PT Jornal Oficial da União Europeia L 301/1

DECISÃO DA COMISSÃO

de 27 de Março de 2012

relativa às medidas SA. 26909 (2011/C) executadas por Portugal no contexto da reestruturação do Banco Português de Negócios (BPN)

[notificada com o número C(2012) 2043]

(Apenas faz fé a versão em língua portuguesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2012/660/UE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Após ter convidado os interessados diretos a apresentarem as suas observações (1) nos termos do artigo 108.o, n.o 2 do Tratado e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1. Procedimento

(1) Em 2 de novembro de 2008, o Governo português aprovou uma proposta de lei relativa à nacionalização das ações representativas do capital social do Banco Português de Negócios, S.A. («BPN» ou «o banco»). Esta lei foi publicada em 11 de novembro de 2008 com a designação Lei n.o 62-A/2008 («Lei de nacionalização»). A nacionalização do BPN foi realizada em 12 de novembro, a preço zero.

(2) Em 5 de novembro de 2008, as autoridades portuguesas informaram a Comissão da aprovação da proposta de lei pelo Governo português. Em 11 e 13 de novembro de 2008, informaram a Comissão da publicação da Lei de nacionalização.

(3) A Comissão solicitou imediatamente informações suplementares relativas a todas as medidas de auxílio a conceder ao BPN ao abrigo do processo de nacionalização, bem como a apresentação de um plano de reestruturação deste banco.

(4) Portugal não notificou previamente nenhuma das medidas concedidas ao BPN pelo Estado. Apenas informou a Comissão com um atraso considerável e após ter recebido repetidos pedidos para o fazer.

(5) Neste contexto, em 14 de novembro de 2008, a Comissão enviou pedidos de informações relativos às medidas de auxílio estatal concretas concedidas ao BPN, tendo igualmente solicitado o envio de um plano de reestruturação. A Comissão enviou ofícios de insistência em 5 de janeiro de 2009 e 23 e 29 de abril de 2009.

(6) As autoridades portuguesas responderam aos pedidos de informações em 8 de janeiro de 2009, 28 de abril de 2009 e 23 de junho de 2009, não tendo fornecido informações relativamente às medidas concretas de auxílio estatal concedidas ao BPN ou facultado o plano de reestruturação. No seu ofício de 23 de junho de 2009, as autoridades portuguesas referiram que estavam a considerar a hipótese de segregação dos ativos do BPN e de alienação do banco.

(7) A Comissão reiterou os pedidos de informação em 17 de julho de 2009, 4 e 14 de setembro de 2009, 30 de novembro de 2009, 5 de fevereiro de 2010 e 16 de março de 2010.

(8) As autoridades portuguesas responderam em 14 de agosto de 2009, referindo que o BPN tencionava emitir papel comercial num valor máximo total de 2 mil milhões de EUR, o qual seria subscrito pela Caixa Geral de Depósitos («CGD») e acompanhado de uma garantia estatal. Afirmaram no entanto que a garantia decorria diretamente da Lei de nacionalização, não constituindo, por conseguinte, um auxílio estatal. Em 12 de outubro de 2009, as autoridades portuguesas enviaram informações suplementares relativas à intervenção da CGD e do Estado, tendo fornecido novas informações em 21 de novembro de 2009, 17 e 18 de fevereiro de 2010 e 31 de março de 2010.

(9) Na sequência da reunião realizada com as autoridades portuguesas em 16 de junho de 2010, a Comissão convidou novamente as autoridades portuguesas, em 12 de agosto de 2010 a, entre outros aspetos, enviarem sem demora o plano de reestruturação do BPN. Uma vez que tal plano de reestruturação não foi apresentado, a Comissão enviou em 31 de agosto de 2010 um ofício formal de insistência nos termos do artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (2) [atualmente artigo 108.o do TFUE].

(10) Em 14 de setembro de 2010, as autoridades portuguesas enviaram um documento designado «Memorando: a nacionalização, a reestruturação e a reprivatização projetada do Banco Português de Negócios, SA» (a seguir «o Memorando de 14 de setembro de 2010») que apresentava, em linhas gerais, o plano de reestruturação do BPN e os principais elementos do processo de privatização.

(11) Tendo verificado que algumas informações estavam ainda omissas no Memorando de 14 de setembro de 2010, a Comissão enviou um ofício, em 29 de setembro de 2010, solicitando informações adicionais às autoridades portuguesas. Por mensagem de correio eletrónico de 15 de novembro de 2010, as autoridades portuguesas solicitaram uma prorrogação do prazo de resposta, que foi concedida pela Comissão por ofício de 18 de novembro de 2010. As autoridades portuguesas forneceram os esclarecimentos complementares por ofício de 26 de novembro de 2010 e por mensagem de correio eletrónico de 25 de janeiro de 2011.

(12) Em 16 de fevereiro de 2011, a Comissão solicitou esclarecimentos relativamente a diversos pontos e informações suplementares. As autoridades portuguesas responderam em 16 de março de 2011.

(13) No contexto das reuniões anteriores à assinatura, em 17 de maio de 2011, do Memorando de Entendimento («MdE») (3) entre Portugal, por um lado, e o Fundo Monetário Internacional, o Banco Central Europeu e a Comissão Europeia, por outro, a Comissão realizou uma reunião com os órgãos de direção do BPN em 27 de abril de 2011. O MdE previa a venda do BPN até ao final de julho de 2011. Por conseguinte, a Comissão enviou, em 20 de maio de 2011, novos pedidos de informações sobre a reestruturação do banco, bem como sobre o processo de venda projetado. Dado que as autoridades portuguesas não enviaram qualquer resposta, foi enviado um ofício de insistência em 8 de julho de 2011, juntamente com um pedido adicional de esclarecimento suscitado por notícias publicadas na imprensa relativamente à concessão de recursos estatais adicionais ao BPN através de uma garantia estatal. Em 5 de agosto de 2011, as autoridades portuguesas apresentaram uma panorâmica do processo de privatização.

(14) Foi realizada uma reunião com as autoridades portuguesas em 10 de agosto de 2011. Durante a reunião e subsequentemente, em 28 de agosto de 2011, foram fornecidas à Comissão informações adicionais. A Comissão recebeu novas informações em 14 de setembro de 2011 e em 14 de outubro de 2011.

(15) Por decisão de 24 de outubro de 2011 («decisão de 24 de outubro de 2011»), a Comissão deu início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2 do Tratado, relativamente ao auxílio alegadamente concedido ao BPN e ao Banco BIC Português S.A. («BIC») (4), tendo o procedimento sido registado sob o número SA.26909.

(16) A decisão de 24 de outubro de 2011 foi publicada em 20 de dezembro de 2011. Não foram recebidas observações de terceiros dentro do prazo de um mês fixado para o efeito.

(17) Em 9 de dezembro de 2011, Portugal apresentou à Comissão o Acordo-Quadro assinado entre o BIC e as autoridades portuguesas no mesmo dia («Acordo-Quadro»).

(18) Em 20 de janeiro de 2012, Portugal respondeu às observações apresentadas na Decisão de 24 de outubro de 2011. Na mesma data, as autoridades portuguesas forneceram igualmente informações adicionais, incluindo um novo plano de reestruturação do BPN (doravante «Plano de reestruturação de janeiro de 2012») e uma resposta a questões suplementares colocadas pela Comissão em 21 de dezembro de 2011 sobre o Acordo-Quadro. Estas informações foram complementadas em 3 de fevereiro de 2012 com um plano de atividades e de viabilidade que havia sido elaborado pelo BIC e que doravante, para efeitos da presente decisão, será considerado parte integrante do Plano de reestruturação de janeiro de 2012. Foram fornecidas informações complementares em 10, 17 e 23 de fevereiro de 2012 em resposta a questões adicionais que a Comissão havia enviado às autoridades portuguesas em 8, 14 e17 de fevereiro de 2012. Em 16 de março de 2012, Portugal apresentou diversos compromissos à Comissão.

(19) Durante este procedimento, foram realizadas numerosas trocas de informações, teleconferências e reuniões entre o Estado português, o BPN e a Comissão.

2. Descrição dos beneficiários e das medidas

2.1 O beneficiário e as suas dificuldades

(20) O BPN é uma instituição financeira com sede em Portugal, que presta um amplo leque de serviços bancários. Foi nacionalizado em 11 de novembro de 2008, data em que tinha uma rede de 213 agências (4 das quais em França), aproximadamente 2 200 trabalhadores e ativos totais no valor de 6,6 mil milhões de EUR, ou seja, cerca de 2 % dos ativos totais do setor da banca a retalho português.

(21) De acordo com as autoridades portuguesas (5), o BPN tinha vindo a confrontar-se com problemas de liquidez desde o verão de 2008 e a notação da agência Moody's tinha baixado de Baa1 para Baa3 em 18 de julho de 2008 (6). Enquanto no final de agosto, o BPN registava uma situação positiva, em termos de liquidez, de 316 milhões de EUR, em 22 de outubro de 2008, apresentava uma situação negativa grave em termos de liquidez de 831 milhões de EUR e a sua conta de depósitos junto do Banco de Portugal («BdP») fechou diariamente com valores positivos muito baixos e muito distantes da média que teria de manter para cumprir o valor legalmente exigido. Nessa fase, ao longo de outubro de 2008, foram tomadas várias iniciativas para permitir que o banco ultrapassasse as dificuldades de liquidez que enfrentava e impedir o incumprimento das suas obrigações em matéria de pagamentos, nomeadamente através da concessão de um auxílio especial à tesouraria, sob a forma de empréstimos, e através de outras operações a levar a cabo pelo BdP e pela instituição estatal Caixa Geral de Depósitos («CGD») (7).

(22) Face ao volume de perdas acumuladas pelo banco, as autoridades portuguesas concluíram que não seria viável o recurso a novas operações de apoio à liquidez face aos «elevados riscos a que estariam expostas as entidades participantes [BdP e CGD]» (8). Os acionistas do BPN apresentaram um plano, mas o Governo, baseado num parecer do BdP de 30 de outubro de 2008, não o considerou viável. Visto que o BPN tinha deixado de cumprir os requisitos em matéria de solvência devido ao elevado nível de ativos depreciados (9), o Governo propôs ao Parlamento a nacionalização do BPN a preço zero (10). A proposta foi aprovada em 11 de novembro de 2008 através da Lei n.o 62-A/2008 (a seguir, «Lei de nacionalização»).

(23) Segundo as autoridades portuguesas, os ativos depreciados resultavam de irregularidades e práticas ilegais detetadas pelo BdP e por auditorias externas realizadas em junho de 2008 que, mais tarde, num relatório de 2009, o BdP considerou «uma conduta fraudulenta, persistente e deliberada, ao mais alto nível da gestão do Grupo» (11). Estas práticas deram origem a investigações, ao início de vários procedimentos de contra-ordenação e à apresentação de uma queixa junto do Gabinete do Procurador-Geral da República.

(24) Nos termos da Lei de nacionalização, foram confiadas à CGD as tarefas de gerir o BPN, nomear os membros dos seus órgãos sociais e estabelecer, no prazo de 60 dias a contar da nacionalização, os objetivos de gestão do banco. Além disso a Lei de nacionalização estabeleceu igualmente que as operações de crédito ou de assistência de liquidez realizadas pela Caixa Geral de Depósitos «a favor do BPN no contexto da nacionalização e em substituição do Estado (…) beneficiam de garantia pessoal do Estado» (12).

