Relatório especial n.o 16/2000

relativo aos processos de adjudicação de contratos de serviços dos programas Phare e Tacis, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2000/C 350/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

INTRODUÇÃO

1. A análise das operações do exercício de 1998 efectuadas no âmbito da DAS revelou insuficiências quanto à execução de certos processos de adjudicação dos contratos dos programas Phare e Tacis. Ao mesmo tempo, com base num relatório do serviço de controlo financeiro sobre este tema, o relator do procedimento de quitação relativo ao exercício de 1997 solicitou ao Tribunal de Contas que verificasse os processos de adjudicação dos contratos destes dois programas. Neste contexto, foi efectuado o controlo de 120 contratos de assistência técnica (80 do programa Phare e 40 do programa Tacis), celebrados na sua maioria no âmbito de um concurso limitado entre 1996 e 1998(1).

2. A amostra relativa ao programa Phare abrange 31 operações cuja gestão foi efectuada pelos serviços centrais da Comissão e 49 operações realizadas no âmbito do sistema de gestão descentralizada (DIS) em quatro países Phare (Polónia, Letónia, Bulgária e Roménia). A amostra Tacis inclui operações efectuadas pelos serviços centrais da Comissão essencialmente na Rússia. A natureza da amostra não se presta a uma extrapolação dos resultados do controlo à totalidade do domínio Phare e Tacis. Em contrapartida, esta amostra revela a existência de riscos reais a nível da atribuição dos contratos de serviços dos programas Phare e Tacis e põe em evidência as deficiências dos sistemas adoptados na altura pela Comissão, indicando o número de problemas verificados (ver quadro).

3. Em Junho de 1999, a Comissão introduziu um novo "manual de instruções" relativo aos contratos de serviços, de fornecimentos e de obras celebrados no âmbito da cooperação comunitária a favor dos países terceiros. Este manual visa instaurar práticas mais coerentes e mais rigorosas, sem distinção de programas, para o conjunto das ajudas externas. A aplicação rigorosa das suas disposições deverá corrigir diversas insuficiências assinaladas no presente relatório, pelo que deve ser encarado como um instrumento precioso para melhorar a gestão das ajudas a favor dos países terceiros.

BASES JURÍDICAS E REGULAMENTARES

4. A adjudicação dos contratos analisados rege-se essencialmente pelos artigos 112.o a 119.o do Regulamento Financeiro, bem como pelos regulamentos específicos Phare (artigo 7.o)(2) e Tacis (artigo 6.o e anexo III do regulamento)(3). O Regulamento Financeiro (artigo 117.o) exige que seja escolhida a proposta economicamente mais vantajosa, autorizando (n.o 1 do artigo 118.o) os concursos limitados para adjudicação de contratos de serviços e de acções de cooperação técnica.

5. O regulamento Phare estipula (artigo 7.o) que, para montantes superiores a 50000 euros, a participação em concursos públicos, adjudicações, contratos de direito público e contratos em geral será aberta, em igualdade de condições, a todas as pessoas singulares e colectivas dos Estados-Membros e dos países do grupo Phare. As modalidades práticas de atribuição destes contratos estão definidas no manual dos procedimentos de gestão descentralizada (DIS).

6. Por seu lado, o regulamento Tacis considera:

a) Que deve ser garantida a mais ampla participação possível, em igualdade de circunstâncias, nos concursos para adjudicação dos contratos de fornecimentos, de serviços e de empreitadas;

b) Que a Comissão deve garantir a transparência e o rigor na aplicação dos critérios de selecção, esforçando-se simultaneamente por diversificar essa selecção;

c) Que convém incitar, numa base tão alargada quanto possível e através dos meios de comunicação mais modernos, os interessados a manifestar o seu interesse em participar.

7. O artigo 6.o do referido regulamento fixa em 200000 euros o montante a partir do qual os contratos de prestação de serviços são, de maneira geral, adjudicados por concurso limitado.

GRANDES ETAPAS DO CONCURSO LIMITADO

8. Tanto no caso de Phare como de Tacis, os concursos limitados caracterizam-se por quatro grandes etapas:

a) O convite à manifestação de interesse no projecto proposto;

b) A constituição da lista restrita das empresas que serão convidadas a participar;

c) O convite à apresentação de propostas e a comunicação das modalidades de apresentação das mesmas;

d) A avaliação das propostas apresentadas que leva à escolha da melhor proposta.

O convite à manifestação de interesse e a constituição de listas restritas são essenciais para garantir o respeito pelo princípio de igualdade de tratamento na participação nos concursos (artigo 114.o do Regulamento Financeiro). Da mesma forma, a escolha da proposta economicamente mais vantajosa baseia-se nos critérios adoptados para avaliação das propostas (artigo 117.o do Regulamento Financeiro) comunicados conjuntamente com o convite à apresentação de propostas.

9. Quando a gestão das operações é centralizada, como sucede com o programa Tacis e as acções que abrangem vários países desenvolvidas no âmbito do programa Phare ou com as acções então efectuadas nos países bálticos, os serviços centrais da Comissão são directamente responsáveis pelos procedimentos. Quando as operações são realizadas no âmbito do sistema descentralizado de gestão, os procedimentos DIS são geralmente aplicados pelas autoridades do país beneficiário, muitas vezes auxiliadas por assistentes técnicos ocidentais, sob a supervisão das delegações locais da Comissão. Em qualquer caso, a responsabilidade global pela boa aplicação das dotações orçamentais compete à Comissão.

Convite à manifestação de interesse

10. Esta etapa, que visa garantir uma concorrência o mais alargada possível, consiste em informar qualquer empresa ou organismo interessado, da futura adjudicação de um contrato. Esta informação é divulgada através do Jornal Oficial ou da Internet (desde Outubro de 1996 no que se refere a contratos de serviços num montante superior a 200000 euros).

Constituição das listas restritas

11. Os serviços da Comissão ou as UGP(4), com base nas manifestações de interesse e nos seus registos de contratantes, elaboram uma lista restrita de empresas, seleccionando apenas as que consideram mais qualificadas para executar a operação prevista. Os elementos tidos em conta na elaboração da lista restrita são indicados num relatório incluído no dossier relativo ao concurso.

12. A fim de garantir uma concorrência suficiente, os dois programas fixaram um número mínimo de empresas que devem constar da lista restrita: sete para os contratos que não ultrapassem 1 milhão de euros e 10 para todos os outros. O ponto 11 do anexo II do regulamento Tacis especifica igualmente que, no caso de projectos extremamente complexos, será proposta às empresas a formação de consórcios entre si.

Convite à apresentação de propostas

13. As empresas escolhidas na sequência da pré-selecção são convidadas a apresentar uma proposta de serviços. Para esse efeito, recebem um dossier completo que inclui os seguintes elementos:

a) Lista das empresas convidadas a apresentar propostas;

b) Instruções dadas aos proponentes;

c) Regras aplicáveis às candidaturas e à atribuição dos contratos de serviços financiados por Phare e Tacis;

d) Contrato-tipo e os seus anexos, entre os quais figura o caderno de encargos específico do contrato.

14. As instruções especificam a estrutura, o conteúdo, as condições e os prazos de apresentação das propostas, bem como os critérios adoptados para atribuição do contrato. É com base nestes elementos que o proponente elabora a sua proposta.

15. O processo de selecção é sempre composto de duas fases: uma avaliação técnica seguida de uma avaliação financeira, que constituem 70 % e 30 % respectivamente da apreciação final.

Avaliação das propostas

Comité de avaliação

16. As propostas apresentadas pelos proponentes são avaliadas por um comité ad hoc. No que se refere aos contratos atribuídos directamente pela Comissão, os comités de avaliação são compostos, desde Outubro de 1996, por um presidente (sem direito de voto) membro do pessoal estatutário da Comissão e por cinco avaliadores (dois representantes da Comissão, um representante do beneficiário final e dois peritos externos ou que pertençam ao pessoal da Comissão). No que se refere aos contratos Phare descentralizados, a composição do comité é definida pelo gestor orçamental local, podendo incluir um perito externo.

17. Por ocasião da abertura das propostas, o comité de avaliação certifica-se que cada uma delas foi efectivamente recebida nos prazos previstos e que as propostas técnica e financeira são apresentadas separadamente. Em seguida, na fase das avaliações técnica e financeira, o comité verifica se a documentação foi entregue segundo as normas estabelecidas. Em cada uma destas etapas, o comité redige uma acta dos seus trabalhos.

Avaliação técnica

18. A apreciação das propostas técnicas constitui a primeira parte da avaliação propriamente dita e engloba geralmente duas etapas:

a) Uma análise das propostas escritas;

b) Uma entrevista com os principais participantes (chefe de projecto, peritos a longo prazo, etc.).

