DECISÃO (UE) 2018/1537 DA COMISSÃO

de 18 de julho de 2017

relativa ao auxílio estatal SA.38105 2014/C (ex 2014/NN) concedido pelo Reino da Bélgica à Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium e Thomas Cook Airlines Belgium

[notificada com o número C(2017) 5023]

(Apenas fazem fé os textos nas línguas francesa e neerlandesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos dos referidos artigos (1), e tendo em conta essas observações

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Em 19 de dezembro de 2013, um comunicado de imprensa do Conselho de Ministros do Governo belga anunciou que tinha aprovado um projeto de decreto real que visava a concessão de uma ajuda financeira a favor dos utilizadores dos serviços da Brussels Airport Company («BAC»), titular da licença de exploração do aeroporto de Bruxelles-National.

(2) Por ofício de 31 de dezembro de 2013, a Comissão recebeu uma denúncia apresentada pela International Airlines Group («IAG»), um grupo que controla diversas companhias aéreas, designadamente a British Airways e a Iberia, relativa a este projeto.

(3) Por ofício de 2 de janeiro de 2014, a companhia aérea Ryanair apresentou igualmente uma denúncia contra o projeto.

(4) A Comissão transmitiu as denúncias da IAG e da Ryanair à Bélgica e solicitou informações adicionais por ofício de 13 de janeiro de 2014. A Bélgica apresentou as suas observações por ofício de 5 de fevereiro de 2014.

(5) Em 7 de janeiro de 2014, o decreto real cujo projeto tinha sido objeto das denúncias mencionadas nos considerandos 2 e 3, foi adotado.

(6) Em 11 de fevereiro de 2014, a Comissão dirigiu um pedido de informações à Bélgica. A Bélgica apresentou as suas observações por ofício de 2 de abril de 2014.

(7) Por ofício de 1 de outubro de 2014, a Comissão informou a Bélgica da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente a esta medida («procedimento formal de investigação»). A Comissão convidou a Bélgica a apresentar as suas observações e a fornecer toda a informação útil para a avaliação da medida em causa. Em 16 de janeiro de 2015, a Bélgica comunicou as suas observações à Comissão.

(8) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento («decisão de início do procedimento») foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre a medida em causa.

(9) A Comissão recebeu observações da Ryanair, da IAG, da companhia aérea Brussels Airlines, bem como de uma outra parte interessada que solicitou o anonimato. A Comissão transmitiu essas observações à Bélgica, que apresentou os seus comentários sobre as mesmas por ofícios de 14 de agosto de 2015 e 3 de junho de 2016.

(10) Por ofício de 10 de fevereiro de 2015, a Comissão enviou um pedido de informações à Bélgica a respeito da medida em questão. A Bélgica respondeu em 12 de março de 2015. A Bélgica forneceu informações complementares por ofícios de 20 de março e 16 de maio de 2017.

2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA

2.1. Elementos preliminares — informações gerais sobre o aeroporto de Bruxelles-National

2.1.1. Características e utilização do aeroporto

(11) O aeroporto de Bruxelles-National está localizado a doze quilómetros a nordeste de Bruxelas, no município de Zaventem.

(12) Em 2013, o aeroporto acolheu cerca de 19 milhões de passageiros, sendo a capacidade máxima teórica do aeroporto estimada em 35 milhões de passageiros. O tráfego de passageiros do aeroporto de Bruxelles-National desde 2005 é sintetizado no quadro 1. Quadro 1 Tráfego do aeroporto de Bruxelles-National no período de 2005-2015 (tráfego de passageiros comercial e não comercial) (3) Ano Passageiros Movimentos 2005 16 179 733 (+ 3,50 %) 253 255 (– 0,30 %) 2006 16 707 892 (+ 3,30 %) 254 772 (+ 0,60 %) 2007 17 877 618 (+ 7,10 %) 264 366 (+ 3,80 %) 2008 18 515 730 (+ 3,40 %) 258 795 (– 2,10 %) 2009 16 999 154 (– 8,20 %) 231 668 (– 10,5 %) 2010 17 180 606 (+ 1,10 %) 225 682 (– 2,60 %) 2011 18 786 034 (+ 9,30 %) 233 758 (+ 3,60 %) 2012 18 971 332 (+ 1 %) 223 431 (– 4 %) 2013 19 133 222 (+ 0,90 %) 216 678 (– 3 %) 2014 21 933 190 (+ 14, 60 %) 231 528 (+ 6, 90 %) 2015 23 460 018 (+ 7 %) 239 349 (+ 3, 40 %)

(13) O aeroporto de Bruxelles-National está essencialmente aberto ao tráfego europeu e internacional comercial. O quadro 2 sintetiza a parte do tráfego de passageiros europeu e internacional no tráfego total do aeroporto. Quadro 2 Evolução da parte UE/NÃO UE do tráfego de passageiros comercial (o tráfego de passageiros não comercial está excluído) no aeroporto de Bruxelles-National no período de 2005-2015 UE NÃO UE TOTAL 2005 11 089 996 (68,74 %) 5 043 410 (31,26 %) 16 133 406 2006 11 760 414 (70,56 %) 4 906 108 (29,44 %) 16 666 522 2007 12 235 290 (68,59 %) 5 602 924 (31,41 %) 17 838 214 2008 11 986 491 (64,9 %) 6 493 416 (35,1 %) 18 479 907 2009 10 730 415 (63,2 %) 6 240 239 (36,8 %) 16 970 654 2010 10 530 785 (61,4 %) 6 618 631 (38,6 %) 17 149 416 2011 11 650 291 (62,1 %) 7 105 912 (37,9 %) 18 756 203 2012 11 437 193 (60,4 %) 7 506 495 (39,6 %) 18 943 688 2013 11 661 585 (61 %) 7 443 813 (39 %) 19 105 398 2014 14 134 723 (64, 5 %) 7 770 000 (35, 5 %) 21 904 723 2015 15 549 806 (66, 4 %) 7 873 461 (33, 6 %) 23 423 267

(14) O aeroporto de Bruxelles-National serve de plataforma de correspondência («hub») para diversas companhias aéreas como a Brussels Airlines e as companhias aéreas que com ela cooperam no âmbito da coligação Star Alliance, bem como a Jet Airways.

(15) O quadro 3 mostra o tráfego das principais companhias aéreas operando em Bruxelles-National durante o período de 2012 a 2015: Quadro 3 principais companhias aéreas operando a partir de Bruxelles-National (2012-2015) Número de passageiros à partida (passageiros em trânsito e em correspondência incluídos) 2012 2013 Brussels Airlines 2 931 025 2 957 455 TUI Airlines Belgium 720 655 725 800 Thomas Cook Airlines Belgium 411 093 411 636 Lufthansa 420 072 410 153 easyJet 382 875 396 969

Número de passageiros à partida (passageiros em trânsito e em correspondência incluídos) 2014 2015 Brussels Airlines 3 351 032 3 750 725 Ryanair 639 335 908 990 TUI Airlines Belgium 813 014 803 200 easyJet 499 129 496 576 Lufthansa 413 618 438 253 Thomas Cook Airlines Belgium 428 737 423 671

(16) Desde fevereiro de 2014, o aeroporto de Bruxelles-National acolhe a Ryanair as companhias de baixo custo Ryanair e Vueling. À sua chegada ao aeroporto de Bruxelles-National a Ryanair deu início a nove ligações, aí implantando a sua segunda base na Bélgica, após a do aeroporto de Charleroi.

2.1.2. Exploração e propriedade das infraestruturas aeroportuárias — BAC

(17) Desde 2004, a gestão do aeroporto de Bruxelles-National é assegurada pela BAC, em conformidade com o Decreto Real de 27 de maio de 2004 (4) («Decreto Real de 27 de maio de 2004»). A BAC é também proprietária das instalações aeroportuárias.

(18) A BAC é a sucessora da sociedade anónima de direito público designada «Brussels International Airport Company» (BIAC).

(19) A BAC é uma empresa privada. 75 % das ações da BAC são detidas por investidores privados: 38,99 % por um fundo de pensões canadiano (5) e 36,01 % por um grupo australiano (6). As restantes ações (25 %) são detidas pelo Estado belga. O Conselho de Administração é composto por 11 membros, quatro dos quais designados pelo Estado belga, incluindo o presidente do conselho de administração.

2.1.3. Quadro regulamentar relativo à gestão do aeroporto de Bruxelles-National

(20) Nos termos do artigo 6.o, n.o 1, X, 7.o, da Lei especial de 8 de agosto de 1980 relativa a reformas institucionais (7), a competência em matéria de equipamento e de exploração dos aeroportos está confiada às regiões, com exceção do aeroporto de Bruxelles-National, cuja exploração é da competência do Estado federal.

(21) O capítulo IV do Decreto Real de 27 de maio de 2004 define as condições de exploração das instalações do aeroporto de Bruxelles-National. Esta exploração está sujeita à obtenção prévia por Decreto Real de uma licença de exploração individual por tempo indeterminado. O artigo 30.o do Decreto Real de 27 de maio de 2004 prevê que o titular da licença de exploração deve, nomeadamente: «1.o — Manter e desenvolver as instalações aeroportuárias em condições economicamente aceitáveis, de forma a garantir a segurança das pessoas e a segurança das instalações aeroportuárias, a certificação contínua das instalações aeroportuárias, uma capacidade suficiente, tendo em conta o desenvolvimento da procura e do papel internacional do aeroporto de Bruxelles-National e um alto nível de qualidade».

(22) A licença de exploração do aeroporto de Bruxelles-National foi atribuída à B.I.A.C. (que passou a designar-se BAC em 2013) pelo Decreto Real de 21 de junho de 2004 (8) («Decreto Real de 21 de junho de 2004»). O artigo 4.o, n.o 4.o do referido Decreto Real prevê que o titular da licença de exploração garante «[…] a manutenção da segurança e da segurança em terra, com exclusão das tarefas de polícia geral e de inspeção aeronáutica, bem como das tarefas militares».

(23) No aeroporto de Bruxelles-National, existem «atividades regulamentadas» cujos rendimentos podem ser auferidos pelo titular da licença de exploração do aeroporto (in casu, BAC) e controlados de acordo com uma fórmula de controlo tarifário, destinada a limitar a evolução dos rendimentos auferidos por unidade de tráfego para essas atividades (9). As atividades regulamentadas são as seguintes: a) as aterragens e descolagens de aviões; b) o estacionamento de aviões; c) a utilização pelos passageiros das instalações aeroportuárias colocadas à sua disposição; d) o abastecimento de combustível para aeronaves através de infraestruturas centralizadas; e) as prestações destinadas a garantir a segurança dos passageiros e a segurança das instalações aeroportuárias.

(24) O artigo 30.o, n. 7, do Decreto Real de 27 de maio de 2004 prevê que um sistema tarifário, que constitui o conjunto coerente das taxas aeroportuárias, (10) bem como a fórmula de controlo tarifário referida no considerando (23), são estabelecidos pelo titular da licença de exploração, após consulta das organizações representativas dos utentes. A fórmula de controlo tarifário destina-se a limitar a evolução dos rendimentos que o titular da licença de exploração pode auferir por unidade de tráfego pelas atividades regulamentadas.

