PT Jornal Oficial da União Europeia C 260/1

PERECER DO CONSELHO

de 10 de Outubro de 2006

sobre o ajustamento da actualização do Programa de Convergência da Hungria, 2005-2009

(2006/C 260/01)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento do Conselho (CE) n.o 1466/97, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), e designadamente o n.o 3 do artigo 9.o,

Tendo em conta o parecer do Conselho de 24 de Janeiro de 2006 sobre o Programa de Convergência actualizado da Hungria, 2005-2008,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 10 de Outubro de 2006, o Conselho examinou o ajustamento da actualização do Programa de Convergência da Hungria recebido em 1 de Setembro de 2006 e que cobre o período 2005-2009. (2).

(2) Na sequência da adopção de um conjunto abrangente de reformas económicas em meados da década de 90, a economia húngara registou taxas de crescimento estáveis e relativamente elevadas, bem como um decréscimo da inflação, devido à prossecução de políticas macroeconómicas sólidas e de reformas estruturais adequadas. Todavia, a partir de 2001, e em especial nos últimos anos, as despesas públicas significativamente mais elevadas, aliadas às reduções de impostos e aos aumentos substanciais dos salários na função pública conduziram, exercício após exercício, a défices orçamentais bastante superiores a 5 % do PIB,, que se afastam largamente dos objectivos iniciais. Além disso, as estimativas do final do ano foram revistas no sentido de um aumento significativo, no quadro de praticamente todas as notificações orçamentais. Enquanto que os objectivos previstos em matéria de défice constantes do Programa de Convergência de Maio de 2004 ascendiam a 4,6 % do PIB para 2004, 4,1 % para 2005 e 3,6 % para 2006, o défice efectivo foi de 6,6 % do PIB em 2004 e 7,5 % em 2005, devendo, segundo o Governo, rondar 10,1 % do PIB em 2006, que constitui de longe o mais elevado da UE (todos estes valores têm em conta o impacto da reforma do sistema de pensões). As derrapagens orçamentais explicam-se em grande parte por um planeamento orçamental demasiado optimista, por ultrapassagens importantes a nível das despesas e pelas reduções de impostos, bem como pela ausência geral de esforços de ajustamento estrutural. O forte expansionismo da política orçamental erodiu de forma considerável a credibilidade da mesma e tem-se repercutido de modo crescente na economia, contribuindo, nomeadamente, para os graves desequilíbrios externos, o aumento significativo da dívida externa total (que passou de menos de 20 % do PIB em 2001 para cerca de 30 % em 2005) e diferenciais das taxas de juro muito mais elevados em relação a outros Estados-Membros que aderiram recentemente à UE.

(3) Em 5 de Julho de 2004, o Conselho decidiu que a Hungria se encontrava numa situação de défice excessivo e emitiu uma primeira recomendação ao abrigo do n.o 7 do artigo 104.o para que esta situação fosse corrigida até 2008, prazo estabelecido pelas autoridades húngaras no Programa de Convergência de Maio de 2004. Em Janeiro de 2005, e de novo em Novembro de 2005, com base no n.o 8 do artigo 104.o, o Conselho decidiu que a Áustria não cumpriu essa primeira recomendação e a seguinte, de 8 de Março de 2005. O Conselho teve designadamente em conta o desvio substancial relativamente à trajectória de ajustamento a médio prazo, nomeadamente no que respeita aos objectivos em matéria de défice para 2005 e 2006.

(4) Em 1 de Dezembro de 2005, as autoridades húngaras apresentaram à Comissão e ao Conselho uma actualização do seu Programa de Convergência que incluía uma nova trajectória de ajustamento, mantendo contudo o prazo de 2008 para a correcção da situação de défice excessivo. Em 24 de Janeiro de 2006, o Conselho adoptou um parecer relativo a esta actualização no qual considerou que a redução muito importante das despesas de 7,5 % do PIB, a sua aplicação não era secundada por medidas concretas. Por conseguinte, em conformidade com n.o 2 do artigo 9.o da Secção 3 do Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho com a última redacção que lhe foi dada, o Conselho convidou a Hungria a apresentar, logo que possível e o mais tardar em 1 de Setembro de 2006, um ajustamento da actualização do Programa de Convergência que identificasse medidas concretas e estruturais inteiramente coerentes com a sua trajectória de ajustamento a médio prazo.

