Relatório Especial n.o 6/99

sobre o princípio da adicionalidade, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o CE)

(2000/C 68/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Síntese

Introdução

O presente relatório trata do princípio da adicionalidade, um dos quatro grandes princípios que regem os fundos estruturais. O Tribunal analisou a verificação deste princípio relativamente aos períodos 1989 - 1993 e 1994 - 1999, no que respeita a todos os objectivos dos fundos estruturais (n.os 1, 2, 3, 4, 5a, 5b e 6) a fim de obter uma visão global da sua execução. Os controlos foram efectuados na Comissão e no local, em Espanha, Alemanha, França, Itália e Reino Unido. Foram enviados questionários aos 15 Estados-Membros (ver pontos 1 e 2).

Resumo das principais constatações

No que respeita às modalidades de verificação da adicionalidade e da sua execução na Comissão e nos Estados-Membros, as principais constatações são as seguintes:

a) A definição regulamentar do princípio da adicionalidade permite interpretações divergentes por parte dos Estados-Membros (ver ponto 4). Em caso de violação das obrigações regulamentares não se previram sanções ou outras consequências (ver ponto 6);

b) As modalidades de verificação do princípio são insuficientes, pouco operacionais e nem sempre respeitadas (ver pontos 7 - 11);

c) A falta de definição das competências em matéria de acompanhamento e de controlo na Comissão (ver pontos 12 e 13), bem como a falta de coordenação entre as Direcções-Gerais (DG) responsáveis (ver pontos 14 - 17) tornaram difíceis os trabalhos de verificação da adicionalidade. A gestão das cláusulas de suspensão dos pagamentos associadas à falta de informação que permita a verificação ex ante da observância do princípio foi deficiente e por vezes irregular (ver pontos 18 - 21);

d) Os trabalhos de verificação da adicionalidade relativamente ao período 1989 - 1993 não foram concluídos relativamente a determinados Estados-Membros (ver pontos 24 - 28). No período 1994 - 1999, a observância do princípio é duvidosa em relação a alguns Estados-Membros devido às deficiências metodológicas que afectam os dados apresentados (ver pontos 29 - 38).

As principais causas das dificuldades metodológicas relativas à verificação do princípio da adicionalidade são as seguintes:

a) Dificuldade em determinar as despesas estruturais públicas ou equiparáveis a tomar em consideração, carácter incompleto dos dados estatísticos e orçamentais existentes, bem como problemas de identificação das rubricas de despesas a analisar e de agregação dos dados (ver pontos 40 - 50);

b) Sobreposição dos períodos, que não permite comparar facilmente a evolução das despesas no período de programação e no período de referência. Com efeito, o período de programação real não coincide necessariamente com os anos civis considerados, devido aos prolongamentos eventuais do período para efectuar as autorizações e à prorrogação mínima de dois anos para efectuar os pagamentos, que implicam sempre a execução simultânea de, pelo menos, dois períodos. Esta sobreposição conduz, portanto, a verificações efectuadas sobre elementos heterogéneos e à não comparabilidade das verificações ex ante e intercalares (ver pontos 51 - 57);

c) Problemas relativos à comparação das informações de um período relativamente ao anterior e influência do ponto de partida tomado como referência. Deste modo, as despesas potencialmente elegíveis ou as zonas elegíveis poderão não ser as mesmas para os dois períodos e a incidência de determinadas situações específicas, como as privatizações, deverá ser tida em consideração (ver pontos 58 - 63);

d) Repartição territorial das despesas efectuada proporcionalmente à população ou à área das zonas em questão, simplificação que conduz a resultados contestáveis (ver pontos 64 - 68).

Conclusões

As principais conclusões do relatório são as seguintes:

a) Na origem das dificuldades verificadas encontra-se o fraco desenvolvimento conceptual e metodológico do conteúdo do princípio e o insucesso da pesquisa, no âmbito da parceria, de modalidades de verificação operacionais e adequadas (ver ponto 69);

b) A ausência de um mecanismo de sanções em caso de violação pelos Estados-Membros das suas obrigações não facilitou a observância das disposições na matéria (ver ponto 70);

c) A escassa fiabilidade dos recenseamentos das intervenções estruturais efectuadas nas regiões elegíveis conduz à introdução de um grande número de estimativas e hipóteses dificilmente verificáveis (ver pontos 71 e 72);

d) A verificação do princípio da adicionalidade constitui um exercício isolado relativamente aos processos de acompanhamento e avaliação das acções estruturais em curso, o que resulta na reduzida utilidade prática dos trabalhos efectuados pela Comissão e pelos Estados-Membros (ver ponto 73);

e) As deficiências de organização e coordenação dos serviços da Comissão neste domínio limitaram a eficácia dos esforços individuais (ver ponto 73);

f) Relativamente ao novo período de programação e em conformidade com a regulamentação aplicável, as modalidades de verificação da adicionalidade a adoptar deverão ser mais operacionais, integradas nos quadros de programação, acompanhamento e avaliação, bem como adaptadas às informações orçamentais e estatísticas disponíveis, que deverão ser melhoradas (ver pontos 74 e 75).

Introdução

1. O presente relatório trata da verificação do princípio da adicionalidade dos fundos estruturais. Os controlos do Tribunal abrangeram o conjunto dos objectivos (n.os 1, 2, 3, 4, 5a, 5b e 6) por meio da análise dos processos geridos pela Comissão, de questionários enviados aos 15 Estados-Membros e de visitas às autoridades responsáveis em Espanha, Alemanha, França, Itália e Reino Unido.

2. O funcionamento dos fundos estruturais baseia-se em quatro princípios gerais: concentração, parceria, programação e adicionalidade. Este último pretende evitar que as dotações dos fundos estruturais substituam as despesas estruturais públicas ou equiparáveis do Estado-Membro no conjunto dos territórios elegíveis para um objectivo(1).

3. O conceito de adicionalidade tem sido objecto de inúmeras análises desde 1975. O Regulamento (CEE) n.o 724/75 do Conselho, de 18 de Março de 1975(2), considerava já que a contribuição do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) não deve conduzir os Estados-Membros a reduzirem o seu esforço em matéria de desenvolvimento regional, mas ser complementar deste (considerando 11). Desde então, os sucessivos regulamentos do FEDER e dos fundos estruturais tentaram definir melhor e especificar o conceito de adicionalidade. Por conseguinte, o Regulamento (CEE) n.o 1787/84 relativo ao FEDER(3), no seu artigo 36.o, estabelecia dois tipos de adicionalidade (considerada individual ou globalmente) cuja escolha era deixada aos Estados-Membros. Quando da reforma dos fundos estruturais em 1988, foi adoptada a adicionalidade global, por objectivo e por Estado-Membro. Em 1993, perante as dificuldades de execução deste princípio, o conceito foi reformulado. Por fim, em 1998, a Comissão apresentou novas orientações nas suas propostas de regulamentos sobre os fundos estruturais para o período 2000 - 2006(4).

4. Apesar de reformulado cada vez que surgia um novo regulamento dos fundos estruturais, o princípio da adicionalidade permaneceu sempre definido em termos que permitem interpretações divergentes por parte dos Estados-Membros. Especificamente, o n.o 2 do artigo 9.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88 prevê a tomada em consideração "das condições macroeconómicas", "de determinadas situações económicas específicas", "do nível extraordinário do esforço público estrutural durante o período de programação precedente" e "das evoluções conjunturais nacionais".

5. A Comissão tentou completar e especificar o conteúdo do referido artigo 9.o incluindo uma "declaração" na acta da reunião do Conselho de 20 de Julho de 1993, na qual foram adoptados os textos regulamentares que regem os fundos estruturais. Uma declaração desse tipo apenas responsabiliza quem a formula, mas permitiu a clarificação de determinados aspectos.

6. O regulamento define as obrigações dos Estados-Membros: respeitar a adicionalidade, verificar que as despesas estruturais são mantidas e fornecer informações adequadas. Contudo, não existem disposições específicas sobre as consequências de uma violação destas obrigações. Com efeito, as disposições relativas aos pagamentos, aos controlos e às reduções, suspensões e supressões da contribuição referem-se às decisões de concessão da ajuda a título das formas de intervenção individuais (programas operacionais, subvenções globais ou grandes projectos), ao passo que a verificação da adicionalidade deverá efectuar-se ao nível global do quadro comunitário de apoio (QCA)(5).

Modalidades de verificação da adicionalidade

7. As modalidades de verificação da adicionalidade deverão ser acordadas no âmbito de uma parceria entre a Comissão e o Estado-Membro em questão, quando da elaboração dos QCA, como previsto nas disposições regulamentares. Porém, essas modalidades, que se limitam a recordar as disposições regulamentares ou contêm regras-tipo muito genéricas, nem sempre foram fixadas nos diferentes QCA ou documentos únicos de programação (DOCUP) dos objectivos n.os 2 e 5b. Os controlos efectuados na Comissão e nos Estados-Membros revelaram que as modalidades de verificação não são suficientes para permitir a verificação do princípio.

8. Estas modalidades deveriam ser operacionais e adaptadas às características institucionais, administrativas e estatísticas dos Estados-Membros. As modalidades fixadas nos QCA ou DOCUP não focam as verdadeiras dificuldades metodológicas e práticas já encontradas no período anterior. Por vezes, indicam como método a utilizar o do período anterior, quando não tinha sido definido qualquer método ou este se tinha revelado insuficiente. O procedimento de elaboração dos QCA/DOCUP deu lugar à apresentação, relativamente a determinados Estados-Membros, de quadros ou elementos quantitativos incompletos (ver pontos 29 e 30).

9. As modalidades de verificação consistem na obrigação de enviar periodicamente à Comissão quadros globais, que cubram todas as regiões e zonas em questão, incluindo despesas definitivas ou provisórias dos anos anteriores e estimativas e previsões para os anos seguintes. Um quadro deste tipo dificilmente é susceptível de verificação se não existir, por um lado, uma repartição adequada dos dados por região e por categoria de despesas e, por outro, uma distinção entre as despesas efectivas e as previstas.

