Relatório final sobre o primeiro exercício de avaliação - Auxílio judiciário mútuo em matéria penal(1)

(2001/C 216/02)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESUMO

O procedimento de avaliação veio demonstrar que o mecanismo, em si, é efectivamente útil, tendo-se introduzido melhoramentos significativos, a nível prático e legislativo, à medida que o processo se desenrolava. As autoridades dos Estados-Membros cooperaram plena e positivamente com as equipas de avaliação. A União Europeia deverá continuar a utilizar o mecanismo de avaliação mútua e assegurar que lhe seja dada plena utilização.

Das avaliações efectuadas ressaltaram dois resultados quantitativos:

- Os volumes dos processos de auxílio mútuo estão a aumentar. Todos os Estados-Membros o afirmaram, e alguns tiveram que reforçar recursos ou encontrar formas de responder a esse aspecto do auxílio mútuo;

- A maior fracção dos volumes de auxílio mútuo refere-se à cooperação entre os Estados-Membros da União Europeia (que se estima ascender a uma percentagem entre 75 % e 95 % do total).

O exercício de avaliação mostrou claramente que, embora o auxílio mútuo não esteja isento de lacunas, as críticas que habitualmente lhe são dirigidas, de que é lento, ineficiente e ineficaz, são excessivas; em geral, o funcionamento do auxílio mútuo não é tão mau quanto a sua reputação faz crer. No campo das drogas ou dos ilícitos graves abrangidos pelo direito penal comum, uma grande maioria dos operacionais entrevistados considera que o auxílio mútuo funciona de forma eficiente e a seu contento. Além disso, as pessoas envolvidas no auxílio judiciário mútuo são operacionais devotados e conscienciosos que procuram apoiar as autoridades estrangeiras da melhor forma possível, às vezes em condições materiais difíceis. Esta conclusão, não invalidando embora as críticas ao actual funcionamento do auxílio mútuo, vem, porém, temperá-las.

O processo pode, contudo, ser melhorado em muitos domínios:

- Os recursos humanos, materiais e orçamentais são insuficientes para satisfazer as exigências e deverão ser mais consentâneos com as necessidades actuais;

- A insuficiência dos conhecimentos linguísticos continua a ser um obstáculo ao melhoramento do auxílio mútuo e a uma comunicação directa entre autoridades judiciais; as necessidades de formação neste domínio são consideráveis;

- Há um peso considerável de práticas antiquadas e de burocracia injustificada, bem como de complexidade hierárquica, o que leva a retardar a transmissão e execução dos pedidos internacionais; a solução seria simplificar os canais e as formalidades;

- É imperativo formar especialistas no auxílio mútuo;

- A acumulação de regras internacionais e nacionais aplicáveis ao mesmo caso dá origem a uma complexidade jurídica, tornando-se essencial providenciar uma formação de base neste domínio para os participantes no auxílio judiciário mútuo;

- Há importantes discrepâncias entre os Estados-Membros com respeito à aplicação das convenções; haverá que instaurar uma melhor política em matéria de directrizes (seja qual for o método utilizado para as estabelecer e o estatuto jurídico a que estejam sujeitas);

- Os pedidos de auxílio mútuo baseados em ilícitos susceptíveis de ser classificados como delitos fiscais causam problemas, pelo que é desejável obviar futuramente a este problema;

- As convenções levam por vezes muito mais tempo a ratificar do que o que se justificaria em termos puramente técnicos; é indispensável acelerar o processo de ratificação;

- A dupla criminalização continua a ser um fundamento potencial de rejeição de pedidos quando a medida solicitada é coerciva; a União Europeia deverá continuar o debate sobre esta questão;

- O exercício dos direitos de recurso não deverá poder ser utilizado com fins de dilação;

- A utilização das boas práticas deverá ser implementada criteriosamente nos Estados-Membros e ser controlada pela Rede Judiciária Europeia;

- Os prazos de prescrição em vigor no ordenamento jurídico do Estado requerido deverão deixar de ser obstáculo à execução dos pedidos;

e, finalmente, como lição geral a tirar,

- A elevada concentração de processos de auxílio mútuo na própria União Europeia deverá incentivar uma maior utilização de uma abordagem específica relativamente ao auxílio mútuo entre os Estados-Membros no espaço de liberdade, segurança e justiça, nomeadamente dado ser provável que este aspecto poderá vir a assumir crescente importância com o alargamento da União Europeia.

I. INTRODUÇÃO

Em conformidade com o n.o 5 do artigo 8.o e o artigo 10.o da Acção Comum de 5 de Dezembro de 1997(2), que cria um mecanismo de avaliação da aplicação e concretização a nível nacional dos compromissos internacionais em matéria de luta contra o crime organizado, o presente relatório procura tirar conclusões referentes ao primeiro exercício de avaliação, com o propósito de dar ao Conselho a possibilidade de tomar as decisões que lhe competem.

O primeiro exercício de avaliação incidiu sobre os atrasos no funcionamento do sistema de auxílio judiciário mútuo e dos pedidos urgentes de apreensão de bens.

O relatório baseia-se nos relatórios de avaliação individuais, nos relatórios intercalares e respectiva análise no Grupo Multidisciplinar. Não tem por objectivo reproduzir as recomendações individuais feitas aos Estados-Membros, antes procura destacar as questões principais detectadas no curso do exercício, para identificar as boas práticas, analisá-las e, quando necessário, propor medidas sob a forma de recomendações à União Europeia ou aos próprios Estados-Membros, consoante o caso. Como é natural, essas recomendações não têm todas a mesma importância, pelo que haverá que atender a esse aspecto ao analisar o presente relatório.

II. OBSERVAÇÕES GERAIS

Os Estados-Membros receberam recomendações individuais em cada avaliação, mas os resultados globais da avaliação dos seus sistemas de auxílio mútuo em matéria penal são igualmente de interesse primordial para a União Europeia, pois permitem nomeadamente avaliar se as dificuldades registadas, e ainda as críticas frequentemente severas dirigidas nos últimos anos contra a lentidão e a ineficiência desta forma de cooperação, são legítimas e, em caso afirmativo, em que grau o são.

Durante os últimos cinco a oito anos a questão do auxílio mútuo foi intensamente debatida na União Europeia e nos seus Estados-Membros. Houve comentários e críticas a partir de fontes diferentes, que se diferenciam consoante provêm de operacionais ou de sectores académicos. A questão mereceu crescente atenção por parte dos parlamentos nacionais e do Parlamento Europeu.

No plano de acção de 28 de Abril de 1997 contra a criminalidade organizada, adoptado pelo Conselho Europeu em Amesterdão, a partir da afirmação de que a cooperação judicial terá de ser elevada até um nível comparável à cooperação policial, o Grupo de Alto Nível advogou que se investigassem formas e soluções para facilitar o auxílio mútuo, criando uma Rede Judiciária Europeia capaz de promover uma comunicação directa entre autoridades judiciárias e melhorando formas de cooperação que apoiem o combate à criminalidade organizada. O plano de acção propunha igualmente a criação do mecanismo de avaliação mútua em que se baseia o presente relatório.

