Relatório de actividades

(Julho de 1999 - Julho de 2000)

(2000/C 360/01)

Membros do Comité de Fiscalização do OLAF

Mireille DELMAS-MARTY

Presidente

Professora da Universidade Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Substituto do Procurador-Geral junto do Tribunal da Relação de Milão

José Narciso DA CUNHA RODRIGUES

Procurador-Geral da República Portuguesa

Raymond KENDALL

Secretário-Geral da Interpol

Harald NOACK

Secretário de Estado do Governo da Renânia do Norte-Vestefália

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

INTRODUÇÃO

A fase de instalação do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) ainda não está concluída. Algumas operações, como o recrutamento de novo pessoal, exigem tempo e a Autoridade Orçamental previu o seu escalonamento ao longo de dois anos. Outras ainda não puderam ser levadas a cabo devido à morosidade dos procedimentos utilizados. Concretamente, e devido à tardia entrada em funções do director-geral, em 1 de Março de 2000, não foi ainda concluída a reflexão sobre a reforma das estruturas operacionais do OLAF, e os quadros ainda não estão colocados. Os procedimentos da gestão descentralizada destinados a reforçar a independência do Organismo não foram ainda formalmente definidos, o que contribui igualmente para retardar a implantação das estruturas.

O Comité de Fiscalização vê-se, à partida, na obrigação de chamar a atenção das autoridades políticas para o facto de o dispositivo que haviam conseguido definir em quatro meses, de Janeiro a Maio de 1999, não estar ainda definitivamente implantado, mais de um ano após a adopção (pelo Parlamento e o Conselho, em co-decisão) do Regulamento (CE) n.o 1073/1999(1), de 25 de Maio de 1999 (seguidamente denominado "o regulamento"), subsequente à decisão de 28 de Abril de 1999 (seguidamente denominada "a decisão").

Esta constatação, que se explica pelo contexto político que levou à criação do OLAF, presidiu à organização e ao desenrolar das actividades do Comité de Fiscalização, de que dá conta o presente relatório.

Por um lado, a criação do OLAF exprimia a vontade das autoridades políticas de mudarem, não só a missão, mas, sobretudo, a natureza da entidade responsável pela luta contra a fraude e demais actividades ilegais lesivas dos interesses financeiros das Comunidades, consistindo o objectivo em garantir a independência operacional do Organismo. A fórmula inicialmente proposta pela Comissão era a de um novo órgão interinstitucional totalmente independente. Esta fórmula não foi aceite, nem pelo Parlamento, nem pelo Conselho, essencialmente porque teria privado o novo órgão dos poderes de controlo e de inquérito da Comissão ao longo do período necessário para a transferência destes poderes para esse novo órgão.

A fórmula finalmente adoptada pelo regulamento permitia evitar tal ruptura na actividade operacional: o OLAF, fazendo formalmente parte da Comissão, pode exercer os poderes desta última, mas beneficia da autonomia orçamental e administrativa necessária à sua independência operacional.

Foi igualmente para obviar a quaisquer rupturas que a Comissão decidiu colocar à disposição do OLAF, desde a entrada em vigor do regulamento, a totalidade do pessoal da UCLAF e encarregou o director da UCLAF de exercer as funções de director-geral do OLAF até o titular designado assumir funções, segundo o procedimento previsto no regulamento. No entanto, na prática, não só o pessoal da UCLAF foi transferido para o OLAF, como também o foram as suas estruturas e os seus métodos. Foi só no sector da previsão orçamental, já que os pareceres do Comité de Fiscalização vieram clarificar a situação, que as relações entre a Comissão e o OLAF se puderam estabelecer logo de início numa base conforme aos princípios fixados pelo legislador. Em contrapartida, durante este período, as relações dos serviços do OLAF com os serviços da Comissão não foram adaptadas à nova situação de autonomia, tendo-se mantido os mesmos princípios que regem as relações entre serviços da Comissão, particularmente no tocante à gestão do pessoal e do orçamento, o que deu origem a um certo número de mal-entendidos, bem como a dificuldades e a atrasos.

Por outro lado, o Comité de Fiscalização foi instituído pelo mesmo regulamento, precisamente para reforçar e garantir a independência do OLAF: "Considerando que o organismo deve beneficiar de independência no preenchimento das suas atribuições; que, para reforçar tal independência, o organismo é submetido a controlo regular da função de inquérito por um comité de fiscalização, composto por personalidades externas independentes, especialmente qualificadas no âmbito de competência do organismo; que o comité terá igualmente por missão assistir o director do organismo no cumprimento da sua tarefa" (décimo sétimo considerando). No seguimento deste considerando, o regulamento consigna que "o comité de fiscalização, pelo controlo regular que exerce sobre a execução da função de inquérito, reforça a independência do organismo. A pedido do director, ou por sua própria iniciativa, o comité dirige pareceres ao director sobre as actividades do organismo, sem todavia interferir no desenrolar dos inquéritos em curso" (n.o 1 do artigo 11.o).

O n.o 8 do artigo 11.o prevê ainda que "o Comité de Fiscalização elaborará no mínimo um relatório de actividades por ano, que enviará às instituições". Redigido de forma a dar conta da execução da missão que lhe foi cometida, preside também a este primeiro Relatório de Actividades do Comité de Fiscalização o objectivo de chamar a atenção para as dificuldades encontradas.

No presente relatório, são expostos os trabalhos levados a efeito pelo Comité nas condições estipuladas no regulamento, isto é, ao longo de onze reuniões (o regulamento previa, pelo menos, dez reuniões anuais). Foi elaborado com base nas actas exaradas por ocasião de cada uma das reuniões. Sob reserva do tempo consagrado, em relação com o Secretariado, à preparação e ao seguimento destas últimas, com efeito os membros do Comité concentraram fundamentalmente a sua actividade nas reuniões mensais que efectuaram. Cumpre recordar, neste contexto, que o Comité é composto "por cinco personalidades externas independentes que cumpram os requisitos necessários nos seus respectivos países para o exercício de altas funções relacionadas com os domínios de acção do organismo" (n.o 2 do artigo 11.o) e que essas cinco personalidades não se encontram de forma alguma dispensadas das funções que lhes estão cometidas nos seus países.

Ao longo deste primeiro ano, de transição da UCLAF para o OLAF, as actividades do Comité de Fiscalização foram amplamente consagradas à implantação das novas estruturas (cap. I). Assim se explica que no relatório se mencionem as deliberações do Comité respeitantes às questões que se prendem com a organização e o funcionamento do Organismo. Em contrapartida, no tocante ao controlo exercido sobre as actividades operacionais, o Comité teve de ter em conta as limitações e os obstáculos resultantes da inadequação das antigas estruturas da UCLAF às novas tarefas cometidas ao OLAF. Tendo em conta estas dificuldades de carácter transitório, foi traçado um primeiro balanço, tomando como referência os objectivos definidos no regulamento (cap. II). Por último, o relatório esforça-se por assinalar, situando-se além das dificuldades conjunturais de um período de transição, as limitações relacionadas com as novas estruturas, aditando às suas conclusões nesta matéria propostas de melhorias (cap. III).

CAPÍTULO I

IMPLANTAÇÃO DAS NOVAS ESTRUTURAS

Começaremos pela instalação do Comité de Fiscalização (A), para abordarmos de seguida o acompanhamento da transição da UCLAF para o OLAF (B) e, por último, a organização das relações entre o Comité de Fiscalização e o OLAF (C).

A. INSTALAÇÃO DO COMITÉ DE FISCALIZAÇÃO

Antes mesmo de começarem a exercer funções oficialmente, em 1 de Agosto de 1999, os membros do Comité, nomeados de comum acordo pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão, reuniram-se em Bruxelas, a 12 e 13 de Julho de 1999, para um primeiro intercâmbio de pontos de vista (em presença dos representantes das três instituições) acerca da missão e das prioridades do Comité, dos métodos de trabalho utilizados e das condições materiais da sua independência. Desde esta reunião, foi salientado que a missão do Comité não era a de um directório interveniente na gestão do Organismo, mas consistia, nos termos do artigo 11.o do regulamento supramencionado, em reforçar a independência do Organismo através de um controlo regular e, em princípio a posteriori, da função de inquérito. Após ter procedido, no decurso das primeiras reuniões, a uma primeira avaliação da actividade do OLAF e dos seus métodos, o Comité estabeleceu a sua própria metodologia de trabalho, tendo previsto um ritmo mensal para as suas reuniões e retido a fórmula dos relatores para a preparação dos dossiers. Seguidamente, conforme prescrito no Regulamento (CE) n.o 1073/1999, elaborou o seu Regulamento Interno. Cabia-lhe, paralelamente, proceder ao recrutamento dos membros do Secretariado.

1. Regulamento Interno

Este Regulamento Interno, adoptado a 17 de Novembro de 1999 - e publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 15 de Fevereiro de 2000(2) - com base numa análise do funcionamento actual do OLAF e numa reflexão acerca das mudanças de estruturas e dos métodos a aplicar, ordena, colige e precisa as disposições do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, no intuito de conferir operacionalidade ao quadro jurídico de carácter assaz geral estabelecido por aquelas disposições.

Missões do Comité de Fiscalização

No cumprimento da sua missão de reforçar a independência do Organismo através do controlo regular que exerce sobre as funções de inquérito definidas pelo Regulamento (CE) n.o 1073/1999, o Comité pretendeu prever expressamente, no seu Regulamento Interno, os critérios com base nos quais exerce tal controlo, particularmente o respeito da legalidade. Este controlo não tem a mesma natureza que o controlo de legalidade previsto no artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, confiado ao director do OLAF e, em última instância, ao Tribunal de Justiça, e, por conseguinte, não o substitui.

Modalidades e meios de acção

O Regulamento Interno descreve as diferentes modalidades de controlo de que o Comité dispõe nos termos do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, definindo igualmente as condições materiais de exercício desse controlo: o acesso às informações detidas pelo OLAF; o recurso a verificações, peritagens ou estudos; a audição dos representantes de instituições em caso de recusa de informação ao OLAF. Relembra, neste contexto, que o Comité não interfere no desenrolar dos inquéritos em curso.

Estatuto de independência

O Comité pretendeu relembrar no seu Regulamento Interno a extensão da sua legitimidade e da sua independência. Nomeados de comum acordo pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão, e, por conseguinte, pelas mais altas instâncias políticas da União, os seus membros exercem as respectivas funções com total independência. Assim, o Comité organizou o seu funcionamento de forma a assegurar esta independência, especialmente no que diz respeito ao estatuto dos seus membros, ao seu orçamento e ao seu secretariado.

Funcionamento

O Regulamento Interno desenvolve o disposto sucintamente no n.o 6 do artigo 11.o do regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de forma a assegurar um funcionamento eficaz do Comité, com o objectivo de tirar o maior proveito da qualificação dos seus membros e numa preocupação de transparência. Os seus procedimentos e métodos de trabalho destinam-se a preparar e a facilitar a elaboração de decisões consensuais para um órgão que se reúne, em média, dois dias por mês. O regulamento tende a favorecer a tomada de decisões numa base colegial, de forma a reforçar a autoridade das mesmas. A definição das funções do seu Presidente completa e enquadra esta abordagem colegial, na medida em que lhe foi atribuída a responsabilidade pelo bom desenrolar dos trabalhos, pelo seguimento das decisões e pelos contactos externos.

Relações com o director-geral do OLAF

O teor destas relações é definido no décimo sétimo considerando do regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho: o Comité sujeita o Organismo a um controlo regular da função de inquérito e assiste o director do Organismo no cumprimento da sua tarefa. O Regulamento Interno regulamenta de forma precisa o aspecto dessas relações no respeitante ao controlo. Também foi necessário elaborar um procedimento para a preparação do parecer que o Comité deve emitir, nos termos do n.o 2 do artigo 12.o do regulamento, sobre a lista dos candidatos ao lugar de director. Aliás, este procedimento foi aplicado antes da adopção formal do Regulamento Interno.

