Relatório especial n.o 13/2000

relativo às despesas dos grupos políticos do Parlamento Europeu, acompanhado das respostas do Parlamento Europeu

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o CE)

(2000/C 181/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

INTRODUÇÃO

Enquadramento regulamentar e orçamental

1. Nos termos dos artigos 29.o e 30.o do Regimento do Parlamento Europeu(1), os deputados desta instituição podem constituir-se em grupos políticos (daqui em diante denominados "grupos") ou não se inscrever nos mesmos. O Parlamento atribui aos grupos e aos deputados não inscritos uma dotação global anual destinada a financiar as suas despesas de secretariado e despesas administrativas de funcionamento (daqui em diante denominadas "despesas administrativas"), as suas actividades políticas e as suas acções de informação. Até 1998, as dotações relativas, por um lado, às despesas administrativas e, por outro, às actividades políticas eram inscritas em duas rubricas orçamentais distintas, respectivamente os números 3705 e 3706 do orçamento do Parlamento. A partir de 1999, estes dois números foram agrupados num só (3707). As dotações relativas às acções de informação dependem do número 3708. O quadro 1 apresenta a evolução das dotações e dos pagamentos entre 1994 e 1998. Em 1998, estas dotações ascendiam a cerca de 34 milhões de euros.

2. O pagamento e a utilização das dotações são definidos pela regulamentação aprovada pela Mesa do Parlamento nos termos do n.o 2 do artigo 22.o do Regimento do Parlamento(2). Esta regulamentação foi alterada em diversas ocasiões, nomeadamente em 1992, no que se refere às acções de informação, a fim de ter em conta um acórdão do Tribunal de Justiça que proíbe o financiamento pelo Parlamento de qualquer tipo de campanha eleitoral(3). Foi alterada pela última vez em Dezembro de 1998, por um lado devido à inscrição num único número orçamental das dotações respeitantes às despesas administrativas e às actividades políticas e, por outro, a fim de melhorar a gestão da totalidade destas dotações.

3. A repartição das dotações pelos grupos e deputados não inscritos é feita todos os anos mediante proposta da Conferência dos Presidentes(4) e da Mesa(5). O critério de repartição das dotações relativas às despesas administrativas e às actividades políticas tem em conta o número de membros e a situação linguística de cada grupo(6). As dotações respeitantes às acções de informação são repartidas proporcionalmente por todos os deputados. O quadro 2 apresenta a repartição das dotações por grupos durante o exercício de 1998.

Quadro 1

Despesas dos grupos políticos do Parlamento Europeu - Pagamentos efectuados

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 2

Despesas dos grupos políticos do Parlamento Europeu - Repartição das dotações em 1998

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4. No caso dos grupos, as dotações são depositadas no início do exercício nas contas bancários que estes abrem especificamente para esse efeito. A utilização destes fundos é da responsabilidade do Presidente de cada grupo. Os grupos estão organizados em delegações nacionais, uma ou várias consoante a situação política nos Estados-Membros em questão, nas quais muitas vezes delegaram uma parte da gestão das dotações. O mais tardar em 30 de Junho seguinte ao exercício em questão, cada grupo deve enviar ao Presidente do Parlamento um relatório sobre a utilização dos fundos que, no caso das acções de informação, deve incluir um certificado emitido por um organismo reconhecido de auditoria externa. No que se refere aos deputados não inscritos, a colocação à disposição dos fundos rege-se pelo princípio do pagamento ou reembolso efectuado pela administração do Parlamento das despesas com base na apresentação de documentos comprovativos pelos deputados.

5. As dotações acima referidas constituem recursos suplementares para os grupos. Com efeito, o Parlamento financia directamente, com base nas dotações dos títulos 1 e 2 do seu orçamento(7), o pessoal, as instalações, os equipamentos e os outros meios necessários ao funcionamento quotidiano dos grupos.

Auditorias anteriores do Tribunal

6. O Tribunal de Contas Europeu, no seu relatório anual relativo ao exercício de 1989(8), apresentou os resultados de uma auditoria efectuada às despesas de informação dos grupos durante o período 1986 - 1989. Esta auditoria revelara deficiências a nível dos procedimentos internos de gestão, ausência de um sistema uniforme de contabilização, insuficiências do controlo dos auditores externos responsáveis pela verificação das contas dos grupos, casos de confusão entre despesas de informação e despesas correntes, bem como despesas não elegíveis ligadas a operações de campanha eleitoral.

Domínio e âmbito da auditoria

7. A auditoria incidiu sobre a fiabilidade das contas, bem como sobre a legalidade/regularidade e determinados aspectos da gestão financeira das despesas efectuadas pelos grupos e pelos deputados não inscritos. Esta auditoria abrangeu o regime aplicável até finais de 1998. As alterações da regulamentação aplicável a partir de 1999 (ver ponto 2), foram tidas em conta nas observações e recomendações do Tribunal. Os trabalhos incluíram uma análise do enquadramento regulamentar e orçamental, uma apreciação dos sistemas de controlo interno e do dispositivo de auditoria externa, bem como testes relativos às operações do exercício de 1998 efectuados a nível dos grupos existentes em 1998. A auditoria abrangeu igualmente os serviços administrativos do Parlamento no que se refere às despesas dos deputados não inscritos (que representam menos de 5 % do total das dotações), tendo sido constatadas em relação a estes últimos situações de natureza similar às que foram observadas em relação aos grupos.

OBSERVAÇÕES SOBRE O ENQUADRAMENTO REGULAMENTAR E ORÇAMENTAL

Clareza da regulamentação

8. As regras de utilização dos fundos relativos às despesas administrativas e às actividades políticas determinam os procedimentos e os critérios de repartição das dotações, bem como certas disposições gerais respeitantes à execução das despesas e à apresentação das contas por parte dos grupos. Estas regras não fixam qualquer prescrição ou limite explícito quanto à natureza das despesas que podem ser financiadas por aquelas dotações. Assim, não é definida a própria noção de actividade política nem as formas que esta pode assumir. Segundo a designação inscrita no orçamento, as actividades políticas financiadas pelas referidas dotações deverão ter um carácter "suplementar". No entanto, não é apresentado qualquer critério que permita efectuar uma distinção clara entre essas actividades e as que se integram no exercício normal do mandato dos deputados.

9. A finalidade das dotações relativas às despesas administrativas atribuídas aos deputados não inscritos não é clara. Não há qualquer disposição que defina a natureza das despesas reembolsadas aos deputados não inscritos e que permita distingui-las das despesas normalmente já cobertas pelos subsídios pagos a esses deputados. Trata-se mais exactamente do subsídio de secretariado, destinado a cobrir as despesas decorrentes da contratação ou da utilização dos serviços de assistentes parlamentares, e do subsídio para despesas gerais, destinado a cobrir as despesas resultantes das actividades parlamentares(9).

10. De acordo com a regulamentação, as acções de informação podem ser organizadas em colaboração com terceiros desde que seja respeitado o princípio de "co-assinatura a nível igual"(10). Este princípio não está definido formalmente. Na prática, tratar-se-ia de garantir a visibilidade da intervenção dos parceiros: deveria ser dado um tratamento idêntico no que se refere à localização e à dimensão do logotipo (e/ou do nome) do grupo e dos seus parceiros. A regulamentação não fixa as modalidades de financiamento destas acções conjuntas, nomeadamente para garantir a transparência do seu custo global e do modo de repartição das despesas entre o grupo e os seus parceiros.

11. As acções de informação devem excluir qualquer forma de campanha eleitoral a nível europeu, nacional, regional ou local. No entanto, a regulamentação adoptada em 1992 não dá qualquer orientação sobre os critérios a aplicar para determinar se uma acção tem ou não carácter de campanha eleitoral. Só em 26 de Fevereiro de 1999, na sequência da alteração das regulamentações, os Presidentes dos grupos adoptaram orientações comuns no que se refere à interpretação desta interdição(11).

