Decisão da Comissão

de 20 de Dezembro de 2001

que declara uma concentração compatível com o mercado comum e o funcionamento do Acordo EEE

(Processo COMP/M.2530 - Südzucker/Saint Louis Sucre)

[notificada com o número C(2001) 4524]

(Apenas faz fé o texto em língua alemã)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2003/259/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o seu artigo 57.o,

Tendo em conta o Regulamento (CEE) n.o 4064/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, relativo ao controlo das operações de concentração de empresas(1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1310/97(2), nomeadamente, o n.o 2 do seu artigo 8.o,

Tendo em conta a decisão da Comissão, de 23 de Agosto de 2001, de dar início ao procedimento no presente caso,

Tendo sido dada às empresas em causa a oportunidade de se pronunciarem sobre as objecções da Comissão,

Tendo em conta o parecer do Comité Consultivo em matéria de concentração de empresas(3),

Após ter sido informada sobre o relatório final do auditor nesta matéria(4),

Considerando o seguinte:

(1) Em 20 de Julho de 2001, a empresa Südzucker AG, Mannheim/Ochsenfurt (a seguir denominada "Südzucker") notificou à Comissão Europeia, em conformidade com o artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 4064/89 (a seguir denominado "regulamento das concentrações") o projecto de adquirir o controlo exclusivo da totalidade da Saint Louis Sucre SA, Paris (a seguir denominada "SLS").

(2) Após análise da notificação, a Comissão concluiu numa primeira fase que o projecto notificado se inscreve no âmbito de aplicação do regulamento das concentrações, suscitando fortes reservas quanto à respectiva compatibilidade com o mercado comum.

(3) Após uma análise detalhada do caso em apreço, a Comissão concluiu que a operação de concentração notificada é em si susceptível de reforçar posições dominantes, o que afectaria de modo significativo a concorrência efectiva numa parte substancial do mercado comum. Contudo, os compromissos assumidos pela Südzucker permitem dissipar as reservas quanto ao impacte da operação de concentração a nível da concorrência.

I. AS PARTES

(4) O grupo alemão Südzucker é um dos principais produtores de açúcar do mundo. As suas actividades englobam a produção e a distribuição de açúcar, edulcorantes, aditivos alimentares, amido, melaço, produtos agrícolas (inclusive serviços), gelados e alimentos congelados. No plano geográfico, a Südzucker exerce a maior parte das suas actividades na Alemanha, em particular no Sul e Este deste país, bem como na Bélgica, na Áustria e na Europa Oriental. De entre as filiais controladas pela Südzucker contam-se a empresa belga Raffinerie Tirlemontoise SA, Bruxelas, e a empresa austríaca Agrana Zucker und Stärke AG (a seguir denominada "Agrana"), Viena, que também produzem e distribuem açúcar, edulcorantes, aditivos alimentares e melaço.

(5) A SLS é a segunda maior produtora de açúcar em França e a sétima maior a nível europeu. A sua actividade consiste na produção e distribuição de açúcar, álcool e melaço. No plano geográfico, a SLS exerce as suas actividades especialmente em França e na Europa Oriental, sendo controlada pela holding Financière Franklin Roosevelt SAS, Paris, que detém 99,7 % das acções da SLS. Por seu lado, a SLS controla 13,8 % do capital da principal produtora de açúcar de Espanha, a Ebro Puleva SA (a seguir denominada "Ebro Puleva"). Além disso, a SLS detém uma participação minoritária de 44,5 % do capital da produtora de açúcar francesa Sucrerie Distillerie des Ouvré Fils SA (a seguir denominada "Souppes-Ouvré").

II. O PROJECTO

(6) A operação de concentração notificada consiste na aquisição pela Raffinerie Tirlemontoise SA, Bruxelas, da totalidade das participações na Financière Franklin Roosevelt SAS.

III. A OPERAÇÃO DE CONCENTRAÇÃO

(7) O projecto em causa permitirá à Südzucker a aquisição do controlo exclusivo da SLS. Trata-se, neste caso, de uma operação de concentração na acepção do n.o 1, alínea b), do artigo 3.o do regulamento das concentrações.

IV. DIMENSÃO COMUNITÁRIA

(8) As empresas em causa realizam um volume de negócios à escala mundial superior a 5 mil milhões de euros(5) (Südzucker: 4,664 mil milhões de euros no exercício financeiro que termina em 28 de Fevereiro de 2001; SLS: [...]*(6) mil milhões de euros no exercício financeiro que termina em 30 de Setembro de 2000). Ambas apresentam ainda um volume de negócios, à escala comunitária, superior a 250 milhões de euros (Südzucker: 3,711 mil milhões de euros no exercício financeiro que termina em 28 de Fevereiro de 2001; SLS: [...]* milhões de euros no exercício financeiro que termina em 30 de Setembro de 2000). A empresa Südzucker não realiza mais de dois terços do seu volume de negócios total na Comunidade num único Estado-Membro. A operação de concentração notificada tem, por conseguinte, dimensão comunitária.

V. O PROCEDIMENTO

(9) Em 23 de Agosto de 2001, a Comissão decidiu dar início ao procedimento, em conformidade com o n.o 1, alínea c), do artigo 6.o do regulamento das concentrações.

(10) Em 9 de Outubro de 2001, foi enviada uma comunicação de objecções à Südzucker, que respondeu por carta de 24 de Outubro de 2001(7). A pedido da Südzucker, efectuou-se uma audição oral, em 26 de Outubro de 2001, em Bruxelas, em conformidade com o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 447/98 da Comissão, de 1 de Março de 1998, relativo às notificações, prazos e audições previstos no Regulamento (CEE) n.o 4064/89 do Conselho relativo ao controlo das operações de concentração de empresas(8). A SLS e terceiros participaram nesta audição.

(11) Em 22 de Novembro de 2001, a Südzucker apresentou à Comissão uma declaração de compromisso. Por carta em 6 de Dezembro de 2001, completou esta declaração com alguns dados técnicos. Em 14 de Dezembro de 2001, a Comissão informou a empresa Südzucker, em conformidade com a sua Comunicação sobre as soluções passíveis de serem aceites(9), que, no caso em apreço, a eliminação das dúvidas quanto ao impacte a nível da concorrência não depende dos compromissos assumidos pela Südzucker relativamente à sua ligação futura com o grupo espanhol Ebro-Puleva. Por conseguinte, a Südzucker retirou esta parte dos seus compromissos. Os restantes compromissos serão descritos mais pormenorizadamente nos considerandos 151 a 152 e apreciados em matéria de concorrência nos considerandos 153 e seguintes.

VI. APRECIAÇÃO DO IMPACTE DO PROJECTO NOTIFICADO A NÍVEL DA CONCORRÊNCIA

(12) A operação de concentração em causa afecta todos os mercados de açúcar na Alemanha, na Bélgica e em França. As dúvidas existentes quanto ao impacte do projecto notificado a nível da concorrência dizem respeito aos mercados do açúcar no Sul da Alemanha e na Bélgica.

A. MERCADOS DO PRODUTO RELEVANTES

(13) A operação de concentração diz respeito à produção e distribuição de açúcar, que, segundo as partes, se pode subdividir nos três seguintes mercados do produto relevantes: açúcar industrial, açúcar a retalho e distribuição de açúcar para venda com marca dos distribuidores.

1. AÇÚCAR INDUSTRIAL

(14) O açúcar industrial é vendido a granel (armazenamento em silos) ou em grandes quantidades (acondicionado em sacos de mais de 5 kg). Os clientes são nomeadamente as indústrias transformadoras do sector agro-alimentar e das bebidas.

2. AÇÚCAR A RETALHO

(15) O açúcar a retalho é vendido em pequenas quantidades (em pacotes até 5 kg) com a marca do fabricante e é utilizado principalmente pelos consumidores finais a nível doméstico ou no sector da restauração. O açúcar a retalho é distribuído por grossistas e retalhistas.

(16) A distinção feita entre o açúcar industrial e o açúcar a retalho corresponde à prática seguida pela Comissão para decisões nesta matéria(10). Estes dois mercados apresentam determinadas características comuns; trata-se, em ambos os casos, do mesmo produto de base e a sua distribuição está globalmente sujeita ao Regulamento (CE) n.o 1260/2001 do Conselho, de 19 de Junho de 2001, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar(11) (a seguir denominada "organização comum de mercado no sector do açúcar"). Contudo, as diferenças existentes à escala comunitária no sector do açúcar industrial e a retalho a nível da embalagem, da distribuição e do perfil dos clientes conduzem a estruturas de preços diferentes e justificam a definição de mercados do produto relevantes distintos.

3. DISTRIBUIÇÃO DE AÇÚCAR PARA VENDA COM MARCA DOS DISTRIBUIDORES

(17) Os mercados do açúcar industrial e do açúcar a retalho são distintos do mercado da distribuição do açúcar para venda com marca dos distribuidores. As empresas comerciais, em especial as grandes cadeias de distribuição que vendem açúcar a retalho com marca própria são abastecidos pelos produtores de açúcar. Estes últimos acondicionam o açúcar em embalagens fornecidas pelas empresas comerciais ou em embalagens fabricadas especialmente para o efeito que ostentam a sua marca em exclusividade.

(18) A distribuição de açúcar para venda com marca dos distribuidores é um mercado do produto relevante distinto. Do ponto de vista da procura, isto é, dos clientes, existem grandes diferenças entre a compra de produtos que serão distribuídos com uma marca comercial e a compra de produtos que ostentam a marca do fabricante(12).

(19) Para as empresas comerciais, são determinantes na compra de produtos com a marca do fabricante, nomeadamente os factores que influenciam a posição do produto em causa no mercado final (a jusante), isto é, as preferências dos clientes, o preço e a imagem do produto. Em termos realistas, o comerciante só poderá optar por produtos de marca cuja venda seja actualmente alvo de acções de promoção significativas na respectiva área de vendas. O número de fornecedores está, por conseguinte, limitado.

(20) Contudo, estas considerações não são pertinentes nos casos em que as empresas são abastecidas com produtos que se destinam a serem revendidos como produto de marca. É antes a própria empresa que determina a qualidade, a quantidade bem como outras especificações do produto a fornecer e o fabricante segue estas indicações. Cabe à empresa decidir sobre o marketing, a publicidade e a apresentação do produto (embalagem). Do ponto de vista da empresa é bastante mais fácil mudar de fornecedor do que no caso da compra de produtos comercializados com a marca do fabricante; a escolha do fornecedor baseia-se na oferta economicamente mais vantajosa. Os critérios que intervêm na compra são: o preço, a qualidade, as capacidades disponíveis bem como a fiabilidade do fornecedor.

(21) O pressuposto da existência de mercados distintos para a distribuição de produtos para venda com marca dos distribuidores e de produtos com a marca do fabricante não está em contradição com o facto de as marcas do fabricante e das marcas comerciais estarem em competição no mercado final, em especial nos pontos de venda a retalho, onde se inserem num único mercado. Trata-se, por conseguinte, de um único mercado final situado a jusante, ou seja, a nível das vendas a retalho, enquanto que os dois produtos comprados pelas empresas se inserem em diferentes mercados situados a montante.

4. RESULTADOS DO ESTUDO DE MERCADO

(22) Os resultados do estudo de mercado realizado pela Comissão confirmaram a referida distinção entre açúcar industrial e açúcar a retalho. No que diz respeito à Alemanha, confirma-se também a definição de um mercado do produto distinto destinado à distribuição de açúcar para venda com marca dos distribuidores. O pressuposto da existência de um mercado separado não é ainda posto em causa pelo facto desta distinção ser menos familiar para os operadores de mercado de outros Estados-Membros, como por exemplo em França, onde no mercado final a jusante raramente se efectua a distribuição de açúcar para venda com marca dos distribuidores. De qualquer modo, esta distinção é pertinente para os Estados-Membros onde a operação de concentração notificada suscita dúvidas quanto ao impacte a nível da concorrência.

5. CONCLUSÕES RELATIVAS AOS MERCADOS DO PRODUTO RELEVANTES

(23) Tendo em conta o que precede, a Comissão e as partes consideram que, para efeitos da apreciação do projecto de concentração notificado, importa distinguir três mercados do produto relevantes:

- açúcar industrial,

- açúcar a retalho e

- fornecimento de açúcar para venda com marca dos distribuidores.

