Relatório especial n.o 9/2000

sobre as redes transeuropeias (RTE) - Telecomunicações, acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o CE)

(2000/C 166/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

INTRODUÇÃO

1. O sector das telecomunicações tem tido um desenvolvimento rápido e uma evolução contínua, com a Internet e a World Wide Web pondo à disposição das empresas e dos cidadãos as auto-estradas da informação e da comunicação. O presente relatório examina a evolução e execução da política comunitária relativa ao programa redes transeuropeias de telecomunicações (a seguir designado por "RTE-Telecom") e acções conexas.

SÍNTESE DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES

2. As regras gerais no domínio das RTE são concebidas para projectos de infra-estrutura de grande escala e são menos adequadas às acções RTE-Telecom, que visam promover projectos em via de comercialização no domínio das aplicações e dos serviços telemáticos (pontos 16 - 17).

3. A avaliação e a apresentação dos resultados do programa RTE-Telecom pela Comissão caracterizavam-se por uma falta de informações completas (pontos 18, 36, 38 e 56).

4. Assimilando-as nos seus diversos relatórios ao co-financiamento de estudos de viabilidade, a Comissão faz uma descrição inexacta das acções de apoio RTE-Telecom, uma vez que celebrou contratos para projectos que incluíam actividades plurianuais e não simples estudos (pontos 20 e 25).

5. Verificam-se algumas semelhanças com o programa de investigação no domínio das aplicações telemáticas de interesse comum, que pode igualmente financiar estudos de viabilidade de projectos em via de comercialização, testes de validação e projectos-piloto, mas com base em taxas de ajuda inferiores (pontos 20 e 48).

6. Por duas vezes, os procedimentos de consulta e de decisão comunitários relativos à definição das orientações tiveram uma duração de dois anos. Estes prazos não podiam satisfazer as exigências de um sector criativo e altamente dinâmico. Pelo facto de se concentrarem numa tecnologia específica, as primeiras orientações estavam já praticamente ultrapassadas antes de entrarem em vigor; os projectos desenvolvidos no âmbito das novas orientações começaram tarde [pontos 21, 28, alínea b) e 32].

7. A Comissão controlou apenas um único contrato no local. Este controlo revelou irregularidades importantes. A auditoria do Tribunal efectuada a um contratante importante revelou que não tinham sido satisfeitas todas as condições contratuais (pontos 29 - 31).

8. A avaliação do programa RTE-Telecom permitiu verificar algumas insuficiências; foi efectuada uma avaliação intermédia por peritos externos cujas conclusões foram comunicadas demasiado tarde de modo a terem uma incidência na selecção dos projectos que tiveram início em 1999, no âmbito das novas orientações; a Comissão não efectuou uma avaliação exaustiva da necessidade contínua de ajuda para os projectos em via de comercialização, no domínio das RTE-Telecom (pontos 40 - 45).

9. As melhorias introduzidas nas infra-estruturas nacionais de telecomunicações com a ajuda dos fundos estruturais incidiram pouco na dimensão transeuropeia através, por exemplo, da promoção dos investimentos necessários para facilitar a interconexão e interoperabilidade das redes nacionais (pontos 49 - 51).

10. A Comissão não desenvolveu suficientemente a coordenação das acções RTE-Telecom com outras acções comunitárias conexas de modo a favorecer os efeitos de sinergia e evitar a possibilidade de casos de duplicação. Sempre que é concedida ajuda para estudos de viabilidade e projectos-piloto em via de comercialização, é necessário mostrar claramente que os objectivos específicos destes tipos de acção se justificam e que não é provável alcançá-los sem uma subvenção comunitária. O Tribunal observa que o sector das telecomunicações é actualmente muito competitivo e sofre uma rápida expansão, sem subsídios públicos importantes de qualquer origem, como consequência da liberalização do sector e do desenvolvimento das comunicações móveis (pontos 55 - 56 e 62 - 68).

11. Face ao desenvolvimento da liberalização do mercado e da privatização no sector das telecomunicações, a Comissão não definiu uma estratégia clara no domínio dos fundos estruturais. Efectuou pagamentos a favor desse sector a título dos fundos estruturais, apesar de estarem em curso procedimentos de infracção contra o Estado-Membro que ainda não tinha procedido à transposição das directivas relativas à liberalização do mercado (pontos 57 - 61).

AUDITORIA DO TRIBUNAL

12. A política comunitária em matéria de RTE-Telecom visa, entre outros aspectos, criar e desenvolver redes transeuropeias e facilitar o acesso a estas últimas (ver ponto 14). A auditoria examinou em que medida a Comissão conseguiu executar esta política e assegurar a sua coordenação com as acções conexas do programa de investigação e dos fundos estruturais. O Banco Europeu de Investimento (BEI) e o Fundo Europeu de Investimento (FEI) forneceram igualmente informações sobre a ajuda financeira concedida aos projectos desenvolvidos no sector das telecomunicações. Foi efectuada uma auditoria ao principal beneficiário do programa RTE-Telecom a fim de examinar a gestão no local.

IMPORTÂNCIA ORÇAMENTAL DAS RTE-TELECOM E ACÇÕES CONEXAS

13. No presente relatório, a expressão "RTE-Telecom" refere-se ao artigo orçamental B5 - 720 "Redes transeuropeias no domínio das telecomunicações" (115 milhões de ecus em termos de compromissos financeiros para o período 1993 - 1998). O termo "despesas conexas às RTE-Telecom" representa todas as despesas do sector das telecomunicações, diversas das que são financiadas pelo artigo B5 - 720 do orçamento. Estas despesas incluem as acções de investigação (3668 milhões de ecus, dos quais 2084 milhões de ecus destinados às tecnologias da informação), as intervenções dos fundos estruturais (as despesas previstas para o período de programação 1994 - 1999 representam, aproximadamente, 2000 milhões de ecus), os empréstimos do BEI (10860 milhões de ecus para 1993 - 1998) e os montantes subsidiados por garantias de empréstimos do FEI (697 milhões de ecus para 1993 - 1998).

REDES TRANSEUROPEIAS DE TELECOMUNICAÇÕES (RTE-TELECOM)

Política em matéria de RTE

14. Com a entrada em vigor, em 1993, do Tratado da União Europeia ("o Tratado de Maastricht"), foi acrescentado no Tratado CE um novo título XII intitulado "As redes transeuropeias"(1), que inclui os artigos 129.oB, C e D. A União Europeia deve, por consequência:

a) Contribuir para a criação e o desenvolvimento de redes transeuropeias nos sectores das infra-estruturas dos transportes, das telecomunicações e da energia (n.o 1 do artigo 129.oB);

b) Fomentar a interconexão e a interoperabilidade das redes nacionais (n.o 2 do artigo 129.oB);

c) Fomentar o acesso a essas redes (n.o 2 do artigo 129.oB);

d) Ter em conta a necessidade de ligar as regiões insulares, sem litoral e periféricas às regiões centrais da Comunidade (n.o 2 do artigo 129.oB).

15. O artigo 129. oC estipula como a UE deve realizar os objectivos que lhe foram atribuídos. A Comunidade:

a) Estabelecerá um conjunto de orientações que englobem os objectivos, as prioridades e as grandes linhas das acções previstas no domínio das redes transeuropeias; essas orientações identificarão os projectos de interesse comum;

b) Realizará todas as acções que possam revelar-se necessárias para assegurar a interoperabilidade das redes, em especial no domínio da harmonização das normas técnicas;

c) Pode apoiar os esforços financeiros dos Estados-Membros para a realização de projectos de interesse comum por eles financiados, identificados no âmbito das orientações, "... em especial sob a forma de estudos de viabilidade, de garantias de empréstimo ou de bonificações de juros...".

Regras gerais no domínio das RTE

16. O Regulamento (CE) n.o 2236/95 do Conselho determina as regras gerais para a concessão de apoio financeiro comunitário no domínio das redes transeuropeias, nos sectores das infra-estruturas dos transportes, das telecomunicações e da energia(2). Nos termos do artigo 4.o, o apoio comunitário pode assumir as formas seguintes:

a) Co-financiamento de estudos relativos aos projectos, incluindo estudos preparatórios, de viabilidade e de avaliação, bem como de outras medidas de apoio técnico a esses estudos; a participação financeira da UE não poderá ultrapassar 50 % do custo total de um estudo;

b) Bonificações de juros nos empréstimos concedidos pelo BEI ou por outros organismos financeiros;

c) Contribuição para os prémios de garantias de empréstimo do FEI ou de outros estabelecimentos financeiros;

d) Subsídios directos aos investimentos em casos devidamente justificados;

e) Uma combinação dos auxílios comunitários referidos nas alíneas a) a d) até um máximo de 10 % do custo total dos investimentos de um projecto.

Segundo as informações comunicadas pela Comissão, apenas o instrumento mencionado em a) foi explorado para as RTE-Telecom.

17. Estas regras gerais RTE são concebidas para projectos de infra-estrutura de grande escala, procurando a Comunidade criar incentivos, essencialmente através do co-financiamento de estudos de viabilidade e da ajuda à investigação de fontes de financiamento adequadas. Contudo, as regras gerais no domínio das RTE são menos adequadas às RTE-Telecom(3), uma vez que a ajuda oferecida neste domínio não se aplica a projectos de infra-estrutura. Os projectos RTE-Telecom financiados pela Comissão no âmbito das orientações correspondentes (ver pontos 21 e 32) referem-se principalmente ao desenvolvimento de aplicações e de serviços nos domínios da educação, saúde, transportes, cultura, turismo e relações comerciais por via electrónica.

Utilização dos recursos e síntese dos resultados

18. As autorizações e os pagamentos relativos às RTE-Telecom para o período 1993 - 1998 estão reflectidos no quadro 1. O Tribunal procedeu à análise das acções financiadas. A Comissão, por seu lado, não apresentou um quadro pormenorizado de todos os estudos e projectos financiados a título das RTE-Telecom.

Quadro 1

Autorizações e pagamentos no âmbito do artigo B5 - 720 do orçamento "Redes transeuropeias no domínio das telecomunicações"

(1993 - 1998)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

19. O quadro 2 mostra que no período 1993 - 1998, 143 estudos e projectos beneficiaram de um montante global de 103,2 milhões de ecus, sendo a contribuição média por projecto de cerca de 722000 ecus. Os 143 projectos foram seleccionados na sequência da publicação de 16 convites à apresentação de propostas ou concursos. As três categorias de apoio (orientações Euro-RDIS 1995, novas orientações 1997 e acções comuns) são apresentadas no quadro 2 e examinadas com mais pormenor nos pontos seguintes. Um montante total de 11,4 milhões de ecus (10 % do total das dotações) foi utilizado para actividades administrativas e conexas (reuniões de peritos, conferências e congressos, actividades de informação, publicações e estudos), o que representa uma média de 1,9 milhões de ecus por ano. Em 1997, foi pela primeira vez fixado no orçamento um limite de 1 milhão de ecus para estas acções de apoio. Em 1998, este limite aumentou para 1,2 milhões de ecus.

20. Embora a Comissão se tenha limitado a "estudos de viabilidade" no domínio das RTE-Telecom, interpretou o termo num sentido lato, uma vez que muitos estudos de viabilidade incluem actividades plurianuais tais como o desenvolvimento de projectos-piloto e a realização de ensaios reais. No domínio da investigação, as actividades deste tipo são consideradas como financiamentos de um projecto. O programa de investigação no domínio das aplicações telemáticas de interesse comum(4) pode igualmente financiar estudos de viabilidade, ensaios de validação e projectos-piloto, mas os projectos deste tipo não estão tão em vias de comercialização como os efectuados no âmbito das RTE-Telecom (ver ponto 48). A Comissão utiliza um único contrato de investigação-tipo tanto para os projectos de investigação como para os "estudos" no domínio das RTE-Telecom. As despesas cobertas podem incluir todas ou algumas das seguintes categorias de despesas: pessoal, equipamento, assistência externa, viagem e alojamento, produtos consumíveis, informática e despesas gerais.