(5) Na sequência de um défice da administração pública de 7,5 % do PIB em 2005 (indicado na Primavera de 2006), as autoridades húngaras anunciaram, após as eleições de Abril de 2006, uma importante revisão, no sentido de um aumento do défice previsto para 2006 que, na ausência de medidas correctivas, poderia atingir 11,6 % do PIB (3). A superação do objectivo em matéria de défice de 6,1 % do PIB estabelecido na Lei Orçamental de 2006, bem como na actualização de Dezembro de 2005 do Programa de Convergência, deve-se quase exclusivamente às despesas (cerca de 5 % do PIB) e ocorreu principalmente nos domínios dos custos operacionais das instituições orçamentais centrais, dos pagamentos de pensões, das despesas de saúde e dos investimentos das autarquias mais elevados do que previsto devido à conjuntura eleitoral. A superação explica-se, no que respeita a cerca de 1,5 % do PIB, pela contabilização na administração pública dos investimentos do Governo em auto-estradas (4) (1,1 % do PIB), que, de acordo com as previsões iniciais, deveriam ter sido efectuados no âmbito de parcerias público-privadas, não abrangidas pelo orçamento do Estado, bem como pelos custos de aquisição de aviões militares em regime de locação financeira (0,3 % do PIB). A determinação inicial dos objectivos oficiais não teve em conta nenhuma destas despesas.

(6) Confrontado com o aumento considerável do défice orçamental, o novo Governo resultante das eleições de Abril de 2006 e empossado em Junho, decidiu a supressão da parte restante do seu programa de redução de impostos de cinco anos, que teria tido por efeito uma redução adicional das receitas de cerca de 3 % do PIB até 2010, e adoptou um conjunto de medidas de ajustamento orçamental. O Parlamento adoptara já várias medidas correctivas, nomeadamente a totalidade das medidas previstas relativas às receitas. De acordo com o Governo, os aumentos de impostos e determinadas reduções com efeito imediato das despesas de saúde, das subvenções dos preços do gás e das despesas da administração pública, bem como a supressão total da reserva geral do orçamento de 0,3 % do PIB, devem reduzir a superação do défice de 1,5 % do PIB em 2006 e permitir atingir o novo objectivo de 10,1 % do PIB para o défice, que permanece contudo muito elevado. Prevê-se que estas medidas produzam também efeitos importantes para os anos futuros.

(7) De acordo com o cenário macroeconómico apresentado no programa, o crescimento real do PIB deverá baixar de 4,1 % em 2006 para 2,2 % e 2,6 %, respectivamente, em 2007 e 2008, devido ao impacto contraditório das medidas de ajustamento orçamental previstas no programa, algumas das quais já são aplicadas desde Julho de 2006. Prevê-se que, em 2009, o crescimento regresse aos níveis registados antes do ajustamento. Esta evolução reflecte-se também nas condições cíclicas implícitas, que apontam para diferenciais do produto negativos em 2007 e 2008 e o retorno do produto ao seu nível potencial em 2009. Com base nas informações actualmente disponíveis, e sem prejuízo das previsões dos serviços da Comissão do Outono de 2006, este cenário macroeconómico afigura-se, em geral, realista, se bem que seja de certo modo optimista no que respeita a 2009. A melhoria significativa das contas externas prevista pelo programa parece realista, atendendo aos efeitos directos e indirectos das medidas de ajustamento orçamental. Prevê-se, em especial, que o défice da balança corrente baixe de cerca de 8 % do PIB em 2006 para menos de 4 % do PIB em 2009. Após se ter situado em 3,5 % em 2006, a inflação deverá, de acordo com as projecções, atingir um máximo de 6,2 % em 2007, baixando de seguida para 3 % em 2009. Estas projecções podem explicar-se pelo aumento do IVA e pelo decréscimo das subvenções de preços decididos no Verão de 2006. Todavia, a inflação parece estar de certo modo subestimada para o período do programa na sua globalidade apesar do efeito negativo do abrandamento da actividade económica.