10. Segundo algumas destas modalidades(6), "a Comissão avalia, com base nos elementos enviados, se a observância do princípio da adicionalidade corre perigo. A Comissão poderá então, caso necessário, solicitar ao Estado-Membro que lhe comunique num prazo determinado as medidas que tenciona tomar relativamente à parte não co-financiada das despesas elegíveis aos fundos estruturais, antes que ela própria tome as decisões adequadas relativamente à parte co-financiada, segundo os procedimentos previstos pela regulamentação". Contudo, a regulamentação não prevê procedimentos que permitam à Comissão tomar "as decisões adequadas". Por outro lado, como não existe um fundamento jurídico preciso, a natureza e o conteúdo dessas eventuais decisões não estão definidos, o que determinou que esta disposição nunca tivesse sido aplicada.

11. O envio das informações que permitem o acompanhamento do princípio da adicionalidade raramente decorreu nos prazos previstos nos QCA/DOCUP; em relação a determinados Estados-Membros e objectivos, nunca existiu (ver pontos 32 - 35). Especificamente, nos casos dos objectivos n.os 2 e 5b, alguns Estados-Membros invocaram que as modalidades de verificação não estabeleciam qualquer calendário específico para o envio das informações.

Execução na comissão

Repartição das competências de verificação

12. No interior da Comissão, a repartição das competências de acompanhamento e de controlo da observância do princípio da adicionalidade não está suficientemente definida ou formalizada. Quatro Direcções-Gerais (II, V, VI e XVI), bem como vários serviços no interior destas Direcções, confrontam-se com a questão da adicionalidade. À excepção de uma carta do secretário-geral enviada aos Estados-Membros em 6 de Agosto de 1990 explicando que os quadros deverão ser enviados às DG chefes de fila, com cópia para a DG II (Assuntos Económicos e Financeiros), nenhum documento da Comissão indica claramente uma repartição das competências pelos seus serviços.

13. As DG chefes de fila de cada objectivo são responsáveis pela gestão, desempenhando a DG II uma função consultiva, tendo em conta as suas competências em matéria económica. Supostamente, recebe os relatórios enviados pelos Estados-Membros por intermédio das DG chefes de fila. Deve examinar esses documentos e enviar as suas análises às DG em questão. Este procedimento é pouco eficaz. Com efeito, a DG II efectua análises, elabora propostas, solicita alterações de determinadas decisões ou informações complementares que nem sempre são adoptadas de facto, já que, formalmente, esta DG não se dirige aos Estados-Membros nem reage directamente. Não se solicitou à DG II que participasse na verificação da adicionalidade quanto aos objectivos n.os 3 e 4 do período 1994 - 1999 devido à metodologia adoptada pela DG V. Essa metodologia baseava-se em amostras e tem em consideração as regiões do objectivo n.o 1, cuja adicionalidade é objecto de acompanhamento no âmbito dos QCA relativos a esse objectivo.

Coordenação

14. Na DG VI (Agricultura) foram previstos poucos dispositivos para verificar a adicionalidade. A DG VI considera que, como não possui as competências técnicas necessárias para desempenhar esta tarefa, a verificação da adicionalidade é da responsabilidade da DG II. Relativamente a vários Estados-Membros, a DG VI não pôde fornecer documentos relativos à verificação da adicionalidade.

15. Na DG XVI (Política Regional e Coesão), há um serviço horizontal responsável pelo acompanhamento do princípio da adicionalidade que, do ponto de vista técnico, se baseia nos trabalhos efectuados pela DG II. Todavia, este serviço nem sempre é informado dos contactos entre as unidades geográficas e os Estados-Membros. Estas lacunas na coordenação entre o serviço horizontal, as unidades geográficas e a DG II conduzem à dispersão dos documentos por várias unidades e à multiplicidade de interlocutores com os Estados-Membros. Esta situação torna difícil a parceria com os Estados-Membros bem como uma visão de conjunto desta questão.

16. Na DG V (Emprego e Assuntos Sociais), apesar dos controlos relativos aos objectivos n.os 3 e 4 do Fundo Social Europeu (FSE) efectuados em 1996 pelo Tribunal(7), a situação continua pouco satisfatória. Os resultados da auditoria relativa à observância da adicionalidade dos objectivos n.os 3 e 4 para o período 1990 - 1993, efectuada pelo sector "Auditoria e Controlo" da unidade financeira da DG V, eram muito desapontadores: relativamente a sete Estados-Membros (B, EL, E, IRL, I, NL e UK) o exercício não pôde ser concluído e não foi tomada qualquer disposição para corrigir esta situação (ver ponto 28). No que respeita ao período 1994 - 1999, quando as unidades geográficas receberam informações, estas foram pouco analisadas.

17. Nestas condições, verificaram-se graves deficiências de coordenação no conjunto das DG responsáveis. A documentação é muita incompleta e dispersa, sendo portanto muito difícil para os gestores tomar conhecimento da situação. As discussões dos serviços entre si e com os Estados-Membros tiveram muitas vezes um carácter informal cujos resultados não deixaram qualquer vestígio na documentação. Determinados serviços da Comissão solicitaram aos Estados-Membros informações que estes já tinham comunicado a outros serviços da Comissão e que obviamente não tinham circulado. Para evitar estes inconvenientes, um Estado-Membro decidiu enviar as informações a todos os funcionários potencialmente responsáveis pelo caso, por correio normal e por correio electrónico.

Cláusulas de suspensão

18. A gestão das cláusulas de suspensão ilustra claramente as consequências desta ausência de coordenação. Este tipo de cláusulas consiste numa suspensão dos pagamentos após o primeiro adiantamento, pago automaticamente, caso as informações adequadas, que permitem uma verificação ex ante da adicionalidade, não forem fornecidas pelo Estado-Membro. A Comissão introduziu-as nas decisões de concessão de contribuição como instrumento de pressão. Não se trata de uma aplicação do artigo 24.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88, que pretende regular a suspensão dos pagamentos, mas de um procedimento que não é acompanhado de modalidades ou critérios definidos para a introdução e aplicação destas cláusulas. Deste modo, as cláusulas de suspensão foram utilizadas para os objectivos n.os 2 e 5b, mas não para os outros objectivos, apesar da existência de elementos que teriam, caso necessário, justificado igualmente a sua inclusão. No que respeita a determinados Estados-Membros, foram introduzidas em alguns DOCUP regionais, se bem que a adicionalidade se deva medir ao nível do conjunto das regiões incluídas num objectivo. A Comissão justificou esta prática para evitar penalizar regiões que teriam fornecido as informações necessárias mas esta prática conduziu a desigualdades de tratamento entre Estados-Membros.

19. Em muitos Estados-Membros, a verificação da adicionalidade dos objectivos n.os 2 e 5b foi efectuada pelos mesmos serviços com iguais métodos e fontes. No entanto, as cláusulas de suspensão apenas foram introduzidas para um objectivo ou para outro. A única explicação para esta circunstância poderá residir em aspectos puramente formais e no facto de as DG chefes de fila, bem como os seus interlocutores nos Estados-Membros, serem diferentes.

20. O levantamento destas cláusulas nem sempre foi sujeito a procedimentos formais. Num único caso, esta decisão foi comunicada ao Estado-Membro em questão por carta do comissário responsável, acompanhada das modalidades de verificação alteradas e dos quadros correspondentes. Em outros, o levantamento da cláusula foi comunicado por carta do director-geral. Por vezes, não houve qualquer comunicação escrita.

21. Como a decisão de concessão de uma participação plurifundos é única para o conjunto dos fundos, as cláusulas de suspensão aplicam-se evidentemente a todos. No entanto, a falta de coordenação bem como a ausência de um acompanhamento e de um controlo financeiro adequados dos processos conduziu ao pagamento de cerca de 140 milhões de ecus antes do levantamento das cláusulas de suspensão. Os pagamentos em questão referem-se ao FEDER (4,3 milhões de ecus), ao FEOGA-Orientação (2,7 milhões de ecus) e ao FSE (133,5 milhões de ecus) relativamente aos objectivos n.o 2 (42,4 milhões de ecus para o período 1994 - 1996 e 87,8 milhões de ecus para o período 1997 - 1999) e n.o 5b (10,3 milhões de ecus). Trata-se principalmente de casos da responsabilidade da DG V, que deveria ter efectuado o acompanhamento destas cláusulas de suspensão mesmo que não fosse chefe de fila desses objectivos. Apesar da existência destas cláusulas, todos os pedidos de pagamento do FSE elegíveis, apresentados pelos Estados-Membros em questão, foram satisfeitos, o que evidencia a negligência dos procedimentos de controlo aplicados.

Procedimentos

22. Geralmente, a Comissão não envia às autoridades nacionais os resultados das análises efectuadas relativamente aos documentos enviados pelos Estados-Membros. Não está previsto qualquer procedimento a este respeito. Se as informações não forem consideradas suficientes, a Comissão dirige-se por vezes ao Estado-Membro para lhe solicitar informações complementares. Se as informações forem consideradas satisfatórias, nem sempre o Estado-Membro é informado desse facto. Frequentemente, as autoridades nacionais não estão ao corrente da situação em que se encontra um caso que exigiu bastante trabalho da sua parte(8). Por outro lado, a ausência de reacção por parte da Comissão não significa necessariamente que considera as informações correctas. Casos há em que a ausência de reacção se deve simplesmente à inexistência de análise por parte da Comissão. A inexistência de um comité de acompanhamento a nível nacional quando os fundos estruturais são regidos por DOCUP regionais e não por um QCA tornou mais difíceis os contactos entre a Comissão e os Estados-Membros. É o caso da França e do Reino Unido no que respeita ao objectivo n.o 1, de todos os Estados-Membros excepto a Espanha quanto ao objectivo n.o 2 e de todos os Estados-Membros relativamente ao objectivo n.o 5b.

