RELATÓRIO ESPECIAL Nº 1/95 sobre o instrumento financeiro de coesão acompanhado da resposta da Comissão (95/C 59/01)

(Observações nos termos do nº 4, 2º parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE)

0. INTRODUÇÃO

0.1. O Tratado da União Europeia, assinado em Maastricht, em 7 de Fevereiro de 1992, está em vigor desde 1 de Novembro de 1993. O artigo 130º-D do Tratado que institui a Comunidade Europeia, alterado pelo Tratado da União Europeia, prevê a criação, até 31 de Dezembro de 1993, de um Fundo de Coesão que contribuirá financeiramente, no âmbito da acção da Comunidade com vista ao reforço da sua coesão económica e social (Título XIV), «para a realização de projectos nos domínios do ambiente e das redes transeuropeias em matéria de infra-estruturas de transportes».

0.2. Aguardando a entrada em vigor do Tratado da União Europeia, e na sequência das conclusões do Conselho Europeu de Edimburgo de Dezembro de 1992, o Conselho aprovou, em 30 de Março de 1993, o Regulamento (CEE) nº 792/93 que institui um instrumento financeiro de coesão (1). Baseando-se no artigo 235º do Tratado CEE, este instrumento permite um apoio financeiro à Irlanda, Grécia, Portugal e Espanha nos domínios em que se deverá aplicar o novo Fundo de Coesão.

0.3. Este regulamento entrou em vigor em 1 de Abril de 1993, devendo inicialmente vigorar até 1 de Abril de 1994. Foi, entretanto, prorrogado até 31 de Dezembro de 1994 pelo Regulamento (CE) nº 566/94 do Conselho, de 10 de Março de 1994 (2). O regulamento que institui o Fundo de Coesão (3) entrou em vigor em 26 de Maio de 1994 e substitui desde esta data o regulamento relativo ao instrumento financeiro de coesão.

0.4. A aplicação do instrumento financeiro de coesão teve que se efectuar dentro de prazos particularmente breves, circunstância que não deixou de aumentar as dificuldades das administrações em causa, tanto comunitária como nacionais. Uma tal circunstância contribui, portanto, para explicar numerosas lacunas ou outras imperfeições constatadas na definição dos sistemas de gestão ou ao nível da sua aplicação.

0.5. As observações que se seguem dizem principalmente respeito aos efeitos e implicações da escolha do financiamento por projecto, bem como à dificuldade de assegurar simultaneamente a autorização da dotação financeira global e a utilização eficaz dos recursos colocados à disposição do instrumento. Tais observações resultam principalmente de um inquérito efectuado pelo Tribunal de Contas quer ao nível dos serviços da Comissão quer ao nível dos Estados-membros. Tendo em conta a brevidade dos prazos e o carácter relativamente recente das decisões de financiamento, os controlos tiveram frequentemente que ser limitados a verificações documentais. Permitem contudo formular diversas considerações que deverão concorrer para melhorar o financiamento do Fundo de Coesão.

1. RECURSOS FINANCEIROS E SUA UTILIZAÇÃO EM 1993

1.1. Em conformidade com as previsões financeiras aprovadas no Conselho Europeu de Edimburgo de Dezembro de 1992, o total das dotações de autorização destinadas ao Fundo de Coesão e ao instrumento financeiro de coesão eleva-se a 15 150 Mio ECU a preços de 1992 para o período de 1993-99 (quadro 0.1). A repartição indicativa da totalidade dos recursos pelos Estados-membros beneficiários é a seguinte: Espanha (52-58 %), Grécia (16-20 %), Portugal (16-20 %) e Irlanda (7-10 %) (4). A taxa de apoio do instrumento financeiro variará entre 80 % e 85 % das despesas públicas ou similares. Em casos excepcionais, os estudos preparatórios e as medidas de apoio técnico poderão ser financiados até 100 % do custo total.

1.2. Os montantes inscritos no orçamento de 1993 para as dotações de autorização e de pagamento relativas ao instrumento financeiro elevam-se a 1 565 Mio ECU e 1 000 Mio ECU, respectivamente (capítulo B2-30). O quadro 0.2 mostra a situação em termos de autorizações e de pagamentos, por Estado-membro e por natureza, para o ano de 1993. Este quadro revela que «o equilíbrio adequado» referido no nº 2 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 792/93 se fixou globalmente ao nível de 60 % para as infra-estruturas de transportes e de 40 % para os projectos ambientais. Esta repartição varia consideravelmente de um Estado-membro para outro.

1.3. O Tribunal verificou que 48,75 % das autorizações foram efectuadas pelas últimas decisões de concessão de apoio, adoptadas pela Comissão em Dezembro de 1993. Entretanto, tendo em conta as perspectivas de não utilização, fora efectuada uma transferência de 200 Mio ECU de dotações de pagamento para uma outra rubrica orçamental. Os pagamentos efectuados constituem apenas primeiros adiantamentos pagos após cada decisão. Tais adiantamentos são de carácter automático e não traduzem a evolução registada na execução dos projectos. Relativamente às previsões iniciais (1 000 Mio ECU), estabelecidas antes da aprovação do regulamento do instrumento financeiro de coesão, a utilização das dotações de pagamento em 31 de Dezembro de 1993 revelava um subconsumo de 26,4 % devido, igualmente, à data tardia em que foram adoptadas as decisões de financiamento. Uma vez que foi transferido um montante de 200 Mio ECU, o subconsumo das dotações de pagamento em 31 de Dezembro de 1993 elevava-se a 8 %.

1.4. Em 1994, as dotações iniciais de autorização e de pagamento elevam-se a 1 853 Mio ECU e 1 679 Mio ECU, respectivamente. Em 26 de Maio de 1994, data da entrada em vigor do regulamento que institui o Fundo de Coesão, que substituiu imediatamente o regulamento relativo ao instrumento financeiro de coesão, a Comissão autorizou 280,767 Mio ECU (15,15 %) e pagou 101,893 Mio ECU (6,07 %).

2. GESTÃO DO INSTRUMENTO E COORDENAÇÃO

2.1. A gestão do instrumento financeiro de coesão está a cargo de uma nova Direcção criada no âmbito do Secretariado-Geral da Comissão e colocada sob a autoridade do Comissário responsável pelo orçamento e controlo financeiro. Esta organização é susceptível de colocar problemas em termos de separação das funções de gestor orçamental, de auditor financeiro e de tesoureiro, separação essa que se encontra prevista no artigo 21º do Regulamento Financeiro. Esta estrutura organizacional não foi alterada quando da criação do Fundo de Coesão.

2.2. A criação de uma nova estrutura de gestão, a par das já existentes nas Direcções-Gerais (DG) responsáveis pelos «Transportes» (DG VII), «Ambiente» (DG XI), «Agricultura» (DG VI) e «Política regional» (DG XVI), veio agravar ainda mais os problemas de coordenação entre os diferentes serviços da Comissão, já constatados pelo Tribunal (5) (6). Deverão ser criadas estruturas mais rigorosas de modo a assegurar uma melhor unidade de concepção das intervenções comunitárias nos domínios em causa e a permitir uma melhor coordenação dos instrumentos.

2.3. Por outro lado, os projectos susceptíveis de serem financiados pelo instrumento financeiro são igualmente elegíveis no âmbito de muitas intervenções estruturais comunitárias. É o caso, nomeadamente, das intervenções geridas pelas DG VII, DG XI, DG VI e DG XVI, das que irão ter lugar no âmbito do mecanismo financeiro previsto no acordo relativo ao Espaço Económico Europeu (EEE), bem como das que resultam da iniciativa de crescimento e dos novos instrumentos de financiamento cuja adopção foi decidida em Edimburgo. Revela-se absolutamente indispensável uma melhoria da informação, a fim de, por um lado, reduzir os riscos de duplo financiamento (artigo 7º do regulamento do instrumento financeiro de coesão) e, por outro, evitar o financiamento, através do Fundo de Coesão, dos projectos rejeitados no âmbito de uma outra intervenção, ou vice-versa.

2.4. Estes riscos resultam da existência de vários «guichets» de recepção e aprovação de projectos da mesma natureza. Deste modo, alguns dos projectos financiados pelo instrumento de coesão foram objecto de instrução e mesmo de aprovação em vários serviços diferentes da Comissão, o que, além disso, representa uma duplicação inútil de recursos materiais e humanos.

2.5. O Tribunal referiu por várias vezes (7) (8) algumas deficiências na coordenação entre os diferentes serviços da Comissão, nomeadamente no âmbito da gestão das diferentes dotações orçamentais de carácter estrutural. Assim, no seu relatório especial sobre as infra-estruturas de transporte, o Tribunal afirmara que «cada uma das Direcções-Gerais empreende uma gestão orçamental e um controlo próprios e independentes, sem concertação efectiva com as outras Direcções-Gerais e sem qualquer optimização dos meios financeiros envolvidos» (9).

2.6. Na mesma linha, o Tribunal salientara no seu relatório especial sobre o ambiente (10) que «as atribuições específicas relativas ao ambiente encontram-se repartidas por diversos serviços (. . .). Tal repartição requer um considerável esforço de coordenação que está longe de se encontrar realizado (. . .). A ausência de coordenação repercute-se ao nível das realizações». O Tribunal chamara, igualmente, a atenção para o facto de que «se revela necessário uma coordenação reforçada, nomeadamente na hipótese de a aplicação do Fundo de Coesão implicar a intervenção de várias Direcções-Gerais da Comissão».

2.7. As Direcções-Gerais já referidas, que em princípio deverão ser consideradas líderes no seu domínio respectivo, desempenham apenas um papel passivo no âmbito sempre muito limitado da concertação interserviços: analisam os aspectos técnicos ligados às propostas de decisão de concessão de apoio e, de uma maneira geral, os serviços competentes limitam-se a verificar, com base nos elementos de apreciação colocados à sua disposição, se não existem quaisquer obstáculos formais à adopção da decisão.

2.8. As respostas das Direcções-Gerais consultadas permitem ao gestor orçamental justificar a conformidade dos projectos com as políticas comunitárias, nomeadamente as que dizem respeito à protecção do ambiente, aos transportes e à adjudicação de contratos públicos. Contrariamente à prática habitual no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), a Direcção-Geral responsável pela «Concorrência» nem sempre é consultada, apesar das implicações que certos projectos, nomeadamente no domínio dos transportes aéreos e marítimos, possam ter relativamente à política de concorrência.

2.9. Os prazos concedidos às Direcções-Gerais em questão, quando do procedimento de consulta, para examinarem a documentação relativa aos projectos, que se encontra frequentemente incompleta, são por vezes extremamente curtos. Em tais circunstâncias, não são suficientes para permitir um conhecimento aprofundado da qualidade dos projectos e para garantir a coordenação e a coerência com outras medidas estruturais. É necessário que os serviços disponham de tempo suficiente para proceder aos exames solicitados.

2.10. Em conformidade com a Directiva do Conselho 85/337/CEE (11), os Estados-membros tomarão as disposições necessárias para que os projectos, públicos e privados, que possam ter um impacte significativo no ambiente sejam, antes da sua aprovação, submetidos a uma avaliação dos seus efeitos. Por vezes, a Comissão inicia processos de infracção por má aplicação desta directiva e uma tal acção pode ser acompanhada, por exemplo no caso do FEDER, da suspensão dos pagamentos aos projectos em causa que não foram objecto de um estudo prévio de impacte ambiental. Contudo, no âmbito do instrumento financeiro de coesão, a Comissão aprovou projectos em relação aos quais o impacte ambiental não foi avaliado, por exemplo os projectos do contorno de Adra e da auto-estrada Requena-Chiva (E).

2.11. No que diz respeito à coordenação com os Estados-membros beneficiários, o esforço para clarificar os conceitos-chave do regulamento deve ser prosseguido (natureza das despesas elegíveis, momento em que uma despesa é efectuada, dimensão suficiente dos projectos, definições de fases independentes e de rubricas de despesa). Assim, a interpretação das autoridades gregas era de que o instrumento financeiro apenas financiava os trabalhos a realizar antes de Abril de 1994, enquanto que esta data se referia apenas à validade temporária do instrumento.

