RELATÓRIO ESPECIAL Nº 4/97 relativo à auditoria de determinados aspectos das medidas tomadas na sequência da reunificação alemã, referentes a pagamentos compensatórios e restituições à exportação no âmbito do FEOGA, acompanhado das respostas da Comissão (97/C 144/01)

(Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188ºC do Tratado CE)

ÍNDICE

Pontos Página

1. INTRODUÇÃO .1.1 - 1.8 2

Antecedentes das medidas .1.3 - 1.8 2

Leucose bovina enzoótica .1.3 - 1.4 2

Restituições à exportação .1.5 2

Abandono da produção de leite .1.6 - 1.8 2

2. OBSERVAÇÕES .2.1 - 2.17 3

Cumulação de subsídios .2.1 - 2.5 3

Programa de erradicação da leucose bovina enzoótica - Land de Brandeburgo 2.6 - 2.7 4

Erradicação da leucose bovina enzoótica - Pedidos suspeitos .2.8 - 2.9 4

Controlos no local efectuados pela Comissão às despesas decorrentes da erradicação da leucose bovina enzoótica .2.10 - 2.14 4

Restituições à exportação - Considerações gerais sobre aspectos ligados à qualidade .2.15 - 2.17 4

3. CONCLUSÕES .3.1 - 3.3 6

Cumulação de subsídios .3.1 6

Controlo das despesas decorrentes da erradicação da leucose bovina enzoótica .3.2 6

Restituições à exportação .3.3 6

ANEXO 1 - Exemplo dos subsídios pagos com respeito ao abate da vaca nº 3409 . 7

QUADRO 1 . 8

Respostas da Comissão . 9

1. INTRODUÇÃO

1.1. A reunificação da Alemanha em 3 de Outubro de 1990 colocou potenciais problemas à Comunidade Europeia em termos de excedentes de produção e doenças animais. Por exemplo, em 30 de Junho de 1990, os novos Länder possuíam um efectivo de cerca de 1,9 milhões de vacas, das quais aproximadamente 666 000 apresentavam um resultado positivo ao teste da leucose bovina enzoótica (LBE) (1), doença viral que provoca o desenvolvimento de tumores dos gânglios linfáticos. Na opinião dos técnicos veterinários, a carne e o leite dos animais contaminados (à excepção daqueles em que já se desenvolveram tumores) são próprios para consumo humano.

1.2. A Comunidade tomou algumas medidas no sentido de encontrar uma solução para os potenciais problemas ao nível dos excedentes de produção e doenças animais. As observações que constam do presente relatório decorrem de uma auditoria cujo principal objectivo foi verificar a legalidade e a regularidade das restituições à exportação concedidas no âmbito da reunificação alemã. A auditoria revelou que foram concedidas restituições à exportação para produtos de um sector de mercado que havia beneficiado directa ou indirectamente de outros subsídios comunitários. O presente relatório não reflecte, portanto, uma auditoria exaustiva das medidas tomadas na sequência da reunificação da Alemanha. Ao invés, debruça-se sobre as decisões que conduziram à acumulação de subsídios no contexto da reunificação alemã, bem como sobre o controlo por parte da Comissão dos pagamentos compensatórios no âmbito da erradicação da leucose bovina enzoótica nos novos Länder. O quadro 1 apresenta as medidas tomadas e os respectivos custos para o orçamento comunitário. No que diz respeito às restituições à exportação em geral, o relatório contém observações acerca das restituições à exportação concedidas para produtos de qualidade medíocre.

Antecedentes das medidas

Leucose bovina enzoótica

1.3. Na antiga República Democrática Alemã (RDA), a produção de leite e de carne de bovino estava centralizada em cooperativas de produção (LPG - Landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaften), estando os animais divididos em manadas não contaminadas pela leucose bovina enzoótica, manadas com um efectivo misto (Sanierungsbestände) e manadas em que 100 % dos animais eram seropositivos (Auffangstationen). Os animais seropositivos provenientes das «Sanierungsbestände» eram geralmente transferidos para as «Auffangstationen», onde continuavam a produzir leite até ao final do período de lactação.

1.4. A Comunidade Europeia adoptara programas de erradicação no âmbito dos quais era paga uma indemnização para o abate de animais contaminados, sendo os respectivos custos partilhados pelos orçamentos dos Estados-membros e pelo orçamento comunitário. Graças a estas medidas, em 1990 não existiam praticamente casos de LBE na Comunidade Europeia. Era portanto desejável que a República Federal da Alemanha (RFA) adoptasse um programa de erradicação da LBE dos bovinos nos novos Länder, o que aconteceu em 3 de Outubro de 1990. O programa foi criado para um período de três anos. Nos termos da Decisão 90/424/CEE do Conselho (2) e da Decisão 92/5/CEE da Comissão (3), a Comunidade participou nos custos de abate de todos os animais efectuado no âmbito do programa após 1 de Outubro de 1991. Entre 1 de Outubro de 1991 e 31 de Dezembro de 1991, os custos a cargo do orçamento comunitário atingiram 14,5 Mio ECU.

