adoptou sem preparar os necessários procedimentos. À medida que os procedimentos da Comissão foram elaborados, foi necessário introduzir novas alterações em alguns projectos, agravando a situação ao nível dos prazos. A celeridade no lançamento dos projectos é particularmente importante para um país em rápida evolução. No caso da Estónia, alguns projectos de 1998, concebidos pela administração em meados de 1997, só puderam ter início no segundo semestre de 1999.

47. É evidente que os projectos nem sempre podem começar a ser executados logo que o acordo de financiamento é assinado. Muitos deles, em particular os projectos "processo"(40), necessitam de uma fase de arranque durante a qual são realizados estudos de diagnóstico para determinar as linhas gerais do projecto. Nestes casos, é comum na fase de arranque identificar alterações importantes a efectuar. Nos países da Ásia, América Latina e Mediterrâneo, esta situação obrigou a introduzir alterações no acordo de financiamento(41), operação que, nestes últimos anos, se tem revelado bastante longa (ver ponto 52). São também muitas vezes necessárias alterações dos acordos de financiamento, que não implicam qualquer alteração do orçamento mas apenas um prolongamento do prazo. Mesmo estas simples alterações levam imenso tempo a processar. A frequência com que os projectos são prolongados é também reveladora de como muitos dos calendários são excessivamente curtos.

PAPEL DAS DELEGAÇÕES

48. Nos últimos anos, a importância das delegações da Comissão viu-se consideravelmente acrescida. As responsabilidades inerentes à execução dos programas de ajuda externa constituem apenas uma das suas principais áreas de actividade. Actualmente, as delegações desempenham cada vez mais um papel político de representação da União, actuam nos domínios económico, comercial e cultural e fornecem informações sobre a União e as suas políticas e programas. Em média, as delegações consagraram 41 % do seu tempo e recursos aos programas de ajuda externa(42).

49. O grau de responsabilidade das delegações nas diferentes fases do ciclo do projecto varia substancialmente. Nos termos das Convenções de Lomé, foram atribuídas mais responsabilidades às delegações nos países ACP do que às delegações nos países da Ásia, América Latina e Mediterrâneo. As novas orientações do programa Phare prevêem uma maior desconcentração de competências para as delegações. Todavia, todas as delegações têm importantes responsabilidades durante a fase de execução do projecto, que podem ser inseridas no âmbito geral do acompanhamento dos projectos (ver pontos 61-65).

Responsabilidade e poder de decisão

50. Não existe em nenhuma das zonas geográficas uma definição clara das funções a desempenhar pelo pessoal das delegações e dos serviços centrais em Bruxelas no que diz respeito às diversas fases do ciclo dos projectos. Por outro lado, a Comissão também não definiu de uma forma precisa as atribuições, deveres e responsabilidades de cada lugar. Nos casos em que existem, as descrições das funções do pessoal das delegações não têm grande utilidade uma vez que estão redigidas em termos demasiado gerais.

51. Esta falta de clareza na partilha de responsabilidades provoca duplicações e atrasos. Em 1998, o relatório Ting(43) formulou algumas recomendações a fim de clarificar a situação e aumentar as responsabilidades do pessoal das delegações. Este relatório salientava o facto de algumas tarefas apenas poderem ser razoavelmente bem realizadas pelas delegações, tratando-se de tarefas que dependem da sua responsabilidade mas para as quais ainda necessitam de obter a aprovação dos serviços centrais, aprovação que é dada com base exclusivamente nas informações fornecidas pela delegação.

52. Esta centralização excessiva do processo de decisão em Bruxelas é ineficaz. As respostas dos serviços centrais às questões ou propostas das delegações são normalmente muito lentas ou nem sequer são enviadas. No que diz respeito às operações analisadas pelo Tribunal, verificaram-se atrasos consideráveis na tomada de decisões relativas à preparação de missões ou à alteração de acordos de financiamento, documentação relativa a concursos ou contratos de assistência técnica. Além disso, parece que estas decisões foram tomadas sem uma análise clara do seu impacto na execução dos projectos. A excessiva centralização do processo de decisão na Comissão(44) contrasta com o que se verifica ao nível dos outros doadores(45), que dispõem de uma presença muito forte no terreno apoiada por pessoal qualificado, e que praticam uma maior delegação de responsabilidades.

53. Em 1998, a reorganização dos serviços em Bruxelas e a reafectação de responsabilidades agravaram os problemas em todas as zonas geográficas, pelo menos a curto prazo, uma vez que inicialmente ninguém conhecia ao certo a nova repartição de competências. Apesar dos atrasos verificados, as respostas eram muitas vezes surpreendentes e havia incerteza relativamente a questões de administração corrente. É muito encorajador verificar que a Comissão tenciona atribuir mais responsabilidades e recursos às delegações(46). Até à data da auditoria, apenas um número limitado de lugares foi transferido dos serviços centrais para as delegações.

Recursos

54. O bom funcionamento das delegações depende do nível dos recursos humanos, tanto em termos quantitativos como em termos de experiência profissional, relativamente ao volume de trabalho existente. Assim, os lugares não deverão permanecer vagos por períodos significativos de tempo(47), devendo ser possível dispor facilmente de pessoal com os conhecimentos técnicos necessários à realização das tarefas.

55. A percentagem de funcionários ou agentes locais colocados varia consoante as zonas geográficas. Regra geral, as delegações nos países ACP recorrem em larga medida a funcionários da Comissão. São poucos os agentes locais (à excepção dos agentes expatriados locais) que ocupam funções de gestão, quer se trate de funções administrativas ou de gestão da ajuda(48). Considerando que existe actualmente pessoal qualificado na maioria dos países ACP, deveria analisar-se em que medida é possível aumentar o recurso a estes agentes. Por outro lado, a Comissão também ainda não definiu claramente que tarefas podem ser confiadas aos agentes locais; com efeito, não existe uma política clara quanto à possibilidade de atribuir a estes agentes funções de carácter financeiro, coexistindo situações diferentes consoante os países (ver também o ponto 63).

56. A Comissão não definiu critérios para determinar o volume de trabalho das delegações e os recursos humanos necessários, relativamente às suas tarefas e responsabilidades. Isto é particularmente importante em situações de grande instabilidade política ou económica, como acontece nos países candidatos da Europa Central e Oriental. Não existem portanto dados objectivos que permitam determinar se os recursos das delegações são excessivos ou, pelo contrário, insuficientes.

57. A reorientação dos programas de desenvolvimento da Comissão, ao prever um apoio sectorial em domínios sociais, faz com que o perfil tradicional do pessoal das delegações seja desajustado(49). A rigidez do estatuto dos funcionários impede a Comissão de pôr em prática uma mobilidade que lhe permita dispor rapidamente de pessoal com as qualificações necessárias. A organização de cursos de formação e de "reciclagem" poderia contribuir para diversificar as qualificações do pessoal, mas até à data a Comissão não fez muitos progressos nesta área. As delegações nos países da Ásia, América Latina e Mediterrâneo em particular, não dispõem de pessoal suficiente com conhecimentos específicos em matéria de gestão financeira, organização de concursos e celebração de contratos.

58. A Comissão procurou reforçar os seus efectivos nas delegações contratando vários tipos de agentes externos. Em alguns casos, foram contratados assistentes técnicos(50) para ajudar a executar programas específicos, como por exemplo no domínio da segurança alimentar, que trabalhavam em estreita colaboração com a delegação embora não fizessem oficialmente parte dela. Foram igualmente recrutados consultores externos para efectuar tarefas específicas, tais como a realização de estudos e análises preliminares para a elaboração dos documentos de estratégia por país. Vinte delegações e gabinetes de representação nos países beneficiários do programa Phare obtiveram efectivos suplementares, financiados pela parte B do orçamento. Entre 1996 e 1999, esses efectivos passaram de 29 para 195(51). Este tipo de financiamento dos efectivos, que deveria estar ligado à duração do programa, tornou-se uma solução de carácter estrutural para superar a insuficiência de pessoal.

59. Em alguns casos, foram criados gabinetes de assistência técnica a par das delegações, para prestar apoio na execução dos programas. Esta solução foi aprovada pela autoridade orçamental na região do Mediterrâneo, com a criação em 1998 das equipas MEDA(52), e na Bósnia. Este apoio teve um papel importante na medida em que ajudou a Comissão na execução dos seus programas, permitindo-lhe compensar a falta de técnicos a nível interno. A flexibilidade destes mecanismos é, todavia, contrabalançada por aspectos menos positivos. As soluções têm muitas vezes um impacto a curto prazo, uma vez que existe uma enorme mobilidade do pessoal, e a experiência e conhecimentos obtidos não permanecem na instituição.

