Relatório especial n.o 1/2000

sobre a peste suína clássica, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o CE)

(2000/C 85/01)

ÍNDICE

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Síntese

Gestão da Comissão

Foi imputado aos orçamentos de 1997 e de 1998 um montante total de 570 milhões de ecus para medidas excepcionais de apoio ao mercado e de 80,5 milhões de ecus para medidas veterinárias (ver quadro 1).

A acção da Comissão no domínio veterinário consiste essencialmente em assegurar que a legislação comunitária é aplicada devidamente, em especial a Directiva 80/217/CEE. Contudo, a recente epidemia sublinhou a necessidade de alterar a directiva a fim de tomar em consideração a experiência adquirida e a evolução no domínio dos conhecimentos científicos.

No domínio veterinário, os programas de erradicação e de controlo não impediram que a Comunidade fosse afectada pela peste suína clássica e a Comissão não garantiu que os Estados-Membros tivessem apresentado planos de emergência para os casos de peste suína clássica depois do surto epidémico de 1993/1995. O sistema de notificação da circulação de animais na Comunidade não conseguiu fornecer informações vitais em momentos cruciais e deve ser alterado de modo a permitir a sua utilização pelos Estados-Membros na luta contra as epidemias. A política de não vacinação da Comunidade, que se baseia no tipo de vacinas e no custo de uma campanha de vacinação comparado ao da erradicação, é posta em causa pelo aparecimento de vacinas marcadas (não disponíveis no mercado até ao final de 1998) e pelos custos muito elevados associados à epidemia de 1997/1998. A Comissão deve actualizar a sua análise custo-benefício e utilizá-la para o debate sobre as alterações de política.

A unidade responsável pela gestão das despesas agrícolas efectuou várias inspecções nos Estados-Membros, na sequência das quais os pagamentos aos Países Baixos sofreram uma redução de 20 milhões de ecus por alegado incumprimento da legislação comunitária (ver ponto 39) e o montante do saldo de que a Espanha irá beneficiar poderá ser reduzido até 6,6 milhões de ecus por estar relacionado com despesas inelegíveis (ver ponto 41). A unidade responsável pelo apuramento de contas efectuou igualmente controlos nos Estados-Membros, mas tem ainda que determinar eventuais consequências financeiras por razões relacionadas com a aplicação da legislação.

No âmbito das medidas excepcionais de apoio ao mercado, o Comité de Gestão da Carne de Suíno aprovou aumentos sucessivos nos limites estabelecidos inicialmente de 1,1 milhões para 10,8 milhões de animais (ver ponto 31). Introduziu-se um número de categorias de suínos e de classes de peso bem como regimes específicos (proibição de fabricar conservas e de praticar a inseminação), a pedido dos Estados-Membros em causa.

Aplicação pelos Estados-Membros

Detectaram-se problemas específicos no que se refere ao abate preventivo. Nos Países Baixos, considera-se que a suspensão temporária do abate preventivo contribuiu para a propagação da doença e para o encargo subsequente para o orçamento comunitário, de 135 milhões de ecus no mínimo (ver ponto 49). Em Espanha, não se pode considerar que a utilização do abate preventivo "parcial" tenha constituído uma medida veterinária (ver ponto 51).

O regime neerlandês "overname" (compra de todo o efectivo) foi mal gerido (ver ponto 56) e o estatuto sanitário do efectivo suíno em causa e a natureza voluntária e parcial do regime significam que 70 milhões de ecus incluídos no pedido de financiamento comunitário no âmbito das medidas veterinárias foram recusados pela Comissão por serem inelegíveis (ver pontos 63 - 65).

Num grande número de casos não é possível verificar os pagamentos aos produtores porque as avaliações não foram devidamente documentadas (ver ponto 53) ou porque os pesos dos animais muitas vezes constituíram apenas estimativas e os animais enterrados na exploração não foram pesados (ver ponto 59). As taxas de compensação para determinadas categorias de animais tais como marrãs e porcas nem sempre foram documentadas (ver ponto 61).

O facto de se utilizarem fossas municipais para enterrar 140000 porcos em Espanha (ver ponto 50) e armazéns frigoríficos nos Países Baixos significou que nem sempre foi possível seguir o percurso dos contingentes de suínos desde a exploração até aos esquartejadouros/armazéns frigoríficos. Os problemas relacionados com o percurso desses contingentes até à destruição final são comuns às medidas de apoio ao mercado, mas são mais graves dado o número de animais envolvidos (ver ponto 57).

Conclusão

Desde a epidemia de 1993/1995, tem havido pouca evolução no desenvolvimento de uma estratégia específica para tentar resolver posteriores surtos da doença. Entretanto, a Comunidade teve que fazer face à sua pior epidemia de peste suína clássica jamais conhecida. Tendo sido dado relevo a outros problemas de ordem veterinária (criação do mercado interno livre e BSE), os planos de emergência não mereceram a prioridade que a epidemia de 1997/1998 demonstrara ser necessária. O Tribunal recomenda à Comissão que consagre os recursos necessários para completar a revisão da legislação e da política comunitária nesta área, o mais rapidamente possível. Os Estados-Membros devem igualmente assumir as suas responsabilidades na aplicação efectiva da legislação comunitária, a fim de evitar o risco de futuros surtos de peste suína clássica que possam causar epidemias de uma tal gravidade.

Introdução

Principais características do mercado

1. A organização comum de mercado no sector da carne de suíno fornece apenas tradicionalmente um apoio limitado ao mercado neste sector mas, quando há uma epidemia de peste suína clássica, as despesas comunitárias relativas às medidas excepcionais de apoio ao mercado e às medidas veterinárias traduzem-se por um aumento considerável do encargo orçamental (ver ponto 37). Foram imputados aos orçamentos de 1997 e 1998 (ver quadro 1) montantes totais de 570 milhões de ecus para medidas excepcionais de apoio ao mercado e de 80,5 milhões de ecus para medidas veterinárias.

2. A produção da UE é de cerca de 16,6 milhões de toneladas por ano. A população suína continuou a ser relativamente estável durante os anos 90, aproximadamente 119 milhões de cabeças. A retirada de 12 milhões de suínos (ver quadro 2) do mercado durante a epidemia de peste suína clássica de 1997/1998 determinou uma redução da oferta igual a 1 milhão de toneladas de carne de suíno. Por consequência, verificaram-se aumentos substanciais dos preços no primeiro semestre de 1997 e o preço médio das carcaças de suínos no mercado comunitário permaneceu muito elevado (164 ecus/100 kg) durante todo o ano de 1997.

3. O consumo per capita tem estado a aumentar regularmente e prevê-se que esta tendência se continue a manifestar (ver quadro 3). A UE é auto-suficiente na produção de carne de suíno [1994 = 106 %(1)] e é o maior exportador mundial. A fim de garantir o acesso aos mercados mundiais, a carne de suíno deve ser proveniente de uma área com um "estatuto sanitário elevado" conforme definido pelo Serviço Internacional de Epizootia, o que significa estar imune de peste suína clássica, entre outras doenças.

4. Os preços sofreram uma progressão dramática durante 1996 (13 %) em parte como resultado da crise da BSE (os consumidores passaram a consumir carne de porco em vez de carne de bovino). Durante 1997, os preços também aumentaram como consequência da reduzida oferta devido à peste suína clássica. Em 1998, os preços caíram repentinamente devido a uma combinação de factores (elevado aumento da oferta interna e declínio nas exportações para países terceiros), o que desencadeou uma ajuda à armazenagem privada(2).

5. A produção comunitária tem um nível de concentração muito elevado - 70 % da população de suínos encontra-se em cinco Estados-Membros, 21 % exclusivamente na Alemanha (ver quadro 4). Nestes Estados-Membros, a concentração regional determina que um grande número de suínos seja mantido em explorações muito próximas. Em Espanha, por exemplo, um terço da população total de suínos está na Catalunha, na Bélgica 95 % estão em Vlaams Gewest, nos Países Baixos 90 % estão na Holanda de Leste e do Sul e na Alemanha 65 % estão nos três Länder da Baviera, Baixa Saxónia e Renânia do Norte-Vestefália (ver quadro 5). Em todas estas áreas, à excepção da Catalunha, a densidade do efectivo animal excede o nível geralmente aceite como ecologicamente sustentável (1400 cabeças normais/ha)(3).

6. De um modo geral, a produção de suínos tornou-se altamente especializada, os leitões são comprados ao preço mais barato possível e alimentados com um tipo de ração normalizado até atingirem um peso específico em ciclos de produção estritamente determinados, sendo em seguida vendidos livremente no mercado para consumo na UE ou para exportação - o que só é rentável numa escala cada vez maior uma vez que as margens são apertadas devido à competição interna e externa. O resultado foi um aumento significativo no número médio de suínos por exploração e na percentagem de grandes explorações. Durante o período de 1990 a 1995, o número médio de suínos por exploração aumentou 68 % na Bélgica, 59 % em Espanha e 36 % nos Países Baixos. O aumento na Alemanha foi menos marcado (19 %) devido à reestruturação que teve lugar logo após a reunificação (ver quadro 5).

7. A especialização em Estados-Membros como os Países Baixos determina a circulação de leitões de uma exploração para outra, ao passo que sistemas fechados, tais como o que predomina na Dinamarca, minimizam o número de movimentos e consequentemente o risco de propagação da doença. As autoridades neerlandesas estão bem cientes das consequências de explorações com elevada densidade de suínos e elaboraram recentemente legislação que foi concebida para reduzir o número de suínos nessas áreas. A partir de 1998, introduziu-se um regime de direitos no sector suinícola que impõe uma redução geral de 10 % do número de suínos criados por exploração. A partir de 1 de Janeiro de 2000 os direitos atribuídos para 1998 teriam que sofrer uma redução de 15 %. Além disso, o impacto nas finanças públicas de quaisquer surtos futuros de peste suína clássica seria atenuado por uma imposição aos produtores de suínos introduzida em 1998 para cobrir os custos relacionados com a luta contra as doenças dos animais nas explorações de suínos. Contudo, a legislação foi contestada com êxito nos Tribunais pelas organizações de produtores de carne de suíno. No ano 2000, o Governo neerlandês submeterá à aprovação do Parlamento uma nova proposta de legislação. Segundo as autoridades neerlandesas, esta nova proposta tomará em consideração o resultado dos processos judiciais.

Âmbito da auditoria do Tribunal

8. No relatório anual relativo ao exercício de 1995, o Tribunal referia algumas medidas tomadas pelas autoridades alemãs e belgas para combater o surto de peste suína clássica de 1993/1995. Relativamente à epidemia de 1997/1998, o principal objectivo do Tribunal consistiu em avaliar a gestão da crise nos quatro Estados-Membros afectados e ao nível da Comissão.

Quadro 1

Despesas 1997 - 1998

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Quadro 2

Número de suínos abatidos a título das medidas excepcionais de apoio ao mercado e veterinárias

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Quadro 3

Saldo do fornecimento de carne de suíno na UE

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Quadro 4

Total da população de suínos da UE (1993 - 1997) - Dezembro

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Quadro 5

Concentração regional da produção de carne de suíno na Bélgica, Alemanha, Espanha e Países Baixos

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Quadro 6

Controlos no local sobre a medida relativa à peste suína clássica (1997 - 1998)

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9. Ao mesmo tempo que visitou os Estados-Membros, o Tribunal visitou igualmente o laboratório comunitário de referência para a peste suína clássica em Hanôver. Muitas das observações do Tribunal neste relatório reflectem as constatações dos próprios serviços de controlo da Comissão, com os quais o Tribunal trabalhou em estreita cooperação. O quadro 6 apresenta uma lista de todos os controlos efectuados neste contexto pela Comissão e pelo Tribunal durante 1997/1998.

