PT Jornal Oficial da União Europeia L 38/9

RECOMENDAÇÃO (UE) 2016/193 DA COMISSÃO

de 10 de fevereiro de 2016

dirigida à República Helénica sobre as medidas que a Grécia deve adotar com urgência para permitir a retoma das transferências ao abrigo do Regulamento (UE) n.o 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 292.o,

Considerando o seguinte:

(1) A transferência dos requerentes de proteção internacional nos termos do Regulamento (UE) n.o 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (1) (a seguir designado «Regulamento de Dublim») foi suspensa pelos Estados-Membros em 2011, na sequência dos acórdãos proferidos pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (2), que identificaram deficiências sistemáticas no sistema de asilo da Grécia. As referidas deficiências poderiam configurar uma violação dos direitos fundamentais dos requerentes de proteção internacional transferidos dos Estados-Membros para a Grécia ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 343/2003 do Conselho (3).

(2) O Comité de Ministros do Conselho da Europa tem vindo a acompanhar a situação na Grécia desde que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem proferiu o acórdão M.S.S/Bélgica e Grécia, em 2011, com base nos relatórios de progresso que a Grécia deve apresentar para demonstrar a execução do acórdão e com base noutros elementos fornecidos pelas ONG e pelas organizações internacionais que operam na Grécia, nomeadamente o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR).

(3) Na sequência do acórdão M.S.S, a Grécia comprometeu-se a reformar o seu sistema de asilo com base num plano de ação nacional para a reforma do direito de asilo e a gestão das migrações, apresentado em agosto de 2010 e revisto em janeiro de 2013 (a seguir designado por «plano de ação da Grécia»).

(4) A fim de resolver as graves deficiências do seu sistema de asilo, as autoridades gregas solicitaram igualmente em 2011 ao Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO) a concessão de ajuda de emergência ao país. O EASO prestou apoio operacional à Grécia entre 1 de abril de 2011 e 31 de dezembro de 2014. Durante esse período, foram destacadas equipas de apoio especializadas em matéria de asilo para ajudar a Grécia a criar três novos serviços, bem como a acolher as pessoas vulneráveis, a tratar os pedidos de proteção internacional que se encontravam pendentes em segunda instância e a reforçar a capacidade de absorção de fundos da União Europeia. Em 4 de dezembro de 2014, a Grécia apresentou ao EASO um novo pedido de apoio especial. Esse apoio tem vindo a ser prestado e sê-lo-á até ao final de maio de 2016.

(5) A situação na Grécia levou igualmente a Comissão a iniciar uma série de processos por infração contra o país, designadamente por acesso insuficiente ao procedimento de asilo, falta de capacidade para acolher os requerentes de proteção internacional e más condições de acolhimento nos centros de detenção, falta de recolha das impressões digitais dos requerentes de asilo e dos migrantes em situação irregular, falta de tratamento adequado dos menores não acompanhados, bem como por falta de apoio jurídico adequado para a interposição de recursos. A presente recomendação não prejudica qualquer dos processos por infração, pendentes ou futuros, que a Comissão possa intentar em relação às questões nela suscitadas.

(6) Simultaneamente, a Comissão tem vindo a tomar medidas concertadas para ajudar a suprir as deficiências do sistema de asilo grego. Tem acompanhado a forma como têm sido aplicadas as medidas previstas no plano de ação da Grécia, prestando apoio financeiro e técnico e colocando a tónica nas medidas adotadas para dar uma resposta concreta às preocupações suscitadas nos processos por infração. Em outubro de 2014 (4) foi apresentado ao Conselho um documento de trabalho dos serviços da Comissão em que se avaliava a execução do plano de ação da Grécia e se identificavam as deficiências ainda existentes no sistema de asilo e que requeriam uma atenção urgente.

