RELATÓRIO ESPECIAL Nº 5/95 apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188ºC do Tratado CE, relativo à assinatura sem visto prévio do contrato para a construção do Hemiciclo do Parlamento Europeu de Estrasburgo, acompanhado das respostas do Parlamento (96/C 27/01)

ÍNDICE

Pontos Pág.

INTRODUÇÃO . 1.1 - 1.4 2

PROCESSO SEGUIDO PARA O CONTRATO DE ESTRASBURGO . 2.1 - 2.21 2

Preparação do projecto de contrato . 2.1 2

Consulta dos órgãos competentes . 2.2 - 2.7 2

Versão definitiva do contrato . 2.8 - 2.12 3

Envio do(s) projecto(s) ao auditor financeiro . 2.13 - 2.15 3

Observações do auditor financeiro sobre o(s) projecto(s) de contrato . 2.16 3

Análise das observações do auditor financeiro . 2.17 - 2.19 4

Ausência de proposta de autorização prévia . 2.20 - 2.21 4

DISPOSIÇÕES DO REGULAMENTO FINANCEIRO APLICÁVEIS ÀS DESPESAS . 3.1 - 3.12 5

Disposições previstas em matéria de decisão de despesas (artigos 36º a 39º do regulamento) . 3.2 - 3.3 5

Normas de execução destas disposições [título VII do Regulamento (Euratom, CECA, CE) nº 3418/93 da Comissão] . 3.4 5

Disposições relativas ao auditor financeiro sobre a matéria (artigos 36º a 39º do Regulamento Financeiro e Título IX das normas de execução) . 3.5 - 3.8 5

Disposições internas do Parlamento . 3.9 - 3.12 6

CARÁCTER IMPERATIVO DAS DISPOSIÇÕES DO REGULAMENTO FINANCEIRO . 4.1 - 4.16 6

Competência do gestor orçamental . 4.2 - 4.3 6

Aplicação do princípio de legalidade e respeito dos critérios de boa gestão financeira . 4.4 - 4.6 6

Função do visto prévio no circuito das despesas . 4.7 - 4.8 7

Pontos Pág.

Formulação explícita da aposição do visto . 4.9 - 4.11 7

Limites à possibilidade de ignorar a recusa de visto . 4.12 - 4.14 7

Impossibilidades de ignorar «de facto» a recusa de visto . 4.15 - 4.16 8

ASSINATURA DO CONTRATO DE ESTRASBURGO . 5.1 - 5.16 8

Não observância da regulamentação financeira . 5.1 - 5.10 8

Posição da Administração . 5.1 - 5.6 8

Acção do auditor financeiro . 5.7 - 5.10 8

Efeitos da situação de irregularidade no contrato . 5.11 - 5.16 9

Ilegalidade no plano interno da instituição . 5.11 - 5.13 9

Consequências financeiras . 5.14 - 5.16 9

RESPONSABILIDADE DO GESTOR ORÇAMENTAL E DO AUDITOR FINANCEIRO . 6.1 - 6.6 9

CONCLUSÃO . 7.1 - 7.4 10

RESPOSTAS DO PARLAMENTO EUROPEU . 11

Resposta da Mesa . 11

Resposta da Administração . 12

Resposta do Auditor Financeiro . 15

1. INTRODUÇÃO

1.1. Na sua resolução de 25 de Março de 1995 (ponto 8) relativa ao encerramento das contas (despesas de funcionamento administrativo) da instituição, o Parlamento «verifica que o contrato de 30 de Março de 1994 relativo à construção do Hemiciclo de Estrasburgo foi assinado sem o visto prévio do auditor financeiro. Solicita ao Tribunal de Contas que, até 15 de Julho de 1995, elabore um relatório sobre o assunto.»

1.2. Na sequência do pedido do Parlamento, o Tribunal decidiu proceder à elaboração do relatório em questão.

1.3. O presente relatório tem o objectivo de determinar as razões pelas quais a assinatura do contrato de enfiteuse em 31 de Março de 1994 entre o Parlamento Europeu e a sociedade SERS se efectuou sem o visto prévio do auditor financeiro.

1.4. Para o efeito, foi examinada a situação que levou à celebração do contrato nos termos das disposições do Regulamento Financeiro, das normas de execução do referido regulamento e de outras disposições internas em vigor no Parlamento, nomeadamente no que se refere ao processo de autorizações das despesas (artigo 36º do Regulamento Financeiro) e ao respeito dos critérios de economia (artigo 2º do R.F.) na utilização das dotações.

2. PROCESSO SEGUIDO PARA O CONTRATO DE ESTRASBURGO

Preparação do projecto de contrato

2.1. A preparação do projecto de contrato de construção do Hemiciclo de Estrasburgo caracterizou-se por uma ampla consulta dos diferentes órgãos políticos e administrativos do Parlamento. Este pedido de parecer de âmbito alargado não foi finalmente seguido por um verdadeiro consenso sobre o texto do contrato, nomeadamente ao nível do grupo «Política imobiliária» (grupo PIM), composto por deputados designados pela Mesa do Parlamento, órgão competente para tratar as questões administrativas e financeiras da instituição. O texto final e a assinatura do contrato foram decididos por maioria directamente pela Mesa. Referem-se seguidamente os diferentes aspectos relativos ao desenvolvimento do projecto de contrato.

Consulta dos órgãos competentes

2.2. No que se refere à consulta dos órgãos competentes no interior do Parlamento, em particular da Comissão Consultiva para Compras e Contratos (CCCC) e do auditor financeiro, resume-se seguidamente o processo seguido.

2.3. A consulta da CCCC efectuou-se uma primeira vez em Fevereiro de 1994 relativamente ao primeiro projecto de contrato sobre a construção do Hemiciclo de Estrasburgo (parecer nº 14/94). A CCCC foi consultada uma segunda vez sobre o texto do projecto em 24 de Março de 1994.

2.4. O parecer da CCCC contém reservas importantes análogas às observações do auditor financeiro relativamente ao custo do terreno (130 Mio FF, ou seja cerca de 20 Mio ECU) e ao mecanismo da opção de compra. Apesar disso, a CCCC não emitiu um parecer desfavorável, como se poderia depreender do teor do parecer.

2.5. A consulta dos órgãos e serviços internos do Parlamento foi alargada ao Serviço Jurídico (parecer de 8 de Março de 1994) e ao Tesoureiro (parecer de 16 de Fevereiro de 1994 e de 29 de Março de 1994).

2.6. Ao longo da negociação, os aspectos principais do contrato foram submetidos à análise do grupo PIM. A Comissão dos Orçamentos do Parlamento exprimiu-se igualmente sobre a matéria na sua Resolução de 23 de Fevereiro de 1994 (doc. PE 208.289).

2.7. Foram admitidos consultores externos com vista a aconselhar o Parlamento sobre os diferentes problemas colocados pela construção do Hemiciclo de Estrasburgo relativamente à sua conformidade com as normas francesas e sobre os aspectos financeiros do investimento.

Versão definitiva do contrato

2.8. Na sequência do mandato conferido pela Mesa em 23 de Março de 1994, o Presidente do Parlamento procedeu directamente à revisão do contrato de enfiteuse com a Cidade de Estrasburgo e a sociedade SERS.

2.9. Com base numa nota do Presidente aos Membros da Mesa, de 28 de Março de 1994, esclarecendo as razões pelas quais o contrato de enfiteuse era aceitável, a Mesa pronunciou-se, por maioria, pela assinatura do contrato em 31 de Março de 1994, data em que foi efectivamente subscrito pelo Presidente do Parlamento.

2.10. Na sua versão definitiva, o contrato prevê a construção de um imóvel que inclui o Hemiciclo, 29 salas de reunião, um centro de comunicação, um centro de recepção de visitantes, dois restaurantes e outros serviços (parque de estacionamento) e cerca de 900 gabinetes para os deputados e para o pessoal administrativo, num total de cerca de 185 331 m², que se insere numa superfície de 4,34 hectares.

2.11. Este complexo, cujo custo de investimento provisório é de 443 Mio ECU, será atribuído em contrato de enfiteuse ao Parlamento através do pagamento de uma anuidade sujeita a um limite fixo e calculada por forma a amortizar num período de 20 anos o custo do investimento total, o que corresponde durante os seis primeiros anos a uma anuidade da ordem de 47,7 Mio ECU reduzida para 31 Mio ECU nos quatro anos seguintes e para 32,5 Mio ECU nos últimos dez anos.

