Comunicação da Comissão

Comunicação consultiva sobre um reexame relativo à Comunicação de 1998 da Comissão sobre o estatuto das comunicações vocais na internet em conformidade com a legislação comunitária, em especial, com a Directiva 90/388/CEE

Suplemento da Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a situação de transposição e de aplicação da Directiva 90/388/CEE relativa à concorrência nos mercados de serviços de telecomunicações

(2000/C 177/03)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

Em 10 de Janeiro de 1998, a Comissão publicou uma comunicação(1) que estabelecia o estatuto das comunicações vocais na internet em conformidade com a Directiva 90/388/CEE(2) relativa à concorrência nos mercados de serviços de telecomunicações, tal como alterada. Esta directiva define telefonia vocal. Segundo o artigo 1.o da Directiva, "entende-se por serviço de telefonia vocal a exploração comercial, para o público, do transporte directo e comutação da voz em tempo real na origem e no destino dos pontos terminais da rede pública comutada, permitindo a qualquer utente utilizar o equipamento ligado ao seu ponto terminal para comunicar com outro ponto terminal".

A comunicação de 1998 constituiu um suplemento da Comunicação 95/C 275/02(3) de 20 de Outubro de 1995 da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a situação de transposição e de aplicação da Directiva 90/388/CEE. Esta comunicação estabelece a abordagem da Comissão relativa à aplicação da definição constante do artigo 1.o da Directiva 90/388/CEE. A publicação da comunicação revelou-se necessária, uma vez que, desde 1990, devido ao desenvolvimento de software específico, tornou-se possível codificar, comprimir e transmitir comunicações vocais de tal modo que se tornou viável enviá-las, por internet, a outros assinantes da internet que utilizam o mesmo suporte lógico ou um suporte lógico compatível e através de pontos de interconexão para telefones comuns, frequentemente denominados voz sobre protocolo internet (VoIP). Esta definição é essencial, uma vez que permite a determinação das empresas que devem ser sujeitas ao regime aplicado aos operadores de telefonia vocal, incluindo a garantia de uma licença(4) e a prestação ou contribuição para o serviço universal(5).

A comunicação de 1998 foi adoptada após um período de consulta pública durante o qual a Comissão recolheu as observações de todas as partes interessadas. Tomou conhecimento da necessidade de um reexame periódico e anunciou que a Comissão procederia a reexame periódico do seu âmbito até 1 de Janeiro de 2000.

Esta comunicação tem por objectivo o lançamento de uma consulta pública sobre o reexame da comunicação de 1998. Resume a apreciação realizada na comunicação de 1998 e propõe a manutenção das suas principais conclusões. Seguidamente enumera algumas questões relativamente às quais se pretendem recolher as observações de partes interessadas.

A consulta é realizada ao abrigo da legislação existente. O seu objectivo não é o de conduzir a alterações do actual enquadramento regulamentar nem de apreciar o prazo adequado para a alteração da Directiva 90/388/CEE.

1. PRINCIPAIS ELEMENTOS DA COMUNICAÇÃO DE 1998

O actual enquadramento regulamentar da Comunidade para o sector das telecomunicações (que inclui a Directiva 97/13/CE "licenciamento" bem como a Directiva 90/388/CEE) autoriza os Estados-Membros a imporem obrigações proporcionais que são susceptíveis, no caso de os operadores que oferecem quer uma rede de telecomunicações públicas quer um serviço de telefonia vocal público, de ser mais onerosas do que para os outros operadores que oferecem outros serviços. Este enquadramento está actualmente a ser objecto de um reexame(6), mas não é provável que quaisquer futuras alterações entrem em vigor antes do final de 2002.

A questão analisada na comunicação de 1998, isto é, o tratamento regulamentar das comunicações vocais na Internet no âmbito do actual enquadramento regulamentar - continuará por conseguinte a ser importante pelo menos até essa data, especialmente para a Grécia, que pode manter direitos especiais e exclusivos para a prestação de serviços de telefonia vocal até 31 de Dezembro de 2000.

