REGULAMENTO DE EXECUÇÃO (UE) 2019/2092 DA COMISSÃO

de 28 de novembro de 2019

que institui um direito de compensação definitivo sobre as importações de biodiesel originário da Indonésia

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (UE) 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2016, relativo à defesa contra as importações que são objeto de subvenções de países não membros da União Europeia (1) («regulamento de base»), nomeadamente, o artigo 15.o,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

1.1. Início

(1) Em 6 de dezembro de 2018, a Comissão Europeia («Comissão») deu início a um inquérito antissubvenções relativo às importações na União Europeia («União») de biodiesel originário da Indonésia, com base no artigo 10.o do Regulamento (UE) 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho.

(2) A Comissão publicou um aviso de início no Jornal Oficial da União Europeia (2) («aviso de início»).

(3) A Comissão deu início ao inquérito na sequência de uma denúncia apresentada em 22 de outubro de 2018 pelo Conselho Europeu do Biodiesel («autor da denúncia» ou «EBB») em nome de produtores que representam 32% da produção total da União.

1.2. Medidas de caráter provisório

(4) Em 14 de agosto de 2019, pelo Regulamento de Execução (UE) 2019/1344 da Comissão (3) («regulamento provisório»), a Comissão instituiu direitos de compensação provisórios sobre as importações na União de biodiesel originário da Indonésia.

(5) Tal como referido no considerando 13 do regulamento provisório, o inquérito sobre a existência de subvenções e o prejuízo abrangeu o período compreendido entre 1 de outubro de 2017 e 30 de setembro de 2018 («período de inquérito» ou «PI») e a análise das tendências pertinentes para a avaliação do prejuízo abrangeu o período compreendido entre 1 de janeiro de 2015 e o final do período de inquérito («período considerado»).

1.3. Procedimento subsequente

(6) Na sequência da divulgação dos principais factos e considerações com base nos quais foi instituído um direito de compensação provisório («divulgação provisória»), o EBB, o Governo da Indonésia e os quatro produtores-exportadores indonésios apresentaram observações por escrito, dando a conhecer os seus pontos de vista sobre as conclusões provisórias.

(7) Foi concedida uma audição às partes que o solicitaram. Realizaram-se audições com o EBB, o Governo da Indonésia e os quatro produtores-exportadores indonésios.

(8) A Comissão tomou em consideração as observações apresentadas pelas partes interessadas e abordou-as como especificado no presente regulamento.

(9) A Comissão comunicou a todas as partes interessadas os principais factos e considerações com base nos quais tencionava instituir um direito de compensação definitivo sobre as importações na União de biodiesel originário da Indonésia («divulgação final»).

(10) Na sequência da divulgação final, o EBB, o Governo da Indonésia e três dos quatro produtores-exportadores indonésios apresentaram observações por escrito, dando a conhecer os seus pontos de vista sobre as conclusões definitivas. A Comissão notou que as observações do Governo da Indonésia e de dois produtores-exportadores eram rigorosamente as mesmas e, no presente regulamento, estas observações sobre a divulgação final serão resumidas como observações do Governo da Indonésia.

(11) Foi concedida uma audição às partes que o solicitaram. Depois da divulgação realizaram-se audições com o EBB, o Governo da Indonésia e dois dos quatro produtores-exportadores indonésios.

(12) Nas suas observações sobre a divulgação final, o Governo da Indonésia e dois dos produtores-exportadores alegaram que os seus direitos de defesa não tinham sido respeitados, em especial no que se refere aos cálculos da subcotação e à divulgação às partes interessadas dos números de controlo do produto («NCP») da indústria da União utilizados nos cálculos, das matérias-primas utilizadas nas misturas da indústria da União e da temperatura limite de filtrabilidade («CFPP») (4) das vendas da indústria da União.

(13) O Governo da Indonésia e dois dos quatro produtores-exportadores indonésios solicitaram uma audição na presença do conselheiro auditor, a qual teve lugar em 14 de outubro de 2019.

(14) Todos estes tópicos tinham já sido tratados na divulgação final e foram explicados ao Governo da Indonésia durante as audições que ocorreram após o envio da divulgação final.

(15) A Comissão tomou em consideração as observações apresentadas pelas partes interessadas depois da divulgação final e abordou-as como especificado no presente regulamento.

1.4. Período de inquérito e período considerado

(16) Na ausência de outras observações sobre o período de inquérito e o período considerado, confirmou-se o considerando 13 do regulamento provisório.

2. PRODUTO EM CAUSA E PRODUTO SIMILAR

2.1. Alegações relativas à definição do produto

(17) Após a publicação do regulamento provisório, o Grupo Wilmar («Wilmar»), um produtor-exportador da Indonésia, alegou que as suas exportações de ésteres metílicos fracionados não deviam ser consideradas exportações do produto em causa. A Wilmar observou que esta alegação tinha sido apresentada dentro do prazo, visto que se encontrava no anexo I do seu formulário de amostragem.

(18) No entanto, a alegação não foi apresentada separadamente e, por conseguinte, não foi registada por outras partes interessadas até serem recebidas observações ao regulamento provisório.

(19) A Comissão observou que o mesmo pedido foi apresentado durante o anterior inquérito anti-dumping relativo às importações de biodiesel provenientes da Indonésia pelo mesmo produtor-exportador com base nas mesmas informações, tendo sido rejeitado tanto no regulamento provisório (5) como no regulamento definitivo (6) («inquérito inicial»).

(20) No presente inquérito, a Comissão rejeitou novamente o pedido de exclusão do produto pelas mesmas três razões enunciadas no regulamento anti-dumping anterior, a seguir explicadas.

(21) Em primeiro lugar, os ésteres metílicos fracionados são ésteres metílicos de ácidos gordos e podem ser utilizados para o biodiesel. Neste sentido, o biodiesel declarado para outros efeitos que não o combustível pode ser utilizado como combustível, dado que apresenta as mesmas propriedades físicas e técnicas.

(22) Em segundo lugar, é difícil distinguir um éster metílico de ácido gordo de outro sem uma análise química no porto de importação.

(23) Em terceiro lugar, embora não cumpram a norma europeia (EN 14214), os ésteres metílicos fracionados podem ser misturados com outros tipos de biodiesel para criar uma mistura que satisfaça a norma.

(24) A Wilmar solicitou igualmente que a Comissão confirmasse que, em princípio, os ésteres metílicos fracionados podem beneficiar do regime aduaneiro de destino especial, que implica uma isenção de direitos, desde que a empresa possa provar de forma satisfatória para a autoridade aduaneira nacional que a utilização final do éster metílico fracionado não é combustível.

(25) A Comissão observou que a suspensão dos direitos sujeita à fiscalização aduaneira do destino especial foi concedida em relação a algumas importações de ésteres metílicos fracionados, tal como estabelecido no Regulamento (UE) 2018/2069 do Conselho (7). Esta medida apenas diz respeito, no entanto, aos direitos autónomos da pauta aduaneira comum, e não prejudica a aplicação dos direitos de compensação. Por conseguinte, a Comissão rejeitou o pedido de isenção ao abrigo do regime de destino especial no que respeita à aplicação dos direitos de compensação.

(26) Na sequência da divulgação final, a Wilmar apresentou novamente o seu pedido de isenção ao abrigo do regime de destino especial para as suas exportações de ésteres metílicos fracionados. Não foram apresentadas novas informações nem justificações para a prorrogação da isenção de direitos de compensação ao abrigo do regime de destino especial, pelo que a alegação foi rejeitada. A Comissão não encontrou qualquer razão válida para excluir os ésteres metílicos fracionados da definição do produto. O simples facto de que os ésteres metílicos fracionados podem ser utilizados pela Wilmar para outras utilizações que não o combustível não significa que esse tipo do produto deva ser excluído do âmbito do presente inquérito.

(27) Na ausência de quaisquer observações relativas à definição do produto, a Comissão confirmou as conclusões apresentadas nos considerandos 31 a 37 do regulamento provisório.

3. CONCESSÃO DE SUBVENÇÕES

3.1. Apoio dos poderes públicos à indústria de biodiesel mediante a transferência direta de fundos através do fundo para as plantações de óleo de palma

3.1.1. Contribuição financeira

(28) Na sequência da divulgação provisória, o Governo da Indonésia alegou que a Comissão não provou a existência de uma contribuição financeira a favor dos produtores-exportadores.

(29) O Governo da Indonésia e todos os produtores-exportadores alegaram que o fundo para as plantações de óleo de palma («OPPF», «Oil Palm Plantation Fund») é financiado exclusivamente pela cobrança de direitos niveladores de exportação sobre o óleo de palma em bruto e produtos derivados, e em grande parte pelos próprios produtores de biodiesel. Além disso, o Governo da Indonésia alegou que o direito nivelador de exportação é pago diretamente pelos produtores-exportadores ao OPPF antes da exportação das mercadorias. Segundo o Governo da Indonésia, não é assim retirado qualquer dinheiro do orçamento geral do Estado e, por conseguinte, não há contribuição financeira.

(30) A este respeito, a Comissão reiterou que, tal como dito no regulamento provisório nos considerandos 56 a 61, a agência de gestão do fundo para as plantações de óleo de palma («agência de gestão») atua como entidade pública na aceção do artigo 2.o, alínea b), do regulamento de base, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea i), do mesmo regulamento, e em conformidade com a jurisprudência aplicável da OMC. Por conseguinte, os fundos utilizados pela agência de gestão constituem fundos públicos.

(31) Durante a visita de verificação realizada nas instalações do Governo da Indonésia, a Comissão procurou obter e verificar elementos de prova em apoio da alegação do Governo da Indonésia de que os fundos do OPPF não fazem parte do orçamento do Estado. O Governo da Indonésia não conseguiu, contudo, apresentar tais elementos de prova.

(32) Em vez disso, o Governo da Indonésia apresentou elementos de prova que indicam que os produtores-exportadores pagaram efetivamente o direito nivelador de exportação antes da exportação das suas mercadorias. No entanto, o Governo da Indonésia não foi capaz de dar qualquer indicação de que esses pagamentos são depositados numa conta específica do OPPF distinta do orçamento geral do Estado, o que impediria assim que os montantes cobrados a título dos direitos niveladores de exportação sobre o óleo de palma em bruto e seus derivados entrassem no orçamento geral do Estado, e fossem utilizados para qualquer outro fim considerado adequado pelo Governo. Além disso, não há qualquer indicação de que o OPPF tenha contas separadas para a cobrança de direitos niveladores de exportação derivados do biodiesel e de outros produtos (incluindo óleo de palma em bruto). Isso implica que os fundos à disposição da agência de gestão não são dependentes dos produtores-exportadores de biodiesel que pagam inicialmente os direitos, uma vez que o Governo da Indonésia pode já ter recolhido receitas públicas através da instituição de direitos niveladores à exportação sobre outros produtos. Assim, na ausência de novos elementos de prova que demonstrem o contrário, a Comissão confirmou as conclusões apresentadas no considerando 64 do regulamento provisório.

(33) A Comissão observou ainda que a qualificação do OPPF como organismo público não foi contestada nem pelo Governo da Indonésia nem por nenhum dos produtores-exportadores. Por conseguinte, e tendo em conta a incapacidade do Governo da Indonésia de apresentar provas convincentes em contrário, os fundos disponíveis para o OPPF serão considerados dinheiros públicos e, por conseguinte, provenientes de recursos estatais (tais como o direito nivelador de exportação obrigatório).

(34) O Governo da Indonésia e todos os produtores-exportadores alegaram ainda que a Comissão cometeu um erro ao analisar os pagamentos do OPPF isoladamente, e não como parte do pagamento efetuado pelo Governo aquando da aquisição de biodiesel. O Governo da Indonésia e todos os produtores-exportadores alegaram igualmente que a Comissão qualificou erradamente o regime como uma subvenção, embora deva ser, quando muito, qualificado como uma aquisição pública de bens contra uma remuneração superior à adequada.