B. MERCADO GEOGRÁFICO RELEVANTE

(24) As empresas que intervêm na operação de concentração consideram que, de qualquer modo, existirão, de futuro. mercados do açúcar de dimensão europeia. Tal aplica-se, em particular, ao fornecimento de açúcar para venda com marca dos distribuidores, sendo que as empresas dispõem de uma grande liberdade de escolha no que diz respeito aos seus fornecedores. Existem ainda reservas quanto à definição de mercados nacionais ou até mesmo regionais no sector do açúcar industrial e do açúcar a retalho, podendo-se deixar assim em aberto a questão da definição dos mercados geográficos relevantes.

1. AÇÚCAR INDUSTRIAL E AÇÚCAR A RETALHO

(25) No que diz respeito ao mercado do açúcar industrial e ao mercado do açúcar a retalho, a Comissão considera que se deverá atribuir uma determinada quota de produção de açúcar a cada Estado-Membro no quadro da organização comum de mercado no sector açúcar. Esta prática tem uma incidência considerável sobre a produção e a venda de açúcar na Comunidade e contribui para consolidar a repartição em mercados nacionais(13). Por conseguinte, as principais áreas de vendas das mais importantes produtoras de açúcar europeias distinguem-se claramente, facto que se reflecte também nas diferentes quotas de mercado destas empresas em cada um dos Estados-Membros (ver quadros 2 e 3 infra). Assim, na sua prática recente no âmbito do procedimento ao abrigo artigos 81.o e 82.o do Tratado CE, a Comissão considerou os mercados geográficos relevantes do açúcar industrial e do açúcar a retalho como, pelo menos, mercados nacionais(14).

(26) Contudo, a Comissão já tinha, na sua decisão "Europäische Zuckerindustrie"(15), considerado o Sul da Alemanha como um mercado geográfico relevante, uma região com uma dimensão inferior à de um Estado-Membro. Contrariamente às partes, a Comissão considera que para a apreciação da operação de concentração notificada, é necessário definir os vários mercados regionais do açúcar na Alemanha, ou seja, por grupos de Länder. Esta é considerada a melhor abordagem, nomeadamente quanto à viabilidade da análise da operação de concentração (por exemplo, a análise das quotas de mercado no âmbito do estudo de mercado). Para este efeito, são determinantes as seguintes considerações relativas à estrutura do mercado alemão do açúcar:

(27) Em primeiro lugar, verifica-se que na Alemanha, ao contrário do que sucede em França, as unidades de produção das três principais produtoras de açúcar (Südzucker, Nordzucker e Pfeifer & Langen) apresentam uma repartição regional diferente (ver mapa no Anexo I). Assim, os locais de produção da Südzucker situam-se essencialmente na Baviera, Bade-Vurtemberga, Hesse e Renânia-Palatinado. Em contrapartida, a Nordzucker produz principalmente no Land de Schleswig-Holstein e na Baixa Saxónia, enquanto que os locais de produção da Pfeifer & Langen se situam no Land da Renânia do Norte-Vestefália. Nos novos Länder(16), cada uma destas três principais produtoras de açúcar possui locais de produção com capacidades de produção idênticas.

(28) Além do mais, o açúcar é um produto homogéneo comercializado a granel e, por conseguinte, os preços são decisivos a nível da concorrência. Os custos de transporte constituem, regra geral, um factor de custo importante que é assim também determinante para o preço. Ao contrário do que sucede por exemplo em França, onde os locais de produção de açúcar mais importantes se concentram no Norte e no Nordeste do país, na Alemanha, a existência de trajectos mais longos decorrente da distribuição regional dos locais de produção anteriormente referida representa um factor de custo adicional para os concorrentes do produtor estabelecidos na região em causa.

(29) O comportamento dos fabricantes de açúcar alemães reforça também a segmentação a nível regional nos mercado alemães. No âmbito do estudo de mercado realizado pela Comissão, a maioria dos clientes do sector do açúcar confirmaram que na Alemanha a proximidade geográfica entre o cliente e o fornecedor influenciava substancialmente a distribuição. Regra geral, os fabricantes de açúcar alemães só distribuem os seus produtos a preços sem custos de transporte num determinado perímetro nas imediações do respectivo local de produção. Em regiões localizadas fora desta área, os fabricantes de açúcar recusam completamente a distribuição ou majoram significativamente as suas taxas de modo a compensar os custos de transporte adicionais, dado que, regra geral, a sua oferta deixa de ser competitiva em relação ao fabricante estabelecido na região em causa.

(30) Deste modo, tal como confirmado pelo estudo de mercado realizado pela Comissão, na Alemanha, os três maiores produtores nos sectores do açúcar industrial e do açúcar a retalho detêm, se não uma posição dominante, pelo menos uma posição muito forte nas suas áreas principais de vendas, nomeadamente nas imediações dos seus locais de produção. A Südzucker alcançou, por exemplo na campanha de 1999/2000(17), bem como nos anos anteriores, uma quota de mercado bastante elevada nos dois mercados de produtos do Sul da Alemanha (Baviera, Bade-Vurtemberga, Sarre, Hesse e Renânia-Palatinado), pelo que a sua quota de mercado nestes Länder se eleva a um total [superior a 80%]*. Tal aplica-se igualmente à Nordzucker nos Länder de Schleswig-Holstein, de Hamburgo, de Brema e da Baixa Saxónia e, numa escala mais reduzida, à Pfeifer & Langen, na Renânia do Norte-Vestefália. Estes três grandes produtores de açúcar apenas detêm quotas de mercado equivalentes na Europa Oriental.

(31) Tal levou, na Alemanha, ao surgimento de mercados de açúcar distintos para o açúcar industrial e para o açúcar a retalho em função das áreas de vendas principais dos três grandes produtores de açúcar: regiões Sul, Oeste, Norte e Este da Alemanha. No âmbito do estudo de mercado, os concorrentes e os clientes das partes confirmaram também a existência da referida segmentação do mercado a nível regional.

Observações da Südzucker

(32) Na sua resposta à comunicação de objecções da Comissão(18), a Südzucker alegou que a organização comum de mercado no sector do açúcar assegura condições de concorrência suficientemente homogéneas à escala comunitária, em especial no respeitante aos preços. Segundo a Südzucker, há uma contradição fundamental entre o facto de a Comunidade, enquanto poder legislativo, instituir uma organização comum de mercado no sector do açúcar e, enquanto autoridade competente em matéria de controlo das operações de concentração, negar a existência desse mesmo mercado europeu do açúcar.

(33) Segundo a Südzucker, também não é possível definir o Sul da Alemanha enquanto mercado distinto para o açúcar industrial e para o açúcar a retalho. O facto de os produtores de açúcar alemães exercerem as suas actividades em diferentes zonas geográficas não significa que estes podem operar de forma autónoma e independente nas suas respectivas zonas de vendas como seria o caso se os mercados geográficos fossem distintos. O Sul, o Oeste e o Norte da Alemanha não constituem regiões completamente distintas entre si, existindo grandes zonas de sobreposição, onde os três produtores de açúcar, ou pelo menos os dois produtores de açúcar vizinhos, operam de modo equivalente. Nas referidas zonas de sobreposição, os produtores de açúcar alemães não poderiam adoptar qualquer outra estratégia de mercado além da que aplicam nas regiões centrais onde possivelmente se encontram sujeitos a uma concorrência menor. Tal é igualmente confirmado pelo facto de, na Alemanha, os níveis dos preços serem sensivelmente idênticos, o que não se verifica nesta medida nos diferentes Estados-Membros.

(34) Após análise dos argumentos da Südzucker, a Comissão insiste na sua definição geográfica dos mercados do açúcar industrial e do açúcar a retalho. A existência de um regime comunitário para um determinado sector económico não implica necessariamente que a apreciação do impacte da operação de concentração a nível da concorrência tenha de assentar no pressuposto da existência de um mercado geográfico relevante de dimensão comunitária. Pelo contrário, é precisamente a existência de uma organização comum de mercado no sector do açúcar que, devido às quotas nacionais impostas, impede a existência de estruturas europeias de mercado neste sector(19).

(35) No que diz respeito às zonas de sobreposição referidas pela Südzucker, a Comissão não refuta esta hipótese, uma vez que nas zonas confinantes entre as áreas de vendas principais, os clientes estão a uma distância mais ou menos equivalente dos locais de produção de dois produtores de açúcar. Contudo, as condições em matéria de concorrência registadas nestas zonas de sobreposição não são equivalentes às verificadas nas principais áreas de vendas, uma vez que um produtor de açúcar na sua área principal de vendas não está sujeito à mesma pressão em termos de concorrência do que a zona adjacente à principal área de vendas de outro produtor de açúcar. Devido aos custos de transporte mais elevados, para os concorrentes é menos aliciante penetrar na principal área de vendas de um produtor de açúcar do que nas zonas de sobreposição entre várias áreas de vendas.

(36) Além do mais, uma delimitação mais precisa dos mercados geográficos relevantes com base em círculos concêntricos em torno dos locais de produção e de distribuição colocaria problemas de ordem prática. Em todo o caso, o ponto de referência escolhido para a presente decisão, isto é, as fronteiras dos Länder alemães, constituem um valor aproximativo útil. Daqui resulta que, se o mercado fosse delimitado com base em círculos concêntricos, tal não modificaria significativamente a apreciação do impacte da operação de concentração a nível da concorrência, uma vez que também este método acabaria por revelar necessariamente a existência de áreas de venda principais dos diferentes produtores de açúcar.

2. DISTRIBUIÇÃO DE AÇÚCAR PARA VENDA COM MARCA DOS DISTRIBUIDORES

(37) Na sua comunicação de objecções, a Comissão definiu igualmente o Sul da Alemanha como um mercado geográfico relevante relativamente ao açúcar para venda com marca dos distribuidores(20).

Observações da Südzucker

(38) Na sua resposta à comunicação de objecções da Comissão(21), a Südzucker contestou esta definição do mercado geográfico relevante. Mesmo que se classificassem os mercados de açúcar industrial e do açúcar a retalho na Alemanha com base na sua repartição regional, tal não nunca poderia aplicar-se ao açúcar para venda com marca dos distribuidores. Neste caso, trata-se claramente de um mercado de dimensão europeia ou, pelo menos, de um mercado de dimensão nacional. As estruturas do mercado são completamente diferentes das dos dois primeiros mercados de produtos. A escolha dos fornecedores é claramente mais livre, os serviços não assumem qualquer importância, os clientes limitam-se a algumas grandes cadeias de distribuição e existem também acordos que permitem aos clientes adquirir o açúcar através de uma central de compras, não apenas à escala regional ou nacional, mas também à escala internacional. É disso testemunha o exemplo de [...]*.

(39) Após um exame pormenorizado dos argumentos da Südzucker, a Comissão concluiu que o mercado geográfico relevante para o fornecimento de açúcar para venda com marca dos distribuidores não pode ser limitado ao Sul da Alemanha. Ainda que os resultados do estudo de mercado não indiquem que a compra centralizada de açúcar constituiu uma prática generalizada por parte das grandes cadeias de distribuidores, apurou-se, efectivamente, que este mercado apresenta diferenças significativas em relação aos mercados do açúcar industrial e do açúcar a retalho, o que justifica um tratamento diferente. Segundo a Comissão, importa ter em conta neste contexto os seguintes aspectos:

(40) Contrariamente ao que sucede com o açúcar a retalho, a fidelidade dos clientes à marca não tem qualquer relevância no caso do açúcar distribuído para venda com marca dos distribuidores. Contrariamente ainda ao que sucede com o açúcar industrial, que também é fornecido a empresas mais pequenas, as cadeias de distribuição que compram o açúcar para venda com marca dos distribuidores são exclusivamente grandes clientes, que detêm, enquanto tal, uma posição mais dominante no mercado.

