RELATÓRIO ESPECIAL N° 3/90 sobre concessão e contracção de empréstimos CECA, Euratom e NIC das Comunidades acompanhado das respostas da Comissão (90/C 160/01)

(Observações em conformidade com o n° 4 do Artigo 206°A do Tratado CEE e com o n° 4 do artigo 78°F do Tratado CECA)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. Introdução

Aspectos gerais

1.1. A Comissão das Comunidades Europeias tem poderes para, nos termos dos Tratados e de outra legislação, obter fundos com o objectivo de conceder empréstimos para fins específicos. O nível actual desta actividade é de cerca de 3 000 Mio ECU por ano (incluídas as operações de refinanciamento). O saldo dos empréstimos em curso em 31 de Dezembro de 1989 era de aproximadamente 16 000 Mio ECU.

1.2. Do ponto de vista da Comunidade, a prática que consiste na obtenção de fundos para a concessão de empréstimos oferece a vantagem considerável de servir da melhor forma os objectivos comunitários a um custo mínimo. O rendimento dos empréstimos pode ser reemprestado a taxas calculadas para cobrir o custo das operações de contracção de empréstimos bem como os respectivos custos administrativos. O rendimento dos empréstimos concedidos, sob a forma de juro e de capital, pode ser utilizado para pagar o juro dos empréstimos iniciais contraídos. Por consequência, a Comunidade não deverá ser obrigada a suportar qualquer custo residual. Contudo, para que o sistema funcione devidamente, é essencial que as acções da Comunidade neste domínio sejam no mínimo concorrenciais em relação a outras fontes de obtenção de fundos de investimento, tais como bancos comerciais, desde que não haja contradição com os objectivos comunitários.

1.3. O Tribunal de Contas procedeu à análise efectuada pela Comissão da gestão destes importantes recursos, dedicando uma atenção especial à economia e à eficiência das operações em causa e à eficácia desta forma de intervenção.

1.4. O Tribunal não contesta o facto de a Comissão dever continuar a ser responsável pelas actividades de concessão e de contracção de empréstimos da Comissão como um meio independente de intervenção.

Ambito da auditoria

1.5. A auditoria do Tribunal concentrou-se nos empréstimos concedidos nos termos dos artigos 54° e 56° do Tratado CECA, nos empréstimos Euratom bem como nos empréstimos concedidos pelo Novo Instrumento Comunitário e nos empréstimos contraídos a título destes três instrumentos. O inquérito do Tribunal referiu-se essencialmente aos instrumentos que permitem à Comissão das Comunidades Europeias financiar empréstimos através da obtenção de fundos. Por consequência, não incluem nem os empréstimos concedidos a partir dos recursos próprios do Banco Europeu de Investimento (BEI) nem os que são financiados pelo Orçamento Geral das Comunidades Europeias. Do mesmo modo, não incluem os empréstimos concedidos e contraídos a título do instrumento comunitário destinado a apoiar as balanças de pagamentos, se bem que os mesmos sejam mencionados no presente relatório por razões de referência estatística e cronológica exaustiva. Dado que, antes de Junho de 1989, não existia qualquer acordo entre o BEI, a Comissão e o Tribunal sobre os procedimentos de execução do controlo local efectuado pelo Tribunal no âmbito das operações de concessão de empréstimos geridas pelo BEI na qualidade de mandatário da Comissão, nem os empréstimos Euratom nem os empréstimos NIC foram objecto de controlos locais.

Método de auditoria

1.6. O estudo consistiu numa análise da evolução desta actividade desde o seu início em 1953, num exame baseado na análise de sistemas da gestão actual da actividade de concessão e de contracção de empréstimos, numa série de missões efectuadas junto dos beneficiários de empréstimos em determinados Estados-membros, completada pelo envio de questionários a numerosos beneficiários em diferentes países da Comunidade, e numa avaliação dos resultados em função dos objectivos do estudo. Foi igualmente tido em conta o trabalho efectuado pelo Tribunal neste domínio ao longo dos últimos anos, particularmente o relatório especial de 1982 sobre este assunto (). Contudo, deve referir-se que o presente relatório difere do anterior em dois aspectos importantes. Em primeiro lugar, o relatório de 1982 não incluía a CECA no seu âmbito. Em segundo lugar, esse relatório era essencialmente descritivo e as observações referiam-se principalmente à organização e à estrutura de gestão dos mais recentes mecanismos, enquanto que o presente relatório se refere, pelo contrário, mais à gestão corrente e aos efeitos práticos das actividades de concessão e de contracção de empréstimos.

2. Evolução dos instrumentos

Empréstimos concedidos no âmbito do Tratado CECA

2.1. O artigo 49° do Tratado concede poderes à CECA para a obtenção de fundos, o que constitui um dos meios de financiamento das actividades cobertas pelo Tratado. O artigo 51° especifica, entre outros aspectos, que a Alta Autoridade/Comissão só pode utilizar os fundos de empréstimo para a concessão de empréstimos e que não deve exercer, por si própria, as actividades de natureza bancária correspondentes às suas atribuições financeiras.

2.2. Uma vez que a CECA não foi dotada de nenhum capital quando da sua criação em 1951, os primeiros empréstimos foram contraídos no âmbito de dispositivos especiais. A fim de assegurar a sua solvência e de ter acesso aos mercados monetários, a instituição afectou, durante os primeiros anos do seu funcionamento, uma parte dos seus recursos provenientes de uma imposição a um fundo de garantia. Em 1961, a CECA estava em condições de abandonar os dispositivos especiais e de utilizar o seu próprio activo para garantir os empréstimos. A partir de então, a CECA tem actuado livremente nos mercados financeiros, levantando fundos por intermédio de emissões públicas ou de empréstimos privados concedidos por bancos. É considerada como fazendo parte dos beneficiários de crédito de primeiro nível.

2.3. Os fundos de empréstimo foram utilizados inicialmente para co-financiar investimentos nas indústrias do carvão e do aço, em conformidade com o 1° parágrafo do artigo 54° do Tratado, sendo uma pequena parte dos fundos afectada a um programa de alojamento para trabalhadores ao serviço destas indústrias. O quadro 1 mostra a evolução da actividade de concessão de empréstimos CECA desde 1960, primeiro ano em que foram elaboradas estatísticas uniformes e comparáveis. Essa evolução indica a importância da contribuição para o investimento, em particular durante os primeiros anos, bem como o posterior aumento dos empréstimos para financiamento da reconversão concedidos nos termos do artigo 56° do Tratado. Esta tendência é representada graficamente no quadro 2 que mostra, em termos de percentagem, a parte do montante total dos empréstimos afectada às diferentes medidas. Os empréstimos concedidos nos termos dos artigos 54° e 56° podem ser objecto de uma bonificação de juro financiada pelo orçamento operacional da CECA. São aplicadas as seguintes taxas de bonificação:

(a)empréstimos a favor de investimentos, 3 %;

(b)empréstimos a favor da reconversão:

(i)empréstimos directos, 2 %;

(ii)empréstimos globais, 3 %;

(c)empréstimos a favor do consumo de carvão: 3 ECU por tonelada de carvão consumido.

O quadro 3 apresenta o volume de bonificações de juro para os anos 1981 - 1989.

Empréstimos concedidos no âmbito do Tratado CEE

Empréstimos a título de apoio às balanças de pagamentos

2.4. Em 1975, as actividades de concessão e de contracção de empréstimos conduzidas no âmbito do Tratado CECA estavam bem definidas, de tal modo que a Comunidade podia ser considerada, com efeito, como uma instituição que garante o financiamento do desenvolvimento industrial nos domínios do carvão e do aço. Aquele ano conheceu uma nova etapa importante com a introdução do mecanismo de concessão de empréstimos destinados a apoiar a balança de pagamentos dos Estados-membros da Comunidade (empréstimos BP) (). Esta medida foi elaborada como reacção à crise económica causada pelo aumento do preço dos produtos petrolíferos. O mecanismo, embora sujeito às condições de política económica determinadas pelo Conselho, previa que os fundos provenientes de empréstimos obtidos pela Comunidade com a autorização do Conselho fossem reemprestados aos Estados-membros. O mecanismo foi modificado por duas vezes. Em 1985, o montante máximo foi elevado de 6 000 para 8 000 Mio ECU. Em 1988, mediante um novo regulamento (), o Conselho procedeu à fusão deste mecanismo com o concurso financeiro a médio prazo - o outro instrumento destinado a apoiar as balanças de pagamentos de Estados-membros - num único mecanismo de apoio a médio prazo das balanças de pagamentos. O montante máximo dos empréstimos que podem ser concedidos a título deste novo mecanismo foi fixado em 16 000 Mio ECU, sendo 14 000 Mio ECU normalmente financiados por empréstimos contraídos pela Comunidade nos mercados de capitais.