2.12. O Parlamento, durante o contrato de locação, tem o direito de comprar o edifício à Cidade de Estrasburgo. O preço de venda corresponderá ao capital que ainda estiver por reembolsar no momento do exercício do direito de opção. Se o mesmo for exercido antes do décimo ano, o preço do terreno será reduzido para metade (65 Mio FF em vez dos 130 Mio FF estipulados no contrato).

Envio do(s) projecto(s) ao auditor financeiro

2.13. Quanto à consulta do auditor financeiro, este exprimiu-se várias vezes relativamente a quatro projectos de contrato.

2.14. Contudo, no final das negociações, o auditor financeiro não deu seguimento a uma nota do gestor orçamental competente, o Director-Geral da Administração, datada de 25 de Março de 1994, em que lhe solicitava que visasse o projecto de contrato, não tendo nessa ocasião o auditor financeiro recusado claramente o seu visto nem aplicado o seu carimbo nas páginas do projecto de contrato, procedimento pelo qual materializa (de forma não prevista no Regulamento Financeiro) o seu acordo sobre os projectos de contrato que considera visados. Na sua opinião, a nota de 25 de Março era apenas a simples comunicação de um novo projecto de contrato não definitivo.

2.15. Contudo, numa nota de 28 de Março de 1994, dirigida ao Secretário-Geral, com cópia para o gestor orçamental competente, o auditor financeiro conclui expressamente que, a menos que se verifiquem alterações substanciais, o mesmo «projecto de contrato não devia ser assinado na sua forma actual».

Observações do auditor financeiro sobre o(s) projecto(s) de contrato

2.16. Como questão de fundo, o auditor financeiro critica seis aspectos principais do contrato.

a) Custo do terreno

Conforme a CCCC assinalou, o auditor financeiro levanta a questão de ser oportuno o Parlamento dever pagar o terreno, cuja disponibilização poderia ter sido considerada por um montante simbólico que, de qualquer forma, não podia ultrapassar, segundo o parecer dos peritos consultados, o montante máximo de 49 Mio FF em vez dos 130 Mio FF indicados no contrato (montante a que se devem acrescentar 31 Mio FF de custo de viabilização);

b) Aspecto fiscal da operação (IVA)

A este propósito, a Société d'Aménagement et d'Equipement de la Région de Strasbourg (SERS), sociedade de economia mista encarregada da construção do Hemiciclo, optou pelo pagamento do IVA solicitando em seguida o seu reembolso, concedido pelas autoridades francesas nos termos do Protocolo sobre os Privilégios e Imunidades das Instituições Europeias. Esta solução implica para o Parlamento o pagamento de juros intercalares calculados sobre um custo de construção mais elevado (estando o IVA incluído no cálculo destes) durante o período em que se aguarda o reembolso. Este prazo, em princípio de um mês, pode com efeito ir até 18 meses. Além disso, não existe no contrato qualquer previsão quanto aos prazos a respeitar pela SERS para creditar os montantes IVA recuperados e reduzir assim o efeito do IVA no custo da construção;

c) Conversão dos custos de FF em ECU

O auditor financeiro considera ambígua a formulação do nº 10 do artigo 6º do contrato. Poderá ser interpretado no sentido de que em cada mês se procederá à conversão do montante acumulado das despesas efectuadas anteriormente. Neste caso, qualquer risco de câmbio será suportado pelo Parlamento, como se passa actualmente no caso do contrato de Bruxelas;

d) Período de construção e aplicação das penalidades

Contrariamente ao que se poderia depreender da leitura do texto do nº 3 do artigo 3º do contrato, o período de construção «global» concedido à SERS antes da aplicação das penalidades de atraso é de 45 meses e não de 36 meses conforme previsto para o final dos trabalhos. As possibilidades de prolongamento do prazo de execução dos trabalhos penalizam o Parlamento;

e) «Recepção» e «conclusão» do edifício

O procedimento previsto não garante ao Parlamento que a «verificação da conclusão» e portanto o arranque da enfiteuse só possam ser aceites após a completa resolução de todas as observações e comentários do Parlamento sobre a qualidade da construção;

f) Custo provisório de investimento e controlo dos custos

Segundo o auditor financeiro, não se trata de um «custo máximo», nomeadamente no que se refere às despesas suplementares, calculadas apenas em percentagem e sem um limite máximo, como aliás em relação aos estudos gerais. Além disso, os custos previstos pela legislação francesa deverão ser claramente limitados quanto ao seu valor máximo. Do mesmo modo, o auditor financeiro não aceita a base de cálculo destes custos bem como de «despesas de sociedade» da SERS. Exprime finalmente reservas em matéria de juros intercalares.

Análise das observações do auditor financeiro

2.17 A intervenção do auditor financeiro na preparação do texto do contrato processou-se inicialmente a título de conselho da instituição na sequência de um procedimento previsto por uma decisão da Mesa em matéria de contrato de arrendamento, de 10 de Fevereiro de 1988 (ver ponto 3.12).

2.18. A função do auditor financeiro conforme apreciada pela autoridade superior do Parlamento está expressa na nota de 28 de Março de 1994 do Presidente dirigida à Mesa do Parlamento. Nesta nota, o Presidente recorda a declaração feita pelo auditor financeiro na reunião do grupo PIM de 22 de Março de 1994 em que ele (auditor financeiro) afirma que a maior parte das suas «sugestões» fora novamente apresentada no texto do projecto do contrato de base. Nesta perspectiva, o Presidente solicitou assim ao auditor financeiro a emissão de um «parecer» definitivo e a apresentação das suas recomendações finais globais à Mesa de modo a poder tomar uma decisão com pleno conhecimento de causa.

2.19. Como já se indicou no ponto 2.15, o parecer definitivo do auditor financeiro sobre o último projecto de contrato era contudo globalmente negativo quanto à assinatura de um tal texto. Mesmo sendo as justificações indicadas na nota do Presidente de 28 de Março capazes de responder ao conjunto das observações formuladas sobre o teor do contrato, o gestor orçamental deveria, nos termos do Regulamento Financeiro, ter apresentado nesse momento uma proposta de autorização que permitisse ao auditor financeiro pronunciar-se sobre o texto final do contrato no exercício das suas funções de auditoria (ver ponto 3.11).

Ausência de proposta de autorização prévia

2.20. Com efeito, o Regulamento Financeiro, as normas de execução, as regras internas do Parlamento e o procedimento fixado pela Mesa em 17 de Fevereiro de 1988 relativo às despesas imobiliárias, prevêem que, após a primeira fase de consulta do auditor financeiro e a decisão da Mesa, o projecto de contrato seja submetido pelo gestor orçamental competente (Director-Geral da Administração) ao auditor financeiro para obtenção de visto, acompanhado da proposta de autorização (artigo 7º do procedimento de 1988).

2.21. No caso de Estrasburgo, esta segunda fase não foi respeitada, não tendo sido apresentada ao auditor financeiro qualquer proposta de autorização em boa e devida forma, após deliberação da Mesa. Um dos princípios fundamentais do Regulamento Financeiro, ou seja, a obrigação de obter o visto prévio do auditor financeiro na proposta de autorização de despesas e no projecto de contrato, antes da assinatura, não foi respeitado. Deste modo, o contrato foi celebrado numa situação de irregularidade em matéria de direito orçamental comunitário.

3. DISPOSIÇÕES DO REGULAMENTO FINANCEIRO APLICÁVEIS ÀS DESPESAS

3.1. O caso de Estrasburgo, como o de Bruxelas, mostra que as disposições do Regulamento Financeiro não foram correctamente seguidas pelos serviços do Parlamento, em especial no que se refere às despesas em matéria imobiliária. Recordam-se a seguir as regras aplicáveis.

Disposições previstas em matéria de decisão de despesas (artigos 36º a 39º do Regulamento)

3.2. A execução das diferentes despesas é regulamentada principalmente pelas disposições do Regulamento Financeiro no Título III (Execução do orçamento), Secção III (Autorização, liquidação, ordem de pagamento e pagamento das despesas) e em especial no ponto 1 (Autorização das despesas), no que se refere à decisão de efectuar uma despesa e ao sistema de controlo prévio, antes de um compromisso jurídico perante terceiros.

3.3. As disposições em questão (artigo 36º) visam essencialmente assegurar que a decisão relativa a qualquer medida que possa dar origem a uma despesa (presente ou futura) a cargo do orçamento seja objecto de controlos prévios tendo em vista verificar em especial a disponibilidade das dotações, a regularidade e a conformidade da despesa relativamente às disposições aplicáveis, e a aplicação dos princípios de boa gestão financeira visada no artigo 2º (artigo 38º).