(41) Verifica-se igualmente que, no domínio do fornecimento de açúcar para venda com marca dos distribuidores, a penetração dos produtos dos concorrentes alemães e estrangeiros na área de vendas principal da Südzucker foi significativamente superior à da registada nos mercados do açúcar industrial e do açúcar a retalho. Com efeito, a quota de importações num mercado hipotético no Sul da Alemanha é com mais de 50 %, tão elevada, e a quota de mercado da Südzucker, com menos de 50 %, tão baixa, que se justifica uma extensão da definição do mercado geográfico. Esta conclusão está em conformidade com a prática recente da Comissão no âmbito das decisões adoptadas noutros casos, que tinham também por objecto a distribuição de produtos para venda com marca dos distribuidores(22).

3. SÍNTESE RELATIVA AOS MERCADOS GEOGRÁFICOS RELEVANTES

a) Açúcar industrial e açúcar a retalho

(42) Tendo em conta o que precede, a Comissão concluiu que os mercados geográficos relevantes do açúcar industrial e do açúcar a retalho são, em princípio, de dimensão nacional. Contrariamente à posição defendida pelas partes, a Comissão considera que, tendo em conta a estrutura particular do mercado alemão, é necessário proceder a uma maior segmentação. Neste contexto, o Sul da Alemanha(23) constitui nomeadamente um mercado geográfico relevante distinto. Assim, para efeitos da apreciação da operação de concentração notificada, deverão definir-se como mercados geográficos relevantes, a Bélgica e o Sul da Alemanha.

b) Distribuição de açúcar para venda com marca dos distribuidores

(43) No respeitante ao açúcar para venda com marca dos distribuidores, verifica-se que o mercado geográfico relevante não pode ser limitado ao Sul da Alemanha. Contudo, a definição dos mercados geográficos relevantes pode permanecer em aberto, uma vez que a operação de concentração não suscita dúvidas quanto ao seu impacte a nível da concorrência, quer com base num mercado nacional, quer num mercado de dimensão europeia.

C. PARTE SUBSTANCIAL DO MERCADO COMUM

(44) Tendo em conta o número de habitantes (cerca de 33,8 milhões), o consumo de açúcar (cerca de 1 milhão de toneladas durante a campanha de 1999/2000) e a sua situação geográfica central, o Sul da Alemanha representa uma parte substancial do mercado comum. Tal aplica-se igualmente à Bélgica, que conta com cerca de 10 milhões de habitantes com um consumo de açúcar de aproximadamente 540000 toneladas durante a campanha de 1999/2000(24).

D. ENQUADRAMENTO JURÍDICO

1. ORGANIZAÇÃO COMUM DE MERCADO NO SECTOR DO AÇÚCAR

(45) A organização comum de mercado no sector do açúcar existente no âmbito da política agrícola comum destina-se a apoiar e a proteger a produção de açúcar no interior da Comunidade. Para esse fim, aplicam-se essencialmente as três seguintes medidas(25):

- o Conselho fixa as quotas nacionais (as chamadas quotas "A" e "B") para o açúcar produzido a partir de beterraba e de cana-de-açúcar colhidas na Comunidade, que deverá ser vendido no mercado comum. A quota atribuída a cada Estado-Membro é então repartida pelo respectivo Governo pelos produtores nacionais de açúcar e pelas unidades de produção,

- Existe um sistema de apoio aos preços, que permite fixar um preço de intervenção para o açúcar A e B bem como garantir um preço mínimo,

- é também fixado um preço mínimo garantido para a beterraba necessária para produzir o açúcar A e B.

(46) Estas quotas de açúcar dizem respeito à produção durante as chamadas "campanhas", que abrangem o período de Outubro a Setembro do ano seguinte.

(47) Além do referido regime de quotas A e B existem ainda os acordos entre a União Europeia e os países terceiros, como por exemplo a Índia ou os chamados países ACP(26), ao abrigo dos quais existem regimes preferenciais para a exportação de açúcar. Os preços obtidos deste modo são comparáveis aos preços do açúcar sujeito a quotas. Deste modo, as referidas importações podem ser consideradas, no quadro da organização comunitária dos mercados no sector do açúcar, como "equivalentes às quotas".

(48) As quantidades de açúcar produzidas por empresas comunitárias e que excedam as suas quotas A e B é denominado açúcar "C", devendo ser vendido no mercado mundial, ou seja, a países terceiros, sem apoio, ou armazenado durante pelo menos 12 meses e utilizado como parte das quotas A e B dos anos seguintes.

(49) A situação global do mercado para a campanha de 1999/2000 pode resumir-se da seguinte forma:

Quadro 1

Estatísticas de mercado para a campanha de 1999/2000

Balanço de açúcar da UE para a campanha de 1999/2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Balanço de açúcar da Comissão Europeia.

2. APLICABILIDADE DAS REGRAS DA CONCORRÊNCIA AO MERCADO DO AÇÚCAR

(50) Em conformidade com o n.o 3 do artigo 32.o, em articulação com o capítulo 17 do anexo I do Tratado CE, a Política Agrícola Comum aplica-se ao sector do açúcar. Ao abrigo do n.o 1 do artigo 36.o do Tratado CE, em articulação com o artigo 1.o do Regulamento n.o 26 do Conselho, de 4 de Abril de 1962, relativo à aplicação de determinadas regras de concorrência à produção e ao comércio de produtos agrícolas(27), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.o 49(28), são declarados aplicáveis a este sector os artigos 85.o a 90.o (actuais artigos 81.o a 86.o) do Tratado CE, bem como as disposições relativas à sua aplicação, nomeadamente o regulamento das concentrações(29). No acórdão no processo Suiker Unie e outros, o Tribunal de Justiça confirma a aplicabilidade das regras comunitárias de concorrência ao mercado do açúcar ao abrigo da organização comum de mercado no sector do açúcar(30):

"Independentemente das objecções que se possam levantar a um sistema que tenda a restringir os mercados nacionais, nomeadamente através de quotas nacionais (...), este constituirá apenas um domínio parcial, mas real de aplicação das regras de concorrência.".

(51) Nos termos do n.o 3 do artigo 2.o do regulamento das concentrações, devem ser declaradas incompatíveis com o mercado comum as operações de concentração que criem ou reforcem uma posição dominante de que resultem entraves significativos à concorrência efectiva no mercado comum ou numa parte substancial deste.

3. RESULTADOS DO ESTUDO DE MERCADO RELATIVO ÀS CONDIÇÕES ACTUAIS NO MERCADO DO AÇÚCAR

(52) Tal como anteriormente referido (ver considerando 29 supra), no âmbito do estudo de mercado, um elevado número de clientes do sector do açúcar confirmou que os mercados - em especial na Alemanha - estão estritamente repartidos pelos produtores de açúcar em função das respectivas áreas de actividade e que, como tal, a concorrência é praticamente inexistente a nível nacional. Os clientes do sector do açúcar confirmaram também que a concorrência se exerce praticamente apenas a nível das exportações dos produtores de açúcar estrangeiros que detêm locais de produção junto à fronteira.

(53) O nível dos preços nos mercados europeus do açúcar pode efectivamente ser considerado como um indicador inequívoco da existência de uma concorrência muito limitada. Assim, os produtores de açúcar europeus podem, apesar da existência de sobrecapacidades consideráveis no sector europeu do açúcar, vender o seu açúcar a preços que são, não só mais de duas vezes superiores ao preço do mercado mundial, mas ainda bastante superiores (em 10 a 20 %) aos preços de intervenção da UE.

Observações da Südzucker

(54) Na sua resposta à comunicação de objecções da Comissão(31), a Südzucker considera que o Sul da Alemanha não recebe mais açúcar de França do que de outras partes da Alemanha. De acordo com as estatísticas da WZV, durante a campanha de 1999/2000, foram exportadas cerca de 195000 toneladas de França para a Alemanha, de entre as quais, segundo as estimativas da Südzucker, cerca de 100000 toneladas foram exportadas para o Sul da Alemanha, enquanto que, no mesmo período, o Sul da Alemanha recebeu cerca de 108000 toneladas provenientes do Norte e do Oeste da Alemanha.

(55) Depois de examinar os argumentos da Südzucker, a Comissão insiste em considerar que a concorrência na Alemanha é muito limitada e que os distribuidores estrangeiros constituem um importante factor de equilíbrio para o mercado do Sul da Alemanha e da Bélgica. Assim, os fornecimentos provenientes do Norte e do Oeste da Alemanha com destino ao Sul da Alemanha não se destinavam, na sua maioria, às principais áreas de vendas da Südzucker, mas sobretudo às regiões adjacentes situadas entre os mercados geográficos relevantes. O estudo de mercado mostrou também que os preços facturados pelos distribuidores estrangeiros aos clientes do Sul da Alemanha eram significativamente mais favoráveis do que os preços da Südzucker e de outros produtores de açúcar alemães. Por fim, os fornecimentos das produtoras de açúcar francesas para a Alemanha aumentaram significativamente durante o período de 1996/1997-1999/2000 (ver considerando 95 infra), enquanto que, segundo as informações de que a Comissão dispõe, os fornecimentos internos na Alemanha estagnaram durante o mesmo período.

E. COMPATIBILIDADE DA OPERAÇÃO DE CONCENTRAÇÃO COM O MERCADO COMUM

1. INTRODUÇÃO

a) Posição de mercado dos principais produtores de açúcar europeus

(56) O grupo Südzucker era, já antes da realização da operação de concentração, um dos principais produtores de açúcar a nível mundial. As quotas de produção de açúcar A/B na Comunidade atribuídas aos seus concorrentes são as seguintes:

Quadro 2

Estatísticas de mercado para a campanha de 1999/2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

partes, concorrentes.

(57) Assim, o grupo Südzucker ocupa ainda antes da operação de concentração, o primeiro lugar no mercado europeu do açúcar. Na sequência da operação de concentração, a sua quota de produção de açúcar A/B, à escala comunitária, passaria de 16, 4 para 21,5 %.

b) Mercados em causa

(58) A operação de concentração entre a Südzucker e a SLS abrange os seguintes mercados:

Quadro 3

Quotas de mercado para a campanha de 1999/2000 com base no volume de vendas((As vendas de açúcar da SLS e da Béghin-Say no Sul da Alemanha referem-se apenas ao ano de 2000. Contudo, no cálculo das quotas de mercado, estas vendas foram consideradas em relação à venda total de açúcar na Alemanha para a campanha de 1999/2000. Uma vez que as quantidades totais para o ano de 2000 não se desviam significativamente da campanha de 1999/2000, este procedimento é legítimo.))

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

parte notificante, concorrentes e clientes.

(59) A operação de concentração só suscita reservas quanto ao impacte a nível da concorrência nos mercados de açúcar no Sul da Alemanha e na Bélgica, uma vez que conduz ao reforço da posição dominante da Südzucker nos mercados do açúcar industrial e do açúcar a retalho aí existentes. A referida operação de concentração não conduz a que a Südzucker obtenha uma posição dominante no mercado do açúcar francês e italiano. A operação de concentração não conduz tão-pouco ao reforço da actual posição dominante da Südzucker no mercado do açúcar austríaco (quotas de mercado de cerca de [superior a 90 %]* na totalidade dos mercados do açúcar).

2. POSIÇÃO DOMINANTE DA SÜDZUCKER

(60) A operação de concentração reforçará a posição dominante da Südzucker no Sul da Alemanha e na Bélgica, respectivamente no mercado do açúcar industrial e do açúcar a retalho.

