PT Jornal Oficial da União Europeia L 225/104

DECISÃO DA COMISSÃO

de 2 de Julho de 2008

relativa às medidas C 16/04 (ex NN 29/04, CP 71/02 e CP 133/05) implementadas pela Grécia a favor da Hellenic Shipyards

[notificada com o número C(2008) 3118]

(Apenas faz fé o texto em língua grega)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2009/610/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o primeiro parágrafo do n.o 2 do artigo 88.o,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações, em conformidade com as disposições acima referidas (1), e tendo em conta essas mesmas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Por carta de 9 de Setembro de 2003, as autoridades gregas apresentaram à Comissão um pedido efectuado pela Hellenic Shipyards S.A. (doravante designada «HSY») para a realização de alterações ao plano de investimento referente à sua reestruturação, relativamente à qual a Comissão tinha autorizado a concessão de auxílios através da sua decisão de 15 de Julho de 1997 relativa ao processo N 401/97 (2) (doravante designada «Decisão N 401/97»). De acordo com o plano alterado, de Novembro de 2002, a HSY solicitou, e recebeu, a aprovação das autoridades gregas para concluir a implementação do plano de investimento até 30 de Junho de 2004. Além disso, de acordo com o plano alterado, o auxílio aprovado pela Comissão em 1997 ainda não tinha sido pago à HSY.

(2) Por carta de 31 de Outubro de 2003, as autoridades gregas explicaram que o plano alterado tinha sido comunicado à Comissão «para sua informação» e não constituía uma notificação.

(3) Por carta de 18 de Novembro de 2003, a Comissão solicitou às autoridades gregas que clarificassem se tencionavam conceder ou desembolsar auxílios a favor da HSY para efeitos do plano de investimento alterado. Na mesma carta, a Comissão recordou às autoridades gregas que, nesse caso, e em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (3) (doravante designado «Regulamento (CE) n.o 659/1999»), este auxílio deveria ser notificado à Comissão e não poderia ser executado antes de a Comissão tomar uma decisão formal a esse respeito.

(4) Por carta de 16 de Janeiro de 2004, as autoridades gregas responderam que o auxílio que tencionavam conceder se tratava de um «auxílio existente», abrangido pela decisão da Comissão de 1997 e que as autoridades gregas tinham competência para autorizar alterações ao plano de reestruturação, incluindo a prorrogação do calendário de implementação do mesmo.

(5) Por carta de 20 de Fevereiro de 2004, a Comissão comunicou às autoridades gregas as suas dúvidas no que diz respeito à validade dos argumentos acima expostos.

(6) Por carta de 27 de Fevereiro de 2004, as autoridades gregas afirmaram que, até à data, a HSY não beneficiara de qualquer auxílio.

(7) Pela Decisão C(2004) 1359, de 20 de Abril de 2004 (4) (doravante designada «decisão de início do procedimento»), a Comissão deu início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado relativamente a alterações introduzidas no plano de investimento, financiado em parte por um auxílio ao investimento autorizado pela Decisão N 401/97. A decisão de início de procedimento referia-se igualmente a vários empréstimos e garantias concedidos à HSY pelo banco helénico de desenvolvimento industrial, pertencente ao Estado (doravante designado «ETVA») e à não apresentação pelas autoridades gregas de relatórios anuais obrigatórios.

(8) Depois de solicitadas e aprovadas prorrogações ao prazo de apresentação de observações, a Grécia apresentou, por carta de 20 de Outubro de 2004, as suas observações sobre a decisão de início do procedimento.

(9) A decisão da Comissão de início do procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (5). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as medidas em causa.

(10) Depois de ter solicitado e lhe terem sido concedidas prorrogações do prazo para apresentação de observações, a HSY apresentou observações sobre a decisão de início de procedimento por carta de 18 de Outubro de 2004, constituindo tais observações uma réplica das apresentadas pelas autoridades gregas em 20 de Outubro de 2004. A Elefsis, uma concorrente grega da HSY, apresentou observações por carta de 10 de Setembro de 2004. Estas observações foram enviadas à Grécia por cartas de 16 de Dezembro de 2004 e de 23 de Dezembro de 2004. A Grécia respondeu por cartas de 20 e de 26 de Janeiro de 2005, respectivamente. Por carta de 29 de Março de 2005, a Comissão enviou as observações adicionais da Elefsis à Grécia, que respondeu por carta de 23 de Maio de 2005.

(11) A partir de 2002, a Comissão começou a receber cartas de denúncia da Elefsis alegando vários auxílios estatais ilegais e incompatíveis a favor da HSY, a qual teria ainda feito mau uso do auxílio autorizado pela Comissão. Tais cartas tinham data de 23 de Maio de 2002, 28 de Maio de 2002, 14 de Agosto de 2002, 24 de Abril de 2003, 3 de Fevereiro de 2004, 4 de Março de 2004, 30 de Junho de 2004, 8 de Abril de 2005, 27 de Abril de 2005, 24 de Maio de 2005, 10 de Junho de 2005, 15 de Julho de 2005, 28 de Julho de 2005, 13 de Setembro de 2005, 16 de Setembro de 2005, 21 de Outubro de 2005, 12 de Dezembro de 2005, 23 de Dezembro de 2005, 6 de Janeiro de 2006, 10 de Janeiro de 2006, 12 de Janeiro de 2006, 18 de Janeiro de 2006, 23 de Janeiro de 2006, 3 de Fevereiro de 2006, 9 de Fevereiro de 2006, 23 de Março de 2006, 28 de Março de 2006, 6 de Abril de 2006, 20 de Abril de 2006, 24 de Maio de 2006 e 2 de Junho de 2006. A Comissão enviou cartas ao autor da denúncia em 27 de Junho de 2002, 22 de Julho de 2004 e 12 de Agosto de 2005.

(12) Estas denúncias foram registadas sob os números CP 71/02 e CP 133/05.

(13) A Comissão solicitou às autoridades gregas informações por cartas de 30 de Janeiro de 2003, 30 de Julho de 2004, 2 de Maio de 2005, 24 de Maio de 2005, 24 de Março de 2006, 24 de Maio de 2006 e 29 de Maio de 2006. As autoridades gregas responderam por cartas de 31 de Março de 2003, 21 de Outubro de 2004, 17 de Dezembro de 2004, 20 de Junho de 2005, 25 de Abril de 2006, 30 de Maio de 2006 e 1 de Junho de 2006.

(14) A Comissão reuniu-se com as autoridades gregas em 22 de Março de 2006 (as autoridades gregas fizeram-se acompanhar por representantes da HSY e do Piraeus Bank e forneceram à Comissão alguns documentos adicionais), com o autor da denúncia em 10 de Janeiro de 2003, 14 de Janeiro de 2005, 10 de Março de 2005, 20 de Maio de 2005, 19 de Outubro de 2005, 8 de Novembro de 2005 e 23 de Março de 2006, e ainda com a Thyssen Krupp Marine Systems AG (doravante designada «TKMS») em 21 de Março de 2006.

(15) Através da Decisão C(2006) 2983, de 4 de Julho de 2006 (6) (doravante designada «decisão de extensão»), a Comissão tornou o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE extensível a várias medidas adicionais a favor da HSY. Esta decisão de extensão também conclui que várias medidas não notificadas são abrangidas pelo artigo 296.o do Tratado ou não constituem auxílios na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.

(16) Esta extensão do procedimento relativo ao auxílio n.o C 16/04 foi realizada sem prejuízo de qualquer outro procedimento em matéria de auxílios estatais, existente ou futuro, relativo à HSY, nomeadamente o procedimento C 40/02.

(17) Após o pedido e a autorização de prorrogação do prazo de resposta, as autoridades gregas responderam por carta de 5 de Outubro de 2006 à decisão de extensão.

(18) A decisão da Comissão de extensão do procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (7). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as medidas em causa.

(19) A Comissão recebeu observações das seguintes partes interessadas. A HSY apresentou as suas observações por carta de 30 de Outubro de 2006. A Greek Naval Shipyard Holding (doravante designada «GNSH») e a TKMS apresentaram observações conjuntas por carta de 30 de Outubro de 2006. O Piraeus Bank apresentou as suas observações por carta de 27 de Outubro de 2006 e, no seguimento de uma reunião com a Comissão realizada em 15 de Novembro de 2007, por carta de 27 de Dezembro de 2006. Depois de solicitada e autorizada a prorrogação do prazo de resposta, a Elefsis apresentou as suas observações por carta de 17 de Novembro de 2006.

(20) Por carta de 22 de Fevereiro de 2007, a Comissão enviou essas observações às autoridades gregas, que responderam por cartas de 7 e de 19 de Março de 2007. Por carta de 27 de Abril de 2007, a Comissão enviou às autoridades gregas os anexos às observações das partes interessadas, que tinha omitido na carta de 22 de Fevereiro. Por carta de 27 de Abril de 2007, a Comissão colocou várias questões às autoridades gregas, que responderam por carta de 29 de Junho de 2007. Por carta de 23 de Agosto de 2007, a Comissão colocou algumas questões à HSY, que respondeu por carta de 9 de Outubro de 2007. Por carta de 13 de Novembro de 2007, a Comissão solicitou informações complementares às autoridades gregas e enviou-lhes as respostas da HSY de 9 de Outubro de 2007. As autoridades gregas responderam por cartas de 4 e de 14 de Dezembro de 2007. A Comissão reuniu-se com as autoridades gregas em 16 de Outubro de 2007 e 21 de Janeiro de 2008. A Comissão enviou perguntas adicionais às autoridades gregas em 12 de Fevereiro de 2008; estas responderam por carta de 3 de Março de 2008.

(21) Em 8 de Maio de 2007, realizou-se uma reunião entre a Comissão, a TKMS/GNSH e o advogado da HSY. A TKMS/GNSH apresentou observações adicionais por carta de 21 de Junho de 2007. Em 11 de Setembro de 2007, esta carta foi enviada pela Comissão às autoridades gregas que, por sua vez, apresentaram as suas observações por carta de 11 de Outubro de 2007. No seguimento de uma segunda reunião realizada em 9 de Janeiro de 2008 entre os mesmos intervenientes, a TKMS/GNSH enviou declarações complementares por carta de 18 de Janeiro de 2008, a qual foi remetida às autoridades gregas por carta de 12 de Fevereiro de 2008.

(22) A Comissão reuniu-se com a Elefsis em 15 de Março de 2007 e em 7 de Agosto de 2007. No seguimento desta reunião, a Elefsis apresentou observações adicionais por carta de 8 de Novembro de 2007, as quais foram enviadas às autoridades gregas por carta de 17 de Janeiro de 2008. Estas responderam por carta de 15 de Fevereiro de 2008.

(23) O Piraeus Bank apresentou observações adicionais por carta de 22 de Outubro de 2007, as quais foram enviadas às autoridades gregas por carta de 13 de Novembro de 2007. Em 12 de Fevereiro de 2008, o Piraeus Bank solicitou uma nova reunião com a Comissão. A reunião realizou-se em 5 de Março de 2008.

(24) O artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 refere que o Estado-Membro e as outras partes interessadas dispõem de um prazo de um mês para apresentarem as suas observações e que «a Comissão pode prorrogar esse prazo em casos devidamente justificados». Neste caso, as partes continuaram a apresentar observações (e a solicitar reuniões com a Comissão) após o termo desse prazo. Inicialmente, a Comissão enviou as várias observações às autoridades gregas para que estas pudessem responder, dando a entender que aceitara tais observações apresentadas após o termo do prazo de um mês. A Comissão aceitou inicialmente os pedidos de reunião apresentados pelas partes interessadas e, durante tais reuniões, autorizou as mesmas a apresentarem declarações destinadas a fornecer informações adicionais sobre os temas discutidos na reunião. Contudo, a Comissão nunca indicou às partes interessadas que seriam aceites quaisquer outras observações apresentadas pelas mesmas após o termo do prazo de um mês. Em especial, a Comissão nunca sugeriu às partes interessadas que poderiam apresentar observações indefinidamente ou que as informaria do momento em que deixaria de aceitar observações.

(25) A Comissão considera que a prorrogação do prazo estabelecido para além de um mês foi justificado neste caso, uma vez que a decisão de extensão abrange um vasto número de medidas. Além disso, a apreciação de várias destas medidas exige uma análise jurídica complexa e a clarificação de factos que podem remontar a dez anos.