Estado de adiantamento dos trabalhos de verificação da adicionalidade

Introdução

23. A Comissão divulgou muito poucas informações sobre a situação dos trabalhos efectuados no sentido de verificar a observância do princípio da adicionalidade. Estas informações limitam-se a uma comunicação ao Comité Consultivo para o desenvolvimento e reconversão das regiões(9), a um único relatório anual sobre a adicionalidade 1990 - 1993, relativo aos objectivos n.os 3 e 4(10) e a alguns parágrafos nos relatórios anuais sobre os fundos estruturais. Estes últimos são muito genéricos e dão por vezes informações incorrectas. Por exemplo, o relatório anual de 1995(11) indica que o objectivo n.o 5b é o único relativamente ao qual se pode afirmar desde 1995 que a adicionalidade foi respeitada em todos os Estados-Membros. Contudo, a maioria dos Estados-Membros não efectuou qualquer actividade relativa à verificação ex post deste objectivo, que de resto não foi solicitada pela Comissão(12).

Período 1989 - 1993

24. Os trabalhos de verificação ex post da observância do princípio da adicionalidade relativamente ao período 1989 - 1993 não foram concluídos relativamente a determinados Estados-Membros. Os prazos demasiado longos associados à recolha e tratamento dos dados, ao seu envio à Comissão e à análise por esta, às conversações e trocas de correspondência provocaram uma perda de interesse progressiva dos Estados-Membros e da Comissão por este exercício regulamentar. Além disso, a ausência de formalização e de divulgação dos resultados impede um conhecimento da situação por Estado-Membro e por objectivo.

25. No que se refere ao objectivo n.o 1 e a dois Estados-Membros (F e UK) dos sete em questão (EL, E, F, IRL, I, P e UK), a verificação ex post nem sequer começou. Em relação aos outros, a Comissão aceitou, não sem dificuldade e por vezes com reservas (EL), as informações e os resultados apresentados pelos Estados-Membros (em determinados casos muito tardiamente - Itália em 1997). Na Alemanha, não foi efectuada a verificação para o período 1991 - 1993 devido às circunstâncias específicas dos novos Länder.

26. Quanto ao objectivo n.o 2 (B, DK, D, E, F, I, L, NL e UK), a situação é mais incerta. Três Estados-Membros não enviaram informações (F, L e UK) e as de outros três eram insuficientes (B, DK, D). As autoridades italianas enviaram as informações relativas ao exercício de 1988 apenas em Maio de 1999.

27. A Comissão não tomou qualquer providência concreta para proceder a uma verificação ex post da observância da adicionalidade quanto ao objectivo n.o 5b. As únicas análises efectuadas referem-se ao cálculo das bases de referência para o período 1994 - 1999. Apenas um Estado-Membro (E) enviou, por sua própria iniciativa, informações definitivas à Comissão, mas não recebeu qualquer resposta.

28. Quanto aos objectivos n.os 3 e 4, foi divulgado um relatório(13) pela Comissão em 1995 que apresenta os resultados de uma auditoria efectuada por esta com base nas informações, na maior parte dos casos insuficientes, comunicadas pelos Estados-Membros(14). Os dados relativos aos 12 Estados-Membros foram analisados ainda que, relativamente a três abrangidos pelo objectivo n.o 1, a adicionalidade tenha sido verificada no âmbito do QCA deste objectivo. A Comissão concluíra que a adicionalidade tinha sido garantida por quatro países (D, F, L e P), que esse facto era menos certo em relação a outros três (DK, I e NL) e que, quanto aos restantes cinco Estados-Membros (B, EL, E, IRL e UK), a observância da adicionalidade não tinha sido, de todo, demonstrada. Esta situação ainda não foi objecto de um acompanhamento, não estando portanto terminada a verificação da adicionalidade.

Período 1994 - 1999

29. No início do período 1994 - 1999, os primeiros resultados das verificações ex ante foram apresentados na maioria dos QCA/DOCUP, com um grau de pormenor variável. Frequentemente, as informações necessárias foram enviadas pelos Estados-Membros apenas alguns dias antes da aprovação dos QCA/DOCUP ou mesmo depois. A verificação ex ante do objectivo n.o 2 do período 1994 - 1996 relativamente ao Luxemburgo, por exemplo, apenas foi efectuada no Verão de 1998.

30. A Comissão efectuou as análises ex ante com base nos quadros enviados pelos Estados-Membros. Estes quadros são geralmente elaborados, agregando múltiplos dados regionais e sectoriais, entre outros. A sua verosimilhança só poderá ser convenientemente avaliada se forem conhecidas as suas fontes e os métodos adoptados para a sua elaboração, o que raramente acontece. A ausência de metodologia e de instrumentos que permitam a análise da validade dos resultados obtidos pelos Estados-Membros não deixa à Comissão outra alternativa senão aceitar as conclusões a que as autoridades nacionais chegaram.

31. Os quadros 1 e 2 apresentam, em média anual, as despesas relativas ao desenvolvimento nas regiões do objectivo n.o 1, tal como apresentadas nos QCA/DOCUP. As diferenças extremas que aí surgem poderão, em determinados casos, dever-se à qualidade e quantidade das informações comunicadas pelos Estados-Membros. Assim, a título de exemplo, segundo os dados apresentados pelos Estados-Membros para o período 1994 - 1999, os fundos estruturais financiariam 39,7 % dos 919,9 milhões de ecus de despesas públicas relativas ao desenvolvimento das regiões francesas do objectivo n.o 1, ao passo que, para as regiões alemãs, essa percentagem seria de 4,5 % de um total de 50646 milhões de ecus. Detectou-se que as metodologias aplicadas por estes Estados-Membros conduzem à subavaliação das despesas relativas ao desenvolvimento regional em França e à sua sobreavaliação na Alemanha. No entanto, devido ao carácter pouco homogéneo dos dados enviados pelos Estados-Membros e às diferenças registadas nas suas situações e prioridades socioeconómicas, é difícil chegar a conclusões a partir dessas comparações.

32. As verificações intercalares foram realizadas de um modo desigual consoante os objectivos. No que respeita aos objectivos n.os 1 e 6, todos os Estados-Membros, excepto a França, actualizaram os seus mapas de despesas, ainda que essas actualizações tenham sido efectuadas com atrasos significativos.

33. Quanto ao objectivo n.o 2, no período 1994 - 1996, as verificações intercalares apenas foram efectuadas quando das verificações ex ante do período 1997 - 1999. As transferências de contribuições entre os dois períodos, a sua sobreposição e a sua duração relativamente curta colocam problemas importantes que ainda não foram resolvidos. A viabilidade de efectuar duas verificações ex post distintas, para 1994 - 1996 e 1997 - 1999, é duvidosa, considerando determinados Estados-Membros a realização de uma única verificação. Tal facto permitiria apenas ganhar tempo enquanto se aguardam as reflexões metodológicas necessárias sobre o fundo da questão.

34. No que respeita aos objectivos n.os 3 e 4, os controlos efectuados nos serviços gestores da DG V tinham salientado deficiências quanto à observância dos calendários fixados nos DOCUP para o envio das informações. Vários Estados-Membros não tinham enviado qualquer informação. Na sequência destes controlos, a Comissão recordou a determinados Estados-Membros a obrigação de realizar as verificações intercalares previstas.

35. Quatro Estados-Membros (B, DK, F e L) não efectuaram as verificações intercalares relativas ao objectivo n.o 5b. As autoridades italianas fizeram-no apenas no final de 1998. A verificação da adicionalidade no que respeita ao objectivo n.o 5a coloca problemas específicos, dado que as suas modalidades de execução são diferentes das dos outros objectivos. Em particular, o financiamento comunitário das medidas previstas nos Regulamentos (CEE) n.o 2328/91(15) e (CE) n.o 950/97(16) é assegurado por meio do reembolso das despesas efectuadas e não através da execução de um DOCUP. Foi apenas em 1995 que a Comissão começou a discutir com os Estados-Membros as modalidades de verificação da adicionalidade para este objectivo. Estas discussões ainda não conduziram à definição de uma metodologia adaptada.

36. A observância do princípio da adicionalidade relativamente ao período 1994 - 1999 é duvidosa em relação a alguns Estados-Membros. Dois Estados-Membros (D e E) tinham já indicado, desde a adopção dos QCA correspondentes, que não podiam garantir a manutenção das suas despesas no mesmo nível do período de programação anterior devido às circunstâncias que permitem uma derrogação ao princípio da adicionalidade previstas no n.o 2 do artigo 9.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88 (ver ponto 4). Caso não se consiga manter o mesmo nível de despesas num ou em vários Estados-Membros, estes acabarão por invocar as derrogações previstas no regulamento.

Quadro 1

Despesas relativas ao desenvolvimento nas regiões do objectivo n.o 1 de acordo com as verificações ex ante efectuadas no âmbito dos QCA ou DOCUP

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 2

Despesas relativas ao desenvolvimento nas regiões do objectivo n.o 1 de acordo com as verificações ex ante efectuadas no âmbito dos QCA ou DOCUP

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

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37. O período 1994 - 1999 foi influenciado por um contexto geral de redução dos défices orçamentais. O quadro 3 indica a evolução da formação bruta de capital fixo das administrações públicas, que constitui um bom indicador da evolução das despesas públicas de investimento. Estas diminuíram consideravelmente na maioria dos Estados-Membros e, no seu conjunto, passaram de 3 % do PIB em 1991 e 1992 para 2,7 % em 1994 e 2,1 % em 1998, o que se deve em parte às privatizações em sectores como os transportes, a energia e as telecomunicações. Note-se que as despesas são medidas em valor absoluto para os cálculos efectuados para verificar a adicionalidade e, consequentemente, a evolução do crescimento económico não é tida em consideração.