(61) O sector do açúcar industrial tem um peso significativo, representando cerca de 80 % do volume de açúcar vendido na União Europeia e cerca de [...]* % do volume de açúcar vendido pelo grupo Südzucker (cerca de [...]* pela SLS) durante a campanha de 1999/2000 nos três mercados do produto relevantes. Por conseguinte, as considerações a seguir referidas relativas ao Sul da Alemanha e à Bélgica reportam-se principalmente a este mercado do produto. Contudo, a apreciação em matéria de concorrência aplica-se também globalmente aos mercados do açúcar a retalho no Sul da Alemanha e na Bélgica, os quais têm em termos de volume uma importância menor. Por conseguinte, proceder-se-á de seguida à análise do impacte da operação de concentração no mercado do açúcar industrial no Sul da Alemanha e, se for caso disso, serão analisadas as particularidades do mercado do açúcar a retalho no Sul da Alemanha e na Bélgica.

a) Posição dominante da Südzucker nos mercados do açúcar industrial e do açúcar a retalho no Sul da Alemanha e na Bélgica

(62) O Tribunal de Justiça definiu uma posição dominante como uma situação de poder económico detida por uma empresa que lhe dá o poder de impedir a manutenção de uma concorrência efectiva no mercado em questão, ao possibilitar-lhe a adopção de comportamentos independentes, numa medida apreciável, relativamente aos seus concorrentes, aos seus clientes e, por fim, relativamente aos consumidores. Uma posição desse tipo não exclui alguma concorrência, mas permite à empresa que beneficia da mesma, se não determinar, pelo menos ter uma influência apreciável nas condições em que essa concorrência se processa e, em qualquer caso, agir em larga medida sem a respeitar, desde que tal conduta não resulte em seu próprio prejuízo.

(63) A existência de uma posição dominante pode resultar de vários factores que, considerados isoladamente, não são necessariamente determinantes. Porém, entre esses factores, a posse de partes de mercado extremamente importantes constitui por si só a prova da existência de uma posição dominante altamente significativa. Constitui um indício válido da existência de uma posição dominante, a relação entre as quotas de mercado detidas pelas empresas que participam na operação de concentração e pelos seus concorrentes, em especial os que imediatamente os seguem(32).

(64) As quotas de mercado da Südzucker no mercado do açúcar industrial no Sul da Alemanha são actualmente de cerca de [75-85]* %, enquanto que as dos restantes produtores de açúcar nesta região são comparativamente inferiores (ver quadro 3). De acordo com as informações de que a Comissão dispõe, esta estrutura de mercado não mudou substancialmente durante os últimos cinco anos, não sendo também contestada pelas partes, nem nas suas respostas à comunicação de objecções, nem durante a audição oral.

(65) O poder da Südzucker no Sul da Alemanha não se reflecte unicamente na diferença significativa existente entre as suas próprias quotas de mercado e as dos restantes produtores de açúcar alemães. Está ainda associado a uma concentração dos locais de produção e de distribuição no Sul da Alemanha, enquanto que a Nordzucker e a Pfeifer & Langen, conforme anteriormente referido, se concentram noutras partes do país (ver considerando 27 supra).

(66) O estudo de mercado realizado pela Comissão confirmou, de resto, que os mercados alemães do açúcar estão repartidos pelos diferentes produtores de açúcar em função da respectiva região de actividade. Um elevado número de clientes da indústria de açúcar indicaram que a concorrência actualmente exercida no interior da Alemanha é muitíssimo limitada. Esta restrição da concorrência manifesta-se também a nível do preço do açúcar, que além de ser mais de duas vezes superior ao preço do mercado mundial, excede também significativamente (em 10 a 20 %) o preço de intervenção UE, ainda que o sector europeu do açúcar, em especial no caso da Alemanha, se caracterize por excedentes de produção e por elevados excedentes de capacidades.

(67) Tendo em conta a segmentação de facto existente no mercado alemão do açúcar em função das respectivas regiões de actividade dos diferentes produtores de açúcar, estes últimos não são incentivados a penetrar nas principais áreas de vendas de outro fabricante. No que diz respeito aos custos adicionais de transporte e às relações a médio e a longo prazo existentes com os clientes (mencionadas repetidamente no estudo de mercado realizado pela Comissão), parece ser mais interessante para os produtores reforçar a sua posição na respectiva área de vendas e utilizar a quota de produção que lhe foi atribuída para abastecer, em primeiro lugar, os seus próprios clientes. Tanto mais que um produtor que tente penetrar na principal área de vendas de um concorrente, se encontra directamente exposto a represálias. Este tipo de represálias estão muito facilitadas no sector do açúcar, uma vez que o açúcar é um produto homogéneo comercializado a granel e que os mercados são transparentes devido à existência de quotas de produção e de preços de intervenção.

(68) Os clientes do sector do açúcar inquiridos pela Comissão no âmbito do estudo de mercado confirmaram que, na Alemanha, a concorrência apenas se exerce a nível das exportações dos produtores de açúcar estrangeiros que detêm locais de produção junto à fronteira.

(69) Tendo em conta o que precede, a Comissão concluiu que o grupo Südzucker se encontra já actualmente numa situação de poder económico no Sul da Alemanha, o que lhe permite adoptar um comportamento independente, numa medida apreciável, relativamente aos seus concorrentes, aos seus clientes e, por fim, relativamente aos consumidores. A Südzucker já detinha, antes da operação de concentração, uma posição dominante no Sul da Alemanha, uma região que representa uma parte substancial do mercado comum.

(70) As considerações anteriores aplicam-se também basicamente ao mercado do açúcar a retalho no Sul da Alemanha. Também neste mercado, a quota de [80-90]* % detida pela Südzucker reflecte a existência de uma distância significativa entre este grupo e os seus principais concorrentes. Os considerandos 65 a 69 aplicam-se em conformidade.

(71) A Südzucker detém também uma posição dominante nos mercados belgas do açúcar industrial e do açúcar a retalho, onde as suas quotas de mercado são de [60-70]* % e de [85-95]* %, respectivamente. As considerações anteriores são, por conseguinte, aplicáveis.

Observações da Südzucker

(72) Na sua resposta à comunicação de objecções(33) da Comissão, a Südzucker contesta o cenário delineado pela Comissão de uma "ausência de concorrência" no Sul da Alemanha e na Bélgica. Os preços praticados pela Südzucker são inferiores aos do resto da Europa, enquanto que as prestações acessórias são em média superiores às dos seus concorrentes europeus. A penetração limitada de outros produtores de açúcar na área de vendas principal da Südzucker, deve-se justamente ao facto de não ser viável em termos comerciais entrar em concorrência com a Südzucker. O facto de se verificar na Alemanha a existência de mercados adjacentes a cada fábrica de açúcar, deve-se a um fenómeno de mercado natural e não à inexistência de concorrência.

(73) Depois de examinar os argumentos da Südzucker, a Comissão confirmou a sua apreciação da situação do mercado no Sul da Alemanha e na Bélgica relativamente ao açúcar industrial e ao açúcar a retalho. A Comissão está de acordo com as partes quanto ao facto de a Südzucker não estar exposta a ataques significativos por parte de outros fabricantes de açúcar alemães. Contudo, tal não se ficaria a dever à existência de uma concorrência suficiente entre as referidas empresas, mas pelo contrário, à segmentação do mercado alemão de açúcar em áreas principais de vendas e zonas de actividade regionais, tal como referido supra.

b) Inexistência de uma posição dominante relativamente ao açúcar para venda com marca dos distribuidores no Sul da Alemanha e na Bélgica

aa) Sul da Alemanha

(74) Na sua comunicação de objecções, a Comissão considerou ainda que, relativamente ao açúcar para venda com marca dos distribuidores, a Südzucker, com uma quota de mercado de [40-50]* %, estaria em todo o caso no limiar de uma posição dominante no Sul da Alemanha e que a operação de concentração com a Saint Louis Sucre poderia reforçar esta posição em mais [20-30]* pontos percentuais, ou seja, a sua quota de mercado passaria a representar no total [60-80]* %. A Comissão concluiu assim na sua comunicação de objecções, que a operação de concentração conduziria à criação ou ao reforço de uma posição dominante da Südzucker no Sul da Alemanha(34).

(75) Contudo, esta apreciação deixa de ter fundamento, tendo em conta a alteração das conclusões relativas à dimensão geográfica do referido mercado (ver considerando 37 supra e seguintes). Assim, as quotas de mercado da Südzucker e da SLS, a nível da Alemanha, são de apenas [15-25]* % e respectivamente [5-15]* % (em conjunto [20-40]* %), enquanto que, no mesmo mercado geográfico, a Nordzucker detém por si só uma quota de [40-50]* %. Assim, a nível do fornecimento de açúcar para venda com a marca dos distribuidores na Alemanha, não se pode considerar que a operação de concentração conduzirá à criação ou ao reforço de uma posição dominante.

(76) Contudo, tal não altera a apreciação global do projecto de concentração notificado. O fornecimento de açúcar para venda com a marca dos distribuidores fica muito atrás do açúcar industrial tanto em termos de dimensão como de importância, tendo este último assumido desde o início um papel determinante no âmbito da apreciação da operação de concentração por parte da Comissão (ver o considerando 61 supra)(35).

bb) Bélgica

(77) Na Bélgica, a Comissão não pôde verificar actividades significativas do grupo Südzucker a nível do fornecimento de açúcar para venda com marca dos distribuidores, não se podendo assim concluir que existe uma posição dominante(36).

3. REFORÇO DA POSIÇÃO DOMINANTE DA SÜDZUCKER NOS MERCADOS DO AÇÚCAR INDUSTRIAL E DO AÇÚCAR A RETALHO

(78) A operação de concentração poderá reforçar as posições dominantes da Südzucker nos mercados de açúcar industrial e do açúcar a retalho no Sul da Alemanha e na Bélgica, bem como manter os preços a um nível significativamente superior ao preço de intervenção.

(79) A Comissão considera que os três factores seguintes conduzem a um reforço da posição dominante da Südzucker:

- em primeiro lugar, a operação de concentração reduzirá de modo decisivo a concorrência potencial no mercado do Sul da Alemanha e da Bélgica,

- em segundo lugar, a aquisição da segunda maior produtora de açúcar francesa daria à Südzucker um potencial de retaliação até à data praticamente inexistente, o que lhe permitirá proteger a sua principal área de vendas no Sul da Alemanha e na Bélgica contra a concorrência estrangeira. O grupo poderia exercer doravante represálias no mercado do açúcar francês e dissuadir, assim, os eventuais concorrentes franceses de entrar no mercado do Sul da Alemanha e da Bélgica,

- por fim, a operação de concentração daria à Südzucker a possibilidade única, que não está ao alcance dos seus principais concorrentes, de fornecer açúcar a grandes clientes além-fronteiras através de "transacções pan-europeias".

a) Desaparecimento da SLS como potencial concorrente

(80) Devido ao desaparecimento da SLS como potencial concorrente, a operação de concentração vem reforçar a posição dominante da Südzucker nos mercados do açúcar no Sul da Alemanha e na Bélgica.

(81) A nível da concorrência, a existência de uma concorrência potencial constitui um elemento de regulação decisivo para os mercados que se encontram sujeitos a uma concorrência muito limitada. Esta concorrência potencial contribui para proteger os clientes contra o facto de a existência de uma concorrência meramente marginal permitir preços que de outro modo só poderiam existir em condições de monopólio. Para tal, é necessário que exista um grande número de importantes concorrentes potenciais que disponham de elevados recursos financeiros, dado que é mais viável a sua penetração nos mercados adjacentes com operadores que detenham uma posição dominante.

(82) A importância da concorrência potencial será tanto mais significativa quanto:

- menor for a concorrência existente num determinado mercado,

- maior for o grau de regulação de determinado mercado,

- maior for a dependência dos clientes, isto é, mais difícil for a substituibilidade dos produtos ou serviços a montante que são absolutamente necessários para a actividade dos clientes,

- maior for o poder de mercado do operador com o qual as empresas dos mercados adjacentes se confrontam como potenciais concorrentes.

Se um ou vários destes factores se verificarem de modo significativo num determinado mercado, o desaparecimento de determinado potencial concorrente pode afectar significativamente a estrutura da concorrência.

(83) Tendo em conta o que precede, os factores referidos supra manifestam-se com grande evidência nos mercados do açúcar no Sul da Alemanha e na Bélgica. Por esta razão, a concorrência potencial dos mercados adjacentes assume uma importância decisiva.

(84) Tendo em conta o carácter determinante dos custos de transporte no mercado do açúcar, a concorrência transfronteiras só é viável entre Estados vizinhos. Na Bélgica, poderá haver concorrência a partir das regiões vizinhas dos Países-Baixos, de França e da Alemanha. No Sul da Alemanha, a concorrência transfronteiras só poderá surgir a partir da região francesa vizinha, dado que, a partir do Sul, o mercado está compartimentado pelo monopólio da Agrana, a filial austríaca da Südzucker (quotas de mercado de cerca de [superior a 90]* % em todos os mercados do açúcar). Assim, na operação de concentração em causa, o papel dos fabricantes de açúcar franceses enquanto potenciais concorrentes é determinante.

