RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO de 6 de Julho de 1998 relativa às orientações gerais das políticas económicas dos Estados-membros e da Comunidade (98/454/CE)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o nº 2 do artigo 103º,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu de Cardiff de 15 e 16 de Junho de 1998,

Considerando que o Parlamento Europeu adoptou uma resolução sobre a recomendação da Comissão,

RECOMENDA:

1. AS PRINCIPAIS PRIORIDADES: ÊXITO DA UEM, PROSPERIDADE E EMPREGO

A introdução do euro, em 1 de Janeiro de 1999, assinala o início de uma nova era no processo de integração europeia e na condução das políticas económicas dos Estados-membros e da Comunidade.

A aplicação resoluta e credível, pelos Estados-membros, de políticas destinadas a assegurar um elevado grau de convergência económica duradoura na Comunidade, nomeadamente no decurso dos últimos dois anos, saldou-se por resultados apreciáveis.

Em primeiro lugar, como reflexo dos assinaláveis esforços de convergência desenvolvidos e em função dos resultados obtidos, o Conselho da União Europeia, reunido a nível dos chefes de Estado ou de Governo decidiu, em 3 de Maio de 1998, que onze Estados-membros preenchiam as condições necessárias para a adopção do euro.

Em segundo lugar, estes esforços conduziram à definição de uma combinação de políticas macroeconómicas favorável ao crescimento e ao emprego.

No entanto, os progressos em matéria de redução do desemprego na Comunidade foram, até à data, insuficientes.

Desde o Verão de 1997, altura em que foram adoptadas as anteriores orientações gerais para as políticas económicas, tem vindo a assistir-se, na Comunidade, a uma retoma cada vez mais robusta e assente em bases mais diversificadas, num contexto de inflação historicamente baixa. Dadas as capacidades de produção não utilizadas na maioria dos Estados-membros e as perspectivas favoráveis quanto a um crescimento vigoroso do investimento, nomeadamente em bens de equipamento, deverá ser possível um crescimento forte, sem limitações de capacidade produtiva e sem gerar tensões inflacionistas se, conforme previsto, a evolução dos salários mantiver uma trajectória adequada. Além disso, os parâmetros fundamentais da economia caracterizam-se pela solidez e melhoria contínua, as perspectivas da procura são mais animadoras e a confiança tem vindo a consolidar-se. A crise financeira e económica que eclodiu na Ásia deverá ter um impacto limitado sobre as perspectivas de crescimento da Comunidade, na condição de a crise não se agravar nem se propagar a outros países da região.

Perante o novo dinamismo da retoma da economia, o emprego deverá registar um aumento moderado, conducente a uma ligeira redução na taxa de desemprego até 1999, no conjunto da Comunidade. Tal representará um primeiro passo, apesar de modesto, na direcção do objectivo de um elevado nível de emprego, consagrado no artigo 2º do Tratado de Amesterdão.

O presente nível da taxa de emprego na Comunidade não se deve apenas ao elevado desemprego (aproximadamente 18 milhões de pessoas em 1997), mas também às fracas perspectivas de emprego que prevaleceram durante longos períodos e que desincentivaram inúmeras pessoas, muitas das quais beneficiam de outras prestações da segurança social, de procurar um emprego. Deste modo, a criação de novos postos de trabalho terá de absorver não apenas os desempregados, como também uma crescente taxa de actividade e mesmo um ligeiro aumento da população em idade activa.

O aumento do emprego a médio e a longo prazo contribuirá para atenuar em grande medida a carga que recai sobre as finanças públicas e os sistemas de segurança social dos Estados-membros. Contribuirá também para combater de forma eficaz a pobreza e a exclusão social.

À política económica incumbe definir as condições para: i) um novo reforço da retoma da economia e ii) a sua transformação num processo não inflacionista e auto-sustentado de crescimento económico a médio e a longo prazo - uma condição sine qua non para um aumento substancial e duradouro do emprego. Para o efeito, será necessário um programa mais rigoroso de políticas macroeconómicas e estruturais, e a implementação resoluta das orientações para o emprego de 1998, a fim de enfrentar uma série de importantes desafios, permitindo simultaneamente que as economias da Comunidade se adaptem melhor à evolução da situação nos próximos anos.

A introdução do euro não solucionará em si o problema do desemprego na Comunidade. Mas, ao desempenhar as funções supramencionadas, o quadro de estabilidade propiciado pela união económica e monetária (UEM) contribuirá para a manutenção de uma combinação de políticas favorável ao crescimento e ao emprego.

No domínio macroeconómico, tanto os governos como, no seu âmbito, os parceiros sociais deverão envidar todos os esforços para apoiar a realização do objectivo de estabilidade da política monetária comum.

Simultaneamente, é necessária a adopção de políticas estruturais e de reformas dos mercados dos produtos, dos serviços e do trabalho que facilitem um processo de crescimento isento de tensões, com vista a reforçar a competitividade, a aumentar a intensidade de emprego do crescimento e a tornar este crescimento mais respeitador do ambiente.

Em termos mais gerais, é necessário assegurar um melhor funcionamento do mercado único, cuja responsabilidade cabe a todos os Estados-membros.

Somente na condição de esta estratégia política ser implementada de forma determinada por todos os intervenientes e de a sua implementação ser bem coordenada em conformidade com a resolução do Conselho Europeu do Luxemburgo, poderá a UEM - conforme previsto no artigo 2º do Tratado - realizar todo o seu potencial enquanto instrumento para atingir os objectivos gerais da Comunidade, nomeadamente, um crescimento sustentável e não inflacionista que respeite o ambiente, um elevado nível de emprego e o aumento do nível de vida.

2. COMBINAÇÃO DE POLÍTICAS MACRO ECONÓMICAS ORIENTADAS PARA O CRESCIMENTO E A ESTABILIDADE

Para alcançar os objectivos acima referidos é essencial que, no domínio macroeconómico, os Estados-membros mantenham o seu empenhamento em prosseguir a estratégia orientada para o crescimento e a estabilidade delineada nas orientações anteriores, estratégia essa que começa a surtir efeito.

