DECISÃO DA COMISSÃO de 25 de Julho de 1990 relativa a um auxílio concedido pela Itália a um fabricante de produtos oftalmológicos (Industrie Ottiche Riunite - IOR) (Apenas faz fé o texto em língua italiana) (92/329/CEE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e, nomeadamente, o no 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 93o,

Tendo notificado nos termos do artigo acima referido as partes interessadas para apresentarem as suas observações e tendo em conta estas observações,

Considerando:

I

A Industrie Ottiche Riunite SpA (IOR) foi criada em 1969, quando a Filotecnica Salmoiraghi foi objecto de uma fusão com a Officine Galileo di Marghera. De 1975 a 1983, o único accionista da IOR era a Finmeccanica e de 1983 a 1986 a SOFIN, ambas propriedade da sociedade pública gestora de participações sociais IRI.

Em Outubro de 1986, a IOR foi parcialmente privatizada. 50 % das suas acções foram vendidas ao grupo privado FINALP ao seu valor nominal de 2 mil milhões de liras italianas em 15 de Outubro de 1986, tendo os activos da sua divisão de lentes de contacto sido vendidos ao grupo Ciba-Geigy. A privatização foi concluída em Março de 1989, quando a FINALP adquiriu também os restantes 50 % das acções da IOR.

Antes da sua privatização parcial, a IOR nunca tinha sido uma empresa rentável. As suas perdas ascenderam a 8,2 mil milhões de liras italianas em 1982, a 5,6 mil milhões em 1983, a 6,5 mil milhões em 1984, a 11,5 mil milhões em 1985 e a 11,9 mil milhões em 1986, o que corresponde, respectivamente, a 31 %, 18 %, 19 %, 26 % e 24 % do seu volume de negócios anual. Estas perdas foram compensadas pelo seu accionista público. As perdas sofridas pela IOR em 1985 e estimadas em 1986, até 15 de Outubro, foram cobertas por um adiantamento de 17 339,9 milhões de liras italianas da Sofin; no contexto da privatização parcial da IOR em Outubro de 1986, a Sofin renunciou ao reembolso desta quantia.

A Comissão não foi notificada desta intervenção nos termos do no 3 do artigo 93o do Tratado CEE.

II

Após ter tomado conhecimento de que a Sofin tinha concedido 17,3 mil milhões de liras italianas à IOR e que tinha renunciado ao reembolso desta quantia e considerando que estas intervenções podem constituir auxílios estatais, a Comissão solicitou ao Governo italiano que prestasse informações através de cartas enviadas em 30 de Novembro de 1987, 20 de Janeiro de 1988 e 13 de Abril de 1988.

O Governo italiano respondeu por telexes de 29 de Fevereiro e 13 de Junho de 1988, prestando informações incompletas relativas à privatização e asseverando que a intervenção da Sofin constituía uma decisão de um accionista normal e não uma forma de auxílio estatal.

Após uma primeira averiguação das informações disponíveis, a Comissão considerou que os 17,3 mil milhões de liras italianas concedidos à IOR pelo seu accionista público constituíam um auxílio estatal abrangido pela proibição constante do no 1 do artigo 92o do Tratado CEE, e que nenhuma das isenções constantes do referido artigo parecia aplicar-se. A Comissão também não podia excluir a hipótese de o financiamento da IOR após 15 de Outubro de 1986 conter elementos adicionais de auxílios estatais. Em 3 de Novembro de 1988, a Comissão decidiu, portanto, dar início ao processo previsto no no 2 do artigo 93o do Tratado CEE relativamente a estes auxílios, tendo solicitado ao Governo italiano, através de carta de 25 de Novembro de 1988, que apresentasse as suas observações.

III

Através de carta de 25 de Janeiro de 1989, o Governo italiano apresentou as suas observações no âmbito do processo. Declarou que a Sofin tinha investido aproximadamente 7 mil milhões de liras italianas na IOR em 1983/1986 a fim de melhorar a produtividade e a eficácia da empresa. Sublinhou que a Sofin, ao cobrir as perdas da IOR, tinha actuado como qualquer investidor teria feito em circunstâncias semelhantes, uma vez que a Sofin - na qualidade de único accionista da IOR até Outubro de 1986 - era em última instância responsável, nos termos da legislação italiana, pelas dívidas da IOR.