(35) Pelas razões a seguir expostas, a Comissão rejeitou a alegação de ter examinado os pagamentos efetuados pelo OPPF separadamente e que o programa devia ser considerado como uma aquisição de bens (biodiesel) pelo Governo da Indonésia.

(36) A Comissão observou que o Governo da Indonésia não compra o biodiesel, que é em vez disso adquirido por misturadores selecionados (Pertamina e AKR). O Governo da Indonésia, através do OPPF, não tem qualquer relação contratual de aquisição com os produtores de biodiesel e não recebe nada em troca do dinheiro que paga aos produtores de biodiesel. O facto de o Governo da Indonésia ter alguma relação contratual com os produtores de biodiesel também não foi alegado por nenhuma das partes interessadas durante o inquérito.

(37) A legislação aplicável incumbe os fornecedores de biodiesel disponíveis para participar neste programa de entregar o éster metílico de palma («EMP») às entidades designadas como «Petrofuel Entities» (ver considerandos 45 e 46 do regulamento provisório) Pertamina ou AKR, que depois o misturam com diesel mineral para obter o diesel B20. A legislação aplicável confere aos produtores de biodiesel participantes neste programa o direito de receber (a) o pagamento pelo biodiesel dos misturadores; e b) os fundos adicionais do OPPF. Os produtores de biodiesel não estão sujeitos a obrigações contratuais perante o Governo da Indonésia nem perante o OPPF, para lá da obrigação de cumprir o mandato recebido em conformidade com as regras pertinentes, e pelo qual são compensados. Na ausência de qualquer obrigação contratual mútua, o dinheiro pago pelo OPPF não faz, portanto, parte de um contrato a título oneroso (como a aquisição pelo governo de biodiesel em troca de um preço). Em termos simples, o Governo da Indonésia incumbe cada um dos produtores de biodiesel que participam no programa de vender quantidades específicas de biodiesel à Pertamina ou à AKR a um determinado preço (preço de referência do diesel mineral) e o Governo da Indonésia dá fundos adicionais diretamente aos produtores de biodiesel. O objetivo e contexto do programa é incentivar a utilização de biodiesel no mercado interno, o Governo da Indonésia não compra diretamente o biodiesel para depois o usar para fins governamentais ou revender no mercado. Pelo contrário, o Governo da Indonésia apoia as vendas de biodiesel, disponibilizando fundos adicionais aos produtores de biodiesel também em transações em que participem operadores privados (como a AKR). Nem o Governo da Indonésia nem os produtores-exportadores apresentaram elementos de prova de que a Pertamina e a AKR são organismos públicos a este respeito. São operadores que participam voluntariamente neste programa.

(38) Por conseguinte, a Comissão examinou o programa neste contexto e apurou que os pagamentos do OPPF a favor dos produtores de biodiesel não podem ser considerados como pagamentos devidos num contrato de compra entre o Governo da Indonésia e os produtores de biodiesel, mas constitui uma transferência direta de fundos, tal como se conclui no considerando 69 do regulamento provisório.

(39) Na sequência da divulgação final, o Governo da Indonésia, a Wilmar, a PT Pelita Agung Agrindustri e a PT Permata Hijau Palm Oleo (em conjunto, «Grupo Permata») e a PT Ciliandra Perkasa alegaram que os pagamentos do OPPF não podem ser considerados como uma contribuição financeira. De acordo com o Governo da Indonésia, isto é assim porque o OPPF é financiado pela cobrança do direito nivelador à exportação de óleo de palma e de produtos derivados, pelo que deve ser considerado como financiado por fundos privados.

(40) A Comissão observou que esta alegação já tinha sido apresentada pelo Governo da Indonésia depois das medidas provisórias, e que foi abordada pela Comissão (no que precede, considerandos 30 a 33). As partes não apresentaram novos elementos de prova em apoio da sua argumentação repetida. Consequentemente, a Comissão confirmou as conclusões a que se chegou nestes considerandos e, por conseguinte, rejeitou esta alegação.

(41) O Governo da Indonésia, a PT Ciliandra Perkasa e o Grupo Permata alegaram ainda que a Comissão cometeu um erro ao confirmar as conclusões segundo as quais os fundos do OPPF são dinheiros públicos e não privados pelas razões expostas no considerando 32. De acordo com o Governo da Indonésia, isto acontece porque as disposições aplicáveis do Regulamento n.o 133/2015 do Ministério das Finanças e do Regulamento Presidencial n.o 66 de 2018 determinam 1) que o OPPF é financiado exclusivamente pela cobrança do direito nivelador de exportação e 2) que esses fundos são utilizados apenas para pagamentos específicos, incluindo a concessão de subvenções aos produtores de biodiesel.

(42) Como foi exposto anteriormente no considerando 31, durante a visita de verificação, a Comissão solicitou ao Governo da Indonésia que apresentasse provas de como os pagamentos do direito nivelador de exportação são contabilizados no orçamento. O Governo da Indonésia não apresentou quaisquer elementos de prova em apoio da sua alegação de que os fundos do OPPF não fazem parte do orçamento do Estado.

(43) Em todo o caso, o que precede é irrelevante para a conclusão de que os fundos do OPPF constituem fundos públicos, como se explica no considerando 63 do regulamento provisório. Os fundos são cobrados ao abrigo de um direito nivelador à exportação obrigatório. Assim, ao contrário de uma situação em que os operadores privados decidem livremente recolher fundos privados para uma utilização específica, no caso em apreço, o Governo da Indonésia impõe a alguns produtores (incluindo produtores de biodiesel, mas não só) a obrigação de pagarem o direito nivelador de exportação.

(44) Na sequência da divulgação final, o Governo da Indonésia, a PT Ciliandra Perkasa, o Grupo Permata e a Wilmar alegaram que a Comissão cometeu um erro ao classificar os pagamentos do OPPF como uma subvenção, pois deviam ser qualificados como uma aquisição de biodiesel. Segundo os respondentes, a Comissão cometeu também um erro ao afirmar que não existe qualquer relação contratual entre os produtores de biodiesel e o OPPF. Para sustentar esta alegação, a Wilmar apresentou também cópias dos seus acordos com o OPPF. De acordo com o Governo da Indonésia, os pagamentos do OPPF devem ser considerados como retribuição da compra de bens (nomeadamente biodiesel), uma vez que a Pertamina é uma empresa estatal, pelo que deve ser tratada como uma entidade económica única com o Governo da Indonésia, que é o comprador final do biodiesel.

(45) A Comissão considerou que os contratos deviam ter sido apresentados anteriormente, para permitir uma verificação adequada. Mesmo reconhecendo a existência de contratos em vigor entre o OPPF e os produtores de biodiesel, a Comissão observou que, de acordo com as informações fornecidas pelo Governo da Indonésia, estes contratos não estabelecem uma obrigação contratual dos produtores de biodiesel em relação ao OPPF. Em vez disso, como explicou o Governo da Indonésia, esses contratos limitam-se a reiterar a obrigação jurídica do OPPF de pagar a diferença entre o preço pago pelos misturadores e o preço de referência do biodiesel logo que o produtor de biodiesel em causa entrega o biodiesel à Pertamina. É significativo que em parte alguma desses contratos se afirme que o Governo da Indonésia adquire biodiesel e que os pagamentos são efetuados devido a esse motivo. Muito pelo contrário, o contrato em vigor entre o OPPF e os produtores de biodiesel não faz referência a qualquer aquisição de biodiesel pelo Governo da Indonésia, mas em vez disso inclui as condições nas quais o Governo da Indonésia concede os chamados «fundos de financiamento do biodiesel» aos produtores de biodiesel. Em termos mais precisos, os contratos estipulam que o OPPF dá financiamento aos produtores de biodiesel, depois de estes fornecerem biodiesel a um dos misturadores e de essa entrega ser verificada.

(46) A Comissão observou que a existência de contratos em vigor entre o OPPF e os produtores de biodiesel não altera a conclusão a que a Comissão chegou de que os pagamentos do OPPF constituem uma subvenção. Isto porque os únicos contratos com obrigações mútuas (ou seja, a entrega de bens e o pagamento do preço) são os que estão em vigor entre a Pertamina e os fornecedores de biodiesel. Consequentemente, a Comissão rejeitou esta alegação.

(47) Pelas razões a seguir expostas, a Comissão considerou também que a alegação de que a Pertamina e o Governo da Indonésia deviam ser considerados uma entidade económica única não pode ser aceite.

(48) Tal como mencionado nos considerandos 53 e 54, para além de ser uma empresa estatal, não há outros elementos de prova de que a Pertamina seja um organismo público e que faça portanto parte do governo. Além disso, na sua alegação, o Governo da Indonésia não mencionou que a Pertamina não é o único misturador sujeito ao mandato de mistura; durante o período de inquérito, a AKR estava sujeita ao mesmo mandato. Ao mesmo tempo, a AKR, tal como explicado no considerando 37 acima, é uma empresa privada. Tanto a AKR como a Pertamina exploram o mandato de mistura ao abrigo dos mesmos instrumentos jurídicos e do mesmo sistema. No âmbito do mandato de mistura, por conseguinte, o Governo da Indonésia não compra o biodiesel, a menos que o Governo da Indonésia também entenda que a AKR deve ser considerada parte da mesma entidade económica.

(49) Tendo em conta o que precede, a Comissão manteve a sua conclusão de que a Pertamina, apesar de ser uma empresa estatal, atua como operador de mercado que adquire biodiesel aos produtores de biodiesel, de forma a misturá-lo com o diesel mineral que é posteriormente vendido pela Pertamina.

(50) Por conseguinte, a Comissão manteve igualmente a sua conclusão de que os pagamentos feitos pela agência de gestão do OPPF constituem uma subvenção. Segundo as explicações do Governo da Indonésia, não se encontram obrigações recíprocas nem na legislação pertinente nem nos contratos entre o OPPF e os misturadores. Em vez disso, em todo o sistema do mandato de mistura, as únicas obrigações recíprocas são entre os produtores de biodiesel (que têm a obrigação de fornecer o biodiesel) e os misturadores (que têm a obrigação de pagar um preço). Na opinião da Comissão, a agência de gestão do OPPF efetua os pagamentos sem esperar nada em troca. Portanto, os pagamentos do OPPF podem ser descritos como subvenções.

(51) A Wilmar, o Grupo Permata e a PT Ciliandra Perkasa alegaram ainda que a Pertamina, sendo inteiramente detida pelo Estado, deve ser considerada um organismo público. Nenhum dos respondentes forneceu quaisquer elementos suscetíveis de confirmar esta alegação.

(52) A Comissão observou que, se fosse correto considerar a Pertamina um organismo público para efeitos do presente inquérito (aquisição de biodiesel em conjunto com a agência de gestão do OPPF), o Governo da Indonésia deveria ter apresentado esta alegação ao início do processo de inquérito e, deveria ter dado instruções à Pertamina para colaborar e participar no inquérito.

(53) A Comissão considerou que a propriedade estatal por si só não corresponde à noção de «organismo público». Como já se explicou no considerando 55 do regulamento provisório, o Órgão de Recurso da OMC, no relatório sobre o processo «EUA — direitos anti-dumping e de compensação (China)», considerou que o termo «poderes públicos» significa uma entidade que possui, exerce ou está investida de autoridade governamental (8). Meros indícios formais do controlo (como a propriedade estatal) são insuficientes para concluir que se trate de um organismo público (9).

(54) Nenhuma das partes fundamentou as suas alegações com explicações quanto à forma como a Pertamina é investida de autoridade governamental. A Comissão observou que a Pertamina, tal como a AKR, tem de cumprir as obrigações decorrentes do mandato de mistura. No entanto, o cumprimento de uma obrigação legal não significa que uma entidade tenha sido investida de autoridade pública. Além disso, a Pertamina (tal como a AKR) limita-se a adquirir o biodiesel, e não tem qualquer papel no pagamento da subvenção para os produtores de biodiesel.

