DECISÃO DA COMISSÃO

de 27 de Abril de 1999

relativa à aplicação do artigo 9.o da Directiva 96/67/CE do Conselho ao aeroporto de Berlim-Tegel (Berliner Flughafen GmbH)

[notificada com o número C(1999) 1066]

(Apenas faz fé o texto em língua alemã)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(1999/316/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta a Directiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade(1), e, nomeadamente, o n.o 5 do seu artigo 9.o,

Tendo em conta o pedido de aprovação da decisão das autoridades alemãs, de 26 de Janeiro de 1999, e após consulta das referidas autoridades,

Após consulta do Comité Consultivo,

Considerando o seguinte:

I. ÂMBITO DE APLICAÇÃO DA DERROGAÇÃO NOTIFICADA PELO GOVERNO DA REPÚBLICA FEDERAL DA ALEMANHA

1. Notificação apresentada pelas autoridades alemãs

(1) Por carta de 28 de Janeiro de 1999, registada pela Comissão em 29 de Janeiro de 1999, as autoridades alemãs notificaram um pedido de aprovação da decisão do Governo da República Federal da Alemanha, de 26 de Janeiro de 1999, que concede ao aeroporto de Berlim-Tegel (Berliner Flughafen GmbH) uma derrogação destinada a:

- proibir o exercício da auto-assistência e,

- reservar ao aeroporto de Berlim-Tegel (Berliner Flughafen GmbH) a prestação da assistência a terceiros,

relativamente às categorias de serviços referenciadas no anexo da directiva sob os pontos 3 e 4, no que respeita ao tratamento físico de carga e correio entre a aerogare e o avião, à chegada, à partida ou em trânsito, e nos pontos 5.4 e 5.6.

Esta derrogação é concedida até 31 de Dezembro de 2000, em conformidade com o artigo n.o 1, alíneas b) e d) do artigo 9.o, da directiva.

(2) Nos termos do n.o 3 do artigo 9.o, da directiva, a Comissão publicou um extracto desta notificação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(2) e convidou as partes interessadas a comunicarem-lhe as suas observações.

(3) Em conformidade com o disposto no n.o 5 do artigo 9.o, da directiva, o Governo Alemão foi consultado acerca do projecto de avaliação da Comissão em 22 e 24 de Março de 1999.

Fundamento da derrogação

(4) As regras gerais de acesso ao mercado da assistência em escala são definidas nos artigos 6.o e 7.o da directiva. Enunciam claramente o princípio da maior abertura possível para a maioria das categorias de serviços de assistência. Para um aeroporto com um volume de tráfego como o de Berlim-Tegel, a directiva prevê o reconhecimento do direito à auto-assistência desde 1 de Janeiro de 1998 e a abertura do mercado da assistência a terceiros a contar de 1 de Janeiro de 1999. Porém, devido à situação e à missão específica de um aeroporto e, nomeadamente, a problemas de segurança, bem como de espaço e capacidade, que podem colocar-se em determinadas zonas da maioria dos aeroportos, a directiva não impõe uma abertura total do mercado, mas exige um mínimo de abertura em matéria quer de auto-assistência quer de assistência a terceiros para quatro categorias de serviços situados no lado pista, ou seja, numa zona especialmente sensível do aeroporto. Essas categorias abrangem as operações em pista, a assistência às bagagens e a assistência em matéria de combustível, bem como determinadas operações de assistência a carga e correio.

(5) O artigo 9.o da Directiva 96/67/CE tem igualmente em consideração o facto de, em determinados casos muito particulares, graves problemas de espaço e de capacidade impedirem a abertura do mercado ao nível previsto. Em tais circunstâncias, podem ser concedidas derrogações temporárias, a fim de permitir ao aeroporto o tempo necessário para obviar aos referidos condicionalismos. Essas derrogações só podem, por conseguinte, ter um carácter excepcional, não sendo, de modo geral, seu objectivo conceder aos aeroportos um período de adaptação adicional ao já previsto no artigo 1.o da directiva.

(6) Só podem ser concedidas derrogações com base em condicionalismos específicos de espaço e de capacidade. Foi neste espírito que as autoridades alemãs concederam a derrogação supracitada, em conformidade com o n.o 3 do regulamento Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften(3) da legislação alemã que transpõe a Directiva 96/67/CE para o direito nacional.

2. Situação da assistência no aeroporto de Berlim-Tegel

2.1. Apresentação do aeroporto

(7) Até 1990, Berlim-Tegel serviu de aeroporto para a zona ocidental da cidade. O aeroporto de Schönefeld era o da zona oriental e o de Tempelhof estava principalmente reservado a operações militares. Com a reunificação, Tegel tornou-se o principal aeroporto berlinense. Todavia, o crescimento previsto para o tráfego em Berlim - cerca de 24 % entre 1996 e 2002 - não somente obriga, numa primeira fase pelo menos, a manter os três aeroportos, com reabertura do de Tempelhof ao tráfego civil, como implica igualmente problemas de capacidade no de Tegel, o mais procurado pelas transportadoras em razão das suas infra-estruturas e da sua situação próxima da cidade.

(8) O crescimento da procura, aliado aos problemas decorrentes sobretudo da utilização pouco eficaz da pista e, consequentemente, dos tempos excessivos de transferência, levou a gestora dos aeroportos berlinenses (BFG) e os seus parceiros a decidir a construção do novo Aeroporto Internacional do Brandeburgo, no actual local de Schönefeld, o único capaz de responder aos condicionalismos de espaço e ambiente. Entretanto, na pendência da construção do novo aeroporto, o de Tegel, que tratou em 1997 perto de 9 milhões de passageiros, deverá em breve ter de suportar a maior parte do tráfego. Com efeito, o encerramento de Tempelhof, programado para 2001-2002, obrigará Tegel a chamar a si uma grande parte do tráfego deste até 2007, data de entrada em serviço do novo aeroporto.

