RELATÓRIO ESPECIAL Nº 19/98 relativo ao financiamento comunitário de algumas medidas adoptadas em consequência da crise da BSE, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188ºC do Tratado CE) (98/C 383/01)

GLOSSÁRIO

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESUMO GERAL DO RELATÓRIO ESPECIAL RELATIVO AO FINANCIAMENTO COMUNITÁRIO DE ALGUMAS MEDIDAS ADOPTADAS EM RESULTADO DA CRISE DA BSE

Introdução

O Conselho adoptou regulamentos onde se previa o financiamento, através do FEOGA, de medidas específicas para fazer face à crise da BSE de 1996. Nestes regulamentos, determinava-se a transferência imediata de fundos dos orçamentos comunitários de 1996 e 1997 para os Estados-Membros, permitindo-lhes uma ampla gama de opções para a implementação dessas medidas. Cerca de 25 % (550 milhões de ecus) do montante total 2 149 milhões de ecus) foram disponibilizados para o Reino Unido para o regime «mais de 30 meses» (OTMS) e o regime de abate selectivo (SCS), sendo o resto distribuído por todos os Estados-Membros, aproximadamente de acordo com a dimensão das suas manadas nacionais de bovinos. O objectivo declarado do Conselho era agir rapidamente no sentido de proteger a saúde humana e a sanidade animal e apoiar os produtores de carne de bovino. Na altura, estes últimos já estavam a enfrentar um mercado em desequilíbrio que se encontrava próximo do ponto máximo do seu ciclo de produção.

No presente relatório, o Tribunal analisa as medidas adoptadas para eliminar determinados bovinos e carne de bovino considerados susceptíveis de pôr em risco a saúde pública, bem como as medidas adoptadas para apoiar os produtores e limitar a produção, dando especial relevância às despesas comunitárias.

Medidas de erradicação

Estas medidas são, na sua maioria, de carácter veterinário (normalmente co-financiadas em 50 %), mas foram, todavia, co-financiadas pela Comunidade em 70 % e imputadas ao apoio ao mercado ao abrigo do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (ver ponto 23).

No que se refere à implementação dos regimes de erradicação foram encontradas insuficiências consideráveis:

a) O OTMS, criou problemas logísticos graves para o Reino Unido (ver ponto 27); não se realizaram verificações cruzadas para detectar a duplicação de pedidos de prémios (ver ponto 29); em consequência da incapacidade de assegurar uma pista completa de auditoria (ver ponto 31) não houve qualquer garantia de que todos os animais relativamente aos quais foram solicitados prémios tivessem sido eliminados da forma prescrita pelos regulamentos;

b) A decisão das autoridades belgas de optar por não abater e destruir os vitelos importados do Reino Unido reduziu o impacto da medida para restaurar a confiança dos consumidores na carne de bovino (ver ponto 35). Embora todos esses vitelos tenham sido abatidos em França e nos Países Baixos não há provas de que todas as carcaças tenham sido adequadamente eliminadas (ver ponto 34);

c) O prazo fixado pela Comissão para a recompra de carne de bovino anteriormente intervencionada no Reino Unido não era compatível com o objectivo de recomprar a carne que poderia ser proveniente de animais com mais de trinta meses de idade no momento do abate (ver ponto 37);

d) Alguns estudos científicos sugerem que o regime de abate selectivo do Reino Unido terá apenas um efeito marginal na erradicação da BSE (ver ponto 48); não foi possível encontrar vestígios de 65 000 dos animais em causa, todos eles nascidos antes de Julho de 1993 (ver ponto 50).

Medidas de mercado

As propostas apresentadas pela Comissão antes da adopção do Regulamento (CE) nº 1357/96 do Conselho prevêem exclusivamente pagamentos suplementares aos produtores, no âmbito da elegibilidade para o prémio especial para os bovinos machos e o prémio por vaca em aleitamento. A decisão que o Conselho tomou de também conceder subsídios de montante fixo aos Estados-Membros permitiu que estes últimos alargassem a ajuda a outras categorias de produtores (ver ponto 59). O Regulamento (CE) nº 2443/96 do Conselho foi ainda mais longe neste sentido, na medida em que afectou 500 milhões de ecus aos Estados-Membros, com base na dimensão das suas manadas nacionais de bovinos, e permitiu-lhes compensar os produtores relativamente a animais que normalmente não têm direito a prémios e para os quais não existem quaisquer bases de dados fiáveis. Vários grupos de produtores cuja principal fonte de rendimento não é a produção de carne de bovino, mas sim, nomeadamente, a produção de leite e carne de vitela, também receberam apoio comunitário (ver ponto 69). O grau de flexibilidade permitido aos Estados-Membros gerou variações substanciais no nível de compensação pago para a mesma categoria de animais (ver ponto 71). Dado que os reembolsos são insuficientes, poderá não ser possível pagar totalmente a todos os produtores cujo direito a prémios em relação ao ano civil de 1996 diga respeito a mais animais do que em 1995 (ver ponto 66).

Em relação às medidas adoptadas para controlar a produção, o regime de transformação de vitelos pode ser justificado do ponto de vista económico (ver ponto 85), ao passo que cerca de 40 % das despesas realizadas ao abrigo do regime do prémio de comercialização precoce constituem um pagamento injustificado aos produtores. Embora ainda seja demasiado cedo para que os efeitos do regime de transformação de vitelos se façam sentir, o impacto do prémio da comercialização precoce sobre a produção de carne vermelha é limitado e foi obtido a um custo elevado (ver ponto 88).

Conclusão

O grau em que o orçamento comunitário deverá suportar o custo financeiro de tais emergências merece mais consideração, dada a natureza quase-veterinária de numerosas medidas tomadas em tais circunstâncias

A falta de controlo adequado à proibição de alimentos para animais no Reino Unido levou a que um grande número de animais, que desenvolveram a BSE (36 000), tivessem nascido após a proibição ter sido introduzida. Foram adoptadas diversas abordagens em relação ao abate de manadas infectadas pela BSE e aos de vitelos britânicos exportados, antes de ter sido proibida a sua exportação.

Os controlos realizados pela unidade Apuramento das contas incidiram principalmente sobre o Reino Unido e sobre os pagamentos realizados ao abrigo do Regulamento (CE) nº 1357/96 do Conselho. Além disso, foram realizadas numerosas visitas aos Estados-Membros pelos serviços veterinários da Comissão. Todavia, existia uma falta de rigor e de consistência na execução das medidas no interior e entre os Estados-Membros, em domínios como o abate de vitelos britânicos exportados antes da proibição, a recompra de carne de bovino anteriormente intervencionada, regimes de abate, compensações aos produtores nos termos do Regulamento (CE) nº 2443/96 e os regimes relativos aos vitelos.

As inconsistências na abordagem prejudicaram as medidas tomadas a fim de compensarem equitativamente os produtores. Esta situação era devida, principalmente, ao facto de que duas medidas importantes [Regulamentos (CE) nº 1357/96 e (CE) nº 2443/96 do Conselho] autorizavam os Estados-Membros a procederem a pagamentos não relacionados com os regimes tradicionais de prémios especiais para bovinos machos e por vaca em aleitamento e, por conseguinte, fora do âmbito dos controlos do IACS.

A ocorrência da BSE e as suas consequências realçaram a necessidade urgente de a União Europeia formular e adoptar uma estratégia (isto é, um plano de acção) para enfrentar este tipo de crises, de uma forma coordenada, eficaz e oportuna.

INTRODUÇÃO

Antecedentes

1. A BSE foi identificada pela primeira vez por patologistas do Laboratório Veterinário Central de Weybridge, na Inglaterra, em 1986. A BSE é uma de várias encefalopatias espongiformes transmissíveis (EET), caracterizadas pela presença de uma forma anómala de uma proteína denominada prião. As EET não são contagiosas e as provas científicas disponíveis até à data sugerem que o gado as contrai através do consumo de alimentos contaminados com o agente infeccioso.

2. Em Dezembro de 1987, a presença de farinha de derivados de carne e ossos de ruminantes (MBM) nos alimentos para animais foi identificada como a causa mais provável da BSE (1). Considera-se que dois factores principais levaram à epidemia no Reino Unido: a elevada percentagem de carne de ovinos infectados com tremor epizoótico utilizada nas rações e a utilização de processos de extracção de gorduras que não eliminavam a causa da infecção. Consequentemente, o Reino Unido proibiu a utilização de proteínas derivadas de ruminantes na alimentação do gado, em Julho de 1988 (2). A proibição foi alargada a todo e qualquer alimento para animais em Setembro de 1990 e as exportações de tais alimentos foram efectivamente proibidas. Em Junho de 1994, a Decisão 94/381/CE da Comissão proibiu a alimentação de ruminantes com proteína de mamíferos em toda a UE. A Decisão 94/382/CE da Comissão, de 27 de Junho de 1994, adoptou sistemas de tratamento térmico alternativos na transformação de resíduos animais, a fim de assegurar que as instalações que manuseiam materiais de alto risco inactivam os agentes do tremor epizoótico e da BSE.

3. As autoridades do Reino Unido reconhecem actualmente que, devido à contaminação cruzada dos alimentos para animais, a proibição apenas produziu pleno efeito a partir de 1 de Agosto de 1996 (3), quando a existência de MBM nas instalações onde os alimentos para o gado estão armazenados foi declarada ilegal (4), altura em que já tinham surgido cerca de 36 000 casos de BSE em animais nascidos depois da proibição de 1988.

4. Em Junho de 1988, foi adoptada, no Reino Unido, legislação que obrigava à notificação da doença, tendo essa obrigação sido alargada a toda a Comunidade em Abril de 1990 (5). A partir desta data, as carcaças e miudezas dos casos confirmados de BSE tinham de ser obrigatoriamente destruídas (6). O número de casos confirmados de BSE na UE é apresentado no quadro 1. É evidente que a incidência no Reino Unido é muito superior à dos restantes países, mas tem vindo a diminuir rapidamente desde 1992.

5. Desconhece-se que quantidade de agente infeccioso tem de ser ingerida para a doença ser contraída. A predisposição genética também pode ter alguma influência. Existe um baixo nível de transmissão por via materna (menos de 10 %), mas esta, só por si, não seria susceptível de perpetuar a doença (7). Existem algumas dúvidas se a BSE pode ocorrer espontaneamente, isto é, não pode ser atribuída a alimentos para animais contaminados ou a uma transmissão vertical.

6. Em 20 de Março de 1996, o Governo do Reino Unido anunciou que poderia existir ligação entre a BSE e uma nova variante da doença de Creutzfeldt Jacob (nvdCJ), uma doença fatal para o ser humano (8). O seu período de incubação é desconhecido no homem mas, por analogia com outras EETs, pode ser superior a 30 anos. Em 1 de Julho de 1998 existiam 27 casos confirmados ou prováveis de nvdCJ no Reino Unido e um em França. Não existe qualquer previsão fiável do número de pessoas que ainda poderão vir a desenvolver a doença em consequência de terem ingerido produtos de carne de bovino contaminados há muitos anos. A referida declaração do Governo do Reino Unido viria a ter amplas consequências económicas para o sector da carne de bovino e de vitela da União Europeia.

7. Em 27 de Março de 1996, a Comissão decidiu proibir formalmente (Decisão 96/239/CE da Comissão) todas as exportações de carne de bovino do Reino Unido, tanto para outros países da União Europeia como para países terceiros. Em 21 de Junho de 1996, o Conselho Europeu de Florença aprovou um plano a fim de suprimir a proibição (9). Em 17 de Março de 1998, o Conselho adoptou uma decisão autorizando o parcial levantamento desta proibição relativamente à Irlanda do Norte.

8. Os preços da carne de bovino baixaram em toda a União, pois os consumidores deixaram de comprar carne de vaca. Em Abril de 1996, foi tomada a primeira de uma série de medidas de emergência a nível comunitário tendo em vista mitigar a situação. De um modo geral, as medidas enquadravam-se em duas categorias: medidas destinadas a eliminar animais e carne considerados «suspeitos» por qualquer motivo e medidas de mercado, sob a forma de ajuda aos produtores (pagamentos suplementares por animal e compensação das perdas de rendimento com base nos animais abatidos), e de controlo da produção através do abate de vitelos jovens e de um prémio de comercialização precoce.