Gestão da Comissão

Luta contra a peste suína clássica

10. O porco é o único hóspede natural para o vírus da peste suína clássica. A doença nunca foi detectada em seres humanos. Dependendo do tipo de vírus, pode causar um elevado grau de mortalidade entre os porcos infectados. Os principais sintomas são um aumento da temperatura do corpo, depressão, perda de apetite, conjuntivite, desequilíbrio no andar, falta de coordenação e diarreia. A peste suína clássica tem um período médio de incubação de sete dias, é altamente contagiosa e transmite-se facilmente. Até ao final dos anos 80 a população de javalis da UE esteve imune de peste suína clássica mas a partir de então passou a estar infectada, possivelmente por ter ingerido sobras contaminadas. A peste suína clássica nos javalis não desaparece naturalmente e é actualmente endémica nas populações de javalis da Alemanha, Itália e de uma parte de França. O javali transmite o vírus aos efectivos domésticos.

11. A peste suína clássica pode ser abordada em duas vertentes: prevenção e tratamento das situações depois da ocorrência de focos da epidemia. Na vertente preventiva, a Comunidade dispõe de três instrumentos básicos: programas de erradicação e controlo essencialmente vocacionados para o controlo da disseminação da doença no javali, planos de emergência e eventual recurso à vacinação. Uma vez verificado um foco da doença, são criadas zonas de protecção e de vigilância, os animais existentes na exploração infectada são abatidos e mantêm-se as restrições à circulação dos suínos durante períodos fixos. No caso de surtos múltiplos, as restrições à circulação dos suínos podem manter-se por períodos relativamente longos, impedindo assim os criadores de suínos de comercializarem os seus animais. Nestas circunstâncias, os suínos são comprados ao abrigo de medidas excepcionais de apoio ao mercado. É essencial controlar a circulação dos animais através das fronteiras, a partir de explorações que podem revelar-se áreas suspeitas, para impedir a propagação da epidemia deste modo - para este fim é utilizado um sistema de notificação da circulação dos animais (Animal Movement - ANIMO). As medidas veterinárias e de apoio ao mercado estão sujeitas a controlos no local efectuados por vários serviços da Comissão.

12. Desde 1990 verificaram-se 1445 surtos da doença na UE (ver quadro 7). Estes surtos têm ocorrido cada vez mais em áreas com densidade elevada de suínos. Os meios tradicionais de controlo adoptados para atacar o problema em áreas com uma baixa densidade são menos eficazes em áreas com elevada densidade. A concentração e especialização em áreas densamente povoadas combinam-se, constituindo uma ameaça para o ambiente, e aumentaram o risco de contaminação no caso de epidemias como a peste suína clássica. A Comissão está convencida de que as possibilidades existentes para o controlo eficaz da doença em tais situações se poderão deteriorar a menos que a densidade do efectivo suíno seja reduzida(4).

Quadro 7

Número de surtos de peste suína clássica

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Programas de erradicação e de controlo

13. Os programas aprovados mais recentemente são os destinados à erradicação da peste suína clássica dos suínos selvagens na província de Varese e nos Länder de Brandeburgo, Meclemburgo-Pomerânia Ocidental e Baixa Saxónia(5). A Áustria, Alemanha e Itália são os únicos Estados-Membros que tiveram programas de erradicação e de controlo para a peste suína clássica em efectivos domésticos durante os últimos anos. Os Países Baixos não tiveram um programa deste tipo, tendo sido em 1992 que se registaram os últimos casos antes da epidemia de 1997.

Planos de emergência

14. A Comissão declarou que, para surtos de doenças de grande importância como a peste suína clássica, "a responsabilidade em matéria de prevenção cabe principalmente à Administração Veterinária Central dos Estados-Membros que, através de planos de emergência bem ensaiados, deve estar preparada para responder a qualquer desafio"(6).

15. A Directiva 80/217/CEE do Conselho(7) (artigo 14.o) solicitava que os Estados-Membros apresentassem planos de emergência em caso de surto de peste suína clássica o mais tardar até 1 de Janeiro de 1993 a fim de serem aprovados pela Comissão. A Comissão "analisará os planos a fim de determinar se permitem atingir o objectivo em vista... [e] assegurar a sua compatibilidade com os dos outros Estados-Membros". Os planos da Bélgica, Espanha e Países Baixos, apresentados à Comissão apenas em Dezembro de 1997, só foram aprovados em Março de 1999(8). A Comissão devia ter assegurado que os Estados-Membros apresentassem programas imediatamente a seguir ao surto epidémico de 1993/1995 e que esses testes fossem efectuados, especialmente nos que tinham uma história recente da doença. O facto de não se ter procedido deste modo pode ser considerado como uma das razões pelas quais os defeitos do sistema ANIMO (ver ponto 24) não foram identificados mais cedo e ainda da diversidade das medidas tomadas pelos Estados-Membros.

Vacinação

16. Em 1977, a Comissão publicou um documento da autoria de P. R. Ellis e outros, intitulado "Studies on the Epidemiology and Economics of Swine Fever Eradication in the EEC"(9) que esteve na origem da decisão tomada em 1980 para erradicar a peste suína clássica adoptando uma política comum de abate, juntamente com a abolição gradual da vacinação sistemática. A Directiva 80/217/CEE do Conselho(10) estabelece o procedimento a ser seguido no caso de um surto de peste suína clássica. Em 1990 tinha já cessado todo o processo de vacinação.

17. Os principais argumentos contra o uso da vacinação nesse momento baseavam-se no tipo das próprias vacinas (a vacinação com vírus vivos requer um tratamento cuidadoso) e no custo da vacinação, dada a rapidez com que a população de suínos se renova (ciclo reprodutivo).

18. O problema com as vacinas vivas tradicionais consiste no facto de não ser possível uma distinção serológica entre os animais após vacinação e os que estão em convalescença de uma infecção natural. Quer isto dizer que se um país terceiro importava carne de suíno de um Estado-Membro que tinha utilizado vacinas, quando a carne era testada, as análises podiam apresentar um resultado positivo de peste suína clássica porque o animal estava infectado ou, simplesmente, porque tinha sido vacinado. O desenvolvimento de vacinas marcadas pode ultrapassar este problema fundamental. Embora o Comité Científico Veterinário apoie inteiramente a política de não vacinação na UE, aprova o uso restritivo de vacinas marcadas em áreas pecuárias densamente povoadas como um meio de reduzir a propagação do vírus e concomitantes perdas económicas. A vacinação marcada será um dos meios utilizados para a erradicação da doença e não deve ser utilizada como uma medida preventiva. Deste modo, constituiria uma alternativa para o abate e destruição preventiva dos animais em "explorações vizinhas aparentemente não afectadas (o abate em massa é oneroso, coloca questões de ética, desperdiça recursos alimentares e pode destruir geneticamente animais válidos)"(11). Uma experiência recente efectuada com duas vacinas marcadas, para cuja comercialização se apresentara um pedido de autorização à Agência Europeia de Avaliação dos Medicamentos (AEAM), está actualmente a ser avaliada.

19. Não se efectuou qualquer análise de custo-benefício sobre o uso da vacinação a nível da Comunidade desde 1977. Desde então, o custo da erradicação aumentou substancialmente, especialmente em áreas de elevada densidade. O Tribunal calcula que o custo directo total (isto é, comunitário e nacional) da epidemia nos Países Baixos (excluindo as despesas veterinárias de 1998 não incluídas num pedido de contribuição até ao momento da auditoria) se eleva a 1075 milhões de ecus. Na Bélgica, o custo por animal abatido foi aproximadamente de 115 ecus, o que corresponde de um modo geral ao custo por animal abatido durante a epidemia anterior (100 ecus), ao passo que nos Países Baixos se elevava a 157 ecus por animal abatido. A Comissão deverá efectuar uma nova análise global de custo-benefício, sobre outras estratégias de controlo e erradicação.

Tratamento dos surtos

20. Nos termos da Directiva 80/217/CEE do Conselho, de 22 de Janeiro de 1980 (com a última redacção que lhe foi dada pela Decisão 93/384/CEE do Conselho)(12), que introduziu medidas comunitárias de luta contra a peste suína clássica, os Estados-Membros devem notificar todos os casos de suspeita de surtos de peste suína clássica. O Comité Veterinário Permanente decide qual a acção a tomar no caso de uma eventual epidemia, o que, de um modo geral, se formaliza com uma decisão da Comissão proibindo a circulação de suínos a partir de áreas específicas dos Estados-Membros afectados. Estas decisões são alteradas e revogadas à medida que a situação evolui.

21. A suspeita de peste suína clássica deve ser notificada à autoridade competente e a exploração deve ficar sob vigilância oficial - nenhum animal pode entrar ou sair da exploração. As medidas de vigilância podem não ser levantadas até que a peste suína clássica tenha sido oficialmente eliminada. No caso de se confirmar a peste suína clássica, todos os animais da exploração devem ser abatidos sem demora e destruídos. Qualquer material que eventualmente tenha sido contaminado deve ser tratado de modo a garantir a destruição do vírus. A exploração deve ser limpa e desinfectada podendo ser reabastecida 15 dias depois. Para cada surto da doença é exigido um relatório epizootiológico. Logo que o diagnóstico da peste suína clássica tenha sido oficialmente confirmado numa exploração, será delimitada uma zona de protecção com um raio mínimo de 3 km em torno do local do surto, que será incluída numa zona de vigilância estabelecida ao mesmo tempo e que deve ter um raio de pelo menos 10 km em torno do local do surto.

22. Dentro da zona de protecção os suínos não podem ser retirados das explorações antes de terem decorrido 21 dias após a desinfecção da exploração onde houve o surto da doença. As medidas aplicadas na zona de vigilância são semelhantes quanto à sua natureza mas a restrição é aplicável durante sete dias após a desinfecção. A cláusula relativa à zona de protecção pode ser levantada 30 dias após a limpeza da exploração infectada ter terminado.

23. A aplicação destas medidas é da responsabilidade dos Estados-Membros mas depende desde o início, em larga medida, da capacidade que os Estados-Membros têm de detectar contingentes de leitões/porcos que podiam ser provenientes de zonas afectadas pela peste suína clássica a fim de os testar e/ou eliminar para evitar uma epidemia.

Notificação da circulação de animais

24. A Directiva 90/425/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990(13), refere-se aos controlos veterinários e zootécnicos aplicáveis ao comércio intracomunitário de certos animais vivos (incluindo suínos em geral) e produtos, na perspectiva da realização do mercado interno. Esta directiva constitui o fundamento jurídico do sistema informático ANImal MOvement (ANIMO), cujo objectivo principal é garantir que os controlos veterinários são efectuados apenas no local de expedição. Até atingir este objectivo, os Estados-Membros poderão efectuar controlos no local de destino. Embora a Comunidade forneça assistência técnica aos Estados-Membros que lhes permita adquirir o equipamento informático necessário, a Comissão não gere o sistema - a gestão é assegurada por uma empresa privada.

25. O artigo 3.o estipula, entre outras coisas, que o Estado-Membro de origem assegure que os animais que devam ser abatidos no quadro de um programa nacional de erradicação da doença ou que não puderem ser comercializados no seu próprio território por motivos sanitários ou de polícia sanitária não sejam expedidos para o território de outro Estado-Membro. O objectivo dos controlos no local de destino é assegurar que todas as disposições do artigo 3.o foram observadas.

26. De acordo com uma análise das causas da infecção durante a epidemia de 1993/1995 na Alemanha(14), enquanto mais de metade dos surtos epidémicos principais se deveram ao contacto com o javali, mais de um quarto dos surtos secundários ficaram a dever-se à comercialização de suínos. As autoridades espanholas declararam que uma das causas principais da propagação da doença em Espanha foi o insucesso do sistema ANIMO.

27. Na Bélgica, o serviço veterinário procedeu a uma comparação entre as informações registadas no sistema ANIMO e as obtidas de outras fontes. Os resultados mostraram que o sistema ANIMO sofre de três lacunas significativas:

a) Importações não integralmente registadas, tendo apenas sido notificados 81 % através do sistema ANIMO;

b) Atrasos: a fim de se tomar uma acção imediata, por exemplo, no caso de suínos suspeitos de peste suína clássica, a notificação deve ter lugar o mais tardar no dia da entrega, tendo apenas sido recebidos dentro deste prazo 7 % das notificações ANIMO;

c) Imprecisão: o número de suínos declarado na notificação ANIMO comparado com o número efectivamente entregue (confirmado na exploração ou utilizando outras fontes) não coincidia em 26 % dos casos.