19. As propostas técnicas são avaliadas segundo vários parâmetros, em princípio enunciados nas instruções entregues aos proponentes. São tidas em conta a organização proposta, a experiência do proponente e a qualidade do pessoal proposto, bem como o recurso a peritos locais que, em princípio, deve facilitar a transferência de conhecimentos e garantir resultados duradouros. Apenas as empresas cuja avaliação técnica ultrapasse os 65 % são objecto de uma avaliação financeira (ver ponto 15).

Avaliação financeira

20. As instruções dadas aos proponentes indicam sempre que os honorários propostos devem respeitar os limites razoáveis do contrato e que o montante total da proposta não pode ultrapassar um orçamento estabelecido para cada concurso.

21. No que se refere aos contratos do programa Tacis, as informações relativas à avaliação financeira não são mais pormenorizadas, enquanto que as instruções internas da Comissão (4 de Outubro de 1996) solicitam que seja indicado o método utilizado na avaliação financeira dos contratos Phare. No caso destes últimos, em princípio, é adoptado um dos dois métodos seguintes:

a) Comparação dos preços totais, excluindo os encargos reembolsáveis;

b) Comparação dos preços unitários (preço total menos encargos reembolsáveis dividido pelo número de homens/dias proposto).

22. Os pontos atribuídos à proposta financeira são somados aos da proposta técnica para formar a nota final. A proposta que obtenha a melhor nota de conjunto é considerada como a mais vantajosa do ponto de vista económico, sendo-lhe, em princípio, adjudicado o contrato.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS AOS CONCURSOS LIMITADOS

23. Os controlos efectuados revelaram dificuldades nas diferentes fases do processo de concurso. No entanto, os problemas mais significativos dizem respeito à avaliação das propostas e à gestão dos dossiers. As insuficiências em questão referem-se a 47 dos 80 dossiers Phare e a 21 dos 40 dossiers Tacis analisados.

24. Dos 68 casos nos quais os problemas verificados são considerados significativos (ver quadro), oito tiveram consequências directas sobre a atribuição final dos contratos e 12 poderiam ter afectado a atribuição dos contratos. Em relação a estes últimos não é possível emitir uma opinião conclusiva devido à ausência de documentos comprovativos.

Quadro

Problemas considerados importantes na amostra de 120 contratos analisados

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Listas restritas

Qualidade da pré-selecção

25. Com excepção de quatro contratos Phare para os quais não foi apresentada a documentação correspondente, todos os contratos analisados foram objecto da publicidade exigida.

26. A forma dos relatórios de pré-selecção, bem como o seu conteúdo, variam sensivelmente consoante os programas e os gestores. No âmbito da gestão descentralizada Phare, é utilizada uma grelha de avaliação constituída por critérios pré-definidos que dá origem a uma nota de conjunto. Apenas são escolhidas para a etapa seguinte as empresas que tenham obtido uma nota superior a um limiar fixado em 65 %. Após a entrada em vigor da última versão dos procedimentos de gestão descentralizada (Setembro de 1997), esta pré-selecção é efectuada por um comité ad hoc que inclui três pessoas designadas pelo gestor orçamental local.

27. No que se refere ao programa Tacis, a elaboração da lista restrita baseia-se essencialmente numa apreciação do gestor da Comissão, sancionada pelo gestor orçamental.

28. Verificou-se que 34 dossiers Phare e sete dossiers Tacis não incluem os elementos justificativos que deveriam fundamentar a elaboração da lista restrita por forma a garantir uma concorrência efectiva.

29. Independentemente do número de empresas convidadas, a proporção de empresas que passam a fase da avaliação técnica constitui um indicador do seu interesse para o mercado e, por conseguinte, do grau de concorrência obtido através da lista restrita. No caso de 13 contratos Phare e de três contratos Tacis (anexo I), apenas um dos proponentes foi aprovado na selecção técnica, tendo-lhe posteriormente sido atribuído o contrato.

Concorrência reduzida

30. Na prática, os mínimos fixados para o número de empresas a inscrever nas listas restritas não tiveram grande importância, uma vez que a formação de consórcios e a subcontratação entre empresas que constavam da mesma lista restrita foram muitas vezes autorizadas, o que reduziu a concorrência entre os proponentes (ver caixa n.o 1). Actualmente, o manual de instruções referido no ponto 3 proíbe estes agrupamentos.

31. Assim, 34 dos 80 concursos Phare e 30 dos 40 concursos Tacis analisados deram origem a agrupamentos de empresas que constavam da listra restrita. Aliás, em 38 casos Phare e em 11 casos Tacis, o número das propostas recebidas não ultrapassou metade do número dos convites enviados, em particular devido a agrupamentos de empresas (anexo II). Além disso, no que se refere a um dossier Tacis, as diligências efectuadas por um proponente para constituição de um consórcio incluíram aspectos que são contestáveis (ver caixa n.o 1, ponto 35).

Caixa n.o 1

Phare

32.

105: 1 milhão de euros. A lista restrita para atribuição de um contrato no domínio da energia na Roménia incluía 11 empresas. Na sequência de agrupamentos entre estas, apenas foram apresentadas três propostas.

33.

110: 2,3 milhões de euros. As instruções entregues aos proponentes relativas a uma operação de desenvolvimento institucional na Roménia exigiam, por um lado, a formação de consórcios entre as empresas que constavam da lista restrita e, por outro, manifestavam o desejo de que pudesse ser mantido um contexto de concorrência normal. Daí resultou que apenas foram apresentadas duas propostas, que agrupavam seis parceiros dos 16 convidados a participar.

Tacis

34.

24: 2 milhões de euros. Embora inicialmente tenham sido convidadas oito empresas, só foram recebidas duas propostas relativamente a um contrato na área dos transportes. Estas duas propostas associavam cinco empresas pré-seleccionadas.

35.

27: 2,5 milhões de euros. No que se refere à atribuição de um contrato relativo à concepção de um sistema de pagamento por cartão bancário na Rússia, um dos proponentes foi contactado duas vezes (primeiro directamente e depois através de um intermediário) para participar num concurso com uma das outras empresas pré-seleccionadas. O intermediário afirmava obter o contrato caso a sua proposta fosse aceite: participação no consórcio e pagamento de uma comissão. A proposta foi recusada e este incidente foi comunicado aos serviços da Comissão pelo proponente contactado. Embora estes elementos tenham sido confirmados por dois funcionários da Comissão, o contrato foi atribuído ao consórcio que incluía a empresa incriminada.

36. Os relatórios de avaliação Tacis indicam claramente quais os parceiros do consórcio que figuram inicialmente na lista restrita. Em contrapartida, esta informação nem sempre é dada nos dossiers Phare.

Informações dadas aos proponentes

Modalidades de formação de consórcios

37. As instruções especificam geralmente que são autorizadas a formação de consórcios e a subcontratação entre empresas que constam da lista restrita, embora possa também suceder que estas associações não sejam aceites (quatro casos Phare e seis casos Tacis). Existem diferentes modalidades de colaboração mas como a opção escolhida nunca é justificada, é difícil analisar as respectivas razões.

Indicação dos critérios de avaliação financeira

38. O facto de não ser indicado qualquer método preciso para os contratos Tacis não respeita as disposições do artigo 117.o do Regulamento Financeiro, bem como as melhores práticas em vigor segundo as quais, sempre que o contrato deva ser atribuído à proposta economicamente mais vantajosa (por oposição a uma adjudicação), o caderno de encargos ou o convite à apresentação de propostas devem indicar os critérios de atribuição adoptados.

39. Em relação a 34 dos 80 dossiers Phare esta informação não foi dada. Além disso, no que se refere a 12 dossiers Phare, os dossiers da Comissão não incluíam as instruções dadas aos proponentes.

Recurso a peritos externos

40. Os peritos externos são associados, por um lado, à redacção dos cadernos de encargos e, por outro, à avaliação das propostas. Estes peritos são recrutados através de contratos-quadro que cobrem a maior parte dos sectores de intervenção (13 para Phare e seis no que se refere a Tacis) (ver ponto 70). Podem ser seguidas duas vias:

a) O gestor da Comissão propõe um perito seu conhecido. A situação administrativa é posteriormente regularizada, após negociação, integrando este perito nas equipas do contrato-quadro;

b) O gestor da Comissão comunica o perfil desejado ao contratante que propõe um perito que conste das suas listas.

Este processo é pouco transparente e a protecção contra possíveis conflitos de interesses consiste num sistema formal de declaração sob compromisso de honra (ver caixa n.o 2).