(26) Algumas partes interessadas continuaram, contudo, a apresentar observações à Comissão mais de um ano após a publicação da decisão de extensão. Se a Comissão não ignorasse as observações apresentadas após uma determinada data, esta incessante apresentação de observações tê-la-ia impedido de chegar a uma decisão definitiva num prazo de tempo razoável (8). Além disso, algumas das partes voltaram a apresentar observações sobre questões que já tinham sido analisadas em declarações anteriores, sem lhes acrescentarem novos factos. Este não pode ser um motivo para prorrogar o prazo de apresentação das observações.

(27) Em consequência, a Comissão decidiu considerar qualquer declaração recebida a partir de 5 de Março de 2008 (ou seja, a data em que a Comissão recebeu a carta de quatro páginas, datada de 3 de Março de 2008, através da qual as autoridades gregas responderam à carta da Comissão de 12 de Fevereiro de 2008) como entregue após o termo do prazo de apresentação de observações. Neste caso incluem-se as cartas da Elefsis de 7 de Março de 2008, 24 de Abril de 2008 e 2 de Junho de 2008 (9) e as declarações da GNSH/TKMS de 2 de Abril de 2008. Tal significa que tais observações não foram enviadas às autoridades gregas para resposta e que não foram tomadas em consideração na presente decisão.

2. DECISÕES ANTERIORES DA COMISSÃO E DO CONSELHO

(28) A HSY tem um dos maiores estaleiros navais do Mediterrâneo Oriental. O estaleiro está situado em Skaramanga, na zona Oeste de Atenas, Ática. A HSY foi criada em 1939 pela Marinha grega e adquirida em 1957 pelo grupo Niarchos. A extensa crise no sector naval que se seguiu à primeira crise petrolífera teve um impacto negativo no nível de actividades da HSY. Em Abril de 1985, a situação era tão grave que a empresa cessou actividades e deu início a um processo de liquidação. Em Setembro de 1985, o banco público ETVA adquiriu a empresa. As actividades foram retomadas após esta aquisição, mas eram insuficientes face à dimensão das instalações e ao elevado número de trabalhadores (10).

(29) Em 1990, a Grécia obteve do Conselho uma disposição especial na Directiva 90/684/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1990, relativa aos auxílios à construção naval (doravante designada «Directiva 90/684/CEE») (11) que autorizava auxílios ao funcionamento para reestruturação no âmbito da privatização de vários estaleiros.

(30) Em 1992, devido às suas obrigações financeiras e à acumulação de prejuízos, a HSY entrou em processo de liquidação. Em Novembro de 1993, no seguimento de duas tentativas infrutíferas para vender a HSY, o processo de liquidação foi revogado. Com base nos compromissos assumidos pelo Governo grego relativamente à privatização dos seus estaleiros até 31 de Março de 1993, a Comissão autorizou, em 23 de Dezembro de 1992 (12), uma remissão das dívidas a favor da HSY. Pelo facto de o Governo grego não ter cumprido o prazo de Março de 1993, a Comissão deu início, em 10 de Março de 1994, a um procedimento (C 10/94) por utilização abusiva de auxílios (13). Em 26 de Julho de 1995, a Comissão decidiu (14) encerrar, através de uma decisão negativa, o procedimento relativo à concessão de auxílios à HSY. Contudo, a pedido do Governo grego, que reiterou a iminência da venda do estaleiro, a Comissão decidiu suspender a notificação dessa decisão. Por fim, as autoridades gregas informaram a Comissão de que 49 % das acções da HSY tinham sido adquiridas pelos seus trabalhadores, aproveitando a Grécia a oportunidade de manter uma participação maioritária num dos seus estaleiros, justificada por razões de defesa, como previsto no n.o 3 do artigo 10.o da Directiva 90/684/CEE. Em 31 de Outubro de 1995, a Comissão revogou a sua decisão negativa relativa à HSY (15). Entretanto, a dívida aumentou e a reestruturação não foi realizada. Consequentemente, a Comissão alargou, em 8 de Janeiro de 1997, o procedimento iniciado no âmbito do processo C 10/94 (16). Foi então adoptado o Regulamento (CE) n.o 1013/97 do Conselho, de 2 de Junho de 1997, relativo aos auxílios a favor de certos estaleiros em reestruturação (17) (doravante designado «Regulamento (CE) n.o 1013/97 do Conselho»), que incluía a HSY.

(31) Em 15 de Julho de 1997, a Comissão aprovou a concessão de auxílios à HSY em duas decisões separadas: — Na primeira decisão (18) (doravante designada «Decisão C 10/94»), a Comissão encerrou o processo C 10/94 iniciado em 1994, aprovando a remissão de uma dívida de 54,5 mil milhões de dracmas gregos (160 milhões de EUR) ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1013/97 do Conselho. — Na Decisão N 401/97, a Comissão, na sequência de uma notificação das autoridades gregas de 20 de Junho de 1997, aprovou um auxílio de 7,8 mil milhões de dracmas gregos (22,9 milhões de EUR) para um programa de investimento de 15,6 mil milhões de dracmas gregos (45,9 milhões de EUR) destinados à reestruturação do estaleiro naval.

(32) Em 2001, o governo decidiu privatizar completamente a HSY. O Estado grego deu início a um concurso público, para o qual estabeleceu um caderno de encargos. Em 31 de Maio de 2002, o ETVA e os trabalhadores da HSY venderam as suas participações na HSY a um consórcio constituído pela HDW e pela Ferrostaal (19) (doravante designado «HDW/Ferrostaal»). O consórcio fundou a GNSH por forma a deter a participação na HSY. A HDW e a Ferrostaal ficaram com participações iguais na GNSH. A ThyssenKrupp adquiriu a HDW em Janeiro de 2005 (20) e as acções da Ferrostaal na GNSH em Novembro de 2005 (21). Desde finais de 2005, a ThyssenKrupp assumiu, portanto, 100 % da propriedade e do controlo da HSY. A GNSH e a HSY estão sob a alçada do TKMS, o departamento da ThyssenKrupp especializado em sistemas para navios de guerra e navios comerciais especializados.

(33) Em Agosto de 2001, durante o processo de concurso para a venda da HSY, o Estado grego aprovou a Lei n.o 2941/2001, que incluía várias medidas destinadas a facilitar a venda do estaleiro. Em primeiro lugar, a lei concedeu incentivos aos trabalhadores que abandonassem a empresa voluntariamente. Em segundo lugar, o Estado grego assumiu alguns dos custos não recorrentes com pensões da HSY. Em terceiro lugar, a lei permitia à HSY beneficiar de várias reservas isentas de impostos por compensação com as perdas dos anos anteriores. Em quarto lugar, a lei continha disposições para compensar os trabalhadores que eram accionistas da HSY antes do processo de privatização. Mais precisamente, o Estado grego reembolsaria os trabalhadores pelas quantias investidas na HSY no âmbito dos aumentos de capital levados a cabo nos anos anteriores. Em 5 de Junho de 2002, a Comissão adoptou uma decisão dupla (doravante designada «Decisão N 513/01») (22) relativa a várias medidas incluídas na Lei n.o 2941/2001, notificadas pelas autoridades gregas em 2001 (notificação registada com o número N 513/01). A Comissão decidiu aprovar um auxílio ao encerramento no montante de 29,5 milhões de EUR a favor da HSY e dar início (no âmbito do processo C 40/02) ao procedimento formal de investigação nos termos do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, incidindo: 1) sobre o pagamento pelo Estado de alguns dos custos não recorrentes relativos à reforma dos trabalhadores da HSY; 2) sobre a transferência de diversas reservas do balanço sem o pagamento do imposto obrigatório de 10 %. A decisão final tomada em 20 de Outubro de 2004 (23) (doravante designada «Decisão C 40/02») concluiu que estas duas medidas constituíam auxílios estatais incompatíveis, que, como tal, deviam ser recuperados.

3. AVALIAÇÃO DAS QUESTÕES HORIZONTAIS

(34) A presente decisão diz respeito a dezasseis medidas. Antes de proceder à sua apreciação individual, a Comissão deve esclarecer alguns aspectos fundamentais para a apreciação de várias dessas medidas.

3.1. Questão horizontal 1: Fiabilidade creditícia e acesso ao mercado financeiro entre 1997 e 2002

(35) Para a apreciação da maioria das medidas objecto da presente decisão, é necessário determinar a situação económica e financeira da HSY durante o período 1997-2002 e se, na altura, seria razoável prever que a empresa regressasse a uma situação de viabilidade duradoura. Além disso, é necessário verificar se, em tais circunstâncias, um investidor numa economia de mercado teria aceite conceder à HSY empréstimos e garantias semelhantes àqueles que foram concedidos pelo Estado e pelo banco público ETVA. Estas foram as únicas instituições que concederam fundos à HSY durante esse período.

(36) A Comissão começará por analisar a situação em 1997 e, a partir daí, analisará a evolução verificada até 2002.

3.1.1. Situação em 1997

(37) Para começar esta análise, é necessário verificar se a Comissão já se pronunciou sobre a questão em anteriores decisões. Em primeiro lugar, a Comissão recorda que, quer na Decisão N 401/97, quer na Decisão C 10/94, ambas adoptadas em 15 de Julho de 1997, a Comissão não questionou a validade do plano de actividades apresentado pela Grécia. Como tal, a Comissão aceitou implicitamente que a implementação deste plano tinha condições de restaurar a viabilidade da HSY. Em segundo lugar, a parte descritiva da Decisão N 401/97 indica que o estaleiro financiaria uma parte do plano de reestruturação através de empréstimos bancários da ordem dos 4,67 mil milhões de dracmas gregos, obtidos em condições de mercado, sem garantias do Estado. Ao não questionar a viabilidade deste financiamento, a Comissão concordou que a empresa estaria em posição de aceder ao mercado de empréstimos, pelo menos até ao montante em jogo. Na realidade, se a Comissão considerasse que o estaleiro era incapaz de obter empréstimos de, pelo menos, 4,67 mil milhões de dracmas gregos, deveria ter alertado para a inviabilidade do plano de reestruturação e deveria ter proibido a concessão dos elevados montantes de auxílio à reestruturação (incluindo o auxílio ao investimento). Concluindo, a Comissão não pode, na presente decisão, contradizer estas duas apreciações anteriores.

(38) Sem contradizer as referidas apreciações, a Comissão recorda contudo a frágil situação do estaleiro em 1996-1997.

(39) Em primeiro lugar, no que respeita à infra-estrutura física, a Decisão N 401/97 indicou que o equipamento utilizado no estaleiro era antigo e obsoleto e que o plano de investimento era o primeiro plano deste género realizado desde a construção do estaleiro (24). A Decisão C 10/94 também refere que esta modernização das infra-estruturas era necessária para a recuperação da competitividade e da viabilidade da empresa. Conclui-se, portanto, que a recuperação da viabilidade dependia da rápida implementação do plano de investimento.

(40) Em segundo lugar, no que diz respeito às actividades comerciais da HSY e à dimensão do seu caderno de encomendas, as próprias autoridades gregas reconheceram que, «na altura da apresentação do plano de investimento, a empresa não tinha assinado qualquer contrato de construção de navios, sendo a actividade do estaleiro caracterizada por uma grande incerteza em relação ao futuro, a inexistência de uma estratégia comercial clara e a falta de investimentos. A única verdadeira actividade foi a conclusão das fragatas MEKO para a marinha grega (25)». Uma vez que não existiam encomendas de construção de navios e que o estaleiro necessitava de um nível de actividade suficiente para assegurar a sua viabilidade nos próximos anos, a Comissão considera que a recuperação da viabilidade dependia da rápida assinatura (ou seja, conclusão) de contratos lucrativos de construção naval civis ou militares.

