Relatório Especial n.o 3/2000

sobre as medidas de ajuda ao emprego dos jovens no âmbito do Fundo Social Europeu e do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (secção "Orientação"), acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o CE)

(2000/C 100/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Introdução geral

1. As conclusões e resoluções de vários Conselhos Europeus sucessivos - Essen 1994, Madrid 1995, Florença 1996, Dublim 1996, Luxemburgo 1997, Viena 1998 - e o Tratado de Amesterdão reafirmaram o carácter prioritário da luta contra o desemprego entre as tarefas da Comunidade e dos Estados-Membros. A Parte I do presente relatório trata das medidas tomadas no âmbito do Fundo Social Europeu (FSE). A Parte II trata da ajuda proveniente do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção "Orientação". O objectivo da presente auditoria consistiu em examinar e avaliar a gestão exercida pela Comissão e por alguns Estados-Membros seleccionados relativamente a medidas inseridas no âmbito do Fundo Social Europeu (FSE) destinadas a ajudar os jovens a encontrar um emprego após terem recebido uma formação, bem como a medidas provenientes do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção "Orientação" (FEOGA-Orientação), a favor do estabelecimento de jovens agricultores na actividade agrícola.

Síntese das observações de auditoria

2. A introdução de planos de acção nacionais (PAN) permitiu coordenar e orientar as políticas do emprego. O acompanhamento e a avaliação dos efeitos do FSE durante a execução deveriam conduzir a uma melhoria regular dos resultados. A Comissão desempenhou um papel importante no desenvolvimento desta política (ponto 23).

3. Os jovens constituem um dos principais grupos-alvo da ajuda do FSE. Contudo, este grupo não está claramente definido e, por consequência, as definições dadas pelos Estados-Membros variam conforme se trate de programas operacionais (PO), de documentos únicos de programação (DOCUP) ou ainda de medidas e submedidas, situando-se a faixa etária entre os 14 e os 40 anos (ponto 24).

4. A auditoria do Tribunal e a análise efectuada pela Comissão sobre a avaliação intermédia da execução das medidas do FSE durante o período coberto pelo quadro comunitário de apoio 1994 - 1999 (QCA 2) revelaram algumas deficiências. Os objectivos não eram suficientemente claros em termos de grupos-alvo e são necessários indicadores de resultados mais significativos. Os Estados-Membros devem imperativamente tratar estes problemas e as melhorias introduzidas devem ser objecto de um acompanhamento por parte da Comissão (pontos 26, 27 e 58).

5. Verifica-se uma ausência de sinergia entre os Fundos ao nível dos programas operacionais plurifundos, entre os programas operacionais e as iniciativas comunitárias, bem como entre as intervenções nacionais. As autoridades nacionais devem garantir uma gestão coordenada dos projectos em que há um único responsável por projectos que se situam no âmbito de objectivos diferentes, o que contribuiria para melhorar a eficácia e reduzir o risco de pedidos apresentados em duplicado. A Comissão não garantiu uma integração adequada dos esforços entre as Direcções-Gerais responsáveis pelos Fundos Estruturais (pontos 30 - 34).

6. Alguns programas operacionais que se inserem no âmbito do quadro comunitário de apoio 1989 - 1993 (QCA 1) continuam por encerrar. No que se refere ao QCA 2 (1994 - 1999), continua a haver casos em que o co-financiamento nacional para as acções financiadas pelo FSE está atrasado e, por outro lado, algumas declarações enviadas por responsáveis de projectos ou por Estados-Membros à Comissão, relativas a despesas incorridas, apresentam erros significativos. As administrações nacionais ainda não aplicam correctamente as definições relativas ao "beneficiário final" e às "despesas incorridas". Acontece frequentemente que o nível das despesas de funcionamento declaradas pelos responsáveis de projectos é demasiado elevado. Apesar das disposições regulamentares na matéria, alguns Estados-Membros não procederam a auditorias e a informação acerca das irregularidades não é feita com regularidade, embora determinados elementos indiquem que estão a aumentar. Os procedimentos de selecção e de acompanhamento de projectos podem ser ainda largamente melhorados (pontos 35 - 44).

7. O sistema de gestão e de controlo de "Youthstart" melhorou durante a segunda fase (1997 - 1999) mas a sua execução continua a ser afectada por algumas das deficiências resultantes da primeira série de selecções. A segunda série de selecções não conseguiu tirar ilações da primeira, dado o reduzido número de projectos concluídos (pontos 51 - 52).

8. Houve dois elementos, nomeadamente diferenças na idade dos grupos-alvo e no número dos parceiros bem como a participação de parceiros passivos cuja contribuição não está prevista e continua a ser pouco conhecida, que tiveram efeitos negativos no estabelecimento de parcerias transnacionais válidas para "Youthstart". A dimensão dos projectos, a falta de coordenação no âmbito das parcerias e uma base de dados incompleta e pouco fiável colocaram igualmente problemas (pontos 54 - 55).

9. Não existem regras comuns relativas aos custos elegíveis da coordenação relativa a "Youthstart". A divulgação dos resultados deve ser melhorada de forma a poderem ser explorados no conjunto da UE. É quase impossível avaliar a eficácia da transnacionalidade (uma das principais razões que justificam uma iniciativa comunitária), uma vez que os diferentes projectos realizados no âmbito de uma parceria transnacional são avaliados segundo critérios nacionais (pontos 56 - 58).

10. O trabalho executado pelo Gabinete de Assistência Técnica (GAT) constituiu uma ajuda para a execução da iniciativa comunitária (IC) "Emprego". A Comissão deve tomar medidas para garantir que a experiência adquirida no âmbito da assistência técnica não se perca (ponto 59).

11. A introdução de algumas facilidades financeiras no âmbito do FEOGA-Orientação a favor do estabelecimento de jovens agricultores constitui uma medida importante na luta contra o desemprego no que se refere a este grupo-alvo. A ajuda aos investimentos agrícolas sob a forma de subsídios em capital e/ou de bonificações de juro envolve procedimentos administrativos complexos ao nível nacional e regional. A execução de medidas do FEOGA-Orientação foi atrasada devido à aprovação tardia dos programas e a lacunas do controlo interno. Os atrasos registados ao nível da execução dos projectos conduziram, em alguns casos, a uma situação em que os beneficiários deixavam de ser elegíveis (pontos 71 - 77).

12. As medidas tomadas no âmbito do FEOGA-Orientação, tal como no âmbito do FSE, revelaram a ausência de objectivos claros e de indicadores de resultados significativos (pontos 78 - 79).

Parte I FSE

Introdução

13. A ajuda do FSE aos jovens passa por dois canais principais: as intervenções do eixo central do FSE no âmbito dos diferentes objectivos (n.os 1 a 6) e a iniciativa comunitária "Emprego", cujo eixo "Youthstart" apoia projectos a favor dos jovens.

14. O FSE co-financia alguns tipos de acções executadas pelos Estados-Membros e destinadas a lutar contra o desemprego dos jovens, nomeadamente projectos que visam facultar aos jovens qualificações profissionais e melhores conhecimentos, acções de consultoria e de orientação, formas de trabalho ligadas à aprendizagem e formação, bem como subsídios aos empregadores para o pagamento de salários. São os Estados-Membros que determinam o equilíbrio entre os diferentes tipos de acções mas, de acordo com as recomendações da Comissão, os Estados-Membros manifestam cada vez mais uma tendência para integrar as acções(1).

Auditoria do Tribunal

15. A auditoria das medidas a favor do emprego dos jovens, no âmbito da qual se examinaram os aspectos ligados quer à legalidade/regularidade quer à boa gestão financeira (objectivos bem definidos, avaliação da execução, etc.), foi efectuada nos serviços da Comissão e em cinco Estados-Membros de entre os principais beneficiários (Alemanha, Espanha, França, Itália e Reino Unido). Os resultados das auditorias efectuadas relativamente à declaração de fiabilidade em 12 Estados-Membros permitiram obter provas concludentes. O Tribunal, além disso, auditou o apoio concedido à iniciativa comunitária "Emprego-Youthstart" pelo Gabinete de Assistência Técnica (GAT) responsável pelo fornecimento de assistência a todas as iniciativas comunitárias.

Educação e emprego dos jovens

16. Em 1996, 48 milhões de pessoas situavam-se na faixa etária entre os 15 e os 24 anos (o intervalo de variação utilizado pelo Eurostat para comparações estatísticas entre jovens e adultos) na União Europeia, 22 milhões dos quais (46 %) eram potencialmente activos em termos de emprego, enquanto 26 milhões seguiam cursos de formação ou estavam em estabelecimentos de ensino. Cinco milhões eram desempregados, o que correspondia a uma taxa de desemprego dos jovens de 22 %, mais do dobro da do grupo dos 25 - 59 anos. Em 1998, esta taxa continuava a ser de 19,5 %. O quadro 1 indica os valores das estatísticas do desemprego.

Quadro 1

Principais valores relativos ao desemprego

Taxas de desemprego em % da população activa

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Taxas de emprego (15 - 64 anos) ( %)

(empregados/população total)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Taxas de actividade (15 - 64 anos) ( %)

população activa/população total

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Taxas de desemprego em % da população activa

(15 - 24 anos)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

17. A importância comparativa do desemprego dos jovens está reflectida no quadro 1. Em 1998, as taxas mais elevadas de desemprego dos jovens da UE(2) encontravam-se na Grécia (29,8 %), em Espanha (35,4 %), em França (26,6 %) e em Itália (33,2 %). Durante os últimos três anos, existe uma tendência para valores inferiores do desemprego dos jovens, sobretudo em Espanha, na Irlanda, em Portugal e na Finlândia(3).

Importância orçamental

18. O montante total das despesas do FSE programadas a título de 1994 - 1999 eleva-se a 49000 milhões de ecus, aos preços de 1999. O quadro 2 indica os montantes totais dos fundos FSE programados para serem utilizados anualmente no período 1994 - 1997 no âmbito do segundo quadro comunitário de apoio (QCA 2), juntamente com os dados relativos à execução até Novembro de 1999.

19. Nas regiões dos Estados-Membros não abrangidas pelo objectivo n.o 1, as medidas do FSE inscrevem-se principalmente no âmbito do objectivo n.o 3. Este objectivo tem a finalidade de lutar contra o desemprego de longa duração e de contribuir para a inserção profissional dos jovens e das pessoas excluídas do mercado do trabalho, e ainda de promover a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres em termos de emprego. O financiamento destas medidas reparte-se, por um lado, entre as pessoas de 15 - 24 anos e, por outro, entre as de 25 - 65 anos. Em média, cerca de 37 % das despesas do eixo central do FSE, no âmbito do objectivo n.o 3, servem para financiar medidas de luta contra o desemprego dos jovens e uma percentagem idêntica para financiar medidas a favor dos desempregados de longa duração (ver quadro 3). As outras despesas do FSE a título do objectivo n.o 3 referem-se a outras medidas referentes ao eixo central, como a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, bem como as IC, os projectos-piloto inovadores e a assistência técnica.

Quadro 2

Utilização dos fundos do FSE por Estado-Membro e parcela

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 3

Repartição financeira dos eixos prioritários "jovens" e DLD (desemprego de longa duração) por Estado-Membro

Objectivo n.o 3 e percentagem de desemprego nos jovens activos por Estado-Membro

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

20. No caso dos programas operacionais (PO) que se inscrevem no âmbito do objectivo n.o 1, apesar de existirem algumas medidas que visam muito particularmente ajudar os jovens desde que deixam os estudos até encontrarem um emprego e melhorar os sistemas de ensino e de formação existentes, é impossível identificar a totalidade das despesas do FSE a favor dos jovens, uma vez que não existe uma distinção nítida entre as medidas para as diferentes faixas etárias. Com efeito, os PO estão orientados para grandes objectivos regionais, em cuja realização intervêm os três Fundos Estruturais, e não unicamente para objectivos em matéria de recursos humanos como no objectivo n.o 3.