(85) Uma empresa que tencione surgir como um potencial concorrente terá de se sentir estimulada a penetrar no mercado e dispor das capacidades para o fazer. No caso da empresa SLS, ambas as condições estão preenchidas de modo particular.

aa) Incentivo à entrada dos produtores de açúcar franceses no mercado do Sul da Alemanha e da Bélgica

(86) Vários factores representam um incentivo à entrada dos produtores franceses de açúcar no mercado do Sul da Alemanha e da Bélgica: elevada produtividade, localização das unidades de produção, elevados excedentes de produção de açúcar, possibilidades diminutas de exportação para países terceiros, bem como margens de lucro superiores para as vendas de açúcar na EU em comparação com as exportações para países terceiros.

(87) Os produtores franceses de açúcar dispõem das explorações mais eficientes da Europa (a quota mais elevada de beterrabas por hectare e beterrabas com o teor mais elevado de açúcar). Assim, em especial devido aos custos significativamente inferiores que têm de suportar pelo transporte de beterrabas até aos respectivos locais de produção, beneficiam de importantes vantagens ao nível da concorrência comparativamente aos seus concorrentes estrangeiros. Tal traduz-se numa maior produtividade e, por conseguinte, numa vantagem significativa em termos de preços.

(88) Os locais de produção franceses estão concentrados no Norte e no Nordeste de França. De todos os concorrentes estrangeiros da Südzucker, os produtores franceses de açúcar são os que se situam mais próximos da principal área de vendas da Südzucker no Sul da Alemanha e na Bélgica.

(89) De todos os Estados-Membros da União Europeia, a França é o país com os excedentes mais elevados de produção de açúcar A e B. Na campanha de 1999/2000, os excedentes da produção de açúcar aujeito a quotas elevaram-se a 1,5 milhões de toneladas e, assim, quase ao dobro da Alemanha (cinco vezes mais do que a Bélgica). Os excedentes de produção da França representaram cerca de 56 % do consumo total de açúcar da Alemanha (quase 300 % do consumo total de açúcar da Bélgica).

(90) O regime da organização comum de mercados no sector do açúcar prevê que uma parte dos excedentes dos Estados-Membros da União Europeia, que exportam mais do que importam, seja utilizada para compensar as necessidades dos Estados-Membros onde a produção é insuficiente. A Espanha é o único Estado-Membro que apresenta com 197000 toneladas (campanha de 1999/2000) uma subprodução significativa de açúcar sujeito a quotas e de açúcar de importação equivalente a quotas. Tal como se demonstrou supra, este défice de Espanha é, contudo, nitidamente inferior aos excedentes produzidos anualmente só em França.

(91) Relativamente à restante parte dos excedentes de produção de açúcar sujeito a quotas de determinado Estado-Membro há basicamente duas opções:

- exportação subsidiada de açúcar aujeito a quotas destinada a países terceiros, ao abrigo da organização comum de mercado no sector do açúcar,

- ou exportação de açúcar sujeito a quotas para outros Estados-Membros da União Europeia.

(92) Para produtores de açúcar da União Europeia, é bastante menos rentável exportar quotas de açúcar A/B para os países terceiros do que para os outros Estados-Membros, uma vez que para estas exportações a organização comum de mercado no sector do açúcar prevê só a compensação da diferença entre o preço de venda (preço de mercado a nível mundial) e o preço de intervenção. O nível dos preços na Comunidade situa-se, regra geral, entre 10 e 20 % acima do preço de intervenção. Além disso, as exportações para países terceiros implicam custos de transporte substancialmente superiores.

(93) Por outro lado, as exportações de açúcar sujeito a quotas para países terceiros estão sujeitas à limitação das explorações subsidiadas ao abrigo do Acordo do GATT, o que constitui um obstáculo adicional e decisivo. Durante a última ronda de negociações do GATT(37), a União Europeia comprometeu-se a reduzir o volume das exportações subsidiadas de açúcar bem como o montante absoluto dos subsídios. Entre 1995 e 2000, em conformidade com os acordos do GATT, o volume de exportações subsidiadas autorizado na Comunidade foi reduzido em 14,5 %, ou seja, para 1329900 toneladas. Durante o mesmo período, os subsídios autorizados desceram 25,5 %, ou seja, para 545,9 milhões de euros. Simultaneamente, as quantidades anuais de açúcar de importação equivalente a quotas sofreram um aumento contínuo.

(94) Em contrapartida, a nível da distribuição de açúcar entre os diferentes Estados-Membros, só a grande importância dos custos de transporte representa um obstáculo significativo à entrada no mercado. Contudo, os custos de transporte não são tão significativos para os produtores franceses como por exemplo para os produtores alemães, uma vez que os produtores franceses são confrontados de qualquer modo no próprio país com distâncias superiores. Tal como referido supra (ver considerandos 27 e 88), a maioria dos locais de produção de açúcar franceses situa-se no Norte e no Nordeste do país. Não existe praticamente produção de açúcar no Sudeste de França. As distâncias entre os locais de produção franceses e o Sul da Alemanha ou a Bélgica são frequentemente inferiores às distâncias a percorrer até determinadas localidades francesas.

(95) A evolução das importações de açúcar registada na Alemanha durante os últimos anos revela que os produtores de açúcar franceses estão motivados para reforçar a sua presença no mercado alemão. Entre as campanhas de 1996/1997 e 1999/2000, as importações alemãs de açúcar aumentaram na totalidade cerca de 46 % para 267000 toneladas, o que representa cerca de 10 % do consumo total de açúcar na Alemanha. Este crescimento deve-se, em grande parte, ao aumento das exportações francesas de açúcar para a Alemanha. Em valores absolutos, estas exportações passaram, entre 1997 e 2000, de cerca de 140000 toneladas para cerca de 187000 toneladas. Devido a este importante aumento das importações de açúcar para a Alemanha, a quota de importação da França nas importações totais da Alemanha aumentou para 70 %(38). No que diz respeito à Bélgica, a Comissão não dispõe de dados estatísticos fiáveis neste contexto. Contudo, o estudo de mercado revelou igualmente uma tendência para um aumento das importações de França para a Bélgica.

(96) Os factores anteriormente referidos aplicam-se apenas parcialmente aos mercados do açúcar a retalho no Sul da Alemanha e na Bélgica, uma vez que os obstáculos à entrada no mercado são um pouco maiores. Estes reflectem-se nomeadamente a nível das elevadas despesas de marketing necessárias para penetrar num mercado geográfico novo. Em termos concretos, tal significa que a incidência negativa sobre os preços, induzida pela existência de uma posição dominante, é necessariamente superior. Apesar desta restrição, existem no mercado do açúcar a retalho factores que incitam os potenciais concorrentes a entrar no mercado.

Resposta das partes

(97) Na sua resposta à comunicação de objecções(39), a Südzucker contesta a existência de um aumento das exportações de açúcar francês para a Alemanha indicada pela Comissão. Segundo a Südzucker, durante a campanha de 2000/2001, ter-se-á mesmo registado um ligeiro decréscimo. Seria assim infundado, deduzir uma tendência global a partir de dados pontuais indicadores de uma taxa de crescimento recolhidos durante um período de tempo relativamente curto. No contexto global da Europa, este crescimento deverá ser considerado como relativamente modesto. Além do mais, os valores utilizados pela Comissão não distinguem entre o açúcar industrial, o açúcar a retalho e o açúcar para venda com marca dos distribuidores.

(98) As partes contestam igualmente que seja mais aliciante aumentar as exportações de França para a Alemanha do que exportar para países terceiros(40). Segundo as partes, uma canalização das actuais exportações de açúcar francês destinadas a países terceiros para outros Estados-Membros, nomeadamente para a Alemanha e para a Bélgica, seria "completamente irrealista" implicando esforços consideráveis a nível da distribuição e a uma redução drástica dos níveis dos preços.

(99) Após um exame detalhado dos argumentos das partes, a Comissão confirmou a sua apreciação. No que diz respeito à qualidade das estatísticas, convém sublinhar que os dados relativos às exportações, para os quais a Comissão remete na sua comunicação de objecções, provêm do serviço de estatística alemão (Statistisches Bundesamt). Não está prevista uma repartição em função dos diferentes mercados do açúcar, mas os resultados do estudo de mercado indicam, contudo, que a nível quantitativo, a maioria dos aumentos das exportações tiveram lugar no sector do açúcar industrial. A Comissão considera suficiente um período de quatro anos para se poder apurar uma tendência a médio prazo.

(100) Os esforços dos distribuidores no sentido de reorientar eventualmente as exportações com destino a países terceiros para o Sul da Alemanha e para a Bélgica poder-se-ia realizar através das empresas grossistas de açúcar. Os produtores de açúcar franceses já utilizam este canal de distribuição no quadro das suas exportações para os mercados alemães do açúcar. Esta reorientação poderia concretizar-se rapidamente e não implicaria, numa primeira fase, investimentos numa rede de distribuição local própria. Segundo a Comissão, não é de esperar uma redução drástica do nível dos preços no Sul da Alemanha, uma vez que só se verificarão exportações maciças se a Südzucker utilizar a sua posição dominante para aumentar significativamente os preços. Neste caso, a concorrência potencial no Sul da Alemanha e na Bélgica representa um importante factor de correcção.

(101) Tal como já foi referido no considerando 82, este factor de correcção será tanto mais importante quanto

- mais limitada for a concorrência existente nos mercados europeus do açúcar,

- maior for a regulação dos mercados do açúcar,

- menor for a substituibilidade do açúcar como matéria-prima para os clientes do sector do açúcar e

- maior for o número de empresas que detêm uma posição dominante nos diferentes mercados do açúcar europeus.

Conclusão relativa aos incentivos à entrada dos produtores de açúcar franceses no mercado no Sul da Alemanha e da Bélgica

(102) A Comissão conclui que estão reunidos os factores determinantes para incentivar os produtores de açúcar franceses a entrar no mercado do Sul da Alemanha e da Bélgica. Em todo o caso, os produtores de açúcar franceses dispõem de longe do potencial competitivo mais elevado para penetrar nestes mercados. Todos os outros produtores de açúcar situados na proximidade destes mercados de venda têm um potencial competitivo inferior, quer devido ao seu comportamento concorrencial (produtores de açúcar alemães, ver em especial considerando 67) quer devido às quantidades reduzidas de que dispõem para exportação (produtores de açúcar neerlandeses e italianos).

bb) Potencial competitivo da SLS

(103) Tendo em conta a sua quota de produção e as unidades de produção e de distribuição de que dispõe em França, a SLS tem um grande potencial competitivo tanto na Bélgica como no Sul da Alemanha. A sua quota de produção de açúcar A/B é de facto quase equivalente à quota atribuída à totalidade dos Países-Baixos. Além disso, à excepção da grande refinaria de Marselha (destinada ao açúcar importado equivalente às quotas de açúcar ou às quotas de açúcar da União Europeia proveniente de zonas de produção situadas fora da Europa, nomeadamente da ilha da Reunião), os seus locais de produção e distribuição estão concentrados no Norte e no Nordeste de França (isto é, junto às fronteiras belga e alemã). A situação geográfica dos locais de produção da SLS é competitiva em comparação com a dos seus concorrentes franceses, permitindo uma maior orientação para o Sul da Alemanha e para a Bélgica. As diferentes distâncias e os custos de transporte superiores daí resultantes podem considerar-se marginais.

(104) Em valores absolutos, a SLS dispunha para comercialização, durante a campanha de 2000/2001, de [...]* toneladas de quotas de açúcar ou açúcar importado equivalente às quotas. Este valor compõe-se dos seguintes elementos:

- [...]* toneladas de açúcar A/B,

- [...]* toneladas de açúcar A/B provenientes de zonas de produção situadas fora da Europa ou de açúcar importado equivalente às quotas de açúcar,

- [...]* toneladas de açúcar A/B compradas a outros fabricantes de açúcar e comercializadas pela SLS. Neste caso, trata-se, em especial, de fornecimentos de açúcar da Souppes-Ouvré, na qual, conforme já indicado, a SLS detém uma participação minoritária de 44,5 % (ver o considerando 5 supra) e cuja produção de açúcar é comercializada na totalidade pela SLS.