(41) Em terceiro lugar, no que diz respeito à situação financeira da HSY, o Quadro 1 fornece os números contabilísticos mais importantes. Em relação à solvabilidade da empresa em 1997, é possível observar que a empresa detinha um elevado volume de capital próprio (26). Contudo, esta situação positiva devia-se inteiramente à massiva remissão de dívidas concedidas pelo Estado em 1996. O Estado renunciou a 54,52 mil milhões de dracmas gregos (160 milhões de EUR) de dívidas relacionadas com actividades civis (esta remissão foi aprovada pela Decisão C 10/94) e 46,35 mil milhões de dracmas gregos (136 milhões de EUR) de dívidas relacionadas com actividades militares. O balanço aparentemente sólido observado em 31 de Dezembro de 1996 era algo «artificial» e, em especial, não constituía, de forma alguma, prova de que o estaleiro readquirira a sua competitividade e que as causas dos graves problemas registados ao longo dos últimos vinte anos tinham sido resolvidas. Sem a implementação completa do plano de reestruturação, o estaleiro registaria, muito provavelmente, perdas que rapidamente delapidariam os seus recursos próprios (ou seja, o seu património líquido). Há que ter em conta que a HSY já tinha entrado em liquidação duas vezes nos últimos doze anos. Concluindo, este património positivo não seria suficiente para convencer uma instituição bancária a conceder um empréstimo à HSY a uma taxa de juro normal, ou seja, à taxa de juro habitualmente aplicada a empréstimos concedidos a empresas sãs. Quadro 1 Volume de negócios da HSY, lucros e património líquido entre 1997 e 2005 (milhões de EUR) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 (27) 2004 2005 Capital social 86 91 92 95 65 106 106 121 121 Património líquido 82 88 54 17 –4 –78 –83 – 111 – 182 Volume de negócios 74 83 30 59 55 89 112 130 198 Lucro 7 1 –36 –42 –21 – 115 –1 –45 –71

(42) Concluindo, a Comissão considera que, em 1997, o estaleiro ainda se encontrava numa situação difícil e não era competitivo, mas que seria possível a recuperação da sua viabilidade se o plano de investimento fosse adoptado integral e atempadamente e se o estaleiro conseguisse celebrar contratos de construção naval lucrativos. Uma vez que a recuperação da viabilidade dependia destes dois desenvolvimentos incertos, a concessão de empréstimos à HSY em 1997 e nos anos seguintes apresentava um «risco especial». Um banco privado teria aceite conceder um empréstimo ou garantias à HSY, mas a um preço que reflectisse o risco elevado. Numa situação que apresente um «risco especial», a Comunicação da Comissão relativa ao método de fixação das taxas de referência e de actualização (28) indica que o ponto de referência adequado para determinar a existência e o montante do auxílio estatal é a taxa de referência para a Grécia (ou seja, a ATHIBOR acrescida de um prémio de 300 pontos de base até 31 de Dezembro de 2000 e uma taxa swap interbancária a cinco anos, em euros, acrescida de um prémio de 75 pontos de base desde 1 de Janeiro de 2001) acrescida de um prémio de risco de, pelo menos, 400 pontos de base (ou seja, a ATHIBOR acrescida de, pelo menos, 700 pontos de base até 31 de Dezembro de 2000 e taxa swap interbancária a cinco anos, em euros, acrescida de um prémio mínimo de 475 pontos de base desde 1 de Janeiro de 2001). No que diz respeito às garantias sobre empréstimos, a Comissão avaliará a existência de auxílios com base no mesmo método, ou seja, comparando o custo total do empréstimo garantido (ou seja, a taxa de juro paga pela HSY ao banco, acrescida de um prémio de garantia pago pela HSY ao garante) com o custo que a HSY teria suportado se tivesse obtido este empréstimo no mercado (ou seja, sujeitando-se à taxa de referência para a Grécia acrescida de, pelo menos, 400 pontos de base).

3.1.2. Evolução a partir de 1997

(43) Tal como se explicará abaixo, a Comissão não pode negar que, até 30 de Junho de 1999, a HSY ainda reunia condições para contrair empréstimos no mercado, à taxa de juro definida na secção anterior (29).

(44) A HSY registou ligeiros lucros líquidos em 1997 e 1998 (30). Contudo, durante estes dois anos, não conseguiu concluir qualquer contrato de construção naval (31), de natureza militar ou civil, o que seria necessário para assegurar um nível suficiente de actividade nos anos seguintes e para evitar prejuízos. O primeiro contrato de construção naval que o estaleiro celebrou dizia respeito à construção de dois ferries para a Strintzis. Foi assinado apenas no início de 1999 (32). Além disso, sabia-se desde o início que o preço de venda era demasiado baixo para cobrir os custos e que esse contrato traria, portanto, prejuízos (33). Em Julho de 1999, a marinha grega adjudicou a construção de três submarinos à HSY e à HDW. A construção dos três submarinos tinha uma duração prevista de quase dez anos e o contrato ascendia, na sua totalidade, a cerca de 350 mil milhões de dracmas gregos (mil milhões de EUR), dos quais cerca de três quartos iriam para a HDW, encarregada de fornecer a maquinaria, os componentes de pressão e os sensíveis sistemas electrónicos. Além disso, o primeiro submarino deveria ser construído no estaleiro da HDW, em Kiel (34). Durante os primeiros anos, este projecto não produziria, portanto, um elevado nível de actividade ou de receitas para a HSY (35).

(45) Tendo em conta a incapacidade de apresentar um caderno de encomendas volumoso e lucrativo em 1997, 1998 e nos primeiros meses de 1999, a direcção e qualquer investidor que tivesse analisado a situação do estaleiro, deviam ter-se apercebido, o mais tardar nos primeiros meses de 1999, que o estaleiro não teria um nível suficiente de actividade em 1999 e 2000 para cobrir as suas despesas e que, nesses anos, registaria prejuízos avultados, reduzindo o seu património líquido a uma pequena parcela (36). Nestas circunstâncias, não podia continuar a prever-se que a empresa voltasse a ser viável (37). A título acessório, a Comissão refere que o primeiro relatório elaborado pelas autoridades gregas sobre a implementação do plano de investimento revelou que, até 30 de Junho de 1999, apenas uma pequena parte do plano tinha sido concretizada. Com efeito, além dos revezes comerciais, a modernização das instalações revelou ser lenta (38). Por fim, a Comissão observa que as enormes dificuldades financeiras conduziram a uma disputa entre a equipa de direcção independente do estaleiro (a Brown & Root, nomeada em Setembro de 1996) e os trabalhadores/accionistas. Em especial, a direcção insistiu na necessidade de reduzir novamente a mão-de-obra devido aos baixos níveis de actividade. Os líderes sindicais opuseram-se a tais medidas de reforma e conseguiram levar ao afastamento da equipa (39). Um tal acontecimento, que levou à interrupção da gestão e revelou quão difícil seria implementar reformas suficientes no estaleiro, é mais um elemento que teria impedido um investidor numa economia de mercado de conceder um crédito à HSY.

(46) Os factos acima expostos permitem à Comissão concluir que, a partir de 30 de Junho de 1999, deixou de ser razoável esperar que a empresa voltasse a ser viável. Consequentemente, a Comissão considera que a partir dessa data, banco algum teria aceite efectuar um empréstimo ao estaleiro, mesmo a taxas de juro elevadas, e banco algum teria aceite conceder garantias, mesmo em troca de um prémio de garantia elevado. Uma vez que a HSY não conseguiria obter um empréstimo ou uma garantia no mercado, qualquer empréstimo ou garantia posterior a 30 de Junho de 1999 constitui automaticamente um auxílio. Se forem considerados incompatíveis e se estiverem ainda em vigor, qualquer garantia terá de ser imediatamente suspensa e qualquer empréstimo reembolsado. O reembolso – respeitando o calendário habitual fixado no contrato de empréstimo e no seguimento da presente decisão – de qualquer empréstimo concedido em data posterior a 30 de Junho de 1999 é, contudo insuficiente para repor a situação inicial, uma vez que, até à data de reembolso, a HSY terá tido à sua disposição fundos a que normalmente não teria acesso no mercado. Por forma a repor a situação inicial, esta vantagem, cuja dimensão só poderá ser estimada através da aplicação da taxa de juro correspondente a um empréstimo de risco muito elevado, deverá ser igualmente recuperada. Assim, relativamente ao período que se estende desde a concessão do empréstimo à HSY até ao seu reembolso, a Comissão terá de ordenar a recuperação da diferença entre a taxa de juro efectivamente paga pela HSY e a taxa de juro teoricamente adequada a um empréstimo de risco muito elevado. Por forma a determinar esta última taxa de juro, a Comissão chama a atenção para o facto de a Comunicação da Comissão relativa ao método de fixação das taxas de referência e de actualização indicar que o prémio de risco poderá ser superior a 400 pontos de base da taxa de referência «se nenhum banco privado tivesse aceitado conceder o empréstimo em questão», que é a situação do caso presente. Em várias decisões, a Comissão considerou que um prémio de 600 pontos de base acima da taxa de referência era o mínimo adequado para reflectir uma situação de alto risco (40). A Comissão considera ser este o mínimo para empréstimos concedidos na situação em causa. No que diz respeito às garantias concedidas pelo Estado após 30 de Junho de 1999, a Comissão utilizará a mesma abordagem: para o período de reembolso do empréstimo garantido até ao termo da garantia – independentemente de se seguir o calendário normal fixado no contrato de garantia ou o calendário da presente decisão –, a Comissão ordenará a recuperação da diferença entre o custo do empréstimo garantido (taxa de juro paga ao banco, acrescida do prémio de garantia pago) e a taxa de referência para a Grécia acrescida de 600 pontos de base.

(47) Por forma a apoiar a sua tese de que os empréstimos e garantias concedidos pelo Estado e pelo ETVA poderiam ter sido concedidos, nas mesmas condições, por um banco privado, a HSY apresentou o primeiro relatório da Deloitte (41). No ponto 5 desse relatório, a Deloitte analisa a fiabilidade creditícia da HSY em 1999 e nos anos seguintes. O relatório conclui que a empresa poderia ter contraído um empréstimo ou obtido cartas de garantia de outra instituição financeira não associada (ou seja, sem qualquer outra relação, a não ser uma colaboração comercial normal) durante o período em análise (42). A Comissão faz notar que o relatório não explica de que forma esta conclusão se coaduna com as tentativas infrutíferas de angariação de fundos da HSY junto de outras instituições financeiras (43). A Comissão chama ainda a atenção para o facto de a análise conter uma série de erros (44) que influenciam significativamente a conclusão do relatório.

3.1.3. Análise intragrupo

(48) Todos os empréstimos e garantias objecto do presente procedimento foram concedidos pelo ETVA ou pelo Estado. As autoridades gregas alegam que, uma vez que o ETVA e o Estado grego (através do ETVA) eram accionistas da HSY, os empréstimos e garantias poderiam ser considerados transacções intragrupo. A este respeito, a Grécia apresenta dois argumentos: — Em primeiro lugar, que é normal que uma empresa-mãe conceda empréstimos em condições favoráveis às suas filiais. De facto, a vantagem concedida às filiais aumenta o valor das acções detidas pela própria empresa-mãe. Assim, mesmo que a Comissão considere que o ETVA e o Estado concederam empréstimos e garantias a um preço inferior ao do mercado, este facto seria aceitável para um investidor numa economia de mercado que se encontrasse em semelhante situação. Como tal, estes empréstimos e garantias não constituem auxílios. — Em segundo lugar, é normal que uma empresa-mãe conceda empréstimos a uma filial em dificuldade. Com efeito, esses empréstimos destinam-se a preservar o valor das participações detidas pela própria empresa-mãe. Como tal, mesmo que a Comissão considere que nenhum banco privado teria concedido um empréstimo à HSY durante um determinado período de tempo devido à desastrosa situação do estaleiro, os empréstimos e garantias concedidos pelo ETVA e pelo Estado seriam, contudo, considerados aceitáveis por um investidor privado colocado perante uma situação semelhante. Como tal, estes empréstimos e garantias não constituem auxílios.

(49) A Comissão considera que as conclusões da Grécia não são correctas.