Existência de regulamentações e de rubricas orçamentais separadas

12. A existência de uma dupla regulamentação (a saber, uma para as despesas administrativas e as actividades políticas e uma outra para as acções de informação) e de várias rubricas orçamentais (três até 1998 e duas a partir de 1999) tem uma justificação histórica(12). Até à data esta situação nunca foi posta em causa devido às diferenças existentes nos critérios de repartição das dotações em questão que privilegiam de forma diferente os grupos, nomeadamente em função da sua composição linguística (ver ponto 3). No entanto, originou complicações desproporcionadas em relação aos seus objectivos, forçando a existência de contabilidades separadas para actividades que, no fundo, não são verdadeiramente de natureza diferente.

13. Com efeito, a distinção entre actividades políticas e acções de informação parece muito teórica, uma vez que, devido à própria função dos grupos e como confirmam as observações do orçamento, as suas acções de informação têm um carácter político. Na prática, embora determinados grupos tenham definido certas orientações para efectuar uma distinção(13), o Tribunal verificou que os grupos pareciam imputar as despesas às várias rubricas orçamentais mais em função das disponibilidades dos fundos que devido a uma diferença real a nível da natureza das actividades.

14. Esta dupla regulamentação pode levar a que seja contornada a regulamentação mais restritiva, mais exactamente a que diz respeito às acções de informação, que obriga a estabelecer uma relação clara entre a actividade financiada e a Comunidade e as suas políticas e proíbe que as dotações sejam colocadas à disposição de formações políticas.

Possibilidade de controlo do respeito das regras

15. Determinadas regras relativas às acções de informação são difíceis de controlar. É o caso da interdição de efectuar qualquer acção de informação no período que precede as eleições europeias(14). Estas acções revestem muitas vezes formas (por exemplo folhetos, brochuras, cartazes, material de publicidade, etc.) que apenas permitem controlar facilmente a respectiva data de realização ou de facturação e não o seu período de utilização. Além disso, a regulamentação não tem em conta a recente evolução tecnológica, em particular a criação pela maioria dos grupos de sítios na Internet, por natureza permanentes e na maioria das vezes com ligações a sítios de formações políticas aparentadas, cujo acesso e tratamento não são suspensos durante o período de interdição.

16. Da mesma forma, também o controlo do respeito da interdição de financiamento de acções de campanha eleitoral a nível nacional, regional ou local se depara com a dificuldade de conhecer todos os calendários eleitorais nos vários Estados-Membros.

17. Pode igualmente colocar-se a questão mais geral da distinção entre informação e propaganda eleitoral e da utilização no âmbito de qualquer campanha eleitoral (europeia e outras) de materiais de informação previamente editados.

Volume e regras de repartição e de transição das dotações

18. Os critérios de repartição das dotações relativas às despesas administrativas e às acções de informação, que têm nomeadamente em consideração a composição linguística dos grupos, implicam que a inscrição num grupo dá direito, por deputado, a um volume de dotações substancialmente mais elevado que o atribuído aos membros não inscritos. Este facto explica a composição e o funcionamento de certos grupos, cujas delegações nacionais, que se resumem por vezes a um número muito reduzido de deputados - ou até a um único deputado -, dispõem de tal autonomia na realização das suas actividades e na utilização da sua parte das dotações(15) que a própria noção de grupo, no sentido que lhe é dado pelo n.o 1 do artigo 29.o do Regimento do Parlamento(16), pode ser questionada.

19. As dotações são pagas na íntegra aos grupos no início do exercício. As dotações relativas às acções de informação podem transitar para o exercício seguinte. Trata-se de um procedimento não automático que os grupos têm contudo utilizado de forma sistemática. As dotações relativas às despesas administrativas e às actividades políticas transitam automaticamente para o exercício seguinte. Os grupos interpretaram esta última disposição como um direito ilimitado, mas na prática só se verificaram alguns casos de dotações transitadas em mais de um exercício. No entanto, por analogia com o Regulamento Financeiro(17), o Tribunal considera que esta disposição só autoriza a transição automática para o exercício seguinte. O Tribunal observou igualmente que, durante o período compreendido entre 1994 e 1998, as dotações não utilizadas no final do exercício atingiram muitas vezes o equivalente a seis ou nove meses de despesas. Por princípio, a disponibilidade permanente de fundos de tesouraria tão importantes pressupõe o risco de uma má gestão das dotações, se não for justificada por um volume de autorizações correspondentes.

Estatuto jurídico e âmbito de acção dos grupos

20. Os grupos são órgãos do Parlamento e, de acordo com o Regimento do Parlamento(18), desempenham um papel importante em termos de exercício dos poderes e de funcionamento interno da instituição. Este papel importante contrasta com a ausência de disposições pormenorizadas que definam exactamente em que consistem as actividades políticas e as acções de informação e qual é o estatuto jurídico dos grupos, bem como a natureza e o âmbito das acções que estes podem desenvolver fora do funcionamento interno do Parlamento.

21. Os grupos não têm personalidade jurídica e, por conseguinte, não podem adquirir direitos nem subscrever obrigações. Nas relações com terceiros fora do Parlamento, os actos celebrados pelos grupos no que se refere à utilização dos fundos (por exemplo, em caso de celebração de contratos de trabalho, de locação, ou de aquisição) são considerados como tendo sido efectuados ao abrigo de um mandato do Parlamento e sendo da responsabilidade deste último(19). Em relação a outros actos, de carácter político, os grupos não são considerados mandatários do Parlamento e a responsabilidade recai sobre os membros que os compõem. No caso das actividades políticas e de informação, parece difícil efectuar uma distinção entre aspectos financeiros e políticos e coloca-se a questão de saber quem é responsável por essas actividades.

22. Nem o Regimento do Parlamento(20) nem a regulamentação relativa à utilização das dotações(21), que são objecto do presente relatório, definem ou delimitam as actividades que os grupos podem exercer fora do funcionamento interno da instituição. Na maioria dos casos, os grupos têm concedido uma grande autonomia às suas delegações nacionais, que frequentemente desenvolvem as actividades políticas e de informação conjuntamente com organismos políticos aparentados. As lacunas da regulamentação e esta forma de organização dão origem a uma falta de clareza quanto ao papel e às actividades respectivas dos grupos, das suas delegações nacionais e até das formações políticas que lhes estão ligadas.

OBSERVAÇÕES SOBRE O SISTEMA DE CONTROLO INTERNO

23. Numa primeira análise, o mecanismo de financiamento aplicado às dotações atribuídas aos grupos parece semelhante ao pagamento de uma subvenção a um organismo externo. Porém, na realidade, trata-se de uma delegação da execução destas dotações em órgãos internos do Parlamento que, por conseguinte, deveria respeitar o enquadramento regulamentar aplicável às despesas orçamentais. No entanto, os grupos, que são extremamente autónomos na sua gestão financeira, não aplicam o Regulamento Financeiro, as respectivas normas de execução ou as regras internas do Parlamento relativas à execução do orçamento.

24. No entanto, alguns grupos definiram regras e instruções internas, análogas às da regulamentação aplicável ao orçamento comunitário, por exemplo em matéria de delegação de assinatura, de autorização, de ordens de pagamento, de liquidação e de pagamento das despesas, de natureza dos documentos comprovativos, de tipo de contrato ou de tabelas de reembolso. Na maioria dos outros casos, as regras internas escritas são francamente insuficientes, ou até totalmente inexistentes.

25. A descentralização da execução das dotações a nível das delegações nacionais, cujos efectivos se limitam por vezes a alguns deputados, ou apenas a um, muitas vezes não é acompanhada de mecanismos de controlo adequados pelas instâncias dos grupos. Verifica-se frequentemente que as delegações nacionais beneficiam de uma tal independência na utilização dos fundos que o grupo não pode exercer qualquer controlo real sobre as suas actividades financeiras.