9. O Tribunal já se pronunciou anteriormente em relatório (10) sobre vários aspectos dos anteriores regimes e prosseguiu as suas investigações na Bélgica, Alemanha, França, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal e Reino Unido, países que são, no seu conjunto, responsáveis por 90 % das despesas comunitárias com medidas relacionadas com a BSE. Todas essas medidas cujos custos foram imputados ao orçamento comunitário em 1996 e 1997, com excepção dos custos de armazenagem pública e das restituições à exportação, foram analisadas tanto de um ponto de vista da legalidade/regularidade, como de um ponto de vista da optimização dos recursos (11).

10. As despesas comunitárias em medidas relacionadas com a BSE em 1996 e 1997 ascenderam, no total, a 2 149 milhões de ecus - no quadro 2 é apresentada a respectiva repartição por Estado-Membro. Isto corresponde a um aumento de 32 %, em relação às despesas com o regime normal de prémios (isto é, excluindo a armazenagem pública e as restituições à exportação), para o biénio.

11. As elevadíssimas verbas envolvidas atraíram uma atenção considerável a nível dos Estados-Membros e da Comunidade. Durante o período entre Maio de 1996 e Julho de 1998 a unidade Apuramento das contas efectuou uma visita a seis Estados-Membros, duas a França e três à Alemanha a fim de auditar diversas medidas relacionadas com a BSE. Na maior parte dos casos o controlo incidiu sobre os pagamentos efectuados ao abrigo do Regulamento (CE) nº 1357/96 do Conselho e, nem tanto, sobre as medidas tomadas nos termos do Regulamento (CE) nº 2443/96 do Conselho. Além disso, foram feitas diversas visitas ao Reino Unido destinadas a auditar o regime com mais de trinta meses (OTMS), o regime de abate selectivo (SCS) e, ultimamente, ao regime de ajuda à transformação de vitelos (CPAS). A maioria das despesas efectuadas ao abrigo do prémio de comercialização precoce (EMP), regimes de abate de manadas, regime de destruição de vitelos exportados pelo Reino Unido e o Regulamento (CE) nº 2443/96 do Conselho não foram submetidas ao controlo da Comissão. Apesar de numerosas visitas ao Estados-Membros pelos serviços veterinários da Comissão, recentes inspecções mostraram que os regulamentos não estão a ser respeitados em matéria de alimentação animal e de tratamento da MBM. Ainda estão em curso acções por incumprimento contra 13 Estados-Membros (12).

Relatório do Parlamento Europeu

12. O Parlamento Europeu constituiu uma comissão temporária de inquérito para a BSE em 18 de Julho de 1996 (13). Esta comissão recolheu informações probatórias junto de uma grande variedade de fontes, incluindo Comissários e funcionários da Comissão, peritos nos domínios científicos envolvidos e representantes nacionais. Em Fevereiro de 1997 (14) a Comissão Temporária de Inquérito apresentou o seu relatório, centrado no período até ao início da crise, em Março de 1996, dando ênfase às implicações da BSE para a saúde pública.

13. O relatório mostrou-se muito crítico em relação quer às instituições da UE, quer às autoridades do Reino Unido. Além das observações apresentadas em matéria de saúde pública, o relatório concluía que a estrutura organizativa e o sistema de tomada de decisões da Comissão tinham sido ineficazes na resolução da questão da BSE. Os controlos da Comissão sobre o fabrico e a utilização de farinha de carne e ossos (MBM) foram considerados ineficazes e a Comissão criticada por não ter realizado inspecções relativas à BSE no Reino Unido entre Junho de 1990 e Maio de 1994. O Conselho foi criticado por não se ter ocupado especificamente da BSE entre Junho de 1990 e Julho de 1994, e por não ter tomado medidas para que as proibições de exportação do Reino Unido fossem aplicadas.

14. Em relação ao Reino Unido, o relatório concluía que a BSE tinha sido originada pela adopção nesse país de processos de fabrico de MBM que não destruíam o agente infeccioso. A proibição de alimentar os ruminantes com MBM não foi eficaz, segundo o relatório, tendo o Reino Unido sido criticado por não ter impedido os fabricantes de continuarem a exportar MBM para outros países, depois de já ter proibido a sua utilização na alimentação dos ruminantes no Reino Unido. O relatório concluiu que a legislação e os acordos relativos aos registos de identificação dos animais, à utilização de MBM e à proibição da exportação de carne de bovino, tanto a nível nacional como a nível comunitário, não tinham sido cumpridos pelas autoridades britânicas.

15. No relatório era feito um grande número de recomendações. Além das áreas especificamente relacionadas com questões de saúde pública, tais recomendações abrangiam áreas como o processo de tomada de decisões na Comissão, as melhorias a introduzir na regulamentação da alimentação animal, a obrigação de as autoridades do Reino Unido custearem a crise, e as medidas para assegurar a notificação de todos os casos de BSE na União Europeia. Em Abril de 1997 (15) foi criada uma comissão temporária de inquérito para acompanhar os progressos realizados pela Comissão na implementação destas recomendações. Depois de analisar vários relatórios de progresso da Comissão, a comissão de inquérito apresentou o seu relatório em Novembro de 1997 (16). Nele se afirmava que as recomendações tinham sido, na sua maioria, aplicadas pela Comissão.

PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO MERCADO

16. O ciclo normal de produção de carne de bovino é de cinco a seis anos. A produção atingiu o seu nível mais elevado de sempre em 1991 e teria voltado a atingir um ponto máximo em 1996 se não fossem os efeitos das medidas tomadas para mitigar o impacto da crise da BSE. Medidas como o regime de ajuda à transformação de vitelos e o prémio de comercialização precoce, associado ao regime «mais de 30 meses» no Reino Unido, contiveram a produção global um pouco abaixo da fasquia de 8 milhões de toneladas (ver quadro 3), mas o seu pleno impacto apenas se fará sentir no momento em que o ciclo atingir a sua fase descendente.

17. Em 1995 o consumo foi de 7,5 milhões de toneladas; em 1996 sofreu uma diminuição de mais de 500 000 toneladas, em grande medida devido à crise da BSE, mas em 1997 obteve uma recuperação parcial, para 95 % do nível de 1995. Em termos de consumo per capita, houve uma recuperação do nível muito baixo de 18,6 kg verificado em 1996 para 19,1 kg em 1997, recuperação essa que não foi suficiente para escoar a produção, não se prevendo que o consumo per capita volte a atingir os níveis de 1995 num futuro próximo.

18. A diminuição da procura de carne de bovino conduziu a uma redução dos preços. Entre Janeiro e Junho de 1996, os preços dos novilhos de categoria R3 desceram em média 10 % a nível da UE. Em Setembro de 1997, os preços recuperaram, ficando em média 7 % abaixo dos valores do início de 1996.

19. As exportações comunitárias de carne de bovino (excluindo animais vivos) têm vindo a descer constantemente nos últimos anos, de 1,24 milhões de toneladas em 1991 para 0,96 milhões de toneladas em 1996. As exportações de 1997 estão estimadas em 0,94 milhões de toneladas. O nível das importações tem variado mais, tendo diminuído de 0,45 milhões de toneladas em 1991 para 0,36 milhões em 1996. A margem para a concessão de subsídios à exportação está limitada pelo acordo GATT e deve ser dado acesso preferencial às importações dos países associados ao abrigo dos Acordos Europeus.

20. Em consequência da crise da BSE, os limites máximos de intervenção inicialmente estabelecidos para 1996 e 1997 foram aumentados em 150 000 toneladas para cada um desses anos. De uma situação de existências insignificantes em 1995, atingiu-se, em finais de 1996, um nível de 434 000 toneladas e, em Dezembro de 1997, 629 000 toneladas (ver quadro 3).

21. A BSE teve graves consequências para o comércio intracomunitário e as exportações para países terceiros, em especial no caso do Reino Unido, que foi sujeito a uma proibição total, mas também para os diversos Estados-Membros que perderam clientes muito importantes.

MEDIDAS DE ERRADICAÇÃO

Introdução

22. As medidas adoptadas, com financiamento comunitário, para eliminar da cadeia alimentar os animais e a carne considerados susceptíveis de pôr em risco a saúde pública foram as seguintes:

a) O Governo do Reino Unido adoptou um regime para remover da cadeia alimentar toda a carne de bovinos com mais de trinta meses (OTMS), dado considerar-se que esse era o grupo de animais que corria mais riscos de vir a manifestar a doença [Regulamento (CE) nº 716/96 da Comissão, de 19 de Abril de 1996];

b) A compra e destruição de vitelos que tinham sido exportados do Reino Unido para a França, Bélgica e Países Baixos, para produção de carne de vitela, antes da adopção da proibição [Regulamento (CE) nº 717/96 da Comissão, de 19 de Abril de 1996];

c) No Reino Unido foi adoptada uma medida de recompra da carne de bovino anteriormente intervencionada e de destruição da carne de intervenção ainda comprada antes de 27 de Março de 1996 [Regulamento (CE) nº 1757/96 da Comissão, de 10 de Setembro de 1996];

d) Regimes de abate para Portugal e o Reino Unido (Julho de 1996), França e Alemanha (primeiros meses de 1997) e Irlanda (Junho de 1997).

23. O custo total destas medidas para o orçamento do FEOGA nos anos de 1996 e 1997 foi de 620 milhões de ecus, 85 % dos quais respeitantes ao OTMS (ver quadro 2). Ao contrário dos regimes de prémio que constituem a base do apoio tradicional ao mercado, estes regimes assumem um carácter quase veterinário e são apenas parcialmente financiados pelo orçamento comunitário (70 %). Comparativamente, no caso clássico da febre suína, o abate com fins veterinários é co-financiado em 50 %. Para o abate selectivo pareceria haver mais razões para tratar as respectivas despesas (26 milhões de ecus) como despesas veterinárias do que como de apoio ao mercado.

Regime «mais de 30 meses» (OTMS) no Reino Unido

24. O Comité Consultivo sobre Encefalopatia Espongiforme (SEAC) do Governo do Reino Unido recomendou, em Março de 1996, que os bovinos com mais de trinta meses de idade fossem desossados em instalações licenciadas, sob vigilância oficial, mas não sugeriu que a carne fosse tratada como imprópria para consumo humano. No entanto, o Governo decidiu (17) retirar toda a carne de bovinos com mais de 30 meses das cadeias alimentares humana e animal, justificando a decisão com a necessidade de restaurar a confiança dos consumidores e do mercado.

25. Os bovinos infectados com a BSE são abatidos antes de os sintomas se manifestarem, pelo que o número de casos confirmados fica grandemente reduzido. Todavia, o abate tem sido tratado como uma medida de intervenção visando estabilizar o mercado agrícola. A Comissão concordou em co-financiar a vertente compensatória desta medida, com efeitos a partir de 29 de Abril de 1996, tendo despendido 513 milhões de ecus até finais de 1997. Do ponto de vista da Comunidade, isto constitui uma sobrecarga significativa para o seu orçamento, sobrecarga essa que irá continuar. O Reino Unido reconhece a sua incapacidade de fazer cumprir adequadamente, até Agosto de 1996, a proibição da utilização de proteínas derivadas de ruminantes na alimentação do gado adoptada em Julho de 1988 (18). Essa incapacidade prolongou o período em que podia haver animais infectados com BSE (sem terem ainda desenvolvido sintomas) nas manadas. As autoridades do Reino Unido estimam que existem cerca de 5,5 milhões de bovinos nascidos antes de 1 de Agosto de 1996 que ainda têm de ser inseridos no regime. Aos níveis de financiamento actuais, se todos estes animais forem transformados ao abrigo do regime, isso custará ao orçamento comunitário mais 1,6 mil milhões de ecus.

26. Ao abrigo do Regulamento (CE) nº 716/96 da Comissão, de 19 de Abril de 1996, as autoridades competentes do Reino Unido são autorizadas a comprar bovinos com mais de 30 meses de idade, que tenham estado presentes numa exploração durante um período de pelo menos três meses [este período foi aumentado para seis meses com efeito a partir de 25 de Novembro de 1996 nos termos do Regulamento (CE) nº 2149/96, de 8 de Novembro de 1996] e que não apresentem quaisquer sintomas de BSE. O Reino Unido deve pagar ao produtor com base no peso do animal, ao passo que a Comunidade paga a este Estado-Membro uma taxa fixa por animal comprado mediante prova da sua destruição. A taxa foi inicialmente estabelecida com base no «preço mais recentemente constatado para as carcaças de vacas no mercado do Reino Unido» de 1 ecu por quilograma para uma vaca, atribuindo-se a cada animal um peso convencionado de 560 kg. O financiamento comunitário foi fixado em 70 % deste preço, isto é, 392 ecus, e já foi reduzido por duas vezes, de modo a reflectir a evolução dos preços de mercado. Em relação a touros, bois e novilhos, os coeficientes de conversão de peso com vida para peso morto foram ajustados de 2:1 para 1:7 em Agosto de 1996. Um ano mais tarde foram introduzidas taxas de ajudas diferenciadas.

