ÍNDICE "" ID="1">1. INTRODUÇÃO> ID="2">1.1 - 1.2 "> ID="1">2. APRESENTAÇÃO CONJUNTA> ID="2">2.1 - 2.16"> ID="1"> Quadro jurídico dos programas de importação do 6º FED> ID="2">2.1 - 2.8 "> ID="1"> Programas sectoriais de importação> ID="2">2.1 - 2.5 "> ID="1"> Programa especial em favor dos países altamente endividados> ID="2">2.6 - 2.8 "> ID="1"> Principais características dos programas de importação > ID="2">2.9 - 2.16"> ID="1"> Objectivos gerais do Conselho> ID="2">2.9 "> ID="1"> Forma e conteúdo dos programas> ID="2">2.10"> ID="1"> Critérios e processos de escolha dos programas> ID="2">2.11 - 2.12"> ID="1"> Modalidades de aplicação> ID="2">2.13 - 2.14"> ID="1"> Gestão repartida dos fundos de contrapartida> ID="2">2.15 - 2.16"> ID="1">3. SITUAÇÃO DOS PROGRAMAS DE IMPORTAÇÃO > ID="2">3.1 - 3.17"> ID="1"> Situação global> ID="2">3.1 - 3.12"> ID="1"> Meios do 6º FED imputados aos programas de importação> ID="2">3.1 - 3.5 "> ID="1"> Tipologia dos programas> ID="2">3.6 - 3.12"> ID="1"> Particularidades apresentadas por determinados programas> ID="2">3.13 - 3.17"> ID="1"> Ritmo de execução dos programas> ID="2">3.13"> ID="1"> Ultrapassagem de dotações> ID="2">3.14"> ID="1"> Programas executados na zona do franco> ID="2">3.15 - 3.17"> ID="1">4. GESTAO FINANCEIRA DOS PROGRAMAS> ID="2">4.1 - 4.56"> ID="1"> Execução das importações> ID="2">4.2 - 4.26"> ID="1"> Verificação das necessidades dos beneficiários> ID="2">4.3 - 4.5 "> ID="1"> Fixação dos objectivos dos programas> ID="2">4.6 - 4.7 "> ID="1"> Celebração das condições de financiamento> ID="2">4.8 - 4.9 "> ID="1"> Determinação dos condicionalismos e dos riscos> ID="2">4.10 - 4.14"> ID="1"> Meios e procedimentos de execução> ID="2">4.15 - 4.17"> ID="1"> Acompanhamento efectuado pelas autoridades competentes> ID="2">4.18 - 4.21"> ID="1"> Aplicação das medidas de acompanhamento> ID="2">4.22 - 4.26"> ID="1"> Concertação com o gestor orçamental nacional> ID="2">4.27 - 4.33"> ID="1"> Regularidade de determinadas práticas> ID="2">4.30 - 4.33"> ID="1"> Gestão dos fundos de contrapartida> ID="2">4.34 - 4.56"> ID="1"> Deficiências do quadro operacional> ID="2">4.35 - 4.36"> ID="1"> Constituição dos fundos de contrapartida> ID="2">4.37 - 4.45"> ID="1"> Utilização dos fundos de contrapartida> ID="2">4.46 - 4.56"> ID="1">5. SUPERVISÃO E AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS> ID="2">5.1 - 5.45"> ID="1"> Supervisão dos programas> ID="2">5.2 - 5.30"> ID="1"> Papel das delegações nos países ACP> ID="2">5.2 - 5.11"> ID="1"> Supervisão exercida pelos serviços centrais> ID="2">5.12 - 5.30"> ID="1"> Avaliação dos programas> ID="2">5.31 - 5.45"> ID="1"> Avaliações individuais dos projectos> ID="2">5.33 - 5.41"> ID="1"> Avaliação sectorial> ID="2">5.42 - 5.45"> ID="1">6. CONCLUSÃO> ID="2">6.1 - 6.29" ID="2">páginas" ID="1">Anexo 1> ID="2">32"> ID="1">Anexo 2> ID="2">33"> ID="1">Anexo 3> ID="2">34"> ID="1">Anexo 4> ID="2">35"> ID="1">Anexo 5-1> ID="2">36"> ID="1">Anexo 5-2> ID="2">37"> ID="1">Anexo 6-1> ID="2">38"> ID="1">Anexo 6-2> ID="2">39"> ID="1">Anexo 7> ID="2">40"> ID="1">Anexo 8> ID="2">41"> ID="1">Anexo 9> ID="2">42"> ID="1">Anexo 10> ID="2">44"> ID="1">Respostas da Comissão> ID="2">46">

RELATÓRIO ESPECIAL Nº 2/94 sobre os programas de importação executados no âmbito do 6º FED, acompanhado das respostas da Comissão (94/C 97/01)

1. INTRODUÇÃO

1.1. Uma das inovações da Quarta Convenção de Lomé (7º FED) foi a introdução, entre os instrumentos da cooperação ACP-CEE, de mecanismos de apoio ao ajustamento estrutural(1) (), nomeadamente através de programas de importação e de imputações de fundos de contrapartida criados pelos diversos instrumentos de ajuda comunitária.

1.2. Na realidade, já tinham sido empreendidas operações semelhantes no âmbito das anteriores convenções ACP-CEE, de modo pontual em relação ao 5º FED(2) (), e posteriormente por meio de uma utilização alargada dos recursos programáveis do 6º FED, a que se associaram fundos suplementares libertados em proveito do programa especial comunitário a favor de determinados países pobres e altamente endividados da África a Sul do Sara(3) (). Dado tratar-se para a Comunidade de uma primeira vaga de experiências, o Tribunal de Contas analisou com base em documentos e no próprio local diversos programas de importação executados entre 1987 e 1992 (anexo 1), tendo em vista identificar as principais questões que esse novo modo de intervenção dos FED colocava sob o ponto de vista da gestão financeira.

2. APRESENTAÇÃO CONJUNTA

Quadro jurídico dos programas de importação do 6º FED

Programas sectoriais de importação

2.1. Ao instituirem os programas sectoriais de importação, os signatários da Terceira Convenção de Lomé tiveram a preocupação de corresponder à solicitação premente de numerosos Estados ACP de verem o FED melhorar o ritmo global de mobilização das suas ajudas e atenuar, mais que no passado, a penúria de divisas de que sofria a maior parte dos Estados ACP.

2.2. Assim, o nº 1 do artigo 188º da Convenção autorizou o financiamento de «programas sectoriais de desenvolvimento e de importação que tenham por objectivo contribuir para um rendimento óptimo dos sectores produtivos e para satisfação das necessidades fundamentais do Homem». Apenas deveriam ser elegíveis para este tipo de ajudas os Estados que já tivessem tomado medidas susceptíveis de remediar as suas dificuldades económicas de origem estrutural, devendo as ajudas ter «por objectivo o desaparecimento progressivo das necessidades a que correspondem».

2.3. Na prática, os programas de importação do 6º FED acompanharam de maneira muito geral acções de recuperação económica dos Estados ACP beneficiários, por sua vez subsidiadas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial(4) (). Sob esse aspecto, os programas do FED não são acções de ajustamento estrutural propriamente ditas mas medidas conjunturais de acompanhamento das reformas, destinadas a atenuar a insuficiência crónica dos recursos indispensáveis à produção interna dos Estados ACP. Assim, as ajudas do FED constituem em primeira análise um apoio às balanças de pagamento dos Estados ACP. Ao contrário das ajudas concedidas sob a forma de empréstimos pelo FMI e pelo Banco Mundial para acções semelhantes, as ajudas do FED são em grande parte concedidas sob a forma de donativos.

2.4. A ajuda do FED é concedida ao Estado ACP e não aos importadores que, sejam empresas ou administrações, têm em princípio a obrigação de pagar ao Estado, em moeda local, o contravalor do preço dos produtos importados. As somas assim reunidas, designadas por «fundos de contrapartida», regem-se, na falta de regras específicas, pelas disposições do nº 10 do artigo 197º da Terceira Convenção de Lomé, devendo por isso ser utilizados «para fins de desenvolvimento». Os fundos de contrapartida constituídos em moeda local formam assim o prolongamento da ajuda concedida em divisas(5) ().

2.5. Para que estas ajudas conjunturais produzam os melhores efeitos, é necessário que sejam executadas rapidamente a fim de suscitar, através de um fenómeno de massa, um encadeamento de reacções de recuperação económica. Quando a execução da ajuda sofre atrasos, os seus efeitos diluem-se e os fundos de contrapartida em moeda local perdem substância devido à forte inflação verificada na maior parte dos países ACP(6) ().

Programa especial a favor dos países altamente endividados

2.6. Por ocasião da Cimeira de Veneza de Junho de 1987, a Comunidade adoptou o princípio de um programa especial de ajudas rapidamente desembolsáveis a favor dos países mais pobres e endividados da África a Sul do Sara, desde que os seus parceiros da OCDE(7) () levem a efeito operações comparáveis. Em 14 de Dezembro de 1987, tendo o Banco Mundial adoptado um Programa Especial de Assistência (PEA) destinado a estimular os financiadores a concederem aos países pobres e endividados da África sub-saariana dotações rapidamente desembolsáveis (três anos), o Conselho adoptou formalmente o programa especial proposto pela Comissão. Além de um montante de 100 Mio ECU, a decisão fixava o calendário de execução (1988 e 1989), o tipo de acções a financiar, bem como os critérios de elegibilibade dos beneficiários (anexo 2). Tratava-se de um programa com objectivos imediatos e limitados no tempo, destinado a resolver algumas das dificuldades em que a insuficiência de divisas colocava as importações de bastantes países ACP.

2.7. A dotação financeira de 100 Mio ECU era proveniente até ao limite de:

a) 40 Mio ECU, de saldos residuais disponíveis relativamente a convenções anteriores;

b) 60 Mio ECU, de pagamentos de juros e de reembolsos de capital (recebidos ou a cobrar em 1988 e 1989) relativamente aos empréstimos especiais e capitais de risco concedidos no passado pela Comunidade e depositados nas contas dos Estados-membros abertas no B.E.I.

No limite das dotações suplementares colocadas à disposição pelos Estados-membros (60 Mio ECU), podia recorrer-se a programas já não sectoriais mas gerais de importação(8) ().

2.8. As operações do programa especial deviam, como os programas sectoriais, ser continuadas por fundos de contrapartida constituídos em condições semelhantes. Por simplicidade, estes fundos foram na maior parte dos casos acrescentados aos dos outros programas de importação, o que permitiu a sua gestão comum.

Principais características dos programas de importação

Objectivos gerais do Conselho

2.9. Desde a entrada em vigor da Terceira Convenção de Lomé, a Comunidade tem procurado precisar a sua posição em relação às ajudas de apoio ao ajustamento estrutural. Foi o caso quando da discussão do programa especial em 1987 e posteriormente durante os trabalhos que conduziram à Resolução do Conselho de 31 de Maio de 1988, cujas grandes linhas podem ser resumidas do seguinte modo:

a) a Comunidade pretende apoiar reformas pragmáticas no respeito pelas políticas levadas a cabo pelos Estados ACP, tendo em conta os seus condicionalismos e segundo um ritmo compatível com as suas capacidades;

b) os instrumentos financeiros devem ser utilizados do modo mais eficaz possível, considerando que as acções rapidamente desembolsáveis são complementares das operações de desenvolvimento a mais longo prazo(9) ();

c) deve ser concedida prioridade ao objectivo de segurança alimentar quando a Comunidade concede apoio a políticas sectoriais;

d) a Comunidade presta especial atenção à dimensão social do ajustamento, às preocupações de carácter sócio-cultural dos países ACP, bem como aos imperativos de protecção do ambiente;

e) a Comunidade esforça-se por levar a efeito uma coordenação mais sistemática, não apenas com os Estados-membros, mas igualmente com o Fundo Monetário Internacional e com o Banco Mundial.

