RELATÓRIO ESPECIAL Nº 5/98 relativo à reconstrução da ex-Jugoslávia (Período de 1996-1997), acompanhado das respostas da Comissão (apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE) (98/C 241/01)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

PREÂMBULO - CONDIÇÕES PREVALECENTES NA EX-JUGOSLÁVIA

1. A reconstrução da ex-Jugoslávia refere-se principalmente a dois países: a Bósnia-Herzegovina e, em menor grau, a Croácia.

Bósnia-Herzegovina

Instituições da Bósnia-Herzegovina criadas por Dayton

2. O acordo de paz dividiu a Bósnia em duas entidades, cada uma dotada de ampla autonomia: a Federação da Bósnia-Herzegovina, que agrupa as populações muçulmanas e croatas, e a República Srpska, que reúne as populações sérvias. Na Federação foram criados 10 cantões que constituem um nível de Governo intermédio entre a entidade e o município.

3. Como a Bósnia não era um Estado independente antes das hostilidades, tornava-se necessário criar novas instituições a todos os níveis do Estado, das entidades e dos cantões. A fragilidade das instituições emergentes na Bósnia-Herzegovina, as tensões entre os representantes das comunidades étnicas no seio dos aparelhos de Estado e da Federação e a dispersão das responsabilidades entre o Estado, as entidades, os cantões e os municípios complicaram de maneira singular a procura de interlocutores responsáveis para as acções realizadas pelos provedores de fundos, incluindo a Comissão Europeia, durante todo o período de 1996-1997.

Situação económica

4. Na Bósnia, as destruições directamente causadas pelos combates foram avaliadas entre 15 150 e 30 300 milhões de ecus (1). O estado das infra-estruturas do país, já precário antes do conflito, deteriorou-se devido à insuficiência da sua manutenção. Em 1995, a produção industrial apenas se elevava a 10 % do seu nível de antes da guerra, ao passo que a economia exigia profundas reformas. No final de 1995, 80 % da população dependia da ajuda humanitária.

5. No final de 1997, a situação na Bósnia continuava preocupante. O PIB, que em 1996 aumentara 50 % até atingir 554 ecus por habitante, teve um aumento de 35 % em 1997, mas continua apesar disso extremamente baixo (2). Na realidade, a produção industrial apenas representava ainda 20 % do seu volume de antes da guerra (3). Na mesma data, cerca de 20 % da população continuava a ter necessidade de ajuda alimentar e os cuidados sanitários continuavam a depender da ajuda internacional (4).

Situação dos refugiados e deslocados

6. De uma população antes da guerra de quatro milhões de habitantes, 250 000 tinham sido mortos, um milhão deslocados no interior do país e 1,3 milhões tinham-se refugiado no estrangeiro. De uma maneira geral, os refugiados são originários das cidades da Bósnia-Herzegovina, ao passo que os deslocados saíram das aldeias durante a guerra para encontrarem uma segurança relativa nas cidades, na maior parte dos casos ocupando as habitações deixadas pelas pessoas que se tinham refugiado no estrangeiro. Para permitir o regresso dos refugiados, era necessário ajudar previamente os deslocados a reocuparem as suas habitações nas zonas afectadas pelos combates.

7. No final de 1997 havia ainda 800 000 deslocados na Bósnia-Herzegovina, tendo regressado apenas 200 000 refugiados; 612 000 refugiados continuavam no estrangeiro, entre os quais 263 000 nos Estados-Membros da UE, incluindo 220 000 na Alemanha, sem que se tivesse encontrado uma solução durável (5) (6).

Croácia

8. Na Croácia, o programa de reconstrução concentrou-se na Eslavónia Oriental, a região mais destruída do país, colocada sob o controlo administrativo temporário das Nações Unidas (7) durante o período de 1996-1997. As destruições directamente relacionadas com a guerra foram aí calculadas em cerca de 1 000 milhões de ecus. O processo de ligação dessa região à República da Croácia, que exige um regresso pacífico dos croatas salvaguardando no entanto os direitos das populações sérvias, impôs-se como forte condicionalismo para as operações de reconstrução (ver quadro A).

Contexto da intervenção comunitária

9. O Tribunal de Contas considera necessário lembrar as condições em que as acções de reconstrução foram lançadas e que condicionaram em grande parte a sua execução. O contexto da intervenção caracterizou-se:

a) pelo grau de urgência ditado pela situação política e pelos imperativos da reconstrução a efectuar no início de 1996;

b) pela situação politicamente instável no terreno, marcada pela obstrução à aplicação dos acordos de paz por determinadas partes;

c) pela dificuldade em obter o acordo das autoridades governamentais das diferentes entidades (condições decorrentes da regulamentação comunitária), que conduziram a atrasos na execução das acções;

d) por instrumentos jurídicos e financeiros complexos e pouco flexíveis que implicaram a utilização simultânea de dois regulamentos e de diversas rubricas orçamentais. O regulamento relativo à reconstrução (1628/96) foi adoptado pelo Conselho no final de Julho de 1996, após parecer do Parlamento Europeu. A transposição para este regulamento dos mesmos procedimentos e limiares de celebração de contratos que para o programa TACIS não estava adaptada à situação especifica da ex-Jugoslávia. O Regulamento (CE) nº 851/98, adoptado pelo Conselho em 20 de Abril de 1998 (8) após parecer do Parlamento Europeu e na sequência das críticas formuladas a respeito da ajuda à ex-Jugoslávia, segue em grande parte as propostas apresentadas pela Comissão no sentido de flexibilizar os procedimentos e acelerar a sua execução.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. INTRODUÇÃO

1.1. Na sequência dos acordos de paz de Dayton e de Paris do final de 1995 (9), a União Europeia (UE) reservou um pacote financeiro indicativo de 1 000 milhões de ecus para a reconstrução da ex-Jugoslávia durante o período de 1996-1999 (10) (ver quadro 1). A parte essencial desse montante constitui a contribuição da União Europeia para o programa de reconstrução prioritária de 5 100 milhões de USD (3 880 milhões de ecus) aprovado para a Bósnia-Herzegovina no final de 1995 pela comunidade internacional (11). O anexo I apresenta um resumo da articulação orçamental da ajuda da UE, bem como da repartição de tarefas entre os serviços da Comissão.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.2. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1996, o Tribunal de Contas chamara a atenção para o adiantamento muito incipiente do programa de reconstrução. Perante uma situação considerada alarmante (12), o Tribunal realizou no final de 1996 um estudo cujos resultados expõe no presente relatório. Ao longo de toda a sua investigação, o Tribunal manteve a Comissão informada das suas constatações.

1.3. O quadro 2 mostra que, durante o período de 1996-1997, a Bósnia-Herzegovina foi o principal beneficiário da ajuda à reconstrução.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.4. O controlo do Tribunal teve por objectivos avaliar a gestão pela Comissão da ajuda à reconstrução da Bósnia-Herzegovina e da Croácia e analisar os efeitos concretos dessa ajuda no final de 1997, ou seja a meio da realização do programa relativo ao período de 1996-1999 (13). Foram organizadas quatro missões de auditoria locais em 1997 e duas visitas aos Estados-Membros no final de 1996, mais especialmente às agências de aprovisionamento responsáveis pelo programa de fornecimentos à Bósnia (14). Estas visitas foram completadas por um exame das contas e dos processos nos serviços centrais da Comissão.

2. RESUMO DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES

2.1. Criado de emergência no final de 1995, o programa de reconstrução da ex-Jugoslávia tinha sido, dois anos mais tarde, realizado nas suas grandes linhas na Federação croato-muçulmana da Bósnia-Herzegovina (ponto 1.3 e ponto 2 do preâmbulo), continuando o seu grau de mobilização reduzido (ponto 3.30).

2.2. Se bem que em quatro comunicações tenha anunciado uma estratégia muito ambiciosa (ponto 3.1), a Comissão não elaborou posteriormente um plano de execução sectorial, prático e escalonado com vista a permitir uma aplicação coordenada dessa estratégia (ponto 3.3), nomeadamente com as ajudas do ECHO, apesar de as linhas directrizes sobre essa matéria serem claras (ponto 3.11). Um tal plano de execução teria sido especialmente útil para coordenar as acções que condicionam o regresso dos refugiados.

2.3. Após ter confiado, sem preparação suficiente, a duas agências de aprovisionamento um programa de fornecimento de equipamentos no valor de 125 milhões de ecus à Bósnia-Herzegovina, a Comissão viu-se posteriormente obrigada a interromper a sua execução por ter sobreavaliado as capacidades de gestão das administrações beneficiárias (ponto 3.5).

2.4. Tendo orientado as suas intervenções para um grande número de sectores de actividade (pontos 3.4-3.6), a Comissão não dispôs de meios para cumprir os seus planos, não tendo afectado aos seus serviços operacionais, tanto na sede como localmente, os efectivos necessários à boa realização de uma multiplicidade de acções (pontos 3.13-3.25). Por outro lado, os procedimentos desses mesmos serviços não foram suficientemente reanalisados de modo a ter em conta a urgência, o que atrasou não só o processo de tomada de decisão mas igualmente o ritmo de execução das acções (pontos 3.28-3.37, 3.41, 3.46-3.50).

2.5. A coexistência de três regulamentos regendo as rubricas orçamentais utilizadas para o financiamento das acções de reconstrução conduziu à aplicação de regras diferentes para operações semelhantes, tendo assim sobrecarregado os procedimentos de gestão da União Europeia (pontos 3.36-3.37).

2.6. O recurso ao ACNUR para realizar projectos de reconstrução de habitações acrescentou uma componente onerosa à cadeia de intervenientes sem lhe dar uma contrapartida específica de experiência (ponto 3.55). Além disso, as modalidades de colaboração que a Comissão procura impor ao ACNUR são incompatíveis com a metodologia global adoptada por este último para o financiamento dos seus próprios programas (ponto 5.7). Finalmente, a Comissão não foi capaz de exercer em relação às operações do ACNUR o controlo que desejava, tendo-se confrontado várias vezes com situações de facto consumado quando as acções foram abandonadas ou reduzidas (ponto 4.13).

2.7. Se bem que as minas continuem a provocar um número considerável de vítimas e atrasem o programa de reconstrução, os fundos consagrados pela Comissão à desminagem foram limitados e a sua utilização foi especialmente lenta (ponto 3.32). Além disso, as dotações de 1997 previstas para essa actividade ficaram por utilizar.

2.8. A reconstrução das habitações defrontou-se com múltiplos obstáculos nos casos em que os projectos não foram estudados desde a sua origem com suficiente cuidado, tendo o número de famílias reinstaladas sido mais reduzido que o previsto (ponto 4.13). Em vários casos, habitações que beneficiaram de recuperação continuaram desocupadas por os trabalhos terem sido interrompidos ou por as condições de segurança ou as condições de vida (incluindo o mercado do emprego) não o terem permitido (ponto 4.18). A insuficiência de habitações recuperadas impede a reinstalação dos deslocados e o regresso dos refugiados que, no entanto, continuam a constituir um dos mais importantes objectivos para a União Europeia (pontos 3.8 e 4.8 e anexo III).

2.9. A reconstrução de infra-estruturas nos sectores da saúde e da educação teve em geral efeitos visíveis. Nestes dois sectores, continuam a ser necessárias reformas institucionais de modo a organizar de maneira permanente o funcionamento dos serviços (pontos 4.22 e 4.26).

2.10. No final de 1997, as intervenções no domínio da energia tinham tido efeitos limitados (pontos 4.29-4.30). A Comissão não garantira a instalação dos equipamentos fornecidos no âmbito do seu PAE (ponto 4.28), não se tendo iniciado a execução dos outros projectos devido a atrasos na elaboração dos concursos (ponto 4.30).

2.11. Foram mobilizados montantes consideráveis no sector dos transportes, embora as acções empreendidas apenas estejam indirectamente relacionadas com a questão do regresso dos refugiados (ponto 4.33). Contudo, o carácter visível das ajudas destinadas à reabertura de linhas de transportes públicos em Sarajevo permitiu afirmar a presença da União Europeia (ponto 4.34).

2.12. Apesar da importância do sector em matéria de emprego, o apoio da Comissão à agricultura manteve-se modesto (ponto 4.49). Apenas se empreenderam algumas acções convincentes a partir de meados de 1997 nas regiões de Una Sana e de Banja Luka (pontos 4.52 e 4.53). A assistência concedida pela Comissão ao sector industrial foi igualmente reduzida (pontos 4.54-4.56).

