DECISÃO (UE) 2019/115 DA COMISSÃO

de 10 de julho de 2018

relativa ao auxílio estatal SA.37977 (2016/C) (ex 2016/NN) executado pela Espanha a favor da Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, S.A.

[notificada com o número C(2018) 4233]

(Apenas faz fé o texto na língua espanhola)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações em conformidade com o artigo (1) supracitado, e tendo em conta essas observações,

Considerando que:

1. PROCEDIMENTO

(1) Em 9 de dezembro de 2013 e 10 de abril de 2014, a Comissão recebeu duas denúncias anónimas contra o Estado espanhol, relativas à alegada concessão de um auxílio ilegal e incompatível à Sociedad Estatal Correos y Telégrafos S.A. («Correos»). Ambas as denúncias incidem sobre as seguintes medidas potenciais respeitantes à Correos: i) alegada compensação excessiva paga à Correos pela prestação da OSU desde 1998; ii) isenções fiscais alegadamente incompatíveis concedidas à Correos; e iii) alegado incumprimento da Correos no que se refere ao pagamento de contribuições para a segurança social dos seus funcionários.

(2) Em 14 de fevereiro de 2014, em 26 de fevereiro de 2014 e em 15 de julho de 2014, a Comissão enviou a versão não confidencial das duas denúncias às autoridades espanholas.

(3) Em 11 de abril de 2014 e em 18 de setembro de 2014, as autoridades espanholas responderam a essas denúncias.

(4) Em 10 de julho de 2014, em 22 de outubro de 2014 e em 4 de dezembro de 2015, a Comissão solicitou informações complementares às autoridades espanholas.

(5) Estas responderam a esses pedidos em 7 de agosto e em 19 de dezembro de 2014, em 19 de janeiro de 2015 e em 21 de dezembro de 2015, respetivamente.

(6) Por ofício de 11 de fevereiro de 2016, a Comissão informou a Espanha de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente a várias medidas concedidas à Correos. A decisão da Comissão de dar início ao procedimento («decisão de início de procedimento de 2016») foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2).

(7) A Comissão recebeu as primeiras observações da Espanha sobre a decisão de início de procedimento por ofício de 21 de abril de 2016.

(8) A Comissão recebeu observações da Correos sobre a decisão de início de procedimento por ofício de 11 de maio de 2016.

(9) A Comissão recebeu observações de um terceiro por carta de 12 de maio de 2016.

(10) A Comissão enviou à Espanha as observações recebidas em 8 de junho de 2016.

(11) A Espanha apresentou as suas observações às observações apresentadas por terceiros interessados, por carta de 6 de julho de 2016.

(12) No âmbito do processo, a Comissão recebeu observações adicionais da Espanha em 24 de outubro de 2017 e em 23 de maio de 2018.

(13) A Comissão recebeu observações adicionais de uma antiga concorrente da Correos, a Unipost, por carta de 20 de março de 2018.

2. DESCRIÇÃO CIRCUNSTANCIADA DO AUXÍLIO

2.1. O MERCADO POSTAL ESPANHOL

(14) Antes da adesão da Espanha à Comunidade Económica Europeia (CEE) em 1986, os serviços postais em Espanha eram inteiramente detidos pelo Estado. O Decreto 1113/1960, de 19 de maio, relativo ao regulamento postal («Ordenanza Postal»), aplicado pelo regulamento relativo aos serviços postais («Reglamento de los Servicios de Correos»), aprovado pelo Decreto 1653/1964, de 14 de maio, definia o serviço postal e incumbia a sua prestação à Direção-Geral da «Correos y Telégrafos». A adoção da Ordenanza Postal e o respetivo regulamento de execução marcaram o início da liberalização do mercado postal espanhol, uma vez que o monopólio da «Correos y Telégrafos» ficou circunscrito às cartas e postais internacionais e interurbanos, tendo sido totalmente liberalizados os serviços urbanos de correspondência e encomendas. Na década de 1970, entraram no mercado postal espanhol os primeiros grandes operadores privados.

(15) Após a adesão da Espanha à CEE, teve lugar uma liberalização gradual dos serviços postais entre 1998 e 2010. Mais concretamente, a Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (3) foi incorporada em 1998 no sistema jurídico espanhol pela Lei 24/1998, de 13 de julho, do serviço postal universal e de liberalização dos serviços postais (a Lei Postal de 1998), que incumbiu pela primeira vez à Correos a obrigação de serviço universal (4) («OSU»). A Lei estabelecia uma lista reduzida de serviços incluídos na OSU (5) que permaneciam reservados à Correos como prestadora do serviço postal universal («a área reservada»), enquanto eram liberalizados todos os outros serviços postais («a área não reservada»).

(16) A liberalização dos serviços postais em Espanha continuou com a transposição para a legislação espanhola da Diretiva 2002/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (6), através da Lei 53/2002, de 30 de dezembro, relativa às medidas fiscais, administrativas e de ordem social, que alterou a referida Lei Postal de 1998 e reduziu ainda mais o âmbito da área reservada.

(17) Em 2010, o setor postal foi totalmente liberalizado pela Lei 43/2010, de 30 de dezembro, relativa ao serviço postal universal, os direitos dos utilizadores e o mercado postal (a Lei Postal de 2010), que incorporou no sistema jurídico espanhol a Diretiva 2008/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (7). A Lei Postal de 2010 redefiniu o âmbito de aplicação da OSU (por exemplo, o serviço de transferências financeiras ficou excluído da OSU) e eliminou a área reservada.

2.2. O BENEFICIÁRIO

2.2.1. CORREOS

(18) A Correos é uma empresa-mãe pública do Grupo Correos; o seu único acionista é a Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI). A SEPI é uma entidade pública de gestão de participações do Estado.

(19) A Correos oferece serviços postais, incluindo serviços universais, serviços de correio e outros serviços (por exemplo, serviços relacionados com os postais e atividades relacionadas, incluindo os serviços de transferências financeiras, filatelia, etc.). Em 2016, a Correos teve um volume de negócios de aproximadamente 1,761 mil milhões de euros, realizou 2 774 milhões de envios postais (incluindo encomendas) e emprega 49 785 trabalhadores.

(20) A Correos é o maior prestador de serviços postais de Espanha, com 8 787 estações de correios em 2016. É o líder de mercado no setor postal espanhol com a maior quota de mercado dos serviços postais em Espanha, exceto nos serviços de encomendas. Até 2017, a Unipost S.A. foi o principal concorrente da Correos no mercado espanhol; no entanto, a empresa enfrentou dificuldades financeiras e entrou em processo de liquidação em 19 de fevereiro de 2018. Outros operadores postais europeus (por exemplo, Deutsche Post, TNT, La Poste, UPS, CTT Correios Portugal e Royal Mail) possuem quotas de mercado significativas nos serviços de encomendas.

2.2.2. QUADRO JURÍDICO APLICÁVEL À CORREOS

(21) Em Espanha, o Estado geriu diretamente o serviço postal desde 1716. A Correos fazia parte da administração pública espanhola, integrada em diversos Ministérios, nomeadamente o Ministério do Interior e, posteriormente, o Ministério de Transportes e Comunicações.

(22) O organismo autónomo «Correos y Telégrafos» foi criado pela Lei 31/1990, de 27 de dezembro, de orçamento geral do Estado. O organismo autónomo «Correos y Telégrafos» foi constituído em 1992 e adscrito ao Ministério dos Transportes, Turismo e Comunicações.

(23) A «Correos y Telégrafos» foi transformada em entidade pública empresarial adscrita ao Ministério de Fomento nos termos da Lei 6/1997, de 14 de abril, de organização e funcionamento da administração geral do Estado.

(24) A Lei 14/2000, de 29 de dezembro, de medidas fiscais, administrativas e de ordem social, adotou o quadro jurídico da «Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A.» e a empresa foi constituída em junho de 2001. Em 5 de junho de 2012, todas as empresas pertencentes ao Grupo Correos (ou seja, a Correos e respetivas filiais Correos Express, Nexea e Correos Telecom) foram incorporadas na SEPI, que se tornou no acionista único.

2.3. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS PÚBLICAS A FAVOR DA CORREOS

2.3.1. COMPENSAÇÕES PELA OSU ATRIBUÍDAS À CORREOS

(25) Em 1998, a Correos foi incumbida da OSU pela Lei Postal de 1998. Como compensação pela prestação da OSU, a Correos recebeu fundos públicos entre 1998 e 2010. Posteriormente, a Lei Postal de 2010 incumbiu a Correos da prestação do serviço postal universal durante um período de quinze anos, a partir de 1 de janeiro de 2011.

2.3.1.1. Compensações pela OSU concedidas nos termos da Lei Postal de 1998

(26) A partir de 11 de março de 2000, a Lei Postal de 1998 foi complementada com um «Plano de Prestação» («Plan de Prestación de 2000»), que estabelece o mecanismo de compensação para calcular o custo líquido incorrido pela Correos por cumprir a sua obrigação como prestadora do serviço universal («PSU») e os critérios de qualidade para o desempenho da OSU.

(27) Entre 2000 e 2010, a compensação à Correos pela OSU foi concedida com base numa metodologia desenvolvida pelas autoridades espanholas (a «metodologia espanhola»), apresentada em pormenor no Plan de Prestación de 2000. Por outro lado, o Plan de Prestación de 2000 obriga a Correos a ter contabilidade analítica, com separação de contas, em conformidade com o disposto no artigo 29.o da Lei Postal de 1998.

(28) A metodologia espanhola para calcular o custo líquido do encargo não razoável que a OSU pressupõe constava das seguintes fases: a) PASSO 1: Determinar as receitas e os custos unitários de cada produto/serviço e de cada centro de custo, de acordo com a informação referente à contabilidade analítica da Correos. Relativamente a qualquer produto/serviço, os centros de custo cujos custos unitários sejam superiores às receitas unitárias são considerados deficitários. Os restantes centros de custo, nos quais as receitas unitárias sejam superiores aos custos unitários, são considerados excedentários. b) PASSO 2: Avaliar para cada serviço reservado (SR) os centros de custo que são deficitários/excedentários pela prestação do referido serviço e calcular as perdas/lucros agregados desses centros através deste conceito (perdas/lucros SR). O custo líquido dos serviços reservados é a diferença entre a soma das perdas SR e a soma dos lucros SR. c) PASSO 3: Avaliar para cada serviço não reservado (SNR) os centros de custo que são deficitários pela prestação do referido serviço e calcular as perdas agregadas desses centros através deste conceito (perdas SNR). O custo líquido dos serviços não reservados é a soma das perdas SNR. d) PASSO 4: A compensação pela prestação da OSU cobre o custo líquido dos serviços reservados e não reservados, calculado com base nas fases 2 e 3.

(29) O quadro 1 apresenta as compensações atribuídas à Correos pela prestação da OSU durante o período 2004-2010, calculadas utilizando a metodologia espanhola. Quadro 1 Compensações pela OSU atribuídas à Correos (em milhões de euros) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Custo líquido SR 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 Custo líquido SNR 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 Compensação pela OSU 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333

2.3.1.2. Compensações pela OSU nos termos da Lei Postal de 2010

(30) A Lei Postal de 1998 foi substituída pela Lei Postal de 2010, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2011. A Lei Postal de 2010 confiou a Correos a prestação do serviço postal universal durante um período de 15 anos a partir da data de entrada em vigor (ou seja, até 1 de janeiro de 2026).

(31) Os artigos 27.o e 28.o da Lei Postal de 2010 estabelecem que o prestador do serviço postal universal pode receber uma compensação equivalente ao custo líquido decorrente do cumprimento das suas obrigações. O custo líquido deve ser calculado de acordo com a metodologia dos custos líquidos evitados e corresponde à diferença entre o custo líquido suportado pelo PSU na execução da OSU e o custo líquido suportado pelo PSU sem executar a OSU. Nesse cálculo, devem ser tidos em conta quaisquer outros dados pertinentes, designadamente todos os benefícios não materiais e todos os benefícios de mercado que revertam para o prestador de serviços postais designado para prestar o serviço universal, o direito a obter um lucro razoável e os incentivos à rendibilidade, com base no anexo 1 da Diretiva 2008/6/CE.