(7) A Comissão tem colaborado estreitamente com todos os Estados-Membros interessados e com a Noruega, mediante a realização periódica de reuniões ad hoc do chamado Grupo dos Amigos da Grécia, que é presidido pela Comissão. Este grupo constitui um fórum de intercâmbio de informações sobre o estado de execução do plano de ação da Grécia, entre outros, que permite aos Estados-Membros interessados proporem medidas práticas de cooperação e cuja última reunião se realizou em 27 de fevereiro de 2015. A participação do EASO, da Frontex, do ACNUR e da Organização Internacional para as Migrações (OIM) visa garantir a atualidade das informações disponíveis sobre a situação existente no terreno.

(8) A Grécia beneficiou de financiamento considerável da União Europeia durante o período 2014-2020 para aplicar as medidas nacionais adotadas no domínio do asilo e da migração. A título do Fundo Para o Asilo, a Migração e a Integração foram disponibilizados 294,5 milhões de EUR e ao abrigo do Fundo para a Segurança Interna — Fronteiras e Vistos foi disponibilizado um total de 214,8 milhões de EUR. Desde 2014 foram também disponibilizados 133 milhões de EUR adicionais, a título de ajuda de emergência. A Grécia beneficiou ainda de financiamento considerável ao abrigo do Fundo Europeu para os Refugiados durante o período 2008-2013, incluindo financiamento de emergência num valor superior a 50,6 milhões de EUR.

(9) Os desafios que se colocam à Grécia foram consideravelmente agravados pelo forte aumento das chegadas de migrantes ao longo de 2015, que colocou sob enorme pressão os recursos e a capacidade do país para lidar com o afluxo maciço de migrantes de países terceiros, incluindo muitas pessoas que provavelmente necessitarão de proteção internacional. Em 2015, chegaram às ilhas gregas mais de 868 000 migrantes em situação irregular, o que deu origem a uma crise migratória e humanitária sem precedentes e que requer medidas urgentes.

(10) Em maio de 2015, a Comissão apresentou a Agenda Europeia da Migração (5) e, em 14 de setembro de 2015, o Conselho adotou uma decisão relativa à recolocação de 40 000 pessoas com manifesta necessidade de proteção internacional a partir de Itália e da Grécia, das quais 16 000 devem ser recolocadas a partir desta última (6). Em 22 de setembro de 2015, o Conselho adotou uma decisão relativa à recolocação de mais 120 000 pessoas a partir destes dois países, das quais pelo menos 50 400 pessoas a partir da Grécia (7). No total, ao abrigo destas duas decisões do Conselho, pelo menos 66 400 pessoas deverão ser transferidas da Grécia para outros Estados-Membros ao longo de um período de dois anos (8).

(11) Em setembro de 2015, com o apoio da Comissão, da Frontex, do EASO e da Europol, começou a ser aplicada na Grécia e em Itália a abordagem dos centros de registo (hotspots). Em 29 de setembro de 2015, a Comissão adotou uma comunicação em que expunha as medidas operacionais, orçamentais e jurídicas a tomar de imediato, no âmbito da Agenda Europeia da Migração, e em que apelava à plena implantação do mecanismo de recolocação e das equipas de apoio à gestão da migração nos centros de registo. Para tal, a Grécia apresentou ao Conselho, em 1 de outubro de 2015, um roteiro para implantar o mecanismo de recolocação e os centros de registo, em que destacava certas ações consideradas prioritárias para garantir o cumprimento das medidas acordadas e ainda não executadas em matéria de asilo e acolhimento.

(12) Após a cimeira europeia de 25 de outubro de 2015, a Grécia comprometeu-se a aumentar a sua capacidade de acolhimento para 30 000 pessoas até ao final de 2015, e a levar a cabo programas de subvenção de rendas e de famílias de acolhimento em benefício de, pelo menos, 20 000 pessoas suplementares, com o apoio do ACNUR. Esses 50 000 lugares de alojamento visam satisfazer as necessidades de acolhimento tanto dos migrantes em situação irregular como dos requerentes de asilo na Grécia, incluindo os elegíveis para a recolocação noutros Estados-Membros.