(8) O programa destina-se à correcção da situação de défice excessivo até 2009. Tal implica uma redução substancial do défice, concentrada na fase inicial, de 6,9 pontos percentuais do PIB em três anos, partindo do nível inicial elevado de 10,1 % do PIB em 2006 para atingir 3,2 % em 2009. O saldo primário deverá registar uma melhoria análoga no período do programa. O programa reconhece que o objectivo em matéria de défice de 3,2 % do PIB em 2009 excede ainda o limite máximo de 3 % do PIB previsto pelo Tratado, mas considera que, ao examinar as possibilidades de pôr termo ao procedimento relativo aos défices excessivos da Hungria, o Conselho e a Comissão poderão ter em conta uma parte do custo líquido da reforma do sistema de pensões, em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento revisto (5). Cerca de metade da redução do défice deverá ocorrer já em 2007. A redução prevista do défice nominal implica um aumento de 3 pontos percentuais do rácio receitas/PIB e uma redução de 3,9 pontos percentuais do rácio despesas/PIB no período de programação. (6) No que respeita à vertente das receitas, foram adoptadas todas as medidas de aumento das receitas subjacentes ao aumento do rácio receitas/PIB previsto no programa. Além das medidas atrás referidas já adoptadas com o intuito de reduzir as despesas, as autoridades húngaras prevêem atingir os seus objectivos, aplicando limites máximos plurianuais estritos para a maioria das despesas e reforçando o controlo orçamental dos itens de despesas. Estes planos deverão constar, de forma pormenorizada, da Lei orçamental de 2007, que será apresentada ao Parlamento até ao final de Outubro. Além disso, o programa prevê reformas estruturais abrangentes destinadas a garantir a realização dos objectivos em matéria de défice, em especial nos últimos anos do programa (nomeadamente a introdução de um sistema de participação nos custos de saúde, a revisão das subvenções de preços e a racionalização da administração central).

(9) Durante o período abrangido pelo programa, prevê-se que o saldo estrutural (ou seja, o saldo orçamental corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas extraordinárias e de outras medidas temporárias) calculado de acordo com a metodologia acordada em comum e com base nos valores do programa, melhore, em média cerca de 2,25 % do PIB por ano, passando de 9,75 % do PIB em 2006 para 3,25 % em 2009. O programa define um objectivo de médio prazo (a seguir designado por «OMP») orçamental correspondente a um défice estrutural compreendido entre 0,5 % e 1 % do PIB, que não espera todavia alcançar no período do programa. O OMP situa-se no intervalo indicado no Pacto de Estabilidade e Crescimento e o Código de Conduta, reflectindo de forma adequada o crescimento potencial do PIB a longo prazo, bem como o rácio de endividamento.

(10) No respeitante à execução orçamental, registam-se vários elementos positivos. Grande parte das medidas destinadas a reduzir o défice em 2006 e 2007 foram já adoptadas ou deverão ser incluídas no orçamento de 2007. Nos últimos meses, o Governo tomou decisões sobre certas fases iniciais das reformas estruturais previstas. Além disso, as autoridades húngaras decidiram melhorar o processo orçamental mediante a introdução de uma regra de controlo das despesas a partir de 2007 e de um planeamento plurianual das despesas das instituições orçamentais; as referidas autoridades comprometem-se também, no contexto do programa, a comunicar duas vezes por ano à Comissão e ao Conselho os progressos registados na situação orçamental, bem como a anunciar medidas correctivas em caso de derrapagens. No entanto, observam-se riscos importantes. Existem incertezas quanto à aplicação efectiva de certas medidas de congelamento das despesas previstas para 2007 e 2008, bem como sobre a contenção do aumento das despesas nos domínios não abrangidos por estas medidas de congelamento. Além disso, apesar das medidas previstas, a realização dos objectivos orçamentais nos últimos anos do período do programa poderá estar sujeita a riscos relevantes. Embora os riscos observados na vertente das receitas decorrentes do cenário macroeconómico se contrabalancem em termos globais, as receitas previstas nos últimos anos do período, em especial em 2009, são bastante optimistas. Por outro lado, além dos antecedentes negativos em matéria de contenção das despesas e da escassez de informações precisas sobre o modo como será assegurado no futuro o controlo institucional débil do processo orçamental expõe as finanças públicas a derrapagens substanciais. Deste modo, a redução prevista do défice depende da aplicação rigorosa das reformas estruturais e da contenção das despesas previstas, a partir dos primeiros anos do programa. Finalmente, não é de excluir que o Governo assuma a dívida correspondente a quase 2 % do PIB acumulada pelas empresas de transportes públicos desde o final de 2002, o que aconteceu regularmente no passado; tal facto teria um impacto temporário no défice. No seu conjunto, os resultados orçamentais poderão ser menos favoráveis do que os projectados no programa, tanto a curto prazo como nos últimos anos do período do programa.

