RELATÓRIO ESPECIAL Nº 2/89 sobre A organização dos mercados de frutas e produtos hortícolas frescos e transformados acompanhado pelas respostas da Comissão (89/C 128/02)

(Observações em conformidade com o nº 4 do Artigo 206° A do Tratado CEE)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. INTRODUÇÃO

1.1. O presente relatório trata da gestão e controlo do regime comunitário de apoio ao mercado de frutas e produtos hortícolas. Este regime apresenta um determinado número de características pouco comuns. Quando foi introduzido em 1966, restringia-se apenas a produtos frescos. Como as frutas e os produtos hortícolas frescos são deterioráveis, os procedimentos habituais de compra e armazenagem na intervenção não são adequados à gestão quotidiana dos mercados. Consequentemente, as principais formas de apoio aos preços no interior do mercado comunitário são as seguintes:

(a)os produtores podem retirar os seus produtos do mercado e receber uma compensação financeira dos organismos oficiais de intervenção (). O escoamento dos referidos produtos, quando retirados do mercado por este processo, pode efectuar-se de formas diversas, se bem que, na prática, a maior parte seja destruida;

(b)com o objectivo de alargar as possibilidades de postos de escoamento para os produtores no mercado interno e de os ajudar a enfrentar a concorrência dos produtos importados a um preço inferior, pode ser concedida uma ajuda para a transformação de determinadas frutas e produtos hortícolas frescos em produtos de mais fácil escoamento no mercado;

(c)esta ajuda, depois da adesão da Grécia, foi alargada à transformação de figos e uvas secas (passas). Estão previstas também para estes produtos a compra e armazenagem na intervenção.

1.2. Embora não seja do âmbito do presente estudo, é concedida uma outra forma de ajuda através da imposição de direitos na importação, acrescida, quando necessário, de um sistema de preços de referência e de direitos de compensação na importação. Podem ser pagas restituições à exportação para os produtos (na maioria frescos) que são exportados para países terceiros, mas as despesas daí decorrentes são limitadas. Além disso, com o objectivo de melhorar a estrutura de comercialização, as frutas e produtos hortícolas comercializados na Comunidade são submetidos a um sistema de classificação em função da qualidade.

1.3. O presente relatório () resulta da análise das medidas mencionadas no ponto 1.1, isto é, compensações financeiras para operações de retirada do mercado de produtos frescos (nº 1501 do orçamento) e das ajudas à transformação de determinados produtos (nºs 1503, 1511 e 1512) que, no seu conjunto, representam cerca de 90 % do total das despesas do mercado, efectuadas sobretudo em Itália e, em percentagem inferior, na Grécia e em França. O controlo no local limitou-se a estes três países e aos Países Baixos. O controlo em França limitou-se aos produtos transformados. A importância do regime vai aumentar consideravelmente em 1992, quando a Espanha e Portugal, que são ambos importantes produtores de frutas e produtos hortícolas, beneficiarem pela primeira vez de ajudas significativas. Contudo, tendo em conta o reduzido nível de despesas aí verificado actualmente, estes países não foram incluídos no presente estudo.

1.4. O que se pretende essencialmente é saber:

(a)se são previstos e efectuados controlos apropriados para garantir a legalidade e a regularidade das despesas comunitárias relativas à retirada do mercado e à transformação dos produtos;

(b)se a tomada de diferentes medidas aplicáveis aos mercados a nível comunitário, nacional e local garante uma boa gestão financeira.

1.5. O mercado de frutas e produtos hortícolas caracteriza-se pela formação de excedentes de determinados produtos, seguida de retiradas importantes e de operações de destruição. O relatório mostra que:

(a)foram ineficazes as medidas estruturais que visavam reconverter a produção de citrinos em variantes mais rentáveis;

(b)o regime inicial substituia anteriores planos nacionais de apoio e confiava demasiado em métodos nacionais de administração e finanças. As disposições administrativas que regem as retiradas de produtos frescos - decalcadas do sistema holandês, que possui um elevado nível de organização - estão mal adaptadas às estruturas de comercialização que existem nos Estados-membros especialmente em causa;

(c)não há um adequado incentivo com vista à procura de postos de escoamento úteis para os produtos retirados do mercado;

(d)estão estabelecidas apenas disposições de controlo mínimo a nível comunitário e as organizações de produtores, algumas das quais nem sequer estão devidamente constituídas, têm uma margem discricionária bastante importante para obter os fundos do FEOGA, através do desencadeamento de operações de retirada de produtos;

(e)os controlos físicos da transformação são inadequados e o risco de fraudes e irregularidades permanece elevado.

1.6. No Capítulo 7 é apresentado um resumo de observações mais pormenorizado.

2. PRODUÇÃO E DESPESAS ORÇAMENTAIS

2.1. A produção das colheitas elegíveis para retirada no âmbito do regime comunitário permaneceu relativamente estável durante as campanhas de comercialização de 1982/83 a 1986/87; cifrava-se entre 29,1 e 30,8 milhões de toneladas, enquanto que as retiradas do mercado variavam entre 1,2 e 2,9 milhões de toneladas. Durante o mesmo período, foram transformadas em sumo entre 800 000 e 865 000 toneladas de laranjas e limões frescos por ano, excepto em 1985/86, período em que as quantidades produzidas e as quantidades transformadas aumentaram, tendo-se procedido à transformação de 1 036 000 toneladas. Houve variações significativas na produção de outros produtos transformados, tendo sido a mais importante uma diminuição acentuada da quantidade de tomates transformados produzidos desde a campanha de comercialização de 1985/86, devido à introdução de quotas de produção.

2.2. Os montantes consagrados ao apoio global do mercado variam de ano para ano, em função essencialmente de flutuações ao nível:

(a)das quantidades colhidas;

(b)das quantidades retiradas do mercado, quando a produção é excedentária;

(c)das quantidades absorvidas pela indústria de transformação.

2.3. As despesas orçamentais entre 1982 e 1987 foram, em média, de 1 125 Mio ECU por ano. Embora tenham sido, em termos absolutos, relativamente estáveis no que se refere ao total das despesas do FEOGA-Garantia, baixaram de 7,9 % em 1984 para 4,2 % em 1987. Dentro deste montante global podem-se incluir:

(a)flutuações importantes nos montantes destinados à retirada de produtos frescos;

(b)uma diminuição de 50 % (cerca de 250 Mio ECU por ano) das despesas relativas à transformação de tomates, resultante da imposição de quotas em 1985, compensada, em parte, por um aumento inicial de cerca de 90 Mio ECU, devido a um acréscimo na retirada do produto;

(c)uma diminuição generalizada, desde 1985, dos montantes atribuídos às frutas transformadas.

2.4. Desde o início da organização do mercado, os produtores italianos foram, de longe, os principais beneficiários. Mesmo após a adesão da Grécia, a Itália continuou a ser o maior produtor da Comunidade dos Dez, contabilizando mais de 50 % da produção comunitária total de frutas e produtos hortícolas frescos elegíveis para retirada e mais de dois terços da ajuda recebida para produtos transformados.

2.5. No Anexo I e nos quadros que o acompanham figuram pormenores suplementares relativos à produção e às despesas comunitárias no sector das frutas e produtos hortícolas.

3. GESTÃO DO REGIME DE RETIRADA DAS FRUTAS E PRODUTOS HORTÍCOLAS FRESCOS

Regulamento de base e objectivos

3.1. O sistema de retirada foi instaurado pelo Regulamento (CEE) nº 1035/72 do Conselho de 18 de Maio de 1972 () (regulamento de base) que estabelece a organização comum do mercado no sector das frutas e produtos hortícolas. De acordo com o objectivo da organização do mercado «é preciso que o equilíbrio entre a oferta e a procura se realize a um nível de preços equitativos para os produtores tendo em conta as trocas com os países terceiros, favorecendo sempre a especialização no interior da Comunidade» (sexto considerando). A campanha de comercialização difere conforme o tipo de frutas e produtos hortícolas considerado.

3.2. As frutas e os produtos hortícolas frescos são produtos deterioráveis que apresentam, em especial, excedentes com maior frequência. Por essa razão, a armazenagem a longo prazo não constitui uma solução. A compensação financeira, isto é, os preços de retirada pagos aos produtores para os diferentes produtos, tem o objectivo de evitar uma queda brusca dos preços do mercado e não o de constituir uma garantia de preço fixo durante uma campanha de comercialização, como acontece com os mecanismos de intervenção tradicionais da política agrícola comum. Assim, os preços de retirada são pagos a níveis nitidamente inferiores aos preços que se podem obter no mercado normal.

Normas para a concessão da compensação financeira

Produtos elegíveis para ajuda

3.3. O regime de intervenção apenas se aplica a uma lista limitada de produtos:

maçãsberingelasmandarinasclementinas

pêrasdamascosuvas de mesasatsumas

pêssegoslaranjas docescouves-floresnectarinas

tomateslimões

Nos termos do Regulamento (CEE) nº 223/88 do Conselho de 25 de Janeiro de 1988 (), as clementinas, as satsumas e as nectarinas foram acrescentadas à lista. Os dois primeiros produtos foram incluídos porque representam uma parte importante da produção espanhola de citrinos, e o último porque é um substituto dos pêssegos, produto já elegível para retirada.

Aplicação do regime

3.4. A aplicação do regime cabe, por delegação, às organizações de produtores reconhecidas a nível nacional nos Estados-membros. O Regulamento (CEE) nº 1035/72 () especifica as finalidades destas organizações que são, nomeadamente, promover a concentração da oferta e a regularização dos preços, bem como pôr à disposição dos produtores associados meios técnicos adequados para o acondicionamento e a comercialização dos produtos em causa.

Fixação do preço de retirada

3.5. O preço abaixo do qual o produto não pode ser proposto para venda no mercado (isto é, o preço de retirada) é decidido pelas organizações de produtores interessadas, em função das tabelas fixadas anualmente pelo Conselho. Representa o preço que as organizações devem então pagar aos seus membros pelos produtos retirados e constitui a base da compensação financeira concedida pela Comunidade às organizações. Os preços (e a compensação) reflectem as diferenças que existem a nível da variedade, da classificação por categoria, da calibragem e do acondicionamento. O mecanismo de fixação do preço de retirada é descrito de forma mais pormenorizada no Anexo II.

Activação do regime

3.6. O regime comunitário de retirada das frutas e produtos hortícolas inspira-se no regime aplicado nos Países Baixos, país que tem uma longa tradição no domínio complexo das organizações de mercado. Os produtos holandeses são vendidos em leilão e as retiradas são efectuadas quando um lote não recebe uma oferta a um preço superior ao preço de retirada. Nos Estados-membros do Sul, os mercados estão mais dispersos, o sistema de venda em leilão é pouco frequente e as organizações de produtores têm grande liberdade para intervir no mercado e retirar produtos.

Procedimento da retirada

3.7. A regulamentação comunitária não especifica as modalidades de controlo a efectuar quando da retirada. Em Itália e na Grécia a operação é supervisionada por uma equipa de três elementos responsáveis pelo controlo, constituída ao abrigo dos regulamentos nacionais adoptados em conformidade com as exigências das medidas comunitárias. As equipas incluem dois funcionários locais, um dos quais é engenheiro agrónomo. Em Itália, o terceiro membro pertence à Guardia di Finanza, enquanto que na Grécia é um representante da organização de produtores interessada.

3.8. A equipa de controlo tem como missão assegurar que o produto proposto para retirada é elegível para ajuda comunitária e apresenta condições de comercialização - o que significa que a qualidade do produto deve ser, pelo menos, da categoria II (a comercialização das frutas da categoria de qualidade III só é autorizada em circunstancias excepcionais). A equipa verifica também a variedade, a calibragem e a apresentação do produto, elementos que é necessário conhecer para determinar o preço de retirada; além disso, supervisiona a operação de destruição do produto.