Restituições à exportação

1.5. Os serviços da Comissão consideraram desejável não escoar para o mercado interno comunitário a carne proveniente de animais abatidos no âmbito do regime de erradicação, pois uma medida deste tipo poderia provocar uma queda dos preços. Tanto os serviços veterinários da Comissão como os da Alemanha pensavam, e continuam a pensar, que a referida carne é própria para alimentação humana. Foi então criado um regime destinado a escoar esta carne para os antigos parceiros comerciais dos novos Länder, mediante uma restituição à exportação, regime esse financiado pelo orçamento comunitário e com um suplemento financiado pelo orçamento federal alemão. As diversas restituições foram autorizadas pelos Regulamentos (CEE) nº 2762/90 (4) e (CEE) nº 2769/90 (5) da Comissão, na condição de os produtos exportados terem sido objecto de acordos celebrados pela antiga RDA com países terceiros antes de 3 de Outubro de 1990. Esta condição foi imposta a fim de garantir a exportação da carne de bovino da antiga RDA, evitando-se deste modo causar problemas no mercado interno. O regime previa contratos que envolviam o abate de cerca de 700 000 vacas. Posteriormente, este número foi reduzido a 600 000, devendo o abate efectuar-se entre 3 de Outubro de 1990 e 31 de Dezembro de 1991. O custo a cargo da Comunidade no que respeita às restituições à exportação para a carne de bovino proveniente dos novos Länder e objecto de um controlo aduaneiro na exportação após 1 de Outubro de 1991, data a partir da qual a Comunidade passou a participar no regime de erradicação da LBE, é da ordem dos 44 Mio ECU (6).

Abandono da produção de leite

1.6. A produção de leite nos novos Länder colocou igualmente problemas. Em 1989, último ano antes da reunificação, as entregas anuais de leite foram da ordem das 7,8 Mio toneladas. Foi necessário introduzir o regime comunitário das quotas leiteiras, o que provocou uma redução de cerca de 20 % das entregas de leite fixadas para o ano civil de 1989, de modo a limitar as entregas anuais a 6,2 Mio toneladas. Para ajudar a cumprir o limite imposto por esta quota, o Regulamento (CEE) nº 3577/90 do Conselho (7) prevê a redução da quantidade de referência de 1989 numa percentagem forfetária, sem pagamento de indemnização, por forma a atingir uma quantidade de referência de base de 6,8 Mio toneladas. O mesmo regulamento prevê uma nova redução de 3 %, mediante o abandono definitivo da produção de leite, correspondente a 204 120 toneladas, a efectuar até 31 de Março de 1991, através do pagamento aos produtores de 42 ECU de indemnização por cada 100 kg de redução. O regime não previa o abate dos animais. A indemnização destinava-se a cobrir a perda de rendimento provocada pela redução da produção de leite. O custo deste regime a cargo do orçamento comunitário atingiu 72 Mio ECU para a campanha que terminou em 15 de Outubro de 1991 e 11 Mio ECU para a campanha seguinte (8). O Regulamento (CEE) nº 3776/90 da Comissão (9) estabelece as regras que fixam uma indemnização ao abandono definitivo da produção leiteira.

1.7. Para além das medidas relativas ao abandono definitivo, o Regulamento (CEE) nº 775/87 do Conselho (10) prevê a suspensão temporária nos outros Estados-membros de uma parte das quantidades de referência, mediante o pagamento de uma indemnização de 10 ECU por 100 kg, que atingirá os 7 ECU por 100 kg no final de cinco períodos de 12 meses. O Regulamento (CEE) nº 3577/90 do Conselho alargou esta medida aos produtores instalados no território dos novos Länder. A taxa de indemnização foi fixada em 21 ECU por 100 kg. Os custos suportados pelo orçamento comunitário com a aplicação desta medida no território dos novos Länder ascenderam a 27 Mio ECU para a campanha que terminou em 15 de Outubro de 1991 e a 36 Mio ECU para a campanha seguinte (11). Com esta medida pretendia alcançar-se uma redução de 306 180 toneladas.

1.8. Segundo a DG VI, eram necessárias 1,2 milhões de vacas para respeitar a quota leiteira de 6,2 Mio toneladas para os novos Länder. No final de Junho de 1991, o número de vacas existentes diminuiu para 1,4 milhões e no final de Dezembro de 1991 para 1,2 milhões (12). A produção de leite atingiu 5,8 Mio toneladas no ano civil de 1991 e 5,3 Mio toneladas (13) em 1992.

2. OBSERVAÇÕES

Cumulação de subsídios

2.1. Em 1991, no âmbito da redução da produção de leite, foi necessário abater 390 000 vacas, enquanto que para a erradicação da LBE tiveram de ser abatidas 600 000 vacas. Os serviços da Comissão estavam conscientes do perigo de dupla indemnização numa altura em que era possível obter, para o abate de um único animal, subsídios para a redução da produção de leite e para a erradicação da leucose bovina enzoótica, assim como restituições à exportação.

2.2. Os serviços da Comissão consideraram a hipótese de introduzir um regime que permitiria minimizar tal risco, pagando primeiro uma indemnização para o abate das vacas contaminadas com a leucose e concedendo depois uma indemnização para a redução do número de vacas até ao limite necessário para respeitar as quotas leiteiras. Não há actualmente qualquer documento que explique por que razão esta abordagem não foi seguida.