Esta estratégia assenta em três elementos essenciais:

- uma política monetária orientada para a estabilidade dos preços,

- esforços sustentados no sentido de alcançar e manter situações orçamentais sólidas em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento,

- uma evolução dos salários nominais coerente com o objectivo da estabilidade dos preços; simultaneamente, a evolução dos salários reais deve ser compatível com o aumento da produtividade e ter em conta a necessidade de incrementar a rendibilidade do investimento a fim de criar mais emprego.

Quanto maior for a contribuição das medidas orçamentais e da evolução salarial para a função estabilizadora da política monetária, maior será a probabilidade de as condições monetárias serem favoráveis ao crescimento e ao emprego.

A combinação geral das políticas macroeconómicas na zona do euro advirá sobretudo da interacção entre a política monetária comum, por um lado, e a evolução orçamental e salarial específica nos países participantes, por outro. Estes últimos ficarão sujeitos a uma mais estreita fiscalização e coordenação das políticas económicas, a fim de se alcançar uma combinação adequada de políticas em toda a zona do euro e em cada um dos países participantes.

Relativamente aos países que não adoptarem inicialmente a moeda única, a necessidade de políticas macroeconómicas orientadas para a estabilidade far-se-á sentir de forma igualmente intensa. A estreita e profunda interdependência económica e monetária existente entre os países da zona do euro e os Estados-membros não participantes nessa zona monetária, bem como a necessidade de garantir uma maior convergência e o bom funcionamento do mercado único, exigirão que todos os Estados-membros sejam abrangidos pela coordenação das políticas económicas.

3. ESTABILIDADE DOS PREÇOS

A estabilidade dos preços representa uma condição essencial para assegurar um crescimento económico sustentado a médio prazo. Na sequência dos assinaláveis progressos registados nos últimos anos, a Comunidade no seu conjunto atingiu um elevado grau de estabilidade dos preços. É necessário que todas as políticas visem a credibilidade e a compatibilidade com a manutenção duradoura da estabilidade dos preços.

Na futura zona do euro, em que a taxa de inflação média, calculada com base no índice harmonizado de preços no consumidor, desceu para níveis inferiores a 2 %, todos os Estados-membros participantes deverão conduzir as suas políticas económicas com vista a assegurar a manutenção da estabilidade dos preços, assim permitindo condições monetárias favoráveis ao crescimento. Devem igualmente impedir o aparecimento de diferenciais de inflação demasiado significativos, que suscitariam problemas de competitividade.

A inflação média baixou para níveis inferiores a 2 % na Dinamarca, na Suécia e no Reino Unido. Há que manter políticas monetárias e económicas que continuem a assegurar a estabilidade dos preços.

A Grécia tem registado progressos substanciais em matéria de estabilidade dos preços nos últimos anos, o que, juntamente com os esforços desenvolvidos a nível da consolidação orçamental, facilitou a entrada da dracma no Mecanismo de Taxas de Câmbio (MTC) em Março de 1998, participação essa que deverá contribuir para uma melhoria ainda mais acentuada da sua taxa de inflação. Contudo, são necessários esforços acrescidos para conter as consequências inflacionistas da acentuada desvalorização da dracma e para alcançar a estabilidade dos preços o mais rapidamente possível.

4. TRANSIÇÃO PARA O EURO

Para assegurar o lançamento da UEM no contexto mais favorável possível, é necessária uma transição harmoniosa para o euro em 1 de Janeiro de 1999. O objectivo primordial das políticas monetárias dos bancos centrais nacionais nos restantes meses de 1998, período durante o qual continuarão a ser responsáveis pela política monetária, consiste em assegurar a manutenção do actual enquadramento de elevado grau de estabilidade dos preços a nível nacional e, consequentemente, no conjunto da zona do euro. As taxas de juro oficiais terão convergido para a taxa comum da zona do euro até ao final de 1998, facto consentâneo com uma situação em que as taxas de câmbio do mercado serão idênticas às taxas previamente anunciadas, ou seja, as taxas centrais bilaterais do MTC.

A partir de 1 de Janeiro de 1999, a política monetária única da zona do euro será da competência do Banco Central Europeu (BCE), instituição independente, e do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC).

Os Estados-membros que não adoptam a moeda única desde o início mantêm as suas competências em termos das políticas monetárias nacionais, mas deverão prosseguir políticas monetárias orientadas para a estabilidade. Nos termos do artigo 109ºM do Tratado, deverão considerar as suas políticas cambiais como uma questão de interesse comum. O MTC 2 proporcionará o quadro para as relações monetárias entre os Estados-membros participantes no mecanismo e a zona do euro a partir de 1999, e contribuirá para os seus esforços de convergência. Muito embora a participação no MTC 2 seja facultativa, prevê-se que os Estados-membros que gozam de uma derrogação venham a aderir a esse mecanismo.

5. SOLIDEZ DAS FINANÇAS PÚBLICAS

5.1. Orientações gerais

Apesar dos esforços consideráveis realizados em praticamente todos os Estados-membros, a maioria dos países terá ainda de realizar progressos suplementares a fim de assegurar o cumprimento do objectivo a médio prazo, estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento, de situações orçamentais próximas do equilíbrio ou excedentárias. Tal permitirá que os Estados-membros enfrentem as situações conjunturais normais, mantendo simultaneamente o défice orçamental dentro do valor de referência de 3 % do produto interno bruto (PIB). Nos termos do Tratado, é também necessária a consolidação para assegurar que os rácios da dívida superiores a 60 % continuem a registar uma redução suficiente e a aproximar-se do valor de referência a um ritmo satisfatório. Estes requisitos são válidos para todos os Estados-membros pelos motivos a seguir referidos:

i) A adopção de políticas orçamentais sólidas, ao fomentar as expectativas quanto a uma taxa de inflação baixa e estável, facilitará a prossecução do objectivo da estabilidade dos preços por parte da política monetária única e das políticas monetárias dos Estados-membros que não participam na zona do euro. Na actual conjuntura, uma nova redução dos défices orçamentais contribuirá para assegurar o carácter sustentável da retoma da economia e poderá permitir a manutenção de condições monetárias favoráveis, incentivando assim o investimento;