(25) Além disso, o artigo 42.o do Decreto Real de 21 de junho de 2004 estabelece que a fórmula de controlo tarifário e o sistema tarifário referidos no artigo 30.o, n.o 7, do Decreto Real de 27 de maio de 2004 devem ser estabelecidos de forma a: «1. refletir o total dos custos regulamentados com base nos resultados do modelo de custos ABC; 2. assegurar uma margem de lucro equitativa como remuneração dos capitais investidos, em especial para acompanhar o desenvolvimento das instalações aeroportuárias […]; 3. alinhar as tarifas das taxas aeroportuárias das atividades regulamentadas pelo nível das práticas tarifárias dos aeroportos de referência, com base nos resultados do modelo tarifário de referência». O artigo 43.o do Decreto Real de 21 de junho de 2004 prevê que o sistema tarifário, a fórmula de controlo tarifário e sua evolução anual sejam fixados pela BAC, após consulta dos utentes do aeroporto, por um período de regulamentação cuja duração é fixada em cinco anos (de 1 de abril do ano «n» a 31 de março do ano «n + 5»). Na ausência de notificação de um desacordo justificado de um utente do aeroporto com a proposta tarifária apresentada pela BAC, existe acordo entre as partes sobre o sistema tarifário e a fórmula de controlo tarifário, nos termos do artigo 55.o, n.o 1, do Decreto Real de 21 de junho de 2004. Se, pelo menos, duas companhias independentes que representem cada uma, pelo menos, 1 % dos movimentos anuais ou 1 % de passageiros, representando juntas, no mínimo, 25 % dos movimentos anuais ou 25 % dos passageiros durante o último ano civil anterior à consulta dos utentes do aeroporto recusarem a fórmula de controlo tarifário ou o sistema tarifário, podem interpor um recurso fundamentado junto da autoridade de regulação económica. A autoridade de regulação económica pode validar a fórmula de controlo tarifário e o sistema tarifário ou exigir certas adaptações ou alterações da fórmula de controlo tarifário e/ou do sistema tarifário. A fórmula de controlo tarifário e o sistema tarifário são em seguida depois submetidos à decisão do Ministro competente em termos de navegação aérea, antes de ser publicados no Moniteur belge. A taxa de garantia referida no considerando 26 é determinada de acordo com o mesmo procedimento (11).

(26) Tal como especificado no considerando 23, alínea e), da presente decisão, as prestações destinadas a garantir a segurança dos passageiros e a segurança das instalações aeroportuárias fazem parte das atividades regulamentadas. Para financiar essas prestações, a BAC obriga as companhias aéreas a pagar uma taxa de segurança (security charge) por cada passageiro com partida do aeroporto de Bruxelles-National. Quadro 4 Montante da taxa de segurança para o período de 2013-2017 Período Montante da taxa de segurança (por passageiro à partida, em EUR) 1 de janeiro de 2013-31 de março de 2013 6,39 1 de abril de 2013-31 de março de 2014 6,62 1 de abril de 2014-31 de março de 2015 6,71 1 de abril de 2015-31 de março de 2016 6,73 1 de abril de 2016-31 de março de 2017 6,19

(27) Durante o período em causa, a taxa de segurança aplicada pela BAC era um montante único por passageiro à partida, sem distinção segundo o tipo de passageiro (passageiro com ponto de partida do itinerário aéreo no aeroporto de Bruxelles-National, passageiro em correspondência ou passageiro em trânsito).

2.2. O Decreto Real de 7 de janeiro de 2014

(28) A medida objeto da presente decisão é a concessão, em conformidade com o Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 (12) («Decreto Real de 7 de janeiro de 2014»), de subvenções a diferentes companhias aéreas provenientes de fundos recebidos pela BAC do Governo federal belga e redistribuídos segundo as regras fixadas pelo referido Decreto Real.

(29) Nos termos do artigo 1.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, a BAC recebe uma subvenção anual de 19 000 000 EUR no âmbito do apoio às infraestruturas ligadas à segurança, ou seja, o conjunto de atividades destinadas a garantir a segurança dos passageiros e das instalações aeroportuárias, como o controlo de passageiros e respetivas bagagens à entrada na área reservada do aeroporto, tendo em vista detetar eventuais explosivos ou armas ou qualquer outro objeto perigoso. Esta subvenção é concedida para os exercícios orçamentais de 2014, 2015 e 2016. É paga anualmente à conta da BAC até 31 de março de cada ano o mais tardar.

(30) Em aplicação do artigo 2.o, n. 1, do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, a BAC redistribui aos utentes do aeroporto de Bruxelles-National (13) que tenham transportado mais de 400 000 passageiros à partida entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2012 (passageiros em trânsito e em correspondência não incluídos) a subvenção referida no artigo 1.o do referido decreto real num montante correspondente a uma parte da verba por eles paga a título de prestações destinadas a garantir a segurança dos passageiros e a segurança das instalações aeroportuárias no ano anterior.

(31) O artigo 2.o, n.o 2, do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 especifica que o montante reembolsado a cada utente que respeite as condições referidas no artigo 2.o, n.o 1, do referido decreto real «é calculado anualmente com base no número de passageiros à partida (passageiros em trânsito e passageiros em correspondência incluídos) em relação aos anos de 2013, 2014 e 2015; para além de 400 000 passageiros por ano, o utente fica isento, em relação aos anos de 2013, 2014 e 2015, do pagamento das prestações destinadas a garantir a segurança dos passageiros e das instalações aeroportuárias, num montante total máximo anual de dezanove milhões de euros (19 000 000 EUR)».

(32) O artigo 4.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 estabelece que esta medida orçamental será avaliada no decurso de 2015, a fim de poder ser adaptada antes do início do novo período tarifário de 2016-2021. O período tarifário a que é feita referência nesta disposição corresponde ao período quinquenal de regulação tarifária das taxas aeroportuárias do aeroporto de Bruxelles-National, como previsto no artigo 43.o do Decreto Real de 21 de junho de 2004.

(33) O Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 estabelece que produz os seus efeitos em 1 de janeiro de 2013.

2.3. Pagamentos efetuados em aplicação do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014

(34) Contrariamente ao que prevê o artigo 2.o, n.o 1, do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 («… a BAC redistribui aos utentes do aeroporto de Bruxelles-National […] a subvenção referida no artigo 1.o […]»), a Bélgica efetuou os pagamentos devidos diretamente às companhias aéreas, sem transitar pela BAC.

(35) De acordo com a Bélgica, a BAC pediu expressamente às autoridades belgas, por ofício de 8 de julho de 2014, o pagamento direto das quantias nas contas bancárias das companhias aéreas beneficiárias, de modo a facilitar a aplicação administrativa do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014.

(36) Em 12 de setembro de 2014, o Conselho de Ministros tomou nota do desejo da BAC, tal como expresso no seu ofício de 8 de julho de 2014, e aprovou a simplificação do procedimento proposto, ou seja, o pagamento direto dos montantes em causa nas contas bancárias das companhias aéreas beneficiárias.

(37) Em 22 de setembro de 2014, as companhias aéreas que preenchiam os critérios previstos no Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, a saber, a Brussels Airlines, a TUI Airlines Belgium e a Thomas Cook Airlines Belgium, receberam, respetivamente, 16 779 819 EUR, 2 143 621 EUR e 76 560 EUR, a título do ano de 2013.

(38) A Bélgica apresentou os cálculos pormenorizados desses montantes, clarificando assim as modalidades de aplicação do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 (14).

(39) A Bélgica começou por determinar que apenas três companhias aéreas, a Brussels Airlines, a TUI Airlines Belgium e a Thomas Cook Airlines Belgium, eram elegíveis para o regime, na medida em que nenhuma outra companhia aérea tinha transportado mais de 400 000 passageiros à partida desse aeroporto entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2012 (passageiros em trânsito e em correspondência não incluídos).

(40) Os montantes devidos a cada uma dessas três companhias aéreas em 2014 foram calculados em função do número de passageiros transportados por cada uma delas durante cada mês do ano de 2013, (passageiros em trânsito e em correspondência incluídos). Foram identificados, em relação a cada companhia, o mês durante o qual o limiar de 400 000 passageiros à partida transportados desde 1 de janeiro de 2013 foi transposto e a taxa de segurança em vigor no decurso desse mês. Em seguida, foi calculado o montante da taxa de segurança devida por cada companhia, mês a mês, em relação a cada passageiro transportado com exceção dos primeiros 400 000 passageiros transportados desde 1 de janeiro de 2013. Esse montante corresponde à subvenção que seria devida à companhia aérea em aplicação do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, na ausência de limite orçamental.

(41) A fim de respeitar o limite máximo orçamental de 19 000 000 EUR por ano, uma regra de três foi então aplicada a cada um dos três montantes assim calculados, para determinar o montante efetivamente devido a cada companhia aérea a título do ano de 2013.

2.4. Beneficiários

(42) Na decisão de início do procedimento, a Comissão identificou as companhias aéreas que respondem aos critérios estabelecidos no artigo 2.o, n.o 1, do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 como únicos potenciais beneficiários da medida suscetível de constituir um auxílio estatal objeto do procedimento formal de investigação.

2.5. Suspensão da aplicação do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014

(43) Na sequência do início do procedimento formal de investigação, a Bélgica decidiu, por medida de precaução, e sem prejuízo da sua posição quanto à apreciação preliminar realizada pela Comissão na decisão de início do procedimento, suspender a execução do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 a partir de 3 de dezembro de 2014. A Bélgica comprometeu-se a não efetuar, até nova ordem, nenhum pagamento pecuniário por força do referido decreto real. De acordo com as informações de que a Comissão dispõe, a Bélgica respeitou esse compromisso.

2.6. O Decreto Real de 15 de março de 2017

(44) Em 15 de março de 2017, foi adotado um Decreto Real (15) («Decreto Real de 15 de março de 2017») com o objetivo de revogar o Decreto Real de 7 de janeiro de 2014.

(45) Além disso, nos termos do artigo 2.o do Decreto Real de 15 de março de 2017, as subvenções previstas pelo decreto real revogado e recebidas enquanto esteve em vigor pelas companhias aéreas em causa, isto é, de 1 de janeiro de 2013 a 7 de janeiro de 2014, devem ser reembolsadas o mais tardar em 31 de março de 2017 às autoridades federais belgas. O referido artigo prevê igualmente que as quantias a recuperar deem lugar ao pagamento de juros que vencem a partir da data em que as subvenções foram colocadas à disposição do beneficiário até à data da sua recuperação efetiva. Os juros serão calculados numa base em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (16). A Bélgica transmitiu à Comissão um documento que mostra que a Brussels Airlines, a TUI Airlines Belgium e a Thomas Cook Airlines Belgium reembolsaram a totalidade das subvenções recebidas, com juros, nos termos do artigo 2.o do Decreto Real de 15 de março de 2017.

3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO

(46) Na sua decisão de início do procedimento, a Comissão interrogou-se, antes de mais, sobre a existência de um auxílio estatal a favor das companhias aéreas que satisfaziam as condições previstas no artigo 2.o, n.o 1, do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014. Em seguida, abordou a questão da compatibilidade deste eventual auxílio. Por último, analisou a questão da ilegalidade desse auxílio eventual e da sua eventual recuperação.

(47) Em relação à existência de um auxílio estatal, a Comissão começou por analisar a atividade dos beneficiários da medida em causa. Dado que os utentes do aeroporto de Bruxelles-National aos quais a BAC deve redistribuir a subvenção são companhias aéreas, a Comissão considerou que a sua atividade era de natureza económica na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(48) No que se refere à presença de recursos estatais e à imputabilidade da medida ao Estado, a Comissão salientou que a subvenção foi concedida em aplicação de um Decreto Real e financiada pelo orçamento da Bélgica, mais precisamente o orçamento do Serviço Público Federal de Mobilidade e Transportes. Além disso, nos termos do artigo 2.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, a BAC deve redistribuir aos utentes do aeroporto de Bruxelles-National que tenham transportado mais de 400 000 passageiros à partida (passageiros em trânsito e em correspondência não incluídos) entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2012 a subvenção referida no artigo 1.o do referido decreto real segundo regras inteiramente definidas pelo referido decreto real. Por conseguinte, a Comissão considerou que a medida, que consiste em efetuar pagamentos a certas companhias aéreas em aplicação do artigo 2.o do Decreto Real, era imputável à Bélgica e financiada através de recursos estatais.