Estratégia da UE a favor dos jovens desempregados

Estratégia do Conselho

21. Na sequência do Conselho Europeu extraordinário sobre o emprego, que teve lugar no Luxemburgo em 20 e 21 de Novembro de 1997, o Conselho devia definir orientações, de acordo com o novo título "Emprego" do Tratado de Amesterdão, que seriam tomadas em consideração nas políticas nacionais de emprego(4). As primeiras orientações sobre o emprego (para 1998) foram adoptadas em 15 de Dezembro de 1997 e, posteriormente, os Estados-Membros elaboraram e adoptaram os seus planos de acção nacionais, que foram apresentados antes do fim de Abril de 1998.

22. O Conselho adoptou quatro grandes orientações (os quatro "pilares"):

a) Melhorar a empregabilidade;

b) Desenvolver o espírito empresarial;

c) Incentivar a capacidade de adaptação das empresas e dos seus trabalhadores;

d) Reforçar as políticas em prol da igualdade de oportunidades para homens e mulheres.

Foram adoptadas dezanove directrizes em torno dos quatro pilares, que fixavam objectivos específicos e previam um acompanhamento regular. Quatro visam especialmente o emprego dos jovens(5).

Análise da Comissão sobre os planos de acção nacionais

23. O Tribunal examinou as análises efectuadas pela Comissão em 1998 sobre os planos de acção nacionais. Em Junho de 1998, a Comissão chegou à conclusão de que os planos eram vagos, o que tornava difícil verificar a existência de uma estratégia e a prioridade concedida às medidas, e se referiam a prioridades de política geral mais para "melhorar a capacidade de inserção profissional" do que elaborar planos operacionais. Além disso, a maioria dos planos não reflectia nem objectivos nem indicadores quantitativos e especificados que permitissem estabelecer os montantes da ajuda do FSE a autorizar para os realizar, o que impede qualquer avaliação da eficácia das medidas em termos de FSE. A maioria dos Estados-Membros não elaborava qualquer análise sistemática das intervenções que beneficiavam de uma contribuição do FSE. Em Setembro de 1999, na sua análise relativa ao exercício de 1998, a Comissão confirmou a ausência de objectivos concretos reconhecida pelos Estados-Membros.

Auditoria do eixo principal do FSE

Definição de um jovem

24. Ao criar uma estratégia comunitária a favor do emprego dos jovens, é necessário definir a população-alvo visada pelas medidas a tomar, mas o Regulamento (CEE) n.o 2084/93 do Conselho(6), sobre o FSE, actualmente em vigor, não prevê um limite de idade específico para os jovens - contrariamente ao artigo 2.o do antigo regulamento FSE [Regulamento (CEE) n.o 4255/88]. Segundo as constatações efectuadas durante a auditoria, a definição de um "jovem" varia entre os Estados-Membros e mesmo no interior dos Estados-Membros, conforme o Fundo, o PO ou a medida de que se tratar. Assim, em França, algumas medidas a favor dos jovens incluíam pessoas com 40 anos, ao passo que na Alemanha (Land de Brandeburgo) o limite fixado era de 27 anos e na Itália (Sicília) era de 32 anos.

Avaliação da execução

25. Conforme se referiu anteriormente, não se fixaram objectivos apropriados nem indicadores significativos de resultados. Em alguns Estados-Membros(7) as autoridades não tinham desenvolvido e aplicado devidamente nas regiões inspeccionadas um plano global que permitisse que os jovens beneficiassem de medidas do FSE a título do objectivo n.o 3. Este facto é confirmado pela análise dos planos de acção nacionais efectuada pela Comissão. Verificaram-se problemas análogos ao identificar o esforço total do FSE a favor dos jovens nas regiões inspeccionadas na Alemanha e em Itália inseridas no âmbito do objectivo n.o 1. Em Espanha, uma medida co-financiada que beneficiava de ajudas ao emprego parecia ter criado muitos milhares de empregos permanentes, nomeadamente para jovens. A maior parte da ajuda fora utilizada para converter empregos temporários em permanentes.

26. A Alemanha (Land de Brandeburgo, onde todos os anos cerca de 15000 jovens beneficiaram de subsídios de emprego mediante uma contribuição do FSE), constitui um exemplo da falta de objectivos focalizados. A ajuda é concedida à empresa de formação sob a forma de uma quantia global por estagiário, que representa entre 3000 e 7000 marcos alemães (1500 a 3500 ecus) para todo o período de formação (três anos em média). Os subsídios foram pagos sem qualquer reserva quanto aos estagiários e às profissões. Criou-se assim uma determinada mentalidade assistencial no sector privado e levantaram-se dúvidas quanto à criação de empregos suplementares (postos para estagiários). A fim de evitar efeitos de inércia no futuro, as autoridades do Land de Brandeburgo deixaram de utilizar esta medida em 1998 e concentraram os fundos em outras acções. Contudo, actualmente, cerca de 75 % de todos os aprendizes beneficiam de regimes de ajuda públicos.

27. O Tribunal examinou a análise da Comissão às avaliações efectuadas pelos Estados-Membros relativas aos jovens que beneficiam de medidas a título dos objectivos n.os 1 e 3(8). A Comissão (DG V) verificara que, para o objectivo n.o 1, os dados fornecidos por intermédio dos sistemas de acompanhamento existentes eram insuficientes para servir de base a avaliações. A análise dos programas de reforço dos sistemas educativos surtiu pouco efeito e teve pouco impacto, devendo ser estabelecida a ligação com os sistemas de formação profissional.

28. Os jovens visados pela prioridade do objectivo n.o 3 não constituem um grupo homogéneo, nem pelo seu estatuto no mercado do trabalho (desempregados de curta duração, desempregados de longa duração, aprendizes), nem pelas suas qualificações e/ou sua experiência profissional. Além disso, podem encontrar-se jovens em outros grupos-alvo, por exemplo, mulheres, pessoas vítimas de exclusão, desempregados de longa duração. No âmbito das suas avaliações relativas ao objectivo n.o 3, a Comissão verificou graves lacunas nos sistemas de acompanhamento relativamente a necessidades de avaliação. A maioria dos Estados-Membros tem dificuldade em combinar as informações provenientes de sistemas nacionais de acompanhamento diferentes com os dados geralmente não fiáveis relativos à execução do FSE.

29. O grau de realização das avaliações de um projecto e de um programa varia de um Estado-Membro para outro e de uma região para outra. A Comissão deve ajudar os Estados-Membros a definir e utilizar indicadores de resultados.

Coordenação da ajuda dos Fundos Estruturais

Sinergia entre os Fundos

30. Existem lacunas na coordenação dos serviços da própria Comissão. As direcções-gerais não têm uma abordagem comum dos PO plurifundos. As acções conduzidas nos Estados-Membros que integram os diferentes Fundos Estruturais constituem uma excepção. A Comissão deverá indicar aos Estados-Membros como melhor integrar os diferentes Fundos.

31. Os regulamentos relativos aos Fundos Estruturais(9) prevêem a coordenação entre as intervenções dos diferentes Fundos, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento (BEI), por outro. No futuro, os PAN deverão assegurar uma maior transparência do apoio dado pelos diferentes Fundos às orientações em matéria de emprego. A incidência no investimento e na criação de postos de trabalho relativamente à concessão, pela Comunidade, de bonificações de juro para empréstimos concedidos pelo BEI às pequenas e médias empresas, no âmbito do seu mecanismo de empréstimo, será tratada num outro relatório especial.

32. O Reino Unido introduziu o programa "New Deal" que constitui um complemento das medidas do FSE. A auditoria permitiu constatar que o FSE impõe uma carga administrativa maior aos gestores de projectos do que o programa "New Deal".

Sinergia entre as actividades do FSE

33. É necessário assegurar uma sinergia entre as acções do FSE e os projectos executados no âmbito do objectivo n.o 3 relativos aos recursos humanos e as acções do FSE executadas nas mesmas regiões utilizando os objectivos plurifundos. Além disso, o eixo principal do FSE e a componente FSE nas IC deverão ser geridos de forma que as ideias inovadoras beneficiem o eixo principal e que as regras de financiamento sejam coerentes.

34. Em 1997, o Reino Unido confiou a gestão do objectivo n.o 3 a serviços regionais, como já o fizera para os objectivos n.os 1 e 2. Esta mudança facilitou a concentração e a sinergia entre os objectivos mas continuam a existir deficiências ao nível dos projectos que se inserem em mais de um objectivo, porque dão lugar a uma gestão separada e não conjunta. Esta estrutura da gestão, que existe em vários Estados-Membros, deverá ser melhorada a fim de reforçar a eficácia da gestão global e de reduzir o risco de pedidos em duplicado.

Observações específicas sobre o financiamento do FSE

35. O Tribunal já indicou por várias vezes que os sistemas de financiamento e de co-financiamento do FSE apresentam lacunas. As observações formuladas seguidamente mostram que os problemas subsistem.

36. A forma como os Estados-Membros concebem o co-financiamento nacional dos projectos subvencionados pelo FSE constitui um dos factores que afectam o nível global dos montantes por eles atribuídos às acções de formação. Alguns utilizam como financiamento nacional os subsídios de desemprego e outras prestações sociais, que de qualquer forma teriam sido pagos(10). Este co-financiamento, embora em certa medida esteja em conformidade com as disposições dos regulamentos, não aumenta a contribuição financeira a favor das acções do FSE(11).

37. A fim de assegurar que as medidas que se inserem no âmbito do FSE sejam executadas nos prazos previstos e em conformidade com os programas estabelecidos, os Estados-Membros deverão controlar a utilização do financiamento e notificar os resultados das suas verificações, o que nem sempre acontece. Em França, o relatório anexo ao pedido de pagamento do saldo relativo ao objectivo n.o 3 para 1997 indicava que a taxa cumulativa de execução das medidas a favor dos jovens era substancialmente inferior à taxa que existia para os desempregados de longa duração (55,6 % contra 73 %). O Estado-Membro não formulou qualquer comentário a este respeito no seu relatório e a Comissão não procedeu ao respectivo acompanhamento.

38. Em Itália, no caso do PO relativo à Sicília, a medida a favor dos jovens desempregados que procuram um emprego inclui uma dotação de 222,7 milhões de ecus para o período 1994 - 1999, o que representa 51,4 % do montante total a título do PO. Em 31 de Dezembro de 1997, a taxa de execução tinha apenas atingido 41 % (92,3 milhões de ecus). O relatório das autoridades regionais anexo ao pedido de pagamento não incluía qualquer explicação e não havia qualquer prova de que a Comissão tivesse assegurado o seu acompanhamento.

39. Na Sicília, segundo a autoridade responsável pela certificação ao nível regional, as declarações anuais de despesas foram elaboradas baseando-se em pagamentos que os promotores de projectos declararam corresponder a facturas regularizadas. Os resultados da auditoria evidenciam que isso não corresponde à realidade:

- uma parte das despesas declaradas pelos promotores (40 %) não correspondia a facturas regularizadas,

- além disso, a verificação da contabilidade regional relativa a 1995 e 1996 mostra que, neste período, houve um atraso no pagamento do co-financiamento nacional. Esta observação mostra que ainda persiste um problema já evocado pelo Tribunal, apesar dos esforços empreendidos pela Comissão.

40. O pedido de pagamento do saldo a título do objectivo n.o 3 para 1997 foi apresentado pelas autoridades francesas à Comissão em 29 de Junho de 1998. Em 16 de Setembro de 1998 procedeu-se a uma alteração, que aumentou o montante total certificado de 21,2 milhões de francos franceses (3,2 milhões de ecus). Ao mesmo tempo, efectuaram-se alterações que reduziam os montantes devidos para 1994, 1995 e 1996, como resultado de o número de beneficiários ser inferior ao indicado primeiramente. Estas deficiências ao nível do sistema de registo inicial e de notificação foram corrigidas após as actividades de controlo ex post efectuadas pelo Estado-Membro. Além disso, qualquer receita proveniente dos projectos co-financiados pelo FSE deveria ter sido deduzida dos custos elegíveis totais declarados. A declaração relativa ao exercício de 1997 apresentava receitas de 291,8 milhões de francos franceses (44,5 milhões de ecus), que deveriam ter sido deduzidas do montante total das despesas elegíveis declaradas, mas que não o foram.