Forma e conteúdo dos programas

2.10. Os programas de importação do FED podem revestir-se de duas formas:

a) a de programas «espécie» (anexo 3), destinados ao fornecimento de quantidades consideráveis de um número limitado de géneros, de equipamentos ou de produtos de base;

b) a de programas «divisas» (anexo 4), em que os recursos financeiros são entregues ao banco central do Estado ACP e depositados numa conta bancária na Europa(10) (), para permitir a cobertura de licenças de importação emitidas aos importadores ACP. Os programas «divisas» do FED, geralmente sectoriais, incidem numa multiplicidade de operações, todas de dimensões limitadas(11) ().

Critérios e processo de escolha dos programas

2.11. Como os programas «espécie» permitem o enquadramento fácil das importações, recorre-se-lhes em casos difíceis, quando o Estado ACP leva a efeito uma política de taxas de câmbio pouco realista e quando o regime de atribuição das divisas entre os importadores é de tipo autoritário. Pelo contrário, os programas «divisas» são habitualmente reservados aos países cujos esforços de ajustamento são mais avançados e que já levaram a cabo uma liberalização sensível do seu regime de trocas.

2.12. O anexo 5 apresenta um esquema do processo de escolha dos programas. Quando se tem de dar prioridade à rapidez de desembolso dos fundos (ver 1.6), é dada a maior parte das vezes preferência a um programa «espécie» ou a um programa geral de importação. É assim possível evitar os estrangulamentos que caracterizam os programas «divisas» sectoriais e que são provocados pelas capacidades de absorção limitadas de um número já de si limitado de importadores solventes.

Modalidades de aplicação

2.13. Seja qual for o seu tipo e destinatários, os programas de importação do FED são executados segundo orientações semelhantes, conservando uma determinada flexibilidade de aplicação para satisfazer os condicionalismos locais. Convém assim observar que:

a) os procedimentos de execução da cooperação financeira do FED devem ser acompanhados nomeadamente em matéria de elegibilidade das operações, de concursos e de regras de origem dos bens importados;

b)os programas dirigem-se ao conjunto dos operadores económicos que satisfaçam, no sector em causa, a regulamentação do país beneficiário. Assim, os operadores públicos, para-públicos e privados têm em princípio as mesmas possibilidades de acesso aos recursos do FED;

c)muito frequentemente os programas de importação necessitam o recurso a equipas de assistência técnica responsáveis:

i) pela criação do quadro operacional do programa;

ii) pela aplicação efectiva e contínua das regras e procedimentos de execução;

iii) pelo controlo administrativo das operações de importação relacionadas com as autoridades aduaneiras e financeiras locais;

iv) e finalmente pela verificação da constituição e utilização dos fundos de contrapartida;

d)além das disposições inseridas nas convenções de financiamento, a execução dos programas de importação exige a maior parte das vezes a celebração de acordos específicos com as autoridades directamente envolvidas: banco central, departamentos ministeriais centrais ou organismos que recebem os produtos. Estes acordos têm por finalidade especificar a função de cada interveniente desde antes do arranque das operações e assegurar a rápida execução das importações e a utilização conforme dos fundos de contrapartida;

e)finalmente, na grande maioria dos casos as convenções de financiamento prevêem que os programas sejam sujeitos a avaliações independentes durante e sobretudo no final da sua execução.

2.14. Recomendando uma coordenação com o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, os textos que regem os programas de importação do FED não sujeitam a sua concessão à existência prévia de um programa de ajustamento estrutural em sentido rigoroso. Assim, a Comunidade iniciou programas de importação em bene- fício de países que, sem terem celebrado acordos de ajustamento com o FMI ou o Banco Mundial, tinham contudo envidado sérios esforços de recuperação económica sob o ponto de vista global ou sectorial. O apoio concedido pelo FED constitui a contrapartida das reformas que o Estado ACP se compromete a efectuar ou a aprofundar. Assim, todas as convenções de financiamento incluem listas de medidas mais ou menos pormenorizadas cuja aplicação condiciona de qualquer modo a mobilização dos fundos do FED. A este propósito, os serviços da Comissão são de opinião que, se bem que não haja ligação directa entre o montante da ajuda e o nível das reformas solicitadas, é evidente que existe uma determinada correlação e que seria vão pretender chegar a reformas sem um volume crítico de ajuda(12) (). Em cada um dos programas, compete à delegação da Comissão verificar localmente se o Estado ACP procede na realidade às reformas propostas e libertar as parcelas sucessivas dos programas de importação à medida dos progressos registados.

Gestão repartida dos fundos de contrapartida

2.15. A Terceira Convenção de Lomé ignora praticamente o fenómeno dos fundos de contrapartida provenientes de operações alheias à ajuda alimentar(13) (). Como por seu lado nem o acordo interno relativo ao financiamento e à gestão das ajudas da Comunidade(14) (), nem o regulamento financeiro aplicável ao Sexto Fundo Europeu de Desenvolvimento(15) () tratam dos fundos de contrapartida, continuou aberto um vazio jurídico sobre um aspecto importante da ajuda ao desenvolvimento comunitário.

2.16. As convenções de financiamento dos programas de importação tentaram preencher esta lacuna prevendo as linhas directrizes da constituição e utilização dos fundos de contrapartida na maior parte dos países. Estas convenções são assim a maior parte das vezes acompanhadas de acordos complementares (ver 2.13). A ausência de bases legais aplicáveis ao conjunto dos países ACP permitiu que estes últimos efectuassem, cada um por sua conta, uma negociação das regras relativas aos fundos de contrapartida, embora, de um para outro país, tenham aparecido sistemas de gestão muito diversos que dificultam a supervisão de conjunto, da competência dos serviços centrais da Comissão. Na realidade, as instruções dadas às delegações sob a forma de memorandos apenas se referiam aos princípios, recomendando uma utilização flexível no âmbito de uma mesma política de apoio(16) (), centrada em determinadas rubricas orçamentais do Estado ou em políticas específicas. Apenas trataram de modo superficial as modalidades práticas a observar, limitando-se a constatar a necessidade:

a)de um acompanhamento comparável ao praticado quando da execução de um projecto e

b)de os fundos de contrapartida transitarem normalmente por uma conta de assinatura dupla delegado/gestor orçamental nacional(17) ().

Posteriormente foram dadas instruções mais precisas a partir de Julho de 1990. Estas novas instruções são analisadas nos pontos 5.16 a 5.24 do presente relatório.

3. SITUAÇÃO DOS PROGRAMAS DE IMPORTAÇÃO

Situação global

Meios do 6º FED imputados aos programas de importação

3.1. Em 31 de Dezembro de 1991, a dotação total do 6º FED elevava-se a 8 006,6 Mio ECU(18) (). Nessa mesma data, as dotações mobilizadas em relação aos programas de importação atingiam 845,6 Mio ECU, ou seja 10,6%(19) () da dotação total(20) ().

3.2. Nas contas centrais do 6º FED, os próprios programas de importação encontravam-se repartidos em três grupos:

a) uma dotação de 100 Mio ECU autorizada até ao limite de 82,3 Mio ECU, reservada aos países elegíveis para o programa especial e que podia ser objecto de programas sectoriais ou de programas gerais de importação(21) () (código contabilístico 1010250);

b) uma dotação de 207 Mio ECU igualmente reservada aos países elegíveis para o programa especial, autorizada até ao limite de 194,1 Mio ECU, levantada das reservas da ajuda programável de Lomé III (código contabilístico 1010251);

c) uma dotação indeterminada incluída na das subvenções e dos empréstimos dos programas indicativos, autorizada até ao limite de 569,2 Mio ECU e relativa ao conjunto dos países ACP, incluindo os países elegíveis para o programa especial.

Este conjunto, que no entanto a Comissão qualificou de instrumento(22) (), não aparece distintamente nas contas centrais do FED, o que prejudica a transparência da informação dada às autoridades de quitação(23) ().

3.3. Em 31 de Dezembro de 1991, a Comissão não fornecera, em apoio das suas demonstrações financeiras, mapas de pagamentos incluindo o conjunto dos fundos de contrapartida efectivamente pagos ou ainda por constituir em relação aos programas de importação financiados pelo 6º FED. Também não indicara em que medida e com que fins todos esses fundos tinham finalmente sido utilizados.

3.4. Assim, em 22 de Junho de 1992(24) (), as contas publicadas pelo FED não constituiam um meio de informação adequado para operações que, no entanto, representavam 10% das dotações.

3.5. Entre 1987 e 1991, a Comissão celebrou no âmbito do 6º FED 63 convenções de funcionamento com 39 Estados ACP relativas total ou parcialmente a programas de importação que totalizavam 842,57 Mio ECU(25) (). Dado que cada convenção de financiamento se refere a um ou vários «projectos contabilísticos» e que determinados programas de importação apenas constituem simples componentes de programas mais vastos(26) (), a contabilidade do FED não permite um recenseamento imediato dos programas de importação (anexo 6). Com esta reserva, as avaliações de autorizações para os cinco anos em questão são as seguintes:

">Ano"> ID="1">168,9> ID="2">18,6 %"> ID="1">299,0> ID="2">32,9 %"> ID="1">210,-> ID="2">23,1 %"> ID="1">149,6> ID="2">16,5 %"> ID="1">45,9> ID="2">5,1 %"> ID="1">873,4> ID="2">96,2 %"> ID="1">35,-> ID="2">3,8 %"> ID="1">908,4> ID="2">100 %">

Tipologia dos programas

3.6. O relatório apresentado em 31 de Dezembro de 1990 em conformidade com o nº 7 do artigo 193º da Terceira Convenção de Lomé indicava a conclusão de quatro programas gerais de importação(27) (). A análise das convenções de financiamento mostra contudo que 18 programas relativos a 10 países foram formulados como tais, referindo-se a um total de autorizações de 98,85 Mio ECU (anexo 4). Alguns programas apresentados como sectoriais são, devido ao seu conteúdo, quase programas gerais.

3.7. Devido a um quadro jurídico mal adaptado (nº 1 do artigo 188º da Convenção de Lomé III), a Comissão foi obrigada, na maior parte dos casos, a artifícios de apresentação para poder, como o Conselho lhe recomendara, coordenar as suas intervenções com as dos outros financiadores nos países em ajustamento. Tratando-se contudo de uma questão de aplicação da convenção que não se referia aos seus objectivos fundamentais, teria sido preferível recorrer ao Conselho ACP-CEE em conformidade com as disposições do artigo 23º, alíneas a), b) e g) da convenção. Este último poderia ter concedido a derrogação necessária a uma gestão transparente e autorizar um recurso condicional mais amplo aos programas gerais de importação.

3.8. Em 31 de Dezembro de 1991, os programas «espécie» aplicavam-se a 30 países e totalizavam 587 Mio ECU (anexo 3), podendo ser repartidos do seguinte modo:

Programas «espécie» em 31 de Dezembro de 1991 > "Sectores"> ID="1">13> ID="2">151,75 > ID="3">26"> ID="1">9> ID="2">145,56 > ID="3">25"> ID="1">5> ID="2">102,88 > ID="3">18"> ID="1">3> ID="2">20,60 > ID="3">3"> ID="1">7> ID="2">118,98> ID="3">20"> ID="1">5> ID="2">47,43> ID="3">8"> ID="1">42> ID="2">587,20> ID="3">100">

3.9. O quadro acima mostra em especial que o sector saúde e educação, que constitui uma das vias através das quais a Comunidade pode agir sobre as consequências sociais do ajustamento, se atrasou em relação aos outros sectores(28) (). Este fenómeno deve-se, pelo menos em parte, ao facto de a importação em massa de produtos petrolíferos ou de matérias e equipamentos para a agricultura e indústria se prestar facilmente a uma utilização rápida das dotações e portanto às operações de apoio às balanças de pagamentos dos Estados beneficiários.

3.10. Os programas «divisas» aplicavam-se a 21 Estados ACP, apenas dois do quais, o Benim e o Senegal, pertencem à zona do franco. Em 31 de Dezembro de 1991, as autorizações relativas ao conjunto destes programas elevavam-se a 318,1 Mio ECU, dos quais 219,2 Mio ECU de programas sectoriais (anexo 4), sendo a sua repartição de acordo com o quadro que figura adiante.