27. A implementação do OTMS tem deparado com muitas dificuldades em virtude da grande quantidade de gado envolvido e dos processos complicados adoptados pelas autoridades do Reino Unido. Os bovinos podem ser apresentados através de cerca de 200 mercados de gado ou dirigidos para cerca de 60 matadouros. Os produtores não são obrigados a apresentar as suas vacas mais velhas para abate, mas não as podem vender. A grande maioria dos animais apresentados ao abrigo do regime era constituída por vacas de reforma. Havia, desde o início, 150 000 bovinos à espera de serem abatidos (entre 20 de Março de 1996 e a adopção do regime esse gado não estava a ser transformado), não tendo sido possível concluir o abate até Dezembro de 1996. As instalações de extracção de gorduras não tinham capacidade para dar resposta à quantidade de carcaças saídas dos matadouros, pelo que foram enviadas 177 000 carcaças para entrepostos frigoríficos. Essas carcaças foram posteriormente removidas e reduzidas a farinha em finais de 1997. A muito reduzida capacidade dos incineradores levou a que grandes quantidades de MBM e sebo tenham sido armazenadas (28 000 toneladas e 70 000 toneladas, respectivamente, em Junho de 1998), as quais necessitarão de muitos anos para serem eliminadas, a menos que a capacidade de incineração possa ser aumentada e/ou o material seja colocado em aterros e/ou exportado (o que actualmente não é permitido).

28. O Tribunal de Contas e a Comissão concluíram que, nos primeiros meses do regime, os controlos não estavam a funcionar de modo eficaz. Em vários estádios do processo verificaram-se dificuldades em conciliar o produto (peso) saído dos matadouros e entrepostos frigoríficos com as instalações de extracção de gorduras e estas últimas com os armazéns de farinha de carne e ossos. A segurança relativamente a esta farinha era particularmente fraca. O Tribunal conclui que existem poucas garantias de que todos os animais submetidos ao abrigo do OTMS tenham chegado à incineração ou à armazenagem sob a forma de MBM e sebo.

29. Posteriormente, foram introduzidas muitas melhorias nos procedimentos de controlo, mas falta concluir ainda algumas verificações cruzadas importantes. Os números das marcas auriculares dos bovinos submetidos ao OTMS e o peso por cabeça não foram introduzidos na base de dados informatizada até 4 de Agosto de 1997, data em que já tinham sido abatidos 1,6 milhões de animais. Essa informação está presentemente a ser introduzida, mas em Abril de 1998 a introdução ainda não tinha sido concluída. Foi realizada uma verificação cruzada parcial entre os dados das marcas auriculares do gado relativo ao OTMS e os do regime de pagamentos pela comercialização da carne de bovino (BMPS). Nesta verificação detectaram-se cerca de 5 000 casos em que o mesmo número de marca auricular foi introduzido nos dois regimes ou figura por duas vezes no mesmo regime. São necessárias novas verificações para detectar eventuais pagamentos em duplicado, tanto no âmbito do OTMS como relativamente a outros regimes, tais como o de abate selectivo, e para fundamentar os pedidos de financiamento comunitário.

30. Nos termos do Regulamento (CE) nº 716/96 da Comissão, o Reino Unido apenas podia requerer ajuda comunitária para os animais destruídos (incinerados). O regulamento foi alterado (19), com efeitos a partir de 26 de Setembro de 1996, a fim de permitir a concessão de um adiantamento de 80 % com base no número de carcaças reduzidas a farinha de carne e ossos. O não registo de informações vitais na base de dados informatizada desde o início levou a que os pedidos apresentados pelas autoridades do Reino Unido fossem inexactos não só relativamente ao número de carcaças reduzidas a farinha mas também no que se refere ao número de carcaças destruídas (sendo os animais sinistrados directamente enviados para os incineradores).

31. Foi adoptado um sistema de lotes, segundo o qual os 2 milhões de animais abatidos antes de 4 de Janeiro de 1998 são designados por primeiro lote, efectuando-se, desde então, controlos semanais dos lotes. No caso do primeiro lote, a quantidade de MBM em armazém será dividida pelo número total de animais abatidos e a quantidade resultante será utilizada para estimar o número de animais destruídos, à medida que a MBM é incinerada. Isto constituirá a base do pedido do saldo final de 20 %, que, em finais de 1997, representava cerca de 100 milhões de ecus. Esta estimativa também será imprecisa na medida em que a MBM inclui material não abrangido pelo regime, como as matérias de risco especificadas provenientes de ovinos, carcaças do regime de abate selectivo e gado OTMS rejeitado. Os pagamentos relativos a este primeiro lote não poderão ser, por conseguinte, totalmente verificados.

32. Dado não se terem adoptado desde o início sistemas apropriados para assegurar uma pista de auditoria adequada, a Comissão informou o Reino Unido de que reserva a sua posição quanto ao financiamento dos primeiros 250 000 animais abatidos ao abrigo do OTMS. Esta reserva representa aproximadamente 80 milhões de ecus em termos do adiantamento já pago ao Reino Unido.

Vitelos britânicos exportados antes de 20 de Março de 1996

33. O Regulamento (CE) nº 717/96 da Comissão, de 19 de Abril de 1996, previa a compra e destruição dos vitelos importados do Reino Unido e que se encontravam em explorações da França, Países Baixos e Bélgica em 20 de Março de 1996. O preço de compra era baseado no preço de mercado prevalecente para os vitelos, 70 % do qual financiado pela Comunidade. Esta medida foi adoptada porque a possibilidade de os vitelos importados antes da proibição de exportação de 21 de Março de 1996 poderem entrar nas cadeias alimentares humana ou animal gerara falta de confiança entre os consumidores. A medida era opcional para os Estados-Membros em causa. A França e os Países Baixos destruíram cerca de 79 500 e 59 500 vitelos, respectivamente.

34. Em França, o Tribunal verificou que os controlos do transporte de carcaças (os camiões não eram selados) para as instalações de extracção de gorduras eram inadequados e que as carcaças não eram sistematicamente carimbadas. Além disso, as provas de incineração só estão disponíveis a nível global - as carcaças constituíam apenas uma parte da totalidade de material destruído. Nos Países Baixos, as autoridades não foram capazes de explicar uma diferença de 872 vitelos entre os registos veterinários e a base de dados de identificação.

35. A Bélgica decidiu não adoptar a medida e os 20 000 vitelos em causa foram abatidos e vendidos para consumo através dos canais comerciais normais. Dado não existirem restrições à exportação, este facto reduziu a eficácia da medida.

Recompra de carne de bovino anteriormente intervencionada

36. O Regulamento (CE) nº 1757/96 da Comissão, de 10 de Setembro de 1996, prevê a recompra e a destruição da carne de bovino anteriormente em intervenção que, antes de 27 de Março de 1996, tenha sido vendida e a destruição de antigas existências de carne desossada ainda em intervenção no Reino Unido. As antigas existências deveriam ter sido destruídas até 31 de Março de 1997, mas devido à falta de capacidade de incineração, este prazo foi prolongado até 31 de Outubro de 1997. Foram destruídas 5 328 toneladas de existências residuais de intervenção e amortizado um montante de 4,1 milhões de libras (5,4 milhões de ecus). Os pedidos de recompra deviam ser apresentados até 18 de Setembro de 1996, a título voluntário. No total, foram recompradas 650 toneladas de carne com um custo de 2,4 milhões de libras (3,2 milhões de ecus, dos quais 2,4 milhões de ecus foram suportados pelo orçamento comunitário).

37. Sendo os prazos fixados pela Comissão curtos, o pagamento pelos produtos tomados a cargo tinha de ter lugar até 15 de Outubro de 1996. Este constrangimento não era compatível com o objectivo de recomprar carne que podia ser proveniente de animais com mais de trinta meses de idade no momento do abate, a fim de retirá-la do mercado (20). Segundo a Comissão, este prazo era influenciado pela vontade de evitar o risco de fraude.

Regimes de abate

Abate de manadas

38. Portugal, a França e a Irlanda (21) implementaram regimes de abate de manadas inteiras financiados pela Comunidade. Foi adoptada uma política de abate e destruição de todos os animais pertencentes a manadas em que tivessem ocorrido casos de BSE.

39. O abate de uma manada inteira justifica-se do ponto de vista científico se todos os animais nela integrados tiverem estado expostos à mesma alimentação que o caso de BSE. Outras razões não relacionadas com a erradicação da doença motivaram igualmente uma tal abordagem. Por exemplo, um dos objectivos apresentados no plano irlandês de controlo e erradicação da BSE é satisfazer as exigências dos mercados de países terceiros e restaurar a confiança dos consumidores através do extermínio das manadas em que se verificarem casos de BSE e da destruição dos animais importados do Reino Unido, adquirindo deste modo um estatuto de inexistência de BSE o mais rapidamente possível. Mesmo que o bovino infectado com a doença só tenha estado na exploração durante algumas semanas e não possa ter sido de modo algum infectado nesse local, toda a manada é abatida. Num dos exemplos encontrados, isto levou ao abate de 738 bovinos, pelos quais o proprietário recebeu 570 000 ecus.

40. Os regulamentos permitem que Portugal e a França (mas não a Irlanda) façam pagamentos suplementares. No caso de Portugal, a ajuda é paga por «valor produtivo perdido», e ultrapassa em muito a quantia paga por compensação directa, enquanto que em França se passa o contrário. A percentagem da compensação total paga ao produtor a partir do orçamento comunitário varia, assim, consideravelmente - entre 27 % no caso de Portugal e 70 % no caso da Irlanda (ver quadro 4).

Alemanha

41. Nos cinco casos de BSE notificados na Alemanha até Janeiro de 1997, a manada inteira foi abatida e os produtores compensados a partir de fundos nacionais. Todos os casos de BSE se verificaram com animais originários do Reino Unido. Na sequência do caso ocorrido em Janeiro foi decidido o abate de todo o gado importado do Reino Unido e da Suíça, a fim de eliminar o risco de estes animais virem a manifestar a doença.

42. Nos termos do Regulamento (CE) nº 299/97 da Comissão (22), a Comunidade co-financia 70 % da compensação paga, até um limite máximo de 735 ecus por animal. O regulamento abrange os bovinos nascidos no Reino Unido ou na Suíça e os descendentes directos desses animais, até um número máximo de 19 200 animais. Contudo, a partir de Março de 1997, os descendentes directos apenas têm sido sujeitos a vigilância e o número de animais destinados ao abate ficou, deste modo, reduzido a 5 633. Mais de 1 000 destes animais foram objecto de recursos judiciais por parte dos produtores contra as notificações de abate. Estes recursos baseiam-se na falta de provas de que a BSE seja contagiosa.

43. A Comissão justificou este regulamento com base no artigo 23º do Regulamento (CEE) nº 805/68 da Comissão, segundo o qual «a fim de ter em conta as limitações à livre circulação que poderiam resultar da aplicação de medidas de ordem sanitária» podem ser tomadas medidas excepcionais de apoio ao mercado. A este respeito, é de notar que:

a) As «restrições à livre circulação» foram impostas em Março de 1996 ao gado importado do Reino Unido (23), muito depois da importação do gado em causa, que não se encontrava, portanto, sujeito a tais restrições;

b) Não foram impostas tais «restrições à livre circulação» ao gado proveniente da Suíça, na UE.

44. Os pagamentos compensatórios feitos pelo abate de animais a cuja livre circulação não é aplicável qualquer restrição comunitária não podem ser encarados como uma medida de apoio ao mercado, neste contexto. A despesa ao abrigo do Regulamento (CE) nº 299/97 da Comissão (3,2 milhões de ecus) carece de base jurídica válida.