2.3. Os Regulamentos (CEE) nº 3577/90 do Conselho, de 4 de Dezembro de 1990, e (CEE) nº 3776/90 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1990, que autorizam os pagamentos para o abandono definitivo da produção de leite e para a suspensão temporária das quantidades de referência, e a Decisão 92/5/CEE da Comissão, de 3 de Dezembro de 1991, que autoriza a participação financeira da Comunidade nos custos do programa de erradicação da leucose bovina enzoótica, não fizeram qualquer referência ao problema das indemnizações excessivas.

2.4. Os controlos no local efectuados pelo Tribunal nos novos Länder revelaram que a carne proveniente de bovinos abatidos e objecto de indemnização no âmbito do regime de erradicação da LBE foi posteriormente exportada, beneficiando não apenas das restituições comunitárias, mas igualmente de um complemento nacional que a Alemanha foi autorizada a manter graças ao Regulamento (CEE) nº 2762/90 da Comissão. Algumas empresas que beneficiavam de indemnizações no âmbito do regime de erradicação da LBE recebiam igualmente indemnizações para o abandono definitivo da produção de leite e para a suspensão temporária de uma parte da quantidade de referência.

2.5. Em muitos dos casos examinados durante a auditoria, o montante total dos subsídios atribuídos a um determinado animal é superior ao seu valor. O anexo 1 mostra um exemplo dos subsídios concedidos directa ou indirectamente para o abate de uma vaca. O total dos subsídios para o abate deste único animal, avaliado pelos serviços veterinários alemães em 681 ECU, está calculado em 1 081 ECU, dos quais 798 ECU a cargo do orçamento comunitário. Na sua resposta, a Comissão contesta a relevância do anexo 1. Segundo esta instituição, a apresentação do anexo 1 não tem em consideração os diferentes objectivos e as condições específicas de cada medida. O Tribunal considera que os pontos 2.1 a 2.5 fornecem informações suficientes acerca destes objectivos e medidas, destinando-se o anexo 1 apenas a dar um exemplo do montante total dos subsídios pagos com respeito a uma vaca. A Comissão não contesta os montantes indicados.

Programa de erradicação da leucose bovina enzoótica - Land de Brandeburgo

2.6. A Decisão 92/5/CEE da Comissão prevê que a Comunidade participe nos custos suportados pela Alemanha, mediante o pagamento de uma indemnização aos proprietários dos novos Länder que decidam abater os bovinos contaminados com a LBE. Foi adoptado um programa de dois anos, que entrou em vigor em 1 de Outubro de 1991.

2.7. Após uma análise das listas dos pedidos de participação comunitária para o período de 1 de Outubro de 1991 a 31 de Dezembro de 1991 para o Land de Brandeburgo, ficou claro que foram incorrectamente incluídos animais abatidos antes da data de entrada em vigor do programa, ou seja 1 de Outubro de 1991. Em relação a duas zonas do Land de Brandeburgo, a zona de Potsdam e a de Frankfurt/Oder, foi agora possível quantificar esse erro em 1 335 animais, o que significa que as indemnizações concedidas pela Comunidade Europeia foram excedidas em cerca de 179 000 ECU.

Erradicação da leucose bovina enzoótica - Pedidos suspeitos

2.8. Em um caso, foram detectados elementos que à primeira vista indicam que não foram abatidos 129 animais, o que parece supor que os pedidos efectuados às cooperativas de produção no âmbito do programa de erradicação da LBE apresentaram listas de abate falsas. Paralelamente, o facto de não se ter procedido ao abate repercute-se gravemente na eficácia do controlo da doença. O Tribunal informou as autoridades alemãs do sucedido, convidando-as a examinarem as provas existentes e a procederem a investigações.

2.9. Nas respostas entretanto enviadas, a última das quais datada de 27 de Fevereiro de 1996, as autoridades alemãs referem que não se trata de um caso isolado. Foram detectados outros casos durante os controlos locais de acompanhamento efectuados pela Comissão (ver ponto 2.13).

Controlos no local efectuados pela Comissão às despesas decorrentes da erradicação da leucose bovina enzoótica

2.10. De acordo com o nº 7 do artigo 24º da Decisão 90/424/CEE do Conselho, a Comissão, em colaboração com as autoridades nacionais competentes, procederá a controlos regulares no local para se certificar da aplicação dos programas que beneficiam de uma participação financeira da Comunidade.

2.11. Em 29 de Junho de 1994, na mesma altura em que o Tribunal deu início à auditoria dos serviços da DG VI, ainda não haviam sido efectuados quaisquer controlos no local relativos à participação comunitária de 14,5 Mio ECU no programa de erradicação da LBE para os novos Länder, relativo a 1991, autorizada nos termos da Decisão 92/5/CEE da Comissão.

2.12 Os serviços da Comissão consideraram que a indemnização média por animal a abater no âmbito do programa de erradicação da LBE deveria ser de 199 ECU e não de 576 ECU, como foi proposto pelas autoridades alemãs. (De acordo com o pedido apresentado pela Alemanha para o período de 1 de Outubro de 1991 a 31 de Dezembro de 1991, a indemnização média por animal ascendia a 286 ECU.) Colocaram igualmente dúvidas quanto à necessidade de pagar qualquer indemnização para vacas de reforma. O Tribunal não recebeu quaisquer provas de que estas indicações tenham sido acatadas pelas autoridades alemãs tal como foi proposto.

