Relatório especial em apoio da Declaração de fiabilidade relativa às actividades dos Sexto e Sétimo Fundos Europeus de Desenvolvimento para o exercício de 1994 acompanhado da resposta da Comissão

ÍNDICE

Pontos

1. CONDIÇÕES DE ELABORAÇÃO DA DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE 1.1 - 1.13

Mandato do Tribunal 1.1 - 1.3

Contas e operações abrangidas pela DAS 1.4 - 1.9

Metodologia de auditoria adoptada pelo Tribunal 1.10 - 1.13

2. EXECUÇÃO DA AUDITORIA 2.1 - 2.8

Condicionalismos relativos aos trabalhos de auditoria 2.3 - 2.6

Âmbito dos resultados de auditoria 2.7 - 2.8

3. RESULTADOS DA AUDITORIA 3.1 - 3.65

Conclusão geral 3.1 - 3.4

Principais observações relativas à fiabilidade das contas 3.2

Principais observações relativas à legalidade e à regularidade das operações subjacentes 3.3 - 3.4

Observações pormenorizadas sobre a fiabilidade das contas 3.5 - 3.46

Fiabilidade das demonstrações financeiras 3.5 - 3.25

Princípios, métodos e práticas contabilísticas 3.5 - 3.8

Conteúdo e apresentação das demonstrações financeiras no final do exercício 3.9 - 3.11

Desvios entre as contabilidades do gestor orçamental e do tesoureiro 3.12 - 3.15

Balanços dos FED 3.16 - 3.20

Precisões a introduzir nas demonstrações financeiras 3.21 - 3.25

Receitas 3.26 - 3.28

Decisões (autorizações primárias) 3.29 - 3.33

Princípios e métodos contabilísticos 3.29

Autorizações pendentes 3.30 - 3.33

Contratos e obrigações similares (autorizações secundárias) 3.34 - 3.39

Omissões 3.35 - 3.36

Avaliações no registo inicial 3.37

Avaliações no encerramento do exercício 3.38 - 3.39

Pagamentos 3.40 - 3.46

Apresentação dos pagamentos 3.40 - 3.42

Adiantamentos 3.43 - 3.46

Observações pormenorizadas sobre a legalidade e a regularidade das operações subjacentes 3.47 - 3.65

Balanços dos FED 3.47 - 3.48

Receitas 3.49

Contribuições dos Estados-membros 3.49

Decisões (autorizações primárias) 3.50 - 3.51

Contratos e obrigações similares (autorizações secundárias) 3.52 - 3.59

Cronologia das fases de autorização 3.52 - 3.55

Elegibilidade 3.56 - 3.59

Pagamentos 3.60 - 3.65

Elegibilidade dos pagamentos 3.60 - 3.65

Relatório especial em apoio da Declaração de Fiabilidade relativa às actividades dos Sexto e Sétimo Fundos Europeus de Desenvolvimento para o exercício de 1994

1. CONDIÇÕES DE ELABORAÇÃO DA DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE

Mandato do Tribunal

1.1. O Tratado que institui a Comunidade Europeia confiou o controlo das operações do Fundo Europeu de Desenvolvimento ao Tribunal de Contas. Neste contexto, «o Tribunal de Contas envia ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem». O presente documento expõe os resultados dos trabalhos empreendidos a título deste mandato para as operações dos Sexto e Sétimo FED relativas ao exercício de 1994.

1.2. A declaração de fiabilidade consiste na emissão de um parecer que permita constatar se:

a)As contas (balanços e contas de gestão) são globalmente fiáveis, ou seja se dão uma imagem fiel do património, da situação financeira no final do exercício e do resultado das operações do exercício findo, em conformidade com as disposições dos Tratados e dos regulamentos financeiros e com os princípios contabilísticos em vigor;

b)As operações a que as contas se referem são geralmente legais e regulares, nos termos de todas as disposições aplicáveis na matéria.

1.3. Devido à apresentação conjunta das demonstrações financeiras dos FED e ao facto de o primeiro exercício de declaração de fiabilidade ocorrer quando os FED que se lhes referem se encontram em fase de execução há vários anos, é conveniente esclarecer que esta declaração só pode tratar exclusivamente das operações do exercício de 1994 e que o Tribunal de Contas só poderá emitir uma declaração de fiabilidade sobre as contas conjuntas dos FED a partir do segundo protocolo financeiro de Lomé IV, actualmente em fase de negociação.

Contas e operações abrangidas pela DAS

1.4. Os Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) baseiam-se, por um lado, em convenções internacionais celebradas entre os Estados-membros da União Europeia e setenta países de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) (1) e, por outro, em decisões do Conselho relativas à associação de vinte e quatro países e territórios ultramarinos (PTU) à Comunidade Económica Europeia. Os FED são constituídos nos termos de acordos internos relativos ao financiamento e à gestão das ajudas que a Comunidade concede a título destas convenções e acordos (2).

1.5. Uma das características principais dos FED refere-se às suas modalidades de financiamento. Em primeiro lugar, os FED são objecto de um financiamento distinto do financiamento do Orçamento Geral das Comunidades Europeias e cada Estado-membro participa no seu financiamento de acordo com uma disposição específica fixada pelos acordos internos evocados no ponto 1.4 (ver quadro 1). Tratando-se de Fundos que se esgotam progressivamente, as dotações que lhes são afectadas não estão sujeitas à regra da anualidade e não correm o risco de serem anuladas.

1.6. Em segundo lugar, os FED não incluem os recursos mobilizados pelo Banco Europeu de Investimento (BEI) a partir dos seus recursos próprios, se bem que estes últimos sejam previstos quer pelas Convenções de Lomé quer pelos acordos de associação dos PTU (ver quadro 2). Com efeito, os acordos internos indicam não apenas os recursos ACP e PTU dos FED, mas também montantes que o BEI é suposto pôr à sua disposição sob a forma de empréstimos concedidos a partir dos seus recursos próprios, ou seja 1 120 Mio ECU em complemento do Sexto FED e 1 225 Mio ECU em complemento do Sétimo FED (3).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

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1.7. As contas de gestão apresentadas anualmente pela Comissão apresentam por um lado as operações do exercício e por outro mapas conjuntos de despesas e receitas registadas desde a entrada em vigor de cada Fundo. Por outro lado, se bem que a duração do Sexto Fundo, tal como a do primeiro protocolo financeiro do Sétimo FED, sejam cada uma de cinco anos, a sua execução prolonga-se por um período maior, que prossegue até que a Comissão considere a sua fase de execução suficientemente avançada. Neste momento, os saldos ainda disponíveis são transferidos para um Fundo posterior. Assim, em 31 de Dezembro de 1994, as contas do Sexto FED incluíam saldos pendentes dos Segundo, Terceiro e Quarto FED (125,1 Mio ECU), ao passo que o Sétimo FED incluía saldos do Quinto FED (492,5 Mio ECU) cujo encerramento contabilístico teve lugar no final do exercício de 1993.

1.8. As contas examinadas são as que foram publicadas sob a forma de Comunicação da Comissão ao Tribunal de Contas, ao Parlamento e ao Conselho, com a referência COM(95) 180 final, de 5 de Maio de 1995.

1.9. Relativamente ao âmbito da declaração de fiabilidade e das normas de auditoria adoptadas, o Tribunal remete o leitor para o seu relatório especial sobre as actividades incluídas no Orçamento Geral para o exercício de 1994.

Metodologia de auditoria adoptada pelo Tribunal

1.10. Devido ao carácter directo da gestão dos FED pela Comissão e tendo em vista a precisão dos procedimentos de execução financeira fixados pelas sucessivas Convenções de Lomé bem como a presença, em cada Estado beneficiário, de uma delegação da Comissão responsável pelo acompanhamento da sua execução, o controlo das operações do exercício de 1994 foi conduzido, nos seus aspectos essenciais, junto dos serviços centrais da Comissão, que possuem os documentos comprovativos que permitem o controlo da legalidade e da regularidade das operações subjacentes até ao beneficiário final. Este controlo foi completado pelo envio de questionários quer a terceiros, quer às delegações da Comissão.

1.11. Ficando as dotações financeiras globais dos FED esgotadas à medida que as acções de desenvolvimento são executadas, trata-se de confirmar a redução efectiva do capital de cada Fundo e de o fazer em função das acções realmente executadas e reflectidas como tal nas demonstrações financeiras. Desta forma, a legalidade das operações individuais deve ser garantida, tratando-se em especial da sua elegibilidade, mas igualmente da sua regularidade relativamente aos procedimentos de execução.

1.12. Nesta perspectiva, a auditoria incidiu mais particularmente sobre os montantes que constituem o capital e os activos dos FED no final de 1994 e sobre a procedência dos fluxos de despesas e de receitas que correspondem à execução da ajuda durante o exercício de 1994. Em cada caso, dedicou-se uma atenção especial à imagem dada pelas demonstrações financeiras no final do exercício.

1.13. O quadro 3 apresenta de forma sucinta a fase de execução dos Sexto e Sétimo FED, evidenciando os montantes que, no final do exercício de 1994, se deveriam encontrar disponíveis para novas utilizações. Os dados assim apresentados são os que estão reflectidos nas contas da Comissão e não os que resultariam de contas corrigidas em função dos resultados da auditoria.

2. EXECUÇÃO DA AUDITORIA

2.1. A verificação das despesas foi executada com base numa amostragem estatística das dotações delegadas [ver 2.4 b)] e dos pagamentos. Para o efeito, as operações dos dois FED em curso foram combinadas e considerou-se que cada um fazia parte de um mesmo conjunto. Foi adoptado um limiar de significação global de 57 Mio ECU (4) com um grau de segurança de 95 %, limiar que conduziu à análise de uma amostra de 201 autorizações secundárias e de 142 pagamentos.

2.2. À análise da amostra de despesas juntaram-se auditorias analíticas sobre as decisões de 1994, as avaliações de operações no final do exercício, as autorizações pendentes e as receitas. Além disso, procedeu-se a verificações de validade específicas em relação às dotações por instrumentos financeiros e por país, às contas provisórias e às diversas contas do activo e do passivo. As contas bancárias foram, elas próprias, objecto de um procedimento de auditoria inteiramente sistemático.

Condicionalismos relativos aos trabalhos de auditoria

2.3. O acompanhamento dos recursos financeiros para os FED é particularmente difícil. A título dos exercícios anteriores, o Tribunal já chamou a atenção da autoridade de quitação para a insuficiência do controlo, que caracteriza a gestão das dotações dos FED (5). O Tribunal recomendou em especial que o auditor financeiro e o tesoureiro participassem nessa gestão a fim de reforçar o seu controlo interno através de uma melhor separação de funções, de procedimentos mais claros de autorização dos movimentos e de uma disciplina contabilística mais rigorosa.

2.4. A execução contabilística dos FED inclui três níveis:

a)Registo das decisões de financiamento tomadas pela Comissão, frequentemente designadas por autorizações primárias;

b)Contabilização dos compromissos perante terceiros, que resultam de contratos, que correspondem às dotações cuja execução é confiada aos gestores orçamentais nacionais dos países ACP ou dos PTU; estas operações são geralmente designadas por autorizações secundárias;

c)Pagamentos que correspondem a desembolsos em princípio definitivos e que constituem a remuneração de empreitadas de obras, fornecimentos ou serviços prestados.

2.5. No final do exercício, para conhecer o volume das dotações que podem ser novamente utilizadas, é necessário deduzir do capital de cada FED, simultaneamente, os pagamentos definitivos efectuados desde a origem e as autorizações de créditos efectivamente ainda por liquidar (ver quadro 3).

2.6. A partir de 1991, o Tribunal de Contas esforçou-se por mostrar nos seus relatórios anuais sucessivos a forma como os princípios e métodos contabilísticos adoptados pela Comissão afectavam a avaliação das dotações efectivamente disponíveis. Ao aplicar um plano de acção destinado a reformar determinadas práticas contabilísticas (6), a Comissão iniciou, em 1994, um processo cujo objectivo consiste em dispor de demonstrações financeiras no final do exercício que tenham um verdadeiro valor informativo. As observações do presente relatório mostram que será ainda necessário mais algum tempo para atingir este objectivo.