Quadro 2

Quadro sinóptico dos estudos e projectos RTE-Telecom (1993 - 1998)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Orientações Euro-RDIS de 1995

21. A RDIS tem sido um tema central da política comunitária em matéria de telecomunicações desde 1984. Em Dezembro de 1986, o Conselho publicou uma recomendação relativa à introdução coordenada da RDIS (rede digital com integração de serviços) na Comunidade Europeia(5). Apesar de este compromisso já existir há muito, só em 9 de Novembro de 1995, ou seja mais de dois anos após a proposta da Comissão (1 de Setembro de 1993) foram adoptadas as orientações(6) visadas no artigo 129. oC do Tratado CE. Sendo um processo de decisão tão lento, pouco compatível com um sector altamente dinâmico como o das telecomunicações, a Comissão lançou o programa numa base ad hoc.

22. Os projectos de interesse comum identificados no anexo II das orientações não constituem verdadeiros projectos, mas antes sectores gerais de interesse (por exemplo, a Euro-RDIS nos domínios da educação, da formação, da investigação e da saúde).

Acções preparatórias 1993 - 1995 no domínio Euro-RDIS

23. Nos três primeiros anos de execução do programa RTE-Telecom (1993 - 1995) foram concedidos subsídios comunitários a favor de 45 estudos e projectos (31 estudos de viabilidade e 14 acções preparatórias, ver quadro 2) num montante total de 20,4 milhões de ecus, apesar de não existir ainda uma base jurídica que definisse os objectivos e prioridades que permitiam identificar os projectos de interesse comum. Deste modo, foram seleccionados e subsidiados 45 projectos antes da introdução das orientações necessárias em conformidade com o artigo 129. oC do Tratado.

24. No âmbito dos seus cinco primeiros avisos de concurso, a Comissão encomendou estudos de viabilidade sobre um grande número de temas, incluindo uma série de análises de mercado no domínio Euro-RDIS(7). A Comissão não pôde comprovar a utilização que tinha feito desses estudos. Além disso, no âmbito de dois dos concursos (os de Julho de 1994 e de Maio de 1995), foram financiados cinco estudos no total a título do artigo B5 - 401(8), o que indica que, se bem que os promotores dos projectos em causa tivessem respondido a avisos de concurso para a Euro-RDIS, a Comissão adoptou uma abordagem "flexível" e decidiu financiar alguns projectos a partir de uma outra rubrica orçamental.

25. No último convite à apresentação de propostas, lançado pela Comissão antes da entrada em vigor das orientações, já não se fazia referência a "estudos de viabilidade" mas, pela primeira vez, a "acções preparatórias"(9) e previa-se um financiamento a 50 % do custo dos projectos-piloto e dos ensaios reais. Os projectos em causa referiam-se à utilização da Euro-RDIS para os fins mais diversos(10). Deste modo, o programa RTE-Telecom não se limitava a financiar simples estudos mas servia igualmente para realizar projectos-piloto.

Projectos Euro-RDIS

26. Nos termos do artigo 3.o das orientações Euro-RDIS estabelecidas em Novembro de 1995, a Euro-RDIS devia ser desenvolvida como primeira rede transeuropeia e elemento da infra-estrutura para o "serviço universal". Este desenvolvimento devia realizar-se sob a forma de "projectos de interesse comum" (isto é, que cobrem áreas de interesse comum).

27. Entre 13 de Abril de 1996 e 7 de Agosto de 1997, foram publicados dois convites à apresentação de propostas e dois avisos de concurso no domínio da Euro-RDIS como rede transeuropeia de telecomunicações. No total, foram seleccionados 25 projectos para beneficiarem de um subsídio a título das RTE-Telecom (montante total: 26,5 milhões de ecus) (ver quadro 2). Dois estudos (753900 ecus) foram financiados integralmente, o que é contrário às disposições das regras gerais no domínio das RTE. Outros três estudos foram também integralmente financiados pelo artigo B5 - 401 do orçamento de 1996 e não a título das RTE-Telecom (B5 - 720), embora figurassem nas listas da Comissão como projectos RTE-Telecom.

28. Os projectos são objecto de um controlo anual realizado pela Comissão. A "fase de estudo" dos projectos, regra geral, dura dois anos; em 31 de Dezembro de 1998 apenas tinham ficado concluídos os aspectos técnicos e financeiros de um estudo (relativo à situação Euro-RDIS) bem como três projectos Euro-RDIS (GTS, No Problems e Medsalus). A análise dos relatórios finais destes projectos dá lugar a uma série de observações:

a) O projecto "Global Telecommunications Services" (GTS - Serviços Mundiais de Telecomunicações), com uma duração de dois anos, deu lugar a uma despesa total de 0,4 milhões de ecus a cargo do orçamento comunitário para a promoção de novas aplicações telemáticas para as empresas situadas na Grécia. Este projecto incluía importantes estudos de mercado no sector empresarial, um estudo de viabilidade e a posterior instalação e testes de funcionamento de oito nós de telecomunicações. Entre os promotores do projecto figurava uma empresa grega privada especializada em telecomunicações, que considerava o projecto como um óptimo investimento porque os lucros alcançados eram elevados e o projecto permitia manter uma posição dominante entre as empresas gregas activas no mercado liberalizado dos serviços de rede de valor acrescentado. Em tais circunstâncias, é lícito ter dúvidas sobre a necessidade de uma intervenção comunitária;

b) O projecto "No Problems" (Non-proprietary reliable electronic mail system), que beneficiou de uma ajuda comunitária de 1,5 milhões de ecus e foi executado na Áustria, tinha o objectivo de desenvolver novos serviços electrónicos para o comércio e correio electrónicos; um dos objectivos iniciais do projecto era contribuir para promover a RDIS como rede transeuropeia de telecomunicações. Contudo, uma vez lançado o projecto, verificou-se que a Internet se tinha tornado a tecnologia dominante. Para que o projecto se mantivesse actualizado, houve que alterar o anexo técnico do contrato e desenvolver uma estratégia orientada para a Internet. A RDIS revelou-se um instrumento eficaz para o acesso à Internet, mas o projecto indica que as orientações Euro-RDIS estavam demasiado concentradas numa tecnologia precisa. Além disso, o promotor do projecto verificou que outras empresas se tinham lançado na exploração comercial de uma das aplicações que o projecto Euro-RDIS se propunha desenvolver, antes mesmo que o estudo de viabilidade Euro-RDIS ficasse concluído;

c) O projecto "Medsalus", executado em Espanha, tinha o objectivo de criar uma rede de saúde pública na bacia do Mediterrâneo, baseada na exploração da Euro-RDIS. Prevêem-se três tipos de telecooperação entre especialistas e centros de saúde pública: diagnóstico à distância, ensino à distância e tele-informação. Ainda não há a certeza de que este serviço se tenha tornado operacional.

29. Os únicos controlos efectuados no local pela Comissão foram os realizados a dois dos quatro contratantes do projecto "Digital content for culture" (contribuição paga: 0,5 milhões de ecus) no sector do acesso ao património cultural europeu (inventário dos museus acessível na Internet). A Comissão verificou que os trabalhos não tinham progredido de modo satisfatório. O projecto foi quase integralmente subempreitado pelo contratante principal sem o conhecimento da Comissão e em violação dos termos do contrato. De qualquer forma, apareceram no mercado suportes lógicos-padrão, tornando assim algumas partes do projecto inúteis. Não foi possível obter provas dos trabalhos realmente efectuados no projecto pelo principal subcontratante, uma firma sediada na República da África do Sul (à excepção das facturas enviadas). Em Agosto de 1998, a Comissão emitiu uma ordem de cobrança para a maior parte da ajuda paga(11). Em Outubro de 1998, o principal contratante reembolsou o montante a recuperar, incluindo as importâncias relativas aos outros contratantes associados (301292 ecus no total). O segundo contratante não efectuou o pagamento (148382 ecus), pelo que está pendente um procedimento de cobrança coerciva por parte da Comissão.

30. A fim de obter informações complementares sobre os resultados dos contratos, o Tribunal efectuou uma auditoria nas instalações do principal contratante no domínio das RTE-Telecom(12). Este não executou os trabalhos com pessoal próprio, mas recorreu a pessoal de empresas associadas. Como todos os salários foram pagos pelas empresas associadas e o seu montante não era do conhecimento do contratante, foram declarados à Comissão os custos orçamentados e não os montantes incorridos. A Comissão não deveria ter aceite este procedimento. Além disso, o contratante subempreitou frequentemente uma parte dos trabalhos a consultores externos sem prévia autorização escrita da Comissão. Esta prática é contrária às condições contratuais.

31. A auditoria do Tribunal e a da Comissão revelaram erros ao nível dos projectos desenvolvidos nos Estados-Membros, que indicam a possibilidade de erros e irregularidades importantes que só poderão ser detectados por meio de controlos no local.

Novas orientações de 1997

32. Em 17 de Junho de 1997, entraram em vigor novas orientações RTE-Telecom, paralelamente às orientações Euro-RDIS. O processo de adopção durou igualmente dois anos, tendo a Comissão apresentado uma primeira proposta em 7 de Junho de 1995(13). Estas novas orientações(14) estipulam que "a RDIS constitui somente um primeiro passo". Além do apoio à Euro-RDIS, prevêem igualmente assistência ao desenvolvimento das redes de comunicações integradas em banda larga (Redes IBC) e das redes móveis e via satélite. Continuam a especificar sectores genéricos ou temas para os projectos de interesse comum.

33. As orientações definem igualmente um novo quadro de redes de telecomunicações transeuropeias. Trata-se de um modelo de três camadas, que inclui redes de base, serviços genéricos e aplicações(15). Uma outra inovação consiste no facto de a Comissão ter elaborado um programa de trabalho anual, que especifica com mais pormenor os projectos de interesse comum e que tem igualmente o objectivo de assegurar que as prioridades dos projectos de interesse comum caminhem a par dos desenvolvimentos tecnológicos.

Acções preparatórias para as novas orientações

34. Na sua comunicação de 22 de Julho de 1993 ao Conselho e ao Parlamento Europeu(16), a Comissão afirmava a necessidade de desenvolver acções preparatórias no domínio das redes IBC. Na sequência de um aviso de concurso lançado em Julho de 1993, foram assinados os contratos para 14 projectos. Foi dada uma atenção particular às condições de base e às especificações em matéria de redes experimentais MTA. Em meados de 1994, foram prorrogados 11 destes projectos e realizaram-se ensaios no domínio das comunicações de banda larga em estreita ligação com o projecto de investigação JAMES(17). Em Setembro de 1995, foi concedida uma segunda extensão a nove projectos, tendo os ensaios sido concluídos entre Dezembro de 1996 e Abril de 1997(18).

35. As acções preparatórias no domínio das RTE-Telecom IBC desenvolveram-se portanto ao longo de três anos. Como o quadro 2 indica, o montante total da contribuição comunitária para os 14 projectos elevou-se a 18,0 milhões de ecus, dos quais 1,9 milhões de ecus para a primeira fase, 7,8 milhões de ecus para a segunda e 8,3 milhões de ecus para a terceira. O custo dos estudos correspondentes foi integralmente financiado pela UE, sendo o custo dos ensaios financiado a 50 %. Contudo, as regras gerais relativas às RTE, que entraram em vigor em Setembro de 1995 e que prevêem que a contribuição comunitária não pode ultrapassar 50 % do custo total dos estudos e 10 % do custo total dos investimentos de um projecto, deveriam ter sido aplicadas aos projectos da terceira fase, o que permite calcular que foram indevidamente pagos pela Comunidade mais de 3 milhões de ecus.

36. Se bem que as acções preparatórias IBC fossem financiadas a título das RTE-Telecom, não foram incluídas nos relatórios anuais relativos às redes transeuropeias(19), ao contrário de todas as outras acções preparatórias. As informações fornecidas pela Comissão no seu relatório sobre as RTE-Telecom são, portanto, incompletas.