38. A evolução das despesas afectadas às medidas activas a favor do emprego poderá ser considerada como indicador, designadamente no âmbito da verificação da adicionalidade dos objectivos n.os 3 e 4. No período 2000 - 2006, estas despesas estarão na base das verificações dos objectivos n.os 2 e 3 recentemente definidos. Contudo, poucos dados estatísticos estão disponíveis na Comissão, que recorre aos dados divulgados pela OCDE. Para melhorar a qualidade, fiabilidade e comparabilidade das informações sobre as políticas de emprego, a Comissão prevê a criação de uma base de dados que estará operacional no ano 2000. Por outro lado, a evolução das despesas relativas às medidas activas está muito dependente da taxa de desemprego. Por um lado, uma redução substancial do desemprego poderá estar na origem de uma diminuição considerável das despesas afectadas às políticas activas de emprego, como se pôde verificar na Finlândia no âmbito dos objectivos n.os 3 e 4. Por outro, um aumento da taxa de desemprego poderá igualmente conduzir a uma diminuição das despesas relativas às medidas activas, tendo em conta a sua substituição por medidas passivas, como se observou nos novos Länder.

Dificuldades observadas e suas causas

Introdução

39. As análises dos documentos da Comissão, as visitas no local e as respostas aos questionários revelam inúmeras dificuldades metodológicas. Várias causas explicam esta situação: ausência de um desenvolvimento conceptual do princípio, que teria permitido a elaboração de um quadro metodológico preciso e bem conhecido por todos os intervenientes; modalidades de verificação inadaptadas às circunstâncias específicas dos Estados-Membros e às informações disponíveis; verificações ex ante efectuadas precipitadamente e ausência de exame crítico dos problemas encontrados relativamente à geração 1989 - 1993. Por outro lado, as informações que permitem a verificação do princípio da adicionalidade são elaboradas, especialmente no que respeita aos objectivos n.os 2 e 5b, a partir de inúmeras fontes heterogéneas, nem sempre fiáveis e recentes. Tal situação conduz à existência de um número demasiado elevado de estimativas e hipóteses. As dificuldades constatadas demonstram a necessidade de tornar os trabalhos de verificação da adicionalidade mais claros, operacionais e simples.

Quadro 3

Despesas públicas de investimento (formação bruta de capital fixo das administrações públicas, em % do PIB)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Despesas a ter em consideração e agregação dos dados

40. Não é fácil determinar as despesas estruturais públicas ou equiparáveis a tomar em consideração. Deverá tratar-se de despesas que, pela sua própria natureza e destino, poderão ser objecto de um co-financiamento por parte dos fundos estruturais, incluindo as despesas que não beneficiaram de um co-financiamento deste tipo(17). É portanto teoricamente necessário identificar a totalidade das despesas potencialmente elegíveis a título do objectivo em questão(18).

41. Na prática, determinados quadros apresentados assemelham-se mais a uma tentativa de justificar a capacidade de gastar a contribuição comunitária ou de provar a existência do co-financiamento do que a uma verificação da adicionalidade. Acontece que as despesas no âmbito da verificação ex ante da adicionalidade tomadas em consideração coincidem grosso modo com o plano financeiro do DOCUP. No âmbito dos objectivos n.os 3 e 4 em vários países, apenas as despesas co-financiadas foram analisadas.

42. Além disso, as despesas a tomar em consideração são as despesas efectuadas, quer pelas administrações públicas nacionais, regionais e locais, quer pelos organismos que prestam um serviço público, de estatuto público, semipúblico ou parapúblico, quer, na ocorrência, por empresas privadas.

43. Nenhum Estado-Membro pôde identificar a totalidade das despesas destas administrações, organismos ou empresas. As despesas das empresas privadas em questão(19) são muito raramente tomadas em consideração apesar da sua importância acrescida nos quadros de financiamento dos fundos estruturais e dos investimentos em infra-estruturas. A tomada em consideração das despesas dos organismos e das empresas públicas é muito variável. Em determinados casos, foram completamente ignoradas e, em outros, foram envidados esforços significativos para tentar identificá-las e avaliá-las.

44. No que respeita às administrações públicas, a maioria dos Estados-Membros deparou-se com dificuldades para obter informações completas sobre as despesas efectuadas a nível local. Em muitos casos, estas não foram sequer tomadas em consideração apesar da sua importância. Por vezes, apenas foram indicadas as despesas efectuadas a um nível central ou regional. Quanto aos objectivos n.os 3 e 4, inúmeros Estados-Membros tomam em consideração apenas as despesas do Governo central.

45. A identificação das rubricas de despesas a analisar coloca igualmente problemas. Para o objectivo n.o 1, a Comissão tinha proposto em 1993 uma série de categorias funcionais de despesas com base na classificação estatística das Nações Unidas (COFOG). Porém, nenhum Estado-Membro elaborou as informações relativas à adicionalidade com base nas estatísticas disponíveis, mas antes com base nos dados orçamentais, que são classificados de forma diferente. A identificação das despesas constitui uma tarefa complexa, que deve ser realizada caso a caso.

46. A comparação das despesas orçamentais do Estado central com as das regiões e de outras colectividades revela que as mesmas despesas podem ser contabilizadas várias vezes, designadamente as subvenções e as transferências de uma administração pública para outra. Apenas uma conta consolidada das administrações públicas poderá evitar uma inscrição em duplicado(20).

47. Quanto aos objectivos n.os 2 e 5b, as rubricas de despesas adoptadas são iguais em determinados casos, semelhantes em outros e por vezes completamente diferentes. Devido ao carácter regional dos objectivos n.os 2 e 5b e nacional dos objectivos n.os 3 e 4, a dupla inscrição de despesas é, além disso, frequente. Por outro lado, acontece que despesas que não deviam ter sido tomadas em consideração sejam incluídas nas análises. Na Alemanha, para o objectivo n.o 1, os subsídios de desemprego foram apresentados como intervenções estruturais.

48. É praticamente impossível identificar todas as despesas em questão(21). Por isso, todos os Estados-Membros introduziram simplificações. Contudo, estas nem sempre correspondem a uma lógica económica mas à disponibilidade dos dados, o que não permite garantir a coerência da abordagem.

49. A título de exemplo, as autoridades francesas apenas tomaram em consideração as despesas inscritas nos planos de desenvolvimento (contrats de plan) entre o Estado e as regiões. Nos DOCUP do objectivo n.o 1, tinham-se comprometido a enviar à Comissão, antes de 31 de Dezembro de 1994, um novo quadro financeiro indicativo que contivesse uma estimativa do conjunto das despesas públicas elegíveis para os fundos estruturais, baseada em elementos significativos que abrangessem o essencial das despesas em causa nas zonas elegíveis, que devia servir de base para o acompanhamento da adicionalidade. Esse quadro ainda não foi enviado.

50. No caso dos objectivos n.os 3 e 4, a Comissão já tinha observado(22) a dificuldade, senão a impossibilidade, de determinar o conjunto das despesas no domínio de intervenção do FSE. Por isso, decidiu basear-se numa amostra representativa de organismos para o período 1994 - 1999. Contudo, como as hipóteses de base adoptadas não foram confirmadas, esta abordagem não permite verificar correctamente a observância da adicionalidade já que são efectuadas comparações relativamente a elementos pouco homogéneos. Com efeito, as intervenções no domínio dos objectivos n.os 3 e 4 são particularmente variáveis, designadamente em função da conjuntura, e não permaneceram estáveis durante os dois períodos comparados. Além disso, a selecção dos organismos entre os maiores beneficiários do Fundo Social conduz a resultados mais próximos da verificação do co-financiamento que da adicionalidade.

Sobreposição dos períodos

51. Uma outra dificuldade considerável diz respeito à sobreposição dos períodos. Na verdade, a verificação da adicionalidade deverá permitir comparar a evolução das despesas do período de programação com a de um período de referência. Porém, o período de programação real não coincide necessariamente com os anos civis tomados em consideração. Efectivamente, aos eventuais prolongamentos do período para efectuar autorizações vem acrescentar-se a prorrogação mínima de dois anos para efectuar os pagamentos, o que provoca sempre a execução simultânea de, pelo menos, dois períodos.

52. Se o objectivo consistir em fazer coincidir os pagamentos com o período de programação a que se relacionam, é necessário esperar pelo menos mais dois anos e fazer ainda inúmeros ajustamentos por forma a imputar as despesas efectuadas após os anos civis considerados ao QCA correspondente. Este método será possível no que respeita às despesas co-financiadas, mas não resolve o problema das despesas não co-financiadas, que deverão ser igualmente tomadas em consideração.

53. A outra possibilidade consiste em tratar apenas as despesas efectuadas durante os anos civis considerados, independentemente do QCA a que pertencem. Trata-se de uma abordagem pragmática, mas que se afasta da lógica de funcionamento dos fundos estruturais. Esta segunda opção foi adoptada pela Comissão em 1996, após determinados Estados-Membros terem seguido a primeira abordagem.

54. Contudo, as verificações ex ante do período 1994 - 1999 e os quadros incluídos nos QCA/DOCUP correspondentes foram realizados pressupondo que o pagamento final do conjunto das dotações se efectuaria durante estes anos. Esta hipótese era irrealista devido às disposições de execução dos fundos. Consequentemente, as verificações ex ante da adicionalidade foram efectuadas numa base pouco coerente. Note-se que inúmeras intervenções do período 1989 - 1993 ainda não foram encerradas, que o período 1994 - 1996 do objectivo n.o 2 registou atrasos que provocaram a transferência de montantes consideráveis dos fundos para o período 1997 - 1999 e que as intervenções do período 1994 - 1999 serão, na sua maioria, encerradas apenas a partir de 2002.

55. A maioria dos Estados-Membros efectua as suas análises de despesas nacionais com base nos pagamentos. Outros Estados-Membros, como a França e a Bélgica, utilizam as autorizações orçamentais ao nível das previsões ou ao nível da execução.