Empréstimos Euratom

2.5. Uma outra reacção à crise energética consistiu no facto de o Conselho, em 1977, ter concedido poderes à Comissão para obter fundos de empréstimo por conta da Comunidade Europeia da Energia Atómica (Euratom) com o objectivo de conceder empréstimos para o financiamento de centrais nucleares (). Actualmente, o volume máximo desses empréstimos é de 3 000 Mio ECU.

Empréstimos a título do Novo Instrumento Comunitário

2.6. Possivelmente, o desenvolvimento mais significativo no domínio da concessão e contracção de empréstimos ocorreu em 1978, quando o Conselho aprovou as primeiras intervenções no âmbito do Novo Instrumento Comunitário (NIC). A fim de estimular a actividade económica e de tirar a máxima vantagem da posição da Comunidade nos mercados financeiros, a Comissão foi autorizada a contrair empréstimos cujo rendimento devia ser utilizado para o financiamento de projectos de investimento destinados à realização de determinados objectivos específicos. No momento actual, o Conselho aprovou quatro programas NIC sucessivos, que atingem um volume total de 5 650 Mio ECU (), bem como dois programas de emergência para a reconstrução de regiões afectadas por sismos em Itália e na Grécia (), relativamente aos quais o NIC financia 611 e 80 Mio ECU respectivamente. Houve uma proposta da Comissão para um quinto programa NIC, que não mereceu a aprovação do Conselho.

Banco Europeu de Investimento

2.7. Embora as actividades do BEI, a não ser as relacionadas com a sua função de agente da Comissão, não façam parte do âmbito do presente estudo, o BEI desempenha de facto uma função importante na gestão dos instrumentos de concessão e de contracção de empréstimos das Comunidades. Instituído em 1958 no âmbito do Tratado de Roma, o BEI tornou-se uma fonte muito significativa de financiamento a favor do desenvolvimento e do investimento. A sua actividade completa e intensifica não só as intervenções a título dos outros instrumentos de concessão e de contracção de empréstimos mas também as que se relacionam com os fundos estruturais das Comunidades. Foi ele que inaugurou a prática, cada vez mais generalizada, da concessão de empréstimos globais, por meio da qual são concedidos empréstimos significativos a instituições financeiras reconhecidas, com o fim de serem reatribuídos, sob a forma de subempréstimos, a projectos aprovados.

Gestão dos instrumentos de empréstimos da CEE

2.8. Os empréstimos contraídos e concedidos pela CEE são geridos numa base extra-orçamental e são evidenciados no activo e no passivo do balanço das Comunidades.

2.9. A Comissão tem uma obrigação directa relativamente às disposições jurídicas para o reembolso dos empréstimos por ela contraídos em nome da Comunidade e para o pagamento dos respectivos juros. Para este fim, a secção «Comissão» do orçamento geral inclui indicações p.m. que representam a garantia orçamental dos mecanismos de empréstimo contraídos pela CEE contra qualquer eventual incumprimento por parte dos beneficiários dos empréstimos e das garantias primárias.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.10. Os empréstimos destinados ao apoio das balanças de pagamentos são concedidos pelo Conselho, sendo os dispositivos necessários à gestão dos empréstimos decididos pelo Fundo Europeu de Cooperação Monetária ().

2.11. Os empréstimos Euratom são concedidos pela Comissão e geridos pelo BEI, na sua qualidade de agente da Comissão.

2.12. No caso dos empréstimos NIC, compete à Comissão decidir sobre a elegibilidade dos projectos, enquanto que os empréstimos são concedidos e geridos pelo BEI, na sua qualidade de mandatário da Comissão e por conta e risco desta última. Deste modo, o BEI fica sujeito à obrigação de proceder de forma tão diligente como em relação às operações referentes aos seus recursos próprios.

2.13. Os empréstimos destinados aos três instrumentos de concessão de empréstimos comunitários são contraídos pela Comissão. No caso dos empréstimos NIC, na maior parte dos casos, o rendimento respectivo é transferido para uma tesouraria mantida e gerida pelo BEI por sua própria conta e risco. Todas as operações relativas a esses empréstimos são realizadas por intermédio desta tesouraria. Pelo contrário, um determinado número de empréstimos NIC são reemprestados directamente de acordo com o princípio «back-to-back», que consiste em reemprestar o mesmo montante nas mesmas divisas relativamente ao mesmo período.

Resumo

2.14. Em 31 de Dezembro de 1988, as Comunidades tinham assim à sua disposição diversos instrumentos de concessão e de contracção de empréstimos que lhes permitiam contribuir para a realização dos seus objectivos económicos e sociais. Essa gama vai desde os instrumentos estritamente sectoriais (CECA, Euratom) até aos mecanismos mais flexíveis NIC e BEI e aos empréstimos BP que se inscrevem num contexto económico específico. A aplicação dessas medidas está representada no quadro 4 que indica o nível anual de actividade para cada instrumento desde 1975 (ano em que a primeira das novas medidas foi introduzida) até 1989.

3. Observações relativas à gestão dos instrumentos

Introdução

3.1. Conforme já referido, a Comissão é responsável pela contracção de empréstimos para responder aos pedidos relativos à sua concessão no quadro dos três instrumentos de empréstimos CEE. É directamente responsável pela gestão dos empréstimos CECA e tem uma responsabilidade global no que se refere aos empréstimos NIC e Euratom, embora a gestão quotidiana seja assegurada pelo BEI.

3.2. A fim de verificar a qualidade da gestão da Comissão, o Tribunal adoptou uma metodologia que consistiu em:

(a)avaliar e testar os diferentes sistemas postos em prática pela Comissão para cumprir a sua missão;

(b)efectuar visitas de controlo a um determinado número de beneficiários seleccionados e obter as suas respostas a questionários com o fim de formar uma ideia das suas relações com a Comissão.

Avaliação dos sistemas

3.3. Os sistemas de controlo dos empréstimos contraídos e concedidos e das bonificações de juro relativas a estes últimos foram identificados, avaliados e testados. O sistema de contracção de empréstimos é comum aos três instrumentos e, dado que os empréstimos apenas podem ser concedidos a partir de fundos de empréstimo, decidiu-se que os testes teriam por base uma amostra aleatória de empréstimos contraídos entre 1985 e 1988 para cada instrumento, ponderada para tomar em consideração os volumes relativos. Foi recolhida uma subamostra dos correspondentes empréstimos concedidos a fim de se testar os controlos relativos à sua concessão e, quando aplicáveis, às bonificações de juro. Os resultados desses testes foram os seguintes:

(a)as constatações do Tribunal no que se refere à contracção de empréstimos são apresentadas no seu relatório anual relativo ao exercício de 1988 (). Neste relatório, o Tribunal recomendou que se melhorasse o sistema e que fossem impostos controlos mais rigorosos a fim de garantir que o sistema aperfeiçoado se aplique na prática. O Tribunal verifica que a Comissão já começou e compromete-se a continuar a tomar medidas para melhorar a transparência e a eficácia das normas existentes em matéria de contracção de empréstimos, continuando ao mesmo tempo a garantir que a direcção-geral em questão disponha do grau de autonomia necessário;

(b)os sistemas de autorização e pagamento dos empréstimos concedidos no quadro dos três instrumentos foram identificados e testados por meio das respectivas subamostras. Na generalidade, os sistemas eram fiáveis e os controlos-chave tinham funcionado convenientemente nos casos considerados na amostra. Foram efectuados, por parte da Comissão, outros testes à gestão dos empréstimos CECA após pagamento, tanto junto da Comissão como das instituições financeiras que recebem empréstimos globais cujo produto é reatribuído a seu próprio risco aos beneficiários finais. O Tribunal verificou que a gestão dos empréstimos, tanto pelas instituições financeiras como pela Comissão, se efectuou a um nível aceitável.

