PT Jornal Oficial da União Europeia C 73/6

PARECER DO CONSELHO

de 4 de Março de 2008

sobre o programa de estabilidade actualizado de Portugal para 2007-2011

(2008/C 73/02)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1) e, nomeadamente, o n.o 3 do seu artigo 5.o,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 4 de Março de 2008, o Conselho examinou o programa de estabilidade actualizado de Portugal relativo ao período de 2007-2011.

(2) Após uma fase de forte crescimento económico na segunda metade da década de noventa, a economia portuguesa conheceu uma situação de fraco crescimento do PIB a partir de 2000, acompanhada de um aumento do desemprego, o que acentuou a fragilidade orçamental. A acumulação de importantes défices externos e orçamentais, com políticas orçamentais pró-cíclicas que reforçaram os desequilíbrios do sector privado e alimentaram as incertezas, está na origem desta alteração significativa dos resultados económicos. No início da década, a procura interna privada desacelerou consideravelmente, reflectindo o ajustamento das despesas para níveis mais adaptados aos padrões de rendimento. Ao mesmo tempo, tornava-se necessário moderar as despesas públicas primárias, a fim de inverter a tendência insustentável registada anteriormente, num contexto em que a posição competitiva permanecia frágil devido ao desajustamento persistente entre o crescimento dos salários e o da produtividade. O crescimento económico recente foi impulsionado pelo sector externo, em conjugação com importantes reestruturações realizadas em determinados sectores para fazer face à concorrência externa crescente, mas a melhoria duradoura do desempenho económico é entravada por debilidades de natureza mais estrutural. Em particular, a produtividade global é baixa, principalmente devido a níveis de capital humano relativamente fracos, e a eficácia e eficiência do sector público requerem uma atenção especial. Nos últimos anos, foram realizados progressos significativos no sentido de corrigir esta situação, nomeadamente no que concerne à limitação dos desequilíbrios orçamentais. Globalmente, a prossecução da consolidação orçamental, a melhoria da qualidade das finanças públicas e a continuação das reformas estruturais com vista a melhorar o crescimento potencial do PIB permanecem os principais desafios a enfrentar para colocar a economia portuguesa novamente numa trajectória de recuperação sustentável e dinâmica.

(3) O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que a retoma da actividade económica prossiga e que o crescimento do PIB em termos reais aumente, de 1,8 % em 2007 para 2,2 % em 2008, 2,8 % em 2009 e 3 % em 2010 e 2011. Tendo em conta os dados actualmente disponíveis (2), a perspectiva económica para o período posterior a 2008 baseia-se em pressupostos de crescimento favoráveis. As taxas de crescimento da procura privada, nomeadamente, afiguram-se elevadas, em particular no caso do investimento. O programa prevê uma melhoria gradual do mercado de trabalho durante o período de programação, mas as perspectivas do emprego afiguram-se optimistas. As projecções relativas à inflação são provavelmente favoráveis, atendendo ao recente aumento dos preços dos produtos alimentares e dos combustíveis nos mercados mundiais. Prevê-se que a competitividade da economia melhore nos próximos anos, devendo os custos unitários do trabalho crescer mais lentamente do que na maior parte dos parceiros comerciais do país. O programa projecta uma diminuição acentuada do importante défice externo, de 8,8 % do PIB em 2006 para, segundo as estimativas, 7 % do PIB em 2007 e 4,7 % do PIB em 2011. Porém, com base nas informações disponíveis, a melhoria subjacente do défice da balança corrente e das receitas primárias anunciada na actualização poderá ser difícil de alcançar.

(4) Para 2007, o programa actualizado e as previsões estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 estimam que o défice das administrações públicas será de 3 % do PIB, contra um objectivo de 3,7 % do PIB fixado na anterior actualização do programa de estabilidade. Os dados mais recentes e as informações preliminares sobre a execução orçamental sugerem que o défice de 2007 poderá ser inferior a 3 % do PIB. Esta evolução está em conformidade e vai mas longe do que o convite à aplicação de medidas para corrigir o défice excessivo até 2008 (3). Uma vez que os resultados de 2006, mais favoráveis do que os previstos, foram utilizados para prosseguir um objectivo mais ambicioso em 2007, o Conselho regista que está igualmente em conformidade com as orientações da política orçamental adoptadas pelo Eurogrupo em Abril de 2007.

