RELATÓRIO ESPECIAL N° 5/90 sobre a execução do regulamento (CEE) n° 815/84 do Conselho, relativo a um apoio financeiro excepcional a favor da Grécia, no domínio social acompanhado das respostas da Comissão (90/C 331/01)

(Observações em conformidade com o n°4 do artigo 206°A do Tratado CEE)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. Introdução

1.1. O Regulamento (CEE) n° 815/84 do Conselho, relativo a um apoio financeiro excepcional a favor da Grécia, no domínio social

, foi adoptado em 26 de Março de 1984. Surge na sequência do memorando que a Grécia apresentara em 19 de Março de 1982 relativamente às suas relações com a Comunidade, bem como da resposta da Comissão a esse memorando, em 29 de Março de 1983. Esta resposta reconhecia a especificidade da economia grega no contexto comunitário, sob o ponto de vista do seu nível de desenvolvimento e das suas estruturas.

1.2. O regulamento prevê, para o período de 1 de Janeiro de 1984 a 31 de Dezembro de 1988, a concessão de uma contribuição total de 120 Mio ECU, destinada essencialmente a cobrir 55 % das despesas públicas de construção, reestruturação e equipamento de centros de formação profissional, bem como de centros de reabilitação de doentes e diminuídos físicos e mentais destinados à sua reinserção profissional. Os centros de formação devem localizar-se na região de Atenas e o montante de 120 Mio ECU foi repartido em partes iguais entre os centros de formação e os centros de reabilitação.

1.3. Na prática, o regulamento constitui uma derrogação às normas do FEDER que, por um lado, excluem a contribuição deste fundo para os investimentos de carácter hospitalar e, por outro, não incluiam nessa altura intervenções para a região de Atenas.

1.4. As disposições do Regulamento (CEE) n° 815/84 foram posteriormente alteradas pelo Regulamento (CEE) n° 4130/88 do Conselho, de 16 de Dezembro de 1988

. As alterações introduzidas referem-se a uma prorrogação por três anos da duração de realização dos programas, ou seja até 31 de Dezembro de 1991, à inclusão entre as despesas elegíveis do custo de aquisição de terrenos ou edifícios privados para fins de construção, ampliação e/ou renovação dos centros, bem como a um reforço do acompanhamento dos programas e projectos.

2. Execução financeira

2.1. No que se refere aos exercícios de 1984 a 1989, a Comissão adoptou as sete decisões de contribuição agrupadas no quadro 1, que correspondem a uma autorização total de 96,4 Mio ECU.

2.2. Quanto aos pagamentos, atingiram em 31 de Dezembro de 1989 um total de 32,5 Mio ECU, ou seja cerca de 18,3 Mio ECU para a parte «centros de formação» e 14,2 Mio ECU para a parte «centros de reabilitação». A sua evolução durante o período de 1984 a 1989 (em Mio ECU) foi a seguinte:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

A maior parte dos pagamentos é constituída por adiantamentos, pois as disposições em vigor prevêem que um montante igual a 60 % do apoio financeiro concedido seja pago a título de adiantamento, quando o Estado-membro atestar que se iniciou a realização do projecto.

2.3. Em 31 de Dezembro de 1988, data inicialmente prevista para o final da execução dos programas, as autorizações elevavam-se, portanto, apenas a 84,5 Mio ECU, correspondendo a cerca de 70 % da dotação global, e os pagamentos a 28 Mio ECU, ou seja cerca de 23 % da mesma dotação.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.4. As percentagens correspondentes passaram respectivamente a 80 % e 27 % em 31 de Dezembro de 1989. Apesar das possibilidades oferecidas pelo Regulamento (CEE) n° 4130/88 no que se refere à tomada a cargo de novas categorias de despesas elegíveis para os centros de reabilitação, o ritmo da execução financeira global não aumentou, portanto, em 1989, atingindo as autorizações e os pagamentos durante esse exercício montantes inferiores à média dos exercícios anteriores.

3. Programas

3.1. O artigo 2° do Regulamento (CEE) n° 815/84 indica diversos pormenores que devem constar dos programas, especialmente o número e a localização dos centros e, para cada um destes últimos, o custo, o modo de financiamento e a duração da realização. Contudo, os dois programas apresentados à Comissão pelo Estado-membro em 1984, respectivamente para os estabelecimentos de formação e para os de reabilitação, não respeitaram de modo algum tais exigências.

3.2. No caso dos centros de formação, o programa consistiu essencialmente numa repartição provisória da contribuição por 14 organismos beneficiários, dispondo cada um destes de indicações de conjunto quanto às realizações previstas (custo, duração de execução, zona de actividade, etc.). Não se especificou se eram visados um ou mais projectos por cada organismo beneficiário, nem foi fornecida qualquer informação quanto à origem do financiamento, no que respeita à parte não coberta pela Comunidade. De facto, na maior parte dos casos, a localização exacta ficou por decidir e os estudos prévios deviam ainda ser efectuados.

3.3. No caso dos centros de reabilitação, o programa era ainda mais vago. Consistia na realidade em linhas programáticas indicando domínios de intervenção para o desenvolvimento de uma política de saúde a favor dos doentes e diminuídos físicos e mentais, com uma repartição aproximada de despesas por tipo de serviço a oferecer (estabelecimentos existentes, novos estabelecimentos, unidades de tratamento curto...). Não havia, portanto, previsão individualizada por centro, por beneficiário ou por local, nem mesmo indicação precisa quanto à natureza das operações consideradas, nem referência às possibilidades de cobertura financeira. Uma versão revista do documento, elaborada em 1987, revelou-se igualmente pouco operacional.