26. O interesse aparente das instâncias dos grupos e dos responsáveis do seu secretariado-geral pelas actividades de controlo da gestão financeira é variável e, em cerca de metade dos grupos, é insuficiente. O estatuto precário(22) do pessoal do secretariado-geral dos grupos nem sempre permite que os agentes responsáveis pela gestão financeira exerçam um controlo independente e eficaz da conformidade das despesas. Neste âmbito, é preciso salientar que a regulamentação uniforme interna aplicável à gestão das dotações relativas às acções de informação(23) só admite a recusa de execução dos pagamentos caso não haja disponibilidade de fundos.

OBSERVAÇÕES SOBRE A AUDITORIA EXTERNA

27. Até finais de 1998, só a regulamentação relativa às acções de informação previa a realização de uma auditoria externa por um organismo reconhecido, em termos que, contudo, eram ambíguos, uma vez que faziam referência a um certificado sobre a regularidade das contas e que o modelo de certificado harmonizado(24) inclui apenas uma declaração sobre a regularidade das operações relativamente a certos aspectos da regulamentação, a saber a limitação das despesas administrativas e a interdição de aquisição de bens imobiliários ou de mobiliário de escritório. As novas disposições(25), que actualmente se aplicam também às despesas administrativas e às actividades políticas, são ainda menos satisfatórias, já que referem um certificado que comprove a correcta elaboração da contabilidade. Seria mais apropriado mandatar o auditor para emitir um certificado sobre a fiabilidade das contas e sobre a regularidade das operações financiadas.

28. Embora até finais de 1998 não fossem obrigados a fazê-lo(26), os grupos submeteram igualmente a uma auditoria externa as contas relativas às despesas administrativas e às actividades políticas, mas alguns não enviaram ao Presidente do Parlamento as contas certificadas pelo auditor externo. O mutismo da regulamentação sobre os critérios de elegibilidade das despesas explica que a auditoria tenha sido limitada à fiabilidade das contas e à conformidade no aspecto contabilístico dos documentos comprovativos das despesas.

29. Dado que o mandato actual dos auditores externos está limitado à auditoria das dotações em questão, estes não dispõem geralmente de informações suficientes sobre o funcionamento geral do Parlamento (em particular sobre a existência dos outros recursos que este coloca à disposição dos grupos e dos deputados) que lhes permitam ter em consideração nos seus trabalhos certos riscos específicos. Além disso, as auditorias são efectuadas exclusivamente a nível do secretariado-geral dos grupos e não junto das estruturas administrativas das delegações nacionais nos Estados-Membros, embora, como já foi referido, estas desempenhem um papel importante na utilização dos fundos. Na prática, a possibilidade de controlar a realidade das operações financiadas sofre uma redução proporcional.

30. Verificaram-se diferenças em termos da natureza e âmbito dos procedimentos de auditoria utilizados pelos diferentes auditores. Tendo em conta os resultados da auditoria realizada pelo Tribunal em seguida expostos, a eficácia e a utilidade destas auditorias externas, que geralmente não deram origem a observações significativas, são nestas condições discutíveis.

31. Os certificados dos auditores externos acompanham o relatório anual que os grupos apresentam ao Presidente do Parlamento, que os envia à Comissão de Controlo Orçamental. Como o Tribunal já referiu no seu relatório anual relativo ao exercício de 1989(27), não foi observado o procedimento segundo o qual, para as despesas relativas às acções de informação, a Comissão de Controlo Orçamental deve(28) elaborar um relatório global, destinado à Mesa do Parlamento, sobre a conformidade da utilização das dotações com a regulamentação.

OBSERVAÇÕES SOBRE A ELABORAÇÃO DA CONTABILIDADE E AS DEMONSTRAÇÕES FINANCEIRAS

32. As práticas contabilísticas da maioria dos grupos não suscitam observações importantes da parte do Tribunal. No entanto, em certos casos, foram assinaladas deficiências e anomalias significativas:

- as mesmas pessoas, por vezes sozinhas, decidiram, executaram e contabilizaram despesas;

- a relação entre as operações, os documentos comprovativos e os lançamentos contabilísticos não estava suficientemente demonstrada através de referências adequadas;

- os adiantamentos ou os levantamentos de numerário eram contabilizados directamente como despesas definitivas;

- os levantamentos de numerário eram registados nas contas provisórias sem que fosse possível identificar as operações em questão.

33. Num grupo, as contas anuais relativas ao exercício de 1998 só puderam ser apresentadas com um atraso considerável e mantendo nas contas provisórias inúmeras operações suspensas há bastante tempo que, no caso em questão, revelavam falta de rigor na elaboração da contabilidade.

34. A falta de clareza das disposições relativas à elaboração da contabilidade e à apresentação das demonstrações financeiras deu origem a interpretações e práticas diferentes a nível dos grupos. Assim, certos grupos criaram uma contabilidade financeira e outros uma contabilidade de exercício. Além disso, alguns grupos elaboraram um balanço patrimonial, apresentando, em particular, imobilizações, créditos e dívidas, enquanto que outros elaboraram um balanço financeiro limitado às aplicações de tesouraria e aos valores disponíveis no fim do exercício.

35. Verificaram-se lacunas frequentes em matéria de documentos comprovativos, quer em relação aos documentos contabilísticos propriamente ditos (contratos, facturas, etc.) quer à documentação relativa às actividades às quais as despesas dizem respeito (assunto das reuniões, lista de pessoas convidadas, brochuras, etc.). Além disso, a inexistência de regras respeitantes à conservação dos documentos comprovativos e contabilísticos coloca um problema geral de controlo, nomeadamente em caso de dissolução ou de modificação da composição dos grupos.

36. Na ausência de disposições explícitas na matéria, apenas um número limitado de grupos efectuou um inventário ou um registo equivalente dos bens móveis adquiridos com essas dotações. Assim, no caso dos outros grupos, a protecção destes bens não está assegurada, especialmente em caso de dissolução ou de modificação da composição do grupo, ou se o mandato dos membros não inscritos não for renovado.

37. Como o Tribunal sugeriu no seu relatório anual relativo ao exercício de 1989(29), em 26 de Maio de 1993, os grupos adoptaram um plano de contabilidade harmonizado para as operações relativas às acções de informação. Este procedimento não foi utilizado para as operações relativas às despesas administrativas e às actividades políticas, pelo que não há uma apresentação uniforme destas despesas nas respectivas demonstrações financeiras. No entanto, esta lacuna foi superada no final de 1998, quando a Mesa do Parlamento procedeu a uma revisão da regulamentação.

38. O valor informativo das demonstrações financeiras é afectado pela inexistência de regras suficientemente claras respeitantes à imputação contabilística e orçamental das despesas. Além de a distinção entre actividades políticas e acções de informação ser principalmente teórica, como já foi referido, a imputação das despesas é por vezes efectuada em função da sua natureza e outras vezes em função do seu destino. Na prática, o Tribunal observou frequentemente que despesas relativas a acções similares eram imputadas a diferentes rubricas contabilísticas, ou até que uma despesa relativa à mesma acção era repartida por diversas rubricas. A nova regulamentação, aplicável desde 1999, não introduz qualquer melhoria a este respeito.

39. O valor informativo dos relatórios anuais sobre a utilização das dotações é igualmente reduzido, já que, na prática, estes se limitam a apresentar as demonstrações financeiras e, contrariamente ao que se poderia esperar, não fornecem qualquer explicação no que se refere às principais actividades ligadas às despesas do exercício.