(105) A SLS declarou ter orientado a sua estratégia comercial de modo a que mais de [...]* % do açúcar sujeito a quotas fosse utilizado para cobrir os fornecimentos a médio e a longo prazo, especialmente nos mercados de açúcar franceses, podendo o restante ser exportado para outros Estados-Membros ou para países terceiros. Se a SLS mantiver esta orientação estratégica, a restante quantidade de açúcar representará ainda um potencial competitivo considerável nos mercados do Sul da Alemanha e da Bélgica.

(106) Tal como referido anteriormente, o nível dos preços do mercado de açúcar no Sul da Alemanha e na Bélgica excede em cerca de 10 a 20 % o preço de intervenção que pode ser alcançado ao nível das exportações para países terceiros. As receitas adicionais, que a SLS poderá realizar se exportar para outros Estados-Membros pelo menos uma parte do açúcar que exporta para países terceiros ([...]* toneladas), são assim significativas.

(107) A SLS assinalou à Comissão que tinha realizado investimentos importantes em infra-estruturas destinadas à exportação de açúcar para países terceiros. Trata-se, em especial da participação nos custos de investimento em navios utilizados para o transporte de açúcar e em instalações portuárias. Com base nesta participação, o grossista de açúcar [...]*, tendo também participado nos custos de investimento nesta infra-estrutura, comprometeu-se a adquirir à SLS [...]* toneladas de açúcar por ano, que serão exportadas para os países terceiros através da referida infra-estrutura. Contudo, para poder beneficiar plenamente da obrigação de aquisição imposta à [...]*, a SLS não tem de utilizar as quotas de açúcar, já que a SLS produz e adquire, anualmente, açúcar C em quantidade suficiente (por exemplo, [...]* toneladas durante a campanha de 2000/2001 e ainda aquisição de [...]* toneladas de açúcar C).

(108) Além disso, as amortizações dos custos de investimento referidos são marginais em comparação com as receitas adicionais susceptíveis de serem obtidas canalizando o açúcar sujeito a quotas para a Comunidade.

(109) Do mesmo modo, a SLS indicou à Comissão que o seu sistema de distribuição se encontra actualmente limitado às exportações de açúcar para a Alemanha. Contudo, a Comissão considera que esta dificuldade poderá ser contornada a curto prazo por recurso a grossistas. A médio prazo, os custos de uma eventual reorientação estratégica do sistema de distribuição será considerada como marginal em comparação com a possibilidade de realizar as referidas receitas adicionais.

(110) Por fim, a SLS assinalou à Comissão que uma reorientação estratégica que levasse a que as exportações para países terceiros passassem a destinar-se aos Estados-Membros implicaria custos de armazenamento adicionais. A Comissão considerou esta argumentação infundada. Além do mais, os alegados custos de armazenamento adicionais representariam apenas uma parte das receitas adicionais que esta poderia obter com a referida reorientação da sua actividade.

Resposta das partes

(111) Na sua resposta(41) à comunicação de objecções da Comissão, a Südzucker considera que as possibilidades de vendas dos produtores de açúcar franceses na Alemanha poderiam ser aproveitadas, sem qualquer restrição, pelos restantes produtores de açúcar franceses. Do mesmo modo, a SLS, durante a audição oral(42), declarou que era apenas um dos vários potenciais concorrentes no mercado do Sul da Alemanha e da Bélgica. Segundo a SLS, a Comissão, na sua comunicação de objecções, apenas considerou como potenciais concorrentes, os produtores de açúcar franceses, ignorando os potenciais concorrentes alemães, neerlandeses e italianos. O desaparecimento da SLS enquanto potencial concorrente não afectaria assim a concorrência nas principais áreas de vendas da Südzucker, uma vez que, após a operação de concentração, esta continuaria a estar confrontada com numerosos concorrentes nos mercados do Sul da Alemanha e da Bélgica.

(112) A Comissão examinou em pormenor esta argumentação das partes. Tendo em conta queos aspectos da concorrência potencial e das represálias se sobrepõem nos mercados do açúcar, ambos serão examinados em conjunto nos considerandos 130 e seguintes.

Resposta da SLS

(113) Durante a audição oral(43), a SLS declarou que uma reorientação para os países comunitários, nomeadamente para a Alemanha e para a Bélgica, das suas actuais exportações para os países terceiros, não será rentável para a empresa e, como tal, pouco provável. Os cálculos efectuados a este respeito pela SLS são apresentados no quadro 4 infra.

Quadro 4

Cálculos da SLS (apresentados durante a audição oral e nas observações escritas de 5 e 9 de Novembro de 2001) destinados a comprovar que as exportações para países terceiros são mais vantajosas para a empresa do que as exportações para o Sul da Alemanha

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(114) Em conformidade com os cálculos da SLS, a receita líquida obtida através das exportações de açúcar para o Sul da Alemanha é actualmente superior em [...]* euros por 1000 toneladas às receitas líquidas obtidas nas exportações para países terceiros. Contudo, a SLS considera que a exportação de quantidades superiores de açúcar para o Sul da Alemanha e para a Bélgica implicaria investimentos adicionais. Assim e tendo em conta a redução geral do nível dos preços no Sul da Alemanha, obtêm-se receitas mínimas de [...]* euros por 1000 toneladas em comparação com as exportações para os países terceiros que segundo a SLS são mais aliciantes.

(115) Após um exame detalhado dos argumentos da SLS, a Comissão confirmou a sua apreciação.

(116) Em primeiro lugar, com a reforma da organização comum de mercado no sector do açúcar, que entrou em vigor com a campanha de 2001/2002, decidiu suprimir-se os custos de armazenamento (20 euros por 1000 toneladas), desaparecendo assim um elemento essencial das receitas da exportação para os países terceiros. Contudo, em termos contabilísticos, a supressão simultânea do prémio de armazenamento não conduz a uma redução dos benefícios equivalente à totalidade de 20 euros(44). A referida supressão dos custos de armazenamento para as exportações para países terceiros bem como do prémio de armazenamento implica um aumento do valor acrescentado para as exportações para o Sul da Alemanha, que passa de [...]* euros por 1000 toneladas para [...]* euros. O cálculo utilizado é o seguinte (ver quadro 5):

Quadro 5

Cálculos da Comissão com base na comparação entre as exportações da SLS para os países e para o Sul da Alemanha

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(117) Em segundo lugar, os investimentos necessários para reorientar as exportações para os mercados do Sul da Alemanha, conforme indicado no quadro 4, não parecem plausíveis. De facto, não parece necessário proceder à organização de uma rede de distribuição própria, uma vez que a distribuição de quantidades superiores na Alemanha ou na Bélgica pode também realizar-se através de um grossista de açúcar, evitando-se assim custos de investimento. Este canal de distribuição é frequentemente utilizado por produtores de açúcar que pretendem entrar nos mercados vizinhos. Do mesmo modo, não parece razoável efectuar novos investimentos em instalações nos mercados vizinhos. Tal levaria a uma dupla contabilização dos custos de armazenamento, na medida em que os custos de armazenamento mais elevados para as exportações comunitárias já foram considerados no âmbito da comparação da rentabilidade. A abordagem que opta pelos custos destinados a melhorar a qualidade não é também aceitável, uma vez que permitiria à SLS obter preços de venda mais elevados na mesma ordem de grandeza. Por fim, a redução dos preços parece muito improvável, na medida em que no seu cálculo de [...]* euros por 1000 toneladas(45), a SLS já se reporta a um preço consideravelmente inferior ao nível dos preços praticado no sul da Alemanha.

(118) Em terceiro lugar, as exportações para os países terceiros caracterizam-se por um factor de insegurança considerável, uma vez que as quantidades previstas para estas exportações são repartidas pelos produtores de açúcar europeus pela Comissão no quadro de um convite para apresentação de propostas, o que faz com que a SLS se encontre em concorrência com os restantes produtores de açúcar europeus.

Síntese relativa ao potencial competitivo da SLS

(119) Tendo em conta os factores anteriormente referidos, pode considerar-se que o potencial competitivo da SLS é significativo tanto no Sul da Alemanha como na Bélgica. Além disso, o abandono do regime comunitário relativo aos custos de armazenamento tornou mais aliciantes as exportações para outros Estados-Membros.

cc) Impacte da supressão da SLS

(120) A SLS e os seus concorrentes franceses Sucre Union e Beghin-Say são os únicos concorrentes estrangeiros que operam com algum peso nos mercados do Sul da Alemanha. No sector do açúcar para venda com marca dos distribuidores, a SLS e a Sucre-Union puderam mesmo reforçar, nos últimos anos, a quota de mercado no Sul da Alemanha (a quota da SLS, para [20-30]* % e a quota da Sucre Union para cerca de [10-20]* %). Na Alemanha, a Béghin-Say opera essencialmente no sector do açúcar industrial, que é vendido principalmente no Norte e no Oeste deste país.

(121) A SLS exerce a sua actividade nos mercados de açúcar alemães, em especial através da [...]*. [...]* adquire o açúcar da SLS directamente na fábrica, encarregando-se de o transportar para diferentes locais de produção (açúcar industrial) ou para os pontos de venda a retalho (açúcar para venda com marca dos distribuidores) no Oeste e no Sul da Alemanha. As relações comerciais entre a SLS e [...]* intensificaram-se de forma significativa nos últimos anos (de 1997 a 2000).

(122) Esta intensificação das relações comerciais da SLS com a [...]* foi possível, uma vez que, na Alemanha, o preço estimado para o açúcar foi reduzido de modo significativo (redução de [...]* % em 2001 comparativamente a 1999). Na Alemanha, a SLS pratica assim preços significativamente inferiores aos dos seus concorrentes locais (em 2001, os seus preços foram inferiores em cerca de [...]* % para o açúcar industrial e em cerca de [...]*) no que respeita ao açúcar para venda com marca dos distribuidores, sendo que a vantagem em termos de preço compensa nitidamente os custos de transporte relativamente mais elevados (segundo os clientes, estes custos acrescidos situam-se entre cerca de 3 % e 5 %). Neste contexto, é de salientar que a SLS pratica relativamente aos seus clientes alemães preços bastante inferiores àqueles exigidos aos clientes franceses, o que de resto se aplica igualmente à Südzucker que pratica preços inferiores em França.

(123) A operação de concentração é passível de inverter a tendência para a intensificação da concorrência entre os fornecedores franceses e os fornecedores alemães, tendo em conta que a operação de concentração fará desaparecer não só a concorrência diminuta existente, mas reduzirá fortemente a concorrência potencial no Sul da Alemanha. Enquanto segunda maior produtora de açúcar francesa, a SLS possui devido à sua presença no Sul da Alemanha, um grande potencial competitivo neste mercado que poderá desenvolver rapidamente, reforçando assim directamente a sua posição no mercado do Sul da Alemanha.

(124) A redução do potencial competitivo é tanto mais decisiva, tendo em conta a repartição regional das áreas de vendas na Alemanha (ver considerando 29 supra) que a maioria dos clientes do sector alemão do açúcar confirmaram no quadro dos estudos de mercado. Vários clientes do sector do açúcar salientaram que o comércio transfronteiras poderá ser considerado como a única concorrência actualmente existente no mercado do açúcar. Estes clientes consideram também que uma operação de concentração desta importância reduziria consideravelmente esta concorrência.

(125) No que diz respeito aos mercados de açúcar belgas, a supressão do potencial competitivo da SLS devido à proximidade entre os locais de produção e os mercados do açúcar belgas, conduzirá também a um reforço significativo da posição dominante da Südzucker.

b) Criação de um potencial de retaliação para a Südzucker

(126) A par do afastamento da SLS enquanto potencial concorrente, o grupo Südzucker adquirirá, através da operação de concentração, um potencial de retaliação de que praticamente não dispunha até ao momento. Tal permitir-lhe-á entrar no mercado nacional dos seus potenciais concorrentes franceses e aí ocupar, futuramente, uma posição importante.