(49) No que respeita à presença de uma vantagem económica a favor das companhias aéreas, a Comissão salientou que, em aplicação do artigo 2.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, a BAC não tinha a liberdade de manter inalteradas as taxas cobradas pelas companhias aéreas uma vez recebida a subvenção concedida pelo referido Decreto Real, mas era obrigada a fazer beneficiar certas companhias aéreas dos efeitos dessa subvenção, o que constitui uma vantagem económica a favor das referidas companhias.

(50) Além disso, a Comissão concluiu, a título preliminar, sobre o caráter seletivo da medida. Esta última apenas beneficia as companhias aéreas que utilizam o aeroporto de Bruxelas-Nacional e que reúnem um certo número de condições de tráfego em Bruxelles National em 2012. De acordo com a análise preliminar da Comissão, a elegibilidade das companhias aéreas para o regime em causa baseia-se em critérios discriminatórios, sem ligação com o objetivo e a natureza da medida, favorecendo de facto três companhias aéreas e excluindo sem razão válida todos os outros utentes do aeroporto de Bruxelles-National.

(51) A Comissão concluiu, a título preliminar, que a vantagem seletiva era suscetível de criar distorções da concorrência no mercado interno e de afetar o comércio entre os Estados-Membros na medida em que podia permitir às companhias aéreas em causa praticar uma política tarifária mais agressiva, bem como manter ou aumentar artificialmente a oferta de serviços prestados em relação às condições normais de mercado.

(52) A Comissão concluiu, a título preliminar, que a subvenção recebida pelas companhias aéreas beneficiárias constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(53) Além disso, a Comissão constatou na sua decisão de início do procedimento que não existia uma base jurídica que isentasse a Bélgica de notificar esse auxílio ao abrigo do artigo 108.o, n.o 4, do TFUE. A Comissão salientou, em particular, que as subvenções em causa não estavam abrangidas pelo Regulamento geral de isenção por categoria (17), na medida em que não preenchiam as condições previstas no capítulo I do referido regulamento. Por conseguinte, a Comissão considerou que a medida era suscetível de constituir um auxílio ilegal, dado que o Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 entrou em vigor sem ter sido notificado à Comissão.

(54) Por último, a Comissão levantou dúvidas quanto à compatibilidade do eventual auxílio com o mercado interno, nomeadamente à luz das orientações da Comissão relativas aos auxílios estatais a aeroportos e companhias aéreas, de 4 de abril de 2014 («orientações relativas à aviação») (18), as quais não preveem que possam ser concedidos auxílios estatais a companhias aéreas para as suas atividades de partida de aeroportos com mais de cinco milhões de passageiros por ano que não estejam localizados em regiões afastadas (19), como o aeroporto de Bruxelles-National.

4. OBSERVAÇÕES DA BÉLGICA SOBRE A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO

(55) Em 15 de janeiro de 2015, a Bélgica enviou à Comissão as suas observações sobre a decisão de início do procedimento.

4.1. Quanto à existência de um auxílio estatal

(56) Em primeiro lugar, a Bélgica recorda as condições cumulativas necessárias para a qualificação de uma medida como auxílio estatal, nomeadamente o facto de 1) o ou os beneficiários sejam empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, 2) a medida em causa tem de ser concedida a partir de recursos estatais e deve ser imputável ao Estado, 3) a medida deve conferir uma vantagem ao seu ou aos seus beneficiários e esta vantagem deve ser seletiva, e 4) a medida em causa deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência e deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(57) Em seguida, a Bélgica precisa que não contesta que a medida em questão seja imputável ao Estado e eventualmente seja suscetível de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.

(58) Em contrapartida, a Bélgica considera que não se trata 1) de uma subvenção concedida em benefício de uma empresa que exerce uma atividade económica, e 2) de uma vantagem seletiva, o que é suficiente para excluir a qualificação de auxílio estatal da medida instituída pelo Decreto Real de 7 de janeiro de 2014.

(59) As alegações apresentadas pela Bélgica em apoio dessas duas conclusões são resumidas nos considerandos 60 a 72.

4.1.1. Quanto às noções de empresa e de atividade económica

(60) A Bélgica salienta que a noção de empresa na aceção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado abrange qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento.

(61) Sublinha ainda que as atividades exercidas no âmbito do exercício de prerrogativas de poder público não são consideradas como «económicas».

(62) Em matéria aeroportuária, essas atividades incluem, em especial, a segurança, o controlo do tráfego aéreo e a polícia.

(63) De acordo com a Bélgica, daqui decorre que as atividades relacionadas com a segurança nos aeroportos não constituem uma atividade económica na aceção do direito da concorrência e que o seu financiamento não constitui, por conseguinte, um auxílio estatal.

(64) A este respeito, a Bélgica considera que é possível que uma entidade combine o exercício de prerrogativas de poder público com o exercício de certas atividades económicas, estando assim esta entidade sujeita às regras aplicáveis em matéria de auxílios estatais apenas em relação às suas atividades económicas.

(65) A Bélgica considera que o financiamento de prestações relativas à segurança aeroportuária, tal como instituído pelo Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, não constitui um auxílio estatal, na medida em que essas atividades estejam relacionadas com o exercício de prerrogativas de poder público.

4.1.2. Quanto à existência de uma vantagem seletiva

(66) A Bélgica considera ainda que a medida em causa não confere aos seus beneficiários uma vantagem na aceção das regras em matéria de auxílios estatais.

(67) Mais precisamente, faz referência ao facto de a existência de uma vantagem dever ser estabelecida mediante uma comparação entre a situação analisada e a situação normal.

(68) Por conseguinte, para apreciar a existência de uma vantagem na aceção das regras em matéria de auxílios estatais no caso em apreço, é conveniente, segundo a Bélgica, proceder a uma comparação entre a medida objeto do presente procedimento e uma situação comparável na Bélgica, a fim de verificar se a medida contestada confere ou não uma vantagem às companhias aéreas beneficiárias.

(69) A Bélgica precisa que, até à adoção da medida em causa, só o aeroporto de Bruxelas-Nacional faturava aos seus utentes uma taxa que cobria os custos de segurança gerados pela utilização do aeroporto, sem intervenção pública. Essa situação distinguia o aeroporto de Bruxelles-National, segundo a Bélgica, da situação dos outros aeroportos, situados na região da Valónia e na região flamenga, onde todos os custos relacionados com os serviços de segurança aeroportuária são suportados pelas regiões em causa. A Bélgica remete para a Decisão da Comissão, de 1 de outubro de 2014, relativa às medidas executadas pela Bélgica a favor do aeroporto de Charleroi e da Ryanair (20) em Charleroi (Decisão Charleroi) e, nomeadamente, aos seus considerandos 269 e 270.

(70) De acordo com as autoridades belgas, daqui resulta que na Bélgica o preço do mercado em matéria de serviços aeroportuários cobrado às companhias aéreas não parece incluir os custos totais relacionados com a segurança nos aeroportos. A este respeito, considera que a Comissão, na Decisão Charleroi, não considerou este facto como constitutivo de um auxílio estatal.

4.1.3. Quanto ao limiar de 400 000 passageiros por ano e ao seu impacto sobre a seletividade da medida

(71) No que respeita ao limiar de 400 000 passageiros, a Bélgica remete principalmente para o seu ofício de 2 de abril de 2014, no qual, antes da abertura do procedimento formal de investigação, a Comissão apresentou os seus argumentos quanto ao mérito deste limiar, argumentos esses que são resumidos nos n.os 46 a 49 da decisão de início do procedimento. A Bélgica acrescenta a estes argumentos que «o objetivo consistia em incentivar as companhias aéreas a desenvolver-se em Bruxelas, compensando-as pela redução dos custos de segurança que um aumento de passageiros implica».

(72) Além disso, com base na cláusula de avaliação periódica do regime, prevista no artigo 4.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, a Bélgica invocou a hipótese de prorrogar a medida por um período suplementar de três anos mutatis mutandis, ou seja, beneficiando as companhias aéreas que tivessem transportado mais de 400 000 passageiros partindo desse aeroporto em 2015. A Bélgica conclui daqui que o mecanismo constitui um incentivo na medida em que é suscetível de levar a uma redistribuição da lista dos beneficiários de três em três anos, para todas as partes que que tenham ultrapassado o limiar de 400 000 passageiros durante a avaliação trienal.

4.2. Quanto à compatibilidade do eventual auxílio

(73) Estimando que a medida introduzida pelo Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 não constitui um auxílio estatal, a Bélgica não considera pertinente indicar qual a base jurídica que permite que a referida medida possa ser declarada compatível com o mercado interno e demonstrar que as condições de compatibilidade são preenchidas.

4.3. Quanto à legalidade e à recuperação do eventual auxílio

(74) A Bélgica considera que a análise da questão de saber se a medida em causa foi ou não notificada à Comissão Europeia nos termos do artigo 108.o, n.o 3, TFUE não é pertinente,

(75) pelo que também não considera pertinente a questão de saber se a referida medida deve ser objeto de uma recuperação.

5. OBSERVAÇÕES DOS TERCEIROS INTERESSADOS

5.1. Observações da Ryanair

(76) Em 13 de fevereiro de 2015, a Ryanair enviou à Comissão as suas observações sobre a decisão de início do procedimento.

5.1.1. Sobre uma eventual injunção para suspender o auxílio

(77) A Ryanair concorda com as conclusões preliminares da Comissão quanto à existência de um auxílio estatal, e convida a Comissão a instar a Bélgica a suspender a medida em questão.

(78) Segundo a Ryanair, o próprio objetivo da medida é claramente anticoncorrencial, uma vez que esta medida visa falsear a concorrência, colocando em situação de fraqueza as outras companhias aéreas, em especial as companhias de baixo custo que operam no aeroporto de Bruxelles-National.

(79) Além disso, a Ryanair considera que os beneficiários da medida (nomeadamente a Brussels Airlines, a TUI Airlines Belgium e a Thomas Cook Airlines Belgium) utilizaram a medida para reforçar uma parceria estratégica preexistente que se destinava a fazer face a uma série de concorrentes eficientes, como a Ryanair e a Vueling, na plataforma de correspondência («hub») de Bruxelles-National.

5.1.2. Sobre a estrutura da medida e o seu caráter de auxílio estatal

(80) Em primeiro lugar, a Ryanair concorda com as conclusões preliminares da Comissão quanto à natureza arbitrária do limiar de 400 000 passageiros, que a Ryanair considera desprovido de lógica económica.

(81) Em segundo lugar, a Ryanair sublinha que as companhias aéreas elegíveis para o regime são selecionadas com base num critério que exclui os passageiros em trânsito e em correspondência, apesar de os montantes devidos a cada beneficiário incluírem essas categorias de passageiros. A Ryanair vê aqui uma incoerência, e parte do princípio que as diferenças de tratamento resultantes da medida relativa aos passageiros em trânsito e em correspondência se explicam logicamente pela vontade da Bélgica manter as companhias não belgas fora do âmbito de aplicação da medida.

(82) Por último, a Ryanair concorda com a análise preliminar da Comissão segundo a qual a escolha do ano de 2012 como ano de referência para identificar os beneficiários da medida é arbitrária. A Ryanair observa que não é o único ano relativamente ao qual existem dados disponíveis, uma vez que a BAC publica mensalmente no seu sítio Web dados de tráfego de passageiros relativos ao mês anterior.

5.1.3. Sobre a incompatibilidade do auxílio

(83) A Ryanair considera que o auxílio não pode ser declarado compatível com o mercado interno na medida em que infringe as regras sobre a livre prestação de serviços. Segundo a Ryanair, o auxílio favorece os serviços oferecidos por algumas companhias aéreas belgas cuidadosamente selecionadas. A Ryanair sublinha que nenhuma grande companhia aérea belga é excluída da lista dos beneficiários, e que o próprio Ministro dos transportes declarou que o objetivo da medida era apoiar as companhias aéreas nacionais.