1.1. Análise por critério

Na sua comunicação de 1998, a Comissão referiu em primeiro lugar que considerava que a definição de telefonia vocal constante da Directiva 90/388/CEE em conjunto com os precedentes existentes fornecia uma boa orientação para a apreciação da situação regulamentar dos serviços de comunicações vocais na internet na sua fase de pré-liberalização.

Contudo, dadas as especificidades da internet, verificou-se a necessidade de trabalhar a partir dos princípios estabelecidos no enquadramento regulamentar, especialmente os constantes do artigo 1.o da Directiva 90/388/CEE. A comunicação de 1998 destinava-se a solucionar essa necessidade, através da intepretação dos critérios da definição de "serviços de telefonia vocal". Quando todos os critérios da definição "serviços de telefonia vocal" forem cumpridos, esses prestadores de serviços na internet que oferecem um serviço a partir de e para qualquer número telefónico - e apenas esses - seriam então considerados prestadores de serviços de telefonia vocal ao abrigo da legislação comunitária.

Os critérios para avaliar se um determinado serviço é um serviço de telefonia vocal basearam-se em elementos relativos à natureza e à qualidade da oferta do serviço e não são determinados pela tecnologia utilizada.

Esses critérios foram interpretados da forma que se segue.

1.1.1. A telefonia na internet deve ser objecto de exploração comercial

O adjectivo "comercial" deve ser entendido na sua acepção corrente, isto é, o transporte das comunicações vocais constitui uma actividade comercial distinta, isto é, fornecida mediante pagamento e que prossegue um objectivo lucrativo. Por conseguinte, não cobre o simples acto técnico não comercial de fornecer uma ligação telefónica ou um canal que permita uma comunicação vocal entre dois utilizadores.

Na sua comunicação de 1998, a Comissão referiu que no caso da internet, na maior parte dos casos o fornecimento comercial do transporte da voz não é o principal objecto dos fornecedores de acesso e a telefonia na internet é apenas uma característica suplementar oferecida pelo acesso à internet que é escolhido pelo cliente por um certo número de razões, tais como a navegação, o correio electrónico e a importação de ficheiros e de dados, etc.

Apenas no caso em que a telefonia de posto telefónico para posto telefónico via internet for comercializada na União Europeia enquanto alternativa do serviço de telefonia vocal, a organização em causa seria considerada como fazendo parte de uma exploração comercial.

Do mesmo modo, se o fornecimento de voz sobre IP se tornar um elemento decisivo das estratégias comerciais dos prestadores de serviços, poder-se-ia considerar que estes prestadores fornecem comercialmente o transporte da voz.

1.1.2. A telefonia na internet deve ser fornecida ao público

A telefonia vocal na internet é fornecida "ao público" quando o serviço é potencialmente disponibilizado a todos os membros do público nas mesmas condições. Este critério implica que os mecanismos de telefonia na internet destinados a um grupo fechado e limitado de utilizadores não podem ser considerados como serviços de telefonia vocal genuínos.

1.1.3. A telefonia na internet deve ser fornecida na origem e no destino dos pontos terminais da rede pública comutada

A expressão "na origem e no destino dos pontos terminais da rede pública comutada" significa que o serviço de comunicação vocal deve não apenas ser objecto de uma exploração comercial para o público, mas deve simultaneamente ligar dois pontos terminais da rede RTCP(7). Estes pontos terminais são os definidos pelos números de assinantes de plano de numeração telefónico nacional(8).

Por conseguinte, se o acesso à internet for obtido através de circuitos alugados, este serviço nunca poderá ser considerado um serviço de telefonia vocal, ainda que a comunicação termine na rede pública comutada.

1.1.4. O fornecimento de telefonia na internet inclui o transporte directo e a comutação da voz em tempo real

Com base na técnica utilizada para as primeiras comunicações vocais entre utilizadores da internet e a fase inicial de desenvolvimento da tecnologia internet (no que diz respeito essencialmente à largura de banda e às técnicas de compressão), não se podia considerar, na altura da comunicação de 1998, que a telefonia na internet se efectuava em tempo real. Dado que uma parte da transmissão é assegurada na internet (que actualmente oferece apenas uma única categoria de serviços), a comunicação está exposta a um risco de congestionamento imprevisível, de forma que se torna dificil ou mesmo impossível garantir o mesmo nível de fiabilidade e de qualidade da palavra do que através da RTCP.