3. APLICAÇÃO DO REGULAMENTO

3.1. Em conformidade com o artigo 130º-D do Tratado da União Europeia, a orientação seguida pelo regulamento que institui o Fundo foi a do financiamento de projectos e não a do financiamento de programas, adoptada no âmbito dos Fundos Estruturais (FE) desde a reforma de 1988. O instrumento financeiro de coesão prevê, igualmente, o regime de financiamento por projecto. Deve, todavia, tratar-se de «projectos de dimensão suficiente», o que deverá permitir à Comissão assegurar uma selecção e um acompanhamento adequados.

Programação

3.2. Na ausência de uma planificação global, o método adoptado consiste em avaliar a conformidade de cada projecto individual com os critérios previstos no regulamento. A Comissão não fixou quaisquer prioridades, sendo os projectos examinados por ordem de chegada a fim de respeitar o prazo de três meses previsto no regulamento (12) para a sua aprovação.

3.3. No que respeita às infra-estruturas de transportes, está prevista uma ajuda do instrumento financeiro para projectos que figurem em programas de redes transeuropeias adoptados pelo Conselho ou propostos pela Comissão. Todavia, só em Outubro de 1993 o Conselho aprovou a criação de redes transeuropeias de transporte combinado, rodoviário e de vias navegáveis (13). Nos domínios do transporte aéreo ou marítimo, da ferrovia convencional e do serviço de tráfego de navios, as redes ainda não foram objecto de tal aprovação. Em Março de 1994, a Comissão propôs as orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transporte (14). Entretanto, foram financiados numerosos projectos. As orientações da Comissão foram estabelecidas tendo em conta estes projectos e é nesta mesma base que serão elaboradas as propostas em falta relativas às redes transeuropeias. A sequência lógica de toda a programação foi assim invertida no âmbito do instrumento financeiro de coesão, onde os financiamentos dos projectos foram aprovados antes da adopção dos planos comunitários correspondentes.

3.4. A coerência dos projectos com os programas nacionais de infra-estruturas também não se encontra assegurada. Assim, a Comissão aceitou financiar no âmbito do instrumento financeiro projectos de melhoramento de rodovias e de vias férreas convencionais [projectos Fuente La Higuera-Jativa e Las Dueñas-Novellana (E)] cuja finalidade era reduzir os tempos de transporte correspondentes. Contudo, o «Plano director das infra-estruturas», elaborado pelo Ministério das Obras Públicas, Transportes e Ambiente espanhol para o período 1993-2007, prevê a construção de auto-estradas e de vias para os comboios de grande velocidade nos mesmos trajectos.

3.5. O quinto programa comunitário de política e acção relacionado com o ambiente e o desenvolvimento sustentável e que respeite o ambiente (15) tem como objectivos, em matéria de gestão dos recursos hídricos, a luta contra a poluição das águas, o seu saneamento e o equilíbrio entre a oferta e a procura graças a uma utilização e uma gestão mais racionais dos recursos. Este último objectivo nem sempre foi bem prosseguido, nomeadamente nos projectos de abastecimento de água nas grandes cidades adoptados para fazer face a necessidades de curto prazo. Estes projectos raramente se inscrevem num plano geral de acção relativo à gestão da água, concretizando a estratégia a seguir em cada bacia e incluindo, igualmente, medidas de «prevenção de toda a utilização excessiva permanente».

3.6. Se estes projectos são justificáveis pela melhoria da qualidade de vida das populações em causa, têm, contudo, um impacte limitado em termos de protecção ambiental, conforme previsto no nº 3 do artigo 8º do regulamento. O mesmo se passa, por exemplo, no que respeita aos projectos de integração dos centros arqueológicos, de aquisição de veículos para uso dos bombeiros e ao do Centro de História Natural em Goulandri (Gr).

3.7. Finalmente, por vezes não existem quaisquer avaliações dos impactes que os projectos de carácter ambiental têm no ambiente. Por exemplo, um projecto de abastecimento de água da área urbana de Sevilha na Andaluzia (E) tem como principal objectivo garantir a disponibilidade de água potável. Para este fim, a água de uma barragem inicialmente prevista, nomeadamente, para irrigação foi desviada sem que os efeitos desta intervenção na agricultura fossem avaliados. Em outro caso, na Grécia, a fim de evitar que as águas pluviais provoquem inundações numa aldeia (Villia), foram aprovados trabalhos de canalização através de dois projectos distintos e complementares. Como até à data só foi realizado um dos projectos, os problemas de inundações não estão resolvidos. Uma melhor perspectiva de conjunto teria permitido identificar estes efeitos negativos.

3.8. O Tratado da União Europeia prevê um apoio financeiro do Fundo de Coesão sempre que uma acção a título do nº 1 do artigo 130º-S implicar custos considerados desproporcionados para os poderes públicos de um Estado-membro. Por outro lado, o quinto programa comunitário para o ambiente prevê que a contribuição do Fundo se limite aos projectos que tenham origem na legislação comunitária. Todavia, a contribuição do instrumento financeiro para projectos que se destinem à implementação das directivas adoptadas com base no artigo 130º-S do Tratado, nomeadamente as que se referem ao tratamento de águas residuais urbanas (16) e aos resíduos (17), é bastante reduzida. Um certo número de projectos de pequena dimensão relativos a sistemas de esgotos não incluem o tratamento dos efluentes.

Textos decisórios

3.9. Existem diferenças entre as versões linguísticas do Regulamento (CEE) nº 792/93 e entre as decisões de concessão de apoio, que afectam conceitos fundamentais como a autorização, o pagamento e os prazos de execução. Na sequência dos controlos efectuados pelo Tribunal, a Comissão foi convidada, por carta de 13 de Dezembro de 1993, a tomar as medidas necessárias a fim de rectificar os pontos referidos anteriormente.

3.10. Além disso, os planos de financiamento anexos às decisões e o texto destas nem sempre são coincidentes. Assim, o plano de financiamento do projecto «Ligação ferroviária Dublin-Galway» (Irl) prevê que todas as despesas sejam efectuadas em 1993, tendo dois terços do total do apoio previsto sido pagos pela Comissão sob a forma de um adiantamento. Contudo, de acordo com o texto da decisão, a maioria dos trabalhos só será efectuada em 1994. Uma parte dos adiantamentos foi portanto paga demasiado cedo. Constatou-se um outro exemplo de uma decisão relativa a um projecto espanhol que, por um lado, considera como não elegíveis as despesas realizadas antes de 7 de Setembro de 1993 e, por outro, concede o apoio para o período entre 1 de Fevereiro e 31 de Maio de 1993. Este erro foi corrigido na sequência de uma visita de controlo efectuada pelo Tribunal.

3.11. As despesas não serão consideradas elegíveis para beneficiar do apoio do instrumento financeiro se tiverem sido efectuadas antes da data de recepção do pedido correspondente pela Comissão. No entanto, no que se refere aos pedidos apresentados até 1 de Setembro de 1993, as despesas efectuadas a partir de 1 de Janeiro de 1993 podem ser consideradas elegíveis (18). Do mesmo modo, a percentagem de apoio que poderá ser paga a título de adiantamento depende da data de apresentação do pedido. O pedido relativo ao projecto «Plano regional de abastecimento de água de Ballyjamesduff (fase I)» foi apresentado em 2 de Setembro e o montante do adiantamento pago foi calculado em função da percentagem aplicável nessa data. No entanto, o plano de financiamento anexo à decisão de concessão de apoio correspondente, com base no qual foi calculado o adiantamento pago, inclui previsões de despesas para todo o ano de 1993.

Utilização do ECU

3.12. De acordo com o Regulamento (CEE) nº 1866/90 (19), os Estados-membros deverão indicar nos seus pedidos de contribuição qual o sistema (em ECU ou em moeda nacional) que escolhem para as respectivas declarações de despesas. No formulário-tipo «pedido de contribuição» elaborado pela Comissão, não é feita qualquer referência a este ponto e os Estados-membros não indicaram, nos seus pedidos de contribuição, a divisa escolhida.

3.13. Por outro lado, contrariamente às disposições do referido regulamento, as decisões de concessão de apoio deixaram aos Estados-membros a possibilidade de determinarem posteriormente se irão apresentar as suas declarações de despesas em ECU ou em moeda nacional. A disposição regulamentar tinha precisamente como objectivo determinar uma escolha prévia, tendo em vista fixar, desde a apresentação do pedido de contribuição, o regime de câmbio aplicável.

3.14. O Tribunal indicou, nos pontos 6.15 a 6.18 do seu relatório de 1993 (20), vários problemas relativos à utilização do ECU e em particular à taxa de câmbio aplicável para a conversão em ECU dos pedidos de contribuição e declarações de despesas apresentadas em moeda nacional. Observaram-se igualmente dificuldades quanto à data a tomar em consideração para a taxa de câmbio, no que se refere ao instrumento financeiro de coesão, considerando o Tribunal que se deveria tomar medidas rapidamente, no sentido de se obter um sistema de conversão uniforme e mais coerente.

Adiantamentos e juros rendidos

3.15. O regulamento do instrumento financeiro prevê que a contribuição comunitária seja objecto de uma autorização única, para o montante total do apoio. Sempre que o projecto financiado deva ser realizado em vários anos, o montante dos adiantamentos que podem ser pagos é calculado em proporção (que poderá atingir dois terços) do montante do apoio correspondente às despesas previstas para o primeiro ano. Daí resulta que os Estados-membros têm, do ponto de vista financeiro, interesse em apresentar projectos cujos trabalhos, na sua maioria ou mesmo na sua totalidade, devam decorrer durante o primeiro ano.

3.16. Uma análise das decisões da Comissão revela portanto que a maioria dos projectos aprovados devia estar concluída no final de 1993 ou no início de 1994. Na Grécia, os trabalhos no âmbito dos projectos aprovados em 1993 deviam estar concluídos até ao final de Março de 1994. Contudo, o Tribunal constatou que, dada a importância dos trabalhos a realizar, a sua conclusão nos prazos previstos se revelava muitas vezes impossível. A aprovação de inúmeros pedidos de prorrogação, apresentados por parte dos Estados-membros, mesmo após o prazo previsto para a conclusão dos trabalhos, revela uma previsão insuficiente e uma muito fraca avaliação ex ante dos projectos.

3.17. Por outro lado, a Comissão não introduziu instruções precisas a seguir pelos Estados-membros em matéria de utilização dos adiantamentos e, nomeadamente, dos juros que estes poderão render. Tendo em consideração os montantes em jogo, o grande número de projectos em curso, os projectos cuja conclusão se encontra atrasada e o facto de inicialmente todos os pagamentos efectuados serem apenas adiantamentos, é indispensável um acompanhamento especial para haver uma garantia de que estes fundos, e eventualmente os juros rendidos, são de facto utilizados na prossecução dos objectivos do instrumento.

4. PROJECTOS

Dimensão dos projectos

4.1. A dimensão dos projectos e grupos de projectos inter-relacionados deve ser suficientemente importante para que tenham um impacte significativo no domínio da protecção do ambiente ou da melhoria das redes transeuropeias em matéria de infra-estruturas de transportes (21). Contudo, o Tribunal constatou que muito poucos projectos possuíam uma dimensão suficientemente importante para atingir os objectivos do instrumento, sendo mesmo alguns de dimensão extremamente reduzida. Em relação a 30 projectos o custo de realização é inferior a 1 Mio ECU. Tais projectos deveriam ter lugar no âmbito de outros instrumentos comunitários ou nacionais mais adequados. Os projectos de construção de um parque de estacionamento no aeroporto de Hierro (E) (427 996 ECU) e de duas passagens de nível no porto de Belview (Irl) (725 000 ECU) são alguns exemplos significativos.

4.2. A inclusão destes projectos no instrumento financeiro de coesão e não num programa operacional do FEDER parece dever-se à urgência na selecção de projectos que permitam um consumo rápido de dotações e à existência de uma taxa de intervenção comunitária mais vantajosa que em outras acções estruturais. A realização dos objectivos atribuídos ao instrumento financeiro de coesão não se revela, portanto, prioritária. A análise dos procedimentos de selecção dos projectos nos Estados-membros permitiu ao Tribunal confirmar esta situação.

