DECISÃO DA COMISSÃO de 4 de Dezembro de 1992 relativa a um processo de aplicação do artigo 85o do Tratado CEE IV/32.797 e 32.798 - Lloyd's Underwriters' Association e The Institute of London Underwriters (Apenas faz fé o texto em língua inglesa) (93/3/CEE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CEE) no 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, Primeiro Regulamento de execução dos artigos 85o e 86o do Tratado (1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Acto de Adesão de Espanha e de Portugal, e, nomeadamente, o seu artigo 2o,

Tendo em conta a notificação e o pedido de isenção e/ou de certificado negativo, de 7 de Junho de 1989, apresentado à Comissão pela Lloyd's Underwriters' Association e pelo Institute of London Underwriters em relação a dois acordos, nomeadamente o Acordo comum de seguro de cascos (Joint Hull Understandings - JHU) e o Acordo de respeito da liderança (Respect of Lead Agreement - RLA),

Tendo em conta a decisão da Comissão de 1 de Outubro de 1990 de dar início ao processo neste caso,

Tendo em conta o essencial do conteúdo do pedido e da notificação publicado (2) nos termos do no 3 do artigo 19o do Regulamento no 17,

Após consulta do Comité consultivo em matéria de acordos, decisões e práticas concertadas e de posições dominantes,

Considerando o seguinte:

I. OS FACTOS

A. Notificação

(1) A 7 de Junho de 1989, o Institute of London Underwriters (ILU) e a Lloyd's Underwriters Association (LUA) notificaram formalmente a Comissão de dois acordos conhecidos por Acordo comum de seguro de cascos (Joint Hull Understandings - JHU) e Acordo de respeito da liderança (Respect of Lead Agreement - RLA), com vista à obtenção de um certificado negativo ou de uma isenção. Esta notificação formal foi precedida, em relação a ambos os acordos, de uma notificação informal através de cartas de 7 de Julho de 1988. Os acordos notificados dizem respeito ao seguro de cascos de navios e de máquinas.

B. Associações de empresas

(2) O Institute of London Underwriters é uma associação de seguradores (underwriters) que operam no domínio dos seguros marítimo e aéreo em Londres. Fundada em 1884, desempenha as funções normais de uma associação comercial, incluindo vários serviços de apoio administrativo aos membros. Tem cerca de 112 membros, dos quais 50 % são empresas britânicas. A metade restante inclui filiais ou sucursais de empresas de vários países do mundo.

(3) A Lloyd's de Londres é uma sociedade de seguradores privados que servem um mercado internacional para quase todos os tipos de seguros. As suas receitas de prémios atingem cerca de seis mil milhões de libras esterlinas por ano. Três quartos da sua actividade provêm de outros países que não o Reino Unido. As apólices são subscritas por pessoas singulares cuja responsabilidade é ilimitada. Actualmente, os seus membros elevam-se a cerca de 31 000, agrupados em cerca de 400 consórcios. Um agente segurador especialista contrata em nome de cada consórcio. Os membros podem fazer parte de mais de um consórcio.

(4) A Lloyd's Underwriters Association foi fundada em 1909 e representa todos os consórcios da Lloyd's que exercem a sua actividade no sector dos seguros marítimos, sendo estes aproximadamente em número de 230.

(5) As duas associações operam por intermédio de vários comités mistos cujo objectivo é examinar assuntos de interesse em domínios específicos e que reúnem especialistas em cada domínio. Um destes comités é o Joint Hull Comitee (JHC) abaixo referido. O JHC é constituído por dezasseis membros, oito de cada uma das associações LUA e ILU. O JHC tem por funções apreciar questões de interesse no que respeita ao mercado e desenvolver e administrar os dois acordos notificados - o JHU e o RLA.

(6) As associações ILU e LUA representam a grande maioria dos seguradores que operam no âmbito do seguro marítimo em Londres. Em conjunto representam aproximadamente 90 % da capacidade total de seguros marítimos no Reino Unido, sendo o remanescente assegurado por algumas companhias estranhas às duas associações.