2.2. A assistência no aeroporto

(9) À data da decisão das autoridades alemãs, 54 dos 59 serviços de assistência estavam já abertos à concorrência, a saber, o conjunto dos serviços na gare e alguns serviços em pista, como assistência de restauração ou fornecimento de combustível, permitindo, de maneira global, a intervenção de 28 prestadores. A derrogação incide em certos serviços em pista prestados em regime de exclusividade, desde 1998, por uma filial da sociedade BLAS (Berlin Lufthansa Airport Services), detida maioritariamente pelo aeroporto. Trata-se da assistência às bagagens (ponto 3 do anexo da directiva), das operações de carregamento, descarregamento e transporte entre o avião e a aerogare (ponto 5.4), da assistência à descolagem do avião (ponto 5.6) e das operações de manutenção de carga e correio (ponto 4).

II. CONDICIONALISMOS INVOCADOS PELAS AUTORIDADES ALEMÃS

(10) A decisão das autoridades alemãs baseia-se na impossibilidade de abrir o mercado relativamente às operações em causa, devido à falta de espaço e de capacidade no lado pista para acolher um operador suplementar, quer se trate de um prestador de serviços ou de um utilizador que pretenda efectuar a sua auto-assistência.

1. Problemas de capacidade

(11) A capacidade de Berlin-Tegel foi fixada, à data da construção, em 5,5 milhões de passageiros. Contudo, desde 1990, a gestora do aeroporto tem de fazer face a uma sobrecapacidade de cerca de 60 %, devido ao rápido crescimento do número de passageiros e da carga transportada - 8,4 milhões e 24000 toneladas em 1996, o que corresponde a um crescimento de 80 % em anos. Perante esta evolução, o aeroporto, que não pode ser ampliado para lá do seu limite actual e cuja parte Norte é reservada à utilização militar, tem parcialmente compensado a falta de capacidade mediante a criação de novas posições, bem como de novos balcões de registo, salas de repouso e parques de estacionamento, ao ponto de hoje todo o espaço em reserva estar plenamente utilizado e ser impossível aumentar as actividades de assistência nas infra-estruturas existentes. O aeroporto está a ser gerido no limite da sua capacidade. Este limite, calculado em 18 partidas e chegadas por hora, é já ultrapassado várias vezes ao dia por causa dos problemas de assistência. As previsões de tráfego indicam um aumento no número de movimentos anuais de 118000 em 1996 para 125000 em 2000. Ao mesmo tempo, o número de passageiros passará de 8 para 10,2 milhões.

(12) A plena utilização das capacidades de assistência exige, segundo as autoridades alemãs, uma cooperação completa entre as diferentes actividades, sobretudo em pista. Acresce que a gestão da falta de capacidade obriga a alterações no processo de tratamento da assistência a muito curto prazo. Ora, a multiplicação, desde há vários anos, do número de prestadores para determinadas operações no lado pista (assistência de restauração, fornecimento de combustível) apenas aumentou as dificuldades de gestão do tráfego nas áreas.

2. Escassez de espaço

A. Estacionamento dos equipamentos

(13) Dos 14500 m2 disponíveis para as operações de assistência, 10100 m2 podem efectivamente servir para o estacionamento dos equipamentos e, segundo as autoridades alemãs, este espaço é utilizado na totalidade. Os 4400 m2 restantes consistem em zonas operacionais em torno do avião, que não podem ser atribuídas a um operador particular. Além disso, a forma triangular dificulta a sua utilização.

(14) A necessidade actual do lado pista é de 10700 m2 para o conjunto dos intervenientes (sem contar com as necessidades relativas aos equipamentos de inverno, que não se encontram em pontos específicos, e sim repartidos pelas oficinas e por muitos outros locais). Esta superfície distribui-se à razão de 8000 m2 para a BLAS e 2700 m2 para os restantes operadores. O défice actual está, pois, avaliado em 600 m2.

B. Tratamento das bagagens

(15) O sistema actual de tratamento das bagagens apresenta a particularidade de ser formado por nove "caves de bagagens" (sete à volta do próprio terminal e duas no seu prolongamento), não ligadas entre si. Cada uma destas caves, com uma superfície compreendida entre 300 e 450 m2, trata os voos dos aviões em contacto situados diante dela, assim como os dos aviões em posição afastada (remote-sensing positions). Cada uma das sete caves à volta do terminal está equipada com um tapete de "chegada" e dois tapetes de "partida". Quanto às duas caves suplementares, têm um sistema em dupla banda contínua. Cada cave dispõe de vestiários e salas de repouso para o pessoal. Segundo as autoridades alemãs, a falta de espaço nestas caves impede qualquer multiplicação do número de prestadores, e só a unicidade do serviço permite simultaneamente tratar de maneira correcta os voos e respeitar os tempos de transferência. Segundo o processo apresentado, a exiguidade dos locais não permite estacionar aí todos os carros em espera, havendo falta de espaço para o fluxo dos mesmos quando são tratados vários voos ao mesmo tempo. Acresce que a afectação das caves em função das correspondentes "posições contacto" proíbe a distribuição de caves distintas em função dos diversos prestadores. Uma tal distribuição afectaria gravemente o funcionamento do aeroporto.

C. Espaços reservados ao pessoal

(16) A falta de espaço afecta igualmente as salas de repouso, que se encontram hoje cheias em consequência do crescimento do tráfego e da multiplicação dos prestadores. As autoridades alemãs consideram impossível abrir novas salas a muito curto prazo, devido aos problemas administrativos que estas construções podem implicar. Por outro lado, o pessoal das operações de assistência às bagagens utiliza, com a autorização da direcção, salas de repouso próximas das caves de bagagens, e só a muito grande distância poderiam criar-se novas salas.