(32) Em conformidade com o artigo 22.o, n.o 3, e com o artigo 27.o, n.o 2, alínea b), da Lei Postal de 2010, o método do custo líquido evitado descrito no considerando 31 deveria ser desenvolvido num novo «Plan de Prestación». No entanto, até à data, esse novo plano ainda não foi adotado. Consequentemente, não está disponível, desde 2011, uma metodologia para calcular o custo líquido da OSU.

(33) De acordo com as autoridades espanholas, a Correos não recebe formalmente nenhuma compensação pela OSU desde 2011, ainda que tenha beneficiado de adiantamentos parciais a título provisório correspondentes aos anos 2011-2017. O custo líquido real correspondente a esses anos deverá ser calculado quando for adotado o novo Plan de Prestación e definida a metodologia dos custos líquidos evitados. A Comissão avaliará as compensações pela OSU nos termos da Lei Postal de 2010 noutra decisão.

2.3.2. ISENÇÕES FISCAIS CONCEDIDAS À CORREOS

(34) Em conformidade com o artigo 19.o, n.o 1, alínea b), da Lei Postal de 1998, o PSU beneficiará da «isenção de todos os impostos que incidem sobre as suas atividades ligadas aos serviços reservados, com exceção do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas». O artigo 22.o, n.o 2, da Lei Postal de 2010 manteve esta isenção fiscal e alargou-a à totalidade da OSU.

(35) De acordo com as autoridades espanholas, o único imposto que poderia enquadrar-se na aplicação desta isenção, além do IVA, seria o imposto sobre as atividades económicas (IAE), já que se trata de um imposto que recai sobre o exercício de uma atividade económica e está vinculado à prestação do serviço postal universal. Outros impostos, como o imposto sobre transmissões patrimoniais, o imposto sobre construções, o imposto sobre a mais-valia dos terrenos urbanos e o imposto de circulação, não se enquadram na aplicação da isenção, uma vez que não estão relacionados com a atividade económica da execução da OSU.

(36) As autoridades espanholas esclareceram que a Correos beneficiou de uma isenção parcial do IAE, uma vez que paga apenas 50 % da taxa de imposto normal.

(37) No que diz respeito ao imposto sobre os bens imóveis («IBI»), as autoridades espanholas explicaram que se trata de um imposto que não onera a atividade vinculada à execução da OSU ou outros serviços postais, dado que incide sobre a propriedade imobiliária, pelo que não seria abrangido pelo âmbito de aplicação das duas leis postais. Todavia, entre 2008 e 2013, com base na sua interpretação do artigo 19.o, n.o 1, alínea b), da Lei Postal de 1998, e artigo 22.o, n.o 2, da Lei Postal de 2010, a Correos apresentou vários pedidos de isenção de IBI para uma série de instalações em diferentes municípios. Várias administrações e tribunais locais decidiram a favor da Correos relativamente ao pedido da Correos de isenção do IBI, tendo esta sido reembolsada pelos impostos pagos previamente

2.3.2.1. Isenção do imposto sobre os bens imóveis (IBI)

(38) O IBI é um imposto local do sistema tributário espanhol que está regulado pelo Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de março. De acordo com o artigo 60.o, o referido imposto «é um imposto direto de caráter real que recai sobre o valor dos bens imóveis, nos termos estabelecidos por esta lei». A operação tributável do IBI corresponde à titularidade de qualquer um dos direitos previstos no artigo 61.o do Real Decreto Legislativo 2/2004 sobre os bens imóveis rústicos e urbanos e sobre os imóveis de características especiais. O IBI não onera uma atividade, mas antes o valor da propriedade.

(39) Entre 2008 e 2013, com base na sua interpretação do artigo 19.o, n.o 1, alínea b), da Lei Postal de 1998, e artigo 22.o, n.o 2, da Lei Postal de 2010, a Correos apresentou vários pedidos de isenção de IBI, nos termos das leis postais, para uma série de instalações em diferentes municípios. Na sequência deste pedido de isenção do IBI, várias Administrações e tribunais locais decidiram a favor da Correos. De acordo com as autoridades espanholas, as devoluções efetivamente outorgadas à Correos ascendem a 752 840,50 euros.

(40) Estas interpretações das Leis Postais de 1998 e 2010 por parte dos tribunais, que permitiram que o PSU ficasse isento de IBI, foram rejeitadas pelo Supremo Tribunal espanhol em 2013, na sequência de um recurso interposto pelas autoridades locais da Deputação Provincial de Huesca. O Supremo Tribunal espanhol considerou, no seu acórdão, que o artigo 22.o, n.o 2, da Lei Postal de 2010 devia ser interpretado de forma restritiva. De acordo com o Supremo Tribunal espanhol, as isenções fiscais previstas no referido artigo são aplicáveis apenas aos impostos sobre as atividades diretamente vinculadas ao exercício da OSU e, por conseguinte, não podiam ser aplicadas ao IBI, que é um imposto direto sobre o valor da propriedade.

(41) As isenções de IBI concedidas à Correos entre 2008 e 2013 nunca foram objeto de recuperação. Com efeito, no quadro do sistema jurídico espanhol, o recurso no interesse da lei tem um caráter extraordinário e subsidiário destinado exclusivamente à fixação de jurisprudência ou doutrina jurídica, pelo que não pode ter efeito sobre o objeto do recurso (ou seja, no caso em apreço, não permite a anulação de resoluções e decisões relativas a isenções fiscais).

2.3.2.2. Isenção do imposto sobre as atividades económicas (IAE)

(42) O IAE foi estabelecido pela Lei 39/1988, de 28 de dezembro, que foi substituída pelo Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de março. O respetivo artigo 78.o estabelece que as empresas que exerçam atividades empresariais, profissionais ou artísticas devem estar sujeitas ao imposto.

(43) De acordo com o artigo 78.o do Real Decreto Legislativo 2/2004, o IAE «é um imposto direto de caráter real, cuja operação tributável é constituída pelo mero exercício, em território nacional espanhol, de atividades empresariais, profissionais ou artísticas, sejam ou não exercidas em local determinado e sejam ou não especificadas nas taxas de imposto».

(44) As taxas do IAE foram aprovadas pelo Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de setembro. A atividade postal é classificada no grupo 847 «Serviços de Correios e Telecomunicações» a partir de 1999. Este grupo inclui a prestação de serviços postais que consistem na recolha, admissão, classificação, tratamento, rota, transporte, distribuição e entrega de envios de correspondência e envios postais em todas as suas modalidades. Todavia, a terceira nota do grupo de tarifas 847 estabelece que a entidade pública empresarial Correos tem direito a satisfazer apenas 50 % da quota atribuída a este grupo. Segundo as autoridades espanholas, isto significa que a Correos beneficiou de uma isenção de 8 113,66 euros por ano desde 2004. As autoridades espanholas confirmaram que a Correos continua a beneficiar da isenção parcial do imposto estabelecida na terceira nota do grupo de tarifas 847.

2.3.3. OS TRÊS AUMENTOS DE CAPITAL CONCEDIDOS EM 2004, 2005 E 2006

(45) Durante o período em análise, a Correos beneficiou de três aumentos de capital no valor total de 48 081 000 euros: a) um aumento de capital de 16 027 000 euros concedido em 13 de dezembro de 2004; b) um aumento de capital de 16 027 000 euros concedido em 25 de novembro de 2005; c) um aumento de capital de 16 027 000 euros concedido em 24 de novembro de 2006.

(46) Segundo as autoridades espanholas, esses aumentos de capital faziam parte do plano estratégico da Correos para o período 2004-2006, para compensar a desaceleração do mercado postal. As diretrizes estratégicas básicas desse plano eram as seguintes: a) garantir a sustentabilidade futura do negócio postal, incidindo sobre a eficiência; b) fortalecer os negócios de crescimento a médio prazo, potenciando os serviços financeiros e de encomendas como os principais eixos de crescimento da Correos; c) enriquecer a carteira de opções de crescimento no futuro, com o desenvolvimento da gestão de bases de dados, a gestão de serviços de mailroom ou carteiras e o comércio eletrónico; d) modernizar as capacidades da Correos e adaptar o modelo de gestão ao atual contexto do mercado, consolidando a diversificação.

2.3.4. COMPENSAÇÃO ATRIBUÍDA À CORREOS PELA DISTRIBUIÇÃO DE MATERIAL ELEITORAL

(47) A Lei Orgânica 5/1985, de 19 de junho, do Regime Eleitoral Geral («LOREG») e as respetivas normas de desenvolvimento regulam o processo eleitoral em Espanha, reconhecendo o direito a votar pessoalmente ou por correio.

(48) O artigo 22.o da Lei Postal de 1998 e o artigo 22.o, n.o 5, da Lei Postal de 2010 estabelecem que o Estado pode impor determinadas obrigações aos prestadores do serviço universal designados no âmbito dos processos eleitorais. O referido artigo 22.o, n.o 5, da Lei Postal de 2010 estabelece que «a imposição de obrigações adicionais de serviço público deverá ser objeto de compensação».

(49) Nos termos da primeira disposição adicional da Lei Postal de 2010, a Correos é o PSU designado para prestar vários serviços no contexto das diferentes eleições espanholas (eleições gerais, regionais, europeias e municipais).

(50) As obrigações de serviço público impostas à Correos relativamente à organização dos processos eleitorais em Espanha consistem em: a) a gestão do voto por correio (incluindo a colocação à disposição, admissão, envio e entrega por correio registado e urgente) no contexto do: 1) voto por correio dos eleitores residentes em Espanha, 2) voto por correio dos eleitores residentes ausentes, 3) voto por correio dos eleitores temporariamente ausentes, 4) voto por correio do pessoal embarcado, 5) voto do pessoal das Forças Armadas embarcado ou em situações excecionais relacionadas com a defesa nacional, e 6) voto por correio dos reclusos em estabelecimentos prisionais; b) a gestão dos envios postais de material eleitoral dos candidatos políticos: admissão e posterior distribuição de envios de propaganda eleitoral dos candidatos políticos tem um preço simbólico por envio (0,006 euros); c) a gestão de outros envios realizados pela Oficina del Censo Electoral (como os cartões de eleitor, as listas eleitorais do censo de consulta para os municípios, etc.); d) a recolha da documentação eleitoral nas assembleias eleitorais após a conclusão do escrutínio. Tal inclui a recolha, guarda e posterior entrega do envelope que contém o relatório e a documentação respeitante a cada assembleia à junta eleitoral correspondente.

(51) As autoridades espanholas explicaram que, tendo em conta as limitações de tempo vinculadas ao processo eleitoral, a Correos vê-se obrigada a dar prioridade às atividades mencionadas no considerando 50 relativamente a outras atividades postais. O elevado número de envios que é necessário distribuir, a sua grande concentração em poucos dias e a obrigação de entregar a maioria dos documentos em mão (no caso do correio registado, nomeadamente o voto por correio) implicam esforços adicionais importantes. Consequentemente, a Correos tem de reforçar temporariamente o seu pessoal e outros recursos (por exemplo, transporte, segurança, etc.).