56. Paradoxalmente, um dos elementos mais débeis dos cálculos da adicionalidade consiste na determinação das despesas efectuadas a título dos QCA/DOCUP, tanto no que respeita aos fundos estruturais como às suas contrapartidas nacionais. Vários Estados-Membros limitam-se a indicar nos diferentes quadros os planos financeiros dos fundos estruturais e as suas contrapartidas nacionais, tal como apresentados nos QCA/DOCUP.

57. As verificações ex ante e intercalares são assim efectuadas com base em elementos heterogéneos e pouco comparáveis. Relativamente aos exercícios já encerrados, os pagamentos ainda se misturam com previsões ou autorizações.

Ponto de partida e comparabilidade das informações

58. Um elemento fundamental da verificação da adicionalidade é o ponto de partida. Com efeito, a evolução das despesas estruturais de um período deverá ser comparada com a situação anterior. Para o período 1989 - 1993, a escolha entre os anos 1987 e 1988 ou a média destes dois foi deixada ao critério dos Estados-Membros. Deixar ao Estado-Membro a possibilidade de seleccionar o período de referência, quando os diferentes resultados são conhecidos, não parece muito razoável. Em determinados casos, como o objectivo n.o 2 nos Países Baixos ou os objectivos n.os 3 e 4 em França, a escolha de um período de referência ou de outro poderá ser decisiva para concluir que o princípio foi ou não respeitado.

59. Para a geração 1994 - 1999, o período utilizado como referência é o anterior, excepto para os novos Estados-Membros, que puderam decidir quando da verificação ex ante. No caso do objectivo n.o 6 da geração 1995 - 1999, os períodos de referência seleccionados pela Suécia e Finlândia foram respectivamente 1991 - 1992 e 1993.

60. Uma dificuldade considerável consiste na comparação das informações de um período com as do precedente. Com efeito, as despesas potencialmente elegíveis de um período não são necessariamente as mesmas que as do período anterior, tendo em conta as alterações nas disposições regulamentares. O mesmo acontece com as regiões e zonas elegíveis. Para poder comparar de modo fiável, é necessário ajustar os quadros à nova situação; por exemplo, os quadros relativos ao período 1989 - 1993 deverão ser novamente calculados tendo em conta as novas zonas e as categorias de despesas elegíveis.

61. Acontece que, no âmbito da nova definição do objectivo n.o 4, há categorias de despesas correspondentes que são introduzidas nos dados do período 1994 - 1999, mas ignoradas relativamente ao período anterior. Daí resulta um aumento artificial das despesas(23). Este mesmo fenómeno apresenta-se frequentemente em outros objectivos para determinadas categorias de despesas.

62. As privatizações constituem uma das situações económicas específicas que é necessário ter em conta no âmbito da adicionalidade. Várias modalidades de verificação prevêem que as autoridades nacionais comuniquem à Comissão todas as privatizações parciais ou totais por forma a definirem caso a caso, em parceria, como ter em conta esta realidade. Não foi dado qualquer seguimento a estas disposições. Regra geral, apesar da importância do fenómeno das privatizações, poucas medidas concretas foram tomadas para garantir a homogeneidade das bases de comparabilidade. A maior parte das vezes, as verificações continuaram a efectuar-se como se nada tivesse mudado, na ausência de um quadro metodológico preciso. Em outros casos, a Comissão deixou aos Estados-Membros a escolha entre a supressão ou a inclusão das despesas em questão nos quadros relativos aos dois períodos. Quando estas despesas reflectiram uma redução, o Estado-Membro, já conhecedor dos resultados, tem todo o interesse na sua supressão. Tendo em conta a importância das rubricas em questão (telecomunicações, energia, etc.), esta simples operação poderá resultar numa modificação substancial do resultado final. Note-se igualmente que o sector privado toma cada vez mais a seu cargo investimentos tradicionalmente assumidos pelo sector público(24). Este fenómeno também não foi tido em consideração para as comparações.

63. Aos esforços consideráveis envidados por vários Estados-Membros durante os últimos anos para melhorarem a metodologia, nem sempre corresponderam ajustamentos em relação aos anos anteriores, designadamente ao período de referência, devido à complexidade e ao custo de um exercício desse tipo. É portanto difícil estabelecer comparações adequadas, tendo de se recorrer a extrapolações e estimativas.

Repartição territorial das despesas

64. Quanto à repartição territorial das despesas, tendo em conta as dificuldades da sua identificação por zona elegível nos objectivos n.os 2 e 5b, a Comissão aceitou uma abordagem pragmática, que consiste em atribuir as despesas regionais ou mesmo nacionais às zonas em causa na proporção, designadamente, da sua população ou área. Esta abordagem compromete a fiabilidade da verificação do princípio da adicionalidade no âmbito dos objectivos n.os 2 e 5b.

65. A hipótese de partida consiste na repartição equitativa das despesas estruturais pelas zonas elegíveis e não elegíveis. Esta simplificação conduz necessariamente a sobreavaliações ou a subavaliações, não permitindo portanto determinar se, nas zonas elegíveis, os fundos estruturais substituem ou não despesas nacionais.

66. As estimativas feitas ao atribuir despesas às zonas elegíveis conduzem por vezes a resultados muito contestáveis: em França, o método utilizado determina que as despesas de uma zona elegível sejam superiores às do conjunto da região para determinadas categorias; no Reino Unido, a repartição das despesas de carácter rural ao pro rata de uma população maioritariamente urbana conduz à atribuição a determinadas zonas de despesas inferiores às que são exclusivas do DOCUP; em Itália, as despesas são repartidas globalmente, em função da população elegível para o período 1994 - 1999, e não região por região; além disso, para o objectivo n.o 5b, elas são comparadas com despesas do período 1989 - 1993, calculadas com base na população elegível para este período, que era largamente inferior.

67. Registaram-se igualmente confusões no que respeita às regiões e zonas elegíveis. Em Itália, foram acrescentadas despesas de duas zonas não elegíveis para o objectivo n.o 2, Trento e Bolzano. Quanto ao objectivo n.o 5b do período 1994 - 1999, as regiões inicialmente analisadas eram as elegíveis para o período anterior.

68. O tratamento das iniciativas comunitárias e de outras acções comunitárias coloca igualmente muitos problemas. As verificações ex ante não abordaram esta importante questão. Poucos Estados-Membros, à excepção dos que são completamente elegíveis para o objectivo n.o 1, tomaram em consideração as iniciativas comunitárias. É um facto que a identificação e a repartição territorial destas iniciativas não são facilmente realizáveis, mas a maioria dos Estados-Membros ignorou simplesmente esta problemática. Por isso, intervenções que integram este tipo de programas são consideradas como beneficiárias de um financiamento inteiramente nacional. Consequentemente, as intervenções estruturais do Estado-Membro são artificialmente inflacionadas. Além disso, em dois Estados-Membros (F e UK), foram tidas na devida consideração iniciativas comunitárias para o período de referência (1989 - 1993), mas não para o período objecto de verificação (1994 - 1999), o que falseia ainda mais os resultados.

Conclusão

69. Se bem que o princípio da adicionalidade seja relativamente claro (não substituição das despesas nacionais pelas dotações dos fundos estruturais), puderam observar-se dificuldades consideráveis quando da sua aplicação prática devido ao fraco desenvolvimento conceptual e metodológico do seu conteúdo. A Comissão e os Estados-Membros não conseguiram, no âmbito da parceria, encontrar modalidades operacionais de verificação do princípio da adicionalidade. Em definitivo, é necessário enquadrar o princípio da adicionalidade na pesquisa de uma metodologia adequada e estável que torne possível a sua verificação. Além disso, a Comissão deverá dotar-se de instrumentos que permitam a análise da coerência e da verosimilhança das informações comunicadas pelos Estados-Membros.

70. As obrigações regulamentares impostas aos Estados-Membros para manter as despesas estruturais e enviar à Comissão as informações financeiras adequadas não foram acompanhadas de mecanismos de sanção ou outras consequências jurídicas.

71. Em nenhum Estado-Membro existe um recenseamento de todas as intervenções estruturais efectuadas nas regiões elegíveis pelas administrações nacionais, regionais e locais, pelos organismos que prestam um serviço público e pelas empresas públicas e privadas em determinadas condições. Efectua-se este tipo de recenseamento exclusivamente para poder proceder ao cálculo da adicionalidade. Vários Estados-Membros mostraram um empenho considerável no sentido de tentar reunir todas as intervenções, mas os resultados nunca poderão ser considerados fiáveis devido à amplitude desta tarefa. Além disso, o processo no seu conjunto é difícil de verificar tendo em conta o grande número de estimativas e de hipóteses introduzidas.

72. A qualidade da verificação depende também do número de regiões/zonas elegíveis e da quantidade de intervenientes. Assim, o exercício será mais facilitado nos países completamente elegíveis para o objectivo n.o 1. Quando as regiões/zonas elegíveis não correspondem a qualquer divisão estatística e administrativa, as estimativas efectuadas conduzem a resultados artificiais.

73. A verificação do princípio da adicionalidade constitui um exercício isolado que não se integra no quadro do acompanhamento nem no da avaliação. Os esforços envidados pelos Estados-Membros e pela Comissão para a verificação do princípio, frequentemente onerosos em termos de recursos humanos e materiais, terão pouca utilidade se deles não puder ser retirada qualquer consequência prática. Além disso, as deficiências que afectam a organização e coordenação dos serviços da Comissão limitam a eficácia destes esforços individuais.

74. O funcionamento dos fundos estruturais assenta no princípio da programação, que se traduz nos diferentes planos (de desenvolvimento regional, de reconversão regional e social, etc.) elaborados para cada objectivo. As dificuldades observadas salientam a necessidade de aprofundar a pesquisa de instrumentos adequados e de melhorar as informações orçamentais e estatísticas, designadamente regionais, para poder efectuar uma programação de qualidade e uma boa análise da evolução das intervenções estruturais.