A Comunicação reconhece no entanto que nos casos em que as organizações que propõem serviços de telefonia vocal na internet entre dois telefones garantem a qualidade da palavra reservando uma certa largura de banda e reivindicam uma qualidade de serviço idêntica à dos serviços de telefonia vocal através da RTCP com comutação de circuitos, este critério previsto na definição de telefonia vocal é evidentemente respeitado.

1.2. Conclusão geral resultante da análise supra

A partir da definição constante na Directiva 90/388/CEE, a Comissão, que distinguia três categorias de serviços (de PC a PC, de PC a telefone e de telefone a telefone), chegou à conclusão de que a telefonia na internet não era abrangida pela definição de telefonia vocal, principalmente devido ao facto de não atingir a fiabilidade e a qualidade de fala normalmente exigida para a telefonia vocal.

A Comunicação da Comissão de 1998 concluiu por conseguinte que no âmbito das regras de concessão de licenças, que existiam na altura, os Estados-Membros devem autorizar os fornecedores de acesso à internet a oferecerem telefonia vocal na internet ao abrigo de autorizações gerais de transmissão de dados.

Tal como referido na comunicação de 1998, qualquer reexame da conclusão que a voz sobre IP não é abrangida pela definição de telefonia vocal, pode ter consequências regulamentares significativas para as empresas em causa.

Dado que a situação regulamentar das comunicações vocais na internet depende de uma análise do serviço real fornecido no que diz respeito aos vários elementos da definição de telefonia vocal constantes do artigo 1.o da Directiva 90/388/CEE, a Comissão considera que devem ser tomados em consideração no quadro da sua aplicação a eventual evolução técnica e do mercado. As observações recebidas pela Comissão aquando da Comunicação de 1998 revelavam já que pelo menos numa medida limitada poderiam provavelmente ser satisfeitos no futuro elementos-chave das condições para essa evolução.

Esta é a razão pela qual a Comissão está a proceder ao reexame da referida comunicação, a fim de apreciar se deve ser alterada ou complementada.

2. PRINCIPAL EVOLUÇÃO DESDE 1998 E TENDÊNCIAS PREVISTAS

2.1. Tendências do mercado

Do lado da procura, o principal atractivo da voz sobre IP resulta da facilidade que proporciona para efectuar chamadas internacionais a baixos custos. Esta vantagem comparativa é, contudo, gradualmente reduzida de uma certa forma, devido aos preços das chamadas internacionais terem baixado desde a liberalização.

A nível mundial, o mercado da telefonia na internet (2,3 mil milhões de chamadas em 1999) permanece limitado em comparação com o da telefonia tradicional, que canalizou 7 biliões de minutos de chamadas em 1999. A maior parte das chamadas de telefonia na internet provêm contudo dos EUA, onde a penetração é superior à média europeia.

Do lado da oferta, em certos Estados-Membros, os operadores de telefonia apresentam um interesse cada vez maior pela telefonia na internet como alternativa ao seu serviço tradicional de telefonia vocal. Esta tendência resulta de uma avaliação efectuada pelo operador relevante em termos de vantagens e custos das diferentes condições legais/regulamentares para a prestação de serviços vocais.

No âmbito dos enquadramentos regulamentares da maior parte dos Estados-Membros, um operador que oferece serviços de telefonia vocal quer em IP quer em RTCP está sujeito a um certo regime que implica vantagens, por exemplo, em termos de direitos da interligação, mas pode estar sujeito a certas obrigações não aplicáveis a outros prestadores de serviços de telecomunicações e que serão equivalentes a custos adicionais (exemplos: requisito para uma autorização individual em conformidade com a directiva "licenciamento"(9); requisito de contribuir para os custos do serviço universal em conformidade com a directiva "interligação"(10)). Um operador de voz sobre IP pode preferir obter o estatuto de um operador de telefonia vocal e cumprir as obrigações relevantes. Neste caso, tem de realizar os investimentos necessários para cumprir os requisitos regulamentares, caso estes existam. É por exemplo o que acontece na Alemanha, em que vários prestadores de voz sobre IP solicitaram uma licença "Klasse 4" (telefonia vocal).