C. O mercado

(7) O seguro de cascos de navios é subscrito sobretudo nos Estados Unidos da América (EUA), França, Noruega e Reino Unido. A quota do Reino Unido no domínio da actividade internacional de seguro de cascos representa uma parcela importante da totalidade dos seguros de cascos a nível mundial não sujeitos a exigências de localização obrigatória. As partes calculam que cerca de 25 % dos seguros de cascos da Comunidade são feitos em Londres e que uma percentagem mais elevada de embarcações de fora da Comunidade é segurada em Londres. As partes declararam igualmente que o prestígio do mercado londrino na actividade seguradora marítima significa que, relativamente a muitos riscos, Londres tem uma função de liderança (isto é, os riscos são cobertos inicialmente em Londres, embora só em parte), acompanhando os outros mercados estrangeiros a apreciação feita pelo mercado londrino em relação às tarifas e à regularização dos sinistros, de tal forma que em certa medida a « influência do mercado londrino é maior do que a sua quota real de mercado ».

(8) Calcula-se que os prémios dos seguros marítimos pagos às duas associações se elevam, aproximadamente, a quatro mil milhões de libras esterlinas por ano, dos quais três mil milhões respeitam ao seguro de cascos e máquinas.

(9) Os armadores recorrem em regra aos corretores de seguros para segurarem por sua conta as suas frotas, de forma a garantirem que o referido seguro é efectuado nas melhores condições disponíveis no mercado mundial. Segundo os notificantes, « a concorrência na actividade do seguro de cascos tende a verificar-se mais entre os mercados do que no âmbito dos mercados ». O mercado londrino no seu conjunto entra, assim, em concorrência directa com outros mercados, deslocando-se os riscos para os mercados em que os corretores conseguem melhores condições, mas é reduzido o grau de concorrência existente dentro do próprio mercado londrino, uma vez que os compromissos são assumidos pelos seguradores. A concorrência no mercado londrino funda-se, assim, na acção dos corretores.

(10) O seguro marítimo é caracterizado pelo facto de ser feito normalmente numa base de co-seguro; em virtude das grandes quantias envolvidas, os seguradores procuram quase sempre partilhar a cobertura de um determinado risco, limitando a participação a uma proporção acordada sobre o total. Algumas vezes, um determinado risco é coberto em mais de um mercado (simultaneamente em Londres e, por exemplo, em França). É comum, mesmo em relação aos co-seguradores, procurar resseguro para uma parte do risco e, sempre que o risco é em parte coberto noutro mercado, os seguradores daquele outro mercado podem ressegurar em Londres.

(11) Uma outra característica deste mercado é o facto de só alguns seguradores (conhecidos por leaders) apreciarem em pormenor o risco e o avaliarem, determinando as condições e os prémios adequados. Os restantes (conhecidos por followers) dependem significativamente da apreciação dos leaders para decidir se devem participar igualmente, de forma que a reputação do leader é importante para que o corretor consiga os apoios subsequentes no mercado. A colocação do risco é feita mediante a utilização de um slip ou formulário, que compreende dados sobre o risco e a cobertura proposta. Uma colocação típica de um risco relativo a um casco de navio envolverá cerca de vinte seguradores e poderá atingir cinquenta seguradores sempre que as somas em causa sejam muito elevadas.

(12) De igual forma, quando são apresentados pedidos de indemnização, embora teoricamente cada segurador tenha o direito de decidir por si, na prática os leaders tomam a decisão e os followers limitam-se a examiná-la brevemente. Os pagamentos, tal como os prémios, são feitos de forma centralizada.

(13) Um outra característica específica do seguro de cascos é o facto de ter um período de vida longo, ou seja, de poder decorrer um período de tempo alargado entre, por um lado, o pagamento do prémio e, por outro, a participação e o pagamento das indemnizações. A maior parte dos pedidos de indemnização são apresentados muito após o ano de ocorrência do sinistro, geralmente três ou quatro anos após e muito poucos sinistros, a não ser os que dizem respeito a sinistros importantes, são participados antes de dois anos. É esta a razão por que na renovação o segurador não toma em consideração unicamente os resultados do ano corrente, mas antes o de vários anos e, se possível, pelo menos oito anos. Considera-se que este é o período adequado para permitir uma visão perfeita da estrutura dos prejuízos e sinistros verificados e para dar indicações sobre o momento em que ocorrem as perdas e em que são apresentados os pedidos de indemnização.