(52) A Correos recebeu compensações (ver o quadro 2) pelas suas diferentes obrigações relacionadas com a organização de eleições desde 2004: Quadro 2 Montantes da compensação atribuída à Correos para a organização de eleições (em euros) Ano Âmbito eleitoral Compensação pela distribuição de material eleitoral 2004 Nacional 27 182 926 2005 Regional 3 670 281 2006 Regional 4 528 376 2007 Nacional/Regional 19 536 604 2008 Nacional/Regional 19 609 632 2009 Nacional/Regional 14 603 021 2010 Regional 4 620 588 2011 Nacional/Regional 40 092 858 2012 Regional 14 268 978 TOTAL 148 113 264

3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO

(53) A Comissão decidiu dar início ao procedimento de investigação formal por ter sérias dúvidas relativamente à compatibilidade de várias das medidas concedidas a favor da Correos desde 2004: a) as compensações pela OSU concedidas à Correos ao abrigo da Lei Postal de 1998; b) a isenção de IBI e a isenção parcial de IAE; c) os três aumentos de capital concedidos em 2004, 2005 e 2006, d) e a compensação atribuída à Correos pela distribuição de material eleitoral.

(54) Em especial, a Comissão manifestou dúvidas quanto aos pontos seguintes: a) o nível da compensação recebida pela Correos pelo desempenho da OSU entre 2004 e 2010, que considerava, prima facie, auxílio estatal, e a possível existência de compensação excessiva do operador; b) a compatibilidade ou o caráter de auxílio existente da isenção do IBI e da isenção parcial de IAE, que, na sua opinião, constituíam, prima facie, auxílio estatal; c) a conformidade dos aumentos de capital concedidos em 2004, 2005 e 2006 com o princípio do investidor numa economia de mercado («PIEM»); d) a compatibilidade ou o caráter de auxílio existente da compensação atribuída à Correos pela distribuição de material eleitoral, que considerava, prima facie, auxílio estatal.

4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

(55) A Comissão recebeu observações de duas partes interessadas: o alegado beneficiário das medidas de auxílio, a Correos, e outro terceiro («o terceiro anónimo»), que solicitou confidencialidade em relação à sua identidade.

4.1. OBSERVAÇÕES DA CORREOS

4.1.1. A COMPENSAÇÃO PELA OSU NÃO CONSTITUI AUXÍLIO ESTATAL INCOMPATÍVEL COM O MERCADO INTERNO

(56) De acordo com a Correos, a compensação pela OSU atribuída à empresa durante o período 2004-2010 não constitui auxílio estatal. Em particular, a Correos considera que a compensação não representa uma vantagem, visto que preenche os quatro critérios estabelecidos no processo C-280/00 («os critérios Altmark») (8). A Correos refuta a conclusão da decisão de início de procedimento de que a compensação pela OSU não cumpre o terceiro e o quarto dos critérios Altmark.

(57) No que diz respeito ao terceiro critério Altmark, a Correos afirma que é necessário que a compensação recebida pela prestação de um serviço público não exceda o custo líquido, considerado como a diferença entre os custos e as receitas correspondentes, majorado de um lucro razoável. A Correos considera que o terceiro critério Altmark está inextricavelmente associado à análise de compatibilidade dos serviços de interesse económico geral, de acordo com a Comunicação da Comissão («Enquadramento SIEG de 2012») (9). Em particular, a Correos afirma que a compensação recebida pela OSU está em conformidade com a metodologia dos custos líquidos evitados prevista no n.o 27 do Enquadramento SIEG de 2012, pelo que se deve considerar que cumpre o terceiro critério Altmark.

(58) A Correos explica que a metodologia espanhola utilizada para determinar a compensação da Correos tem por base o relatório que a Comissão encomendou à empresa de consultoria «National Economic Research Associates» (relatório de peritos NERA) (10). Segundo a Correos, o método de cálculo da compensação apresentado no relatório de peritos NERA é uma aplicação válida da metodologia dos custos líquidos evitados.

(59) A Correos considera também que o cumprimento do terceiro critério Altmark está abrangido pelo princípio de confiança legítima. De acordo com a Correos, a publicação do relatório de peritos NERA, que reconhecia a validade da metodologia dos custos líquidos evitados para o cálculo da compensação pela prestação do serviço postal universal, gerou confiança legítima.

(60) Segundo a Correos, para o cumprimento do terceiro critério Altmark é irrelevante que a metodologia dos custos líquidos evitados não seja aplicável até à entrada em vigor do Enquadramento SIEG de 2012.

(61) Considera igualmente que as compensações pela OSU atribuídas à Correos cumprem o quarto critério Altmark. Na ausência de um procedimento de contratação pública, o nível da compensação recebida seria adequado, com base numa análise dos custos que uma empresa média do mesmo setor, bem gerida e devidamente equipada, suportaria, tendo em conta as receitas correspondentes e um lucro razoável pela execução das obrigações de serviço público.

(62) De acordo com a Correos, o estudo da Frontier Economics apresentado pela Espanha demonstra que os custos suportados pela Correos são inferiores aos de uma empresa média do setor postal. A Correos refuta as dúvidas levantadas pela Comissão relativamente às conclusões do relatório da Frontier Economics: a) em primeiro lugar, nas suas decisões sobre auxílios estatais, a Comissão não concluiu que os prestadores da OSU da Grécia e da Itália fossem ineficientes em termos de custos e, por conseguinte, a inclusão destes operadores postais na amostra de empresas consideradas pela Frontier Econonomics para demonstrar a eficiência de custos da Correos não pode ser considerada problemática; b) em segundo lugar, o facto de o estudo da Frontier Economics ter sido elaborado a posteriori não é significativo, à luz da jurisprudência relevante e da prática da Comissão, que aceitaram analisar estudos elaborados posteriormente à adoção de uma medida no passado; c) por último, a alegação da Comissão de que a metodologia de cálculo de custos utilizada pela Espanha não contempla nenhuma consideração de eficiência também é contrariada pelo facto de que o método de cálculo do custo da OSU é baseado no relatório de peritos NERA publicado pela Comissão. O método deve, consequentemente, ser considerado em conformidade com o Direito da União.

(63) A Correos indica igualmente que, se a Comissão concluir que a medida constitui auxílio estatal, esta deveria ser considerada compatível com o mercado interno nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado.

(64) Reitera que o método de compensação utilizado pelas autoridades espanholas e incluído no relatório de peritos NERA constitui uma aplicação válida da metodologia dos custos líquidos evitados e deve ser aceite pela Comissão. Além disso, a Correos considera que não recebeu compensação excessiva pela prestação da OSU durante o período 2004-2010, uma vez que a compensação foi calculada de acordo com a metodologia dos custos líquidos evitados, sem incluir nenhum lucro razoável.

(65) Se a Comissão concluir que a medida pode constituir auxílio estatal incompatível, a Correos insiste que a Comissão deve ter em conta os dividendos pagos ao Estado durante o período 2004-2010 como redução da compensação concedida à Correos.

4.1.2. ISENÇÕES DO IMPOSTO SOBRE OS BENS IMÓVEIS (IBI) E DO IMPOSTO SOBRE AS ATIVIDADES ECONÓMICAS (IAE)

(66) Relativamente à isenção fiscal referente ao IBI, a Correos explica, em primeiro lugar, que, para analisar estas medidas, não deve ser considerado o disposto na Lei Postal de 1998 nem na Lei Postal de 2010, mas deve antes recorrer-se diretamente às regras que regem cada imposto.

(67) Além disso, a Correos considera que a medida não constitui auxílio estatal porque não é imputável ao Estado. A isenção fiscal não está prevista em nenhuma disposição normativa. Apenas algumas administrações fiscais locais e determinados órgãos judiciais locais aplicaram a isenção fiscal a 94 entidades locais da Correos, de um total de 13 000. O Supremo Tribunal espanhol, no seu acórdão de 7 de outubro de 2013, concluiu que o artigo 22.o, n.o 2, da Lei Postal de 2010 não contemplava nenhuma isenção fiscal relacionada com o IBI.

(68) A Correos considera também que a isenção do IBI não pode ser recuperada, dada a existência de caso julgado. Em conformidade com a jurisprudência dos órgãos jurisdicionais da União (11), se a resolução judicial analisou a existência de auxílio estatal, deve ser respeitado o princípio de caso julgado. A Correos considera que, no seu acórdão, o Supremo Tribunal espanhol aplica o Direito da União e faz referência à existência de um auxílio estatal. Por conseguinte, deve ser respeitado o princípio de caso julgado e deve evitar-se a recuperação no caso em apreço.

(69) Por outro lado, a Correos é da opinião de que o princípio de caso julgado deve ser considerado um princípio geral de direito da União e que deve ser respeitado quando não haja possibilidade de recuperação, devido à existência de uma decisão judicial definitiva na qual tenha sido determinada a existência de auxílio.

(70) No que se refere à isenção do IAE, a Correos alega que a isenção parcial deste imposto não constitui auxílio estatal. Em particular, destaca que a isenção parcial do imposto não é seletiva, uma vez que é justificada pela lógica do regime fiscal do IAE. Segundo a Correos, a natureza ou a lógica intrínseca do IAE é tributar as atividades económicas com o objetivo de intervir na produção ou distribuição de bens e serviços. A Correos desenvolve atividades económicas que consistem na produção de bens e serviços, mas também presta outros serviços públicos como a OSU, que não respondem à referida finalidade. A isenção parcial do IAE responderia precisamente ao desenvolvimento dessas outras atividades.

(71) Além disso, a Correos considera que a isenção parcial do IAE constituiria, em qualquer caso, um auxílio existente. Essa isenção fiscal encontrava-se em vigor antes da adesão da Espanha à CEE em 1986. A denominada Cuota de Licencia (taxa de licença), modalidade do imposto sobre atividades e receitas comerciais e industriais, foi adotada nos termos do Decreto 3313/1966, de 29 de dezembro. Com a Lei 39/1988, de 28 de dezembro, o IAE substituiu o imposto sobre atividades e receitas comerciais e industriais, na sua modalidade de taxa de licença. A Correos afirma que não tiveram lugar alterações significativas na operação tributável desde 1966.

4.1.3. AUMENTOS DE CAPITAL DE 2004, 2005 E 2006

(72) A Correos alega que os aumentos de capital realizados em 2004, 2005 e 2006 estão em conformidade com o PIEM e não representam um benefício para a Correos.

(73) Considera que a análise dos investimentos realizados devido aos aumentos de capital entre 2004 e 2006 demonstra que o Estado espanhol efetuou os referidos aumentos na sua qualidade de acionista e que estes investimentos poderiam ter sido efetuados por qualquer investidor privado.

(74) A Correos alega que os aumentos de capital respondem à necessidade de realizar investimentos de montante superior ao nível habitual de investimento da empresa. O objetivo dos aumentos de capital é estabelecido na memória da audição da Correos perante o Congresso dos Deputados em 4 de outubro de 2005. Nela é estabelecida uma ligação entre os aumentos de capital e a necessidade de mais investimentos na empresa. O objetivo dos aumentos de capital era levar a cabo um processo de modernização na Correos, aumentando a eficiência e a qualidade dos serviços prestados pela companhia.

(75) A Correos alega que a rentabilidade do investimento demonstra que qualquer investidor privado teria levado a cabo um investimento semelhante, uma vez que a taxa interna de rentabilidade dos aumentos superava o custo de capital da Correos.

(76) Além disso, a Correos afirma que não se deve subordinar o cumprimento do PIEM à existência de uma avaliação da rentabilidade prévia quando se aplica à situação de um prestador de SIEG como a OSU. O referido prestador teria necessariamente de ter em consideração a obrigação de prestar o SIEG da empresa, no momento de decidir efetuar ou não um investimento.

(77) Nessas circunstâncias, seria suficiente demonstrar, com base em provas objetivas e verificáveis, que um investidor privado que se encontrasse na mesma obrigação de serviço público teria agido da mesma forma.

(78) Segundo a Correos, esta é a conclusão a que chegou o Tribunal de Justiça nos processos Chronopost I (12) e Chronopost II (13), nos quais foi aceite que a taxa interna de rentabilidade calculada ex post era um meio adequado para determinar se a ampliação de capital estava em conformidade com o PIEM.