40. O Tribunal constatou vários problemas de fiabilidade das demonstrações financeiras apresentadas pelos grupos ao Presidente do Parlamento. O grupo que enviou demonstrações financeiras que incluíam diversas contas provisórias (ver ponto 33) apresenta, como dotações autorizadas por pagar em 1999, despesas que já foram pagas e que, no essencial, constituem dívidas para com um fundo criado para financiamento e ajustamentos dos salários (ver ponto 58). Aliás, o auditor externo emitiu reservas no seu certificado devido à falta de documentos comprovativos e à importância das contas provisórias por regularizar. Além disso, excluiu claramente do seu certificado a verificação do fundamento do sistema de remuneração financiado pelo referido fundo. Um outro grupo apresentou demonstrações financeiras relativamente pouco pormenorizadas em vez das demonstrações certificadas pelos auditores externos, que continham um maior número de informações, em particular no que se refere às operações financeiras do grupo com organizações aparentadas. Além do mais, fundos importantes, que o grupo colocou em reserva numa fundação - verdadeira filial do grupo - não constam das suas demonstrações financeiras. As demonstrações financeiras de um terceiro grupo, devido a um problema de concepção do seu sistema contabilístico, não apresentavam a totalidade das despesas efectuadas pelas delegações nacionais. Finalmente, problemas generalizados de imputação orçamental e contabilística afectavam a fiabilidade das informações sobre a natureza das despesas de um quarto grupo.

OBSERVAÇÕES SOBRE A LEGALIDADE/REGULARIDADE DAS OPERAÇÕES

41. A inexistência de disposições explícitas na regulamentação relativa às despesas administrativas e às actividades políticas não implica, na opinião do Tribunal, que a utilização destes fundos seja inteiramente deixada ao critério dos grupos. As despesas devem situar-se dentro de limites razoáveis que correspondam ao funcionamento e às actividades dos órgãos internos do Parlamento. A designação das autorizações orçamentais e o texto das suas observações confirmam esta análise. Por conseguinte, o Tribunal considerou que a obrigação de estabelecer uma relação com o papel e o funcionamento do Parlamento, bem como a interdição de participação financeira em operações de campanha eleitoral e de pagamento de fundos a terceiros, se aplicavam igualmente à utilização destas dotações. Esta análise é confirmada pela evolução constituída pela nova regulamentação em vigor desde 1999(30).

Documentos comprovativos

42. Em metade dos grupos constataram-se anomalias significativas a nível dos documentos contabilísticos. Estas anomalias consistem geralmente na inexistência de contratos (de trabalho, de serviços e de arrendamento), de notas de encomenda ou de entrega, de facturas, de recibos de ordenado ou de notas de honorários, de ordens de missão, de bilhetes de transporte, de autorizações de pagamento dadas pelo beneficiário de um serviço ou de provas de pagamento em caso de reembolso. Estas anomalias eram ainda mais significativas num determinado grupo em que uma parte considerável das despesas foi efectuada através de cartões bancários da conta do grupo, tendo sido contabilizada sem a apresentação de documentos comprovativos e com base apenas num extracto do organismo bancário.

43. Foram pagas dotações a delegações nacionais sem qualquer justificação da natureza ou do custo das acções realizadas ou previstas. Tendo em conta a natureza das delegações nacionais em questão, é por vezes difícil determinar se estas não coincidem com as organizações políticas aparentadas.

Relação entre as acções e o papel e funcionamento do Parlamento, dos seus grupos políticos e dos seus membros

44. Em relação à maioria dos grupos, é muitas vezes difícil determinar se uma despesa está claramente relacionada com o papel e o funcionamento do Parlamento, do grupo ou dos seus membros, devido à inexistência de informações suficientes sobre a natureza da acção. Esta dificuldade coloca-se em particular no que se refere às despesas de representação autorizadas em nome do grupo para as quais muitas vezes não existe qualquer informação sobre as pessoas convidadas e o tema do encontro. O problema coloca-se igualmente em relação às despesas ligadas às actividades de algumas delegações nacionais, para as quais não existem informações disponíveis.

45. A ausência quase generalizada de regras internas claras, nomeadamente em matéria de delegação de poderes e de autorização das despesas, a inexistência de documentos comprovativos e a grande descentralização a nível da utilização das dotações contribuem para que seja difícil determinar se uma despesa está claramente relacionada com a actividade do grupo.

Fundos e recursos colocados à disposição de formações políticas

46. Alguns grupos utilizaram uma parte das suas dotações no financiamento de partidos políticos europeus ou outras formações aparentadas. Desta forma, em 1998, um montante total de aproximadamente 1,40 milhões de euros foi pago a estes partidos ou formações sob a forma de quotizações, subvenções, reembolso de empréstimos imobiliários ou de participação nas despesas de funcionamento. Este montante não inclui a totalidade do apoio financeiro de que beneficiam os partidos políticos europeus que utilizam igualmente as instalações e o pessoal que o Parlamento coloca à disposição dos grupos directamente a partir do seu orçamento.

47. O Tribunal não ignora que desde a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, o artigo 191.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia reconhece a importância dos partidos políticos a nível europeu, nem que decorrem actualmente reflexões acerca de um estatuto dos partidos políticos europeus. No entanto, o Tribunal considera que as ajudas ao financiamento dos partidos políticos europeus, bem como de outras formações aparentadas, não podem ser financiadas pelas dotações previstas para as actividades dos grupos.

48. O grupo que criou uma fundação (ver ponto 40), que está sob o seu controlo, atribui-lhe anualmente uma parte das suas dotações, ou seja aproximadamente 0,72 milhões de euros em 1998. No final de 1998, os activos desta fundação elevavam-se a mais de 10 milhões de euros, constituídos essencialmente por investimentos efectuados na banca e na bolsa, cujos lucros, cerca de 0,73 milhões de euros em 1998, servem para financiar as suas actividades. Os fundos desta forma colocados em reserva não são indicados no balanço do grupo.

49. O Tribunal observou igualmente alguns casos em que pessoal remunerado pelos grupos exercia as suas actividades em organismos terceiros, tais como um partido político nacional, uma associação relacionada com partidos políticos em países terceiros ou um órgão de imprensa.

50. Alguns grupos pagaram a partidos políticos nacionais uma contribuição financeira relativa a acções que teriam sido organizadas em conjunto. Não só as acções em questão não indicavam esse carácter conjunto como a contribuição dos grupos foi paga sem que houvesse qualquer informação sobre o custo global da operação ou sobre a forma de repartição das despesas e a sua veracidade. Por conseguinte, não é de excluir o risco de que estas operações constituam uma ajuda ao financiamento dos partidos políticos em questão.

Actividades organizadas em colaboração com terceiros

51. Em metade dos grupos, foram assinalados casos em que o princípio da co-assinatura a nível igual não foi respeitado no que se refere a diversas acções (conferências, mesas redondas, publicações, cartazes, etc.) realizadas em colaboração com partidos políticos europeus ou formações políticas nacionais. Na ausência do nome ou do logotipo do grupo ou do Parlamento, estas acções assemelham-se a acções das formações políticas em questão.

Participação financeira em operações de campanha eleitoral

52. O Tribunal constatou alguns casos de participação financeira directa em operações de campanha eleitoral europeia ou nos Estados-Membros. Além disso, a acção das formações políticas que receberam fundos ou beneficiaram de outros recursos dos grupos, como foi referido anteriormente, inscreve-se, em princípio, no âmbito da preparação dessas campanhas eleitorais.

Actividades normalmente cobertas por outros subsídios

53. Uma parte significativa das dotações de um grupo foi utilizada para financiar despesas que normalmente são cobertas pelos subsídios de secretariado e de despesas gerais recebidos pelos deputados, ou seja despesas de deslocação e de estadia de assistentes parlamentares e despesas de funcionamento dos gabinetes locais dos deputados nos Estados-Membros. Casos semelhantes, embora mais isolados, foram igualmente assinalados em alguns outros grupos.

Despesas com carácter privado

54. Foram assinalados casos de despesas que tinham um carácter manifestamente privado, respectivamente equipamentos instalados num veículo e num domicílio pessoais, trabalhos de investigação documental efectuados com vista à publicação de uma obra, assinaturas de uma revista ou despesas de viagem. Há igualmente o risco de que se verifiquem outras formas de apropriação privada, em particular devido à frequente ausência de controlo das despesas de representação e à inexistência quase geral de inventários do mobiliário e dos equipamentos de escritório financiados pelos fundos dos grupos e instalados parcialmente nas delegações nacionais, ou até nos gabinetes locais dos deputados.