3.4. Tais programas revelavam na realidade uma grande improvisação e dissimulavam a ausência de qualquer preparação precisa dos investimentos a financiar. Na fase da concessão da contribuição, é certo que a Comissão se esforçou por apresentar fichas que fornecessem tanto quanto possível uma breve descrição dos processos considerados. Mas, como se verá nos pontos seguintes, esse trabalho não se pôde realizar em boas condições e a ausência do quadro de referência válido que os programas deviam constituir revelou-se, à partida, uma das deficiências fundamentais de toda a operação.

3.5. É igualmente lamentável que a experiência e os consideráveis conhecimentos da Comissão em matéria de financiamento de programas de infra-estruturas não tenham sido mais explorados. Um melhor recurso às práticas habitualmente seguidas na gestão dos fundos para o financiamento das infra-estruturas teria sem dúvida conduzido a um reforço, por ocasião da análise dos programas, da exigência de uma preparação técnica suficiente, da necessidade de dispor dos terrenos e autorizações exigidos em matéria de construção e da obrigação de dispor dos financiamentos indispensáveis.

4. Financiamento dos projectos

4.1. No que se refere aos exercícios de 1984 a 1989, a Comissão decidiu o financiamento de 290 projectos, sendo 93 para os centros de formação e 197 para os centros de reabilitação. A estas decisões juntaram-se outras 251, com alterações das anteriores. Cinquenta dessas alterações referiam-se à parte «formação» e consistiram num prolongamento dos prazos, ao passo que as outras 201 se referiam à parte «reabilitação» e consistiram numa prorrogação dos prazos (129 casos), num aumento dos montantes (19 casos) ou numa adaptação de ambos (53 casos).

4.2. A repartição por exercícios do número de projectos financiados pode resumir-se do modo apresentado no quadro 2.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.3. Na realidade, o número das decisões e a sua repartição entre novas decisões e alterações de decisões anteriores é pouco significativo, pois os próprios projectos cobertos pelas novas decisões apenas constituem frequentemente complementos, continuações ou parcelas suplementares de operações anteriormente aprovadas. A gestão revela-se à partida inutilmente complexa neste ponto e sem critérios claros de classificação, continuando a não ser possível garantir que a cada contribuição corresponda uma etapa de trabalhos, identificável e controlável.

4.4. A repartição dos financiamentos é elevada. No que se refere aos 290 projectos, e feita abstracção das alterações posteriores, a contribuição concedida é em média de 330 000 ECU por projecto. Observam-se 20 casos nos quais a contribuição é superior a 1 Mio ECU e 81 casos em que é inferior a 110 000 ECU, montante que corresponde a um investimento de 200 000 ECU. Saliente-se que o artigo 5° do Regulamento (CEE) n° 815/84 acentua a necessidade de providenciar para que o apoio financeiro da Comunidade «abranja um número limitado de centros».

4.5. No caso dos centros de reabilitação, o mesmo artigo 5° do regulamento alarga a possibilidade de concessão do apoio financeiro às despesas de projectos-piloto destinados a identificar os métodos mais eficazes para a execução do programa, bem como às despesas de estágios práticos de adaptação das qualificações profissionais para o pessoal médico, terapeuta, paramédico e de assistência social.

4.6. Assim, alguns projectos em matéria de reabilitação consistem, na totalidade ou em parte, em actividades de funcionamento e não em trabalhos de infra-estrutura. As verificações do Tribunal revelaram que, em determinados casos, essas acções de funcionamento tinham permitido melhorar ou assegurar a remuneração do pessoal local, mas sem um verdadeiro recurso a novas competências e sem modificação sensível dos cuidados prestados.

5. Execução dos projectos

Centros de formação

5.1. No que se refere aos centros de formação, as verificações locais do Tribunal de Contas relativas à execução dos projectos confirmaram a má preparação técnica destes últimos e os atrasos na sua realização. Determinados projectos, aprovados em 1984 e cuja realização estava prevista num prazo de três ou quatro anos, encontravam-se ainda em fase de preparação técnica em 1989. Em outros casos, uma autorização suplementar foi seguida posteriormente de uma anulação da autorização.

5.2. Para tentar atenuar os inconvenientes dos atrasos, alguns beneficiários procederam à aquisição dos equipamentos, que utilizam a título provisório em edifícios alugados. Uma das principais causas do atraso reside na dificuldade de encontrar locais para as construções ou na escolha de locais não apropriados. A inflação dos preços provoca igualmente problemas dado que, ainda que as contribuições sejam concedidas em ecus, as previsões de despesas dos projectos são elaboradas em dracmas e a considerável depreciação desta moeda conduz, em caso de atraso de realização, a revisões sucessivas dos custos.

5.3. As verificações locais revelaram, além disso, a dificuldade de se garantir o carácter elegível das despesas, na ausência de contabilidades estruturadas por operações e igualmente por vezes na ausência de indicações claras que permitam verificar se as despesas foram de facto efectuadas durante o período elegível.

5.4. Sob o ponto de vista da sua futura utilização, determinados centros dispõem de uma capacidade que ultrapassa consideravelmente as necessidades de formação interna do pessoal das empresas beneficiárias, sem que se tenham adoptado disposições para a boa utilização das capacidades excedentárias. Em alguns centros, os cursos previstos não parecem ter sido programados em função das necessidades do mercado do emprego e referem-se a actividades que já dispõem de uma superabundância de mão-de-obra.

Centros de reabilitação

5.5. A situação é mais grave no que se refere aos centros de reabilitação que, além dos problemas análogos aos expostos anteriormente, conhecem dificuldades suplementares. A nível regional, nenhuma organização digna desse nome foi instalada para assegurar a execução do Regulamento (CEE) n° 815/84, e a nível central a organização é insuficiente. A coordenação entre os centros e os serviços nacionais de saúde continua reduzida e o seu conteúdo não evoluiu.