2.2 Medidas iniciais de apoio financeiro antes da nacionalização

(25) Antes da sua nacionalização em novembro de 2008, o BPN tinha já beneficiado de diversas medidas de apoio financeiro descritas pelas autoridades portuguesas como «apoio especial de liquidez» (13). Em 17 de fevereiro de 2010, as autoridades portuguesas informaram a Comissão de que, no período até 30 de outubro de 2008, o BPN tinha beneficiado de medidas de apoio especial de liquidez, tanto da CGD como do BdP num montante total de 501,6 milhões de EUR, que consistiam em quatro empréstimos concedidos ao BPN pela CGD num montante total de 315 milhões de EUR (14) e Assistência de Liquidez de Emergência (ALE) fornecida em outubro de 2008 pelo BdP num montante de 186,6 milhões de EUR (15).

(26) Embora o BdP tenha sido reembolsado após a nacionalização, os quatro empréstimos concedidos pela CGD só foram reembolsados em 9 de março de 2009, com a primeira emissão de papel comercial do BPN.

2.3 Medidas de apoio financeiro após a nacionalização

(27) Em março de 2009, o BPN procedeu a uma emissão de papel comercial com subscrição garantida pela CGD e com garantias estatais num montante global de 2 mil milhões de EUR. A Comissão foi informada acerca destas garantias estatais apenas em 14 de agosto de 2009.

(28) Por ofício de 17 de fevereiro de 2010, as autoridades portuguesas mencionaram igualmente que a CGD tinha sido autorizada, em 27 de outubro de 2009, a subscrever um montante adicional de mil milhões de EUR de papel comercial, com uma garantia do Estado. Mais tarde, por mensagem de correio eletrónico de 14 de junho de 2010, a Comissão foi ainda informada de que o total das garantias estatais sobre o papel comercial emitido pelo BPN e subscrito pela CGD tinha aumentado para 4 mil milhões de EUR, visto que, em abril de 2010, foi organizada e subscrita pela CGD uma terceira emissão de papel comercial do BPN no montante de mil milhões de EUR.

(29) Deve referir-se neste contexto que, desde a sua nacionalização em novembro de 2008 e até junho de 2011, o BPN recorreu constantemente a facilidades de crédito do mercado monetário concedidas pela CGD. Os montantes devidos pelo BPN à CGD ao abrigo destes instrumentos a curto prazo elevavam-se a aproximadamente 2,2 mil milhões de EUR em 28 de fevereiro de 2009. Segundo as informações fornecidas pelas autoridades portuguesas, estes montantes foram reduzidos com a emissão do papel comercial referida nos pontos (27) e (28) (16).

(30) Em junho de 2011, a exposição do BPN a instrumentos do mercado monetário da CGD era de aproximadamente mil milhões de EUR. Embora o financiamento fosse processado numa base diária, tinha, segundo as autoridades portuguesas, uma natureza estrutural com prazos mais longos (17), tendo sido igualmente substituído pela quarta, e última, emissão de papel comercial em junho de 2011, com o lançamento de duas emissões de 500 milhões de EUR cada.

(31) De acordo com os dados fornecidos pelas autoridades portuguesas em 3 de fevereiro de 2012, o montante devido pelo BPN à CGD (para além das emissões de papel comercial) era de 433,7 milhões de EUR em 31 de dezembro de 2011 e de 232 milhões de EUR em 31 de janeiro de 2012. Quadro 1 Panorâmica da liquidez obtida pelo BPN junto da CGD - situação em 31 de dezembro de 2011 Com garantia estatal explícita Empréstimos CGD (sem garantia estatal explícita) Total BPN 1 400 000 000,00 433 732 654,56 1 833 732 654,56 Veículos especiais criados para o efeito (18) 3 100 000 000,00 795 111 660,00 3 895 111 660,00 Total 4 500 000 000,00 1 228 844 314,56 5 728 844 314,56 Fonte: Autoridades portuguesas

(32) Deve salientar-se que, nos termos do artigo 2.o, n.o 9, da Lei de nacionalização todas as operações de crédito ou de apoio à liquidez realizadas pela CGD a favor do BPN no contexto da nacionalização beneficiam de garantia pessoal do Estado português.

(33) Por conseguinte, é indiscutível que todos os montantes descritos no Quadro 1 beneficiaram de uma garantia estatal nos termos do artigo 2.o, n.o 9, da Lei de nacionalização e dos diversos despachos do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças. A remuneração das garantias estatais foi fixada em 0,2 % ao ano.

2.4 A reestruturação do BPN

(34) Em 16 de setembro de 2010, as autoridades portuguesas enviaram à Comissão um plano de reestruturação inicial datado de 13 de setembro de 2010 («Plano de reestruturação de 2010»).

(35) Nesse plano, as autoridades portuguesas explicavam a sua intenção de cindir o BPN num «bom» banco e num «mau» banco, tentando subsequentemente vender o bom banco.

(36) O Estado pretendia efetuar a alienação do «bom banco», BPN S.A., que devia ser exclusivamente um banco de retalho, através de um processo de concurso público. Esse processo seria realizado com base num convite à manifestação de interesse, cujas especificações («Caderno de Encargos») foram aprovadas em 16 de agosto de 2010 pelas autoridades portuguesas (19).

(37) Segundo o Plano de reestruturação de 2010, diversos ativos e passivos do BPN permaneceriam fora do âmbito da reprivatização e seriam transferidos para três novos veículos especiais criados para o efeito («SPV»), Parvalorem, Parups e Parparticipadas. Estes SPV permaneceriam inicialmente dentro do perímetro do BPN e seriam transferidos para o Estado após a venda. Os empréstimos e créditos seriam transferidos para a Parvalorem, os bens imobiliários e os fundos de investimento seriam transferidos para a Parups e as filiais seriam transferidas para a Parparticipadas. As autoridades portuguesas avaliaram o montante total dos ativos a transferir para os SPV em 3 885 milhões de EUR, sendo 2 507 milhões de EUR transferidos para a Parvalorem, 1 228 milhões de EUR para a Parups e 150 milhões de EUR para a Parparticipadas.

(38) Os empréstimos foram transferidos pelo seu valor nominal; as unidades de participação em fundos, os valores mobiliários e os bens imobiliários seriam transferidos pelo preço de aquisição; e as empresas propriedade do BPN seriam transferidas pelo seu valor contabilístico. As autoridades portuguesas estimaram que os ativos depreciados globais em dezembro de 2010 totalizavam 1 798 milhões de EUR, repartidos da seguinte forma: i) créditos: 1 474 milhões de EUR; ii) bens imobiliários: 16 milhões de EUR; iii) unidades de participação em fundos: 247 milhões de EUR; e iv) valores mobiliários: 61 milhões de EUR. Segundo as informações fornecidas pelas autoridades portuguesas em 20 de janeiro de 2012, estes ativos foram transferidos para os SPV em 23 e 30 de dezembro de 2010 (20). No entanto, os SPV permaneceram no BPN até 15 de fevereiro de 2012, data em que foram dissociados do banco e transferidos para outra empresa controlada pelo Estado.

(39) Segundo as autoridades portuguesas, a transferência de ativos para os SPV foi efetuada com base em critérios objetivos, tomando em consideração o volume dos ativos depreciados e o facto de certas atividades não serem, para o BPN, atividades principais após a nacionalização (crédito ao consumo, banco de investimento, gestão de ativos, gestão de fundos de investimento, seguros e atividades internacionais). O BPN deveria reposicionar-se exclusivamente como um banco de retalho, com uma exposição reduzida às incertezas inerentes ao financiamento grossista.

(40) Os SPV financiaram a aquisição destes ativos através de duas linhas de financiamento de 3 895 milhões de EUR, compostas por obrigações no montante de 3 100 milhões de EUR adquiridas pela CGD e empréstimos da CGD com uma garantia real num montante total de 795 milhões de EUR. As receitas provenientes da venda dos ativos aos SPV permitiram que o BPN reembolsasse um financiamento de 3 900 milhões de EUR que tinha obtido junto da CGD - 3 600 mil milhões de EUR dos 4 mil milhões de EUR iniciais de papel comercial (o que implicava que o BPN não pagaria um montante de 400 milhões de EUR de papel comercial garantidos pelo Estado), bem como 300 milhões de EUR de empréstimos a curto prazo no mercado monetário.

(41) Na sequência da transferência de ativos, o balanço do BPN foi reduzido em cerca de 30 %.

(42) De acordo com as informações recebidas das autoridades portuguesas, a fim de permitir que o BPN desse cumprimento aos requisitos legais e regulamentares (nomeadamente para atingir os 9 % do capital de base de nível 1 exigidos para 2011 (21)) e visto que o capital próprio do BPN continuaria a ser negativo após a transferência de ativos para os SPV, o Estado teria de recapitalizar o BPN em cerca de 417 milhões de EUR (22).

(43) O preço de base para o BPN (excluindo os ativos a transferir para os SPV) fixado no concurso publicado por Portugal foi de 171,1 milhões de EUR, com base nas avaliações de consultores terceiros, Deloitte ([…] (23) milhões de EUR) e Deutsche Bank ([…] milhões de EUR). Entretanto, a nova direção do BPN (assegurada pela CGD) iniciou um processo de reestruturação do banco. Os custos de funcionamento foram reduzidos em [1-10]% entre dezembro de 2008 e dezembro de 2010; a atividade do BPN foi reduzida a fim de o banco se centrar exclusivamente nas atividades de banca a retalho comercial. Esta redução da atividade resultou não só da diminuição dos depósitos na sequência da nacionalização, mas também da transferência de ativos para os três SPV. Estas medidas reduziram as perdas em 2010 para [50-150] milhões de EUR, comparativamente aos [150-250] milhões de EUR registados em 2009. Desde o início de 2009, numa tentativa de melhorar a imagem do banco e a gama de produtos, a nova direção lançou […]novos produtos e campanhas. A nova direção tomou também diversas medidas para melhorar a gestão de risco e os sistemas de controlo interno do banco.

(44) Na sequência dos primeiros dois convites à apresentação de propostas para a privatização, nenhum terceiro manifestou o seu interesse até 30 de setembro e 30 de novembro de 2010.

(45) Na sequência do insucesso do processo de concurso, Portugal expressou, em janeiro de 2011, a sua intenção de reestruturar o BPN, promovendo a sua autonomia face à CGD, através da designação de um novo Conselho de Administração, independente da CGD. Procurou igualmente acelerar a recuperação da exploração do BPN, através de uma redefinição da marca e da identidade empresarial do banco e do reforço do plano de recuperação, através de reduções de custos e da promoção da dinâmica comercial. No entanto, apesar de vários pedidos, não foi enviada à Comissão qualquer atualização do plano de reestruturação.

(46) No MdE de 17 de maio de 2011, o Governo comprometeu-se a lançar um novo processo de privatização.

(47) No MdE, as autoridades portuguesas comprometeram-se a «iniciar um processo para a venda do Banco Português de Negócios (BPN) de acordo com um calendário acelerado e sem um preço mínimo. Para este fim, está a ser submetido um novo plano à CE para aprovação ao abrigo das regras de concorrência. O objetivo é encontrar um comprador, o mais tardar, até fim de julho de 2011. Para facilitar a venda, foram separados do BPN os três veículos especiais existentes que detêm os ativos com imparidades e os ativos bancários non core, e podem ainda vir a ser transferidos para esses veículos outros ativos como parte das negociações com os eventuais compradores. Com o objetivo de aumentar a sua atratividade para os investidores, o BPN está igualmente a lançar outro programa com medidas mais ambiciosas de redução de custos. Logo que se encontre uma solução, os créditos da CGD sobre o BPN garantidos pelo Estado e todos os veículos especiais serão transferidos para o Estado, de acordo com um calendário a ser definido na altura» (24).