(55) Por último, a Comissão observou que a AKR, uma empresa privada, faz também parte do mesmo mandato e tem as mesmas obrigações que a Pertamina. A fazer fé nas alegações dos respondentes, a Comissão não teria outra alternativa que não fosse considerar igualmente a AKR um organismo público, investido da autoridade governamental. E, contudo, em contradição com o seu próprio raciocínio, nenhum dos respondentes apresentou tal alegação. Aliás, as partes não se pronunciam sobre a forma como a sua alegação de uma compra em conjunto de biodiesel pela Pertamina e pelo OPPF é compatível com o facto de o sistema ser aplicável à AKR, uma empresa privada. Por conseguinte, a Comissão rejeitou esta alegação.

(56) Além disso, a Wilmar alegou que, mesmo que a Pertamina não fosse considerada um organismo público, os misturadores são incumbidos do exercício de funções estatais e recebem instruções do Governo da Indonésia para a aquisição de biodiesel em nome do governo e/ou dos fornecedores de biodiesel, ou instruções para a venda de biodiesel aos misturadores. A Wilmar não forneceu quaisquer elementos suscetíveis de confirmar esta alegação. Aliás, os elementos de prova disponíveis mostram mesmo que, durante o período de inquérito, havia um programa em vigor no qual os misturadores e os produtores de biodiesel participavam voluntariamente num contexto em que o Governo da Indonésia impunha determinados requisitos de mistura e em que o Governo da Indonésia atuava financeiramente para aliviar os encargos decorrentes do mandato de mistura.

(57) A Comissão observou que a mera existência de uma obrigação de mistura impõe uma obrigação legal de comprar biodiesel, mas não implica que o Governo da Indonésia adquira biodiesel no mercado. O Governo da Indonésia limita-se a mandatar a percentagem de EMP a misturar com diesel mineral. O Governo da Indonésia não compra EMP nem tem a intenção de o comprar.

(58) Por isso, a Comissão rejeitou também esta alegação.

3.1.2. Vantagem

(59) Todos os produtores-exportadores alegaram que, mesmo que tivesse razão ao considerar os pagamentos recebidos pelo OPPF como uma subvenção, a Comissão cometeu um erro ao considerar que há uma vantagem.

(60) Em resumo, os produtores-exportadores alegaram que, uma vez que o OPPF é financiado exclusivamente pelo direito de exportação pago, nomeadamente, pelos produtores de biodiesel, estes últimos não derivam dele uma vantagem, uma vez que pagam mais ao fundo do que dele recebem. Segundo os produtores-exportadores, o OPPF tem financiamento privado, pelo que a Comissão deveria ter deduzido os montantes pagos ao OPPF a nível do grupo. Além disso, os produtores-exportadores alegaram que a Comissão deveria ter deduzido o montante dos direitos pagos sobre a exportação de cada produto a eles sujeito, e não apenas o montante dos direitos pagos pela exportação de biodiesel.

(61) Pelas razões a seguir expostas, a Comissão discordou desta alegação.

(62) Em primeiro lugar, a Comissão observou que todas as empresas envolvidas na cadeia de valor do óleo de palma em bruto, incluindo os produtores de biodiesel, são obrigadas por lei a pagar estes direitos. Tal como no caso da tributação geral, as empresas ativas na cadeia de valor do óleo de palma em bruto não têm qualquer poder discricionário quanto a contribuir ou não para o OPPF, pelo que não se justifica argumentar que este último tem financiamento privado. Pelo contrário, o OPPF é financiado através da atividade normal de cobrança de receitas fiscais e públicas do Governo da Indonésia. Aliás, o Governo da Indonésia não forneceu elementos de prova de que as receitas cobradas através dos direitos niveladores de exportação são diretamente contabilizadas numa conta específica do OPPF e não no orçamento geral do Estado. Deste modo, a dedução dos direitos niveladores de exportação pagos pelos produtores de biodiesel para determinar a existência de uma vantagem seria tão inadequada como a dedução de todos os impostos pagos pelos beneficiários.

(63) Em segundo lugar, a Comissão observou que, em qualquer caso, a alegação de que os produtores de biodiesel pagaram mais ao OPPF do que aquilo que receberam é factualmente incorreta. Com efeito, esta alegação baseia-se no total do direito nivelador de exportação pago a nível do grupo e em todos os produtos sujeitos ao direito nivelador de exportação. Contudo, ao considerar apenas o direito pago pelos produtores-exportadores (a título individual, não como grupo) sobre o biodiesel, os montantes pagos ao OPPF são inferiores ao que foi recebido no âmbito dos pagamentos de subvenções do OPPF.

(64) O Governo da Indonésia e os produtores-exportadores Wilmar, Grupo Permata e PT Ciliandra Perkasa, alegaram ainda que a Comissão cometeu um erro ao considerar que este programa concede uma vantagem aos produtores de biodiesel. Isto porque, sem os pagamentos do OPPF, os misturadores seriam forçados a comprar o biodiesel ao preço de referência do biodiesel. Por conseguinte, os produtores de biodiesel receberiam o mesmo montante em dinheiro que recebem hoje e, por conseguinte, não estão em melhor condição do que estariam de outro modo.

(65) A Comissão não concordou com esta alegação. A Comissão concluiu que o cenário alternativo correto não é que, sem o OPPF, os misturadores pagariam o preço de referência do biodiesel. Um dos objetivos políticos do OPPF e o próprio objetivo dos mandatos de mistura consiste em promover a utilização de biodiesel na Indonésia (por oposição à utilização de diesel mineral). Uma vez que o preço do diesel mineral é normalmente inferior ao preço do biodiesel, o Governo da Indonésia intervém para facilitar a venda de biodiesel pelos produtores de biodiesel. Simultaneamente, estes pagamentos contribuem para o cumprimento dos requisitos obrigatórios de mistura. A mera existência do programa do OPPF mostra que as condições normais de mercado não permitiriam sustentar o preço de referência do biodiesel que é utilizado para complementar as operações entre a Pertamina ou a AKR e os produtores de biodiesel. Assim, sem o mandato de mistura, os misturadores não teriam qualquer incentivo para comprar biodiesel. Sem o OPPF e os seus pagamentos, não haveria vendas de biodiesel no mercado interno. Os produtores de biodiesel teriam de competir com os produtores de diesel mineral. Se não fosse pelo OPPF e pelo programa criado pelo Governo da Indonésia, os produtores de biodiesel não receberiam financiamento adicional para o nível do preço de referência do biodiesel fixado pelo Governo da Indonésia.

(66) Do ponto de vista da Comissão, no cenário contrafatual correto, os produtores de biodiesel estariam em pior situação do que durante e após o período de inquérito. Para os produtores de biodiesel, o mandato de mistura representa efetivamente uma fonte de rendimento previsível e fiável através de vendas garantidas. Além disso, as receitas totais das vendas no mercado interno, ou seja, o montante pago pelos misturadores mais a subvenção paga pelo OPPF, são determinadas ex ante pelo Governo da Indonésia, protegendo efetivamente os fornecedores de biodiesel das flutuações normais de preços que, de outro modo, enfrentariam num mercado livre, partindo do princípio de que este existiria.

(67) A este respeito, a Comissão considerou também que o cálculo do preço de referência para o biodiesel pago a fornecedores independentes não reflete o que seria a procura e a oferta em condições normais de mercado sem intervenção governamental. Aliás, a Pertamina, independentemente de ter recebido ou não uma vantagem, não estava disposta a pagar o biodiesel ao preço de referência, mas apenas a um preço inferior. Esta conclusão foi igualmente confirmada pelo Governo da Indonésia durante a visita de verificação, quando explicou que, se comprasse biodiesel ao preço de referência do biodiesel, a Pertamina seria deficitária. Esta afirmação demonstra que, em condições de mercado sem distorções, o preço de mercado do biodiesel seria significativamente inferior ao preço de referência do biodiesel atualmente estabelecido pelo Governo da Indonésia.

(68) A Comissão deduziu da afirmação do Governo da Indonésia que nenhum comprador — como a Pertamina — estaria em condições de exercer de forma rentável as suas atividades se o preço do biodiesel fosse o preço de referência fixado pelo Governo da Indonésia. Assim, ou não se venderia biodiesel na Indonésia e, por conseguinte, não haveria receitas para os produtores de biodiesel, ou os preços do biodiesel seriam inferiores ao nível fixado pelo Governo da Indonésia. Uma vez que, na Indonésia, o Governo estabelece e aplica uma obrigação de mistura (ver considerandos 49 e 50 do regulamento provisório), é pouco provável que o primeiro cenário ocorra. Por conseguinte, a Comissão considerou que — se não existisse o regime em análise — o cenário contrafatual mais provável era o de os preços do biodiesel serem inferiores.

(69) Além disso, a Comissão observou que os preços de referência utilizados pelo Governo da Indonésia para determinar o montante da subvenção paga pelo OPPF não são indicativos de um preço de mercado, uma vez que a fórmula de cálculo não se baseia numa realidade de mercado não falseada. Isto acontece porque, por um lado, todo o mercado, a montante e a jusante, é distorcido e não pode, portanto, ser considerado representativo de condições de mercado normais, competitivas. Por outro lado, a Comissão considerou que o montante dos custos de conversão calculado pelo Governo da Indonésia como parte da fórmula utilizada para calcular o preço de referência para o biodiesel (o preço médio no mercado interno do óleo de palma em bruto acrescido de uma taxa de conversão de 100 dólares por tonelada) é excessivo. A Comissão verificou os custos de transformação reais de alguns dos produtores-exportadores e observou que o cálculo efetuado pelo Governo da Indonésia exagera esses custos. Estes custos de transformação reais ascenderam, em média, a um montante entre 60 dólares e 80 dólares por tonelada durante o período de inquérito (10).

(70) Por conseguinte, mesmo que a Comissão aceitasse a alegação de que os pagamentos combinados das fábricas de mistura e do OPPF constituem um pagamento pelo preço do biodiesel, o que não é o caso, a Comissão teria, no entanto, de concluir que o «preço» pago aos fornecedores de biodiesel seria excessivo.

(71) A Comissão concluiu, assim, que a existência do programa deixa os produtores de biodiesel numa situação melhor do que sem ele e que, por conseguinte, o programa lhes confere uma vantagem.

(72) O Governo da Indonésia e todos os produtores-exportadores alegaram igualmente que, mesmo que haja uma vantagem, ela seria inteiramente passada para os misturadores (Pertamina e AKR). Tal deve-se ao facto de os produtores de biodiesel alegadamente obterem o preço de mercado pelo biodiesel enquanto os misturadores derivam uma vantagem por o comprarem a um preço mais baixo (nomeadamente, o preço de referência para o diesel mineral).

(73) A Comissão não concordou com esta alegação. Tal como referido nos considerandos 195 a 201 do regulamento provisório, bem como no considerando 67, a Comissão considerou que, na Indonésia, não existe um preço de mercado real para o biodiesel, dado que o Governo da Indonésia regulamenta e distorce toda a cadeia de valor do óleo de palma em bruto-biodiesel. De qualquer modo, a Comissão observou que o único preço existente no mercado é o que foi pago pelos misturadores (nomeadamente, o preço de referência para o diesel mineral).

(74) Relativamente à alegação de que a vantagem do programa vai para os misturadores que, em última análise, pagam um preço mais baixo pelo biodiesel que compram, a Comissão observou que a questão de saber se a Pertamina ou a AKR (também) beneficiam deste programa não é objeto do presente inquérito, uma vez que não são produtores-exportadores do produto em causa.