Finalmente, não é de excluir que o Governo assuma a dívida correspondente a quase 2 % do PIB acumulada pelas empresas de transportes públicos desde o final de 2002, o que aconteceu regularmente no passado, caso os planos de reestruturação e privatização parcial dos caminhos-de-ferro nacionais não consigam lograr os resultados esperados tal facto teria um impacto temporário no défice. No seu conjunto, os resultados orçamentais poderão ser menos favoráveis do que os projectados no programa, tanto a curto prazo como nos últimos anos do período do programa.

(11) Atendendo à avaliação de riscos que precede, a correcção programada do défice excessivo até 2009, numa base sustentável, implica o cumprimento rigoroso pelo Governo dos objectivos orçamentais. Tal facto depende da aplicação efectiva de todas as medidas previstas no programa para os anos de 2006 a 2009, bem como da adopção atempada de decisões, da aplicação de reformas estruturais e do controlo das despesas.

(12) De acordo com as previsões do programa, o rácio dívida/PIB aumentará significativamente em 2006 para 68,5 % (contra 62,3 % em 2005), devendo ascender a 71,3 % em 2007 e a 72,3 % em 2008. O rácio deverá começar a baixar apenas em 2009, para atingir 70,4 % do PIB. A evolução apresentada no programa contrasta totalmente com a da actualização anterior, segundo a qual o rácio dívida/PIB seria da ordem de 61-63 % do PIB ao longo de todo o período do programa, com inclusão do impacto da reforma do sistema de pensões. A actualização não prevê operações de monta (privatizações ou assunção de dívidas) com impacto considerável na dívida. Os riscos inerentes à trajectória prevista da dívida decorrem principalmente da possibilidade de ocorrência de défices superiores aos previstos, como atrás referido, nomeadamente em virtude da eventual assunção da dívida das empresas de transportes públicos. Tendo em conta esta apreciação dos riscos, o rácio da dívida não parece baixar a um ritmo suficiente para atingir o valor de referência.

(13) Afigura-se que a Hungria se encontra sujeita a um elevado risco quanto à sustentabilidade das finanças públicas. A fragilidade da situação orçamental, associada ao rácio da dívida relativamente elevado e crescente, representa um risco relevante para a sustentabilidade das finanças públicas, mesmo sem ter em conta o impacto orçamental a longo prazo decorrente do envelhecimento da população. Além disso, o impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento da população na Hungria é bastante maior do que a média da UE, nomeadamente em virtude do aumento significativo das despesas com pensões em termos de percentagem do PIB, a longo prazo. Para reduzir estes riscos, é, pois, necessária uma consolidação considerável das finanças públicas a médio prazo, como previsto, bem como o prosseguimento do reforço da situação orçamental.

(14) A deterioração significativa das finanças públicas em 2005 e, sobretudo, em 2006 impediu a correcção da situação de défice excessivo de acordo com a trajectória prevista; contudo, as medidas previstas no programa, caso sejam totalmente especificadas e aplicadas, são em grande medida conformes com as orientações gerais para as políticas económicas incluídas nas orientações integradas (7). A Hungria prevê, nomeadamente, adoptar acções eficazes para corrigir a situação de défice excessivo e aplicar reformas com o objectivo de reforçar a disciplina orçamental e aumentar a transparência. Estas medidas deverão também contribuir para a correcção dos défices elevados da balança corrente, tendo, contudo, de se apoiar em reformas estruturais, de modo a garantir a sustentabilidade orçamental.

(15) Aquando da apresentação do relatório de aplicação no âmbito da Estratégia de Lisboa renovada para o crescimento e o emprego, em meados de Outubro de 2006, o Governo húngaro tenciona rever substancialmente os planos de reforma constantes do Programa Nacional de Reformas (PNR) de Outubro de 2005 para reflectir a nova estratégia governamental. O ajustamento da actualização do Programa de Convergência define planos e medidas com o objectivo de reestruturar a administração pública e os sistemas de saúde, de pensões e de educação pública. Até 2007, concretamente, estão planeadas medidas para reduzir a dimensão da administração pública e melhorar a sua eficiência, recorrendo a economias de escala; o estabelecimento de condições relacionadas com o rendimento para as subvenções; a reestruturação do sistema de comparticipações de produtos farmacêuticos e a liberalização parcial do mercado de produtos farmacêuticos e a introdução de uma participação nos custos no sector da saúde. Além disso, serão apresentadas ao Parlamento até 2007 propostas de alteração de diplomas legais com o objectivo de aumentar a idade da reforma e reduzir as reformas antecipadas através de uma melhoria do quadro de incentivos e de uma reformulação do sistema de pensões de invalidez; de basear os serviços de saúde exclusivamente num regime de seguros; de racionalizar a prestação e a utilização destes serviços e de reestruturar a educação pública. Estes planos devem ainda ser concretizados. O programa complementa estes planos através das melhorias previstas características dos aspectos institucionais do quadro das finanças públicas.