Normas de execução destas disposições [título VII do Regulamento (Euratom, CECA, CE) nº 3418/93 da Comissão]

3.4. Os princípios estabelecidos pelo Regulamento Financeiro são apresentados em pormenor no Regulamento (Euratom, CECA, CE) nº 3418/93 da Comissão, que estabelece normas de execução de algumas disposições do Regulamento Financeiro. Em especial, o título VII (Autorização de despesas) estabelece nos artigos 51º a 57º as obrigações a respeitar nesta matéria pelo gestor orçamental competente:

a) Artigo 52º: Devem ser submetidos à apreciação do auditor financeiro os projectos de decisão de ordem geral que contenham uma obrigação de despesa para com terceiros;

b) Artigo 53º: No caso de uma despesa dever ser, antes da respectiva autorização, objecto de uma decisão de princípio, os projectos dessas decisões de princípio serão submetidos ao visto prévio do auditor financeiro, acompanhados de uma proposta de autorização correspondente;

c) Artigo 55º: Se, em relação a certas medidas, a despesa não puder ser quantificada de forma exacta no momento em que a respectiva proposta de autorização de despesa é apresentada, o gestor orçamental deve fazer uma estimativa da despesa prevista e especificar, na sua proposta de autorização de despesa, quais os elementos em que se baseou para tal estimativa;

d) Artigo 56º: Todas as propostas de autorização de despesas devem ser submetidas ao auditor financeiro com uma antecedência suficiente para que este possa tomar uma posição e formular as observações eventuais que considere necessárias para que as mesmas possam ser tidas em conta;

e) Artigo 57º: As propostas de autorização de despesas devem ser acompanhadas de todos os documentos comprovativos e, se for caso disso, de quaisquer outros documentos e informações necessários para permitir ao auditor financeiro proceder às verificações exigidas nos termos do nº 1 do artigo 38º do Regulamento Financeiro.

Disposições relativas ao auditor financeiro sobre a matéria (artigos 36º a 39º do Regulamento Financeiro e Título IX das normas de execução)

3.5. O Regulamento Financeiro prevê um procedimento muito estrito no que se refere ao controlo prévio das decisões de despesas. Esta função de verificação refere-se à legitimidade e à boa gestão financeira e dá ao auditor financeiro poderes substanciais de análise cujo exercício deve resultar inequivocamente na concessão do visto ou na recusa do mesmo.

3.6. Cabe igualmente ao auditor financeiro, caso julgue insuficientes ou incompletos os documentos comprovativos, protelar a concessão do visto e devolver a proposta de autorização de despesas ao gestor orçamental, especificando a natureza dos documentos comprovativos solicitados (artigo 64º das normas de execução). No domínio da execução de despesas por via contratual, a proposta de autorização das despesas deve ser acompanhada nomeadamente do projecto de convenção e de contrato e do parecer da Comissão Consultiva para Compras e Contratos (artigo 66º das normas de execução).

3.7. O acordo do auditor financeiro à proposta de autorização prévia consubstancia-se pela aposição de um carimbo e pela indicação da data no formulário da proposta de autorização (artigo 60º das normas de execução). Em caso de urgência, o visto pode ser concedido por ofício, telex ou qualquer outro meio que demonstre inequivocamente que a proposta foi visada (artigo 61º das normas de execução).

3.8. Exceptuando os casos em que esteja em causa a disponibilidade de dotações, a autoridade superior pode, por decisão devidamente justificada, tomada sob sua exclusiva responsabilidade, ignorar a recusa do visto (artigo 39º R.F.). Assim, está previsto poderem evitar-se casos injustificados de bloqueio da actividade administrativa.

Disposições internas do Parlamento

3.9. Para a execução das suas despesas, o Parlamento adoptou, na reunião da Mesa efectuada em 17 de Dezembro de 1986, as disposições que se lhes referem após parecer da Comissão do Controlo Orçamental de 18 de Setembro de 1986.

3.10. Convém recordar as disposições do Título II (Execução do orçamento), ponto II (Processo de autorização de despesas) relativas à elaboração de um mapa financeiro; a sua adopção pela autoridade superior do Parlamento constitui a «autorização para o gestor orçamental correspondente emitir a autorização de despesas». Este mapa constitui além disso a base do controlo da execução, a nível administrativo, por parte do auditor financeiro, gestor orçamental e tesoureiro (artigo 19º). O artigo 21º estipula expressamente que «O gestor orçamental só pode contrair compromissos de pagamento para com terceiros, se estiver na posse da respectiva autorização de despesas devidamente provida de visto». O Título II, ponto XI (Auditor financeiro) especifica as funções do auditor financeiro no interior da instituição.

3.11. Em matéria de contrato de arrendamento, a Mesa aprovou um procedimento específico na reunião de 10 de Fevereiro de 1988 (doc. PE 207.513). Indicam-se a seguir os pontos relevantes para a matéria que está a ser analisada.

3.12. «6. Uma vez consolidado o processo, mas antes de assumido qualquer compromisso para com terceiros, a Administração submete a questão à Mesa para decisão (se for caso disso, através do Colégio dos Questores) apresentando-lhe um processo escrito que:

a) Conterá a indicação da prospecção do mercado e um resumo das propostas recebidas;

b) Conterá um resumo das opções possíveis e do estado das negociações sobre as propostas em presença. Em princípio, deverão ser submetidas a apreciação no mínimo três opções;

c) Deverá ser acompanhado de uma ficha financeira que resuma de forma clara e comparativa as opções em presença:

- a renda, a renda por m², os custos de reparação, bem como todos os custos directos e indirectos (encargos, aquecimento, segurança, equipamento, etc.),

e que analise estes números a curto prazo (por exemplo, durante o primeiro ano) e a longo prazo (por exemplo, durante o período de duração do contrato);

d) Será igualmente acompanhado de pareceres actualizados do auditor financeiro e do Serviço Jurídico;

e) Concluirá apresentando uma proposta concreta.»

«C. Conclusão do contrato»

«7. Com base na decisão da Mesa, a Administração conclui as negociações, submete o projecto de contrato e a autorização de despesas ao auditor financeiro e, seguidamente, submete o resultado ao Presidente.»

«8. Uma vez verificada a conformidade da proposta de arrendamento que lhe é submetida com a decisão tomada pela Mesa, o Presidente procederá à autorização do arrendamento e assinará o contrato de arrendamento.»

«9. No caso de os termos da proposta de arrendamento que lhe é submetida não serem conformes com o mandato outorgado pela Mesa, o Presidente submete de novo a questão à apreciação da Mesa.»

«Deverá observar-se o mesmo procedimento, mutatis mutandis, para outros acordos em matéria de instalações que impliquem encargos financeiros ou outros para a Instituição.»

4. CARÁCTER IMPERATIVO DAS DISPOSIÇÕES DO REGULAMENTO FINANCEIRO

4.1. As disposições do Regulamento Financeiro e das normas de execução são susceptíveis de determinar estritamente a actividade do gestor orçamental das despesas. Em complemento das regras já citadas, existem outras disposições que contribuem para definir as competências dos intervenientes (gestor orçamental, auditor financeiro e tesoureiro) no processo de execução orçamental.

Competência do gestor orçamental

4.2. Trata-se em particular da competência do gestor orçamental para efectuar despesas. São com efeito autorizados para a gestão das dotações apenas os funcionários aos quais é conferido mandato ou submandato por acto formal da autoridade superior da instituição. Os mandatários e submandatários só podem actuar dentro do limite dos poderes que lhes foram expressamente conferidos.

4.3. No Parlamento, o único funcionário com poderes para autorizar despesas em matéria imobiliária (artigos 200º a 209º do orçamento) é o Director-Geral da Direcção-Geral VI (Administração) (Decisão do Secretário-Geral do Parlamento de 14 de Dezembro de 1993 relativa ao primeiro semestre de 1994).

Aplicação do princípio de legalidade e respeito dos critérios de boa gestão financeira

4.4. O gestor orçamental é obrigado simultaneamente a respeitar a regularidade e a conformidade da despesa com as disposições aplicáveis, nomeadamente do orçamento e dos regulamentos, assim como de todos os actos adoptados em execução dos Tratados e dos regulamentos (nº 1, alínea c), do artigo 38º do Regulamento Financeiro).

4.5. É igualmente obrigado a aplicar os princípios de boa gestão financeira referidos no artigo 2º e nomeadamente de economia e de relação custo/eficácia (nº 1, alínea d), do artigo 38º do Regulamento Financeiro).