2. Secretariado

Logo que foram nomeados os membros do Comité, o Secretariado-Geral do Parlamento colocou provisoriamente à disposição do OLAF dois funcionários para assegurar o secretariado do Comité de Fiscalização, o que permitiu a criação e o rápido arranque das actividades que o Grupo de Alto Nível(3) idealizara. Aquando da sua primeira reunião, o Comité definiu primeiramente as funções do secretariado tal como foram de seguida retomadas pelo Regulamento Interno. Logo de início, estipulou que o secretariado à sua disposição está apenas sob a sua autoridade e tomou medidas susceptíveis de lhe permitirem exercer as suas funções eficazmente ao serviço exclusivo das missões do Comité de Fiscalização. No seu primeiro parecer, n.o 1/99, adoptado no decorrer da reunião de 31 de Agosto de 1999, sobre a situação orçamental do OLAF, propôs ao director o organigrama do seu secretariado, tendo esta proposta sido adoptada pela autoridade orçamental no âmbito dos orçamentos suplementares n.os 4 e 5/99 e da carta rectificativa n.o 4 ao anteprojecto de orçamento 2000.

Os procedimentos de recrutamento foram iniciados quando os lugares criados pela autoridade orçamental estavam efectivamente disponíveis, isto é, em 1 de Janeiro de 2000. Foram-se desenrolando segundo os princípios que o Comité tinha acordado no seu Regulamento Interno, que, recordamos, foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias em 15 de Fevereiro de 1999 (n.o 1 do artigo 19.o), e segundo o esquema estabelecido de comum acordo com o director do OLAF e retomado no parecer n.o 1/2000 do Comité. No entanto, o processo de provimento dos lugares do secretariado foi adiado por vários meses, devido a uma divergência de pontos de vista entre o OLAF e a Comissão acerca da natureza desses lugares. O OLAF, baseando-se nas disposições do artigo 6.o da decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999, que reconhece ao director os poderes de ECPN e, nomeadamente, o de fixar as condições e as modalidades de recrutamento, desejava proceder a tais recrutamentos de forma totalmente autónoma. Por seu turno, os serviços da Comissão entendiam ser necessário submeter esses recrutamentos aos procedimentos internos da instituição.

Finalmente, em espírito de conciliação, e para evitar o bloqueio do sistema devido à impossibilidade de recrutar um secretariado um ano após a sua própria instalação, o Comité de Fiscalização deu o seu aval a uma fórmula que se lhe afigura preservar a sua independência, ser suficientemente flexível e garantir a permanência das funções do secretariado: a do contrato temporário de duração indeterminada previsto na alínea c) do artigo 2.o do RAA(4). Esta fórmula apresenta também a vantagem de deixar intacta a autonomia do director na qualidade de ECPN e de estar adaptada às necessidades dos recrutamentos do OLAF, especialmente a de permitir recrutamentos externos à Comissão por razões de especialização das funções ou de independência.

O Comité também desejou que o secretariado fosse organizado de forma a preservar a sua autonomia.

B. ACOMPANHAMENTO DA TRANSIÇÃO DA UCLAF PARA O OLAF

O Comité de Fiscalização, logo após a sua primeira reunião, teve consciência do alcance das suas responsabilidades no respeitante à fase de transição da UCLAF para o OLAF. Para permitir esta transição, a Comissão, como anteriormente referido, havia tomado a decisão de transferir o conjunto da estrutura da UCLAF para o novo Organismo e de confiar ao director da UCLAF a tarefa de exercer as funções de director-geral do OLAF numa base temporária. Por conseguinte, o Comité encetou, no âmbito da sua missão de assistência ao director, ao longo desta fase particularmente importante e delicada, uma reflexão sobre as missões do OLAF e sobre os meios necessários à sua aplicação, principalmente a estrutura operacional. Deu também o seu contributo para o procedimento de nomeação do novo director-geral do Organismo.

1. Estrutura operacional

A criação do OLAF e a definição das suas missões e competências pelo regulamento radicaram na vontade do legislador de modificar e aprofundar as modalidades da protecção dos interesses financeiros das Comunidades e da luta contra a fraude. Esta vontade de mudança apoiava-se em análises e em avaliações realizadas pelo Tribunal de Contas, mas também pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, constatando lacunas e deficiências relativamente à independência dos inquéritos, à transparência dos procedimentos e à insuficiência dos meios.

Ao iniciar o exercício das suas funções, a tarefa do Comité de Fiscalização consistiu em prolongar essas análises, no intuito de delas extrair conclusões de natureza operacional e preparar a reflexão do futuro director-geral sobre a criação de estruturas e de procedimentos adequados.

Na sua reunião de 31 de Agosto de 1999, o Comité procedeu a uma primeira avaliação do funcionamento do OLAF, o que lhe permitiu formular as suas orientações para o orçamento do Organismo e cujos pontos principais eram os seguintes:

"- a passagem da UCLAF para o OLAF ainda não se traduziu na modificação das missões e das estruturas desejadas pela autoridade política;

- as actividades de inquérito não têm ligações estruturadas com os serviços de gestão, tanto nas direcções-gerais da Comissão, como nos Estados-Membros;

- os objectivos da política de inquéritos do OLAF não estão claramente definidos e a decisão de abrir um inquérito é reactiva, quando deveria ser proactiva; tais objectivos deveriam reflectir-se nas previsões orçamentais;

- o leque de tarefas abrangidas pelo OLAF é demasiado amplo e sublinha a ausência de prioridades;

- a natureza das missões do OLAF deveria ser objecto de uma distinção mais clara entre actividades de informação, de coordenação, de legislação e de inquérito;

- a compartimentação das unidades de inquérito em sectores especializados é contraproducente;

- as questões de segurança, bem como as de pessoal e de informação, apenas são abordadas superficialmente, devendo os meios a adoptar ser reforçados;

- o papel da recolha e da análise da informação deveria ser central no Organismo, devendo ser procurado um melhor equilíbrio entre a informação e a investigação; o OLAF deveria proceder a uma análise sistemática dos relatórios de auditoria;

- é necessário desenvolver os instrumentos que permitam a utilização das tecnologias da informação para a recolha e tratamento das informações;

- a ausência de autonomia orçamental provoca graves inconvenientes ao nível da aquisição de material e do recrutamento de pessoal(5).".

Foi concluído que seria muito útil para o OLAF poder dispor de uma panorâmica completa da organização, dos métodos de trabalho e dos procedimentos do Organismo. Foi, deste modo, possível iniciar com o novo director-geral, logo que este assumiu funções, um diálogo sobre os objectivos e as modalidades de uma nova estrutura para o OLAF, o que permitiu igualmente facultar-lhe orientações coerentes para a previsão orçamental relativa ao exercício de 2001 e para os processos de provimento dos novos lugares criados pela autoridade orçamental.

Em 29 de Março de 2000, foi entregue um estudo sobre as missões operacionais e a metodologia de trabalho do OLAF (vide infra), que havia sido confiado a peritos externos. O estudo traça um balanço preciso da actividade operacional do OLAF à data do início de funções do novo director e, para além das avaliações, que vão no mesmo sentido e completam as constatações feitas anteriormente pelo Tribunal de Contas, pelo Comité de Peritos Independentes e pelo próprio Comité de Fiscalização, constitui um contributo importante para a reflexão do director do Organismo sobre a reestruturação. Foi, por conseguinte, examinado com muito cuidado pelo Comité, o qual subscreveu as suas principais recomendações: uma organização e um funcionamento distintos para os inquéritos internos e externos; a instituição de uma unidade de juristas-magistrados para enquadrar o inquérito e assegurar a respectiva regularidade interna e externa; o enquadramento da actividade operacional numa estratégia definida pelo director com a ajuda de um serviço de informações.

2. Nomeação do director-geral

O desejo das três instituições, Parlamento Europeu, Conselho e Comissão, reunidas no Grupo de Alto Nível, era o de proceder rapidamente à instalação dos novos órgãos do OLAF e, em particular, à nomeação do seu director-geral. Assim sendo, o Comité de Fiscalização teve de elaborar, a partir da sua primeira reunião oficial, um procedimento para a adopção do parecer que, nos termos do n.o 2 do artigo 12.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, devia emitir relativamente à lista dos candidatos que reunissem as qualificações necessárias (artigo 20.o do Regulamento Interno). Da mesma forma, exprimiu o desejo de que os procedimentos de recrutamento internos e externos fossem lançados paralelamente e emitiu parecer favorável, nos termos do processo de urgência, sobre o projecto de convite à apresentação de candidaturas.

No decorrer da sua reunião de 6/7 de Outubro de 1999, o Comité de Fiscalização procedeu, então, ao exame dos processos de candidatura que lhe haviam sido entregues pela Comissão. Com base num exame das candidaturas realizado através de uma grelha de avaliação das qualificações dos candidatos, o Comité considerou-se seguidamente habilitado a emitir parecer favorável sobre uma lista de onze candidatos, que enviou à Comissão (parecer n.o 3/99 do Comité de Fiscalização). Nos termos do regulamento, o director-geral foi escolhido pelas instituições de entre os candidatos constantes da lista enviada pelo Comité de Fiscalização.

C. ORGANIZAÇÃO DAS RELAÇÕES ENTRE O COMITÉ DE FISCALIZAÇÃO E O OLAF

Durante a reunião preliminar dos dias 12 e 13 de Julho de 1999, o Comité de Fiscalização constatou que as disposições do seu mandato e as condições da sua nomeação lhe impunham o exercício de um controlo regular das actividades operacionais do OLAF, levando a cabo cerca de dez reuniões por ano com uma duração de aproximadamente dois dias. Assim, uma vez que o trabalho de preparação não podia exceder, em média, um dia de preparação por um dia de reunião, a continuidade da função só poderia ser assegurada pela possibilidade de um contacto permanente com o Secretariado (que, recordamos, continua ainda a ser provisório).

Desde então, a actividade do Comité centrou-se nas reuniões, que foram não só dedicadas à adopção de tomadas de posição relativamente ao controlo da actividade operacional, como também, ao longo deste primeiro ano de actividade, à reestruturação e à gestão administrativa e orçamental do Organismo. Os pareceres, cartas e relatórios, destinados a comunicar formalmente as tomadas de posição às instituições, incidiram mais em questões institucionais ou administrativas, enquanto que as posições tomadas pelo Comité relativamente à actividade de inquérito foram, regra geral, comunicadas por carta ou oralmente ao director durante as reuniões.

No intuito de poder controlar, com mais regularidade, as actividades operacionais do OLAF, o Comité de Fiscalização empenhou-se, desde o início, na implementação dos meios de informação necessários ao exercício do referido controlo e, para tal, teve de contornar as dificuldades associadas à ausência ou à insuficiência dos procedimentos de registo das informações ou dos dossiers e à ausência de regras harmonizadas para o seu tratamento.

A apreciação feita às actividades do OLAF reflecte o estádio da informação disponível: o Comité não dispõe ainda de elementos suficientes que lhe permitam avaliar, de forma global, em que medida as expectativas formuladas pelo Grupo de Alto Nível (Parlamento - Conselho - Comissão), pelo Parlamento, pelo Tribunal de Contas e pelo Comité dos Peritos Independentes, foram atingidas ao longo deste primeiro ano de funcionamento do OLAF. Em contrapartida, o Comité tomou posição relativamente a determinados pontos da actividade operacional, por meio de pareceres, relatórios, cartas ou intercâmbios de pontos de vista, tendo essas tomadas de posição ficado exaradas nas suas actas.