O abate selectivo no Reino Unido

45. A Decisão 96/385/CE da Comissão, de 24 de Junho de 1996, aprovou o plano de erradicação do Reino Unido e o Regulamento (CE) nº 1484/96 da Comissão, de 26 de Julho de 1996, autorizou este Estado-Membro a pagar uma compensação pelos animais abatidos em conformidade com o abate selectivo definido nesse plano. No plano original, estava especificado um abate selectivo obrigatório dos animais e/ou manadas de coortes de nascimento nascidas em 1990/1991, 1991/1992 e 1992/1993, que foram identificados como os mais susceptíveis de terem consumido MBM infectada, mas esse plano foi posteriormente modificado de modo a incluir a coorte de 1989/1990, a título voluntário. Mais de 60 % dos 324 000 animais identificados em Março de 1998 tinham nascido no ano da coorte voluntária. Para serem elegíveis, os animais tinham de estar presentes na exploração em 1 de Agosto de 1996.

46. A compensação paga aos produtores é baseada no valor de mercado objectivo de cada animal em causa e é financiado a 70 % pela Comunidade. O Reino Unido também foi autorizado a efectuar pagamentos suplementares a partir de fundos nacionais.

47. O artigo 2º da Decisão 96/385/CE exigia que o Reino Unido pusesse em vigor até 1 de Agosto de 1996 as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para executar o plano. As propostas de abate selectivo foram apresentadas pela primeira vez em Maio de 1996 e baseavam-se exclusivamente na suposição de que o agente infeccioso era transmitido pela alimentação. O início do abate estava previsto para Setembro ou Outubro de 1996, mas em 1 de Agosto de 1996 o SEAC aconselhou o Governo a considerar as implicações das conclusões da investigação sobre a transmissão da BSE por via materna e o abate ficou em suspenso.

48. Em 29 de Agosto (24) foram publicados pormenores dos resultados da referida investigação. De acordo com eles, a epidemia desaparecerá praticamente por volta de 2001, independentemente da adopção de quaisquer outras medidas. No entanto, o Reino Unido estava vinculado pelo plano decidido pelo Conselho Europeu em 21 de Junho de 1996 (25) a executar um abate selectivo como condição prévia para o levantamento da proibição de exportação, mas não o realizou até inícios de 1997.

49. As definições das coortes foram alteradas em Junho de 1997. A nova definição implica que alguns animais que já tinham sido abatidos deixariam de ser incluídos. As novas regras não foram aplicadas retrospectivamente, mas os produtores cujas manadas se encontravam na altura sob notificação provisória podiam requerer uma reavaliação - cerca de 200 assim fizeram. Os parâmetros para o rastreio das coortes também foram alterados e foi aprovada uma alteração ao plano de erradicação em Dezembro de 1997 (26). Estas alterações atrasaram ainda mais a conclusão do abate.

50. Na Grã-Bretanha (27) tinham sido abatidos, até Junho de 1998, 229 000 animais, dos quais 71 000 no âmbito do abate selectivo e 158 000 antes da sua introdução. Para outros 65 000 animais a ausência de um sistema de rastreabilidade completo e de registos de exploração adequados levou a que não fosse possível encontrar-lhes o rasto (28).

51. A finalidade do regime de abate selectivo (SCS) é semelhante ao do OTMS, na medida em que visa impedir o aparecimento de casos de BSE, embora seja mais selectivo. Os dois regimes sobrepõem-se no sentido em que muitos animais potencialmente destinados ao abate já tinham sido eliminados ao abrigo do OTMS (21 500 até Abril de 1998). Dado que o nível médio de compensação paga ao produtor é três vezes maior ao abrigo do SCS do que ao abrigo do OTMS e o contributo da Comunidade corresponde a mais do dobro [790 ecus contra 370 ecus (ver quadro 4)], este facto poupou à Comunidade uma verba estimada em 9 milhões de ecus. Em contrapartida, não é provável que os produtores que julguem poder vir a ser incluídos no SCS proponham animais elegíveis ao abrigo do OTMS.

52. Na prática, a compensação pelos bovinos de qualquer idade baseia-se no valor de substituição dos vitelos. Os bovinos abatidos no âmbito do SCS são de um modo geral velhos e valem em média no mercado apenas 50 % de um tal valor. A compensação tem sido relativamente elevada (ver quadro 4), em média 2 000 ecus por cabeça (chegando a atingir 250 000 ecus por um touro de raça). O carácter necessariamente voluntário da coorte de nascimento de 1989/1990 e a falta de registos adequados reduz a eficácia do SCS.

Compensação para os casos de BSE

53. A legislação comunitária (29) exige que as carcaças dos casos de BSE sejam destruídas, mas isto nem sempre aconteceu; as primeiras carcaças de bovinos com BSE belgas e luxemburguesas foram reduzidas (em Setembro e Outubro de 1997) a farinha de ossos, que foi vendida em vários Estados-Membros e exportada para países terceiros. Em ambos os casos, os animais suspeitos foram inicialmente sujeitos a análises de raiva, cujos resultados se revelaram negativos. Posteriormente, as cabeças dos animais em causa foram sujeitos a testes de BSE. Os resultados destes últimos foram positivos mas apenas ficaram disponíveis várias semanas depois de as carcaças terem sido reduzidas a farinha. Os restantes animais das manadas infectadas foram destruídos.

54. Todos os Estados-Membros têm um sistema de compensação para os bovinos mortos sob suspeita de terem BSE. A compensação é geralmente mais baixa para os casos confirmados e difere consideravelmente consoante os Estados-Membros (ver quadro 5). Em França, a média paga é metade da que é paga na Irlanda. A Itália não paga qualquer compensação por animais que contraíram a BSE antes de serem importados. A Comunidade não contribui para o custo da compensação por animais infectados com BSE.

55. A ausência, ou o baixo nível de compensação pelos animais doentes poderá explicar porque foram notificados tão poucos casos em alguns Estados-Membros (ver quadro 1). Segundo as autoridades irlandesas, a BSE foi detectada em bovinos importados não só do Reino Unido, mas também em dois bovinos adultos, poucos meses depois da sua importação dos Países Baixos (que só tinham declarado dois casos até 31 de Dezembro de 1997) e o mesmo aconteceu com um bovino adulto importado da Dinamarca. De acordo com uma análise (30), durante o período de 1985 a 1989, o número de casos potenciais de BSE importados do Reino Unido pelos outros Estados-Membros deveria rondar os 1 600, embora até finais de 1997 apenas tenham sido notificados 400 casos. Isto deve-se em parte à ausência de um sistema de vigilância normalizado e aos níveis variáveis de conhecimento da BSE, os quais podem levar a uma detecção insuficiente da doença e a diagnósticos incorrectos, como é exemplificado no ponto 53. Além disso, muitos dos casos notificados nos Estados-Membros não estão relacionados com bovinos nascidos no Reino Unido. Na sua maioria, os animais desenvolveram BSE aparentemente em consequência de terem consumido alimentos contaminados.

MEDIDAS DE MERCADO

Introdução

56. Em paralelo com as medidas de erradicação, o Conselho adoptou dois regulamentos onde se previa a concessão de um montante total de 1 350 milhões de ecus em apoio ao mercado. Além disso, foram gastos 16,7 milhões de ecus em armazenagem privada para a carne de vitela. A fim de reduzir a sobreprodução de carne de bovino prevista, foram adoptadas medidas de controlo sob a forma de um prémio de comercialização precoce e de uma ajuda à transformação de vitelos (200 milhões de ecus).

Apoio aos produtores

57. O Regulamento (CE) nº 1357/96 do Conselho prevê a realização de pagamentos suplementares em 1996, com o prémio especial para os bovinos machos (BSP) e o prémio por vaca em aleitamento (SCP), além de afectar verbas específicas aos Estados-Membros (261 milhões de ecus). A ajuda destina-se aos produtores do sector da carne de vaca e de vitela que «em consequência da situação do mercado, enfrentem graves problemas. . .». Os Estados-Membros podiam optar por:

a) Pagar um montante suplementar [artigos 1º e 4º, alínea a)] de 23 ecus por animal com direito a prémio especial para a carne de bovino e de 27 ecus por cada animal com direito a prémio por vaca em aleitamento, assim como distribuir o montante específico numa base semelhante ou diferente, ou

b) Nos termos do artigo 5º, podiam utilizar o montante total que teria sido pago utilizando as taxas fixas referidas juntamente com a quantia específica para fazer pagamentos de acordo com critérios objectivos, desde que a indemnização não fosse superior à perda de rendimento sofrida pelos produtores e não se verificassem distorções de concorrência (artigo 5º). Todos os pagamentos tinham de ser efectuados até 15 de Outubro de 1996 para serem elegíveis para financiamento comunitário.

Disparidade das taxas de ajuda

58. Em relação aos suplementos dos pagamentos normais BSP e SCP, o quadro 6 revela a existência de uma enorme variação entre Estados-Membros, que vai desde zero na Itália a 46 ecus por cabeça em França, pelos bovinos machos, e de 7,5 ecus na Alemanha a 81,6 ecus na Bélgica, pelo SCP.

59. As informações obtidas dos Estados-Membros revelam que foram feitos alguns pagamentos a produtores por animais que normalmente não seriam elegíveis para o prémio especial para os bovinos machos, nem para o prémio por vaca em aleitamento, dado a perda de rendimento não estar restringida aos sectores tradicionalmente apoiados pela Comunidade. Em alguns casos, isto levou a que alguns produtores recebessem pagamentos respeitantes a animais que excediam o limite de 90 cabeças aplicado para o regime de prémio para os bovinos machos, ou em que os critérios de densidade de armazenagem não foram cumpridos (11 milhões de ecus em França). Também foram efectuados pagamentos por uma categoria diferente de animais, tais como vacas leiteiras (11 milhões de ecus na Bélgica) e vitelos para o talho (7 milhões de ecus nos Países Baixos), e pagamentos suplementares relativos a animais já abatidos ou vendidos (16 milhões de ecus na Irlanda, 64 milhões de ecus na Itália e 34 milhões de ecus no Reino Unido (31).

60. Consequentemente, a ajuda foi paga a uma base mais ampla de produtores nestes Estados-Membros. Por exemplo, se a compensação só tivesse sido paga com base no direito aos prémios, nos Países Baixos apenas 30 % dos produtores teriam recebido uma compensação pela sua perda de rendimentos. Os Estados-Membros não receberam indicações sobre a forma de calcular a perda de rendimentos, pelo que realizaram os cálculos com base em premissas diferentes. Por conseguinte, não é possível comparar os valores ou testar a sua validade com alguma minúcia. Embora existam algumas informações probatórias que sugerem que determinados sectores receberam uma compensação excessiva, vários Estados-Membros actualizaram as suas premissas e apresentaram valores radicalmente diferentes para demonstrar que as perdas globais ultrapassaram qualquer compensação concedida. A situação ainda foi mais complicada pelo facto de outras medidas posteriormente adoptadas pela Comissão terem tido um efeito sobre os preços que não era previsível no momento em que a estimativa ex ante das perdas foi realizada.

61. Alguns Estados-Membros evitaram os problemas associados à análise sectorial da perda de rendimento estimada pagando uma taxa fixa geral. Por exemplo, a Alemanha pagou 7 ecus por cada animal registado no «Tierseuchenkasse» (fundo de doenças animais) para 1996.

Controlos

62. A auditoria do Tribunal relativa aos Regulamentos (CE) nº 1357/96 e (CE) nº 2443/96 não abrangeu os sistemas utilizados para efectuar os pagamentos normais por animal ao abrigo dos regimes de prémio que foram analisados e referidos no seu relatório anual relativo ao exercício de 1996 (ver pontos 4.45-4.60).

63. Muitos dos regimes adoptados pelos Estados-Membros estão fora do âmbito do sistema integrado de controlo administrativo (IACS) que, no que diz respeito aos animais, está relacionado com os regimes de prémios [para os bovinos machos, por vaca em aleitamento, transformação e comercialização precoce, dessazonalização e extensificação - a que se referem as alíneas a) a k) do artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 805/68]. O grau de inspecção a que os beneficiários estão sujeitos é, por isso, deixado ao critério dos Estados-Membros.