3.11. Como no caso dos programas «espécie», as operações mais especialmente voltadas para as consequências sociais do ajustamento permaneceram limitadas. Contudo, determinados programas gerais (por exemplo no Uganda) incluiam algumas compras relativas ao sector saúde e educação.

3.12. Com as dotações do programa especial, as ajudas de pagamento rápido a favor dos países beneficiários deviam representar cerca de 20% do total dos seus programas indicativos(29) (). Em 31 de Dezembro de 1991, este limite de 20% da dotação programável fora ultrapassado em 20 países (anexo 6).

Programas «divisas» em 31 de Dezembro de 1991 > "Sectores"> ID="1">1> ID="2">2,50> ID="3">1"> ID="1">5> ID="2">72,30> ID="3">23"> ID="1">3> ID="2">35,15> ID="3">11"> ID="1">2> ID="2">10,50> ID="3">3"> ID="1">2> ID="2">32,25> ID="3">10"> ID="1">3> ID="2">66,50> ID="3">21"> ID="1">16> ID="2">219,20> ID="3">69"> ID="1">10> ID="2">98,85> ID="3">31"> ID="1">26> ID="2">318,05> ID="3">100">

Particularidades apresentadas por determinados programas

Ritmo de execução dos programas

3.13. O índice médio de desembolso dos programas de importação elevava-se a 85% em 31 de Dezembro de 1991 (anexo 9). Nessa data, 34 dos 106 projectos contabilísticos encontravam-se saldados nas contas centrais do FED, elevando-se a 199,9 Mio ECU, ou seja 27% do total. Tendo em conta a repartição do lançamento dos programas no tempo, o seu índice de execução é no conjunto satisfatório. A análise individual dos programas suscita contudo várias observações:

a) diversos programas (anexo 7) que, na contabilidade do FED, aparecem como encontrando-se ainda em curso de execução, já terminaram na realidade mas os serviços financeiros da Comissão não procederam ao seu apuramento contabilístico. As autorizações a anular a esse título elevavam-se a cerca de 24 Mio ECU;

b) determinados programas «divisas» figuram nas contas da Comissão com montantes que não correspondem à sua fase real, devido ao procedimento de pagamento de adiantamentos e porque os juros financeiros (em moeda convertível) cobrados em relação aos adiantamentos depositados em bancos comerciais não são contabilizados pela Comissão. Na realidade, os adiantamentos depositados nos bancos comerciais apenas se transformam em despesas definitivas na acepção do Regulamento Financeiro quando são utilizados para pagamento das importações, ao passo que os juros deverão ser considerados como recursos diversos afectos aos programas desde que as convenções de financiamento prevejam a sua ligação a esses programas. Para o fazer, os serviços centrais do FED deverão dispor dos extractos das contas bancárias cujo envio à Comissão é previsto pelas convenções de financiamento; não é esse, porém, habitualmente o caso, apesar de existir uma nota de instrução às delegações que exige a sua comunicação aos serviços centrais a partir de 14 de Março de 1991;

c)oito programas (33,68 Mio ECU) não tinham sido objecto de pagamentos:

">País Nº projecto"> ID="1">Programa sectorial de importação III - adubos> ID="2">20.2.1991> ID="3">3,85"> ID="1">Programa geral de importações PAS II> ID="2">29.11.1991> ID="3">7,00"> ID="1">Assistência técnica> ID="2">7.10.1991> ID="3">0,08"> ID="1">Programa geral de importação> ID="2">28.10.1991> ID="3">3,75"> ID="1">Limpeza de metais> ID="2">28.2.1991> ID="3">1,00"> ID="1">Programa especial de importação (hidrocarbonetos)> ID="2">11.9.1991> ID="3">9,00"> ID="1">Programa especial de importação (hidrocarbonetos)> ID="2">11.9.1991> ID="3">3,00"> ID="1">Programa sectorial de importação (agro-indústria)> ID="2">15.10.1990> ID="3">6,00"> ID="2">Total > ID="3">33,68""(P) = Financiamento por empréstimo especial.

Entre estes programas, os financiados a partir de empréstimos especiais na Etiópia e na Trinidad e Tobago revelam-se pouco susceptíveis de aplicação num futuro próximo. Será necessária a revisão das convenções de financiamento.>

d)nove programas conhecem um índice de pagamentos inferior a 50%:

">País Nº de projecto"> ID="1">Programa de apoio à estratégia alimentar> ID="2">28.1.1988> ID="3">14 %> ID="4">4,1"> ID="1">Programa sectorial de importação III - componentes indústria> ID="2">20.2.1991> ID="3">42 %> ID="4">13,15"> ID="1">Limpeza de metais> ID="2">28.2.1991> ID="3">11 %> ID="4">7,70"> ID="1">Assistência às populações urbanas no domínio da saúde e do alojamento em Madagáscar> ID="2">24.11.1988> ID="3">16 %> ID="4">2,5"> ID="1">Programa sectorial de importação - bens de consumo> ID="2">20.8.1990> ID="3">48 %> ID="4">30,00"> ID="1">Programa sectorial de importação (Agricultura)> ID="2">12.9.1990> ID="3">24 %> ID="4">6,00"> ID="1">Cabos telefónicos> ID="2">21.6.1989> ID="3">45 %> ID="4">7,50"> ID="1">Programa de apoio ao sector da agricultura> ID="2">30.1.1987> ID="3">42 %> ID="4">3,48"> ID="1">Programa de importação especial dívida> ID="2">1.2.1990> ID="3">36 %> ID="4">9,50"> ID="2">Total > ID="4">83,93">

Dois dos programas incluídos no quadro acima merecem ser submetidos a análise devido à sua antiguidade:

i)Mali, componente saúde do programa de segurança alimentar;

ii)Zâmbia, programa alargado de fornecimento de componentes agrícolas.

O programa saúde de Madagáscar foi objecto de uma modificação explicada de modo lacónico ao Comité do FED em Maio de 1992. A importação de medicamentos inicialmente prevista podia pôr em risco os interesses da indústria local.

Ultrapassagem de dotações

3.14. A parte «componentes» do programa de apoio à estratégia alimentar no Ruanda apresenta uma situação de ultrapassagem das autorizações secundárias em relação às imputações da convenção de financiamento:

- Autorização primária(30) (): 2,40 Mio ECU

- Autorização secundária: 9,34 Mio ECU

A alteração das dotações da convenção de financiamento não deu lugar à correcção desta última.

Programas executados na zona do franco

3.15. Os programas executados na zona do franco aplicavam-se a 10 países e elevavam-se a 180,1 Mio ECU, sendo a seguinte a sua repartição por sector:

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3.16. Ao contrário dos outros países ACP, os membros da zona do franco não registam dificuldades de convertibilidade da sua moeda. Pelo contrário, o seu volume monetário é enquadrado, o que se traduz a maior parte das vezes por uma situação de crise orçamental e um sector bancário enfraquecido. Neste contexto e na medida em que os fundos de contrapartida se constituem rapidamente, os programas de importação não dão qualquer apoio aos importadores mas um apoio directo ou quase directo ao funcionamento do Estado(31) () através de pseudo-fundos de contrapartida em francos CFA, o que a Terceira Convenção de Lomé não prevê (ver 5.20). A esse título, os programas «divisas» autorizados em 2 países (Benim e Senegal) da zona do franco revelam-se pouco conformes com as disposições do artigo 188º da Terceira Convenção de Lomé. Os fundos de contrapartida têm a maior parte das vezes sido depositados em contas abertas em bancos centrais (BCEAO ou BEAC)(32) (), o que teve como primeiro efeito diminuir os défices dos tesouros dos Estados em questão para com os institutos de emissão.

3.17. Os fundos de contrapartida foram posteriormente utilizados para preencher os défices de exploração de empresas públicas quase insolventes(33) (), para pagar retroactivos do Estado(34) (), para financiar os subsídios de despedimento devidos aos funcionários abrangidos pelos programas de cessação de funções apoiados pelo Banco Mundial(35) (), para pagar despesas orçamentais correntes(36) (), ou ainda, mas numa proporção muito reduzida, para financiar as despesas locais dos projectos FED que os Governos se tinham comprometido a tomar a seu cargo. De uma maneira geral, a transformação dos fundos do FED em pseudo-fundos de contrapartida permitiu frequentemente o financiamento de operações não directamente elegíveis nos termos da Terceira Convenção de Lomé.

4. GESTAO FINANCEIRA DOS PROGRAMAS

4.1. As observações que se seguem apenas se referem aos programas analisados localmente por ocasião das visitas do Tribunal (anexo 1); contudo, a frequência com que diversas situações se repetem indica que os serviços da Comissão deverão prestar maior atenção a determinados aspectos da gestão dos programas de importação.

Execução das importações

4.2. Os programas de importação do FED executados entre 1987 e 1992 nos dez países visitados pelo Tribunal foram marcados por diversas dificuldades relativas:

a)à verificação das necessidades dos beneficiários;

b)à fixação dos objectivos dos programas;

c)à celebração das convenções de financiamento;

d)à determinação dos condicionalismos e dos riscos;

e)à selecção dos meios e dos procedimentos de execução;

f)ao acompanhamento operacional exercido pelas autoridades competentes;

g)à aplicação das medidas de acompanhamento;

h)à concertação com o gestor orçamental nacional;

i)à regularidade de determinadas práticas.

Verificação das necessidades dos beneficiários

4.3. Uma das características dos Fundos Europeus de Desenvolvimento reside no facto de a sua aplicação ser precedida de uma análise das necessidades dos beneficiários que conduz à celebração de um programa indicativo. Estes programas devem canalisar a ajuda para «domínios de concentração» prioritários. No Quénia, nos Camarões, no Maláui (SFFRFM(37) ()) e na Zâmbia, os programas de importação foram em geral bem articulados em torno dos objectivos dos programas indicativos. Em outros casos (Benim, Madagáscar, República Centro-africana, Maláui) (ITPAC(38) ()), os programas foram executados em sectores estranhos aos programas indicativos. No Benim, foram até levantados 16 Mio ECU de um projecto constitutivo de um dos domínios de concentração do 6º FED apenas algumas semanas após a assinatura da sua convenção de financiamento; 8 Mio ECU foram assim pagos em relação a um programa de componentes para a indústria privada, quando as importações já se tinham efectuado. Foi de facto impossível encontrar suficientes importadores capazes de libertar rapidamente os fundos de contrapartida exigidos pelas necessidades urgentes de financiamento do Estado. Na República Centro-africana, foi financiado um programa de importação de produtos petrolíferos (7 Mio ECU), quando as autoridades tinham solicitado a autorização para venderem os produtos fora do seu território, o que a Comissão lhes recusou. Quando da deslocação ao local em Dezembro de 1990, as autoridades centro-africanas não encontraram provas da entrada e utilização no país dos produtos entregues entre sete e onze meses antes(39) (). Nestes casos, os programas são essencialmente considerados como o meio de aumentar o ritmo dos desembolsos do FED e de obter recursos orçamentais para o Estado beneficiário.

4.4. Mesmo quando os programas de importação correspondiam às orientações dos programas indicativos, as necessidades que eram supostas encontrar nem sempre foram bem apreciadas. A sobreavaliação das necessidades de adubos de determinados distribuidores nos Camarões, a ausência de identificação prévia das acções susceptíveis de atenuar os efeitos sociais do ajustamento estrutural no Gana, a recusa de importar as matérias activas previstas para o fabrico de medicamentos em Madagáscar, o levantamento de 7 Mio ECU do programa de fornecimento de peças sobressalentes na Zâmbia ou as dificuldades de financiamento das pequenas e médias empresas no Uganda são outros tantos exemplos de apreciações apressadas das necessidades que levaram consequentemente a graves atrasos de execução. Em Moçambique, a reduzida capacidade das autoridades locais levou a Comissão a confiar a uma equipa de assistência técnica a tarefa de proceder à avaliação das necessidades. As análises executadas por um consultor pouco experimentado foram rudimentares, não tendo permitido determinar as exigências dos importadores. Mais uma vez tal deu origem a uma execução muito lenta dos programas de importação.

