PT Jornal Oficial da União Europeia C 70/8

PARECER DO CONSELHO

de 10 de Março de 2009

sobre o programa de convergência actualizado da Lituânia para 2008-2011

(2009/C 70/02)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), e, nomeadamente, o n.o 3 do seu artigo 9.o,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 10 de Março de 2009, o Conselho examinou o programa de convergência actualizado da Lituânia relativo ao período 2008-2011.

(2) A economia lituana começou a abrandar rapidamente em 2008, após uma expansão contínua centrada no crescimento da procura interna, que se iniciou em 2003. No quadro do currency board, as condições monetárias e de crédito tornaram-se mais rigorosas em 2008, em razão de uma maior percepção do o risco o país está exposto e da subida contínua da taxa de câmbio efectiva real. O recente período de forte crescimento criou pressões de sobreaquecimento: os desequilíbrios macroeconómicos aumentaram, tendo a inflação e o défice externo atingido o seu pico durante o primeiro semestre de 2008. O crescimento dos salários ultrapassou de longe o crescimento da produtividade, enfraquecendo assim a competitividade do país. A política orçamental foi expansionista durante o período de forte expansão, não tendo sido acumuladas quaisquer reservas na previsão de eventuais mudanças cíclicas. Os grandes desequilíbrios externos da Lituânia agravaram a sua vulnerabilidade perante o endurecimento das condições de crédito globais e a redução do crescimento nos mercados de exportação. Prevê-se que a crise financeira global e a fraca procura externa agravem a actual queda na procura interna e contribuam para a contracção da economia. O desafio imediato que a política económica da Lituânia terá de enfrentar é a gestão do abrandamento económico, de forma a manter a estabilidade macroeconómica. Tendo em conta a necessidade de corrigir os graves desequilíbrios do país, as autoridades adoptaram, em Dezembro de 2008, um pacote orçamental austero, a fim de facilitar o processo de ajustamento e ajudar a manter a confiança do mercado. Estas medidas deverão também conter o agravamento dos défices públicos durante a contracção económica.

(3) De acordo com o cenário macroeconómico subjacente ao programa, o PIB real terá crescido 3,5 % em 2008; O programa prevê uma contracção acentuada de 4,8 % em 2009, seguida de uma nova baixa de 0,2 % em 2010, antes de uma retoma do crescimento da ordem dos 4,5 % em 2011. Com base nas informações actualmente disponíveis (2), este cenário assenta em pressupostos de crescimento plausíveis até 2009, mas claramente optimistas em relação aos anos seguintes. Os pressupostos de crescimento parecem optimistas a partir de 2010, já que o agravamento das perspectivas de crescimento dos parceiros comerciais e da procura interna na Lituânia, decorrente das restrições ao crédito, deverá ser mais pronunciado e prolongado do que o previsto no programa. O crescimento potencial estimado em 2011 é bastante optimista. As projecções do programa em matéria de inflação são realistas para 2009, mas poderão ser optimistas em relação a 2010, nomeadamente devido ao impacto nos preços da energia do encerramento da central nuclear de Ignalina, previsto para o final de 2009. Em comparação com as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, o programa prevê um atenuamento muito mais rápido dos desequilíbrios externos em 2009, devido a uma contracção mais grave da procura interna e a uma evolução mais favorável dos mercados de exportação do que as consideradas no programa de convergência.

(4) No respeitante a 2008, as previsões intercalares dos serviços da Comissão estimam que o défice das administrações públicas foi de 2,9 % do PIB, contra um objectivo fixado na actualização anterior do programa de convergência de 0,5 % do PIB. Este resultado significativamente menos favorável do que previsto reflecte principalmente as consideráveis derrapagens das despesas com os salários do sector público e com as transferências para famílias e pensionistas, no seguimento de decisões políticas tomadas durante o ano e, por conseguinte, não incluídas no orçamento de 2008 e, em menor medida, o facto de as receitas fiscais terem sido menores que o inicialmente projectado pelas autoridades, em particular, devido ao abrandamento acentuado da actividade económica no final do ano. As despesas com o investimento e a absorção dos fundos da UE foram mais lentas que o previsto.