(75) Na sequência da divulgação definitiva, o Governo da Indonésia, a PT Ciliandra Perkasa, o Grupo Permata e a Wilmar alegaram que a Comissão cometeu um erro ao considerar que o OPPF confere uma vantagem aos produtores de biodiesel porque: a) o cenário contrafatual identificado pela Comissão é incorreto, na medida em que considera que, se o OPPF não existisse, os produtores de biodiesel receberiam um preço mais baixo pelo seu biodiesel. De acordo com o Governo da Indonésia, se o OPPF não existisse e na ausência de qualquer obrigação legal que forçasse os produtores a vender biodiesel no mercado interno, os produtores de biodiesel iriam apenas maximizar o seu lucro e vender para o mercado de exportação; e, b) o custo de conversão utilizado pelo Governo da Indonésia na fórmula para calcular o preço de referência do biodiesel não é excessivo, na medida em que incorpora despesas administrativas e outros encargos gerais e o lucro.

(76) A Comissão considerou o cenário contrafatual apresentado na divulgação final e enunciado no considerando 65 acima. Contudo, a Comissão considerou que a alegação apresentada pelo Governo da Indonésia confirma que o OPPF concede uma vantagem aos produtores de biodiesel. O argumento do Governo da Indonésia assenta em dois elementos principais: 1) Não há qualquer obrigação legal para os produtores de biodiesel de vender biodiesel no mercado interno; e 2) Os produtores de biodiesel são operadores económicos racionais que procuram maximizar o seu lucro.

(77) A Comissão não contestou os dois elementos apresentados pelo Governo da Indonésia. Do ponto de vista da Comissão, o facto de, apesar de não terem a obrigação legal de o fazer, operadores económicos racionais, como os produtores de biodiesel, decidirem participar no sistema do OPPF é uma prova empírica e incontestável de que esta é a sua melhor opção para gerir a sua atividade.

(78) Se, como alegou o Governo da Indonésia, e a Comissão não tivesse motivos para o negar, «os produtores de biodiesel privados (muitos dos quais fazem parte de grupos multinacionais) têm por objetivo maximizar a rendibilidade» (11), então isso significa que participar no sistema do OPPF constitui a forma mais rentável de exercer as suas atividades. Logo, em qualquer cenário contrafatual os produtores de biodiesel estariam em pior situação. Se não fosse esse o caso, um operador económico racional, livre de quaisquer restrições jurídicas, teria optado por uma opção mais rentável em vez de participar no regime.

(79) A Comissão concluiu, portanto, que os produtores de biodiesel estão em melhor situação ao abrigo deste regime, independentemente do cenário alternativo. Consequentemente, a Comissão confirmou a sua conclusão de que o OPPF concede uma vantagem aos produtores de biodiesel.

(80) Quanto à alegação do Governo da Indonésia de que os custos de conversão utilizados na fórmula de cálculo do preço de referência do biodiesel não são excessivos, a Comissão observou, a título preliminar, que considera que os pagamentos do OPPF aos produtores de biodiesel constituem uma subvenção e não fazem parte da contrapartida pela compra de biodiesel. Por conseguinte, na opinião da Comissão, era irrelevante para a determinação da existência de uma vantagem saber se esses custos de conversão são excessivos ou não.

(81) De qualquer modo, mesmo que a Comissão seguisse a linha de raciocínio do Governo da Indonésia de que não existe qualquer vantagem neste caso, uma vez que os pagamentos do OPPF são a contrapartida da compra de biodiesel, a Comissão observou que o montante dos custos de conversão não é alterado com regularidade e que está fixado em 100 USD/tonelada desde 21 de março de 2016. A Comissão reconheceu que o Governo da Indonésia alegou, durante a visita de verificação, que os custos de conversão são revistos anualmente. No entanto, a Comissão considerou que o resultado desse processo de revisão não reflete a realidade do mercado, uma vez que o montante dos custos de conversão é mais elevado do que os custos reais suportados pelos produtores de biodiesel, como se explica no ponto 69.

(82) O Governo da Indonésia alegou também considerar que a gama de custos de conversão cobrada pela Comissão não era representativa. A este respeito, a Comissão observou primeiro que o Governo da Indonésia não apresentou quaisquer elementos de prova factuais em apoio da sua declaração. Em segundo lugar, a Comissão observou ter verificado esses custos durante as visitas de verificação efetuadas em algumas das instalações dos produtores de biodiesel. Por uma questão de clareza, para obter esses custos, a Comissão deduziu ao biodiesel o valor da glicerina produzida no processo de refinação do óleo de palma em bruto (12).

(83) Tendo em conta o que precede, mesmo que a Comissão aceitasse a alegação do Governo da Indonésia de que os pagamentos do OPPF são a contrapartida da aquisição de biodiesel, o que não é o caso, então continuaria a haver uma vantagem para os produtores de biodiesel. Mesmo que não existisse o mandato de mistura, os produtores de biodiesel não obteriam a compensação integral concedida pelo OPPF.

(84) A Wilmar alegou ainda que o preço de referência fixado para o biodiesel indonésio no mercado interno reflete e segue de perto a dinâmica de mercado sem distorções. A Comissão observou que o mercado interno da Indonésia para o biodiesel está inteiramente regulamentado, desde o preço do óleo de palma em bruto ao preço e à procura de biodiesel. Os fornecedores de biodiesel têm de vender quantidades específicas a um preço específico, calculado de acordo com uma fórmula fixada antecipadamente e com base em elementos que não aderem à realidade do mercado. Por conseguinte, a Comissão manteve a sua conclusão de que o preço de referência fixado pelo Governo da Indonésia não reflete o que seria o preço em condições de mercado não falseadas. Esta conclusão deve-se, em especial, ao facto de a Comissão ter considerado que o único indicador fiável para um preço de mercado interno não falseado é o que os misturadores pagam. A alegação foi, por conseguinte, rejeitada.

(85) Na sequência da divulgação definitiva, o Governo da Indonésia e a Wilmar alegaram que a Comissão cometeu um erro ao considerar irrelevante que o OPPF confira uma vantagem também aos misturadores. De acordo com o Governo da Indonésia, o próprio facto de o OPPF ter sido concebido para beneficiar (também) os misturadores significa que ele não pode ser qualificado como subvenção.

(86) Como se explica nos considerandos 64 a 74, a Comissão considerou que o facto de os misturadores terem obtido uma vantagem do programa em causa não é relevante para efeitos do presente inquérito. É incontestável que o OPPF concede uma subvenção aos produtores de biodiesel, uma subvenção que, na ausência do programa, não se teria realizado. A alegação foi, por conseguinte, rejeitada.

3.1.3. Metodologia utilizada no cálculo do montante total da vantagem

(87) Todos os produtores-exportadores alegaram que a Comissão cometeu um erro ao calcular o montante da vantagem por eles recebida, uma vez que incluía o montante pago pelo OPPF como reembolso dos custos de transporte. De acordo com os produtores-exportadores, este montante constitui apenas um reembolso dos custos já suportados por esses produtores-exportadores e, por conseguinte, não é uma vantagem. Além disso, um produtor-exportador alegou que estes custos devem ser qualificados como um custo incorrido para ser elegível para o regime de subvenção, pelo que devem ser excluídos em conformidade com o artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base.

(88) Pelas razões a seguir expostas, a Comissão não concordou com esta alegação, uma vez que não considera os custos de transporte incorridos pelos produtores de biodiesel como «despesas com o pedido de subvenção e outras despesas necessárias para ter direito à subvenção ou para dela beneficiar».

(89) Em primeiro lugar, a Comissão observou que as diretrizes para o cálculo do montante da subvenção no âmbito dos inquéritos em matéria de direitos de compensação («diretrizes») esclarecem que «as únicas despesas ou custos que normalmente podem ser deduzidos são os diretamente pagos aos poderes públicos durante o período de inquérito. É necessário provar que tal pagamento é obrigatório para poder receber a subvenção. Por conseguinte, os pagamentos efetuados a partes privadas, como por exemplo advogados ou contabilistas tendo em vista a apresentação do pedido de subvenção, não são deduzíveis» (13).

(90) Contrariamente ao estipulado nas diretrizes, os custos de transporte em questão não são pagos diretamente ao Governo da Indonésia, mas a empresas privadas. O produtor-exportador também não explicou de que forma estes custos de transporte são «obrigatórios» para receber a subvenção.

(91) Em segundo lugar, a Comissão considerou que os custos de transporte são, em vez disso, custos incorridos pelos produtores de biodiesel nas suas transações comerciais com os misturadores. Normalmente, os custos de transporte fazem parte do preço/contrato de compra, pelo que a Comissão não vê qualquer justificação objetiva para o seu reembolso. Por conseguinte, o montante pago pelo OPPF como reembolso dos custos de transporte constitui uma vantagem.

(92) Tendo em conta o que precede, esta alegação foi rejeitada e a Comissão concluiu que o reembolso dos custos de transporte suportados pelos produtores de biodiesel não deve ser deduzido do cálculo da vantagem. Os fundos disponibilizados pela agência de gestão aos produtores de biodiesel incluem não só a diferença entre o preço de referência do diesel mineral e o preço de referência para o biodiesel, mas também os custos de transporte como parte da mesma subvenção.

(93) Os produtores-exportadores também alegaram incorrer em custos de crédito relacionados com os pagamentos ao OPPF. De acordo com os produtores de biodiesel, isto acontece porque o OPPF paga a subvenção vários meses depois de os produtores terem emitido uma fatura ao misturador em causa,

(94) A Comissão não concordou com esta alegação, uma vez que manteve a sua conclusão de que os pagamentos do OPPF constituem uma subvenção e não um pagamento para a aquisição de bens. Por conseguinte, a Comissão considerou que os produtores-exportadores não deveriam sequer ter recebido essas subvenções e que não pode falar-se em qualquer tipo de custos de crédito associados a estas subvenções.

(95) Tendo em conta o que precede, esta alegação é rejeitada e a Comissão concluiu que os alegados custos de crédito suportados pelos produtores de biodiesel não devem ser deduzidos do cálculo da vantagem.

(96) Por conseguinte, a Comissão manteve as suas conclusões segundo as quais o apoio do Governo da Indonésia à indústria do biodiesel através da transferência direta de fundos através do fundo de subvenção para o biodiesel constitui uma subvenção passível de medidas de compensação, tal como concluído nos considerandos 80 a 83 do regulamento provisório.

(97) Depois da divulgação final, o Governo da Indonésia, a PT Ciliandra Perkasa, o Grupo Permata e a Wilmar alegaram que a Comissão cometeu um erro ao rejeitar a alegação dos produtores-exportadores de que a Comissão deveria ter deduzido os custos de transporte e os custos de crédito do cálculo da vantagem. De acordo com o Governo da Indonésia, é necessário incorrer nestes custos para obter os pagamentos das subvenções.

(98) A Comissão já debateu esta alegação no considerando 89. Além do que já foi explicado acima no considerando 91, a Comissão observou que, segundo as diretrizes, «as únicas despesas ou custos que normalmente podem ser deduzidos são os diretamente pagos aos poderes públicos durante o período de inquérito». Neste caso, os custos de transporte não são pagos ao governo, mas sim a entidades privadas, e posteriormente reembolsados pelo Governo da Indonésia. A Comissão mantém, portanto, a sua conclusão de que os custos de transporte não podem ser considerados custos passíveis de dedução segundo as diretrizes. A alegação é, portanto, rejeitada.

(99) Depois da divulgação final, o Governo da Indonésia alegou que a Comissão cometeu um erro ao não deduzir contribuições para o OPPF no seu cálculo da vantagem recebida ao abrigo deste regime. No entanto, estes fatores estão relacionados com o pagamento dos direitos niveladores de exportação fixados pelo Governo da Indonésia para vários produtos à base de óleo de palma em bruto exportados pela Indonésia. Por conseguinte, estes direitos foram cobrados sobre muitos outros produtos para além do produto objeto de inquérito. Como se explica no considerando 64 do regulamento provisório e mais ainda no considerando 62 acima, estes direitos são recursos públicos. Este ponto é correto, independentemente do órgão governamental responsável pela sua cobrança. Concluiu-se, por conseguinte, que não era adequado deduzir dos benefícios recebidos os inputs para o Fundo. A alegação foi, portanto, rejeitada.