2.13. Além da criação de um CAFAO, cuja eficácia é manifesta (ponto 4.58), a Comissão não conferiu suficiente importância à reforma da administração pública, apesar das enormes necessidades das instituições da Bósnia-Herzegovina (ponto 3.7).

3. CONCEPÇÃO E REALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS DE AJUDA

Estratégia da Comissão

3.1. Paralelamente aos acordos de Dayton, a Comissão enunciou a sua estratégia para a reconstrução da ex-Jugoslávia em quatro comunicações complementares no final de 1995 (15).

Planificação das intervenções da DG IA

3.2. O Regulamento (CE) nº 1628/96 (16) fixa para o programa de reconstrução o objectivo de «apoiar o processo de reconstrução, incentivar o regresso dos refugiados, a reconciliação e a cooperação económica e regional e criar condições económicas e sociais que constituam a base do desenvolvimento dos países beneficiários». Estes objectivos confirmam os da comunicação referida na alínea a) da nota (15).

3.3. A Comissão não adoptou um plano de execução sectorial, prático e escalonado para a aplicação da sua estratégia. No âmbito da coordenação internacional prevista na comunicação referida na alínea d) da nota (15), deveria ter elaborado um programa baseado numa avaliação das suas próprias forças e fraquezas em comparação com as dos outros doadores, de modo a determinar em que sectores poderia dar a melhor contribuição. Nessa mesma comunicação, a Comissão indicava que a coordenação devia garantir o «recurso aos conhecimentos e experiências dos vários doadores». Mesmo entre os seus próprios serviços, a Comissão não elaborou um plano de execução coordenado, não tendo os métodos adoptados pela DG IA e pelo ECHO sido sempre suficientemente complementares.

3.4. Como mostram os anexos 2.1 e 2.2, a Comissão escolheu grandes domínios de intervenção que lhe permitiam responder a toda a espécie de questões e que a levaram finalmente a uma dispersão das suas acções, que deixou de poder controlar devido à insuficiência dos recursos humanos que mobilizou.

3.5. Em 1996 foi dada prioridade a um PAE de 125 milhões de ecus consagrado a fornecimentos de emergência destinados a relançar a economia da Bósnia-Herzegovina, correspondendo às necessidades prioritárias em nove sectores (17). A Comissão realizou esta operação quando apenas dispunha de experiência limitada dos programas de fornecimentos num contexto de reconstrução. Forneceu equipamentos médicos e escolares sem ter em conta as intervenções do ECHO nesses mesmos domínios. No que se refere ao PAE Fornecimentos, a Comissão baseou-se em grande parte nas autoridades locais para a identificação e distribuição dos bens. Tendo sobreavaliado as capacidades de gestão das autoridades da Bósnia-Herzegovina, não garantiu o apoio técnico e a supervisão que teriam sido necessários. As dificuldades de aplicação levaram assim a Comissão a interromper o PAE em Novembro de 1996, após ter autorizado 83 milhões de ecus, e a utilizar o saldo de 42 milhões de ecus para ajudas mobilizadas sob a forma de projectos de tipo clássico cuja responsabilidade lhe cabe até à entrega final dos trabalhos, o que não é o caso com as operações de fornecimentos.

3.6. Em 1997, o programa da DG IA incluiu três domínios que, em conjunto, ainda cobriam praticamente todos os sectores, a saber:

a) desenvolvimento do sector privado e reforço institucional;

b) apoio ao sector social (refugiados, alojamento, saúde e educação);

c) infra-estruturas (energia, transportes, telecomunicações, distribuição de água).

3.7. Durante o período de 1996-1997, a Comissão não desempenhou um papel preponderante no domínio das reformas económicas e do reforço institucional (pontos 4.54 e 4.57), nomeadamente nos sectores da saúde e da educação, onde as necessidades eram especialmente prementes (pontos 4.22 e 4.26).

3.8. Perante a importância que os Estados-Membros da UE conferem ao regresso dos refugiados, a Comissão deveria ter feito desta questão uma das suas prioridades desde o início da sua intervenção em 1996. Tal teria sido tanto mais lógico porquanto os dois outros principais provedores de fundos (USAID e Banco Mundial) apenas concedem uma ajuda limitada no sector da habitação. A Comissão, que é livre de distribuir as tarefas entre os seus próprios serviços, deveria ter encarregue o ECHO e não a DG IA da questão do regresso dos refugiados devido à experiência adquirida pelo ECHO nos sectores sociais durante os anos de guerra. Na realidade, não só o ECHO é o parceiro privilegiado do ACNUR, que por sua vez é responsável pela coordenação das ajudas aos refugiados (18) mas as ONG com as quais o ECHO celebrou acordos de parceria são também a maior parte das vezes responsáveis pela realização dos projectos a favor dos refugiados. Por outro lado, os procedimentos de ajuda humanitária permitem ao ECHO uma gestão mais rápida das acções urgentes de reabilitação que à DG IA (ponto 3.31), nomeadamente no que se refere ao acordo das autoridades locais, aos concursos e ao nível dos adiantamentos pagos aos parceiros (até 80 % do montante das operações).

3.9. No que se refere às infra-estruturas, a União Europeia, ao contrário dos outros doadores, não dispõe nem de procedimentos suficientemente rápidos nem da competência técnica necessária para conduzir a um impacto real em prazos aceitáveis.

Planificação das intervenções do ECHO

3.10. Enquanto a DG IA beneficia de um quadro financeiro plurianual que lhe permite planificar as suas operações de reabilitação, tal não é o caso do ECHO (ver quadro 1); se a ajuda humanitária tradicional se pode contentar com dotações anuais, a ajuda à reabilitação necessita perspectivas mais longas. Na realidade, o ECHO nem pode efectuar previsões anuais e o orçamento inicial da rubrica B7-014 não permitiu cobrir todo o ano de 1997 (anexo I, ponto 3). Ao passo que em 1996 foi necessário recorrer em grande parte à reserva para ajudas de emergência (capítulo B7-910), durante a segunda metade do exercício de 1997 verificou-se o recurso a dotações suplementares do programa PHARE (19).

3.11. Apesar das intenções manifestadas pela Comissão na sua comunicação ao Conselho e ao Parlamento sobre a «interligação das operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento» (20), nenhum dispositivo foi adoptado conjuntamente pela DG IA e pelo ECHO quanto ao afastamento progressivo do Serviço de Ajuda Humanitária durante o período de 1996-1999. Do mesmo modo, o grupo de trabalho (task force) composto por agentes responsáveis pela ajuda humanitária e agentes dos serviços de ajuda ao desenvolvimento, que deveria ter coordenado a realização da transição, não foi encarregue da elaboração dos programas de ajuda.

3.12. Em 1996, o ECHO teve uma intervenção reduzida no sector da habitação, tendo concentrado as suas acções nas infra-estruturas sociais de base (edifícios escolares e médicos em especial) e nas infra-estruturas de distribuição de água e de electricidade. Os projectos propostos pelas ONG foram instruídos sem o estabelecimento de critérios para que a selecção fosse sistemática e transparente. Pelo contrário, no que se refere aos projectos de 1997, o ECHO adoptou uma abordagem intersectorial, tendo reforçado um conjunto de critérios coerentes visando aumentar o efeito das suas ajudas, em especial no sector da habitação.

Organização dos serviços da DG IA

3.13. A incapacidade da Comissão para afectar os recursos humanos necessários às operações de reconstrução constituiu o principal obstáculo do programa a favor da ex-Jugoslávia. O montante de 1 000 milhões de ecus foi adoptado no plano político sem uma real avaliação prévia das capacidades de gestão da Comissão. Na sua comunicação «Reconstrução da ex-Jugoslávia: gestão da ajuda da União Europeia e coordenação da ajuda internacional», a Comissão insistira aliás no facto de esses serviços serem «insuficientes» e declarara que tomaria as medidas correctivas necessárias [alínea d) da nota (15)].

3.14. Apesar dessa declaração de intenções e da importância financeira e política do programa, tanto o desenvolvimento das orientações sectoriais como a gestão dos projectos e o seu acompanhamento local apenas foram assegurados em 1997 por cinco gestores dos serviços centrais, nenhum dos quais era agente permanente da Comissão e cujos contratos terminam, na sua maioria, em meados de 1998. A delegação da Comissão em Sarajevo deparou-se igualmente com falta de pessoal para o acompanhamento do programa de reconstrução, ao qual apenas afectou dois agentes auxiliares sob a supervisão do chefe da delegação e do seu adjunto. Na Croácia, a Comissão apenas abriu um escritório em Abril de 1997, onde em Setembro de 1997 apenas trabalhava um enviado especial assistido por pessoal local (21). Na Bósnia e na Croácia, contrariamente aos outros doadores, a Comissão não recorreu a agentes locais para o acompanhamento dos programas, como fez nas suas delegações nos países PHARE.

3.15. A título de comparação, no que se refere à Polónia, que dispõe de um pacote financeiro anual comparável ao da Bósnia, a delegação de Varsóvia inclui 18 agentes de categoria A, entre os quais 10 agentes locais.

3.16. Em 1996, o funcionamento do escritório da Comissão em Sarajevo foi em grande parte improvisado. Uma parte substancial dos seus custos foi coberta pelo PAE (pessoal 463 582 ecus, equipamentos 282 000 ecus, despesas de funcionamento 157 000 ecus), quando tais despesas deveriam ser integradas na parte A (funcionamento) do orçamento da Comissão (22). A cobertura dessas despesas de funcionamento foi garantida a partir dos adiantamentos de tesouraria pagos pela Comissão às agências de aprovisionamento a que a execução do programa fora confiada. Este procedimento irregular, além da sua opacidade, tornou o escritório da Comissão indevidamente dependente das agências que, além disso, lhe competia controlar. A Comissão teve ainda de pagar às agências 5 000 ecus de honorários de intermediário por simples transferências de fundos.

3.17. Na Eslavónia Oriental, a DG IA recorreu igualmente a procedimentos não ortodoxos para o financiamento das suas despesas administrativas. Neste caso, serviu-se de uma ONG, colocada sob a supervisão de um perito contratado, como cobertura para empregar 27 agentes em Vukovar a fim de conceber e realizar o seu programa de reconstrução (23). Mesmo após a abertura de um escritório de representação em Zagreb em Abril de 1997, a Comissão manteve sem alterações a sua «representação» de Vukovar. Para a União Europeia, que colabora na região com os outros provedores de fundos e com a missão das Nações Unidas (UNTAES), e sabendo-se que a Comissão é o provedor de fundos mais importante na Eslavónia Oriental, tais esquemas não são aceitáveis, ainda que constituam um meio para facilitar a mobilização da ajuda.

3.18. A falta de pessoal que se verifica na delegação da Comissão em Sarajevo e os seus poderes de decisão limitados reduziram-lhe as possibilidades de coordenação local com os outros doadores. Assim, se bem que o OHR na Bósnia (24) tenha instituído um sistema de grupos de trabalho sectoriais compostos por representantes dos diferentes doadores e destinado a promover a sua coordenação, a Comissão, por falta de meios locais, não preside a qualquer desses grupos de trabalho e não tem possibilidades de lhes dar uma contribuição significativa.

3.19. Se bem que a gestão do programa PHARE seja em grande parte descentralizada e que o Regulamento (CE) nº 1628/96 (25) preveja que o apoio da Comissão seja concedido, tanto quanto possível, de modo descentralizado, na Bósnia a gestão do programa continuou fortemente centralizada (26). Nestas condições, a delegação da Comissão em Sarajevo apenas desempenhou um papel marginal por ser frequentemente mal definido.

3.20. Se as dificuldades encontradas pelo PAE Fornecimentos explicam em parte o método centralizado da Comissão (ponto 3.5), a própria centralização esteve na origem de problemas, não só quando da negociação dos acordos de financiamento com as autoridades da Bósnia-Herzegovina mas também por ocasião da fixação do conteúdo dos projectos. Nos outros países da Europa Central e de Leste, a Comissão instituiu um sistema de UGP com vista a mobilizar as suas ajudas PHARE. Este sistema, instituído tendo em conta as recomendações formuladas pelo Tribunal no seu relatório especial relativo ao sistema descentralizado de execução do programa PHARE (27), ou seja limitando o número de UGP e centralizando em uma delas a gestão financeira do programa, teria constituído na Bósnia um meio termo entre a descentralização e a excessiva centralização que foi adoptada. As UGP são colocadas nos ministérios dos países beneficiários, sendo compostas simultaneamente por agentes nacionais e consultores estrangeiros, estes últimos financiados pelo programa PHARE. As UGP encontram-se sob a supervisão da delegação da Comissão no país. Este sistema cria um intermediário importante entre a Comissão e os ministérios, facilitando o diálogo sobre a realização da ajuda.