28. Enquanto não houver dados comparativos para o período crucial durante o qual as importações dos Países Baixos introduziram a peste suína clássica na Bélgica, não há razão para acreditar que o sistema funcionava de certo modo melhor nesse período. Um exemplo concreto do insucesso do sistema foi detectado num dos pagamentos efectuados a título das medidas veterinárias examinados pelo Tribunal. Um lote de 76 suínos importados dos Países Baixos foi entregue em 6 de Fevereiro de 1997 não tendo sido objecto de uma notificação ANIMO.

29. A Comissão declara que o ANIMO não foi concebido com o objectivo de ser utilizado pelos Estados-Membros para efectuar 100 % dos controlos no destino. Contudo, devia incluir toda a população de movimentos a partir dos quais os serviços nacionais veterinários podem seleccionar lotes para controlos no local. De facto, quando estão em causa motivos sanitários ou de polícia sanitária, esses serviços deviam estar em condições de identificar todos os lotes de risco logo que, por exemplo, a peste suína clássica é declarada num Estado-Membro a partir do qual os suínos transitam para o seu território. O ANIMO é o único sistema comunitário que pode exercer esta função e a Comissão deve aproveitar a oportunidade para melhorar determinados aspectos do sistema, como rapidez, exactidão e integralidade.

Medidas excepcionais de apoio ao mercado

30. Pouco depois de as medidas veterinárias serem introduzidas em cada Estado-Membro, foram adoptados regulamentos em matéria de apoio ao mercado: para os Países Baixos e a Alemanha em 3 de Março de 1997, para a Bélgica em 1 de Abril de 1997 e para a Espanha em 22 de Maio de 1997(15). Estes regulamentos foram revogados de acordo com a evolução verificada no domínio sanitário. As medidas de apoio ao mercado foram encerradas, no que se refere à Alemanha, em Outubro de 1997 mas mais tarde foi introduzida uma medida especial para leitões(16). Na Bélgica, as medidas cessaram em Novembro de 1997. Nos Países Baixos só foram levantadas em Julho de 1998 e em Espanha só em Fevereiro de 1999.

31. Todos os regulamentos foram discutidos no Comité de Gestão da Carne de Suíno. Estabeleceram-se limites iniciais para o número de animais de cada categoria que podia ser comprado ao abrigo destas medidas, que foram aumentados a pedido dos Estados-Membros, passando de 1,1 milhões de animais para 10,8 milhões (ver quadro 2). Os regulamentos de apoio ao mercado foram alterados 44 vezes, no total, em primeiro lugar para reflectir a propagação da doença (aumento dos limites) e ainda para alterar as categorias/pesos dos animais elegíveis para apoio e as taxas de ajuda a pagar. Em Espanha, foram introduzidas taxas especiais de ajuda para porcas de reforma e porcos ibéricos. Nos Países Baixos foi acrescentada uma categoria de leitões muito jovens e foi introduzida uma medida de proibição de inseminação (ver ponto 74), estando também as porcas de reforma incluídas nas medidas de apoio ao mercado. Foi concedida aprovação à Alemanha para transformar parte da carne em conservas (ver ponto 71).

Controlos no local efectuados pela Comissão

32. O Serviço Alimentar e Veterinário da Comissão (DG XXIV) tem o direito de inspeccionar a aplicação da legislação veterinária comunitária. Dada a dimensão da epidemia nos Países Baixos, efectuou várias inspecções nesse país.

33. Depois de os Países Baixos terem declarado 13 focos da doença, em 14 de Fevereiro de 1997 foi elaborada uma decisão(17) que restringe a circulação de suínos provenientes de zonas específicas. O Serviço Alimentar e Veterinário respondeu rapidamente, visitando os Países Baixos nessa mesma semana. Neste momento, os inspectores concluíram que é provável que se verifiquem outros surtos de peste suína clássica devido aos contactos. Contudo, a situação global no momento da auditoria parecia ser promissora, tendo os serviços neerlandeses tomado medidas de controlo adequadas, bem organizadas. Detectaram igualmente problemas com os centros de recolha, a identificação da pista e o sistema de notificação da circulação de animais (ANIMO) devido a erros nos endereços de destino fornecidos pelo exportador.

34. O Serviço Alimentar e Veterinário voltou a visitar os Países Baixos em Abril de 1997, no momento em que já se tinham verificado 65 focos da doença. Observou-se que não se tinha tido devidamente em conta a transmissão da doença através do esperma contaminado e que o facto de não se utilizar o abate preventivo no caso de haver contágio proporcionava uma maior propagação do vírus. Em Junho de 1997, os inspectores verificaram que a eliminação do efectivo suíno na sua totalidade só se podia aplicar dentro de certos limites devido à falta de esquartejadouros, que a proibição de inseminação tinha sido introduzida demasiado tarde para ter um impacto no número total de animais na área quando necessário e que os regulamentos do mercado incentivavam os produtores a criar suínos e a acelerar o seu crescimento de modo a alcançar um bom preço. Estes aspectos são considerados na secção "Aplicação pelos Estados-Membros".

35. A acção da Comissão no domínio veterinário consiste essencialmente em garantir a aplicação adequada da legislação comunitária e da Directiva 80/217/CEE em particular. Contudo, a recente epidemia sublinhou a necessidade de alterar a directiva de modo a ter em conta a experiência adquirida e a evolução dos conhecimentos científicos. Além disso, as medidas tomadas pelas autoridades nacionais, tais como as decisões neerlandesas de suspender o abate preventivo (ver ponto 49) e de comprar todo o efectivo suíno por razões de bem-estar dos animais ("overname", ver ponto 63), não são submetidas à Comissão para aprovação.

36. A unidade responsável pela gestão das despesas agrícolas efectua igualmente inspecções nos Estados-Membros, que cobrem algumas do mesmo domínio das efectuadas pelo Serviço Alimentar e Veterinário. Uma parte é mesmo executada em conjunto, embora apresente uma considerável componente de auditoria financeira. Finalmente, as despesas excepcionais de apoio ao mercado estão sujeitas a controlos em matéria de apuramento de contas.

Financiamento comunitário

37. As despesas imputadas ao orçamento comunitário em 1997 e 1998 relativas às despesas tradicionais no âmbito da organização comum de mercado da carne de suíno foram de 142 milhões de ecus ao passo que as despesas relativas às medidas excepcionais de apoio ao mercado (70 % co-financiadas), por si só, foram quatro vezes superiores (570 milhões de ecus). As despesas apuradas do fundo veterinário em 1997 e 1998 (50 % co-financiadas) relativas às medidas de 1997 foram de 80,5 milhões de ecus. O quadro 1 apresenta um resumo das despesas de 1997 e 1998. Os pagamentos efectuados a partir do fundo veterinário podem tomar a forma de reembolsos ou de adiantamentos. As despesas relativas à peste suína clássica fazem parte da rubrica orçamental geral destinada às medidas veterinárias de emergência e, como tal, devem ser identificadas no orçamento com uma menção distinta, uma vez que os montantes envolvidos são importantes.

38. A Bélgica e os Países Baixos receberam um primeiro pagamento relativo às despesas de 1997 em Dezembro de 1997. Efectuaram-se outros pagamentos em 1998, mas o saldo relativo a 1997 só será pago em 1999. Esta situação deve-se em parte a uma falta de dotações, mas reflecte igualmente o facto de a Comissão poder não aceitar um montante considerável de despesas. Se os pedidos forem satisfeitos na sua totalidade, o montante a pagar pela Comunidade é de 49 milhões de ecus relativamente a 1997 e de 34 milhões de ecus relativamente aos pedidos de 1998.

39. Os Países Baixos apresentaram um pedido de 195 milhões de florins neerlandeses (88 milhões de ecus) em 26 de Setembro de 1997 que cobriam os primeiros 217 surtos de peste suína clássica em 1997. A Comissão deduziu 6 % para o IVA (inelegível) e aplicou uma taxa forfetária de dedução de 25 % (cerca de 20 milhões de ecus), tendo pago 31 milhões de ecus apenas em relação aos 195 primeiros surtos da doença. A penalidade de 25 % baseava-se no facto de não ter sido aplicado o artigo 3.o da Decisão 90/424/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa a determinadas despesas no domínio veterinário(18):

a) Aplicação de disposições adequadas para prevenir o risco de disseminação de infecções;

b) Abate dos animais de espécies sensíveis;

c) Indemnização adequada dos criadores;

d) Criação de zonas de protecção.

40. Em 22 de Junho de 1998 as autoridades neerlandesas apresentaram um "novo" pedido para o ano de 1997 no seu conjunto. O montante do pedido era de 893605 068 florins neerlandeses (402 milhões de ecus) numa base de 50 % de co-financiamento. O pedido cobre 424 surtos da doença e inclui igualmente 153 milhões de florins neerlandeses para a medida "overname". Em Janeiro de 1999, foi efectuado um segundo pagamento (32,4 milhões de ecus) relativamente aos focos n.os 196 a 360(19). Devido à falta de dotações, ficou a cargo do orçamento de 1999 um montante suplementar de 11 milhões de ecus a pagar no âmbito da mesma decisão.

41. Em 2 de Outubro de 1997, a Espanha apresentou uma lista provisória de pagamentos em apoio do seu pedido de ajuda financeira para medidas veterinárias, a título da proposta que mais tarde se tornou Decisão 98/63/CE da Comissão de 9 de Dezembro de 1997(20). Estavam cobertos os primeiros 57 surtos da doença na Catalunha, Castela e Leão, Múrcia e Andaluzia. De acordo com a decisão, a fim de receber o adiantamento, a Espanha tinha de apresentar um relatório epidemiológico para cada exploração infectada e exploração de contacto bem como um relatório financeiro. Em 16 de Junho de 1998, foi apresentada uma lista "final" juntamente com outros documentos solicitados nos termos da decisão. Em vez de esperar até que fossem apresentados todos os documentos justificativos, a Comissão considerou que tinha razões suficientes para pagar um adiantamento de 4 milhões de ecus em Janeiro de 1998, que foi imputado ao orçamento de 1997. A Comissão pode recusar um montante até 6,6 milhões de ecus relacionado com determinadas medidas que considera inelegíveis (ver ponto 51).

42. As despesas do Fundo de Garantia incluem um encargo de 6,8 milhões de ecus para o orçamento de 1997 na sequência do Regulamento (CE) n.o 76/97 da Comissão de 17 de Janeiro de 1997(21). Inicialmente o abate de 90106 suínos na região de Damme na Alemanha entre Dezembro de 1993 e Março de 1994 foi apresentado como uma medida veterinária mas foi rejeitado para efeitos de financiamento comunitário porque nem todos os critérios relativos a essas medidas tinham sido seguidos. Nos termos deste regulamento, a aquisição de 63074 destes suínos (70 %) é considerada como uma "medida excepcional de apoio ao mercado" e é coberta pelo orçamento da Comunidade, isto é, mais 2 milhões de ecus do que teria custado se tivesse sido aceite como uma medida veterinária. Tinha-se adoptado uma prática semelhante no que se refere à Bélgica em Janeiro de 1996(22) a título de compensação paga pela aquisição de 40633 suínos em Dezembro de 1993: o Tribunal criticou este procedimento no seu relatório anual relativo ao exercício de 1995 (ponto 3.26). Não se percebe claramente porque foi preciso mais um ano para chegar à mesma conclusão no que se refere à Alemanha. A resposta dada pela Comissão referia-se à margem de incerteza entre o abate a título das medidas veterinárias ou de apoio ao mercado. O problema da margem de incerteza subsiste sendo a causa de muita discussão entre a Comissão e os Estados-Membros.

Aplicação pelos Estados-Membros

Medidas veterinárias

Origem do surto epidémico de 1997/1998

43. A epidemia teve início em 1996 em Paderborn na Alemanha. O produtor em questão utilizava uma lavadura para a qual tinha uma licença mas, a fim de poupar dinheiro, o tratamento térmico aplicado não foi suficiente para exterminar o vírus. Foram imputadas responsabilidades às duas partes suspeitas de serem responsáveis pelo surto da peste suína clássica. Além disso, o Serviço do Procurador Público de Paderborn abriu um processo criminal preliminar contra um cirurgião veterinário acusado da propagação do vírus da peste suína devido ao facto de não ter tomado as devidas precauções no decorrer do tratamento de suínos em várias explorações. A possibilidade de processo criminal ficou sem efeito mas a sua licença de exercer a profissão foi retirada. Da Alemanha, o vírus propagou-se para os Países Baixos (não existe prova do método) e daí para a Bélgica e Espanha através da circulação de animais infectados(23).