60. Embora o recurso a técnicos externos continue a justificar-se a nível das delegações, a Comissão deverá encontrar soluções de longo prazo para o problema da insuficiência de recursos humanos, sobretudo num contexto em que determinadas competências são transferidas dos serviços centrais para as delegações.

Acompanhamento dos projectos

61. A Comissão define o acompanhamento como um processo contínuo de análise dos resultados de um programa para os seus beneficiários, efectuado durante a execução deste último com o objectivo de corrigir imediatamente qualquer desvio em relação aos objectivos operacionais(53). As delegações desempenham um papel importante, embora não exclusivo, nesse processo. O acompanhamento mais pormenorizado é efectuado pelo pessoal que executa efectivamente os projectos(54), a quem compete geralmente estabelecer um sistema de acompanhamento e de avaliação. Esta função está ainda em grande medida nas mãos dos consultores externos, que realizam missões de apoio e avaliações intercalares. Nas delegações na Ásia e na América Latina, que praticamente não têm pessoal especializado, o acompanhamento técnico cabe quase exclusivamente aos gestores e consultores externos do projecto. O pessoal das delegações mantém contactos regulares com esses gestores, participa nos comités de gestão e efectua regularmente, na medida do possível, visitas no terreno. Contudo, muitas das suas tarefas de acompanhamento consistem na análise de uma enorme variedade de documentos.

62. Embora o pessoal das delegações reconheça que o acompanhamento dos projectos é uma das suas principais atribuições, como já foi mencionado no ponto 48, o tempo disponível para o realizar é limitado. Grande parte do trabalho está orientada mais para os meios de que o projecto dispõe do que para os resultados e a maior parte do tempo é consagrada aos aspectos administrativos da execução dos projectos. A concentração do poder de decisão em Bruxelas, mesmo no que se refere a aspectos de menor importância (ver pontos 51-52), e o facto de as funções a desempenhar pelo pessoal das delegações e pelos serviços centrais em Bruxelas não estarem claramente definidas (ver ponto 50), estão na origem de perdas de tempo consideráveis devido ao vaivém dos documentos entre as delegações e os serviços centrais.

63. Na prática, a importância do acompanhamento financeiro dos projectos varia consideravelmente consoante as delegações. Nas delegações dos países ACP, as responsabilidades nesta matéria estão claramente definidas. O mesmo já não acontece com as delegações na Ásia, América Latina e Mediterrâneo. Em algumas(55), existe um sistema global de acompanhamento financeiro, com pessoal especificamente afectado a essa tarefa, ao passo que em outras as modalidades não são tão rígidas, sendo os pedidos de pagamento sujeitos a um controlo limitado antes de serem enviados para Bruxelas para execução.

64. Embora sejam efectuadas várias acções de acompanhamento, nem sempre foram tomadas medidas correctivas mesmo nos casos em que os objectivos operacionais dos projectos não foram realizados. As delegações não são orientadas em relação ao procedimento de acompanhamento a adoptar.

65. Muitas vezes não é claro qual o seguimento dado aos relatórios de evolução e de actividade elaborados pelos gestores dos projectos e enviados para os serviços centrais(56). Além disso, o conteúdo destes relatórios varia bastante(57), limitando-se em alguns casos a descrever a gestão dos projectos sem se analisar a sua execução e os problemas verificados. Houve lacunas no acompanhamento da execução de muitos projectos pelas delegações; por exemplo, as avaliações previstas no acordo de financiamento nem sempre foram efectuadas. As delegações nem sempre acompanham de forma coerente a execução das acções e das medidas que são da responsabilidade dos Governos dos países beneficiários. Com efeito, uma dessas delegações considerava que o acompanhamento da contribuição do Governo para o projecto não era da sua competência.

Instrumentos de gestão

66. As delegações também não dispõem de instrumentos de gestão adequados. No que diz respeito aos simples manuais de procedimento, as delegações nos países ACP dispõem de um documento bastante pormenorizado desde 1978, ao passo que as delegações na Ásia e no Mediterrâneo não têm um manual completo e actualizado. Foi preparado um manual para o programa da América Latina, mas só está disponível em espanhol. As diversas notas redigidas pelos serviços centrais em diversas ocasiões não foram consolidadas. Nestas circunstâncias, não constitui surpresa verificar que os serviços centrais e as delegações não têm um conhecimento suficiente sobre o correcto procedimento a seguir, o que provoca atrasos.

67. As delegações não dispõem, em nenhuma das zonas geográficas, de sistemas de informação de gestão elementares satisfatórios que lhes permitam acompanhar a evolução da execução dos projectos(58). A maioria não tem acesso ao sistema contabilístico Sincom da Comissão. Os outros instrumentos de informação de gestão, quando existem, também não são satisfatórios. Por exemplo, nos países do Mediterrâneo, o sistema utilizado pelas delegações na gestão dos pagamentos aos projectos no âmbito dos protocolos (RAP) não é tecnicamente adequado ao programa MEDA, mas à data da auditoria não tinha sido criado um novo sistema. No caso do FED, a utilidade do sistema contabilístico informático dos serviços centrais (Online Accounting System, OLAS) para as delegações é limitada, uma vez que não dispõem de um acesso directo. As informações contabilísticas têm de ser transmitidas manualmente de Bruxelas, gerando atrasos. No final de 1998, várias delegações nos países candidatos também tinham dificuldades no acesso às informações financeiras relativas aos programas. Utilizavam, portanto, os seus próprios sistemas informáticos e/ou manuais para registarem as operações relacionadas com o projecto, procedimento que se revelou ineficaz.

68. A criação do SCR, com a função de simplificar, uniformizar e codificar os procedimentos e desenvolver instrumentos de gestão comuns, constitui um importante passo no sentido de colmatar estas lacunas. O sistema de informação CRIS(59) está a ser desenvolvido com o objectivo de proporcionar às delegações e aos serviços centrais um instrumento de gestão adequado. Todavia, será ainda necessário algum tempo até se dispor de um sistema completo e fiável.

69. O enquadramento regulamentar da gestão financeira dos programas de ajuda no âmbito do orçamento geral não está devidamente adaptado às necessidades. O próprio Regulamento Financeiro, tanto as disposições de carácter geral como as que se aplicam especificamente às acções externas da Comunidade, não é satisfatório(60), devendo ser revisto no âmbito do processo global de reforma iniciado em 1999(61).

70. O enquadramento regulamentar que os países beneficiários do programa Phare enfrentam é particularmente complexo e tem sido objecto de constantes alterações (centralização, descentralização, cooperação transfronteiriça, fundos especiais e novas orientações a partir de 1998). Os países candidatos à adesão estão agora perante uma nova preocupação, uma vez que a partir de 2000 têm de fazer face a três tipos distintos de estruturas de gestão, ou seja, Phare, ISPA(62) e Sapard(63).

71. Os países ACP enfrentam igualmente problemas de natureza regulamentar, uma vez que beneficiam de ajuda não apenas do FED mas também do orçamento geral. Esta situação complica seriamente a gestão da ajuda, já que as diversas fontes de financiamento obedecem a regras específicas e são da competência de diferentes serviços da Comissão(64).

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Programação por país

72. Embora a programação por país esteja actualmente integrada em todos os programas de ajuda externa da Comissão e se tenham registado alguns progressos tanto a nível dos seus métodos de elaboração como do seu conteúdo, ainda são possíveis algumas melhorias. A programação por país deveria fazer parte integrante de um processo com vista a traduzir os objectivos políticos gerais em acções operacionais (ver pontos 16-27)(65).

73. Em todas as zonas geográficas, as delegações deveriam ter um papel activo na gestão, estar plenamente associadas à elaboração dos documentos de programação por país e manter contactos estreitos com os Governos dos países beneficiários. Deveriam ser reforçadas as consultas aos Estados-Membros, tanto a nível local como no âmbito dos comités consultivos, e às autoridades dos países beneficiários (ver pontos 22-24).

