Relatório especial n.o 18/2000

relativo ao programa de abastecimento da Federação Russa em produtos agrícolas, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2001/C 25/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESUMO

Em 1998, a Federação Russa foi afectada simultaneamente por uma má colheita e por uma crise financeira. Na sequência dessa crise, a União Europeia (UE) receava uma quebra importante das suas exportações agrícolas, dado que aquele país constitui o seu segundo mercado de exportação de carne. Os Estados Unidos aprovaram um programa de ajuda alimentar à Rússia e a UE desejava igualmente assegurar a sua presença. Na sequência do pedido apresentado pelo Governo russo, o Conselho decidiu em Dezembro de 1998 fornecer gratuitamente produtos agrícolas às regiões mais carenciadas da Federação Russa (ver ponto 1).

O programa não deveria perturbar as exportações agrícolas, por vezes subvencionadas, da UE para a Rússia nem perturbar o mercado local. Por essa razão, o preço de venda dos produtos não deveria ser inferior ao dos produtos semelhantes locais ou importados da UE. Quanto às regiões mais carenciadas, às quais os produtos se destinavam, desejavam obtê-los ao preço mais baixo. Além disso, as autoridades russas pretendiam igualmente maximizar as receitas de venda para as afectar à realização de medidas sociais (ver ponto 2).

O Tribunal constatou que não foi efectuada uma análise prévia das necessidades. A necessidade de tal ajuda não foi demonstrada. Aliás, a Rússia exportou cereais em 1999. A dificuldade que muitos russos têm em alimentar-se adequadamente não se deve à falta de produtos alimentares mas à falta de recursos financeiros para os adquirir. Além disso, as capacidades de a Rússia importar produtos alimentares da UE a longo prazo não foram suficientemente analisadas. Embora a UE receasse uma quebra das suas exportações de carne para a Rússia, estas aumentaram em 1999, nomeadamente graças às restituições à exportação cujo impacto foi subestimado pela Comissão (ver pontos 6-11).

Os fundos de contrapartida gerados pela venda desses produtos foram muitas vezes cobrados tardiamente devido sobretudo às dificuldades de escoamento da carne. As regiões, que já figuram entre as mais carenciadas, com dificuldades em pagar estes fundos dentro dos prazos estavam além disso ameaçadas por sanções financeiras pelas autoridades federais russas. Por outro lado, a Comissão preocupou-se mais com a optimização da cobrança dos fundos do que com a sua utilização (ver pontos 14 e 42-47).

De uma maneira geral, o impacto do programa foi reduzido, dado que:

- a Comissão aceitou que as autoridades federais russas façam depender a atribuição da ajuda às regiões da sua capacidade em fornecer uma garantia financeira, quando o programa deveria ajudar prioritariamente as regiões mais carenciadas (ver pontos 11 e 53),

- por os preços de venda da carne serem muito elevados para evitar a concorrência com as importações comunitárias mas também com a produção local, esta carne ficou muitos meses armazenada na Rússia e esses fornecimentos, se bem que muito onerosos, não tiveram impacto significativo para o mercado local em 1999, quando no final de 1998 o Conselho considerava "imperioso que os produtos cheguem ao seu destino no mais curto prazo" (ver pontos 35 e 36).

O objectivo principal declarado, que consistia em melhorar a situação precária do povo russo e regularizar os mercados agrícolas através do fornecimento às regiões mais carenciadas de produtos agrícolas que deveriam chegar ao seu destino no mais curto prazo, apenas foi parcialmente atingido. A ajuda não era indispensável, na medida em que a Rússia se podia abastecer no mercado internacional deixando agir os operadores privados. No caso de ser fornecida ajuda alimentar à Rússia, teria sido mais adequado um programa humanitário mais reduzido destinado às camadas mais carenciadas da população. Quando ao desejo de preservar o mercado de exportação russo, foi realizado pelas restituições à exportação de maneira mais eficaz e proporcionalmente a um custo bastante menor (ver pontos 55-61).

INTRODUÇÃO

Objectivos do programa

1. Em 1998, a colheita de cereais foi particularmente fraca na Rússia(1). Em Agosto do mesmo ano, o país foi além disso afectado por uma grave crise financeira. Os Estados Unidos aprovaram em 6 de Novembro de 1998 um programa de ajuda alimentar à Rússia e a União Europeia (UE) desejava igualmente assegurar a sua presença, visto aquele país constituir o seu segundo mercado de exportação de carne(2). Na sequência do pedido apresentado pelo Governo russo em 12 de Novembro de 1998, o Conselho adoptou em 17 de Dezembro de 1998 o Regulamento (CE) n.o 2802/98(3), que previa o fornecimento gratuito de produtos agrícolas às regiões mais carenciadas da Federação Russa. A venda desses produtos nos mercados locais devia constituir um fundo de contrapartida que permitisse financiar medidas sociais. Considerando que esta operação contribuiria para melhorar a precária situação do povo russo e, simultaneamente, para a regularização dos mercados agrícolas na Rússia, o Conselho considerava imperioso que a ajuda chegasse ao seu destino no mais curto prazo.

2. A Comissão deparou-se com consideráveis condicionalismos para a aplicação do regulamento do Conselho. O programa não deveria perturbar as exportações agrícolas, por vezes subvencionadas, da UE para a Rússia nem perturbar o mercado local. Por consequência, o preço de venda dos produtos não devia ser inferior ao dos produtos semelhantes locais ou importados da UE. Por outro lado, estes produtos deviam destinar-se às regiões mais carenciadas, que os pretendiam obter ao preço mais baixo possível. Além disso, dado que o n.o 4 do artigo 1.o do regulamento estipula que as receitas devem ser afectadas à realização de medidas sociais, as autoridades russas pretendiam dispor de um máximo de fundos de contrapartida com o objectivo de os utilizar como apoio orçamental.

Componentes do programa

3. Este programa ambicioso e complexo previa o fornecimento de 1,85 milhões de toneladas de produtos alimentares no valor de 377,7 milhões de euros a cerca de 50 regiões de entre as 89 entidades administrativas que constituem a Federação Russa. Deste valor total, os cereais e o arroz representam cerca de 40 % contra cerca de 50 % para a carne, sendo o restante constituído por leite em pó desnatado. Todos os produtos foram mobilizados a partir das existências de intervenção, à excepção da carne de suíno, que foi adquirida no mercado comunitário.

4. O custo do transporte destes produtos até à fronteira russa e o do acompanhamento (da mobilização na Europa e da distribuição na Rússia) ficou a cargo do orçamento comunitário. Tendo em conta as economias em despesas de armazenagem e em restituições à exportação avaliadas em 71,5 milhões de euros, o custo total líquido deste programa financiado a partir de dotações FEOGA foi avaliado em 411,1 milhões de euros (ver quadro 1).

Quadro 1

Custo avaliado do programa

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Âmbito da auditoria

5. Devido aos consideráveis riscos inerentes à realização deste programa(4), a auditoria do Tribunal incidiu essencialmente na sua execução na Rússia. O objectivo da auditoria era, por um lado, verificar a eficácia e o impacto do programa e, por outro, analisar a maneira como a Comissão o executou no sentido de simultaneamente fazer chegar os produtos ao seu destino, cobrar os fundos de contrapartida e garantir a sua utilização para os fins previstos. Dado que a Comissão tinha previsto a entrega dos produtos no primeiro semestre de 1999 (ponto 3.11 do memorando de acordo), o controlo local foi efectuado durante o segundo semestre de 1999 na Comissão e na sua delegação local, junto das instâncias russas competentes (Ministérios da Agricultura e das Finanças, Fundo de Pensões, operadores responsáveis pela distribuição) e em nove regiões beneficiárias. O valor acumulado dos fornecimentos concedidos às regiões visitadas representa cerca de 35 % do total do programa. Foram igualmente organizados encontros em Moscovo com conselheiros de embaixadas de Estados-Membros e dos Estados Unidos, com os representantes locais do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial, bem como com a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO).

ELABORAÇÃO DO PROGRAMA

Análise das necessidades

6. Por ocasião da reunião do Conselho da Agricultura de 28 de Setembro de 1998, a Comissão considerava que "não havia carência alimentar na Rússia" e que "a nível macroeconómico, havia suficiente dinheiro para adquirir géneros alimentícios" e observava que "a maior parte dos analistas considerava que as importações russas de géneros alimentícios recomeçariam assim que a taxa de câmbio se estabilizasse"(5). Em Novembro de 1998, a Comissão propunha no entanto um programa de fornecimento de produtos alimentares à Rússia.

7. A necessidade real de tal programa foi objecto de um amplo debate na Rússia, onde as organizações comerciais paraestatais lhe eram favoráveis e os operadores comerciais privados e os grupos que lutavam pelas reformas económicas eram desfavoráveis. Apesar da advertência do Banco Mundial, a Comissão não analisou a incidência negativa que tal programa comportaria para o sector privado emergente (produtores locais, novos operadores privados). Também não tentou apreciar em que medida as barreiras comerciais internas afectavam o abastecimento de cereais, embora a FAO considerasse em Novembro de 1998 que, no caso de haver situações de carência na Rússia, elas eram locais e imputáveis à existência desses impedimentos internos(6).

8. Se é verdade que a oferta de cereais no mercado russo diminuiu efectivamente em 1998, não se demonstrou que a Rússia, apesar da crise financeira de Agosto de 1998, não teria podido recorrer a importações(7). De resto, o problema de uma grande parte da população não é tanto a carência alimentar mas a falta de dinheiro para adquirir os alimentos(8). Aliás, os peritos russos em matéria de cereais(9) consideram que as estatísticas oficiais subavaliam em 10 a 20 % as reservas cerealíferas, nomeadamente a produção e as reservas dos operadores privados.

9. No seu artigo 3.o, parágrafo 9, o memorando proíbe a exportação, enquanto durar o programa, de produtos do mesmo tipo que os fornecidos pela UE, excepto no caso de os contratos terem sido celebrados antes de 1 de Outubro de 1998. Segundo a OCDE, entre Julho de 1998 e Fevereiro de 1999 a Rússia exportou 1,04 milhões de toneladas de cereais, ultrapassando assim o volume record de 1997/1998, e foi exportadora líquida de cereais durante o segundo semestre de 1998(10). Embora não se tenha concluído que se efectuaram exportações da Rússia em violação do memorando, é contudo forçoso constatar que a União Europeia decidiu um programa de ajuda alimentar à Rússia exactamente no momento em que as exportações russas de cereais registavam um nível record.