Inversamente, os operadores podem preferir oferecer os seus serviços como um serviço de dados, sem as obrigações que o operador de telefonia vocal licenciado pode ter que cumprir e os privilégios de que pode beneficiar.

Dado que a definição de serviços de telefonia vocal constante da Directiva 90/388/CEE se refere à "exploração comercial" do serviço como um critério, a forma como os prestadores de serviços comercializam o seu serviço ao público será em grande medida decisiva para determinar o regime regulamentar aplicável. Por exemplo, se o pacote comercial se centra no elemento vocal, reconhecendo-o desta forma como o elemento central da exploração, o serviço prestado será abrangido pelo regime regulamentar da telefonia vocal.

Para além disso, os novos candidatos e os operadores já existentes no sector oferecem cada vez mais serviços integrados que incluem a voz e os dados nas redes IP de alta velocidade, em vez de entrar especificamente em concorrência com o serviço de telefonia vocal tradicional. No passado, na sua Comunicação de 1998, a Comissão, relativamente a este aspecto, especificou que a oferta de vídeotelefonia, apesar de conter uma componente de voz, não poderia ser considerada uma exploração comercial da telefonia vocal. Actualmente, as ofertas de serviços que integrem dados e voz têm um grande interesse para as empresas que utilizam a voz sobre IP como tecnologia comum na sua intranet. Nestas circunstâncias, a telefonia na internet deixou de ser uma oferta comercial específica, tendo-se tornado um elemento integrado de um pacote comercial, sem a oferta de telefonia na internet (e com as consequentes tarifas mais baixas) que constituem um motor decisivo para a subscrição de um serviço deste tipo.

2.2. Evolução tecnológica

Para além destas tendências, a Comissão considera provável que nos próximos anos se verifiquem os seguintes progressos:

i) Melhoramentos técnicos o operacionais na qualidade de forma a que para muitos utilizadores a telefonia na internet terá a um nível de fiabilidade e de qualidade geralmente aceitável; em especial, deve tomar-se em consideração a introdução de qualidade diferenciada nas possibilidades de serviço resultantes de uma evolução tecnológica (comutação de pacotes e rótulos de fluxos, melhorias de encaminhamento, migração da versão 4 para a versão 6 do protocolo de internet), que entre outros preparará o caminho para a melhoria significativa na qualidade da telefonia na internet e outros serviços em tempo real;

ii) Os operadores públicos de telecomunicações utilizarão cada vez mais o IP nas suas redes de base para transportar dados e voz, a fim de alcançar maiores ganhos de eficiência; tal será transparente para os utilizadores tradicionais de RTCP;

iii) Para além disso, certos operadores públicos de telecomunicações considerados como tendo um poder de mercado significativo começaram a fornecer voz sobre IP utilizando as suas redes principais de dados. Tal conduz a questões relativas à forma de tratamento dos elementos de rede utilizados no caso de um serviço ser considerado como telefonia vocal e em especial em que medida as obrigacões relevantes previstas na Directiva 98/10/CE tais como a orientação para os custos ou um fornecimento de acesso especial à rede teriam de ser aplicadas aos elementos relevantes da rede (por exemplo, redes de dados utilizadas para o serviço);

iv) No que diz respeito aos grandes utilizadores de dados num ambiente de grupo de utilizadores fechado, a voz sobre IP pode tornar-se a tecnologia preferida para apoiar serviços telefónicos internos, uma vez que o custo do equipamento para voz sobre IP diminui e os utilizadores podem realizar ganhos de eficiência substanciais combinando a voz e os dados na mesma rede;

v) Os consumidores individuais continuarão a utilizar o seu telefone - apesar de cada vez mais utilizarem o seu telefone móvel - em vez do seu PC para fazer chamadas telefónicas, e continuarão a utilizar a tecnologia de circuitos comutados na rede de acesso local mas, tal como referido supra, paralelamente ao IP.

