Relatório sobre a actividade do Centro de Informação, Reflexão e Intercâmbio em Matéria de Asilo (CIREA) em 1994 e 1995 (Texto aprovado pelo Conselho em 26 de Maio de 1997) (97/C 191/05)

A decisão ministerial que cria o Centro de Informação, Reflexão e Intercâmbio em Matéria de Asilo (CIREA) prevê que este elaborará relatórios de actividade destinados ao Conselho. O CIREA elaborou já o relatório correspondente ao primeiro e segundo semestres de 1993 e apresenta agora o seu relatório de actividade referente a 1994 e 1995.

I. CONSIDERAÇÕES GERAIS

a) Número de reuniões

Em 1994, o CIREA realizou quatro reuniões (1) (21 de Janeiro, 23 de Setembro, 19 de Outubro e 8 de Dezembro) e em 1995 reuniu-se oito vezes (13 de Fevereiro, 5 de Abril, 4 de Maio, 1 de Junho, 7 de Setembro, 6 de Outubro, 8 de Novembro e 12 de Dezembro).

Mais especialmente a partir do segundo semestre de 1994, o CIREA multiplicou o número de reuniões e aprofundou consideravelmente os seus trabalhos mediante uma troca de impressões mais diversificada e ampla em matéria de asilo.

De um modo geral, os peritos nacionais encarregados de analisar os pedidos de asilo participam nas reuniões do CIREA. No entanto, os chefes dos organismos dos Estados-membros responsáveis pelo reconhecimento do estatuto de refugiado encontraram-se pela primeira vez em 1 de Junho de 1995 no CIREA, sob a presidência francesa.

b) Participação do ACR nas reuniões

Na sequência de iniciativas esse sentido, por parte do CIREA em primeira instância e subsequentemente confirmadas pelo COREPER (segunda parte), o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados foi convidado a assistir às reuniões do CIREA a partir do primeiro semestre de 1995. O ACR não beneficia do estatuto de observador, mas foi-lhe proposto colaborar nos trabalhos do CIREA sobre pontos específicos da sua ordem do dia.

A sua presença constituiu um útil contributo para os debates do CIREA. Além disso, o ACR apresentou contribuições por escrito relativas aos países terceiros geradores de requerentes de asilo. Essas informações foram elaboradas pelo Centro de Documentação sobre Refugiados do ACR, com base em dados do domínio público cuja origem é indicada no documento.

c) Preparação para a adesão dos novos Estados-membros

O CIREA continuou as consultas informais iniciadas em 1993 com os novos Estados-membros, candidatos à adesão à União Europeia nessa época, para se poder inteirar melhor da situação em matéria de política de asilo nesses países. O CIREA reuniu-se, pois, com os representantes da Áustria e da Suécia, tendo sido analisados a legislação interna em matéria de asilo, a estrutura institucional prevista para a tomada de decisões em matéria de asilo, o número e a proveniência dos requerentes de asilo, assim como determinados aspectos relacionados com as pessoas deslocadas da ex-Jugoslávia.

O CIREA não teve oportunidade de efectuar uma reunião com a Finlândia, mas recebeu deste Estado um documento que expunha em pormenor diversos aspectos de interesse em matéria de asilo (tratamento dos pedidos de asilo, motivação das decisões, situação dos recursos, assim como o processo de decisão em matéria de asilo).

II. ADOPÇÃO DE ACTOS RELATIVOS AO FUNCIONAMENTO DO CIREA

Durante 1994, o Conselho adoptou as seguintes decisões relativas ao CIREA:

- Processo de elaboração dos relatórios no âmbito da apreciação comum da situação nos países terceiros;

- Orientações relativas ao conteúdo dos relatórios comuns sobre os países terceiros (2);

- Normas relativas à divulgação e à confidencialidade dos relatórios comuns sobre a sistuação em determinados países terceiros (3).