10. Na sequência da desvalorização do rublo, a Comissão receava especialmente uma quebra importante das importações de carne russas(11). Sobreavaliou no entanto a duração da crise financeira na Rússia, pois no final de 1998 as exportações comunitárias de carne de suíno para a Rússia já tinham atingido de novo o seu nível de antes de Agosto desse ano. Quando a carne de suíno fornecida no âmbito do programa chegou ao local, entrou em concorrência com as importações comerciais (ver ponto 35). O aumento das restituições à exportação em relação à carne de suíno e o prolongamento das facilidades de exportação para a Rússia contribuíram amplamente para esta situação. Não contando com a ajuda alimentar, as exportações da UE para a Rússia em 1999 mantiveram-se relativamente ao mesmo nível no que se refere à carne de bovino e até aumentaram em relação aos anos anteriores no que se refere à carne de suíno (ver quadro 2).

Quadro 2

Evolução das exportações de carne da UE para a Rússia (1997-1999)

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11. A Comissão também não efectuou uma análise aprofundada da situação relativa ao fornecimento das diferentes regiões beneficiárias propostas pelas autoridades russas. Por exemplo, nenhum elemento objectivo, a não ser os contactos privilegiados com o poder federal, justifica a escolha de determinadas regiões(12). A Comissão contentou-se principalmente em excluir das regiões elegíveis as regiões de Moscovo e São Petersburgo(13) para não penalizar os exportadores europeus, considerando que 85 a 90 % das exportações de carne da UE eram feitas para essas regiões. Estes produtos importados não permanecem, contudo, necessariamente nestas regiões, dado que as importantes instalações de transformação de carne nelas situadas vendem efectivamente os seus produtos a toda a Federação(14).

Elaboração da base jurídica e do quadro de realização

12. O quadro jurídico do programa foi elaborado rapidamente devido à sua suposta urgência. O Governo russo apresentou o seu pedido em Novembro de 1998, o Conselho adoptou o regulamento para esta operação em Dezembro e a Comissão assinou um memorando regendo a realização do programa em Janeiro de 1999. A Comissão negociou este memorando com o Ministério da Agricultura da Rússia, sem poder associar o Ministério das Finanças, cujo papel é no entanto essencial para a cobrança dos fundos de contrapartida (ver pontos 42-47).

13. A Comissão definiu os procedimentos operacionais do programa com as autoridades russas em todos os seus pormenores. Como o primeiro memorando de acordo, assinado em 20 de Janeiro de 1999, apresentava algumas lacunas, a Comissão negociou então um memorando adicional com as autoridades russas em Fevereiro de 1999, nomeadamente visando respeitar a exigência do Conselho no sentido de garantir um acompanhamento e um controlo no interior do território russo. O mandato do grupo de trabalho Rússia-Comissão Europeia (instituído para facilitar a execução do programa), que fixava regras de execução suplementares, apenas foi aceite pelas duas partes em Julho de 1999.

14. No que se refere aos fundos de contrapartida, a Comissão aceitou afectá-los até ao limite de 80 % ao pagamento dos retroactivos do Fundo de Pensões, que constituía uma prioridade tanto do Governo russo como do FMI. Apesar do volume dos fundos a cobrar, das preocupações da comunidade internacional quanto à pouca transparência das finanças públicas russas e das numerosas irregularidades reveladas na mesma ocasião pelo Tribunal de Contas russo na gestão dos fundos de pensão, a Comissão não analisou, antes de tomar essa decisão de princípio, a função, o estatuto financeiro actual e futuro nem as modalidades exactas de utilização deste fundo (ver ponto 42).

REALIZAÇÃO DO PROGRAMA

Recursos orçamentais

15. A Comissão considerava que teria sido preferível financiar este programa com base nas dotações relativas a 1999, mas o Conselho e o Parlamento preferiram fazer transitar dotações não utilizadas do orçamento de 1998 para o orçamento de 1999(15). Como não foi possível conceder em 1998 qualquer autorização orçamental, a Comissão solicitou a transição dos 400 milhões de euros do exercício de 1998 para o de 1999. No início de 1999, enquanto aguardava a decisão formal da autoridade orçamental sobre a transição de dotações, a Comissão encontrou-se, por falta de dotações, na impossibilidade de dar início à execução do programa, tendo procedido então a uma transferência de 10 milhões de euros do artigo B1-3 1 2 "Leite para as escolas" para o artigo B1-3 1 5 "Acção de ajuda alimentar à Rússia".

Meios empregues pela Comissão

16. A tomada de decisões sobre as normas de execução do programa estava centralizada em Bruxelas. Nem a DG Agricultura nem a DG Relações Externas nem a delegação em Moscovo dispunham de recursos suplementares para a sua realização. A embaixada americana em Moscovo, na qual cerca de 20 pessoas se ocupavam da gestão de uma ajuda semelhante, dispunha de ampla autonomia de decisão. Enquanto, por exemplo, esta última decidia semanalmente as adaptações de preços ou de destinos dos produtos, a única alteração importante das regiões elegíveis decidida pela Comissão necessitou a habilitação de dois comissários e um prazo de mais de dois meses.

Mobilização dos géneros

17. No final de 1998, nas suas previsões financeiras, a Comissão previra um orçamento médio de 110 euros/100 kg para o fornecimento de carne de suíno. Com efeito, o preço médio desta carne à saída do matadouro foi de 112 euros/100 kg no mercado comunitário em 1999. Contudo, o preço pago no âmbito do programa elevou-se em média a 150,5 euros/100 kg. As previsões da Comissão para a carne de suíno não tomavam em conta as despesas de congelação, de acondicionamento, de manutenção, de transporte e de armazenagem. O custo dos fornecimentos de carne de suíno foi superior em 31,4 % (por tonelada) em relação às previsões da Comissão.

18. O regulamento do Conselho especificava que era imperioso que os produtos chegassem ao seu destino no mais curto prazo e o memorando celebrado com as autoridades russas previa que a Comissão se esforçaria por efectuar a entrega dos produtos nos portos russos ou nos postos fronteiriços com a Rússia durante o primeiro semestre de 1999. Em meados de Julho de 1999, apenas 45 % destes produtos tinham chegado à Rússia. No final de 1999, tinham sido entregues às regiões beneficiárias 89 % dos produtos em volume, mas apenas 58 % em valor, em relação ao programa inicialmente previsto. Os fornecimentos de trigo, de centeio e de arroz estavam praticamente terminados mas apenas tinham sido fornecidos dois terços da carne de bovino e metade da carne de suíno e de leite em pó desnatado.

19. A Comissão foi de facto levada a suspender a mobilização dos produtos durante cerca de quatro semanas até que as autoridades russas aceitassem os procedimentos comunitários em matéria de segurança, de higiene e de certificação sanitária. A mobilização dos produtos foi posteriormente suspensa durante mais de um mês devido à dificuldade de a Comissão chegar a acordo com as autoridades russas sobre o mecanismo de determinação dos preços. Além disso, os fornecimentos de carne de suíno foram suspensos durante algum tempo devido à crise das dioxinas na Bélgica (ver ponto 40) e apenas em Julho de 1999 as autoridades sanitárias russas aceitaram o fornecimento de leite em pó.

20. Devido a estes atrasos, cerca de metade dos cereais chegaram durante ou após a colheita, quantidades consideráveis de carne chegaram no Verão quando a procura deste produto é mais reduzida e a totalidade do programa previsto não pôde ser executada. Além disso, os atrasos implicaram o prolongamento das actividades de controlo confiadas a empresas externas. O montante dos contratos de acompanhamento na Europa e na Rússia aumentou respectivamente de 2 milhões para 5,5 milhões de euros e de 4 milhões para 8,8 milhões de euros.

21. Em 22 de Dezembro de 1999, a Comissão decidiu suspender o programa. Dado não ter podido utilizar todas as dotações transitadas antes do final do exercício de 1999, foi anulado um montante de 64,5 milhões de euros. Por consequência, embora a parte essencial dos cereais já tivesse sido fornecida, não foram fornecidas 41500 toneladas de carne de suíno, 11500 toneladas de carne de bovino e 5000 toneladas de leite em pó inicialmente prometidas às autoridades russas, num valor global de mais de 71,2 milhões de euros. Dado que o programa já não precisava financiar o transporte desses produtos, o custo total da sua execução viu-se reduzido em 74,4 milhões de euros em relação às previsões (ver quadro 3).

Quadro 3

Execução efectiva do programa (Abril de 2000)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Transporte dos produtos

22. O custo efectivo do transporte do leite em pó foi superior em 93 % à estimativa inicial. No que se refere aos custos do transporte do centeio, foram superiores às previsões em 40 % (ver quadro 3) por estas não terem tomado em conta o encaminhamento do produto até ao porto comunitário antes do embarque. As previsões financeiras quanto ao custo do programa comunicadas pela Comissão à autoridade orçamental subavaliaram portanto os custos de transporte do leite em pó, do centeio e da carne de suíno (ver ponto 17).

23. A Comissão confiou a uma empresa de vigilância a tarefa de verificar as quantidades e a qualidade dos produtos retirados pelos transportadores nos entrepostos de armazenagem de intervenção. Registaram-se atrasos no encaminhamento da carne de bovino devido ao facto de a empresa não dispor de empregados em número suficiente para efectuar a vigilância por ocasião do carregamento dessa mercadoria que, em França, se encontrava dispersa por cerca de 30 armazéns. Aliás, por ocasião dos controlos das operações de desarmazenagem de trigo mole destinado à Rússia, a UCLAF constatou que os controladores dessa empresa nem sempre estavam presentes por ocasião do carregamento dos cereais.

24. Cerca de 40 % dos fornecimentos foram encaminhados através de portos bálticos. Cerca de 25 % dos fornecimentos de cereais transitaram por Muuga (Estónia), se bem que as despesas de manutenção aí sejam mais elevadas que em Riga ou em São Petersburgo. Estes custos mais elevados, que se deviam principalmente ao controlo monopolista das infra-estruturas portuárias(16), foram suportados pelo beneficiário (ver ponto 26).

