Relatório Especial n.° 3/99

sobre a gestão e controlo das bonificações de juros efectuados pelos serviços da Comissão acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.° 4, segundo parágrafo, do artigo 248o, CE)

(1999/C 217/01)

Índice

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

INTRODUÇÃO

1.1. Desde 1967 que a Comissão tem concedido ajudas sob a forma de bonificações de juros, devido ao grande efeito catalisador que este instrumento financeiro é suposto ter. Na realidade, trataPse de ajudas, em princípio não reembolsáveis, destinadas a promover investimentos que impliquem montantes elevados através de despesas orçamentais comparativamente muito reduzidas (ver quadro 1).

1.2. Na prática, as bonificações de juros constituem um acessório de determinados empréstimos aos quais se aplicam. Estes empréstimos são concedidos quer pela Comissão quer pelos bancos, entre os quais o Banco Europeu de Investimento (BEI). Neste último caso, o BEI gere igualmente as bonificações correspondentes por conta da Comissão (com excepção da Madeira e da Irlanda).

Objectivo do relatório e metodologia

1.3. A Comissão pode delegar a gestão das bonificações de juros, o que faz no caso da maior parte das medidas que representam cerca de metade do volume indicativo (ver quadro 1). No entanto, nos termos do artigo 274o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, a Comissão continua a ser responsável pela execução do orçamento geral, que está a seu cargo. O mesmo sucede com a execução dos orçamentos operacionais da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) e dos Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED).

1.4. O presente relatório tem como objectivo avaliar em que medida a Comissão assume esta responsabilidade e consequentemente realiza controlos que lhe permitam apurar contas fiáveis, garantir a legalidade/regularidade das operações subjacentes e avaliar a eficácia dessas ajudas. Assim, a nível da Comissão, o Tribunal analisou os procedimentos de gestão e controlo das bonificações de juros aplicados pelos serviços desta última.

1.5. Determinadas medidas que assumem a forma de bonificações de juros foram objecto de controlos específicos e de relatórios do Tribunal (ver quadro 2). O presente relatório corresponde a uma abordagem horizontal e incide sobre aspectos que dizem respeito a várias medidas deste tipo.

Quadro 1

Dados financeiros das medidas que assumem a forma de bonificações de juros

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 2

Indicação das últimas observações do Tribunal relativas a medidas que assumem a forma de bonificações de juros

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Domínio de auditoria

1.6. Estão abrangidas todas as ajudas concedidas sob a forma de bonificações de juros financiadas pelo orçamento geral da União Europeia (OG), pelo orçamento operacional da CECA (OOC) ou pelos FED. Estas medidas têm frequentemente como origem uma decisão do Conselho. As que dizem respeito aos países terceiros estão geralmente incluídas em acordos, convenções ou protocolos assinados com estes últimos. O princípio destas ajudas consiste em reduzir os encargos financeiros dos beneficiários, pagando em seu lugar uma parte dos juros devidos no âmbito da contracção de determinados empréstimos ou efectuando o respectivo reembolso.

1.7. Algumas bonificações de juros não são tratadas no âmbito do presente relatório, nomeadamente:

a) A maioria das medidas que assumem a forma de bonificações de juros, que não dispõem de rubricas orçamentais distintas e, na apresentação do orçamento, estão agrupadas com outras formas de ajuda;

b) As bonificações de juros pagas por organismos nacionais no âmbito dos Fundos estruturais e as "quasePbonificações" do FEDER pagas em função dos empréstimos contraídos pelos beneficiários, mas sob a forma de subvenções.

CARACTERÍSTICAS DAS MEDIDAS

2.1. As ajudas concedidas sob a forma de bonificações de juros são classificadas por finalidade no quadro 3. Os seus objectivos e condições P por exemplo, os seus critérios de elegibilidade P são muito diversos e apresentam poucas características comuns, em particular devido à diversidade das realidades económicas nas quais se inserem.

2.2. Por este motivo, as modalidades de cálculo, de pagamento e de contabilização variam muito consoante as medidas. Apenas as bonificações de juros pagas no âmbito dos FED e dos países mediterrânicos, Malta, Chipre e Eslovénia apresentam semelhanças consideráveis.

2.3. As taxas anuais das bonificações variam consoante os casos entre 1,5 % e 4 % do montante bonificado dos empréstimos, em relação a períodos que oscilam entre cinco anos e a duração total dos empréstimos. O caso das redes transeuropeias é específico uma vez que a bonificação pode constituir 100 % dos juros durante cinco anos (ver ponto 2.11).

2.4. Os dados financeiros relativos às medidas que assumem a forma de bonificações de juros são indicados no quadro 1 e a seguir apresentados de forma resumida.

Mecanismo temporário PME

2.5. As bonificações de juros associadas aos empréstimos que o BEI concede às pequenas e médias empresas no âmbito do seu mecanismo temporário de empréstimo(1) destinamPse a reforçar a competitividade das PME europeias e a promover a criação de postos de trabalho por parte destas últimas. Estas bonificações são de 2 % ao ano durante cinco anos, estando os empréstimos limitados a 75 % dos investimentos e a uma duração mínima de cinco anos. As bonificações estão sujeitas a um limite de 3000 ecus por posto de trabalho criado.

Quadro 3

Classificação por finalidade das medidas que assumem a forma de bonificações de juros

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Bonificações do artigo 56o, CECA

2.6. As ajudas à reconversão concedidas nos termos do n.° 2, alínea a), do artigo 56o do Tratado que institui a CECA(2) destinamPse às empresas implantadas nas zonas CECA que efectuem investimentos que criem empregos. Nos últimos anos estas bonificações eram de 3 % ao ano durante cinco anos, para um montante máximo de 2000 ecus por posto de trabalho criado.