O Governo italiano também realçou o compromisso da Finalp assumido em 1986 relativamente ao saneamento da IOR, através da constituição de garantias bancárias, do investimento de 14 mil milhões de liras italianas e de processos de sinergia com outras empresas de que era proprietária.

Os resultados financeiros da IOR em 1987 testemunhavam o êxito desta reestruturação. Por conseguinte, o Governo italiano não subscreve o ponto de vista da Comissão, segundo o qual o pagamento de 17,3 mil milhões de liras italianas pela Sofin constituíu um auxílio estatal. Se, apesar disso, a Comissão considerasse esta intervenção como constituindo um auxílio, o Governo italiano considera que as isenções previstas no no 3 do artigo 92o deveriam aplicar-se, devido às similitudes deste caso com três outros referidos no décimo sétimo relatório sobre a política de concorrência (pontos 224, 227 e 229), no qual a Comissão havia encerrado o processo.

Através da carta de 16 de Fevereiro de 1989, o Governo italiano apresentou 11 anexos à sua carta de 25 de Janeiro, que continham principalmente dados factuais relativos à contabilidade e à privatização da IOR.

Em resposta a cinco perguntas adicionais da Comissão constantes de uma carta de 11 de Outubro de 1989, o Governo italiano prestou informações através de um telex de 19 de Dezembro de 1989. Estas perguntas diziam respeito a um pagamento de 5 661 milhões de liras italianas efectuado pela Sofin à IOR em 1987. Respeitavam às condições em que a Sofin tinha emprestado 6 mil milhões de liras italianas à IOR, às condições em que a Sofin tinha detido 50 % das acções entre 15 de Outubro de 1986 e 15 de Março de 1989, aos aspectos financeiros da privatização parcial em Outubro de 1986 e a outros candidatos possíveis à tomada de controlo da IOR. Nomeadamente sobre este último assunto, foram prestadas informações adicionais através de carta recebida em 12 de Junho de 1990 e numa reunião bilateral realizada em 6 de Julho de 1990.

Durante a consulta de outras partes interessadas, foram igualmente apresentadas observações por parte da Finalp, Sofin e IOR; nenhuma destas empresas considerou que as iniciativas do Governo italiano contivessem elementos de auxílio estatal, tendo defendido, como o Governo italiano, que, mesmo que se verificassem estes elementos de auxílio, estes seriam seguramente compatíveis com o mercado comum.

Os Governos de três outros Estados-membros - Alemanha, Dinamarca e Países Baixos - apresentaram observações no âmbito do processo, apoiando a decisão da Comissão no sentido de dar início ao processo.

Todas as observações apresentadas por terceiros constavam de uma carta enviada ao Governo italiano em 18 de Setembro de 1989, solicitando-lhe que apresentasse as suas observações. Estas foram enviadas à Comissão por telex de 17 de Janeiro de 1990.

IV

A concessão de fundos a empresas públicas pelo seu accionista pode envolver elementos de auxílio estatal. A fim de verificar se uma concessão deste tipo constitui um auxílio, seria conveniente em primeiro lugar, abstraindo de quaisquer elementos sociais ou de política sectorial ou regional, ponderar se em circunstâncias idênticas um accionista privado concretizaria uma intervenção deste tipo nas mesmas circunstâncias com base num expectativa de rentabilidade.

No que respeita à IOR, a Comissão assinala que as perdas acumuladas desta empresa ascendiam a 43 700 milhões de liras italianas em 1982/1986, comparadas com um capital de 4 000 milhões de liras italianas.

Na opinião da Comissão, um investidor privado não teria pago quase 11 vezes o seu investimento inicial em cinco anos, a fim de ceder metade do investimento ao seu preço nominal, tal como fez a Sofin em 1986. Por conseguinte, a concessão de 17 339,9 milhões de liras italianas pela Sofin em 1986, primeiro a título de crédito e posteriormente de subvenção, constitui um auxílio estatal.

