Relatório Especial n.o 6/2000

relativo à concessão por parte da Comunidade de bonificações de juros aos empréstimos concedidos pelo Banco Europeu de Investimento às pequenas e médias empresas no âmbito do seu mecanismo temporário de empréstimo, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o CE)

(2000/C 152/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

INTRODUÇÃO

Contexto e objectivos

1. O Conselho Europeu de Copenhaga reunido em Junho de 1993 convidou o Banco Europeu de Investimento (BEI), em cooperação com a Comissão, a aumentar em 3000 milhões de ecus o mecanismo temporário de empréstimo de 5000 milhões de ecus adoptado em Edimburgo em Dezembro de 1992(1). Desse montante, 1000 milhões de ecus seriam reservados ao reforço da competitividade das pequenas e médias empresas (PME) europeias, beneficiando de bonificações de juros até 3 % ao ano, no máximo, por um período de cinco anos e cuja concessão ficaria condicionada à criação de postos de trabalho. Esta medida, designada mecanismo temporário para as PME, mas também conhecida como linha de crédito de Copenhaga, foi criada por uma decisão do Conselho, adoptada em Abril de 1994(2) com base no artigo 235.o do Tratado CE. Nos considerandos da referida decisão o Conselho salientou o carácter urgente do mecanismo de Edimburgo e referiu que o novo mecanismo deveria ser aplicado o mais rapidamente possível.

2. A proposta acolheu o parecer favorável do Comité Económico e Social, que considerou necessário que a Comissão e o BEI facultem informações em tempo útil e de forma detalhada "aos Estados-Membros e às organizações das PME na Comunidade sobre as particularidades e a execução deste programa de concessão de bonificações das taxas de juro, incluindo, também, formalmente entre os destinatários dessas informações as instituições de crédito e respectivas organizações centrais"(3).

Enquadramento jurídico

3. A decisão do Conselho de Abril de 1994 apresenta um quadro regulamentar cujos elementos principais são os seguintes:

a) O mecanismo é administrado pelo BEI em nome da Comunidade com base num acordo de cooperação celebrado(4) entre a Comissão e o BEI;

b) Os empréstimos são concedidos pelo BEI segundo os seus próprios métodos;

c) O total dos empréstimos bonificados foi fixado em 1000 milhões de ecus no máximo;

d) O BEI deve tomar as decisões de concessão dos empréstimos bonificados no prazo de 12 meses a contar da data da entrada em vigor da decisão do Conselho, ou seja, até 28 de Abril de 1995;

e) As bonificações de juros ascendem a 2 % ao ano por um período de cinco anos;

f) Os projectos de investimento devem prever a criação de postos de trabalho;

g) A Comissão elabora um relatório anual de avaliação indicando, em especial, o ritmo de utilização global dos empréstimos e as consequências para a criação de postos de trabalho e para as taxas de juro(5).

Controlo do Tribunal

4. Na sequência do relatório do Tribunal relativo ao exercício de 1995 e na sua resolução de Abril de 1997 que dá quitação à Comissão pela execução do orçamento geral para o exercício de 1995(6), o Parlamento Europeu solicitou ao Tribunal de Contas e à Comissão que emitissem o mais rapidamente possível um parecer "sobre a gestão e a eficácia da linha de crédito de Copenhaga, referindo, nomeadamente, o funcionamento do critério de criação de emprego aplicado à bonificação de juros".

5. O interesse do Parlamento Europeu por esta medida foi suscitado pelas observações do Tribunal de Contas sobre a legalidade, regularidade e eficácia dos empréstimos da reconversão da Comunidade Europeia do Carvão e do Aco (CECA)(7). Com efeito, estes empréstimos têm várias semelhanças com os empréstimos concedidos no âmbito deste mecanismo, nomeadamente no que diz respeito à cláusula que condiciona a atribuição das bonificações de juros à criação de postos de trabalho.

6. Os objectivos do controlo foram, por um lado, verificar o cumprimento da regulamentação aplicável e, por outro, avaliar a eficácia do mecanismo relativamente aos seus objectivos específicos, ou seja, a promoção de investimentos nas PME e a criação de novos postos de trabalho.

7. Foram efectuados controlos em todos os Estados-Membros da União Europeia no intuito de analisar, a nível nacional, as modalidades de execução desta medida, bem como os seus efeitos. Os controlos incidiram sobre 114 beneficiários e os seus intermediários financeiros em seis Estados-Membros.

RESUMO DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES

8. Os pagamentos efectuados pela Comissão ao BEI foram processados como adiantamentos, sendo, portanto, lançados na contabilidade orçamental da Comissão como despesas definitivas. Na realidade, estes montantes só foram pagos aos agentes para serem distribuídos pelos beneficiários muito tempo depois. Assim, no final de 1994, 1995 e 1996, o índice de utilização real acumulado dos fundos orçamentais disponíveis atingia 0 %, 11 % e 52 % respectivamente, embora a contabilidade orçamental apontasse para índices de utilização de 100 % nesses mesmos exercícios (ponto 26).

9. O saldo da conta detida pelo BEI em nome da Comunidade não consta do balanço comunitário. Os rendimentos de juros creditados nesta conta, num montante de 9,6 milhões de ecus, não foram inscritos nas receitas durante todo o período de 1994 a 1998 em que foram realizados, até à sua transferência para a Comissão em Setembro de 1998. A regulamentação financeira em matéria de contabilização e de controlo deste tipo de pagamentos por conta coloca um problema de ordem geral (ponto 27).

10. A análise efectuada pelo Tribunal do sistema de gestão e de controlo relativo a esta medida permitiu identificar um certo número de deficiências inerentes ao sistema: pagamento das ajudas com base em declarações efectuadas pelos interessados, gestão entregue aos bancos, apresentação e explicação insuficientes dos critérios, ausência de sanções reais por falsas declarações e da realização de controlos junto dos beneficiários. O Tribunal efectuou controlos em 114 empresas seleccionadas, o que não permite proceder a uma simples extrapolação matemática. Contudo, estes controlos revelaram inúmeros erros que confirmam as deficiências referidas (pontos 28 - 43).

11. O dispositivo criado limitou em alguns países a igualdade de acesso de todos os beneficiários potenciais, apesar do disposto na decisão do Conselho e no acordo de cooperação (ponto 45).

12. Contrariamente ao disposto no artigo 4.o do acordo de cooperação que proíbe a acumulação de um empréstimo bonificado PME com outros empréstimos bonificados concedidos pelo BEI no âmbito de outros acordos, foi acordada uma derrogação entre serviços do BEI e da Comissão para o caso de uma ajuda do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) que assume também a forma de bonificações de juros para os mesmos empréstimos BEI. Uma vez que esta derrogação não foi aprovada ao mesmo nível que o acordo de cooperação e não foi incluída nos contratos celebrados com os intermediários, não tem valor jurídico e os montantes pagos cumulativamente às outras ajudas devem ser considerados como não estando em conformidade com a regulamentação. Além disso, esta excepção não parece ter sido aplicada em todos os países (pontos 31 - 32).

13. O Tribunal detectou casos em que, no momento do pedido, a realização do investimento já se encontrava numa fase avançada, tendo o empréstimo bonificado substituído um pacote financeiro já existente (ponto 53).

14. Embora tenham sido as empresas que criaram postos de trabalho a beneficiar da medida, é impossível determinar se as bonificações permitiram criar os postos de trabalho em questão. Além disso, o mecanismo de execução da medida não inclui elementos informativos que permitam identificar os postos de trabalho criados directamente pelo empréstimo bonificado (ponto 57).

15. A coordenação com outros auxílios disponibilizados a nível regional, nacional ou mesmo comunitário não foi suficientemente tida em consideração (pontos 62 - 63).

16. Os bancos distribuidores incluíram frequentemente as bonificações nos pacotes financeiros oferecidos aos seus clientes, a ponto de não haver qualquer indicação da origem da bonificação (ponto 69).

EXECUÇÃO DA MEDIDA

Características principais

17. As modalidades de execução da medida foram estabelecidas num acordo de cooperação celebrado entre a Comissão e o BEI em 14 de Junho de 1994, bem como na adenda a este acordo assinada em 26 e 27 de Julho de 1995. O quadro 1 apresenta os principais dados relativos à execução da medida. O volume dos empréstimos elegíveis, ou seja 1000 milhões de ecus, foi repartido pelos Estados-Membros em função principalmente da população, do produto nacional bruto e da taxa de desemprego. Na prática, foi concedido um montante de 923,2 milhões de ecus, o que conduziu ao pagamento de bonificações de juros no valor de 92,3 milhões de ecus(8). Efectuaram-se pagamentos em relação a 4336(9) pedidos. Foram declarados 53788(10) postos de trabalho que satisfaziam os critérios estabelecidos. À data da redacção do presente relatório, foram anulados ou revistos em baixa 32 pagamentos de bonificações num montante de 578600 ecus.