3. ABORDAGEM E QUESTÕES PREVISTAS PARA CONSULTA PÚBLICA

Por um lado, o impacto da voz na internet ainda não foi sentido de uma forma significativa. A telefonia na internet pode ser considerada uma actividade positiva e inovadora, que exercerá indirectamente pressão sobre estruturas de preços existentes tal como os serviços com chamada de retorno ou com cartão de chamadas. Até agora, no entanto, as categorias de serviços de voz na internet, quando oferecidos enquanto serviço autónomo, permaneceram uma actividade limitada devido:

- à dificuldade de garantir um nível de qualidade como normalmente seria de esperar da telefonia vocal, devido entre outros factores à perda de qualidade resultante da conversão dos dados em voz,

- aos inconvenientes para o utilizador devido à complexidade técnica e aos gastos gerais de avaliação das diferentes ofertas no mercado,

- à erosão das margens subsequentes a uma diminuição dos preços de retalho para os serviços de telefonia na RTCP, em especial, nas chamadas de longa distância e internacionais.

Por outro lado, os protocolos de internet estão a ser utilizados na parte principal das redes telefónicas comutadas públicas e serão cada vez mais utilizados nas redes privadas para tranportar serviços vocais e de dados. A utilização da tecnologia IP desta forma não afecta a situação regulamentar das empresas em causa nem exige qualquer alteração das licenças ou das autorizações no âmbito das quais operam.

De momento, e sem antecipar nesta fase eventuais alterações a médio prazo do enquadramento regulamentar na sequência do actual reexame, a Comissão prevê que confirmará que a definição de serviços de telefonia vocal constantes da Directiva 90/388/CEE continuará a ser a base adequada para avaliar a posição regulamentar dos serviços de comunicações vocais na internet na fase de pós-liberalização.

Tomando em consideração a actual situação e as tendências referidas supra, a Comissão tenciona confirmar igualmente que a telefonia na internet continuará a não ser abrangida pela definição de telefonia vocal, em especial, uma vez que:

- não satisfaz, na maior parte dos casos, os critérios de fiabilidade e qualidade de som normalmente exigidos para a telefonia vocal, e/ou

- não é oferecida como serviço único ou como elemento principal de uma gama de serviços integrados comercializados como telefonia vocal, por exemplo, devido ao facto de se encontrarem tecnicamente integrados com serviços de dados ou se destina a dar resposta a uma procura adicional à da telefonia vocal.

Isto significa, em termos gerais, que os Estados-Membros continuarão a permitir que os fornecedores de acesso à internet ofereçam voz sobre IP no âmbito das autorizações gerais de transmissão de dados(11) e que não se justificam condições especiais de concessão de licenças.

As autoridades competentes terão evidentemente o direito a qualquer momento de exigir a todos os operadores no mercado que lhes forneçam as informações necessárias para avaliarem se as condições estabelecidas no regime de autorização geral são devidamente cumpridas. Neste contexto, as entidades reguladores nacionais podem assim garantir que o enquadramento regulamentar de telefonia vocal não é contornado pelos operadores de telefonia na internet.

A Comissão procurará contudo recolher as opiniões de todas as partes interessadas sobre esta eventual situação, tomando em consideração as ofertas actuais e previstas de telefonia na internet e os diversos elementos da definição de serviços de telefonia vocal constante do artigo 1.o da Directiva 90/388/CEE, supra mencionada. Serão bem acolhidas as análises quantificadas.

A Comissão procurará em especial observações relativamente aos seguintes elementos:

Serviços disponíveis para o utilizador final

i) Na sua comunicação de 1998, a Comissão distinguiu três categorias de serviços de telefonia na internet:

- PC a PC,

- PC para um posto telefónico,

- de um posto telefónico para outro posto telefónico.