No âmbito do processo, o Governo italiano alegou que a Sofin tinha actuado acertadamente de um ponto de vista de rentabilidade ao cobrir as perdas de IOR, dado que era o proprietário único da IOR até 15 de Outubro de 1986 e, por conseguinte, responsável perante a legislação italiana por todas as suas dívidas. A liquidação da IOR teria implicado despesas ainda mais elevadas para a Sofin.

A Comissão não pode subscrever este ponto de vista. Um investidor privado mostrar-se-ia normalmente relutante em tornar-se proprietário único e absoluto de uma empresa, no caso de tal implicar uma responsabilidade ilimitada pela mesma; assegurar-se-ia de que este risco adicional fosse contrabalançado por ganhos suplementares.

No caso da IOR, a Comissão assinala que a Finmecanica (grupo IRI) se tornou proprietária única da IOR em 1975, quando adquiriu as acções detidas pela Montedison. Em 1983, a IRI transferiu a IOR da Finmecanica para a Sofin. Nos termos das informações prestadas pela IOR, que não foram desmentidas pelo Governo italiano, a IOR nunca teve um exercício rentável entre a sua criação em 1969 e 1988, após a sua privatização parcial. Do ponto de vista da Comissão, a Finmecanica, a Sofin e, de um modo mais geral, a sociedade pública gestora de participações sociais, IRI, ao tornarem-se proprietárias únicas da IOR, aceitaram um risco que um investidor privado teria recusado. Por conseguinte, o estatuto da Sofin como accionista único da IOR em 1986 em nada altera o facto de a quantia de 17 339,9 milhões de liras italianas concedida pela Sofin em 1986 no sentido de cobrir uma parte das perdas da IOR constituir um auxílio estatal.

O outro aspecto apresentado pelo Governo italiano, pela Sofin e pela IOR dizia respeito aos compromissos financeiros da Finalp, que eram considerados como uma contrapartida das intervenções da Sofin. A Finalp financiaria nomeadamente investimentos da ordem de 14 mil milhões de liras italianas na IOR - na prática financiou mesmo 20 mil milhões de liras italianas -, tornaria a IOR de novo rentável e libertaria a Sofin das suas obrigações e garantias como accionista único da IOR.

Na opinião da Comissão, os compromissos da Finalp de restabelecimento da rentabilidade da IOR foram assumidos em benefício próprio e da IOR, mas em muito menor grau da Sofin, que se retirou completamente da IOR em Março de 1989, quando cedeu os restantes 50 % das acções da IOR à Finalp. Nesta medida, as intervenções da Finalp não desmovem a Comissão de que as intervenções da Sofin, relativas ao período anterior a 15 de Outubro de 1986, constituíam um auxílio estatal.

A Comissão verificou também se elementos de auxílio adicionais se encontravam contidos nos preços a que os activos da divisão de lentes de contacto da IOR foram vendidos à Ciba-Geigy, bem como as restantes acções da IOR à Finalp em 1986 e 1989.

A Ciba-Geigy pagou 130 milhões de liras italianas pelos activos da divisão de lentes de contacto da IOR, o que representa um preço bastante inferior ao seu valor contabilístico na altura. A Finalp pagou o valor nominal pelas acções que restavam da IOR - 1 000 por acção - em 1986 e 1989.

A Comissão sublinha que em 1986 a Sofin solicitou a um gabinete de contabilidade diferente do habitual que estabelecesse o valor teórico corrente da IOR em 31 de Dezembro de 1985. O resultado cifrou-se num valor de menos 32 455 milhões de liras italianas nessa altura.

Nesse mesmo ano, a Sofin solicitou a cinco candidatos eventuais à tomada de controlo da IOR que apresentassem uma proposta; ao fazê-lo a Sofin não impôs quaisquer condições prévias suceptíveis de influenciarem o preço proposto. Destes cinco candidatos três estavam interessados em comprar a IOR. Destes três a proposta da Finalp era a mais atractiva em termos de preço proposto, bem como de perspectivas de continuidade.