Âmbito dos resultados de auditoria

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2.7. Os resultados do conjunto das auditorias efectuadas permitem proceder a uma quantificação dos erros. No que se refere às dotações, decisões, receitas e demonstrações financeiras, os trabalhos de auditoria não permitem uma interpretação estatística e as conclusões baseiam-se apenas nos erros que se conhecem. Relativamente às irregularidades que se referem aos contratos e operações similares bem como aos pagamentos examinados no âmbito do procedimento de amostragem, as que dizem respeito aos instrumentos financeiros Stabex e ao ajustamento estrutural não foram objecto de cálculo estatístico. Nestes casos, só os erros conhecidos foram tidos em consideração, dado que a dimensão das operações em curso era tal que tinha sido examinada a quase totalidade dos movimentos do exercício. Pelo contrário, em relação aos outros instrumentos financeiros, os erros encontrados são utilizados para calcular estatisticamente o erro provável que afecta as operações subjacentes. As conclusões de carácter geral, que se referem à fiabilidade das contas e à regularidade e legalidade das operações que se lhes referem, baseiam-se em todos estes resultados.

2.8. Entre o encerramento das contas de 1994 e a publicação dos resultados da auditoria do Tribunal, a Comissão introduziu correcções aos erros contabilísticos detectados. Devido aos mecanismos de aprovação das contas, estas correcções foram registadas a título do exercício de 1995 e não apresentam consequências para as demonstrações financeiras publicadas em 5 de Maio de 1995 a título do exercício de 1994.

3. RESULTADOS DA AUDITORIA

Conclusão geral

3.1. No que se refere à fiabilidade das contas e à legalidade e regularidade das operações a que elas se referem, o Tribunal é de opinião que:

a)As contas dos FED aprovadas em 31 de Dezembro de 1994 reflectem de modo imperfeito a situação financeira (capital disponível) e as operações dos FED em curso, devido a certos métodos contabilísticos utilizados e a uma insuficiência das informações necessárias para a boa compreensão de determinados dados quantificados (ver 3.2);

b)Relativamente à legalidade e à regularidade das operações a que as contas se referem, a maioria das dificuldades encontradas resulta do facto de o quadro regulamentar estar por vezes mal adaptado às condições de execução dos FED (ver 3.3 e 3.4).

Principais observações relativas à fiabilidade das contas

3.2. Apesar dos recentes esforços da Comissão, as contas são ainda afectadas pela utilização de determinados métodos contabilísticos e pelos atrasos de que sofre o processo contabilístico:

a)A apresentação das dotações caracteriza-se por uma falta de clareza e a ausência de um quadro analítico nem sempre permite um acompanhamento imediato dos programas de acção decididos pela autoridade orçamental. Determinadas dotações não mobilizáveis (174,5 Mio ECU) (7), uma transferência de dotações susceptível de compensação (12 Mio ECU) (8) e o montante de dotações a reconstituir (45,4 Mio ECU) (9) não são objecto de uma explicação adequada nas observações das demonstrações financeiras. Caracterizando-se o sistema de gestão das dotações por uma falta de rigor, permitiu, em 1994, a criação de dotações no valor de 24 Mio ECU (10) sem justificação;

b)A situação das autorizações primárias é subavaliada no que se refere às operações recentes (75,4 Mio ECU) (11);

c)As autorizações ainda por liquidar são sobreavaliadas devido aos atrasos de apuramento das operações antigas. Se bem que as demonstrações financeiras assinalem saldos de autorizações a encerrar no montante de 68,2 Mio ECU, a análise do Tribunal indica que este montante está sensivelmente subavaliado (12);

d)Devido a atrasos de registo, a situação contabilística das autorizações secundárias subavalia a situação real das operações em 140 Mio ECU (13);

e)Determinados pagamentos importantes são efectuados aos Estados beneficiários, depositados em contas bancárias que exigem a apresentação de duas assinaturas, uma das quais é a da Comissão (pelo menos 813 Mio ECU) (14). O nível de mobilização dos montantes transferidos deste modo, indicativo do grau de execução das ajudas, não aparece reflectido nas observações das demonstrações financeiras;

f)O sistema contabilístico considera os adiantamentos pagos aos contratantes como despesas definitivas sem que essa situação apareça explicada nas observações das demonstrações financeiras (15);

g)Devido a atrasos de ordem administrativa, certas despesas que deveriam ter sido imputadas a projectos de desenvolvimento figuram, por um montante de 35 Mio ECU (16), entre os activos nos balanços dos FED. Além disso, as contas de tesouraria incluem 3,1 Mio ECU (17) cuja disponibilidade é duvidosa (transferências bancárias que não foram executadas e bancos não solventes);

h)Além dos erros conhecidos indicados na alínea g) anterior, a estimativa do montante mais provável dos erros substanciais que afectam a fiabilidade das contas no final do processo de amostragem é de 31 Mio ECU, no que se refere aos pagamentos.

Principais observações relativas à legalidade e à regularidade das operações subjacentes

3.3. No que se refere às operações a que as contas se referem, a regulamentação nem sempre é aplicada com rigor:

a)Houve dotações no montante de 18,5 Mio ECU (18) que foram utilizadas em 1994 sem terem sido previamente transferidas para o instrumento Stabex;

b)Foram mobilizados apoios complementares financiados a partir da facilidade de apoio ao ajustamento estrutural, no montante de 13 Mio ECU (19), segundo um procedimento reservado pela Convenção aos projectos de desenvolvimento de tipo tradicional;

c)Determinadas operações apresentam dificuldades quanto à sua elegibilidade, quer devido à origem do financiamento (17 Mio ECU) (20), quer devido à não conformidade das operações em causa com as convenções de financiamento (5,3 Mio ECU) (21) ou com as regras do processo de concurso (2,2 Mio ECU) (22);

d)As contas provisórias que figuram no activo do balanço incluem 6,1 Mio ECU (23) de pagamentos não justificados por documentos comprovativos;

e)Os pagamentos relativos a autorizações não conformes [3.3 b)] são afectados por irregularidades idênticas às que se aplicam a essas autorizações (13 Mio ECU) (24);

f)Além dos erros conhecidos indicados nas alíneas d) e e), o montante mais provável dos erros substanciais que afectam a legalidade e a regularidade (25) dos pagamentos do exercício está avaliado em 46 Mio ECU. O valor mais provável dos pagamentos de 1994 afectados por vícios de forma cujo impacto directo nos montantes inscritos nas contas não é quantificável é avaliado em 85 Mio ECU.

3.4. Um grande número de observações suscitadas pelo ponto 3.3 anterior resultam essencialmente de um quadro regulamentar por vezes mal adaptado às condições de execução dos FED. Existem outros domínios, como o das autorizações globais [3.29 a)], o das condições de elegibilidade das transferências Stabex (3.51) e o da autorização prévia em particular das operações relativas a dotações delegadas (dotações secundárias) (3.52 a 3.55), que necessitam igualmente de um esclarecimento.

Observações pormenorizadas sobre a fiabilidade das contas

Fiabilidade das demonstrações financeiras

Princípios, métodos e práticas contabilísticas

3.5. As normas contabilísticas adoptadas na preparação das demonstrações financeiras no final do exercício têm uma incidência crucial nas avaliações e, por consequência, na fiabilidade das contas, na medida em que estas devem reflectir fielmente o património, os fluxos de operações e a situação financeira real. Neste domínio, as contas do FED são ainda caracterizadas por uma falta de coerência e de rigor que lhes permita dar uma imagem fiel da realidade económica.

3.6. Os princípios contabilísticos em vigor estipulam que as operações e outros acontecimentos do exercício devem ser registados e apresentados de acordo com a sua natureza e a realidade económica sem terem unicamente em conta a sua aparência jurídica. As observações apresentadas por várias vezes no presente relatório (26) revelam a necessidade de uma melhor aplicação deste princípio.

3.7. Os métodos de avaliação devem ser coerentes entre os instrumentos financeiros e aplicados da mesma forma de um exercício para o outro. Muitas observações (27) mostram a existência de diferenças nos métodos de avaliação aplicados aos diversos instrumentos financeiros, susceptíveis de deformar o significado dos agregados quantificados que reflectem globalmente a execução dos FED (decisões, autorizações secundárias, pagamentos).

3.8. Por razões de transparência, o quadro contabilístico deve permitir uma identificação imediata das políticas e programas de acção empreendidos. Depois de aplicadas as normas contabilísticas, sempre que o quadro não permite reflectir fielmente, através da contabilidade, a integralidade das situações financeiras, devem existir notas explicativas precisas que esclareçam as demonstrações financeiras. Em relação ao FED, tais notas são particularmente necessárias, nomeadamente nos casos de gestão repartida das dotações quer com o BEI, quer com o ECHO (Serviço de Ajuda Humanitária da Comunidade Europeia), quer com os Estados ACP. Além disso, as decisões de carácter político que afectam o ritmo de execução dos FED devem ser informadas ao utilizador das demonstrações financeiras (ver 3.33). Determinadas observações do presente relatório indicam a necessidade de uma maior transparência das demonstrações financeiras (28).

Conteúdo e apresentação das demonstrações financeiras no final do exercício

3.9. O documento COM(95) 180 final (ver 1.8), apresenta diversos erros ou omissões que afectam o valor informativo das demonstrações financeiras dos FED em 31 de Dezembro de 1994:

a)Embora o BEI proceda ele próprio à gestão de uma parte da ajuda não programável do FED (capitais de risco e bonificações de juros), não transmite a tempo à Comissão todos os dados necessários para a elaboração das contas no final do exercício [ver 3.29 b)]; por outro lado, as observações relativas às ajudas não programáveis (páginas 21 a 25 do documento) não fazem alusão nem aos capitais de risco nem às bonificações de juros;

b)No que se refere às ajudas não programáveis, embora exista uma observação específica sobre as ajudas a refugiados no ponto VI.3, não se faz qualquer menção idêntica a propósito das ajudas de emergência apesar, em especial, da importância dos montantes mobilizados a título da crise que atingiu o Ruanda em 1994 (29);

c)Se bem que os capitais de risco financiem em parte tomadas de participação temporárias no capital de empresas ou de instituições financeiras, as contas do FED não dão qualquer indicação quanto a essas participações;

d)Embora se indique na página 10 do documento que o Conselho decidiu em 1993 afectar 100 Mio ECU a um novo programa de reabilitação, indicam-se na página 12, sem explicações específicas, acções em curso no valor de 520 Mio ECU sem que se estabeleça a repartição entre recursos do FED e dotações orçamentais;

e)Os valores indicados na página 16 do documento, em matéria de decisões relativas aos juros vencidos pelos fundos Stabex são incorrectos (30);

f)As observações que se referem ao Sysmin no ponto VI.2 do documento omitem as dotações e as operações relativas aos PTU (2,5 Mio ECU);

g)Os valores apresentados para consolidar o comentário sobre o apoio ao ajustamento estrutural (página 27 do documento) são incompletos (31);

h)Não é feita qualquer observação sobre a execução da cooperação regional apesar do seu volume financeiro e das suas dificuldades específicas de mobilização.

3.10. A conta de gestão dos FED é apresentada segundo os instrumentos financeiros que correspondem à articulação dos recursos inscritos nas convenções e nos acordos internos financeiros. Para apreciar a situação real de execução da ajuda comunitária, é contudo necessário proceder ao acompanhamento das dotações financeiras globais em função das políticas e objectivos prosseguidos. Porém, a apresentação actual das demonstrações financeiras do FED não o permite, em especial no que se refere às subvenções e quando vários instrumentos financeiros concorrem para um mesmo objectivo ou programa de acção. É o que se passa particularmente nos casos da iniciativa transfronteiriça (32) (60 Mio ECU), do apoio ao ajustamento estrutural [1 162,5 Mio ECU (33)] e do programa de reabilitação, não aparecendo os montantes globais afectados a estas duas últimas políticas distintamente reflectidos nas contas.

3.11. As acções de luta contra a SIDA do Sexto FED são apresentadas nas demonstrações financeiras numa rubrica distinta que não existe para o Sétimo FED. Esta apresentação não permite apreender facilmente as acções SIDA financiadas pelo Sétimo FED apesar da existência da nota VI.5 nas demonstrações financeiras no final de 1994, evocando a constituição de uma dotação de 50 Mio ECU. Por razões de permanência dos métodos e de coerência das demonstrações financeiras, as contas do Sétimo FED deverão mencionar distintamente as acções de luta contra a SIDA.