5.6. Seis anos após a adopção do programa, são as orientações de base que constituem este último que podem conhecer uma derivação. O programa salientava uma diminuição da função do internamento e dos estabelecimentos psiquiátricos nos cuidados a oferecer aos doentes e visava um aumento do recurso a métodos de tratamento integrados no ambiente social. As realizações onde se verificou algum progresso (reforço das estruturas locais, construção nos conjuntos psiquiátricos existentes) podem, pelo contrário, traduzir-se por uma espécie de consolidação dos antigos métodos de tratamento. A situação em Leros, a seguir analisada, é um exemplo dessas dificuldades, ainda que constitua um caso extremo.

Caso do hospital de Leros

5.7. A ilha de Leros, no Dodecaneso, foi escolhida em 1957 para a criação de um asilo psiquiátrico, provavelmente devido à existência de um aquartelamento e de outras instalações não utilizadas, pertencentes à marinha, que ainda actualmente é a proprietária do domínio.

5.8. O número máximo de doentes atingiu 2 700. Se bem que as novas admissões tenham sido fortemente reduzidas a partir de 1982 e limitadas aos casos de ex-doentes e de pessoas provenientes das ilhas, no final de 1989 ainda se encontravam em Leros cerca de 1 127 doentes, originários de todas as regiões da Grécia.

5.9. O pessoal ocupado é de cerca de 900 pessoas, estando metade afecta a tarefas de vigilância ou de manutenção. Trata-se quase exclusivamente de pessoal desprovido de qualificação teórica e recrutado localmente, constituindo o hospital a actividade principal da ilha, que conta aproximadamente 7 000 habitantes.

5.10. A situação dos doentes é sobejamente conhecida e caracteriza-se pela ausência de tratamento, por um ambiente desprovido de estímulos e de contactos familiares ou sociais, por condições físicas muito pobres e por uma completa passividade.

5.11. A Comissão concedeu a contribuição prevista pelo Regulamento (CEE) n° 815/84 a cinco projectos que visavam essencialmente preparar a alteração das condições de vida dos doentes e a sua reabilitação, através da experiência da criação de pequenas unidades, de uma melhor formação do pessoal e da sensibilização da população local para os novos métodos de reinserção social e profissional dos doentes mentais.

5.12. Os cinco projectos aprovados são os seguintes:

a)n° 27 de 1984: construção e equipamento de dois edifícios, cada um para 10 pessoas; alteração e equipamento de oito edifícios destinados cada um a acolher oito a 10 pessoas; acção-piloto para a reabilitação dos doentes, a formação do pessoal e a transferência dos doentes para novas instalações. O projecto, que devia realizar-se ao longo de um período de 18 meses a partir de Outubro de 1984, foi prorrogado, em primeiro lugar, até 31 de Dezembro de 1988 e posteriormente até 31 de Dezembro de 1989. O seu custo foi avaliado em 97 Mio DR, dos quais 53,35 Mio DR, correspondentes a 602 608 ECU, a cargo da Comunidade;

b)n° 1 de 1986: estabelecimento e funcionamento de uma unidade de 20 pessoas. Sensibilização da população para os novos métodos e inserção de 20 doentes em famílias de acolhimento. A duração prevista para a realização foi de 24 meses a partir de 1 de Dezembro de 1986 e o custo avaliado em 36,8 Mio DR, dos quais 20,2 Mio DR, correspondentes a 146 258 ECU, a cargo da Comunidade;

c)n° 39 de 1986: adaptação e equipamento de um centro, que deveria servir de cooperativa para a instalação e formação profissional de cerca de 40 doentes ou diminuídos mentais. Custo previsto: 290 Mio DR, dos quais 159,5 Mio DR de ajuda comunitária, ou seja 1,04 Mio ECU. O período de realização, inicialmente previsto de Junho de 1986 a Junho de 1988, foi prorrogado até Junho de 1989. Este projecto, que é o mais importante (60 % do investimento total em Leros), ainda não se iniciara em Dezembro de 1989;

d)n° 47 de 1986: construção e equipamento de duas unidades para oito a 10 pessoas cada. Duração de realização prevista: de Julho de 1986 a Dezembro de 1987. Custo avaliado: 33 Mio DR, dos quais 18,2 Mio DR a cargo da Comunidade, ou seja 131 123 ECU. Se bem que o n° 1 do artigo 8° do Regulamento (CEE) n° 815/84 estipule que o adiantamento apenas pode ser pago mediante certificação do início dos trabalhos, o hospital recebeu um adiantamento de 78 674 ECU em 31 de Dezembro de 1986, embora em Dezembro de 1989 ainda não tivesse sido realizado qualquer trabalho;

e)n° 48 de 1986: reestruturação e equipamento de um edifício para 15 pessoas. A duração de realização, inicialmente fixada de Junho de 1986 a Dezembro de 1986, foi posteriormente prorrogada até Dezembro de 1988. O custo era de 20 Mio DR e a ajuda de 11 Mio DR, ou seja 79 468 ECU, mas foi posteriormente acrescida de 18 641 ECU, dado o custo ter passado a 30 Mio DR.

5.13. A execução financeira dos cinco projectos em 31 de Outubro de 1989 encontra-se resumida no quadro 3.

5.14. Na prática, as poucas realizações referem-se à reestruturação ou adaptação de edifícios existentes. Sob o ponto de vista geral do tratamento dos doentes, a situação manteve-se inalterada. A diminuição do número de doentes internados que se regista há alguns anos resulta da mortalidade e não da aplicação de novos métodos de tratamento.