(c)as bonificações de juro CECA são concedidas a projectos que satisfaçam determinadas condições e estão sujeitas à disponibilidade dos recursos. As bonificações concedidas nos últimos anos ao abrigo dos diferentes artigos são apresentadas no quadro 3. Durante esse período, o Tribunal dedicou um esforço considerável ao exame dos diferentes programas, tendo as suas conclusões sido apresentadas nos seus relatórios (anexos aos relatórios anuais CECA) relativos à gestão contabilística e financeira da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço. Os testes efectuados no âmbito do presente estudo revelaram a existência de uma melhoria na gestão e controlo dessas bonificações, o que constitui um motivo de congratulação. Em especial, verificou-se que estavam a ser prontamente tomadas medidas para bloquear ou ajustar pagamentos de bonificações de juro quando as necessárias condições prévias não se encontravam satisfeitas. Contudo, determinados problemas permanecem:

(i)no que se refere aos empréstimos globais (segundo parágrafo do artigo 54° e n° 2 do artigo 56° do Tratado CECA), os subempréstimos dizem respeito a projectos importantes, mas as bonificações de juro são concedidas como um incentivo para a realização de objectivos resultantes de projectos, isto é, o aumento do consumo do carvão e a criação de postos de trabalho. Contudo, a bonificação é paga durante o período de realização dos projectos (isto é, antes de se poderem esperar quaisquer resultados) com a justificação de que os benefícios da bonificação são essencialmente necessários nessa fase. Contudo, quando os projectos não produzem os resultados esperados em termos de objectivos da medida, podem surgir problemas na recuperação de bonificações já pagas;

(ii)a bonificação de juro a pagar tem por base relatórios periódicos dos organismos que patrocinam os projectos ou, no caso dos empréstimos globais, dos intermediários financeiros. O Tribunal constatou no decurso da sua análise que as instituições financeiras não verificavam de forma eficaz as informações contidas nesses relatórios. Os valores relativos ao consumo de carvão ou à criação de postos de trabalho fornecidos pelos beneficiários de subempréstimos foram transmitidos, com raras excepções, à Comissão sem se proceder a qualquer verificação. O Tribunal já criticara anteriormente a Comissão por não ter fixado apropriadamente os critérios que regulam o direito a uma bonificação de juro. Tanto o Tribunal como a Comissão, na sequência das suas próprias missões de controlo, descobriram casos em que os valores constantes dos relatórios periódicos eram de difícil ou mesmo de impossível verificação. A ausência de controlo eficaz da parte das instituições financeiras levanta sérias dúvidas quanto à fiabilidade da realização dos objectivos, às estatísticas e à justificação dos pagamentos das bonificações de juro.

Relações com os beneficiários

3.4. Quando um organismo como a Comissão oferece um serviço como a concessão de empréstimos e de bonificações de juro, pode ser útil obter-se uma avaliação desse serviço por parte dos beneficiários. Consequentemente, o Tribunal decidiu analisar esse aspecto da questão no decurso de missões previstas essencialmente para testar o controlo, por parte dos intermediários financeiros, dos fundos da Comissão [ver ponto 3.3 (b)]. Dado que apenas pôde ser visitado um número reduzido de instituições, decidiu-se constituir uma amostra mais representativa procurando obter por escrito as opiniões dos principais beneficiários dos empréstimos globais e directos no maior número de Estados-membros possível.

3.5. Foram enviados questionários a 31 beneficiários, dos quais 23 responderam. Além disso, foram organizadas missões junto de dez outros beneficiários de empréstimos globais. No total, foram portanto recebidas respostas de 33 dos principais beneficiários de empréstimos da Comissão. A maior parte dos correspondentes responderam simplesmente às questões postas, mas alguns aproveitaram a oportunidade para desenvolver as questões, tanto no que se refere a pontos específicos como em termos gerais. Durante as missões, foi possível clarificar algumas respostas e colocar questões suplementares.

3.6. Para fins de análise, foi necessário estabelecer uma distinção entre as respostas do sector bancário (18) e as do sector industrial (15). O primeiro, embora apenas conte no seu domínio de actividade com os empréstimos menos significativos da Comissão, mantinha com esta uma boa relação de trabalho. Os problemas da natureza dos que foram identificados podiam atribuir-se principalmente às exigências burocráticas mas verificou-se durante as missões que mesmo estes tinham sido amplamente eliminados nos últimos anos. Tratava-se claramente de uma relação entre associados. O sector industrial, por outro lado, concedia um maior significado aos empréstimos da Comissão mas, embora aparentemente se colocasse um número reduzido de problemas graves, dava a ideia de uma relação estrita do tipo banqueiro/cliente (ver ponto 6.1).

Resumo

3.7. O Tribunal verifica com satisfação as recentes melhorias na gestão dos empréstimos concedidos e, em especial, no controlo das bonificações de juro. O Tribunal também constata o empenhamento dos serviços da Comissão em melhorar a transparência e eficácia das normas que regem as suas actividades de contracção de empréstimos e está convencido que essas novas normas obterão a aprovação da Comissão num futuro próximo.

4. Observações relativas à economia, à eficiência e à eficácia

Introdução

4.1. Desde o início da década de 1960, a Comissão tem tido a possibilidade de explorar a sua posição de mutuário de primeiro nível nos mercados financeiros a fim de obter fundos para a CECA às melhores taxas disponíveis. Inicialmente, esses fundos eram consagrados ao investimento nas indústrias do carvão e do aço mas, ultimamente, tem sido dada mais importância ao incentivo do investimento destinado a solucionar os problemas económicos e sociais originados pela crise dessas indústrias (empréstimos de reconversão). Os instrumentos mais recentes (BP, Euratom, NIC) tiraram partido dessa posição favorável para obterem fundos destinados à realização dos seus objectivos. Foi neste âmbito, como fonte de financiamento destinada a fornecer fundos nas melhores condições possíveis, que o Tribunal analisou a economia, a eficiência e a eficácia da gestão da Comissão.

Economia

4.2. Não resta qualquer dúvida de que a Comissão se encontra numa posição favorável para obter as melhores condições disponíveis nos mercados financeiros mundiais. As questões a que a presente parte do estudo tenta responder são: «A Comissão obtém efectivamente as melhores condições e, quando assim acontece, essas condições reflectem-se nas taxas cobradas aos beneficiários de empréstimos?»

4.3. A resposta à primeira questão foi dada no capítulo 13 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1988, que indicava que, devido a deficiências nos procedimentos internos da Comissão, esta instituição nem sempre aceitou a melhor oferta de fundos. Contudo, como resultado desse relatório, a Comissão tomou medidas positivas e compromete-se a tomar outras, no sentido de melhorar os seus procedimentos internos.

4.4. A resposta à segunda questão colocada pode obter-se a partir das opiniões dos beneficiários. A impressão geral decorrente das entrevistas assim como dos questionários que lhes foram enviados é a de que os empréstimos da Comissão são competitivos em relação a outras fontes de financiamento. Porém, um pequeno número de beneficiários indicou considerar que se podiam obter melhores condições junto de outros organismos e, no caso dos empréstimos CECA, que a bonificação de juro constituía o principal atractivo.

4.5. O capítulo 13 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1988 refere, no ponto 13.12, «erros aritméticos e metodológicos». Tais erros são particularmente evidentes nos cálculos do preço de custo total («prix de revient») dos empréstimos contraídos, das condições a aplicar aos empréstimos associados e da relação custo/benefício do refinanciamento. Os erros nesses cálculos podem afectar o preço de emissão («taux de versement») dos empréstimos concedidos e a taxa de juro cobrada sobre esses empréstimos, tanto no início como após o refinanciamento. Simples erros aritméticos podem ter uma incidência imprevisível, tanto aumentando como reduzindo o custo para o beneficiário (por vezes de forma significativa), porém, o Tribunal descobriu que os erros metodológicos tiveram como resultado uma sobreavaliação dos custos e, por esse facto, um encargo mais elevado que o necessário para os beneficiários. O Tribunal considera que a Comissão deverá:

(a)utilizar custos reais quando disponíveis, em vez de estimativas de direitos e encargos;

(b)avaliar direitos e encargos com base em casos anteriores semelhantes. Neste contexto, o Tribunal também considera que a Comissão deverá elaborar uma lista ou um banco de dados dos encargos regulares a fim de facilitar estimativas precisas;

(c)estabelecer «taxas internas de rendibilidade» (TIR) para actualização de custos futuros; e

(d)definir uma correcta metodologia para o tratamento das operações de refinanciamento, a fim de evitar uma falta de coerência e a impressão de improvisação no método aplicado aos casos individuais.

