RELATÓRIO ESPECIAL N.° 25/98 relativo às operações efectuadas pela União Europeia no domínio da segurança nuclear na Europa Central e Oriental (PECO) e nos Novos Estados Independentes (NEI) (período 1990-1997), acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do n.° 4, segundo parágrafo, do artigo 188.°C do Tratado CE) (1999/C 35/01)

PREÂMBULO

Após ter terminado, antes do final de Outubro, o procedimento contraditório relativo ao presente relatório, o Tribunal recebeu, em 10 de Novembro, novas respostas complementares da Comissão, algumas das quais considera contestáveis.

Todavia, a fim de não atrasar indefinidamente a publicação do seu relatório, o Tribunal decidiu adoptá-lo em definitivo na sua reunião de 12 de Novembro de 1998, independentemente das divergências de opinião que subsistem em relação a alguns pontos.

LISTA DE ABREVIATURAS

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. INTRODUÇÃO

Programas de segurança nuclear PHARE e TACIS

1.1. O acidente da unidade 4 de Chernobil, em 1986, revelou a importância das questões de segurança colocadas pelo parque de reactores nucleares de concepção soviética. A partir de 1990, foi mobilizada uma ajuda internacional sob a égide do G-7 (1), das Nações Unidas (AIEA), da OCDE (AEN) e da UE. As cimeiras de Edimburgo (1992) e de Corfu (1994) confirmaram as orientações a seguir para a reestruturação do sector nuclear dos países de Leste e o encerramento da central de Chernobil. No seu conjunto, estas acções deviam permitir ajudar os países de Leste a fazer com que o seu parque de reactores atingisse um nível de segurança equivalente ao das centrais ocidentais, o que o Conselho definiu na sua resolução de 18 de Junho de 1992 (2). Durante este período, foram tomadas várias iniciativas para coordenar as ajudas internacionais, quer no sentido da partilha das informações disponíveis sobre os programas de assistência existentes (criação da NUSAC na Comissão em 1992) quer no da constituição de instrumentos financeiros multilaterais especiais (criação da NSA em 1993, cuja gestão foi confiada ao BERD). Embora o Tribunal reconheça, como a Comissão assinala no ponto 5 das observações gerais que servem de introdução às suas respostas, que as despesas de PHARE e TACIS podiam apenas, por si só, conduzir a resultados limitados, na realidade a responsabilidade principal pela coordenação dos esforços dos países da OCDE e das outras instituições internacionais para ajudar na reestruturação do sector nuclear nos PECO e nos NEI pertencia à Comissão. Por esta razão, o Tribunal considerou que fazia parte da sua esfera de competência examinar o modo como a Comissão desempenhou as suas funções nesta matéria bem como o âmbito das acções efectivamente realizadas no terreno.

1.2. Os primeiros estudos técnicos no domínio da produção de electricidade de origem nuclear demonstraram que o antigo sistema soviético, inspirado nas necessidades da indústria nuclear militar, respondia a imperativos de produção, tendo descurado as questões ambientais e de segurança operacional. A estes problemas conceptuais e técnicos veio juntar-se a necessidade de instituir, nestes países, autoridades de segurança fortes e independentes dos operadores, sendo este contra-poder considerado em todos os países ocidentais como uma condição essencial para a segurança. Devido às consequências económicas e sociais das soluções previstas e, em particular, à desactivação das centrais mais perigosas (determinados reactores RBMK e VVER 440-230), a melhoria da segurança devia inserir-se numa estratégia global para o sector energético dos países de Leste, onde o tratamento dos resíduos colocava dificuldades prementes e o sector nuclear representava uma força socio-económica considerável e, até então, privilegiada relativamente aos outros sectores industriais. Todos estes condicionalismos, aliados aos interesses económicos ocidentais, tornavam a intervenção no sector particularmente delicada.

1.3. Neste contexto multilateral e sectorial difícil, cujos principais elementos se apresentam no anexo 1, a UE afectou, desde 1990, quase 850 milhões de ecus (3) à melhoria da segurança (4) nuclear nos PECO e nos NEI, que deram lugar a pagamentos num total de 355 milhões de ecus no final de 1997. A maior parte da ajuda comunitária foi aplicada pela Comissão no âmbito dos programas PHARE e TACIS, que afectaram à segurança nuclear um total de 786,1 milhões de ecus, ou seja 20 % das autorizações TACIS e 2 % das autorizações PHARE. O quadro 1 apresenta a repartição dessas autorizações por país beneficiário e segundo os principais domínios de acção inscritos nas decisões da Comissão. De acordo com os beneficiários, esses financiamentos cobrem apenas uma parcela muito limitada (uma pequena percentagem) dos programas de modernização iniciados. Todavia, não é possível, com base nas informações disponíveis, quantificar a amplitude desses programas nem o respectivo grau de realização.

Quadro 1

Repartição das dotações PHARE e TACIS por domínio de acção e por país entre 1990 e final de 1997

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.4. As acções relativas aos combustíveis e resíduos radioactivos incluem 20 milhões de ecus afectados ao controlo dos materiais cindíveis. No que respeita à desactivação, os programas limitaram-se a Chernobil e representaram apenas 59 milhões de ecus. As diversas acções reúnem as investigações no domínio da segurança (2 milhões de ecus), a preparação dos empréstimos Euratom (1,5 milhões de ecus), os sistemas de detecção e de alarme às radiações (6,5 milhões de ecus), a resposta no exterior das instalações às emergências (5 milhões de ecus), um estudo sobre a distribuição de electricidade (0,4 milhões de ecus) e diferentes reservas (2,8 milhões de ecus).

1.5. A assistência directa às centrais nucleares no domínio da segurança operacional constitui, com 272 milhões de ecus que representam 35 % dos fundos, o ponto fulcral dos programas. O quadro 2 apresenta as dotações orçamentais previstas por país e por tipo de reactor relativamente às centrais dos países de Leste. O quadro 3 permite situar geograficamente as centrais de concepção soviética em funcionamento nesses países.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 3 Localização das centrais nucleares de concepção soviética em funcionamento nos PECO e NEI

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Controlo do Tribunal

1.6. O objectivo do Tribunal consistiu em apreciar a aplicação dos meios disponibilizados pela UE para melhorar a segurança nuclear nos PECO e nos NEI desde 1990, tendo em conta o contexto multilateral e o mandato de coordenação confiado à Comissão pela comunidade internacional no âmbito do G-7 e do G-24 (5).

1.7. Os controlos efectuados na Comissão incidiram sobre as operações dos programas PHARE e TACIS e foram completados por visitas na Ucrânia, na Bulgária, na Lituânia e na Federação Russa, bem como em várias organizações especializadas na UE. Estes diferentes elementos são indicados no anexo 2. Nos seus trabalhos, o Tribunal foi assistido por um especialista em questões de segurança nuclear. Quanto à Ucrânia, o Tribunal publicou observações relativas aos programas de segurança nuclear num relatório especial sobre o conjunto das operações TACIS neste país (6).

2. RESUMO DAS OBSERVAÇÕES

Estratégia da União Europeia

2.1. A estratégia de intervenção, enunciada pela Comissão de forma explícita apenas em 1996, permanece confusa no que respeita aos reactores de concepção antiga, à desactivação e ao desmantelamento, bem como ao tratamento dos resíduos (ver pontos 3.2-3.6). As necessidades urgentes a curto prazo estão mal definidas (ver pontos 3.8-3.10). Os instrumentos financeiros que poderão assegurar a continuidade dos programas PHARE e TACIS no que se refere aos projectos mais onerosos tardam em ser mobilizados (ver pontos 3.7, 3.11).

2.2. Em matéria de coordenação e nos termos do mandato que lhe fora confiado pela comunidade internacional (G24), a Comissão não pôde ultrapassar o âmbito de um intercâmbio de informações entre os financiadores, a AIEA, o BERD e os beneficiários (ver pontos 3.13-3.20).

2.3. A estratégia dispersa dos Estados-Membros no que se refere às convenções em matéria de responsabilidade civil (ver ponto 5.18) e ao estabelecimento das normas técnicas e da regulamentação da segurança (ver ponto 3.1), a ausência de um quadro convencional claro para as operações PHARE e TACIS (ver ponto 3.14), bem como uma comunicação difícil com alguns beneficiários (ver pontos 4.3-4.4, 4.17-4.18, 5.1, 5.13, 5.18-5.20), impediram o desenvolvimento de relações de confiança e de uma parceria que se revestia, no entanto, de interesse estratégico para a UE e a sua indústria nuclear.

Gestão das operações

2.4. Os recursos humanos heteróclitos e em constante mutação da unidade responsável pelos programas, a insuficiência dos instrumentos de gestão dos projectos e de acompanhamento contabilístico, bem como a falta de rigor da gestão, não permitem que a Comissão assegure um acompanhamento satisfatório das operações, o tratamento rápido dos problemas e o controlo da qualidade dos serviços prestados pelos contratantes (ver pontos 4.12-4.16, 5.14).

2.5. A celebração de contratos sem abertura de concurso afectou cerca de um terço do montante dos contratos (192 milhões de ecus), sem qualquer benefício em termos de rapidez de execução (ver pontos 4.1-4.2, 4.11).

2.6. A interposição das agências de aprovisionamento entre os beneficiários e os operadores de centrais nucleares da UE encarregados da assistência directa nas instalações complicou a execução, contribuiu para os atrasos, criou tensões e permitiu o pagamento de adiantamentos excessivos que favorecem a imagem da mobilização das dotações (ver pontos 4.3-4.10, 5.9).

2.7. Alguns dos organismos externos a que a Comissão recorreu para a assistirem na programação e instrução dos contratos (ver pontos 4.5, 5.4-5.5) foram criados pontualmente por associação de sociedades comerciais que beneficiavam, além disso, de contratos financiados pelos programas. No que respeita à programação, a delegação das responsabilidades da Comissão foi excessiva, com prejuízo da sua autoridade e independência.

2.8. Os recursos afectados à gestão dos programas não são reflectidos com clareza nas contas da Comissão e ultrapassam as normas fixadas pela autoridade orçamental, sem resolver os problemas observados (ver pontos 4.19-4.20).

Mobilização das ajudas e resultados

2.9. O dispositivo de execução adoptado pela Comissão revelou-se particularmente lento. Os programas não evoluíram sobretudo nas centrais com mais problemas de segurança (ver pontos 5.8-5.12). O fornecimento de equipamentos foi muitas vezes privilegiado em detrimento dos outros aspectos do desenvolvimento de uma cultura de segurança. Não se comprovou se a repartição dos orçamentos entre centrais e tipos de acção era adequada (ver pontos 5.6-5.7).

2.10. Após serem tomadas as decisões, o conteúdo das acções evoluiu substancialmente. A falta de transparência provocou incompreensões e atrasos, tendo permitido que os parceiros mais dinâmicos reorientassem os programas. Anularam-se projectos após terem sido efectuadas despesas consideráveis. Reduziram-se projectos úteis devido aos recursos orçamentais insuficientes, ao passo que algumas dotações ficaram por utilizar, designadamente por causa das alterações dos programas em curso (ver pontos 5.1-5.3).

2.11. O problema da concessão de licenças (7) pelas autoridades de segurança dos países beneficiários, que condiciona a conclusão em boas condições dos projectos de equipamento, foi tomado em consideração tardiamente e de um modo insuficientemente coordenado (ver pontos 5.15.-5.17).

2.12. Como os resultados não foram comunicados, é duvidosa a utilidade para os beneficiários dos estudos empreendidos, num montante de cerca de 40 milhões de ecus, ao abrigo do programa TACIS 1991 (ver ponto 5.18). Além disso, as condições impostas aos subcontratantes russos que participam nos estudos são extremamente leoninas. As modalidades da subcontratação são susceptíveis de permitir aos contratantes da UE a obtenção de margens significativas e impossíveis de controlar (ver pontos 5.19-5.20).