Dado que a Finalp não tinha qualquer interesse na divisão de lentes de contacto da IOR, a Sofin vendeu os activos desta divisão - que sofriam perdas mensais da ordem de 200 milhões de liras italianas - à Ciba-Geigy, o único candidato que se apresentou, tendo o preço resultado de negociações bilaterais.

Após ter examinado as informações prestadas pelo Governo italiano pela Sofin, pela Finalp e pela IOR, a Comissão aceita que as condições em que a IOR foi privatizada são comparáveis às que a Sofin poderia ter obtido no âmbito de uma oferta pública e que, por conseguinte, a privatização da IOR não implicava elementos adicionais de auxílio estatal.

Finalmente a Comissão também inquiriu sobre o período de transição compreendido entre 15 de Outubro de 1986 e 15 de Março de 1989, no qual a Sofin ainda detinha 50 % das acções da IOR, a fim de aferir se neste período a Sofin não teria financiado uma parte demasiado importante do programa de reestruturação da IOR.

O Governo italiano acentuou no âmbito do processo que a Sofin tinha recebido um dividendo fixo sobre a sua parte de 50 % na IOR, que foi fixado em 536 milhões de liras italianas para 1988 e 898 milhões de liras italianas para 1989. A Sofin também recebeu juros - equivalentes à taxa de referência concedida pelos bancos - relativos a um empréstimo de 6 mil milhões de liras italianas à IOR.

Apesar de se poder suscitar a questão de saber se o estatuto financeiro da IOR justifica o emprego da taxa de referência, a Comissão condescende em aceitar que o co-financiamento da IOR entre 15 de Outubro de 1986 e 15 de Março de 1989 não implicava elementos suplementares em termos de auxílio estatal.

Por conseguinte, a Comissão identifica um auxílio à IOR, que ascende a 17 339,9 milhões de liras italianas e que foi concedido a esta empresa em 1986.

V

Em finais de 1985, a IOR tinha 494 postos de trabalho, que se dedicavam principalmente à produção de lentes oftalmológicas tradicionais de vidro e de materiais orgânicos, bem como de lentes de contacto.

Verificam-se trocas comerciais entre os Estados-membros de lentes oftalmológicas, quer não montadas (Nimexe 9001), quer montadas (Nimexe 9004), tal como se depreende dos quadros seguintes:

Exportações de lentes (Nimexe 9001 + 9004) de Itália para outros Estados-membros

Ano Para outros Estados-membros (em milhões de ecus) Em percentagem do total das exportações intracomunitárias 1985 34,1 13 % 1986 43,7 14 % 1987 48,7 15 % 1988 50,1 15 %

Importações de lentes (Nimexe 9001 + 9004) em Itália de outros Estados-membros

Ano De outros Estados-membros (em milhões de ecus) Em percentagem do total das importações intracomunitárias 1985 29,6 12 % 1986 32,7 12 % 1987 34,2 12 % 1988 41,2 12 %

Existe concorrência entre produtores de lentes oftalmológicas. De acordo com os dados apresentados no âmbito do processo, a IOR contribuiu com 27 % para a produção de lentes em Itália, com 27,7 % em 1986 e - depois da separação da sua divisão de lentes de contacto - com 22,2 % em 1987.

Não se encontram disponíveis dados precisos relativamente à parte de mercado detida pela IOR na Comunidade. A Sofin forneceu um dado aproximativo, de acordo com o qual as vendas de lentes de contacto da IOR em 1984 ascendiam a 3,8 % do consumo total em 1983 em Itália, na Alemanha, em França e no Reino Unido. A extrapolação destes dados numa base demográfica resulta numa parte de mercado das lentes de contacto da IOR na Comunidade dos 10 em 1983/1984 de aproximadamente 3,8 %. No que se refere às lentes oftalmológicas tradicionais feitas de vidro, as vendas da IOR representavam 4,5 % do consumo nos quatro grandes Estados-membros, que podem ser extrapoladas para uma parte de mercado aproximativa de 3,8 % na Comunidade dos 10 em 1983/1984. Do mesmo modo, a sua parte de mercado de lentes plásticas foi de 7,7 % nos quatro grandes Estados-membros e de aproximadamente 6,5 % na Comunidade.