41. As autoridades do Reino Unido concedem um subsídio a quem procura emprego (que pode ser assimilado a um subsídio de desemprego). As regras aplicáveis ao pagamento deste subsídio prevêem, entre outras coisas, que o requerente deva estar disponível para trabalhar. O beneficiário perde o seu direito ao subsídio se trabalhar durante mais de 16 horas por semana. A formação e o trabalho (incluindo o trabalho não remunerado) destinados a pôr em prática a formação teórica recebida, bem como os estudos seguidos a título privado, sempre que limitem a disponibilidade do estagiário, são tomados em consideração nesta regra das 16 horas. Esta situação tem uma incidência no tipo de cursos organizados para as pessoas que requerem o subsídio a título de procura de emprego na medida em que, regra geral, não excedem um total de 16 horas por semana, a fim de evitar que os estagiários percam este subsídio. Cursos limitados a 16 horas por semana podem nem sempre constituir a forma mais eficiente e eficaz de formação.

42. É necessário garantir que os custos dos projectos imputados a despesas de funcionamento sejam razoáveis e representem uma boa relação custo/eficácia. A redacção das disposições regulamentares relativas às despesas de funcionamento(12) deixa uma margem de interpretação aos Estados-Membros e aos gestores de projectos. Estas despesas variam em função do tipo de projecto; representam assim uma maior proporção de despesas para projectos de orientação e de consultoria e muito menor para projectos de atribuição de ajuda ao emprego. O Tribunal examinou uma amostra de pedidos a fim de medir a importância das despesas de funcionamento. Em alguns Estados-Membros, como a França e a Alemanha, as autoridades utilizam montantes teóricos por estagiário-hora e, nestas circunstâncias, é impossível determinar os montantes atribuídos a título de despesas de funcionamento.

43. Em alguns projectos alemães efectuados no Land de Brandeburgo não tinham sido imputadas despesas de funcionamento, ficando o custo a cargo da administração e, em geral, estas despesas eram inferiores a 10 %. No caso do PO gerido pelo Ministério italiano da Universidade, verificou-se que as despesas gerais da Universidade de Catânia (Sicília) correspondiam a 32,7 %. No Reino Unido, a percentagem requerida para um projecto destinado a um estabelecimento de ensino superior era de cerca de 30 %. Em geral, as despesas de funcionamento dos projectos situam-se, no Reino Unido, entre 28 % e 50 %.

44. A auditoria do Tribunal detectou um determinado número de lacunas em relação à gestão dos projectos FSE efectuada pelas autoridades nacionais. Estas observações referiam-se quer à legalidade e regularidade das operações, quer à boa gestão financeira das operações, por exemplo:

- atrasos na execução e encerramento dos programas operacionais,

- incumprimento da exigência de declarar as despesas elegíveis incorridas,

- deficiências na gestão dos projectos plurianuais,

- não uniformidade na aplicação dos regulamentos, o que conduz a uma desigualdade de tratamento entre os Estados-Membros,

- deficiências nos sistemas de apresentação dos pedidos, o que aumenta o risco da declaração de despesas não elegíveis,

- actividade de auditoria inadequada e falta de controlo das irregularidades,

- deficiências nos procedimentos de selecção e acompanhamento dos projectos.

A Comissão deverá examinar a possibilidade de elaborar, no âmbito de um exercício-piloto, uma lista das pessoas desempregadas e das ofertas de emprego, a fim de melhor orientar o financiamento do FSE e o esforço global do emprego.

Iniciativa "Emprego-Youthstart"

45. Esta secção do presente relatório examina a execução do eixo "Youthstart" da IC "Emprego"(13). No período 1994 - 1998, houve duas fases de selecção durante as quais foram seleccionados 1306 projectos. A amostra do Tribunal referia-se à primeira fase, em que foram aceites 495 projectos. Os auditores do Tribunal seleccionaram quatro parcerias transnacionais que cobrem os cinco Estados-Membros e visitaram cada um dos parceiros (nove ao todo) para avaliar a execução.

Função e objectivos de "Emprego-Youthstart"

46. "Youthstart" é um dos quatro eixos do programa "Emprego" da iniciativa comunitária(14). Tem o objectivo de ajudar os Estados-Membros a desenvolver projectos que visam a integração dos jovens que não possuem habilitações de base ou formação no mercado de trabalho e apoiar o desenvolvimento de redes de parcerias e o intercâmbio de experiências. Estes projectos financiados no âmbito da IC "Emprego" devem caracterizar-se por vários aspectos como transnacionalidade, inovação, abordagem da base para o topo, efeito multiplicador e complementaridade com outras acções comunitárias na mesma área.

47. A execução das iniciativas comunitárias é principalmente da responsabilidade dos Estados-Membros, que instauraram, neste contexto, estruturas nacionais de apoio (que são gabinetes de assistência técnica nacionais ou por vezes regionais). A função da Comissão inclui a coordenação e o acompanhamento da execução nos Estados-Membros. Para poder assumir esta função, a Comissão celebrou um contrato de assistência técnica financiado por dotações da parte B do orçamento no valor de 5,6 milhões de ecus por ano, renovável quatro vezes (o que representa um montante total de 28 milhões de ecus).

Importância orçamental

48. O financiamento comunitário da iniciativa "Emprego" representa 1835 milhões de ecus (ao preço de 1996) para o período 1994 - 1999 e a contribuição relativa a "Youthstart" eleva-se a 441 milhões de ecus (24 %). O quadro 4 reflecte a execução orçamental do eixo "Youthstart" por Estado-Membro. É possível gastar um montante máximo de 4 % a título da assistência técnica nos Estados-Membros, para apoiar a preparação e a execução dos projectos. Do mesmo modo, deverá poder seguir-se uma abordagem coordenada.

Quadro 4

Execução orçamental do programa "Youthstart"

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Auditoria da execução do programa "Youthstart"

Limite de idade aplicável ao programa "Emprego-Youthstart"

49. Numa comunicação aos Estados-Membros(15), a Comissão define o grupo-alvo como sendo constituído por jovens de menos de 20 anos mas esta disposição é susceptível de ser alterada: "Em circunstâncias excepcionais e devidamente justificadas, os Estados-Membros podem incluir jovens com mais de 20 anos...". Alguns Estados-Membros alteraram o limite de idade aplicável a "Youthstart"; foi o caso da Alemanha (Brandeburgo) que admitiu nos projectos jovens até 26 anos de idade, da Grécia que fixou o limite de idade em 24 anos e da Áustria que, em alguns casos, aplicou a medida a jovens de 15 - 17 anos.

Procedimento de selecção

50. Os projectos são seleccionados pelos Estados-Membros. Os gestores dos projectos seleccionados estabelecem em seguida contacto entre si, a fim de criar parcerias transnacionais. O gabinete de assistência técnica da Comissão criou, para facilitar a procura de parceiros, uma base de dados designada "módulo consolidado" que contém algumas informações(16) sobre cada projecto. No total, foram seleccionados 486 projectos durante a primeira fase de selecção que teve lugar em 1995 e 804 durante a segunda fase, em 1997.

51. O procedimento de selecção adoptado para a segunda fase de projectos financiados no âmbito da iniciativa comunitária "Emprego" registou progressos consideráveis ao nível da coordenação entre os Estados-Membros, em especial devido à introdução de um calendário comum e à adopção de uma base de dados comum destinada a lançar os fundamentos das parcerias transnacionais, e ao nível da supressão da obrigação de indicar antecipadamente os parceiros transnacionais. Contudo, existem outros elementos que afectam negativamente a execução do projecto:

a) Poucos são os Estados-Membros que exigem que a proposta indique a identidade dos dois outros parceiros e apresente uma descrição dos trabalhos que os parceiros propostos devem executar;

b) O FSE poderia ser utilizado para financiar a procura de projectos em parceria. Seis Estados-Membros procederam deste modo, mas os montantes atribuídos aos projectos variavam entre 2500 ecus na Bélgica e 14000 ecus no Reino Unido, o que determina uma desigualdade de tratamento entre os gestores de projectos;

c) A Comissão não deu orientações sobre os montantes a disponibilizar para a cooperação transnacional. Esta lacuna conduziu a diferenças consideráveis entre os montantes de que os promotores de projectos podiam dispor para a preparação da parceria transnacional.

52. O sistema de selecção ainda não contribui suficientemente para a criação de parcerias transnacionais válidas. No momento actual, não está devidamente assegurada uma coordenação de todas as parcerias transnacionais, incluindo a planificação, o orçamento, a avaliação, a execução e a difusão. A dimensão transnacional consiste frequentemente numa visita aos parceiros e numa troca de informações sobre as actividades efectuadas. É raro que se realize um projecto comum.

Ausência de informações fiáveis

53. As informações relativas às parcerias transnacionais, que figuram no "módulo consolidado" criado pelo gabinete de assistência técnica da Comissão, não são fiáveis uma vez que se baseiam em dados fornecidos relativamente a cada projecto distinto e não a parcerias transnacionais. Alguns projectos indicavam parcerias com outros projectos, mas estes parceiros não apresentavam informações análogas relativas a estas parcerias. Nestas condições, a Comissão ignora o número de parcerias constituídas ou mesmo de projectos em curso no seio destas parcerias. Certos índices que denotam a falta de fiabilidade dos sistemas, tais como o facto de sete projectos na primeira fase e 87 na segunda terem sido financiados embora tivessem sido registados como não tendo qualquer parceiro, não foram objecto de qualquer acompanhamento. Dado que a cooperação através das parcerias transnacionais constitui um dos elementos fundamentais das IC, esta manifesta falta de informações de base revela uma deficiência capital do sistema, que deve ser corrigida.

54. Uma vez criada uma parceria transnacional, pode acontecer que um ou vários parceiros interrompam o seu projecto. Em geral, esta informação não figura na base de dados. As instâncias responsáveis pela execução das IC não estão portanto informadas da evolução da parceria. Algumas parcerias apresentavam projectos associados que não tinham sido seleccionados pela estrutura nacional de apoio. Estes parceiros, que não foram previamente aprovados, não beneficiam de financiamento no âmbito de "Youthstart"; porém, embora os parceiros possam participar activamente num projecto seleccionado, não existe qualquer informação exaustiva sobre estes parceiros ao nível das estruturas de gestão de "Youthstart". Na realidade, os diferentes parceiros nem sempre sabem que há alguns que intervêm no projecto e que não obtiveram aprovação.

55. O Tribunal já observou(17) que é lamentável que os parceiros transnacionais não responsabilizem um dos parceiros pela coordenação e gestão da parceria.

Coordenação e difusão

56. A interpretação de custos elegíveis varia consoante os Estados-Membros. Assim, num Estado-Membro, o custo correspondente à contribuição de um coordenador externo não é elegível, embora o seja em outros casos. Isto conduziu, no caso de uma das parcerias que foram objecto da auditoria, a uma situação em que os custos de coordenação foram pagos pelo projecto num Estado-Membro, tendo sido posteriormente objecto de um pedido de reembolso num outro Estado-Membro.

57. A divulgação desempenha um papel importante para obter um efeito multiplicador, mas não se prevê que cada projecto tenha um orçamento específico para este tipo de actividades. É essencialmente considerada pelos gestores de projectos como sendo da responsabilidade da estrutura nacional de apoio; porém, esta última não procede a uma divulgação sistemática. A Comissão deverá encorajar mais a abordagem que consiste em procurar activamente as oportunidades de pôr em prática os resultados de um projecto ao nível do conjunto do FSE.