(17) Com o encerramento do aeroporto de Tempelhof a partir de 2001-2002, os limites de capacidade deverão ser atingidos no de Schönefeld pela mesma altura. Por outro lado, a preferência das transportadoras por Tegel deverá causar neste aeroporto um crescimento estimado em 20 % até 2002, com 10,2 milhões de passageiros anuais. As autoridades aeroportuárias prevêem problemas de capacidade quer na gare quer na pista. Na placa de estacionamento, a necessidade adicional em espaço está calculada em 700 m2, elevando assim o défice a 1300 m2, pelo simples facto do aumento de tráfego a tratar e sem incluir as consequências da chegada de um prestador suplementar.

3. Impacto da vinda de novos operadores

(18) Segundo o processo apresentado, a vinda de novos prestadores geraria uma necessidade considerável de espaço, devido ao aumento no número de equipamentos necessários para gerir as horas de ponta de cada um deles.

(19) Segundo as autoridades alemãs, os efeitos dependem simultaneamente do número de novos intervenientes, do volume e estrutura da sua actividade e da sua política comercial.

(20) Os estudos encomendados pelo aeroporto tendem a demonstrar que, com base na vinda de dois novos operadores (prestadores ou utilizadores que praticam a auto-assistência) actuando segundo a mesma política que a actual do monopolista e repartindo o tráfego entre a Lufthansa para o primeiro operador, a British Airways e a sua filial Deutsche BA para o segundo e o resto das companhias para o terceiro, a necessidade de espaço para estacionar os equipamentos adicionais seria de 3500 m2. O défice total em espaço seria assim de 4100 m2, subindo para 4800 m2 a partir de 2000 por motivo das necessidades causadas pelo aumento do tráfego. Todavia, segundo a documentação complementar entregue pelas autoridades aeroportuárias, a necessidade em equipamento anunciada por alguns prestadores seria muito mais elevada, avançando-se um valor médio da ordem de 6500 m2.

(21) Segundo as autoridades alemãs, estes estudos não tiveram suficientemente em conta o impacto da vinda de novos operadores para o mercado do monopolista e, portanto, as suas necessidades mínimas em equipamento, em pessoal e, consequentemente, em espaço. Calculam todavia que, devido ao défice já existente de 600 m2, não será possível arranjar espaço suficiente para a vinda de um novo operador.

(22) O processo revela igualmente uma degradação considerável da circulação na placa, que será muito difícil de coordenar com a multiplicação do número de operadores, visto o aeroporto estar já no limite da sua capacidade. O aumento da circulação, devido não só ao número mas também à mudança dos equipamentos, obrigará a uma reorganização das vias que afectará a capacidade do aeroporto causando atrasos consideráveis, os quais estão avaliados em 32 % para 2002, quando actualmente se cifram apenas em 12 %.

(23) O estudo realça um aumento de 20 % a 50 % do tráfego na placa com a vinda de um só operador, podendo tal aumento chegar a 140 % ou 160 % no ponto de cruzamento Norte, o que causará graves problemas de segurança.

(24) No entanto, o aeroporto declara-se pronto a receber um só novo operador, desde que a sua vinda cause apenas efeitos limitados em termos de capacidade, espaço e circulação na placa.

III. POSIÇÃO DAS PARTES INTERESSADAS

(25) As diversas partes interessadas foram instadas a manifestar a sua opinião, nos termos do disposto no n.o 3 do artigo 9.o da directiva. As diversas companhias que tornaram pública a sua posição insistem em primeiro lugar no facto de o aeroporto conhecer desde há anos as obrigações que lhe incumbem por força da directiva e de nenhuma medida ter sido tomada para prevenir as dificuldades invocadas e assim permitir a abertura do mercado.

(26) O défice actual de 600 m2 apresentado pelo aeroporto poderá ser corrigido sem problema, e também poderão ganhar-se novos espaços mediante a optimização das superfícies existentes. Propõe-se, nomeadamente, que se estacionem os aparelhos de Inverno nas partes mais afastadas do aeroporto, libertando assim espaço a nível das posições 51 a 56 na zona poente. Por outro lado, as diversas companhias consideram que o aeroporto não teve em conta as perdas de mercado do monopolista na sequência da vinda de um novo concorrente.

(27) No que respeita aos números avançados em matéria de previsão de tráfego, haverá sobreavaliação, como mostram as últimas tendências, pelo que a necessidade em capacidade deve ser revista em baixa. A nível do transporte e do tratamento das bagagens, com base na possibilidade actual de tratar três voos em simultâneo nas caves das bagagens, não deverá haver problema por admitir um segundo prestador, dado o espaço disponível em cada cave e o facto de o número de carros depender do número de voos e não do número de prestadores. A organização neste recinto não suscitará problemas, pois o aeroporto continua ser o único responsável por ela. O problema do espaço quer na placa quer a nível do tratamento das bagagens residiria portanto, antes de mais e segundo as companhias, numa má gestão deste espaço e numa organização deficiente.

(28) Relativamente a lugares para o pessoal, reconhece-se que seria difícil admitir todo o pessoal de um segundo prestador. Contudo, a utilização de estruturas ligeiras ou ainda o aluguer de espaços no exterior do recinto aeroportuário poderiam permitir resolver o problema aos novos prestadores, dado que os já presentes no aeroporto não o necessitariam forçosamente. De um modo geral, as companhias que exprimiram a sua opinião julgam que a situação poderá deteriorar-se no aeroporto de Berlim-Tegel durante os próximos anos, independentemente do aumento do tráfego, mas tal deterioração não terá que ver com a presença de um só ou de vários operadores de assistência na pista.

IV. AVALIAÇÃO DA DERROGAÇÃO À LUZ DO DISPOSTO NA DIRECTIVA 96/67/CE

1. Regras em vigor em matéria de assistência

1.1. Possibilidades de limitação do acesso ao mercado

(29) A Directiva 96/67/CE prevê uma abertura diferenciada do mercado, em função, por um lado, da forma como a operação de assistência é assegurada (auto-assistência ou prestação de serviços a terceiros) e, por outro, da importância do tráfego no aeroporto.