ii) A solidez das situações orçamentais contribuirá para a manutenção de baixos níveis das taxas de juro de longo prazo, o que gerará um afluxo de investimentos privados. Se a administração pública passar a absorver uma parcela mais pequena da poupança privada, ou se contribuir favoravelmente para a poupança na economia, pode haver, ceteris paribus, um aumento da taxa de investimento sem o recrudescimento de tensões na balança de pagamentos e nas taxas de juro de longo prazo;

iii) Em muitos países, as finanças públicas não têm ainda espaço de manobra suficiente para enfrentarem evoluções económicas adversas. Dado que, após a introdução da moeda única, a adaptação às evoluções conjunturais negativas e às perturbações específicas deverá, em grande medida, ser assegurada pela política orçamental, será da maior importância garantir que os estabilizadores automáticos desempenhem plenamente a sua função. Além disso, a condução de políticas orçamentais sólidas deverá, muito provavelmente, traduzir-se num aumento da eficácia destes estabilizadores. Uma disciplina orçamental confirmada reforçará a confiança dos operadores económicos em que o eventual aumento do défice durante uma recessão não perturbará de forma permanente as finanças públicas, assim se evitando efeitos negativos provenientes dos mercados financeiros;

iv) Por último, a existência de orçamentos próximos de uma situação de equilíbrio ou excedentários permitirá uma rápida redução dos rácios da dívida pública, que continuam a atingir níveis relativamente elevados em muitos países. Tal levará a uma redução dos encargos com o serviço da dívida, e consequentemente virá facilitar a reestruturação da despesa pública. Poderá igualmente facilitar a redução da carga fiscal e criar a possibilidade de fazer face a todas as questões relativas aos sistemas de segurança social decorrentes do envelhecimento da população.

Neste contexto, é essencial que os Estados-membros apresentem garantias quanto à continuidade do processo de ajustamento orçamental. Para o efeito, os Estados-membros comprometeram-se:

i) a assegurar o cumprimento integral dos objectivos dos seus orçamentos para 1998, se necessário tomando atempadamente medidas correctoras;

ii) se as condições económicas evoluírem de forma mais favorável do que previsto, a utilizar essa oportunidade para reforçar a consolidação orçamental, por forma a alcançar o objectivo a médio prazo de uma situação das finanças públicas próxima do equilíbrio ou excedentária, tal como consagrado nos compromissos assumidos no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento;

iii) a apresentar os seus programas de estabilidade e convergência, o mais tardar no final de 1998, com vista a permitir que a Comissão e o Conselho apreciem todos esses programas, incluindo a orientação global da política orçamental e a combinação das políticas na zona do euro, no início da terceira fase da UEM;

iv) a assegurar, se for caso disso, novas reduções da dívida pública e uma estratégia adequada de gestão da dívida, a fim de diminuir a vulnerabilidade das suas finanças públicas.

A calendarização, a dimensão e a composição das medidas de ajustamento orçamental representam elementos importantes que determinarão se estas terão ou não um impacto duradouro sobre a situação orçamental e sobre o reforço do dinamismo económico, da competitividade e do emprego. Muito embora devam ser adaptadas às condições específicas de cada país, as orientações anteriores identificaram uma série de princípios gerais. As presentes orientações reafirmam e aprofundam esses princípios, respeitando simultaneamente a competência dos Estados-membros para conduzirem as suas políticas orçamentais.

i) Na maioria dos Estados-membros, a redução dos défices orçamentais deve ser assegurada através da contenção das despesas, e não dos aumentos de impostos.

ii) A fim de melhorar a eficiência económica e promover o dinamismo da economia, é desejável reduzir a carga fiscal global na maioria dos Estados-membros. As reformas fiscais permitem igualmente um funcionamento mais eficiente dos mercados e, ao reforçarem o investimento, promovem a criação de postos de trabalho competitivos e duradouros.

iii) Nos casos em que os défices orçamentais ou os rácios dívida pública/PIB sejam ainda elevados, as eventuais reduções de impostos não deverão abrandar o ritmo da redução do défice.

iv) A consolidação orçamental deve ser implementada de uma forma justa e equitativa e deve ir no sentido do aumento da eficácia e eficiência das despesas públicas, reforçando assim também a vertente da oferta. Neste contexto, as medidas adoptadas devem centrar-se num melhor controlo ou reestruturação do consumo público, das pensões do sector público, das prestações de saúde, das medidas relativas ao mercado de trabalho, bem como dos subsídios. Além disso, nos últimos anos, assistiu-se a uma tendência no sentido de uma redução do investimento público em percentagem do PIB, muito embora parte desta redução reflicta um maior peso do financiamento privado e da exploração pelo sector privado dos investimentos públicos em infra-estruturas. Na medida do possível e sem comprometer a indispensável continuação da redução dos défices orçamentais, devem ser favorecidas as despesas consagradas ao investimento produtivo, bem como noutras actividades produtivas como, por exemplo, no capital humano e em iniciativas activas a favor do mercado do trabalho. Uma reestruturacão deste tipo é susceptível de conduzir, através dos seus efeitos positivos no crescimento e na empregabilidade, a um aumento da taxa de emprego e/ou a uma redução do número de pessoas em idade activa que beneficiam de prestações sociais, o que contribuirá para melhorar as situações orçamentais a médio prazo.

Tal como os Estados-membros, também a Comunidade deverá manter uma disciplina orçamental severa. Dever-se-á aplicar a todas as categorias das perspectivas financeiras uma disciplina orçamental rigorosa, respeitando simultaneamente o Acordo interinstitucional relativo à disciplina orçamental e à melhoria do processo orçamental.

5.2. Orientações específicas por país

i) Estados-membros da zona do euro

Na Bélgica, as condições favoráveis em matéria de crescimento económico contribuíram para que os objectivos orçamentais fixados no seu programa de convergência fossem antecipados em um ano. Importa assegurar o compromisso do Governo no sentido de manter o excedente primário em 6 % do PIB a médio prazo, garantindo assim uma rápida diminuição do rácio da dívida pública, que continua em níveis muito elevados. É necessário reforçar o controlo sobre as transferências para as famílias e, nomeadamente, a nível das despesas de saúde.