Avaliação intermédia

58. Os principais resultados da auditoria do Tribunal foram confirmados pela avaliação intermédia da Comissão, que apresentou as seguintes conclusões:

a) Verificaram-se atrasos ao nível do arranque dos projectos, embora houvesse uma melhoria ao nível dos projectos seleccionados na segunda fase de selecção;

b) Houve uma grande carga de trabalho administrativo, devido à natureza do processo de selecção;

c) Verificaram-se problemas no desenvolvimento das parcerias transnacionais;

d) A estratégia em matéria de divulgação de resultados deve ser reforçada;

e) Verificaram-se procedimentos de acompanhamento inadequados por parte de alguns Estados-Membros;

f) É necessário um esforço acrescido para estabelecer indicadores de resultados.

Assistência técnica

59. A Comissão não criou um procedimento específico com vista a assegurar o acompanhamento do conjunto dos montantes pagos a título da assistência técnica das IC nos Estados-Membros. Deverá instituir-se um sistema destinado a acompanhar a execução destas despesas.

60. A data-limite imposta à Comissão e aos Estados-Membros para autorizar despesas a título das IC é 31 de Dezembro de 1999. A data-limite aplicável à execução dos projectos é 31 de Dezembro de 2000 e a data-limite para a apresentação definitiva do pedido de reembolso pelos Estados-Membros é 30 de Junho de 2001. Como o contrato de assistência técnica termina antes da conclusão dos projectos, a Comissão deverá garantir que esta situação não tenha um efeito negativo na finalização desta iniciativa comunitária.

Parte II FEOGA-Orientação

Introdução

61. De acordo com o Eurostat(18), a União Europeia dos "Quinze" possuía em 1997 cerca de 7 milhões de explorações agrícolas, dos quais 6,8 milhões estavam na posse de agricultores privados. Mais de 55 % dos agricultores ultrapassavam os 55 anos e apenas 7,6 % tinham menos de 35 anos, enquanto 28,4 % tinham uma idade superior a 65 anos (ver quadro 5).

Quadro 5

Número de agricultores por faixa etária na União Europeia

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62. A percentagem média dos empregos no sector da agricultura passou de 5 % da população que estava em idade de trabalhar (pessoas entre os 15 e os 64 anos) em 1985 para 3,1 % em 1997 (ver quadro 6) e variou em 1997 de 11,4 % na Grécia para 1,3 % no Reino Unido e na Bélgica. O quadro 7 mostra o número de jovens agricultores que recebem ajuda no âmbito das medidas correspondentes de 1994 a 1997.

Quadro 6

Desemprego total no sector agrícola em percentagem da população total em idade activa (15 - 64 anos)

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63. As dificuldades de ordem administrativa e financeira a que os jovens devem fazer face para instalar uma exploração agrícola são agravadas por graves problemas sociais e estruturais. A compra ou o arrendamento de terras produtivas, as melhorias técnicas e os investimentos com vista a uma especialização da actividade e a compra de quotas de produção destinadas a aumentar a competitividade da exploração representam montantes consideráveis. Em algumas regiões rurais, a ausência de serviços sociais essenciais (saúde, educação, lazer, transporte, etc.) determina um fenómeno de despovoamento. Além disso, as condições de trabalho difíceis e os rendimentos incertos tornam as previsões agrícolas menos atractivas para os jovens.

64. A União Europeia introduziu um determinado número de medidas destinadas, em especial, a ajudar os jovens agricultores. As mais importantes são as financiadas no âmbito do objectivo n.o 5 a) (melhoria das estruturas agrícolas), que visam ajudar os agricultores na instalação de uma exploração agrícola. O Regulamento (CE) n.o 950/97 do Conselho [que altera o Regulamento (CEE) n.o 2328/91] prevê uma ajuda para a primeira instalação dos jovens agricultores (com menos de 40 anos), através de um regime de ajuda ao investimento nas explorações agrícolas, que inclui ajudas ao investimento sob a forma de um subsídio em capital ou de bonificações de juro (artigo 7.o), ajudas para a instalação sob a forma de um subsídio em capital (artigo 10.o) e ajudas suplementares para os investimentos (artigo 11.o). Estas disposições, que visam melhorar a viabilidade das explorações agrícolas, destinam-se aos exploradores agrícolas existentes bem como aos jovens agricultores que se instalam pela primeira vez no sector agrícola. Em 1997, o número de jovens agricultores com menos de 35 anos era de 521810(19). A ajuda atribuída nos termos dos artigos 10.o e 11.o, de acordo com os dados da Comissão, representou no total 956,8 milhões de ecus para o período 1994 - 1997. Cerca de 25000 jovens agricultores beneficiam desta ajuda todos os anos. Para beneficiar das ajudas ao investimento, os exploradores agrícolas devem apresentar e fazer aprovar um plano de melhoria material (PMM) (ver quadro 8).

Quadro 7

Regulamento (CE) n.o 950/97 - Ajudas à instalação dos jovens agricultores (artigo 10.o) - Ajudas suplementares para os investimentos dos jovens agricultores (artigo 11.o)

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Quadro 8

Ajudas financeiras para a instalação de jovens agricultores na União Europeia

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65. Esta ajuda deverá respeitar os princípios de reforma da PAC, nomeadamente a racionalização das estruturas agrícolas e a limitação de excedentes.

Auditoria do Tribunal

66. O presente capítulo examina as medidas tomadas pela Comissão em coordenação com os Estados-Membros para garantir a eficácia da gestão dos recursos do FEOGA-Orientação destinados a ajudar os jovens agricultores no seu desejo de fazer da agricultura a sua principal actividade económica. A auditoria examinou simultaneamente a boa gestão financeira e os aspectos da legalidade/regularidade.

67. A auditoria foi efectuada na Comissão (DG VI) e em cinco Estados-Membros (Alemanha, Espanha, França, Irlanda e Itália), incidindo nas regiões do objectivo n.o 1 e baseou-se no exame de uma amostra representativa de beneficiários finais.

Aplicação dos artigos 10.o, 11.o e 26.o a 28.o do Regulamento (CE) n.o 950/97 do Conselho

68. As autoridades nacionais publicaram algumas orientações ao aplicarem o Regulamento (CE) n.o 950/97. O quadro 8 apresenta as diferentes opções e os montantes máximos que os beneficiários elegíveis podem obter quando solicitam uma ajuda para instalação. O montante da ajuda varia entre as diferentes regiões de um mesmo Estado-Membro.

69. Entre 1994 e 1997, todos os Estados-Membros aplicaram o regime de ajuda no âmbito do artigo 10.o, excepto o Reino Unido e os Países Baixos. No final de 1997, o número total de beneficiários a título do artigo 10.o era de 87281 (ver quadro 7, nota n.o 4). Este número tende a aumentar na Grécia, em Espanha, na Irlanda, em Portugal e especialmente em França, mas tende a diminuir na Alemanha e na Áustria. A França conta com o maior número de jovens agricultores que beneficiam de ajuda (37 %), seguida pela Espanha (18,4 %) e pela Alemanha (12,7 %), enquanto a Itália representa apenas 4,6 %. A título do artigo 11.o, 34259 jovens agricultores receberam ajuda no mesmo período, encontrando-se a maioria em Espanha (20,6 %), em França (30 %) e em Portugal (11,8 %) (ver quadro 7).

70. Há uma preferência pelas subvenções directas em relação às bonificações de juro para os empréstimos contraídos. Uma das razões dadas para explicar este fenómeno é que as subvenções directas não implicam procedimentos administrativos demorados e complexos nem os controlos necessários no caso das bonificações de juro.

71. Contudo, o Tribunal observou repetidamente, a última vez no seu relatório anual relativo ao exercício de 1997 (ponto 3.21) que, de modo geral, nas ajudas estruturais, era conveniente atribuir uma função adequada aos empréstimos e coordená-los com os subsídios. Nestas condições, uma aplicação mais rigorosa das disposições do n.o 1, alínea c), do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 950/97 reforçaria ainda a eficácia da coordenação entre os empréstimos e os subsídios como instrumentos de ajuda aos jovens agricultores [no âmbito do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 950/97].

Definição da data de "primeira instalação"

72. Nos termos do n.o 1, alínea c), do artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 950/97, "os Estados-Membros podem conceder ajudas para a primeira instalação aos jovens agricultores que não tenham atingido a idade de 40 anos na condição de que a qualificação profissional do jovem agricultor atinja um nível suficiente à data de instalação ou, o mais tardar, dois anos após a instalação". Todavia, a circular regional de execução em vigor na Sicília (documento aprovado pela Comissão) dispunha que, para ser elegível para a ajuda do FEOGA-Orientação, o explorador agrícola devia ter atingido a qualificação profissional o mais tardar dois anos após a notificação pelas autoridades regionais da concessão da ajuda. Tendo em conta que a notificação da decisão da concessão da ajuda pelas autoridades regionais ao beneficiário registava um atraso que ia até dois anos, os beneficiários terminaram a sua formação profissional após a data-limite e três dos seis beneficiários inspeccionados na Sicília não deviam ter sido considerados como elegíveis (por terem obtido a sua qualificação profissional passada a data-limite regulamentar de dois anos a contar da data da instalação). Um não tinha sequer obtido a qualificação exigida.

73. As autoridades regionais de Andaluzia interpretaram a noção de primeira instalação como a data da decisão de concessão da ajuda. Esta interpretação não está em conformidade com as orientações nacionais definidas pelo Ministério da Agricultura. Por outro lado, a verificação da data de início aplicável à formação profissional torna-se ainda mais difícil.

Impossibilidade de detectar os subsídios de bonificação de juros

74. Os artigos 10.o e 11.o do regulamento permitem, em determinadas condições, aos beneficiários das ajudas para jovens agricultores, combinar um prémio único e uma bonificação de juros para empréstimos contraídos. Os Estados-Membros que utilizam esta facilidade apresentam anualmente um pedido de reembolso ao FEOGA-Orientação da sua quota parte da bonificação de juros incorrida.

75. Assim, em França, os bancos credenciados apresentam contas às autoridades francesas responsáveis pela gestão, onde estão facturadas as bonificações de juro. Todavia, as autoridades francesas são reembolsadas pelo orçamento FEOGA, não na base das despesas incorridas (declaradas pelos bancos) como estipulado no artigo 21.o do Regulamento (CEE) n.o 2082/93(20), mas na base de um cálculo matemático independente efectuado pelas próprias autoridades (DDA)(21). O mesmo se passa em relação aos empréstimos concedidos a título do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 950/97, que não visa os jovens agricultores.

Sistemas de controlo interno

Dificuldades de programação, atrasos e deficiências do controlo interno

76. A aprovação tardia pela Comissão, em 28 de Setembro de 1995, dos programas operacionais determinou a aplicação tardia das medidas em causa. Na Sicília, a execução de medidas destinadas a jovens agricultores (artigos 10.o, 11.o e 28.o) representou, em 1995, 1, 3 % do montante total das despesas, comparativamente ao objectivo inicial de 50 %.

77. Em Espanha, quando da auditoria relativa aos procedimentos de certificação das despesas entre os níveis regional, nacional e comunitário, o Tribunal detectou erros nas declarações apresentadas em 1997 pelas autoridades nacionais relativas à aplicação dos artigos 10.o e 11.o do Regulamento (CE) n.o 950/97 na Andaluzia.

Avaliações

78. Em Espanha, estava previsto pelo Estado-Membro uma avaliação da execução do Regulamento (CE) n.o 950/97 para 1999. Determinadas conclusões sobre a avaliação intermédia do PO no seu conjunto revelam a ausência de indicadores homogéneos e mencionam que a eficácia do PO é medida exclusivamente na base do grau de execução financeira e não do efeito real das acções.