Gestão de pessoal

55. O Parlamento coloca à disposição dos grupos aproximadamente 530 agentes temporários, cujas remunerações e emcargos anexos são financiadas directamente pelas dotações do título 1 do seu orçamento. Através das dotações referidas pelo presente relatório, os grupos, segundo as suas necessidades específicas, podem contratar pessoal suplementar. É difícil determinar com exactidão este efectivo suplementar que pode ser estimado em cerca de 60 pessoas no total(31), mais um certo número de pessoas recrutadas numa base ocasional cujo número é difícil de quantificar.

56. Na maioria dos grupos, a gestão do pessoal remunerado directamente pelos grupos revela uma falta de transparência e anomalias semelhantes às que o Tribunal constatara a propósito das despesas resultantes da contratação e da utilização dos assistentes parlamentares(32). Estas anomalias resultam em primeiro lugar da multiplicidade dos estatutos contratuais, que podem inserir-se no âmbito de um contrato remunerado ou da prestação de serviços. Estes diferentes estatutos não implicam necessariamente uma diferença na natureza real das relações, já que, em geral, os agentes se encontram numa relação de subordinação em relação ao grupo, na qualidade de empregados. A validade das cláusulas de inúmeros contratos no que se refere ao direito do trabalho e às disposições fiscais e sociais é duvidosa. Em determinados casos, não existem contratos e as remunerações ou os honorários são muitas vezes pagos sem recibo de ordenado ou nota de honorários. Os grupos não são forçados a apresentar os contratos aos serviços do Parlamento e, por conseguinte, estes não exercem qualquer controlo, embora se considere que esses contratos são celebrados nos termos de um mandato do Parlamento e, consequentemente, podem implicar a sua responsabilidade(33).

57. Uma parte dos agentes remunerados pelos grupos é afectada às delegações nacionais nos Estados-Membros. O Tribunal verificou em todos os grupos que agentes, ou organismos, remunerados pelos grupos (no âmbito de contratos de trabalho ou de prestação de serviços) recebiam simultaneamente uma remuneração de assistente parlamentar paga com base no subsídio de secretariado dos deputados. Como o Tribunal assinalara no seu relatório especial relativo às despesas e subsídios dos deputados(34), trata-se de uma infracção à regulamentação que define a incompatibilidade entre estas duas funções. Não é comprovada a veracidade das prestações destes agentes e organismos por conta dos grupos. Finalmente, uma parte dos recursos dos grupos é assim utilizada como complemento dos subsídios dos deputados. Há igualmente o risco de que outros agentes remunerados pelos grupos, colocados nas delegações nacionais, na realidade sejam apenas assistentes dos deputados.

58. Um determinado grupo concedeu, sob a forma de subsídios especiais e de fim de ano, uma remuneração complementar aos seus agentes, na sua maioria agentes temporários já remunerados pelo Parlamento. Não existiam regras escritas que definissem os critérios e as tabelas de atribuição, tendo-se verificado disparidades consideráveis nos montantes pagos aos diferentes agentes, que não dispunham de recibo de ordenado. Um outro grupo criou um fundo parcialmente aprovisionado pela transferência "voluntária" de uma parte do ordenado dos agentes temporários remunerados pelo Parlamento. Este fundo destina-se a reduzir a hierarquia de ordenados entre os diferentes graus dos agentes temporários e a contratar pessoal suplementar. Estes dispositivos são irregulares, uma vez que não faz parte das prerrogativas de um grupo alterar a remuneração de agentes temporários que têm contrato e são pagos pelo Parlamento. Além disso, facilitam a evasão fiscal.

CONSIDERAÇÕES SOBRE A GESTÃO FINANCEIRA

59. A boa gestão financeira pressupõe que seja previamente garantida a legalidade/regularidade das operações. Assim, as anomalias que o Tribunal referiu anteriormente afectam consequentemente a gestão financeira dos fundos que foram utilizados para fins não autorizados pela regulamentação.

60. De uma maneira geral, os grupos não puseram em prática regras e mecanismos destinados a garantir a aplicação dos princípios de boa gestão financeira. Mais exactamente a repartição das dotações em subsídios de carácter definitivo atribuídos às delegações nacionais, a ausência de um mecanismo de autorização prévia das operações, a inexistência de tabelas salariais e de honorários, bem como a não aplicação de procedimentos de concorrência na celebração dos contratos não permitem garantir que as despesas estejam sempre em conformidade com os princípios de boa gestão financeira.

61. Estas deficiências não deram origem a uma má utilização generalizada dos fundos mas algumas das operações analisadas pelo Tribunal suscitam reservas quanto ao respeito do critério de economia. Por exemplo, as tabelas de reembolso das despesas de missão são, no caso de alguns grupos, mais favoráveis que as tabelas do regime aplicável aos agentes das instituições europeias. O Tribunal constata que, no seu funcionamento normal, este regime está perfeitamente adaptado às necessidades dos grupos. As condições de organização das reuniões dos grupos, muitas vezes designadas jornadas de estudo, realizadas fora dos locais de trabalho oficiais do Parlamento devem igualmente ser reconsideradas, em particular no que diz respeito à presença generalizada do pessoal dos grupos e, por vezes, a actividades que não dizem directamente respeito aos trabalhos propriamente ditos. O Tribunal observou igualmente alguns casos de despesas que não parecem úteis ou razoáveis.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

62. A falta de clareza da regulamentação e das regras internas dos grupos no que se refere à elegibilidade das despesas, a inexistência bastante frequente de sistemas de controlo interno satisfatórios, bem como as deficiências do dispositivo actual de auditoria externa contribuíram para os problemas significativos de legalidade/regularidade das operações constatados pelo Tribunal. Não há garantias de que os fundos tenham sempre sido utilizados em conformidade com os princípios de boa gestão financeira. Tal não significa, evidentemente, que a totalidade das despesas de todos os grupos seja afectada pelas anomalias indicadas no presente relatório. Na realidade, a auditoria do Tribunal revelou uma situação bastante diversificada; os problemas referidos afectam principalmente certos grupos, bem como determinados deputados não inscritos.

63. Impõe-se uma reflexão destinada a clarificar, através de uma regulamentação comum à totalidade das dotações em questão, os critérios aplicáveis em matéria de elegibilidade das despesas. A alteração efectuada em finais de 1998 não introduziu qualquer melhoria significativa a este respeito. O agrupamento das dotações numa única rubrica orçamental deverá ser analisado, em particular para pôr fim a uma distinção muito teórica entre actividades políticas e acções de informação, o que facilitaria igualmente a elaboração da contabilidade e a realização das auditorias.

64. Tendo em conta o papel atribuído aos partidos políticos a nível europeu pelo artigo 191.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, bem como a inscrição no orçamento de uma rubrica destinada especificamente às contribuições para os partidos políticos europeus, impõe-se também uma reflexão destinada a definir de forma transparente as regras aplicáveis ao financiamento destas entidades. Deverá tratar-se igualmente de uma ocasião para clarificar o papel e as actividades dos grupos, recordando que se trata antes de tudo de órgãos internos do Parlamento.

65. Convém ainda conceber uma forma de organização da gestão financeira que, embora conceda aos grupos uma legítima autonomia funcional, garanta a instalação de um sistema de controlo interno eficaz. Este sistema deverá permitir a aplicação plena das regras de execução do orçamento comunitário e, segundo o Tribunal, deverá traduzir-se especialmente por uma centralização do pagamento e da contabilização das despesas por parte dos serviços administrativos do Parlamento. Uma regulamentação específica deverá enquadrar a colocação à disposição e a utilização das dotações atribuídas aos membros não inscritos.