(30) As regras gerais de exercício da assistência para as categorias de serviços designadas na notificação das autoridades alemãs são estabelecidas no n.o 2 do artigo 6.o e no n.o 2 do artigo 7.o da directiva. Foram inseridas no n.o 3, ponto 2, da legislação alemã de transposição da directiva: Segundo o disposto na directiva, o Estado-Membro pode limitar o exercício da auto-assistência a pelo menos dois utilizadores, os quais deverão, por conseguinte, ser escolhidos com base em critérios pertinentes, objectivos, transparentes e não discriminatórios. Do mesmo modo, a selecção dos prestadores deve ser feita por concurso. É por força deste dispositivo que o aeroporto de Berlim-Tegel deve, nos termos do disposto no anexo 5 da Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlichter Vorschriften(4), de 10 de Dezembro de 1997, que transpõe a directiva para o direito alemão, abrir a um segundo utilizador o mercado da assistência a terceiros e permitir a dois utilizadores o exercício da auto-assistência, quando se trate de actividades nas quais o número de prestadores ou de utilizadores possa ser limitado em conformidade com o n.o 2 do artigo 6.o e com o n.o 2 do artigo 7.o da directiva.

(31) Porém, quando condicionalismos específicos de espaço ou de capacidade disponíveis, nomeadamente em função da taxa de utilização ou de congestionamento das superfícies, impossibilitem autorizar o exercício do direito à auto-assistência ou a prestação dos serviços a terceiros ao nível previsto pela directiva, o Estado-Membro interessado pode, nos termos do n.o 1, alíneas b) e d) do artigo 9.o reservar a um único prestador a assistência a terceiros e proibir ou limitar a um único utilizador o exercício do direito à auto-assistência.

Todavia, nos termos do n.o 2 do artigo 9.o tal derrogação deve:

- especificar a ou as categorias de serviços para as quais a derrogação é concedida e os condicionalismos específicos de espaço ou de capacidade que a justificam,

- ser acompanhada de um plano de medidas adequadas destinadas a ultrapassar esses condicionalismos.

Por outro lado, ainda segundo a mesma disposição, a derrogação não deve:

- prejudicar indevidamente os objectivos da directiva,

- dar origem a distorções de concorrência,

- ser mais ampla do que o necessário.

(32) Tal como a Comissão assinala nas suas decisões de 14 de Janeiro de 1998 relativas aos aeroportos de Francoforte e de Dusseldórfia(5), o principal objectivo da directiva é liberalizar os serviços de assistência em escala. As limitações impostas a terceiros constituem restrições à liberdade de essas partes fornecerem os serviços em causa. Por analogia com as medidas estatais que limitam a liberdade de prestação de serviços(6), as medidas capazes de excluir ou proibir as actividades dos prestadores de serviços (ou, no caso vertente, as dos utilizadores que pretendem efectuar a sua própria auto-assistência), ainda que se apliquem indistintamente aos prestadores ou utilizadores nacionais e aos dos demais Estados-Membros, devem justificar-se por exigências imperiosas de interesse público que não sejam de carácter económico e, além disso, ser proporcionais aos objectivos prosseguidos.

1.2. Procedimento

(33) As autoridades alemãs comprometeram-se a subordinar à decisão da Comissão a entrada em vigor da decisão de derrogação.

(34) Tal como salientou nas suas duas decisões relativas aos aeroportos de Francoforte e de Dusseldórfia(7), a Comissão deve analisar os seguintes aspectos:

- existência e dimensão dos condicionalismos que justificam a derrogação e a impossibilidade de abertura ao nível previsto pela directiva, apenas podendo ser tidos em conta os condicionalismos de espaço e/ou de capacidade,

- plano de medidas adequadas destinado a superar esses condicionalismos, o qual deverá ser credível e incondicional e incluir um calendário de execução das referidas medidas,

- conformidade com os princípios mencionados no n.o 2 do artigo 9.o, respeitantes ao cumprimento dos objectivos da directiva, à ausência de distorção da concorrência e ao âmbito da medida.

(35) A concessão de uma derrogação não tem, em geral, por objectivo oferecer ao aeroporto um prazo de adaptação adicional ao já proporcionado pelo artigo 1.o da directiva. Deve antes permitir ao aeroporto superar os condicionalismos específicos que possa enfrentar no contexto da abertura do mercado. Por conseguinte, qualquer derrogação deve ser analisada à luz dos condicionalismos específicos invocados para justificar a impossibilidade de abertura nos prazos fixados. Acresce que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, qualquer excepção deve ser interpretada de forma estrita, e o âmbito de uma derrogação deve ser determinado tendo em conta as finalidades da medida em causa(8).

(36) É em função de todas estas considerações que deve ser analisada a presente derrogação.

(37) Em conformidade com o disposto no n.o 4 do artigo 9.o, da directiva, a Comissão procedeu a uma análise circunstanciada dos condicionalismos invocados em matéria de espaço e de capacidade, da adequação da decisão adoptada pelas autoridades alemãs a esses condicionalismos e das medidas avançadas para os superar. Apoiou a sua análise nos estudos apresentados pelas autoridades alemãs e na visita que efectuou ao aeroporto de Berlim-Tegel e beneficiou da auditoria técnica realizada a seu pedido pela empresa Aerotec. Refira-se ainda que a Comissão teve em conta as observações apresentadas pelo aeroporto e pelo Governo alemão relativamente à sua análise e, mais propriamente, as observações relativas aos condicionalismos de espaço nas salas de repouso do pessoal próximas das salas de triagem das bagagens. As autoridades alemãs entendem que esses condicionalismos parecem subestimados pela Comissão. Por outro lado, reafirmam a sua posição de que não é possível aceitar um segundo prestador no interior das salas de triagem das bagagens, e contestam a apreciação da Comissão quanto às necessidades de espaço para um segundo prestador, avaliadas em 1200 m2.

