RELATÓRIO ESPECIAL Nº 8/98 sobre os serviços da Comissão responsáveis pela luta contra a fraude, especialmente a «Unidade de Coordenação da Luta Antifraude» (UCLAF), acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE) (98/C 230/01)

1. INTRODUÇÃO

Âmbito da auditoria

1.1. No início de 1997, o Tribunal decidiu efectuar uma auditoria dos serviços da Comissão responsáveis pela luta contra a fraude, especialmente a «Unidade de Coordenação da Luta Antifraude» (UCLAF). Até à data, os trabalhos de auditoria consistiram numa avaliação das medidas tomadas no sentido de estabelecer as disposições jurídicas, organizacionais e administrativas adequadas para garantir o êxito da missão da UCLAF, numa apreciação da eficácia da UCLAF, baseada numa análise de todas as suas unidades, em inquéritos efectuados no Reino Unido e nos Países Baixos (1), e num exame global das atribuições do Serviço de Segurança da DG XIX e da DG XX em matéria de luta contra a fraude.

Observações principais

1.2. A Comissão, em especial a partir de 1990, reforçou sensivelmente a sua acção de luta contra a fraude, o que conduziu à criação de um quadro jurídico e administrativo melhor adaptado nesta área (ver pontos 2.4-2.6). Contudo, as convenções e protocolos aprovados no âmbito do terceiro pilar ainda não foram ratificados (ver ponto 2.11).

1.3. Foi criada uma estrutura na Comissão orientada para a luta contra a fraude (ver pontos 2.20-2.23). Contudo, as disposições em matéria de organização, incluindo as que se relacionam com os Estados-Membros, nem sempre são claras, sendo muitas vezes complexas e de aplicação difícil (ver ponto 2.34, quadro 1, pontos 3.21-3.23 e 3.35-3.36). Além disso, frequentemente, as medidas de segurança e os procedimentos respectivos não são correctamente aplicados (ver pontos 2.28-2.32).

1.4. A UCLAF foi incumbida de um maior número de tarefas e dotada de mais poderes e meios humanos. Os agentes temporários representam cerca de 50 % do conjunto do pessoal, o que determina uma falta de continuidade na organização da unidade (ver pontos 3.2-3.4).

1.5. As bases de dados da UCLAF não eram inteiramente operacionais ou eficazes (ver pontos 3.29-3.33). As bases de dados eram raramente utilizadas e as informações conservadas por três das quatro unidades operacionais na UCLAF não correspondiam às que figuravam na base de dados Pré-IRENE (ver pontos 3.8-3.10).

1.6. As informações de gestão eram insuficientes para a gestão eficaz do elevado número de casos tratados pela UCLAF (ver pontos 3.10-3.12). Além disso, considera-se que a falta de métodos harmonizados de documentação e de gestão dos dossiers é uma insuficiência grave (ver pontos 3.13-3.18).

1.7. A cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão é afectada pela maneira como as disposições relativas aos privilégios e imunidades concedidos ao pessoal da União Europeia são aplicadas (ver pontos 3.24-3.26). Além disso, nas inspecções que efectuou no território dos Estados-Membros, a UCLAF teve de fazer face a importantes dificuldades relacionadas com a legislação nacional (ver pontos 3.20-3.23).

1.8. A cobrança dos montantes indevidamente pagos é dificultada devido ao registo incompleto das informações que se lhes referem (ver pontos 4.3-4.5). Além disso, os Estados-Membros não respeitam estritamente a obrigação que lhes é imposta de comunicarem à Comissão todas as informações nesta matéria (ver pontos 4.6, 4.7, 4.11, 4.19 e 4.20).

1.9. Convém notar que, no que se refere ao FEOGA-Garantia, se adoptou uma regulamentação que cria uma «lista negra». Até ao momento, os resultados não correspondem às expectativas (ver pontos 4.12-4.14).

1.10. Foi empreendido um número de acções preventivas em matéria de luta contra a fraude (ver pontos 2.13-2.15, 2.19). A análise de risco efectuada pelo Centro Comum de Investigação (CCI), contudo, sofreu sérios atrasos e só uma parte dos domínios em que este estudo devia incidir pôde ser tratada (ver pontos 2.16-2.18).

1.11. Alguns dados relativos a casos de fraude, publicados no relatório anual da Comissão relativo à luta contra a fraude são incompletos e, por consequência, podem induzir em erro (ver pontos 5.4-5.11).

1.12. Os procedimentos e as responsabilidades relativos à luta contra a corrupção interna e às infracções disciplinares aplicáveis aos agentes não são claros nem completos (ver pontos 6.3 e 6.11-6.13). Em particular, não existem linhas directrizes claras em matéria de investigações (ver pontos 6.5-6.7) nem uma política explícita (tal como a política de «tolerância zero») (ver pontos 6.8-6.9). O levantamento da imunidade do pessoal da União Europeia suspeito de corrupção dá lugar a hesitações muito grandes (ver ponto 6.10).

2. ORGANIZAÇÃO DA COMISSÃO EM MATÉRIA DE LUTA CONTRA A FRAUDE

Estratégia da Comissão para a luta contra a fraude

2.1. A organização da luta contra a fraude na Comissão e os recursos disponíveis nesta área evoluíram em várias fases.

2.2. Primeiramente, a Comissão criou em algumas DG (especialmente as DG VI, XX e XXI) unidades administrativas incumbidas da luta contra a fraude. Numa segunda fase, a Comissão decidiu em 1987 (2) criar uma unidade central de coordenação (Unidade de Coordenação da Luta Antifraude - UCLAF) no Secretariado-Geral e criar equipas antifraude nas diferentes DG. No início da segunda fase, a UCLAF dispunha de 10 agentes (dos quais cinco de categoria A) que dependiam de um director. Previa-se a possibilidade de reforçar o pessoal dos serviços operacionais e da UCLAF.

2.3. A terceira fase, que teve início no final de 1994, caracterizava-se por uma distinção nítida entre a concepção e a aplicação de uma política comum, por um lado, e a recolha de informações, a realização de inquéritos e o incentivo à adopção de medidas correctivas sempre que os interesses financeiros da Comunidade eram postos em risco, por outro. A Comissão decidiu transferir para a UCLAF as responsabilidades das diferentes DG em matéria de luta contra a fraude, a fim de assegurar uma centralização muito forte neste domínio (3) (ver ponto 2.5). Deste modo, foram transferidos para a UCLAF importantes recursos humanos e a responsabilidade principal em matéria de orçamento (no que se refere aos aspectos financeiros, ver anexo II).

2.4. Paralelamente a estas evoluções, houve a consumação do mercado único e a entrada em vigor do Tratado da União Europeia (TUE). Neste contexto, em 1994 a Comissão empreendeu uma nova estratégia de luta contra a fraude articulada em torno de quatro principais vectores:

- presença no terreno,

- cooperação mais estreita com os Estados-Membros,

- melhoria do quadro legislativo comunitário,

- convergência das modalidades nacionais de aplicação do direito penal (4).

2.5. A Comissão apresenta, anualmente, um programa de trabalho com vista a reforçar a estratégia de luta contra a fraude (5), que vincula não só a UCLAF como todos os serviços com responsabilidades neste domínio (ver pontos 2.20-2.24). No programa de trabalho 1997/1998, a Comissão explica que «reforça a presença no terreno e prossegue a política de parceria com as autoridades nacionais». Os principais objectivos identificados são os seguintes:

- detecção de irregularidades, em que a Comissão considera mais frutuoso concentrar-se nos casos transnacionais mais importantes,

- cobrança dos montantes em dívida, relativamente aos quais a Comissão tenciona reforçar a acção de acompanhamento,

- acção preventiva através da melhoria dos sistemas e da legislação,

- maior responsabilização dos Estados-Membros a fim de gerirem correctamente o sistema de recursos próprios,

- criação, no futuro, de um «espaço judicial europeu para a protecção dos interesses financeiros da União», dentro do qual serão harmonizadas as sanções para infracções penais em detrimento do orçamento da Comunidade,

- preparação do alargamento, através do desenvolvimento de relações com os países candidatos à adesão.

O Tribunal tomou conhecimento da comunicação da Comissão, de 18 de Novembro de 1997, intitulada «Improving action against incompetence, financial irregularities, fraud and corruption», SEC(97) 2182/2. A primeira parte deste documento descreve a situação actual na Comissão, que confirma a interpretação dada pelo Tribunal no presente relatório. A segunda parte propõe linhas de actuação para solucionar as insuficiências actuais. Se bem que o Tribunal aprecie o teor da comunicação em causa, não pode, de momento, avaliar o impacto das propostas nela apresentadas. O Conselho adoptou um programa de acção (6) que contém recomendações específicas que indicam a direcção a seguir na sequência dos trabalhos neste domínio.

2.6. Cabe sem dúvida à Comissão assegurar uma presença mais eficaz da UCLAF no terreno. Determinados aspectos relativos à forma como a UCLAF executa as suas tarefas são examinados no capítulo 3 do presente relatório. A iniciativa de melhorar a regulamentação comunitária cabe à Comissão, embora determinadas alterações importantes necessitem da intervenção do Conselho e do Parlamento. A apreciação dos progressos realizados neste domínio específico da estratégia da Comissão está fora do âmbito do presente relatório. Nas investigações relativas aos casos de fraude e de irregularidade, bem como na cobrança de montantes indevidamente pagos, o reforço da cooperação requer tanto o empenhamento da Comissão como dos Estados-Membros. Podem ser tomadas algumas medidas pela adopção de textos normativos no âmbito do primeiro pilar do Tratado. Os progressos realizados pela UCLAF em matéria de acompanhamento financeiro e de cobrança são examinados no capítulo 4 do presente relatório. A convergência das modalidades de aplicação do direito penal nos Estados-Membros pressupõe uma acção concertada de todos os Governos nacionais no âmbito do terceiro pilar do Tratado.

2.7. Dada a ausência de um direito penal comunitário, certos textos normativos que se inserem no âmbito ou do primeiro ou do terceiro pilar da União tratam da luta contra a fraude (e a corrupção) relativa às finanças comunitárias. Com efeito, o artigo 209º-A do Tratado CE prevê a obrigação de os Estados-Membros tomarem, para combater a fraude «comunitária», medidas análogas às adoptadas para combater as fraudes lesivas dos seus próprios interesses financeiros. Esta obrigação insere-se sem qualquer dúvida no âmbito de uma matéria coberta pelo primeiro pilar.

2.8. Todavia, na medida em que a detecção e a repressão das fraudes requerem uma competência em matéria de poderes penais, considerava-se necessário, para assegurar o cumprimento desta mesma obrigação, recorrer a instrumentos de direito internacional clássico - nomeadamente convenções - que se inserem, nessa medida, no âmbito do terceiro pilar. Os actos normativos comunitários não seriam suficientes para introduzir sanções penais. Eles integram, contudo, na noção geral de irregularidade quer uma violação intencional (portanto fraudulenta) das normas comunitárias, quer uma que seja cometida por negligência. A legislação prevê sanções administrativas e poderes alargados de controlo e de inspecção para a Comissão, que têm como objectivo a descoberta de tais irregularidades.

2.9. Em matéria de luta contra a fraude, existem de facto textos normativos no âmbito do primeiro pilar, mas é no âmbito do terceiro pilar que se pode encontrar uma definição de fraude: em 26 de Julho de 1995, o Conselho adoptou um acto que estabelece a convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (7). Para efeitos da presente convenção, constitui fraude lesiva dos interesses financeiros das Comunidades Europeias:

a) Em matéria de despesas, qualquer acto ou omissão intencionais relativos à utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexactos ou incompletos, que tenha por efeito o recebimento ou a retenção indevidos de fundos provenientes do orçamento geral das Comunidades Europeias ou dos orçamentos geridos pelas Comunidades Europeias ou por sua conta, à não comunicação de uma informação em violação de uma obrigação específica, que produza o mesmo efeito e ao desvio desses fundos para fins diferentes daqueles para que foram inicialmente concedidos;

b) Em matéria de receitas, qualquer acto ou omissão intencionais relativos à utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexactos ou incompletos, que tenha por efeito a diminuição ilegal de recursos do orçamento geral das Comunidades Europeias ou dos orçamentos geridos pelas Comunidades Europeias ou por sua conta, à não comunicação de uma informação em violação de uma obrigação específica ou ao desvio de um benefício legalmente obtido, que produza o mesmo efeito.