66. Deverão ser definidas regras claras no que se refere ao regime de propriedade e de inventário dos bens adquiridos através das dotações em questão, a fim de garantir uma protecção e uma gestão optimizadas de todos os activos, incluindo os financeiros, especialmente em caso de alteração ou de dissolução de um grupo. Da mesma forma, deverão ser tomadas disposições no que se refere à conservação dos registos contabilísticos dos grupos dissolvidos.

67. Para que se possa ter, em particular o Parlamento, um melhor conhecimento da utilização das dotações, o relatório anual elaborado por cada grupo deverá incluir uma apresentação suficientemente pormenorizada e informativa dos objectivos, da natureza e do custo das principais actividades financiadas. As contas certificadas dos grupos, que desde 1999 são públicas, deverão no futuro ser publicadas.

68. Para ser mais eficaz, a auditoria externa da totalidade dos grupos deverá ser confiada, por um período definido (por exemplo uma legislatura) a um único organismo seleccionado mediante concurso. O mandato do auditor externo deverá ser claramente definido de forma a cobrir explicitamente o controlo da regularidade das operações, inclusivamente nos Estados-Membros. O referido auditor externo deverá todos os anos elaborar um relatório para cada grupo, que será enviado directamente ao Presidente do Parlamento.

69. A multiplicidade dos contratos de trabalho ou de prestação de serviços, que muitas vezes são ambíguos em relação às regulamentações comunitárias e nacionais, coloca riscos consideráveis à responsabilidade jurídica do Parlamento. Por conseguinte, é imperativo que seja realizada sem tardar uma reflexão destinada a clarificar as relações contratuais entre os grupos e os seus funcionários e prestadores de serviços. A fim de zelar pelo respeito de determinadas formas elementares de direito, deverá ser efectuada uma normalização dos contratos sob a supervisão dos serviços do Parlamento que, aliás, deverão receber sistematicamente um exemplar de todos os contratos assinados.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 25 de Maio de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) JO L 49 de 19.2.1997, p. 1 a 76. O n.o 1 do artigo 29.o do Regimento do Parlamento prevê que "os deputados podem constituir-se em grupos por afinidades políticas".

(2) As regras de utilização dos fundos colocados à disposição dos grupos políticos para as suas despesas de secretariado e despesas administrativas de funcionamento (3705), bem como para as suas actividades políticas (3706) foram adoptadas pela Mesa do Parlamento em 10 de Julho de 1986 (PE 107.858/BUR/Ann. II). Com o agrupamento das dotações num único número (3707), a Mesa alterou esta regulamentação em 14 de Dezembro de 1998 (PE 274.329/BUR).A regulamentação aplicável à utilização das dotações relativas às acções de informação (3708) foi adoptada pela Mesa em 28 de Janeiro de 1992 (PE 158.828/BUR/Ann. II). Em 28 de Outubro de 1993 (PE 175.892/BUR) a Mesa deu o seu acordo para que fosse incluído como anexo a esta regulamentação o texto comum, designado por gentlemen's agreement, adoptado em 26 de Maio de 1993 pelos Presidentes dos grupos políticos para definir uma regulamentação interna uniforme, bem como um plano contabilístico e um relatório anual harmonizados. Em 14 de Dezembro de 1998 a Mesa alterou esta regulamentação (PE 274.330/BUR).

(3) Tribunal de Justiça, acórdão de 23 de Abril de 1986, 294/83, Verdes/Parlamento.

(4) A Conferência dos Presidentes é composta pelo Presidente do Parlamento e pelos Presidentes dos grupos. Participam nas reuniões, embora sem direito de voto, dois representantes dos membros não inscritos.

(5) A Mesa é composta pelo Presidente e pelos catorze vice-presidentes do Parlamento. Os questores são membros da Mesa na qualidade de consultores.

(6) O critério de repartição prevê:

- por um lado, um montante por grupo (75 % do total das dotações dos grupos para o número 3705 e 85 % para o número 3706), a saber:

para os grupos que têm entre 0 e 39 membros: 1 parte,

para os grupos que têm entre 40 e 79 membros: 1 parte e meia,

para os grupos que têm entre 80 e 119 membros: 2 partes,

para os grupos que têm entre 120 e 159 membros: 2 partes e meia,

para os grupos que têm entre 160 e 199 membros: 3 partes,

para os grupos que têm entre 200 e 239 membros: 3 partes e meia,

- e, por outro lado, um montante proporcional (25 % do total das dotações dos grupos para o número 3705 e 15 % do total das dotações dos grupos para o número 3706) que tem em conta a composição numérica de cada grupo, bem como a sua situação linguística (a soma proporcional por deputado é aumentada de 5 % por língua, num máximo de 11 línguas).

(7) A parte das outras dotações consagradas pelo Parlamento ao funcionamento dos grupos políticos pode ser estimada, de forma muito aproximativa, em cerca de 80 milhões de euros. O montante total das despesas anuais do Parlamento ligadas às actividades dos grupos políticos será, por conseguinte, da ordem dos 115 milhões de euros, comparativamente com o orçamento total do Parlamento de 905 milhões de euros em 1998 (ou seja, aproximadamente 13 %).

(8) JO C 313, volume II, de 12.12.1990, pontos 16.7 - 16.19.

(9) Ver relatório especial n.o 10/98, JO C 243 de 3.8.1998, p. 1.

(10) A regulamentação alterada em 14 de Dezembro de 1998 (PE 274.330/BUR) faz actualmente referência ao "princípio de co-assinatura a nível igual".

(11) A interdição de acções de campanha eleitoral aplica-se igualmente, após a alteração da regulamentação de 14 de Dezembro de 1998 (PE 274.329/BUR), à utilização das dotações do número 3707 relativamente às despesas administrativas e de secretariado e às despesas ligadas às actividades políticas.

(12) As dotações foram inscritas por etapas sucessivas no orçamento do Parlamento, a saber:

- a partir de 1972 no que se refere às despesas de funcionamento (3705),

- a partir de 1974 no que se refere às actividades políticas (3706), e

- a partir de 1982 no que se refere às acções de informação (3708).

(13) A distinção efectuada consiste em que as acções de informação devem visar o público ou os divulgadores de opinião, enquanto que as actividades políticas têm principalmente como objectivo a concertação política no âmbito dos trabalhos parlamentares.

(14) Esse período era de quatro meses até finais de 1998, tendo posteriormente sido reduzido para um mês.

(15) Os grupos repartem uma parte, variável consoante os casos, das dotações recebidas do Parlamento em verbas distribuídas pelas delegações nacionais.

(16) JO L 49 de 19.2.1997, p. 1 a 76. O n.o 1 do artigo 29.o do Regimento do Parlamento prevê que "os deputados podem constituir-se em grupos por afinidades políticas".

(17) N.o 7, alínea b) do artigo 7.o

(18) JO L 49 de 19.2.1997, p. 1 a 76. O n.o 1 do artigo 29.o do Regimento do Parlamento prevê que "os deputados podem constituir-se em grupos por afinidades políticas".

(19) Esta análise é confirmada por um acórdão do Tribunal de Primeira Instância (processo T-162/89) de 22 de Novembro de 1990.

(20) JO L 49 de 19.2.1997, p. 1 a 76. O n.o 1 do artigo 29.o do Regimento do Parlamento prevê que "os deputados podem constituir-se em grupos por afinidades políticas".