44. Em Espanha, não se registaram casos de peste suína clássica durante cerca de 10 anos até Fevereiro de 1997. Durante o período de 1 a 24 de Fevereiro de 1997, foram importados dos Países Baixos cerca de 220000 leitões e 19000 porcos adultos. Dos 354 lotes em causa, 212 provinham de regiões afectadas dos Países Baixos (134000 suínos). O sistema ANIMO não funcionou durante o período de 1 de Janeiro de 1997 a 17 de Fevereiro de 1997, não sendo por consequência possível às autoridades espanholas traçar a pista de um grande número de animais importados (ver ponto 26). Contudo, identificaram-se duas explorações que receberam tais animais, tendo o efectivo suíno sido abatido como medida de precaução, apesar de não existirem provas documentais que justifiquem a acção tomada em 24 de Fevereiro numa das explorações. Embora a primeira suspeita fosse registada em 14 de Abril de 1997, a Comissão conclui que o vírus da peste suína clássica esteve activo em Espanha de Fevereiro a Abril de 1997 sem ser detectado. Os dois primeiros focos da doença ocorreram em explorações que pertenciam ao mesmo grupo que uma das duas explorações apuradas em Fevereiro. Este grupo, de acordo com a Comissão, deve ser considerado responsável em larga medida pela propagação da doença em Espanha. O grupo sofreu cinco focos da doença e 13 operações de abate preventivo, pelo que beneficiou de um total de 9,2 milhões de ecus de fundos comunitários.

45. O primeiro surto da doença na Bélgica foi confirmado em 30 de Junho de 1997. À excepção de um, todos os surtos posteriores estão directamente relacionados com ele. Por haver a suspeita de que o criador de suínos tinha notificado a doença tardiamente, as autoridades decidiram como medida cautelar impor uma redução de 50 % na compensação paga e deu-se início a uma série de processos disciplinares contra o veterinário da exploração. O criador de suínos intentou uma acção judicial.

Abate preventivo

46. Os Estados-Membros não são obrigados a utilizar o abate preventivo mas se o fizerem a estratégia deve fundamentar-se em critérios técnicos e científicos. A Bélgica e a Alemanha utilizaram o abate preventivo durante uma epidemia anterior e verificou-se ter sido uma das formas mais eficazes de atacar o problema em áreas com elevada densidade de população animal. No que se refere ao surto epidémico de 1997/1998, a Espanha e os Países Baixos optaram por utilizar o abate preventivo por esta razão - na Alemanha considerou-se que não era praticável - ao passo que a Bélgica o aplicou no contexto do artigo 6.o da Decisão 90/424/CEE do Conselho para resolver a situação de ameaça pelo aparecimento de peste suína clássica em explorações limítrofes nos Países Baixos.

47. Desde o início do surto de peste suína clássica, as autoridades neerlandesas adoptaram uma política de retirada preventiva das explorações situadas no raio de 1 km dos dois primeiros focos, a fim de reduzir o risco de propagação da doença às explorações limítrofes. Em Fevereiro, procedeu-se à retirada de 26000 suínos em 26 explorações, tendo-se verificado mais tarde que três constituíram focos da doença (dois classificados como contágios por vizinhança). O parecer científico dividiu-se nesse momento, tendo em alguns casos sido apoiada a política de abate preventivo e tendo havido oposição em outros. Em 14 de Fevereiro, com base no parecer de peritos nacionais, as autoridades neerlandesas decidiram suspender o abate preventivo devido ao facto de estar a obstruir a recolha de dados epidemiológicos importantes; o abate preventivo recomeçou dois anos mais tarde. Durante este período aplicaram-se medidas de apoio ao mercado, no âmbito das quais foi comprado um efectivo total de 690000 animais.

48. Em Março de 1997 sabia-se que 39 explorações já deviam ter sido seguramente infectadas no princípio de Fevereiro (conclusão do inquérito epidemiológico). Se na altura tivesse havido conhecimento disso, a medida teria sido aplicada rapidamente a todas estas explorações. Até ao final do período de suspensão, tinham-se verificado 91 focos da doença e era evidente que se tinha que proceder à retirada preventiva, mas a falta de esquartejadouros determinava que a retirada preventiva só podia inicialmente ser efectuada num raio de cerca de 500 metros, inferior ao ideal, e estava atrasada cerca de 14 dias em relação à data da decisão de retirada, reduzindo desse modo a eficácia da estratégia. Das 1182 explorações em que houve retirada preventiva, 67 foram mais tarde classificadas como focos da doença. Até 12 de Maio de 1997, o raio não foi alargado a 1 km, conforme se desejava. Um milhão de suínos foram abatidos a título da medida de abate preventivo.

49. De acordo com uma simulação efectuada pela Landbouwuniversiteit em Wageningen(24), caso se tivesse mantido rigorosamente uma política de abate preventivo, muito menos explorações teriam sido objecto de retirada preventiva e o número de surtos teria sido provavelmente de cerca de 70. Nesta base, os custos totais associados à compensação teriam sido 135 milhões de ecus inferiores e os custos subsequentes das medidas de apoio ao mercado teriam sido mais baixos. A Comissão e o Tribunal partilham da opinião de que uma vez adoptada uma política de abate preventivo ela deverá ser aplicada regularmente e de que a decisão das autoridades neerlandesas de a suspender teve um impacto no desenvolvimento da doença, tendo consequentemente aumentado as despesas.

50. Em Espanha, foi tomada uma decisão em 7 de Maio de 1997, numa reunião local de "peritos de peste suína clássica" mediante a qual todas as explorações que se encontravam num raio de 250 metros de um foco da doença deveriam proceder à retirada de todos os suínos à excepção dos que se destinavam à reprodução (porcas e porcos não castrados). Eram necessários controlos veterinários semanais da temperatura dos animais, mas a inspecção da Comissão revelou que não se efectuavam sistematicamente. Cerca de 20 % (6,6 milhões de ecus) do montante total solicitado pela Espanha a título de compensação veterinária refere-se ao abate preventivo "parcial", sendo cerca de metade pago aos criadores de suínos que receberam mais tarde compensação a título das medidas de apoio ao mercado. Devido à falta de esquartejadouros, as autoridades não puderam dar resposta ao pedido dos produtores no sentido de venderem os animais a título da medida de apoio ao mercado, pelo que decidiram abrir 11 fossas municipais onde enterrar as carcaças (ao todo foram enterrados nessas fossas cerca de 140000 suínos). Quer isto dizer que aquilo que teria constituído uma medida de apoio ao mercado não pôde ser tratado nesse contexto, tendo o financiamento sido efectuado a título de uma medida veterinária designada "preventiva". Os criadores de suínos beneficiaram de mais pagamentos no âmbito do último regime.

51. A justificação para o abate preventivo parcial por razões de natureza veterinária é, quando muito, discutível. Além disso, as operações em dias sucessivos foram tratadas de modo diferente - veterinárias num dia, de apoio ao mercado no seguinte. As autoridades espanholas declaram que o número de focos de doença baixou rapidamente como resultado da introdução da política de abate parcial, mas o número de focos estava já em forte declínio antes da medida ser introduzida. O abate preventivo parcial provou ser mais oneroso e em muitos casos teria ficado muito mais barato abater todo o efectivo suíno como medida preventiva do que proceder à retirada parcial dos animais da exploração e comprar mais tarde animais ao abrigo das medidas de apoio ao mercado - poupando 300 ecus por porca. Tal como a Comissão, o Tribunal tem sérias dúvidas quanto à elegibilidade das despesas que deram lugar a um pedido ao abrigo desta medida.

52. Na Bélgica, o abate preventivo é considerado como um modo eficaz de reduzir o risco da propagação da doença e tornou-se uma estratégia modelo. Todos os suínos em explorações situadas num raio de 1 km de um foco da doença são abatidos: em seis explorações (3647 animais) próximo da fronteira neerlandesa procedeu-se à retirada preventiva de animais. Este tipo de medida está previsto no artigo 6.o da Decisão 90/424/CEE do Conselho. Contudo, a Bélgica também recorreu ao abate preventivo parcial nos termos do artigo 6.o da Directiva 80/217/CEE do Conselho que não se refere explicitamente ao abate preventivo parcial. Foram abatidos lotes de animais em situação de risco - os que foram importados dos Países Baixos (16000) e porcas (100) inseminadas com esperma suspeito importado dos Países Baixos. Com base no princípio de que o vírus não se tinha propagado nos Países Baixos antes de 15 de Janeiro de 1997, decidiu-se que as importações de animais posteriores a esta data deveriam ser consideradas de risco. Contudo, apenas os lotes de suínos provenientes de zonas suspeitas foram abatidos, o que não aconteceu com outros lotes que foram transportados no mesmo contentor mas que provinham de uma zona dos Países Baixos imune de peste suína clássica.

Compensação

53. Nos Países Baixos, as autoridades estabeleceram taxas de compensação uniformes para algumas categorias de suínos que foram geralmente ultrapassadas pelo perito responsável pela avaliação. As explicações dadas para taxas mais elevadas não se basearam em documentos e as declarações ex post dos peritos em causa não justificavam inteiramente os montantes pagos.

54. Para algumas categorias de explorações, a taxa de ajuda a pagar relativamente às porcas, fixada pelas autoridades neerlandesas, baseava-se numa taxa por porca acrescida de um número hipotético de 4,73 leitões. Esta situação determinou que alguns criadores de suínos fossem compensados por um número de leitões muito superior ao existente na exploração no momento do abate. Num dos casos examinados pelo Tribunal, um criador recebeu efectivamente uma indemnização relativa a mais 1272 leitões do que os que possuía na realidade. A Comissão calculou que os criadores de suínos tinham beneficiado de uma compensação indevida relativamente a 175000 leitões, cujas consequências financeiras se teriam traduzido por um encargo adicional de 10,7 milhões de ecus para o orçamento comunitário se a Comissão não tivesse rejeitado esta despesa. A Comissão possui igualmente provas de que alguns destes leitões "inexistentes" podem ter sido vendidos no âmbito de medidas de apoio ao mercado pouco antes de se eliminarem as porcas a título de abate preventivo. Nesses casos, os criadores em causa foram efectivamente compensados em duplicado pelos mesmos leitões.

55. Nos Países Baixos, se um montante incorrecto foi registado no documento de avaliação mas o montante correcto está evidenciado nas notas do perito, a viabilidade jurídica do pedido depende do facto de o dono da exploração poder ter tido ou não conhecimento oficial das notas. O cálculo do pagamento foi efectuado por processo manual e a compensação por tipo de animal não foi um elemento obtido por recolha de dados. Em alguns casos, uma comparação entre os preços do guia semanal e os valores utilizados para o pagamento revelou uma diferença superior a 20 %.

56. No que se refere ao regime "overname" (a seguir mencionado), o exame efectuado por uma firma de auditoria privada [Moret, Ernst and Young (MEY)] revelou pagamentos em excesso no total de cerca de 340000 ecus. O exame de uma amostra de operações efectuado pela Comissão e pelo Tribunal revelou igualmente um número de outros pagamentos em excesso, incluindo um caso em que a compensação foi paga em duplicado relativamente aos mesmos leitões ("overname" e preventiva).

57. Para os animais enviados para os postos centrais de abate, não é possível seguir a pista da auditoria até aos esquartejadouros. Na sua análise, a firma Moret, Ernst and Young (MEY) tentou reconstituir esta pista. A firma MEY conclui que a diferença de 33 % entre os 47,9 milhões de quilogramas obtidos nas centrais de abate e os 31,9 milhões de quilogramas obtidos nas instalações de tratamento se pode explicar devidamente pelo facto de muitas das carcaças terem sido submetidas a um processo de desumidificação antes de serem esquartejadas. As autoridades neerlandesas procederam também à reconciliação de todas as entradas e saídas em cada local de abate.