1. Meios de informação

No intuito de completar uma informação directa ainda marcadamente insuficiente, o Comité de Fiscalização teve em conta várias fontes de informação indirecta.

a) Informação directa

A necessidade de concentrar a actividade deliberativa do Comité nos dois dias da reunião mensal levou a que o seu sistema de informação fosse configurado de forma a permitir fazer sínteses céleres e operacionais. O regulamento prevê expressamente determinadas fontes de informação úteis, mas insuficientes para o exercício de um controlo regular. Deste modo, o relatório do director às instituições (ponto 2 do n.o 3 do artigo 12.o) ou o programa de actividades (n.o 7 do artigo 11.o) fornecem informações preciosas, mas demasiado genéricas. Em contrapartida, a informação do Comité prevista no mesmo n.o 7 do artigo 11.o para determinadas situações (inquéritos encetados há mais de nove meses, casos que exigem a transmissão de informações às autoridades judiciárias de um Estado-Membro, casos em que as recomendações do director não tenham sido seguidas) encontra-se demasiado fragmentada.

Por conseguinte, o Comité utilizou a disposição mais genérica do referido artigo; esta prevê que "o director informará regularmente o comité sobre as actividades do Organismo, sobre os inquéritos efectuados, os resultados e o seguimento dos mesmos", no sentido de implementar um quadro sinóptico da actividade do Organismo que lhe permita exercer um controlo contínuo. As visitas in loco aos serviços do OLAF, efectuadas por vários membros do Comité, facultaram-lhes, entre outras coisas, indicações sobre a natureza e a estrutura das informações disponíveis: uma vez reunidas as condições de registo das informações e, tendo em conta que os processos de tratamento dos dossiers não eram nem centralizados, nem harmonizados, a informação necessária ao Comité devia ser previamente reunida e apresentada, o que pressupunha, aliás, que os métodos de trabalho do OLAF fossem reestruturados. Consequentemente, o Comité solicitou ao director a apresentação, para cada reunião, de uma relação periódica dos casos em apreciação e de um dossier de Imprensa. Desde Maio de 2000, o Comité dispõe de registos e fichas que resumem os dossiers relativos aos assuntos objecto de inquérito há mais de nove meses e aos inquéritos internos. Além do mais, o director foi convidado a apresentar ao Comité, e de forma sistemática, os casos que parecem incidir sobre uma questão de princípio.

De igual modo, o Comité solicitou a realização de um estudo, por parte de peritos externos, que estabelecesse um balanço da actividade operacional do OLAF e dos seus métodos de trabalho. O referido estudo, que faz o ponto da situação até ao final de Fevereiro de 2000, forneceu-lhe elementos importantes de informação indirecta no sentido de complementar a sua apreciação das actividades do OLAF.

b) Informação indirecta

Para além do facto de terem sido apresentados ao Comité de Fiscalização, por diversas vezes, pedidos emanados, quer de deputados do Parlamento, quer de pessoas que foram alvo de inquérito, o Comité pôde utilizar diversos documentos.

- Por um lado, o estudo efectuado pelos peritos sobre as missões operacionais e a metodologia de trabalho do OLAF(6), entregue ao OLAF a 29 de Março de 2000, estabelece o ponto da situação quanto à estrutura e ao funcionamento do Organismo no que diz respeito às actividades operacionais. O estudo examina as diferentes funções do OLAF e a articulação destas, os meios utilizados para a definição de uma política e de uma estratégia antifraude, assim como as diferentes missões da função operacional: a informação, o inquérito, a coordenação e o seguimento. Antes de apresentar uma síntese das recomendações relevantes para a reestruturação, este estudo faz uma análise do funcionamento actual do Organismo e, particularmente, da actividade operacional. No entanto, a análise, por ter terminado no dia 29 de Fevereiro de 2000, não possibilita uma apreciação geral das actividades do OLAF. Assume apenas o valor de uma referência para avaliar a reestruturação actualmente em curso.

- Por outro lado, o primeiro relatório do OLAF sobre as actividades operacionais, de 6 de Junho de 2000, depois de apresentar os procedimentos que regulamentam o funcionamento do OLAF, faz um balanço das actividades operacionais e, especificamente, da actividade de inquérito do dia 1 de Junho de 1999 a 29 de Fevereiro de 2000. Tal como o estudo dos peritos, serve primeiramente de referência para uma avaliação que haverá que efectuar quando a reestruturação se encontrar concluída. No entanto, os dados apresentados relativamente aos inquéritos efectuados e ao respectivo seguimento fornecem informações quantitativas interessantes sobre a repartição das actividades entre inquéritos e coordenação, sobre o número e a relação dos dossiers, dos inquéritos abertos, dos inquéritos encerrados e dos relatórios realizados e transmitidos às autoridades competentes. Porém, o relatório do OLAF lembra que esses números não transmitem uma imagem clara da realidade, nomeadamente por causa da data de entrada em vigor (1 de Junho de 1999) do regulamento e, por conseguinte, devido ao carácter recente da obrigatoriedade de redigir um relatório de inquérito (artigo 9.o).

Com efeito, o relatório suscita, sem contudo lhes dar resposta, as seguintes questões:

- número significativo de inquéritos encerrados sem relatório;

- duração prolongada dos procedimentos de validação;

- número reduzido de sentenças proferidas na sequência da transmissão de dossiers.

- Por último, a comunicação da Comissão sobre uma abordagem estratégica global, elaborada a pedido do Conselho Europeu de Helsínquia, com base nas propostas elaboradas pelo OLAF, tem a vantagem de incluir o projecto estratégico do Organismo na concepção política da Comissão. Para uma apreciação global do OLAF, este documento fornece a perspectiva na qual se deve inscrever a actividade e a reestruturação do Organismo.

No entanto, o Comité constatou que os desafios mencionados nesta Comunicação eram, com frequência, mais da responsabilidade da Comissão do que da do OLAF. Daí a sua vontade de examinar a estratégia específica do OLAF, com base no programa de actividades que o director lhe tem de apresentar anualmente em aplicação do disposto no n.o 7 do artigo 11.o do regulamento.

2. Apreciação

Devido à inadequação das estruturas e da metodologia de trabalho do OLAF, ainda em reestruturação, não se encontram preenchidas as condições para uma apreciação global: as visitas efectuadas in loco pelos seus membros, levaram, com efeito, o Comité a tomar consciência das dificuldades com que se depararia na sua tentativa de apreciar a actividade operacional do OLAF. A par da falta de transparência da gestão, da ausência de harmonização dos procedimentos e práticas e das imperfeições do sistema de registo das informações e dossiers, o facto de o OLAF se encontrar há mais de um ano num período de transição e reestruturação torna difícil tal exercício, visto que é impossível fazer a distinção entre as intenções e os projectos em vias de realização, e avaliar as estruturas que estão ainda a ser implementadas. No entanto, ao longo deste primeiro ano de actividades, foi possível ao Comité proceder a avaliações, relativas a questões pontuais, quer durante a análise de determinados dossiers que lhe haviam sido submetidos, quer ao examinar os registos de fichas transmitidas pelo director. As suas principais observações incidem nos procedimentos de inquérito e de recurso às autoridades judiciárias, assim como na protecção das pessoas que são alvo de inquérito.

a) Procedimentos de inquérito

Os dossiers examinados pelo Comité dizem respeito a inquéritos que, em alguns casos, haviam sido encetados pela UCLAF com as bases jurídicas válidas na época, enquanto que os restantes puderam beneficiar das disposições do regulamento e da decisão da Comissão de 1999. O período em apreciação caracteriza-se, antes de mais, por uma evolução, que respeita não só ao quadro jurídico dos inquéritos, como também à sua natureza. Apesar de formalmente serem sempre de natureza administrativa, pelo seu objecto e respectivas modalidades de intervenção, os inquéritos - acentuando uma tendência iniciada com a adopção do Regulamento (Euratom, CE) n.o 2185/96 - abordaram o âmbito penal, sem que, todavia, se tenham podido munir das garantias necessárias ao respeito pelos direitos das pessoas(7).

Especificamente, as directivas gerais que figuram no regulamento e na decisão de 2 de Junho de 1999, referentes ao desenrolar dos inquéritos, ainda não foram traduzidas em instruções centralizadas e codificadas para os investigadores e acessíveis aos particulares. O manual, que se encontra actualmente em fase de preparação, deveria ter em conta os objectivos da reestruturação em curso: o enquadramento da actividade operacional numa estratégia definida pelo director e a intervenção de uma unidade de juristas-magistrados a fim de assegurar a regularidade interna e externa dos inquéritos.

A ausência de tais instruções exprimia, com efeito, uma certa confusão entre as diferentes categorias de intervenção do OLAF e, nomeadamente, entre inquéritos específicos, coordenação de inquéritos nacionais e apoio a inquéritos administrativos ou penais.

Por conseguinte, o futuro manual de instruções deveria reflectir a necessidade de organizar o OLAF e acentuar a especificidade dos inquéritos internos.

Por outro lado, o Comité sublinhou que as disposições do ponto 1 do n.o 2 do artigo 4.o do regulamento, relativas ao acesso às instalações das instituições, eram aplicadas sem que as pessoas ou serviços objecto de inquérito tivessem conhecimento dos seus direitos; da mesma forma, os relatórios de audições efectuadas com base no ponto 2 do mesmo artigo não eram submetidos de forma sistemática à aprovação das pessoas ouvidas. Assim, o novo manual de instruções deveria também colmatar essas lacunas.

Finalmente, o Comité acompanha com interesse as reformas em curso que visam submeter a decisão de abrir e encerrar os inquéritos, assim como a duração dos períodos de validação das informações recolhidas à exclusiva autoridade do director.

b) Notificação das autoridades judiciárias

Nos termos do n.o 7 do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, o Comité deve ter conhecimento dos casos que requerem a transmissão de informações às autoridades judiciárias de um Estado-Membro. Em princípio, existe a possibilidade de acompanhar esta fase particularmente importante da actividade operacional do OLAF. No entanto, as modalidades satisfatórias só foram estabelecidas, por intermédio desta informação, no final do período em apreciação.

Com efeito, o Comité deliberou sobre a questão da notificação das autoridades judiciárias por ocasião da análise de dossiers específicos, constatando a ausência de critérios precisos e claros para determinar a natureza da notificação. O regulamento perspectiva duas situações diferentes: a transmissão do relatório elaborado a seguir ao inquérito (artigo 9.o) e a transmissão, pelo Organismo, de informações obtidas ao longo do inquérito (artigo 10.o), sem especificar a relação entre estas duas situações. Na prática, ambas as possibilidades parecem ter sido utilizadas indistintamente, não sendo conhecidas as razões pelas quais o OLAF transmite, umas vezes, a totalidade do dossier e, noutras, apenas uma parte, nem as razões por que leva uma causa à autoridade penal ou, por vezes, à autoridade administrativa deste ou daquele país, deixando uma impressão de arbitrariedade e de improvisação.

O Comité deseja, por conseguinte, que esta ambiguidade jurídica seja esclarecida ao nível apropriado (vide melhorias propostas no capítulo III).

c) Protecção das pessoas que são alvo de inquérito

O Comité de Fiscalização examinou esta questão do ponto de vista prático, antes de mais na base de informações que lhe eram comunicadas por pessoas que tinham sido alvo de inquéritos do OLAF e das tomadas de posição do Organismo apresentadas a pedido do Comité. Desde o início, o Comité de Fiscalização fez questão de especificar que os controlos que efectuava não constituíam uma forma de recurso com vista a examinar responsabilidades individuais. Do ponto de vista estrito da análise da aplicação das disposições em vigor, o Comité constatou a efectividade de um certo controlo da regularidade dos inquéritos do OLAF(8). Com base no artigo 14.o do regulamento, foi, com efeito, dirigida uma reclamação ao director do Organismo, visando a análise de actos prejudiciais efectuados no âmbito de um inquérito interno. Esta reclamação, apresentada segundo as modalidades do n.o 2 do artigo 90.o do Estatuto, deu lugar a um recurso no Tribunal de Primeira Instância(9). De igual modo, o Conselho de Disciplina poderá ser levado a exercer uma determinada forma de controlo sobre a regularidade dos inquéritos do Organismo(10).