A primeira conclusão a tirar das quinze avaliações é que, embora o auxílio mútuo não atinja o nível de perfeição e fiabilidade esperado por muitos operacionais, não funciona tão mal quanto alguns críticos afirmam. No campo das drogas ou dos ilícitos penais graves, uma maioria dos operacionais entrevistados considera que o auxílio mútuo funciona mais eficientemente do que se afirma. Por exemplo, as avaliações deixaram claro que a pretensa ausência de comunicação directa entre autoridades judiciárias não corresponde aos factos. Ainda que as autoridades centrais se vissem quase sempre na impossibilidade de fornecer estatísticas para os volumes de auxílio mútuo ao abrigo do artigo 53.o da Convenção de 1990 que aplica o Acordo de Schengen de 1985 (adiante designada por "Convenção Schengen de 1990"), as avaliações indicam que a comunicação directa entre autoridades judiciárias é prática corrente, e cada vez mais utilizada. Essa conclusão, não invalidando embora todas as críticas ao funcionamento actual do auxílio mútuo, vem temperá-las. Contudo, no interesse da precisão, deve dizer-se que, embora o auxílio mútuo não funcione tão ineficientemente como se afirma, há ainda dificuldades em alguns domínios, por exemplo, nas questões fiscais e para certos tipos de criminalidade económica.

Em segundo lugar, as avaliações demonstraram que, embora as estatísticas não sejam totalmente fiáveis, a maioria dos pedidos de auxílio mútuo se processam entre os Estados-Membros da União Europeia, variando a sua percentagem entre 75 % e 95 %. Além disso, quase todos os restantes pedidos provêm dos Estados candidatos, que se integrarão na União mais cedo ou mais tarde. A conclusão a tirar é que neste domínio há uma dimensão específica à União, na sua configuração actual ou futura. Este facto, por seu turno, conduz à conclusão de que é útil que a União disponha dos seus instrumentos e continue a desenvolver as práticas específicas ao espaço de liberdade, segurança e justiça. O processo já se iniciou com a Convenção sobre o auxílio mútuo em matéria penal de 29 de Maio de 2000 entre os Estados-Membros da União Europeia (adiante designada por "Convenção de 2000"), que é complementar à Convenção do Conselho da Europa de 1959 sobre o Auxílio Mútuo em matéria penal (adiante designada por "Convenção Europeia de 1959"). Com base numa iniciativa francesa, estão a ser desenvolvidos também trabalhos no Grupo de Cooperação em Matéria Penal sobre a elaboração de outro instrumento nesta área, centrado na criminalidade económica. Esta abordagem merece continuar a ser prosseguida.

A terceira conclusão diz respeito à aplicação dos instrumentos. Os peritos notaram que, quarenta anos após a adopção, a convenção de referência - a Convenção Europeia de 1959 - não é aplicada de maneira uniforme nem entre os Estados-Membros nem em cada Estado-Membro. Há pois um verdadeiro problema de coerência, que tem de ser resolvido.

Uma quarta conclusão diz respeito à complexidade acrescida associada aos problemas jurídicos decorrentes de práticas antiquadas, das rotinas administrativas e da hierarquia burocrática. É óbvio que o melhoramento do auxílio mútuo implica actualizar os métodos operacionais herdados do passado e imprimir mais flexibilidade à acção.

A quinta conclusão geral refere-se aos hábitos linguísticos. O facto de a grande maioria das autoridades judiciais não conseguir exprimir-se correctamente e em termos jurídicos numa língua diferente da sua limita consideravelmente o alcance das disposições relativas à comunicação directa. Só uma maior formação linguística sustentada ao longo do tempo removerá esse obstáculo.

A sexta, e última, conclusão diz respeito aos volumes do auxílio mútuo: estão em crescimento. Observou-se uma expansão geral em todos os Estados-Membros; a proporção varia em função do Estado e das circunstâncias, mas uma coisa é certa: a tendência ascendente do número de pedidos de auxílio judiciário mútuo.

III. OBSERVAÇÕES ESPECÍFICAS

a) Ratificação das convenções internacionais

Tal como mencionado no questionário em que se baseou o exercício de avaliação, a avaliação refere-se ao auxílio mútuo entre os Estados-Membros no âmbito da Convenção Europeia de 1959 e seu Protocolo de 1978, do Tratado do Benelux de 1962 sobre a extradição e o auxílio mútuo em matéria penal e seu Protocolo de 1974, da Convenção Schengen de 1990 e de outros tratados ou acordos pertinentes, como a Convenção de 1990 relativa ao branqueamento, detecção, apreensão e perda dos produtos do crime (adiante designada por "convenção sobre o branqueamento de capitais de 1990").

Embora todos os Estados-Membros da União Europeia tenham ratificado a Convenção Europeia de 1959, o Protocolo de 1978 (sobre a facilitação do auxílio mútuo em matérias fiscais) não foi ainda ratificado por um dos Estados-Membros e só foi ratificado por outro em 2000. A Convenção sobre o branqueamento de capitais de 1990 foi ratificada por 14 dos Estados-Membros da União. Independentemente dos casos específicos, os peritos observaram que o processo de ratificação das convenções quase sempre exige um longo lapso de tempo (frequentemente mais de cinco anos e às vezes até vinte anos).

A União Europeia já afirmou a sua preocupação em relação ao tempo que leva a ratificar instrumentos. Fê-lo no plano de acção de 28 de Abril de 1997 contra a criminalidade organizada (recomendações 13 e 14); a data de objectivo fixada então foi a de fins de 1998. Fê-lo ainda na recomendação 27 do documento sobre "Prevenção e controlo da criminalidade organizada: Estratégia de União Europeia para o início do novo milénio"(3) fixando uma data de objectivo para o final de 2001 e atribuindo-lhe a prioridade 1. A Convenção de 2000 convida os Estados-Membros a encetar o procedimento de ratificação da convenção antes de 1 de Janeiro de 2001.

As avaliações demonstraram como é importante que não haja qualquer desfasamento no domínio das convenções de auxílio mútuo uma vez que qualquer não ratificação pode impedir ou debilitar o auxílio mútuo.

Recomendação 1: O Conselho insta os Estados-Membros a prestarem especial atenção à ratificação, em conformidade com as suas exigências constitucionais, dos instrumentos internacionais que facilitam o auxílio mútuo em matéria penal dentro de um período razoável. Especial atenção deverá ser dada a uma rápida ratificação da Convenção de 2000. A presidência do Conselho deverá escrever às suas contrapartes, pedindo-lhes que informem o Conselho antes de 1 de Outubro de 2001, dos motivos por que não ratificaram convenções. Os relatórios poderão constituir base para debate no Conselho durante a presidência belga.

b) Prazos de prescrição

As avaliações revelaram que nalguns Estados-Membros, as autoridades judiciais não executaram pedidos em que se afigurasse que os ilícitos subjacentes estão abrangidos pela prescrição nos termos da sua legislação. Numa lei de 1999 sobre a cooperação judicial internacional, um Estado-Membro reafirmava o princípio de que a cooperação não é possível se a prescrição impedisse a abertura de processo penal, salvo disposição expressa em contrário numa convenção.

Na Convenção Europeia de 1959 não é fundamento explícito de recusa o facto de o ilícito subjacente ao pedido estar abrangido por prescrição no Estado requerido. Já assim é, porém, na Convenção Europeia de 1957 sobre a extradição. Nessa área, os Estados-Membros foram mais longe. Em conformidade com a Convenção de 1996 sobre a Extradição entre os Estados-Membros da União Europeia, a extradição não pode ser recusada com fundamento no facto de a instauração do processo ser impedida pela prescrição nos termos da lei do Estado-Membro requerido. Haverá que questionar a legitimidade de se manter este fundamento para a recusa de auxílio judiciário mútuo.

