PT Jornal Oficial da União Europeia C 68/28

Parecer do Conselho

de 10 de Março de 2009

sobre o programa de estabilidade actualizado dos Países Baixos para 2008-2011

(2009/C 68/06)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), e, nomeadamente, o n.o 3 do seu artigo 5.o,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 10 de Março de 2009, o Conselho examinou o programa de estabilidade actualizado dos Países Baixos relativo ao período de 2008-2011.

(2) Em 2008, a actividade económica abrandou consideravelmente devido ao facto de a contracção económica global e a crise financeira terem afectado a procura externa e interna. Embora o crescimento anual tenha ainda atingido 1,9 %, tal ficou principalmente a dever-se a um efeito de reporte significativo da forte procura interna durante a segunda metade de 2007, resultante do elevado crescimento do consumo privado. Em 2009, é provável que a actividade económica diminua acentuadamente em 2 %, de acordo com as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão. A economia neerlandesa é muito aberta e será afectada de forma relativamente grave pela queda prevista no comércio mundial. Os principais desafios políticos na contracção económica estão relacionados tanto com o sector financeiro, sendo necessário resolver o problema da grave falta de confiança e da diminuição dos activos dos fundos de pensões, como com a economia real, sendo necessário apoiar o investimento e a competitividade. A contracção económica terá um impacto significativo nas finanças públicas, uma vez que se prevê que um excedente projectado em 2008 se irá transformar num défice em 2009, que irá aumentar novamente em 2010. Trata-se de uma situação que também tem em conta o impacto do pacote de apoio, tal como apresentado em Novembro, que presta nomeadamente apoio ao investimento privado.

(3) Em 19 de Dezembro de 2008, os Países Baixos apresentaram uma adenda ao seu programa de estabilidade, que continha um plano de relançamento e uma actualização parcial do cenário macroeconómico. Essa adenda mostra valores muito menos optimistas que o programa, com um crescimento do PIB de – 0,75 % em 2009 e de 1 % em 2010, e o défice das administrações públicas em 1,2 % e 2,4 % do PIB. Contudo, os novos valores não serão utilizados como base da avaliação, uma vez que o cenário macroeconómico não estava plenamente desenvolvido e os dados das finanças públicas foram apresentados para efeitos de informação e não com o aval oficial do Ministério das Finanças.

(4) O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que o PIB real desacelere de 2,25 % em 2008 para 1,25 % em 2009, antes de recuperar para uma taxa média de 2 % durante o restante período de vigência do programa. Atendendo à rápida deterioração das perspectivas macroeconómicas nos últimos meses, este cenário, concluído em Setembro (2), parece basear-se em pressupostos de crescimento claramente optimistas, em comparação com as previsões intercalares de Janeiro dos serviços da Comissão. Mesmo o valor relativo ao crescimento do PIB em 2009 apresentado na adenda (– 0,75 %) é optimista em comparação com as previsões dos serviços da Comissão que reflectem uma deterioração muito rápida das perspectivas económicas. As informações mais recentes disponíveis apontam especificamente para uma contracção acentuada do investimento devido a condições de crédito mais rigorosas, e para uma diminuição rápida das exportações em virtude da fraca procura externa. Os (limitados) impactos orçamentais e económicos do pacote de apoio não estão reflectidos no cenário macroeconómico. Em matéria de inflação, as projecções do programa parecem ser optimistas para 2009, mas afiguram-se realistas para o período que se segue.

(5) O excedente das administrações públicas para 2008 é estimado em 1,1 % do PIB nas previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, contra um objectivo de excedente de 0,5 % fixado na última actualização do programa de estabilidade. A melhoria deve-se principalmente ao facto de os resultados em 2007 terem sido superiores ao previsto. Além disso, o crescimento das receitas em 2008 foi algo superior ao previsto, já que o maior volume de receitas provenientes do gás foi contrabalançado apenas parcialmente por uma diminuição das receitas fiscais resultante da crise financeira. O crescimento das despesas em 2008 foi também ligeiramente mais elevado, em grande medida reflectindo o facto de as despesas com pagamentos de juros e acolhimento de crianças terem sido superiores ao previsto.