25. Uma melhor análise das capacidades de manutenção e de armazenagem local, bem como uma melhor coordenação com os americanos, teriam permitido à Comissão evitar alguns problemas de saturação nos portos.

26. Foi aliás transportada carne em camiões vindos da Europa até aos Urais, ou seja a mais de 2000 km no interior das fronteiras russas. Dado que estas despesas não foram tomadas a cargo pela parte russa, o custo do transporte devido aos operadores europeus, as despesas de manutenção nos portos e as taxas correspondentes aos dias de demora (4,5 milhões de euros) foram deduzidos pela Comissão do pacote global concedido para o fornecimento de produtos às regiões mais carenciadas.

27. Os transportadores europeus tiveram de fazer face a consideráveis atrasos de pagamento e de liberação das suas garantias bancárias pelos organismos de intervenção. Esses atrasos estiveram em parte na origem dos aumentos das propostas apresentadas em relação às fracções posteriores da operação, tentando os operadores cobrir as despesas suplementares assim ocasionadas.

Distribuição na Rússia

Realização pelas autoridades russas

28. Na sequência de um concurso algo limitado devido aos critérios de selecção adoptados, o Ministério da Agricultura e da Alimentação da Rússia confiou a distribuição dos produtos a operadores provenientes do antigo sistema de planificação central, que conservaram com ele estreitas ligações (ver ponto 51).

29. O Governo russo não respeitou o memorando de acordo que previa que ele tomasse a seu cargo as despesas de transporte interno (artigo 3.o, parágrafo 3). Os compradores tiveram de pagar as despesas de transporte aos operadores nacionais e pagar além disso uma comissão suplementar de 2,5 a 3 % aos operadores regionais escolhidos pelos governos regionais, que mantinham frequentemente estreitas ligações com essas mesmas autoridades.

Entrega dos produtos nas regiões

30. Se a grande maioria dos produtos (97 % do valor) foi de facto entregue nas regiões seleccionadas, constataram-se no entanto casos de incumprimento na chegada ao destino. Por exemplo, das 196950 toneladas de carne e das 45000 toneladas de leite em pó desnatado fornecidas à Rússia, 7947 toneladas e 3045 toneladas respectivamente não tinham chegado até Abril de 2000.

31. O sistema de vigilância instituído pela Comissão em colaboração com as autoridades russas permitiu limitar as perdas por ocasião do encaminhamento dos produtos para as regiões beneficiárias. Contudo, o caderno de encargos da empresa responsável pelo acompanhamento na Rússia não previa um sistema de informação suficiente, ainda que se tenham verificado melhorias após um primeiro controlo do Tribunal em Julho de 1999 ter identificado as carências. Os auditores tinham que verificar as quantidades de produtos que chegavam à fronteira russa até à sua entrega às empresas de transformação. Contudo, na prática, quando a carne era antes enviada para os entrepostos frigoríficos das regiões beneficiárias, os auditores não verificavam se era posteriormente entregue às empresas de transformação dessas regiões, dado que o caderno de encargos apenas previa esse controlo mediante pedido expresso da Comissão.

Preço de venda dos produtos

32. Com a finalidade de determinar os montantes a depositar numa conta especial, o grupo de trabalho Rússia-Comissão Europeia (ver ponto 13) devia reunir-se de duas em duas semanas e calcular um valor estimativo em rublos na Federação Russa para os fornecimentos efectuados. Essas estimativas apenas eram consideradas definitivas após terem sido aprovadas pela Comissão Europeia numa base de não objecção no prazo de cinco dias úteis. No prazo de 120 dias após a chegada dos produtos à fronteira russa, ou de 75 dias após a chegada dos produtos ao local de destino especificado na região indicada, consoante qual destes prazos fosse atingido em primeiro lugar, o Governo da Federação Russa devia depositar um montante correspondente à estimativa na referida conta especial aberta com a única finalidade de recolher esses fundos. Caso a Federação Russa não tivesse possibilidades de cobrar o produto das vendas de acordo com as estimativas, tal não isentava o Governo da obrigação de efectuar o depósito completo na conta especial nos prazos atrás especificados.

33. Os montantes a depositar na conta especial baseavam-se na estimativa do valor dos fornecimentos determinada pelo grupo de trabalho e aprovada pela Comissão Europeia. Essa estimativa do valor dos fornecimentos tinha de ser discutida com o grupo de trabalho de modo a determinar as causas de eventuais diferenças em relação às previsões e propor medidas para remediar a situação. No caso de se verificar posteriormente que as receitas efectivas totais eram superiores ao total das receitas avaliadas, a Federação Russa era obrigada a depositar a diferença na conta especial.

34. A Comissão estabeleceu regularmente, mediante acordo com as autoridades russas, um preço líquido CIF para determinar o montante do depósito inicial que o Governo da Federação Russa deveria efectuar na conta especial após o fornecimento dos produtos. Contudo, não foi o Governo da Federação Russa que efectuou o depósito inicial mas os operadores russos que transferiram, muitas vezes com atraso, os fundos de contrapartida para a conta após a venda dos produtos ao primeiro comprador (ver pontos 42-47).

35. Os produtos foram vendidos pelas autoridades russas ao preço líquido CIF (calculado de comum acordo com a Comissão), acrescido das comissões dos operadores nacionais e regionais, bem como das despesas de manutenção, de transporte e de armazenagem e não necessariamente a um preço que permitisse não perturbar o mercado local, como exigido pelo regulamento de base. Daí resultou que os preços para a carne foram por vezes muito superiores aos das importações comerciais, frequentemente de melhor qualidade, provenientes da UE(17) ou de outros países da Europa Central. Por exemplo, em Setembro de 1999, a carne de suíno fornecida pela UE foi vendida a 25 rublos/kg. Agravada pelas despesas de transporte e de manutenção, essa carne atingiu o preço de 33 rublos/kg, ao passo que se observaram importações comerciais a um preço global variando entre 15 e 23 rublos/kg em várias regiões afastadas de Moscovo ou de São Petersburgo.

36. Dado que o preço de venda da carne fornecida no âmbito do programa não se revelava competitivo às empresas de transformação, a maior parte foi armazenada durante vários meses em entrepostos frigoríficos nas diferentes regiões. 37000 toneladas de carne de bovino (ou seja 26,7 % das quantidades fornecidas) ainda se encontravam armazenadas à espera de serem vendidas em meados de Fevereiro de 2000, bem como 35000 toneladas de carne de suíno (correspondentes a 60 % dos fornecimentos deste produto) em meados de Março de 2000. Em outros casos, a carne foi reenviada para outras regiões mais solventes, o que aumentou ainda mais as despesas de transporte e consequentemente os preços de venda.

37. A Comissão encomendou demasiado tarde a auditoria externa do programa que deveria determinar se os produtos foram vendidos ao preço do mercado e se os pagamentos aos fundos de contrapartida reflectem esse preço. Com efeito, essa auditoria ainda não tinha começado em Junho de 2000, mais de um ano após o primeiro fornecimento dos produtos. Ainda que se possa demonstrar que alguns operadores realizaram benefícios indevidos em relação a determinados produtos, a Comissão dificilmente poderá exigir a afectação da diferença ao fundo de contrapartida. Aliás, agindo desse modo, a Comissão não verificou se o preço fixado para a venda dos produtos não perturbava o mercado local.

Qualidade e utilização dos produtos

38. Se bem que o trigo fornecido correspondesse às normas de admissão em intervenção (nomeadamente ser panificável), não era de qualidade suficiente para permitir a produção de pão segundo as normas russas. As instalações de moagem apenas puderam utilizá-lo misturando-o com trigo russo ou cazaque de qualidade superior. A qualidade do trigo fornecido pela UE, inferior segundo os operadores locais à do trigo fornecido pelos americanos, esteve na origem de um certo ressentimento do lado russo. Consciente deste problema, a Comissão tenciona aliás aperfeiçoar os critérios de intervenção, nomeadamente no que se refere ao teor de proteínas.

39. A qualidade do centeio e do arroz fornecidos pela UE foi geralmente apreciada pelos beneficiários. Contudo, foi utilizado centeio para fins diferentes dos previstos. Por exemplo, após análise contraditória num laboratório escolhido de comum acordo na Hungria, constatou-se que cerca de 5000 toneladas de centeio entregue em Smolensk se encontravam impróprias para a produção de pão. Contrariamente às instruções da Comissão, foi vendido para a produção de álcool, tendo sido pagos os fundos de contrapartida correspondentes. Uma quantidade comparável de centeio entregue em Tula teve o mesmo destino, se bem que o laboratório atrás citado tenha concluído pela aceitabilidade do produto. Aliás, na região de Sverdlovsk, sem que a qualidade do produto tenha sido colocada em causa, 4000 toneladas de centeio não foram utilizadas como previsto para o fabrico de pão mas para a alimentação de criação.

40. Quando surgiu a crise das dioxinas na Bélgica, já tinham sido efectuados fornecimentos de carne de suíno belga. A venda deste produto suspeito de estar contaminado pela dioxina foi então suspensa durante o tempo necessário para efectuar os respectivos testes. Estes revelaram que 104 toneladas estavam efectivamente contaminadas. As despesas originadas pelo fornecimento desta carne foram suportadas pelo adjudicatário europeu que cedeu finalmente a mercadoria como alimentação de animais para curtumes. O facto de ter fornecido carne contaminada tornou ainda mais difícil o seu escoamento.

41. Algumas empresas de transformação não queriam carne de bovino por ela ter sido geralmente armazenada num entreposto frigorífico na UE durante três anos. Aliás, em determinados entrepostos frigoríficos visitados pelos auditores do Tribunal na Rússia, a temperatura era por vezes muito mais elevada que os - 18 °C exigidos para a armazenagem da carne.