A Alemanha precisa de prosseguir a redução do seu défice orçamental nos próximos anos. Deve ser prosseguida a contenção dos subsídios, das transferências para as famílias e do consumo público. É igualmente necessário continuar a envidar esforços para a contenção das despesas com vista a atingir o objectivo fixado pelo Governo de reduzir, até ao ano 2000, o rácio das despesas para o nível registado antes da unificação, isto é, 46 % do PIB. A Alemanha deve intensificar o seu processo de ajustamento orçamental a fim de colocar o seu rácio de endividamento numa trajectória claramente descendente, fazendo-o baixar rapidamente para valores inferiores ao valor de referência de 60 % do PIB.

Em Espanha, a manutenção da actual postura da política orçamental deverá permitir a redução do défice nos próximos anos, atendendo às condições favoráveis em matéria de crescimento económico. No entanto, a Espanha precisa ainda de desenvolver esforços para acelerar a consecução do objectivo a médio prazo de uma situação próxima do equilíbrio ou excedentária. Na verdade, a actual conjuntura da economia espanhola e a sustentabilidade da presente expansão exigem uma rápida consecução deste objectivo. Deverão ser prosseguidos os esforços em matéria de contenção das despesas para atingir o objectivo fixado pelo Governo de reduzir o rácio das despesas para níveis inferiores a 42 % do PIB até ao ano 2000.

Em França, deverão ser envidados mais esforços de ajustamento orçamental ao longo de 1999 e, em especial, após esta data, a fim de respeitar as obrigações estabelecidas no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Estes esforços de consolidação são igualmente necessários a fim de estabilizar o rácio da dívida, de modo a colocá-la numa trajectória descendente. O controlo rigoroso das transferências para as famílias e do consumo público deverá contribuir para a redução do défice.

Na Irlanda, prevê-se que o orçamento registe excedentes cada vez maiores nos próximos anos, devendo o rácio da dívida descer para valores inferiores a 60 % do PIB em 1998 e continuar a diminuir subsequentemente. Atendendo ao actual forte crescimento económico e à possibilidade de sobreaquecimento, quaisquer receitas que excedam as previstas no orçamento de 1998 deverão ser utilizadas para aumentar o excedente orçamental. Além disso, impõe-se uma política fiscal restritiva na Irlanda a fim de evitar o risco de sobreaquecimento. Registe-se que as autoridades estão decididas a propor para 1999 um orçamento cujo principal objectivo consistirá em manter a baixa taxa de inflação na Irlanda.

Após ter conseguido uma redução do défice orçamental para valores inferiores ao valor de referência de 3 % do PIB em 1997, Itália deve intensificar os seus esforços em matéria de consolidação orçamental, a fim de respeitar as obrigações impostas pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento. Para assegurar uma rápida redução do rácio da dívida, importa garantir a manutenção de elevados níveis do excedente primário de 5,5 % do PIB, a médio prazo, tal como previsto no plano trienal aprovado pelo Parlamento italiano. Esta evolução, reforçada pelas receitas das operações de privatização, deverá garantir a continuação da descida do rácio da dívida.

O Luxemburgo deverá manter uma situação orçamental excedentária nos próximos anos, enquanto o seu rácio de endividamento deverá permanecer a um nível muito baixo.

Os Países Baixos deverão evitar qualquer deterioração da sua actual situação orçamental. Atendendo às condições favoráveis previstas em matéria de crescimento económico nos próximos anos, deverá assistir-se a uma nova redução do défice, a fim de respeitar as obrigações impostas pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento. Convém, por conseguinte, não adoptar uma postura menos restritiva da política orçamental, a fim de evitar que o défice volte a aumentar. O processo de ajustamento orçamental deverá prosseguir, por forma a garantir um declínio contínuo no rácio da dívida.

A Áustria deverá prosseguir os seus esforços de consolidação nos próximos anos, por forma a atingir o objectivo de uma situação orçamental próxima do equilíbrio ou excedentária. A Áustria deve exercer um rigoroso controlo orçamental e eliminar novas pressões sobre o orçamento. Em virtude da recente reforma da tributação das famílias, decorrente de um acórdão do Tribunal Constitucional, e no contexto da reforma fiscal prevista, serão necessários novos esforços substanciais em matéria de consolidação orçamental. Recorde-se ainda que há que manter o rácio da dívida numa trajectória claramente descendente.

Portugal deve tirar partido da oportunidade propiciada por condições favoráveis em termos de crescimento económico nos próximos anos para continuar a melhorar a sua situação orçamental, a fim de respeitar as obrigações impostas pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento. Tal deverá igualmente contribuir para evitar qualquer risco de sobreaquecimento. Os esforços de ajustamento orçamental deverão centrar-se cada vez mais nas despesas primárias. Prevé-se que o rácio da dívida desça para valores correspondentes a 60 % do PIB em 1998, devendo continuar a diminuir nos próximos anos.

Na Finlândia, o saldo orçamental deverá tornar-se excedentário em 1998, prevendo-se o crescimento dos excedentes nos próximos anos. A Finlândia tenciona reduzir o imposto sobre o rendimento em 1999. Esta medida deve ser implementada de forma a assegurar a continuação do processo de ajustamento orçamental.

ii) Estados-membros que não adoptarão o euro a partir de Janeiro de 1999

Prevê-se que a Dinamarca adopte uma política orçamental mais restritiva e aumente os seus excedentes nos próximos anos. As receitas fiscais manter-se-ão a níveis elevados, enquanto o investimento público será de novo reduzido. Atendendo ao crescimento dos excedentes orçamentais, o rácio da dívida deverá descer para valores inferiores a 60 % do PIB em 1998, continuando a diminuir nos próximos anos.

A Grécia registou progressos substanciais na redução dos importantes desequilíbrios das suas finanças públicas no decurso dos últimos anos. O seu défice desceu para 4,0 % do PIB em 1997 e em 1998 deverá passar para um nível inferior ao valor de referência do Tratado, enquanto o rácio da dívida pública, que se havia mantido praticamente estável desde 1993, começou a descer em 1997. A Grécia deve prosseguir os seus esforços de consolidação orçamental, nomeadamente, mediante a rigorosa aplicação das medidas anunciadas pelo seu Governo aquando da adesão da dracma ao MTC, no intuito de assegurar uma participação harmoniosa e isenta de tensões e de concretizar a intenção do Governo de entrar na zona euro em 2001. Estas medidas incluem uma nova redução das despesas primárias, importantes planos de privatização, a racionalização alargada do sector público e a reforma do sistema de segurança social a médio prazo.