2.13. Na sequência desta nota, a Comissão reagiu de forma positiva, dando início, em Abril de 1995, a controlos financeiros no local. Tais controlos vieram confirmar as observações do Tribunal que constam dos pontos 2.6 a 2.9, constatando que:

a) um certo número de pedidos relativos a animais abatidos antes de 1 de Outubro de 1991 foi imputado incorrectamente ao orçamento comunitário;

b) foram apresentados pedidos para animais que não haviam sido abatidos;

c) alguns pedidos foram apresentados duas vezes para o abate de um mesmo animal;

d) foram apresentados pedidos para animais abatidos após a expiração do prazo.

Por conseguinte, a Comissão pediu às autoridades alemãs o reembolso de cerca de 11 Mio ECU para o orçamento comunitário, mediante uma correcção financeira.

2.14. Além disso, o pedido de correcção financeira apresentado pela Comissão baseava-se no facto de os pedidos terem sido efectuados para animais que eram abatidos para exportação da respectiva carne, beneficiando a este título de restituições à exportação, o que na prática se traduz num duplo subsídio.

Restituições à exportação - Considerações gerais sobre aspectos ligados à qualidade

2.15. Os serviços veterinários da antiga URSS decidiram estipular nos cadernos de encargos relativos aos contratos de fornecimento de carne de bovino à antiga URSS que esta deveria proceder de explorações onde não se tivesse registado qualquer caso de LBE nos seis meses anteriores. A Comissão desconhecia estas cláusulas contratuais quando em 27 de Setembro de 1990 adoptou os regulamentos que autorizavam as restituições à exportação.

2.16. Os controlos veterinários efectuados na antiga URSS revelaram que, contrariamente a esta cláusula contratual, uma quantidade importante da carne de bovino fornecida à antiga URSS provinha de animais contaminados com a LBE. Foi apresentada uma queixa alegando que a carne em causa era própria para consumo apenas após transformação (por exemplo, conservas, etc).

2.17. Grande parte da carne não só provinha de animais contaminados com a LBE, como também, em termos de qualidade, pertencia à categoria mais baixa da grelha de classificação. As fotografias anexas ao presente relatório permitem comparar uma carcaça da classe P, representativa de um grande número de animais que se encontravam na antiga RDA, com uma outra de boa qualidade de classe E. A legislação existente prevê o pagamento da taxa máxima da restituição à exportação para os produtos, independentemente da sua qualidade comercial, na condição de serem de qualidade sã, leal e comercializável. A carne de bovino de qualidade superior vendida ao mais alto preço beneficia da mesma taxa de restituição que a carne de bovino de qualidade medíocre descrita acima. É discutível se será uma boa utilização dos fundos comunitários financiar produtos de qualidade inferior e produtos de boa qualidade à mesma taxa.

>INÍCIO DE GRÁFICO>

GRELHA COMUNITÁRIA DE CLASSIFICAÇÃO DAS CARCAÇAS DE BOVINOS ADULTOS

E - EXCELENTE P - MEDÍOCRE Todos os perfis convexos a superconvexos: desenvolvimento muscular excepcional Todos os perfis côncavos a muito côncavos: reduzido desenvolvimento muscular Coxa: muito arredondada Coxa: pouco desenvolvida Dorso: largo e muito espesso, até à altura da páDorso: pouco espesso, com ossos aparentesPá: muito arredondadaPá: chata, com ossos aparentes O pojadouro sobressai bastante sobre a sínfise (symphisis pelvis) A alcatra é muito arredondada>FIM DE GRÁFICO>

3. CONCLUSÕES

Cumulação de subsídios

3.1. Em 1991, as indemnizações a cargo do orçamento comunitário ascenderam a 72 Mio ECU relativamente ao abandono definitivo da produção de leite, a 27 Mio ECU para a suspensão temporária das quantidades de referência e a 14,5 Mio ECU em relação ao abate dos animais contaminados com a LBE. Os serviços da Comissão propuseram estes regimes tendo perfeito conhecimento de que, antes da integração dos novos Länder na Comunidade Europeia, em 3 de Outubro de 1990, já haviam sido celebrados contratos de fornecimento de carne de bovino com os antigos parceiros comerciais da ex-RDA. Estes fornecimentos foram financiados em parte por restituições à exportação comunitárias, num montante de cerca de 44 Mio ECU, que exigiram o abate de aproximadamente 600 000 bovinos. O abate de um tal número de vacas poderia ter tido um papel importante na redução do número de bovinos produtores de leite ao estritamente necessário para respeitar as quotas leiteiras e, no caso de estarem todas contaminadas com a LBE, na erradicação da doença. Teria então sido possível evitar o pagamento de uma parte considerável dos 99 Mio ECU pagos em 1991 para a redução da produção de leite e dos 14,5 Mio ECU pagos em 1992 para o abate de animais no âmbito do programa de erradicação da LBE em 1991. Além disso, o facto de o montante total dos subsídios concedidos directa ou indirectamente para o abate de cada animal exceder substancialmente o respectivo valor, de acordo com os cálculos apresentados pelos serviços veterinários alemães, revela sem dúvida uma má gestão dos fundos comunitários. Tendo em consideração as respostas da Comissão, o Tribunal reconhece as circunstâncias específicas com que a Comissão se viu confrontada. Contudo, o Tribunal considera que se verificou uma série de lacunas graves na actuação da Comissão neste caso, nomeadamente:

a) a cumulação de restituições à exportação, de subsídios no âmbito da erradicação da LBE e de prémios ao abandono da produção de leite, subsídios que em muitos casos se sobrepuseram;

b) o facto de a Comissão ter tido pleno conhecimento da cumulação destes subsídios e ter desejado evitá-la;

c) o facto de terem sido concedidas restituições à exportação para produtos de qualidade inferior e, como se veio a verificar mais tarde, contrariamente às cláusulas dos contratos com a antiga URSS.

Controlo das despesas decorrentes da erradicação da leucose bovina enzoótica

3.2. Embora inicialmente a Comissão não tenha efectuado controlos locais das despesas decorrentes da erradicação da LBE, acabou por realizá-los mais tarde, como refere o ponto 2.13, tendo então solicitado à Alemanha o reembolso de cerca de 11 Mio ECU. Este facto sublinha a necessidade de a Comissão cumprir sem atrasos as suas obrigações no que respeita a estes controlos.

Restituições à exportação

3.3. No contexto da reunificação alemã, a Comissão não podia ter tido conhecimento dos problemas de qualidade eventualmente suscitados pelas cláusulas contratuais quando propôs a regulamentação que autorizava as restituições à exportação especiais para a carne de bovino originária dos novos Länder. A decisão da Comissão de conceder as restituições, no momento em que foi tomada, justificava-se plenamente. Todavia, verificou-se posteriormente que, no caso do contrato celebrado com a antiga URSS, uma quantidade importante desta carne não respeitava as cláusulas contratuais. Além disso, e independentemente deste caso específico, o Tribunal salienta que já chamara a atenção, no seu relatório especial nº 7/93 (14), para o problema geral das restituições concedidas para exportações de produtos de qualidade inferior ou classificados numa categoria inferior. Nestas circunstâncias, o Tribunal sugere à Comissão que reexamine a sua política em matéria de concessão de restituições para produtos deste tipo.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 10 de Abril de 1997.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Fonte: estatísticas do Bundesanstalt für Viruserkrankungen der Tiere (Instituto das Doenças Virais dos Animais).

(2) Decisão 90/424CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990 (JO nº L 224 de 18. 8. 1990).

(3) Decisão 92/5/CEE da Comissão, de 3 de Dezembro de 1991 (JO nº L 4 de 9. 1. 1992).

(4) Regulamento (CEE) nº 2762/90 da Comissão, de 27 de Setembro de 1990 (JO nº L 267 de 29. 9. 1990).

(5) Regulamento (CEE) nº 2769/90 da Comissão, de 27 de Setembro de 1990 (JO nº L 267 de 29. 9. 1990).

(6) Fonte: dados relativos às restituições à exportação fornecidos em fita magnética pela HZA Hamburg Jonas, o organismo pagador responsável.

(7) Regulamento (CEE) nº 3577/90 do Conselho, de 4 de Dezembro de 1990 (JO nº L 353 de 17. 12. 1990).

(8) Fonte: declarações de despesas apresentadas pela Alemanha à Comissão para as rubricas orçamentais B1-2066 e B1-2067, para as campanhas terminadas em 15. 10. 1991 e 15. 10. 1992.

(9) Regulamento (CEE) nº 3776/90 da Comissão, de 19 de Dezembro de 1990 (JO nº L 364 de 28. 12. 1990).

(10) Regulamento (CEE) nº 775/87 do Conselho, de 16 de Março de 1987 (JO nº L 78 de 20. 3. 1987).

(11) Fonte: declarações de despesas apresentadas pela Alemanha à Comissão para as rubricas orçamentais B1-2066 e B1-2067, para as campanhas terminadas em 15. 10. 1991 e 15. 10. 1992.

(12) Fonte: Statistisches Bundesamt (Instituto Federal Alemão de Estatística), Wiesbaden.

(13) Fonte: Statistisches Bundesamt (Instituto Federal Alemão de Estatística), Wiesbaden.

(14) Relatório especial nº 7/93, JO nº C 53 de 19. 2. 1994.

ANEXO 1

(referido no ponto 2.5)

EXEMPLO DOS SUBSÍDIOS PAGOS COM RESPEITO AO ABATE DA VACA Nº 3409

Características

Lactância: oito anos.

O peso vivo era de 400 kg e o peso depois de morto de 211 kg.

A classificação da carne era P2 (correspondente à qualidade mais baixa na grelha de classificação EUROP).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESPOSTAS DA COMISSÃO

NOTA PRELIMINAR

1. Afigura-se útil, em primeiro lugar, recordar o contexto político muito específico em que foram adoptadas as medidas relativas à reunificação alemã.