64. O Regulamento (CE) nº 820/97 do Conselho, de 21 de Abril de 1997, foi adoptado em reconhecimento da necessidade de melhorar a rastreabilidade, uma vez que a implementação da Directiva 92/102/CEE do Conselho de 27 de Novembro de 1992 relativa à identificação e ao registo de animais se revelara insatisfatória no caso dos bovinos. O regulamento pretende restabelecer a estabilidade do mercado da carne de bovino e dos produtos à base de carne, abalada pela crise da BSE, mas os prazos para a adopção de alguns elementos-chave são distantes. Por exemplo, as bases de dados informatizadas devem estar plenamente operacionais em 1 de Janeiro de 2000 e as marcas auriculares duplas só se aplicam a animais nascidos depois de Janeiro de 1998. Esses animais também devem ser identificados por um passaporte. É, assim, demasiado cedo para ver os benefícios do novo sistema na prática, embora alguns Estados-Membros já tenham adoptado parte dos controlos previstos. No Reino Unido, por exemplo, os passaportes para os bovinos foram declarados obrigatórios com efeitos a partir de 1 de Julho de 1996.

Reembolso de quantias indevidamente pagas

65. Os Estados-Membros que fizeram pagamentos nos termos do artigo 1º, isto é, com base em 1995, devem ser reembolsados dos montantes pagos em excesso aos produtores que não apresentaram qualquer pedido de prémio BSP e/ou SCP em relação ao ano civil de 1996 ou cujo direito a prémios disser respeito a menos animais do que aqueles em relação aos quais tiveram direito a título do ano civil anterior. O artigo 3º determina que, com as verbas deste modo reembolsadas, os Estados-Membros devem fazer pagamentos suplementares adicionais aos produtores cujo direito a prémios, a título do ano civil de 1996, disser respeito a mais animais do que aqueles em relação aos quais tiveram direito a prémios a título do ano civil de 1995.

66. O requisito de reembolso dos pagamentos veio a revelar-se uma sobrecarga administrativa; por exemplo, no tocante à comparação dos pedidos de prémio em casos em que as explorações foram reestruturadas, ou a lidar com casos de reforma, falecimento ou bancarrota. A França, na altura em que foi efectuada a auditoria (Julho de 1997), apenas recuperara 60 % do montante facturado. O Reino Unido recuperou 96 % do montante devido e redistribuiu essa verba entre os produtores elegíveis. Não está prevista mais nenhuma redistribuição. Não é, por conseguinte, provável que os Estados-Membros consigam recuperar 100 % do montante devido. Dado que os reembolsos são insuficientes, poderá não ser possível pagar totalmente a todos os produtores cujo direito a prémios em relação ao ano civil de 1996 diga respeito a mais animais do que em 1995.

67. Os Estados-Membros que aplicaram o artigo 5º consideram que não necessitam de exigir reembolsos mesmo que tenham pago ajudas com base nos prémios relativos a 1995. O Luxemburgo, por exemplo, pagou 0,6 milhões de ecus aos produtores com base nos direitos a prémios BSP de 1995 e a Bélgica pagou 28,5 milhões de ecus com base nos prémios de BSP e SCP em 1995. Isto constitui mais um exemplo da desigualdade de tratamento dos produtores nos Estados-Membros.

Apoio directo

68. O Regulamento (CE) nº 2443/96 do Conselho de 17 de Dezembro de 1996 atribuiu um total de 491,63 milhões de ecus aos Estados-Membros com base na dimensão das manadas nacionais, a fim de efectuarem pagamentos de acordo com critérios objectivos para apoiar os rendimentos dos produtores ou o sector da carne de bovino e de vitela, desde que esses pagamentos não distorcessem a concorrência. O regulamento não especificava de que modo se deviam efectuar os pagamentos mas estipulava um prazo até 15 de Outubro de 1997, para a sua realização. Ao contrário do Regulamento (CE) nº 1357/96, não era exigido que a perda de rendimento fosse tomada em consideração.

69. Os Estados-Membros dispuseram de mais tempo para preparar medidas ao abrigo deste regulamento do que no caso do Regulamento (CE) nº 1357/96. Este facto reflecte-se na maior variedade de regimes adoptados. Em alguns casos, como o da Alemanha, não foi feita qualquer tentativa de orientar a ajuda para sectores específicos: foi utilizada a mesma abordagem geral que fora usada ao abrigo do Regulamento (CE) nº 1357/96, mas a taxa de ajuda foi menor (6 ecus). Alguns Estados-Membros preferiram utilizar parte das verbas que lhes tinham sido atribuídas em iniciativas de controlo ou melhoria da qualidade - por exemplo a Bélgica (0,5 milhões de ecus) e o Reino Unido (3,5 milhões de ecus). Mais uma vez, a forma mais comum de auxílio foram os pagamentos suplementares por animal. Por exemplo, o Reino Unido aplicou um pagamento único (40 ecus) por animal para todos os produtores que apresentaram pedidos de prémio por vaca em aleitamento relativos a 1996, ao passo que a Irlanda, por exemplo, pagou 7,8 ecus por BSP e 15,6 ecus por SCP. Os regimes baseados no abate também foram utilizados em maior medida. Alguns regimes assumiram um carácter mais estrutural - o Luxemburgo efectuou os pagamentos com base nas cabeças de gado normalmente utilizadas para calcular a ajuda compensatória e a Bélgica adoptou um prémio de cessação de actividade destinado a incentivar os produtores de carne de bovino a reformarem-se. A Itália e os Países Baixos concederam um apoio adicional à indústria da carne de vitela.

70. Em França a ajuda foi distribuída a nível departamental. Na definição das taxas de ajuda, os Departamentos tiveram de ter em conta a ajuda já paga ao abrigo do Regulamento (CE) nº 1357/96 e de orientar a presente ajuda para as perdas recentes que ainda não tinham sido compensadas. Esta abordagem descentralizada permitiu que cada Departamento distribuísse a ajuda de acordo com as prioridades regionais, o que levou a que explorações muito próximas recebessem taxas de compensação diferentes.

Eficácia

71. Os Regulamentos (CE) nº 1357/96 e (CE) nº 2443/96 do Conselho foram aplicados de modo muito diferente nos diversos Estados-Membros. A não ligação da ajuda ao abrigo do Regulamento (CE) nº 2443/96 às perdas de rendimento aumenta a probabilidade de distribuição não equitativa da ajuda e de compensação excessiva. Nesta medida, a decisão francesa de estabelecer a referida ligação merece ser saudada. A proliferação de medidas e a variação dos montantes pagos reflectem em parte as diferentes reacções dos consumidores nos Estados-Membros, mas não as explicam cabalmente.

Controlo da produção

Introdução

72. O Regulamento (CE) nº 2222/96 do Conselho de 18 de Novembro de 1996 exigia que os Estados-Membros implementassem o regime de ajuda à transformação de vitelos (CPAS) e/ou o prémio de comercialização precoce (EMP) até 1 de Dezembro de 1996, e que os aplicassem até 30 de Novembro de 1998. Em resposta à crise da BSE, o Reino Unido e Portugal já aplicavam o CPAS com efeitos a partir de Abril e Maio de 1996, respectivamente. A França também decidira aplicar o regime a partir de Outubro de 1996. A Irlanda foi o único Estado-Membro que o adoptou em consequência directa dos requisitos do regulamento, mas fê-lo dois meses depois de terminado o prazo. Aproximadamente 1,5 milhões de vitelos tinham sido transformados ao abrigo de cada um dos regimes em finais de 1997 (quadros 7 e 8).

73. A finalidade de ambos os regimes era reduzir o número de vitelos destinados à produção de carne vermelha em 1 milhão por ano. O CPAS era o mais drástico dos dois regimes, uma vez que implicava o abate e a destruição de vitelos com menos de 20 dias de idade, enquanto o EMP incentivava os produtores a abater vitelos para o talho um pouco mais jovens e, logo, mais leves, aumentando deste modo o número de vitelos utilizados na produção de uma dada quantidade de carne de vitela. Os vitelos adicionais utilizados não entrariam, deste modo, na produção de carne vermelha.

74. O OTMS do Reino Unido tem um impacto significativo na produção, na medida em que retira da cadeia alimentar o equivalente a cerca de 300 000 toneladas por ano. Os regimes de abate de manadas também deverão ter tido um impacto menor na produção de 1997 (30 000 toneladas).

O regime de ajuda à transformação de vitelos (CPAS)

75. O quadro 7 mostra que 70 % dos vitelos abrangidos pelo regime são transformados no Reino Unido. Isto era previsível, dado não haver possibilidade de exportar vitelos para os outros Estados-Membros que costumavam comprá-los para engorda. Os regulamentos não especificam a origem dos vitelos, limitando-se a referir que nasceram na União Europeia. A taxa de ajuda era de 120 ecus por vitelo de raça leiteira e de 150 ecus para outras raças, tendo sofrido uma redução de 5 ecus em Maio de 1997 e sido depois harmonizada para 115 ecus para todas as raças, em Dezembro de 1997.

76. O Tribunal fez alguns comentários sobre a adopção do regime em Portugal e no Reino Unido no seu relatório anual relativo ao exercício de 1996. A sua principal preocupação era a falta de certeza de que todos os vitelos abatidos fossem elegíveis e de que tivessem sido adequadamente eliminados.

77. Em França, aproximadamente 40 % dos vitelos abatidos são de Estados-Membros como a Itália, os Países Baixos e a Alemanha, que não aplicam o regime.

78. O CPAS foi adoptado na Irlanda em Fevereiro de 1997, quase um ano após ter sido introduzido na Irlanda do Norte. Na Irlanda, os preços relativamente elevados dos vitelos tornam o regime pouco atractivo para todos os vitelos menos os de raça puramente leiteira, para os quais existe pouca ou nenhuma procura. Além disso, o sistema de registo das datas de nascimento é vulnerável a abusos, permitindo que os produtores inscrevam vitelos de má qualidade no regime, apesar de terem uma idade superior ao estipulado.

Prémio de comercialização precoce (EMP)

79. Os pesos máximos das carcaças permitidos para que os vitelos tenham direito ao EMP foram fixados por Estado-Membro com base nas estatísticas do Eurostat para 1995 (ou em alternativas aprovadas pela Comissão) menos 15 %. A gama de pesos resultante deste processo é ampla, com diferenças significativas entre os principais Estados-Membros produtores de carne de vitela - Países Baixos, França e Itália com 33 %, 21 % e 18 % de pedidos de prémio, respectivamente (ver quadro 8). A França, por exemplo, tem um limite de peso de 108 kg, enquanto o dos Países Baixos é de 138 kg.

80. A taxa básica de ajuda foi fixada em 65 ecus por vitelo abatido em Dezembro de 1996 e Janeiro de 1997, sendo depois reduzida para 60 ecus e mais tarde para 45 ecus. Em reconhecimento do facto de que as carcaças com menos de 120 kg são pouco usuais em termos de produção de carne de vitela, foram adoptadas taxas de ajuda diferenciadas (32).

81. Nos principais Estados-Membros produtores de carne de vitela existe uma grande concentração da produção, o que leva a que a maior parte da ajuda seja paga a um pequeno número de produtores em grande escala, especializados.

82. O regime é relativamente fácil de administrar. A principal dificuldade está relacionada com a pesagem de cada uma das carcaças. Nos Estados-Membros, é permitido um certo grau de flexibilidade quanto ao modo exacto como as carcaças são apresentadas. Poucos matadouros estão equipados com balanças electrónicas que emitam um talão impresso com o peso real e por isso raramente é possível efectuar uma verificação ex post dos pesos reais dos animais para os quais a ajuda é requerida.

83. A pista de auditoria desde os pedidos de prémio até aos registos da exploração é na maioria dos casos fragmentária devido ao facto de não existir uma ligação clara entre os pedidos de prémio e os respectivos vitelos, uma vez que os números das marcas auriculares não se encontram registados. É frequente não haver informações probatórias de que os vitelos cumprem os requisitos de residência (inicialmente de 60 dias na UE, mas depois aumentados para 90 dias, com efeitos a partir de 8 de Janeiro de 1997). Em França não existia uma pista de auditoria clara desde o registo da exploração até ao pedido de prémio. Na Itália os procedimentos variavam consoante os matadouros e as regiões e, em alguns casos, não existem provas claras dos pesos declarados, dado que o registo dos pesos reais não é conservado.