(48) Uma terceira tentativa de privatização foi lançada no início de maio de 2011, sem um preço mínimo, a fim de encontrar um adquirente para o BPN até 31 de julho de 2011, conforme acordado no MdE.

(49) Foi lançado um concurso no âmbito do qual foram estabelecidos contactos com potenciais compradores interessados. Foi igualmente elaborada uma síntese de oportunidade de investimento («IOO» - Investment Opportunity Overview). Em conformidade com a IOO, os interessados diretos tinham de apresentar propostas relativas a 100 % das ações do BPN, mas podiam solicitar que fossem retirados do balanço do BPN ativos e passivos adicionais. Podiam igualmente solicitar cenários de recapitalização mais elevada. Foi assinado um memorando sobre as regras processuais entre o BPN e os potenciais proponentes, permitindo-lhes ter acesso a uma sala de dados, criada em 15 de junho de 2011, durante cinco semanas.

(50) Em 20 de julho de 2011 tinham sido apresentadas quatro propostas vinculativas. Estas propostas foram analisadas pelos Conselhos de Direção da CGD e do BPN, que apresentaram o seu parecer ao acionista – o Estado – em 25 de julho de 2011.

(51) Três dos quatro candidatos que apresentaram propostas vinculativas foram eliminados. Segundo as autoridades portuguesas, dois proponentes (Montepio e Aníbal Ribeiro) não tinham dado cumprimento às exigências do Memorando assinado com o BPN (25). O Montepio não apresentou uma proposta relativa à aquisição das ações do BPN, mas apenas uma proposta relativa a ativos e passivos selecionados, enquanto Aníbal Ribeiro não apresentou provas suficientes das suas capacidades de gestão e financeiras para dirigir um banco. A terceira proposta, do NEI (26), preenchia os requisitos do Memorando, mas não apresentava provas suficientes da sua capacidade para gerir o banco nem da sua capacidade financeira para assumir as futuras necessidades de capital do BPN.

(52) Com base na única proposta válida apresentada no âmbito do processo de concurso, ou seja, a proposta do BIC apresentada em 20 de julho de 2011 («proposta do BIC de 20 de julho de 2011»), o Governo decidiu, em 31 de julho de 2011, prosseguir negociações em exclusividade com o BIC.

(53) O BIC foi autorizado pelo BdP a exercer atividades bancárias comerciais em 9 de outubro de 2007 e iniciou efetivamente as suas atividades em Portugal em maio de 2008 principalmente como banco de empresas e de particulares. Os principais acionistas do BIC são um grupo de investidores de Angola e incluem acionistas portugueses como a Amorim Projetos SGPS, SA (com uma participação de 25 %). Em dezembro de 2010 registava um volume de negócios de 389 milhões de EUR, com ativos totais no valor de 1 000 milhões de EUR e, em de 31 de março de 2011, tinha um capital de 32 milhões de EUR e 7 agências. Segundo as informações fornecidas por Portugal, a quota de mercado do BIC nos segmentos de mercado em que desenvolve atividades é inferior a 1 % (27).

(54) Segundo as informações apresentadas pelas autoridades portuguesas na sequência da proposta do BIC de 20 de julho de 2011 (28), as negociações com este banco culminaram com a assinatura, em 9 de dezembro de 2011, de um Acordo-Quadro relativo à venda do BPN ao BIC (29).

(55) A proposta do BIC de 20 de julho de 2011 estabelecia apenas condições gerais e previa o seguinte: i. Uma recapitalização pelo Estado, a fim de o BPN obter um rácio de capital de base de nível 1 [entre 9 e 18] %, mais [100-300] milhões de EUR; ii. A supressão de uma parte dos empréstimos a serem selecionados pelo BIC, a fim de atingir um rácio empréstimos/depósitos de [110-150] %; iii. A transferência do BPN de todos os empréstimos não produtivos acima do limiar de aproximadamente […] milhões de EUR (nível estimado de provisionamento dos empréstimos no BPN); iv. O direito de o BIC retirar do balanço do BPN ativos e passivos adicionais (por exemplo, empréstimos concedidos a instituições de crédito, ativos financeiros, bens imobiliários, algumas provisões, outros ativos e outros passivos) obtidos fora do âmbito das suas atividades normais; v. A transferência do BPN de depósitos selecionados pelo BIC que não ofereçam condições de mercado; vi. A concessão ao BIC, por parte da CGD, de uma linha de tesouraria de um montante máximo de [150-650] milhões de EUR, por um período de […] anos, com uma taxa de empréstimo correspondente à taxa Euribor a […] meses; Este montante seria aumentado se os depósitos atingissem um nível inferior a […] mil milhões de EUR: vii. A manutenção de 500 a 600 trabalhadores do BPN (com um total de cerca de 1 600 trabalhadores) e de 160-170 agências que se encontram em instalações pertencentes ao banco ou com contratos de arrendamento com uma vigência máxima de 12 meses. viii. A transferência para o Estado dos custos ligados a litígios e ix. Um preço de aquisição de 30 milhões de EUR a pagar pelo BIC;

(56) Após o período de negociação de cerca de cinco meses, o Acordo-Quadro estabelece o seguinte: i. Uma recapitalização pelo Estado, a fim de obter o nível mínimo de capital e o nível adicional exigido pelo BIC – o BIC exigiu um nível final de capital de [200-400] milhões de EUR após os ajustamentos do balanço que tinha proposto (30); ii. A supressão de uma parte dos empréstimos detidos pelo BPN, para além dos empréstimos já transferidos para os SPV em 30 de setembro de 2010 (31). A supressão dos empréstimos adicionais permitiria atingir um rácio empréstimos/depósitos de [110-150] %; Este rácio foi fixado em [110-150] % na proposta do BIC de 20 de julho de 2011; iii. O direito de o BIC retirar do balanço ativos e passivos adicionais (por exemplo, empréstimos concedidos a instituições de crédito, ativos financeiros, bens imobiliários, algumas provisões, outros ativos e outros passivos); iv. O direito de o BIC revender, no prazo de […] meses, empréstimos não produtivos durante pelo menos […] dias (até um máximo de […] do valor nominal do total da carteira de empréstimos selecionados pelo BIC, após compensação com os depósitos existentes) e no que se refere ao montante que excede o nível de provisionamento ([…] milhões de EUR (32)) (33); v. O direito de o BIC transferir depósitos com taxas superiores, em pelo menos […] pontos de base, à taxa de referência relevante (34) ou de receber do Estado a diferença na remuneração (35); vi. O direito de o BIC solicitar a transferência, antes da conclusão, de outros ativos e passivos do BPN, como empréstimos a instituições de crédito, ativos físicos e financeiros, etc. vii. A concessão ao BIC até [> 2013] por parte da CGD, de uma linha de tesouraria de um montante máximo de [150-350] milhões de EUR, com uma taxa correspondente à taxa de empréstimos Euribor a […] meses (36), acrescida de um spread de […] pontos de base. Esta linha de tesouraria seria disponibilizada se os depósitos do BPN atingissem um nível inferior a […] mil milhões de EUR; viii. A manutenção de uma linha de crédito junto da CGD no valor de [150-500] milhões de EUR até [> 2013], para o programa em curso de papel comercial com garantia do Estado, durante três anos, mas acompanhado de um compromisso da CGD de que não solicitará o reembolso do empréstimo antes de […]; ix. A manutenção de cerca de metade dos trabalhadores do BPN (pelo menos 750 dos cerca de 1 600 trabalhadores). O custo total do encerramento das agências que o BIC não irá adquirir e do pagamento de indemnizações aos trabalhadores despedidos ou aos trabalhadores cujo local de emprego for alterado será assumido pelo Estado. x. A transferência para o Estado dos custos ligados a riscos de litígio xi. Um preço de aquisição de 40 milhões de EUR a pagar pelo BIC; xii. Uma cláusula em matéria de preços relativa à partilha, com o Estado, de 20 % dos lucros líquidos (depois de impostos) gerados pelo BPN durante os próximos 5 anos, no caso de estes resultados líquidos excederem, cumulativamente, 60 milhões de EUR; xiii. O compromisso assumido pelo BIC de não pagar, em relação ao BPN, quaisquer dividendos ou benefícios equivalentes aos acionistas durante um período de 5 anos.

(57) De acordo com o Plano de reestruturação de janeiro de 2012, a entidade combinada resultante da venda do BPN ao BIC («entidade combinada») será rentável decorridos […] anos tanto num cenário de base como num cenário menos favorável. Foi assim estimado que o rácio de capital de base de nível 1 da entidade combinada descerá de [10-15] % dos ativos ponderados pelo risco (APR) da entidade combinada após o primeiro ano, para […] % após o quinto ano. Esta previsão de descida ficaria a dever-se aos resultados negativos dos primeiros anos ligados à reestruturação a realizar pelo BIC e ao aumento da atividade do banco, redimensionando-o de forma a restabelecer a viabilidade através do reforço da concessão de crédito à economia. Trata-se de investimentos em agências e na imagem do banco, bem como na integração de processos, procedimentos e organização e TI. A rendibilidade dos capitais próprios deverá aumentar, passando de – [1-5]% no ano 1 para + [1-5]% no ano 5, enquanto se prevê que a rendibilidade dos ativos aumentará de - [0-2] % no ano 1 para + [0-2] % no ano 5.

(58) Num cenário menos favorável, caracterizado por um nível mais elevado de empréstimos não produtivos e por custos de financiamento superiores, o capital de base de nível 1 deverá descer para [8-12] % após o ano 5, relativamente aos [10-15] % registados no final do ano 1.

(59) Por último, o Estado português injetou no BPN, em 15 de fevereiro de 2012, capitais num montante de 600 milhões de EUR (37).

3. Motivos para dar início ao procedimento formal de investigação

(60) Na sua decisão de 24 de outubro de 2011, a Comissão expressou dúvidas quanto aos seguintes pontos: — a viabilidade do BPN, enquanto entidade integrada com o adquirente; — saber se o auxílio concedido ao BPN está limitado ao mínimo e se a venda ao BIC foi a opção menos onerosa em comparação com um cenário de liquidação; — saber se as medidas de limitação das distorções da concorrência são suficientes; — e se o processo de venda não implicou um auxílio a favor do adquirente.

4. Observações de terceiros interessados

(61) A Comissão não recebeu quaisquer observações de terceiros.

5. Posição do Estado português

5.1 Posição do Estado português sobre a decisão de início do procedimento

(62) As autoridades portuguesas alegam que o Plano de reestruturação de janeiro de 2012 respeita a Comunicação sobre a reestruturação. Para além desse plano, as autoridades portuguesas apresentaram por ofício de janeiro 2012 diversas observações sobre a decisão de 24 de outubro de 2011.

(63) As autoridades portuguesas consideram que três tipos de medidas a favor do BPN não constituem auxílios estatais.

(64) Em primeiro lugar, Portugal alega que as medidas de apoio a favor do BPN antes da nacionalização, nomeadamente o apoio de emergência à liquidez e os empréstimos concedidos pela CGD em outubro de novembro de 2008, não incluem quaisquer elementos de auxílio estatal. Portugal argumenta que o apoio à liquidez de emergência foi concedido pelo BdP de forma independente, com uma taxa de juro penalizadora, tendo o BPN fornecido garantias. Os empréstimos da CGD de outubro e novembro de 2008 foram concedidos em condições de mercado, com uma taxa de juro competitiva e com garantias adequadas e, por isso, não conferem qualquer vantagem económica ao BPN.

(65) Em segundo lugar, Portugal nega que estejam envolvidos auxílios estatais no financiamento concedido ao BPN pela CGD após a nacionalização do primeiro (operações do mercado monetário interbancário, tomada firma da emissão de papel comercial pela CGD). Portugal alega que se tratava de transações comerciais com condições equivalentes à de transações comparáveis efetuadas por investidores prudentes numa economia de mercado. Por conseguinte, não conferem uma vantagem económica ao BPN.

