Relatório especial em apoio da declaração de fiabilidade relativa às actividades do orçamento geral no exercício de 1995 acompanhado da resposta da Comissão, resposta do Parlamento, resposta do Conselho, resposta do Tribunal de Justiça, resposta do Comité Económico e Social e do Comité das Regiões

NOTA AO LEITOR

No capítulo 3 do presente documento, as observações que não constituem reservas que afectem a própria declaração de fiabilidade, mas que o Tribunal considera contudo importantes, são apresentadas em itálico.

ÍNDICE

Pontos

Capítulo 1 - Condições de elaboração da DAS 1.1 - 1.18

Introdução 1.1 - 1.2

Mandato do Tribunal 1.3 - 1.4

Contas e operações abrangidas pela DAS 1.5 - 1.8

Alcance e limites da DAS 1.9 - 1.16

Normas e metodologia de auditoria adoptadas pelo Tribunal 1.17 - 1.18

Capítulo 2 - Execução da auditoria 2.1 - 2.10

Condicionalismos dos trabalhos de auditoria 2.1 - 2.2

Trabalhos de auditoria efectuados 2.3 - 2.10

Capítulo 3 - Resultados da auditoria 3.1 3.139

Conclusão geral 3.1 - 3.3

Em relação ao orçamento 3.4

Em relação à fiabilidade das contas 3.5 - 3.93

Em relação à legalidade/regularidade das operações subjacentes 3.94 - 3.139

Capítulo 4 - Análises específicas dos principais domínios de despesa 4.1 - 4.28

Notas preliminares 4.1 - 4.2

Análise relativa às despesas do FEOGA-Garantia 4.3 - 4.13

Análise relativa às despesas dos fundos estruturais 4.14 - 4.28

Capítulo 5 - Elementos de interpretação dos resultados 5.1 - 5.12

Resultados dos trabalhos de auditoria em apoio da DAS no domínio das operações subjacentes relativas às despesas 5.1 - 5.12

Capítulo 6 - Apresentação e publicação das contas das Comunidades 6.1 - 6.4

ANEXOS:

Anexo 1: Avaliação da importância financeira dos erros de legalidade/regularidade substanciais relativos aos pagamentos

Anexo A: Ilustrações gráficas I a VIII

CAPÍTULO 1

Condições de elaboração da DAS

1.0. ÍNDICE

Pontos

Introdução 1.1 - 1.2

Mandato do Tribunal 1.3 - 1.4

Bases legais 1.3

Objectivos gerais a alcançar pelo Tribunal 1.4

Contas e operações abrangidas pela DAS 1.5 - 1.8

Alcance e limites da DAS 1.9 - 1.16

Uma certificação global sobre a totalidade das contas e das operações a que elas se referem 1.9 - 1.10

A DAS e os outros tipos de controlos 1.11 - 1.12

A DAS e a auditoria da boa gestão financeira (BGF) 1.13

A DAS e a identificação das irregularidades deliberadas 1.14

Controlo dos recursos próprios baseados no PNB e no IVA 1.15

Controlo dos recursos próprios tradicionais 1.16

Normas e metodologia de auditoria adoptadas pelo Tribunal 1.17 - 1.18

INTRODUÇÃO

1.1. O Tribunal de Contas Europeu publica pela segunda vez, por ocasião do exercício de 1995, uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem [a seguir designada por DAS - «Déclaration d'assurance» ()]. Para a boa compreensão dos resultados dos seus controlos e das conclusões que deles tira, o Tribunal remete o leitor para o relatório em apoio da DAS relativa ao exercício de 1994 (), no qual expôs de maneira pormenorizada a abordagem e a metodologia que adoptou para a realização dos seus trabalhos de auditoria em apoio da DAS ().

1.2. O Tribunal lembra que elabora, além disso, um relatório anual e outros relatórios especiais que serão igualmente tomados em consideração pelo Conselho e pelo Parlamento no âmbito do procedimento de quitação. O relatório anual relativo ao exercício de 1995 é publicado no JO nº C 340 de 12 de Novembro de 1996.

MANDATO DO TRIBUNAL

Bases legais

1.3. Em conformidade com o artigo 188º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia () (), o Tribunal de Contas deverá enviar ao Conselho e ao Parlamento Europeu uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem.

Objectivos gerais a alcançar pelo Tribunal

1.4. Os objectivos gerais a alcançar pelo Tribunal consistem na emissão, com base nos trabalhos de auditoria efectuados, de um parecer que permita constatar se:

- as contas - conta de gestão e balanço financeiro consolidados - são globalmente fiáveis, ou seja se fornecem uma imagem fiel do património, da situação financeira e do montante das receitas e despesas do exercício encerrado em 31 de Dezembro de 1995, em conformidade com as disposições dos Tratados, do Regulamento Financeiro e das suas normas de execução, bem como com os princípios contabilísticos geralmente aceites, quando estes sejam aplicáveis ao sector público;

- as operações a que as contas se referem são geralmente legais e regulares, nos termos das disposições jurídicas aplicáveis.

CONTAS E OPERAÇÕES ABRANGIDAS PELA DAS

1.5. O Tribunal examinou as contas consolidadas da União Europeia relativas ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 1995. Estas contas, que incluem o balanço em 31 de Dezembro de 1995, a conta de gestão relativa ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 1995 e as notas anexas, foram, em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro, elaboradas sob a responsabilidade da Comissão, sendo resumidas no volume IV do documento «Conta de gestão e balanço financeiro relativos às operações do orçamento do exercício de 1995», apresentado pela Comissão às autoridades de quitação e, em 30 de Abril de 1996, ao Tribunal de Contas.

1.6. A DAS abrange as contas consolidadas de todas as actividades incluídas no orçamento geral da União Europeia, o que engloba a totalidade das receitas e das despesas. A Comissão elaborará, em conformidade com os artigos 78º, 80º e 81º do Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (), o volume IV das contas das Comunidades, que é objecto da DAS (), bem como os volumes II e III, que contêm informações pormenorizadas. Estas contas não são publicadas. As ilustrações gráficas I a VIII (), apresentadas no Anexo A, constituem uma apresentação sumária dos principais dados da execução orçamental reflectidos nessas contas em relação ao exercício de 1995.

1.7. A DAS abrange a totalidade das contas, bem como a totalidade das operações a que elas se referem, até ao nível dos devedores e dos beneficiários finais.

1.8. No que se refere às despesas, o Tribunal adoptou uma definição de operação subjacente que o leva a exercer o seu controlo até ao nível do beneficiário final dos fundos comunitários, incluindo, se for caso disso, o controlo dos aspectos materiais das operações financiadas. Quanto aos recursos próprios tradicionais, o controlo não incide nas operações materiais mas unicamente nos documentos justificativos que se referem ao apuramento dos montantes devidos pelo devedor ().

ALCANCE E LIMITES DA DAS

Uma certificação global sobre a totalidade das contas e das operações a que elas se referem

1.9. A DAS tem um carácter global. Não visa efectuar uma apreciação específica nem chegar a uma conclusão quantificada em relação a qualquer um dos domínios operacionais ou geográficos da actividade comunitária.

1.10. Contudo, a amplitude das verificações efectuadas em relação às operações financiadas pelo FEOGA-Garantia e pelos fundos estruturais em 1994 e 1995 permitiu, à margem da declaração de fiabilidade, analisar determinadas tendências próprias destes domínios, as quais são apresentadas no capítulo 4.

A DAS e os outros tipos de controlos

1.11. As operações relativas aos domínios controlados pelo Tribunal no âmbito da DAS são susceptíveis de verificações posteriores por parte de outras instâncias com base na regulamentação actualmente em vigor, nomeadamente por ocasião do apuramento das contas do FEOGA-Garantia ().

1.12. Determinadas verificações anteriormente efectuadas por outros auditores revelaram casos de irregularidades e de anomalias que o Tribunal tomará em consideração por ocasião da sua apreciação final, mas de que não pode ocupar-se como tais no âmbito do método estatístico aplicado para a DAS.

A DAS e a auditoria da boa gestão financeira (BGF)

1.13. A DAS por si só não engloba uma apreciação do respeito pelos princípios de boa gestão financeira, que o Tribunal continua a efectuar no âmbito dos seus outros trabalhos, nomeadamente no âmbito do seu relatório anual e dos seus outros relatórios especiais ().

A DAS e a identificação das irregularidades deliberadas

1.14. Determinadas irregularidades deliberadas, cometidas em infracção das finanças comunitárias, não podem, devido à sua natureza, ser detectadas por meio dos procedimentos habituais de auditoria executados em conformidade com as normas de auditoria geralmente aceites. O Tribunal não tem, portanto, possibilidades de certificar a não existência de casos desse tipo ().

Controlo dos recursos próprios baseados no PNB e no IVA

1.15. Devido à natureza macroeconómica dos dados estatísticos que estão na base dos recursos próprios PNB e IVA, os quais constituem cerca de 80% dos recursos próprios da Comunidade, a análise do Tribunal incidiu na avaliação do carácter adequado dos procedimentos utilizados para determinar esses dados e garantir a sua fiabilidade.

Controlo dos recursos próprios tradicionais

1.16. Não é evidentemente possível fornecer uma certificação de que todas as importações tributáveis tenham sido efectivamente declaradas e tenham dado lugar às receitas correspondentes.

NORMAS E METODOLOGIA DE AUDITORIA ADOPTADAS PELO TRIBUNAL

1.17. O Tribunal efectuou as suas diligências em conformidade com as normas de auditoria geralmente aceites a nível internacional, na medida em que estas se apliquem ao contexto comunitário. A auditoria incluiu, entre outros aspectos, procedimentos de análise, por sondagem, com vista a determinar se todas as receitas foram recebidas e se todas as despesas foram efectuadas de maneira legal e regular. A auditoria das receitas foi realizada com base nos montantes a cobrar pela Comunidade e nos montantes efectivamente pagos à Comunidade. A auditoria das despesas foi realizada com base nas despesas autorizadas e nos pagamentos efectuados.

1.18. A realização dos testes visou garantir aos resultados do controlo uma representatividade estatística global e uma base factual sólida. As grandes linhas dessa abordagem são descritas nos pontos 1.28 - 1.44 do relatório especial em apoio da DAS relativa ao exercício de 1994 ().

CAPÍTULO 2

Execução da auditoria

2.0. ÍNDICE

Pontos

Condicionalismos dos trabalhos de auditoria 2.1 - 2.2

Trabalhos de auditoria efectuados 2.3 - 2.10

Trabalhos de auditoria relativos às receitas 2.3 - 2.4

Amostras de operações analisadas em relação às despesas 2.5 - 2.9

Outros trabalhos 2.10

CONDICIONALISMOS DOS TRABALHOS DE AUDITORIA

2.1. Os condicionalismos que afectaram a auditoria relativa ao exercício de 1995 são globalmente idênticos aos do exercício anterior (). Referem-se principalmente à limitada utilização dos trabalhos dos outros auditores, ao período muito curto durante o qual se pode realizar a auditoria, bem como à ausência de dados facilmente acessíveis relativos às operações subjacentes. Sobre cada um destes pontos, o Tribunal tomou iniciativas junto dos seus principais interlocutores para com eles analisar de que modo os referidos condicionalismos poderão ser reduzidos. As soluções propostas, no caso de se concretizarem, apenas poderão produzir efeitos a médio prazo.

2.2. Apesar de determinadas melhorias introduzidas na sequência de anteriores observações do Tribunal, os sistemas ainda insuficientemente integrados utilizados na Dinamarca para a gestão das operações do FEOGA-Garantia tornam anormalmente difíceis a identificação e o controlo das operações subjacentes. A auditoria das 12 operações seleccionadas no âmbito da DAS relativa a 1995 exigiu, por isso, esforços desmesurados em relação aos envidados para o controlo de operações semelhantes nos outros Estados-Membros.

TRABALHOS DE AUDITORIA EFECTUADOS

Trabalhos de auditoria relativos às receitas

2.3. Os recursos próprios dividem-se em duas grandes categorias:

- recursos próprios tradicionais, que são cobrados directamente ao devedor comunitário e se subdividem em duas grandes categorias: direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas, por um lado, e quotizações do sector do açúcar, por outro;

- recursos IVA e PNB, cujo montante é em ampla medida determinado por dados estatísticos de natureza macroeconómica.