Na Suécia, espera-se que o orçamento do estado registe excedentes em 1998, aguardando-se excedentes cada vez maiores depois dessa data. A Suécia fixou como objectivo atingir um saldo positivo em torno dos 2 % do PIB ao longo do ciclo económico. As despesas públicas deverão continuar a ser alvo de um rigoroso controlo.

No Reino Unido, o orçamento está planeado para atingir uma situação próxima do equilíbrio ou excedentária, até ao final da década. Para o efeito, o Reino Unido deve proceder à rigorosa execução das medidas orçamentais anunciadas. Impõe-se também a prossecução de um controlo rigoroso das despesas públicas. A condução da política orçamental no Reino Unido deve igualmente tomar em consideração a necessidade de criar as condições gerais de estabilidade previstas para a economia britânica.

6. EVOLUÇÃO SALARIAL

A evolução da massa salarial total e dos diferenciais dos salários tem importantes repercussões sobre a inflação, o crescimento, o emprego e a intensidade de criação de emprego do crescimento. Na UEM, num regime de moeda única, a relação entre os salários e o emprego tornar-se-á mais evidente e exigente. Por outro lado, o quadro macroeconómico credível e orientado para a estabilidade favorecerá uma evolução adequada em matéria salarial.

A fixação dos salários continuará a ser da responsabilidade dos parceiros sociais a nível nacional, regional, sectorial ou até a um nível mais descentralizado, de acordo com as diferentes tradições de cada país. Tal como foi salientado na resolução de Amesterdão relativa ao crescimento e ao emprego, os parceiros sociais são responsáveis pela conciliação entre elevados níveis de emprego e acordos salariais adequados, bem como pelo estabelecimento de um quadro institucional apropriado para o processo de formação dos salários.

Para que esta evolução contribua para uma combinação de políticas favoráveis ao emprego, os parceiros sociais devem prosseguir uma estratégia política responsável e concluir acordos salariais a nível nacional e regional que se coadunem com os seguintes princípios gerais:

i) Os aumentos nominais da massa salarial total devem ser compatíveis com a estabilidade dos preços. O surgimento de aumentos salariais incompatíveis com a estabilidade dos preços no conjunto da zona euro acarretará inevitavelmente condições monetárias mais restritivas, o que terá efeitos adversos para o crescimento e o emprego. Se os aumentos excessivos dos salários nominais se restringirem a um país ou uma região, não terão forçosamente um impacto significativo sobre a inflação da união monetária no seu conjunto mas, devido às suas repercussões sobre os custos salariais unitários, conduzirão à deterioração da competitividade e da situação de emprego no país ou na região em causa;

ii) A relação entre os aumentos reais dos salários e o crescimento da produtividade do trabalho deverá ter em conta a necessidade de reforçar, sempre que necessário, e, subsequentemente, manter a rendibilidade dos investimentos de expansão das capacidades e criadores de emprego. Tal pressupõe que as possibilidades de aumento dos salários reais a nível macroeconómico serão mais reduzidas nos países em que há uma desaceleração do crescimento da produtividade global do factor trabalho. Mais especificamente, a redução do tempo de trabalho não deverá conduzir ao aumento dos custos reais unitários do trabalho. Para que uma melhoria da rendibilidade se traduza num crescimento do investimento no território da Comunidade, é fundamental instituir um enquadramento favorável ao investimento em termos de evolução da procura, das condições do mercado do trabalho, da fiscalidade e do quadro jurídico;

iii) Os acordos salariais deverão ter mais em conta os diferenciais entre os níveis de produtividade em função das qualificações, das competências e das zonas geográficas. Neste contexto, e sempre que tal seja adequado, os custos salariais de entrada para os trabalhadores jovens, pouco qualificados ou desempregados há longa data deverão ser de molde a reforçar a sua empregabilidade; os efeitos benéficos dos custos salariais iniciais mais baixos poderiam ser incrementados graças a medidas de promoção da capacidade de adaptação da mão-de-obra;

iv) Cabe evitar o «efeito de imitação dos salários», o que implica que as disparidades dos custos da mão-de-obra entre os Estados-membros devem continuar a reflectir as diferenças de produtividade do trabalho. Com uma moeda única, as diferenças de níveis salariais nos Estados-membros tornar-se-ão mais transparentes. Este fenómeno poderá conduzir a um certo aumento na mobilidade do factor trabalho, mas suscitar igualmente reivindicações salariais nos países em que prevalecem salários mais baixos visando reduzir o diferencial face aos países com salários mais elevados. Se, num país, a subida dos salários for mais acentuada do que o justificado pelos níveis de produtividade, daí resultará uma deterioração da competitividade e da rendibilidade do investimento, o que reduzirá a sua capacidade de atracção como implantação de produção. Tal induzirá uma deterioração dos resultados do comércio externo, um desincentivo ao investimento e um aumento do desemprego.

A observância destes requisitos não implica que a evolução dos salários tenha de ser uniforme em toda a zona do euro. É provável que se registem diferenças nas taxas de crescimento da produtividade e, por conseguinte, nas margens disponíveis para a evolução dos salários reais. Além disso, convém ter em conta as diferenças observadas nas situações dos mercados de trabalho e nas condições económicas. Na UEM, o ajustamento salarial terá de desempenhar um papel mais importante na adaptação às novas circunstâncias económicas, nomeadamente, no caso de perturbações que afectem países específicos, o que exige um maior grau de adaptabilidade no processo de formação dos salários.

Dado que, em geral, incumbe aos parceiros sociais assegurar uma evolução salarial compatível com a realização e a manutenção de um elevado nível de emprego, desempenhando assim um papel importante na definição de uma combinação adequada das políticas macroeconómicas, é essencial reforçar o diálogo social a todos os níveis necessários. A nível nacional, os governos poderão ter de se empenhar mais activamente na promoção do diálogo e da compreensão da estratégia política definida nas orientações gerais para as políticas económicas. A nível comunitário, a Comissão continuará a incentivar o diálogo social, nomeadamente, no que se refere às questões associadas às políticas macroeconómicas. Por outro lado, no quadro de uma melhor coordenação das políticas económicas, impõe-se assegurar a credibilidade e um clima de confiança entre os principais intervenientes neste domínio, o que pode ser reforçado por um diálogo regular entre os parceiros sociais, por um lado, e as autoridades responsáveis pelas políticas económicas, por outro.