Quadro 1

Execução do mecanismo por Estado-Membro

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

18. Os empréstimos foram concedidos de acordo com as regras previstas no âmbito do mecanismo de empréstimos globais do BEI(11). Este mecanismo consiste na abertura de linhas de crédito a intermediários financeiros, que por sua vez as utilizam para conceder empréstimos individuais aos seus clientes, assumindo a gestão e o risco dos mesmos. A concessão dos empréstimos está sujeita à seguinte condição principal fixada pelo BEI: financiar projectos de investimento de PME que operem numa série de sectores de actividade elegíveis. De acordo com o BEI, as PME devem obedecer aos seguintes critérios: possuir um activo líquido imobilizado não superior a 75 milhões de ecus, menos de 500 trabalhadores e, no máximo, um terço do capital detido por uma empresa que não seja uma PME (ou seja, que não reúna estes critérios). O BEI dá prioridade às PME que empreguem menos de 50 trabalhadores.

19. A bonificação, paga de uma só vez, é igual a 10 % do empréstimo expresso em ecus, mas não pode exceder 3000 ecus por posto de trabalho criado. A este respeito, o montante do empréstimo não pode ser superior a 75 % do investimento, o que significa que a própria bonificação não pode ultrapassar 7,5 % deste(12). É de sublinhar que o montante da bonificação não depende nem da taxa de juro nominal do empréstimo nem do respectivo plano de reembolso.

Procedimento

20. A distribuição das bonificações de juros foi efectuada por agentes nacionais mandatados pelo BEI(13). A sua remuneração foi calculada em percentagem das bonificações pagas aos beneficiários(14), ficando a cargo da Comunidade. Alguns agentes assumiram também a função de intermediário financeiro, concedendo directamente empréstimos bonificados.

21. As empresas interessadas enviaram ao agente nacional, através do intermediário financeiro, um ou vários pedidos com a indicação dos montantes do empréstimo e do investimento, bem como do número de postos de trabalho que previam criar. O prazo para o envio do pedido ao agente nacional era 31 de Julho de 1995, o mais tardar. Em alguns países, o prazo foi prorrogado até 15 de Dezembro de 1995 (ver ponto 47). Os pedidos foram inscritos por ordem cronológica de apresentação numa lista na posse do agente, ordem esta que determinou a prioridade na concessão das bonificações (princípio "primeiro a chegar, primeiro a ser servido" previsto no artigo 13.o do acordo de cooperação supramencionado).

22. Posteriormente, entre 1 de Agosto de 1995 e 30 de Junho de 1997, as empresas candidatas enviaram ao agente nacional uma declaração sob compromisso de honra indicando:

a) O número de trabalhadores em 28 de Abril de 1994 (data de publicação da decisão que institui o mecanismo);

b) O número de trabalhadores à data de entrega da declaração;

c) Que entre estas duas datas se verificou um aumento efectivo do número de postos de trabalho e que esse aumento se manteve durante os seis meses que antecederam a data de entrega da declaração.

Com base neste documento, o agente procedeu ao cálculo do montante da bonificação e ao seu pagamento até à total utilização dos fundos colocados à disposição pelo BEI.

23. A publicidade da medida foi efectuada principalmente pelos intermediários financeiros no âmbito da sua actividade habitual de promoção comercial. Além disso, o BEI publicou uma brochura destinada às empresas, distribuída pelos intermediários financeiros. O quadro 2 apresenta um resumo do calendário de execução.

Quadro 2

Resumo do calendário de execução

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

GESTÃO ORÇAMENTAL E APRESENTAÇÃO DAS CONTAS

Evolução das dotações

24. As dotações destinadas a financiar a medida foram inscritas nos orçamentos de 1994 a 1996, na rubrica B5 - 322 "Emprego e crescimento para a Europa". As dotações iniciais, repartidas por três exercícios, totalizavam 106 milhões de ecus. Em 1994, aumentaram graças a uma transferência de 17 milhões de ecus, ao passo que em 1996 diminuíram devido a uma transferência de 7,5 milhões de ecus para a rubrica B5 - 323 relativa a um projecto-piloto intitulado "Crescimento e ambiente", gerido pelo Fundo Europeu de Investimento (FEI). Por fim, e também no âmbito do exercício de 1996, foram anulados 25 milhões de ecus (quadro 3).

25. Assim, as dotações utilizadas ascenderam a 93,5 milhões de ecus, correspondendo este montante aos pagamentos depositados numa conta detida pelo BEI em nome da Comunidade. A partir desta conta, o BEI efectuou os pagamentos das bonificações de juros reclamadas pelos agentes nacionais para as empresas beneficiárias que cumpriram os critérios. O quadro 4 apresenta uma síntese dos movimentos efectuados nessa conta.

Quadro 3

Execução das dotações inscritas na rubrica orçamental "Emprego e crescimento para a Europa" (B5 - 322)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 4

Síntese dos movimentos da conta detida pelo BEI em nome da Comunidade

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Gestão orçamental

26. Inicialmente, os pagamentos efectuados pela Comissão ao BEI foram acumulados numa conta cujo saldo era remunerado à taxa fixada no acordo de cooperação(15). Estes pagamentos foram processados como adiantamentos, o que conduziu, portanto, ao seu lançamento na contabilidade orçamental da Comissão como despesas definitivas. Na realidade, estes montantes só foram pagos aos agentes para serem distribuídos pelos beneficiários muito tempo depois. Com efeito, embora 73 % do montante global das bonificações tenham sido transferidos para o BEI em 1994 e 1995, 92 % dos pagamentos a partir destes fundos só foram efectuados em 1996 e 1997. Assim, no final de 1994, 1995 e 1996, o índice de utilização real acumulado dos fundos orçamentais disponíveis atingia 0 %, 11 % e 52 % respectivamente, embora a contabilidade orçamental apontasse para índices de utilização de 100 % nesses mesmos exercícios (quadro 5).

Quadro 5

Utilização dos fundos orçamentais disponíveis

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Apresentação das contas

27. Na conta do BEI, a comparação das disponibilidades com os pagamentos efectuados (quadro 6 e ilustração gráfica 1) mostra um desfasamento entre a imputação ao orçamento e a realização das despesas. A sua amplitude coloca em causa a apresentação dos pagamentos como despesas definitivas, que é contrária aos princípios de anualidade e de transparência das contas orçamentais(16). Por outro lado, o saldo da conta detida pelo BEI em nome da Comunidade, embora represente um crédito para esta e uma dívida para o BEI, não consta do balanço comunitário. Além disso, os rendimentos de juros creditados nessa conta, num montante de 9,6 milhões de ecus, não foram inscritos nas receitas durante todo o período de 1994 a 1998 em que foram realizados, até à sua transferência para a Comissão em Setembro de 1998(17). Sendo o mecanismo temporário para as PME apenas um exemplo entre outros, conclui-se que a regulamentação financeira em matéria de contabilização e de controlo deste tipo de adiantamentos coloca um problema de ordem geral.

Quadro 6

Comparação dos montantes pagos aos agentes com as dotações orçamentais disponíveis na conta detida pelo BEI em nome da Comunidade

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Gráfico 1

Comparação dos montantes creditados na conta com a sua utilização

>PIC FILE= "C_2000152PT.001001.EPS">

(milhões de ecus)

(1) Montantes creditados na conta no final do trimestre (acumulados)

(2) Pagamentos das bonificações (acumulados)

CONTROLO DA REGULARIDADE E DA LEGALIDADE

Resultados dos controlos no local

Resultado global

28. O Tribunal efectuou controlos no local junto de 114 beneficiários em seis Estados-Membros (Alemanha, Reino Unido, Itália, França, Espanha e Áustria). A estes beneficiários correspondem 123 dossiers de pagamento, uma vez que alguns deles beneficiaram de vários (dois, três ou quatro) empréstimos bonificados no âmbito do mecanismo. Durante a realização destes controlos o Tribunal assinalou 61 erros nos dossiers de 51 beneficiários que tinham obtido bonificações num montante total de 4,17 milhões de ecus. Após eliminação dos erros sobrepostos, o efeito total eleva-se a 1,26 milhões de ecus. Os resultados dos controlos são apresentados no quadro 7.

Quadro 7

Sínteses dos erros verificados durante os controlos efectuados no local

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Número de postos de trabalho elegíveis

29. O montante das bonificações estava relacionado com o número de postos de trabalho criados (e mantidos durante pelo menos seis meses) pela empresa beneficiária, com um máximo de 27 para as empresas da segunda categoria (ver ponto 58). Porém, em 23 dos 114 casos controlados, o Tribunal verificou que o número de postos de trabalho efectivamente elegíveis era inferior ao número que beneficiara da bonificação. O número total de postos de trabalho bonificados relativos ao conjunto dos beneficiários controlados era de 1389 (4,17 milhões de ecus), dos quais 256 (768000 ecus) diziam respeito aos 23 beneficiários nos quais foram assinaladas diferenças. O total das diferenças eleva-se a 124 postos de trabalho, o que corresponde a um montante pago em excesso de 372000 ecus. Além disso, os números relativos aos postos de trabalho criados, bonificados ou não, declarados pelas empresas revelaram-se muito pouco fiáveis: em 84 dos 114 casos analisados eram inexactos.

30. Dos 124 postos de trabalho em relação aos quais foram pagas bonificações embora estes não fossem elegíveis, 91 não foram efectivamente criados e 33 diziam respeito a uma empresa da segunda categoria situada em Espanha (ver ponto 58), o que significa que deveria ser aplicado o limite de 27 postos de traba lho bonificáveis. Contudo, o empréstimo bonificado foi subdividido em quatro empréstimos concedidos por quatro bancos intermediários diferentes. Foi declarado um número de postos de trabalho inferior a 27 para cada um destes empréstimos parciais, embora a questão da categoria se colocasse apenas ao nível global dos 60 postos de trabalho declarados e bonificados. Este aspecto escapou completamente ao agente nacional e ao BEI, embora dois dos intermediários tenham considerado que a empresa pertencia à primeira categoria e os outros dois a tenham classificado na segunda categoria.