4.6. O Tribunal procedeu a um novo cálculo do custo eventual para os beneficiários em oito casos, utilizando uma fórmula padrão para a TIR e tomando em consideração os custos reais (quando disponíveis) e estimativas realistas. Os resultados estão apresentados no quadro 5 como uma indicação dos custos suplementares que a Comissão poderia ter evitado aos seus beneficiários de empréstimos ao elaborar uma metodologia correcta e fiável como base para esses cálculos complexos. A Comissão informou o Tribunal que está a ultimar a elaboração de uma metodologia geral para o cálculo do preço de custo dos empréstimos, a qual será anexada às normas internas.

4.7. Para além dos encargos acima referidos (e dos encargos suplementares), os mutuários no âmbito de cada instrumento suportam uma margem destinada a cobrir os custos administrativos correspondentes da CECA ou do BEI (NIC e Euratom). Verifica-se igualmente em relação a esta questão que a maior parte dos empréstimos CECA e NIC são empréstimos globais a intermediários financeiros e que os beneficiários finais (normalmente pequenas e médias empresas) têm, além disso, que fazer face à margem imposta pelos intermediários. Durante o período que decorre de 1985 a 1988, coberto pelo estudo, o Tribunal verificou que a margem praticada pela CECA era significativamente mais elevada do que a margem praticada pelo BEI sobre novos empréstimos. Esta margem é fixada pela Comissão, como assinala o Tribunal no seu relatório anual relativo ao exercício de 1988, e, segundo o Tribunal, afigura-se demasiado elevada, tanto em relação à taxa praticada pelo BEI como aos custos que se destinava a cobrir. Contudo, entre Novembro de 1988 e Março de 1989, esta margem foi reduzida por três vezes, situando-se actualmente num nível comparável ao do BEI. O Tribunal não pôde verificar, até ao momento, a sua incidência. Porém, é possível que tenham sido tomadas as medidas necessárias para corrigir uma parte significativa das fontes de encargos suplementares nos casos relativos à CECA analisados pelo Tribunal. Este não se pode pronunciar sobre o carácter razoável da margem praticada pelo BEI, dado que o Banco se recusou a fornecer documentos probantes, apesar de terem sido formulados pedidos sucessivos.

4.8. Nos últimos anos, tem sido dada maior importância ao refinanciamento - em 1988, 53 % dos fundos de empréstimo foram contraídos para esse fim e em 1989, 36 %. Este tipo de operação acarreta o reembolso antecipado dos fundos de empréstimo existentes a fim de se beneficiar de melhores condições de mercado através de empréstimos de substituição. Dado que, no caso da Comissão, todos os fundos de empréstimo existentes foram afectados à concessão de empréstimos e que o objectivo de base é oferecer fundos nas melhores condições possíveis, o Tribunal verificou até que ponto os benefícios do refinanciamento se repercutiam nos beneficiários dos empréstimos iniciais. Esses benefícios podem ser significativos, mesmo que não se tomem em consideração os benefícios potenciais referidos nos pontos 4.5 e 4.6. Uma análise dos refinanciamentos constantes da amostra do Tribunal revelou melhoria nas taxas de juro dos empréstimos contraídos, variando entre 0,50 e 7,17 pontos percentuais, com um benefício médio de cerca de 3,15 pontos percentuais. Após dedução dos custos correspondentes, a taxa de juro imputada aos empréstimos concedidos associados à contracção de empréstimos refinanciados sofreu uma redução média de 2,5 %. Contudo, o Tribunal verificou que não foi efectuada qualquer redução aos beneficiários dos empréstimos concedidos a partir da tesouraria NIC. Os benefícios do refinanciamento dos empréstimos contraídos associados à concessão de tais empréstimos permaneceram na tesouraria, tendo finalmente vindo a beneficiar o BEI.

Resumo

4.9. Os factos acima referidos indicam que os beneficiários finais nem sempre tiram partido da posição preferencial da Comissão no mercado da contracção de empréstimos porque o benefício pode ser reduzido pelos custos suplementares impostos pela Comissão no momento da fixação das condições dos empréstimos, quer iniciais quer após o refinanciamento. Além disso, o Tribunal verificou que os benefícios significativos do refinanciamento não se repercutem nos beneficiários dos empréstimos globais NIC. O Tribunal considera que a Comissão deve garantir que os fundos sejam postos à disposição nas melhores condições de mercado possíveis.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Eficiência

4.10. Esta parte do relatório procura estabelecer se as possibilidades de concessão de empréstimo oferecidas pela Comissão correspondem a uma efectiva necessidade, qual a forma assumida por esta e se tal necessidade é concretizada do modo mais eficiente possível.

4.11. O aspecto, de longe mais relevante, da actual actividade de concessão de empréstimos da Comissão, simultaneamente no âmbito da CECA e do NIC, é concretizado através de empréstimos globais. O incentivo dos empréstimos CECA para os beneficiários reside no facto de poderem obter bonificações de juro ao abrigo do 2° parágrafo do artigo 54° ou do n° 2 do artigo 56° do Tratado. Em relação aos empréstimos NIC, o Tribunal não conseguiu determinar o incentivo correspondente, pois, no momento da auditoria, foi-lhe impossível contactar os beneficiários finais. Todavia, o BEI considera que os empréstimos NIC oferecem uma vantagem aos beneficiários situados em regiões não assistidas dos Estados-membros, na medida em que os próprios empréstimos do BEI se dirigem sobretudo às regiões assistidas.

4.12. Os beneficiários de empréstimos da Comissão sublinharam a importância das bonificações de juro. Em determinados Estados-membros, a cobertura do risco de câmbio era igualmente relevante e alguns beneficiários, cujos Governos concediam tal vantagem, confirmaram a manutenção do pedido, mesmo na ausência da bonificação de juro. Todavia, é pelo menos lícito afirmar que em determinados Estados-membros o volume dos pedidos diminuiria, ou cessaria mesmo, se as bonificações de juro fossem suprimidas. O incentivo de uma bonificação de juro é confirmado em determinados Estados-membros onde as instituições, que concedem empréstimos à Comissão, solicitam por sua vez empréstimos a esta última, de forma a obterem uma bonificação de juro. Com efeito, em alguns casos, os fundos de empréstimo são simplesmente devolvidos ao credor que beneficia da referida bonificação de juro. Segundo o Tribunal, a incidência das despesas administrativas relacionadas com as operações de contracção e concessão de empréstimos neste tipo de situações não se torna económica. O Tribunal não ignora que as actuais disposições do Tratado CECA não prevêem a atribuição de bonificações de juro se não existirem os correspondentes empréstimos CECA. O Tribunal convida a Comissão a analisar esta situação.

4.13. Nestas condições, o Tribunal confere especial relevância a uma recente evolução neste domínio. Por iniciativa do Parlamento Europeu, foi autorizado um montante de 10 Mio ECU no âmbito do orçamento geral da CEE com a finalidade de conceder bonificações de juro a favor de investimentos destinados a aumentar a capacidade de emprego. Em 1986, a Comissão decidiu utilizar estes recursos ao autorizar, a título de um projecto-piloto, bonificação de juro aos empréstimos concedidos em Portugal, não pela Comissão mas por determinados bancos portugueses com base nos seus recursos próprios. A iniciativa debateu-se com alguns problemas iniciais, devido principalmente à falta de experiência neste tipo de operações e à incapacidade de determinar com rigor as inerentes dificuldades administrativas. Contudo, os bancos envolvidos apreciaram consideravelmente a operação, cuja incidência se revelou vantajosa para a Comissão, a nível dos seus objectivos, sem que o custo tivesse sido muito elevado.