Recomendação 2: O Conselho convida os Estados-Membros a reverem a sua legislação e práticas nacionais para assegurar que um pedido de auxílio judiciário mútuo de outro Estado-Membro não seja recusado apenas com fundamento no facto de o ilícito subjacente ao pedido estar abrangido por prescrição no Estado-Membro requerido.

c) Fundamentos de recusa

As avaliações revelaram que, dos quatro fundamentos de recusa constantes da alínea b) do artigo 2.o da Convenção Europeia de 1959, três (soberania, segurança e ordem pública) raramente são invocados para recusar um pedido de outro Estado-Membro da União. O mesmo não se passa com os interesses essenciais. Pelo menos um Estado-Membro referiu os seus interesses essenciais como fundamento para obrigar a que os pedidos referentes a pesquisa ou apreensão num banco sejam verificados pelo Ministério da Justiça antes de a medida ser tomada, embora se observe que esta prática foi modificada por recente legislação em consequência das avaliações.

No estado actual de desenvolvimento dos instrumentos internacionais, uma avaliação feita pelo executivo com base na alínea b) do artigo 2.o é uma decisão unilateral com uma dimensão inequivocamente política uma vez que se refere à protecção da soberania de um Estado. As avaliações, contudo, demonstraram que o auxílio mútuo está agora a desenvolver-se num quadro cada vez mais judicial, tal como evidenciado pela comunicação directa entre autoridades judiciais dos Estados-Membros prevista na Convenção Schengen de 1990 e na Convenção de 2000, e tal como promovida e facilitada pela Rede Judiciária Europeia. Em diversas avaliações, essa ambivalência entre a avaliação política e o exame pelas autoridades judiciais foi analisada como causa de atraso na execução e fonte de confusão em relação à repartição das responsabilidades entre ministérios e autoridades judiciais.

O projecto de instrumento agora em apreço no Grupo da Cooperação em Matéria Penal inclui uma proposta para limitar a aplicação da alínea b) do artigo 2.o da Convenção Europeia de 1959.

O Conselho observa que no Grupo da Cooperação em Matéria Penal se estão a desenvolver trabalhos sobre os fundamentos de recusa. Neste contexto, foram elaboradas propostas para limitar a aplicação entre os Estados-Membros dos fundamentos de recusa contemplados na alínea b) do artigo 2.o da Convenção Europeia de 1959.

d) Detecção de contas bancárias

A restrição e, quando necessário, o confisco de bens, que são meios de combate eficaz à criminalidade, pressupõem a identificação e seguimento prévios desses mesmos bens. Das avaliações ressaltou que alguns Estados-Membros apenas concordariam com um pedido de auxílio mútuo que envolva medidas cautelares e coercivas provisórias com respeito a bens e activos quando estes últimos estejam completamente identificados. Mas tal constitui precisamente o obstáculo com que se defronta o combate à criminalidade, visto frequentemente a identificação estar incompleta. Acontece inclusive por vezes que a propriedade está pura e simplesmente em nome de um terceiro. Os avaliadores observaram que os Estados-Membros só proporcionam meios limitados para detectar os bens menos bem identificados, e alguns recusaram empreender investigações, por considerarem que tinham uma extensão demasiado vasta, tendo-as descrito como "expedições de pesca". Isto aplica-se principalmente às contas bancárias. Os peritos notaram que os operacionais em alguns Estados-Membros pensam que tais pedidos poderão ser executados eficientemente se o Estado-Membro requerido centralizar num registo todas as contas bancárias, em lugar de ter de se solicitar todas as instituições bancárias do país. Por outro lado, deve reconhecer-se que alguns Estados-Membros que não dispõem de um registo centralizado de todas as contas bancárias podem ter dificuldade em fornecer este tipo de informações.

As pessoas activas nesta área sabem que não é fácil identificar, detectar e designar uma conta bancária aberta noutro Estado-Membro, mas acontece com bastante frequência que sabem da sua existência sem ter informação suficientemente precisa para determinar o banco em que foi aberta.

O projecto de instrumento agora em análise no Grupo da Cooperação em Matéria Penal inclui uma proposta referente à colocação à disposição por outro Estado-Membro, mediante pedido, de uma lista das contas bancárias de uma pessoa singular ou colectiva.

Recomendação 3: O Conselho regista com satisfação que, no Grupo da Cooperação em Matéria Penal, estão a ser desenvolvidos trabalhos sobre um procedimento expedito para a detecção de contas bancárias de pessoas singulares ou colectivas e solicita ao grupo que procure soluções satisfatórias para este assunto o mais rapidamente possível.

e) Delitos fiscais

As avaliações mostraram que a questão dos delitos fiscais continua a ser tão sensível que o auxílio mútuo pedido com base neles poderá ser limitado e retardado ou, no pior dos casos, recusado.

Os peritos observaram que 14 Estados-Membros ratificaram o Protocolo Adicional à Convenção Europeia de 1959, de 17 de Março de 1978, não o tendo ainda feito um Estado-Membro. Além disso, dos Estados-Membros que ratificaram o protocolo, muitos mantinham exigências relativas à dupla criminalização, à proporcionalidade, e à especialidade, expressas na sua grande maioria através de reservas e declarações ao protocolo.

Esta situação é tanto mais de lamentar quanto certos aspectos da criminalidade organizada são também do âmbito da tributação, como o contrabando de cigarros. Seria deplorável verificar que uma medida de restrição contra uma conta bancária que acolhe os rendimentos deste tipo de actividade não pode ser executada por o delito se prender com a fiscalidade.

O projecto de instrumento agora em estudo no Grupo da Cooperação em Matéria Penal inclui uma disposição de acordo com a qual um pedido de auxílio mútuo não pode ser recusado por o pedido dizer respeito a um delito fiscal.

O Conselho observa com satisfação que, no Grupo da Cooperação em Matéria Penal estão a ser desenvolvidos trabalhos para assegurar que um pedido de auxílio judiciário mútuo não seja recusado com fundamento no facto de dizer respeito a um delito fiscal.

f) Dupla criminalização

Os peritos examinaram sistematicamente a questão da dupla criminalização, que é às vezes invocada como fundamento para não responder aos pedidos de auxílio mútuo ou para não enviar um pedido. Constataram que essa condição tomou formas diferentes nos diferentes Estados-Membros e foi utilizada em diversos graus.

Não obstante, observaram que:

- as avaliações não conduziram à conclusão de que a dupla criminalização é uma limitação importante ao auxílio mútuo visto que, na maioria dos casos, os ilícitos relativamente aos quais foram feitos pedidos constituem ilícitos graves para os quais os Estados-Membros têm legislação razoavelmente semelhante (drogas, crimes de violência, fraude, etc.);

- as opiniões divergem quanto à questão de saber se e em que medida essa exigência causa problemas na prática;

- as práticas variam significativamente de país para país e mesmo de tribunal para tribunal;

- a mera existência da regra conduz algumas autoridades judiciais a não enviarem os pedidos porque sabem antecipadamente que o seu pedido será indeferido.

Além destas observações gerais, poderão apresentar-se algumas outras um pouco mais específicas.

A primeira é que o próprio conceito de dupla criminalização não é inflexível; quando existe, é quase sempre encarado com flexibilidade, não como uma exigência de que os elementos constitutivos de delito sejam exactamente os mesmos na lei do Estado requerente e do Estado requerido, mas sim, frequentemente como uma mera questão de dupla penalização, que é uma abordagem que se centra mais nos ilícitos do que na lei. A dupla penalização significa perguntar se há na lei do Estado requerido um delito da mesma natureza que permita a demanda do autor mesmo que não corresponda exactamente à definição jurídica do delito em que se baseia o pedido.