75. Tendo em conta as dificuldades observadas, será necessário que, em vésperas do novo período de programação 2000 - 2006 e à luz das novas disposições regulamentares sobre os fundos estruturais adoptadas em 21 de Junho de 1999(25), a Comissão estabeleça, em parceria com os Estados-Membros, modalidades de verificação da adicionalidade mais simples, concretas e operacionais. Estas deverão ser claramente definidas quando da elaboração dos QCA e DOCUP nas suas disposições de execução, o que permitirá uma melhor integração do princípio da adicionalidade no quadro da programação. A verificação do princípio da adicionalidade deve igualmente coordenar-se bem com o acompanhamento e a avaliação. As modalidades de verificação devem ser mais bem adaptadas às informações orçamentais e estatísticas disponíveis. Caso contrário, as avaliações ex ante da adicionalidade para a nova geração não poderão ser realizadas em boas condições e os esforços envidados pela Comissão e pelos Estados-Membros continuarão a ser uma vez mais de utilidade limitada. Além disso, caso devam ser aplicadas sanções financeiras ou de outro tipo, estas deverão basear-se, de acordo com as disposições regulamentares, em critérios precisos.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 9 de Dezembro de 1999.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) O princípio da adicionalidade é definido no artigo 9.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2082/93 de 20 de Julho de 1993 (JO L 193 de 31.7.1993, p. 20):

«1. A fim de assegurar um impacte económico real, as dotações dos fundos estruturais e do IFOP destinadas, em cada Estado-Membro, a cada um dos objectivos referidos no artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 2052/88 não podem substituir-se às despesas estruturais públicas ou equiparáveis do Estado-Membro no conjunto dos territórios elegíveis para um objectivo.

2. Para o efeito, aquando da elaboração e da execução dos quadros comunitários de apoio, a Comissão e o Estado-Membro em causa envidarão esforços para que o Estado-Membro mantenha, no conjunto dos territórios em questão, as suas despesas estruturais públicas ou equiparáveis pelo menos ao mesmo nível que durante o período de programação precedente, tendo no entanto em conta as condições macroeconómicas em que se efectuam esses financiamentos, bem como certas situações económicas específicas, a saber, as privatizações, nível extraordinário do esforço público estrutural durante o período de programação precedente e a evolução da conjuntura nas economias nacionais.

Aquando da elaboração dos quadros comunitários de apoio, a Comissão e o Estado-Membro acordarão igualmente nas modalidades de verificação da adicionalidade.

3. Para permitir a verificação do princípio da adicionalidade, o Estado-Membro facultará à Comissão as informações financeiras adequadas aquando da apresentação dos planos, e regularmente durante a execução dos quadros comunitários de apoio.».

(2) Regulamento (CEE) n.o 724/75 que cria um Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 73 de 21.3.1975, p. 1).

(3) Regulamento (CEE) n.o 1787/84 do Conselho, de 19 de Junho de 1984, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 169 de 28.6.1984, p. 1).

(4) COM(1998) 131 final de 18 de Março de 1998.

(5) Ver nota de 20 de Janeiro de 1994 do Serviço Jurídico da Comissão relativa ao assunto.

(6) Por exemplo, as modalidades estabelecidas nos QCA e DOCUP relativas ao objectivo n.o 1 do período 1994 - 1999.

(7) Relatório anual relativo ao exercício de 1996 (JO C 348 de 18.11.1997, pontos 7.30 - 7.34).

(8) A título de exemplo, no início de 1999, as autoridades espanholas não tinham sido informadas da reacção da Comissão às verificações ex post do período 1989 - 1993 quanto aos objectivos n.os 1, 2 e 5b, cujos resultados tinham sido comunicados à Comissão no final de 1995.

(9) Comunicação ao comité sobre o ponto da situação em matéria de verificação da adicionalidade. Ponto 5 da ordem de trabalhos da 25a reunião, de 18 de Outubro de 1995.

(10) Relatório anual sobre a adicionalidade relativo aos objectivos n.os 3 e 4 no período 1990 - 1993. Sector Auditoria e Inspecção - DG V/B/1, 1995.

(11) Sétimo relatório anual sobre os fundos estruturais (1995), p. 23 - ISBN 92 - 827 - 8942-X. Novembro de 1996.

(12) A Comissão tinha enviado, em 15 de Maio de 1995, uma carta a todos os Estados-Membros para lhes recordar as suas obrigações em matéria de verificação ex post, mas essa carta referia-se apenas aos objectivos n.os 1 e 2.

(13) Relatório anual sobre a adicionalidade relativa aos objectivos n.os 3 e 4 no período 1990 - 1993. Sector Auditoria e Inspecção - DG V/B/1, 1995.

(14) No caso da França, faltavam informações sobre a execução dos financiamentos do FSE para o período 1987 - 1989 ou sobre as despesas de 1993. Na Itália, apenas foram analisados os dados de duas regiões. No caso de dois outros países (DK e NL), o mesmo relatório referia diversas circunstâncias que limitam a validade das conclusões.

(15) Regulamento (CEE) n.o 2328/91 do Conselho, de 15 de Julho de 1991, relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas (JO L 218 de 6.8.1991, p. 1).

(16) Regulamento (CE) n.o 950/97 do Conselho, de 20 de Maio de 1997, relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas (JO L 142 de 2.6.1997, p. 1 - 21).

(17) Declaração ad artigo 9.o inscrita na acta da reunião do Conselho de 20 de Julho de 1993.

(18) É necessário estabelecer sempre claramente uma distinção entre três níveis: despesas potencialmente elegíveis segundo as disposições regulamentares, despesas elegíveis para co-financiamento a título das formas de intervenção adoptadas e despesas efectivamente co-financiadas.

(19) Designadamente aquelas a quem é confiada uma missão de interesse público com condições susceptíveis de influenciar os seus planos de investimento ou quando as suas despesas são elegíveis para os fundos estruturais.

(20) A inexistência de uma conta consolidada deste tipo constitui uma das razões invocadas pelas autoridades francesas para não aplicarem a metodologia proposta pela Comissão.

(21) A título de exemplo, as autoridades espanholas estimaram que seria necessário tomar em consideração mais de dois mil milhões de dados (resposta ao questionário enviado pelo Tribunal).

(22) Relatório anual sobre a adicionalidade relativa aos objectivos n.os 3 e 4 no período 1990 - 1993. Sector Auditoria e Inspecção - DG V/B/1, 1995.

(23) Em Espanha, os quadros relativos aos objectivos n.os 3 e 4 apresentam um aumento substancial das despesas públicas nacionais de um período para outro. Este facto deve-se designadamente à comparação de cerca de 37,5 % do total das despesas do novo período com o resultado apresentado para as despesas da geração anterior, ou seja zero.

(24) Ver a comunicação da Comissão "O investimento público no âmbito da estratégia económica" [COM(1998) 682 final de 2 de Dezembro de 1998].

(25) Artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo às disposições gerais sobre os fundos estruturais (JO L 161 de 26.6.1999, p. 1).

Respostas da Comissão

Síntese

Introdução

A Comissão congratula-se com o facto de o Tribunal de Contas ter examinado de forma aprofundada a adicionalidade, que constitui, conjuntamente com os princípios da concentração, da parceria e da programação, um dos quatro grandes princípios que regem os fundos estruturais.

Resumo das principais constatações

No que diz respeito às modalidades de verificação, o conceito de base da adicionalidade é bastante simples, embora a sua implementação seja mais complexa. A Comissão reconhece que a falta de sanções nos casos de inobservância do princípio da adicionalidade constitui uma insuficiência importante e lamenta que os Estados-Membros tenham rejeitado a sua proposta respeitante à previsão de tais sanções no novo regulamento.

A fim de evitar ónus administrativos desproporcionados, as modalidades de verificação acordadas entre a Comissão e os Estados-Membros devem ser pragmáticas - e inscrever-se num quadro bem definido de requisitos metodológicos mínimos - de modo a permitir a elaboração de soluções aceitáveis e realizáveis adaptadas às situações específicas dos diferentes Estados-Membros.

No que diz respeito às dificuldades metodológicas, justamente sublinhadas pelo Tribunal de Contas no seu relatório, serão na sua maioria resolvidas graças às novas disposições sobre a adicionalidade no próximo período de programação. Estas disposições, que prevêem, nomeadamente, uma redução do número de verificações e a simplificação do sistema nas regiões dos objectivos n.o 2 e n.o 3, visam facilitar a aplicação e a verificação do princípio da adicionalidade, preservando simultaneamente a ideia de base de não substituição das despesas nacionais por financiamentos comunitários.

Conclusões

As observações da Comissão respeitantes às principais conclusões do Tribunal de Contas são as seguintes:

a) Embora o conceito de base da adicionalidade seja relativamente simples, é manifesto que a sua implementação a nível prático suscita alguns problemas de índole metodológica. Todavia, a maioria destas dificuldades foram ultrapassadas graças à parceria entre a Comissão e os Estados-Membros, facto que permitiu definir soluções pragmáticas que se inscrevem num quadro metodológico claro.

b) A Comissão reconhece que a falta de um mecanismo sancionatório no caso de inobservância do princípio da adicionalidade constitui uma grave deficiência e lamenta que os Estados-Membros tenham rejeitado a sua proposta inicial respeitante ao novo regulamento geral sobre os fundos estruturais, de associar a verificação da adicionalidade à atribuição da reserva de eficiência.

c) Os métodos de simplificação aplicados para evitar ónus administrativos desproporcionados não diminuem necessariamente a fiabilidade global da verificação da adicionalidade.

d) e e) Muitas regiões consideram que a verificação da adicionalidade constitui uma fonte de informações extremamente importante e um instrumento político que permite evitar a redução das despesas nacionais a favor das regiões. A estrutura organizativa da Comissão obriga vários serviços a tratar diferentes aspectos de um mesmo assunto, situação esta que não é certamente exclusiva da adicionalidade. No respeitante à organização e à coordenação, a Comissão pretende sublinhar os contactos frequentes entre os funcionários dos seus diferentes serviços e as autoridades nacionais no âmbito das reuniões dos comités de acompanhamento.

f) As modalidades de verificação da adicionalidade para o próximo período de programação previstas pelo novo regulamento, serão mais simples, concretas e operacionais. Tal como sucedeu no passado, os serviços da Comissão e as autoridades nacionais manterão uma cooperação estreita, a fim de encontrar soluções pragmáticas adaptadas à situação específica dos objectivos e dos Estados-Membros.