79. Em Itália, foi publicado em Agosto de 1998 um relatório de avaliação relativo à execução do Regulamento (CE) n.o 950/97, que se referia apenas às regiões italianas não incluídas no objectivo n.o 1. Na Irlanda, um estudo de avaliação relativo ao período 1994 - 1996, publicado em Fevereiro de 1997(22), afirmava que o regime de ajuda para a primeira instalação não tinha contribuído significativamente para transferências antecipadas de explorações para jovens agricultores. Este estudo conclui que, embora o regime tenha efectivamente como objectivo principal contribuir para a inserção dos jovens na agricultura, é muito difícil encontrar um efeito real acrescentado pelo regime.

Parte III Conclusões

80. O Tribunal já observou, no seu relatório anual relativo ao exercício de 1995 (JO C 340 de 12.11.1996, capítulo 6, ponto 6.135) que a planificação e utilização dos recursos atribuídos à política social europeia não estavam especificamente orientadas para a realização dos objectivos prioritários de luta contra o desemprego e preconizou uma reavaliação exaustiva dos métodos utilizados pela Comissão e pelos Estados-Membros para orientar e distribuir a ajuda. As auditorias efectuadas em 1998 mostraram que continua a haver importantes problemas ao nível da execução do Fundo Social Europeu. É impossível apreciar o impacto do FSE na luta contra o desemprego dos jovens, que representa segundo as estimativas 40 % das despesas do FSE. A Comissão e os Estados-Membros devem continuar a melhorar a orientação a dar ao financiamento bem como a definição de objectivos precisos e assegurar a existência de dados fiáveis disponíveis e uma integração das várias formas de contribuições financeiras. Este tipo de melhorias deve permitir que os Fundos Estruturais tenham um melhor impacto.

81. A avaliação intermédia teve, no essencial, um impacto muito fraco na execução desta política durante o período de programação actual (1994 - 1999). A Comissão e os Estados-Membros devem proceder com maior eficácia ao nível da execução do processo de avaliação, que deverá incluir a partir de agora uma avaliação final das medidas, se quiser exercer uma influência na política durante o próximo período de programação.

82. As constatações da auditoria relativa ao financiamento a cargo do FSE revelam que é necessário um maior esforço para determinar melhorias substanciais ao nível da execução das acções do FSE a favor dos jovens pelos Estados-Membros. Trata-se essencialmente de uma melhoria dos procedimentos de selecção e de acompanhamento dos projectos, da supressão dos problemas ligados ao financiamento de cursos plurianuais e à inadaptação de algumas regras nacionais com impacto nos projectos do FSE, de uma aplicação correcta da definição de "beneficiário final" e de "despesas incorridas" e de um melhor controlo das despesas de funcionamento, que atingem frequentemente níveis elevados. A Comissão e os Estados-Membros devem procurar os meios de assegurar que o nível das despesas de funcionamento declaradas pelos responsáveis de projecto se justifica.

83. O Tribunal assinalou, no seu relatório anual relativo ao exercício de 1995 (JO C 340 de 12.11.1996, capítulo 6, ponto 6.136), que não existiam sanções eficazes contra os Estados-Membros que não preenchiam as condições para poder beneficiar de uma subvenção comunitária e que o sistema de recuperação dos montantes indevidamente pagos devia ser melhorado. A partir dessa data, a Comissão melhorou em certa medida o controlo financeiro mas a questão das sanções continua por resolver.

84. É necessário melhorar a sinergia e coordenação das acções plurifundos durante o próximo período de programação. Deverá haver um esforço no sentido de simplificar as estruturas e os procedimentos administrativos ao nível da Comissão e dos Estados-Membros. As estruturas de gestão deverão garantir uma coordenação eficaz entre os Fundos Estruturais, e no seio dos mesmos, e com o Banco Europeu de Investimento (BEI). Este tipo de melhorias é necessário para conseguir uma abordagem da intervenção melhor coordenada e melhor integrada no âmbito dos Fundos Estruturais. A regra actual dispõe que as acções estruturais sejam programadas separadamente por cada ministério.

85. Não se deu a devida atenção, em casos isolados, ao tipo de financiamento - subsídios, empréstimos ou bonificações de juro. A tradição, que existe desde a criação dos Fundos Estruturais, que consiste em recorrer a subsídios, foi reforçada. Algumas alterações nas condições de base, que puderam ter ocorrido entretanto, não são tomadas em consideração.

86. A execução da IC "Emprego-Youthstart" revelou um determinado número de deficiências. A falta de dados relativos aos projectos, associada a deficiências que afectam a gestão dos Estados-Membros e da Comissão, incluindo o contrato de assistência técnica, reduziu a eficácia da iniciativa. A Comissão deverá ter uma acção mais activa em matéria de coordenação.

87. O Tratado(23) estipula, entre outras coisas, que, na elaboração da política agrícola comum, tomar-se-á em consideração a natureza particular da actividade agrícola decorrente da estrutura social da agricultura. O Tribunal não pôde constatar a existência de um plano ou de uma estratégia global no que se refere à contribuição financeira consagrada pelo FSE e pelo FEOGA-Orientação a favor dos jovens agricultores. Ainda não é conhecido qualquer impacto desde 1994.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 26 e 27 de Janeiro de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) a) Aconselhamento para identificar as possíveis bacias de emprego e elaboração de um plano para as pôr em prática;

b) Orientação para ajudar a realizar o plano, incluindo conhecimentos linguísticos e técnicas de entrevista;

c) Prosseguimento do ensino, da formação ou do emprego, se necessário, com subsídios.

(2) Eurostat, base de dados New Cronos.

(3) Convém observar que a idade em que termina a escolaridade obrigatória varia de um Estado-Membro para outro.

(4) O artigo 128.o do Tratado CE (antigo artigo 109.oQ) estipula que "o Conselho Europeu procederá anualmente à avaliação da situação do emprego na Comunidade e adoptará conclusões nessa matéria com base num relatório anual conjunto do Conselho e da Comissão". Sob proposta da Comissão e após consulta ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social, o Conselho definirá anualmente as orientações que os Estados-Membros devem ter em conta nas respectivas políticas de emprego (isto é, nos planos de acção nacionais para o emprego).

(5) A primeira directriz, "Combater o desemprego dos jovens", estipula que os Estados-Membros desenvolverão estratégias de prevenção e centradas na empregabilidade. Os Estados-Membros proporcionarão uma nova possibilidade a todos os jovens desempregados antes de completarem seis meses de desemprego, sob a forma de formação, reconversão, experiência profissional, de emprego ou de qualquer outra medida adequada para favorecer a sua empregabilidade. A quarta directriz, intitulada "Incentivar uma abordagem de parceria", incita os parceiros sociais a celebrar rapidamente acordos tendentes a aumentar as possibilidades de formação, de experiência profissional, de estágio ou outras medidas destinadas a aumentar a empregabilidade. Os Estados-Membros e os parceiros sociais procurarão incrementar as possibilidades de aprendizagem ao longo da vida. A sexta directriz intitula-se "Facilitar a transição da escola para a vida activa". Como as perspectivas de emprego são medíocres para os jovens que deixam o sistema escolar sem terem adquirido as aptidões necessárias para acederem ao mercado de trabalho, os Estados-Membros melhorarão a qualidade do seu sistema escolar, por forma a reduzir substancialmente o número de jovens que abandonam prematuramente o sistema escolar. A sétima directriz, intitulada "Dotar os jovens de qualificações necessárias", deverá garantir que os jovens sejam dotados de uma maior capacidade de adaptação às mutações tecnológicas e económicas e de qualificações que correspondam às necessidades do mercado de trabalho, aplicando ou desenvolvendo sistemas de aprendizagem.

(6) JO L 193 de 31.7.1993.

(7) Alemanha, Itália, Reino Unido e, em certa medida, França.

(8) Comissão Europeia (DG V). Conclusões das avaliações intermédias do FSE de 1998.

(9) Ver em especial o Regulamento (CEE) n.o 2082/93 do Conselho (JO L 193 de 31.7.1993).

(10) Se bem que a Itália, por exemplo, conceda um novo financiamento por intermédio do "fondo di rotazione".

(11) Relatório especial n.o 22/98 relativo à gestão pela Comissão da execução de medidas destinadas a promover a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres (JO C 393 de 16.12.1998, pontos 23 e 24).

(12) N.o 1, última frase, do artigo 2.o do regulamento FSE [Regulamento (CEE) n.o 2084/93 do Conselho] e ficha de elegibilidade n.o 5, anexa às decisões da Comissão (JO L 146 de 5.6.1997, p. 31).

(13) No seu relatório anual relativo ao exercício de 1996, o Tribunal examinou a execução da iniciativa comunitária ADAPT e no seu relatório anual relativo ao exercício de 1997, a execução de "Emprego-NOW".

(14) Comunicação da Comissão de 15 de Junho de 1994 (JO C 180 de 1.7.1994, p. 10). Os outros três eixos são NOW (Novas Oportunidades para as Mulheres), Horizon (acção a favor dos deficientes) e INTEGRA (refugiados).

(15) JO C 200 de 10.7.1996.

(16) Nome e morada dos gestores do projecto; descrição do projecto; classificação, pelos gestores do projecto, em certas categorias; duração do projecto.

(17) Recentemente: relatório especial n.o 22/98 relativo à gestão pela Comissão da execução de medidas destinadas a promover a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres (JO C 393 de 16.12.1998, ponto 37).

(18) Dados Eurostat New Cronos: 1999.

(19) Dados Eurostat New Cronos: 1999.

(20) Regulamento (CEE) n.o 2082/93 do Conselho (JO L 193 de 31.7.1993).

(21) Direction Départementale de l'Agriculture.

(22) Sharon Murphy, Analysis and Evaluation Unit: Evaluation of the scheme of Installation Aid for Young Farmers (Unidade de análise e de avaliação: avaliação do regime de ajuda para instalação dos jovens agricultores), Fevereiro de 1997.

(23) O n.o 2 do artigo 33.o do Tratado CE (antigo artigo 39.o) estipula: "Na elaboração da política agrícola comum e dos métodos especiais que ela possa implicar, tomar-se-á em consideração: a) a natureza particular da actividade agrícola decorrente da estrutura social da agricultura e das disparidades estruturais e naturais entre as diversas regiões agrícolas".

Respostas da Comissão

Introdução geral

Síntese das observações de auditoria

3. O FSE co-financia (a título do objectivo n.o 3 em toda a Comunidade) acções que visam promover a inserção profissional dos jovens à procura de emprego e, a título do objectivo n.o 1 (nas regiões em questão) acções provenientes dos sistemas nacionais de ensino secundário ou equivalente e de ensino superior, com ligações claras ao mercado de trabalho.

No respeito do princípio de subsidiariedade, a regulamentação comunitária não fornece uma definição do grupo etário visado pelas medidas a favor dos jovens. Essa tarefa releva da responsabilidade dos Estados-Membros que são mais competentes para estabelecer a referida definição em função das características de emprego de cada região europeia.

5. A Comissão está atenta ao risco potencial de declarações de despesas em duplicado apresentadas por promotores beneficiários de co-financiamentos a título de vários objectivos. O controlo a efectuar dos promotores deverá incidir em todos os financiamentos de que beneficiaram durante o período em questão.

6. No que diz respeito ao encerramento do primeiro quadro comunitário de apoio (QCA 1), são poucos os casos de programas do objectivo n.o 3 ainda não encerrados, devendo-se esse facto sobretudo à existência de acções judiciais relativamente a determinados projectos, o que impede o encerramento do programa antes de os tribunais proferirem o veredicto.

A Comissão tomará as eventuais medidas correctoras necessárias para com os casos indicados pelo Tribunal.

A Comissão considera que a introdução do Regulamento (CE) n.o 2064/97, relativo ao controlo dos Fundos estruturais pelos Estados-Membros, já originou efeitos positivos no desenvolvimento das actividades nacionais de controlo.

A Comissão concorda com a necessidade de melhorar, em termos gerais, os procedimentos de selecção e de acompanhamento dos projectos.