41. A partir de 2000, a aplicação de novos contratos-quadro (no mínimo três por sector de intervenção) deverá permitir melhorar a situação. Os gestores já não deverão propor candidatos e os perfis pretendidos serão comunicados simultaneamente a três titulares de contratos-quadro do sector em questão.

42. Para reforçar a eficácia dos sistemas, a Comissão deverá instalar, para os programas de ajudas externas, uma base de dados que inclua as informações essenciais sobre os peritos. Este instrumento permitirá:

a) Limitar, desde o início, os riscos de conflito de interesses. Em dois casos específicos, beneficiários de contratos-quadro manifestaram oficialmente o seu interesse em contratos de serviço do seu sector de actividade, embora o seu contrato não os autorizasse a tal (

35: 0,9 milhões de euros;

51: 2,8 milhões de euros);

b) Divulgar melhor, ao nível da Comissão, os perfis e sobretudo as realizações dos peritos. Tendo em conta a grande rotação do pessoal nos serviços da Comissão e o enorme recurso a peritos, esta divulgação é indispensável. Desde Outubro de 1996 foram solicitados os serviços de mais de 2000 peritos através de contratos-quadro Phare.

43. Em sete casos Phare e dois casos Tacis verificaram-se situações de conflito de interesses. As propostas nestas condições foram recusadas em três casos Phare e num dos casos Tacis, tendo sido aceites nos outros casos (ver caixa n.o 2).

Caixa n.o 2

Phare

44.

101: 1,5 milhões de euros. O redactor do caderno de encargos relativo a um projecto-piloto para o cadastro regional na Bulgária foi indicado como perito a longo prazo na proposta de um dos proponentes. Esta empresa, que dispunha assim de uma vantagem decisiva, pôde ganhar o contrato. Este conflito de interesses não foi mencionado nas actas do comité de avaliação mas num relatório de acompanhamento posteriormente apresentado. Não só o contrato foi assinado com a empresa posta em causa, como o perito continuou a fazer parte da equipa de assistência técnica.

Tacis

45.

80: 2,9 milhões de euros. No caso de um contrato Tacis relativo ao sector do ambiente, uma pessoa consultada pelos serviços da Comissão durante a elaboração do caderno de encargos do projecto foi indicada como coordenadora numa das propostas apresentadas relativamente a esse mesmo projecto. O conflito de interesses não provocou a exclusão do perito nem da empresa em questão, à qual foi atribuído o contrato pelo facto de ter uma nota técnica muito elevada.

Avaliação das propostas

Funcionamento dos comités de avaliação

46. Embora os membros do comité devam assistir às reuniões de avaliação, em cinco dossiers Phare e um dossier Tacis, os avaliadores não participaram em todas as reuniões. Num determinado caso, o avaliador ausente foi considerado um simples observador e a sua avaliação não foi tida em conta. Nos casos Phare, o comité aceitou soluções contestáveis: em particular, a substituição de avaliadores ao longo do processo, a atribuição de notas para fases de avaliação nas quais esses avaliadores não tinham participado e a assinatura das listas de presença de reuniões nas quais não participaram pelos avaliadores ausentes (ver caixa n.o 3).

Caixa n.o 3

Phare

47.

104: 0,9 milhões de euros. Num caso relativo ao sector do turismo na Polónia, as notas dadas pelo avaliador presente em determinadas fases da avaliação foram simplesmente repetidas para as fases nas quais este se encontrava ausente. Além disso, estas ausências não impediram o avaliador de assinar as listas de presença de reuniões nas quais não participara.

48.

29: 1,8 milhões de euros. Em relação a um contrato no domínio da comercialização de produtos agrícolas, o perito independente apresentou à Comissão um relatório que punha em causa a seriedade, a competência e a independência dos outros membros do comité durante a avaliação das propostas. O perito concluía que a respectiva avaliação não fora efectuada de forma séria.

49.

109: 1,4 milhões de euros. No que se refere a um projecto de formação, um dos avaliadores externos refere no seu relatório as frequentes ausências de outros membros do comité, ao ponto de ter realizado sozinho uma das entrevistas. Apesar disso, foram apresentadas notas de todos os avaliadores para cada entrevista.

Notas atribuídas às propostas técnicas

50. Tendo em conta a sua importância (70 %), a avaliação técnica é determinante e qualquer diferença significativa de notação entre os proponentes constitui uma séria desvantagem nas fases seguintes. Consequentemente, deverá ser efectuada com o maior cuidado. Por este motivo, no que se refere à totalidade dos dossiers analisados, só foram celebrados três contratos com uma empresa que após a avaliação técnica não ocupava o primeiro lugar.

51. Em relação a 16 dossiers Phare e 12 dossiers Tacis, as notas dos avaliadores locais divergiam significativamente das notas dadas pelos outros membros do comité e deram origem a diferenças consideráveis entre as empresas avaliadas. Em dois casos Phare e um caso Tacis estas diferenças levaram os serviços da Comissão a anular a avaliação das propostas. Noutros casos, os resultados foram mantidos e o processo teve seguimento (ver caixa n.o 4). Estas diferenças de atitude deverão ser bem fundamentadas, sobretudo quando levam a que a decisão seja favorável a um determinado proponente (três casos Phare e três casos Tacis).

Caixa n.o 4

Phare

52.

PL05: 0,4 milhões de euros. As notas atribuídas por um membro do comité de avaliação orientaram a atribuição de um contrato na Polónia (assistência técnica à privatização) em benefício de um dos proponentes.

Tacis

53.

94: 3,9 milhões de euros. Um contrato Tacis relativo ao desenvolvimento de recursos humanos foi atribuído à empresa que ficou em segundo lugar após a avaliação técnica devido a uma nota exagerada dada apenas pelo perito russo. O intervalo entre as notas atribuídas por este perito às duas empresas classificadas nos primeiros lugares era quatro vezes superior ao intervalo que separava as avaliações dos outros notadores relativamente aos mesmos proponentes. Se não tivessem sido tidas em conta as notas deste perito, o contrato teria sido celebrado com outra empresa.

54. Não há qualquer regra que permita distinguir os casos em que o processo deve ser interrompido daqueles em que o processo pode prosseguir. Neste contexto, seria preferível excluir do cálculo da média as notas extremas (por exemplo as que apresentem uma diferença em relação à média que ultrapasse um limiar previamente estabelecido) ou, se necessário, confiar a avaliação a um outro comité.

Entrevistas

55. As entrevistas fazem parte da avaliação técnica e os pontos atribuídos contribuem para a nota técnica final. Em relação a Phare, a ponderação da proposta escrita é geralmente 80 % e a das entrevistas 20 %. No entanto, sucede que as entrevistas correspondam a mais de 20 % (12 dossiers Phare) ou que não seja organizada qualquer entrevista pelo comité de avaliação (18 casos Phare). Em 16 casos Phare e em todos os casos Tacis não é indicada qualquer ponderação para a entrevista e o ajustamento resulta de uma apreciação global discricionária.

56. Não há nada nos dossiers Phare que explique a escolha das opções efectuadas. Por outro lado, não indicando nas instruções dadas aos proponentes se as entrevistas serão efectuadas e não assinalando a sua importância, os serviços da Comissão não respeitam a norma prevista pelas disposições do artigo 117.o do Regulamento Financeiro (ver ponto 4). Finalmente, ao contrário do que é indicado nas instruções dadas aos proponentes, na maioria dos casos é efectuada uma selecção logo com base na proposta escrita. Com efeito, apenas as empresas que tenham obtido mais de 65 % na análise técnica do seu dossier são convidadas para efectuar as entrevistas. No entanto, na prática, a nota técnica de vários proponentes foi aumentada após a realização das entrevistas. Uma vez que este primeiro filtro não é indicado, as informações dadas aos proponentes são incompletas.

Métodos de avaliação financeira

57. A análise dos dossiers revelou a utilização de 11 formas diferentes de aplicar os métodos de avaliação das propostas financeiras no que se refere a Phare e seis no caso de Tacis (anexo IV). Estes métodos dividem-se em dois grupos: no primeiro as comparações assentam em montantes globais, enquanto que no segundo são comparados sobretudo os custos médios unitários. Alguns métodos do segundo grupo provocam efeitos que são contrários às políticas anunciadas, por outro lado, pela Comissão.

58. É o que sucede quando, para calcular o custo médio dos peritos, o custo total dos peritos, tanto europeus como locais, é dividido apenas pelas prestações dos peritos da União Europeia (homens x dias). Este método beneficia as propostas que privilegiam o recurso a peritos europeus em detrimento das que incluem peritos locais. Esta abordagem é contrária às intenções manifestadas tanto nas instruções entregues aos proponentes como nas instruções internas da Comissão (de 4 de Outubro de 1996) que tendem a favorecer o recurso a peritos locais, a fim de garantir a duração dos resultados obtidos (ver ponto 19).