Eficácia dos regimes relativos aos vitelos

84. De acordo com o nº 6 do artigo 1º do Regulamento (CE) nº 2222/96, a Comissão elaborou um relatório intercalar relativo à aplicação das duas medidas (Abril de 1997) (33) tendo concluído que, no que diz respeito ao EMP, para os Países Baixos, França, Alemanha e Áustria, 75 % dos pagamentos foram referentes a vitelos que teriam sido abatidos com ou abaixo do peso elegível, independentemente do prémio. Num segundo relatório, elaborado por solicitação do Conselho (Setembro de 1997) (34), foram utilizadas diferentes premissas, tendo sido calculado que 40 % dos vitelos tinham beneficiado indevidamente do EMP. Utilizando os dados reais para 1997 e partindo das mesmas premissas, conclui-se que 42 % dos vitelos se enquadram nesta categoria. Estas despesas custaram ao orçamento comunitário 23 milhões de ecus em 1997 e, ceteris paribus, o mesmo em 1998.

85. A Comissão calcula que o CPAS proporcionará ao orçamento comunitário poupanças líquidas na ordem de 559 milhões de ecus anuais, no biénio, devido à menor escala da intervenção.

86. Em França não há informações probatórias de que o EMP tenha tido algum efeito sobre as práticas de produção. O peso médio de abate para os primeiros seis meses de 1997, ou seja 124,8 kg, está muito acima do peso máximo para o regime de comercialização precoce, pelo que apenas cerca de 15 % dos vitelos abatidos são elegíveis para o prémio. Esta percentagem é significativamente mais baixa do que nos outros principais Estados-Membros produtores de carne de vitela (ver quadro 8). Na Bélgica, porém, alguns produtores reduziram o ciclo de engorda para algumas raças de vitelos a fim de aumentar o número de vitelos elegíveis para o EMP. Na Bélgica e nos Países Baixos, o peso médio de abate para o primeiro semestre de 1997 diminuiu cerca de 9 % em comparação com a média para 1996. A média comunitária diminuiu 5 % entre 1996 e 1997 (de 139,1 kg para 131,5 kg). O número total de vitelos utilizados na produção de carne aumentou 4 % durante o mesmo período, depois de ter decrescido anualmente até 1992. A produção de carne de vitela manteve-se estável ao longo do período 1995-1997, em cerca de 790 000 toneladas.

87. O objectivo declarado no preâmbulo do Regulamento (CE) nº 2222/96 do Conselho, de reduzir em 1 milhão o número de vitelos destinados à produção de carne vermelha, foi alcançado. Contudo, o quadro 3 mostra que a produção total de carne vermelha (depois dos ajustamentos para ter em conta os efeitos do OTMS, etc.) apenas diminuiu 2 % em 1997, podendo esta diminuição ser na sua maior parte explicada pelo ciclo de produção. O pleno impacto do CPAS não se fará sentir até 1998/1999.

88. Em comparação com o CPAS, o EMP é menos bem sucedido e os resultados alcançados representam uma utilização pouco eficiente dos recursos financeiros - 234 000 vitelos adicionais utilizados na produção de carne de vitela com um custo de 55,6 milhões de ecus, o equivalente a 237 ecus por vitelo, ou quatro vezes a taxa de prémio. O EMP deve, por conseguinte, ser abandonado ou alterado de modo a assegurar a minimização do risco de vitelos «livres» receberem o prémio.

CONCLUSÃO

89. A auditoria mostrou que as despesas de 2 149 milhões de ecus em medidas de «erradicação de animais» e «apoio ao mercado», juntamente com a aplicação de medidas de «controlo da produção», foi acompanhado de uma recuperação parcial do consumo de carne de bovino e tiveram um impacto positivo no rendimento dos produtores (ver ponto 17).

90. Dada a natureza quase-veterinária de numerosas medidas tomadas em tais circunstâncias, o grau em que o orçamento comunitário deve suportar o custo financeiro de tais emergências merece mais consideração (ver ponto 23).

91. A crise da BSE põe em evidência a importância da criação de registos exaustivos e fiáveis dos animais nos Estados-Membros. O Tribunal já referiu repetidamente esta necessidade, e mais recentemente no seu relatório anual relativo ao exercício de 1996, nas observações sobre a gestão e o controlo dos prémios comunitários a favor de determinados produtores de bovinos. Na ausência de tais registos, a eficácia de qualquer acção relativa às manadas está comprometida. A consequência é uma falta de rastreabilidade que se manifesta de forma especialmente aguda no caso do regime de abate selectivo do Reino Unido, no âmbito do qual não é possível verificar o destino de cerca de 65 000 cabeças de gado (ver ponto 50).

92. A falta de controlo adequado à proibição de alimentos para animais no Reino Unido levou a que um grande número de animais, que desenvolveram a BSE (36 000), tivessem nascido após a proibição ter sido introduzida (ver ponto 25). Os Estados-Membros adoptaram diversas abordagens em relação ao abate de manadas, nas quais tivesse surgido a BSE, e aos vitelos britânicos exportados (ver pontos 35, 38 e 45).

93. Os controlos realizados pela unidade Apuramento das contas incidiram principalmente sobre o Reino Unido e sobre os pagamentos realizados ao abrigo do Regulamento (CE) nº 1357/96 do Conselho. Além disso, foram realizadas numerosas visitas ao Estados-Membros pelos serviços veterinários da Comissão (ver ponto 11). Todavia, existia uma falta de rigor e de consistência na execução das medidas no interior e entre os Estados-Membros, em domínios como o abate de vitelos britânicos exportados antes da proibição, a recompra de carne de bovino anteriormente intervencionada, regimes de abate, compensações aos produtores nos termos do Regulamento (CE) nº 2443/96 e os regimes relativos aos vitelos.

94. As inconsistências na abordagem prejudicaram as medidas tomadas a fim de compensarem equitativamente os produtores. Esta situação era devida, principalmente, ao facto de que duas medidas importantes [Regulamentos (CE) nº 1357/96 e (CE) nº 2443/96 do Conselho] autorizavam os Estados-Membros a procederem a pagamentos não relacionados com os regimes tradicionais de prémios especiais para bovinos machos e por vaca em aleitamento e, por conseguinte, fora do âmbito dos controlos do IACS (ver pontos 60 e 63).

95. Os controlos de produção adoptados são, por definição, controlos a curto prazo e deixarão, de qualquer modo, de ter grande impacto caso a proibição de exportação que actualmente afecta a Grã-Bretanha seja levantada. Do mesmo modo, qualquer decisão de desmantelamento do OTMS irá aumentar efectivamente a produção (ver ponto 74). Dadas as restrições à importação impostas pelo GATT pode existir uma acumulação de existências que poderá atingir, segundo a Comissão, 1,5 milhões de toneladas em 2005 (35).

96. A ocorrência da BSE e as suas consequências realçaram a necessidade urgente de a União Europeia formular e adoptar uma estratégia (isto é, um plano de acção) para enfrentar este tipo de crises, de uma forma coordenada, eficaz e oportuna.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de Outubro de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

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(1) BSE in Great Britain: A Progress Report (A BSE na Grã-Bretanha: Relatório de progresso)(Junho de 1997) Ministry of Agriculture Fisheries & Food (Ministério da Agricultura, Pescas e Produtos Alimentares).

(2) O decreto relativo à BSE de 1988 (Statutory Instrument 1988 nº 1039) proíbe a venda, o fornecimento e a utilização de determinados alimentos na alimentação dos ruminantes, inicialmente durante um período específico, mas que foi prorrogado indefinidamente em Dezembro de 1989.

(3) Decreto relativo à BSE de 1996 (SI 1996/2007).

(4) Decisão 90/134/CEE da Comissão (JO L 76 de 22.3.1990, p. 23).

(5) Se a BSE for confirmada, as carcaças e miudezas dos bovinos devem ser destruídas nos termos do artigo 2º da Decisão 94/474/CE da Comissão (JO L 194 de 29.7.1994, p. 96).

(6) Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (SEAC) - Statement on maternal transmission (Comité Consultivo sobre Encefalopatia Espongiforme. Declaração sobre a transmissão por via materna)(17 de Abril de 1997).

(7) Em 18 de Setembro de 1997 o Advisory Committee on Dangerous Pathogens (ACDP) (Comité Consultivo sobre Patogénios Perigosos) da Comissão concluiu que o agente BSE deverá ser classificado como um patogénico humano.

(8) As cinco condições prévias são: 1. Execução de um programa de abate selectivo; 2. Adopção de um sistema eficaz de identificação e registo dos movimentos dos animais; 3. Legislação para a remoção de MBM de mamíferos das fábricas de alimentos para animais e das explorações pecuárias; 4. Aplicação eficaz das regras do OTM; 5. Melhoria dos métodos para retirar as MREB das carcaças.

(9) Relatório anual relativo ao exercício de 1996 do Tribunal de Contas, pontos 4.61-4.75.

(10) O cumprimento da proibição das exportações não foi examinado.

(11) COM(98) 282.

(12) JO C 261 de 9.9.1996.

(13) A4-0020/97.

(14) JO C 150 de 19.5.1997.

(15) A4-0362/97.

(16) Decreto relativo à carne de bovino (controlo de emergência) de 1996.

(17) A BSE na Grã-Bretanha: Relatório de progresso, Dezembro de 1997.

(18) Regulamento (CE) nº 1846/96 da Comissão (JO L 245 de 26.9.1996, p. 9).

(19) Depois de terminado o prazo de apresentação dos pedidos, três comerciantes contactaram o organismo de intervenção do Reino Unido e pediram-lhe para recomprar carne (26 toneladas). Sabe-se que havia outras 450 toneladas em circulação livre, mas não foram recompradas ao abrigo deste regulamento.

(20) Regulamento (CE) nº 1508/96 da Comissão (JO L 189 de 30.7.1996, p. 86), Regulamento (CE) nº 164/97 da Comissão (JO L 29 de 31.1.1997, p. 1) e Regulamento (CE) nº 1112/97 da Comissão (JO L 162 de 19.6.1997, p. 17), respectivamente.

(21) Regulamento (CE) nº 299/97 da Comissão, de 19 de Fevereiro de 1997, que adopta medidas excepcionais de apoio ao mercado de carne de bovino na Alemanha, (JO L 50 de 20.2.1997, p. 16).

(22) Ver primeiro considerando do Regulamento (CE) nº 299/97 da Comissão.

(23) Transmission dynamics and epidemiology of BSE in British cattle by Anderson et al, Nature, 29 de Agosto de 1996 (Dinâmica de transmissão e epidemiologia da BSE nos bovinos britânicos).

(24) Decisão 97/870/CE da Comissão.

(25) Na Irlanda do Norte, todos os 1 461 animais ainda vivos foram identificados através do sistema informatizado e posteriormente abatidos.

(26) A BSE na Grã-Bretanha: Relatório de progresso (Junho de 1998).

(27) Risk of BSE from the import of cattle from the UK into countries of the EU by B.E.C. Schreuder et al, The Veterinary Record (Risco de BSE devido à importação de bovinos do Reino Unido para países da UE), 23 de Agosto de 1997.

(28) Ver observações sobre a aplicação desta medida no Reino Unido, no relatório anual relativo ao exercício de 1996.

(29) 50/65/80 ecus para > 120 kg/120-110 kg/110 ou menos, respectivamente, até Junho de 1997, e 50/57,5/65 para o resto do ano. Estas taxas foram mais tarde modificadas nos termos do Regulamento (CE) nº 2502/97 da Comissão, de 15 de Dezembro de 1997.

(30) COM(97) 165 final, de 18 de Abril de 1997.

(31) COM(97) 461 final, de 22 de Setembro de 1997.

(32) Situação e perspectivas - Sector da carne de bovino, SEC(97) 819.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

SINOPSE

Medidas de eliminação

A Comissão não perfilha o parecer do Tribunal sobre o carácter «quase veterinário» destas medidas. A sua natureza, bem como a percentagem da contribuição comunitária, foram estabelecidas pelo Conselho, na sua reunião extraordinária do início de Abril de 1996. A percentagem de co-financiamento é a habitual para as medidas de mercado (70 %, ou seja, uma percentagem igual à utilizada repetidamente no sector dos suínos).

a) Estão previstas correcções do regime OTMS no âmbito do procedimento de apuramento de contas, dadas as insuficiências detectadas pela Comissão nas sete missões efectuadas para avaliar a implementação e aplicação deste regime;

b) A Comissão considera que, na pendência de uma avaliação precisa desta medida, não está comprovado que a não aplicação da medida na Bélgica tenha conduzido à diminuição da sua eficácia em termos de restabelecimento da confiança dos consumidores franceses e neerlandeses (ver resposta ao ponto 34).

c) O curto prazo regulamentar previsto para os pagamentos foi fixado deliberadamente, tendo em conta os destinatários desta medida e o interesse de enviar uma mensagem clara aos consumidores, o que permitirá, portanto, aumentar a sua eficácia, e, simultaneamente, evitará fraudes (ver resposta ao ponto 37).

d) No que respeita aos 65 000 bovinos do Reino Unido que foi impossível rastrear, importa realçar que estes provêem em grande medida da coorte «voluntária» de 1989/1990. Quando esta coorte foi abrangida pelo abate selectivo, sabia-se que muitos dos animais não poderiam ser rastreados, dado não existir nessa altura a necessária legislação (nacional e comunitária) relativa ao rastreio. Importa, no entanto, sublinhar que nenhum destes animais poderia entrar legalmente na cadeia alimentar humana ou animal, dado todos eles terem mais de 30 meses de idade e deverem ser destruídos no âmbito do regime OTMS.