A segunda observação é que apesar dessa abordagem variável, frequentemente designada como uma avaliação in concreto, a dupla criminalização continua a ser em grande medida uma condição de admissibilidade para o pedido, a qual, mesmo sendo satisfeita na maioria dos casos, carece de ser verificada em cada caso. Assim sendo, não é só um potencial obstáculo ao auxílio mútuo: podendo também implicar um elemento adicional de atraso no procedimento. Os peritos observaram igualmente que um Estado-Membro considera que a exigência de dupla criminalização se estende até à tomada em consideração das circunstâncias atenuantes atinentes ao delito em que o pedido se baseia. Essa abordagem alarga consideravelmente a extensão das exigências legais e é pela sua natureza susceptível de impedir a prestação do auxílio mútuo.

Uma terceira observação diz respeito ao facto de em muitos Estados-Membros a análise da dupla criminalização variar consoante a pessoa responsável da execução do pedido; isso demonstra a incerteza em que se encontram as autoridades requerentes. Assim, num Estado-Membro é manifesto que um tribunal que dava seguimento a pedidos tinha um conceito da exigência de dupla criminalização muito mais restrito do que a autoridade central.

A quarta observação é que a exigência de dupla criminalização é analisada mais estritamente quando o pedido diz respeito a uma medida coerciva. O facto é que, na luta contra a criminalidade organizada, as investigações e apreensões, medidas coercivas por excelência, são essenciais para obter provas e para confiscar os bens dos criminosos internacionais mais activos. Verificou-se, porém, que um Estado-Membro nunca aplica a regra da dupla criminalização para com os Estados-Membros da União inclusive quando se trata de pedido de investigação e apreensão.

A questão da dupla criminalização deverá tornar-se menos aguda com a harmonização dos direitos penais substantivos na União Europeia, apesar de as avaliações mostrarem que a dupla criminalização poderá ser um obstáculo potencial ao auxílio mútuo, principalmente quando se solicitam medidas coercivas.

O projecto de instrumento que o Grupo da Cooperação em Matéria Penal está presentemente a discutir inclui uma proposta relativa à exigência de dupla criminalização em relação aos pedidos de detecção e apreensão.

Recomendação 4: O Conselho considera que a questão da dupla criminalização continua a assumir a máxima importância entre os Estados-Membros e recomenda que se prossiga o debate sobre esta matéria.

g) Procedimento

A compatibilidade entre legislações sobre processo penal dos Estados-Membros continua a ser uma questão sensível. O princípio é que o Estado requerido aplica as suas leis na execução do pedido. Por exemplo, os avaliadores observaram que as autoridades judiciais de um Estado-Membro poderiam tolerar a presença de um advogado de defesa na audição, ao passo que outras autoridades judiciais do mesmo Estado-Membro o recusam categoricamente, reportando-se às suas leis sobre o processo penal, que não o previam. Certos Estados-Membros já introduziram disposições na sua legislação nacional sobre a questão da cooperação internacional permitindo que se aplique a legislação do Estado requerente, caso solicitado. A Convenção de 2000 inclui uma disposição segundo a qual o Estado requerido cumprirá as formalidades e procedimentos indicados expressamente pelo Estado-Membro requerente desde que tais formalidades e procedimentos não sejam contrários aos princípios de direito fundamentais no Estado-Membro requerido.

Todas as avaliações consagraram tempo aos procedimentos internos das autoridades centrais e de outras autoridades que participam na execução de um pedido de auxílio judiciário mútuo. Os peritos depararam com práticas burocráticas antiquadas, que não se coadunam com as crescentes necessidades decorrentes de um aumento constante e significativo do volume de pedidos. Em diversos Estados-Membros há uma hierarquia burocrática que dificulta o trabalho dos procuradores e retarda consideravelmente as decisões sobre os pedidos de auxílio mútuo, mesmo quando as leis do Estado-Membro autorizam os procuradores a analisá-los e a despachá-los eles próprios. As avaliações mostraram que os atrasos atribuíveis a um injustificado encaminhamento através de canais hierárquicos poderiam demorar semanas ou até meses.

Estas rotinas administrativas não estão em conformidade com as disposições da Convenção Schengen de 1990 e da Convenção de 2000. Afigura-se indispensável instituir uma hierarquia menos formal e uma maior responsabilização individual.

Em vários dos Estados-Membros avaliados, os peritos ficaram impressionados com os pesados canais burocráticos através dos quais os pedidos passam da autoridade central ao pessoal responsável pela sua execução. Na maioria dos casos, a justificação para esse encaminhamento lento e demorado é a necessidade de controlo. Contudo, tornou-se patente que esta sucessão de filtros não assegura o controlo real da execução dos pedidos. Um controlo autêntico ocorre de facto quando o pedido chega à autoridade central ou a nível da autoridade judicial que o executa. Para ganhar tempo precioso, nos casos referentes à União Europeia, a responsabilidade do controlo deverá estar atribuída a uma única autoridade, que na maioria dos Estados-Membros seria a autoridade judicial que executa o pedido.

Vários pedidos recebidos por um Estado-Membro referem-se à notificação de actos e não à obtenção de provas no âmbito de um processo criminal. Mesmo que a notificação de actos possa ser muito importante para o destinatário ou para a autoridade que emite os documentos, esta diligência não exige as mesmas medidas complexas por parte do Estado-Membro requerido que as requeridas pelos pedidos de auxílio judiciário mútuo. As avaliações mostraram que a notificação de actos e outros pedidos de auxílio judiciário mútuo eram muitas vezes tratados da mesma maneira embora a notificação de documentos possa ser tratada com menos formalidade e por conseguinte mais rapidamente.

Neste contexto, deverá notar-se que os peritos ficaram impressionados com a abordagem informal relativamente à cooperação judicial existente em certos Estados-Membros. Esta abordagem foi conseguida com um mínimo de formalismos e parece dar resultados positivos. Desde a entrada em vigor da Convenção Schengen de 1990 esta abordagem informal está a entrar nos hábitos das autoridades judiciais, embora a situação possa ainda ser melhorada.

O Conselho reitera a sua recomendação anterior de que se proceda a uma rápida ratificação da Convenção de 2000, que prevê em geral contactos directos, e transmissões directas das notificações. A Convenção convida igualmente as autoridades do Estado-Membro requerido a aceitarem um procedimento mesmo que não lhes seja familiar. Tal implicará certamente que, em geral, as dificuldades decorrentes da incompatibilidade entre legislações sobre processo penal se tornarão menos significativas.

Recomendação 5: O Conselho convida os Estados-Membros:

- A racionalizarem os procedimentos internos e os trajectos administrativos e a eliminarem as formalidades burocráticas excessivas nos serviços/encarregados do auxílio judiciário mútuo, mediante a definição de linhas de delimitação precisas e de tarefas específicas, a simplificarem o papel da hierarquia e a responsabilizarem os funcionários responsáveis. Pretende-se conseguir um serviço flexível e dinâmico; a abordagem informal desenvolvida em alguns Estados-Membros deverá ser tomada em consideração;

- A assegurarem que um pedido de medida específica não seja executado de modo menos eficiente do que num caso interno.

h) Direitos de recurso

Embora raramente tenham efeito suspensivo, os direitos de recurso proporcionados pelo Estado-Membro requerido podem retardar consideravelmente a transmissão de materiais para as autoridades requerentes, assim adiando a análise e a exploração do caso por parte destas. Os avaliadores observaram, por exemplo, que o sistema processual num Estado-Membro dava direito de recurso a qualquer pessoa com interesse no caso. Essa possibilidade foi utilizada abusivamente por alguns arguidos para fins dilatórios e o Estado-Membro reconheceu a situação, tendo recentemente alterado a sua legislação para limitar tais abusos.