Introdução

4. O regulamento geral de 1993 que estabelece as disposições sobre os fundos estruturais, fornece uma definição clara da adicionalidade, e fixa as normas gerais que os Estados-Membros devem respeitar. Quanto às derrogações previstas, estas foram inseridas por insistência dos Estados-Membros. Todavia, convém assinalar que, na prática, tais derrogações são raramente utilizadas.

5. A Comissão sublinha a utilidade da sua declaração sobre as modalidades de verificação da adicionalidade, anexa à acta da reunião do Conselho de 20 de Julho de 1993, no decurso da qual foram adoptados os textos regulamentares. Apesar da sua natureza "não vinculativa", o documento em causa fornece um quadro de base para a verificação prática da adicionalidade e, nessa qualidade, não foi objecto de contestação pelos Estados-Membros. A principal disposição da declaração estabelece que o princípio da adicionalidade é aplicável globalmente a nível de cada um dos Estados-Membros e não a nível de cada programa regional.

6. A Comissão partilha a preocupação do Tribunal de Contas quanto à falta de um dispositivo sancionatório efectivo no caso de violação do princípio da adicionalidade. A este respeito, lamenta que os Estados-Membros tenham rejeitado a sua proposta inicial, no âmbito do novo regulamento geral sobre os fundos estruturais, de associar a verificação da adicionalidade à atribuição da reserva de eficiência.

Modalidades de verificação da adicionalidade

7. A Comissão sublinha que os problemas metodológicos relacionados com a adicionalidade deram lugar a um amplo intercâmbio de informações, debates e negociações com os Estados-Membros. O objectivo era evitar ónus administrativos desproporcionados mediante a obtenção de um equilíbrio entre os imperativos de igualdade de tratamento e de flexibilidade, ambos igualmente necessários, e tomando em consideração circunstâncias específicas dos diferentes objectivos, Estados-Membros e regiões. O texto tipo dos QCA e dos documentos únicos de programação (DOCUP), reflecte exclusivamente o compromisso jurídico de respeitar as disposições do regulamento e não os pormenores específicos de cada caso.

Os Estados-Membros receberam indicações gerais sobre os procedimentos e métodos comuns de verificação da adicionalidade para o conjunto dos objectivos, por carta de 6 de Agosto de 1990 do Secretariado-Geral e, quanto ao objectivo n.o 1, por carta de 30 de Março de 1993 da DG XVI. Em Agosto de 1999 foram enviadas informações aos Estados-Membros sobre a verificação da adicionalidade nas regiões do objectivo n.o 1 para o período 2000 - 2006.

8. A elaboração das informações financeiras necessárias para a verificação da adicionalidade, tal como a comunicação dessas informações à Comissão, incumbem aos Estados-Membros. A Comissão reconhece que alguns Estados-Membros têm dificuldade em aplicar o sistema e decidiu tomar em consideração esse problema, baseando-se nomeadamente na experiência adquirida durante o anterior período de programação. Em comparação com o período de 1989 - 1993, foram introduzidas melhoras significativas neste âmbito no período de 1994 - 1999.

No que diz respeito designadamente ao objectivo n.o 1, os quadros financeiros apresentados, com excepção de um único caso sujeito a requisitos especiais, estavam completos e suficientemente pormenorizados para tornar possível a identificação das despesas elegíveis que deveriam ter-se em conta a nível da verificação da adicionalidade. No caso dos objectivos n.o 2 e n.o 5b, relativamente aos quais a informação disponível se considerou inadequada tendo em vista uma verificação ex ante, foram inseridas "cláusulas suspensivas" nos documentos de programação.

9. O acompanhamento da verificação da adicionalidade que está em curso, é realizado com base nas informações financeiras preparadas pelos Estados-Membros e comunicadas à Comissão segundo a mesma apresentação utilizada para a avaliação ex ante.

10. No que diz respeito ao procedimento a adoptar nos casos de dúvidas sobre o respeito da adicionalidade, há que reconhecer que as disposições regulamentares conferem à Comissão competências muito limitadas na matéria.

Execução na comissão

Repartição das competências de verificação

12. Tal como em muitas questões relacionadas com os fundos estruturais, a responsabilidade final pela verificação da adicionalidade incumbe às Direcções-Gerais que são "chef de file" para cada um dos objectivos, prestando a DG II assistência técnica e metodológica, tendo em conta a sua experiência em assuntos económicos e financeiros.

Coordenação

14. À semelhança da DG XVI, a DG VI solicitou à DG II a sua assistência na análise das informações comunicadas pelos Estados-Membros. Tal não significa que a DG VI considere que a DG II tem a inteira responsabilidade pela verificação da adicionalidade.

15. Embora se reconheça que a responsabilidade pelo acompanhamento do princípio da adicionalidade na DG XVI é partilhada entre um serviço horizontal e as unidades geográficas, implicando igualmente a DG II, o sistema funciona geralmente de forma satisfatória. A este respeito, é necessário ter em consideração os contactos quotidianos frequentes entre os funcionários em causa.

16. O controlo realizado pela DG V foi útil e contribuiu para a melhoria na comunicação pelos Estados-Membros dos dados sobre a adicionalidade. Nos Estados-Membros em que não foi possível chegar a conclusões definitivas devido à falta de informações, foram desenvolvidos esforços pelas unidades operacionais em causa no sentido de recolher os dados necessários e concluir o exercício o melhor possível. A Comissão reconhece que os dados sobre a adicionalidade comunicados pelos Estados-Membros deveriam ser examinados de forma mais aprofundada.

Cláusulas de suspensão

18 - 19. De modo a não atrasar a adopção dos programas relativos aos objectivos n.o 2 e n.o 5b por falta de informações técnicas sobre a adicionalidade, que são frequentemente difíceis de preparar, os serviços recorreram a "cláusulas de suspensão". O objectivo visado consistia em conceder um pouco mais de flexibilidade aos Estados-Membros na comunicação de informações, em vez de se proceder a uma suspensão formal dos pagamentos ao abrigo das disposições pertinentes do regulamento.

20. A fim de facilitar o pagamento rápido dos montantes devidos, as informações sobre o levantamento das "cláusulas de suspensão" foram muitas vezes comunicadas aos Estados-Membros de modo informal.

21. A Comissão reconhece que, uma vez incluída a "cláusula de suspensão" num documento de programação, esta cláusula abrange todos os fundos envolvidos. Por conseguinte, é sabido que não deverão ser efectuados quaisquer novos pagamentos em tais casos enquanto não se proceder ao levantamento das cláusulas. Como é assinalado pelo Tribunal de Contas, foram realizados vários pagamentos enquanto ainda estavam em vigor as "cláusulas de suspensão" embora, em alguns casos, pouco tempo antes do seu levantamento formal. Serão instaurados procedimentos no futuro de modo a evitar uma repetição dessa situação no próximo período de programação.

Procedimentos

22. As informações relacionadas com a verificação da adicionalidade são muitas vezes comunicadas aos Estados-Membros nas reuniões dos comités de acompanhamento e resumidas seguidamente nas actas. As questões metodológicas são frequentemente debatidas em reuniões técnicas informais, entre os responsáveis, antes ou após as reuniões dos comités de acompanhamento.

Estado de adiantamento dos trabalhos de verificação da adicionalidade

Introdução

23. Não existe qualquer disposição específica no sentido de a Comissão ser obrigada a publicar regularmente informações sobre a adicionalidade. Além disso, parte das informações comunicadas pelos Estados-Membros é de natureza confidencial ou inadequada para publicação. Tal como explicado supra, a maioria das comunicações sobre a adicionalidade é apresentada no contexto das reuniões de acompanhamento.

Período 1989 - 1993

24. No que diz respeito ao período de 1989 - 1993, a maioria dos Estados-Membros comunicou os quadros exigidos. Os Estados-Membros foram informados da aceitação destes dados pela Comissão, geralmente de modo informal e no contexto das reuniões dos comités de acompanhamento.

28. A auditoria referida pelo Tribunal de Contas foi efectivamente concluída mas, devido à falta de informações por parte dos Estados-Membros, não foi realizado qualquer acompanhamento (ver resposta ao ponto 16).

Período 1994 - 1999

29. A Comissão deve sublinhar que, de facto, houve um intenso processo de informações, discussão e negociação entre a Comissão e os Estados-Membros relativamente à avaliação ex ante da adicionalidade para o período de programação de 1994 - 1999.

30. A Comissão conseguiu que os Estados-Membros aumentassem a transparência dos procedimentos de verificação da adicionalidade e realizou progressos consideráveis quanto à qualidade das informações sobre as fontes de dados e as questões metodológicas durante 1994 - 1999 comparativamente ao período de 1989 - 1993.

31. A Comissão admite que é difícil comparar os quadros relativos à adicionalidade entre os vários Estados-Membros, essencialmente por duas ordens de razões. Em primeiro lugar, esses quadros ignoram as diferenças consideráveis que existem entre as despesas dos Estados-Membros a favor das regiões do objectivo n.o 1, relativamente às prioridades políticas, à organização e à importância relativa dos fundos estruturais. Em segundo lugar, não tomam em consideração o facto de a Comissão nunca ter encorajado os Estados-Membros a incluir nesses quadros a totalidade das suas despesas associadas ao desenvolvimento, aspecto que teria implicado um ónus administrativo excessivo. A prioridade da Comissão consistiu em obter o maior número possível de categorias de despesas idênticas nos quadros actuais e de referência, o que pode implicar a exclusão de determinadas despesas.