74. Cada documento de programação por país deveria identificar melhor os objectivos e as prioridades e estabelecer um quadro coerente para as intervenções programadas. Deveriam cobrir todas as áreas de intervenção financiadas pela Comissão e ver em que medida se poderiam tirar ilações dos programas e projectos anteriores (ver pontos 25-27).

Elaboração e avaliação dos projectos

75. A adopção do método da gestão do ciclo do projecto permitiu melhorar um pouco a qualidade da elaboração e da documentação dos projectos, mas ainda são possíveis algumas melhorias (ver pontos 28-47).

76. É necessário prever tempo suficiente para as fases de identificação e de avaliação no âmbito da elaboração dos projectos (ver pontos 30-34). As propostas de financiamento deveriam sistematicamente incluir informações sobre as actividades dos outros doadores e os resultados das correspondentes avaliações. Os calendários deveriam ser mais realistas. Deveria também ser dada maior importância à identificação e à definição de indicadores objectivamente verificáveis (ver pontos 36-38).

77. No âmbito da elaboração dos projectos, deveria promover-se no terreno uma consulta e cooperação mais intensa com os representantes dos comités consultivos dos Estados-Membros. As reuniões dos comités consultivos em Bruxelas deveriam concentrar-se mais em aspectos estratégicos, como a definição de uma linha política global, do que em projectos específicos(66). Estes comités deveriam igualmente ser utilizados como um fórum para intensificar o intercâmbio de informações, permitindo desta forma melhorar a coordenação dos programas de desenvolvimento bilaterais dos Estados-Membros, um dos objectivos previstos na nova política de desenvolvimento proposta pela Comissão(67).

Papel das delegações

78. Nos últimos anos, a importância das delegações da Comissão viu-se consideravelmente acrescida já que desempenham cada vez mais um papel político de representação da União, actuam nos domínios económico, comercial e cultural e fornecem informações sobre a União e as suas políticas e programas. Isto limita o tempo disponível para a ajuda ao desenvolvimento e para o acompanhamento dos projectos. Actualmente, a Comissão reconhece que é necessário atribuir às delegações mais poder e responsabilidades (ver pontos 48-53), tendo mesmo adoptado um programa de exercícios-piloto no sentido de aumentar a descentralização de competências para as delegações. Para este efeito, a Comissão deveria definir claramente o papel e as responsabilidades das delegações (ver pontos 50-52) e determinar o perfil e o número dos efectivos de que necessitam (ver pontos 54-60). Neste contexto, é necessário estabelecer indicadores qualitativos e quantitativos precisos no que diz respeito ao volume de trabalho a efectuar por cada delegação e determinar em que medida é possível reafectar pessoal dos serviços centrais às delegações. É necessário dar mais importância ao acompanhamento dos resultados dos projectos e à qualidade dos relatórios. Deveria ser utilizado de forma coerente um número limitado de instrumentos de acompanhamento uniformizados por forma a assegurar um seguimento rigoroso (ver pontos 61-65).

Conclusão geral e recomendações

79. As acções externas da UE regem-se por vários quadros regulamentares em função das fontes de financiamento utilizadas, da zona geográfica onde se inserem e dos instrumentos ou canais através dos quais a ajuda é concedida. Existem, por conseguinte, consoante as acções, procedimentos diferentes em cada fase (programação por país, elaboração e execução dos projectos) e diversos níveis de participação dos países beneficiários e das delegações da Comissão nesses países, tornando difícil executar os diferentes programas de forma eficiente.

80. As lacunas verificadas na gestão da ajuda externa foram assinaladas em vários relatórios, designadamente no relatório anual relativo ao exercício de 1997(68). Foram formuladas observações semelhantes nos relatórios das avaliações externas solicitadas pelo Conselho e pela Comissão(69). Até à data, os esforços para melhorar a estrutura organizativa da Comissão para a execução da ajuda, como a criação do SCR, foram todavia limitados.

81. O SCR é responsável pela execução dos projectos após a assinatura do acordo de financiamento. A programação global, as estratégias por país e a elaboração dos projectos são da responsabilidade das DG Relex geográficas(70). Esta situação provoca uma compartimentação do ciclo dos projectos, tornando o processo de decisão e o contacto entre as delegações e os serviços centrais ainda mais complexos. A Comissão já reconheceu que a compartimentação do ciclo dos projectos não é satisfatória. Assim, está em curso uma nova reorganização dos serviços de relações externas, que parece contemplar muitos dos problemas levantados no presente relatório. A proposta da Comissão deverá contribuir para melhorar a concessão das ajudas, mas apenas se as alterações a nível das estruturas e dos procedimentos forem acompanhadas por uma evolução na cultura de gestão da Comissão, no sentido de uma maior flexibilidade e de uma abordagem orientada para os resultados.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 29 e 30 de Novembro de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu "A política de desenvolvimento da Comunidade Europeia", COM(2000) 212 final.

(2) A ajuda aos países ACP rege-se pela Convenção de Lomé.

A ajuda aos países da Ásia e da América Latina (ALA) rege-se pelo Regulamento (CEE) n.o 443/92 do Conselho relativo à ajuda financeira e técnica e à cooperação económica com os países em desenvolvimento da América Latina e da Ásia.

A ajuda aos países mediterrânicos é regida pelo Regulamento (CE) n.o 1488/96 do Conselho relativo às medidas financeiras e técnicas de apoio à reforma das estruturas económicas e sociais no âmbito da parceria euro-mediterrânica (MEDA).

A ajuda aos países candidatos à adesão é regida pelo Regulamento (CEE) n.o 3906/89, relativo ao programa Phare, alterado pelo Regulamento (CE) n.o 753/96 do Conselho e pelo documento COM(97) 112 sobre as novas orientações do programa Phare, adoptado pela Comissão em 19 de Março de 1997.

(3) OECD-DAC Development Co-operation Review Series (análises relativas à cooperação para o desenvolvimento realizadas pela OCDE), Comunidade Europeia, 1996 e 1998.

(4) Em 1995, o Conselho solicitou uma avaliação exaustiva e pormenorizada dos instrumentos e programas de desenvolvimento da Comunidade Europeia. Foram efectuadas avaliações independentes da ajuda da Comunidade Europeia aos países ACP, aos países mediterrânicos, aos países da Ásia e da América Latina, bem como da ajuda humanitária. O relatório final foi apresentado em Maio de 1999.

(5) Especialmente o relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991 (JO C 330 de 15.12.1992), que examinou os procedimentos e recursos previstos para a gestão das dotações para a cooperação financeira e técnica nos países da Ásia e da América Latina. Relatório especial n.o 1/98 do Tribunal de Contas relativo à cooperação financeira e técnica bilateral com os países terceiros mediterrânicos, acompanhado das respostas da Comissão (JO C 98 de 31.3.1998), Relatório anual relativo ao exercício de 1997 (JO C 349 de 17.11.1998) e Relatório especial n.o 3/97 relativo ao sistema descentralizado de execução do programa Phare (período 1990-1995) (JO C 175 de 9.6.1997).

(6) Resolução que contém as observações que fazem parte da decisão de quitação, ponto 63 (JO L 162 de 19.6.1997).

(7) A designação DG Relex (do termo francês relações externas) é utilizada genericamente para designar todas as DG geográficas responsáveis pelas questões de desenvolvimento. À data da auditoria, tratava-se das seguintes DG:

DG VIII Desenvolvimento - responsável pelas relações bilaterais e de cooperação para o desenvolvimento com África, Caraíbas e Pacífico (Convenção de Lomé), bem como por algumas rubricas orçamentais, tais como a ajuda alimentar sem carácter de emergência e o co-financiamento de ONG.

DG IA Relações Externas - Europa Central e Oriental, ex-URSS, Mongólia, Turquia, Chipre, Malta e outros países terceiros europeus. Responsável pelos programas Phare e Tacis.

DG IB Relações Externas - Mediterrâneo do Sul, Próximo e Médio Oriente, América Latina, Ásia do Sul e Sudeste Asiático e Cooperação Norte-Sul.

DG I Relações Externas - relações com a China, Coreia, Hong Kong, Macau e Taiwan e negociações internacionais, tais como o Uruguay Round.

(8) Para além da sua participação na elaboração dos programas por país e na preparação dos projectos, as delegações são responsáveis pelo acompanhamento dos projectos durante a sua execução.

(9) No que diz respeito às acções desenvolvidas no âmbito do actual programa MEDA.

(10) À excepção da África do Sul.