4.1.4. COMPENSAÇÕES PELA DISTRIBUIÇÃO DE MATERIAL ELEITORAL

(79) A Correos alega que a distribuição de material eleitoral dos candidatos políticos no contexto da organização de eleições deve ser considerada parte das prerrogativas do Estado.

(80) Em particular, considera que a distribuição de material eleitoral é uma função essencial do Estado, porque faz parte do processo eleitoral geral e está relacionada com a função constitucional dos partidos políticos, e porque os funcionários da Correos, ao realizar essa atividade, atuam na sua qualidade de funcionário público.

(81) No entender da Correos, a distribuição de material eleitoral pelos candidatos políticos, pelo seu objeto, natureza e regulação, está consequente e estreitamente vinculada ao exercício do poder público pelo Estado. Por conseguinte, não se trata de uma atividade económica e a Correos não deve ser considerada uma empresa nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(82) Inclusivamente no caso de a Comissão considerar que a distribuição de material eleitoral dos candidatos políticos é uma atividade económica, a Correos estima que tal não constitui uma vantagem seletiva para a Correos. Esta atividade tem sido confiada à Correos pelo Estado espanhol, visto que é o único operador postal capaz de prestar um serviço com as características e a qualidade necessárias. Relativamente à distribuição de material eleitoral dos candidatos políticos, a Correos não se encontra, consequentemente, numa situação de facto ou de direito comparável a nenhuma outra empresa do setor postal.

(83) Ainda que a Comissão conclua que a medida constitui auxílio estatal, a Correos afirma que a medida deveria ser considerada auxílio existente. A existência de uma tarifa reduzida para os envios de material eleitoral dos candidatos políticos está em vigor desde as eleições realizadas em 15 de junho de 1977. Essas eleições foram convocadas nos termos do Real Decreto 20/1997, de 18 de março, no qual foi fixada pela primeira vez uma tarifa especial para o envio de material eleitoral.

(84) A Correos explica que o montante exato da tarifa reduzida (uma peseta, o que equivale a 0,006 euros) estava também regulado num Despacho Ministerial de 1977. Segundo a Correos, esta tarifa reduzida manteve-se desde então. O Supremo Tribunal espanhol, no seu acórdão de 2 de outubro de 2006 (14), considerou que a tarifa reduzida existente para os envios de material eleitoral dos candidatos políticos permanece em vigor, sendo esta de uma peseta (0,006 euros).

(85) O Real Decreto 20/1977 foi posteriormente substituído pela Lei Orgânica 5/1985, de 19 de junho, do Regime Eleitoral Geral («LOREG»), que manteve a mesma redação relativamente às tarifas reduzidas para os envios postais de propaganda eleitoral.

(86) No caso de a Comissão concluir que a medida constitui auxílio estatal, a Correos também considera que deveria ser declarada compatível com o mercado interno.

(87) Em primeiro lugar, a medida em questão constitui um verdadeiro serviço de interesse económico. Tanto o artigo 22.o da Lei Postal de 1998 como o artigo 22.o, n.o 5, da Lei Postal de 2010, reconhecem que podem ser impostas ao prestador do serviço postal universal obrigações relacionadas com a distribuição de material eleitoral para salvaguardar o normal funcionamento dos processos eleitorais. Além disso, este último artigo reconhece que a referida imposição de obrigações adicionais deverá ser objeto de compensação.

(88) A Correos considera que a medida é compatível de acordo com a Decisão SIEG de 2012 (15). A Correos explica que a Decisão SIEG de 2012 seria aplicável, visto que a média anual da compensação concedida à Correos se situaria abaixo de 15 milhõesde euros.

4.2. OBSERVAÇÕES DO TERCEIRO ANÓNIMO

(89) O terceiro anónimo expressa a sua concordância com as conclusões preliminares às quais chegou a Comissão na decisão de início de procedimento relativamente às seguintes medidas: a) as compensações pela OSU atribuídas à Correos; b) as isenções do imposto sobre os bens imóveis (IBI) e do imposto sobre as atividades económicas (IAE); c) os aumentos de capital concedidos à Correos em 2004, 2005 e 2006; d) a compensação atribuída à Correos pela distribuição de material eleitoral.

(90) O terceiro anónimo também manifesta a sua concordância com o foco da investigação em curso nas medidas enumeradas no considerando 89.

(91) Não obstante, chama a atenção da Comissão para várias medidas que não foram abordadas pela Comissão na decisão de início de procedimento de 2016 e que, na sua opinião, também deveriam ser avaliadas.

(92) De acordo com o terceiro anónimo (16): — a Correos teria recebido auxílios estatais entre 1998 e 2003 no valor de 794 milhõesde euros no mínimo, — a Correos teria herdado gratuitamente uma rede postal de 9 054 pontos de atendimento ao público que se baseia na prestação do serviço postal universal e que concede à Correos uma vantagem competitiva para a entrega de encomendas até 20 kg (17), — a Correos teria beneficiado de alguns direitos exclusivos ou não materiais, como os contratos celebrados entre a Correos e a Administração Pública, o direito probatório nas comunicações postais, o direito a utilizar o termo «Espanha», a cessão de domínio público e privilégios no âmbito aduaneiro, — a Correos teria beneficiado de compensações concedidas pelo Estado com o objetivo de financiar as suas campanhas de publicidade e comunicação, — o facto de as autoridades espanholas estarem presentes nos órgãos de direção da Correos implicaria determinadas vantagens e privilégios para a Correos. Uma dessas vantagens é que a Correos não foi obrigada até agora a aplicar por lei o método correto de compensação. A Correos teria recebido durante o período 2011-2016 uma compensação num montante de aproximadamente 1 300 milhões de euros, aplicando o método de compensação, que foi impugnado pela Comissão na decisão de início de procedimento (18), — a Correos não aplicaria o IVA a determinados serviços postais que estão sujeitos a acordos negociados individuais, o que constituiria auxílio estatal incompatível, — a Correos teria levado a cabo aumentos de capital na Correos Express, uma filial do Grupo Correos, para cobrir prejuízos no montante aproximado de 233 milhões de euros, o que constituiria auxílio estatal à Correos Express, — a Correos utiliza uma política de preços predatórios que deriva das medidas de auxílio estatal que recebe.

5. OBSERVAÇÕES DA ESPANHA

5.1. OBSERVAÇÕES DA ESPANHA SOBRE A DECISÃO DE INÍCIO DE PROCEDIMENTO DE 2016

5.1.1. COMPENSAÇÕES PELA OSU CONCEDIDAS NOS TERMOS DA LEI POSTAL DE 1998

(93) A Espanha considera que a medida não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Em particular, as autoridades espanholas alegam que a medida não concede uma vantagem económica à Correos, uma vez que as compensações pela OSU cumprem os critérios estabelecidos no acórdão Altmark (19). As autoridades espanholas explicam igualmente que a medida em questão não foi notificada porque se considerou que preenchia o conjunto de requisitos do acórdão Altmark.

(94) As autoridades espanholas afirmam que a medida cumpre o terceiro critério Altmark, que exige que a compensação pela OSU não exceda o custo líquido (isto é, a diferença entre os custos e as receitas correspondentes, mais um lucro razoável) da obrigação de serviço público. A Espanha alega que aplicou um método válido de compensação, correspondente à metodologia dos custos líquidos evitados estabelecida pela Diretiva 2008/6/CE. As autoridades espanholas alegam que utilizaram a metodologia resultante do relatório de peritos NERA, que a Comissão encomendou à empresa de consultoria National Economic Research Associates. Segundo as autoridades espanholas, esta metodologia é uma aplicação válida da metodologia dos custos líquidos evitados. A Comissão considera erradamente que a compensação em excesso, também no contexto do acórdão Altmark, só pode ser calculada utilizando o método de contabilidade analítica e conclui que, no período de 2004-2010, a compensação recebida pela Correos excedeu o que pode ser considerado necessário para cobrir total ou parcialmente os custos incorridos na implementação da sua OSU.

(95) As autoridades espanholas alegam também que a medida cumpre o quarto critério Altmark. O quarto critério Altmark exige que, na ausência de um procedimento de contratação pública, o nível de compensação recebida seja adequado, com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e devidamente equipada do mesmo setor teria suportado, tendo em conta as receitas correspondentes e um lucro razoável pela execução da obrigação de serviço público. Segundo as autoridades espanholas, a comparação apenas pode ser efetuada em relação a empresas do mesmo setor, que neste caso é o setor postal. A Espanha refuta as dúvidas levantadas pela Comissão relativamente às conclusões do relatório da Frontier Economics, segundo as quais a medida estava em conformidade com o quarto critério Altmark. Na opinião das autoridades espanholas, em nenhuma das decisões da Comissão ficou demonstrado que os operadores postais na Grécia e Itália foram ineficientes. A Espanha considera também que, para o cumprimento do quarto critério Altmark, não é relevante que o estudo tenha sido levado a cabo a posteriori. Em decisões anteriores, a Comissão considerou que o facto de um estudo ser realizado a posteriori não constituía um obstáculo para a aceitação do quarto critério Altmark. Em particular, a Espanha remete-se à Decisão da Comissão, de 21 de outubro de 2008, relativa à Poste Italiane (20). Além disso, a Espanha considera que a jurisprudência constante aceitou os relatórios elaborados a posteriori. Concretamente, a Espanha refere o processo Chronopost-La Poste (21), no qual o Tribunal Geral validou um relatório elaborado a posteriori.

(96) As autoridades espanholas consideram que, se a medida for considerada um auxílio estatal, esta deveria ser considerada compatível com o mercado interno nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado. Em particular, consideram que a medida cumpre os critérios de compatibilidade do Enquadramento SIEG de 2012.

(97) As autoridades espanholas refutam as dúvidas levantadas pela Comissão relativamente à exaustividade do ato de atribuição que define as obrigações de serviço público e as modalidades do cálculo da compensação. Segundo as autoridades espanholas, o ato de atribuição pode assumir a forma de um ou mais atos juridicamente vinculativos. O Estado-Membro é livre de escolher a forma específica do ato de atribuição. Por outro lado, também é necessário que o ato seja designado «de atribuição». Em particular, as autoridades espanholas consideram que a medida cumpre o requisito do n.o 16, alínea e), do Enquadramento SIEG de 2012, segundo o qual o ato de atribuição deve incluir um mecanismo para evitar e recuperar as possíveis compensações excessivas. Tal é demonstrado pelo facto de que a compensação excessiva concedida em 2005 foi recuperada ulteriormente em exercícios posteriores.

(98) No que se refere à possibilidade de utilizar os custos líquidos evitados como método para calcular a compensação, as autoridades espanholas especificam que o n.o 69 do Enquadramento SIEG de 2012 só estabelece a não obrigatoriedade de aplicar a metodologia dos custos líquidos evitados, mas nunca refere a proibição do direito dos Estados-Membros a utilizar este método. Além disso, o n.o 184 do Guia para a aplicação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais, de contratos públicos e do mercado interno aos serviços de interesse económico geral e, em especial, aos serviços sociais de interesse geral, (22) esclarece que o objetivo da declaração de não aplicabilidade do método de custos líquidos evitados, que consta do n.o 69 do Enquadramento SIEG 2012, é salvaguardar os Estados-Membros de uma dificuldade acrescida no caso das medidas que existiam antes da obrigação de utilizar a metodologia dos custos líquidos evitados. Por conseguinte, as autoridades espanholas consideram que este método, aplicado pela Espanha, constitui um método válido que pode ser utilizado legitimamente para calcular as compensações concedidas antes de 2012.

(99) Tal como explicado no considerando 94, as autoridades espanholas consideram que a metodologia espanhola para o cálculo da compensação pela prestação da OSU, e que se baseava no relatório de peritos NERA, é equivalente ao método dos custos evitados líquidos. Consideram irrelevante neste âmbito que a metodologia espanhola não inclua incentivos para a eficiência de custos e benefícios não materiais, uma vez que esses dois critérios não existiam na época em que Espanha aplicou a metodologia. Esses critérios foram introduzidos posteriormente pela Diretiva 2008/6/CE e pelo Enquadramento SIEG de 2012.