Fundos de contrapartida

42. Inicialmente, o montante dos fundos de contrapartida esperado era avaliado em 320 milhões de euros. O regulamento do Conselho previa a afectação das receitas líquidas da venda dos produtos à realização de medidas sociais. O Decreto n.o 130 do Governo russo (ver ponto 9) ia contudo mais longe, indicando que os fundos seriam afectados ao orçamento do Fundo de Pensões federal para o pagamento das pensões e da dívida contraída a esse respeito em 1998 (ver igualmente ponto 14). A Comissão conseguiu contudo que 20 % dos fundos fossem utilizados para outros fins sociais específicos(18). Na maior parte das regiões visitadas pelos auditores do Tribunal, as autoridades regionais teriam desejado que uma parte considerável dos fundos de contrapartida produzidos pelo programa fosse afectada ao desenvolvimento da agricultura local, desejo que já fora expresso pelo Ministério da Agricultura da Rússia por ocasião da negociação do programa com a Comissão em Novembro de 1998. A utilização dos fundos de contrapartida para os programas agrícolas poderia ter sido condicionada à adopção de determinadas reformas neste sector.

43. Tanto a Comissão como o Governo russo concederam uma importância primordial à cobrança dos fundos de contrapartida. Para esse fim, o Governo russo tentou aplicar um sistema de garantias que levaria a uma redução das transferências orçamentais centrais para as regiões em caso de não pagamento dos produtos por estas últimas. Contudo, essas garantias nem sempre eram válidas. Por exemplo, a maior região beneficiária (Sverdlovskaya) não tinha ela própria dado garantia para os fornecimentos de carne mas tinha deixado essa responsabilidade a uma empresa privada. Esta, porém, não tendo podido vender a carne ao preço reclamado, retirou-se do programa, ficando a carne armazenada nos entrepostos frigoríficos. Aliás, dado que algumas regiões não podiam fornecer as garantias exigidas, preferiram reduzir os seus pedidos de carne, sendo os produtos transferidos para outras regiões mais ricas (ver em anexo o quadro comparativo entre o indicador de pobreza das regiões e o montante da ajuda concedida per capita).

44. Por o Governo da Federação Russa não ter efectuado o depósito inicial como previsto no memorando de acordo (ver ponto 32), em meados de Março de 2000 tinha sido cobrado o equivalente em rublos de 129,4 milhões de euros, ou seja apenas 74,5 % do total dos fundos de contrapartida que o programa devia produzir nessa data. Dado que os fundos de contrapartida permaneciam numa conta bancária que não produzia juros e que a inflação anual na Rússia era de 36,5 % no final de 1999, o valor dos fundos bloqueados para projectos sociais (ver ponto 47) reduziu-se rapidamente.

45. Nesta mesma data, os pagamentos retroactivos dos fundos de contrapartida elevavam-se ao equivalente de 44,4 milhões de euros. As principais regiões implicadas registavam atrasos no pagamento(19), sobretudo por não poderem vender a carne aos preços fixados. Estas regiões, que se encontram entre as mais carenciadas, expunham-se além disso a sanções financeiras por parte do poder central que tencionava retirar das transferências financeiras a que teriam direito os montantes que ainda deviam em relação aos fundos de contrapartida.

46. Devido nomeadamente a uma melhor cobrança das receitas e ao facto de o nível das pensões não ter acompanhado o ritmo da inflação(20), os retroactivos do Fundo de Pensões foram inteiramente reabsorvidos em 1 de Setembro de 1999. Por consequência, dos 8500 milhões de rublos que deviam ser levantados dos fundos de contrapartida, apenas foram utilizados 882 milhões de rublos para liquidar os retroactivos. À parte um montante relativamente modesto afectado ao reembolso de um empréstimo contraído pelas autoridades russas para pagar os retroactivos, a maior parte dos fundos de contrapartida afectados ao Fundo de Pensões foi utilizada para financiar o aumento das pensões durante alguns meses.

47. Em Janeiro de 2000, o Governo russo ainda não tinha apresentado um plano de utilização para os 20 % de fundos de contrapartida destinados a fins sociais específicos, nem projectos aceitáveis para a Comissão. Esta ainda não tinha nesse momento ideias precisas quanto à afectação desses 20 %, se bem que tivesse bloqueado para projectos sociais o equivalente de 35,7 milhões de euros em rublos em constante desvalorização (ver ponto 44). Contudo, em Janeiro de 2000, foi transferido o equivalente de 20,5 milhões de euros para os Ministérios da Saúde e do Trabalho sem o aval da Comissão e, desses fundos, 11,6 milhões de euros já tinham sido despendidos sem que algum projecto tivesse sido proposto à Comissão. Em Abril de 2000, dada a dificuldade de chegar a um acordo com a parte russa sobre projectos individuais, a Comissão aceitou finalmente financiar determinadas rubricas orçamentais propostas pelos Ministérios da Saúde e do Trabalho.

IMPACTO DO PROGRAMA

No preço dos géneros alimentícios

48. O programa devia contribuir para a regularização dos mercados agrícolas na Rússia. Contudo, os preços registaram em geral um aumento sensível em 1999. O custo de 25 produtos de base aumentou 42 % entre Janeiro e Setembro de 1999.

49. O preço do trigo adquirido pelas instalações de moagem passou de 33 a 101,2 euros/tonelada entre Janeiro e Setembro de 1999(21). Os executivos regionais, dada a sensibilidade política da disponibilidade e do preço do pão, tentaram com diferentes medidas, nomeadamente através de um controlo administrativo dos preços, evitar uma repercussão directa do aumento do preço do pão para os consumidores. Em determinadas regiões, o peso de um pão foi simplesmente reduzido de 500 para 400 g, ao passo que o preço se manteve aproximadamente o mesmo. Contudo, pode considerar-se que, tendo aumentado a oferta de cereais panificáveis em 5 %(22), o programa comunitário impediu um aumento ainda maior dos preços.

50. No sector da carne, os preços de consumo mais que duplicaram entre Agosto de 1998 e Setembro de 1999, o que levou a uma diminuição generalizada do consumo(23). Se foi possível limitar o aumento dos preços da carne, terá sido mais graças às restituições à exportação, que permitiram que os operadores locais contivessem os preços, que ao programa de ajuda comunitária, que apenas tinha registado a venda de quantidades limitadas de carne em Setembro de 1999. O aumento do nível das restituições no que se refere à carne de suíno de 40 para 70 euros/100 kg de Novembro de 1998 a Julho de 1999 revelou-se um instrumento mais económico e eficaz para assegurar a continuidade das exportações comunitárias de carne de suíno para a Rússia (ver quadro 2). A Comissão avaliou na realidade em Maio de 2000 o custo total das restituições para a exportação de 450000 toneladas de carne de suíno para a Rússia em 1999 num montante compreendido entre 270 e 290 milhões de euros(24), ao passo que o fornecimento de apenas 58500 toneladas do mesmo produto no âmbito deste programa se elevou a cerca de 101 milhões de euros, tendo em conta as despesas de acompanhamento e assistência técnica para a realização do programa. Esta medida permitiu contribuir para colmatar o défice para o mercado russo e teve um impacto positivo sobre o preço da carne de suíno, reduzindo as existências no mercado comunitário embora permitindo que a UE conservasse o seu mercado de exportação (ver ponto 35).

No sector privado

51. A operação foi criticada por grandes operadores privados russos estabelecidos na década de 1990, que consideravam que o programa reforçava os operadores provenientes do regime anterior em seu detrimento(25). O facto de, em algumas regiões, os entrepostos frigoríficos terem estado saturados durante vários meses, não podendo a carne ser vendida ao preço exigido pelas autoridades russas, impediu alguns produtores locais de escoarem a sua produção quando desejavam fazê-lo, apesar de se encontrarem já frequentemente em situação financeira difícil (ver ponto 35). Ao passo que o programa Tacis se esforça por desenvolver a agricultura local, a ajuda alimentar impediu-o de beneficiar plenamente da desvalorização do rublo que tinha tornado menos concorrenciais os géneros alimentícios importados(26) e permitiu que as autoridades locais adiassem para mais tarde as reformas indispensáveis no sector agrícola(27).

52. Os Estados da CEI beneficiavam paralelamente de uma ajuda excepcional Tacis (20 milhões de euros) para obviar aos efeitos da crise financeira na Rússia. No entanto, a ajuda alimentar retirou mercados de exportação a esses países. Durante o primeiro semestre de 1999, ao passo que as importações de carne de suíno na Rússia aumentaram 32 % em relação ao período correspondente de 1998, as importações deste produto provenientes dos outros países da CEI diminuíram mais de dois terços(28).

No abastecimento das regiões e nos grupos mais carenciados

53. Dado que a Comissão aceitou que as autoridades russas exijam uma garantia financeira das regiões que solicitam fornecimentos de produtos alimentares, as regiões mais pobres, que o programa deveria ajudar mas que não puderam fornecer tais garantias, renunciaram à aquisição de determinados produtos dos quais no entanto tinham considerado ter necessidade. Além disso, as regiões mais pobres renunciaram ao abastecimento de carne fornecida pela UE, por considerarem o preço de venda demasiado elevado, indo a carne para regiões mais favorecidas. Por exemplo, regiões como Belgorod ou a República dos Komis, que se contam entre as menos pobres da Rússia, receberam mais ajuda que a Ingushetia e o Daguestão, que no entanto são particularmente afectadas pela pobreza (ver anexo 1).

54. Contrariamente à ajuda americana, que previa desde o início a distribuição gratuita pelas organizações não governamentais (ONG) de 191000 toneladas de produtos a favor de grupos de população mais vulneráveis, a da UE apenas beneficiou pouco os grupos mais carenciados, se bem que o regulamento de base estipulasse que os produtos possam "a título excepcional ser distribuídos gratuitamente às populações mais carenciadas das regiões em causa"(29). Apenas em Março de 2000 a Comissão afectou uma pequena quantidade de produtos (3000 toneladas de carne de bovino e 1000 toneladas de arroz) para distribuição gratuita aos refugiados e seus anfitriões através das ONG na Ingushetia. É claro que os produtos fornecidos pela UE pouco melhoraram as condições de vida dos mais carenciados(30). É especialmente o caso de um produto tão oneroso como a carne. Contudo, os fundos de contrapartida contribuíram para a melhoria da sorte dos reformados e permitiram o financiamento de projectos de carácter social pelos Ministérios da Saúde e do Trabalho.