(11) O programa Tacis não foi analisado no âmbito do presente relatório, uma vez que foi objecto do relatório especial n.o 6/97 relativo às subvenções Tacis concedidas à Ucrânia (JO C 171 de 5.6.1997).

(12) Os documentos de programação por país são designados de forma diferente consoante a zona geográfica em questão. Fala-se de programas indicativos nacionais (PIN) e de documentos de estratégia por país nos países ACP e mediterrânicos. Na Ásia e na América Latina, trata-se de documentos estratégicos por país. Não existem, propriamente, documentos de programação por país para a Europa Central e Oriental. A programação é efectuada em função das prioridades definidas nas parcerias para a adesão e tem em consideração os programas nacionais para a adopção do acervo (PNAA).

(13) Artigo 9.o do Regulamento (CEE) n.o 443/92 do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1992, relativo à ajuda financeira e técnica e à cooperação económica com os países em desenvolvimento da América Latina e da Ásia. Todavia, foram elaboradas algumas notas internas que fixam as modalidades de apresentação dos documentos de estratégia por país.

(14) Decisão do Conselho, de 6 de Dezembro de 1996, relativa à adopção das directrizes para os programas indicativos relativos às medidas financeiras e técnicas de apoio à reforma das estruturas económicas e sociais no âmbito da parceria Euro-Mediterrânica (MEDA) (JO L 325 de 14.12.1996).

(15) Também foram elaborados alguns programas por país no âmbito do anterior regime de protocolos.

(16) Novas orientações do programa Phare adoptadas pela Comissão em 19 de Março de 1997 e pelo Conselho em 9 de Junho de 1997 [COM(97) 112/8].

(17) Acta da 139.ª reunião do comité PVD-ALA, realizada em 27 de Outubro de 1998, 3.11.1998.

(18) Por exemplo, na reunião do comité MED, realizada em Junho de 1996, foram formuladas várias críticas sobre os PIN apresentados. Estas referiam-se, nomeadamente, ao facto de os documentos não darem suficiente importância aos problemas intersectoriais, à sustentabilidade, às avaliações e à coordenação com os outros doadores. Este debate geral ocupou toda a reunião, tendo a análise de cada PIN sido adiada para a reunião seguinte. Na sequência deste debate, realizado na reunião do comité de Julho de 1996, os PIN foram oficialmente aprovados pelo comité, sem qualquer alteração, na sua reunião de Setembro de 1996.

(19) N.o 2 do artigo 281.o da quarta Convenção de Lomé.

(20) Para o Oitavo FED, estão previstas avaliações intercalares.

(21) Artigo 329.o da quarta Convenção de Lomé.

(22) Foram examinados os documentos de estratégia nacional/PIN de alguns países, nomeadamente os que foram visitados.

(23) Trata-se, entre outros aspectos, de questões ambientais, da sustentabilidade financeira e económica, das questões relacionadas com o papel da mulher no desenvolvimento, das capacidades institucionais locais e de uma avaliação dos problemas relativos à criação de uma zona de comércio livre com a Comunidade Europeia.

(24) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991 (JO C 330 de 15.12.1992).

(25) O método da gestão do ciclo do projecto estabelece um quadro para a gestão de projectos ao longo de todo o seu ciclo de vida, desde a sua identificação e elaboração até à respectiva avaliação a posteriori.

(26) O quadro lógico é um instrumento que mostra de forma clara a lógica subjacente à elaboração do projecto, ou seja, a forma como determinados inputs deverão produzir certos outputs que permitirão atingir objectivos, susceptíveis por sua vez de contribuir para abrir novas perspectivas. Inclui igualmente informações sobre os indicadores de resultados, fontes de dados, bem como sobre os princípios e riscos relacionados com o projecto. Os resultados são normalmente apresentados sob a forma de uma matriz de quatro linhas e quatro colunas.

(27) Na prática, os consultores elaboram com frequência os projectos de propostas de financiamento, devendo igualmente preparar um projecto de quadro lógico.

(28) Artigos 285.o, 287.o e alínea a) do artigo 317.o da quarta Convenção de Lomé.

(29) Decisão DG VIII de 25.11.1996.

(30) O grupo é composto por altos funcionários que representam todas as direcções da DG Desenvolvimento e três direcções do Serviço Comum Relações Externas.

(31) Para cada projecto existe uma ficha de identificação, uma proposta de financiamento e um relatório de avaliação.

(32) Ver relatório anual relativo ao exercício de 1998, pontos 5.3-5.6 (JO C 349 de 3.12.1999).

(33) Algumas vezes, o beneficiário final não é uma autoridade governamental mas, por exemplo, uma ONG. Neste caso, o documento pode ter uma designação diferente, mas o princípio de base, segundo o qual existe um documento contratual cujo conteúdo é semelhante ao da proposta de financiamento, mantém-se. Nos países beneficiários do programa Phare, estes acordos de financiamento são designados protocolos de financiamento.

(34) O quadro lógico é um instrumento que mostra de forma clara a lógica subjacente à elaboração do projecto, ou seja, a forma como determinados inputs deverão produzir certos outputs que permitirão atingir objectivos, susceptíveis por sua vez de contribuir para abrir novas perspectivas. Inclui igualmente informações sobre os indicadores de resultados, fontes de dados, bem como sobre os princípios e riscos relacionados com o projecto. Os resultados são normalmente apresentados sob a forma de uma matriz de quatro linhas e quatro colunas.

(35) Verificou-se igualmente que, em alguns casos, as unidades de gestão dos projectos não dispunham de exemplares dos relatórios dos consultores relativos à elaboração dos projectos.

(36) Por exemplo, um projecto proposto no domínio aduaneiro na Bulgária não mencionava o insucesso de dois projectos anteriores.

(37) Superior a 2 milhões de euros para os países ACP e mediterrânicos e superior a 1 milhão de euros para os países da Ásia e da América Latina. No que diz respeito ao programa Phare, todos os acordos de financiamento anuais com cada país são adoptados após consulta ao comité Phare.

(38) Na prática, estes períodos podem ser mesmo superiores: nos casos em que os projectos não tiveram início no momento da visita de auditoria, o período em questão foi calculado a partir das datas destas auditorias.

(39) Raramente o processo de concurso se desenrola sem dificuldades. Verificam-se atrasos em muitas fases do processo, os técnicos referidos na proposta seleccionada deixam de estar disponíveis e têm que ser substituídos e, em alguns casos, é necessário recomeçar todo o processo de concurso.

(40) Um projecto "processo" é um projecto cujo objectivo é lançar um "processo" de desenvolvimento que prosseguirá após terminado o período para a realização do projecto. É semelhante ao projecto "plano", como a construção de uma estrada, que se caracteriza pela simples execução de algo já totalmente concebido.

(41) Nos países ACP, são muitas vezes introduzidas alterações nos projectos, não sucedendo o mesmo com os acordos de financiamento correspondentes.

(42) Designing Tomorrow's Commission: A review of the Commission's Organisation and Operation, The External Service (Delinear a Comissão do futuro: análise relativa à organização e ao funcionamento da Comissão, serviços externos), 24 de Fevereiro de 1999.

(43) Relatório do grupo de análise das relações entre a sede em Bruxelas e as delegações.

(44) Embora o nível de centralização varie consoante os programas, e mesmo no âmbito de cada um deles, dependendo em alguns casos das pessoas envolvidas, de uma maneira geral em todos os programas o processo de decisão está centralizado.

(45) É o caso da Suécia, Reino Unido, Países Baixos e Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID).

(46) A política de desenvolvimento da Comunidade Europeia, Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu [COM(2000) 212 final].

(47) Em 6 das 16 delegações ACP examinadas, existiam vagas há mais de um ano. Existiam 12 vagas no total. Em nenhum destes casos foi recrutado pessoal local para preencher as vagas, mesmo temporariamente.

(48) Segundo uma Comunicação à Comissão [documento SEC (97) 605 de 1 de Abril de 1997], existiam 20 agentes locais a exercer este tipo de funções em 14 das 63 delegações e gabinetes nos países ACP.

(49) Ver, por exemplo, OECD-DAC Development Co-operation Review Series (análises relativas à cooperação para o desenvolvimento realizadas pela OCDE), Comunidade Europeia, 1998.

(50) No passado, através da AEC e actualmente directamente pela Comissão.