3.21. Na Bósnia, para gerir a ajuda internacional que coordena, o Banco Mundial instituiu estruturas comparáveis às UGP nos diferentes ministérios das duas entidades. Estas estruturas foram pouco utilizadas pela Comissão. Como no final de 1997 o Banco Mundial considerava que teria rapidamente desembolsado a parte essencial dos fundos que devia consagrar à reconstrução, a Comissão deveria retomar o papel de chefe de fila, fornecendo a essas estruturas uma assistência técnica a título de reforço institucional necessário a uma reabilitação durável na Bósnia.

3.22. A lentidão dos procedimentos de mobilização das ajudas (pontos 3.33-3.50) é outra consequência da insuficiente descentralização em proveito da delegação da Comissão em Sarajevo. Esta situação encontra-se em clara oposição com a adoptada para o programa de reconstrução da União Europeia em Mostar, onde foram afectados localmente à administração do programa 39 agentes (civis) expatriados.

3.23. Neste mesmo contexto, saliente-se que o CAFAO (28), que constitui uma das operações da Comissão que obteve mais êxito na Bósnia (pontos 4.58-4.59), é dirigido de modo em grande parte descentralizado pela DG XXI (29). Assim, o escritório, que inclui cerca de 25 pessoas, funciona sob a autoridade do representante local, consultor da DG XXI. Este goza de grande autonomia, cabendo-lhe sem intervenções excessivas da sede a responsabilidade pela realização do seu programa.

3.24. Em 1996, o Banco Mundial optou igualmente por uma ampla descentralização das suas operações na Bósnia. O Banco Mundial dispõe de uma dúzia de agentes expatriados e cerca de 20 agentes locais. A USAID, terceiro doador, criou em Sarajevo um escritório com cerca de 20 agentes expatriados e cerca de 100 agentes locais cobrindo toda a Bósnia.

3.25. A falta de um plano de execução, tanto para a repartição das ajudas como para o reforço e reorganização dos serviços da DG IA, deve-se em parte à instabilidade dos directores afectos à reconstrução da ex-Jugoslávia. De início e até Outubro de 1996, duas Direcções distintas eram responsáveis na DG IA pela gestão do programa de reconstrução, a primeira pelo PHARE e a segunda pelas outras rubricas orçamentais. Os dois directores foram substituídos em finais de 1996 por um único director que, por sua vez, foi objecto de mutação em meados de 1997, tendo o seu substituto sido nomeado apenas em Novembro de 1997. Esta falta de continuidade na condução do programa deu origem a lentidão nas tomadas de decisão e hesitações no prosseguimento das acções.

Organização dos serviços do ECHO

3.26. Contrariamente à DG IA, praticamente todo o pessoal do ECHO afectado à Bósnia se encontra no país. Em Setembro de 1997 havia 17 agentes, 16 dos quais eram peritos contratados, repartidos por cinco escritórios regionais. Esses escritórios regionais aumentaram consideravelmente os resultados do ECHO em matéria de identificação dos projectos susceptíveis de satisfazer as necessidades locais. Contudo, os procedimentos não satisfatórios para a renovação dos contratos do pessoal experiente mas não estatutário são susceptíveis de comprometer essa organização.

3.27. Ao passo que, em termos de pessoal, as operações do ECHO são bastante descentralizadas na Bósnia, os seus procedimentos de autorização dos projectos, contratos e pagamentos continuam centralizados. Nestes domínios, a descentralização poderá levar a uma mobilização ainda mais rápida dos fundos, ou mesmo a instituir um sistema de limiares para além dos quais seria necessária uma autorização dos serviços centrais.

Realização dos programas

Índice de utilização das dotações

3.28. O quadro 3 indica as principais rubricas orçamentais relativas à reconstrução da ex-Jugoslávia, bem como o seu índice de execução em 31 de Dezembro de 1997.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.29. A falta de um plano de execução, a falta de pessoal, a centralização excessiva e as deficiências institucionais das autoridades locais atrasaram a mobilização das dotações atribuídas pela UE à reconstrução, tendo levado a Comissão em 1997 a transferir 130 milhões de ecus de dotações de pagamentos (ou seja 59,1 % das dotações iniciais) das rubricas orçamentais destinadas à ex-Jugoslávia para outras rubricas do orçamento. Os empréstimos BEI e a assistência macro-financeira não foram utilizados, tendo a cooperação com o BERD continuado a ser muito limitada.

3.30. Em 31 de Agosto de 1997, última data em relação à qual se encontram disponíveis valores comparáveis para todos os doadores, o ritmo dos pagamentos do programa de reconstrução da UE (29 %) era reduzido em comparação com o dos outros doadores, cuja média se aproximava dos 52 % (ver quadro 4). Esse ritmo reduzido parece dever-se em grande parte às modalidades de execução das ajudas da UE. Em 31 de Dezembro de 1997, o seu índice de execução apenas atingia 31 % (ver quadro 3). À excepção do PAE Fornecimentos, os pagamentos apenas representavam 17 % das autorizações.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.31. Os procedimentos internos do ECHO são concebidos para uma mobilização rápida da ajuda humanitária (pagamento de adiantamentos representando até 80 % do montante dos contratos de funcionamento), o que permitiu um melhor ritmo de execução (índice de execução das autorizações concedidas de 74 %). Além disso, as ajudas do ECHO não estão sujeitas à autorização prévia das autoridades governamentais do país beneficiário para cada plano de acção. O risco acrescido suscitado pelo pagamento de adiantamentos consideráveis é, contudo, compensado pelas relações bastante estáveis entre o ECHO e os seus parceiros incluídos em contratos de parceria (30).

3.32. Se bem que na Bósnia as minas matem ou firam uma média de 35 pessoas por mês (31), e que as operações de desminagem tenham sido frequentemente levadas a cabo antes dos projectos de reconstrução, a ajuda limitada dos doadores neste sector foi mobilizada lentamente, tendo a cooperação da Bósnia-Herzegovina continuado a ser bastante insuficiente por falta de vontade para mobilizar os recursos necessários. No que se refere à União Europeia, não foi efectuado qualquer pagamento a partir da rubrica orçamental específica reservada para a desminagem (6,7 milhões de ecus; B7-615) em 1996, devido às dificuldades encontradas para identificar adjudicatários susceptíveis de realizar os trabalhos. Em 1997, os fundos consagrados a esta rubrica orçamental (B7-661) foram alterados para 2,4 milhões de ecus, não tendo qualquer operação sido iniciada até 31 de Dezembro de 1997.

Elaboração dos projectos

3.33. No que se refere às ajudas PHARE e às ajudas à reconstrução (B7-54), a presença muito limitada da Comissão no local reduziu as suas capacidades de análise, tendo constituído um obstáculo para a identificação e instrução completa dos projectos em prazos razoáveis. Com demasiada frequência, foram elaboradas propostas na sequência de curtas missões de consultores ou de agentes da Comissão que não dispunham nem de um conhecimento pormenorizado dos condicionalismos locais nem de relações estáveis com as administrações nacionais, ambos os aspectos necessários para a elaboração de boas propostas de projectos. A reorientação do projecto de reconstrução de Vukovar (5,3 milhões de ecus) em Julho de 1997, um ano após a sua aprovação, constitui um bom exemplo deste fenómeno (ponto 4.6).

3.34. Se bem que o IMG, criado em 1993 sob a égide do ACNUR (32), empregue cerca de 140 agentes estrangeiros e locais no conjunto da Bósnia e que cerca de 60 % do seu orçamento sejam financiados pela União Europeia, a DG IA apenas esporadicamente recorreu aos seus serviços, ao passo que o ECHO a eles recorreu com frequência. A intervenção do IMG é especialmente útil para a análise das propostas e dos cadernos de encargos apresentados pelos consultores ou pelas ONG quando da apresentação dos seus projectos técnicos. O recurso ao IMG, o qual age de uma forma mais operacional sob a autoridade de um representante único da Comissão responsável por todas as acções financiadas pelo orçamento da UE, é uma via que necessita ser rapidamente explorada.

3.35. A metodologia da Comissão baseia-se demasiado nas propostas das ONG (pode considerar-se como «NGO demand driven»). Ao fazê-lo, a UE delega as suas responsabilidades em ONG sobre as quais não exerce um controlo suficiente. Tal situação é confirmada pelo modo como a Comissão reuniu dezenas de ONG em 23 de Janeiro de 1998, para lhes solicitar, sem mais pormenores, que lhe apresentassem até 19 de Fevereiro de 1998 projectos estimulando o regresso dos refugiados (montante em causa 70 milhões de ecus). Em 1996 e 1997, os procedimentos administrativos que medeiam entre a apresentação dos projectos das ONG e a assinatura dos contratos da DG IA necessitaram em geral de seis meses. Em determinados casos, os prazos administrativos levaram a que os projectos inicialmente concebidos fossem colocados em causa pelos acontecimentos.

Celebração dos contratos

3.36. A existência de duas regulamentações (anexo I, ponto 2) para operações semelhantes (33) contribuiu para a complexidade da gestão da Comissão. Assim, no final de 1997, os contratos eram ainda instruídos por dois serviços em função da origem do financiamento adoptado (34), apesar da semelhança das acções em causa.

3.37. As condições gerais dos contratos PHARE não são concebidas para um programa prioritário de reconstrução mas para uma assistência técnica em apoio de operações de reestruturação económica. Para tentar remediar essa dificuldade, a Comissão introduziu uma derrogação para o PAE, de modo que os contratos foram celebrados após concurso limitado. Consta do quadro 5 uma descrição dos procedimentos de adjudicação desses contratos.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.38. No âmbito do PAE, foram celebrados contratos num montante de 73 milhões de ecus (ponto 3.5) por duas agências de aprovisionamento com empresas dos Estados-Membros ou dos países PHARE. A Comissão levantou 3,7 milhões de ecus dos fundos do programa para remunerar esses intermediários.

3.39. A análise de uma amostra de 76 contratos representando 71 % das aquisições efectuadas no âmbito do PAE Fornecimentos evidenciou as seguintes deficiências:

a) os processos das agências de aprovisionamento não continham qualquer explicação escrita dos critérios de escolha dos candidatos inscritos nas listas restritas. Em muitos casos, as empresas assim solicitadas não entregaram uma proposta por não produzirem o tipo de mercadoria pedido;

b) em média, foram recebidas menos de duas propostas em conformidade com os cadernos de encargos técnicos dos contratos. Desse modo, a concorrência de preços manteve-se excessivamente reduzida;

c) em 46 % dos casos analisados, a proposta que indicava o menor valor excedeu o orçamento da operação, tendo levado ao abandono de outras operações. Sendo as agências de aprovisionamento remuneradas em proporção dos contratos celebrados, não tinham na realidade qualquer interesse em que os preços propostos fossem os melhores possíveis;

d) em 39 % dos casos, as empresas consultadas não dispuseram do tempo mínimo para a entrega da sua proposta (quadro 5);

e) uma das agências recusou-se a pagar aos adjudicatários os adiantamentos de 60 % que o regulamento PHARE prevê para os contratos de fornecimentos, o que reduziu o número de propostas recebidas e permitiu que a agência mantivesse no banco fundos consideráveis durante um período prolongado;

f) a outra agência não conseguiu mostrar quem participara no comité de análise das propostas. Além disso, e em relação a ambas as agências, as declarações de imparcialidade não foram assinadas pelos membros do comité;

g) as agências de aprovisionamento dirigiram-se várias vezes a empresas pouco susceptíveis de estarem interessadas pela proposta, com a única finalidade de estabelecer um equilíbrio geográfico entre os candidatos a determinado contrato;

h) o principal contrato do sector da electricidade (4,9 milhões de ecus, elevados por uma cláusula adicional para 6,4 milhões de ecus) foi adjudicado à única empresa que apresentara uma proposta para cada um dos 19 lotes. Os fornecimentos poderiam ter sido sensivelmente menos onerosos (35) se os contratos tivessem sido celebrados lote a lote, como se verificou com outros contratos. Contudo, tal método teria sido administrativamente mais oneroso para a agência de aprovisionamento, cuja remuneração teria por isso sido inferior em relação a essa operação;

i) três contratos relativos a fornecimentos destinados à agricultura num valor de 990 385 ecus foram adjudicados a empresas que não tinham apresentado o melhor preço ou a empresas cujas propostas eram inaceitáveis.