(127) Tal como anteriormente referido (ver considerando 5 supra), a SLS, ou seja, a empresa que será absorvida, é actualmente a segunda mais importante produtora de açúcar francesa. Através da operação de concentração, o grupo Südzucker passaria a deter uma quota de mercado de [20-30]* % do mercado francês do açúcar a retalho e de [10-20]* % do mercado francês do açúcar industrial (ver quadro 3 supra). As quotas de mercado do líder de mercado francês, Béghin-Say, são de [20-30]* % (açúcar a retalho) e de [20-30]* % (açúcar industrial), respectivamente e a quota dos principais concorrentes que se lhe seguem é de [5-15]* % (Union SDA, no mercado de açúcar a retalho) e de [10-20]* % (Sucre Union no mercado de açúcar industrial). O grupo Südzucker ficaria assim pouco atrás do líder de mercado francês do açúcar a retalho e encontrar-se-ia praticamente ao mesmo nível do terceiro mais importante fornecedor no mercado francês do açúcar industrial.

(128) A aquisição desta importante posição no mercado francês representa uma melhoria significativa da posição concorrencial da Südzucker, não apenas no mercado francês, mas também no seu mercado, ou seja, o Sul da Alemanha e a Bélgica. De facto, como anteriormente referido (ver considerandos 68, 84 e seguintes), no Sul da Alemanha e na Bélgica, a concorrência potencial apenas poderia provir de França. Contudo, a sua presença futura em França permitiria ao grupo Südzucker impedir uma eventual entrada de outros produtores franceses nos mercados do Sul da Alemanha e da Bélgica através de represálias nos mercados franceses, nomeadamente através de reduções de preços por parte da futura filial SLS. De resto, as eventuais represálias seriam, por um lado, favorecidas pelo facto de o actual nível de preços em França exceder significativamente o preço de intervenção e, por outro, pelo facto de as margens de lucro da SLS de cerca de [...]*(46) lhe permitirem uma ampla margem de manobra para a redução dos preços.

Resposta das partes

(129) Na sua resposta à comunicação de objecções(47) da Comissão, a Südzucker afirma que as eventuais represálias seriam, após a operação de concentração, contraprodutivas para o grupo, uma vez que reduziriam o nível dos preços em França, em prejuízo da futura filial de Südzucker (SLS), sendo como tal desfavoráveis ao grupo. Após a operação de concentração, a Südzucker deveria, pelo contrário, esforçar-se, por evitar qualquer tipo de represálias, uma vez que o impacte sobre a SLS acabaria por a afectar. Por outro lado, o cenário de ataque e de represálias tem muito menos importância no sector do açúcar do que nos mercados não regulados, uma vez que as capacidades de produção dos produtores de açúcar europeus se regem pelo sistema de quotas, não sendo assim extensíveis.

(130) Após um exame detalhado dos argumentos da Südzucker, a Comissão confirmou a sua apreciação. De qualquer modo, não é de esperar que os interessados possam entrar numa guerra de preços que é prejudicial para todos. Além do mais, também não é de esperar uma redução geral dos preços em França na sequência de eventuais represálias, uma vez que este tipo medidas apenas podem ser utilizadas pontualmente relativamente a determinados clientes estratégicos da concorrência. Dado que os produtores de açúcar que não ocupam uma posição dominante, não têm de conceder aos seus clientes, no caso de prestações equivalentes, condições equivalentes, é perfeitamente possível e habitual para a indústria fazer ofertas de preço interessantes a determinados clientes estratégicos da concorrência.

(131) Tendo em conta o facto de que, no mercado do açúcar, os aspectos da concorrência potencial e das represálias se sobrepõem, estes serão apresentados de seguida em conjunto.

(132) Tal como referido nos considerandos 29 e 124, um elevado número dos clientes da indústria do açúcar alemã considera que existe na Alemanha uma repartição regional dos mercados entre os diferentes produtores de açúcar. Esta repartição geográfica explica-se nomeadamente pelo potencial de retaliação de que dispõem os produtores de açúcar alemães em comparação com os respectivos concorrentes alemães (ver considerando 67 supra). Por esta razão, o papel dos produtores de açúcar alemães enquanto concorrentes potenciais da Südzucker é praticamente nulo. Nos países escandinavos, no Reino Unido e em Itália, os excedentes de açúcar são demasiado reduzidos para existir uma concorrência potencial significativa (ver quadro 1).

(133) Nos mercados do açúcar do Sul da Alemanha, os produtores de açúcar franceses devem ser assim considerados como a única verdadeira fonte de concorrência potencial. Estes últimos apresentam os excedentes de açúcar mais significativos (1,54 milhões de toneladas), enquanto que os produtores de açúcar alemães registam cerca de metade dos excedentes, ou seja, 736000 toneladas (ver quadro 1). Além disso, as distâncias de transporte têm um peso menor para os produtores franceses do que para os alemães, uma vez que em França as distâncias são frequentemente superiores às da Alemanha e que a distância em relação a determinados destinos no Sul da Alemanha e na Bélgica é menor do que a distância em relação a determinados destinos em França (ver considerando 94 supra).

(134) Na Bélgica, apenas os produtores de açúcar franceses e neerlandeses podem ser considerados como concorrentes com um potencial competitivo significativo. Contudo, o potencial competitivo dos produtores de açúcar neerlandeses está muitíssimo limitado devido ao nível significativamente mais baixo dos respectivos excedentes de açúcar (só 285000 toneladas).

(135) Além disso, através da operação de concentração a Südzucker poderá exercer pela primeira vez represálias in loco nos vários Estados-Membros. Nomeadamente em França, este novo potencial de retaliação inexistente até à data impedirá a entrada dos potenciais concorrentes franceses nas áreas principais de vendas da Südzucker. Devido às suas posições dominantes e ao seu poder de mercado, a Südzucker pode exercer, em vários mercados, represálias específicas e pontuais contra os concorrentes que tenham a intenção de entrar nas suas principais áreas de vendas. Trata-se, neste caso, de medidas a curto prazo e pontuais que se destinam a garantir ou até a reforçar, a médio prazo, as posições dominantes da Südzucker.

Conclusão relativa à criação de um potencial de retaliação a favor da Südzucker

(136) Tendo em conta as considerações anteriores, a Comissão concluiu que a posição da Südzucker nos mercados do açúcar industrial e do açúcar a retalho no Sul da Alemanha e na Bélgica será reforçada pela operação de concentração, na medida em que um maior potencial de retaliação permite uma melhor protecção da empresa em causa contra a penetração de eventuais concorrentes franceses nos mercados do Sul da Alemanha e da Bélgica.

c) Vantagem competitiva através da possibilidade de propor fornecimentos transfronteiras a grandes clientes (principalmente de açúcar industrial)

(137) Por fim, a operação de concentração entre a Südzucker e a SLS conferirá ao grupo Südzucker a possibilidade única, face aos seus principais concorrentes, de assegurar fornecimentos transfronteiras de açúcar a grandes clientes industriais. Tal permitir-lhe-á reforçar a sua posição no Sul da Alemanha e na Bélgica, onde um elevado número de grandes clientes da indústria do açúcar possuem locais de produção com necessidades consideráveis.

Importância crescente dos fornecimentos à escala do grupo e à escala europeia a grandes clientes industriais

(138) Tal como as próprias partes declararam(48), os clientes industriais e os intermediários no sector do açúcar colocam cada vez mais em prática estratégias de compra à escala europeia. Esta tendência foi confirmada pelo estudo de mercado realizado e começa a delinear-se no quadro dos grandes clientes industriais, nomeadamente no sector agro-alimentar e no sector das bebidas, no fornecimento de açúcar a nível do grupo ou a nível transfronteiriço com base em "transações pan-europeias". Ao contrário das pequenas e médias empresas, por exemplo, os grandes clientes industriais têm a possibilidade de solicitar ofertas a vários fabricantes de açúcar e de optar pela oferta mais favorável.

Consolidação decisiva do grupo Südzucker no continente europeu

(139) Neste contexto, a futura consolidação do grupo Südzucker na Europa assume uma importância decisiva no âmbito da apreciação da operação de concentração notificada quanto ao seu impacte a nível da concorrência. A Südzucker já ocupa actualmente uma posição dominante no Sul da Alemanha, na Áustria e na Bélgica. A aquisição da SLS irá torná-la ainda na segunda mais importante produtora de açúcar no mercado francês (ver considerando 5 supra e quadro 3).

(140) Os concorrentes chamaram a atenção da Comissão para o elevado grau de interpenetração económica e comercial entre a SLS e a principal produtora de açúcar espanhola, a Ebro Puleva. A Ebro Puleva, por seu lado, contesta(49) que a SLS exerça uma influência determinante na empresa espanhola. De facto, do ponto de vista da Comissão, não se pôde comprovar que a SLS exerce uma influência determinante na Ebro Puleva ou que até mesmo, em termos jurídicos, a Ebro Puleva é controlada pela SLS; não havia assim indícios suficientes de que, futuramente, o grupo Südzucker pudesse levar a Ebro Puleva a participar nos fornecimentos transfronteiras de açúcar a grandes clientes industriais.

Vantagem competitiva decisiva do grupo Südzucker

(141) Independentemente da sua posição futura em Espanha, a operação de concentração entre a Südzucker e a SLS permitirá também à Südzucker dispor em vários Estados-Membros de uma presença muito mais forte do que a de outros grandes produtores de açúcar europeus, o que lhe conferirá uma vantagem decisiva em relação aos seus concorrentes. Uma vez que os respectivos concorrentes apenas ocupam um lugar importante nos respectivos mercados nacionais ou, quando muito, em dois Estados-Membros, o grupo Südzucker estaria fortemente implantado nos quatro Estados-Membros que, além disso, têm fronteiras comuns. Nos três mercados geográficos relevantes (Sul da Alemanha, Áustria e Bélgica), o grupo Südzucker deterá mesmo uma posição dominante e em França ocupará ainda assim a segunda posição.

(142) Futuramente, tal permitirá ao grupo Südzucker estar em posição de garantir, como nenhum outro produtor de açúcar europeu, um fornecimento transfronteiras a grandes clientes industriais através de "transações pan-europeias". Deste modo, no entender da Comissão, o grupo Südzucker poderia fidelizar ainda mais estes grandes clientes. Tendo em conta as elevadas quantidades a fornecer no quadro das entregas a grandes clientes à escala do grupo ou a uma escala transfronteiriça, a Südzucker poderia conceder descontos de quantidade proporcionalmente mais elevados. O grupo Südzucker obteria, assim, face aos outros produtores de açúcar europeus, uma vantagem competitiva manifesta a nível das vendas a grandes clientes industriais.

Conclusões: reforço da posição dominante da Südzucker no Sul da Alemanha e na Bélgica através da possibilidade de assegurar fornecimentos transfronteiras a grandes clientes

(143) Tendo em conta a ligação existente entre as três actuais posições dominantes do grupo Südzucker no Sul da Alemanha, na Bélgica e na Áustria e a sua futura posição enquanto número dois no mercado em França, ou seja, o Estado-Membro que regista a maior produção de açúcar, é de prever que a operação de concentração contribua para consolidar e reforçar a posição dominante da Südzucker na Bélgica e no Sul da Alemanha.

(144) Nomeadamente, a capacidade, que será significativamente melhorada de futuro, de o grupo Südzucker garantir aos grandes clientes fornecimentos de açúcar à escala europeia e do grupo, permitir-lhe-á não só melhorar a sua posição nos novos mercados, mas também reforçar a sua posição dominante no Sul da Alemanha e na Bélgica, uma vez que vários dos grandes clientes industriais anteriormente referidos, nomeadamente a Coca-Cola, a Nestlé e a Danone, têm unidades de produção importantes no Sul da Alemanha e na Bélgica. A oferta de "transações pan-europeias" por parte da Südzucker representaria para os seus concorrentes a perda de quotas de mercado. Tendo em conta o enorme poder de mercado da Südzucker no Sul da Alemanha e na Bélgica, estas empresas concorrentes não estariam à altura de compensar a perda de quotas de mercado nas principais áreas de vendas de Südzucker.

