PT Jornal Oficial da União Europeia C 63/1

PARECER DO CONSELHO

de 10 de Março de 2009

sobre o programa de convergência actualizado da Dinamarca para 2008-2015

(2009/C 63/01)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o n.o 3 do artigo 9.o,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta ao Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 10 de Março de 2009, o Conselho examinou o programa de convergência actualizado da Dinamarca relativo ao período de 2008-2015.

(2) Após uma longa fase de expansão, a Dinamarca conheceu um abrandamento económico rápido e pronunciado, induzido essencialmente pela deterioração do mercado imobiliário e as turbulências financeiras. Se prosseguir o enfraquecimento da procura, tanto interna como externa, haverá mais contracção. Com a deterioração da conjuntura externa, será difícil garantir estabilidade financeira e corrigir os desequilíbrios no mercado da habitação. A curto e a médio prazo, a contracção e a esperada evolução dos preços dos activos e da energia terá efeitos significativamente adversos para as finanças públicas. Espera-se, em particular, uma pressão em baixa sobre as receitas provenientes da tributação das pensões e do imposto sobre as sociedades, a que se viria juntar o declínio previsto na extracção petrolífera e de gás no Mar do Norte. O orçamento adoptado para 2009, que parte de uma situação orçamental inicial sólida, prevê uma expansão orçamental discricionária de cerca de 1 ponto percentual do PIB, designadamente reduções permanentes do imposto sobre o rendimento num montante de 0,5 % do PIB. A pressão sobre a coroa dinamarquesa e a drenagem das reservas cambiais forçou o banco central a subir as taxas de juros em Outubro de 2008. Tendo o BCE baixado as suas taxas, o diferencial entre as taxas directoras agravou-se em relação ao euro. O banco central dinamarquês baixou subsequentemente as taxas de juro em finais de 2008 e início de 2009, na sequência das reduções operadas pelo BCE, tendo procedido a ulteriores diminuições, a fim de reduzir progressivamente o diferencial. Contudo, o diferencial permanece elevado, a 1 ponto percentual, contra 0,35 pontos antes da crise.

(3) O cenário macroeconómico aponta para um recuo de crescimento do PIB de 0,2 % em 2008 para — 0,2 % em 2009, uma subsequente recuperação para 0,7 % em 2010 e uma média de 1,7 % para o resto da vigência do programa. A retoma anunciada para 2011-2012 reflecte hipóteses técnicas que prevêem a reabsorção até 2012 dos hiatos do produto e do desemprego, tal como calculado pelas autoridades dinamarquesas com base nas metodologias nacionais. A hipótese subjacente aponta para um aumento gradual da utilização das capacidades existentes até se chegar a níveis normais, apoiado por uma retoma emergente nos outros países e por baixas taxas de juro. Com base nos dados actualmente disponíveis (2), este cenário parece basear-se em pressupostos de crescimento favoráveis. Em 2009, o abrandamento da procura interna parece subestimado, à luz da evolução mais recente. A partir de 2011, as previsões de crescimento parecem ser optimistas, tendo em conta o crescimento da produtividade real no passado e o crescimento potencial estimado. Prevê-se um recuo substancial da inflação em 2009, para 1,3 %, e uma flutuação à volta dos 2 % ao longo do resto do período de vigência do programa. A causa das flutuações não é clara, mas a prevista evolução do deflator do PIB parece realista.

(4) O excedente das administrações públicas para 2008 é estimado em 3,1 % do PIB nas previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, próximo do objectivo de 3,0 % fixado na última actualização do programa de convergência. Devido à reacção tardia do mercado de trabalho à contracção económica, o emprego e os salários mantiveram-se robustos durante a maior parte do ano, tendo conduzido a aumentos das receitas do imposto sobre o rendimento e a reduções das despesas sociais superiores ao previsto. Entretanto, a crise financeira provocou importantes quedas das receitas provenientes da tributação das pensões e do imposto sobre as sociedades. Acresce que as despesas excederam as previsões devido a despesas de consumo intermédio mais elevadas do que previsto e a transferências de capital pontuais para as famílias no âmbito da reforma da tributação das pensões, lançada em 2007.

(5) Para 2009, o programa prevê um orçamento das administrações públicas equilibrado, comparativamente a uma projecção de défice de 0,3 % do PIB nas previsões intercalares dos serviços da Comissão, o que implica um recuo de 3 pontos percentuais do PIB. Os estabilizadores automáticos contribuem para cerca de 1 ponto percentual desse recuo global. Para além da expansão orçamental discricionária de cerca de 1 ponto percentual do PIB, que inclui reduções do imposto sobre o rendimento de 0,5 pontos percentuais do PIB, prevê-se uma diminuição das receitas particularmente voláteis ligada à descida dos preços da energia e dos activos, no correspondente a cerca de 1,5 pontos percentuais do PIB, em relação aos níveis tendenciais. Ainda que se preveja um excedente estrutural, a variação do saldo estrutural, baseada no saldo corrigido das variações cíclicas que os serviços da Comissão recalcularam utilizando a metodologia comummente acordada e na sua própria definição de medidas pontuais e outras medidas temporárias, deverá ser da ordem dos 2,5 pontos percentuais do PIB, o que confirma uma orientação orçamental fortemente expansionista (3), embora substancialmente afectada pela diminuição das receitas voláteis.