7. POLÍTICAS ESTRUTURAIS DESTINADAS A PROMOVER O CRESCIMENTO E O EMPREGO

As políticas estruturais são fundamentais para a promoção do bem-estar económico, o aumento da produtividade e a expansão do emprego. É seu objectivo primordial contribuir para um processo de crescimento macroeconómico isento de tensões, reforçar a competitividade da Comunidade, aumentar a intensidade de emprego do crescimento e tornar este crescimento mais favorável ao ambiente. Para serem plenamente eficazes, as políticas estruturais devem ser coerentes com a aplicação de políticas macroeconómicas sãs.

As políticas estruturais visam melhorar o funcionamento dos mercados; quando impliquem custos orçamentais, é essencial que estes sejam mantidos sob controlo, não comprometendo a solidez das finanças públicas. Por outro lado, as vantagens económicas das políticas estruturais só se irão manifestando gradualmente.

Dado que na maioria dos Estados-membros os progressos registados na execução das reformas estruturais nos mercados de produtos, de serviços e, especialmente, de trabalho são insuficientes, impõe-se prosseguir e redobrar os esforços tendentes a suprimir as deficiências estruturais muitas vezes profundamente enraizadas. O ajustamento dos Estados-membros a perturbações económicas específicas da sua economia deverá assentar, em grande medida, na flexibilidade e na possibilidade de adaptação dos seus mercados de produtos, de serviços e de factores de produção. A UEM intensificará também as pressões concorrenciais sobre as empresas devido à supressão das flutuações nas taxas de câmbio no interior da zona do euro e à maior transparência dos preços.

7.1. Mercados de produtos, de serviços e de capitais

Para salvaguardar e promover a competitividade, o emprego e os níveis de vida num mundo de comércio livre e em constante transformação tecnológica, é fundamental que os Estados-membros e a Comunidade intensifiquem os seus esforços com vista a melhorar a eficiência dos mercados de produtos, serviços e capitais. Estes esforços deverão incidir sobre quatro domínios principais.

i) Reformas destinadas a aperfeiçoar o mercado único

A melhoria do funcionamento do mercado único assume uma importância fundamental para o êxito da UEM. Não obstante terem-se registado progressos consideráveis, subsistem vários problemas importantes. O quadro jurídico do mercado único continua a estar incompleto, devido sobretudo ao facto de não se ter procedido à plena transposição das directivas comunitárias a nível nacional. Impõe-se prosseguir vigorosamente os esforços para reduzir o grau de não transposição das directivas relativas ao mercado único na maioria dos Estados-membros identificados no painel de avaliação do mercado único elaborado pela Comissão. Cientes deste desafio, a Comissão e os Estados-membros acordaram o «plano de acção relativo ao mercado único» em Junho de 1997, no âmbito do qual os Estados-membros se comprometeram a colmatar as lacunas legislativas mais importantes até 1 de Janeiro de 1999. Entre os domínios que devem ser objecto de novas iniciativas, cabe referir que deve ser atribuída particular atenção aos contratos públicos e ao reconhecimento mútuo.

Importa agora centrar os esforços na rápida implementação do plano de acção e no acompanhamento dos progressos registados em direcção a um mercado único plenamente operacional. Para o efeito, está a ser elaborado um painel de avaliação do mercado único, que deverá ser objecto de publicação semestral. Além disso, nas suas conclusões, o Conselho Europeu do Luxemburgo frisou que importa prestar a devida atenção às políticas e evoluções económicas nacionais que possam entravar o bom funcionamento do mercado único, e que é necessário que a coordenação das políticas vise igualmente incentivar as reformas fiscais com o objectivo de aumentar a eficiência e desencorajar a concorrência fiscal prejudicial. Neste domínio, o tratamento dos incentivos fiscais deve ser compatível com as regras comunitárias relativas aos auxílios estatais, devendo ser controlada a observância dos princípios de uma concorrência fiscal equitativa por parte dos Estados-membros. Trata-se de uma das principais funções do Grupo de Acompanhamento, criado em 1 de Dezembro de 1997.

O mercado único e a mundialização exercem importantes pressões no sentido do reforço da competitividade, muito embora esta última dependa igualmente das políticas nacionais ou comunitárias no domínio da investigação e desenvolvimento e, nomeadamente, da sociedade da informação. Para o efeito, é essencial proceder à rápida execução das acções previstas no plano de acção destinadas a promover a inovação e a ampla disseminação das novas tecnologias. A envolvência das empresas, em termos de comunicações, reclama também um maior empenhamento no desenvolvimento dos projectos de infra-estruturas: importa assegurar um nível suficiente de investimentos públicos mas também procurar, se for caso disso, parcerias com o sector privado. Há que concentrar também esforços na promoção da cultura empresarial e do espírito de iniciativa, factor crucial para fomentar o crescimento, o emprego e a competitividade na Comunidade.

ii) Reformas destinadas a intensificar a concorrência

No domínio da política da concorrência, a Comissão reconheceu a necessidade de racionalizar e descentralizar a aplicação das regras da defesa da concorrência, a fim de melhorar a sua eficácia e reduzir os encargos suportados pelas empresas. Os Estados-membros deverão igualmente dar um importante contributo para a prossecução do objectivo de uma aplicação mais eficiente das regras de concorrência, mediante a alteração da sua legislação nacional, por forma a dar às autoridades nacionais competentes a possibilidade de as aplicar de forma mais eficaz. No que diz respeito aos auxílios estatais, impõe-se que a Comissão exerça um controlo rigoroso dos mesmos, e que os Estados-membros adoptem uma autodisciplina rigorosa na matéria.

iii) Reformas das regulamentações

A existência de um quadro regulamentar adequado constitui uma condição prévia indispensável para fomentar o crescimento da produtividade e reforçar a competitividade das empresas europeias. Incumbe consequentemente aos governos e à Comissão sujeitarem a regulamentação em vigor a um exame permanente, a fim de apreciarem a sua adequação e tendo em vista reduzir os custos associados à aplicação e acompanhamento destas normas, bem como aumentar a sua transparência e aplicabilidade. Tal é igualmente válido para a legislação relativa ao ambiente, que deve basear-se em incentivos, a fim de permitir que os operadores económicos atinjam de forma rentável objectivos ambientais bem definidos. Uma vez que subsistem importantes disparidades nas práticas regulamentares de país para país, os organismos internacionais encetaram diversos exercícios de aferição competitiva (benchmarking ) a fim de identificarem as melhores práticas neste domínio. Estes exercícios poderão conduzir a uma melhoria significativa do quadro regulamentar aplicável às empresas. No que se refere à Comunidade, a Comissão poderá coordenar estas iniciativas com base nas contribuições dos Estados-membros.