(100) Também depois da divulgação final, o Governo da Indonésia alegou que a Comissão cometeu um erro ao utilizar o volume de negócios do biodiesel para a determinação do montante da subvenção. A alegação foi que deveria ter sido utilizado o volume de negócios total dos produtores de biodiesel (assim incluindo produtos que não o biodiesel). Contudo, as subvenções concedidas pelo OPPF existiam unicamente porque os produtores tinham vendido biodiesel. Por conseguinte, a Comissão considerou que tinha utilizado o volume de negócios correto no seu cálculo, pelo que esta alegação foi rejeitada.

(101) A Comissão observou que o Governo da Indonésia não apresentou quaisquer argumentos adicionais para apoiar as suas alegações e, por conseguinte, confirmou as suas conclusões do considerando 95.

3.2. Apoio dos poderes públicos à indústria de biodiesel através do fornecimento de óleo de palma em bruto mediante remuneração inferior à adequada

(102) Na sequência da divulgação provisória, o Governo da Indonésia e a maioria dos produtores-exportadores alegaram que a Comissão cometeu um erro ao qualificar as restrições de exportação impostas pelo Governo da Indonésia sobre o óleo de palma em bruto e seus derivados como uma subvenção passível de medidas de compensação. Segundo o Governo da Indonésia e os produtores-exportadores, tal deve-se ao facto de a jurisprudência da OMC considerar sistematicamente que as restrições à exportação não são subvenções passíveis de medidas de compensação.

(103) Relativamente a esta alegação, a Comissão observou que o regulamento provisório não considera as restrições à exportação só por si como subvenções passíveis de medidas de compensação. A Comissão considerou, pelo contrário, que a instituição de restrições à exportação (como impostos de exportação e direitos niveladores de exportação) é um dos meios ou instrumentos utilizados pelo Governo da Indonésia para fornecer óleo de palma em bruto por uma remuneração inferior à adequada. A Comissão considerou (ver considerando 172 do regulamento provisório) que, tendo em conta os elementos de prova disponíveis no presente inquérito e em conformidade com a jurisprudência da UE e da OMC, o fornecimento de óleo de palma em bruto por uma remuneração inferior à adequada equivalia a uma subvenção passível de medidas de compensação.

(104) A Comissão abordará em seguida as alegações apresentadas pelas partes interessadas no que se refere às conclusões provisórias da Comissão, segundo as quais o apoio do Governo da Indonésia à indústria de biodiesel, através do fornecimento de óleo de palma em bruto por uma remuneração inferior à adequada, corresponde a uma contribuição financeira nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iv), do regulamento de base e/ou apoio ao rendimento ou à manutenção dos preços nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea b), do regulamento de base. A Comissão abordará igualmente as alegações relativas a erros na determinação da vantagem.

(105) Depois da divulgação final, o Governo da Indonésia e o grupo Permata alegaram que as restrições à exportação instituídas por um governo nunca podem constituir uma contribuição financeira. A este respeito, a Comissão observou que esta alegação é irrelevante para efeitos do presente processo. Isto porque a Comissão concluiu que a contribuição financeira concedida pelo Governo da Indonésia a favor dos produtores-exportadores resulta do fornecimento de óleo de palma em bruto por uma remuneração inferior à adequada. A alegação foi, por conseguinte, rejeitada.

3.2.1. Incapacidade de provar a existência de uma contribuição financeira

(106) Depois da divulgação final, o Governo da Indonésia, o Grupo Permata e a Wilmar alegaram que a Comissão não provou a existência de uma contribuição financeira, porque, em seu entender: a) as restrições à exportação não foram cobradas durante o período de inquérito, uma vez que o imposto de exportação foi suspenso durante o período de inquérito e o direito nivelador de exportação foi suspenso depois do período de inquérito. Além disso, essa suspensão indica que o Governo da Indonésia deixou de ter a intenção de instituir restrições à exportação; e, b) a Comissão não provou a atribuição do exercício de funções públicas ou de que foram dadas instruções nesse sentido aos fornecedores de óleo de palma em bruto.

(107) No que se refere à alínea a) acima, a Comissão observou que, durante o período de inquérito, o direito nivelador à exportação estava em vigor e foi cobrado. Ou seja, a alegação do Governo da Indonésia de que as restrições à exportação não foram cobradas durante o período de inquérito é factualmente incorreta, uma vez que o direito nivelador de exportação estava em vigor e teve um efeito durante o período de inquérito.

(108) A Comissão não concordou com a segunda parte do argumento. Se o Governo da Indonésia tivesse a intenção de deixar de impor restrições à exportação do óleo de palma em bruto e derivados, teria revogado a legislação. A fixação temporária do direito nivelador de exportação e do imposto de exportação a uma taxa zero indica que o Governo da Indonésia ainda tenciona recorrer a estas restrições no futuro. Esta conclusão também pode ser corroborada por declarações públicas de membros do Governo da Indonésia. Um artigo de imprensa de 25 de setembro de 2019, por exemplo, relata o seguinte: «O governo decidiu suspender um imposto sobre as exportações aplicado ao óleo de palma em bruto (OPB) e aos seus produtos derivados até ao próximo ano, a fim de reduzir os encargos financeiros dos produtores de óleo de palma devido à queda dos preços do OPB no mercado mundial. O Ministro da Coordenação Económica, Darmin Nasution, disse em Jacarta, na terça-feira, que o imposto de exportação foi suspenso até janeiro do próximo ano, enquanto o governo inicia oficialmente a aplicação do seu programa de biodiesel B30 obrigatório. Darwin disse ter esperanças de que a aplicação da política de biodiesel B30, que deveria aumentar significativamente a procura de óleo de palma, fosse capaz de aumentar os preços do óleo de palma no mercado interno. Darwin afirmou que a suspensão do imposto de exportação tinha sido aprovada pelo presidente Joko «Jokow i » Widodo. Com base num regulamento de 2019 do Ministério das Finanças, o governo teria instituído uma taxa de exportação de até 25 USD por tonelada, se os preços se situassem entre $570 e $619 por tonelada, e até 50 USD, se os preços excederem 619 USD por tonelada. Em 20 de setembro, o preço do OPB estava nos 574,9 USD por tonelada, e prevê-se que diminua ligeiramente para 570 USD por tonelada até ao final do corrente ano. Por conseguinte, o ministro solicitou a revisão do regulamento, a fim de permitir a suspensão do imposto de exportação, uma vez que, com base na fórmula de preço acima referida, este continuava a ser aplicável (14)».

(109) Esta declaração estabelece igualmente uma relação direta entre a instituição de restrições à exportação (juntamente com outros elementos para induzir o comportamento específico dos fornecedores de óleo de palma em bruto) e o nível real dos preços no mercado interno. A declaração demonstra também que o Governo da Indonésia utiliza esses instrumentos para influenciar o nível desses preços.

(110) Apesar da alegação do Governo da Indonésia e da Wilmar na sua resposta à divulgação definitiva, a Comissão concluiu que, no futuro, a intenção do Governo da Indonésia é continuar a utilizar o direito nivelador de exportação e, eventualmente, o imposto de exportação. O facto de, temporariamente, o Governo da Indonésia não ter cobrado impostos e taxas, tendo igualmente em conta que estes são apenas alguns dos instrumentos do Governo da Indonésia para fornecer óleo de palma em bruto por uma remuneração inferior à adequada, não podem, por conseguinte, pôr em causa a existência de uma contribuição financeira.

3.2.2. Não demonstração da atribuição do exercício de funções públicas ou de instruções nesse sentido nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iv), do regulamento de base

(111) De acordo com todos os produtores-exportadores, a alegação da Comissão de atribuição do exercício de funções públicas ou de instruções nesse sentido assenta na conclusão incorreta de que o imposto e o direito de exportação sobre o óleo de palma em bruto e os seus derivados, que o Governo da Indonésia instituiu, se destinam a apoiar a indústria de biodiesel. Além disso, a Wilmar e a Permata alegaram que a Comissão considerou erradamente que os preços do óleo de palma em bruto no mercado interno são, na prática, fixados pela PT Perkebunca Nusantara (a seguir «PTPN»), um produtor de óleo de palma em bruto detido a 100% pelo Governo da Indonésia.

(112) No que diz respeito à primeira alegação, os produtores-exportadores esclareceram que, durante o período de inquérito, o imposto de exportação estava fixado a uma taxa zero e, por conseguinte, é irrelevante para a avaliação. Pelo contrário, o direito nivelador à exportação não era nulo e, em todo o caso, não foi concebido para apoiar a indústria do biodiesel, mas para financiar o OPPF.

(113) No considerando 88 do regulamento provisório, a Comissão reconheceu que, durante o período de inquérito, o imposto de exportação foi fixado a uma taxa zero. No entanto, mesmo que não tenha sido aplicado durante o período de inquérito, tendo em conta as circunstâncias específicas do mercado, o imposto de exportação constitui uma prova dos instrumentos utilizados pelo Governo da Indonésia para induzir os fornecedores de óleo de palma em bruto a fornecer óleo de palma em bruto por uma remuneração inferior à adequada. Além disso, a Comissão observou que o imposto de exportação, embora estivesse ao nível zero durante o período de inquérito, não foi revogado pelo Governo da Indonésia. A Comissão observou igualmente que, tal como referido nos considerandos 117 a 121 do regulamento provisório, não foi desmentido que a intenção do Governo ao recorrer ao imposto de exportação consista em manter artificialmente baixos os preços do óleo de palma em bruto no mercado interno.

(114) No que diz respeito ao direito nivelador de exportação, a Comissão observou que, embora a legislação que institui o direito nivelador de exportação não mencione explicitamente que se destina a apoiar a indústria do biodiesel, fornecendo óleo de palma em bruto a preços mais baixos, os direitos niveladores à exportação que se tornaram efetivamente parte do OPPF apoiam exclusivamente a indústria do biodiesel através das subvenções do OPPF. Durante o inquérito, a Comissão pôde efetivamente verificar que, apesar de um mandato formal mais amplo, o OPPF tem apoiado quase exclusivamente a indústria do biodiesel durante o período de inquérito.

(115) Além disso, a introdução do direito nivelador de exportação pelo Governo da Indonésia em 2015 coincidiu com um período em que os preços indonésios do óleo de palma em bruto eram quase idênticos aos preços a nível mundial. A este respeito, e tal como já demonstrado nos considerandos 64 a 68 do regulamento provisório, o direito nivelador de exportação não é considerado isoladamente, mas como parte de um conjunto mais vasto de medidas destinadas a apoiar a indústria do biodiesel e a regular os preços domésticos do óleo de palma em bruto.

(116) Além disso, a Comissão observou que, na prática, o direito nivelador de exportação atingiu o objetivo pretendido de reduzir os preços do óleo de palma em bruto no mercado interno. Na sua análise, a Comissão observou primeiro uma diferença entre os preços no mercado interno e os preços de exportação do óleo de palma em bruto indonésio. A Comissão considerou que esta diferença de preços pode ser explicada pelo facto de a mera instituição do direito nivelador de exportação ter reduzido os preços no mercado interno, ao manter artificialmente o óleo de palma em bruto no país aos preços baixo estabelecidos pelo Governo da Indonésia, preços baixos esses que, na prática, foram seguidos pelos fornecedores de óleo de palma em bruto.

(117) Que o Governo da Indonésia não tenha revogado o imposto sobre as exportações, mas apenas fixado a respetiva taxa em zero indica claramente que mantém a intenção de conservar os preços do óleo de palma em bruto baixos. Tendo instituído dois instrumentos que têm o mesmo efeito sobre os preços no mercado interno do óleo de palma em bruto, e que produziram o efeito desejado, o Governo da Indonésia decidiu, portanto, racionalmente, manter ativo instrumento com a gama mais ampla de efeitos desejados (ou seja, manter os preços do óleo de palma em bruto baixos e financiar o OPPF), ou seja, o direito nivelador de exportação.