III. TRABALHOS DO CIREA EM 1994 E 1995

a) Análise da situação nos países terceiros geradores de requerentes de asilo

Em 1994 e 1995, o CIREA efectuou uma análise aprofundada da situação nas seguintes regiões ou países terceiros, geradores de requerentes de asilo destinados a diversos Estados-membros:

- Albânia,

- Butão,

- Cidadãos butaneses de origem nepalesa,

- Cáucaso,

- Bulgária,

- Birmânia (Mianmar),

- Iraque,

- Repúblicas independentes (Geórgia, Azerbaijão) e Repúblicas da Federação Russa (Ossécia do Norte, Ingúchia, Chechénia),

- Roménia,

- Sri Lanka,

- Fundamentalismo islâmico (Irão, Egipto, Tunísia, Argélia),

- Turquia,

- Zaire.

O CIREA analisou igualmente determinados aspectos referentes a outros países terceiros, mas de uma forma menos aprofundada que os anteriormente citados, nomeadamente:

- Cuba,

- Burundi,

- Mauritânia,

- Ruanda,

- Serra Leoa,

- Albaneses do Cosovo.

De um modo geral, estes trabalhos foram efectuados com base nas respostas dos Estados-membros a um questionário sobre o país ou a região em causa. Foram considerados nomeadamente os seguintes aspectos:

- dados estatísticos (pedidos de asilo e percentagem de reconhecimentos),

- tipologia do pedido de asilo (perfil do requerente, como por exemplo origem étnica ou religião),

- motivos invocados,

- itinerários seguidos desde a partida do país de origem,

- apreciação do pedido tendo em conta a Convenção de Genebra (método de análise dos pedidos de asilo; noção de asilo interno; tratamento de casos específicos),

- situação existente no país de origem,

- prática da instrução de pedidos de asilo pelo Estado-membro em questão,

- medidas adoptadas no caso de não reconhecimento do estatuto de refugiado.

Em alguns casos, os Estados-membros procederam à análise da situação com base nos relatórios comuns elaborados primeiramente pelos chefes das Missões dos Estados-membros nos países terceiros em estudo e aprovados pelas instâncias da PESC. Esses relatórios permitem ter em consideração uma apreciação global no local, desde que tal se revista de interesse em matéria de asilo (4).

O Alto Comissariado para os Refugiados apresentou sistematicamente um documento de informação sobre a situação nesses países terceiros, dando relevo aos aspectos mais interessantes para o CIREA. Estes documentos foram elaborados com base em informações do domínio público disponíveis a este respeito.

Por outro lado, o CIREA beneficiou da contribuição dos relatórios de missões efectuadas no local por alguns Estados-membros. Esses relatórios têm em conta os grandes princípios que regem a organização do país e o impacte da situação sobre as pessoas que nele vivem [ver ponto III.b)].

Por último, o CIREA recebeu também relatórios elaborados por organizações não governamentais, que lhe foram enviados por iniciativa dessas organizações.

b) Missões comuns nos países de origem dos requerentes de asilo

Em 1995, o CIREA analisou a possibilidade de efectuar missões comuns, em que participariam diversos Estados-membros, nos países de origem dos requerentes de asilo. Estas missões deveriam igualmente permitir identificar melhor a situação no local, tendo em conta determinados aspectos técnicos ou gerais difíceis de apreender a partir do Estado-membro e cujo conhecimento possibilitaria uma melhor apreciação dos pedidos de asilo. Nem o CIREA nem o grupo director tiveram ainda ocasião de assumir uma posição definitiva a este respeito.

Como alternativa, ficou acordado que cada Estado-membro se comprometria a informar os outros Estados-membros sobre os resultados das missões por ele realizadas num país terceiro, na medida em que tal dissesse respeito a questões de asilo. Além disso, antes do início de cada missão, o Estado-membro em causa poderia convidar outros Estados-membros a participar nessa missão ou recolheria as perguntas ou as opiniões formuladas no CIREA pelos outros Estados-membros, de modo que estas fossem tidas em consideração durante a missão. Nessa perspectiva, ficou acordado incluir na ordem do dia de cada reunião do CIREA um ponto relativo às missões efectuadas ou a efectuar pelos Estados-membros nos países de origem dos requerentes de asilo.