(21) As regras de utilização dos fundos colocados à disposição dos grupos políticos para as suas despesas de secretariado e despesas administrativas de funcionamento (3705), bem como para as suas actividades políticas (3706) foram adoptadas pela Mesa do Parlamento em 10 de Julho de 1986 (PE 107.858/BUR/Ann. II). Com o agrupamento das dotações num único número (3707), a Mesa alterou esta regulamentação em 14 de Dezembro de 1998 (PE 274.329/BUR).A regulamentação aplicável à utilização das dotações relativas às acções de informação (3708) foi adoptada pela Mesa em 28 de Janeiro de 1992 (PE 158.828/BUR/Ann. II). Em 28 de Outubro de 1993 (PE 175.892/BUR) a Mesa deu o seu acordo para que fosse incluído como anexo a esta regulamentação o texto comum, designado por gentlemen's agreement, adoptado em 26 de Maio de 1993 pelos Presidentes dos grupos políticos para definir uma regulamentação interna uniforme, bem como um plano contabilístico e um relatório anual harmonizados. Em 14 de Dezembro de 1998 a Mesa alterou esta regulamentação (PE 274.330/BUR).

(22) Agentes temporários, auxiliares ou outro pessoal contratual.

(23) As regras de utilização dos fundos colocados à disposição dos grupos políticos para as suas despesas de secretariado e despesas administrativas de funcionamento (3705), bem como para as suas actividades políticas (3706) foram adoptadas pela Mesa do Parlamento em 10 de Julho de 1986 (PE 107.858/BUR/Ann. II). Com o agrupamento das dotações num único número (3707), a Mesa alterou esta regulamentação em 14 de Dezembro de 1998 (PE 274.329/BUR).A regulamentação aplicável à utilização das dotações relativas às acções de informação (3708) foi adoptada pela Mesa em 28 de Janeiro de 1992 (PE 158.828/BUR/Ann. II). Em 28 de Outubro de 1993 (PE 175.892/BUR) a Mesa deu o seu acordo para que fosse incluído como anexo a esta regulamentação o texto comum, designado por gentlemen's agreement, adoptado em 26 de Maio de 1993 pelos Presidentes dos grupos políticos para definir uma regulamentação interna uniforme, bem como um plano contabilístico e um relatório anual harmonizados. Em 14 de Dezembro de 1998 a Mesa alterou esta regulamentação (PE 274.330/BUR).

(24) Este modelo de certificado foi adoptado em 26 de Maio de 1993 por um acordo dos Presidentes dos grupos, designado por gentlemen's agreement (PE 175.892/BUR).

(25) Disposições adoptadas pela Mesa do Parlamento em 14 de Dezembro de 1998 (PE 274.329/BUR e PE 274.330/BUR).

(26) A regulamentação previa unicamente que cada grupo determinasse as regras de controlo e de verificação das contas.

(27) JO C 313, volume II, de 12.12.1990, ponto 16.18.

(28) N.o 4 do artigo 5.o da regulamentação adoptada pela Mesa do Parlamento em 28 de Janeiro de 1992 (PE 158.828/BUR/Ann. II).

(29) JO C 313, volume II, de 12.12.1990, alínea a) do ponto 16.16.

(30) A qual prevê a interdição de participação em qualquer forma de campanha eleitoral.

(31) Esta estimativa baseia-se no número de pessoal que beneficiou de um contrato durante um determinado período em 1998.

(32) Ver relatório especial n.o 10/98, JO C 243 de 3.8.1998, pontos 1.32 - 1.38.

(33) Acórdão do Tribunal de Primeira Instância, de 22 de Novembro de 1990, no processo T-162/89.

(34) Ver relatório especial n.o 10/98, JO C 243 de 3.8.1998, ponto 1.34.

Respostas do parlamento europeu

O Parlamento toma nota de que o objectivo do Tribunal é proceder a um exame global da utilização das dotações do Parlamento Europeu relativas às actividades dos grupos políticos e dos membros não inscritos.

O Parlamento toma nota de que, nas suas conclusões e recomendações, o Tribunal desejou incidir sobre a falta de clareza da regulamentação e das disposições internas dos grupos no que diz respeito à elegibilidade das despesas, à ausência muito frequente de sistemas de controlo interno satisfatórios, assim como às insuficiências do dispositivo actual de auditoria externa (ponto 62).

Nesta óptica, o Parlamento deu oportunidade a todos os grupos para responderem individualmente às observações que lhes dizem mais particularmente respeito.

O Parlamento considera, como o Tribunal, que os grupos políticos devem beneficiar de autonomia funcional, mas que esta deve ser acompanhada de um quadro regulamentar, orçamental e de controlo que seja claro, transparente e eficaz.

O Parlamento não considera, porém, que a centralização dos pagamentos e a contabilização das despesas junto do Secretário-Geral seja oportuna e eficaz (ponto 65).

O Parlamento, de acordo com os grupos políticos, decidiu consultar os órgãos competentes a fim de que, em 1 de Janeiro de 2001, entrem em vigor as medidas que seguidamente expõe.

Modificação dos artigos 29.o e 30.o do Regimento do Parlamento

Pontos 20, 21 e 22 - A Comissão dos Assuntos Constitucionais foi consultada na perspectiva de uma modificação dos artigos 29.o e 30.o do Regimento do Parlamento.

O Regimento deverá definir o campo de actividade dos grupos políticos enquanto órgãos do Parlamento, "prever o dispositivo de dissolução dos grupos" e especificar o estatuto dos membros nãoinscritos.

Fusão dos números 3707 e 3708 do orçamento do Parlamento

Pontos 12, 13, 14, 38 e 63 - A Comissão dos Orçamentos deverá ser consultada na perspectiva de agregar os números 3707 e 3708 do orçamento do Parlamento numa só rubrica e de modificar a respectiva nomenclatura.

Modificação das disposições internas para a execução do orçamento

Ponto 23 - A Mesa do Parlamento deverá ser consultada sobre a revisão das disposições internas para a execução do orçamento do Parlamento a fim de definir as disposições aplicáveis à execução da nova rubrica orçamental resultante da fusão dos números 3707 e 3708.

Aprovação de nova regulamentação para reger a utilização das dotações da nova rubrica orçamental (antigos números 3707 e 3708) e respectivos anexos (plano contabilístico, certificado harmonizado, balanço e mapa de despesas)

A nova regulamentação deverá especificar, nomeadamente, os seguintes aspectos salientados pelo Tribunal:

Natureza das despesas

Pontos 8, 9 e 41 - A regulamentação deverá estabelecer claramente que as despesas dos grupos políticos devem estar ligadas às actividades e políticas da União.

As dotações colocadas à disposição dos grupos políticos e dos membros nãoinscritos não poderão, de forma alguma, financiar actividades especificamente cobertas por outras rubricas orçamentais.

Coorganização - Colocação das dotações à disposição

Pontos 10, 50 e 51 - Além dos princípios já estabelecidos no que diz respeito ao financiamento das actividades em regime de co-organização, as novas actividades deverão especificar as modalidades de participação, tendo em conta o orçamento global de cada actividade/manifestação coorganizada.

O princípio da co-organização deverá ser diferenciado do princípio da subvenção que, por sua vez, é regido por normas específicas do Regulamento Financeiro. As subvenções deverão ser sujeitas a limites máximos.

Campanhas eleitorais

Pontos 11, 15, 16, 17 e 52 - O Parlamento constata com satisfação que os presidentes dos grupos políticos adoptaram orientações comuns para a interpretação da noção de campanha eleitoral. Estas orientações deverão ser incorporadas na nova regulamentação e completadas, nomeadamente no que diz respeito à utilização das novas tecnologias.

Não obstante, o Parlamento, como, de resto, as outras instituições, não pode interromper a sua informação institucional e política em função do calendário das eleições nos Estados-Membros, que releva das respectivas legislações.

Transição de dotações para o exercício seguinte

Ponto 19 - A nova regulamentação deverá reforçar o artigo 4.o, n.o 3, da regulamentação actual do número 3708 no que diz respeito à transição de dotações para o exercício seguinte. Os orçamentos e os mapas financeiros de cada grupo deverão reflectir a situação exacta das transições de dotações.

Auditoria externa

Pontos 27, 31 e 68 - O Parlamento concorda com as observações do Tribunal em matéria de auditoria externa.

