PT Jornal Oficial da União Europeia C 70/13

PARECER DO CONSELHO

de 10 de Março de 2009

sobre o programa de estabilidade actualizado do Luxemburgo para 2008-2010

(2009/C 70/03)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1) e, nomeadamente, o n.o 3 do seu artigo 5.o,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 10 de Março de 2009, o Conselho examinou o programa de estabilidade actualizado do Luxemburgo relativo ao período 2008-2010 (2).

(2) A actividade económica abrandou consideravelmente em consequência da contracção económica global e da crise financeira, com o crescimento do PIB real a passar de 5,2 % em 2007 para cerca de 1 % em 2008. Em 2009, espera-se que a actividade económica se contraia em 0,9 %, segundo as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão: a economia luxemburguesa, que é muito aberta e dependente do desempenho do seu sector financeiro, será seriamente afectada pela queda prevista da actividade comercial mundial e pela crise financeira, enquanto a despesa pública e, em certa medida, o consumo privado devem constituir o único apoio ao crescimento. Os principais desafios políticos na contracção económica estão relacionados com o sector financeiro, cuja actividade é altamente internacionalizada, e com o apoio da procura interna. A contracção económica terá um impacto significativo nas finanças públicas, uma vez que se espera que o amplo excedente projectado para 2008 se transforme em 2009 num défice, que se agravará em 2010. Esta deterioração do saldo das administrações públicas tem em conta igualmente o efeito das medidas de apoio decididas nos últimos meses, que incluem essencialmente desagravamentos fiscais importantes, nomeadamente no imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, assim como uma aceleração significativa na implementação dos projectos de investimento público. Em virtude da situação orçamental inicial favorável e do nível muito baixo da dívida pública, estas medidas são adequadas e apreciadas.

(3) O cenário macroeconómico subjacente ao programa, com a redacção dada pela adenda, projecta para o PIB real, após uma desaceleração de 5,2 % em 2007 para 1,0 % em 2008, uma contracção de 0,9 % em 2009, antes de recuperar um pouco e aumentar 1,4 % em 2010. Tendo em conta os dados actualmente disponíveis (3), este cenário parece basear-se em hipóteses de crescimento plausíveis para 2008-2010. Está inteiramente em conformidade com as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão. As projecções do programa em matéria de inflação e de evolução salarial também se afiguram realistas.

(4) No que respeita a 2008, o excedente das administrações públicas é estimado, na adenda ao programa, em 2,0 % do PIB, em comparação com um objectivo de 0,8 % do PIB fixado na anterior actualização do programa de estabilidade. Este resultado superior ao esperado, em comparação com a actualização precedente, deve-se em grande parte ao efeito de base associado a uma revisão do excedente das administrações públicas em 2007 de uma anterior estimativa de 1 % para 3,2 % do PIB, principalmente por causa de surpresas nas receitas. Para 2008, esta posição inicial melhor que o esperado foi em parte anulada por um crescimento das despesas superior ao previsto, em especial no consumo e no investimento das administrações públicas, assim como nas transferências sociais. O aumento mais rápido que previsto do consumo público explica-se, em parte, pelo recrutamento indispensável de novos agentes, na sequência do desenvolvimento da Universidade do Luxemburgo e de outros centros de investigação públicos.

(5) O programa prevê uma deterioração do saldo das administrações públicas, passando de um excedente de 2 % do PIB em 2008 para um défice de 0,6 % do PIB em 2009, o que pode ser em parte explicado pelo impacto do abrandamento económico e pelo normal funcionamento dos estabilizadores automáticos que lhe está associado, especialmente os referentes à receita fiscal proveniente do sector financeiro. O défice de 2009 resultará igualmente de medidas discricionárias adoptadas no orçamento de 2009, incluindo as decididas em resposta à contracção económica e em conformidade com o Plano de Relançamento da Economia Europeia, que atingem 1,75 % do PIB. O orçamento de 2009 prevê desagravamentos fiscais importantes, nomeadamente no imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, atingindo a priori cerca de 1,25 % do PIB, enquanto se prevê a antecipação de alguns projectos de investimento público inicialmente programados para 2010. Prevê-se uma diminuição das receitas de cerca de 0,5 pontos percentuais do PIB em 2009. Nesse valor inclui-se uma diminuição de um ponto percentual do PIB nos impostos directos, em resultado de desagravamentos fiscais e do impacto da crise, e um aumento das contribuições sociais e dos rendimentos de propriedade de cerca de 0,25 pontos percentuais do PIB cada, graças ao reporte resultante de um crescimento do emprego ainda dinâmico até ao fim de 2008 e aos juros recebidos sobre os empréstimos concedidos em apoio do sector financeiro. Simultaneamente, prevê-se que em 2009 as despesas das administrações públicas aumentem 2,25 pontos percentuais do PIB, principalmente em consequência de aumentos significativos do consumo e do investimento públicos, assim como das transferências sociais, estas últimas em parte resultantes da substituição da redução fiscal relativa aos filhos por um sistema de crédito fiscal e igualmente da previsão de aumento do desemprego para este ano.