O objectivo político, fixado pela Alemanha e aceite pelo Conselho e a Comissão, era simples e claro: integrar o mais rapidamente possível cinco novos Länder na Comunidade e, portanto, na política agrícola comum (PAC). Este processo implicava que todas as regras da PAC, com as suas vantagens, limitações e disciplinas, fossem aplicadas aos novos Länder sem qualquer transição, e até mesmo retroactivamente no caso do leite. Assim, foi tomada a decisão de reduzir drasticamente a produção de leite, através de um programa combinado de cessação das actividades e de abate maciço dos efectivos.

Para que esta determinação política, claramente expressa ao mais alto nível, fosse traduzida na prática nas melhores condições possíveis, a Comissão solicitou aos seus serviços que a operação se realizasse da forma menos onerosa possível para as finanças comunitárias (o que levou, por exemplo, à tomada a cargo, negociada pelos serviços da Comissão, de um complemento nacional à restituição normal) e que o mercado comunitário não sofresse qualquer perturbação (razão pela qual a Comissão apoiou uma importante operação de vendas a países terceiros, nomeadamente à URSS, ainda organizada pelo governo da antiga RDA).

No momento da reunificação, realizada nas condições políticas expostas, a Comissão foi confrontada com uma situação de mercado extremamente grave, principalmente no sector da carne de bovino. Além disso, é necessário ter em conta o contexto político da reunificação alemã, bem como a perturbação causada, na gestão dos mercados agrícolas, pela entrada imediata dos novos Länder na Comunidade.

O imperativo político consistia, pois, em ajudar a ex-RDA a adaptar-se imediatamente à sua qualidade de membro da Comunidade e reduzir ao mínimo quaisquer perturbações que esta nova situação pudesse suscitar no mercado comunitário. Era necessário tomar muito rapidamente decisões, em amplo consenso com o Governo alemão, que, por sua vez, tinha de suportar importantes custos. Não obstante alguns erros, que se revelaram posteriormente e tiveram de ser corrigidos, o exercício foi, no seu conjunto, coroado de sucesso.

2. A Comissão também não permaneceu inactiva no domínio do acompanhamento das medidas adoptadas. Foi efectuado um inquérito sobre as despesas veterinárias para os programas leucose 1991/92/93, que resultou num processo de recuperação (em curso). Em 1996, tiveram ainda lugar discussões entre os serviços da Comissão e as autoridades alemãs. O processo não está, pois, encerrado. No que se refere ao problema do duplo pagamento ou do pagamento indevido para o abate com vista à erradicação da leucose, os inquéritos da Comissão resultaram na abertura de processos penais na Alemanha e no envio de uma carta que anunciava uma ordem de recuperação de 20 milhões de DM.

Para além da questão mencionada pelo Tribunal, o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), já em Novembro de 1991, iniciou um inquérito sobre as exportações para a Polónia de animais falsamente declarados de raça pura, em que as autoridades alemãs foram convidadas a participar. Esta acção do FEOGA permitiu proceder a uma correcção financeira de 54 milhões de DM no apuramento das contas do exercício de 1991.

Após terem sido saldadas todas as operações de exportação da ex-RDA, foi igualmente iniciado, em finais de 1993, outro inquérito que incidiu especificamente sobre o processo objecto do relatório dos auditores do Tribunal. Foram impostas, no apuramento das contas do exercício de 1992, correcções financeiras num valor de 30 milhões de DM, correspondentes a três montantes diferentes relativos a irregularidades verificadas pela Comissão nesta operação de exportação de carne de bovino para a ex-URSS.

Esta actividade mostra que, apesar de tudo o que foi dito, no contexto político-económico da reunificação, a Comissão teve sempre a preocupação de proteger os interesses financeiros da Comunidade e de corrigir as irregularidades verificadas, apesar de as «circunstâncias» a pudessem ter incentivado a ser clemente.

Restituições à exportação

1.5. No respeitante às exportações da ex-RDA, a Comissão fixou relativamente a vários produtos, para além do pagamento de um complemento à restituição, as quantidades que excedem as existências normais previstas no artigo 7º do Regulamento (CEE) nº 3577/90. Assim, relativamente a uma quantidade de carne de bovino de 158 000 toneladas, considerada «existência normal», as restituições à exportação concedidas não foram financiadas pelo FEOGA, mas tidas em conta no orçamento nacional alemão.

2. OBSERVAÇÕES

Cumulação de subsídios

2.1-2.4 O Tribunal afirma que os serviços da Comissão estavam conscientes do perigo de cumulação de subsídios para os mesmos animais. Mesmo se, na prática, se verificaram casos desta natureza, a Comissão sublinha que se tratava de medidas diferentes, com objectivos diferentes e condições de concessão diferentes, aplicáveis a um número diferente de animais.

- As compensações previstas nos anexos V e VI do Regulamento (CE) nº 3577/90 do Conselho, de 4 de Dezembro de 1990, para os produtores de leite na ex-RDA não tiveram por objectivo indemnizar o produtor pelo abate de uma vaca leiteira, mas pagar-lhe um certo montante pela redução do seu direito de produzir leite sem pagamento da imposição suplementar a que os produtores da ex-RDA eram submetidos na sequência da reunificação. A Comissão não considera conveniente apresentar, como o faz o anexo 1 do relatório, esta indemnização nos cálculos do montante que um determinado produtor da Alemanha de Leste recebeu para uma única e mesma vaca.