4.14. Na medida em que o objectivo preconizado visa favorecer o desenvolvimento de novas oportunidades de emprego para os ex-trabalhadores da CECA, pode ser interessante, em termos de eficiência, relacionar a bonificação com a realização e a prossecução de projectos em regiões prioritárias em vez da criação efectiva de postos de trabalho. Evitar-se-iam, assim, os problemas inerentes ao controlo, pelo beneficiário, do cumprimento das suas obrigações em matéria de criação de um número específico de postos de trabalho [ver ponto 3.3(c)(ii)].

Resumo

4.15. Embora a necessidade de empréstimos da parte da Comissão ainda se possa manifestar em determinados Estados-membros, os pedidos efectivos referem-se a financiamentos pouco significativos. Na maioria dos Estados-membros, os empréstimos concedidos com base nas cotações do mercado são directamente postos à disposição e o incentivo dos empréstimos da Comissão reside na bonificação de juro associada, de preferência, a uma cobertura do risco de câmbio. No que se refere ao método que consiste na contracção de empréstimos na perspectiva da sua posterior concessão, coloca-se o problema de saber se o projecto-piloto em Portugal não constitui uma iniciativa que poderia ser desenvolvida de forma útil em outros locais. A gestão das bonificações de juro poderá ser melhorada através de uma simplificação das condições de elegibilidade desde que se tenha em consideração os objectivos do instrumento e as circunstâncias concretas.

Eficácia

Introdução

4.16. A actividade de contracção e concessão de empréstimos não tem como objectivo a criação de lucros, constituindo antes um meio de realizar os objectivos das Comunidades. Dado que os empréstimos da Comissão são concedidos a beneficiários a nível nacional ou internacional e que se encontram cobertos por garantias de primeiro nível, o risco de incumprimento é bastante reduzido. Consequentemente, determinados problemas tais como margens de lucro, solvência, etc., que são primordiais para os bancos comerciais, revelam-se relativamente pouco importantes no caso da Comissão. Esta última deverá, essencialmente, garantir que a sua actividade de concessão e contracção de empréstimos contribua para realizar os objectivos dos instrumentos. O Tribunal procurou, assim, com base nesta óptica, analisar a eficácia deste tipo de intervenção.

CECA

4.17. Desde que a CECA foi instituída, os empréstimos concedidos com base no 1° parágrafo do artigo 54° do Tratado contribuíram de forma significativa para os investimentos nas indústrias do carvão e do aço. Nos últimos anos, todavia, as crises e as recessões sucessivas nestes dois sectores industriais implicaram intervenções consideráveis da parte dos Estados-membros, tendo por objectivo principal a racionalização da capacidade e a melhoria da produtividade. As suas consequências reflectem-se no aumento importante das medidas sociais adoptadas a favor destas indústrias para as quais também contribui a Comunidade. No que diz respeito à concessão de empréstimos, as disposições do artigo 54° são essencialmente aplicáveis às indústrias em expansão em detrimento das indústrias em situação de recessão. Em termos análogos, determinados Estados-membros estão pouco receptivos à concessão de garantias razoáveis às empresas que se debatem com dificuldades financeiras e com um futuro incerto. O volume de empréstimos apresentou, assim, tendência para estagnar, resultando os pedidos esporádicos principalmente de políticas económicas adoptadas, por vezes, pelos diferentes Estados-membros.

4.18. No que diz respeito a outros empréstimos CECA, o Tribunal criticou recentemente nos seus relatórios (anexos aos relatórios anuais CECA de 1986 e 1987) relativos à gestão contabilística e financeira da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, a eficácia dos programas destinados a promover o consumo do carvão e dos programas de alojamento dos trabalhadores. As estatísticas elaboradas no final de 1987 relativas à criação de postos de trabalho no âmbito do programa de reconversão (n° 2 do artigo 56°), sugerem que, embora o programa tenha contribuído para a criação de um número de postos de trabalho bastante maior que o previsto (59 000 em relação a 29 000), o número de postos de trabalho ocupados por ex-trabalhadores da CECA era pouco elevado (4 000). A exactidão destes valores deve, como é óbvio, ser apreciada em função das observações apresentadas no ponto 3.3.(c)(ii) do presente relatório. É igualmente necessário reconhecer que o programa CECA foi, em numerosos Estados-membros, implementado em conjugação com iniciativas nacionais da mesma natureza e, principalmente, em associação com bancos comerciais.

4.19. Muitos dos projectos analisados pelo Tribunal nos últimos anos foram iniciados antes de ser tomada a decisão relativa aos empréstimos e/ou à bonificação de juro CECA. A questão que se coloca é saber se estes projectos também não poderiam ter sido executados sem este tipo de apoio. A principal justificação para o facto de a bonificação ser apreciada por intermediários financeiros residia na sua incidência sobre um conjunto de financiamentos incluindo os recursos próprios dos intermediários. Com efeito, um intermediário que dispunha de fundos próprios importantes indicou que a bonificação lhe era necessária para preparar as suas condições de concorrência. Mais de um intermediário declararam que a decisão de concessão da bonificação não tivera qualquer incidência real sobre a sua avaliação do risco comercial. Se os projectos necessitassem de bonificação para serem viáveis não obteriam certamente o apoio dos intermediários.

Euratom

4.20. A eficácia dos empréstimos Euratom é de difícil determinação. Considerando a amplitude dos projectos Euratom e os argumentos políticos, económicos e ecológicos que lhes estão associados, dificilmente se pode afirmar que a contribuição Euratom (atingindo até 20 % dos custos do projecto) teve um significado relevante na decisão de execução. Contudo, considerando os objectivos da legislação inicial, tais empréstimos poderiam ser considerados úteis caso permitissem obter os fundos necessários com um custo inferior em relação a outras fontes de financiamento. Não é possível responder de forma conclusiva a esta questão, mas o volume dos pedidos ao longo dos anos indica que a Comissão era, pelo menos, competitiva no mercado. Pode então afirmar-se que o referido instrumento contribuiu apenas de forma reduzida para a realização dos objectivos da política energética em vigor no momento da sua introdução. A sua eficácia actual reflecte-se no pequeno volume de empréstimos concedidos durante os últimos anos.

NIC

4.21. Não foi efectuada qualquer tentativa para determinar a eficácia dos empréstimos NIC que tenha chegado ao conhecimento do Tribunal. Um dos objectivos fundamentais do NIC, por exemplo, é a criação de postos de trabalho; porém, mesmo depois de cerca de dez anos de funcionamento deste instrumento, as estatísticas da Comissão incidem mais sobre previsões do que sobre criações efectivas de postos de trabalho. O Tribunal também verificou que o índice de utilização do NIC foi desigual entre os Estados-membros. Quatro Estados-membros não solicitaram fundos NIC e o instrumento, por conseguinte, não teve qualquer efeito nestas regiões. Dois outros Estados-membros não participaram no NIC IV - o último instrumento aplicado até 31 de Dezembro de 1988 - e, entre aqueles que o fizeram, apenas um recebeu mais de 60 % dos empréstimos concedidos nessa data. Esta distribuição irregular mostra que os empréstimos NIC, autorizados segundo as mesmas condições dos empréstimos BEI, não beneficiam de qualquer vantagem especial no mercado e que o seu incentivo será sobretudo devido às políticas económicas de determinados Estados-membros (relativas, por exemplo, à cobertura do risco de câmbio) mais do que aos méritos do próprio instrumento.

Resumo

4.22. É indubitável que os programas da Comissão contribuíram, por exemplo, para a criação de postos de trabalho, mas não é certamente evidente que a contribuição da Comunidade tenha constituído o elemento decisivo ou que tenha simplesmente substituído outras formas de financiamento que, de qualquer modo, teriam permitido alcançar o objectivo preconizado. A fim de garantir que os objectivos da Comunidade estão a ser alcançados da maneira mais eficaz, a Comissão deverá examinar os seus procedimentos relativos ao acompanhamento e avaliação da informação recebida sobre projectos financiados pelos vários instrumentos de financiamento da Comunidade.