(6) Na actualização, o objectivo orçamental para 2009 é um excedente de 1,2 % do PIB, em comparação com um défice projectado de 1,4 % do PIB nas previsões intercalares dos serviços da Comissão. O saldo estrutural, de acordo com as informações facultadas na actualização do plano de estabilidade e recalculado pelos serviços da Comissão, deverá atingir um excedente de cerca de 1 % do PIB em 2009, em comparação com um excedente de cerca de 0,75 % em 2008. A orientação orçamental apresentada no programa pode ser considerada como ligeiramente restritiva. No entanto, as previsões intercalares dos serviços da Comissão apontam para uma orientação orçamental expansionista em 2009, com uma deterioração do saldo estrutural de 1 ponto percentual do PIB, devido ao impacto orçamental das medidas discricionárias tomadas em resposta ao abrandamento económico (que poderá ascender a 0,5 % do PIB) bem como às perdas verificadas nas receitas provenientes do gás e dos impostos, relacionadas com a baixa do crescimento e o aumento da elasticidade fiscal.

(7) O principal objectivo da estratégia orçamental do programa é alcançar um excedente estrutural, isto é, um excedente corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e temporárias, de 1 % do PIB no termo do período de vigência do programa. Nesse contexto, os Países Baixos respeitariam, ao longo de todo o período de vigência do programa, o seu objectivo de médio prazo para a situação orçamental, que consiste num défice estrutural compreendido entre 0,5 % e 1 % do PIB. O programa prevê que o excedente orçamental global diminua de 1,2 % em 2009 para 0,8 % do PIB em 2010, para aumentar novamente para 1,1 % do PIB em 2011. O saldo primário deverá seguir um padrão semelhante. A dívida pública bruta, estimada no programa em 42,1 % do PIB em 2008, deverá diminuir 6 pontos percentuais durante o período de vigência do programa. No entanto, essas projecções não são tidas em consideração, porque foram finalizadas antes das medidas adoptadas pelo governo para estabilizar os mercados financeiros. Trata-se de medidas, nomeadamente a compra do Fortis Bank Nederland e as recapitalizações bancárias, que levaram a um aumento de cerca de 15 pontos percentuais no rácio dívida/PIB de 2008. Especificamente, de acordo com as previsões intercalares dos serviços da Comissão, o rácio da dívida atingiu 57,3 % em 2008, baixou para 53,2 % em 2009 devido a um reembolso do empréstimo, antes de aumentar novamente para 55,2 % em 2010. Segundo as indicações fornecidas pela adenda de Dezembro de 2008, considera-se actualmente que o saldo global previsto em 2009 e 2010 é acentuadamente inferior aos objectivos fixados no programa (indicando um défice de 1,2 % e 2,4 %, respectivamente). Tal sugere que o saldo planeado para 2011 pode também estar desactualizado.

(8) Os resultados orçamentais projectados no programa estão sujeitos a um risco (significativo) de revisão em baixa. Mais importante ainda, as perspectivas macroeconómicas baseiam-se em pressupostos de crescimento claramente optimistas, como provado pela fragilidade dos dados económicos recentes, por exemplo, sobre produção industrial. A diferença, em termos de crescimento económico, em relação às previsões intercalares dos serviços da Comissão, ascende a 3,25 % do PIB em 2009, o que implica riscos orçamentais substanciais e se reflecte igualmente na deterioração do saldo público mencionado na adenda. Além disso, as medidas de incentivo orçamental ainda não foram tomadas em consideração nos objectivos orçamentais do programa, apesar de o seu impacto ser muito reduzido. Além do impacto orçamental directo, as medidas que envolvem garantias constituem um risco indirecto significativo, se forem amplamente utilizadas. Por último, as receitas provenientes do gás podem constituir um risco para os resultados orçamentais, uma vez que, no programa, se baseiam numa hipótese mais optimista que a das previsões intercalares dos serviços da Comissão sobre o preço do petróleo. Tendo em conta os riscos negativos para os objectivos orçamentais e as garantias consideráveis concedidas ao sector bancário, existe um risco elevado de que a evolução do rácio da dívida seja menos favorável que a projectada no programa.