Escoamento de frutas retiradas

3.9. O regulamento de base prevê (artigo 21°) que as frutas e produtos hortícolas retirados do mercado sejam escoados segundo as seguintes opções:

(a)distribuição gratuíta às instituições de caridade, escolas, prisões, hospitais, etc., devendo, contudo, as quantidades distribuídas vir em suplemento das compradas normalmente;

(b)utilização para fins não alimentares;

(c)utilização na alimentação animal, no estado fresco ou após transformação;

(d)transformação de maçãs, pêras e pêssegos em álcool;

(e)transformação de determinadas variedades de laranjas.

3.10. As organizações de produtores dos Estados-membros são responsáveis pelas operações de escoamento e, havendo lucros, devem estes ser deduzidos da compensação financeira concedida pelo organismo de intervenção. Uma grande parte dos produtos retirados é destruída, normalmente enterrada, por não ser possível destinar-lhes nenhum dos postos de escoamento acima referidos, embora esta destruição não esteja explicitamente prevista na regulamentação.

Observações relativas à gestão do regime de retirada

3.11. As observações que se seguem sublinham a necessidade de que a Comissão estabeleça claramente controlos adequados que as autoridades nacionais devem efectuar.

Reconhecimento e supervisão das organizações de produtores

3.12. O Regulamento (CEE) nº 1035/72 do Conselho () estabelece que as retiradas de frutas e produtos hortícolas frescos apenas podem ser efectuadas pelas organizações de produtores reconhecidas pelo Estado-membro respectivo. O artigo 13° deste regulamento enuncia um determinado número de condições que estas associações devem preencher para serem reconhecidas. Uma das condições é que o conjunto da produção dos membros associados deve ser comercializado por intermédio da organização central. Contudo, os produtores podem ser autorizados pela associação a não respeitar esta condição relativamente a determinadas quantidades. A intenção era, portanto, obrigar as organizações de produtores a serem efectivos instrumentos de comercialização para poderem ser reconhecidas e beneficiarem da ajuda comunitária.

3.13. A equipa de controlo inspeccionou organizações de produtores em Itália, na Grécia e nos Países Baixos. Na Sicília verificou-se que as quatro organizações de produtores seleccionadas não eram verdadeiras entidades comerciais. Constatou-se que a maioria das vendas realmente efectuadas eram organizadas pelos membros a título individual e não a nível da organização central como exige o regulamento. Consequentemente, as principais actividades das organizações consistiam simplesmente em proceder a operações de retirada. Num caso concreto, os rendimentos provenientes destas operações representavam 90 % das receitas globais da organização de produtores.

3.14. As observações feitas anteriormente põem em causa a eficácia das verificações efectuadas antes do reconhecimento das organizações de produtores e da sua posterior supervisão. O Tribunal recomenda que a Comissão efectue uma análise crítica dos processos aplicados nos Estados-membros e que proceda a um novo estudo das organizações de produtores existentes de forma a assegurar que é respeitada a regulamentação comunitária e que as organizações estão habilitadas a beneficiar do regime de ajuda.

3.15. O Tribunal não ignora que a Comissão procurou corrigir no passado estas infracções à regulamentação, efectuando longos inquéritos sobre a actividade das organizações de produtores em França e em Itália. Por esta razão, torna-se ainda mais decepcionante constatar que o problema persiste.

3.16. Desde que os inquéritos do Tribunal começaram, os próprios auditores da Comissão deslocaram-se à Sicília no início de 1988, com o objectivo de clarificar o processo de apuramento das contas do exercício de 1986. Após ter analisado o funcionamento de quatro organizações de produtores diferentes das que o Tribunal tinha inspeccionado, a Comissão anulou 54 200 Mio liras (35,6 Mio ECU) relativamente à ajuda concedida a três dessas organizações.

Supervisão das operações de destruição

3.17. Considerando a possibilidade de que os produtos retirados e destinados a operações de destruição retomem a via do mercado normal, é essencial que sejam efectuados nesta fase controlos eficazes. Como foi mencionado no ponto 3.10, a destruição não está expressamente prevista pela regulamentação e, só por este facto, os controlos neste domínio podem não ser suficientes. Nos Países Baixos, as autoridades interpretaram a regulamentação à letra e consideraram que a destruição não é permitida. As organizações de produtores podem, todavia, autorizar a deterioração, numa área que faça parte das suas instalações e especialmente concebida para esse efeito, de consideráveis quantidades de frutas e produtos hortícolas retirados que não encontrem nenhum posto de escoamento útil nesse país. Este processo não é passível de uma verificação isolada. Além disso, quando as autoridades holandesas informam a Comissão sobre o destino dos produtos retirados, declaram que todas as quantidades são utilizadas para alimentação animal, enquanto que, no caso dos tomates, uma parte importante da produção é destruída. As autoridades holandesas apresentaram uma justificação declarando que todas as variedades de frutas e produtos hortícolas retirados do mercado se destinam à alimentação animal e que essa possibilidade se mantem mesmo quando, devido a uma insuficiente procura, o produto foi deitado fora.

3.18. Pelo contrário, em Itália e na Grécia, a destruição dos produtos retirados do mercado é autorizada pelas autoridades nacionais e supervisionada pelas equipas de controlo referidas nos pontos 3.7 e 3.8. A operação é, contudo, apresentada nos pedidos de ajuda como sendo «para fins não alimentares» e, nessa qualidade, certificada pelos agentes locais responsáveis pelas verificações. O Tribunal considera que esta redacção é, no mínimo, ambígua e que deveria ser modificada, explicitando-se a natureza precisa da utilização, como, por exemplo, «destruição sob controlo». As operações de destruição deveriam, além disso, ser objecto de um relatório a enviar pela equipa de verificação ao organismo pagador, prática que não é seguida em nenhuma das regiões inspeccionadas pelos auditores do Tribunal (com uma única excepção, em Itália).

3.19. Os pontos precedentes sublinham a situação desagradável que resulta da inexistência de disposições comunitárias em matéria de destruição. Se a destruição activa ou passiva fosse reconhecida como uma possibilidade admissível, Estados-membros como os Países Baixos, por exemplo, seriam constrangidos a adoptar sistemas de controlo adequados e os sistemas de informação utilizados por todos os Estados-membros teriam uma base verdadeira.

Receitas provenientes da venda de produtos retirados

3.20. As receitas das vendas de produtos retirados são declaradas todos os meses ao organismo de intervenção e em seguida deduzidas da compensação financeira a atribuir relativamente ao produto retirado. Não havia provas de verificação, por parte de qualquer organismo de controlo, da exactidão e totalidade do produto das vendas, que se situava entre 1,2 e 3,2 Mio ECU por ano nas 3 campanhas de comercialização de 1984/85 a 1986/87. Esta questão deverá ser urgentemente analisada pela Comissão.

Determinação da data de pagamento da compensação financeira

3.21. O artigo 18° do regulamento de base prevê que o valor da compensação financeira a conceder pela Comunidade às organizações de produtores, relativa às quantidades de produtos retirados do mercado, deve ser, normalmente, igual aos subsídios pagos pelas organizações aos seus membros, diminuidos das receitas líquidas realizadas com os produtos retirados do mercado. Em conformidade com o artigo 15°, as organizações constituirão fundos de intervenção alimentados por quotizações cobradas aos seus membros, com o objectivo de constituirem os recursos necessários.

3.22. Contudo, em Itália e na Grécia, estas disposições, que pressupõem claramente que as organizações devem ter pago os subsídios antes de solicitar a compensação financeira, não são aplicadas. Em Itália, os subsídios atribuídos são parte do montante da compensação financeira recebida do organismo de intervenção, e isso apesar do facto de ser passado um certificado relativamente aos pedidos de compensação, provando que os subsídios foram «pagos». Na Grécia, embora se subentenda que as organizações paguem um adiantamento por conta dos subsídios, o pedido de ajuda mostra claramente que os mesmos ainda não foram totalmente pagos. Nestes dois Estados-membros, as autoridades estão conscientes da irregularidade da situação mas toleram-na devido ao peso financeiro que as organizações de produtores deveriam suportar no pré-financiamento dos subsídios, que se elevaram a cerca de 448 Mio ECU () nos dois Estados-membros em questão, na campanha de comercialização de 1986/87. Os serviços da Comissão ignoraram também este problema. É inaceitável que regulamentos comunitários sejam manipulados desta forma. Ao apurar as contas dos Estado-membros, a Comissão tem o dever de apenas autorizar que sejam imputadas aos fundos comunitários as despesas que estejam em conformidade com as disposições comunitárias. Se existem dificuldades práticas na aplicação da legislação, deverão tomar-se medidas para a modificar.

Documentos de apoio

3.23. Para que a auditoria seja possível, é essencial que os registos de base relativos à entrega de frutas aos centros de intervenção - listas pormenorizadas, registos de pesagem, etc... - sejam conservados. Também neste caso, o grupo de auditoria constatou que nenhuma das regiões inspeccionadas, excepto uma em Itália, conservara esses registos.

4. GESTÃO DO REGIME DE AJUDA AS FRUTAS TRANSFORMADAS

Sistemas de transformação

4.1. A ajuda à transformação (denominada nos regulamentos como compensação financeira ou ajuda à produção, conforme a medida) é paga aos transformadores no âmbito dos seguintes números orçamentais:

1503 - Compensações financeiras para favorecer a transformação de citrinos, tais como limões e certas variedades de laranjas;

1511 - Ajudas à produção de produtos transformados à base de tomates;

1512 - Ajudas à produção de produtos transformados à base de frutas, tais como:

pêssegos

pêras Williams

cerejas em xarope

ameixas

sultanas

uvas de Corinto

figos produtos secos

4.2. As despesas imputáveis ao número 1503 fundamentam-se em dois regulamentos, respectivamente o Regulamento (CEE) nº 2601/69 do Conselho de 18 de Dezembro de 1969 (), para as laranjas, e o Regulamento (CEE) nº 1035/77 de 17 de Maio de 1977 (), para os limões. Fundamentalmente, as despesas relativas à transformação de laranjas são uma extensão das medidas de apoio que visam dar assistência ao mercado de produtos frescos. As medidas de ajuda foram introduzidas quando os mercados estavam numa situação crítica, caracterizada por retiradas massivas de determinadas variedades de laranjas e pela concorrência feita pelas importações ao sumo de limão comunitário. Desde então, o sistema chegou a um ponto em que as variedades de laranjas que beneficiam de ajuda à transformação têm como única possibilidade de escoamento a produção de sumos, sendo irrelevantes as vendas de laranjas frescas.

4.3. As despesas imputáveis aos números 1511 e 1512 fundamentam-se no Regulamento (CEE) nº 426/86 do Conselhode 24 de Fevereiro de 1986 (3). A ajuda à produção de produtos transformados à base de tomates e de frutas visa facilitar a concorrência com as importações de países terceiros, compensando a disparidade entre os preços comunitários e os preços no mercado mundial. Para beneficiarem da ajuda, as fábricas de transformação devem pagar um preço mínimo fixado pela Comunidade, preço esse que garante o rendimento dos produtores.

Frutas em xarope

Generalidades

4.4. O Regulamento (CEE) nº 426/86 () e o regulamento que estabelece modalidades de aplicação do regime (Regulamento (CEE) nº 1599/84 da Comissão de 5 de Junho de 1984) () estabelecem as condições de concessão da ajuda. É exigido a essas fábricas o cumprimento dos contratos de transformação de matéria-prima e a compra desta última a um preço igual ou superior ao preço mínimo correspondente fixado anualmente pela Comissão. A matéria-prima deve ser de boa qualidade, apresentar condições favoráveis à comercialização e ser própria para transformação; o produto transformado deve responder às normas mínimas de qualidade exigidas pela Comunidade.