4.3. O objectivo de mobilizar tão depressa quanto possível a ajuda do instrumento e a recepção dos pagamentos arrisca-se a levar os Estados-membros a privilegiar a apresentação de projectos de pequena dimensão que poderão ser concluídos mais rapidamente. Esta situação não se encontra em conformidade com o disposto no regulamento, que prevê o financiamento de projectos de dimensão significativa.

Grupos de projectos

4.4. Nos termos do nº 3 do artigo 8º do regulamento que institui o instrumento, este último poderá contribuir para o financiamento de grupos de projectos conexos. Contudo, uma parte dos grandes projectos financiados no âmbito do instrumento de coesão são, na realidade, grupos de pequenos projectos que não formam um conjunto coerente. Os grupos de projectos funcionam como programas operacionais, mas sem beneficiarem das vantagens desta forma de intervenção em termos de programação e de flexibilidade. Apresentam, pelo contrário, os habituais inconvenientes deste tipo de acções, nomeadamente no que diz respeito à sua conclusão no caso de falharem ou de se verificarem atrasos em um ou vários projectos. Tais razões fundamentaram, desde Abril de 1994, algumas decisões da Comissão, tendo em vista a reorganização de grupos de projectos aprovados em Dezembro de 1993.

4.5. Os critérios adoptados pela Comissão para reagrupar projectos individuais apresentados pelos Estados-membros e para os aprovar como grupo de projectos nem sempre são coerentes, nomeadamente em matéria de ambiente.

4.6. Projectos de natureza muito diversa e que se destinam a várias regiões distintas são por vezes agrupados para evitar apresentar um grande número de pequenos projectos. Assim, procede-se ao reagrupamento de projectos relativos à melhoria da gestão dos recursos hídricos nas regiões espanholas de Andaluzia, Castela-Mancha, Madrid e Navarra. Por outro lado, na Grécia, foram aprovados, no domínio do ambiente (22), grupos de primeiras fases de pequenos projectos com finalidades diferentes. Do mesmo modo, o projecto «integração de centros arqueológicos de Atenas», na Grécia, é, na realidade, composto de projectos cujos custos totais são da ordem dos 283 000 ECU, 490 000 ECU, 226 000 ECU, 642 000 ECU ou 774 000 ECU. O projecto «melhoria da rede rodoviária» (IRL) (30 Mio ECU) consiste, com efeito, em 12 melhoramentos de pequenos troços de estradas que não estão mesmo ligados entre si. Em Maio de 1994, a Comissão aprovou adiantamentos da ordem dos 9,425 Mio ECU para seis projectos em Espanha, cujo custo total é de 140,7 Mio ECU. Tais projectos eram, na realidade, compostos de 3, 4, 8, 14, 54 e 162 projectos individuais de investimento em pequenas empresas, e a contribuição do instrumento de coesão constituía apenas um reembolso das subvenções do Estado espanhol.

Fases de projectos

4.7. O regulamento prevê o financiamento das fases de projectos sob reserva de estas serem «técnica e financeiramente independentes» (23). Contudo, em alguns casos, certos projectos em princípio não susceptíveis de divisão foram repartidos em diversas fases com o objectivo de poderem beneficiar de uma contribuição do instrumento a partir de 1 de Janeiro de 1993.

4.8. Como a taxa de apoio concedida pelo instrumento financeiro é superior (entre 80 % e 85 %) à das outras formas de intervenção comunitária, os Estados-membros, de acordo com a Comissão, retiraram destas últimas projectos em execução e já co-financiados, nomeadamente pelo FEDER e pelo Banco Europeu de Investimento (BEI). Estes projectos foram financiados a título do instrumento financeiro durante o segundo semestre de 1993, com efeito retroactivo a partir de 1 de Janeiro de 1993, embora já estivessem incluídos em alguns programas operacionais do objectivo nº 1 e beneficiassem, alguns deles, de um financiamento do BEI até 45 % do custo total. Os exemplos mais significativos são os programas operacionais «PRODAC» em Portugal e «Peripherality» na Irlanda.

4.9. Esta prática, que não foi formalizada, embora devesse tê-lo sido através de uma alteração das decisões relativas aos programas FEDER de que os projectos foram transferidos, é pouco satisfatória. Ela torna difícil a coordenação operacional entre os fundos estruturais e o instrumento financeiro de coesão, que prevêem que as duas decisões da Comissão (a que altera a sua decisão inicial e a que concede a contribuição do instrumento financeiro) deverão ser preparadas e aprovadas simultaneamente.

4.10. Dada a existência de um único contrato com a empresa responsável pela realização física do projecto, algumas destas fases de projecto não são, na realidade, mais do que «fases de pagamento», definidas na prática como a parte do projecto que ainda não recebeu um pagamento ligado ao co-financiamento FEDER. Nestes casos (por exemplo, a auto-estrada Cruz-Braga em Portugal), a divisão é efectuada tendo como consequência que as despesas realizadas antes de 1 de Janeiro de 1993 continuam elegíveis no âmbito do FEDER, enquanto que as efectuadas após esta data são financiadas no âmbito do instrumento financeiro de coesão, incluindo as revisões de preços correspondentes aos trabalhos financiados pelo FEDER.

4.11. Estas práticas levantam questões sobre o valor dos quadros comunitários de apoio (QCA) 1989-93, de onde se retiraram elementos importantes com o fim de obter o seu financiamento pelo instrumento financeiro de coesão, no qual a programação não é tida em conta. Por outro lado, a repartição dos projectos por fases arrisca-se a facilitar a cisão de contratos públicos a fim de evitar a aplicação dos limites previstos nas directivas existentes nesta matéria. Finalmente, a divisão de projectos em diversas fases torna mais difícil verificar se as disposições do artigo 7º do regulamento relativo à conjugação e à sobreposição das intervenções são respeitadas. O Tribunal, relativamente à resposta da Comissão, sublinha que os riscos a que se refere, e as medidas suplementares necessárias para os superar, existem independentemente de se verificarem exemplos de situações em que se identificaram irregularidades reais.

4.12. A técnica de repartição dos projectos de redes rodoviárias por fases, permitirá apresentar um pedido de concessão de apoio para as fases que respondam melhor aos critérios comunitários e evitar as que levantam mais dúvidas. No caso da circular M-40 de Madrid (E), foram apresentados e aprovados três projectos, num custo total de 277 Mio ECU, sem incluir um troço de cerca de 3 km situado nesse percurso. Este troço apresenta problemas ambientais muito sérios devido à travessia do «Monte del Pardo», que se tornou inevitável dada a escolha dos traçados para os troços adjacentes. Todavia, o apoio a uma fase de projecto, qualquer que ela seja, contribui de forma evidente para o financiamento da globalidade do projecto.

Projectos geradores de receitas

4.13. Nos casos em que os projectos de infra-estruturas de transportes são geradores de receitas, nomeadamente projectos de aeroportos, portos e auto-estradas com portagens, a Comissão não tem tido uma actuação coerente. Em alguns casos, o montante do custo a financiar foi calculado deduzindo o rendimento previsto. Com mais frequência, este importante efeito de carácter financeiro foi, ora previamente fixado em determinado valor por forma a que a taxa de intervenção se situasse entre os 80 e os 85 %, ora ignorado, fazendo por consequência com que a ajuda pública financie totalmente um investimento que poderia ser em grande parte coberto pelas receitas a realizar.

4.14. Em matéria de ambiente, no que se refere aos projectos de instalação de esgotos, de sistemas de abastecimento e de evacuação de água ou de estações de tratamento de águas residuais e de resíduos, as decisões não tomaram em consideração as receitas que se geraram graças ao preço da água e de outras taxas. Do mesmo modo, não tiveram em conta o princípio «poluidor-pagador» que, no entanto, é considerado fundamental para a acção da Comunidade no domínio do ambiente pelo Tratado (artigo 130º-R) e pelas directivas comunitárias, nomeadamente, a Directiva do Conselho 91/156/CEE (24), relativa aos resíduos, e a Directiva 91/271/CEE, relativa ao tratamento de águas residuais urbanas (25).

4.15. Nos projectos em que foi efectuada uma previsão das receitas a obter, as decisões de concessão de apoio indicaram nos planos de financiamento unicamente o custo a financiar e não o custo total. Todavia, este último é o montante que deveria ter sido declarado como realizado, de modo a justificar que o projecto avança de forma satisfatória ou que terminou em conformidade com os objectivos previstos. É necessário melhorar a apresentação dos custos elegíveis e dos custos totais nas decisões, particularmente no caso de um financiamento parcial por receitas, a fim de facilitar a comparação entre previsões e realizações.

Procedimento de aprovação dos projectos

4.16. O procedimento de aprovação dos projectos tem início com a apresentação pelo Estado-membro beneficiário de um pedido de concessão de apoio mediante um formulário-tipo elaborado pela Comissão. Tal documento considera implicitamente como elegíveis despesas como a aquisição do terreno, os «imprevistos», as revisões de preços, os impostos, nomeadamente o IVA, e «outros». A Comissão não aproveitou esta ocasião para definir com mais clareza os critérios de elegibilidade das despesas, que sempre colocaram imensos problemas de ordem prática no âmbito das intervenções estruturais. Os controlos efectuados no local permitiram verificar que, na ausência de informações exactas nesta matéria, os responsáveis locais têm dificuldade em determinar as despesas elegíveis.

4.17. Tal como para a gestão dos fundos estruturais, a acção da Comissão deverá impedir que o montante do IVA recuperável seja incluído nas despesas elegíveis, dado que não se trata de um custo do projecto. Por outro lado, no que diz respeito ao IVA não recuperável, é legítimo pensar que, com uma taxa de apoio de 85 % e uma taxa de IVA habitual mínima de 15 %, a contrapartida nacional no financiamento do projecto poderá ser praticamente recuperada sob a forma de receitas fiscais.

4.18. Os controlos efectuados levaram a registar, como despesas de investimento, o custo de aquisição de terrenos. Este último representa 26 % do custo total elegível do projecto «circular de Madrid entre N5 e N6». Além disso, um projecto de reabilitação de centros arqueológicos gregos inclui apenas despesas ligadas à expropriação de edifícios (26). No âmbito do FEDER, o limite habitualmente adoptado pela Comissão para este tipo de despesas é de 10 % do custo total. Seria oportuno evitar conceder apoios importantes para a compra de terrenos e de edifícios já existentes, cujo impacte, em termos de valor acrescentado, é aliás geralmente pouco significativo.

4.19. Finalmente, a experiência revela que, quando os terrenos ainda não estão disponíveis, os prazos previstos para a conclusão dos projectos quase nunca são respeitados devido à complexidade e lentidão dos processos de expropriação. Os atrasos verificados na execução da circular de Madrid vêm confirmar estas dificuldades. Esta situação provoca imobilizações importantes, nas contas dos Estados-membros, dos recursos adiantados pelo instrumento financeiro.

Avaliação dos projectos

4.20. A Comissão deverá apreciar se o projecto se encontra em conformidade com os critérios estabelecidos no regulamento. Deverá ser efectuada, nomeadamente, uma análise dos custos e dos benefícios. A análise da documentação na Comissão não revelou elementos que permitam assegurar que uma tal avaliação de fundo tenha sido sempre efectuada. Por vezes, tais análises nem sequer foram efectuadas. Quando existem, são geralmente efectuadas pelos Estados-membros, eventualmente após o início dos trabalhos, ou mesmo após a sua conclusão.

4.21. Em alguns casos, tais análises revelam taxas de rentabilidade internas (TRI) dos projectos bastante baixas para justificar o seu financiamento, e os resultados das análises efectuadas pelo BEI indicam TRI ainda mais baixas ou mesmo negativas. No caso do projecto de abastecimento de água em Atenas (Evinos), estudos preliminares mostravam a falta de racionalidade na amplitude e programação dos investimentos e a ausência de informações fiáveis. Além disso, revelava-se necessário realizar um estudo hidrológico completo bem como uma análise global da gestão dos recursos de água da região. Apesar destes estudos, a Comissão decidiu financiar o projecto (custo total 196 Mio ECU).