(5) O novo governo, que tomou posse em 9 de Dezembro de 2008, adoptou um programa de forte contenção orçamental. Nesse contexto, o orçamento para 2009, adoptado pelo Parlamento em 22 de Dezembro de 2008, inclui um pacote de consolidação orçamental destinado a restaurar a confiança no mercado e a limitar as necessidades de financiamento do sector público. A consolidação orçamental baseia-se numa reforma fiscal abrangente e em cortes substanciais nas despesas orçamentais, devendo ambos contribuir em igual medida para a consolidação orçamental. O orçamento tem como objectivo um défice das administrações públicas de 2,1 % do PIB, que, na ausência das medidas de consolidação, seria substancialmente mais elevado. As alterações fiscais visam transferir a carga fiscal dos impostos directos para os indirectos e do trabalho para o capital, e alargar a base tributável através da eliminação das isenções. As principais medidas relativas às receitas incluem o aumento de 1 ponto percentual do IVA e dos impostos especiais sobre o consumo, um corte de 3 pontos percentuais na taxa do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, com restrições à elegibilidade de inserção no escalão inicial isento de impostos, e um aumento de 5 pontos percentuais da taxa do imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas, bem como a eliminação da maior parte das isenções do IVA e do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, um alargamento da base tributável, em particular ao incluir mais contribuintes no sistema de segurança social. De acordo com o programa, o efeito líquido estimado destas alterações fiscais é de cerca de 1,8 % do PIB. O orçamento prevê igualmente cortes significativos nas despesas, estimados em cerca de 2 % do PIB, nomeadamente no que diz respeito aos salários do sector público, outras despesas correntes e ao investimento previsto. Contudo, algumas medidas de apoio ao orçamento foram rejeitadas pelo parlamento, quer na íntegra quer parcialmente, pelo que terão de ser substituídas por outras. Prevê-se que a orientação orçamental global em 2009 seja acentuadamente restritiva, a avaliar pela redução de 3 % do PIB no saldo estrutural (corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e temporárias) (3).

(6) O principal objectivo da estratégia orçamental de médio prazo do programa é atingir o objectivo de médio prazo, nomeadamente um défice estrutural das administrações públicas de 1 % do PIB até 2010, e garantir um orçamento global equilibrado nos anos que se seguem. O défice global das administrações públicas deverá diminuir para 1,0 % do PIB em 2010 e estar equilibrado em 2011. O ajustamento deverá ser feito através de um aumento substancial do rácio receitas/PIB e de uma pequena redução no rácio das despesas. O governo deu início a uma revisão mais pormenorizada das despesas correntes, incluindo emprego no sector público, que poderá dar origem a uma proposta de novas reduções de despesas nos anos vindouros. O aumento do crescimento das receitas explica-se principalmente pelas alterações fiscais introduzidas no orçamento de 2009. Contudo, o programa reconhece explicitamente que a realização dos objectivos orçamentais apresentados no programa exige medidas adicionais de cerca de 0,5 % do PIB em 2010 e de cerca de 1,50 % do PIB em 2011.

(7) Os resultados orçamentais correm riscos significativos de revisão em baixa. Esta situação refere-se a todos os anos do programa: em 2009, o principal risco consiste na possibilidade de as receitas serem significativamente inferiores às projectadas no programa e está sobretudo relacionado com o risco de as medidas discricionárias destinadas a aumentar as receitas, particularmente os aumentos dos impostos indirectos, não produzirem o aumento das receitas fiscais previsto no programa, bem como com o risco de se poderem aplicar todos os cortes de despesas propostos, especialmente em termos de subvenções e remunerações de empregados do sector público; em 2010 e 2011, o risco decorre de a consolidação orçamental prevista se basear em pressupostos de crescimento claramente optimistas e necessitar de medidas de apoio adicionais para atingir os objectivos orçamentais.