No que diz respeito à natureza dos direitos em causa, cumpre assinalar que os pedidos dos interessados incidem fundamentalmente no direito que lhes assiste a serem informados e a poderem exprimir-se, bem como no direito à imparcialidade do inquérito.

A apreciação desta protecção é uma questão que se encontra ainda em suspenso, já que os processos ainda não foram encerrados. Convém, no entanto, sublinhar que esta protecção é efectiva na medida em que se encontra sob o controlo do Tribunal de Primeira Instância e do Tribunal de Justiça, mas que é tardia, já que intervém a posteriori, e não necessariamente no decurso do inquérito.

CAPÍTULO II

PRIMEIRO BALANÇO

Para além das apreciações pontuais anteriormente referidas, o que se encontra em causa é avaliar o papel do Comité enquanto garante da independência do OLAF, na acepção do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, tanto no domínio orçamental e administrativo (A), como no que respeita à independência orgânica (B) e funcional (C), e seguidamente na sua qualidade de co-responsável pelo respeito pela confidencialidade e pela protecção dos dados, na acepção do n.o 4 do artigo 8.o (D).

A. INDEPENDÊNCIA DO OLAF NOS PLANOS ORÇAMENTAL E ADMINISTRATIVO

O Comité de Fiscalização analisou, logo no seu primeiro encontro, e em todas as reuniões posteriormente realizadas, o orçamento suplementar para o exercício de 1999, bem como os orçamentos para os exercícios de 2000 e 2001.

As conversações e deliberações foram conduzidas, tendo em particular consideração que uma das funções do Comité de Fiscalização é a de garantir a independência do OLAF.

Relativamente aos projectos de orçamento em apreciação, o objectivo mais importante consistiu em assegurar que os respectivos orçamentos disponibilizassem os lugares e os recursos necessários para o funcionamento do OLAF.

Neste contexto, foi necessário atender ao facto de que as decisões do Parlamento, do Conselho e da Comissão, com vista à criação do OLAF, foram tomadas com base no princípio de que a sua instituição e concretização prática deveria processar-se de forma gradual, em particular que a criação de 300 lugares e a sua ocupação se repartiriam por um período mais longo, bem como por vários orçamentos.

Partindo da estrutura da anterior UCLAF, o Comité de Fiscalização debateu as questões orçamentais associadas aos respectivos projectos de orçamento, procurando sempre encontrar formas de estruturação e de organização que se afigurassem convenientes e adequadas para cumprir, de modo eficaz e conforme com as decisões das instituições comunitárias, as funções atribuídas ao OLAF. Uma das questões suscitadas neste contexto prende-se com a proporção entre o número de lugares das categorias A e B, sobretudo tendo em vista assegurar as actividades operacionais do OLAF. Outra das questões debatidas foi a de se saber até que ponto deverão continuar a ser atribuídos lugares temporários, tendo em conta que o OLAF deixou de ser uma simples "task force", passando a assumir funções mais amplas.

No âmbito do debate sobre a estrutura e a forma como o OLAF deverá exercer as suas funções, associado às necessidades deste organismo em termos de recursos humanos e outros, avaliou-se igualmente em que medida a introdução de tecnologias modernas no OLAF exigiria a atribuição de novas dotações financeiras.

Nas suas decisões e pareceres sobre o orçamento, o Comité de Fiscalização procurou, basicamente, assegurar o cumprimento das atribuições do OLAF, tal como se depreendem das decisões do Parlamento, do Conselho e da Comissão.

No que respeita ao orçamento suplementar de 1999, estava claro que o recrutamento do pessoal e a elaboração da futura estrutura organizacional do OLAF ficariam reservados aos orçamentos dos anos seguintes e à respectiva execução. Não obstante, o Comité de Fiscalização fez questão em salientar que os 300 lugares e as respectivas dotações previstas para o organismo deveriam ser disponibilizados atempadamente pela autoridade orçamental e pelo Parlamento. Por isso, o Comité de Fiscalização congratula-se com o facto de o projecto de orçamento para o exercício de 2001 criar todas as condições orçamentais necessárias para que, com este orçamento, o OLAF seja definitivamente instituído, em conformidade com as decisões do Parlamento, do Conselho e da Comissão.

As garantias que as instituições criaram para o novo organismo, e que se encontram consagradas na base constitucional, visam dotá-lo, através de uma garantia de independência, da máxima liberdade de actuação possível, tanto a nível interno como externo, por forma a assegurar a protecção dos interesses financeiros da União Europeia.

Ao longo do período sobre o qual incide o presente relatório foram dados os primeiros passos importantes neste sentido.

O Comité de Fiscalização iniciou a sua actividade, consciente do seu papel enquanto principal e imediato garante da independência do OLAF.

Desde a sua criação, o Comité de Fiscalização tem vindo a debater, de forma exaustiva, em praticamente todas as suas reuniões, as questões relacionadas com a independência orçamental, organizacional e administrativa do organismo. Nestas reuniões, desempenhou um papel importante a questão de se saber até que ponto a estrutura herdada da UCLAF poderá constituir um entrave para o novo organismo recentemente criado. Tendo em conta que a passagem da UCLAF para o OLAF terá de ficar concluída, o mais tardar, até ao final do período de constituição do organismo, ou seja, até ao final de 2001, o Comité de Fiscalização realizou estudos e debates sobre a estrutura que o organismo deverá assumir, por último também com o novo director-geral, que tomou posse em 1 de Março de 2000.

Importa, no entanto, referir que ainda não está totalmente garantida a independência do organismo, independência essa que é imprescindível para que se possa optimizar a sua eficácia. Esta situação explica-se, em primeira linha, pelo facto de o OLAF ainda se encontrar na fase de constituição. Como já foi referido anteriormente, o director-geral do organismo, seleccionado na sequência de um concurso lançado a nível comunitário, só pôde iniciar a sua actividade em 1 de Março de 2000.

Só desde então é que existe a garantia institucional de que as previsões das instituições relativamente à estrutura e recursos humanos a atribuir a este organismo são aplicadas e executadas, tendo também em conta a análise consensual levada a cabo pelo secretário-geral em colaboração com o Comité de Fiscalização. No entanto, não foi ainda encontrada uma solução definitiva para as questões em torno da estrutura que o OLAF deverá assumir e das orientações pelas quais deverá (e irá) reger-se o seu trabalho, questões essas que têm estado no centro do debate entre o Comité de Fiscalização e o director-geral. A este respeito, importa referir, a título de exemplo, que também não foi ainda analisado se o organismo irá ou terá de actuar segundo o princípio da legalidade ou da oportunidade. Além disso, não foi possível ponderar em que medida o OLAF irá adoptar a reforma administrativa já iniciada nas instituições comunitárias, nem a direcção que deverá tomar.

Uma vez que o processo de recrutamento de pessoal e de dotação do organismo ainda se encontra numa fase inicial e porque ainda não foi possível debater exaustivamente os aspectos fulcrais da actividade e do modo de funcionamento do OLAF, este continua ainda longe daquele OLAF que o Parlamento, o Conselho e a Comissão perspectivaram nas suas decisões.

Outro dos aspectos revelados ao longo do período a que se refere o relatório é que, efectivamente, ainda subsistem deficiências no que respeita às garantias de independência concedidas ao organismo. A dependência que ainda existe ao nível do recrutamento, da transferência e demissão de pessoal, e que resulta da estreita ligação entre o organismo e a estrutura administrativa da Comissão, quase que tem paralisado a actividade do OLAF. São exemplos paradigmáticos desta situação, por um lado, a duração dos processos de preenchimento de lugares e, em igual medida, as dificuldades que existem em demitir pessoal quando tal se afigura necessário. O facto de o director-geral do OLAF não dispor ainda, efectivamente, da máxima independência possível no exercício das suas funções, tem contribuído para os défices existentes ao nível da intervenção e, em última análise, da independência do organismo.

No entender do Comité de Fiscalização, a autonomia orçamental traduz-se na faculdade de tomar decisões de natureza estrutural sem, para o efeito, depender das instituições, incluindo também o poder de acção e de gestão dos recursos humanos. No período do relatório, nenhuma destas condições, imprescindíveis para que o OLAF possa atingir a máxima eficácia no exercício das suas funções, se encontrava ainda totalmente preenchida. No próximo ano, o Comité de Fiscalização irá zelar para que a independência garantida ao OLAF assuma ainda maiores proporções, também na sua actividade quotidiana.

B. INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL (ACTIVIDADES DE INQUÉRITO)

A missão e as responsabilidades do Comité de Fiscalização em relação à função de inquérito estão, no essencial, contidas no artigo 3.o do Regulamento Interno, o qual indica claramente que a função de inquérito deve ser controlada pelo Comité. Nunca houve, todavia, a intenção de que o Comité procedesse a uma análise pormenorizada dos inquéritos em curso, devendo antes garantir o respeito de determinados procedimentos e princípios básicos.

Numa reunião preliminar, o Comité designou dois dos seus membros para avaliarem a forma de funcionamento do OLAF em relação aos inquéritos realizados após o período de vigência da UCLAF. Esta avaliação foi baseada em reuniões com o director interino do OLAF e com membros do seu pessoal.

Os progressos não foram particularmente satisfatórios devido ao facto, compreensível, de o director interino e a maior parte do pessoal terem transitado da UCLAF.

As tarefas do OLAF, no que diz respeito às actividades de inquérito, estão definidas no artigo 2.o da decisão da Comissão que institui o OLAF.

É evidente que as estruturas internas do OLAF devem corresponder a um plano organizativo que lhe permita levar a cabo a sua missão recém-definida.

Deve ser dito que, sem um novo director, nomeado com carácter definitivo, é difícil imaginar de que modo se poderá empreender uma reforma séria a longo prazo. Uma análise da forma como os inquéritos foram conduzidos no período da UCLAF revelou várias anomalias e insuficiências, essencialmente suscitadas pelo facto de não existir um regulamento interno para o tratamento dos inquéritos, sendo estes frequentemente conduzidos segundo a interpretação pessoal do funcionário responsável sobre aquilo que era necessário, o que obstava a uma uniformidade da acção. O papel dos inquéritos em relação aos processos internos e externos não se encontrava claramente definido.

O Comité decidiu, no início, que a sua missão não consistia em analisar a acção passada da UCLAF, excepto na medida em que essa análise pudesse ser utilizada como uma base de experiência no estabelecimento dos métodos de trabalho e estruturas do OLAF.

A tarefa do Comité foi consideravelmente dificultada pelo facto de não ter sido nomeado, a título definitivo, um director senão em 1 de Março de 2000, o que fez com que o novo organigrama do Organismo se encontre ainda no estádio de projecto.

À luz das observações precedentes, é evidente que o Comité não teve condições para levar a cabo, a não ser parcialmente, a sua responsabilidade de controlo, em conformidade com os procedimentos descritos no artigo 3.o, relativo à sua missão e responsabilidades.

Foi difícil "analisar as informações sobre a função de inquérito fornecidas regularmente pelo director do OLAF", essencialmente por não existir no OLAF um mecanismo interno destinado a fornecer informações de modo uniforme, nomeadamente em relação a inquéritos que estejam a decorrer há algum tempo.