Desvios entre as contabilidades do gestor orçamental e do tesoureiro

3.12. Em 31 de Dezembro de 1994, os recursos disponíveis a título de cada Fundo que figuram no balanço elaborado pelo tesoureiro apresentam diferenças em relação às dotações reflectidas na contabilidade do gestor orçamental:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.13. No que se refere ao Sexto FED, a diferença explica-se do seguinte modo:

a)o gestor orçamental não contabilizou todos os juros bancários cobrados em 1994 e imputados aos recursos do FED pelo tesoureiro (+21,8 Mio ECU);

b)determinados juros bancários anteriores a 1994 imputados ao Sexto FED pelo tesoureiro foram imputados ao Sétimo FED pelo gestor orçamental ( P46,0 Mio ECU);

c)o tesoureiro não alterou os recursos na sequência de uma transferência de dotações (Sysmin e bonificações de juros do Sexto FED) a favor das ajudas de emergência do Sétimo FED (+126,7 Mio ECU).

3.14. No que se refere ao Sétimo FED, o desvio provém de:

a)juros bancários do exercício de 1994 imputados pelo tesoureiro ao Sexto FED e pelo gestor orçamental ao Sétimo FED ( P16,5 Mio ECU);

b)acréscimo pelo gestor orçamental (ver 3.15), mas sem qualquer justificação, de juros bancários a título do Stabex (34) ( P23,9 Mio ECU);

c)juros bancários anteriores a 1994 referidos no ponto 3.13.b (+46,0 Mio ECU);

d)transferência de dotações Sysmin e bonificações de juros do Sexto FED, assinalada no ponto 3.13 c) ( P126,7 Mio ECU);

e)diferença de P0,1 Mio ECU relativa a uma conta de pagador delegado na Argélia, aberta durante o Primeiro FED e que nunca foi corrigida.

3.15. Embora a maior parte das diferenças verificadas sejam desvios entre FED, devidos a um procedimento de gestão contabilística das dotações mal enquadrado, a situação dos juros Stabex é mais preocupante do ponto de vista da regularidade das operações, na medida em que inclui criações de dotações sem justificação (23,9 Mio ECU). Neste caso, um procedimento sistemático de verificação dos movimentos de dotações por um serviço independente dos serviços do gestor orçamental principal do FED teria provavelmente evitado estes erros.

Balanços dos FED

3.16. O balanço do Sexto FED inclui um montante de despesas por regularizar de 34,7 Mio ECU. Este montante é composto na realidade de 41,6 Mio ECU de despesas por regularizar e de 6,9 Mio ECU de receitas cobradas mas a aguardar imputação contabilística definitiva.

3.17. No balanço, a conta provisória deveria ter sido fragmentada em função das suas diferentes componentes, efectuando uma nítida distinção, por um lado, entre receitas e despesas em caso de apuramento e, por outro, excluindo das despesas os pagamentos de adiantamentos e os pagamentos por conta de terceiros.

3.18. De entre os 631,5 Mio ECU de activos bancários do FED, 3,1 Mio ECU correspondem a montantes perdidos ou cuja recuperação se revela comprometida. Estes montantes deveriam figurar como tal no balanço, distintamente dos outros activos e o tesoureiro do FED deveria ou autorizar o processo de cobrança ou apurar as perdas incorridas (35).

3.19. Os adiantamentos pagos a título de bolsas de estudo elevam-se a 15,3 Mio ECU. São analisados em três grupos:

a)1,7 Mio ECU pagos pelas delegações nos Estados ACP correspondem a operações antigas cuja justificação não foi objecto de qualquer confirmação recente por parte destas delegações;

b)7,4 Mio ECU pagos a agências dos Estados-membros que, na realidade, não foram objecto de qualquer reconciliação contabilística com essas agências;

c)6,2 Mio ECU pagos à Associação Europeia de Cooperação (AEC), que não puderam ser confirmados por falta de contas saldadas a tempo por este organismo.

3.20. Relativamente a estas três séries de operações, é necessário um controlo contabilístico completo por parte dos serviços da Comissão a fim de se poder confirmar a realidade dos montantes registados.

Precisões a introduzir nas demonstrações financeiras

3.21. A não ratificação da Quarta Convenção de Lomé pela Somália está na origem de dificuldades na gestão das dotações. Embora, nos termos do artigo 360º da Convenção, a Somália já não possa proceder à sua ratificação, as dotações que lhe tinham sido atribuídas a título do seu programa indicativo, ou seja 111 Mio ECU, foram transferidas em Janeiro de 1995 (alguns dias antes do encerramento do exercício de 1994) para uma conta de reserva «não distribuível». Nas demonstrações financeiras, este bloqueamento de fundos não foi assinalado às autoridades de quitação. Com efeito, as dotações correspondentes, se bem que bloqueadas, são apresentadas com as outras reservas que são mobilizáveis.

3.22. As demonstrações financeiras do FED são igualmente afectadas por uma transferência e utilizações de dotações a serem reconstituídas, que tiveram lugar sem terem sido indicados o seu carácter temporário ou a sua dimensão:

a)em 8 de Julho de 1994, uma dotação de 12 Mio ECU foi transferida das ajudas aos refugiados para as ajudas de emergência, na expectativa de uma decisão de reforço das dotações de ajuda de emergência pelo Conselho de Ministros e com a intenção firme de reconstituir estas dotações. Tendo a decisão surgido 17 dias mais tarde, em 25 de Julho de 1994, pelo valor de 150 Mio ECU, os 12 Mio ECU não foram reafectados às ajudas aos refugiados;

b)não podendo a Somália dispor das dotações do Sétimo FED, as operações de emergência empreendidas, uma vez esgotadas as dotações do Sexto FED, foram financiadas pelos recursos do seu programa indicativo de Lomé III, considerando-se que estes recursos seriam reconstituídos posteriormente por recursos de Lomé IV. O montante destas dotações a reconstituir do Sexto FED, que atinge 45,5 Mio ECU, não está reflectido nas demonstrações financeiras em 31. 12. 1994.

3.23. Desde o fim de Dezembro de 1991, existe um montante de 28,54 Mio ECU imobilizado nas contas em que estão inscritas as dotações do Sexto FED reservadas ao programa especial a favor de determinados países altamente endividados da África Subsariana (36). Embora se trate de dotações destinadas desde 1987 a um desembolso rápido e cuja utilização é na realidade semelhante à das dotações de apoio ao ajustamento estrutural do Sétimo FED, encontram-se, nas demonstrações financeiras, indistintamente inscritas entre as subvenções do Sexto FED.

3.24. No que se refere às operações de apoio ao ajustamento estrutural na Tanzânia, houve dotações no valor de 35 Mio ECU bloqueadas devido a insuficientes progressos no processo de reformas empreendido pelo Governo que não estão reflectidas nas demonstrações financeiras.

3.25. Existem dois grupos de operações por cuja gestão a Comissão é em parte responsável, sendo a sua dimensão suficiente para dar lugar a uma indicação nas demonstrações financeiras no final do exercício:

a)são colocados à disposição da Comissão, para certas operações de co-financiamento, determinados activos bancários. Em 31. 12. 1994, os montantes depositados atingiam 22,1 Mio ECU;

b)a Comissão participa, com os Estados ACP, na gestão dos fundos de contrapartida produzidos pelas ajudas do FED (nomeadamente Stabex e ajustamento estrutural). Os montantes depositados foram calculados em 255,6 Mio ECU em 31. 12. 1994 pelas 47 delegações que responderam ao questionário do Tribunal.

Receitas

3.26. Dos 32,1 Mio ECU de juros bancários registados a título de receitas do exercício de 1994, 8,2 Mio ECU foram na realidade cobrados entre Junho de 1989 e Agosto de 1990. Os atrasos verificados no registo devem-se a negligências de ordem administrativa na repartição das competências entre diversos serviços da Comissão.

3.27. Além disso, 4,7 Mio ECU de juros bancários cobrados continuavam a figurar nas contas provisórias (37) porque ainda não tinham sido visados pelo auditor financeiro, ao passo que 1 Mio ECU de juros cobrados ou devidos por terceiros não tinham sido registados.

3.28. A nível do Sétimo FED propriamente dito, a situação dos juros bancários apresenta um duplo desequilíbrio. Com efeito, apesar de o gestor orçamental ter apurado uma utilização de juros Stabex de 79,4 Mio ECU, o tesoureiro apenas identifica 26,8 Mio ECU. Além disso, como o montante real dos juros cobrados a título do Sétimo FED é apenas de 60,9 Mio ECU, o gestor orçamental utilizara de facto, no final de 1994, e sem qualquer autorização, 18,5 Mio ECU da parcela Stabex do exercício de aplicação de 1994 (38).

Decisões (autorizações primárias)

Princípios e métodos contabilísticos

3.29. Os princípios e métodos adoptados pela Comissão para identificar as autorizações primárias são geralmente fiáveis, uma vez que as decisões de financiamento são habitualmente registadas pelo seu montante global e sem atrasos consideráveis. Contudo, foram detectadas quatro excepções importantes:

a)em primeiro lugar, relativamente a certas decisões globais previstas no artigo 25º do acordo financeiro interno (39), as decisões da Comissão não dão lugar a uma autorização primária a nível global. Só numa fase posterior, quando as operações individuais foram identificadas, é que se registaram as autorizações primárias correspondentes a cada acção. Esta prática sobreavalia a situação das dotações efectivamente disponíveis para novas operações. No fim de Dezembro de 1994, as autorizações não transcritas de novo nas contas do Sétimo FED a este título elevavam-se a 54,03 Mio ECU (40). A situação relativa às dotações do Sexto FED não era conhecida. Pelo menos, o saldo das autorizações globais em curso deveria ser indicado nas notas incluídas nas demonstrações financeiras;

b)em segundo lugar, no que se refere às operações empreendidas por iniciativa do BEI (41), as contas do FED são actualizadas com atrasos sensíveis e sem um procedimento que permita à Comissão garantir o seu fundamento. No final de 1994, verificou-se assim que nove das quinze decisões de financiamento tomadas pelo Conselho de Administração do BEI, entre Outubro e Dezembro de 1994, não figuravam na contabilidade. Com este procedimento, as dotações disponíveis para novas operações são sobreavaliadas em cerca de 62,5 Mio ECU (42);

c)em terceiro lugar, não foi contabilizada uma bonificação de juros mais antiga, num montante de 9,15 Mio ECU;

d)finalmente, no que se refere a um projecto a favor das ilhas Turks e Caicos, não figurava nas contas, no final do exercício, uma decisão de financiamento de 3,7 Mio ECU tomada em 20 de Dezembro de 1994.

Autorizações pendentes

3.30. Nas demonstrações financeiras de 1994, a Comissão menciona pela primeira vez a existência de operações pendentes. Trata-se de um notável progresso porque o fenómeno é antigo e os montantes em jogo são significativos sem que tenha sido aplicado qualquer procedimento sistemático conjunto ACP-CEE, que constituísse uma solução definitiva. A Comissão indica a existência de autorizações sobreavaliadas em 57,9 Mio ECU a título do Sexto FED e em 10,3 Mio ECU a título do Sétimo FED [COM(95) 180 final, páginas 83 e 84].

3.31. Os trabalhos de auditoria, que se articulam segundo uma análise a vários níveis, mostram que este cálculo minimiza a importância das dotações congeladas. Assim, no que se refere exclusivamente às autorizações primárias que continuam sem movimento durante os três últimos exercícios, os montantes em causa elevam-se a 46,8 Mio ECU a título do Sexto FED (43) e a 33,5 Mio ECU a título do Sétimo FED (44). Quanto aos contratos relativamente aos quais não foi feito qualquer pagamento desde há três anos (final de 1991), o seu saldo eleva-se a 42,9 Mio ECU (45) para o Sexto FED (é demasiado cedo para proceder a esta análise para o Sétimo FED). As operações de ajuda de emergência e de ajuda aos refugiados, devido à sua execução rápida, merecem uma análise complementar: os contratos que continuam por pagar desde o final de 1992 apresentam um saldo de 2,8 Mio ECU e o dos contratos que estão por pagar desde 31 de Agosto de 1993 eleva-se a 2 Mio ECU.