(6) Prevê-se para 2010 uma ulterior deterioração do défice nominal, devida em parte aos estabilizadores automáticos, mas sobretudo em razão de outra transferência pontual de capital para as famílias prevista no âmbito da reforma de 2007 da tributação das pensões. O programa visa continuar a dar cumprimento ao seu objectivo de médio prazo de excedentes estruturais, ou seja, ciclicamente ajustados e líquidos de medidas pontuais e outras medidas temporárias, na ordem dos 0,75-1,75 % do PIB até 2010. Após 2010, a Dinamarca deverá rever em baixa o seu objectivo de médio prazo para o saldo estrutural, a que prevê continuar a dar cumprimento até 2015. O objectivo de médio prazo respeita o mínimo de referência estabelecido, ou seja, um défice de cerca de 0,5 % do PIB, e reflecte o rácio da dívida e o crescimento potencial médio a longo prazo. Em consequência, o novo objectivo pode ser considerado apropriado e em linha com o Pacto de Estabilidade e Crescimento. O programa prevê que o saldo das administrações públicas volte a uma pequeno excedente em 2011. Esta projecção assenta em grande medida em hipóteses técnicas que prevêem a reabsorção até 2012 dos hiatos do produto e do desemprego, com um consequente aumento conjuntural das receitas. Os objectivos assentam num cenário que requer reformas estruturais não especificadas para melhorar permanentemente o saldo das administrações públicas no correspondente a 0,7 % do PIB até 2015, a fim de garantir a sustentabilidade orçamental de acordo com a metodologia nacional. Ao longo do período de vigência do programa, o excedente estrutural calculado segundo a metodologia comummente acordada deverá recuar de cerca de 3,5 pontos percentuais do PIB, mas manter-se positivo. Para além das medidas em prol da estabilidade financeira que foram tomadas no Outono de 2008 e constam da actualização do programa, foi adoptado em 18 de Janeiro de 2009 um pacote financeiro que prevê injecções temporárias de capital híbrido que poderão ir até 100 mil milhões de DKK (5,5 % do PIB) a partir do segundo semestre de 2009 e que terá efeitos imediatos na evolução da dívida prevista na actualização e, possivelmente, no saldo das administrações públicas ao longo da vigência do programa.

(7) Porém, as projecções do programa relativas aos resultados orçamentais comportam vários riscos. Os riscos de revisão em baixa decorrentes de hipóteses de crescimento favoráveis e da incerteza que rodeia as medidas a tomar no âmbito das reformas estruturais necessárias não são compensados, não obstante os antecedentes orçamentais favoráveis, pelos riscos de revisão em alta, ligados a um potencial aumento das receitas se os preços da energia aumentarem e as taxas de juro descerem. Acresce que as medidas tomadas para garantir a estabilidade financeira comportam elevados riscos.

(8) O impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento da população é inferior à média da UE, graças nomeadamente à recente reforma dos regimes de pensões. Acresce que a situação orçamental que o programa prevê para 2008, caracterizada por um elevado excedente estrutural, contribui para a redução da dívida bruta. A manutenção de elevados excedentes primários a médio prazo contribuiria para limitar os riscos para a sustentabilidade das finanças públicas, cujo nível é, actualmente, baixo.

(9) Como o atestam os seus antecedentes orçamentais, a Dinamarca sempre beneficiou de um quadro relativamente robusto, conhecido pelo seu elevado grau de cobertura e a transparência e visibilidade das suas regras orçamentais. As despesas de consumo das administrações públicas, contudo, têm vindo a exceder os objectivos fixados. Iniciativas recentes que envolvem sanções económicas podem vir a constituir incentivos para que as autoridades locais cumpram as metas estabelecidas. Por outro lado, foram lançadas algumas iniciativas para dar prioridade a uma boa relação custo-eficácia das despesas públicas. Não obstante, serão necessárias outras medidas para conter o aumento das despesas, de harmonia com os objectivos do governo.