(14) Segundo os notificantes, « a concorrência centra-se principalmente no preço, tendo igualmente um peso considerável a experiência na regularização de sinistros e a solidez e reputação dos seguradores ».

(15) Outras características deste mercado são a elevada incidência dos pedidos de indemnização e o papel do armador, o pavilhão, a tripulação e outras variáveis na determinação do risco. A importância destes factores adicionais e em especial do armador significa que « no seguro de cascos de navios uma embarcação pode ser segurada com um prémio mais de dez vezes superior ao prémio pago por uma embarcação idêntica cujo armador tem um bom registo ».

D. Os acordos tal como foram notificados

i) Acordo comum de seguro de cascos de navios [Joint Hull Understandings (JHU)]

(16) O JHU incluía três cláusulas (cláusulas 3, 2B e 11) que limitavam aos membros das associações ILU e LUA a liberdade de determinação dos seus próprios preços, especialmente nas renovações. Estas cláusulas, que descreveremos abaixo, deixaram de ser aplicadas por aquelas associações em 25 de Abril de 1991, na sequência de uma comunicação de acusações.

(17) A cláusula 3 referia-se a um « gráfico » anexo ao JHU. Este gráfico estabelecia os aumentos mínimos dos prémios recomendados para um determinado rácio de perdas. A taxa de aumento elevava-se em função da agravação do rácio de perdas. Por exemplo, para uma embarcação com um saldo credor ou um rácio de perdas de 17 % (ou seja, cujos prémios pagos excedam as perdas em 17 %), o aumento era de 53 %. Se o saldo fosse negativo, por exemplo de 25 %, a taxa de aumento seria de 90 %. Para grandes frotas, as taxas poderiam variar dentro de um certo intervalo e as taxas dentro de cada intervalo seriam menores do que as aplicadas a embarcações isoladas. Para rácios (ou seja, para saldos negativos) abaixo de 25 %, os leaders têm liberdade para cobrar outros aumentos da forma como entenderem adequado. Se as condições da renovação se situarem abaixo do mínimo estabelecido « no gráfico, recomenda-se que os quatro leaders procedam a consultas entre si antes de ser feita qualquer oferta e que os resultados das suas deliberações sejam comunicados ao Joint Hull Comittee ». A liberdade de não observância do gráfico foi introduzida a 9 de Fevereiro de 1989. Antes desta data, os seguradores não podiam afastar-se do gráfico, a não ser em caso de consentimento do Joint Hull Comittee. Não existiam sanções para os casos em que os seguradores se afastavam unilateralmente do gráfico, para além, segundo os notificantes, « das críticas severas . . . por parte dos leaders em causa, podendo o presidente do Joint Hull Comittee ou o seu substituto, no caso de o processo ser muito grave, ter uma conversa privada com o segurador ou os seguradores considerado(s) em falta ».

(18) Uma vez que o gráfico existia desde tempos imemoriais, as partes não podiam explicar exactamente em que condições foi inicialmente elaborado. As partes explicaram, no entanto, que reflectia a « experiência geral do mercado » e que as alterações introduzidas foram feitas após uma apreciação geral de factores como « flutuações cambiais . . ., inflação e variação dos custos de construção e reparação navais ».

(19) A cláusula 2B estabelecia que sempe que os resultados exigissem um aumento, o « excesso » (designado por « dedutível ») deveria ser aumentado em 50 % « do aumento percentual, não podendo ser inferior a 10 % ».

(20) A cláusula 11 estipulava que sempre que o pagamento não fosse feito imediatamente em dinheiro, mas de forma diferida, o abatimento normal de pronto pagamento deveria ser reduzido de 15 % para 10 %.