3.32. Deste modo, são cerca de 128 Mio ECU que, sem contar as outras operações concluídas desde 31 de Agosto de 1993 mas ainda não encerradas, são susceptíveis de anulações. Esta situação pode ser em parte devida ao facto de os serviços da Comissão (com excepção do ECHO) esperarem a maioria das vezes pela conclusão de todos os contratos de um projecto, bem como pelo acordo do gestor orçamental nacional em causa antes de terem em conta a anulação das dotações supérfluas. Nos casos frequentes de inacção do gestor orçamental nacional, não se aplicou qualquer procedimento de anulação antes do final do exercício de 1994.

3.33. A este propósito, para além da cooperação regional, nove países deveriam ser objecto de uma análise específica devido ao número elevado de casos encontrados: Sudão, Togo, Zaire, Quénia, Malawi, Zimbabué, Etiópia, Libéria e Congo. Será conveniente que, futuramente, as demonstrações financeiras do FED indiquem claramente os países com os quais a cooperação foi suspensa bem como os países em relação aos quais apresenta um atraso, porque estas situações explicam em parte o ritmo muito lento da utilização das dotações.

Contratos e obrigações similares (autorizações secundárias) (46)

3.34. Existem vários métodos ou práticas contabilísticas da Comissão que afectam sensivelmente a avaliação das autorizações secundárias. Devem-se quer a atrasos nos registos contabilísticos, quer a imperfeições dos sistemas contabilísticos informáticos, quer a hábitos que prejudicam o rigor da gestão e das avaliações contabilísticas.

Omissões

3.35. Verifica-se em primeiro lugar que 18 dos 25 contratos de concessão de empréstimos cuja assinatura fora assinalada pelo BEI à Comissão a título do último trimestre de 1994 e que representavam 126,3 Mio ECU não estavam registados nas contas no final do exercício. Tais omissões são regularmente assinaladas pelo Tribunal à Comissão há vários anos.

3.36. Duas reimputações contabilísticas no final do exercício traduziram-se por uma omissão de 14 Mio ECU no encerramento, sendo as diminuições contabilizadas a título do exercício de 1994 e os acréscimos a título do exercício de 1995. Tais anomalias teriam sido evitadas se a noção de registo contabilístico utilizada tivesse sido melhor aplicada. Os movimentos a mais ou a menos que fazem, efectivamente, parte da mesma série de lançamentos referem-se ao mesmo exercício.

Avaliações no registo inicial

3.37. Embora as convenções de financiamento incluam em princípio um montante reservado à cobertura de imprevistos e revisões de preços, a Comissão adoptou o hábito de proceder à autorização contabilística dos contratos por montantes superiores aos compromissos jurídicos. Esta prática deu lugar, no passado, a contínuas observações por parte do Tribunal (47). Entre as operações examinadas, as autorizações secundárias excessivas, que são contabilizadas desse modo, elevavam-se a 12,3 Mio ECU.

Avaliações no encerramento do exercício

3.38. As autorizações secundárias por liquidar no final de um exercício não são objecto de qualquer reavaliação quando forem pagas numa moeda diferente do ecu. No âmbito do orçamento geral, a Comissão considerou, pelo contrário, que as flutuações eram suficientemente sensíveis para justificar um procedimento de reavaliação automatizado. Não há qualquer razão para pensar que a situação dos FED seja fundamentalmente diferente e que as mesmas flutuações monetárias não afectem da mesma maneira a exactidão das avaliações. Uma reavaliação correcta exigiria em determinados casos (48) que o cálculo especificasse os montantes que correspondem às diferentes divisas de pagamento fixadas por contrato. A extrapolação estatística deste fenómeno a partir das autorizações secundárias da amostra conduz a uma estimativa (valor mais provável) de 36 Mio ECU no que se refere aos pagamentos em excesso e de 35 Mio ECU no que se refere às autorizações insuficientes.

3.39. Uma outra prática contabilística que afecta as avaliações de autorizações secundárias é a relativa aos atrasos significativos verificados no encerramento das operações apesar de a sua situação real ser conhecida. No encerramento, as anulações assim diferidas que se encontraram na amostra elevam-se a 1,1 Mio ECU.

Pagamentos

Apresentação dos pagamentos

3.40. Relativamente às transferências Stabex e operações de apoio ao ajustamento estrutural, os procedimentos regulamentares de execução das dotações conduzem a uma apresentação dos pagamentos que, devido aos procedimentos específicos aplicados a estes instrumentos financeiros, reflecte mal as operações executadas (49).

3.41. Desde que a Quarta Convenção de Lomé introduziu o sistema dos quadros de obrigações mútuas (50) para a mobilização das transferências Stabex, os montantes pagos a título do FED são depositados em contas bancárias abertas, a maior parte das vezes nos Estados-membros, em nome dos países beneficiários (51). As importâncias permanecem nestas contas enquanto o país beneficiário e a Comissão não chegarem a um acordo sobre um programa de acções e enquanto não estiverem reunidas as condições prévias à sua mobilização. Embora nas outras rubricas de despesas dos FED, o pagamento constate a utilização final dos recursos financeiros na sequência da execução das acções, nas transferências Stabex, o pagamento registado pelo FED é apenas, numa primeira fase, um pagamento de fundos numa conta bancária intermédia que não dá qualquer indicação do nível real de execução das ajudas. Em 31 de Dezembro de 1994, as importâncias depositadas em tais contas bancárias nos Estados-membros elevavam-se a 739,8 Mio ECU sem que as demonstrações financeiras no final do exercício traduzam, no entanto, esta situação.

3.42. No que se refere ao ajustamento estrutural, a Comissão não aplica as disposições do nº 3 do artigo 250º da Quarta Convenção de Lomé que prevê que os fundos concedidos às autoridades beneficiárias serão considerados como adiantamento de tesouraria que deverá ser comprovado por documentos justificativos. Além disso, em numerosos casos, as importâncias transferidas para contas bancárias nos Estados-membros vêm, em primeiro lugar, reforçar as reservas de câmbio dos países beneficiários, sendo seguidamente, em numerosos casos, transformadas em fundos de contrapartida em moeda local. Estes fundos de contrapartida devem então permitir o financiamento de apoios orçamentais orientados. Os fundos de contrapartida assim constituídos transitam, por sua vez, muitas vezes durante períodos prolongados, para contas bancárias que exigem a apresentação de duas assinaturas, abertas nos Estados beneficiários, onde ficam à espera de mobilização. As demonstrações financeiras do FED não dão a imagem da situação. Sem indicações quanto à situação das contas bancárias abertas deste modo, a autoridade orçamental não pode ter acesso a uma avaliação quantificada do avanço real das operações. Relativamente a oito das delegações que tinham respondido ao questionário enviado pelo Tribunal, as importâncias (em ecus) não utilizadas até 31 de Dezembro de 1994 das contas existentes nos Estados-membros representavam 73,5 Mio ECU.

Adiantamentos

3.43. Um grande número de contratos prevê o pagamento de adiantamentos antes do início das obras, das entregas de equipamento ou das prestações de serviço. Tais adiantamentos são distintos dos pagamentos por conta pagos durante a execução, relativos a situações de trabalhos efectivamente realizados.

3.44. Os adiantamentos habitualmente pagos a título das diversas operações são os seguintes:

a)contratos de obras: 10 % do montante do contrato;

b)contratos de fornecimento: 60 % do montante dos fornecimentos;

c)orçamentos-programas: 50 % do montante das despesas de um exercício;

d)contratos de serviços: 20 % do montante do contrato;

e)bolsas de estudo: até 100 % do montante da bolsa (52);

f)ajuda de emergência e ajuda aos refugiados: 50 % (caso geral) ou 80 % (contratos à base de fornecimentos) do montante do contrato;

g)ajustamento estrutural: 100 % do pagamento até ao fornecimento dos comprovativos da utilização antes do pagamento da parcela seguinte.

3.45. A Comissão, como princípio, considera estes adiantamentos como operações definitivas, o que conduz a uma apresentação forçada da utilização das dotações que não aparece assinalada nas demonstrações financeiras. Seria necessário um acompanhamento contabilístico rigoroso dos adiantamentos, a fim de apresentar para cada exercício: o montante dos adiantamentos na abertura, o montante pago e o montante recuperado durante o exercício, bem como o saldo no encerramento do exercício. Os serviços do gestor orçamental principal do FED tomaram medidas, durante o exercício de 1995, para indicar, a contar do final de 1995, a situação dos adiantamentos das contas do FED.

3.46. No final de 1994, o mecanismo do sistema contabilístico de identificação dos pagamentos de adiantamentos não era fiável e não podia ser utilizado para conhecer a sua situação. Esta deficiência tem como consequência directa os erros reflectidos no apuramento dos adiantamentos no momento dos pagamentos posteriores (ver 3.60). Tem ainda como consequência a falta de registo dos pagamentos efectuados a título provisional que exigem um acompanhamento e um apuramento posterior. Num dos casos da amostra, o pagamento, contabilizado como uma despesa definitiva, corresponde a um encargo susceptível de reembolso pelo Estado ACP ao contratante, e portanto pelo contratante ao FED. A este respeito, teria sido necessária a emissão de uma proposta de ordem de cobrança nos termos do nº 1 do artigo 15º do regulamento financeiro.

Observações pormenorizadas sobre a legalidade e a regularidade das operações subjacentes

Balanços dos FED

3.47. Entre as despesas por regularizar inscritas no balanço do Sexto FED figuram:

a)pagamentos relativos a 169 operações que representam 1,4 Mio ECU e para os quais a Comissão não dispõe de documentos comprovativos; há que acrescentar um montante de 1 Mio ECU constituído por 25 operações contabilísticas não identificadas;

b)pagamentos relativos a cerca de uma centena de operações, antigas na maioria dos casos, no valor de 3,7 Mio ECU, em relação aos quais a imputação definitiva não se pode efectuar por falta de autorização das operações em causa; a parte essencial destes pagamentos foi efectuada pelos pagadores delegados nos países ACP;

c)um montante de 0,8 Mio ECU, que representa adiantamentos extracontratuais feitos pela tesouraria do FED a favor de determinados Estados-membros que co-financiam projectos com o FED;

d)um proveito de reavaliação apurado no final de 1994 relativo às contas bancárias abertas numa moeda diferente do ecu (1,4 Mio ECU);

e)pagamentos no final do exercício executados pelos bancos do FED e ainda não registados individualmente (12,7 Mio ECU);

f)despesas recentes em curso de regularização, até ao montante de 16,5 Mio ECU.

3.48. Assim, existem operações sem documentos comprovativos suficientes, no montante de 6,1 Mio ECU, que figuram nas contas provisórias. Estas operações são susceptíveis de afectar a quitação que a Comissão deve dar ao tesoureiro do FED nos termos das disposições do artigo 43º do regulamento financeiro aplicável ao Sétimo FED.

Receitas

Contribuições dos Estados-membros

3.49. As contribuições dos Estados-membros solicitadas pela Comissão em 1994 elevaram-se a 596,5 Mio ECU a título do Sexto FED e a 1 200 Mio ECU a título do Sétimo FED. Estas contribuições foram pagas, no seu conjunto, com excepção de 133 000 ECU que estão ainda por pagar pela Alemanha e 89 000 ECU por Portugal. Apesar das notificações dirigidas aos Estados devedores pelo tesoureiro do FED, estes montantes continuavam por pagar no final do exercício. As disposições do nº 5 do artigo 1º do regulamento financeiro do Sétimo FED, relativas à imposição de juros de mora às contribuições não pagas, não foram aplicadas pela Comissão.

Decisões (autorizações primárias)

3.50. As autorizações primárias relativas aos programas de ajustamento estrutural do Burkina Faso, do Mali e da Papuásia-Nova Guiné tiveram um aumento de respectivamente 7,6, 3,7 e 1,7 Mio ECU (20, 14 e 20 %, ou seja um total de 13 Mio ECU) com base nos artigos 292º e 311º da Quarta Convenção de Lomé e no artigo 62º do seu regulamento financeiro. A aplicação destas disposições ao ajustamento estrutural (53) não respeita rigorosamente os procedimentos previstos no nº 1 do artigo 292º da Convenção que limitam os financiamentos aos programas e projectos de tipo clássico. Estas autorizações complementares não deveriam ter sido autorizadas desta forma. Com efeito, sem novas convenções de financiamento submetidas ao Comité do FED, os aumentos não podiam ser imputados ao instrumento ajustamento estrutural.