4.6. Trata-se nesta matéria de obrigações cumulativas e não alternativas. Com efeito, não é possível limitar-se a assegurar o respeito da regulamentação sem aplicação dos critérios de boa gestão financeira e vice-versa. Não é admissível a acção do gestor orçamental alegando não ter podido respeitar a regulamentação para assegurar supostas vantagens económicas para a instituição. A acção do gestor orçamental deve ser simultaneamente legal e responder aos critérios de boa gestão. Sem o cumprimento destas duas condições, as dotações poderão ser geridas de maneira puramente discricionária, à margem dos princípios do Regulamento Financeiro.

Função do visto prévio no circuito das despesas

4.7. Sobre esta matéria, pode recordar-se o circuito das despesas previsto pelo Regulamento Financeiro (artigos 36º e seguintes). Trata-se em particular das etapas sucessivas indicadas a seguir:

a) Decisão eventual de princípio da instituição, cujo projecto é submetido ao auditor financeiro para visto prévio;

b) Procura do contratante (convite para apresentação de propostas, escolha da proposta mais vantajosa);

c) Apresentação de um processo à CCCC (antes da decisão do gestor orçamental);

d) Decisão do gestor orçamental e apresentação de uma proposta de autorização de despesas ao auditor financeiro com a indicação dos custos a cargo do orçamento e envio dos documentos justificativos, incluindo do projecto de contrato;

e) Visto/recusa de visto da parte do auditor financeiro (sobre a legalidade, o respeito da boa gestão financeira e a disponibilidade das dotações), no formulário da proposta de autorização de despesas;

f) Registo contabilístico da proposta de autorização de despesas;

g) Compromisso jurídico (assinatura do contrato);

h) Emissão de uma ordem de pagamento;

i) Visto/recusa de visto da parte do auditor financeiro na ordem de pagamento;

j) Pagamento pelo tesoureiro.

4.8. Se o auditor financeiro, após ter assinado o contrato (ponto g), formular observações relativamente ao mesmo, como no caso de Bruxelas (ver recusa de visto 6/93) (doc. PE 206.007), a autoridade superior pode limitar-se a invocar o facto de ser obrigada a pagar e ignorar a recusa de visto. Uma recusa de visto antes da assinatura do contrato (ponto e) tem pelo contrário um verdadeiro impacto, obrigando o gestor orçamental a explicar as razões pelas quais considera dever assinar um contrato cujo teor não responderá manifestamente aos critérios de boa gestão financeira.

Formulação explícita da aposição do visto

4.9. O procedimento relativo à concessão de visto definido pelo Regulamento Financeiro responde à exigência de tornar clara e inequívoca a decisão do auditor financeiro de conceder ou recusar o seu visto com base numa proposta de autorização apresentada pelo gestor orçamental em boa e devida forma a fim de lhe permitir verificar a conformidade dos contratos com os critérios de legalidade e de boa gestão financeira.

4.10. O visto não pode ser condicional. O auditor financeiro deve manifestar expressamente o seu acordo ou a sua recusa. As disposições em questão opõem-se à interpretação das intenções do auditor financeiro, seja ela qual for.

4.11. Assim, está excluída a hipótese de se poder falar, como fez o Serviço Jurídico do Parlamento Europeu no caso de Estrasburgo, de visto ou de recusa de visto «de facto» no contexto do Regulamento Financeiro.

Limites à possibilidade de ignorar a recusa de visto

4.12. As regras em matéria de visto prevêem igualmente a possibilidade de ignorar as recusas de visto. O Tribunal considera que esta possibilidade tem alguns limites, não se tratando de um poder absoluto que permita à instituição invalidar qualquer recusa de visto, independentemente do facto de esta ser motivada por situações de irregularidade ou outras (ex.: respeito da boa gestão financeira).

4.13. Embora o facto de ignorar uma recusa de visto venha confirmar determinadas violações do Regulamento Financeiro, o Tribunal considera que a decisão de ignorar a recusa de visto não pode «legalizar» uma situação de irregularidade ao nível interno da instituição, que permanece como tal e à qual as instâncias em causa devem dar uma solução. De outra forma, um poder ilimitado (excluindo o caso da disponibilidade de dotações) de ignorar uma recusa de visto determinaria a derrogação de qualquer disposição do Regulamento Financeiro cujo respeito pudesse ser igualmente considerado, em última análise, supérfluo.

4.14. No que se refere à impossibilidade de ignorar as recusas de visto em casos de não disponibilidade de dotações, prevista no último parágrafo do artigo 39º (ver igualmente os artigos 47º e 48º) trata-se nesse caso de um limite absoluto, não podendo executar-se qualquer despesa na ausência de dotações na rubrica orçamental em causa. Contudo, no caso de contratos imobiliários com compromissos de pagamento previstos a cargo de orçamentos futuros como no caso de Estrasburgo e tendo em conta o facto de o orçamento de funcionamento prever dotações não diferenciadas utilizáveis numa base anual, a disponibilidade das dotações deve ser apreciada em relação aos pagamentos previsíveis (1998) sem que a totalidade da importância seja aberta na rubrica orçamental em causa no momento da celebração do contrato (nº 3 do artigo 1º do Regulamento Financeiro). Esta situação impediria de outro modo a assinatura de qualquer contrato do mesmo tipo devido à não disponibilidade das dotações em exercícios futuros em relação àquele em que estas são abertas no orçamento.

Impossibilidade de ignorar «de facto» a recusa de visto

4.15. O procedimento previsto nos artigos 36º a 39º caracteriza-se por um princípio pelo qual a validade dos actos está estritamente subordinada à observância das formalidades previstas. Em especial, é o que se passa relativamente à necessidade de apresentar uma justificação da decisão de ignorar a recusa de visto que deve ser enviada ao gestor orçamental, ao auditor financeiro e ao tesoureiro com o objectivo de evitar qualquer situação de dúvida quanto à correcta gestão das dotações. De qualquer forma, essa justificação não foi enviada ao Tribunal.

4.16. Assim, exprimir a hipótese, tal como fez o Serviço Jurídico do Parlamento, de a autoridade superior ignorar de facto uma recusa de visto no caso de Estrasburgo, não parece ser admissível no contexto do Regulamento Financeiro (ver pontos 4.9 a 4.11).

5. ASSINATURA DO CONTRATO DE ESTRASBURGO

Não observância da regulamentação financeira

Posição da Administração

5.1. Tendo em conta as disposições existentes, o gestor orçamental já deveria ter submetido ao auditor financeiro uma proposta de autorização de despesas a partir da adopção da decisão de princípio de arrendar e/ou obter por contrato de enfiteuse os edifícios de Estrasburgo (decisões da Mesa de 1990 e 1993).

5.2. Do mesmo modo, após a decisão da Mesa de 31 de Março de 1994, o gestor orçamental era obrigado a solicitar a concessão do visto do auditor financeiro relativamente à decisão de proceder à assinatura do contrato através da apresentação de uma proposta de autorização em boa e devida forma (artigos 6º e 7º das disposições internas de 1988).

5.3. A Administração não cumpriu estas obrigações. Em particular, a nota de 25 de Março de 1994 indicada pela Administração como uma proposta de autorização não pode ser considerada como tal. Esta nota (aliás enviada antes da decisão da Mesa) não apresenta os elementos exigidos expressamente pelo Regulamento Financeiro e pelas disposições internas de 1986 (artigo 16º) de modo a poder constituir um documento contabilístico válido.

5.4. Sobre esta matéria, proferiu-se igualmente o facto de que, na ausência de pagamentos imediatos (relativos ao exercício em curso) que justificam a apresentação de uma proposta de autorização de despesas, não havia que solicitar o visto do auditor financeiro, dada a característica da anualidade própria dos orçamentos de funcionamento administrativo das instituições.

5.5. O Tribunal considera que é necessário distinguir nesta matéria «despesas» e «pagamento». A decisão de despesa pode não incluir pagamentos durante o exercício (como no caso de Estrasburgo) mas, enquanto tal, constituir uma medida que possa dar origem a uma despesa a cargo do(s) orçamento(s) futuro(s) (artigo 36º do R.F.), por vezes por montantes muito elevados (870 Mio ECU no total, para Estrasburgo, incluindo os juros) e em relação à qual é essencial proceder a um controlo prévio de legitimidade e de respeito da boa gestão financeira.

