DECISÃO (UE) 2020/1814 DA COMISSÃO

de 28 de junho de 2019

sobre o auxílio estatal SA.33846 — (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) concedido pela Finlândia à Helsingin Bussiliikenne Oy

[notificada com o número C(2019) 3152]

(Apenas fazem fé os textos nas línguas finlandesa e sueca)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Tendo em conta a decisão através da qual a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (1),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (2) e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Em 31 de outubro de 2011, a Nobina Sverige AB e a Nobina Finland Oy apresentaram uma denúncia à Comissão, alegando que a Finlândia tinha concedido auxílios ilegais à Helsingin Bussiliikenne Oy («HelB»). Em 15 de novembro de 2011, a Nobina AB — a empresa-mãe da Nobina Sverige AB e da Nobina Finland Oy — juntou-se à denúncia. A Nobina Sverige AB, a Nobina Finland Oy e a Nobina AB são a seguir designadas «autores da denúncia». Os autores da denúncia prestaram informações adicionais em 12 de dezembro de 2011, 27 de fevereiro de 2012, 4 de abril de 2012, 21 de junho de 2012 e 4 de setembro de 2012.

(2) A denúncia, juntamente com o pedido de informações da Comissão em língua inglesa, foi transmitida à Finlândia, para que esta apresentasse as suas observações, em 22 de novembro de 2011. A tradução da denúncia em finlandês foi enviada à Finlândia em 1 de fevereiro de 2012. As observações da Finlândia foram fornecidas, acompanhadas de informações complementares, por ofício de 28 de fevereiro de 2012.

(3) As observações da Finlândia a respeito da denúncia foram transmitidas aos autores da denúncia por ofício de 31 de maio de 2012. As observações dos autores da denúncia foram apresentadas em 27 de julho de 2012. A Finlândia prestou informações adicionais em 28 de setembro de 2012.

(4) Por ofício de 31 de outubro de 2012, a Comissão transmitiu à Finlândia as observações que tinha recebido dos autores da denúncia em 27 de julho de 2012 e solicitou informações adicionais. A Finlândia forneceu as informações solicitadas em 3 de janeiro de 2013 e em 7 e 12 de fevereiro de 2013. Além disso, prestou informações adicionais por correio eletrónico em 16 de maio de 2013.

(5) Em 17 de maio de 2013, foi realizada uma reunião com as autoridades finlandesas, após a qual a Comissão solicitou informações adicionais por correio eletrónico, em 24 de maio de 2013. A Finlândia forneceu as informações solicitadas em 31 de maio de 2013 e em 3, 7 e 10 de junho de 2013.

(6) A Comissão solicitou informações adicionais por correio eletrónico, em 24 de outubro de 2013, e através de um ofício, em 6 de novembro de 2013, aos quais a Finlândia respondeu em 8 de novembro de 2013 e em 31 de janeiro de 2014, respetivamente.

(7) A Comissão solicitou informações adicionais por correio eletrónico, em 27 de fevereiro de 2014 e 3 de abril de 2014, tendo a Finlândia respondido por correio eletrónico em 5 de março de 2014 e 11 de abril de 2014, respetivamente.

(8) Os serviços da Comissão reuniram-se com os autores da denúncia e os seus representantes legais em 29 de janeiro de 2014 e 14 de outubro de 2014.

(9) Por ofício de 16 de janeiro de 2015, a Comissão informou a Finlândia da sua intenção de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE»), a respeito do alegado auxílio («decisão de início do procedimento»).

(10) A decisão de início do procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (3). A Comissão convidou as partes interessadas a pronunciarem-se sobre as medidas identificadas nessa decisão.

(11) A Finlândia apresentou as suas observações sobre a decisão de início do procedimento em 18 de março de 2015, 18 de junho de 2015 e 6 de novembro de 2015.

(12) A Comissão recebeu observações dos autores da denúncia em 8 de maio de 2015 e transmitiu-as, em 20 de maio de 2015, à Finlândia, dando-lhe a oportunidade de se pronunciar. A Finlândia respondeu às observações dos autores da denúncia por ofícios de 12 de agosto de 2015 e 10 de setembro de 2015.

(13) A Comissão solicitou à Finlândia informações complementares em 27 de maio de 2016, 15 de setembro de 2016, 13 de outubro de 2016 e 21 de dezembro de 2016. A Finlândia respondeu em 23 de junho de 2016, 2 de setembro de 2016, 24 de outubro de 2016, 26 de outubro de 2016, 8 de dezembro de 2016 e 13 de janeiro de 2017.

(14) Em 16 de fevereiro de 2017, a Comissão reuniu-se com os autores da denúncia e os seus representantes legais.

(15) Em 31 de outubro de 2017 e 21 de dezembro de 2017, a Comissão solicitou à Finlândia que apresentasse informações adicionais. A Finlândia respondeu em 9 de novembro de 2017 e 16 de fevereiro de 2018.

(16) Em 19 de março de 2018, a Comissão reuniu-se com as autoridades finlandesas. A Finlândia apresentou observações suplementares em 10 de abril de 2018.

2. CONTEXTO

2.1. Os autores da denúncia

(17) A Nobina AB é a maior empresa de serviços de transporte público em autocarros na região nórdica e uma das dez maiores empresas de transporte público da Europa, desenvolvendo as suas atividades nos segmentos de tráfego regional e inter-regional. A sua quota de mercado no segmento de tráfego regional na região nórdica era de 16 % em 2015/2016 (calculada com base no número de autocarros). No mesmo período, a empresa transportou cerca de 377 milhões de passageiros. Em 2015/2016, a Nobina AB obteve um lucro, após dedução de impostos, de 4 milhões de coroas suecas (SEK) (cerca de 0,4 milhões de EUR), aproximadamente.

(18) O principal mercado da Nobina AB é a Suécia, onde opera com o nome de Nobina Sverige AB. Em 2015/2016, as vendas da Nobina AB na Suécia representaram cerca de 71 % do seu volume total de vendas e a sua quota de mercado na Suécia foi de 30 % (medida pelo número de autocarros). No mesmo período, as vendas da Nobina AB na Finlândia, onde opera com o nome de Nobina Finland Oy, representaram cerca de 11 % do seu volume total de vendas e a sua quota de mercado na Finlândia foi de 19,1 % (medida pelo valor dos serviços).

2.2. O beneficiário

(19) A HelB foi criada em 1 de janeiro de 2005, mediante a aquisição dos ativos e passivos da HKL Bussiliikenne — uma unidade de negócio distinta do município de Helsínquia («município») — pela empresa de transportes municipal Suomen Turistiauto Oy («STA»), que posteriormente mudou o nome para HelB. A HelB explorava carreiras de autocarro na área de Helsínquia e prestava serviços de transporte não regular (chárter) e de aluguer de autocarros. Por altura da decisão de início do procedimento, possuía uma frota de cerca de 380 autocarros.

(20) A HKL Bussiliikenne foi criada em 1995 como uma empresa derivada do departamento de serviços de transportes do município. No quadro 1 infra, apresentam-se os principais indicadores da situação financeira da HKL Bussiliikenne antes da sua aquisição pela STA. Quadro 1 Principais indicadores da HKL Bussiliikenne (em 000 EUR) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Volume de negócios líquido 49 490 49 612 51 936 53 759 58 129 62 863 Lucros de exploração 1 724 512 –917 –1 095 –35 447 Resultado antes de dotações e impostos –374 –1 533 –3 036 –3 144 –1 738 –1 086 Fonte: Demonstrações financeiras da HKL Bussiliikenne

(21) A STA era uma sociedade por quotas prestadora de serviços de transporte pertencente ao município. No quadro 2 infra, apresentam-se os principais indicadores da situação financeira da STA antes de adquirir a HKL Bussiliikenne e mudar o seu nome para HelB. Quadro 2 Principais indicadores da STA (em 000 EUR) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Volume de negócios líquido 29 460 32 187 34 069 29 921 29 511 25 674 Lucros de exploração –777 –624 –1 139 –2 334 –2 892 –2 546 Resultado antes de dotações e impostos –1 109 –1 085 –1 638 –2 366 –3 220 –2 833 Fonte: Demonstrações financeiras da STA

(22) A HelB era detida a 100 % pelo município até dezembro de 2015. No quadro 3 infra, apresentam-se os principais indicadores da situação financeira da HelB em 2005-2014. Quadro 3 Principais indicadores da HelB (em 000 EUR) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Volume de negócios líquido 85 134 88 169 90 194 91 913 98 164 93 641 91 506 99 407 89 943 80 696 Lucros de exploração –2 214 –1 590 –2 399 –8 470 –4 319 –3 621 –6 136 –1 941 –1 511 –4 498 Resultado antes de dotações e impostos –2 842 –2 321 –2 231 –7 505 –3 768 –3 308 –6 123 –1 845 111 –7 031 Fonte: Demonstrações financeiras da HelB

(23) Em 14 de dezembro de 2015, a HelB foi vendida (4) a uma empresa de autocarros privada, a Viikin Linja Oy («comprador»), concorrente dos autores da denúncia e a maior empresa de autocarros da Finlândia, pertencente ao grupo Koiviston Auto («KAG»). Em 2016, o KAG possuía, na Finlândia, uma quota de mercado estimada de 21,9 % (com base no valor dos serviços) e o seu lucro após impostos ascendia a 3,8 milhões de EUR.

2.3. Mercado local de transportes na área de Helsínquia

(24) Os serviços locais de transporte em autocarro na cidade de Helsínquia foram, pela primeira vez, objeto de concurso público em 1998 (5). A responsabilidade pelo planeamento do transporte público e pela aquisição de serviços públicos de transporte na área metropolitana de Helsínquia, nomeadamente no município, cabe à Autoridade Regional dos Transportes de Helsínquia.

(25) Há várias empresas a operar na área de Helsínquia, além da HelB, nomeadamente a Nobina Finland Oy e a Veolia Transport Finland Oy. No quadro seguinte, apresentam-se as percentagens estimadas das quotas de mercado anuais das empresas de autocarros no mercado local de transportes de Helsínquia. Quadro 4 Quota de mercado do tráfego local de Helsínquia de cada operador em % (linha/km) em 1 de janeiro de cada ano Fonte: Nobina

3. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS

3.1. O empréstimo para equipamento de 2002

(26) Em 6 de maio de 2002, o município concedeu à HKL Bussiliikenne um empréstimo para equipamento, no montante de 14,5 milhões de EUR, destinado a financiar a aquisição de equipamento de transporte em autocarros. O empréstimo foi pago do seguinte modo: 13 milhões de EUR em 24 de maio de 2002, 1 milhão de EUR em 31 de agosto de 2002 e 0,5 milhões de EUR em 30 de setembro de 2002. O prazo de vencimento do empréstimo era de 12 anos, com um período de carência de dois anos. A taxa de juro foi fixada à taxa EURIBOR a 12 meses, acrescida de uma margem de 0,05 %. O município podia rever a taxa de juro de cinco em cinco anos a contar da data do primeiro desembolso do empréstimo, ou seja, em 24 de maio de 2007 e 24 de maio de 2012. Os juros deviam ser pagos em 31 de dezembro de cada ano, a partir de 2002, e o capital em dívida devia ser reembolsado anualmente, em 12 prestações mensais iguais, a partir de 31 de dezembro de 2004. O empréstimo não estava caucionado por qualquer garantia.

(27) Em 1 de janeiro de 2005, a HelB assumiu o empréstimo para equipamento nas mesmas condições em que tinha sido concedido à HKL Bussiliikenne, à exceção do facto de não haver prestações a pagar nos anos de 2005 e 2006.

(28) Em 1 de outubro de 2007, o município decidiu prorrogar o prazo de reembolso do empréstimo para equipamento até 31 de dezembro de 2023 (ou seja, oito anos em relação ao calendário inicial).

(29) A HelB reembolsou os juros e 3,8 milhões de EUR do capital do empréstimo para equipamento. Em 13 de janeiro de 2016, o município isentou a HelB (6) da obrigação de reembolsar o capital ainda em dívida do empréstimo, a saber, 10,7 milhões de EUR. Esta isenção ocorreu após a venda das atividades da HelB, juntamente com a sua denominação comercial «Helsingin Bussiliikenne», à Viikin Linja Oy (ver considerandos 45 a 49).