2.4. No que se refere ao conjunto dos recursos próprios, efectuaram-se controlos exaustivos quanto à fiabilidade, à legalidade/regularidade e à exactidão das contas da Comissão. Em relação aos recursos próprios tradicionais, o exame das contas da Comissão foi completado pela selecção de uma amostra de 114 operações, algumas das quais foram agrupadas a fim de serem sujeitas a controlo até ao nível das operações subjacentes nos Estados-Membros. Por ocasião do exame dessas operações, foram efectuados controlos aleatórios a fim de verificar tipos de operações escolhidos em função dos seus próprios riscos, nomeadamente de declaração por defeito (operações de início do mês, importações com taxa zero, trânsito, armazenagem aduaneira, operações inscritas na contabilidade B). Quanto aos recursos IVA e PNB, os exames incidiram sobre a qualidade dos procedimentos aplicados para a sua determinação.

Amostras de operações analisadas em relação às despesas

2.5. No que se refere às despesas, o Tribunal procedeu, tal como para os recursos próprios tradicionais, ao controlo directo de operações seleccionadas de maneira aleatória, a partir da população das operações contabilizadas, previamente estratificada por país e por principais domínios orçamentais.

2.6. No domínio das despesas, o número total de operações subjacentes a nível final assim sujeitas ao controlo eleva-se a 1 753, das quais 683 relativas a pagamentos, 775 a autorizações concedidas durante o exercício e 295 a autorizações ainda por liquidar no início do exercício. O método de selecção conduziu a amostras cuja estrutura, em termos de repartição por domínios orçamentais ou por zonas geográficas, é próxima da das populações totais das quais foram extraídas.

2.7. O controlo consistiu em analisar a legalidade/regularidade das ditas operações, bem como a exactidão do registo das operações contabilísticas correspondentes a todos os níveis da gestão das actividades incluídas no orçamento comunitário, ou seja, desde o nível de gestão central da Comissão até, nos casos em que se torna necessário, ao dos beneficiários finais.

2.8. A nível da gestão central da Comissão, este controlo abrangeu em termos financeiros um volume importante das operações do exercício. Assim, o montante total líquido dos pagamentos analisados eleva-se a cerca de 24 409 Mio ECU, ou seja cerca de 37% dos pagamentos do exercício. No que se refere às autorizações concedidas durante o exercício, este montante líquido eleva-se a cerca de 33 989 Mio ECU, ou seja cerca de 45% do valor total das autorizações do exercício. Relativamente às autorizações ainda por liquidar de exercícios anteriores, os trabalhos incidiram globalmente em cerca de 8 228 Mio ECU, ou seja, cerca de 24% do valor total das autorizações ainda por liquidar no início do exercício.

2.9. A nível das operações subjacentes, o volume financeiro efectivamente controlado é muito sensivelmente menor, na medida em que à maior parte das operações seleccionadas a nível central correspondem numerosas operações subjacentes, uma das quais pelo menos, em cada caso, foi objecto de verificação aprofundada. Segundo as análises do Tribunal, o volume financeiro das operações subjacentes aos pagamentos analisados a nível dos beneficiários finais é da ordem dos 2 169 Mio ECU, ou seja 3,2% dos pagamentos do exercício.

Outros trabalhos

2.10. O Tribunal efectuou, além disso, outros trabalhos de auditoria relativos à contabilidade geral, ao balanço financeiro consolidado e ao sistema informático de contabilidade SINCOM, cujas modalidades principais foram idênticas às descritas nos pontos 2.18 - 2.22 do relatório especial em apoio da DAS relativa ao exercício de 1994 (). Incrementou as verificações efectuadas nos ficheiros do sistema informático de contabilidade SINCOM e nas informações orçamentais e contabilísticas que eles contêm. Concedeu, além disso, especial atenção ao seguimento dado às observações sobre a DAS relativa a 1994. Realizou ainda um inquérito sobre as mais antigas autorizações ainda por liquidar no final do exercício, tendo seleccionado e analisado 126.

CAPÍTULO 3

Resultados da auditoria

3.0. ÍNDICE

Pontos

Conclusão geral 3.1 - 3.3

Em relação ao orçamento 3.4

Em relação à fiabilidade das contas 3.5 - 3.93

Conta de gestão consolidada 3.5 - 3.45

Melhorias relativas à conta de gestão consolidada 3.6 - 3.9

Reserva relativa à conta de gestão consolidada 3.10 - 3.27

Autorizações contabilísticas que deixaram de corresponder a obrigações reais 3.10 - 3.27

Outras observações relativas à conta de gestão consolidada 3.28 - 3.45

Inscrição em 1995 de despesas do FEOGA-Garantia de 1994 3.29

Ausência de informações relativas à incidência do regime agromonetário 3.30 - 3.31

Erros que afectam a fiabilidade das contas 3.32 - 3.37

Sistema de contabilidade SINCOM 3.38 - 3.40

Saldo do exercício 3.41 - 3.45

Balanço financeiro consolidado da União Europeia 3.46 - 3.57

Melhorias relativas ao balanço financeiro consolidado 3.49

Observações relativas ao balanço consolidado 3.50 - 3.57

Autorizações (extra-orçamento) de «leasing» (locação financeira) e de arrendamento a longo prazo 3.50 - 3.53

Harmonização dos métodos contabilísticos 3.54 - 3.57

Balanço financeiro da Comissão 3.58 - 3.86

Melhorias relativas ao balanço da Comissão 3.58 - 3.66

Dívidas dos Estados-Membros relacionadas com o apuramento das contas do FEOGA-Garantia 3.60

Dívidas potenciais relacionadas com a constatação de fraudes e irregularidades 3.61 - 3.64

Decisões e obrigações de carácter plurianual relativas às autorizações financeiras extra-orçamento 3.65 - 3.66

Reservas relativas ao balanço financeiro da Comissão 3.67 - 3.71

Reserva relativa às imobilizações corpóreas 3.67

Reserva relativa à contabilidade separada dos recursos próprios tradicionais 3.68 - 3.71

Outras observações relativas ao balanço financeiro da Comissão 3.72 - 3.86

Dívidas relativas aos recursos próprios provenientes do IVA e do PNB 3.72 - 3.73

Cobrança das receitas 3.74 - 3.77

Contencioso/juros de mora 3.74

Multas e sanções 3.75 - 3.76

Receitas a cobrar 3.77

Execução e contabilização dos pagamentos 3.78

Participações e empréstimos 3.79 - 3.82

Apresentação das participações e empréstimos ECIP 3.79

Acumulação e tratamento dos benefícios da actividade de concessão e contracção de empréstimos da Comissão 3.80

Gestão dos empréstimos «ajuda alimentar» aos novos Estados independentes 3.81 - 3.82

Volume real das garantias da União relativas às actividades de concessão de empréstimos 3.83 - 3.84

Execução das garantias concedidas 3.85

Repartição das contas bancárias no balanço 3.86

Balanços financeiros das outras instituições e organismos comunitários 3.87 - 3.93

Melhorias relativas ao balanço das outras instituições e organismos comunitários 3.87 - 3.88

Reservas relativas às imobilizações corpóreas 3.89 - 3.91

Observações relativas às imobilizações corpóreas 3.92

Observação relativa às contas bancárias e à caixa 3.93

Em relação à legalidade/regularidade das operações subjacentes 3.94 - 3.139

Observações sobre as operações relativas às receitas 3.94 - 3.121

Recursos próprios tradicionais 3.94 - 3.99

Direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas 3.94 - 3.95

Quotizações do sector açúcar 3.96 - 3.99

Recurso próprio baseado no Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) 3.100 - 3.115

Exactidão da taxa média ponderada 3.107 - 3.110

Contabilização das correcções e compensações 3.111 - 3.113

Conclusão global 3.114 - 3.115

Recurso próprio baseado no Produto Nacional Bruto (PNB) 3.116 - 3.121

Produto Nacional Bruto (PNB) como matéria colectável 3.117 - 3.119

Recurso próprio baseado no PNB (recurso complementar) 3.120 - 3.121

Reservas sobre as operações relativas às despesas 3.122 - 3.139

Casos de despesas em relação aos quais o Tribunal não pode fornecer qualquer certificação 3.122 - 3.124

Sistemas especialmente não fiáveis e susceptíveis de incluir erros 3.123

Falta de certificação por razões diversas 3.124

Casos de despesas em relação aos quais o Tribunal apenas pode fornecer uma certificação parcial 3.125

Erros que afectam a legalidade/regularidade das despesas 3.126 - 3.139

Erros que afectam a legalidade/regularidade das autorizações concedidas durante o exercício 3.127 - 3.130

Aspecto substancial da legalidade/regularidade das autorizações 3.127

Erros de legalidade/regularidade formais relativos às autorizações 3.128 - 3.130

Erros que afectam a legalidade/regularidade das operações subjacentes aos pagamentos 3.131 - 3.139

Erros de legalidade/regularidade substanciais relativos aos pagamentos 3.131 - 3.134

Erros de legalidade/regularidade formais relativos aos pagamentos 3.135 - 3.139

CONCLUSÃO GERAL

3.1. A análise efectuada pelo Tribunal permitiu-lhe obter uma certificação razoável () de que as contas do exercício de 1995 reflectem correctamente as receitas e as despesas, bem como a situação financeira da União, sob reserva dos factos resumidos nos pontos 3.10, 3.67, 3.68 e 3.89.

3.2. A mesma análise, efectuada nos limites especificados nos pontos 1.15 e 1.16, permitiu igualmente ao Tribunal obter uma certificação razoável (16) de que as operações subjacentes às receitas contabilizadas durante o exercício são legais e regulares.

3.3. Se bem que a referida análise lhe tenha permitido obter uma certificação razoável (16) de que as operações subjacentes às autorizações do exercício são em geral legais e regulares, o Tribunal não pode, devido aos factos resumidos nos pontos 3.122, 3.131, 3.133, 3.135 e 3.136, fornecer uma certificação positiva global sobre a legalidade e regularidade das operações subjacentes aos pagamentos do exercício.

EM RELAÇÃO AO ORÇAMENTO

3.4. O Tribunal de Justiça publicou em 7 de Dezembro de 1995, na sequência de um recurso interposto pelo Conselho, um acórdão segundo o qual o acto do Presidente do Parlamento Europeu que constata a aprovação definitiva do orçamento da União Europeia para o exercício de 1995 continha uma ilegalidade por ultrapassar o índice máximo de aumento das despesas ditas não obrigatórias calculado pela Comissão, sendo por isso anulado. O Tribunal acrescentou, no entanto, que o orçamento de 1995, tal como foi publicado no Jornal Oficial, se deveria manter em vigor até à sua aprovação definitiva. Essa aprovação definitiva foi pronunciada em 31 de Janeiro de 1996.

EM RELAÇÃO À FIABILIDADE DAS CONTAS

Conta de gestão consolidada

3.5. A conta de gestão consolidada reflecte correctamente as receitas e as despesas da União, mas, apesar das substanciais melhorias constatadas em relação ao exercício de 1994, suscita contudo a reserva apresentada no ponto 3.10.

Melhorias relativas à conta de gestão consolidada

3.6. A auditoria do Tribunal permitiu constatar melhorias em relação ao exercício de 1994 nos seguintes domínios:

- contabilidade das receitas e despesas sob a forma de operações negativas (em relação às quais duas notas na página 10 do volume IV indicam os montantes em causa);

- contabilização dos adiantamentos/pagamentos por conta;

- identificação das dotações colocadas à disposição a título de contribuição dos países da EFTA;

- apresentação do saldo do exercício quanto à identificação da parte correspondente ao acordo EEE.

3.7. No caso específico dos pagamentos que consistem em adiantamentos/pagamentos por conta e das autorizações que por esse motivo ficam para regularizar nos anos seguintes, as informações contabilísticas () são mais exaustivas e pormenorizadas que no passado, passando a fornecer uma informação globalmente satisfatória sobre o volume desses adiantamentos/pagamentos por conta.