(66) Por último, as autoridades portuguesas consideram também que não foram concedidos quaisquer auxílios estatais ao BIC, na sua qualidade de adquirente do BPN. As autoridades portuguesas alegam que o processo de venda foi transparente, objetivo e não discriminatório. A proposta do BIC era globalmente a mais favorável em termos económicos e, por conseguinte, deve considerar-se que reflete o preço de mercado. O Acordo-Quadro celebrado em 9 de dezembro de 2011 refletia, no essencial, as condições da proposta do BIC de 20 julho 2011. As autoridades portuguesas consideram também que, apesar de o preço de venda ser negativo, a única alternativa à venda (a liquidação do BPN) teria obrigado o Estado a suportar uma carga financeira superior e colocaria em risco a estabilidade do sistema financeiro nacional.

(67) Simultaneamente, Portugal reconhece que algumas medidas a favor do BPN constituem auxílios estatais. Estas medidas são as seguintes: a garantia estatal sobre o papel comercial emitido pelo BPN, a transferência de ativos selecionados para os SPV em 2010, a recapitalização do BPN realizada em 15 de fevereiro de 2012, tendo em vista a venda, e algumas medidas concedidas no contexto da venda projetada ao BIC (como a garantia estatal sobre o programa de emissão de papel comercial que será mantida após a venda).

(68) Além disso, Portugal alega que todas as medidas que constituem auxílios estatais são compatíveis com o direito da UE, visto que se destinam a sanar uma perturbação grave da economia portuguesa, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado.

(69) Segundo Portugal, o Plano de reestruturação de janeiro de 2012 permite ao BPN restabelecer a sua viabilidade a longo prazo, sem necessidade de auxílios suplementares. Em primeiro lugar, o Estado procedeu à reestruturação do BPN através da separação dos ativos e da transferência de alguns deles para os SPV, através da redução da sua presença no mercado em mais de 50 %, mediante o termo das operações que não faziam parte das atividades principais do banco a retalho e ainda graças a diferentes medidas de controlo de risco e a uma política comercial prudente. Em segundo lugar, de acordo com as projeções do BIC, quando o BPN for integrado no BIC, a entidade combinada deverá atingir resultados positivos […] plano de reestruturação, tanto num cenário de base como num cenário menos favorável. Em terceiro lugar, o preço de venda negativo é aceitável, visto que a liquidação é mais onerosa para o Estado e colocaria em risco a estabilidade financeira.

(70) Portugal considera que as medidas se limitam ao mínimo necessário para garantir a estabilidade do setor financeiro português e para restabelecer a viabilidade do BPN.

(71) Argumenta ainda que o cenário de venda constitui a única alternativa ao cenário mais oneroso da liquidação. Outras opções (integração na CGD e reestruturação como entidade autónoma) não permitiriam gerar recursos suficientes, em valor atual líquido, para compensar o investimento inicial que teria de ser efetuado. Portugal estima o custo da venda ao BIC em cerca de […] a […] milhões de EUR (excluindo o impacto potencial de contingências futuras que, segundo Portugal, não se irão concretizar), ou seja, inferior ao custo de liquidação em diversos cenários diferentes.

(72) Além disso, segundo Portugal, a liquidez concedida ao BPN através da garantia sobre a emissão de papel comercial do BPN na sequência da nacionalização era necessária para garantir o prosseguimento das atividades do banco durante a reestruturação.

(73) No que se refere à seleção dos ativos transferidos para os SPV, Portugal considera que foi efetuada com base em critérios objetivos, tendo em vista promover a viabilidade a longo prazo do BPN e interessar os adquirentes potenciais no processo de reprivatização. Portugal argumenta igualmente que as transferências suplementares de ativos no contexto da venda do BIC são adequadas para garantir a viabilidade futura do BPN e se limitam ao mínimo necessário para permitir a venda.

(74) Portugal afirma que o aumento de capital do BPN, realizado em 15 de fevereiro de 2012, se destina a garantir que o banco não se deparará com uma escassez de capital durante o período abrangido pelo Plano de reestruturação de janeiro de 2012. Segundo as projeções do plano para o capital de base de nível 1, prevê-se que este rácio desça para [10-15] % em 2016 no cenário de base, e para [8-12] % num cenário menos favorável, comparativamente com o nível mínimo obrigatório de 10 % a partir de finais de 2012. Portugal referiu igualmente que as condições de venda propostas pelo BCI, no âmbito de um processo de venda aberto e transparente sem um preço mínimo, constituem o mínimo necessário para garantir a viabilidade futura do BPN, uma vez que a liquidação seria mais onerosa e poderia colocar em risco a estabilidade financeira.

(75) Portugal alega igualmente que tanto os anteriores acionistas do BPN como o próprio banco partilharam ou irão partilhar, de forma suficiente, os custos do processo de reestruturação, assegurando uma repartição adequada dos encargos. Os anteriores acionistas do BPN não receberam qualquer compensação na sequência da nacionalização e perderam a totalidade do capital que tinham investido no banco.

(76) No entanto, Portugal considera não ser adequado exigir que os clientes que contribuem para a dívida subordinada do BPN participem na repartição dos encargos, dadas as circunstâncias específicas da comercialização destes instrumentos […]. Nalguns casos, as especificações técnicas dos produtos impedem o BPN de recusar o pagamento de juros e o reembolso do capital.

(77) Segundo Portugal, o BPN está também a contribuir significativamente para o processo de reestruturação, visto que a sua administração foi substituída após a nacionalização, as políticas comercial e de gestão de risco foram substancialmente alteradas e o BPN reduzirá as suas atividades em mais de 50 %.

(78) Portugal admite que a transferência de ativos para os SPV pelo seu valor contabilístico foi realizada a um valor superior ao valor económico real dos ativos, sem que o Estado tivesse recebido uma remuneração. Todavia, Portugal considera que a contribuição própria do BPN é garantida através da nacionalização do banco a preço zero, que foi seguida de uma profunda reestruturação. Portugal afirma que uma eventual vantagem proporcionada ao BPN na sequência da separação dos ativos e sua transferência para os SPV seria parcialmente recuperada através do preço de reprivatização do banco, que foi o mais elevado possível. Portugal considera ainda que a garantia estatal é remunerada de forma adequada. Apesar de a remuneração (0,2 % ao ano) ser inferior ao exigido no caso de garantias do Estado (38), qualquer rendimento adicional recebido pelo BPN (ou qualquer despesa que não se venha a concretizar) durante o processo de reestruturação beneficiaria o Estado, que atualmente detém 100 % das ações do banco.

(79) No que se refere ao aumento de capital do BPN realizado em 15 de fevereiro de 2012, Portugal refere que não alterará a estrutura de acionistas do banco e que o capital será, pelo menos parcialmente, recuperado através da venda do BPN, visto que contribui para evitar o custo ainda mais elevado de uma liquidação.

(80) Portugal considera igualmente que as medidas adotadas ou a adotar pelo Estado não provocam distorções da concorrência. Portugal refere que a entidade combinada terá uma quota de mercado inferior a 1 % ([0-1] % em termos de quota de mercado no setor bancário, 14.a posição em termos de crédito a clientes e 15.a posição em termos de depósitos). Além disso, é pouco provável que as medidas tenham um impacto negativo sobre a entrada de bancos estrangeiros no mercado nacional, o que é ilustrado pelo facto de o próprio BIC ser propriedade de um grupo financeiro angolano. Portugal considera igualmente que não existe qualquer risco moral visto que o banco foi nacionalizado, a sua administração foi afastada, os acionistas não obtiveram qualquer compensação e o banco sofreu uma profunda reestruturação.

(81) Por outro lado, Portugal considera que as diversas medidas tomadas no âmbito deste processo serão adequadas e suficientes para limitar eventuais distorções da concorrência. O BPN tinha uma presença reduzida no mercado antes da nacionalização (9.o maior banco em Portugal com quotas de mercado entre [1-5] % e [1-5] %, consoante os mercados), foi reestruturado e a sua presença no mercado foi reduzida em mais de 50 %, tendo as suas atividades sido recentradas na banca a retalho. A nacionalização foi efetuada sem que tivesse sido paga qualquer compensação aos antigos acionistas e a estratégia comercial e a política de controlo de risco do BPN foram alteradas na sequência da nacionalização.

(82) As autoridades portuguesas alegam igualmente que o processo de venda do BPN foi aberto e transparente. Por último, o BIC está proibido de distribuir dividendos até 2016, a fim de garantir que o apoio financeiro concedido ao BPN é utilizado para garantir a viabilidade a longo prazo do banco. O acordo de partilha de lucros concluído entre o Estado e o BIC no que se refere a resultados superiores a […] milhões de EUR permite recuperar parte dos custos de reestruturação do banco. O compromisso assumido pelo BIC no sentido de não fazer referência aos auxílios estatais nas suas comunicações comerciais garante, na opinião das autoridades portuguesas, que o auxílio não será utilizado em detrimento dos concorrentes. Os outros compromissos possíveis, previstos na Comunicação da Comissão sobre a reestruturação dos bancos (como medidas de promoção da abertura do mercado, limites a nível das quotas de mercado ou alienação de ativos e atividades adicionais) não são adequados no contexto da reestruturação do BPN.

5.2 Compromissos do Estado português

(83) No que se refere à aplicação do plano de reestruturação, as autoridades portuguesas assumem os seguintes compromissos:

(84) O rácio de capital de base de nível 1 do BPN na data de venda ao Banco BIC não pode ser superior a [10-18] %.

(85) Se o Banco BIC ou a entidade combinada optar por voltar a transferir empréstimos para o Estado ou para qualquer entidade controlada pelo Estado após a venda, deve reembolsar ao Estado o capital associado a tais empréstimos, num montante correspondente a [10-18] % dos ativos ponderados pelo risco dos empréstimos.

(86) O Banco BIC e a entidade combinada não podem transferir empréstimos não produtivos para o Estado ou para qualquer entidade controlada pelo Estado após [> 2013].

(87) O Banco BIC ou a entidade combinada só pode transferir empréstimos não produtivos para o Estado ou para qualquer entidade controlada pelo Estado, nas condições previstas no ponto (85) após ter esgotado integralmente o provisionamento disponível à data da venda nas contas do BPN.

(88) A atual linha de crédito de [150-500] milhões de EUR, prevista no Acordo-Quadro em relação ao programa de papel comercial do BPN e garantida pelo Estado, não pode ser mantida por um período superior a […] anos a partir da data de venda.

(89) A remuneração da linha de tesouraria de [200-400] milhões de EUR, que será concedida pela CGD ao Banco BIC e à entidade combinada, deve ser fixada, no mínimo, à taxa Euribor + […] pontos de base.

(90) Portugal deve solicitar a aprovação prévia da Comissão antes da concessão pela CGD ou pelo Estado, após a venda, de eventuais linhas de crédito ou garantias a favor do Banco BIC ou da entidade combinada, até 31 de dezembro de 2016.

(91) O Banco BIC e a entidade combinada não procederão a qualquer aquisição em empresas até 31 de dezembro de 2016, salvo se o preço de aquisição bruto total acumulado pago pelo Banco BIC e pela entidade combinada relativamente a todas as aquisições efetuadas durante um exercício for inferior a […] milhões de EUR. O preço de aquisição bruto total acumulado destas aquisições deve ser calculado sem incluir a assunção ou transferência de dívida relativamente a tais aquisições.

(92) Até 31 de dezembro de 2016, o Banco BIC, a entidade combinada e Portugal não podem exercer eventuais direitos de opção de resgate em relação à dívida subordinada emitida pelo BPN antes da data de venda.