3.2. Empréstimo de tesouraria de 2005

(30) Em 1 de janeiro de 2005, aquando da sua criação, a HelB assumiu os seguintes passivos da HKL Bussiliikenne e da STA: a) «um empréstimo de instalação» concedido pelo município em 1994, no montante de 16,3 milhões de EUR, sendo que 12,3 milhões de EUR estavam pendentes no balanço da HKL Bussiliikenne em 31 de dezembro de 2004 (as condições principais do «empréstimo de instalação» eram as seguintes: taxa de juro de 9 %, duração de 25 anos, sem garantia); b) um passivo da STA resultante de um investimento de capital inicial do município na HKL Bussiliikenne, do qual restavam 3,6 milhões de EUR em 31 de dezembro de 2004. O município decidiu refinanciar esses passivos, convertendo-os num empréstimo de tesouraria no montante total de 15 893 700,37 EUR (em 31 de dezembro de 2004, converteu o «empréstimo de instalação» em dívida, no montante de 12 255 223,50 EUR, e em 18 de abril de 2006 converteu o passivo da STA, no montante de 3 638 476,87 EUR).

(31) A taxa de juro do empréstimo de tesouraria era de 6 %. Esse empréstimo só era reembolsável se, e na medida em que, o capital social e outros elementos não-distribuíveis do balanço estivessem completamente cobertos. Por outras palavras, caso num determinado exercício financeiro a empresa registasse prejuízos ou não tivesse lucros suficientes para, em conjunto com o montante dos empréstimos de tesouraria, excederem os prejuízos acumulados, o empréstimo de tesouraria não tinha de ser reembolsado. Os juros não pagos foram capitalizados. O empréstimo foi subordinado a todas as outras dívidas, não foi caucionado por qualquer garantia e tinha uma duração indeterminada.

(32) O empréstimo de tesouraria não foi reembolsado (nem o capital, nem os juros). Após o início do procedimento formal de investigação, em 11 de dezembro de 2015, o município converteu-o em capital da HelB.

3.3. Empréstimo de tesouraria de 2011

(33) Em 31 de janeiro de 2011, o município concedeu à HelB um segundo empréstimo de tesouraria, no montante de 5,8 milhões de EUR, nas mesmas condições do empréstimo de tesouraria de 2005. Em especial, o empréstimo de tesouraria de 2011 também só era reembolsável se a HelB gerasse lucros suficientes, era um empréstimo subordinado, não estava caucionado por nenhuma garantia e tinha uma duração indeterminada. O empréstimo foi utilizado para garantir a liquidez da HelB.

(34) O empréstimo de tesouraria de 2011 não foi reembolsado e, após o início do procedimento formal de investigação, em 11 de dezembro de 2015, o município converteu-o em capital da HelB.

3.4. Empréstimo de tesouraria de 2012

(35) Em 23 de maio de 2012, o município concedeu à HelB um terceiro empréstimo de tesouraria, no montante de 8 milhões de EUR, nas mesmas condições dos empréstimos de tesouraria de 2005 e 2011.

(36) O empréstimo de tesouraria de 2012 também não foi reembolsado e, após o início do procedimento formal de investigação, em 11 de dezembro de 2015, o município converteu-o em capital da HelB.

3.5. Outras medidas

(37) A presente decisão não irá examinar a conversão em capital dos empréstimos de tesouraria de 2005, 2011 e 2012, ocorrida após o início do procedimento formal de investigação, mas não prejudica a apreciação dessas medidas posteriores.

(38) A presente decisão não abordará as medidas respeitantes ao depósito de autocarros de Ruskeasuo («Depósito»), localizado na área metropolitana de Helsínquia, que foram descritas nos considerandos 38 a 46 da decisão de início do procedimento. A Comissão decidiu manter o procedimento aberto em relação a essas medidas.

4. DECISÃO DA COMISSÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO

(39) Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas de que a taxa de juro do empréstimo para equipamento de 2002 estivesse conforme com o mercado, uma vez que refletia a taxa de juro que o próprio município tinha obtido para o seu empréstimo no mercado, sem ter em conta a difícil situação financeira do beneficiário.

(40) A Comissão considerou que um investidor privado racional teria procedido a uma avaliação da fiabilidade creditícia da HKL Bussiliikenne antes de lhe conceder um empréstimo, para se certificar de que a empresa era capaz de reembolsar a dívida. Além disso, a Comissão considerou que, mesmo sendo a HKL Bussiliikenne uma unidade de negócio do município nessa altura, a sua atividade consistia em prestar serviços de transporte no mercado e devia ser considerada um operador económico, não uma mera extensão da administração pública. Por conseguinte, a concessão do empréstimo para equipamento de 2002 não podia ser considerada uma simples transação interna. Além disso, no entender da Comissão, a falta de garantias não parecia estar corretamente refletida na taxa de juro cobrada pelo empréstimo.

(41) Quanto ao empréstimo de tesouraria de 2005, a Comissão considerou que, antes de criar uma nova empresa sucessora (isto é, a HelB) e de lhe conceder um empréstimo de tesouraria de 15,9 milhões de EUR, um investidor numa economia de mercado, motivado pelo lucro, teria ponderado se a liquidação da HKL Bussiliikenne e da STA não seria preferível em termos económicos, tendo em conta os indicadores financeiros destas empresas antes da transferência das atividades para a HelB. A Comissão duvidou também que, em 2005, um investidor privado racional tivesse concedido à HelB um empréstimo de tesouraria a uma taxa de juro de 6 % sem garantias, atendendo à situação financeira das duas antecessoras da HelB e tendo em conta a situação do mercado local de transporte em autocarro então existente. A Comissão observou ainda que os exemplos apresentados pela Finlândia de empréstimos de tesouraria concedidos a outras empresas não eram inteiramente comparáveis ao empréstimo de tesouraria de 2005.

(42) Em relação ao empréstimo de tesouraria de 2011, a Comissão duvidou da sua conformidade com o mercado, devido à difícil situação financeira da HelB (prejuízos significativos e fcapital próprio negativo). A Comissão chegou à conclusão preliminar de que um investidor privado racional não teria concedido o empréstimo de tesouraria à HelB a uma taxa de juro de 6 %. Além disso, como o empréstimo de tesouraria de 2005 não tinha sido reembolsado, a Comissão considerou duvidoso que um investidor numa economia de mercado tivesse repetido o investimento sob a forma de um segundo empréstimo de tesouraria.

(43) A Comissão também manifestou dúvidas quanto à possibilidade de o empréstimo de tesouraria de 2012 ser considerado conforme com as condições de mercado, tendo em conta que a HelB estava numa situação financeira ainda pior do que a existente quando o empréstimo de tesouraria de 2011 foi concedido. A Comissão considerou duvidoso que um investidor numa economia de mercado tivesse investido numa empresa deficitária pela terceira vez consecutiva.

(44) Consequentemente, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE.

5. VENDA DA HELB APÓS O INÍCIO DO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO

(45) Tal como referido no considerando 23, a HelB foi vendida em 14 de dezembro de 2015 ao comprador Viikin Linja Oy (KAG) e a venda produziu efeitos em 31 de dezembro de 2015. Não foi aberto nenhum concurso público. Segundo a Finlândia, o município contactou vários compradores potenciais, ou seja, empresas de autocarros que operavam no mercado na Finlândia e no estrangeiro, tendo a única proposta sido apresentada pela Viikin Linja Oy.

(46) O preço de venda acordado foi 24 210 193 EUR. Os documentos da operação incluíam também uma disposição que previa a indemnização total do comprador, caso fosse emitida uma ordem de recuperação do auxílio estatal, e parte do preço de venda, no montante de 1 879 766 EUR, foi depositada numa conta de garantia bloqueada. O contrato de garantia de depósito está em vigor até ser tomada uma decisão final no presente processo de auxílios estatais ou até 31 de dezembro de 2022, o mais tardar. Além disso, foi negociado um mecanismo de partilha de lucros em caso de revenda, a incluir no contrato de compra e venda, com base no qual o comprador se comprometia a pagar ao vendedor um bónus, a depositar na mesma conta de garantia bloqueada, se os níveis de lucro previamente acordados fossem ultrapassados (7). O mecanismo de partilha de lucros em caso de revenda está em vigor no período de 2016-2020, tendo sido calculados bónus de 2 524 302,19 EUR para 2016 e de 2 558 068,21 EUR para 2017.

(47) Nos termos do contrato de venda, a denominação comercial da HelB «Helsingin Bussiliikenne Oy» foi adotada pelo comprador, a Viikin Linja Oy, que posteriormente mudou o seu nome para «Helsingin Bussiliikenne Oy» («nova HelB»). A antiga HelB, detida pelo município, alterou o seu nome para «Helsingin kaupungin Linja-autotoiminta Oy» («antiga HelB»). Embora o principal ramo de atividade da antiga HelB, inscrito no registo comercial, não se tenha alterado, a antiga HelB não está em atividade nem possui quaisquer ativos, à exceção dos montantes que possam vir a ser recebidos da conta de garantia bloqueada e através do mecanismo de partilha de lucros em caso de revenda, como foi acima referido.

(48) A operação não abrangeu as ações da antiga HelB, mas sim todas as suas operações e os acordos por ela celebrados (nomeadamente o acordo de serviços de transporte com a Autoridade Regional dos Transportes de Helsínquia), as suas encomendas e propostas, o seu pessoal, os ativos fixos e os inventários, os direitos imateriais necessários para a atividade da empresa, bem como as responsabilidades e obrigações associadas aos acordos, encomendas e propostas, pessoal, imóveis, propriedade imaterial, contratos de locação financeira e licenças. Os 918 trabalhadores da antiga HelB foram todos transferidos para a nova HelB.

(49) No entanto, o empréstimo para equipamento e os empréstimos de tesouraria que a antiga HelB recebeu do seu proprietário, o município de Helsínquia, não foram transferidos para a nova HelB. Pelo contrário, o município isentou a antiga HelB da obrigação de reembolsar o capital em dívida do empréstimo para equipamento em 13 de janeiro de 2016, como referido no considerando 29, e converteu os montantes em dívida dos empréstimos de tesouraria (8) em capital da antiga HelB, em 11 de dezembro de 2015.

6. OBSERVAÇÕES DA FINLÂNDIA SOBRE A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO

(50) No entender das autoridades finlandesas, as medidas em apreço não implicam a existência de auxílios estatais. A Finlândia alega que o município, enquanto proprietário da HelB (bem como da HKL Bussiliikenne e da STA), forneceu fundos à HelB em condições de mercado e com um retorno que seria satisfatório para um acionista privado que operasse nas condições prevalecentes no mercado.

(51) A Finlândia alega que, quando a HelB foi criada, em 2005, o objetivo era melhorar a sua rendibilidade e competitividade, bem como o seu desenvolvimento futuro, de modo a poder funcionar como um operador de transportes públicos lucrativo e de alta qualidade. Salienta igualmente que as medidas devem ser apreciadas no contexto da época em que foram efetivamente concedidas. A este propósito, a Finlândia remete para a sua comunicação de 28 de fevereiro de 2012, que incluía uma lista de taxas de juro aplicadas a empréstimos de tesouraria concedidos a outras empresas do país no período de 2004-2006.

(52) A Finlândia sustenta que o desempenho da HelB não ficou aquém do esperado por uma falta de competitividade da HelB que tinha de ser estimulada por uma injeção de fundos, mas unicamente devido à distorção do mercado local de transporte em autocarro. Segundo as contas financeiras publicamente disponíveis, outras importantes empresas de autocarros da área metropolitana de Helsínquia também registaram prejuízos no período de 2005-2012. Nesta perspetiva, as medidas tomadas pelo município foram muito semelhantes às adotadas por empresários ou investidores privados que operavam efetivamente no mercado.