3.8. Contudo, a maneira como estas informações foram apresentadas deverá ser aperfeiçoada, de modo a fornecer uma imagem o mais fiel possível da sua evolução durante o exercício, correspondendo à solicitação do Tribunal à Comissão no seu relatório especial em apoio da declaração de fiabilidade relativa a 1994 (), nomeadamente no que se refere aos adiantamentos/pagamentos por conta regularizados durante o exercício.

3.9. Se bem que se tenham constatado as melhorias acabadas de citar, há a assinalar a reserva e as observações seguintes.

Reserva relativa à conta de gestão consolidada

Autorizações contabilísticas que deixaram de corresponder a obrigações reais

3.10. A síntese consolidada da execução orçamental (), bem como as autorizações extra-orçamento, são sobreavaliadas por incluírem autorizações que deixaram de corresponder a obrigações reais. Apenas um sistema de acompanhamento rigoroso e regular, frequentemente insuficiente ao nível dos gestores orçamentais, poderá remediar tal situação.

3.11. No seu relatório especial em apoio da DAS relativa ao exercício de 1994 (), o Tribunal solicitava à Comissão que reforçasse e generalizasse o esforço que começara a envidar, a fim de instaurar o mais rapidamente possível os procedimentos adequados para proceder à anulação das autorizações contabilísticas que deixavam de ter razão de existir.

3.12. Verificaram-se progressos a nível das Direcções-Gerais do Orçamento e do Controlo Financeiro. Assim, foi colocado à disposição dos gestores orçamentais um instrumento informático que lhes permite identificar as autorizações susceptíveis de terem deixado de corresponder a obrigações. O tesoureiro e o auditor financeiro solicitam regularmente que os serviços de gestão se sirvam desse instrumento a fim de reduzir o peso do passado.

3.13. A fim de poder medir concretamente o progresso realizado a nível dos gestores orçamentais, o Tribunal identificou e controlou por sondagem, de entre a população total das autorizações que apresentam um risco considerável de deixarem de corresponder a obrigações jurídicas existentes, as que são anteriores a 1991 e não registaram qualquer imputação de pagamentos entre 1993 e 1995. Esta auditoria revelou-se difícil de executar, por a documentação justificativa disponível nos serviços de gestão estar muito frequentemente dispersa ou ser inexistente.

3.14. O total das autorizações pendentes que correspondem aos critérios acima citados é de 2 567, representando um volume financeiro total de 1 084 Mio ECU. De entre estas, 526, num montante total de 340 Mio ECU, foram concedidas antes de 1985 (há mais de 10 anos), 83 das quais, representando um montante total de 28 Mio ECU, datam de antes de 1981 (há mais de 15 anos).

3.15. A repartição destas autorizações pendentes por subsecção orçamental (ver quadro 3.1) mostra que elas se referem essencialmente aos fundos estruturais (B2), ao domínio da protecção dos consumidores, mercado interno, indústria e redes transeuropeias (B5) e às acções externas (B7).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.16. O controlo de uma centena de operações seleccionadas por amostragem, de entre as 2 567 autorizações atrás citadas, conduziu aos seguintes resultados.

3.17. No domínio do Fundo Social (Objectivo nº 2), onze autorizações (11,6 Mio ECU) das 16 seleccionadas referem-se a acções que são objecto de procedimentos judiciais devido à suspeita de irregularidades graves ou de inquéritos por parte das autoridades nacionais ou dos serviços da Comissão. Por isso, a sua execução é bloqueada. Das cinco autorizações restantes, três deveriam ter sido anuladas (913 507 ECU) e uma contém um erro por ter sido ultrapassado o prazo limite de execução; quanto à autorização restante (1 Mio ECU), o Tribunal não pôde chegar a uma conclusão por falta de informações sobre a sua justificação.

3.18. No domínio do FEDER e dos transportes, nove de 20 autorizações seleccionadas correspondiam claramente a obrigações. Quanto às onze restantes, todas relativas a projectos decididos antes de 1989 e representando um valor total de 25,5 Mio ECU, a sua conservação não é justificada pelos elementos disponíveis nos processos. Apenas uma já foi encerrada (em Março de 1996).

3.19. No domínio da pesca, oito das 20 autorizações seleccionadas deveriam ter sido objecto de anulações, num montante total de 3,5 Mio ECU, e no que se refere a três, as informações mais recentes disponíveis nos processos apontam para um acompanhamento não satisfatório por parte dos serviços de gestão, o que impediu o Tribunal de formular uma opinião sobre o fundo dos processos em causa.

3.20. No domínio da protecção das florestas, seis das 20 autorizações seleccionadas, num montante total de 32 944 ECU, deveriam ter sido objecto de anulação, nove, num montante total de 2,2 Mio ECU, caracterizam-se por uma falta de acompanhamento dos serviços de gestão, o que impede o Tribunal de formular uma opinião sobre o fundo dos processos, e três apenas foram objecto de acompanhamento quando foi anunciado o inquérito do Tribunal.

3.21. No domínio da cooperação para o desenvolvimento, 14 (36,0 Mio ECU) das 20 autorizações seleccionadas deveriam ter sido anuladas; esta situação é tanto mais grave porquanto, em quatro destes 14 casos, o Tribunal já chamou a atenção da Comissão em 1991, 1992 e 1994 para a necessidade de proceder a uma anulação; a situação é igualmente alarmante por, em quatro outros casos, os serviços técnicos da Comissão terem avisado os respectivos gestores orçamentais sem resultado. Houve processos que foram declarados perdidos. Este estado de coisas é sintomático do funcionamento de um sistema de acompanhamento ineficaz, por ser inexistente.

3.22. No domínio da cooperação com os países da Europa Central e de Leste, especialmente no âmbito do regulamento PHARE, de seis autorizações seleccionadas, num montante total de 372 531,98 ECU, cinco deveriam ter sido anuladas. A situação explica-se por falta de acompanhamento.

3.23. No domínio do FEOGA-Orientação, das acções inovadoras, da política energética e da investigação, quatro autorizações (totalizando 1,1 Mio ECU) das 16 seleccionadas já não têm razão para constarem das contas. Quatro outros projectos do domínio do FEOGA-Orientação, no montante de 3,2 Mio ECU, cujas decisões tomadas no âmbito dos programas integrados mediterrânicos previam como prazo de execução 1991 ou 1992, tiveram a sua execução prorrogada até 1995. Além disso, em quatro das cinco autorizações seleccionadas no domínio da política energética, não foi possível encontrar qualquer vestígio dos documentos contabilísticos originais e iniciais; neste caso, o Tribunal não pôde portanto efectuar a sua auditoria de modo exaustivo.

3.24. Em conclusão, com base na análise anterior, o Tribunal avalia que pelo menos 30% das autorizações pendentes mais antigas, a saber quase 1 000 autorizações, num montante total da ordem dos 300 Mio ECU, já não deveriam constar das contas, devendo ter sido anuladas. Devido aos critérios de selecção adoptados pelo Tribunal e à existência de numerosos casos em que o Tribunal não encontrou nos processos da Comissão as informações que justificam a conservação das autorizações analisadas, o valor real do conjunto das autorizações que deixaram de corresponder a obrigações reais é superior a esses montantes.

3.25. A existência destas autorizações antigas ainda por liquidar, que deveriam ter sido anuladas, demonstra além disso que os gestores orçamentais da Comissão não procedem de maneira suficientemente sistemática à análise dos processos a encerrar. Estes processos, muito frequentemente pré-financiados com a ajuda de adiantamentos ou pagamentos por conta, ficam assim em suspenso, quando a sua regularização definitiva deveria dar lugar ao pagamento de um saldo ou até à emissão de uma ordem de cobrança, correspondente ao apuramento pela Comissão dos financiamentos em questão.

3.26. A este respeito, outras verificações gerais efectuadas numa amostra de autorizações ainda por liquidar no início do exercício, bem como as verificações efectuadas nos pagamentos do exercício, mostram que, principalmente no domínio dos fundos estruturais, a Comissão imputou várias vezes operações recentes a autorizações ainda por liquidar destinadas a cobrir obrigações antigas. Esta prática irregular, já mencionada pelo Tribunal no seu relatório relativo ao exercício de 1993 () afecta não apenas a fiabilidade das contas do exercício, mas equivale na realidade a utilizar autorizações que deixaram de ter razão de existir e que deveriam ter sido anuladas.

3.27. Finalmente, no seu relatório anual relativo ao exercício de 1993 (pontos 13.61 - 13.62), o Tribunal criticara uma prática utilizada pela Comissão no âmbito da gestão do instrumento financeiro EC Investment Partners (ECIP). Essa prática foi posteriormente abandonada, mas as autorizações correspondentes, ainda por liquidar num montante de 4,2 Mio ECU, nunca chegaram a ser anuladas.

Outras observações relativas à conta de gestão consolidada

3.28. As verificações efectuadas pelo Tribunal levam, por outro lado, a formular as observações seguintes.

Inscrição em 1995 de despesas do FEOGA-Garantia de 1994

3.29. No seu relatório DAS relativo ao exercício de 1994, o Tribunal relatou (pontos 3.15 a 3.17) as circunstâncias que levaram a Comissão à subavaliação, no exercício de 1994, de um montante de 45,8 Mio ECU das despesas do FEOGA-Garantia (rubrica B1-3700, Apuramento dos exercícios anteriores). Esta situação leva automaticamente à imputação do mesmo montante no exercício de 1995, sobreavaliando nesse montante as contas do exercício. A Comissão deveria ter assinalado esta situação através de uma nota explicativa anexa às contas do exercício de 1995.

Ausência de informações relativas à incidência do regime agromonetário

3.30. No seu relatório especial nº 1/89, o Tribunal concluía que: «Na estrutura actual do orçamento e contas não é possível identificar a efectiva incidência orçamental do regime agromonetário» (no qual determinados pagamentos de subvenções agrícolas são efectuados por referência a taxas de câmbio entre o ECU «verde» e moedas nacionais que diferem das taxas de câmbio do mercado). «A ausência de clareza relativamente a este assunto impede uma completa interpretação dos dados contabilísticos» (). Na sua resposta, a Comissão afirmava estar «pronta a examinar a possibilidade de incorporar uma observação no seu anteprojecto de orçamento e nas contas de gestão» (). A Comissão apresenta uma estimativa financeira do regime agromonetário na introdução do anteprojecto de orçamento () e pormenores complementares no seu relatório anual sobre o impacto das despesas do FEOGA-Garantia (). Estas informações não constam, no entanto, das contas anuais.

3.31. Em parte devido a alterações da regulamentação que visa aperfeiçoar o funcionamento do regime agromonetário e em parte devido às flutuações de preço, o custo do regime agromonetário para o orçamento comunitário elevou-se a 456 Mio ECU () em 1994. A Comissão avalia que o montante correspondente para 1995 se elevou a cerca de 1 788 Mio ECU. O Tribunal considera que será necessário incluir nas contas anuais o custo total e uma referência ao relatório anual da Comissão sobre o impacto das despesas do FEOGA-Garantia, sob a forma de uma nota nas contas consolidadas apresentadas no volume IV ou por meio de um comentário no volume I relativo à análise da gestão financeira.

Erros que afectam a fiabilidade das contas

3.32. Os controlos aritméticos das contas e a coerência entre estas últimas e o sistema SINCOM CB/D revelaram, em relação às dotações de autorização, uma divergência na apresentação de um montante de 18,2 Mio ECU entre os valores do volume II (conta de gestão da Comissão) e os do volume IV (contas consolidadas) ao nível dos capítulos B0-40 e B2-40. Note-se que estas diferenças se compensaram entre si.

3.33. A conta de gestão é sobretudo afectada na sua fiabilidade por erros constatados quando da análise das operações verificadas pelo Tribunal.

3.34. No que se refere às autorizações concedidas durante o exercício, verificou-se, no domínio dos fundos estruturais, um determinado número de casos em que o montante da autorização não corresponde ao montante das despesas previstas pelo plano de financiamento para a parcela anual em causa. Quanto aos pagamentos, constataram-se casos de imputação a uma autorização e/ou uma rubrica orçamental não relacionada com a despesa em causa.