(6) O programa prevê que o défice nominal das administrações públicas continue a deteriorar-se, passando de 0,6 % do PIB em 2009 para 1,5 % do PIB em 2010, enquanto o défice primário aumentaria de 0,3 % do PIB para 1,2 %. O objectivo orçamental a médio prazo do Luxemburgo é um défice estrutural (ou seja, corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e temporárias) de 0,75 % do PIB. Com base no cenário macroeconómico e nas projecções orçamentais do programa, este objectivo a médio prazo está planeado para ser plenamente respeitado ao longo de todo o período coberto: o saldo estrutural recalculado de acordo com a metodologia comum com base nas informações do programa está projectado para permanecer positivo, diminuindo ligeiramente de um excedente de 0,6 % do PIB em 2009 para um excedente de 0,4 % do PIB em 2010. Prevê-se para a dívida pública bruta, que duplicou de 7 % do PIB em 2007 para 14,4 % do PIB em 2008 em consequência do financiamento dos empréstimos de apoio às filiais luxemburguesas de bancos estrangeiros relevantes em termos sistémicos, um aumento para 15 % do PIB em 2009 e para 17 % em 2010. Contudo, apesar da sua duplicação em 2008, continuará a ser, de longe, a mais baixa da zona euro.

(7) Os riscos que pesam sobre as projecções orçamentais constantes do programa afiguram-se globalmente equilibrados. Por um lado, alguns dos riscos de descida para o cenário macroeconómico poderiam concretizar-se. Em especial, o consumo privado poderia mostrar-se menos resistente que o previsto. Além disso, o impacto da crise nas receitas fiscais, nomeadamente as relativas ao sector financeiro, poderia ser ainda maior que o actualmente esperado. Por outro lado, o resultado de 2008 poderia ser melhor que o projectado no programa (tal como já aconteceu em 2007), uma vez que as projecções orçamentais do Luxemburgo têm tradicionalmente a fama de serem cautelosas.

(8) A preocupação principal para as finanças públicas do Luxemburgo continua a ser a sua sustentabilidade a longo prazo, em virtude do grande aumento projectado das despesas públicas relativas ao envelhecimento demográfico e do facto de até ao momento não terem sido tomadas quaisquer medidas para tratar desta questão: o impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico é dos mais elevados da UE, nomeadamente atendendo às previsões de um aumento muito considerável das despesas com pensões. A situação orçamental prevista para 2008 no programa — mais favorável do que a situação inicial do programa anterior — o reduzido rácio da dívida, a acumulação importante de activos pelo sistema de segurança social e o excedente primário estrutural contribuem para atenuar o impacto orçamental do envelhecimento demográfico previsto a longo prazo. Porém, estes elementos não são suficientes para cobrir o aumento sensível das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico. A obtenção de elevados excedentes primários a médio prazo e, como o reconhecem as autoridades, a aplicação de medidas destinadas a reduzir o aumento sensível das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico, nomeadamente o aumento da idade efectiva da reforma, deverão contribuir para reduzir os riscos de grau médio que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas. Os riscos para a sustentabilidade resultantes das operações de apoio ao sector financeiro executadas nos últimos meses não parecem consideráveis neste momento, apesar do importante aumento da dívida pública que estas operações exigiram, embora compromissos potenciais possam ser comparativamente importantes devido à grande dimensão do sector financeiro. Além disso, uma grande parte (ou mesmo a totalidade) dos custos gerados por estas operações de apoio poderia ser recuperada no futuro.

(9) A estrutura das finanças públicas parece comparativamente favorável no Luxemburgo: as despesas das administrações públicas e a carga fiscal são relativamente baixas e os sistemas tanto das despesas como das receitas parecem relativamente eficientes, em comparação com outros Estados-Membros. Em especial, o consumo das administrações públicas e a tributação dos rendimentos do trabalho são comparativamente baixos, enquanto o investimento público é um dos mais elevados em toda a UE.