(53) Quanto à situação financeira da HelB, a Finlândia reconhece que se deteriorou ao longo do tempo e que, no período de 2008-2010, foi necessário aplicar medidas para melhorar a sua rendibilidade, incluindo a alteração da sua estrutura tarifária, a redução do pessoal, etc. Nas suas observações anteriores, ou seja, antes da decisão de início do procedimento, a Finlândia não considerou que a HelB fosse uma empresa em dificuldade na aceção das Orientações comunitárias de 2004 relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade («Orientações E&R de 2004») (9).

6.1. Existência de um auxílio

(54) Em relação ao empréstimo para equipamento concedido à HKL Bussiliikenne em 2002, a Finlândia reitera que a taxa de juro do empréstimo pode ser considerada conforme com o mercado, principalmente por estar ligada à taxa de juro de mercado, ou seja, a taxa EURIBOR a 12 meses.

(55) Além disso, a Finlândia considera provável que a HKL Bussiliikenne tivesse obtido um empréstimo em condições semelhantes junto de uma instituição financeira privada. Na sua opinião, a fiabilidade creditícia da HKL Bussiliikenne, enquanto parte organizacional do município e não como pessoa coletiva autónoma, era idêntica à do município (ou seja, boa). A Finlândia entende que a taxa de juro aplicada ao empréstimo para equipamento se baseou na taxa de juro dos empréstimos externos que o município contraiu, nessa altura, no mercado financeiro.

(56) A Finlândia explicou também que o empréstimo para equipamento devia ser considerado uma simples transação interna no âmbito do município, visto que este e a HKL Bussiliikenne constituíam a mesma pessoa coletiva. O empréstimo não tinha garantias justamente por se tratar de uma transação ao nível interno.

(57) Além disso, a Finlândia parece argumentar que, se o empréstimo para equipamento fosse considerado um auxílio estatal (ao contrário do que defende), deveria ser entendido como um auxílio existente até 1 de janeiro de 2005, data em que a HKL Bussiliikenne, uma entidade do município sem personalidade jurídica distinta, foi substituída pela HelB, uma empresa detida pelo município, mas com personalidade jurídica própria. Em apoio do seu argumento, a Finlândia refere o ofício dos serviços da Comissão num processo anterior, em que a Comissão concluiu que as medidas concedidas a organismos detidos pelos municípios finlandeses (isenção de alguns impostos, reembolso do IVA e garantia estatal ilimitada resultante da propriedade estatal e da consequente ausência de risco de falência) pareciam constituir auxílios existentes na aceção do artigo 108.o, n.o 1, do TFUE porque eram anteriores à adesão da Finlândia à União (10).

(58) Relativamente à prorrogação do empréstimo para equipamento em 2007, a Finlândia argumenta que foi justificada por se tratar de um empréstimo de taxa variável e as taxas de juro [de base] estarem a subir em 2007, prevendo-se que assim continuassem. A descida das taxas de juro para o baixo nível atual não podia ter sido prevista na altura.

(59) Quanto ao empréstimo de tesouraria de 2005, a Finlândia alega que não se tratou de um novo empréstimo, mas sim de um mero procedimento técnico de transformação do «empréstimo de instalação», que figurou no balanço da HKL Bussiliikenne durante mais de dez anos, num empréstimo de tesouraria. O objetivo desse procedimento era assegurar a conformidade com o direito finlandês das sociedades, de acordo com o qual um «empréstimo de instalação» de uma empresa detida por um município não podia permanecer no balanço de uma sociedade de responsabilidade limitada. Um empréstimo de tesouraria é uma forma normal de financiamento de acionista nas sociedades de responsabilidade limitada.

(60) Em relação à taxa de juro de 6 % sobre o empréstimo de tesouraria de 2005, a Finlândia constata que foi a mesma taxa de juro do «empréstimo de instalação» concedido à HKL Bussiliikenne. Tendo em conta que, na opinião da Finlândia, se tratou de uma mera alteração técnica e não de um novo mecanismo de financiamento, deve considerar-se que a aplicação da mesma taxa de juro se justificava. A Finlândia salienta também que já tinha apresentado uma extensa análise dos empréstimos de tesouraria concedidos por outros operadores nessa altura. As taxas de juro desses empréstimos variavam entre 4,7 % e 7,539 %. Todos os empréstimos de tesouraria referidos na análise eram subordinados e sem garantias, por imposição legal e, como tal, a Finlândia considera que constituem um grupo de referência comparável.

(61) Relativamente ao empréstimo de tesouraria de 2011, a Finlândia continua a alegar que este deve ser considerado um empréstimo concedido pelo proprietário a longo prazo de um grupo e não uma decisão de financiamento isolada e a curto prazo por parte de um investidor externo. A Finlândia reconhece que, na altura, a HelB estava em má situação financeira e necessitava de uma entrada rápida de financiamento suplementar. A HelB aplicou também medidas para melhorar a sua rendibilidade no período de 2008-2010, incluindo uma redução dos custos da empresa, alterações da estrutura tarifária, a alteração do acordo coletivo aplicável e o encerramento de um dos depósitos de autocarros (o depósito Koskela). A Finlândia sublinha que o empréstimo de tesouraria de 2011 foi a primeira medida que o município tomou devido à difícil situação financeira da HelB.

(62) A Finlândia apresentou o exemplo de um empréstimo de tesouraria concedido a outra empresa no período de 2011-2012 com uma taxa de juro correspondente à taxa EURIBOR a 6 meses +4,75 %. Uma vez que a taxa de juro do empréstimo de tesouraria de 2011 (6 %) era mais elevada, a Finlândia considera-a conforme com o mercado.

(63) Além disso, a Finlândia alega que, tendo em conta que a legislação nacional inclui disposições específicas sobre os empréstimos de tesouraria, o facto de o empréstimo de tesouraria de 2005 ainda não ter sido reembolsado quando o empréstimo de tesouraria de 2011 foi concedido não pode, por si só, ser considerado um fator importante para determinar a conformidade com o mercado.

(64) A Finlândia considera que o empréstimo de tesouraria de 2012 é, «de um modo geral, idêntico ao empréstimo de 2011». Argumenta que não constituía um auxílio estatal, mas sim uma medida justificada de financiamento de acionista para garantir a liquidez da sua filial a 100 %. Em relação à taxa de juro do empréstimo de tesouraria de 2012, a Finlândia remete para as suas observações sobre o empréstimo de tesouraria de 2011. Por último, a Finlândia afirma que, pelo facto de o empréstimo de tesouraria de 2012 ter sido concedido após a apresentação da denúncia em outubro de 2011, o Conselho Executivo Municipal exigiu que o este fosse concedido em condições de mercado. Neste contexto, a Finlândia alega que o empréstimo de tesouraria de 2012 não implicou a existência de qualquer auxílio e não necessitava de ser notificado à Comissão para aprovação.

6.2. Compatibilidade do auxílio

(65) A Finlândia não apresentou quaisquer fundamentos para que o auxílio pudesse ser considerado compatível, uma vez que reiterou a posição que tinha tomado na fase de apreciação preliminar de que as medidas em apreço não constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, porque foram efetuadas em condições de mercado.

6.3. Continuidade económica

(66) A Finlândia argumenta que não existe continuidade económica entre a antiga HelB e a nova HelB, uma vez que a venda das atividades da antiga HelB foi entendida como uma cessão de ativos.

(67) A Finlândia alega igualmente que, apesar de as atividades da antiga HelB não terem sido vendidas através de um processo de concurso aberto, transparente, não discriminatório e incondicional, o projeto de venda foi tão amplamente divulgado que o preço da operação estabelecido com base na proposta e respetiva resposta, e durante as negociações, representa o valor de mercado das operações da HelB. Em apoio desta alegação, a Finlândia fornece adicionalmente uma avaliação efetuada por um perito externo independente, a Inspira Oy, que considera que o preço da operação acordado é consentâneo com os valores calculados com base na maioria dos métodos utilizados nessa avaliação.

7. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

(68) Os autores da denúncia pronunciaram-se sobre a decisão de início do procedimento através de uma carta conjunta, datada de 8 de maio de 2015, em que subscreveram os factos e os fundamentos expostos pela Comissão nessa decisão.

(69) Os autores da denúncia salientaram que a [antiga] HelB pode ser claramente considerada uma empresa em dificuldade, na aceção das Orientações E&R de 2004 e nos termos das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade de 2014 (11) («Orientações E&R de 2014»). No seu entender, o mesmo se aplica à HKL Bussiliikenne nos termos das Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade de 1999(«Orientações E&R de 1999») (12).

(70) Os autores da denúncia argumentam que, em princípio, deve ser considerado que a concessão de apoio estatal a uma empresa em dificuldade confere uma vantagem económica à empresa em causa. É improvável que o Estado esteja a respeitar a disciplina normal de mercado quando apoia uma empresa sem perspetivas de viabilidade a longo prazo, como a HelB, uma vez que nenhum operador privado racional teria concedido as medidas em apreço à HelB.

(71) Especificamente no que diz respeito ao empréstimo para equipamento de 2002, um investidor privado racional teria exigido uma taxa de juro superior à que a própria autoridade pública obteve nos mercados financeiros. Além disso, nenhum credor privado teria transferido o empréstimo para uma empresa recém-criada, como era a HelB em 2005, nos mesmos termos e condições inicialmente proporcionados à sua antecessora, neste caso a HKL Bussiliikenne. Os autores da denúncia salientaram igualmente que nenhum investidor privado racional aceitaria os repetidos adiamentos do pagamento do capital em dívida sem que a taxa de juro fosse aumentada.

(72) Quanto ao empréstimo de tesouraria de 2005, os autores da denúncia alegam que, uma vez que a HKL Bussiliikenne e a STA eram deficitárias antes da criação da HelB, um investidor privado teria preferido abandonar esse investimento, em vez de conceder financiamento adicional. Por conseguinte, o empréstimo de tesouraria de 2005 deve ser considerado, na sua totalidade, uma vantagem económica que a HelB nunca teria obtido em condições normais de mercado. Além disso, mesmo que um investidor privado tivesse concordado em conceder o financiamento, nunca o teria feito nas condições concedidas à HelB, ou seja, à taxa de juro de 6 % e sem qualquer garantia.

(73) Quanto aos empréstimos de tesouraria de 2011 e 2012, os autores da denúncia realçam que, quando esses empréstimos foram concedidos, a situação financeira da HelB era extremamente má e o município estava bem ciente desse facto. Acresce que, segundo os autores da denúncia, a HelB não tinha pago quaisquer juros nem liquidado quaisquer prestações referentes ao empréstimo de tesouraria de 2005. Nenhum mutuante estaria disposto a assumir o risco de um empréstimo nessas circunstâncias, pelo que o montante total dos empréstimos de tesouraria de 2011 e 2012 constitui um auxílio estatal.

(74) Por último, os autores da denúncia defendem que há claramente uma continuidade económica entre a antiga HelB e a nova HelB, atendendo ao âmbito da operação, à ausência de concurso e a outros critérios relevantes.

8. COMENTÁRIOS DA FINLÂNDIA SOBRE AS OBSERVAÇÕES APRESENTADAS PELOS AUTORES DA DENÚNCIA

(75) A Finlândia considera que as observações dos autores da denúncia repetem, em grande medida, as alegações já descritas na decisão de início do procedimento e, consequentemente, remete para a sua resposta de 17 de março de 2015 a essa decisão. A Finlândia apresentou as seguintes observações adicionais, que estão relacionadas com as observações dos autores da denúncia acima referidas.

(76) Em resposta às observações dos autores da denúncia segundo as quais o município não agiu como um investidor numa economia de mercado, a Finlândia afirmou que o princípio do investidor numa economia de mercado deve ser interpretado por forma a ter em conta o interesse do proprietário em proteger o capital investido na sua empresa e em procurar a rendibilidade a longo prazo. Enquanto proprietário, o município deve ser comparado a um operador de mercado que tenta proteger o seu investimento e não a um investidor teórico que não tenha essa exposição prévia. Segundo a Finlândia, na sua qualidade de proprietário, o município agiu da mesma forma e nas mesmas condições de mercado que outros proprietários de empresas que operam no mercado local de transporte em autocarro na área de Helsínquia, incluindo a própria Nobina.