2. Análise dos condicionalismos invocados pelas autoridades alemãs

2.1. No que se refere ao espaço disponível

A. Espaço para o estacionamento dos equipamentos

(38) A nível das posições em contacto ao longo do terminal, a disposição das posições e a sua utilização para diversos tipos de aeronaves indicam que é óptima a utilização deste local para o estacionamento do material de assistência e que não é possível libertar mais espaço. Todavia, a visita às instalações do aeroporto demonstrou que bastantes veículos privados estavam estacionados ao longo do terminal e das caves de bagagens. Dificilmente pode ser objectado que estes veículos servem para fins operacionais, como a supervisão das operações em pista, pois a neve caída nesse dia mostrava claramente que os mesmos não tinham sido deslocados durante pelo menos cinco horas após a última precipitação, o que significa a maior parte do dia útil entre as 10 h e as 15 h. Um estacionamento dos carros de bagagens em espera parece pois inteiramente possível neste local.

(39) O mesmo se passa a nível das instalações de carga e correio: os equipamentos de assistência estacionados neste local não tinham servido pelo menos entre as 10 h e as 15 h. Por outro lado, à tarde, aquando da visita da Comissão às instalações e à placa, não se registou nenhum movimento ou tratamento de avião. Como, de resto, as autoridades aeroportuárias declararam que os equipamentos de assistência estavam afectos, isto é, que os estacionados neste local serviam apenas para carga, e não para as operações relativas a passageiros (transporte de bagagens), deduz-se que todo o equipamento de assistência a carga e correio está estacionado durante este período de calma total. Ora, o exame de lugares de estacionamento de equipamento mostrou que pouco mais de metade do espaço estava então em utilização.

(40) Quer a auditoria técnica encomendada pela Comissão, em comparação com situações similares noutros aeroportos, quer as normas e práticas recomendadas pela Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO) contradizem o relatório apresentado, sobre a ausência de espaço na placa. Estas normas e práticas prevêem, com efeito, os espaços e locais que podem ser reservados para as necessidades da segurança e para os equipamentos nas posições avião em função dos tipos de aeronaves. Mostram que, no caso das posições TIPO (taxi in push out - posições que requerem o rebocamento do avião na partida), e tendo em conta a categoria das posições avião no local, poderia libertar-se uma superfície de cerca de 200 m2 de cada lado da dianteira do avião. Com base simplesmente em duas das cerca de seis posições neste ponto do aeroporto, poderia disponibilizar-se assim uma superfície de cerca de 800 m2 sem violar as normas de segurança definidas pela ICAO. Deve, aliás, notar-se que o aeroporto conta no total mais de 20 posições TIPO em zona afastada, às quais estas disposições poderiam ser aplicadas. Por conseguinte, a libertação de espaço não parece impossível, e resultaria desde logo de uma gestão rigorosa das operações na placa, supondo, nomeadamente, uma marcação clara no solo e uma utilização estrita dos locais e dos movimentos em torno do avião.

(41) A falta de espaço para estacionar os equipamentos de assistência na placa para um segundo operador não foi, portanto, demonstrada pelas autoridades alemãs.

B. Transporte das bagagens

(42) O transporte das bagagens entre o avião e o terminal não parece, em si, colocar problemas particulares. As caves de bagagens situadas no nível 0 do terminal são em número de sete, ao qual acrescem duas dotadas de dupla banda que permite simultaneamente chegadas e partidas. Cada uma das outras sete está, por sua vez, dotada de duas bandas de partida e de um tapete de chegada. A superfície de cada cave varia entre 300 m2 e 450 m2. De notar que cada cave (com excepção das dotadas de bandas duplas, que só tratam posições afastadas) deve servir para o tratamento das bagagens das duas posições em contacto imediatamente diante delas, assim como de algumas posições afastadas. Por este motivo, é muito curto o tempo de transporte entre a posição em contacto e o sistema propriamente dito, o que gera uma rotação avultada e rápida e uma necessidade de carros bastante reduzida.

(43) No interior de cada uma das caves do terminal, o espaço atribuído e o sistema de circulação em sentido único permitem, em comparação com os sistemas existentes noutros aeroportos, admitir um segundo operador. Com efeito, segundo a auditoria encomendada pela Comissão, verifica-se que, no aeroporto de Berlim-Tegel, os carros em espera estão estacionados no interior do sistema. Ora, tal como se refere, nomeadamente na decisão da Comissão relativa ao aeroporto de Colónia/Bona(9), o número de carros necessários no interior do sistema depende do número de voos a tratar em dado momento, e não do número de operadores. Compete à autoridade aeroportuária gerir de maneira adequada e não discriminatória o número de carros necessários ao tratamento das operações de transporte. Os espaços na placa, e em especial uma parte dos hoje reservados a viaturas particulares ao longo do terminal, acima referidos, permitem estacionar os carros em espera.

(44) Do mesmo modo, a circulação no interior de cada uma das caves permite a admissão, sem problema maior, de um segundo operador para o transporte das bagagens. O descarregamento das bagagens dura escassos minutos, sobretudo devido à proximidade das posições em contacto, e não parece tornar impossível a manutenção simultânea de voos em partida e em chegada. Por outro lado, não foi demonstrado, com base nos calendários dos voos, que é impossível tratar duas chegadas e uma partida ao mesmo tempo. Por comparação com outros aeroportos dotados de um sistema do mesmo tipo, como o de Heathrow, o espaço no interior da cave (designadamente a banda de circulação no centro) e o sistema de circulação em sentido único não impedem a presença de dois ou mesmo três tractores pertencentes a duas companhias diferentes para o reboque dos carros no decurso de um mesmo período. Com efeito, o espaço não obriga a deslocar um dos carros para deixar passar os outros.

