Parecer do Conselho

de 9 de Março de 2004

sobre o Programa de Estabilidade actualizado de Portugal para 2004-2007

(2004/C 68/04)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas(1), nomeadamente o n.o 3 do artigo 5.o,

Tendo em conta a Recomendação da Comissão, após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O SEGUINTE PARECER:

Em 9 de Março de 2004, o Conselho examinou a actualização de 2003 do Programa de Estabilidade de Portugal, respeitante ao período 2004-2007. O Programa actualizado foi apresentado em Dezembro de 2003 e respeita, em termos gerais, os requisitos em matéria de dados contidos no Código de Conduta revisto sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência. No entanto, teria sido desejável, nomeadamente, a apresentação de informações sobre as receitas previstas com as privatizações.

Em 5 de Novembro de 2002, o Conselho decidiu pela existência de uma situação de défice excessivo em Portugal e dirigiu uma recomendação com o objectivo de este país pôr termo àquela situação, o mais tardar, em 2003.

A estratégia de consolidação orçamental a médio prazo, contida na actualização de 2003 do Programa de Estabilidade, é análoga à adoptada na actualização anterior, centrando-se em três vectores: 1. um programa global de reformas estruturais com uma incidência especial em domínios com um impacto directo sobre as finanças públicas, tais como a administração pública, o sector da saúde e a educação; 2. uma política sustentada de contenção do consumo público através da moderação salarial e de um quase congelamento do recrutamento e 3. um reforço gradual da produtividade e da competitividade que deverá ser fomentado, nomeadamente, por uma redução substancial do imposto sobre o rendimento das sociedades. Além disso, espera-se que a adopção da Lei de Estabilidade Orçamental em 2002 tenha contribuído para o reforço da coordenação orçamental entre os diferentes níveis da administração. Por conseguinte, as Autoridades portuguesas projectam que a aplicação desta estratégia de ajustamento a médio prazo proporcionará uma redução acumulada do rácio despesas públicas primárias/PIB de 3,2 pontos percentuais ao longo do período 2004-2007, contrabalançada em parte por uma baixa das receitas fiscais correspondente a 0,7 pontos percentuais do PIB.

A estratégia de consolidação orçamental adoptada pelas Autoridades portuguesas afigura-se economicamente sólida. Com efeito, considera-se que uma estratégia de ajustamento que se baseia na contenção das despesas, em vez de assentar em aumentos de impostos, contribui para o reforço da confiança dos agentes económicos privados, o que contribui por seu lado para o crescimento a médio prazo. Além disso, essa estratégia deve assegurar uma melhoria duradoura das finanças públicas e evitar o surgimento de desequilíbrios significativos no sector privado da economia.

Na actualização de 2003 projecta-se uma taxa de crescimento real do PIB de 1,0 % em 2004, após uma contracção estimada em 0,8 % em 2003. Relativamente ao período 2005-2007, estima-se que a taxa de crescimento real do PIB se situe, em termos médios, a um nível de 2,75 % ao ano. Espera-se que o crescimento do emprego registe uma aceleração, passando de 0,4 %, em 2004, para 1,3 %, em termos médios, no período 2005-2007. Prevê-se que a inflação aferida pelo IHPC diminua de 3,3 % em 2003 para um nível de 2 % ao longo do período 2004-2007. O cenário macroeconómico subjacente à actualização afigura-se realista, devido designadamente à correcção em curso dos desequilíbrios mais significativos, processo que já se encontra em vias de conclusão. Além disso, este cenário caracteriza-se por um certo grau de prudência para fazer face a choques desfavoráveis com impacto moderado. Este grau de prudência consubstancia-se em dois pressupostos: 1. uma taxa média de crescimento de apenas 0,25 de ponto percentual acima do nível projectado para a UE no seu conjunto, o que representa um diferencial realista para um país em fase de convergência real, e 2. quotas dos mercados de exportação constantes, apesar dos ganhos moderados previstos em termos da produtividade (do factor trabalho) e de uma desaceleração significativa do crescimento salarial, em consonância com as Previsões do Outono de 2003 da Comissão.