(84) Além disso, a Ryanair refere declarações hostis proferidas pelo Governo belga em relação à companhia, segundo as quais o governo se opunha à sua implantação no aeroporto de Bruxelles-National e pretendia com esse auxílio anticoncorrencial dissuadir todas as novas ofertas de serviços por transportadoras de baixo custo à partida do aeroporto.

5.1.4. A propósito das dificuldades financeiras da Brussels Airlines

(85) A Ryanair observa que a Brussels Airlines registou perdas operacionais anuais desde 2009. Segundo a companhia, sem a intervenção da Bélgica, a Brussels Airlines teria provavelmente sido forçada a abandonar o mercado a curto ou médio prazo. Segundo a Ryanair, a situação era tão grave que a Brussels Airlines incluiu imediatamente a ajuda esperada nas suas contas anuais de 2013, ao passo que o seu direito de receber esse montante ainda não era certo.

(86) A Ryanair insta a Comissão a utilizar «todos os poderes que lhe são conferidos pelo Regulamento (CE) n.o 659/1999» do Conselho (21), substituído pelo Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (22), para solicitar informações financeiras pormenorizadas e atualizadas sobre as contas da Brussels Airlines, da TUI Airlines Belgium e da Thomas Cook Airlines Belgium relativas a 2012, 2013 e 2014. A Ryanair solicita igualmente à Comissão que verifique de que forma o auxílio foi refletido nas contas dos beneficiários, a fim de determinar se os referidos beneficiários são empresas em dificuldade na aceção da versão das orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação aplicável no momento dos factos.

5.2. Observações do International Airlines Group (IAG)

(87) Em 16 de fevereiro de 2015, o IAG enviou à Comissão as suas observações sobre a decisão de início do procedimento.

5.2.1. Sobre a imputabilidade da medida ao Estado

(88) Segundo o IAG, é evidente que a medida foi aprovada pela Bélgica através do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, e que se baseia em recursos estatais, em especial sobre o orçamento do «Serviço Público Federal da Mobilidade e Transportes». O IAG salienta igualmente que o papel da BAC na gestão e na distribuição deste recurso se limita a aplicar as decisões do Estado belga, sendo as regras de distribuição dos fundos recebidos pela BAC por parte do Estado inteiramente determinadas pelas disposições do referido decreto real. Segundo o IAG, a BAC ser um operador privado não põe, por conseguinte, em causa a presença de recursos estatais e a imputabilidade da medida ao Estado.

5.2.2. Sobre a existência de uma vantagem seletiva a favor das companhias aéreas

(89) O IAG recorda que as companhias aéreas sem atividades em 2012 são automaticamente excluídas do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014. Entende que, embora a medida seja considerada de aplicação geral a todos os utentes do aeroporto de Bruxelles-National, a medida foi concebida de modo a apenas poder ser aplicada a uma pequena parte das companhias aéreas.

5.2.3. A propósito dos aspetos relativos aos passageiros em trânsito e em correspondência

(90) O IAG refere-se a uma das afirmações da Bélgica relativa à seletividade da medida, a saber, que ao contrário do aeroporto de Bruxelles-National, muitos aeroportos europeus não isentam os passageiros em trânsito e em correspondência das suas taxas de segurança. O IAG baseia esta afirmação em vários exemplos de grandes aeroportos europeus.

(91) Além disso, o IAG salienta que, na sequência das perdas registadas pela Brussels Airlines nos últimos anos, a Lufthansa decidiu adiar para 2017 a sua decisão de adquirir a totalidade das ações da Brussels Airlines, embora esta decisão estivesse inicialmente prevista em 2014. Segundo o IAG, pode considerar-se que a Lufthansa não concluirá a aquisição da Brussels Airlines enquanto esta última não tiver melhorado a sua demonstração de resultados, incluindo através de fundos públicos.

5.3. Observações da Brussels Airlines

(92) Em 23 de fevereiro de 2015, a Brussels Airlines enviou à Comissão as suas observações sobre a decisão de início do procedimento.

(93) A Brussels Airlines considera que a medida em causa não constitui um auxílio estatal, uma vez que diz respeito ao financiamento de atividades não económicas e, de qualquer forma, não confere uma vantagem seletiva aos beneficiários da subvenção.

(94) A título subsidiário, a Brussels Airlines considera que a medida é compatível com o mercado interno antes da entrada em vigor das orientações relativas à aviação.

5.3.1. Noção de empresa e de atividade económica

(95) A Brussels Airlines considera que a subvenção concedida pelo Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 diz respeito a atividades não económicas, para as quais está prevista uma compensação parcial.

(96) Em apoio desta análise, a Brussels Airlines refere-se à decisão de alargamento do procedimento de investigação de 21 de março de 2012 no processo SA.14093 (C76/2002) Vantagens concedidas pela Região da Valónia à Brussels South Charleroi Airport e à companhia aérea Ryanair (23).

(97) Segundo a Brussels Airlines, as companhias aéreas que operam no aeroporto de Charleroi não pagam despesas de segurança nesse aeroporto e, segundo a referida decisão da Comissão de 21 de março de 2012, isso não implica auxílio estatal por si só. Além disso, a Brussels Airlines salienta que a Decisão Charleroi, tendo encerrado o procedimento formal de investigação alargado pela decisão de 21 de março de 2012, teria, segundo um ministro da Região da Valónia, validado as compensações financeiras em matéria de segurança concedidas pela Região da Valónia ao aeroporto de Charleroi, e, por conseguinte, segundo a Brussels Airlines, aos seus operadores.

5.3.2. Vantagem seletiva

(98) A Brussels Airlines refere o ponto 44 da decisão de início do procedimento, em que a Comissão concluiu pela seletividade da medida por três razões: 1) a medida beneficia apenas as companhias aéreas e não os outros modos de transporte de passageiros, 2) a medida beneficia as companhias aéreas que utilizam o aeroporto de Bruxelles-National, e 3) a medida beneficia as companhias aéreas que preenchem determinadas condições de tráfego no aeroporto de Bruxelles-National.

(99) No que se refere ao primeiro ponto, a Brussels Airlines manifesta dúvidas quanto à seletividade do subsídio devido ao facto de apenas ser concedido às companhias aéreas. A Brussels Airlines considera que existem razões objetivas que explicam a distinção entre o tráfego aeronáutico e os outros modos de transporte de passageiros, uma vez que estes últimos não suscitam tantos riscos em termos de segurança como o transporte aéreo.

(100) No que respeita ao segundo ponto, a Brussels Airlines faz referência à ordem jurídica belga que dá origem à distribuição do auxílio apenas às companhias que transitam pelo aeroporto de Bruxelles-National. As regiões belgas são competentes em matéria de gestão e exploração dos aeroportos e aeródromos públicos, com exceção do aeroporto de Bruxelles-National, este último na esfera de competência federal. A Brussels Airlines conclui que o Estado Federal não pode conceder tal subsídio apenas ao aeroporto de Bruxelles-National e não aos outros aeroportos.

(101) No que diz respeito ao terceiro ponto, a Brussels Airlines convida a Comissão a consultar o Estado Federal que adotou o Decreto Real de 7 de janeiro de 2014. No entanto, gostaria de clarificar que considera que um limiar ligado ao número de passageiros é pertinente no caso de uma subvenção para serviços relacionados com a segurança dos aeroportos, uma vez que os custos de segurança nos aeroportos estão igualmente relacionados com o número de passageiros.

(102) A Brussels Airlines considera também que a utilização do ano de referência de 2012 explica-se pelo facto de ser o último ano relativamente ao qual existem dados disponíveis no momento em que o Conselho de Ministros decidiu adotar a medida. A Brussels Airlines considera que é óbvio que a escolha de um ponto de referência continua a ser, em certa medida, arbitrária. Segundo a Brussels Airlines, ao escolher o ano de referência de 2012, a Bélgica não parece, no entanto, ter ultrapassado a sua margem de apreciação discricionária a este respeito.

(103) A Brussels Airlines conclui que a medida não conferiu uma vantagem seletiva.

5.3.3. Compatibilidade do auxílio

(104) A Brussels Airlines recorda que se a Comissão concluir pela existência de um auxílio, esse auxílio era compatível, pelo menos, até 4 de abril de 2014, data da entrada em vigor das orientações relativas à aviação. A Brussels Airlines refere-se sobre esta questão à já referida Decisão Charleroi, na qual a Comissão aceitou que diversas medidas concedidas pela Região da Valónia à entidade exploradora do aeroporto de Charleroi, que subvencionavam a atividade económica do aeroporto de forma seletiva e constituíam, assim, auxílios de Estado ilegais, só eram incompatíveis com o mercado interno desde a entrada em vigor das orientações relativas à aviação.

(105) Tal implica, segundo a Brussels Airlines, que as subvenções pagas pelos serviços relacionados com a segurança fornecidos antes dessa data não podem, em caso algum, ser recuperados junto das empresas que os receberam.

5.3.4. Conclusão

(106) A Brussels Airlines considera que a medida em causa não constitui um auxílio estatal, uma vez que não subvenciona uma atividade económica e não confere uma vantagem seletiva. De qualquer modo, observa que a medida deve ser considerada compatível com o mercado interno antes da entrada em vigor das orientações relativas à aviação.

5.4. Observações de uma outra parte interessada que solicitou o anonimato

(107) Em 26 de fevereiro de 2015, uma outra parte interessada que solicitou o anonimato («parte interessada que solicitou o anonimato») enviou à Comissão as suas observações sobre a decisão de início do procedimento.

(108) Em primeiro lugar, a parte interessada que solicitou o anonimato recorda que a Lei Programa de 30 de dezembro de 2001 (24) prevê expressamente (25) que as taxas aeroportuárias recebidas pela BAC devem ser não discriminatórias, transparentes e orientadas para os custos.

(109) Em seguida, sublinha que o Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 não é suscetível de pôr em causa as disposições da Lei Programa, dado que esta última procede de uma norma superior a um Decreto Real.

(110) A parte interessada que solicitou o anonimato observa que, com base na Lei Programa, a Bélgica concedeu à BAC a licença para explorar o aeroporto de Bruxelles-National. Por conseguinte, a Bélgica deveria, segundo a parte interessada que solicitou o anonimato, zelar pelo cumprimento das condições que acompanham a licença e, por conseguinte, pelo caráter não discriminatório das taxas aeroportuárias. A parte interessada que solicitou o anonimato considera que a BAC não cumpre as referidas condições, pelo que a Bélgica pode e deve tomar medidas para corrigir essa situação.

(111) Por conseguinte, a parte interessada que solicitou o anonimato interroga-se sobre o facto de a Bélgica ter pretendido apoiar as companhias aéreas belgas em causa sem prejuízo da regulamentação económica referida no considerando 108 e questiona-se quanto ao facto de competir à BAC fazer beneficiar todas as companhias aéreas que utilizam o aeroporto de Bruxelles-National de um mesmo desconto sobre o custo das medidas de segurança.

(112) Além disso, a parte interessada que solicitou o anonimato lembra que existe um acordo de cinco anos entre a BAC e as companhias aéreas no que se refere ao sistema de tarifação e às modalidades de controlo das tarifas. Qualquer alteração do acordo em vigor exige uma nova consulta das companhias aéreas.

(113) A parte interessada que solicitou o anonimato conclui, portanto, que a Bélgica parte do princípio que a BAC deve conceder a todas as companhias aéreas um desconto não discriminatório (a saber, reduzir globalmente os custos relacionados com medidas de segurança). O contrário seria uma vantagem seletiva para algumas companhias aéreas e violaria o artigo 15.o da Convenção de Chicago (26) e a Diretiva 2009/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (27).