C. As outras operações em pista

(45) O relatório apresentado pelas autoridades alemãs não comporta qualquer menção particular no que respeita às outras operações em pista. Foi reafirmado que o espaço na placa parecia suficiente para estacionar os equipamentos de um segundo prestador. Quanto ao transporte dos passageiros por autocarro para as posições em zona afastada, o estacionamento dos autocarros na proximidade do terminal não parece indispensável, porquanto estes veículos, como acontece no aeroporto de Londres-Heathrow e em muitos outros, podem deslocar-se rapidamente na placa e, desde logo, ficar em espera ou em estacionamento em áreas mais remotas, nomeadamente na proximidade das posições afastadas.

(46) É evidente que, na medida do possível, a procura de espaço para o equipamento e para as operações de assistência deve efectuar-se prioritariamente na proximidade dos aviões ou dos terminais, consoante o tipo de operação. Contudo, trata-se apenas de uma prioridade. O dispositivo da directiva prevê que as autoridades do Estado-Membro demonstrem a impossibilidade de abrir o mercado ao nível exigido. O Estado-Membro deve demonstrar a ausência de espaço que permita garantir o estacionamento do equipamento e as operações previstas, sem expressamente estabelecer critérios de qualidade para cada área. No caso de Berlim-Tegel, o estacionamento poderia, nomeadamente, ser feito junto das posições 33, 34 e 35, onde as autoridades aeroportuárias prevêem, aliás, libertar espaço. Uma tal prática pode, em certos casos, provocar dificuldades de gestão, mas não uma impossibilidade de abertura. Compete ao demandante conhecer os condicionalismos que encontrará no exercício da sua actividade e decidir do seu interesse em se instalar no aeroporto.

D. As salas de repouso

(47) O processo apresentado pelas autoridades alemãs realça a existência de espaços de repouso repartidos entre cada uma das salas de tratamento das bagagens. Consistem num mínimo de 7 (sete) salas com uma superfície sensivelmente equivalente à das salas de tratamento. A superfície assim reservada ao pessoal abeira-se pois, no mínimo, de 1800 m2 a 2000 m2. Foi, porém, esclarecido pelas autoridades alemãs, por um lado, que estas salas servem, não só para o actual monopolista das operações em causa, mas também para os outros prestadores e utilizadores que executam determinadas operações de assistência no aeroporto, e, por outro lado, que, devido ao afastamento de algumas salas em relação à respectiva área operacional (no outro extremo do terminal), o pessoal do tratamento de bagagens nas caves afastadas passava o seu tempo de repouso no local, com o acordo da direcção do aeroporto.

(48) Todavia, mesmo considerando que estas salas servem para o pessoal afecto ao conjunto das operações de assistência, pode sustentar-se, tendo em conta a regulamentação relativa ao âmbito e à gestão de salas comuns para os trabalhadores, que o espaço ao nível do terminal poderia acolher o pessoal necessário ao tratamento e ao transporte das bagagens de um segundo prestador, pessoal este que, pela sua função, está mais próximo das salas de repouso indicadas. Este espaço não poderia, no entanto, admitir mais ocupação.

(49) No que respeita ao alojamento do pessoal que serve nas operações de transporte dos passageiros, não foi demonstrada a impossibilidade de dispor de edifícios temporários de tipo Algeco junto de algumas áreas afastadas, e nomeadamente junto das posições 33, 34 e 35, onde as autoridades aeroportuárias prevêem aliás criar novos espaços para a assistência. Convém desde logo ao prestador demandante conhecer os condicionalismos existentes no exercício da sua actividade e repartir o seu pessoal em função desses condicionalismos.

O mesmo raciocínio pode ser aplicado ao transporte das tripulações.

(50) Se as operações de transporte de passageiros e tripulações não exigem a proximidade imediata do terminal ou das suas áreas de operações para o pessoal envolvido, um afastamento excessivo seria, em contrapartida, muito mais dificilmente desejável para as actividades ligadas ao carregamento e ao descarregamento do avião, além de que a ausência de espaço nas proximidades não permitiria admitir um segundo operador na pista.

(51) O problema das operações de assistência a carga e correio afigura-se particular, na medida em que estas são prestadas numa parte distinta do aeroporto, com um material que lhe é afecto e com as suas próprias instalações, abrigando uma sala de repouso para o pessoal de algumas operações de assistência à carga. A ausência de espaço suplementar para o pessoal obrigado a permanecer numa certa proximidade da sua área operacional só permite a vinda de operadores que disponham já de salas para o respectivo pessoal e não careçam de novos espaços. A ausência actual de prestadores nesta parte do aeroporto conduz portanto a Comissão, tendo em conta simultaneamente o espaço existente para o material e a ausência de espaço próximo para o pessoal, a aceitar a recusa de um novo prestador, mas também a recusar a derrogação que permite proibir a auto-assistência nas operações de carga e correio em causa.

2.2. No que se refere à vinda de novos operadores

(52) De uma maneira geral, a Comissão apoia a opinião das autoridades alemãs segundo a qual o estudo apresentado pelo aeroporto não tem em conta o efeito que a tomada de quotas de mercado pelo novo concorrente exerceria sobre os equipamentos do actual monopolista, e de que assim podem ser libertados espaços.

(53) A Comissão reconhece, todavia, que, no caso de uma tomada de quotas de mercado relativamente pouco expressiva, à volta de 10 % a 15 %, como mostraram as avaliações noutros aeroportos objecto de derrogações, uma tal redução pode ser mínima, e o equipamento do novo prestador pode vir em adição quase pura ao do monopolista actual.

(54) No que se refere ao estudo de impacto de novos operadores, as estimativas efectuadas parecem largamente sobreavaliadas.