59. Na amostra analisada, o facto de serem tidos em conta peritos de países de Leste afectou seis contratos Phare e nove contratos Tacis. Apenas num caso (

62: 4,8 milhões de euros), um funcionário da Comissão solicitou que os elementos do cálculo fossem alterados a fim de colocar todos os proponentes em situação de igualdade.

Alteração dos métodos de avaliação financeira

60. Embora, no caso dos contratos Phare, os critérios de avaliação sejam comunicados aos proponentes, sucede no entanto que o comité de avaliação utilize critérios diferentes. Assim, as avaliações de 12 dos 80 contratos Phare analisados foram efectuadas em condições discutíveis. Esta prática pode induzir em erro os proponentes que estruturam a sua proposta em função dos critérios enunciados. Em dois dos 12 contratos em questão, o cumprimento dos critérios teria levado a que o contrato fosse atribuído a um outro proponente. A ausência de propostas financeiras em dois outros dossiers não permite determinar se os contratos teriam sido adjudicados aos mesmos proponentes caso tivesse sido aplicado o método inicialmente previsto (ver caixa n.o 5).

Caixa n.o 5

Phare

61.

33: 11,7 milhões de euros. As instruções entregues aos proponentes especificavam que as propostas financeiras seriam avaliadas com base no custo médio unitário dos peritos. Trata-se do preço total menos os encargos reembolsáveis e dividido pelas prestações em homens x dias dos peritos. Estas instruções especificavam além disso (ponto C.2.1) que uma repartição incorrecta dos custos directos e dos encargos reembolsáveis poderia dar origem à recusa da proposta e que qualquer despesa relativa ao apoio do projecto deveria ser inscrita na rubrica respeitante aos custos directos. Nenhuma destas disposições foi aplicada.

Desta forma, as avaliações financeiras foram feitas com base nos custos globais menos os encargos reembolsáveis sem ter em conta o número de peritos, favorecendo desta forma, em caso de igualdade de preços, as propostas que incluíam um reduzido número de peritos. Além disso, a proposta escolhida inclui nos encargos reembolsáveis diversas acções de apoio, em particular 288000 euros relativos às delegações locais, que deveriam estar incluídos nos custos directos. Esta proposta deveria ter sido recusada logo na abertura das propostas, devido à sua repartição incorrecta dos custos. Finalmente, a análise das propostas financeiras revela que a composição dos encargos reembolsáveis varia consoante as propostas, não sendo feitas correcções antes da avaliação financeira que permitam comparar dados de natureza idêntica. Assim, constata-se que se os critérios de avaliação indicados aos proponentes tivessem sido aplicados, a empresa seleccionada não teria sido escolhida, uma vez que teria sido classificada em último lugar.

Elementos de cálculo

- Avaliação efectuada sem respeitar os critérios indicados:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

- Avaliação efectuada segundo os critérios indicados:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

62.

56: 4 milhões de euros. As instruções entregues aos proponentes relativas a um contrato de assistência técnica na Letónia indicavam que as propostas financeiras seriam avaliadas com base no custo médio unitário dos peritos. Por conseguinte, os proponentes tinham interesse em manter o custo médio o mais baixo possível, nomeadamente aumentando o recurso a peritos locais, cujos honorários são em princípio menos elevados. Na realidade, o resultado da avaliação foi alterado através de uma manipulação dos elementos do cálculo. Com efeito, o custo total dos peritos, tanto europeus como locais, foi dividido pela duração das prestações apenas dos peritos europeus. Assim, foi escolhida a proposta que privilegiava a contratação de peritos europeus (dispendiosa) em detrimento do recurso a um maior número de peritos locais (menos dispendioso). Sem este tratamento dos elementos de cálculo, o contrato teria sido adjudicado a outra empresa.

Elementos de cálculo

- Avaliação efectuada sem respeitar os critérios indicados:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

- Avaliação efectuada segundos os critérios indicados:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

63. No que se refere a Tacis, embora a informação não seja comunicada aos proponentes, em três casos foram igualmente assinaladas contradições entre os critérios inicialmente adoptados pelo comité de avaliação e a forma como estes foram aplicados, sem que as alterações tenham tido qualquer incidência sobre os resultados da avaliação.

Gestão dos dossiers

64. Embora os dossiers Tacis sejam mais completos que os dossiers Phare e tenham uma qualidade superior, os dossiers dos serviços da Comissão apresentam lacunas de três tipos, a saber:

a) Dispersão dos documentos;

b) Documentação incompleta ou extraviada;

c) Identificação difícil ou mesmo impossível do gestor do projecto (pelo facto de alguns gestores com vínculo temporário terem deixado a Comissão).

65. Em relação a 27 dossiers Phare e a 15 dossiers Tacis não é possível analisar na íntegra a regularidade dos processos de adjudicação de contratos, uma vez que as propostas recusadas ou os relatórios de avaliação não existem. Além disso, inúmeras informações necessárias à boa compreensão da evolução do processo nem sempre estão disponíveis. Da mesma forma, elementos importantes da correspondência não constam dos dossiers e todos os relatórios elaborados pelos peritos avaliadores estão sistematicamente ausentes dos mesmos, mesmo nos casos de gestão centralizada.

66. A gestão dos dossiers do programa Tacis foi entregue a um gabinete de assistência técnica (GAT), enquanto que a do programa Phare foi efectuada pelas autoridades contratantes locais e pela Comissão. Os dossiers Phare, depois de terem sido objecto de uma gestão centralizada, foram, a partir do segundo semestre de 1998, transferidos para as delegações, no que se refere aos programas nacionais, e para o SCR, no caso dos programas multinacionais.

67. As condições de execução destas transferências foram insatisfatórias. Em primeiro lugar, a maior parte dos dossiers enviados para as delegações estavam incompletos. Além disso, estes dossiers não dispunham de uma verdadeira estrutura nem de indicações precisas quanto ao seu conteúdo. Em Junho de 1999, quando foram realizados os controlos no local, as delegações não tinham ainda recebido linhas directrizes relativas ao arquivo (organização e estrutura) dos dossiers.

68. No que se refere a Tacis, não parece prudente confiar a um operador privado informações tão sensíveis como as que se relacionam com a adjudicação de contratos em relação aos quais empresas do mesmo grupo que o referido operador podem apresentar propostas.

69. Esta situação resulta de deficiências administrativas várias vezes assinaladas nos relatórios do Tribunal: uma rotação excessiva dos gestores associada à ausência de regras claras relativas à organização dos dossiers, à sua estrutura e ao seu arquivo. Estas insuficiências a nível da gestão não permitem garantir a continuidade das funções no seio dos serviços gestores (memória institucional). No que se refere à documentação contratual, em relação à qual se pode evocar a responsabilidade da Comissão, é desejável que haja um maior rigor administrativo.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS AOS CONTRATOS-QUADRO

70. Para acelerar a execução dos programas Phare e Tacis e reduzir o número dos processos de concurso (anexo V), a Comissão celebrou contratos-quadro em diferentes sectores (13 para Phare e seis para Tacis). Estes contratos-quadro foram atribuídos na sequência da realização de concursos públicos abertos. Os serviços da Comissão não conseguem localizar os dossiers dos contratos Phare analisados.

71. A Comissão impõe o recurso aos contratos-quadro para qualquer contrato de serviços num montante inferior a 300000 euros e uma duração de menos de 18 meses. Estes contratos destinam-se em particular ao recrutamento dos peritos responsáveis pela redacção dos cadernos de encargos e pela avaliação das propostas (ver ponto 40).

72. No que se refere a Phare, estes contratos foram assinados em Setembro e Outubro de 1996. Na altura, fora previsto que a sua duração seria limitada a dois anos sem possibilidade de prorrogação. Posteriormente, todos estes contratos foram prorrogados três vezes, o que elevou assim a sua duração total a cerca de três anos e meio. O valor cumulado destes contratos ascende a 106 milhões de euros (anexo V).

73. Em relação ao programa Tacis, foram assinados seis contratos-quadro em Maio de 1998. Das 45 propostas recebidas para os seis sectores em questão, 26 foram rejeitadas porque não incluíam o número mínimo de peritos exigido (70).

74. A condição relativa ao número mínimo de peritos, que reduziu seriamente a concorrência, é discutível. Com efeito, os gestores da Comissão propõem frequentemente eles próprios os peritos, que posteriormente são inscritos na lista do contratante (ver ponto 40). No caso específico do sector dos recursos humanos, nove das 10 propostas recebidas foram recusadas por este motivo, o que anula assim qualquer concorrência efectiva. Em quatro dos seis sectores em questão, apenas uma empresa atingiu a fase da avaliação financeira, obtendo assim a atribuição do contrato.