Projectos no âmbito das novas orientações de 1997

37. Foi publicado um convite à apresentação de propostas no âmbito das novas orientações em 15 de Janeiro de 1998 e dois outros em 14 de Março de 1998(20). O quadro 3 apresenta os resultados do procedimento de selecção. De um total de 160 propostas registadas, foram seleccionados 31 projectos que beneficiaram de uma contribuição comunitária global de 26,4 milhões de ecus. O número relativamente importante de propostas recebidas deve-se em parte ao facto de não poderem ser concedidos mais fundos em 1998 a título do programa específico de investigação no domínio das aplicações telemáticas, pelo que se procuraram outras fontes de financiamento. As primeiras acções começaram no início de 1999 e só ficarão concluídas em 2000 ou 2001.

Quadro 3

Resultado da selecção dos projectos de 1998 com base nas novas orientações RTE-Telecom

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Acções comuns a outros programas

38. O artigo 5.o das regras gerais relativas às RTE estipula: "Os recursos financeiros previstos no presente regulamento não se destinam, em princípio, a projectos ou fases de projectos que estão a beneficiar de outras fontes de financiamento a cargo do orçamento comunitário". Todavia, o programa RTE-Telecom contribui para 28 projectos, por um montante total de 11,9 milhões de ecus, no âmbito de duas acções que são realizadas conjuntamente com outros programas. Nenhum dos projectos ficara concluído até 31 de Dezembro de 1998. A primeira acção comum refere-se à promoção, via Internet, da publicidade e do comércio das pequenas e médias empresas (PME) no sector do turismo. O recurso ao programa das RTE-Telecom para as acções a favor das PME que operavam no sector do turismo não estava claramente reflectido no convite à apresentação de propostas(21). Este apenas indicava que as acções eram financiadas a título das iniciativas a favor da sociedade da informação e da reserva de assistência técnica da iniciativa comunitária a favor das PME.

39. A segunda acção refere-se às actividades no âmbito do multimédia educativo. Em 1995, a Comissão tinha criado uma task force "Programas multimédia educativos", que propunha um melhor enquadramento dos diferentes programas comunitários(22). Estão em causa quatro DG e seis programas (incluindo RTE-Telecom)(23). A Comissão melhorou os procedimentos introduzindo um contrato-tipo para estes projectos, pondo assim termo à diversidade das condições contratuais existentes anteriormente(24). Ao proceder deste modo, a Comissão não equacionou a necessidade de dispor de tantas fontes de financiamento comunitário diferentes para objectivos análogos, com a preocupação de simplificar a gestão destes projectos e melhorar a sua eficiência.

Avaliação dos resultados

40. A Comissão tinha previsto proceder a uma avaliação de todas as acções preparatórias no domínio das RTE-Telecom para o período 1993 - 1995, a fim de poder tirar conclusões definitivas para acções posteriores, sob a forma de um estudo intitulado "Ensinamentos a tirar das acções preparatórias". Contudo, esta avaliação, para a qual foi lançado um concurso em 1996, não pôde efectuar-se na sequência de um parecer desfavorável da Comissão Consultiva de Compras e Contratos (CCCC), que a considerava demasiado onerosa(25). A Comissão não procurou obter melhores ofertas. O Tribunal considera que não foi portanto identificado qualquer estudo válido e digno de interesse que pudesse servir de base para acções futuras.

41. Se bem que o objectivo inicial que consistia em desenvolver a Euro-RDIS enquanto parte integrante do serviço universal não tenha sido alcançado, a Euro-RDIS é contudo considerada como um bom exemplo de cooperação europeia. É o que traduz um estudo da Comissão(26) que atribuiu este êxito aos seguintes motivos:

a) A penetração do mercado era superior a 5 % em oito Estados-Membros (situação no final de 1997) e era previsível um posterior crescimento;

b) A Euro-RDIS tinha uma função importante enquanto tecnologia de acesso à Internet;

c) Os preços dos serviços e equipamentos RDIS tinham baixado consideravelmente e continuavam a baixar;

d) A indústria europeia tinha conquistado uma posição dominante em matéria de equipamentos RDIS.

42. O estudo salientava igualmente que novas tecnologias como a ADSL teriam um papel cada vez mais importante, mas que a Euro-RDIS ficaria como a única interface de comunicação digital estável nos próximos anos. Contudo, o estudo pôs algumas reservas a esta avaliação globalmente positiva. Faltavam ainda conexões de periféricos simples ("plug-in and play") e persistiam os problemas de interoperabilidade ao nível dos aparelhos e das redes. Em alguns Estados-Membros, a RDIS não era acessível em todo o território geográfico e tanto as PME como os particulares não estavam ainda conscientes das vantagens da RDIS.

43. Em Maio de 1997, a Comissão encarregou peritos externos de efectuar uma avaliação intermédia das acções RTE-Telecom 1993 - 1997. Os resultados definitivos só ficaram disponíveis em Fevereiro de 1999. Segundo esta avaliação intermédia, todos os projectos realizados contribuíram concretamente para alcançar os objectivos definidos nas orientações e eram conformes à regulamentação financeira RTE. Quanto às acções de apoio, foram conduzidas de modo simultaneamente satisfatório e transparente(27). Contudo, os peritos verificaram que não existem ainda indicadores para um acompanhamento sistemático ou critérios de êxito das acções RTE-RDIS, que permitissem avaliar directamente se os objectivos estratégicos e operacionais tinham sido atingidos. A avaliação indicava igualmente que um dos principais riscos reais incorridos com este programa é o que consiste em não reconhecer a importância de novas tecnologias, contudo ainda não aplicadas, que poderiam tornar inúteis grande parte dos trabalhos efectuados, como aconteceu em certa medida com os programas de investigação para a Internet e World Wide Web.

44. Embora a maioria dos projectos Euro-RDIS não estivesse concluída em 31 de Dezembro de 1998, é possível formular as primeiras conclusões. Os longos procedimentos comunitários de consulta e decisão necessários para definir as orientações não se adaptavam a um sector inovador e altamente dinâmico, onde as forças do mercado obtiveram o reconhecimento da Internet como rede mundial. Os projectos que beneficiam de um apoio comunitário arriscam-se portanto a não reflectir as tendências reais do mercado.

45. Além disso, devido aos atrasos na apresentação da avaliação intermédia, os seus resultados não puderam ser explorados para as acções desenvolvidas no âmbito das novas orientações. Recomendava-se uma maior incidência de projectos nas zonas periféricas, onde o acesso era mais difícil. Este elemento não fez parte dos critérios de selecção dos projectos de 1998. A avaliação formulava uma outra recomendação igualmente importante, nomeadamente que a duração dos projectos que continham elementos tecnológicos e comerciais importantes não devia ser superior a 18 meses, de modo a estar a par da evolução rápida do sector. Contudo, cerca de metade dos projectos seleccionados no âmbito das novas orientações tem uma duração de dois anos, sem contar os prolongamentos eventuais que se verificaram no passado. É ainda necessário efectuar uma avaliação exaustiva da necessidade contínua de apoiar os projectos em via de comercialização no âmbito das RTE-Telecom.

COORDENAÇÃO COM AS ACÇÕES CONEXAS

46. As regras gerais relativas às RTE prevêem que a Comissão assegure a coordenação de todas as acções comunitárias que têm incidência nas redes transeuropeias. Mencionam, em particular, a coordenação entre o financiamento no âmbito das RTE e o financiamento a título dos fundos estruturais, do Fundo de Coesão(28), do FEI e do BEI. As acções no domínio das RTE devem igualmente ser compatíveis com as outras políticas comunitárias.

Telecomunicações e política de investigação

47. O quarto programa-quadro para acções comunitárias de investigação, de desenvolvimento tecnológico e de demonstração (1994 - 1998) inclui três programas específicos de investigação no sector das tecnologias da informação e das comunicações: o programa "aplicações telemáticas"(29), com um orçamento de 913 milhões de ecus, o programa "tecnologias e serviços de comunicações avançados" (ACTS)(30), com um orçamento de 671 milhões de ecus e o programa "tecnologias da informação" (Esprit) cujo orçamento se eleva a 2084 milhões de ecus(31).

48. No seu relatório anual 1998 sobre as actividades de investigação e de desenvolvimento tecnológico da União Europeia(32), a Comissão afirma que a principal lacuna da União Europeia não reside no seu potencial de investigação mas antes na sua dificuldade de transpor os resultados desta investigação para os planos económicos e comerciais e que um dos objectivos do programa-quadro é, por consequência, melhorar esta situação. O programa "aplicações telemáticas", em especial, é um programa de investigação orientado para o utilizador, cujo objectivo consiste em colmatar a diferença entre os resultados dos projectos e a sua aplicação comercial em coordenação com o programa RTE-Telecom. Os dois programas podem financiar estudos de viabilidade, ensaios de validação e projectos-piloto em domínios de interesse comum. A diferença reside no facto de que, comparados às acções de investigação, os projectos subvencionados no âmbito das RTE-Telecom estão mais desenvolvidos e mais em via de comercialização (como mostram os exemplos apresentados no ponto 28). Os projectos em via de comercialização financiados no âmbito do programa de investigação beneficiariam de uma participação comunitária inferior uma vez que, no sector da investigação, a contribuição comunitária não supera geralmente 50 % do custo do projecto e diminui progressivamente à medida que este se aproxima da fase de comercialização. É, portanto, necessário definir regras precisas que permitam evitar que as duas acções se sobreponham.

Importância dos fundos estruturais

49. Na sua comunicação "A coesão e a sociedade da informação"(33), a Comissão faz uma exposição sumária da acção dos fundos estruturais no sector das telecomunicações. Segundo este documento, os programas dos fundos estruturais prevêem um montante total de despesas de cerca de 1769 milhões de ecus para os objectivos n.os 1, 2, 3, 4, 5 b) e 6 no sector das telecomunicações, a que se juntam 207 milhões de ecus provenientes das iniciativas comunitárias (IC) para o período de programação 1994 - 1999. A Comissão constata que "apenas uma parte surpreendentemente reduzida (cerca de 2 %)" dos custos dos fundos estruturais se destina a investimentos no sector das telecomunicações.

50. Este montante total não é analisado por Estado-Membro na comunicação supracitada. Contudo, num estudo interno da DG XIII é feita uma repartição por país e são examinadas as prioridades, medidas e acções de todos os programas operacionais (PO) e iniciativas comunitárias (IC) no sector das telecomunicações. O quadro 4 apresenta um resumo dos resultados deste estudo. A Comissão identificou os Estados-Membros que são os beneficiários mais importantes das ajudas dos fundos estruturais no sector das telecomunicações no período de programação 1994 - 1999. São os seguintes: Itália (542 milhões de ecus), Espanha (516 milhões de ecus), Grécia (380 milhões de ecus) e Portugal (282 milhões de ecus)(34).

Quadro 4

Despesas no sector das telecomunicações no âmbito dos planos de intervenção estruturais para 1994 - 1999 (todos os objectivos)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

51. Se bem que a IC Interreg tenha uma dimensão transeuropeia, por exemplo ao fornecer ajuda à instalação de uma ligação de fibras ópticas entre Portugal e Espanha, os financiamentos dos fundos estruturais destinam-se principalmente às acções que visam ampliar, modernizar e melhorar as infra-estruturas nacionais no sector das telecomunicações. Os programas operacionais correspondentes ou subprogramas têm geralmente dado lugar a uma avaliação intermédia no âmbito da política de avaliação seguida pela Comissão, embora a avaliação relativa à Itália tivesse sido atrasada devido a problemas de gestão ao nível nacional. Na realidade, as avaliações relativas aos diferentes países permitiram identificar progressos em termos de alargamento, modernização e melhoria das infra-estruturas nacionais, mas a questão da interconexão e da interoperabilidade das redes nacionais não foi abordada e a incidência positiva destes elementos na dimensão transeuropeia não foi estabelecida. Contudo, a interconexão e as ligações transfronteiriças têm um papel particularmente importante no âmbito da política RTE, especialmente numa perspectiva futura, quando se tratar de criar novas ligações com os países da Europa Central e Oriental candidatos à adesão(35).