4.5. O Quadro 1 mostra o número de irregularidades que afectam o sector das frutas transformadas e que foram assinaladas pelos Estados-membros relativamente ao período de 1983-1987. É possível que estas informações não sejam exaustivas, já que não se incluem as irregularidades que, apesar de detectadas pelos Estados-membros, não foram comunicadas à Comissão; este facto foi já criticado no passado pelo Tribunal (). Durante a auditoria no próprio local, efectuada em Itália, os agentes locais sublinharam a permanência da luta contra a fraude e declararam que, ao longo dos quatro primeiros meses de 1987, tinham sido detectadas, no sector das frutas e produtos hortícolas transformados, irregularidades na ordem das 40 000 Mio liras (26,3 Mio ECU). As irregularidades revelavam-se essencialmente na transformação de tomates e pêssegos e tinham sido detectadas graças a longos inquéritos que abrangiam pagamentos efectuados durante um determinado número de anos. A auditoria do Tribunal constatou certos melhoramentos que deveriam ser adoptados pelos sistemas de controlo de determinados Estados-membros; estes melhoramentos serão referidos nos pontos que se seguem.

Controlos no local

Notificação preliminar

4.6. Em Itália, a maioria das inspecções no local efectuadas pelas autoridades nacionais são notificadas previamente, ao contrário do que se passa habitualmente na Grécia e em França. Os controlos efectuados no local sobre a quantidade e qualidade da matéria-prima utilizada e do produto acabado são, na opinião do Tribunal, elementos importantes do sistema de controlo, sendo portanto aconselhável que se efectuem, na medida do possível, sem pré-aviso. As autoridades italianas informaram o Tribunal que vão pôr termo à prática corrente de notificar as inspecções.

Verificações no início e no final do processo de transformação

4.7. Nos Estados-membros, as inspecções no local são geralmente efectuadas no início e no final da fase de transformação, com vista a determinar o nível das existências à entrada e à saída e, mais duas vezes, durante o período de transformação. Os controlos consistem sobretudo numa análise dos registos de produção incluindo verificações por sondagem estabelecendo o confronto com as existências. O Tribunal considerou insuficiente o número de inspecções e consequentes controlos físicos das matérias-primas e dos produtos acabados. Nos casos em que estes controlos físicos foram efectuados, foi por vezes duvidosa a sua eficácia. Por exemplo, o Tribunal constatou que, em Itália, os agentes locais aceitavam normalmente o conteúdo declarado das embalagens e que não examinavam de forma sistemática os registos de base relativos à produção, armazenagem e expedição.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.8. Embora a ajuda seja paga a título do produto transformado acabado, o Tribunal considera que as autoridades dos Estados-membros deveriam envidar esforços no sentido de verificar, através de controlos físicos sistemáticos, a quantidade e a qualidade de matéria-prima recebida e transformada. As informações assim obtidas deveriam em seguida ser utilizadas para verificar se a produção declarada é viável.

4.9. A importância de controlos físicos frequentes associados à verificação de registos de base é reconhecida pelo facto de a maioria das fraudes identificadas neste sector do mercado resultar de declarações de produção fictícias. O Tribunal considera que a Comissão deverá propór verificações sistemáticas das matérias-primas e dos produtos acabados. Os Estados-membros deverão pôr em acção, para cada requerente, um programa de controlos frequentes no local incluindo o registo do produto examinado e dos documentos verificados. Embora considere que se trata neste caso de um problema geral de controlo, o Tribunal constata que a Corte dei Conti examinou o sistema de controlo italiano tendo chegado à conclusão quase idêntica () de que neste Estado-membro o sistema deverá ser simplificado de forma a dar uma prioridade especial aos controlos físicos e permanentes efectuados no local, no momento da transformação, e a limitar, nesta fase, as verificações ao aspecto da exactidão dos dados.

4.10. Os transformadores analisam regularmente o produto acabado, sob a forma de conserva, com o objectivo de assegurar que este corresponde às normas de qualidade. Devido à dimensão da operação comercial e à reduzida frequência de controlos no local, os Estados-membros solicitam às empresas que ponham de parte embalagens representativas da produção diária. Durante as suas visitas de controlo, os inspectores seleccionam amostras destas «existências» e mandam proceder à sua análise. O Tribunal considera que este sistema de verificação de amostras não oferece suficientes garantias contra irregularidades, já que é a própria empresa que selecciona os produtos a submeter a posterior controlo oficial. Além disso, em Itália, os agentes responsáveis não fazem regularmente investigações no interior da empresa quando os resultados da sondagem oficial diferem dos obtidos pelo transformador. A Comissão deverá assegurar que a amostragem e as análises efectuadas pelas próprias empresas sejam conduzidas, prevendo um mínimo de valores de amostragem oficial constituido por amostras seleccionadas quer da cadeia de produção, quer das existências, e que quaisquer disparidades entre os resultados das sondagens oficiais e os resultados das empresas sejam objecto de acompanhamento.

4.11. As autoridades italianas instituiram () testes de credibilidade entre a matéria-prima utilizada e o produto transformado resultante. Foram fixadas, a nível nacional, percentagens máximas autorizadas de produtividade, em função da matéria-prima utilizada; por exemplo, no caso dos pêssegos em xarope, essa percentagem é de 70 %. Todo o pedido que ultrapasse o limite fixado é reduzido ao valor máximo autorizado. Contudo, o controlo deve ser reforçado, de forma a que seja desencadeada uma acção de acompanhamento, quando há indícios de que uma declaração de produção foi sobreavaliada. Não é o que se verifica actualmente. Além disso, não foi iniciado nenhum estudo para verificar se os limites fixados correspondem a ratios realistas entre matéria-prima/produção; inquéritos efectuados em fábricas modernas mostraram que as percentagens máximas estão, de facto, sobreavaliadas.

Tomates transformados

4.12. Os principais produtos transformados à base de tomates que beneficiam de ajuda são os tomates em conserva e o concentrado de tomate. Em 1984, no seguimento de relatórios elaborados pelas autoridades italianas que referiam um aumento considerável e inexplicável das operações de transformação, a Comissão lançou um inquérito nesse país ao abrigo do artigo 9° do Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho de 21 de Abril de 1970 (). O objectivo deste inquérito era avaliar a situação real do mercado de tomates transformados e as razões do rápido crescimento das operações de transformação. Agentes da Comissão acompanhados por representantes daquele Estado-membro e por peritos do sector visitaram um determinado número de empresas em três regiões de Itália, em Outubro de 1984.

4.13. Não foi verificada nenhuma fraude ou irregularidade, e constatou-se que a produção indicada pelas fábricas visitadas era viável. De acordo com a explicação dada aos agentes da Comissão, o aumento das quantidades transformadas fora consequência de uma expansão da cultura de tomates e de uma reconversão de produtos não elegíveis para ajuda à transformação em produtos transformados à base de tomates.

4.14. A Comissão acompanhou o processo do inquérito inicial solicitando às autoridades italianas que obtivessem informações junto de determinadas empresas ao abrigo do artigo 6° do Regulamento (CEE) nº 283/72 do Conselho de 7 de Fevereiro de 1972 (). Apesar de os serviços da Comissão terem insistido na obtenção de uma resposta, as autoridades italianas apenas em finais de 1988 forneceram alguma informação relativa aos progressos verificados. O Tribunal considera extremamente lamentável a ausência de progresso nesta questão e requer urgentemente à Comissão que tome medidas apropriadas.

4.15. Tendo em conta os inquéritos em curso, quer a nível da Comissão, quer das autoridades italianas, o Tribunal concentrou a sua actividade de auditoria em outros produtos transformados. Contudo, grande número de transformadores de frutas em xarope são igualmente transformadores de tomate em outras épocas do ano. O Tribunal considera que as observações apresentadas nos pontos 4.6 a 4.11 relativas às frutas em xarope se aplicam igualmente ao controlo da transformação de produtos à base de tomates.

Uvas secas

Observações gerais

4.16. O regime de ajuda às uvas secas, que funciona apenas na Grécia, é análogo ao descrito no ponto 4.4 e consiste numa ajuda à transformação das sultanas e das uvas de Corinto que foram dessecadas em instalações de produtores e vendidas aos transformadores a um preço igual ou superior ao preço mínimo. Este preço é objecto de aumentos mensais. Para poder beneficiar da ajuda, os produtores de uvas de Corinto comprometem-se, nos termos do artigo 1° do Regulamento (CEE) nº 1277/84 do Conselho de 8 de Maio de 1984 (), a não entregar 5 % da sua produção aos transformadores, que, por sua vez, se comprometem a não incluir na transformação e na venda 8 % das sultanas e 15 % das uvas de Corinto adquiridas por contrato. Estas quantidades não-transformadas não são elegíveis para ajuda. Esta disposição tem como objectivo assegurar a qualidade dos produtos transformados.

4.17. Se o produtor não vendeu o seu produto a um transformador, pode vendê-lo a organismos de armazenagem durante os dois últimos meses da campanha de comercialização, nos termos do Regulamento (CEE) nº 626/85 da Comissão de 12 de Março de 1985 (). O preço pago pelo organismo de armazenagem é o preço mínimo anterior à aplicação dos aumentos mensais. Os organismos de armazenagem, que são empresas privadas, frequentemente pertencentes a cooperativas ou associações de produtores, recebem uma ajuda numa base de taxa fixa destinada a cobrir as despesas de armazenagem, bem como uma compensação financeira destinada a cobrir os prejuízos em caso de eventual venda (). A auditoria do regime da transformação não produziu nenhuma observação importante. Todavia, o Tribunal chama a atenção para determinados aspectos relativos ao regime de armazenagem.

Autorização e supervisão dos organismos de armazenagem

4.18. Em conformidade com o Regulamento (CEE) nº 626/85 () os organismos de armazenagem são autorizados pelos Estados-membros, mas as condições de autorização não são especificadas de forma precisa. Este aspecto é de lamentar visto que a maioria dos organismos de armazenagem são igualmente associações de produtores; deste modo, quando os produtos são vendidos pelos produtores a um organismo de armazenagem, a venda não se efectua em condições normais de concorrência. De igual modo, o comprador é frequentemente a associação de produtores, proprietária do organismo de armazenagem. Portanto, na prática, não existe a salvaguarda dos interesses opostos que deveriam teoricamente existir entre o armazenista, o vendedor e o comprador.

4.19. Os principais riscos são os seguintes:

(a)a qualidade do produto recebido para armazenagem pode ser sobreavaliada ou situar-se mesmo abaixo das normas;

(b)o produto pode ser substituído por outro semelhante de qualidade inferior durante qualquer fase da armazenagem;

(c)podem existir desvios entre o nível da quantidade e qualidade à entrada e à saída, provocados por manipulações; o caso extremo será a possibilidade de existências puramente fictícias;

(d)os organismos de armazenagem podem tomar decisões que tenham consequências financeiras negativas para o FEOGA.

4.20. Nos casos referidos em (b) e (c) o objectivo da retirada temporária dos produtos do mercado não se realiza. Em todos os casos o FEOGA pode estar a financiar operações injustificadas. A auditoria permitiu pôr em evidência vários exemplos que mostram como esta inexistência de interesses divergentes se exerce em detrimento total do regime; esses exemplos são apresentados em seguida.

4.21. Apesar de estipulado nos regulamentos, em nenhum dos três organismos de armazenagem visitados na Grécia foi encontrada qualquer prova de que os produtos tinham sido pesados quando da entrega ao organismo. O peso registado nas contas fora determinado anteriormente, na campanha de comercialização em que o produto estava armazenado num entreposto privado, sem reajustamento para eventuais perdas de peso que ocorressem no período que antecede a armazenagem pública. Tais perdas ocorrem de facto, particularmente no que se refere às sultanas, que são habitualmente embaladas em sacos de juta; estes sacos não as protegem perfeitamente resultando que (para além do facto de esta prática ser contrária aos regulamentos) podem ocorrer perdas totais de peso até 30 %, a partir do momento em que as sultanas foram primeiramente armazenadas no entreposto privado. Deste modo, os pesos registados na fase de entrega ao organismo de armazenagem não podem ser tomados em consideração. As incorrecções do registo de peso de um produto efectuado por um organismo de armazenagem determinam a apresentação incorrecta de pedidos de ajuda à armazenagem e o registo de perdas sobreavaliadas na eventual venda. É inadmissível que um sistema contabilístico possa aceitar valores irreais.