(9) O impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico nos Países Baixos é superior à média da UE. O projectado aumento das receitas fiscais em percentagem do PIB, devido essencialmente ao diferimento da tributação das pensões privadas, deveria compensar parcialmente o crescimento das despesas públicas a longo prazo. A situação orçamental em 2008 estimada no programa, mais favorável do que a situação inicial do programa anterior, contribui para contrabalançar o impacto orçamental projectado, a longo prazo, do envelhecimento demográfico, mas não permite cobrir inteiramente as futuras pressões sobre as despesas. Excedentes primários mais elevados a médio prazo e a aplicação de medidas de reforma que reduzam o aumento projectado das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico contribuiriam para reduzir os riscos médios que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas. A crise financeira poderá também ter um impacto negativo na sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas em consequência das medidas de estabilização do sector financeiro (por exemplo, recapitalização, garantias) introduzidas pelos Países Baixos, sobretudo através do seu impacto na dívida pública, se os custos do apoio estatal não forem plenamente recuperados no futuro.

(10) Em 1994, os Países Baixos introduziram um quadro orçamental com base nas tendências, que teve muito êxito (3). Embora esse quadro tenha sido confirmado pelo actual governo, foram introduzidas algumas alterações menores no início do mandato do governo, em 2007 (4). Mais recentemente, em Novembro de 2008, a regra orçamental foi alterada de forma a excluir do limite máximo de despesas todas as eventuais despesas e receitas não fiscais resultantes das intervenções no sector financeiro (5). Além disso, se, devido a essas operações do governo, o défice atingir o valor «sinal» (6) de 2 % do PIB, não serão adoptadas medidas correctivas. Esta regra orçamental adicional pretende minimizar o impacto das medidas adoptadas para responder à crise financeira sobre o processo normal de tomada de decisão em matéria orçamental. Não foi mencionada nenhuma data para o termo desta alteração das regras. O governo anunciou igualmente uma reforma da metodologia, no que diz respeito ao tratamento orçamental das receitas não fiscais provenientes do gás a partir de 2012. Para o período de 2008-2011, é fixado o montante máximo de receitas provenientes do gás que pode ser afectado às despesas.

(11) O governo neerlandês adoptou uma série de medidas, a fim de estabilizar o sector financeiro. Em primeiro lugar, aumentou o montante coberto pelo mecanismo de garantia dos depósitos para 100 000 EUR. Em segundo lugar, introduziu um mecanismo de garantia de créditos no montante de 200 mil milhões de EUR (33 % do PIB) para os instrumentos de dívida a médio prazo dos bancos. Este mecanismo destina-se a melhorar o seu acesso ao financiamento. Em terceiro lugar, criou um fundo de 20 mil milhões de EUR (3,3 % do PIB) para utilizar na recapitalização das instituições financeiras. Por último, o governo nacionalizou um banco importante e dotou de um mecanismo de segurança uma grande instituição financeira.

(12) Em sintonia com o Plano de Relançamento da Economia Europeia aprovado em Dezembro pelo Conselho Europeu, os Países Baixos adoptaram medidas destinadas a incentivar o investimento privado através de reduções fiscais e garantias de empréstimo, a proteger o emprego através da possibilidade de reduzir temporariamente o número de horas trabalhadas, a melhorar a oferta de crédito através de garantias e a reduzir as contribuições para a segurança social. Essas medidas são atempadas e bem orientadas, em conformidade com o Plano de Relançamento da Economia Europeia, e parcialmente temporárias. Não deverão, por conseguinte, ter um grande impacto sobre a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. Em relação com os compromissos consideráveis dos pacotes financeiros de emergência e atendendo à situação inicial favorável do saldo e da dívida públicos e da gravidade projectada da contracção económica, a dimensão do pacote de apoio orçamental é limitada (0,5 % do PIB). A actualização do programa de estabilidade inclui igualmente uma série de medidas estruturais que impulsionam a procura, mas são também compatíveis com a agenda de reformas a mais longo prazo. A descida das contribuições para a segurança social destina-se a impulsionar a procura e, simultaneamente, aumentar a oferta de mão-de-obra. Acresce que, a fim de reduzir a eliminação de postos de trabalho e facilitar a transição no mercado de trabalho, foram criados centros de mobilidade com base em parcerias entre os sectores público e privado. As medidas estão relacionadas com a agenda de reformas a médio prazo e as recomendações específicas por país propostas pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009 no âmbito da estratégia de Lisboa para o Crescimento e o Emprego.