6. COMENTÁRIOS DA BÉLGICA SOBRE AS OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

6.1. Comentários sobre as observações da Ryanair

(114) A título preliminar, a Bélgica recorda que, nas suas observações de 16 de janeiro de 2015 e na sua resposta de 12 de março de 2015 ao pedido de informações de 10 de fevereiro de 2015, explicou detalhadamente por que razão a medida contestada não constituía um auxílio estatal.

(115) Além disso, a Bélgica considera que os elementos apresentados pela Ryanair refletem mais a sua estratégia comercial do que uma argumentação puramente jurídica.

6.1.1. Quanto ao pedido de suspensão do auxílio

(116) A Bélgica recorda que, na sequência das dúvidas expressas pela Comissão na decisão de início do procedimento, o Ministro da mobilidade decidiu, por medida de precaução, e sem prejuízo da sua posição quanto à apreciação preliminar realizada pela Comissão na decisão de início do procedimento, suspender a execução do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014.

6.1.2. Quanto à existência de um auxílio estatal

(117) Comentando os argumentos da Ryanair sobre a existência de um auxílio estatal, designadamente ao caráter alegadamente arbitrário do limiar de 400 000 passageiros por ano, ao caráter alegadamente estranho do tratamento dos passageiros em trânsito e em correspondência para a identificação dos beneficiários do auxílio e o cálculo do montante do auxílio, e ao caráter alegadamente arbitrário da utilização do ano de 2012 como ano de referência para a seleção dos beneficiários do auxílio, a Bélgica remete a Comissão para as suas observações de 16 de janeiro de 2015 e para a sua resposta de 12 de março de 2015 ao pedido de informações de 10 de fevereiro de 2015.

(118) Quanto aos argumentos relativos ao ano de 2012 como ano de referência, segundo a Bélgica, a Ryanair não precisou que, embora os valores relativos ao tráfego do mês anterior sejam publicados mensalmente no sítio Internet da BAC, trata-se apenas de estatísticas gerais sobre o número de passageiros à partida, à chegada, em trânsito ou em correspondência, não discriminados por companhia aérea.

(119) Quanto à declaração do antigo secretário de Estado da mobilidade invocada pela Ryanair, a Bélgica considera que esta declaração em nada demonstra a existência de um auxílio estatal, nem a existência de qualquer outro plano do Governo belga com o objetivo de lutar contra a concorrência exercida pela Ryanair em relação às outras companhias aéreas.

6.1.3. Quanto à compatibilidade do alegado auxílio com o mercado interno

(120) A este respeito, a Bélgica salienta que a medida não constitui um auxílio estatal, uma vez que abrange serviços que não são de natureza económica e, a título subsidiário, uma vez que não confere uma vantagem aos seus beneficiários.

(121) A Bélgica chega à conclusão de que a questão da compatibilidade de um alegado auxílio estatal não é relevante no caso em apreço.

6.1.4. Quanto ao pedido relativo às informações financeiras dos beneficiários

(122) A este respeito, a Bélgica salienta que a medida em questão não constitui um auxílio estatal e, por conseguinte, a Comissão não tem motivos para solicitar informações financeiras à Brussels Airlines, à TUI Airlines Belgium e à Thomas Cook Airlines Belgium.

(123) De qualquer modo, a Bélgica considera que é às três companhias aéreas em causa que se justifica apresentar, se for caso disso, um convite à apresentação de observações.

6.2. Comentários sobre as observações do IAG

(124) Nos seus comentários relativos às observações do IAG, a Bélgica remete a Comissão para as suas observações de 16 de janeiro de 2015 e para a sua resposta de 12 de março de 2015 ao pedido de informações de 10 de fevereiro de 2015, em que considera ter explicado detalhadamente por que razão a medida contestada não constituía um auxílio estatal.

6.3. Comentários sobre as observações da Brussels Airlines

(125) A Bélgica tomou em devida conta as observações formuladas pela Brussels Airlines, em que conclui, a título principal, que a medida em causa não constitui um auxílio estatal. A Bélgica informa a Comissão de que apoia, a este respeito, a referida conclusão da Brussels Airlines.

6.4. Comentários sobre as observações da parte interessada que solicitou o anonimato

(126) A Bélgica refere-se às suas observações de 16 de janeiro de 2015 e à sua resposta de 12 de março de 2015 ao pedido de informações de 10 de fevereiro de 2015, em que considera ter explicado detalhadamente por que razão a medida contestada não constituía um auxílio estatal.

7. APRECIAÇÃO

7.1. Existência de auxílio estatal

(127) Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou ramos de produção.

(128) A classificação de uma medida como auxílio estatal implica, portanto, que as seguintes condições estejam cumulativamente preenchidas: 1) os beneficiários sejam empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, 2) a medida em questão seja concedida mediante recursos estatais e seja imputável ao Estado, 3) a medida confira uma vantagem seletiva aos seus beneficiários e que essa vantagem seja seletiva, e 4) a medida em causa falseie ou ameace falsear a concorrência e seja suscetível de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros (28).

7.1.1. Noção de empresa e de atividade económica

(129) Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, as regras relativas aos auxílios estatais aplicam-se apenas quando o destinatário é uma «empresa». O conceito de empresa abrange qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e da forma como é financiada (29). Qualquer atividade que consista na oferta de bens e serviços num dado mercado é considerada uma atividade económica (30). Como a Comissão recordou no ponto 34 das orientações relativas à aviação, a questão de saber se uma entidade, qualquer que ela seja, constitui ou não uma empresa está sempre associada a uma atividade específica.

(130) De acordo com a Bélgica, a subvenção paga em aplicação do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 financia prestações destinadas a assegurar a segurança dos passageiros e das instalações aeroportuárias e, por conseguinte, não apoia atividades de natureza económica. A Bélgica reporta-se à Decisão Chaleroi, em que a Comissão considerou que o financiamento pela região da Valónia de certas atividades incluídas nas prerrogativas de poder público no aeroporto de Charleroi não constituía um auxílio estatal, nomeadamente em razão da natureza não económica dessas atividades. A Brussels Airlines apresentou argumentos semelhantes.

(131) A Comissão não contesta que a Bélgica possa eventualmente conceder compensações à BAC para as atividades de segurança que efetua no aeroporto de Bruxelles-National, sendo essas compensações suscetíveis de escapar à qualificação de auxílio estatal a favor da BAC. Todavia, o objeto do presente procedimento não é uma subvenção paga à BAC, mas sim uma subvenção às companhias aéreas.

(132) A este respeito, é de notar que o Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 especifica que a BAC transfere a totalidade da subvenção que recebe para as companhias aéreas que tenham transportado mais de 400 000 passageiros que partem em 2012. Por conseguinte, a subvenção prevista pelo Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 beneficia as companhias aéreas que tenham transportado mais de 400 000 passageiros que partem em 2012, através do mecanismo de redistribuição instituído pelo artigo 2.o do referido decreto real.

(133) As subvenções recebidas pelas companhias aéreas por parte da BAC nos termos do artigo 2.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 visam reembolsar uma parte da taxa de segurança devida à BAC. A taxa de segurança é uma das taxas aeroportuárias que as companhias aéreas pagam à BAC pelo acesso às infraestruturas aeroportuárias e à prestação de serviços aeroportuários. Trata-se, pois, de um dos componentes do preço de prestações comerciais, determinado por um operador privado que presta essas prestações. Além disso, a taxa de segurança é um montante faturado por passageiro transportado à partida pela companhia aérea. É, pois, evidente que as subvenções em causa financiam atividades de transporte comercial de passageiros, que, como a Comissão referiu no ponto 27 das orientações relativas à aviação, constituem atividades económicas. Não se trata, de modo algum, de uma compensação de custos que teriam de suportar as companhias aéreas efetuando atividades que são da responsabilidade do Estado no exercício das suas prerrogativas oficias de poder público.

(134) Na Decisão Chaleroi, a Comissão analisou o financiamento de atividades que são da responsabilidade do Estado no exercício das suas prerrogativas oficiais de poder público, efetuadas pelo gestor do aeroporto de Charleroi. A Comissão não examinou um mecanismo de redistribuição às companhias aéreas como o instituído pelo artigo 2.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014. A Comissão também não concluiu que os eventuais financiamentos recebidos pelas companhias aéreas escapavam à qualificação de auxílio estatal pelo simples facto de terem financiado atividades não económicas. A Decisão Chaleroi não é, portanto, pertinente para efeitos de análise da medida que é objeto da presente decisão.

(135) Decorre do exposto que a medida objeto de apreciação, a saber, a subvenção concedida às companhias aéreas pelo Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, financia uma atividade económica, ou seja, o transporte comercial de passageiros. Os seus beneficiários, que são companhias aéreas, são manifestamente empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

7.1.2. Recursos estatais e imputabilidade ao Estado

(136) A subvenção é concedida em aplicação de um Decreto Real adotado em Conselho de Ministros. O artigo 6.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 prevê que o Ministro responsável pela navegação aérea é responsável pela execução do decreto.

(137) Além disso, a subvenção é financiada através de recursos provenientes do orçamento do Estado belga. Com efeito, o artigo 3.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 precisa: «A subvenção referida no artigo 1.o é imputada à dotação de base de 52.60.31.32.01, «Auxílio ao Setor aeronáutico», […] do Orçamento do Serviço Público Federal da Mobilidade e Transportes para o exercício orçamentas de 2014.»

(138) Além disso, o artigo 2.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, impõe à BAC a redistribuição da totalidade da subvenção recebido do Estado a certas companhias aéreas, de acordo com montantes determinados para cada companhia aérea segundo um método estabelecido inteiramente pelo Decreto Real. Esta disposição não deixa à BAC qualquer margem quanto à escolha das companhias aéreas beneficiárias e aos montantes atribuídos a cada uma delas. Por conseguinte, os pagamentos efetuados pela BAC a favor das companhias aéreas por força do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 devem ser considerados imputáveis ao Estado e financiadas por recursos do Estado, sem que esta conclusão seja afetada pelo facto de a BAC ser uma sociedade em que 75 % das ações são detidas por investidores privados (31).

(139) Além disso, convém referir que os únicos pagamentos efetuados em aplicação do Decreto Real de 7 de janeiro 2014 foram feitos sem seguir exatamente as modalidades nele previstas inicialmente. Com efeito, os montantes devidos a cada companhia aérea, calculados nos termos do artigo 2.o do referido Decreto Real, foram pagos diretamente pelo Estado às companhias que preenchiam os critérios previstos pelo artigo 2.o, n.o 1, do referido Decreto Real, sem passar pela BAC. Assim, em 22 de setembro de 2014, o Estado belga pagou diretamente os seguintes montantes às companhias aéreas: 16 779 819 EUR (Brussels Airlines), 2 143 621 EUR (TUI Airlines Belgium), 76 560 EUR (Thomas Cook Airlines Belgium). É evidente que estes pagamentos diretos são imputáveis ao Estado e financiadas por recursos estatais.

(140) Com base nestes elementos, deve concluir-se que o regime de subvenções a favor das companhias aéreas, instituído pelo artigo 2.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, é imputável ao Estado e concedido pela Bélgica por meio de recursos estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

7.1.3. Vantagem económica

(141) A fim de apreciar se uma medida estatal constitui um auxílio a uma empresa, convém determinar se a empresa em questão beneficia de uma vantagem económica que lhe evite suportar custos que normalmente onerariam os recursos financeiros próprios ou se a empresa beneficia de uma vantagem de que não teria beneficiado em condições normais do mercado (32).

(142) Apenas o efeito da medida sobre a empresa é relevante, não o sendo a causa ou o objetivo da intervenção estatal (33). Sempre que a situação financeira de uma empresa melhorar como resultado da intervenção do Estado em condições diferentes das condições normais de mercado, existe uma vantagem (34). Para proceder a esta avaliação, deve ser comparada a situação financeira da empresa na sequência da medida com a situação financeira em que estaria se a medida não tivesse sido introduzida (35). Uma vez que apenas o efeito da medida sobre a empresa conta, a questão de saber se a vantagem é obrigatória para a empresa, na medida em que não podia evitar ou recusá-la, é irrelevante (36).