5.6. De uma forma geral, no que se refere à observância do artigo 36º do Regulamento Financeiro (apresentação de propostas de autorização prévias), o Tribunal insiste em recordar que há vários anos (RA 1987) assinalou casos frequentes de não cumprimento desta disposição por parte dos serviços do Parlamento. Apesar das garantias dadas em resposta às observações que figuram no RA 1992 (JO C 309 de 16 de Novembro, pontos 15.2 a 15.9), a aplicação destas disposições continua a não ser satisfatória, embora se trate de normas substanciais cuja observância exclusiva habilita os gestores orçamentais à execução das despesas.

Acção do auditor financeiro

5.7. Em matéria imobiliária (Bruxelas e Estrasburgo), o auditor financeiro, durante o período anterior à assinatura do contrato, foi consultado com base numa decisão da Mesa de 1988 (ver ponto 3.12), para dar um parecer sobre os diferentes projectos de contrato.

5.8. O auditor não teve contudo a possibilidade de conceder o seu visto ou de o recusar, como as observações expressas relativamente a projectos de contratos poderiam justificar. Convém recordar (ver ponto 5.1) que o gestor orçamental não apresentou, como deveria ter feito, uma proposta de autorização prévia em boa e devida forma.

5.9. Uma eventual recusa de visto teria obrigado a autoridade superior, se esta o tivesse desejado, a proceder à não validação dessa recusa, devendo justificá-la em relação às observações formuladas especialmente no que se refere ao respeito dos critérios de boa gestão financeira.

5.10. A posição ambígua em que o auditor financeiro foi obrigado a trabalhar em matéria imobiliária e em especial no caso de Estrasburgo (como no de Bruxelas) não lhe permitiu exercer plenamente a sua função contrariamente aos princípios estabelecidos em matéria de execução do orçamento baseados num equilíbrio dos poderes respectivos, entre Administração e controlo interno, relativamente a despesas e respectivo controlo.

Efeitos da situação de irregularidade no contrato

Ilegalidade no plano interno da instituição

5.11. Na opinião do Tribunal, a questão relativa à regularização das situações em que a instituição «validamente» contraiu uma dívida em relação a terceiros sem concessão de visto prévio deve ser tratada com maior flexibilidade.

5.12. Convém especificar que, se por um lado o compromisso jurídico perante terceiros é válido (tendo o terceiro contraído o compromisso de boa fé), é necessário igualmente sublinhar que este acto, se não for precedido de uma autorização contabilística, é totalmente ilegal no plano interno. Trata-se de uma situação totalmente contrária às disposições do Regulamento Financeiro e à qual frequentemente se associa a ausência de uma correcta previsão financeira, o que teria de outra forma impedido, nos termos do Regulamento Financeiro, o compromisso perante terceiros.

5.13. É no momento da decisão de aprovar uma despesa, antes da assinatura de um contrato, que o controlo interno deve intervir. De outro modo, torna-se praticamente inútil recusar um visto no momento dos pagamentos por motivos que se ligam ao teor do contrato, estando já a instituição juridicamente comprometida perante terceiros.

Consequências financeiras

5.14. No caso do compromisso jurídico perante terceiros contraído na ausência de autorização prévia e/ou de dotações disponíveis, é evidente que a instituição deve, apesar de tudo, proceder ao pagamento das dívidas contraídas.

5.15. Isso implica que a instituição deve procurar no interior do seu orçamento as dotações necessárias para o exercício em curso e para os seguintes se a dívida se repartir por um determinado número de anos. Este aspecto associa-se à ausência de qualquer previsão financeira apropriada.

5.16. O facto de ser possível proceder a estes pagamentos não pode contudo justificar a celebração de qualquer contrato que não esteja em conformidade com o Regulamento Financeiro. Nestes casos, o gestor orçamental é responsável disciplinar e, eventualmente, pecuniariamente por qualquer infracção ao Regulamento Financeiro (artigo 73º do Regulamento Financeiro).

6. RESPONSABILIDADE DO GESTOR ORÇAMENTAL E DO AUDITOR FINANCEIRO

6.1. No caso de Estrasburgo não foi apresentada uma proposta de autorização de despesas anteriormente à assinatura do contrato de enfiteuse (a nota dirigida ao auditor financeiro em 25 de Março de 1994 não foi suficiente). Esta omissão implica só por si a responsabilidade disciplinar e, eventualmente, pecuniária do gestor orçamental (artigo 73º do Regulamento Financeiro). É necessário, contudo, considerar se o gestor orçamental, como funcionário, agiu por ordem dos seus superiores hierárquicos. Para que a responsabilidade não lhe seja imputada em caso de um acto nítido de irregularidade, deverá ter sido notificado por escrito (nº 3 do artigo 21º do Estatuto).

6.2. Pelo facto de existir uma confusão em matéria imobiliária no interior do Parlamento quanto aos limites respectivos de intervenção entre «decisores» (Presidente, Mesa, Colégio de Questores) e «gestores orçamentais» das despesas, função atribuída a funcionários, a apreciação das responsabilidades eventuais destes últimos não é contudo fácil.

6.3. Nesta matéria, deve mesmo excluir-se como justificação possível o facto de a urgência ou qualquer limitação de carácter «político» poder conduzir à não apresentação de uma proposta de autorização de despesas ao auditor financeiro. Convém lembrar a este propósito que o visto é absolutamente obrigatório e que pode ser concedido mesmo em caso de urgência por qualquer meio que demonstre inequivocamente que a proposta de autorização foi visada.

6.4. A responsabilidade dos gestores orçamentais bem como a dos auditores financeiros e dos tesoureiros está bem definida a nível do Tratado, do Regulamento Financeiro (artigos 73º e seguintes) e das disposições internas.

6.5. O Título V (Responsabilidade dos gestores orçamentais, dos auditores financeiros, dos tesoureiros e dos gestores de fundos para adiantamentos) do Regulamento Financeiro prevê que a sua responsabilidade seja posta em causa, ficando a mesma comprometida do ponto de vista disciplinar e, eventualmente, pecuniário, pelo simples facto do não cumprimento das disposições do Regulamento Financeiro (artigos 73º e seguintes).

6.6. A prática comunitária não reflecte uma aplicação frequente das disposições em causa. Estas constituem contudo um complemento indispensável às disposições em matéria de autorização, liquidação, ordem de pagamento e pagamento das despesas. A sua correcta aplicação é essencial para garantir a execução das disposições do Regulamento Financeiro.

7. CONCLUSÃO

7.1. No caso de Estrasburgo, as condições previstas pelo Regulamento Financeiro e pelas disposições internas para que a assinatura do contrato esteja em conformidade com o Regulamento Financeiro e responda aos critérios de boa gestão financeira não foram respeitadas.

7.2. As disposições estabelecidas nomeadamente pelos artigos 36º (autorização prévia) e 38º (visto do auditor financeiro) do Regulamento Financeiro não foram aplicadas pela Administração. Convém igualmente sublinhar que a Administração não respeitou as suas próprias disposições internas em matéria de despesas imobiliárias, de Fevereiro de 1988, que lhe impõem solicitar primeiramente o visto do auditor financeiro e em seguida obter o respectivo visto antes da assinatura do contrato.

7.3. Esta omissão deve ser considerada no âmbito mais geral da aplicação do Regulamento Financeiro pela Administração do Parlamento. Uma separação nítida das funções entre os diferentes órgãos do Parlamento competentes em matéria administrativa (ao nível da decisão e da execução orçamental) poderá contribuir para esclarecer esta situação.

7.4. Pelo simples facto de ter assinado o contrato, o Parlamento deve proceder ao pagamento das anuidades futuras, relativamente à construção do Hemiciclo de Estrasburgo. No plano interno, o Parlamento deve resolver as situações de irregularidade verificadas, como no caso da assinatura do contrato em questão.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas das Comunidades Europeias, no Luxemburgo, na sua reunião de 13 e 14 de Dezembro de 1995.

Pelo Tribunal de Contas

André J. MIDDELHOEK

Presidente

RESPOSTAS DO PARLAMENTO EUROPEU

Resposta da Mesa

Tendo tomado conhecimento do relatório do Tribunal de Contas, a Mesa gostaria de, em primeiro lugar, agradecer ao Tribunal a sua resposta rápida ao pedido do Parlamento de apresentação de um relatório sobre a assinatura do contrato relativo à construção do hemiciclo (IPE IV) do Parlamento Europeu, em Estrasburgo.

Com efeito, em 16 de Junho de 1995, os serviços do Tribunal de Contas enviaram à Administração observações preliminares e, na sequência de várias reuniões de representantes das duas instituições, o relatório definitivo foi transmitido ao Parlamento em 6 de Novembro.