- No respeitante especificamente às restituições à exportação, é de observar que estas são independentes dos outros auxílios, sendo exclusivamente concedidas para aliviar o mercado comunitário da sobreprodução e manter um nível de preço de mercado aceitável. De um ponto de vista económico, tanto faz serem exportados os mesmos animais para os quais já foi pago um outro auxílio (por exemplo, armazenagem privada, armazenagem pública, suspensão da produção de leite, etc.) ou outros animais. A restituição permite escoar um aumento rápido da oferta que não pode ser absorvido pelo mercado interno.

A Comissão não tem objecções a formular quanto à concessão, para uma única e mesma vaca, de subsídios nos termos da Decisão 90/424/CEE (programa de erradicação da leucose) e de restituições à exportação nos casos em que a carne da vaca tenha, em seguida, sido exportada para um país terceiro. A indemnização prevista no âmbito de um programa de erradicação de uma doença é concedida ao proprietário da vaca, enquanto a restituição à exportação tem um objectivo totalmente diferente, não sendo concedida ao dono do animal, mas ao exportador da carne, a fim de escoar os excedentes presentes no mercado.

Por outro lado, os exportadores alemães tinham direito a receber restituições à exportação a partir de 3 de Outubro de 1990, tendo qualquer solução restritiva para a ex-RDA em matéria de carne de bovino constituído uma violação da igualdade de tratamento, princípio consagrado no conjunto das OCM.

O facto de limitar a indemnização para a redução da produção de leite exclusivamente às vacas indemnes de leucose e, ao mesmo tempo, abatê-las para respeitar as quotas leiteiras teria não só constituído um tratamento diferente relativamente ao aplicado na antiga Comunidade como igualmente ignorado a diferença fundamental que existe entre o valor de uma vaca e o direito de produzir leite ao abrigo do regime das quotas comunitárias. O direito de produzir sem imposição suplementar vale muito mais do que uma vaca leiteira.

2.2-2.3. O Tribunal procurou encontrar elementos sobre a atenção dada às várias questões levantadas quanto ao financiamento do sector da carne de bovino nos novos Länder. As negociações, que deram lugar à política aplicada no sector, foram realizadas ao mais alto nível por pessoas plenamente informadas das questões em causa. A Comissão não costuma registar as discussões tidas a alto nível, mas apenas os seus resultados. Neste caso, o financiamento concedido foi consideravelmente inferior ao inicialmente solicitado pelas autoridades alemãs.

Além disso, no respeitante ao financiamento da redução da produção leiteira, a possibilidade encarada pelos serviços da Comissão de financiar em primeiro lugar a erradicação da leucose bovina (referida no ponto 2.2) foi analisada no âmbito de um processo de negociação muito rápido, após o Conselho ter adoptado o Regulamento (CEE) nº 3577/90, de 4 de Dezembro de 1990, em cujos termos o regime das quotas aplicável na ex-RDA foi finalmente instituído, tendo as medidas provisórias que continham o referido regime sido já adoptadas pelo Regulamento (CEE) nº 2684/90 de 26 de Setembro de 1990.

Esta possibilidade, invalidada pelos acontecimentos, não tinha quaisquer hipóteses de ser tida em conta, já que era contrária aos vários objectivos fixados para cada acção (ver resposta global aos pontos 2.1-2.4). A sua tomada em consideração teria implicado um tratamento discriminatório dos produtores da ex-RDA relativamente ao resto dos produtores comunitários. É, pois, óbvio que prevaleceram outras considerações, surgidas durante este processo, que estavam mais em harmonia com as normas e as práticas comunitárias.

2.5. O anexo 1 acumula os valores de uma forma que a Comissão contesta, já que não tem em conta os vários objectivos de cada medida e as condições a respeitar, próprias a cada medida. A decisão política tomada pela Comissão foi a de dar uma prioridade absoluta à realização rápida dos objectivos fixados, nessa altura, para cada medida. Com o recuo do tempo, a Comissão tem todos os motivos para estar satisfeita já que os seguintes objectivos:

- redução da produção de leite,

- diminuição potencial da produção bovina,

- erradicação da leucose bovina,

- estabilização dos preços de mercado, e

- impedimento de um importante aumento das intervenções

foram plenamente atingidos a curto prazo, tendo sido limitadas as despesas comunitárias ao estrito necessário e evitadas despesas suplementares importantes, cujo financiamento teria ficado a cargo do orçamento do FEOGA.

Programa de erradicação da leucose bovina enzoótica - Land de Brandeburgo

2.7. Dado que os erros detectados pelo Tribunal na execução desta medida tiveram por consequência a sobredeclaração das despesas do FEOGA, os serviços da Comissão procederão à recuperação dos montantes em causa.

Erradicação da leucose bovina enzoótica - Pedidos suspeitos

2.8-2.9. Este caso, tal como outros semelhantes, é objecto de um acompanhamento pela Comissão. As próprias autoridades alemãs iniciaram acções judiciais contra os culpados. A última resposta das autoridades alemãs sobre as exportações originárias da ex-RDA data de 4 de Novembro de 1996.