(118) Por conseguinte, a Comissão confirmou que o sistema global de restrições à exportação instituído pelo Governo da Indonésia foi concebido para beneficiar a indústria de biodiesel, mantendo os preços internos do óleo de palma em bruto artificialmente baixos (isto é, não se trata de um mero efeito secundário de medidas governamentais de cobrança de receitas públicas).

(119) No que se refere à alegação de que os preços internos do óleo de palma em bruto não são de facto definidos pelo Governo da Indonésia, a Wilmar alegou ainda que a conclusão da Comissão era incorreta porque: a) as propostas apresentadas pelos compradores interessados baseiam-se, em termos gerais, nos preços do mercado internacional; b) o processo de concurso é muito competitivo e a PTPN pode fazer uma contraproposta se o preço for considerado demasiado baixo; c) não há elementos de prova em apoio da alegação da Comissão de que a PTPN não atua como um operador racional; d) são os fornecedores nacionais de óleo de palma em bruto que, com base nos resultados das propostas, resolvem vender o seu óleo de palma em bruto e a que preços; e) o facto de a PTPN vender óleo de palma em bruto através de concursos públicos torna-a uma seguidora de preços, em vez de um organismo de fixação de preços.

(120) No que diz respeito à alegação referida na alínea a) acima, a Comissão recordou que, tal como referido nos considerandos 91 a 99 e 126 do regulamento provisório, a Comissão teve de recorrer aos dados disponíveis, tendo em conta a falta de cooperação dos fornecedores de óleo de palma em bruto e da PTPN. Nas suas observações sobre o regulamento provisório, nenhum produtor-exportador forneceu quaisquer elementos de prova sobre a forma como formulam as suas propostas por óleo de palma em bruto, além de alegar vagamente que se baseiam, de um modo geral, nos «preços do mercado internacional».

(121) A Comissão, na ausência de elementos de prova verificáveis em apoio desta afirmação, rejeitou, portanto, esta alegação. Em vez de fixar os seus preços de forma independente, tendo em conta os preços internacionais, os fornecedores de óleo de palma em bruto seguem os preços do óleo de palma em bruto efetivamente fixados pela PTPN.

(122) No que diz respeito à alegação referida na alínea b) acima, a Comissão explicou, no considerando 133 do regulamento provisório, que a PTPN não é, de facto, obrigada a fazer uma contraproposta a um preço mais elevado se as propostas recebidas forem inferiores à «ideia de preço» para esse dia específico. Na verdade, a Comissão confirmou, durante a visita de verificação, que a PTPN aceitou regularmente ofertas abaixo desse preço.

(123) Além disso, a Comissão observou, como se explica na secção 3.3.2 do regulamento provisório, ter aplicado as disposições do artigo 28.o, n.o 1, do regulamento de base, uma vez que a PTPN não respondeu ao anexo B do questionário antissubvenções (questionário destinado aos fornecedores de óleo de palma) a todos os produtores e distribuidores de óleo de palma. Além disso, durante a visita de verificação às instalações do Governo da Indonésia, a PTPN não explicou de que forma determina a «ideia de preço» diária para o óleo de palma em bruto. Em vez disso, a PTPN deu vagas explicações de se basear em parâmetros de referência internacionais, sem prestar quaisquer informações pormenorizadas.

(124) Por conseguinte, a Comissão não pôde obter qualquer prova de que a «ideia de preço» reflete um preço de mercado resultante de um processo de concurso competitivo. Pelo contrário, a Comissão apurou que o preço do óleo de palma em bruto no mercado interno é inferior a qualquer um dos alegados parâmetros de referência internacionais (incluindo o preço de exportação da Indonésia), que alegadamente constituem a base dos preços da PTPN.

(125) Relativamente à alegação c), a Comissão observou que a PTPN não deu resposta ao questionário da Comissão acima mencionado. Por conseguinte, a Comissão aplicou os dados disponíveis. Durante a verificação do Governo da Indonésia, a PTPN apresentou uma cópia das suas contas auditadas relativas a 2016 e 2017. Estas contas demonstraram que a PTPN operava com prejuízo. Numa fase posterior e mesmo para lá do termo do prazo para a apresentação de observações sobre a carta em que a Comissão iria aplicar os dados disponíveis, a PTPN prestou informações adicionais. O Governo da Indonésia alegou que estas informações adicionais deveriam alterar a avaliação da Comissão. A Comissão assinalou que as informações foram prestadas muito tardiamente e muito para além de qualquer prazo estabelecido. A PTPN não apresentou contas auditadas relativas ao ano de 2018. Ou seja, no que se refere ao período mais recente, a Comissão apenas recebeu contas auditadas relativas a um quarto do período de inquérito (último trimestre de 2017). As contas auditadas que a Comissão recebeu mostravam que a PTPN operava com prejuízo. As informações tardias apresentadas pelo Governo da Indonésia relativamente ao período compreendido entre 2016 e o período de inquérito (em especial um quadro Excel) procuram demonstrar que os negócios de óleo de palma em bruto da PTPN (que representam a maioria das suas atividades) eram rentáveis e que a empresa obteve o mesmo lucro nas suas vendas no mercado interno e nas vendas para exportação. Contudo, estas informações não foram apoiadas por contas auditadas. Pelo contrário, as informações fornecidas com base nas contas auditadas confirmaram que a PTPN não fazia lucros ao vender o seu óleo de palma em bruto, e, portanto, não agia como um operador económico racional. De qualquer modo, a Comissão observou que as informações apresentadas numa fase tão tardia (mesmo depois das observações sobre o regulamento provisório) não podem ser aceites, porque não podem ser verificadas. Por conseguinte, a alegação foi rejeitada.

(126) No que diz respeito à alegação d), o Governo da Indonésia e os produtores-exportadores alegaram igualmente que a Comissão não provou que o comportamento dos fornecedores de óleo de palma em bruto era irracional, uma vez que eram rentáveis. Esta alegação diz respeito aos fornecedores de óleo de palma em bruto que responderam ao questionário da Comissão, bem como à PTPN (15).

(127) A Comissão considerou que a noção de comportamento irracional não se limita à exploração de uma empresa com prejuízo, mas inclui também ações que colocam uma atividade empresarial numa posição menos vantajosa (menos rentável). A Comissão estabeleceu uma diferença clara de preços entre os preços no mercado interno e os preços de exportação de óleo de palma em bruto na Indonésia, de tal forma que, sem o direito nivelador de exportação, a venda para exportação seria mais rentável para os fornecedores de óleo de palma em bruto.

(128) Além disso, a conclusão de que o sistema de restrições à exportação aplicado pelo Governo da Indonésia impede efetivamente os produtores nacionais de óleo de palma em bruto de agir de forma racional é corroborada pelo facto de se esperar que as exportações aumentem em resultado da supressão da imposição. A este respeito, num artigo publicado recentemente na imprensa, observou-se o seguinte: «A Associação Indonésia de Óleo de Palma, ou GAPKI, projetou que as exportações de óleo de palma em bruto do país podem subir 10% a 15% depois de o direito nivelador de exportação ser reduzido a zero, baixando de 50 dólares por tonelada, afirmou o secretário-geral Togar Sitanggang. O Sr. Sitanggang estimou que as exportações mensais de óleo de palma em bruto da Indonésia já tinham crescido para um intervalo entre 800 000 e 900 000 toneladas, um aumento face à média anterior de 700 000 toneladas. «Não seria surpresa se as exportações mensais de óleo de palma em bruto atingissem um milhão de toneladas se a taxa de exportação zero se mantive r», acrescentou. «A Indonésia já exportou este ano seis milhões de toneladas de óleo de palma em bruto, cerca de um quinto das suas exportações totais de óleo palma em bruto e outros derivados do óleo de palma, segundo as estimativas da GAPKI»» (16).

(129) Outro artigo na imprensa corrobora a conclusão de que a cobrança do direito nivelador de exportação tem como efeito levar os fornecedores de óleo de palma em bruto a vender no mercado interno em vez de vender com mais lucros no mercado de exportação. Nesse artigo, uma analista independente considerou que «esta notícia (ou seja, a fixação do direito nivelador de exportação em zero) é positiva para os plantadores a montante com exposição à Indonésia, uma vez que a revisão das taxas dos direitos à exportação pode ajudar a sustentar os preços do óleo de palma em bruto nos seus níveis atuais. No entanto, Ng não prevê lucros líquidos para os plantadores no ano fiscal de 2019-2020 — e adverte que a notícia é negativa para os transformadores indonésios a jusante, uma vez que a taxa revista a preços inferiores do óleo de palma em bruto reduzirá a sua vantagem em termos de margem, que é atualmente a diferença de preços entre o óleo de palma em bruto e os produtos de palma transformados. «Mantemos o nosso ponto de vista de que a eliminação do direito de exportação aumentará a competitividade dos exportadores indonésios de produtos de óleo de palma, uma vez que teriam poupado entre 20 e 50 dólares por tonelada de imposto de exportação se o preço do óleo de palma fosse inferior a 570 dólares por tonelada. É provável que a maior parte das poupanças regresse aos agricultores indonésios através de preços mais elevados do óleo palma em bruto no mercado intern o»» (17).

(130) Este último artigo na imprensa também corrobora a conclusão de que foi alcançado o efeito pretendido do direito nivelador de exportação, ou seja, deprimir os preços internos do óleo de palma em bruto. O facto de haver algumas exportações de óleo de palma em bruto provenientes da Indonésia não significa que as medidas tomadas pelo Governo da Indonésia para manter o óleo de palma em bruto na Indonésia não tenham induzido os fornecedores de óleo de palma em bruto a seguirem um comportamento económico irracional. Tendo em conta o que precede, a Comissão rejeitou estas alegações.

(131) Por último, no que se refere à alegação e), a Comissão observou que, para sustentar o seu argumento de que a PTPN atua como seguidora de preços, a Wilmar citou apenas parcialmente o considerando 146 do regulamento provisório. Ao fazê-lo, a Wilmar alegou que a Comissão chegou a uma conclusão que, na realidade, contradiz a conclusão a que se chega no referido considerando. Em especial, após declarar que «o inquérito também indicou que, em termos de poder de negociação, o mercado está significativamente desequilibrado a favor dos compradores de óleo de palma em bruto», conforme a Wilmar corretamente cita, a Comissão explicou ainda que «[…]. Neste contexto, qualquer comprador terá um poder de compra suficiente para resistir a qualquer tentativa do seu fornecedor de pedir um preço mais elevado do que o fixado pelo Governo da Indonésia. Assim, a Comissão concluiu que, ao comunicar de forma transparente os preços diários do óleo de palma em bruto, o Governo da Indonésia, através da PTPN, está efetivamente a fixar os preços máximos diários do óleo de palma em bruto na Indonésia». O considerando 146 do regulamento provisório chegou assim a uma conclusão oposta daquela que é alegada pela Wilmar. A PTPN atua na prática como um organismo de fixação de preços do óleo de palma em bruto no mercado, uma vez que os fornecedores de óleo de palma em bruto seguem na prática esse preço, apesar da estrutura de mercado (que em princípio demonstra que os fornecedores de óleo de palma em bruto têm um poder de negociação significativo que não é utilizado contra os compradores).

(132) Além do erro factual acima referido, a Comissão registou ainda o facto de a observação da Wilmar não ser corroborada por quaisquer elementos de prova factuais. Na ausência de novos elementos factuais, a Comissão rejeitou esta alegação.

(133) A Wilmar alegou ainda que a Comissão não provou que o Governo da Indonésia induz os fornecedores de óleo de palma em bruto a fornecer óleo de palma em bruto por uma remuneração inferior à adequada.