A Mesa gostaria de colocar no seu contexto respectivo as numerosas diligências que levaram à assinatura do contrato.

É necessário recordar, com efeito, que a decisão tomada pelo órgão administrativo supremo do Parlamento constituía a conclusão de um longo processo de consulta de todos os órgãos e instâncias interessadas, em conformidade com as normas em vigor, mas que se tratava, em última análise, de uma decisão política tomada por um órgão político.

Conviria citar, a este propósito, a declaração feita em 31 de Março de 1994 pelo Presidente na época perante a Mesa:

«Escuta uma intervenção do Presidente que recorda

- que se comprometeu perante as autoridades francesas a velar por que a Mesa tome uma decisão o mais rapidamente possível,

. . .,

- que a Mesa já tomou uma decisão política ao confiar-lhe um mandato de negociação e que o resultado obtido lhe parece satisfatório,

- que considera, à luz da proposta maioritária do grupo PIM, que as negociações podem ser consideradas concluídas e que a Mesa pode, pois, tomar uma decisão, que é política,

- que a Mesa, ao tomar uma decisão em pleno conhecimento de causa de todos os pareceres dos serviços competentes, incluindo o do auditor financeiro, exerce os seus poderes de autoridade política, estando consequentemente em condições de rejeitar as reservas que foram expressas.» (1).

Poderíamos acrescentar que a Mesa, que em breve se debruçará sobre a política imobiliária do Parlamento, não deixará certamente de examinar mais uma vez os processos de decisão.

As observações do Tribunal referem-se, de facto, a dois pontos:

- Estava a Mesa autorizada a tomar, em Março de 1994, uma decisão definitiva sobre a assinatura do projecto de contrato relativo ao edifício IPE IV, em Estrasburgo?

- Era o recurso ao formulário normalizado necessário para introduzir de forma válida uma autorização de despesas?

No que diz respeito ao primeiro ponto, não há dúvida de que a Mesa, após ter recolhido o parecer de todas as instâncias interessadas, incluindo o do auditor financeiro, e tendo estimado que a negociação havia desembocado num resultado satisfatório, estava em seu pleno direito para proceder a uma votação sobre o projecto de contrato. Com efeito, o órgão administrativo supremo do Parlamento tinha em sua posse todos os elementos que lhe permitiam pronunciar-se com conhecimento de causa.

No que se refere ao segundo ponto - a não utilização de um formulário normalizado para a autorização de despesas - as observações do Tribunal podem causar surpresa. De facto, o Regulamento Financeiro define claramente as condições a preencher: o artigo 37º deste Regulamento estipula que a proposta de autorização de despesas deve mencionar o objecto, o montante estimado, com indicação, sempre que possível, das divisas, a imputação orçamental da despesa e a designação do credor. O projecto de contrato e a documentação em anexo ao mesmo fornecem estes dados, e ainda muitos outros, com excepção da imputação orçamental, mas esta era de 0 ecus em 1994 e, por isso, não constituía qualquer esclarecimento.

Se necessário, poderíamos ainda acrescentar que aquele formulário também não foi utilizado em ocasiões precedentes semelhantes e que, nem o Tribunal, nem o auditor financeiro criticaram, então, esse facto.

A Mesa entende, portanto, poder concluir, também com base no relatório pormenorizado que o Tribunal fez o favor de lhe enviar, que a Instituição agiu em conformidade com as exigências do Regulamento Financeiro. Todavia, o Parlamento Europeu, na sua decisão que dá quitação quanto à execução do orçamento do exercício de 1993, de 12 de Outubro último, encarregou a sua Comissão do Controlo Orçamental de preparar um projecto de revisão das disposições internas e das disposições respectivas do Regimento por forma a assegurar a coerência entre as disposições que regulam o processo de quitação e as que dizem respeito às decisões de ignorar a recusa de visto do auditor financeiro. Encarregou também o seu Secretário-Geral de lhe apresentar propostas de procedimento quanto ao tratamento orçamental de aquisições que tenham um impacto plurianual. O presente relatório do Tribunal de Contas será um elemento bastante útil nesta perspectiva.

Por último, fornecem-se respostas pormenorizadas no texto que segue.

Resposta da Administração

Ponto 2.1.

A assinatura do contrato «IPE IV Estrasburgo» foi precedida de uma ampla consulta, quer a nível político, quer a nível administrativo. Intervieram, nomeadamente, a Mesa, o Grupo PIM, o Presidente, o Secretário-Geral, a DG VI, o Controlador Financeiro, o Serviço Jurídico e a Contabilidade. Finalmente, na reunião da Mesa do Parlamento Europeu de 31 de Março de 1994, quatro membros do grupo de trabalho «Política Imobiliária» manifestaram-se a favor da assinatura do referido contrato e dois membros contra, enquanto os membros da Mesa aprovaram, por oito votos a favor e dois contra, a assinatura do contrato «IPE IV Estrasburgo».

Ponto 2.4.

Seria mais correcto dizer simplesmente que a CCCC emitiu um parecer favorável no seu parecer 58/94, documento que o Tribunal não menciona.

Ponto 2.7.

O Parlamento recorreu efectivamente a três consultores externos, os quais foram unânimes em considerar que o contrato salvaguarda os interesses do Parlamento.

Ponto 2.13.

É conveniente recordar as diligências efectuadas pelo gestor orçamental para consultar o auditor financeiro ao longo do desenrolar deste processo:

- em 13 de Janeiro de 1994, o auditor financeiro foi consultado sobre a versão do projecto de contrato de 7 de Janeiro de 1994;

- em 31 de Janeiro de 1994, o auditor financeiro emitiu as Observações 94/06, um documento de 15 páginas sobre a versão de 7 de Janeiro de 1994;

- em 3 de Fevereiro de 1994, o gestor orçamental respondeu a estas Observações, num documento de 31 páginas;

- em 9 de Fevereiro de 1994, o auditor financeiro formulou as Observações suplementares 94/07, num documento de 9 páginas;

- em 25 de Fevereiro de 1994, o auditor financeiro, numa nota destinada ao Secretário-Geral, exigiu ser novamente consultado sobre qualquer nova versão do projecto de contrato;

- em 4 de Março de 1994, o gestor orçamental consultou o auditor financeiro sobre a versão do projecto de contrato de 28 de Fevereiro de 1994;

- em 7 de Março de 1994, o auditor financeiro transmitiu ao gestor orçamental as Observações 94/16, compostas por 23 páginas;

- em 9 de Março de 1994, o gestor orçamental respondeu-lhe num documento de 10 páginas;

- em 24 de Março de 1994, o Secretário-Geral solicitou ao auditor financeiro que emitisse um parecer definitivo;

- em 25 de Março de 1994, o gestor orçamental solicitou ao auditor financeiro que apusesse o seu visto ao projecto de contrato na sua versão de 24 de Março de 1994;

- em 28 de Março de 1994, o auditor financeiro formulou as Observações 94/21, num documento de 17 páginas;

- em 30 de Março de 1994, o gestor orçamental, numa nota ao Secretário-geral, respondeu às Observações.

Além disso, o auditor financeiro assistiu às reuniões do Grupo «PIM» enquanto este deliberava sobre o dossier «IPE IV Estrasburgo» (a primeira versão do projecto de contrato foi comunicada pelo gestor orçamental aos membros do Grupo «PIM» em 3 de Novembro de 1993). O auditor financeiro foi, pois, mantido e manteve-se ele próprio ao corrente deste complexo dossier.

Ponto 2.14.

Após ter tomado conhecimento das posições de todas as partes interessadas e desejando chegar a uma conclusão, a autoridade política esperava que o auditor financeiro se pronunciasse, por sua vez, definitivamente, quer a favor do projecto de contrato, quer contra o mesmo; antes da reunião da Mesa de 31 de Março de 1994, o auditor financeiro não tomou uma posição definitiva, apesar de um pedido formal nesse sentido do gestor orçamental (2).

Ponto 2.15.

O Tribunal recorda a posição negativa manifestada pelo auditor financeiro na sua nota de 28 de Março de 1994. Não menciona que o Presidente do Parlamento, numa nota dirigida à Mesa no mesmo dia, respondeu às objecções do auditor financeiro. Finalmente, o auditor financeiro exprimiu-se perante a Mesa, em 31 de Março de 1994, e foi só após ter tido conhecimento do parecer do auditor financeiro que a Mesa se pronunciou a favor da assinatura do contrato.