CONCLUSÃO

55. A necessidade do programa tal como foi concebido é contestável, dado este país ter exportado cereais em 1999 (ver ponto 9) e as dificuldades de uma grande parte da população serem mais imputáveis à falta de recursos financeiros do que a um abastecimento deficiente (ver pontos 6-8). Os fornecimentos de carne, cuja realização se revela especialmente complicada e onerosa (ver pontos 17, 36, 40 e 41), sem garantia quanto ao seu destino final (ver ponto 30), revelam-se especialmente pouco justificados.

56. A vontade de maximizar as receitas de venda dos produtos e portanto os fundos de contrapartida está em contradição com o objectivo principal declarado do programa, que consiste em ajudar as regiões mais carenciadas (ver pontos 42-47).

57. Tal operação poderia ter sido realizada especificamente a favor das regiões mais carenciadas tratando directamente com as autoridades e os operadores regionais. Essa abordagem teria permitido contribuir para o desenvolvimento dos operadores privados e evitar reforçar as antigas estruturas centralizadoras do Estado (ver pontos 28 e 51).

58. Quando propôs esta operação ao Conselho, a Comissão sobreavaliou a duração da crise financeira na Rússia e subavaliou o impacto das restituições à exportação, que podiam contribuir com menor custo para o abastecimento do mercado russo embora permitindo que os exportadores comunitários conservassem o seu mercado (ver ponto 10). Deveria igualmente ter condicionado mais a sua ajuda à adopção de reformas que favorecessem uma reestruturação da produção agrícola e reclamado a instituição de um sistema que favorecesse as trocas comerciais entre regiões produtoras e deficitárias (ver ponto 7).

59. Os atrasos na realização do programa foram amplamente ultrapassados (ver pontos 18-20) e a Comissão apenas pôde entregar todos os produtos inicialmente previstos quando as dotações transitadas foram anuladas (ver ponto 21). Contudo, conseguiu limitar as perdas quando do encaminhamento dos produtos para as regiões beneficiárias (ver ponto 30).

60. Não tendo afectado ou reutilizado os recursos humanos necessários ao nível da sua delegação local (ver ponto 16), a Comissão não pôde garantir um acompanhamento suficiente, nomeadamente da adaptação dos preços de venda dos produtos nas diferentes regiões (ver ponto 37). Além disso, a necessidade de consultar constantemente a sede em Bruxelas antes de qualquer tomada de decisão relativa a uma alteração dos preços e das quantidades fornecidas às regiões beneficiárias implicou atrasos na execução do programa.

61. O objectivo principal declarado, que consistia em melhorar a situação precária do povo russo e regularizar os mercados agrícolas através do fornecimento às regiões mais carenciadas de produtos agrícolas que deveriam chegar ao seu destino no mais curto prazo, apenas foi parcialmente atingido. A sorte da população em situação mais precária pouco melhorou através dos fornecimentos de cereais e não certamente através dos fornecimentos de carne, dado que esta categoria de pessoas não dispõe dos recursos financeiros para adquirir estes produtos. Por outro lado, os fundos de contrapartida contribuíram para melhorar a situação dos reformados e os cuidados de saúde (ver pontos 46-47 e 54). No que se refere à regularização dos mercados, o impacto dos fornecimentos de cereais foi limitado, tanto mais que menos de metade dos fornecimentos chegou ao seu destino antes da colheita (ver pontos 48-49). Quanto aos fornecimentos de carne, não tiveram qualquer impacto para o mercado em 1999, uma vez que uma grande parte se encontrava por vender em Março de 2000 (ver ponto 50). Além disso, regiões que se contam entre as mais favorecidas aproveitaram tanto, senão mais, do programa como as que registam as mais elevadas taxas de pobreza (ver ponto 53).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 5 de Outubro de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) 48 milhões de toneladas, contra uma média de 73 milhões de toneladas durante as cinco campanhas anteriores, segundo as estimativas oficiais do Governo russo.

(2) Ver o documento justificativo da exposição do comissário Franz Fischler "Background note for the Agricultural Council of 28 September 1998": no que se refere aos produtos agrícolas da União Europeia e especialmente aos produtos animais, é essencial manter o nível normal de exportações para a Rússia, dado que o equilíbrio dos mercados europeus depende consideravelmente das exportações para a Rússia.

(3) JO L 349 de 24.12.1998, p. 12.

(4) Ver Regulamento (CE) n.o 2802/98 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1998: "considerando que, apesar de todas as precauções tomadas ou a tomar, a operação apresenta riscos inerentes inevitáveis" (JO L 349 de 24.12.1998, p. 12).

(5) Ver "Background note for the Agricultural Council of 28 September 1998".

(6) Por exemplo, regulação diferente dos preços segundo as regiões, proibição de exportação para outras regiões imposta por regiões grandes produtoras de cereais que especulavam sobre um aumento dos preços.

(7) O Banco Mundial considerava que, nomeadamente devido ao estado da sua balança comercial, a Rússia tinha possibilidades de importar cereais e carne; ver "Outlook for Russian Agriculture", Banco Mundial, 1999.

(8) Fontes: "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", Setembro de 1999, e "The Association of Russian Agricultural Reform Funds".

(9) Nomeadamente a principal empresa russa de comércio de cereais (OGO) e o "Institute for the State of the Agrarian Market" (ISAM).

(10) OCDE, "A review of recent developments in agricultural policies, markets and trade in Russia and the NIS", Abril de 1999.

(11) Em 1997, a Rússia recorreu às importações para cerca de um terço do seu abastecimento em carne.

(12) Relatório do Banco Mundial: "Outlook for Russian Agriculture", Outubro de 1999.

(13) Fora dos centros urbanos, estas regiões registam, no entanto, taxas de pobreza de entre as mais elevadas da Rússia e beneficiam de ajuda alimentar americana.

(14) Uma parte da carne fornecida pela UE foi aliás transformada nestas regiões.

(15) Ver resposta da Comissão aos pontos 2.16-2.17 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1998, JO C 349 de 3.12.1999, p. 52.

(16) O OLAF efectua um inquérito sobre algumas anomalias constatadas na sequência de um concurso público relativo ao transporte através deste porto.

(17) Nomeadamente em Arkhangelsk, Samara, Nizhny Novgorod e Smolensk.

(18) Os fundos de contrapartida do programa de ajuda americano foram integralmente afectados a este Fundo de Pensões.

(19) República dos Komis e regiões de Kemerovo e Yaroslavl.

(20) A quebra do poder de compra dos reformados é avaliada em 45 % em relação a 1998.

(21) Fonte: Ministério da Alimentação e da Agricultura da Rússia.

(22) Ainda que metade dos fornecimentos apenas tenha chegado ao seu destino no momento ou após a colheita.

(23) "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", Setembro de 1999.

(24) Fonte: DG AGRI D/02. O montante exacto apenas será conhecido após o apuramento das contas.

(25) Ver nomeadamente "Food Aid is not what Russia really needs although it gives an opportunity to certain lobbying groups to use it to their benefit", E. Serova, Centre for Agrarian Policies and Economic Issues, Institute for Economy in Transition, Moscovo 1999, e "Outlook for Russian Agriculture", Banco Mundial, Outubro de 1999.

(26) Aumento de competitividade acentuada em " European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", Setembro de 1999.

(27) Ver The Association of Russian Agricultural Reform Fonds, relatório "Assessment of the Impact of Food Aid on the Availability and Affordability of Food in Russia", primeiro trimestre de 2000.

(28) Fonte: Ministério da Alimentação e da Agricultura da Rússia, Price Policy and Monitoring Division, e "Outlook for Russian Agriculture", Banco Mundial, Outubro de 1999.

(29) N.o 4 do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 2802/98 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1998, p. 4.

(30) Cerca de 52 milhões de russos (35,3 %) vivem abaixo do limiar de pobreza segundo o Ministério do Desenvolvimento Social da Rússia. Em 1999, os mais necessitados consumiram 8,2 vezes menos carne e 2,9 vezes menos pão que a média das classes superiores.

Anexo

COMPARAÇÃO DO INDICADOR DE POBREZA PARA A AJUDA ALIMENTAR CONCEDIDA PELA EU PER CAPITA POR REGIÃO

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Respostas da Comissão

RESUMO

O programa em análise - o mais ambicioso programa de abastecimento de géneros alimentícios até à data aprovado pela UE - obteve resultados muito positivos. O efeito combinado do programa da UE e do programa americano contribuiu de forma significativa para estabilizar os preços do mercado e tornar acessíveis os produtos, utilizando os fundos de contrapartida para o pagamento dos retroactivos das pensões e para o aumento significativo das pensões [artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 2802/98 do Conselho].

Os serviços da Comissão depararam-se com numerosas dificuldades na execução do programa aprovado pela UE. O objectivo principal do programa, a entrega dos géneros alimentícios nos destinos aprovados, realizou-se com relativa rapidez não obstante a falta de recursos humanos no quadro da própria Comissão.

Na opinião da UE, as necessidades eram manifestas, como o justificam os seguintes factores:

- de acordo com as estatísticas oficiais russas, a colheita cerealífera de 1998 foi inferior em um terço à média das colheitas dos anos anteriores,

- a quebra acentuada registada na importação de produtos à base de carne decorrente da crise financeira do Outono de 1998,

- uma análise efectuada por um outro financiador.

Além disso, apesar de existir a nível macro-económico dinheiro suficiente na Rússia, os operadores privados viam-se impossibilitados de efectuar importações comerciais, dado que não podiam suportar os riscos relacionados com a instabilidade da taxa de conversão dólar-rublo.

É incorrecto afirmar que os preços da carne foram inicialmente fixados a níveis que protegiam as importações comerciais da UE. O primeiro protocolo de preços para o programa (adoptado em 14 de Maio de 1999) aprovou uma estimativa de preços que correspondia aos preços fixados pela administração russa na sua decisão de 5 de Fevereiro de 1999.

O Tribunal considera que um programa humanitário orientado teria sido mais adequado, se bem que as ONG que teriam sido responsáveis pela sua realização não dispusessem de recursos suficientes para executar um programa de tais dimensões na Federação Russa. Além disso, esse tipo de programa não teria permitido obter as vantagens consideráveis que resultaram dos fundos de contrapartida, que foram utilizados para reabsorver os retroactivos das pensões e que contribuíram para aumentar as pensões de base.