(5) A actualização do programa de estabilidade visa uma maior consolidação orçamental a médio prazo, nomeadamente com vista a atingir o objectivo de médio prazo (OMP), que consiste num défice estrutural (ou seja, corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e temporárias) de 0,5 % do PIB até 2010. O défice global das administrações públicas deverá diminuir gradualmente de 3 % do PIB em 2007 para 2,4 % do PIB em 2008, 1,5 % em 2009, 0,4 % em 2010 e, por último, 0,2 % do PIB em 2011. O saldo primário deverá seguir uma trajectória semelhante, passando de um ligeiro défice para um excedente de 2,5 % do PIB em 2011. O défice estrutural, calculado de acordo com a metodologia comum, deverá diminuir, em média, cerca de 0,5 pontos percentuais do PIB por ano até 2010 e estabilizar globalmente em torno de 0,5 % do PIB em 2011. A consolidação orçamental planeada deve ser obtida através de uma moderação contínua das despesas, graças a medidas correctivas destinadas a conter os custos do emprego público (no contexto mais amplo da reforma da administração pública) e, numa menor medida, a transferências sociais. Prevê-se que um aumento do rácio das receitas contribua também para a consolidação orçamental. Partindo de um défice em 2006 e 2007 inferior ao orçamentado, o programa confirma amplamente a trajectória de ajustamento estrutural descrita na actualização do programa de estabilidade de Dezembro de 2006, num cenário macroeconómico praticamente igual. A dívida das administrações públicas, estimada em 64,4 % do PIB em 2007, deverá diminuir a um ritmo mais acelerado, de perto de 8 pontos percentuais do PIB durante o período de programação, e descer, em 2010, para um nível inferior ao valor de referência de 60 % do PIB previsto no Tratado.

(6) Os resultados orçamentais poderão ser inferiores aos previstos na actualização do programa. Em particular, como indicado atrás, o cenário macroeconómico baseia-se em pressupostos de crescimento favoráveis no referente aos últimos anos de programação. Por outro lado, as reduções de despesas que poderão ser geradas a médio prazo pelas medidas recentemente aplicadas apresentam ainda um certo grau de incerteza. Alguns destes riscos poderão, contudo, ser parcialmente compensados se se confirmarem os resultados para 2007 mais favoráveis do que os previstos, criando um efeito de base benigno para 2008. Face aos riscos negativos associados aos objectivos orçamentais, a evolução do rácio da dívida poderá igualmente ser menos favorável do que a projectada no programa.

(7) Tendo em conta esta avaliação dos riscos, a orientação orçamental do programa afigura-se compatível com uma correcção duradoura do défice excessivo até 2008, como recomendado pelo Conselho. Após as reduções verificadas em 2006 e 2007, a actualização do programa visa uma redução do défice estrutural de 0,5 pontos percentuais do PIB em 2008. O Conselho regista que tal é coerente com as orientações de política orçamental adoptadas pelo Eurogrupo em Abril de 2007. Segundo o programa, seria atingida em 2009 uma margem de segurança suficiente para impedir que o défice exceda o limite de 3 % do PIB, no quadro de flutuações macroeconómicas normais. Porém, atendendo aos riscos que pesam sobre os objectivos orçamentais, essa margem poderá não ser alcançada antes de 2010. Além disso, a orientação orçamental do programa pode não ser suficiente para atingir o OMP até 2010, como previsto. Embora o ritmo previsto de consolidação em direcção ao OMP esteja em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, o ajustamento poderá requerer esforços suplementares, atendendo aos riscos evocados acima. Por último, tendo em conta os riscos que pesam sobre as projecções da dívida, o rácio da dívida pode estar a diminuir a um ritmo suficiente para atingir o valor de referência no final do período de programação.