3.51. Das autorizações Stabex examinadas, algumas não correspondem às condições de elegibilidade da Convenção de Lomé (103 Mio ECU), porque os dados estatísticos utilizados para calcular a contribuição do FED são incompletos (seis países) ou desactualizados (dois países) (54).

Contratos e obrigações similares (autorizações secundárias)

Cronologia das fases de autorização

3.52. Em relação a muitas operações que têm origem nos Estados ACP, o princípio da autorização prévia que deve permitir a aplicação efectiva das disposições do artigo 19º do regulamento financeiro do Sétimo FED não é seguido. Esta situação deve-se em grande parte a um tipo de organização do trabalho dos serviços da Comissão que, por razões de simplificação, não pode seguir inteiramente o dispositivo regulamentar. Deste modo, o auditor financeiro encontra-se perante uma situação de facto, que reduz singularmente o âmbito do seu visto.

3.53. É o que se passa em particular no caso do conjunto dos contratos de ajuda de emergência examinados. Com efeito, as propostas de autorização são sempre elaboradas pelo ECHO com base em contratos já assinados. É igualmente o caso da maioria dos orçamentos-programas celebrados com as administrações dos países e territórios beneficiários, bem como o caso de numerosos contratos de obras, fornecimento e serviços celebrados no local entre as administrações nacionais e os contratantes.

3.54. Na amostra, estas operações representavam 112,9 Mio ECU. Além disso, acontece que a aposição do visto intervém após a execução dos serviços (0,7 Mio ECU) ou mesmo após o pagamento (15,4 Mio ECU).

3.55. O Tribunal considera que a autorização primária (decisão) não constitui o nível adequado para a aplicação das disposições do nº 1, alíneas c) e d) do artigo 19º do regulamento financeiro relativas ao controlo sobre:

a)a «conformidade das despesas com as disposições aplicáveis à gestão do FED, bem como de todos os actos tomados em execução dessas disposições e, nomeadamente, as cláusulas gerais e especiais da convenção de financiamento relativa à operação»;

b)a «aplicação dos princípios de boa gestão financeira».

Para solucionar esta situação ambígua, será conveniente reconhecer, na regulamentação, a existência de uma autorização contabilística ao nível secundário, o que irá esclarecer os procedimentos que a Comissão aplica, ela própria, a uma grande parte das suas operações.

Elegibilidade

3.56. Devido à utilização para fins não autorizados dos adiantamentos anteriormente pagos, as despesas cobertas pela última parcela de subvenção concedida à Fundação Cultural ACP-CEE (0,74 Mio ECU) não deveriam ter sido financiadas pelo FED. Esta autorização foi objecto de um parecer negativo por parte do auditor financeiro, cujo visto foi contudo positivo.

3.57. No que se refere a dois contratos de fornecimento da amostra, a elegibilidade de uma parte significativa das mercadorias previstas no contrato não está estabelecida nos termos da convenção de financiamento (0,8 Mio ECU dos 2 Mio ECU autorizados). Por outro lado, uma autorização de 17 Mio ECU proveniente de dotações Sysmin transferidas do Quinto FED para a realização de uma rede de esgotos na Jamaica não está em conformidade com as disposições da Segunda Convenção de Lomé (55).

3.58. Os contratos celebrados entre o ECHO e as ONG cobrem em princípio despesas bem identificadas por um período determinado. Em numerosos casos, o ECHO concede aos seus parceiros uma prorrogação da duração do seu contrato. Na amostra, duas destas prorrogações são manifestamente justificadas pelo facto de o contratante não ter podido imputar ao contrato as despesas previstas, quer porque tivessem sido financiadas por outro meio, quer porque não tivessem sido executadas. A elegibilidade das despesas cobertas por estas prorrogações (3,8 Mio ECU) não está estabelecida no âmbito das decisões da Comissão em que se baseia a celebração dos contratos iniciais.

3.59. Verificaram-se insuficiências nos processos de concurso relativamente a um contrato de fornecimento e a um contrato de ajuda de emergência. No primeiro caso (1,6 Mio ECU), a oferta mais vantajosa foi afastada por uma razão de carácter técnico não prevista no aviso de concurso, apesar da oposição dos serviços centrais da Comissão. No segundo caso, foram as condições reais do processo de concurso propriamente dito que não puderam ser estabelecidas devido ao carácter pouco preciso dos pedidos enviados aos potenciais contratantes (0,6 Mio ECU).

Pagamentos

Elegibilidade dos pagamentos

3.60. Os contratos prevêem não só as modalidades de pagamento dos adiantamentos, mas também as da sua recuperação posterior. Dois dos pagamentos examinados, relativos a contratos de obras e dois outros relativos a orçamentos-programas, são de um montante demasiado elevado por falta de recuperação dos adiantamentos pagos anteriormente. O montante não justificado é de 1,2 Mio ECU, ou seja 74 % do montante total destes quatro pagamentos.

3.61. Num outro caso, o montante pago a título de adiantamento forfetário é de 20 % embora as condições gerais aplicáveis aos contratos de obras do FED (artigo 46º) limitem estes adiantamentos contratuais a 10 %. O pagamento reflecte assim um excesso de 0,32 Mio ECU.

3.62. As despesas finais de um contrato de ajuda de emergência foram integralmente reembolsadas apesar de o relatório de execução evidenciar que as quantidades previstas no contrato não foram integralmente distribuídas, principalmente porque os produtos alimentares se apresentaram impróprios para consumo. Não sendo dada qualquer precisão acerca das razões desta perda, a parte não justificada do pagamento é de 0,2 Mio ECU, ou seja 38 % do montante pago.

3.63. As autorizações complementares referidas no ponto 3.50 e relativas aos complementos de apoio ao ajustamento estrutural concedidos a três Estados ACP foram integralmente pagas em 1994 (13 Mio ECU). A elegibilidade dos pagamentos é tão contestável como a das autorizações a que se referem.

3.64. Os pagamentos Stabex do exercício que se baseiam em autorizações que não estão em conformidade com as condições de elegibilidade da Convenção de Lomé elevam-se a 65,5 Mio ECU (ver 3.51).

3.65. Em relação a três contratos de obras da amostra, fizeram-se pagamentos para revisão de preços (0,67 Mio ECU) sem que os serviços da Comissão se pudessem assegurar do fundamento das revisões, quer devido às modalidades excepcionais do seu cálculo, quer devido à insuficiência dos documentos justificativos apresentados pelos contratantes. A documentação apresentada pelas delegações a pedido do Tribunal em Maio de 1995, não permitiu um autêntico controlo. Num dos casos, a delegação considera que o pagamento efectuado é provisório e que posteriormente será executado um apuramento, provavelmente acompanhado de uma recuperação de fundos. A Comissão deverá insistir junto dos gestores orçamentais nacionais por ocasião da negociação dos contratos no sentido de que os seus mecanismos de revisão de preços sejam suficientemente claros, permitindo uma aplicação e um controlo isentos de ambiguidades. Nesta perspectiva, deverão ser impostas aos contratantes do FED cláusulas normalizadas em matéria de revisões de preços.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 9 de Novembro de 1995.

Pelo Tribunal de Contas André J. MIDDELHOEK Presidente

(1) Para os Sexto e Sétimo FED trata-se respectivamente das Terceira e Quarta Convenções de Lomé.

(2) Para o Sexto FED, acordo interno de 19 de Fevereiro de 1985, JO nº L 86 de 31.3.1986; para o Sétimo FED, acordo interno de 16 de Julho de 1990, JO nº L 229 de 17.8.1991.

(3) Em 31 de Dezembro de 1994 os mapas de demonstração dos movimentos do BEI mostravam que tinham sido concedidos empréstimos bonificados no montante de 761,5 Mio ECU em complemento do Sexto FED e no valor de 717,9 Mio ECU em complemento do Sétimo FED.

(4) Este limiar foi adoptado em função do volume das operações em causa e dos recursos disponíveis para a auditoria. Representa cerca de 3 % do montante calculado dos pagamentos do exercício de 1994.

(5) Parecer sobre o Regulamento Financeiro do Sétimo FED (JO nº C 113 de 29.4.1991), relatórios anuais de 1991 (JO nº C 330 de 15.12.1992), 1992 (JO nº C 309 de 16.11.1993) e 1993 (JO nº C 327 de 24.11.1994).

(6) Ver acerca desta matéria o ponto 15.1 do relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1993 (JO nº C 327 de 24.11.1994).

(7) Pontos 3.21; 3.23; 3.24.

(8) Ponto 3.22 a).

(9) Ponto 3.22 b).

(10) Ponto 3.15.

(11) Pontos 3.29 b), c) e d).

(12) Ponto 3.32.

(13) Pontos 3.35 e 3.36.

(14) Pontos 3.41 e 3.42.

(15) Pontos 3.43 a 3.46.

(16) Ponto 3.47 a), b) e), f).

(17) Ponto 3.18.

(18) Ponto 3.28.

(19) Ponto 3.50.

(20) Ponto 3.57.

(21) Pontos 3.56; 3.57; 3.58.

(22) Ponto 3.59.

(23) Ponto 3.48.

(24) Ponto 3.63.

(25) Operação que, se não tivesse sido afectada pelo erro, teria conduzido a uma despesa de montante diferente.

(26) Pontos 3.11; 3.21; 3.22; 3.40.

(27) Pontos 3.26; 3.27; 3.29; 3.36; 3.37; 3.38.

(28) Pontos 3.9; 3.10; 3.11; 3.16/17; 3.18; 3.21; 3.22; 3.23; 3.24; 3.25; 3.28; 3.29; 3.31/32; 3.40; 3.45.

(29) É preciso ter em consideração que as operações são conduzidas por serviços externos à DG VIII (ECHO).

(30) Deve ler-se 60,9 Mio ECU em vez de 84 Mio ECU para os juros Stabex.

(31) Para os Sexto e Sétimo FED, as decisões elevam-se a 1 162,5 Mio ECU, os financiamentos da FAE (Facilidade de ajustamento estrutural) a 913,9 Mio ECU e os financiamentos do PIN (Programa Indicativo Nacional) a 248,6 Mio ECU.

(32) Cross Border Initiative (CBI) executada na África Oriental com o fim de incentivar a integração regional.

(33) Dotações autorizadas em 31. 12. 1994 a título dos recursos dos Sexto e Sétimo FED.

(34) Ver, sobre esta matéria, o relatório especial do Tribunal de Contas nº 2/95, ponto 3.11, JO C 167 de 3. 7. 1995.

(35) Guiné: 0,03 Mio ECU; Somália: 0,21 Mio ECU; Zaire: 2,8 Mio ECU.

(36) Ver relatório especial do Tribunal de Contas nº 2/94 relativo aos programas de importação executados no âmbito do Sexto FED, ponto 3.2, JO C 97 de 6. 4. 1994.

(37) No final de 1994, estas contas são apresentadas entre as receitas do exercício embora no final de 1993 fossem incluídas nas operações por regularizar que figuravam no balanço.

(38) Mobilizável em Julho de 1995, segundo as disposições do artigo 207º da Quarta Convenção de Lomé.

(39) Estas decisões referem-se a programas de formação, de micro-realizações, de promoção comercial, de cooperação técnica ou a conjuntos de acções de dimensão limitada, num sector determinado, JO L 229 de 17. 8. 1991.

(40) Há que acrescentar o saldo de 6,29 Mio ECU de uma autorização global de 10 Mio ECU retirada em 12. 7. 1994 pelo BEI dos recursos do Sétimo FED, cuja gestão assegura.

(41) Capitais de risco e bonificações de juros.

(42) Ou seja, 50,5 Mio ECU a título dos capitais de risco e 12 Mio ECU a título das bonificações de juros.

(43) Dos quais, 19 projectos no montante de 38,2 Mio ECU não foram objecto de nenhuma autorização secundária desde a sua abertura, entre Setembro de 1987 e Dezembro de 1990.

(44) Dos quais 31,7 Mio ECU de transferências Stabex a favor do Sudão, país com o qual a cooperação foi suspensa sine die.

(45) Dos quais 69 contratos, no montante de 24,3 Mio ECU, não foram objecto de nenhum pagamento.

(46) Nas demonstrações financeiras, faz-se referência a esta fase de execução sob a designação «dotações delegadas».

(47) Relatório anual relativo ao exercício de 1989, ponto 13.9, JO C 313 de 12. 12. 1990; relatório anual relativo ao exercício de 1993, ponto 15.44, JO C 327 de 24. 11. 1994.