2.7. Uma vez que o Tratado CECA termina em 2002, as últimas autorizações relativas a esta medida foram concedidas em 1997 (para 1,8 milhões de ecus) e a Comissão tem apenas de efectuar os pagamentos, anulações, ou recuperações, relativos às autorizações passadas, cujo saldo se elevava a 210 milhões de ecus em 31 de Dezembro de 1997. Nos últimos anos o Tribunal formulou observações sobre esta medida(3).

NIC/BEI sismos

2.8. As bonificações a favor da reconstrução das zonas sinistradas pelos sismos ocorridos em Itália em 1980(4), bem como na Grécia em 1981(5) e em 1986(6) visam a reconstrução dos meios de produção e das infraPestruturas económicas e sociais nestas zonas. Estas bonificações são de 3 % ao ano pela duração total dos empréstimos correspondentes (em média 10 anos), sendo pagas semestralmente ao BEI pela Comissão como complemento dos juros a taxa reduzida pagos pelos beneficiários. Nos últimos anos, o Tribunal efectuou observações sobre esta medida(7).

Reconstrução na Madeira

2.9. O empréstimo à reconstrução das zonas atingidas pelo ciclone ocorrido na Madeira em Outubro de 1993(8) tem como objectivo minorar as suas repercussões sobre o bemPestar económico e social da população, financiando trabalhos de infraPestruturas rodoviárias, de reparação das margens, de abastecimento de água, bem como relativos a uma instalação hidroPeléctrica e à criação de habitações, realizados a partir de 1993. A respectiva bonificação é de 3 % ao ano durante 12 anos.

Programa de paz na Irlanda

2.10. Das cerca de 30 medidas previstas na iniciativa comunitária(9) que correspondem ao "programa de apoio especial para a paz e a reconciliação na Irlanda do Norte e nos condados limítrofes da Irlanda, 1995 - 1999", a medida que beneficia de bonificações de juros visa especialmente promover investimentos produtivos que permitam a criação e a manutenção de empregos. No entanto, o número de empregos criados ou mantidos não é tido em conta no cálculo das bonificações, que são de 4 % ao ano entre 1995 e 1997 e de 3 % ao ano em 1998 e 1999.

Redes transeuropeias

2.11. As bonificações de juros incluídas na ajuda comunitária a favor das redes transeuropeias (RTE)(10), à data de adopção do presente relatório, representam apenas uma parte menor dos quatro tipos de ajuda previstos nesta medida, que tem como objectivo favorecer a interconexão e a interoperabilidade das redes nacionais de transporte(11), bem como o acesso a essas redes. Estas bonificações podem constituir 100 % dos juros pagos pelo beneficiário durante os cinco primeiros anos do empréstimo, desde que não ultrapassem 10 % do custo total do projecto.

Mecanismo financeiro do EEE

2.12. Os pagamentos anuais efectuados pela Comissão para o mecanismo financeiro do Espaço Económico Europeu (MFPEEE)(12), que representam cerca de 80 % das receitas deste último, correspondem às contribuições da Áustria, Finlândia e Suécia recebidas pela UE desde a adesão destes três países. O MFPEEE financia subvenções e bonificações de juros a fim de reduzir as disparidades económicas e sociais entre as regiões da UE. São elegíveis projectos realizados na Grécia, na Irlanda, em Portugal e em determinadas regiões de Espanha, prioritariamente nos domínios do ambiente, transportes, educação e formação(13).

2.13. A bonificação é de 2 % ao ano durante um período máximo de 10 anos. Por ocasião do pagamento do empréstimo, o BEI levanta o montante total actualizado da bonificação correspondente da conta corrente do MFPEEE aberta no próprio BEI. Em seguida, o BEI paga o montante ao beneficiário, que posteriormente lhe pagará juros à taxa integral, ou guarda o montante, e nesse caso o mutuário pagarPlhePá juros a taxa reduzida.

Sexto e sétimo FED

2.14. As bonificações de juros previstas pelos sexto e sétimo Fundos Europeus de Desenvolvimento(14) constituem uma das formas de ajuda previstas por estes Fundos, cujo objectivo é auxiliar o desenvolvimento dos países de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP), bem como dos países e territórios ultramarinos (PTU). Os projectos e programas produtivos respeitantes aos sectores da indústria, agroPindústria, turismo, minas e energia, bem como aos transportes e telecomunicações ligados a estes sectores, devem ser financiados prioritariamente.

2.15. A taxa destas bonificações é em princípio de 4 % pela duração total do empréstimo, mas é ajustada de forma a que a taxa de juro paga pelo mutuário se situe entre 3 % e 6 %. No entanto, esse mutuário é muitas vezes um intermediário (banco central ou organismo especializado) que concede empréstimos aos beneficiários finais com taxas que podem ser muito mais elevadas, devido, nomeadamente, às divisas utilizadas(15).

2.16. Os montantes pagos ao BEI pela Comissão correspondem, no caso de um determinado empréstimo, à soma actualizada das bonificações devidas em cada data de vencimento dos juros futuros desse empréstimo. A parte relativa aos exercícios posteriores não é indicada como tal nas demonstrações financeiras do FED, devido ao sistema de contabilidade de caixa que a Comissão decidiu utilizar.