(93) O Banco BIC ou a entidade combinada não podem fazer referência à utilização de auxílios estatais nas suas campanhas de marketing e nas suas comunicações aos investidores.

6. Apreciação

6.1. Existência de auxílio

(94) O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE prevê que, salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções. Deste modo, uma medida estatal é considerada um auxílio estatal se preencher os quatro critérios seguintes (cumulativos): — Recursos estatais; — Vantagem seletiva; — efeito de falseamento da concorrência e — efeito sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros.

6.1.1. Medidas a favor do BPN e da atividade económica após a venda

6.1.1.1 Medidas anteriores à nacionalização

(95) Portugal contesta que as medidas concedidas ao BPN antes da nacionalização constituam auxílios estatais. As medidas consistem na ALE e nos quatro empréstimos concedidos pela CGD antes da nacionalização do BPN em outubro e novembro de 2008.

(96) No que se refere à ALE, tal como as autoridades portuguesas recordaram nas suas observações sobre a decisão da Comissão de 24 de outubro de 2011, o apoio de emergência sob a forma de liquidez concedido ao BPN antes da nacionalização foi decidido de forma independente pelo Banco de Portugal, sendo aplicada uma taxa de juro penalizadora e tendo sido acompanhado de garantias fornecidas pelo BPN, sem garantia estatal.

(97) Na altura da concessão da facilidade ALE (17 e 27 de outubro de 2008) não tinha sido tomada qualquer decisão sobre a solvência e a nacionalização do BPN (visto que estas decisões foram só tomadas no início de novembro de 2008). A ALE não fazia parte do pacote de auxílio global, tratando-se antes de uma cedência de liquidez no âmbito das atividades normais do BdP.

(98) Por conseguinte, a Comissão conclui que, nos termos da Comunicação relativa aos bancos (39), não existem elementos de auxílio estatal na concessão de ALE pelo BdP ao BPN.

(99) No que se refere aos empréstimos concedidos pela CGD, a Comissão salienta que, antes da nacionalização do BPN, o banco recebeu da CGD empréstimos num montante total de 315 milhões de EUR e não de 235 milhões de EUR (40).

(100) A Comissão recorda que a CGD é propriedade a 100 % do Estado, que nomeia os membros do seu Conselho de Administração. A fim de verificar se os empréstimos são imputáveis ao Estado, devem ser apreciadas as circunstâncias específicas da sua concessão, a fim de determinar se a CGD agiu com base em razões diferentes da prática comercial normal. Para o efeito, as seguintes considerações são pertinentes:

(101) Em primeiro lugar, quando os primeiros três empréstimos foram concedidos em outubro de 2008, as dificuldades do BPN eram já do conhecimento geral. Segundo as autoridades portuguesas, o BPN tinha vindo a enfrentar problemas de liquidez desde o verão de 2008, cuja existência foi revelada na sequência de alterações significativas nos órgãos superiores de administração do BPN (em duas ocasiões desde o início de 2008), das auditorias do BPN realizadas pelo BdP em junho e da descida, para Baa3, da notação atribuída pela Moody's ao BPN em 18 de julho de 2008. Por outro lado, o segunda, terceiro e quarto empréstimos foram concedidos após 22 de outubro de 2008, data em que, segundo Portugal, o BPN se encontrava numa situação de grave falta de liquidez. Qualquer mutuante que seguisse uma prática comercial normal teria solicitado ao BPN as informações necessárias para compreender a sua situação de liquidez e capacidade de reembolso, antes de lhe conceder um empréstimo adicional e teria, por conseguinte, tomado conhecimento da situação financeira precária do BPN.

(102) Em segundo lugar, os montantes destes empréstimos eram muito significativos em comparação com o valor do balanço do BPN e com o seu passivo na altura, constituindo, para a CGD, uma considerável exposição individual relativamente a um banco em dificuldade.

(103) Em terceiro lugar, os empréstimos foram concedidos em outubro e novembro de 2008, pouco depois da falência do Lehman Brothers, numa altura em que os mercados interbancários estavam praticamente inacessíveis mesmo para as instituições financeiras mais fortes e, sobretudo, para aquelas que se deparavam com graves dificuldades de liquidez.

(104) Em quarto lugar, no que se refere ao quarto empréstimo, a Comissão salienta que a CGD não só geria o BPN nos interesses do Estado, ao abrigo do artigo 2.o, n.o 7.o da Lei de nacionalização, como estava a coberto de garantias de Estado ao abrigo do artigo 2.o, n.o 9 da Lei de nacionalização no que se refere a todas as operações de crédito ou de apoio à liquidez eventualmente realizadas a favor do BPN no contexto da nacionalização e «em substituição do Estado».

(105) Dada a situação financeira e económica geral e, em particular, as bem conhecidas dificuldades do BPN, seria muito improvável que uma outra instituição tivesse fornecido a liquidez em questão ao BPN, o que explica por que razão as autoridades portuguesas consideraram as medidas de liquidez concedidas pela CGD de caráter «especial» (ver ponto (25)).

(106) Com base em cada um destas considerações, a Comissão conclui que a decisão tomada pela CGD de conceder os empréstimos em causa ao BPN antes da nacionalização não constituiu uma decisão comercial normal. A decisão deve ser considerada diretamente imputável ao Estado e, por conseguinte, os empréstimos constituem recursos estatais.

(107) Visto que os empréstimos permitiram ao BPN obter liquidez que, de outra forma, não teria podido obter no mercado, proporcionaram ao BPN a liquidez de que necessitava para prosseguir as suas atividades e para concorrer, nomeadamente a nível dos empréstimos e depósitos, nos mercado bancários em que estava presente.

(108) Por conseguinte, a Comissão considera que o BPN obteve uma vantagem económica.

(109) As medidas em causa são seletivas visto que apenas beneficiam o BPN.

(110) Apesar das observações de Portugal, segundo as quais o BPN ocupava apenas a 9.a posição no setor bancário português antes da nacionalização, as medidas concedidas pela CGD provocaram ou ameaçam provocar distorções da concorrência, tendo colocado o BPN numa posição vantajosa face a outros bancos concorrentes, permitindo-lhe obter liquidez que de outra forma não teria conseguido obter no mercado.

(111) Visto que o BPN desenvolvia atividades a nível nacional, europeu e internacional na altura em que os empréstimos foram concedidos, incluindo por exemplo através da sua filial em França, a medida é também suscetível de afetar o comércio entre os Estados-Membros.

(112) Por conseguinte, a Comissão considera que os quatro empréstimos, num total de 315 milhões de EUR, concedidos pela CGD ao BPN em outubro e novembro de 2008 constituem auxílios estatais.

6.1.1.2. Medidas concedidas após a nacionalização, não especificamente relacionadas com a venda ao BIC

(113) A Comissão estabeleceu já na decisão de 24 de outubro de 2011 que a nacionalização não constitui um auxílio estatal a favor dos acionistas do BPN.

(114) As medidas que se seguem, que não estavam especificamente relacionadas com a venda ao BIC, foram concedidas após a nacionalização do BPN: (a) A garantia estatal sobre os títulos de dívida emitidos pelo BPN e financiados pela CGD, incluindo a emissão de papel comercial subscrito pela CGD e a utilização de facilidades de crédito do mercado monetário concedidas pela CGD; (b) A transferência de ativos e passivos para três SPV detidos pelo Estado.

(115) A garantia estatal sobre o papel comercial do BPN (e dos SPV), subscrita pela CGD e concedida ao BPN após a nacionalização foi diretamente financiada pelo Estado-Membro. Além disso, nos termos do artigo 2.o, n.o 9, da Lei de nacionalização, todas as operações de crédito ou de apoio à liquidez realizadas pela CGD a favor do BPN (e dos SPV) no contexto da nacionalização beneficiavam de garantia pessoal do Estado português. Por conseguinte, é indiscutível que todos os financiamentos concedidos pela CGD ao BPN (ou aos SPV) após a nacionalização incluem recursos estatais.

(116) Deve além disso realçar-se que, após a nacionalização, a CGD era a única entidade que concedia financiamentos ao BPN ou aos SPV e que a sua exposição aumentou ao longo do tempo, visto outros elementos do passivo chegaram ao respetivo vencimento, não tendo sido renovados pelos mutuantes originais nem foram substituídos por empréstimos de outras instituições. A ausência de fontes alternativas de financiamento para o BPN nada tem de surpreendente, dado que as dificuldades financeiras do banco e o seu futuro precário eram do domínio público.

(117) As garantias estatais permitiram que o BPN obtivesse apoio financeiro numa situação em que não dispunha de alternativas.

(118) Permitiram que o BPN prosseguisse as suas operações como concorrente no mercado (não só a nível da manutenção das suas atividades, mas também, provavelmente, para o exercício de novas atividades) e cumprisse as suas obrigações em relação aos clientes e outros intervenientes no mercado.

(119) Com base no que precede, a Comissão conclui que as garantias estatais conferem uma vantagem económica ao BPN.

(120) As medidas em causa são seletivas visto que beneficiam uma entidade específica, ou seja, o BPN. Além disso, no que se refere à parte da linha de tesouraria que se mantém após a venda, as medidas beneficiam igualmente a entidade combinada.

(121) Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de o BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(122) As garantias estatais a favor do BPN permitiram a este banco receber um significativo volume de financiamento que não estava disponível no mercado, tendo-lhe proporcionado uma vantagem seletiva. Permitiram que o BPN permanecesse no mercado e prosseguisse as suas atividades sem que fosse afetado pela sua anterior situação. Estas medidas constituem auxílios estatais.

(123) A transferência de certos ativos do BPN para os SPV, que são detidos pelo Estado-Membro a 100 %, significa que o Estado-Membro suporta a totalidade da responsabilidade financeira a eles inerente e incorre em todos os riscos dos ativos nos SPV, podendo pelo menos alguns deles ser irrecuperáveis. Por conseguinte, esta medida envolve recursos estatais.

(124) A Comissão considera que a transferência de ativos para os SPV antes da venda, pelo seu valor contabilístico de 3,9 mil milhões de EUR (com ativos depreciados estimados em 1,8 mil milhões de EUR) inclui uma vantagem para o BPN, visto que não foi garantida a transparência ex ante, os ativos não foram avaliados ao seu preço de mercado e o Estado não foi remunerado no âmbito da transferência.

(125) A Comissão considera que a transferência de ativos pelo seu valor contabilístico e não pelo valor de mercado confere uma vantagem económica ao BPN em relação aos seus concorrentes.

(126) As medidas em causa são seletivas visto que apenas beneficiam uma entidade específica, ou seja, o BPN.

(127) Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

6.1.1.3. Medidas concedidas após a nacionalização, relacionadas com a venda ao BIC

(128) Para além das medidas concedidas ao BPN após a nacionalização, não relacionadas com a venda ao BIC, foram concedidas medidas adicionais relacionadas com a venda ao BIC. Estas medidas incluem: a) A recapitalização do BPN, tendo em vista a venda; b) A transferência, relacionada com a venda, de ativos e passivos adicionais do BPN; c) O direito de o BIC transferir para o Estado, após a venda, os empréstimos não produtivos; d) A transferência para o Estado, tendo em vista a venda, dos custos ligados a riscos de litígio e e) A concessão, pela CGD à entidade combinada de uma linha de tesouraria após a venda e a manutenção de uma linha de crédito de papel comercial garantida pelo Estado, após a venda, no valor de [150-500] milhões de EUR.

(129) Em 15 de fevereiro de 2012 foi realizada uma recapitalização do BPN no montante de 600 milhões de EUR. Esta medida foi diretamente efetuada pelo Estado através de recursos estatais, tendo em vista a venda ao BIC.