(100) As autoridades espanholas discordam da metodologia e dos critérios aplicados pela Comissão em relação ao lucro razoável na decisão de início de procedimento de 2016. Alegam que não deve existir um intervalo de lucro razoável de referência aplicável a todos os operadores postais e que cada caso deve ser julgado em função das respetivas características. O intervalo de lucro razoável de referência aplicado pela Comissão na sua decisão de 25 de janeiro de 2012 (23), relativa à bpost, não deve ser definido como referência para outros operadores postais. Em primeiro lugar, o processo bpost difere consideravelmente do processo da Correos, na medida em que não está relacionado com a prestação da OSU, e sim com outros SIEG. Em segundo lugar, a Comissão não aplicou de forma coerente o intervalo de lucro razoável de referência estabelecido na Decisão bpost, uma vez que permitiu margens superiores noutras decisões (24).

5.1.2. ISENÇÃO DO IMPOSTO SOBRE OS BENS IMÓVEIS (IBI) E DO IMPOSTO SOBRE AS ATIVIDADES ECONÓMICAS (IAE)

(101) No que diz respeito à isenção fiscal relativa ao IBI, as autoridades espanholas explicam que a Lei Postal de 1998 e a Lei Postal de 2010 não isentavam a Correos do pagamento do IBI. No entanto, alguns tribunais espanhóis, na sua interpretação das disposições das duas leis postais, consideraram que a isenção do IBI era aplicável à Correos. As autoridades espanholas explicam que a isenção fiscal é aplicada num número muito restrito de casos. De facto, foi aplicada de forma efetiva por apenas 94 entidades locais da Correos, das 13 000 entidades existentes.

(102) As autoridades espanholas consideram que as isenções fiscais não podem ser imputadas ao Estado porque derivam de resoluções dos órgãos jurisdicionais espanhóis nas quais se estipula o reembolso à Correos do IBI previamente pago pela empresa.

(103) Relativamente à isenção do IAE, as autoridades espanholas estimam que deve ser considerado auxílio existente. Essa isenção fiscal teria estado em vigor antes da adesão da Espanha à CEE em 1986. Segundo as autoridades espanholas, a isenção do IAE remonta a 1966, quando foi adotado o imposto sobre atividades e lucros comerciais e industriais («Impuesto sobre Actividades y Beneficios Comerciales e Industriales»), aprovado pelo Decreto 3313/1966, de 29 de dezembro. A Lei 39/1988, de 28 de dezembro, substituiu o referido imposto na sua modalidade de taxa de licença pelo imposto sobre as atividades económicas (IAE). Segundo as autoridades espanholas, este imposto não sofreu alterações substanciais desde 1966, apesar de a Correos desfrutar de isenção plena quando era um órgão administrativo, devido à sua natureza.

5.1.3. AUMENTOS DE CAPITAL DE 2004, 2005 E 2006

(104) As autoridades espanholas consideram que os aumentos de capital realizados em 2004, 2005 e 2006 não constituem auxílio estatal, uma vez que cumprem o PIEM.

(105) Salientam que estas injeções de capital foram precedidas por avaliações económicas ex ante comparáveis às que qualquer investidor privado teria realizado. Os aumentos de capital estavam previstos nos planos de ação plurianual aprovados pelo Estado na qualidade de acionista e incluídos no orçamento geral do Estado, o que se reflete nos planos estratégicos da empresa, desenvolvidos com vista a uma expansão em áreas empresariais com melhores perspetivas, bem como melhorias na eficiência da entidade num contexto de desaceleração acentuada no mercado postal.

(106) Em concreto, os planos estratégicos do período 2001-2006 definiam planos de ação destinados a concluir o processo de modernização da empresa, através da realização dos seguintes objetivos: a) garantir a sustentabilidade futura do negócio postal, melhorando a eficiência e potenciando os segmentos de atividade com maior valor acrescentado; b) fortalecer os negócios com melhores perspetivas de crescimento a médio prazo; c) incentivar o desenvolvimento tecnológico na gestão de bases de dados, «mailroom»; etc. d) modernizar e adaptar o modelo de gestão da Correos ao contexto de mercado.

(107) Segundo as autoridades espanholas, para a execução desses objetivos era aconselhada a atribuição de recursos adicionais à empresa, para levar a cabo os investimentos necessários. Uma vez analisada a estratégia da empresa, o acionista decidiu efetuar três aumentos de capital num montante total de 48,08 milhões de euros, repartidos por três injeções de 16,027 milhões de euros cada, a aplicar nos exercícios de 2004, 2005 e 2006. Esta capitalização foi considerada um elemento fundamental para alcançar os rácios de rentabilidade previstos nos planos de ação da empresa e refletidos nas avaliações efetuadas pelo acionista único. Com efeito, os aumentos de capital responderam à necessidade de realizar investimentos «incrementais» ou adicionais relativamente aos que a empresa levava a cabo periodicamente.

(108) As autoridades espanholas alegam ainda que a avaliação foi efetuada com base num quadro de perspetivas comerciais e de resultados associado à capitalização, sendo esse quadro elaborado com um horizonte de cinco anos, prazo considerado razoável para avaliar a adequação das decisões de investimento. Essas projeções foram refletidas nos planos de ação plurianual (PAP), por sua vez integrados no Orçamento Geral do Estado. O PAP aprovado no exercício de 2004 apresentava um crescimento do volume de negócios anual de 3,6 % e um aumento do resultado líquido positivo, com margens médias próximas dos 5 % ao ano, em relação a um cenário estático na ausência de capitalização. Esses resultados foram obtidos considerando duas realizações de capital em 2004, 2005 e 2006, o que permitiu a plena implementação das linhas de ação previstas nos planos estratégicos relativamente aos investidores.

(109) As previsões incluídas no PAP e inscritas no orçamento geral do Estado são inteiramente comparáveis às que um investidor privado teria realizado numa economia de mercado. Constituem a base na qual o Estado, na qualidade de acionista, sustentou a decisão de efetuar três injeções no capital social da empresa, num montante total de 48 081 000 euros.

(110) Essas previsões, elaboradas ex ante, são apresentadas no quadro 3. Quadro 3 PAP 2004 2005 2006 2007 2008 Montante líquido volume de negócios (milhares de euros) 1 897 475 1 975 031 2 047 873 2 115 371 Crescimento volume de negócios 3,4 % 4 % 3,6 % 3,2 % Resultado líquido do exercício (milhares de euros) 78 092 97 214 106 038 113 403 Margem líquida prevista 4,1 % 4,9 % 5,1 % 5,3 %

(111) As autoridades espanholas explicam que os PAP constituem análises ex ante sólidas de projeções económicas e financeiras. As previsões incluídas nestes demonstravam níveis de rentabilidade equivalentes aos que seriam exigidos por um investidor privado, mantendo-se plenamente justificada a decisão de ampliar o capital social, com o objetivo de facilitar à empresa a execução dos investimentos necessários para alcançar as margens previstas. Estas margens de rentabilidade teriam conduzido qualquer investidor privado, de acordo com as autoridades espanholas, a tomar uma decisão similar.

(112) A Espanha indica que tomou a decisão de aumentar o capital social e realizar o capital no montante de 16,027 milhões de euros em 13 de dezembro de 2004, em função do PAP do exercício de 2004 com as previsões financeiras favoráveis apresentadas no quadro 1. As decisões dos sucessivos aumentos foram também tomadas pelo acionista, respetivamente, em 5 de dezembro de 2005 e em 29 de dezembro de 2006, igualmente em função dos PAP correspondentes. A Espanha assinala ainda que a evolução real dos parâmetros contemplados pelos PAP melhoraram largamente as previsões financeiras, como se pode observar no quadro 4. Quadro 4 Dados reais 2005 2006 2007 2008 Montante líquido volume de negócios (milhares de euros) 1 940 000 2 014 400 2 106 600 2 141 000 Resultado líquido do exercício (milhares de euros) 9,1 % 7 % 4,9 % 3,6 % Margem líquida 4,3 % 9,1 % 7 % 4,9 %

(113) Para complementar o exposto anteriormente, as autoridades espanholas apresentaram também um teste do investidor privado realizado ex post pela Ernst & Young, no qual se conclui que a TIR dos aumentos de capital analisados ascendeu a 9,29 %, sendo o custo de capital de mercado do referido investimento de 7,87 %.

(114) Neste âmbito, as autoridades espanholas consideram que as preocupações manifestadas pela Comissão na decisão de início do procedimento de 2016, baseadas no processo Comissão/EDF (25), relativa à necessidade de realizar a análise da rentabilidade antes do investimento, não têm em conta que foi realizada uma avaliação económica ex ante, que serve o critério do investidor privado incluído no relatório como elemento complementar que ratifica o princípio PIEM aplicado.

(115) Mais concretamente, as autoridades espanholas negam a pertinência do acórdão Comissão/EDF no caso em análise, uma vez que a EDF operava em condições normais de mercado, ao passo que a Correos foi encarregue da OSU. Alegam que, quando são analisadas as medidas adotadas relativamente a uma empresa pública que opera num setor com OSP, não pode ser considerada como não válida uma análise de rentabilidade ex post, uma vez que a prestação do serviço económico geral não responde estritamente a uma lógica comercial, sendo necessário, nesse caso, considerar todos os dados objetivos e verificáveis disponíveis.

(116) Seguindo esta lógica, as autoridades espanholas consideram que uma jurisprudência mais pertinente seriam os processos Chronopost I (26) e Chronopost II (27), nos quais o Tribunal de Justiça da União Europeia aprovou a análise efetuada pela Comissão na Decisão 98/365 (28) nos dois acórdãos, que proferiu como consequência dos respetivos recursos interpostos contra a referida Decisão. Nesta, a Comissão tinha analisado se o comportamento do operador postal francês (La Poste), enquanto acionista do SFMI-Chronopost, se justificava do ponto de vista comercial, com base no critério de investidor privado numa economia de mercado, e comparava a TIR obtida com os aumentos de capital efetuados pelo Estado a favor da La Poste, bem como o custo dos fundos próprios numa base ex post.

(117) Por último, as autoridades espanholas explicam que, se a Comissão negou que os aumentos de capital estavam em conformidade com o PIEM, os mesmos deveriam ser analisados à luz do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado, uma vez que constituem recursos consagrados à cobertura do serviço público, mas não têm de modo algum em conta eventuais auxílios ao funcionamento, tanto pela utilização dos fundos como pela natureza dos mesmos.

5.1.4. A DISTRIBUIÇÃO DE MATERIAL ELEITORAL DOS CANDIDATOS POLÍTICOS

(118) As autoridades espanholas consideram que a distribuição de material eleitoral pela Correos não constitui auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Todas as atividades levadas a cabo pela Correos no contexto da organização de eleições e, em particular, a distribuição de propaganda eleitoral relativa aos candidatos políticos, não são atividades económicas, uma vez que fazem parte das funções do Estado.

(119) Em particular, no que diz respeito à distribuição de material eleitoral dos candidatos, as autoridades espanholas não aceitam as conclusões da decisão de início de processo, que consideram que a medida constitui uma atividade económica. Alegam que o Estado não introduziu mecanismos de mercado para assegurar que cada um dos eventuais eleitores recebe a propaganda eleitoral enviada pelos candidatos eleitorais. Um procedimento eleitoral consiste num conjunto de atividades, todas elas necessárias, interligadas e destinadas a um objetivo essencial: garantir o direito fundamental de votar. Por conseguinte, esta atividade deve ser considerada uma função do Estado.