(50) Em primeiro lugar, a Comissão chama a atenção para os dois factos seguintes. Em primeiro lugar, nenhum investidor numa economia de mercado se teria colocado na situação em que se colocou o ETVA. De facto, importa recordar, por exemplo, que, quando o ETVA adquiriu a HSY em 1985, era um banco de desenvolvimento actuando sob a alçada do Governo, por forma a evitar o encerramento de uma empresa de significativa importância para a economia grega (45). Com o objectivo de garantir a sobrevivência da HSY, o ETVA efectuou uma injecção de capital em 1986, a qual foi considerada um auxílio estatal pela Comissão (46). Em 1995, o ETVA manteve um «participação maioritária de 51 %» na HSY pelo facto de as autoridades gregas terem alegado que tal se justificava «por razões de defesa», em conformidade com o artigo 10.o da Directiva 90/684/CEE. Em segundo lugar, a Comissão observa que, quando se consideram todas as medidas implementadas pelo Estado (incluindo as medidas implementadas pelo ETVA, uma vez que, como será demonstrado mais adiante nesta decisão, são imputáveis ao Estado) a favor da HSY, em especial os vários e substanciais auxílios concedidos à HSY no período até 2002, é possível concluir com toda a certeza que, durante esse período, o Estado não agiu como um investidor numa economia de mercado. Pelo contrário, forneceu constantemente o elevado apoio financeiro necessário para garantir a sobrevivência da HSY e este procedimento teve custos extremamente elevados. Concluindo, uma vez que o Estado (através do ETVA) se tornou accionista da HSY apenas por ter agido como autoridade pública desejosa de salvaguardar, a todo o custo, as actividades da HSY e uma vez que nunca agiu como um investidor numa economia de mercado motivado pelo lucro que poderia obter da sua participação na HSY, carecem de credibilidade os argumentos que defendem que o ETVA e o Estado agiram de forma aceitável na perspectiva de um investidor numa economia de mercado pelo facto de as baixas taxas de juros (ou prémios de garantia) aplicadas ao financiamento (empréstimo ou garantia) concedido à HSY serem compensadas por um aumento do valor das acções da HSY. Uma vez que o Estado (incluindo o ETVA) nunca agiu com um investidor motivado pela obtenção de lucros mas, pelo contrário, aceitou salvar a HSY a um preço elevado, a Grécia e a HSY deveriam, pelo menos, ter apoiado a sua argumentação numa análise exaustiva que revelasse que, enquanto accionistas da HSY, o Estado e o ETVA tinham realmente razões para esperar um rendimento (ou seja, um aumento do valor das acções) superior às «receitas não recebidas» (decorrentes da baixa taxa de juro ou do baixo prémio de garantia). Pelo facto de uma tal análise não ter sido apresentada e de a HSY e a Grécia terem apresentado uma argumentação duvidosa e hipotética sem qualquer elemento de prova, a Comissão rejeita, sem proceder a uma análise adicional, a sua argumentação de que o Estado (incluindo o ETVA) terá agido como um investidor numa economia de mercado pelo facto de a concessão de um financiamento em condições favoráveis resultar num aumento do valor das acções da HSY, suficiente para compensar as «receitas não recebidas».

(51) Em segundo lugar, mesmo que o argumento acima reproduzido fosse rejeitado e fossem analisados os aspectos intragrupo (ou seja, o potencial aumento do valor das acções da HSY), existem numerosos elementos de prova de que as transacções realizadas pelo ETVA não seriam aceitáveis para um investidor numa economia de mercado que detivesse uma participação de 51 % na HSY.

(52) No final de 1995, 49 % das acções da HSY foram transferidos para os trabalhadores da empresa. O preço cobrado aos trabalhadores pela aquisição desta participação de 49 % da empresa foi decidido nesse momento. Como tal, nos anos seguintes, quando o ETVA e o Estado financiaram a HSY a um preço inferior ao preço que um banco privado (não associado) teria praticado, 49 % da mais-valia da HSY resultante destas poupanças (a HSY estava a pagar taxas de juro mais baixas) beneficiaram os outros accionistas da HSY. Apenas 51 % da vantagem (redução das taxas de juro aplicadas e dos prémios de garantia cobrados) concedida pelo ETVA e pelo Estado à HSY lhes seriam restituídos sob a forma de aumento do valor da HSY. Nenhum investidor numa economia de mercado aceitaria fazer uma tal oferta aos restantes accionistas da HSY. De forma a evitar perder dinheiro a favor destes accionistas, um investidor numa economia de mercado teria cobrado uma taxa de juro semelhante à cobrada por bancos privados (não associados). Como tal, conclui-se que o primeiro argumento das autoridades gregas não tem fundamento.

(53) O mesmo raciocínio se aplica ao período posterior a 30 de Junho de 1999, altura em que nenhum banco privado teria financiado a HSY pelo facto de o risco de falência ser demasiado elevado. Em especial, um investidor razoável que detivesse 51 % de uma empresa teria, no mínimo, solicitado aos restantes accionistas que financiassem as actividades proporcionalmente à sua participação na HSY. Se estes accionistas não dispusessem de recursos suficientes para efectuar esse financiamento, um investidor razoável teria, pelo menos, negociado a concessão de financiamento à HSY em troca de uma maior participação na empresa. A concessão de uma verba significativa à HSY, sem a contrapartida de um co-financiamento ou de concessões pelos restantes accionistas correspondeu na prática a fazer um investimento de alto risco para salvar o valor das acções detidas por outra pessoa. Nenhum investidor numa economia de mercado teria, em circunstâncias semelhantes, aceite fazer este tipo de oferta aos outros accionistas (47). O segundo argumento das autoridades gregas tem, por isso, de ser rejeitado.

3.2. Questão horizontal 2: Imputabilidade ao Estado do comportamento do ETVA

(54) Várias das dezasseis medidas analisadas na presente decisão não foram directamente decididas pelo Estado. Foram decididas pelo banco público ETVA. Uma vez que a Grécia, a HSY e a TKMS/GNSH contestam a imputabilidade destas medidas ao Estado e a Elefsis e o Piraeus Bank a confirmam, a questão tem de ser analisada.

(55) Estas medidas foram tomadas pelo ETVA entre 1996 e 2002. De acordo com a jurisprudência, tais medidas só podem ser classificadas de auxílios estatais, em conformidade com o n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, se o Estado tiver condições para controlar o ETVA e se as autoridades públicas tiverem sido «implicadas, de uma forma ou de outra, na adopção dessas medidas» (48).

(56) O ETVA (cujas iniciais correspondem a Banco de Desenvolvimento Industrial da Grécia) foi fundado em 1964 no seguimento da fusão de três organizações (a organização de desenvolvimento industrial, a organização de financiamento do desenvolvimento económico e a organização de crédito ao turismo). Foi convertido em sociedade pela Lei n.o 1369/1973. Consequentemente, funciona, desde 1973, como banco público. De acordo com as autoridades gregas (49), «o principal objectivo declarado nos estatutos do ETVA, enquanto banco de desenvolvimento, era a promoção do desenvolvimento do país através do financiamento de actividades de produção na economia grega (turismo, produção industrial, etc.)». O ETVA era o único banco de desenvolvimento da Grécia. O ETVA procurou assim desempenhar um papel decisivo no desenvolvimento económico e regional do país, financiando empresas, desenvolvendo a infra-estrutura regional do país, fornecendo capitais de risco e participando em empresas de importância estratégica para a economia grega. Em 1995, após algumas dificuldades financeiras resultantes destas actividades, a recapitalização, a reestruturação e a modernização do banco tornaram-se uma prioridade fundamental para o Governo grego. Tais operações foram efectuadas com base num programa de cinco anos ao abrigo da Lei n.o 2359/95. Além da concessão de 427 mil milhões de dracmas gregos pelo Governo, o objectivo da reestruturação consistia na implementação de uma nova orientação estratégica, na alteração da estrutura organizacional e na modernização dos procedimentos empresariais de forma a responderem às actuais condições da concorrência. Consequentemente, além das suas operações de desenvolvimento, o ETVA desenvolveu serviços bancários comerciais, em especial a partir de 1997 (50).

(57) Em 1999, o Estado, que detinha 100 % das acções do ETVA, decidiu admitir o banco à cotação da Bolsa de Valores de Atenas, oferecendo 24 % da sua participação ao público. Decidiu então continuar com o processo de privatização do banco, reduzindo a participação do Estado para menos de 50 %. Para tal, foi aberto um concurso público no qual foi seleccionado o Piraeus Bank. Em 20 de Março de 2002, foram transferidas para este banco acções que representavam 57,7 % do capital do ETVA (51).

(58) No que diz respeito à possibilidade de controlo estatal do ETVA, a Comissão observa que, até ao final de 1999, o ETVA era inteiramente detido pelo Estado grego. O Estado foi accionista maioritário até à transferência da maioria das acções para o Piraeus Bank, em 20 de Março de 2002. O Estado estava portanto em posição de controlar o ETVA, pelo menos até 20 de Março de 2002. Este facto demonstra igualmente que nas medidas aplicadas pelo ETVA estavam envolvidos recursos estatais.

(59) No que diz respeito ao envolvimento do Estado na adopção das diversas medidas, a Comissão observa o seguinte: — Em primeiro lugar, a Comissão salienta que as três decisões mais importantes relativamente às participações do ETVA na HSY não foram tomadas independentemente pela direcção do ETVA: tais decisões foram tomadas pelo Governo e implementadas pelo ETVA. De facto, quando o ETVA adquiriu a falida HSY em 1985, fê-lo por decisão governamental (52). O ETVA limitou-se a implementar a decisão do Estado e rapidamente procedeu a uma avultada injecção de capital na HSY, que foi considerada um auxílio estatal pela Comissão (53). Esta situação comprova que a relação entre o ETVA e a HSY constituiu, desde o início, um apoio estatal a uma empresa importante, em termos de emprego e de actividades, para o Governo grego. A segunda importante decisão foi a venda pelo ETVA de 49 % do capital da HSY aos trabalhadores, decidido pela Lei n.o 2367/1995 (54). Além disso, esta Lei impunha medidas de reestruturação significativas para a HSY (55) (e concede elevados montantes de auxílio ao estaleiro). A terceira decisão importante foi a privatização da HSY em 2001-2002 (ou seja, o ETVA foi forçado a vender os restantes 51 % das acções que detinha na HSY). A privatização foi decidida através da decisão n.o 14/3-1-2001 emitida pelo Comité Interministerial de Privatização competente e realizou-se ao abrigo da Lei grega de Privatização n.o 2000/91. Este processo foi repetidamente referido nos documentos apresentados aos investidores/proponentes pela Alpha Finance, a instituição bancária encarregada de organizar a venda da HSY em nome do Estado e dos vendedores (ETVA e trabalhadores). Os documentos referentes ao concurso datados de 2 de Abril de 2001, indicavam também que o Estado seleccionaria o proponente juntamente com os vendedores. Em suma, as três decisões cruciais sobre a participação do ETVA na HSY foram tomadas pelo Estado. — Além do seu envolvimento directo nestas três decisões, o Estado concedeu ainda elevados montantes de auxílio durante o período de 1995 a 2002. O Estado renunciou a 54,52 mil milhões de dracmas gregos (160 milhões de EUR) de dívidas relacionadas com as actividades civis da empresa – esta remissão de dívidas foi aprovada pela Decisão C 10/94 – e 46,35 mil milhões de dracmas gregos (136 milhões de EUR) de dívidas relacionadas com as actividades militares. Tal como referido na Decisão N 401/97, o Estado pretendia ainda conceder um auxílio ao investimento no valor de 7,8 mil milhões de dracmas gregos (22,9 milhões de EUR). Durante o processo de concurso em 2001, o Estado grego promulgou a Lei n.o 2941/2001, que previa um apoio financeiro substancial para facilitar a privatização da HSY (ver considerando 33 da presente decisão). Tal como referido pela Comissão na sua Decisão N 513/01, o Estado comprometeu-se, por exemplo, a pagar 118 milhões de EUR para incentivar os trabalhadores a abandonar voluntariamente a empresa. Ao conceder auxílios tão elevados e repetidos, o Governo mostrou claramente que considerava a sobrevivência da HSY muito importante do ponto de vista político (56). — Por fim, a Comissão observa que o Estado celebrou, com a HSY, contratos de defesa estratégica durante esses anos, tais como contratos de construção de submarinos. Consequentemente, o Estado tinha um interesse directo em controlar as actividades da HSY e em garantir a continuação das operações do estaleiro.