Acção do BEI e do FEI

52. As regras gerais relativas às RTE prevêem a possibilidade de a Comunidade conceder bonificações de juros nos empréstimos concedidos pelo BEI e contribuições para os prémios de garantias de empréstimo do FEI. A Comissão não recorreu a esta possibilidade para as RTE-Telecom, tendo preferido concentrar os seus financiamentos em projectos de carácter comercial. Os empréstimos BEI e as garantias FEI para projectos não estão cobertos pelas orientações relativas às RTE-Telecom(36). O montante total dos empréstimos concedidos pelo BEI entre 1993 e 1998 para redes de telecomunicações eleva-se a 12022 milhões de ecus, dos quais 10860 milhões de ecus se destinaram a projectos UE e 1162 milhões de ecus a projectos com países vizinhos (ver quadro 5). O BEI é portanto um financiador extremamente importante no domínio da política RTE. Fundamentalmente, reage às propostas dos Estados-Membros, segundo os seus próprios critérios.

53. As garantias de empréstimo FEI no sector das telecomunicações são financeiramente menos importantes (697 milhões de ecus para o período 1993 - 1998, ver quadro 6). As decisões relativas às operações de garantia devem ser adoptadas por unanimidade pelo comité financeiro, composto por um representante do BEI, um representante da Comissão e um representante das instituições financeiras nacionais que são membros do FEI. As garantias FEI podem cobrir projectos de infra-estrutura importantes (incluindo redes de fibras ópticas, redes GSM, satélites) e financiam portanto projectos que não estão previstos pelas RTE-Telecom.

Quadro 5

Empréstimos do BEI no sector das telecomunicações (1993 - 1998)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 6

Garantias de empréstimos do FEI no sector das telecomunicações (1993 - 1998)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Instrumentos de coordenação

54. O oitavo relatório anual sobre os fundos estruturais (1996)(37) sublinha que os financiamentos RTE, os fundos estruturais, os empréstimos do BEI e as garantias do FEI são coordenados por meio de três instrumentos: "quadros de bordo" para o acompanhamento das intervenções financeiras, comités consultivos compostos de representantes dos Estados-Membros e consultas internas. Além disso, a Comissão criou um quarto instrumento de coordenação em 1997 sob a forma de um grupo de trabalho especial interserviços.

"Quadros de bordo"

55. Em 1994, a Comissão deu instruções ao seu Secretariado-Geral para elaborar e implementar um "quadro de bordo" para os financiamentos RTE. Este documento de trabalho interno devia fornecer uma visão global das ajudas financeiras RTE a todos os serviços da Comissão, do BEI e do FEI, a fim de favorecer os efeitos de sinergia e de evitar o risco de duplicação. Além disso, o "quadro de bordo" devia facultar à Comissão os meios de informar os Estados-Membros com pormenor e actualidade sobre todos os financiamentos RTE.

56. O "quadro de bordo" inclui um quadro onde figuram os empréstimos do BEI, as garantias do FEI, as subvenções do FEDER e as ajudas provenientes das rubricas orçamentais específicas relativas às RTE. A análise das "despesas relacionadas com as RTE-Telecom" revela, contudo, que as autorizações mencionadas do FEDER (467,7 milhões de ecus para o período 1993 - 1997) apenas se referem às despesas em matéria de telecomunicações efectuadas na Irlanda e na Grécia. As despesas relativas aos outros países não estão registadas. Este quadro incompleto foi igualmente publicado nos relatórios anuais 1997 e 1998 relativos às RTE(38) e num relatório 1999 da Comissão ao Conselho(39). A Comissão tinha previsto criar uma base de dados que pudesse ser consultada, o que não se verificou. A última versão do "quadro de bordo" remonta a 10 de Outubro de 1997. Os dados não foram revistos nem actualizados nem foram tomadas outras medidas. Na sua forma actual, o "quadro de bordo" não é um instrumento de coordenação adaptado ao sector das telecomunicações, uma vez que não só está ultrapassado e incompleto mas se apresenta igualmente num formato pouco convivial.

Comités e coordenação pela Comissão

57. A consulta que intervém ao nível dos diferentes comités deveria igualmente permitir coordenar as acções no sector das telecomunicações, incluindo no plano financeiro. Os comités de acompanhamento, que incluem representantes nacionais e da Comissão, seguem as actividades dos fundos estruturais e têm um papel importante(40). Durante o período de referência, o serviço da Comissão responsável pelo sector das telecomunicações esteve representado em alguns destes comités. Dois exemplos do carácter positivo dos trabalhos empreendidos pela Comissão ilustram a importância de uma coordenação das acções comunitárias:

a) A Comissão examinou a execução do PO telecomunicações 1994 - 1999 na Grécia. Neste país registaram-se poucos progressos na transposição das diferentes regulamentações relativas à liberalização do mercado e a Comissão introduziu procedimentos de infracção(41) a título do artigo 169.o do Tratado CE. O monopólio do Estado, OTE, beneficia destes atrasos na transposição das regras, porque pode ainda tirar partido da sua situação de monopólio nos sectores não liberalizados. É igualmente o principal beneficiário das dotações dos fundos estruturais no âmbito do PO telecomunicações, o que está em contradição com a política seguida pela Comissão relativa aos procedimentos de infracção empreendidos nos termos do Tratado. Na sequência de uma inspecção efectuada no local em 1997, o serviço competente da Comissão recomendou a suspensão do financiamento até que o Estado-Membro respeitasse as obrigações comunitárias em matéria de liberalização e de harmonização. A Comissão congelou finalmente os pagamentos em Agosto de 1998, mas entretanto a Grécia recebera 75,8 % (ou seja 131,4 milhões de ecus) dos fundos comunitários previstos no PO;

b) A Direcção-Geral responsável pela política regional tinha proposto inicialmente co-financiar a criação de redes de telefones móveis nas zonas do objectivo n.o 1 na Itália. Na sequência das objecções expressas pelas duas outras Direcções-Gerais, este projecto de co-financiamento foi finalmente abandonado. As objecções baseavam-se em três motivos:

i) distorção da concorrência pelo reforço de posições já dominantes no mercado,

ii) incapacidade de transpor as directivas aplicáveis na matéria e consequente procedimento de infracção previsto no Tratado,

iii) financiamento comunitário supérfluo, devido a boas perspectivas de rentabilidade.

58. Estes exemplos evidenciam contradições nas acções comunitárias por meio de uma abordagem coordenada. Contudo, é evidente que a estratégia e o acompanhamento da Comissão em matéria de liberalização do mercado e de privatização na sequência da concessão de uma contribuição dos fundos estruturais devem ser reforçados.

59. Em 1993, quando o período de programação 1994 - 1999 estava a ser programado, o facto de os principais beneficiários das ajudas serem monopólios do Estado não parecia colocar um grande problema. Contudo, a liberalização do mercado e as sucessivas privatizações põem em causa o facto de o investimento em capital que tinha sido co-financiado pelos fundos estruturais poder ser transferido para o sector privado sem qualquer forma de reembolso. Não se definiu uma estratégia geral e a Comissão decidiu, caso a caso, em que medida as empresas resultantes da privatização continuam a prosseguir os objectivos de política regional fixados anteriormente.

60. Indicam-se dois exemplos que reflectem as soluções adoptadas pela Comissão:

a) No que se refere à privatização da empresa Telefónica, em Espanha, a Comissão decidiu no final de 1998 renunciar a qualquer tipo de reembolso; uma peritagem externa realizada por um consultor espanhol concluiu que os objectivos de política regional fixados tinham sido alcançados(42). Contudo, a Comissão fez acompanhar a sua decisão de renunciar a um reembolso do financiamento FEDER de uma série de recomendações, entre as quais uma que convidava a empresa Telefónica a concentrar a execução dos projectos co-financiados pelo FEDER fora das zonas de elevada rentabilidade e a facilitar a inserção no mercado a novos operadores;

b) No caso da Telecom-Itália, uma avaliação indicava que esta empresa não investira suficientemente nas zonas desfavorecidas do objectivo n.o 1; o PO telecomunicações 1994 - 1999 foi alterado de forma a que a Telecom-Itália investisse mais 78,5 milhões de ecus nas zonas do objectivo n.o 1, permanecendo no entanto inalterada a ajuda financeira do FEDER.

61. Apesar de se terem encontrado soluções nestes casos e de a execução das recomendações ser confirmada por uma avaliação dos PO em causa, a política de ajuda dos fundos estruturais no domínio da infra-estrutura das telecomunicações deve ser revista tendo em conta a situação em matéria de liberalização e de privatização. Se bem que as regras gerais relativas às RTE não se apliquem aos fundos estruturais e, portanto, às acções de grande envergadura no sector das telecomunicações, para que foram concebidas, poderiam ser utilizadas para orientar este exame. Por exemplo, estas regras apenas autorizam a concessão de subvenções em casos devidamente justificados concentrando-se, pelo contrário, nos empréstimos associados a bonificações de juro e garantias. Este tipo de financiamento merece uma análise mais exaustiva, tendo em conta o carácter geralmente rentável dos investimentos no sector das telecomunicações e o risco de distorção da concorrência que os subsídios podem causar.

Procedimento de consulta para os projectos

62. As decisões de financiamento relativas aos projectos RTE-Telecom são precedidas de um procedimento interno escrito de consulta, com vista a garantir a coordenação ao nível da Comissão. O Tribunal analisou os resultados deste procedimento de consulta interna para a selecção dos projectos RTE-Telecom 1998 que utilizavam as novas orientações relativas a este domínio.

63. As propostas de projectos RTE-Telecom relativas aos avisos de concurso de 1998 foram avaliadas pelos serviços da Comissão com a ajuda de peritos externos. Uma vez concluída a selecção dos projectos, a direcção-geral responsável enviou cartas a 13 outras DG, solicitando o seu parecer sobre as propostas seleccionadas num prazo de 10 dias úteis. A maior parte das DG respondeu com notas breves, indicando que não tinham qualquer observação a formular e que estavam de acordo com os projectos seleccionados. Num caso, havia uma crítica relativamente ao prazo, considerado demasiado breve para dar um parecer devidamente motivado. Quatro DG salientaram que estavam já em curso projectos semelhantes nas suas áreas de responsabilidade. Uma DG indicou que num caso havia um grande risco de duplicação com um projecto de investigação incluído no programa Esprit e efectuado pelo mesmo consórcio e que havia a possibilidade de sobreposições com dois outros projectos de investigação. Uma outra DG declarou que um projecto apresentava o risco de ser incompatível com um estudo lançado pelos seus próprios serviços. Duas outras DG chamaram a atenção para possíveis riscos de duplicação.

64. A impressão global do que foi dito anteriormente é de que durante o procedimento de selecção e a fase de avaliação dos projectos, a comunicação de informações entre os serviços da Comissão não era efectuada de forma suficientemente coordenada. A coordenação devia intervir bastante mais cedo. Embora o procedimento de consulta interna facilite a cooperação em determinados momentos, actualmente não permite coordenar as ideias e as estratégias entre as DG. Os procedimentos internos e o material não foram desenvolvidos de modo a responder a esta necessidade; por exemplo, uma DG não pode reflectir os dados dos contratos programados e celebrados por outras DG. O procedimento interno e escrito de consulta manifesta-se como um procedimento de rotina no qual, sob pressão do tempo, se pode dar ou não qualquer resposta, sem um exame exaustivo.