(77) Quanto às observações dos autores da denúncia sobre os empréstimos de tesouraria de 2011 e 2012, a Finlândia remete para o estudo elaborado por um perito externo em 2015 (ver considerando 174), segundo o qual os empréstimos eram conformes com o mercado. Porém, caso se conclua que os empréstimos constituem um auxílio (contrariamente à sua posição), a Finlândia considera que este deve estar limitado ao montante resultante da diferença entre a taxa de juro efetivamente aplicada e a taxa de juro de mercado (em vez de ser igual ao montante total dos empréstimos, como alegam os autores da denúncia).

9. EXISTÊNCIA DE UM AUXÍLIO

(78) A presente decisão analisa a existência de um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a questão de saber se esse auxílio pode ser compatível com o mercado interno e, por último, a continuidade económica entre a antiga HelB, atual Helsingin kaupungin Linja-autotoiminta Oy, e a nova HelB, que faz agora parte da KAG.

(79) Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

(80) Por conseguinte, uma medida constitui um auxílio estatal se preencher as seguintes condições cumulativas: i) ser imputável ao Estado e proveniente de recursos estatais, ii) ser seletiva, iii) conferir uma vantagem económica a uma empresa e iv) falsear ou ameaçar falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.

9.1. Medida 1 — Empréstimo para equipamento concedido à HKL Bussiliikenne em 2002

(81) Em primeiro lugar, as regras em matéria de auxílios estatais apenas são aplicáveis se o beneficiário de uma medida for uma «empresa». O Tribunal de Justiça tem sistematicamente definido empresas como entidades que desenvolvem uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do modo como são financiadas (13). A classificação de uma determinada entidade como uma empresa depende assim, inteiramente, da natureza das suas atividades e não do seu estatuto ao abrigo do direito nacional. Contudo, uma entidade que faça formalmente parte da administração pública pode ter de ser considerada uma empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. O único critério relevante é saber se essa entidade exerce uma atividade económica.

(82) A Finlândia sustenta que, quando o empréstimo para equipamento foi concedido, a HKL Bussiliikenne não era uma empresa nem uma entidade jurídica distinta ao abrigo do direito finlandês, mas sim um centro de lucro (14) no âmbito da unidade de negócio interna do município (HKL). Por conseguinte, o empréstimo para equipamento deve ser entendido como uma transação interna no âmbito do município. Esta alegação parece implicar que a medida não deve estar sujeita às regras em matéria de auxílios estatais.

(83) A Comissão discorda desta opinião. Mesmo que a HKL Bussiliikenne fizesse formalmente parte do município, era um operador económico (como a própria Finlândia reconhece), envolvido na prestação de serviços de transporte em autocarro no mercado concorrencial, e não uma autoridade pública que exercesse funções essenciais do Estado. Como tal, a HKL Bussiliikenne exercia claramente atividades económicas e, por conseguinte, independentemente do seu estatuto jurídico formal, deve ser considerada uma empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Consequentemente, as regras em matéria de auxílios estatais são aplicáveis à HKL Bussiliikenne. Obviamente, estas regras são igualmente aplicáveis à HelB, que era uma entidade jurídica distinta do município e exercia o mesmo tipo de atividades económicas que a sua antecessora.

(84) A Finlândia parece argumentar também que o empréstimo para equipamento deve ser considerado um auxílio existente, à semelhança das medidas concedidas a organismos pertencentes ao município (ver considerando 57). A Comissão observa que essas medidas estavam em vigor antes da adesão da Finlândia à União, em 1 de janeiro de 1995 (por exemplo, a isenção do imposto sobre transmissões patrimoniais desde 1943, a isenção do imposto sobre imóveis desde 1992 e a isenção do imposto sobre o rendimento desde 1974). Em contrapartida, o empréstimo para equipamento foi concedido em 6 de maio de 2002, ou seja, mais de sete anos após a adesão. Por conseguinte, claramente não constitui um auxílio existente.

9.1.1. Recursos estatais e imputabilidade ao Estado

(85) O município concedeu o empréstimo para equipamento diretamente à HKL Bussiliikenne e financiou-o a partir do seu próprio orçamento, tendo esse empréstimo sido posteriormente assumido pela HelB em 2005. Os recursos estatais, para efeitos do artigo 107.o, n.o 1 do TFUE, são recursos de um Estado-Membro e das suas autoridades públicas, bem como recursos de empresas públicas sobre as quais as autoridades públicas possam exercer controlo, direta ou indiretamente. À luz desta definição, a medida envolve claramente recursos estatais e é imputável ao Estado. A Finlândia não contesta esta conclusão.

9.1.2. Seletividade

(86) O município concedeu o empréstimo para equipamento exclusivamente à HKL Bussiliikenne; em 2005 este empréstimo foi assumido pela HelB. Deste modo, o empréstimo para equipamento foi concedido de forma totalmente ad hoc a uma única empresa e não estava disponível para outras empresas que operam no setor do transporte em autocarro na área de Helsínquia, ou noutros setores, e que se encontram numa situação jurídica e factual comparável. Não havia empresas comparáveis elegíveis para uma medida semelhante à que foi concedida à HKL Bussiliikenne, pelo que nenhuma empresa recebeu uma vantagem comparável. Por conseguinte, a medida é seletiva.

9.1.3. Existência de uma vantagem económica

(87) As operações económicas realizadas por organismos públicos não conferem uma vantagem à sua contraparte, pelo que não constituem auxílios estatais, desde que sejam efetuadas em conformidade com as condições normais de mercado (15). Para determinar se uma operação é realizada em conformidade com as condições normais de mercado, o comportamento do organismo público deve ser comparado ao de um hipotético operador económico privado numa situação semelhante (o denominado teste do operador numa economia de mercado, ou «OEM»). Os tribunais da União desenvolveram tipos específicos de teste OEM para diferentes tipos de operações económicas, designadamente o «princípio do investidor numa economia de mercado», para identificar a presença de uma vantagem económica no caso dos investimentos públicos em capitais próprios (16), e o «critério do credor privado», no caso das operações que envolvem dívida (17).

(88) Em relação à presente medida, a Comissão deve examinar, portanto, se ao conceder à HKL Bussiliikenne o empréstimo para equipamento, que foi depois assumido pela HelB, nas condições acordadas, o município se comportou como um hipotético credor privado se comportaria numa situação semelhante.

(89) Em primeiro lugar, qualquer credor privado prudente, antes de conceder um empréstimo, teria realizado uma avaliação do crédito do potencial devedor para decidir se lhe devia conceder um empréstimo e em que termos e condições (18). Para provar a conformidade com o mercado, um Estado-Membro deve apresentar dados que demonstrem que a sua decisão de realizar a operação foi tomada com base nessa avaliação ex ante (19).

(90) A Finlândia não apresentou quaisquer provas demonstrativas de que o município tinha realizado uma avaliação de crédito (ou qualquer outro tipo de avaliação ex ante) da HKL Bussiliikenne, antes de lhe conceder o empréstimo para equipamento. Além disso, a Finlândia reconheceu explicitamente que nunca tinha sido realizada uma avaliação, interna ou externa, desse tipo, o que é um sinal de que não se comportou como um credor privado hipotético.

(91) A Finlândia alega que, ainda assim, o empréstimo estava conforme com o mercado, porque i) a taxa de juro estava ligada à taxa de juro de mercado, ou seja, à EURIBOR a 12 meses, e que ii) provavelmente a HKL Bussiliikenne teria conseguido obter um empréstimo com uma margem semelhante junto de uma instituição financeira privada, visto que, enquanto unidade de negócio interna, tinha a mesma fiabilidade creditícia que o próprio município (isto é, boa).

(92) Quanto ao primeiro argumento, a Comissão observa que uma taxa de juro variável, como a aplicada ao empréstimo para equipamento, é constituída por dois elementos: uma taxa de base e uma margem. A taxa de base no caso em apreço, ou seja, a taxa EURIBOR a 12 meses, é uma taxa a que os bancos emprestam dinheiro uns aos outros no mercado interbancário. A margem é um prémio cobrado pelo risco associado aos empréstimos de dinheiro a um determinado devedor. Por conseguinte, é a margem e não a taxa de base que tem relevância para apreciar se um empréstimo é ou não conforme com o mercado. Consequentemente, o facto de a taxa de juro do empréstimo para equipamento estar ligada à taxa EURIBOR a 12 meses não é, por si só, suficiente para provar que o empréstimo estava em conformidade com o mercado. O que deve ser apreciado é se a margem refletia adequadamente o perfil de risco da HKL Bussiliikenne quando o empréstimo para equipamento foi concedido. Tendo isto em conta, o primeiro argumento deve ser rejeitado.

(93) Quanto ao segundo argumento apresentado pela Finlândia, a Comissão observa, em primeiro lugar, que esta não forneceu dados concretos que fundamentem a sua alegação de que a HKL Bussiliikenne teria conseguido obter um empréstimo com uma margem semelhante junto de uma instituição financeira privada, como, por exemplo, propostas de bancos comerciais ou exemplos de operações de mercado comparáveis. A Finlândia alega apenas que a HKL Bussiliikenne teria conseguido obter um tal empréstimo porque tinha a mesma fiabilidade creditícia que o próprio município, e que este, provavelmente, obtinha empréstimos com a mesma margem que o empréstimo para equipamento.

(94) A Comissão discorda desta opinião. Em primeiro lugar, considera que, apesar da sua ligação orgânica, a HKL Bussiliikenne e o município não tinham a mesma fiabilidade creditícia. Na perspetiva de um credor de mercado, um empréstimo concedido ao município, enquanto autoridade pública, teria sempre implicado um risco mais baixo do que um empréstimo concedido à HKL Bussiliikenne, uma empresa de autocarros que operava num mercado concorrencial, mesmo fazendo parte do município em termos organizacionais.

(95) Em segundo lugar, e sobretudo, a elevada fiabilidade creditícia do município está inextricavelmente ligada ao facto de as suas dívidas públicas serem, em última análise, garantidas pelo Estado. Um empréstimo concedido ao município não pode ser considerado uma referência de mercado adequada, uma vez que as suas condições têm em conta este apoio dado, em última análise, pelo Estado, do qual um devedor numa economia de mercado não beneficia. Por conseguinte, para apreciar a conformidade do empréstimo para equipamento com o mercado, a fiabilidade creditícia da HKL Bussiliikenne tem de ser determinada isoladamente e as condições do empréstimo devem ser comparadas com uma taxa de mercado adequada ou um indicador aproximado que a substitua. Como já foi referido, a Finlândia não realizou nenhuma avaliação desse tipo. No passado, a Comissão não aceitou que empréstimos concedidos por um acionista público à sua filial, nas mesmas condições favoráveis que estavam à disposição da entidade pública em causa, estivessem isentos de auxílio (20). Tendo isto em conta, o segundo argumento apresentado pela Finlândia deve ser igualmente rejeitado.

(96) A conformidade com as condições de mercado pode ser determinada diretamente, quando a operação é efetuada pari passu por entidades públicas e operadores privados, ou com base noutros métodos de apreciação, caso não estejam disponíveis dados de mercado específicos da operação. O empréstimo em questão foi concedido sem a participação de operadores privados, pelo que a sua conformidade com as condições de mercado não pode ser diretamente apreciada.

(97) Na ausência de informações de mercado específicas, a conformidade de uma operação de dívida com as condições de mercado pode ser determinada através de avaliações comparativas, ou seja, com base numa comparação das suas condições com as de operações de mercado comparáveis. Tais operações podem incluir, por exemplo, empréstimos contraídos ou obrigações emitidas por devedores do mercado comparáveis ou swaps de risco de incumprimento transacionados sobre as suas dívidas.

(98) A Finlândia não forneceu exemplos de operações de mercado comparáveis que pudessem ser utilizados como referência no caso do empréstimo para equipamento de 2002.

(99) Segundo os autores da denúncia, por volta de 2002, as taxas de juro aplicadas aos empréstimos a longo prazo da Nobina (um concorrente privado da HelB) eram aproximadamente de 8-11 %. Nessa altura, a Nobina tinha a notação de crédito B+.