(60) Ao decidir a percentagem da participação do ETVA na HSY, ao conceder constantemente elevados apoios financeiros à HSY e ao adjudicar-lhe contratos militares de grande importância para a segurança da Grécia, o Governo grego deixou clara a extrema importância dada às actividades da HSY e o cuidado com que a situação do estaleiro estava a ser controlada. Neste contexto geral, a Comissão considera que, até à privatização do ETVA em Março de 2002, a imputabilidade ao Estado do comportamento do ETVA não pode ser colocada em questão. De facto, nestas circunstâncias, era impossível à direcção do ETVA aplicar à HSY uma política de empréstimos não conforme com a política de apoio constante adoptada pelo Governo. Em especial, teria sido impossível ao ETVA tomar uma decisão que criasse problemas financeiros à HSY. Por exemplo, o ETVA não poderia ter cobrado uma taxa de juro elevada (ou seja, um spread elevado, acima da taxa interbancária) sobre os empréstimos concedidos à HSY, uma vez que isso teria deteriorado a situação financeira da HSY, o que teria sido politicamente inaceitável para o Governo. De igual modo, o ETVA não poderia ter recusado o empréstimo solicitado pela HSY para financiar o seu funcionamento (57). Por outras palavras, o ETVA não teve outra alternativa senão alinhar a sua actuação com a política de forte e continuado apoio à HSY adoptada pelo Estado. A Comissão conclui, assim, que todas as medidas implementadas pelo ETVA em relação à HSY (empréstimos, garantias, injecções de capital, etc.) são automaticamente imputáveis ao Estado, e que não é necessário apresentar elementos de prova adicionais do envolvimento do Estado no momento em que o ETVA adoptou cada uma destas medidas. Concluindo, a Comissão considera que as diferentes medidas implementadas pelo ETVA são imputáveis ao Estado.

(61) A título acessório, a Comissão chama ainda a atenção para os seguintes elementos que confirmam a imputabilidade da actuação do ETVA ao Estado.

(62) Em primeiro lugar, o ETVA vendeu, em 1995, apenas 49 % – e não 100 % – das acções da HSY aos trabalhadores. A Grécia invocou as suas necessidades militares na área da construção naval para justificar a retenção de 51 % do estaleiro, como previsto no artigo 10.o da directiva. O n.o 3 do artigo 10.o da Directiva 90/684/CEE do Conselho prevê, de facto, que «apesar da obrigação, referida no n.o 2, de alienar os estaleiros mediante venda, o Governo grego encontra-se autorizado a manter uma participação maioritária de 51 % num dos estaleiros, caso esta decisão se justifique por razões de defesa.» (58) Isto revela que a participação de 51 % do ETVA se destinava a permitir ao Estado controlar a HSY por forma a preservar os interesses de defesa da Grécia. É óbvio que, neste contexto, a direcção do ETVA não poderia ter estabelecido com a HSY uma relação comercial normal. Nenhuma decisão relativa à concessão de financiamento à HSY e às condições deste financiamento poderia contrariar os interesses de defesa da Grécia. Em especial, a Comissão não vê qualquer possibilidade de o ETVA negar o financiamento à HSY ou cobrar taxas de juro mais elevadas sobre os empréstimos. Além disso, se o objectivo da Grécia consistia em preservar os interesses de defesa, pode pressupor-se que o Governo estava, de facto, a supervisionar directamente qualquer decisão importante relativa à gestão da HSY e qualquer decisão do ETVA relacionada com a concessão de financiamento à HSY.

(63) Em segundo lugar, uma vez que o mandato do ETVA enquanto «banco de desenvolvimento» foi definido pelo Estado, pode concluir-se que todas as actividades do ETVA implementadas no âmbito desse mandato eram imputáveis ao Estado. De igual forma, a jurisprudência revela que, para analisar a imputabilidade das medidas adoptadas por uma empresa, pode ser relevante a natureza das suas actividades no mercado em condições normais de concorrência com operadores privados (59). Neste contexto, as autoridades gregas reconhecem que, desde a sua criação, o ETVA nunca teve o funcionamento normal de um banco comercial, mas sim o de uma instituição especial de crédito ao desenvolvimento principalmente activa na concessão de créditos de longo prazo, desempenhando um papel decisivo no desenvolvimento económico e regional do país (60). Neste contexto, a Comissão recorda que o ETVA adquiriu a HSY em 1985. O envolvimento do ETVA na HSY ocorreu, portanto, no âmbito deste mandato de «banco de desenvolvimento» e não no âmbito das suas actividades comerciais, que apenas começaram a partir de 1997. Uma vez que o ETVA tinha, até então, de apoiar a HSY no âmbito do seu mandato de «banco de desenvolvimento», não poderia, em 1997, cessar subitamente a concessão dos empréstimos e garantias solicitados pela HSY e deixar o estaleiro entrar em falência. Neste contexto, a Comissão recorda que, na segunda metade dos anos 90, o ETVA foi autorizado a desenvolver actividades comerciais para além das suas actividades de desenvolvimento, e não em substituição destas, que deviam prosseguir.

(64) Em terceiro lugar, de acordo com a jurisprudência, o estatuto jurídico da empresa, (regulado pelo direito público ou pelo direito comum das sociedades) (61) pode ser relevante para demonstrar a imputabilidade. A este respeito, o ETVA não estava sujeito às directivas relativas ao sistema bancário uma vez que o seu principal objectivo, enquanto banco de desenvolvimento detido pelo Estado, era promover o desenvolvimento do país através do financiamento da economia grega (62). Foi apenas quando as acções do ETVA passaram a estar cotadas na Bolsa de Valores de Atenas, em 12 de Janeiro de 2000, que o banco ficou sujeito às habituais regras de supervisão aplicáveis aos bancos comerciais.

(65) Em quarto lugar, a Comissão observa que, durante o período de 1996-2002, o Estado estava particularmente atento às operações do ETVA. De facto, o Estado promulgou a Lei n.o 2359/95 por forma a reestruturar o ETVA e injectou milhares de milhões de dracmas para esse efeito. Em 1999, decidiu incluir uma parte do capital à cotação da Bolsa de Valores de Atenas. Um ano mais tarde, decidiu privatizar a maioria do capital do ETVA. Esta privatização ficou completa em 2002. Isso comprova que, durante o período de 1996-2002, o Estado estava profundamente interessado nas actividades do ETVA. Os empréstimos e as garantias concedidos à HSY indiciavam, pela sua dimensão (63), que as decisões de concessão não podiam ser tomadas pela direcção do ETVA sem aprovação ou ordem directa do único accionista do banco.

(66) Nos pontos anteriores, a Comissão demonstrou que, no período que precedeu a venda do ETVA ao Bank Piraeus em Março de 2002, todas as medidas implementadas pelo ETVA envolveram recursos do Estado e que todas as medidas implementadas pelo ETVA em relação à HSY eram imputáveis ao Estado. Na sua apreciação individual de cada uma das medidas implementadas pelo ETVA, a Comissão não voltará, portanto, a debruçar-se sobre estes dois aspectos.

(67) A Comissão só voltará a examinar estes dois aspectos na apreciação da medida E18c, pois alguns intervenientes alegam que esta medida foi concedida pelo ETVA em Maio de 2002, ou seja, após a aquisição do ETVA pelo Piraeus Bank.

3.3. Questão horizontal 3: Medidas de auxílio para o financiamento parcial das actividades militares da HSY

(68) Na sua resposta à decisão de extensão, a Grécia afirma que várias das medidas investigadas pela Comissão apoiaram as actividades militares do estaleiro. Por este motivo, as autoridades gregas afirmam que tais medidas são abrangidas pelo artigo 296.o do Tratado e não podem ser apreciadas, e muito menos recuperadas, ao abrigo das regras relativas aos auxílios estatais.

(69) A Comissão terá, portanto, de determinar se o artigo 296.o do Tratado abrange parcial ou integralmente algumas dessas medidas.

(70) Nenhuma das partes no presente processo contesta que a HSY desenvolve actividades civis e militares. Ao longo dos últimos quinze anos, a principal actividade civil foi a reparação de navios civis. A HSY também se dedicou à construção de material ferroviário e cascos de navios civis. As actividades militares da HSY consistiram na construção e reparação de navios e submarinos militares para a marinha grega.

(71) A Comissão recorda que a decisão de extensão já identificou as medidas que apoiam exclusivamente as actividades militares do estaleiro. A decisão de extensão conclui que tais medidas estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 296.o do Tratado e não estão sujeitas às regras aplicáveis aos auxílios estatais. A decisão de extensão não foi contestada em sede de Tribunal.

(72) Alguns dos apoios estatais abrangidos pela presente decisão não foram destinados a nenhuma actividade em especial, ou seja, não foram consignados ao financiamento de um projecto específico. A Comissão terá, portanto, de determinar até que ponto os referidos auxílios estatais beneficiaram as actividades militares e as actividades civis. Este cálculo é dificultado pelo facto de a HSY não manter contas separadas para as actividades civis e para as actividades militares. Em tais circunstâncias, a Comissão baseará a sua análise na dimensão relativa das duas actividades, avaliando o peso relativo de cada uma delas. A Comissão observa que todo o apoio estatal (financiamento, injecção de capital, etc.) concedido à HSY (e não destinado a financiar uma actividade em especial) cobriu, ao mesmo tempo, perdas do passado (ou seja perdas provocadas por contratos anteriores) e permitiu ao estaleiro financiar actividades futuras. Por forma a determinar até que ponto um determinado auxílio estatal beneficiou as actividades civis e militares, a Comissão considera que as análises não devem limitar-se à divisão entre actividades civis e militares (ou seja, ao peso relativo de cada actividade) no ano de concessão do apoio, sendo antes necessário calcular a divisão média entre estas duas actividades ao longo de um período suficientemente longo. O facto de o peso relativo das duas actividades variar fortemente de um ano para o outro justifica também a utilização de uma média referente a vários anos. De facto, um determinado ano poderá não ser representativo da divisão média entre as duas actividades a médio e a longo prazo.

(73) No âmbito do processo de recuperação do auxílio considerado ilegal e incompatível pela decisão C 40/02, a Grécia alegou que as actividades civis e militares representavam, respectivamente, 25 % e 75 % das actividades da HSY. Para apoiar esta alegação, as autoridades gregas forneceram dados sobre as horas de trabalho e o volume de negócios (ou seja, o valor das vendas) dos dois tipos de actividade para os anos de 1997 a 2005 (64). No contexto do presente processo, a Grécia não contestou estes números. Além disso, a Comissão já tinha aceite uma divisão entre as actividades civis e militares de 25 %/75 %, respectivamente, na Decisão N 513/01, a qual não foi contestada em sede de Tribunal. Com base nestes factos, a Comissão considerará que as actividades civis representavam 25 % das actividades da HSY e que as actividades militares representavam 75 %.

(74) No que diz respeito às actividades militares da HSY, em anteriores decisões, a Comissão aceitou de forma reiterada o argumento de que o apoio prestado a tais actividades não era abrangido pelas regras aplicáveis aos auxílios estatais (65). A Comissão repetiu a apreciação efectuada nos pontos 86 a 90 da decisão de extensão. Uma vez que as medidas que são objecto da presente decisão foram aplicadas à HSY (como um todo) durante um período equivalente ao analisado nas anteriores decisões, deverá concluir-se que a parte dessas medidas que apoiou as actividades militares da HSY é também abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 296.o do Tratado, não sendo estando sujeita às regras aplicáveis aos auxílios estatais.

(75) Ao apreciar cada medida individualmente, a Comissão estabelecerá se a mesma constituiu exclusivamente um auxílio às actividades civis da HSY ou se foi aplicada à HSY sem lhe ter sido destinada uma utilização específica (66): — Se apenas as actividades civis tiverem beneficiado de apoios, a Comissão considera que o artigo 296.o do Tratado não é aplicável, podendo toda a medida ser apreciada nos termos do artigo 87.o do Tratado. — Se os apoios tiverem sido concedidos à HSY, no seu conjunto, a Comissão considera que, uma vez que 75 % das actividades do estaleiro estão relacionadas com a produção para fins militares, 75 % do auxílio estatal terá beneficiado as actividades militares, sendo assim abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 296.o do Tratado. Os restantes 25 % do apoio estatal poderão ser apreciados de acordo com as regras aplicáveis aos auxílios estatais.