(143) Nos termos do artigo 2.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, a BAC deve redistribuir a subvenção recebida do Estado aos utentes do aeroporto de Bruxelles-National que tenham transportado mais de 400 000 passageiros que partem desse aeroporto entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2012 (passageiros em trânsito e em correspondência não incluídos), segundo as modalidades definidas no mesmo artigo. Estes pagamentos consistem no reembolso de uma parte da taxa de segurança devida à BAC por cada uma das companhias aéreas em causa, tal como mostra o cálculo apresentado nos considerandos 39 a 41. A taxa de segurança faz parte das taxas aeroportuárias fixadas pela BAC e faturadas às companhias aéreas em troca de serviços comerciais, nomeadamente o acesso às infraestruturas aeroportuárias, de que as companhias aéreas necessitam para realizar os seus serviços de transporte aéreo. Além disso, esta taxa é expressa como um montante faturado por passageiro à partida e, assim, decorre diretamente das atividades de transporte comercial de passageiros das companhias aéreas. Faz, portanto, parte dos custos que as companhias aéreas que operam no aeroporto de Bruxelles-National devem suportar em condições normais de mercado. Assim, a medida em causa evita que as companhias aéreas em questão suportem custos que normalmente onerariam os seus recursos financeiros próprios e confere-lhes uma vantagem que não teriam obtido em condições normais de mercado.

(144) De acordo com a Bélgica, para apreciar a existência de uma vantagem económica no caso em apreço, convém proceder a uma comparação entre a medida objeto do procedimento e uma situação comparável na Bélgica. A este respeito, a Bélgica precisa que, até à adoção da medida em causa, só o aeroporto de Bruxelles-National faturava aos seus utentes uma taxa que cobria os custos de segurança gerados pela sua utilização do aeroporto, sem intervenção pública. Segundo a Bélgica, essa situação distinguia o aeroporto de Bruxelles-National da situação dos outros aeroportos situados na região da Valónia e na região flamenga, onde todos os custos relacionados com os serviços de segurança aeroportuária são suportados pelas regiões em causa. A Bélgica remete a este respeito para a Decisão Chaleroi, nomeadamente os seus considerandos 269 e 270. Com base nos pontos 54 a 60 das orientações relativas à aviação, relativos à aplicação do princípio do operador numa economia de mercado às medidas tomadas em favor das companhias aéreas e à utilização de métodos de comparação entre aeroportos para este efeito, a Bélgica conclui que a medida em causa não confere qualquer vantagem económica às companhias aéreas em causa. A Brussels Airlines apresenta argumentos similares, salientando a ausência de taxa de segurança cobrada às companhias aéreas no aeroporto de Charleroi.

(145) A Comissão não partilha a posição da Bélgica quanto ao método a aplicar para avaliar a presença de uma vantagem económica no presente caso. A Comissão assinala, em primeiro lugar, que a parte das orientações relativas à aviação a que se refere a Bélgica diz respeito à análise do comportamento de um gestor aeroportuário face a uma ou várias companhias aéreas, a fim de determinar se as taxas cobradas por esse gestor aeroportuário estão em conformidade com o princípio do operador numa economia de mercado. A medida objeto da presente investigação não entra neste âmbito, uma vez que se trata de uma medida de reembolso parcial pelo Estado de taxas cobradas por um gestor aeroportuário privado a três companhias aéreas específicas.

(146) Além disso, para as companhias aéreas que operam na Bélgica, as condições normais de mercado correspondem a uma situação em que suportam a totalidade do encargo financeiro decorrente das taxas aeroportuárias que lhes são cobradas, quaisquer que sejam as diferenças entre as referidas taxas, cujos níveis são fixados pelos diversos gestores aeroportuários em função de múltiplos fatores, como as suas políticas comerciais, os respetivos níveis de custos, o quadro regulamentar regional ou nacional em que devem determinar essas taxas, ou ainda em que medida devem suportar o encargo financeiro das atividades incluídas nas prerrogativas de poder público. As condições normais de mercado não pressupõem a uniformidade das taxas aeroportuárias nos diferentes aeroportos belgas, mesmo admitindo que sejam suficientemente comparáveis para que se possa aplicar o método preconizado nos pontos 54 a 60 das orientações relativas à aviação, o que a Bélgica não tentou demonstrar. Por conseguinte, uma subvenção tendente a aproximar as taxas cobradas num aeroporto belga das taxas cobradas noutros aeroportos belgas não pode, apenas por esse facto, escapar à qualificação de vantagem económica.

(147) Além disso, a referência da Bélgica aos considerandos 269 e 270 da Decisão Chaleroi não é pertinente. Nesses considerandos, a Comissão não toma posição, mas resume os comentários da Bélgica sobre as observações recebidas dos terceiros interessados no âmbito de um procedimento formal de investigação relativo ao aeroporto de Charleroi. Além disso, os considerandos em questão incidem sobre a escolha das autoridades públicas belgas de assumir ou não a execução ou o financiamento de atividades realizadas pelos gestores aeroportuários e que essas autoridades consideram incluídas nas prerrogativas de poder público. Esta questão não é pertinente para a análise da medida objeto da presente investigação. Tal como referido no considerando 131 da presente decisão, a Comissão não contesta a possibilidade de o Estado Federal compensar os custos suportados pela BAC relacionados com as suas atividades de segurança, mas procura determinar se o mecanismo de redistribuição da subvenção instituído pelo Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 a favor das companhias aéreas confere uma vantagem económica a estas últimas.

(148) Resulta do que antecede que os argumentos apresentados pela Bélgica e a Brussels Airlines não são suscetíveis de pôr em causa a conclusão segundo a qual a medida em análise evita às companhias aéreas em causa suportar custos que normalmente onerariam os seus recursos financeiros próprios em condições normais de mercado.

(149) Além disso, na hipótese de a BAC ter recebido uma subvenção nas condições previstas no artigo 1.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 sem que essa subvenção fosse acompanhada de uma qualquer obrigação de redistribuição às companhias aéreas, é pouco provável que a BAC tivesse revertido o efeito dessa subvenção sobre a taxa de segurança cobrada às companhias aéreas de um modo idêntico ao que prevê o artigo 2.o do referido Decreto Real.

(150) Em primeiro lugar, não existem indicações claras de que sob o efeito de uma tal subvenção, a BAC reduziria a taxa de segurança ou reembolsaria parte dela. A BAC poderia afetar a subvenção ao financiamento de investimentos adicionais no domínio da segurança, não previstos no seu plano de investimento preexistente. Em tal caso, a BAC não teria qualquer razão para reduzir a taxa de segurança ou reembolsar parte dela. Por outro lado, tal como mencionado no ponto 2.1.3, o sistema de controlo tarifário e a fórmula de controlo tarifário são fixados pela BAC por um período de regulação de cinco anos. O Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 foi adotado no decurso do período de regulação de 2011-2015. É pouco provável que, sob o efeito da subvenção, a BAC pudesse ou tivesse um incentivo para propor uma redução da taxa de segurança ou um reembolso parcial dessa taxa antes do termo deste período de regulação, ou seja, quase dois anos depois da adoção do Decreto Real.

(151) Além disso, mesmo admitindo que, sob o efeito dessa subvenção, a BAC pudesse e tivesse considerado desejável fazer beneficiar as companhias aéreas do efeito dessa subvenção, reduzindo a taxa de segurança ou reembolsando parte dela, sendo razoável pensar que o teria feito de modo uniforme para todos os utentes do aeroporto de Bruxelles-National. Com efeito, a taxa de segurança consiste atualmente num montante único por passageiro embarcado, sem qualquer distinção quanto ao tipo de passageiros. Uma subvenção que reduzisse os custos de segurança da BAC deveria assim, logicamente, conduzir a uma redução desse montante único, beneficiando pois todas as companhias aéreas proporcionalmente ao número de passageiros transportados com partida do aeroporto de Bruxelles-National. Ora, o regime previsto no artigo 2.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 leva a um resultado muito diferente. Em especial, em aplicação desse regime, muitos utentes do aeroporto de Bruxelles-National não beneficiam de qualquer reembolso parcial da sua taxa de segurança, enquanto somente três companhias aéreas partilham o orçamento disponível de 19 000 000 EUR por ano.

(152) Por conseguinte, o mecanismo de redistribuição altera os encargos financeiros suportados pelas companhias aéreas que utilizam o aeroporto de Bruxelles-National, em benefício das três companhias aéreas que tiram partido deste regime, em relação a uma situação hipotética em que a BAC teria recebido uma subvenção nas condições previstas no artigo 1.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, sem que essa subvenção fosse acompanhada de uma qualquer obrigação de redistribuição às companhias aéreas.

(153) Além disso, a medida não pode ser considerada uma compensação financeira que o Estado concederia às companhias aéreas em causa para a prestação de um serviço de interesse económico geral, dado que a Bélgica não invocou a existência de um tal serviço de interesse económico geral confiado às companhias aéreas em causa. A medida não pode, por conseguinte, ser considerada isenta de vantagem económica nos termos do acórdão Altmark (37).

(154) Resulta do acima exposto que a medida em causa confere uma vantagem económica a companhias aéreas.

(155) A Comissão salienta que, em 26 de agosto de 2014, o sítio Internet de Melchior Wathelet, nessa altura Vice-Primeiro Ministro e antigo secretário de Estado do Ambiente, da Energia, da Mobilidade e das Reformas Institucionais, indicava que «o Comité ministerial restrito decidiu, em dezembro de 2012, conceder uma dotação de 20 000 000 EUR anuais para apoiar as companhias aéreas belgas […]».http://publications.europa.eu/code/pt/pt-4100700pt.htm Em 27 de agosto de 2014, Catherine Fonck, nessa altura Secretária de Estado da Mobilidade, declarou: «Há uma decisão do Governo e é muito clara. As subvenções às companhias aéreas via aeroporto de Bruxelas devem ser pagas». Estas declarações ministeriais ilustram a conclusão segundo a qual o regime de redistribuição previsto no artigo 2.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 confere uma vantagem económica às companhias aéreas em causa, e sugerem mesmo que a concessão de tal vantagem a essas companhias aéreas poderia ter constituído o objetivo principal do referido decreto real.

(156) Resta determinar se a vantagem económica identificada nos considerandos 141 a 154 é seletiva.

7.1.4. Seletividade

(157) Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, para ser considerado auxílio estatal, um auxílio concedido por um Estado deve favorecer «certas empresas ou certas produções». Assim, apenas as medidas que conferem uma vantagem de forma seletiva a certas empresas ou categorias de empresas ou a certos setores económicos são suscetíveis de constituir auxílios estatais.

(158) Em primeiro lugar, a Comissão observa que, nos termos do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, a medida apenas pode beneficiar as três únicas companhias aéreas que transportaram mais de 400 000 passageiros à partida de Bruxelles-National em 2012, ou seja, a Brussels Airlines, a TUI Airlines Belgium e a Thomas Cook Airlines Belgium, isto é, um subconjunto das companhias aéreas que transportem atual ou potencialmente passageiros à partida do aeroporto de Bruxelles-National. Assim, no momento em que o decreto foi adotado, os únicos beneficiários possíveis da medida eram perfeitamente identificáveis e constituíam um subconjunto fechado das companhias aéreas que transportam passageiros à partida do aeroporto de Bruxelles-National, determinadas exclusivamente em função de dados relativos ao ano de 2012, que estavam disponíveis aquando da adoção do decreto real. Ora, uma vantagem económica concedida a um conjunto fechado de empresas perfeitamente identificáveis no momento da concessão, é necessariamente seletiva, tanto de jure como de facto.