4.22. A Comissão não definiu nem a metodologia apropriada nem os limites mínimos de rentabilidade e, por conseguinte, a utilidade prática das análises custo-benefício, que deveriam garantir que os recursos comunitários terão benefícios económicos em relação com os recursos mobilizados, é reduzida.

4.23. A Comissão aprova por vezes projectos já a decorrer há vários anos ou que deveriam mesmo estar financeiramente encerrados. Tais projectos já dispõem de recursos financeiros suficientes, nacionais ou por vezes comunitários, para a sua conclusão. A Comissão deverá providenciar no sentido de que os recursos financeiros concedidos no âmbito do instrumento de coesão não conduzam os Estados-membros beneficiários a desrespeitar o seu compromisso de não reduzirem os esforços de investimento nos domínios em causa.

4.24. Além disso, esta prática não permite realizar uma publicidade adequada das intervenções do instrumento e produz mesmo alguns efeitos paradoxais, nomeadamente em termos de protecção do ambiente. Deste modo, no caso do contorno de Adra (E), a decisão da Comissão coloca como condição para efectuar o segundo pagamento o compromisso por parte das autoridades espanholas de aplicarem medidas correctivas para minorar os efeitos negativos no ambiente. Tal compromisso, bem como o estudo de impacte ambiental, são, todavia, posteriores à data do fim dos trabalhos e tiveram lugar num momento em que já não era possível prever soluções alternativas ou outras alterações. Assim, as medidas correctivas correm o risco de terem apenas uma fraca influência no projecto, a não ser no seu custo adicional. A resposta da Comissão reforça o ponto de vista do Tribunal: não se tomou previamente em consideração o impacte ambiental de melhoria desta estrada secundária transformando-a em auto-estrada, nem eventuais meios alternativos para solucionar o problema dos fluxos de tráfico respectivos.

4.25. Antes da aprovação de um projecto, a Comissão deverá determinar o impacte esperado relativamente aos objectivos do instrumento. Este impacte deverá ser quantificado com base em indicadores adequados que permitam posteriormente avaliar o impacte potencial e real da sua execução a fim de avaliar se os objectivos originais podem ser ou são atingidos (nº 8 do artigo 9º). Determinaram-se poucos indicadores de impacte o que não permite uma avaliação contínua e ex post dos projectos.

5. CONTRATOS PÚBLICOS

5.1. Em Espanha, Grécia e Portugal, algumas entidades adjudicadoras, entre outros nos sectores da água e dos transportes, beneficiam de procedimentos e regras específicos de atribuição dos contratos, que lhes dão a possibilidade de não recorrerem a procedimentos de concurso, não sendo a Directiva 93/38/CEE (27), que visa submeter as entidades que operam nestes sectores a tais processos de celebração de contratos, ainda aplicável nos países em questão. Na realidade, esta directiva deverá entrar em vigor em Espanha apenas em 1 de Janeiro de 1997 e na Grécia e em Portugal em 1 de Janeiro de 1998. O Tribunal constatou que determinados trabalhos, tais como projectos de infra-estruturas ferroviárias em Portugal, num montante de 49 Mio ECU, foram adjudicados por processo de negociação. Mesmo as entidades sujeitas às normas nacionais de adjudicação por concurso público celebraram importantes contratos por ajuste directo, por razões de urgência. É o que se verifica em Espanha para trabalhos de abastecimento de água superiores a 77 Mio ECU.

5.2. Por outro lado, na Grécia, o Tribunal constatou que alguns dos projectos co-financiados (por exemplo: construção do novo terminal do aeroporto de Corfu) foram adjudicados com reduções muito importantes que poderão atingir até 71 % do montante indicativo calculado pelo Estado-membro no âmbito do seu concurso. Tendo este último montante servido de base ao pedido e à decisão de concessão de apoio da Comissão, permitiu o pagamento de adiantamentos que, tendo em conta o montante em que foi fixada a adjudicação destes trabalhos, se revelaram plenamente suficientes para financiar todo o projecto. O acompanhamento efectuado pela Comissão deverá permitir identificar este tipo de situações e, se necessário, provocar uma redução proporcional do montante do apoio atribuído aos projectos em causa.

5.3. As disposições do ponto 12 da comunicação C(88)2510 (28) da Comissão aos Estados-membros, relativa ao controlo do respeito das regras sobre «contratos de direito público» nos projectos e programas financiados pelos fundos estruturais e instrumentos financeiros, não foram aplicadas. Tais disposições prevêem que, relativamente aos projectos que ocasionem a celebração de contratos no âmbito dos sectores não abrangidos pelas directivas em vigor, por força de uma cláusula ad hoc, o beneficiário poderá comprometer-se a abrir os contratos à concorrência comunitária. Por outro lado, a Comissão, nesta mesma comunicação, comprometera-se a conceder, a título de incentivo, uma prioridade aos requerentes de contribuições que abram os seus contratos à concorrência comunitária ou que se comprometam, por escrito, a fazê-lo.

6. ACOMPANHAMENTO

6.1. O acompanhamento deverá ser assegurado «por meio de indicadores físicos e financeiros» definidos na decisão da Comissão que aprova as acções em causa. Uma análise das decisões da Comissão não revelou qualquer indicador físico estruturado de forma a que possam evidenciar, relativamente às acções em causa, «a evolução da operação, bem como os objectivos a atingir dentro de um prazo determinado» e «os progressos da gestão e os eventuais problemas conexos» (29). Esta ausência de indicadores torna difícil qualquer acompanhamento ou avaliação dos projectos financiados.

6.2. Para avaliar se uma acção evolui de forma satisfatória, é necessário que o projecto ou fase de projecto tenha sido perfeitamente identificado desde o início dos trabalhos, seguidamente no pedido de concessão de apoio e, finalmente, na decisão. Todavia, é frequente encontrar, nos pedidos de contribuições e nas decisões, descrições de carácter muito geral o que impede qualquer verificação da evolução física dos projectos e a sua comparação com as previsões.

6.3. Os primeiros pedidos de pagamento provenientes dos Estados-membros não indicavam nem o calendário detalhado de execução dos trabalhos nem indicadores de acompanhamento. Nestas circunstâncias, a Comissão não efectuou, nos prazos previstos no regulamento, os pagamentos intermédios, e solicitou aos Estados-membros a apresentação das informações que faltavam. Este pedido chegou tarde, e a Comissão não deveria ter tomado qualquer decisão de concessão de apoio na ausência de indicadores de acompanhamento e de um calendário claro de execução dos trabalhos.

6.4. A descrição dos sistemas de gestão e de auditoria criados pelos Estados-membros deverá ser facultada à Comissão de modo a permitir-lhe verificar se os mecanismos administrativos e financeiros garantem uma execução eficaz de cada projecto (30). Na prática, tais descrições são de natureza muito geral, limitando-se por vezes a mencionar que os sistemas são «os actualmente em vigor».

6.5. Nos três meses seguintes à aprovação dos projectos pela Comissão deverá ser criado um comité de acompanhamento (CdA) único para cada Estado-membro beneficiário (31). Em Abril de 1994, ainda não fora criado nenhum CdA, embora a maioria dos projectos devesse estar concluída ou a concluir. Este exemplo mostra a pouca importância que a Comissão e as autoridades nacionais atribuem aos CdA, a quem compete, todavia, acompanhar o bom andamento dos projectos seguindo o plano inicialmente previsto, velar para que estes atinjam os objectivos fixados e verificar o respeito pelas políticas comunitárias, nomeadamente a do ambiente.

Assistência técnica

6.6. A Comissão empreendeu duas acções no âmbito da assistência técnica. A primeira foi a assinatura de um contrato com o BEI a fim de financiar a realização das avaliações de projectos. A segunda foi um contrato com um perito que deverá elaborar relatórios, nomeadamente no que diz respeito à definição dos métodos de análise dos projectos no domínio dos transportes (montante autorizado: 46 000 ECU).

6.7. O primeiro projecto de relatório apresentado pelo perito, «vade-mecum sobre a avaliação dos investimentos no domínio dos transportes», revela poucas inovações nesta matéria. O trabalho baseia-se essencialmente em documentos de trabalho do Comité Europeu de Investigação no Domínio dos Transportes (EURET) (32), de que o perito faz parte, sendo estes documentos por vezes simplesmente transpostos. O programa EURET é financiado pela DG VII, competente em matéria de transportes. O Tribunal estranha a decisão da Comissão de recorrer a um perito externo em vez de utilizar os seus próprios serviços que, aliás, estão a desenvolver uma metodologia semelhante.

7. CONCLUSÕES

7.1. O carácter transitório do instrumento financeiro e a necessidade de utilizar rapidamente as dotações importantes colocadas à sua disposição levaram os Estados-membros em questão e a Comissão a apresentar, decidir e executar com urgência as acções financiadas neste âmbito. Contudo, esta urgência não pode fazer descurar a necessidade de uma gestão sã, apoiando-se em sistemas de acompanhamento e de controlo eficazes. É portanto forçoso constatar que ainda falta dar alguns passos importantes, tanto ao nível da Comissão como ao da aplicação pelos Estados-membros, no sentido de um melhor cumprimento das respectivas responsabilidades em matéria de boa gestão financeira dos recursos.

7.2. Para evitar que as deficiências verificadas na execução do instrumento financeiro não se repitam no âmbito do Fundo de Coesão recentemente criado, torna-se indispensável que a Comissão e os Estados-membros adoptem rapidamente medidas destinadas a facilitar a realização dos objectivos atribuídos ao Fundo, no respeito pela regulamentação em vigor. Deverá ser assegurada uma coordenação efectiva com o conjunto das outras intervenções estruturais, nomeadamente com os Fundos Estruturais através dos QCA. A esta coordenação deverá associar-se uma intensificação dos esforços de preparação e avaliação - sobretudo com quantificação dos efeitos - dos projectos em matéria de ambiente ou de infra-estruturas de transportes, susceptíveis de ter um impacte significativo ao nível da convergência económica e social. O Tribunal tem em conta o reconhecimento manifestado pela Comissão (4.22) de que há ainda que fazer progressos nesta área.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de Janeiro de 1995.

Pelo Tribunal de Contas

André J. MIDDELHOEK

Presidente

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>INÍCIO DE GRÁFICO>

>FIM DE GRÁFICO>

(1) JO nº L 79 de 1. 4. 1993, p. 74.

(2) JO nº L 72 de 16. 3. 1994, p. 1.

(3) Regulamento (CE) nº 1164/94 do Conselho, de 16 de Maio de 1994 que institui o Fundo de Coesão. JO nº L 130 de 25. 5. 1994, p. 1.

(4) Anexo I do Regulamento (CEE) nº 792/93.

(5) Relatório especial nº 1/93 - JO nº C 69 de 11. 3. 1993.

(6) Relatório especial nº 3/92 - JO nº C 245 de 23. 9. 1992.

(7) Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985. JO nº L 175 de 5. 7. 1985, p. 40.

(8) Nº 6 do artigo 8º do regulamento.

(9) Decisões 93/628/CEE, 93/629/CEE, 93/630/CEE do Conselho, de 29 de Outubro de 1993 - JO nº L 305 de 10. 12. 1993.

(10) Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho sobre as orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes de 28 de Março de 1994 - Doc. COM(94) 106 final, de 7 de Abril de 1994.

(11) Resolução do Conselho e dos representantes dos Estados-membros reunidos no Conselho de 1 de Fevereiro de 1993, relativa a um programa comunitário de política e acção relacionado com o ambiente e o desenvolvimento sustentável. JO nº C 138 de 17. 5. 1993.

(12) Directiva 91/271/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1991, relativa ao tratamento de águas residuais urbanas - JO nº L 135 de 30. 5. 1991, p. 40.

(13) Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos - JO nº L 78 de 26. 3. 1991, p. 32.

(14) Nº 2 do artigo 9º do regulamento em todas as versões linguísticas, excepto na versão em língua francesa onde se lê autorizada em vez de efectuada. Este importante erro foi identificado pelo Tribunal e notificado à Comissão em 13 de Dezembro de 1993, mas ainda não foi corrigido.