(51) É suposto a parte B do orçamento financiar despesas operacionais, tais como projectos. A parte A do orçamento financia as despesas de funcionamento, tais como as despesas com o pessoal. A título de comparação, nestas delegações, e no mesmo período, verificou-se um aumento de 87 lugares financiados pela parte A do orçamento.

(52) Tanto nos serviços centrais em Bruxelas como em cada uma das delegações.

(53) Guia da Comissão Europeia - Avaliação dos programas de despesas da UE, primeira edição, Janeiro de 1997.

(54) Nos países da Ásia, América Latina e Mediterrâneo, esta função é normalmente da responsabilidade de uma unidade de gestão, que dispõe de um director local e de um director europeu. Nos países beneficiários do programa Phare, cabe normalmente aos ministérios nacionais. Nos países ACP, coexistem diversas modalidades.

(55) Frequentemente quando em determinada fase o conselheiro para o desenvolvimento veio de uma delegação num país ACP.

(56) Em alguns casos, os relatórios são acompanhados de observações da delegação, mas na maioria das vezes não o são. As delegações raramente conhecem as reacções dos serviços centrais a esses relatórios.

(57) De acordo com o manual relativo ao ciclo de gestão dos projectos (página 59), estes relatórios deveriam também ser apresentados no formato de base utilizado na fase de execução do projecto, fornecendo os elementos técnicos e financeiros necessários para uma boa compreensão dessa execução.

(58) O Tribunal formulou esta observação em vários relatórios desde 1992:

Relatório anual relativo ao exercício de 1991 (JO C 330 de 15.12.1992).

Relatório anual relativo ao exercício de 1996 (JO C 348 de 18.11.1997).

Relatório especial n.o 1/98 relativo à cooperação financeira e técnica bilateral com os países terceiros mediterrânicos, acompanhado das respostas da Comissão (JO C 98 de 31.3.1998).

Relatório especial n.o 7/98 sobre o programa comunitário de ajuda ao desenvolvimento relativo à África do Sul (1986-1996) (JO C 241 de 31.7.1998).

(59) CRIS = Common Relex Information System(sistema integrado de informação e gestão). Este sistema começou por reunir os vários sistemas anteriormente desenvolvidos nas diversas zonas geográficas em que os programas intervêm. O grau de fiabilidade e de utilidade destes sistemas é variável, sendo necessário um grande esforço para os transformar num instrumento comum.

(60) O segundo relatório dos peritos independentes faz referência a muitas das principais deficiências da regulamentação em vigor (ver, por exemplo, os pontos 2.1.29-2.1.34). Ver igualmente o parecer n.o 4/97 do Tribunal sobre a proposta de Regulamento (Euratom, CECA, CE) do Conselho que altera o Regulamento Financeiro, de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias (JO C 57 de 23.2.1998).

(61) A fim de colmatar algumas das lacunas nesta matéria, a Comissão elabora, desde 1998, "vade-mécuns" relativos à gestão das subvenções e aos gabinetes de assistência técnica, os quais estabelecem as regras fundamentais a observar pelos serviços competentes.

(62) Instrumento estrutural de pré-adesão.

(63) Programa especial de adesão para a agricultura e o desenvolvimento rural.

(64) Ver o relatório anual relativo ao exercício de 1998, relatório relativo às actividades dos Sexto, Sétimo e Oitavo Fundos Europeus de Desenvolvimento, capítulo III, pontos 37-43 (JO C 349 de 3.12.1999).

(65) A Comissão já reconheceu a importância da programação por país e no documento "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, A política de desenvolvimento da Comunidade Europeia" [COM(2000) 212 final], refere que "a Comissão apresentará ao Conselho um quadro para os documentos de estratégia dos países que será o principal instrumento de orientação, gestão e revisão dos programas de assistência da CE".

(66) Esta recomendação foi igualmente formulada em outros relatórios de avaliação, por exemplo, num relatório da Euronet consulting relativo ao regulamento MEDA (Evaluation of the MEDA Regulation: Final report) de 12.2.1999.

(67) Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, A política de desenvolvimento da Comunidade Europeia [COM(2000) 212 final].

(68) Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1997, pontos 5.19-5.44 (JO C 349 de 17.11.1998).

(69) Em 1995, o Conselho solicitou uma avaliação exaustiva e pormenorizada dos instrumentos e programas da Comunidade Europeia em matéria de desenvolvimento. Foram realizadas avaliações independentes da ajuda comunitária aos países ACP, aos países mediterrânicos e aos países da Ásia e da América Latina e da ajuda humanitária da Comunidade. O relatório final foi publicado em Maio de 1999.

(70) DG Desenvolvimento, DG Alargamento e DG Relações Externas.

Respostas da Comissão

RESUMO

A Comissão congratula-se com o presente relatório que identifica as carências na gestão dos programas de ajuda externa da Comissão. A própria Comissão reconheceu estas carências que resultam, tal como indicado pelo Tribunal de Contas, das variadas circunstâncias em que surgiram os diferentes programas geográficos e foram agravadas pelo rápido crescimento da maioria destes programas, o que conduziu a procedimentos complexos e responsabilidades mal definidas. Não se verificou um aumento correspondente do pessoal. A Comissão adoptou recentemente medidas destinadas a harmonizar e simplificar procedimentos e estruturas e as presentes considerações serão tomadas em consideração nas propostas de novos regulamentos, na sua forma actual.

São igualmente propostas outras medidas de reforma na comunicação relativa à "Reforma da gestão da ajuda externa aos países terceiros", SEC(2000) 814.

3. A Comissão reconheceu a necessidade de melhorar a programação. Foram introduzidas, em especial, as seguintes medidas:

i) Reforço da participação dos países parceiros, Estados-Membros e outros doadores no processo de consulta em matéria de estratégias nacionais;

ii) Harmonização, na medida do possível, do formato e do conteúdo dos documentos de estratégias na diferentes regiões;

iii) Criação de um Grupo Interserviços de Apoio à Qualidade tendo em vista contribuir para o melhoramento da qualidade das estratégias nacionais.

4. A generalização da aplicação das técnicas da GCP (Gestão do Ciclo dos Projectos) melhorou indubitavelmente o nível da elaboração dos projectos. Os longos períodos que se escoavam antes do lançamento dos projectos são atribuíveis em parte à necessidade de garantir a correcta aplicação de procedimentos complexos, centralizados e diversos, que foram simplificados e harmonizados a partir de 1999.

5. A Comissão admite que o processo de tomada de decisões tem sido demasiado centralizado e propôs medidas tendo em vista uma desconcentração de responsabilidades e recursos para as delegações. Todavia, após o processo do grupo de pilotagem ter esgotado todas as possibilidades de reafectação de pessoal no seio da Comissão, a atribuição de recursos suplementares adequados, tal como solicitado na carta de alteração 1/2001 constitui uma condição prévia absoluta para o seu êxito, e essa decisão cabe à autoridade orçamental.

6. A Comissão está actualmente a desenvolver um sistema de controlo simples mas eficaz que se inspira na abordagem da GCP. Actualmente, o sistema já foi testado em cerca de 70 projectos e em 13 países.

7-8. A partir do início de 2001, um novo organismo, a EuropeAid, assumirá a responsabilidade pelo ciclo do projecto desde a identificação do projecto até à sua execução.

8. A Comissão está a adoptar diversas medidas destinadas a aumentar a flexibilidade e desenvolver uma abordagem mais orientada para os resultados. Acolhe favoravelmente a cooperação com o Tribunal na avaliação e desenvolvimento de tais medidas.

INTRODUÇÃO

12-14. De acordo com a estrutura do relatório do Tribunal, as observações gerais formuladas nas respostas da Comissão abrangem as quatro zonas geográficas enumeradas no ponto 12.

PROGRAMAÇÃO POR PAÍS

Enquadramento jurídico

16-18. Uma das prioridades identificadas na comunicação de 16 de Maio relativa à reforma da gestão da ajuda externa diz respeito à melhoria da programação dos programas de ajuda da Comissão. A Comissão criou o Grupo Interserviços de Apoio à Qualidade (GIAQ) cujo secretariado se encontra na DG Desenvolvimento. O GIAQ melhorará e harmonizará as directrizes de programação e garantirá que os documentos de estratégia nacionais e os programas indicativos nacionais sejam sempre de elevada qualidade. A Comissão adoptou também recentemente o modelo de estrutura-quadro para os documentos de estratégia nacionais aplicáveis aos documentos de programação ACP, ALA e MED e que deverão ser progressivamente aplicados a outras regiões. Esta estrutura-quadro promove uma abordagem coerente da programação que reforça a coordenação e complementaridade com os Estados-Membros. Por fim, a Comissão tenciona reforçar a avaliação e garantir que esta seja tomada em consideração na fase de programação.