Noutro Estado-Membro um banco pode exercer um direito de recurso contra uma decisão de apreensão de conta e num terceiro Estado-Membro os processos de recurso têm efeito suspensivo. Partindo do pressuposto de que os Estados-Membros da União Europeia confiam mutuamente nos seus ordenamentos jurídicos e que o auxílio mútuo é concedido no interesse do Estado-Membro requerente, haverá que pensar em limitar os direitos de recurso no Estado-Membro requerido ou, pelo menos, em retirar-lhe o efeito suspensivo, sem, porém, perder de vista a questão dos direitos fundamentais.

Recomendação 6: O Conselho convida os Estados-Membros a examinarem as suas disposições processuais nacionais a fim de impedirem que os direitos de recurso sejam utilizados para fins dilatórios.

i) Criminalidade financeira - Unidades especializadas

As avaliações mostraram que diversos Estados-Membros implantaram unidades especiais ou procedimentos específicos comprovados com o objectivo de reforçar a luta contra a criminalidade financeira e melhorar o confisco dos produtos do crime. Estas unidades integram peritos de diferentes sectores e áreas de experiência e a abordagem comprovou ser em diversos Estados-Membros um instrumento bem sucedido no combate à criminalidade financeira.

Recomendação 7: O Conselho convida os Estados-Membros a examinarem as suas estruturas relativas às investigações sobre crimes financeiros, com vista a tirar proveito das melhores práticas em matéria de organização nos outros Estados-Membros, verificando se é necessário reorganizar as suas estruturas a fim de melhorar a cooperação entre Estados-Membros.

j) Transferência dos materiais

Em alguns Estados-Membros os materiais ou objectos apreendidos na sequência da decisão de um tribunal, actuando com base no pedido do tribunal requerente, não são transferidos directamente. Com muita frequência, uma autoridade judicial tem de examinar se todos os objectos e documentos apreendidos dizem realmente respeito aos ilícitos penais definidos nos pedidos e, caso necessário, retira os que não estejam nessas circunstâncias.

As avaliações concluíram que esta fase adicional da transferência de materiais referentes à execução dos pedidos era uma exigência injustificada, só dificilmente se podendo considerar que fornece garantias suplementares, pelo que são uma mera causa de atraso. Além disso, esta fase processual está frequentemente abrangida por legislação antiquada e os Estados-Membros interessados reconheceram isso.

Este aspecto do problema deve ser visto conjuntamente com as recomendações precedentes referentes à simplificação dos procedimentos, à diminuição do número de instâncias envolvidas e à responsabilização da autoridade judicial que executa os pedidos, desta forma evitando qualquer "sobre-burocratização" do auxílio mútuo.

Recomendação 8: O Conselho convida os Estados-Membros a simplificarem os procedimentos de transferência de materiais para o Estado-Membro requerente dispensando os controlos múltiplos.

k) Modelos de formulários e sistemas informatizados para pedidos saídos

Diversos peritos recomendaram aos Estados-Membros que tomassem todas as iniciativas necessárias para melhorar a qualidade dos pedidos de auxílio judiciário mútuo a fim de evitar mal-entendidos quanto aos pedidos, facilitando esse auxílio a longo prazo.

Os peritos ficaram igualmente impressionados pelo desenvolvimento dos sistemas informatizados existentes em alguns Estados-Membros para o tratamento de pedidos de auxílio judiciário mútuo, que poderão nomeadamente ser um meio de melhorar a qualidade dos pedidos saídos. Num Estado-Membro em especial, verificou-se que a utilização dos computadores é um potente instrumento para os responsáveis pela preparação dos pedidos.

Recomendação 9: O Conselho convida a Rede Judiciária Europeia a continuar a desenvolver um modelo de formulário de pedidos saídos com vista a facilitar o auxílio mútuo e a ultimá-lo o mais rapidamente possível. O Conselho recomenda igualmente aos Estados-Membros que analisem as potencialidades existentes nos seus países para criar um sistema informatizado para redigir os pedidos saídos e para coordenarem esses esforços a nível da UE, com eventual financiamento comunitário.

l) Boas práticas

O exercício de avaliação já começara vários meses antes de a União Europeia adoptar a Acção Comum relativa às boas práticas do auxílio judiciário mútuo em matéria penal. Tal não coibiu os avaliadores de verificarem que as disposições dessa acção comum estavam realmente a ser aplicadas, tendo chegado à conclusão de que os 15 Estados-Membros haviam feito as declarações previstas na Acção Comum de 29 de Junho de 1998.

É difícil verificar se, na prática, as autoridades judiciais passaram a ter o cuidado de indicar nos pedidos todos os números de telefone e endereços electrónicos para contacto directo e se aplicam os outros aspectos das boas práticas. Dadas as cruciais vantagens decorrentes da observância das boas práticas, os Estados-Membros devem prestar-lhes especial atenção.

Recomendação 10: O Conselho convida os Estados-Membros a avaliarem o cumprimento das medidas estabelecidas na Acção Comum de 29 de Junho de 1998 relativa às boas práticas do auxílio judiciário mútuo em matéria penal. Os pontos de contacto da Rede Judiciária Europeia poderão prestar assistência, notificando todas as falhas encontradas às suas autoridades judiciais ou aos seus homólogos na rede.

m) Pedidos urgentes

As autoridades judiciais ou os funcionários das autoridades centrais em diversos Estados-Membros queixaram-se da utilização abusiva do sinal de "urgência", que é visto como uma forma de acelerar o mais possível os pedidos. Com frequência não se explicam os fundamentos que conduziram a autoridade requerente a assinalar o caso como "urgente", inclusivamente quando não se podia induzir qualquer motivo para a urgência do exame do ficheiro e dos materiais fornecidos.

Apesar disso, o Estado requerido, considerando que não lhe cabe avaliar a oportunidade das medidas solicitadas pelo Estado requerente, quase sempre toma medidas no prazo solicitado.

Esta situação é insatisfatória porque atrasa ainda mais a execução dos pedidos não assinalados como urgentes e desacredita a utilização da marca de urgência.

A Acção Comum de 29 de Junho de 1998 relativa às boas práticas do auxílio judiciário mútuo em matéria penal inclui a obrigação de os Estados-Membros assegurarem que quando um pedido ostente a menção "urgente", explicarem os motivos dessa urgência e não apor a menção urgente em pedidos de importância menor.

O Conselho sublinha a importância da plena implementação da Acção Comum de 29 de Junho de 1998 referida na recomendação 10, em particular no que diz respeito aos pedidos urgentes.

n) Directrizes

Das avaliações ressaltou que poderiam desenvolver-se práticas dissemelhantes no território de um Estado-Membro no que se refere à execução dos pedidos entrados. Os peritos notaram, por exemplo, diferenças na interpretação das regras nacionais.