Observações da Südzucker

(145) Na sua resposta à comunicação de objecções(50), a Südzucker afirma que a operação de concentração reforçará quando muito a oportunidade de o grupo conquistar novos clientes em França, mas não na Alemanha, na Bélgica e na Áustria. Tendo em conta o efeito potencial de reforço da sua posição no Sul da Alemanha e na Bélgica, a capacidade de garantir os fornecimentos transfronteiras a grandes clientes não teria qualquer peso.

(146) Após um exame detalhado dos argumentos da Südzucker, a Comissão confirmou a sua apreciação. A Comissão considera que é decisivo o facto de a operação de concentração permitir à Südzucker fornecer açúcar a grandes clientes industriais simultaneamente em vários Estados-Membros. Segundo a Südzucker, desde que pelo menos uma parte das unidades de produção destes grandes clientes esteja localizada no Sul da Alemanha e na Bélgica (o estudo de mercado mostra claramente que tal se aplica a um grande número de clientes), será possível fidelizar ainda mais os seus clientes também nas suas principais áreas de vendas.

Conclusão relativa aos fornecimentos transfronteiras a grandes clientes

(147) A operação de concentração reforçará a posição dominante da Südzucker no Sul da Alemanha e na Bélgica, dado que lhe permitirá fidelizar no futuro ainda mais, também no Sul da Alemanha e na Bélgica, os grandes clientes industriais através do fornecimento transfronteiras.

4. RESUMO

(148) Através da fusão com a SLS, o segundo produtor de açúcar francês, a Südzucker poderá reduzir consideravelmente a actual concorrência potencial nos mercados do açúcar do Sul da Alemanha e da Bélgica. Além disso, a operação de concentração permitirá à Südzucker criar um potencial de retaliação em França. Por fim, a operação de concentração em causa colocará o grupo Südzucker na posição única de garantir aos grandes clientes industriais o fornecimento de açúcar transfronteiras, o que não se verifica relativamente aos seus principais concorrentes.

(149) Tendo em conta o que precede, a operação de concentração é de natureza a reforçar as posições dominantes da Südzucker nos mercados do açúcar industrial e do açúcar a retalho no Sul da Alemanha e na Bélgica, que representam cada um uma parte substancial do mercado comum.

VII. COMPROMISSOS APRESENTADOS PELA SÜDZUCKER

(150) De modo a afastar as reservas da Comissão quanto ao impacte da operação a nível da concorrência nos mercados do açúcar no Sul da Alemanha e na Bélgica, a Südzucker apresentou os compromissos a seguir referidos nos considerandos 151 e 152. O texto integral dos compromissos figura no anexo II e é parte integrante da presente decisão.

A. COMPROMISSOS RELATIVOS À BÉLGICA

(151) Por intermédio da sua filial, Raffinerie Tirlemontoise SA, Bruxelas, a Südzucker detém uma participação de 68 % na Suikerfabriek van Veurne SA, Furnes/Bélgica (a seguir denominada "Veurne"). As restantes participações da Veurne são detidas pela holding Warcoing SA, que está por sua vez ligada a um dos dois produtores de açúcar belgas de menor dimensão, a SA Sucrerie de Fontenoy. A Südzucker comprometeu-se a alienar esta participação na Veurne após a autorização da operação de concentração num prazo previsto para o efeito. O comprador deverá estar à altura de competir com a Südzucker e de prosseguir as actividades da Veurne(51).

B. COMPROMISSOS RELATIVOS AO SUL DA ALEMANHA

(152) A Südzucker comprometeu-se ainda a fornecer, a uma empresa comercial independente ou a um fabricante de açúcar (a seguir denominado "comerciante") interessado na distribuição de açúcar no sul da Alemanha, uma quota até 90000 toneladas de açúcar por ano, a partir das suas unidades de produção no Sul da Alemanha. O respectivo contrato deverá ser celebrado nos prazos previstos para o efeito, não podendo, contudo, exceder, numa primeira abordagem, a data de 30 de Junho de 2006. Se a Comissão assim o entender, este poderá ser prorrogado pelo eventual período de vigência da organização comum de mercado no sector do açúcar. No caso deste comerciante deixar de exercer esta actividade, deverá procurar-se um sucessor. As condições de fornecimento baseiam-se nos preços de intervenção fixados no âmbito da organização comum de mercado no sector do açúcar e prevêem determinadas majorações em função dos custos da Südzucker, nomeadamente para o fornecimento de açúcar de qualidade superior àquela considerada para os preços de intervenção(52).

VIII. APRECIAÇÃO DO PROJECTO NOTIFICADO QUANTO AO SEU IMPACTE A NÍVEL DA CONCORRÊNCIA, TENDO EM CONTA OS COMPROMISSOS ASSUMIDOS PELA SÜDZUCKER

(153) A Comissão considera que os compromissos referidos nos considerandos 151 e 152 são de natureza a eliminar as reservas quanto ao impacte a nível da concorrência nos mercados do açúcar no Sul da Alemanha e na Bélgica. Tal foi igualmente confirmado pelo estudo de mercado realizado.

A. APRECIAÇÃO DOS COMPROMISSOS RELATIVOS À BÉLGICA

(154) Por intermédio da sua filial Raffinerie Tirlemontoise SA, a Südzucker dispõe actualmente de quase 68 % das quotas de produção de açúcar A e B na Bélgica e controla, além disso, a produtora de açúcar Veurne, que dispõe de mais 7,4 % em termos de quotas. Em contrapartida, os dois concorrentes belgas independentes, a SA Sucrerie de Fontenoy (6,6 %) e o Groupe Sucrier SA (18,3 %), detêm quotas significativamente inferiores.

(155) O compromisso assumido pela Südzucker no sentido de alienar a sua participação maioritária na produtora de açúcar Veurne permitirá aos seus concorrentes consolidarem a sua posição no mercado belga ou entrarem neste mercado. Na sequência da referida alienação, as quotas A e B actualmente atribuídas ao grupo Südzucker na Bélgica, diminuíram em 7,4 pontos percentuais e as do comprador aumentaram proporcionalmente. As respectivas quantidades de açúcar representam cerca de 10 % do volume total de mercado na Bélgica e mais de 10 % do volume do mercado do açúcar industrial neste mesmo país (ver pormenores sobre as quantidades relativas à Bélgica no quadro 3).

(156) Assim, se os compromissos forem cumpridos pela Südzucker a concorrência no sector do açúcar belga será reforçada e o desaparecimento da Saint Louis Sucre será devidamente compensado.

B. APRECIAÇÃO DOS COMPROMISSOS RELATIVOS AO SUL DA ALEMANHA

(157) No que diz respeito ao Sul da Alemanha, a Südzucker, ao contrário do que sucedera relativamente à Bélgica, não se comprometeu a alienar uma fábrica de açúcar, mas só uma determinada quantidade de açúcar por ano ("fábrica de açúcar virtual").

(158) Em conformidade com a prática constante da Comissão, é dada geralmente preferência à alienação de uma empresa viável a um comprador adequado relativamente à venda dos produtos aí fabricados. Esta deverá ser considerada como a melhor solução a fim de manter a concorrência caso a criação ou o reforço de uma posição dominante impeça significativamente uma concorrência efectiva(53).

(159) Tendo em conta as circunstâncias excepcionais do presente caso, a venda de uma fábrica de açúcar associada a uma transferência das quotas de produção correspondentes para o comprador, teria tido probabilidades de sucesso na Bélgica mas não no Sul da Alemanha (ver ponto 1 infra).

(160) Os compromissos assumidos em sua substituição pela Südzucker no sentido de disponibilizar anualmente a um comerciante uma quota até 90000 toneladas de açúcar é, contudo, suficiente do ponto de vista da Comissão para compensar o reforço da posição dominante do grupo no Sul da Alemanha, tendo em conta as circunstâncias excepcionais do presente caso (ver ponto 2 infra).

1. PROBABILIDADES DE SUCESSO MÍNIMAS NO CASO DE UMA EVENTUAL ALIENAÇÃO DE UMA FÁBRICA COM TRANSFERÊNCIA DE QUOTAS

(161) Tendo em conta a situação especial da indústria do açúcar no Sul da Alemanha, a alienação de uma fábrica de açúcar nessa região, bem como a transferência das quotas de produção correspondentes para o comprador, não teria quaisquer probabilidades de sucesso. Tal deve-se aos motivos referidos nos considerandos 162 e seguintes referidos infra.

a) Enquadramento jurídico

(162) A organização comum de mercado no sector do açúcar contém, no seu artigo 12.o em articulação com o anexo IV, uma disposição relativa à redistribuição das quotas de produção de açúcar em caso de alienação de fábricas de açúcar. Cabe ao Estado-Membro em causa a transferência das quotas. Na República Federal da Alemanha, esta responsabilidade incumbe à Ministra responsável pela defesa do consumidor, alimentação e agricultura(54).

(163) Nos termos da organização comum de mercado no sector do açúcar, as respectivas quotas de produção de açúcar serão transferidas para o comprador da fábrica a alienar(55). São, em especial, as duas restrições a seguir referidas que deixam ao Estado-Membro em causa - no âmbito do seu dever de execução das obrigações ao abrigo do artigo 10.o do Tratado CE, uma certa liberdade de acção na transferência de quotas:

- em primeiro lugar, deverá ter-se em conta, aquando da adaptação das quotas de produção de açúcar, o interesse de cada uma das partes em causa e, nomeadamente, o interesse dos produtores de beterraba ou de cana do açúcar(56),

- em segundo lugar, a transferência de quotas apenas será permitida, se o Estado-Membro em causa considerar que esta é de natureza a melhorar a estrutura dos sectores da produção de beterraba ou de cana do açúcar e do fabrico de açúcar(57).

b) Consideração dos interesses dos produtores de beterraba

(164) No que diz respeito à consideração dos interesses de cada uma das partes em causa, nomeadamente dos produtores de beterraba, é importante no caso em apreço o facto de a Südzucker, contrariamente à maioria dos restantes produtores de açúcar europeus, apresentar uma estrutura corporativa. A maioria das suas acções é detida por agricultores cujos interesses são defendidos por uma corporação, a Süddeutsche Zuckerrübenverwertungs-Genossenschaft (a seguir denominada "SZVG"). O estatuto de accionista encontra-se indirectamente ligado ao fornecimento de beterrabas à Südzucker por intermédio dos agricultores. Na prática, os agricultores que fornecem beterrabas à Südzucker são ao mesmo tempo accionistas da empresa. Nesta medida, fala-se mesmo de "direitos de fornecimento" que os agricultores teriam "adquirido" através da sua participação na Südzucker AG. Além disso, a Südzucker fideliza de modo particular os agricultores que lhe estão associados através de [...]*.

(165) Em caso de alienação de uma fábrica de açúcar da Südzucker no Sul da Alemanha, esta estreita ligação entre o fornecimento de produtos, por um lado, e a participação dos agricultores na empresa, por outro, seria suprimida, o que afectaria consideravelmente os interesses dos agricultores em causa.

(166) Neste contexto, o Ministério Federal para a Defesa do Consumidor, Alimentação e Agricultura comunicou à Comissão que, de acordo com a sua prática administrativa, nunca exerceria os poderes que lhe incumbem no quadro na redistribuição das quotas de produção de açúcar ao abrigo da organização comum de mercado no sector do açúcar, contra a previsível oposição dos agricultores atingidos.

(167) No caso em apreço, não é contudo necessário determinar se a realização de um compromisso de alienação seria obrigatoriamente contrária aos interesses dos produtores de beterrabas, na medida em que os agricultores em causa, enquanto accionistas majoritários de Südzucker, são favoráveis à operação de concentração e por intermédio das suas participações beneficiam das vantagens eventuais da operação. É muito provável que a alienação de uma fábrica de açúcar do grupo Südzucker no Sul da Alemanha não seja adequada para melhorar a estrutura da produção de beterraba e do fabrico de açúcar (ver os considerandos 168 e 169 infra).

c) Estrutura dos sectores da produção de beterraba e do fabrico de açúcar

(168) No que diz respeito ao impacte da eventual venda de uma fábrica de açúcar a nível da estrutura da indústria do açúcar no Sul da Alemanha, convém assinalar antes de mais que os critéri