3.40. A Croácia, embora tenha tido acesso aos contratos financiados com base no Regulamento (CE) nº 1628/96, não teve acesso aos contratos PHARE e foi excluída do PAE, se bem que tenha continuado a ser o fornecedor principal da Bósnia. Por outro lado, ao passo que o regulamento PHARE abre o acesso aos seus contratos a todos os países que participam no seu programa, esses mesmos países não têm acesso aos contratos financiados com base no Regulamento (CE) nº 1628/96. Tais distinções são absurdas.

3.41. Com vista a acelerar a realização do programa de reconstrução, o Regulamento nº 1628/96 permite o recurso ao ajuste directo para os contratos de serviços inferiores a 200 000 ecus. Contudo, o regulamento não inclui qualquer derrogação semelhante para os contratos de fornecimentos e trabalhos, quando uma fracção muito mais considerável das ajudas é mobilizada sob essas formas.

3.42. No final de 1997, apenas 11,3 % do valor dos contratos celebrados pela DG IA fora do PAE tinham sido adjudicados após concurso (ver quadro 6). Na realidade, 88,7 % dos contratos foram atribuídos a organizações sem fins lucrativos (ONG, organismos públicos, organizações internacionais) ou em outras condições para as quais o Regulamento Financeiro (nº 2 do artigo 118º) autoriza o ajuste directo. Todos os contratos ECHO foram igualmente celebrados com ONG ou organizações internacionais mas segundo os procedimentos reservados às ajudas humanitárias (36). Contudo, por razões de transparência e dada a concorrência entre estas organizações para obterem subsídios da UE, a opção de cada operador deverá ser justificada por uma nota escrita dos serviços operacionais da Comissão lembrando nomeadamente os trabalhos anteriores da organização e a qualidade dos serviços por ela fornecidos (37).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.43. Muitos contratos celebrados com as ONG ou as organizações internacionais incluem uma grande parte de trabalhos subcontratados a empresas de construção, em princípio por concurso. Até Agosto de 1997, os contratos entre a Comissão e as ONG exigiam concursos internacionais para as operações de mais de 10 000 ecus, o que atrasou as operações. No caso do programa Phare, os procedimentos de realização dos contratos de trabalhos apenas foram aprovados em Novembro de 1997.

3.44. A DG IA não tentou limitar os honorários pagos às ONG e às organizações internacionais, não tendo também chegado a acordo com o ECHO para que operações semelhantes sejam abordadas do mesmo modo pela Comissão (38). Assim, a DG IA aceita honorários sensivelmente mais elevados que o ECHO para operações idênticas. Além disso, estes honorários apresentam, segundo os casos, diferenças consideráveis [entre 2 566 e 12 100 ecus por mês (39)].

3.45. Na ex-Jugoslávia, as tabelas do ECHO para os honorários mensais dos agentes locais são de 280 ecus, o que constitui um nível demasiado baixo para permitir que as ONG recrutem e conservem um pessoal local de qualidade (40). Os contratos de operação do ECHO revelaram-se pouco adaptados aos projectos relativamente complexos de reabilitação, visto não ter sido elaborada qualquer versão final dos cadernos de encargos e não ter sido aprovada qualquer regra para fixar tanto os períodos de garantia dos trabalhos como as retenções a efectuar antes da sua aceitação definitiva.

Pagamentos

3.46. Houve projectos que sofreram frequentes atrasos devido à lentidão no pagamento dos adiantamentos. Uma análise dos contratos financiados nos termos do Regulamento nº 1628/96 demonstrou que em 40 % dos casos não fora pago pela Comissão qualquer adiantamento após os três primeiros meses de execução dos contratos, o que é tarde para contratos cuja duração se limita frequentemente a seis meses e tratando-se de organizações beneficiárias cuja tesouraria é geralmente reduzida.

3.47. Em metade dos casos, os atrasos ficaram a dever-se a uma insuficiência formal dos pedidos apresentados pelas ONG. No que se refere à DG IA, a forma das garantias bancárias originou numerosos atrasos, sabendo-se que o ECHO não exige garantias para operações semelhantes.

3.48. Em outros casos, a razão do atraso reside nos procedimentos administrativos internos da Comissão. Os pedidos de pagamento de adiantamentos devem ser aprovados por serviços operacionais já sobrecarregados. Esta aprovação puramente formal é inútil desde que o contrato tenha sido regularmente celebrado (41). Verificaram-se igualmente atrasos devido à lentidão de tratamento dos processos nos serviços da Comissão, apesar da urgência das operações em causa.

3.49. O caso da reabilitação de uma pequena parte do edifício do Parlamento nacional da Bósnia, já de si muito discutível por incidir unicamente no primeiro dos cinco andares do edifício mas não no hemiciclo central desse primeiro andar, co-financiada com o Banco Mundial, constitui um bom exemplo das dificuldades ocasionadas pelos atrasos de pagamento. Se bem que a finalização do projecto tivesse sido prevista para o final de Outubro de 1996, os contratos relativos à contribuição da União Europeia apenas foram assinados em Abril de 1997, tendo por novo prazo Agosto de 1997 (ou seja um atraso de 10 meses). Apesar deste primeiro atraso, o auditor financeiro (DG XX) bloqueou o pedido de pagamento de adiantamento apresentado em Maio de 1997, considerando que o adiantamento devia ser pago em ecus e não em marcos alemães, apesar das cláusulas da convenção de financiamento e do contrato. Devido à insistência da DG XX para que a convenção de financiamento e o contrato fossem alterados, o pagamento do adiantamento apenas se realizou em Outubro de 1997. Este primeiro adiantamento permitiu dar início aos trabalhos, mas os atrasos da Comissão em relação aos pagamentos seguintes continuaram a demorar a sua execução. Enquanto esperava que os trabalhos da responsabilidade da Comissão permitissem a finalização da componente do Banco Mundial, que estava quase terminada em Fevereiro de 1997, o Parlamento do Estado da Bósnia-Herzegovina reuniu-se em outros edifícios reconstruídos por outro doador.

3.50. No âmbito do PAE Fornecimentos, a progressão dos projectos no sector da habitação foi prejudicada pelo atraso dos pagamentos que a agência de aprovisionamento devia efectuar às empresas da Bósnia-Herzegovina. Determinadas empresas tiveram de interromper ou atrasar os seus trabalhos para evitar a suspensão dos pagamentos. Esta situação resultou dos procedimentos ineficazes aplicados conjuntamente pela Comissão e pela agência, tendo sido agravada pelas deficiências do sistema bancário da Bósnia-Herzegovina.

Acompanhamento e avaliação dos projectos

3.51. Além da ajuda humanitária, não existe qualquer dispositivo coerente para o acompanhamento e avaliação das actividades de reconstrução (B7-50 e B7-54). As propostas de financiamento da Comissão não são elaboradas segundo o método do quadro lógico, contrariamente à prática adoptada para as outras ajudas externas. Por outro lado, nenhum dos escritórios da Comissão na Bósnia ou na Croácia se encontra equipado para efectuar um acompanhamento sério das operações.

3.52. No que se refere à supervisão do PAE Fornecimentos, a Comissão contratou consultores em Maio de 1996, quatro meses após o início do programa. A sua eficácia inicial foi reduzida por o seu mandato estar em conflito com o das agências de aprovisionamento que dispunham dos seus próprios representantes na Bósnia. Não foi instituído qualquer procedimento pela Comissão no sentido de dar rápido seguimento às observações e recomendações dos consultores. A Comissão financiou em Outubro de 1997 uma avaliação do PAE Fornecimentos, cujos resultados apenas deverão ser conhecidos em Abril de 1998. À sua publicação deverá seguir-se uma auditoria contabilística do programa financiado pela Comissão.

3.53. A Comissão não prestou suficiente atenção a determinados aspectos financeiros do PAE:

a) no sector agrícola, a Comissão não adoptou procedimentos para a gestão dos fundos de contrapartida (42) originados pela venda dos fornecimentos (motocultivadores 4,6 milhões de ecus, pesticidas 0,25 milhões de ecus) (ponto 4.51);

b) não foi organizado qualquer controlo dos juros recebidos pelas agências de aprovisionamento em relação aos adiantamentos de tesouraria pagos pela Comissão, se bem que os juros em causa tenham atingido pelo menos 1,21 milhões de ecus no final de 1997;

c) finalmente, a Comissão não instaurou os controlos contabilísticos mais elementares em relação aos seus adiantamentos, exigindo por exemplo uma reconciliação regular entre os fundos pagos, as despesas efectuadas e as disponibilidades bancárias. Assim, o Tribunal constatou que o montante dos adiantamentos constante da contabilidade de uma das agências era inferior em 89 527 ecus aos pagamentos registados pela Comissão.

3.54. Além do PAE, a DG IA instituiu durante o segundo semestre de 1997 um sistema de acompanhamento para o sector da habitação na Bósnia, mas não organizou um controlo contínuo do resto do programa de reconstrução, que no entanto representa 70 % do conjunto dos fundos autorizados em 31 de Dezembro de 1997.

3.55. Se bem que o ACNUR tenha sido igualmente remunerado pela Comissão para supervisionar a utilização dos 45 milhões de ecus dos projectos de reconstrução que a DG IA e o ECHO financiaram por seu intermédio, revelaram-se várias dificuldades na gestão das operações:

a) o ACNUR realiza geralmente projectos de reconstrução recorrendo às mesmas ONG que a Comissão. A UE remunera o ACNUR para controlar os aspectos técnicos das operações, embora a competência deste último nesse sector seja reduzida. A Comissão obteria uma melhor relação custo/eficácia se realizasse ela própria directamente os projectos de reconstrução de habitações com as ONG;

b) em vários casos (43), os fundos da UE foram afectados pelo ACNUR ao financiamento de projectos diferentes dos previstos nos contratos celebrados entre a Comissão e o ACNUR. Perante a situação de facto consumado, a Comissão aprovou sistematicamente as alterações a posteriori. Em outros casos, os montantes atribuídos a determinados subprojectos foram sensivelmente aumentados em detrimento de outros subprojectos, sem que a Comissão disso tenha sido informada antes do final do contrato;

c) a Comissão não exigiu que o ACNUR lhe enviasse os acordos de subempreitada assinados com os seus parceiros. Essa falta de informação torna praticamente impossível qualquer verificação séria por parte dos serviços da Comissão (44);

d) no caso de um contrato de reconstrução de habitações financiado pela Comissão por intermédio do ACNUR no cantão de Una Sana, não foi possível ao Tribunal verificar a utilização de materiais no valor de 459 000 DM facturados a título de reparação de apartamentos em Velika Kladusa.

4. EFEITO DAS ACÇÕES

Repartição geográfica

Entidades constituintes da Bósnia-Herzegovina

4.1. A Federação recebeu cerca de 90 % das ajudas. Embora estivesse previsto conceder 30 % dos fundos à República Srpska, o não respeito pelas condições políticas impostas pela União Europeia e por determinados aspectos dos acordos de Dayton levou, tanto em 1996 como em 1997, à suspensão da ajuda por diversas vezes, nomeadamente para tentar obter a apresentação a tribunal dos criminosos de guerra. Por outro lado, a ajuda não dependia, em cada uma das entidades, de progressos a cumprir nas reformas económicas.

4.2. Em termos de projectos, pouco foi realizado a favor da aproximação entre as entidades. Neste domínio, a principal intervenção foi o estabelecimento de ligações telefónicas (ponto 4.46). Determinados projectos de reparação de habitações originaram igualmente trocas comerciais limitadas entre as entidades, nomeadamente em Posavina.

Sarajevo

4.3. A mobilização dos 65 milhões de ecus concedidos pela DG IA a Sarajevo em 1996 e 1997 manteve-se extremamente lenta, tendo poucos efeitos até ao final de 1997. As principais razões para tal situação são as dificuldades encontradas pela Comissão para estabelecer um diálogo construtivo com as autoridades de Sarajevo e o facto de na DG IA ter sido designado um único gestor simultaneamente para o programa «Europa para Sarajevo» e para o programa relativo ao regresso dos refugiados.