65. No que se refere aos financiamentos BEI e FEI, existem poucos elementos que provem que a Comissão toma sistematicamente em consideração os empréstimos BEI e as garantias FEI nas fases da programação e da execução. Por exemplo, as sínteses financeiras dos dois PO específicos em matéria de telecomunicações (Grécia e Itália) não contêm quaisquer dados relativos às intervenções programadas do BEI e do FEI. Uma observação formulada pelo Tribunal no que se refere ao exercício de 1995(43) é igualmente aplicável ao sector das telecomunicações:

"Na fase de programação, a complementaridade dos dois tipos de instrumentos, empréstimos e subvenções, é bastante limitada devido à dificuldade de conciliar a abordagem por projecto praticada pelo BEI e a abordagem por programa utilizada pelos fundos estruturais".

66. A Comissão utiliza, contudo, de facto um procedimento escrito de consulta do BEI no que se refere aos projectos que, em princípio, devem ser financiados pelo banco (não existe um sistema deste tipo em matéria de garantias do FEI). O BEI apresenta os pedidos de financiamento dos Estados-Membros seleccionados à Comissão, que deve dar o seu parecer dentro de dois meses, de acordo com o n.o 2 do artigo 21.o do protocolo que define os estatutos do BEI. Desde 1975, existe um grupo interserviços, composto de representantes das várias DG, que é responsável por enviar pareceres ao BEI. Este grupo concede a cada serviço da Comissão um prazo de 10 dias úteis para tomar posição. A ausência de resposta equivale a um acordo tácito. Regra geral, o parecer da Comissão é favorável. Em 1998, por exemplo, as decisões relativas aos 334 pedidos do BEI (que incluíam 12 para o sector das telecomunicações) foram positivas. Embora este procedimento possa permitir um intercâmbio de informações, não assegura uma coordenação estratégica, por exemplo, entre a ajuda comunitária gerida pela Comissão e os empréstimos do BEI.

Grupo de trabalho específico interserviços

67. Em Abril de 1997, a Comissão decidiu melhorar a coordenação no que se refere ao recurso aos instrumentos RTE. Com este objectivo, foi criado um grupo de trabalho específico interserviços, encarregado de elaborar recomendações. Em Setembro de 1997, este grupo de trabalho formulou três recomendações essenciais:

a) Um grupo de directores devia consultar regularmente o BEI e o FEI para assegurar a coerência na fixação das prioridades;

b) Organização de seminários com representantes da UE, dos Estados-Membros e das regiões para garantir que a política em matéria de RTE seja igualmente tomada em consideração no processo de programação do FEDER;

c) Criação de grupos por projecto, no caso dos projectos plurifundo importantes, para garantir que o financiamento inclua uma dose equilibrada de subsídios e de empréstimos e para facilitar as parcerias sector público/sector privado.

Até ao final de 1998, a execução destas recomendações ainda não tinha evoluído no sector das telecomunicações.

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

68. A Comissão deverá fornecer ao Conselho e ao Parlamento Europeu informações pormenorizadas sobre as acções RTE-Telecom e a sua apreciação quanto ao grau de realização dos objectivos atribuídos a estas acções. Quando se concede ajuda comunitária a estudos de viabilidade e a projectos-piloto em via de comercialização, convém mostrar claramente que os objectivos específicos destas acções são totalmente justificados e que não poderiam ser realizados sem a contribuição da UE. Ao mesmo tempo, convém prever uma maior sinergia entre, por um lado, as actividades de investigação telemática, desenvolvimento tecnológico e demonstração (IDT) financiadas pelo programa de investigação e, por outro, os projectos em via de comercialização financiados pelas RTE-Telecom e ainda avaliar em que medida uma gestão comum dos projectos telemáticos IDT e das actividades conexas de validação do mercado permitiria melhorar a eficiência das acções. O Tribunal constata que, devido à liberalização do mercado e ao desenvolvimento das comunicações móveis, o sector das telecomunicações é actualmente muito competitivo e está em rápida expansão, sem necessitar de subvenções públicas importantes de qualquer tipo. Além disso, em termos comerciais, as empresas de telecomunicações são das maiores da Europa com acesso, através do mercado, a todo o tipo de fundos de investimento. A Comissão deve seguir de perto a evolução técnica neste sector muito dinâmico, a fim de orientar melhor as suas despesas e optimizar o seu impacto.

69. A Comissão deverá desenvolver novas orientações para as intervenções dos fundos estruturais no sector das telecomunicações, onde a liberalização, privatização e concorrência são características importantes. Embora não sejam aplicáveis aos fundos estruturais, as regras gerais em matéria de RTE, que foram concebidas para promover os projectos de infra-estrutura, podem constituir uma base para esta reorientação, limitando as ajudas directas aos investimentos aos casos devidamente justificados e promovendo a ajuda comunitária na forma de bonificações de juro e de garantias de empréstimo. Além disso, a coordenação entre o financiamento no âmbito das RTE-Telecom e a contribuição dos fundos estruturais, do BEI e do FEI deverá ser intensificada, com vista a permitir a necessária complementaridade e sinergia entre os diferentes tipos de instrumentos. No seu relatório 1999 ao Conselho(44), a Comissão sublinhou ela mesma esta necessidade (ver pontos 54 - 67).

70. A questão da interconexão e da interoperabilidade desempenhará um papel cada vez mais importante, especialmente se se considerar o desenvolvimento de novas ligações com os países candidatos à adesão da Europa Central e Oriental (ver pontos 49 - 51). O aspecto transeuropeu da política em matéria de RTE deverá ser avaliado nesta perspectiva.

71. A Comissão deverá intensificar os controlos no local para assegurar que a execução dos projectos RTE-Telecom e os resultados alcançados estão em conformidade com as regras e objectivos identificados nos contratos (ver pontos 29 - 31).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 22 e 23 de Março de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) As disposições correspondentes figuram a partir de agora no título XV, artigos 154.o a 156.o do Tratado da União Europeia.

(2) Regulamento (CE) n.o 2236/95 do Conselho, de 18 de Setembro de 1995, que determina as regras gerais para a concessão de apoio financeiro comunitário no domínio das redes transeuropeias (JO L 228 de 23.9.1995, p. 1).

(3) As recentes alterações das regras gerais no domínio das RTE não introduzem qualquer solução nesta matéria. O Regulamento (CE) n.o 2236/95 do Conselho foi alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1655/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Julho de 1999 (JO L 197 de 29.7.1999, p. 1). As alterações visam melhorar a execução do regulamento existente, principalmente para os grandes projectos de infra-estrutura, por exemplo por meio da introdução de um programa indicativo plurianual que indicaria a dotação financeira global susceptível de ser atribuída a tais projectos a título do apoio às RTE, ou reservando uma parte modesta do orçamento disponível para as RTE para o financiamento de capital de risco destinado a financiar os projectos de infra-estrutura RTE.

(4) Decisão 94/801/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1994, que adopta um programa específico de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração no domínio das aplicações telemáticas de interesse comum (1994 - 1998) (JO L 334 de 22.12.1994). As acções prosseguem no âmbito do quinto programa-quadro de investigação que cobre o período 1998 - 2002 no âmbito de uma nova estrutura global.

(5) Recomendação do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, relativa à introdução coordenada da rede digital de serviços integrados (RDIS) na Comunidade Europeia (JO L 382 de 31.12.1986, p. 36).

(6) Decisão n.o 2717/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de Novembro de 1995, relativa a orientações para o desenvolvimento da Euro-RDIS (rede digital com integração de serviços) como rede transeuropeia (JO L 282 de 24.11.1995, p. 16).

(7) Os estudos incidiram, entre outros aspectos, na transferência de dados, correio electrónico, terminais, gestão das redes, tele-supervisão e teleprotecção. Efectuaram-se igualmente estudos sobre as aplicações potenciais e investigações sobre a incidência da Euro-RDIS para a Comissão.

(8) Artigo B5 - 401 do orçamento "Definição e execução da política comunitária das telecomunicações e dos correios".

(9) Convite à apresentação de propostas para acções preparatórias no domínio da Euro-RDIS (JO C 227 de 1.9.1995, p. 14).

(10) Utilização da Euro-RDIS no sector da saúde pública, para a interligação dos centros de informação sobre o tráfico, para o ensino superior à distância, como plataforma para o teletrabalho, ou para o comércio electrónico para as pequenas e médias empresas (PME).

(11) A ordem de cobrança refere-se igualmente a um outro projecto que envolve os mesmos contratantes no âmbito do programa Info 2000, relativamente ao qual se verificaram falsas declarações de despesas.

(12) France Telecom Expertel, que participa em 11 contratos com uma contribuição financeira comunitária total de 7,9 milhões de ecus.

(13) Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho sobre uma série de orientações para as redes transeuropeias de telecomunicações (JO C 302 de 14.11.1995, p. 23).

(14) Decisão n.o 1336/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Junho de 1997, relativa a uma série de orientações para as redes transeuropeias de telecomunicações (JO L 183 de 11.7.1997, p. 12).

(15) O modelo em três camadas é descrito no anexo I das orientações.

(16) COM(93) 372 final.

(17) No âmbito dos programas específicos de investigação ACTS, aplicações telemáticas e Esprit, participaram neste projecto 18 operadores de redes europeias, elaborando e executando cenários de interconexão MTA.

(18) Relatório final das acções preparatórias no domínio das redes transeuropeias: Comunicações integradas em banda larga, COM(1998) 45 final.

(19) Nos termos do artigo 16.o das regras gerais no domínio das RTE, a Comissão deverá apresentar ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões um relatório anual sobre as actividades realizadas.

(20) JO C 10 de 15.1.1998, p. 16 (redes de base); JO C 79 de 14.3.1998, p. 15 (serviços genéricos e aplicações); idem, p. 14 (acções de apoio e de coordenação).

(21) JO C 162 de 6.6.1996, p. 21.

(22) Relatório da task force "Educational software and multimedia", documento de trabalho dos serviços da Comissão Europeia, SEC(96) 1426.

(23) A DG III com o programa de investigação no domínio das tecnologias da informação (JO L 334 de 22.12.1994, p. 24).

A DG XII com o programa de investigação no domínio da investigação socioeconómica finalizada (JO L 361 de 31.12.1994, p. 77).

A DG XIII com o programa de investigação no domínio das aplicações telemáticas de interesse comum (JO L 334 de 22.12.1994, p. 1).

A DG XXII com os programas de formação Sócrates (JO L 87 de 20.4.1995, p. 10) e Leonardo da Vinci (JO L 340 de 29.12.1994, p. 8).

(24) No âmbito da realização das acções de inovação (artigo 10.o do regulamento FEDER) a DG XVI levantou a questão colocada pela diversidade das disposições contratuais: não é aceitável, por exemplo, que um beneficiário deva apresentar à DG XVI uma garantia bancária, quando esta não é requerida por outras Direcções-Gerais. A questão das ajudas de custo quando de deslocações em serviço é outro exemplo: em certos casos estão previstos limites e em outros não.

(25) Reunião n.o 872 de 25 de Novembro de 1996. "O parecer desfavorável é devido ao facto de esta despesa ser desproporcionada em relação ao objectivo e contrária à boa gestão financeira" (ver página 24 do Vade-Mécum da CCCC).

(26) Nos termos do artigo 10.o das orientações Euro-RDIS, a Comissão devia efectuar uma avaliação global das orientações em 1997. A Comissão lançou um concurso para a realização desta avaliação em Agosto de 1997 e celebrou o contrato no final de 1997. A avaliação ficou concluída em meados de 1998 (custo: 147000 ecus).

(27) RTE-Telecomunicações, RTE-ISDN, avaliação intermédia 1993 - 1997, p. 4.

(28) O Fundo de Coesão apoia as RTE no domínio dos transportes, mas não as RTE-Telecom. Todavia, há casos em que as aplicações telemáticas são co-financiadas igualmente no sector das RTE-transportes, conduzindo por vezes a sobreposições (por exemplo, sistemas de navegação por satélite).

(29) Ver nota 1, p. 5.

(30) Tecnologias e serviços avançados de comunicações, Decisão 94/572/CE do Conselho, de 27 de Julho de 1994, que adopta um programa específico de investigação, de desenvolvimento tecnológico e demonstração no domínio das tecnologias e dos serviços avançados de comunicações (1994 - 1998) (JO L 222 de 26.8.1994, p. 35).