Na actualização fixa-se como objectivo um défice do sector público administrativo de 2,8 % do PIB em 2004, na sequência de um défice esperado de 2,8 % do PIB em 2003 que em grande medida se deveu ao recurso sucessivo a medidas não recorrentes com um volume considerável. Nos anos subsequentes, projecta-se uma redução gradual dos défices até atingir um nível de 1,1 % do PIB em 2007. Em termos corrigidos de variações cíclicas e com base nos cálculos da Comissão, efectuados de acordo com a metodologia acordada em comum, o défice deve ser reduzido em 0,4 pontos percentuais, passando para 1,7 % do PIB em 2004 e, posteriormente, para 0,7 % do PIB em 2007.

Devido, em grande medida, a substanciais défices nominais e a um crescimento pouco dinâmico, o rácio da dívida deve aumentar em quase 7 pontos percentuais do PIB entre 2000 e 2004, atingindo exactamente o valor de referência de 60 % do PIB neste último ano, projectando-se que diminua subsequentemente para 57 % do PIB em 2007.

O respeito pelos objectivos orçamentais contidos na actualização do Programa encontra-se sujeito a dois importantes riscos: em primeiro lugar, a eventualidade de uma quebra das receitas fiscais em 2004 face às previsões e, em segundo, a não contenção do crescimento das transferências sociais totais ao ritmo previsto (implicitamente) no programa, já em 2004. Em tais circunstâncias, um desvio relativamente aos objectivos orçamentais fixados para 2004 teria repercussões para a totalidade do período abrangido pelo Programa, o que irá requerer a tomada de medidas compensatórias adequadas ou uma revisão dos objectivos orçamentais. É evidente que a aplicação com determinação das reformas estruturais com impacto orçamental é crucial para a realização dos objectivos contidos no Programa.

Com base nas actuais políticas, não pode ser inteiramente excluído o risco de desequilíbrios a longo prazo no que respeita a Portugal. O elevado défice e o crescente rácio dívida/PIB poderão ameaçar a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo, sendo assim imperativa a obtenção de uma situação orçamental próxima do equilíbrio. A estratégia orçamental definida no Programa é compatível com o reforço da sustentabilidade das finanças públicas. Esta estratégia baseia-se principalmente na consolidação orçamental a médio prazo, resultante da contenção do consumo público, e nos benefícios esperados da conclusão das reformas estruturais. O controlo rigoroso da evolução da despesa em matéria de pensões e da saúde é decisivo para se evitar futuros desequilíbrios orçamentais. Caso contrário, tal facto implicará um volume crescente da dívida ao longo do tempo, à medida que começar a sentir-se o impacto do envelhecimento da população.

Os sistemas de pensões encontram-se num processo de reforma desde 2001, não estando ainda este processo concluído. As projecções a longo prazo das despesas com pensões, apresentadas no quadro da actualização do Programa de 2003, parecem não ter tido em conta o impacto decorrente de certas medidas já adoptadas e de outras que se encontram na fase de programação. Além disso, uma avaliação preliminar dos efeitos da reforma de 2001 do sistema geral de pensões da segurança social parece indicar que a sua sustentabilidade a longo prazo não melhorou. Neste contexto, o Programa pressupõe implicitamente uma desaceleração acentuada da taxa de crescimento média anual das transferências sociais totais, não especificando as medidas requeridas para assegurar este resultado.

As políticas económicas reflectidas na actualização de 2003 são, em termos gerais, coerentes com as recomendações contidas nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas, designadamente com as que têm implicações a nível orçamental. Embora a melhoria do défice corrigido de variações cíclicas para 2006 e 2007 pareça ser inferior, em termos anuais, a 0,5 pontos percentuais, a composição do processo de ajustamento orçamental segue a recomendação que preconiza uma redução do défice com base principalmente na contenção das despesas. Além disso, está a ser seguida de maneira atempada a recomendação no sentido de Portugal realizar reformas estruturais em domínios com impacto directo a nível da consolidação orçamental.

(1) JO L 209 de 2.8.1997.