(8) As reformas dos sistemas de pensões adoptadas por Portugal em 2006 e 2007 contribuem substancialmente para a contenção do aumento das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico e permitem reduzir os riscos que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas de um nível elevado para um nível médio, ficando o impacto orçamental do envelhecimento da população em Portugal próximo da média da UE. Contudo, o nível actual da dívida bruta situa-se acima do valor de referência previsto no Tratado. Ao mesmo tempo, embora tenha melhorado nitidamente em relação à situação inicial da actualização anterior, a situação orçamental em 2007 estimada no programa representa ainda um risco para a sustentabilidade das finanças públicas, mesmo antes de se tomar em consideração os efeitos a longo prazo do envelhecimento demográfico no orçamento. A prossecução da consolidação orçamental, prevista no programa, deveria contribuir para reduzir os riscos que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas.

(9) O programa de estabilidade é plenamente coerente com o relatório de Outubro de 2007 sobre a execução do programa nacional de reforma. Os planos de consolidação orçamental a médio prazo foram, designadamente, incluídos no programa nacional de reforma, que atribui a máxima prioridade à consolidação orçamental e à melhoria da sustentabilidade das finanças públicas. Paralelamente, o programa de estabilidade assenta nos progressos alcançados na aplicação de algumas das medidas do programa nacional de reforma e no seu impacto nas finanças públicas e nas perspectivas económicas mais amplas. De facto, os dois programas fornecem informações complementares e coerentes sobre medidas de política comuns.

(10) Globalmente, a estratégia orçamental do programa é coerente com as recomendações dirigidas a Portugal em matéria de política orçamental no quadro das orientações gerais das políticas económicas, incluídas nas orientações integradas e nas orientações para os Estados-Membros da área do euro, formuladas no contexto da Estratégia de Lisboa.

(11) No respeitante aos requisitos em matéria de dados especificados no código de conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa apresenta todos os dados obrigatórios e a maior parte dos dados facultativos (4).

Em termos gerais, pode concluir-se que o programa é compatível com uma correcção do défice excessivo até 2008. Se se confirmar uma execução orçamental melhor do que o previsto, o défice situar-se-á abaixo dos 3 % do PIB já em 2007. O programa visa a prossecução da consolidação orçamental a médio prazo, incluindo a consecução do OMP até 2010, e prevê que o rácio da dívida das administrações públicas siga uma trajectória descendente durante todo o período de programação. Contudo, a realização destes objectivos depende da execução eficaz das medidas anunciadas no programa e pode requerer esforços suplementares, nomeadamente atendendo ao risco de um crescimento económico inferior ao projectado.

A prossecução da consolidação orçamental prevista poderá igualmente contribuir para fazer face aos desequilíbrios externos e melhorar as perspectivas de sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo, as quais, após a reforma do sistema de pensões, colocam Portugal numa situação de risco médio. Por último, a melhoria projectada da qualidade e da eficiência das despesas públicas, incluindo a administração pública e o quadro orçamental, poderá ter um impacto favorável no crescimento potencial do PIB e contribuir, assim, para relançar o processo de recuperação.

Atendendo à avaliação supra e à luz da recomendação de 20 de Setembro de 2005, formulada ao abrigo do n.o 7 do artigo 104.o do Tratado, Portugal é convidado a:

i) aplicar com determinação a consolidação orçamental prevista no programa, por forma a garantir a correcção do défice excessivo;

ii) concretizar o ajustamento previsto em direcção ao OMP, se necessário através do reforço das medidas; atendendo também aos riscos que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas, assegurar uma redução rápida do rácio dívida/PIB, nomeadamente continuando a dedicar à redução do défice quaisquer resultados orçamentais mais favoráveis do que os previstos;

iii) manter a moderação constante das despesas e reforçar a qualidade das despesas públicas, designadamente através da prossecução da reforma da administração pública em curso e da melhoria do quadro orçamental, como descrito no programa.