3.35. Estes casos têm geralmente origem na não aplicação da regra segundo a qual, no caso de operações de carácter plurianual, o conjunto dos meios necessários para garantir o financiamento é objecto de uma autorização inicial, à qual são posteriormente imputados todos os pagamentos efectuados no âmbito do programa em questão. Tais práticas, que falseiam a apresentação da execução das dotações diferenciadas, foram várias vezes criticadas nos anteriores relatórios anuais do Tribunal (ver, por exemplo, o relatório anual relativo ao exercício de 1993, pontos 14.9 a 14.11). Traduzem-se concretamente não pela autorização dos programas completos mas apenas, ano a ano, pela autorização das parcelas anuais de colocação à disposição dos fundos. Posteriormente, dado que a realização das parcelas raramente é total, os serviços da Comissão, em vez de aplicarem o rigor da regulamentação financeira que obriga a anular as autorizações não executadas, transferem na realidade, desrespeitando a regulamentação financeira comunitária, os saldos residuais de autorizações não executadas para os exercícios posteriores, reduzindo na mesma proporção as autorizações correspondentes às parcelas posteriores, e imputando prioritariamente, como descrito no ponto 3.27, os primeiros pagamentos resultantes dessas parcelas posteriores às autorizações ainda por liquidar dos exercícios anteriores. Daí que as contas de execução orçamental da Comunidade tenham deixado de reflectir fielmente a realização no terreno dos programas plurianuais financiados pela Comunidade.

3.36. Por outro lado, verificaram-se vários casos de não identificação no sistema SINCOM de pagamentos efectuados a título de adiantamentos/pagamentos por conta ou a título de pagamentos finais.

3.37. Os casos verificados são relativamente pouco numerosos (pouco mais de 20 autorizações e pagamentos na amostra seleccionada pelo Tribunal) e dificilmente extrapoláveis devido à natureza dos problemas identificados. Contudo, estes cerca de 20 casos de erros que afectam a conta de gestão constatados numa amostra relativamente limitada de operações (da ordem das 1 500 operações seleccionadas em autorizações e pagamentos), constitui um aumento em relação aos casos verificados no exercício de 1994, sendo importante assegurar que de futuro os procedimentos contabilísticos prevejam tais erros.

Sistema de contabilidade SINCOM

3.38. A contabilização das despesas orçamentais pelo sistema informático de contabilidade (SINCOM) revelou-se geralmente fiável.

3.39. Os trabalhos efectuados confirmaram as impressões favoráveis referidas nos pontos 3.34 a 3.36 do relatório especial em apoio da DAS relativa ao exercício de 1994 (), tendo permitido verificar a reconciliação e a coerência interna das informações contidas nos principais ficheiros do sistema informático de contabilidade SINCOM.

3.40. Os controlos efectuados no sistema SINCOM mostraram, contudo, que a execução orçamental relativa a 1995 incluiu nas contas 16 operações de pagamento e uma de autorização, cujo registo contabilístico se efectuou em 29 de Março de 1996, na sequência das decisões da Comissão de 27 de Março de 1996 de ignorar a recusa de visto do auditor financeiro (). Nos 17 casos, a despesa foi efectuada durante o exercício de 1996, muito além dos períodos complementares autorizados. Sob o ponto de vista contabilístico, foi, porém, contabilizada no exercício de 1995, o que constitui uma infracção evidente do artigo 6º do Regulamento Financeiro, que fixa prazos imperativos claros para a contabilização das operações (31 de Dezembro para as autorizações concedidas, 15 de Janeiro para os pagamentos executados pelo tesoureiro). Em tais casos, o lançamento contabilístico das operações não visadas no encerramento do exercício deveria ter sido anulado, sendo eventualmente reintroduzidas no exercício seguinte.

Saldo do exercício

3.41. Com a nova apresentação do saldo do exercício no balanço financeiro consolidado aprovado em 31 de Dezembro de 1995, o saldo do exercício relativo à participação no orçamento comunitário dos países da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA) membros do Espaço Económico Europeu (EEE) passa a estar isolado do saldo da União Europeia (UE).

3.42. Contudo, a dívida em relação aos países da EFTA que participaram no acordo EEE, resultante das operações de 1994, não é incluída no passivo do balanço financeiro consolidado, dado que o saldo EFTA do exercício de 1994 foi transferido para 1995, com o saldo da UE, como receitas orçamentais. Esta dívida, tal como resulta do cálculo pela Comissão do saldo do exercício de 1994 relativo à participação dos países da EFTA, eleva-se a 2,1 Mio ECU.

3.43. O nº 2 do artigo 3º do protocolo nº 32 relativo às disposições financeiras para a aplicação do artigo 82º do Acordo EEE prevê que «A Comissão das Comunidades Europeias, aquando do encerramento das contas relativas a cada exercício (n), no quadro do estabelecimento da conta de receitas e despesas, procederá à regularização das contas no que respeita à participação dos Estados da EFTA, tomando em consideração... a execução definitiva das dotações do exercício, tomando em conta possíveis anulações e transportes...». A Comissão deveria por isso ter já procedido às regularizações das contas para os anos de 1994 e 1995.

3.44. Porém, em 31 de Maio de 1996, ainda não fora efectuada qualquer regularização. Contudo, o saldo do exercício EFTA, incluído no balanço, apenas pode ser determinado correctamente após a regularização das contas. A Comissão calculou o saldo do exercício EFTA para 1994 e 1995 tal como consta do balanço financeiro, apenas com base nas contribuições pagas pelos países da EFTA, por um lado, e nos pagamentos de dotações do exercício ao mesmo título, por outro, sem ter em conta nomeadamente rubricas como a transição de dotações ou as anulações de dotações.

3.45. De ora em diante, a Comissão é solicitada a proceder, em conformidade com a regulamentação em vigor, à regularização das contas no momento da elaboração da conta de gestão, 1 de Maio (n+1), para que a posição em relação aos países da EFTA possa ser correctamente incluída nos balanços financeiros da União Europeia e para que a regularização se possa efectuar no âmbito da elaboração do orçamento do ano seguinte (n+2), ou seja, o mais tardar em 1 de Setembro (n+1).

Balanço financeiro consolidado da União Europeia

3.46. O balanço financeiro consolidado da União Europeia reflecte correctamente a situação financeira da União, mas, apesar das substanciais melhorias constatadas em relação ao exercício de 1994, suscita contudo as reservas apresentadas nos pontos seguintes a propósito dos balanços da Comissão e das outras instituições.

3.47. A auditoria da consolidação dos balanços financeiros consiste principalmente em verificar a exactidão aritmética das operações efectuadas, bem como o correcto agrupamento dos balanços financeiros das diferentes instituições e organismos comunitários que fazem parte do perímetro de consolidação. Estes controlos não revelaram anomalias.

3.48. As eventuais reservas e observações do Tribunal sobre os balanços financeiros da Comissão e das outras instituições e organismos comunitários afectam igualmente, pela sua construção, o balanço financeiro consolidado.

Melhorias relativas ao balanço financeiro consolidado

3.49. A auditoria do Tribunal permitiu constatar as melhorias introduzidas na sequência das observações do seu relatório especial sobre a DAS relativa ao exercício de 1994 no que se refere à harmonização dos métodos contabilísticos e mais especialmente à apresentação nos balanços financeiros de determinados direitos imobiliários e, excepto no caso do CES/CDR, do material informático. Apesar dessas melhorias, os esforços envidados neste domínio devem prosseguir, dado que o balanço consolidado continua a suscitar as observações a seguir formuladas.

Observações relativas ao balanço consolidado

Autorizações (extra-orçamento) de «leasing» (locação financeira) e de arrendamento a longo prazo

3.50. O Tribunal considera necessária uma melhoria suplementar na apresentação das autorizações extra-orçamento relativas às «operações de 'leasing` e de arrendamento a longo prazo». Na realidade, ainda que o Tribunal tenha a consciência de que os dados, tal como apresentados nos balanços financeiros de 1995, resultam de uma escolha pragmática, enquanto se aguarda a elaboração de normas contabilísticas uniformes na matéria, esses suscitam as seguintes observações.

3.51. São apresentados simultaneamente na mesma rubrica contratos de enfiteuse e de «leasing» (respectivamente Parlamento Europeu e Tribunal de Justiça), contratos de arrendamento normais (Tribunal de Justiça e CES) ou um saldo ainda por liquidar em relação ao preço de aquisição de um imóvel (Conselho).

3.52. As notas explicativas relativas aos contratos de enfiteuse e de «leasing» não referem o carácter estimativo dos montantes ou o que representa o montante calculado (Parlamento Europeu). Se bem que, em relação a estes contratos, tenham já sido pagos montantes consideráveis pelas respectivas instituições (298,6 Mio ECU pelo Parlamento Europeu e 53,4 Mio ECU pelo Tribunal de Justiça), estas informações não constam das notas explicativas.

3.53. No que se refere aos contratos de arrendamento normais, os montantes indicados ora correspondem à renda anual (Tribunal de Justiça - edifício «Palais» 2,1 Mio ECU), o que é referido nas notas explicativas, ora à totalidade das rendas a pagar até à data do termo dos respectivos contratos (CES 33,4 Mio ECU), sem que tal seja indicado nas notas. A renda anual para 1996 dos diferentes edifícios alugados pelo CES é avaliada, a título de informação, em 4,2 Mio ECU. Estas informações relativas aos contratos de arrendamento normais podem, aliás, induzir em erro o leitor dos balanços financeiros, na medida em que faltam todas as informações relativas às rendas pagas pela Comissão. Saliente-se que as rendas pagas em 1995 pela Comissão se elevaram a 110,6 Mio ECU apenas em relação aos imóveis de Bruxelas [ver relatório anual relativo ao exercício de 1995, ponto 13.29 ()].

Harmonização dos métodos contabilísticos

3.54. A apresentação de balanços financeiros harmonizados e a aplicação de métodos contabilísticos e regras de avaliação idênticas pelas diferentes entidades que são objecto da consolidação, constituem condições, entre outras, que devem ser preenchidas para que se possa proceder à consolidação. Nesse sentido, o nº 10 do artigo 136º do regulamento da Comissão que estabelece normas de execução de algumas disposições do Regulamento Financeiro estipula que os balanços financeiros são apresentados «segundo os princípios contabilísticos que incluem nomeadamente os princípios enunciados pelas directivas do Conselho».

3.55. No contexto das contas comunitárias, o poder para adoptar os métodos contabilísticos e harmonizar a apresentação dos balanços financeiros foi atribuído à Comissão, nos termos do artigo 21º das normas de execução. Assim, a Comissão deve, em especial depois de o seu próprio tesoureiro ter consultado os tesoureiros das outras instituições, adoptar os métodos contabilísticos comuns a todas as instituições.

3.56. Porém, as informações incluídas nos balanços financeiros nem sempre são uniformes (por exemplo no CES e CDR quanto à inscrição no balanço do material informático ou no Conselho no que se refere à conversão em ecus do valor das imobilizações corpóreas).

3.57. A Comissão tomou recentemente a iniciativa de encarregar um consultor externo de apresentar um estudo sobre a identificação e harmonização das normas contabilísticas mais adequadas para a elaboração das contas da União. O Tribunal considera que a Comissão deverá explorar ao máximo os resultados deste estudo para garantir, em colaboração com as outras instituições, que as contas relativas ao exercício de 1996 sejam elaboradas em bases homogéneas segundo modalidades a adoptar antes do final do ano de 1996.

Balanço financeiro da Comissão

Melhorias relativas ao balanço da Comissão

3.58. A auditoria do Tribunal permitiu constatar melhorias introduzidas na sequência das reservas e observações constantes do seu relatório sobre a DAS relativa ao exercício de 1994, em especial sobre a coordenação e planificação dos trabalhos de encerramento da contabilidade bancária no final do ano e o volume real das autorizações concedidas, apresentadas extra-orçamento.

3.59. O Tribunal considera, contudo, que são necessárias melhorias suplementares para o tratamento:

a) das dívidas relacionadas com o apuramento das contas do FEOGA-Garantia;

b) das dívidas potenciais relacionadas com a constatação das fraudes e irregularidades; e

c) das decisões e obrigações de carácter plurianual relativas às autorizações financeiras extra-orçamento.