4. AS MEDIDAS: DESCRIÇÃO, FUNDAMENTOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO, OBSERVAÇÕES RECEBIDAS, APRECIAÇÃO E CONCLUSÃO

(76) No que diz respeito às observações das autoridades gregas e dos terceiros interessados, a Comissão observa que abrangem uma grande variedade de argumentos. Por exemplo, nas inúmeras declarações que apresentou à Comissão, a Elefsis, autora da denúncia, alegou que existem numerosos fundamentos para classificar as medidas como auxílios incompatíveis. De igual modo, a Grécia, a HSY e a TKMS/GNSH alegaram, nas suas sucessivas declarações à Comissão, que existem inúmeros fundamentos para considerar as medidas compatíveis com o mercado comum.

(77) Em conformidade com o artigo 253.o do Tratado, a decisão da Comissão tem de ser fundamentada. Contudo, a Comissão não é obrigada a responder a cada um dos argumentos proferidos pelas partes. Assim, a presente decisão apenas se debruçará explicitamente sobre os aspectos mais importantes avançados pelas partes. Em especial, a decisão não se debruçará sobre fundamentos apresentados pelas partes que sejam claramente inconciliáveis com os factos, que estejam em contradição com factos apresentados pelas mesmas partes em declarações anteriores ou que possam ser claramente excluídos com base nos factos e apreciações apresentados na presente decisão.

(78) Uma vez que a presente investigação abrange um número significativo de medidas, é importante numerá-las por forma a facilitar a leitura e evitar mal-entendidos. Assim, as quatro medidas abrangidas pela decisão de início do procedimento serão numeradas de P1 a P4. As doze medidas abrangidas pela decisão de extensão conservarão os números que lhes foram atribuídos nessa decisão, mas precedidos pela letra E.

4.1. Utilização abusiva dos auxílios ao investimento aprovados em 1997 (medida P1)

4.1.1. Descrição da medida

(79) Por Decisão N 401/97, a Comissão aprovou um auxílio ao investimento no valor de 7,8 mil milhões de dracmas gregos (22,9 milhões de EUR), notificado pela Grécia em 20 de Junho de 1997. Nessa decisão, o auxílio foi apreciado com base no artigo 6.o«Auxílios ao investimento» do capítulo III «Auxílios à reestruturação» da Directiva 90/684/CEE do Conselho, que estabelece que «Os auxílios ao investimento […] não podem ser concedidos […] a menos que se encontrem relacionados com um plano de reestruturação que não implique nenhum aumento da capacidade de construção naval desse estaleiro […]. Tais auxílios não podem ser concedidos aos estaleiros de reparação naval, a não ser que estejam associados a um plano de reestruturação do qual resulte uma redução da capacidade global de reparação naval […]» A Decisão N 401/97 refere que foi elaborado um plano de actividades destinado a restaurar a competitividade do estaleiro através do aumento da produtividade e da sua modernização. O primeiro pilar deste plano consistia numa reorganização em larga escala e na redução da mão-de-obra. Mais especificamente, o número de trabalhadores seria reduzido para 2 000 até final de 1997 e seriam introduzidos métodos de trabalho mais flexíveis. A Decisão N 401/97 refere que a maioria da redução da mão-de-obra já havia sido realizada na altura da sua adopção, contribuindo para o aumento da produtividade. O segundo pilar do plano de reestruturação consistia num programa de investimento, que tencionava substituir o equipamento antigo e obsoleto por tecnologia moderna. A decisão indica que, de acordo com o plano, o estaleiro voltaria a ser viável no final do plano de actividades, ou seja, em 2 000. O custo total do programa de investimento foi estimado em 15,62 mil milhões de dracmas gregos (45,9 milhões de EUR). A parte descritiva da decisão refere que o programa seria financiado da seguinte forma: 7,81 mil milhões de dracmas gregos (22,9 milhões de EUR) de auxílios estatais, 3,13 mil milhões de dracmas gregos (9,2 milhões de EUR) obtidos através de um aumento do capital social, e 4,67 mil milhões de dracmas gregos (13,7 milhões de EUR) através de empréstimos bancários. O aumento de capital seria feito na mesma proporção que a sua distribuição, ou seja, 51 % pelo ETVA e 49 % pelos trabalhadores da HSY. A decisão indica também que os empréstimos bancários seriam contraídos em condições normais de mercado e sem garantias estatais. Na sua apreciação, a Comissão refere que, de acordo com o plano de reestruturação, não estava previsto qualquer aumento da capacidade de construção naval ou redução da capacidade de reparação naval. A Comissão observa também que a intensidade do auxílio (50 %) se mantém nos limites da intensidade de auxílio regional permitida para a Grécia. A intensidade do auxílio é também justificada pela extensão da reestruturação envolvida.

4.1.2. Fundamentos para dar início ao procedimento

(80) A troca de cartas entre as autoridades gregas e a Comissão, que precedeu o início do procedimento, foi descrita no capítulo 1 «Procedimento» da presente decisão.

(81) Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou algumas dúvidas quanto a uma eventual utilização abusiva do auxílio aprovado pela Decisão N 401/97. Em primeiro lugar, a Comissão observou que o plano de investimento foi implementado apenas parcialmente e com atrasos significativos. As autoridades gregas concederam várias prorrogações do prazo de execução do plano de investimento após 31 de Dezembro de 1999, sem consultarem a Comissão. Em segundo lugar, apesar de a Decisão N 401/97 referir que o programa de investimento seria financiado por empréstimos bancários concedidos em condições normais de mercado e sem garantias estatais, a empresa recebeu, aparentemente, empréstimos de um banco público a taxas de juro não correspondentes aos valores praticados no mercado, tendo um dos empréstimos sido em princípio coberto por uma garantia do Estado. Em terceiro lugar, as autoridades gregas não enviaram os relatórios anuais sobre a implementação do plano, exigidos na Decisão N 401/97. Devido a estes dois incumprimentos da Decisão N 401/97, deduz-se que foi feito um uso abusivo dos auxílios ao investimento.

4.1.3. Observações das partes interessadas

(82) A Elefsis salienta que o terramoto que serviu de justificação ao atraso apenas ocorreu em Setembro de 1999. Ou seja, quatro meses antes do final do prazo de implementação do plano de investimento, 31 de Dezembro de 1999. Em finais de 1999, a HSY apenas tinha concretizado uma pequena parte do plano de investimento. Este facto revela que a HSY já se encontrava substancialmente atrasada na implementação do plano antes do terramoto e que não poderia tê-lo concretizado a tempo mesmo que não tivesse ocorrido qualquer terramoto. De igual modo, a privatização da HSY invocada para justificar um dos atrasos ocorreu muito depois do final de 1999, não explicando, por isso, o incumprimento da Decisão N 401/97. Por fim, a Elefsis alega que, ao receber um empréstimo com garantia do Estado e outros empréstimos em condições não concorrenciais, a HSY violou as condições estabelecidas na Decisão N 401/97, justificando-se, assim, a recuperação deste auxílio adicional, bem como do auxílio ao investimento.

(83) A HSY apresentou as mesmas observações que as autoridades gregas. Estas encontram-se resumidas na secção seguinte.

4.1.4. Observações apresentadas pelas autoridades gregas

(84) Por carta de 20 de Outubro de 2004, as autoridades gregas confirmam que a data inicialmente prevista para a concretização do plano de investimento era 31 de Dezembro de 1999. Em Dezembro de 1999, realizaram as primeiras verificações no que se refere à aplicação do plano, que incidiram sobre as despesas incorridas pela HSY até 30 de Junho de 1999. Destas verificações, concluiu-se que tais despesas ascendiam a 2,7 mil milhões de dracmas gregos (8,1 milhões de EUR), representando 17,7 % dos custos totais do programa de investimento. Em 27 de Junho de 2001, as autoridades gregas prorrogaram o prazo de conclusão do investimento até 31 de Dezembro de 2001, pelo facto de o terramoto de 7 de Setembro de 1999 ter danificado as instalações do estaleiro e atrasado a execução do plano de investimento. Devido ao facto de o processo de privatização, iniciado em Janeiro de 2001 (e finalmente concluído em 31 de Maio de 2002) ter exigido a interrupção do plano de investimento, as autoridades gregas concederam, por decisão de 28 de Dezembro de 2001, uma segunda prorrogação do prazo até 30 de Junho de 2002. Quando efectuaram o segundo controlo em Maio de 2002, as autoridades gregas concluíram que as despesas incorridas pela HSY até 31 de Dezembro de 2001 ascendiam a 9,8 mil milhões de dracmas gregos (28,9 milhões de EUR), representando 63 % dos custos totais de investimento. Por decisão de 14 de Junho de 2002, foi concedida uma nova prorrogação do prazo, que foi fixado em 30 de Junho de 2004 e, por decisão de 23 de Julho de 2003, as autoridades autorizaram a introdução de alterações ao plano de investimento. Nesta ocasião, a empresa solicitou a eliminação de algumas despesas de investimento certificadas durante o segundo controlo. Tais despesas constituíam pagamentos adiantados relativos a investimentos que a empresa decidira excluir do plano de investimento. Consequentemente, o montante total certificado após o segundo controlo foi reduzido para 23,3 milhões de EUR, ou seja, 50,75 % da totalidade. Por carta de 30 de Junho de 2004, o estaleiro solicitou uma nova prorrogação do prazo, desta vez até 31 de Dezembro de 2004. Até à data, o auxílio ao investimento ainda não foi pago ao estaleiro.

(85) As autoridades gregas alegam que, ao concederem as prorrogações de prazo, consideraram, em boa fé, estar a agir nos limites estabelecidos pela decisão de aprovação da Comissão e que tais prorrogações diziam respeito a auxílios existentes para os quais não eram necessárias novas notificações. Consideraram irrealista não se prever a possibilidade de prolongamento de um plano de investimento de tal dimensão e âmbito, principalmente para um estaleiro sem experiência na implementação de um plano dessa natureza, tal como a própria Comissão reconheceu na sua decisão de aprovação. Alegaram ainda ter informado a Comissão sobre a prorrogação em Novembro de 2002. Além disso, a alteração do plano de investimento, por elas autorizado em 2003, não terá alterado a natureza, substância ou finalidade do auxílio aprovado. Ter-se-á limitado a adaptar o conteúdo do plano às novas circunstâncias: a privatização do estaleiro, os novos contratos de natureza imprevista (submarinos), o terramoto de 1999 e os avanços tecnológicos. As autoridades gregas não percebem de que forma as prorrogações de prazo afectam a substância do auxílio e, portanto, a sua compatibilidade. Por fim, afirmam que a Comissão deveria apreciar a compatibilidade da prorrogação do prazo de execução do plano de investimento com base no ponto 52 das Orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade (67) (doravante designadas «Orientações E & R de 1999»). Neste caso, o auxílio deveria ser considerado compatível, uma vez que o plano revisto prevê um retorno à viabilidade num período de tempo razoável, nomeadamente antes de 30 de Junho de 2004. As autoridades gregas alegam, em especial, que o atraso não foi causado pela empresa, mas por motivos de força maior (terramoto de 1999 e privatização da empresa). Por fim, o princípio do «auxílio único» não seria violado, na medida em que o auxílio ocorreria no âmbito da adaptação de um plano de reestruturação existente.

(86) No que diz respeito à não apresentação dos relatórios anuais sobre a implementação do plano de investimento, as autoridades gregas consideram que este facto não tem relevância suficiente para evitar a alteração do plano.

4.1.5. Apreciação

4.1.5.1. Artigo 296.o do Tratado

(87) Antes de ser apreciada a compatibilidade ao abrigo dos artigos 87.o e 88.o do Tratado, deve ser considerada a aplicabilidade do artigo 296.o do Tratado. A este respeito, a Comissão chama a tenção para os seguintes factos. Em primeiro lugar, o auxílio ao investimento tinha sido notificado pela Grécia em 1997, em conformidade com o procedimento estabelecido no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. Ao notificar o auxílio, a Grécia reconheceu que o plano de investimento estava principalmente relacionado com as actividades civis da HSY (ou seja, reparação e construção naval), pois se o plano estivesse relacionado com actividades militares e fosse importante para a segurança nacional, a Grécia poderia ter invocado, na altura, o artigo 296.o do Tratado CE, não tendo de notificar este auxílio ao investimento (68). Além disso, a Grécia não contestou a decisão de aprovação através da qual a Comissão apreciou o auxílio notificado nos termos das regras aplicáveis aos auxílios estatais. Por fim, a Grécia também não invocou o artigo 296.o na sua reacção à decisão de início do procedimento. Os factos referidos são suficientes para concluir que o plano de investimento não afectou os interesses de segurança da Grécia e que qualquer auxílio ao financiamento do plano de investimento pode ser apreciado nos termos das regras aplicáveis aos auxílios estatais estabelecidas nos artigos 87.o e 88.o do Tratado.