(100) A Comissão não identificou quaisquer outras referências de mercado adequadas. Todavia, observa que a margem de 0,05 %, cobrada sobre o empréstimo para equipamento não implica, praticamente, nenhum risco de crédito. Nem devedores com uma notação de crédito excelente e boas garantias teriam provavelmente obtido uma margem tão baixa no mercado, muito menos a HKL Bussiliikenne, que estava em má situação financeira e não forneceu quaisquer garantias.

(101) Uma vez que não existem dados de mercado específicos disponíveis sobre esta operação e não é possível estabelecer referências de mercado adequadas, a Comissão considera que se justifica apreciar a conformidade do empréstimo para equipamento com as condições de mercado, tomando como base as taxas de referência que figuram na Comunicação sobre as taxas de referência de 1997 (21). A taxa de referência deve refletir o nível médio das taxas de juro em vigor nos Estados-Membros para os empréstimos a médio e longo prazo acompanhados das garantias normais. Como tal, pode ser utilizada como uma taxa indicativa das taxas de juro de mercado.

(102) A Comissão observa que o empréstimo para equipamento não foi acompanhado de qualquer garantia. Além disso, a taxa de juro média implica um mutuário médio, ou seja, um mutuário que se encontre numa situação financeira normal. A HKL Bussiliikenne e a STA, antecessoras da HelB, não se encontravam claramente numa situação financeira normal. Ambas as empresas registavam prejuízos crescentes antes da concessão do empréstimo para equipamento e continuaram a gerar prejuízo posteriormente (ver considerandos 20 e 21). Em setembro de 2004, o próprio Conselho Municipal previu que os lucros da HKL Bussiliikenne e da STA não iriam melhorar num futuro próximo e que os prejuízos continuariam (22). Quanto à HelB, não tinha um historial financeiro próprio antes de assumir o empréstimo para equipamento. No entanto, um credor prudente numa economia de mercado teria tido seguramente em conta a situação financeira das suas antecessoras antes de tomar a decisão de transferir o empréstimo. Como tal, a taxa de referência no caso em apreço subestima claramente o risco envolvido na concessão do empréstimo para equipamento.

(103) Segundo a Comunicação sobre as taxas de referência de 1997, a taxa de referência é uma taxa mínima que pode ser aumentada em situações de risco especial (por exemplo, empresas em dificuldades ou ausência das garantias normalmente exigidas pelos bancos). Nestes casos, o prémio poderá atingir 400 pontos de base, ou mais, se nenhum banco tivesse aceitado conceder o empréstimo em questão.

(104) Como referido no considerando 26, o empréstimo para equipamento não estava caucionado por qualquer garantia. Este facto é suficiente para determinar que foi concedido numa situação de risco especial, na aceção da Comunicação sobre as taxas de referência de 1997.

(105) Além disso, a Comissão observa que, antes de obter o empréstimo para equipamento em maio de 2002, a HKL Bussiliikenne tinha dado sinais de ser uma empresa em dificuldade, como, por exemplo, o nível crescente dos prejuízos. Na decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu, a título preliminar, que a HKL Bussiliikenne poderia ser considerada uma empresa em dificuldade nos termos das Orientações E&R de 1999. Todavia, com base nos elementos recolhidos durante o procedimento formal de investigação, a Comissão concluiu que a HKL Bussiliikenne não tinha sofrido uma diminuição do volume de negócios, um endividamento crescente ou uma progressão dos encargos financeiros. Por conseguinte, a Comissão considera que o fator do nível crescente dos prejuízos não é, por si só, suficiente para concluir que a HKL Bussiliikenne era uma empresa em dificuldade na aceção das Orientações E&R de 1999. Simultaneamente, o nível crescente dos prejuízos é, sem dúvida, um sinal de que a HKL Bussiliikenne se encontrava, nessa altura, em má situação financeira, o que implicava um risco superior à média para o credor. Este é mais um fator, além da falta de garantia, que indica que o empréstimo para equipamento foi concedido numa situação de risco especial. A situação financeira da HKL Bussiliikenne não melhorou significativamente depois de ter recebido o empréstimo para equipamento e continuava frágil quando o empréstimo foi transferido para a HelB.

(106) Antes de o empréstimo para equipamento ser transferido para a HelB, em janeiro de 2005, a STA também tinha sofrido prejuízos crescentes. Tal como no caso da HKL Bussiliikenne, a Comissão considera que, embora o nível crescente dos prejuízos seja um sinal de que uma empresa está em dificuldades, não é um critério, por si só, suficiente para concluir que a STA era uma empresa em dificuldade. Contudo, demonstra indubitavelmente que a STA se encontrava em má situação financeira.

(107) A HelB foi criada em 2005, pelo que não tinha um historial financeiro próprio antes de assumir o empréstimo para equipamento. No entanto, a situação financeira das suas antecessoras, a HKL Bussiliikenne e a STA, deveria ter sido tida em conta na apreciação do risco envolvido na transferência desse empréstimo para a HelB. Além disso, o facto de a HelB ser uma empresa recém-criada constituía um risco adicional para o credor, uma vez que o seu desempenho financeiro futuro era menos previsível do que o de uma empresa com um historial próprio.

(108) O desempenho financeiro efetivo da HelB, após a transferência do empréstimo para equipamento, confirma aquilo que podia ter sido previsto com base no desempenho financeiro das suas antecessoras. A HelB registou prejuízos significativos em cada ano de atividade, desde a sua criação em 2005 até 2014. A única exceção foi 2013, ano em que registou um pequeno lucro de 0,1 milhões de EUR, imediatamente após ter recebido dois empréstimos de tesouraria. Para piorar a situação, desde 2009 que os capitais próprios da HelB eram cada vez mais negativos: –3,3 milhões de EUR em 2009, –6,6 milhões de EUR em 2010, –12,7 milhões de EUR em 2011, –14,6 milhões de EUR em 2012, –15,9 milhões de EUR em 2013 e –22,9 milhões de EUR em 2014.

(109) Por último, em 2004 e 2007, o município adiou o reembolso do empréstimo para equipamento por um período total de oito anos, passando o prazo inicialmente previsto de 31 de dezembro de 2015 para 31 de dezembro de 2023. A prorrogação do período de reembolso aumenta o risco de não reembolso, pelo qual um credor racional numa economia de mercado teria procurado obter um prémio adicional. O município não aumentou a margem do empréstimo para equipamento, pelo que este risco adicional não foi tido em conta na taxa de juro.

(110) Com base na análise efetuada nos considerandos 104 a 109, a Comissão considera que o empréstimo para equipamento foi concedido e, posteriormente, transferido numa situação de risco especial, na aceção da Comunicação sobre as taxas de referência de 1997. Por conseguinte, à luz das circunstâncias do caso em apreço, a Comissão considera que a taxa mínima devia ter sido majorada de um prémio de, pelo menos, 400 pontos de base.

(111) Nos termos da Comunicação sobre as taxas de referência de 1997, o prémio de 400 pontos de base podia ser aumentado caso nenhum banco privado tivesse aceitado conceder o empréstimo em questão. A Comissão não encontrou provas de que um banco privado tivesse aceitado conceder o empréstimo para equipamento nas mesmas condições que o município, e considera improvável que isso acontecesse, devido à má situação financeira do(s) mutuário(s). Todavia, na ausência de regras claras sobre a forma de quantificar esse prémio suplementar, por uma questão de prudência, a Comissão decidiu não aumentar o prémio de 400 pontos de base.

(112) A taxa mínima de referência para a Finlândia, fixada com base numa taxa swap interbancária a cinco anos, ascendia a 5,06 % em maio de 2002 e a 4,08 % em janeiro de 2005. Nos termos da Comunicação sobre as taxas de referência de 1997, a Comissão reservou-se a possibilidade de utilizar uma taxa de base a prazo mais curto do que a taxa swap interbancária a cinco anos. No caso em apreço, a Comissão considera adequado utilizar a taxa EURIBOR a 12 meses como taxa de base. Isto deve-se, em primeiro lugar, ao facto de esta ser a própria taxa de base utilizada no empréstimo para equipamento e permitir, assim, uma aproximação mais precisa à taxa de mercado do que a taxa de referência. Em segundo lugar e principalmente, a utilização da taxa EURIBOR permite obter uma taxa de mercado indicativa variável, que é exatamente o tipo de taxa de juro utilizada no empréstimo para equipamento (pelo contrário, a taxa de referência levaria à obtenção de uma taxa indicativa fixa).

(113) A metodologia de fixação das taxas de referência foi revista no âmbito da Comunicação sobre as taxas de referência de 2008 (23). A nova metodologia entrou em vigor em 1 de julho de 2008, ou seja, após a concessão do empréstimo para equipamento. No entanto, a taxa de juro do empréstimo para equipamento podia ser revista de cinco em cinco anos a contar do primeiro desembolso do empréstimo (ver considerando 26), ou seja, em 24 de maio de 2007 e em 24 de maio de 2012. Um credor racional confrontado com uma deterioração da situação financeira do devedor teria recorrido a essa possibilidade contratual e aumentado a taxa de juro de modo a fazê-la corresponder ao novo nível de risco. Tal como referido no considerando 153, a HelB podia ser considerada uma empresa em dificuldade, pelo menos, desde 2009. Segundo a Comunicação sobre as taxas de referência de 2008, uma margem de empréstimo conforme com o mercado para uma empresa em dificuldade sem garantias eleva-se a 1 000 pontos de base.

(114) À luz do que precede, a taxa de mercado do empréstimo para equipamento corresponde à i) taxa EURIBOR a 12 meses acrescida de 400 pontos de base, entre 24 de maio de 2002 e 23 de maio de 2012, e à ii) taxa EURIBOR a 12 meses acrescida de 1 000 pontos de base, entre 24 de maio de 2012 e 13 de janeiro de 2016, quando o município renunciou ao reembolso do empréstimo (ver infra). A taxa de juro efetiva equivalia à taxa EURIBOR a 12 meses acrescida de 5 pontos de base, situando-se, assim, 395 pontos de base e 995 pontos de base, respetivamente, abaixo do nível de mercado.

(115) Em 13 de janeiro de 2016, o município isentou a HelB (24) da obrigação de reembolsar o capital em dívida do empréstimo para equipamento no montante de 10,7 milhões de EUR. Deste modo, para além da taxa de juro abaixo do nível de mercado, a HelB foi beneficiada pelo facto de não ter de reembolsar o capital.

(116) Com base na apreciação que precede, a Comissão conclui que o município não se comportou como um credor numa economia de mercado, uma vez que concedeu o empréstimo para equipamento em condições que não cumpriam as condições do mercado. Consequentemente, o empréstimo para equipamento de 2002 conferiu uma vantagem económica indevida à HKL Bussiliikenne e à HelB.

9.1.4. Efeitos sobre a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros

(117) Presume-se que a concorrência é falseada, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, quando o Estado concede uma vantagem financeira a uma empresa num setor liberalizado em que exista ou possa existir concorrência (25). Tal como o Tribunal de Justiça observou no acórdão Altmark (26), a partir de 1995, vários Estados-Membros começaram a abrir determinados mercados de transporte à concorrência de empresas estabelecidas noutros Estados-Membros, pelo que várias empresas já ofereciam os seus serviços de transporte urbano, suburbano ou regional em Estados-Membros que não o seu Estado de origem. O mercado finlandês de transporte em autocarro está aberto à concorrência. Especificamente, desde 1998 que os serviços locais de transporte em autocarro na área de Helsínquia têm sido adquiridos através de concursos (ver considerandos 24 e 25). Várias empresas de autocarros desenvolvem a sua atividade neste mercado, incluindo operadores de outros Estados-Membros. Além disso, qualquer medida concedida pelo Estado que seja suscetível de melhorar a posição concorrencial do beneficiário relativamente a outras empresas concorrentes afeta a concorrência e as trocas comerciais (27). A Comissão conclui, assim, que o empréstimo para equipamento falseou ou ameaçou falsear a concorrência e afetou as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

9.1.5. Conclusão quanto à existência de um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE

(118) À luz do que precede, a Comissão conclui que a Medida 1 constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. O montante do auxílio é igual à soma das seguintes componentes: (1) Diferença entre a) os juros a pagar, calculados com base na taxa de juro conforme com o mercado, constituída pela taxa EURIBOR a 12 meses acrescida de uma margem de 400 pontos de base (entre 24 de maio de 2002 e 23 de maio de 2012) e de 1 000 pontos de base (entre 24 de maio de 2012 e 13 de janeiro de 2016), e b) os juros pagos, calculados com base na taxa de juro efetiva, correspondente à taxa EURIBOR a 12 meses acrescida de uma margem de 5 pontos de base; e (2) Capital em dívida do empréstimo não reembolsado, no montante de 10,7 milhões de EUR. O auxílio assim calculado ascende a 20 190 595 EUR (ver anexo). A data de concessão do auxílio é a seguinte: no caso da componente 1, a data em que o juro deveria ser pago, ou seja, 31 de dezembro de cada ano, entre 2002 e 2015, e 13 de janeiro de 2016 (o último dia do empréstimo); no caso da componente 2, a data da renúncia ao reembolso do empréstimo, ou seja, 13 de janeiro de 2016.