7. Na maior parte dos Estados-Membros, a avaliação preliminar dos projectos de primeira fase foi concluída quando os concursos para os projectos de segunda fase foram lançados. Isto permitiu que os Estados-Membros e a Comissão resolvessem um certo número de dificuldades surgidas durante a primeira fase, antes, portanto, de ser efectuada a segunda série de selecções de projectos.

A Comissão trabalha actualmente num documento que apresentará os resultados estratégicos das iniciativas comunitárias ADAPT e Emprego. Este documento constituirá um ponto de referência para os Estados-Membros elaborarem os planos para a nova iniciativa EQUAL.

8. A Comissão terá em conta as observações do Tribunal nesta área.

9. O tratamento das regras específicas de elegibilidade, tal como acontece para a coordenação da iniciativa comunitária, deve fazer-se no respeito da regulamentação comunitária e nacional geral, sendo os problemas de interpretação resolvidos no âmbito da parceria. Para a nova iniciativa comunitária EQUAL, as questões específicas de elegibilidade serão abordadas por um grupo de representantes dos Estados-Membros coordenado pela Comissão.

A disseminação das boas práticas no âmbito da iniciativa comunitária Youthstart realiza-se aos níveis do projecto, dos Estados-Membros e da Comunidade. A Comissão prevê uma estratégia de disseminação ainda mais específica para a próxima iniciativa EQUAL.

A eficácia da transnacionalidade encontra-se actualmente em avaliação a nível de toda a União Europeia mediante uma iniciativa lançada em Julho de 1998, em paralelo com o exercício de avaliação final a nível nacional.

10. A Comissão leva a cabo um acompanhamento e controlo estreitos dos trabalhos do GAT permitindo-lhe conservar a experiência adquirida através da assistência técnica. Por outro lado, os Estados-Membros permanecem igualmente depositários dessa mesma experiência.

11. A Comissão refere que os atrasos na execução dos programas podem igualmente dever-se à notificação tardia dos mesmos pelos Estados-Membros. É de salientar que estes programas só prevêem a concessão de ajuda aos jovens agricultores nas regiões dos objectivos n.os 1 e 6. Fora das regiões dos referidos objectivos, a ajuda aos jovens agricultores é implementada via legislação nacional ou regional, devendo esta ser notificada à Comissão sob a forma de projecto para aprovação. A aprovação destes textos legislativos pela Comissão não excede, regra geral, seis meses.

12. O objectivo geral do instrumento examinado pelo Tribunal [Regulamento (CE) n.o 950/97, relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas] é, sobretudo, a adaptação das referidas estruturas. Isto deverá realiza-se mediante um conjunto de medidas várias, incluindo medidas que beneficiam especificamente os jovens agricultores. O objectivo claro na concessão de auxílio específico a jovens agricultores é facilitar a sua instalação e a adaptação estrutural subsequente da exploração agrícola. A um nível mais geral, o impacto destas medidas pode contribuir para manter uma comunidade agrícola viável e ajudar deste modo a desenvolver o tecido social das áreas rurais.

No seguimento do exercício de avaliação intercalar, a Comissão elaborou uma série de directrizes contendo indicadores físicos e de impacto homogéneos para avaliar as medidas tomadas nos termos do Regulamento (CE) n.o 950/97 fora das regiões dos objectivos n.os 1 e 6. Estas directrizes foram submetidas aos Estados-Membros em 24 de Fevereiro de 1999.

Parte I FSE

Importância orçamental

20. O artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 2081/93 define as prioridades de intervenção dos Fundos nas regiões do objectivo n.o 1. Este objectivo apresenta portanto um carácter global que o legislador comunitário lhe conferiu expressamente, sem referências específicas a categorias de indivíduos. Os jovens podem portanto, nas regiões do objectivo n.o 1, beneficiar de acções mediante certas medidas, quer especificamente definidas para eles quer mais gerais, e englobando diversos grupos-alvo.

Estratégia da UE a favor dos jovens desempregados

Análise da Comissão sobre os planos de acção nacionais (PAN)

23. A Comissão partilha da preocupação do Tribunal de Contas relativamente ao facto de os planos de acção nacionais de emprego (PAN) elaborados pelos Estados-Membros deverem ser rigorosos e concretos, demostrando claramente de que maneira as directrizes para o emprego são implementadas e que forneçam, com o passar do tempo, uma avaliação do seu impacto. A Comissão partilha igualmente da preocupação do Tribunal relativamente à necessidade de quantificar os objectivos sempre que possível e de utilizar os indicadores comummente acordados para avaliar o progresso realizado em direcção a esses objectivos.

No entanto, as recentes análises da Comissão demonstram que, no contexto de uma estratégia de emprego quinquenal na qual os PAN são actualizados todos os anos para avaliar o progresso e responder às directrizes anuais para o emprego, regista-se um progresso significativo por parte dos Estados-Membros, em conjunto com a Comissão Europeia, quer relativamente à natureza concreta dos PAN quer no que respeita à adopção de objectivos e indicadores comuns. A análise do Tribunal em princípios de 1998 incidia no progresso alcançado num espaço de tempo extremamente limitado de apenas quatro meses, um período durante o qual os Estados-Membros se tinham comprometido a agir. O Tribunal parece apenas fazer referência à comunicação da Comissão de Maio de 1998(1), sem referir o Relatório Conjunto sobre o Emprego adoptado mais tarde, em Novembro de 1998, e baseado não somente nos PAN mas também em 15 relatórios de implementação nacionais apresentados em Julho de 1998. Esta segunda análise revelou que muitas das deficiências identificadas pela Comissão na sua comunicação de Maio de 1998 foram então corrigidas, incluindo tornar a estratégia mais concreta em termos orçamentais. Para além disso, no seguimento da ratificação do Tratado de Amesterdão, o título "Emprego" pode agora ser implementado na totalidade (por exemplo, o Conselho adoptou recomendações aos Estados-Membros em Novembro de 1999 pela primeira vez). No Conselho Europeu de Colónia, realizado em Junho de 1999, chegou-se igualmente a um acordo sobre indicadores comuns.

É de notar ainda que a maior parte dos programas actuais a título dos objectivos n.os 1 e 3 foram adoptados em 1993/1994, ao passo que o processo do Luxemburgo foi apenas lançado em Novembro de 1997, o que implica que as inter-relações entre os PAN e o FSE não são ainda tão fortes quanto a Comissão desejaria. A Comissão assegurar-se-á de que na próxima ronda de negociações sobre os novos programas estas relações sejam mais claras, tal como exigido pelo novos regulamentos dos Fundos estruturais.

Auditoria do eixo principal do FSE

Definição de um jovem

24. Na ausência de regulamentação comunitária mais precisa para o período de programação actual (1994 - 1999), é o Estado-Membro que deve definir as disposições legislativas de carácter obrigatório. Estas disposições são, por definição, o reflexo de situações económicas e sociais variáveis de país para país. Para além disso, as diferenças podem inclusive verificar-se a nível nacional quando os Estados-Membros estão organizados em estados federados ou em regiões.

Avaliação da execução

25. O Tribunal analisa dois aspectos que apresentam fases cronológicas diferentes e sem qualquer ligação: programas operacionais adoptados em 1994 no âmbito do segundo quadro comunitário de apoio, por um lado, e os planos de acção nacionais de emprego (PAN) apresentados em 1998 pelos Estados-Membros no seguimento do Conselho Europeu do Emprego realizado no Luxemburgo em Novembro de 1997, por outro. As deficiências avaliadas pelo Tribunal não podem portanto ser confirmadas à luz dos PAN, que foram adoptados muito depois num contexto diferente (ver resposta ao ponto 23).

Para além disso, no que respeita às intervenções do FSE nas regiões do objectivo n.o 1, a resposta dada pela Comissão ao ponto 20 supra aplica-se igualmente nos casos alemão e italiano citados.

26. Este tipo de auxílio do FSE parece justificar-se plenamente dada a elevada taxa de desemprego dos jovens em todos os novos Länder, incluindo Brandeburgo. Os relatórios de avaliação intercalares sugerem que este tipo de auxílio do FSE contribuiu significativamente para reduzir o desemprego dos jovens em todas as regiões alemãs do objectivo n.o 1.

27. No que respeita aos sistemas educativos e às análises de impacto, o conteúdo da avaliação intercalar foi efectivamente insuficiente, mas esse facto deveu-se ao reduzido período de tempo envolvido. Como descrito nas "Conclusões das avaliações intercalares do FSE", páginas 31 a 34, os avaliadores conseguiram fornecer a única avaliação possível na altura, ou seja, uma avaliação qualitativa do impacto nos sistemas educativos.

28. Apesar das dificuldades citadas pelo Tribunal, as "Conclusões das avaliações intercalares do FSE" revelaram que os jovens estão presentes em todas as prioridades das modalidades de auxílio.

29. A avaliação é realizada a nível do programa e não a nível do projecto. Durante a avaliação intercalar, os avaliadores ponderaram a eficácia da selecção de projectos como parte da sua análise de mecanismos de implementação (ver, por exemplo, páginas 25 e 69 das "Conclusões das avaliações intercalares do FSE").

A Comissão cooperou com os Estados-Membros na definição dos objectivos quantificados dos programas aquando da redacção dos quadros comunitários de apoio. Medir o grau de avanço dos programas em relação aos seus objectivos foi mais difícil, nomeadamente devido à dificuldade dos sistemas estatísticos nacionais em fornecerem a informação solicitada. Foi realizado um diagnóstico por programa por altura da avaliação intercalar que será tomado em consideração nas orientações para o período 2000 - 2006.

Coordenação da ajuda dos Fundos estruturais

Sinergia entre os Fundos

30. A abordagem integrada encontra-se definida no artigo 13.o do Regulamento (CEE) n.o 2082/93 do Conselho. Para além disso, a integração dos Fundos só pode fazer-se a nível das modalidades de intervenção e dos respectivos eixos prioritários. Com efeito, o n.o 1 do artigo 14.o do Regulamento (CEE) n.o 2081/93 do Conselho (intitulado "Cumulação e sobreposição") prevê que: "1. Uma medida ou acção individual só pode beneficiar, em cada período determinado, de uma única contribuição, proveniente de um fundo estrutural ou do IFOP.".

31. Os regulamentos relativos aos Fundos estruturais e respectivas directrizes para o período 2000 - 2006 requerem que os Estados-Membros procedam a um exercício de integração da implementação das directrizes para o emprego e da Estratégia Europeia de Emprego na programação de programas financiados pelo FSE.

32. É verdade que os projectos "New Deal" impõem menos trabalho aos promotores em termos de justificação das despesas financiadas pela parte nacional, uma vez que as autoridades britânicas optaram pela declaração de custos fixos globais efectuada pelos referidos promotores. Foram lançados debates sobre este assunto no âmbito do terceiro QCA.

Sinergia entre as actividades do FSE

33. A Comissão partilha da opinião do Tribunal e considera necessário integrar, no eixo principal do FSE, não só as ideias inovadoras das iniciativas comunitárias mas também as boas práticas. Isto requer um mecanismo subtil e sofisticado. O Comité de Acompanhamento e as sete estruturas nacionais de apoio, membros do Grupo Temático Europeu, já desempenharam um papel importante neste processo (ver resposta da Comissão ao ponto 60).

34. Regra geral, a regionalização da gestão dos Fundos diminui o risco de sobreposição das acções e de dupla declaração graças à maior proximidade entre os gestores dos programas e os beneficiários finais. Em todo o caso, a Comissão está sempre atenta ao risco potencial de dupla declaração de despesas por parte de promotores que beneficiam de co-financiamentos a título de vários objectivos.

Observações específicas sobre o financiamento do FSE

36. Como indicado pela Comissão na sua resposta aos pontos 23 e 24 do Relatório Especial n.o 22/98, relativo a medidas destinadas a promover a igualdade de oportunidades, e tal como o Tribunal o salienta no presente ponto, as despesas mencionadas estão previstas nos regulamentos e podem portanto ser tidas em conta a título do co-financiamento nacional.