75. Finalmente, os novos princípios adoptados em Junho de 1999, que regem o recurso aos gabinetes de assistência técnica (GAT)(5), especificam que os contratos relativos aos GAT necessitam do parecer prévio da Comissão Consultiva de Compras e Contratos (CCCC). À semelhança dos GAT, os novos contratos-quadro devem, de futuro, ser igualmente sujeitos à apreciação da CCCC.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

76. A auditoria revela vários problemas na atribuição dos contratos de serviços, sendo os mais importantes os que dizem respeito à avaliação das propostas e à existência de documentos justificativos. Estas constatações afectam mais de metade dos dossiers Phare e Tacis analisados (ver quadro).

Concorrência entre os proponentes

77. Embora o recurso a concursos limitados não implique necessariamente uma restrição da concorrência, verifica-se, contudo, que algumas decisões efectivamente limitaram a concorrência. É o caso da formação de consórcios e da subcontratação entre empresas inscritas na mesma lista restrita (ver pontos 25 - 36).

78. As associações de empresas que constem da mesma linha restrita não são actualmente autorizadas, a fim de evitar conluios cujo principal efeito é reduzir a concorrência. No entanto, poderão ser autorizadas associações com outras empresas, em particular as que tenham manifestado interesse no projecto mas não façam parte da lista restrita.

Transparência dos processos

79. Nas instruções dadas aos proponentes os critérios e modalidades de atribuição do contrato nem sempre são especificados ou explicados (Phare), sendo até omitidos (Tacis). As omissões dizem respeito sobretudo às entrevistas, que podem ser organizadas ou não, e cuja importância varia consoante os contratos (ver pontos 55 - 56). Estas omissões são particularmente preocupantes quando se referem aos critérios utilizados na avaliação financeira (ver pontos 38 - 39). A maioria dos dossiers não inclui as propostas financeiras recusadas, o que dificulta a verificação do processo (ver pontos 64 - 69).

80. Neste contexto, os processos de adjudicação de contratos são contestáveis sempre que as avaliações decorram segundo modalidades diferentes das que são comunicadas aos proponentes (ver pontos 57 - 63).

81. Se a Comissão pretende dar resposta aos objectivos de transparência que se propôs alcançar em matéria de atribuição de contratos, é conveniente que de futuro:

a) Chame a atenção dos proponentes para a importância atribuída às entrevistas e lhes indique os métodos adoptados para as avaliações técnica e financeira;

b) Se certifique que os comités de avaliação não se afastam das modalidades e critérios de avaliação comunicados aos proponentes e justificam sempre cuidadosamente as suas decisões e iniciativas;

c) Instale um sistema de arquivo normalizado que inclua no mesmo dossier todas as informações relativas a um determinado concurso (propostas recebidas, relatórios pormenorizados dos peritos avaliadores, correspondência, documentos relativos às negociações);

d) Comunique instruções de arquivo claras e idênticas a todas as suas delegações e controle a sua efectiva aplicação;

e) Documente de forma precisa e completa, garantindo a sua transparência, o seguimento a dar às queixas e irregularidades.

Eficácia dos processos

82. A continuidade do serviço público e um conhecimento suficiente dos processos não são garantidos de forma eficaz nem ao nível dos recursos humanos (grande rotação do pessoal) ou dos dossiers, que muitas vezes estão incompletos, nem das disposições regulamentares, que são pouco claras (ver pontos 4 - 7, 64 - 69).

Responsabilidade dos intervenientes nos processos

83. As ausências dos avaliadores e a atribuição de notas com diferenças significativas podem indicar falta de rigor e de independência por parte dos avaliadores em questão (ver pontos 40 - 45, 50 - 54).

84. É aconselhável enquadrar melhor os intervenientes e eliminar logo à partida qualquer risco de conflito de funções, o que implica, em particular, a instalação de uma base de dados que inclua o conjunto dos peritos externos, bem como as suas realizações no âmbito dos seus sucessivos contratos. As discordâncias verificadas em matéria de atribuição de notas poderão ser atenuadas eliminando do cálculo da média algumas notas extremas. Além disso, o funcionamento dos comités de avaliação poderá melhorar caso um agente da Comissão esteja presente nas reuniões dos comités de avaliação efectuadas por iniciativa das autoridades contratantes descentralizadas (ver ponto 16).

Conclusão geral

85. Embora o concurso público constitua o meio mais seguro para garantir uma participação significativa e diversificada, a sua aplicação generalizada aumentaria simultaneamente o preço das operações (pessoal, peritos, custos) e os respectivos prazos. Além disso, mais que o tipo de concurso, é sobretudo o rigor dos processos de selecção prévia, de informação e principalmente de avaliação que deverá ser objecto de especial atenção.

86. Não há qualquer razão que justifique tantas diferenças a nível dos processos de adjudicação de contratos de serviços entre Phare e Tacis. Neste contexto a harmonização dos processos de adjudicação de contratos de serviços a nível da Comissão constitui um meio importante para impor um rigor até aqui inexistente. Assim, a criação do SCR e a unificação dos processos aplicáveis aos contratos celebrados no âmbito da cooperação a favor dos países terceiros constitui apenas um primeiro passo, uma vez que é a nível do Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento comunitário que a necessária harmonização deverá ser efectuada. Os problemas observados acentuam a urgência da referida harmonização e a necessidade de garantir a aplicação com carácter permanente de regras mais simples. Além disso, é necessária uma afectação mais duradoura de pessoal a tarefas que, na sua maioria, constituem prerrogativas da função pública.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo na sua reunião de 12 e 13 de Julho de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Cinco contratos analisados no âmbito da DAS são anteriores a 1996.

(2) Regulamento (CEE) n.o 3906/89 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1989 (JO L 375 de 23.12.1989), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1268/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999 (JO L 161 de 26.6.1999).

(3) Regulamento (CE) n.o 1279/96 do Conselho, de 25 de Junho de 1996 (JO L 165 de 4.7.1996).

(4) Unidade de gestão de programas.

(5) Comunicação de E. Liikanen à Comissão, SEC(1999) 981 de 23.6.1999.

Anexo I

Contratos Phare em que apenas foi aprovada uma empresa na selecção técnica

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Contratos Tacis em que apenas foi aprovada uma empresa na selecção técnica

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Anexo II

Evolução do número médio de propostas apresentadas ao longo do processo

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Anexo III

Infracções à regra em matéria de limitações dos contratos Tacis

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Anexo IV

Métodos de avaliação financeira Phare

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Métodos de avaliação financeira Tacis

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Anexo V

Lista dos contratos-quadro

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Respostas da Comissão

INTRODUÇÃO

1. No presente relatório, o Tribunal examina uma questão importante para a gestão da ajuda externa da Comunidade. As dificuldades levantadas pelo crescimento dos dois programas Phare e Tacis durante o período 1990 - 1997 e a heterogeneidade dos procedimentos aplicáveis aos programas da Comissão nas diversas regiões geográficas conduziram, desde o final de 1998, a importantes modificações a nível da estrutura dos serviços da Comissão e dos procedimentos de base, nomeadamente no âmbito da reforma anunciada em Maio de 2000.

Os objectivos desta reforma são orientados em função dos resultados. Pretende-se, por um lado, melhorar a qualidade das intervenções, através de uma programação reforçada e, por outro, reduzir os prazos para a execução dos projectos. Diversas avaliações confirmaram a insuficiência dos recursos humanos e a complexidade dos procedimentos, que constituem obstáculos significativos a uma execução rápida e satisfatória dos programas em questão. A reforma centra-se na procura de soluções realistas para estes problemas.

A Comissão concede a maior importância à observância dos procedimentos de adjudicação dos contratos, tendo adoptado numerosas medidas no âmbito dos programas Phare e Tacis, em especial a partir de 1997, destinadas a tornar esta adjudicação mais rigorosa e transparente.

O programa Phare, cujos beneficiários são na sua maioria países candidatos à adesão, é por natureza essencialmente descentralizado e desconcentrado, enquanto o programa Tacis, cujos beneficiários são os países da ex-URSS, é totalmente centralizado, uma vez que os seus beneficiários não estão vocacionados para a adesão. No âmbito do programa Phare, as autoridades nacionais são na maior parte dos casos responsáveis pelos procedimentos, ocupando-se do lançamento dos concursos e da sua condução, bem como da assinatura dos contratos, enquanto no caso dos contratos Tacis são os serviços da Comissão que efectuam todas as operações.