(31) Programa de investigação estratégica no domínio das tecnologias da informação, Decisão 94/802/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1994, que adopta um programa específico de investigação, de desenvolvimento tecnológico e demonstração no domínio das tecnologias da informação (1994 - 1998) (JO L 334 de 22.12.1994, p. 24).

(32) COM(1998) 439 final de 15.7.1998, p. 14.

(33) Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões - A coesão e a sociedade da informação, COM(97) 7 final.

(34) Como as despesas no domínio das telecomunicações nem sempre foram claramente diferenciadas, a Comissão baseou parcialmente os seus cálculos em estimativas. Apenas a Itália e a Grécia dispõem de um PO distinto para as telecomunicações.

(35) Ver a "Agenda 2000", "Para uma União mais forte e mais alargada", parte 1, secção I, subsecção 1, p. 18.

(36) Ver redes transeuropeias, relatório anual 1997, COM(1998) 391 final, de 2.10.1998, secções 4.5 e 4.6.

(37) COM(97) 526 final, capítulo II D.9.

(38) Ver redes transeuropeias, relatório anual 1998, COM(1999) 410 final de 15.9.1999.

(39) Relatório da Comissão Europeia, apresentado ao Conselho, sobre os investimentos para infra-estrutura na União Europeia, Bruxelas, 18.5.1999.

(40) Os comités relacionados com as RTE-Telecom (Comité de apoio financeiro e Comité das orientações) são menos importantes para as questões de coordenação, porque se ocupam prioritariamente da definição dos projectos de interesse comum e da selecção dos projectos.

(41) Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões - Quarto relatório sobre a aplicação do pacote regulamentar das telecomunicações, COM(1998) 594 final e XXVII relatório sobre a política da concorrência 1997.

(42) Contudo, a metodologia aplicada para a avaliação foi criticada.

(43) Tribunal de Contas Europeu, relatório anual relativo ao exercício de 1995 acompanhado das respostas das instituições (JO C 340 de 12.11.1996, ponto 5.61).

(44) Ver nota 3, p. 14.

Glossário de termos técnicos

RDIS:

Rede digital com integração de serviços.

Serviço universal:

Conjunto mínimo definido de serviços de uma qualidade específica, que é acessível a todos os utilizadores independentemente da sua localização geográfica e, à luz das condições específicas nacionais, a um preço abordável. Ver o primeiro relatório de acompanhamento do serviço universal de telecomunicações na União Europeia, COM(1998) 101 final, p. 8.

Comunicações integradas em banda larga (IBC):

"Comunicações" inclui as funções "tradicionais" de comutação/transmissão/rede privada do utilizador e ainda sistemas mais avançados que permitem que a oferta de serviços seja convivial, eficaz e economicamente saudável [COM(93) 372 final, p. 6].

"Integradas" aponta para a "integridade" de toda a rede e, por conseguinte, para o correcto interfuncionamento de todas as suas partes constituintes essenciais, incluindo as existentes e as novas: telefonia vocal, pacotes, RDIS, banda larga, por satélite e móvel. Significa igualmente a integração de serviços (a nível do utilizador e das redes em causa).

"Banda larga" designa a combinação total a considerar, começando na RDIS e indo até ao que será exigido por uma introdução realista de serviços de vídeo (interactivo e distributivo), ou seja, 140 Mbits/s e mais na interface do utilizador.

MTA:

Modo de transferência assíncrona, que permite teoricamente aumentar o débito de transferência para 155 Mbits/s.

ADSL:

Linha telefónica digital assíncrona (Asynchronous Digital Subscriber Line). A ADSL não exige uma ligação RDIS. Este progresso técnico faz com que determinadas vantagens que só eram anteriormente oferecidas pela RDIS (transferência ou reconhecimento das chamadas, por exemplo, nos serviços telefónicos) o passem a ser igualmente com linhas analógicas. Os operadores de TV por satélite e cabo estão a experimentar as suas próprias técnicas extremamente rápidas de acesso à Internet para o grande público.

Respostas da Comissão

SÍNTESE DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES

3. Todos os estudos preparatórios RTE-RDIS de 1993 - 1995 foram arquivados pela Comissão, tendo sido claramente identificados por ocasião do relatório de avaliação intermédia RTE-RDIS, comunicado ao Tribunal em Fevereiro de 1999(1). Os outros projectos RTE-Telecom, a partir de 1996, foram introduzidos numa base de dados acessível a todos os responsáveis dos projectos e com informações actualizadas sobre a situação e os resultados de um projecto, desde a sua apreciação inicial até à supervisão e à avaliação.

As dificuldades encontradas para conseguir uma descrição abrangente da actividade RTE-Telecom encontram-se na estrutura complexa dos projectos:

- por um lado, os "projectos de interesse comum" RTE-Telecom surgiram nas orientações adoptadas em Junho de 1997, três anos após a adopção dos programas relativos aos Fundos estruturais,

- por outro lado, pela sua própria natureza, os planos regionais estão organizados em temas que reflectem as prioridades de cada Estado-Membro (melhoria do enquadramento empresarial, modernização da administração pública, etc.) e não identificam os investimentos propriamente relacionados com as telecomunicações.

4. O Regulamento Financeiro determina que os "estudos" podem sempre ser acompanhados por "medidas de apoio técnico", o que se reflecte no glossário de termos aprovado pelo Comité Financeiro RTE e confirma uma maior aceitação, na acepção de "estudos".

Além disso, o artigo 3.o das orientações afirma claramente como prioridade o "estudo e validação da viabilidade técnica e comercial e posterior implantação de aplicações que sirvam de suporte ao desenvolvimento de uma sociedade europeia da informação, em especial, aplicações de interesse colectivo". Foram cuidadosamente definidos alguns estudos, seguindo este modelo, com maior ênfase na viabilidade em termos de mercado e na validação para que a acção possa ser mais bem diferenciada do que é apoiado na investigação.

5. As RTE-Telecom partem de resultados de desenvolvimentos tecnológicos cujo valor comercial ainda não é evidente. As RTE-Telecom foram apresentadas ao público da investigação como acção de seguimento. Efectivamente, existem semelhanças com o programa de investigação no domínio das aplicações telemáticas em "domínios de interesse geral" (como o ensino, o ambiente, os transportes, etc.), dado que as orientações foram inicialmente concebidas como seguimento da investigação, avaliando o valor e o interesse comercial dos produtos que apresentem maturidade tecnológica suficiente, mas que exijam clarificação para uma implantação comercial futura e para estabelecer um plano empresarial convincente, a fim de assegurar o financiamento interno ou externo do projecto por parceiros empenhados. Estas questões são abordadas, de forma secundária, pelos projectos de IDT nos respectivos planos de exploração, em que o núcleo da acção incide nas condições de adopção de tecnologias ou metodologias avançadas, numa cooperação entre utilizadores e fornecedores, e não na avaliação comercial ou financeira do pacote (ver ainda a resposta da Comissão ao ponto 48).

6. O processo de tomada de decisão está fora do controlo da Comissão. Quando as orientações forem adoptadas, a actualização regular do programa de trabalho e a definição dos convites introduzem o elemento de flexibilidade necessário no processo de concepção da acção.

7. Na sequência de acções de acompanhamento estrito, realizaram-se controlos, no local, de ambos os adjudicatários e dos dois associados. Está pendente uma acção legal da Comissão contra um adjudicatário.

No que respeita à auditoria de um adjudicatário, levada a cabo pelo Tribunal, a Comissão realizou uma auditoria no local.

A supervisão, as análises e os controlos dos projectos com base nas especificações contratuais permitem que a Comissão garanta a boa execução do contrato e que, eventualmente, detecte irregularidades. Devem realizar-se outros controlos no local, devendo ser-lhes consagrados os recursos adequados.

8. O relatório de avaliação intermédia indica que foram alcançados os objectivos das orientações RDIS para desenvolver um conjunto de serviços com base na RDIS.

A avaliação intermédia da acção RTE-Telecom (1993 - 1997) também deu origem a outras recomendações que foram consideradas no prosseguimento da acção (ver resposta ao ponto 43).

9. A lacuna das telecomunicações, na maioria das regiões elegíveis ao abrigo dos Fundos estruturais, concentra-se mais nas redes nacionais e regionais/locais que nas ligações internacionais. Ademais, as operações dos Fundos estruturais baseiam-se no princípio da subsidiariedade e da parceria com os Estados-Membros. Cabe aos Estados-Membros definir os planos de desenvolvimento que receberão financiamento dos Fundos estruturais. Por isso, as intervenções têm um forte carácter nacional/regional.

10. Entre Maio e Setembro de 2000, realizar-se-á uma análise aprofundada da acção, em que serão avaliadas as seguintes questões específicas: pertinência dos objectivos, prioridades e medidas de execução da acção, sua utilidade e sustentabilidade, relações causais entre os recursos utilizados e as actividades e os impactos previstos (lógica da intervenção), lições a retirar em termos de base jurídica, recursos e mecanismos de distribuição, para eventuais intervenções futuras do mesmo tipo. A Comissão apresentará, então, propostas de revisão das orientações, com base nessa análise e nos progressos técnicos. Sem antecipar decisões políticas, os pontos críticos de revisão poderão ser os seguintes:

- a acção será claramente diferenciada do que já é abarcado pela investigação. Será proposta uma segmentação em três domínios distintos, em que a natureza dos participantes, o potencial de mercado e a definição comercial, as perspectivas de investimento e os pacotes financeiros são diferentes: o domínio dos serviços públicos, o domínio dos serviços globais e o domínio dos serviços promotores de crescimento dirigidos ao mercado dos capitais de risco,

- a acção será mais focalizada. O anexo 1 das presentes orientações permite cobrir uma área demasiado ampla e demasiado complexa. Será proposto um mecanismo simplificado com base nas acções prioritárias da iniciativa eEurope,

- o programa de trabalho continuará a ser suficientemente genérico para reflectir as mudanças tecnológicas e as novas tendências do mercado, na definição dos convites à apresentação de propostas,

- a estruturação dos projectos e o apoio comunitário correspondente também serão clarificados,

- deve dar-se uma tónica mais forte à dimensão transeuropeia da acção,

- deve também considerar-se a dimensão externa, possibilitando, em primeiro lugar, a participação dos países associados, ao abrigo dos respectivos acordos com a Comunidade Europeia, assim como dos países do EEE.

A acção RTE-Telecom terá como suporte o apoio político dado pela iniciativa eEurope, que se centra em acções prioritárias para ultrapassar as deficiências que travam o desenvolvimento rápido de uma sociedade da informação na Europa, em particular "um sector público que não tem um papel suficientemente activo que possibilite o desenvolvimento de novos serviços e aplicações" e a "falta de uma cultura suficientemente dinâmica, empresarial e orientada para os serviços". As RTE-Telecom constituem um instrumento comunitário importante orientado para os objectivos definidos nas seguintes áreas: acesso aos recursos multimédia de ensino e formação, serviços de apoio às PME para o comércio electrónico transeuropeu e para um acesso protegido, participação do capital de risco em fundos de investimento para projectos inovadores de elevado crescimento, serviços de gestão dos cuidados de saúde em rede, melhores serviços de transporte, como, por exemplo, os serviços inovadores de apoio e segurança em matéria de emergência e de manutenção, ou informação dinâmica e adaptada ao local sobre viagens e tráfego, sistemas de gestão de emergências e segurança pública e acesso em linha à informação do sector público.

11. O período de programação dos Fundos estruturais de 1994 - 1999 foi um período de transição de um mercado monopolista para um mercado livre. A Comissão optou por uma abordagem caso a caso, que ajudou a resolver muitos problemas, em conformidade com o novo quadro regulamentar e relativamente aos objectivos de desenvolvimento regional, e a acelerar o processo de liberalização nos países beneficiários do Fundo de Coesão. Para o novo período de 2000 - 2006, as regras que garantem a transparência e a conformidade com as regras da concorrência foram fixadas no âmbito das operações dos fundos.