No caso dos países ACP, o processo de programação por país tem sido até agora efectuado em duas etapas: um documento de estratégia por país e em seguida um programa indicativo nacional. A partir da programação do Nono FED, este processo duplo será substituído por um único documento de programação incluindo simultaneamente a análise estratégica e o plano de trabalho indicativo. Este documento único será designado por estratégia de apoio por país, e será baseado num quadro de análise tipo que será o mesmo para os programas por país ALA e MED.

19. No quadro da reforma, a Comissão tenciona melhorar a programação de modo a garantir que se torne realmente operacional e constitua uma base útil para discussão dos objectivos e prioridades com os Estados-Membros e países parceiros. No quadro deste processo, a Comissão será inevitavelmente convidada a apresentar objectivos quantificados e indicadores de desempenho mais explícitos do que no passado.

20. As directrizes para os programas indicativos nacionais elaborados no quadro de MEDA constituem um texto jurídico e político negociado com os Estados-Membros, em conformidade com o n.o 1 do artigo 9.o do Regulamento MEDA que assume a forma jurídica de uma decisão do Conselho. Este texto representa uma colectânea de diversas correntes de interesse e análise.

A primeira série de programas indicativos nacionais elaborado no quadro do MEDA e os documentos de estratégia nacional que os precederam, apresentam um certo grau de repetição e incoerência tal como salientado pelo Tribunal. Todavia, o último exercício (2000-2006) que tomou em consideração os ensinamentos do passado é consideravelmente mais coerente. Estas melhorias foram integradas no novo regulamento MEDA II, adoptado pelo Conselho em 9 de Outubro de 2000.

Procedimentos de elaboração dos documentos de programação por país

22. O quadro tipo para os documentos de estratégia nacional que foi recentemente adoptado para os documentos de programação, ACP, ALA e MED promove uma maior participação dos Estados-Membros na programação por país mas, em contrapartida, uma menor implicação na microgestão dos projectos individuais. O objectivo não é acrescentar uma etapa suplementar de consulta sistemática mas de simplificar os procedimentos em geral.

A prática de consulta dos países beneficiários e das delegações da CE em matéria de prioridades de programação está largamente estabelecida, uma vez que é necessário que os Estados-Membros e a Comissão troquem informações e coordenem as respectivas actividades de cooperação multilateral e bilateral. São envidados todos os esforços para garantir que isto seja reflectido nos documentos de programação. A consulta não obriga a Comissão a integrar todas as observações e pareceres manifestados que representam uma gama de interesses por vezes contraditórios.

23. As directrizes de programação do Nono FED são não só as mais exaustivas alguma vez produzidas como também estão a ser comunicadas e discutidas desde o início com os parceiros ACP, não só por escrito como igualmente por meio de uma série de diversos seminários de discussão e formação organizados a nível local que abrangerão os Estados ACP e as delegações da CE até finais de 2000.

Consultar igualmente as respostas aos pontos 16-18.

24. O conjunto coerente de alterações introduzido em 1998 tinha por objectivo recentrar o programa Phare na ajuda aos países candidatos na preparação para a adesão, e igualmente melhorar a gestão do programa e solucionar uma série de deficiências que tinham sido identificadas durante o controlo e avaliação pela Comissão, em sucessivos relatórios do Tribunal de Contas e nas observações do Parlamento Europeu. Apesar dos documentos de programação formal não terem sido aprovados antes de meados de 1998, estes representam apenas uma etapa de um processo de reorientação iniciado em 1997. A Comissão admite que as solicitações aos países parceiros e ao pessoal da Comissão no ano de transição de 1998 foram bastantes pesadas. A análise de Phare 2000 conclui que as reformas produzem actualmente os seus frutos. Todavia, conclui igualmente que será necessário estabilizar basicamente os procedimentos de futuro, que as alterações necessárias para ligar os Fundos Estruturais deverão ser planeadas a mais longo prazo do que o que foi efectuado em 1998 e que serão necessários recursos adequados às novas tarefas que incumbem à Comissão e aos países candidatos.

Conteúdo dos documentos de programação por país

25. Os serviços da Comissão contribuíram largamente para a identificação da lista de lacunas identificadas no que diz respeito aos precedentes programas indicativos nacionais dos ACP. A correcção destas lacunas tem constituído um dos principais objectivos das disposições relativas à programação do Acordo de Cotonou recentemente assinado, que regirá a execução do Nono FED. No quadro destas novas disposições, que passarão a ser aplicadas a todos os exercícios de programação por país dos ACP, as estratégias nacionais assinalarão o início do exercício. Será efectuada uma análise aprofundada da situação de cada país que atribuirá uma atenção especial às possibilidades de uma acção complementar com outros doadores, nomeadamente os Estados-Membros da CE. Além disso, uma análise completa de todos os instrumentos comunitários disponíveis, incluindo recursos orçamentais, fará parte integrante da proposta de estratégia de resposta da Comunidade, que será claramente enunciada no texto, em especial no plano de trabalho indicativo a apresentar em anexo ao texto principal.

Será conferida uma especial atenção aos países menos desenvolvidos e vulneráveis na atribuição de recursos indicativa que será anunciada no início do processo de programação e, em todos os aspectos do processo de programação, será colocada a tónica em particular na redução da pobreza, em conformidade com os objectivos recentemente enunciados na comunicação da Comissão relativa à política no desenvolvimento [COM(2000) 212].

A nova abordagem para os países ACP é baseada num sistema de programação modulada, acompanhado por procedimentos de revisão regular e uma disposição tendo em vista alterar duas vezes a atribuição de recursos inicial nos cinco anos de duração do protocolo financeiro do Nono FED. Serão utilizados dados de referência e indicadores estabelecidos de comum acordo desde o início do processo de programação para avaliar os progressos realizados. Tais dados e indicadores permitirão introduzir as alterações eventualmente necessárias no decurso da programação.

Tal como em outros documentos de estratégia nacional, as novas estratégias de apoio nacionais dos ACP serão sujeitas desde o início à apreciação do novo Grupo Interserviços de Apoio à Qualidade (GIAQ) sob o controlo do grupo de Comissários Relex, cuja tarefa consistirá em garantir que as estratégias propostas correspondem aos elevados padrões fixados nas respectivas directrizes de programação; as estratégias serão igualmente examinadas pelos Estados-Membros no âmbito dos comités de gestão competentes.

Os procedimentos relativos às revisões anuais e intercalares dos programas indicativos nacionais para o Oitavo FED estabeleceram um conjunto preciso de critérios para avaliar a execução das operações acordadas e é com base nestas revisões que são tomadas as decisões de atribuição da segunda parcela de 30 % do programa.

26. No que diz respeito à América Latina, o documento de estratégia nacional tem por objectivo, a partir da análise da situação do país, estabelecer um conjunto de directrizes para a cooperação comunitária. Na preparação da versão final dos documentos de estratégia nacionais, que foi objecto de um parecer favorável dos Estados-Membros no âmbito do comité PVD-ALA, os serviços da Comissão tomaram em consideração, na medida do possível, as propostas das delegações e as sugestões dos Estados-Membros.

Todavia, a necessidade de harmonizar a nível regional os documentos de cada país não permitiu, em alguns casos, integrar a totalidade das sugestões e observações recolhidas na sequência do diálogo estabelecido entre as delegações e as representações dos Estados-Membros no local. Com efeito, os documentos de estratégia nacionais abordam um determinado número de domínios prioritários, normalmente num total de cinco, nos quais é possível estabelecer uma cooperação comunitária, sem todavia ter a obrigação de os abranger na sua totalidade. Embora o número de domínios prioritários seleccionados possa parecer elevado já foi reduzido de modo significativo.

O novo quadro criado permitirá uma determinada flexibilidade nas negociações com os Governos aquando da preparação da programação plurianual.

É indiscutível que os documentos de estratégia por país não fazem qualquer referência à quantificação dos objectivos nem à previsão dos mecanismos de avaliação dos progressos alcançados na execução uma vez que esses aspectos se situavam fora do quadro do documento de estratégia nacional.