(120) Segundo as autoridades espanholas, ainda que seja decidido que a medida constitui auxílio estatal, seria auxílio existente, uma vez que é anterior à adesão da Espanha à Comunidade Económica Europeia em 1986. A compensação atribuída aos candidatos eleitorais pela distribuição de material eleitoral está em vigor desde 1977 e nunca foi objeto de alteração substancial. O artigo 44.o, n.o 3, do Real Decreto-Lei 20/1977, de 18 de março, relativo a regras eleitorais, estabelecia que, por despacho ministerial, seriam fixadas tarifas postais especiais para os envios de material eleitoral dos candidatos políticos. O despacho ministerial de 3 de março de 1977 e o despacho ministerial de 4 de maio de 1977 estabeleceram que a tarifa aplicável aos envios até 50 gramas de peso seria de 1 peseta, tarifa essa que se manteve inalterada desde então.

(121) O artigo 59.o da Lei Orgânica 5/1985, de 19 de junho, do Regime Eleitoral Geral reiterou a obrigação de fixar por decreto ministerial tarifas especiais para os envios postais de propaganda eleitoral. O Decreto Ministerial de 30 de outubro de 1985 estabeleceu, no seu artigo 1.o, que continuavam a ser aplicáveis as tarifas especiais do Decreto Ministerial de 3 de maio de 1977. Posteriormente, o Decreto Ministerial de 30 de abril de 1986 previu, no seu artigo 1.o, que continuavam a ser aplicáveis as tarifas especiais estabelecidas no artigo 1.o do Decreto Ministerial de 30 de outubro de 1985, ou seja, as tarifas especiais do Decreto Ministerial de 3 de maio de 1977. O artigo 12.o do Real Decreto 605/1999, de 6 de abril, e as Leis Postais de 1998 e de 2010 não alteraram a tarifa especial aplicável aos candidatos eleitorais, que está atualmente prevista no artigo 59.o da Lei Orgânica 5/1985, de 19 de junho, do Regime Eleitoral Geral e que faz referência às tarifas especiais estabelecidas no Decreto Ministerial de 3 de março de 1977.

(122) As autoridades espanholas afirmam também que, se a medida for considerada um auxílio estatal, esta deveria ser considerada compatível com o mercado interno nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado.

(123) Considerando o prazo de prescrição de dez anos previsto na decisão de início de procedimento (14 de fevereiro de 2004 a 14 de fevereiro de 2014), as autoridades espanholas alegam que o período examinado deveria ser 2004-2012, uma vez que em 2013 não teve lugar nenhum processo eleitoral.

(124) A atribuição de um serviço de interesse económico geral durante o período 2004-2011 decorreu do Decreto Ministerial, no qual é indicado o conteúdo, o âmbito e a duração das obrigações de serviço público. A atribuição do serviço de interesse económico geral à Correos durante os anos 2011 e 2012 foi efetuada através de acordo do Conselho de Ministros para cada uma das eleições. Nos referidos acordos é indicada a natureza, conteúdo, alcance e duração do serviço de interesse económico geral. Por outro lado, o quadro 4 comprova que, em qualquer caso, a compensação total recebida pela Correos pelo envio de propaganda eleitoral durante as eleições realizadas nos anos de 2004 a 2012 não excedeu os custos incorridos. Quadro 5 Compensação insuficiente da Correos pelo envio de propaganda eleitoral (em euros) Ano Âmbito eleitoral Custos totais Receitas 0,006 euros por envio Compensação por distribuição do material eleitoral Receitas + compensação custos totais 2004 Nacional […] (*1) […] 27 182 926 […] 2005 Regional […] […] 3 670 281 […] 2006 Regional […] […] 4 528 376 […] 2007 Nacional/Regional […] […] 19 536 604 […] 2008 Nacional/Regional […] […] 19 609 632 […] 2009 Nacional/Regional […] […] 14 603 021 […] 2010 Regional […] […] 4 620 588 […] 2011 Nacional/Regional […] […] 40 092 858 […] 2012 Regional […] […] 14 268 978 […] 2013 Não aplicável […] […] […] TOTAL […] […] 148 113 264 […]

5.2. OBSERVAÇÕES DA ESPANHA RELATIVAMENTE ÀS OBSERVAÇÕES APRESENTADAS POR TERCEIROS INTERESSADOS

(125) Em primeiro lugar, as autoridades espanholas indicam que o denunciante cujo escrito deu origem a este procedimento não apresentou observações à decisão de início de procedimento de 2016. As autoridades espanholas registam que os únicos terceiros que apresentaram observações são a entidade Correos y Telégrafos, S.A. e uma parte anónima representante do setor de encomendas, como se pode deduzir pelo conteúdo das observações formuladas.

5.2.1. OBSERVAÇÕES ÀS OBSERVAÇÕES APRESENTADAS PELO TERCEIRO ANÓNIMO

(126) As autoridades espanholas remetem-se às suas observações sobre a decisão de início de procedimento de 2016 relativamente a uma série de questões acerca das quais o terceiro anónimo não apresenta nenhum argumento adicional.

(127) As autoridades espanholas também apresentam algumas observações sobre as seguintes questões

5.2.1.1. Extensão do período de investigação

(128) As autoridades espanholas consideram que o pedido de extensão da investigação até ao prazo estipulado é inadmissível e incoerente, uma vez que, de acordo com a jurisprudência reiterada do Tribunal de Justiça, a Comissão apenas submete ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado as medidas que suscitam sérias dúvidas quanto à sua compatibilidade, desde que essas medidas tenham sido aplicadas fora do prazo de prescrição de dez anos. As autoridades espanholas observam também que a parte anónima reconheceu este facto nas suas observações, ao afirmar: «É evidente que estes montantes não podem ser objeto do processo de investigação, visto que prescreveu a possibilidade de os fiscalizar».

(129) As autoridades espanholas consideram ainda que o pedido de extensão da investigação ao período posterior a 2010 carece de fundamento, uma vez que o Estado espanhol se limitou a efetuar adiantamentos por conta que serão objeto do respetivo ajuste uma vez determinado o custo líquido, na sequência da notificação do novo Plan de Prestación e da decisão da Comissão Europeia sobre o mesmo.

(130) Consideram que o referido terceiro reconhece implicitamente que a determinação do custo líquido poderá ser efetuada apenas após a adoção do novo Plan de Prestación, uma vez que, nas suas observações, cita a memória das contas anuais da Correos do exercício de 2014, que refere o seguinte: «Eventualmente, uma resolução da CNMC (29) relativa ao cálculo do custo líquido do serviço postal universal dos exercícios de 2011, 2012 e 2013 que não corresponda ao consignado no Orçamento Geral do Estado, poderia ter impacto nos montantes contabilizados. Este impacto final não poderia ser calculado até à entrada em vigor do novo Plan de Prestación que determinará a metodologia e os conceitos para o cálculo do custo líquido».

5.2.1.2. Alegadas vantagens associadas à isenção do IVA

(131) No que se refere à isenção do IVA, as autoridades espanholas explicam que esta está estabelecida na lei espanhola em total conformidade com o disposto pela Diretiva 2006/112/CE do Conselho, de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado que regula esta matéria. As autoridades espanholas salientam também que o elemento essencial de imputabilidade não existe quando a medida nacional transpõe um ato comunitário não sujeito a uma margem discricionária, tal como estabelece o acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de abril de 2009 no processo C-460/07, Puffer (30).

5.2.1.3. Alegadas compensações concedidas pelo Estado para financiar as suas campanhas de publicidade e comunicação

(132) As autoridades espanholas negam que a Correos possa ter beneficiado de auxílio para financiar as suas campanhas de publicidade e de comunicação.

(133) Em particular, esclarecem que os planos de publicidade e comunicação institucional mencionados pelo terceiro interessado anónimo como indício do referido auxílio incluem um conjunto de ações realizadas pelos órgãos da administração pública central e das empresas públicas neste âmbito, para fins estatísticos, mas que os custos de publicidade da Correos mencionados nesses planos foram sempre realizados a cargo do seu orçamento.

(134) As autoridades espanholas explicam que, tal como é indicado no próprio plano, a comissão de publicidade e comunicação institucional, órgão administrativo colegial, inclui no referido plano todas as campanhas institucionais que a administração pública central e as entidades que lhe estão vinculadas planeiam desenvolver. A Correos y Telégrafos, S.A., à semelhança das restantes empresas públicas, desenvolve os seus próprios planos de publicidade financiados pelos seus próprios recursos, estando estes incluídos no referido plano unicamente para fins estatísticos.

5.2.2. OBSERVAÇÕES ÀS OBSERVAÇÕES APRESENTADAS PELA CORREOS

(135) As autoridades espanholas expressam a sua concordância com as observações apresentadas pela entidade Correos y Telégrafos, S.A.

(136) Pretendem especificar o pedido apresentado pela referida entidade nas suas observações escritas no sentido em que os dividendos distribuídos devem ser afetados a uma redução do excesso de compensação indicado na decisão de início do procedimento de 2016, reiterando a inexistência de uma compensação em excesso comprovada até à data.

(137) Não obstante, a Espanha também reitera as suas observações, salientando a necessidade de ter em conta o pagamento de tais dividendos para efeitos de redução de eventuais auxílios que possam ser determinados no final do procedimento formal de investigação. Segundo as autoridades espanholas, os referidos dividendos, concedidos com caráter extraordinário e não recorrente pela Correos ao Estado, devem ser considerados para efeitos de cálculo dos recursos públicos colocados à disposição da Correos, em conformidade com a Decisão «Statsbaner» da Comissão (31).

5.3. OBSERVAÇÕES ADICIONAIS DA ESPANHA

5.3.1. ABORDAGENS ALTERNATIVAS PARA O CÁLCULO DE UMA COMPENSAÇÃO EXCESSIVA DA OSU NO PERÍODO 2004-2010

(138) Reiterando que as compensações pela OSU atribuídas à Correos no período 2004-2010 não constituem auxílio estatal e que, a constituir auxílio estatal, deveriam ser consideradas compatíveis, as autoridades espanholas consideram que, mesmo aceitando a abordagem da Comissão na decisão de início de procedimento de 2016 relativa à utilização do método de imputação de custos (32), o cálculo das eventuais compensações excessivas apenas se poderia basear nos seguintes pressupostos:

(139) Em primeiro lugar, a área reservada e a área não reservada devem ser consideradas em separado: a área reservada corresponde aos serviços postais universais prestados em regime de monopólio; a área não reservada é referente aos serviços postais universais. Adicionalmente, a compensação na área reservada aplica uma metodologia cujos resultados equivalem de forma totalmente idêntica aos do método de imputação de custos, enquanto a área não reservada aplica a metodologia dos custos líquidos evitados; a compensação é calculada e determinada em separado para cada área. Consequentemente, estas áreas devem ser consideradas dois SIEG distintos, sujeitos a avaliações separadas e a métodos diferentes de compensação. De acordo com a metodologia espanhola, a compensação na área reservada corresponde ao respetivo custo contabilístico líquido (diferença entre os custos totais e as receitas), ao passo que a compensação na área não reservada é calculada utilizando uma metodologia dos custos líquidos evitados, uma vez que apenas é calculada a soma das perdas dos segmentos não rentáveis da área não reservada, com base no pressuposto de que qualquer operador privado não sujeito a obrigações de serviço público não realizaria os serviços deficitários.

(140) Segundo esta lógica, de um montante total de aproximadamente 955,237 milhões de de euros do total da compensação pela OSU atribuída à Correos no período 2004-2010, cerca de 637,850 milhões de euros (o défice contabilístico da área reservada) seriam atribuídos à área reservada e o restante (317,387 milhões de euros) à área não reservada (ver o quadro 5). Quadro 6 Compensações pela OSU nas áreas reservada e não reservada (em milhões de euros) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Área reservada 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 637,850 Área não reservada 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387 Total 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333 955,237

(141) As autoridades espanholas consideram que as duas compensações devem ser avaliadas separadamente, o que conduz a um resultado diferente do alcançado pela Comissão na decisão de início do procedimento de 2016.