(21) A cláusula 1 (a) do JHU notificado estabelecia que « a repartição de quotas no mercado dos seguros de cascos de navios e os contratos de resseguro obrigatório de excedentes se restringem ao seguro de pavilhão e propriedade/gestão (Flag and Ownership/Management FOM) do país em causa, se outra coisa não for convencionada entre todos os seguradores ». Isto significa que, se outra coisa não tiver sido especificamente acordada, a actividade de resseguro estava limitada a embarcações cujo país de registo, propriedade e gestão coincida com o do ressegurado. Esta cláusula foi alterada a pedido da Comissão e compreende agora uma recomendação nos termos da qual os resseguradores devem solicitar informações sobre a nacionalidade dos proprietários das embarcações, facto importante que se considera afectar a determinação do risco.

(22) As restantes cláusulas do JHU estabelecem linhas de orientação e critérios uniformes sobre dados técnicos da política de renovação. Referem-se, essencialmente à identificação de práticas de mercado prudentes e estabelecem métodos para reduzir a confusão acerca do verdadeiro registo do segurado ou do âmbito da política de cascos e máquinas. Os seguradores têm a liberdade de ignorar estas orientações e de utilizar outras se assim o desejarem. As linhas de orientação dizem respeito a questões tais como:

a) A metodologia para classificação de embarcações;

b) A necessidade de informações acerca do armador e do seu registo que devem ser apresentadas de forma uniforme (para facilitar comparações e evitar informações deturpadas);

c) O tratamento a dar às alterações do valor das embarcações e, em especial, a necessidade de diferenciar entre aumentos que visam unicamente acompanhar a inflação e os que se destinam a reflectir a tendência das embarcações em caso de perdas parciais;

d) A avaliação das embarcações em caso de perda parcial ou total e nomeadamente a necessidade de assegurar que essa avaliação não é excessivamente divergente;

e) A centralização e a administração de reembolsos relativos aos períodos em que as embarcações estão no porto - quando uma embarcação está no porto está sujeita a menor risco do que quando está completamente operacional. O reconhecimento deste facto implica que o segurado beneficia normalmente de um reembolso. O montante e o período de referência para a dedução são livremente negociados no momento da conclusão de cada contrato de seguros. O pedido de reclamação de reembolso é feito para um departamento central, administrado por LUA/ILU, que dispõem de quadros que são peritos em matéria de portos e de condições de portos ao nível mundial e que verificam se a embarcação esteve realmente no porto durante o período reclamado. A cláusula refere-se a reembolsos por períodos completos de 30 dias consecutivos, o que constitui o período normal de referência. Contudo, cada segurador ou grupo de seguradores tem liberdade para conceder reembolsos por períodos de menos de 30 dias;

f) A necessidade de não privar os seguradores ou prejudicar o seu direito de questionar a cláusula « de navegabilidade »;

g) A necessidade de os credores hipotecários obterem cobertura separada, uma vez que a apólice do seguro de cascos de navios e de máquinas não os protege contra a negligência inadequada do proprietário;

h) A definição dos riscos cobertos pela apólice de seguro de cascos e de máquinas.

ii) Acordo de respeito da liderança (Respect of Lead Agreement - RLA)

(23) Este acordo estipulava essencialmente que os mesmos leaders que tinham inicialmente subscrito um seguro de cascos de navios deviam continuar como leaders aquando da renovação da apólice, impedindo os followers ou outros potenciais leaders de dirigir a renovação. Isto significava que os outros seguradores não gozavam da oportunidade de apresentar propostas ou de concorrer em relação à renovação do seguro e que os armadores não beneficiavam da opção e dos preços possivelmente mais baratos que a concorrência entre leaders poderia permitir.

(24) Além disso, nos termos da cláusula 1 do RLA, os membros das duas associações concordavam em não subscrever qualquer slip a não ser que dois leaders de cada uma das associações fossem signatários (excepto quando um não signatário fosse já leader antes da assinatura do RLA). O que significava, em princípio, que estava proibida a concorrência entre as duas associações ILU e LUA.

(25) Ao RLA aderiram quase todos os membros destas duas associações. Se qualquer membro violasse o acordo, a sua associação (ILU ou LUA) poderia declarar que se considerava o referido membro excluído do acordo. Esta declaração tinha como efeito que nenhum outro segurador poderia seguir a sua liderança. Esta situação aconteceu pelo menos uma vez e embora as partes aleguem que o segurador em causa « não perdeu qualquer contrato por esse facto », a declaração foi, no entanto, considerada como uma « sanção importante ».