Dívidas dos Estados-Membros relacionadas com o apuramento das contas do FEOGA-Garantia

3.60. No relatório DAS relativo a 1994, o Tribunal criticou o facto de estas dívidas não se encontrarem reflectidas no balanço. Em 31 de Dezembro de 1995 estas dívidas figuram efectivamente como autorizações extra-orçamento (758 Mio ECU). Contudo, dado tratar-se de dívidas confirmadas, líquidas e exigíveis, deveriam ter tido uma sequência lógica segundo a regulamentação financeira e ser objecto de um apuramento de dívida para assim figurarem no activo do próprio balanço e não simplesmente como autorizações extra-orçamento.

Dívidas potenciais relacionadas com a constatação de fraudes e irregularidades

3.61. No seu relatório especial em apoio da DAS relativa a 1994 (), o Tribunal solicitou à Comissão que completasse as indicações fornecidas nos seus balanços financeiros na rubrica «dívidas potenciais», com vista a fornecer ao leitor uma visão de conjunto das dívidas potenciais relacionadas com a constatação de fraudes e irregularidades.

3.62. A Comissão deu sequência a esse pedido do Tribunal na medida em que os seus balanços financeiros () passaram a incluir não apenas os dados relativos ao FEOGA-Garantia, mas também os relativos aos recursos próprios e às acções estruturais.

3.63. Estas informações são, contudo, apresentadas de um modo que pode levar a dúvidas. No caso de dois domínios orçamentais (recursos próprios e FEDER) referem-se casos constatados e em outro (FEOGA-Garantia) montantes efectivamente recuperados, quando se trata, segundo parece, de montantes a recuperar.

3.64. A Comissão deve harmonizar a sua apresentação de modo a dar uma imagem clara e completa da situação no final de cada exercício, indicando os montantes declarados ou conhecidos dos casos de fraudes ou irregularidades, bem como as suas perspectivas de cobrança.

Decisões e obrigações de carácter plurianual relativas às autorizações financeiras extra-orçamento

3.65. Em 31 de Dezembro de 1995, a Comissão indicou como autorizações concedidas (extra-orçamento), um montante de 94 865,2 Mio ECU para as autorizações relativas aos fundos estruturais (ajudas previstas e não autorizadas para o período de 1994-1999, a preços de 1995) e um montante de 11 204,9 Mio ECU para as iniciativas comunitárias. Os montantes representam a diferença entre a programação dos fundos estruturais para o período de programação de 1994-1999 e as autorizações acumuladas de 1994 e 1995 registadas no sistema SINCOM. Contudo, as autorizações registadas no sistema SINCOM incluem igualmente autorizações correspondentes aos períodos de programação anteriores. Daí resulta uma subavaliação dos montantes inscritos como autorizações extra-orçamento.

3.66. Além das melhorias constatadas, devem salientar-se as seguintes reservas e observações.

Reservas relativas ao balanço financeiro da Comissão

Reserva relativa às imobilizações corpóreas

3.67. O Tribunal exprime de novo uma reserva () quanto ao valor das imobilizações corpóreas da Comissão (318,6 Mio ECU em relação aos bens móveis de Bruxelas, Luxemburgo e delegações). Esta apenas poderá ser levantada quando o valor dessas imobilizações puder ser determinado de modo mais exacto, ou seja, após terem terminado os procedimentos de inventário físico em curso (termo previsto para Junho de 1996), e ter entrado em vigor um quadro regulamentar e contabilístico renovado.

Reserva relativa à contabilidade separada dos recursos próprios tradicionais

3.68. O Tribunal exprime de novo uma reserva quanto à exaustividade da contabilidade separada relativa aos direitos aduaneiros e aos direitos niveladores agrícolas.

3.69. Com efeito, a envergadura dos erros e dos problemas detectados a nível das contabilidades separadas relativas aos direitos aduaneiros e aos direitos niveladores agrícolas não permite considerar fiável o montante de cerca de 856,4 Mio ECU inscrito no balanço financeiro em relação a essas contabilidades.

3.70. Cada Estado-Membro envia à Comissão um extracto trimestral da contabilidade separada que se refere aos direitos apurados não cobrados e não garantidos, bem como aos direitos apurados garantidos mas contestados.

3.71. As contabilidades separadas mantidas pelos Estados-Membros sofrem sempre de erros e lacunas. Na Alemanha, foram constatados numerosos erros. Em Itália, as transições do final de um trimestre para o trimestre seguinte não são coerentes. Os extractos dos Estados-Membros nem sempre identificam separadamente as cobranças e as renúncias à cobrança de dívidas.

Outras observações relativas ao balanço financeiro da Comissão

Dívidas relativas aos recursos próprios provenientes do IVA e do PNB

3.72. No que se refere aos recursos próprios provenientes do IVA e do PNB, os anexos do balanço financeiro () revelam um determinado número de dívidas, cujo montante não é determinado, que foram apuradas e registadas pro memoria na contabilidade da Comissão. A análise das ordens de cobrança e das previsões de dívida revela discordâncias significativas entre o balanço e a situação existente no final do exercício de 1995.

3.73. Assim, em relação aos saldos PNB, 72 casos de reservas nos extractos PNB não são objecto nem de ordem de cobrança nem de uma previsão de dívida, não aparecendo por isso nas contas. A mesma situação verifica-se pelo menos em 19 casos relativos a reservas nos extractos IVA. Os anexos do balanço também não dão uma imagem exaustiva do número de exercícios financeiros abrangidos por essas dívidas.

Cobrança das receitas

Contencioso/juros de mora

3.74. Ainda que se tenha constatado uma nítida melhoria na elaboração dos documentos contabilísticos (previsões de dívidas), a análise dos processos mostrou que o procedimento de cobrança dos recursos próprios tradicionais, que foi objecto de um contencioso, continua a ser muito lento.

Multas e sanções

3.75. Numa dezena de casos, dos 143 processos em curso em 31 de Dezembro de 1995, constataram-se prazos por vezes consideráveis na cobrança das multas. A cobrança deve efectuar-se nos três meses que se seguem à notificação da multa, excepto se a empresa apresentar uma garantia e recorrer à justiça. Se a cobrança não se efectuar nesses três meses, a Comissão dispõe de um prazo de 15 dias para notificar o devedor.

3.76. Em vários casos, relativos a cerca de 4 Mio ECU, as multas que não foram recebidas não estavam ou tinham deixado de estar garantidas, ou não tinham dado lugar às notificações regulamentares.

Receitas a cobrar

3.77. O número «receitas a cobrar» está bastante subavaliado, dado que, uma vez conhecidos dos serviços da Comissão, nem todos os montantes a cobrar são sistematicamente objecto de ordens de cobrança por parte de determinados gestores orçamentais. Por exemplo, na sequência de controlos efectuados em 1993 e 1994 em relação a acções directas a favor do turismo posteriores ao Ano Europeu do Turismo (AET), a DG XX identificou 43 casos em relação aos quais eram necessárias cobranças. Porém, em relação a 31 dos processos em causa, nos quais o montante avaliado a cobrar se eleva a cerca de 324 000 ECU, a DG XXIII ainda não emitiu ordens de cobrança.

Execução e contabilização dos pagamentos

3.78. A análise a nível central - no sistema de gestão da tesouraria, na contabilidade bancária, na contabilidade geral e no sistema de reconciliação bancária (NOSTRO) - de operações de pagamento seleccionadas no âmbito da amostra central, que tenham dado lugar a desembolsos, apenas revelou alguns erros menores.

Participações e empréstimos

Apresentação das participações e empréstimos ECIP

3.79. No que se refere ao instrumento EC Investment Partners (ECIP), o Tribunal mantém a observação relativa à repartição incorrecta entre participações e empréstimos contida no seu relatório em apoio da DAS relativa a 1994 () e salienta a intenção de a Comissão efectuar uma auditoria independente de todas as contas centralizadas e de fazer constar, de ora em diante do balanço o índice de desembolso real dos activos correspondentes ao instrumento ECIP.

Acumulação e tratamento dos benefícios da actividade de concessão e contracção de empréstimos da Comissão

3.80. As actividades de concessão de empréstimos a partir de fundos no âmbito do Novo Instrumento Comunitário (NIC), Euratom, balança de pagamentos, assistência financeira a médio prazo e ajuda alimentar geraram benefícios reduzidos que se acumularam ao longo dos anos produzindo, por sua vez, juros, os quais totalizavam em 31 de Dezembro de 1995 um montante de 69,1 Mio ECU. Estes benefícios imprevistos não dispõem de um quadro legal que permita a sua utilização. Convém proceder à orçamentalização destes montantes em receitas e, eventualmente, em despesas, a fim de poder acompanhar a sua utilização com toda a transparência. A Comissão já recorreu a uma parte destes fundos através de procedimentos extra-orçamentais (1,1 Mio ECU em 1995).

Gestão dos empréstimos «ajuda alimentar» aos novos Estados independentes

3.81. Quando o beneficiário de um empréstimo não paga no prazo previsto, quer se trate do reembolso de capital ou do pagamento de juros, começam a vencer juros de mora. Estes são calculados e contabilizados pela Comissão entre a data de não pagamento e a data de intervenção do Fundo de Garantia (ou seja três meses), mas não além desse prazo. É necessário que o Fundo de Garantia calcule e contabilize os juros de mora incorridos a partir da data da sua intervenção, de modo a, no caso de um eventual reembolso tardio, imputar estes montantes aos beneficiários dos empréstimos em causa ou às entidades que lhes serviram de fiador. Estes juros de mora, na ordem dos 5,7 Mio ECU, não constam do balanço do Fundo de Garantia em 31 de Dezembro de 1995 (), não tendo, por consequência, sido incluídos no balanço financeiro da Comissão nem no balanço financeiro consolidado da União Europeia. A situação financeira é, por esse motivo, apresentada de maneira incompleta.

3.82. O conjunto dos empréstimos concedidos no âmbito da ajuda alimentar aos novos Estados independentes é contabilizado como dívida e os juros acumulados e não vencidos como conta de regularização activa. O risco de não cobrança de alguns destes empréstimos é real se se considerar a situação dos devedores em causa. O Fundo de Garantia já teve de intervir para preencher lacunas num montante total de 232,5 Mio ECU em 31 de Dezembro de 1995. Em dois casos, resta um montante de 65,3 Mio ECU que pode muito bem também não vir a ser reembolsado. Finalmente, de 211,5 Mio ECU que deveriam ter sido pagos em 15 de Janeiro de 1996, 37 Mio ECU não o foram. Em tais casos, as notas do balanço deverão incluir indicações que chamem a atenção para a existência de um risco de dívidas dificilmente cobráveis.

Volume real das garantias da União relativas às actividades de concessão de empréstimos

3.83. O mapa das autorizações extra-orçamento indica os encargos potenciais (18 922 Mio ECU) da União constituídos pelas garantias concedidas pelas Comunidades Europeias aos empréstimos aprovados por terceiros e, nomeadamente pelo BEI (em que as Comunidades se poderão subrogar nos direitos do credor principal), bem como a partir dos empréstimos que elas próprias contraíram. Está, no entanto, incompleto, dado nele não figurar e nele não ser, portanto, valorizado o conjunto das garantias recebidas em relação a esses mesmos empréstimos, susceptível de reduzir os eventuais encargos da União.

3.84. Será desejável que de futuro a Comissão elabore, a título de mapa das autorizações extra-orçamento, um balanço exaustivo destas autorizações recebidas, incluindo uma cotação da sua qualidade, a fim de fornecer ao leitor das contas uma avaliação mais precisa e equilibrada do risco financeiro líquido incorrido pela União em relação a esses empréstimos.

Execução das garantias concedidas

3.85. Em Novembro de 1995, a Direcção-Geral gestora do instrumento financeiro «Ajuda alimentar» aos novos Estados independentes solicitou um adiantamento de fundos no montante de 211,5 Mio ECU, através do recurso provisório à tesouraria da Comissão (artigo 12º do Regulamento nº 1552/89). Este adiantamento, destinado a fazer face a um empréstimo com vencimento a 15 de Janeiro de 1996, enquanto se aguardava o pagamento dos vencimentos pelos países beneficiários dos empréstimos correspondentes, deveria ter sido imputado ao exercício de 1996 mas, na sequência de um erro da contabilidade, foi imputado nas contas de 1995. Por consequência, uma dívida que não tem lugar no balanço de 1995 figura no activo na rubrica «Garantias do orçamento comunitário» com um montante de 211,5 Mio ECU, por um lado, sendo as contas bancárias subavaliadas no mesmo montante, por outro.