(13) A orientação orçamental, medida pela evolução do saldo estrutural e tendo em conta os riscos para as projecções orçamentais, é expansionista em 2009. Globalmente, está em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, que especifica que o ajustamento deve ser mais acentuado em períodos economicamente favoráveis, podendo ser mais limitado em períodos de conjuntura desfavorável. Contudo, atendendo aos riscos significativos em termos de evolução do saldo e da dívida públicos, existe o risco de que deterioração das finanças públicas afecte negativamente a sua sustentabilidade a longo prazo. Por outro lado, prevê-se que a sustentabilidade a longo prazo beneficie, de alguma forma, das medidas previstas para reforçar a participação no mercado de trabalho, como a eliminação progressiva da transferibilidade do crédito de imposto geral e a introdução de um crédito de imposto sobre os rendimentos do trabalho, destinadas a tornar compensador o trabalho dos menos qualificados. Por último, tendo em conta os riscos mencionados, que pesam sobre as projecções da dívida, é possível que o rácio da dívida não se mantenha dentro do valor de referência durante o período de vigência do programa.

(14) No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa apresenta todos os dados obrigatórios e a maior parte dos dados facultativos.

Em termos gerais, pode concluir-se que a situação orçamental inicial dos Países Baixos é sólida. No entanto, devido à forte contracção económica projectada, o saldo público poderá registar de novo valores negativos, após diversos anos de excedente. O rácio da dívida pública bruta aumentou significativamente, devido às medidas adoptadas em apoio do sector financeiro. Existem riscos importantes de revisão em baixa para os objectivos orçamentais do programa, a partir de 2009, principalmente devido ao cenário económico subjacente claramente optimista, já comprovado pelos dados recentes (7).