58. Na Bélgica, a avaliação é efectuada por um perito especializado na matéria. Determina-se o número de animais de cada categoria (leitão desmamado, leitão não desmamado, porca, marrã, suíno de engorda, suíno reprodutor) e calcula-se o peso médio de marrãs, porcos de engorda e leitões desmamados. Os pesos reais dos lotes mistos não foram tidos em conta, embora pudessem ter sido utilizados para efectuar um cálculo de pagamento melhor fundamentado. Em três casos de lotes mistos inspeccionados pelo Tribunal, o peso previsto utilizado para calcular a compensação era cerca de 18 % superior ao peso real. Devido à tarifa degressiva em quilogramas, os pagamentos efectuados em excesso foram pouco significativos.

59. Do mesmo modo, em Espanha pesaram-se conjuntamente diferentes categorias de animais. Por consequência, não é possível confirmar se foi pago o montante correcto de compensação. Foi o que se passou no caso de 67500 animais enterrados numa exploração, relativamente aos quais se utilizaram as estimativas de pesos elaboradas pelos veterinários para calcular a ajuda. O Tribunal afirmou que os pagamentos em excesso no total de 1,2 milhões de ecus deveram-se ao facto de não se terem aplicado as taxas correctas de compensação.

60. Na Alemanha, um comité de avaliação estabelece o valor do efectivo suíno. A compensação baseia-se no peso calculado dos suínos vivos e não é ajustada por alinhamento com o peso real das carcaças recebidas nos esquartejadouros. Na amostra examinada, o cálculo do peso vivo foi 13 % superior ao peso-carcaça.

61. Na Bélgica, não existiam documentos que explicassem as diferentes taxas utilizadas para abate parcial e retirada total no que se refere às porcas e aos leitões. A taxa de compensação inicialmente fixada para marrãs foi aumentada depois de protestos dos donos das explorações. Em alguns casos, o resultado foi uma duplicação da compensação a pagar. As marrãs destinam-se a ser mais tarde porcas de reprodução e por consequência o seu valor é fundamentalmente maior. Em média, as marrãs receberam uma taxa de compensação 75 % superior aos suínos de engorda e por isso é evidente que o criador de suínos tem um interesse financeiro em maximizar o número de marrãs, mais do que o número de suínos de engorda. Por outro lado, o momento em que um leitão se torna marrã não é claro. Os animais que pesam até 25 kg foram classificados como marrãs para efeitos de compensação ao passo que no âmbito das medidas de apoio ao mercado os animais que pesam menos de 26 kg foram classificados como leitões. De acordo com o documento que descreve o processo de compensação, numa exploração de produção normal o número de marrãs é na maioria dos casos 20 % do número de porcas. Nas explorações especializadas a percentagem pode ser evidentemente superior. Durante o surto verificado na Bélgica, em explorações em que houve retirada de animais, a percentagem de marrãs foi quase de 60 %, isto é três vezes o valor normal.

62. Em Espanha, para determinadas categorias de animais, a diferença entre a ajuda paga a título de medidas veterinárias e a título de medidas de apoio ao mercado é significativa. Por exemplo, a ajuda veterinária para 15 quilogramas de leitões abatidos em 14 de Julho de 1997 foi de 8575 pesetas espanholas, ao passo que a ajuda de apoio ao mercado foi 17 % superior. O valor de cada taxa foi mais de duas vezes superior ao preço real do mercado. Nos Países Baixos, a taxa média de ajuda para os suínos de engorda abatidos no âmbito do regime "overname" foi 20 % superior à taxa de ajuda no âmbito da medida de apoio ao mercado. Diferenças tão importantes não têm justificação possível.

Regime neerlandês "overname"

63. As medidas de apoio ao mercado introduzidas no âmbito do Regulamento (CE) n.o 413/97 da Comissão, de 3 de Março de 1997(25), limitavam-se a suínos de engorda e a leitões, mas todas as categorias de suínos estavam sujeitas à proibição em matéria de transporte. A especialização (ver ponto 7) fazia com que se desenvolvesse rapidamente uma excessiva densidade de população que causava problemas de bem-estar dos animais em muitas das explorações em causa.

64. Este problema agravou-se pelo facto de 1675 explorações terem que ser declaradas suspeitas, devido ao contágio verificado em dois centros de inseminação artificial. No início do surto epidémico, a propagação da peste suína clássica através da inseminação artificial não foi considerada como uma possibilidade real. Acontecimentos posteriores apontavam nessa direcção e a abordagem adoptada partia do princípio de que existia um relacionamento(26).

65. Em Março de 1997, as autoridades neerlandesas decidiram por consequência introduzir uma medida de apoio veterinário financiada com fundos públicos (regime "overname") mediante a qual os criadores de suínos eram compensados por suínos saudáveis que escolhiam para ser abatidos. Contudo, em Junho de 1998, as autoridades neerlandesas incluíram cerca de 70 milhões de ecus no seu pedido de co-financiamento comunitário. Com base nos resultados de uma auditoria conjunta (Setembro de 1998) efectuada pelo Tribunal e pela Comissão, esta última, em Maio de 1999, recusou esta parte do pedido neerlandês baseada no facto de os suínos em causa serem saudáveis e portanto não serem elegíveis nos termos do artigo 3.o da Decisão 90/424/CEE do Conselho e de a natureza parcial e voluntária do regime não estar em conformidade com as disposições da Directiva 80/217/CEE do Conselho.

Medidas excepcionais de apoio ao mercado

Objectivo

66. O objectivo destas medidas é a retirada de porcos e de leitões de modo a impedir o excesso de população nas explorações situadas em zonas de protecção e de vigilância, onde as restrições à circulação de animais que resultam da aplicação das medidas veterinárias ameaçam perturbar gravemente o mercado da carne de suíno. Embora se considere que os animais em causa estão imunes de peste suína clássica quando são retirados da exploração, as carcaças devem ser transformadas em produtos não destinados à alimentação humana, isto é esquartejadas. O preço pago aos criadores por suínos de engorda é igual ao preço do mercado de suínos de engorda com peso superior a 120 kg. Os suínos mais leves são comprados a uma taxa baixa e os leitões são comprados a um preço fixo por categoria de peso. O peso tido em conta é o peso médio do lote. Foram adoptadas duas medidas que constituem uma excepção deste procedimento - a indústria de conservas na Alemanha e a proibição de inseminação nos Países Baixos.

Pista de auditoria

67. Na Bélgica, existe uma pista de auditoria adequada e os pagamentos estão geralmente bem documentados. Os casos examinados na Catalunha contêm informações suficientes que permitem verificar que os pagamentos foram correctamente calculados. Contudo, a Comissão observou que em 10 % da amostra examinada o número de animais retirados de acordo com o cadastro da exploração era superior ao número de animais que deram posteriormente lugar a um pedido. Se se utilizasse o número registado, o peso médio do lote teria baixado, conduzindo a um pagamento inferior ou a uma recusa do pedido. As autoridades espanholas não exigiram que os criadores de suínos lhes apresentassem cópias dos registos com os seus pedidos.

68. Na Alemanha, não havia elementos sobre o processo de esquartejamento, mas existiam provas da entrega nos esquartejadouros. Nos Países Baixos, a firma MEY (Moret, Ernst & Young) emitiu um relatório de auditoria datado de 30 de Janeiro de 1998, relacionado com a agência de pagamento credenciada LASER e referente a 1997. Na conclusão geral, a firma MEY exprimiu um parecer com reserva para as despesas relacionadas com as medidas de apoio ao mercado, porque a agência LASER não pôde dar uma garantia global de que todos os suínos comprados foram finalmente também esquartejados ou parcialmente recolhidos em armazéns frigoríficos. Consequentemente, a LASER introduziu um novo sistema designado "VAS" destinado a registar todos os movimentos de suínos que tiveram lugar no âmbito desta medida. Todos os dados importantes dos documentos de apoio foram registados retrospectivamente no sistema. Depois de examinar o sistema em questão, a firma MEY elaborou um segundo relatório, datado de 5 de Março de 1998, levantando a sua reserva. Contudo, apesar da introdução do VAS, o facto de todos ou de alguns suínos de determinados lotes poderem ter acabado em armazéns frigoríficos significa que só se pode efectuar uma reconciliação final entre as quantidades entregues e as quantidades descarregadas quando todas as existências em armazéns frigoríficos tiverem sido transformadas.

Porcas de reforma

69. As porcas de reforma não eram inicialmente elegíveis nos termos dos regulamentos que adoptaram medidas excepcionais de apoio ao mercado da carne de suíno nos quatro Estados-Membros. Nos Países Baixos, o regulamento de base foi alterado(27) para introduzir uma ajuda para 25000 porcas de reforma a 70 % do preço à partida da exploração para animais classificados com a categoria E. Apesar do facto de esta medida ter sido introduzida a pedido das autoridades neerlandesas, estas nunca a aplicaram dado que o problema do bem-estar dos animais não era suficientemente importante para justificar a compra. Embora as regras utilizadas para o regime "overname" não incluíssem a categoria de porcas de reforma, foram adquiridos 1000 animais deste tipo ao abrigo deste regime.

70. Em Espanha, o regulamento de base foi igualmente alterado de modo a introduzir uma ajuda para 11000 porcas de reforma, mas apenas 50 % (5520) foram adquiridas a título desta medida. As porcas de reforma não foram incluídas nas alterações efectuadas aos regulamentos de base relativos à Alemanha e à Bélgica.

Fabrico de conservas na Alemanha

71. O Regulamento (CE) n.o 546/97 da Comissão, de 25 de Março de 1997, que altera o Regulamento (CE) n.o 414/97 que adopta medidas excepcionais de apoio ao mercado no sector da carne de suíno na Alemanha(28), autorizava o uso de carcaças de suínos compradas no âmbito destas medidas para a produção de conservas em lata. Dado que existe sempre um determinado risco de que os suínos possam estar infectados com peste suína clássica, a carne deve ser submetida a um tratamento térmico. A operação de transformação deve ser submetida a um controlo permanente da transformação da carne efectuado pelas autoridades no local. A fim de evitar perturbação no mercado comunitário e de proteger as relações comerciais tradicionais com países terceiros, a carne enlatada deve ser exportada para fora da UE sem restituições.

72. Foi paga uma compensação de 8,2 milhões de marcos alemães pela compra de 19392 suínos para fabrico de produtos enlatados. A Comunidade pagou 70 % (5,7 milhões de marcos alemães).

73. Fabricaram-se dois tipos de produtos: 1300 toneladas de "Schinkenfleisch" e 708 toneladas de "Schmalzfleisch", isto é 50 % das 4000 toneladas autorizadas nos termos do regulamento. A produção, na sua totalidade, destinava-se à Rússia. As exportações para a Rússia tiveram início na 20a semana de 1997 e terminaram na 34a semana de 1998 como resultado da crise económica na Rússia. Exportaram-se 1594 toneladas no total, mas as restantes existências, 20 % da produção, estão armazenadas na fábrica e devem ser submetidas a controlos aduaneiros de modo a garantir que não entram no mercado comunitário.

Proibição de inseminação nos Países Baixos

74. O Regulamento (CE) n.o 1564/97 da Comissão(29) previa uma ajuda para 220000 porcas sujeitas à "proibição de inseminação estabelecida, com efeitos desde 3 de Junho de 1997, pelo regulamento adoptado nos Países Baixos que proíbe a reprodução de suínos em 1997 - Regeling fokverbod varkens 1997". A proibição estabelecida em 3 de Junho de 1997 referia-se a uma área designada que foi consideravelmente alargada em 24 de Junho de 1997. A ajuda é fixada em 32 ecus por porca e por mês durante todo o período de inseminação. Contrariamente às outras medidas de apoio ao mercado, a proibição era obrigatória. Contudo, os produtores apenas podiam pedir a ajuda se aceitassem respeitar todas as condições. Inicialmente, a fim de se habilitarem à ajuda, os produtores tinham que garantir que as porcas tinham sido inseminadas no prazo de quatro meses a contar do levantamento da proibição. As autoridades neerlandesas compreenderam mais tarde que isso seria impossível de aplicar e a legislação foi alterada em conformidade(30), de modo que as porcas serão mantidas na exploração durante os quatro meses que seguem o levantamento da proibição, mas não precisam de ser inseminadas. A proibição foi levantada em 12 de Novembro de 1997.