O programa Phare é bastante influenciado pelos contextos nacionais dos países em vias de adesão, que possuem níveis de maturidade e de cultura administrativa que variam muito de um país para o outro. Nestas circunstâncias, o desenrolar dos procedimentos não pode ser totalmente homogéneo e satisfatório em todos os casos, independentemente dos esforços empregados pela Comissão para formar as numerosas entidades adjudicantes implicadas e para editar guias e manuais (nomeadamente, o manual do sistema de execução descentralizada - DIS) destinados a assegurar a coerência e a clareza dos procedimentos.

No que se refere ao programa Tacis, a Comissão também empreendeu esforços consideráveis no sentido de desenvolver instrumentos de gestão completos e claros (por exemplo, o manual de operações Tacis). Alguns dos procedimentos utilizados durante um certo período foram abandonados, tendo a Comissão aprovado contratos de serviços normalizados e regras para a adjudicação dos contratos que apresentam numerosas alterações e melhorias.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS AOS CONCURSOS LIMITADOS

23. O Tribunal afirma existirem insuficiências em 47 dos 80 processos Phare e em 21 dos 40 processos Tacis examinados. A Comissão assinala que, relativamente a 21 dos processos Phare e 15 dos processos Tacis, as insuficiências dizem unicamente respeito à gestão dos processos.

24. Embora sem questionar a substância da argumentação do Tribunal, a Comissão não partilha as suas conclusões no que se refere a três dos oito casos mencionados.

Listas restritas

Qualidade da pré-selecção

28. No que se refere ao programa Phare, a lista restrita era directamente constituída a partir de uma base de dados interna, o Central Consultant Register (CCR). Todas as empresas interessadas na participação em concursos tinham a possibilidade de se inscreverem nessa base de dados, desde que demonstrassem possuir experiência num determinado sector. No momento do lançamento de um concurso, as entidades adjudicantes utilizavam esta lista para seleccionar os proponentes. Por esta razão, a justificação pormenorizada da composição das listas restritas não figurava no processo.

No âmbito do programa Tacis, o estabelecimento da lista restrita era objecto de um controlo a vários níveis, nomeadamente pelo chefe da unidade geográfica em questão, pelo chefe da unidade horizontal responsável pelo controlo, pelo director e, se necessário, pelo director-geral adjunto, em função do valor do contrato. Em princípio, cada lista restrita era acompanhada de informações pormenorizadas, incluindo a lista completa das manifestações de interesse enviadas pelos diversos operadores em relação ao projecto em questão, a justificação da selecção proposta, a lista e o valor dos contratos anteriormente obtidos pelos operadores seleccionados e os projectos para os quais os operadores em questão haviam sido inscritos na lista restrita. O processo de controlo das listas restritas era acompanhado por garantias em matéria de transparência. Embora seja verdade que em certos casos alguns documentos não constam dos arquivos 1994 - 1998, devido às mudanças sucessivas e às alterações a nível da estrutura, os processos foram sistematicamente arquivados a partir do final de 1998.

29. A primeira fase da selecção destina-se a verificar que as empresas dispõem da capacidade económica e financeira necessária, bem como da experiência geral e das referências adequadas. Esta primeira fase não pode de modo algum determinar o número e a qualidade das propostas que serão apresentadas, dependendo esta última do montante de investimento autorizado pela empresa para o concurso em questão e do seu interesse no projecto, em função do caderno de encargos e de outros aspectos técnicos.

O facto de a percentagem de empresas que passam a avaliação técnica ser reduzida demonstra que os membros do comité de avaliação efectuam um exame aprofundado e exigente dos aspectos qualitativos das propostas. Por outro lado, a finalidade propriamente dita de um concurso consiste em escolher uma só proposta de entre as que são apresentadas.

Concorrência reduzida

30. A formação de consórcios entre proponentes era uma prática expressamente incentivada no âmbito dos programas Phare e Tacis, a fim de promover a apresentação de propostas com uma ampla base europeia, de melhorar a capacidade técnica e as possibilidades de transferência de saber-fazer dos proponentes e de responder às características específicas do ambiente prevalecente nos países beneficiários, bem como à dimensão dos problemas locais. Considerava-se que esta complementaridade representava uma vantagem significativa e resultava de uma política deliberada, desenvolvida com o acordo do Conselho. Trata-se, aliás, de uma disposição legal, que figura expressamente no regulamento Tacis. À medida que a execução dos programas foi avançando e em função da evolução da situação prevalecente nos países nossos parceiros, esta política foi progressivamente reduzida e finalmente abandonada.

31. Os quadros apresentados no anexo do relatório do Tribunal demonstram que a concorrência a nível dos concursos era ampla e real (em média, em relação ao programa Phare, 27,2 manifestações de interesse, 9,5 empresas na lista restrita e recepção de 4,7 propostas, das quais 2,4 chegavam ao estádio da avaliação financeira; no que se refere ao programa Tacis, 27,6 manifestações de interesse, 8,4 empresas na lista restrita, recepção de 5,2 propostas, das quais 2,7 chegavam ao estádio da avaliação financeira).

Caixa n.o 1

Phare

32. É completamente normal no âmbito de um concurso de prestação de serviços, independentemente do programa e da região considerados (neste caso, a entidade adjudicante romena), que o número de propostas recebido seja da mesma ordem de grandeza (mais ou menos 25 %). Além disso, as três propostas recebidas associavam nove empresas.

33. Neste caso, a entidade adjudicante romena considerou que o sector extremamente específico do projecto e a complexidade das condições exigiam a formação de consórcios entre empresas de, pelo menos, dois Estados-Membros. O número inicial de empresas convidadas (16) demonstra existir uma ampla base de concorrência, tendo no final participado seis empresas nas duas propostas apresentadas.

Tacis

34. Conforme acima mencionado, esta prática era inteiramente conforme às disposições do regulamento em vigor, e as duas ofertas recebidas associavam cinco das oito empresas inicialmente convidadas.

35. Neste caso, a acusação consistia na suspeita de que o representante do país beneficiário poderia ser parcial na sua avaliação. Uma vez que a Comissão foi advertida da situação, a avaliação foi objecto de uma atenção muito especial.

Devido ao elevado número de membros (cinco) dos comités de avaliação Tacis, é muito difícil que um único membro possa influenciar uma avaliação. No final desta, verificou-se claramente que o voto do representante do país beneficiário não havia de modo algum influenciado a escolha final no sentido descrito pelo Tribunal, uma vez que o beneficiário atribuiu a sua melhor nota ao autor da denúncia e que o resultado da avaliação teria sido o mesmo caso as suas notas não tivessem sido tomadas em consideração. Dado que a avaliação não revelou indícios de irregularidade, a Comissão procedeu à adjudicação do contrato.

Informações dadas aos proponentes

Modalidades de formação de consórcios

37. Tanto no âmbito do programa Phare como do programa Tacis, os proponentes são sistematicamente informados dos casos em que a formação de consórcios não é admitida. Esta opção decorre da natureza técnica do projecto, descrita de forma pormenorizada nas condições.

Indicação dos critérios de avaliação financeira

38. A lista dos critérios gerais de avaliação figurava nas instruções dadas aos proponentes, que foram sistematicamente anexadas aos processos de concurso Tacis.

39. As instruções dadas aos proponentes são em princípio incluídas no processo de concurso enviado aos proponentes.

Recurso a peritos externos

40. É verdade que o facto de recorrer sistematicamente a peritos externos para a avaliação no âmbito dos concursos pode apresentar alguns riscos, uma vez que se trata de actividades associadas ao exercício da autoridade pública. A Comissão lamenta que a insuficiência de pessoal estatutário, por um lado, e de qualificações técnicas específicas apenas disponíveis no mercado, por outro, não lhe deixe outra alternativa a não ser recorrer ao sector privado para o desempenho de tais tarefas. Todavia, cumpre sublinhar que os peritos externos não têm poder decisório, limitando-se a formular recomendações à entidade adjudicante através das conclusões do júri.

Embora existam riscos potenciais, a selecção dos peritos é absolutamente transparente. Os contratos-quadro foram adjudicados na sequência de um concurso internacional e as empresas foram seleccionadas num contexto de grande concorrência. Acresce a isto o facto de ser formalmente interdito às empresas em questão participarem em concursos em sectores relativos ao seu contrato-quadro. Quanto à declaração ajuramentada, assinala-se que esta implica a responsabilização pessoal do avaliador, correspondendo assim aos modernos princípios de uma boa gestão.

42. A Comissão lamenta não poder pôr em prática a sugestão do Tribunal relativa à divulgação de informações sobre o perfil e o desempenho dos peritos, devido à falta de recursos humanos e materiais (designadamente recursos informáticos).

43. No que se refere ao programa Phare, a Comissão reconhece terem sido cometidos erros pelas entidades adjudicantes locais de dois países relativamente a quatro casos.