2.13. No final do exercício de 1997, os contratos contabilizados ultrapassavam em 20 % o montante dos contratos efectivos, muito embora apenas 63 % das decisões estivessem cobertos por contratos e 37 % por pagamentos. No caso de Chernobil, num contexto particularmente difícil, estas taxas eram de 20 % e 8 %, respectivamente. A falta de transparência da estrutura orçamental, da gestão e das contas priva os gestores e a autoridade orçamental dos meios necessários para garantir e manter uma afectação dos recursos nas melhores condições (ver pontos 5.21-5.23).

3. ESTRATÉGIA DA UNIÃO EUROPEIA

Integração europeia

3.1. No final de 1997, devido à falta de uma base jurídica vinculativa, ainda não existia a nível europeu um consenso formalizado sobre as normas técnicas em matéria de segurança de concepção e exploração das instalações nucleares (8). Os 25 princípios essenciais de segurança nuclear publicados pela AIEA continuam a ser aplicados através de normas técnicas e regulamentações específicas a cada Estado-Membro, o que não facilitou as intervenções da UE junto das autoridades de segurança dos PECO e NEI.

Objectivos e meios

3.2. Entre 1990 e 1994, os programas de segurança nuclear da UE foram decididos e executados sem uma estratégia de conjunto enunciada de forma explícita. Durante este período, os fundos PHARE foram orientados para as questões relativas aos reactores VVER 440-230 de Kozloduy na Bulgária, com base no programa de acção definido pela WANO em 1991. Os programas TACIS consistiram inicialmente em estudos que permitiam que as partes interessadas da UE compreendessem as tecnologias e analisassem os problemas de segurança das centrais nucleares de concepção soviética. Em seguida foram orientados para a assistência directa nas instalações, acompanhada pelo fornecimento de equipamentos e completada por uma assistência às autoridades de segurança. Foi apenas na sequência de pedidos reiterados do Conselho (9) e do Parlamento que se deu início a uma reflexão em 1995, levando a Comissão a propor em Junho de 1996 ao Comité PHARE/TACIS uma estratégia que abrange todos os domínios de acção relativos à segurança nuclear.

3.3. Uma percentagem de 54 % da produção de energia nuclear na Rússia provinha ainda, em 1996, de reactores do tipo RBMK. A central RBMK de Ignalina, na Lituânia, bem como os reactores VVER 440-230 de Kozloduy na Bulgária, revestem-se de uma importância económica primordial para estes dois países. Os reactores a encerrar a curto ou médio prazo e as condições da sua manutenção em actividade não deram origem a qualquer convenção entre a Comissão e os beneficiários. Nos seus programas, a Comissão ignorou as realidades políticas, sociais e económicas e não agiu com transparência, o que provocou tensões com os beneficiários (caso da central de Kozloduy).

3.4. A Comissão não diferenciou nos seus programas os objectivos e os meios consoante o carácter antigo ou moderno dos reactores do ponto de vista da segurança. Não se definiram as melhorias que permitem o prolongamento da vida dos reactores para além da sua duração normal e as que contribuem apenas para a segurança operacional a curto prazo. Devido às incertezas que pesam sobre os prazos de encerramento das unidades antigas, esta clarificação era necessária para a coerência da programação e da selecção dos projectos.

Desactivação e desmantelamento de reactores

3.5. Apesar da sua importância, a desactivação e o desmantelamento dos reactores que não podem ser modernizados bem como o tratamento dos resíduos não deram lugar a uma grande mobilização de dotações. É um facto que as operações de desmantelamento são tecnicamente árduas e muito onerosas. Embora possua já uma experiência baseada em alguns casos específicos (10), a própria UE debate-se com dificuldades económicas e práticas neste domínio.

3.6. Nas suas observações aos orçamentos para 1995, 1996 e 1997, a autoridade orçamental solicitava à Comissão que afectasse 150 milhões de ecus em 1995, o mesmo montante em 1996 e, por fim, 100 milhões de ecus a projectos no domínio do ambiente, designadamente para o desmantelamento dos reactores RBMK. Este tipo de formulação não é suficientemente preciso para constituir um enquadramento real e encorajar o acompanhamento e a apresentação de relatórios circunstanciados relativos ao objectivo de desmantelamento dos reactores RBMK que, à excepção de Chernobil, não se encontra transcrito nos programas da Comissão.

3.7. Os programas TACIS não permitiram, por si só, alcançar resultados palpáveis quanto ao desmantelamento da central de Chernobil. A abertura, em 1997, de uma conta multilateral no BERD, apesar de tardia, constitui uma melhor resposta à necessidade de uma verdadeira cooperação internacional do que os programas bilaterais TACIS, de meios limitados e muito pouco orientados para a cooperação com os outros financiadores.

Fornecimento de equipamento

3.8. Segundo a Comissão, o fornecimento de equipamento responde à necessidade de enfrentar situações de emergência. A análise dos prazos de execução revela que estas necessidades nem sempre puderam ser satisfeitas. Os responsáveis pelas centrais de Kola e Sosnovy Bor confirmaram que esses prazos tornavam impossível o financiamento de acções urgentes.

3.9. O fornecimento de equipamento-piloto deveria igualmente permitir transferências de tecnologia e abrir a via para projectos industriais de maior amplitude financiados por outras fontes que não o programa TACIS. O carácter piloto dos projectos é reconhecido e apreciado pelos beneficiários. No entanto, apesar de êxitos como o que se obteve em Kalinin na substituição das penetrações eléctricas mostrarem que esta estratégia é oportuna, a cooperação industrial necessária para a transferência de tecnologia tinha ainda evoluído pouco no final de 1997.

Aspectos não industriais da segurança operacional

3.10. Para além de conduzir projectos industriais, a assistência directa nas instalações deverá procurar melhorar a cultura de segurança. Estas actividades, que se prendem com a formação, organização e procedimentos, raramente se converteram em projectos, sendo antes integradas no caderno geral de encargos da assistência directa nas instalações. Assim, estas tarefas continuaram bastante mal definidas e muito pouco controladas pela Comissão de modo a serem verdadeiramente desenvolvidas, acompanhadas e avaliadas. A situação varia significativamente consoante as centrais. A central de Balakovo, que se revelou a mais activa neste domínio, deverá servir de referência.

Empréstimos Euratom

3.11. O recurso aos empréstimos Euratom, apenas possível a partir de Março de 1994, ainda não se concretizou no final de 1997, se bem que tenha sido iniciada a instrução de três projectos importantes em 1995 (ver anexo 1, pontos 4 e 5).

Coordenação multilateral

Coordenação da assistência G-24 (NUSAC)

3.12. A célula de «coordenação» G-24 para a segurança nuclear criada na Comissão não assegurou qualquer verdadeira coordenação. Com efeito, não assume qualquer responsabilidade nos programas de assistência e designadamente nos da Comissão. As lacunas por ela identificadas raramente constituíram a base das intervenções dos financiadores. A NUSAC avaliou em 1 480 milhões de ecus os fundos postos à disposição pela comunidade internacional. Como inúmeros financiadores, incluindo a própria Comissão até meados de 1997, não forneceram as informações necessárias, os dados da NUSAC indicam apenas ordens de grandeza.

Cooperação com o BERD (NSA) para o fornecimento de equipamento

3.13. Se bem que a Comissão e o BERD procurem alcançar os mesmos objectivos no que respeita ao fornecimento de equipamento, nas centrais em que ambos intervêm neste âmbito (Kozloduy, Sosnovy Bor, Kola, Novovoronesh), não foi possível na prática uma forte colaboração entre as duas instituições. É certo que os concursos públicos financiados pela conta «segurança nuclear» (NSA) gerida pelo BERD são abertos a todos os países financiadores, ao passo que os da Comissão estão reservados aos países da UE, mas a realização de programas de equipamentos distintos pelas duas instituições traduz-se numa redundância de esforços. Por conseguinte, os programas são conduzidos sem coordenação no que respeita a dois projectos na central de Kola (válvulas de segurança e detecção de fugas).

3.14. Por outro lado, os acordos de financiamento da NSA constituem um quadro baseado em convenções que poderá aplicar-se aos programas de fornecimento da Comissão, relativamente aos quais as convenções de financiamento são lapidares ou simplesmente não existem. Com efeito, estes acordos especificam as condições relativas ao encerramento a prazo da exploração das unidades RBMK e VVER 440-230 mais antigas, à realização de análises de segurança para cada central, bem como ao respeito pelos programas de modernização em que se integram os equipamentos fornecidos.

3.15. Os orçamentos previstos nos acordos de financiamento da NSA para a concessão de licenças para os equipamentos fornecidos são muito inferiores às necessidades, ao passo que os programas TACIS apresentam neste domínio uma contribuição muito mais significativa. A complementaridade das acções e a colaboração entre a Comissão e a NSA para a assistência às autoridades de segurança deverão por isso ser reforçadas.

Cooperação com as outras partes interessadas

3.16. Nos seus contratos, a Comissão não faz qualquer referência aos instrumentos de trabalho (11) desenvolvidos pela AIEA. A transparência e o espírito de cooperação da Comissão para com a AIEA continuam deficitários.

3.17. Uma parte das acções financiadas pelos programas PHARE e TACIS insere-se no quadro de estratégias comerciais e de programas de acção dos Estados-Membros. Devido à sua importância económica, estes programas bilaterais estão realmente relacionados com as estratégias comerciais dos grandes operadores europeus. Todavia, como não se explica a sua articulação com os da Comissão, é difícil determinar a coerência e a eficácia do conjunto das operações.

3.18. Se bem que o recurso à WANO e, em seguida, ao TPEG se justificasse inicialmente para rentabilizar os conhecimentos especializados dos operadores ocidentais, as metodologias e a experiência da WANO foram insuficientemente exploradas pela Comissão nas suas disposições contratuais. Por consequência, determinadas práticas tais como o recurso a indicadores de resultados, a avaliações por via dupla, ou à difusão dos melhores procedimentos, não foram aplicadas de forma normalizada.

3.19. Retirada dos orçamentos TACIS, a contribuição para o ISTC foi paga segundo procedimentos que não correspondem bem às suas modalidades de funcionamento. Assim, em 1997, quando a disponibilidade das dotações nem sequer estava em causa, os procedimentos da Comissão criaram graves dificuldades de financiamento para o CICT, que teve de apelar aos outros membros fundadores para ultrapassar os atrasos de pagamento da Comissão. No caso da Ucrânia, a UE não tinha ainda, no final de 1997, participado no financiamento do USTC apesar das previsões do programa de 1996.

3.20. A Agência da Energia Nuclear (AEN) da OCDE recomenda a adopção de um plano estratégico de investigação sobre a segurança em associação com os principais intervenientes e num espírito de partilha dos resultados da investigação (12). A estratégia da Comissão para as intervenções PHARE e TACIS em matéria de investigações relacionadas com a segurança não menciona as actividades do CICT, não sendo procurada qualquer sinergia neste domínio. Contudo, o CICT financiou 23 projectos (6,5 milhões de ecus) na área da segurança dos reactores nucleares e 41 na da segurança ambiental das actividades nucleares (19,6 milhões de ecus).

4. GESTÃO DAS OPERAÇÕES

Concorrência

4.1. Desde o início dos programas no sector da segurança nuclear, a Comissão recorreu largamente ao n.° 2 do artigo 118.° do Regulamento Financeiro (13) para celebrar, por ajuste directo, contratos de prestação de serviços que implicavam montantes consideráveis. O recurso a estes procedimentos traduziu-se em 192 milhões de ecus de um total de operações de 610 milhões de ecus, ou seja 31 %.

4.2. Em Julho de 1994, o auditor financeiro aceitou um quadro derrogatório, proposto pela DG IA e baseado numa tipologia das acções e das razões que poderiam motivar uma derrogação. No entanto, este quadro não especificava o tipo de justificações a fornecer, designadamente para garantir que, independentemente do procedimento adoptado, seria seleccionada a proposta economicamente mais vantajosa, em conformidade com o artigo 117.° do Regulamento Financeiro. A sua aplicação resultou em atrasos e dificuldades na instrução dos contratos (honorários dos peritos).