Nova regulamentação de 1988 e situação em 1989

5.15. As alterações introduzidas pelo Regulamento (CEE) n° 4130/88, já referido no ponto 1.4, podem resumir-se do seguinte modo:

a)o período de 1 de Janeiro de 1984 a 31 de Dezembro de 1988, inicialmente considerado para a concessão do apoio financeiro, foi prorrogado até 31 de Dezembro de 1991;

b)nos casos em que terrenos ou edifícios públicos apropriados não estejam disponíveis, as despesas destinadas a cobrir a aquisição de terrenos ou de edifícios privados para fins de construção, ampliação e/ou renovação podem igualmente, a título excepcional, ser objecto do programa de reabilitação. Um financiamento comunitário que pode atingir 100 % das despesas elegíveis pode igualmente ser concedido para cobrir as operações de assistência técnica, de avaliação e de acompanhamento dos projectos que beneficiem de um apoio comunitário, até ao limite de 2 % do apoio financeiro total previsto pelo Regulamento (CEE) n° 815/84;

c)antes de 1 de Fevereiro de 1989, o Estado-membro instituirá um comité do acompanhamento dos programas, de comum acordo com a Comissão, que nele estará representada; o comité informará a Comissão, pelo menos três vezes por ano, do estado de realização dos programas;

d)antes de 1 de Abril de 1989, o Estado-membro, de acordo com a Comissão, porá em funcionamento um sistema de acompanhamento baseado num mecanismo de recolha e de circulação de informações relativas à realização dos projectos.

5.16. O comité de acompanhamento foi instituído em 1 de Junho de 1989. Reuniu-se em Junho e em Outubro de 1989 e apresentou à Comissão dois relatórios durante o exercício de 1989. Contudo, os relatórios tratam unicamente da execução do programa dos centros de formação, não tendo o comité de acompanhamento apresentado qualquer relatório relativo à execução do programa dos centros de reabilitação.

5.17. No que se refere aos centros de formação, foi criado um grupo de trabalho ad hoc no âmbito do comité de acompanhamento, mas nenhum grupo de trabalho semelhante pôde ainda ser constituído para os centros de reabilitação. Quanto ao sistema de acompanhamento baseado num mecanismo de recolha e de circulação de informações, continua por criar.

5.18. Sob o ponto de vista da execução financeira, já se observou no ponto 1.1 que a execução do regulamento se tornara lenta em 1989. Para este exercício, o Estado-membro apresentara pedidos de contribuição num total de 10,3 Mio ECU, sendo 7,3 Mio ECU para a formação e 3,1 Mio ECU para a reabilitação.

5.19. A decisão da Comissão de 26 de Janeiro de 1990

concedeu um apoio total de 11,9 Mio ECU, exclusivamente para a parte de formação, ou seja um montante superior ao que fora solicitado para esta parte e até para o conjunto. A decisão não comporta nenhuma justificação para tal excesso, que provavelmente se explica mais pela preocupação de não conceder, no estado actual das coisas, novas contribuições em matéria de reabilitação, do que pelas perspectivas existentes em matéria de centros de formação.

6. Conclusões

6.1. A decepcionante experiência que constitui a aplicação do Regulamento (CEE) n° 815/84 teria, pelo menos em parte, podido ser evitada se, desde o início, o Estado-membro e a Comissão se tivessem esforçado por identificar e enfrentar melhor as deficiências e as dificuldades da acção. Uma melhor tomada em consideração dos obstáculos teria conduzido a previsões mais realistas e a um melhor domínio das operações.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6.2. No que se refere aos centros de formação, a execução das autorizações e o encerramento dos projectos continuam lentos. É necessário um esforço considerável para levar à realização dos investimentos e para garantir a sua boa utilização posterior.

6.3. No que se refere à parte «reabilitação», a continuação do programa parece actualmente comprometida. À não execução ou à realização tardia das operações junta-se o risco de uma utilização dos projectos que seria contrária aos objectivos do programa e que acabaria por consolidar métodos de tratamento que se tinha previsto abandonar.

6.4. As alterações decididas pela nova regulamentação de 1988 apenas começaram a ser aplicadas em 1989 em matéria de centros de formação. No que se refere à reabilitação, nenhuma disposição fora ainda tomada no final de 1989 para melhorar o acompanhamento das operações.

6.5. O caso do hospital psiquiátrico de Leros reúne o conjunto dos riscos e dificuldades, no que se refere tanto à má preparação dos projectos como às condições confusas da sua execução e à ineficácia dos resultados.

6.6. Para evitar qualquer desvio da acção comunitária referente em especial a este hospital de Leros, importa que os objectivos visados pelo programa em matéria de métodos de tratamento sejam claramente reafirmados e que a realização dos compromissos assumidos se verifique em conformidade com esses objectivos.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 6 de Dezembro de 1990.

Pelo Tribunal de Contas Aldo ANGIOI Presidente

RESPOSTAS DA COMISSÃO

I. Introdução

1.Na sua resposta de 29 de Março de 1983 aos problemas levantados pelo Memorandum do Governo grego sobre as relações da Grécia com a Comunidade, de 19 de Março de 1982, a Comissão reconheceu as particularidades da economia grega no contexto comunitário, no que diz respeito quer ao grau do seu desenvolvimento quer às suas estruturas. O Regulamento (CEE) n° 815/84, de 26 de Março de 1984, constitui uma das medidas comunitárias destinadas a remediar as insuficiências estruturais da Grécia em matéria a) de formação profissional na região de Atenas, única zona que, na altura, não era abrangida pelo FEDER, e b) de reabilitação médica, social e profissional dos doentes e deficientes mentais em todo o país.