Repartição das contas bancárias no balanço

3.86. No decorrer do ano, as operações bancárias são registadas numa única conta na contabilidade geral. Quando da elaboração do balanço financeiro de final de exercício, procede-se a uma repartição desse montante em saldos devedores e credores e posteriormente em montantes detidos pelos tesouros, pelos bancos centrais ou pelos bancos comerciais (contas à ordem). Essa repartição é efectuada com base nos saldos individuais das contas bancárias disponíveis na contabilidade bancária, que são objecto de uma confirmação efectuada pelo Tribunal com recurso a terceiras fontes. Quando da operação de repartição, confundiu-se uma conta do Tesouro com uma conta do banco central. Por consequência, a rubrica «contas nos Tesouros» do passivo do balanço encontra-se subavaliada em 118,8 Mio ECU e a rubrica «contas bancos centrais» no passivo do balanço está sobreavaliada no mesmo montante.

Balanços financeiros das outras instituições e organismos comunitários

Melhorias relativas ao balanço das outras instituições e organismos comunitários

3.87. A auditoria do Tribunal permitiu constatar melhorias introduzidas em relação ao exercício de 1994 no que se refere à contabilização das imobilizações corpóreas e em especial aos direitos imobiliários com opção de compra. Os esforços envidados neste domínio devem, contudo, prosseguir.

3.88. Embora tendo em conta as melhorias constatadas, são ainda de salientar as reservas e observações a seguir apresentadas.

Reservas relativas às imobilizações corpóreas

3.89. O Tribunal exprime de novo uma reserva quanto ao valor dos bens móveis (97,9 Mio ECU) inscritos nos balanços financeiros respectivos do Parlamento Europeu e do Comité Económico e Social e Comité das Regiões.

3.90. No Parlamento Europeu, o montante inscrito no balanço financeiro (91,2 Mio ECU) não corresponde ao montante segundo a base de dados IMMO, que serve de livro de inventário. Além disso, os ajustamentos a efectuar na sequência do último controlo físico trianual terminado em 1994 ainda não estão integrados no balanço financeiro de 31 de Dezembro de 1995.

3.91. No Comité Económico e Social (CES) e Comité das Regiões (CDR), o montante incluído no balanço financeiro consolidado (6,7 Mio ECU) não se baseia nos livros de inventário. As deficiências constatadas nos livros de inventário (por exemplo, inscrições em divisas diferentes sem conversão em ecus, ausência de totais, páginas em branco) são tais que se tornou quase impossível uma reconciliação com o valor contabilístico. Além disso, não se efectua qualquer inventário físico no CES desde há pelo menos 13 anos.

Observações relativas às imobilizações corpóreas

3.92. No Conselho, a prática actual que consiste em converter o montante total dos bens móveis (27 Mio ECU) que constam do inventário mantido em francos belgas, à última taxa de conversão do ecu do exercício encerrado, leva a uma sobreavaliação de 2 Mio ECU. Esta prática é contrária aos princípios contabilísticos geralmente aceites e ao princípio contabilístico adoptado pela Comissão nesta matéria para a elaboração do seu balanço financeiro e do balanço financeiro consolidado (ver «Resumo dos princípios contabilísticos essenciais», Conta de gestão e balanço financeiro, volume IV, página 6, ponto 2.2.3.: as imobilizações corpóreas conservam o seu valor em ecus calculado às taxas contabilísticas vigentes aquando da aquisição).

Observação relativa às contas bancárias e à caixa

3.93. O Tribunal não pode pronunciar-se sobre a fiabilidade do montante das contas à ordem (2,8 Mio ECU) e da caixa (0,2 Mio ECU), que figuram no activo do balanço financeiro consolidado do CES/CDR, dado que as reconciliações bancárias e de caixa em 31 de Dezembro de 1995 não foram efectuadas ou foram-no tardiamente.

EM RELAÇÃO A LEGALIDADE/ /REGULARIDADE DAS OPERAÇÕES SUBJACENTES

Observações sobre as operações relativas às receitas

Recursos próprios tradicionais

Direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas

3.94. A análise de uma amostra de operações subjacentes permitiu detectar um número relativamente limitado de erros relativos à não colocação à disposição de direitos devidos, à renúncia injustificada à cobrança de dívidas, à aplicação errónea da pauta aduaneira, à lentidão na introdução das correcções, à colocação à disposição tardia ou tardia e incompleta, à colocação à disposição tardia detectada graças aos controlos do Tribunal ou ao apuramento incompleto sem declaração.

3.95. As análises conexas evidenciaram problemas por vezes importantes para a correcta colocação à disposição dos recursos próprios. As observações daí decorrentes visam na maioria dos casos os sistemas ou procedimentos aplicados nos Estados-Membros:

a) num Estado-Membro, constataram-se atrasos na contabilização das declarações complementares globais em várias estâncias aduaneiras. Estes atrasos por vezes consideráveis (até cinco meses), resultam da interpretação das instruções nacionais. Em outro Estado-Membro, as correcções nos apuramentos foram introduzidas com atraso. Em dois outros Estados-Membros, assinalaram-se atrasos sistemáticos no apuramento das dívidas aduaneiras;

b) num Estado-Membro, os direitos cobrados à saída dos entrepostos aduaneiros foram sistematicamente centralizados com atraso. Em vários Estados-Membros, os prazos previstos para a liquidação das declarações incompletas foram mal verificados, o que leva a atrasos na colocação à disposição;

c) assinalaram-se erros na contabilidade separada. Em um Estado-Membro, os erros foram numerosos. Impõe-se a revisão das contas da contabilidade separada. Em outro Estado-Membro, constataram-se atrasos na imputação dos direitos contabilizados numa conta provisória;

d) em vários Estados-Membros, os documentos justificativos necessários para o cálculo da dívida aduaneira referentes a determinadas operações controladas não estavam disponíveis por ocasião da visita local.

Quotizações do sector do açúcar

3.96. No que se refere ao pagamento das quotizações à produção, constatou-se que todos os Estados-Membros, à excepção do Reino Unido, procederam durante o mês de Dezembro de 1995 ao pagamento dos saldos devidos, aplicando as taxas fixadas pelo Regulamento (CE) nº 2403/95 (). Na realidade, a lista dos direitos apurados por este Estado-Membro em Outubro de 1995 e colocados à disposição em Dezembro de 1995 apenas inclui as quotizações à armazenagem. O Reino Unido beneficiou, portanto, de uma vantagem de tesouraria num montante de 20 447 318 ECU que não está em conformidade com o princípio de autofinanciamento do excedente da produção comunitária de açúcar.

3.97. Por outro lado, o saldo das quotizações à produção relativas à campanha de 1994/1995 no Reino Unido (20 447 318 ECU) não figura na contabilidade como direito apurado ainda por cobrar em 31 de Dezembro de 1995. Porém, os valores relativos à produção definitiva de açúcar e de isoglicose são comunicados pelos Estados-Membros à Comissão o mais tardar no dia 5 de Outubro [prazo estabelecido pelo Regulamento (CEE) nº 2682/84 ()], tendo esta fixado as quotizações à produção para a campanha de comercialização de 1994/1995 através do Regulamento (CE) nº 2403/95, de 12 de Outubro de 1995. Assim se explica que os serviços da Comissão dispusessem, durante o mês de Outubro de 1995, de todos os elementos necessários (valores de produção, montantes de quotizações) à determinação dessa dívida.

3.98. Saliente-se que a prática seguida pelo Reino Unido, bem como o procedimento contabilístico seguido pela Comissão, já foram objecto de uma observação do Tribunal no relatório DAS relativo ao exercício de 1994 (ponto 3.111), dado que o saldo da campanha de 1993/1994, num montante de 14 974 768 ECU, apenas foi pago à Comunidade em Janeiro de 1995. O Tribunal acentua que no seu parecer nº 1/94 (), na parte sobre a proposta de Regulamento (CE, Euratom) do Conselho que altera o Regulamento (CEE, Euratom) nº 1552/89, relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE, Euratom, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades, formulara propostas concretas visando resolver o problema acima citado.

3.99. Por outro lado, o controlo de uma amostra de onze operações relativas às quotizações do sector do açúcar não suscita por parte do Tribunal observações relativas à legalidade/regularidade das operações subjacentes de natureza a figurar no presente relatório.

Recurso próprio baseado no Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA)

3.100. Em conformidade com o nº 1, alínea c), do artigo 2º da Decisão do Conselho 88/376, o recurso próprio IVA provém da aplicação de uma taxa uniforme (máximo de 1,4%) válida para todos os Estados-Membros à matéria colectável do IVA, determinada de maneira uniforme para os Estados-Membros segundo regras comunitárias; contudo, a matéria colectável de um Estado-Membro a tomar em conta não pode ultrapassar 55% do seu PNB. A matéria colectável é calculada dividindo o total líquido das receitas IVA recebidas pela taxa média ponderada de IVA segundo o método definido no artigo 4º do Regulamento nº 1553/89. Contudo, a determinação de uma matéria colectável IVA uniforme é limitada pelas particularidades nacionais relativas à aplicação da legislação sobre o IVA. Nas directivas relativas ao IVA encontram-se 60 casos em que os Estados-Membros podem optar e cerca de 125 em que os Estados-Membros obtiveram da Comissão uma derrogação aos princípios gerais. Por essa razão, no que se refere ao recurso próprio IVA, as compensações e correcções devem ser calculadas a fim de reconstituir uma matéria colectável harmonizada.

3.101. O quadro 3.2 apresenta os pormenores do cálculo da matéria colectável IVA em relação a 1994 tais como resultam dos balanços resumidos do IVA apresentados pelos Estados-Membros em 1995.

3.102. Este sistema mostra claramente que os elementos mais importantes são as «receitas IVA líquidas recebidas» e «a taxa média ponderada». Uma diferença de 1% nestes elementos repercute-se igualmente em 1% na matéria colectável IVA final.

3.103. O objectivo do controlo efectuado pelo Tribunal consistia em obter a certificação de que o montante dos recursos próprios decorrentes do IVA pago à União Europeia pelos Estados-Membros é exacto, oportuno e completo, e que os balanços resumidos anuais do IVA - como documento de base - são legais e regulares. Dado que os recursos próprios provenientes do IVA de um determinado ano são pagos durante esse ano numa base provisória e se tornam definitivos no ano seguinte, os trabalhos de auditoria centraram-se nos balanços resumidos do IVA dos Estados-Membros relativos a 1994, que foram apresentados em 1995.

3.104. Efectuaram-se controlos na Comissão e nas administrações centrais competentes de vários Estados-Membros.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.105. O Tribunal constatou que nem todas as receitas IVA recebidas durante determinado ano são necessariamente contabilizadas durante esse ano e que determinados montantes apenas o são durante o exercício seguinte. É especialmente o caso das contas provisórias que contêm montantes de IVA não apurados no final do exercício, que nem sempre são contabilizados nem correctamente afectados às rubricas adequadas no orçamento nacional do exercício em causa. Este tipo de tratamento contabilístico resulta da diversidade das práticas contabilísticas nacionais seguidas pelos Estados-Membros.

3.106. Consequentemente, os valores apresentados pela Comissão em relação às receitas líquidas de IVA de determinado exercício não são nem exactos nem completos, na medida em que não incluem todos os montantes de IVA recebidos e contabilizados como receitas pelas administrações nacionais. Ainda que o saldo residual das receitas de IVA depositado em contas provisórias seja contabilizado durante os anos seguintes e registado em futuros balanços resumidos do IVA, o resultado em termos de recursos próprios IVA será diferente, dado a taxa média ponderada se alterar todos os anos.

Exactidão da taxa média ponderada

3.107. Se for aplicada mais de um taxa de IVA, os Estados-Membros terão de calcular uma taxa média ponderada (TMP) com quatro decimais. Para esse efeito, todas as operações tributáveis e não isentas de IVA deverão ser repartidas por taxa de IVA aplicável. Esta repartição deverá ser efectuada a partir dos dados extraídos das contas nacionais, de fontes com elas relacionadas ou de qualquer outra fonte adequada.

3.108. Na prática, a TMP é calculada na base de hipóteses, estimativas e informações algo ultrapassadas. A qualidade dos dados utilizados pelos Estados-Membros, bem como a incidência sobre o cálculo da TMP, diferem consideravelmente de um para outro Estado-Membro.