Agências de aprovisionamento

Instrução dos projectos de fornecimento

4.3. A Comissão decidiu recorrer a agências de aprovisionamento em 1994 para a assistirem na preparação dos contratos de fornecimento, pois suspeitava, neste domínio, da imparcialidade e da qualidade dos serviços prestados pelos operadores das centrais nucleares da UE responsáveis pela assistência directa nas instalações. Este dispositivo suscitou tensões pouco propícias à eficácia do trabalho e diluiu as responsabilidades.

4.4. A Comissão adoptou apenas em Outubro de 1996 os pormenores dos procedimentos de compra relacionados com a intervenção das agências de aprovisionamento. Estes incluem 35 etapas, das quais 11 são da responsabilidade da assistência directa nas instalações, 20 da agência de aprovisionamento e duas da Comissão. Os beneficiários, apesar de signatários dos contratos, só são responsáveis por duas etapas, a inclusão no caderno de encargos dos requisitos relativos à concessão de licenças pelas autoridades de segurança e, em seguida, a aceitação final das mercadorias. Ao contrário do previsto pela regulamentação TACIS, os beneficiários nem sempre participam na avaliação financeira das propostas.

Contabilização e realidade das operações

4.5. Os contratos TACIS (14) com as agências de aprovisionamento estão inscritos na contabilidade de gestão da Comissão por um montante de 167 milhões de ecus, representando um volume previsional de compras de 162,5 milhões de ecus, bem como honorários e despesas para remunerar as agências pela administração dessas compras, contratualmente avaliadas em 4,5 milhões de ecus (ou seja, 2,8 % em média). Esta prática dá uma visão inflacionada da execução orçamental no que respeita ao montante dos contratos. Com efeito, como o montante dos contratos de fornecimento celebrados pelas agências se limitou a 44,6 milhões de ecus no final de 1997, deverão ser subtraídos 118 milhões de ecus às despesas da contabilidade de gestão para reflectir os contratos efectivos.

4.6. Deste modo, a situação das autorizações foi reflectida com vantagem, com 65,8 milhões de ecus para a Rússia (15), 38,5 milhões de ecus para as operações relativas a Chernobil (16) e 13,7 milhões de ecus para as outras centrais da Ucrânia e da Arménia (17). Além disso, a maioria dos contratos com as agências de aprovisionamento foi celebrada no final do ano, porque as suas modalidades de contabilização permitem mobilizar rapidamente volumes significativos de autorizações e, deste modo, melhorar a utilização das dotações no final do exercício.

4.7. Quanto aos pagamentos, a contabilidade da Comissão apresenta como pagamentos definitivos adiantamentos de 43 milhões de ecus depositados em contas bancárias especiais abertas em nome das agências e destinadas à cobertura dos contratos de fornecimento. No final de 1997, o montante dos pagamentos efectuados pelas agências limitava-se a 24,3 milhões de ecus. A contabilidade de gestão da Comissão deverá portanto ser interpretada por um valor 18,7 milhões de ecus inferior, para que reflicta exactamente estas operações. O depósito de montantes superiores aos necessários nas contas bancárias especiais faz acelerar o consumo das dotações de pagamentos (18).

4.8. Os contratos celebrados pelas agências e os pagamentos por elas efectuados não são registados nem no sistema contabilístico nem no sistema de gestão da Comissão.

4.9. No final de 1997, os juros bancários produzidos pelas contas especiais elevavam-se, segundo as agências, a 2,2 milhões de ecus, não tendo sido, desde o início dos programas, contabilizados ou controlados pelos serviços da Comissão.

4.10. Todas estas práticas privam as contas da transparência necessária para o acompanhamento e controlo das operações.

Procedimentos contratuais

4.11. Dos 14 contratos TACIS celebrados desde Janeiro de 1994 com cinco agências de aprovisionamento (ver ponto 4.5), apenas os dois primeiros, assinados em Janeiro e Fevereiro de 1994, resultaram de um concurso público geral. Outros quatro foram celebrados após concurso limitado. Os outros oito, abrangendo um volume de compras de 82 milhões de ecus e honorários de 2,4 milhões de ecus, foram adjudicados por ajuste directo quando os honorários e sobretudo a importância das actividades justificavam a abertura de um concurso e uma avaliação técnica.

Acompanhamento das operações pela Comissão

4.12. A unidade administrativa da DG I A não dispõe dos recursos humanos necessários para assegurar o devido acompanhamento da execução dos programas. Desde a sua constituição, em 1993, foram-lhe afectados 25 agentes (cinco em 1994, seis em 1995, dez em 1996 e quatro em 1997), tendo saído 17 (três em 1995, cinco em 1996, nove em 1997). Dos 22 agentes em funções no final de 1997, cinco deveriam deixar a unidade no primeiro semestre de 1998. Dos sete gestores de categoria A, três tinham apenas contratos por tempo determinado (um perito nacional destacado e dois auxiliares), dois dos quais expiravam no final de Março de 1998. Dos sete gestores de categoria B, três tinham igualmente contratos por tempo determinado (auxiliares), um dos quais expirava no final de Março de 1998. Esta renovação dos efectivos e a precariedade dos lugares resultam numa gestão descontínua que prejudica directamente a disciplina de trabalho e o acompanhamento das acções ao longo do tempo.

4.13. Os gestores da Comissão não aplicam qualquer metodologia constante nem dispõem de qualquer instrumento fiável que os assista no acompanhamento e gestão dos projectos. O sistema informatizado de gestão (Désirée) contém insuficiências. A organização administrativa é improvisada e não prevê a constituição de dossiers estruturados e actualizados segundo linhas directrizes claras. O acompanhamento efectuado pelos serviços da Comissão não permite dominar a evolução das operações (ver pontos 5.2-5.3) nem resolver rapidamente os problemas que lhes são apresentados pelos beneficiários e pela assistência directa nas instalações (ver pontos 5.12-5.13).

4.14. O acompanhamento e a avaliação das acções no terreno são subcontratados pela Comissão a consultores. No entanto, as operações de segurança nuclear na Rússia apenas foram submetidas a este procedimento a partir de Setembro de 1995, tendo as actividades de acompanhamento começado só em meados de 1996. Deste modo, inúmeras operações não foram objecto de qualquer acompanhamento, como todos os contratos do programa de 1991, ou só o foram tardiamente. Além disso, os problemas apresentados pelos consultores nos seus relatórios de avaliação não são resolvidos rapidamente pela Comissão (assistência directa nas instalações em Sosnovy Bor e assistência às autoridades de segurança na Ucrânia).

4.15. Algumas facturas intermédias de serviços, insuficientemente comprovadas por documentos, foram por vezes pagas em vez de ser recusadas, pedindo simplesmente os serviços da Comissão que o contratante fornecesse documentos comprovativos numa fase posterior. A resolução dos problemas de liquidação financeira dos contratos que surgem quando dos pagamentos intercalares foi assim diferida, por vezes até ao pagamento final (19). Nessa fase, é demasiado tarde para que o contratante possa proceder às acções correctivas que a boa gestão financeira do contrato teria exigido desde o primeiro pagamento intermédio. Por conseguinte, inúmeras facturas continuavam por pagar pela Comissão no final de 1997. Por outro lado, não existe qualquer procedimento ou disposição contratual que preveja o encerramento contabilístico dos contratos num prazo determinado após o pagamento final, para que os eventuais litígios possam ser resolvidos, as contas dos projectos reflitam a realidade das operações e a afectação dos saldos pendentes possa ser decidida em tempo útil (20).

4.16. As actividades de apuramento empreendidas em 1997 pela Comissão no âmbito da liquidação financeira dos contratos PHARE e TACIS, tornada difícil por uma «perda de memória institucional» devida à rotação do pessoal contratual e à falta de boas práticas administrativas, não se fizeram acompanhar de qualquer medida para evitar a repetição de semelhantes situações.

Acompanhamento dos programas no local

4.17. O programa TACIS de 1992 previa um orçamento de 1 milhão de ecus para a gestão e coordenação dos projectos por uma unidade de gestão conjunta (JMU) sediada em Moscovo (21). Constituída por agentes do Ministério da Energia Atómica (Minatom), pela autoridade de segurança (GAN), pelo operador das centrais nucleares (REA), por outras organizações russas implicadas e por peritos ocidentais, esta unidade deveria garantir a boa execução das acções TACIS e facilitar as relações com as instituições ocidentais. A necessidade de uma estrutura deste tipo era de novo recordada no programa TACIS de 1993, que referia que o assunto estava a ser discutido com as autoridades russas no quadro mais geral de um projecto de protocolo de acordo específico para a segurança nuclear. Porém, assinado em Fevereiro de 1995, este protocolo focou apenas questões de responsabilidade civil.

4.18. Quando das conversações com os representantes do Ministério da Energia Atómica russo, em Outubro de 1997, estes manifestaram a sua surpresa perante a inexistência de quaisquer progressos na instalação da JMU. Por fim, acabaram por ser celebrados dois contratos em Novembro de 1997 para assegurar o seu financiamento até 30 de Setembro de 1999, sendo imputados aos programas de 1994 (0,7 milhões de ecus) e de 1996 (0,3 milhões de ecus). Tendo em conta a falta de acompanhamento dos programas de segurança nuclear pela delegação da Comissão em Moscovo, a inexistência de uma JMU impediu qualquer acompanhamento contínuo, efectuado no local, dos programas na Rússia até ao final de 1997.

Custo da gestão

4.19. O financiamento da assistência técnica à Comissão por dotações operacionais, anteriormente interdito, é enquadrado desde 1996 pelas observações do orçamento (22), mas não se fornece qualquer informação sobre os recursos destinados pela DG IA ao apoio aos programas de segurança nuclear no relatório apresentado pela Comissão no início de 1998 relativo à utilização desta «facilidade» de apoio técnico. Os 29,2 milhões de ecus contabilizados, ou seja 5 % do valor total dos contratos celebrados desde 1990 (23), não reflectem a totalidade dos montantes. Não constam, por exemplo, 1,8 milhões de ecus de honorários às agências de aprovisionamento, nem os recursos afectados pelo pessoal que presta assistência nas instalações à administração e ao acompanhamento técnico das operações, montantes que são difíceis de identificar devido às reduzidas exigências contabilísticas da Comissão no que respeita ao teor dos relatórios dos assistentes técnicos.

4.20. O custo total da gestão dos programas e projectos (a cargo das dotações de funcionamento e das dotações operacionais) não aparece no mecanismo complexo da Comissão (24). Os 5 % contabilizados ultrapassam as normas fixadas a partir de 1996 pela autoridade orçamental, sem todavia evitar as deficiências verificadas na gestão.

5. MOBILIZAÇÃO DAS AJUDAS E RESULTADOS

Programação

5.1. Numa primeira fase, entre 1990 e 1992, os projectos seleccionados para os programas eram propostos por peritos ocidentais e produziam resultados de limitada utilidade prática para os beneficiários (25). A partir de 1993, a cooperação orientou-se para projectos que correspondiam melhor às necessidades. No entanto, a elaboração dos programas anuais suscitou sempre dificuldades e incompreensões com os beneficiários, designadamente na Rússia, devido às prioridades adoptadas. Não se pôde especificar qualquer projecto, mesmo a título indicativo, nos programas de 1993 e, em seguida, de 1994 para Sosnovy Bor. Os projectos foram definidos a posteriori. Quanto às outras centrais russas, a utilização dos orçamentos adoptados em 1993 apenas pôde ser especificada no âmbito da elaboração do programa de 1994. As visitas no local demonstraram que a insuficiência de comunicação e de explicações, não compensada por uma presença demasiado rara da Comissão nas instalações, conduziu ainda a mal-entendidos prejudiciais ao bom desenrolar da cooperação.