2.10. Convém referir que o novo Tratado de Amesterdão enriqueceu a redacção do artigo 209º-A, solicitando que as medidas tomadas para lutar contra a fraude em detrimento do orçamento comunitário tenham nomeadamente «. . .um efeito dissuasor e proporcionem uma protecção efectiva nos Estados-Membros». Além disso, o novo texto do artigo prevê actualmente que o Conselho «. . .após consulta ao Tribunal de Contas, adoptará as medidas necessárias nos domínios da prevenção da fraude, tendo em vista proporcionar uma protecção efectiva e equivalente nos Estados-Membros. Estas medidas não dirão respeito à aplicação do direito penal nacional nem à administração da justiça nos Estados-Membros». Isso poderia criar a possibilidade de uma acção comunitária que interviesse igualmente na harmonização dos sistemas penais nacionais, sem prejuízo da competência exclusiva dos Estados-Membros neste domínio. As sanções administrativas seriam estabelecidas posteriormente.

2.11. As acções empreendidas no âmbito do terceiro pilar deram lugar a duas convenções e a dois protocolos celebrados pelo Conselho durante o período 1995-1997 (sendo uma delas a convenção mencionada no ponto 2.9). Contudo, a entrada em vigor destes textos está sujeita à sua ratificação prévia pelos 15 Estados-Membros; porém, até ao momento, ainda nenhum Estado-Membro o fez. Por consequência, as disposições actuais em matéria de cooperação judiciária continuam a basear-se em textos de direito internacional que remontam aos anos 50, quando a Europa não tinha nem instituições nem políticas comuns regidas por um orçamento único, quando as relações comerciais e financeiras eram muito menos densas do que hoje e quando o crime financeiro era efectuado por indivíduos ou gangs e não por redes organizadas internacionalmente que podem apresentar uma aparente legalidade como é hoje o caso (8).

2.12. Além disso, mesmo partindo do princípio que todos os textos novos sejam ratificados rapidamente, há ainda que tomar uma série de medidas para melhorar a base legal da política antifraude. A descontinuidade da acção repressiva e a disparidade entre os diferentes sistemas penais nacionais, nomeadamente em termos de severidade e natureza das penas, impedem uma repressão efectiva da fraude (9). É necessária uma «resposta radicalmente nova ao absurdo, por todos denunciado mas sempre tolerado, que consiste em abrir inteiramente as fronteiras aos delinquentes mas fechando-as aos órgãos responsáveis pela repressão, assim se correndo o risco de transformar os nossos países em verdadeiros paraísos penais» (10).

Prevenção da fraude

SEM 2000

2.13. A Comissão, associada aos Estados-Membros, empenhou-se numa importante operação articulada em três fases, designada SEM 2000 (Sound and Efficient Management 2000), com vista a tornar mais eficaz a gestão das dotações do orçamento comunitário. Nas duas primeiras fases, a Comissão estava empenhada em melhorar a sua própria gestão financeira. O objectivo da terceira fase consiste em conseguir uma gestão mais eficaz dos recursos comunitários por parte dos Estados-Membros.

«Impermeabilidade à fraude» da legislação2.14. Neste contexto, a Comissão adoptou em 1996 medidas internas com vista a assegurar a impermeabilidade à fraude da legislação e das decisões que têm uma incidência financeira directa ou indirecta (11). A complexidade e falta de transparência de uma grande parte da legislação comunitária existente tornam o orçamento comunitário particularmente vulnerável à fraude. As modificações necessárias na legislação só poderão ser introduzidas à custa de um esforço acentuado durante um longo período.

Sistema de informação prévia em matéria de despesas directas2.15. A Comissão lançou, em Julho de 1997, um projecto cujo objectivo é a introdução de um sistema de informação prévia em matéria de erros administrativos ou de fraudes cometidos por organizações ou empresas que beneficiem de fundos comunitários (12). É prematuro proceder a uma avaliação da sua eficácia.

Estabelecimento de prioridades

2.16. Dotada de recursos limitados, a UCLAF deve poder apoiar-se em elementos concretos para estabelecer prioridades e centrar assim as suas inspecções nos casos relativos aos domínios sensíveis e aos operadores e/ou aos beneficiários «a alto risco». Por sua vez, são necessários critérios que lhe permitam optimizar a utilização das diferentes informações à sua disposição. A UCLAF celebrou, em 8 de Dezembro de 1995, um acordo administrativo com o Centro Comum de Investigação (CCI) para realizar um estudo sobre:

- o desenvolvimento e a aplicação de métodos de reconhecimento das estruturas para os casos de fraude registados nas bases de dados IRENE e Pré-IRENE,

- a avaliação dos parâmetros de risco relativos às operações financiadas ou co-financiadas pelo orçamento comunitário, e

- a descrição das tendências ao longo de um determinado período e a detecção da heterogeneidade dos montantes dos subsídios nas operações de referência e nos casos IRENE.

2.17. Inicialmente, o projecto era previsto realizar-se num período de doze meses após a assinatura do contrato. Devido a problemas de pessoal e técnicos, os trabalhos referentes ao projecto só começaram em Abril de 1996. Por esse facto, foi aprovado um primeiro prolongamento, até final de Março de 1997, do prazo para entrega do último relatório. Dado que o CCI estava de acordo em incluir no trabalho informações suplementares e os resultados de uma discussão sobre os métodos de amostragem estatística com o Tribunal de Contas Europeu, a UCLAF aceitou um segundo prolongamento até final de Julho de 1997. Os resultados do estudo só serão realmente de utilidade para a UCLAF quando os seus sistemas informáticos tiverem sido mais desenvolvidos.

2.18. Devido ao facto de as informações contidas nas bases de dados Pré-IRENE e IRENE serem incompletas, o trabalho sobre o reconhecimento dos esquemas de fraude limitou-se a alguns domínios na base de dados IRENE (ajuda ao consumo de azeite, restituições à exportação de carne de bovino e recursos próprios). A DG XX recusou conceder o seu visto ao pagamento final. Entretanto, a UCLAF ainda não elaborou qualquer sistema de avaliação das informações contidas nestas bases de dados que ajude a definir prioridades.

Outras acções

2.19. Foi empreendido recentemente um determinado número de acções no domínio das alfândegas. Além disso, a UCLAF organizou seminários destinados aos serviços dos Estados-Membros com o objectivo de os sensibilizar para os problemas da fraude (ver anexo IV).

Divisão de responsabilidades: mandato da UCLAF

2.20. Nos termos da decisão da Comissão de Fevereiro de 1995 (13), a UCLAF é responsável por todas as actividades da Comissão no domínio da luta contra a fraude.

Esta missão inclui em especial:

- a protecção dos interesses financeiros da Comunidade,

- a concepção da luta contra a fraude em todos os domínios,

- o desenvolvimento da infra-estrutura necessária para a luta contra a fraude (bases de dados, etc.),

- a recolha de informações relativas aos casos de fraude e o tratamento destas informações,

- as medidas operacionais (inquéritos, etc.).

2.21. As diferentes direcções-gerais da Comissão são responsáveis pela concepção e gestão das políticas comuns nos seus respectivos domínios, incluindo o controlo da aplicação correcta da legislação comunitária. A UCLAF e os serviços implicados devem cooperar estreitamente, coordenar as suas actividades e proceder ao intercâmbio de todas as informações necessárias para os seus trabalhos (14). Em Fevereiro de 1995, o Secretário-Geral da Comissão solicitou aos directores-gerais e aos chefes dos serviços responsáveis pela gestão das despesas ou pelos recursos próprios que providenciassem no sentido de que todos os elementos que indicassem uma fraude potencial fossem comunicados rápida e sistematicamente à UCLAF.

2.22. Numa outra nota datada de Abril de 1997, o Secretário-Geral solicitou aos directores-gerais e aos chefes de serviço que chamassem a atenção dos seus serviços para as linhas directrizes, expostas mais adiante, relativas às acções a empreender em casos de fraude presumida, irregularidades ou infracções disciplinares.

2.23. Nos termos da nota do Secretário-Geral, qualquer funcionário que tenha conhecimento de um incidente deverá normalmente informar o Director-Geral ou o chefe do serviço logo que possível. O Director-Geral informará sem demora o serviço competente (a DG XIX nunca é mencionada) conforme a natureza do caso:

- a DG IX por eventuais infracções disciplinares ou má conduta profissional,

- a DG XX por irregularidades relativas aos compromissos de crédito e autorização de despesas bem como ao apuramento e cobrança de receitas comunitárias,

- a UCLAF por todas as questões relacionadas com casos de fraude presumida em detrimento do orçamento comunitário,

- o Serviço de Segurança por todas as questões relacionadas com a segurança das pessoas, dos bens ou dos edifícios da Comissão, incluindo a segurança da informação, a sua transmissão e utilização (15).

2.24. As linhas directrizes internas criaram um «mecanismo de alerta rápido» que permite que um funcionário informe directamente os serviços acima mencionados. O Tribunal encontrou alguns elementos que confirmam a grande utilidade deste dispositivo (ver ponto 6.8).

2.25. Os contactos celebrados entre a Comissão e as autoridades nacionais competentes no plano judiciário ou em matéria de fraude devem passar pela UCLAF (16). Assim, esta última deve comunicar às autoridades judiciais do Estado-Membro as provas ou as suspeitas de fraude em cada caso.

Medidas de segurança

2.26. Por decisão de 30 de Novembro de 1994, a Comissão adoptou um conjunto de regras relativas às «medidas de segurança aplicáveis às informações classificadas elaboradas ou transmitidas no âmbito das actividades da União Europeia» (17).

2.27. A decisão tem o objectivo de garantir uma protecção adequada das informações registadas em papel ou em suporte informático e de assegurar o mesmo nível de protecção que o fixado pelo detentor, nomeadamente uma outra instituição ou um Estado-Membro. Esta decisão inclui um determinado número de medidas específicas em matéria de atribuição de regime de segredo, de acesso e de classificação, e ainda de inquérito sobre a fiabilidade dos funcionários e outros agentes com acesso às informações sensíveis.

2.28. Existem graves deficiências que afectam a aplicação das medidas de segurança previstas pela decisão. O Serviço de Segurança da Comissão efectuou uma inspecção de segurança às instalações da UCLAF em 1996. Esta inspecção não incluiu um aspecto essencial, isto é, a avaliação das garantias apresentadas pelo pessoal (com base num exame de fiabilidade ou num inquérito especial). Contudo, na sequência desta inspecção de segurança, a UCLAF solicitou em Maio de 1997 que 59 funcionários, e três outros em Julho, fossem objecto de um inquérito. Não foi feito qualquer pedido relativamente aos agentes temporários ou aos peritos nacionais destacados que constituem em conjunto mais de metade do pessoal da UCLAF.

2.29. No final do mês de Outubro de 1997, apenas dois funcionários da UCLAF tinham sido objecto de um inquérito, mas nenhum funcionário das DG XIX e XX directamente implicado na luta contra a fraude foi investigado até ao momento.

2.30. Além disso, não se efectuou qualquer inspecção de segurança em outros serviços com acesso às informações relativas à luta contra a fraude (bases de dados, documentos confidenciais). Quanto ao pessoal com acesso às informações confidenciais, não se investigaram os seus dossiers pessoais em poder da Comissão. Uma verificação deste tipo poderia oferecer garantias muito importantes em matéria de segurança.

2.31. A UCLAF deve ainda tomar decisões, e executá-las, no que se refere ao recrutamento de um agente de segurança a tempo inteiro (previsto para 1998) e a outros pontos essenciais tais como os princípios de classificação, o regime de segredo aplicável às informações, o controlo de documentos e o registo de documentos classificados acima de «difusão restrita», na escala dos regimes de segredo. Actualmente, a protecção das informações detidas pela UCLAF fica portanto à discrição de cada agente.