(134) A Comissão observou que a Wilmar não apresentou qualquer elemento de prova em apoio da alegação de que não é assim. A este respeito, a Comissão recorda a alegação do EBB sobre o número limitado de respostas ao questionário prestadas pelos fornecedores de óleo de palma em bruto. Na ausência de colaboração dos fornecedores de óleo de palma em bruto e com base nos elementos contidos no regulamento provisório, a Comissão considerou que há elementos de prova significativos que demonstram que os fornecedores de óleo de palma em bruto foram incumbidos pelo Governo da Indonésia de fornecerem óleo de palma em bruto por uma remuneração inferior à adequada na prossecução dos objetivos do Governo da Indonésia no sentido de apoiar o desenvolvimento da indústria do biodiesel.

(135) Além disso, a Comissão observou que a alegação da Wilmar contradiz a conclusão não contestada de que todas as aquisições internas de óleo de palma em bruto na Indonésia são efetuadas aos preços diários da PTPN, ajustados aos custos de transporte discutidos no considerando 168 do regulamento provisório. Se a alegação da Wilmar fosse correta e os fornecedores de óleo de palma em bruto atuassem de uma forma totalmente independente das orientações de qualquer governo, um alinhamento tão perfeito dos preços do óleo de palma em bruto não poderia ser explicado num mercado fragmentado.

(136) Por conseguinte, a Comissão rejeitou esta alegação.

(137) A Wilmar alegou igualmente que a Comissão não provou a atribuição de funções públicas ou de instruções nesse sentido aos fornecedores de óleo de palma em bruto para fornecer óleo de palma em bruto por uma remuneração inferior à adequada. A alegação da Wilmar baseia-se essencialmente no facto de 1) a PTPN não ser uma fixadora de preços, pelo que o óleo de palma em bruto não é fornecido por uma remuneração inferior à adequada, e 2) os fornecedores de óleo de palma em bruto não são impedidos de vender no mercado de exportação.

(138) A Comissão já discutiu e rejeitou estes argumentos nos considerandos 127 a 135. A Comissão considerou, por conseguinte, que a alegação da Wilmar se baseia em factos incorretos e não pode ser aceite. Os elementos de prova disponíveis no presente inquérito mostraram que a PTPN funciona como uma fixadora de preços para o óleo de palma em bruto no mercado e que a capacidade dos fornecedores de óleo de palma em bruto para exportar óleo de palma em bruto é prejudicada pelas medidas adotadas pelo Governo da Indonésia.

(139) O Governo da Indonésia, a PT Intibenua Perkasatama e a PT Musim Mas («Grupo Musim Mas») e a Permata fizeram alegações semelhantes. Nas suas observações, o Governo da Indonésia alegou que os preços do óleo de palma em bruto são determinados pelas forças de mercado e que os compradores normalmente formulam as suas ideias de preços com base nos preços do mercado internacional.

(140) A Comissão já discutiu argumentos semelhantes nos considerandos 62 a 96 e considerou que não podem ser aceites. Mantém-se a mesma conclusão relativamente às alegações do Governo da Indonésia. A Comissão observou mais uma vez que o Governo da Indonésia não apresentou quaisquer novos elementos de prova em apoio da sua alegação.

(141) O Governo da Indonésia alegou igualmente que a Comissão não provou a existência de uma relação demonstrável entre o comportamento dos produtores de óleo de palma em bruto e as medidas do Governo da Indonésia. A este respeito, a Comissão observou uma vez mais a conclusão do considerando 168 do regulamento provisório, recordada no considerando 137. Na opinião da Comissão, o facto de todos os fornecedores independentes de óleo de palma em bruto seguirem virtualmente sempre os preços da PTPN constitui uma prova inequívoca da existência dessa ligação (e mais ainda num mercado fragmentado em termos do número de fornecedores de óleo palma em bruto, bem como geograficamente/várias ilhas). Isso mais ainda numa situação em que os preços do óleo de palma em bruto no mercado interno não refletem o que seria um preço de mercado sem distorções se não fosse pelas medidas específicas do Governo da Indonésia.

(142) Nas suas observações, o Governo da Indonésia alegou igualmente que a Comissão instruiu o Governo da Indonésia e os seus fornecedores independentes para fornecerem informações pormenorizadas mas não verificou essas informações. O Governo da Indonésia alegou ainda que a Comissão ignorou totalmente essas informações ao chegar às suas conclusões. Por último, a este respeito o Governo da Indonésia observou que a Comissão tinha aplicado o artigo 28.o do regulamento de base ao Governo da Indonésia por este não lhe dar mais respostas a este respeito e por não ter obtido mais informações sobre o PTPN.

(143) A este respeito, a Comissão considerou que esta alegação é factualmente incorreta. A Comissão analisou efetivamente todas as respostas recebidas dos fornecedores de óleo de palma em bruto. No entanto, a Comissão observou que, apesar de todas as advertências enviadas, só um dos fornecedores independentes de óleo de palma em bruto deu uma versão aberta da sua resposta. Em conformidade com o artigo 29.o, n.o 3, do regulamento de base, a Comissão pode ignorar as informações que tenham sido prestadas, mas relativamente às quais a parte requerente não tenha fornecido um resumo adequado. Além disso, a grande maioria das respostas estavam incompletas e muitas delas não continham informações sobre a rendibilidade. Por conseguinte, a Comissão não pôde tirar qualquer conclusão destas respostas. Aliás, a falta de colaboração do Governo da Indonésia, bem como dos fornecedores de óleo de palma em bruto, foi uma indicação adicional de que os fornecedores de óleo de palma em bruto atuam segundo as ordens do Governo da Indonésia em apoio dos produtores de biodiesel.

(144) Do mesmo modo, a alegação do Governo da Indonésia de que a Comissão não teve em conta a resposta da PTPN não se justifica. Tal como explicado anteriormente, a Comissão solicitou em várias ocasiões, sem sucesso, a cooperação da PTPN. Tal como referido nos considerandos 29 e 30 do regulamento provisório, a Comissão observou que a PTPN, detida a 100% pelo Governo da Indonésia, não respondeu ao apêndice B do questionário no prazo previsto. Por conseguinte, a Comissão enviou ao Governo da Indonésia um ofício nos termos do artigo 28.o, limitado às informações específicas que este não facultou. Tal como referido no considerando 98 do regulamento provisório, em 30 de junho de 2019 o Governo da Indonésia apresentou uma resposta ao apêndice B enviado à PTPN. Esta resposta veio muito depois do prazo para a apresentação dessas informações (14 de março de 2019), e depois da visita de verificação às instalações do Governo da Indonésia. As informações não foram, portanto, apresentadas em devido tempo, não eram verificáveis, e o Governo da Indonésia não procedeu da melhor forma dentro das suas possibilidades, em conformidade com o artigo 28.o do regulamento de base. Em qualquer caso, a Comissão utilizou todos os elementos de prova fornecidos pela PTPN e que podiam ser verificados. Por conseguinte, a Comissão avaliou corretamente as informações fornecidas pela PTPN, juntamente com os outros factos disponíveis sobre o mercado do óleo de palma em bruto na Indonésia.

(145) Depois da divulgação final, o Governo da Indonésia, o Grupo Permata e a Wilmar alegaram que a Comissão cometeu um erro ao considerar que houve atribuição de funções públicas ou de instruções nesse sentido aos fornecedores de óleo de palma em bruto, uma vez que: a) as restrições à exportação não são concebidas para apoiar a indústria de biodiesel e qualquer impacto sobre os preços é um mero efeito secundário das medidas; b) a PTPN estabelece os seus preços através de concursos públicos e é rentável; c) o alinhamento dos preços dos fornecedores de óleo palma em bruto pela PTPN não demonstra a atribuição de funções públicas ou de instruções nesse sentido; d) os fornecedores de óleo palma em bruto são operadores racionais no mercado e a Comissão não procedeu a uma verificação das suas respostas; e, e) a Comissão não fez prova da existência de uma relação demonstrável entre a ação do Governo da Indonésia, através da PTPN, e a ação dos fornecedores de óleo de palma em bruto. De acordo com o Governo da Indonésia, a parte de mercado limitada da PTPN não lhe permite fixar preços de mercado.

(146) A Comissão observou primeiro que o direito nivelador de exportação foi expressamente concebido para apoiar o OPPF e que o OPPF foi concebido para apoiar a indústria do óleo de palma em geral, mas, como explicado nos considerandos 76 e 77 do regulamento provisório, na prática só apoia a indústria de biodiesel. Além disso, a Comissão concluiu que o apoio do Governo da Indonésia à indústria do biodiesel é igualmente alcançado com o fornecimento de óleo de palma em bruto por uma remuneração inferior à adequada. Este objetivo é alcançado graças ao efeito combinado de várias medidas, incluindo o direito nivelador de exportação.

(147) A Comissão concluiu portanto que a instituição do direito nivelador de exportação tem, desde o seu início, dois objetivos distintos: financiar o OPPF e integrar um conjunto de medidas destinadas a baixar os preços no mercado interno. Na opinião da Comissão, o Governo da Indonésia procurou deliberadamente (com sucesso) obter esse efeito no mercado, o que não é um mero efeito secundário de uma política governamental.

(148) No que diz respeito à alegação de que a PTPN estabelece os seus preços através de concursos públicos e que portanto esse resultado deve ser visto como um preço de mercado, a Comissão reitera que, tal como referido nos considerandos 91 a 99 e 126 do regulamento provisório, a Comissão teve de recorrer aos dados disponíveis, tendo em conta a falta de colaboração dos fornecedores de óleo de palma em bruto e da PTPN. Nas suas observações sobre o regulamento provisório, nenhum produtor-exportador forneceu quaisquer elementos de prova sobre a forma como formulam as suas propostas por óleo de palma em bruto, além de alegar vagamente que se baseiam, de um modo geral, nos «preços do mercado internacional». No entanto, não havia elementos de prova diretos sobre a forma como os fornecedores de óleo de palma em bruto fixaram os seus preços; pelo contrário, os factos mostram um alinhamento dos preços pelo preço estabelecido pela PTPN.

(149) A este respeito, nas suas observações sobre a divulgação definitiva, a Wilmar sublinhou que os serviços da Comissão, durante a visita de verificação às suas instalações, lhe perguntaram como é que chega a uma decisão sobre o preço a oferecer em cada concurso da PTPN. A Wilmar explicou ainda que o relatório de missão subsequente não indica qualquer informação em falta. A este respeito, a Comissão observou que a Wilmar não contesta que as informações prestadas nesse caso tinham sido muito vagas. Além disso, a Comissão observou que a Wilmar não considerou adequado prestar uma explicação mais pormenorizada deste mecanismo em qualquer fase posterior do inquérito, apesar de este ser repetidamente mencionado pela Comissão.

(150) A Comissão, na ausência de elementos de prova verificáveis em apoio desta afirmação, rejeitou esta alegação. Em vez de fixar os seus preços de forma independente, tendo em conta os preços internacionais, os fornecedores de óleo de palma em bruto seguem os preços do óleo de palma em bruto efetivamente fixados pela PTPN.

(151) No que se refere à alegação de que a PTPN é rentável, a Comissão observou que, para além do que já foi explicado nos considerandos 125 e 144, o Governo da Indonésia apresentou tardiamente as contas auditadas da PTPN relativas a 2018 após a divulgação final. Contudo, foi recebida uma tradução apenas de uma parte destas contas. As contas de 2018 parecem mostrar que a PTPN foi rentável em 2018. No entanto, a Comissão não pôde avaliar este dado, uma vez que elementos essenciais das contas não estavam traduzidos e porque estas contas abrangiam todos os produtos, e não apenas as receitas das vendas de óleo de palma em bruto. Além disso, tal como explicado acima, os dados apresentados para as vendas tanto de óleo de palma em bruto como da empresa no seu conjunto foram apresentados tardiamente e, por conseguinte, não eram verificáveis. Isto acresce ao facto de a PTPN não ter colaborado no inquérito. A Comissão concluiu portanto que a exatidão da alegação apresentada não podia ser avaliada, e esta teve de ser rejeitada. No que diz respeito à alegação referida na alínea b) acima, a Comissão explicou, no considerando 133 do regulamento provisório, que a PTPN não é, de facto, obrigada a reoferecer um preço mais elevado se as propostas recebidas forem inferiores à «ideia de preço» para esse dia específico. Na verdade, a Comissão confirmou, durante a visita de verificação, que a PTPN aceitou regularmente ofertas abaixo desse preço. Além disso, a Comissão observou que o Governo da Indonésia pode influenciar e influencia as decisões da PTPN no que respeita à política de preços da PTPN (18).