37. A taxa de execução do eixo 2 relativo aos jovens, indicada no relatório de execução anexado ao pedido de saldo de 1997 do objectivo n.o 3 em França é, efectivamente, sensivelmente inferior à do eixo 1 (73 %) relativo aos desempregados de longa duração, que inclui medidas mais frequentes do que as medidas inovadoras do eixo 2. No entanto, a taxa de execução de 55,6 % verificada em finais de 1997 pode ser considerada satisfatória, tendo em conta os quatro anos teóricos de programação mas apenas dois anos de execução efectiva na prática devido a atrasos na execução de certas medidas.

38. A fraca execução verificada no passado sempre foi objecto de um acompanhamento particular por parte dos serviços da Comissão. Esta situação explicava-se na altura pela forte instabilidade política da região. A situação evoluiu consideravelmente desde então: a 31 de Agosto de 1999 foi atribuído à região da Sicília 100 % das dotações disponíveis.

39. A região da Sicília sempre afirmou à Comissão que os pedidos de saldo apresentados se baseavam nas despesas reais incorridas pelos beneficiários finais. Para além disso, a Comissão sempre exigiu que as declarações de saldo correspondessem efectivamente às despesas incorridas pelos beneficiários finais, em conformidade com as disposições regulamentares e as disposições de execução financeira anexadas às modalidades de intervenção.

Ora, as despesas efectivamente incorridas podem justificar-se por facturas com a menção de quitação ou documentos contabilísticos de valor probatório equivalente (ponto 5 das disposições de execução financeira anexadas às modalidades de intervenção e ficha de elegibilidade n.o 4 sobre a noção de custos reais, JO L 146 de 5.6.1997). Um certo número de despesas não corresponde forçosamente a facturas (por exemplo, amortização dos equipamentos ou dos locais, custos relativos ao pessoal docente interno ou ao pessoal administrativo dos centros de formação). Isto pode justificar em parte a discrepância mencionada pelo Tribunal entre as facturas pagas e as despesas incorridas declaradas pelos dois promotores auditados pelo Tribunal. No entanto, a Comissão verificará a amplitude do fenómeno salientado (se o caso se verificou por altura do controlo efectuado pelo Tribunal e em que proporções) e em que medida os problemas persistem.

É possível que existam alguns atrasos no pagamento do co-financiamento público nacional aos beneficiários finais; esses atrasos não são forçosamente anti-regulamentares se estiverem, por exemplo, ligados à utilização do financiamento alternativo (ficha de elegibilidade n.o 16, JO L 146 de 5.6.1997). A Comissão verificará este ponto junto das autoridades regionais.

40. É verdade que a França introduziu alterações ao seu pedido de saldo a título do objectivo n.o 3 depois da data de entrega de 30 de Junho. Às observações formuladas pela Comissão, o departamento do FSE respondeu que alguns beneficiários só obtêm os dados finais depois dessa data, o que requer o envio posterior de um pedido de saldo alterado. Em todo o caso, a Comissão teve em consideração o pedido de saldo alterado transmitido em Setembro de 1998 respeitando portanto a regulamentação.

No que respeita à questão dos rendimentos a deduzir, a análise do Tribunal é correcta: as receitas provenientes das acções co-financiadas pelo FSE devem ser deduzidas do montante das despesas. No entanto, a Comissão chama a atenção para o facto destas receitas deverem ser subtraídas, de acordo com a terminologia dos formulários em questão, do custo total e não do custo total elegível (definido como "custo total" - "receitas") como mencionado pelo Tribunal. No caso em apreço (pedido de saldo de 1997), foi exactamente isso o que as autoridades francesas fizeram. A parte do FSE é de 28,9 % do custo total (ou seja 2423 milhões de FRF/8361 milhões) e de 30,025 % do custo total elegível [ou seja 2423 milhões/(8361 - 291 milhões de receitas)]. A taxa máxima de co-financiamento do FSE foi perfeitamente respeitada.

41. A Comissão concorda com a observação do Tribunal, não que ela considere que 16 horas de formação semanais sejam insuficientes (tudo depende da duração total da formação), mas sim porque este limite máximo de formação semanal visa unicamente manter o estatuto de desempregados dos formandos. Está prevista uma revisão das intervenções do Fundo ligadas a esta questão para o novo período de programação.

42 - 43. Tal como o Tribunal indica, não é possível abranger, num quadro regulamentar que se deve aplicar a todo o tipo de acções co-financiadas pelos três Fundos estruturais e o IFOP nos quinze Estados-Membros, o conjunto das situações que podem existir no terreno, nomeadamente em matéria de despesas gerais indirectas (overheads). O objectivo da ficha de elegibilidade n.o 5 é portanto fixar uma regra aceitável para a repartição e a justificação de despesas gerais indirectas entre projectos co-financiados e projectos não co-financiados, e não de definir quais são essas despesas gerais. Em relação às diversas situações descritas pelo Tribunal com repercussões no tipo e montante das despesas gerais indirectas a título dos projectos co-financiados, é necessário ter igualmente em conta a natureza do operador envolvido [por exemplo, universidade com avultadas despesas gerais ou pequena estrutura de tipo ASFL (associação sem fins lucrativos)] e as suas actividades (número de projectos co-financiados em relação à actividade geral do promotor).

44. A auditoria do Tribunal salientou quatro tipos de casos com incidências financeiras variáveis:

a) Alguns casos não têm qualquer incidência financeira. Esses casos correspondem aos primeiro, terceiro, quarto e sétimo travessões do texto do Tribunal;

b) A Comissão já tinha conhecimento de outros casos no seguimento de auditorias por ela efectuadas. Esses casos já foram objecto de procedimentos a título do artigo 24.o do Regulamento (CEE) n.o 2082/93 do Conselho (correspondendo em parte aos segundo e quinto travessões do texto do Tribunal);

c) Alguns casos detectados pelo Tribunal aquando da auditoria por ele efectuada foram entretanto objecto de correcções pelos Estados-Membros;

d) Três casos restantes que apresentam incidências financeiras deverão ser objecto de correcções (um caso no segundo travessão, um caso no quarto travessão e um caso no quinto travessão do texto do Tribunal).

Para os três tipos de casos a)-c), não se deverá proceder a correcção alguma. Para os três casos citados na alínea d), a Comissão compromete-se a recorrer aos procedimentos previstos no artigo 24.o do Regulamento (CEE) n.o 2082/93 do Conselho, com base nas informações fornecidos pelo Tribunal.

Iniciativa "Emprego-Youthstart"

45. Tendo em conta a amplitude da amostra examinada pelo Tribunal, dever-se-á agir com prudência na interpretação e na generalização dos resultados.

Importância orçamental

48. Inicialmente, cerca de 4 % do orçamento nacional estava afectado à assistência técnica (AT). No entanto, o montante a título da AT foi revisto e adaptado ao longo dos anos de acordo com a envergadura do programa e as necessidades específicas de cada país.

Auditoria de execução do programa "Youthstart"

Limite de idade aplicável ao programa "Emprego-Youthstart"

49. O programa Youthstart dirige-se geralmente a jovens até aos 20 anos de idade. Como referido pelo Tribunal, a comunicação também previu algumas excepções no sentido de incluir jovens com mais de 20 anos de idade. As autoridades gestoras em alguns Estados-Membros pediram portanto mais flexibilidade invocando circunstâncias perfeitamente justificadas. Na Alemanha, por exemplo, a autoridade gestora que operava dentro dos limites inscritos no programa operacional de 1995 decidiu que o grupo etário entre os 20 e os 25 anos, cuja situação era particularmente difícil em termos de mercado de trabalho, necessitava do mesmo tipo de apoio do que o concedido pelo programa Youthstart ao grupo etário inferior. Na Grécia, o longo serviço militar obrigatório afecta o grupo etário superior.

Procedimento de selecção

50. A Comissão está consciente do facto de os trabalhos preparatório e transnacional não serem sempre orçamentados ao mesmo nível. No entanto, dever-se-á ter em conta que os projectos são aprovados em separado pelas autoridades nacionais não sendo geralmente programados e orçamentados em conjunto pelos promotores.

As deficiências no financiamento da fase preparatória serão abordadas pela iniciativa EQUAL, cuja fase preparatória será financiada em todos os Estados-Membros.

51. A Comissão considera que o processo de selecção deve ser elaborado de acordo com o princípio de subsidiariedade que atribui um papel fundamental aos Estados-Membros na execução das iniciativas comunitárias. Em sintonia com a filosofia subjacente à Estratégia Europeia de Emprego defendida pelos governos europeus(2), a Comissão está convencida de que as autoridades nacionais estão mais bem colocadas para determinar se uma parceria transnacional tem um valor acrescido genuíno a nível local/regional/nacional, ou seja, se a parceria "vale ou não a pena". Por essa razão, é fundamental que a selecção e a defesa de actividades transnacionais continue a ser feita a nível nacional.

52. No que diz respeito à coordenação global das parcerias, a gestão e controlo diários são assegurados a nível nacional. A Comissão acompanha de perto o progresso e os resultados das acções transnacionais através do Comité de Acompanhamento, das avaliações nacionais, das medidas de disseminação e das iniciativas temáticas nacionais/europeias.

As actividades transnacionais iniciais mais comuns são as visitas de projectos e o intercâmbio de informações e que geralmente conduzem a actividades mais viradas para a obtenção de resultados. O papel da transnacionalidade, considerado pelos Estados-Membros como um dos fundamentos principais das iniciativas comunitárias, será incrementado na futura iniciativa EQUAL.

Ausência de informações fiáveis

53. No que diz respeito ao funcionamento da base de dados da Comissão, alimentada pelas bases de dados nacionais, os dados do Módulo Comum Consolidado (MCC) são efectivamente organizados por projecto e não por parceria, visto que esta ferramenta foi essencialmente concebida para facilitar a pesquisa de parcerias e a análise qualitativa dos projectos (em função dos beneficiários, das actividades, dos temas, etc.) e não para gerir as parcerias transnacionais. As estatísticas do MCC relativas às parcerias são parciais, sobretudo devido à dependência em relação aos dados transmitidos pelas estruturas nacionais de apoio, e devido à complexidade técnica da consolidação dos dados transnacionais.

54. No que respeita aos parceiros não financiados pelo programa Youthstart, a única informação que deve ser fornecida sobre os referidos parceiros, com fins de boa gestão e de controlo, é o custo dos serviços efectuados e facturados ao projecto co-financiado por Youthstart.

55. A Comissão reitera a sua resposta ao ponto 37 do Relatório Especial sobre igualdade de oportunidades, ou seja, os métodos de trabalho adoptados em projectos de parcerias transnacionais são da responsabilidade das próprias parcerias. Apesar de algumas parcerias terem nomeado um parceiro "chefe", a Comissão acredita que essa decisão deve permanecer como prerrogativa dos parceiros individuais envolvidos, não devendo tornar-se prática obrigatória.

Coordenação e difusão

56. Os custos elegíveis outros que os das 22 fichas de elegibilidade adoptadas pela Comissão em Abril de 1997 são definidos a nível nacional, o que implica que possam ser diferentes de Estado-Membro para Estado-Membro. No âmbito da nova iniciativa comunitária EQUAL, a Comissão solicitou aos Estados-Membros que instituíssem um grupo de debate sobre a elegibilidade dos custos ligados à transnacionalidade com o objectivo de os harmonizar o mais possível.

57. A Comissão está extremamente interessada em incorporar as experiências do programa Youthstart no eixo principal do FSE. Já existem vários exemplos de projectos Youthstart de primeira fase que foram integrados no eixo principal dos programas do FSE. Para além disso, a Comissão selecciona regularmente casos de boas práticas que foram integrados/com potencial de integração. Estes casos são comunicados internamente às unidades geográficas do FSE da DG Emprego.

O Grupo Temático Europeu também provou ser um meio extremamente eficaz de contacto com os protagonistas que influenciam os programas do eixo principal do FSE (ver igualmente os comentários ao ponto 58 sobre integração de boas práticas no eixo principal).