(8) O impacto orçamental de longo prazo do envelhecimento da população é inferior à média da UE, devido à reforma do sistema de pensões já realizada. Contudo, a situação orçamental em 2008, segundo as estimativas do programa, consideravelmente mais desfavorável do que a situação inicial do programa anterior, agrava o impacto orçamental do envelhecimento demográfico no hiato da sustentabilidade. Realizar os excedentes primários a médio prazo previstos no programa contribuiria para reduzir os riscos médios que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas.

(9) O quadro orçamental de médio prazo da Lituânia não conseguiu evitar derrapagens das despesas nos últimos anos. O forte crescimento das receitas facilitou repetidas revisões em alta dos objectivos relativos às despesas, tendo o ciclo eleitoral exercido uma pressão adicional no quadro, como demonstrado pela recente deterioração do défice global. Em Novembro de 2007, a fim de reforçar o quadro, foi adoptada legislação em matéria de disciplina orçamental, que inclui nomeadamente uma regra relativa às despesas. No entanto, a referida legislação centrou-se na preparação e execução do orçamento anual, não prevendo, portanto, os elementos de médio prazo adicionais que são necessários para projectar o futuro. Assim, o actual quadro revela ainda bastantes debilidades, no que diz respeito ao planeamento de médio prazo e ao controlo das finanças públicas. É possível melhorar o planeamento e reforçar o carácter vinculativo dos limites das despesas a médio prazo, o que contribuiria para conter o crescimento das despesas. Além disso, é necessário que o quadro assegure a consolidação orçamental em períodos de conjuntura favorável, impedindo que receitas adicionais impliquem um aumento das despesas. Continuam também a registar-se debilidades no que diz respeito à transparência de todo o processo orçamental, incluindo em termos de comunicação adequada da execução de receitas e despesas, nomeadamente no que se refere à comparabilidade dos indicadores orçamentais com base na contabilidade de caixa e de exercício.

(10) Em Outubro de 2008, a fim de estabilizar o sector financeiro, as autoridades lituanas aumentaram a garantia dos seguros de depósito de um montante equivalente a 22 000 EUR para 100 000 EUR, tendo o rácio de garantia dos depósitos sido alargado para 100 %. O programa reconhece que as garantias de depósito podem comportar riscos, uma vez que o montante total garantido no final de 2008 correspondeu a cerca de 30 % do PIB.

(11) Em linha com o plano de relançamento aprovado em Dezembro pelo Conselho Europeu, a Lituânia, que conhece desequilíbrios internos e externos significativos, adoptou uma política orçamental que visa a correcção desses desequilíbrios. Tendo em conta a necessidade de corrigir os desequilíbrios económicos e a dificuldade de assegurar novos financiamentos em condições aceitáveis, devido à aversão ao risco manifestada pelo mercado, a orientação orçamental restritiva prevista de 2009 a 2011 constitui uma resposta adequada para a situação macroeconómica e orçamental. Realizou-se uma reforma fiscal abrangente e foram adoptadas inúmeras medidas de redução das despesas, incluindo de redução dos salários do sector público em 2009. Além disso, as autoridades lituanas prevêem a adopção de um pacote de medidas abrangente destinado a apoiar as empresas, mediante a redução da carga administrativa, a melhoria do acesso ao financiamento e a facilitação das exportações e do investimento. Uma das prioridades inclui a modernização dos edifícios de estilo soviético, a fim de melhorar a eficiência energética. Neste contexto, a Lituânia pretende acelerar (e simplificar) a absorção dos fundos estruturais da UE, sempre que as propostas no âmbito do plano de relançamento da Comissão permitam aumentar consideravelmente as possibilidades de financiar esses investimentos. As medidas estão relacionadas com a agenda de reformas de médio prazo e com as recomendações, específicas para cada país, propostas pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009, no âmbito da estratégia de Lisboa para o crescimento e o emprego.