Acumulação com outros auxílios comunitários

31. O acordo de cooperação estipula no seu artigo 4.o que os beneficiários não podem combinar o empréstimo bonificado PME com outros empréstimos bonificados concedidos pelo BEI no âmbito de outros acordos nem com empréstimos bonificados CECA. Aliás, o recibo que o beneficiário tem de assinar quando recebe a bonificação contém também uma declaração nesse sentido. Porém, em Julho de 1994, o serviço gestor do BEI propôs ao serviço competente da Comissão que não aplicasse esta disposição cumulativamente às ajudas concedidas sob a forma de bonificações de juros no âmbito de uma medida do FEDER(18). O serviço competente da Comissão era suposto ter aprovado esta derrogação, não se lhe opondo.

32. Com efeito, durante os controlos efectuados pelo Tribunal foram detectados inúmeros casos de acumulação mas apenas em Espanha, uma vez que nos outros países os intermediários aparentemente não tiveram conhecimento da existência da derrogação. Em Espanha, verificou-se que 10 de 11 empresas beneficiárias controladas (653000 ecus de subvenções recebidas) acumulavam subvenções PME (581000 ecus) com a ajuda FEDER (370000 ecus). Esta última tomou igualmente a forma de uma bonificação de juros com base no mesmo empréstimo do BEI, o qual desta forma foi duplamente bonificado. A regra da não acumulação aplica-se a fortiori a subvenções concedidas em relação ao mesmo empréstimo, independentemente do intermediário que concedeu a subvenção, desde que esta esteja a cargo do orçamento comunitário. Como a acumulação está portanto excluída pelo artigo 4.o do acordo de cooperação e as datas-valor das subvenções concedidas às PME são posteriores às das subvenções FEDER, as bonificações PME em questão deverão ser consideradas como não estando em conformidade com a regulamentação. Uma derrogação acordada a nível de serviços não tem valor jurídico. Apenas um documento adoptado ao mesmo nível que o acordo de cooperação poderia constituir uma excepção válida. Além disso, os contratos celebrados com os agentes e os intermediários financeiros incluíam em anexo o texto do acordo sem esta alteração. Finalmente, o facto de esta derrogação ser aplicada apenas em Espanha, cria uma desigualdade de tratamento entre os beneficiários potenciais nos diferentes Estados-Membros.

33. No que diz respeito à acumulação com os empréstimos CECA bonificados, o Tribunal já alertou para o risco de não detecção no seu relatório anual relativo à CECA para o exercício de 1996(19) e a Comissão comprometeu-se a proceder a uma verificação logo que a lista dos beneficiários do mecanismo PME seja aprovada.

34. O IVA pago na aquisição dos bens de investimento não constitui um encargo para as empresas dada a sua dedutibilidade(20). Contudo, no Reino Unido, em 10 dos 28 beneficiários controlados, este imposto foi incluído no cálculo do empréstimo bonificado, levando à sobreavaliação da bonificação paga. Trata-se de mais um exemplo de falta de clareza na apresentação e explicação das regras a respeitar. O erro total é de aproximadamente 40000 ecus para um total de 253000 ecus de bonificações pagas às 10 empresas em questão e de 789000 ecus para o conjunto das empresas controladas no Reino Unido. Este tipo de erro não foi assinalado em outros países.

Inelegibilidade do beneficiário ou do empréstimo

35. A nível das 114 empresas controladas, o Tribunal encontrou quatro empresas, que beneficiavam de bonificações num montante total de 219000 ecus, que não correspondiam aos critérios da definição de PME adoptada para esta medida ou pela lista dos sectores de actividades elegíveis (ver ponto 18). Quanto aos contratos de concessão de empréstimos, ficara estipulado que estes deveriam ter uma duração mínima de cinco anos, o que corresponde ao período pelo qual o montante da bonificação é calculado. Porém, durante os controlos efectuados, o Tribunal assinalou três casos de contratos com uma duração inferior a cinco anos e um caso de reembolso antecipado antes de cinco anos. As bonificações pagas indevidamente totalizavam 83000 ecus.

Não respeito do período de elegibilidade

36. A declaração sob compromisso de honra com a indicação do número de postos de trabalho criados devia ser apresentada ao agente até 30 de Junho de 1997, mesmo se nessa data não houvesse qualquer garantia de os fundos necessários ao pagamento das bonificações serem disponibilizados. Nos três meses seguintes, ou seja, até 30 de Setembro de 1997, o agente devia elaborar a lista definitiva dos beneficiários a enviar ao BEI.

37. Porém, no Reino Unido, foram aceites declarações emitidas entre essas duas datas. Com efeito, o intermediário financeiro, e também agente (ver ponto 68), solicitou uma declaração a alguns dos seus clientes (aqueles que só podiam beneficiar dos fundos em caso de desistência dos beneficiários com prioridade na lista) depois de ter a certeza que havia fundos disponíveis, ou seja, após 30 de Junho de 1997. Assim, os beneficiários puderam beneficiar de um período de criação de postos de trabalho mais longo que o de outros países. Nos 28 beneficiários controlados no Reino Unido, o Tribunal assinalou seis casos em que o período de elegibilidade ultrapassava 30 de Junho de 1997. Estes casos correspondiam a um montante total de 149000 ecus de bonificações pagas. Em Espanha foi assinalado um caso semelhante de criação e manutenção de empregos fora do período previsto (60000 ecus).

Deficiências do sistema

38. Os inúmeros erros detectados reflectem as deficiências inerentes ao sistema de gestão e de controlo que o Tribunal verificou durante a sua análise do sistema. Em primeiro lugar, o facto de o pagamento das bonificações ser efectuado em função de uma declaração apresentada pelo próprio beneficiário não oferecia as melhores garantias de exactidão e o único risco em caso de declarações incorrectas é o reembolso do montante recebido em excesso. Além disso, a apresentação do formulário de declaração e as instruções de preenchimento não eram muito claras, nomeadamente no que diz respeito ao conceito de manutenção do aumento de postos de trabalho durante os seis meses que antecedem a data da declaração. Instruções mais pormenorizadas e uma apresentação mais explícita do formulário teriam certamente permitido evitar a maior parte dos problemas de interpretação verificados e reduzir o número de erros detectados.

39. Também o facto de a medida ter sido gerida, a nível operacional, pelos bancos, não constitui por si só uma garantia suficiente da regularidade das declarações. Regra geral, os bancos só muito raramente accionaram um mecanismo de controlo sistemático dos critérios de elegibilidade e, nomeadamente, dos postos de trabalho suplementares efectivamente criados. Por fim, não foi previsto aplicar qualquer sanção nos casos de declarações inexactas apresentadas pelos intermediários.

40. O mecanismo não incluía controlos compensatórios suficientes, limitando-se o BEI a verificar os procedimentos utilizados pelos seus agentes e a existência da documentação exigida no âmbito do mecanismo, controlando também a coerência dos documentos enviados pelos agentes. A Comissão, por seu lado, não efectuou qualquer controlo da regularidade desta medida.

41. A apresentação de provas no que diz respeito à criação de postos de trabalho é um problema que o Tribunal conhece bem, assim como os serviços da Comissão que executam e controlam há muitos anos este tipo de medidas (por exemplo, os empréstimos bonificados de reconversão CECA). A documentação, de preferência oficial, que está sujeita ao controlo das autoridades fiscais ou da segurança social nacionais, varia consoante o Estado-Membro. Embora o acordo de cooperação preveja que os beneficiários são contratualmente obrigados a apresentar os documentos comprovativos necessários à verificação do número de postos de trabalho criados, a experiência adquirida no passado pela Comissão não foi explorada e só muito raramente o Tribunal encontrou casos em que foi feita uma tentativa de controlo nesta base antes da sua própria auditoria. No único caso em que o agente nacional procedeu a controlos sérios e sistemáticos das declarações com base nos documentos oficiais, os documentos de referência revelaram-se inadequados pois os números eram demasiado globais e os períodos de referência demasiado longos.

42. O acordo de cooperação estipula que os empréstimos bonificados devem ter uma duração mínima de cinco anos e que não podem ser reembolsados antecipadamente antes do final deste período sob pena de anulação da bonificação. Neste caso, o intermediário financeiro é obrigado a informar o BEI e a recuperar, a pedido deste, a bonificação.

43. Porém, confiar apenas aos bancos a tarefa de identificar e recuperar as bonificações que deixaram de ser elegíveis após o seu pagamento não garante a separação de funções indispensável à fiabilidade do controlo. Sem um controlo compensatório a outro nível não existem garantias suficientes de que esta regra seja respeitada. Com efeito, durante os controlos no local foi detectado um caso de reembolso antecipado não declarado.