5.3.1.1. Avaliação das compensações pela OSU na área reservada

(142) As autoridades espanholas propõem avaliar as compensações pela área reservada do serviço universal aplicando o método de imputação de custos e uma rentabilidade de vendas (33) («ROS») de 4,8 % (referência utilizada no processo bpost para encomendas com nível de risco reduzido).

(143) Desta abordagem pode claramente concluir-se que a Correos foi subcompensada pelo fornecimento deste SIEG, uma vez que o auxílio concedido à área reservada do serviço universal corresponde exatamente ao seu custo líquido contabilístico, como indicado no quadro 6, e a subcompensação corresponde ao montante do lucro razoável que não foi contabilizado. Quadro 7 Subcompensação da área reservada da OSU (em milhões de euros) Área reservada da OSU 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Receitas […] […] […] […] […] […] […] […] Custos […] […] […] […] […] […] […] […] Custo líquido = Custos-Receitas […] […] […] […] […] […] […] […] Lucro razoável (pressuposto de 4,8 % ROS) […] […] […] […] […] […] […] […] Custo líquido + lucro razoável […] […] […] […] […] […] […] […] Compensação máxima suscetível de ser concedida à Correos […] […] […] […] […] […] […] […] Compensação concedida à Correos 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 637,850 Subcompensação = compensação máxima – compensação concedida […] […] […] […] […] […] […] […]

(144) As autoridades espanholas explicam que, uma vez que a Correos foi subcompensada pela prestação dos serviços na área reservada e que são cumpridas as restantes condições do Enquadramento SIEG de 2012, a compensação concedida pelos referidos serviços deveria ser considerada compatível.

5.3.1.2. Avaliação das compensações pela OSU à área não reservada

(145) As autoridades espanholas consideram que, relativamente aos serviços na área não reservada da OSU, cabe aplicar o valor de referência utilizado no processo bpost para encomendas com nível de risco elevado.

(146) Todavia, com base nesse pressuposto, as autoridades espanholas reconhecem que a área não reservada da OSU apresentaria um custo líquido negativo em cada exercício, ou seja, um lucro líquido que não permitiria conceder nenhum tipo de compensação, tal como é indicado no quadro 7. Quadro 8 Compensação excessiva da área não reservada da OSU (em milhões de euros) Área não reservada da OSU 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Receitas […] […] […] […] […] […] […] […] Custos […] […] […] […] […] […] […] […] Custo líquido = Custos - Receitas […] […] […] […] […] […] […] […] Lucro razoável (pressuposto de 7,4 % ROS) […] […] […] […] […] […] […] […] Custo líquido + lucro razoável […] […] […] […] […] […] […] […] Compensação máxima 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 Compensação concedida 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387 Excesso de compensação = compensação concedida – compensação máxima 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387

(147) Com base nesta abordagem, a compensação concedida à área não reservada da OSU poderia ser considerada incompatível, na medida em que constituiu uma compensação excessiva à Correos. No entanto, as autoridades espanholas também salientam que os dividendos devem ser tidos em consideração ao reduzir de facto o montante da compensação concedida à Correos, tal como explicado nos considerandos 148 a 152.

5.3.2. DIVIDENDOS

(148) As autoridades espanholas explicam que a Correos pagou dividendos no período 2004-2010. Quadro 9 Dividendos pagos pela Correos (em milhões de euros) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Dividendos pagos 0,000 0,000 29,775 30,576 51,958 38,966 0,000 151,275

(149) As autoridades espanholas explicam que os referidos dividendos não devem ser considerados uma remuneração do acionista, uma vez que, pelo contrário, desempenharam o papel de mecanismo de reembolso implícito que permite às autoridades espanholas, dadas as circunstâncias específicas do caso, reduzir os potenciais excessos de financiamento através da recuperação de recursos da empresa. O Estado, em função da sua capacidade de autoridade orçamental, decidiu incluir esta disposição em cada um dos orçamentos gerais do Estado adotados no período 2005-2008, a fim de corrigir potenciais excessos de financiamento indicados no ano anterior ao da adoção dessas decisões orçamentais. Essa decisão não foi adotada nos exercícios de 2009 e 2010, dado que as previsões indicavam perdas na empresa nesses anos.

(150) Em primeiro lugar, as autoridades espanholas explicam que a decisão de distribuir dividendos é imputável ao Estado espanhol, na sua qualidade de autoridade pública, e não à gestão da Correos. Neste contexto, as autoridades espanholas explicam o seguinte: a) a disposição relativa ao pagamento de dividendos pela Correos é refletida no orçamento geral do Estado, tanto na rubrica de capital da empresa como no capítulo das receitas não fiscais do Estado. O orçamento geral do Estado é adotado através de um anteprojeto de lei aprovado pelo Conselho de Ministros e apresentado ao Parlamento para adoção final; b) a necessidade de realizar ajustes no financiamento através dos dividendos baseia-se nos resultados da empresa no ano anterior ao ano em que são refletidos no orçamento geral do Estado, uma vez que esses resultados são os únicos disponíveis no momento da adoção do anteprojeto de lei do orçamento adotado em setembro de cada exercício; c) enquanto empresa, a Correos não tinha qualquer interesse em pagar dividendos ao Estado que, de qualquer modo, se tinha comprometido a pagar a compensação pelo serviço postal universal até 2010.

(151) Em segundo lugar, as autoridades espanholas explicam que, por força das circunstâncias, os dividendos eram a única modalidade disponível para modular todo o financiamento potencialmente excessivo em determinados anos, pelas seguintes razões: a) em 2000, a Espanha celebrou um contrato com a Correos que estabelecia uma compensação paga automaticamente, baseada num cálculo predefinido, até ao exercício de 2010; b) embora as autoridades espanholas não tenham realizado uma análise formal para determinar potenciais compensações excessivas, estavam conscientes de que a situação financeira particularmente favorável da empresa constituía prova da possibilidade de alguns dos financiamentos não serem necessários em determinados anos; c) nessas circunstâncias, a distribuição de dividendos constituía o único meio legal à disposição do Estado para reduzir o potencial excesso de financiamento concedido à Correos, na ausência de mecanismos alternativos no referido contrato. Os dividendos atuaram, neste caso, como um mecanismo de modulação; d) as autoridades espanholas salientam também que a Correos não concedeu qualquer vantagem económica especial a esse potencial financiamento excessivo e ao respetivo reembolso através dos dividendos. A empresa apresentava uma taxa de rentabilidade elevada nos anos em apreço (não necessitando de fundos adicionais para assegurar o seu funcionamento), não contraiu empréstimos bancários (pelo que não beneficiou de notação superior) nem adquiriu outras empresas.

(152) Em conformidade, as autoridades espanholas explicam que os dividendos pagos no ano N foram apurados no ano N-1 com base nos resultados contabilísticos do ano N-2. Consequentemente, os referidos dividendos visam modular a compensação excessiva do ano N-2, tal como resumido no quadro 9. Quadro 10 Dividendos e compensação excessiva (em milhões de euros) Montantes dos dividendos Ano de pagamento Ano relacionado de compensação excessiva Montante da compensação excessiva do ano relacionado Compensação excessiva ajustada do ano relacionado 29,775 2006 2004 44,859 15,084 30,576 2007 2005 47,294 16,718 51,958 2008 2006 55,199 3,241 38,966 2009 2007 39,441 0,475 0,000 2010 2008 40,863 40,863 0,000 2011 2009 45,919 45,919 0,000 2012 2010 43,812 43,812 Total 151,275 317,387 166,112

6. OBSERVAÇÕES ADICIONAIS APRESENTADAS PELA UNIPOST

(153) Em 20 de março de 2018, a Unipost informou a Comissão de que tinha entrado em liquidação em 19 de fevereiro de 2018 e de que considerava que o auxílio estatal incompatível concedido à Correos tinha influenciado significativamente a sua insolvência.

(154) Segundo a Unipost, o referido auxílio incompatível permitiu que a Correos praticasse preços mais baixos nos mercados não reservados, aplicando una política de preços que não estava relacionada com os seus custos nos referidos mercados não reservados.

7. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS

7.1. COMPENSAÇÕES PELA OSU CONCEDIDAS NOS TERMOS DA LEI POSTAL DE 1998

7.1.1. AUXÍLIO ESTATAL NA ACEÇÃO DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TRATADO

(155) Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

(156) Daqui resulta que, para que uma medida financeira possa ser considerada auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, devem ser cumpridas todas as condições seguintes: i) a medida deverá ser imputável ao Estado-Membro e concedida mediante recursos estatais; ii) deverá conferir uma vantagem económica à empresa; iii) a vantagem deverá ser seletiva;

7.1.1.1. Medida imputável ao Estado e concedida com fundos estatais

(157) Para que uma medida constitua um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, deve ser concedida pelo Estado ou ser proveniente de recursos estatais. Por «recursos estatais» entendem-se todos os recursos do setor público (34), incluindo os recursos de entidades nacionais (descentralizadas, federadas, regionais ou de outra natureza) (35).

(158) As compensações pela prestação do serviço postal universal nos termos da Lei Postal de 1998 são pagas diretamente pelo orçamento geral do Estado e são, por isso, claramente imputáveis ao Estado e concedidas mediante recursos estatais.

7.1.1.2. Vantagem económica seletiva conferida a uma empresa

A. Seletividade

(159) Para se inserir no âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, uma medida estatal deve favorecer «certas empresas ou certas produções». Neste sentido, apenas as medidas que favoreçam empresas e lhes concedam uma vantagem de modo seletivo são abrangidas pelo conceito de auxílio estatal.

(160) As compensações pela OSU são claramente seletivas, uma vez que apenas beneficiam uma empresa: Correos

B. O conceito de empresa

(161) A concessão de fundos públicos a uma entidade só pode ser qualificada de auxílio estatal se essa entidade for uma «empresa» na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. O Tribunal de Justiça da União Europeia («Tribunal de Justiça») definiu reiteradamente as empresas como entidades que exercem uma atividade económica (36). A qualificação de uma entidade como empresa depende, assim, da natureza da sua atividade, independentemente do estatuto jurídico dessa entidade e do seu modo de financiamento (37). De um modo geral, deve considerar-se que qualquer atividade consistente na oferta de bens ou serviços no mercado tem um caráter económico (38). Uma entidade que desenvolve simultaneamente atividades económicas e não económicas deve ser considerada uma empresa apenas no que se refere às primeiras (39). O simples facto de uma empresa não ter fins lucrativos não significa necessariamente que as suas atividades não tenham um caráter económico (40).

(162) No caso em apreço, a Correos presta serviços postais a troca de remuneração no mercado espanhol e em concorrência com outros fornecedores. A oferta de serviços postais neste mercado supõe, portanto, uma atividade económica. As compensações pela OSU compensam a Correos pela prestação de alguns destes serviços postais e, portanto, compensam uma atividade económica. Consequentemente, em relação às atividades financiadas pelas medidas em causa, a Correos deve ser considerada uma empresa.

C. Vantagem económica

(163) Na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, uma vantagem é um benefício económico que uma empresa não poderia ter obtido em condições normais de mercado, isto é, sem a intervenção do Estado (41). Apenas o efeito da medida sobre a empresa é relevante, e não as causas ou os objetivos da intervenção estatal (42). Existe uma vantagem sempre que a situação financeira de uma empresa melhora na sequência da intervenção do Estado.

(164) As compensações pela OSU destinam-se a cobrir a totalidade ou uma parte dos custos líquidos suportados pela Correos no desempenho da OSU. Sem a intervenção do Estado, a Correos deveria suportar estes custos por si mesma. A medida analisada exonera a Correos de uma parte dos custos das suas atividades económicas, melhorando dessa forma a sua situação financeira. Consequentemente, e sem prejuízo da questão de a medida cumprir as condições estabelecidas pelo acórdão Altmark, a medida confere, prima facie, uma vantagem para a Correos.