(26) A pedido da Comissão, as duas associações LUA e ILU renunciaram a este acordo em 25 de Abril de 1991, que foi substituído por um novo texto (o novo RLA) que estabelece:

1. Quando a renovação de um risco é objecto de uma proposta de um grupo ou grupos de seguradores concorrentes, o(s) leader(s) do(s) grupo(s) concorrente(s) pode(m) consultar o(s) leader(s) do slip existente. No caso de ser(em) consultado(s), o(s) leader(s) do slip existente colocará(ao) à disposição os seus registos sobre as estatísticas das embarcações.

2. O(s) leader(s) do slip existente e do slip concorrente não devem discutir as condições de renovação que propuseram.

3. Os seguradores que subscrevem actualmente o contrato de seguro devem comunicar ao seu leader, com uma antecedência pelo menos de dois meses em relação à data de renovação do contrato da primeira embarcação, a sua intenção de abandonar o slip existente para integrar um slip potencialmente concorrente.

A exigência de pré-aviso não se aplica se o slip concorrente está coberto a 100 %.

E. Observações de terceiros

(27) A Comissão não recebeu quaisquer observações de terceiros interessados, na sequência da publicação da comunicação, nos termos do no 3 do artigo 19o do Regulamento no 17.

II. APRECIAÇÃO JURÍDICA

No 1 DO ARTIGO 85o

A. Decisões de associações de empresas

(28) A ILU e a LUA são associações de empresas, na acepção do no 1 do artigo 85o O JHU e o RLA constituem decisões de associações de empresas, na acepção do no 1 do artigo 85o

B. Efeitos sobre o comércio

(29) Um acordo no domínio do seguro marítimo que envolve transportes é susceptível, pela sua própria natureza, de afectar o comércio entre Estados-membros. Além disso, o comércio é afectado na medida em que os membros das associações ILU e LUA prestam este serviço a armadores ou através de corretores que se encontram estabelecidos noutros Estados-membros. Acresce que, atenta a quota de mercado do Reino Unido dos membros das duas associações (quase 100 %), pode dizer-se que este efeito é apreciável.

C. Restrições da concorrência

i) Acordo comum de seguro de cascos (JHU)

O JHU compreendia três cláusulas contrárias ao no 1 do artigo 85o, por restringirem a concorrência:

a) Cláusula 3 - o gráfico

(30) O gráfico equivalia a um acordo de fixação de preços. Tinha por objectivo evitar que fossem acordadas renovações a taxas inferiores aos mínimos indicados no gráfico. Limitava a possibilidade de os leaders negociarem, aquando da renovação, taxas diferentes das indicadas no gráfico. Até 9 de Fevereiro de 1989, os membros das duas associações estavam obrigados a respeitarem as taxas indicadas no gráfico. No caso de não o fazerem, embora não existissem sanções, os seguradores eram em geral objecto de críticas por parte dos restantes seguradores. A ausência de sanções não significava, no entanto, que não existia um acordo de fixação de preços, na acepção do no 1 do artigo 85o, uma vez que, pela sua própria natureza, um acordo deste tipo restringe a concorrência e é expressamente proibido pelo mesmo no 1 do artigo 85o

(31) No que respeita ao efeito do acordo, os requerentes não puderam determinar exactamente quantas vezes o gráfico não teria sido observado. No entanto, declararam ter conhecimento de que anualmente « algumas renovações » não teriam respeitado os mínimos fixados no gráfico, embora tais inobservâncias fossem consideradas como algo de excepcional.

(32) Além disso, o facto de, a partir de 9 de Fevereiro de 1989 e até 25 de Abril de 1991, as partes se poderem afastar do gráfico não significa que durante esse período não se tenha verificado qualquer violação do no 1 do artigo 85o O aumento dos preços recomendados é igualmente abrangido pela proibição prevista no no 1 do artigo 85o (3). O facto de continuar a existir uma obrigação de participar os casos de afastamento do gráfico poderia ter funcionado igualmente como um factor de dissuasão, contribuindo, portanto, para reforçar a natureza restritiva do gráfico.

b) Cláusula 2B

(33) Esta cláusula limitava a liberdade de os seguradores fixarem os seus próprios níveis de aumentos designados por « dedutíveis » (excesso) e era portanto restritiva da concorrência, na acepção do no 1 do artigo 85o

c) Cláusula 11

(34) É ponto assente (4) que um acordo em relação ao desconto a conceder é abrangido pela proibição de fixação de preços prevista no no 1 do artigo 85o A cláusula significava claramente que existia um acordo subjacente no sentido de ser concedido um desconto de 15 % no caso de pagamento imediato em dinheiro. Quando o pagamento era diferido, o desconto devia ser reduzido para 10 %.