32 - 35. A Comissão reconhece que a qualidade das informações comunicadas pelos Estados-Membros sobre a verificação intercalar da adicionalidade varia consideravelmente consoante os objectivos. Esta situação, claramente associada ao ónus administrativo relativamente pesado que representa o actual sistema de verificação, será sem dúvida melhorada mediante uma simplificação considerável do sistema introduzido para o próximo período de programação.

37. O indicador da formação bruta de capital fixo (FBCF) do Estado, tal como é calculado pelo sistema de contas integradas é diferente do indicador das despesas elegíveis utilizado para efeitos da adicionalidade, aspecto que limita o valor das comparações entre os dois indicadores. O FBCF, em especial, não tem em conta a maioria das despesas relacionadas com os recursos humanos.

38. No próximo período de programação a verificação da adicionalidade dos objectivos n.o 2 e n.o 3, considerados globalmente, será baseada nas despesas efectuadas a título das políticas activas de emprego e, onde se justificar, de outras acções, em conformidade com o novo regulamento sobre os fundos estruturais (artigo 11.o). Contudo, a verificação continuará a basear-se nas informações comunicadas pelos Estados-Membros. Uma base de dados estatísticos harmonizados sobre a política activa de emprego, actualmente a ser elaborada pela Comissão, complementará as informações fornecidas pelos Estados-Membros.

Dificuldades observadas e suas causas

Despesas a ter em consideração e agregação dos dados

39 - 50. A Comissão reconhece que a verificação da adicionalidade deverá ser o mais clara, operacional e simples possível. Nas suas relações com os Estados-Membros, a Comissão pretendeu, por conseguinte, ser pragmática de modo a obter soluções aceitáveis, práticas e realizáveis, adequadas às situações específicas, no âmbito de um quadro bem definido de requisitos metodológicos mínimos. No futuro, a verificação da adicionalidade será facilitada pela simplificação considerável do sistema previsto pelas novas disposições regulamentares.

Sobreposição dos períodos

51 - 57. A Comissão gostaria de recordar que a adicionalidade se refere unicamente às despesas do Estado-Membro e que exclui totalmente qualquer contribuição dos fundos estruturais. Por conseguinte, questões como a sobreposição dos períodos ou os atrasos na conclusão de programas, não são muito relevantes a nível da verificação da adicionalidade. Na prática, a sobreposição das despesas entre os períodos de programação não tem um impacto sensível na avaliação da adicionalidade, que só é afectada na medida em que o perfil cronológico das despesas dos fundos estruturais tenha um impacto sobre o das próprias despesas de um Estado-Membro. Em relação à maioria dos Estados-Membros, o perfil cronológico das despesas dos fundos estruturais só deverá ter um efeito marginal. Por último, a abordagem pragmática adoptada pela Comissão tem a grande vantagem de permitir a verificação da adicionalidade em tempo real e não alguns anos depois.

Ponto de partida e comparabilidade das informações

58 - 59. Os períodos de referência sobre os quais se baseia a avaliação da adicionalidade resultaram de discussões entre a Comissão e as autoridades nacionais, não tendo sido escolhidos arbitrariamente só pelos Estados-Membros. A finalidade consistiu em definir um período de referência mais recente e mais fiável tendo em conta a situação específica de cada país. No caso da Suécia, por exemplo, cujo exercício orçamental não coincidia nessa ocasião com o ano civil, os dados fiáveis mais recentes, incluindo os dados a nível municipal, referiam-se ao exercício orçamental de 1991 - 1992.

62. Não obstante o sector privado realizar cada vez mais investimentos em domínios tradicionalmente assumidos pelo sector público, seria extremamente difícil alargar a verificação da adicionalidade aos investimentos privados. Tal exercício envolveria a recolha e exame das contas de uma série de empresas privadas - que não teriam qualquer obrigação de fornecer as informações relevantes, quer às autoridades nacionais quer à Comissão.

Repartição territorial das despesas

64 - 68. Tendo em conta a pequena dimensão de muitas regiões elegíveis dos objectivos n.o 2 e n.o 5b, em relação às quais é extremamente difícil dispor de dados orçamentais, a Comissão não teve outra alternativa senão aceitar a abordagem pragmática que consistiu em fazer uma estimativa das despesas efectuadas nessas regiões. Esta situação insatisfatória foi uma das principais razões porque a Comissão propôs examinar as despesas consagradas às políticas activas de emprego a nível nacional para efeitos da verificação da adicionalidade no que diz respeito aos objectivos n.o 2 e n.o 3 para o período de programação de 2000 - 2006.

68. Não foram tomadas em conta as iniciativas comunitárias na verificação ex ante da adicionalidade, devido ao seu impacto orçamental relativamente limitado e igualmente porque não tinham sido objecto de qualquer financiamento na data da verificação ex ante.

Conclusão

69. A Comissão aprova a conclusão geral do Tribunal de Contas de que o conceito de base da adicionalidade é relativamente claro, embora a sua implementação efectiva envolva algumas complexidades de índole metodológica. Na maioria dos casos, contudo, estas dificuldades foram colmatadas graças à parceria entre a Comissão e os Estados-Membros, o que permitiu definir soluções pragmáticas no âmbito de um amplo quadro metodológico. Além disso, é importante, quando se examina a problemática da verificação da adicionalidade, distinguir entre os diferentes objectivos dos fundos estruturais e separar designadamente o objectivo n.o 1, que representa 70 % das despesas dos fundos estruturais, dos restantes objectivos. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade, a Comissão foi muito mais rígida na avaliação da adicionalidade para o objectivo n.o 1, e de certa forma mais flexível para os demais objectivos, de modo a evitar impor um ónus administrativo desproporcionado às autoridades nacionais e regionais confrontadas com problemas graves de disponibilidade de dados. A este respeito, a Comissão assinala que o maior número de dificuldades identificadas no presente relatório diz respeito a regiões não abrangidas pelo objectivo n.o 1.

70. A Comissão reconhece que os instrumentos de que dispõe para sancionar o não respeito do princípio da adicionalidade, ou seja, informações do público e a suspensão de pagamentos, são insuficientes. A Comissão lamenta que a sua proposta inicial de inserir no novo regulamento geral sobre os fundos estruturais um mecanismo que permitiria impor sanções e em que se subordinaria a verificação da adicionalidade à atribuição da reserva de eficiência, tenha sido rejeitada pelos Estados-Membros, que são simultaneamente legisladores e partes a nível da verificação da adicionalidade.

71. Perante a impossibilidade de tomar em conta todas as despesas públicas elegíveis, a Comissão e os Estados-Membros têm de ser pragmáticos de modo a obter soluções aceitáveis e realizáveis adaptadas a situações específicas e que se inscrevam num quadro bem definido de requisitos metodológicos mínimos. A Comissão nunca obrigou os Estados-Membros a incluir a totalidade das suas despesas associadas ao desenvolvimento nos quadros da adicionalidade, o que implicaria um ónus administrativo excessivo, preferindo recomendar que se indicasse o maior número possível de categorias de despesas idênticas no quadro da adicionalidade do período considerado e no quadro de referência.

72. A Comissão reconhece que a verificação da adicionalidade está muito mais facilitada nos Estados-Membros totalmente elegíveis para o objectivo n.o 1, principais beneficiários dos fundos estruturais. Contudo, o recurso inevitável a estimativas para as regiões e áreas mais pequenas não implica necessariamente que os resultados não sejam fiáveis. No próximo período de programação estes problemas serão bastante reduzidos graças ao novo conceito de verificação da adicionalidade para os objectivos n.o 2 e n.o 3, considerados globalmente.

73. No que diz respeito à integração da adicionalidade nos sistemas de controlo e de avaliação, a Comissão gostaria de sublinhar os contactos frequentes entre os funcionários dos seus diferentes serviços e os representantes das autoridades nacionais no contexto das reuniões dos comités de acompanhamento. A Comissão reconhece que ainda é possível melhorar a coordenação das acções dos seus diferentes serviços competentes em matéria de adicionalidade, tendo já sido tomadas medidas para esse efeito. Há que admitir igualmente que o facto de vários serviços da Comissão terem de tratar diferentes aspectos de um mesmo assunto tendo em atenção a sua própria estrutura organizativa, situação que não é certamente única e exclusiva da adicionalidade, suscitará sempre problemas.

74. Existe certamente uma necessidade geral de dispor de informações e estatísticas mais adequadas a nível regional. A situação melhorará nos próximos anos graças ao novo Sistema Europeu de Contas Integradas (SEC, versão 95), que obriga os Estados-Membros a fornecer estatísticas económicas mais completas e exaustivas a nível regional. No que diz respeito à adicionalidade, a necessidade de dispor de dados regionais diminuirá significativamente no próximo período de programação devido à nova alteração do conceito de verificação da adicionalidade para os objectivos n.o 2 e n.o 3, que serão considerados globalmente.

75. Na opinião da Comissão, as modalidades de verificação da adicionalidade no próximo período de programação, em conformidade com as alterações do novo regulamento, serão mais simples, concretas e operacionais. O artigo 11.o do novo regulamento geral, bem como as informações fornecidas aos Estados-Membros em Agosto de 1999, correspondem a muitos dos pontos suscitados pelo Tribunal de Contas. A periodicidade das verificações será reduzida a um número total de três (ex ante, intercalar e no final do período), a verificação da adicionalidade para os objectivos n.o 2 e n.o 3 será realizada a nível nacional com base nas despesas efectuadas a título das políticas activas de emprego, as derrogações só serão aplicáveis na determinação do nível de referência ex ante e a não comunicação de informações suficientes sobre a adicionalidade ex ante implicará um atraso na aprovação das decisões de programação. Tal como no passado, os serviços da Comissão e as autoridades nacionais elaborarão, em parceria, soluções pragmáticas adaptadas às situações específicas dos diferentes objectivos e dos Estados-Membros.