(10) Com vista a estabilizar o sector financeiro, o Governo luxemburguês decidiu, em Setembro e Outubro de 2008, conceder um empréstimo convertível às subsidiárias locais de dois grandes bancos estrangeiros, num montante total de 2 776 milhões de EUR (7,6 % do PIB). A fim de melhorar o acesso ao financiamento, foi igualmente decidido garantir os novos compromissos assumidos por um destes bancos em relação a investidores institucionais e com uma maturidade máxima de três anos. Finalmente, a fim de restaurar confiança dos depositantes, o montante coberto pelo regime de garantia de depósito foi aumentado de 20 000 EUR para 100 000 EUR por depósito. Note-se que as administrações públicas detêm grandes activos financeiros, acumulados de repetidos excedentes registados nas últimas décadas e aumentados pelos empréstimos concedidos no final de 2008 às filiais desses dois bancos estrangeiros. Estes activos atingiram cerca de 32 % do PIB em 2008, sendo cerca de um terço detido pela administração central e dois terços pelo sistema de segurança social. Consequentemente, a posição financeira líquida das administrações públicas é amplamente positiva.

(11) Algumas das medidas de apoio fiscal já tinham sido decididas no orçamento de 2009, que foi elaborado antes do agravamento da crise financeira. Consistiam, na sua maioria, em cortes no imposto sobre os rendimentos das pessoas singulares, cujo custo é estimado pelo programa em cerca de 1,2 % do PIB. O orçamento previu igualmente uma redução da taxa de imposto sobre o rendimento das sociedades, que afectará as receitas a partir de 2010. Além disso, em conformidade com o Plano de Relançamento da Economia Europeia, aprovado em Dezembro pelo Conselho Europeu, o Luxemburgo adoptou outras medidas de apoio, entre quais a mais relevante se refere a uma aceleração do investimento das administrações públicas, bem como subsídios para a compra de bens duradouros de alto rendimento energético e para investimentos destinados à poupança de energia. Além disso, a parte dos empregadores para as prestações de desemprego, em caso de desemprego a tempo parcial, será reembolsada pelo Governo até ao fim de 2009. No total, estas medidas de incentivo atingirão cerca de 1,75 % do PIB. Graças ao excedente não negligenciável registado em 2008 e ao nível muito baixo da dívida pública, a margem de manobra disponível é particularmente elevada no Luxemburgo. O pacote fiscal de estímulo para 2009 e 2010 parece constituir uma resposta adequada à contracção económica actual, embora uma grande parte das medidas de incentivo não deva em princípio ser temporária, especialmente os cortes no imposto sobre os rendimentos das pessoas singulares, que visam essencialmente compensar a não indexação dos escalões deste imposto desde 2001. O Luxemburgo adoptou igualmente diversas medidas e tomará medidas adicionais nos próximos anos para criar um ambiente económico mais atractivo e implementar as medidas tomadas no domínio da energia e das alterações climáticas. Estas medidas estão relacionadas com a agenda de reformas de médio prazo proposta pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009 no âmbito da Estratégia de Lisboa para o Crescimento e o Emprego.

(12) Prevê-se que o saldo estrutural calculado de acordo com a metodologia comum continue excedentário, diminuindo de 1,5 % do PIB em 2008 para 0,6 % do PIB em 2009 e 0,4 % do PIB em 2010. A orientação orçamental global é expansionista em 2009, reflectindo a resposta do Governo luxemburguês à contracção económica, e moderadamente expansionista em 2010, embora as variações do saldo estrutural sejam ligeiramente inferiores às medidas de incentivo tomadas. Espera-se que o objectivo de médio prazo seja respeitado durante todo o período coberto.

(13) No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa omite certos dados obrigatórios e facultativos (4). Além disso, a adenda ao programa, que substitui em parte o cenário macroeconómico e orçamental original, não apresenta projecções para 2011 (5).

A conclusão global é que, em virtude da sólida situação orçamental inicial, as medidas decididas em resposta à contracção económica e apresentadas na adenda ao programa de estabilidade são adequadas e devem ser saudadas. Estão, em geral, em conformidade com os princípios (de serem atempadas, orientadas e temporárias) do Plano de Relançamento da Economia Europeia, apesar de os cortes no imposto sobre os rendimentos das pessoas singulares, que foram decididos antes do agravamento da crise, não estejam previstos como temporários. Devido à brusca contracção económica projectada e às medidas decididas em resposta à contracção económica, o saldo das administrações públicas passará a ser um défice em 2009, após diversos anos superavitários, mas continuará longe do valor de referência de 3 %, e prevê-se que o objectivo de médio prazo seja respeitado durante toda a vigência do programa. Os riscos para as metas orçamentais do programa parecem, em termos gerais, contrabalançar-se mutuamente. Contudo, mantêm-se as preocupações sobre a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, que terão de arcar com encargos particularmente pesados nas próximas décadas, pois prevê-se que o aumento das despesas públicas relativas ao envelhecimento demográfico, seja um dos mais acentuados em toda a UE.