4.1.5.2. Utilização abusiva do auxílio

(88) As três questões que suscitaram dúvidas na decisão de início do procedimento serão analisadas uma a uma.

(89) No que diz respeito ao incumprimento do requisito que estabelece que os empréstimos devem ser concedidos à taxa de mercado e sem garantias do Estado, a Comissão considera que este incumprimento afecta a compatibilidade das últimas medidas e não a compatibilidade do auxílio ao investimento. De facto, a finalidade deste requisito é evitar a concessão de auxílios adicionais que beneficiem o programa de investimento (ou seja, evitar a cumulação de auxílios cuja intensidade seja superior à estabelecida na Decisão N 401/97). De qualquer forma, como explicado mais adiante na presente decisão, a Comissão considera, com base noutros fundamentos jurídicos, que a garantia estatal concedida à HSY constitui um auxílio incompatível que deve ser reembolsado. No que diz respeito aos empréstimos, a Comissão considera também que o elemento de auxílio deve ser reembolsado. Assim que os elementos de auxílio forem recuperados, a situação inicial será reposta e os custos de financiamento da HSY deixarão de ser inferiores à taxa praticada no mercado. Por outras palavras, através da recuperação destes auxílios, será cumprido o objectivo do requisito estabelecido na Decisão N 401/97, ou seja, evitar a concessão de auxílios adicionais por meio de financiamento concedido à HSY abaixo do preço de mercado. Assim, a Comissão rejeita a alegação da Elefsis, segundo a qual os elementos de auxílio dos empréstimos e da garantia e o auxílio ao investimento aprovado pela Decisão N 401/97 devem ser objecto de recuperação.

(90) No que diz respeito à questão da ausência dos relatórios anuais levantada na decisão de início de procedimento, a Comissão considera que a não apresentação destes relatórios não constitui, por si só, uma utilização abusiva do auxílio. De facto, tal não altera as características do auxílio, os seus efeitos ou as características do programa de investimento. Contudo, por não ter fornecido essas informações na altura devida e, consequentemente, não ter informado a Comissão sobre os atrasos na altura em que os mesmos ocorreram, a Grécia impediu a Comissão de adoptar uma decisão sobre estas questões no momento apropriado. Por conseguinte, a ausência de relatórios anuais faz com que o ónus da prova recaia sobre a Grécia, ou seja, cabe à Grécia provar que a Comissão teria aprovado as sucessivas prorrogações do prazo de implementação do programa de investimento.

(91) No que toca ao atraso na implementação do plano de investimento, que foi a principal dúvida levantada na decisão de início de procedimento, a Comissão chegou à seguinte conclusão. Através da Decisão N 401/97, a Comissão autorizou um auxílio aos investimentos «associados a um plano de reestruturação», conforme exigido no capítulo III «Auxílios à reestruturação» da Directiva 90/684/CEE. Conforme indicado na descrição do plano de actividades apresentada na Decisão N 401/97, o plano de investimento não estava, de facto, simplesmente associado à reestruturação; constituía, ele próprio, um dos dois pilares do processo de reestruturação pois o estaleiro não fizera quaisquer investimentos nos anos anteriores e precisava de substituir o «equipamento antigo e obsoleto por nova tecnologia» para recuperar a sua competitividade. Na secção 2.1 da sua carta de 20 de Outubro de 2004, as autoridades gregas confirmaram que o programa de investimento se destinava a restaurar a competitividade da HSY através da sua modernização e de um aumento da produtividade, tornando-a, assim, numa empresa competitiva a nível nacional e internacional. A Grécia confirma também que o objectivo era substituir equipamentos obsoletos e inúteis por novos equipamentos de tecnologia moderna. Concluindo, a própria Decisão N 401/97 e as cartas enviadas pelas autoridades gregas sugerem que o programa de investimento teve um papel preponderante no plano de reestruturação e na recuperação da viabilidade (69). Uma vez que estava «associada a um plano de reestruturação» e que era fundamental para o retorno da viabilidade, é óbvio que a implementação do programa de investimento não poderia ser substancialmente adiada. A sua implementação era, na verdade, urgente, pois destinava-se a permitir recuperar a viabilidade da empresa. Concluindo, a Comissão autorizou a concessão de um auxílio destinado a apoiar um programa de investimento que deveria ser implementado ao longo de um período específico. Não autorizou a concessão de um auxílio para apoiar qualquer projecto de investimento realizado no futuro.

(92) No que diz respeito ao período exacto de implementação deste programa de investimento, a Decisão N 401/97 não incluiu o calendário previsto. A Decisão N 401/97 apenas indica que «o estaleiro terá recuperado a sua viabilidade no final do plano de actividades, em 2000». Na sua carta de 20 de Outubro de 2004, as autoridades gregas referem que, de acordo com a decisão ministerial de concessão da subvenção, promulgada em Dezembro de 2007, o programa de investimento teria de ser concluído até 31 de Dezembro de 1999 (70). Esta data não aparece, contudo, na Decisão N 401/97. A Comissão conclui que, com base nesta decisão, o programa de investimento teria de estar concluído, o mais tardar, em finais de 2000.

(93) A partir dos factos atrás expostos, a Comissão conclui que a manutenção da data de 31 de Dezembro de 2000 era importante para garantir o sucesso do plano de reestruturação. Além disso, qualquer investimento realizado muito depois de 2000 não poderia ser considerado associado ao plano de reestruturação descrito na Decisão N 401/97, tal como exigido pela Directiva 90/684/CEE.

(94) Após esta análise da Decisão N 401/97, a Comissão terá de determinar se teria concedido uma prorrogação do prazo para a realização dos investimentos caso a Grécia o tivesse solicitado e tivesse informado devidamente a Comissão sobre a existência de atrasos. Em Setembro de 1999, um terramoto danificou parte das seguintes instalações do estaleiro: paredes, tectos, janelas, a estrutura de três edifícios, tubagens, a rede eléctrica, cais e carris de gruas. As autoridades gregas alegam que o terramoto forçou o estaleiro a interromper o plano de investimento e a focar a sua atenção na reparação dos danos.

(95) Justificando o atraso com a ocorrência do terramoto, o estaleiro solicitou, em Novembro de 2000, uma primeira prorrogação do prazo de conclusão do programa de investimento até 31 de Dezembro de 2001. A questão consiste em saber se a Comissão teria aceite este pedido caso o tivesse recebido. A Comissão observa que, se tivesse aplicado o ponto 52 das Orientações E & R de 1999, não teria aprovado a primeira prorrogação do prazo, uma vez que, à luz da situação existente em Novembro de 2000, o plano de reestruturação aprovado em 1997 se tinha tornado claramente insuficiente para restaurar a viabilidade da empresa e que não existia, na altura, qualquer outro plano de reestruturação que permitisse um retorno à viabilidade. A Comissão duvida, contudo, que tivesse aplicado o ponto 52 das Orientações E & R de 1999, uma vez que o auxílio não tinha sido aprovado com base nestas orientações, que não existiam «alterações» ao conteúdo do plano mas apenas um atraso da data de conclusão dos investimentos e que a Decisão N 401/97 e a Directiva 90/684/CEE não incluem disposições claras relativas à modificação da data de conclusão dos investimentos. Além disso, uma vez que a ocorrência de um grande terramoto é um acontecimento de carácter excepcional, não relacionado com a situação económica ou empresarial, e que ultrapassa as responsabilidades que incumbem ao estaleiro e às autoridades gregas, a Comissão teria provavelmente considerado que o mesmo poderia justificar, de facto, um atraso de alguns meses. Por outro lado, a implementação de um plano de investimento é algo difícil de concretizar, podendo necessitar de alguns meses adicionais. Consequentemente, mesmo que um ano seja um longo atraso, seria razoável considerar que a Comissão poderia ter aprovado a prorrogação.

(96) Relativamente à segunda prorrogação concedida pelas autoridades gregas, a Grécia e a HSY apresentaram como justificação a privatização do estaleiro, processo durante a qual o plano de investimento foi interrompido (71). Por outras palavras, o atraso na implementação do programa de investimento resultou de uma decisão consciente de suspender a implementação. A Comissão não pode, de modo algum, autorizar a prorrogação do prazo de implementação do programa de investimento quando a decisão de interromper o processo de implementação durante vários trimestres foi tomada de forma consciente. Tal como concluído anteriormente, era fundamental seguir o calendário estabelecido para a implementação do plano de reestruturação. A Comissão autorizou a concessão de um auxílio a um plano específico de reestruturação que deveria ser implementado num período de tempo específico. A título acessório, a Comissão observa que, se aceitasse as prorrogações após 31 de Dezembro de 2001, o período de reestruturação seria tão longo que os investimentos efectuados após essa data não poderiam ser considerados «relacionados» (na acepção da Directiva 90/684/CEE) com o processo de reestruturação iniciado em 1996. O plano de reestruturação aprovado em 1997 revelou ser inadequado para dar resposta à difícil situação financeira do estaleiro nos anos que se seguiram a 2001. Acresce ainda que em 2001-2002 foram adoptadas importantes medidas de reestruturação, que eram novas e não se encontravam previstas no plano de reestruturação descrito na Decisão N 401/97 (por exemplo, uma redução adicional da mão-de-obra). Tendo em conta os aspectos acima expostos, a Comissão considera que não teria aprovado uma prorrogação do período de investimento após 31 de Dezembro de 2001.

(97) Concluindo, a Comissão considera que qualquer auxílio às despesas de investimento incorridas após 31 de Dezembro de 2001 não é abrangido pelo âmbito de aplicação da Decisão N 401/97.

(98) A Grécia alega que, mesmo que a Comissão considere que a Decisão N 401/97 não abrange os auxílios a favor de certas despesas de investimento, tais auxílios deveriam, contudo, ser considerados compatíveis enquanto auxílios à reestruturação, com base nas Orientações E & R de 1999. A Comissão deverá, portanto, analisar a eventual compatibilidade do auxílio ao investimento efectuado pela HSY após 31 de Dezembro de 2001. A Comissão reconhece que não existem dúvidas de que a HSY era uma empresa em dificuldade após 31 de Dezembro de 2001. Por exemplo, os prejuízos acumulados ao longo dos anos anteriores eram tão elevados que os valores relativos ao seu património líquido eram negativos. Assim, qualquer auxílio concedido à empresa, e sobretudo qualquer auxílio à modernização de equipamento obsoleto, deveria ser considerado um auxílio à reestruturação. Contudo, a Comissão considera que a empresa não cumpriu os requisitos que lhe permitiriam receber auxílios ao abrigo das Orientações E & R de 1999. Por exemplo, o requisito do «auxílio único» estabelecido no ponto 48 destas orientações não foi cumprido pois a Grécia já concedera um auxílio à reestruturação à HSY através de decisão ministerial de Dezembro de 1997. O auxílio ao investimento aprovado pela Decisão N 401/97 foi, de facto, um auxílio à reestruturação, ao abrigo da Directiva 90/684/CEE e de acordo com a própria Decisão N 401/97. O ponto 48 das Orientações E & R permite uma excepção ao requisito do «auxílio único» desde que se verifiquem «circunstâncias excepcionais, imprevisíveis». A Comissão não identifica quaisquer circunstâncias excepcionais e imprevisíveis que possam justificar a concessão de um auxílio à reestruturação para cobrir despesas de investimento incorridas após 31 de Dezembro de 2001. Em especial, o terramoto de Setembro de 1999, como atrás referido, apenas justifica um atraso limitado na implementação do plano de investimento. Mas esta não é a causa dos atrasos na implementação do plano de investimento após 31 de Dezembro de 2001. A interrupção do plano durante o processo de privatização não satisfaz a definição de «circunstâncias excepcionais, imprevisíveis». A Grécia alega que o princípio do «auxílio único» não foi violado, na medida em que o auxílio foi concedido no âmbito da adaptação de um plano de reestruturação existente. Tal como exaustivamente explicado, a Comissão considera que o investimento efectuado após 31 de Dezembro de 2001 não faz parte do programa de investimento descrito na Decisão N 401/97. Além disso, o ponto 52 das Orientações E & R de 1999 indica que «o plano revisto deve demonstrar um retorno à viabilidade num período de tempo razoável». De acordo com o plano inicial, o estaleiro deveria ter recuperado a sua viabilidade em 2000. Como tal, a Comissão considera que o retorno à viabilidade previsto para Junho de 2004 implica um prazo demasiado longo em comparação com o plano inicial e que ultrapassa os limites de um calendário razoável. Por fim, a Comissão observa que o facto de aceitar uma tão longa prorrogação do período de reestruturação, equivaleria a contornar o requisito do «auxílio único».