(15) Regulamento (CEE) nº 1866/90 da Comissão, de 2 de Julho de 1990, que estabelece regras relativas à utilização do ECU na execução orçamental dos fundos estruturais - JO nº L 170 de 3. 7. 1990, p. 36.

(16) JO nº C 327 de 24. 11. 1994.

(17) Nº 3 do artigo 8º do regulamento.

(18) Decisões 94/226/CE e 94/530/CE de 27 de Outubro de 1993 e 6 de Dezembro de 1993, respectivamente.

(19) Nº 1 do artigo 9º do regulamento.

(20) Valorização do centro arqueológico situado na rua Areopagitou.

(21) Directiva 93/38/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de celebração de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações.

(22) JO nº C 22 de 28. 1. 1989, p. 3.

(23) Artigo 25º do Regulamento (CEE) nº 4253/88, alterado pelo Regulamento (CEE) nº 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 - JO nº L 193 de 31. 7. 1993, p. 20.

(24) Nº 7 do artigo 9º do regulamento.

(25) Anexo IV às decisões de concessão de apoio.

(26) «Committee of the concerted action EURET 1.1., cost-benefit and multi-criteria analysis for new road construction».

RESPOSTA DA COMISSÃO AO RELATÓRIO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE CONTAS SOBRE O INSTRUMENTO FINANCEIRO DE COESÃO

0. INTRODUÇÃO

0.4. O instrumento financeiro de coesão (IFdC) entrou em vigor antes da ratificação do Tratado de Maastricht, numa altura em que esta ratificação não era certa e apenas por um período limitado, o que criava uma situação de insegurança quanto à disponibilidade de recursos após Abril de 1994, obrigando os Estados-membros e a Comissão a tirar determinadas conclusões sobre os projectos a apresentar e a adoptar. A insegurança sobre a disponibilidade dos recursos financeiros após 1994 levou, nomeadamente, os Estados-membros a apresentarem projectos, ou, na maioria dos casos, fases de projectos com uma duração limitada, e impediu a apresentação de grandes projectos de longa duração.

A unidade administrativa criada no âmbito do Secretariado-Geral para gerir o IFdC conseguiu, em poucos meses e não obstante os seus efectivos reduzidos, mobilizar o conjunto dos meios jurídicos e administrativos necessários para gerir o instrumento, aprovar 232 decisões, autorizar e pagar as dotações correspondentes. A Comissão chama a atenção para a envergadura do esforço realizado, quer no seu âmbito quer nos Estados-membros, para instaurar esse sistema num intervalo de tempo tão limitado, enfrentando, simultaneamente, a insegurança jurídica supracitada.

1. RECURSOS FINANCEIROS E SUA UTILIZAÇÃO EM 1993

1.2. Se, para Espanha, a distribuição em 1993 é de 71 % no que respeita aos transportes e 29 % no que respeita ao ambiente, todos os outros Estados-membros apresentam um certo equilíbrio entre os dois sectores com 61 % e 39 % (Irlanda), 57 % e 43 % (Portugal) e até 38 % e 62 % para a Grécia, que realizou um esforço especial no sector do ambiente.

No sector do ambiente, os Estados-membros não puderam contar com procedimentos administrativos e mecanismos financeiros tão experimentados como no domínio das infra-estruturas de transporte. A Comissão empreendeu uma acção constante, no sentido de promover a apresentação de projectos no domínio do ambiente, de modo a respeitar o «equilíbrio adequado» exigido pelo Regulamento (CEE) nº 792/93.

1.3. O montante de 1 000 milhões de ecus das dotações de pagamento tinha sido inscrito no orçamento de 1993, antes da aprovação do regulamento do IFdC. Após a adopção do instrumento e uma vez que se encontravam disponíveis as indicações relativas aos projectos que os Estados tencionavam apresentar, o serviço ordenador tinha solicitado a anulação da autorização de uma parte dessas dotações (200 milhões de ecus). As dotações de pagamento disponíveis elevavam-se, na realidade, a 800 milhões de ecus. Dada esta anulação, a taxa de utilização das dotações de pagamento é de 92 %, o que é extraordinário se se considerar que o IFdC só entrou em vigor em 1 de Abril e que os projectos só foram apresentados em número suficiente em 1 de Setembro.

2. GESTÃO DO INSTRUMENTO E COORDENAÇÃO

2.1. A separação das funções entre o gestor orçamental, o auditor financeiro e o tesoureiro é, com efeito, plenamente assegurada por três direcções-gerais diferentes. São realizadas obrigatoriamente consultas interserviços entre essas direcções-gerais. O acordo de cada uma delas deve ser conseguido antes de qualquer decisão. A repartição das competências entre os Comissários resulta de uma decisão da Comissão.

2.2. A coordenação e o diálogo entre o serviço responsável pelo Fundo de Coesão e as direcções-gerais responsáveis pelos transportes, ambiente e política regional são efectuados mediante:

- reuniões entre esses serviços para debater a estratégia de intervenção mais adequada a cada país e os projectos susceptíveis de serem adoptados,

- uma consulta obrigatória dessas direcções-gerais, aquando da instrução dos dossiers. Nenhuma das decisões adoptadas no âmbito do IFdC foi objecto de desacordo entre serviços,

- se for caso disso, reuniões conjuntas com as autoridades dos Estados-membros.

Está, deste modo, assegurada a coordenação dos instrumentos.

Além disso, consciente da necessidade de garantir a coordenação entre as diferentes intervenções no financiamento dos projectos de infra-estruturas que fazem parte das redes transeuropeias, nomeadamente das infra-estruturas de transportes, a Comissão encarregou o Secretariado-Geral de elaborar e manter actualizado um registo que permita à Comissão ter uma visão global dos progressos alcançados nesse domínio. Por outro lado, mantém os serviços da Comissão ao corrente dos projectos ou das partes de projectos já financiados ou ainda no estádio de pedido em instrução junto de um ou de outro instrumento financeiro, incluindo o Banco Europeu de Investimento.

2.3. Não existem riscos de «duplo financiamento» de uma mesma despesa pelo IFdC e pelos fundos estruturais. Os procedimentos em vigor permitem evitá-lo e ainda verificar facilmente se um projecto de investimento já foi apresentado a outro instrumento financeiro.

Nesse sentido, é conveniente precisar que:

- as disposições relativas à conjugação (nº 1 do artigo 7º) não se destinam a impedir o financiamento pelos fundos estruturais e pelo Fundo de Coesão de duas fases diferentes de um mesmo projecto,

- o regulamento (nº 2 do artigo 7º) permite que a ajuda do instrumento financeiro de coesão se adicione à ajuda concedida pelos instrumentos financeiros criados no âmbito da política dos transportes e do ambiente, desde que o conjunto do apoio comunitário não exceda 90 % das despesas totais.

A legislação actual autoriza o financiamento de duas fases diferentes do mesmo projecto pelo IFdC e pelos fundos estruturais. Permite igualmente a concessão de um financiamento do IFdC a projectos que beneficiam de contribuições no âmbito da política dos transportes ou do ambiente.

2.4. Os procedimentos instaurados permitem coordenar a acção dos diversos instrumentos, respeitando as disposições relativas às cumulações previstas no regulamento.

2.5.-2.6.-2.7. O instrumento financeiro de coesão tem um objectivo específico, diferente dos dos fundos estruturais, bem como dos objectivos dos instrumentos financeiros sectoriais, a saber, a promoção da coesão económica e social a médio prazo através do financiamento de projectos no domínio do ambiente e das redes transeuropeias de transporte.

É necessário estabelecer uma diferença entre, por um lado, os procedimentos de gestão financeira que requerem uma identificação precisa das responsabilidades e são regidos por regras administrativas bem definidas e, por outro, as modalidades de coordenação e de concertação entre os serviços, aquando da preparação das intervenções.

A Direcção H do Fundo de Coesão gere os recursos afectados a este instrumento, nomeadamente a rubrica orçamental B2-3000, em função dos objectivos que lhe são próprios, de acordo com os procedimentos previstos pelas regras administrativas em vigor, que prevêem igualmente modalidades de consulta com os outros serviços e requerem o seu acordo obrigatório. Neste contexto, estão naturalmente previstos procedimentos formais.

Esta direcção assegura, nomeadamente com os meios indicados no ponto 2.2, a coordenação com os outros serviços, a fim de garantir a optimização dos recursos financeiros e a coerência da abordagem global. As direcções-gerais implicadas participam, em cooperação com o Secretariado-Geral, na definição das linhas de intervenção e na selecção dos projectos a adoptar.

A direcção do Fundo de Coesão procedeu a vários milhares de consultas, não tendo sido adoptado qualquer caso, no âmbito do instrumento financeiro de coesão, sem acordo interserviços.

2.8. A Direcção-Geral da Concorrência é consultada sempre que os projectos financiados pelo instrumento possam ter um impacte na concorrência, nomeadamente nos casos dos regimes de ajudas, no domínio do ambiente. Foram igualmente realizadas reuniões entre a Direcção do Fundo de Coesão e a Direcção-Geral da Concorrência a fim de identificar, por categoria de projectos, as implicações para a política da concorrência dos investimentos apresentados ao IFdC.

2.9. As direcções-gerais implicadas são consultadas, uma primeira vez, sobre o dossier apresentado pelo Estado-membro e, uma segunda vez, sobre o anteprojecto de decisão. As regras administrativas em vigor fixam, em princípio, em 15 dias úteis o prazo de resposta dos serviços consultados para cada uma dessas consultas. Geralmente, o prazo real de que dispõem os serviços é consideravelmente maior. A adopção de decisões foi, por diversas vezes, adiada para obter um acordo entre serviços.

2.10. O controlo do respeito da Directiva 85/337/CEE é efectuado em relação a cada projecto apresentado, antes da sua aprovação. Os projectos relativamente aos quais não é respeitada a directiva não são adoptados, não tendo a Comissão adoptado vários projectos para os quais o procedimento de estudo do impacte ambiental não tinha sido correctamente seguido.

Os dois únicos projectos espanhóis a que o Tribunal faz referência foram realizados em conformidade com os procedimentos baseados na legislação nacional, nomeadamente em matéria de estudo sobre o impacte ambiental. Referiam-se a dois projectos de alargamento de auto-estradas, que, de acordo com a interpretação das autoridades espanholas, não estavam incluídas no anexo I da directiva. Após discussão com a Comissão, as autoridades espanholas comprometeram-se a seguir, no futuro, em relação a essa categoria de investimento, a interpretação da Comissão relativa aos procedimentos de análise do impacte no ambiente. Por seu turno, a Comissão considerou, na sequência de controlos efectuados, que as medidas propostas para corrigir os efeitos negativos sobre o ambiente eram adequadas. Além disso, os dois projectos foram aprovados na condição de as autoridades espanholas aplicarem medidas correctoras dos efeitos negativos sobre o ambiente. Neste caso, a natureza dessas medidas leva a que possam ser facilmente aplicadas após a construção.

2.11. No que diz respeito ao caso relativo às autoridades gregas, foi realizado um esforço de clarificação aquando das missões preparatórias efectuadas pela Comissão na Grécia, em 25 e 26 de Abril de 1993, 17 e 18 de Junho de 1993 e 30 de Junho de 1993. Tinham igualmente sido realizadas missões preparatórias nos outros Estados-membros.

As autoridades gregas, contrariamente aos outros Estados beneficiários, optaram por apresentar trabalhos com termo antes de Abril de 1994, ainda que a Comissão tenha indicado não haver limite de tempo à realização dos trabalhos. Entretanto, as autoridades gregas solicitaram à Comissão que alterasse as datas de execução de vários projectos, a fim de regularizar a situação.

3. APLICAÇÃO DO REGULAMENTO

Prioridades das intervenções

3.2. As prioridades das intervenções são fixadas no regulamento do Conselho, bem como nas orientações para o desenvolvimento das redes de transporte (propostas pela Comissão ou aceites pelo Conselho) e pelo quinto programa de acção em matéria de política do ambiente, adoptado pelo Conselho em 1992.