(13) Na sua reunião de 8-9 de dezembro de 2015, o Comité de Ministros do Conselho da Europa analisou a execução do acórdão M.S.S. Congratulou-se com a criação da nova autoridade administrativa para a imigração, tomou nota do aumento da capacidade de acolhimento de requerentes de asilo, bem como do aumento previsto, tendo instado as autoridades gregas a assegurarem a sustentabilidade e a continuidade do funcionamento dos centros de acolhimento e da prestação de serviços, cumprindo as normas em vigor. Convidou ainda as autoridades gregas a prosseguirem os seus esforços quanto às condições de vida dos requerentes de asilo em geral e dos menores não acompanhados em particular (9).

(14) Em 15 de dezembro de 2015, a Comissão adotou uma comunicação sobre os progressos efetuados pela Grécia para criar os centros de registo, em que se fazia o ponto da situação quanto à implantação do sistema de centros de registo nas ilhas do Egeu (10). Esse relatório destacou os novos compromissos assumidos pela Grécia e pelo ACNUR para aumentar as capacidades de acolhimento, tendo sublinhado, contudo, a necessidade de melhorar a capacidade de acolhimento dos centros de registo da parte continental do país, em especial para os menores não acompanhados e as pessoas vulneráveis.

(15) Em virtude das reformas efetuadas pela Grécia no âmbito do seu plano de ação (2010-14), registaram-se algumas melhorias consideráveis do sistema de asilo. Foram criados três novos serviços administrativos independentes da polícia helénica: o serviço de acolhimento inicial, a autoridade de recurso (criada em 2011, mas atualmente não operacional) e o serviço de asilo (desde 2013). As condições materiais nos centros de acolhimento e de detenção registaram algumas melhorias desde 2011, tendo sido encerrados os centros de detenção em piores condições. A Grécia deve, contudo, envidar novos esforços para garantir que o seu sistema de asilo é plenamente conforme com as exigências do direito da União.

(16) O serviço de asilo da Grécia possui sete gabinetes regionais operacionais, nomeadamente na Ática, em Lesbos, no norte de Evros, no sul de Evros, em Rodes, em Salónica e um gabinete regional de asilo que foi aberto em 2016 na ilha de Samos. Existem três unidades de asilo operacionais nas regiões de Amygdaleza, Patras e Xanthi, que tratam os pedidos de proteção internacional apresentados por migrantes em situação irregular e que se encontram detidos. É necessário disponibilizar recursos humanos adequados para que estes gabinetes e serviços fiquem plenamente operacionais. As autoridades gregas comprometeram-se, além disso, a abrir um total de 13 gabinetes regionais de asilo. A Grécia ainda tem de criar e dotar com pessoal adequado os restantes gabinetes regionais de asilo, tal como previsto no roteiro para a recolocação de 2015, de modo a garantir o acesso efetivo ao procedimento de asilo em todo o território nacional.

(17) Embora tenha sido aumentada a capacidade de acolhimento de requerentes de asilo, esse aumento é insuficiente. O país tem de garantir que as condições de acolhimento, em centros abertos ou fechados, incluindo o acesso a serviços psicossociais e a cuidados de saúde e tratamento, cumprem o disposto na legislação da União, nomeadamente na Diretiva 2013/33/UE (Diretiva «Condições de Acolhimento») do Parlamento Europeu e do Conselho (11), e que essas condições são mantidas em permanência. A Grécia deve também garantir a sustentabilidade das condições de acolhimento mediante o financiamento adequado a título do orçamento nacional ou, na medida em que estejam disponíveis, dos fundos que lhe forem consagrados pela UE.

(18) A fim de proporcionar aos requerentes de asilo vias de recurso efetivas, a Grécia criou uma autoridade de recurso, responsável pelo funcionamento dos comités de recurso e competente para apreciar os recursos interpostos contra decisões negativas do serviço de asilo proferidas em primeira instância. No final de setembro de 2015, os comités de recurso deixaram de funcionar por o respetivo mandato ter terminado, pelo que, de momento, podem ser interpostos recursos contra as decisões negativas da primeira instância mas esses recursos não podem ser apreciados. Por conseguinte, não existe na prática um acesso a vias de recurso efetivas. Esta situação compromete igualmente o funcionamento eficaz do procedimento de recolocação, sempre que um candidato apresente recurso contra uma decisão de recolocação ou de transferência.