5.2. Após terem sido decididos pela Comissão, os projectos incluídos nos programas foram submetidos a várias anulações, aditamentos e alterações. Por conseguinte, a Comissão nem sempre dominou a evolução do conteúdo dos programas e da afectação dos recursos:

a) No caso de operações divididas em fases financiadas por programas anuais sucessivos, os resultados de cada fase nem sempre foram avaliados antes da definição e lançamento da fase seguinte. Esta lacuna conduziu, em vários casos, a uma perda do controlo do conteúdo dos projectos (rede informática e, em seguida, sistema de gestão operacional em Sosnovy Bor, afixação dos parâmetros de segurança e, em seguida, sistema de informação de controlo e gestão da unidade de manutenção em Kalinin) ou da economia dos contratos (avaliação da segurança dos reactores RBMK) pela Comissão. Existem riscos semelhantes no caso do projecto de modernização da sala de controlo cujo processo de instrução está em curso em Sosnovy Bor;

b) Dois projectos importantes, o centro técnico de Nikiet (2 milhões de ecus) e a protecção do núcleo do reactor para Kola (4 milhões de ecus), foram cancelados sem reafectação dos saldos do orçamento (3,3 milhões de ecus). No segundo caso, o cancelamento teve lugar após o pagamento de estudos, no montante de 2,7 milhões de ecus, que não conduziram aos investimentos inicialmente previstos;

c) Vários projectos úteis (química da água em Kola, detectores de incêndio e controlo do manuseamento de combustível em Balakovo) foram reduzidos devido aos limites impostos pelas dotações do orçamento indicativo atribuídas ao projecto ou à central no programa anual em questão. A Comissão deverá, em casos semelhantes, avaliar a utilidade de manter os projectos propondo afectar-lhes fundos inutilizados em outras rubricas;

d) Foram efectuadas obras não incluídas nas condições dos contratos porque a Comissão não reagiu quando a evolução da situação revelou que os cadernos de encargos iniciais eram inadequados (assistência às autoridades de segurança na Lituânia).

5.3. Deste modo, no interior das dotações afectadas a cada central, o conteúdo dos programas flutuou e as operações enveredaram muitas vezes pela direcção desejada pelo interveniente mais dinâmico. Tendo em conta o número de intervenientes e a variedade das operações, revelou-se difícil manter a coerência global.

5.4. A partir de 1992, o TPEG desempenhou uma função cada vez mais activa na discussão e elaboração dos programas da Comissão. No entanto, muitas missões junto dos beneficiários foram realizadas sem a participação da Comissão, que, neste domínio, delegou as suas responsabilidades excessivamente (26).

5.5. As relações antigas entre o Centro Comum de Investigação (CCI) e a comunidade nuclear na Europa de Leste foram pouco aproveitadas na programação das acções em concertação com os beneficiários. Apenas no final do exercício de 1997, a Comissão decidiu confiar-lhe a missão, até então desempenhada pelo TPEG, de elaborar os cadernos de encargos dos projectos incluídos nos programas TACIS. Esta atribuição de competências está mais em conformidade com um bom exercício pela Comissão das suas responsabilidades de instrução dos programas e de decisão do que a prática anterior. Além disso, o CCI é independente dos operadores do sector nuclear, ao passo que o TPEG, seja qual for a sua ligação com a UE, dificilmente se poderá demarcar dos interesses industriais dos seus membros.

Orçamentos afectados às actividades no terreno

5.6. A lista dos projectos associados à assistência directa nas instalações em quatro centrais russas, que figura no quadro 4, revela que a grande maioria se refere a equipamentos industriais. Os projectos não focam muito os outros aspectos da melhoria da segurança operacional, cuja importância tinha, porém, sido acentuada desde o programa TACIS de 1992:

a) Acções relativas à organização e à tomada em consideração do factor humano (melhoria dos procedimentos, formação, interface homem-máquina);

b) Acções que acompanham o fornecimento de equipamentos para melhorar os aspectos da segurança da sua utilização (documentação, histórico dos incidentes e outros acontecimentos, inspecção, manutenção, formação);

c) Transferência de tecnologia que permita assegurar a perenidade das acções por meio de uma produção local dos equipamentos.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5.7. A grande diversidade da situação das centrais contrasta com a uniformidade dos orçamentos anuais TACIS concedidos a cada central para a segurança operacional, ou seja, cerca de 4 milhões de ecus por ano e por central, repartidos igualmente de modo uniforme entre assistência directa nas instalações e projectos. A eficácia deste fraccionamento não está comprovada no que se refere à compra de equipamentos.

Atrasos e fase de execução das operações

Prazos de instrução dos contratos

5.8. O quadro 5 apresenta a análise do tempo decorrido entre a decisão da Comissão e a assinatura do contrato relativamente às operações examinadas. Os prazos mais consideráveis dizem respeito à assistência às autoridades de segurança (882 dias em média) e aos contratos de fornecimento cuja administração é delegada às agências de aprovisionamento (705 dias em média). Este prazo de cerca de dois anos vem acrescentar-se ao da instrução das decisões que, por si só, levou a Comissão a decidir a maioria dos programas no final do exercício orçamental.

Quadro 5

Prazos decorridos entre a decisão e a assinatura dos contratos pela Comissão no que respeita às operações examinadas

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5.9. Os contratos celebrados com as agências de aprovisionamento não passam de actos intermédios que não fornecem qualquer indicação sobre a situação das operações de fornecimento. No encerramento do exercício de 1997, das 38 operações examinadas, apenas 16 tinham sido objecto de um contrato, assinado em média 705 dias (27) após a data da decisão da Comissão. Cinco tinham sido canceladas antes da aprovação do caderno de encargos. As outras, todas relativas à Rússia, apresentavam prazos de instrução anormalmente longos. Em 31 de Dezembro de 1997, os cadernos de encargos de oito destas operações ainda não tinham sido aprovados, em média 725 dias após a data da decisão. Em outros nove casos, os cadernos de encargos tinham sido aprovados, mas os contratos continuavam por assinar, em média 1 317 dias após a decisão da Comissão.

Fase de execução dos projectos de segurança operacional

5.10. O quadro 6 resume a fase de execução dos programas TACIS de 1992 a 1997 no âmbito da segurança operacional, relativamente às centrais de Sosnovy Bor (RBMK 1000), Kola (VVER 440-230 e 440-213), Kalinin e Balakovo (VVER 1000-320). No final de 1997, apenas tinham sido concluídos 14 dos 52 projectos associados à assistência directa nas instalações ao abrigo dos programas de 1992 a 1995 nestas quatro centrais (todos em Kalinin e Balakovo). Dois projectos estavam a ser executados e 11 tinham sido cancelados. Os outros projectos, bem como os dos programas de 1996 e 1997, estavam ainda em fase de instrução.

Quadro 6

Programas TACIS de 1992 a 1997 de assistência directa nas instalações e de melhoria da segurança operacional em Kola, Sosnovy Bor, Kalinin e Balakovo (Federação Russa)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5.11. No caso destas quatro centrais, se bem que 93 % dos orçamentos indicativos previstos para assistência directa nas instalações tenham sido objecto de contratos no final de 1997, esta percentagem era apenas de 19 % para os projectos concretos associados à assistência directa nas instalações. Se bem que a celebração dos contratos relativos aos projectos deva acompanhar de perto a dos contratos de assistência directa nas instalações, verificaram-se sérios atrasos na maioria das centrais. Assim, a duração e o custo destes contratos de assistência tornaram-se desproporcionados em relação aos projectos concretos que deveriam acompanhar. A Comissão não adoptou qualquer medida significativa para travar esta tendência, observada contudo desde a execução do programa de 1992. Nas duas centrais mais antigas e com necessidades mais urgentes (Sosnovy Bor e Kola), os projectos concretos representam somas particularmente reduzidas apesar dos investimentos consideráveis em assistência técnica. Este desequilíbrio é marcante em Kola, onde os pagamentos efectuados representam apenas 2 % do orçamento para os projectos, se bem que tenham sido desembolsados 48 % dos montantes previstos para assistência directa nas instalações.

5.12. São as seguintes as principais causas do atraso dos projectos:

a) Extrema lentidão dos procedimentos de compra e, designadamente, do tratamento das questões inerentes à origem dos equipamentos, situação agravada pela falta de reacção ou reacção tardia dos serviços da Comissão quando lhes é apresentado um problema (analisadores de água e equipamentos informáticos em Kalinin, sobressalentes em Kola e Balakovo);

b) Lentidão administrativa que tende a dar a impressão de que o jogo da concorrência está a decorrer em situações de monopólio técnico ou comercial (incineração dos resíduos em Kola), em vez de regulamentar estas situações aplicando procedimentos alternativos (28) de modo a garantir que os fornecimentos são obtidos a um preço razoável;

c) Concessão de licenças pelas autoridades de segurança russas (luta contra as concentrações de hidrogénio, química da água e controlo da betumização dos resíduos em Kalinin);

d) Tomada em consideração tardia das sinergias possíveis entre os programas de diferentes centrais (válvulas de segurança em Balakovo e em Kalinin);

e) Nível insuficiente da qualidade dos cadernos de encargos e das avaliações técnicas (análise das vibrações em Kalinin, química da água em Balakovo, válvulas de segurança em Kozloduy);

f) Ausência de procedimentos satisfatórios para a instrução e acompanhamento dos projectos mistos que associam fornecimentos e desenvolvimentos informáticos (rede informática em Sosnovy Bor, simuladores em Kola, gestão da manutenção em Kalinin).

5.13. Tanto os beneficiários como o pessoal que presta assistência nas instalações sublinham o incumprimento dos calendários fixados nos planos de acção iniciais e o carácter imprevisível dos prazos efectivos de entrega dos fornecimentos, especialmente importantes quando os equipamentos devem ser instalados durante os períodos anuais de paragem das centrais. As principais queixas referem-se à lentidão da fase de instrução dos concursos e dos contratos, à complexidade e lentidão dos procedimentos da Comissão, à inexistência de calendários obrigatórios para as diferentes partes, ao mau conhecimento da fase de adiantamento dos processos, bem como à insuficiência verificada na atribuição de funções aos beneficiários em termos de gestão dos projectos, designadamente na avaliação das propostas e na emissão dos acordos para efectuar o pagamento.

5.14. Os progressos na execução dos projectos dependem, em primeiro lugar, da qualidade dos serviços prestados pela assistência directa nas instalações que, na organização adoptada, é a única a poder conduzir realmente as operações. A supervisão da Comissão não foi muito marcada, de modo a permitir o alinhamento dos serviços prestados com base nas melhores práticas, o que conduziu a resultados muito díspares consoante o tipo de intervenção e as centrais nucleares em causa.

Assistência às autoridades de segurança

5.15. No domínio da assistência às autoridades de segurança para a concessão de licenças, registaram-se progressos importantes, apesar da falta de harmonização europeia das normas e regulamentações (ver ponto 3.1). Na Rússia, a assistência da UE auxiliou as autoridades de segurança a criar os instrumentos legislativos e os procedimentos gerais que lhes permitam enquadrar a execução dos programas de modernização. Contudo, as actividades destas autoridades confrontam-se com a escassez dos recursos financeiros que lhes são atribuídos.

5.16. A estratégia da Comissão em matéria de concessão de licenças para os equipamentos que financia, designada por «estratégia dois mais dois», consiste em fornecer para cada projecto, por um lado, assistência aos operadores no âmbito da assistência directa nas instalações e, por outro, assistência às autoridades de segurança para a concessão das licenças. Como no caso da assistência aos operadores, são os seus homólogos da Europa Ocidental que assistem as autoridades de segurança do Leste, transmitindo-lhes assim os seus conhecimentos. A dificuldade desta estratégia reside na coordenação e cooperação entre quatro parceiros.

5.17. Os problemas relacionados com a concessão de licenças colocaram-se tardiamente no que respeita aos equipamentos financiados pelo programa TACIS, devido aos atrasos na execução dos programas e à crescente capacidade de funcionamento das autoridades de segurança. Na Rússia, é provável que estes procedimentos diminuam cada vez mais a rapidez de execução dos programas, devido a uma compreensão e tomada em consideração tardias e pouco coordenadas das regulamentações existentes bem como das actividades e recursos necessários para a sua aplicação. A função de catalisador da assistência directa nas instalações, no que respeita às relações entre os parceiros, constituiu igualmente um factor determinante de êxito neste domínio. Por conseguinte, a Comissão deverá procurar que a experiência relativa aos novos procedimentos adquirida em cada central seja rapidamente partilhada com as outras instalações.