2.O Regulamento (CEE) n° 815/84 contém assim duas partes que correspondem a duas realidades distintas:

- por um lado, a parte a), que consiste no apoio financeiro destinado a desenvolver e a melhorar as estruturas de formação na região de Atenas;

- por outro, a parte b), que visa criar as infra-estruturas necessárias à criação de um sistema de reabilitação psiquiátrica completamente novo em relação aos grandes asilos psiquiátricos, que constituíam a única forma de tratamento existente na Grécia antes de 1984.

3.Os dois programas do regulamento são, pois, muito diferentes: no primeiro, a Comunidade intervém numa fase mais ou menos avançada das actividades em curso, que procura reforçar e modernizar. Em contrapartida, o segundo programa marca o início de um processo de reforma radical, sendo o aspecto qualitativo da intervenção comunitária pelo menos tão importante quanto o aspecto quantitativo consistente num simples aumento do volume global de actividades. Esta é, aliás, a razão pela qual o domínio de elegibilidade da parte b) do regulamento compreende as despesas indispensáveis ao arranque do novo sistema (projectos-piloto e estágios práticos de pessoal), enquanto a parte a) apenas prevê o financiamento das despesas de infra-estrutura (construção e equipamento).

4.A Comissão considera que a inexistência de um quadro válido de referência constitui uma das principais lacunas de toda a operação.

A Comissão adoptou, desde o início, uma estratégia clara em relação ao Regulamento (CEE) n° 815/84: em vez de insistir na apresentação de programas muito elaborados do ponto de vista técnico, o que implicaria o adiamento do lançamento dos programas gregos por vários meses, ou mesmo por vários anos, a Comissão optou por permitir o arranque dos programas, preferindo ajudar as autoridades gregas a melhorá-los à medida da evolução das operações.

5.A Comissão prestou, assim, à Grécia uma assistência técnica em vários domínios durante todo o período de realização dos seus programas, quer a nível da concepção (melhoria da planificação), quer a nível prático da execução das operações. A partir de 1983, esta assistência técnica, reforçada pelas novas disposições do Regulamento (CEE) n° 4130/88 teve um enorme alcance, sobretudo se considerarmos que o desenvolvimento dos mecanismos de avaliação e de assistência técnica no âmbito dos fundos estruturais é extremamente recente.

Do Anexo constam indicações mais precisas sobre esta assistência técnica da Comissão no âmbito do Regulamento (CEE) n° 815/84.

II. Execução financeira

2.4. O programa a) atingiu agora a sua velocidade de cruzeiro; é pois normal que a partir de uma fase de construção e equipamento suficientemente avançada, a taxa de utilização das dotações disponíveis aumente. Esta situação reflecte-se na taxa de utilização das dotações de autorização: enquanto no período 1984-1988, a taxa média anual de utilização da dotação global era de 11 %, só em 1989, primeiro ano de prorrogação do regulamento, tal taxa atingiu 20 % da verba global.

Este facto é ainda mais evidente no que diz respeito às dotações de pagamento: enquanto no período 1984-1989, os pagamentos efectuados anualmente representavam em média 5 % da dotação global, só no primeiro semestre de 1990, as dotações de pagamento atingiram 15 % do montante total.

O programa b) constitui um caso à parte: dadas as dificuldades verificadas na aplicação da reforma psiquiátrica (ver os pontos 5.15 - 5.19., infra, a Comissão suspendeu a aprovação de novos projectos em 1989, facto que implicou a não utilização de novas dotações de autorização disponíveis.

Além disso, verificaram-se atrasos importantes em diversos projectos aprovados pela Comissão durante o período de 1984-1988. Estes projectos, que ainda não tinham arrancado em 1 de Dezembro de 1990, foram anulados, tendo sido igualmente anuladas as dotações de autorização a eles relativas.

III. Programas

3.1. Os programas foram consideravelmente melhorados graças à assistência técnica da Comissão. O relatório de 29 de Março de 1984 sobre a reforma psiquiátrica na Grécia, elaborado por um grupo de peritos independentes por conta da Comissão, foi adoptado pelo Governo grego e integrado no programa b) apresentao à Comissão, em 1 de Junho de 1984.

O programa a), que, por sua própria natureza, era muito mais preciso quanto ao número, localização, custo e duração da construção dos novos centros, foi, por sua vez, melhorado pelo relatório n° 3 de 4 de Março de 1985 (ver Anexo).

3.2. Relativamente à parte não coberta pela Comunidade, ficara acordado que o orçamento do Estado grego previria uma contribuição até 45 %, no máximo, do custo total dos projectos.

O facto de todos os beneficiários fazerem parte do sector público constituía uma garantia suplementar quanto à origem do financiamento. As precisões contidas no programa, em que se calculava ao m2 a superfície total a construir, eram suficientes, na opinião da Comissão e do Comité de Gestão do Regulamento.

3.3. Já foi feita referência, nas observações, à natureza específica dos programas da reforma psiquiátrica. Com excepção do programa de cobertura financeira, que não devia levantar dificuldades especiais, uma vez que o Estado grego se comprometia a desenvolver os seus serviços de reabilitação psiquiátrica, era impossível, em 1984, fornecer previsões discriminadas por centro, beneficiário e local, dado o elevado número de novas unidades a criar. Aliás, o próprio facto de o programa revisto de 1987 conter um grande número de dados discriminados por regiões com valores semelhantes prova, a contrario, que o problema não reside nesta questão.

Com efeito, um dos principais defeitos da reforma residia na má gestão do programa a nível central, regional e local.

A Comissão insistiu, por diversas vezes, junto das autoridades gregas para que a estrutura administrativa do Ministério da Saúde encarregada de executar o programa fosse reforçada e reorganizada de modo apropriado. A recente ciração, pela primeira vez, de uma Direcção da Saúde Mental constitui, na opinião da Comissão, um passo na direcção certa.