4.5. No Gana, a convenção de financiamento reservou 2,5 Mio ECU em 1988 para o apoio a um programa destinado a fazer face às consequências sociais do ajustamento(40) (), sem que tenham sido especificadas as acções abrangidas pelo financiamento do FED. Por ocasião da análise local (Dezembro de 1989), o programa de acção não fora ainda adoptado. Apenas no final de 1990 a Comissão autorizou a celebração de contratos para fornecimento de medicamentos, equipamentos agrícolas e veículos. No final de 1991, estavam ainda por autorizar 20% do programa, ou seja 0,5 Mio ECU. Quanto a operações de desembolso rápido, este caso exemplifica a necessidade de dispor de programas de acção operacionais no momento da assinatura das convenções de financiamento, mesmo quando se trata, como neste exemplo, de domínios em que a sua aplicação pareça fácil.

Fixação dos objectivos dos programas

4.6. Além de aprovarem os montantes das ajudas do FED, as convenções de financiamento fixam os objectivos dos programas. Com excepção do Quénia (CSRP(41) ()), na maior parte dos casos analisados os processos da Comissão não mostram que os montantes destinados aos programas de importação resultam de um cálculo económico. Verifica-se, pelo contrário, nomeadamente no caso do programa especial dívida (ver 2.6), que o exercício de repartição dos fundos precede o da identificação das acções, sem que se possa saber a que critérios correspondem as imputações.

4.7. Em vários casos, os objectivos das convenções de financiamento foram fixados em termos vagos sem que se tenha levado a cabo qualquer quantificação. Em Moçambique, o programa deveria produzir os seus efeitos em zonas rurais que não eram especificadas na convenção de financiamento (ver 4.23). No Maláui, o objectivo fixado em 1987 numa primeira convenção de financiamento e que previa a constituição de uma existência de segurança para os adubos foi pouco estudado, ainda que nunca se tenha podido atingir. Aliás a existência teve de ser transformada em simples fundo de maneio em 1990 por uma convenção posterior. No Quénia, os objectivos do programa eram duplos: o programa de importações devia permitir satisfazer as necessidades do sector agrícola em ajustamento (ASÃO(42) ()), ao passo que os fundos de contrapartida deviam participar na reforma do sector cerealífero, no âmbito da política de segurança alimentar do país. Dado que os objectivos de cada componente não foram claramente enunciados, a ligação com o programa de ajustamento sectorial (ASÃO) perdeu-se um pouco dado que metade das importações foi executada em proveito de operações que se situavam à margem dos domínios abrangidos por este programa de ajustamento (adubos e maquinaria agrícola).

Celebração das convenções de financiamento

4.8. Várias vezes se verificou que a redacção das convenções de financiamento incluia lacunas capazes de prejudicar a boa execução dos programas. Nos Camarões, as condições de constituição e de depósito dos fundos de contrapartida foram tão vagas que, em Setembro de 1993, cinco anos após o início do programa, esses fundos ainda não tinham sido depositados numa conta separada aberta num organismo financeiro, como previsto pela convenção de financiamento (ver 4.39). No Uganda, foram fixadas quotas de importação pelas convenções de financiamento, sem que fosse determinado o seu carácter indicativo ou imperativo, pelo que não foi respeitada a repartição das importações segundo as categorias. Uma situação análoga foi encontrada em Moçambique. No Quénia, a convenção de financiamento recomendava a definição de um programa «equilibrado» de importação que nunca foi realizado. Na realidade, a concorrência exercida por outros programas de importação (Japão, Alemanha e Banco Mundial nomeadamente) não permitia conciliar o imperativo de desembolso rápido com os condicionalismos de um sistema de quotas. Exigia-se além disso que, excepto em casos específicos, as importações fossem sujeitas a concurso. Na falta de uma formulação precisa, a excepção tornou-se regra e, de 371 licenças de importação, apenas duas foram objecto de concurso e sob forma restrita (três propostas)(43) (). No Maláui, o ritmo de realização do programa «divisas» foi reduzido por contradições entre as disposições da convenção de financiamento e as do acordo de gestão a propósito das modalidades de pagamento dos fundos de contrapartida. Tais ambiguidades dão origem a discussões e a atrasos. Podem conduzir além disso a interpretações diferentes segundo os países e a tratamentos discriminatórios.

4.9. Em vários casos, foram aplicadas disposições diferentes das das convenções de financiamento sem que para tal as convenções fossem sujeitas a alteração, o que reduz o alcance dos pareceres emitidos pelo Comité do FED nos termos das disposições do artigo 19º do acordo interno relativo ao financiamento e à gestão dos FED. Reduz além disso, perante os países ACP, o valor das autorizações concedidas nos termos das convenções de financiamento. Na República Centro-africana, se bem que os fundos de contrapartida fossem destinados ao apoio de projectos FED, foram reorientados para o financiamento de subsídios devidos a funcionários que cessavam as suas funções no âmbito de programas de ajustamento estrutural (5,5 Mio ECU). Finalmente o Governo ultrapassou a situação e os fundos serviram em parte para o pagamento dos vencimentos correntes dos funcionários (2,4 Mio ECU), apesar de pretextos enérgicos por parte da delegação. No Uganda, as condições de pagamento dos fundos de contrapartida foram alteradas de modo que, pagas directa e adiantadamente pelo Governo, a delegação deixou de julgar útil efectuar o acompanhamento das importações que lhe era imposto pela convenção de financiamento. Assim fazendo, perdeu-se o controlo financeiro do programa (ver 4.44). Na Zâmbia, uma transferência de 7 Mio ECU entre duas convenções de financiamento relativas a operações completamente diferentes foi executada sem que nenhuma das convenções fosse objecto de alteração e sem parecer prévio do Comité do FED, unicamente com base num acordo entre o gestor orçamental nacional e o delegado da Comissão, após consulta do gestor orçamental principal (em 11.8.1989) e do auditor financeiro (em 28.8.1989). Em Madagáscar, se bem que os fundos de contrapartida tivessem sido imputados a um programa de construção de alojamentos sociais pela convenção de financiamento (3 Mio ECU) e que o protocolo de aplicação dessa convenção previsse um calendário anual de utilização dos fundos, estes últimos ficaram em grande parte bloqueados a pedido do Banco Mundial, sem que para tal a convenção fosse alterada e se recorresse ao Comité do FED.

Determinação dos condicionalismos e dos riscos

4.10. Dado que a maior parte dos programas devia corresponder rapidamente à solicitação premente dos beneficiários, a atenção concedida aos condicionalismos institucionais revelou-se por vezes insuficiente. Assim, no Uganda, Quénia, Maláui e Gana considerou-se que os bancos centrais desses países seriam capazes de gerir por si sós os programas de importação «divisas». Na prática, estes bancos não conseguiram criar sistemas eficazes de controlo de elegibilidade dos pedidos e de emissão de cartas de crédito a favor dos importadores. No Quénia e no Uganda, os atrasos de realização dos programas foram em parte compensados graças à intervenção de equipas de assistência técnica. Nos Camarões, a constituição dos fundos de contrapartida pelos serviços do Ministério da Agricultura foi seriamente afectada pelos atrasos com que as autoridades fixaram os preços de venda dos adubos.

4.11. Em muitos países de moeda não convertível (Gana, Quénia, Maláui, Moçambique, Uganda e Zâmbia), os operadores solventes confrontaram-se com a impossibilidade prática de fazerem sair os seus bens do país. Os investidores estrangeiros apenas dificilmente podem repatriar os seus benefícios, ao passo que os residentes não podem financiar as suas despesas no estrangeiro. Um meio fácil de escapar a estas restrições consiste em sobrefacturar as importações. Este meio é tanto mais atractivo porquanto as taxas de câmbio aplicadas aos programas de importação são a maior parte das vezes bastante favoráveis aos importadores. Os riscos ligados a esta situação são duplos: as regras de elegibilidade podem virar-se em proveito de importadores influentes e a eficácia dos programas pode ser reduzida pelo aumento dos preços praticados. Os meios disponíveis para evitar estes riscos não foram sistematicamente levados ao conhecimento dos responsáveis pelos programas. A realidade de tais riscos é exemplificada pelo programa «divisas» do Maláui, cujo saldo de 3 Mio ECU ficou bloqueado na sequência da recusa por parte do banco central em manter o controlo dos preços antes do embarque das mercadorias.

4.12. Em Moçambique, a Comissão conseguiu definir as deficiências da administração. Porém, não teve suficientemente em conta a situação de insegurança persistente e foi levada a aceitar a importação de bens cuja distribuição a nível rural se revelou das mais difíceis. Do mesmo modo, a liquidez real dos importadores foi tão mal apreciada que numerosas operações foram abandonadas, gravemente atrasadas e até bloqueadas pelas próprias autoridades moçambicanas(44) (). Na Zâmbia, foi iniciado um programa de fornecimento de peças sobressalentes a favor da empresa estatal de produção de adubos (NCZ(45) ()) sem se tomarem em conta as incertezas que pesavam sobre a sua viabilidade(46) (). O programa teve de ser finalmente interrompido a meio da sua execução. No Maláui, ao passo que os adubos (subvencionados) eram reservados aos pequenos agricultores, não se considerava nenhuma medida para lutar contra os repetidos desvios a favor de determinados grandes produtores de tabaco.

4.13. Quando se presta atenção aos condicionalismos, os relativos à Comissão raramente são considerados. Assim, foram celebradas convenções de financiamento que conferiram volumosos trabalhos de acompanhamento e de controlo às delegações, sem que se tenha determinado previamente se estas últimas dispunham na realidade dos recursos necessários. No Gana, Madagáscar, Maláui, Quénia, Uganda e Zâmbia, as delegações nem sempre foram inteiramente capazes de fazer face às suas tarefas de supervisão dos programas, devido à ausência de meios adequados (pessoal próprio ou assistência técnica competente).

4.14. Os atrasos de realização devidos à negligência dos condicionalismos e dos riscos levam a uma repartição dos programas no tempo que, fazendo-os perder o seu efeito de massa, apenas pode atenuar o seu impacto (ver 2.5). Por estas razões, convirá que antes da assinatura das convenções de financiamento, os serviços da Comissão procedam a uma análise sistemática dos principais obstáculos que os programas são susceptíveis de encontrar. Uma vez identificados os condicionalismos e os riscos principais, os procedimentos de controlo e de acompanhamento poderão ser adoptados com conhecimento de causa e ser especificamente enunciados nos termos de referência das equipas de assistência técnica ligadas aos programas.

Meios e procedimentos de execução

4.15. Desde a origem, considerou-se que os programas de importação seguiriam as regras geralmente aplicáveis aos projectos do FED (ver 2.13, a)). De um modo geral, os programas «espécie» foram pouco perturbados por estas regras. Contudo, no caso das importações de hidrocarbonetos (152 Mio ECU no total, dos quais 35,3 Mio analisados localmente), o pagamento de adiantamentos no valor de 60% do montante dos contratos constituiu uma vantagem concedida às empresas petrolíferas em detrimento dos dinheiros do FED. Na realidade, dado que os preços facturados pelos distribuidores eram sempre os da data de entrega dos produtos, esses adiantamentos não encontravam justificação económica.

