PT Jornal Oficial da União Europeia L 59/87

DECISÃO (UE) 2016/288 DA COMISSÃO

de 27 de março de 2015

relativa ao regime de auxílio SA.34775 (13/C) (ex-12/NN) executado pelo Reino Unido — Imposto sobre os granulados

[notificada com o número C(2015) 2141]

(Apenas faz fé o texto na língua inglesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações nos termos das referidas disposições (1), e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Por carta de 20 de dezembro de 2001 (registada a 28 de dezembro de 2001), as autoridades do Reino Unido («autoridades do Reino Unido») notificaram à Comissão um regime de auxílios denominado «introdução faseada do imposto sobre os granulados na Irlanda do Norte». Na sua notificação, as autoridades do Reino Unido informaram a Comissão da sua intenção de introduzir um imposto sobre os granulados com efeitos a partir de 1 de abril de 2002. Este imposto seria introduzido pelo Finance Act 2001, Parte 2, artigos 16.o a 49.o e Anexos 4 a 10. O regime de auxílio (introdução faseada do imposto sobre os granulados na Irlanda do Norte) foi descrito como a introdução, em várias fases, do imposto na Irlanda do Norte, de modo a preservar a competitividade internacional das empresas na Irlanda do Norte que fabricam produtos transformados a partir de granulados, tais como o betão e o asfalto. Esta introdução faseada do imposto na Irlanda do Norte seria implementada pelo Finance Act 2002.

(2) Além da notificação, a Comissão recebeu, em 27 de setembro de 2001, uma denúncia de duas empresas envolvidas na extração e processamento de granulados e, em 15 de abril de 2002, uma outra denúncia, enviada pela British Aggregates Association (a «BAA»). Os autores das denúncias consideravam que o Finance Act 2001 envolvia auxílios estatais para os produtos e processos isentos do imposto sobre os granulados (aggregates levy, adiante «AGL») e que as derrogações relativas à Irlanda do Norte eram incompatíveis com o mercado interno.

(3) Após a apresentação de informações suplementares, em 21 de fevereiro de 2002, a Comissão adotou, em 24 de abril de 2002, a decisão de não levantar objeções ao AGL (2). Considerou que as diferentes isenções previstas no Finance Act 2001 se justificavam pela lógica do imposto e que o Finance Act 2001 não comportava qualquer auxílio estatal. A Comissão considerou ainda que a introdução faseada do AGL na Irlanda do Norte constituía um auxílio compatível com o mercado interno.

(4) Em 12 de julho de 2002, a BAA interpôs um recurso de anulação da decisão da Comissão de 24 de abril de 2002, registado como Processo T-210/02. Em 13 de setembro de 2006, o Tribunal Geral negou provimento à totalidade do recurso. Em 27 de novembro de 2006, a BAA interpôs recurso do acórdão do Tribunal Geral. Por acórdão de 22 de dezembro de 2008, no Processo C-487/06 P, o Tribunal de Justiça julgou procedente o acórdão recorrido e remeteu o processo para o Tribunal Geral.

(5) Em 7 de março de 2012, no seu acórdão no Processo T-210/02 RENV, o Tribunal Geral anulou a decisão da Comissão referida no considerando 3 acima. O Tribunal Geral considerou que a Comissão não conseguira demonstrar que a diferenciação fiscal associada à isenção se justificava com base no princípio da tributação normal subjacente ao AGL ou com base no objetivo ambiental desse mesmo imposto. O Tribunal Geral considerou, em particular, que a Comissão não teve em conta o princípio da tributação normal ao determinar o caráter seletivo das eventuais vantagens geradas pelo AGL. Nesse contexto, o Tribunal Geral salientou as inconsistências da terminologia utilizada pela Comissão na sua decisão, nomeadamente no que respeita os termos granulados «virgens», «primários» e «secundários», que não correspondem aos termos utilizados no Finance Act 2001, tal como alterado. Além disso, a Comissão não explicou na sua decisão por que motivo alguns materiais isentos (utilizados como granulados, como os granulados de argila) não se encontravam na mesma situação jurídica e factual que os materiais tributados.