As regulamentações administrativas e a imposição de formalidades excessivas tendem a representar uma carga especialmente pesada para as pequenas e médias empresas, nomeadamente na sua fase de arranque. Assim, um dos primeiros domínios em que estes exercícios de aferição competitiva poderiam ser lançados é o da regulamentação administrativa a observar pelas empresas em fase de arranque. De igual forma, deverá dar-se prioridade à identificação e à supressão dos entraves regulamentares injustificados que subsistem ao desenvolvimento do capital de risco e de novos produtos financeiros, nomeadamente aqueles que poderão contribuir para o financiamento das pequenas e médias empresas.

Deve igualmente prestar-se especial atenção à criação de postos de trabalho a nível local, no âmbito da economia social e das novas actividades associadas a necessidades ainda não satisfeitas pelo mercado, actividades estas que têm importantes efeitos de arrastamento, tanto em termos de actividade económica como de coesão social. Para tirar pleno partido das oportunidades propiciadas nestes domínios, há que desenvolver um enquadramento regulamentar e fiscal mais favorável.

iv) Mercados financeiros

A UEM traduzir-se-á em importantes transformações para os mercados financeiros europeus, que deverão conduzir a mercados do euro caracterizados por um elevado volume e liquidez. É importante que as autoridades nacionais tomem as medidas necessárias para suprimir os obstáculos financeiros e jurídicos à integração dos mercados. Com a diminuição; progressiva da compartimentação entre os mercados financeiros dos Estados-membros na UEM e no contexto de uma concorrência acrescida entre as instituições financeiras da zona do euro, todas as ineficiências se tornarão mais patentes. Por outro lado, é provável que os novos mercados financeiros do euro venham a tornar-se um pólo de atracção para as instituições financeiras do exterior da Europa. É essencial, por conseguinte, que os operadores estejam plenamente preparados para a UEM, de modo a que o potencial dos novos mercados financeiros do euro seja plenamente explorado.

Para melhorar a sua eficácia, estas reformas deverão ser acompanhadas de perto e, se for caso disso, coordenadas a nível comunitário no âmbito de uma supervisão multilateral periódica, complementando assim a supervisão multilateral actualmente vigente a nível macroeconómico. Para assegurar uma progressão firme e regular na implementação das reformas económicas, os Estados-membros e a Comissão deverão apresentar relatórios anuais concisos em que definirão as políticas que tiverem adoptado para darem maior eficiência aos seus mercados de produtos, serviços e capitais. Estes relatórios fornecerão uma base para a monitorização dos esforços de reforma a nível comunitário e serão tomados em consideração no âmbito das orientações gerais das políticas económicas, a partir do próximo ano. A Comissão deverá igualmente elaborar um painel de avaliação alargado, comportando indicadores da integração efectiva dos mercados, no que se refere, nomeadamente, aos diferenciais em matéria de preços e à aplicação das medidas relativas ao mercado único.

7.2. Mercados de trabalho

É possível reduzir duradouramente os actuais níveis de desemprego elevados e aumentar a taxa de emprego na Comunidade. Tal exige, todavia, uma implementação vigorosa e decidida de um vasto leque de políticas que se reforçam mutuamente, mas cujos resultados só surgem muitas vezes a médio ou a longo prazo. As políticas macroeconómicas, em interacção com as políticas estruturais, deverão assegurar um período prolongado de forte crescimento não inflacionista, apoiado por investimentos na expansão das capacidades de produção. As políticas necessárias neste contexto constituem a essência das actuais orientações gerais relativas às políticas económicas, bem como das anteriores. Contudo, a resolução dos problemas comunitários de desemprego exigirá uma vasta modernização simultânea dos mercados de trabalho na Comunidade, com vista a aumentar a intensidade de criação de emprego do crescimento e a assegurar a empregabilidade da mão-de-obra. Este segundo vector da estratégia comunitária para atingir um elevado nível de emprego foi definido nas orientações relativas ao Emprego, adoptadas no Conselho Europeu do Luxemburgo.

As orientações relativas ao emprego - que assentam em quatro pilares, a saber, aumento da empregabilidade, desenvolvimento do espírito de iniciativa, fomento da adaptabilidade das empresas e dos trabalhadores e promoção da igualdade de oportunidades -, serão postas em prática através dos Planos de Acção Nacionais (PAN) relativos ao emprego. Adaptados às circunstâncias nacionais específicas, estes planos deverão integrar as medidas de emprego numa estratégia de sã política macroeconómica, incluindo medidas de consolidação orçamental em conformidade com o preconizado no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Além disso, devem representar um instrumento de intervenção destinado a atenuar as disparidades no mercado do trabalho e a melhorar a capacidade de resposta das empresas às transformações económicas. Deste modo, os PAN constituirão um importante instrumento político orientado para o reforço do potencial de crescimento e de emprego da Comunidade e, como tal, representarão indubitavelmente uma componente importante das futuras orientações gerais relativas às políticas económicas.