Estudos e análises de segurança

5.18. Em Junho de 1997, as autoridades russas tinham recebido apenas um único relatório final respeitante aos estudos previstos em cerca de 40 milhões de ecus e pagos no montante de cerca de 34 milhões de ecus no âmbito do programa TACIS de 1991. Vários contratantes importantes invocaram a não ratificação pela Rússia da Convenção de Viena e dúvidas relativas ao regime de responsabilidade civil como razões para recusar transmitirem o resultado dos estudos aos beneficiários, apesar dos esclarecimentos fornecidos pelo protocolo de acordo assinado entre a Comissão e a Federação Russa em Fevereiro de 1995. Nestas condições, a utilidade destes estudos para os beneficiários e o seu impacto no conteúdo dos programas de modernização russa não podem deixar de ser reduzidos.

5.19. Os contratos de estudos sobre a segurança de concepção são em larga escala adjudicados a institutos russos de concepção por meio de subcontratos. Os cadernos de encargos dos subcontratos reproduzem muitas vezes os do contrato principal e por esta razão é extremamente difícil avaliar a carga de trabalho respectiva do contratante da UE e dos seus subcontratantes russos. A repartição precisa do trabalho entre o contratante e o subcontratante é contudo essencial para a transparência dos preços, uma vez que os honorários dos peritos ocidentais são, segundo os contratos, 10 a 15 vezes superiores aos que são pagos aos peritos de Leste com a mesma competência. Num dos casos examinados (estudo da fragilização das cubas de reactor em Kola e Novovoronesh), o montante do subcontrato imposto pela Comissão aos proponentes sem análise prévia suficiente, teve que ser renegociado para um valor superior após a adjudicação do contrato principal.

5.20. Os subcontratos contêm uma cláusula restritiva que estipula que apenas se poderá proceder aos pagamentos ao subcontratante após pagamento pela Comissão das facturas emitidas pelo contratante principal. Em três casos (29), os subcontratantes russos não receberam dos contratantes da Comissão uma parte significativa das somas devidas, se bem que tivessem sido realizadas todas as obras previstas pelo subcontrato. A lentidão dos contratantes e da Comissão na liquidação financeira dos contratos prejudica assim os subcontratantes e a parceria com a UE.

Mobilização efectiva das dotações

5.21. O quadro 7 fornece uma panorâmica, em 31 de Dezembro de 1997, da mobilização efectiva das decisões da Comissão por meio de contratos. O volume dos contratos e dos pagamentos registado nas contas de gestão foi corrigido neste quadro tendo em conta as principais anomalias observadas a propósito da definição, na contabilidade de gestão, das dotações do programa TACIS de 1991 e, sobretudo, dos contratos com as agências de aprovisionamento.

Quadro 7

Decisões PHARE e TACIS cobertas por contratos efectivos em 31 de Dezembro de 1997

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5.22. No total, 63 % das dotações atribuídas no âmbito das decisões resultam em contratos e 37 % em pagamentos. Este nível efectivo de mobilização das dotações é especialmente reduzido nas operações relativas a Chernobil (20 % para os contratos e 8 % para os pagamentos) e aos combustíveis e resíduos radioactivos (16 % para os pagamentos).

5.23. As dotações ainda não cobertas por contratos elevam-se a 294 milhões de ecus em vez dos 176 milhões de ecus apresentados nas contas de gestão. Este volume de dotações resulta de decisões por vezes antigas e nem sempre corresponde às necessidades reais. Uma gestão preocupada com a boa utilização do erário público exigiria um exame crítico destas afectações e, em consonância com os beneficiários, ou o encerramento dos programas ou uma reafectação tendo em conta as necessidades actualizadas.

6. CONCLUSÃO

Apreciação global

6.1. A intervenção da UE no domínio da segurança nuclear nos países de Leste tinha como motivação o desejo de proteger as populações das consequências de um acidente do tipo de Chernobil e ainda, no quadro dos programas PHARE e TACIS, estabelecer entre as indústrias do sector nuclear da UE e as dos países de Leste uma parceria integrada numa economia de mercado. Foi nesta dupla perspectiva que a Comissão afectou quase 850 milhões de ecus (30) entre 1990 e 1997 a programas de apoio à segurança nuclear nos PECO e nos NEI, dos quais 786 milhões de ecus (31) investidos nos programas PHARE e TACIS, o que resultou em pagamentos no valor de 307 milhões de ecus (32).

6.2. Embora se tenham registado progressos num sector de intervenção novo para a UE e até então pouco aberto à cooperação internacional, a análise das operações mostra que os resultados se obtêm muito lentamente e que os objectivos a curto prazo dos programas não estavam concretizados no final de 1997, devido tanto a ambiguidades no plano estratégico como a procedimentos de execução mal adaptados a um ambiente específico e particularmente complexo. Além disso, não havia uma metodologia que permitisse, no final de 1997, formular uma apreciação global dos progressos da segurança em cada central. A AIEA irá organizar em 1999 uma conferência internacional para apreciar os progressos realizados e procura, por outro lado, formular indicadores de segurança que actualmente não existem. Nestas condições, não é possível neste momento traçar um quadro objectivo dos progressos alcançados. Por isso, deverão prever-se medidas concretas com vista ao reforço da eficácia, eficiência, economia e transparência da acção comunitária.

Eficácia

6.3. A falta de clareza e de realismo da estratégia (ver pontos 3.1-3.11), o desenvolvimento em circuito fechado dos programas PHARE e TACIS (ver pontos 3.12-3.20) e uma transferência excessiva das responsabilidades da Comissão em benefício de terceiros (ver pontos 4.3, 5.4-5.5) resultaram em hesitações quanto às acções a realizar, incoerência na afectação dos recursos (ver pontos 5.1-5.3, 5.6-5.7) e lentidão (ver pontos 5.8-5.14), que desvalorizaram as acções da UE. A realidade económica dos países beneficiários deverá ser mais tomada em consideração na reformulação da estratégia, nomeadamente no que respeita à questão do futuro das centrais de concepção antiga. A cooperação com as outras partes interessadas deverá ser reforçada, especialmente com a AIEA e o BERD, bem como com os Estados beneficiários. O desenvolvimento de uma cooperação confiante exige uma clarificação do quadro estratégico e contratual, e também que os objectivos que se pretendem alcançar tenham sido previamente definidos em comum pela UE e pelos beneficiários. Além disso, deverá prestar-se uma atenção prioritária à elaboração e utilização, em colaboração com a AIEA, de indicadores que permitam medir a eficácia dos programas e a evolução da segurança em cada central.

Eficiência

6.4. Os serviços responsáveis pela execução dos programas deverão ser reagrupados e dotados de capacidades de gestão e de recursos humanos adaptados à complexidade e amplitude da sua função, bem como à rapidez de acção desejada, o que nunca aconteceu desde 1990 (ver pontos 4.12-4.16). A Comissão deverá considerar uma reafectação dos seus quadros e a atribuição dos programas a uma direcção-geral cuja área de especialidade corresponda mais do que até à data à gestão de projectos tecnicamente complexos. Um reagrupamento deste tipo reduzirá os esforços de coordenação inter-serviços cuja eficiência está por comprovar, permitindo uma melhor mobilização das competências altamente especializadas disponíveis na Comissão.

6.5. Estes serviços deverão estar em condições de garantir, sem recurso excessivo a intermediários, o domínio da cooperação e a manutenção de relações de confiança com os beneficiários. No quadro do acompanhamento no local, deverão ser reforçadas as funções de programação, execução e avaliação dos projectos. Os serviços que as desempenham deverão ser dotados da autoridade e dos meios que lhes permitam uma identificação rápida dos problemas, bem como a sua resolução atempada.

6.6. Por fim, os procedimentos que estiveram na origem de inúmeros atrasos deverão ser reexaminados e adaptados, em função das melhores práticas, aos condicionalismos tecnológicos específicos do sector (ver pontos 4.3-4.4, 5.12).

Economia

6.7. A transparência dos registos contabilísticos (ver pontos 4.5-4.10, 4.19-4.20) deverá permitir que as contas se tornem verdadeiros instrumentos de gestão que possam servir de indicadores quanto aos resultados alcançados e evitar o congelamento inútil de fundos para acções não definidas ou já ultrapassadas pelos acontecimentos. A afectação das dotações não mobilizadas por contratos (294 milhões de ecus, ver pontos 5.21-5.23) deverá ser globalmente examinada e actualizada, tendo em conta as necessidades e os resultados.

6.8. A questão da subcontratação de determinadas acções a instituições ou empresas dos países beneficiários deverá ser reapreciada, porque existe o risco de que os contratantes ocidentais, ao subcontratarem aos países da Europa de Leste determinados trabalhos que lhes são confiados, possam obter, em detrimento do orçamento comunitário, lucros que ultrapassam as margens comerciais normalmente aplicadas no seu sector de actividade (ver ponto 5.19). Por outro lado, uma colaboração directa da UE com determinadas instituições ou empresas dos países beneficiários só poderá reforçar uma confiança necessária entre as partes, da qual muitas vezes ainda se carece (ver pontos 4.17-4.18, 5.1, 5.18-5.20).

6.9. Não existem quaisquer procedimentos de abertura de concursos para os contratos com o pessoal que presta assistência nas instalações e são raros no caso das agências de aprovisionamento, o que resulta em honorários elevados (ver pontos 4.1-4.2 e 4.11). Em contrapartida, estes procedimentos são excessivamente pesados no que respeita aos contratos de fornecimento, o que conduz a atrasos de execução (ver pontos 4.4 e 5.12). Nesta matéria, a Comissão deverá inspirar-se nas melhores práticas dos outros financiadores para garantir que os preços obtidos são razoáveis, que as normas de origem não são utilizadas em detrimento da celeridade ou da coerência das acções com as de outros financiadores e que os beneficiários estão mais associados às principais fases do processo. De qualquer forma, é necessário especificar as modalidades de aplicação do regime derrogatório para evitar derrapagens susceptíveis de repercussões negativas no orçamento comunitário (ver ponto 4.2).

Transparência das operações

6.10. Devido à sua especificidade, as operações de apoio ao reforço da segurança nuclear dos países de Leste deverão distinguir-se, no orçamento da UE, do volume dos programas PHARE e TACIS. A identificação clara das acções no domínio nuclear permitirá assim que a autoridade orçamental exerça um acompanhamento mais transparente das acções, exigindo que a Comissão apresente regularmente relatórios circunstanciados sobre a realização dos programas e os progressos registados (ver ponto 3.6).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de Novembro de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Canadá, França, Alemanha, Itália, Japão, Reino Unido e Estados Unidos.

(2) Resolução do Conselho de 18 de Junho de 1992, relativa aos problemas tecnológicos de segurança nuclear, ponto 5 (JO C 172 de 8.7.1992, p. 2).

(3) Ver anexo 1, quadro 1.1. A título comparativo, o custo da construção de uma nova central de quatro reactores de uma potência total de 5 000 MWe é da ordem dos 5 000 milhões de ecus.

(4) O conceito de segurança engloba as medidas que dizem estritamente respeito ao funcionamento das centrais nucleares. No sentido mais lato, diz respeito à protecção das populações face ao ciclo completo do combustível nuclear.

(5) Ver anexo 1, ponto 8.

(6) Relatório especial n.° 6/97, relativo às subvenções TACIS concedidas à Ucrânia (JO C 171 de 5.6.1997).

(7) Autorização para modificar as instalações e, em seguida, para colocar em funcionamento os novos equipamentos.

(8) Ponto V.3 da comunicação da Comissão sobre as indústrias nucleares na UE (programa indicativo nuclear nos termos do artigo 40.° do Tratado Euratom), COM(97) 401 final de 25.9.1997.

(9) Pedido designadamente expresso na reunião do Comité PHARE/TACIS de 27 de Julho de 1995.

(10) Grundremmingen A e Greifswald na Alemanha, Chinon A e Saint-Laurent A em França, Windscale AGR e Berkeley no Reino Unido, Vandellos 1 em Espanha.