A posição tradicional das lentes de marca dispendiosas foi gradualmente desgastada por lentes alternativas menos conhecidas e mais baratas, as quais são importadas de modo crescente de países terceiros.

A Comunidade no seu conjunto é um exportador líquido de lentes oftalmológicas, apesar de a margem ser decrescente, tal como se depreende do quadro seguinte:

Exportações e importações da Comunidade de/para países terceiros

(em milhões de ecus)

Ano Exportações EUR-12 Importações EUR-12 1985 41,2 21,5 1986 38,9 22,1 1987 38,3 25,2 1988 37,8 27,9

Sempre que a assistência financeira estatal reforça a posição de certas empresas em relação à de outras que com elas concorrem na Comunidade, deve considerar-se que afecta estas outras empresas.

Por conseguinte, o auxílio que o Governo italiano concedeu à IOR afecta as trocas comerciais entre os Estados-membros e distorce ou ameaça distorcer a concorrência na acepção do no 1 do artigo 92o do Tratado CEE.

VI

Ao não notificar à Comissão a sua decisão de conceder um auxílio à IOR na fase de projecto, o Governo italiano não cumpriu as obrigações que para ele decorrerem do no 3 do artigo 93o do Tratado CEE. A Comissão - aproveitando uma possibilidade prevista no no 2 do artigo 93o do Tratado e concedida pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 12 de Julho de 1973 proferido no processo 70/72 (1) confirmado pelo acórdão de 24 de Fevereiro de 1987 proferido no processo 310/85 (2) - pode exigir aos Estados-membros que recuperem dos beneficiários auxílios concedidos sem notificação prévia e sempre que estes auxílios se revelarem incompatíveis com o mercado comum.

VII

As excepções à incompatibilidade geral dos auxílios previstas no no 2 do artigo 92o do Tratado não são aplicáveis no caso em apreço devido à natureza do auxílio que não se destina à prossecução de objectivos previstos neste número.

O no 3 do artigo 92o do Tratado inventaria os auxílios susceptíveis de serem considerados compatíveis com o mercado comum. A compatibilidade com o Tratado deve ser considerada no contexto da Comunidade no seu conjunto e não no de um único Estado-membro. A fim de assegurar o devido funcionamento do mercado comum e de ter em conta os princípios estabelecidos na alínea f) do artigo 3o do Tratado, as derrogações ao princípio enunciado no no 1 do artigo 92o estabelecidas no no 3 deste artigo devem ser interpretadas de forma restrita aquando da análise de qualquer regime de auxílio ou de qualquer regime individual.

Em especial, as referidas derrogações só podem aplicar-se quando a Comissão determinar que, na ausência do auxílio, as forças de mercado, por si só, não levariam os potenciais beneficiários a actuar de modo a contribuir para a prossecução de um dos objectivos a alcançar.

A aplicação de derrogações em casos que não contribuem para a prossecução de um tal objectivo ou quando o auxílio não é essencial para este efeito equivaleria a conceder benefícios indevidos às indústrias ou empresas de certos Estados-membros, cuja posição financeira seria beneficiada, podendo afectar o comércio entre os Estados-membros e distorcer a concorrência, sem que tal se justificasse na acepção do no 3 do artigo 92o

O Governo italiano não apresentou, nem a Comissão encontrou, qualquer justificação que levasse a concluir que o auxílio em questão é abrangido por qualquer uma das categorias de derrogações previstas no no 3 do artigo 92o

No que se refere às derrogações previstas no no 3, alíneas a) e c), do artigo 92o relativas a auxílios destinados a promover ou facilitar o desenvolvimento de certas regiões, a Comissão assinala que a IOR se situa no Porto Marghera (Veneza). O nível de vida nesta região não é anormalmente baixo e não se verifica uma situação de subdesemprego grave na acepção da derrogação prevista no no 3, alínea a), do artigo 92o, nem a região em que se situa Porto Maghera se encontra actualmente incluída entre aquelas que recebem uma assistência regional especial na acepção do no 3, alínea c), do artigo 92o Finalmente, o auxílio concedido a fim de cobrir perdas não se destina a contribuir para o desenvolvimento de certas regiões económicas, tal como consta dos princípios de coordenação dos sistemas de auxílio regional da Comissão (3).