(130) A recapitalização do BPN, no montante de 600 milhões de EUR, realizada em 15 de fevereiro de 2012 foi calculada de forma a fornecer ao BPN um capital de [200-400] milhões de EUR no momento da venda. Este último montante correspondia, no momento da oferta do BIC de 20 de julho de 2011, a um rácio de capital de base de nível 1 estimado em [10-18] %, o que é significativamente superior ao mínimo regulamentar (9 % do capital de base de nível 1 no final de 2011 e 10 % do capital de base de nível 1 no final de 2012) (41).

(131) A Comissão considera que a injeção de capital confere uma vantagem económica ao BPN e à atividade económica após a venda. A vantagem decorre da garantia de que o capital necessário para cumprir e exceder os requisitos regulamentares estará à disposição do BPN, na sequência da recapitalização, e estará também à disposição da entidade combinada. Este capital permite ao BPN, e permitirá também à entidade combinada, desenvolver atividades nos mercados e conceder novos empréstimos, num contexto económico em que os seus concorrentes se veem obrigados a reduzir as suas operações.

(132) As medidas em causa são seletivas, visto que apenas beneficiam uma entidade específica – o BPN – bem como a entidade combinada, que prosseguirá a sua atividade económica após a venda.

(133) Portugal alega que o BPN continuou a reduzir a sua quota de mercado depois da nacionalização e que a entidade combinada terá uma quota de mercado inferior a 1 % em termos de crédito a clientes, de recursos de clientes ou de produtos bancários e inferior a 2 % em qualquer dos mercados relevantes. No entanto, as medidas provocam ou são suscetíveis de provocar distorções da concorrência, visto que colocam o BPN e a entidade combinada após a venda ao BIC numa posição vantajosa face a outros bancos concorrentes. O capital em excesso detido pela entidade combinada, protege a atividade económica relativamente aos riscos de investimento que outros concorrentes enfrentam. Aumenta igualmente a probabilidade de estar disponível liquidez adicional para ambos os beneficiários e poderá facilitar a futura expansão do BPN e da entidade combinada, num contexto económico em que outros concorrentes que desenvolvem atividades em Portugal se veem obrigados a reduzir as suas operações.

(134) Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de o BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(135) A recapitalização de 600 milhões de EUR concedida ao BPN em fevereiro de 2012 constitui um auxílio estatal.

(136) As medidas relacionadas com a venda ao BIC incluem o direito de este banco solicitar a transferência, antes da conclusão da operação, de outros ativos e passivos do BPN, como empréstimos a instituições de crédito e ativos físicos e financeiros. Incluem igualmente o direito de o BIC transferir depósitos com taxas superiores, em pelo menos […] pontos de base, à taxa de referência relevante ou de receber do Estado a diferença de remuneração relativa a tais depósitos.

(137) A dissociação, do BPN, de certos empréstimos e passivos (incluindo depósitos) selecionados pelo BIC é diretamente financiada pelo Estado-Membro. Quaisquer elementos retirados do BPN serão transferidos pelo seu valor contabilístico para os SPV, que são totalmente detidos pelo Estado ou passarão a estar, de qualquer forma, sob a sua responsabilidade financeira. Desta forma, o Estado suportaria o encargo financeiro da gestão e alienação destes ativos e passivos. O Estado-Membro teria também de financiar a diferença entre a taxa de juros aplicável aos depósitos e o limiar de […] pontos de base acima da taxa de referência.

(138) A Comissão considera que a transferência de ativos e passivos adicionais para os SPV antes da venda inclui uma vantagem para o BPN e para a entidade combinada, visto que não foi garantida a transparência ex ante, os ativos não foram avaliados ao seu preço de mercado e o Estado não foi remunerado no âmbito da transferência.

(139) A Comissão considera que a transferência de ativos pelo seu valor contabilístico e não pelo valor de mercado confere uma vantagem económica ao BPN e à entidade combinada em relação aos seus concorrentes. O BIC pôde escolher, com total discricionariedade, os ativos a dissociar ao abrigo desta condição do Acordo-Quadro e estes ativos não seriam avaliados ao valor do mercado nem o Estado seria reembolsado neste contexto. Pelo contrário, visto que esta opção reduz o APR do BPN, resultaria num aumento do rácio de capital do banco e, consequentemente, da sua capacidade de conceder novos empréstimos e desenvolver atividades no mercado. Após a venda, esta vantagem seria transferida para a entidade combinada.

(140) A remuneração, pelo Estado, da diferença entre a taxa de juros aplicável aos depósitos e o limiar de […] pontos de base acima da taxa de referência, elimina um custo que o BPN teria de suportar em circunstâncias normais, conferindo-lhe assim uma vantagem.

(141) As medidas em causa são seletivas, visto que apenas beneficiam uma entidade específica – o BPN - e a atividade económica que prosseguirá após a venda.

(142) As medidas provocam ou são suscetíveis de provocar distorções da concorrência, visto que colocam o BPN e a entidade combinada após a venda ao BIC numa posição vantajosa face a outros bancos concorrentes, visto que não terão necessidade de reduzir as suas atividades, contrariamente a outros concorrentes, e visto que permitirão ao BPN e à entidade combinada conceder um maior volume de crédito à economia.

(143) Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de o BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(144) A transferência de ativos e passivos adicionais (incluindo depósitos) do balanço do BPN para os SPV antes da venda constitui um auxílio estatal.

(145) O direito de o BIC revender, no prazo de […] meses, empréstimos não produtivos durante pelo menos […] dias (até um máximo de […] % do valor nominal do total da carteira de empréstimos selecionados pelo BIC após compensação com os depósitos existentes) e no que se refere ao montante que excede o nível de provisionamento ([…] milhões de EUR).

(146) O direito de o BIC retirar do balanço ativos e passivos adicionais após a venda é diretamente financiado pelo Estado-Membro. Quaisquer elementos retirados do BPN serão transferidos pelo seu valor contabilístico para os SPV, que são totalmente detidos pelo Estado ou passarão a estar, de qualquer forma, sob a sua responsabilidade financeira. Desta forma, o Estado-Membro suportaria o encargo financeiro da gestão e alienação destes ativos e passivos.

(147) A Comissão considera que a possibilidade de dissociar empréstimos não produtivos após a venda permite ao BPN e à entidade combinada expandir as suas atividades e conceder um maior volume de crédito num contexto económico em que outros concorrentes que desenvolvem atividades em Portugal se veem obrigados a reduzir as suas operações. Com efeito, se o mesmo nível de capital for mantido, o rácio de capital do banco aumentaria através da dissociação dos empréstimos não produtivos e da redução do APR. Consequentemente, a sua capacidade de conceder novos empréstimos e de desenvolver atividades no mercado seria reforçada.

(148) A entidade combinada beneficiará também de uma vantagem relativamente aos seus concorrentes que se vêm confrontados com a depreciação de ativos de qualidade inferior que teriam de absorver, limitando assim o capital disponível para a concessão de novos empréstimos. Em contrapartida, a entidade combinada, não registaria uma diminuição da sua base de capital devido a estas depreciações e à redução do valor da sua carteira de hipotecas.

(149) Além disso, a opção de o BIC transferir para o Estado outros empréstimos não produtivos durante o período máximo de […] após a data de venda poderia alterar o APR do banco e resultar num capital de base de nível 1 superior ao nível de [10-18] % implícito à proposta do BIC de 20 de julho de 2011. A Comissão regista o compromisso de Portugal neste contexto, ou seja, se o Banco BIC ou a entidade combinada optar por voltar a transferir empréstimos para o Estado ou para qualquer entidade controlada pelo Estado após a venda, deve reembolsar ao Estado o capital associado a tais empréstimos, num montante correspondente a [10-18] % dos ativos ponderados pelo risco dos empréstimos e, além disso, só pode transferir empréstimos não produtivos para o Estado e reembolsar ao Estado o capital associado a tais empréstimos, após ter esgotado integralmente o provisionamento disponível à data da venda nas contas do BPN.

(150) A medida em causa é seletiva, visto que apenas beneficia uma entidade específica – o BPN - e a atividade económica que prosseguirá após a venda.

(151) A medida provoca ou é suscetível de provocar distorções da concorrência visto que coloca o BPN e a entidade combinada após a venda ao BIC numa posição vantajosa face a outros bancos concorrentes, uma vez que o BPN e a entidade combinada não terão necessidade de reduzir as suas atividades, contrariamente a outros concorrentes, podendo assim conceder um maior volume de crédito à economia.

(152) Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de o BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(153) A medida poderá permitir que, na ausência de um compromisso no sentido de reembolsar o capital associado aos empréstimos, o BPN e a entidade combinada alterem, com efeitos retroativos, o APR do banco após a venda, do que resultaria uma capitalização proporcionalmente mais elevada do banco. Por conseguinte, confere uma vantagem ao banco e provoca uma distorção da concorrência com os outros intervenientes. A medida constitui um auxílio estatal.

(154) A transferência de riscos de litígio do BPN para o Estado constitui um passivo que passa a ser assumido pelo Estado.

(155) Ao assumir um passivo do BPN, o Estado está a conceder uma vantagem a este banco e à entidade combinada em comparação com outros concorrentes que devem assumir passivos semelhantes nos seus balanços.

(156) A medida em causa é seletiva visto que apenas beneficia uma entidade específica (o BPN e a entidade combinada após a venda ao BIC).

(157) A medida proporciona um apoio em termos de capital ao BPN e à entidade combinada, numa altura em que não existem alternativas no mercado e em que os outros concorrentes devem assumir passivos semelhantes nos seus balanços.

(158) Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de o BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(159) A medida corresponde a uma medida de apoio em termos de capital e constitui um auxílio estatal.

(160) Deve considerar-se que a concessão, pela CGD à entidade combinada, de uma linha de tesouraria de [150-350] milhões de EUR após a venda e a manutenção por parte da CGD e a favor do BPN de uma linha de crédito de papel comercial de [150-500] milhões de EUR são imputáveis ao Estado, dadas as circunstâncias específicas em que foram realizadas.

(161) Em primeiro lugar a CGD é propriedade a 100 % do Estado que designa os membros do conselho de administração da CGD. Tal como referido nos pontos (101) e (24), a CGD foi designada por lei para gerir o BPN e obteve também uma garantia de Estado ao abrigo do artigo 2.o, n.o 9, da Lei de nacionalização, no que se refere a todas as operações de crédito ou de apoio à liquidez eventualmente realizadas a favor do BPN no contexto da nacionalização e «em substituição do Estado». Esta garantia continua a aplicar-se à linha de crédito de [150-500] milhões de EUR.

(162) Em segundo lugar, a decisão de conceder as linhas de tesouraria e de crédito não foram tomadas pela CGD de forma independente, mas faziam parte das condições da venda negociada entre o BIC e as autoridades portuguesas.

(163) A concessão, pela CGD, à entidade combinada de uma linha de tesouraria de [200-400] milhões de EUR após a venda e a manutenção por parte da CGD de uma linha de crédito de papel comercial de [150-500] milhões de EUR após a venda são, por conseguinte, diretamente imputáveis ao Estado-Membro.

(164) Estas medidas permitiram ao BPN e à entidade combinada ter um acesso fácil e pouco oneroso à liquidez.

(165) No que se refere à linha de crédito de [200-400] milhões de EUR, concedida pela CGD ao BIC, a Comissão salienta que proporcionará uma margem de segurança à situação de financiamento da entidade combinada, caso se verifiquem fugas de depósitos após a venda. A CGD não concede este tipo de linha de crédito a nenhuma outra entidade para além da entidade combinada. A linha de crédito constitui, por conseguinte, uma vantagem económica para a entidade combinada.