(12) A Lituânia adoptou um programa de consolidação, que constitui uma resposta apropriada à necessidade de corrigir os desequilíbrios macroeconómicos. Contudo, os resultados orçamentais correm riscos significativos de revisão em baixa. Além disso, o ajustamento deve ser apoiado por medidas adicionais, particularmente nos últimos anos do programa. Embora o programa pareça respeitar todos os anos, a partir de 2009, a margem de segurança para fazer face às flutuações cíclicas normais, tal poderá revelar-se insuficiente para impedir que, em virtude da grave contracção económica, o défice ultrapasse o limiar de 3 % em 2009 e 2010. Prevê-se que a orientação orçamental seja restritiva de 2009 a 2011, a avaliar pela evolução do saldo (primário) estrutural. No contexto da adesão da Lituânia ao MTC II e atendendo à necessidade de melhorar a competitividade dos custos da economia, é recomendável proceder à correcção do forte aumento dos salários registado no passado.

(13) No respeitante aos requisitos em matéria de dados especificados no código de conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa apresenta todos os dados obrigatórios e a maior parte dos dados facultativos (4).

Em termos gerais, após anos de crescimento económico acima da taxa potencial, conclui-se que a Lituânia enfrenta actualmente uma grave contracção da procura interna. O agravamento da crise financeira global e o enfraquecimento da procura externa contribuem para agravar a contracção da economia. Durante muito tempo, o crescimento dos salários ultrapassou de longe o crescimento da produtividade, o que enfranqueceu a competitividade do país e prejudicou as perspectivas de relançamento económico induzido pelas exportações. O saldo das administrações públicas deteriorou-se de forma considerável em 2008, reflectindo principalmente uma política orçamental expansionista. O programa prevê um défice de 2,1 % do PIB em 2009, seguido de um declínio gradual do défice global, até atingir uma situação de equilíbrio em 2011. Atendendo aos riscos relacionados com o cenário macroeconómico e a falta de informação sobre as medidas necessárias para apoiar a consolidação orçamental após 2009, os resultados orçamentais do programa correm fortes riscos de revisão em baixa, sendo possível que o défice global ultrapasse o limiar de 3 % do PIB em 2009 e 2010, enquanto o rácio da dívida continuará claramente inferior ao nível de referência de 60 % do PIB. Tendo em conta os desequilíbrios existentes, a orientação orçamental restritiva prevista de 2009 a 2011 constitui uma resposta adequada. O actual quadro orçamental revela bastantes debilidades, no que diz respeito ao planeamento a médio prazo e ao controlo das finanças públicas, especialmente em termos de despesas.

Atendendo à avaliação supra e à necessidade de assegurar uma convergência sustentável e uma participação harmoniosa no MTC II, a Lituânia é convidada a:

i) aplicar as medidas necessárias para atingir o objectivo orçamental em 2009, mediante a definição de prioridades em matéria de despesas, e prosseguir, a médio prazo, a consolidação orçamental pretendida;

ii) recorrer à contenção salarial no sector público para promover o alinhamento dos salários no conjunto da economia com a produtividade e para reforçar a competitividade das despesas;