As observações do Tribunal dizem respeito a um programa que está ainda em curso. Em conformidade com o regulamento do Conselho, a Comissão contratou consultores independentes para procederem à avaliação do programa. O relatório final de avaliação dos consultores será brevemente publicado. Se bem que a Comissão tenha controlado e gerido os riscos associados à execução do programa, está igualmente prevista uma auditoria final, tal como estipulado no n.o 4 do artigo 1.o do referido regulamento.

INTRODUÇÃO

Âmbito da auditoria

5. Embora o Tribunal reconheça o risco significativo inerente ao programa, as suas observações não têm plenamente em conta a dinâmica de gerir esse risco na sua execução. Ao aplicar o ponto 3.16 do memorando de acordo, a Comissão foi obrigada a suspender, por duas vezes, as entregas durante o primeiro semestre de 1999, ambas as vezes por um período de um mês. Inevitavelmente, tal teve repercussões na capacidade da Comissão de respeitar o calendário das entregas referido pelo Tribunal.

ELABORAÇÃO DO PROGRAMA

Análise das necessidades

6. Quando se considerou a possibilidade de lançar um programa de ajuda alimentar para a Rússia foram tidos em conta os seguintes factores:

a) Na Federação Russa, 31 % da população vive abaixo do limiar de pobreza e após uma colheita de cereais particularmente má e a grave crise financeira de Agosto de 1998, a União Europeia considerou que a situação justificava uma assistência externa;

b) Na sequência das informações prestadas por alguns Estados-Membros da UE, pelo Banco Mundial e pelo outro financiador, e de uma missão de inquérito enviada a Moscovo, a União Europeia concluiu que a Rússia não tinha capacidade para efectuar importações comerciais normais durante o Inverno, nem os recursos financeiros para poder importar géneros alimentícios do estrangeiro;

c) Nessas circunstâncias, o baixo custo, económico e orçamental, da oportunidade de abastecimento de produtos alimentares a partir das existências de intervenção da UE fez do programa de ajuda alimentar uma alternativa interessante para o apoio directo à balança de pagamentos. A venda dos géneros alimentícios podia oferecer um apoio orçamental e uma escolha eficaz dos beneficiários contribuiria para solucionar os problemas de acessibilidade aos produtos dos grupos carenciados.

No seguimento do pedido formal de ajuda alimentar apresentado pelo Governo da Rússia em 12 de Novembro de 1998 e tendo em conta um programa de ajuda alimentar que estava a ser lançado por outro grande financiador, a União Europeia decidiu abastecer em produtos agrícolas a Federação Russa.

O programa foi concebido para satisfazer duas necessidades básicas:

- disponibilidade de géneros alimentícios, aumentando os abastecimentos e mantendo, por conseguinte, os preços a um nível acessível,

- acessibilidade dos produtos, utilizando os fundos de contrapartida para acelerar o pagamento dos retroactivos do Fundo de Pensões.

7. Um dos principais objectivos do programa era assegurar que os mercados locais não fossem perturbados. Para alcançar este objectivo, a Federação Russa e a Comissão procuraram utilizar os actuais sistemas para a distribuição e a transformação de géneros alimentícios. Em geral, recorreu-se aos operadores russos para a distribuição na Rússia e a transformação de géneros alimentícios só se realizou a nível local. Deste modo, o programa não teve repercussões negativas no sector privado. Pelo contrário, o programa representou para os transportes e a indústria russos um meio para recuperar da recessão económica.

8. Devido às más colheitas e ao colapso da indústria de transformação, as reservas de géneros alimentícios na Rússia eram indubitavelmente baixas. O programa de abastecimento de géneros alimentícios da UE, juntamente com o programa do outro financiador, tinha como objectivo aumentar o abastecimento de géneros alimentícios. A redistribuição da maior parte das receitas das vendas pelos reformados do Estado permitiu, assim, a uma das camadas mais pobres da sociedade russa adquirir produtos disponíveis em maiores quantidades no mercado.

9. As exportações referidas pelo Tribunal teriam sido objecto de contratos irrevogáveis concluídos pelo sector privado russo. O ponto 3.9 do memorando de acordo autoriza expressamente a exportação de mercadorias similares às fornecidas ao abrigo do programa, sempre que tenham sido concluídos contratos para esse tipo de exportações antes de 1 de Outubro de 1998.

10. Os produtos entregues ao abrigo do programa foram distribuídos por regiões que não são mercados tradicionais das importações comerciais. Além disso, tal como indicado no ponto 35 do relatório, o preço de venda da carne foi frequentemente mais elevado que o das importações comerciais.

O facto de as exportações comunitárias para a Rússia se terem mantido em relação à carne de bovino em 1999 e terem até aumentado em relação à carne de suíno na mesma altura em que era entregue a ajuda alimentar constitui prova de que existia uma necessidade real desta ajuda.

11. A Comissão não dispôs do tempo necessário para examinar de forma aprofundada se a lista das regiões apresentada pelas autoridades russas reflectia efectivamente as necessidades dessas regiões. No entanto, a lista foi examinada durante as negociações sobre o memorando de acordo em coordenação com os peritos da delegação de Moscovo. Para além de Moscovo e São Petersburgo, foram também excluídas várias outras regiões, na medida em que foram consideradas como não se encontrando entre as regiões carenciadas. Este foi também um dos principais motivos da exclusão de Moscovo e de São Petersburgo, bem como o motivo por que as listas dos destinos foram objecto de um exame rigoroso.

Elaboração da base jurídica e do quadro de realização

12. O carácter de urgência do programa foi confirmado pelo Conselho da União Europeia no Regulamento (CE) n.o 2802/98, que autoriza o programa, bem como pela acção desenvolvida pelo outro principal financiador. O Ministério da Agricultura representou o Governo da Rússia nas negociações do memorando de acordo, apesar de a Comissão ter solicitado que estivessem também presentes o Ministério das Finanças, o Ministério dos Transportes e o Ministério da Saúde, bem como o Comité Aduaneiro Estatal. Na análise final, coube ao Governo da Rússia decidir dos ministérios que o representariam durante as negociações.

13. O memorando de acordo inicial, negociado no início de Dezembro de 1998, não continha omissões em relação à proposta inicial da Comissão, a qual previa exclusivamente a entrega de géneros alimentícios na fronteira russa. Tendo em conta os curtos prazos para a sua execução, era indispensável que o memorando já negociado estivesse operacional com a maior brevidade possível. O memorando de acordo adicional revelou-se necessário para completar as disposições requeridas pelo controlo interno imposto no Regulamento (CE) n.o 2802/98 do Conselho, que só produziam efeitos a partir do momento em que as mercadorias chegassem à fronteira russa.

14. Conjuntamente com o outro financiador, a Comissão procurou disponibilizar a maior parte dos fundos de contrapartida para o Fundo de Pensões da Federação Russa. A Comissão teve, no entanto, o cuidado de assegurar que todas as transferências para o Fundo de Pensões fossem subordinadas à aprovação prévia do grupo de trabalho misto e, por conseguinte, dos serviços da Comissão.

Os serviços da Comissão efectuaram controlos no que respeita ao estatuto, aos sistemas e aos mecanismos de controlo do Fundo de Pensões antes de proceder à transferência dos fundos de contrapartida. A viabilidade dos sistemas de financiamento foi validada juntamente com outros financiadores e organismos internacionais envolvidos nos fundos de pensões estatais. A Comissão obteve a garantia de que os fundos de pensões eram igualmente controlados pela comissão de auditoria da Federação Russa.

A eficácia da escolha feita foi confirmada por numerosas missões de controlo e de acompanhamento realizadas em nome dos serviços da Comissão.

REALIZAÇÃO DO PROGRAMA

Meios empregues pela Comissão

16. À medida que o aumento do nível de risco se tornou aparente, a Comissão foi compelida pela autoridade legislativa a controlar e a efectuar auditorias sobre o fluxo dos géneros alimentícios e sobre os montantes financeiros resultantes das vendas na Rússia.

Outros programas similares beneficiavam de maiores recursos. Teria sido preferível que a autoridade orçamental tivesse disponibilizado recursos humanos suficientes para gerir um programa tão complexo. Não obstante, a Comissão pôde dar a melhor utilização possível aos recursos limitados de que dispunha para o programa graças a um elevado grau de cooperação entre os serviços.

Mobilização dos géneros

18. Tendo em conta o facto de que as primeiras entregas se iniciaram em Março e as várias interrupções e atrasos entretanto ocorridos, os serviços da Comissão consideram que a mobilização dos géneros alimentícios se realizou dentro do calendário inicialmente previsto no memorando de acordo.

Nalguns casos, designadamente no do leite em pó desnatado, os atrasos foram deliberados para ter em conta o desejo da Rússia de receber os géneros alimentícios quando deles tinha necessidade.

Com efeito, nos finais de 1999, nove meses após o arranque das operações, 97 % dos produtos do maior programa de ajuda alimentar da UE havia sido entregue na fronteira russa. O facto de apenas 58 %, em valor, dos produtos ter sido entregue no seu destino final nos finais de 1999 deveu-se ao armazenamento provisório maciço de produtos de elevado valor (carne de bovino, carne de suíno e leite em pó desnatado) por parte das autoridades russas, que foi contrário às disposições do anexo técnico do memorando de acordo.

19. À excepção da carne de suíno, as interrupções acima referidas são imputáveis às autoridades russas quer por não estarem dispostas a aceitar os níveis de intervenção que já haviam sido especificados no memorando de acordo, quer por não pretenderem obter rapidamente uma solução negociada para as questões difíceis que surgiram durante a execução.

20. As grandes quantidades de produtos que tiveram de ser mobilizadas e a necessidade de limitar ao máximo o risco de congestionamento portuário e os pedidos de reembolso dos custos de sobrestada daí decorrentes influenciaram o calendário das entregas.

21. As quantidades referidas no regulamento do Conselho foram indicadas como quantidades máximas possíveis de serem fornecidas, pelo que não constituíam as quantidades prometidas às autoridades russas. Não obstante os atrasos com que o programa se deparou, o facto é que 97 % das quantidades previstas ao abrigo do programa foi entregue no prazo de nove meses. Por conseguinte, em 22 de Dezembro de 1999, a Comissão considerou que tinha cumprido o seu mandato no que respeita à entrega material dos produtos alimentares, tendo decidido, nessa conformidade, não transitar as dotações necessárias à mobilização das quantidades máximas possíveis.