2.32. É preocupante verificar que, mais de dois anos após a reorganização dos serviços da Comissão e tendo em conta as responsabilidades crescentes da UCLAF, os termos da decisão da Comissão de 30 de Novembro de 1994 ainda não foram integralmente aplicados. É verdadeiramente muito inquietante que não se tenha realizado qualquer controlo relativo às garantias apresentadas pelos agentes que têm acesso às informações confidenciais. O Tribunal teve conhecimento de um caso particular de manifesta falta de idoneidade de um funcionário da Comissão para exercer uma função específica que lhe dava acesso a informações confidenciais.

Inquéritos administrativos internos

2.33. A fim de reunir provas suficientes que permitam decidir proceder ou não em matéria penal, a UCLAF deve efectuar um inquérito administrativo e tomar posição sobre os resultados obtidos. Existem casos perfeitamente conhecidos (por exemplo no sector do turismo) em que alguns investigadores da UCLAF não tiveram acesso a certos dossiers e em que foram sistematicamente destruídos documentos comprometedores. Tais incidentes demonstram a necessidade de conceder à UCLAF poderes que lhe permitam o acesso a todos os dossiers detidos pelos gestores orçamentais o mais cedo possível, o que ultrapassa a simples obrigação de comunicar os casos de fraude presumida à UCLAF. Em Abril de 1996, o Secretário-Geral da Comissão tentou melhorar a situação mediante a adopção de um procedimento que permitia à UCLAF proceder a buscas, com o acordo prévio do Secretário-Geral e do Director-Geral do Pessoal e da Administração relativamente às propostas formuladas pelo Director da UCLAF.

2.34. O quadro 1 dá uma visão dos métodos utilizados pela UCLAF para executar determinadas tarefas operacionais. Mostra igualmente que existem áreas que sofrem de deficiências consideráveis, por exemplo no que se refere à definição dos poderes da UCLAF em matéria de interrogatório dos funcionários da Comissão e de realização de buscas nas instalações desta última.

3. ORGANIZAÇÃO DA UCLAF

Estrutura

3.1. A UCLAF compõe-se actualmente de duas unidades com tarefas de apoio horizontais e de quatro unidades operacionais. A primeira unidade (F1) é responsável pelas questões de ordem geral, pelas questões de ordem jurídica e pela sua coordenação, a segunda unidade (F2) pelos meios técnicos e operacionais («intelligence»), pela informação e pela avaliação da legislação, a terceira (F3)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

pelos fundos estruturais e outros domínios, a quarta (F4) pelas importações/exportações de produtos agrícolas, a quinta (F5) pelas organizações comuns de mercado no sector agrícola e a sexta (F6) pelos recursos próprios. Por outro lado, o Director da UCLAF é apoiado por um consultor com competências específicas em matéria de formação externa, seminários, relações com os meios de comunicação e coordenação de estudos.

Recursos humanos actuais

3.2. A fim de prover os postos disponíveis o mais rapidamente possível e de enriquecer a experiência adquirida no domínio da luta antifraude, a UCLAF seleccionou e recrutou em 1994/1995 um grande número de funcionários nacionais com a experiência exigida e competência nos domínios financeiro, policial, aduaneiro, jurídico e fiscal, na base de contratos temporários. O quadro 2 indica o número de agentes que trabalham na UCLAF e o seu estatuto administrativo em 15 de Setembro de 1997. De um total de 126 agentes, apenas 60 (48 %) são funcionários. Existem 66 (52 %) com contratos temporários, 33 dos quais expiram em 1997 (50 %) e 33 em 1998 (50 %). Para além destes, existem igualmente 20 agentes das DG XIX e XX responsáveis em parte pela luta contra a fraude.

3.3. Se, por um lado, o recrutamento rápido de agentes temporários permitiu que a UCLAF começasse a funcionar num tempo mínimo, por outro lado o facto de uma grande parte destes agentes cessaram funções no final do seu contrato temporário «tipo» poderia colocar graves problemas. Por consequência, a UCLAF empreendeu os procedimentos necessários com vista a organizar um concurso geral para recrutar investigadores especializados. A UCLAF considera contudo que é necessário encontrar um equilíbrio entre o recrutamento de funcionários e a rotação regular de agentes temporários destacados pelas autoridades nacionais correspondentes.

3.4. Mais recentemente, verificou-se a tendência para o recrutamento de peritos jurídicos ou de magistrados nacionais com experiência. A continuação desta política

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

com vista a criar, no seio da UCLAF, uma célula de ligação constituída por peritos em direito penal com funções de assistência e de consulta e que assegurasse a coordenação dos dossiers em cooperação com as autoridades judiciais nacionais, contribuiria de forma apreciável para a luta contra a fraude. A situação poderia ainda ser melhorada continuando a recrutar magistrados ou peritos jurídicos experientes para que a UCLAF se pudesse apoiar na experiência de, pelo menos, um magistrado (ou equivalente) por Estado-Membro.

Recursos financeiros

3.5. O Tribunal, aplicando os métodos de avaliação da Comissão (18) relativos aos custos de pessoal e de instalação, que adaptou de modo a reflectir os custos das missões da UCLAF, calcula em cerca de 12,4 milhões de ecus o custo da UCLAF para o exercício de 1996.

3.6. Aos custos de pessoal e de instalação da UCLAF, há que acrescentar as despesas da Comissão no âmbito da luta contra a fraude, cujo montante se elevou a 11,1 milhões de ecus em 1996 e deveria atingir 11,9 milhões de ecus (estimativa) em 1997 (ver anexo II).

3.7. As dotações antifraude atribuídas exclusivamente à Comissão incluem dotações destinadas a actividades específicas da UCLAF, tais como programas informáticos especializados, acesso a bases de dados, a determinados computadores, etc. Na prática, estas actividades são imputadas à rubrica orçamental A3-5 3 0 e, em alguns casos específicos, à rubrica A3-5 3 1. As dotações antifraude atribuídas para benefício directo dos Estados-Membros são utilizadas pela UCLAF para financiar as estruturas de controlo nacionais, o recurso a peritos no âmbito de investigações a nível nacional ou de outras conduzidas conjuntamente com a Comissão, as despesas de formação e para co-financiar determinados programas com vista ao estabelecimento de novos métodos de controlo.

Métodos de trabalho

3.8. Os trabalhos operacionais da UCLAF dependem essencialmente das informações recebidas das diferentes fontes existentes (ver ponto 3.28). O pessoal da UCLAF avalia estas informações e é nelas que assenta a decisão de abrir ou não um inquérito. O Tribunal tentou documentar o sistema de abertura, de acompanhamento, de elaboração de relatório e de encerramento dos inquéritos. Não existe contudo qualquer sistema comum e as tentativas de harmonização, nomeadamente através do sistema de gestão interno Pré-IRENE (ver anexo III), não tiveram grande êxito.

3.9. A utilização do sistema informático Pré-IRENE difere sensivelmente de uma unidade para outra. Pode variar de uma exploração quase completa do sistema a uma utilização mínima do instrumento informático para conservar uma simples lista, por vezes mesmo incompleta, dos casos tratados pela unidade. Um número significativo de casos introduzidos nunca foram actualizados por meio do sistema. As unidades que não exploravam plenamente o instrumento de gestão interno Pré-IRENE recorriam a diversos métodos para assegurar o acompanhamento dos casos, nomeadamente a folhas de análise elaboradas na unidade e a reuniões entre os investigadores da unidade. Não havia concordância quanto ao número de casos indicados por estas diferentes listas e instrumentos de gestão.

3.10. O quadro 3 mostra o número de casos que figuram na base de dados Pré-IRENE da UCLAF e o número de casos inventariados em outras formas de listas nas diferentes unidades operacionais.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.11. Nas unidades, os casos são normalmente confiados a um agente particular, responsável perante um coordenador e em última instância perante o chefe de unidade. Dado o número de casos identificados pela maioria das unidades, pode pôr-se em causa a capacidade de os superiores hierárquicos acompanharem e gerirem eficazmente os casos em curso sem recorrerem a um sistema de informação de gestão apropriado.

3.12. Dado que, em três das quatro unidades, os casos são às centenas, é evidente que o chefe de unidade não pode dispor de todas as informações necessárias em permanência. O coordenador deve portanto providenciar no sentido de que os casos que dependem da sua competência satisfaçam os critérios exigidos e de que a hierarquia seja informada da evolução/dos problemas dos casos em curso. Seria conveniente precisar a acção do coordenador por uma definição comum a todas as unidades, e instaurar em paralelo um sistema estruturado de comunicação das informações aos superiores hierárquicos. Actualmente, os coordenadores estão frequentemente ocupados com a gestão de um grande número de casos que dependem directamente da sua responsabilidade, sendo simultaneamente responsáveis pela coordenação dos casos confiados aos diferentes investigadores.

Gestão dos dossiers

3.13. A natureza confidencial da maioria dos casos requer que, a justo título, as informações correspondentes sejam apenas detidas pelas pessoas que delas têm necessidade. Trata-se com frequência do investigador, do seu coordenador e do chefe de unidade. Este tipo de dispositivo exige contudo medidas de segurança integradas para proteger os trabalhos efectuados e assegurar a sua exploração posterior.

3.14. Dado que a estrutura da UCLAF conta actualmente com cerca de 50 % de investigadores cujos contratos temporários expiram em menos de um ano, é provável que um número significativo de casos seja confiado a agentes diferentes entre a abertura inicial do inquérito e o seu encerramento definitivo. Por consequência, os dossiers devem ser devidamente estruturados de modo que um outro agente da UCLAF possa, se necessário, tomar conta do caso. Os casos examinados pelos auditores revelaram que a maior parte dos dossiers não estava estruturada com uniformidade, e que não havia instruções aos investigadores nesta matéria. Além disso, não havia linhas directrizes que definissem normas de classificação dos documentos e das notas a fim de satisfazer os critérios mínimos previstos pela legislação dos Estados-Membros em matéria de prova.

3.15. Os dossiers examinados incluíam simultaneamente alguns bem estruturados, classificados e anotados (em minoria), e outros que eram pouco mais que um conjunto de documentos colocados num classificador sem obedecerem a qualquer ordem particular. A insuficiência detectada com maior frequência era a falta de identificação clara dos documentos relativos aos casos nos dossiers (ausência de lista, de referência às fontes e frequentemente de indicação da data e do sumário). Sempre que os relatórios de execução dos trabalhos ou das missões se encontravam no dossier, o seu conteúdo não estava estruturado com uniformidade e não pareciam ter sido redigidos dentro de um determinado período de tempo, como é o caso de um relatório semestral sobre a execução dos trabalhos, de um relatório de missão a apresentar num determinado prazo após a conclusão da missão, etc. Além disso, a eventual revisão dos dossiers pelos coordenadores e/ou chefes de unidade raramente era comprovada. Não existia qualquer registo dos recursos utilizados ou do tempo consagrado a cada caso. Além disso, não existia qualquer sistema de referências que relacionasse os casos conexos. Um agente herdara e/ou abrira seis dossiers relativos a um único caso suspeito.

3.16. Considerando a abordagem sistemática que muitos serviços nacionais de investigação são obrigados a respeitar para preparar um dossier de inquérito destinado ao Ministério Público, é difícil imaginar como os dossiers da UCLAF podem servir de base em relação às legislações nacionais. A apresentação de elementos comprovativos, de documentos utilizados e não utilizados, etc. constitui apenas uma das exigências das legislações nacionais que a Comissão deverá respeitar ao aplicar o novo Regulamento (Euratom, CE) nº 2185/96 relativo às inspecções no local (ver pontos 20-22 do anexo I).

3.17. A questão da falta de orientações gerais (ou, pelo menos, de um conjunto de critérios mínimos) sobre a forma e o teor dos dossiers deve ser abordada. O aumento dos efectivos da UCLAF, de 10 agentes em 1987 para 126 actualmente, combinado com a carga de trabalho que os casos representam, necessita de métodos de gestão do pessoal e de acompanhamento mais eficazes.