3.3. A intervenção do instrumento financeiro de coesão não se limita apenas ao financiamento dos projectos de infra-estrutura de transportes constantes dos programas de redes transeuropeias, adoptados pelo Conselho ou propostos pela Comissão.

Com efeito, o Conselho Europeu de Edimburgo introduziu uma flexibilidade, relativamente ao artigo 130ºD do Tratado, prevendo que, «todavia, e enquanto as adequadas orientações não tiverem sido adoptadas pelo Conselho, poderão ser financiados outros projectos de infra-estruturas de transportes que contribuam para a realização dos objectivos do artigo 129ºB do Tratado».

Esta flexibilidade foi, aliás, reafirmada na redacção do segundo travessão do artigo 2º do regulamento do instrumento financeiro de coesão, que constitui a base legal para a adopção das decisões da Comissão.

Todos os projectos adoptados são coerentes com as orientações comunitárias para o desenvolvimento das redes transeuropeias de transporte propostas pela Comissão em 28 de Março de 1994.

3.4. Os projectos de melhoramento de rodovias e de vias férreas, no âmbito do transporte combinado, citados pelo Tribunal, constam dos programas de redes transeuropeias adoptados pelo Conselho. Estes projectos estavam inscritos nos planos sectoriais espanhóis, pelo que são perfeitamente coerentes com os programas espanhóis.

O plano director espanhol abrange as necessidades em infra-estruturas até ao ano de 2007. É complementar às realizações em curso, não prevendo, em 1993, um calendário de execução dos projectos, nem uma classificação dos projectos prioritários.

Além disso, a Comissão não tem conhecimento de que as autoridades espanholas tencionem construir vias para comboios de grande velocidade, no mesmo trajecto, que sejam diferentes dos projectos de vias férreas aprovados pelo instrumento financeiro de coesão.

3.5. A Comissão incentivou sempre os Estados-membros a apresentarem projectos inseridos em planos de gestão da água, definidos por bacia ou por sistema e que indiquem a estratégia a seguir.

Esta abordagem da Comissão pode ser ilustrada através de um exemplo constante da Decisão 94/527/CEE, relativa ao abastecimento a Atenas de água proveniente do rio Evinos.

Neste caso, a contribuição comunitária está sujeita ao respeito das disposições seguintes:

- comunicação à Comissão dos eventuais benefícios gerados pelo projecto,

- realização de um estudo hidrológico pormenorizado do sistema cárstico do rio Evinos, bem como de um estudo relativo a todos os assuntos relacionados com a gestão dos recursos hídricos da região, nomeadamente no âmbito do abastecimento de água a Atenas e tomada em consideração do resultado desses estudos na execução do projecto,

- detecção das perdas da barragem do rio Mornos e das condutas para Atenas e elaboração de propostas de medidas destinadas a solucionar este problema,

- construção de um reservatório de regularização a jusante da barragem do rio Evinos, de modo a assegurar um caudal mínimo de 1m3/s durante todo o ano, em especial no Verão,

- execução de um programa de controlo da qualidade da água do rio Evinos, como sucede actualmente com o rio Mornos.

3.6. De acordo com o Tribunal, certos projectos financiados pelo IFdC teriam um impacte limitado na «protecção do ambiente».

É conveniente lembrar que o artigo 2º do Regulamento (CEE) nº 792/93 prevê que o instrumento financeiro de coesão financie projectos ambientais que contribuam para a realização dos objectivos do artigo 130ºR do Tratado.

Com efeito, os projectos referidos pelo Tribunal são elegíveis a título deste artigo e prosseguem os objectivos do quinto programa comunitário de política e de acção relacionado com o ambiente e de desenvolvimento sustentável: a saber, ambiente urbano, protecção e promoção do património histórico das cidades, criação de espaços verdes, preservação da natureza e dos habitats das zonas devastadas pelos incêndios das florestas no Mediterrâneo, bem como investigação e educação no domínio do ambiente.

3.7. Os Estados-membros, responsáveis pela preparação e execução dos projectos, devem avaliar as incidências dos projectos no ambiente, nos termos da legislação comunitária.

Tal como já foi indicado em relação aos projectos aprovados, a legislação comunitária é sempre respeitada.

No que se refere ao projecto relativo à qualidade da água em Sevilha, a utilização enquanto água potável da água inicialmente prevista para a agricultura não prejudica o ambiente. Trata-se, pelo contrário, de um projecto conforme com as Directivas 80/778/CEE e 75/440/CEE.

Quanto ao projecto de canalização das águas pluviais, foram tidos em conta os riscos de inundação que as canalizações em causa poderiam provocar nas localidades situadas a jusante. A prová-lo está o facto de a Comissão ter aprovado conjuntamente dois projectos de canalização relativos às duas localidades a que o Tribunal faz referência. Tal deveria ter permitido ao Estado-membro resolver os problemas evocados pelo Tribunal.

3.8. De acordo com o regulamento, a intervenção do instrumento financeiro de coesão não se limita às medidas baseadas no artigo 130ºS do Tratado.

A Comissão considera, todavia, que, pelo menos num Estado-membro, o número dos projectos relacionados com a aplicação das directivas poderia ser mais elevado.

O financiamento do sistema de esgotos depende de uma cláusula que subordina a contribuição do instrumento à conexão das fases dos projectos financiados com uma estação de tratamento.

Textos decisórios

3.9. O regulamento adoptado pelo Conselho apresentava uma diferença entre as diversas versões linguísticas. Esta diferença repercutiu-se nas primeiras versões de decisões de concessão de contribuição. Estas decisões foram seguidamente corrigidas. Esta diferença não teve qualquer influência na gestão.

3.10. No caso do projecto relativo à ligação ferroviária Dublin-Galoway, o exame do pedido de contribuição recebido pela Comissão terá demonstrado que o projecto foi apresentado em 28 de Junho de 1993, pelo que as despesas efectuadas a partir de 1 de Janeiro de 1993 são elegíveis para a contribuição do instrumento.

O plano financeiro apresentado pelas autoridades irlandesas, e a seguir retomado na decisão, indica que a totalidade das despesas estava prevista para 1993. A data de conclusão dos trabalhos em Março de 1994 foi indicada pelas autoridades irlandesas como medida de precaução, uma vez que receavam atrasos na execução do projecto. O adiantamento foi pago, como previsto no regulamento, com base nas despesas programadas em 1993. O adiantamento foi pago normalmente.

No que respeita ao projecto relativo ao abastecimento de água a Sevilha, a Decisão da Comissão C(94) 1317, de 31 de Maio de 1994, corrige o erro material relativo à indicação da data de 7 de Setembro de 1993 em vez da de 1 de Janeiro na decisão de concessão de contribuição.

3.11. No que respeita ao projecto «Plano regional de abastecimento de água de Ballyjamesduff», o plano de financiamento continua a referir-se aos custos elegíveis, por conseguinte, nesse caso, aos custos incorridos após 2 de Setembro. O adiantamento foi, pois, calculado apenas com base nos custos elegíveis previstos para 1993, tal como exige o regulamento.

Utilização do ecu

3.14. A Comissão vai examinar a recomendação do Tribunal.

Adiantamentos e juros rendidos

3.16. As disposições do anexo III da decisão de concessão de contribuição não impedem a alteração das datas de conclusão dos trabalhos, sempre que o pedido de prorrogação for apresentado pelo Estado-membro após o prazo inicialmente previsto de final dos trabalhos.

Essas disposições indicam apenas que, nesse caso, a alteração deve ser efectuada de acordo com o procedimento previsto para as alterações substanciais (a saber, o procedimento utilizado para a aprovação da decisão), tal como ocorreu no caso em questão.

É evidente a necessidade de melhorar as capacidades de planificação dos trabalhos, de acompanhamento e de controlo da execução dos projectos pelos Estados-membros.

3.17. As decisões da Comissão prevêem pagamentos de juros em relação aos montantes indevidamente pagos. A Comissão acompanha atentamente o avanço dos projectos que financia no que respeita à autorização dos adiantamentos. O regulamento financeiro não prevê juros sobre os adiantamentos.

De qualquer modo, a Comissão procede actualmente, tal como indicou na sua resposta aos pontos 6.11-6.14 do Relatório Anual, a uma análise de todas estas situações.

4. PROJECTOS

Dimensão dos projectos

4.1. O impacte significativo de um projecto não depende exclusivamente da sua dimensão.

Assim, resulta da negociação no Conselho que, no âmbito do exame dos projectos destinado a avaliar se os mesmos têm dimensão suficiente para terem um impacte significativo, é necessário ter em conta não só a sua dimensão e os efeitos pretendidos como também o contexto especial em que são propostos, por exemplo, a dimensão do sector dos transportes ou o domínio do ambiente abrangido no país em causa.

É conveniente lembrar que, para avaliar o impacte significativo, quando se trata de fases de projecto, é necessário fazer a referência ao projecto no seu conjunto e que, quando se trata de um grupo de projectos conexos, é necessário fazer referência ao grupo no seu conjunto. As decisões do IFdC referem-se muitas vezes a fases de projecto ou a grupos de projectos conexos.

No que respeita ao projecto irlandês relativo a duas passagens de nível no porto de Belview, este investimento deve ser encarado no contexto mais vasto da construção de um novo porto para contentores, financiado pelo Feder e em funcionamento desde Setembro de 1993. Os investimentos financiados pelo IFdC melhorarão os acessos ferroviários (60 % do tráfego) e rodoviários e aumentarão a profundidade do canal de acesso. Trata-se de um bom exemplo de investimento de pequena dimensão, com um impacte económico significativo e que valoriza outros investimentos co-financiados pela Comunidade.

A necessidade de facilitar o acesso às redes transeuropeias e as dimensões reduzidas da economia da região justificam o financiamento do aeroporto de Hierro.

4.2. É provável que a necessidade de utilizar as dotações disponíveis em 1993 e a taxa de contribuição elevada tenham sido alguns dos critérios tomados em consideração pelos Estados-membros aquando da selecção dos projectos a apresentar à Comissão. Contudo, tal não permite concluir, como o faz o Tribunal, que os objectivos do instrumento financeiro de coesão foram relegados para segundo plano.

Todos os projectos adoptados pelo instrumento financeiro de coesão estão em conformidade com os objectivos previstos por esse instrumento.

4.3. A Comissão salienta as considerações já formuladas em relação ao ponto 4.1. Considera, todavia, oportuno que os Estados-membros apresentem, no âmbito do Fundo de Coesão, projectos de maior dimensão. Por outro lado, foi inserida no Regulamento (CE) nº 1164/94 uma indicação da dimensão mínima dos projectos.

Grupos de projectos

4.4. Em conformidade com o nº 3 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 792/93, a Comissão agrupou numa só decisão conjuntos de projectos que partilham dum mesmo objectivo ou com objectivo semelhante mas relativos a localidades diferentes (integração dos sítios arqueológicos, gestão dos recursos hídricos).

É necessário salientar que, muitas vezes, os projectos ligados à aplicação das directivas relativas ao ambiente são de pequenas dimensões e encontram-se disseminados num vasto território nos Estados-membros em causa. Nesse sentido, o Parlamento Europeu defendeu sempre que os projectos importantes nos domínios do ambiente não deveriam ser excluídos do financiamento comunitário devido à sua dimensão reduzida. No que se refere ao grupo de projectos relativos à melhoria da rede rodoviária na Irlanda, as autoridades irlandesas consideram que a estratégia adequada e economicamente mais eficaz para melhorar as redes rodoviárias neste país deve incluir uma intervenção em vários pontos dos corredores mais importantes, construindo novas estradas ou alargando as existentes consoante a importância do tráfego. A Comissão aceitou esta estratégia, na pendência do lançamento de outros projectos de maior envergadura. A maioria dos trabalhos previstos encontram-se, aliás, situados no corredor Este na Irlanda, para o qual a Comissão adoptou outros projectos.

4.5.-4.6. Os projectos conexos são agrupados de acordo com os critérios referidos no ponto anterior, sendo, por conseguinte, coerentes.

Os projectos relativos à melhoria de gestão dos recursos hídricos em diferentes regiões espanholas foram agrupados, uma vez que existia um objectivo comum: o abastecimento em água potável.