(166) Por último, a manutenção, até […], de uma linha de crédito de [150-500] milhões de EUR para o programa em curso de papel comercial com garantia do Estado proporciona igualmente ao BPN e à entidade combinada uma vantagem relativamente aos seus concorrentes em termos de acesso à liquidez.

(167) As medidas em causa são seletivas visto que apenas beneficiam uma entidade específica (BPN e a entidade combinada resultante da venda ao BIC).

(168) A vantagem concedida ao BPN e à entidade combinada após a venda provoca distorções da concorrência, principalmente tendo em conta o elevado custo da contração de empréstimos nos mercados financeiros.

(169) Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de o BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(170) A concessão, pela CGD à entidade combinada, de uma linha de tesouraria de [200-400] milhões de EUR após a venda e a manutenção, a favor do BPN, de uma linha de crédito de papel comercial de [150-500] milhões de EUR constituem auxílios estatais.

6.1.1.4 Possível auxílio ao adquirente

(171) Em conformidade com o ponto 49 da Comunicação relativa aos bancos, por forma a garantir que não é concedido qualquer auxílio aos adquirentes de uma instituição financeira vendida pelo Estado, é importante respeitar determinadas condições de venda, em especial que: o processo de venda seja aberto, transparente, não discriminatório e incondicional, a venda seja realizada em condições de mercado e o Estado maximize o preço de venda para os ativos e passivos em causa.

(172) No que se refere à primeira condição, embora o processo de venda tenha sido iniciado como um concurso aberto e incondicional, a proposta vinculativa apresentada pelo BIC não é conclusiva relativamente a diversos aspetos materiais da transação projetada, nomeadamente o perímetro definitivo dos ativos e passivos do BPN que o BIC tencionava adquirir, o número exato de agências e o número de trabalhadores que seriam mantidos. Todos estes aspetos foram discutidos em negociações bilaterais subsequentes entre as autoridades portuguesas e o BIC e culminaram no Acordo-Quadro de 9 de dezembro de 2011. O próprio Acordo-Quadro não é conclusivo no que se refere ao perímetro exato do banco objeto da aquisição. Em especial, não determina os ativos e passivos que o BIC irá adquirir, embora especifique claramente que o BPN terá um capital de [200-400] milhões de EUR no momento da venda. Por outras palavras, nem a proposta do BIC de 20 de julho de 2011 nem o Acordo-Quadro especificam claramente aquilo que o BIC está a adquirir, mas fixam ambos um preço para a aquisição.

(173) Neste contexto, é importante referir que o Acordo-Quadro não se devia desviar das condições da proposta vinculativa do BIC de 20 de julho de 2011, proporcionando vantagens adicionais ao BIC e/ou à entidade combinada. Com efeito, dado o caráter muito geral da oferta vinculativa de julho de 2011, o BIC poderia facilmente obter concessões adicionais da parte do Estado, por exemplo, reduzindo o volume de ativos e passivos que irá efetivamente adquirir. Estas concessões adicionais resultariam num um rácio de capital de base de nível 1 mais elevado do que o implícito na oferta do BIC de julho de 2011, sem contradizer as condições do processo de venda.

(174) Por conseguinte, a Comissão considera positivo o compromisso de Portugal no sentido de limitar o nível de capitalização do BPN à data da venda a [10-18] % do capital de base de nível 1, tal como implícito na proposta do BIC. O compromisso adicional apresentado por Portugal, no sentido de o BIC reembolsar o capital associado a eventuais empréstimos não produtivos transferidos para o Estado ou para uma entidade propriedade do Estado após a venda, garante que o volume de capital de base de nível 1 não registará um aumento indevido após a venda.

(175) Tal como demonstrado na secção 6.1.1.3, todas as medidas relacionadas com a venda ao BIC implicam recursos estatais.

(176) Na ausência da fixação do capital de base de nível 1 do BPN na proposta do BIC de 20 de julho de 2011, e também no Acordo-Quadro (qualquer deles apenas indica o montante absoluto de capital que deverá existir no BPN no momento da venda, sem tomar em consideração o APR e o direito do BIC de selecionar ativos e passivos a transferir para os SPV antes da venda), a Comissão salienta que aquilo que poderá acontecer é que o BPN registe um rácio de capital de base de nível 1 superior ao valor implícito na proposta. De acordo com as informações fornecidas pelas autoridades portuguesas, um rácio de capital de base de nível 1 de [10-18] % é o nível implícito na proposta do BIC de 20 de julho de 2011.

(177) No entanto, a Comissão salienta que Portugal se comprometeu a limitar o nível de capitalização do BPN à data da venda a [10-18] % de capital de base de nível 1, ou seja, o nível implícito na proposta do BIC. O Estado poderá assim maximizar o preço de venda dos ativos e passivos em causa. Este compromisso é necessário para garantir que não é concedida qualquer vantagem ao BIC.

(178) Além disso, ao exercer o direito de transferir para o Estado, após a venda, empréstimos não produtivos adicionais, o BIC reduziria ainda mais o perímetro do banco, aumentando o rácio de capital de base de nível 1 da entidade combinada para um nível superior ao implícito na proposta do BIC de 20 de julho de 2011. Esta medida proporcionaria uma vantagem adicional ao BIC. O compromisso adicional apresentado por Portugal, no sentido de reembolsar o capital associado a eventuais empréstimos não produtivos transferidos para o Estado ou para uma entidade propriedade do Estado após a venda, garante que o volume de capital de base de nível 1 não registará um novo aumento após a venda. Este compromisso adicional é necessário para garantir que não é concedida qualquer vantagem ao BIC.

(179) As medidas em causa são seletivas, visto que beneficiam uma entidade específica, ou seja, o BIC e, implicitamente, também a entidade combinada.

(180) Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de o BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(181) Tendo em conta os compromissos assumidos por Portugal, a Comissão conclui que o resultado final do processo, incluindo os elementos acordados com o BIC no Acordo-Quadro, não teria alterado os resultados do processo de concurso e que não é concedida qualquer vantagem ao BIC através do processo de venda.

6.1.2 Quantificação do auxílio

(182) O BPN e a entidade combinada que prosseguirá as atividades económicas do BPN beneficiaram de diversas medidas de auxílio estatal que a seguir se resumem: Quadro 1 Auxílios concedidos ao BPN e à entidade combinada Descrição Montante em milhões de EUR a. Empréstimos concedidos pela CGD antes da nacionalização 315 b. Transferência de ativos para os SPV num valor de 3,9 mil milhões de EUR antes do processo de concurso entre 1 800 e 4 000 c. Injeção de capital pelo Estado de 15 de fevereiro de 2012 600 d. Linhas de tesouraria concedidas pela CGD ao BPN (em 31 de dezembro de 2011) [150-500] Cobertas por uma garantia estatal explícita [200-400] e. Linhas de tesouraria solicitadas pelo BIC a favor da entidade combinada Das quais manutenção do programa em curso de papel comercial 400 Das quais nova linha de tesouraria 300

(183) Em primeiro lugar, deve realçar-se que estas medidas de auxílio não devem, na sua totalidade, ser consideradas cumulativas, uma vez que, segundo as autoridades portuguesas, algumas vieram substituir outras (por exemplo, os empréstimos iniciais concedidos pela CGD antes da nacionalização foram substituídos pelo papel comercial emitido pelo BPN após a nacionalização).

(184) As medidas b e c implicam injeções de capital ou são equivalentes a injeções de capital. Elevam-se a pelo menos 3 mil milhões de EUR, ou seja, cerca de 50 % do balanço do BPN antes da nacionalização. Além disso, o montante total de garantias estatais concedidas por Portugal desde a nacionalização, relativamente ao programa de emissão de papel comercial a favor do BPN, eleva-se a 5 mil milhões de EUR, dos quais, até 31 de dezembro de 2011, tinham sido utilizados 4,5 mil milhões de EUR.

(185) Existe, além disso, o direito de o BIC transferir depósitos com taxas superiores, em pelo menos […] pontos de base, à taxa de referência ou de receber do Estado uma remuneração pela diferença, com um custo estimado por Portugal em cerca de […] de EUR. Por último, a transferência para o Estado dos custos ligados a riscos de litígio e a transferência, no contexto da venda, de ativos e passivos adicionais do balanço do BPN para os SPV, incluindo empréstimos não produtivos, implicam auxílios estatais que Portugal considera não serem quantificáveis.

6.2 Compatibilidade das diferentes medidas de auxílio: aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE

(186) O artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE confere à Comissão poderes para declarar compatíveis com o mercado interno «os auxílios destinados a fomentar a realização de um projeto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro».

(187) A Comissão reconheceu que a crise financeira global pode provocar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro e que as medidas de apoio aos bancos poderão contribuir para sanar esta perturbação. Esta análise foi confirmada na Comunicação relativa aos bancos, na Comunicação relativa à recapitalização (42), na Comunicação relativa aos ativos depreciados («CAD») (43) e na Comunicação sobre a reestruturação (44). A Comissão mantém o seu entendimento de que podem ser aprovados auxílios estatais nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b) do Tratado, tendo em conta o ressurgimento de tensões nos mercados financeiros. A Comissão confirmou esta posição adotando a Comunicação que prorrogou, para além de 31 de dezembro de 2011, a Comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas adotadas em relação às instituições financeiras no contexto da crise financeira (45).

(188) Portugal, em especial, foi gravemente afetado pela crise financeira e económica. Estes efeitos foram confirmados pelo facto de a Comissão ter aprovado, em diversas ocasiões (46), as medidas adotadas pelas autoridades portuguesas para combater a crise financeira. Além disso, deve recordar-se que a difícil situação económica e financeira levou o país a apresentar um pedido oficial de assistência internacional em 7 de abril de 2011, na sequência do qual foi assinado o MdE de 17 de maio de 2011.

(189) A Comissão conclui que a falência não ordenada do BPN teria sérias consequências para a economia portuguesa. As medidas podem, por conseguinte, ser apreciadas nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado.

6.3. Compatibilidade nos termos da Comunicação sobre a reestruturação

(190) A Comunicação sobre a reestruturação estabelece as regras em matéria de auxílios estatais aplicáveis à reestruturação de instituições financeiras no contexto da atual crise. Nos termos da Comunicação sobre a reestruturação, para que seja compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, a reestruturação de uma instituição financeira no contexto da atual crise financeira deve: (i) Levar ao restabelecimento da viabilidade do banco; (ii) Incluir uma contribuição própria suficiente do beneficiário (repartição dos encargos); (iii) Incluir medidas suficientes de limitação das distorções da concorrência.

6.3.1 Viabilidade

(191) A Comunicação sobre a reestruturação prevê nos pontos 9 e 10 que o Estado-Membro tem a obrigação de apresentar um plano de reestruturação completo e pormenorizado, que deverá facultar informações sobre o modelo empresarial. O plano deve identificar as causas das dificuldades da instituição financeira e alternativas ao plano de reestruturação proposto.

(192) O plano de reestruturação deve demonstrar que a estratégia do banco se baseia numa abordagem coerente e que o banco restabelece a viabilidade a longo prazo sem recorrer ao apoio estatal.

(193) A Comunicação sobre a reestruturação confirma, no ponto 17, que a venda da instituição financeira (ou parte dela) a um terceiro pode contribuir para restabelecer a sua viabilidade a longo prazo. No presente caso, a Comissão observa que as autoridades portuguesas decidiram vender o BPN através de um processo de concurso. Assim, a atividade bancária será vendida ao BIC, após certos ajustamentos, e certos ativos selecionados serão transferidos para os SPV, com o objetivo de serem liquidados ao longo do tempo. Por conseguinte, a Comissão tem de apreciar se a atividade bancária do BPN, que passará a fazer parte das atividades do adquirente (entidade combinada), será viável.