Medidas de mercado

A Comissão considera que o Conselho quis proporcionar expressamente uma maior flexibilidade para atender às várias situações das relações entre os Estados-membros e os produtores e consumidores, o que conduziu à concessão de montantes diferentes a beneficiários diferentes. Além disso, deve-se recordar que os produtores de leite e de vitelos sofreram igualmente prejuízos em virtude da crise da BSE. O que é mais importante neste exercício é que cada Estado-membro tenha adoptado as soluções mais eficazes em relação às dificuldades com que se confrontavam, sem com isso introduzirem distorções de concorrência (ver respostas aos pontos 58 a 71).

A Comissão gostaria de recordar que a gravidade da crise, provavelmente a maior que já ocorreu no sector bovino, impunha medidas urgentes e que o reembolso dos pagamentos indevidos era absolutamente necessário a fim de tornar equitativas as compensações conferidas (ver respostas aos pontos 66 e 67).

Relativamente às medidas relativas aos jovens vitelos, a Comissão sublinha que é necessário encarar as duas medidas como fazendo parte de um mesmo pacote, dado que politicamente não era possível adoptar apenas uma delas, mas sim as duas simultaneamente. Por conseguinte, é igualmente necessário analisar a sua eficácia em bloco (ver respostas aos pontos 84 a 88).

No âmbito do procedimento de apuramento de contas, a Comissão está a analisar atentamente o reembolso dos montantes pagos indevidamente.

Conclusão

A natureza das medidas foi claramente especificada pelo Conselho aquando da sua introdução, em Abril de 1996. A percentagem de co-financiamento corresponde assim à habitual para as medidas de mercado.

Em 1988/1989, que foi o período mais crítico no que respeita à eventual disseminação da BSE para fora do Reino Unido, não existia nenhuma base jurídica que autorizasse a Comissão a monitorizar a proibição das farinhas de carne e de ossos nesse país. De facto, na ausência de uma base jurídica comunitária, a Comissão alertou para este risco no âmbito do Comité Veterinário Permanente e sugeriu a outros Estados-membros que adoptassem medidas próprias.

A Comissão declara que, se os Estados-membros não tiverem implementado as medidas em relação à BSE em conformidade com o disposto na regulamentação, tal facto terá consequências no âmbito do procedimento de apuramento de contas. Tal como foi indicado em resposta ao ponto 4.75 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício financeiro de 1996 e como foi igualmente sublinhado na resposta a vários pontos do relatório especial do Tribunal, a Comissão efectuou numerosas missões à maior parte dos Estados-membros para avaliar a aplicação dos Regulamentos (CE) nº 1357/96 e (CE) nº 2443/96 (pagamentos suplementares aos bovinicultores), do regime de ajuda à transformação de vitelos e do prémio de comercialização precoce.

O objectivo de dar uma certa margem de subsidiariedade aos Estados-membros não era de modo algum o de os desobrigar em relação aos controlos previstos pelo IACS, mas sim o de lhes permitir o recurso a um sistema mais eficaz para alcançar os objectivos deste regime de auxílios. A Comissão considera que, embora nem todos os Estados-membros tenham efectuado os controlos no âmbito do IACS relativos às medidas previstas nos Regulamentos (CE) nº 1357/96 e (CE) nº 2443/96, foi possível controlar estas medidas por outros meios, como sucedeu com os pagamentos efectuados com base no seguro de doenças veterinárias (Alemanha) ou com os pedidos de medidas de acompanhamento (Áustria).

A Comunidade dispõe já da base jurídica necessária para poder actuar face a surtos de doenças veterinárias, incluindo aquelas que também afectam o ser humano. No que respeita às encefalopatias espongiformes transmissíveis, está a ser elaborado um regulamento específico do Parlamento Europeu e do Conselho, que substituirá a maior parte das actuais medidas de salvaguarda. Além disso, nas prioridades orçamentais do anteprojecto de orçamento para 1999, a Comissão anunciou que iria lançar um debate sobre a responsabilização das várias partes envolvidas na luta contra as epizootias, ou seja, os produtores, os Estados-membros e a União. No entanto, esta análise ainda se não iniciou, pelo que seria prematuro concluir que deva ser criado um fundo de seguro.

GENERALIDADES

1. Em termos globais, a Comissão considera que foram tomadas medidas muito rápidas e eficazes para assegurar uma resposta comunitária adequada à crise sem precedentes que se seguiu ao anúncio efectuado pelo Governo do Reino Unido, em 20 de Março de 1996. De um dia para o outro, o mercado comunitário da carne de bovino viu-se na iminência de colapso, dada a quebra de confiança dos consumidores.

O objectivo explícito do Conselho foi agir rapidamente por forma a proteger a saúde pública e a sanidade animal e a apoiar os produtores de carne de bovino. Num curto lapso de tempo, a Comissão e o Conselho introduziram medidas destinadas a alcançar este objectivo.

Estas medidas envolveram propósitos e formas vários, para assegurar a máxima cobertura possível de todas as facetas do problema de forma rápida e eficaz. Assim, por exemplo, o regime «mais de 30 meses» destinou-se a proteger a saúde humana, a restabelecer a confiança dos consumidores e a apoiar os produtores de carne de bovino, enquanto que os pagamentos directos suplementares [Regulamentos (CE) nº 1357/96 e (CE) nº 2443/96] asseguraram que os pagamentos efectuados aos produtores se baseassem em critérios objectivos definidos por cada Estado-membro, para atender à respectiva situação específica. Este último facto constitui um elemento de subsidiariedade, frequentemente necessário, embora raramente exequível, no âmbito da Política Agrícola Comum.

Para além do financiamento do FEOGA, foram introduzidas medidas destinadas a restabelecer a confiança dos consumidores e a proteger a saúde humana e a sanidade animal, como a melhoria da rotulagem da carne de bovino e da identificação dos animais.

Além disso, a Comissão reagiu às recomendações formuladas pelo Parlamento Europeu, no que respeita quer à organização dos serviços da Comissão, quer à melhoria da regulamentação, o que foi reconhecido pela Comissão temporária do Parlamento relativa ao acompanhamento das recomendações respeitantes à BSE.

No que respeita à eficácia das medidas introduzidas para fazer recuperar os mercados, a Comissão, tal como o Tribunal, considera ser ainda cedo para avaliar todo o impacto de medidas como o regime de ajuda à transformação de vitelos e o prémio de comercialização precoce, embora não haja quaisquer dúvidas de que a produção de carne de bovino diminuiu graças a estes regimes e a outras medidas contra a BSE, nomeadamente o regime «mais de 30 meses» aplicado no Reino Unido.

2. Desde o início da crise que a Comissão tem vindo a monitorizar de perto a aplicação das medidas em relação à BSE.

A Unidade de Apuramento das Contas efectuou numerosas missões aos Estados-membros mais afectados, a fim de avaliar os procedimentos de controlo necessários para assegurar o pagamento correcto dos subsídios relativos à BSE e a destruição adequada dos materiais que não devem entrar na cadeia alimentar humana. Estas missões conduziram a várias recomendações de melhoria dos procedimentos de controlo. Importa sublinhar que tinham um duplo objectivo: assegurar a observância das regras comunitárias por parte dos Estados-membros, e recusar o financiamento comunitário caso ela não se verificasse, bem como assegurar que as matérias de risco fossem separadas de todas as outras matérias e adequadamente controladas e eliminadas.

Outros serviços da Comissão levaram igualmente a cabo numerosas missões de monitorização das medidas dos Estados-membros destinadas a erradicar a BSE e a respeitar o embargo às exportações do Reino Unido. Os serviços veterinários e a UCLAF participaram neste esforço considerável (ver lista das missões efectuadas pelos serviços da Comissão constante do anexo).

INTRODUÇÃO

11. Para além das visitas referidas pelo Tribunal, efectuou-se igualmente uma missão aos Países Baixos, o mais importante dos Estados-membros no que respeita ao prémio de comercialização precoce, na fase inicial de aplicação deste regime, por forma a assegurar a aplicação de procedimentos de controlo adequados. O regime de ajuda à transformação de vitelos foi objecto de auditorias no Reino Unido e em França, tendo abrangido mais de 93 % de todos os animais abatidos no seu âmbito. No que respeita ao Regulamento (CE) nº 2443/96, alguns Estados-membros foram visitados ainda antes de se terem realizado pagamentos, pelo que a auditoria destas despesas apenas poderá ser efectuada posteriormente. Por conseguinte, a Comissão considera prematuras as observações do Tribunal relativas a esta medida.

A Comissão efectuou numerosas missões relativas às medidas contra a BSE e considera adequado o seu âmbito. No planeamento da auditoria das medidas contra a BSE, a análise de risco realizada pelos serviços da Comissão atendeu ao planeamento dos inquéritos previstos pelo Tribunal de Contas Europeu e decidiu, portanto, para evitar a duplicação de trabalho, utilizar a auditoria do Tribunal relativa ao Regulamento (CE) nº 717/96 (destruição dos vitelos britânicos exportados) e dos regimes de abate selectivo de Estados-membros que não o Reino Unido, nomeadamente porque tais medidas apenas se aplicavam a um número restrito de animais e a sua duração era, portanto, curta. Em vez disso, investiu-se tempo e trabalho em medidas contra a BSE mais significativas em termos de despesas.

No âmbito da coordenação das missões entre os serviços da Comissão e o Tribunal de Contas, a Comissão pode decidir não proceder a um inquérito sobre medidas que sejam objecto de inquérito por parte do Tribunal, como sucedeu em relação ao regime dos vitelos britânicos e aos regimes de abate selectivo de efectivos. Nestes casos, a Comissão extrai ilações financeiras adequadas com base nos resultados obtidos pelo Tribunal, o que torna supérfluas missões especificamente suas sobre essas mesmas questões.

Relatório do Parlamento Europeu

12-15. A Comissão respondeu plenamente às críticas que recebeu, constantes dos relatórios quer da Comissão Temporária de Inquérito quer da Comissão de Acompanhamento. A última comunicação da Comissão ao Parlamento em que se descrevem as medidas adoptadas e previstas em resposta aos relatórios do Parlamento data de 6 de Maio de 1998 [COM(1998) 282 final].

Após a publicação, em Fevereiro de 1997, do relatório da Comissão Temporária de Inquérito, verificou-se uma cooperação estreita e construtiva entre o Parlamento Europeu e a Comissão. A saúde e segurança dos consumidores são a prioridade fundamental desta iniciativa política conjunta. Desde Fevereiro de 1997 que vários progressos importantes criaram as bases do restabelecimento da confiança dos consumidores na segurança alimentar.

Alguns destes progressos têm implicações de carácter geral na segurança alimentar e na protecção dos consumidores, nomeadamente na implementação de novas abordagens nos domínios dos pareceres científicos, da análise de risco e da identificação, controlo e inspecção dos animais, assentes nos princípios da excelência, da independência e da transparência. Registaram-se igualmente avanços importantes, centrados especificamente na luta contra a BSE. Foram tomadas medidas financeiras para apoiar a investigação da BSE. Foi publicada legislação relativa à prevenção da disseminação da BSE e à protecção da saúde pública, destinada, nomeadamente, ao reforço das regras de vigilância da BSE e das trocas e utilização de farinhas de carne e de ossos. Além disso, a Comissão actuou energicamente para assegurar a observância da legislação comunitária no domínio da BSE. Realizou-se um elevado número de inspecções veterinárias. Dada a aplicação insatisfatória das regras comunitárias, serão instaurados processos por infracção contra os Estados-membros em causa.