4.16. A execução dos programas «divisas» foi, pelo contrário, frequentemente retardada pelas regras dos concursos, pelas regras relativas às moedas de facturação e em menor medida pelas regras de origem. Foi nomeadamente o caso no Gana, no Maláui, em Moçambique e no Uganda. Neste último país, os importadores foram praticamente incitados a fraccionar as suas compras a fim de escapar aos procedimentos de concurso. Daí resultou um aumento inútil das operações administrativas sem que para tanto houvesse garantia quanto à validade dos preços facturados pelos fornecedores. Um fraccionamento semelhante foi igualmente constatado no Quénia. Pretendendo-se apoiar os fluxos de importações, a Comissão deveria ter tido mais em conta os hábitos comerciais e evitar pedir aos importadores que suspendessem as suas relações com os seus fornecedores habituais. Se o fizesse, os seus controlos deveriam ter-se centrado nas zonas de risco, ou seja nos preços facturados e na entrega efectiva das mercadorias nos países beneficiários. A este propósito, poderiam ter-se solicitado adaptações ou derrogações ao Conselho ACP/ /CEE (ver 2.7). Dado que as regras que presidem à escolha dos procedimentos a seguir para os concursos não foram adoptadas previamente, daí resultou um tratamento diferente dos importadores segundo os países, como mostra o quadro seguinte:

Limites dos concursos "(000 ECU)"" ID="1">Benim > ID="2"" 500> ID="3">não exigido > ID="4">< 500> ID="5">nada"> ID="1">Gana > ID="2"" 500> ID="3">não exigido > ID="4">< 500> ID="5">nada"> ID="1">Quénia > ID="2"" 500> ID="3">300 a 500> ID="4">10 a 299 > ID="5">< 10"> ID="1">Maláui > ID="2"" 500> ID="3">não exigido> ID="4">5 a 500 > ID="5">< 5"> ID="1">Moçambique > ID="2">nada> ID="3">25 a 500 > ID="4">< 25 > ID="5">nada"> ID="1">Uganda > ID="2"" 500> ID="3">20 a 500> ID="4">5 a 19> ID="5">sem exclusões"> ID="1">Zâmbia > ID="2">nada> ID="3">20 a 250 000 US$> ID="4">5 a 19 000 US$> ID="5">< 5 000 US$">

4.17. O procedimento inicialmente adoptado pela Comissão para o pagamento dos fundos de contrapartida pelos importadores contrariou igualmente a execução de determinados programas. No Quénia, no Uganda, no Gana, no Maláui, em Moçambique e na Zâmbia, as convenções de financiamento exigiram o depósito prévio do preço total das importações quando da abertura das cartas de crédito. Tendo em conta os prazos frequentemente longos (seis meses e mais) das operações de abastecimento e as condições mais realistas progressivamente oferecidas por outros doadores, vários programas do FED continuaram a marcar passo. Em Moçambique, pelo contrário, as autoridades governamentais concederam a vários importadores prazos de pagamento prolongados sem obterem o acordo prévio da Comunidade (ver 4.38). Estes prazos contribuiram para a erosão dos fundos de contrapartida (ver 4.50).

Acompanhamento efectuado pelas autoridades competentes

4.18. Os programas de importação são executados por diversos operadores em princípio sujeitos à vigilância conjunta do gestor orçamental nacional do FED e da Comissão. Ao tratar-se de programas «divisas» ou mesmo de programas «espécie» complexos como em Moçambique, o acompanhamento diário das operações foi geralmente entregue a equipas de assistência técnica. A maior parte das vezes verificaram as operações de atribuição das licenças de importação. O programa do Quénia foi contudo marcado por uma atitude especialmente benevolente em relação aos importadores (ver 3.7). Dado que os termos de referência da assistência técnica nem sempre eram precisos, o acompanhamento documental e o controlo dos fornecimentos foi mais flexível. Em todos os casos analisados, o controlo contabilístico foi nitidamente insuficiente, quer se tratasse das contas bancárias em divisas ou das contas de fundos de contrapartida. Na ausência de assistência técnica, foram constatadas operações não elegíveis mais frequentes no Gana e no Benim.

4.19. Além da assistência técnica, as convenções de financiamento adoptaram dois meios para enquadrar a execução dos programas de importação:

a) celebração de acordos fixando as modalidades de execução dos programas;

b) e criação de comités de acompanhamento.

O quadro seguinte apresenta um resumo das situações encontradas por ocasião dos controlos locais:

4.20. A celebração de acordos complementares foi adoptada para a grande maioria dos programas. Na prática, estes acordos enquadraram sobretudo a constituição e a utilização dos fundos de contrapartida. Mais acessoriamente, organizaram o funcionamento das contas bancárias abertas na Europa no caso dos programas «divisas». A experiência mostrou que os programas conheceram um arranque mais rápido quando os acordos de gestão foram negociados antes da entrada em vigor das convenções de financiamento. Foi nomeadamente o caso no Gana (divisas), no Quénia e no Maláui (ITPAC). Alguns destes acordos conheceram contudo dificuldades de execução devido à subavaliação dos condicionalismos. A este respeito, a função inicialmente conferida aos bancos centrais (Quénia, Maláui e Uganda) serve de exemplo (ver 4.10). As dificuldades foram depois geralmente resolvidas recorrendo aos serviços de bancos comerciais ou de equipas de assistência técnica.

4.21. Em seis dos dez países visitados, os programas eram colocados sob a vigilância de comités de acompanhamento a maior parte das vezes compostos por representantes do gestor orçamental nacional, do banco central, dos ministérios competentes e da Comissão (delegação). O sistema assim concebido raramente funcionou bem, quer por o comité nunca se ter reunido (República Centro-africana, Madagáscar, Moçambique e Uganda), quer por não ter exigido a apresentação de relatórios regulares e circunstanciados (Quénia e Camarões).

Aplicação das medidas de acompanhamento

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4.22. Nas condições específicas das convenções de financiamento(47) (), os Estados beneficiários comprometem-se a tomar medidas necessárias à boa execução dos programas. Na prática, contudo, as modalidades do acompanhamento dessas medidas raramente foram especificadas. Por outro lado, a sua formulação manteve-se a maior parte das vezes demasiado geral para se poder prestar a um controlo efectivo. No Benim, as autorizações referiam-se essencialmente à execução das medidas de ajustamento estrutural negociadas com o FMI e o Banco Mundial, o que em nada garantiu a boa execução das operações do FED e nomeadamente a utilização eficaz dos fundos de contrapartida. A este respeito, a última convenção assinada no âmbito do 7º FED oferece melhores perspectivas.

4.23. Em Moçambique, o Governo comprometera-se a tomar medidas:

a) de saneamento das finanças públicas;

b) que favoreçam uma execução rápida do programa;

c) que garantam uma utilização óptima dos fundos de contrapartida;

d) que permitam o encaminhamento efectivo das ajudas para os beneficiários finais.

Estas medidas ficaram no estado de intenções sem que se tenha travado qualquer diálogo entre os parceiros. Assim, os concursos e os processos de desalfandegamento revelaram-se ineficazes. No que se refere à gestão de programas de vocação macroeconómica, o conhecimento do estado real das finanças públicas de Moçambique de que a Comissão dispunha era insuficiente. Finalmente, nada permite afirmar que tenham sido as populações rurais as principais beneficiárias do programa. Pelo contrário, as informações recolhidas localmente tendem a mostrar que os bens de consumo foram em larga medida absorvidos pela nebulosa do Maputo.

4.24. Na Zâmbia, o Governo não apresentou nem os relatórios nem os planos de acção previstos pelos acordos de aplicação da convenção de financiamento do programa de importação de componentes destinados aos pequenos exploradores agrícolas. Tendo as importações sido executadas rapidamente, a delegação dispôs de poucos meios para fazer cumprir os compromissos. Pelo contrário, os preços de venda domésticos dos adubos parecem ter sido fixados, como combinado, a um nível próximo dos das importações. As disposições relativas aos fundos de contrapartida foram, por seu lado, amplamente ignoradas no que se refere aos programas «divisas» analisados em Outubro de 1990(48) () (ver 4.40).

4.25. Nos Camarões, o Estado comprometeu-se a instaurar um mecanismo de imposição das importações de arroz para apoiar os projectos rizícolas do Norte que, se bem que não rentáveis financeiramente, também não constituem um elo importante da política alimentar do país. Como esses compromissos não foram cumpridos, as perspectivas de sobrevivência desses projectos são colocadas em causa e com elas a constituição dos fundos de contrapartida por parte da SEMRY.

4.26. No Maláui, o Governo atrasou bastante a realização do programa de importações de adubos por ter continuado a adiar o pagamento das subvenções que devia ao organismo importador ao qual impusera vendas a preço reduzido.

Concertação com o gestor orçamental nacional

4.27. Nos casos em que os programas de importação conheceram dificuldades por o Estado beneficiário não cumprir os seus compromissos, os procedimentos de concertação com o gestor orçamental nacional(49) () revelaram pouca eficácia.

4.28. No Quénia, as autoridades nunca intervieram junto dos grandes importadores para que eles pagassem sem demora os fundos de contrapartida no final do período contratual de 90 dias. Em Moçambique, a execução do segundo programa foi consideravelmente atrasada pela inaptidão do gestor orçamental nacional para tirar os ensinamentos do primeiro programa. Não se pôde estabelecer qualquer diálogo, mesmo quando era necessário resolver a questão da utilização dos fundos de contrapartida. Nos Camarões, a delegação durante bastante tempo não interveio junto do gestor orçamental nacional a propósito da constituição e utilização dos fundos de contrapartida, se bem que se tenha mantido ausente das discussões que levaram à adopção dos «contratos de resultados» relativos à recuperação financeira dos distribuidores de adubos(50) () (ver 4.39 e 5.9). Em Setembro de 1992, os protocolos de gestão dos fundos de contrapartida ainda não tinham sido assinados pelas autoridades dos Camarões, tendo as intervenções junto do gestor orçamental nacional ficado sem efeito. O pagamento dos fundos de contrapartida foi assim adiado em pelo menos três anos devido à falta de acção por parte das autoridades. Na República Centro-africana, a presença do gestor orçamental nacional não permitiu que se constituisse o comité de acompanhamento a que ele próprio deveria presidir. Também não foi possível obter do gestor orçamental nacional a prova de que os produtos petrolíferos entregues tinham de facto chegado ao país e que não tinham sido devolvidos a um terceiro (ver 4.3). No Uganda, se bem que na convenção de financiamento o Governo tenha tomado o compromisso de fornecer à Comunidade todas as informações relativas à execução dos programas, o gestor orçamental nacional interveio com atraso quando se colocou a questão do envio dos documentos justificativos das importações financiadas pelo FED.

4.29. No Maláui, o gestor orçamental nacional não conseguiu convencer o banco central a aceitar a manutenção do controlo do preço das importações ao embarque, o que levou a um bloqueio do programa «divisas» cujo saldo (3 Mio ECU) ficou por esse motivo por utilizar (ver 4.11). Do mesmo modo, o programa de abastecimento de adubos registou cerca de dois anos de atraso por o gestor orçamental nacional não dispor da autoridade necessária para agir de modo a que os organismos de gestão cumprissem os compromissos assumidos pelo Estado. Na Zâmbia, em Abril de 1990 o gestor orçamental nacional não pôde impedir um levantamento imtempestivo de 190 Mio ZMK, ou seja 6,4 Mio ECU, dos fundos de contrapartida, destinado ao financiamento de um empréstimo a curto prazo concedido pelo Governo à empresa NSZ e de que a Comissão foi informada a posteriori. No Gana, o gestor orçamental nacional não pôde evitar a confiscação de fundos de contrapartida e conseguir a sua rápida reposição pelo Estado.

Regularidade de determinadas práticas

4.30. As disposições do artigo 223º da Terceira Convenção de Lomé organizam a cobertura dos aumentos de custos e das despesas imprevistas com que os projectos se podem defrontar durante a sua execução. É «excepcionalmente» que as ultrapassagens podem ser financiadas pelo FED. Apoiando-se nestas disposições, o gestor orçamental principal do 6º FED decidiu aumentar o limite das convenções de financiamento de determinados programas «divisas» no Benim e no Uganda, bem como de um programa «espécie» em Moçambique. O procedimento seguido para estes aumentos de limite não se revela em conformidade com as disposições da convenção nem com as do acordo interno financeiro. Na realidade, no que se refere ao financiamento de novas operações e não do prosseguimento das acções em curso que estariam votadas ao insucesso na falta de um financiamento complementar de alcance limitado, seria necessário um recurso ao Comité do FED. Esta prática não foi objecto de reservas por parte do auditor financeiro.