(35) As cláusulas acima mencionadas foram eliminadas pelas associações ILU e LUA em 25 de Abril de 1991.

(36) As restantes cláusulas do JHU revestem-se de natureza técnica e não compreendem quaisquer disposições que de forma considerável impeçam, restrinjam ou falseiem a concorrência no mercado comum.

ii) Acordo de respeito da liderança (RLA)

(37) O RLA restringia a concorrência no mercado londrino ao assegurar efectivamente que os mesmos leaders que tinham inicialmente subscrito o risco continuassem a subscrever o mesmo risco aquando da renovação. Estes leaders ficavam assim protegidos da concorrência de potenciais concorrentes que poderiam pretender oferecer melhores condições ou preços. Este acordo foi abandonado pelas duas associações ILU e LUA em 25 de Abril de 1991 e substituído por um novo acordo.

(38) O RLA restringia igualmente a concorrência entre as associações ILU e LUA, ao estabelecer que deveria haver dois leaders de cada uma das associações relativamente a cada slip. Os corretores não dispunham, portanto, da liberdade de se decidirem por uma só associação da sua escolha, mesmo que essa opção se traduza numa redução de custos e melhores preços.

(39) O novo RLA permite que um grupo ou grupos de seguradores concorrentes apresentem alternativas em relação ao grupo existente (ou ao slip existente). O novo RLA impõe igualmente ao grupo existente a obrigação de colocar à disposição os seus registos sobre as estatísticas das embarcações, para facilitar a tarefa de determinação do risco pelo grupo concorrente. O novo RLA proíbe também qualquer discussão sobre as condições de renovação entre o grupo de seguradores existente e o concorrente. Por estas razões, pode concluir-se que o novo RLA não inclui quaisquer cláusulas que de forma considerável restrinjam, impeçam ou falseiem a concorrência no mercado comum,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1o

A Comissão, com base nas informações de que dispõe, não tem fundamento para agir ao abrigo do no 1 do artigo 85o do Tratado CEE, em relação aos acordos notificados, com as alterações que lhes foram introduzidas, nomeadamente o Acordo comum de seguro de cascos e o Acordo de respeito da liderança.

Artigo 2o

São destinatárias da presente decisão as seguintes associações de empresas:

- Lloyd's Underwriters' Association,

Lloyd's,

1 Lime Street,

UK - London EC3M 7HA,

- The Institute of London Underwriters,

49, Leadenhall Street,

UK - London EC3A 2BE. Feito em Bruxelas, em 4 de Dezembro de 1992. Pela Comissão

Leon BRITTAN

Vice-Presidente

(1) JO no 13 de 21. 2. 1962, p. 204/62. (2) JO no C 87 de 8. 4. 1992, p. 4. (3) Decisão 85/75/CEE da Comissão (JO no L 35 de 7. 2. 1985, p. 20) e acórdão Verband der Sachversicherer contra Comissão, do Tribunal de Justiça, de 27 de Janeiro de 1987, proferido no processo 45/85, Colectânea da Jurisprudência do Tribunal 1987, p. 405. (4) Acórdão Van Landewijck contra Comissão, do Tribunal de Justiça, de 27 de Janeiro de 1987, proferido nos processos apensos 209 a 215 e 218/78, Colectânea da Jurisprudência do Tribunal 1980, p. 3125, e acórdão Stichting Sigarettenindustrie contra Comissão, do Tribunal de Justiça, de 10 de Dezembro de 1985, proferido nos processos apensos 240 a 242, 261, 262, 268 e 269/84, Colectânea da Jurisprudência do Tribunal 1985, p. 3831.