Cooperação financeira com os países mediterrânicos, Chipre, Malta e Eslovénia

2.17. Uma vez que a cooperação financeira diz respeito ao conjunto dos países terceiros mediterrânicos(16) (PTM), determinados protocolos relativos à cooperação financeira e técnica celebrados pela Comunidade com os países mediterrânicos do Sul(17) (PMS), as medidas de acompanhamento financeiras e técnicas relativas à reforma das estruturas económicas e sociais no âmbito da parceria euromediterrânica(18) (MEDA, que substitui PTM e PMS a partir de 1 de Janeiro de 1997), e certos protocolos financeiros celebrados pela Comunidade com Malta(19), com Chipre(20) e com a Eslovénia(21), prevêem bonificações de juros. Como sucede no âmbito dos FED, estas bonificações são pagas e contabilizadas numa base actualizada.

OBSERVAÇÕES SOBRE A GESTÃO, CONTABILIZAÇÃO E CONTROLO DAS BONIFICAÇÕES DE JUROS

3.1. O quadro 1 enumera 13 medidas, nove das quais são geridas pelo BEI. As observações efectuadas nos pontos 3.2 - 3.7 aplicamPse apenas às bonificações para as quais a Comissão mandatou o BEI.

Montantes recebidos pelos beneficiários

3.2. A ajuda efectivamente recebida pelos beneficiários finais depende do comportamento dos intermediários financeiros, que podem reter parte da bonificação jogando com o nível da taxa de juros ou com outras características dos empréstimos que propõem (como as comissões, a taxa de câmbio ou as datasPvalor). Desta forma, a sua remuneração pode ultrapassar os limites previstos, diminuindo proporcionalmente e de forma indevida a ajuda destinada aos beneficiários.

3.3. No entanto, a Comissão, quando delega a gestão das bonificações de juros, não controla as condições dos empréstimos eventualmente pagos pelos intermediários financeiros e, geralmente, nem sequer dispõe das informações necessárias para esse efeito. Além disso, o facto de o pagamento das bonificações não poder ser efectuado pela totalidade do sistema bancário, estando reservado a um número de intermediários escolhidos pelo BEI, é susceptível de influenciar a concorrência no sector.

3.4. Em determinados casos em que os empréstimos contraídos se destinam à concessão de empréstimos com condições idênticas, convém controlar as diferenças de taxas. No que se refere aos empréstimos CECA, a Comissão reflecte integralmente nos seus empréstimos as vantagens de que beneficia enquanto mutuário de primeira categoria, inclusivamente quando consegue obter refinanciamentos mais interessantes referentes a operações em curso. No caso dos seus empréstimos concedidos a partir de fundos provenientes de empréstimos contraídos, o BEI beneficia de margens que escapam ao controlo do Tribunal. Os contratos não prevêem qualquer cláusula de revisão que permita que os seus mutuários beneficiem de condições mais vantajosas em caso de uma evolução favorável do mercado.

3.5. No que se refere aos empréstimos BEI financiados a partir dos seus recursos próprios, as respectivas taxas não são comparadas com as taxas do mercado. Uma vez que o BEI beneficia de privilégios específicos(22) e do monopólio da distribuição de determinadas bonificações, o simples funcionamento das regras da concorrência não garante que as suas margens respeitem as regras estatutárias(23). Além disso, esta questão vem juntarPse à questão do montante das despesas administrativas refacturadas(24) pelo BEI a título da gestão das operações realizadas sob mandato e por conta da Comissão, que já foi objecto de observações efectuadas nos relatórios anuais do Tribunal relativos aos exercícios de 1994 (pontos 8.36 - 8.43) e 1993 (pontos 10.26 - 10.30).

Elegibilidade e acompanhamento dos projectos confiados ao BEI

3.6. A escolha dos projectos aos quais são atribuídos empréstimos bonificados e o controlo da sua elegibilidade são, na maior parte das vezes, confiados ao BEI. A Comissão, que por vezes nem sequer tem conhecimento dos projectos nem dos beneficiários finais, é colocada perante o facto consumado. Sucede igualmente que, com base em informações fornecidas pelo BEI, as decisões de concessão sejam tomadas pela Comissão, mas que, na prática, esta se limite a aprovar as propostas que lhe são apresentadas(25).

3.7. Da mesma forma, quando o BEI fornece à Comissão relatórios sobre a evolução dos investimentos em curso, o que aliás nem sempre sucede, estes não são analisados. A Comissão atribui a estes documentos um interesse muito limitado, tanto mais que considera que não deve refazer o trabalho já efectuado pelo BEI; que o principal risco destas operações é o não reembolso dos empréstimos, aspecto seguido minuciosamente pelo BEI; e, finalmente, que os montantes destas despesas orçamentais são muitas vezes relativamente reduzidos, sobretudo nos casos em que as bonificações são acompanhadas de outras medidas mais onerosas.

Eficácia das bonificações

3.8. No que se refere à maior parte das medidas, as taxas das bonificações não têm qualquer relação directa com as taxas do mercado, as quais variam muito ao longo do tempo e segundo os países em questão, nem resultam de uma análise que indique o limiar a partir do qual a bonificação deverá ser verdadeiramente eficaz.

3.9. Em relação à maioria das medidas em questão, os objectivos são definidos de forma muito global. Nestas condições e na ausência de objectivos quantificados, é difícil avaliar o seu grau de realização.