Ponto 2.16.

a) Os números citados pelo Tribunal não estão correctos. O montante aprovado pela Mesa na sua reunião de 31 de Março de 94 eleva-se a 96 milhões de francos franceses (terreno + estruturas de urbanização).

b) Por carta de 29 de Março de 1994, o Sr. SARKOZY, na altura ministro do Orçamento, afirmava: «serão tomadas as disposições necessárias para que os reembolsos se efectuem em prazos muito curtos, . . . de três semanas a um mês». Esta carta foi anexada ao expediente da Mesa de 31 de Março de 1994. Na prática, o reembolso processa-se dentro de um período de 15 dias. O IVA reembolsado em francos franceses à SERS é imediatamente convertido em ecus para ser creditado na conta «Empréstimo IPE IV» da SERS junto dos seus bancos. O único custo suplementar em que o Parlamento poderia incorrer são os juros intercalares, por um período de 15 dias. Isto parece inevitável em virtude da legislação francesa na matéria.

c) O empréstimo contraído pela SERS é expresso em ecus; a única diferença de câmbio - positiva ou negativa - que se poderá verificar situa-se entre o momento em que é efectuada uma mobilização de fundos junto dos seus bancos e o momento da reconversão em ecus do montante das facturas; esta reconversão é feita mensalmente. Contrariamente ao que diz o Tribunal de Contas, a conversão não incide evidentemente sobre o montante acumulado das despesas efectuadas.

d) É inexacto afirmar que o prazo de construção é de 45 meses: o artigo 3.2. do contrato «IPE IV Estrasburgo» prevê um prazo de construção de 39 meses, prazo este que poderia mesmo ser reduzido para 36 meses. O prazo foi aceite pelo Parlamento.

e) Os interesses do Parlamento estão amplamente salvaguardados pelo artigo 4º do contrato que prevê, nomeadamente, que «o imóvel será considerado terminado, seja na data da recepção . . . seja na data da última das recepções se forem sucessivas ou parciais, excepto no caso de oposição do Parlamento Europeu devidamente fundamentada pelo não respeito do dossier-programa em todos os seus elementos».

f) Nos termos do artigo 22º do contrato, a SERS «é responsável pela realização dos trabalhos do edifício dentro das limitações financeiras do custo estimativo e das modificações aceites pelas partes». O artigo 6.3. do contrato é bastante claro sobre a questão dos juros intercalares, não prevendo o contrato qualquer margem de lucro para a SERS, uma sociedade que se inscreve no âmbito do direito público. Na ficha financeira são tratadas «despesas de sociedade» que correspondem à remuneração do trabalho efectuado pela SERS e não a qualquer margem de lucro da mesma.

Ponto 2.18.

A esta evocação dos factos pode-se acrescentar que o auditor financeiro recebeu do gestor orçamental, em 25 de Março de 1994, um pedido explícito de visto e que o auditor financeiro se exprimiu perante a Mesa em 31 de Março de 1994, o que permitiu a este órgão «tomar uma decisão com pleno conhecimento de causa» (acta da Mesa de 31 de Março de 1994).

Ponto 2.20.

Com base em mandatos conferidos pela Mesa em Setembro de 1990 e em Julho de 1991, foi negociado um projecto de contrato, em permanente concertação com as autoridades políticas e administrativas, e nomeadamente com o auditor financeiro, o que conduziu à transmissão pelo gestor orçamental do contrato para visto do auditor financeiro.

Ponto 2.21.

O Tribunal de Contas induz o leitor em erro quando afirma que: «. . . não foi submetida ao auditor financeiro qualquer proposta de autorização em boa e devida forma, após a deliberação da Mesa».

O artigo 37º do Regulamento Financeiro não estipula que a autorização de despesas seja necessariamente apresentada sob a forma de um formulário normalizado; exige que a autorização de despesas mencione «o objecto, o montante estimado, com indicação, sempre que possível, das divisas, a imputação orçamental da despesa e a designação do credor».

Todos estes elementos exigidos pelo Regulamento Financeiro constavam da documentação enviada ao auditor financeiro para visto, em 25 de Março de 1994 (com excepção da imputação orçamental que era de 0 ecus em 1994). Aliás, o auditor financeiro não contestou nunca a existência da consulta do gestor orçamental, nem a forma como a mesma foi apresentada pelo mesmo.

No passado, nem o Tribunal, nem o auditor financeiro criticaram a não utilização de um formulário de autorização de despesas; e não sem motivo, já que as disposições do artigo 51º e seguintes das normas de execução do Regulamento Financeiro não prescrevem qualquer formulário «ad substantiam».

A conclusão do Tribunal de Contas de que o contrato «IPE IV Estrasburgo» «foi celebrado numa situação de ilegalidade em matéria de direito orçamental comunitário» é indefensável, já que a mesma não é corroborada pelos factos, nem consolidada em disposições do Regulamento Financeiro e das suas normas de execução.

Ponto 3.1.

No seguimento das respostas anteriormente apresentadas, não é possível descortinar as disposições do Regulamento Financeiro que não foram respeitadas pelo gestor orçamental.

Ponto 4.10.

O Tribunal afirma que o auditor financeiro deve manifestar expressamente o seu acordo ou a sua recusa. No caso em espécie, o auditor financeiro não manifestou, nem o seu acordo, nem a sua recusa. Perante esta atitude, como se deveria ter comportado a autoridade política? Na reunião contraditória com o Tribunal de Contas, realizada em 3 de Agosto de 1995, os agentes do Tribunal avançaram a tese de que a noção de «prazo razoável» deveria ser utilizada neste caso. Após a expiração deste prazo, o auditor financeiro deveria manifestar-se a fim de que a autoridade política pudesse tomar a sua decisão.

Com efeito, o processo utilizado pela Mesa foi o que está consignado na acta da reunião de 31 de Março de 1994: «A Mesa, ao tomar uma decisão em pleno conhecimento de causa de todos os pareceres dos serviços competentes, incluindo o do auditor financeiro, exerce os seus poderes de autoridade política, estando consequentemente em condições de rejeitar as reservas que lhe foram expressas».

Ponto 4.11.

A análise da noção de «recusa de visto de facto» remonta a uma nota do Serviço Jurídico de 2 de Março de 1995 em resposta à questão da Comissão do Controlo Orçamental de saber se o Parlamento poderia obter a anulação do referido contrato perante os tribunais competentes, pondo em causa a legalidade externa do referido contrato (e, sobretudo, a competência do Presidente do Parlamento Europeu para assinar um contrato deste tipo).

Pontos 4.12-4.14.

A finalidade do processo de ignorar a recusa de visto é assegurar um pagamento ou execução de um contrato, sempre que a autoridade hierarquicamente superior considerar, por motivos que, nos termos do Regulamento Financeiro, lhe são próprios, que os interesses superiores da Instituição estão em jogo. O acto de ignorar a recusa de visto e, portanto, a vontade de adopção do texto manifestada pela autoridade competente, tem primazia sobre a recusa de visto, sem prejuízo das eventuais responsabilidades.

Com efeito, o Regulamento Financeiro não faz acompanhar o poder de ignorar a recusa de visto de qualquer condição, salvo a disponibilidade das dotações. A crítica do Tribunal de Contas é, na prática, uma crítica ao Regulamento Financeiro.

Ponto 5.1.

Ver respostas aos pontos anteriores.

Ponto 5.2

A Mesa havia examinado já o dossier IPE IV na sua reunião de 3 de Novembro de 93. Seguidamente, o Auditor Financeiro foi consultado pelo gestor orçamental em 25 de Março de 1994. Não era necessário consultar o Auditor Financeiro uma segunda vez, após a reunião da Mesa de 31 de Março de 1994.

Ponto 5.5.

O Tribunal avança números - 870 milhões de ecus para o projecto de Estrasburgo - que têm um carácter indicativo, aleatório mesmo, e que se baseiam numa taxa de juro de 7,3 % e num período de financiamento de 20 anos. Recorde-se que o custo do investimento provisório ascende a 421,4 milhões de ecus.

Ponto 5.8.

Esta afirmação é inexacta (ver respostas supra).

Ponto 5.10.

Esta afirmação é igualmente inexacta (ver respostas supra). O Parlamento desejaria conhecer as considerações que levam o Tribunal a escrever que o auditor financeiro foi obrigado a trabalhar numa «posição ambígua».

Ponto 5.12.

Pelo anteriormente aduzido, o contrato «IPE IV Estrasburgo» não é de modo algum ilegal no plano interno.