Controlos no local efectuados pela Comissão às despesas com a erradicação da leucose bovina enzoótica

2.11. A Comissão iniciou os seus controlos in loco a partir de Abril de 1995, tendo as conclusões sido comunicadas às autoridades alemãs em Dezembro de 1995 e pedida a recuperação de 20 milhões de DM para os anos de 1991 e 1992.

2.12. Na sua resposta ao ponto 2.4, a Comissão explicou que não é mantido registo das discussões tidas a alto nível, mas só dos resultados.

Além disso, a Comissão não considera que não deva ser possível cumular várias ajudas e sublinha que as compensações finalmente pedidas pela Alemanha eram, de longe, muito inferiores às inicialmente solicitadas e foram consideradas proporcionais à realidade do mercado.

Restituições à exportação - considerações gerais sobre aspectos ligados à qualidade

2.15-2.16. A Comissão não foi consultada sobre as cláusulas comerciais em causa, dado que estas foram estabelecidas entre a ex-URSS e a ex-RDA numa data anterior à reunificação.

De qualquer modo, o único critério válido para a Comissão é o que, para a concessão das restituições à exportação, exige que o produto em causa seja de qualidade sã, leal e comercializável [artigo 13º do Regulamento (CEE) nº 3665/87]. Uma restituição não pode ser concedida ou recusada com base nas cláusulas contratuais, independentemente dos critérios de qualidade aplicados em toda a União. De modo geral, se o país comprador fixar condições especiais quanto à natureza da carne, podem ser estabelecidos certificados veterinários a seu pedido ou a pedido do exportador. Contudo, não foi formulado tal pedido e as condições nos novos Länder não eram, na altura, das mais adequadas à realização de controlos veterinários eficazes.

Dado o parecer veterinário sobre a adequação ao consumo humano da carne em causa, a Comissão não pode recusar o financiamento das restituições elegíveis a título do artigo 13º do Regulamento (CEE) nº 3665/87.

2.17. A diferenciação das restituições à exportação com base na qualidade da carne seria, em princípio, certamente desejável. Contudo, tal implicaria elevados custos de gestão e de controlo. A nomenclatura actual das restituições prevê um montante diferenciado entre, por um lado, os bovinos machos e suas carnes e, por outro, as fêmeas e suas carnes. Por si só, esta distinção já implica uma série de condicionantes administrativas, bem como importantes medidas de controlo. Para estabelecer diferenças de acordo com a qualidade da carne, seria necessário criar rubricas pautais para cada classificação de carcaça e cada corte de carne, atribuir-lhes taxas de restituição diferenciadas e introduzir medidas de controlo suplementares, designadamente em caso de exportação de pedaços desossados, que representam mais de 80 % das exportações totais de carne de bovino fresca ou congelada.

3. CONCLUSÕES

Cumulação de subsídios

3.1. O Tribunal conclui que, ao propor as medidas adoptadas na ex-RDA, os serviços da Comissão não mostraram o cuidado e a diligência que esta tarefa requeria. O Tribunal alega que a conclusão de contratos de exportação entre a ex-RDA e os seus parceiros comerciais poderia ter resolvido todos os problemas existentes.

A Comissão não partilha desta conclusão que se baseia na acumulação de ajudas para objectivos diferentes e que, na opinião da Comissão, não tem em conta nem a situação complexa e caótica prevalecente, nem os vários objectivos a atingir para resolver os problemas que a Alemanha e a Comissão deviam resolver.

Por outro lado, no ponto 2.16, o Tribunal recorda cláusulas contratuais soviéticas em cujos termos apenas é considerada admissível a carne originária das explorações isentas de leucose desde há, pelo menos, seis meses. Na medida em que os soviéticos exigiam carne proveniente de animais isentos de leucose, não é realista concluir que a restituição à exportação poderia ter tornado inútil a concessão do prémio à erradicação da leucose. Por outro lado, a existência de um contrato com a ex-URSS não oferecia, em si, nenhuma garantia quanto à exportação das quantidades em causa, que não teriam sido mobilizadas sem os financiamentos comunitários e nacionais.

No respeitante à acusação de má gestão dos fundos comunitários, a Comissão exprimeo seu desacordo e remete para as respostas dadas nos pontos 2.1 a 2.5.

Restituições à exportação

3.3. No respeitante à sugestão final do Tribunal, a Comissão concorda que seria efectivamente desejável aplicar tal política. Contudo, a Comissão considera que uma política de restituições à exportação dependentes do grau de qualidade do produto é, infelizmente, irrealista, dado que determinar com um mínimo grau de certeza a qualidade aquando da exportação implicaria controlos severos da classificação de todas as carnes.

Não existe, actualmente, nenhum outro critério a não ser o que exige uma «qualidade sã, leal e comercializável» do produto. Exceder este critério traria mais problemas do que resolveria efectivamente em termos de controlo e de gestão do regime. Tal seria muito claramente contrário à tendência de simplificação que a Comissão se esforça por adoptar em matéria de restituições à exportação. Acresce que, e não é este o menor inconveniente, seria muito difícil, neste caso, detectar e evitar as tentativas destinadas a contornar estas condições suplementares.

Não obstante, a Comissão convidará os Estados-membros a velar muito especialmente pelo respeito da condição de «qualidade sã, leal e comercializável» aquando do exarne dos documento apresentados pelos beneficiários para efeito de exportação.