3.10. Na prática, a Comissão contentaPse em inventoriar os projectos realizados e os montantes despendidos. O Tribunal considera que uma taxa de utilização elevada não é sinónimo de eficácia. Na realidade, o sucesso (o que não significa eficácia) deste tipo de ajuda depende, entre outros aspectos, da sua capacidade de atrair não apenas os beneficiários finais mas também os intermediários financeiros. Porém, estes últimos fazem a respectiva promoção tendo em conta os seus próprios interesses (angariação de novos clientes interessantes ou fidelização da clientela existente, por exemplo), que, mesmo não estando em contradição com os objectivos da UE, não lhes correspondem forçosamente.

3.11. No caso das duas medidas condicionadas à criação de postos de trabalho (MTPPME e artigo 56o, CECA), o número de postos de trabalho criados é utilizado como critério de eficácia. No entanto, a Comissão apresenta os resultados em termos estatísticos, não analisando a relação de causalidade entre a criação de postos de trabalho e as bonificações pagas. Em relação a estas duas medidas, o Tribunal efectuou auditorias junto dos beneficiários que lhe permitiram concluir que o impacto real das bonificações era praticamente nulo e que estas constituíam antes uma vantagem adicional para os beneficiários que, tendo por outras razões efectuado investimentos geradores de empregos, puderam receber estas ajudas comunitárias.

Contabilização das bonificações

3.12. Em relação à maioria das medidas, a Comissão contabiliza as bonificações que paga ao BEI, sem verificar os respectivos cálculos, mesmo quando as bonificações são pagas antecipadamente e sujeitas a uma actualização. Ao analisar processos na Comissão o Tribunal não encontrou indícios de controlos efectuados antes da contabilização.

3.13. No caso do orçamento geral e do FED (a situação é diferente para o OOC), as despesas relativas a bonificações de juros são contabilizadas no momento da sua autorização e, posteriormente, por ocasião do seu pagamento. Quando os montantes pagos ao BEI correspondem à totalidade das bonificações actualizadas para um empréstimo que irá durar vários anos (ver ponto 2.15), o BEI inscreve a parte correspondente aos exercícios posteriores no seu passivo enquanto esta está na sua posse (321,6 milhões de ecus de bonificações recebidas antecipadamente em 31 de Dezembro de 1997), uma vez que poderá ser forçado a restituir uma parte à CE ou ao FED, por exemplo, em caso de um reembolso antecipado dos empréstimos correspondentes. Em contrapartida, nem a CE nem o FED dispõem de um indicador (por exemplo, dívida ou previsão de dívida) que os leve a prestar atenção ao que sucede a essas bonificações depois de pagas, já que os montantes correspondentes não são inscritos no activo dos balanços CE(26) ou FED.

3.14. No âmbito do MTPPME, este problema colocaPse de forma diferente, uma vez que as bonificações foram na íntegra pagas adiantadamente (93,5 milhões de ecus entre 1994 e 1996), fundamentalmente por razões de disponibilidades orçamentais, tendo por sua vez sido pagas aos beneficiários pelo BEI (93,4 milhões de ecus) entre 1995 e 1998. Daí resulta um intervalo de tempo que não é indicado nas demonstrações financeiras da UE. Em 31 de Dezembro de 1997, as bonificações ainda não pagas aos beneficiários elevavamPse a 0,1 milhões de ecus. Além disso, a receita proveniente dos juros produzidos pelos fundos que se encontram em contas correntes no BEI (cerca de 9 milhões de ecus) não foi apurada como receita orçamental.

3.15 No que se refere aos NIC/sismo e à Madeira, as bonificações são pagas na data de vencimento dos juros. No âmbito do regime de contabilidade de caixa, as bonificações de juros acumuladas e ainda não vencidas não são contabilizadas. Além disso, os montantes não acumulados a pagar posteriormente, que se elevavam a 6,1 milhões de ecus para o NIC/sismo e a 3,3 milhões de ecus para a Madeira em 31 de Dezembro de 1997, não são indicados nas contas extrapatrimoniais.

3.16. Os três pontos precedentes mostram que a mesma realidade económica se traduz nas contas de formas diferentes consoante a estrutura técnica das operações. Nestes casos a análise das demonstrações financeiras não facilita a compreensão da situação.

CONCLUSÃO

4.1. No que se refere à boa gestão financeira das bonificações de juros, a Comissão deverá:

- sempre que há intervenção de intermediários, garantir não só que estes não recebem remunerações abusivas, mas também que a sua escolha foi suficientemente transparente e equitativa para não privilegiar determinados estabelecimentos financeiros em relação aos seus concorrentes,

- avaliar a sua eficácia quantificando a taxa de realização dos objectivos fixados, sempre que possível (ver ponto 3.9), bem como determinando a incidência real das bonificações (ver pontos 3.10 - 3.11).

4.2. A contabilização das bonificações de juros nas demonstrações financeiras da UE e do FED poderá ser objecto de uma maior harmonização, para que a sua apresentação seja mais clara, devendo igualmente ser acompanhada de uma informação mais completa (ver pontos 3.13 - 3.16). Além disso, a Comissão deverá controlar os cálculos, bem como a pertinência das taxas de actualização utilizadas (ver ponto 3.12).

4.3. Quando o BEI intervém na distribuição das bonificações (ver quadro 1), a Comissão praticamente não efectua qualquer controlo, confiando excessivamente no seu mandatário. A delegação da gestão não significa delegação da responsabilidade, pelo que a Comissão deverá:

- garantir que os montantes das bonificações correspondem às ajudas efectivamente recebidas pelos beneficiários finais, após dedução das margens previstas (ver pontos 3.2 - 3.5),

- garantir sistematicamente que os investimentos previstos são elegíveis e que os beneficiários preenchem as condições exigidas (ver ponto 3.6),

- garantir em tempo útil que os investimentos realizados ou em fase de realização correspondem às previsões (ver ponto 3.7).