4.31. A propósito do programa de importações petrolíferas em Madagáscar, o gestor orçamental nacional encomendou, em 1988, 113 500 toneladas de produtos petrolíferos se bem que a convenção de financiamento apenas tivesse previsto 100 000. A delegação considerou que, se de tal resultasse uma ultrapassagem, esta seria coberta por meio da «facilidade de 15%» referida no nº 6 do artigo 223º da Terceira Convenção de Lomé. Semelhante prática é evidentemente irregular, dado que por princípio as convenções de financiamento incluem as dotações apropriadas para cobrir as ultrapassagens de preço e as despesas imprevistas. A cobertura de uma ultrapassagem no limite dos 15%, graças aos saldos residuais deixados por outros projectos, apenas se pode conceber como uma medida paliativa e excepcional. A tomada em conta de uma margem de ultrapassagem de 15% não pode ser admitida a partir da celebração de um contrato. Neste caso, a conta do país não apresentava saldos residuais disponíveis, tendo o seu saldo ficado fortemente negativo uma vez autorizado o aumento. Esta situação é contrária às disposições do artigo 19º do regulamento financeiro(51) (), que estipulam que «o visto das propostas de autorização de despesas tem por objectivo verificar a disponibilidade dos créditos», o que não foi o caso.

4.32. No caso de vários programas «divisas», se bem que as convenções de financiamento ou os acordos celebrados nos termos destas previssem pagamentos por parcelas, dado que cada nova parcela foi libertada apenas desde que fossem dadas provas da boa execução da parcela anterior, a Comissão procedeu, a pedido dos países beneficiários, ao pagamento antecipado das novas parcelas sem que fossem satisfeitas as condições da sua libertação. Foi esse o caso no Quénia, no Uganda, no Benim, no Maláui e no Gana. Nestes casos, o auditor financeiro, embora tenha emitido reservas, não considerou necessário recusar o seu visto.

4.33. Várias vezes o auditor financeiro da Comissão emitiu um visto «para regularização» (AT Moçambique por exemplo), por pensar ter sido colocado perante uma situação de facto consumado. Tal procedimento, mesmo não sendo expressamente proibido pelo regulamento financeiro(52) (), não está em conformidade com o princípio do visto prévio.

Gestão dos fundos de contrapartida

4.34. A gestão dos fundos de contrapartida compreende duas fases, a da sua constituição e a da sua utilização. No que se refere ao 6º FED, essas fases foram organizadas pelas convenções de financiamento e, em alguns países, determinados acordos específicos precisaram os seus procedimentos e por vezes mesmo os domínios de utilização. A multiplicidade dos sistemas de gestão dos fundos de contrapartida está na origem de grande parte das dificuldades encontradas.

Deficiências do quadro operacional

4.35. Dado que os fundos de contrapartida de seis dos 15 programas foram objecto de um controlo local (ver 4.19), tiveram de ser sujeitos a um acordo de gestão a celebrar entre o gestor orçamental nacional e o delegado da Comissão. Foram assim celebrados três acordos: Quénia, Madagáscar e Moçambique(53) (). Foram além disso celebrados acordos relativos a cinco outros programas sem que as convenções de financiamento o tivesse previsto: Maláui, Uganda e Zâmbia (três programas). Finalmente, apenas metade desses acordos foi aplicada. Não é de excluir que, na ausência de disposições explícitas da Convenção de Lomé, determinados ordenadores nacionais tenham encontrado dificuldades para conseguir que a administração das finanças do seu país admitisse que os fundos de contrapartida, que até aí não eram sujeitos a nenhum condicionalismo, devessem a partir de então ser objecto de uma gestão conjunta com a Comunidade.

4.36. O alcance prático destes acordos foi geralmente reduzido, devido ao facto de não incluirem um plano de utilização preciso dos fundos de contrapartida e de não estar previsto qualquer procedimento específico em caso de incumprimento de uma das partes.

Constituição dos fundos de contrapartida

4.37. Nos países com moeda fraca, qualquer atraso no pagamento dos fundos em relação aos hábitos comerciais constitui para o devedor um grande benefício que se traduz, para o FED, por uma diminuição no mesmo montante do poder de compra dos fundos de contrapartida. Por essa razão, os prazos de pagamento previstos nas convenções de financiamento devem ser escrupulosamente estudados e respeitados a fim de não provocarem condições de concorrência desleal susceptíveis de penalizar determinadas empresas. Na prática, se o FED se mostrou rigoroso perante determinados importadores, foram constatados prazos de pagamento excessivos em vários casos.

4.38. Em Moçambique, os importadores tiveram de pagar as suas compras à chegada das mercadorias e, para o fazer, tiveram de recorrer, em caso de necessidade, ao crédito bancário. Na realidade, o sector bancário não serviu de intermediário, tendo sido concedidos prazos por vezes consideráveis (vários meses e até vários anos em casos extremos), contrariamente às disposições da convenção de financiamento. Por ocasião do controlo local, verificou-se que estavam por pagar montantes de cerca de 2 Mio ECU, ao passo que tinham sido cobrados juros financeiros até ao limite de pelo menos 0,58 Mio ECU pelas autoridades, sem terem sido depositados na conta de contrapartida. Na República Centro-africana, o importador dos produtos petrolíferos obteve um prazo de pagamento de quatro meses, que ultrapassou em três meses. Nessa ocasião, os fundos de contrapartida permitiram que o importador obtivesse uma subvenção não autorizada de cerca de 1,5 Mio ECU.

4.39. Nos Camarões, a ausência de um acordo que especificasse as modalidades de aplicação da convenção de financiamento serviu de pretexto para os distribuidores de adubos conservarem os fundos de contrapartida provenientes das suas vendas e os considerarem como meios de financiamento permanentes. Apesar de várias insistências, os montantes devidos pelos distribuidores (17,5 Mio ECU) continuavam por depositar na conta de contrapartida em Junho de 1992, se bem que os adubos tivessem sido entregues nos Camarões em dois lotes em 1989 e 1990. A precária situação financeira da SODECOTON(54) (), bem como a da SEMRY (2), coloca em dúvida as capacidades efectivas de pagamento destes fundos por parte das referidas empresas, além de qualquer questão relativa ao reembolso das subvenções devidas pelo Estado.

4.40. Na Zâmbia, a empresa pública NCZ beneficiou de um adiamento de pagamento de nove meses no que se refere a um dos seus programas de importação. Este prazo foi posteriormente prorrogado por vários anos por um plano de apuramento das dívidas da empresa. No caso do seu programa de importação de matérias-primas para a produção de adubos, a NCZ revelou-se incapaz de pagar os fundos de contrapartida que devia ao Estado (cerca de 16 Mio ECU). Assim, a Comissão foi levada a aceitar que metade do montante devido fosse considerada como uma dotação em capital (subvenção de equilíbrio) e que a outra metade fosse transformada em adiantamento reembolsável em quatro parcelas anuais repartidas entre 1992 e 1995(55) ().

4.41. O programa de importação de adubos do Maláui devia levar à constituição de um fundo de maneio que permitisse o financiamento das campanhas sucessivas de abastecimento dos pequenos agricultores (produtores de milho). Por ocasião do controlo local em Junho de 1991, era evidente que o fundo apenas poderia ser reconstituido graças aos donativos de outros doadores. As suas perspectivas de financiamento autónomo estavam comprometidas, porque o produto das vendas não permitia financiar os custos de comercialização e de renovação das existências.

4.42. No que se refere aos programas «divisas» do Quénia, do Maláui, do Uganda e do Gana, foram abertas contas pelos Estados beneficiários em bancos na Europa para receberem os adiantamentos pagos pelo FED. Os juros pagos pelos bancos em relação a esses depósitos deviam ser destinados ao financiamento de importações complementares e dar lugar à constituição de fundos de contrapartida. Por ocasião dos controlos locais, as delegações implicadas não tinham acompanhado a questão, não tendo sido pago qualquer complemento dos fundos de contrapartida. Os montantes em causa elevavam-se a cerca de 1,25 Mio ECU no caso do Quénia e 1,3 Mio ECU no caso do Maláui, mantendo-se desconhecidos quanto ao Uganda(56) (). Por seu lado, o Ghana Commercial Bank (Londres), no qual a Comissão depositara os adiantamentos relativos ao programa «divisas» do Gana, não pagou os juros financeiros previstos pela convenção de financiamento. Por ocasião da auditoria, este incumprimento não fora objecto de qualquer intervenção por parte da Comissão, apesar da importância dos montantes depositados na sequência do bloqueio prolongado do programa.

4.43. Em Dezembro de 1989, por ocasião do controlo local no Gana, constataram-se atrasos no pagamento dos fundos de contrapartida do programa adubos. Na realidade, apenas tinham sido recebidos na altura 64% dos 626,7 Mio Cedis. O relatório anual da delegação relativo a 1990 indica que o índice de pagamento se mantinha inferior a 30% um ano mais tarde. Em Julho de 1991, parece ter-se chegado a um acordo com as autoridades para eliminar as dificuldades até aí encontradas.

4.44. No caso do Uganda, se bem que a convenção de financiamento determinasse que os próprios importadores depositariam os fundos de contrapartida como pagamento das suas compras, o Banco do Uganda procedeu ao pagamento dos fundos de contrapartida na data do depósito dos adiantamentos pela Comissão. Em três casos, os atrasos levaram contudo a uma perda de substância desses fundos de cerca de 4,5 Mio ECU, perda que, por ocasião da auditoria, em Dezembro de 1990, não fora objecto de qualquer compensação por parte do banco central. Em Abril de 1993, perante uma situação contabilística inextricável, a Comissão negociou com o Banco do Uganda um pagamento de 1 003 Ush que, em ecus, representa menos de 20% da perda inicial. Um procedimento mais formalizado de alteração das condições específicas da convenção de financiamento teria provavelmente levado a explicitar as autorizações das autoridades ugandesas e a melhor proteger o valor dos fundos de contrapartida.

4.45. Se bem que em alguns países os fundos de contrapartida sejam depositados em bancos comerciais em contas que vencem juros, em numerosos casos esses fundos são depositados numa conta sem juros aberta pelo banco central. Essa prática deixa os fundos sem protecção perante os efeitos da erosão monetária. Tal situação foi encontrada no Benim, em Madagáscar, no Gana, em Moçambique, no Maláui e no Uganda.

Utilização dos fundos de contrapartida

4.46. Na origem, os fundos de contrapartida deviam essencialmente ser destinados ao financiamento de operações de desenvolvimento e nomeadamente à cobertura das despesas nacionais dos projectos do FED. Este princípio decorria da posição então defendida pela Comissão, segundo a qual a ajuda ao desenvolvimento não resultava do apoio à balança de pagamentos mas da utilização efectiva, para fins de desenvolvimento, dos fundos de contrapartida criados pela ajuda de carácter macroeconómico. Posteriormente, em face do volume dos fundos de contrapartida, dos limites das capacidades de absorção dos projectos e do alcance das necessidades de financiamento dos programas de ajustamento estrutural, a Comunidade enveredou progressivamente pela via da imputação dos fundos de contrapartida aos recursos orçamentais que financiam as políticas de recuperação económica. Contudo, dado que essa passagem foi apenas progressiva, daí resultaram hesitações e atrasos que atenuaram os efeitos esperados da utilização dos fundos de contrapartida.

4.47. No Uganda, chegara-se a acordo com o gestor orçamental nacional que os fundos de contrapartida seriam em princípio imputados a projectos do FED. Nessa base, a delegação utilizou-os sistematicamente para todos os pagamentos locais sem de tal advertir explicitamente os serviços centrais da Comissão, cuja contabilidade foi assim falseada, sendo as autorizações contabilizadas nas dotações do FED, ao passo que os pagamentos a que correspondiam eram imputados aos fundos de contrapartida.

4.48. Em dois dos países visitados (Quénia e Maláui), as convenções de financiamento tinham expressamente previsto os domínios de utilização dos fundos de contrapartida. Nestes dois casos, os fundos foram utilizados com bastante rapidez para os fins previstos. No Maláui (programa «divisas»), onde era necessário reconstituir a reserva nacional de milho, não se pôde evitar que os preços praticados pelo organismo estatal de comercialização dos cereais (ADMARC(57) ()) incluissem uma margem substancial (cerca de 20%) que lhe permitisse reduzir as suas perdas de exploração. No Quénia, os fundos de contrapartida foram rapidamente utilizados pelo NCPB(58) () para proceder à aquisição de milho das campanhas de 1989 e 1990.