3.18. A falta de rigor no registo dos dossiers abre caminho para eventuais manipulações, uma vez que é possível acrescentar ou suprimir documentos a qualquer momento. Esta situação poderá reduzir a credibilidade da UCLAF e o valor das provas produzidas se o arguido beneficiar do apoio de bons conselheiros jurídicos.

Cooperação com os Estados-Membros

Limitações impostas aos serviços da Comissão

3.19. Quer no domínio da luta contra a fraude propriamente dita ou posteriormente ao nível administrativo e judicial, é necessário uma cooperação muito ampla, baseada na lealdade e confiança entre os organismos competentes dos Estados-Membros e a unidade antifraude da Comissão. É essencial funcionar num clima de confiança se tiverem que ser executadas determinadas políticas que exigem uma total cooperação, de modo a produzir resultados, em especial no âmbito de investigações realizadas em comum. O êxito da luta contra a fraude depende portanto da amplitude da repartição de responsabilidades e informações com os serviços correspondentes dos Estados-Membros.

3.20. As disposições do Regulamento (Euratom, CE) nº 2185/96 visam reforçar o peso jurídico das conclusões formuladas pelos inspectores, estipulando que os relatórios elaborados pelos agentes da UCLAF constituem provas admissíveis nos processos judiciais (19). Os controlos e verificações no local devem ser preparados e conduzidos pela Comissão em colaboração estreita com as autoridades competentes do Estado-Membro envolvido, que são informadas em tempo útil do objecto, finalidade e base jurídica dos controlos e verificações.

3.21. Nos termos do novo Regulamento (Euratom, CE) nº 2185/96, os «inspectores da Comissão são obrigados a respeitar as regras processuais previstas pela legislação do Estado-Membro em que actuam» e «garantirão que os seus relatórios de inspecção e verificação sejam elaborados de acordo com as exigências processuais previstas pela lei nacional do Estado-Membro envolvido». Por consequência, a UCLAF tem que fazer face a uma enorme variedade de procedimentos e sistemas. Deste modo, deverá confrontar-se com as legislações dos 15 Estados-Membros e ainda com diversos organismos de investigação e responsáveis pela aplicação da lei em cada Estado-Membro (autoridades judiciais especializadas na luta contra a criminalidade financeira e autoridades de controlo tradicionais tais como os diferentes tipos de polícia existentes, os investigadores dos serviços aduaneiros, a administração fiscal, as autoridades de controlo na área comercial, os órgãos jurisdicionais, etc.). Porém, cada um destes organismos pode ter diferentes séries de regras a respeitar. Qualquer alargamento futuro da UE só servirá para aumentar a complexidade desta situação.

3.22. A UCLAF tenta remediar este problema definindo uma série de orientações relativas à conduta de inquéritos no âmbito do novo regulamento. Contudo, a UCLAF não dispõe ainda de uma gama completa das legislações, regras e procedimentos nacionais em vigor nos Estados-Membros. Mesmo quando todas estas informações forem recebidas, será ainda necessário um longo prazo até se conseguir compilar todas as orientações. Além disso, é necessária uma contribuição preciosa da parte de agentes experimentados (em matéria de investigações e outras) destacados dos Estados-Membros para a realização desta tarefa.

3.23. Dado o amplo poder conferido pelo novo regulamento e o facto de as missões efectuadas no seu âmbito serem agora qualificadas como inquéritos antifraude, as primeiras experiências mostraram que a acção conduzida por agentes da UCLAF era rigorosamente examinada pelos representantes legais das organizações visitadas. Os problemas descritos anteriormente e no ponto 3.22 explicam o facto de a UCLAF só ter realizado até ao momento cinco missões no âmbito do novo regulamento.

Tratamento dos pedidos apresentados

3.24. No caso da cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros, é particularmente importante que as autoridades europeias e nacionais tratem os pedidos apresentados pelos seus parceiros de forma construtiva. Compete aos Estados-Membros decidirem se se deve desencadear um processo a partir do momento em que a Comissão tiver apresentado o caso às autoridades nacionais depois de ter recolhido provas suficientes. Todavia, sempre que os Estados-Membros solicitarem a ajuda da Comissão durante um inquérito, esta deve aplicar, entre outras, as disposições do Protocolo sobre os Privilégios e Imunidades das Comunidades Europeias de tal forma que os Estados-Membros possam levar a cabo as acções necessárias.

3.25. Com efeito, os privilégios e imunidades que o Protocolo reconhece às Comunidades revestem-se de um carácter puramente funcional, na medida em que visam evitar qualquer interferência com o funcionamento e a independência das Comunidades (20). Por conseguinte, se não existe risco de interferência, a Comissão deverá levantar a imunidade relativa à inviolabilidade dos seus locais a fim de permitir uma busca pelas autoridades nacionais competentes (artigo 1º). Além disso, embora o artigo 12º do Protocolo estipule que os funcionários gozam de imunidade de jurisdição no que diz respeito aos actos por eles praticados na sua qualidade oficial, a Comissão deve levantar a imunidade sempre que considere que isso não é contrário aos interesses das Comunidades (artigo 18º). Se um funcionário é chamado a testemunhar em qualquer aspecto de um processo-crime e portanto igualmente sobre documentos apresentados no âmbito de uma busca, a Entidade Competente para Proceder a Nomeações deve dar a sua autorização nos termos do artigo 19º do Estatuto dos Funcionários. Esta autorização só pode ser recusada se os interesses das Comunidades o exigirem ou se a recusa não for susceptível de implicar consequências penais para o funcionário em causa.

3.26. O Tribunal identificou vários problemas relativos a casos concretos. Em três casos examinados pelo Tribunal, os Estados-Membros não executaram os procedimentos exigidos pela UCLAF, apesar das provas obtidas. Além disso, quando os Estados-Membros têm necessidade de cooperar entre si relativamente aos casos notificados pela UCLAF, esta cooperação é por vezes inexistente, como num dos casos examinados. Como a UCLAF nem sempre é informada plenamente dos motivos da ausência de cooperação, é difícil prosseguir determinadas acções. Em dois casos examinados pelo Tribunal, a Comissão não solicitou ou tardou em solicitar aos Estados-Membros o desencadeamento de um processo se bem que as provas disponíveis deixassem pressupor a existência de graves irregularidades. No âmbito de um outro caso, a Comissão só levantou a imunidade de três funcionários cerca de 20 meses após o pedido da autoridade nacional competente (ver igualmente o ponto 6.10).

3.27. Os dois Estados-Membros visitados formularam a crítica de que a UCLAF empreendia bem os trabalhos de investigação iniciais mas que os trabalhos subsequentes e o acompanhamento podiam ser melhorados. Citaram nomeadamente uma falta de concertação e de informação sobre o tratamento posterior dos casos. Num caso de fraude específico, um Estado-Membro contactou a UCLAF no âmbito da preparação de uma acção, mas a UCLAF não comunicou todas as informações de que dispunha. O Estado-Membro efectuou em seguida uma busca e encontrou informações relativas a uma fraude presumida já registada nos dossiers da UCLAF. O Estado-Membro em causa mencionou igualmente o facto de que alguns inquéritos lançados pela UCLAF pareciam estar abandonados sem razão. Num caso específico de suspeita de fraude assinalado há mais de um ano, o Estado-Membro colocava a questão de saber se devia ser permitido que a UCLAF pudesse conservar um dossier durante tanto tempo sem empreender qualquer acção concreta. Finalmente, formularam-se críticas sobre o facto de, em determinados casos, a UCLAF não ter transmitido nem um relatório de missão nem uma carta embora os trabalhos nos Estados-Membros estivessem concluídos. Num caso, os serviços da Comissão implicados não tinham conseguido ao fim de dois anos pôr-se de acordo quanto à existência ou não existência de fraude.

Sistemas de informação e de «intelligence»

Bases de dados

3.28. A pesquisa e recolha de informações relativas à luta contra a fraude ainda não disponíveis, a exploração das que são disponíveis mas em outros contextos e a combinação coerente de informações provenientes de fontes dispersas constituem meios importantes de protecção dos interesses financeiros da Comunidade. O tratamento metódico dessa forma de «intelligence» permite compreender melhor os diferentes tipos de fraudes e de autores da fraude e deve contribuir para garantir a protecção das finanças comunitárias [com base numa relação custo/eficácia óptima]. A luta contra a fraude requer uma tal quantidade de informações que é forçoso conhecer em pormenor os resultados dos trabalhos efectuados neste domínio desde a fase inicial de um inquérito até ao processo de cobrança e à aplicação de sanções.

3.29. Com base no seu programa estratégico de trabalho publicado em Março de 1994, a Comissão afectou recursos importantes à extensão das suas bases de dados e das suas redes de informação e à elaboração de uma estratégia racional e integrada. O quadro 4 mostra que, em termos de utilização da base de dados IRENE, onde estão registadas as comunicações dos Estados-Membros relativas aos casos de fraude e de irregularidade, o resultado ainda é muito limitado.

3.30. No que se refere à base de dados Pré-IRENE (base de dados interna na UCLAF relativa à gestão dos casos), o ponto 3.10 mostra que a sua implementação não foi um êxito total. A UCLAF elabora actualmente a base de dados IRENE 95, que deverá integrar IRENE e

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Pré-IRENE e ligá-las a outras fontes de informação. O projecto de «Sistema de Informação Integrado Interno na UCLAF [UCLAF Integrated Information Management System (UIMS)]», que devia permitir associar e interpretar todas as informações disponíveis para efeitos de «intelligence» e investigação em todos os domínios de interesse comunitário, foi abandonado. Em sua substituição, foi lançado o Integrated Information Intelligence Management System (IIIMS). No âmbito do projecto DAF (documentação antifraude), foram elaborados registos electrónicos para quatro Estados-Membros (Reino Unido, Espanha, Portugal e Grécia), a fim de apresentar os sistemas de prevenção e de detecção de fraudes criados por estes últimos. Este projecto foi abandonado porque os Estados-Membros não desejavam assegurar em permanência o fornecimento dos dados necessários. A implementação do APSO (Antifraud Policy Support Office), que deveria permitir responder às necessidades em matéria de informação, continua subordinada à aprovação oficial de uma convenção celebrada com o Centro Comum de Investigação (CCI). De momento, a UCLAF dispõe apenas de uma «célula de apoio» constituída por um agente de categoria B, que recolhe informações a pedido expresso dos inspectores.

3.31. Alguns atrasos e problemas de execução afectaram a elaboração das bases de dados que continham informações relativas aos casos de fraude. Tendo em conta a utilização limitada das bases de dados e a fiabilidade parcial das informações que estas continham, levantam-se dúvidas sobre se algum dos instrumentos informáticos pode ser considerado plenamente operacional. As bases de dados são frequentemente substituídas por novas versões que oferecem possibilidades mais alargadas, antes mesmo de existir uma versão básica que inclua, por exemplo, uma lista dos inquéritos em curso.

3.32. Os serviços nacionais de inquérito não têm actualmente acesso directo às bases de dados IRENE e Pré-IRENE. Existe portanto o risco de que a UCLAF e as autoridades nacionais efectuem inquéritos sobre um mesmo caso sem saberem que os seus trabalhos são na realidade efectuados em duplicado.

3.33. Durante as missões aos dois Estados-Membros, os funcionários nacionais contactados sugeriram que a UCLAF devia afectar mais recursos à «intelligence» a nível transnacional em vez de aumentar o número das suas próprias inspecções. É nesse terreno que uma medida deste tipo poderia, com efeito, dar um contributo mais precioso em matéria de luta contra a fraude. [Nesta perspectiva, os contactos informais entre a UCLAF e a Europol poderiam intensificar-se de forma a instaurar um sistema de «intelligence» à escala europeia (21)].

3.34. Em matéria de despesas directas, a UCLAF não dispõe de uma base de dados que estabeleça, ela única, a ligação entre as informações relativas aos montantes apurados e/ou cobrados e os casos de fraude ou de irregularidade. Como a UCLAF se confronta com um número cada vez maior de casos neste domínio, deverá prever-se a criação de uma base de dados deste tipo.