4.22. As perdas em armazém que ultrapassem um limite de 1 % são da responsabilidade do organismo de armazenagem. Estes organismos devem todavia, em conformidade com o regulamento (), proceder a um primeiro inventário físico dos produtos, no fim do mês de Fevereiro, e a inventários posteriores, no fim do mês de Agosto de cada ano; estes inventários devem ser verificados pelos Estados-membros. Os registos de existências de cada um dos três organismos de armazenagem inspeccionados mostraram que não estava registada nenhuma perda verificada durante a armazenagem e que não tinha sido efectuada qualquer correcção pela autoridade responsável pelo controlo. Tendo-se reconhecido que as perdas são uma realidade, podem pôr-se em causa quer a exactidão dos registos, quer as próprias verificações.

4.23. Uma associação de produtores, que é igualmente uma empresa de transformação, rejeitou as ofertas de um transformador concorrente relativas à compra de 200 toneladas de uvas de Corinto ao preço mínimo. Esta rejeição provocou um crescimento anormal da quantidade de uvas de Corinto entregues pela associação ao seu próprio organismo de armazenagem, determinando um custo líquido imputado ao orçamento comunitário de 13,7 ECU/100 Kg, isto é, 27 400 ECU só no caso supracitado. A mesma associação, na sua qualidade de organismo de armazenagem, rejeitou posteriormente uma oferta do mesmo concorrente relativa à compra de 1 000 toneladas de uvas de Corinto destinadas ao consumo humano, porque o preço de compra fixado pelo regulamento não figurava na proposta de compra; em condições normais, este assunto poderia ter sido resolvido por telefone ou por telex. Por consequência, o organismo de armazenagem vendeu o produto à sua própria associação de produtores com o objectivo de o transformar.

4.24. Se se continuar a tolerar que os organismos de armazenagem sejam, ao mesmo tempo, armazenistas, vendedores e compradores, a Comissão deverá definir critérios rigorosos em matéria de autorização e supervisão destes organismos. Deve nomeadamente solicitar aos Estados-membros que procedam, de forma sistemática, a verificações formais à entrada e à saída das existências, que serão objecto de relatórios periódicos sobre as condições de armazenagem, incluindo um inventário preciso e uma compatibilidade com os registos das existências.

Vendas para alimentação animal

4.25. Os produtos armazenados podem ser vendidos quer a preços fixados previamente pela Comissão, quer por concurso público. Em conformidade com o nº 2 do artigo 1° do Regulamento(CEE) nº 3205/85 da Comissão de 15 de Novembro de 1985 (), os produtos vendidos por concurso público e destinados à alimentação animal devem ser «...desnaturados de modo a não poderem ser seguidamente utilizados para consumo humano ou ser incorporados em produtos destinados ao consumo humano, incluindo o álcool.».

4.26. As uvas de Corinto vendidas para serem utilizadas na alimentação animal são compradas principalmente por agricultores individuais para alimentar o seu gado. Durante a auditoria, as autoridades nacionais competentes receberam relatórios que informavam que as uvas de Corinto desnaturadas para alimentação animal tinham sido vendidas posteriormente como sendo próprias para consumo humano. No momento da auditoria, as autoridades nacionais não efectuaram controlos de rotina nas instalações dos compradores para verificar se as uvas de Corinto eram utilizadas para os fins a que se destinavam ou se a desnaturação era efectiva. As autoridades gregas informaram o Tribunal que estão a reforçar os seus controlos. O Tribunal considera que a Comissão deverá definir os métodos de desnaturação e as verificações a efectuar posteriormente pelos Estados-membros.

Citrinos

4.27. Em conformidade com os artigos 18° e 19° do Regulamento (CEE) nº 1562/85 da Comissão de 7 de Junho de 1985 (), é concedida ajuda em função da quantidade de matéria-prima entregue por um produtor no âmbito de um contrato de transformação e efectivamente transformada. Os controlos introduzidos pelas autoridades italianas para garantir a conformidade com as disposições do regime são satisfatórios no seu conjunto. Segundo as normas nacionais, devem estar presentes três agentes quando do controlo da recepção e da transformação dos produtos, nomeadamente um engenheiro agrónomo, um agente da secção regional do Ministério da Agricultura e um membro da Guardia di Finanza.

4.28. O carácter complexo deste sistema de controlos efectuado para lutar contra o risco de fraude ou de irregularidade tem tido um efeito limitado sobre a transformação. As empresas só podem receber e transformar as frutas quando todos os membros da equipa oficial de controlo estiverem presentes; a empresa compromete-se, portanto, a não funcionar fora do horário oficial de serviço, podendo a descarga dos camiões ser atrasada de um dia. A limitação das horas de funcionamento aumenta inevitavelmente os custos de transformação e, indirectamente, provoca a manutenção de um nível de ajuda superior ao que seria normalmente necessário. Além disso, a limitação da transformação ajuda também a desviar as frutas para a retirada. O Tribunal considera que, sem diminuir o rigor das inspecções actuais, as autoridades de controlo italianas deverão tomar medidas no sentido de melhorar esta situação.

5. GESTÃO DO MERCADO - RETIRADAS DE FRUTAS FRESCAS

Controlo de base para o arranque das operações de retirada

5.1. Foi referido no ponto 3.6 que as organizações de produtores dos Estados-membros do Sul raramente utilizam o sistema de venda em leilão. Isso significa que, nos casos em que não se procede ao leilão, os produtos poderiam ser retirados desde que se considerasse que a consequente escassez poderia resultar posteriormente num aumento dos preços. Nestes casos, as organizações de produtores aceitariam de bom grado o preço de retirada inferior para uma parte dos seus produtos, sabendo que os preços do mercado seriam posteriormente mais elevados. O Tribunal considera que os organismos comerciais privados não deverão ter direito aos fundos comunitários sem uma supervisão adequada das suas operações, e insiste na alteração dos regulamentos de forma a que a justificação da necessidade de cada operação de retirada seja da responsabilidade das organizações de produtores.

Utilização final dos produtos retirados

5.2. O Quadro 2 mostra a utilização dos produtos retirados durante as campanhas de comercialização de 1984/85, 1985/86 e 1986/87. A quantidade distribuída gratuitamente manteve-se estável durante este período, embora o total das retiradas tenha conhecido um aumento sensível. É praticamente irrelevante a percentagem de apenas 1,3 % da quantidade total retirada em 1986/87. As quantidades utilizadas para alimentação animal não tiveram também grande variação durante esse período. As quantidades utilizadas para destilação foram excepcionalmente elevadas em 1984/85, apresentando um valor de 344 000 toneladas, devido às retiradas massivas de maçãs e de pêssegos efectuadas durante esse ano.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5.3. As quantidades de produtos destruídos foram muito significativas durante as campanhas de comercialização de 1985/86 e 1986/87, visto que representaram 83,0 % e 83,4 % do total das retiradas. Pelo contrário, o nível das operações de destruição em 1984/85, equivalente a 46,6 %, representou uma percentagem relativamente baixa. Este facto pode explicar-se pelo número pouco elevado de retiradas de citrinos efectuadas nesse ano (a maior parte das quais não encontrou posto de escoamento útil) e pelo nível relativamente elevado das retiradas de maçãs e de pêssegos próprios para alimentação animal e para destilação.

Instituições de caridade

5.4. A distribuição gratuíta a instituições de caridade, escolas, hospitais, etc. é autorizada pela regulamentação. Na Itália, esta distribuição é coordenada localmente pelas Prefetture, que representam o governo central a nível regional. Apesar disso, apenas 1,4 % das retiradas italianas foram distribuídos desta maneira durante a campanha de comercialização de 1986/87. Na Grécia, onde não intervém nenhuma autoridade governamental, a percentagem cedida às instituições de caridade equivale a menos de 1 %. Entre as razões invocadas para explicar estes baixos índices de distribuição gratuita figuram as despesas de transporte (apesar do subsídio da Comunidade para essas despesas), a deteriorabilidade do produto e o receio de afectar um mercado já por si frágil. As medidas tomadas pelo Conselho no âmbito da distribuição gratuita de determinados géneros alimentícios após o rigoroso inverno de 1986 não foram melhor sucedidas no que diz respeito às frutas e produtos hortícolas.

Destilação

5.5. A regulamentação permite a destilação em álcool das maçãs, pêras e pêssegos que tenham sido retirados do mercado. Esta possibilidade é aproveitada sobretudo em Itália, embora também em França e na RF da Alemanha. Em Itália, o grupo de auditoria do Tribunal foi informado que é cada vez mais difícil comercializar o álcool obtido e que em quase todos os casos, esse álcool é comprado e armazenado pelas autoridades sendo as despesas imputadas a esse Estado-membro. Tendo em conta a já difícil situação do mercado do álcool em geral - situação descrita no relatório especial do Tribunal relativo às medidas comunitárias de destilação de vinho () - não parece que a destilação em larga escala seja uma solução alternativa preferível nitidamente à destruição.

Transformação

5.6. O Regulamento (CEE) nº 2448/77 da Comissão de 8 de Novembro de 1977 (), modificado pelo Regulamento (CEE) nº 713/87 da Comissão de 12 de Março de 1987 () autoriza a cedência à indústria de transformação de determinadas variedades de laranjas retiradas do mercado. Apesar do facto de terem sido retiradas do mercado em Itália quantidades consideráveis das variedades em questão, as operações de retirada não deram lugar a qualquer cedência à indústria de transformação desde a campanha de comercialização de 1978/79. O Tribunal recomenda à Comissão que providencie urgentemente para que esta possibilidade de escoamento potencialmente útil seja aproveitada.

Destruição

5.7. Incluindo o mercado das frutas e produtos hortícolas produtos altamente deterioráveis, são inevitáveis determinadas operações de destruição. Contudo, nos últimos anos, esta forma de desperdício continuou a aumentar e suscitou reiteradas críticas do Parlamento Europeu e do público em geral. Revelando igualmente uma certa inquietação em relação a esta tendência negativa, o Tribunal tem-se sobretudo preocupado com as deficiências do sistema de controlo e suas consequências financeiras. Estas questões são tratadas nos pontos 3.17 a 3.19.

5.8. Num plano mais global, as organizações de produtores não são incentivadas, no quadro do sistema actual, a procurar outras utilizações para os produtos retirados. A Comissão deverá estudar a viabilidade de instaurar um sistema que dissuadisse as organizações de produtores de recorrer à destruição como primeira solução. Uma possibilidade consistiria em reduzir a compensação financeira para os produtos que são posteriormente destruídos. Isso encorajaria as organizações de produtores a aproveitar melhor as outras formas de escoamento autorizadas e contribuiria igualmente para evitar retiradas inúteis. Além disso, os custos para a Comunidade do regime de retirada seriam reduzidos.

Prioridade entre retiradas e transformação

5.9. Determinadas frutas e produtos hortícolas elegíveis para retirada são igualmente elegíveis para a ajuda comunitária à transformação. É o caso, por exemplo, dos tomates «oblongos», das pêras Williams, dos pêssegos, dos limões e de determinadas variedades de laranjas. Os produtores das frutas e legumes acima referidos podem escolher entre entregar as frutas às empresas de transformação através de contratos celebrados antes da colheita, ou vendê-las no mercado de produtos frescos. No último caso, os produtos podem ser oferecidos para retirada. Os preços no mercado de produtos frescos são normalmente superiores aos preços pagos pelos transformadores, mas a venda à indústria de transformação apresenta um determinado número de vantagens para os produtores: a produção pode ser escoada graças a contratos celebrados antes da colheita, os requisitos relativos à qualidade, embalagem e apresentação são menos exigentes e as despesas de transporte ficam a cargo das fábricas. Se o produto é retirado, o preço é normalmente inferior ao obtido em qualquer das duas outras alternativas supracitadas.