(99) Concluindo, a Comissão considera que os auxílios às despesas de investimento incorridas até 31 de Dezembro de 2001 e relacionadas com o programa de investimento descrito na Decisão N 401/97 podem ser abrangidas pela Decisão N 401/97. Qualquer outro auxílio não é abrangido pelo âmbito de aplicação da Decisão N 401/97. Além disso, qualquer outro auxílio às restantes despesas de investimento incorridas pela HSY é considerado incompatível com o mercado comum. Segundo as autoridades gregas, a HSY não recebeu ainda qualquer auxílio ao investimento, pelo que esta não terá de reembolsar nenhum auxílio.

4.2. Empréstimo de 4,67 mil milhões de dracmas gregos (13,72 milhões de EUR) concedido em 1999 e coberto por uma garantia estatal (medida P2)

4.2.1. Descrição da medida

(100) A Grécia refere que este empréstimo de oito anos no valor de 4,67 mil milhões de dracmas gregos (13,72 milhões de EUR) foi concedido pelo ETVA para financiar o programa de investimento (72). Por decisão de 8 de Dezembro de 1999, o Governo concedeu uma garantia e cobrou uma taxa anual de garantia de 100 pontos de base. O empréstimo foi concluído em 29 de Dezembro de 1999 e concedido à HSY em sucessivas fracções a partir dessa data até 26 de Outubro de 2000, atingindo um montante total de 12,76 milhões de EUR (73). A taxa de juro correspondeu à Athibor (Euribor a partir de 1 de Janeiro de 2001) acrescida de 25 pontos de base. Em 31 de Maio de 2002, a garantia do Estado e o empréstimo foram prorrogados até 30 de Junho de 2009 e a taxa de juro acrescida de 100 pontos de base. O reembolso do capital teve início com um primeiro pagamento em Dezembro de 2003.

4.2.2. Fundamentos para dar início ao procedimento

(101) A decisão de início do procedimento indica que a garantia do Estado pode constituir um auxílio estatal, cuja compatibilidade suscita dúvidas. Além disso, independentemente de se tratar ou não de um auxílio, a Decisão N 401/97 refere que, para efeitos de financiamento do programa de investimento, os empréstimos bancários teriam de ser concedidos em condições normais de mercado e sem garantias estatais. Daqui se depreende, portanto, que as garantias estatais eram, per se, proibidas pela Decisão N 401/97.

4.2.3. Observações das partes interessadas

(102) A Elefsis apresentou as seguintes observações relativas às medidas P2, P3 e P4. Recorda que a Decisão N 401/97 exigia que os empréstimos bancários para financiar a HSY fossem obtidos em condições normais de mercado e sem garantias do Estado. É possível demonstrar que os três empréstimos não foram concedidos em condições concorrenciais. Em primeiro lugar, os empréstimos foram concedidos a partir de finais de 1999, quando a situação financeira da HSY era catastrófica e existia o risco de a empresa perder a sua licença de exploração. Em segundo lugar, os empréstimos foram concedidos numa altura em que era óbvio que HSY tinha falhado a implementação do seu plano de reestruturação/investimento e não cumprira o disposto na Decisão N 401/97. Em terceiro lugar, dada a sua situação financeira desastrosa e a insegurança ligada à falta de condições concorrenciais, a HSY não poderia obter tais empréstimos junto do sector privado.

4.2.4. Observações apresentadas pelas autoridades gregas

(103) As autoridades gregas (bem como a HSY) alegam que a garantia do Estado não constitui um auxílio estatal e foi concedida em condições normais de mercado. A sua análise tem por base os seguintes elementos: — O estaleiro poderia ter obtido um empréstimo semelhante junto de qualquer outra instituição bancária, oferecendo outro tipo de garantia que não uma garantia estatal. Mais especificamente, a empresa poderia ter oferecido como garantia créditos decorrentes de contratos importantes ou hipotecas de alguns dos seus bens. — A taxa anual de garantia de 1 % corresponde à taxa praticada no mercado. Além disso, não tem carácter selectivo pois o Estado grego concedeu várias garantias durante esse período e, em certos casos, a taxa cobrada pelo Estado era muito inferior. — Mesmo que a Comissão considere que a taxa de garantia era inferior à taxa praticada no mercado, o Estado agiu como um investidor numa economia de mercado, uma vez que era accionista da HSY (através do ETVA) e teria beneficiado com o restabelecimento da viabilidade resultante da implementação do plano de investimento. — O facto de o empréstimo se destinar a financiar um plano de investimento aprovado pela Comissão deveria ter sido, para o mutuante e para o garante, um argumento suficientemente sólido para justificar a capacidade de pagamento do empréstimo pela HSY. — O empréstimo está a ser regularmente reembolsado e a taxa de garantia paga.

4.2.5. Apreciação

4.2.5.1. Artigo 296.o do Tratado

(104) Antes de ser apreciada a compatibilidade nos termos do artigo 87.o do Tratado, deve ser considerada a aplicabilidade do artigo 296.o do Tratado. A Comissão salienta que, com base na decisão de concessão, a HSY era obrigada a utilizar o empréstimo garantido e os restantes dois empréstimos objecto da decisão de início de procedimento (ou seja, as medidas P3 e P4) para financiar o programa de investimento (74). Tal como concluído na apreciação da medida P1, o programa de investimento não é abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 296.o do Tratado. A Comissão considera, portanto, que estes três empréstimos destinados ao financiamento do programa de investimento estão sujeitos às regras aplicáveis aos auxílios estatais e não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 296.o do Tratado.

4.2.5.2. Existência de auxílio

(105) Em primeiro lugar, é necessário verificar se a garantia estatal cumpre as condições que permitem classificá-la como auxílio estatal, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.

(106) Por forma a apreciar a existência de auxílios nas diversas garantias investigadas na presente decisão, a Comissão recorrerá à Comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de garantias (75) (doravante designada «Comunicação sobre garantias»), publicada em Março de 2000. Contudo, tal como referido no seu ponto 1.4, não se trata de uma revisão de política, mas antes de explicações mais pormenorizadas sobre os princípios utilizados até então pela Comissão para apreciar as garantias. Consequentemente, os princípios estabelecidos na Comunicação sobre garantias podem também ser utilizados para apreciar as garantias concedidas antes de Março de 2000. De acordo com esta conclusão, na decisão de início do procedimento, a Comissão recorreu à Comunicação sobre garantias para apreciar a medida P2. A Grécia não contestou esta aplicação. Pelo contrário, as autoridades gregas também recorreram à Comunicação para apreciarem a medida P2 (76).

(107) Em primeiro lugar, para ser abrangida pelo n.o 1 do artigo 87.o, uma medida deve envolver recursos estatais. É este o caso da medida P2, uma vez que, ao conceder esta garantia, o Estado colocou os seus próprios recursos em risco.

(108) Em segundo lugar, é necessário determinar se a medida é ou não selectiva. A Grécia alega que o Estado concedeu várias garantias a outras empresas, às quais terá igualmente cobrado um prémio de 1 %. As autoridades gregas forneceram uma lista das empresas beneficiárias. A Comissão considera que este facto não prova que a medida seja de âmbito geral. Para ser considerada uma medida de âmbito geral, deve ser acessível a todos os agentes económicos que operam num Estado-Membro. Deve estar efectivamente à disposição de todas as empresas em condições equitativas, e o seu âmbito de aplicação não deve de facto ser reduzido por força, por exemplo, do poder discricionário do Estado para a conceder ou de outros factores passíveis de limitar os seus efeitos práticos. A presente medida não pode, por isso, ser considerada uma medida de carácter geral. Em especial, o facto de algumas empresas terem recebido uma garantia do Estado não significa que toda as empresas pudessem ter acesso a tais garantias. A Grécia não provou que a concessão de uma garantia do Estado está acessível, de igual forma, a todos os agentes económicos. Além disso, todas as empresas que surgem na lista fornecida pelas autoridades gregas são empresas do Estado ou empresas com actividades na área militar. Depreende-se, portanto, que as empresas privadas não poderiam ter recebido uma tal garantia para o financiamento das suas actividades normais. De facto, a Grécia não indica a base legal que sustenta a decisão de concessão da garantia adoptada pelo Ministro das Finanças em 8 de Dezembro de 1999. É provável que a base legal seja a Lei n.o 2322/1995, que constituiu uma medida selectiva, tal como será explicado na apreciação da medida E12b.

(109) Em terceiro lugar, deve ficar demonstrada a existência de uma vantagem. De acordo com o ponto 2.2.2 da Comunicação sobre garantias, uma vez que a garantia foi concedida antes da concessão do empréstimo e não «ex post», não existe presunção de auxílio ao mutuante. Assim, é o auxílio ao mutuário que deve ser investigado, tal como previsto no ponto 2.1.1 da Comunicação sobre garantias. A Grécia alega que não existem vantagens uma vez que a HSY poderia ou não ter obtido um empréstimo semelhante se oferecesse a uma instituição bancária outras garantias que não uma garantia do Estado. A Comissão considera que não lhe cabe a si investigar se, ao oferecer outras garantias, a HSY poderia ter obtido esse empréstimo. Na verdade, a Comissão deve antes avaliar se a actual transacção efectuada pelo Estado, ou seja, a concessão de uma garantia sobre um empréstimo sem beneficiar de qualquer contragarantia, seria aceitável para um investidor numa economia de mercado. Uma garantia sobre um empréstimo efectuada através de uma hipoteca de bens ou através da cessão de créditos constitui uma transacção diferente. Tal como indicado no ponto 2.1.1 da Comunicação sobre garantias, uma das potenciais vantagens de uma garantia do Estado é a possibilidade de o mutuário «fornecer menos garantias». Além disso, mesmo que a possibilidade de obter financiamento através da oferta de mais garantias tivesse de ser apreciada, a Comissão já concluiu, no ponto 3.1 da presente decisão que, após 30 de Junho de 1999, a HSY não teria obtido empréstimos ou garantias de bancos privados, mesmo que oferecesse uma contragarantia ao banco. A Comissão conclui, portanto, que uma vez que a garantia estatal foi concedida em Dezembro de 1999, a HSY beneficiou de uma vantagem ao receber um financiamento que não obteria no mercado.

(110) As autoridades gregas alegam que a taxa de garantia de 1 % era a taxa praticada no mercado e que, como tal, não existiu qualquer vantagem. A Comissão observa que a Grécia não forneceu quaisquer dados do mercado, demonstrando que o sistema bancário estava disposto a conceder uma garantia ao preço referido. A Grécia apenas apresentou uma lista de garantias fornecidas pelo Estado durante o mesmo período e pelo mesmo preço. A Comissão não entende de que forma esta lista de garantias estatais prova que a taxa de garantia cobrada à HSY se encontra em conformidade com o mercado e não constitui um auxílio. Em especial, esta lista não pode ser considerada um regime de garantia do Estado que não constitui um auxílio estatal nos termos do n.o 1 do artigo 87.o uma vez que, como demonstrado pela garantia a favor da HSY, não cumpre muitas das condições estabelecidas no ponto 4.3 da Comunicação sobre garantias. Além disso, mesmo que uma taxa de garantia de 1 % aplicada a outras empresas (financeiramente estáveis) estivesse em conformidade com o mercado, tal n