Relativamente ao programa Tacis, a Comissão considera não ter havido um conflito de interesses (ver ponto 45).

Caixa n.o 2

Phare

44. Neste caso, é verdade que a entidade adjudicante búlgara deveria ter proibido que a empresa propusesse o perito em questão, ou mesmo eliminado a sua proposta.

Tacis

45. Neste caso, a Comissão empregou três pessoas para a elaboração do caderno de encargos, as quais eram alheias a qualquer proposta. A quarta pessoa, a que o Tribunal se refere, não participou na elaboração do caderno de encargos e não desempenhou qualquer papel no âmbito do processo de concurso. Por conseguinte, o contrato foi adjudicado em condições perfeitamente regulares.

Avaliação das propostas

Funcionamento dos comités de avaliação

46. No que se refere ao programa Phare, sucede por vezes que os avaliadores são impedidos de participar nas reuniões à última hora, por razões de força maior (doença, deslocações, impedimentos de vária ordem). Uma vez que a entidade adjudicante tem por objectivo garantir a realização de uma avaliação equitativa, efectuada por pessoas competentes, nesses casos aceita a substituição desses membros por outros avaliadores competentes. O caso em que um avaliador teria alegadamente assinado a lista de presença de uma reunião na qual não participou constitui na realidade um caso especial (ver a resposta pormenorizada no ponto 47).

No que se refere ao programa Tacis, trata-se de um caso único.

Caixa n.o 3

Phare

47. Neste caso, a entidade adjudicante polaca reconhece a ausência do avaliador na última reunião do comité de avaliação. Assinale-se que este avaliador enviou uma carta ao presidente do comité para justificar a sua ausência. A assinatura da lista de presenças resulta provavelmente de um erro de data. De qualquer forma, ausente ou não, as notas do avaliador em questão não alteraram de modo algum o resultado final e não falsearam o resultado do concurso.

48. Todos os avaliadores assinaram o relatório de avaliação, reconhecendo assim a validade do procedimento (entidade adjudicante búlgara).

49. Na sequência das observações do Tribunal, a delegação da Comissão na Roménia exigiu explicações ao presidente do comité de avaliação da entidade adjudicante local, que explicou que as observações do avaliador citado pelo Tribunal se deveram ao facto de certos avaliadores terem terminado a sua avaliação individual mais depressa do que outros e que todos estiveram presentes no momento das entrevistas. Todos os membros estiveram igualmente presentes na fase final da avaliação, durante a qual tiveram lugar as discussões e o comité chegou a uma conclusão quanto à sua recomendação final. Além disso, todos os avaliadores preencheram correctamente as suas fichas e grelhas de avaliação, tendo o processo decorrido em condições normais de confidencialidade, na sala em que as propostas se encontravam permanentemente encerradas.

Notas atribuídas às propostas técnicas

50. A fim de assegurar uma boa relação custo/eficácia no que se refere a projectos que absorvem milhões de euros, convém que, a nível da assistência técnica, se evite a realização de economias inadequadas que se traduzem por uma qualidade inferior. O facto de em praticamente todos os casos terem sido consideradas as melhores propostas técnicas é perfeitamente conforme aos objectivos dos programas Phare e Tacis.

51. Tanto no que se refere ao programa Phare como ao programa Tacis, a escala das notas pode apresentar diferenças significativas, em função das diversas culturas e sensibilidades. Uma vez que os avaliadores trabalham com total independência, quaisquer desvios significativos deverão ser justificados. Só se pode anular um processo caso se verifique existirem notas aberrantes, e não devido a uma simples discrepância de notas, que pode ser perfeitamente justificada. A anulação deve ser aceite pelo comité de avaliação e pela entidade adjudicante.

Caixa n.o 4

Phare

52. Neste caso (entidade adjudicante polaca), embora seja verdade que as notas atribuídas por um dos avaliadores divergiram significativamente daquelas que foram atribuídas pelos outros membros do comité de avaliação, também é verdade que essa mesma pessoa atribuiu as suas melhores notas a proponentes a quem o contrato não foi adjudicado. Não é, por conseguinte, fundamentada qualquer suspeita de parcialidade.

Tacis

53. Neste caso, os resultados da avaliação financeira permitiram diferenciar as propostas e escolher a empresa à qual o contrato foi adjudicado. Assim, as notas técnicas do representante do beneficiário não influenciaram a adjudicação do contrato.

54. A sugestão do Tribunal relativa à exclusão das notas extremas é difícil de executar, uma vez que conduziria à convocação sistemática de cinco membros de um comité de avaliação para afastar as notas de dois deles. Além disso, os presidentes dos comités de avaliação verificam se eventuais desvios significativos entre as notas atribuídas resultam da parcialidade de um avaliador. Nesse caso, a avaliação é anulada e retomada por um outro comité, ou então as notas do avaliador em questão não são tidas em conta.

Entrevistas

55. Tanto no que se refere ao programa Phare como ao programa Tacis, o facto de se indicar a percentagem precisa atribuída à entrevista não representa necessariamente uma vantagem metodológica. De facto, as entrevistas realizam-se no momento em que os avaliadores já procederam à avaliação das propostas técnicas escritas e têm por objectivo aprofundar determinados pontos das propostas e permitir ter uma ideia precisa das capacidades do grupo proposto. Uma vez terminadas as entrevistas, os avaliadores indicam se os mesmos são susceptíveis de alterar, favorável ou desfavoravelmente, a sua posição inicial e, em caso afirmativo, em que medida. Se necessário, modificam então algumas das suas notas em conformidade.

É normal que as notas técnicas finais sejam reconsideradas na sequência de entrevistas em que se verifica que, apesar da qualidade da proposta escrita, a qualidade ou a adequação dos peritos não se confirma. Em função do projecto em questão, da complexidade das funções a desempenhar e do papel atribuído a cada perito, a entrevista reveste-se de uma importância diferente em relação a cada concurso.

56. As opções são tomadas em função do carácter do projecto e dos perfis procurados. A possibilidade de realização de entrevistas é sistematicamente mencionada nas instruções fornecidas aos proponentes. A oportunidade da realização de entrevistas é decidida pelo comité de avaliação.

A prática que consiste em não convocar empresas cuja proposta não demonstra, na fase da avaliação técnica escrita, possuir um mínimo de qualidade, é comparável a um exame conduzido em duas etapas, uma escrita e outra oral. Este procedimento evita despesas desnecessárias aos proponentes que não têm qualquer possibilidade de obter o contrato.

Métodos de avaliação financeira

57. Foram utilizados dois métodos de avaliação das propostas financeiras durante o período de referência, tanto no que se refere ao programa Phare como ao programa Tacis:

a) Preço total: método utilizado relativamente a projectos com resultados previstos claramente definidos, quer em termos de um produto final, quer de um número preciso de pessoas/dias de peritagem específica;

b) Preço total dividido pelo número de peritos: método utilizado relativamente a projectos cujo resultado previsto era definido em termos de objectivos, competindo ao proponente especificar na sua metodologia o tipo e a duração da assistência técnica que iria mobilizar para atingir esses objectivos.

Estes dois métodos foram aplicados de forma modulada, em função da inclusão dos custos reembolsáveis ou dos custos do equipamento, bem como da especificidade do concurso.

Não é possível, nem desejável, definir de uma vez por todas os pormenores relativos à aplicação de métodos, que se tornariam imutáveis. Pelo contrário, a modulação concreta dos métodos de avaliação permite ter em conta as especificidades de cada caso, o que conduz à escolha mais pertinente possível.

Assim, pode nomeadamente acontecer que o custo de determinadas componentes do contrato seja fixo e se encontre definido no caderno de encargos (por exemplo, o custo do equipamento), sendo inútil tê-lo em conta na avaliação financeira.

58 e 59. Para uma equipa de peritos com um número e composição definidos, uma empresa privada correria um risco demasiado grande ao propor uma percentagem de peritos europeus superior ao necessário para satisfazer as especificações técnicas, tendo em conta a diferença considerável entre o custo de um perito da UE e de um perito local (de 3 a 1). A vantagem concedida aos peritos da UE é assim muito discutível.

Contudo, este método de avaliação financeira foi abandonado, devido à sua complexidade e aos inconvenientes que apresentava a nível político.

Alteração dos métodos de avaliação financeira

60. No caso do programa Phare, a Comissão reconhece que as entidades adjudicantes em questão não deveriam ter aplicado métodos diferentes dos anunciados. Contudo, cumpre assinalar que em todos os casos em questão o método de avaliação financeira foi decidido antes da abertura das propostas técnicas e financeiras, o que exclui qualquer discriminação ou favoritismo a nível da adjudicação dos correspondentes contratos.