3.5. Ao examinar as diferentes alternativas em matéria de processos a adoptar para a geestãoo ddo Regulaammentoo ((CEE)) nn° 8815/884,, a CCommiissão tomou em consideração os processos utilizados, na altura, no âmbito dos diferentes instrumentos comunitários, incluindo o FEDER. Os processos finalmente adoptados constituíam, de acordo com a Comissão, os mais adaptados às necessidades específicas do regulamento.

IV. Financiamento dos projectos

A Comissão optou por dois sistemas diferentes de financiamento dos projectos, decorrentes das diferenças de natureza dos dois programas:

- relativamente ao programa da parte a), que consistia num número relativamente limitado de centros de importantes dimensões que deviam arrancar praticamente em simultâneo, a Comissão solicitou às autoridades gregas a apresentação dos projectos por fases, de acordo com o adiantamento dos trabalhos, correspondendo cada fase a um pedido de contribuição específica. O Ministério apresentava os pedidos de contribuição, correspondentes às fases do projecto de construção, em função do ritmo de viabilização das dotações aprovadas. Após exame, estes pedidos eram aprovados pela Comissão;

- relativamente ao programa da parte b), que consistia num grande número de centros de reabilitação de dimensões mais reduzidas, que deviam ser desenvolvidos progressivamente, as autoridades gregas apresentaram anualmente pedidos de contribuição financeira correspondentes a um projecto completo de construção, equipamento ou destinado a qualquer outro fim, que era, se fosse caso disso, aprovado pela Comissão, sendo as dotações correspondentes autorizadas para a totalidade do período da realização do projecto.

Quando se revelava necessário, nomeadamente devido a atrasos na realização dos projectos, conceder dotações complementares e/ou prorrogar o período de construção inicialmente previsto, a Comissão alterava em conformidade a sua decisão anterior.

4.3. Na ausência de um sistema de financiamento por programa, não previsto pelo regulamento, a gestão dos projectos acima explicada visava garantir uma gestão flexível e eficaz.

4.4. A abordagem global dos dois programas, que foi corroborada por peritos independentes, era perfeitamente clara desde o início da applicação do regulammento: tratava-se de criar estruturas de formação e de reabilitação de dimensões razoáveis, o mais próximas possível das necessidades da população local.

4.6. A parte b) do regulamento destinava-se ao financiamento de:

a)Projectos de infra-estrutura (construção e equipamento de novos centros, recuperação e extensão de edifícios existentes) e

b)Projectos de funcionamento (experiências-piloto e estágios práticos para o pessoal médico, paramédico e de enfermagem).

As experiências-piloto já terminadas foram objecto de relatórios de avaliação, a fim de determinar em que medida permitiram aplicar os novos métodos de reabilitação. A avaliação global do programa em curso permitirá determinar de modo mais preciso se estes projectos atingiram ou não os seus objectivos.

V. Execução dos projectos

Centros de formação

5.1 5.3. O Tribunal assinala, com razão, que se registaram importantes atrasos na realização de diversos projectos de criação de novos centros, devido, nomeadamente, à dificuldade de encontrar os locais apropriados. São igualmente justificadas as referências às imperfeições verificadas na contabilidade das empresas beneficiárias, que não são, aliás, exclusivas dos projectos que beneficiam do disposto no Regulamento (CEE) n° 815/84. A Comissão alertou já, por diversas vezes, as autoridades gregas para a necessidade de introduzir melhorias no seu sistema de contabilidade e de acompanhamento.

5.4. Os centros não se destinam unicamente ao pessoal das empresas beneficiárias que participam no programa, mas também à população em geral, activa ou não, que deve adquirir formação profissional. Dada a necessidade de formação e a inexistência de infra-estruturas na região de Atenas, os novos centros serão certamente utilizados na sua máxima capacidade. As futuras qualificações previstas para os novos centros não se encontram definidas de forma rígida. Tais qualificações serão adaptadas de modo contínuo, na medida do possível, em função das necessidades do mercado de trabalho.

Centros de reabilitação

5.5. A análise do Tribunal é exacta e a Comissão tem vindo a apresentar às autoridades gregas, desde 1984, diversas sugestões e conselhos técnicos neste sentido.

5.6. Estão já em funcionamento (ou estão prestes a ser concluídos) diversos centros extra-hospitalares que permitem que a reabilitação dos doentes se faça fora das instituições psiquiátricas. Os mecanismos de acompanhamento e de avaliação actualmente existentes deverão favorecer o abandono definitivo dos antigos métodos de tratamento.

Caso do hospital de Leros

5.7 5.14. A descrição da situação de Leros efectuada pelo Tribunal é exacta. Com efeito:

a)Estão a ser executados os projectos n° 27 de 1984 e n° 48 de 1986. O primeiro projecto, cujo prazo de execução foi prorrogado até 31 de Dezembro de 1989, ainda não foi terminado;

b)Os projectos n° 1 e n° 39, aprovados em 1986, ainda não foram iniciados, apesar da prorrogação dos prazos de execução aprovada pela Comissão. Já foi efectuada a anulação das dotações correspondentes;

c)Por último, os serviços da Comissão solicitaram, em 30 de Novembro de 1989, o reembolso do adiantamento pago para o projecto n° 4 de 1986, com base na certificação do início dos trabalhos pelo Estado-membro. A correspondente recuperação dos adiantamentos já foi efectuada. Além disso, a Comissão procedeu, em de Março de 1990, à anulação das dotações correspondentes à totalidade da ajuda por ela concedida a este projecto (131 123 ECUs).