Em 1995, o CIREA recebeu um relatório sobre as missões efectuadas no Sri Lanka, no Zaire e na Etiópia.

c) Intercâmbio de informações em matéria de asilo

No início de cada reunião, os membros do CIREA trocaram informações orais e escritas sobre aspectos ou evoluções ocorridas a nível interno. Esse exercício concentrou-se nomeadamente nos seguintes aspectos:

- Alterações legislativas ou administrativas em matéria de asilo verificadas ou em análise nos Estados-membros. Recorda-se a este respeito que há um número bastante elevado de Estados-membros que alteraram as suas legislações internas em matéria de asilo em vários domínios (nomeadamente os Países Baixos, a Grécia, a Espanha, a Dinamarca e Portugal). Estas alterações, que dão seguimento às já iniciadas em 1993 por diversos Estados-membros, implicaram por vezes mudanças consideráveis nas normas em matéria de asilo. Noutros casos, as alterações dizem respeito a aspectos específicos, como a ajuda ao repatriamento voluntário, as autorizações de residência a conceder aos requerentes de asilo, ou o regime de acolhimento dos estrangeiros nos centros de acolhimento;

- Jurisprudência aplicável em determinados Estados-membros;

- Regiões ou países de origem que, nos meses anteriores a cada reunião, geraram um maior número de requerentes de asilo em cada Estado-membro;

- Processos nacionais aplicáveis aos requerentes de asilo que chegam à fronteira;

- Eventuais acordos de readmissão celebrados pelos Estados-membros com países terceiros;

- Medidas adoptadas em matéria de vistos, desde que tenham implicações em matéria de asilo;

- Troca de impressões sobre o repatriamento dos requerentes de asilo recusados;

- Troca de impressões sobre a legislação aplicável nos Estados-membros relativamente à possibilidade de conceder uma autorização de residência a requerentes de asilo que não preencham as condições definidas pela Convenção de 1951.

- Pedidos de asilo apresentados nos Estados-membros por menores não acompanhados: frequência e soluções preconizadas;

- Assistência jurídica aos requerentes de asilo;

- Ensino para os filhos dos requerentes de asilo.

d) Diligências a efectuar junto das autoridades dos países terceiros

À semelhança de iniciativas iniciadas já em 1993, o CIREA reuniu os elementos necessários para que as autoridades competentes possam intervir junto das autoridades chinesas, tendo em conta o aumento do número de requerentes de asilo de origem chinesa recusados e que permanecem em situação irregular no território de alguns Estados-membros. Estas informações foram comunicadas à PESC, tendo em vista proceder a diligências concretas no local.

O CIREA procedeu a um exercício comparável no que se refere aos requerentes de asilo vietnamitas, tendo igualmente em vista intervir junto das autoridades desse país.

e) Análise do diferencial das percentagens de reconhecimento do estatuto de refugiado entre os Estados-membros

O CIREA procedeu à análise do diferencial das percentagens de reconhecimento do estatuto de refugiado entre os Estados-membros. Nessa ocasião, os Estados-membros puderam aprofundar a análise dos motivos que, em certos casos, justificam as diferenças nessas percentagens de reconhecimento entre os Estados-membros relativamente aos requerentes de asilo provenientes do mesmo país terceiro ou da mesma região. Este exercício efectuou-se igualmente no âmbito da análise da situação em países terceiros geradores de requerentes de asilo.

f) Estatísticas

O CIREA elaborou um número bastante elevado de estatísticas relativas aos requerentes de asilo que introduziram um pedido num dos Estados-membros, assim como à percentagem de reconhecimento por eles aceite. Estes dados são referentes a 1994 e 1995 e foram estabelecidos por região geográfica (mundo inteiro, Europa, Ásia, África, América e Oceânia), assim como por países terceiros que geram o maior número de requerentes de asilo na União Europeia.

Recorda-se que estas estatísticas constituem um meio de informar rapidamente os Estados-membros sobre a evolução em matéria de asilo e especialmente sobre o número de pedidos de asilo apresentados nos Estados-membros, não tendo por objectivo fornecer dados estatísticos finais a nível de cada Estado-membro.

g) Aprofundamento das questões respeitantes à posição comum relativa à aplicação harmonizada da definição do termo «refugiado», na acepção do artigo 1º da Convenção de Genebra

Em 1994 e 1995, o grupo «Asilo» analisou um projecto de posição comum relativo à aplicação harmonizada da definição do termo «refugiado», na acepção do artigo 1º da Convenção de Genebra (5).