4.49. Em cinco países, na ausência de um programa de utilização pré-estabelecido, os fundos de contrapartida transitaram durante períodos prolongados por contas bancárias sem juros, enquanto a moeda local sofria uma forte erosão. Por ocasião dos controlos locais, as perdas de valor dos fundos depositados em moeda local foram avaliadas do seguinte modo:

i)Gana: situação real indeterminada;

ii)Madagáscar: 2,51 Mio ECU;

iii)Moçambique: situação real indeterminada;

iv)Uganda: 14,9 Mio ECU;

v)Zâmbia: 9,5 Mio ECU.

4.50. A criação de um programa pormenorizado de utilização dos fundos poderia ter levado a uma utilização mais rápida e à manutenção do seu poder de compra. As convenções de financiamento relativas à Zâmbia previam a elaboração de tais programas que, contudo, nunca foram criados.

4.51. No Gana e na Zâmbia, apesar do princípio de gestão conjunta dos fundos de contrapartida pelo gestor orçamental nacional e pelo delegado da Comissão, verificaram-se levantamentos irregulares das contas de contrapartida por parte das autoridades nacionais. Os montantes assim levantados elevaram-se a 5 663 Mio Cedis(59) () no Gana e 190 Mio Kwacha (6,2 Mio ECU) na Zâmbia.

4.52. Em Moçambique, a Comissão aceitou em 25 de Abril de 1990 que os fundos de contrapartida dos seus programas não sejam depositados numa conta bancária específica. Posteriormente, tendo como pretexto o facto de a conta ser igualmente utilizada para operações estranhas à ajuda comunitária, o Banco de Moçambique recusou à Comissão a apresentação dos extractos da conta. Desse modo a situação real dos fundos continua desconhecida, nada permitindo afirmar que tenham sido utilizados para fins elegíveis. Na realidade, o acordo de gestão dos fundos de contrapartida previsto pelas convenções de financiamento fixara três domínios de utilização:

i)reembolso da dívida do Estado ao Banco de Moçambique (60%);

ii)ajudas de urgência e luta contra a pobreza (30%);

iii)financiamento das despesas locais de projectos do FED (10%).

A «Comissão dos Fundos de Contrapartida», criada para vigiar as operações, nunca desempenhou as suas funções, do mesmo modo que o acordo sobre a gestão dos fundos de contrapartida permaneceu letra morta. Por ocasião dos controlos locais, apenas se dera início a duas operações de ajuda alimentar de urgência representando 12% dos fundos disponíveis para esse efeito.

4.53. Em dois países da zona do franco (Benim e República Centro-africana), os fundos de contrapartida foram imputados a acções de recuperação das finanças públicas. Essas operações beneficiavam do apoio do Banco Mundial e inseriam-se no âmbito dos programas de ajustamento estrutural.

4.54. No Benim, os programas de importação serviram de simples apoio à constituição dos fundos de contrapartida que deviam financiar:

a)pagamentos retroactivos do Ministério da Educação Nacional (bolsas de estudo e trabalhos de manutenção das escolas) até ao limite de 4 Mio ECU;

b)um programa de libertação de quadros da função pública no valor de 11 Mio ECU.

4.55. Por ocasião do controlo local em Dezembro de 1989, embora estivesse previsto financiar as despesas do início do ano lectivo de 1989-90, foi pago um montante de 600 Mio FCFA (1,7 Mio ECU) ao Estado como cobertura de bolsas relativas aos anos de 1985 a 1988. Quanto ao programa de cessação voluntária de funções, os fundos de contrapartida do FED apenas permitiram financiar 60% das 2 500 cessações programadas, sem que se saiba que outro financiador poderia tomar a seu cargo os restantes 40%.

4.56. Na República Centro-africana, os fundos de contrapartida deveriam servir para o financiamento das despesas locais de dois projectos de desenvolvimento rural do FED. A pedido do gestor orçamental nacional, os fundos foram reorientados a favor de um programa de libertação de quadros da função pública. No final de Dezembro de 1990, o Governo depositou cerca de 6,1 Mio ECU numa conta de assinatura dupla. Em 1991, foram mobilizados 4,9 Mio ECU, sendo metade a favor do programa de cessação de funções e a outra metade para pagar os vencimentos correntes dos funcionários da polícia e do exército. Esta utilização não conforme exemplifica a pouca segurança oferecida por um sistema de contas de assinatura dupla, dado este sistema não se aplicar até à fase do pagamento ao beneficiário final. Em tais casos, o recurso a uma equipa de assistência técnica revela-se incontornável. Os serviços da Comissão informaram em Outubro de 1992 que, na sequência de protestos enérgicos da delegação, o Governo centro-africano reconstituira finalmente os fundos indevidamente levantados.

5. SUPERVISÃO E AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS

5.1. A execução dos programas de importação apresenta a particularidade de se situar essencialmente a montante do sistema contabilístico central dos FED. Assim, para assegurar o seu acompanhamento eficaz, o financiador é obrigado a uma presença local reforçada. Além disso, as administrações ou instituições financeiras locais raramente dispõem das capacidades de gestão necessárias para levar a bom termo operações de tal envergadura. A análise dos programas do 6º FED mostra, contudo, que uma presença local não garante por si só o êxito de programas cuja realização deverá corresponder a princípios claros, quer se trate dos objectivos pretendidos, das modalidades de aplicação ou das responsabilidades específicas dos diversos intervenientes. Finalmente, a apreciação dos efeitos dos programas de importação é um exercício especialmente delicado que exige ser preparado e acompanhado com atenção.

Supervisão dos programas

Papel das delegações nos países ACP

Estudos de viabilidade

5.2. Nos países ACP, a responsabilidade primeira pela organização dos programas compete às delegações devido ao seu conhecimento das particularidades locais. Na prática, contudo, a experiência demonstrou que no caso dos programas «divisas», as delegações tinham apenas um conhecimento muito imperfeito dos procedimentos bancários e comerciais em vigor por estes domínios lhes serem frequentemente estranhos. As experiências feitas no Maláui, no Gana e no Uganda constituem um exemplo de tal procedimento. Por essa razão é desejável que, antes de se iniciarem novas operações, se realizem estudos de viabilidade e se analisem não apenas os procedimentos de aplicação mas igualmente a carga de trabalho que representa para cada interveniente a aplicação dos procedimentos considerados.

Acompanhamento contabilístico dos programas

5.3. Quando a constituição dos fundos de contrapartida é o resultado de várias operações e quando os programas são executados por parcelas, é necessário identificar as operações através de um sistema contabilístico rigoroso. Trata-se de um domínio amplamente ignorado pelas delegações. Várias delas apenas descobriram com atraso as dificuldades a que conduzia a execução dos programas do 6º FED quando procuraram verificar se as autorizações concedidas tinham produzido efeitos. Com demasiada frequência, as delegações tinham baseado o seu acompanhamento na autorização prévia das operações sem se preocuparem suficientemente com o controlo da sua execução material. Assim, em vários países tiveram de ser encomendadas auditorias contabilísticas para conhecer a situação financeira real dos programas. Foi nomeadamente o caso nos Camarões, no Uganda, no Gana, no Quénia e em Moçambique.

Verificação das realizações

5.4. Se a maior parte das vezes a execução das importações e, em menor medida, a constituição dos fundos de contrapartida puderam ser efectivamente apreendidos, o mesmo não sucedeu quanto ao impacto dos programas em relação aos objectivos fixados. Em muitos casos verificou-se que as delegações não aceitavam o encargo de apreciar o grau de êxito dos programas. A maior parte das vezes, ainda que o quisessem, não teriam possibilidades de o fazer, por falta de referências e de instrumentos de medida adequados. O volume dos montantes aplicados pelo FED obriga a que, quando da preparação das acções, se preste uma maior atenção aos objectivos fixados a fim de se elaborarem os instrumentos adequados para medir o impacto das acções empreendidas. É necessário especificar que o impacto dos programas se deve repercutir em primeiro lugar entre os importadores e posteriormente entre os beneficiários finais dos fundos de contrapartida. O facto de conceder aos programas de importação um carácter macroeconómico não poderá constituir por si só uma razão que exclua qualquer possibilidade de avaliação.

5.5. Assim, quando da preparação dos programas, as próprias delegações deverão conceder mais atenção ao quadro operacional em que serão suscitadas a exercer as suas responsabilidades. Fazendo-o, será desejável que as acções dos diversos financiadores sejam mais concertadas. Uma maior coordenação permitirá uma melhor identificação dos condicionalismos e das particularidades que caracterizam os domínios de intervenção. A concertação deverá permitir igualmente evitar que os programas dos diversos financiadores entrem em concorrência uns com os outros. Uma maior convergência das exigências dos doadores em matéria de procedimentos de execução e de acompanhamento dos programas simplificará finalmente a tarefa dos países ACP e reduzirá as dificuldades que surgem quando é necessário, por exemplo, determinar a conformidade das importações ou a da utilização dos fundos de contrapartida(60) ().

Papel das delegações na aplicação dos programas

5.6. Por ocasião da execução efectiva dos programas, as delegações não podem assegurar apenas com os seus recursos o acompanhamento pormenorizado das operações. Por isso tem-se alargado progressivamente o recurso aos serviços de assistência técnica. Nestas condições, as delegações devem assegurar uma função tripla:

a)orientar e controlar a acção da assistência técnica;

b)prestar contas aos serviços centrais da execução das convenções de financiamento e dos acordos acessórios;

c)acordar com o gestor orçamental nacional as medidas a tomar para assegurar a boa realização das operações.

5.7. Os controlos locais demonstraram que as delegações raramente intervieram no sentido de clarificar os termos de referência das equipas de assistência técnica e de eliminar as dúvidas e ambiguidades relativas às tarefas confiadas a estas últimas. Durante a sua realização, determinadas delegações constataram com surpresa que os serviços da assistência técnica deixavam a desejar, tanto a propósito do alcance dos seus trabalhos como da forma e do conteúdo dos seus relatórios. Foi nomeadamente o caso no Uganda e em Moçambique. A avaliação do impacto dos programas junto dos beneficiários finais foi igualmente muito negligenciada pela assistência técnica. São necessários termos de referência mais explícitos quanto às tarefas a realizar e que especifiquem melhor a natureza das relações a estabelecer com a delegação e com o gestor orçamental nacional, para conduzir a um reforço da vigilância da execução dos programas.

5.8. A informação comunicada aos serviços centrais foi irregular. Se em certos programas os serviços geográficos da sede estavam suficientemente ao corrente da realização dos programas (Benim, Gana ou Quénia por exemplo), a maior parte das vezes apenas dispunham de uma informação reduzida sobre o estado real do seu avanço. Na realidade, as delegações limitaram-se geralmente a enviar sem quaisquer comentários, quando existiam, os relatórios periódicos das equipas de assistência técnica (Moçambique e Uganda), ao passo que em numerosos casos elaboraram com atraso os seus próprios relatórios semestrais ou anuais. Onde se verificou a ausência de qualquer equipa de assistência técnica (Maláui, Camarões, República Centro-africana e Zâmbia), os fluxos de informação foram deficientes.

5.9. Continuando sem dispor de perspectivas claras quanto ao alcance das suas funções, as delegações apenas prestaram frequentemente pouca atenção ao acompanhamento material, administrativo e contabilístico dos programas, tendo deixado os serviços centrais na ignorância das dificuldades práticas encontradas. Assim, nos Camarões a delegação desinteressou-se bastante tempo pela situação dos distribuidores de adubos e pela constituição dos fundos de contrapartida, apenas tendo retomado a sua função de supervisão por ocasião de uma auditoria independente. No Gana, se bem que a delegação se tenha ocupado do programa «divisas», não conseguiu instaurar um controlo semelhante para o programa «espécie», provavelmente devido a uma insuficiência de coordenação com as ajudas de outros doadores(61) (). No Maláui, a supervisão do programa «divisas» foi afectada por uma vaga prolongada do lugar de conselheiro económico. Em Moçambique, a delegação apoiou-se demasiado na assistência técnica, tendo por isso perdido o domínio do programa, tanto quanto à gestão do sistema de importações como quanto à dos fundos de contrapartida. No Uganda, deveria ter-se prestado mais atenção ao controlo documental das importações, ao acompanhamento das operações bancárias e à verificação dos serviços prestados pela assistência técnica.