3.35. O sistema SCENT e o Sistema de Informação Aduaneiro foram elaborados para os serviços aduaneiros dos Estados-Membros (ver anexo III). Em 1994, foi adoptado um determinado número de medidas com vista a melhorar as disposições relativas ao trânsito aduaneiro, nomeadamente:

- elaboração de uma lista de produtos sensíveis que apresentam um risco de fraude elevado (22);

- instauração de um sistema de informação prévia que permita às estâncias de partida e de destino das mercadorias uma troca de informações relativas às expedições de produtos sensíveis. Desta forma, a primeira pode ser informada em caso de não apresentação das mercadorias.

3.36. De acordo com os Estados-Membros visitados, o sistema de informação prévia é pouco prático. Deverá ser completamente informatizado e utilizado de modo mais selectivo. Foi feita uma crítica idêntica em relação aos pedidos apresentados no âmbito das disposições relativas à assistência mútua. Uma vez que estes procedimentos dão origem a uma quantidade de trabalho importante, os serviços nacionais passariam a estar mais motivados se lhes fossem expostas as razões que estão na base da apresentação de um pedido ou da organização de reuniões ad hoc, que permitem a troca de pontos de vista.

Outras fontes de informação

3.37. Em Novembro de 1994, a Comissão pôs à disposição do público uma «linha verde» em cada Estado-Membro, um sistema acessível permanentemente que permite a qualquer cidadão transmitir directamente à Comissão informações sobre casos de fraude no domínio das finanças comunitárias. Durante o período 1995-1996, a Comissão registou mais de 8 000 chamadas, das quais um número muito reduzido deu lugar a investigações aprofundadas. Cerca de 50 chamadas determinaram a abertura de um inquérito oficial. A Comissão utiliza igualmente a técnica dos informadores para cuja remuneração está prevista uma rubrica orçamental num montante de 200 000 ecus. O resultado deste instrumento limitou-se à remuneração de três casos no período 1995-1997.

4. ACOMPANHAMENTO FINANCEIRO E COBRANÇA

Informações gerais

4.1. A cobrança constitui uma obrigação fundamental e o resultado lógico de um trabalho de investigação, vindo simplesmente repor uma situação de equidade em relação ao contribuinte ao retirar o benefício financeiro obtido indevidamente pela pessoa ou organismo em falta. Deste modo, a cobrança é também um dos parâmetros do sucesso da luta contra a fraude.

4.2. Em princípio, os montantes respeitantes às fraudes e irregularidades praticadas no domínio dos recursos próprios e das despesas indirectas só podem ser cobrados pelos Estados-Membros nos termos da regulamentação comunitária e da legislação nacional. A Comissão deverá, portanto, providenciar no sentido de os Estados-Membros lhe apresentarem relatórios regulares em conformidade com os procedimentos aplicáveis, por forma a que seja possível tomar as medidas adequadas a nível comunitário com base na regulamentação em vigor (23). Contudo, no que diz respeito às despesas directas, a Comissão goza de uma grande autonomia (24).

4.3. No seu relatório especial em apoio da Declaração de Fiabilidade relativa às actividades do orçamento geral do exercício de 1995 (25), o Tribunal frisou que a Comissão deve indicar os montantes declarados ou conhecidos dos casos de fraudes ou irregularidades, bem como as suas perspectivas de cobrança. No seu relatório anual de 1993 relativo à luta contra a fraude, a Comissão referia que graças a um aperfeiçoamento e a um melhoramento quantitativo e qualitativo da sua alimentação, a base de dados IRENE será utilizada no acompanhamento financeiro das operações de cobrança relativas a casos de fraude e irregularidade, em cooperação com as DG operacionais e no máximo das suas possibilidades (26). Todavia, continua a verificar-se uma série de problemas.

4.4. A UCLAF deverá desempenhar um papel de catalisador, solicitando sistematicamente às DG responsáveis pela gestão dos fundos orçamentais que efectuem uma previsão de crédito ou ordens de cobrança, apurando se o crédito em questão constitui ou não um montante devido, líquido e exigível. A UCLAF envia à DG XIX as informações que lhe são transmitidas pelos Estados-Membros em conformidade com os Regulamentos (CEE) nº 595/91 (FEOGA, secção «Garantia»), (CE) nº 1681/94 (Fundos Estruturais) e (CE) nº 1831/94 (27) (Fundo de Coesão), e que são registadas na base de dados IRENE, por forma a serem incluídas nas «responsabilidades extrapatrimoniais» da Comissão. Por razões históricas, as comunicações previstas no Regulamento (CEE, Euratom) nº 1552/89 (recursos próprios tradicionais) são dirigidas à DG XIX pelos Estados-Membros. Como as informações foram fornecidas em papel, a DG XIX teve de as introduzir manualmente na base de dados IRENE. Estava previsto que a partir do início de 1997 os próprios Estados-Membros introduziriam directamente as informações na base de dados, através de um sistema electrónico. Todavia, devido a diversos problemas, nem todos os Estados-Membros utilizam o sistema.

4.5. A base de dados IRENE continua a não fornecer uma imagem fiel da situação em matéria de cobranças no que diz respeito aos casos de fraude e irregularidade comunicados. A insuficiente cooperação entre as DG em questão prejudica a eficácia do processo de cobrança. Pelo contrário, estas tendem sobretudo a encontrar soluções individuais para os seus problemas específicos. Colocam-se ainda outros problemas importantes, como a lentidão dos processos administrativos internos na Comissão e nos Estados-Membros e a elevada percentagem de casos em que os operadores económicos impugnam as decisões de cobrança perante os tribunais nacionais. Além disso, os dados apresentados nos anteriores relatórios anuais relativos à luta contra a fraude não eram fiáveis (ver ponto 5.4).

Recursos próprios tradicionais

4.6. Nos termos da decisão relativa ao sistema de recursos próprios e ao Regulamento (CEE, Euratom) nº 1552/89 do Conselho, relativo à aplicação da referida decisão, os Estados-Membros devem apurar, contabilizar e cobrar todos os montantes devidos nos casos em que se verificou existir fraude ou irregularidade (28). A função da Comissão consiste em garantir que os processos de cobrança sejam efectivamente desencadeados e concluídos pelas autoridades nacionais de modo a dar quitação aos Estados-Membros cuja gestão for considerada satisfatória. Se não for possível cobrar os montantes devido a falência ou expiração do prazo, o Estado-Membro em questão deve provar que fez tudo o que estava ao seu alcance para os recuperar, senão tem ele próprio de os colocar à disposição da Comunidade.

4.7. A principal dificuldade em efectuar um acompanhamento financeiro eficaz reside no facto de estarem em causa duas áreas de competência. Por um lado, a contabilização dos montantes, normalmente da responsabilidade dos serviços contabilísticos, por outro, a investigação e consequente elaboração do relatório sobre a fraude, geralmente da competência de serviços específicos. Por conseguinte, é difícil comparar os dados contidos na base de dados IRENE com os dos Estados-Membros. Esta situação resulta, em parte, do facto de a contabilidade B separada não conter apenas os montantes relativos a casos de fraude ou irregularidade, não sendo sequer este o seu objectivo.

4.8. A Comissão deve efectuar um acompanhamento permanente da situação em matéria de cobrança de recursos próprios, de modo a poder solicitar a aplicação das medidas que considere necessárias para colmatar as insuficiências a nível nacional. Além disso, em Setembro de 1997, e devido aos problemas técnicos mencionados no ponto 4.4, a base de dados IRENE apenas continha, em relação a 1996 e 1997, informações respeitantes a sete e oito Estados-Membros, respectivamente. Por outro lado, durante cerca de um ano, não foi efectuada uma actualização sistemática dos dados relativos aos recursos próprios tradicionais.

4.9. Outra dificuldade reside no facto de, até Julho de 1996, os Estados-Membros não serem obrigados a actualizar com regularidade os dados comunicados nem a informar sistematicamente a Comissão dos montantes cobrados. De acordo com as alterações introduzidas no regulamento aplicável nesta matéria, os Estados-Membros são actualmente obrigados a proceder trimestralmente a uma actualização detalhada dos mapas que reflectem os montantes cobrados em caso de fraude ou irregularidade.

FEOGA, secção «Garantia»

4.10. No que diz respeito ao FEOGA, secção «Garantia», verificaram-se alguns progressos nestes últimos anos: 5 370 casos de irregularidade comunicados antes de 1993 foram encerrados (de um total de 6 878), o que significa que os Estados-Membros recuperaram todos os montantes devidos (5 043 casos) ou que a Comissão decidiu, no âmbito do apuramento de contas (29), imputar aos Estados-Membros (30) (28 casos) ou à Comunidade (299 casos) os montantes não recuperáveis. Todavia, é de salientar que estes últimos casos envolviam montantes relativamente pouco elevados (228,7 milhões de ecus no total) e que, quando os montantes são importantes, o processo de cobrança é muito longo devido aos procedimentos jurídicos a respeitar. No domínio do FEOGA-Garantia, encontravam-se ainda pendentes 1 508 casos de fraude ou irregularidade comunicados antes de 1993, num montante total de 549 milhões de ecus. Em 400 deles, estavam a decorrer procedimentos judiciais. Mais de 80 % destes processos diziam respeito a dois Estados-Membros, a Itália e a Alemanha.

4.11. No que diz respeito às comunicações, é de assinalar que nem todos os Estados-Membros respeitam as obrigações que decorrem do Regulamento (CEE) nº 595/91. Contudo, a Comissão não referiu este facto nas «notas explicativas» relativas às «responsabilidades extrapatrimoniais - obrigações, encargos e créditos potenciais», anexas às suas contas relativas ao exercício de 1996.

Melhorias na regulamentação no domínio agrícola

4.12. Em 1995, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) nº 1469/95 (31), relativo às medidas a tomar em relação a beneficiários de operações financiadas pela secção «Garantia» do FEOGA que apresentem um risco de não fiabilidade. O Regulamento (CE) nº 745/96 da Comissão (32), que estabelece as regras de execução do regulamento acima referido, entrou em vigor em 1 de Julho de 1996.

4.13. É a primeira vez que a regulamentação comunitária prevê a elaboração de uma lista dos operadores (designada «lista negra»), pessoas singulares ou colectivas, que tenham deliberadamente ou por negligência grave cometido uma irregularidade, a fim de auxiliar as autoridades nacionais competentes a tomar as necessárias medidas preventivas. Os Estados-Membros podem impor o reforço dos controlos relativos a estes operadores ou tomar outras medidas, que podem ir até à suspensão dos pagamentos a seu favor ou à sua exclusão temporária do regime. A UCLAF criou um sistema informatizado que permite armazenar e tratar este tipo de dados, garantindo a sua comunicação a todas as autoridades nacionais.

4.14. Em 30 de Junho de 1997, a Comissão só tinha recebido quatro comunicações de três Estados-Membros (33). Tendo em conta as comunicações enviadas pelos Estados-Membros em conformidade com o artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 595/91, a lista negra deveria conter um número superior de operadores (34). Com efeito, cada comunicação deve ser transmitida «o mais rapidamente possível» (artigo 1º do Regulamento (CEE) nº 1469/95), com base na «primeira avaliação por escrito, mesmo interna, de uma autoridade competente, administrativa ou judicial, que, com base em factos concretos, conclua da existência de uma irregularidade cometida deliberadamente ou por negligência grave, sem prejuízo da possibilidade de essa conclusão vir a ser revista ou anulada na sequência da evolução do procedimento administrativo ou judicial« (nº 2 do artigo 1º do Regulamento (CEE) nº 745/96). A Comissão (UCLAF) examinará com os Estados-Membros as razões por que estes não comunicaram mais casos e o procedimento a seguir relativamente aos casos objecto de inquérito a nível da UCLAF (35).

Fundos estruturais

4.15. O artigo 23º do Regulamento (CEE) nº 4253/88 do Conselho define as funções dos Estados-Membros e da Comissão: os Estados-Membros são responsáveis em primeira instância e têm a obrigação de impedir e combater as irregularidades, recuperar os fundos perdidos e informar a Comissão das medidas tomadas para esse efeito e, em especial, da evolução dos processos administrativos e judiciais (nº 1 do artigo 23º). A Comissão dispõe dos meios que lhe permitem controlar o exercício desta competência (nº 2 do artigo 23º).