Una Sana (Federação)

4.4. Embora tratando-se de um cantão prioritário devido ao forte potencial que apresenta em termos de regresso de refugiados provenientes dos Estados-Membros da UE (45), as intervenções nesse cantão continuaram modestas. Em Agosto de 1996 as autoridades da Federação apresentaram à Comissão, após consulta da Alemanha (46), uma proposta de programa no valor de 39,5 milhões de ecus para este cantão, mas a DG IA não considerou possível transformar essa proposta em plano de financiamento. No final de 1997 não fora ainda adoptado qualquer plano de conjunto nem fora proposto qualquer programa integrado.

Br Ocko (República Srpska)

4.5. A comunidade de doadores apenas optou por tornar esta zona prioritária em matéria de ajuda à reconstrução após o adiamento, em Fevereiro de 1997, da decisão de arbitragem sobre o futuro da cidade. No final de 1997, além das operações humanitárias apoiadas pelo ECHO em toda a região (2 milhões de ecus), não fora ainda realizada qualquer acção significativa da Comissão. Na realidade, se bem que tivessem sido concedidos 2 milhões de ecus a um programa integrado de repatriamento para Br Ocko em Novembro de 1996 no âmbito da reorientação do PAE, o contrato de realização dessa acção ainda não fora celebrado no final de 1997.

Croácia

4.6. Apesar de a Comissão ter aprovado em Julho de 1996 um programa de 5,29 milhões de ecus em benefício da cidade em grande parte destruída de Vukovar, a ajuda da Comissão teve muito poucos resultados em 1996 devido à má elaboração do projecto, cuja reorientação foi necessária em Julho de 1997 (ponto 3.33). No final de 1997, os financiamentos para a reparação de apartamentos e das redes de distribuição de água e de electricidade começavam a produzir efeitos.

4.7. Um importante plano de reconstrução de habitações nas aldeias da linha da frente na Eslavónia Oriental (2,7 milhões de ecus), que devia ser realizado pelo ACNUR, esteve bloqueado durante mais de um ano na sequência da oposição das autoridades croatas. Mais uma vez, a elaboração dos projectos pelo ACNUR fora bastante insuficiente (ponto 3.55). O próprio Governo croata envidou um esforço significativo de reconstrução na região, tentando dar prioridade à reinstalação das populações croatas em relação às de origem sérvia.

Repartição sectorial

Alojamento e regresso dos refugiados

4.8. O regresso dos refugiados à Bósnia é uma das principais prioridades dos programas da UE. Nestas condições, a apreciação do efeito das operações de reparação das habitações não deve incidir unicamente na extensão e qualidade das próprias reparações mas também na sua incidência no regresso dos refugiados. A atenção do ECHO incidiu nos deslocados no interior do país e nos que foram directamente afectados pela guerra. As suas intervenções tentaram completar as da DG IA.

4.9. Segundo o ACNUR, o regresso de refugiados foi bastante mais reduzido do que previsto tanto em 1996 como em 1997. Em 1996 foram repatriados 88 000 refugiados, quando o objectivo era de 200 000, e em 1997 regressaram 106 000 refugiados, quando as previsões eram de 200 000. Tal como a lentidão do processo de reconstrução, os problemas políticos e de segurança de que o país ainda enferma pesam de maneira sensível nas intenções de regresso dos refugiados (47). Por outro lado, são as pessoas mais qualificadas aquelas cujo regresso é mais difícil de organizar, o que atrasa ainda mais a reabilitação económica.

4.10. No sector da habitação, as destruições foram avaliadas em 4 000 milhões de USD (48). A guerra danificou cerca de metade das 1,3 milhões de habitações, 80 % das quais eram propriedades privadas. Os financiamentos da Comissão representaram cerca de 32 % das autorizações do conjunto dos doadores mas apenas 8 % dos seus pagamentos no período de 1996-1997.

4.11. A reconstrução das habitações correspondentes à primeira fracção do PAE teve início pouco antes do Inverno de 1996/1997. Nessa altura, a Comissão hesitou entre o simples fornecimento de materiais e a realização de projectos completos. As outras operações de reconstrução de alojamentos (fora do PAE) apenas começaram em geral durante a segunda metade de 1997, por um lado devido aos prazos de instrução dos projectos inerentes aos procedimentos comunitários (ponto 3.35) e por outro devido às dificuldades encontradas pelas ONG em identificar beneficiários e casas que correspondessem às preocupações dos acordos de Dayton relativas ao regresso dos refugiados e fossem aceitáveis para as autoridades locais.

4.12. Em 31 de Dezembro de 1997, a Comissão financiara a reparação de cerca de 10 700 casas individuais, 6 300 das quais estavam terminadas, ou seja 2 % do conjunto das reparações a efectuar. Por razões de eficácia, os trabalhos tinham incidido sistematicamente até essa altura nas habitações menos afectadas por serem as menos onerosas de reconstruir. O quadro 7 resume as principais operações de reparação de habitações privadas realizadas pela Comissão.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.13. Por várias vezes, as reparações de habitações previstas pelos contratos não puderam ser inteiramente executadas:

a) em Gorazde (49), deviam ser reparadas 400 habitações no âmbito do PAE por um custo total de 2,33 milhões de ecus. Apenas foram terminados 42 alojamentos. Os trabalhos relativos a 334 outras habitações foram abandonados, deixando dois terços dessas casas em estado inabitável. Finalmente, a reparação dos 24 últimos alojamentos não chegou a ser iniciada. A ONG responsável pelo projecto pagou à empresa de construção 787 000 DM em excesso, que nunca foram recuperados pela Comissão. Estas dificuldades verificaram-se apesar da supervisão do projecto por parte de três intervenientes: a agência de aprovisionamento, a ONG responsável pela coordenação dos trabalhos e o gabinete de consultores responsável pela supervisão do PAE;

b) em Bosanska Krupa (Una Sana), um projecto confiado ao ACNUR para a reparação completa de 400 casas foi transformado em projecto de reparação de 500 telhados, dado que o município se comprometeu perante o ACNUR a executar o resto dos trabalhos. Finalmente, apenas foram reparados 435 telhados e o município não cumpriu os seus compromissos, o que levou a que em Setembro de 1997 metade das casas continuassem desocupadas por estarem inabitáveis;

c) em Stolac (região de Mostar), deviam ser reparadas 100 casas (0,9 milhões de ecus) para acolher refugiados muçulmanos. Apenas foram reparadas 66 casas, estando habitadas cerca de 20 em Setembro de 1997. Na realidade, a oposição croata à reinstalação dos refugiados era intensa, tendo sido incendiadas duas das casas reparadas;

d) na Eslavónia Oriental, tinham sido confiados 2,7 milhões de ecus ao ACNUR em Outubro de 1996 para reconstruir 600 casas em duas aldeias-piloto da linha da frente (Antunovac e Ernestinovo). Em Setembro de 1997 nenhuma casa fora reconstruída e apenas tinham sido aceites 20 processos pelas autoridades croatas. O ACNUR apenas informou a Comissão em Outubro de 1997 sobre as dificuldades que encontrava, tendo proposto reduzir para 325 o número de habitações a reparar. Os montantes desse modo anulados deviam ser consagrados à reabilitação de edifícios públicos (escolas, centros de saúde, etc.).

4.14. Os 67,4 milhões de ecus mobilizados pela Comissão para os alojamentos (ver quadro 7) devem beneficiar a prazo cerca de 10 000 refugiados acolhidos nos Estados-Membros da UE, bem como 37 500 outros beneficiários, sobretudo deslocados. No final de 1997 o número de pessoas assim reinstaladas era avaliado pelo Tribunal em 5 000 refugiados e 22 500 deslocados. Em 1996, não tendo sido aprovado pela Comissão qualquer programa de alojamento dando prioridade aos refugiados, a grande maioria dos beneficiários das reconstruções eram pessoas deslocadas no interior do país. Posteriormente, e no caso da maior parte dos projectos financiados em 1997, a Comissão procurou que 50 % das famílias beneficiárias fossem refugiados provenientes de um Estado-Membro da UE, sem contudo inserir sistematicamente essa condição nos contratos de realização dos projectos. A Comissão limitou-se a 50 % para não correr o risco de avivar os ressentimentos da população que ficou na Bósnia durante a guerra.

4.15. Colocava-se a questão de saber que refugiados podiam beneficiar dos projectos de reconstrução da Comissão, sendo de considerar duas soluções:

a) apenas realizar trabalhos para refugiados previamente identificados e decididos a regressar desde que dispusessem de alojamento;

b) reconstruir em regiões susceptíveis de serem reocupadas por refugiados e atribuir as habitações às famílias já regressadas à Bósnia, de modo a estimular o regresso das que se mantinham nos países de acolhimento.

Acabou por ser difícil adoptar a primeira solução devido aos prazos necessários para a identificação dos refugiados nos Estados-Membros. Contudo, na segunda solução, que foi amplamente seguida, não é possível estabelecer uma relação causa-efeito entre as reparações e o regresso dos refugiados.

4.16. Tendo em conta o número muito elevado das reparações necessárias e a limitação dos recursos disponíveis, o número de habitações reparadas teria sido mais elevado se os fundos tivessem sido afectados prioritariamente às pessoas mais desfavorecidas, em geral as que ficaram na Bósnia durante a guerra. Teria sido necessário associar às ajudas gratuitas um dispositivo de empréstimos bonificados para as pessoas mais favorecidas que são em geral os refugiados.

4.17. A política nesta matéria foi, na realidade, bastante confusa. Apenas em Outubro de 1997 se instituiu um sistema de créditos em colaboração com a KfW. Por outro lado, ao passo que, no caso dos projectos da Comissão confiados ao ACNUR, a selecção dos beneficiários se baseava em critérios sociais e económicos (50), estes mesmos critérios não foram geralmente adoptados nos contratos celebrados directamente entre a Comissão e as ONG, o que fez com que as condições de escolha dos beneficiários tenham fortemente variado de uma para outra ONG.

4.18. Os projectos acabaram por ter efeitos mais reduzidos que o indicado pelo número das reparações, pois muitas casas reparadas continuaram desocupadas. Por exemplo, no que se refere ao projecto de 1996 em Una Sana, 40 % das casas reparadas continuavam desocupadas em Agosto de 1997. A sua desocupação devia-se frequentemente ao facto de os trabalhos não terem sido realizados no âmbito de projectos que incluíssem igualmente as infra-estruturas sociais, a distribuição de água e de electricidade, bem como a criação de empregos.

4.19. A maior parte dos projectos relativos à reparação de imóveis colectivos limitou-se à reparação dos tectos, vidros das janelas e partes comuns dos edifícios. No final de Dezembro de 1997, cerca de 6 270 apartamentos, 75 % dos quais em Sarajevo, tinham beneficiado de tais reparações nos termos dos orçamentos de 1996 e 1997. Os beneficiários eram principalmente pessoas que já ocupavam os apartamentos em causa. Ao passo que na Bósnia a reparação das partes privadas dos edifícios apenas começara no final de 1997 devido a dificuldades relativas à determinação dos direitos de propriedade, em Vukovar as reparações incidiram, pelo contrário, na totalidade da reconstrução de dois edifícios incluindo 142 apartamentos individuais que deviam estar terminados no final de 1997 (custo: 3,4 milhões de ecus). Em Vukovar, o recurso a um comité paritário de atribuição de alojamentos financiado pela Comissão constituiu um instrumento de clarificação apreciável.

Educação

4.20. Os combates danificaram gravemente ou destruíram metade das escolas, não tendo a educação beneficiado de qualquer orçamento regular desde o ano lectivo de 1991-1992. Nas escolas que se mantiveram abertas faltavam professores, material e equipamentos. Em 1996-1997, as autorizações e pagamentos da Comissão representaram respectivamente 29 e 21 % dos do conjunto dos doadores.

4.21. No âmbito do PAE, foram concedidos 2 milhões de ecus ao sector da educação para o fornecimento de móveis às escolas. Este programa cobriu cerca de 20 % das necessidades das escolas primárias da Federação. Como os móveis foram fornecidos por uma empresa local, o programa estimulou o arranque da economia do país. Contudo, os móveis eram de qualidade medíocre e os critérios utilizados para designar as escolas beneficiárias foram obscuros. Os fundos da DG IA teriam sido melhor despendidos atribuindo-os prioritariamente às escolas reparadas pelo ECHO, cuja escolha era justificada.