(48) Em particular os contratos de obras e determinados contratos de serviços.

(49) Ver relatório especial nº 2/95 relativo ao Stabex no âmbito da Quarta Convenção de Lomé, ponto 3.4; JO C 167 de 3. 7. 1995.

(50) Quarta Convenção de Lomé, artigo 210º

(51) Estas contas funcionam segundo o princípio que exige a apresentação de duas assinaturas, a do país beneficiário e a de um representante da Comissão.

(52) Os adiantamentos pagos a organismos responsáveis pela gestão de determinadas bolsas são inscritos no balanço do FED até ao seu apuramento (ver 3.19 e 3.20).

(53) Uma observação idêntica foi formulada a propósito dos programas sectoriais de importação do Sexto FED nos pontos 4.30 a 4.33 do relatório especial nº 2/94, JO C 97 de 6. 4. 1994.

(54) Nº 3 do artigo 199º da Quarta Convenção de Lomé.

(55) Ver relatório anual relativo ao exercício de 1993, ponto 15.96, JO C 327 de 24. 11. 1994.

Resposta da Comissão

3. RESULTADOS DE AUDITORIA

Conclusão geral

3.1. a) Fiabilidade das contas

Tal como o próprio Tribunal indica, alguns dos pontos por si criticados estão mais relacionados com a apresentação do que com a substância.

Informa-se o Tribunal de que as actuais responsabilidades de gestão da tesouraria e de caixa do auditor financeiro do FED serão alargadas para cobrir a prestação de contas sobre dotações, de forma a assegurar a plena coerência e independência da função de auditor do FED, tal como acontece a nível do orçamento geral.

Além disso, o tesoureiro e o gestor orçamental tomaram disposições para proceder a um encerramento intermédio que permite o exame comparativo das contas dos dois serviços antes do final do exercício.

Por último, a Comissão sublinha que está a lançar um plano de acção com vista a melhorar a qualidade das contas do FED.

3.1. b) Legalidade e regularidade das operações

A Comissão está consciente da imperfeição de certos pontos da regulamentação. Consequentemente propõe melhoramentos no âmbito da revisão do acordo interno e do Regulamento Financeiro do 8° FED.

Principais observações relativas à fiabilidade das contas

3.2. a) Apresentação das dotações nas demonstrações financeiras

A Comissão considera que as demonstrações financeiras apresentam correctamente as operações referidas pelo Tribunal. Só no caso do PIN Somália 6º FED, o montante para financiar a ajuda de emergência [ponto 3.22.b): 45,5 MECU] não está apresentado nas demonstrações financeiras com as respectivas observações relativas à operação.

De facto, as demonstrações financeiras indicam as dotações não mobilizadas para o Programa Indicativo Nacional da Somália (ponto 3.21: 111 MECU), sem no entanto estar acompanhadas de observações explícitas. No que diz respeito ao ajustamento estrutural na Tanzânia (ponto 3.24), já existia uma autorização de 35 MECU para a qual tinha sido assinado um acordo de financiamento em finais de 1994, data na qual o país em causa era elegível. No entanto, a Comissão não pode indicar nas demonstrações financeiras o carácter inelegível dos países por altura do encerramento, uma vez que essa situação é reversível a qualquer altura.

Nos outros casos, a realidade das operações não corresponde à apresentação solicitada pelo Tribunal:

- as dotações do programa especial para países fortemente endividados no sul do Sahara são mobilizadas para outras acções de desenvolvimento (ponto 3.23: 28,5 MECU), tendo em conta o calendário de execução (1988-1989) e a respectiva afectação aos Programas Indicativos Nacionais dos Estados ACP em causa,

- tendo em conta o carácter aleatório de compensação da transferência de 12 MECU para as ajudas de emergência, a Comissão considera que não há que mencionar essa informação nas demonstrações financeiras [ponto 3.22.a)]

No entanto, a Comissão está consciente do facto de que as observações nas demonstrações financeiras podem ser aperfeiçoadas a fim de dar ao leitor uma informação mais completa sobre a execução dos FED e, consequentemente, compromete-se a fazer progressos nessa matéria.

Gestão das dotações

A Comissão confirma um erro de dupla imputação de 24 MECU, que foi corrigido em 1995, após o encerramento das contas (ponto 3.15).

3.2. b) Subavaliação das autorizações

A situação de subavaliação provém essencialmente de um atraso de contabilização das operações do BEI [pontos 3.29.b) e 3.29.c): 71,7 MECU].

Todas as operações citadas pelo Tribunal foram contabilizadas em 1995 após o encerramento das contas (com excepção de uma única decisão em curso de contabilização em Novembro de 1995).

3.2. c) Sobreavaliação das autorizações

A Comissão indicou nas demonstrações financeiras o montante das chamadas autorizações pendentes (ponto 3.30).

Esta informação é o resultado de um método de análise que avalia projecto a projecto as dotações verdadeiramente susceptíveis de dar origem a anulações de autorização, que a Comissão tenciona aperfeiçoar. Foram tomadas medidas para proceder à libertação dessas dotações.

Na opinião da Comissão, o Tribunal inclui nas chamadas autorizações pendentes autorizações que representam ainda uma obrigação jurídica para a Comissão (exemplo: transferências Stabex para o Sudão).

3.2. d) Contratos e acordos similares

Os atrasos de registo dos contratos dizem exclusivamente respeito às operações do BEI (ponto 3.35: 126 MECU). O segundo caso (ponto 3.36: 14 MECU) diz respeito a um problema de reimputação contabilística no encerramento.

14 das 18 operações citadas pelo Tribunal foram contabilizadas em 1995 após o encerramento de contas. No final de Outubro de 1995, a Comissão está à espera dos quatro outros contratos para efectuar a respectiva contabilização.

3.2. e) Pagamentos Stabex e ajustamentos estruturais

A Comissão sublinha que o sistema de dupla assinatura para as contas dos países ACP para as quais são efectuados os pagamentos Stabex e «ajustamento estrutural» permite um acompanhamento por parte da Comissão, mas as verbas elas próprias deixam de ser propriedade do FED (pontos 3.41 e 3.42).

No entanto, a Comissão compromete-se a indicar nas demonstrações financeiras as somas que estão presentes no encerramento do exercício nas contas bancárias abertas em nome dos países beneficiários.

3.2. f) Adiantamentos aos contratantes

A Comissão integrará nas próximas demonstrações financeiras uma informação sobre adiantamentos pagos aos contratantes (pontos 3.43 a 3.46). Efectivamente, o software contabilístico do FED foi adaptado para permitir a contabilização dos adiantamentos a partir de Junho de 1995.

3.2. g) Ver respostas aos pontos 3.47, para o primeiro parágrafo, e 3.18, para o segundo parágrafo

Principais observações relativas à legalidade e à regularidade das operações subjacentes

3.3. a) Autorizações primárias

A Comissão considera que a transferência foi efectuada em condições correctas em 1995. Com efeito, esta operação seguia-se a uma decisão anterior do Conselho relativa à transferência de 125 MECU para o capital do fundo Stabex. Os juros que normalmente teriam sido obtidos para este montante foram igualmente transferidos em 1995 no âmbito da conciliação das contas efectuadas após o encerramento do exercício.

3.3. b) Complementos do ajustamento estrutural

As decisões de financiamento dos programas de ajustamento estrutural financiados a partir dos programas indicativos nacionais podem ser objecto de um aumento decidido pelo gestor orçamental principal quando o excedente é inferior ou igual a 20 % da autorização inicial (artigos 292º da Convenção e 62º do Regulamento Financeiro).

Na ausência de um procedimento idêntico aplicável aos programas de ajustamento estrutural financiados a partir do instrumento «ajustamento estrutural», a Comissão aplica, por analogia, o procedimento acima descrito.

3.3. c) Contratos e acordos similares

Sob reserva do primeiro caso no ponto 3.59 (1,6 MECU), os casos apresentados pelo Tribunal são considerados como elegíveis pela Comissão:

- o projecto de tratamento de águas residuais na Jamaica podia ser financiado pelo Instrumento Sysmin, em conformidade com as Convenções de Lomé II e Lomé IV (ponto 3.57: 17 MECU),

- os procedimentos de concorrência foram respeitados no âmbito do contrato das ajudas de emergência citado (ponto 3.54: 0,6 MECU),

- as outras operações financiadas correspondiam ao objecto das decisões iniciais (ponto 3.58: 3,8 MECU para ajuda de emergência ao Ruanda) ou estavam em coerência quer com o acordo de financiamento (ponto 3.57: 0,1 MECU), quer com os documentos posteriores que alteram o acordo de financiamento (ponto 3.57: 1,4 MECU).

Assim, a Comissão confirma a existência de um único problema quanto ao contrato público de 1,6 MECU relativamente aos 24,5 MECU de operações cuja elegibilidade é posta em causa pelo Tribunal.

3.3. d) Ver resposta ao ponto 3.48

3.3. e) Complementos ao ajustamento estrutural

A Comissão expõe no ponto 3.3. b) o modo como supera a ausência de procedimento específico para o aumento do montante dos programas de ajustamento estrutural financiados a partir do instrumento «ajustamento estrutural».

3.4. A Comissão está consciente da imperfeição da regulamentação sobre certos pontos.

São propostos melhoramentos no âmbito da revisão do Acordo interno e proximamente serão também introduzidos melhoramentos no projecto de Regulamento Financeiro do 8º FED.

Observações pormenorizadas sobre a fiabilidade das contas

Fiabilidade das demonstrações financeiras

Conteúdo e apresentação das demonstrações financeiras do final de exercício

3.9. A maior parte das informações complementares que o Tribunal deseja ver indicadas nas demonstrações financeiras estão disponíveis no documento «Balanço das ajudas em finais de 1994» (referência DE 81 - Agosto de 1995). A Comissão tem a intenção de publicar esse documento numa altura do ano menos tardia.

a)A Comissão compromete-se a incluir nas observações das demonstrações financeiras as informações fornecidas pelo BEI sobre os instrumentos do FED por si geridos (capitais de risco e bonificações de juro).

b)A Comissão compromete-se a incluir nas observações das demonstrações financeiras as informações relativas às ajudas de emergência.

c)A Comissão analisará com o BEI a possibilidade de indicar nas demonstrações financeiras do FED as indicações relativas às tomadas de participação financiadas pelos instrumentos «capitais de risco».

d)A Comissão compromete-se futuramente a indicar a repartição entre dotações FED e dotações inscritas no orçamento geral afectadas ao programa de reabilitação.

e)Para o Stabex, a resposta da Comissão está apresentada no ponto 3.15. A Comissão procedeu à rectificação dos valores mencionados.

f)No que diz respeito ao Sysmin, a Comissão integrará para o próximo exercício os valores relativos às operações nos PTU.

h)A Comissão compromete-se a incluir nas observações das demonstrações financeiras as informações relativas à execução da cooperação regional.

3.10. A Comissão deseja uma transparência total quanto aos objectivos da ajuda para o desenvolvimento. Para esse efeito redige, anualmente, relatórios qualitativos (nomeadamente os previsto pelo artigo 327º da Convenção de Lomé) que descrevem a evolução das políticas e permitem a terceiros tomar conhecimento da situação real de execução da ajuda comunitária.

As demonstrações financeiras devem limitar-se a demonstrar a diminuição do capital de cada fundo e o nível de execução dos instrumentos financeiros criados pelas convenções, acompanhados das observações explicativas.

Assim, as dotações apresentadas nas demonstrações financeiras só devem corresponder às rubricas orçamentais fixadas pelo protocolo financeiro. As verbas citadas pelo Tribunal não constituem novas dotações, nas reflectem políticas que se traduzem por decisões de financiamento. Actualmente, a evolução quantitativa dos eixos políticos pode ser, nomeadamente, seguida através do registo estatístico do sistema contabilístico do FED (OLAS).

3.11. O ponto seguinte merece uma explicação:

Para o 6º FED, tal como para o 7º FED, as acções de luta contra a SIDA, financiadas pela dotação «subvenções», são objecto de decisões de financiamento e são contabilizadas enquanto autorizações. O quadro das receitas e despesas do 7º FED não apresenta, justificadamente, o montante das despesas executadas para as acções de luta contra a SIDA (apresentação unicamente das despesas por dotação).