(11) Inventário e classificação dos problemas de segurança, linhas directrizes ASCOT para a auto-avaliação no domínio da cultura de segurança, métodos de avaliação da segurança operacional ASSET e OSART, etc.

(12) Situação das necessidades relativas às investigações sobre a segurança dos reactores de concepção russa, publicação da AEN no início de 1998.

(13) Os contratos de prestação de serviços podem ser adjudicados por ajuste directo quando as acções implicam um montante reduzido (0,3 milhões de ecus e depois 0,2 milhões de ecus segundo os regulamentos TACIS sucessivos) ou uma duração curta, ou são confiadas a organizações sem fins lucrativos, ou constituem o prolongamento de acções já iniciadas, ou quando o concurso tiver sido infrutífero.

(14) Ver anexo 2, quadro 2.4. No que respeita ao programa PHARE, apenas foi celebrado um único contrato no final de 1997, no valor de 1 milhão de ecus (referência: ZZ95280701 97-0779).

(15) Contratos com Italtrend e Crown Agents.

(16) Contratos com GTZ (Gesellschaft für technische Zusammenarbeit).

(17) Contratos com Europa e Fichtner.

(18) Ver igualmente o ponto 5.8 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1997 (JO C 349 de 17.11.1998).

(19) Os contratos 94-0046, 93-0504, 94-1281 e 95-0242 ilustram este fenómeno.

(20) Quinze dos 43 contratos examinados apresentavam, em 31 de Dezembro de 1997, um saldo pendente de um total de 5,9 milhões de ecus quando os contratos tinham terminado há mais de um ano (93-0958, 94-1263, 93-0533, 94-0120, 94-0491, 94-0116, 93-0410, 94-0547, 95-0775, 95-0774, 94-1281, 93-0972, 95-0190, 93-0895, 94-0028).

(21) Estava igualmente previsto um montante de 1 milhão de ecus para uma unidade de gestão conjunta (Joint Management Unit) sediada em Kiev na Ucrânia.

(22) Globalmente, estas despesas devem manter-se no limite de 2 % das dotações PHARE e 3,5 % das dotações TACIS.

(23) Ver quadro 1, coluna «Programação, gestão, avaliação».

(24) Ver igualmente os pontos 5.37-5.39 do relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1997 (JO C 349 de 17.11.1998).

(25) Acta do Cooperation Forum for VVER Regulators, realizado na Finlândia de 27 a 29 de Agosto de 1997.

(26) As condições de delegação pela Comissão das suas competências de poder público foram já objecto de observações do Tribunal no seu relatório especial n.° 1/96 relativo aos programas MED (JO C 240 de 19.8.1996, pontos 39-57).

(27) Incluindo 446 dias para aprovação do caderno de encargos e 259 dias para celebração do contrato.

(28) Confrontados com o mesmo problema, os operadores ocidentais utilizam procedimentos alternativos, como a decomposição e a análise dos preços ou a celebração de contratos-quadro.

(29) Contratos 93-0490, 93-0502 e 95-0844.

(30) Ver quadro 1.1, no anexo 1.

(31) Ver quadro 1. Este montante inclui a contribuição para o CICT e para o USTC, num total de 65 milhões de ecus.

(32) Ver quadro 1.

ANEXO 1

Contexto dos programas de segurança nuclear PHARE e TACIS

Contexto comunitário

1. Em 1975, o Conselho adoptou uma resolução (1) que define a acção da Comissão em relação aos problemas tecnológicos de segurança nuclear. Considerando que estes problemas ultrapassam as fronteiras da Comunidade, a Comissão deverá exercer um papel de catalisador de iniciativas dos Estados-Membros, promover uma concertação entre organizações internacionais, promover a harmonização progressiva das exigências e critérios de segurança e, com base nestes aspectos, apresentar ao Conselho os projectos sobre disposições comunitárias o mais possível adequadas.

2. A catástrofe de Chernobil em 1986 revelou a importância dos problemas de segurança colocados pelo parque de reactores nucleares de concepção soviética. Nos termos do mandato do Tratado Euratom (2), a acção da Comunidade limitou-se inicialmente à protecção radiológica do público em caso de acidente nuclear (3).

3. Em Junho de 1992, o Conselho adoptou uma nova resolução relativa à segurança nuclear (4), que substituía a resolução de 1975 na perspectiva da cooperação com os PECO e os NEI solicitando aos Estados-Membros e à Comissão:

a) Que reforçassem as suas acções conjuntas com estes países;

b) Que procurassem conduzir as instalações nucleares dos países de Leste a níveis de segurança comparáveis com os praticados na Comunidade;

c) Que agissem de forma coordenada, no contexto da AIEA, para definir um sistema de critérios e de exigências de segurança nuclear aceites internacionalmente.

Empréstimos Euratom

4. A participação dos empréstimos Euratom limita-se a 50 % do custo dos projectos. Em caso de co-financiamento com o BERD, o total acumulado com o financiamento Euratom não pode exceder 70 % do custo total do projecto. Os empréstimos devem ser garantidos pelo Estado beneficiário. Os projectos devem integrar-se num plano energético global e demonstrar a sua viabilidade económica. Estes diferentes factores fazem com que a aplicação de empréstimos seja uma questão complexa. Em 31 de Dezembro de 1997, não tinha sido ainda concedido qualquer empréstimo, mas três projectos estavam em fase de instrução:

a) Um empréstimo de 100 milhões de ecus, solicitado em Agosto de 1995 e que devia ser completado por dotações para exportações francesas, alemãs e russas, bem como por um empréstimo nacional, para financiar um projecto no valor de 220 milhões de ecus para a modernização das unidades 5 e 6 da central de Kozlodouy na Bulgária. Se o contrato de empréstimo puder ser assinado antes do final de 1998, a fase de instrução terá durado três anos e meio;

b) Um empréstimo de 623 milhões de ecus, solicitado em Julho de 1995 e que devia ser completado por um empréstimo do BERD e por fundos próprios, para financiar um projecto de 1 265 milhões de ecus de modernização da unidade 2 em Khmelnitsky e da unidade 4 em Rovno na Ucrânia. Se o contrato de empréstimo puder ser assinado em Julho de 1998, a fase de instrução terá durado três anos;

c) Um empréstimo de 335 milhões de ecus solicitado em Dezembro de 1995 e completado por fundos próprios, para um projecto destinado a concluir e modernizar a unidade Kalinin 3 na Rússia, cujo custo está provisoriamente calculado em 670 milhões de ecus. Em Fevereiro de 1998, a fase de instrução do projecto sofreu um atraso como resultado da falta de comunicação das informações financeiras que a parte russa devia fornecer para a avaliação do projecto.

5. Apesar do recurso à Euratom, para operações de grande envergadura, ter aumentado pouco, foram utilizados empréstimos concedidos por bancos na UE, em particular na Alemanha, para financiar projectos de dimensão mais reduzida, conduzidos pelas centrais de Sosnovy Bor (simulador) e de Balakovo (instalações de tratamento de resíduos).

Contexto multilateral

6. Para responder às expectativas da comunidade internacional, os operadores de 144 centrais nucleares do mundo inteiro reuniram-se em Moscovo em 15 de Maio de 1989 e fundaram a associação WANO para promover a melhoria da segurança e do rendimento das centrais nucleares. Em Julho de 1990, WANO decidiu elaborar um programa para a melhoria da segurança dos reactores VVER 440/230. Este programa foi apresentado em Julho de 1991 e apoiado pelo Comité de Segurança Nuclear da AIEA (INSAG). Este programa começou a ser implementado na Bulgária com acções financiadas pelo programa PHARE. A fim de alargar estas actividades a outras centrais, WANO criou um Comité Directivo VVER que incluía as centrais de Novovoronesh, Kola, Bohunice e Kozloduy, bem como outros operadores ocidentais. Com o lançamento dos programas TACIS de assistência directa nas instalações em 1993, a UE solicitou à WANO que assegurasse as funções de coordenação e de consultoria. O Comité Directivo VVER alargou as suas actividades a todos os tipos de reactores de origem soviética e foi designado pelo nome de «Comité Consultivo WANO - Centros de Paris e Moscovo».

7. Paralelamente, em 1990, a AIEA desencadeou uma cooperação com os países da Europa de Leste para realizar programas de segurança que faziam parte de um acordo a nível internacional. Além disso, a AIEA tomou em 1994 a iniciativa de promover uma convenção sobre segurança nuclear, que foi assinada por 66 países no final de 1997.

8. Perante a importância dos meios financeiros a mobilizar a favor dos países de Leste, em 1992 (5) os membros do G-7 convidaram os países membros do G-24 a complementar os seus programas bilaterais com um fundo multilateral e a reforçar os mecanismos de coordenação. O fundo multilateral foi criado em Março de 1993 no BERD e designado por NSA (Nuclear Safety Account). Para reforçar a coordenação internacional, foi criada no seio da Comissão uma estrutura designada NUSAC, que já recebera um mandato geral para coordenar a assistência G-24 aos países de Leste por ocasião da cimeira G-7 de Paris em 1989 (6).

9. No que se refere a Chernobil, em 1994 (7) o G-7 e a UE chegaram a um acordo sobre um plano de acção complementar, relativamente ao qual foi assinado um protocolo de acordo com a Ucrânia em Dezembro de 1995. Este plano devia contribuir para o encerramento de Chernobil até ao ano 2000 e, em contrapartida, para a conclusão de três reactores que estavam a ser construídos nos estaleiros das centrais de Zaporoje, Rovno e Khmelnitsky. No caso da unidade 4 de Chernobil, foi acrescentado em 1997 um plano de construção de um edifício de protecção (SIP) ao protocolo de 1995 com a Ucrânia. Na sequência da cimeira G-7 de Denver em Junho de 1997, foi criado um novo fundo multilateral no BERD para financiar este edifício de protecção. Em Setembro de 1997, a Comissão propôs ao Conselho afectar a este fundo uma contribuição máxima de 100 milhões de ecus, financiada pelas dotações TACIS para 1998 e 1999.

10. O quadro 1.2 dá uma ideia (a base de dados elaborada pela NUSAC é incompleta) do volume das contribuições da comunidade internacional para a segurança nuclear nos PECO e nos NEI.

11. Esta assistência foi fornecida num momento em que a situação era economicamente desfavorável e comercialmente complexa para o sector da energia nuclear. Nos países da União Europeia e na América do Norte, as indústrias nucleares confrontam-se com a contracção dos seus mercados tradicionais. Embora existam programas de investimento para substituir e modernizar as centrais actualmente em funcionamento, as perspectivas de construção de novas unidades são muito limitadas. Existem perspectivas mais vastas no Japão e no Extremo Oriente. Para as explorar, as indústrias nucleares do Japão e dos Estados Unidos criaram laços de cooperação estreitos.

12. O eventual escoamento comercial para os mercados de Leste anteriormente fechados, bem como o desenvolvimento de uma cooperação industrial com a indústria nuclear nestes países são de interesse estratégico para o sector nuclear da União Europeia.

13. O quadro 1.3 especifica os acordos de financiamento celebrados pelo BERD a título da NSA.

Contexto nos países beneficiários

14. A maior parte dos reactores nos PECO e nos NEI são de concepção soviética, de tipo RBMK ou VVER. Houve três gerações de tecnologia RBMK. O primeiro destes reactores foi posto a funcionar em 1973 (Sosnovy Bor 1) e o mais recente em 1990 (Smolensk 3). A tecnologia VVER, que começou a funcionar entre 1972 (Novovoronesh 3) e 1982 (Kozloduy 4), é a mais antiga. Foi seguida pelo tipo VVER 440-213, que começou a funcionar entre 1982 (Paks 1 e Kola 3) e 1988 (Dukovany 4). A geração mais moderna, de tipo VVER 1000-320, que começou a funcionar entre 1981 (Novovoronesh 5) e 1995 (Zaporoje 6), é ainda utilizada para as unidades em construção (Rovno 4, Khmelnitsky 2 e Kalinin 3). O parque de reactores de concepção soviética não é, em média, mais antigo que o dos países ocidentais. O carácter antigo ou moderno de um reactor é importante em termos do nível em que a segurança foi tomada em consideração no momento da sua concepção, mais do que o ano em que entrou em funcionamento. Do ponto de vista da segurança, os VVER 1000-320 são os reactores mais próximos das concepções ocidentais.