5.10. A Itália é o único Estado-membro produtor de citrinos que possui igualmente uma indústria de transformação importante. O preço obtido pelos produtores varia consoante a qualidade da fruta e o escoamento do mercado (isto é, entre o mercado de produtos frescos e a indústria de transformação). O mercado de produtos frescos exige normalmente frutas da melhor qualidade, quer dizer, «extra» ou «categoria I», enquanto que a indústria de transformação utiliza habitualmente frutas de qualidade inferior, ou seja, as que pertencem à «categoria III» (a actual regulamentação proíbe a comercialização das frutas da categoria III no mercado de produtos frescos). Os produtos da outra categoria, categoria II, são normalmente retirados e depois destruídos. Este tipo de regime conduz ao paradoxo de serem retiradas e destruídas frutas de superior qualidade enquanto outras de qualidade inferior são seleccionadas para transformação.

5.11. O Quadro 3 apresenta uma comparação entre os preços de retirada e os preços mínimos fixados para produtos seleccionados para as campanhas de comercialização de 1986/87 e 1987/88. No caso dos tomates e dos pêssegos, a diferença de preço favorável à transformação é suficientemente grande para garantir que as fábricas recebam todas as entregas de que necessitam, tendo assim um efeito dissuasivo sobre a retirada. Contudo, no caso dos citrinos, a situação é menos clara. Para as laranjas das variedades Moro e Tarocco, o preço de retirada era mais favorável que o preço de transformação. O mesmo se passava no que se refere aos limões, durante a campanha de comercialização de 1986/87, mas uma baixa sensível do preço de retirada em 1987/88 alterou totalmente a situação.

5.12. O Tribunal considera que a retirada de frutas e produtos hortícolas do mercado só deverá ser decidida em última instancia e que o preço de retirada nunca deverá ser mais vantajoso do que o preço das matérias-primas das fábricas. Em consequência, será conveniente reduzir ainda mais os preços de retirada até que sejam, em todos os casos, inferiores aos preços de transformação. Além disso, a Comissão deverá reexaminar o problema da qualidade, de forma a que as fábricas possam entrar em concorrência para adquirir frutas de boa qualidade, e a destruição deverá limitar-se aos produtos de qualidade inferior.

Exclusão das mandarinas da ajuda à transformação

5.13. O mercado das mandarinas sofre graves problemas estruturais e a insuficiência da procura é tal nos últimos anos que os índices de retirada atingiram 80 % quando da campanha de comercialização de 1985/86 e 59 % em 1986/87. Um dos meios de corrigir esta grave situação consistiria em instaurar uma ajuda à transformação, à semelhança do que foi feito no passado para a variedade problemática de laranjas «Biondo Commune». A Comissão ainda não propós todavia esta mudança porque espera que o produto seja substituído por variedades mais procuradas em vez de o fazer beneficiar de uma ajuda acrescida, e porque receia repercussões posteriores no que resta do pequeno mercado de citrinos (satsumas e clementinas, provenientes essencialmente de Espanha).

5.14. Tendo em conta o lento progresso do programa de reconversão (ver pontos 5.15 a 5.17), será necessária uma ajuda contínua e o Tribunal considera que será preferível apoiar uma produção útil do que apoiar a contínua destruição do produto. As inspecções no local, em Itália, revelaram que a indústria dispõe de capacidades adicionais para transformar as mandarinas e deseja proceder à transformação das frutas se estas puderem ser adquiridas a preços razoáveis. A análise de custos fornecida aos auditores do Tribunal pela indústria italiana de transformação de citrinos mostra que a atribuição de uma ajuda suficientemente atractiva para encorajar a transformação de mandarinas em sumo poderia resultar numa efectiva economia orçamental, evitando-se ao mesmo tempo a destruição. O Tribunal considera que a Comissão deverá examinar as vantagens da instauração de uma ajuda à transformação de mandarinas, pelo menos enquanto se espera pela reconversão desta variedade e até à plena aplicação dos limiares de intervenção em 1992 (ver Anexo II).

Plano de reconversão

5.15. A produção contínua de variedades inadaptadas às preferências dos consumidores tem sido um problema persistente no mercado das frutas e produtos hortícolas. Por exemplo, variedades problemáticas como a mandarina, o pêssego «Elberta» e a maçã «Starking» continuam a ser produzidas ano após ano, apesar do facto de as operações de retirada continuarem a ser numerosas.

5.16. A reconversão das plantações de citrinos é, em parte, financiada pela secção «Orientação» do FEOGA (), mas o progresso tem sido lento. Na Sicília, por exemplo, as medidas de reconversão aprovadas até à data cobrem uma área de 3 766 ha de uma superfície total de exploração de 110 000 ha dedicados aos citrinos. As autoridades nacionais não têm considerado a mandarina, que é a variedade mais problemática dos citrinos, como fazendo parte das primeiras prioridades do plano. De facto, qualquer alteração introduzida relativa às mandarinas consistiu apenas em substituir a variedade «Havana» por uma variedade posterior chamada «Tardivo». Os progressos registados em outras regiões da Comunidade foram também lentos.

5.17. O Tribunal lamenta a ausência de progresso do plano de reconversão proposto pela primeira vez há quase vinte anos. Reitera as observações apresentadas nos pontos 8.3 e 8.8 do seu relatório anual relativo ao exercício de 1986 () e recomenda à Comissão que examine o problema, avaliando do ponto de vista qualitativo o tipo de reconversão que se está a utilizar.

Controlo de qualidade

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5.18. O Conselho (), devido a contínuos problemas na área do controlo de qualidade, autorizou a Comissão em Maio de 1985 a criar uma unidade especial de inspecção encarregada de efectuar inquéritos nos Estados-membros, em colaboração com as autoridades nacionais. Tendo em conta a particular importancia de respeitar as normas de qualidade fixadas para os diferentes índices de ajuda comunitária, o Tribunal lamenta que a Comissão não tenha conseguido, até 1988, encontrar os meios necessários para conseguir esse objectivo.

6. GESTÃO DO MERCADO - FRUTAS TRANSFORMADAS

Determinação da ajuda

Generalidades

6.1. Apesar de os regimes aplicáveis aos produtos transformados diferirem segundo o produto, as taxas de ajuda são normalmente fixadas por regulamento da Comissão de acordo com critérios estipulados pelo Conselho. Dada a sua importância crucial para a gestão do mercado, esses cálculos da ajuda foram analisados pelo Tribunal a fim de determinar o seu grau de conformidade com as orientações legislativas. Verificou-se a existência de casos em que a Comissão não respeitara essas orientações. Nos pontos 6.2 a 6.7 são descritos determinados exemplos de não respeito, alguns dos quais podem ter conduzido a um nível de ajuda mais elevado do que, de outro modo, teria sido o caso. Os pontos 6.8 a 6.13 tratam dos casos em que se recomenda à Comissão que, apesar de não infringir as directivas, adopte medidas para melhorar a sua gestão financeira do mercado.

Frutas em xarope e frutas secas

6.2. O artigo 5° do regulamento aplicável () estipula que «o montante da ajuda é fixado de modo a permitir o escoamento do produto comunitário». A informação que deve ser tomada em consideração é a seguinte:

(a)a ajuda fixada para a campanha precedente, ajustada relativamente a alterações do preço mínimo;

(b)o preço nos países terceiros ou o preço mínimo de importação, quando um deles existe;

(c)a evolução dos custos de transformação;

(d)quando necessário, os preços a que os produtos comunitários são escoados no mercado a nível da Comunidade.

Em conformidade com o artigo 4° do Regulamento (CEE) nº 1277/84 do Conselho (), se as importações fornecerem menos de 10 % do consumo comunitário, o preço nos países terceiros é considerado como não representativo, sendo substituído por um preço calculado com base na evolução dos preços do mercado comunitário e nos escoamentos disponíveis.

Preços de produtos concorrentes

6.3. Embora o objectivo da ajuda seja compensar a diferença de preços entre os produtos comunitários e os de países terceiros, os serviços da Comissão, aplicando o procedimento fixado pelo Regulamento (CEE) nº 1277/84, calculam a ajuda para compensar esta diferença de preços, utilizando o preço do produto importado antes da aplicação dos direitos de importação. O Quadro 4 apresenta os produtos e as várias taxas de direitos a que estão geralmente sujeitos, relativamente a 1986, 1987 e 1988.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6.4. Os direitos de importação aumentaram o preço do produto importado, para cada um dos produtos constantes da lista, tendo o impacto sido substancial para os produtos em xarope. O Tribunal considera que a diferença de preços a compensar através da ajuda deve ser a que existe entre o preço comunitário e o preço, após a aplicação dos direitos, dos produtos importados, dado que as importações apenas são comercializadas na Comunidade por este último preço (e não ao preço anterior à aplicação dos direitos). O efeito financeiro da inclusão dos direitos consistiria na redução das taxas de ajuda. No que se refere às frutas em xarope, essa redução seria substancial.

Limões

6.5. O regulamento do Conselho aplicável () especifica que a ajuda para a transformação de limões não deverá exceder a diferença entre os preços mínimos de compra na Comunidade e os preços praticados em relação à matéria-prima nos países terceiros produtores. Nos considerandos do regulamento anual () que fixa a ajuda, a Comissão declara que «pareceu oportuno, para favorecer ao máximo a comercialização dos produtos transformados à base de limões, tomar em consideração o total da diferença entre estes preços». Contudo, ao fixar a ajuda, a Comissão não toma em consideração os custos da matéria-prima na Argentina e no Brasil, os principais países terceiros concorrentes, os quais fornecem, em conjunto, cerca de 60 % das importações comunitárias de sumo de limão. Apenas são utilizados dados relativos a Israel (16 % das importações), onde os custos das matérias-primas são elevados. Dados os custos geralmente inferiores das matérias-primas na América do Sul, a sua inclusão deveria ter como resultado um nível mais elevado de ajuda comunitária. Embora não advogue níveis de ajuda mais elevados, o Tribunal recomenda que se eliminem as incongruências do regulamento anual.

Laranjas

6.6. Nos considerandos do Regulamento (CEE) nº 987/84 do Conselho de 31 de Março de 1984 (), que alterou o Regulamento (CEE) nº 2601/69 () do Conselho, reconheceu-se que o resultado do anterior método de cálculo da ajuda fora «... a criação progressiva de vantagens económicas injustificadas para a indústria transformadora». A alteração estipulou que a ajuda seria fixada de modo a que o industrial de transformação contribuisse com, pelo menos, 50 % do aumento do preço mínimo. O objectivo era que os industriais contribuissem com uma maior percentagem para os custos de matéria-prima, à medida que os preços mínimos aumentassem.

6.7. Na opinião do Tribunal, a alteração de 1984 foi introduzida sem que se tivesse verificado uma averiguação adequada dos custos de transformação. Perante esta situação e dado que as disposições de 1984 não previam a evolução mais recente, por exemplo preços mínimos estáveis ou com tendência para descer, o Tribunal pretendeu analisar o seu funcionamento. Contudo, a Comissão não póde fornecer os dados necessários, em especial no que se refere aos custos e lucros industriais. À medida que, desde 1985/86, os preços mínimos baixaram, uma consequência da alteração consistiu no facto de o preço líquido da matéria-prima (após subsídio) para a indústria permanecer inalterado. O Tribunal recomenda que, no interesse da boa gestão do mercado, a Comissão leve a cabo uma análise exaustiva de todos os elementos em questão.