Tais diferenças têm grandes desvantagens, dificultando ainda a obtenção de uma imagem clara do auxílio mútuo no Estado-Membro interessado. A utilização das directrizes para assegurar abordagens e práticas unificadas seria uma solução lógica. Além disso, a utilização de tais directrizes é certamente uma maneira simples de assegurar a generalização das boas práticas no auxílio mútuo.

Recomendação 11: O Conselho incentiva os Estados-Membros a emitirem directrizes destinadas às suas autoridades judiciais, por meios consonantes com as respectivas tradições constitucionais, por forma a assegurar a difusão de práticas homogéneas.

o) O papel da autoridade central

Em conformidade com o n.o 1 do artigo 15.o da Convenção Europeia de 1959, a transmissão dos pedidos processa-se normalmente entre os Ministérios da Justiça. Na maioria dos Estados-Membros, o Ministério da Justiça assumiu a função de ponto central que assegura a distribuição e execução adequadas dos pedidos que lhe são enviados. As avaliações revelaram que estes pontos centrais têm diversos níveis de controlo: em alguns Estados-Membros asseguram apenas a transmissão e recebimento adequados dos pedidos, ao passo que noutros Estados-Membros têm maior participação na execução do pedido.

Dada a evolução do auxílio judiciário mútuo prevista pelos novos instrumentos internacionais, como a Convenção Schengen de 1990 e a Convenção de 2000, foi confirmado nas avaliações que é necessário que a maioria de Estados-Membros reveja o conceito de unidade central tal como se desenvolveu nos Estados-Membros e procure esclarecer o papel que tal unidade central deve desempenhar, nomeadamente em relação a outros Estados-Membros da União Europeia. Em alguns Estados-Membros, uma maioria dos pedidos já passa ao lado da autoridade central, e esta tendência há-de sem dúvida manter-se e reforçar-se nos próximos anos, nomeadamente atendendo a que as avaliações parecem indicar que cerca de 75 % a 95 % de todos os pedidos de auxílio judiciário mútuo dizem respeito a Estados-Membros da União Europeia. Há que ponderar que este movimento de descentralização deve ser contrabalançado pelo facto de que as reduções da capacidade da autoridade central poderão afectar a eficácia do auxílio judiciário mútuo com países que não são Estados-Membros. As autoridades centrais poderão igualmente desempenhar um importante papel em apoio aos países candidatos no desenvolvimento da cooperação judicial em matéria penal, assim como em relação a países terceiros com os quais a União Europeia pretende desenvolver relações de cooperação mais estreitas. Pela promoção de uma política activa de contactos directos entre autoridades judiciais dos Estados-Membros, libertar-se-ão recursos das autoridades centrais para o planeamento e a formação relativamente aos casos mais difíceis de auxílio judiciário mútuo e para a coordenação central e as negociações internacionais.

Recomendação 12: O Conselho convida o grupo competente a analisar o papel da autoridade central e a forma como esta, apesar do movimento de descentralização, poderá manter um papel efectivo, e a examinar se há funções, como a orientação e o controlo globais, que tais autoridades estejam em melhor posição para executar nos cenários de possível evolução.

p) Rede Judiciária Europeia

As avaliações confirmaram que a Rede Judiciária Europeia desempenha um papel cada vez mais importante na aceleração da execução dos pedidos de auxílio judiciário mútuo, assegurando uma melhor cooperação entre os investigadores tanto a nível judiciário como a nível de imposição da lei. A Rede Judiciária Europeia é considerada pelos operacionais como uma das mais importantes evoluções na União Europeia, um dos factores que melhor assegura a cooperação judicial e uma luta mais eficiente contra as formas graves de criminalidade. Conduziu ainda a uma melhor compreensão mútua dos diversos sistemas.

Contudo, observou-se nas avaliações que ainda há que envidar muitos esforços tanto a nível da União Europeia como a nível nacional e que se torna necessário promover um melhor conhecimento da Rede por parte dos operacionais.

Recomendação 13: O Conselho convida os Estados-Membros e a Rede Judiciária Europeia a promoverem um conhecimento mais generalizado desta última por parte das autoridades judiciárias dos Estados-Membros e a chamarem a atenção destas últimas para as vantagens de uma utilização mais extensiva dos pontos de contacto da Rede, nomeadamente em casos urgentes.

Recomendação 14: O Conselho convida os Estados-Membros a fornecerem aos pontos de contacto da Rede Judiciária Europeia todos os recursos e formação necessários, e reitera que se torna necessário implementar rapidamente a decisão do Conselho(4) de equipar os pontos de contacto com instalações de Intranet e um correio electrónico securizado.

q) Comunicações directas

De acordo com o artigo 53.o da Convenção Schengen de 1990, os pedidos de auxílio mútuo em matéria penal podem ser feitos directamente entre as autoridades judiciais. A Convenção de 2000 obriga a utilizar comunicações directas, com algumas excepções. As avaliações revelaram que na maioria dos Estados-Membros a transmissão directa dos pedidos, embora disponível, não é bastante utilizada na prática. Há várias razões que explicam esta situação mas, de modo geral, verifica-se que os operacionais a nível executivo parecem não estar familiarizados com estes novos canais. As avaliações mostraram que em diversos Estados-Membros os operacionais são de parecer que os pedidos que têm de passar pelos ministérios ou outros canais geram atrasos significativos e que a transmissão directa dos pedidos melhora consideravelmente a cooperação prática.

Recomendação 15: Reiterando a necessidade de rápida ratificação da Convenção de 2000, o Conselho convida os Estados-Membros a promoverem e apoiarem a comunicação directa dos pedidos de auxílio judiciário mútuo entre autoridades judiciárias, em conformidade com o disposto na convenção. A este respeito, a aplicação do Atlas Judiciário Europeu desempenhará um útil papel.

r) Manutenção de registos

Em todas as avaliações os peritos, encontraram defeitos nos Estados-Membros em relação à manutenção de registos e ao controlo dos pedidos entrados e saídos. A maioria dos Estados-Membros não estava em condições de dar uma imagem clara da situação real em relação ao número de casos pendentes, de casos encerrados, de pedidos saídos e entrados, do tempo necessário para a sua execução, etc. As avaliações mostraram que os pedidos de auxílio judiciário mútuo nem sempre eram seguidos pela utilização de lembretes automáticos de questões e de notificações de execução parcial ou completa às autoridades requerentes.

O registo e o controlo de valores numéricos não deverão justificar-se por si próprios, antes podem ser considerados como um método útil pelo qual um Estado-Membro pode adquirir um conhecimento perfeito do sistema que explora e do que dele se pede. Não se trata meramente de saber quantos casos dão entrada e saída num país. Um melhor conhecimento dos dados numéricos dá a um Estado-Membro a capacidade de determinar se todos os componentes de um sistema estão em condições de fazer face ao que dele se pede e assegurar a coordenação eficaz dos recursos.

Recomendação 16: O Conselho convida os Estados-Membros a instalarem e utilizarem um sistema informatizado para a manutenção dos registos, a fim de dar uma imagem mais clara da situação real do auxílio mútuo e permitir um melhor controlo e acompanhamento de cada caso.

s) Recursos

As avaliações revelaram que há um problema geral de recursos e instrumentos a nível tanto das administrações centrais como das autoridades judiciárias. Até há pouco tempo o volume de auxílio mútuo era limitado. Mas o aumento regular induzido directamente pela maior mobilidade e pela extensão do espaço económico conduziu a um crescente desfasamento entre instrumentos e recursos antiquados e as necessidades actuais. Os peritos confirmam essa conclusão em relação ao aumento dos volumes.