(159) A medida objeto da presente investigação confere uma vantagem seletiva às companhias aéreas que dela beneficiam. Esta conclusão não contradiz o raciocínio seguido pelo Tribunal no seu acórdão de 21 de dezembro de 2016 no Processo Hansestadt Lübeck (38), pelas razões expostas nos considerandos 161 e 162.

(160) Nesse acórdão, o Tribunal examinou as condições em que um regulamento que fixa o montante das taxas aeroportuárias no aeroporto de Lübeck podia implicar uma vantagem seletiva. Considerou que o quadro de referência relevante para analisar o critério de seletividade do regulamento em causa era o do regime de taxas aeroportuárias aplicáveis no aeroporto de Lübeck (39). Assim, é no âmbito do grupo constituído pelos utilizadores atuais e potenciais do aeroporto de Lübeck que convém examinar se o regulamento em causa confere uma vantagem a certas empresas em relação a outras e, se for caso disso, determinar se a concessão dessa vantagem se justifica pela natureza e a economia do sistema em que a medida se inscreve.

(161) A medida objeto da presente investigação é distinta da medida em causa no processo Hansestadt Lübeck, uma vez que não consiste em regulamentar as taxas aeroportuárias aplicáveis a todos os utentes do aeroporto de Bruxelles-National, formando um grupo aberto, mas oferece uma subvenção a um subgrupo fechado deste conjunto. Em particular, é excluída do benefício da medida qualquer companhia aérea que tenha transportado menos de 400 000 passageiros à partida de Bruxelles-National em 2012, independentemente do número e tipo de passageiros que uma companhia transporta durante o período de aplicação da medida. O modelo de análise de seletividade considerado pelo Tribunal no Processo Hansestadt Lübeck não é, portanto, aplicável à medida objeto da presente investigação.

(162) No entanto, mesmo supondo que o regime de redistribuição previsto no artigo 2.o, n.o 1, do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 se possa equiparar a uma medida relativa à fixação das taxas aeroportuárias de Bruxelles-National e que é tomando como referência o grupo constituído pelos utentes atuais e potenciais do aeroporto de Bruxelles-National que importa examinar a seletividade da medida, esta não deixaria de ser menos seletiva, tal como será demonstrado nos considerandos 163 a 192.

(163) Na hipótese referida no considerando 162, há que considerar que o quadro de referência pertinente para apreciar a seletividade da medida em questão é o sistema de taxas aeroportuárias em vigor no aeroporto de Bruxelles-National e o regime de financiamento das atividades de segurança desse aeroporto. Além disso, é no âmbito do grupo formado pelos utentes atuais e potenciais do aeroporto de Bruxelles-National que é necessário examinar a existência de diferenças de tratamento decorrentes da medida examinada, e suas eventuais justificações. Esta é, pelo menos implicitamente, a abordagem adotada pela Bélgica no decurso do procedimento. Com efeito, a Bélgica apresentou várias justificações para certos aspetos da medida que implica uma diferença de tratamento entre os utentes atuais e potenciais do aeroporto de Bruxelles-National, nomeadamente o limiar de 400 000 passageiros e a utilização de dados de 2012 para identificar as empresas beneficiárias. Pelas razões invocadas no considerando 161, a Comissão considera que este método não é aplicável no caso em apreço. Além disso, como demonstrado nos considerandos 164 a 192, a aplicação desse método levaria à conclusão de que a medida é seletiva.

(164) Aplicando o método descrito no considerando 162, sendo o quadro de referência determinado como explicado no considerando 163, convém referir que a medida confere uma vantagem a certas empresas em relação a outras que se encontrem numa situação factual e jurídica comparável. Com efeito, todas as companhias aéreas que operam voos com partida do aeroporto de Bruxelles-National se encontram numa situação factual e jurídica comparável, estando nomeadamente sujeitas ao mesmo sistema de taxas aeroportuárias e, em especial, a uma taxa de segurança que constitui um montante único cobrado por passageiro embarcado, sem distinção consoante o tipo ou o número de passageiros. Ora, apesar de certos utentes beneficiarem de um reembolso parcial da sua taxa de segurança, nomeadamente os que preenchem o critério definido no artigo 2.o, n.o 1, do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, outros não beneficiam de qualquer reembolso.

(165) Resta determinar se essa diferença de tratamento se justifica pela natureza e economia do sistema em que a medida em causa se inscreve. A este respeito, convém recordar o objetivo do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 que instituiu a medida em causa. Segundo os seus próprios termos, trata-se de uma medida de apoio às infraestruturas ligadas à segurança no aeroporto de Bruxelles-National. Convém igualmente recordar que, segundo a regulamentação em vigor, ou seja, é a BAC que incumbe determinar o nível das taxas aeroportuárias, nos limites do quadro regulamentar descrito no ponto 2.1.3. Com efeito, por força das disposições citadas no considerando 25, a BAC estabelece, após consulta dos utentes do aeroporto, o sistema tarifário e a fórmula de controlo tarifário, que devem ser objeto de um acordo entre as partes na falta de notificação de um desacordo justificado de um utente. A autoridade de regulamentação económica pode exigir certas adaptações ou alterações da fórmula de controlo tarifário ou do sistema tarifário em caso de desacordo entre as partes, nos termos do artigo 55.o, n.o 4, do Decreto Real de 21 de junho de 2004. A fórmula de controlo tarifário e qualquer alteração dessa fórmula impostas pela autoridade de regulamentação económica, bem como o sistema tarifário, estão sujeitos à aprovação do ministro responsável pela navegação aérea. Por último, a Comissão observa que a BAC criou uma taxa de segurança que deveria financiar, pelo menos até à introdução da subvenção prevista no artigo 1.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, as atividades de segurança efetuadas pela BAC. Os elementos constantes nesse considerando fazem parte da natureza e da economia do sistema em que se inscreve a medida em causa.

(166) A taxa de segurança é representada por um montante único cobrado por passageiro embarcado, independentemente do tipo de passageiros transportados. Uma medida de financiamento público das atividades de segurança deveria logicamente conduzir a BAC, a menos que utilizasse a totalidade da subvenção para financiar despesas de segurança adicionais, a baixar a taxa de segurança de modo uniforme. Assim, todos os utentes do aeroporto de Bruxelles-National beneficiariam dos efeitos desse financiamento proporcionalmente ao número de passageiros que transportam. Ora, a medida prevista conduz a um resultado muito diferente, quanto mais não seja porque muitos utentes não podem beneficiar de qualquer reembolso ao abrigo do artigo 2.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014. Assim, a medida afasta-se, sem razão objetiva, da economia geral do sistema de taxas aeroportuárias, e isto por várias razões. Em primeiro lugar, resulta de uma decisão unilateral do Governo federal, que não tem competência para determinar as taxas aeroportuárias. Com efeito, o papel do Governo federal limita-se a aprovar ou não a fórmula de controlo e o sistema tarifário no quadro do processo descrito no ponto 2.1.3, processo esse que não teve qualquer seguimento com vista a adotar a medida em questão. A medida é incompatível com a estrutura da taxa de segurança, sob a forma de um montante por passageiro embarcado e não contém qualquer distinção consoante o tipo ou o número de passageiros transportados. Assim, as diferenças de tratamento induzidas pela medida não podem justificar-se pela natureza e economia do sistema em que a medida em causa se inscreve.

(167) Na sequência da presente decisão, e a título subsidiário, a Comissão irá, contudo, estudar as justificações apresentadas pela Bélgica (40) e certas partes interessadas sobre os parâmetros para determinar os beneficiários da medida. Relativamente à limitação do número de beneficiários com base no limiar de 400 000 passageiros por ano em 2012 (passageiros em trânsito e em correspondência não incluídos).

(168) De acordo com a Bélgica, a ideia subjacente à medida é refletir o caráter decrescente do custo marginal por passageiro dos custos de segurança, a fim de evitar penalizar os utentes que mais contribuem para o desenvolvimento do tráfego de passageiros do aeroporto.

(169) Quanto à escolha do limite de 400 000 passageiros por ano (passageiros em trânsito e em correspondência não incluídos), a fim de determinar os beneficiários, a Bélgica explica que este limiar foi estabelecido com base nas seguintes análises: — 41 % do custo da segurança é fixo, ao passo que 59 % é variável; — a transferência dos passageiros não é isenta de custos de segurança, o que constitui uma diferença assinalável em relação a muitos aeroportos europeus; — o método de tarificação dos custos de segurança no aeroporto de Bruxelles-National não reflete a natureza degressiva dos custos de segurança e os custos reais de gestão dos passageiros não eram, por consequência, refletidos através da referida prática tarifária; — as companhias aéreas de passageiros contribuem para os custos de segurança de forma mais importante do que as transportadoras de mercadorias, uma vez que as taxas se baseiam no número de passageiros, ao passo que uma parte importante dos custos de segurança decorre da gestão da segurança para os transportadores de mercadorias.

(170) Segundo a Bélgica, esta análise permite concluir que as transportadoras de passageiros foram sobrefaturadas e que eram necessárias medidas corretivas, uma vez que o desenvolvimento do aeroporto passa por aumentar especificamente o número de passageiros com partida do aeroporto de Bruxelles-National.

(171) Ao apresentar as suas justificações, a Bélgica acrescenta que se tratava de estabilizar as operações das transportadoras principais através de um incentivo claro e objetivável. De acordo com a Bélgica, é a partir do limiar de 400 000 passageiros à partida que o incentivo poderia produzir os seus efeitos. Um valor inferior teria por efeito, segundo a Bélgica, diluir a medida que apenas subsidia um terço dos custos de segurança aeroportuária, ao passo que um valor superior tornaria o objetivo inatingível para as companhias aéreas que pretendem desenvolver-se no aeroporto de Bruxelles-National.

(172) Por último, a Bélgica acrescentou nas suas observações sobre a decisão de início do procedimento: «o objetivo consistia em incentivar as companhias aéreas a desenvolver-se em Bruxelas, compensando-as pela redução dos custos de segurança que um aumento de passageiros implica». (41)

(173) A Comissão assinala, em primeiro lugar, que as considerações apresentadas pela Bélgica a respeito das transportadoras de mercadorias não podem justificar as diferenças induzidas pela medida entre as transportadoras de passageiros, diferenças essas que constituem o objeto da presente análise.

(174) Os outros argumentos apresentados pela Bélgica, conforme resumidos nos considerandos 169 a 172, não podem justificar a existência do limiar de 400 000 passageiros por ano, nem o facto de esse limiar se referir a dados históricos relativos a 2012. Com efeito, esses argumentos podem resumir-se em dois aspetos principais. Em primeiro lugar, o limiar justificar-se-ia pelo desejo de favorecer ou desenvolver o tráfego do aeroporto, nomeadamente estabilizando o tráfego dos operadores que transportam o maior número de passageiros. Em segundo lugar, justificar-se-ia pela preocupação de corrigir os efeitos da taxa de segurança atual, que não refletiria corretamente a realidade dos custos de segurança provocados pelo tráfego de passageiros de cada companhia aérea.

(175) Quanto ao primeiro ponto, a Comissão nota que o objetivo de estabilizar ou desenvolver o tráfego do aeroporto de Bruxelles-National não tem qualquer relação com o objetivo declarado do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, a saber, o financiamento das infraestruturas de segurança. Além disso, o objetivo de estabilizar ou desenvolver o tráfego na realidade faz parte da estratégia e da política comercial da BAC. A este respeito, há que recordar que o sistema das taxas aeroportuárias do aeroporto de Bruxelles-National não prevê, de modo algum, que o Governo federal possa substituir a BAC na aplicação de incentivos financeiros para facilitar o tráfego. Como indicado anteriormente, segundo a regulamentação em vigor, é à BAC que incumbe determinar o nível das taxas aeroportuárias, nos limites do quadro regulamentar descrito no ponto 2.1.3. Além disso, se o objetivo da Bélgica consiste em aumentar o tráfego no aeroporto de Bruxelles-National, as razões pelas quais os incentivos financeiros deveriam ser reservados às companhias que tenham transportado mais de 400 000 passageiros em 2012, data anterior à entrada em vigor do referido decreto real, são pouco claras. Em especial, as companhias aéreas que não atingiram esse limiar de tráfego em 2012 estão excluídas do âmbito de aplicação da medida, apesar de poderem contribuir para aumentar significativamente o seu tráfego nos anos seguintes, desde que recebam incentivos adequados.