15. A situação económica difícil dos PECO (em particular a Bulgária) e sobretudo dos NEI impede a realização dos programas nacionais de modernização, que incluem os programas de assistência ocidentais e o recurso à contracção de empréstimos importantes, nomeadamente os empréstimos Euratom.

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Quadro 1.1

Dotações afectadas entre 1990 e 1997 pela União Europeia à segurança nuclear nos PECO e nos NEI

(milhões de ecus)Rubricas orçamentais e serviços gestores Dotações concedidas das quais1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Programas PHARE e TACIS 786,1 3,5 73,6 109,3 113,2 119,0 133,0 132,5 102,0 PHARE - Ajuda à restruturação económica dos PECO (B7-5 0 0, DG I A) 150,7 3,5 16,7 29,3 25,2 31,0 27,0 6,0 12,0 TACIS - Cooperação técnica com os NEI (B7-5 2 0, DG I A) 635,4 56,9 80,0 88,0 88,0 106,0 126,5 90,0 Outras rubricas orçamentais 62,4 3,0 7,0 8,0 32,0 5,4 7,0 Formação e intercâmbio de peritos em matéria de segurança nuclear nos PECO e nos NEI; instalação de um sistema de contabilidade de materiais cindíveis na Rússia (B4-2 0 0 1, DG XI). 6,9 1,0 1,0 1,8 3,1 Cooperação com a União Soviética e, em seguida, com os PECO e os NEI (a partir de 1993) no domínio da segurança nuclear (B6-8 2 0 1, DG XII). 28,0 3,0 7,0 7,0 11,0 Cooperação com os PECO e os NEI no domínio da segurança nuclear (B7-5 3 4, DG I A). 7,5 3,6 3,9 Contribuição da Comunidade para a conta «segurança nuclear» do BERD (NSA) (B7-6 3 0, DG I A). 20,0 20,0 Total geral 848,5 3,5 76,6 116,3 121,2 151,0 138,4 139,5 102,0 Fonte: Decisões da Comissão relativas à segurança nuclear no âmbito dos programas PHARE e TACIS (já que não existe uma rubrica orçamental específica) e dotações de autorização para as outras rubricas orçamentais.>FIM DE GRÁFICO>

Quadro 1.2 Fundos autorizados pela comunidade internacional por país beneficiário e por fonte de financiamento

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) Resolução do Conselho, de 22 de Julho de 1975, relativa aos problemas tecnológicos de segurança nuclear (JO C 185 de 14.8.1975, p. 1).

(2) O Tratado Euratom não diz directamente respeito à segurança das centrais nucleares. Contudo, as obrigações estipuladas no seu capítulo 3, sobre a protecção radiológica, e a salvaguarda dos materiais cindíveis confiada à Comissão no seu capítulo 7, estão ligadas na prática às medidas de segurança tomadas ao nível das centrais.

(3) Directiva 89/618/Euratom do Conselho, de 27 de Novembro de 1989, relativa à informação da população sobre as medidas de protecção sanitária aplicáveis e sobre o comportamento a adoptar em caso de emergência radiológica.

(4) Resolução do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa aos problemas tecnológicos de segurança nuclear (JO C 172 de 8.7.1992, p. 2).

(5) Conclusões da cimeira G-7 (grupo dos sete países mais desenvolvidos) de Munique, de 10 de Julho de 1992.

(6) A cimeira G-7 de Paris, em Julho de 1989, confiou à Comissão a coordenação da ajuda fornecida pelos 24 países mais desenvolvidos (G-24) à Polónia e à Hungria, que foi posteriormente alargada aos outros PECO. A cimeira G-7 de Londres (Julho de 1991) insistiu no sentido de se desenvolver uma assistência e coordenação específicas no domínio da segurança nuclear. A cimeira G-7 de Munique (Julho de 1992) alargou esta ajuda no domínio nuclear aos NEI. O mandato geral de coordenação confiado à Comissão continuou em vigor durante estas extensões sucessivas.

(7) Cimeira G-7 em Nápoles, em Julho de 1994.

ANEXO 2

OPERAÇÕES EXAMINADAS E VISITAS EFECTUADAS

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 2.1

Decisões PHARE e TACIS sobre segurança nuclear, tomadas pela Comissão desde 1990

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESPOSTAS DA COMISSÃO

OBSERVAÇÕES GERAIS

O projecto de relatório especial é um documento aprofundado que apresenta várias críticas pertinentes. Em muitos casos, a Comissão tomou já medidas correctivas. Noutros casos, os problemas suscitados pelo Tribunal serão abordados nas propostas da Comissão para um novo regulamento de TACIS e para a actualização do Regulamento Financeiro. No entanto, em vários casos identificados mais adiante, a Comissão não está de acordo com as observações do Tribunal.

Os programas de segurança nuclear de PHARE e TACIS têm sido executados num contexto que, como o Tribunal reconhece, é particularmente complexo. Por isso, sem negar a necessidade de melhorar a ajuda, a Comissão exprime a sua satisfação pelos progressos alcançados, especialmente no respeitante ao desenvolvimento de um clima de confiança e de cooperação com os parceiros do programa, à melhoria da consciencialização e dos conhecimentos técnicos referentes aos problemas de segurança nuclear e à consolidação das entidades nacionais regulamentadoras da actividade nuclear nos países parceiros. A cultura da segurança já não é desconhecida mas ainda necessita de mais consolidação.

Estratégia

Nos NEI (Novos Estados Independentes da antiga União Soviética) existem actualmente: 29 reactores nucleares em funcionamento na Rússia; 14 na Ucrânia; 1 na Arménia; 1 no Cazaquistão. Nos PECO (países da Europa central e oriental) há 20 unidades de concepção soviética: 6 na Bulgária; 4 na Hungria; 4 na República Checa; 4 na Eslováquia; 2 na Lituânia. Nem todos estes reactores correspondem a um tipo que se possa modernizar de acordo com níveis ocidentais de segurança. O custo de modernização desses reactores que são considerados susceptíveis de modernização é elevado, talvez entre 100 a 200 milhões de ecus por unidade, reduzindo drasticamente as dotações de TACIS para o sector da segurança nuclear.

A estratégia levada a cabo pela Comissão através dos programas da segurança nuclear toma em consideração esta realidade. Em especial, para os países parceiros que não são candidatos à adesão à UE, a Comissão procura apoiar e acelerar programas nacionais de melhoramento da segurança, principalmente através de um amplo programa de assistência no local que inclui fornecimento de equipamentos mas também tem por objectivo inculcar uma «cultura de segurança» entre os parceiros do programa e a promoção de entidades independentes regulamentadoras da actividade nuclear.

Na origem da análise desenvolvida no relatório especial, há um vício de raciocínio. Com efeito, segundo o relatório, o objectivo atribuído à ajuda externa no âmbito da segurança nuclear - incluindo a ajuda concedida pelos programas PHARE e TACIS - consistiria em elevar o parque de reactores de concepção soviética a um nível de segurança conforme com as normas internacionais. No entanto, os financiadores nunca aceitaram tal responsabilidade, tendo o seu objectivo sempre sido limitado a ajudar os beneficiários a assumir as respectivas responsabilidades neste âmbito. Além disso, não é com «subvenções» de aproximadamente 100 milhões de ecus por ano, sob a forma fundamentalmente de assistência técnica (visto que a regulamentação PHARE e TACIS limitava rigorosamente o financiamento dos investimentos), que a Comissão podia assumir montantes de 50 a 60 mil milhões de ecus para encerrar ou modernizar os 65 reactores nucleares na Europa de Leste e na ex-União Soviética.

No entanto, tal não significa que a Comissão não se esforça por melhorar a sua abordagem estratégica ou em adaptá-la, tendo em conta a evolução política. Em especial, na Agenda 2000 a Comissão definiu claramente a sua abordagem quanto à segurança nuclear no contexto do alargamento da UE.

«Sempre que possa ser melhorada e elevada ao nível das normas internacionais a segurança de centrais nucleares de tipo soviético, quer estejam em actividade ou em construção, devem ser integralmente introduzidos programas de modernização, ao longo de um período de sete a dez anos: estão em causa as centrais de Dukovany e de Temelin, na República Checa; de Paks, na Hungria, bem como algumas unidades de Bohunize e Mochovce na Eslováquia e de Kozloduy na Bulgária. Devem ser respeitados os calendários adoptados pelos governos em questão, sob certas condições, para o encerramento das unidades não modernizáveis: isto é válido para Bohunize, na Eslováquia, Ignalina, na Lituânia, e para algumas unidades de Kozloduy, na Bulgária» (1).

As novas orientações para os programas PHARE e TACIS também são esboçadas na «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a actividades relacionadas com o sector nuclear para os países candidatos da Europa central e oriental e dos Novos Estados Independentes».

Por último, foi estabelecido um painel de peritos de alto nível, em princípios de 1998, para elaborar recomendações mais aprofundadas relativas às actividades da Comissão neste sector. Foi recentemente publicado o relatório da Comissão «Segurança nuclear na Europa central e oriental e nos Novos Estados Independentes, uma perspectiva estratégica para o futuro dos programas PHARE e TACIS da União Europeia.» A Comissão examinará as recomendações e avaliará especialmente até que ponto podem ser incluídas nas suas acções futuras neste campo.

Programação

A Comissão reconhece que houve insuficiências na maneira como a sua estratégia foi traduzida em projectos concretos. As referidas insuficiências no processo de programação podem, em grande parte, ser atribuídas à urgência com a qual foram lançados os programas iniciais, às diferenças de opinião entre peritos do Leste e ocidentais, bem como aos recursos humanos inadequados que foram atribuídos para a execução dos programas (ponto 2.4). Tal facto levou a Comissão a apoiar-se amplamente em consultores externos para a definição dos programas de segurança nuclear e dos projectos que os compunham.

No entanto, a Comissão está inteiramente de acordo com o Tribunal quanto ao facto de que há necessidade de soluções mais adequadas. Por isso, a Comissão comprometeu-se a circunscrever o papel de consultores tais como o Twinning Programme Engineering Group (TPEG - estrutura de cooperação dos produtores de electricidade da União Europeia no domínio dos reactores nucleares), tendo a Direcção-Geral I A estabelecido um acordo-quadro com o Centro Comum de Investigação para poder dispor internamente do apoio técnico indispensável. No entanto, é claro que o Centro Comum de Investigação não pode cobrir todas as necessidades de peritagem nuclear que surgem no decurso da execução do programa.

Execução

A Comissão reconhece que os programas têm sido objecto de demoras e de deficiências de gestão, tendo sido adoptadas várias medidas para corrigir a referida situação:

- redução do número de projectos a financiar,

- anulação dos projectos cujo lançamento é indevidamente atrasado,

- autorização dos fundos somente depois de os projectos estarem suficientemente amadurecidos para permitir um lançamento rápido após a decisão de financiamento,

- estabelecimento de melhores canais de comunicação com os beneficiários, por exemplo, através da unidade de gestão conjunta estabelecida em Moscovo.

Há que considerar que, dada a duração típica do ciclo do projecto, será necessário que passem alguns anos antes de se colherem todos os benefícios dessas medidas. Continua a ser preocupante a elevada taxa de rotação do pessoal nos serviços em questão da Comissão.

Por último, a Comissão reconhece que os seus procedimentos gerais nem sempre se adaptam bem às condições específicas dos programas de segurança nuclear, tendo contribuído para demoras na respectiva execução. No entanto, a Comissão deseja sublinhar que estes procedimentos, nalguns casos, foram impostos pelo Conselho à Comissão.