Aspectos específicos

Ordem de tratamento dos pedidos

44. Os pedidos de bonificações de juros deviam ser tratados por ordem cronológica de apresentação, de acordo com a lista dos agentes nacionais. Em alguns Estados-Membros esta ordem não foi respeitada. Na Bélgica, os seis intermediários financeiros (incluindo o agente) celebraram um acordo com o objectivo de repartir entre si o montante das bonificações disponíveis(21), ao contrário do que estava previsto, tornando a ordem cronológica impraticável. Na Irlanda, como existia um sistema de quotas, a ordem cronológica também não foi seguida. O mesmo sucedeu nos países em que o agente decidiu seleccionar ele próprio os beneficiários [ver ponto 45, alínea c)]. Na Finlândia, o agente também não elaborou uma lista desse tipo e aceitou pedidos efectuados oralmente, impedindo qualquer verificação da ordem cronológica.

Igualdade de acesso

45. Segundo a decisão do Conselho, o mecanismo estaria disponível em toda a Comunidade(22). Por sua vez, o acordo de cooperação previa uma boa promoção do mecanismo PME e uma vasta divulgação junto das PME de informações sobre a existência dos empréstimos PME bonificados. Contudo, na prática, em alguns países o dispositivo limitou a igualdade de acesso de todos os beneficiários potenciais, dado que:

a) A administração do mecanismo coube aos bancos que tinham celebrado contratos de empréstimos globais com o BEI, excluindo deste modo os bancos que não dispunham de tais empréstimos e, por conseguinte, os seus clientes habituais (por exemplo, nos Países Baixos o banco mais importante para o financiamento das PME foi excluído);

b) Os bancos que possuíam contratos de empréstimos globais com o BEI não foram todos seleccionados como intermediários para a execução desta medida, mesmo que o desejassem (por exemplo, em França e numa primeira fase também na Bélgica);

c) Alguns agentes ou intermediários seleccionaram eles próprios os candidatos em vez de efectuarem uma ampla publicidade (por exemplo, na Dinamarca, Grécia, Irlanda, Luxemburgo e Áustria).

Prazo de execução

46. O artigo 1.o da decisão do Conselho que institui o mecanismo estipula que a decisão de concessão dos empréstimos bonificados deve ser tomada pelo BEI no prazo de 12 meses a contar da data da sua publicação, ou seja, até 28 de Abril de 1995. Concretamente, esta data estabelece o prazo para a concessão do empréstimo ao beneficiário e para a recepção do pedido de bonificação de juros pelo agente nacional. Este pedido representa de facto o elemento que torna o empréstimo potencial em empréstimo bonificado concedido pelo intermediário financeiro nas condições normalmente aplicadas. Porém, no acordo de cooperação celebrado entre a Comissão e o BEI, este prazo não foi correctamente definido pelas duas razões expostas no ponto seguinte.

47. Em primeiro lugar, segundo o acordo, os contratos globais com os intermediários financeiros deviam ser celebrados até 28 de Abril de 1995, mas não os contratos de empréstimo com os beneficiários. Estes puderam, portanto, ser celebrados no prazo de 12 meses a contar da data da celebração dos contratos de empréstimos globais, ou seja, após a data de 28 de Abril de 1995 prevista na decisão do Conselho. Em segundo lugar, o acordo fixou as datas de 31 de Julho e 15 de Dezembro de 1995 para a recepção dos pedidos de bonificações de juros nos Estados-Membros, independentemente de estes terem ou não esgotado os fundos concedidos em 31 de Julho de 1995, ou seja, respectivamente três e sete meses e meio após o prazo previsto na decisão do Conselho.

48. Além disso, a rapidez de execução do mecanismo vinha mencionada nos considerandos da decisão do Conselho e no parecer do Comité Económico e Social.

AVALIAÇÃO DA EFICÁCIA

Impacto no investimento e na criação de postos de trabalho

49. O mecanismo tem como objectivo incentivar e acelerar os investimentos que criem postos de trabalho nas PME, colocando exclusivamente à sua disposição empréstimos num montante de 1000 milhões de ecus que beneficiam de uma redução dos encargos financeiros de 2 % ao ano por um período de cinco anos. Assim, as intervenções devem dar resposta à principal preocupação de muitas PME que não possuem fundos próprios e garantias suficientes, sobretudo na fase da sua criação e expansão, ou seja, obter financiamento através da contracção de empréstimos, limitando no entanto o custo destes empréstimos.

50. Durante os controlos, o Tribunal colocou sistematicamente aos beneficiários e aos intermediários financeiros a questão de saber se a concessão do empréstimo bonificado fora um factor decisivo para o investimento e se influenciara de alguma forma o montante, a natureza ou o calendário desse mesmo investimento. Se em 8 % dos casos controlados, que representavam 6 % do montante das bonificações, a colocação à disposição das bonificações lhes permitiu acelerar os seus investimentos, em nenhum dos casos analisados a disponibilidade do empréstimo bonificado foi o factor determinante da decisão de investimento.

51. A principal justificação para o facto de não se ter verificado qualquer influência nas decisões estratégicas dos empresários reside no montante diminuto da bonificação. Com efeito, o impacto médio no custo dos investimentos financiados (excluindo os encargos financeiros) é de apenas 2,4 % (quadro 8), percentagem demasiado baixa para ser considerada um factor determinante na adopção de um projecto de investimento. Tendo em conta o volume de investimento necessário à criação de um novo posto de trabalho, 3000 ecus não constituem um incentivo suficiente. Para influenciar realmente este tipo de decisão, são necessárias uma maior concentração e selectividade na atribuição das verbas.

Quadro 8

Impacto das bonificações de juros nos investimentos e nos empréstimos pagos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

52. O facto de o risco bancário dos empréstimos ser da responsabilidade dos bancos intermediários levou-os a aplicar os seus próprios critérios de aceitação dos pedidos de financiamento. Assim, só foram aceites para financiamento com empréstimos bonificados os projectos que, de qualquer forma, teriam obtido um financiamento. Portanto, o facto de se tratar de empréstimos bonificados não criou qualquer capacidade de financiamento adicional. Por ocasião dos controlos efectuados nos Estados-Membros o Tribunal pôde recolher vários testemunhos que indicam que o principal problema de financiamento para as PME reside na insuficiência dos fundos próprios e nas garantias a apresentar aos financiadores externos. Nesta perspectiva, facilidades como as que foram criadas recentemente e que se baseiam no financiamento de garantias ou na participação temporária no capital de pequenas empresas em fase de criação ou de expansão constituirão um melhor incentivo ao financiamento de projectos com dificuldades em encontrar os fundos necessários(23).

53. A aplicação do princípio "primeiro a chegar, primeiro a ser servido" a nível nacional levou os candidatos a apresentarem, e os bancos a aceitarem, sobretudo projectos que se encontrassem numa fase avançada de programação. Tendo em conta o risco de outros candidatos receberem as bonificações primeiro, os empresários não tiveram tempo de elaborar novos projectos, apresentando fundamentalmente projectos em relação aos quais já havia sido tomada uma decisão de investimento e financiamento e cujo impacto previsto no número de postos de trabalho já era conhecido. Com efeito, o Tribunal detectou casos em que, no momento do pedido, o investimento já se encontrava numa fase avançada, tendo o empréstimo bonificado substituído um pacote financeiro já existente.

54. As bonificações de juros, apesar de terem esta designação, não foram recebidas nessa qualidade pelo facto de o seu pagamento não estar associado ao dos juros e não ocorrer periodicamente. O montante foi recebido num único pagamento separado dos movimentos bancários do empréstimo, na sequência da declaração de criação dos postos de trabalho. Além disso, de acordo com as declarações dos empresários e dos banqueiros, a redução dos encargos financeiros só parece ser considerada urgente quando a taxa de juro se torna demasiado elevada, em todo o caso mais elevada do que quando este mecanismo era aplicado.

55. Segundo as modalidades de aplicação deste mecanismo, podiam beneficiar dos empréstimos bonificados as empresas que haviam pedido e obtido um empréstimo bancário para financiar um investimento e que haviam registado um aumento do número de postos de trabalho. Não era, portanto, necessária uma relação de causalidade entre a criação dos postos de trabalho e o investimento em questão. Em alguns casos, o investimento não tinha qualquer efeito sobre o emprego ou tinha até como objectivo uma racionalização dos postos de trabalho, levando pontualmente à sua diminuição, embora globalmente a empresa aumentasse o número de postos de trabalho. Os empréstimos serviram principalmente para canalizar as subvenções para as empresas em expansão e o mecanismo (distribuição ampla e descentralizada das subvenções através da rede bancária) foi privilegiado em relação à finalidade (incentivo à criação de postos de trabalho).

56. A regulamentação específica não excluiu os casos em que o investimento consiste no financiamento da aquisição de uma empresa existente; neste caso, a criação de postos de trabalho equivale à manutenção dos postos existentes. No âmbito dos empréstimos bonificados CECA, projectos dessa natureza são rigorosamente excluídos, mesmo os casos de compra de empresas em dificuldades, que permitam salvar postos de trabalho que, de outra forma, seriam extintos. Quando o Tribunal procedeu ao controlo da linha de crédito de Copenhaga, verificou vários casos em que o investimento financiado e bonificado consistia na compra de outra empresa, mantendo o seu pessoal. Em certos casos tratava-se de operações de salvamento que permitiam estabilizar uma parte dos postos de trabalho, enquanto que em outros, pelo contrário, não estavam comprometidas nem a existência da empresa nem a manutenção dos seus postos de trabalho.