4.22. Os projectos de reabilitação de escolas realizados pelo ECHO tiveram um efeito bastante nítido, dado que no final de 1997 cerca de uma centena de escolas tinham sido reparadas no âmbito dos programas de 1996 e 1997. Contudo, numerosas escolas lutavam ainda com falta de professores e de material nessa data. Como estes problemas ultrapassam o campo de acção do ECHO, seria desejável que a DG IA fornecesse assistência técnica para apoiar e reformar o sistema escolar.

Saúde

4.23. Segundo as regiões, entre 35 e 50 % das infra-estruturas de saúde foram afectadas pela guerra, tendo os serviços perdido cerca de metade dos seus efectivos. No final de 1997 ainda se verificava penúria de medicamentos e de equipamentos de base. Em 1996-1997 as autorizações e pagamentos da Comissão a favor deste sector elevaram-se respectivamente a 15 % e 20 % da ajuda do conjunto dos provedores de fundos.

4.24. Apesar da sua experiência das reformas no sector da saúde na Europa Central e de Leste, a Comissão realizou poucos projectos neste sector na Bósnia. A insuficiência dos financiamentos deve-se em parte à vontade de trabalhar em parceria com o Ministério Federal da Saúde, cuja eficácia é minada pelos conflitos internos de origem étnica. Foi consagrado em 1996 um montante de 6 milhões de ecus à aquisição de equipamentos médicos e de ambulâncias no âmbito do PAE, mas as listas de distribuição foram elaboradas pelo ministério sem consulta aos hospitais e clínicas. Assim, determinados bens entregues não estavam adaptados às necessidades locais (51). Por outro lado, devido a conflitos no ministério os equipamentos ficaram armazenados em Sarajevo por um período superior ao normal. No final de Março de 1997 encontravam-se ainda armazenados em Sarajevo equipamentos no valor de 2,5 milhões de ecus, quando a distribuição começara em Dezembro de 1996. O ministério não pôde fornecer à Comissão a lista completa das distribuições. Como no sector da educação, tendo em conta a experiência adquirida pelo ECHO no sector da saúde durante a guerra, seria útil uma coordenação entre os serviços da Comissão para nomeadamente enviar os materiais para as instalações de saúde reabilitadas pelo ECHO.

4.25. No âmbito de um projecto (2 milhões de ecus) financiado a partir dos fundos residuais do PAE, a Comissão devia equipar um laboratório para o controlo de qualidade dos medicamentos. Como o Ministério hesitou a propósito da localização do laboratório (zona croata ou zona muçulmana), foi necessário um ano para ser tomada a decisão de implantação.

4.26. A ajuda do ECHO teve um efeito significativo através de um programa diversificado de reparação de cerca de 70 dispensários. Contudo, o sistema de saúde continua ameaçado, sendo necessária a sua reforma. Na realidade, a parte essencial das suas despesas continua a ser coberta por ajudas humanitárias, domínio em que o ECHO continua a ser o doador mais importante. Uma boa coordenação dos serviços da Comissão teria permitido que a DG IA levasse a cabo acções de assistência técnica visando contribuir para a reforma do sector da saúde.

Energia (electricidade e gás)

4.27. Metade das capacidades de produção de electricidade e 60 % das linhas de transmissão foram danificadas durante a guerra, estando a rede de distribuição em grande parte destruída. Os gasodutos foram igualmente deteriorados, tendo-se realizado em Sarajevo 54 000 ligações de gás selvagens e perigosas. Em 1996-1997, as autorizações e pagamentos da Comissão representaram respectivamente 22 e 13 % do conjunto das ajudas dos provedores de fundos.

4.28. O sector da energia constitui a componente mais importante do PAE, mas a sua eficácia foi consideravelmente reduzida por a Comissão se ter contentado em fornecer medicamentos e peças sobressalentes sem garantir a sua instalação. Durante as visitas locais constataram-se diversas deficiências:

a) como as empresas de electricidade locais não dispunham dos recursos necessários, determinados equipamentos ficaram por utilizar. Por exemplo, foram consagrados 0,9 milhões de ecus à reparação de transformadores e de linhas de alta tensão para servir 10 000 pessoas da região de Turbe na Bósnia central, mas os equipamentos não foram instalados, recebendo a população electricidade apenas suficiente para a iluminação;

b) os fornecimentos de equipamento raramente foram integrados em planos de reparação das redes, tendo sido efectuados com atraso ou sem que as autoridades beneficiárias tenham sido informadas. Por exemplo, o principal contrato celebrado a favor do sector da electricidade (4,9 milhões de ecus), assinado em Setembro de 1996, previa o final dos fornecimentos para Dezembro de 1996 [ponto 3.39 h)]. Nessa data, apenas tinham sido entregues 20 % dos fornecimentos, que apenas terminaram em Junho de 1997. No sector do gás, os atrasos verificados no fornecimento dos tubos (0,265 milhões de ecus) para a reparação da rede de Sarajevo levaram à instalação de canalizações provenientes de outras origens;

c) a Comissão entregou à empresa central de electricidade a tarefa de determinar as características dos equipamentos a fornecer às suas sucursais locais. Contudo, como as sucursais não foram correctamente consultadas embora sendo responsáveis pelas reparações, algumas acabaram por receber apenas uma parte dos equipamentos que lhes eram necessários;

d) apesar de um contrato celebrado com um consultor (ponto 3.52), a Comissão não exerceu um acompanhamento sistemático dos equipamentos fornecidos, não dispondo em Abril de 1997 de qualquer inventário dos equipamentos efectivamente instalados.

4.29. No sector da energia, os efeitos do PAE continuam a não ser uniformes:

a) o PAE contribuiu para a restauração de uma produção mínima de electricidade para o enclave muçulmano de Gorazde. Foram fornecidos seis transformadores mas eram ainda necessários mais 40 em Abril de 1997 para satisfazer as necessidades correntes;

b) foram fornecidos equipamentos e peças sobressalentes para a reparação dos geradores nas duas mais importantes centrais térmicas da Federação, em Kakanj e Tuzla (2,2 milhões de ecus). O PAE contribuiu com cerca de 12 % do financiamento total. Contudo, no caso de Tuzla, a envergadura e a idade da central colocam em questão a justificação económica dos investimentos, tendo por essa razão o Banco Mundial recusado associar-se ao projecto;

c) em 1996, o PAE contribuiu em cerca de 25 % para os financiamentos do conjunto dos doadores nas minas de carvão que alimentam as centrais eléctricas, tendo contribuído para o reordenamento da produção. Por exemplo, no período de Dezembro de 1996 a Março de 1997 a produção de lenhite da companhia mineira de Tuzla passou de 133 000 toneladas a 193 000 toneladas por mês, o que corresponde a um aumento de 45 %;

d) foi concedida uma ajuda para a reparação da rede de distribuição de gás a 4 000 famílias no bairro de Novi Grad em Sarajevo. Esse projecto incluía o fornecimento de contadores, essenciais para permitir a facturação dos consumos e a viabilidade financeira do distribuidor. Em contrapartida, o projecto distribuiu também gratuitamente 4 000 fogões e 4 000 radiadores (0,9 milhões de ecus), quando o Banco Mundial considerara que a maior parte das famílias podia adquirir esses equipamentos.

4.30. Fora do PAE e além das intervenções do ECHO, os efeitos das ajudas da Comissão foram muito limitados no sector da energia. Se bem que em Dezembro de 1996 tenham sido autorizados 13,5 milhões de ecus (rubrica B7-541) no sector da electricidade, o concurso apenas foi lançado em Novembro de 1997 devido à amplitude do projecto, à lentidão da Comissão e às dificuldades de entendimento com três empresas de distribuição diferentes (52). Os 7 milhões de ecus acrescentados a este mesmo projecto a partir de fundos reafectados do PAE em Novembro de 1996 também não tinham sido mobilizados. Assim, nenhum elemento do programa de 1997 tinha iniciado a sua execução no final de 1997.

4.31. No que se refere ao programa de 13,5 milhões de ecus, a decisão da Comissão de afectar 4,5 milhões de ecus a cada uma das três «Elektropriverda» não corresponde às disposições do anexo 9 dos acordos de Dayton. Na realidade, este previra a reunificação das empresas públicas de distribuição divididas entre os três grupos étnicos no sector da electricidade, da água, dos transportes e das telecomunicações. Devido à oposição das autoridades locais, o referido anexo apenas foi sendo executado progressivamente pela comunidade de doadores. Quanto a este programa, se bem que os doadores tivessem decidido em Novembro de 1996 efectuar um estudo estratégico do sector, esse estudo apenas foi iniciado em Outubro de 1997. Tal estudo é especialmente importante para a reconstrução, dado ser necessário identificar as alterações verificadas desde a guerra na estrutura da procura antes de autorizar novos investimentos.

Transportes

Considerações de ordem geral

4.32. Em Janeiro de 1996, 28 % da rede viária principal exigia reparação imediata. Não era utilizável qualquer das 10 pontes entre a Bósnia e a Croácia, estando gravemente danificadas ou destruídas 70 outras pontes importantes no interior do país. Os transportes públicos funcionavam com dificuldade e o aeroporto de Sarajevo estava encerrado a voos civis devido ao estado das pistas, dos terminais e da torre de controlo. Em 1996-1997, as autorizações e pagamentos da Comissão representaram respectivamente 26 e 15 % do conjunto dos doadores.

4.33. O sector dos transportes constitui o segundo polo beneficiário das dotações de reconstrução da Comissão. Nesse domínio, as necessidades são vastas e susceptíveis de absorver um volume considerável de dotações. Não foi possível avaliar o efeito indirecto destas intervenções sobre as intenções de regresso dos refugiados.

Transportes urbanos

4.34. O fornecimento de autocarros e a reparação das linhas de eléctricos em Sarajevo constituíram os elementos mais visíveis do PAE. No final da guerra, apenas havia 20 autocarros em condições de funcionamento em Sarajevo, dos 300 que circulavam em 1991. O fornecimento de 33 autocarros no âmbito do PAE permitiu a reabertura, a cadência reduzida, de 75 % da rede. Contudo, a empresa de transportes públicos de Sarajevo lutava ainda com falta de recursos para garantir o seu funcionamento em Abril de 1997.

Pontes

4.35. A ponte de Bosanski Samac sobre o rio Sava, que separa a Croácia da Bósnia, devia ser reparada no âmbito do programa de reconstrução de 1996 (10 milhões de ecus). Para a Bósnia, trata-se de um projecto prioritário por esta ponte constituir uma ligação vital entre Budapeste e o mar Adriático através da Croácia e de Sarajevo. A decisão de financiamento fora tomada em Dezembro de 1996, devendo os trabalhos prolongar-se por 18 meses. No final de 1997, os trabalhos de reparação não tinham ainda começado. Na realidade, a desminagem da zona apenas se iniciara em Agosto de 1997 e, dado ter surgido uma controvérsia quanto à escolha da empresa que devia conceber a nova ponte, o contrato apenas fora assinado em Agosto de 1997. Devido aos atrasos, a data de finalização do projecto foi adiada em 18 meses (final de 1999). Segundo um relatório dos consultores de Dezembro de 1997, o custo do projecto deve passar de 10 a 11,5 milhões de ecus devido à erosão sofrida pelos alicerces da ponte desde a sua destruição. Um novo atraso na decisão da Comissão adiará para depois do ano 2000 a abertura deste eixo rodoviário especialmente importante.

Estradas

4.36. O principal projecto (3 milhões de ecus) da componente rodoviária do programa de reconstrução de 1996 refere-se à reparação de 23 km do corredor norte que liga a parte oriental à parte ocidental da República Srpska. É considerado uma prioridade pelas autoridades sérvias por evitar atravessar a Federação. Apesar de uma decisão tomada em Novembro de 1996, o concurso para os trabalhos apenas foi lançado em Novembro de 1997.