1. INTRODUÇÃO

Programas de segurança nuclear PHARE e TACIS

1.1-1.2. Dentro do contexto resumido pelo Tribunal, a Comissão Europeia recebeu do Conselho o mandato de actuar no sentido de melhorar a segurança nuclear tanto nos países da Europa central e oriental como na antiga União Soviética. Este mandato constituía um verdadeiro repto porque as condicionantes que pesavam sobre este sector eram muito mais importantes do que em relação a todas as demais actividades financiadas pelos programas PHARE e TACIS. As referidas condicionantes são em número de quatro:

1. A condicionante técnica era mais importante do que para qualquer outra actividade não apenas devido ao seu conteúdo científico e técnico muito complexo mas também por causa dos poucos conhecimentos de que se dispunha na Europa em princípios dos anos 90 relativamente a um sector nuclear soviético muito secreto e muito vinculado ao aparelho militar.

Para fazer face a esta dificuldade, a Comissão recorreu aos operadores deste sector na Europa (concessionários de centrais, industriais, autoridades de segurança) para adquirir os conhecimentos necessários e tentar definir uma estratégia. Esta dependência alcançou um nível que o Tribunal criticou.

2. A condicionante política era também mais pesada do que nos outros sectores. O princípio do desenvolvimento dos programas a partir da procura (princípio do «demand-driver»), escolhido pelo regulamento do Conselho relativo a PHARE e a TACIS, foi muito mais coercitivo no sector nuclear por duas razões. Este sector é dominado por organismos muito poderosos, por vezes verdadeiros Estados dentro do Estado, ou por directores de centrais que dispõem de uma enorme influência sobre regiões inteiras devido à ausência de qualquer alternativa energética (caso de Chernobil). Estes poderes estão geralmente fechados a qualquer diálogo sobre a sua estratégia, recusando a concepção ocidental de segurança que julgam «exagerada».

Se a Comissão conseguiu pouco a pouco superar esta dificuldade nos países candidatos como a Bulgária ou a Lituânia graças à pressão do alargamento e à instauração de uma estratégia de pré-adesão, a situação continua a ser mais difícil na Rússia que impõe as suas condições para uma possível cooperação num sector em que frequentemente não compreende a necessidade da referida cooperação.

3. A condicionante financeira era também mais sensível na medida em que a melhoria da segurança de um parque nuclear composto de cerca de cinquenta centrais exige orçamentos desmesurados em relação aos fundos dos programas PHARE e TACIS. Esta condicionante é especialmente pesada, não permitindo à Comissão dispor de uma verdadeira alavanca para ter um impacto na solução dos problemas, nomeadamente no encerramento das centrais.

4. A condicionante jurídica era, por último, mais pesada na medida em que os regulamentos PHARE e TACIS impuseram as mesmas normas relativas aos concursos tanto para o sector nuclear como para os outros sectores, ao passo que o sector nuclear não se adaptava às referidas regras devido ao escasso número de operadores competentes ou ao seu perfil: pedia-se assim à Comissão para pôr em situação de concorrência as autoridades de segurança dos Estados-membros.

A Comissão resolveu esta condicionante utilizando amplamente as derrogações permitidas pelo Regulamento Financeiro para os contratos por ajuste directo: o Tribunal critica a amplitude desta prática.

2. RESUMO DAS OBSERVAÇÕES

Estratégia da União Europeia

2.1. A estratégia que serviu de base à definição dos programas da Comissão foi, em primeiro lugar, aquela que foi escolhida pelo G-7, em 1992, na cimeira de Munique. O programa de acção adoptado pelo G-7 baseava-se nas seguintes medidas:

- melhoramento da segurança operacional,

- melhoramento das técnicas baseadas nas avaliações de segurança,

- reforço das autoridades de segurança.

Este plano de acção previa também um elemento de acção a mais longo prazo mediante a substituição dos reactores menos seguros e o melhoramento dos reactores de concepção mais recente.

A estratégia da Comissão foi recordada nas convenções de financiamento iniciais com os países em questão, foi formulada mais explicitamente em 1995 e adoptada pelo comité de gestão em 1996. As principais linhas de força desta estratégia relativa aos países candidatos à adesão foi claramente definida na Agenda 2000.

No que se refere à desactivação, desmantelamento e tratamento dos resíduos, tratava-se não tanto de objectivos secundários como de objectivos, que, naquele momento, não obtiveram o mesmo grau de financiamento do que a segurança dos reactores em funcionamento.

Além disso, o relatório realça a dificuldade que os países interessados têm em prever o encerramento dos respectivos reactores nucleares.

No entanto, é necessário sublinhar que:

- por um lado, foi o programa TACIS que preparou o plano de desactivação dos reactores nucleares de Chernobil e que a preparação do dossier para o financiamento da conclusão dos reactores Rovno 4 e Khmelnitsky 2, que deveria permitir o encerramento definitivo de Chernobil, foi financiado quase inteiramente pelos fundos de TACIS,

- por outro lado, relativamente aos países candidatos à adesão foi formulada uma estratégia clara na Agenda 2000 para permitir o encerramento dos reactores menos seguros.

O facto observado pelo Tribunal, segundo o qual os instrumentos financeiros que poderiam substituir PHARE e TACIS no que diz respeito aos projectos mais onerosos levam tempo para ser mobilizados, mostra a complexidade técnica, económica e financeira dos projectos no âmbito nuclear.

2.2. Ao criar a NUSAC do G-24 (Nuclear Safety Assistance Coordination - célula de coordenação da Comissão para a assistência à segurança nuclear), o dispositivo consistia fundamentalmente num centro para o intercâmbio de informação que permitia aos diversos intervenientes a coordenação entre eles. Os participantes nunca pensaram em dar à NUSAC um mandato para gerir fundos.

Por último, há que esclarecer que a NUSAC do G-24 goza de relações excelentes com a AIEA (Agência Internacional de Energia Atómica) e com o BERD com os quais tem frequentes contactos.

A cooperação com a NSA (Nuclear Safety Account - conta «segurança nuclear» do BERD) para a compra de alguns equipamentos foi difícil por causa da existência de procedimentos diferentes, em particular no que se refere às «empresas elegíveis para participar nos concursos».

2.3. As relações com os beneficiários dos países parceiros foram reguladas pelas normas que se aplicam normalmente aos beneficiários do programa TACIS. Aqueles foram associados a todas as programações e às avaliações recebidas no quadro dos concursos.

Se os organismos beneficiários se queixam, por vezes, de problemas de comunicação, estes devem-se, por vezes, ao facto de que os beneficiários impugnam os resultados das avaliações dos concursos. Os beneficiários participam habitualmente nas avaliações. Por vezes, não se convida o beneficiário a deslocar-se para participar na avaliação das propostas financeiras na medida em que a referida avaliação se limita a escolher a proposta de mais baixo preço.

Gestão das operações

2.4. A Comissão assinala que, se as suas respostas indicam que houve ocasionalmente falta de rigor (frequentemente na sequência dos condicionalismos relacionados com os recursos humanos, demasiado variáveis e demasiado escassos para o elevado número de projectos), tal facto não pode ser generalizado. Foram introduzidos alguns instrumentos de gestão mais eficazes após o início do programa.

2.5. A natureza complexa e específica da área de intervenção, segurança nuclear, exigiu uma utilização, mais vasta do que noutros domínios, de contratos por ajuste directo.

As derrogações aos procedimentos de concurso referiram-se sobretudo aos projectos de assistência às autoridades de segurança e aos contratos com as empresas de electricidade da União para a assistência no local.

2.6. A interposição das agências de aprovisionamento foi decidida com o fim de aumentar a transparência do processo de compra dos equipamentos como contrapartida do importante envolvimento das empresas eléctricas da União.

No respeitante aos adiantamentos, a Comissão chama a atenção para o facto de que teve de escolher entre um reduzido número de grandes adiantamentos (que, aliás, estão cobertos por uma garantia bancária) ou um grande número de pequenos adiantamentos. Tendo em conta os condicionalismos em termos de pessoal, apontados pelo Tribunal, a segunda escolha não constituiu realmente uma alternativa para os serviços da Comissão.

2.7. As insuficiências no processo de programação podem, em grande parte, ser atribuídos à urgência com a qual foram lançados os programas iniciais, bem como aos recursos humanos inadequados que foram atribuídos para a execução dos programas (ponto 2.4). Tal facto levou a Comissão a envolver amplamente consultores externos na definição dos programas de segurança nuclear e dos projectos que os compunham. No entanto, a Comissão, entretanto, introduziu soluções mais adequadas. O papel de consultores, tais como o TPEG, foi cuidadosamente circunscrito, tendo a Direcção-Geral I A estabelecido um acordo-quadro com o Centro Comum de Investigação para poder dispor internamente do apoio técnico indispensável.

Há que acrescentar que o sector nuclear é de uma tal complexidade que a Comissão, e em particular o seu Centro Comum de Investigação, não pode pretender possuir os recursos adequados para satisfazer todas as necessidades de programação e de redacção dos cadernos de encargos.

Por último, pode apontar-se que o recurso a consórcios também está ligado ao número limitado de intervenientes no sector nuclear.

2.8. Não são ultrapassadas as normas fixadas pela autoridade orçamental. As despesas de gestão mencionadas pelo Tribunal como sendo despesas em excesso não relevam do limite máximo inscrito na observação da rubrica orçamental.

Mobilização das ajudas e resultados

2.9. A Comissão não nega que a execução de algumas acções foi lenta. A escolha do dispositivo de execução foi ditada sobretudo por uma preocupação de transparência e de controlo. É, designadamente, por esta razão que foram seleccionados agências de aprovisionamento para os projectos de compra de equipamento.

No que se refere à prioridade concedida ao fornecimento de equipamento, há que insistir no facto de que não existe oposição entre fornecimento de equipamento e desenvolvimento de cultura de segurança. Os projectos de fornecimento de equipamento devem, com efeito, servir em grande parte para introduzir procedimentos adequados que reflictam uma cultura de segurança aceitável.

Foi esta abordagem que levou a Comissão a repartir os orçamentos entre um grande número de centrais.

2.10. Como as necessidades superavam em qualquer caso os recursos disponíveis, a escolha dos melhores projectos devia fazer intervir vários critérios. Para estes projectos, a participação activa dos intervenientes podia considerar-se como garantia de boa execução.

Foram introduzidas alterações na sequência de aspectos como: lentidão excessiva na preparação do caderno de encargos (Centro Técnico de Nikiet); subavaliação de orçamentos; critérios mais rigorosos impostos tardiamente pelas autoridades de segurança; mudanças de orientação por parte das autoridades do país beneficiário (abandono de um projecto de investimento que incluía um empréstimo EURATOM à central de Kola no final da fase preparatória financiada por TACIS).

2.11. Nalguns casos, a Comissão dispunha da declaração formal dos beneficiários de que tinham obtido o acordo das autoridades de segurança para as licenças necessárias. Mais tarde, verificou-se que tal não ocorrera assim.

Este aspecto deve ser posto em paralelo com o comentário do Tribunal no ponto 2.3, relativo às relações com os beneficiários.

2.12. Devido à ausência de cobertura adequada para os contratantes da UE em caso de acidente nuclear, os resultados de alguns contratos assinados antes da data de assinatura do protocolo de acordo (PA) em 1995, não puderam ser colocados à livre disposição dos beneficiários

O PA concede uma protecção por parte da Federação Russa, tendo permitido evitar esta limitação relativamente aos contratos assinados posteriormente.

Foi entretanto encontrada uma solução para os contratos em questão celebrados antes da assinatura do Protocolo, tendo sido os resultados dos projectos em questão postos formalmente à disposição dos beneficiários.

Há também que ter em conta que, desde o início, os institutos russos colaboraram estreitamente na elaboração dos estudos em questão, tendo, por isso, retirado um proveito directo. Nalguns destes projectos, os resultados também foram utilizados em projectos conexos posteriores. As condições entre contratantes e subcontratantes não são da responsabilidade directa da Comissão.

2.13. A contabilização dos contratos é correcta, não estando sobreavaliada. No entanto, não se deve utilizar os montantes contabilizados dos contratos de aprovisionamento como indicador da evolução das compras.

Em relação a Chernobil, a taxa de escassa mobilização explica-se sobretudo pela ligação entre os projectos TACIS (decididos em 1994) e a negociação política entre o G-7 e o BERD co