Transporte dos produtos

22. Os custos iniciais de transporte do centeio não incluíram os custos de transporte de um porto de armazenagem interno para um porto de saída, uma vez que, na altura em que as estimativas foram elaboradas, o local exacto e as quantidades a retirar de cada local não eram conhecidos. Se, como é frequentemente o caso, as quantidades utilizadas estivessem localizadas junto dos portos, as estimativas teriam sido mais exactas. No caso jacente, as existências seleccionadas para serem expedidas estavam frequentemente localizadas no interior e os custos de transporte foram, por conseguinte, mais elevados do que os inicialmente previstos. No que diz respeito ao leite em pó desnatado e à carne de suíno, as diferenças entre o custo estimado e o custo efectivo deveram-se à falta de experiência na aquisição (carne de suíno) e no transporte (leite em pó) dos referidos produtos.

23. A Comissão esteve sempre consciente da necessidade de verificar que os montantes facturados pelo controlo estavam correctos e por esta razão o SCR encomendou uma auditoria independente das facturas das empresas responsáveis pelo controlo. O relatório dessa auditoria concluiu que não havia motivos para desautorizar o trabalho executado pelas referidas empresas.

A este propósito, é feita remissão para a resposta dada no ponto 37 no que respeita a dados mais pormenorizados dos controlos organizados pela Comissão.

24. Os portos bálticos foram utilizados apenas porque era óbvio, desde o início, que os portos russos não teriam capacidade para absorver as quantidades em causa. Os custos de descarga e de trânsito relativos às quantidades que foram encaminhadas pelos portos bálticos foram suportados pelas autoridades russas. Além disso, uma proposta de entrega em São Petersburgo, que não incluía a descarga dos produtos, não pode ser comparada com uma proposta de entrega em Riga ou em Muuga em que estavam incluídos os custos de descarga e de trânsito no território báltico.

Não se registaram casos de sobrestada em Muuga e foram limitados os registados em Riga, o que é um indicador do elevado nível de eficácia desses portos. No entanto, a Comissão tinha conhecimento da situação de monopólio em Muuga e impôs portos alternativos sempre que possível.

25. O congestionamento portuário verificado durante Julho/Agosto não se deveu a uma análise insuficiente das capacidades de manutenção do porto ou a uma coordenação insuficiente com outros financiadores, mas simplesmente ao facto de o operador russo ter insistido em encurtar os prazos do calendário de entregas no que respeita à terceira parcela de cereais. O calendário que foi executado tinha prazos mais longos do que os solicitados pelo operador que coordenou os programas da UE e americano e o congestionamento portuário foi menos importante do que o que de outro modo se teria verificado.

27. Durante o programa, a Comissão recordou por várias vezes, por escrito, aos Estados-Membros, e repetiu-o durante os comités de gestão, a necessidade de tratar rapidamente a liberação das garantias, os adiantamentos e os pagamentos finais contra a apresentação de documentos justificativos.

Além disso, em relação aos processos específicos que levantavam problemas, os serviços da Comissão aconselharam por várias vezes que se efectuassem pagamentos parciais no respeitante à parte desses processos que não colocasse dificuldades. É de lamentar que em muitos casos tal não fosse tido em conta e que os operadores tenham sofrido atrasos graves.

Distribuição na Rússia

Realização pelas autoridades russas

28. A Comissão deseja realçar os aspectos de cooperação do programa de abastecimento de géneros alimentícios. Imbuída do espírito de cooperação, a Federação Russa aceitou assumir a responsabilidade pelo transporte dos géneros alimentícios entregues nas suas fronteiras. Este acordo foi concluído não só para o programa da União Europeia, mas também para o programa de ajuda alimentar do outro financiador.

Entrega dos produtos nas regiões

30. Surgiram dificuldades durante a entrega de uma quantidade de leite em pó desnatado e de carne. No entanto, foram efectuados controlos sobre todas as remessas entregues para armazenagem temporária em São Petersburgo. No que respeita às mercadorias que deixaram os armazéns sem informações precisas sobre o seu destino final, ou às mercadorias que não chegaram ao destino final pré-estabelecido dentro de determinado prazo, os dados relativos à expedição foram meticulosamente registados e acompanhados. No âmbito do grupo de trabalho misto, o operador russo apresentou informações precisas de que as mercadorias foram recebidas nos destinos inicialmente aprovados. Decorria ainda em Setembro de 2000 uma verificação das informações fornecidas realizada pela unidade de assistência técnica em Moscovo e a Comissão espera que seja apresentado o relatório sobre todas as quantidades.

Preço de venda dos produtos

36. Uma das causas dos problemas com a venda de carne residiu na escolha do calendário das entregas. A maior parte da carne foi entregue durante o Verão e o Outono de 1999. Este período coincidiu com o período em que a carne produzida a nível local estava disponível. Em termos comparativos, as restantes existências de carne (cerca de 40000 toneladas de carne de bovino e 35000 toneladas de carne de suíno) foram expedidas dos armazéns com relativa rapidez entre Fevereiro e Maio de 2000, numa altura em que os fornecimentos locais estavam esgotados. No caso da carne de bovino, tal coincidiu com uma diminuição dos preços. No que respeita à carne de suíno, a Rússia rejeitou uma diminuição dos preços oferecida pela UE, tendo continuado a vender a carne. Este facto parece indicar que o problema da lentidão inicial das vendas era um problema subjacente aos prazos de entrega e não exclusivamente de preços.

37. A Comissão desenvolveu grandes esforços no sentido de limitar o mais possível os riscos associados a uma operação complexa e arriscada. Em matéria de auditoria, os esforços concentraram-se em três áreas:

- recurso ao pessoal da Comissão, especializado em auditorias, para avaliar e minimizar o risco financeiro associado ao programa, estabelecendo controlos mais estritos,

- recurso a auditores externos para examinar os pedidos de reembolso das despesas apresentados pelas empresas responsáveis pelo controlo, a fim de assegurar que eram razoáveis e devidamente apoiados por documentos justificativos,

- recurso a auditores externos para examinar os fluxos financeiros associados ao programa.

A terceira área diz respeito à contratação de auditores externos para a realização de controlos ex post sobre os fluxos financeiros resultantes da venda dos géneros alimentícios e a utilização dada às receitas. A Comissão considerou inadequado iniciar a auditoria antes da maior parte dos fornecimentos ter sido entregue e vendida, a fim de evitar uma auditoria baseada em documentação incompleta cujos resultados não seriam nem eficazes nem eficientes. Por esse motivo, a contratação da assistência externa em matéria de auditoria foi protelada.

A afirmação do Tribunal de que o excedente resultante da venda dos fornecimentos dos géneros alimentícios não pode ser cobrado parece implicar que o Governo Federal da Rússia é ou será incapaz de honrar os acordos concluídos. A Comissão tem confiança na capacidade do Governo Federal da Rússia e na sua intenção de respeitar não só o espírito como também o conteúdo dos acordos assinados.

Qualidade e utilização dos produtos

38. Pelo seu Regulamento (CE) n.o 824/2000 de 19 de Abril de 2000, a Comissão alterou as disposições em matéria de intervenção no respeitante ao trigo mole, que presentemente prevêem teores mínimos de proteínas cada vez mais elevados para os anos de comercialização 2000/2001 a 2002/2003.

39. A inscrição na conta especial das quantidades de centeio utilizadas para a produção de álcool era a mesma, como se o centeio tivesse sido utilizado para o fim inicialmente previsto, isto é, para a panificação.

Não obstante os resultados favoráveis da análise de laboratório efectuada em relação ao centeio entregue em Tula, as autoridades russas recusaram-se a aceitá-lo para panificação. A Comissão acabou por autorizar que as quantidades em causa fossem utilizadas para a alimentação animal, embora continuassem a inscrever-se na mesma rubrica da conta especial do centeio para panificação.

A quantidade total de centeio afectada à região de Sverdlovsk cifrou-se em 5000 toneladas, das quais uma determinada quantidade foi desviada para instalações de transformação de alimentos para animais e não para instalações de moagem. Nessa altura, o sector das aves de capoeira encontrava-se numa situação crítica e num ofício de 23 de Abril de 1999, endereçado ao director da exploração de cereais da oblast, a administração regional explica a decisão e precisa a quantidade exacta de centeio a afectar a cada instalação, o que indica que o centeio não foi reexportado para outras regiões. O montante total devido para a expedição foi objecto de dois pagamentos separados de 3,5 milhões de rublos.

Fundos de contrapartida

42. Em muitas regiões as administrações locais teriam preferido utilizar os fundos da conta especial para o financiamento de programas de desenvolvimento agrícola. Embora a administração central russa tenha proposto que parte dos fundos fosse canalizada para o desenvolvimento da agricultura local, a proposta foi imediatamente recusada. A decisão de não financiar o desenvolvimento agrícola foi apoiada pelos avaliadores independentes com base no facto de as autoridades russas não estarem suficientemente empenhadas na reforma do sector agrícola. Além disso, subordinar os fornecimentos de géneros alimentícios previstos pelo programa à execução de medidas de reforma corresponderia a um objectivo que não fora previsto pelo Conselho. A principal preocupação era fazer face à penúria alimentar crítica provocada por circunstâncias excepcionais e imprevistas e não iniciar uma reforma estrutural de grande amplitude.

43. O Tribunal assinala que a Federação Russa foi muito além dos requisitos do memorando de acordo e do memorando inicial ao solicitar às autoridades regionais garantias financeiras para assegurar a entrega dos géneros alimentícios. Na opinião da Comissão, trata-se de uma questão interna da Federação Russa e, atendendo à situação financeira do país, deve ser considerada como uma medida prudente do Governo Federal que é, em última análise, a entidade responsável pelos montantes a transferir para a conta especial.

44. A Comissão considerou efectivamente a necessidade de as autoridades russas deterem uma conta especial com produção de juros. Em conformidade com o "Regulamento do Governo sobre o Tesouro Federal da RF

864 do Conselho de Ministros - de 27 de Agosto de 1993", o Tesouro foi obrigado a abrir a conta especial no Banco Central. A obtenção de uma alteração desta disposição, a fim de permitir que a conta produzisse juros, teria implicado atrasos inaceitáveis para a execução do programa.