Nada obrigava a que, nas demonstrações financeiras do 6º FED, as acções de luta contra a SIDA fossem apresentadas numa rubrica distinta. Este ponto será tomado em consideração quando forem elaboradas as demonstrações financeiras do 6º FED a título do exercício de 1995.

Desvios entre as contabilidades do gestor orçamental e do tesoureiro

3.12 a 3.14. O desvio entre as duas contabilidades foi objecto de uma conciliação efectuada pelos serviços da Comissão, que levou a uma série de rectificações notificadas ao Tribunal na altura da auditoria. Todos os pontos indicados foram rectificados após o procedimento de verificação dos movimentos de dotações iniciado pelo tesoureiro do FED. Essas rectificações não estão inscritas no exercício de 1994, uma vez que foram efectuadas em 1995.

Para evitar que um tal problema se volte a verificar, será efectuado um controlo intercalar no final do mês de Outubro, com vista a inscrever na medida do possível os resultados do exercício de 1995.

3.15. Os juros Stabex no montante de 23,9 MECU foram contabilizados duas vezes no 7º e 6º FED. O erro foi identificado pela Comissão após o encerramento das contas e assinalado ao Tribunal através da nota nº 49 378 de 13 de Junho de 1985. As correcções foram efectuadas no início de Junho de 1995.

Balanços dos FED

3.16, 3.17. O montante indicado no balanço sob a designação «itens em verificação» representa o conjunto dos movimentos inicializados na contabilidade mas ainda não definitivamente imputados aos projectos em causa.

Os tipos de movimentos inscritos são de vária ordem (por exemplo, diferenças de câmbio, transferências entre projectos, pagamentos locais, etc.) e a sua contabilização definitiva só se tornará efectiva após a intervenção do último serviço competente.

Tendo em conta a multiplicidade e o carácter temporário desses movimentos, só é utilizada uma única conta por país para a sua contabilização.

3.18. Os saldos das contas bancárias identificadas pelo Tribunal como sendo difíceis de recuperar não foram ainda contabilizados como «perdidos». Quando todos os meios para a respectiva recuperação, parcial ou total, estiverem esgotados, o gestor orçamental e o tesoureiro farão uma proposta conjunta de anulação para fins contabilísticos.

3.19, 3.20. No domínio da gestão das bolsas, a Comissão pôde diminuir em 1994 o volume dos montantes a justificar. A afectação de recursos complementares de pessoal (4º trimestre de 1995 e 1º trimestre de 1996) a fim de apurar o passado permitirá prosseguir o esforço empreendido.

Um novo contrato será assinado com as agências dos Estados-membros de forma a que o adiantamento pago seja fixado em função das despesas previsionais do exercício vindouro e renovado em função de documentos comprovativos aceites (no máximo anualmente).

Além disso, um sistema de pré-registo no sistema contabilístico do FED foi desenvolvido e poderá ser instalado nas agências dos Estados-membros.

Os adiantamentos são apurados mediante apresentação de documentos justificativos das despesas. No entanto, o controlo será revisto quando for instalado o sistema de pré-registo e poder-se-á prever uma verificação in loco.

Precisões a introduzir nas demonstrações financeiras

3.21. Foi indicado nas demonstrações financeiras (anexo XII.6, nota de pé-de-página 3) que o montante do PIN Somália foi transferido para a reserva devido à não ratificação da convenção por esse Estado ACP. Na pendência de uma decisão de partes contratantes, única possibilidade reconhecida para libertar tais verbas (em conformidade com o artigo 232º da Convenção de Lomé), esses recursos não são apresentados como disponíveis.

3.22. a)No primeiro caso, a Comissão aplicou o artigo 2º b) do Protocolo financeiro de Lomé IV, que permite a transferência de dotações entre os artigos 254º (ajudas de emergência) e 255º (ajudas aos refugiados) da Convenção, o que traduz perfeitamente o registo contabilístico operado: transferência da dotação «ajudas aos refugiados» para a dotação «ajudas de emergência» (página 51 das demonstrações financeiras e nota explicativa nº 4, página 56).

A Comissão considera que não existe obrigação de compensação e que a intenção inicial dos seus serviços de proceder a uma eventual compensação foi contrariada pela insuficiência de dotações na rubrica «ajudas de emergência», bastante antes do final do exercício de 1994.

b)No segundo caso, a operação descrita distingue-se em duas etapas:

1)O Conselho autorizou a Comissão a utilizar para as acções humanitárias as verbas do PIN Somália do 5º e 6º FED (o que está traduzido na contabilidade);

2)O Conselho exprimiu a intenção de reconstituir os PIN a partir de outras fontes FED não precisadas.

As demonstrações financeiras do FED mencionam claramente (parágrafo VI.3, página 23) que, para a Somália, os recursos PIN não utilizados em Lomé III foram afectados a acções de ajudas de emergência e ajudas aos refugiados e serão reconstituídos atempadamente a partir de outros recursos FED. Apenas o montante utilizado não está indicado.

3.23. O programa especial para os países fortemente endividados a sul do Sahara é executável para o período de 1988/1989. As demonstrações financeiras do exercício de 1994 apresentam, portanto, justificadamente o saldo dessas dotações (e as subdotações correspondentes criadas para seguir a sua gestão) como disponíveis entre as subvenções do 6° FED. Além disso, essas dotações estão afectadas aos programas indicativos nacionais dos Estados ACP em causa.

A Comissão sublinha que as dotações não eram similares às dotações «ajustamento estrutural». Tinham carácter de subvenção e seguiam, consequentemente, os mesmos procedimentos de decisão.

3.24. Para a Tanzânia, foi decidido, em Julho de 1994, um terceiro programa de apoio ao ajustamento estrutural no montante de 35 MECU; a Convenção foi assinada em finais de 1994. Uma vez que o país não é elegível desde essa data, o pagamento da primeira parcela deste apoio foi suspenso na pendência de que as condições de elegibilidade fossem restabelecidas. O carácter não mobilizável da dotação foi assinalado nas demonstrações financeiras através da existência de uma autorização de 35 MECU. Além disso, a Comissão não tinha que indicar nas demonstrações financeiras a elegibilidade do país, uma vez que tal situação é reversível em qualquer altura.

3.25. a)A Comissão contactará com as autoridades em causa a fim de examinar a possibilidade de um relatório sobre os co-financiamentos citados pelo Tribunal. No entanto, tais verbas não são verbas FED.

b)A Comissão concorda em apresentar nas demonstrações financeiras uma informação sobre os fundos de contrapartida libertados pelas ajudas do FED (nomeadamente Stabex e «ajustamento estrutural»). No entanto, embora a utilização de tais fundos seja controlada pela Comissão, não se trata de uma tesouraria FED uma vez que as correspondentes somas foram objecto de transferências definitivas, aparecendo consequentemente enquanto despesas dos fundos.

Receitas

3.26. O montante de 8,2 MECU entrado de facto em 1989/1990 e regularizado em 1994 representava um lote de registos falsos na altura de uma alteração de procedimento operado nessa data, isto é, contabilização de juros numa conta «juros pendentes para verificação», quando anteriormente eram contabilizados imediatamente na conta de juros em «fundos depositados». Desde o exercício de 1994, os juros são contabilizados cada trimestre.

3.27. Parece normal que subsista um saldo no fim do ano, tendo em conta a regularização trimestral dos juros entrados. Este saldo é objecto de um acompanhamento e de uma explicação pormenorizada, que foi remetida ao Tribunal de Contas. Quanto ao milhão de ecus de juros cobrados ou devidos, foram contabilizados em 1995 devido ao facto de o banco ter transmitido as tabelas de juros após o encerramento do exercício ou da afectação de uma data-valor de 1995. Este dossier também só foi recebido em 1995.

3.28. No termo do exercício de 1994 persistia em tesouraria um atraso de contabilização dos registos de utilização dos juros Stabex. A utilização apurada pelo gestor orçamental elevava-se a um montante de 79,3 MECU, que se reparte do seguinte modo:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Por outro lado, o tesoureiro do FED só tomou em consideração os montantes dos anos de aplicação de 1990, 1991 e 378 624 ECU relativos ao ano de aplicação de 1992.

Decisões (autorizações primárias)

Princípios e métodos contabilísticos

3.29. a)A Comissão faz uma distinção entre programas multianuais, mencionados no artigo 290º da Convenção de Lomé IV, e autorizações globais. No primeiro caso, existe uma autorização primária. Exemplos destes programas multianuais são o programa de formação multianual (Zimbabwe) e os programas de microprojectos multianuais. No segundo caso (autorizações globais), o comité do FED autoriza a Comissão a adoptar futuramente decisões de financiamento sem ter de recorrer ao comité do FED. Estas autorizações globais não mencionam as fontes de financiamento específicas (algumas estão excluídas), motivo pelo qual não pode ser preparada uma autorização primária.

No entanto, para que seja possível doravante supervisionar a sua evolução, estas autorizações globais passarão a estar registadas no sistema contabilístico. Pensa-se que tal se tornará possível no decurso do exercício de 1996. Consequentemente, a Comissão compromete-se a indicar nas demonstrações financeiras o saldo das autorizações globais em curso de utilização.

b)As autorizações primárias para as operações do BEI são feitas com base na carta de notificação que esse banco dirige à Comissão. O prazo de envio pelo BEI da carta de notificação é variável, o que dá origem a atrasos de contabilização.

A Comissão já criou um sistema de centralização, de registo e de acompanhamento dos documentos recebidos, de forma a evitar os atrasos imputáveis à Comissão.

A curto prazo, para o encerramento das contas, o sistema criado e um procedimento de conciliação com o BEI permitirão conhecer as decisões adoptadas pelo BEI de forma a atribuí-las ao correspondente período contabilístico. No entanto, no que diz respeito às bonificações de juro, se o montante tiver sido autorizado apenas com base na decisão, este deve ser objecto de uma estimativa.

A médio prazo, o sistema de pré-registo das autorizações primárias pelo BEI deverá evitar este género de problemas, na medida em que todas as decisões serão registadas temporariamente no sistema contabilístico OLAS, antes da recepção dos documentos comprovativos pela Comissão (para finalização).

c)A bonificação dos juros de 9,15 MECU estava em curso de contabilização na altura do encerramento das contas, não finalizada (à espera dos vistos necessários para a sua tomada em consideração definitiva nas demonstrações financeiras).

Autorizações pendentes

3.30, 3.32, 3.33. A Comissão dá especial atenção às chamadas dotações «pendentes» e não está convencida de que os números que menciona nas demonstrações financeiras constituam subavaliações significativas do volume dessas dotações.

Num total de autorizações primárias de 156,5 MECU (6º e 7º FED), 88,3 MECU representam capitais autorizados pela Comissão para projectos actualmente em execução e, consequentemente, não susceptíveis de anulações. O saldo, 66,8 MECU, representa remanescentes que são susceptíveis de dar origem a anulações.

O Tribunal de Contas considerou como autorizações pendentes os 31,7 MECU de transferências Stabex em benefício do Sudão (nota de pé-de-página 55). Ora, essas autorizações não podem ser objecto de uma anulação, pois representam obrigações jurídicas para o FED, obrigações que a demonstração financeira deve evidenciar.

A Comissão está de acordo quanto ao facto de os contratos deverem sistematicamente ser objecto de finalização e irá prosseguir os seus esforços nesse domínio. No entanto, a Comissão sublinha que a finalização dos contratos não vai necessariamente dar origem a mais anulações de dotações do que aquelas que já menciona nas suas demonstrações financeiras, uma vez que a análise da Comissão diz respeito ao saldo «autorizações primárias menos pagamentos».

Foram dadas instruções para que, sempre que o funcionário nacional habilitado não adopte atempadamente uma decisão quanto à finalização do projecto, as delegações enviam uma nota a esse funcionário afirmando que, se não for recebida uma resposta num certo prazo (2 a 3 semanas) a confirmar ou a bloquear a finalização, as delegações presumem existir acordo tácito do referido funcionário quanto à finalização. Este procedimento foi aplicado em 1994.

Além disso, em futuras demonstrações financeiras, a Comissão poderá responder aos desejos do Tribunal, mencionando os países relativamente aos quais a cooperação foi formalmente suspensa.