5.10. A insuficiência de enquadramento dos fundos de contrapartida suscitou por parte das delegações uma gestão dispersa no termo da qual nem sempre assumiram as suas responsabilidades. Por seu lado, os serviços centrais apenas tiveram conhecimento imperfeito das modalidades reais de aplicação.

5.11. O alcance e a qualidade das relações com os gestores orçamentais nacionais permaneceu variável conforme os países. Assim verifica-se que, em repetidos casos, as delegações não puderam estabelecer com os gestores orçamentais nacionais os processos de diálogo previstos pela Convenção de Lomé ou que, quando o conseguiram, os resultados se mantiveram muito limitados (ver 4.28 e 4.29). As delegações aliás raramente solicitaram a intervenção dos serviços centrais para que fossem remediados os obstáculos encontrados.

Supervisão exercida pelos serviços centrais

5.12. Ao passo que os projectos do tipo «clássico» beneficiam de uma ampla estrutura de supervisão no seio dos serviços centrais, os programas de importação do 6º FED ficaram muito tempo excluídos dessa estrutura. Se os programas «espécie» foram equiparados aos contratos de fornecimento no que se refere à celebração e execução dos contratos, nem os serviços técnicos nem os serviços financeiros receberam o encargo da verificação do conjunto dos programas de importação e em especial da gestão dos fundos de contrapartida. Por seu lado, os serviços geográficos mantiveram-se geralmente à distância uma vez as convenções de financiamento assinadas, tendo o seu interesse pelos programas desaparecido com o registo dos pagamentos nas contas centrais.

5.13. O facto de a execução dos programas ter sido essencialmente apreciada em termos de autorizações e de pagamentos registados na contabilidade central não é sem dúvida estranho à pouca rapidez demonstrada pelos serviços centrais em acompanhar os programas para além dessa fase(62) (). Esta abordagem é, no entanto, enganadora porque no caso dos programas «divisas» dissimula o avanço real das operações, ao passo que no conjunto dos programas ignora as questões de constituição e utilização dos fundos de contrapartida (ver 5.23).

5.14. Para que os serviços centrais concedam às delegações um apoio real no que toca à execução dos programas nos países beneficiários, é necessário que sejam designados supervisores de programas tendo por missão assegurar a aplicação das medidas adequadas para garantir a sua boa execução.

Divergências de opiniões entre serviços

5.15. A análise das operações do 6º FED demonstrou várias vezes a existência, entre os serviços da Comissão, de uma percepção diferente dos objectivos dos programas e dos seus princípios directores. Assim, no caso de Moçambique, verificou-se que em Junho de 1991 a delegação seguia em matéria de fundos de contrapartida uma abordagem «minimalista», considerando dever acomodar-se à realidade político-económica e evitar entrar num processo de discussão com o Governo a propósito da imputação real dos fundos de contrapartida. Por seu lado, os serviços centrais consideravam que a Comissão não devia renunciar a dirigir os fundos de contrapartida para determinados sectores julgados prioritários. E assim se criaram ambiguidades prejudiciais a uma boa gestão. No Uganda, embora os serviços centrais considerassem que as importações se deviam aplicar a determinados sectores que apenas dificilmente obtinham licenças de importação, a delegação tomara o partido de privilegiar a rapidez de utilização dos fundos. Daí resultaram a atribuição de licenças para importações cuja elegibilidade era discutível e grandes dificuldades para obter as informações necessárias ao seu controlo. Por razões muito semelhantes, a delegação no Gana preferiu, por seu lado, adiar a execução do programa até que o Estado cumprisse os seus compromissos. No que se refere ao programa «divisas» do Quénia, os serviços centrais tinham considerado que era necessário alterar as modalidades de pagamento dos fundos de contrapartida a fim de não reduzir o ritmo das operações, impondo aos importadores condições de financiamento insuportáveis. Na mesma altura, e em relação ao Maláui, onde se colocava um caso semelhante, os serviços centrais não consideraram dever alterar do mesmo modo as condições de pagamento dos fundos de contrapartida.

Instruções que regem os programas de importação

5.16. Por ocasião da entrada em vigor da Terceira Convenção de Lomé, o gestor orçamental principal enviou aos seus serviços e às suas delegações um «memorando sobre os programas sectoriais de importação». Este documento, revisto em Fevereiro de 1989, era acompanhado da referência «não constitui instrução formal» devido ao carácter experimental de que estes programas ainda se revestiam nessa altura. Esta situação explica provavelmente a coexistência de concepções diversas em matéria de objectivos fixados, de prioridades a definir, de modalidades de aplicação e de alcance das responsabilidades dos serviços.

5.17. A fim de clarificar as intenções e os princípios a seguir pelo conjunto dos serviços, foram inseridas novas instruções na «Colectânea de instruções» em Julho de 1990 e Março de 1991(63) (). Referem-se essas instruções a determinadas modalidades práticas de aplicação dos programas de importação, às modalidades de constituição e de acompanhamento financeiro dos fundos de contrapartida e aos seus princípios de utilização. Na prática, estas diversas instruções apenas foram aplicadas aos programas financiados a partir da entrada em vigor do 7º FED, suscitando os comentários que se seguem.

Instruções relativas aos programas «divisas»

5.18. Segundo as instruções, o objectivo principal dos programas «divisas» é fornecer aos países beneficiários uma «facilidade de desembolso rápido» para apoiar a sua balança de pagamentos. Este apoio insere-se num contexto de ajustamento estrutural das operações de comércio externo, a saber: supressão dos controlos e das complexidades administrativas com vista a uma liberalização das trocas.

5.19. Para assegurar a melhor eficácia aos programas, o FED adopta os princípios de rapidez de desembolso, de limitação dos trabalhos administrativos impostos aos Estados ACP e de respeito pelas práticas comerciais e bancárias.

Apesar de uma evidente preocupação de simplificação, as instruções continuam a incluir complexidades que reflectem uma dificuldade em executar as práticas administrativas quando se trata de operadores privados. A este respeito, os procedimentos de concurso e as regras relativas às moedas de facturação necessitam maior flexibilidade. Do mesmo modo, nas convenções de financiamento os controlos a instaurar em relação à elegibilidade das importações deverão dar mais importância aos riscos incorridos, por exemplo:

a)verificação dos preços ao embarque, com vista a evitar as facturações por excesso que permitem a transferência oculta de fundos para o exterior do país ACP; a verificação dos preços à chegada não é neste caso eficaz;

b)controlo da solvibilidade dos importadores, com vista a evitar as dificuldades de constituição dos fundos de contrapartida; obtenção, pelo menos, de garantias bancárias;

c)controlo da entrada dos bens no país beneficiário, com vista a evitar uma revenda no estrangeiro que permita a constituição de bens convertíveis;

d)controlo junto dos beneficiários finais a fim de evitar os desvios a favor de grupos influentes (oposição cidades/campo, grupos étnicos, produtores de determinados produtos, etc...).

5.20. As instruções continuam pelo contrário demasiado lacónicas em relação a determinados assuntos e nomeadamente a propósito das modalidades da coordenação com os outros financiadores e das tarefas que competem aos diferentes serviços da Comissão. Finalmente, as instruções mantêm a possibilidade de realizar programas de importação «divisas» a favor dos países da zona do franco, o que não corresponde a um imperativo de apoio aos importadores. Na realidade, trata-se quer de subvencionar uma entidade que não deposita fundos de contrapartida, quer de fornecer ao Estado os recursos fiscais em FCFA que lhe faltam, não constituindo a passagem pelas importações mais que um artifício para libertar os fundos.

Instruções que regem a constituição e o acompanhamento dos fundos de contrapartida

5.21. A nota de instrução da Comissão (Março de 1991) determina que os fundos de contrapartida são «recursos públicos pertencentes aos países beneficiários», cuja gestão se deve inserir numa «política coerente das finanças públicas». A este título, os fundos devem ser constituídos com base nos valores à importação convertidos às taxas de câmbio aplicáveis quando da entrada dos bens no país beneficiário. Devem além disso ser depositados nos prazos consentidos para as operações comerciais da mesma natureza. O controlo incide sobre o aprovisionamento da conta e sobre a utilização dos fundos. Se os objectivos do controlo são bem definidos, as funções a desempenhar pela delegação permanecem ambíguas. Na realidade, se se prevê que ela receba os extractos das contas bancárias e que tenha acesso aos documentos mantidos pela administração ACP, terá por única obrigação explícita apresentar um relatório semestral aos serviços centrais «com base nos elementos fornecidos pelas administrações». Não tem a obrigação de manter ela própria uma contabilidade completa das operações do programa(64) (), se bem que tal instrumento constitua a condição prévia de instauração de um controlo efectivo. Estas disposições são insuficientes para eliminar de futuro os problemas de acompanhamento que caracterizaram a execução dos programas do 6º FED.

Instruções relativas aos princípios de utilização dos fundos de contrapartida

5.22. Os princípios de utilização dos fundos de contrapartida adoptados pela Comissão correspondem às seguintes ideias mestras:

a)distinguir entre os beneficiários marginais e os beneficiários importantes. No caso destes últimos, a abordagem projectos é abandonada em proveito de uma nova abordagem de apoio orçamental;

b)adoptar uma abordagem global dos fundos de contrapartida e aplicar-lhes os mesmos princípios gerais;

c)hierarquisar as prioridades:

i)dimensão social do ajustamento;

ii)apoio aos sectores de concentração;

iii)recuperação das finanças públicas;

d)programar a utilização dos fundos desde a celebração das convenções de financiamento;

e)apurar os fundos inutilizados no passado no âmbito de uma acção concertada de todos os doadores.

5.23. A comparação destes novos princípios com as experiências anteriores mostra uma nítida racionalização da abordagem do FED. A instrução da Comissão comporta contudo um risco considerável devido à ausência de precisão quanto ao alcance real da cooperação entre os doadores. Na realidade, sem uma acção estritamente concertada entre os financiadores de um mesmo Estado beneficiário, será praticamente impossível exercer um controlo de conjunto da execução do orçamento desse Estado. Assim, será ilusório pensar que, apenas por meio dos lançamentos orçamentais, os fundos de contrapartida serão utilizados nos sectores declarados prioritários. De qualquer modo, as delegações da Comissão não estão equipadas para efectuar por si só tais controlos. Finalmente, sendo os fundos de contrapartida principalmente destinados a colmatar as deficiências de receitas fiscais dos Estados ACP, deve ser prestada atenção especial a esta questão no âmbito das políticas de ajustamento estrutural a que o FED é solicitado a contribuir.

5.24. Apesar das consideráveis necessidades em matéria de política fiscal, de regulamentação tarifária e de reforço dos serviços fiscais dos Estados ACP, estes domínios apenas foram na prática muito superficialmente beneficiados pela ajuda do 6º FED. Porém, se as intervenções dos FED devem ter «por objectivo o desaparecimento das necessidades a que correspondem»(65) (), o domínio fiscal não pode continuar ignorado. A este respeito, o artigo 244º, alínea i), da Quarta Convenção de Lomé prevê que o apoio do FED seja prestado no contexto das reformas de carácter macroeconómico já aplicadas ou previstas.

Sistema contabilístico central

5.25. O sistema contabilístico «central» do FED não foi concebido para permitir o acompanhamento dos programas de importação. Não pode acompanhar os programas «divisas» para além dos adiantamentos depositados pelo FED nas contas bancárias abertas na Europa pelos Estados beneficiários, ainda que apenas se trate da primeira etapa da execução. No caso dos programas «espécie», apenas determina a aquisição, no início do programa, das compras de matérias e géneros para expedir para o estrangeiro. Em nenhum caso o sistema contabilístico do FED pode actualmente servir às delegações para apreciar o grau de constituição e utilização dos fundos de contrapartida. Contudo, esta tarefa, que é a mais delicada, exigiria uma organização rigorosa. Será assim desejável que se aproveitem as experiências levadas a cabo no Quénia para o acompanhamento das importações e no Uganda para o da utilização dos fundos de contrapartida, a fim de fornecer ao conjunto das delegações em questão os instrumentos contabilísticos que lhes