57. Embora as subvenções tenham sido atribuídas a empresas criadoras de postos de trabalho, é impossível determinar se essas subvenções permitiram criar os postos de trabalho em questão(24). Além disso, o mecanismo de execução da medida não fornece informações que permitam identificar os postos de trabalho cuja criação seja uma consequência directa do empréstimo bonificado. Os números avançados pela Comissão consistem na soma dos aumentos do número de trabalhadores comunicados pelas empresas entre a data de referência e a data da declaração. Foram incluídos todos os aumentos, independentemente de estarem ou não relacionados com o investimento financiado pelo empréstimo bonificado. Além do mais, estes dados não foram verificados pela Comissão ou pelo BEI e os controlos no local efectuados pelo Tribunal detectaram muitas imprecisões nesses números (ver ponto 29).

Dimensão dos beneficiários

58. A definição de PME elegível adoptada no âmbito deste mecanismo é a habitualmente usada pelo BEI na sua política relativamente a esta categoria de empresas (ver ponto 18). Como esta definição engloba PME de dimensão relativamente importante (activo líquido imobilizado não superior a 75 milhões de ecus e um máximo de 499 trabalhadores), o mecanismo distingue duas categorias de PME, a primeira inclui empresas cujo volume de negócios e total do activo sejam inferiores, respectivamente, a 20 milhões de ecus e a 10 milhões de ecus e que não disponham de mais de 250 trabalhadores e a segunda engloba todas as outras PME que correspondam aos critérios do BEI. Foi ainda estipulado que os empréstimos da segunda categoria não poderiam ultrapassar 810000 ecus (e uma bonificação total de 81000 ecus) e que pelo menos 60 % dos beneficiários deveriam pertencer à primeira categoria.

59. As duas regras foram cumpridas e o número de beneficiários da primeira categoria ultrapassou mesmo os referidos 60 %(25). Nesta óptica, muitos bancos intermediários desempenharam um papel bastante activo na mobilização de potenciais beneficiários desta categoria, tendo alguns deles desenvolvido esforços para encontrar empresas de pequena dimensão. Todavia, alguns bancos deram preferência a clientes mais importantes, reduzindo assim o número de processos a gerir. Com efeito, 81 empresas da primeira categoria receberam uma bonificação superior a 100000 ecus. Desta forma, 2 % dos beneficiários receberam 14 % do montante total das bonificações (13 milhões de ecus de 92 milhões de ecus).

Repartição geográfica das bonificações

60. A atribuição aos Estados-Membros de 1000 milhões de ecus de empréstimos bonificados foi efectuada em quatro fases. Inicialmente, em 1994, foi concedida uma primeira parcela de 650 milhões de ecus aos 12 Estados-Membros da altura com base na população (sujeita a uma ponderação de 50 %) e no Produto Nacional Bruto (20 %) em 1993, bem como na média, ponderada em função da população, das taxas de desemprego em 1992 e 1993 (30 %). Posteriormente, foi efectuada uma segunda distribuição pelos três novos Estados-Membros de acordo com os mesmos critérios, dividindo no entanto o resultado do cálculo por dois, tendo-se obtido um montante de 27,8 milhões de ecus. Seguidamente, os restantes 322,2 milhões de ecus foram distribuídos pelos 12 Estados-Membros iniciais em função do índice de utilização da primeira parcela em 28 de Fevereiro de 1995. Por fim, os montantes não utilizados em 15 de Dezembro de 1995 foram redistribuídos pelos países cuja lista de pedidos, em 31 de Julho de 1995, atingia um montante total superior ao dos fundos disponíveis.

61. Este procedimento teve como finalidade utilizar ao máximo os fundos orçamentais disponíveis. Na prática, não funcionou de uma forma inteiramente satisfatória por duas razões. Por um lado, os novos Estados-Membros foram alvo de um tratamento diferente, ou seja, receberam um montante reduzido relativamente aos outros países e não puderam participar nas redistribuições efectuadas posteriormente. Porém, verificou-se que a capacidade de absorção real destes três países ultrapassava amplamente os montantes atribuídos. Por outro lado, as informações com base nas quais foram efectuados os cálculos das segundas parcelas e a redistribuição final não eram suficientemente fiáveis. Na origem desta situação está sobretudo o facto de, no momento das redistribuições, não existir um processo de verificação que permitisse eliminar das listas os pedidos que entretanto perderam validade.

62. Por fim, foram pagas bonificações de juros no valor de 92,3 milhões de ecus. O quadro 1 apresenta a situação da sua utilização por Estado-Membro. Na Alemanha, o índice de utilização revela que a execução foi inferior aos pedidos iniciais, tendo em conta as listas principal e de reserva. A subutilização deve-se, principal mente, a um fenómeno de reembolsos antecipados provocado pela diminuição das taxas de juro e que conduziu à perda de elegibilidade devido ao não cumprimento do período mínimo de cinco anos, mesmo se muitos dossiers foram retirados antes de chegarem à fase de apresentação da declaração. Na Bélgica, Grécia e Finlândia, os índices de utilização têm a sua justificação nas modalidades de gestão dos agentes nacionais. Na Irlanda e em Portugal, os índices muito baixos reflectem a existência de outros programas de apoio mais vantajosos, propostos pelas autoridades nacionais (na Irlanda) ou comunitárias (em Portugal).

63. A coordenação com outros auxílios disponibilizados a nível regional, nacional ou mesmo comunitário não foi suficientemente tida em consideração. Nos controlos efectuados nos Estados-Membros, o Tribunal verificou que, se em alguns casos um mecanismo deste tipo era o único do género, noutros existiam possibilidades muito mais interessantes (ver ponto 62) ou era mesmo possível uma acumulação com auxílios regionais ou nacionais por vezes muito importantes (por exemplo na Alemanha).

Aspectos da política de concorrência relativos ao mercado bancário

64. De acordo com o disposto no artigo 267.o do Tratado CE, o BEI financia projectos de investimento nas regiões menos desenvolvidas ou quando os meios existentes em cada Estado-Membro são insuficientes. O BEI é portanto chamado a dar apoio às políticas comunitárias, pautando-se contudo pelo princípio da subsidiariedade, ou seja, intervindo unicamente nos casos em que os meios do mercado ou do Estado-Membro não são suficientes.

65. Assim, em 1968, o BEI criou um mecanismo de empréstimo global destinado às PME que actuam num número limitado de sectores produtivos e que estão localizadas em zonas de desenvolvimento regional. Desta forma, e sem assumir quaisquer riscos em relação a estas empresas, o BEI desenvolveu um dispositivo de financiamento de projectos de investimento através de uma rede de intermediários financeiros existentes.

66. Dado o seu êxito, estes empréstimos foram posteriormente concedidos para financiar projectos de PME em todo o território da Comunidade, alargando progressivamente o número de sectores de actividade elegíveis (por exemplo, a partir de 1995 o comércio de retalho). Assim, entre 1993 e 1997, o BEI assinou contratos de empréstimos globais destinados às PME num total de 24362 milhões de ecus, representando cerca de 25 % de toda a sua actividade de empréstimo(26).

67. Todavia, a situação alterou-se desde há alguns anos. Devido aos níveis de competitividade atingidos no mercado bancário, assiste-se cada vez mais a um nivelamento das condições praticadas, nomeadamente em termos de taxas de juro. Neste contexto, a prioridade para o intermediário financeiro já não é a disponibilidade dos fundos que o mercado está em condições de lhe proporcionar mas o custo do empréstimo, que lhe permite obter margens de intermediação mais favoráveis que a concorrência. A inclusão, num pacote financeiro proposto a um cliente potencial, de um prémio como a bonificação oferecida pela linha de crédito de Copenhaga, constitui uma vantagem relativamente aos outros bancos. Os intermediários financeiros que tiveram a exclusividade da distribuição destas bonificações obtiveram uma vantagem relativamente a outros financiadores que não estejam inseridos na rede de relações bancárias do BEI [ver também ponto 45, alínea a)].

68. Além disso, o papel desempenhado por alguns agentes contribuiu para criar um conjunto de condições que podem igualmente gerar distorções de concorrência entre bancos distribuidores. No Reino Unido, embora cinco intermediários financeiros tenham sido habilitados a distribuir as bonificações, 83 % dos empréstimos bonificados disponíveis foram concedidos por um intermediário que acumulava também a função de agente, o que está longe de corresponder à sua penetração comercial real neste mercado bancário (cerca de um terço de quota de mercado). Na Bélgica, cinco intermediários financeiros constataram a perda de clientes em benefício de outro intermediário, o único a poder inicialmente conceder empréstimos bonificados. Em França, apenas oito intermediários financeiros, que aliás não se encontravam entre os de maior dimensão do mercado nacional, foram autorizados a conceder os empréstimos bonificados. Além disso, alguns destes oito intermediários só tiveram conhecimento do mecanismo tarde e indirectamente [ver também ponto 45, alínea b)].

69. Os bancos distribuidores incluíram frequentemente as bonificações nos pacotes financeiros oferecidos aos seus clientes, a ponto de não haver qualquer indicação da origem da bonificação. Houve mesmo um banco que apresentou o mecanismo como "Mecanismo temporário para as PME do banco X". Dos beneficiários que sabiam que a bonificação tinha outra origem, a maioria pensava que se tratava de uma subvenção do BEI. Apenas em alguns casos excepcionais o beneficiário sabia que a subvenção era financiada pelo orçamento comunitário.