Contratos e obrigações similares (autorizações secundárias)

3.34. Para o FED, o compromisso jurídico da Comissão face a um terceiro (Estados ACP) é considerado assumido quando é tomada a decisão de financiamento de um projecto. A chamada autorização financeira «primária» foi efectuada previamente em conformidade com o artigo 17º do Regulamento Financeiro do FED. Os contratos celebrados com terceiros pelos países ACP para execução dos projectos (autorizações secundárias) constituem compromissos jurídicos dos países ACP perante os contratantes.

A Comissão tem de assegurar a boa execução financeira dos projectos do FED. A esse título, é responsável pelos contratos necessários para a execução dos projectos. Não se trata de uma nova obrigação jurídica, mas de uma confirmação, operação por operação, do compromisso jurídico assumido aquando da decisão de financiamento. O facto de o contrato ser aprovado pela Comissão representa para o contratante a segurança do financiamento do FED, mas também constitui um controlo prévio efectivo da execução dos projectos por parte da Comissão.

Omissões

3.35. 14 dos 18 contratos de empréstimos (capitais de risco) foram registados pela Comissão a partir da recepção da cópia do contrato enviado pelo BEI após encerramento das contas. A Comissão, consciente de que o prazo de recepção é frequentemente muito longo, pediu:

- a curto prazo, para o encerramento de contas, um procedimento de conciliação periódico com o BEI a fim de conhecer os contratos assinados não imputados de forma a poder atribuí-los ao correspondente período contabilístico,

- a médio prazo, um sistema de pré-registo de contratos por parte do BEI a fim de registar imediatamente no sistema contabilístico a totalidade dos contratos, antes da recepção dos documentos justificativos pela Comissão (para finalização).

3.36. Em 31 de Janeiro de 1995, foram concedidas duas autorizações secundárias a fim de conceder no mesmo dia duas novas autorizações secundárias sobre os mesmos projectos. O objectivo, para a Jamaica, era utilizar as subvenções antes dos empréstimos especiais. Estas duas autorizações foram finalizadas em 2 de Fevereiro de 1995, antes do encerramento, enquanto as duas novas autorizações secundárias foram finalizadas em 10 de Fevereiro de 1995 (circuitos de vistos mais longos), após o encerramento.

Avaliações no registo inicial

3.37. As provisões a nível de contratos não constitui uma duplicação com a rubrica «imprevistos» das convenções de financiamento. Existem dois níveis de reservas de dotação, mas estes não se acumulam, uma vez que o segundo nível (contrato) é um pormenor do primeiro (projecto).

A nível do contrato, é necessário cobrir os pagamentos de todas as somas contratualmente devidas a título do contrato (compromissos jurídicos), incluindo a revisão dos preços, as variações das quantidades e as alterações no que diz respeitos às obras e às flutuações de câmbio, sendo todos estes elementos estimativas (provisões).

Avaliações no encerramento do exercício

3.38. A Comissão reconhece que o sistema criado para colmatar a ausência de reavaliação dos contratos no final do exercício conduz a uma pequena sobreavaliação justificável (1 MECU).

O problema apenas existe a nível dos contratos e acordos similares expressos em moedas nacionais, e não a nível das autorizações que continuam a ser contabilizadas em ecus. Para tratar do problema das flutuações monetárias a nível dos contratos, é incorporada uma provisão aquando da contabilização (estimativa). Tendo em conta o número de operações em causa (da ordem de 10 000/ano), está prevista uma solução para reavaliar automaticamente o valor do contrato.

3.39. Ver primeira parte da resposta ao ponto 3.30.

A Comissão está consciente dos prazos que decorrem entre o encerramento das operações e as anulações dos montantes residuais.

No que diz respeito às acções «ajudas de emergência», foi realizada uma operação para anulação dos remanescentes das dotações do 7º FED. Outras anulações são realizadas à medida que são encerrados os dossiers. Para as operações do 6º FED, foi elaborado um inventário das anulações. As operações contabilísticas estão programadas.

Pagamentos

Apresentação dos pagamentos

3.40. No que diz respeito aos instrumentos Stabex (ponto 3.41) e «ajustamento estrutural» (ponto 3.42), as verbas transferidas para os Estados beneficiários deixaram de figurar na tesouraria do FED. As somas correspondentes foram objecto de transferências definitivas e aparecem justificadamente nas despesas dos fundos.

3.41. A transferência das verbas Stabex é realizada após a assinatura da convenção de transferência em conformidade com o artigo 211º da Convenção de Lomé. Trata-se de uma compensação para perda de receitas de exportação.

As verbas transferidas não representam uma simples operação de tesouraria. Embora a Comissão conserve um direito de supervisão sobre a utilização dos fundos (programa de acções a definir entre a Comissão e o Estado beneficiário), as verbas deixaram de pertencer ao FED e são propriedade do Estado beneficiário, realidade que está perfeitamente traduzida nas demonstrações financeiras.

No entanto, a Comissão compromete-se a indicar, nas demonstrações financeiras dos FED, as somas que existem por ocasião do encerramento do exercício nas contas bancárias abertas em nome dos países beneficiários.

3.42. O apoio ao ajustamento estrutural é, antes de mais, uma ajuda à balança de pagamentos, que permite aos países reencontrarem um equilíbrio entre os seus recursos em divisas e as suas despesas, ou seja permite-lhes pagar as suas importações de bens e serviços, respeitar os seus compromissos em termos de dívida externa e reconstituir um nível razoável de reservas cambiais.

Quando a Comissão transfere verbas a título do ajustamento estrutural, essas verbas obviamente aumentam as reservas cambiais do Estado beneficiário. De facto, o Estado beneficiário tem de vender as suas divisas (contra moeda nacional) ao sector privado ou público, a fim de que estes possam importar produtos (programa de importação no âmbito de uma regulamentação estabelecida pela Comunidade).

A constituição de fundos de contrapartida é o efeito dos instrumentos utilizados para a colocação à disposição das divisas, ou seja, os programas de importação.

Os fundos de contrapartida assim criados são propriedade do Estado beneficiário e a sua utilização é um dos elementos do programa de ajustamento estrutural negociado entre a Comissão e o Estado beneficiário. Habitualmente, esses fundos estão afectados a apoios orçamentais orientados, que são estabelecidos em ligação com a Comissão.

Na prática, a Comissão utiliza esses fundos de contrapartida como uma importante alavanca para reorientar as despesas públicas, nomeadamente para os sectores sociais prioritários e para a manutenção das infra-estruturas de base, num quadro de reestruturação voluntária do conjunto do sector público e parapúblico.

Uma vez que se trata de uma ajuda à balança de pagamentos, o facto constituinte da despesa é o respectivo desembolso, que ocorre quando as reservas cambiais do país aumentam, isto é, quando o banco central recebe as divisas no caso de um programa «divisas», ou quando os produtos chegam ao país sem saída de divisas a nível do banco central no caso de um programa de importação em géneros.

Nessas condições, a Comissão só utiliza o disposto no artigo 250º (adiantamento de tesouraria e contabilização separada) quando o risco de má gestão por parte do banco central é significativo.

Adiantamentos

3.43, 3.44, 3.45. De facto, os adiantamentos são agora registados no «One Line Accounting System» (OLAS), na moeda em que foram transferidos.

Este novo elemento foi introduzido pelo OLAS em Junho de 1995. Todos os novos adiantamentos foram registados desde essa data. Embora respeitando os limites da capacidade existente, também os adiantamentos transferidos antes de Junho de 1995 irão ser registados convenientemente.

É claro que o problema reside no facto de, possivelmente, não ser possível tratar todos os adiantamentos em atraso até ao final de 1995. No entanto, sempre que possível, a Comissão irá tentar integrar as informações acerca dos adiantamentos pendentes no balanço e resultados de 1995. Um quadro mais completo poderá ser dado em finais de 1996 (situação no início de 1996, alterações durante 1996, situação no fim de 1996).

3.46. Embora o Tribunal tenha considerado que o mecanismo de identificação dos adiantamentos não era satisfatório em finais de 1994, isso não significa que existisse um risco de perdas. De facto, a Comissão demonstra no ponto 3.60 que não havia necessidade de apurar os adiantamentos nos casos que eram citados pelo Tribunal.

No outro caso examinado pelo Tribunal (projecto 6 TA 48/1), o pagamento foi correctamente contabilizado como definitivo, pois estava em conformidade com o contrato, que previa a tomada a cargo da rubrica «indemnizações de expropriação». No entanto, o acordo de financiamento assinado entre a Tanzânia e a Comissão previa que a Tanzânia tomasse a cargo essa rubrica. Está, pois, previsto recuperar a totalidade dos custos pagos a título das indemnizações de expropriação no final do contrato e, para esse efeito, serão elaboradas ordens de cobrança endereçadas à Tanzânia à medida que foram efectuados pagamentos dessa rubrica ao contratante.

Observações pormenorizadas sobre a legalidade e a regularidade das operações

Balanços dos FED

3.47. A gestão do FED está partilhada entre a sede e as delegações nos ACP, tanto a nível da ordenação das despesas, como a nível de certas contas bancárias (contas pagadores delegados ACP); assim, todas as despesas a regularizar implicam intervenção de vários serviços. Enquanto o visto do último serviço competente que torna a contabilização definitiva não tiver sido aposto, estes movimentos mantêm-se inscritos nas contas pendentes.

ae b Trata-se de pagamentos ordenados e executados pelas delegações cujos documentos comprovativos nunca foram transmitidos à sede ou foram-no de forma incompleta. O tesoureiro e o gestor orçamental do FED enviam periodicamente notificações às delegações, com vista a solucionar este tipo de problemas.

c)Trata-se de pagamentos efectuados pelo delegado, a partir da conta pagador delegado, em benefício de projectos co-financiados. A recuperação dessas somas é efectuada nas contas dos co-financiamentos, após os documentos comprovativos terem sido recebidos em Bruxelas.

d)Trata-se da reavaliação dos saldos bancários no final do exercício cuja contabilização necessita da intervenção do gestor orçamental e do auditor financeiro antes de se tornar definitiva.

e)Os pormenores dos pagamentos efectuados durante o mês de Dezembro pelas delegações não foram recebidos por Bruxelas, a não ser após o encerramento. Foi realizado um registo global por cada banco ACP a fim de reflectir, na medida do possível, a situação real da tesouraria em 31 de Dezembro.

As alíneas c), d), e) e f) são a consequência normal do procedimento de encerramento.

3.48. As operações sem documentos comprovativos são retomadas nos pontos 3.50. a) e b) e dizem respeito a operações geridas por delegados da Comissão. Os serviços da Comissão esforçam-se por encontrar nas delegações os documentos em falta. No caso desses documentos não serem encontrados, o gestor orçamental e o tesoureiro proporão uma acção de apuramento.

Além disso, a autoridade que dará a quitação ao tesoureiro decidirá ela própria acerca dos elementos a tomar em consideração para justificar a sua decisão.

Receitas

Contribuições dos Estados-membros

3.49. É verdade que a Comissão não exigiu o pagamento dos juros de mora da parte dos Estados-membros, uma vez que as contribuições mencionadas são objecto actualmente de discussões com os Estados em causa.

Decisões (autorizações primárias)

3.50. As decisões de financiamento dos programas de ajustamento estrutural financiados a partir dos programas indicativos nacionais podem ser objecto de um aumento decidido pelo gestor orçamental principal quando o excedente é inferior ou igual a um limite máximo de 20 % da autorização inicial (artigos 292º da Convenção e 62º do Regulamento Financeiro).

Na ausência de um procedimento idêntico aplicável aos programas de ajustamento estrutural financiados a partir do instrumento «ajustamento estrutural», a Comissão aplica, por analogia, o procedimento descrito acima.

3.51. Entre as autorizações Stabex examinadas, a Comissão considera que todas correspondem às condições de elegibilidade. No que diz respeito às duas que chegaram fora de prazo, houve circunstâncias específicas que levaram a que fossem tratadas normalmente.

É verdade que algumas estatísticas transmitidas o mais tardar em 31 de Março de cada ano estão por vezes incompletas ou exigem da parte do serviço informações complementares. Nesses casos, a convenção prevê a obrigação para a Comissão de «instruir o dossier».

Contratos e obrigações similares (autorizações secundárias)

Cronologia das etapas para as autorizações secundárias

Preâmbulo

As decisões de financiamento adoptadas pela Comissão correspondem às verdadeiras autorizações no sentido da contabilidade pública (designadas por autorizações prim