O elevado e crescente défice orçamental registado na Hungria nos últimos anos, e especialmente em 2006, tem gerado graves apreensões e convida a medidas urgentes, decididas e sustentadas. Neste contexto, é positivo o facto de, no ajustamento da actualização do Programa de Convergência de Setembro de 2006, as autoridades húngaras conferirem prioridade à redução do défice excessivo através de um esforço substancial, concentrado na fase inicial, e se comprometem a comunicar à Comissão e ao Conselho duas vezes por ano os progressos efectuados e as acções tomadas para o efeito. Embora tenha já sido adoptada uma primeira série de medidas importantes com o objectivo de assegurar receitas suplementares e reduzir as despesas, de modo a atingir o novo objectivo em matéria de défice para 2007, e tenham sido anunciados planos para melhorar o controlo das despesas e executar reformas estruturais de forma a reforçar a trajectória de ajustamento, esta última está ainda sujeita a riscos, tanto a curto prazo como nos últimos anos do período do programa. Deste modo, a redução prevista do défice depende da aplicação rigorosa das reformas estruturais definidas, da contenção das despesas a partir dos primeiros anos do programa e de um reforço do quadro institucional das finanças públicas na Hungria, aspectos nos quais o Governo húngaro deverá concentrar ao máximo os seus esforços.

O Conselho adopta simultaneamente, ao abrigo do n.o 7 do artigo 104.o do Tratado, uma recomendação dirigida à Hungria com vista a pôr fim à situação de défice orçamental excessivo.

(1) JO L 209, 2.8.1997, p. 1. Regulamento com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1055/2005 (JO L 174, 7.7.2005, p. 1). Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Internet:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) O ajustamento da actualização do Programa de Convergência (a seguir designado por «programa»), apresentado para satisfazer o pedido do Conselho de Janeiro de 2006, respeita, na generalidade, a estrutura prevista no modelo e os requisitos em matéria de prestação de dados dos programas de estabilidade e convergência, especificados no novo Código de Conduta. O programa apresenta todos os dados obrigatórios previstos pelo novo Código de Conduta. Faltam alguns dados facultativos, que respeitam principalmente às despesas da administração pública por função, à evolução da dívida pública e à sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo.

(3) A Hungria decidiu que deixaria de beneficiar do período transitório para a classificação sectorial dos sistemas de pensões estabelecido pelo Eurostat em 23 de Setembro de 2004, que, de qualquer modo, termina em 1 de Abril de 2007. Sem atender ao impacto da reforma do sistema de pensões, o défice em 2005 teria sido de 6,1 % do PIB e o objectivo para 2006 de 4,7 % do PIB.

(4) Inicialmente, previa-se que estes investimentos fossem efectuados no âmbito de parcerias público-privadas, não abrangidas pelo orçamento do Estado

(5) Nos termos do n.o 7 do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 1467/97 do Conselho se o défice da administração pública «tiver diminuído significativamente e de modo contínuo e tiver atingido um nível próximo do valor de referência», o Conselho e a Comissão devem ter em conta, numa base degressiva, o custo líquido de uma reforma do sistema de pensões que inclua um pilar de capitalização integral. No caso da Hungria, tal representaria, em 2009, 20 % do custo líquido da reforma do sistema de pensões, ou seja, 0,3 % do PIB, de acordo com as estimativas.

(6) Cabe assinalar neste contexto que a trajectória dos rácios do total das receitas e do total das despesas compreende transferências projectadas da UE que aumentam ambos os rácios, o das despesas e o das receitas cerca de 1,7 pontos percentuais ao longo do período do programa (1,1 pontos percentuais, só em 2009); ajustados em função dessas transferências, o rácio receitas/PIB aumenta 1,3 pontos percentuais, ao passo que o rácio despesas/PIB desce 5,6 pontos percentuais.

(7) Em Julho de 2005, as orientações gerais para as políticas económicas foram incluídas nas orientações integradas, no âmbito da Estratégia de Lisboa revigorada (JO L 205 de 6.8.2005).