Atendendo à avaliação supra, os Países Baixos são convidados a implementar a política orçamental para 2009 planeada em conformidade com o Plano de Relançamento da Economia Europeia e no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento, a fim de limitar o risco de uma nova deterioração substancial do equilíbrio orçamental em 2010 em relação às projecções mais recentes, e, subsequentemente, a aproximar-se, a partir de 20011, do seu objectivo a médio prazo.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2007 2008 2009 2010 2011 PIB real (variação em %) PE Dez. de 2008 3,5 2,25 1,25 2 2 COM Jan. de 2009 3,5 1,9 – 2,0 0,2 n.d. PE Nov. de 2007 2,75 2,5 1,75 1,75 n.d. Inflação IHPC (%) PE Dez. de 2008 1,6 2,5 3,25 2 2 COM Jan. de 2009 1,6 2,2 1,9 1,8 n.d. PE Nov. de 2007 1,5 2,25 2 2 n.d. Hiato do produto (8) (% do PIB potencial) SP Dec 2008 0,9 0,7 – 0,1 – 0,5 – 0,6 COM Jan. de 2009 (9) 2,1 2,1 – 1,2 – 2,2 n.d. PE Nov. de 2007 1,6 2,3 2,7 n.d. n.d. Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PE Dez. de 2008 9,5 8,5 9,5 7,5 8,0 COM Jan. de 2009 9,4 7,7 5,9 5,4 n.d. PE Nov. de 2007 6,6 6,5 7,2 7,5 n.d. Receitas das administrações públicas (% do PIB) PE Dez. de 2008 45,6 46,6 46,3 46,1 46,3 COM Jan. de 2009 45,6 46,8 46,1 45,6 n.d. PE Nov. de 2007 45,9 46,9 46,9 47,2 n.d. Despesas das administrações públicas (% do PIB) PE Dez. de 2008 45,3 45,4 45,1 45,3 45,2 COM Jan. de 2009 45,3 45,7 47,4 48,3 n.d. PE Nov. de 2007 46,3 46,4 46,3 46,5 n.d. Saldo das administrações públicas (% do PIB) PE Dez. de 2008 0,3 1,2 1,2 0,8 1,1 COM Jan. de 2009 0,3 1,1 – 1,4 – 2,7 n.d. PE Nov. de 2007 – 0,4 0,5 0,6 0,7 n.d. Saldo primário (% do PIB) PE Dez. de 2008 2,6 3,4 3,30 2,9 3,1 COM Jan. de 2009 2,6 3,5 1,2 – 0,2 n.d. PE Nov. de 2007 1,8 2,7 2,7 2,7 n.d. Saldo corrigido das variações cíclicas (8) (% do PIB) PE Dez. de 2008 – 0,1 0,8 1,3 1,1 1,5 COM Jan. de 2009 – 0,8 0,0 – 0,7 – 1,5 n.d. PE Nov. de 2007 – 0,2 0,5 1,1 n.d. n.d. Saldo estrutural (10) (% do PIB) PE Dez. de 2008 – 0,1 0,8 1,0 1,1 1,5 COM Jan. de 2009 – 0,8 0,0 – 1,0 – 1,5 n.d. PE Nov. de 2007 – 0,2 0,5 0,7 n.d. n.d. Dívida pública bruta (% do PIB) PE Dez. de 2008 45,7 42,1 39,6 38,0 36,2 COM Jan. de 2009 45,7 57,3 53,2 55,2 n.d. PE Nov. de 2007 46,8 45 43 41,2 n.d. Programa de estabilidade (PE); previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) A avaliação tem em conta, nomeadamente, as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, e ainda outras informações disponíveis desde então.

(3) A prová-lo está o facto de, desde 1994, o défice orçamental médio ser 1,1 % do PIB, enquanto o défice orçamental médio da zona do euro é de 2,3 % do PIB. Além disso, o objectivo orçamental, como fixado nos respectivos memorandos orçamentais, não foi atingido em apenas três anos.

(4) Para uma descrição destas medidas, ver a avaliação macro-orçamental do programa de estabilidade dos Países Baixos (actualização de Novembro de 2007), secção 6.

(5) Os limites máximos de despesas nos Países Baixos consistem em despesas e receitas não fiscais.

(6) O valor «sinal» para o saldo público tem por objectivo impedir que o défice exceda o limiar de 3 % do PIB. Quando se prevê que o défice orçamental irá ultrapassar esse valor, têm de ser adoptadas medidas correctivas para impedir um défice excessivo. Foi introduzido em 2004, em resposta ao défice excessivo de 2003. Inicialmente, o valor «sinal» para o défice foi fixado em 2,5 % do PIB. Em 2007, foi reduzido para 2,0 % do PIB.

(7) O Gabinete Nacional de Análise da Política Económica (CPB — Centraal Planbureau) publicou, em 17 de Fevereiro de 2009, uma nova previsão que aponta para uma deterioração do crescimento económico (– 3,5 % em 2009 e – 0,25 % em 2010) e do saldo público (– 2,9 % do PIB em 2009 e – 5,4 % do PIB em 2010).

(8) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, tal como recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos programas.

(9) Com base num crescimento potencial estimado de 1,7 %, 1,8 %, 1,3 % e 1,2 %, respectivamente, para o período de 2007-2010.

(10) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. Medidas extraordinárias e outras medidas temporárias de 0,3 % do PIB em 2009; com efeito de redução do défice, de acordo com o programa mais recente e com as previsões intercalares de Janeiro dos serviços da Comissão.

Fonte:

Programa de estabilidade (PE); previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.