Para organizar melhor os trabalhos do grupo «Asilo», o CIREA procedeu à análise de diversas situações:

- Tratamento dos pedidos de asilo introduzidos por pessoas originárias de uma zona de guerra civil ou de um conflito interno violento ou generalizado. Foi abordada especificamente a questão de saber se o receio de perseguição, nesses casos, se fundamentaria num dos motivos indicados no artigo 1ºA da Convenção de Genebra. Para o efeito, o CIREA teve em consideração determinados países terceiros que vivem situações de convulsão interna (Angola, Somália e Libéria);

- Aplicação do nº 5 do artigo 1ºC da Convenção de Genebra a romenos que beneficiam do estatuto de refugiado;

- Prática dos Estados-membros relativamente à aplicação do artigo 1ºF da Convenção de Genebra e lista dos instrumentos internacionais que poderão ser integrados nesse artigo.

h) Orientações sobre a divulgação e a confidencialidade dos relatórios comuns (6)

Em 1994, o Conselho definiu orientações sobre a divulgação e a confidencialidade dos relatórios comuns relativos à situação em certos países terceiros. Ficou acordado nomeadamente que:

- as autoridades nacionais competentes em matéria de asilo e de estrangeiros poderão utilizar estes relatórios, entre outros elementos de informação de que disponham,

- conforme as normas nacionais, estes relatórios poderão ser dados a conhecer às partes implicadas num litígio, em caso de recurso contra uma decisão ds autoridades competentes em matéria de asilo ou de estrangeiros.

i) Reuniões preparatórias especializadas do CIREA sobre países de origem

O CIREA iniciou uma reflexão sobre a conveniência de proceder à análise da situação de determinados países terceiros que são especialmente importantes apenas para certos Estados-membros. Esta iniciativa decorre do interesse que os Estados-membros atribuem a essa avaliação, no âmbito do CIREA. Essas reuniões seriam constituídas pelos Estados-membros que o desejassem e que nelas estivessem particularmente interessados. O CIREA ainda não tinha terminado a sua reflexão sobre esta questão em finais de 1995.

j) Compilação em matéria de asilo

O CIREA actualizou a colectânea da prática europeia em matéria de asilo, que inclui os mais importantes actos e outros textos relativos ao asilo, adoptados pelos Estados-membros antes e depois da entrada em vigor do Tratado da União Europeia.

k) Implementação da cooperação entre o CDR/ACR e o CIREA

A decisão ministerial que cria o CIREA prevê que, no âmbito do intercâmbio de informações a estabelecer entre os Estados-membros em matéria de asilo, se deverão ter em consideração os dados recolhidos pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados. Além disso, prevê-se que o CIREA deverá propor uma colaboração nesta matéria, sempre que o considerar útil.

Nesta perspectiva, o CIREA reflectiu sobre a oportunidade de criar um sistema através do qual os Estdos-membros possam consultar os dados do Centro de Documentação sobre Refugiados (CDR) do ACR, por meio de um banco de dados a instalar no Secretariado-Geral do Conselho.

Durante os debates sobre este ponto, foi lançada a ideia de se criar um sistema de intercâmbio de informações em suporte electrónico. Cada Estado-membro introduziria no sistema electrónico as questões a que gostaria que os outros Estados-membros respondessem. Essa mensagem seria automaticamente transmitida a todos os membros do CIREA simultaneamente. Cada Estado-membro esforçar-se-ia por responder nos prazos definidos pelo Estado-membro requerente. Até finais de 1995, o CIREA ainda não tinha adoptado uma posição final a este respeito.

(1) Três das quais durante o segundo semestre.

(2) JO nº C 274 de 19. 9. 1996, p. 52.

(3) JO nº C 274 de 19. 9. 1996, p. 43.

(4) Em 1994 e 1995, foram elaborados os seguintes relatórios comuns: Zaire, Albânia, Bulgária, Turquia, Sri Lanka, China, Angola, Nigéria.

(5) Este instrumento foi entretanto adoptado pelo Conselho (JO nº L 63 de 13. 3. 1996, p. 2).

(6) JO nº C 274 de 19. 9. 1996, p. 43.