A Comissão considerou sempre que, se não estiver integrada numa estratégia global que preveja meios de execução apropriados, nenhuma medida parcial é susceptível de constituir uma solução eficaz. Existem diversas propostas de assistência técnica que até agora não produziram resultados tangíveis.

A Comissão está a proceder ao exame do novo projecto para Leros apresentado em 31 de Julho de 1990 pelas autoridades gregas.

É necessário recordar que o papel da Comissão consiste na concessão de subsídios, no aconselhamento e na prestação de assistência técnica, mas que a responsabilidade pelas condições de vida e de tratamento médico dos doentes de Leros cabe à Grécia.

Nova regulamentação de 1988 e situação em 1989

5.15 5.19. Apesar da insistência e das múltiplas propostas de assistência técnica da Comissão, as autoridades gregas responsáveis pelo programa b) não respeitaram, com efeito, as novas disposições do Regulamento (CEE) n° 4130/88 relativas à criação de um sistema e de um comité de acompanhamento e de avaliação do programa. Os serviços da Comissão procederam, por conseguinte, a numerosos controlos. Assim, em 1989, foram objecto de um controlo no local 135 dos 178 projectos que tinham sido aprovados pela Comissão e que não haviam sido retirados pelas autoridades gregas.

Tornou-se evidente que o programa revisto de 31 de Dezembro de 1987 não era aplicado de modo correcto e que não tinham sido adoptadas as novas medidas previstas para ultrapassar as dificuldades registadas no passado. Verificou-se sobretudo que a situação de certos asilos psiquiátricos, dos quais o de Leros constitui um caso extremo, continuava a não ser satisfatória.

Perante esta situação, a Comissão decidiu, em 1989, adiar sine die a aprovação de novos pojectos psiquiátricos e colocar três condições para o reinício do financiamento comunitário:

a)Revisão do programa com medidas concretas e realistas, de modo a garantir o êxito da reforma em função de um novo calendário de execução;

b)Aplicação de um sistema de acompanhamento e de avaliação;

c)Melhoria sensível das condições dos doentes de Leros.

As autoridades gregas estão actualmente a desenvolver esforços reais, com a ajuda da Comissão, no sentido de dar resposta a estes pontos.

5.19. As autoridades nacionais responsáveis pelo programa a) tinham apresentado, em Março de 1989, pedidos de apoio financeiro no montante total de 8 milhões de ECUs. Este limite tinha sido imposto pela necessidade de conceder a parte restante das dotações de autorização disponíveis ao programa b).

Quando perceberam, em Outubro de 1989, que a Comissão não aprovaria projectos da parte b), as autoridades gregas concentraram o esforço financeiro na parte a). Este aumento do montante inicialmente solicitado foi considerado justificado pela Comissão e pelo Comité de Gestão do Regulamento pelo concomitante aumento das actividades cuja aprovação era proposta.

VI. Conclusões

A Comissão pretende tecer algumas observações à conclusão geral do Tribunal de Contas, uma vez que os aspectos decepcionantes não podem fazer esquecer as partes positivas e certas realizações.

a. Infra-estruturas de formação em Atenas

A Comissão não partilha a opinião do Tribunal no que diz respeito aos centros de formação (6.2). A construção da maioria dos centros de formação decorre a um ritmo satisfatório. Apenas uma minoria (de cerca de 15 %) progride a um ritmo inferior às previsões iniciais.

A intervenção da Comunidade a favor do programa de construção de centros de formação em Atenas terá como resultado a criação de mais de 12 300

novos postos de formação.

Estas novas infra-estruturas representam um aumento de 61,5 % da capacidade de formação existente em todo o país, estimada em 20 000

postos de formação.

Este substancial desenvolvimento do potencial de formação grego, bem como a oportunidade de propor novas formações compatíveis com as normas europeias (sistemas CAD avançados, novas aplicações bancárias, inovações destinadas à indústria das telecomunicações, etc.) que abrangem uma vasta área da economia grega, é único no seu género, sobretudo se considerarmos que a sua realização ocorreu no espaço de poucos anos. Dos 37 novos centros de formação a criar, 16 estão já prontos (construídos e/ou equipados) e funcionam, 6 serão terminados até o final de 1990 e 15 serão terminados nos anos seguintes. Actualmente, estão já prontos 4 610 postos de formação (37,5 % do total previsto).

O Regulamento (CEE) n° 815/84 constitui igualmente uma ocasião para desenvolver uma melhor coordenação entre as diferentes empresas beneficiárias encarregadas da formação profissional, para encorajar a troca de experiências e a transferência de know-how proveniente dos países mais desenvolvidos da Comunidade e para desenvolver planos de gestão dos centros muito antes de as novas estruturas estarem prontas.

b. Reforma psiquiátrica

No que diz respeito à parte «reabilitação» (6.3), a Comissão deseja salientar os factos que se seguem.

O financiamento comunitário no âmbito do programa de reforma psiquiátrica representa apenas, segundo certas estimativas, 3 % do total das despesas públicas com a saúde mental durante o período de aplicação do regulamento. O impacto do programa, no seu papel de catalisador, deveria ser apreciado em função da sua influência sobre uma situação que ultrapassa largamente o âmbito do próprio regulamento.

A reforma teve resultados positivos em diversos casos; noutros, verificaram-se progressos; por último, o caso de Leros foi um fracasso, que não pode, contudo, ser generalizado.