De futuro, os indicadores de desempenho e a avaliação dos resultados obtidos constituirão um dos elementos fundamentais a considerar no novo quadro-tipo para os DEN.

27. A Comissão gostaria igualmente que os programas nacionais de adopção do acervo se desenvolvessem de modo a garantir que as exigências em matéria de adesão sejam cobertas pelas diferentes fontes de financiamento. A Comissão considera que se os países candidatos adoptarem cada vez mais os PNAA como um instrumento de planeamento, este aperfeiçoar-se-á e a Comissão poderá utilizá-lo para assumir compromissos a mais longo prazo em sectores prioritários.

ELABORAÇÃO E AVALIAÇÃO DOS PROJECTOS

28-30. No quadro da reforma da gestão da ajuda externa, o ciclo de projecto desde a identificação inicial do projecto até à avaliação ex post é da competência do SCR, enquanto que as Direcções-Gerais geográficas "Relações Externas, Desenvolvimento" continuarão a ser responsáveis pela estratégia e programação globais. Constituem excepções a esta regra geral a gestão de Phare, inteiramente a cargo da DG Alargamento, ajuda humanitária gerida por ECHO, as acções da PESC e o dispositivo de reacção rápida geridos pela DG Relex e os programas de ajuda macro-financeira geridos pela DG Assuntos Económicos e Financeiros. No início de 2001, o SCR será substituído por um novo organismo - o EuropeAid - que será gerido por um conselho de administração composto pelos Comissários Relex. A Comissão está persuadida de que estas alterações conduzirão a uma gestão mais coerente e eficaz dos projectos.

29. A Comissão admite que é ainda preciso melhorar a preparação dos projectos. Estão a ser tomadas diversas medidas com base nas "melhores práticas" que a seguir se descrevem.

30. "EuropeAid", que será responsável pela identificação e avaliação dos projectos, elaborará procedimentos pormenorizados que estabelecerão uma distinção clara entre a identificação e a avaliação e desenvolverá as directrizes existentes relativas a questões temáticas tais como o género e o ambiente.

31. É necessário recorrer a peritos europeus a fim de dispor das competências técnicas adequadas. O seu papel será especificado no decurso do processo de reforma de Relex.

32. Os progressos constatados desde a criação do Grupo Interserviços de Apoio à Qualidade estabelecido pela DG Desenvolvimento a fim de melhorar a qualidade da preparação e avaliação dos projectos e programas ACP, levaram a Comissão a prever, no quadro da reforma decidida em Maio de 2000, o alargamento do domínio de competência deste grupo ao conjunto dos países em vias de desenvolvimento. Nesta perspectiva, e tendo em conta a experiência adquirida, este instrumento será melhorado no quadro da reforma e alargado à totalidade dos programas, nomeadamente no que diz respeito aos procedimentos de acompanhamento das suas recomendações.

33.

No âmbito do quadro regulamentar actual, a Comissão continua a envidar esforços, a fim de evitar uma excessiva concentração de autorizações no termo de cada exercício. No quadro das actuais restrições orçamentais e tendo em vista melhorar a situação, a Comissão propôs uma reforma da gestão das ajudas externas destinada a:

- orientar o papel dos comités de gestão (Estados-Membros) mais para as questões de estratégia do que para a análise de projectos individuais,

- reforçar a abordagem multianual da programação,

- reagrupar, de um modo mais coerente, as tarefas no seio de "EuropeAid",

- reforçar os recursos.

Estas medidas deveriam permitir uma repartição mais equilibrada das autorizações ao longo do ano.

34. A Comissão admite que um ciclo de planeamento de um ano é insatisfatório para muitos projectos. A partir de 2002, introduzirá uma programação plurianual baseada em PNAA e planos de desenvolvimento nacionais, de melhor qualidade inspirando-se nas práticas dos Fundos Estruturais. Isto permitirá fornecer indicações de apoio a mais longo prazo e repartir as actividades ao longo de um determinado período de uma forma mais adequada.

Propostas e acordos de financiamento

Proposta de financiamento

37. No que diz respeito à necessidade de melhorar a qualidade das propostas de financiamento, a Comissão faz questão em salientar que foi alterado o formato de tais propostas destinadas ao comité PVD/ALA. A anterior restrição do número de páginas nas propostas de financiamento nem sempre permitiu a inclusão de pormenores relativos a determinadas questões importantes. O formato actual, acordado entre a Comissão e os Estados-Membros e aplicado desde 1999, prevê referências específicas relativas a todos os aspectos mencionados pelo Tribunal: coordenação com os Estados-Membros e outros doadores, avaliação de impacto económico e ambiental, avaliação de projectos recentes no mesmo sector e desenvolvimento institucional. A Comissão está persuadida de que estas alterações melhorarão consideravelmente a qualidade das propostas de financiamento.

O formato das propostas de financiamneto FED foi revisto no início de 2000 e passou a concentrar-se na pertinência, viabilidade e sustentabilidade de um projecto. Novas secções são consagradas aos ensinamentos retirados de experiências anteriores e da coordenação com outros doadores. Os novos formatos são acompanhados por guias pormenorizados relativos à sua preparação. O novo formato constitui uma melhoria nítida em relação ao precedente, situando o projecto no contexto e definindo claramente a lógica da intervenção.

A Comissão poderia aceitar que a proposta de financiamneto não incluísse sempre informações pormenorizadas relativas a projectos anteriores. Todavia, os ensinamentos a retirar dos projectos anteriores foram sempre plenamente tomados em consideração.

Acordos de financiamento

39. É necessário estabelecer uma distinção entre os acordos de financiamento em função dos domínios que abrangem.

No que diz respeito à América Latina e Ásia, os acordos de financiamento elaborados no decurso dos últimos anos registam uma significativa melhoria de qualidade, apesar de ser necessário reconhecer que subsistem alguns problemas devido a uma ausência de definição, de disposições em caso de não cumprimento das obrigações pela contraparte nacional, etc. No que diz respeito à América Latina, diversas críticas foram já definitiva e especificamente resolvidas com a assinatura da convenção-quadro, solução que poderá ser considerada para a Ásia.

A Comissão reconhece que deverá ainda ser melhorada a preparação dos projectos e estudará a questão no quadro do novo organismo que será responsável por todo o ciclo de projecto.

40. A Comissão tenciona rever o formato dos acordos de financiamento.

Papel dos comités consultivos no processo de decisão

41. A maior parte da reforma da gestão da ajuda externa tem como objectivo alterar o modo como os comités consultivos dos Estados-Membros abordam a ajuda externa. A Comissão gostaria que os Estados-Membros concentrassem a sua contribuição na programação e nos programas nacionais em vez de na microgestão de projectos individuais. A este respeito, a Comissão está actualmente a analisar os diferentes procedimentos de comitologia e a estudar a possibilidade de propor um regulamento "horizontal", que defina os aspectos de comitologia de todos os instrumentos comunitários de ajuda externa, ou de adaptar os regulamentos existentes em conformidade.

Na Ásia, por exemplo, se o montante abaixo do qual os projectos não têm de ser analisados pelo comité ALA passasse de 1 milhão de euros (nível actual) para 25 milhões de euros, o número de projectos a apresentar a este comité diminuiria de 58 % enquanto que os Estados-Membros controlariam ainda 51 % dos volumes financeiros.

No caso dos países Phare, a Comissão organiza uma discussão política anual com o comité de gestão Phare sobre cada um dos países antes da finalização do programa anual, a fim de que as observações dos Estados-Membros sejam tomadas em consideração.

No Conselho "Assuntos Gerais", de 9 de Outubro de 2000, foi decidido reforçar a coordenação no terreno entre as delegações da Comissão e os representantes dos Estados-Membros.

O novo regulamento MEDA II, adoptado pelo Conselho em 9 de Outubro de 2000, foi adaptado a fim de permitir uma mais ampla participação dos Estados-Membros.

Nos países ACP, a questão da coordenação no terreno registou progressos notáveis, tendo sido introduzidas alterações significativas a nível da participação dos Estados-Membros na elaboração das estratégias e da programação por país, situação com que a Comissão se congratula. Todavia, os esforços de reforma correspondentes não foram aceites pelos Estados-Membros, em especial no que diz respeito ao limite para a apresentação dos acordos de financiamento ao comité FED e ao procedimento de decisão do comité(1).