O Conselho regista igualmente que estas medidas seriam coerentes com as orientações de política orçamental adoptadas pelo Eurogrupo em Abril de 2007.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2006 2007 2008 2009 2010 2011 PIB real (variação em %) PE Dez. de 2007 1,3 1,8 2,2 2,8 3,0 3,0 COM Nov. de 2007 1,3 1,8 2,0 2,1 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 1,4 1,8 2,4 3,0 3,0 n.d. Inflação IHPC (8) (%) PE Dez. de 2007 3,0 2,3 2,1 2,1 2,1 2,1 COM Nov. de 2007 3,0 2,4 2,4 2,3 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 3,2 2,2 2,2 2,1 2,1 n.d. Hiato do produto (5) (% do PIB potencial) PE Dez. de 2007 – 2,4 – 2,2 – 1,8 – 1,1 – 0,2 0,5 COM Nov. de 2007 (6) – 2,1 – 1,7 – 1,2 – 0,8 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 – 2,6 – 2,4 – 1,8 – 0,7 0,2 n.d. Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PE Dez. de 2007 – 8,8 – 7,0 – 5,8 – 5,6 – 4,9 – 4,7 COM Nov. de 2007 – 8,8 – 7,9 – 7,7 – 7,7 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 – 7,5 – 7,3 – 6,9 – 6,3 – 6,0 n.d. Saldo das administrações públicas (% do PIB) PE Dez. de 2007 – 3,9 – 3,0 – 2,4 – 1,5 – 0,4 – 0,2 COM Nov. de 2007 – 3,9 – 3,0 – 2,6 – 2,4 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 – 4,6 – 3,7 – 2,6 – 1,5 – 0,4 n.d. Saldo primário (% do PIB) PE Dez. de 2007 – 1,1 – 0,1 0,5 1,3 2,2 2,5 COM Nov. de 2007 – 1,1 – 0,1 0,3 0,5 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 – 1,7 – 0,7 0,4 1,5 2,5 n.d. Saldo corrigido das variações cíclicas (5) (% do PIB) PE Dez. de 2007 – 2,8 – 2,0 – 1,6 – 1,0 – 0,3 – 0,4 COM Nov. de 2007 – 2,9 – 2,2 – 2,1 – 2,1 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 – 0,5 n.d. Saldo estrutural (7) (% do PIB) PE Dez. de 2007 – 2,8 – 2,1 – 1,6 – 1,0 – 0,3 – 0,4 COM Nov. de 2007 – 2,9 – 2,3 – 2,1 – 2,1 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 – 0,5 n.d. Dívida bruta das administrações públicas (% do PIB) PE Dez. de 2007 64,8 64,4 64,1 62,5 59,7 56,7 COM Nov. de 2007 64,8 64,4 64,7 64,5 n.d. n.d. PE Dez. de 2006 67,4 68,0 67,3 65,2 62,2 n.d. Programa de estabilidade (PE); previsões económicas estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Regulamento com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1055/2005 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) A avaliação tem em conta, nomeadamente, as previsões do Outono dos serviços da Comissão e a avaliação pela Comissão do relatório de Outubro de 2007 sobre a execução do programa nacional de reforma.

(3) JO C 71 de 28.3.2007, p. 5.

(4) Não são, nomeadamente, apresentados dados sobre o consumo público e os deflatores do investimento.

(5) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos mesmos.

(6) Com base num crescimento potencial estimado de 1,5 %, 1,5 %, 1,6 % e 1,6 %, respectivamente, no período de 2006-2009.

(7) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. Medidas pontuais e temporárias de 0,1 % do PIB em 2007 (com efeito de redução do défice), de acordo com o programa mais recente e as previsões de Outono dos serviços da Comissão.

(8) Deflator do consumo privado para a actualização do programa de estabilidade de Dezembro de 2006.

Fonte:

Programa de estabilidade (PE); previsões económicas estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 (COM); cálculos dos serviços da Comissão.