Na Grécia, o agrupamento dos projectos no domínio do ambiente foi efectuado em função da semelhança do seu objecto e/ou dos seus objectivos (abastecimento de água, águas residuais, arqueologia, natureza, resíduos).

Os projectos gregos relativos aos sítios arqueológicos fazem parte de um plano global de integração dos sítios arqueológicos e de recuperação do centro histórico de Atenas. Trata-se, aliás, apenas de uma parte dos projectos abrangidos pelo decisão de concessão de contribuição. O conjunto dos projectos aprovados apresentava, com efeito, um custo total de 5,8 milhões de ecus.

No que respeita à Irlanda, os doze projectos de melhoria das estradas referem-se a estradas da rede europeia, mas em secções onde o volume de tráfego não é suficientemente elevado para justificar a construção de novas estradas em novos alinhamentos. O facto de os projectos de melhoria da rede rodoviária não estarem ligados entre si não é essencial, uma vez que a qualidade das estradas na Irlanda varia consideravelmente e que projectos deste tipo são empreendidos onde são mais necessários. De qualquer modo, todos os projectos fazem parte de um programa a longo prazo destinado a melhorar todos os eixos prioritários. Além disso, oito dos doze projectos situaram-se no eixo Dublim-Roosslare-Cork, onde o Fundo de Coesão decidiu financiar um grande número de projectos.

Os outros projectos espanhóis, cujo objectivo é minimizar e corrigir a poluição industrial, foram agrupados em função do tipo das acções previstas.

Fases de projectos

4.7. A Comissão chamou a atenção dos Estados-membros, do Parlamento e do Conselho para o facto de as fases técnica e financeiramente independentes se referirem:

- a fases que correspondem a uma entidade funcional (por exemplo, estação de tratamento) ou definidas a nível geográfico (por exemplo, troços sucessivos de uma auto-estrada ou de uma linha ferroviária claramente delimitados),

ou

- a fases correspondentes a um determinado período da execução do projecto, bem como a certos trabalhos fisicamente identificados através de indicadores quantificados adequados, realizados durante esse período.

Esta discriminação corresponde à aplicação da segunda definição acima referida.

É necessário salientar que a data de 1 de Janeiro de 1993 constitui a data de elegibilidade das despesas em relação aos pedidos de contribuição apresentados antes de 1 de Setembro de 1993, relativos a projectos encetados antes dessa data, independentemente do facto de os mesmos estarem ou não divididos em fases.

4.8.-4.10. Aquando da negociação do regulamento, o Conselho tinha considerado que o disposto no nº 1 do artigo 7º não proibia a concessão de uma ajuda do IFdC e de um dos fundos estruturais às diferentes fases do mesmo projecto.

Esta situação era, aliás, inevitável, uma vez que, em certos países da coesão, a quase totalidade dos investimentos no sector dos transportes e do ambiente tinha anteriormente sido co-financiada pelo Feder.

O projecto Cruz/Braga foi objecto, antes da adopção da decisão do IFdC, de um pedido formal por parte das autoridades portuguesas, dirigido à DG XVI, com vista à sua retirada do Prodac. Contudo, dada a dimensão reduzida do projecto retirado, não se revelou necessário, de acordo com as regras aplicáveis às alterações dos programas operacionais do Feder, proceder a uma alteração formal da decisão pela qual a Comissão tinha adoptado esse programa, tendo a situação sido resolvida no âmbito das competências atribuídas ao comité de acompanhamento do programa em questão. Esta alteração do Prodac teve lugar antes da aprovação do projecto pelo instrumento financeiro de coesão.

No que respeita ao programa «Peripherality» na Irlanda, a lista dos projectos constante do programa operacional é claramente descrita como lista «indicativa». Alguns projectos que figuraram no programa 1989-1993 figuram igualmente no programa 1994-1999, uma vez que, no primeiro período, os fundos disponíveis eram insuficientes para financiar todos os projectos constantes da lista indicativa. Não havia, por conseguinte, qualquer necessidade de alterar o primeiro programa de «Peripherality».

De um modo geral, os Estados-membros estão perfeitamente conscientes da necessidade de evitar um duplo financiamento de um número de despesas, permitindo as regras de gestão dos programas operacionais dos fundos estruturais a sua adaptação sempre que necessário.

A noção de fase de projecto foi definida no ponto 4.7. O que o Tribunal designa por «repartição artificial» ou «fase de pagamento» corresponde à definição de fases praticada pela Comissão. Por outro lado, esta definição aplica-se igualmente no âmbito do Fundo de Coesão, como acordado aquando da negociação do Regulamento (CE) nº 1164/94.

No que diz respeito às revisões dos preços, convém salientar que elas são contratualmente previstas e regulamentadas pelas legislações nacionais relativas aos contratos públicos. Nestas condições, essas despesas são naturalmente elegíveis se se referirem a trabalhos tomados em consideração na decisão. No que respeita à sua elegibilidade no tempo, a data a tomar em consideração é aquela em que a factura foi efectivamente paga.

Por último, a Comissão acompanha com especial atenção os projectos que foram objecto de uma divisão em fases, como o provam as missões de controlo efectuadas em relação ao projecto «auto-estrada Cruz/Braga» em 21-25 de Março de 1994 e 18-20 de Julho de 1994.

4.11. A Comissão considera que estas práticas confirmam o papel do QCA enquanto instrumento de programação. Sempre que projectos ou fases de projectos são retomados no Feder, são tidos em conta os objectivos de programação dos QCA, bem como as prioridades do IFdC, nomeadamente em matéria de promoção das redes transeuropeias.

No caso referido pelo Tribunal, o exercício de programação subjacente ao programa Prodac não foi afectado pelo facto de uma nova fase do projecto Cruz/Braga ter sido retirada do programa. Com efeito, esta fase foi substituída por outros projectos, pertencentes à rede rodoviária secundária de Portugal e não elegíveis para a contribuição do instrumento financeiro de coesão. Esta substituição permitiu, por outro lado, assegurar a execução financeira integral do QCA português para o período de 1989/1993. Além disso, as autoridades portuguesas comprometeram-se formalmente a apresentar um pedido de contribuição ao Fundo de Coesão no que respeita à continuação (projecto Braga/Valença) deste corredor rodoviário transeuropeu até à fronteira espanhola (IP 1), a fim de concluir o IP 1 para o Norte. O método escolhido permite concentrar os recursos de dois instrumentos financeiros em projectos mais conformes aos seus objectivos respectivos.

A Comissão tentou sempre evitar uma repartição artificial dos mercados ou dos contratos. O Tribunal não especifica o ou os casos em que tivesse ocorrido uma repartição artificial. Deve, por conseguinte, deduzir-se que não foi registado qualquer caso pelos seus serviços e que a existência deste risco constitui um parecer do Tribunal não fundamentado em qualquer elemento factual.

4.12. No caso da circular de Madrid, as decisões referiam-se a projectos e não a fases. Cada um deles estava em conformidade com os critérios e disposições do regulamento. Em especial, tinham sido efectuados estudos de impacte ambiental. O Tribunal evoca dificuldades respeitantes ao ambiente em relação a um projecto que não foi apresentado à Comissão. A Comissão não deixará de aprofundar este assunto, mas, nas actuais circunstâncias, não dispõe de elementos para pôr em causa a qualidade desses projectos, que contribuem de modo muito significativo para os objectivos do instrumento e se referem a uma intersecção que desempenha um papel-chave nas redes transeuropeias.

Projectos geradores de receitas

4.13. A Comissão considera que os termos «projecto gerador de receitas» incluem:

- as infra-estruturas cuja utilização implica encargos directamente suportados pelos utilizadores e que originam receitas substanciais líquidas para os promotores,

- os investimentos produtivos.

Se for concedido apoio a um projecto gerador de receitas, a Comissão, em concertação com o Estado-membro, deduz as receitas das despesas elegíveis dos projectos, quando estejam directamente ligadas a um investimento financiado e quando se trate de receitas substanciais líquidas para o promotor.

A prática seguida aquando da gestão IFdC é coerente com estes princípios. Por conseguinte, sempre que as receitas não eram substanciais ou não estavam directamente ligadas a investimento, não foram tomadas em consideração.

4.14. A Comissão examinou a aplicação do princípio «poluidor-pagador» aos projectos ambientais. No que respeita aos projectos de instalação de esgotos, de sistemas de abastecimento e de evacuação de água financiados pelo IFdC, a Comissão considerou não existirem, nos casos examinados, receitas adicionais susceptíveis de estarem directamente ligadas ao investimento.

A Comissão não dispõe de nenhuma indicação de que, nos casos em questão, a melhoria das capacidades de tratamento da água ou a melhoria de um sistema de esgotos se traduza por uma variação nos preços pagos pelos utilizadores e por um aumento substancial das receitas para o promotor.

Não podem ser tomadas em consideração influências indirectas nos preços e nas receitas.

De qualquer modo, a aplicação do princípio «poluidor-pagador» no sector da água será reexaminada pela Comissão.

4.15. Parece claro, quer para a Comissão quer para os Estados-membros, que o custo a declarar aquando da apresentação das despesas executadas nos pedidos de pagamento é o custo total dos trabalhos indicados na decisão da Comissão.

O custo elegível é definido como uma percentagem de custos totais. O custo total e o custo elegível são definidos na decisão. No âmbito do Fundo de Coesão, a apresentação dos custos totais e dos custos elegíveis nas decisões da Comissão foi tornada mais explícita. O acompanhamento da evolução destes investimentos é perfeitamente possível.

Procedimento de aprovação dos projectos

4.16. A Comissão não considerou oportuna a elaboração de um catálogo das despesas elegíveis, estimando ser insuficientes as noções constantes do regulamento e pormenorizadas no formulário de aplicação transmitido aos Estados-membros. Não se registou qualquer problema especial aquando da gestão. Além disso, este formulário foi recentemente revisto e completado no âmbito do novo regulamento.

4.17. O montante do IVA recuperável é sempre excluído das despesas elegíveis para a contribuição do IFdC. As taxas de 80 a 85 % resultam das conclusões do Conselho Europeu e dos regulamentos do Conselho.

4.18. Os custos ligados à aquisição dos terrenos fazem parte do custo do investimento e, em especial em meio urbano, podem atingir montantes elevados. No âmbito do instrumento financeiro, a Comissão não considerou oportuno estabelecer um limite superior a essas despesas, relativamente aos custos totais do projecto. Em relação a cada caso, a Comissão avalia a justificação dessas despesas relativamente à economia global do projecto.

No que respeita aos casos referidos pelo Tribunal, os custos de expropriação dos projectos relativos à circular de Madrid são os custos habitualmente verificados neste tipo de investimento em meio urbano.

Na Grécia, um dos projectos relativos aos «sitos arqueológicos», cujo custo se eleva a 226 000 ecus para um custo global de 5,8 milhões de ecus, refere-se, com efeito, à expropriação de um terreno destinado a criar um espaço vital entre a Acrópole, o Teatro de Baco e o novo museu e à construção das ruas para peões. A Comissão considerou a integração dos sitos arqueológicos como um conjunto, tal como foi apresentado pelas autoridades helénicas. Nesse caso, a expropriação referia-se apenas a um montante limitado do custo total aprovado pela Comissão.

Avaliação dos projectos

4.20. A Comissão aprecia os dossiers, a fim de analisar se os benefícios económicos e sociais a médio prazo são proporcionais aos recursos mobilizados.

Esta apreciação é, em princípio, efectuada do seguinte modo:

- com base nas análises dos custos e dos benefícios apresentados pelos Estados-membros. Estas análises revestem geralmente a forma de análises custos-benefícios, no caso dos projectos de infra-estruturas de transporte e dos projectos de maior envergadura no domínio do ambiente. Noutros casos, podem incluir elementos mais qualitativos,

- com base nos elementos de avaliação fornecidos pelo BEI, quer na sequência da instrução efectuada pelo próprio em relação ao mesmo projecto, sistema ou corredor de que o projecto faz parte, quer na sequência de um parecer dado em relação aos dossiers a pedido da Comissão,

- com base noutros elementos de avaliação disponíveis nos serviços da Comissão.