A Comissão considera que a confiança dos consumidores apenas poderá ser restabelecida se o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão trabalharem estreitamente com os Estados-membros para assegurar a protecção da saúde pública.

PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO MERCADO

17. Graças às medidas adoptadas pela Comissão, nomeadamente nos domínios veterinário, da publicidade e da rotulagem, prevê-se que o máximo da recuperação no que respeita ao consumo de carne de bovino, que poderá corresponder à recuperação total da diminuição de consumo devida às consequências da BSE, seja alcançado em 2001 (1).

MEDIDAS DE ERRADICAÇÃO

Introdução

A Comissão não perfilha o parecer do Tribunal sobre o carácter «quase veterinário» destas medidas. A sua natureza, bem como a percentagem da contribuição comunitária, foram estabelecidas pelo Conselho, na sua reunião extraordinária do início de Abril de 1996. A percentagem de co-financiamento é a habitual para as medidas de mercado (70 %, ou seja, uma percentagem igual à utilizada repetidamente no sector dos suínos).

Regime «mais de 30 meses» no Reino Unido (OTMS)

26. Quando se iniciou a aplicação desta medida, por uma questão de simplificação fixou-se um valor unitário de compensação (montante por animal abatido), com base no valor comercial da vaca, que, aliás, deveria aplicar-se à maior parte dos animais abatidos com mais de 30 meses e cujo preço era claramente inferior aos preços dos machos e das novilhas. Posteriormente, quando a Comissão constatou que a situação do mercado tinha evoluído significativamente, o montante unitário por vaca foi reduzido (em duas etapas), tendo-se finalmente estabelecido preços distintos em relação aos machos e às novilhas, embora tenham sido suficientes para se manter a eficácia desta medida.

27-32. Tal como referido pelo Tribunal, a Comissão detectou várias insuficiências na aplicação por parte do Reino Unido do regime «mais de 30 meses», nomeadamente deficiências na pista de auditoria e no controlo após o abate do material abrangido pelo regime, bem como o atraso nas verificações cruzadas, quer dentro do regime quer entre regimes, e na destruição dos materiais.

Todas estas questões, bem como vários outros dados descobertos pela Comissão, estão a ser analisadas no âmbito dos procedimentos de apuramento de contas. Estão previstas correcções no que respeita aos exercícios financeiros de 1996 e 1997, tendo sido já comunicada às autoridades do Reino Unido uma reserva sobre as despesas de 1998.

Vitelos britânicos exportados antes de 20 de Março de 1996

34. Os dados descobertos pelo Tribunal e pela Comissão e as respostas dos Estados-membros estão a ser analisados no âmbito do procedimento de apuramento de contas.

35. A destruição de vitelos importados do Reino Unido era uma medida de mercado, destinada a restabelecer a confiança dos consumidores, e não uma medida sanitária. Por conseguinte, a sua aplicação é da competência dos Estados-membros, uma vez que estes têm melhores condições para avaliar a sensibilidade dos respectivos consumidores. A Comissão considera que, na pendência de uma avaliação precisa desta medida, não está comprovado que tenha havido uma diminuição da sua eficácia em termos de restabelecimento da confiança dos consumidores.

Recompra de carne de bovino anteriormente intervencionada

37. Importa ter presente que o objectivo principal desta medida era a eliminação de carne tendo em conta a duração da respectiva armazenagem, tal como referido no considerando do Regulamento (CE) nº 1757/96 da Comissão, num contexto de crise do mercado que requer medidas urgentes para que seja possível restabelecer a confiança dos consumidores. Por conseguinte, o prazo regulamentar previsto para os pagamentos foi fixado deliberadamente, dados os destinatários desta medida e o interesse de enviar uma mensagem clara aos consumidores, o que permitirá, portanto, aumentar a eficácia desta medida, e, simultaneamente, evitará fraudes.

Regimes de abate

Abate de manadas

40. Todos os Estados-membros, com excepção da Irlanda, solicitaram a possibilidade de, se necessário, para além dos 30 % normalmente a cargo do orçamento nacional, poderem complementar a parte comunitária com uma parte de auxílio nacional (nomeadamente caso um Estado-membro considere que o montante global é insuficiente para que a medida possa ser eficaz). A aplicação de uma tal opção conduz a que a percentagem da parte comunitária em relação ao montante global pago pelo animal varie consoante os Estados-membros, o que, como é óbvio, permite a flexibilidade solicitada pelos Estados-membros e a eles concedida.

Alemanha

43-44. Tal como referido no primeiro considerando do Regulamento (CE) nº 299/97, animais nascidos no Reino Unido foram exportados para outros Estados-membros antes da introdução da proibição de exportação. A possibilidade de estes animais, de animais importados da Suíça, ou de seus descendentes entrarem na cadeia alimentar humana ou animal conduziu à quebra da confiança dos consumidores na carne de bovino e a perturbações do mercado alemão. Foi, portanto, a subsequente proibição de exportação que causou uma quebra generalizada da confiança dos consumidores em toda a carne de bovino, qualquer que seja a sua proveniência e tornou necessárias medidas excepcionais de apoio ao mercado.

O artigo 23º do Regulamento (CE) nº 805/68 abrange situações em que possam ocorrer entraves à livre circulação na sequência da aplicação de certas medidas de luta contra a propagação de doenças. Era esse o risco então existente na Alemanha. Os pagamentos compensatórios feitos pelo abate dos animais em questão tiveram os resultados pretendidos e evitaram situações que requeressem a tomada de medidas necessariamente mais complexas.

Abate selectivo no Reino Unido

50. No que respeita aos 65 000 bovinos do Reino Unido que foi impossível rastrear, importa realçar que estes provêem em grande medida da coorte «voluntária» de 1989/1990. Quando esta coorte foi abrangida pelo abate selectivo, sabia-se que muitos dos animais não poderiam ser rastreados, dado não existir nessa altura a necessária legislação (nacional e comunitária) relativa ao rastreio. Importa igualmente sublinhar que nenhum destes animais poderia entrar na cadeia alimentar humana ou animal, dado todos eles terem mais de 30 meses de idade e deverem ser destruídos no âmbito do regime OTMS.

51. As duas medidas referidas têm âmbitos diferentes. O OTMS é uma medida de carácter geral, destinada a assegurar aos consumidores que os animais com uma certa idade que poderiam ainda contrair a doença foram eliminados e excluídos da cadeia alimentar humana. O regime de abate selectivo é uma medida específica, aplicável aos animais que, a partir de 1989, foram sujeitos a condições de criação idênticas às de animais com BSE; por conseguinte, o risco sanitário é muito maior no que respeita aos animais abrangidos pelo «abate selectivo» (SCS), e a abordagem deve, portanto, ser diferente. Ao contrário de uma grande parte dos animais apresentados no âmbito do OTMS, os animais abatidos ao abrigo do SCS encontram-se geralmente em plena produção, o que explica o seu valor mais elevado, e, por consequência, a necessidade do pagamento aos produtores de um prémio superior.

52. A Comissão apenas financia 70 % do valor de mercado dos animais abatidos selectivamente no âmbito do SCS, cabendo ao Reino Unido o pagamento da diferença entre o valor de substituição do animal e este montante. Por forma a assegurar estimativas correctas, o preço de mercado e o valor de substituição são determinados por avaliadores profissionais independentes. A Comissão está a monitorizar os valores calculados, no âmbito do procedimento de apuramento de contas.

Compensação para os casos de BSE

53. A legislação comunitária requer que todos os bovinos relativamente aos quais surjam, num exame ante mortem, suspeitas clínicas de encefalopatia espongiforme bovina devem ser retidos e abatidos separadamente, devendo o seu cérebro ser examinado histologicamente para detecção desta doença. Se a BSE for confirmada, o animal deve ser destruído (artigo 2º da Decisão 94/474/CE da Comissão, JO L 194 de 29.7.1994, p. 96). Nos casos belgas e luxemburgueses referidos, não existia a suspeita clínica de BSE, embora todos os casos de suspeita de raiva tenham sido examinados para detecção da BSE no âmbito de um programa de vigilância de rotina.

55. Este ponto apresenta como se se tratasse de um facto várias alegações relativas à origem suposta de alguns casos de BSE na Irlanda. Estas alegações não foram substanciadas e são contestadas pelos Países Baixos e pela Dinamarca. Além disso, refere-se a estimativas de casos potenciais importados do Reino Unido e não notificados pelos Estados-membros de destino. Quando foram publicadas em 1997, num artigo do Veterinary Record, estas estimativas foram contestadas pelos Estados-membros em questão (Alemanha, Irlanda e Dinamarca). Face às objecções destes Estados-membros, os autores replicaram (Veterinary Record de 13.9.1997, p. 287) que o seu artigo se não destinara a formular críticas nem a despertar paixões. Destinava-se antes a chamar a atenção dos Estados-membros para o risco de importação de materiais infectados, os quais podem então ser reciclados, e não a fazer alegações sobre o número de casos clínicos ocorridos, ou que poderiam ter ocorrido, naqueles países. Os autores reconheceram que os dados estatísticos em que se basearam as suas estimativas envolviam uma margem de erro significativa.

MEDIDAS DE MERCADO

Disparidade das taxas de ajuda

58-61. O Conselho quis proporcionar expressamente uma maior flexibilidade para atender às várias situações das relações entre os Estados-membros e os produtores e consumidores. Nesta base, a solução mais eficaz poderia provir unicamente dos Estados-membros, o que conduziria à concessão de montantes diferentes a beneficiários diferentes. De facto, o que mais importa é que os Estados-membros adoptem as soluções mais eficazes em relação às dificuldades que se lhes apresentam.

58. Não há dados que permitam concluir que esta variação tenha conduzido a distorções da concorrência.

59. A Comissão considera que os exemplos citados pelo Tribunal estão em conformidade com o disposto no Regulamento (CE) nº 1357/96 do Conselho.

60. A Comissão não considera que haja «informações probatórias» que sugiram ter ocorrido compensação excessiva. O relatório do Tribunal não contém elementos que comprovem a sua alegação de uma tal compensação.

Controlos

O Regulamento (CE) nº 820/97 constitui uma das muitas iniciativas tomadas pela Comissão após o início da crise da BSE para melhorar os controlos veterinários, e, desse modo, proteger a saúde pública. O objectivo deste regulamento, a melhoria da rastreabilidade dos animais, irá igualmente melhorar o controlo dos regimes de prémios financiados pelo FEOGA-Garantia.

Reembolso dos pagamentos

66. A Comissão incluiu esta medida, em especial o reembolso, em todas as missões efectuadas no âmbito do seu inquérito aos prémios de bovinos. Os casos de não reembolso estão a ser analisados no âmbito do procedimento de apuramento de contas.

67. A diferença de tratamento está prevista no Regulamento (CE) nº 1357/96. Uma vez que os dados disponíveis referentes ao pagamento de prémios se reportavam a 1995 e que a crise começou em Março de 1996, afigurava-se que o meio mais equitativo de indemnização dos produtores era o ajustamento em relação aos dados relativos ao pagamento de prémios relativos a 1996. No entanto, o regulamento que o Conselho acabou por adoptar autorizava alguma flexibilidade no que respeita aos Estados-membros que dispusessem de outras fontes de informação que pudessem contribuir para alcançar os objectivos do regulamento. A consequência de uma abordagem baseada no princípio da subsidiariedade é a de que as soluções propostas em relação a um dado problema podem variar consoante os locais.

Apoio directo

68-71. Há motivos objectivos que explicam as diferenças entre os dois regulamentos destinados a compensar a perda de rendimento. O primeiro conjunto de ajudas [Regulamento (CE) nº 1357/96] revelou a dificuldade da avaliação da perda individual de rendimentos. Por conseguinte, o Conselho atribuiu ao segundo conjunto de medidas um âmbito mais lato do que ao primeiro: apoiar o rendimento dos produtores e/ou de todo o sector da carne de bovino, desde que se evite a distorção da concorrência.

Não há dados que permitam concluir que a variedade de medidas tomadas pelos Estados-membros tenha conduzido a distorções da concorrência.

Controlo da produção

Regime de ajuda à transformação de vitelos (CAPS)

76. No que respeita a este regime, a Comissão apurou no Reino Unido dados idênticos e dados também diferentes. As autoridades do Reino Unido comprometeram-se a melhorar o controlo da eliminação dos vitelos. No âmbito do p