O facto de o Comité, no quadro da sua missão de controlo regular sobre a execução da função de inquérito (n.o 1 do artigo 11.o do regulamento), ter tido acesso a todos os documentos e dossiers na posse do OLAF, bem como a todos os dados armazenados neste Organismo, não constituiu grande ajuda no período de transição até à nomeação do novo director, devido à ausência de uniformidade no tratamento dos dossiers dos processos, em geral, e à falta de procedimentos e estruturas para lidar com informações sigilosas, em particular.

O controlo do Comité exerceu-se, assim, com base numa escolha dos dossiers efectuada de forma pragmática, em função da actualidade dos casos ou de comunicações específicas que lhe eram dirigidas por membros das instituições ou pelos interessados. Utilizou as informações no âmbito da sua função de "reforçar a independência da organização", que exerce dirigindo pareceres ao director, mas reserva-se a possibilidade de se exprimir mais formalmente a respeito de determinados dossiers, se essa necessidade se fizer sentir.

A falta de objectivos claramente definidos após a criação do OLAF também tornou difícil analisar se foi ou não desenvolvida qualquer estratégia efectiva.

O Comité está ciente de que o OLAF é um organismo novo, tal como o próprio Comité de Fiscalização, e que tem de haver necessariamente um período durante o qual devem ser instituídas medidas permanentes em relação às regras e aos procedimentos de inquérito. Só quando isso for alcançado, o Comité poderá realizar a sua missão de controlo de forma efectiva e eficiente. O Comité continuará, todavia, a fiscalizar, em estreita cooperação com o director, a aplicação de medidas que assegurem a independência do OLAF no que diz respeito à função de inquérito. Isto será igualmente aplicável a um certo número de casos em que os inquéritos foram iniciados pela UCLAF e em que parece ser necessário que o OLAF continue a acção daquela unidade.

C. INDEPENDÊNCIA ORGÂNICA (RELAÇÕES INTERINSTITUCIONAIS)

O Comité de Fiscalização reforça a independência do Organismo, velando por preservar a posição que o legislador atribuiu ao OLAF no contexto interinstitucional. O regulamento foi adoptado pelo Parlamento e o Conselho, sob proposta da Comissão, em 25 de Maio de 1999, num contexto que importa relembrar para melhor compreender como, não obstante o seu desejo de conferir ao OLAF uma independência real, o legislador não resolveu todas as dificuldades advenientes do seu estatuto interinstitucional, nem as que decorrem da participação do OLAF nas reflexões, também interinstitucionais, em torno da protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias.

1. Contexto

A necessidade de reforçar o dispositivo de luta contra as fraudes lesivas do orçamento comunitário é uma preocupação já antiga das instituições. Essa preocupação teve origem numa época em que se atribuía à fraude, cuja amplitude era difícil de calcular, um volume correspondente a 10 % do orçamento e em que as competências das instituições comunitárias nesse domínio eram ainda praticamente inexistentes. As instituições reagiram defendendo a criação de um serviço da Comissão, a UCLAF, que se encarregaria de coordenar o exercício das diversas competências em matéria de controlo administrativo atribuídas à Comissão no âmbito das suas responsabilidades de gestão das políticas comunitárias e gestão do orçamento. No início da década de 90, a ocorrência de várias situações clamorosas tornaram patente a necessidade de reforçar a eficácia dos instrumentos comunitários de luta contra a fraude. A UCLAF viu serem-lhe atribuídos não só o exercício dos poderes da Comissão em matéria de controlo antifraude, como também novos poderes em matéria de realização de inquéritos administrativos no local. Foram ainda adoptados novos textos que definiram as infracções administrativas e penais lesivas do orçamento comunitário e estabeleceram as respectivas sanções aplicáveis.

Todavia, quando o Parlamento e o Conselho depararam, no âmbito do processo de quitação para o exercício de 1996, com situações de fraude e irregularidades no seio das instituições, constatou-se que essas novas disposições não permitiam resolver a questão da independência dos inquéritos e que esse problema engendraria graves consequências para a transparência e a eficácia dos procedimentos. As autoridades políticas, em particular, consideravam ser difícil assegurar a objectividade dos inquéritos e o seu seguimento a nível penal e disciplinar. A adopção do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 teve, deste modo, por objectivo criar um novo organismo responsável pelos inquéritos administrativos, assente em três pilares: independência, transparência e eficácia. O legislador teve igualmente a preocupação de inserir a instituição deste organismo, o OLAF, no âmbito de um projecto político de protecção dos interesses financeiros da União Europeia contra a fraude e a corrupção que, de um modo geral, se destinava a enfrentar os desafios levantados pelo crime organizado na perspectiva da globalização e do alargamento da União Europeia. Confrontada com esta situação e sabendo que a eficácia de um sistema depende da sua legitimidade, tal como já o tinha demonstrado a experiência anterior da UCLAF, a autoridade política desejava, primeiro que tudo, criar um sistema que fosse eficaz. Para que um inquérito possa ter seguimento no plano disciplinar ou penal deve, sobretudo, oferecer todas as garantias necessárias em matéria de protecção dos direitos das pessoas, para assim assegurar uma maior transparência. Deve ainda ser irrepreensível do ponto de vista da objectividade, isto é, deve ser realizado de forma totalmente independente e imparcial.

Relativamente à questão da garantia dos direitos individuais, bem como para respeitar a autonomia das instituições em termos de gestão, a autoridade política deu a cada uma delas a liberdade de tomar as medidas internas relativas aos direitos e obrigações dos seus membros e agentes, na base de um acordo interinstitucional e através de uma decisão interna.

Relativamente ao objectivo da independência, o legislador elaborou uma solução no âmbito do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. Se, por um lado, as instituições chegaram rapidamente a um acordo sobre a necessidade de autorizar a UCLAF/OLAF a realizar inquéritos em todas as instituições e órgãos comunitários, o que implicava a sua neutralidade enquanto organismo, por outro lado, o grau de independência a conferir a este organismo deu origem a um aceso debate. Inicialmente, a Comissão tinha proposto instituir um Organismo Europeu de Luta Antifraude totalmente independente de qualquer instituição(11). Para não privar o novo organismo dos recursos materiais e jurídicos indispensáveis à sua actividade durante o período que, se assim não fosse, teria sido necessário para substituir os meios de que a Comissão dispunha, o Parlamento, o Conselho e a Comissão, reunidos num grupo de alto nível, chegaram finalmente a acordo quanto a uma fórmula que conferia a máxima independência possível a um Organismo que ainda se mantinha integrado na estrutura da Comissão.

Garantir essa independência era, no entanto, um caso bem mais complicado, que o legislador julgou conseguir resolver com a instituição do Comité de Fiscalização e a definição do estatuto especial do director. Antes mesmo de estas duas soluções serem aplicadas, a sua capacidade de garantir a independência orgânica do OLAF foi posta em causa pelo Tribunal de Contas e pelo Comité de Peritos Independentes.

No seu parecer n.o 2/99(12), o Tribunal de Contas salienta que, pelo facto de o OLAF se encontrar integrado na estrutura administrativa da Comissão, esta assume a responsabilidade pelos seus actos. Qualquer recurso interposto no Tribunal de Justiça contra actos praticados pelo organismo visaria a Comissão e não o OLAF propriamente dito. Esta observação do Tribunal de Contas foi, aliás, amplamente tida em conta pelo legislador, que previu a possibilidade de os funcionários interporem recurso junto do director do OLAF. Todavia, a autoridade disciplinar sobre o director continua a ser exercida pela Comissão, após consulta do Comité de Fiscalização.

O Comité de Peritos Independentes faz realçar a necessidade e a urgência de impedir qualquer eventual ingerência política por parte da hierarquia da Comissão, "para garantir a confiança na objectividade dos inquéritos". Recomenda, deste modo, que "a independência do OLAF em relação à Comissão, em particular, deve constituir e permanecer um princípio fundamental". Como é evidente, o OLAF deverá ainda estar protegido contra qualquer ingerência por parte das outras instituições. O Comité de Peritos Independentes considera que o Comité de Fiscalização, criado para reforçar a independência do OLAF, não é satisfatório, na medida em que este órgão seria chamado a desempenhar o papel de autoridade judicial e, nomeadamente, a controlar a regularidade de decisões individuais e a condução de inquéritos particulares. Defende, por conseguinte, a instituição de um procurador independente, que exerceria as suas funções em estreita colaboração com o OLAF e estaria sujeito a um controlo de legalidade exercido por uma câmara especial do Tribunal de Primeira Instância.

No contexto político-jurídico em que o legislador adoptou as soluções, ou seja, quando era extremamente urgente encontrar uma fórmula que possibilitasse a realização de inquéritos independentes nas instituições, recorrendo às bases jurídicas existentes, essas soluções constituíam um dispositivo pragmático que era possível introduzir em poucos meses. A solução, simultaneamente ideal e radical, para o problema da eficácia e da legitimidade de poder realizar inquéritos não só ao nível das instituições, mas também ao nível de todas as fraudes lesivas do orçamento comunitário, já havia sido proposta no Corpus Juris.

As recomendações do Comité de Peritos Independentes referem-se-lhe expressamente, preconizando uma aplicação em várias fases. Aliás, o estudo intitulado "Necessidade, legitimidade e exequibilidade do Corpus Juris"(13), que salientava o facto de esta questão depender mais de opções políticas do que jurídicas, também prevê a aplicação do Corpus Juris em várias fases. Contudo, para os redactores do estudo, é claro que "apenas a aplicação de todas as propostas no seu conjunto garantirá uma protecção eficaz e legítima dos interesses financeiros da UE".

As funções atribuídas ao OLAF pela decisão de 28 de Abril de 1999 (artigo 2.o) e pelo Regulamento (CE) n.o 1073/1999 em matéria de protecção dos interesses financeiros da CE enquadram-se em toda uma rede de responsabilidades atribuídas pelos Tratados aos diferentes agentes responsáveis pela gestão orçamental. O facto de o legislador ter consagrado o princípio da independência do Organismo no n.o 3 do artigo 12.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 e de ter atribuído ao Comité de Fiscalização a tarefa de reforçar essa independência [n.o 1 do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999] não é suficiente para resolver todos os problemas inerentes a esse enquadramento. Outras disposições regulam as relações do Organismo com as autoridades nacionais competentes em matéria de acção penal (artigo 2.o) e com a Comissão, sendo a independência do director em relação à Comissão assegurada através da possibilidade de aquele interpor recurso no Tribunal de Justiça (n.o 3 do artigo 12.o).

Todavia, todas essas disposições apenas estabelecem alguns princípios e a independência do OLAF só assume um conteúdo concreto na prática. O Comité de Fiscalização teve, assim, oportunidade, através dos seus relatórios, pareceres e outras formas de tomada de posição, de especificar o alcance do princípio da independência orgânica do OLAF em relação, antes de mais, às autoridades judiciárias nacionais.

A questão da independência orgânica do OLAF em relação às autoridades nacionais não está regulamentada de forma específica. O n.o 3 do artigo 12.o do regulamento apenas refere que "o director não solicitará nem aceitará instruções de qualquer Governo, instituição, órgão ou organismo no cumprimento dos seus deveres relativos à instauração e realização de inquéritos externos e internos e à elaboração dos respectivos relatórios".

O regulamento prevê, todavia, nos seus considerandos, a cooperação entre o Organismo e os Estados-Membros, no que diz respeito, nomeadamente, ao intercâmbio de informações (considerando 15), ao reconhecimento dos relatórios do OLAF enquanto meios de prova admissíveis perante as autoridades nacionais administrativas e judiciais (considerando 16), assim como ao princípio em que esta cooperação deverá basear-se: o princípio da subsidiariedade (considerando 21).