9.2. Medida 2 — Empréstimo de tesouraria concedido à HelB em 2005

9.2.1. Recursos estatais e imputabilidade ao Estado, seletividade, efeitos sobre a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros

(119) A conclusão sobre os recursos estatais e a imputabilidade ao Estado (ver considerando 85), a seletividade (ver considerando 86), os efeitos sobre a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros (ver considerando 117), formulada a respeito da Medida 1, é igualmente aplicável à presente medida.

9.2.2. Existência de uma vantagem económica

(120) A Finlândia alega que a medida não consistiu num novo financiamento, mas sim numa mera alteração técnica do «empréstimo de instalação», que figurou no balanço da HKL Bussiliikenne durante mais de dez anos, convertendo-o num empréstimo de tesouraria. No entender da Finlândia, a alteração era necessária para garantir a conformidade com o direito finlandês (as operações da HKL Bussiliikenne ao abrigo da Lei do Governo Local finlandesa estavam a terminar, enquanto as operações da HelB ao abrigo da Lei das Sociedades de Responsabilidade Limitada finlandesa estavam a começar).

(121) A Comissão observa que as condições do empréstimo de tesouraria eram muito mais favoráveis para a HelB do que as condições dos passivos (o «empréstimo de instalação» e o passivo da STA) que foram convertidos nesse empréstimo de tesouraria (ver considerando 30). Embora esses passivos devessem ser pagos independentemente da situação financeira da HelB, o empréstimo de tesouraria só teria de ser reembolsado se a HelB gerasse lucros suficientes, o que era duvidoso, uma vez que as antecessoras da HelB (a HKL Bussiliikenne e a STA) registaram prejuízos significativos durante seis anos consecutivos antes da concessão da medida (1999-2004). Além disso, o empréstimo de tesouraria estava subordinado a todas as outras dívidas, ao contrário dos passivos convertidos. Acresce que o «empréstimo de instalação» foi concedido por 25 anos, ao passo que o empréstimo de tesouraria tinha duração ilimitada. Por último, a taxa de juro do empréstimo de tesouraria (6 %) era inferior à taxa de juro original do «empréstimo de instalação» (9 %).

(122) Além disso, alguns elementos do empréstimo de tesouraria, como a sujeição do reembolso à obtenção de lucros suficientes, a subordinação e a duração ilimitada, diferem tanto de um empréstimo normal e assemelham-se tanto a uma injeção de capital, que se justifica que deixe de ser tratado como um empréstimo, mas sim como um instrumento de quase-capital. Inicialmente, o empréstimo de tesouraria foi até registado como capitais próprios no balanço da HelB.

(123) No passado, a Comissão concluiu que se deve considerar que as alterações significativas do financiamento original constituem uma medida nova (28). Por conseguinte, tendo em conta o que precede, o empréstimo de tesouraria não pode ser considerado uma mera «alteração técnica», como a Finlândia alega, mas sim um novo mecanismo de financiamento (comparável ao «empréstimo de instalação»), que consiste na conversão dos passivos existentes num instrumento de quase-capital.

(124) Quanto à alegação de que a conversão dos passivos existentes no empréstimo de tesouraria era necessária para assegurar a conformidade com o direito finlandês, a Comissão observa que, embora alguns elementos dos empréstimos de tesouraria sejam efetivamente regulamentados pela Lei das Sociedades de Responsabilidade Limitada finlandesa (por exemplo, condições restritivas do reembolso, ausência de garantias), a lei propriamente dita não obrigava o município a converter passivos num empréstimo de tesouraria, nem muito menos a fazê-lo nas condições acordadas. Competia ao município escolher um instrumento adequado. Por exemplo, o município podia ter refinanciado os passivos em condições diferentes ou tê-los refinanciado no mercado. No entanto, partir do momento em que o município decidiu convertê-los num empréstimo de tesouraria, certos elementos desse empréstimo tinham de cumprir o direito finlandês. O município continuava a poder definir livremente outros elementos, não regulamentados na lei, como, por exemplo, a taxa de juro. Por conseguinte, a alegação não tem fundamento. De qualquer forma, mesmo que a conversão fosse necessária para assegurar a conformidade com o direito nacional, as condições dessa conversão tinham de cumprir as regras em matéria de auxílios estatais. Por outras palavras, para efeitos da apreciação da existência de um auxílio estatal, não interessa saber se o direito nacional obrigava ou não o município a converter os passivos, mas sim se este o fez em condições de mercado.

(125) Consequentemente, a Comissão deve apreciar se o empréstimo de tesouraria de 2005 conferiu uma vantagem económica indevida à HelB. Para este efeito, deve determinar se, ao decidir converter os passivos no empréstimo de tesouraria nas condições acordadas, o município se comportou de forma comparável à de um credor privado numa situação semelhante.

(126) Um credor racional numa economia de mercado, confrontado com a escolha entre a transferência dos passivos existentes, sem alterar as suas condições, e a conversão desses passivos num empréstimo de tesouraria, teria comparado primeiramente os resultados financeiros dos dois cenários (por exemplo, o valor atual líquido dos fluxos de tesouraria esperados no futuro) e teria escolhido aquele que garantisse uma rendibilidade esperada superior.

(127) O município não procedeu a qualquer análise comparativa desse tipo para determinar qual das orientações teria sido economicamente mais vantajosa. A Finlândia reconheceu explicitamente que o município não tinha efetuado nenhuma avaliação ex ante da empresa antes de conceder o empréstimo de tesouraria. Por conseguinte, o município não podia ter tido expectativas fundamentadas de que a HelB gerasse fundos suficientes para reembolsar o empréstimo de tesouraria, e muito menos de que o empréstimo assegurasse uma taxa de rendibilidade superior à dos passivos convertidos. Não é assim que um credor racional numa economia de mercado se teria comportado numa situação semelhante.

(128) A Finlândia informou a Comissão de que tinha sido realizada uma investigação, com base na qual se apreciaram os benefícios operacionais e económicos que podiam ser obtidos com a fusão da HKL Bussiliikenne com a STA. Neste contexto, a Finlândia refere a proposta para que se avançasse com a fusão, apresentada pelo Conselho Municipal em 1 de setembro de 2004 (29).

(129) A Comissão examinou essa proposta e concluiu que esta se refere à fusão e não ao empréstimo de tesouraria. Analisa especificamente se, para o município, é preferível fundir a HKL Bussiliikenne com a STA ou mantê-las separadas, e que modelo de fusão constituiria a melhor solução. A proposta nem sequer refere o empréstimo de tesouraria, muito menos analisa os seus fundamentos económicos ou as suas condições. Por conseguinte, não pode ser invocada como justificação da conformidade deste empréstimo com o mercado.

(130) Em qualquer caso, é evidente que, ao conceder o empréstimo de tesouraria (através da conversão de passivos), o município enfraqueceu a sua posição como credor. Tal resulta do facto de as condições de reembolso do empréstimo de tesouraria serem muito menos vantajosas para o município do que as condições de reembolso dos passivos subjacentes (ver considerando 121), sem que o município tenha tido qualquer contrapartida. Designadamente, enquanto único proprietário da HelB, o município teria tido os mesmos direitos a futuras mais-valias, quer tivesse concedido o empréstimo de tesouraria (através da conversão dos passivos) quer tivesse transferido os passivos subjacentes sem alterar as suas condições.

(131) Tal como no caso do empréstimo para equipamento (Medida 1), a Medida 2 foi levada a cabo sem a participação de operadores privados, pelo que a sua conformidade com as condições de mercado não pode ser diretamente apreciada.

(132) Ao contrário do que aconteceu com a Medida 1, a Finlândia forneceu exemplos de empréstimos de tesouraria concedidos entre 2004 e 2006, aos quais foram aplicadas taxas de juro entre 4,7 % e 7,539 %, alegando que eles constituem um grupo de referência comparável ao empréstimo de tesouraria em apreço.

(133) A Comissão observa, a este respeito, que uma referência adequada deve ser suficientemente comparável à intervenção estatal, sobretudo em termos do tipo de operador, de mercado e de operação em causa, e da situação da empresa beneficiária (30).

(134) Quanto aos exemplos fornecidos pela Finlândia, a Comissão observa, em primeiro lugar, que esta não esclareceu se os credores de referência eram de tipo semelhante ao do município, ou seja, se eram empresas-mãe de um grupo com exposição prévia aos seus devedores, tanto na qualidade de credores como de acionistas. Em segundo lugar, os beneficiários de empréstimos de tesouraria utilizados como referência operavam em mercados diferentes da HelB (por exemplo, produção metalúrgica, setor imobiliário, construção e serviços financeiros) e nenhum deles prestava serviços de transporte em autocarro. Este aspeto é importante porque tanto os devedores individuais como os setores empresariais apresentam riscos específicos do seu próprio mercado, que devem estar adequadamente refletidos no custo do financiamento. Em terceiro lugar, as operações de referência consistiam na concessão de empréstimos de tesouraria a empresas estabelecidas, ao passo que a operação em apreço consiste na concessão de um empréstimo de tesouraria (através da conversão de passivos) a uma empresa recém-criada, o que implica um maior risco para o credor (ver considerando 107). Em quarto lugar, os credores de referência podiam não se encontrar numa situação financeira comparável à da HelB. Esta questão é essencial, porque a situação financeira do devedor determina o seu risco de crédito específico e, logo, a taxa de juro. Tendo em conta todas estas diferenças, a Comissão considera que os exemplos fornecidos pela Finlândia não podem ser considerados operações de mercado comparáveis e, portanto, não constituem uma referência adequada.

(135) Na ausência de dados de mercado específicos da operação e de referências de mercado adequadas, a Comissão considera que se justifica apreciar a conformidade do empréstimo de tesouraria de 2005 com o mercado com base na Comunicação sobre as taxas de referência de 1997, tal como no caso do empréstimo para equipamento.

(136) À semelhança do empréstimo para equipamento, o empréstimo de tesouraria de 2005 não estava coberto por qualquer garantia. Além disso, estava subordinado a todas as outras dívidas. Por conseguinte, a conclusão exposta no considerando 104, de que o empréstimo para equipamento foi concedido numa situação de risco especial, na aceção da Comunicação sobre as taxas de referência de 1997, aplica-se, por maioria de razão, ao empréstimo de tesouraria de 2005.

(137) Acresce que, uma vez que, em 2005, a HelB não possuía um historial financeiro próprio, um credor numa economia de mercado que avaliasse o risco envolvido na concessão à HelB do empréstimo de tesouraria de 2005 (através da conversão de passivos) teria tido em conta a situação financeira das suas antecessoras, a HKL Bussiliikenne e a STA. Neste aspeto, a apreciação efetuada nos considerandos 105 e 106 em relação ao empréstimo de equipamento é igualmente aplicável ao empréstimo de tesouraria de 2005. Além do mais, o facto de a HelB ser uma empresa recém-criada constituía um risco adicional para um credor, uma vez que o seu desempenho financeiro futuro era menos previsível do que o de uma empresa com um historial próprio.