4.4. Este conjunto de problemas necessita de um tratamento horizontal. A Comissão deverá instalar um controlo centralizado da gestão financeira das bonificações de juros e mesmo dos instrumentos de carácter bancário em geral, a fim de garantir uma maior homogeneidade da gestão dos instrumentos em questão, inclusivamente a nível da sua apresentação nas demonstrações financeiras. Este controlo facilitará ainda as relações com o BEI, limitando o número dos seus interlocutores na Comissão e reforçando simultaneamente o controlo da gestão que o banco efectua em nome da instituição comunitária.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 16 e 17 de Junho de 1999.

Pelo Tribunal de Contas

Na ausência de Jan O. KARLSSON

Presidente do Tribunal

Bernhard FRIEDMANN

Presidente em exercício

(1) Decisão do Conselho 94/217/CE, de 19 de Abril de 1994, relativa à concessão por parte da Comunidade de bonificações de juros aos empréstimos concedidos pelo BEI às PME no âmbito do seu mecanismo temporário de empréstimo (JO L 107 de 28.4.1994, p. 57).

(2) N° 2, alínea a), do artigo 56o do Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA).

(3) Relatórios anuais do Tribunal relativos à CECA para os exercícios de 1993 (JO C 346 de 7.12.1994), 1995 (JO C 377 de 13.12.1996) e 1996 (JO C 380 de 15.12.1997).

(4) Decisão 81/19/CEE do Conselho, de 20 de Janeiro de 1981, relativa a uma ajuda excepcional da Comunidade a favor da reconstrução das zonas sinistradas pelo sismo ocorrido em Itália em Novembro de 1980 (JO L 37 de 10.2.1981, p. 21).

(5) Decisão 81/1013/CEE do Conselho, de 14 de Dezembro de 1981, relativa a uma ajuda excepcional da Comunidade a favor da reconstrução das zonas sinistradas pelos sismos ocorridos na Grécia em Fevereiro/Março de 1981 (JO L 367 de 23.12.1981, p. 27).

(6) Decisão 88/561/CEE do Conselho, de 7 de Novembro de 1988, relativa a uma ajuda excepcional da Comunidade a favor da reconstrução das zonas sinistradas pelos sismos ocorridos na Grécia em Setembro de 1986 (JO L 309 de 15.11.1988, p. 32).

(7) Relatórios do Tribunal que incluem críticas sobre NIC/BEI sismos: relatórios anuais relativos aos exercícios de 1996 (JO C 348 de 18.11.1997, pontos 18.7 - 18.24), 1994 (JO C 303 de 14.11.1995, pontos 8.3 - 8.23), 1993 (JO C 327 de 24.11.1994, pontos 10.3 - 10.19) e 1991 (JO C 330 de 15.12.1992, pontos 12.12 - 12.48).

(8) Decisão 95/250/CE do Conselho, de 29 de Junho de 1995, relativa a uma ajuda comunitária excepcional a favor da reconstrução das zonas atingidas pelo ciclone ocorrido na Madeira em Outubro de 1993 (JO L 159 de 11.7.1995, p. 16).

(9) Decisões da Comissão C(96) 1592 de 23 de Julho de 1996 e C(95) 1789 de 28 de Julho de 1995 relativas à participação do FEDER, do FSE, do FEOGAPGarantia e do IFOP num programa operacional de iniciativa comunitária para a paz e a reconciliação na Irlanda do Norte e nos condados limítrofes da Irlanda.

(10) Regulamento (CE) n.° 2236/95 do Conselho, de 18 de Setembro de 1995, que determina as regras gerais para a concessão de apoio financeiro comunitário no domínio das redes transeuropeias (JO L 228 de 23.9.1995, p. 1).

(11) As ajudas relativas a outras redes que não a de transportes, ou seja de telecomunicações e de energia, não incluem bonificações de juros.

(12) Parte VIII P Mecanismo financeiro P do acordo sobre o Espaço Económico Europeu (JO L 1 de 3.1.1994, p. 28).

(13) Protocolo n.° 38 sobre o mecanismo financeiro anexo ao acordo sobre o Espaço Económico Europeu.

(14) Terceira Convenção ACPPCEE assinada em Lomé em 8 de Dezembro de 1984 (JO L 86 de 31.3.1986).

(15) Relatório especial n.° 24/98 sobre operações de capital de risco financiadas pelos recursos dos Fundos Europeus de Desenvolvimento, ponto 3 (JO C 389 de 14.12.1998).

(16) Regulamento (CEE) n.° 1763/92 do Conselho, de 29 de Junho de 1992, relativo à cooperação financeira respeitante ao conjunto dos países terceiros mediterrânicos (JO L 181 de 1.7.1992, p. 5), alterado pelo Regulamento (CE) n.° 1735/94 do Conselho, de 11 de Julho de 1994 (JO L 182 de 16.7.1994, p. 6).

(17) Regulamento (CEE) n.° 1762/92 do Conselho, de 29 de Junho de 1992, relativo à aplicação dos protocolos de cooperação financeira e técnica celebrados pela Comunidade com os países terceiros mediterrânicos (JO L 181 de 1.7.1992).