CONCLUSÃO

70. Na sua aplicação prática, o mecanismo temporário para as PME limitou-se sobretudo a distribuir prémios, através da rede bancária, a empresas criadoras de postos de trabalho em forte desenvolvimento que investiram contraindo empréstimos. Dado que não se pode demonstrar uma relação directa entre a bonificação em questão e a criação de postos de trabalho, é impossível afirmar que o mecanismo contribuiu para criar esses empregos. Como os bancos distribuidores assumiram o risco bancário, seleccionaram os projectos que consideravam aceitáveis segundo os seus próprios critérios e que, de qualquer modo, teriam financiado mesmo sem a bonificação. A aplicação do princípio "primeiro a chegar, primeiro a ser servido" deu origem à apresentação de inúmeros projectos que se encontravam numa fase avançada de planeamento e cujo impacto no emprego já estava de facto assegurado (ver pontos 49 - 57).

71. A redução dos encargos financeiros não parece constituir um incentivo suficiente quando as taxas de juro atingem os níveis verificados nos últimos anos. Iniciativas mais recentes, que oferecem facilidades em termos de garantias ou de participações no capital a pequenas empresas com dificuldades de financiamento na fase da sua criação ou expansão, parecem estar mais aptas a dar uma resposta às suas necessidades reais (ver ponto 54).

72. Os controlos efectuados pelo Tribunal a nível de uma selecção de 114 empresas que, em si mesma, não permite efectuar uma simples extrapolação matemática, revelaram inúmeros erros (ver quadro 7). Uma parte significativa destes erros diz respeito a declarações referentes a postos de trabalho criados e mantidos durante pelo menos seis meses, o que na realidade não aconteceu (91 de 1389 postos de trabalho; ver pontos 28 - 37).

73. Estas irregularidades decorrem em grande parte do carácter temporário de um mecanismo assente numa regulamentação sucinta e num dispositivo ad hoc gerido por bancos e que se baseia em declarações dos beneficiários. A experiência adquirida no passado pelos serviços da Comissão e as anteriores recomendações do Tribunal(27) não foram aproveitadas para colmatar as deficiências do sistema e nem a Comissão nem o BEI efectuaram controlos que permitissem compensar tais deficiências (ver pontos 38 - 43).

74. Os bancos seleccionados para distribuir as bonificações aproveitaram para estabelecer uma relação de fidelidade com a sua clientela, ou até para atrair novos clientes, o que em alguns casos criou situações susceptíveis de gerar distorções de concorrência no mercado bancário (ver pontos 67 - 68).

75. O mecanismo foi financiado através de transferências de verbas consideráveis da Comissão para o BEI muito antes da data da sua efectiva utilização. Durante o período de cinco anos em que permaneceram na tesouraria do BEI, não foi efectuado um acompanhamento desses fundos através do sistema contabilístico comunitário (ver pontos 26 - 27).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 23 e 24 de Fevereiro de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Nas conclusões da cimeira de Edimburgo de 11 e 12 de Dezembro de 1992, o Conselho Europeu convidou o Conselho e o BEI a considerarem a criação, em cooperação com a Comissão, de um novo mecanismo temporário de empréstimo de 5000 milhões de ecus, cujo objectivo seria acelerar o financiamento de projectos de infra-estruturas, nomeadamente no domínio das redes transeuropeias.

(2) Decisão 94/217/CE do Conselho, de 19 de Abril de 1994 (JO L 107 de 28.4.1994, p. 57).

(3) Parecer do Comité Económico e Social de 20 de Outubro de 1993 (JO C 352 de 30.12.1993, ponto 3.3).

(4) O acordo de cooperação foi assinado em 14 de Junho de 1994.

(5) Foram apresentados quatro relatórios entre Outubro de 1994 e Dezembro de 1997.

(6) Decisão do Parlamento Europeu de 10 de Abril de 1997 (JO L 162 de 19.6.1997), ponto 57.

(7) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo à CECA para o exercício de 1995 (JO C 377 de 13.12.1996), pontos 2.14 - 2.20.

(8) As bonificações pagas representam 10 % dos empréstimos concedidos (ver ponto 19).

(9) Dado que a mesma empresa podia apresentar mais de um pedido, o número de beneficiários não é conhecido com exactidão, sendo de qualquer forma inferior a 4336. O mesmo se passa com o número de postos de trabalho criados, uma vez que, no caso de pedidos múltiplos, o mesmo beneficiário repetia esse número em cada pedido efectuado.

(10) Soma dos números que constam das declarações dos beneficiários. Fonte: BEI.

(11) A publicação "BEI Informations" n.o 86 de Novembro de 1995 (p. 7 - 8), editada pelo BEI, apresenta uma descrição dos empréstimos globais do BEI.

(12) Na mesma percentagem de 7,5 %, a Comissão decidiu não autorizar auxílios nacionais a favor do investimento das PME fora das regiões assistidas (ponto 4.1 da comunicação da Comissão relativa ao enquadramento comunitário dos auxílios estatais às PME - JO C 213 de 19.8.1992, p. 2).

(13) Na Irlanda, a distribuição das bonificações foi efectuada pelo próprio BEI.

(14) Na Grécia, a distribuição das bonificações ficou a cargo do Ministério da Economia, que renunciou à remuneração.

(15) Os juros são creditados na conta no final do mês a uma taxa que corresponde à média mensal das taxas de juro diárias fixadas pelo sistema de pagamentos do ecu.

(16) Parecer n.o 4/97 sobre a proposta de regulamento (Euratom, CECA, CE) do Conselho que altera o Regulamento Financeiro, de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias (JO C 57 de 23.2.1998), pontos 3.7 - 3.8.

(17) As questões relativas ao tratamento contabilístico dos adiantamentos e dos pagamentos por conta, bem como dos juros foram analisadas pelo Tribunal no Parecer n.o 4 de 10 de Julho de 1997 sobre a proposta de regulamento (Euratom, CECA, CE) do Conselho que altera o Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias.

(18) Decisão C(94) 3044 da Comissão, de 25 de Novembro de 1994, que estabelece uma subvenção global para as regiões do objectivo 1 em Espanha no âmbito das intervenções do FEDER, para o período 1994 - 1999.

(19) JO C 380 de 15.12.1997, p. 11, pontos 2.28 - 2.33.

(20) O IVA pago na aquisição de um bem constitui, de acordo com os próprios princípios que regem este imposto, um crédito da empresa relativamente às autoridades fiscais, sendo, deste modo, inscrito no activo do balanço da empresa.

(21) Na Bélgica, inicialmente, os empréstimos bonificados só podiam ser concedidos por um único intermediário financeiro, que era simultaneamente agente. Em seguida, outros cinco intermediários financeiros, já clientes do BEI, ao verificarem uma perda de clientela em benefício do primeiro, manifestaram o seu descontentamento face a esta situação, solicitando ao BEI a possibilidade de concederem também empréstimos bonificados aos seus clientes. Este pedido foi satisfeito alguns meses após o lançamento do mecanismo pelo primeiro intermediário financeiro. Para recuperarem o atraso, estes cinco intermediários exigiram um acordo que fixasse quotas de bonificações que cada um dos seis podia distribuir aos seus próprios clientes.

(22) Oitavo considerando da Decisão 94/217/CE do Conselho, de 19 de Abril de 1994 (JO L 107 de 28.4.1994, p. 57).

(23) Nomeadamente as iniciativas "Facilidade tecnológica europeia - apoio ao arranque" e "Mecanismo de garantia às PME", que se inscrevem no âmbito da "Facilidade tecnológica para as PME", foram objecto das conclusões do Conselho extraordinário de Novembro de 1997 realizado no Luxemburgo e da decisão do Conselho de 19 de Maio de 1998.

(24) Primeiro, segundo, terceiro e quarto relatórios da Comissão sobre a aplicação do mecanismo, respectivamente COM(94) 434 final de 19 de Outubro de 1994, ponto 4.3, COM(95) 485 final de 30 de Outubro de 1995, ponto 4.1, COM(96) 522 final de 25 de Outubro de 1996 e COM(97) 645 final de 2 de Dezembro de 1997, ponto 4.1.

(25) Quarto relatório da Comissão sobre a aplicação do mecanismo, COM(97) 645 final de 2 de Dezembro de 1997, ponto 4.3. A Comissão refere 80 % sem demonstrar esta percentagem, ao passo que com base nas informações obtidas junto do BEI se chega a mais de 90 %, apesar de se constatar que estas informações contêm inúmeros erros de classificação.

(26) Ver a publicação do BEI "40 anos de actividade", p. 10, quadro "Empréstimos assinados na União Europeia".

(27) Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1995 (JO C 340 de 12.11.1996, p. 209, pontos 8.16 e 8.17).

Respostas da Comissão

RESUMO DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES

8 - 9. É certo que as bonificações de juros PME, imputadas ao orçamento, dão a impressão de uma execução a 100 %, embora o pagamento das referidas bonificações aos beneficiários finais não tenha sido efectuado simultaneamente pelo Banco Europeu de Investimento. No espaço de tempo em que foram conservados pelo BEI, os referidos fundos deveriam ter aparecido no activo do balanço como créditos da Comissão.

10. O sistema baseava-se numa declaração de honra emitida pelo beneficiário. O Banco verificou que os agentes introduziram um sistema adequado de controlo da recepção das referidas declarações.

O artigo 16.o do acordo de cooperação prevê o reembolso das bonificações indevidamente pagas.