D. Cumprimento dos critérios Altmark

(165) Considera-se que a compensação por serviço público concedida a uma empresa que cumpre as quatro condições estabelecidas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Altmark não confere nenhuma vantagem económica e, por conseguinte, não constitui auxílio estatal (43). As quatro condições são as seguintes: a) «[…] Em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve estar efetivamente incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e tais obrigações devem estar claramente definidas […]. b) Em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente […]. c) […] Em terceiro lugar, a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável pela execução destas obrigações […]. d) Em quarto lugar, quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimentos de obrigações de serviço público, num caso concreto, não seja efetuada no âmbito de um processo de concurso público que permita selecionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a Coletividade, o nível de compensação necessário deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada e adequadamente equipada em meios de transporte para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respetivas receitas assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações.»

(166) Em relação à compensação concedida à Correos durante o período em análise, a Comissão confirma as opiniões expressas na decisão de início de procedimento de 2016 (44) de que a terceira e quarta condições do acórdão Altmark não se encontram preenchidas.

O terceiro critério Altmark

(167) Na sua Decisão de 25 de janeiro de 2012 relativa à bpost (45), a Comissão determinou um intervalo de lucro razoável de referência aplicável a todos os operadores postais da União. A Comissão determinou esse nível de benefício de referência com base em três estudos de peritos (realizados, respetivamente, pela WIK Consult, Deloitte e Charles River Associates). O nível de lucro de referência aplicável a todos os operadores postais da União (indicado como ROS) é baseado na rentabilidade observada de conjuntos de empresas comparáveis do setor postal e de encomendas de vários países. Em particular, nos casos em que um operador postal se encontra exposto a um grau de risco significativo é aplicado o intervalo [ROS 5,4 %-7,4 %], ao passo que nos casos em que existe apenas um risco limitado é utilizado o intervalo [ROS 3,6 %-4,8 %] (46).

(168) Na decisão de início de procedimento de 2016, a Comissão manifestava dúvidas sobre a possibilidade de a Correos ter recebido uma compensação excessiva com base no seguinte cálculo (ver o quadro 10), utilizando o valor de referência ROS mais elevado fixado no processo bpost. Quadro 11 Possível compensação excessiva da Correos (em milhões de euros) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Receitas OSU […] […] […] […] […] […] […] […] Custos OSU […] […] […] […] […] […] […] […] Custo líquido = Custos-Receitas […] […] […] […] […] […] […] […] Lucro razoável (pressuposto de 7,4 % ROS) […] […] […] […] […] […] […] […] Custo líquido + lucro razoável […] […] […] […] […] […] […] […] Compensação máxima suscetível de ser concedida à Correos […] […] […] […] […] […] […] […] Compensação concedida à Correos 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333 955,237 Possível compensação excessiva = compensação concedida – compensação máxima […] […] […] […] […] […] […] […]

(169) As autoridades espanholas e/ou a Correos (47) formularam algumas observações sobre as dúvidas manifestadas pela Comissão (ver as secções 4.1.1 e 5.1.1): a) a metodologia dos custos líquidos evitados pode ser utilizada para verificar se o terceiro critério Altmark é cumprido; b) a metodologia espanhola é uma aplicação válida da metodologia dos custos líquidos evitados; c) as compensações concedidas à Correos correspondem aos custos líquidos evitados da OSU, pelo que não pode haver uma compensação excessiva e o terceiro critério Altmark deve ser considerado cumprido; d) o princípio de confiança legítima seria aplicado no que diz respeito ao cumprimento do terceiro critério Altmark através da utilização da metodologia dos custos líquidos evitados e, portanto, com recurso à metodologia espanhola; e) as autoridades espanholas também propuseram uma alternativa para a aplicação do método de imputação de custos, que conduz a um resultado diferente do obtido pela Comissão.

(170) Estas alegações são analisadas a seguir.

— A metodologia dos custos líquidos evitados pode ser utilizada para verificar se o terceiro critério Altmark é cumprido.

(171) As autoridades espanholas e/ou a Correos consideram que o terceiro critério Altmark pode ser verificado através da metodologia dos custos líquidos evitados (isto é, que a ausência de compensação excessiva exigida pelo terceiro critério Altmark pode ser comprovada pela comparação dos custos líquidos evitados do SIEG e a compensação concedida ao prestador do SIEG).

(172) A Comissão lembra que o acórdão Altmark foi adotado em 29 de julho de 2003. Não há dúvida de que no momento da adoção do referido acórdão, o único método aplicável para o cálculo do custo líquido dos SIEG era o método de imputação de custos. O próprio acórdão Altmark faz referência aos custos incorridos e às receitas, o que identifica, indubitavelmente, o método de imputação de custos, ao passo que os custos líquidos evitados se baseiam fundamentalmente no conceito de «custos evitados» (que, por definição, são custos não realizados).

(173) O método de imputação de custos foi incluído no Enquadramento SIEG de 2005 (48), aplicável desde 29 de novembro de 2005 até 31 de janeiro de 2012, e serviu de base para várias decisões da Comissão sobre compensação pela OSU durante esse período (49). É também o método que deve ser utilizado em virtude do Enquadramento SIEG de 2012 no caso de não poder ser aplicada a metodologia dos custos líquidos evitados (50). Este método só foi introduzido formalmente pela Comissão, como método válido para calcular o custo líquido da OSU, na Diretiva 2008/6/CE (que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2011) e no Enquadramento SIEG de 2012 (que entrou em vigor em 31 de janeiro de 2012).

(174) O Tribunal de Justiça da União Europeia esclareceu que o conceito de auxílio estatal é um conceito objetivo e jurídico definido diretamente pelo Tratado (51). Neste sentido, parece errado alterar ao longo do tempo o método utilizado para avaliar a existência de auxílio em conformidade com o acórdão Altmark, a fim de o alinhar com as opções escolhidas pela Comissão no Enquadramento SIEG de 2012, que descreve as condições para a compatibilidade de algumas compensações por SIEG. Em qualquer caso, tal como explicado no considerando 172, essa interpretação pode ser contrária ao teor do acórdão.

(175) Por conseguinte, a Comissão não aceita que a metodologia dos custos líquidos evitados possa ser utilizada para comprovar a conformidade com o terceiro critério do acórdão Altmark.

— A metodologia espanhola é uma aplicação válida da metodologia dos custos líquidos evitados

(176) As autoridades espanholas e/ou a Correos defendem que a metodologia espanhola é uma aplicação válida da referida metodologia dos custos líquidos evitados, reconhecida como método adequado para calcular o custo líquido da OSU na Diretiva 2008/6/CE e no Enquadramento SIEG de 2012.

(177) A Comissão considera que, embora a referida metodologia possa ser utilizada para comprovar o cumprimento do terceiro critério Altmark, quod non, a metodologia espanhola não pode ser considerada uma aplicação válida da metodologia dos custos líquidos evitados.

(178) Em primeiro lugar, cabe observar que, tal como foi reconhecido pelas próprias autoridades espanholas, o método espanhol aplica o método de imputação de custos à área reservada da OSU (ver o considerando 139). Segundo as autoridades espanholas, apenas a abordagem aplicada à área não reservada da OSU (na qual o custo líquido é igual à soma das perdas dos segmentos beneficiários da área não reservada da OSU) pode ser comparada com um custo líquido evitado (ver considerando 139). Esta abordagem dupla é, por si só, incoerente com a metodologia de custos líquidos evitados, descrita (52) e aplicada pela Comissão na sua prática decisória (53), que implica comparar a situação da empresa no seu conjunto com e sem a obrigação de serviço público (neste caso, a OSU).

(179) Mesmo tendo em conta a área não reservada da OSU, a metodologia espanhola apresenta uma série de diferenças com a metodologia dos custos líquidos evitados, descrita e aplicada pela Comissão na sua prática decisória.

(180) Em primeiro lugar, a metodologia espanhola não parece ser baseada num cenário contrafactual realista, o que constitui um importante elemento da metodologia dos custos líquidos evitados. Efetivamente, limita-se a considerar as perdas ex post dos centros de custos deficitários. As autoridades espanholas alegam que se baseia num cenário contrafactual implícito: qualquer operador privado descontinuaria estes centros deficitários para não estar sujeito às obrigações de serviço público (ver o considerando 139). No entanto, esta abordagem não parece descrever uma verdadeira estratégia de negócio, que exigiria a determinação ex ante dos centros de custos para a descontinuação dos serviços, uma vez que não se pode esperar que o operador saiba antecipadamente quais os centros de custos que serão deficitários. Por outro lado, a metodologia espanhola parece implicar que os centros poderiam ser descontinuados e novamente criados de um ano para o outro durante o período de avaliação, o que não constitui um cenário contrafactual realista.

(181) Também não corrige o impacto da interrupção da distribuição dos fluxos de tráfego não rentáveis na rentabilidade de outros produtos e serviços (incluídos ou não incluídos na OSU), como também é exigido pela metodologia dos custos líquidos evitados.

(182) Por último, a metodologia espanhola não tem em conta os benefícios não materiais e de mercado, nem inclui incentivos para a eficiência de custos, conforme é exigido pela metodologia dos custos líquidos evitados.

(183) Face ao exposto, a Comissão não considera que a metodologia espanhola seja uma aplicação válida da metodologia dos custos líquidos evitados.

— As compensações concedidas à Correos correspondem aos custos líquidos evitados da OSU, pelo que não pode haver uma compensação excessiva e o terceiro critério Altmark deve ser considerado cumprido.

(184) Conforme explicado nos considerandos 172 a 175, a Comissão não considera adequada a metodologia dos custos líquidos evitados para comprovar o cumprimento do terceiro critério Altmark e, além disso, tal como explicado nos considerandos 176 a 183, a Comissão não considera que a metodologia espanhola seja uma aplicação válida da referida metodologia.

(185) Consequentemente, a Comissão considera que as compensações concedidas à Correos em conformidade com a metodologia espanhola não correspondem aos custos líquidos evitados da OSU e que, mesmo que assim fosse, tal não seria suficiente para garantir o cumprimento do terceiro critério Altmark.

— O princípio de confiança legítima seria aplicado no que diz respeito ao cumprimento do terceiro critério Altmark através da utilização da metodologia dos custos líquidos evitados e, portanto, com recurso à metodologia espanhola.

(186) As autoridades espanholas e/ou a Correos alegam que as autoridades espanholas poderiam ter confiança legítima relativamente ao cumprimento do terceiro critério Altmark através da utilização da metodologia dos custos líquidos evitados e da metodologia espanhola.

(187) O Tribunal de Justiça declarou (54), relativamente aos auxílios estatais, que, quando o auxílio não é comunicado à Comissão e constitui, portanto, um auxílio ilegal, não é possível recorrer ao princípio de proteção da confiança legítima. Consequentemente, a confiança legítima quanto à legalidade de um auxílio, salvo circunstâncias excecionais, apenas pode ser invocada se o auxílio tiver sido notificado à Comissão.

(188) A Espanha nunca notificou a Comissão das compensações pela OSU, apesar da divulgação feita pela Comissão na sua prática decisória em matéria de auxílios estatais no setor postal (55). Em particular, várias decisões da Comissão relativas a auxílios estatais no setor postal que foram publicadas avaliam o cumprimento dos requisitos Altmark e nenhuma delas aceitou a metodologia dos custos líquidos evitados como meio adequado para comprovar o cumprimento do terceiro critério Altmark. Por outro lado, várias decisões constituem uma orientação relativamente à abordagem da Comissão à metodologia dos custos líquidos evitados (56) e, nesse sentido, está claro que a metodologia espanhola diverge da metodologia dos custos líquidos evitados aplicada pela Comissão (como foi explicado nos considerandos a 177 a 183).

(189) A Comissão considera que o relatório de peritos NERA publicado em 1998 (que não tinha efeito vinculativo) não pode induzir uma confiança legítima relativamente à apreciação da existência de auxílio nas compensações por se