(18) Regulamento (CE) n.° 1488/96 do Conselho, de 23 de Julho de 1996, relativo às medidas financeiras e técnicas de apoio à reforma das estruturas económicas e sociais no âmbito da parceria euromediterrânica (MEDA) (JO L 189 de 30.7.1996, p. 24).

(19) - Regulamento (CEE) n.° 939/76 do Conselho, de 23 de Abril de 1976, relativo à conclusão do Protocolo Financeiro e do protocolo que estabelece certas disposições relativas ao acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e Malta (JO L 111 de 28.4.1976, p. 1).

- Decisão 89/378/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à conclusão do protocolo relativo à cooperação financeira e técnica entre a Comunidade Económica Europeia e Malta (JO L 180 de 27.6.1989, p. 46).

(20) - Regulamento (CEE) n.° 2760/78 do Conselho, de 23 de Novembro de 1978, relativo à conclusão do Protocolo Financeiro entre a Comunidade Económica Europeia e a República de Chipre (JO L 332 de 29.11.1978, p. 1).

- Regulamento (CEE) n.° 787/84 do Conselho, de 26 de Março de 1984, respeitante à conclusão do protocolo relativo à cooperação financeira e técnica entre a Comunidade Económica Europeia e a República de Chipre (JO L 85 de 28.3.1984, p. 37).

- Decisão 90/153/CEE do Conselho, de 26 de Fevereiro de 1990, relativa à conclusão do protocolo relativo à cooperação financeira e técnica entre a Comunidade Económica Europeia e a República de Chipre (JO L 82 de 29.3.1990, p. 32).

(21) Decisão 93/408/CEE do Conselho, de 19 de Julho de 1993, relativa à celebração do protocolo de cooperação financeira entre a Comunidade Económica Europeia e a República da Eslovénia (JO L 189 de 29.7.1993, p. 152).

(22) Protocolo sobre os Privilégios e Imunidades das Comunidades Europeias, anexo ao Tratado de Bruxelas de 8 de Abril de 1965.

(23) Artigo 2o dos Estatutos do BEI, que remete para o artigo 198oE do Tratado que institui a Comunidade Europeia. Este artigo refere que o BEI concede empréstimos e garantias sem quaisquer fins lucrativos.

(24) No âmbito da gestão de determinadas operações, o BEI pode cobrar uma comissão de gestão que deve cobrir as despesas reais ocasionadas por essa gestão. O Tribunal nunca conseguiu obter informações suficientes para garantir de forma independente que essa regra tem sido respeitada.

(25) No âmbito da cooperação com os países mediterrânicos, a Comissão organiza ela própria os processos.

(26) Declaração de fiabilidade do Tribunal relativa às actividades do orçamento geral para o exercício de 1997, pontos 8.6 - 8.7 (JO C 349 de 17.11.1998).

LISTA DAS ABREVIATURAS

ACP Países de África, das Caraíbas e do Pacífico

BEI Banco Europeu de Investimento

CECA Comunidade Europeia do Carvão e do Aço

FED Fundo Europeu de Desenvolvimento

FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

MEDA Medidas de apoio à reforma das estruturas económicas e sociais nos países terceiros mediterrânicos

MFPEEE Mecanismo financeiro do Espaço Económico Europeu

MTPPME Mecanismo temporário para as PME

NIC Novo instrumento comunitário

OG Orçamento geral da União Europeia

OOC Orçamento operacional da CECA

PME Pequenas e médias empresas

PMS Países mediterrânicos do Sul

PTM Países terceiros mediterrânicos

PTU Países e territórios ultramarinos

RTE Redes transeuropeias

UE União Europeia

RESPOSTAS DA COMISSÃO

INTRODUÇÃO

O relatório adopta uma abordagem horizontal na análise e avaliação de um leque de medidas de bonificação de juros que são não somente muito diversas em termos de objectivos e condições de elegibilidade, mas também difíceis de comparar. Efectivamente, as referidas medidas dizem respeito a diversas realidades económicas em diversos momentos, sendo a razão de ser de cada medida amplamente determinada pelo contexto político e económico em que foi criada. A Comissão, como o Tribunal, considera que estes parâmetros têm que ser tidos em conta na avaliação da eficiência, impacto e gestão das medidas.

CARACTERÍSTICAS DAS MEDIDAS

Sexto e sétimo FED

2.15. Para não causar distorções nos mercados financeiros, a subvenção é utilizada para fins complementares da operação financeira (reforço das capacidades dos intermediários, melhoramento da avaliação dos projectos, cobertura parcial dos riscos de câmbio, etc.). Tal explica as diferenças entre as taxas de juros concedidas aos intermediários e aos beneficiários finais.

OBSERVAÇÕES SOBRE A GESTÃO, CONTABILIZAÇÃO E CONTROLO DAS BONIFICAÇÕES DE JUROS

3.1. Nos casos em que gere directamente bonificações de juros e efectua os pagamentos respectivos, como no caso da Madeira ou das redes transeuropeias, a Comissão está perfeitamente consciente tanto da identidade do beneficiário final como das informações relativas à actividade apoiada.

No que respeita às redes transeuropeias, recordePse que a Comissão estabeleceu, por sua própria iniciativa, um conjunto de orientações sobre a utilização e a administração de bonificações de juros no âmbito da rubrica orçamental B5 - 700 (as referidas orientações foram postas à disposição do Tribunal). Essas orientações, cujo objectivo era o de garantir procedimentos transparentes e permitir a verificação apropriada da execução física e financeira, foram adoptadas formalmente pelos EstadosPMembros no Comité de Assistência Financeira das Redes Transeuropeias, em 1997. As orientações destinavamPse especialmente a assegurar a uniformidade entre as subvenções directas tradicionais e as bonificações de juros nos domínios da avaliação exP ante ("apreciação") e do acompanhamento de projectos. Portanto, a Comissão regista tanto os dados físicos como financeiros no que diz respeito ao estado de adiantamento dos projectos.