45. O problema das garantias é uma questão interna do Governo da Rússia que é responsável pela transferência tal como claramente especificado no memorando de acordo. A Comissão afirmou em reuniões sucessivas do grupo de trabalho misto e em reuniões bilaterais com o vice-primeiro ministro que era conveniente proceder ao pagamento imediato dos retroactivos das pensões.

46. A partir de 1 de Setembro de 1999, 882 milhões de rublos foram directamente canalizados para liquidar os retroactivos do Fundo de Pensões. Este fundo teve, no entanto, a possibilidade de contrair um empréstimo considerável junto do Sberbank com base nos fundos que iria receber do programa de abastecimento de géneros alimentícios da UE e do programa de ajuda alimentar.

As transferências de ambos os programas juntamente com outros recursos orçamentais permitiram aumentos consideráveis das pensões estatais na Federação, sendo o primeiro, em 1 de Novembro de 1999, de 15 %, o segundo, em 1 de Fevereiro de 2000, de 20 % e o terceiro, em 1 de Maio de 2000, de 7 %. Em termos reais, representaram um aumento de 48 % das pensões de base.

47. No que respeita à utilização de 20 % da verba da conta especial para apoiar os orçamentos dos Ministérios da Saúde e do Trabalho, é exacto que a intenção inicial era a de financiar projectos individuais. Todavia, devido aos atrasos da administração russa na apresentação das propostas adequadas e ao facto de a Comissão não dispor de recursos suficientes para avaliar as propostas correctamente, foi tomada a decisão de optar pelo apoio orçamental.

No entanto, ao fazê-lo, a Comissão insistiu para que fosse instituída uma pista de auditoria sustentável até ao estádio das transferências da conta especial para as rubricas orçamentais designadas. Estas rubricas orçamentais aprovadas (e nem todas as rubricas orçamentais propostas pelas autoridades russas foram aprovadas pela Comissão) representam despesas orientadas para os grupos mais carenciados.

IMPACTO DO PROGRAMA

No preço dos géneros alimentícios

48. Foram poucas se algumas as repercussões negativas do programa no mercado local e o fornecimento de cereais estabilizou efectivamente os preços dos produtos alimentares de base.

50. Mesmo se as 58500 toneladas de carne de suíno tivessem sido exportadas comercialmente, cerca de 41 milhões de euros dos 101 milhões de euros referidos teriam sido de qualquer forma imputados ao orçamento da Comunidade no que respeita às restituições à exportação. Além disso, a constituição de fundos de contrapartida a partir das vendas das 58500 toneladas entregues, que se cifraram em cerca de 54 milhões de euros e que contribuíram para liquidar os retroactivos do Fundo de Pensões, não teria sido possível se as vendas tivessem sido executadas apenas com recurso às restituições à exportação. A Comissão considera que o custo de 101 milhões de euros é, por conseguinte, justificado.

No sector privado

51. A Comissão deseja destacar o facto de que a Federação Russa era responsável pela organização do transporte, no território russo, dos géneros alimentícios fornecidos ao abrigo do programa. Contrariamente ao programa Tacis, o programa de abastecimento de géneros alimentícios foi concebido para satisfazer uma necessidade urgente e não para reformar o sector agrícola. De acordo com os avaliadores independentes, o programa de abastecimento de géneros alimentícios da UE obviou, sem dúvida, à situação de muitos dos transformadores ao fornecer de facto crédito gratuito. Na cadeia trigo/farinha/pão, tal permitiu um abastecimento suave e contribuiu para estabilizar os preços nos mercados retalhistas urbanos. No sector dos cereais, o programa contribuiu para estabilizar os preços da farinha e do pão, mantendo, deste modo, a acessibilidade dos géneros alimentícios de base aos consumidores mais pobres.

52. A Comissão não dispõe de elementos comprovativos de que o programa da UE prejudicou os preços de exportação dos países vizinhos.

No abastecimento das regiões e nos grupos mais carenciados

53. Todas as regiões da Federação receberam produtos ao abrigo do programa da UE e de outros programas, considerados no seu conjunto. O quadro apresentado no anexo do relatório do Tribunal deve, por conseguinte, ser analisado no contexto global desses programas.

Embora possa ter havido uma influência do Governo da Rússia na afectação dos géneros alimentícios ao abrigo do programa da UE às regiões que tinham capacidade para pagar ou apresentar as garantias necessárias, os efeitos dos fornecimentos e dos desembolsos da conta especial fizeram-se sentir em todo o território russo. Independentemente do facto de uma região específica ter ou não recebido produtos ao abrigo do programa, não houve nenhuma diferenciação na forma como se procedeu ao pagamento dos retroactivos e ao aumento das pensões.

Este efeito duplo conduziu a um aumento da procura e à acessibilidade dos produtos nas regiões mais pobres, tendo assegurado a disponibilidade de entrega de géneros alimentícios através dos canais comerciais normais.

54. O regulamento do Conselho autorizou a "distribuição gratuita" exclusivamente em "circunstâncias excepcionais", uma vez que o principal objectivo do programa era disponibilizar géneros alimentícios a preços que não iriam perturbar os mercados locais. O fornecimento a larga escala de "géneros alimentícios gratuitos" teria certamente prejudicado os mercados locais, motivo por que as quantidades fornecidas sob esta forma foram limitadas. No entanto, a Comissão continua a ter em conta os pedidos de fornecimentos gratuitos a partir das quantidades ainda por distribuir no âmbito do programa.

CONCLUSÃO

55. A intenção de base do Conselho no lançamento do programa era resolver a situação crítica em matéria de abastecimento de géneros alimentícios verificada em mais de 50 regiões da Federação Russa e o programa progrediu com relativa rapidez.

O Regulamento (CE) n.o 2802/98 do Conselho foi publicado em 17 de Dezembro de 1998. Primeiro que qualquer produto pudesse ser mobilizado, foram instituídos regulamentos pormenorizados para concursos públicos e o transporte dos produtos. O Regulamento (CE) n.o 111/1999 da Comissão foi adoptado sem demora e publicado em 19 de Janeiro de 1999. No entanto, tiveram de ser criadas normas de execução para o programa, designadamente para o tratamento das mercadorias após a chegada à fronteira russa antes de serem expedidas dos armazéns da UE. Foram negociados e concluídos com as autoridades russas memorandos de acordo (incluindo os anexos técnicos) no início de Fevereiro de 1999.

Este processo de instituição dos textos jurídicos necessários permitiu organizar as primeiras propostas que foram lançadas enquanto decorriam as negociações relativas aos memorandos de acordo. Não obstante o ritmo acelerado a que se desenvolveram os trabalhos dos serviços da Comissão, a adjudicação das primeiras propostas teve de ser adiada devido ao facto de as autoridades russas não terem notificado e aprovado os procedimentos de certificação para todos os produtos que seriam mobilizados. Só em 15 de Março de 1999 é que os Estados-Membros adjudicaram as primeiras propostas no sector dos transportes e se deu finalmente início ao programa.

Em Outubro de 1999 cerca de 1,33 milhões de toneladas, ou seja, 73 % da quantidade global, já havia sido expedida (mais de 55 mil toneladas por semana) e na sua maioria entregue nos diversos destinos finais. Não obstante os vários atrasos registados com o programa e as dificuldades surgidas no que respeita aos concursos públicos, designadamente para a carne de suíno, bem como problemas logísticos consideráveis, a forma como os serviços da Comissão desempenharam as suas funções na entrega dos géneros alimentícios testemunham o êxito considerável dos seus esforços na execução do estipulado pelo Conselho, não obstante não ter sido possível assegurar recursos suficientes para gerir o mais ambicioso programa de entrega de géneros alimentícios até à data realizado pela UE.

56. A contradição, tal como enunciado pelo Tribunal, entre o objectivo principal e o objectivo implícito de maximizar as receitas das vendas dos produtos alimentares é mais teórica do que real. No cumprimento do seu mandato a Comissão conseguiu diminuir os riscos inerentes ao programa, assegurando, simultaneamente, com êxito a entrega dos géneros alimentícios nas regiões, tal como solicitado pelo Governo da Federação Russa. Através das contribuições para os fundos de pensão e do apoio ao financiamento de actividades sociais, as receitas resultantes das vendas desses produtos contribuíram para ajudar as camadas mais carenciadas da sociedade russa.

57. A Comissão não é de opinião de que teria sido adequado executar o programa sem a plena colaboração do Governo da Federação Russa. Consignar outros objectivos não abrangidos pela base jurídica a um programa já complexo teria introduzido um nível de risco impossível de gerir.

58. Se o programa de ajuda alimentar não tivesse sido criado, poderiam ter sido necessárias restituições à exportação ainda mais elevadas. Além disso, o programa permitiu constituir fundos de contrapartida que contribuíram para liquidar os retroactivos das pensões e para aumentar significativamente as pensões de base, possibilitando aos reformados adquirir géneros alimentícios disponíveis em maiores quantidades.

O regulamento do Conselho estipulou que as receitas da conta especial fossem utilizadas para medidas sociais, excluindo, por conseguinte, a possibilidade de condicionar o programa à reforma agrícola (ver igualmente a resposta ao ponto 7).

59. Apesar dos atrasos ocorridos durante o programa, 97 % da quantidade prevista no âmbito do programa foi entregue no prazo de nove meses. Em 22 de Dezembro de 1999, a Comissão concluiu ter cumprido o seu mandato no que respeita à entrega material dos géneros alimentícios. A percentagem das perdas durante o transporte para a Rússia e no território russo foi notavelmente baixa para uma operação destas dimensões e com este nível de risco.

60. A Comissão reconhece que se poderia ter feito mais se se tivessem disponibilizado os recursos necessários. Não obstante, a Comissão continua a insistir veementemente junto do governo da Federação Russa para que sejam resolvidos todos os problemas pendentes de forma satisfatória, em plena observância de ambos os memorandos de acordo - inicial e adicional. Além disso, a combinação de controlos estritos com uma abordagem flexível feita pela Comissão esteve na base do êxito do programa.

61. Eram dois os objectivos do programa: assegurar que os géneros alimentícios estivessem disponíveis e fossem acessíveis. As repercussões negativas nos mercados locais foram mínimas e os efeitos positivos do programa fizeram-se sentir em todo o território da Federação Russa.