4.37. O programa rodoviário de 1997 (5,45 milhões de ecus) incluía igualmente dois outros projectos relativos à República Srpska. Em primeiro lugar, um projecto de 1,35 milhões de ecus para a reabilitação da estrada entre Pale e Lukavica (53), sede da representação sérvia no triunvirato da presidência do Estado da Bósnia-Herzegovina. Posteriormente, um projecto de 1,35 milhões de ecus para a reconstrução de outra estrada na parte oriental da República Srpska (de Ustipraca a Foca) que permitiria evitar a estrada principal, a qual atravessa o enclave muçulmano de Gorazde. No final de 1997, a Comissão interrogava-se sobre o futuro desses dois projectos cuja execução fora suspensa.

4.38. No âmbito do PAE, foram fornecidos equipamentos de manutenção rodoviária a 18 brigadas no conjunto do país. Estes fornecimentos apenas tiveram, no entanto, efeitos reduzidos, por um lado devido ao facto de o Ministério dos Transportes ter definido mal as características técnicas dos equipamentos e, por outro, devido ao orçamento de funcionamento muito limitado de que dispõem as brigadas de manutenção. Assim, por exemplo, a capacidade das máquinas de asfaltagem (cinco no montante de 347 170 ecus) e dos rolos compressores (cinco no montante de 332 665 ecus) não correspondia à envergadura das reparações a efectuar. Além disso, um laboratório rodoviário móvel entregue à República Srpska (107 459 ecus) continuava por utilizar em Abril de 1997 por o beneficiário não dispor dos meios de transporte nem dos conhecimentos necessários.

Aviação civil

4.39. No domínio da aviação civil, a Comissão participou na reabilitação do terminal de passageiros do aeroporto de Sarajevo (6,8 milhões de ecus), que constitui um dos elementos de um projecto de reparação de todo o aeroporto em que a maior parte dos doadores ocidentais participam desde meados de 1996.

4.40. Apesar de um orçamento enviado pelo IMG em Novembro de 1996, os primeiros trabalhos urgentes apenas começaram em Outubro de 1997. Devido ao Inverno, a maior parte dos trabalhos apenas se pôde iniciar em Abril de 1998. No que se refere a este projecto, a insuficiente coordenação entre os doadores não permitiu conceber a reabilitação do aeroporto como uma única operação organizada no âmbito de um co-financiamento.

Gestão das águas e dos resíduos domésticos

4.41. No final de 1995 considerava-se que 60 % das redes de distribuição de água apresentavam fugas suficientemente graves para impedir uma distribuição normal. Os sistemas de tratamento tinham sido bastante danificados e a recolha de lixo deixara de se efectuar. Em 1996-1997, as autorizações e pagamentos da Comissão neste sector representavam respectivamente 23 e 13 % dos do conjunto dos doadores.

4.42. O PAE teve poucos efeitos no sector da distribuição de água. O programa forneceu, contudo, equipamentos e materiais a 62 dos 69 municípios da Federação, mas a Comissão não pôde intervir nos planos de distribuição e garantir que os fornecimentos fossem efectuados como previsto. Na realidade, os fornecimentos foram em parte distribuídos após arbitragens políticas, situando-se alguns dos beneficiários principais na zona croata onde as necessidades eram menos acentuadas. Além disso, os equipamentos fornecidos nem sempre estavam adaptados às necessidades locais, por serem de um nível tecnológico frequentemente muito mais avançado que o dos materiais utilizados antes da guerra. Assim, os doadores forneceram aparelhos modernos de detecção de fugas muito para além das necessidades da Bósnia, o que leva a que esses aparelhos continuem em grande parte por utilizar. Finalmente, as empresas locais de distribuição de água não têm frequentemente recursos para instalar ou utilizar os equipamentos recebidos, sendo a sua reestruturação necessária para levar a cabo os programas de reparação e de manutenção.

4.43. Fora do PAE e além das ajudas de carácter humanitário (6 milhões de ecus), as ajudas à reconstrução por parte da UE (20,6 milhões de ecus) pouco melhoraram a distribuição de água por ter sido dada prioridade à concepção e elaboração de concursos para projectos cujo alcance ultrapassava o âmbito das reparações mais urgentes. Durante esse tempo, em determinadas regiões como Sarajevo, a deterioração da rede de distribuição continuou, tendo o índice de perdas atingido por vezes 70 %. Contudo, encontrava-se em vias de constituição uma base sólida para as intervenções a levar a cabo em 1998.

4.44. No domínio da gestão dos resíduos, nem a Comissão nem outros doadores levaram a cabo acções de envergadura, sendo a saúde pública ameaçada por graves riscos. As obras de uma unidade de descarga financiada pelo ECHO no cantão de Una Sana (0,7 milhões de ecus) tiveram início sem consulta com as autoridades locais, não sendo utilizada por ter sido mal construída. Devido aos seus contratos de funcionamento pouco adaptados aos projectos de reabilitação, o ECHO enfrenta dificuldades para exigir da ONG as medidas correctivas que se impõem. Quanto a Sarajevo, foi financiada uma avaliação das necessidades durante o primeiro trimestre de 1997, à qual se deveria seguir o fornecimento de equipamentos em Dezembro de 1997.

Telecomunicações

4.45. Um estudo realizado em 1996 pelo BERD avaliou o total das destruições da guerra no sector das telecomunicações em 176 milhões de ecus (54). Neste sector, os doadores não realizaram qualquer progresso em 1996 devido aos interesses opostos das duas entidades. Em 1996-1997, as autorizações e pagamentos da Comissão representaram respectivamente 33 e 16 % da ajuda internacional. Contudo, as autorizações efectivas dos doadores apenas tinham atingido 17 % (30 milhões de ecus) das previsões elaboradas para esse período.

4.46. Em Setembro de 1997 foi, contudo, dado um passo decisivo com o restabelecimento das ligações telefónicas entre as entidades (embora com a capacidade muito reduzida de 30 linhas, que ficaram saturadas no final de 1997), graças à mobilização de 4,7 milhões de ecus das dotações de 1996. O objectivo de elevar para 90 linhas o número das ligações entre as entidades não pôde ser atingido antes do final de 1997 devido a problemas de segurança na República Srpska.

4.47. As ajudas concedidas à Federação (4 milhões de ecus) pelo orçamento de 1996 para a reabilitação da rede telefónica nas zonas de regresso dos refugiados ainda não tinham sido mobilizadas no final de 1997. A Federação opunha-se por o restabelecimento das ligações entre as duas entidades não ter sido efectuado segundo a maneira por si preconizada.

4.48. Os progressos registados no restabelecimento das ligações telefónicas entre as entidades são em parte resultado da pressão política muito forte exercida pela Comissão e que se reflecte nos outros doadores. Essa pressão, que contrasta com a atitude adoptada em outros sectores, permitiu igualmente que os três serviços de comunicações tenham assinado um «memorando de acordo de princípio» que deve servir de projecto a uma lei comum sobre as telecomunicações. As três empresas participam, além disso, num programa comum de formação financiado pela Comissão (0,7 milhões de ecus), lançado em Setembro de 1997.

Agricultura

4.49. Antes da guerra, 40 % da população da Bósnia-Herzegovina dependia total ou parcialmente da agricultura. O conflito destruiu cerca de 80 % dos equipamentos mecânicos e 70 % dos efectivos de gado (55). Neste sector, a contribuição dos provedores de fundos (incluindo a Comissão) continuou, no entanto, modesta (56), não tendo a agricultura sido incluída nos programas integrados. Assim, em 1996-1997 as autorizações e pagamentos da Comissão elevaram-se respectivamente a 24 e 20 % dos do conjunto dos doadores.

4.50. Segundo os relatórios do gabinete de supervisão instituído pela Comissão, foram fornecidos no âmbito do PAE:

a) 1 300 motocultivadores (57) nas três regiões da Federação (4,6 milhões de ecus);

b) adubos e pesticidas para as duas entidades (2,1 milhões de ecus);

c) equipamentos para o sector leiteiro na Federação (0,4 milhões de ecus).

4.51. As distribuições tiveram lugar demasiado tarde para produzirem efeitos em 1996. Posteriormente, uma parte significativa dos produtos revelou-se inadaptada às condições locais, o que reduziu a sua utilidade. Assim, o motocultivador de modelo pequeno (5-7 kW) não tinha potência suficiente para os terrenos montanhosos de duas das três regiões: Gorazde e Mostar. Por outro lado, a capacidade da maior parte dos aparelhos de refrigeração do leite excedia de longe as possibilidade de produção das explorações da região. Finalmente, na principal região beneficiária (Tuzla) os adubos e pesticidas que deveriam ser distribuídos gratuitamente às explorações foram vendidos, tendo o produto das vendas escapado a todos os controlos.

4.52. Além do PAE, a principal ajuda da UE incidiu num programa de importações de 3 milhões de ecus acompanhado de um programa de assistência técnica a favor das regiões de Una Sana (Federação) e de Banja Luka (República Srpska). Se bem que a proposta de projecto tenha sido apresentada em Novembro de 1996, as discussões com a ONG em questão apenas produziram resultado em Maio de 1997 e os equipamentos, principalmente 60 tractores e reboques, apenas foram entregues entre meados de Setembro e meados de Outubro de 1997. O material chegou assim demasiado tarde para a campanha agrícola de 1996/1997. Contudo, a assistência técnica criou associações de utilizadores de material agrícola, agrupando 440 agricultores locais para permitir em 1998 o aluguer aos agricultores dos tractores e seus acessórios.

4.53. Durante o segundo semestre de 1997, as operações foram reforçadas e a Comissão organizou a importação de 560 bovinos nas duas mesmas regiões. Os primeiros fornecimentos verificaram-se no final de Setembro de 1997. Em Dezembro de 1997 tinham sido distribuídos 5 000 carneiros na Bósnia central (600 000 ecus).

Desenvolvimento do sector privado e revitalização económica

4.54. Apesar de uma taxa de desemprego de cerca de 60 %, no entanto compensada por uma economia informal (58), e da necessidade de fazer passar a economia do país de um sistema socialista para um sistema de mercado, a Comissão teve reduzida intervenção nesse domínio e não adoptou um plano director para as suas intervenções futuras. Em 1996-1997, as autorizações e pagamentos da Comissão representaram respectivamente 13 e 7 % dos do conjunto da ajuda internacional.

4.55. No final de 1997, as duas maiores operações da Comissão, a saber um programa de relançamento económico (16,5 milhões de ecus) e um Fundo Europeu de Garantia ao Investimento na Bósnia-Herzegovina (10,5 milhões de ecus), mal tinham começado. No final de 1997, o fundo ainda não concedera qualquer garantia. No que se refere a garantias, a técnica orçamental permite a instituição de sistemas de cobertura sem mobilização imediata de dotações. Neste caso específico, a Comissão poderia ter consagrado 10,5 milhões de ecus a projectos concretos sem por isso renunciar à sua participação no Fundo de Garantia.

4.56. Foi lançado outro projecto a favor da Zica Wire Drawing Factory de Sarajevo, empresa que fabrica cabos para a indústria da construção, que recebeu uma subvenção de investimento de 1 milhão de ecus. Trata-se da única intervenção da Comissão a favor de uma empresa industrial importante. Esta operação, através da qual a Comissão pretendia estimular a criação de empregos, foi isolada.

Apoio à administração pública

4.57. No domínio da administração pública, os doadores apenas têm o embaraço da escolha, pois as instituições criadas a nível do Estado, das entidades e dos cantões são numerosas e a insuficiência de formação dos antigos e dos novos funcionários é grande. Se bem que nesse domínio a ajuda possa dar aos representantes das autoridades locais maiores possibilidades de participarem na realização do programa de reconstrução, a Comissão apenas consagrou a esta componente um montante relativamente reduzido, concentrado nas instituições a nível do Estado e não das entidades e dos cantões.

4.58. A principal intervenção da Comissão foi a criação de um CAFAO, que depende da DG XXI (ponto 3.23). Este gabinete teve efeitos muito visíveis através da criação e posteriormente do apoio dado aos serviços aduaneiros da Federação, cujas operações se iniciaram em Abril de 1996. Os direitos aduaneiros contribuem com cerca de 80 % para os recursos orçamentais da Federação (59). Sem a intervenção do CAFAO, é pouco provável que os serviços aduaneiros pudessem funcionar, especialmente devido às rivalidades étnicas. Desde o início de 1997 é igualmente concedida ajuda aos serviços aduaneiros da República Srpska. Em ambas as entidades, o CAFAO que efectua os inquéritos sobre as fraudes enviou ao Alto Representante processos relativos a desvios no valor de 53 milhões de DM em 1997. No início de 1998, os recursos fiscais desviados não tinham sido recuperados. Além disso, 1 150 funcionários aduaneiros das duas entidades participam num programa de formação.