4.16. O código de conduta elaborado pela Comissão para estabelecer as formas de comunicação dos casos de irregularidade pelos Estados-Membros foi, no entanto, anulado pelo Tribunal de Justiça, dado que as suas disposições iam além do previsto no nº 1 do artigo 23º do Regulamento (CEE) nº 4253/88 (36). O acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça não punha em causa a base jurídica da obrigação de comunicação dos casos de fraude ou irregularidade pelos Estados-Membros, mas teve como consequência reduzir o fluxo dessas comunicações (37).

4.17. O nº 1 do artigo 23º do Regulamento (CEE) nº 4253/88 foi alterado em 1993. O novo regulamento prevê que a Comissão adopte as normas de execução das referidas disposições. Nesta base, foi adoptado o Regulamento (CE) nº 1681/94 da Comissão, relativo às irregularidades e à recuperação dos montantes pagos indevidamente no âmbito do financiamento das políticas estruturais, assim como à organização de um sistema de informação nesse domínio (38).

4.18. Relativamente ao FEOGA-Garantia, um Estado-Membro pode ser responsabilizado pela prática de negligência na cobrança de fundos objecto de irregularidades e ver-se obrigado a pagar os montantes a recuperar no âmbito do processo de apuramento das contas. Contudo, actualmente, esta possibilidade não está explicitamente prevista na regulamentação relativa aos fundos estruturais. O Conselho Europeu de Madrid, de Dezembro de 1995, preconizou o alargamento do processo de apuramento das contas aos outros domínios orçamentais. Em 15 de Outubro de 1997, a Comissão apresentou um documento que fixa as modalidades de aplicação de um sistema de correcções líquidas ou, eventualmente, forfetárias no domínio dos fundos estruturais, de acordo com o disposto no artigo 24º do Regulamento (CEE) nº 4253/88 do Conselho (39).

4.19. No que diz respeito aos fundos estruturais, qualquer abuso ou negligência que conduza à cobrança indevida ou à utilização ilegal de fundos é actualmente objecto de análise pela Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, no âmbito de uma parceria (40). Na prática, os casos de reembolso são raros e as somas recuperadas podem ser redistribuídas ou reprogramadas em proveito de operações ou beneficiários finais diferentes daqueles a que a irregularidade verificada diz respeito. Se for caso disso, devem ser respeitadas determinadas condições específicas, ou seja a comunicação prévia da irregularidade pelo Estado-Membro em causa, em conformidade com o Regulamento (CE) nº 1681/94, e a reprogramação de forma transparente. Nas «responsabilidades extrapatrimoniais» de 1996, a Comissão incluiu um montante total de 81,8 milhões de ecus comunicado nos termos do Regulamento (CE) nº 1681/94, apesar de as perspectivas de reembolso a favor do orçamento comunitário serem pouco encorajantes. As notas explicativas não apresentam qualquer justificação, nem mencionam o facto de alguns Estados-Membros não cumprirem as suas obrigações, dado que não comunicam de forma sistemática todos os casos ou os resultados dos processos de cobrança.

4.20. Sempre que os fundos forem redistribuídos (ou seja, afectados a um projecto diferente daquele em que se verificou a irregularidade), a aplicação de uma série de regras nesta matéria passa necessariamente pela criação de uma tipologia dos casos a comunicar e pelo estabelecimento nos serviços da Comissão de procedimentos de gestão dos relatórios. De uma maneira geral, a situação actual não é satisfatória. Até à data, não foi elaborado qualquer «vade-mécum» que indique a natureza das irregularidades a assinalar. Os casos de irregularidade comunicados pelos Estados-Membros não são objecto de um acompanhamento regular. Em Abril de 1995, no decurso de uma reunião em que participaram representantes das DG responsáveis pela gestão orçamental em matéria de fundos estruturais (DG XIX e DG XX), do Serviço Jurídico e da UCLAF, foram aprovadas orientações práticas no domínio do encerramento dos programas, mas estas não foram aplicadas de uma forma satisfatória. As DG responsáveis pela gestão orçamental em matéria de fundos estruturais não exploram o seu acesso à base de dados IRENE. Em Fevereiro de 1997, a UCLAF dirigiu-lhes uma nota em que se assinalavam alguns casos que justificavam a aplicação do artigo 24º do Regulamento (CEE) nº 4253/88 e se indicavam as comunicações recebidas nos termos do Regulamento (CE) nº 1681/94. Contudo, as reacções foram muito limitadas.

4.21. As comunicações dos Estados-Membros contêm por vezes informações falsas ou incompletas. Em alguns casos, não é fácil identificar, em relação a um determinado programa, de que projecto específico se trata. Torna-se, portanto, difícil para a Comissão controlar uma eventual reprogramação. Em Itália, a região da Campânia coloca um problema específico. Em finais de 1996, esta região comunicou directamente à UCLAF mais de 1 000 irregularidades. Contudo, tendo em conta o número de casos apresentado e os erros e omissões nas comunicações, uma simples análise do conteúdo dos processos teria absorvido todos os recursos da UCLAF por um largo período de tempo. Assim, os dados relativos a estes casos não foram introduzidos na base de dados IRENE, tendo sido devolvidos à Representação Permanente da Itália em Bruxelas para uma análise mais aprofundada e classificação. Como as comunicações já chegaram ao destinatário, será extremamente difícil encerrar os programas nesta região de uma forma legal e regular.

5. FIABILIDADE DAS INFORMAÇÕES DOS RELATÓRIOS ANUAIS RELATIVOS À LUTA CONTRA A FRAUDE

Dados apresentados

5.1. Os dados relativos à incidência das irregularidades no orçamento comunitário, apresentados pela Comissão nos seus relatórios anuais relativos à luta contra a fraude, revelam a importância financeira das «irregularidades que foram objecto de comunicações formais por parte dos Estados-Membros», bem como das «irregularidades detectadas pela Comissão em cooperação com os Estados-Membros».

5.2. Em publicações recentes, estes dados foram apresentados como uma espécie de indicador de resultados, comparando o valor médio das irregularidades e o número total de casos detectados nas duas categorias referidas no ponto anterior (41). No seu relatório anual de 1996 relativo à luta contra a fraude, a própria Comissão formulou algumas observações no mesmo sentido. De acordo com este documento, aprovado pela Comissão, a incidência orçamental dos casos investigados pela Comissão (ou seja, os que não foram formalmente comunicados pelos Estados-Membros) ascende, em média, a 1,6 milhões de ecus. Os casos de fraude ou irregularidade comunicados pelos Estados-Membros no âmbito dos vários regulamentos representam, em média, 130 000 ecus.

5.3. De acordo com a Comissão, menos de 5 % do total dos casos detectados são tratados por ela própria em estreita colaboração com os serviços de investigação dos Estados-Membros e representam mais de metade dos montantes em jogo, incluindo todos os sectores (42). Esta situação reflecte a opção deliberada da Comissão de concentrar os seus esforços na luta contra as fraudes organizadas ou sofisticadas, uma vez que estas fraudes, cuja origem é muitas vezes caracterizada pela implicação de pessoas ou de empresas que operam a partir de um ou vários países, dificilmente podem ser identificadas pelos Estados-Membros sem um apoio activo que só o plano comunitário está em condições de lhes assegurar (43).

Fiabilidade dos dados

5.4. O Tribunal analisou os dados apresentados no relatório anual de 1996 relativo à luta contra a fraude, procurando verificar se os mesmos dão uma imagem fiel da situação real. Teoricamente, os dados fornecidos através de comunicações formais dos Estados-Membros correspondem aos montantes totais apresentados pelas autoridades nacionais, de acordo com os vários regulamentos aplicáveis em matéria de receitas e despesas comunitárias e, à excepção dos recursos próprios, registados na base de dados IRENE (ver ponto 4.4 e quadro 1 do anexo I).

5.5. Em relação a 1996, a base de dados IRENE contém 645 casos relativos aos recursos próprios tradicionais e comunicados pelos Estados-Membros, representando um total de 123,1 milhões de ecus. O relatório anual de 1996 relativo à luta contra a fraude faz referência a 1 950 casos de irregularidades, que atingem um montante total de 320 milhões de ecus. Uma nota de pé de página refere que estes dados incluem uma estimativa para o segundo semestre de 1996. No passado, a prática consistia em multiplicar por dois o número/montante relativo ao primeiro semestre. Existe, portanto, uma diferença significativa entre os dados publicados e os dados disponíveis na base de dados IRENE.

5.6. Dado que este problema diz respeito aos recursos próprios, não se deverá voltar a colocar no futuro, pois os Estados-Membros são obrigados, nos termos do Regulamento (Euratom, CE) nº 1355/96 (44), a comunicar com mais frequência, ou seja trimestralmente, os casos de irregularidade detectados (ver ponto 4.9).

5.7. Os dados apresentados no quadro 5 como «irregularidades detectadas pela Comissão em cooperação com os Estados-Membros» correspondem às estimativas do volume financeiro dos casos analisados pela UCLAF. Estes casos têm origens diversas e deverão, teoricamente, corresponder ao número total de casos registado na base de dados Pré-IRENE da UCLAF. Como esta última ainda não se encontra totalmente operacional, apenas foram extraídos os dados relativos a uma das quatro unidades. No que diz respeito às outras três unidades, foi dirigida uma nota à unidade responsável pela elaboração do relatório anual, contendo uma estimativa do volume financeiro total dos casos detectados. Após uma análise destes dados, verificou-se que cerca de 88 % dos montantes mencionados diziam respeito a apenas 12 % dos casos. Com base nos trabalhos das task forces «cigarros» e «álcool», e de acordo com as estimativas, em 1996 o montante de IVA não cobrado para efeitos de recursos próprios comunitários atingiu cerca de 36 % do volume financeiro global desta categoria. Este montante não deverá ser directamente comparado com os dados comunicados oficialmente pelos Estados-Membros.

5.8. O volume financeiro total dos casos referidos no quadro 5 é superior ao volume real dos casos registados na base Pré-IRENE (2 460 milhões de ecus). Esta situação deve-se ao facto de 49 desses casos serem indicados por mais de uma fonte e, portanto, contabilizados várias vezes. A base de dados Pré-IRENE contém mais de 142 casos em que não é indicada qualquer fonte.

5.9. Os relatórios não mencionam de forma clara que os dados que reflectem as irregularidades detectadas são estimativos. As outras fontes, para além da Comissão e dos Estados-Membros, não são indicadas. Além disso, os dados não são actualizados anualmente por forma a reflectir a evolução da incidência dos casos e dos montantes recuperados, alterações nas estimativas, casos retirados, etc. Muitos dos casos inicialmente classificados na categoria das irregularidades detectadas pela Comissão em cooperação com os Estados-Membros são, posteriormente, objecto de uma comunicação formal e, portanto, referidos como tal. Como os casos ocorridos em anos anteriores não são actualizados, corre-se o risco de alguns deles serem incluídos nas duas categorias e, por conseguinte, contabilizados duas vezes.

5.10. Dois «casos UCLAF», detectados nas auditorias efectuadas pelo Tribunal, estavam registados na base de dados Pré-IRENE por um montante total de 30 milhões de ecus, sem indicação da fonte de informação. Nos relatórios anuais de 1995 e 1996, estes dois casos estavam avaliados em 58,5 milhões de ecus. A base de dados IRENE faz referência a nove comunicações provenientes de quatro Estados-Membros e relativas aos mesmos casos, num montante total de 58,8 milhões de ecus. O facto de reagrupar várias irregularidades comunicadas

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

pelos Estados-Membros e registadas na base de dados IRENE (por entidade ou por caso) num único caso UCLAF, deixa o leitor dos relatórios anuais com a ideia incorrecta de que o valor médio dos casos tratados pela UCLAF é superior ao dos casos examinados pelos Estados-Membros. Neste exemplo, o valor dos casos UCLAF ascende, em média, a 29 milhões de ecus, contra apenas 7 milhões de ecus para os Estados-Membros.