As iniciativas dos Estados-membros deverão colocar a tónica numa estratégia preventiva, centrada em políticas activas destinadas a aumentar a oferta de mão-de-obra devidamente qualificada e formada. Essas medidas activas deverão ser conjugadas com esforços no sentido de aumentar os incentivos tendo em vista a procura de emprego e a criação de postos de trabalho, o que pressupõe uma alteração da estrutura e administração dos sistemas fiscal e da segurança social.

i) Políticas activas para o mercado do trabalho

Ao longo de um período de cinco anos, os Estados-membros devem enfrentar o problema do desemprego juvenil e prevenir o desemprego de longa duração, proporcionando a todos os desempregados, jovens ou adultos, uma nova oportunidade antes de terem atingido um período de desemprego de 6 e 12 meses, respectivamente. Para o efeito, será necessário redobrar de esforços para que os serviços de emprego desempenhem eficientemente as suas funções em matéria de prospecção de postos de trabalho e de colocação no mercado de trabalho. Estas medidas deverão ser conjugadas com medidas conexas, nomeadamente, em matéria de formação e, quando adequado, com subvenções salariais e reduções das contribuições para a segurança social; em especial para a mão-de-obra pouco qualificada. Convém concentrar os escassos recursos dos serviços de emprego naqueles que mais carecem de assistência para encontrar um posto de trabalho.

O fenómeno do desemprego de longa duração é particularmente elevado na Bélgica, na Irlanda, em Itália e em Espanha, enquanto o desemprego juvenil atinge elevados níveis na Finlândia, em França, na Grécia, em Itália e em Espanha. Estes Estados-membros deverão envidar esforços particulares para respeitar as orientações nesta matéria.

ii) Fiscalidade e contribuições para a segurança social

O aumento da carga fiscal global e a evolução estrutural dos sistemas fiscais (impostos e contribuições para a segurança social) nos Estados-membros tem vindo a ser desfavorável ao emprego, há mais de quinze anos. Em consequência do aumento da carga global dos impostos e das contribuições para a segurança social, tem vindo a desenvolver-se um diferencial - cada vez mais significativo - entre os salários líquidos dos trabalhadores e o montante pago pelas empresas. Este maior diferencial prejudica a eficiência económica, o crescimento e, em última instância, a criação de emprego. Os seus efeitos são particularmente nocivos no segmento inferior da escala salarial, conduzindo à supressão de postos de trabalho para a mão-de-obra pouco qualificada e com baixa remuneração, e gerando um aumento da «economia subterrânea». Tendo em conta estes efeitos nocivos, é importante que os Estados-membros empreendam as acções necessárias para inverter esta tendência, por exemplo mediante uma reforma dos sistemas de segurança social e tributação. Todavia, tais medidas não devem comprometer o processo de consolidação orçamental. O efeito favorável ao emprego dessas medidas será aumentado se elas forem apoiadas por medidas activas em prol do mercado do trabalho a nível da educação e dos sistemas de aprendizagem, de formação profissional e de reciclagem. A fim de tornar o regime fiscal mais favorável ao emprego, os Estados-membros devem também analisar, se for caso disso, o interesse de introduzir um imposto sobre a energia ou sobre as emissões poluentes ou outras medidas fiscais. Quaisquer alterações introduzidas neste domínio deverão ter em conta o impacto sobre a concorrência e os encargos adicionais que possam pesar para os contribuintes, sejam eles pessoas singulares ou colectivas.

iii) Reforma do sistema de segurança social

Os sistemas de segurança social devem ser reestruturados a fim de aumentar os incentivos, as oportunidades e as responsabilidades no que se refere à aceitação de postos de trabalho e, de forma mais genérica, a fim de melhorar o funcionamento do mercado do trabalho. Isto implica passar dos sistemas passivos de apoio ao rendimento para um sistema de apoio social pelo trabalho. No entanto, em determinados países, a aceitação de um posto de trabalho em detrimento do recebimento das prestações sociais apresenta poucas vantagens, nomeadamente, no caso das pessoas com baixos níveis de rendimento que tenham passado longos períodos no desemprego. Na Bélgica, na Dinamarca, na Finlândia, na França, na Alemanha, nos Países Baixos, na Suécia e no Reino Unido, o conjunto dos subsídios de desemprego, de habitação e do abono de família pode, nalgumas circunstâncias, representar uma taxa líquida de substituição do rendimento superior a 80 %.

Para conseguir que o trabalho compense há que adoptar uma dupla estratégia. Em primeiro lugar, impõe-se implementar reformas que aumentem o salário líquido. Neste contexto, o sistema britânico welfare-to-work pode representar um importante ponto de partida para uma reflexão neste domínio. Em segundo lugar, a nível das prestações, convém adaptar cuidadosamente os critérios de elegibilidade, reforçar a obrigação de procurar um emprego e seguir uma formação e, em determinados casos, rever os períodos durante os quais as prestações são concedidas. Muitos países obtiveram resultados positivos neste domínio. Convém, todavia, analisar a interacção entre os diferentes sistemas de prestações sociais, para que seja sempre mais compensador aceitar um trabalho do que depender dessas prestações. De forma mais geral, os sistemas de segurança social e de fiscalidade devem ser analisados no contexto da regulamentação do mercado do trabalho. Os Estados-membros, nomeadamente os que conjugam sistemas de segurança social relativamente generosos e uma forte protecção do emprego, devem reexaminar a sua legislação na matéria, com vista a conciliar a segurança e a flexibilidade, assegurando simultaneamente uma maior eficiência dos seus regimes de prestações sociais.

iv) Modalidades de organização do tempo de trabalho

É importante que, quando existam modalidades de redução do tempo de trabalho, estas sejam implementadas por forma a não prejudicarem a adaptabilidade e a não conduzirem a uma redução da oferta de trabalho e da produção. Quando adequado, o emprego pode ser favorecido por uma maior flexibilidade do horário de trabalho a nível microeconómico. Neste contexto, algumas iniciativas parecem apontar no sentido de que os acordos que conjugam uma redução do horário de trabalho com a criação de empregos poderão conduzir a resultados positivos, desde que não aumentem os custos salariais unitários. Outra abordagem com vista a aumentar a intensidade de criação de emprego do crescimento poderia consistir em incentivar, na maior medida possível, o recurso ao tempo parcial numa base voluntária e a novos tipos de contratos de trabalho. As possibilidades neste domínio divergem substancialmente consoante os Estados-membros, atendendo às importantes disparidades a nível da proporção de trabalhadores em regime de tempo parcial actualmente existentes. Nestes domínios, deve ser incentivado o intercâmbio, a nível comunitário, das experiências e das melhores práticas.

Feito em Bruxelas, em 6 de Julho de 1998.

Pelo Conselho

O Presidente

R. EDLINGER