3.109. A repartição das operações por taxa de IVA aplicável vai melhorando na mesma progressão que a harmonização das taxas; contudo, devido à falta de dados fiáveis relativamente a uma parte considerável das operações, ainda é insuficiente.

3.110. Os controlos efectuados em cinco Estados-Membros revelaram que, ainda que a TMP tenha sido calculada com uma precisão aparente de quatro decimais como prevê a regulamentação, pode incluir determinado grau de incerteza. Até agora, apenas as autoridades de um Estado-Membro tentaram medir essa incerteza, tendo indicado, na sua resposta às observações do Tribunal, um grau geral de incerteza da ordem de 1,5%.

Contabilização das correcções e compensações

3.111. A harmonização da matéria colectável IVA traduz-se por «ajustamentos» das receitas líquidas recebidas ou da matéria colectável intermédia. No que se refere aos balanços de 1994, estes ajustamentos representaram quase 5,5% (ver quadro 2) da matéria colectável total do IVA.

3.112. Em geral, a margem de incerteza neste caso tende a ser proporcionalmente maior que no caso da TMP, o que se fica a dever ao facto de ser necessário basear-se mais em hipóteses. Os Estados-Membros devem, portanto, avaliar o volume da matéria colectável para as correcções, reconstituindo artificialmente operações de natureza fiscal por meio de estatísticas. No que se refere a determinadas estimativas, o grau de incerteza pode ser superior a 10% do montante em causa.

3.113. A Comissão e os Estados-Membros podem pretender efectuar correcções, mesmo retroactivamente nos últimos três anos, ao cálculo do recurso próprio IVA efectuado pelos Estados-Membros. No final de 1995, aguardavam resposta pelo menos 105 pedidos deste tipo. Dado que os montantes em causa não são conhecidos, que nem em todos os casos se sabe se têm incidência positiva ou negativa para as receitas da UE e que por vezes as reservas estão em suspenso há vários anos, o grau de incerteza que afecta a fiabilidade do recurso próprio IVA é muito mais elevado.

Conclusão global

3.114. Como no caso da DAS relativa a 1994 (), o Tribunal não detectou qualquer problema de maior que afecte directamente a aplicação das disposições orçamentais relativas ao recurso IVA, tanto em matéria de cálculo dos montantes devidos pelos Estados-Membros (duodécimos, saldos e ajustamentos de saldos) como no que se refere à sua receita e contabilização. Contudo, o montante do recurso próprio IVA de 1994, ou seja 35 792 Mio ECU, tal como foi determinado em 1995 com o pagamento do saldo restante, é afectado pela falta de precisão acima indicada quanto à determinação da matéria colectável do recurso próprio IVA. Se bem que nem todos os Estados-Membros tenham sido inteiramente controlados, as auditorias anteriores e os controlos efectuados pela Comissão dão indicações suficientes de que esta conclusão é válida para todos.

3.115. Tendo em conta os problemas existentes a nível nacional quanto à TMP, por um lado, e às correcções, e compensações, por outro, elementos que frequentemente se baseiam em estimativas necessárias ao cálculo da matéria colectável harmonizada teórica, é inevitável determinado grau de incerteza. Existem, contudo, possibilidades de melhorar estes elementos do processo sem custos desproporcionados. O Tribunal apela, portanto, para todas as partes interessadas no sentido de tomarem medidas adequadas e positivas em termos de custo/eficácia, que permitam melhorar a qualidade dos sistemas nacionais de determinação da matéria colectável IVA sob os aspectos de «comparabilidade dos sistemas entre os Estados-Membros» e «fiabilidade de cada sistema», em especial no que se refere à origem e métodos de compilação dos diferentes tipos de dados utilizados (macroeconómicos, estatísticos ou técnicos).

Recurso próprio baseado no Produto Nacional Bruto (PNB)

3.116. Os recursos próprios baseados no PNB suscitam determinadas observações do Tribunal no que se refere à fiabilidade dos cálculos e aos procedimentos aplicados para a determinação da matéria colectável (ver pontos 3.117 - 3.119). Contudo, além dessas observações, a inscrição nas contas da Comissão e a colocação à disposição destes recursos não deu lugar a quaisquer comentários (ver pontos 3.120 - 3.121).

Produto Nacional Bruto (PNB) como matéria colectável

3.117. O PNB é calculado a partir das contas nacionais, elaboradas em cada Estado-Membro, segundo métodos estatísticos e econométricos complexos, por organismos públicos especializados que gozam de competência exclusiva nessa matéria. Os dados fornecidos pelos Estados-Membros à Comissão são objecto de um duplo controlo, assegurado, por um lado, pela Comissão (EUROSTAT), com base no artigo 19º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE, Euratom, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades, e, por outro, pelo comité PNB, composto pelos representantes dos Estados-Membros, nos termos do artigo 7º da Directiva 89/130/CEE, Euratom do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1989, relativa à harmonização da determinação do Produto Nacional Bruto a preços de mercado. Em Outubro de 1995, o comité PNB apresentou o seu parecer sobre os dados relativos ao exercício de 1994, segundo o qual «o comité analisou os dados PNB enviados pelos Estados-Membros, considerando, com base nas explicações fornecidas pelos Estados-Membros, que se realizaram melhorias consideráveis. O comité lembra igualmente que a Comissão garante o acompanhamento das correcções das lacunas existentes nas contas nacionais dos Estados-Membros, detectadas por ocasião das missões de controlo efectuadas no âmbito do artigo 19º do Regulamento 1552/89, desejando que esses progressos se continuem a verificar. O comité observa com satisfação os progressos realizados e em curso nos Estados-Membros quanto à harmonização dos dados do PNB».

3.118. Os controlos efectuados pelo Tribunal incidiram no respeito, por parte dos Estados-Membros, pelos conceitos e procedimentos regulamentares adoptados pela Directiva 89/130/CEE, Euratom relativa à harmonização da determinação do produto nacional bruto a preços de mercado. A existência de determinado número de reservas (130 casos) não levantadas pela Comissão, nomeadamente em matéria de exaustividade do PNB, e a ausência de informações quanto aos seus efeitos potenciais para o recurso PNB, continuam a impedir que se aprecie o grau de qualidade do sistema.

3.119. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1995 (ver capítulo 1: Recursos próprios), o Tribunal referiu-se de uma maneira geral ao problema da avaliação da qualidade do PNB sob os aspectos «comparabilidade» dos dados PNB entre Estados-Membros e «fiabilidade» dos dados de cada Estado-Membro. O Tribunal é de opinião que a instauração e aplicação de instrumentos de avaliação da qualidade do PNB permitirá esclarecer a questão da sua validade técnica como base do recurso próprio e fornecerá ao Tribunal os elementos necessários para melhor fundamentar a sua opinião.

Recurso próprio baseado no PNB (recurso complementar)

3.120. No que se refere ao recurso próprio PNB, a DAS incide na fiabilidade, bem como na legalidade/regularidade, dos métodos que conduzem ao apuramento do recurso próprio PNB, tomando em consideração os elementos seguintes:

a) determinação do limite máximo dos recursos próprios;

b) cálculo da taxa de mobilização PNB dos recursos próprios «matéria colectável complementar»;

c) cálculo dos montantes devidos por cada Estado-Membro em relação a esse recurso complementar;

d) cálculo dos duodécimos mensais a pagar, sua cobrança e contabilização;

e) cálculo dos saldos anuais e ajustamentos dos saldos anteriores, sua cobrança e contabilização.

3.121. Os controlos efectuados pelo Tribunal em relação aos elementos acima referidos não deram lugar a qualquer observação relativa ao exercício de 1995.

Reservas sobre as operações relativas às despesas

Casos de despesas em relação aos quais o Tribunal não pode fornecer qualquer certificação

3.122. Em vários domínios representando cerca de 2,3% dos pagamentos comunitários, o Tribunal não tem possibilidades de emitir qualquer opinião. Esta constatação de carência é motivada, em 1,1%, pelo carácter não fiável dos sistemas utilizados para gerir as operações que o Tribunal deve controlar, e em 1,2% pela insuficiência das informações colocadas à sua disposição.

Sistemas especialmente não fiáveis e susceptíveis de incluir erros

3.123. No que se refere a determinadas categorias específicas de despesas comunitárias relativas ao FEOGA-Garantia, a auditoria do Tribunal revelou que os sistemas instaurados para gerir as operações subjacentes são especialmente não fiáveis e susceptíveis de incluir erros. Se bem que as diferentes operações verificadas neste domínio tenham sido aparentemente regulares, foi impossível neste caso efectuar uma auditoria válida, sendo considerável o risco de não serem detectados erros significativos. De uma amostra total de 683 pagamentos, este problema foi encontrado 8 vezes, o que significa que, no que se refere a cerca de 1,1% dos pagamentos financiados pelo orçamento comunitário em 1995, é impossível fornecer uma certificação quanto à legalidade/regularidade das operações subjacentes. Em 1995, as despesas comunitárias nos domínios específicos em questão elevaram-se a cerca de 500 Mio ECU (valor arredondado). Este problema foi encontrado nos seguintes domínios:

- no domínio das restituições à exportação em Itália, em que o envio dos certificados aduaneiros ao organismo pagador é confiado aos próprios beneficiários (quatro casos numa zona em que as despesas em causa se elevam a 356,4 Mio ECU);

- nos casos das ajudas à produção dos produtos transformados à base de tomate, das compensações financeiras para a transformação de limões e da armazenagem pública de álcool em Itália, em que há insuficiência de controlos físicos em relação à quantidade, qualidade e conformidade dos produtos (três casos numa zona em que as despesas em causa se elevam a ±135,0 Mio ECU);

- no caso das ajudas aos produtores de sementes de colza, girassol e soja na Alemanha («Land» de Mecklenburg-Vorpommern), em que há insuficiência de controlos administrativos efectuados pelo organismo pagador (um caso numa zona em que as despesas em causa se elevam a ±19 Mio ECU).

Falta de certificação por razões diversas

3.124. Por razões diversas (problemas de calendário, ausência de pista de auditoria, obstáculos jurídicos ou físicos, etc.), o Tribunal não teve possibilidades de efectuar a auditoria de oito operações, ou seja 1,2% da amostra.

Casos de despesas em relação aos quais o Tribunal apenas pode fornecer uma certificação parcial

3.125. Em onze outros casos, o Tribunal apenas pôde obter uma certificação parcial devido a problemas pontuais encontrados por ocasião da auditoria (falta de documentos probatórios, ausência de informações claras ou convincentes sobre anomalias aparentes).

Erros que afectam a legalidade/regularidade das despesas

3.126. Alguns dos erros detectados pelo Tribunal referem-se às autorizações, outros aos pagamentos. Uns têm implicações mensuráveis para o montante das operações subjacentes [erros qualificados de substanciais ()] outros consistem em violações dos mecanismos regulamentares e de controlo e, se bem que não tenham um impacto mensurável para os montantes das operações subjacentes financiadas pelo orçamento comunitário, devem contudo ser tomados a sério (erros qualificados de formais). Os resultados do controlo da legalidade/regularidade são apresentados de maneira distinta, a saber:

- resultados que afectam as autorizações

aspecto substancial

aspecto formal;

- resultados que afectam os pagamentos

aspecto substancial

aspecto formal.

Erros que afectam a legalidade/regularidade das autorizações concedidas durante o exercício

Aspecto substancial da legalidade/regularidade das autorizações

3.127. O controlo do aspecto substancial da legalidade/regularidade das autorizações não revelou erros graves.

Erros de legalidade/regularidade formais relativos às autorizações

3.128. O Tribunal é de opinião que os muito raros erros formais que afectam as autorizações não tiveram efeitos sensíveis nas despesas de 1995.

3.129. Estes erros formais afectam principalmente as regras de decisão e de autorização, tendo origem essencialmente a nível das instituições comunitárias.

3.130. Foram detectados principalmente no domínio da cooperação para o desenvolvimento.

Erros que afectam a legalidade/regularidade das operações subjacentes aos pagamentos

Erros de legalidade/regularidade substanciais relativos aos pagamentos

3.131. O montante acumulado mais provável dos muito numerosos erros substanciais relativos às operações subjacentes aos pagamentos, que têm implicações mensuráveis para os montantes financiados pelo orçamento geral, é da ordem dos 4 000 Mio ECU (5,9% dos montantes em questão).