75. O número total de porcas que deu lugar a um pedido de ajuda nos termos do regulamento foi de 191024. A participação financeira da Comunidade limitou-se a 70 % do montante que for menor, ou o da ajuda paga ou o das despesas que teriam incorrido da concessão da ajuda a leitões nascidos durante o período da proibição de inseminação (reduzido de 116 dias) se as porcas tiverem sido inseminadas. As autoridades neerlandesas solicitaram uma contribuição de 9,3 milhões de ecus nesta última base.

76. A proibição de inseminação está sujeita a controlos IACS. Com efeito, as autoridades neerlandesas inspeccionaram uma percentagem bastante mais elevada (mais de 50 %) de requerentes do que os 10 % exigidos. Os resultados mostram um número significativo de rejeições totais pelo facto de a porca ter sido inseminada durante o período de proibição (34 de 431 inspeccionadas). Uma vez que os critérios de selecção da amostra incluíam uma avaliação do risco, estes resultados não devem ser extrapolados.

Acompanhamento do relatório anual de 1995

77. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1995, o Tribunal formulou observações sobre as medidas tomadas pelas autoridades alemãs e belgas para combater o surto epidémico de peste suína clássica de 1993 a 1995. O Tribunal formulou quatro recomendações principais (ver pontos 28 - 31) que não chegaram a ser tomadas em consideração.

78. "Os textos regulamentares devem especificar claramente as condições em que as medidas veterinárias e as medidas excepcionais de apoio ao mercado são aplicáveis". Embora a Comissão tenha entretanto esclarecido a sua posição sobre a não elegibilidade de certas categorias de despesas, alguns Estados-Membros insistem nos seus pedidos de reembolso (ver pontos 42, 50 e 63 - 66).

79. "A Comissão deverá examinar se é oportuno fixar taxas de subsídios diferentes para as duas medidas". As medidas excepcionais de apoio ao mercado foram financiadas a 70 % e as medidas veterinárias a 50 %. Dada a relação causal entre as medidas veterinárias e de apoio ao mercado e as dificuldades verificadas com a classificação de algumas medidas, seria mais adequado introduzir uma taxa comum de co-financiamento de 50 %. Isto evitaria incentivos à "reclassificação" dos regimes para obter um benefício financeiro.

80. "Devem tomar-se medidas que garantam que as indemnizações pagas pelos Estados-Membros aos produtores sejam calculadas seguindo modalidades mais precisas e homogéneas". As taxas de ajuda aplicadas no âmbito das medidas veterinárias reflectem a margem de manobra concedida aos peritos dos Estados-Membros. Existem diferenças significativas nas taxas de ajuda (mercado e veterinárias) quer entre os Estados-Membros quer no seu interior. Esta situação é agravada pela prática de pesagem de lotes mistos, pela confiança no cálculo do peso e pela utilização de categorias de peso divergentes (ver pontos 53 - 58). A indemnização para marrãs (ver ponto 61) e porcas variou largamente e nos Países Baixos conduziu a uma situação em que a compensação para as últimas reflectia um número fictício de leitões (ver ponto 53). Se por um lado é aceitável que as taxas de compensação sejam diferentes consoante o Estado-Membro de modo a reflectirem os preços do mercado interno, não é lógico que em alguns casos as taxas relativas às medidas veterinárias excedam as taxas de medidas de apoio do mercado para um animal do mesmo tipo e peso e que, em outros casos, se verifique o contrário (ver ponto 62).

81. "A Comissão deve apresentar ao Conselho uma proposta de revisão da regulamentação em vigor". Deve examinar até que ponto os criadores intensivos de suínos devem contribuir para as medidas de luta contra a peste suína clássica: a Comissão elaborou um relatório sobre a situação do sector da carne de suíno(31) que incide sobre as medidas estruturais de apoio. O relatório refere que os custos ambientais dos sistemas de produção intensiva da carne de suíno não estão integrados. O mesmo se aplica aos custos da luta contra doenças como a peste suína clássica mas não se faz qualquer menção à possibilidade de fazer com que os produtores participem nestes custos. As autoridades neerlandesas, contudo, tomaram medidas neste sentido introduzindo uma imposição (ver ponto 7).

Conclusão

82. A análise de custo-benefício que serviu de justificação económica para a política de não vacinação deverá ser revista dado o custo muito elevado do surto de peste suína clássica de 1997/1998 e a utilização eventual de vacinas marcadas (ver pontos 16 - 19).

83. O sistema de notificação da circulação dos animais na UE não forneceu as informações indispensáveis necessárias para combater a propagação da doença (ver ponto 24). Em Espanha, a peste suína clássica não foi detectada inicialmente, permitindo assim a sua propagação (ver ponto 44). Alguns indivíduos/empresas na Alemanha, Espanha e Bélgica podem igualmente ter contribuído para a propagação da doença (ver ponto 45). O facto de não se ter reconhecido que o esperma podia ser um vector da peste suína clássica agravou uma situação já difícil nos Países Baixos e teve repercussões na Bélgica (ver ponto 52); a decisão de suspender a retirada preventiva nos Países Baixos agravou ainda mais o problema do controlo da doença (ver ponto 48).

84. A utilização de carcaças de suínos para produzir conservas de carne para exportação exige muito trabalho de controlo administrativo. Um terço dos suínos de engorda comprados a título das medidas de apoio ao mercado na Alemanha foi utilizado deste modo, mas 20 % do produto final são mantidos em armazém sem qualquer perspectiva de escoamento a curto prazo (ver pontos 71 - 73). Medidas deste tipo criam mais problemas do que resolvem, não devendo ser permitidas no futuro. Do mesmo modo, a proibição da inseminação revelou-se difícil de controlar e um grande número de pedidos foi considerado inelegível (ver ponto 76).

85. Desde a epidemia de 1993/1995, tem havido pouca evolução no desenvolvimento de uma estratégia específica para tentar resolver posteriores surtos da doença. Entretanto, a Comunidade teve que fazer face à sua pior epidemia de peste suína clássica jamais conhecida. Tendo sido dado relevo a outros problemas de ordem veterinária (criação do mercado interno livre e BSE), os planos de emergência não mereceram a prioridade que a epidemia de 1997/1998 demonstrara ser necessária. O Tribunal recomenda à Comissão que consagre os recursos necessários para completar a revisão da legislação e da política comunitária nesta área, o mais rapidamente possível. Os Estados-Membros devem igualmente assumir as suas responsabilidades na aplicação efectiva da legislação comunitária, a fim de evitar o risco de futuros surtos de peste suína clássica que possam causar epidemias de uma tal gravidade.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 13 de Janeiro de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Situação agrícola na UE em 1996.

(2) Regulamento (CE) n.o 2042/98 da Comissão de 25 de Setembro de 1998 (JO L 263 de 25.9.1998, p.12).

(3) Estratégias sanitárias para controlar as doenças infecciosas dos suínos: experiência europeia, documento de trabalho da Comissão de 30 de Janeiro de 1996 (VI/1715/96).

(4) Relatório sobre a situação do sector da carne de suíno na UE, na perspectiva de uma eventual alteração das respectivas medidas estruturais de apoio sectoriais, COM(1998) 434 final de 27.7.1998.

(5) Decisões 98/399/CE, de 8 de Junho de 1998 (JO L 176 de 20.6.1998, p. 36), e 1999/39/CE de 21 de Dezembro de 1998 (que revoga a Decisão 96/552/CE) da Comissão (JO L 11 de 16.1.1999, p. 47), respectivamente.

(6) Estratégias sanitárias para controlar as doenças infecciosas dos suínos: experiência europeia, documento de trabalho da Comissão de 30 de Janeiro de 1996 (VI/1715/96).

(7) JO L 47 de 21.2.1980, p. 11.

(8) Decisão 1999/246/CE da Comissão de 30 de Março de 1999 (JO L 93 de 8.4.1999, p. 24).

(9) EUR 5738 e.

(10) JO L 47 de 21.2.1980, p. 11.

(11) "The Use of Marker Vaccines in the Control of Infectious Diseases in Particular", CSF VI/8119/97, 17.9.1997.

(12) Decisão 93/384/CEE do Conselho de 14 de Junho de 1993 (JO L 166 de 8.7.1993, p. 34).

(13) JO L 224 de 18.8.1990, p. 29.

(14) "Untersuchungen zu Vorkommen, Ausbreitung und Bekämpfung der KSP in Deutschland 1993 - 1995" (sem data), laboratório de referência de Hanôver.

(15) Regulamento (CE) n.o 413/97 da Comissão (JO L 62 de 4.3.1997, p. 6).

Regulamento (CE) n.o 414/97 da Comissão (JO L 62 de 4.3.1997, p. 29).

Regulamento (CE) n.o 581/97 da Comissão (JO L 87 de 2.4.1997, p. 11).

Regulamento (CE) n.o 913/97 da Comissão (JO L 131 de 23.5.1997, p. 14).

(16) Regulamento (CE) n.o 370/98 da Comissão de 17 de Fevereiro de 1998 (JO L 47 de 18.12.1998, p. 10).

(17) Decisão 97/122/CE da Comissão de 14 de Fevereiro de 1997 (JO L 45 de 15.2.1997, p. 48).

(18) JO L 224 de 18.8.1990, p. 19.

(19) Decisão 1999/18/CE da Comissão de 22 de Dezembro de 1998 (JO L 6 de 12.1.1999, p. 18).

(20) JO L 16 de 21.1.1997, p. 43.

(21) Regulamento (CE) n.o 76/97 da Comissão de 17 de Janeiro de 1997 (JO L 16 de 18.1.1997, p. 74).

(22) Regulamento (CE) n.o 151/96 da Comissão de 29 de Janeiro de 1996 (JO L 23 de 30.1.1996, p. 9).

(23) Informações do laboratório de referência da Comunidade sobre a peste suína clássica.

(24) Anexo 8 do relatório de avaliação final do LNV (Março de 1998).

(25) JO L 62 de 4.3.1997, p. 26.

(26) As experiências efectuadas no laboratório de referência de Hanôver no início de 1998 sugerem que a presença do vírus no esperma é muito difícil de detectar e só se encontra em quantidades muito pequenas. Uma vez que os porcos domésticos não castrados não manifestam sintomas que sejam obviamente indicativos de peste suína clássica, os centros de inseminação artificial manifestaram mais a tendência de tratar os sintomas do que de testar a peste suína clássica.

(27) Regulamento (CE) n.o 1293/97 da Comissão de 3 de Julho de 1997 (JO L 176 de 4.7.1997, p. 23).

(28) JO L 84 de 26.3.1997, p. 12.

(29) JO L 208 de 2.8.1997, p. 25.

(30) Regulamento (CE) n.o 1688/97 da Comissão de 29 de Agosto de 1997 (JO L 239 de 30.8.1997, p. 1).

(31) Decisões 98/399/CE, de 8 de Junho de 1998 (JO L 176 de 20.6.1998, p. 36), e 1999/39/CE de 21 de Dezembro de 1998 (que revoga a Decisão 96/552/CE) da Comissão (JO L 11 de 16.1.1999, p. 47), respectivamente.

Respostas da Comissão

Síntese

Embora reconheça que são ainda possíveis melhorias e que algumas medidas foram adiadas devido às solicitações decorrentes de outras prioridades mais urgentes, a Comissão considera que o Tribunal não valoriza devidamente os progressos alcançados até à data.

Apesar de a Comunidade não ter estado totalmente indemne em relação à peste suína clássica (PSC), há dados que sugerem que os últimos surtos registados estão ligados à persistência da doença na população de javalis, e, como refere o Comité Científico num relatório recente, erradicar a PSC nesse grupo de animais é uma tarefa que apresenta dificuldades especiais.