11. O Conselho previu a aplicação do mecanismo através dos empréstimos globais BEI que constituem uma forma bem conhecida de difusão dos financiamentos do Banco. Alargar mais o mecanismo tornaria impossível a respectiva gestão e seria economicamente injustificado, tendo em conta a natureza, apesar de tudo limitada, dos montantes em questão.

12. Sem a cumulação de subvenções comunitárias, o mecanismo não teria podido chegar às regiões do objectivo 1.

13. É certo que no início do programa foram financiados alguns projectos em curso. Tal foi difícil de evitar dada a urgência com que o mecanismo teve que ser instaurado. No entanto, o respectivo impacto diluiu-se com o tempo.

14. São bem conhecidas as dificuldades que consistem em quantificar a nível microeconómico os efeitos sobre o emprego decorrentes das bonificações de juros. No entanto, o mecanismo transmitiu aos empresários uma mensagem à escala europeia de apoio e de estímulo das autoridades públicas no sentido da criação de empregos. Foi uma acção entre outras e, ainda que necessariamente limitada, preencheu uma função positiva ao contribuir para a criação de um contexto favorável para o estímulo do crescimento e da criação de empregos pelas PME nos termos dos objectivos vastos referidos nos considerandos da decisão do Conselho.

15. Dado que o mecanismo se deve aplicar de forma uniforme a nível europeu, era impossível uma coordenação com todas as ajudas regionais ou nacionais. A sobreposição criada desta forma não é contrária ao princípio de subsidiariedade.

16. Tendo em conta o número de intermediários financeiros que participaram no sistema, não é de admirar que o Tribunal tenha verificado algumas diferenças de apresentação. Além disso, é muito provável que algumas "perdas da razão de ser" da bonificação tenham ocorrido de boa-fé, dado a importância e a ramificação das redes bancárias em questão ou a multiplicidade das ajudas nacionais e regionais geridas por determinados intermediários financeiros.

EXECUÇÃO DA MEDIDA

Procedimento

20. A preocupação de eficácia que presidiu às escolhas do Banco na curta fase de instauração do sistema permitiu criar a possibilidade de acumulação das funções de agente e de intermediário. As directivas operacionais fixadas pelo Banco tinham previsto cláusulas específicas para o efeito. Vários agentes desempenharam, com efeito, o papel de intermediários, concedendo directamente empréstimos bonificados; tal deveu-se à respectiva experiência específica na gestão de mecanismos financeiros deste tipo, incluindo comunitários (empréstimos CECA).

23. O BEI, em ligação com a Comissão, emitiu 90000 brochuras plurilingues relativas à apresentação do mecanismo divulgadas junto de todos os participantes no sistema. Foram igualmente organizadas nos países beneficiários numerosas conferências de apresentação com a presença da Comissão, do Banco e dos organismos representativos do grupo-alvo.

GESTÃO ORÇAMENTAL E APRESENTAÇÃO DAS CONTAS

Gestão orçamental

26. De futuro, a Comissão apresentará no balanço os montantes na posse do BEI a aguardar transferência das referidas bonificações para os beneficiários finais.

Apresentação das contas

27. No que diz respeito à gestão da conta da Comissão por parte do Banco, no âmbito do mecanismo, o Banco e a Comissão, por troca de correspondência de 6 de Agosto de 1998 e 7 de Setem bro de 1998, acordaram que os montantes superiores a 250000 ecus seriam devolvidos à Comissão em 31 de Maio e 30 de Novembro de todos os anos, por forma a que não sejam detidos fundos orçamentais nesta conta na fase posterior ao desembolso. Estes montantes são actualmente constituídos por juros e reembolsos antecipados.

A proposta de reformulação do regulamento financeiro deveria comportar disposições destinadas a tornar obrigatória, relativamente a qualquer intermediário financeiro público ou privado, a transmissão de informações respeitantes à situação de tesouraria dos fundos, que detém por conta da Comissão, dos juros e das despesas bancárias incorridas.

A Comissão considera preferível tratar os referidos pagamentos como despesas orçamentais, considerando-as como "adiantamentos" (pagamento sem transferência de propriedade), para garantir mais transparência na execução do orçamento.

No que diz respeito à emissão de ordens de cobrança relativas à produção de juros, a Comissão partilha a observação do Tribunal de Contas segundo a qual aqueles deveriam ser objecto anualmente de um apuramento de crédito. As propostas de reformulação do regulamento financeiro deveriam incluir igualmente disposições a este respeito para reforçar as obrigações dos gestores orçamentais.

CONTROLO DA REGULARIDADE E DA LEGALIDADE

Resultados dos controlos no local

Resultado global

28. 38 % do montante total dos erros é constituído por casos de cumulação entre o mecanismo PME e as ajudas FEDER.

Acumulação com outros auxílios comunitários

31 - 32. Sem a sobreposição de subvenções comunitárias, a Comissão considera que o mecanismo não teria podido chegar às regiões do objectivo 1.

33. A questão da cumulação com os empréstimos CECA é objecto de um acompanhamento cuidadoso por parte da Comissão e do Banco Europeu de Investimento. A Comissão procedeu a verificações tendo em vista detectar duplicações de financiamento entre este mecanismo e a CECA. As referidas verificações desembocaram num número marginal de casos de duplicação de financiamento potencial. No total, foram identificados 317 casos com o mesmo nome ou um nome semelhante, tendo sido analisados. Destes casos, 61 foram considerados como sendo duplicação potencial de financiamento, estando a ser analisados numa base caso a caso. Os casos estão a ser resolvidos à medida que chegam novas informações mas actualmente verifica-se que cerca de 25 casos necessitarão quer de um controlo, quer de uma verificação das demonstrações antes de se tomar uma decisão final.

Em função das informações complementares recebidas, poderiam ser previstas inspecções conjuntas (Comissão/BEI).

Inelegibilidade do beneficiário ou do empréstimo

35 - 37. No âmbito do acompanhamento de outros mecanismos que implicam uma delegação a favor de intermediários financeiros, a Comissão procurará reforçar os controlos em matéria de elegibilidade para evitar tais casos.

Deficiências do sistema

38 - 41. O mecanismo utilizado assentava na delegação e na responsabilização dos agentes e intermediários, respondendo assim a uma preocupação de eficácia coerente com a própria natureza do instrumento de empréstimo global. Dada a importância do grupo-alvo objecto do mecanismo, o número e a natureza dos beneficiários (vários milhares de PME) e o nível médio das bonificações (20000 ecus), teria sido difícil imaginar um outro sistema que não fosse minado pelo peso da burocracia.

Convém notar que as declarações de honra preenchidas pelos beneficiários e transmitidas pelos intermediários financeiros sublinhavam que os beneficiários se expunham à instauração de eventuais processos cíveis ou penais em caso de falsas declarações.

As declarações inexactas detectadas pelo Tribunal foram objecto de um acompanhamento pelo BEI e, nos casos em que não há contestação fundamentada, o BEI iniciou o processo de cobrança por via dos intermediários financeiros.

42 - 43. Os bancos devem informar o BEI sobre qualquer reembolso antecipado relativo a um empréstimo global e reembolsar as bonificações segundo a lógica do mecanismo que assenta na delegação e na responsabilização dos agentes e intermediários. O BEI controla estes reembolsos à luz da lista dos beneficiários dos subsídios.

Aspectos específicos

Ordem de tratamento dos pedidos

44. As derrogações ao princípio "o primeiro a chegar é o primeiro a ser servido" tiveram lugar em certos Estados-Membros mediante o acordo do Banco tendo em conta circunstâncias específicas da situação económica e/ou administrativa.

Igualdade de acesso

45. a) A execução de mil milhões de ecus de empréstimos prevista pelo mecanismo foi limitada, segundo a decisão do Conselho, aos empréstimos globais do Banco Europeu de Investimento. Tendo em conta a urgência com a qual o mecanismo teve que ser introduzido em toda a Comunidade, o Banco recorreu quase exclusivamente à sua rede existente de intermediários financeiros. Estes intermediários são seleccionados com base em critérios operacionais relacionados nomeadamente com a respectiva capacidade financeira, o tipo de actividade e, claro está, a respectiva vontade de satisfazerem as condições colocadas pelo Banco em matéria de gestão e de acompanhamento dos projectos. Pode legitimamente pensar-se que o Conselho estava consciente de que um mecanismo cuja aplicação se estenderia para além da rede de bancos envolvidos nos empréstimos globais do BEI não teria permitido conformar-se com as exigências de urgência. Além disso, tendo em conta o volume, apesar de tudo limitado, do mecanismo, essa possibilidade teria sido, de um ponto de vista económico, totalmente injustificada.

b) Era inevitável uma certa forma de selecção dos bancos participantes, que mais não fosse para se conformar com as exigências de urgência do Conselho. Além disso, certos bancos ou instituições financeiras, titulares de contratos de empréstimos globais com o BEI, conscientes dos encargos que o mecanismo não deixaria de provocar não quiseram pura e simplesmente participar no sistema.

c) Os fracos montantes disponíveis nos países citados justificam plenamente a ausência de "ampla publicidade". Esta teria suscitado falsas esperanças e inundado os bancos de pedidos impossíveis de satisfazer. Nos países em questão, os bancos suscitaram, entre a clientela, projectos que satisfazem os critérios de emprego decididos.