(194) Na Decisão de 24 de outubro de 2011, a Comissão indicou que não tinha recebido um plano de atividades que demonstrasse efetivamente a viabilidade do BPN como entidade integrada com o BIC e, por conseguinte, não podia chegar a qualquer conclusão a este respeito. Portugal apresentou um plano de atividades pormenorizado do BPN, enquanto entidade integrada com o adquirente, sob a forma do Plano de reestruturação de janeiro de 2012 (incluindo informações adicionais sobre a atividade e viabilidade, fornecidas em 3 de fevereiro de 2012).

(195) Nos termos do Plano de reestruturação de 2012, a parte do BPN que é vendida ao BIC tem um balanço consideravelmente inferior, de cerca de […] mil milhões de EUR, em comparação com o do BPN no momento da nacionalização.

(196) Juntamente com os ativos do BIC, a nova entidade registará ativos totais da ordem dos […] mil milhões de EUR.

(197) No momento da venda ao BIC, o balanço do BPN conterá apenas as atividades mais viáveis e os melhores ativos do banco. Em especial, a carteira de empréstimos transferida para o BIC foi saneada e a maior parte dos ativos ilíquidos foram transferidos para os SPV.

(198) O passivo do BPN é composto principalmente por depósitos de retalho num montante de 1 669 milhões de EUR e em dívidas subordinadas que ascendem a 246 milhões de EUR. Quadro 2 Situação do BPN após a venda e a injeção de capital (Pro forma) (47) Em milhões de EUR Depósitos, bancos centrais e instituições de crédito […] Empréstimos líquidos a clientes […] Outros ativos […] TOTAL DO ATIVO […] Depósitos […] Outros passivos […] Dívida subordinada […] TOTAL DO PASSIVO […] Capital próprio […] TOTAL DO PASSIVO E CAPITAL PRÓPRIO […]

(199) As medidas de reestruturação já iniciadas pelos administradores provisórios serão prosseguidas pelo BIC, solucionando as causas específicas dos problemas do BPN.

(200) Tal como referido no ponto (24), a administração foi totalmente substituída. Tendo em conta as circunstâncias específicas que conduziram à nacionalização do BPN e, em especial, as numerosas alegações de fraudes cometidas pela anterior administração, foram interpostas diversas ações judiciais (48) pela nova administração, a fim de defender os interesses do banco. Os procedimentos de avaliação de risco do banco foram completamente reformulados, a fim de respeitar as melhores práticas.

(201) Os novos administradores do BPN centraram-se também na otimização da estrutura de custos e adotaram diversas iniciativas destinadas a reduzir os custos de funcionamento. Os custos de funcionamento foram reduzidos em cerca de […] milhões de EUR e os custos com pessoal em cerca de […] milhões de EUR entre dezembro de 2008 e dezembro de 2010.

(202) Segundo o Plano de reestruturação de janeiro de 2012, a estratégia do BIC consiste numa concentração nas atividades principais a retalho e em aproveitar a rede do BPN para se tornar o banco de referência no apoio ao comércio e às transações financeiras entre Portugal e Angola.

(203) O plano baseia-se em pressupostos macroeconómicos subjacentes razoáveis, tendo em consideração a atual situação dos mercados em Portugal, e as previsões económicas que apontam para a continuação da recessão até 2014.

(204) As projeções financeiras revelam que no final do período de reestruturação (31 de dezembro de 2016) a entidade resultante da operação deverá, mesmo num cenário de crise, ter capacidade para cobrir os seus custos e obter uma rendibilidade do capital próprio de cerca de [1-10]%.

(205) A base de capital inicial prevista situar-se-á muito acima das exigências mínimas em termos de capital, com um rácio de capital de base de nível 1 de cerca de [10-18]%, graças à injeção de capital do Estado.

(206) Na sequência da significativa injeção de capital por parte do Estado, prevê-se que os rácios de capital projetados para o banco, durante e no final do período de reestruturação, se mantenham acima dos requisitos mínimos, salvaguardando por conseguinte a solvência do banco. Em conformidade com o plano de atividades fornecido por Portugal e que é refletido no Plano de reestruturação de janeiro de 2012, num cenário de base o rácio de capital de base de nível 1 no final do período de reestruturação (31 de dezembro de 2016) será de [8-12] %, ou seja, ligeiramente acima do requisitos mínimos regulamentares de 10 %, estabelecidos pelo BdP com efeitos a partir de dezembro de 2012 (49) e, num cenário de crise, situar-se-á ligeiramente abaixo ([7-11] %), como indicado no Gráfico 1 constante do ponto (207).

(207) Prevê-se que esta evolução se fique principalmente a dever à necessidade de aplicar o plano de atividades estabelecido no Plano de reestruturação de janeiro de 2012, através da concessão de um maior volume de crédito à economia, e também ao impacto dos resultados negativos nos primeiros anos do plano de reestruturação. Estes resultados negativos devem-se principalmente à estrutura de custos do banco, ainda elevada comparativamente com o volume das suas atividades, juntamente com o custo da reestruturação que o BIC levará a cabo. Gráfico 1 Projeções para a entidade combinada BPN/BIC no cenário de base, 2012-2016 […]

(208) No que se refere à liquidez, o plano de atividades assenta principalmente nos depósitos, com um crescimento projetado de cerca de [1-10]% ao ano. A Comissão considera que um financiamento estável da entidade combinada através de depósitos constitui uma característica importante do plano de reestruturação. Tendo em conta a dimensão reduzida da entidade combinada e o seu potencial de crescimento, as projeções relativas à evolução dos depósitos afiguram-se credíveis.

(209) Simultaneamente, a Comissão considera que, a fim de garantir a viabilidade da entidade combinada, não deverá existir qualquer incentivo no sentido de substituir os depósitos por financiamentos nos mercados grossistas. Na mesma ordem de ideias, é importante que a remuneração da linha de tesouraria solicitada pelo BIC para compensar uma eventual fuga de depósitos seja aumentada para, pelo menos, a taxa Euribor + […] pontos de base. O compromisso apresentado por Portugal neste contexto é necessário para garantir a compatibilidade do auxílio à reestruturação com o mercado interno, tomando em consideração o facto de o […] deter um volume significativo de depósitos atualmente remunerados a uma taxa superior a Euribor+[…] pontos de base, podendo o BIC optar por não manter estes depósitos. Se a remuneração da nova linha de crédito não for fixada a um nível que proporcione ao BIC um incentivo para manter o nível de depósitos em conformidade com o previsto no Plano de reestruturação de janeiro de 2012, o BIC poderá ser levado a substituir depósitos pelo financiamento menos oneroso proveniente da CGD. Tal substituição poderá aumentar a rendibilidade a curto prazo da entidade combinada mas, simultaneamente, prejudicaria as suas perspetivas de viabilidade.

(210) Neste contexto, é também importante salientar que com a aplicação da taxa Euribor+[…] pontos de base, a linha de tesouraria continua a ser concedida em condições mais favoráveis do que aquelas que o BIC obteria previsivelmente no mercado. Embora não tivesse sido fornecida à Comissão qualquer base de referência comparativa relativamente a transações semelhantes efetuadas no mercado, a Comissão salienta que seria improvável que estivesse disponível no mercado uma linha de crédito com mesma duração e volume, mesmo a uma taxa de juro superior. Além disso, a Comissão considera revelador o facto de a remuneração dos empréstimos concedidos pela CGD […] ter sido fixada a uma taxa igual à taxa Euribor a […] meses + […] pontos de base.

(211) Com base no que precede, as dúvidas da Comissão relativamente à viabilidade do BPN foram dissipadas.

6.3.2 Auxílio limitado ao mínimo e repartição de encargos

(212) A Comunicação sobre a reestruturação indica que é necessária uma contribuição própria adequada por parte do beneficiário, a fim de limitar o auxílio ao mínimo, limitar as distorções da concorrência e prevenir o risco moral. Para o efeito: a) tanto os custos da reestruturação como montante do auxílio devem ser limitados e b) é necessária uma contribuição própria substancial.

(213) Os princípios relativos à contribuição própria do banco beneficiário estão expostos na secção 3 da Comunicação sobre a reestruturação. A Comunicação estabelece que: (i) os auxílios à reestruturação devem limitar-se à cobertura dos custos necessários para efeitos do restabelecimento da viabilidade; (ii) o banco beneficiário deve contribuir para o financiamento da reestruturação tanto quanto possível com os seus próprios recursos, por exemplo, através da venda de ativos e (iii) os custos associados à reestruturação devem ser adequadamente suportados pelos que investiram no banco, mediante a absorção das perdas pelo capital disponível e mediante o pagamento de uma remuneração adequada pelas intervenções públicas. O objetivo da repartição de encargos é duplo: limitar as distorções da concorrência e prevenir o risco moral (50).

(214) O plano de reestruturação deve demonstrar claramente quo o auxílio se limita ao mínimo necessário. Os custos associados à reestruturação devem ser não apenas suportados pelo Estado mas, tanto quanto possível, igualmente pelos que investiram no banco. Por outras palavras, o banco e os seus acionistas devem contribuir para a reestruturação tanto quanto possível com os seus próprios recursos. Os auxílios à reestruturação devem limitar-se à cobertura dos custos necessários para efeitos do restabelecimento da viabilidade. Por conseguinte, uma empresa não deve beneficiar de recursos públicos que possam ser utilizados para financiar atividades suscetíveis de provocar distorções no mercado, não relacionadas com o processo de reestruturação, tais como aquisições (51).

(215) No que diz respeito à limitação do auxílio ao mínimo, a Comunicação sobre a reestruturação indica no ponto 23, que os auxílios à reestruturação devem limitar-se à cobertura dos custos necessários para efeitos do restabelecimento da viabilidade.

(216) Para o efeito, a Comissão deve apreciar, em primeiro lugar, a alegação das autoridades portuguesas de que os custos associados à venda do BPN ao BIC são inferiores aos custos que Portugal incorreria se o BPN fosse liquidado e, em segundo lugar, se o auxílio concedido para a reestruturação do BPN se limita ao mínimo necessário.

(217) Na Decisão de 24 de outubro de 2011, a Comissão questionou diversos aspetos da comparação quantitativa entre os dois cenários, na altura fornecida por Portugal.

(218) No Plano de reestruturação de janeiro de 2012, Portugal forneceu uma comparação atualizada dos dois cenários e alterou os seus pressupostos iniciais a fim de dar resposta às principais preocupações expressas pela Comissão na Decisão de 24 de outubro de 2011, relativamente aos custos em caso de liquidação ordenada. Especificamente Portugal abordou a questão da redução (haircut) do capital dos empréstimos e o tratamento dos detentores de obrigações subordinadas.

(219) Em especial, Portugal forneceu informações adicionais e uma base de referência comparativa alternativa para os pressupostos que tinha utilizado em relação à redução (haircut) de 30-50 % do valor contabilístico, no âmbito da venda dos empréstimos. Portugal forneceu igualmente os dados finais relativos aos empréstimos, que serão em última análise adquiridos pelo BIC, cujo montante era desconhecido no momento da comparação inicial, em 17 de fevereiro de 2012. Suprimiu igualmente do cenário de liquidação ordenada os custos associados ao reembolso de determinados detentores de obrigações subordinadas (tal como especificado no ponto (221)).

(220) A Comissão considera que, tomando em consideração a atual situação económica e a substancial redução de atividades do setor bancário, a aplicação de uma redução de valor nominal (haircut) no âmbito da venda da carteira de empréstimos se