Avaliação intermédia

58. A Comissão terá em conta os resultados da avaliação intercalar em matéria de transnacionalidade e de disseminação na execução da nova iniciativa comunitária EQUAL.

A Comissão considera igualmente que a elaboração de uma tipologia de projecto, um dos objectivos da actual avaliação efectuada a nível da UE, será extremamente útil neste caso.

Assistência técnica

59. A assistência técnica das iniciativas comunitárias é parte integrante do programa. Ela está sujeita, nessa qualidade, ao mesmo procedimento de controlo e de vigilância do que a implementação de medidas individuais. Os comités de controlo estão implicados neste procedimento. Para além disso, as Missões do FSE são obrigadas a elaborar um relatório anual sobre o progresso das iniciativas comunitárias e actividades de assistência técnica.

60. O termo do contrato do Gabinete de Assistência Técnica (GAT) não significa que a assistência técnica (AT) do programa deixará de ser assegurada. A avaliação e disseminação são efectuadas por peritos independentes sem qualquer ligação ao GAT. Para além disso, por altura do termo do contrato do GAT, todos os projectos terão já sido seleccionados e aprovados e a sua execução já não será da competência do GAT.

Parte II FEOGA-Orientação

Aplicação dos artigos 10.o, 11.o e 26.o a 28.o do Regulamento (CE) n.o 950/97 do Conselho

70 e 71. A Comissão concorda com a opinião do Tribunal sobre as vantagens de combinar, nos casos apropriados, os empréstimos e as subvenções, uma vez que as ajudas do FEOGA-Orientação aos jovens agricultores podem ser concedidas de acordo com as duas modalidades. No entanto, o Regulamento (CE) n.o 950/97 permite que sejam os Estados-Membros a escolher se o apoio é concedido sob a forma de subvenções directas ou bonificações de juros, para a ajuda de instalação ou para a ajuda de investimento.

O facto de optarem por subvenções directas ou por bonificações de juros não tem relação directa com a viabilidade económica ou com a rentabilidade do investimento, aspectos que são avaliados no âmbito do plano de melhoria material. Para além disso, deve-se ter em conta o nível extremamente elevado dos juros durante o período examinado pelo Tribunal (1994 - 1997), sobretudo nos países mediterrânicos. Isto poderia explicar a reticência por parte dos jovens agricultores em contraírem empréstimos, mesmo com taxas bonificadas.

Definição de data de "primeira instalação"

72. O caso da Sicília salientado pelo Tribunal é um caso à parte.

A circular n.o 187, de 15 de Setembro de 1995, aprovada pela Decisão C(96) 9 da Comissão, de 5 de Fevereiro de 1996, prevê que o prazo de dois anos começa a correr no momento em que é decidida a concessão da ajuda. Esta disposição foi aprovada pela Comissão para salvaguardar excepcionalmente a elegibilidade de alguns jovens agricultores em fase de instalação, tendo recebido um parecer favorável do Comité STAR com data de 26 de Janeiro de 1996.

73. A Comissão examinará a situação descrita pelo Tribunal em relação à interpretação da noção de primeira instalação estabelecida pelas autoridades regionais da Andaluzia, e aplicará as correcções financeiras que julgar necessárias.

Impossibilidade de detectar os subsídios de bonificação de juros

75. A Comissão constatou a prática adoptada pela França em matéria de bonificação de juros no sector agrícola aquando dos últimos controlos realizados no terreno. A Comissão está actualmente a examinar se a aplicação das taxas de juro "administrativas" pelos bancos que concedem os empréstimos bonificados constitui uma infracção da regulamentação comunitária relativa aos Fundos estruturais. Em função da avaliação aprofundada em curso, a Comissão adoptará as medidas adequadas incluindo, se necessário, a aplicação de correcções financeiras.

Sistemas de controlo interno

Dificuldades de programação, atrasos e deficiências do controlo interno

76. A aprovação tardia deste programa no seguimento de dificuldades de instrução (programa plurifundos necessitando vários pedidos de informação ao Estado-Membro) provocou o desfasamento assinalado pelo Tribunal entre as execuções e as previsões do plano de financiamento inicial.

77. A Comissão vai exigir que as autoridades espanholas introduzam no próximo relatório de execução a correcção dos erros detectados pelo Tribunal. O controlo dos documentos comprovativos de despesas efectuado por um organismo independente, previsto no artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 2064/97 da Comissão, permitirá corrigir este tipo de erros antes do pagamento final do programa.

Avaliações

78. A Comissão concorda com a necessidade de existirem indicadores homogéneos. O exercício de avaliação ao qual o Tribunal faz referência evidenciou a necessidade de reforçar este aspecto. A Comissão elaborou portanto directrizes para a avaliação das medidas a título do Regulamento (CE) n.o 950/97 fora das regiões dos objectivos n.os 1 e 6. Estas directrizes foram submetidas sob a forma de um documento de trabalho (n.o VI/7676/98/REV2) aos Estados-Membros na reunião do Comité STAR realizada em 24 de Fevereiro de 1999.

79. As avaliações intercalares do Regulamento (CE) n.o 950/97 nas regiões italianas do objectivo n.o 1 estão actualmente em curso no âmbito da avaliação dos programas regionais. No que diz respeito aos relatórios de avaliação existentes em alguns Estados-Membros referidos pelo Tribunal, a Comissão tomou nota do relatório de avaliação irlandês sobre a ajuda de instalação. Muitos outros factores para além das disposições do referido regulamento, tais como a regulamentação das heranças e a fiscalidade, têm uma influência importante na ajuda de instalação a título desta transferência. Isto pode em parte explicar por que razão a contribuição para a ajuda de instalação desta transferência não foi significativo.

Parte III Conclusões

80. Com a adopção da Estratégia Europeia de Emprego, uma nova realidade está na base das intervenções do FSE. Para o período de programação 2000 - 2006, inúmeros Estados-Membros tencionam desde já efectuar uma centralização estratégica das suas intervenções a título do FSE segundo a lógica das Directrizes para o Emprego e dos planos nacionais de acção (PNA) resultantes. A observação do Tribunal em matéria de impacto é prematura: as avaliações finais demonstrarão o impacto exacto que terá tido o FSE no período actual (1994 - 1999). Por último, durante o período de programação actual, a Comissão e os Estados-Membros adoptaram toda uma série de iniciativas para reforçar o quadro financeiro de execução das modalidades de intervenção e para garantir uma boa gestão financeira do FSE (ver resposta da Comissão ao ponto 83).

81. Algumas das conclusões da avaliação intercalar foram aplicadas a este período de programação (nomeadamente, por exemplo, nas reprogramações dos recursos financeiros às diferentes medidas) ao passo que outras não (por exemplo, recomendações sobre quantificação de objectivos, adopção de melhores indicadores de programas, etc.). Essas conclusões fornecem, no entanto, informações valiosas para a próxima ronda de programações e foram devidamente tidas em conta nas orientações da Comissão. Este tipo de feedback valoriza a cultura da avaliação.

82. No seguimento dos seus controlos, a Comissão formulou recomendações aos Estados-Membros que permitiram reduzir uma parte dos problemas salientados (ajustamento das decisões de subvenção às formações académicas; compromisso de informar as autoridades nacionais envolvidas da necessidade de revogar a disposição nacional posta em causa pelo Tribunal e que, para além disso, não é aplicada de maneira sistemática de acordo com a experiência de auditoria dos serviços da Comissão). A adopção das fichas de elegibilidade pela Comissão em Abril de 1997 (JO L 146 de 5.6.1997) permitiu igualmente reforçar o quadro financeiro de execução das modalidades de intervenção do FSE mediante, nomeadamente, uma definição mais clara da noção de "beneficiário final", de "despesas incorridas" e de regra de imputação das despesas indirectas (overheads). Relativamente a este assunto, o montante de despesas indirectas imputadas a um determinado projecto depende fundamentalmente da natureza do promotor e das suas actividades. A Comissão tem, para além disso, conhecimento de regras nacionais que impõem de facto restrições à declaração de despesas indirectas a título das acções co-financiadas.

83. Desde o relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1995, a Comissão concretizou os seus compromissos para com o Tribunal tomados na sua resposta ao ponto 6.136 do referido relatório. A Comissão tomou assim uma série de iniciativas para reforçar o controlo e a protecção dos interesses financeiros comunitários no domínio dos Fundos estruturais:

- decisão sobre as regras de elegibilidade das despesas a título dos Fundos estruturais tomada pela Comissão em Maio de 1997,

- Regulamento (CE) n.o 2064/97, sobre o controlo dos Fundos estruturais pelos Estados-Membros,

- estabelecimento de directrizes para a execução do artigo 24.o relativo às correcções financeiras.

A observação geral salientada neste ponto pelo Tribunal não é portanto uma questão especificamente ligada às medidas a favor dos jovens, dizendo sim respeito ao conjunto dos Fundos estruturais.

84. A nova regulamentação para o período de programação 2000 - 2006 previu já uma redução do número de objectivos de intervenção dos Fundos estruturais e das iniciativas comunitárias a fim de, nomeadamente, simplificar os mecanismos de gestão dos respectivos Fundos.

85. No domínio do FSE, e particularmente para as medidas a favor dos jovens abordadas neste relatório especial, a formação efectua-se fundamentalmente a partir de subvenções concedidas a organismos de formação, o que não é em si passível de crítica.

A observação do Tribunal aplicar-se-ia com efeito mais aos outros Fundos estruturais ou a certas medidas co-financiadas pelo FSE mas que não são objecto do presente relatório. A Comissão já aceitou financiar, para esses casos, os mecanismos de engenharia financeira que permitem um efeito multiplicador dos auxílios públicos por adopção das fichas de elegibilidade das despesas a título dos Fundos estruturais em Abril de 1997. O FSE terá em conta esta nova abordagem na negociação das intervenções do novo período 2000 - 2006.

A Comissão partilha da opinião do Tribunal relativamente às vantagens em combinar os empréstimos e as subvenções podendo, aliás, as ajudas do FEOGA-Orientação aos jovens agricultores ser concedidas segundo as duas modalidades. No entanto, o Regulamento (CE) n.o 950/97 permite que os Estados-Membros escolham se o auxílio é concedido sob a forma de subvenções directas ou bonificações de juros para a ajuda de instalação ou para a ajuda de investimento.

86. A Comissão concorda que se deve dar continuidade aos esforços efectuados para melhorar a execução da iniciativa comunitária. A assistência técnica utilizada não somente junto da Comissão mas sobretudo junto dos Estados-Membros permitiu desenvolver, entre outros, uma rede de bases de dados e de competências.

87. A política de estruturas agrícolas adoptada na União Europeia tem em conta o mandato do Tratado (n.o 2 do artigo 39.o) no que diz respeito à natureza particular da actividade agrícola decorrente da estrutura social da agricultura. As ajudas à instalação de jovens agricultores, cujos montantes investidos e o número de beneficiários foram indicados pelo Tribunal, são um bom exemplo. Esta sensibilidade esteve sempre presente nos regulamentos do Conselho e da Comissão, nos trabalhos do Comité de Estruturas Agrícolas e de Desenvolvimento Rural (STAR), e no contacto frequente com as organizações profissionais agrícolas. O facto de o Tribunal não ter podido constatar a existência de uma estratégia conjunta do FEOGA-Orientação e do FSE a favor dos jovens agricultores não põe minimamente em causa o respeito das disposições do Tratado invocadas pelo Tribunal. O impacto desta política em termos de montantes investidos e de número de beneficiários figura nos quadros anexados ao relatório do Tribunal.

(1) COM(98) 316 final, intitulado "Passar das directrizes à acção: os planos de acção nacionais de emprego", 13 de Maio de 1998.

(2) Ou seja, que os problemas de emprego podem ser abordados e resolvidos de maneira mais eficaz a nível nacional.