Aumentos mensais na ajuda para as uvas secas

6.8. Os preços mínimos das uvas de Corinto e das sultanas estão sujeitos a aumentos mensais, durante o período de 1 de Novembro a 31 de Agosto, para cobrir o custo de armazenagem pelos produtores ou associações de produtores, antes da transformação. As inspecções locais permitiram detectar um período de inactividade na comercialização, do final de Junho ao início de Setembro. Tal circunstância deveu-se ao facto de a indústria transformadora, em vez de pagar um preço mínimo de compra com tendência para aumentar, ter preferido esperar a oferta dessas mesmas uvas de Corinto a preços mais em conta após terem sido adquiridas por um organismo de armazenagem (ver ponto 4.17).

6.9. O efeito financeiro de tal situação está demonstrado pela evolução do preço mínimo da sultana nº 4 (produto piloto) durante a campanha de comercialização de 1986/87. No início do ano, o custo líquido da matéria-prima para os industriais era de 91,8 ECU/100 Kg, não incuindo a ajuda, tendo aumentado para 107,4 ECU/100 Kg no final da campanha (um aumento de 17 %). Em Outubro, a mesma matéria-prima podia ser adquirida em armazém a um preço fixo de 78,1 ECU/100 Kg (efectivamente de 84,8 ECU/100 Kg quando se tomam em consideração os 8 % que não podem ser aproveitados). Na verdade, a nova colheita estava já disponível nos produtores desde Setembro ao mesmo preço mínimo e à mesma taxa de ajuda (ou seja, a um preço líquido de 91,8 ECU/100 Kg).

6.10. Embora os números difiram entre as uvas secas de Corinto e as sultanas (15 % das primeiras e 8 % das segundas têm de ser destruídas pelos industriais) e os preços e a ajuda variem segundo o tipo de fruta, o problema global permanece o mesmo. O Tribunal considera que a Comissão deverá analisar a introdução de diminuições nos preços mínimos no final da campanha de comercialização, de modo a que os preços se aproximem do nível dos preços mínimos para a nova campanha (harmonizando assim os custos líquidos do produto fresco e do produto armazenado). Tal sistema permitiria reduzir as vendas aos organismos de armazenagem, os quais são reembolsados pelo FEOGA dos custos de armazenagem, e reduzir (o que é ainda mais importante neste contexto) as perdas sobre vendas. Tal circunstância conduziria, por seu lado, a uma redução de cerca de 3 ECU/100 Kg no montante líquido pago na ajuda, ou seja, a compensação financeira para perdas sobre vendas menos a ajuda à transformação.

Conclusões sobre o cálculo da ajuda

6.11. No ponto 6.7 foi feita referência à ausência de informações de gestão essenciais relativas aos custos de produção e margens de lucro da transformação de laranjas. O Tribunal verificou uma ausência geral de tal informação nos arquivos da Comissão relativamente a quase todos os produtos transformados cobertos pelo presente relatório e solicita que a Comissão efectue, com urgência, estudos dos mercados em questão, incluindo margens de lucro, para avaliar se os actuais níveis de ajuda são de facto justificados.

Transformação de laranjas

6.12. A ajuda para a transformação de laranjas foi instituída como uma medida de apoio ao mercado de produtos frescos (ver os considerandos do Regulamento (CEE) nº 2601/69 ()). Contudo, a concessão de ajuda a variedades problemáticas tais como a Biondo Commune e às laranjas sanguíneas Moro e Tarocco, neutralizou os efeitos da procura do mercado e a transferência da procura para outras variedades, contribuindo assim para o aumento do excedente global do mercado. O regime de ajuda para as laranjas é actualmente considerado um fim em si mesmo, sendo estas especificamente cultivadas para beneficiarem do escoamento subsidiado constituído pela transformação. Contudo, dada a reduzida auto-suficiência comunitária em sumo de citrinos e as quantidades de frutas destruídas, a Comissão deverá analisar se a progressiva evolução de uma política de transformação não poderá constituir, finalmente, uma utilização mais económica dos fundos comunitários.

6.13. As variedades utilizadas para a transformação em sumo têm o mesmo valor comercial e, dado que as diferenças nos preços mínimos das diferentes variedades são compensadas pela taxa de ajuda, o custo líquido para a indústria transformadora é o mesmo. Contudo, devido a estas diferenças nos preços mínimos e taxas de ajuda, o actual regime de ajuda impõe aos industriais a elaboração e a gestão de um contrato para cada variedade de laranja adquirida a cada associação de produtores. Além disso, todas as entregas têm de ser analisadas para verificação das variedades em causa. A eliminação dos vários controlos representaria menores despesas por parte dos produtores, industriais e administração, as quais se poderiam reflectir no nível da ajuda. A Comissão deverá analisar a possibilidade de instituir uma taxa de ajuda e um preço mínimo únicos para as «laranjas destinadas à transformação», o que apresentaria a vantagem de eliminar a necessidade dos controlos oficiais da variedade.

Transformação de limões

Mercado protegido em Itália

6.14. A Itália proibiu a importação de sumo de limão, mesmo em proveniência de outros Estados-membros, justificando tal acção ao afirmar que se trata de uma medida de precaução com vista à preservação das plantas nos termos do artigo 36° do Tratado CEE. A fim de obrigar as autoridades italianas a moderar a sua proibição, o Conselho limitou a quantidade de fruta transformada em sumo que pode beneficiar da ajuda. Essa quantidade é, presentemente, de 40 % ().

6.15. Os serviços da Comissão afirmam que a importação de sumo de limão para Itália não implica qualquer risco para as plantas. O Tribunal assinala que, nestas circunstancias, a protecção ao mercado italiano não se pode justificar nos termos do artigo 36° do Tratado CEE. Pode, portanto, pôr-se em causa a concessão de qualquer ajuda para os limões transformados e comercializados em Itália durante qualquer período em que a situação de mercado protegido se verificar.

Critérios de qualidade

6.16. Nos termos do artigo 9° do Regulamento (CEE) nº 1562/85 do Conselho (), até 15 % do peso dos limões transformados podem ser «não conformes» às características mínimas de qualidade desde que sejam adequados à transformação. De acordo com agrónomos oficiais tanto na Grécia como em Itália, esta tolerancia é inaplicável. Considera-se que, em tais circunstancias, todos os limões deveriam ser sujeitos a normas mínimas de qualidade tais como as que se encontram em vigor para as laranjas (categoria III). Os serviços da Comissão não puderam apresentar uma explicação para esta norma, tanto mais contestável considerando que no decurso das campanhas de 1984/85, 1985/86 e 1986/87 foram retiradas respectivamente 53 800, 79 300 e 483 900 toneladas de limões de boa qualidade (ou seja, da categoria II ou superior) e, na maior parte, destruídas.

Uvas secas

Limiar de garantia

6.17. O Tribunal considera que o actual limiar de garantia para as uvas de Corinto, que foi fixado em 70 000 toneladas pelo Regulamento (CEE) nº 989/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 () é demasiado elevado, em especial devido aos consideráveis problemas que se verificam na comercialização da colheita. A produção média de uvas de Corinto nos últimos anos foi de 75 000 toneladas. A fim de manter a qualidade, o produtor tem de retirar 5 % da produção antes da transformação, tendo o industrial de transformação de retirar mais 15 % no momento da transformação se o produto for destinado ao consumo humano e beneficiar de ajuda. Contudo, mesmo com estas elevadas percentagens, são regularmente entregues quantidades de produto retirado aos organismos de intervenção no final da campanha de comercialização. A quantidade média vendida para a intervenção nos últimos anos foi de cerca de 28 000 toneladas. As vendas dos produtos armazenados destinam-se ao consumo humano e ao fabrico de «pickles», mas metade da quantidade armazenada (14 000 toneladas) não pode ser vendida para consumo humano no momento em que atinge um valor de cerca de 150 dracmas/Kg, sendo vendida para alimentação animal a um preço que varia entre 10 e 20 dracmas/Kg. Os custos, para a Comunidade, da armazenagem e reembolso das perdas sobre vendas são de cerca de 18 Mio ECU.

6.18. Segundo funcionários gregos e representantes do sector comercial, as uvas de Corinto podem ser armazenadas durante 20 meses sem uma deterioração significativa da qualidade. Contudo, as vendas regulares têm de ser efectuadas a partir da armazenagem a preços substancialmente reduzidos a fim de evitar a acumulação de existências. A Comunidade está, portanto, «prisioneira» de uma situação em que é necessário escoar a superprodução com perdas consideráveis a fim de evitar prejudicar cada nova campanha de comercialização.

6.19. Na opinião do Tribunal, a Comissão deverá analisar o limiar de garantia a fim de propôr um nível mais apropriado. As autoridades gregas declararam que, em aplicação do Regulamento (CEE) nº 777/85 de 26 de Março de 1985 (), numa área total actualmente existente de 26 000 hectares de vinha para produção de uvas de Corinto, deverá ser arrancada uma superfície de 3 000 hectares. Pode, portanto, revelar-se apropriado analisar o nível do limiar em relação com este facto.

Qualidade do produto

6.20. O custo do escoamento anual de 10 000 a 15 000 toneladas de uvas de Corinto para consumo não humano varia entre 11 a 18 Mio ECU. Um dos meios de adequar melhor a produção à procura consiste no aumento da percentagem de uvas de Corinto que devem ser retiradas pelos industriais de transformação (actualmente 15 %). No que se refere às uvas de Corinto, os funcionários, produtores, industriais de transformação e organismos de intervenção consideram que a quantidade retirada poderá aumentar para 25-30 %. Embora os industriais de transformação possam vir a necessitar de uma compensação adicional por este facto, provavelmente sob a forma de um ajustamento do preço mínimo de compra ou de um aumento da ajuda paga sobre a quantidade restante, o produto retirado poderá ser escoado durante todo o ano em que vigora a autorização para utilização não alimentar sem as despesas de armazenagem e escoamento a baixo preço. Uma alteração desta natureza permitirá reduzir a despesa global, sendo vendidas aos organismos de intervenção menos 7 000 a 10 000 toneladas de uvas de Corinto. Tal alteração melhoraria igualmente o potencial de comercialização ao aumentar a qualidade da colheita. Qualquer produto que venha a ser armazenado será igualmente de melhor qualidade e, portanto, de venda mais fácil.

7. RESUMO - CONCLUSÕES

Regime de retirada - frutas e produtos hortícolas frescos

Observações relativas à gestão administrativa

7.1. O inquérito relativo ao regime de retiradas revelou um determinado número de deficiências no controlo a nível dos Estados-membros. Entre essas deficiências inclui-se a descoberta de que muitas das organizações de produtores que operam no Sul de Itália não preenchem os requisitos do regulamento de base, levantando, portanto, sérias dúvidas sobre os procedimentos de reconhecimento inicial e fiscalização dessas organizações (pontos 3.12 a 3.16). A incapacidade da legislação comunitária para reconhecer oficialmente que quantidades substanciais de produtos retirados são, de facto, destruídas, teve como resultado uma supervisão inadequada desse procedimento nos Países Baixos (ponto 3.17) e comunicações ambíguas de destruição em outros Estados-membros (ponto 3.18). Nos casos em que se conseguiu um escoamento útil para os produtos retirados do mercado, o controlo das receitas, em numerário, dessas vendas revelou-se quase inexistente (ponto 3.20). Finalmente, verificou-se que a legislação comunitária é ignorada em Itália e na Grécia, onde as organizações de produtores atrasam o pagamento aos seus membros relativo a retiradas do mercado até elas próprias serem pagas pelo organismo de intervenção (pontos 3.21 e 3.22).

Gestão do mercado e objectivos da política

7.2. As autoridades responsáveis não utilizam inteiramente as possibilidades contidas no regulamento de base para utilização final dos produtos retirados a fim de evitarem a sua destruição (pontos 5.2 a 5.8), facto que conduziu a repetidas críticas por parte do Parlamento Europeu. Os escoamentos que poderão ser ainda mais alargados incluem a distribuição gratuíta e as vendas à indústria de transformação (pontos 5.4 a 5.6).