Montantes recebidos pelos beneficiários

3.2 - 3.5. Os intermediários financeiros não são livres no que diz respeito à manipulação do nível da taxa de juro, das comissões, das taxas de câmbio e das datasPvalor. Os mercados financeiros e as instituições financeiras dispõem de normas e procedimentos habituais que são, em grande parte, transparentes. Os beneficiários podem comparar as condições entre diversos intermediários e se os empréstimos em questão beneficiam ou não de bonificações de juros. É evidente que os intermediários financeiros têm em conta o risco de solvabilidade do beneficiário final, adaptando, por conseguinte, as condições do empréstimo. Este princípio aplicaPse quer a gestão dos empréstimos e das subvenções seja delegada ao BEI, quer seja assegurada pela Comissão.

O BEI trabalha com vastas redes de intermediários em todos os países em que opera, nos termos do artigo 16o dos seus estatutos, sendo tal aspecto tomado em consideração quando se confere ao BEI a tarefa de conceder bonificações de juros decididas pela União Europeia. Por exemplo, de todos os organismos externos, o BEI tem provavelmente a rede mais extensa de relações e contactos bancários nos países ACP, financiando unicamente ao abrigo de Lomé IVa cerca de 70 linhas de crédito a favor de cerca de 50 instituições financeiras dos países ACP.

Além disso, o BEI aplica critérios estritos de qualidade e de solvabilidade na selecção da sua rede de intermediários financeiros. É evidente que as subvenções da UE de montante e duração limitados não podem ser distribuídas através de um número ilimitado de intermediários financeiros. Por diversas razões, nem todos os intermediários potenciais que satisfazem os critérios do BEI aceitam em gerir empréstimos globais ou bonificações de juros.

No que se refere às taxas de juro relativas a empréstimos concedidos a partir dos seus recursos próprios, o banco está vinculado ao artigo 19o dos estatutos, ficando sujeito a controlos. A grelha de taxas de juro que o banco fixa para os empréstimos financiados a partir dos recursos próprios é controlada e aprovada pelo Conselho de Administração em que a Comissão está representada por um membro ordinário e um substituto.

O BEI empresta fundos a uma taxa que reflecte a sua excelente posição nos mercados, mais uma pequena margem para cobrir os custos, nos termos das suas obrigações ao abrigo do Tratado. Nos outros casos, as taxas de empréstimos do BEI são fixadas em conformidade com as condições de mercado. As taxas de juro geralmente são fixas mas também são revisíveis, variáveis ou convertíveis segundo as preferências do cliente, podendo ser fixadas na assinatura do contrato de financiamento ou no momento de cada desembolso (contrato de taxa em aberto). O método adoptado para fixar as taxas é o mesmo para todos os países e sectores. As moedas em que se efectuam os desembolsos dependem das disponibilidades do BEI e das preferências do beneficiário.

O BEI fornece à Comissão informação sobre as despesas administrativas das diversas actividades que gere por conta da Comissão. A Comissão comunica um recapitulativo desses custos ao Tribunal.

Ao controlar as bonificações concedidas no âmbito do n.° 2, alínea a), do artigo 56o do Tratado CECA, a Comissão verificou que apenas em casos muito raros as condições impostas não foram observadas pelos intermediários financeiros.

Elegibilidade e o acompanhamento dos projectos confiados ao BEI

3.6 - 3.7. As bonificações de juros ao abrigo dos programas abrangidos pelo relatório do Tribunal aplicamPse não apenas aos empréstimos do BEI mas também aos empréstimos de outras fontes públicas (por exemplo, empréstimos públicos) e provenientes dos mercados privados. Neste contexto, parece inoportuno retirar conclusões gerais quer quanto ao controlo de elegibilidade efectuado pela Comissão, quer quanto ao acompanhamento dos projectos. Não existe um método único fiável para medir a eficiência das bonificações de juros. Além disso, é importante ter em conta que as actividades de avaliação da Comissão devem ser proporcionais. Tal significa que o âmbito de acção da Comissão para efectuar a avaliação exP ante e a avaliação em curso de projectos individuais deverá depender do facto de o mutuante dos fundos realizar ou não as referidas tarefas. Esta consideração deverá, em geral, ser tida em conta no caso dos empréstimos do BEI, dado que o BEI, contrariamente a um banco privado, tem a sua própria unidade de avaliação, utilizando abundantemente critérios socioeconómicos tanto nas suas decisões de financiamento como no acompanhamento.

No que respeita às operações de concessão de empréstimos do BEI, a Comissão recebe uma informação completa referente aos beneficiários finais. As bonificações de juros são atribuídas aos empréstimos do BEI concedidos a partir de recursos próprios em conformidade com os diversos regulamentos, mandatos, decisões e acordos que regem a afectação de tais fundos. A gestão do BEI relativa aos referidos empréstimos bonificados e a informação prestada ao seu mandante, a Comissão, está sempre em conformidade com as suas obrigações nos termos do mandato específico e, em geral, com as suas obrigações estatutárias. O controlo da elegibilidade de empréstimos do BEI concedidos a partir de recursos próprios é efectuado em conformidade com o artigo 21o dos estatutos do BEI, ao abrigo do qual a Comissão dá um parecer antes da aprovação de um empréstimo.