(10) No intuito de apoiar a estabilidade financeira, as autoridades dinamarquesas tomaram um vasto conjunto de medidas, onde se inclui uma alteração do quadro normativo das pensões e dos seguros de vida, a lei da estabilidade financeira de Outubro de 2008 e o já referido pacote do crédito. A lei da estabilidade financeira prevê efectivamente até 30 de Setembro de 2010 uma garantia governamental ilimitada para os credores que não dispõem de garantias e por força da qual os bancos participantes cobrem até 35 mil milhões de DKK (2 % do PIB) e o Estado cobre as exigências remanescentes. A partir de 1 de Outubro de 2010, está previsto um limite de garantia de depósitos de 750 000 DKK. O pacote do crédito dá resposta às crescentes pressões sobre a solvabilidade dos bancos e das instituições de crédito hipotecário, a fim de contribuir para a normalização da política de empréstimos.

(11) Em conformidade com o plano de relançamento aprovado em Dezembro pelo Conselho Europeu, a Dinamarca levou a cabo uma expansão orçamental correspondente a cerca de 1 ponto percentual do PIB com a aprovação do orçamento para 2009, a qual comporta medidas de carácter permanente de reforço dos incentivos ao trabalho (reduções do imposto sobre o rendimento) e de melhoria do potencial de crescimento (investimento em I&D). Parte da expansão fica a dever-se ao importante aumento dos salários no sector público. Um plano de infra-estruturas de transporte ecológicas, aprovado em 29 de Janeiro de 2009, deverá proporcionar um estímulo orçamental de 5 mil milhões de DKK (0,25 % do PIB) em 2009 e 2010. As medidas estão relacionadas com a agenda de reformas a médio prazo de Lisboa tal como revista pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009.

(12) Com base na informação constante da actualização do programa, prevê-se que o saldo estrutural se agrave no correspondente a 2,5 pontos percentuais em 2009 e mais um ponto percentual no período remanescente de vigência do programa. O declínio reflecte, em parte, as baixas receitas provenientes de fontes particularmente voláteis e transitórias. Atendendo à solidez da situação orçamental inicial e ao forte impacto dos estabilizadores automáticos, a orientação orçamental expansionista planeada parece constituir uma resposta adequada à contracção económica. Ao longo da vigência do programa, as projecções orçamentais indicam que a situação orçamental da Dinamarca está em plena sintonia com os critérios do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

(13) O programa apresenta todos os dados obrigatórios e a maior parte dos facultativos (4).

Em conclusão, nas circunstâncias actuais e atendendo à situação orçamental confortável, a orientação orçamental global parece adequada, dada a expansão orçamental discricionária de cerca de 1 ponto percentual do PIB para 2009 e tendo em conta os estabilizadores orçamentais relativamente fortes. O programa prevê uma redução do excedente das administrações públicas de cerca de 3 pontos percentuais do PIB em 2009 e de mais cerca de 1,25 pontos percentuais em 2010. As hipóteses de crescimento do programa são favoráveis. A política orçamental adoptada visa continuar a dar cumprimento ao objectivo de médio prazo, em consonância com o objectivo de sustentabilidade de longo prazo durante a vigência do programa, mantendo uma margem de segurança suficiente em relação ao valor de referência. Na sequência de um período de elevados excedentes orçamentais, graças a um quadro orçamental relativamente forte, a dívida bruta das administrações públicas baixou para um nível reduzido.

Atendendo à avaliação supra, a Dinamarca é convidada a:

(i) executar o plano orçamental para 2009, incluindo as medidas de estímulo, em conformidade com o Plano de Relançamento da Economia Europeia e no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento;