7.3. Os procedimentos para activação das retiradas baseiam-se no sistema mais bem organizado dos Países Baixos (ponto 3.6), mas não se adaptam facilmente ao tipo de organização de mercados que se encontra nos países mediterrânicos. Como consequência, as organizações de produtores nesses países dispõem de um poder demasiado discricionário. A legislação deverá ser clarificada de modo a que passe a caber às organizações de produtores a justificação das suas operações de retirada (ponto 5.1). A política de preços das autoridades deverá ser ajustada de maneira que a retirada não venha a constituir uma opção mais atractiva para os produtores do que a venda às empresas de transformação (pontos 5.9 a 5.12). Dada a regularidade das elevadas retiradas que se verificaram no mercado das mandarinas (80 % em 1985/86) e a procura existente de subprodutos da mandarina, deverá ser considerada a possibilidade da instituição de uma ajuda à transformação (pontos 5.13 e 5.14). Os progressos do programa de reconversão dos citrinos deverão ser analisados criticamente pela Comissão no que se refere ao tipo de substituição que se está a verificar (pontos 5.15 a 5.17).

7.4. Apesar das repetidas recomendações do Parlamento Europeu, a Comissão não concedeu a necessária prioridade à questão das inspecções de controlo de qualidade.

Frutas transformadas

Observações relativas à gestão administrativa

7.5. O Tribunal considera que a recente acção contra fraudes levada a cabo em Itália constitui um motivo de congratulação; contudo, o número das irregularidades detectadas constitui considerável motivo para preocupação (ponto 4.5). A Comissão deverá tomar medidas urgentes para rever o sistema de controlo previsto para o sector das frutas e tomates transformados a fim de reforçar a generalidade dos controlos. Além disso, os Estados-membros deverão procurar melhorar rapidamente os seus próprios sistemas de verificação.

7.6. É necessário aumentar consideravelmente o número dos controlos físicos à entrada das matérias-primas e à saída dos produtos transformados. Esses controlos deverão ser não só mais frequentes, mas deverão incluir igualmente controlos pormenorizados dos registos de base e da credibilidade dos produtos saídos em relação aos produtos entrados (pontos 4.6 a 4.11). As divergências de qualquer tipo deverão dar lugar a um acompanhamento até se encontrar uma solução satisfatória. O Tribunal considera que, sem um esforço concertado para melhorar cada um destes aspectos do controlo, as despesas comunitárias continuarão a estar ameaçadas de fraudes e irregularidades.

7.7. De igual modo, no regime de armazenagem das frutas secas, os organismos de armazenagem deverão ser devidamente aprovados e actuar com independência relativamente a qualquer outra organização no interesse do regime de ajuda. Existe a necessidade de melhorar os controlos das existências no seu conjunto e de garantir que as quantidades entradas são adequadamente registadas e contabilizadas até serem vendidas (pontos 4.18 a 4.24). Nos casos em que o produto é escoado a baixo preço para alimentação animal, deverão ser melhorados os controlos da desnaturação física e da utilização final (pontos 4.25 a 4.26).

Gestão do mercado

Cálculo da ajuda

7.8. A não inclusão do elemento «direitos aduaneiros» no preço das frutas transformadas importadas pode ter conduzido, ceteris paribus, a níveis de ajuda mais elevados (pontos 6.3 e 6.4). No que se refere aos limões, o Tribunal recomenda que seja eliminada uma incoerência do regulamento anual da Comissão (ponto 6.7).

7.9. O Tribunal defende uma completa revisão dos custos de produção e margens de lucro em todos os mercados de frutas transformadas (ponto 6.11), mas em especial relativamente à transformação de laranjas, caso em que a aplicação de normas correctivas adoptadas em 1984 poderá não ser adequada nas actuais circunstâncias (por exemplo, baixa dos preços mínimos) (pontos 6.6 e 6.7).

7.10. Na opinião do Tribunal, os aumentos mensais do preço mínimo das uvas secas no decurso da campanha tiveram como resultado problemas de comercialização e a Comissão deverá analisar a aplicação de reduções no final da campanha (pontos 6.8 a 6.10).

Gestão global

7.11. A ajuda para transformação de laranjas, ao mesmo tempo que contribuiu para o escoamento de fruta fresca, ajudou a proteger das pressões do mercado as variedades em relação às quais existe menos procura. Esta situação deverá ser analisada a fim de garantir que os objectivos do regime sejam claros e não entrem em conflito com outras políticas nos domínios da garantia e da orientação (ponto 6.12). Além disso, será oportuno analisar se não deverá ser instituído um regime para «laranjas destinadas à transformação» com um preço mínimo e taxa de ajuda únicos (ponto 6.13).

7.12. A Comissão deverá analisar a justificação para o pagamento da ajuda ao sumo de limão produzido e comercializado em Itália, devendo analisar igualmente o facto de limões de qualidade inferior poderem beneficiar de ajuda quando existem limões da qualidade da Categoria II ou superior que são retirados e destruídos (pontos 6.14 a 6.16).

7.13. O mercado das uvas secas deverá ser analisado com o fim de proceder ao alinhamento da produção com a procura. O estudo deverá analisar todos os aspectos dos regimes de ajuda à transformação e armazenagem das uvas secas. Enquanto o mercado não estiver equilibrado, a Comunidade continuará a comprar, armazenar e vender produtos excedentes com perdas consideráveis, sem corrigir os subjacentes problemas do mercado (pontos 6.17 a 6.20).

Observações finais

7.14. Os resultados do presente relatório têm considerável significado, entre outras razões dado o aumento previsto nas operações de transformação e retirada em Espanha e Portugal no decurso dos próximos anos, daí resultando o aumento das despesas comunitárias. As medidas descritas e comentadas acima revelaram-se insuficientes para compensar os graves desequilíbrios entre a produção e a procura real de frutas e produtos hortícolas na Comunidade. Existe a necessidade de um programa enérgico para solucionar a questão dos excedentes estruturais e dos produtos com reduzida procura. Neste domínio os progressos têm sido lentos.

7.15. A análise do regime do mercado revela deficiências, algumas das quais bastante graves. No que se refere ao mercado de produtos frescos, nem a Comissão nem os organismos nacionais de intervenção controlam actualmente de maneira adequada a multiplicidade de organizações de produtores. Na opinião do Tribunal, tal facto deve-se à ausência, na legislação aplicável, de linhas de orientação de controlo específicas e à reduzida informação de gestão. Os regimes de ajuda para os produtos transformados também enfrentam graves problemas de controlo e, de acordo com relatórios dos Estados-membros para a Comissão, são regularmente atingidos por práticas fraudulentas e irregulares. A frequência, âmbito e eficácia das inspecções oficiais necessitam de ser significativamente melhorados.

7.16. Finalmente, o Tribunal considera inaceitável um regime que canaliza produtos de boa qualidade para rações para animais e para destruição, ao mesmo tempo que reserva produtos de baixa qualidade para transformação.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo na sua reunião de 30 de Março de 1989.

Pelo Tribunal de Contas Marcel MART Presidente

() A compra para a intervenção está de facto prevista como uma possibilidade mas, na prática, os Estados-membros optaram pelo sistema de retirada.

() Os anteriores trabalhos do Tribunal de Contas incluem um relatório especial sobre medidas relativas à gestão do FEOGA, secção «Garantia», publicado em 6 de Outubro de 1980. Esse relatório continha observações sobre as medidas de retirada das frutas e produtos hortícolas, JO nº C 258 de 6. 10. 1980.

() Regulamento (CEE) nº 1035/72 do Conselho, de 18 de Maio de 1972, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas, JO nº L 118 de 20. 5. 1972.

() Regulamento (CEE) nº 223/88 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1988, que altera o Regulamento (CEE) nº 1035/72 que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas, JO nº L 23 de 28. 1. 1988.

() Regulamento (CEE) nº 1035/72 do Conselho, de 18 de Maio de 1972, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas, JO nº L 118 de 20. 5. 1972.

() Regulamento (CEE) nº 1035/72 do Conselho, de 18 de Maio de 1972, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas, JO nº L 118 de 20. 5. 1972.

() Doc. da Comissão PFLF-201/5, Anexo I/b: Itália 340,8 e Grécia 106,7 Mio ECU.

() Regulamento (CEE) nº 2601/69 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1969, que determina medidas especiais para favorecer o recurso à transformação de certas variedades de laranjas, JO nº L 324 de 27. 12. 1969.

() Regulamento (CEE) nº 1035/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, que prevê medidas especiais para favorecer a comercialização dos produtos transformados à base de limões, JO nº L 125 de 19. 5. 1977.

() Regulamento (CEE) nº 426/86 do Conselho, de 24 de Fevereiro de 1986, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas, JO nº L 49 de 27. 2. 1986.

() Regulamento (CEE) nº 1599/84 da Comissão, de 5 de Junho de 1984, que estabelece modalidades de aplicação do regime de ajuda à produção para os produtos transformados à base de fruta e produtos hortícolas, JO nº L 152 de 8. 6. 1984.

() Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1986, ponto 6.10 (JO nº C 336 de 15. 12. 1987).

() Relatório da Corte dei Conti relativo aos resultados da auditoria da gestão financeira do AIMA para o exercício de 1986 (página 103).

() Artigo 25° do decreto ministerial italiano de 4 de Setembro de 1985.

() Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum, JO nº L 94 de 28. 4. 1970.

() Regulamento (CEE) nº 283/72 do Conselho, de 7 de Fevereiro de 1972, relativo às irregularidades e à recuperação das importâncias pagas indevidamente no âmbito da política agrícola comum assim como a organização de um sistema de informação nesse domínio, JO nº L 36 de 10. 2. 1972.

() Regulamento (CEE) nº 1277/84 do Conselho, de 8 de Maio de 1984, que fixa as regras gerais do regime de ajuda à produção no sector das frutas e produtos hortícolas transformados, JO nº L 123 de 9. 5. 1984.

() Regulamento (CEE) nº 626/85 da Comissão, de 12 de Março de 1985, relativo à compra, venda e armazenagem, pelas entidades armazenistas, de passas de uva e passas de figo não transformadas, JO nº L 72 de 13. 3. 1985.

() Regulamento (CEE) nº 627/85 da Comissão, de 12 de Março de 1985, relativo à ajuda à armazenagem e à compensação financeira para as passas de figo e passas de uva não transformadas, JO nº L 72 de 13. 3. 1985.

() Regulamento (CEE) nº 626/85 da Comissão, de 12 de Março de 1985, relativo à compra, venda e armazenagem, pelas entidades armazenistas, de passas de uva e passas de figo não transformadas, JO nº L 72 de 13. 3. 1985.

() Regulamento (CEE) nº 626/85 da Comissão, de 12 de Março de 1985, relativo à compra, venda e armazenagem, pelas entidades armazenistas, de passas de uva e passas de figo não transformadas, JO nº L 72 de 13. 3. 1985.

() Regulamento (CEE) nº 3205/85 da Comissão, de 15 de Novembro de 1985, relativo à venda por concurso público de uvas secas não transformadas destinadas a utilizações específicas, JO nº L 303 de 16. 11. 1985.

() Regulamento (CEE) nº 1562/85 da Comissão, de 7 de Junho de 1985, que estabelece as modalidades de aplicação das medidas destinadas a promover a transformação das laranjas e a comercialização dos produtos transformados à base de limões, JO nº L 152 de 11. 6. 1985.

() Relatório especial 4/87 sobre as medidas comunitárias de destilação de vinho, JO nº C 297 de 6. 11. 1987.

() Regulamento (CEE) nº 2448/77 da Comissão, de 8 de Novembro de 1977, que fixa as condições para a cedência das laranjas retiradas do mercado às indústrias de transformação e que altera o Regulamento (CEE) nº 1687/76, JO nº L 285 de 9. 11. 1977.

() Regulamento (CEE) nº 713/87 da Comissão, de 12 de Março de 1987, que altera o Regulamento (CEE) nº 2448/77 relativo às condições para a cedência das laranjas retiradas do mercado às indústrias de transformação, JO nº L 70 de 13. 3. 1987.