5.11. Os resultados dos trabalhos efectuados pelos task groups especializados (por exemplo, no domínio dos cigarros ou dos têxteis), mencionados nos relatórios anuais, encontram-se entre os mais importantes em termos de valor. Contudo, é preciso prudência pois os dados apresentados são estimativos e não existem dados exactos no que diz respeito às cobranças/economias reais em proveito do orçamento comunitário.

6. CORRUPÇÃO E INFRACÇÕES DISCIPLINARES

Luta contra a corrupção

6.1. A corrupção (ver anexo I, ponto 26) constitui todo e qualquer abuso de poder ou prática de irregularidade num processo de tomada de decisão, materializada por um incentivo ou vantagem indevidos, e é frequentemente utilizada pelo crime organizado. A corrupção afecta os interesses da União de diversas formas: é lesiva dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, prejudica a tomada de boas decisões, distorce a concorrência e põe em causa os princípios que regem o mercado aberto, especialmente o funcionamento do mercado interno.

6.2. A necessidade de combater a corrupção a nível comunitário já foi reconhecida, tendo sido tomadas várias iniciativas nesta matéria (45). Contudo, como estas não fazem parte de uma abordagem integrada, a Comissão adoptou, em 21 de Maio de 1997, uma comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu (46) com o objectivo de definir os principais elementos de uma política global da União contra a corrupção. Este documento constitui uma base interessante para propostas e acções da Comissão na luta contra a corrupção em alguns domínios específicos da política comunitária, mas não abrange a corrupção praticada no interior das instituições comunitárias. Por outro lado, os programas de trabalho da Comissão relativos à luta contra a fraude não definem uma estratégia de luta contra a corrupção (47)

Atribuição de responsabilidades

6.3. A responsabilidade pela luta contra a corrupção interna não está bem definida. Na sua nota de 14 de Abril de 1997, intitulada «Medidas a tomar em caso de suspeita de fraude, de irregularidade ou de infracção disciplinar», o Secretário-Geral lembrava que a UCLAF era responsável por «todas as questões relacionadas com casos de suspeita de fraude lesiva do orçamento comunitário». Em Maio de 1996, o director da UCLAF insistiu na necessidade de fazer uma referência escrita à corrupção para evitar qualquer confusão no que diz respeito às responsabilidades da UCLAF. Contudo, ainda não existe uma instrução formal por escrito que especifique que serviço deve desempenhar esta função.

6.4. Actualmente, a UCLAF ocupa-se de cerca de 40 casos que possuem uma «vertente interna». Esta expressão foi adoptada pela UCLAF pois muitas vezes é difícil traçar uma fronteira entre a corrupção, os conflitos de interesses, o favoritismo e a má gestão, podendo os casos envolver um ou mais dos elementos descritos. A maioria destes casos diz respeito às despesas directas, embora alguns estejam também relacionados com o FEOGA-Garantia e os fundos estruturais.

Inexistência de linhas directrizes claras no domínio dos inquéritos administrativos

6.5. Num organismo da dimensão da Comissão, era previsível que surgissem casos de corrupção. Todavia, não foi adoptado um procedimento uniforme para tratar destes casos. Apesar de alguns deles datarem de há vários anos, os processos de investigação utilizados foram improvisados caso a caso. Não existem linhas directrizes que definam de forma clara o procedimento a seguir nos inquéritos administrativos. Subsistem dúvidas quanto aos poderes dos agentes da UCLAF e do Serviço de Segurança em matéria de busca, apreensão de bens e documentos, interrogação de funcionários e direitos e deveres das pessoas suspeitas. Além disso, e talvez o mais grave, não é claro a partir de que momento as autoridades nacionais competentes para a acusação devem ser informadas e, portanto, quando se opera a passagem importante da esfera do inquérito administrativo para a da investigação judicial (48).

6.6. A situação actual apresenta o risco grave e inaceitável de toda a investigação fracassar devido ao não cumprimento da legislação aplicável na matéria, o que levará à rejeição de uma eventual acusação penal posterior.

6.7. As regras a respeitar na recolha de provas e na sua posterior utilização são muito diferentes nos vários Estados-Membros. Isto acontece sobretudo no que diz respeito aos documentos que uma pessoa, posteriormente acusada num processo penal, foi obrigada a apresentar na fase do inquérito administrativo preliminar. As regras relativas à não admissibilidade de provas obtidas ilegalmente e que determinam o momento a partir do qual a pessoa suspeita é acusada e, portanto, passa a gozar de direitos especiais (designadamente, o direito de conhecer a acusação, direito ao silêncio, à assistência de um advogado da sua escolha, etc.), também diferem de um Estado-Membro para outro (49).

Aplicação de uma política de «tolerância zero»

6.8. Muitos dos casos investigados pela UCLAF têm origem em revelações feitas por funcionários da Comissão que suspeitam de outros colegas. Em qualquer tipo de organização, a denúncia constitui uma das principais fontes de informação quando se trata de desvendar práticas de corrupção (50). A Comissão deverá desenvolver uma política clara e sem ambiguidade, por forma a fomentar um clima que permita dar seguimento a estes casos e não tolerar qualquer acto de fraude ou corrupção.

6.9. O organismo deve promover uma cultura «antifraude» e os seus responsáveis devem estar preparados para demonstrar que qualquer caso de suspeita de fraude interna, corrupção, não cumprimento das normas de conduta ou má gestão será adequadamente investigado, e que, se os factos forem provados, as necessárias sanções disciplinares serão aplicadas de uma forma rigorosa e transparente. Se esta política de «tolerância zero» (51) for aplicada no seio das instituições comunitárias, deverá respeitar escrupulosamente as disposições do Estatuto dos Funcionários e outros Agentes e do Regulamento Financeiro. Contudo, neste contexto, não existe uma definição ou linhas directrizes no que diz respeito às responsabilidades disciplinar e pecuniária dos intervenientes no processo financeiro (gestores orçamentais, auditores financeiros, tesoureiros e gestores dos fundos para adiantamentos), como já foi criticado pelo Tribunal (52).

6.10. Por outro lado, deverá ser obrigatório comunicar às autoridades competentes para a acusação toda a suspeita de fraude ou irregularidade. Neste contexto, não deverá haver qualquer dúvida quanto ao facto de o «Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades» não poder ser, e não vir a ser, invocado para proteger um membro da direcção ou do pessoal. Além disso, a Comissão não deverá solicitar à autoridade competente para a acusação num Estado-Membro que reforce o seu pedido de levantamento de imunidade através do envio de documentos comprovativos. Deverá ser suficiente apresentar um pedido fundamentado, em conformidade com as regras e procedimentos específicos do Estado-Membro em questão. Se a Comissão estiver convicta de que o seu funcionário cumpriu os seus deveres, pode prestar-lhe protecção jurídica nos termos do artigo 24º do Estatuto. Neste contexto, convém sublinhar que só após uma investigação judicial formal e, posteriormente, julgamento se pode determinar a culpabilidade ou a inocência da pessoa acusada nos termos do código penal (53).

Problemas detectados

6.11. Actualmente, a política da Comissão nesta matéria não é de modo algum clara. Alguns casos ficam em suspenso durante anos, sendo os membros do pessoal transferidos para outro lugar mas sempre no interior da instituição (54). Em muitos casos, a UCLAF viu-se impossibilitada de apresentar provas suficientes de corrupção, talvez devido ao facto de as suspeitas iniciais não serem justificadas ou de não ter conseguido descobrir qualquer prática irregular. De qualquer modo, é-lhe difícil encontrar provas suficientes quando, por exemplo, os montantes pagos são entregues a um terceiro, já que nenhuma instituição comunitária está habilitada a efectuar buscas, verificar contas bancárias, etc. Este tipo de acções só pode ser efectuado com o acordo das pessoas em questão ou após a aceitação das autoridades competentes para a acusação. Todavia, em todos os casos de suspeita de corrupção analisados, a UCLAF encontrou provas evidentes de violação das normas de conduta (má gestão grave, favoritismo, conflito de interesses, etc.). No entanto, só em casos excepcionais foram instaurados processos disciplinares (55).

6.12. Em alguns casos, foi lançado um inquérito administrativo (durante a investigação ou após a apresentação de um relatório final pela UCLAF), que não estava previsto no Estatuto dos Funcionários ou em qualquer outro texto legal. Nestes casos, o funcionário responsável pela investigação ad hoc (normalmente um director sem qualquer vínculo à DG em causa) pode ver-se confrontado com uma série de problemas (transcrição das actas das audiências/entrevistas/audições, presença de advogados, busca/requisição de documentos). Também neste caso não existe qualquer linha directriz relativa à condução destas investigações.

6.13. Com base na experiência adquirida até à data, o problema da oportunidade de confiar à UCLAF, tal como está actualmente organizada, a responsabilidade de tratar os casos de corrupção que envolvam funcionários da Comissão, deve ser equacionado. Esta responsabilidade poderá ser incompatível com a parceria entre as DG operacionais e a UCLAF, que é necessária para o êxito das investigações da UCLAF. Dever-se-á considerar a hipótese de criar uma unidade distinta, à qual será automaticamente comunicada toda a suspeita de corrupção, com a autoridade e os recursos que lhe permitam efectuar as necessárias investigações.

7. CONCLUSÃO

7.1. Como a presente auditoria não incidiu de uma forma aprofundada nos Estados-Membros e nas Direcções-Gerais operacionais da Comissão, as suas constatações circunscrevem-se à UCLAF. A Comissão, sobretudo a partir de 1990, intensificou consideravelmente a sua actividade de luta contra a fraude lesiva dos fundos comunitários, criando assim um quadro jurídico e administrativo mais adequado nesta matéria. No final de 1994, a Comissão começou a organizar a UCLAF como um serviço central dotado das competências necessárias em matéria financeira, de polícia, aduaneira, judicial e fiscal. Todavia, é de importância capital melhorar as medidas de segurança, os procedimentos de gestão interna, os sistemas de informação e de «intelligence», bem como a cooperação com as autoridades competentes dos Estados-Membros.

7.2. É difícil traçar uma avaliação global dos resultados obtidos pela UCLAF até à data. De qualquer modo, as informações sobre cobranças comunicadas pelos Estados-Membros e incluídas nos relatórios anuais relativos à luta contra a fraude não são fiáveis e não fazem distinção entre os montantes cobrados devido à acção da UCLAF e os que são atribuíveis às autoridades nacionais. Além disso, relativamente às despesas directas, não há qualquer informação facilmente acessível acerca do montante total a recuperar na sequência das investigações efectuadas pela UCLAF. Por fim, os instrumentos jurídicos tais como a «lista negra» e a «impermeabilidade à fraude» só recentemente foram criados e ainda têm um impacto limitado.

7.3. A UCLAF deverá dispor de um sistema de gestão que possua informações sobre os processos em curso ou antigos, desde o momento da sua recepção ou da obtenção das informações em que se baseiam as suspeitas, até ao inquérito administrativo, comunicação às autoridades nacionais, instrução criminal, acusação, julgamento, sentença e cobrança. Sem este tipo de sistema, é praticamente impossível efectuar uma avaliação global dos resultados da sua actividade.

7.4. As primeiras medidas foram tomadas no âmbito de um programa ambicioso com vista a combater a fraude simultaneamente em todas as frentes (prevenção, repressão, cooperação administrativa e judiciária). Ainda é necessário um grande esforço para pôr em prática estas medidas. Nem as convenções nem os protocolos adoptados no âmbito do terceiro pilar foram ainda ratificados.

7.5. A fraude lesiva do orçamento comunitário reveste frequentemente um carácter transnacional. Todavia, os órgãos responsáveis pela aplicação das normas comunitárias nesta matéria funcionam segundo procedimentos muito diferentes e de forma descoordenada, o que provoca uma perda de tempo considerável. Em contrapartida, os autores de fraudes podem actuar em tempo real graças às suas redes de contactos internacionais. Os procedimentos existentes não estão de modo algum aptos a fazer face às novas redes de criminalidade. A assistência da Comissão e a troca de informações entre a UCLAF e as autoridades judiciais nos Estados-Membros constituem o início de uma solução. No entanto, a falta de normas uniformes em matéria de prova permanece um dos principais obstáculos, na medida em que impede os Estados-Membros de aceitarem elementos de prova recolhidos em outros Estados-Membros. Assim, é necessário criar um «Espaço jurídico europeu» (56) com objectivos claros e bem delimitados, que defina as responsabilidades específicas de cada instituição em matéria de protecção dos interesses financeiros da Comunidade.