(19) Muitos requerentes de asilo não beneficiam atualmente de qualquer assistência jurídica gratuita que lhes permita interpor recurso das decisões em matéria de asilo proferidas em primeira instância, em conformidade com as normas da UE. As disposições pertinentes de Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (12) ainda não foram transpostas para o direito nacional ou implementadas.

(20) Foram registadas melhorias nos procedimentos para identificar as pessoas vulneráveis. O serviço de asilo, em cooperação com o EASO e o ACNUR, definiu um procedimento de triagem para identificar os requerentes vulneráveis, nomeadamente os menores não acompanhados, a fim de lhes prestar apoio durante o procedimento. No que se refere aos menores não acompanhados, a Grécia comunicou que está a aplicar um procedimento de identificação e avaliação da idade dos mesmos, no âmbito do procedimento de acolhimento inicial e do procedimento de asilo. Além disso, está também a ser definido um procedimento para o tratamento dos menores não acompanhados pela polícia helénica, pelo serviço de acolhimento inicial e pelo serviço de asilo.

(21) O sistema de tutela dos menores não acompanhados deve ser objeto de maior atenção pois os procuradores nomeados para os representar não dispõem dos recursos necessários para fazer face ao grande número de processos que lhe são submetidos e não existe qualquer instituição ou organismo a que possam recorrer para nomear tutores permanentes. Devem ser igualmente adotadas medidas concretas para garantir que todos os menores não acompanhados são imediatamente instalados em centros de acolhimento especiais e recebem apoio de pessoal especializado.

(22) A suspensão desde 2011 das transferências para a Grécia a título do Regulamento de Dublim prejudicou enormemente a eficácia do funcionamento do sistema de Dublim na União Europeia. A impossibilidade de efetuar as transferências prejudica igualmente a eficácia das medidas de recolocação adotadas em benefício da Grécia em setembro de 2015, pois eliminou um dos principais incentivos a que os migrantes não efetuem movimentos secundários para outros Estados-Membros.

(23) Embora a Grécia já tenha adotado medidas importantes para melhorar o funcionamento do seu sistema de asilo, subsistem algumas deficiências. A Grécia deve, pois, adotar urgentemente todas as medidas necessárias para permitir a retoma das transferências de Dublim, nomeadamente assegurando que quaisquer pessoas transferidas a título do Regulamento de Dublim podem exercer todos os direitos que lhes assistem ao abrigo do acervo da União Europeia em matéria de asilo, incluindo o acesso a vias de recurso efetivas contra o indeferimento de um pedido de proteção internacional e condições de acolhimento adequadas.

(24) A presente recomendação identifica as principais medidas que a Grécia deve adotar para resolver as deficiências que ainda subsistem.

(25) A apresentação pela Grécia de relatórios periódicos sobre os progressos efetuados na execução das medidas em causa, bem como outros elementos pertinentes, nomeadamente futuros relatórios do ACNUR ou de outras organizações interessadas, deverá permitir avaliar com maior precisão se estão reunidas as condições para os Estados-Membros retomarem as transferências individuais para a Grécia ao abrigo do Regulamento de Dublim, tendo presente que o volume de transferências e as categorias das pessoas a transferir deve corresponder aos progressos concretos realizados.

(26) Para se poder retomar as transferências de Dublim para a Grécia deve ser igualmente tido em conta o facto de o país ainda estar a receber diariamente um elevado número de potenciais requerentes de asilo, evitando assim impor-lhe encargos insustentáveis.

(27) A responsabilidade pela decisão de retomar as transferências é da exclusiva responsabilidade das autoridades dos Estados-Membros, sob o controlo dos órgãos jurisdicionais, que poderão sujeitar à apreciação do Tribunal de Justiça da União Europeia questões prejudiciais relativas à interpretação do Regulamento de Dublim,

ADOTOU A PRESENTE RECOMENDAÇÃO:

1. A Grécia deve assegurar que as condições de acolhimento dos requerentes de proteção internacional satisfazem as exigências formuladas na Diretiva 2013/33/UE.