(152) No que se refere à alegação de que o alinhamento dos preços dos fornecedores de óleo de palma em bruto pelos preços diários da PTPN constitui uma indicação de que o mercado funciona normalmente e não uma indicação de atribuição de funções públicas ou de instruções nesse sentido, a Comissão observou que todos os fornecedores independentes de óleo de palma em bruto ofereceram preços iguais ou inferiores ao preço para esse dia da PTPN. Na opinião da Comissão, isto não pode ser uma indicação de uma dinâmica de mercado sem distorções: é contraintuitivo que, num mercado concorrencial, todos os fornecedores de óleo de palma em bruto não vendam por um preço mais elevado do que o estabelecido por um concorrente (a menos que esse concorrente estabeleça efetivamente o preço máximo para essa mercadoria no mercado e o governo mandate ou induza todos os outros intervenientes a respeitar esse limite).

(153) No que se refere à alegação do Governo da Indonésia de que os produtores de óleo de palma em bruto são operadores racionais no mercado, dado que 70% do óleo de palma em bruto é exportado, a Comissão observou que, de acordo com fontes públicas, o consumo interno de óleo de palma em bruto ascende a 30% da produção (19), ou seja, que os produtores de óleo de palma em bruto satisfazem inteiramente a procura interna e, após terem satisfeito essa procura, recorrem à exportação. O facto de 70% da produção de óleo de palma em bruto ser exportada não contradiz, portanto, a conclusão de que os fornecedores de óleo de palma em bruto são privados de uma escolha racional, antes revela o contrário. Se os fornecedores indonésios de óleo de palma em bruto se comportassem racionalmente, não satisfariam a procura interna e exportariam a totalidade ou uma parte significativamente maior da sua produção, de forma a obter maiores lucros. Esses potenciais lucros adicionais provenientes das exportações são limitados pelas restrições à exportação utilizadas pelo Governo da Indonésia para induzir os fornecedores de óleo de palma em bruto a vender no mercado interno e a satisfazer as necessidades locais. Por conseguinte, o facto de toda a procura interna ser satisfeita indica que o Governo da Indonésia alcançou o seu objetivo de abastecer o mercado interno a preços favoráveis aos produtores de biodiesel.

(154) Nas suas observações sobre a divulgação definitiva, a Wilmar alegou ainda que o facto de, na sequência da fixação do direito nivelador de exportação a uma taxa zero, a percentagem de óleo de palma em bruto exportado não ter aumentado é prova de que a Comissão cometeu um erro ao concluir que o direito nivelador de exportação se destina a manter o óleo de palma em bruto no país e a diminuir o seu preço.

(155) A este respeito, a Comissão observou que os dados fornecidos pela Wilmar indicaram que o consumo interno aumentou e que, por conseguinte, assumiu uma proporção mais elevada da produção total de óleo de palma em bruto. Isto pode sustentar a alegação da Wilmar se o Governo da Indonésia tivesse manifestado a sua intenção de pôr termo ao sistema de restrições à exportação. No entanto, tal como explicado no considerando 108, a intenção do Governo da Indonésia não é pôr termo ao mecanismo de restrições à exportação. Pelo contrário, é evidente que o sistema de restrição das exportações está apenas ao nível zero em resposta a fatores externos, a saber, a queda global dos preços do óleo de palma. Todos os produtores indonésios estão bem cientes de que este nível é meramente temporário e, por conseguinte, continuam a dar preferência à satisfação da procura interna.

(156) A Wilmar prestou igualmente informações sobre os preços na sua resposta, alegando que, desde a redução a zero do direito nivelador de exportação, os preços domésticos do óleo de palma em bruto não aumentaram. A Comissão analisou essas informações e observou que não podia determinar a fonte dos dados utilizados pela Wilmar; por conseguinte, a Comissão não pôde verificar nem avaliar a sua exatidão. No entanto, a Comissão observou que, se considerar estes dados como válidos, estes mostram um alinhamento dos preços no mercado interno com os preços de exportação, não obstante o facto de a taxa do direito nivelador de exportação ter sido temporariamente fixada em zero. Em especial, enquanto no período de inquérito a diferença média entre os dois preços foi de cerca de 50 USD/tonelada, os dados fornecidos pela Wilmar indicavam que os preços no mercado interno aumentaram para perto dos preços de exportação, e que a diferença é agora inferior a 20 USD/tonelada. O facto de o preço no mercado interno não ter aumentado substancialmente em termos absolutos deve-se simplesmente ao facto de os preços mundiais terem caído.

(157) Na opinião da Comissão, isto corrobora a sua conclusão de que o sistema de restrições à exportação foi concebido, em conjunto com as outras medidas, para reduzir os preços internos do óleo de palma em bruto.

(158) No que se refere à alegação do Governo da Indonésia de que a Comissão não verificou as respostas dos fornecedores independentes de óleo de palma em bruto, a Comissão observa que se trata de uma alegação factualmente incorreta. Como já indicado no considerando 143, a Comissão analisou devidamente todas as respostas recebidas, mas observou que a grande maioria das respostas estavam incompletas, muitas delas não continham informações sobre rendibilidade e muitas não tinham versões públicas das suas respostas.

(159) Para além desta alegação, o Governo da Indonésia declarou que as afirmações da Comissão na divulgação final, relatadas no considerando 143, são incorretas, uma vez que não encontrou as advertências no dossiê não confidencial. No que se refere a esta alegação, a Comissão observou que essas advertências fazem parte do dossiê de divulgação restrita e podem ser consultadas na lista de documentos de divulgação restrita à disposição das partes interessadas. Mesmo assim, durante uma audição realizada em 16 de outubro de 2019, a Comissão forneceu ao Governo da Indonésia uma lista com os números de referência pertinentes. A Comissão observou igualmente que os questionários aos fornecedores independentes de óleo de palma em bruto faziam parte do questionário dirigido ao Governo da Indonésia e que, por conseguinte, a responsabilidade de coordenar, recolher e assegurar o envio atempado de respostas completas cabia inteiramente ao Governo da Indonésia.

(160) No que se refere à alegação referida na alínea e) acima, a Comissão explicou, nos considerandos 124 a 143 do regulamento provisório, a forma como o Governo da Indonésia, através da PTPN, atua como fixador de preços no mercado interno indonésio, e como todos os seus fornecedores independentes seguem essas indicações de preço. No seu comentário à divulgação definitiva, o Governo da Indonésia declarou que, tendo em conta a sua parte de mercado limitada, esse resultado é improvável. No entanto, a Comissão observou que o Governo da Indonésia não apresentou quaisquer elementos de prova factuais para sustentar a sua declaração e contradizer a conclusão da Comissão.

(161) Tendo em conta o que precede, a Comissão rejeitou as alegações do Governo da Indonésia e dos produtores-exportadores e confirmou a sua conclusão sobre a atribuição do exercício de funções públicas e de instruções nesse sentido.

3.2.3. Incumprimento da obrigação de provar apoios ao rendimento ou à manutenção dos preços nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea b), do regulamento de base

(162) Na sequência da divulgação provisória, o Governo da Indonésia e os produtores-exportadores alegaram que a Comissão não provou a existência de um apoio ao rendimento ou à manutenção dos preços a favor dos produtores de biodiesel de acordo com o nível de prova estabelecido pela jurisprudência da OMC.

(163) A este respeito, a Comissão observou que nem o Governo da Indonésia nem os produtores-exportadores facultaram novas informações ou elementos de prova que fundamentassem uma alegação de ausência de apoio ao rendimento ou à manutenção dos preços. As alegações apresentadas a este respeito limitam-se a discordar da interpretação da jurisprudência seguida pela Comissão. A Comissão considerou que a análise efetuada na secção 3.3.3.7 do regulamento provisório satisfaz o nível de prova estabelecido pelo regulamento de base, pelo Acordo SMC e pela jurisprudência da OMC.

(164) Na ausência de qualquer novo elemento factual que possa desencadear uma reavaliação da sua conclusão, a Comissão confirma a conclusão a que chegou na secção 3.3.3.7 do regulamento provisório.

(165) Na sequência da divulgação definitiva, o Governo da Indonésia declarou que a Comissão cometeu um erro ao considerar que houve apoio ao rendimento ou à manutenção dos preços, uma vez que tal exige a existência de uma medida que garanta um determinado resultado, e não qualquer medida que tenha um efeito acessório sobre os preços.

(166) A este respeito, a Comissão já explicou nos considerandos 153 e 160 que o conjunto de medidas tem por objetivo regular e reduzir os preços no mercado interno, e que não constitui um simples efeito secundário da política do Governo da Indonésia. Além disso, a Comissão observou que nem o Governo da Indonésia nem os produtores-exportadores facultaram novas informações ou elementos de prova que fundamentassem uma alegação de ausência de apoio ao rendimento ou à manutenção dos preços.

(167) A Wilmar alegou que a Comissão não teve em conta as suas alegações em resposta à divulgação provisória, e instou a Comissão a fazê-lo.

(168) Contrariamente à alegação da Wilmar, a Comissão analisou essas alegações e, como indicado no considerando 163, não encontrou qualquer elemento factual novo. Em vez disso, a Wilmar explica os motivos pelos quais não concorda com a interpretação que a Comissão faz da jurisprudência da OMC e dos factos do processo. Nessas observações, a Wilmar analisa igualmente a sua opinião sobre qual seria o cenário contrafatual correto.

(169) Por razões de clareza, a Comissão reiterou que não concorda com a interpretação feita pela Wilmar da jurisprudência da OMC e dos factos do processo, tal como estabelecidos na secção III.B.3 das observações ao regulamento provisório, e confirma inteiramente a conclusão a que se chegou na secção 3.3.3.7 do regulamento provisório.

3.2.4. Incapacidade de provar a existência de uma vantagem: erro na identificação da referência adequada

(170) No regulamento provisório, a Comissão considerou que os preços de exportação franco a bordo (FOB) do óleo de palma em bruto da Indonésia para o resto do mundo que constam das estatísticas de exportação indonésias constituem uma referência adequada, uma vez que são fixados de acordo com os princípios do mercado livre, competem com os preços de produtos em mercados estrangeiros, refletem as condições de mercado prevalecentes na Indonésia e não são distorcidos por intervenção dos poderes públicos. Além disso, a Comissão considerou que o valor de referência utilizado é o substituto mais aproximado do que seria o preço interno indonésio do óleo de palma em bruto sem a intervenção do Governo da Indonésia. A Comissão constatou igualmente que os preços FOB utilizados como parâmetro de referência estão em conformidade com os preços internacionais (como, por exemplo, o CIF Roterdão).

(171) A Comissão calculou, portanto, o montante da subvenção passível de medidas de compensação para cada produtor-exportador em termos da vantagem conferida ao beneficiário, determinada durante o período de inquérito. A Comissão determinou a vantagem como a soma das diferenças entre os preços pagos pelo óleo de palma em bruto adquirido no mercado interno e o preço de referência do óleo de palma em bruto calculado mensalmente durante o período de inquérito.

(172) O Governo da Indonésia, a Wilmar e o Grupo Permata alegaram que a Comissão cometeu um erro, 1) ao considerar que o índice de referência era adequado e, 2) ao calcular a vantagem total. O Governo da Indonésia, a Wilmar e o Grupo Permata alegam que tal se deve ao facto de o preço de exportação FOB incluir o direito nivelador de exportação e, por conseguinte, de ser distorcido.