Não há dúvida que o sistema Animo de notificação da circulação de animais pode ser melhorado e a Comissão velará por que as observações do Tribunal sejam tomadas em consideração quando se proceder à sua revisão. De momento, é prioritário garantir que o Animo continue a funcionar após 1 de Janeiro do 2000. No entanto, uma parte substancial das críticas que o Tribunal formula em relação ao Animo é imputável não às deficiências do próprio sistema, mas ao uso que dele fazem os funcionários nacionais. Algumas delas, nem sequer estão relacionadas com o Animo, mas sim com deficiências dos procedimentos administrativos nacionais. Importa recordar que o Animo é essencialmente um projecto de cooperação entre os Estados-Membros e que a Comissão desempenha mais um papel de impulsor do que de gestor principal do sistema.

A Comissão concorda com a necessidade de revisão da sua política de não vacinação logo que se disponha de vacinas marcadas fiáveis. No entanto, um ensaio efectuado com estas vacinas no presente ano demonstrou que o seu desenvolvimento não alcançou ainda uma fase em que possam ser utilizadas e calcula-se que restam ainda vários anos de trabalho para que possam passar a constituir uma alternativa realista.

A Comissão está actualmente a financiar um projecto de investigação que envolve uma análise custo-benefício de estratégias alternativas de controlo da PSC, incluindo a possível utilização futura de vacinas marcadas. Entretanto, por motivos ligados ao comércio internacional, continua a ser essencial manter a política de não vacinação.

Como refere o Tribunal, as inspecções da Comissão nos Estados-Membros têm permitido reduzir ou rejeitar pedidos de reembolso de despesas nacionais em relação a medidas adoptadas em relação a surtos de PSC. Prossegue o trabalho relativo a este tema. O Tribunal participou nas inspecções que a Comissão realizou num Estado-Membro, em 1998, sem que existissem divergências de opinião entre as duas instituições sobre a inelegibilidade das despesas analisadas.

Durante o surto de PSC de 1993 - 1994, foi a Comissão quem, fazendo uso das suas competências de gestão, introduziu limites máximos, a nível comunitário e nacional, para o número de animais elegíveis para medidas excepcionais de apoio ao mercado. Dado que, no início, é impossível saber quantos animais serão afectados por um surto, é muito natural a alteração desses limites máximos. Estas decisões são tomadas pelo Comité de Gestão da Carne de Suíno, que é presidido pela Comissão. As disposições são adoptadas após diálogo entre a Comissão e os Estados-Membros em questão. No entanto, a responsabilidade pela aplicação dessas decisões incumbe sobretudo aos Estados-Membros.

Para evitar as dificuldades referidas pelo Tribunal, a Comissão irá propor que a taxa de co-financiamento das medidas de apoio ao mercado passe a ser a aplicável às medidas veterinárias. Recorda, porém, que, durante muitos anos, as medidas excepcionais de apoio ao mercado foram financiadas a 100 % e que foi por iniciativa da Comissão que o conceito de co-financiamento foi gradualmente introduzido.

A Comissão subscreve o parecer de que os produtores devem ter maior responsabilidade nos aspectos financeiros da erradicação das doenças veterinárias (por exemplo, através de regimes de seguro). Dado que esta questão é da competência de cada Estado-Membro, a Comissão propõe-se analisar a possibilidade de ajudar os Estados-Membros no estabelecimento desses regimes, no âmbito da revisão da regulamentação comunitária sobre esta matéria.

A Comissão reconhece que o trabalho destinado a assegurar que os Estados-Membros apresentem planos de emergência eficazes para a abordagem da PSC demorou mais do que previsto. Foram vários os motivos. Em primeiro lugar, o esforço requerido ao pessoal da Comissão pelos trabalhos preparatórios para a introdução do mercado único, numa altura em que foi necessário lidar simultaneamente com a crise da BSE, requereu a tomada de decisões sobre as prioridades de trabalho. Dado que já existiam planos concretos para a abordagem de surtos de febre aftosa e que estes planos podiam ser utilizados nos surtos de PSC, considerou-se aceitável o atraso na elaboração de planos específicos contra esta última doença. Lamentavelmente, o surto subsequente demonstrou que as autoridades veterinárias dos Estados-Membros (a quem incumbe de facto a responsabilidade primária pelo controlo da doença, para que seja tomada em consideração a situação epidemiológica local no controlo dos surtos) tinham subestimado a virulência e a infecciosidade do vírus da PSC e não estavam suficientemente preparadas.

Desde então e tendo em conta os problemas mais recentes relativos à erradicação desta doença, o sector veterinário da Comissão foi reestruturado e reforçado (nos domínios quer regulamentar quer da inspecção), o que permitiu dinamizar as actividades relacionadas com a adopção dos planos de emergência contra a PSC. O Serviço Alimentar e Veterinário da Comissão, com sede em Dublim, está actualmente a efectuar missões para avaliar a eficácia dos planos de emergência adoptados pelos Estados-Membros.

Embora se tenha demonstrado que a PSC pode ser controlada e erradicada com sucesso se a actual legislação for correctamente aplicada, a Comissão subscreve o parecer do Tribunal de que a epidemia de 1997 - 1998 aponta para a necessidade de rever alguns aspectos da legislação relativa a esta doença e da sua aplicação. Tendo em conta a experiência adquirida e a evolução dos conhecimentos científicos, a Comissão irá, porém, apresentar nos próximos meses uma proposta de revisão desta directiva.

Introdução

Principais características do mercado

1 - 7. Em princípio, a Comissão está de acordo com a descrição que o Tribunal faz das características do mercado.

No que respeita à estrutura da indústria suinícola, importa sublinhar que, no âmbito da política agrícola comum, a inexistência de medidas de apoio directas e de ajudas ao rendimento dos produtores de suínos contribuiu para a especialização e a concentração. Os produtores foram obrigados a alcançar economias de escala para poder ganhar o seu sustento e manter a sua competitividade.

Gestão da Comissão

Programas de erradicação e de controlo

13. Nos últimos anos e em todas as zonas da Comunidade consideradas de maior risco de PSC, foram tomadas iniciativas comunitárias de controlo e erradicação desta doença, no âmbito da Directiva 80/217/CEE do Conselho e da Decisão 90/424/CEE do Conselho.

Estão a ser implementados planos de erradicação em todas as regiões da Alemanha, França e Itália em que a PSC é endémica na população de javalis. Está igualmente a ser levado a cabo um programa de vigilância das explorações alemãs de suínos domésticos, especialmente nas zonas em que o risco desta doença é maior. No resto da Comunidade, o vírus da PSC não tem carácter endémico, e, em caso de surto, os planos de emergência (ver adiante) deveriam assegurar a aplicação correcta das medidas estabelecidas pela legislação, bem como a erradicação rápida da doença.

Nas duas últimas décadas, a Comissão envidou esforços no sentido de garantir que os laboratórios nomeados oficialmente sejam capazes de diagnosticar a PSC de forma rigorosa e uniforme em todos os Estados-Membros. Além disso, foram financiados projectos de investigação que conduziram ao desenvolvimento de técnicas de biologia molecular capazes de distinguir rapidamente as várias estirpes do vírus da PSC. Os epidemiologistas dispõem, portanto, de um importante instrumento adicional para rastrear surtos.

A Comissão está perfeitamente consciente dos problemas que a presença da PSC em alguns países da Europa Central e Oriental coloca na perspectiva do futuro alargamento da Comunidade. No

Surtos de PSC na União Europeia

Janeiro de 1997 - Outubro de 1999

(situação em 25 de Outubro de 1999)

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âmbito do programa multinacional de diagnóstico e controlo veterinário do Phare, a Comissão está a apoiar uma série de actividades relacionadas com uma melhor prevenção e controlo da PSC, designadamente:

- a formação de cientistas, veterinários oficiais e veterinários de campo em relação a procedimentos de diagnóstico e de inspecção fronteiriça,

- o fornecimento de equipamento laboratorial e o estabelecimento de técnicas laboratoriais comuns,

- a preparação de planos de emergência.

Após a epidemia de 1997 - 1998 (o último surto ocorreu em Espanha em Julho de 1998), a incidência dos surtos de PSC na Comunidade diminuiu consideravelmente (ver quadro). Embora nalguns casos não tenha sido possível esclarecer totalmente a origem exacta da doença, os resultados das investigações epidemiológicas realizadas após os surtos mais recentes parecem indicar uma relação directa ou indirecta com a persistência da PSC na população de javalis. Infelizmente, a erradicação da PSC nessa população está sujeita a várias dificuldades, tal como referido no relatório do Comité Científico de 10 de Agosto de 1999(1).

Planos de emergência

14 - 15. A legislação comunitária reconhece a similaridade das medidas de controlo e erradicação da febre aftosa e da PSC. O artigo 14.oB da Directiva 80/217/CEE do Conselho estabelece que os critérios a aplicar mutatis mutandis no estabelecimento do plano de emergência contra a PSC são os que se encontram definidos para a febre aftosa.

Os planos de erradicação da febre aftosa foram aprovados pela Comissão em 1993 e 1995(2). As respectivas disposições são em grande medida válidas igualmente para a PSC, uma vez que dizem respeito aos recursos necessários para a abordagem de emergências sanitárias e que o pessoal envolvido nas medidas de erradicação é basicamente o mesmo (produtores, indústria da carne de suíno, veterinários, etc.).

Dada a relevância dos planos de emergência análogos em relação à febre aftosa, a Comissão considerou que os recursos humanos disponíveis deviam ser prioritariamente atribuídos a actividades ligadas ao estabelecimento do mercado interno livre(3) e à abordagem da crise da BSE. Desde então, o sector veterinário da Comissão foi reestruturado e reforçado (nos domínios legislativo e da inspecção), o que possibilitou o reforço da actividade relacionada com a adopção de planos de emergência em relação à PSC, dados os problemas recentes na erradicação desta doença. No entanto, este trabalho requereu mais tempo do que o previsto, dado o atraso de alguns Estados-Membros na apresentação dos planos e/ou das suas eventuais alterações.

O serviço competente da Comissão (o Serviço Alimentar e Veterinário, com sede em Dublim) realizou e irá realizar uma série de missões para avaliar a eficácia potencial dos planos de emergência dos Estados-Membros, quer com esse fim concreto quer integradas numa missão de controlo de doenças.

Nas reuniões do Comité Veterinário, a Comissão sublinhou várias vezes aos Estados-Membros a necessidade de se testar os planos nacionais de abordagem de surtos de doenças veterinárias.

Além disso, serão intensificados os controlos do sistema Animo e da aplicação da legislação vigente pelos Estados-Membros.

Vacinação

16 - 18. A política de não vacinação adoptada na Comunidade em relação à PSC baseia-se essencialmente na eliminação dos efectivos infectados pela doença. No entanto, prevê igualmente a possível utilização de vacinas em situações de emergência, mesmo que devam ser aplicadas restrições severas às trocas comerciais nas áreas em que a vacina convencional seja usada, dada a impossibilidade de distinguir os animais vacinados dos animais infectados. Este problema poderia ser ultrapassado se existissem vacinas marcadas (bem como testes laboratoriais fiáveis no que respeita à detecção dos animais vacinados e subsequentemente infectados).

No seguimento do parecer do Comité Científico, a Comissão financiou um ensaio laboratorial em larga escala sobre a possível utilização de vacinas marcadas. Este ensaio foi efectuado em oito laboratórios de sete Estados-Membros, sob a coordenação do laboratório de referência comunitário para a PSC.

O ensaio foi concluído em Junho de 1999 e os seus resultados indicam que as vacinas marcadas poderiam limitar a disseminação da infecção no interior dos efectivos, e, por conseguinte, reduzir o risco de propagação da doença a outras explorações, mas não impediriam a transmissão transplacentária do vírus na maioria das porcas grávidas vacinadas. Além disso, os testes utilizados para distinguir os animais vacinados e infectados não são adequados para animais isolados e as suas sensibilidade e especificidade são inferiores às dos testes convencionais existentes.

A Comissão e os Estados-Membros tomarão em consideração os resultados deste ensaio ao procederem à revisão da Directiva 80/217/CEE do Conselho (ver ponto 84).