A parte b) do Regulamento (CEE) n° 815/84 prevê a criação de uma nova infra-estrutura de reabilitação médica, social e profissional. As despesas relativas à simples melhoria dos asilos psiquiátricos encontravam-se expressamente excluídas do âmbito de aplicação do Regulamento (CEE) n° 815/84. Embora não subestimasse a necessidade urgente de melhorar as condições de vida e de tratamento dos doentes crónicos, a Comissão preferiu concentrar os recursos orçamentais disponíveis, que eram limitados, na criação de um novo sistema, que teria dois objectivos:

a)Conseguir a reinserção social e profissional do maior número possível de doentes que, em muitos casos, estão nos asilos há dezenas de anos;

b)Prestar cuidados médicos e facilitar a reabilitação social e profissional de pessoas que, sem um novo sistema, poderiam vir a tornar-se novos doentes crónicos.

Deste modo, foi prestada uma contribuição para a criação, em poucos anos, de diversos novos serviços: sectores psiquiátricos em hospitais gerais, centros de saúde mental, unidades de reabilitação profissional, pensões para doentes mentais nas cidades, etc., cujos primeiros resultados são positivos. A título de exemplo, refira-se que a duração média de estadia num hospital psiquiátrico grego, que, em 1980-1983, era de 260 dias, baixou actualmente para 87 dias. Foi feito um esforço para aumentar as possibilidades de os doentes passarem por uma rede de serviços, criada graças ao Regulamento (CEE) n° 815/84 e destinada a impedir o internamento no hospital psiquiátrico. Recorde-se que, até 1984, estas possibilidades praticamente não existiam.

Em contrapartida, a Comissão constata que continuam a verificar-se importantes atrasos na criação de diversos novos centros e que, muitas vezes, há dificuldades de coordenação dos novos serviços e de contratação do pessoal necessário; por último, em certos asilos (nomeadamente, Leros e Dafni) registaram-se poucas ou nenhuma melhorias.

A Comissão reexaminará a situação e adoptará as medidas necessárias em função dos resultados da avaliação em curso efectuada por peritos independentes, que deverão ser conhecidos no início de 1991.

Regulamento (CEE) n° 815/84 do Conselho, de 26 de Março de 1984, relativo a um apoio financeiro excepcional a favor da Grécia, no domínio social, JO L 88, de 31.3.1984, p. 1.

Regulamento (CEE) n° 4130/88 do Conselho, de 16 de Dezembro de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n° 815/84, JO L 362, de 30.12.1988, p. 1.

Decisão da Comissão, de 26 de Janeiro de 1990, relativa aos pedidos de ajuda referentes a um apoio financeiro excepcional a favor da Grécia (exercício de 1989), JO L 35 de 7.2.1990, p. 24.

L. Owens, 4th monitoring report - July 1990, p. 4.

Study of Programme for development of training infrastructure in Athens area, 4 de Março de 1985, p. 14.

ANEXO

ASSISTÊNCIA TÉCNICA DA COMISSÃO NO ÂMBITO DO REGULAMENTO (CEE) N° 815/84

Projectos objecto de relatório

1.La réhabilitation et la formation des handicapés en Grèce, Bruxelas, 23 de Julho de 1983, V/1510/83 (EN, F, D, GR).

2.Réforme du secteur public de la santé mentale en Grèce, Bruxelas, 29 de Março de 1984, V/1147/84 (EN, F, D, GR).

3.Étude sur le programme pour le développement de l'infrastructure de formation professionnelle à Athènes, Bruxelas, 4 de Março de 1985, (EN, F, GR).

4.Report on a workshop in Athens to review progress on planning and development of training centres, Bruxelas, 14-18 de Abril de 1986 (EN).

5.Rapport intérimaire sur le programme quinquennal relatif au développement de la formation professionnelle à Athènes, Bruxelas, 1 de Outubro de 1986, V/1536/86 (EN, F, GR) em colaboração com a Direktoratet For Erhvervsuddanneese, Copenhaga.

6.Évaluation du programme quinquennal sur le développement de la formation professionnelle à Athènes, Bruxelas, 1 de Março de 1987, V/1219/87 (EN, F, D, GR).

7.Observations on the state of implementation of programme of psychiatric reform in Greece, Bruxelas, 31 de Dezembro de 1987 (EN, GR).

8.Technical assistance for the Greek programme for the setting-up of vocational rehabilitation centres for disabled, Copenhaga, Agosto de 1986 (EN).

9.Technical assistance for Greece in the field of vocational rehabilitation: report on the activities from September 1987 to February 1988, including individual reports on 6 rehabilitation centres, coordenação: SAHVA FONDEN, Copenhaga, Fevereiro de 1988 (EN).

10.Proposals for the design of a monitoring system for the Greek programme of development of training infrastructure in the Greater Athens area, Dublim, Novembro de 1988 (EN).

11.Study of a monitoring system for psychiatric reform programme under EEC Regulation 815/84, Atenas, Dezembro de 1988 (EN, GR).

12.Report on study visits involving 7 beneficiaries of programme (a) of EEC Regulation 815/84: Ireland, United Kingdom, France, Belgium, Germany, Ministério do Trabalho, Atenas, Dezembro de 1988 (GR).

13.Four monitoring reports of Programme «A» of EEC Regulation 815/84, Atenas-Dublim, Fevereiro de 1989 - Julho de 1990 (EN).

14.De-institutionalisation in Greece: report on 1987 Leros seminar, Atenas, Dezembro de 1989 (EN).

15.Révision du programme de réforme psychiatrique, Section A: gestion sectorisation, personnel, Section B: hôpitaux psychiatriques, réhabilitation, Section c: législation, estudo iniciado em 1. 3. 90; relatório previsto para 30. 9. 90, Atenas (GR).

16.Rapport de suivi de la réforme psychiatrique/règlement 815/84, projecto de relatório final de 1. 8. 90, Atenas (EN, GR).

17.Évaluation de la réforme psychiatrique grecque, Northampton, UK, Aarhus, DK, Groeningen, NL, projecto de relatório final previsto para 31. 12. 1990 (EN, GR).