7.6. O papel a desempenhar pela UCLAF é delicado. Executa tarefas administrativas relativas à protecção dos interesses financeiros da Comunidade no domínio do primeiro pilar, mas exerce igualmente competências a nível das investigações judiciais, no âmbito do terceiro pilar, embora não beneficie do apoio de uma autoridade judicial europeia independente habilitada a iniciar e conduzir investigações e deduzir acusações, quando necessário. O dispositivo de ligação e de competências em direito penal descrito no ponto 3.4 não é mais do que uma primeira solução para os problemas existentes (57). Em 25 de Novembro de 1997, a Comissão apresentou uma comunicação à Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu (DOC(SEC 97)2182/2) designada «Improving Action against Incompetence, Financial Irregularities, Fraud and Corruption».

7.7. A UCLAF não está habilitada a realizar inquéritos sobre as outras instituições da Comunidade. No contexto comunitário, isto constitui uma insuficiência grave no quadro jurídico e na organização da luta contra a fraude. Deverá ser dada prioridade à procura de uma solução para este problema e qualquer proposta de reorganização da luta contra a fraude a nível europeu deverá tê-lo em consideração. Nesta perspectiva, é igualmente necessário definir as competências da Europol e da UCLAF, a fim de salvaguardar os efeitos de sinergia.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 10 e 11 de Junho de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) De acordo com o quadro jurídico e administrativo aplicável, as medidas de luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da Comunidade é, em primeira instância, da responsabilidade dos Estados-Membros (ver capítulo 2). Por esta razão, foi decidido incluir nesta auditoria controlos a nível nacional.

(2) COM(87) 572 final.

(3) SEC(95) 249. Deve salientar-se o facto de a UCLAF ter outras responsabilidades para além das actividades relacionadas com a realização de inquéritos (ver ponto 2.20).

(4) COM(94) 92 final.

(5) O programa de trabalho 1997/1998 da Comissão relativo à protecção dos interesses financeiros da Comunidade e à luta contra a fraude [COM(97) 199] contém igualmente uma breve avaliação dos resultados alcançados a partir de 1994.

(6) JO C 251 de 15.8.1997.

(7) JO C 316 de 27.11.1995.

(8) Ver «Fraud without Frontiers», estudo realizado para a Comissão Europeia (Task force Justiça e assuntos internos, Unidade de Cooperação Judiciária) sobre a fraude internacional no âmbito da União Europeia, elaborado por Deloitte & Touche European and International Fraud Group, 1997.

(9) Ver relatório final «Incompatibilités entre systèmes juridiques et mesures d'harmonisation», in: Seminar on the Legal Protection of the Financial Interests of the Community, Brussels, November 1993, Oak Tree Press, Dublin 1994.

(10) Ver Corpus Juris (a seguir referido como Corpus Juris) relativo às disposições penais para a protecção dos interesses financeiros da União Europeia. Estudo realizado, a pedido do Parlamento Europeu, por investigadores das Associações de Juristas Europeus para a Protecção dos Interesses Financeiros da Comunidade, sob a égide da Direcção-Geral do Controlo Financeiro da Comissão, Paris, 1997.

(11) SEC(96) 1802/4 (Mise en oeuvre de la recommandation, nº 7 de SEM 2000, phase II).

(12) SEC(97) 1562.

(13) SEC(95) 249.

(14) Para além destas linhas directrizes gerais, estabeleceram-se modalidades de aplicação relativas à repartição de responsabilidades, no domínio da agricultura, alfândegas e fiscalidade indirecta.

(15) Não se considera a Inspecção-Geral como um ponto de contacto adequado nestes casos, na medida em que não está implicada nas tarefas de gestão corrente. A sua acção consiste em controlar a eficiência dos diferentes serviços da Comissão em relação ao seu quadro regulamentar, à utilização dos recursos e aos resultados obtidos.

(16) Os contactos directos com as autoridades responsáveis pela segurança nos Estados-Membros devem ser canalizados através do Serviço de Segurança.

(17) COM(94) 3282, de 1 de Março de 1995, que substitui a decisão de 7 de Julho de 1986 que define o regime de segredo dos documentos e estabelece as medidas de segurança aplicáveis aos documentos classificados.

(18) Documento DG IX, ref. IX.01/PT D(97) 1552.

(19) Ver a recomendação 20 do relatório final elaborado pela Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu sobre o regime de trânsito comunitário (PE 220.895/def).

(20) Ver o Despacho do Tribunal de Justiça de 13 de Julho de 1990, Processo C-2/88 Imm., Zwartfeld, [1990] Colect. I-3372, ponto 19.

(21) Ver igualmente o «Plano de acção contra a criminalidade organizada» (97/C 251/01, JO C 251 de 15.8.1997) e, em especial, a página 9.

(22) Decisão nº 2/94 da Comissão Mista CEE-AECL «Trânsito comum», de 8 de Dezembro de 1994 (94/948/CE), JO L 371 de 31.12.1994. Os produtos sensíveis são aqueles que estão sujeitos a um imposto elevado na importação para a Comunidade ou que beneficiam de restituições particularmente elevadas em caso de exportação para um país terceiro.

(23) Regulamento (CEE) nº 595/91 relativo ao FEOGA, secção «Garantia», Regulamento (CEE) nº 4253/88, relativo aos fundos estruturais, e Regulamento (CEE, Euratom) nº 1552/89, relativo aos recursos próprios.

(24) A Comissão não dispõe, todavia, de poderes em matéria de cobrança coerciva de dívidas apuradas.

(25) JO C 395 de 31.12.1996.

(26) Ver o relatório anual de 1993 da Comissão «Protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Luta contra a fraude», COM(94) 94 final, página 49.

(27) Até à data, não foi recebida qualquer comunicação no âmbito do Regulamento (CE) nº 1831/94.

(28) Ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996.

(29) Este processo encontra-se definido no nº 2 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho e no nº 2 do artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 595/91 do Conselho.

(30) O Estado-Membro é financeiramente responsável se se considerar que não fez tudo o que estava ao seu alcance para recuperar os montantes em questão ou se deu provas de negligência.

(31) JO L 145 de 29.6.1995.

(32) JO L 102 de 25.4.1996.

(33) França, Países Baixos e Reino Unido.

(34) No documento COM(97) 417, a Comissão salienta que só no domínio das restituições à exportação os Estados-Membros comunicaram 72 irregularidades, que excedem, cada uma, o limite mínimo de 100 000 ecus (o nº 1 do artigo 2º do Regulamento (CE) nº 745/96 prevê a cumulação de todas as irregularidades praticadas pelo mesmo operador durante o período de um ano).

(35) Ver documento COM(97) 417 final, páginas 2 e 3.

(36) Processo 303/90, República Francesa contra Comissão, acórdão proferido em 13 de Novembro de 1991.

(37) Ver o relatório anual da Comissão relativo a 1994 «Protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Luta contra a fraude», COM(95) 98 final, página 10.

(38) JO L 178 de 12.7.1994.

(39) Ver igualmente o Regulamento (CE) nº 2064/97 da Comissão, de 15 de Outubro de 1997 (JO L 290 de 23.10.1997).

(40) Artigo 24º do Regulamento (CEE) nº 4253/88, com a alteração que lhe foi introduzida pelo Regulamento (CEE) nº 2082/93 do Conselho.

(41) Ver o relatório Bösch (PE 222.169), página 8 ou o programa de luta contra a fraude elaborado pelo comité restrito sobre a regulamentação comunitária do Parlamento do Reino Unido, Londres, 1997, página xxiii.

(42) Ver o relatório anual de 1996 relativo à luta contra a fraude COM(97) 200 final, de 6 de Maio de 1997, página 27. Entretanto, foi publicado o relatório anual de 1997, o qual não foi objecto da auditoria do Tribunal.

(43) Ver o relatório anual de 1995 relativo à luta contra a fraude, página 80 [COM(96) 173 final].

(44) JO L 175 de 13.7.1996.

(45) A Convenção relativa à Luta contra a Corrupção (ver ponto 2.4), a Resolução do Parlamento Europeu sobre a Luta contra a Corrupção na Europa, de 15 de Dezembro de 1995 (Relator: deputada Salisch) e o Plano de Acção contra a Criminalidade Organizada, elaborado pelo Grupo de Alto Nível (JO C 251 de 15.8.1997) sublinham a necessidade de reforçar a luta contra a corrupção. Além disso, em 6 de Outubro de 1997, foi adoptado um parecer comum relativo às negociações no Conselho da Europa e na OCDE em matéria de luta contra a corrupção (JO L 279 de 13.10.1997).

(46) COM(97) 192 final. Este documento foi elaborado pela task force «Justiça e assuntos internos».

(47) Relativamente ao programa de trabalho para 1997, esta situação foi criticada de forma explícita pelo Parlamento Europeu (ver documento PE 222.169).

(48) O relatório Bösch (PE 222.169, página 4) critica igualmente a não existência de disposições adequadas para tratar dos casos de corrupção nas próprias fileiras da Comissão.

(49) Ver «Corpus Juris», páginas 134-140.

(50) Zero tolerance, S. Burns, Accountancy, Agosto de 1997.

(51) Ver «Fraud without Frontiers, An Executive Summary of the Study for the EC on International Fraud within the European Union», Deloitte & Touche European Fraud and International Disputes Group, página 1.

(52) Parecer nº 4/97 do Tribunal de Contas sobre a proposta de regulamento (Euratom, CECA, CE) do Conselho que altera o Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias (JO C 57 de 23.2.1998). A seguir designado por «Parecer nº 4/97».

(53) Ver Despacho do Tribunal de Justiça de 13 de Julho de 1990, Processo C-2/88 Imm., Zwartveld, Colect. 1990, página I-3372, ponto 19.

(54) O relatório Bösch (PE 222.169, página 17) critica igualmente a ausência de uma política de «tolerância zero»: «Uma série de casos recentes chamou a atenção para a forma como a existência de uma cultura financeira relativamente negligente na Comissão permitiu a ocorrência de casos de corrupção nas suas próprias fileiras e, provavelmente ainda mais preocupante, por investigar durante muito tempo.»

(55) Ver igualmente o Parecer nº 4/97 do Tribunal de Contas, em especial os pontos 5.20-5.23.

(56) Discurso de Klaus Hänsch, Presidente do Parlamento Europeu, proferido na Conferência Interparlamentar sobre a fraude, organizada por iniciativa da Comissão do Controlo Orçamental, em 23 e 24 de Abril de 1996.

(57) Mas não resolve o problema colocado pelo facto de a UCLAF não ter o direito de combater as fraudes em outras instituições comunitárias. Além disso, o princípio segundo o qual a UCLAF deverá ser responsável pela luta contra a corrupção deverá ser equacionado.

ANEXO I

BASE LEGISLATIVA RELATIVA À LUTA CONTRA A FRAUDE

Introdução

1. Praticamente todos os recursos próprios da Comunidade são cobrados pelos Estados-Membros e cerca de 80 % dos fundos comunitários (essencialmente os que correspondem à secção «Garantia» do FEOGA e aos fundos estruturais) são pagos aos beneficiários finais pelos Estados-Membros (despesas indirectas). As despesas agrícolas são geridas pelos organismos pagadores nacionais. Os fundos estruturais são geridos pelas autoridades nacionais responsáveis pela execução dos programas comunitários, em especial ao nível regional e local. A Comissão desempenha um papel importante em matéria de coordenação e de supervisão. Recentes alterações na legislação intensificaram a sua acção em matéria de controlo.

2. As despesas directas são geridas pela própria Comissão por meio de contrato sem que incumba aos E