5. Emissão do empréstimo «Jean Monnet»

5.1. Em Junho de 1988, a Comissão lançou a emissão do empréstimo «Jean Monnet», no montante de 500 Mio ECU destinada a servir de preço de referência para esta moeda. A partir do que ela própria referiu sobre o assunto, pode verificar-se que a Comissão admitiu ser orientada por considerações políticas, a que atribuiu a maior importância, estando disposta, como consequência da prioridade que estabeleceu em relação a esse tipo de considerações, a correr o risco financeiro de:

(a)suportar o custo da manutenção de fundos a curto prazo até ser necessário, ao mesmo tempo que terá que pagar taxas de longo prazo sobre o empréstimo contraído, e

(b)suportar a perda se uma parte dos fundos colocados não puder ser reemprestada em termos pelo menos equivalentes aos do empréstimo contraído.

5.2. A fim de minimizar este risco, a Comissão empregou técnicas financeiras especiais. É ainda demasiado cedo para determinar se esta operação envolveu algum custo adicional para a Comissão, para o BEI (que é responsável pelo rendimento financeiro da Tesouraria NIC) e, finalmente, para os beneficiários finais de empréstimos obtidos a partir da contracção deste empréstimo. Na verdade, o movimento fortuito nas taxas de mercado poderia mesmo determinar um ganho relativamente a somas necessariamente colocadas em depósito.

6. Observações gerais

6.1. Os factos referidos levam o Tribunal a concluir que a actividade de concessão e contracção de empréstimos da Comissão evoluiu significativamente ao longo dos anos. Esta evolução deve-se aos objectivos de mudança de política das Comunidades e à mudança de meio político e económico, tendo resultado numa adaptação do carácter estrutural da actividade de concessão e de contracção de empréstimos da Comunidade bem como na aplicação de novos mecanismos operacionais. Neste contexto, o Tribunal verifica o seguinte:

(a)a modificação da natureza dos beneficiários NIC da Comissão e do BEI que, no início, eram principalmente organismos industriais ou paraestatais que beneficiavam de empréstimos directos, passando depois, na sua maioria, a instituições bancárias que actuam como intermediários financeiros de empréstimos globais;

(b)o desenvolvimento da actividade de refinanciamento de modo a usufruir da evolução dos mercados;

(c)uma relativa estagnação do volume dos empréstimos;

(d)o carácter bancário de determinadas operações, por exemplo o refinanciamento dos fundos de empréstimo NIC sem dele usufruírem os beneficiários finais;

(e)a contracção de empréstimos, em casos específicos, na ausência de um pedido de concessão, embora a autoridade legal responsável pela contracção de empréstimos relativamente ao conjunto dos instrumentos se encontre dependente da apresentação do referido pedido;

(f)a reduzida prioridade conferida à avaliação da execução em termos de objectivos dos instrumentos.

7. Recomendações

7.1. O Tribunal considera que os instrumentos de concessão e contracção de empréstimos das Comunidades devem continuar a constituir um meio para promover os objectivos das Comunidades. Contudo, as práticas de trabalho poderiam ser mais bem organizadas. É necessária a colaboração com o BEI a fim de evitar o risco de duplicação de esforços. O Tribunal considera que se devem tomar medidas no sentido de melhorar a economia e eficiência do serviço e de avaliar o seu êxito ao alcançar os objectivos dos vários instrumentos.

7.2. Assim, o Tribunal recomenda o seguinte:

(a)deve ter-se em conta o princípio de que os empréstimos não podem ser contraídos sem existir um pedido de concessão e de que os benefícios das operações de refinanciamento se devem repercutir nos beneficiários finais;

(b)a Comissão deve examinar as possibilidades de melhorar o impacte das operações de concessão de empréstimos CECA mediante a extensão a outros Estados-membros do projecto-piloto aplicado em Portugal. Tal evolução permitiria igualmente identificar os Estados-membros que apenas solicitaram bonificações de juro, facilitando, por conseguinte, a racionalização da actividade de contracção e concessão de empréstimos;

(c)conjuntamente com o ponto (b) anterior, a gestão das bonificações de juro deve ser simplificada. Será conveniente, nomeadamente:

(i)relacionar a elegibilidade para bonificação com a realização e a prossecução de projectos em regiões prioritárias, se daí resultar automaticamente um aumento da criação de postos de trabalho;

(ii)pré-financiar bonificações, nos casos adequados, de forma a permitir aos intermediários imputarem uma taxa de juro líquido aos empréstimos concedidos;

(iii)integrar, quando possível, as bonificações com iniciativas nacionais ou outras iniciativas da Comunidade;

(iv)melhorar o incentivo das bonificações mediante a variação da cotação, de forma a privilegiar os projectos com especial interesse comunitário;

(v)reduzir o volume de relatórios dos intermediários e/ou dos beneficiários finais;

(d)em geral, as necessidades de concessão de empréstimos e/ou de bonificações de juro devem ser identificadas e adoptadas políticas destinadas a satisfazer estas necessidades da forma mais eficiente;

(e)considerando a racionalização da gestão e da informação, dever-se-ão desenvolver maiores esforços na determinação da incidência das intervenções comunitárias. Análises económicas e estatísticas permitiriam, mesmo através de amostragem, determinar a incidência efectiva dos financiamentos CECA e NIC em relação às previsões, fornecendo assim indicações relativas ao destino e utilização das atribuições de fundos no futuro.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas na sua reunião de 10 de Maio de 1990.

Pelo Tribunal de Contas Aldo ANGIOI Presidente

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 2 - Análise dos empréstimos CECA provenientes de fundos de empréstimo

>INÍCIO DE GRÁFICO>

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>REFERÊNCIA A UMA IMAGEN>

RESPOSTAS DA COMISSÃO

1. Introdução

1. Determinadas observações que figuram no presente relatório especial relativas à gestão da contracção de empréstimos haviam já sido fomuladas no Capítulo 13 do Relatório anual de 1988 do Tribunal de Contas. A Comissão, que tinha respondido positivamente às referidas observações, adoptou já as medidas enunciadas nas suas respostas com vista a melhorar a transparência e eficácia neste domínio. De igual modo, algumas observações relativas à gestão da concessão de empréstimos já tinham sido formuladas pelo Tribunal no seu relatório anual de 1986; a Comissão adoptou já igualmente as medidas que se afiguravam indispensáveis.

2. A Comissão salienta que a valorização dos instrumentos de empréstimos implica necessariamente uma estreita colaboração com as instituições financeiras e, em especial, com as redes bancárias. A Comissão considera nunca ter perdido de vista, ao longo deste processo, a finalidade política e as bases jurídicas da sua acção.

3. Tal como o Tribunal de Contas, a Comissão reconhece a necessidade de uma reflexão permanente a fim de melhorar a adaptação, a integração e a eficácia dos instrumentos financeiros de que actualmente dispõe e garante a prossecução dessa reflexão já iniciada, tendo em conta os pareceres e as condições impostas pelos diferentes parceiros em causa.

2. Evolução dos instrumentos

Empréstimos concedidos no âmbito do Tratado CEE

Gestão dos instrumentos de empréstimos da CEE

2.9. A Comissão salienta o carácter meramente formal da garantia orçamental relativa às operações Euratom e NIC. De facto, nunca foi necessário activar as rubricas orçamentais referentes à supracitada garantia.

3. Observações relativas à gestão dos instrumentos

Avaliação dos sistemas

3.3. c.i.) A Comissão encontra-se muito atenta ao problema levantado pelo Tribunal e acompanha sempre cuidadosamente o reembolso das bonificações já pagas. Até à data, não têm surgido grandes problemas ou dificuldades neste domínio, tendo os nossos procedimentos demonstrado a sua eficácia ao longo de muitos anos. Além disso, tem-se procedido, nos últimos tempos, ao aperfeiçoamento dos acordos de empréstimos a fim de melhor proteger os interesses da Comissão e facilitar, assim, se for caso disso, a recuperação de bonificações indevidas.

c.ii.) A Comissão considera que as regras aplicáveis às bonificações de juro correspondem perfeitamente aos objectivos que se pretende atingir, sendo especialmente bem aceites pelos intermediários financeiros que com ela trabalham. Por outro lado, a Comissão aumentou substancialmente o número de inspecções efectuadas a bancos e aos beneficiários finais dos empréstimos, tendo por objectivo, inter alia, fornecer assistência técnica e reduzir o número de relatórios incorrectos anteriormente apresentados. Os primeiros resultados positivos daí resultantes já se fazem sentir. Tratando-se de um sector que gere mais de 10 000 empréstimos e subempréstimos, os relatórios apresentados à Comissão pelos seus beneficiários e a qualidade das informações actualmente fornecidas constituem motivos de incentivo para a Comissão. Convém ainda referir que cada relatório apresentado por um beneficiário directo ou por um intermediário financeiro é examinado pela DG XVIII que elabora, com base no referido relatório, uma ordem de pagamento de bonificação de juros. Aquando da recepção dessa ordem de pagamento, o relatório que serve de documento comprovativo é controlado pelos serviços da DG XX. São além disso seleccionados determinados relatórios que são objecto de um controlo in loco junto dos beneficiários finais e dos intermediários.