No que diz respeito às derrogações previstas no no 3, alínea b), do artigo 92o, o auxílio a favor da IOR não se destina a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, nem a sanar uma perturbação grave da economia italiana. O Governo italiano não avançou, de resto, quaisquer argumentos a favor de um eventual aplicação destas derrogações.

No que se refere às derrogações previstas no no 3, alínea c), do artigo 92o a favor de auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum, a Comissão acentua que os auxílios concedidos em 1986 pelo Governo italiano por intermédio da Sofin à IOR decorriam de perdas sofridas por esta empresa antes de 15 de Outubro de 1986. Na ausência dos auxílios em questão, a IOR ver-se-ia obrigada a encerrar as suas instalações, permitindo a expansão dos concorrentes em Itália, noutros Estados-membros e em países terceiros.

A política consagrada da Comissão consiste em considerar que a compensação de perdas não facilita o desenvolvimento de uma actividade económica madura, mas pelo contrário que um auxílio deste tipo, mais do que qualquer outro, altera as condições das trocas comerciais na Comunidade de maneira que contraria o interesse comum. Por conseguinte, o auxílio concedido a fim de compensar as perdas da IOR não é abrangido pela derrogação prevista no no 3, alínea c), do artigo 92o

O facto de a IOR ter sido parcialmente privatizada em 1986 e posteriormente reestruturada na sequência dos esforços da Finalp em nada altera esta conclusão. Do mesmo modo, as alegadas similitudes entre este auxílio e outros processos referidos pelo Governo italiano não conduzem a uma ilação diferente. A Comissão deve verificar a compatibilidade de cada auxílio com base nos seus méritos próprios, tomando em consideração todas as particularidades do sector e da região, o tipo de auxílio e as condições comerciais e concorrenciais, que poderão conhecer alterações ao longo do tempo.

Neste sentido, nenhuma das derrogações previstas no artigo 92o pode aplicar-se ao auxílio em questão.

VIII

Em suma, o auxílio de 17 339,9 milhões de liras italianas é ilegal, na medida em que o Governo italiano não cumpriu as suas obrigações a título do no 3 do artigo 93o do Tratado CEE. Além disso, e tal como acima referido, o auxílio é incompatível, dado que não preenche as condições requeridas para beneficiar de uma das derrogações previstas no no 3 do artigo 92o do Tratado CEE.

A Comissão decidiu que no caso em apreço é conveniente não exigir o reembolso do auxílio. Esta decisão resulta do período de tempo que decorreu desde a data da tomada de conhecimento do auxílio pela Comissão e a data de adopção da presente decisão, período de tempo dificilmente justificável à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça (4) em matéria de prazos processuais,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1o

O auxílio concedido pela Itália à Industrie Ottiche Riunite em 1986 no montante de 17 339,9 milhões de liras italianas é declarado incompatível com o mercado comum. O auxílio é também ilegal por vício processual.

Artigo 2o

A República Italiana é a destinatária da presente decisão. Feito em Bruxelas, em 25 de Julho de 1990. Pela Comissão

Leon BRITTAN

Vice-Presidente

(1) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal 1973, página 813. (2) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal 1987, página 901. (3) JO no C 31 de 3. 2. 1979, p. 9. (4) Acórdão de 11 de Julho de 1979 proferido no processo 59/79 (produtores de vinho de mesa), Colectânea da Jurisprudência do Tribunal 1979, p. 2425 e acórdão de 24 de Novembro de 1987 proferido no processo 223/85 (RSV), Colectânea da Jurisprudência do Tribunal 1987, p. 4617.