4.59. O CAFAO preparou uma lei aduaneira temporária que prevê um território aduaneiro unificado na Bósnia-Herzegovina, mas essa lei ainda não é aplicada. A Comissão financiou igualmente a elaboração de leis adoptadas em Junho de 1997 relativas ao comércio externo e ao investimento. Forneceu além disso apoio institucional ao banco central recentemente criado (1 milhão de ecus), bem como ao escritório do Ombudsman (0,75 milhões de ecus) e aos serviços de estatísticas (0,1 milhões de ecus).

5. CONCLUSÃO

5.1. Dado a estabilidade política dos Balcãs constituir uma questão preocupante para a União Europeia, o Conselho e o Parlamento colocaram a Comissão na primeira fila dos provedores de fundos no processo de reconstrução da ex-Jugoslávia, confiando-lhe a mobilização de 1 000 milhões de ecus no período de 1996-1999. A esse montante acrescentam-se as ajudas de carácter humanitário decididas anualmente pela autoridade orçamental, que atingiram 315 milhões de ecus entre o início de 1996 e o final de 1997.

5.2. Desde a assinatura dos acordos de paz em Dezembro de 1995, a Comissão tem acentuado a importância de uma acção de reconstrução rápida e coordenada com as ajudas dos outros provedores de fundos com vista a apoiar a criação de novas instituições que incentivem a reconciliação entre as três comunidades étnicas da Bósnia-Herzegovina [ver nota (15)]. Preconizou assim o emprego de recursos suficientes por parte de cada doador em domínios que correspondam do melhor modo à experiência e às capacidades de cada um deles.

5.3. Se bem que no plano político as ajudas da União Europeia tenham sido decididas em prazos muito reduzidos como reacção a uma situação de emergência, a sua mobilização concreta depara-se com uma série de obstáculos de organização técnica e administrativa que a maior parte dos outros doadores quase desconhece. Por exemplo, no final de 1997, a mobilização das ajudas da União Europeia continuava a ser lenta (ponto 3.30), a questão do regresso dos refugiados que vivem em vários Estados-Membros continuava a colocar-se em termos inaceitáveis para esses Estados (ponto 3.8) e, salvo raras excepções, as intervenções da União Europeia continuavam a ser pouco visíveis (ponto 4.34). Por outro lado, devido a sucessivas interrupções do programa de ajudas a favor da República Srpska, os atrasos de realização do programa de reconstrução são especialmente acentuados nesta entidade (pontos 1.3 e 4.1).

5.4. Apesar das declarações de intenção que não deixam qualquer dúvida (pontos 3.1 e 3.3), a Comissão não conseguiu empregar efectivos suficientes a favor da reconstrução da ex-Jugoslávia, tanto nos seus serviços centrais como no local, nas zonas a reconstruir (pontos 3.13 e 3.14). Nesse domínio, não aproveitou muito a experiência adquirida em Mostar, que alguns meses antes revelara a importância de utilizar no terreno um número suficiente de agentes qualificados (60). Além disso, a DG IA pouco beneficiou não apenas das experiências do ECHO, com o qual a sua cooperação continuou distante (pontos 3.8 e 3.11), mas igualmente dos trabalhos que o IMG realizou desde 1993 na Bósnia-Herzegovina na perspectiva da reconstrução (ponto 3.34). Do mesmo modo, a coordenação local com o OHR continuou a ser muito limitada para que, na prática, o lugar da União Europeia corresponda ao volume dos fundos cuja mobilização decidira (ponto 3.18).

5.5. A Comissão não elaborou um plano de execução sectorial, prático e escalonado visando garantir a realização de operações coordenadas segundo eixos prioritários que correspondam à experiência adquirida pelos seus serviços no passado (ponto 3.3). Assim, as ajudas mobilizadas foram dispersas sem atingirem um volume suficiente para obter efeitos sectoriais sensíveis (ponto 3.4). Tal plano deveria especialmente reflectir a importância consagrada à questão do regresso dos refugiados. A este respeito, seria desejável uma colaboração mais concreta dos seus serviços com os dos Estados-Membros, com as representações do ACNUR em cada país e com as autoridades municipais das zonas implicadas no regresso de refugiados.

5.6. A insuficiência da elaboração do PAE Fornecimentos, o desconhecimento das fraquezas das autoridades da Federação da Bósnia-Herzegovina e da República Srpska, bem como a pressa com que a Comissão confiou a sua instituição a agências de aprovisionamento que não tinham possibilidades de verificar localmente se as distribuições aos beneficiários eram fundamentadas, levou à sua interrupção em Novembro de 1996 e à sua transformação em projectos de tipo clássico (ponto 3.5), o que teve por consequência novos atrasos de realização. Em relação aos outros projectos, a inadaptação dos regulamentos existentes e os prazos de adopção dos regulamentos de base que permitem a mobilização das novas rubricas orçamentais (ver anexo 1, ponto 2) não foram as únicas causas de atrasos. Assim, a lentidão administrativa dos procedimentos de decisão internos da Comissão não é admissível num contexto de emergência, sendo disso exemplo o facto de os serviços da Comissão não terem recorrido sistematicamente aos procedimentos de urgência quando as operações de reconstrução não se adaptavam bem aos procedimentos clássicos utilizados para o apoio à reestruturação económica (pontos 3.33-3.35).

5.7. O recurso ao ACNUR para a realização de projectos de reconstrução de habitações é pouco probatório (ponto 3.55). Leva a atrasos de instrução suplementares sem por isso garantir uma melhor realização das acções pelas ONG às quais subcontrata os trabalhos. Na realidade, as modalidades adoptadas pelo ACNUR para a realização dos projectos, bem como as lacunas dos seus procedimentos de prestação de contas, impedem que a Comissão conserve o domínio das operações. Neste contexto, se o financiamento do ACNUR pela Comissão deve ser considerado como incontornável, será administrativamente mais eficaz dar uma contribuição global às suas solicitações de fundos, pois desse modo os resultados obtidos não serão alterados. Na realidade, o controlo específico solicitado pela Comissão não faz sentido devido à afectação dos financiamentos do ACNUR (61).

5.8. O regresso de refugiados foi muito mais reduzido que previsto tanto em 1996 como em 1997 (ponto 4.9). Neste contexto, as políticas por vezes discriminatórias das autoridades locais, as más condições de segurança (ponto 4.9) e as modalidades de execução dos trabalhos de reparação das habitações e das infra-estruturas (ponto 4.11) constituíram condicionalismos muito importantes. No final de 1997, tinham sido reconstruídas pela Comissão as habitações de cerca de 6 300 refugiados e deslocados, o que constitui um resultado ainda muito modesto (ponto 4.12). As habitações reparadas ficaram frequentemente desocupadas por os trabalhos não terem sido efectuados no âmbito de projectos que incluíssem igualmente as infra-estruturas sociais, a distribuição de água e de electricidade, bem como a criação de empregos (ponto 3.11).

5.9. Nos domínios da saúde e da educação o efeito das ajudas do ECHO foi bastante válido. Pelo contrário, a DG IA não mobilizou nesses sectores os apoios necessários ao bom funcionamento das administrações responsáveis pela sua gestão. Além disso, as acções do ECHO e da DG IA foram pouco coordenadas (pontos 4.21, 4.22 e 4.26). No sector da energia, os fornecimentos do PAE foram mal acompanhados (ponto 4.28) e a eficácia das ajudas foi desigual. No sector dos transportes, à excepção das sensíveis melhorias no funcionamento dos autocarros e eléctricos da cidade de Sarajevo (ponto 4.34), os apoios da Comissão tiveram poucos efeitos por os seus projectos se terem deparado com graves dificuldades (pontos 4.35-4.40). Finalmente, nos domínios da administração pública e das reformas económicas, os progressos foram tímidos (pontos 3.7, 4.54-4.57).

5.10. Dois anos após os acordos de Dayton e de Paris, a ajuda à reconstrução mobilizada pela UE continua muito aquém das intenções anunciadas. Esta situação deve-se não apenas ao contexto difícil da ex-Jugoslávia mas também à incapacidade de a Comissão utilizar recursos humanos adequados e promover a colaboração entre os seus próprios serviços.

5.11. Uma coordenação prática demasiado limitada com os principais provedores de fundos e com o OHR levou a uma dispersão das ajudas da UE por um número excessivo de sectores. Este fenómeno foi, além disso, ampliado pela vontade de responder às solicitações das autoridades centrais das entidades da Bósnia-Herzegovina, que tiveram a tendência de repartir as ajudas comunitárias entre as suas principais componentes. Nessas condições, é importante que a Comissão, desconcentrando a sua gestão, oriente as suas intervenções para um número mais limitado de sectores, de modo a corresponder melhor às necessidades prementes sentidas em determinadas regiões ou por determinadas comunidades especialmente interessadas pela questão do regresso pacífico dos refugiados.

5.12. É finalmente necessário que, para consolidar a sua credibilidade junto das autoridades locais, a Comissão preste especial atenção à visibilidade das suas intervenções, sem a qual a sua presença no local pode continuar a passar despercebida às populações beneficiárias. O primeiro passo neste sentido poderá já ser realizado apresentando claramente as intervenções da Comissão como sendo financiadas pela UE e não apenas por organizações como o ECHO, PHARE, CAFAO, PAE ou a «Obnova» (62).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de Maio de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Fonte: Banco Mundial: Programa prioritário de reconstrução, Novembro de 1996, volume 3.

(2) Ver o quadro A no final do preâmbulo.

(3) Fonte: The Economist Intelligence Unit Country Report, primeiro trimestre de 1998.

(4) Fonte: ECHO.

(5) Fonte: ACNUR - Repatriation and Return Programme 1998.

(6) Cerca de 700 000 refugiados encontraram soluções duráveis fora da Bósnia-Herzegovina.

(7) UNTAES.

(8) JO L 122 de 24.4.98, p. 1.

(9) O acordo de paz relativo à Bósnia-Herzegovina foi rubricado em Dayton em 21 de Novembro de 1995 e assinado em Paris em 14 de Dezembro de 1995.

(10) Comunicação da Comissão «Contribuições financeiras da União Europeia para a reconstrução da ex-Jugoslávia», COM(95) 581 final, de 18 de Dezembro de 1995.

(11) O programa foi elaborado pelo Banco Mundial no documento «Bósnia-Herzegovina: prioridades para o reordenamento e crescimento», preparado para a primeira conferência dos provedores de fundos reunida em Bruxelas em Dezembro de 1995. Este programa foi concebido como uma primeira fase do processo de reconstrução.

(12) Relatório anual relativo ao exercício de 1996 (JO C 348 de 18.11.1997, pontos 14.26-14.31).

(13) As despesas de funcionamento do OHR, financiadas até ao limite de 10 milhões de ecus em 1995 e de 4,6 milhões de ecus em 1997 pelas dotações da PESC (B8-013), não foram analisadas por não se integrarem no âmbito das operações de reconstrução. Deverão ser objecto de uma auditoria num futuro próximo.

(14) PAE.

(15) a) SEC(95) 1597 final de 27 de Setembro de 1995;

b) COM(95) 564 final de 17 de Novembro de 1995;

c) COM(95) 581 final de 18 de Dezembro de 1995;

d) COM(95) 582 final de 20 de Novembro de 1995.

(16) Regulamento (CE) nº 1628/96 do Conselho, de 25 de Julho de 1996 (JO L 204 de 18.8.1996).

(17) Este programa constituía uma resposta a um pedido do Banco Mundial para uma primeira vaga de financiamentos avaliada em 360 milhões de ecus e relativa a 10 sectores de actividades (COM(95) 3507 de 14.12.1995). As operações de desminagem da UE foram financiadas fora do PAE (ponto 3.32).

(18) No âmbito dos acordos Dayton-Paris (Anexo 5).

(19) Relatório especial nº 2/97 relativo às ajudas humanitárias da União Europeia entre 1992 e 1995, pontos 2.14-2.16 (JO C 143 de 12.5.1997).

(20) COM(96) 153 final de 30 de Abril de 1996.

(21) Um assistente, uma secretária e um motorista.

(22) Relatório anual relativo ao exercício de 1996, pontos 14.29 a 14.31 (JO C 348 de 18.11.1997).

(23) Muitos destes agentes, bem como o perito, eram antigo