(55) Tomando como exemplo uma auto-assistência feita pela maior transportadora que opera no aeroporto, e com base nos calendários de voos actuais fornecidos pelo aeroporto, verifica-se que a necessidade em equipamento equivaleria a cerca de 70 % dos equipamentos actualmente utilizados pelo aeroporto (para uma superfície de cerca de 5600 m2). Tendo em conta o facto de que não poderia haver proporcionalidade entre a chegada de equipamento do segundo operador e o efeito exercido na baixa das necessidades em equipamento - e portanto em espaço - do actual monopolista, a baixa desta necessidade é avaliada pela auditoria executada pela Comissão em cerca de 40 % (ou seja, 4000 m2). O crescimento líquido das necessidades em espaço seria, pois, avaliado em 30 % do espaço actual, ou seja, 2400 m2. Segundo os mesmos pressupostos, a vinda de um prestador com uma tomada de quotas de mercado de 10 % à 15 % - correspondente às avaliações habitualmente constantes dos estudos realizados pelos outros aeroportos que foram objecto de derrogações - e calculando que não haja qualquer redução nas necessidades em equipamentos do actual monopolista, o aumento da necessidade em espaço pode, segundo o mesmo cálculo, ser estimado em 1200 m2. Conforme atrás se referiu(10), uma tal superfície poderia, de acordo com as normas definidas pela ICAO, ser libertada em torno de três ou quatro posições TIPO somente, ou mesmo cinco das cerca de 20 desta categoria, tendo em conta a estimativa de 2000 m2 fornecida pelas autoridades alemãs. Ora, esta necessidade só seria compreensível na hipótese maximalista e pouco provável de o novo operador trabalhar igualmente em todas as horas de ponta do seu concorrente.

(56) A discriminação das necessidades avançadas no âmbito da vinda de algumas companhias, conforme as fornece o aeroporto, tenderia a mostrar que os novos operadores seriam levados a efectuar todas as operações actualmente prestadas pelo monopolista, o que não parece realista. As necessidades de 1200 m2 expressas por algumas surgem assim mais proporcionadas, além de que a análise demonstrou que tais necessidades poderiam desde logo ser satisfeitas.

(57) O problema do aumento do tráfego nos próximos anos e das necessidades adicionais em posições e instalações terminais é reconhecido pela Comissão. Porém, as consequências de um novo operador para o número de movimentos na placa parecem sobrestimadas. Esse aumento depende, antes de mais, do número de movimentos de aviões e, com um máximo de 18 chegadas e partidas por hora, como indicado, a travessia das faixas de rodagem desde as posições afastadas pode ser feita sem causar perturbações ao tráfego. Em período de ponta, será necessária a atenção especial dos operadores, competindo à autoridade aeroportuária fazer observar as normas ligadas à circulação na placa. Vários aeroportos europeus que conhecem grande número de movimentos nas proximidades de terminais muito mais congestionados acomodam-se à travessia das faixas de rodagem no estrito respeito das normas de segurança.

Os espaços disponíveis no aeroporto permitem, portanto, acolher o material de um segundo prestador de assistência, quer este espaço se situe ao longo do terminal, à cabeça das posições avião ou ainda em posições mais afastadas, no caso de operações de transporte dos passageiros por autocarro. O prestador demandante apreciará o seu interesse em operar em função dos condicionalismos de espaço que lhe são comunicados, em conformidade com a directiva. Todavia, o espaço disponível em matéria de salas de repouso para o pessoal não permite acolher um novo prestador para o conjunto das operações na placa. A concentração das salas de repouso ao nível do terminal deve assim permitir a abertura a um segundo prestador para as operações de transporte de bagagem (e de carregamento/descarregamento do avião), podendo os motoristas dos autocarros, por sua vez, abrigar-se em áreas mais afastadas. Para as outras operações abrangidas pela derrogação, a aplicação dos princípios definidos pela directiva só pode ser feita no âmbito da auto-assistência por parte de uma transportadora que não necessite de espaço suplementar para o seu pessoal.

O quinto considerando da directiva esclarece que, "a abertura do acesso ao mercado da assistência em escala é uma medida que deverá contribuir para reduzir os custos de exploração das companhias aéreas e melhorar a qualidade oferecida aos utilizadores" (isto é, aos passageiros). O efeito útil da directiva implica, porém, que o referido acesso ao mercado seja real. Uma abertura de direito não seguida da abertura de facto, como se verifica ocorrer desde 1 de Janeiro de 1998 em relação ao exercício da auto-assistência, prejudicaria pois os objectivos da directiva. Em contrapartida, uma abertura que contribuísse igualmente para melhorar os serviços oferecidos e os preços pagos por numerosos utilizadores, conforme indica o quinto considerando, facilitaria a consecução dos objectivos da directiva, ao introduzir a concorrência entre os prestadores. Tendo em conta que, em relação a determinadas categorias de serviços, o espaço disponível no aeroporto permite apenas uma abertura limitada a um único novo operador, só a vinda de um prestador de serviços a terceiros permitiria alcançar aqueles objectivos.

3. Plano de medidas

(58) Nos termos do n.o 2 do artigo 9.o, da directiva, o plano apresentado pelas autoridades alemãs comporta medidas destinadas a ultrapassar os condicionalismos invocados.

(59) A gestora do aeroporto decidiu um plano de ampliação, visando, em primeiro lugar, aumentar a sua capacidade mediante a construção de um novo terminal que se situaria a leste do actual. Supõe a transformação dos espaços de estacionamento actuais, a criação de uma nova placa e a transferência do acesso principal para a parte leste da torre, o que permitiria reduzir a sobrecarga actual a nível do ponto de cruzamento das vias na parte Norte.

(60) No entanto, a decisão definitiva sobre a construção deste novo terminal depende ainda de problemas associados às autorizações administrativas, assim como da vontade dos investidores no projecto de futuro aeroporto do Berlim-Brandeburgo.