Na medida dos diversos mandatos, também existem comités com representantes dos EstadosPMembros que dão pareceres sobre a elegibilidade dos projectos com base em relatórios aprofundados.

O requisito prévio de informação anterior às decisões sobre as concessões de fundos por projecto varia segundo as características dos empréstimos, a capacidade de funcionamento e os conhecimentos técnicos do intermediário. Em relação aos empréstimos globais concedidos a intermediários financeiros fora da União, o BEI inclui frequentemente um direito contratual a pedir mais informação sobre os beneficiários finais. Ainda que o banco realize inspecções periódicas no local para verificar a conformidade, não exerce sistematicamente o seu direito contratual.

No que se refere ao mecanismo BEIPEdimburgo, a Comissão recebeu uma lista completa de todos os beneficiários finais do empréstimo. Como os critérios de criação de emprego são semelhantes aos da CECA, abrangendo o mesmo período, as referidas listas foram analisadas e comparadas com os beneficiários do empréstimo da CECA. A Comissão identificou um pequeno número de casos de duplo financiamento potencial que estão actualmente a ser examinados e discutidos com o BEI.

Por último, relativamente à questão mais vasta do tratamento da informação recebida do BEI, a Comissão insiste em ser ela própria a analisar essa informação. A Comissão é regularmente informada pelo BEI acerca do estado de adiantamento dos projectos, existindo diálogo caso ocorram problemas importantes. A Comissão é de opinião de que se deveria evitar a duplicação do trabalho.

Eficácia das bonificações

3.8 - 3.11. A maior parte das medidas aplicamPse a toda a União e os objectivos, quantificáveis ou não, são necessariamente de carácter global. Nem todos os objectivos (por exemplo, consolidar a competitividade da indústria europeia, estimular o desenvolvimento de alta tecnologia nas PME) podem ser quantificados com precisão. Tal não torna os objectivos menos importantes.

A um nível macroeconómico, sabePse que a taxa de juro efectiva constitui um factor que influencia o nível de investimento. A Comissão não defende que este seja o único factor determinante na decisão do beneficiário ao empreender um projecto de investimento. As bonificações de juros fazem antes parte de um pacote que também inclui medidas a nível local, regional ou nacional que, em conjunto, criam um contexto favorável para a realização de objectivos prioritários da UE.

O vínculo entre bonificações de juros e o investimento não pode ser necessariamente quantificado mas tal não significa que não exista qualquer relação causal.

Diversos beneficiários finais confirmaram que a bonificação de juros recebida tivera uma influência positiva e significativa na decisão de investimento. No que respeita ao mecanismo de Copenhaga, a Comissão apresentará num futuro próximo o respectivo relatório de avaliação. Nesta fase, parece ser prematuro retirar conclusões gerais no que se refere à eficácia do mecanismo.

A Comissão considera que o nível de utilização de um mecanismo é um indicador entre outros; no entanto, nunca considerou que a utilização de um instrumento específico seja o único indicador de eficácia.

Contabilização das bonificações

3.12. Os serviços competentes da Comissão verificam os cálculos por sistema de sondagem.

3.13 - 3.16. Dado que as observações do Tribunal se referem a três regimes diferentes: orçamento geral, CECA e FED, a Comissão comprometePse a estudar a melhor maneira de inscrever nas demonstrações financeiras os montantes das bonificações de juros pagos antecipadamente ao BEI. Portanto, a Comissão tentará harmonizar o melhor possível o procedimento contabilístico das bonificações de juros na medida em que o permitam as distintas convenções.

3.14. A Comissão concorda com o Tribunal no sentido de que os rendimentos de juros gerados pelos fundos detidos em conta corrente junto do BEI deveriam ter sido registados como uma dívida a cobrar.

CONCLUSÃO

4.1. As bonificações de juros são concedidas para contribuírem para vários objectivos diferentes em que as condições económicas e políticas variam consideravelmente dentro da União. É, por isso, inoportuno sacrificar a variedade de mecanismos de subvenção e a forma de os gerir com o único propósito de alcançar um sistema uniforme. A Comissão, no entanto, tem a responsabilidade orçamental e política global das medidas em questão. A Comissão é de opinião que os procedimentos estabelecidos relativamente à aplicação dos mecanismos em questão são apropriados e garantem o respeito da legislação e das normas da UE.

4.2. A Comissão comprometePse a examinar a forma de melhorar e harmonizar a apresentação das demonstrações financeiras no que diz respeito às bonificações de juros.

4.3. Os acordos de cooperação com o BEI determinam com pormenor a delegação ao BEI do trabalho financeiro e técnico. A longa actividade e os conhecimentos técnicos sólidos do BEI no campo financeiro estão fora de qualquer dúvida. O BEI fornece à Comissão suficientes dados financeiros e técnicos para permitir um controlo eficiente, ou seja, respeitando o princípio que consiste em evitar uma duplicação desnecessária do trabalho e a salvaguarda de uma relação razoável entre a utilização dos recursos e os resultados obtidos.

As responsabilidades e a divisão de tarefas entre a Comissão e o BEI relativamente às operações nos países ACP ao abrigo da Convenção de Lomé são descritas no acordo interno, assinado pelos representantes dos EstadosPMembros em 20 de Dezembro de 1995. Este acordo será renovado por ocasião da próxima convenção.

4.4. A Comissão vai considerar a sugestão do Tribunal e investigar em que medida se poderão harmonizar e centralizar a gestão dos instrumentos de bonificação de juros.