REDES TRANSEUROPEIAS DE TELECOMUNICAÇÕES (RTE-TELECOM)

Utilização dos recursos e síntese dos resultados

18. Todos os estudos preparatórios RTE-RDIS de 1993 - 1995 foram arquivados pela Comissão, tendo sido bem identificados no relatório de avaliação intermédia RTE-RDIS, transmitido ao Tribunal em Fevereiro de 1999(2). Os projectos RTE-Telecom posteriores a 1996 foram introduzidos numa base de dados acessível a todos os responsáveis dos projectos e com informações actualizadas sobre a situação e os resultados de um projecto, desde a sua apreciação inicial até à supervisão e à avaliação.

19. O quadro 2 apresenta um panorama do tipo de acções financiadas entre 1993 e 1998: acções preparatórias de 1993 a 1995 (RTE-RDIS e RTE-IBC), projectos no âmbito das orientações RTE-RDIS de 1995, projectos no âmbito das orientações RTE-Telecom de 1997 e medidas em conjunto com outros programas, em 1996. Em 1998, as medidas administrativas e afins ascendiam a um total de um milhão de euros (3,6 % do total de compromissos).

20. O Regulamento Financeiro determina que os "estudos" podem sempre ser acompanhados por "medidas de apoio técnico", o que se reflecte no glossário de termos aprovado pelo Comité Financeiro RTE e confirma uma maior aceitação, na acepção de "estudos".

Além disso, o artigo 3.o das orientações afirma claramente como prioridade o "estudo e validação da viabilidade técnica e comercial e posterior implantação de aplicações que sirvam de suporte ao desenvolvimento de uma sociedade europeia da informação, em especial, aplicações de interesse colectivo". Foram cuidadosamente definidos alguns estudos, seguindo este modelo, com maior ênfase na viabilidade em termos de mercado e na validação para que a acção possa ser mais bem diferenciada do que é apoiado na investigação: a fase de estudo abarca a elaboração de um plano empresarial, a identificação, de forma convincente, da viabilidade comercial da empresa proposta, seguida da validação e demonstração do projecto, num contexto real transeuropeu de sítios comerciais. Nesta fase, o plano empresarial já estará terminado e o custo total do investimento da exploração comercial geral do projecto já terá sido bem avaliado. Poderá ainda dar-se assistência a uma outra fase de implantação inicial no mercado, em casos devidamente justificados e até 10 % do custo total do investimento, para completar o mecanismo de financiamento do investimento.

Orientações Euro-RDIS de 1995

21. O atraso no processo de tomada de decisão sobre as orientações Euro-RDIS encontra-se fora do controlo da Comissão.

22. Quando os convites forem publicados, as propostas devem referir-se a estes "projectos de interesse comum".

Acções preparatórias 1993 - 1995 no domínio Euro-RDIS

23. Entre 1993 e 1995, foram, de facto, seleccionados e subsidiados 45 projectos, como medidas preparatórias, antes da adopção das orientações Euro-RDIS. A Comissão lançou iniciativas relacionadas com a implementação da RDIS, tendo em conta o quadro geral das redes transeuropeias, na sequência da resolução do Conselho de 25 de Maio de 1992(3).

24. Embora o uso que a Comissão fez destes estudos não tenha sido completamente documentado, o impacto das actividades apoiadas neste primeiro período de implementação das acções preparatórias foi significativo:

- as acções preparatórias contribuíram para a identificação dos projectos de interesse comum nas orientações RDIS; incidiram nas barreiras ao desenvolvimento da RDIS, nos domínios potencialmente frutíferos para a expansão da RDIS e na informação de base necessária para o desenvolvimento da política de RDIS,

- o resultado destes estudos foi usado interna e externamente para debates e obtenção de consenso, em organismos externos responsáveis por normas para a Euro-RDIS [organismo IMIMG(4)] e na promoção do uso da RDIS, através de acontecimentos externos como workshops e plenários EIUF(5).

25. O último convite, de Setembro de 1995, antecipou a adopção das futuras orientações Euro-RDIS e do regulamento financeiro RTE e, consequentemente, aplica as regras dos contratos de custos repartidos aos estudos, que poderão incluir projectos-piloto de validação no mercado.

Projectos Euro-RDIS

27. Os cinco estudos mencionados, que abarcam estratégias de migração a partir da Euro-RDIS, diziam respeito aos aspectos políticos do desenvolvimento das infra-estruturas de telecomunicações e, em consequência, receberam um financiamento de 100 % após a realização de um concurso público. Foram estes estudos que prepararam as etapas seguintes da acção Euro-RDIS.

28. a) O estudo e a análise do mercado "GTS" deram uma perspectiva da infra-estrutura de telecomunicações e das necessidades dos clientes, em determinados segmentos de mercado dos serviços RDIS, na Grécia. Deram mais um impulso para o acesso à RDIS num país que estava claramente a perder terreno. O financiamento acelerou a implementação do equipamento necessário para o apoio aos serviços de telecomunicações interoperáveis multilocais e multinacionais. A Comissão considera que este auxílio permite às PME de uma região periférica da União obter acesso a serviços genéricos avançados e, desse modo, ter melhores ligações a outras empresas europeias e melhor funcionalidade a nível internacional. Por outro lado, estabeleceu uma posição operacional alternativa aos operadores históricos do sector dos serviços telemáticos de valor acrescentado.

b) O projecto "No Problems" também se pode considerar uma história de sucesso. Moldou o fornecimento de serviços da internet na Áustria, integrando as funcionalidades tradicionais, como os serviços de segurança na plataforma internet. O serviço NP foi dimensionado para 300000 clientes. Actualmente, associa 70 fornecedores de aplicações à plataforma, para funcionalidades como listas, pagamentos electrónicos, correio electrónico seguro e TED(6).

c) A "Medsalus" considerou a implantação de uma rede RDIS de valor acrescentado de telecooperação entre profissionais de saúde, incluindo teleconsultas, formação, pesquisa, listas e notícias. O projecto tem possibilitado que os parceiros definam a estratégia de preços e de marketing desses serviços e que determinem a estrutura organizativa mais adequada. De acordo com uma análise final independente, a situação actual é a seguinte:

- para a exploração dos resultados da fase de viabilidade comercial, o projecto foi reformulado em certos aspectos. Além do principal parceiro industrial (um operador de telecomunicações e um fornecedor de serviços), foram introduzidos novos agentes importantes da área da saúde. Os serviços Medsalus foram adoptados ao abrigo destas organizações, com novas designações,

- quanto ao aspecto clínico do projecto, os parceiros da fase de viabilidade (hospitais, institutos de investigação, etc.) também mantiveram contactos entre si e cooperaram a nível transeuropeu.

29. No seguimento de acções de supervisão apertada, realizaram-se auditorias financeiras aos dois adjudicatários e aos dois associados. Isto quer dizer que todas as organizações envolvidas foram submetidas a auditorias.

Na sequência da auditoria, foram rejeitados custos substanciais da subcontratação, dado que o adjudicatário em questão não tinha solicitado a aprovação por escrito da Comissão, antes de celebrar os subcontratos. Além disso, o adjudicatário não conseguiu apresentar provas dos trabalhos efectuados.

30. Na sequência da auditoria realizada pelo Tribunal, foi enviada uma carta, em 15 de Abril de 1999, solicitando o fornecimento da informação e da documentação necessárias para permitir a conclusão da auditoria.

Na sequência dessa carta, a empresa facultou-nos, em Outubro de 1999, a documentação solicitada, acompanhada de um conjunto completo de mapas de custos revistos. Após a verificação desses documentos, decidiu-se executar outra auditoria (29 e 30 de Novembro de 1999) nas instalações do adjudicatário, a fim de verificar os documentos de apoio originais. O projecto de relatório da Comissão deverá estar disponível no início de 2000. Com base num cálculo inicial, poderão recuperar-se montantes significativos.

31. Concordamos que, do ponto de vista das actuais disposições contratuais respeitantes aos custos autorizados, existe o risco de não se detectar a cobrança de custos exagerados. A Comissão está a rever os contratos de investigação e aumentou as suas verificações a priori e a revisão dos contratos de investigação e RTE-Telecom. Poderão realizar-se outros controlos no local, devendo ser-lhes consagrados os recursos adequados. Esses controlos podem substituir algumas das inspecções anuais realizadas em Bruxelas.

Novas orientações de 1997

32. O atraso na obtenção de um acordo político sobre as novas orientações RTE-Telecom está fora do controlo da Comissão. As mudanças tecnológicas provocaram adaptações jurídicas que acabaram por resultar nas orientações RTE-Telecom de 1997, as quais adoptaram um ponto de vista do utilizador e, consequentemente, uma perspectiva multi-rede, e neutralidade em relação à plataforma técnica na qual os serviços são distribuídos.

Acções preparatórias para as novas orientações

35. As acções preparatórias IBC foram efectuadas antes da entrada em vigor do regulamento financeiro RTE-Telecom, na sequência da comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a acções preparatórias no domínio das redes transeuropeias (comunicações integradas em banda larga - RTE-IBC)(7), e pretendiam ajudar a desenvolver um quadro de acções, com uma forte tónica tecnológica, nas comunicações de banda larga. Estas acções foram estudos financiados a 100 % (especificações para IBC) ou ensaios financiados a 50 % e não diziam respeito à implementação de projectos em que se pudesse aplicar a regra do co-investimento de 10 %.

36. De facto, essas acções não foram incluídas no relatório anual sobre as redes transeuropeias. Todavia, constituíram o tema de um relatório final específico ao Parlamento Europeu e ao Conselho(8).

Acções comuns a outros programas

38. Para a iniciativa PME, os projectos eram elegíveis ao abrigo das orientações RTE-RDIS, tendo sido adoptados no âmbito dos procedimentos do regulamento financeiro RTE. As circunstâncias específicas da iniciativa - "criação de uma rede de plataformas regionais para o desenvolvimento do comércio electrónico entre as PME que actuam no sector do turismo nas regiões desfavorecidas da União" - foram documentadas e receberam o parecer favorável do Comité RTE-Telecom dos Estados-Membros.

39. A cooperação eficiente de seis programas no domínio das actividades educativas multimédia é uma resposta aos pedidos da indústria cujo mérito pertence à Comissão.

Avaliação dos resultados

40. Não obstante o parecer negativo da CCAC, no final de 1996, foi preparado novo concurso público, em 1997, que levou à avaliação intercalar da acção RTE-Telecom durante o período de 1993 - 1997, por peritos externos.

43. O relatório ficou disponível em Fevereiro de 1999(9), tendo sido transmitido ao Tribunal. Este relatório indica que foi bem cumprido o objectivo das orientações RDIS de desenvolvimento de um conjunto de serviços baseados na RDIS. A maior parte dos projectos de interesse comum identificados nas orientações RDIS foi empreendida durante este período.

Embora a acção RTE-RDIS não tivesse critérios de sucesso para a apreciação directa do alcance dos objectivos, tinha indicadores contratuais de supervisão ao nível do projecto, resultantes das negociações dos contratos. A avaliação intermédia da acção RTE-Telecom (1993 - 1997) também suscitou outras recomendações que foram consideradas no prosseguimento da acção:

- definiu-se um programa de trabalho que foi actualizado com comentários do sector,

- realizou-se, pela primeira vez na revisão de projectos de 1999, a avaliação dos objectivos das orientações,

- também ocorreram melhorias significativas durante a acção, na elaboração de convites à apresentação de propostas e na apreciação das propostas recebidas, na supervisão e revisão dos projectos e nas medidas de divulgação e apoio da acção.

44. O atraso de um acordo político quanto às orientações está fora do controlo da Comissão. Quando as orientações forem adoptadas, a actualização regular do programa de trabalho e a definição dos convites permitirão reflectir as tendências do mercado.