(138) Atendendo ao que precede, a Comissão considera que o empréstimo de tesouraria de 2005 foi concedido numa situação de risco especial, na aceção da Comunicação sobre as taxas de referência de 1997. Consequentemente, a Comissão considera que a taxa mínima de referência devia ser acrescida de um prémio de, pelo menos, 400 pontos de base, tendo em conta as circunstâncias do caso em apreço.

(139) A Comissão não encontrou provas de que um banco privado tivesse aceitado conceder o empréstimo de tesouraria nas mesmas condições que o município, e considera improvável que tal acontecesse. A Finlândia afirma que já não é possível determinar com fiabilidade se os bancos ou as instituições financeiras estavam dispostos a conceder um financiamento à HelB em 2005. Nos termos da Comunicação sobre as taxas de referência de 1997, o prémio de 400 pontos de base podia ser aumentado nos casos em que nenhum banco privado tivesse aceitado conceder o empréstimo em questão. Porém, tal como no caso do empréstimo para equipamento de 2002, na ausência de regras claras sobre a forma de quantificar esse prémio suplementar, por uma questão de prudência a Comissão decidiu não aumentar o prémio de 400 pontos de base.

(140) Acresce que não é apenas o prémio, mas também a própria taxa mínima de referência, que subestima o risco envolvido na concessão do empréstimo de tesouraria (através da conversão de passivos). Tal acontece porque as taxas de referência devem refletir as taxas médias dos empréstimos normais, ao passo que a medida em apreço não é um empréstimo normal, mas sim um instrumento de quase-capital (ver considerando 122), pelo qual, permanecendo os restantes fatores inalterados, um credor numa economia de mercado exigiria uma taxa de juro mais elevada.

(141) Tendo em conta o especial risco envolvido na concessão do empréstimo de tesouraria (através da conversão dos passivos), a taxa de mercado indicativa deveria ser de, pelo menos, 8,08 % em janeiro de 2005 (quando o «empréstimo de instalação» foi convertido) e de, pelo menos, 7,70 % em abril de 2006 (quando o passivo da STA foi convertido), o que corresponde às taxas mínimas de referência de 4,08 % e 3,70 %, respetivamente, acrescidas de, pelo menos, 400 pontos de base. Por conseguinte, a taxa de juro do empréstimo de tesouraria (6 %) era inferior à taxa de mercado indicativa determinada com base na Comunicação sobre as taxas de referência de 1997.

(142) À luz das considerações anteriores, a Comissão conclui que o município não se comportou como um credor numa economia de mercado, dado ter concedido o empréstimo de tesouraria (através da conversão dos passivos) em condições que não estavam em conformidade com as condições de mercado. Consequentemente, o empréstimo de tesouraria de 2005 conferiu uma vantagem económica indevida à HelB.

9.2.3. Conclusão sobre a existência de um auxílio estatal

(143) À luz do que precede, a Comissão conclui que a Medida 2 constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. O auxílio corresponde à diferença entre: (1) os juros a pagar, calculados com base na taxa de juro conforme com o mercado, ou seja, a) 8,08 % sobre o «empréstimo de instalação», entre 1 de janeiro de 2005 e 11 de dezembro de 2015, e b) 7,70 % sobre o passivo da STA, entre 18 de abril de 2006 e 11 de dezembro de 2015 (31); e (2) os juros efetivamente pagos, ou seja, 0. O auxílio assim calculado ascende a 20 241 255 EUR (ver anexo). A data de concessão do auxílio é a data em que os juros deveriam ter sido pagos se o empréstimo tivesse sido concedido em condições de mercado, ou seja, 31 de dezembro de cada ano entre 2005 e 2014 e 11 de dezembro de 2015 (o dia em que o empréstimo de tesouraria de 2005 foi convertido em capital da HelB) (32).

9.3. Medida 3 — Empréstimo de tesouraria concedido à HelB em 2011

9.3.1. Recursos estatais e imputabilidade ao Estado, seletividade, efeitos sobre a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros

(144) A conclusão sobre os recursos estatais e a imputabilidade ao Estado (ver considerando 85), a seletividade (ver considerando 86), os efeitos sobre a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros (ver considerando 117), formulada a respeito da Medida 1, é igualmente aplicável à presente medida.

9.3.2. Existência de uma vantagem económica

(145) A título de observação preliminar, o empréstimo de tesouraria de 2011 foi concedido nas mesmas condições que o empréstimo de tesouraria de 2005, designadamente a taxa de juro de 6 %, a ausência de garantias, a sujeição do reembolso à disponibilidade de lucros suficientes, a subordinação a todas as outras dívidas e a duração ilimitada. Por conseguinte, à semelhança do empréstimo de tesouraria de 2005, o empréstimo de tesouraria de 2011 deve ser tratado como um instrumento de quase-capital. A própria Finlândia designa a Medida 3 de «injeção de capital» e reconhece que se tratou de um instrumento de capital próprio. Porém, ao contrário do empréstimo de tesouraria de 2005, o empréstimo de tesouraria de 2011 não resultou da conversão dos passivos existentes, mas sim de um novo investimento de capital próprio.

(146) Um investidor racional numa economia de mercado que ponderasse fazer um investimento de capital próprio teria procedido, em primeiro lugar, a uma análise do investimento, a fim de avaliar se a taxa de rendibilidade esperada era superior à taxa de rendibilidade exigida pelo investidor, tendo em conta todos os riscos relevantes. No caso em apreço, pode definir-se a taxa de rendibilidade exigida como a taxa mínima de rendibilidade que um investidor numa economia de mercado procuraria obter para realizar o investimento. Entre os métodos normalmente utilizados na avaliação dos investimentos figuram, por exemplo, o valor atual líquido (VAL) ou a taxa interna de rendibilidade (TIR). Um operador racional numa economia de mercado teria efetuado o investimento se a TIR do mesmo fosse superior à taxa de rendibilidade exigida ou se o seu VAL fosse superior a 0.

(147) O município não efetuou uma avaliação do investimento, nem qualquer outro tipo de análise ex ante, para estimar os resultados financeiros do investimento, antes de tomar a decisão de conceder o empréstimo de tesouraria de 2011 à HelB. A Finlândia afirma que o município acompanhava e conhecia bem a situação financeira da HelB antes de conceder o empréstimo. Contudo, o mero conhecimento da situação financeira não é suficiente para justificar um investimento, sobretudo quando a situação é má, como no caso da HelB. Na prática, o município limitou-se a investir capital sem estar devidamente esclarecido sobre a probabilidade de obter a rendibilidade exigida do seu investimento. Não é seguramente desta forma que um investidor racional se teria comportado numa situação semelhante.

(148) Tal como no caso das duas medidas anteriores, o empréstimo de tesouraria de 2011 foi concedido sem a participação de operadores privados, pelo que a sua conformidade com as condições de mercado não pode ser diretamente apreciada.

(149) A Finlândia apresentou um exemplo de empréstimo de tesouraria concedido em 4 de dezembro de 2012, no montante de 65 milhões de EUR e a uma taxa de juro correspondente à taxa EURIBOR a 6 meses acrescida de uma margem de 4,75 % (ou seja 5,092 %, no total, à data da concessão), alegando que o facto de a taxa de juro do empréstimo de tesouraria de 2011 ser superior podia ser considerado uma prova de conformidade com o mercado.

(150) Tal como no caso do empréstimo de tesouraria de 2005, a Finlândia não esclareceu se o credor de referência era do mesmo tipo do município, ou seja, se era uma empresa-mãe de um grupo com exposição prévia ao devedor, tanto na qualidade de credor como na de acionista. Além disso, o emitente de referência do empréstimo de tesouraria operava num mercado diferente (vendas de terrenos florestais) do mercado do município/HelB. Acresce que a operação de referência foi realizada mais de um ano e meio após o empréstimo de tesouraria em apreço. Finalmente, o credor de referência poderia não estar numa situação financeira comparável à da HelB. Por conseguinte, a Comissão entende que o exemplo apresentado pela Finlândia não pode ser considerado comparável e não constitui, assim, uma referência adequada.

(151) A Comissão também não encontrou quaisquer referências de mercado adequadas. Uma vez que não estão disponíveis dados de mercado específicos da operação, nem foi possível identificar referências de mercado adequadas, a Comissão tem de recorrer a outros métodos de avaliação.

(152) No caso dos investimentos de capital próprio, como a medida em apreço, a Comissão considera que o VAL é um método de avaliação adequado. O VAL corresponde aos futuros fluxos de tesouraria esperados do empréstimo amortizado à taxa de rendibilidade exigida. Esses fluxos de tesouraria esperados são constituídos pelo investimento de capital inicial (ou seja, o próprio empréstimo) e pelos posteriores pagamentos a receber sobre o empréstimo (ou seja, o reembolso do capital e dos juros) até este ser totalmente amortizado. Por conseguinte, a Comissão deve apreciar o montante dos pagamentos que um investidor prudente e racional numa economia de mercado poderia razoavelmente esperar receber sobre o empréstimo de tesouraria concedido a uma empresa que estivesse na situação financeira da HelB em janeiro de 2011.

(153) A Comissão examinou, em primeiro lugar, a situação financeira da HelB em 2010, isto é, no último exercício financeiro antes de o município ter concedido o empréstimo de tesouraria. Nesse exercício, a HelB registou um prejuízo de –3,3 milhões de EUR e capitais próprios negativos no montante de –6,6 milhões de EUR. Em processos anteriores (33), a Comissão concluiu que o facto de uma empresa ter capitais próprios negativos permite presumir, a priori, que se trata de uma empresa em dificuldade nos termos do ponto 10 das Orientações E&R de 2004. O Tribunal Geral concluiu igualmente que uma empresa com capitais próprios negativos é uma empresa em dificuldade (34). Deste modo, à luz das Orientações E&R de 2004, antes de receber o empréstimo de tesouraria de 2011, a HelB podia ser considerada uma empresa em dificuldade (de 2009 em diante (35)), ou seja, uma empresa que, sem a intervenção do Estado, estaria quase certamente condenada a desaparecer no curto a médio prazo.

(154) Para avaliar as perspetivas financeiras de uma empresa, um investidor privado racional teria examinado não só a sua situação financeira atual, mas também o seu historial financeiro passado. Tal deve-se ao facto de a sua situação financeira atual poder ser distorcida, por exemplo, pelo impacto de acontecimentos pontuais, não recorrentes. Tomando em consideração um historial mais longo, um investidor pode prever melhor as eventuais tendências futuras. Esse investidor procuraria dar resposta à questão de saber se, apesar da má situação financeira da HelB em 2010, ainda era razoável esperar que, no futuro, a empresa melhorasse o seu desempenho e gerasse lucros suficientes para reembolsar o empréstimo de tesouraria.

(155) Examinando as demonstrações financeiras apresentadas pela HelB ao longo do tempo, um investidor teria constatado que a empresa nunca declarou lucros desde a sua entrada em funcionamento, em 2005. O prejuízo registado em 2010 não foi, portanto, uma exceção resultante do eventual impacto de acontecimentos pontuais ou de uma deterioração temporária do contexto de mercado, mas sim parte de uma tendência a longo prazo, marcada por seis anos consecutivos de pesados prejuízos. Em 31 de dezembro de 2010, os prejuízos acumulados da HelB elevavam-se a –16,5 milhões de EUR (contra –0,1 milhão de EUR em 2005). Sem dúvida que um investidor racional teria entendido este facto como um sério aviso de que a empresa era estruturalmente deficitária e de que dificilmente teria lucro. Essa perspetiva seria ainda mais justificada pelo exame dos registos financeiros das antecessoras da HelB, a HKL Bussiliikenne e a STA. Com efeito, estas empresas também não tinham lucro desde 1999, pelo menos, o que significa que o exercício de 2010 foi não o sexto, mas sim o décimo segundo ano consecutivo de prejuízo para a HelB e as suas antecessoras.