Para esse efeito, o Controlo Financeiro afectou à execução de tais controlos 35 pessoas/dia durante o ano de 1988 sobre o qual incide o exame do Tribunal.

Relações com os beneficiários

3.4 3.6. Os serviços competentes da Comissão prestaram a sua inteira colaboração na realização do inquérito do Tribunal, reconhecendo o interesse que poderiam representar as respostas fornecidas pelos intermediários financeiros e pelos beneficiários de empréstimos.

As respostas apresentadas indicam que os parceiros da Comissão se declaram de uma maneira geral satisfeitos com os serviços fornecidos.

3.7. A Comissão adoptou, efectivamente, uma série de medidas destinadas a reforçar a transparência e a eficácia das operações de contracção de empréstimos. As regras internas relativas a essas operações foram sujeitas à aprovação do Comissário de tutela.

4. Observações relativas à economia, à eficiência e à eficácia

Economia

4.3. A Comissão confirma que foi dado um seguimento adequado aos compromissos assumidos em resposta ao relatório anual relativo a 1988. Lançando, sempre que possível, concursos públicos, a Comissão procura constantemente obter as melhores condições para a contracção dos seus empréstimos e apresentou ao Tribunal as razões que a levaram a não adoptar nalguns casos, muito raros, a solução que, em termos matemáticos, se afigurava mais favorável.

4.4. A Comissão partilha a opinião do Tribunal segundo a qual as bonificações de juro constituem um especial atractivo, tendo em conta o custo médio dos empréstimos concedidos aos beneficiários. A Comissão especifica, contudo, que tanto no que diz respeito a empréstimos directos como a empréstimos globais, muitas empresas recorreram, em diversos Estados-membros, a empréstimos que não eram, na sua grande parte, bonificados, o que comprova o seu carácter competitivo.

A Comissão considera que não se deve tomar à letra a afirmação de determinados clientes que declaram poder obter melhores condições «junto de outros organismos». Trata-se, certamente, de situações excepcionais em que certos Estados-membros, no âmbito de medidas de auxílio nacionais adequadas, propõem empréstimos em condições que constituem uma derrogação às condições vigentes no mercado financeiro.

4.5 4.6. Tal como já tinha indicado na sua resposta ao relatório anual, a Comissão decidiu reforçar os futuros controlos destinados a assegurar a fiabilidade dos cálculos do preço de custo total («prix de revient») dos empréstimos contraídos e elaborou uma metodologia aplicável a esses cálculos.

4.7. No que diz respeito à questão da margem imposta pelos intermediários financeiros no âmbito dos empréstimos globais, a Comissão salienta que, no contexto em apreço, é inevitável que os intermediários financeiros sejam remunerados tendo em conta não só as tarefas que lhes incumbem mas também o próprio risco em que incorrem em caso de incumprimento dos compromissos assumidos por parte dos beneficiários finais dos empréstimos. A Comissão considera perfeitamente aceitável a taxa de remuneração que lhes é imposta.

No que diz respeito à margem CECA imposta pela Comissão, as modalidades concretas para a sua determinação encontram-se incluídas nas regras internas. A referida margem foi reduzida e reflecte os custos reais suportados pela Comissão, sendo na realidade apenas praticada quando não existe nos contratos de empréstimos uma cláusula de indemnização que cubra a totalidade dos riscos assumidos pela CECA. Porém, se essa cláusula existir e se não for necessária a intervenção de um agente nacional, a taxa de reempréstimo corresponde exactamente ao custo efectivo dos fundos sem que a Comissão lhe acrescente qualquer margem.

Até agora, foi necessário incluir no custo dos empréstimos uma margem para permitir a constituição, no balanço da CECA, de um montante suficiente de reservas destinado a dar todas as garantias aos seus mutuantes, assegurando-lhes assim o «rating» mais elevado, elemento essencial para a contracção de empréstimos ao custo mais baixo. Além disso, a existência de situações de riscos significativos, nomeadamente durante a fase crítica de reestruturação das grandes empresas CECA, justificava a amplitude da margem praticada sob os empréstimos. A redução dessa margem correspondeu à evolução globalmente favorável do factor risco e, em especial, à melhoria da situação financeira des empresas.

4.8. É difícil fazer repercutir o benefício de um refinanciamento nos vários destinatários dos empréstimos concedidos a partir de um único empréstimo contraído a favor da tesouraria do NIC. Para além dos empréstimos concedidos serem em maior número e com durações diferentes dos empréstimos contraídos, cada um dos empréstimos concedidos é habitualmente composto por diversas divisas, ao contrário dos empréstimos contraídos que são constituídos por uma única divisa. Além disso, as taxas de juro dos empréstimos NIC encontram-se associadas às praticadas pelo BEI relativamente a operações semelhantes que, por seu turno, se deparam com as mesmas dificuldades em termos de repercussão dos benefícios de um refinanciamento.

A Comissão considera as operações de refinanciamento como medidas de boa gestão financeira por ela lançadas sempre que as condições do mercado o justifiquem.

A Comissão salienta que sempre transferiu o benefício das operações de refinanciamento:

- directamente para os beneficiários dos empréstimos concedidos no âmbito das operações CECA, Euratom e «Nic back to back»;

- para o BEI no caso das operações efectuadas no âmbito do NIC-tesouraria em relação às quais o Banco assume a inteira responsabilidade do resultado final das operações em conformidade com o acordo de cooperação concluído entre o Banco e a Comissão.

Resumo

4.9. Tal como já foi referido na resposta ao ponto 4.7, a margem actualmente aplicada aos empréstimos CECA reflecte os custos reais suportados pela Comissão.

O êxito dos empréstimos globais NIC demonstra de forma especialmente evidente a existência de uma procura sustentada em relação a este tipo de financiamento, mesmo sem benefícios suplementares.

No que respeita à repercussão dos benefícios dos refinanciamentos, a Comissão esclareceu na sua resposta ao ponto 4.8 que, no que lhe diz respeito, sempre seguiu essa política.

Eficiência

4.12. Tal como foi salientado na sua resposta ao ponto 4.4, a Comissão reconhece, evidentemente, o atractivo que as bonificações de juro representam, mas insiste no facto do êxito dos empréstimos por ela concedidos sem bonificações comprovar o seu carácter de um modo geral aliciante.

A Comissão considera, por outro lado, que importa, sobretudo, que as taxas obtidas sejam competitivas e salienta que os casos em que os fundos de empréstimo foram devolvidos às instituições credoras foram raros e relativos apenas a montantes modestos. Justificavam-se, além disso, pelo facto das referidas instituições financeiras oferecerem, geralmente, as melhores condições.

Em qualquer dos casos, não se pode de modo algum concluir que os fundos de empréstimo são devolvidos aos organismos credores e que estes beneficiam da bonificação de juro, uma vez que esta é estabelecida a favor dos beneficiários finais dos empréstimos e nunca a favor dos bancos intermediários.

4.13. A Comissão não deixará de extrair os devidos ensinamentos da experiência-piloto actualmente em curso em Portugal. Verifica, contudo, no estádio actual da reerida experiência, o aparecimento de certos inconvenientes relacionados, nomeadamente, com a oscilação da taxa de empréstimo e com as dificuldades de controlo das condições reais de execução da operação. As possibilidades de avaliação do impacte económico e social dos programas de financiamento, cuja importância foi salientada pelo próprio Tribunal, são igualmente motivo de peocupação.