2. A Grécia deve adotar as medidas necessárias para assegurar um acesso efetivo ao procedimento de asilo em todo o seu território, criando e mantendo em funcionamento os 13 gabinetes regionais de asilo. Os gabinetes regionais do serviço de asilo devem dispor dos recursos humanos necessários para funcionar plenamente e poder tratar todos os pedidos de asilo que forem apresentados. As necessidades em termos de recursos humanos devem ser calculadas em função do número de pedidos de asilo apresentados na Grécia no último ano. Para este efeito, deverão ser ultimados urgentemente os necessários procedimentos de recrutamento.

3. A Grécia deve garantir que os comités de recurso funcionam adequadamente e dispõem do pessoal necessário para assegurar vias de recurso efetivas perante os mesmos em relação a novas decisões administrativas sobre pedidos de proteção internacional e para tramitar todos os recursos judiciais pendentes interpostos contra decisões administrativas relativas a pedidos de proteção internacional o mais rapidamente possível e, em qualquer caso, até ao final de 2016.

4. A Grécia deve assegurar que todos os requerentes de asilo beneficiam do apoio jurídico necessário no âmbito dos processos de controlo jurisdicional das decisões administrativas relativas a pedidos de proteção internacional, em conformidade com as exigências do direito da União. Deve ainda garantir a adoção e a rápida aplicação do quadro legislativo necessário para a prestação de apoio judiciário.

5. A Grécia deve assegurar que as estruturas atualmente existentes para identificar e tratar os pedidos apresentados por requerentes vulneráveis, designadamente os menores não acompanhados, são conformes com o acervo da UE em matéria de asilo, nomeadamente, os artigos 21.o a 25.o da Diretiva 2013/33/UE, e o artigo 25.o da Diretiva 2013/32/UE. Isto significa que a Grécia deve assegurar o quadro jurídico necessário e a sua plena aplicação, de modo a garantir que são devidamente tidas em conta as necessidades das pessoas vulneráveis, incluindo os menores não acompanhados, em especial em termos de alojamento e de tutela.

6. A Grécia deve assegurar que a totalidade dos 50 000 lugares de acolhimento que se comprometeu a criar até final de 2015, em cooperação com o ACNUR, ficam plenamente operacionais o mais rapidamente possível e que é disponibilizado o financiamento necessário para garantir a manutenção e a prestação contínua dos serviços essenciais, nomeadamente o fornecimento de refeições e o saneamento.

7. A Grécia deve garantir que a programação dos fundos da UE e o financiamento a cargo do seu orçamento nacional assegura o cumprimento das presentes recomendações.

Apresentação de relatórios sobre as medidas adotadas

8. A Grécia deve apresentar à Comissão até 4 de março de 2016 e, posteriormente, numa base mensal, um relatório sobre os progressos realizados na execução das medidas preconizadas na presente recomendação.

Feito em Bruxelas, em 10 de fevereiro de 2016. Pela Comissão Dimitris AVRAMOPOULOS Membro da Comissão

(1) Regulamento (UE) n.o 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida (JO L 180 de 29.6.2013, p. 31).

(2) M.S.S/Bélgica e Grécia (n.o 30696/09) e NS/Secretary of State for the Home Department, C-411/10 e C-493/10.

(3) Regulamento (CE) n.o 343/2003 do Conselho, de 18 de Fevereiro de 2003, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise e um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro (JO L 50 de 25.2.2003, p. 1) substituído pelo Regulamento (UE) n.o 604/2013.

(4) SWD(2014)316 final.

(5) COM(2015) 240 final.

(6) JO L 239 de 15.9.2015, p.146.

(7) JO L 248 de 24.9.2015, p. 80.

(8) JO L 248 de 24.9.2015, p. 80, e JO L 239 de 15.9.2015, p. 146.

(9) 1 243.a reunião do Comité de Ministros do Conselho da Europa (8 e 9 de dezembro de 2015).

(10) COM(2015) 678 final, de 15 de dezembro de 2015.

(11) Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional (JO L 180 de 29.6.2013, p. 96) e JO L 348 de 24.12.2008, p. 98.

(12) Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (JO L 180 de 29.6.2013, p. 60).