() Regulamento (CEE) nº 2511/69 do Conselho, de 9 de Dezembro de 1969, que prevê medidas especiais para melhorar a produção e a comercialização no sector dos citrinos comunitários, JO nº L 318 de 18. 12. 1969.

() JO nº C 336 de 15. 12. 1987.

() Regulamento (CEE) nº 1319/85 do Conselho, de 23 de Maio de 1985, relativo ao reforço dos meios de controlo da aplicação da regulamentação comunitária no sector das frutas e produtos hortícolas, JO nº L 137 de 27. 5. 1985.

() Regulamento (CEE) nº 426/86 do Conselho, de 24 de Fevereiro de 1986, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas, JO nº L 49 de 27. 2. 1986.

() Regulamento (CEE) nº 1277/84 do Conselho, de 8 de Maio de 1984, que fixa as regras gerais do regime de ajuda à produção no sector das frutas e produtos hortícolas transformados, JO nº L 123 de 9. 5. 1984.

() Regulamento (CEE) nº 1035/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, que prevê medidas especiais para favorecer a comercialização dos produtos transformados à base de limões, JO nº L 125 de 19. 5. 1977.

() Por exemplo, Regulamento (CEE) nº 1996/87 da Comissão, de 7 de Julho de 1987, que fixa o preço mínimo de compra dos limões entregues à indústria e o montante da compensação financeira após transformação desses limões até ao final da campanha de 1987/88, JO nº L 188 de 8. 7. 1987, p. 27.

() Regulamento (CEE) nº 987/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o regulamento (CEE) nº 2601/69 que prevê medidas especiais tendo em vista favorecer o recurso à transformação de certas variedades de laranjas, JO nº L 103 de 16. 4. 1984.

() Regulamento (CEE) nº 2601/69 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1969, que determina medidas especiais para favorecer o recurso à transformação de certas variedades de laranjas, JO nº L 324 de 27. 12. 1969.

() Regulamento (CEE) nº 2601/69 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1969, que determina medidas especiais para favorecer o recurso à transformação de certas variedades de laranjas, JO nº L 324 de 27. 12. 1969.

() Regulamento (CEE) nº 1353/86 do Conselho, de 6 de Maio de 1986, que altera o Regulamento (CEE) nº 1035/77 que prevê medidas especiais para favorecer a comercialização dos produtos transformados à base de limões, JO nº L 119 de 8. 5. 1986.

() Regulamento (CEE) nº 1562/85 da Comissão, de 7 de Junho de 1985, que estabelece as modalidades de aplicação das medidas destinadas a promover a transformação das laranjas e a comercialização dos produtos transformados à base de limões, JO nº L 152 de 11. 6. 1985.

() Regulamento (CEE) nº 989/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que instaura um sistema de limiares de garantia para certos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas, JO nº L 103 de 16. 4. 1984.

() Regulamento (CEE) nº 777/85 do Conselho, de 26 de Março de 1985, relativo à concessão, para as campanhas vitivinícolas de 1985/86 a 1989/90, de prémios de abandono definitivo de certas superfícies plantadas com videiras, JO nº L 88 de 28. 3. 1985.

ANEXO I

PRODUÇÃO E DESPESAS ORÇAMENTAIS

Produção

1. O Quadro 5 apresenta os números relativos à colheita total e às quantidades retiradas do mercado para os produtos elegíveis para retirada durante as campanhas de comercialização de 1982/83 a 1986/87. Durante este período a produção permaneceu relativamente estável, a um nível que se situou entre 29,1 e 30,8 milhões de toneladas, enquanto as retiradas do mercado variaram entre 1,2 e 2,9 milhões de toneladas. Uma produção mais baixa não significa necessariamente menores retiradas, como se verificou durante a campanha de comercialização de 1986/87 quando a produção, no decurso de um período de 4 anos de baixa a que corresponderam 29,1 milhões de toneladas, teve como resultado um nível historicamente elevado de retiradas de 2,9 milhões de toneladas (10 % da produção). Para além do aumento da produção, outros factores que podem conduzir a retiradas do mercado incluem a disponibilidade de escoamentos para transformação, variações nas vendas para exportação, concorrência das importações, alterações nos gostos do consumidor e factores climáticos que afectem a velocidade de maturação. O elevado número de retiradas no decurso da campanha de comercialização de 1986/87 resultou de uma combinação de alguns dos factores acima referidos, em especial da reduzida procura de tomates e citrinos por parte das indústrias de transformação. No caso dos tomates tal situação ficou a dever-se à imposição de quotas de produção no ano anterior, enquanto que no caso dos citrinos ficou a dever-se ao descontentamento em relação ao nível de ajuda disponível.

2. O Quadro 6 apresenta as estatísticas de retirada e de produção por Estado-membro. A Itália é, de longe, o maior produtor de frutas e produtos hortícolas elegíveis para retirada, representando entre 48 e 56 % da produção comunitária nos períodos indicados. A proporção das retiradas do mercado foi igualmente mais elevada em Itália do que em qualquer outro Estado-membro durante as campanhas de comercialização de 1985/86 e 1986/87, de 10,8 e 13,1 % respectivamente. Na realidade, dos 2,9 milhões de toneladas da produção retirados durante a campanha de comercialização de 1986/87, 1,9 milhões de toneladas foram retirados em Itália.

3. O Quadro 7 apresenta a repartição por produto e Estado-membro da produção de frutas e produtos hortícolas transformados para as campanhas de comercialização de 1982/83 a 1986/87. A grande maioria das laranjas, limões, tomates e pêras transformados são de origem italiana. Contudo, a Grécia produziu também grandes quantidades de figos secos e de uvas secas, bem como de tomates, pêssegos e laranjas transformadas. Estes números relativos à produção estão reflectidos nas despesas do FEOGA apresentadas no Quadro 10.

Despesas orçamentais

4. As despesas orçamentais relativas às frutas e produtos hortícolas ascenderam em média a 1 125 Mio ECU por ano entre 1982 e 1987. Torna-se difícil estabelecer comparações entre os vários anos devido a alterações nas normas orçamentais, porém, pode verificar-se através do Quadro 8 que a despesa total aumentou de 914,3 Mio ECU em 1982 para um máximo de 1 454,6 Mio ECU em 1984, antes de descer novamente para 967,1 Mio ECU em 1987 (1 120,9 Mio ECU numa base de 12 meses). Registaram-se igualmente variações significativas em determinadas linhas orçamentais, entre as quais as despesas com as operações de retirada (número 1501), as quais apresentaram grande flutuação durante o período mas cujo nível de 1987, de 417,3 Mio ECU (475,9 Mio ECU numa base de 12 meses), representou mais do dobro dos 192,1 Mio ECU registados em 1982. Pelo contrário, a ajuda à produção dos produtos transformados à base de tomate (número 1511) sofreu uma diminuição sensível, dado que passou de um máximo de 556,0 Mio ECU em 1984 para 209,7 Mio ECU (261,5 Mio ECU numa base de 12 meses) em 1987, resultando principalmente da imposição de quotas nesse mercado. A ajuda à produção para os produtos transformados à base de frutas (número 1512) no montante de 149,7 Mio ECU (185,2 Mio ECU numa base de 12 meses) diminuiu também recentemente devido, em grande medida, à redução das despesas relativas a frutas secas. Pode verificar-se que as despesas relativas ao mercado de frescos aumentam, ao passo que as despesas relativas ao mercado de produtos transformados diminuem.

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5. As despesas relativas a retiradas (número 1501) das campanhas de comercialização de 1982/83 a 1986/87 encontram-se repartidas por produto no Quadro 9. Pode verificar-se que os produtos mais onerosos constituem o grupo dos citrinos (laranjas, limões e mandarinas), o qual representou 290,2 Mio ECU ou 59 % das despesas em 1986/87, seguido pelas maçãs, pêssegos e tomates. As variações significativas nas despesas, de um ano para outro, relativas a determinados produtos - em especial os citrinos - podem justificar-se devido principalmente ao carácter cíclico da produção e às possibilidades de escoar os produtos transformados.

6. O Quadro 10 apresenta as despesas do FEOGA relativas a frutas transformadas no período de 1983 a 1987. A maior parte das despesas destinadas à produção de sumo de citrinos e à transformação de tomates e frutas em xarope é efectuada em Itália, enquanto na Grécia a maioria das despesas diz respeito à transformação de frutas secas, devido principalmente a pagamentos relativos a uvas secas. Contudo, as despesas relativas a figos secos e uvas secas (cerca de 85 % respeitantes a uvas secas) diminuiram substancialmente. Os montantes de 1984 e 1985, sensivelmente mais elevados que os de 1986 e 1987, devem-se, em parte, às medidas especiais de escoamento para alimentação animal e destilação de 76 000 toneladas de uvas secas e de 6 500 toneladas de figos secos a partir de 1 de Novembro de 1984 e ao facto de, a partir da campanha de comercialização de 1984/85, as taxas de ajuda expressas em ecus terem diminuído cerca de um terço. As outras taxas de ajuda permaneceram razoavelmente estáveis à excepção dos pêssegos em xarope, em relação aos quais, na sequência de negociações comerciais com as autoridades dos EUA, a taxa de ajuda expressa em ecus foi reduzida em 25 % a partir da campanha de comercialização de 1986/87. Não foi paga qualquer ajuda relativamente às cerejas a partir da campanha de comercialização de 1987/88.

ANEXO II

FIXAÇÃO DO PREÇO DE RETIRADA DAS FRUTAS E PRODUTOS HORTÍCOLAS FRESCOS

1. Os preços de intervenção são estabelecidos a um nível muito inferior aos preços de mercado normais. Esta grande disparidade deve-se ao facto de o regime de ajuda apenas visar impedir um colapso total dos rendimentos dos produtores durante os períodos em que os preços são baixos - não tem como objectivo fornecer um rendimento garantido durante longos períodos de oferta excedentária.

2. O regulamento de base prevê, na realidade, dois níveis de intervenção no mercado:

(a)intervenção através da retirada do mercado, efectuada pelas próprias organizações de produtores a um preço por estas determinado (preço de retirada). Este preço é normalmente superior ao preço de compra para a intervenção, descrito a seguir;

(b)a compra pelos organismos de intervenção a um preço standard (preço de compra para a intervenção).

Dado que o preço de compra para a intervenção é inferior ao preço de retirada, a compra para a intervenção é concebida como uma medida de protecção nos casos em que, por exemplo, não estejam constituídas organizações de produtores, não sendo portanto possíveis as retiradas. A margem entre os dois preços (10 %) destina-se a incentivar a formação de organizações de produtores.

3. O Conselho fixa todos os anos um preço de base e um preço de compra para a intervenção, relativamente aos produtos indicados no ponto 3.3 do presente relatório. Originalmente, os preços de base representavam o nível do preço médio nos mercados comunitários durante um período definido, porém, são actualmente ajustados todos os anos pelo Conselho tendo em conta factores como a necessidade de apoiar os rendimentos dos agricultores, estabilizar os preços do mercado e tomar em consideração os interesses dos consumidores. Estes factores constituem apenas um ponto de referência para os preços de compra para a intervenção que são fixados por regulamentos do Conselho segundo percentagens variáveis dos preços de base (por exemplo, couve-flor, tomates, beringelas - 40 a 45 %; maçãs e pêras - 50 a 55 %; citrinos - 60 a 70 %). Os preços de compra para a intervenção variam ainda em função da qualidade, variedade, etc. de modo a favorecer as variedades comercializáveis e as melhores qualidades.

4. A compra pelos organismos de intervenção, que foi efectuada pela última vez em 1981 na Grécia, já não é necessária devido à extensa rede de organizações de produtores que existe actualmente, sendo os preços de retirada, na realidade, os únicos preços de apoio efectivos. Como já foi referido, esses preços são determinados pelas próprias organizações de produtores,