4.14. Convém salientar que, tal como é aplicada hoje, a «cláusula social» emana da própria aplicação das disposições do Tratado CECA. Contudo, no âmbito da realização dos programas decorrentes da reforma dos fundos estruturais, a Comissão deu início à simplificação das regras e dos procedimentos de concessão dos empréstimos de reconversão CECA. Neste contexto, tendo em conta a sugestão do Tribunal, a Comissão examinará a possibilidade de tornar mais flexível a relação existente entre a concessão das bonificações e a criação de postos de trabalho abrangida por condições específicas.

Resumo

4.15. Na sua resposta ao ponto 4.4., a Comissão confirmou o incentivo que representam, em geral, os empréstimos por ela propostos. No âmbito do lançamento de programas de reconversão plurianuais, a Comissão examinará a possibilidade de melhorar a gestão das bonificações.

No que se refere à operação-piloto lançada em Portugal, a Comissão indicou, na sua resposta ao ponto 4.13, os inconvenientes que desde já se fazem sentir, considerando prematura, na fase actual, a proposta de tornar este tipo de instrumento extensivo à cobertura financeira da totalidade das necessidades das zonas prioritárias CECA.

Eficácia

CECA

4.17. Não há dúvida de que as práticas de financiamento aplicadas em período de crise ou de recessão recorrem mais facilmente às dotações orçamentais, nomeadamente de origem nacional, e a medidas de apoio directo a favor da mão-de-obra do que aos instrumentos de empréstimo da CECA. Tal facto não põe em causa a eficácia intrínseca daqueles instrumentos, como se poderia supor se considerássemos apenas o volume de empréstimos.

A Comissão considera, além disso, que o potencial do instrumento de empréstimo utilizado com base no artigo 54° permite dar resposta a todas as situações (expansão, crise ou desenvolvimento normal dos investimentos). A Comissão entende que os empréstimos devem ser cada vez mais canalizados para a prossecução das iniciativas de reconversão apoiadas pela Comunidade no âmbito da nova regulamentação dos fundos e instrumentos estruturais.

4.18. Tal como as restantes intervenções estruturais da Comunidade, os empréstimos CECA têm um carácter subsidiário em relação à acção de conjunto adoptada na maior parte dos Estados-membros em matéria de reconversão. A Comissão está convicta de que o impacte da intervenção dos empréstimos CECA nas bacias de emprego elegíveis foi significativo quer em termos de criação de novos postos de trabalho quer em termos de volume de investimentos mobilizado. A Comissão aceita, assim, que os diversos operadores económicos e, em especial, as instituições financeiras, incluam na sua acção uma avaliação individual do risco comercial por eles assumido no financiamento das operações de reconversão.

No que diz respeito ao número de postos de trabalho criados, a Comissão partilha a opinião do Tribunal quanto à sua exactidão relativa, especificando, contudo, que os investimentos de reconversão financiados pela CECA se têm vindo a integrar cada vez mais, ao longo dos anos, no conjunto de acções destinadas a renovar o tecido económico nas bacias de emprego CECA.

Euratom

4.20. A Comissão regista com satisfação que o Tribunal reconhece que os empréstimos concedidos no âmbito da Euratom eram competitivos e considera ter contribuído de facto para a realização da política energética então adoptada pela Comunidade.

NIC

4.21. A Comissão explicita que encara a eficácia do instrumento NIC de uma forma global, tendo em conta, nomeadamente, todas as implicações decorrentes da capacidade financeira da CEE, bem como a especificidade do instrumento. No que se refere à repartição geográfica, o conjunto do NIC IV, bem como os seus verdadeiros reflexos a nível dos recursos próprios do BEI revela um bom equilíbrio, tendo os países que não beneficiaram de empréstimos NIC (nomeadamente a Alemanha) participado na acção «paralela» BEI.

Resumo

4.22. A Comissão partilha a opinião do Tribunal no que se refere à dificuldade de isolar e de quantificar o impacte específico das acções lançadas pela Comunidade que se integram num conjunto de medidas dificilmente dissociáveis.

A Comissão chama, contudo, a atenção para o facto de ter reforçado, para efeitos de avaliação das suas acções, a sua unidade responsável pelo acompanhamento dos empréstimos e aumentado o número de visitas de controlo in loco (duplicadas em 1989).

5. Emissão «Jean Monnet»

5.1 5.2. A Comissão considerou efectivamente oportuno lançar uma operação em ecus de dimensão suficientemente importante para servir de referência às operações efectuadas nesta divisa e consolidar, assim, a credibilidade do ecu nos mercados financeiros internacionais.

Os referidos objectivos, importantes para a realização da união económica e monetária, foram atingidos.

Por outro lado, as técnicas financeiras utilizadas pela Comissão nesta operação permitem-lhe desde já afirmar que não existem riscos de perdas ou de custos suplementares para as Comunidades.

6. Observações gerais

6.1. c) A Comissão especifica que a «estagnação do volume de empréstimos» é o resultado inevitável da política seguida em relação aos limites superiores de crédito NIC e Euratom.

6.1. d) Tal como já foi referido na sua resposta ao ponto 4.8, a Comissão recorda que, no que lhe diz respeito, sempre repercutiu o benefício das operações de refinanciamento.

6.1. e) A Comissão afirma respeitar o princípio de base que consiste em contrair empréstimos apenas em função dos pedidos efectivos de concessão de empréstimos.

6.1. f) A Comissão não subestimou a necessidade de avaliar a realização das acções em função dos referidos objectivos. A sua intenção continuará a ser a de fazer coincidir essa avaliação com a efectuada aos diferentes níveis operacionais pelos parceiros e operadores que com ela partilham o esforço de reconversão.

7. Recomendações

7.2.b. Tal como já foi referido nas suas respostas aos pontos 4.13 e 4.15, a Comissão não partilha a opinião do Tribunal quanto às vantagens de uma extensão geral da prática utilizada em Portugal.

7.2.c. i. A Comissão refere que deu início a uma reflexão com vista a tornar menos rígida a relação existente entre bonificações e criação de postos de trabalho.

7.2.c. ii. A Comissão examinará a possibilidade de prosseguir a sua acção no sentido da recomendação do Tribunal.

7.2.c. iii. A Comissão analisa actualmente a possibilidade de conceder empréstimos CECA bonificados numa relação mais estreita com outros instrumentos comunitários.

7.2.c. iv. A Comissão examinará a sugestão do Tribunal.

7.2.c. v. A Comissão congratula-se com a recomendação do Tribunal e considera que a simplificação em causa deveria aplicar-se igualmente à periodicidade dos referidos relatórios.

7.2.d. A Comissão especifica que as concessões de empréstimos se integram cada vez mais no âmbito de programas de investimento que implicam uma avaliação das necessidades prévias e uma execução em conformidade com as políticas existentes.

7.2.e. No âmbito da aplicação da reforma dos Fundos, a Comissão fará o possível por observar a recomendação do Tribunal.

() JO n° C 319 de 6.12.1982.

() Regulamento (CEE) n° 397/75 do Conselho, de 17 de Fevereiro de 1975, JO n° L 46 de 20.2.1975.

() Regulamento (CEE) n° 1969/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, JO n° L 178 de 8.7.1988.

() Decisão 77/270/Euratom do Conselho, de 29 de Março de 1977, JO n° L 88 de 6.4.1977.

() - Decisão 78/870/CEE do Conselho, de 16 de Outubro de 1978, JO n° L 298 de 25.10.1978. -Decisão 82/169/CEE do Conselho, de 15 de Março de 1982, JO n° L 78 de 24.3.1982. -Decisão 83/200/CEE do Conselho, de 19 de Abril de 1983, JO n° L 112 de 28.4.1983. -Decisão 87/182/CEE do Conselho, de 9 de Março de 1987, JO n° L 71 de 14.3.1987.

() - Decisão 81/19/CEE do Conselho, de 20 de Janeiro de 1981, JO n° L 37 de 10.2.1981. -Decisão 81/1013/CEE do Conselho, de 14 de Dezembro de 1981, JO n° L 367 de 23.12.1981.

() Regulamento (CEE) n° 3181/78 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, JO n° L 379 de 30.12.1978.

() JO n° C 312 de 12.12.1989.