3.132. As informações complementares relativas a esta avaliação financeira são apresentadas no quadro do anexo 1. Este montante extrapolado é corroborado pela identificação de um volume de erros conhecidos resultantes dos erros identificados na própria amostra, bem como fora dela, por ocasião dos trabalhos em apoio da DAS ou por ocasião de outros trabalhos do Tribunal. Este volume de erros conhecidos resultantes dos trabalhos de auditoria do Tribunal situa-se ele próprio em cerca de 163 Mio ECU.

3.133. Estes erros substanciais são de natureza muito diversificada. Contudo, na sua maioria afectam a elegibilidade das operações para o financiamento comunitário, afectando igualmente a veracidade ou exactidão das despesas apresentadas para este financiamento, a exactidão da determinação do montante da contribuição comunitária, bem como a existência ou a qualidade dos elementos justificativos que estão na base dos pagamentos. Ocorreram geralmente a nível dos Estados-Membros (90%), principalmente a nível dos organismos locais responsáveis pela gestão das operações (22%), e dos beneficiários (54%). 36% do montante total dos erros refere-se ao FEOGA-Garantia e 42% aos fundos estruturais. No caso do FEOGA-Garantia, a avaliação global do Tribunal não poderá, por si só, fornecer uma base que permita recuperar, por país e por domínio específico, os fundos indevidamente pagos. Essa avaliação fornece, contudo, indicações sobre as verificações a efectuar no âmbito do apuramento das contas. No caso dos fundos estruturais, o montante avaliado dos erros não tem necessariamente um impacto sobre os pagamentos efectuados pela Comissão sob a forma de adiantamento. No entanto, dado que as operações subjacentes foram financiadas por fundos da União Europeia, existe o risco de o orçamento geral ser definitivamente afectado por tais erros. A sua frequência confirma, de uma maneira geral, a necessidade de se intensificarem os esforços, tanto por parte dos serviços comunitários como dos serviços dos Estados-Membros implicados, no sentido de verificar se as sucessivas declarações de despesas se baseiam efectivamente em despesas elegíveis.

3.134. Estes erros substanciais não foram detectados apenas nos domínios do FEOGA-Garantia e dos fundos estruturais, pois afectam igualmente outros domínios de despesas comunitárias (nomeadamente investigação e cooperação para o desenvolvimento). Os verificados nos domínios da garantia agrícola e dos fundos estruturais são objecto de uma análise mais pormenorizada no capítulo 4.

Erros de legalidade/regularidade formais relativos aos pagamentos

3.135. O Tribunal é de opinião que a frequência dos erros formais que afectam os pagamentos continua a ser demasiado elevada. Essa frequência reflecte sobretudo a incapacidade de os diferentes níveis administrativos implicados respeitarem os procedimentos de gestão e de controlo, bem como as condições estipuladas pelas regulamentações aplicáveis às diferentes medidas financiadas.

3.136. Estes erros formais afectam, principalmente, o respeito pelas obrigações por parte dos beneficiários ou dos organismos que intervêm na realização das acções, a existência ou a qualidade das informações relativas às acções financiadas, os procedimentos de autorização pela autoridade orçamental ou pelo gestor orçamental e as normas que regem os concursos públicos. A maior parte destes erros tem a sua origem a nível dos Estados-Membros, principalmente a nível dos organismos centrais e locais responsáveis pela gestão das operações.

3.137. Estes erros formais foram detectados na maior parte dos domínios de despesas comunitárias (garantia agrícola, fundos estruturais, cooperação para o desenvolvimento e cooperação com os países da Europa Central e de Leste), tendo contudo uma acentuada predominância no domínio dos fundos estruturais.

3.138. No que se refere aos erros formais detectados a nível das instituições comunitárias, trata-se essencialmente dos seguintes casos:

- documentos justificativos em falta ou insuficientes;

- concursos públicos que não respeitam as normas, nomeadamente no que se refere à qualidade das informações fornecidas ou à sua divulgação.

3.139. Os erros formais detectados a nível dos Estados-Membros são de outra natureza e referem-se na sua maior parte à garantia agrícola e aos fundos estruturais. São objecto de uma análise mais pormenorizada no capítulo 4.

CAPÍTULO 4

Análises específicas dos principais domínios de despesa

4.0. ÍNDICE

Pontos

Notas preliminares 4.1 - 4.3

Análise relativa às despesas do FEOGA-Garantia 4.3 - 4.13

Introdução 4.3

Erros substanciais 4.4 - 4.5

Erros formais 4.6 - 4.7

Identificação de um domínio que apresenta um risco específico 4.8 - 4.9

Características do sistema de gestão e de controlo 4.10 - 4.11

Medidas correctivas necessárias 4.12 - 4.13

Análise relativa às despesas dos fundos estruturais 4.14 - 4.28

Erros substanciais 4.18 - 4.19

Erros formais 4.20 - 4.21

Análise das constatações 4.22 - 4.26

Conclusão 4.27 - 4.28

NOTAS PRELIMINARES

4.1. Os resultados de auditoria desta segunda DAS referem-se, nas duas principais categorias de despesas (FEOGA-Garantia por um lado e fundos estruturais por outro), a um número suficientemente elevado de verificações para permitir uma análise específica de cada um destes domínios e constatar determinados fenómenos notáveis.

4.2. Os trabalhos de auditoria em apoio da DAS visam essencialmente fornecer elementos probatórios suficientes em relação ao conjunto do orçamento comunitário. Qualquer conclusão relativa a um domínio orçamental específico baseada nesses elementos probatórios será, portanto, estatisticamente menos precisa.

ANÁLISE RELATIVA ÀS DESPESAS DO FEOGA-GARANTIA

Introdução

4.3. As despesas relativas ao FEOGA-Garantia representam aproximadamente 52% (cerca de 34 000 Mio ECU) do valor total dos pagamentos orçamentais e são quase exclusivamente geridas pelos Estados-Membros, dado que a Comissão apenas gere directamente menos de 1%. As análises a seguir apresentadas referem-se a erros que afectam a legalidade e regularidade dos pagamentos, detectados durante a auditoria da DAS relativa a 1995.

Erros substanciais

4.4. Em 1995, os erros substanciais no domínio do FEOGA-Garantia tiveram a sua origem principalmente nos Estados-Membros e, em menor escala, na Comissão. Cerca de um terço foram cometidos a nível das administrações nacionais, um sexto a nível das administrações locais e quase metade a nível dos beneficiários finais. Segundo as estimativas, o índice de erros substanciais neste domínio é nitidamente inferior ao índice médio para o conjunto do orçamento geral indicado no ponto 3.131.

4.5. Três categorias de erros são responsáveis pela grande maioria dos erros substanciais detectados pelo Tribunal:

a) erros relacionados com a elegibilidade das despesas, os quais resultam essencialmente:

i) da inexistência das parcelas que são objecto de pedidos de ajuda no âmbito dos regimes de ajuda ao hectare;

ii) de diferenças entre os dados quantitativos (áreas das parcelas, produto ou número de cabeças de gado) reais e declarados;

iii) do não respeito pelos critérios de qualidade fixados pela regulamentação (relativos à natureza do produto, à produtividade ou às características técnicas do terreno, etc.);

iv) do não respeito por outras exigências regulamentares (retirada de uma superfície mínima, quotas, períodos mínimos de retenção, tamanhos dos rebanhos, etc.);

b) erros resultantes da inclusão nas declarações dos organismos pagadores nacionais de montantes ainda não pagos aos beneficiários [o Tribunal apenas considerou como erros substanciais as despesas imputadas ao orçamento do FEOGA-Garantia relativo a 1995, cujo montante não foi pago aos beneficiários antes do encerramento do exercício (15 de Outubro de 1995)];

c) erros de cálculo do montante da ajuda comunitária. Resultam, essencialmente, da aplicação de taxas erróneas (taxa de ajuda, taxa de câmbio, taxa de depreciação, taxa de redução no caso de se ultrapassarem as superfícies fixadas previamente por região, taxa de sanção, etc).

Erros formais

4.6. Verificou-se uma incidência significativa de erros formais, que implicam o não respeito pelas disposições regulamentares e de controlo aplicáveis às despesas do FEOGA-Garantia. Quase todos estes erros formais ocorreram nos Estados-Membros, principalmente a nível das administrações nacionais e locais e, em menor escala, a nível dos beneficiários finais.

4.7. As principais categorias de erros formais referem-se:

a) às insuficiências em matéria de instauração e execução dos controlos regulamentares que competem às autoridades responsáveis nos Estados-Membros;

b) à ausência dos elementos probatórios completos exigidos pela regulamentação em apoio dos pedidos de despesa;

c) ao não cumprimento dos prazos regulamentares em matéria de pagamentos aos beneficiários, transferência de quotas, libertação de garantias...

Identificação de um domínio que apresenta um risco específico

4.8. A nova política agrícola comum decidida em 1992 impõe a introdução, em duas fases e em cada Estado-Membro, de um sistema integrado de gestão e de controlo de determinados regimes de ajudas comunitárias. A data limite de entrada em vigor da segunda fase, com a instauração de um sistema alfanumérico de identificação das parcelas agrícolas, é 1 de Janeiro de 1996 (à excepção dos três novos Estados-Membros que dispõem de um ano suplementar). Em relação nomeadamente às ajudas ao hectare, na ausência deste meio de controlo, não existe suficiente garantia de que uma parcela não seja declarada por vários beneficiários em regimes diferentes.

4.9. Em 1994 e 1995, poucos Estados-Membros dispunham de um sistema integrado completo capaz de limitar esse risco. As despesas totais de 1995, relativas a esse domínio nos Estados-Membros que não dispunham de um sistema integrado completo, elevaram-se a cerca de 8 000 Mio ECU.

Características do sistema de gestão e de controlo

4.10. Os controlos regulamentares que competem aos organismos pagadores nacionais no que se refere às medidas individuais incluem normalmente verificações administrativas dos documentos justificativos, controlos físicos locais e controlos globais integrados com comparações visando detectar declarações duplas (em especial no domínio das despesas relacionadas com as ajudas ao hectare e com os programas de criação de gado). A elevada incidência dos erros formais relacionados com uma má aplicação e/ou execução destas medidas de controlo implica um aumento do risco de erros substanciais no conjunto da população das operações subjacentes. Tal é particularmente válido no domínio das despesas relativas às ajudas ao hectare, onde se constataram numerosos erros relativos a parcelas/produtos não elegíveis ou a diferenças relativamente reduzidas entre as superfícies reais e as declaradas.

4.11. A aplicação e acompanhamento das medidas relativas ao FEOGA caracterizam-se por uma estrutura fortemente descentralizada, dependente em larga medida da qualidade dos sistemas de gestão e controlo dos organismos pagadores nos Estados-Membros. A Comissão assume a responsabilidade global pela execução do orçamento do FEOGA-Garantia, procedendo ela própria à avaliação dos sistemas de gestão e de controlo a nível dos organismos pagadores, no âmbito do procedimento de apuramento das contas. Durante os anos anteriores, este procedimento de correcção de erros passados foi de uma eficácia limitada devido a uma acumulação de trabalho de pelo menos três anos, que atrasou a adopção das decisões de apuramento.

Medidas correctivas necessárias

4.12. A Comissão deverá melhorar a qualidade e a rapidez da sua acção de acompanhamento. Foi dado um passo importante nesta direcção com a reforma do procedimento de apuramento das contas do FEOGA, que devia ser aplicado no âmbito do exercício de 1996. A Comissão passou a definir mais claramente os dados que lhe devem ser comunicados pelos organismos pagadores e pretende obter, o mais tardar em 30 de Abril do ano seguinte, os resultados dos controlos anuais recentemente instaurados, que se referem aos organismos pagadores e são efectuados por auditores externos independentes. Estes controlos incidirão tanto na exactidão das declarações comunicadas à Comissão como no carácter adequado dos procedimentos de controlo interno aplicados pelos organismos pagadores no que se refere à legalidade e à regularidade das operações subjacentes. Quando estiver verdadeiramente oper