De modo geral, o facto de 92 % do mecanismo ter sido absorvido, apesar de uma queda geral das taxas de juro que provocou uma série de reembolsos devidos à não observância do critério de duração do empréstimo associado, demonstra o bom nível de promoção e de igualdade de acesso do sistema. A importância da lista de reserva em certos países traduz também a boa igualdade de acesso.

Prazo de execução

46 - 48. "As decisões de concessão dos empréstimos que beneficiam da bonificação", que o artigo 1.o da decisão do Conselho solicitava ao Banco que fossem tomadas num "prazo de 12 meses a partir da data de entrada em vigor da decisão do Conselho" eram as decisões de concessão pelo Conselho de Administração do BEI relativas aos empréstimos globais destinados aos intermediários financeiros. O texto da decisão não mencionava as afectações sobre os empréstimos globais. Teria sido materialmente impossível afectar a totalidade do mecanismo aos beneficiários finais num prazo de 12 meses. A Comissão e o Banco teriam suscitado a questão desde 1994 se tivessem considerado haver ambiguidade quanto a este ponto. Em contrapartida, o BEI acatou o pedido do Conselho, tendo aplicado o mecanismo junto dos intermediários financeiros (novos contratos e alterações dos contratos existentes) dentro dos prazos previstos. A fase de desembolso alargou-se em seguida para além deste período, o que é totalmente normal no âmbito dos empréstimos globais.

APRECIAÇÃO DA EFICÁCIA

Impacto no investimento e na criação de postos de trabalho

49 - 52. O Conselho Europeu tomou uma decisão política no sentido de fomentar a criação de empregos, tendo fixado determinados parâmetros no quadro da sua decisão. A Comissão e o BEI respeitaram a decisão do Conselho.

A solvabilidade dos clientes e a viabilidade dos projectos são elementos constitutivos da actividade bancária. Por conseguinte, é normal que os bancos apliquem os critérios objectivos que lhes são próprios com vista a seleccionar entre os projectos que lhes são apresentados os que lhes parecem eficazes e viáveis. Em contrapartida, a Comissão considera que não é pelo facto de um financiamento parecer ser aceitável face aos critérios financeiros de solvabilidade da empresa que o projecto beneficia de um financiamento. É também necessário sublinhar que a relação entre os encargos financeiros da empresa e os respectivos resultados de funcionamento, isto é, a respectiva capacidade em honrar os seus compromissos, constitui um critério determinante na decisão de concessão de crédito por parte do Banco. A redução dos encargos financeiros das empresas graças à intervenção comunitária constitui, portanto, um elemento que favoreceu a concessão de empréstimos às empresas em questão.

53. É certo que no início do programa foram financiados alguns projectos em curso. Todavia, tal situação é difícil de evitar numa fase de arranque, tendo o respectivo impacto sido diluído no tempo.

54 - 57. O pagamento da bonificação de juro através de um montante fixo teve duas vantagens:

- foi a solução mais barata e mais simples de um ponto de vista administrativo,

- deu uma maior visibilidade ao mecanismo.

Além disso, a redução dos encargos das empresas em questão melhorou o nível geral dos encargos financeiros das empresas, factor importante na decisão de concessão do crédito. No momento do lançamento da medida, esta foi sempre uma preocupação dos responsáveis pelas PME.

A Comissão não defende que a bonificação de juro é o único factor que determina a decisão dos beneficiários no sentido de realizarem projectos geradores de emprego. As bonificações de juro fazem parte de um pacote que também inclui medidas a nível local, regional ou nacional que em conjunto criam um clima favorável para a realização de objectivos prioritários da Comunidade.

O que convém reter do mecanismo das bonificações e tal era seguramente a vontade política dos seus promotores, é que transmitiu aos empresários uma mensagem à escala europeia de apoio e de estímulo das autoridades públicas à criação de empregos. Foi uma acção entre outras e, ainda que necessariamente limitada, preencheu uma função positiva ao contribuir para a criação de um contexto favorável para o estímulo do crescimento e da criação de empregos pelas PME nos termos dos objectivos vastos referidos nos considerandos da decisão do Conselho. Além disso, o mecanismo contribuiu certamente para acelerar a execução das decisões de investimento tomadas pelos empresários.

A PME tende a melhorar a sua competitividade através de mecanismos de racionalização, de modernização ou de aumento de capacidade. A criação de empregos decorre da capacidade para fazer face às novas encomendas independentemente de saber se a PME se situa num sector de crescimento ou de contracção.

Com efeito, a nível macroeconómico, é sabido que a taxa de juro real é um factor que influencia o nível de investimento.

Dimensão dos beneficiários

58. A observação do Tribunal confirma a boa vontade dos bancos em cumprirem (e mesmo irem mais longe nesse domínio) as regras de afectação do mecanismo.

Repartição geográfica das bonificações

60 - 61. Foi prevista desde o início a adesão de novos Estados-Membros. O cálculo teve em conta o tempo ainda disponível para a afectação dos montantes.

63. A coordenação intensa com todas as ajudas oferecidas a nível regional, nacional ou mesmo comunitário era impossível dado que o mecanismo devia ser disponível em toda a Comunidade e ser aplicado de maneira uniforme em todos os Estados-Membros. Iria necessariamente sobrepor-se a todo um conjunto de medidas nacionais ou comunitárias (nomeadamente nas zonas objecto de ajuda), o que não é considerado contrário ao princípio de subsidiariedade.

Aspectos da política de concorrência relativos ao mercado bancário

67. O BEI coopera com uma vasta rede de bancos ou de instituições financeiras (mais de 130 na União Europeia) em todos os países em que opera, em virtude do artigo 16.o dos seus estatutos. Esta particularidade é tomada em consideração pelo Conselho quando confia ao Banco missões que incluem, se for caso disso, bonificações de juro dentro ou fora da União. O BEI selecciona os seus intermediários financeiros aplicando critérios objectivos de solvabilidade e de qualidade dessas instituições. Um montante de bonificações comunitárias de juros destinados às PME, limitado em volume e no tempo, não poderia ser aplicado por um número ilimitado de intermediários financeiros na Europa. Além disso, por determinadas razões, nem todos os bancos que satisfazem os critérios do BEI aceitam gerir empréstimos globais ou bonificações de juro. Por último, era inevitável uma certa forma de selecção dos bancos participantes, que mais não fosse para se conformar com as exigências de urgência do Conselho.

68. Não era previsível que a introdução do mecanismo tivesse lugar de acordo com as partes de mercado respectivas dos bancos participantes. Como em todo o mecanismo deste tipo e dado que não se aplicam quotas aos bancos participantes (mas que se adopta o princípio do "primeiro a chegar é o primeiro a ser servido"), verifica-se inevitavelmente um nível de motivação comercial diferente segundo as instituições participantes.

A parte relativamente importante de um intermediário na concessão das bonificações reflecte a importância tradicional daquele enquanto intermediário de empréstimos globais do BEI no Reino Unido. O mecanismo bonificado foi objecto de iniciativas comerciais, tendo sido posto à disposição de outros bancos do Reino Unido. Este intermediário desempenhou também o papel de agente porque acumulava a experiência (inclusivamente com outros mecanismos comunitários como a CECA), os recursos humanos e a vontade de desempenhar esse papel.

CONCLUSÃO

70. É bem sabido que a nível microeconómico, não se consegue estabelecer facilmente a relação causa/efeito entre subvenções e despesas de investimento. Ao mesmo tempo, a nível macroeconómico, a taxa de juro real é um factor bem conhecido que influencia o nível de investimento. Além disso, o mecanismo transmitiu aos empresários uma mensagem à escala europeia de apoio e de estímulo das autoridades públicas no sentido da criação de empregos. Foi uma acção entre outras e, mesmo se foi necessariamente limitada, preencheu uma função positiva ao contribuir para a criação de um contexto favorável para o estímulo do crescimento e da criação de empregos pelas PME nos termos dos objectivos vastos referidos nos considerandos da decisão do Conselho.

É certo que no início do programa foram financiados alguns projectos em curso. Dada a urgência com a qual o mecanismo teve que ser introduzido, a referida situação é difícil de evitar aquando de uma fase de arranque; no entanto, o respectivo impacto diluiu-se com o tempo. Além disso, a redução dos encargos financeiros das empresas em questão influenciou positivamente as decisões de concessão de crédito pelos bancos na medida em que melhorou o rácio entre os encargos financeiros das empresas e os respectivos resultados de funcionamento. Este rácio é um factor importante na decisão de concessão de crédito.

71. A Comissão aprecia o acolhimento favorável dado pelo Tribunal às suas recentes iniciativas.

72. Os casos citados pelo Tribunal serão objecto de um acompanhamento atento por parte da Comissão.

73. Dado o contexto económico da época, a decisão do Conselho insistia na introdução "urgente" e "rápida" do mecanismo. A elaboração de uma regulamentação complexa não teria sido compatível com este aspecto de urgência.

Dada a importância do grupo-alvo objecto do mecanismo, o número e a natureza dos beneficiários (vários milhares de PME) e o nível médio das bonificações (20000 ecus), teria sido difícil imaginar um outro sistema que não fosse minado pelo peso da burocracia.

74. O mecanismo, limitado em volume e no tempo, não poderia ser posto em prática por um número ilimitado de intermediários financeiros na Europa. Era, por conseguinte, inevitável uma certa forma de selecção. Além disso, certos bancos não aceitam gerir empréstimos globais ou bonificações de juros.