(156) Será que um investidor racional, ciente da má situação financeira e do historial da HelB, teria mesmo assim considerado que valia a pena ponderar a possibilidade de um novo empréstimo de tesouraria tornar a empresa rentável? A Finlândia parece sugerir que era razoável esperar que tal acontecesse, sobretudo tendo em conta o facto de a HelB ter aplicado medidas destinadas a melhorar a sua rendibilidade no período de 2008-2010 (ver considerando 61).

(157) A Comissão observa, a este respeito, que, antes de tomar a decisão de investimento em questão, esse investidor já teria conhecimento dos resultados financeiros concretos dessas medidas para melhorar a rendibilidade. No final de 2010, o último ano em que as medidas foram aplicadas, a HelB registou um prejuízo de –3,3 milhões de EUR. A título de comparação, no período de 2005-2007, ou seja, nos três anos que antecederam a aplicação das medidas, a HelB registou um prejuízo médio anual de –2,5 milhões de EUR. Tal significa que, após a aplicação das medidas destinadas a melhorar a rendibilidade, a HelB não só não se tornou lucrativa, como teve ainda mais prejuízos do que antes. Importa referir, retrospetivamente, que um ano depois, apesar de ter recebido o empréstimo de tesouraria de 2011, o prejuízo da HelB aumentou novamente, para –6,1 milhões de EUR.

(158) Um investidor racional teria examinado também se a empresa em que ponderava investir estava a reembolsar outras dívidas. Tranquilizá-lo-ia verificar que a HelB cumpria as suas obrigações. Contudo, não ficaria descansado ao saber que a HelB não tinha reembolsado nenhuma parcela do empréstimo de tesouraria de 2005. O montante em dívida desse empréstimo (com os juros acumulados) ascendia, no final de 2010, a 21,6 milhões de EUR. A Comissão recorda que, segundo a Finlândia, na altura em que o empréstimo de tesouraria de 2005 foi concedido, a HelB tinha uma fiabilidade creditícia satisfatória e as suas perspetivas de rendibilidade estavam a melhorar. Se uma empresa alegadamente em boa situação financeira não tinha reembolsado nenhuma parcela do empréstimo de tesouraria de 2005, um investidor racional não esperaria receber mais do que isso de uma empresa em muito pior situação financeira, como estava a HelB em 2011.

(159) A Comissão não partilha da opinião da Finlândia segundo a qual não se pode considerar que o não reembolso do empréstimo de tesouraria de 2005 seja um fator importante para determinar a conformidade do empréstimo de tesouraria de 2011 com o mercado. Segundo a Finlândia, esta opinião baseia-se no facto de o direito finlandês conter disposições específicas sobre os empréstimos de tesouraria. As razões que obstam a que a alegada necessidade de garantir a conformidade com o direito finlandês seja tida em conta na determinação da conformidade com o mercado, referidas no considerando 124 em relação ao empréstimo de tesouraria de 2005, aplicam-se mutatis mutandis ao empréstimo de tesouraria de 2011. Além disso, qualquer investidor racional que ponderasse a concessão de um empréstimo de tesouraria consideraria que a circunstância de, no passado, o seu potencial devedor ter ou não reembolsado empréstimos semelhantes era um critério significativo para tomar uma decisão.

(160) Quanto à questão de saber que fluxos de tesouraria um investidor racional teria esperado obter do empréstimo de tesouraria de 2011, importa recordar que o empréstimo só era reembolsável se, e na medida em que, a HelB gerasse lucros suficientes. Por conseguinte, a Comissão passará a analisar que lucros teria um investidor racional esperado que a HelB gerasse de 2011 em diante.

(161) Com base na análise realizada nos considerandos 153 a 157, a Comissão considera que um investidor racional com um perfil de risco normal não teria esperado que a HelB gerasse lucro, nem contaria receber, consequentemente, quaisquer reembolsos do empréstimo de tesouraria de 2011. Os resultados financeiros efetivos da HelB confirmam também esta análise, uma vez que a HelB continuou a ter prejuízo e nunca reembolsou qualquer parcela do empréstimo de tesouraria de 2011. O município acabou por converter o empréstimo em capital, o que — tendo em conta que a HelB cessou a sua atividade — correspondeu, na prática, à sua anulação.

(162) Mesmo que a HelB tivesse tido alguns lucros, não poderia utilizá-los na totalidade para reembolsar o empréstimo de tesouraria de 2011. Primeiramente, teria de cobrir o saldo dos seus prejuízos acumulados e dos empréstimos de tesouraria (–0,6 milhões de EUR em 31 de dezembro de 2010) e depois, se ainda restasse algum excedente, teria de utilizar quase 80 % do mesmo para reembolsar o empréstimo de tesouraria de 2005. Isto acontece porque os empréstimos de tesouraria são reembolsáveis proporcionalmente e o empréstimo de tesouraria de 2005 (incluindo os juros acumulados) representava aproximadamente 80 % do saldo total dos dois empréstimos de tesouraria (ou seja, os empréstimos de 2005 e 2011). Por outras palavras, para reembolsar o empréstimo de tesouraria de 2011, no montante de 5,8 milhões de EUR, a HelB teria de obter lucros na ordem de, pelo menos, 28 milhões de EUR, uma vez que teria de cobrir o défice de capital de –0,6 milhões de EUR e de reembolsar o empréstimo de tesouraria de 2005 (21,6 milhões de EUR, com juros acumulados, no final de 2010). A HelB teria ainda de reembolsar os juros acumulados sobre o empréstimo de tesouraria de 2011. A título comparativo, nos seis exercícios financeiros em que esteve em atividade até 2010, a HelB teve um prejuízo líquido de –16,3 milhões de EUR no total.

(163) Como referido no considerando 161, os reembolsos do empréstimo de tesouraria de 2011 que um investidor racional poderia esperar no futuro seriam iguais a zero. Por conseguinte, o VAL deste investimento, sendo igual à soma da injeção de capital inicial (ou seja, o próprio empréstimo) e dos pagamentos subsequentes, é de –5,8 milhões de EUR. Mesmo supondo que a HelB teria obtido alguns lucros, estes não teriam certamente sido suficientes para reembolsar o empréstimo na totalidade (ver considerando 162). Nesse caso, o VAL do investimento permaneceria negativo. Uma vez que a regra decisória na análise do VAL consiste em i) investir se o VAL for superior a zero e ii) não investir se o VAL for negativo, a Comissão conclui que um investidor racional não teria concedido o empréstimo de tesouraria à HelB em janeiro de 2011.

(164) A Finlândia alega que não se deve avaliar o empréstimo de tesouraria de 2011 comparando-o a um empréstimo concedido por um novo investidor hipotético, mas sim como uma injeção de capital efetuada por um proprietário a longo prazo de um grupo na sua filial a 100 %, a fim de salvaguardar o seu capital.

(165) Com efeito, a exposição económica prévia do município à HelB enquanto acionista (e credor) deve ser tomada em consideração ao examinar se o empréstimo de tesouraria em questão é consentâneo com as condições de mercado (36). Essa exposição prévia pode ser considerada no âmbito de cenários contrafactuais, por exemplo, comparando o rendimento esperado do investimento em causa com o rendimento esperado no cenário contrafactual. Os cenários contrafactuais podem incluir, por exemplo, a venda da empresa, a alienação de ativos, a liquidação, a reestruturação ou a mobilização de capitais privados. Se um destes cenários alternativos permitir a obtenção de maiores ganhos ou de menores prejuízos do que o cenário escolhido, um proprietário numa economia de mercado preferirá essa opção.

(166) O município não comparou a rendibilidade do empréstimo de tesouraria de 2011 com a rendibilidade noutro cenário alternativo. Aliás, a Finlândia não afirma que o empréstimo teria proporcionado a maior rendibilidade possível ao município. Deste modo, o município tomou a decisão de investimento em causa sem verificar se este seria mais vantajoso do que as outras opções disponíveis. Em todo o caso, não é assim que um investidor racional com exposição prévia se teria comportado.

(167) Uma vez que o município não forneceu qualquer comparação, a Comissão procedeu à sua própria apreciação deste investimento. Em primeiro lugar, a Comissão observa que é efetivamente possível que um acionista que detenha 100 % das ações de uma empresa tenha interesses diferentes de um investidor sem exposição prévia. Porém, nem mesmo um tal acionista teria financiado a sua filial indefinidamente, exigindo-lhe, mais cedo ou mais tarde, uma remuneração do seu investimento.

(168) Quando o município concedeu o empréstimo de tesouraria de 2011, a HelB e as suas antecessoras não tinham lucro há, pelo menos, 12 anos consecutivos, e não havia perspetivas realistas de que viessem a ser rentáveis no futuro (ver considerando 155). Acresce que, embora o município já tivesse investido, pelo menos, 30,8 milhões de EUR sob a forma do «empréstimo de instalação» e do empréstimo para equipamento, o seu capital foi-se reduzindo de ano para ano. Em 2010, as menos-valias acumuladas pelo município devido ao investimento na HelB e suas antecessoras atingiram –21,7 milhões de EUR (37). É duvidoso que qualquer acionista racional tivesse continuado a financiar a sua filial em tais circunstâncias.

(169) Em termos quantitativos, um investidor racional numa economia de mercado teria razoavelmente esperado uma remuneração de –5,8 milhões de EUR do empréstimo de tesouraria de 2011 (ver considerando 163). Contudo, este não é o único elemento que um acionista (sobretudo um acionista com 100 % das ações de uma empresa) teria tido em conta. Teria tomado igualmente em consideração as mais/menos-valias esperadas no futuro. A este respeito, a Comissão observa que, se a HelB continuasse a esgotar o seu capital à taxa média registada entre 2005 e 2010, o município teria perdido, no mínimo, mais –2,7 milhões de EUR do seu capital por ano, após o investimento. Na realidade, o município perdeu muito mais: em média, –4,1 milhões de EUR de capital por ano, no período de 2011-2014.

(170) A Comissão irá agora analisar um cenário alternativo de venda da HelB. Nesse caso, o município teria tido de suportar os custos do processo de venda, que normalmente são insignificantes. Teria também perdido o empréstimo de tesouraria de 2005. Contudo, já era pouco provável que esse empréstimo fosse reembolsado e, efetivamente, nunca o foi (ver considerando 158). O município teria também perdido o empréstimo para equipamento, cujo saldo em dívida ascendia, no final de 2010, a 13,1 milhões de EUR, e que a HelB estava a reembolsar em parcelas de 0,6 milhões de EUR por ano. Não era razoável esperar que o empréstimo para equipamento fosse totalmente reembolsado (com efeito, a HelB apenas tinha reembolsado 2,4 milhões de EUR antes de o município anular o empréstimo). Todavia, mesmo na hipótese improvável de que a HelB continuasse a reembolsar este empréstimo, as eventuais receitas conexas teriam sido mais do que contrabalançadas pelas menos-valias prováveis (ver considerando anterior). Em suma, é seguro presumir que os custos marginais do cenário de venda, em comparação com o cenário atual, seriam iguais a 0.

(171) Em contrapartida, neste cenário, o município teria obtido receitas da venda. A Comissão não dispõe de uma avaliação precisa do valor da HelB em janeiro de 2011, mas, para efeitos da apreciação, não é necessário determinar o valor exato da venda. Basta demonstrar que as receitas esperadas de uma venda seriam superiores à rendibilidade existente no cenário de base, ou seja –5,8 milhões de EUR (ver considerando 163).

(172) Em setembro de 2015, a Inspira Oy, uma empresa especializada contratada pelo município, atribuiu à HelB um valor entre 11,6 milhões de EUR e 25,6 milhões de EUR (consoante o método de avaliação utilizado). Em dezembro de 2015, o município vendeu a HelB por 24,2 milhões de EUR. A Comissão constata que os ativos líquidos da HelB, que refletem o valor da empresa, sofreram uma redução de cerca de 16,3 milhões de EUR entre dezembro de 2010 e dezembro de 2014. As perspetivas financeiras da HelB também se deterioraram, uma vez que, em 2014, a empresa registou um prejuízo de –7 milhões de EUR (menos do que no ano anterior) e, em 2010, registou um prejuízo de –3,3 milhões de