Estabelecerá uma lista de organismos de auditoria externa entre os quais os grupos escolherão qual o que procederá à auditoria das suas contas. Os organismos de auditoria assim seleccionados receberão do Parlamento mandatos específicos para emitir certificados de fiabilidade das contas e da regularidade das operações financiadas. Tais certificados deverão ser emitidos, o mais tardar, até ao dia 31 de Março do ano subsequente ao do encerramento do exercício.

Os grupos manterão a possibilidade de assegurar, para efeitos internos, o controlo da fiabilidade da documentação e da regularidade das operações financiadas.

Contabilidade de caixa e do exercício, conservação da documentação e inventário

Pontos 34, 35 e 36 - A nova regulamentação estabelecerá um novo tipo de contabilidade a assegurar por cada grupo, o regime de conservação da documentação comprovativa, incluindo o caso de dissolução de grupos, e a obrigação de inventário dos bens inscritos no inventário geral do Parlamento.

Contratos de trabalho ou de prestação de serviços

Pontos 55, 56, 57 e 69 - O Parlamento estabelecerá uma regra geral nos termos da qual os grupos terão a obrigação de apresentar-lhe, para informação, cópia de todos os contratos concluídos entre estes e terceiros. Além disso, o Parlamento decidiu modificar a regulamentação relativa aos deputados no que diz respeito aos respectivos subsídios de secretariado. Estas novas disposições, aplicáveis a partir de 1de Janeiro de 2001, prevêem, nomeadamente, a publicação da lista de assistentes.

À semelhança desta decisão, a nova regulamentação deverá prever também, para os contratos de trabalho ou de prestação de serviços concluídos pelos grupos, a obrigação de apresentar a seguinte documentação:

- contrato de trabalho,

- cópia da folha de pagamento,

- prova de pagamento das quotizações sociais,

- prova da cobertura social e de protecção em caso de acidentes de trabalho, e

- prova do contrato de prestação de serviços, assim como cópia do comprovativo de honorários.

Aprovação de um regulamento financeiro comum aos grupos, em aplicação da regulamentação relativa à execução das dotações

Pontos 60, 61, 24, 254, 26, 42, 43, 44 e 45 - A Mesa do Parlamento deverá aprovar um regulamento financeiro comum aos grupos políticos, em aplicação da regulamentação relativa à execução das dotações que, tendo embora em conta a organização interna de cada grupo, deverá incluir, entre outros, os elementos seguintes:

- as disposições relativas à anualidade do orçamento, incluindo os critérios de transição das dotações,

- as disposições relativas ao princípio da boa gestão financeira,

- a estrutura do orçamento,

- os mecanismos internos e o processo de aprovação do orçamento, assim como a descrição dos mecanismos de controlo,

- os critérios de execução do orçamento e, nomeadamente, as modalidades de autorização de despesas e de delegação da faculdade de autorização de despesas,

- o processo de liquidação,

- o processo de pagamento,

- o fundo para adiantamentos,

- a conclusão de contratos,

- os critérios uniformes da contabilidade,

- os critérios uniformes de inventário,

- o processo de cobrança de dívidas,

- as disposições relativas à apresentação da documentação comprovativa, e

- as disposições relativas à abertura e à gestão de contas bancárias e de contas correntes postais.

Esta regulamentação financeira deverá estabelecer as modalidades de gestão das dotações descentralizadas para as delegações nacionais. Esta faculdade de gestão descentralizada conferida às delegações nacionais deverá ser estritamente limitada. A competência para a liquidação e pagamentos caberá exclusivamente aos grupos, os quais deverão, em qualquer caso, apor a sua recusa de visto em caso de não conformidade das autorizações com a regulamentação em vigor.

Partidos políticos europeus e outras formações políticas

Ponto 46, 47 e 64 - O Parlamento, que, através das suas instâncias políticas, esteve na origem da inscrição no Tratado de Amesterdão do artigo 191.o sobre os partidos políticos europeus, encetou já há muito tempo uma reflexão sobre a aplicação deste artigo necessário ao desenvolvimento da democracia a nível europeu (resolução sobre o estatuto constitucional dos partidos políticos europeus, aprovada em 10 de Dezembro de 1996, criação de uma rubrica orçamental 3710 dotada com um p.m., entre outros).

Os grupos parlamentares em questão, assim como os grupos políticos europeus, por sua vez, instaram a Comissão Europeia a utilizar o seu direito de iniciativa para dar aplicação ao artigo 191.o do Tratado. O Parlamento considera ter feito tudo o que estava ao seu alcance para levar a bom porto a reflexão sobre a aplicação do artigo 191.o

Na perspectiva de um estatuto dos partidos políticos europeus e das modalidades para o respectivo financiamento a nível europeu, o Parlamento deverá estabelecer, através dos diversos dispositivos regulamentares, as medidas de transparência seguintes:

- as quotizações aos partidos políticos europeus pagas pelos grupos parlamentares deverão constar nos respectivos orçamentos, sendo o seu montante sujeito a limites máximos,

- o financiamento, directo ou indirecto, dos partidos, formações políticas ou organismos análogos a nível nacional será interdito.

Os partidos políticos europeus beneficiários de tais quotizações deverão publicar as respectivas contas e fontes de financiamento.

O Parlamento deverá estabelecer os limites e as condições de utilização das facilidades técnicas (salas e serviços de interpretação) colocadas à disposição dos partidos políticos europeus no âmbito da regulamentação aplicável aos grupos políticos europeus.

Despesas dos deputados não inscritos

Pontos 49 e 56 - Na ausência de um texto regulamentar claro sobre a natureza das despesas que podem ser imputadas às diferentes rubricas orçamentais relativas aos deputados não inscritos, os serviços do Parlamento Europeu deverão, no que diz respeito a um certo número de despesas, limitar-se a fazer de forma a que estas sejam ordenadas, controladas, contabilizadas e pagas em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro. Trata-se sobretudo dos casos de pedido de reembolso relativos a todos os tipos de encargos de contratação de colaboradores.

Pontos 35 e 42 - Quanto às observações relativas às despesas e actividades financiadas por conta das dotações inscritas nos números 3705 e 3706, é por vezes difícil - tendo em conta o texto existente - distinguir entre as despesas em material ou administrativas a imputar ao número 3705 e as que deverão ser financiadas por conta do subsídio para despesas gerais.

Os serviços limitam-se, portanto, a verificar se os reembolsos pedidos são acompanhados da documentação comprovativa prevista no plano de contabilidade e se as dotações necessárias estão disponíveis.

Será pedido aos serviços competentes que, de futuro, disponham, para os devidos efeitos de informação, não só das facturas devidamente pagas, mas também da documentação susceptível de comprovar a conformidade das despesas.

Ponto 36 - Foi recentemente colocado pelos serviços um problema relativo ao registo dos bens móveis financiados pelos números 3705/3706. Mas ainda não foram tomadas medidas precisas. Será pedido o estabelecimento de um sistema que possa solucionar esta carência.

Pontos 44 e 53 - Número 3708: com base nas facturas apresentadas, e na ausência de um texto preciso sobre a natureza das despesas, é por vezes difícil estabelecer se a despesa está directamente ligada com o papel e funcionamento do Parlamento Europeu, ou se o respectivo financiamento é justificado a partir da rubrica orçamental 3708.

Não obstante, a observação feita no contexto da gestão dos números 3705 e 3706 quanto à necessidade futura de os deputados apresentarem, para além das facturas liquidadas, a documentação comprovativa da natureza das despesas, ou por actividades de informação, o conteúdo e alcance da acção continuam a ser válidos para o número 3708.

Apesar de, até agora, os serviços se limitarem a verificar se as despesas susceptíveis de reembolso nos termos da regulamentação eram compatíveis com o Regulamento Financeiro, estes serviços deverão ser doravante encarregados de exigir igualmente a documentação comprovativa da natureza e conformidade das referidas despesas.