Caixa n.o 5

Phare

61 e 62. Trata-se de dois casos em que efectivamente foram cometidos erros.

63. No que se refere aos casos Tacis citados pelo Tribunal, por razões devidamente justificadas, foi efectivamente aplicado um critério financeiro diferente daquele que havia sido adoptado antes da abertura das propostas. De qualquer forma, as alterações efectuadas não tiveram qualquer influência sobre o resultado das atribuições dos três concursos citados.

Gestão dos dossiers

64. No que se refere ao programa Phare, a dispersão dos documentos é inerente à natureza descentralizada e desconcentrada do programa, cujos beneficiários são países candidatos à adesão. A Comissão reconhece que, em certos casos, tendo em conta a situação local, a documentação não foi conservada de maneira uniforme. Devido à natureza descentralizada do programa Phare, é extremamente difícil garantir a uniformidade da apresentação e que as entidades adjudicantes locais mantenham processos completos e de uma forma sistemática. Contudo, em Junho de 1999, a Comissão deu às delegações instruções precisas em matéria de conservação dos processos.

No que se refere ao programa Tacis, a Comissão verifica que, embora não isenta de críticas, a conservação dos processos é aceitável.

65. No que se refere ao programa Phare, a Comissão reconhece que, durante o período analisado pelo Tribunal, o arquivo dos processos conheceu problemas. Já foram adoptadas medidas destinadas a atenuar esses problemas.

Relativamente ao programa Tacis, embora no período em questão os processos não contivessem todas as propostas financeiras, incluíam sistematicamente os relatórios de avaliação, incluindo a acta exaustiva relativa aos procedimentos, devidamente endossados pelos membros dos comités.

Quanto aos relatórios de actividade dos peritos, trata-se de documentos que são incluídos no processo relativo ao contrato do avaliador e não no processo do concurso no qual o perito participou.

67. Relativamente ao programa Phare, foram dadas instruções em matéria de arquivo em 3 de Junho de 1999.

68. A gestão das informações relativas aos contratos por um operador privado justifica-se pela insuficiência de pessoal estatutário. Actualmente, a Comissão não tem outra opção a não ser confiar essas funções ao exterior.

Contudo, a Comissão procurou sempre minimizar o risco de conflito de interesses. Assim, desde o início do programa Tacis, o contratante da unidade de aprovisionamento (UA) nunca foi encarregado da gestão de concursos em que os seus parceiros participavam. Desde 1997, o contrato da UA inclui uma cláusula de exclusão do contratante e daqueles que trabalham sob o seu controlo de todos os contratos e financiamentos no âmbito do programa Tacis.

69. A observação relativa à rotação excessiva dos gestores é integralmente partilhada pela Comissão. Na ausência de pessoal estatutário suficiente, tanto a nível da sede como das delegações, o recurso a pessoal precário era e ainda é a única solução possível. A rotação periódica desse pessoal precário, que se verifica no termo dos contratos, conduz a uma perda da memória histórica dos processos que não facilita a sua conservação.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS AOS CONTRATOS-QUADRO

72. O concurso relativo aos novos contratos-quadro destinados ao conjunto da ajuda externa está concluído. Estes contratos entraram em vigor em Abril de 2000. Até essa data, os contratos-quadro na altura existentes foram prorrogados até ao final de Março de 2000.

74. Relativamente ao programa Tacis, a Comissão não partilha o parecer do Tribunal sobre o carácter discutível da condição relativa ao número mínimo de peritos. A entidade adjudicante deve poder verificar a capacidade de mobilização dos proponentes, quer em termos qualitativos, quer quantitativos. Tal não é posto em causa pela possibilidade de que dispunham a Comissão e o beneficiário de propor peritos, posto que as duas opções se encontravam previstas nos contratos-quadro. O comité de avaliação excluiu propostas com base num controlo de conformidade efectuado de forma objectiva, clara e transparente, de acordo com os critérios de selecção indicados no processo de concurso.

Note-se que nenhuma empresa se queixou dos procedimentos seguidos, nem do resultado que foi publicado no Jornal Oficial.

75. A Comissão não põe em causa a lógica da proposta do Tribunal. Contudo, dentro do espírito da reforma administrativa da Comissão em curso, a abordagem prevista privilegia uma descentralização da responsabilidade para as DG que coordenam as acções devidamente enquadrada por uma regulamentação mais clara e por um controlo reforçado.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

76. A Comissão atribui uma grande importância à observância dos procedimentos de adjudicação dos contratos. Desde 1997, foram adoptadas numerosas medidas destinadas a melhorar o enquadramento dos contratos de serviços. Sem negar a existência de problemas durante o período de referência, a Comissão assinala que, dos 68 casos estudados pelo Tribunal, 36 referem-se exclusivamente à conservação incompleta dos processos. Relativamente aos outros 32, apenas cinco casos Phare tiveram um resultado real sobre o resultado dos concursos.

Concorrência entre os proponentes

77. A formação de consórcios era na altura uma política deliberada, ditada por razões operacionais e, no caso do programa Tacis, tratava-se de uma disposição do regulamento aplicável.

Transparência dos processos

79. Relativamente ao programa Phare, a possibilidade de realização de entrevistas foi sistematicamente mencionada, tendo os métodos de avaliação financeira sido precisados. Sem contestar a realidade dos problemas pontuais verificados no âmbito da amostra examinada pelo Tribunal, a Comissão salienta que os erros cometidos tiveram, em termos globais, uma influência muito limitada sobre o resultado final dos concursos (cinco casos em 80).

Relativamente ao programa Tacis, os critérios para a atribuição, bem como a possibilidade de realização de entrevistas, foram indicados nas instruções dadas aos proponentes anexadas ao processo de concurso. É um facto que as propostas financeiras dos proponentes não contemplados não foram sistematicamente conservadas nos arquivos durante o período de referência examinado pelo Tribunal (1994 - 1998). Os processos estão agora completos. De qualquer forma, a Comissão verifica que os erros pontuais apontados não tiveram qualquer influência sobre os resultados dos concursos.

81. a) Os métodos e os critérios de avaliação técnica e financeira são actualmente sistematicamente precisados no processo de concurso.

81. b) No que se refere aos comités de avaliação, o manual DIS contém instruções pormenorizadas, que devem ser observadas pelas entidades adjudicantes nacionais.

81. c) e d) Antes do Verão de 1999, as delegações receberam instruções relativas ao arquivo dos processos financeiros e dos contratos.

81. e) Este procedimento é sistematicamente seguido.

Eficácia dos processos

82. A Comissão partilha integralmente a observação do Tribunal relativa à rotação excessiva do pessoal e gostaria de dispor de recursos em pessoal estatutário suficientes para evitar esta situação e garantir uma melhor continuidade, impossível de assegurar com pessoal precário.

Responsabilidade dos intervenientes nos processos

83. Os problemas encontrados têm um carácter absolutamente pontual. As ausências de avaliadores, desde que se mantenham dentro de limites razoáveis, são um fenómeno inevitável e natural (doenças, impedimentos, etc.) no âmbito de um comité que reúne em princípio cinco membros provenientes de contextos muito diversos. O mesmo é válido para as discrepâncias a nível das notas.

84. A recomendação relativa à necessidade de um melhor enquadramento dos intervenientes e de eliminação do risco de conflito de papéis já foi aplicada no âmbito dos novos processos aplicáveis.

A eliminação sistemática das notas extremas é uma sugestão inaplicável.

Finalmente, o Tribunal recomenda a presença de um funcionário da Comissão nos comités de avaliação reunidos por iniciativa das entidades adjudicantes descentralizadas. A execução desta recomendação implica que as delegações da Comissão nos países beneficiários disponham de efectivos permanentes suficientes, o que não é o caso actualmente.

Conclusão geral

85. Desde o período de referência da auditoria, foram adoptadas ou estão em curso diversas medidas destinadas a melhorar a adjudicação dos contratos:

- elaboração de um novo manual de instruções aplicável aos programas Phare e Tacis a partir de 2000, a fim de harmonizar os procedimentos,

- redacção de instruções destinadas a melhorar o sistema de arquivo nas delegações,

- criação de um sítio web do SCR, onde são publicadas todas as informações prévias, os avisos de concurso e as informações a posteriori, a fim de garantir uma maior transparência,

- normalização dos documentos de concurso e dos contratos, tendo vista a racionalização da documentação.

86. A Comissão partilha integralmente as observações do Tribunal sobre a necessidade de afectar pessoal estatutário às tarefas relativas aos concursos. Contudo, no actual contexto de penúria de recursos em pessoal estatutário, é-lhe impossível cumprir este imperativo, caso se deseje assegurar o funcionamento normal de programas da importância do Phare e do Tacis.