(61) Ora, como já foi dito, o plano de medidas para superar os condicionalismos invocados deve ser credível e irrefutável, com um calendário de execução. A ausência de certeza quanto à própria realização deste projecto - e, por maioria de razão, quanto à sua data de execução - impede a Comissão de ter em conta apenas este projecto como plano de medidas na acepção do artigo 9.o da directiva.

(62) Foram, porém, igualmente apresentadas duas outras medidas pelas autoridades alemãs, as quais consistem em:

- transformação de cinco superfícies actualmente arrelvadas em áreas de operações e de estacionamento de material de assistência em escala (áreas numeradas no plano adjunto à presente decisão). Estas áreas, situadas na proximidade das áreas operacionais - e referenciadas no Lageplan: Planzustand BZW Änderung: Alte Beststandplan Nr. 62, que tem por base a situação em 6 de Novembro de 1998 - permitem libertar para o quarto trimestre de 2000 uma superfície de 6300 m2 destinada à assistência, o que permite acolher novos operadores em conformidade com o disposto na directiva e na regulamentação nacional que a transpõe para os aeroportos alemães,

- transformação do edifício que serve actualmente para abrigar os serviços de locação de viaturas. A medida consiste na sobreelevação do edifício, a fim de libertar o nível do solo, que deve permitir, não só assegurar o estacionamento dos serviços de assistência, mas igualmente resolver o problema associado à assistência das bagagens.

(63) O facto de não ser necessária uma autorização administrativa especial para efectuar as obras de transformação do edifício e o compromisso das autoridades alemãs quanto a essas obras, em acatamento integral das exigências da directiva para o final do período de isenção, permitem considerar as medidas em questão como respondendo à definição de plano, constante do artigo 9.o da directiva.

4. Respeito dos critérios definidos no n.o 2 do artigo 9.o, da directiva

(64) A existência de espaço suficiente para acolher o material e o pessoal de um outro operador (além do actual monopolista), para as categorias de assistência visadas pela derrogação, revela que esta derrogação é mais ampla do que o necessário quanto ao seu âmbito de aplicação. Em contrapartida, a duração (até ao quarto trimestre de 2000) das obras projectadas para permitir a abertura do mercado ao nível previsto pela directiva e a regulamentação alemã que a transpõe relativamente às categorias de assistência visadas - a saber: dois prestadores e dois utilizadores autorizados a proceder à auto-assistência - permitem concluir que a derrogação não se revela mais ampla do que o necessário quanto à duração.

V. CONCLUSÃO

(65) As autoridades alemãs não demonstraram a impossibilidade de se abrir o mercado a um segundo prestador para todas as categorias de serviços visadas pela derrogação. O espaço disponível para o estacionamento do material e para o pessoal na placa ou a nível do terminal permite abrir o mercado a um segundo prestador, sem todavia permitir a auto-assistência de uma transportadora durante o período considerado, nas operações de triagem de bagagens e de transporte de bagagens, passageiros e tripulações. Em contrapartida, a insuficiência de infra-estruturas adequadas noutras partes da placa ou do terminal, para o acolhimento do pessoal, obriga o aeroporto a abrir as operações ligadas a carga e correio somente a utilizadores que não precisem de salas para pessoal suplementar no âmbito da sua auto-assistência nesta parte do aeroporto. Do mesmo modo, a limitação do espaço na placa e a impossibilidade de fornecer espaço suplementar para as salas de repouso ao pessoal das operações de carregamento e descarregamento, assim como a deslocação do avião na proximidade das áreas operacionais, justifica, para estas operações unicamente, a manutenção do monopólio durante o período considerado,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO

Artigo 1.o

A decisão de derrogação concedida ao aeroporto de Berlim-Tegel em 26 de Janeiro de 1999, notificada à Comissão em 29 de Janeiro de 1999, é aprovada pela Comissão, sob condição de a República Federal da Alemanha introduzir as seguintes alterações:

- proibir até 31 de Dezembro de 2000 o exercício da auto-assistênciaunicamente em relação às categorias de serviços referenciadas no anexo da directiva sob os pontos 3, 5.4 (no que se refere ao transporte dos passageiros, das bagagens e da tripulação) e 5.6,

- reservar ao aeroporto de Berlim-Tegel (Berliner Flughafen GmbH), até 31 de Dezembro de 2000, a prestação de assistência a terceirosem relação às categorias de serviços referenciadas no anexo da directiva sob os pontos 4, 5.4 (no que se refere ao carregamento e ao descarregamento do avião) e 5.6.

Artigo 2.o

A República Federal da Alemanha notificará à Comissão, antes da sua entrada em vigor, a decisão de derrogação alterada em conformidade com o artigo 1.o

Artigo 3.o

A República Federal da Alemanha é destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 27 de Abril de 1999.

Pela Comissão

Neil KINNOCK

Membro da Comissão

(1) JO L 272 de 25.10.1996, p. 36.

(2) JO C 64 de 6.3.1999, p. 9-11.

(3) Bundesgesetzblatt 1997 Teil 1 Nr. 82, 16 Dezember 1997; p. 2885.

(4) Ver nota n.o 3.

(5) Decisões da Comissão de 14 de Janeiro de 1998, JO L 173 de 18.6.1998, p. 32.

(6) Acórdãos do Tribunal de 25 de Julho de 1991, processo C-288/89, Mediawet, colectânea 1991 ECR, p. I-4007, e processo C-76/90, Säger Dennemeyer, colectânea 1991 ECR, p. I-4221.

(7) Ver nota n.o 5.

(8) Ver nota n.o 5.

(9) Decisão da Comissão de 30 de Outubro de 1998, relativa ao aeroporto de Colónia/Bona (JO L 300 de 11.11.1998, p. 25).

(10) Ver ponto 2.1.A.