Lançamento dos projectos

42. A Comissão considera que é natural que a preparação e o exame das propostas de projectos complexos levem um certo tempo. São possíveis atrasos, nomeadamente no decurso da consulta interserviços, que tem lugar durante a fase de avaliação/decisão, especialmente no caso dos projectos que apresentam lacunas fundamentais. Os atrasos são frequentemente imputáveis ao objectivo da Comissão de financiar programas de qualidade elevada ou estão relacionados com a natureza dos programas: a realização de programas relativos ao intercâmbio de know-how exige geralmente mais tempo do que a de simples projectos de construção.

Foi precisamente para evitar atrasos demasiado grandes no lançamento que a data de início foi incluída no regulamento financeiro do Oitavo FED. Esta medida conferiu um novo impulso a determinados projectos ou, em determinados casos, permitiu suprimi-los sempre que se constatou a ausência de um empenhamento genuíno em executar o projecto.

43. Em virtude da necessidade de garantir uma aplicação correcta de procedimentos de concurso públicos complexos e centralizados e de honorários pouco competitivos, foi muitas vezes difícil recrutar rapidamente agentes temporários.

44-45. A simplificação e harmonização dos procedimentos de concursos públicos teve início em 1999 e aproxima-se do seu termo. Estas medidas deveriam facilitar a rápida atribuição de contratos e abrir caminho para uma participação mais activa das delegações na gestão dos concursos.

46. Nos países Phare, registaram-se inevitavelmente dificuldades na finalização dos programas durante o primeiro ano de aplicação de uma abordagem radicalmente nova. O número de intervenientes envolvidos e o número de países candidatos conduziu a um debate interno animado no que diz respeito à responsabilidade pelo controlo financeiro dos fundos externos, tais como Phare, antes que possam ser tomadas decisões e assinados os acordos de financiamento. Outros atrasos foram atribuíveis à morosidade dos procedimentos internos que precedem a tomada de decisão. A situação melhorou desde essa altura, sendo actualmente mais curto o intervalo entre o acordo de financiamento e a atribuição de contratos em virtude da insistência da Comissão para que os projectos candidatos ao financiamento se encontrem numa fase de maturidade. A Comissão continua a estudar medidas práticas, tendo em vista reduzir o tempo necessário para assinar um acordo de financiamento após a aprovação do comité de gestão Phare.

Na sequência de uma recente análise de geminação, foram simplificados os procedimentos para encurtar o período de lançamento.

47. A Comissão toma nota da observação do Tribunal relativa aos calendários irrealistas de determinados projectos e admite que certos tipos de projectos necessitam de mais tempo na sua fase de lançamento e execução. Por conseguinte, a estimativa da duração de um projecto foi recentemente prolongada e foram integrados nesta fase o período de lançamento, incluindo os estudos de diagnóstico.

PAPEL DAS DELEGAÇÕES

48. A desconcentração de responsabilidade para as delegações no que diz respeito à execução e acompanhamento dos projectos de ajuda constitui um dos elementos-chave da comunicação de 16 de Maio relativa à reforma da gestão da ajuda externa. A desconcentração constitui já a regra na Europa Central e Oriental. Foi já decidida a lista das 20 delegações que farão parte da próxima vaga de desconcentração em 2001. A Comissão avaliou cuidadosamente os recursos humanos, os sistemas de TI e a formação que serão necessários para que a desconcentração se processe correctamente e incluí-los numa carta rectificativa do projecto de orçamento 2001. Estes recursos permitirão à Comissão lançar a fase seguinte de desconcentração no Outono de 2000 a fim de concluir o processo no início de 2003.

Responsabilidade e poder de decisão

50. Com a desconcentração, a Comissão aplicará o princípio segundo o qual tudo o que puder ser melhor gerido e decidido a nível local não deverá ser gerido ou decidido em Bruxelas. Foram recentemente publicadas novas instruções de desconcentração esclarecendo os papéis respectivos e as regras para a apresentação de relatórios da secção Phare e da secção financeira da delegação e suprimindo todas as zonas de sobreposição de competências.

A generalização das descrições de funções para cada membro do pessoal com base na definição das atribuições de cada DG inscreve-se no programa de reforma da Comissão e está a ser posta em prática, tanto nas delegações como em todas as outras unidades da Comissão.

51. No que diz respeito à América Latina, o "Relatório Ting", relativo à "função de cooperação" descreve o papel que as delegações devem desempenhar ao longo de todo o ciclo do projecto.

No que diz respeito às delegações da América Latina, tinham sido desconcentradas responsabilidades em 1994 e 1995, em diversas delegações, para a fase "realização" dos projectos. A aprovação do "Relatório Ting" implicava, por um lado, um alargamento desta desconcentração a todas as delegações da América Latina e, por outro lado, uma desconcentração igualmente na fase de programação-identificação-preparação.

52. A Comissão subscreve as observações do Tribunal e começou a preparar um importante exercício de desconcentração para as delegações. Todavia, este exercício apenas poderá ser coroado de êxito se forem aprovados pela autoridade orçamental os recursos necessários.

53. Desde 1998, a Comissão desconcentrou progressivamente as suas responsabilidades em matéria de realização de projectos para as delegações na Europa Central e Oriental e está a fazê-lo na Nicarágua. Cerca de 26 lugares, incluindo os de director financeiro, foram transferidos dos serviços centrais para as delegações de modo a concretizar esta primeira fase de desconcentração.

O processo de desconcentração é actualmente uma decisão inequívoca da Comissão. Vinte outras delegações poderão ser objecto de desconcentração em 2001 e este processo está já em preparação.

Recursos

54. Numa comunicação recente, a Comissão comprometeu-se a analisar a carga de trabalho de cada delegação, o que ajudará a encontrar a melhor utilização dos recursos humanos da Comissão. Embora sejam envidados todos os esforços para garantir que a totalidade dos lugares sejam preenchidos o mais rapidamente possível, nem sempre é possível encontrar os candidatos adequados para alguns dos lugares menos atractivos.

55. A Comissão introduziu uma política de reequilíbrio do pessoal nas delegações tendo em vista alcançar o melhor equilíbrio entre o pessoal local e o pessoal nos serviços centrais. Isto aplica-se em especial às delegações ACP que tradicionalmente têm disposto de um reduzido número de agentes locais de grau superior. O pessoal local nas delegações ACP conta actualmente 71 pessoas desse nível. A comunicação da Comissão de Julho de 2000 previa a transferência de 30 funcionários suplementares dos serviços centrais e a sua possível substituição por pessoal local do Grupo 1.

A Comissão está persuadida de que a gestão financeira é essencialmente da responsabilidade dos chefes de delegação e de outros funcionários na delegação. Esta responsabilidade não pode ser inteiramente subdelegada ao pessoal local e, em Maio de 1999, recordou-se aos chefes da delegação a necessidade de garantirem um controlo adequado.

56. A Comissão está actualmente a definir critérios para o estabelecimento da carga de trabalho da cada delegação, o que permitirá uma melhor apreciação dos efectivos das delegações.

57. A criação do EuropeAid (ver resposta aos pontos 28-30) deverá permitir uma maior flexibilidade na afectação do pessoal e, deste modo, um perfil mais adequado para o pessoal que se ocupa de todos os assuntos relativos às ajudas.

58. Na Europa Central e Oriental, grande parte do pessoal é constituída por agentes locais e as delegações dispõem de uma grande margem de manobra para recrutar pessoal caso seja necessário.

59. A Comissão aceitou que era necessário desmantelar os BAT e a maioria destes gabinetes será encerrada até finais de 2001. Foi proposto integrar os ajustamentos financeiros necessários no exercício orçamental de 2001. Logo que caduquem os contratos para os 80 gabinetes do sector Relex, as suas actividades serão retomadas directamente pelos serviços da Comissão, em especial as delegações e o novo organismo EuropeAid que será criado a partir do actual SCR.

60. Uma das condições prévias para o êxito da desconcentração é o reforço dos efectivos das delegações, em especial no domínio da gestão financeira. Na carta rectificativa do orçamento de 2001, a Comissão solicitou 261 novos lugares A para a área mais vasta das relações externas. Destes, 40 destinam-se a reforçar as delegações. Além disso, a Comissão solicitou à autoridade orçamental que autorize o financiamento de 320 agentes locais a partir das dotações operacionais (rubricas orçamentais AB) no quadro da desconcentração. Este pessoal acresce aos 280 agentes locais suplementares afectados às delegações que tinham sido solicitados