iii) reforçar a governação e a transparência orçamentais, através da melhoria do quadro orçamental de médio prazo e do reforço da disciplina das despesas.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2007 2008 2009 2010 2011 PIB real (variação em %) PC Jan. de 2009 8,9 3,5 – 4,8 – 0,2 4,5 COM Jan. de 2009 8,9 3,4 – 4,0 – 2,6 n.d. PC Dez. de 2007 9,8 5,3 4,5 5,2 n.d. Inflação IHPC (%) PC Jan. de 2009 5,8 11,2 5,4 3,6 – 0,1 COM Jan. de 2009 5,8 11,1 5,6 4,8 n.d. PC Dez. de 2007 5,8 6,5 5,1 3,6 n.d. Hiato do produto (5) (% do PIB potencial) PC Jan. de 2009 7,1 5,4 – 2,8 – 5,7 – 4,0 COM Jan. de 2009 (6) 7,7 6,6 – 0,5 – 4,8 n.d. PC Dez. de 2007 3,3 1,5 – 0,4 – 1,3 n.d. Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PC Jan. de 2009 – 12,7 – 10,2 – 1,8 – 4,7 – 5,7 COM Jan. de 2009 – 13,2 – 10,7 – 4,8 – 4,7 n.d. PC Dez. de 2007 – 12,5 – 12,7 – 14,5 – 15,4 n.d. Receitas das administrações públicas (% do PIB) PC Jan. de 2009 33,9 33,8 35,8 37,3 36,4 COM Jan. de 2009 33,9 33,9 34,8 36,0 n.d. PC Dez. de 2007 35,5 37,4 38,6 39,4 n.d. Despesas das administrações públicas (% do PIB) PC Jan. de 2009 35,2 36,7 37,8 38,3 36,4 COM Jan. de 2009 35,2 36,8 37,8 39,4 n.d. PC Dez. de 2007 36,4 37,9 38,5 38,6 n.d. Saldo das administrações públicas (% do PIB) PC Jan. de 2009 – 1,2 – 2,9 – 2,1 – 1,0 0,0 COM Jan. de 2009 – 1,2 – 2,9 – 3,0 – 3,4 n.d. PC Dez. de 2007 – 0,9 – 0,5 0,2 0,8 n.d. Saldo primário (% do PIB) PC Jan. de 2009 – 0,5 – 2,3 – 1,2 0,0 1,1 COM Jan. de 2009 – 0,5 – 2,2 – 2,0 – 2,3 n.d. PC Dez. de 2007 – 0,1 0,3 0,9 1,4 n.d. Saldo corrigido das variações cíclicas (5) (% do PIB) PC Jan. de 2009 – 3,1 – 4,4 – 1,3 0,5 1,1 COM Jan. de 2009 – 3,3 – 4,6 – 2,9 – 2,1 n.d. PC Dez. de 2007 – 1,8 – 0,9 0,3 1,1 n.d. Saldo estrutural (7) (% do PIB) PC Jan. de 2009 – 2,6 – 4,9 – 1,8 0,1 1,1 COM Jan. de 2009 – 2,7 – 4,6 – 2,9 – 2,1 n.d. PC Dez. de 2007 – 1,2 – 0,9 0,3 1,1 n.d. Dívida pública bruta (% do PIB) PC Jan. de 2009 17,0 15,3 16,9 18,1 17,1 COM Jan. de 2009 17,0 17,1 20,0 23,3 n.d. PC Dez. de 2007 17,6 17,2 15,0 14,0 n.d. Programa de convergência (PC); Previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); Cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) A avaliação tem em conta, nomeadamente, as previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão e ainda outras informações disponíveis desde então.

(3) A consolidação estrutural prevista no programa, de cerca de 4 pontos percentuais do PIB, é igual ao valor nominal do pacote de consolidação. Todavia, difere do saldo estrutural tal como recalculado pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos programas, devido principalmente a estimativas diferentes sobre o crescimento potencial e o hiato do produto.

(4) Não são, nomeadamente, apresentados os dados sobre as subcomponentes do ajustamento défice-dívida, as estimativas sobre as contribuições para o crescimento potencial e certos dados sobre a viabilidade a longo prazo.

(5) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, tal como recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos programas.

(6) Com base num crescimento potencial estimado de 6,1 %, 4,5 %, 2,8 % e 1,8 %, respectivamente, para o período 2007-2010.

(7) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. Medidas extraordinárias e outras medidas temporárias de 0,6 % do PIB em 2007; com efeito de aumento do défice, 0,5 % em 2008, 0,5 % em 2009 e 0,5 % em 2010; todas com efeito de redução do défice, de acordo com o programa mais recente e 0,6 % do PIB em 2007; com efeito de aumento do défice, de acordo com previsões intercalares de Janeiro dos serviços da Comissão.

Fonte:

Programa de convergência (PC); Previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); Cálculos dos serviços da Comissão.