Pontos 5.16. e 6.1.

É certo que o gestor orçamental não utilizou o habitual formulário de autorização de despesas, formulário este que, contudo, tendo em conta as normas de execução, não é obrigatório.

Pontos 7.1. a 7.4.

No essencial, as conclusões do Tribunal devem ser rejeitadas.

Com efeito, é inegável que o auditor financeiro foi devidamente consultado para obtenção de visto para o projecto de contrato «IPE IV Estrasburgo», por nota do gestor orçamental de 25 de Março de 1994, no termo de um extremamente longo processo de consulta.

Na reunião contraditória com os serviços do Tribunal de Contas, certos agentes do Tribunal avançaram com a tese de que a noção de «prazo razoável» deveria ser utilizada nestes casos. Expirado este prazo, o auditor financeiro deveria manifestar-se a fim de que a autoridade política pudesse tomar a sua decisão.

A nível interno, não existem quaisquer «situações de irregularidade» que importaria remediar.

Aliás, o Tribunal de Contas revela desconhecimento quanto às competências da Mesa que, nos termos do nº 2 do artigo 22º do Regimento do Parlamento, decide sobre as questões financeiras, de organização e administrativas que digam respeito à organização interna do Parlamento. Na sua decisão de 10 de Fevereiro de 1988, a Mesa reafirmou «a sua competência final para qualquer decisão administrativa ou financeira».

Concluindo, afigura-se-nos que as observações críticas do Tribunal de Contas incidem sobre a não utilização pelo gestor orçamental do formulário-tipo de autorização de despesas. Esta crítica não tem fundamento, já que o auditor financeiro foi consultado sobre o projecto de contrato, o que equivale a uma autorização. Foi a justo título que o auditor financeiro não exigiu a utilização do formulário-tipo nem solicitou ao gestor orçamental que precisasse os termos da consulta.

Resposta do Auditor financeiro nos termos do nº 10 da resolução do Parlamento Europeu de 27 de Outubro de 1993 (JO C 315, p. 89), ao projecto de relatório especial do Tribunal de Contas relativo à assinatura sem visto prévio do contrato IPE IV

O auditor financeiro do Parlamento Europeu corrobora totalmente as conclusões apresentadas nos pontos 7.1. a 7.4. do projecto de relatório especial do Tribunal de Contas que lhe foi transmitido em 8 de Setembro de 1995. Os problemas surgidos na conclusão do contrato para a construção do IPE IV decorrem da inobservância pela Administração do Parlamento do artigo 36º do Regulamento Financeiro (JO C 80, de 25. 3. 1991, na sua versão alterada), do artigo 51º das Normas de Execução (JO L 315, de 16. 12. 1993) e do artigo 21º das Disposições Internas do Parlamento para a execução do seu orçamento. Estas disposições obrigam os gestores orçamentais a obter o visto do auditor financeiro para uma proposta de autorização de despesas antes de assumirem compromissos com terceiros.

O artigo 51º das Normas de Execução estipula que as propostas de autorização devem «em princípio, ser estabelecidas segundo um formulário a adoptar de comum acordo pelo ordenador, pelo tesoureiro e pelo auditor financeiro». Estas disposições são reiteradas nos artigos 16º e 20º das Disposições Internas do Parlamento. Há muitos anos que está a ser utilizado no Parlamento Europeu um formulário-tipo para as propostas de autorização, acordado entre as instâncias em questão.

Como exposto nos pontos 5.1. a 5.6. do projecto de relatório do Tribunal, não foi apresentada para o projecto de contrato IPE IV qualquer proposta de autorização válida, elaborada no formulário previsto pela lei. O tesoureiro da Instituição confirmou por escrito que a apresentação de um projecto de contrato não pode ser considerado «um substituto aceitável de uma proposta de autorização». Conclui que «seria, além disso, totalmente impossível ao tesoureiro aceitar quaisquer instruções que não sejam submetidas nos formulários-tipo oficiais que, aquando da sua elaboração, foram aprovados pelo secretário-geral, pelo director das Finanças, pelo auditor financeiro e pelo tesoureiro».

Tal como foi assinalado pelo Tribunal de Contas no seu relatório anual relativo ao exercício de 1992 (JO C 309, p. 362): «É apenas após a emissão do visto que o gestor orçamental tem provas para responsabilizar juridicamente a Instituição junto de terceiros, o que é feito, bem entendido, respeitando os princípios da economia e da relação custo/eficácia previstos no artigo 2º do Regulamento». Não foi submetida ao auditor financeiro qualquer proposta válida de autorização, nem o projecto de contrato está conforme com os princípios de economia e de boa gestão financeira.

As normas que regem a celebração de contratos de construção e arrendamento, redigidos pela Mesa do Parlamento, fazem uma distinção clara entre, por um lado, os pareceres emitidos pelo auditor financeiro, pelo Serviço Jurídico, pela Comissão Consultiva para Compras e Contratos e por peritos externos e, por outro lado, a necessidade, após a aprovação pela Mesa de um projecto de contrato, de uma proposta de autorização a ser transmitida ao auditor financeiro para obtenção de visto. No caso do IPE IV, a Administração do Parlamento não respeitou as regras que estão claramente definidas, limitando-se a obter pareceres antes de assinar o contrato.

Os pareceres que foram emitidos pelas instâncias em questão, relativamente a sucessivos projectos de contrato, mostram que a versão negociada e submetida, pela primeira vez, em Janeiro de 1994 continha profundas lacunas no ponto de vista do Parlamento. Essa versão continha 30 artigos; recebeu cerca de 150 propostas de melhoramento, alteração e correcção. Tais propostas dimanaram do auditor financeiro, dos consultores externos, do Serviço Jurídico, do tesoureiro e da Comissão Consultiva para Compras e Contratos.

O auditor financeiro apresentou quatro longos textos, ao todo, sobre sucessivas versões do projecto de contrato, assinalando as suas principais lacunas e formulando recomendações específicas ao gestor orçamental para as negociações. Outras instâncias apresentaram posteriormente as suas sugestões.

Na manhã de 25 de Março de 1994, o auditor financeiro recebeu um pedido do secretário-geral, que é o principal gestor orçamental, onde solicitava a emissão de um parecer definitivo sobre a última versão do projecto de contrato.

Em 28 de Março de 1994, o auditor financeiro enviou ao secretário-geral (com uma cópia para o gestor orçamental subdelegado) um longo documento intitulado «Parecer sobre a última versão do projecto de arrendamento do IPE IV, Estrasburgo». Afirmava que «. . . os serviços do auditor financeiro são de opinião que persistem, no projecto de arrendamento submetido em 25 de Março de 1994, um certo número de questões substanciais que não foram resolvidas. O auditor financeiro é igualmente de parecer que, caso não se verifiquem progressos substanciais na resolução destas questões, o projecto de arrendamento não deverá ser assinado na sua forma actual».

Assim, a posição do auditor financeiro sobre essa versão era totalmente clara.

O parecer de 28 de Março de 1994 considerava o projecto de contrato ainda desvantajoso para o Parlamento em virtude de não terem sido resolvidos muitos problemas fundamentais. As soluções propostas, apoiadas em argumentos, eram apresentadas numa modalidade susceptível de ajudar o gestor orçamental nas futuras negociações. Eram muitas as questões envolvidas: diziam respeito ao preço do terreno, a aspectos de IVA, à conversão do custo de investimento em ecus, ao período de construção, a multas, à «aceitação» e «conclusão» do edifício, ao custo do investimento provisório e ao controlo dos custos. Os principais problemas apontados no parecer foram esclarecidos, numa intervenção oral, pelo auditor financeiro na reunião da Mesa de 31 de Março de 1994.

Após a Mesa se ter pronunciado em 31 de Março de 1994, o direito comunitário e as próprias normas da Mesa exigiam que o gestor orçamental elaborasse uma proposta de autorização para ser submetida ao visto do auditor financeiro. Nos termos legais, o contrato só podia ser assinado após o auditor financeiro ter aprovado a proposta ou, em caso de recusa, após o Presidente ter tomado uma decisão de ignorar a recusa. Porém, o gestor orçamental não submeteu uma proposta de autorização, impossibilitando, assim, que o processo fosse concluído em conformidade com o direito comunitário.

(1) Acta de reunião da Mesa de 31 de Março de 1994.

(2) Nota, de 25 de Março de 1994, do gestor orçamental ao auditor financeiro: «Muito agradeceria que Vossa Excelência se dignasse apor o visto a este texto, na perspectiva da sua assinatura».