Em 11 de Janeiro de 2000, o Comité foi solicitado pelo director em exercício a emitir um parecer sobre a falta de acção por parte das autoridades judiciais luxemburguesas relativamente ao caso ECHO. O Comité confirmou a sua competência relativamente à independência do Organismo em caso de eventuais obstruções por parte dos Estados-Membros.

No parecer que dirigiu ao director em exercício do OLAF, em 14 de Fevereiro de 2000, o Comité recomendava-lhe que, primeiramente, fossem obtidas explicações junto das autoridades judiciais luxemburguesas, a fim de poder avaliar se havia ou não incumprimento, antes de, se fosse caso disso, utilizar os procedimentos de recurso previstos no Tratado.

Num contexto desta índole, o Comité de Fiscalização registou com interesse as orientações da abordagem estratégica global tendentes a organizar o funcionamento do Organismo numa "plataforma" de serviços, a fim de pôr em prática esta parceria ("nova cultura de cooperação com os Estados-Membros"). O Comité aguarda as propostas do director-geral do Organismo para o seu estabelecimento concreto.

2. Estatuto interinstitucional do OLAF

As disposições do Tratado que instituem as competências comunitárias em matéria de luta contra a fraude e outras actividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da Comunidade (artigo 280.o) são pouco específicas no que diz respeito à natureza administrativa ou penal dessa competência. Apenas referem que essas competências "não dirão respeito à aplicação do direito penal nacional, nem à administração da justiça nos Estados-Membros". As disposições em causa parecem, por conseguinte, não proibir as intervenções comunitárias que não afectem a aplicação do direito penal, mas apenas os princípios. No que diz respeito à natureza dos inquéritos, a ambiguidade surge sobretudo nas disposições dos regulamentos que estabelecem os poderes da Comissão e, nomeadamente, nos Regulamentos (CE, Euratom) n.o 2988/95 e (Euratom, CE) n.o 2185/96. Com efeito, o Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95, que define as irregularidades e as medidas administrativas aplicáveis às infracções ao direito comunitário em matéria financeira, estabelece verdadeiras sanções, que aliás estão em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, mesmo apesar de as distinguir das sanções penais. Por seu turno, o Regulamento (Euratom, CE) n.o 2185/96, que fixa os termos da realização de inquéritos no local, estabelece que o seguimento a dar a tais inquéritos pode implicar processos administrativos e judiciais nos Estados-Membros.

Além das competências que estavam anteriormente atribuídas à Comissão, a decisão e o regulamento atribuíram ainda ao OLAF outra competência em matéria de inquéritos administrativos internos, em casos de corrupção e de não cumprimento do dever profissional, os quais podem dar ensejo a processos disciplinares ou penais. Esta nova competência está na origem da alteração de estatuto introduzida pela decisão de 28 de Abril de 1999 que institui o OLAF, criando a sua posição interinstitucional e a necessidade da sua independência. O legislador quis, assim, dar uma resposta estruturada à necessidade de reforçar a luta contra a corrupção e a fraude em todas as instituições, mas precisava, para o efeito, de encontrar uma alternativa ao quadro existente: esses inquéritos não podiam ser efectuados nem pelo Tribunal de Contas, que não possuía o estatuto e as competências para tal, nem pela UCLAF, que não possuía a posição institucional e a independência necessárias.

Todas as medidas e disposições em referência revelam uma vontade política excepcionalmente determinada em reforçar a protecção dos interesses financeiros da União Europeia através de todos os meios jurídicos disponíveis. A noção de sanção administrativa havia sido interpretada da forma mais alargada possível, tendo as disposições dos Tratados, dos protocolos e do Estatuto dos Funcionários sido completadas e especificadas de forma a estabelecer as regras de colaboração de membros, funcionários e agentes das instituições na condução dos inquéritos internos do OLAF realizados no âmbito de um acordo interinstitucional. O recurso a esta forma de legislação voluntária e provisória evidencia a preocupação do Parlamento, do Conselho e da Comissão em criar, no prazo mais curto possível, um dispositivo de luta eficaz contra a corrupção e os comportamentos ilegais no seio das instituições e órgãos comunitários. Este sistema revela, no entanto, alguns pontos fracos, contrastando com a sua rapidez e flexibilidade, que o Comité de Fiscalização foi levado a constatar, no quadro da sua missão, na medida em que podem comprometer a independência orgânica do OLAF. A adesão ao acordo interinstitucional de órgãos e instituições que não sejam partes signatárias no mesmo pode, nomeadamente, ser dificultada pelo facto de esses órgãos e instituições poderem querer evitar a ingerência nos seus assuntos internos de um Organismo cujo estatuto lhes possa parecer ambíguo e em relação ao qual possam ter dúvidas quanto à sua independência em relação à Comissão. Além disso, ao referir-se apenas ao Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades e ao Estatuto dos funcionários, o acordo interinstitucional não resolveu todas as questões que podem vir a surgir do ponto de vista da protecção dos direitos e garantias individuais no quadro dos inquéritos internos susceptíveis de dar ensejo a processos penais.

3. Dificuldades inerentes às relações interinstitucionais

Na prática, desde o momento em que foi formalmente criado, com a entrada em vigor do regulamento, o OLAF tem tido de resolver alguns problemas ligados, entre outras coisas, às suas atribuições em matéria de recrutamento do pessoal, de procedimentos e de garantias relativas aos seus inquéritos, assim como às imunidades, com que se possa ver confrontado. Durante esta fase de instalação, o Comité de Fiscalização tem consagrado uma parte significativa da sua actividade a examinar as soluções adoptadas, tomando nota dos aspectos determinantes para a independência do Organismo em relação às instituições.

a) Atribuições do OLAF em matéria de recrutamento do pessoal

Tal como se encontra definido nos textos, que prevêem a transferência para o OLAF das atribuições da Comissão em matéria de luta antifraude ao nível das diversas políticas sectoriais, as competências daquele Organismo são muito diferenciadas e os inquéritos por ele realizados tanto podem ser de natureza administrativa, como de natureza disciplinar, financeira, fiscal ou aduaneira, podendo até penetrar no domínio penal. Esta diversidade de funções torna os problemas de recrutamento particularmente delicados, face a um quadro de efectivos forçosamente restrito, tanto mais que a estrutura do organigrama enfrenta algumas dificuldades para encontrar um equilíbrio entre as diferentes categorias de investigadores e as funções exercidas a montante e a jusante dos inquéritos (informações, acompanhamento ou administração). Assim, nos inquéritos efectuados nas instituições, em que as competências exigidas tanto podem ser de ordem administrativa ou orçamental, como podem abranger os domínios da luta contra a corrupção, dos contratos públicos ou da gestão financeira, poderá afigurar-se difícil atender a todas as necessidades.

b) Procedimentos de inquérito

Os poderes cometidos ao OLAF em matéria de inquéritos estão definidos nos artigos 3.o e 4.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 e no artigo 7.o do Regulamento (Euratom, CE) n.o 2185/96, em que é feita uma clara alusão à sua natureza administrativa. Esses inquéritos podem, todavia, pela sua finalidade e modalidades, penetrar no campo penal. Podem contribuir para a instrução de processos penais e dar ensejo a actos que se prendem com os direitos e liberdades das pessoas, tais como perquisições ou interrogatórios. O OLAF está neste momento a tentar definir regras de procedimento inerentes à sua missão e adaptadas aos seus objectivos. Esta tarefa revela-se, no entanto, difícil, uma vez que a natureza "administrativa" dos inquéritos poderá constituir uma limitação no caso de delitos decorrentes de uma criminalidade complexa, não só do ponto de vista da sua admissibilidade nas jurisdições penais, como também do ponto de vista da sua eficácia. No caso de actos de corrupção ou de criminalidade financeira, os processos administrativos podem revelar-se insuficientes para proteger as instituições contra tentativas de encobrimento de provas.

c) Garantias relativas aos inquéritos

De acordo com a regulamentação em vigor, os inquéritos do OLAF devem ser efectuados no respeito pelas garantias dos direitos das pessoas. O artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 consagra a confidencialidade e a protecção dos dados pessoais e a alínea b) do n.o 6 do artigo 4.o confia a todas as instituições o cuidado de adoptarem as normas que garantam esses direitos. A decisão modelo referida nesta disposição prevê duas dessas garantias: o direito de as pessoas sujeitas à investigação se pronunciarem antes de o seu nome ser citado na sequência do inquérito (artigo 4.o) e o direito de serem informadas sobre o arquivamento do inquérito (artigo 5.o). Como é evidente, as garantias conferidas pelo processo penal são muito mais específicas e abrangentes. Para poderem serem utilizadas perante uma jurisdição penal, as provas obtidas no âmbito dos inquéritos do OLAF deverão também respeitar essas garantias. É um facto que o Regulamento (Euratom, CE) n.o 2185/96 estabelece, no seu artigo 6.o, que esses inquéritos devem ser realizados no respeito pelas regras processuais aplicáveis aos inspectores administrativos nacionais. Cumpre ao OLAF adaptar os seus procedimentos de obtenção de provas e, em particular, as garantias em matéria de inquéritos à finalidade dos mesmos (penal, disciplinar ou administrativa). Caso contrário, a validade das medidas tomadas pelo OLAF, bem como a sua legitimidade, poderiam ser postas em causa aquando da realização de inquéritos nas instituições.

d) As imunidades, limitações à acção do OLAF nas instituições

A questão das imunidades, que mereceu por parte do Comité de Fiscalização uma profunda análise em virtude do seu impacte na independência orgânica ou funcional do OLAF, é muito complexa, na medida em que abrange, com efeito, três situações distintas: a imunidade propriamente dita, a isenção de responsabilidade e a inviolabilidade.

A imunidade propriamente dita é a imunidade de jurisdição e de funções de que os funcionários e outros agentes das Comunidades beneficiam ao abrigo do artigo 12.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades, de 8 de Abril de 1965. Relativamente aos actos realizados no exercício das suas funções, esta imunidade isenta-os da acção das autoridades nacionais, nomeadamente judiciais. Não representa, por conseguinte, um obstáculo à acção do OLAF nas instituições e o facto de ser mencionada nas decisões internas das instituições relativas aos inquéritos do OLAF serve apenas para indicar que os pedidos de levantamento da imunidade, feitos por autoridades nacionais relativamente a membros, funcionários ou agentes da instituição, devem ser notificados ao OLAF. Na prática, os pedidos de levantamento da imunidade de funcionários ou agentes comunitários, efectuados desde a entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, foram solicitados por autoridades nacionais no âmbito de casos cujos processos lhes tinham sido transmitidos pelo OLAF.

Ainda relativamente à questão da imunidade ou, pelo menos, aos entraves aos inquéritos internos do OLAF, vários órgãos comunitários consideraram que podiam limitar a acção do Organismo dentro da sua própria administração.

Por um lado, a decisão adoptada (de qualquer modo, tardiamente) pelo Comité das Regiões para execução do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 e, nomeadamente, do n.o 6 do seu artigo 4.o, constitui um entrave à obrigação de os membros, funcionários e agentes do Comité informarem o OLAF, na medida em que esta decisão lhes impõe que comuniquem com o Organismo através da respectiva hierarquia.