45. Foram utilizadas várias recomendações para a orientação das acções ao abrigo de novas directrizes, conforme se mencionou no ponto 43. O impacto nas áreas periféricas não é um critério de selecção explícito no n.o 3 do artigo 6.o do regulamento financeiro RTE. No entanto, várias propostas de 1998 incluíram parceiros oriundos de regiões periféricas da União. Além disso, uma alteração importante do programa de trabalho consistiu no destaque e no apoio dado à elaboração do plano empresarial, na fase de estudo, que não deverá durar mais de 18 meses.

Por último, de acordo com as especificações das directrizes, realizar-se-á uma avaliação completa da acção RTE-Telecom no segundo trimestre de 2000. O relatório deverá avaliar a pertinência dos objectivos, prioridades e medidas de implementação da acção, bem como a sua eficácia e o seu impacto. É constituído por vários elementos: um estudo central da avaliação intercalar da acção (1998 e 1999), um estudo sobre a situação e a validade das actuais orientações RTE-Telecom e várias análises de projectos em curso, dando um panorama dos seus contributos para os objectivos gerais da acção.

COORDENAÇÃO COM AS ACÇÕES CONEXAS

Telecomunicações e política de investigação

48. As RTE-Telecom baseiam-se nos resultados dos progressos tecnológicos cuja possibilidade de comercialização ainda não é clara. As RTE-Telecom foram apresentadas ao público da investigação como acção de seguimento, sendo cada projecto definido no contexto mais amplo de um investimento específico que está a ser preparado. De facto, há semelhanças com o programa de investigação das aplicações telemáticas em "domínios de interesse comum" (como o ensino, o ambiente, os transportes, etc.), dado que as orientações foram inicialmente concebidas como acção de seguimento à investigação que avalia o valor e a viabilidade comerciais de produtos que apresentem maturidade tecnológica suficiente, mas que exijam uma clarificação para utilização futura no mercado e para elaborar um plano empresarial convincente, com vista a garantir o financiamento interno ou externo do projecto por parceiros muito empenhados. Estas questões são abordadas, a nível secundário, pelos projectos de IDT nos respectivos planos de exploração, em que o núcleo da acção incide nas condições de adopção das tecnologias ou metodologias avançadas numa cooperação entre utilizadores e fornecedores e não na avaliação do pacote comercial ou financeiro.

Para tirar o máximo partido das sinergias entre as RTE e os instrumentos de investigação, as RTE-Telecom foram totalmente integradas na direcção que tem a seu cargo os aspectos horizontais da investigação e desenvolvimento em TSI, que funciona no contexto da sociedade da informação, mas com orientações claras e distintas.

A justificação da acção RTE-Telecom apresenta-se em duas vertentes:

- em primeiro lugar, há boas condições para apoiar produtos que tenham alcançado a sua fase tecnológica, na preparação para uma utilização com êxito no mercado (elaboração do plano empresarial/comercial e consolidação do consórcio, que pode ser um processo longo e arriscado), que, normalmente, não é a tónica das acções de investigação,

- em segundo lugar, o auxílio comunitário faz-se em áreas de interesse geral, em que a incerteza da viabilidade a curto prazo e a dificuldade dos requisitos de organização a nível transeuropeu apenas desencorajam a iniciativa privada e, por isso, dificultam o desenvolvimento da sociedade da informação para todos na União. Podem encontrar-se exemplos disso no ambiente (sistemas de gestão do risco), nos transportes (serviços móveis de emergência rodoviária), na saúde (continuidade dos tratamentos e sistemas de gestão de cuidados de saúde), no ensino (aprendizagem de base telemática e serviços de formação profissional) ou em áreas de crescimento em que surgem novas actividades, como os serviços genéricos de apoio, com base na internet, para comércio e gestão das PME. Estes exemplos fazem parte das acções prioritárias da iniciativa eEurope da Comissão.

Importância dos Fundos estruturais

51. O principal objectivo dos Fundos estruturais consiste em reduzir as disparidades socioeconómicas entre as regiões da UE. Por isso, as intervenções são uma função das necessidades e características regionais. O fosso da infra-estrutura de telecomunicações, na maior parte das regiões elegíveis ao abrigo dos Fundos estruturais, concentra-se mais nas redes nacionais e regionais/locais que nas ligações internacionais. Do mesmo modo, as intervenções dos Fundos estruturais, no período de 1994 - 1999 - e, em particular, as do FEDER - foram, em grande medida, limitadas a investimentos destinados a modernizar e completar as infra-estruturas (básicas) de telecomunicações.

Ademais, as operações dos Fundos estruturais baseiam-se no princípio da subsidiariedade e na parceria com os Estados-Membros. Cabe aos Estados-Membros definir os planos de desenvolvimento que receberão o financiamento dos Fundos estruturais, pelo que as intervenções apresentam um forte carácter nacional/regional.

Contudo, esses investimentos, assim como os que são concedidos pelo BEI ou pelo FEI (redes e centrais interurbanas, redes de telefones móveis, redes de satélites, linhas de assinante sem fios) contribuem globalmente para a interligação transeuropeia dos países e possibilitarão uma maior interoperabilidade de serviços e aplicações, que constituem a substância do auxílio RTE-Telecom.

Acção do BEI e do FEI

52. O processo de liberalização e privatização do sector das telecomunicações conduziu a importantes mudanças no quadro regulamentar e político deste sector. As actividades comunitárias de promoção e apoio tiveram de ser adaptadas a este novo ambiente, de forma coerente. Para fazer face a este novo desafio, estabeleceu-se a coordenação entre os serviços da Comissão, com o intuito de clarificar o impacto do novo quadro regulamentar, mais particularmente nos subsídios para infra-estruturas físicas, concedidos no âmbito do BEI e dos Fundos estruturais. Negociaram-se medidas de adaptação com os Estados-Membros que tinham seleccionado o sector das telecomunicações como prioridade para os investimentos. Neste novo contexto regulamentar, teria sido difícil dirigir o auxílio RTE-Telecom para subvenções de juros sobre empréstimos do BEI ou sobre contribuições para garantias do FEI.

53. Até à data, o FEI não garantiu qualquer projecto relacionado com satélites nem qualquer rede óptica, por si só.

Instrumentos de coordenação

"Quadros de bordo"

55. A coordenação exigida pelo regulamento financeiro RTE(10) tem em vista a coordenação e a coerência entre projectos de interesse comum apoiados ao abrigo do regulamento RTE e os projectos realizados com a ajuda de contributos do orçamento comunitário, do Banco Europeu de Investimento e de outros instrumentos financeiros.

No domínio das telecomunicações, a natureza destes dois grupos de projectos difere substancialmente. Os projectos financiados ao abrigo do regulamento RTE são projectos de aplicações orientadas para o utilizador, ao passo que a infra-estrutura atrai a maior parte dos fundos e empréstimos disponíveis do FEDER, do BEI e do FEI.

Estas diferenças explicam o limitado potencial de cooperação entre aqueles instrumentos, que poderão incluir, por um lado, um subsídio a um estudo de viabilidade para uma rede de escolas no âmbito do regulamento RTE (da ordem dos 600000 euros) e, por outro lado, um grande empréstimo do BEI a um operador de telecomunicações (da ordem dos 200 milhões de euros).

56. As dificuldades encontradas na realização dos planos esquemáticos de telecomunicações são diversas:

A primeira diz respeito à noção de "projectos de interesse comum" RTE-Telecom cuja definição (excepto no caso dos projectos de RDIS) apenas surgiu nas orientações adoptadas em Junho de 1997, três anos após a adopção dos programas dos Fundos estruturais. É, pois, evidente, que não foi possível propor uma taxinomia clara aos Estados-Membros, para organizarem os respectivos planos de acordo com as prioridades RTE.

A segunda dificuldade tem a ver com a própria natureza dos planos regionais, organizados em torno de temas que reflectem as prioridades de cada Estado-Membro. Apenas dois países (Itália e Grécia) tinham mencionado explicitamente as telecomunicações como área de intervenção por si só, conforme se pode verificar nos quadros comunitários de apoio (QCA) e nos documentos únicos de programação (DOCUP) que foram publicados em 1995 e que estão disponíveis na internet desde 1997. Isto significa que, na maioria dos casos, não foi possível isolar investimentos relacionados com as telecomunicações que, muitas vezes, estão ocultados por rubricas diferentes (por exemplo, "melhorar o enquadramento empresarial" ou "modernizar a administração pública").

Além destas dificuldades específicas do sector das telecomunicações, considera-se, de um modo mais geral, que o plano esquemático perdeu alguma utilidade e deixou de ser tão prioritário, dado que a coordenação entre os serviços foi gradualmente reforçada e permitiu um desenvolvimento eficaz das RTE, em particular nos sectores em que os projectos apoiados por instrumentos diversos são de natureza semelhante. Em particular, o plano para modernizar o plano esquemático, de forma a torná-lo numa base de dados inteiramente automatizada, não foi considerado prioritário nem uma actividade essencial dos serviços interessados, pelo que não foi prosseguido.

Comités e coordenação pela Comissão

57. Os comités de acompanhamento dos Fundos estruturais constituem o nível de coordenação mais baixo das intervenções dos Fundos estruturais em que a Comissão participa. É aqui que melhor se consegue a coordenação entre as diferentes políticas comunitárias: os representantes das políticas sectoriais da Comunidade são convidados a participar nos comité de acompanhamento, juntamente com o representantes da política regional, sempre que é necessário tomar decisões num sector específico. É esta estreita colaboração que tem permitido identificar uma posição equilibrada da Comissão em relação a situações complexas e muito diferentes.

Durante a negociação do programa operacional, foi examinada a transposição da legislação comunitária para o direito grego, que resultou na introdução de um artigo na decisão da Comissão relativa à concessão de auxílios dos Fundos estruturais, o qual estipula que o fluxo de pagamento teria de ser condicionado por adiantamentos na transposição da respectiva legislação comunitária. Em Agosto de 1998, os pagamentos foram congelados.

No caso italiano, o pedido, que se baseava no QCA de 1994 - 1999 e que assumiu a forma de duas propostas de programas operacionais apresentadas pelas entidades italianas, foi processado da mesma forma que qualquer outro pedido de assistência. Na sequência da avaliação da proposta pela Comissão, decidiu-se reafectar os recursos em causa, na decisão de análise intercalar do QCA, de Abril de 1998.

58 - 59. O conteúdo dos planos a financiar no actual período de programação (1994 - 1999) foi debatido e negociado com os Estados-Membros, quando os mercados das telecomunicações ainda não tinham sido liberalizados e se tinha dado início ao debate sobre a sociedade da informação.

A Comissão optou por uma abordagem caso a caso, que ajudou a resolver muitos problemas, em conformidade com o novo quadro regulamentar e relativamente aos objectivos de desenvolvimento regional. Por exemplo, os programas relativos às telecomunicações, apoiados pelo FEDER, foram usados para acelerar o processo de liberalização na Grécia (onde o período de derrogação foi reduzido em dois anos, de 2003 para 2001).

Na sua comunicação "A coesão e a sociedade da informação"(11), a Comissão reconheceu que a maioria dos investimentos em telecomunicações era rentável, embora pudessem existir alguns casos em que era necessário o apoio do Estado. De qualquer modo, a tónica das intervenções dos Fundos estruturais tinha de passar da modernização de infra-estruturas para o incentivo, sensibilização, desenvolvimento de aplicações e conteúdos locais.

Esta nova abordagem foi desenvolvida no projecto de orientação dos programas de 2000 - 2006 que definem as prioridades da Comissão para as intervenções dos fundos.

No que diz respeito à privatização, a perspectiva geral adoptada pela Comissão (já antes da reforma de 1998) reflecte o facto de, no contexto dos programas plurianuais co-financiados, o actual regulamento do FEDER ter sido, a nível de projectos, indiferente ao facto de o financiamento correspondente para os recursos do FEDER provir de fontes públicas ou privadas. Quer isto dizer - desde que, entre outras condições, a natureza e as características (uso público