A avaliação resulta, por conseguinte, de um processo que mobiliza vários agentes e tem em conta as contribuições provenientes de várias fontes.

Em princípio, todos os projectos apresentam uma análise custos/benefícios, embora seja claro que o tipo e a qualidade da análise podem variar de acordo com a natureza do projecto: análises custos/benefícios quantificadas e/ou análises baseadas numa avaliação qualitativa de certos benefícios.

Estas análises são, em princípio, apresentadas à Comissão antes da aprovação do projecto.

A Comissão considera que os Estados-membros devem ainda realizar um esforço para melhorar as técnicas de análise económica, nomeadamente no domínio do ambiente. Foram lançadas acções nesse sentido, quer pela Comissão quer pelos Estados-membros.

4.21. No domínio do ambiente, a capacidade dos Estados-membros para quantificar todos os benefícios previstos é fraca. Em alguns casos, a taxa de rentabilidade das análises custos /benefícios é bastante baixa, mas outros benefícios não quantificados justificam a viabilidade do projecto.

No caso do projecto de Evinos, o financiamento da barragem foi subordinado a cláusulas relativas à gestão da água e à execução de investimento a jusante da barragem (ver ponto 3.5).

A Comissão considera muito graves os problemas de abastecimento de água em Atenas, tanto a curto como a mais longo prazo, devido à diminuição regular das precipitações verificadas desde o início do século e ao aumento das necessidades, que exigem uma adaptação permanente do sistema de alimentação em água. Nos últimos anos, a situação deteriorou-se. A realização da barragem de Evinos inscrevia-se no contexto necessário e não podia ser diferida. A ilustração do que precede encontra-se nos diagramas em anexo.

Os estudos técnicos, de impacte ambiental e hidrológicos que foram apresentados ao IFdC referiam-se ao reforço dos recursos hídricos de Mornos, bacia de Evinos, ao potencial existente de reforço do abastecimento de água da aglomeração de Atenas, bem como aos estudos hidrológicos da bacia de Ylikis. O desenvolvimento dos estudos hidrológicos supracitados, combinado com o estudo sobre o sistema cárstico de Evinos, foi imposto pela decisão da Comissão que concede o financiamento (artigo 6º).

É conveniente salientar que a Comissão impôs, além disso, cláusulas específicas relativas à execução do projecto em sentido lato, a saber, um estudo da gestão dos recursos hídricos, a detecção das perdas no reservatório de Mornos e condutas de água para Atenas e a qualidade das águas (cláusulas específicas do artigo 6º da decisão supracitada).

4.22. No domínio dos transportes, as técnicas de análise custos/benefícios são muito divulgadas, não sendo necessário definir novas metodologias. Trata-se sobretudo de comparar as metodologias utilizadas nos diversos países e identificar os pontos de diferença, a fim de facilitar uma abordagem convergente.

Em contrapartida, no domínio do ambiente, deve ser realizado um esforço de definição das metodologias de avaliação: a Comissão esforça-se por melhorar a situação.

4.23. A Comissão não tem a possibilidade de rejeitar o financiamento dos projectos já em curso. A Comissão solicitou recentemente aos Estados-membros, por escrito, que a informassem das medidas que foram tomadas, de modo a que sejam mantidos os compromissos assumidos em termos do seu esforço total de investimento.

4.24. No que respeita ao caso referido do contorno de Adra, se a Comissão não tivesse condicionado o segundo pagamento ao compromisso das autoridades espanholas de aplicarem medidas correctoras para minimizar os efeitos negativos no ambiente, essas medidas não teriam sido garantidas. As medidas correctoras exigidas no caso em apreço, a saber, o reordenamento e arborização das encostas, não eram aplicáveis, dada a sua natureza, antes da realização dos trabalhos. A observação do Tribunal não é, neste caso, justificada, uma vez que se trata da transformação de uma estrada existente, com traçado pré-estabelecido, em auto-estrada.

4.25. Os indicadores de impacte são retomados nas análises custos/benefícios e nas outras avaliações económicas que acompanham os projectos. É, pois, possível uma avaliação ex post dos projectos nesta base. É claro que a identificação desses indicadores é mais simples no domínio dos transportes do que no do ambiente. Os trabalhos em curso deverão permitir obter indicadores de impacte adequados para o ambiente.

Neste domínio, a Comissão e os Estados-membros realizaram um esforço considerável.

5. CONTRATOS PÚBLICOS

5.1. A Comissão vela por que as directivas relativas aos contratos públicos sejam respeitadas para cada projecto sujeito à sua aprovação.

De acordo com as informações de que dispõe a Comissão, os projectos referidos são conformes à legislação nacional e comunitária.

5.2. A questão dos procedimentos dos contratos públicos na Grécia, nomeadamente a das grandes reduções propostas pelos proponentes, preocupou de um modo especial a Comissão. Foram tomadas as disposições adequadas.

A Comissão encetou, nomeadamente, consultas com as autoridades gregas a esse respeito.

No decurso dos contactos, as autoridades gregas informaram a Comissão de que uma nova legislação tinha sido instaurada para remediar os problemas das propostas anormalmente baixas. Vão ser tomadas medidas específicas em relação aos projectos cujo concurso esteja a decorrer. A posição da Comissão a este respeito foi indicada às autoridades gregas. Estão actualmente em curso discussões.

5.3. As observações do Tribunal são, em parte, ultrapassadas pela evolução da situação legislativa.

O artigo 12º da comunicação da Comissão previa que, na pendência da adopção da directiva sobre os «sectores excluídos» apresentada ao Conselho, a Comissão tencionava conceder - a título de incentivo -, em caso de excesso de pedidos da mesma natureza e em igualdade de condições, uma prioridade aos requerentes de contribuições que abrissem os seus contratos à concorrência comunitária. A directiva supracitada (90/531/CEE, alterada pela Directiva 93/38/CEE) foi adoptada em 17 de Setembro de 1990, com uma derrogação para Espanha, Grécia e Portugal. Dada, por um lado, a existência de uma tal derrogação e, por outro, a formulação do artigo 12º acima referido, a Comissão considera que a sua eventual aplicação só é doravante possível a nível nacional.

6. ACOMPANHAMENTO

6.1. O Tribunal faz referência a disposições relativas ao acompanhamento aplicável aos programas operacionais financiados pelos fundos estruturais. Essas disposições aplicam-se, mutatis mutandis, aos projectos financiados pelo IFdC.

Os indicadores físicos são definidos nos pedidos de pagamento e no relatório de acompanhamento elaborados pelo comité de acompanhamento. A Comissão não considera oportuno definir previamente os indicadores físicos das decisões de concessão da contribuição. É tecnicamente difícil e inoportuno impor num tal acto jurídico os pormenores do sistema de acompanhamento físico que deve ser instaurado. O regulamento do Fundo de Coesão adoptado pelo Conselho também não prevê esta obrigação.

6.2. A descrição dos projectos anexa às decisões de concessão de contribuição inclui sempre uma descrição do objecto físico. Os dossiers de candidatura a que as decisões se referem contêm elementos mais completos sobre o objecto físico. É claro que é impossível anexar às decisões descrições muito pormenorizadas e muito volumosas.

6.3. O calendário de execução dos trabalhos é definido aquando da decisão. Os indicadores físicos são, em contrapartida, definidos aquando dos pedidos de pagamento. A Comissão já declarou não partilhar a opinião sobre a necessidade de incluir indicadores físicos na decisão de concessão de contribuição.

6.4. Com efeito, os Estados-membros responderam de um modo muito vago ao pedido contido no formulário sobre a descrição dos sistemas de gestão e de auditoria criados.

As missões de informação e de auditoria permitiram verificar a instauração de sistemas separados de gestão para os projectos financiados pelo instrumento. Quanto aos controlos nacionais, esses projectos foram objecto de acções regulares, tal como previstas nas legislações em vigor em cada país.

Por outro lado, a fim de completar as informações já recolhidas, foi solicitado aos quatro Estados-membros beneficiários, no âmbito do regulamento do Fundo de Coesão e por carta de 15 de Julho de 1994, que comunicassem à Comissão a descrição dos seus sistemas de gestão e de auditoria.

6.5. Entretanto, os comités de acompanhamento foram instituídos e trabalham de modo eficaz. As cláusulas constantes das decisões relativas ao prazo de três meses referem-se apenas à definição de comum acordo da composição e do funcionamento do comité, bem como da periodicidade das reuniões.

A Comissão, em concertação com os Estados-membros, decidiu instituir um comité de acompanhamento por país, excepto para certos grandes projectos (barragem de Evinos) que são acompanhados por um comité ad hoc.

Em conformidade com o prazo previsto nas decisões de concessão de contribuição, a Comissão escreveu aos Estados-membros em 20 de Outubro de 1993. Os Estados-membros responderam a esta carta no decorrer dos meses seguintes, enviado propostas para a composição e funcionamento dos comités de acompanhamento.

Cada comité de acompanhamento foi precedido de reuniões preparatórias a diferentes níveis, a fim de definir os sistemas de relatório e os métodos de trabalho. Esses sistemas de relatório foram seguidamente aperfeiçoados e oficialmente instaurados com uma nota da Comissão aos Estados-membros. As primeiras reuniões dos comités de acompanhamento foram realizadas em 21 de Junho de 1994 (reunião preparatória em 2 de fevereiro de 1994) para a Irlanda, em 13 de Julho de 1994 (reunião preparatória em 28 de Março de 1994) para a Grécia, em 28 de Março de 1994 (reunião preparatória em 24 de Março de 1994) para Portugal e em 18 de Maio de 1994 para Espanha.

Os sistemas de acompanhamento e de controlo estabelecidos são, por um lado, estritamente conformes ao regulamento do Conselho e revelam-se, por outro, tal como demonstra a experiência adquirida em 1994, perfeitamente aptos para acompanhar a execução dos projectos decididos.

O relatório do Tribunal foi elaborado na sequência de controlos efectuados numa altura em que os projectos acabavam de ser aprovados e que os sistemas de acompanhamento e de controlo tinham sido definidos há pouco tempo. É evidentemente prematuro proceder, nessa fase, a uma apreciação sobre a eficácia do sistema de controlo e de acompanhamento.

Assistência técnica

6.7. O perito em questão faz parte do comité de peritos criado no âmbito da acção concertada Euret; foi escolhido devido às suas competências, nomeadamente porque podia transferir para a gestão de IFdC os resultados desenvolvidos no âmbito de Euret.

A sua tarefa não consistia em desenvolver novas metodologias mas sim, nomeadamente, proceder a uma análise dos métodos seguidos pelos Estados-membros aquando da elaboração das análises custos/benefícios dos projectos de transporte, comparar os valores e os preços unitários utilizados e estabelecer um enquadramento de referência que permita comparar os resultados das diversas análises e aperfeiçoar os métodos utilizados. Este perito contribui igualmente para a avaliação dos projectos apresentados ao IFdC e ao Fundo de Coesão.

7. CONCLUSÃO

7.1. A Comissão tem plena consciência das suas responsabilidades e, para o efeito, tomou as medidas necessárias, sobretudo se considerarmos o prazo em que as operações do IFdC foram implementadas. Foram introduzidos melhoramentos após o período que foi objecto do relatório do Tribunal, podendo ser introduzidos outros, na sequência deste relatório. A Comissão lembra que se comprometeu a examinar diversas questões levantadas pelo Tribunal.

O regulamento do Fundo de Coesão, tal como proposto pela Comissão e adoptado pelo Conselho, após parecer conforme do Parlamento Europeu, bem como os dispositivos previstos para a avaliação, acompanhamento e controlo dos projectos, têm em conta a experiência adquirida aquando da gestão do IFdC.

O gestor orçamental e o auditor financeiro vão proceder, cada um consoante os seus próprios critérios, a uma série de controlos no local em cada um dos países membros beneficiários, a fim de analisar, nomeadamente, o sistema de gestão e de controlo instaurado e propor os melhoramentos eventualmente necessários.

7.2. A Comissão tomou e continua a tomar todas as medidas necessárias para realizar os objectivos do Fundo de Coesão e tem em conta os resultados da experiência adquirida para melhorar a sua acção.

A Comissão afirmou, por divers