Por outro lado, no âmbito do intercâmbio de informações com o Comité de Fiscalização, o Banco Central Europeu e o Banco Europeu de Investimento alegaram que não estavam sujeitos à obrigação de permitir ao OLAF a realização de inquéritos nas suas administrações, uma vez que o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 não lhes era aplicável: qualquer ingerência do OLAF nos seus assuntos internos atentaria contra a sua independência e, além disso, o facto de não gerirem dotações comunitárias levava a que não fossem abrangidos pelo regulamento. O Comité de Fiscalização considerou que estas tomadas de posição atentavam contra a independência orgânica do OLAF, pelo que enviou um relatório às instituições sobre esta matéria, onde salienta que, na sua opinião, o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 é de âmbito geral e aplica-se a todas as instituições, dado o facto de ter sido adoptado com base no artigo 280.o do Tratado CE. Atendendo a que os bancos adoptaram decisões internas que instituíram estruturas próprias que obstam aos inquéritos do OLAF e à obrigação de o seu pessoal informar o Organismo, o Comité de Fiscalização apoiou a iniciativa da Comissão de interpor no Tribunal de Justiça um recurso de anulação contra essas decisões.

A imunidade parlamentar prevista no artigo 10.o do Protocolo constitui, com efeito, uma isenção de responsabilidade: ao longo da sessão do Parlamento, os deputados não estão sujeitos, no território de qualquer outro Estado-Membro que não seja o seu, a qualquer medida que envolva detenção ou a qualquer processo judicial. No seu território nacional, beneficiam das imunidades reconhecidas aos deputados parlamentares do seu país. A questão de saber se essa imunidade parlamentar protege os deputados europeus das medidas do OLAF está actualmente a ser alvo de um litígio no Tribunal de Primeira Instância. Este litígio põe a nu uma ambiguidade fundamental do OLAF, a ambiguidade associada à natureza dos seus inquéritos. Os recorrentes, setenta e um deputados, consideraram, com efeito, que a decisão interna adoptada pelo Parlamento para definir as regras aplicáveis aos inquéritos efectuados pelo OLAF não os protege contra as medidas deste organismo que possam de alguma forma comparar-se a operações, tais como as perquisições, que habitualmente acompanham os procedimentos de natureza penal. A decisão do Tribunal deverá, de qualquer forma, contribuir para esclarecer a natureza dos inquéritos efectuados pelo OLAF. O Comité de Fiscalização salienta, todavia, que tal solução jurisprudencial apresenta dois inconvenientes: por um lado, apenas será tomada após um período relativamente longo, durante o qual a situação jurídica permanecerá incerta, e, por outro lado, poderá ser limitada e resolver apenas parte do problema. Cumpre, pois, esperar que possa ser encontrada uma solução regulamentar.

A inviolabilidade dos locais pode constituir também um obstáculo aos inquéritos do OLAF. Foi invocada no recurso interposto pelos setenta e um deputados, que solicitaram, entre outras coisas e no âmbito do processo de medidas provisórias, que o Parlamento Europeu se comprometesse a autorizar o Organismo a aceder aos seus gabinetes apenas com o seu consentimento explícito. No seu despacho de 2 de Maio de 2000, o Presidente do Tribunal de Primeira Instância admitiu o pedido formulado pelos setenta e um deputados, enquanto se aguarda o anúncio da decisão sobre o recurso principal.

Cumpre assinalar, ao invés, que a imunidade relativa à inviolabilidade das instalações do próprio OLAF foi levantada pela Comissão, a pedido de um juiz de instrução de Bruxelas (decisão de 15 de Fevereiro de 2000).

4. Participação do OLAF na reflexão interinstitucional em torno da protecção dos interesses financeiros das CE

O estatuto interinstitucional do OLAF leva-o a tomar posição ou até mesmo a preparar as reflexões tecidas ao nível das instituições comunitárias sobre a protecção dos interesses financeiros das CE. O Comité de Fiscalização também tem participado neste processo de reflexão, quando os problemas tratados se prendem com a sua missão. O regulamento permitiu criar uma estrutura, à qual cabe agora definir uma política, completar e especificar o quadro jurídico da sua acção, bem como iniciar um processo de reflexão sobre a sua evolução institucional. No intuito de reforçar a independência do Organismo, o Comité de Fiscalização acompanhou as reflexões do director-geral, tendo-lhe prestado o seu apoio, quer se tratasse da abordagem estratégica global, do quadro jurídico ou da reforma institucional.

a) Abordagem estratégica global

O desafio que se coloca à União Europeia, devido aos ataques perpetrados pelo crime contra as suas finanças, só poderá ser vencido através de uma acção coerente, global e planeada. As grandes linhas de acção propostas pelo OLAF à Comissão respondem às análises e observações feitas pelo Comité de Fiscalização.

Em primeiro lugar, a luta contra este tipo de fraude deverá basear-se no profundo conhecimento da sua envolvente económica e criminal, bem como numa política de inquérito definida a partir da análise de informações o mais abrangentes possível, que o OLAF poderia efectuar dotando-se de uma serviço de "informação" adequado, o que implicaria o recrutamento de pessoal qualificado necessário.

Em segundo lugar, o carácter transfronteiriço deste tipo de fraude implica que a mesma seja combatida no quadro de uma parceria reforçada com os Estados-Membros.

Em terceiro lugar, é necessário reforçar, a nível comunitário, a eficácia, a transparência e a independência dos inquéritos internos às instituições e estabelecer ainda uma política legislativa antifraude que englobe os aspectos da detecção, do acompanhamento e da prevenção.

Esta estratégia deverá, por último, integrar a dimensão judicial dos inquéritos e, no quadro da plataforma de serviços proposta pelo Organismo (vide supra), preparar a instituição de um órgão como o de Procurador Europeu. Será então necessário coordenar acuradamente as diferentes fases dessa evolução.

b) Quadro jurídico

As dificuldades jurídicas com que o OLAF se deparou e que o Comité de Fiscalização constatou ao nível das regras de procedimento, das imunidades, etc., podem e devem ser resolvidas rapidamente, sem que para tal seja necessário proceder a alterações institucionais. O Comité de Fiscalização já havia chamado a atenção para a urgência de tais medidas nos seus pareceres n.os 5/1999 e 2/2000.

c) Reforma institucional

O Comité de Fiscalização salientou, em diversas ocasiões e, nomeadamente, no seu parecer n.o 5/99, que o OLAF enfrenta um problema de legitimidade. Embora a sua missão tenha sido definida ao mais alto nível legislativo comunitário, através de um regulamento adoptado em co-decisão, essa legitimidade foi posta em causa a pretexto de que o sistema de garantias que envolvem os inquéritos e o estatuto institucional do Organismo são insuficientes. Além disso, mesmo reforçando os seus laços de parceria com as autoridades nacionais, o OLAF não se encontra habilitado a solucionar todos os problemas de cooperação judicial a nível internacional. A instituição de um Procurador Europeu traria, a prazo, na opinião do Comité de Fiscalização, uma solução coerente a esses problemas. É por esta razão que o Comité apoia a proposta da Comissão apresentada à CIG nesse sentido.

D. RESPEITO DA CONFIDENCIALIDADE E PROTECÇÃO DOS DADOS

A legislação comunitária atribui ao Comité de Fiscalização do OLAF responsabilidades específicas nos domínios da confidencialidade e da protecção de dados. Afigura-se oportuno ter consciência do seu teor, antes de ponderar a aplicação dos textos.

1. Textos

A legislação em causa baseia-se em duas séries de disposições complementares.

- Por um lado, o artigo 8.o do regulamento de 1999, relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), protege todas as informações obtidas no quadro dos inquéritos.

O objectivo destas disposições consiste em proteger o conjunto das informações obtidas pelo Organismo no quadro dos inquéritos externos, bem como as informações de qualquer natureza obtidas ou comunicadas no quadro dos inquéritos internos que se encontrem ao abrigo do sigilo profissional.

Não obstante, a legislação prevê a possibilidade de comunicar informações obtidas no quadro de inquéritos internos, portanto nominativas, às pessoas que, dada a natureza das suas funções, delas devam tomar conhecimento no quadro da luta contra a fraude, contra a corrupção e contra qualquer outra actividade ilegal.

Os agentes deste Organismo, bem como todas as pessoas que actuem sob a sua autoridade, obrigar-se-ão a observar estritamente as disposições comunitárias e nacionais referentes à protecção de dados pessoais.

Ao Comité de Fiscalização cabe aferir da observância desta obrigação, que tem por objectivo proteger, por um lado, o próprio organismo e, por outro, as pessoas eventualmente visadas, em conformidade com o n.o 4 do artigo 8.o do regulamento supracitado.

- Por outro lado, a Directiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados, instituiu a protecção das liberdades e direitos fundamentais das pessoas singulares, principalmente no âmbito da sua vida privada, no que se refere ao tratamento de dados pessoais. Em conformidade com as disposições constantes desta directiva, os dados pessoais devem, em particular, ser tratados de forma leal e lícita, ser coligidos para fins determinados, explícitos e legítimos, estar relacionados com os objectivos a alcançar, actualizados dentro de prazos razoáveis e utilizáveis durante um período de tempo necessário para atingir o objectivo para que foram coligidos.

De acordo com o artigo 8.o do regulamento, cabe ao Comité de Fiscalização aferir da observância das disposições constantes desta directiva, desde que estas se apliquem às informações coligidas e tratadas pelo Organismo no quadro das actividades de prevenção e de repressão de atentados aos interesses financeiros das Comunidades.

No que se refere à primeira vertente da protecção de dados, o Comité de Fiscalização tem lançado, desde a sua implementação, várias iniciativas com o objectivo de assegurar a aplicação efectiva das disposições relativas à confidencialidade e à protecção de dados.

2. Aplicação dos textos

- Em primeiro lugar, dada a preocupação em verificar a natureza de todas as informações relacionadas com as actividades do Organismo, publicadas pela imprensa, o Comité de Fiscalização requereu ao director do Organismo que lhe remetesse, aquando de cada uma das suas reuniões, um estudo de Imprensa que reunisse todos os artigos e informações que, a qualquer título, a ele aludissem.

Subsequentemente, o Comité de Fiscalização tem-se dedicado, em todas as suas reuniões, ao estudo e à pesquisa de informações publicadas cuja natureza seja passível de atentar, quer contra o sigilo dos inquéritos, quer contra o legítimo sigilo profissional ao abrigo do qual se encontrem terceiros.

Com efeito, à qualidade dos inquéritos e, em particular, à sua independência, eficiência e consideração devida ao Organismo não pode deixar de corresponder o estrito respeito pelas disposições relativas à confidencialidade e à protecção de dados.

- Uma segunda intervenção do Comité de Fiscalização consistiu numa resposta verbal ao pedido urgente de um parecer, apresentado oralmente pelo director em exercício do Organismo. Tal pedido de parecer, apresentado oralmente, colocou uma questão de princípio. Nas vésperas da publicação de um comunicado de imprensa subsequente ao encerramento de um inquérito interno, o director em exercício do Organismo dirigiu-se ao Comité de Fiscalização com o objectivo de apurar se este aprovaria a publicação do referido comunicado, bem como dos seus termos. Após debater esta questão, o Comité constatou que o comunicado de imprensa em questão fornecia, por um lado, informações e apreciações nominativas e, por outro, que as autoridades judiciárias de um Estado-Membro eram destinatárias do dossier de inquérito elaborado pelo Organismo.

Com base nestas considerações, o Comité de Fiscalização considerou que, no quadro das disposições relativas à confidencialidade e à protecção de dados, não era oportuno publicar tal comunicado de imprensa.

No decurso da subsequente reunião com o director em exercício do Organismo, o Comité de Fiscalização apresentou as suas reservas em relação a qualquer publicação de comunicados de imprensa que revelem os métodos utilizados nos inquéritos, atentando, assim, contra a confidencialidade e a protecção de dados nominativos, bem como em relação a qualquer publicação cujo lançamento não tenha sido do consentimento das autoridades judiciárias consideradas competentes para levar a cabo os inquéritos.

A este propósito, e em caso de recurso às autoridades judiciárias, o Comité de Fiscalização manifestou a preferência de que sejam estas autoridades a publicar tais comunicados de imprensa e não o Organismo. Ao examinar os últimos comunicados de imprensa provenientes do Organismo, o Comité de Fiscalização congratulou-se pelo facto de as suas recomendações terem sido, efectivamente, respeitadas.