Em virtude da avaliação supra e do aumento muito acentuado da previsão das despesas relativas ao envelhecimento demográfico durante as próximas décadas, o Luxemburgo é convidado a:

i) aplicar os planos orçamentais, incluindo as medidas de incentivo em conformidade com o Plano de Relançamento da Economia Europeia e no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC);

ii) melhorar a sustentabilidade a longo prazo das suas finanças públicas, mediante a aplicação de medidas de reforma estrutural, em especial no domínio das pensões.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2007 2008 2009 2010 PIB real (variação em %) PE Out. 2008 5,2 1,0 – 0,9 1,4 COM Jan. de 2009 5,2 1,0 – 0,9 1,4 PE Nov. de 2007 6,0 4,5 5,0 4,0 Inflação IHPC (%) PE Out. 2008 2,7 4,1 0,6 2,5 COM Jan. de 2009 2,7 4,1 0,6 2,5 PE Nov. de 2007 2,3 2,0 2,1 2,1 Hiato do produto (6) (% do PIB potencial) PE Out. 2008 3,2 1,1 – 2,5 – 3,8 COM Jan. de 2009 (7) 3,2 1,1 – 2,3 – 3,5 PE Nov. de 2007 0,5 0,1 0,2 – 0,8 Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PE Out. 2008 n.d. n.d. n.d. n.d. COM Jan. de 2009 n.d. n.d. n.d. n.d. PE Nov. de 2007 n.d. n.d. n.d. n.d. Receitas das administrações públicas (% do PIB) PE Out. 2008 41,0 43,2 42,8 42,8 COM Jan. de 2009 41,0 43,6 44,0 42,9 PE Nov. de 2007 38,5 37,8 37,9 37,8 Despesas das administrações públicas (% do PIB) PE Out. 2008 37,8 41,2 43,4 44,3 COM Jan. de 2009 37,8 40,6 43,5 44,3 PE Nov. de 2007 37,5 36,9 36,9 36,6 Saldo das administrações públicas (% do PIB) PE Out. 2008 3,2 2,0 – 0,6 – 1,5 COM Jan. de 2009 3,2 3,0 0,4 – 1,4 PE Nov. de 2007 1,0 0,8 1,0 1,2 Saldo primário (% do PIB) PE Out. 2008 3,5 2,3 – 0,3 – 1,2 COM Jan. de 2009 3,5 3,3 1,0 – 0,9 PE Nov. de 2007 1,2 1,1 1,2 1,5 Saldo corrigido das variações cíclicas (6) (% do PIB) PE Out. 2008 1,6 1,5 0,6 0,4 COM Jan. de 2009 1,6 2,4 1,6 0,3 PE Nov. de 2007 0,7 0,8 0,9 1,6 Saldo estrutural (8) (% do PIB) PE Out. 2008 1,6 1,5 0,6 0,4 COM Jan. de 2009 1,6 2,4 1,6 0,3 PE Nov. de 2007 0,7 0,8 0,9 1,6 Dívida bruta das administrações públicas (% do PIB) PE Out. 2008 7,0 14,4 14,9 17,0 COM Jan. de 2009 7,0 14,4 15,0 15,1 PE Nov. de 2007 6,9 7,1 7,2 7,0 Programa de Estabilidade (PE); previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) O programa original de Outubro de 2008 abrangia o período 2008-2011. Contudo, as autoridades luxemburguesas apresentaram em 2 de Fevereiro uma adenda que substitui o cenário macroeconómico e orçamental original por um fundamentalmente diferente, mas que cobre apenas o período 2008-2010. Os serviços da Comissão não puderam, por conseguinte, avaliar o cenário macroeconómico e os objectivos orçamentais em 2011.

(3) A avaliação tem em conta, nomeadamente, as previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, e ainda outras informações disponibilizadas ulteriormente.

(4) Faltam, nomeadamente, os dados relativos aos saldos sectoriais, excepto no respeitante às administrações públicas.

(5) O n.o 3 do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho estabelece que «as informações relativas à trajectória da evolução do rácio do excedente/défice orçamental e do rácio da dívida pública, bem como as principais hipóteses de natureza económica (…) abrangerão, para além do ano em curso e do ano precedente, pelo menos os três anos seguintes».

(6) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, tal como recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos programas.

(7) Com base num crescimento potencial estimado de 4,2 %, 3,2 %, 2,7 % e 2,8 %, respectivamente, para o período de 2007-2010.

(8) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. As medidas pontuais e temporárias são 0 % do PIB em 2009, 2010 e 2011, de acordo com o programa mais recente e as previsões intercalares de Janeiro dos serviços da Comissão.

Fonte:

Programa de Estabilidade (PE); previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.