(176) Os únicos elementos quantificados apresentados pela Bélgica para justificar o limite de 400 000 passageiros por ano resumem-se aos dados relativos ao número de passageiros transportados em 2012 e 2013 pelas companhias aéreas que transportaram mais de 100 000 passageiros à partida em qualquer um desses dois anos, distinguindo os passageiros em correspondência, os passageiros em trânsito e os outros passageiros à partida (42). A Bélgica comenta assim os seus dados: «A análise dos valores constantes do anexo 2 mostra, para o ano de 2012, que é a partir do limiar de 400 000 passageiros à partida que a taxa de crescimento — do coeficiente angular da curva resultante desses dados — aumenta de forma significativa. Consequentemente, é com base nesse valor que o incentivo poderá produzir esses efeitos.» (43). No entanto, na medida em que estes dados apenas revelam a evolução do número de passageiros transportados entre 2012 e 2013, e não as relações entre as taxas aeroportuárias, em especial a taxa de segurança, e o número de passageiros transportados, não permitem avaliar a priori os efeitos de incentivo da medida prevista sobre o tráfego do aeroporto de Bruxelles-National.

(177) Por conseguinte, a Comissão considera que o primeiro ponto principal dos argumentos apresentados pela Bélgica, conforme resumido no considerando 174, não permite justificar o limiar de 400 000 passageiros à partida por ano tido em conta no artigo 2.o, n.o 1, do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014.

(178) Relativamente ao segundo ponto principal referido no considerando 174, a Comissão observa que a preocupação de corrigir a forma como a BAC repercute os seus custos de segurança junto das várias companhias aéreas, que a Bélgica considera necessário a fim de refletir a realidade dos custos induzidos pelas diferentes companhias aéreas, é alheia ao objetivo da medida, a saber, o apoio às infraestruturas ligadas à segurança. Com efeito, se a concessão de uma subvenção à BAC com vista a reduzir a sua estrutura de custos em matéria de segurança (44) é potencialmente suscetível de apoiar as infraestruturas de segurança, a forma como a BAC reparte entre as diferentes companhias aéreas a parte dessa subvenção de que lhes faz beneficiar parece não ter efeito sobre esse objetivo. Além disso, importa recordar que incumbe à BAC propor um sistema tarifário e uma fórmula de controlo tarifário que reflitam a realidade dos custos. A autoridade de regulação económica só pode tomar uma decisão definitiva em determinadas circunstâncias e após um processo de consulta com os utentes do aeroporto de Bruxelles-National. Ao intervir unilateralmente, através da medida em causa, a fim de corrigir a estrutura da taxa de segurança, o Governo federal afastou-se, sem razão objetiva, do sistema geral de fixação das taxas aeroportuárias.

(179) Acresce que, mesmo admitindo que o Governo federal tenha podido legitimamente proceder a tal correção, a fim de refletir a realidade dos custos de segurança induzidos pelas diferentes companhias aéreas, a exclusão das companhias aéreas que transportaram menos de 400 000 passageiros em 2012 (passageiros em trânsito e em correspondência não incluídos) não permite atingir esse objetivo. Com efeito, mesmo que se possa excluir que o custo marginal por passageiro dos custos de segurança seja decrescente, nada nos elementos fornecidos pela Bélgica indica que seja apenas a partir do 400 000.o passageiro que este efeito decrescente merece ser tomado em conta, e que as companhias aéreas que transportaram um número de passageiros inferior não possam beneficiar da assunção pelo Estado de uma parte dos custos de segurança da BAC. A Bélgica não forneceu a este respeito qualquer justificação qualitativa ou quantitativa. É de notar que, durante um determinado ano de aplicação do regime, uma companhia aérea elegível pode ser reembolsada pela totalidade da taxa de segurança por passageiro à partida para além do 400 000.o passageiro desde que a dotação orçamental de 19 milhões de EUR o permita. Ora, de acordo com a Bélgica, uma parte importante dos custos de segurança da BAC (59 %) é variável. Daqui decorre que qualquer passageiro adicional, para além do 400 000.o, implica despesas de segurança suplementares não negligenciáveis. A medida em causa é, por conseguinte, pouco suscetível de refletir corretamente a realidade dos custos de segurança provocados pelos diferentes utentes do aeroporto de Bruxelles-National.

(180) Por seu lado, a Brussels Airlines considerou que um limiar ligado ao número de passageiros era pertinente no caso de uma subvenção para serviços relacionados com a segurança dos aeroportos, uma vez que os custos de segurança nos aeroportos estão igualmente relacionados com o número de passageiros. No entanto, a Brussels Airlines não precisou a razão que justifica o facto de os custos de segurança serem variáveis precisamente em função do número de passageiros, nem se tal justifica a escolha de um limiar expresso em número de passageiros excluindo à partida toda uma categoria de companhias aéreas. Acresce que a Brussels Airlines não apresentou qualquer justificação ao nível do limiar considerado.

(181) Além disso, uma companhia aérea que tivesse transportado mais de 400 000 passageiros à partida por ano em 2013, 2014 ou 2015 (passageiros em trânsito e em correspondência não incluídos), não receberia, por esse ano, nenhum reembolso parcial da sua taxa de segurança nos termos do artigo 2.o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 caso não tivesse atingido o limiar de 400 000 passageiros em 2012, e continuaria a ser penalizada pela estrutura da taxa de segurança que, segundo a Bélgica, não reflete de forma adequada o caráter degressivo dos custos de segurança. Assim, a exclusão a priori das companhias que transportaram menos de 400 000 passageiros à partida em 2012 do âmbito de aplicação da medida (passageiros em trânsito e em correspondência não incluídos) é incoerente com o objetivo de refletir melhor a realidade dos custos de segurança na taxa de segurança.

(182) Por último, nas suas justificações, a Bélgica assinalou que a transferência de passageiros não era isenta de custos de segurança no aeroporto de Bruxelles-National, o que não reflete o caráter degressivo dos custos de segurança. A considerar-se correta, esta afirmação é incoerente com o facto de os passageiros em correspondência e em trânsito não serem tidos em conta para efeitos de identificar as companhias aéreas que excedem o limiar de 400 000 passageiros transportados em 2012 e, por conseguinte, elegíveis para reembolso ao abrigo da medida em causa.

(183) Tendo em conta o que precede, o segundo ponto principal dos argumentos apresentados pela Bélgica, conforme resumido no considerando 174, não permite justificar o limiar de 400 000 passageiros à partida por ano tido em conta no artigo 2.o, n.o 1, do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014.

(184) Além disso, ao passo que nos termos do artigo 2.o, n.o 1,o do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 os passageiros em correspondência e em trânsito são excluídos da contagem do número de passageiros efetuada para determinar as companhias aéreas beneficiárias, sendo esses passageiros incluídos quando se trata de calcular os montantes a pagar a cada uma das companhias aéreas beneficiárias ao abrigo do artigo 2.o, n.o 2, do referido Decreto Real. Ora, as modalidades de cálculo das subvenções devem ser coerentes com o critério utilizado para determinar os beneficiários, sem o que não podem ser coerentes com os objetivos subjacentes à escolha do critério de seleção dos beneficiários.

(185) Nas suas observações, a Ryanair salientou esta incoerência. Nas suas observações sobre os comentários da Ryanair, a Bélgica limitou-se a remeter, neste ponto, para as suas comunicações anteriores. Ora, as referidas comunicações não contêm uma explicação sobre a diferença de tratamento dos passageiros em correspondência e em trânsito na definição do critério de seleção dos beneficiários e das modalidades de cálculo da subvenção.

(186) A este respeito, a Comissão observa que, se os passageiros em trânsito e em correspondência tivessem sido incluídos no cálculo dos passageiros efetuado nos termos do artigo 2.o, n.o 1, do Decreto Real de 7 de janeiro de 2014, duas companhias aéreas suplementares teriam sido a priori elegíveis para o regime, a saber, a Lufthansa e a Jet Airways. (45)

(187) Tendo em conta o que precede, afigura-se que a limitação do número dos beneficiários apenas às companhias aéreas que transportaram mais de 400 000 passageiros à partida de Bruxelles-National em 2012 (passageiros em trânsito e em correspondência não incluídos) não é objetivamente justificada pela natureza e a economia do sistema em que a medida se inscreve.

Relativamente à escolha do ano de 2012

(188) Segundo a Bélgica (46), a utilização do ano de referência de 2012 explica-se pelo facto de ser o último ano relativamente ao qual existiam dados disponíveis no momento em que o Conselho de Ministros decidiu adotar a medida. De acordo com a Bélgica, o facto de ter em conta os dados de 2012 permite assegurar uma certa segurança jurídica para as empresas beneficiárias.

(189) No entanto, a Comissão não considera este argumento pertinente. O artigo 2.o, n.o 2, Decreto Real de 7 de janeiro de 2014 prevê que as subvenções recebidas pelas companhias aéreas sejam calculados num ano determinado (2013, 2014 e 2015) tendo em conta o número de passageiros à partida (passageiros em trânsito e em correspondência incluídos) durante esse ano. Não há, pois, qualquer razão objetiva para excluir a priori determinadas companhias aéreas da lista dos beneficiários em função de dados relativos a 2012. Na realidade, o critério do artigo 2.o, n.o 1, do referido decreto real não apenas estabelece como certa a exclusão do regime das companhias aéreas que não estão em conformidade com o mesmo. O argumento da Bélgica relativo à segurança jurídica é, portanto, inoperante.

(190) Segundo a Brussels Airlines, que neste ponto está de acordo com a Bélgica, a utilização do ano de referência de 2012 explica-se pelo facto de ser o último ano relativamente ao qual existem dados disponíveis no momento em que o Conselho de Ministros decidiu adotar a medida. A Brussels Airlines considera que é óbvio que a escolha de um ponto de referência continua a ser, em certa medida, arbitrária, mas ao escolher o ano de referência de 2012, a Bélgica não excedeu a margem de apreciação discricionária de que dispunha. Todavia, esses argumentos assentam implicitamente no pressuposto de que era necessário restringir a priori o número de beneficiários, entre os utentes do aeroporto de Bruxelles-National, em função de dados relativos a um determinado ano de referência anterior. Pelas razões apresentadas anteriormente, a Comissão considera que este pressuposto é incorreto, o que torna inoperante o argumento da Brussels Airlines.

(191) De acordo com a Bélgica, a medida permite que uma nova determinação das companhias aéreas beneficiárias tenha lugar com base no número de passageiros transportados em 2015, para o período orçamental de 2016, 2017 e 2018, o que permitirá, se necessário, dar o benefício da medida a outras companhias aéreas ou excluir um ou vários beneficiários atuais. A Bélgica considera, assim, que o regime constitui um incentivo na medida em que é suscetível de levar a uma redistribuição da lista dos beneficiários de três em três anos (47). A este respeito, a Comissão salienta que a medida só é instituída em relação aos anos de 2013, 2014 e 2015. A sua prorrogação no tempo é, portanto, hipotética.

(192) Tendo em conta o que precede, a restrição do número de beneficiários em função de dados de tráfego relativos a 2012 não se justifica pela natureza e a economia do sistema em que a medida se inscreve.

Conclusão

(193) A medida