Dos Estados-Membros avaliados, alguns foram forçados a reagir vigorosamente para vencer um atraso que se foi tornando estrutural. Embora esse esforço deva ser saudado, os peritos, olhando para o futuro, perguntam se será necessário não só compensar o tempo perdido mas também tomar igualmente medidas para assegurar que os meios correspondam efectivamente aos fins. A questão já não pode ser abordada em termos puramente reactivos; tornou-se essencial pensar e formular políticas de auxílio mútuo viradas para o futuro, que prevejam nomeadamente a repartição de meios e recursos vitais para a gestão harmoniosa e eficiente destas questões. Esta abordagem é tanto mais essencial quanto a grande criminalidade está a aumentar regularmente, pelo que não é de esperar que a situação melhore. Como exemplo, os avaliadores notaram a carência de computadores, a utilização de software ultrapassado que inibe um elevado desempenho, a escassez de telefones móveis e de computadores portáteis entre os funcionários responsáveis por estas matérias, etc. Finalmente, verificou-se que as instalações por vezes estavam degradadas e quase sempre não eram adequadas.

Os avaliadores passaram igualmente em revista as viagens ao exterior efectuadas por magistrados e funcionários de polícia com vista a controlar e acompanhar a execução dos pedidos, tendo chegado à conclusão geral de que há uma total ausência de flexibilidade e de que os recursos para missões ao exterior são restringidos devido a fortes suspeitas "de turismo administrativo". A ausência de flexibilidade é atribuível principalmente ao facto de, frequentemente, a decisão final de autorização de uma missão ter de vir directamente do cume hierárquico, por vezes do próprio ministro em pessoa. O tipo de investigações internacionais com que hoje em dia os agentes policiais e as autoridades judiciárias provavelmente se defrontam (tráfico transfronteiriço de migrantes, drogas, etc.) exigem uma reacção rápida que não se compadece com procedimentos burocráticos pesados. A limitação de recursos mostra que os métodos empregados estão antiquados. Há que reconhecer agora que é necessário dar às autoridades os meios para executar as suas actividades.

Os testemunhos recolhidos junto dos operacionais do sector durante as avaliações eram concordantes num ponto: as visitas ao Estado requerido contribuíram para conferir rapidez e pertinência à execução dos pedidos, particularmente nos casos em que havia que fazer investigações ou entrevistar uma testemunha. Mesmo não tendo o direito de agir no território visitado, a autoridade poderá propor perguntas a fazer com base no seu conhecimento do dossier; poderá reagir, uma vez que está in loco; regressa com uma cópia das provas ou declarações cujos originais teriam que seguir o itinerário oficial, inevitavelmente mais longo.

Recomendação 17: O Conselho apela aos Estados-Membros para que formulem uma política em matéria de auxílio mútuo verdadeiramente virada para o futuro, que poderá integrar uma política destinada a facilitar as missões ao exterior de agentes policiais e autoridades judiciárias, e conformemente propicie aos departamentos administrativos e às autoridades judiciais responsáveis por estas matérias as instalações, os meios e os recursos de que necessitam.

t) Formação

Todas as avaliações evidenciaram uma necessidade pronunciada de formação inicial e contínua que se prende directamente com o facto de a matéria do auxílio mútuo evoluir com o tempo. As três exigências principais são a formação em comunicação, pelo desenvolvimento da fluência linguística, a formação em matéria de instrumentos internacionais e nacionais aplicáveis e a formação sobre os sistemas judiciais dos outros Estados-Membros.

A comunicação directa entre autoridades judiciárias implica frequentemente um adequado domínio de uma ou mais línguas além da materna; a não ser assim, a correspondente disposição da Convenção Schengen de 1990 e da Convenção de 2000 permaneceria puramente teórica. A incapacidade de expressão numa língua que não a materna é um obstáculo importante a um auxílio mútuo flexível e rápido.

As avaliações mostraram que diversas convenções e outros instrumentos regulamentares internacionais assim como vários instrumentos nacionais poderão ser aplicáveis ao executar ou apresentar um pedido de auxílio judiciário mútuo. É pois essencial que os Estados-Membros acelerem a formação de base e especializada de magistrados e dêem mais peso a este aspecto, a fim de os tornarem aptos a exercer o auxílio mútuo em conformidade com os instrumentos internacionais e nacionais em vigor. De outra forma, os instrumentos internacionais negociados e as novas leis adoptadas pelos Estados-Membros continuarão a ser letra morta durante muito tempo.

No entanto, esta formação indispensável deverá ser complementar do papel que neste aspecto devem desempenhar os pontos de contacto da Rede Judiciária Europeia, fornecendo às autoridades judiciais que o solicitarem informações sobre os instrumentos mais pertinentes para obter a execução das diligências pretendidas no Estado requerido.

Também o conhecimento dos sistemas jurídicos e institucionais dos outros Estados-Membros se afigura necessário para compreender as exigências dos vários sistemas. Duas vantagens daí adviriam: os pedidos injustificados, condenados ao fracasso, poderiam ser evitados e os obstáculos poderiam ser contornados por uma adequada e mais focalizada apresentação dos pedidos.

Recomendação 18: O Conselho convida os Estados-Membros a:

- Promover e alargar, desde o recrutamento e no decurso das carreiras, a formação inicial e contínua orientada pelo menos para a aquisição e manutenção e subsequente melhoramento do domínio e fluência em pelo menos uma língua diferente da materna. Esta exigência poderá aplicar-se às autoridades policiais, judiciárias e administrativas activas na área do auxílio mútuo;

- Acelerar, amplificar e actualizar a formação inicial e contínua dos procuradores e juízes, a fim de assegurar que autoridades judiciais tenham as habilitações mínimas necessárias para exercerem o auxílio mútuo activo e passivo. Deverá ser incentivada a formação especializada a procuradores e juízes mais implicados nestas questões;

- Incentivar e promover a formação inicial e contínua destinada a transmitir e melhorar os conhecimentos necessários sobre os sistemas jurídicos, judiciários e institucionais dos outros Estados-Membros. Deverão ser apoiadas as iniciativas tomadas por certos Estados-Membros nesta área e igualmente no âmbito das conferências Eurojustice; a iniciativa da França em relação a uma Rede de Formação Judiciária Europeia poderá, quando adoptada, contribuir para promover este processo.

u) Especialização

Em alguns Estados-Membros visitados e avaliados, os peritos foram levados a debruçar-se sobre a existência de instituições específicas concebidas para melhorar o auxílio mútuo, a coordenação da acção judicial adoptada pelos diferentes procuradores responsáveis por um caso específico e, quando necessário, a coordenação com as autoridades judiciárias estrangeiras: magistrados e procuradores nacionais, magistrados de ligação nacionais, direcção anti-mafia nacional, por exemplo - isto no entendimento de que a Rede Judiciária Europeia desempenha um papel semelhante em certos Estados-Membros. Todas estas instituições e, espera-se, a Eurojust quando for criada, constituem uma especialização de facto em matéria de cooperação internacional por parte de um número limitado de magistrados. Tal especialização apresenta muitas vantagens em termos de eficiência e de limitação da formação a um círculo escolhido de funcionários.

Recomendação 19: O Conselho convida os Estados-Membros a examinarem a possibilidade de ter pessoal judicial e administrativo que se especialize na gestão do auxílio mútuo em matéria penal. Nesse contexto, deverá ser analisada a possibilidade de se dispor de um programa de financiamento específico da União ao abrigo do título VI no qual se congregariam essas necessidades. Este tipo de programa poderia nomeadamente incidir sobre a formação no domínio do auxílio judiciário mútuo.