O Comité registou ainda o recurso apresentado por um funcionário contra o director em exercício do OLAF referente a uma presumível violação da obrigação de confidencialidade. Este recurso encontra-se actualmente submetido à apreciação da Comissão e do Tribunal de Primeira Instância.

- Por último, no que se refere à vertente da protecção de dados, relativa ao tratamento informatizado das informações recolhidas pelo Organismo, o Comité de Fiscalização designou relator um dos seus membros, incumbindo-o de efectuar uma avaliação dos sistemas informáticos que serão instalados no Organismo.

CAPÍTULO III

LIMITAÇÕES INERENTES ÀS NOVAS ESTRUTURAS E MELHORIAS PROPOSTAS

Como sublinhado ao longo do presente relatório, a fase de instalação do OLAF ainda não terminou e a própria duração do período transitório coloca os problemas conjunturais já expostos. Todavia, as dificuldades observadas não são todas da mesma natureza. Ainda que, na prática, a distinção entre ambas as categorias nem sempre seja perfeitamente clara, dir-se-ia que às dificuldades de natureza conjuntural, que, por conseguinte, são transitórias, se vêm aditar dificuldades de natureza estrutural, provenientes de limitações inerentes às novas estruturas, cuja natureza híbrida logo de início recordámos. Na medida em que essas limitações são de molde a obstar ao funcionamento, a vários níveis, do OLAF, o Comité de Fiscalização entende que é seu dever assinalá-las e propor melhorias que entende serem necessárias, a fim de garantir plenamente a independência e a transparência necessárias, tanto do ponto de vista da eficácia do Organismo, como da sua legitimidade (vide infra P1 a P5).

Sem dúvida que não cabe ao Comité de Fiscalização escolher a base jurídica e o procedimento apropriado a cada uma das respostas preconizadas. Trata-se, com efeito, de medidas que não são da sua competência e que poderiam depender: quer de decisões internas do OLAF, quer de especificações a introduzir na legislação comunitária geral, por exemplo, sobre o Estatuto dos Funcionários, quer ainda de adaptações ao Regulamento (CE) n.o 1073/1999 ou aditamentos ao Tratado no quadro da CIG.

Em contrapartida, o Comité examinará, neste último capítulo, as limitações com que se depara no dispositivo instituído - para a consecução do projecto político decidido em 25 de Maio de 1999 -, tanto no tocante às ambiguidades do estatuto do OLAF (A), como às suas actividades (B).

A. LIMITAÇÕES RELACIONADAS COM AS AMBIGUIDADES DO ESTATUTO DO OLAF

No momento em que foi adoptado (decisão e regulamento de 1999), o estatuto do OLAF era, sem dúvida, a solução mais razoável para os problemas que a Autoridade Política tinha que resolver com urgência. Uma outra solução, que consistisse em criar, no plano interinstitucional, um órgão inteiramente novo, transferindo para ele as competências indispensáveis, teria necessitado, com efeito, de prazos significativos, incompatíveis com a situação política. Em contrapartida, era exequível a criação de um serviço no interior da estrutura administrativa e orçamental da Comissão, na condição de que este serviço fosse dotado dos poderes de inquérito até aí exercidos pela Comissão e gozasse da mais ampla independência operacional. Foi assim que a elaboração do estatuto do OLAF pôde ser concluída em quatro meses. Ademais, a fórmula escolhida apresentava a vantagem de evitar uma ruptura, permitindo a transição gradual das estruturas da UCLAF (serviço da Comissão) para as do OLAF (organismo independente, de vocação interinstitucional).

Contudo, a implantação do Organismo constitui uma missão delicada e difícil. Esta encontra-se confiada ao director-geral e é acompanhada pelo Comité de Fiscalização, mas não pode ser realizada sem um apoio activo de todos os intervenientes: da Autoridade Orçamental, para criar a estrutura e atribuir as dotações para os postos de trabalho necessários; das instituições, para tomarem as decisões que permitam ao OLAF efectuar os inquéritos internos; e da Comissão, para adaptar as suas regras de gestão, de forma a permitir o exercício da autonomia do OLAF.

Surgiram, no entanto, limitações que enfraquecem a independência operacional. Essas limitações decorrem das diversas ambiguidades do estatuto do OLAF, quer se trate da organização administrativa do OLAF, da sua dupla missão ou das suas competências interinstitucionais. Na medida em que esta constatação é de natureza a pôr em risco a objectividade dos inquéritos e a credibilidade da missão do OLAF, afigura-se útil indicar, para cada caso, as medidas administrativas e regulamentares necessárias para as solucionar.

1. Organização administrativa

A decisão (artigos 5.º e 6.o) e o regulamento (artigo 13.o) salientam a intenção das autoridades políticas de dotar o OLAF de autonomia administrativa e financeira, prevendo uma estrutura orçamental e um organigrama específicos do Organismo e atribuindo ao seu director-geral os poderes de ECPN (entidade competente para proceder a nomeações) e de gestor orçamental. No que se refere aos procedimentos de adopção das previsões orçamentais, a Comissão e a Autoridade Orçamental puseram em prática estas disposições: o orçamento e o organigrama do OLAF são aprovados pelo Parlamento e pelo Conselho, com base num anteprojecto elaborado pelo director-geral, após consulta do Comité de Fiscalização, e transmitido à Autoridade Orçamental pela Comissão, eventualmente acompanhado de comentários.

No que se refere à gestão, ainda não foram tiradas todas as consequências destas disposições, o que leva à criação de limitações efectivas à autonomia do Organismo. Concretamente, até agora, a Organização alterou muito pouco os procedimentos de execução de despesas e de gestão do pessoal que estavam em vigor na UCLAF, serviço sujeito ao regime geral da Comissão. Todavia, o n.o 4 do artigo 6.o da decisão previa que "as decisões da Comissão relativas à sua organização interna são aplicáveis ao Organismo", mas apenas "na medida em que sejam compatíveis com as disposições adoptadas pelo legislador comunitário relativas ao Organismo, com a presente decisão e com as normas de execução desta". É de referir que em virtude das competências que lhe são cometidas pelo n.o 1 do artigo 6.o - fixar "as condições e modalidades de recrutamento" - e pelo n.o 2 do artigo 6.o, que lhe atribui os poderes de gestor orçamental, o director-geral dispõe dos poderes necessários à autonomia administrativa e financeira do Organismo. Bastaria, portanto, em princípio, exercer estas competências. Até agora, no entanto, procedeu-se apenas a um inventário mais ou menos formal das despesas a gerir directamente pelo OLAF e a uma repartição das funções de gestão, numa base pragmática, com o objectivo de continuar a beneficiar de economias de escala.

A prolongar-se esta situação, tal poderá limitar a liberdade de acção do director-geral, restringir a sua responsabilidade própria no domínio da gestão do pessoal e criar obstáculos reais à restruturação do Organismo, limitando a sua capacidade de recrutar as pessoas que possuam as qualificações e especializações necessárias (por exemplo, em matéria de política criminal, de processo penal ou de "serviços de informação"). No domínio da gestão das dotações, poderão igualmente surgir limitações em relação a equipamentos ou instalações.

P1:

Por conseguinte, o Comité de Fiscalização sublinha a necessidade de apoiar os esforços do OLAF no sentido de criar e implantar as estruturas administrativas e as regulamentações internas correspondentes à sua autonomia, nomeadamente no espírito das conclusões do Conselho ECOFIN de 17 de Julho de 2000 (vide ponto 12). Considera, com efeito, indispensável que se permita, desse modo, o exercício descentralizado das funções previstas pelo Regulamento Financeiro (função de gestor orçamental, de tesoureiro, de auditor financeiro, Comissão Consultiva de Compras e Contratos) e pelo estatuto (ECPN, comité do pessoal, comissão paritária).

2. Dupla missão do OLAF

Para além da missão operacional de luta antifraude, a decisão e o regulamento confiaram ao OLAF o conjunto das atribuições da UCLAF, inclusive uma missão de concepção e preparação das iniciativas legislativas e regulamentares da Comissão em matéria de luta antifraude. É, precisamente, esta dupla missão que comporta uma certa ambiguidade. Na verdade, em relação às suas actividades operacionais, reconhece-se ao OLAF uma total independência mas, em contrapartida, no que respeita à preparação das iniciativas legislativas ou ao exercício de certas actividades de concepção, o Organismo é associado ao exercício de uma competência de que a Comissão conserva a inteira responsabilidade.

Ora, a participação do OLAF na actividade de concepção e preparação das iniciativas legislativas assume grande importância, por um lado para a qualidade dessa legislação, que deverá poder usufruir da experiência prática no terreno e, por outro lado, para o OLAF, cuja acção repressiva deve poder ser melhorada e complementada por uma acção preventiva, por intermédio de uma legislação melhor adaptada e mais eficaz. Na prática, as relações entre a Comissão e o OLAF, no âmbito de uma tal associação, tendem a ser muito próximas das que a Comissão mantém com qualquer direcção-geral, à qual comunica e impõe as suas orientações políticas: o OLAF é, assim, considerado como um serviço que deve cooperar e negociar com outros serviços, a fim de preparar uma posição comum, a da Comissão.

P2:

Por conseguinte, no que se refere à participação do OLAF na actividade de concepção e de preparação das iniciativas legislativas, o Comité de Fiscalização considera oportuno que a estrutura do OLAF seja concebida de forma a evitar qualquer interferência susceptível de enfraquecer a independência operacional em matéria de inquéritos.

3. Competências interinstitucionais do OLAF

Como vimos anteriormente, no âmbito da missão operacional, o aspecto mais importante da reforma operada pela criação do OLAF prende-se com a sua vocação para efectuar inquéritos no interior das instituições, órgãos e organismos comunitários, a fim de neles reforçar a luta contra a fraude, a corrupção e todas as outras actividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da Comunidade. Devido a algumas debilidades do quadro jurídico, surgiram, todavia, dificuldades na aplicação do regulamento nas instituições.

- Por um lado, o alcance geral do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 no conjunto da ordem jurídica comunitária e em relação a todos os órgãos, instituições e organismos instituídos pelos Tratados, ou com base neles, foi posto em causa através das decisões que devem ser tomadas por força do artigo 4.o As instâncias políticas tinham, com efeito, optado por garantir o alcance geral do regulamento, não só baseando-o no artigo 280.o do Tratado CE e utilizando o processo de co-decisão do artigo 251.o, mas também celebrando um acordo interinstitucional, ao qual as instituições e órgãos eram convidados a aderir e que previa um modelo de decisão que estes deveriam adoptar.

Recordemos que o Banco Central Europeu e o Banco Europeu de Investimento consideraram que não estavam vinculados por estas disposições e fizeram uso da liberdade de acção que lhes era proporcionada pela fórmula de um acordo interinstitucional para adoptarem decisões internas não conformes com o Regulamento (CE) n.o 1073/1999. Tal como solicitara o Comité de Fiscalização numa carta dirigida ao Presidente Prodi, em 17 de Dezembro de 1999, a Comissão interpôs um recurso contra estas decisões internas, que segue actualmente os seus trâmites no TJCE. Paralelamente, vários deputados interpuseram recurso contra a decisão do Parlamento Europeu de aplicar o regulamento, tendo sido decretada uma primeira medida cautelar, em 2 de Maio de 2000, que suspende a aplicação da decisão aos autores do recurso.

- Por outro lado, a partir do momento em que as instituições e os órgãos se aperceberam da possibilidade concreta de um inquérito do OLAF no seu seio, surgiram ambiguidades e incertezas sobre a relação entre tais inquéritos e os procedimentos