Tomando em consideração a evolução tecnológica e do mercado, deverão ser efectuadas ou tomadas em consideração outras distinções ou categorias?

ii) Estes diferentes tipos de serviços desenvolvem-se ao mesmo ritmo? Existe um mercado para estes serviços? Em especial, até que ponto estão generalizados os serviços vocais na internet de um posto telefónico para outro?

iii) No âmbito do actual enquadramento regulamentar os operadores de telefonia na internet devem ser sujeitos a disposições idênticas independemente da categoria do serviço prestado ou, inversamente, as várias categorias referidas devem incluir um tratamento jurídico diferente devido a diferenças significativas no nível de qualidade do serviço prestado?

Ofertas integradas incluindo serviços de voz sobre IP

iv) Os operadores oferecem cada vez mais serviços integrados que combinam voz e os dados transportados em redes IP de alta velocidade.

Em que circunstâncias poderá a componente "voz" de uma oferta desse tipo (e subsequentemente as tarifas mais baixas) ser considerada como uma característica dominante do serviço e como um motor decisivo para subscrever esse serviço? Que critérios devem ser utilizados para avaliar o peso desses compotentes da oferta no comportamento/decisão do cliente? Os clientes subscrevem esse serviço atraídos pelo conteúdo (combinação de voz e dados), ou pelo contrário pelas tarifas baixas?

Identificação dos operadores no mercado

v) As comunicações vocais na internet são frequentemente efectuadas pelo utilizador final sobre um serviço de transporte de dados. O utilizador final decidirá ele próprio recorrendo ao seu equipamento terminal e, nalguns casos, a software específico, onde irá obter os elementos do serviço vocal.

Quem, entre os diversos operadores da internet, deve ser considerado como o prestador do serviço vocal na internet?

A Comissão convida as partes interessadas a apresentarem eventuais observações relativamente ao projecto de posição publicada seguidamente. A Comissão tenciona publicar as observações recebidas no servidor Europa a menos que essa parte recuse expressamente nesse momento que as suas observações sejam publicadas.

As observações devem ser enviadas à Comissão o mais tardar dois meses após a data da presente publicação. As observações devem ser enviadas à Comissão por fax [(32-2) 295 06 24] ou por correio para o seguinte endereço: Comissão Europeia Direcção-Geral Concorrência

Unidade C 1 - Telecomunicações e Sociedade da Informação

Chefe de Unidade - Pierre Buigues Gabinete 3/48

Avenue de Cortenberg/Kortenberglaan 150

B - 1040 Bruxelas E-mail: Jerome.Fehrenbach@cec.eu.int

(1) JO C 6 de 10.1.1998, p. 4.

(2) JO L 192 de 24.7.1990, p. 10.

(3) JO C 275 de 20.10.1995, p. 2.

(4) Ao abrigo da Directiva 90/388/CEE e da Directiva 97/13/CE (n.o 2 do artigo 7.o).

(5) Ao abrigo da Directiva 97/33/CE (n.o 1 do artigo 5.o).

(6) Comunicação da Comissão "Para um novo quadro das infra-estruturas das comunicações electrónicas e serviços conexos. Análise das Comunicações - 1999" [COM(1999) 539 de 10.11.1999].

(7) A Directiva não inclui uma definição formal de rede pública comutada. É necessário, pois, fornecer a acepção geral, nomeadamente, a rede telefónica comutada pública (RTCP), que engloba o conjunto dos meios técnicos de comutação e de transmissão utilizados pela organização de telecomunicações para fornecer o serviço telefónico normal.

(8) A interpretação comum de "pontos terminais" é estabelecida na Directiva 98/10/CE "Telefonia vocal" e na sua remissão para o anexo I da Directiva 97/33/CE "Interligação".

(9) Directiva 97/13/CE (n.o 2 do artigo 7.o).

(10) Directiva 97/33/CE (n.o 1 do artigo 5.o).

(11) Ver a Directiva 97/13/CE. Ver igualmente a Directiva 90/388/CEE, com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 96/19/CE e pela Directiva 97/33/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 30 de Junho de 1997 relativa à interligação no sector das telecomunicações com o objectivo de assegurar o serviço universal e a interoperabilidade através da aplicação dos princípios da oferta de rede aberta (ORA) (JO L 199 de 26.7.1997).