IV. OS RELATÓRIOS

As informações práticas contidas nos quinze relatórios elaborados pelos peritos constitui um fundo inestimável de dados sobre os sistemas institucionais, judiciários e jurídicos dos Estados-Membros. Seria de lamentar que a União e os Estados-Membros não tirassem proveito deste corpo de informações teóricas e práticas, que poderia ser facultado às autoridades centrais, aos tribunais, aos procuradores e aos serviços policiais dos Estados-Membros, à Rede Judiciária Europeia, à Eurojust (unidade provisória que passará a definitiva), à Europol, ao serviço antifraude europeu (OLAF), à Interpol, a fim de facilitar a execução das suas tarefas quotidianas de cooperação e coordenação no capítulo do auxílio mútuo em matéria penal.

Recomendação 20: O Conselho apela ao Secretariado-Geral do Conselho da União Europeia e à Rede Judiciária Europeia para que facultem as informações constantes dos relatórios de avaliação sob forma electrónica (por exemplo, em CD-rom ou no sítio web da Rede Judiciária Europeia).

V. ACOMPANHAMENTO DAS AVALIAÇÕES

Na elaboração dos quinze relatórios, os peritos dirigiram recomendações precisas aos Estados-Membros, convidando-os a corrigir, alterar ou rectificar aspectos particulares dos seus sistemas de auxílio mútuo.

O valor do sistema de avaliação inter pares reside em grande medida no próprio processo e no facto de estimular a tomada em consideração dos comentários. Tendo isto presente, deverá encarar-se o acompanhamento das avaliações como um convite às autoridades do Estado-Membro em causa para que comuniquem ou as medidas tomadas desde a avaliação para obviar aos problemas evidenciados pelos peritos, ou os motivos por que não tomaram essas medidas.

À medida que iam prosseguindo as avaliações, os peritos foram levados a observar que os Estados-Membros estavam a tomar medidas para alterar o seu sistema de auxílio mútuo, para modificar a legislação ou até para elaborar legislação mais pormenorizada, para colmatar os atrasos estruturais, etc. Por vezes foram envidados grandes esforços de recuperação. Haverá que manter esta dinâmica. O acompanhamento das avaliações poderá servir este objectivo.

Recomendação 21: O Conselho solicita à Presidência que prepare uma carta com base nas conclusões do relatório de avaliação sobre cada Estado-Membro e que a transmita aos Estados-Membros segundo um calendário consonante com a sequência das avaliações; seguidamente, cada Estado teria que descrever as medidas institucionais, jurídicas, práticas, administrativas e logísticas por ele tomadas em resposta às recomendações que lhe foram ou serão dirigidas. O resultado poderá depois ser comunicado ao Conselho por meio de um relatório da Presidência.

VI. ALARGAMENTO DAS AVALIAÇÕES AOS PAÍSES CANDIDATOS

A Acção Comum de 5 de Dezembro de 1997, que serviu de base jurídica para as avaliações, passou a fazer parte do acervo da União. Contudo, os Estados candidatos à adesão ainda não beneficiaram dela.

Em face do volume e da pertinência das informações, tanto jurídicas como práticas, recolhidas sobre o auxílio mútuo internacional durante o primeiro exercício de avaliação e das disposições do pacto de pré-adesão constantes do texto aprovado pelo Conselho em 28 de Maio de 1998(5), afigurar-se-á útil alargar agora este procedimento aos países candidatos. Será fácil tomar agora esta medida, dada a experiência acumulada. Além disso, há que sublinhar que na sua reunião de 24 de Maio de 2000, o Grupo Multidisciplinar, na sua formação de grupo de peritos para o pacto de pré-adesão, se referiu a essa possibilidade de alargar a Acção Comum de 5 de Dezembro de 1997. Contudo, nenhuma decisão foi formalmente adoptada. Seja como for, será essencial começar por avaliar os custos decorrentes do alargamento deste procedimento, que forçosamente teriam que ser retirados dos recursos do Secretariado-Geral do Conselho, com um contributo dos peritos nacionais.

Recomendação 22: O Conselho convida o grupo competente a alargar o mecanismo de avaliação do auxílio mútuo internacional aos Estados candidatos à adesão.

VII. O MECANISMO DE AVALIAÇÃO

O artigo 10.o da Acção Comum de 5 de Dezembro de 1997, que é base das avaliações, convida o Conselho a analisar as regras pormenorizadas e o alcance do mecanismo e, se necessário, a proceder a adaptações à acção comum.

Neste primeiro exercício de avaliação, o mecanismo existente satisfez plenamente. As suas disposições não deram origem a nenhuma dificuldade particular e o procedimento decorreu sem entraves. Houve um debate no Grupo Multidisciplinar aquando do primeiro relatório intercalar para resolver ambiguidades de interpretação em alguns pontos de pormenor. O procedimento está agora bem afinado e o segundo exercício sobre os serviços de imposição da lei e a luta contra as drogas está agora a decorrer a contento geral. Além disso, o Grupo Multidisciplinar já decidiu consagrar o terceiro exercício de avaliação à extradição e dar início ao trabalho antes de 1 de Julho de 2001(6).

Observe-se ainda que, embora a natureza confidencial do procedimento tenha atrasado a tradução, tal não constituiu obstáculo intransponível, tendo sido, por outro lado, factor importante de criação de confiança nos Estados-Membros; havidos os debates, houve unanimidade quanto a retirar-se a classificação de confidencialidade. Na segunda ronda de avaliações está a utilizar-se um procedimento "restrito", em lugar do procedimento confidencial, o que simplifica o tratamento administrativo das avaliações sem infirmar a confiança inspirada pelo mecanismo de avaliação.

VIII. CONCLUSÃO

Em conclusão, embora o procedimento de avaliação seja sem dúvida fonte de constrangimentos e absorva bastantes recursos, facto que por vezes surge como um peso para os Estados-Membros, a sua vertente crítica é muito útil, dado que repousa numa avaliação inter pares, e na verdade é em certa medida insubstituível. O primeiro exercício demonstrou que o instrumento funciona adequadamente.

Com base num relatório a apresentar pela Presidência até ao fim de 2003, o Conselho deverá tomar conhecimento dos progressos efectuados na sequência da implementação das recomendações expostas no presente relatório.

(1) Aprovado pelo Conselho em 28 de Maio de 2001.

(2) N.o 5 do artigo 8.o: "No final de um exercício completo de avaliação, o Conselho adoptará as medidas apropriadas".

Artigo 10.o: "O mais tardar no final do primeiro exercício de avaliação de todos os Estados-Membros, o Conselho apreciará as normas e o âmbito de aplicação do mecanismo e modificará, se necessário, a presente acção comum".

(3) JO C 124 de 3.5.2000, p. 1.

(4) Em 11 de Janeiro de 2001 foi aprovada a decisão para implementar o projecto-piloto relativo a uma rede virtual privada a fim de o tornar operacional em Agosto de 2001.

(5) Pacto de pré-adesão sobre criminalidade organizada entre os Estados-Membros da União Europeia e os países candidatos da Europa central e oriental e Chipre (JO C 220 de 15.7.1998, p. 1).

(6) Recomendação 28 do documento sobre a "Prevenção e controlo da criminalidade organizada: Estratégia de União Europeia para o início do novo milénio" (JO C 124 de 3.5.2000, p. 1).