19. As medidas adoptadas no seguimento do seminário de 1994 referido na resposta ao ponto 35 incluem a elaboração e o financiamento por parte da Comissão de:

- um estudo epidemiológico da PSC em zonas belgas e alemãs de alta densidade populacional (surtos de 1993 e 1995),

- o projecto de investigação FAIR5-CT-3566 (Development of prevention and control strategies to address animal health and related problems in densely populated livestock areas of the Community - Desenvolvimento de estratégias de prevenção e controlo na abordagem de problemas de sanidade animal e afins nas zonas da Comunidade com alta densidade de animais), iniciado em meados de 1998. Este projecto envolve a realização de uma análise da relação custo-benefício de estratégias alternativas de controlo da PSC, incluindo a possível utilização de vacinas marcadas. A coordenação do projecto incumbe à Landbouwuniversiteit de Wageningem (Países Baixos).

Notificação da circulação de animais

24. A Comissão foi sempre responsável pela concepção do sistema Animo, e, para esse efeito, adoptou todas as decisões necessárias. O funcionamento desta rede a nível europeu requer um centro servidor comum que permita o intercâmbio de mensagens directamente entre as unidades do sistema ou através dos centros servidores nacionais. Na sequência de um concurso, a empresa Eurokom foi designada centro servidor comum da rede informatizada (ver Decisões 91/638/CEE e 92/373/CEE). Além disso, as modalidades de colaboração entre este centro servidor e os Estados-Membros foram fixadas através de uma decisão da Comissão (Decisão 92/486/CEE, alterada). O centro servidor deve, portanto, ser considerado um prestador de serviços aos Estados-Membros que asseguram o seu financiamento. O sistema Animo foi avaliado num seminário efectuado em Portugal, entre 26 e 29 de Outubro de 1997. Nesse seminário, foi tomado em consideração um estudo realizado pela empresa Alcatel (Analysis and assessment of the current Animo network and system architecture - Análise e avaliação da arquitectura actual da rede e do sistema Animo). Foi novamente sublinhada a necessidade de um centro técnico comum. O papel de um tal centro deve consistir não em gerir o sistema, mas sim em garantir o envio das mensagens que lhe sejam transmitidas.

26. O disfuncionamento temporário do sistema Animo em Espanha ficou a dever-se a uma multiplicidade de causas internas. Esta questão foi debatida quer pelo grupo de peritos, quer pelo Comité Veterinário Permanente. A partir de 1 de Novembro de 1996, o centro servidor nacional espanhol deixou de estar em condições de assegurar a recepção das mensagens provenientes dos restantes Estados-Membros.

É, porém, conveniente observar que os Países Baixos efectuaram a impressão de todas as suas mensagens de envio de suínos. Estas cópias foram colocadas à disposição das autoridades espanholas a partir de 10 de Fevereiro de 1997.

Este mesmo procedimento foi também adoptado em relação à Itália, aonde foram rastreadas duas remessas de leitões infectados provenientes dos Países Baixos e foi possível erradicar rapidamente a PSC sem que tenham ocorrido surtos secundários. Por conseguinte, a declaração das autoridades espanholas de que as limitações do sistema Animo foram uma das principais causas de propagação da PSC é, no mínimo, discutível.

A partir de Abril de 1997, a gestão do sistema Animo em Espanha foi confiada à empresa Tragsatec. Durante um período transitório (Abril de 1997 a Janeiro de 1998) esta empresa foi responsável pela recepção das mensagens de correio electrónico transmitidas pelo centro servidor e pela sua distribuição às autoridades em causa.

27 - 29. A Comissão considera que a situação actual é perfectível. Uma tal melhoria implicará em primeiro lugar, provavelmente, uma maior participação dos utentes, mais do que uma reformulação do sistema.

De momento, a Comissão deve velar antes do mais por que o sistema possa continuar a funcionar após 1 de Janeiro de 2000. Trata-se de solucionar um problema que afecta todos os sistemas informáticos, no que respeita quer ao equipamento quer aos programas. Ultrapassada essa data, a Comissão atenderá às observações do Tribunal, a fim de aumentar a fiabilidade do sistema. Para o efeito, atender-se-á aos resultados do seminário acima referido, bem como aos prazos legais previstos no sistema actual.

Medidas excepcionais de apoio ao mercado

31. O recurso a um limite do número de animais elegíveis verificou-se inicialmente durante a epidemia de 1993 - 1994. Para atender ao co-financiamento das medidas de apoio ao mercado, foram aplicados limites máximos ao financiamento comunitário e nacional. Subsequentemente, foi adoptada a regra "70 %-30 %" para o sistema de co-financiamento, embora se tenha mantido o princípio do limite. Os limites foram estimados pelos Estados-Membros e adaptados periodicamente em função da evolução da doença.

Esses limites devem ser considerados apenas uma forma de orientação para o cálculo dos aspectos financeiros da medida e foram periodicamente adaptados, para atender à evolução do surto da doença, sendo totalmente impossível fixar antecipadamente um número exacto de animais elegíveis.

Aquando da elaboração ou alteração das medidas de apoio, foram tomados em consideração os resultados dos controlos no local efectuados pela Comissão.

Controlos no local efectuados pela Comissão

34. O caso dos Países Baixos (em Março de 1997) foi o primeiro em que se ponderou seriamente a possível transmissão da PSC através da inseminação artificial.

Esta questão não é especificamente abordada na Directiva 80/217/CEE do Conselho, sendo-o apenas na Directiva 90/429/CEE relativa às trocas comerciais intracomunitárias e às importações de sémen de animais da espécie suína. No entanto, na Primavera de 1997, a situação no sul dos Países Baixos era de tal forma grave que deveria ter conduzido a uma abordagem muito mais cautelosa das trocas comerciais de sémen entre as áreas restritas e o resto do país.

A Comissão está agora plenamente consciente deste risco e prestou-lhe a máxima atenção num caso subsequente, detectado num controlo local efectuado na República Federal da Alemanha (finais de 1998), bem como aquando da revisão da Directiva 80/217/CEE (ver ponto 84).

Em caso de surto de PSC, os suínos prontos para abate não podem ser vendidos no mercado através dos procedimentos habituais, dadas as restrições veterinárias e comerciais. É nesta fase do processo de produção que devem ser aplicadas as medidas de apoio ao mercado, que permitem que os produtores entreguem às autoridades os respectivos animais de engorda. Não é necessário comprar os animais de engorda mais jovens, uma vez que estes podem ser comercializados pela via normal se a epidemia terminar suficientemente cedo.

35. A Comissão subscreve o parecer do Tribunal de que a epidemia de PSC de 1997 - 1998 tornou mais patente a necessidade da revisão de alguns aspectos da legislação actual relativa a esta doença e da sua aplicação, embora se tenha demonstrado que a PSC pode ser controlada e erradicada com sucesso, nomeadamente em zonas de alta densidade, se as disposições vigentes forem correctamente aplicadas.

No entanto, a legislação comporta um certo grau de flexibilidade, que permite às autoridades competentes controlar a doença tendo em conta a situação epidemiológica local. Incumbe aos Estados-Membros fazer uso adequado desta flexibilidade, e, em conformidade com o disposto no artigo 249.o do Tratado, introduzir, se necessário, medidas mais estritas do que os requisitos mínimos constantes das directivas comunitárias, se tal for considerado necessário para alcançar este objectivo.

É evidente que a erradicação de algumas doenças veterinárias pode envolver maiores dificuldades em zonas com uma elevada densidade de animais. Esta questão foi várias vezes abordada em reuniões científicas organizadas pela Comissão, muito antes da epidemia de 1997.

A Comissão está a financiar novos trabalhos de investigação sobre esta matéria (ver igualmente os pontos 16 - 19), que está igualmente a ser analisada no âmbito da actual revisão da Directiva 80/217/CEE.

Financiamento comunitário

37. A Comissão gostaria de sublinhar que, durante muitos anos, as medidas excepcionais de apoio ao mercado foram financiadas integralmente pelo orçamento comunitário. A Comissão introduziu gradualmente o princípio do co-financiamento pelos Estados-Membros na regulamentação ad hoc que criou medidas excepcionais nas duas últimas epidemias mais importantes (as de 1993 - 1994 e 1997 - 1998). O primeiro passo foi a introdução do conceito de limites máximos comunitários e nacionais em relação ao número de animais elegíveis para este regime. O segundo passo consistiu na aplicação da regra "70 %-30 %" em relação à repartição dos custos entre a Comissão e o Estado-Membro em causa.

A Comissão introduziu o sistema de co-financiamento das medidas de apoio ao mercado no exercício das competências de gestão de que dispõe, dado que os Estados-Membros são os principais responsáveis pela luta contra a PSC. A responsabilização financeira dos Estados-Membros aumentou a sua consciencialização em relação à necessidade de serem adoptadas medidas eficazes de combate à doença.

Para evitar as dificuldades referidas pelo Tribunal, a Comissão proporá que a percentagem de co-financiamento das medidas de apoio ao mercado seja futuramente a já aplicada às medidas veterinárias.

Os dados pormenorizados relativos às transacções efectuadas no âmbito da rubrica orçamental B2 - 5106, a que são imputadas as despesas com a peste suína clássica, podem ser identificados na contabilidade da Comissão através do sistema Sincom, a que o tribunal tem acesso.

41. A situação actual dos controlos, designadamente os das despesas de 1998 recentemente apresentadas, não permite ainda quantificar com exactidão o montante das despesas de Espanha que serão finalmente consideradas elegíveis. Todavia, dadas as observações financeiras de princípio que foram já notificadas oficialmente a esse Estado-Membro, afigura-se provável que uma parte importante das despesas apresentadas não seja considerada elegível.

42. Tal como assinala o Tribunal, no ponto 46, os abates preventivos são uma das formas mais eficazes de abordar o problema da PSC nas zonas de alta densidade, como Damme (Alemanha) e Wingene (Bélgica).

Esses abates efectuaram-se durante a epidemia de 1993 - 1994 e foram financiados como medidas excepcionais de apoio ao mercado. O Tribunal já comentou este facto no seu relatório anual de 1995, e, como referiu a Comissão, a decisão então tomada foi de carácter político.

Como indicado na resposta ao ponto 37, o alinhamento da percentagem de co-financiamento das medidas de apoio ao mercado com a aplicável às medidas veterinárias deveria resolver o problema que o Tribunal menciona no final do parágrafo.

Aplicação pelos Estados-Membros

Medidas veterinárias

Origem do surto epidémico de 1997 - 1998

44. As questões referentes ao sistema Animo foram já abordadas na resposta ao ponto 26.

Abate preventivo

46. A Directiva 80/217/CEE do Conselho e a Decisão 90/424/CEE do Conselho contêm disposições relativas ao abate preventivo e destruição dos suínos mantidos em explorações que, dada a sua localização ou os dados epidemiológicos apurados que os relacionem com uma exploração infectada, possam estar contaminadas ou infectadas pelo vírus da PSC. O objectivo destas medidas é diminuir a probabilidade de propagação do vírus.

Quando ocorre um surto de PSC numa zona com elevada densidade de suínos, o abate preventivo constitui um meio útil de erradicação, caso esta medida assente numa investigação epidemiológica exaustiva. Nessa investigação, deve atender-se a todos os possíveis factores de transmissão do vírus entre efectivos (quantidade de vírus disseminado no ambiente antes da eliminação do surto, densidade de suínos da zona, distância em relação ao surto, circulação de animais, contactos directos e indirectos, etc.).

Em todos os casos, o número e localização das explorações suinícolas em que o abate preventivo deve efectuar-se será determinado pela situação epidemiológica local. A legislação vigente requer que os Estados-Membros procedam a uma investigação epidemiológica aprofundada e autoriza o recurso ao abate preventivo, caso tal seja necessário em situações concretas.

Infelizmente, alguns Estados-Membros subestimaram a virulência e infectividade do vírus da PSC e não estavam suficientemente preparados para enfrentar as situações de urgência vividas em 1997.

47. O relatório do Tribunal indica pareceres científicos não coincidentes na altura em que o abate preventivo foi aplicado pela primeira vez, e depois suspendido, nos Países Baixos (Fevereiro de 1997). No entanto, foram poucos os peritos neerlandeses que se manifestaram contra esta medida. Infelizmente, o seu parecer foi adoptado. Importa igualmente sublinhar que nem a Comissão nem o Comité Veterinário Permanente foram informados atempadamente da decisão das autoridades neerlandesas de suspenderem o abate preventivo.

51. Em Setembro de 1998, a Comissão notificou às autoridades espanholas