(ii) identificar as reformas estruturais necessárias, nomeadamente com a finalidade de reforçar a oferta de mão-de-obra, para cumprir os objectivos orçamentais nos últimos anos do programa.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2015 PIB real (variação em %) PC Dez. de 2008 1,6 0,2 – 0,2 0,7 1,9 1,7 1,6 COM Jan. de 2009 1,6 – 0,6 – 1,0 0,6 n.d. n.d. n.d. PC Dez. de 2007 2,0 1,3 1,1 0,5 n.d. n.d. n.d. Inflação IHPC (%) PC Dez. de 2008 1,7 3,6 1,3 2,1 1,4 1,8 1,8 COM Jan. de 2009 1,7 3,6 1,6 1,9 n.d. n.d. n.d. PC Dez. de 2007 1,7 2,4 1,6 1,9 n.d. n.d. n.d. Hiato do produto (5) (% do PIB potencial) PC Dez. de 2008 1,4 0,0 – 1,4 – 1,8 – 1,2 – 0,8 – 0,5 COM Jan. de 2009 (6) 1,8 – 0,1 – 2,1 – 2,4 n.d. n.d. n.d. PC Dez. de 2007 1,0 0,3 – 0,4 – 1,5 n.d. n.d. n.d. Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PC Dez. de 2008 0,7 1,7 1,8 2,3 2,6 2,6 1,8 COM Jan. de 2009 0,7 1,7 1,5 1,5 n.d. n.d. n.d. PC Dez. de 2007 1,7 1,3 1,9 2,2 n.d. n.d. n.d. Receitas das administrações públicas (8) (10) (% do PIB) PC Dez. de 2008 54,5 53,2 51,2 51,5 52,1 51,8 51,5 COM Jan. de 2009 55,4 54,8 52,8 53,4 n.d. n.d. n.d. PC Dez. de 2007 53,4 52,9 52,0 51,7 n.d. n.d. n.d. Despesas das administrações públicas (8) (10) (% do PIB) PC Dez. de 2008 49,9 50,2 51,2 52,8 51,8 51,7 51,6 COM Jan. de 2009 50,9 51,6 53,1 54,9 n.d. n.d. n.d. PC Dez. de 2007 49,6 49,8 50,0 50,5 n.d. n.d. n.d. Saldo das administrações públicas (10) (% do PIB) PC Dez. de 2008 4,5 3,0 0,0 – 1,2 0,3 0,1 – 0,1 COM Jan. de 2009 4,5 3,1 – 0,3 – 1,5 n.d. n.d. n.d. PC Dez. de 2007 3,8 3,0 2,0 1,2 n.d. n.d. n.d. Saldo primário (% do PIB) PC Dez. de 2008 6,1 4,2 1,5 0,2 1,6 1,3 0,7 COM Jan. de 2009 6,1 4,5 1,2 0,0 n.d. n.d. n.d. PC Dez. de 2007 5,2 4,2 3,0 2,1 n.d. n.d. n.d. Saldo corrigido das variações cíclicas (5) (% do PIB) PC Dez. de 2008 3,6 3,0 0,9 0,0 1,1 0,6 0,2 COM Jan. de 2009 3,3 3,2 1,0 0,1 n.d. n.d. n.d. PC Dez. de 2007 3,1 2,8 2,3 2,2 n.d. n.d. n.d. Saldo estrutural (7) (9) (% do PIB) PC Dez. de 2008 3,7 4,0 2,6 1,7 1,3 0,6 0,2 COM Jan. de 2009 3,3 3,8 1,1 0,9 n.d. n.d. n.d. PC Dez. de 2007 3,5 3,4 2,5 2,5 n.d. n.d. n.d. Dívida pública bruta (% do PIB) PC Dez. de 2008 26,3 30,3 27,9 26,3 25,4 24,6 22,6 COM Jan. de 2009 26,3 30,3 28,4 27,0 n.d. n.d. n.d. PC Dez. de 2007 25,6 21,6 19,2 18,6 n.d. n.d. n.d. Programa de convergência (PC); previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) A avaliação tem em conta, nomeadamente, as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, e ainda outras informações disponíveis desde então.

(3) Diferenças na definição de medidas pontuais e medidas temporárias implicam que as estimativas relativas ao saldo estrutural não são facilmente comparáveis com as previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão.

(4) Os dados relativos às receitas e despesas totais e algumas das sub-rubricas não correspondem às definições harmonizadas, o que complica a avaliação. No que respeita aos dados facultativos, faltam as especificações dos ajustamentos dívida-fluxo.

(5) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, tal como recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos programas.

(6) Com base num crescimento potencial estimado de 1,8 %, 1,4 %, 1,0 % e 0,9 %, respectivamente, para o período de 2007-2010.

(7) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. Medidas pontuais e temporárias de – 1,0 % do PIB em 2008, de – 1,7 % em 2009 e 2010, e de – 0,2 % em 2011, todas elas com efeito de redução do défice/aumento do excedente, de acordo com o programa mais recente, e de – 0,5 % do PIB em 2008, de – 2 % em 2009 e de – 0,8 % em 2010, todas elas com efeito de redução do défice/aumento do excedente, de acordo com as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão.

(8) Os dados relativos a receitas e despesas apresentados no programa diferem dos dados comunicados ao Eurostat em conformidade com a abordagem harmonizada [cf. Regulamento (CE) n.o 1500/2000 da Comissão], na qual se baseiam as previsões dos serviços da Comissão. A diferença diz respeito sobretudo ao tratamento das vendas públicas de bens e serviços e ao consumo de capital fixo. O saldo, contudo, não é afectado.

(9) Utilizando o saldo corrigido das variações cíclicas recalculado com base nas informações do programa, bem como a definição de medidas pontuais e outras medidas temporárias utilizada pelos serviços da Comissão, o saldo estrutural seria de 3,6 % do PIB em 2007, 1,1 % em 2009 e 0,9 % em 2010.

(10) Para 2007, os dados diferem dos comunicados ao Eurostat em Outubro de 2008 (notificação no âmbito do PDE). Os dados utilizados reflectem dados mais recentes, revistos e publicados pelos serviços de estatística da Dinamarca, ainda não validados pelo Eurostat.

Fonte:

Programa de convergência (PC); previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.