(6) Na sequência da anulação da decisão da Comissão de 24 de abril de 2002, foi solicitado à Comissão que reavaliasse se as isenções, exclusões e benefícios fiscais previstas no Finance Act 2001, tal como alterado pelo Finance Act 2002 e pelo Finance Act 2007, constituem auxílios estatais. A Comissão registou o processo com uma referência NN, visto que o AGL está em vigor desde 1 de abril de 2002. A questão da compatibilidade da introdução faseada do AGL na Irlanda do Norte foi examinada noutro procedimento (consultar SA.18859 (11/C) — Reino Unido — Exoneração do imposto sobre os granulados na Irlanda do Norte).

(7) Além das observações e alegações apresentadas durante o processo nos Tribunais da União Europeia, o autor da denúncia apresentou, em 13 de junho de 2012 e 26 de outubro de 2012, novas observações e informações à Comissão. Essas observações foram transmitidas ao Reino Unido em 15 de maio de 2013. Em 27 de setembro de 2012 e 27 de maio de 2013, as autoridades do Reino Unido forneceram informações adicionais relativas ao AGL.

(8) Por carta de 31 de julho de 2013, a Comissão informou o Reino Unido da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado a respeito das isenções, exclusões e benefícios fiscais estabelecidos no artigo 17.o, n.o 3, alínea e), no artigo 17.o, n.o 3, alínea f), subalíneas i) e ii), no artigo 17.o, n.o 4, alínea a) (na medida em que os materiais isentos sejam totalmente compostos por carvão, lenhite, xisto e ardósia utilizados como granulados, ou sejam essencialmente compostos por carvão, lenhite, xisto e ardósia), no artigo 17.o, n.o 4, alínea c), subalíneas i) e ii) (quando são essencialmente compostos por entulho), no artigo 17.o, n.o 4, alínea f) (no que respeita a argila), no artigo 18.o, n.o 2, alínea b) (na medida em que diga respeito a um processo isento que preveja materiais utilizados como granulados) e no artigo 30.o, n.o 1, alínea b) (na medida em que diga respeito a um processo isento na aceção do artigo 18.o, n.o 2, alínea b) que preveja materiais utilizados como granulados) do Finance Act 2001, tal como alterado pelo Finance Act 2002 e pelo Finance Act 2007. A Comissão não levantou objeções quanto às isenções, exclusões e benefícios fiscais estabelecidos no artigo 17.o, n.o 2, alíneas b), c) e d), no artigo 17.o, n.o 3, alíneas b), c), d) e da), no artigo 17.o, n.o 4, alínea d) e artigo 17.o, n.o 4, alínea e), artigo 17.o, n.o 4, alínea a) (na medida em que os materiais isentos sejam exclusivamente compostos por carvão, lenhite, xisto e ardósia utilizados para outros fins que não os granulados), no artigo 17.o, n.o 4, alínea c) (quando são exclusivamente compostos por entulho), no artigo 17.o, n.o 4, alínea f) (exceto no que se refere à argila), no artigo 18.o, n.o 2, alíneas a) e b) (na medida em que diga respeito a materiais que não são utilizados como granulados), no artigo 18.o, n.o 2, alínea c), no artigo 30.o, n.o 1, alíneas a) e b) [na medida em que digam respeito a processos isentos na aceção da artigo 18.o, n.o 2, alíneas a) e c)], no artigo 30.o, n.o 1, alínea b) (na medida em que diga respeito a um processo isento na aceção do artigo 18.o, n.o 2, alínea b), que preveja materiais não utilizados como granulados) e no artigo 30.o, n.o 1, alínea c), do Finance Act 2001, tal como alterado pelo Finance Act 2002 e pelo Finance Act 2007, com o fundamento de que não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

(9) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no «Jornal Oficial da União Europeia» (3) (a seguir denominada «decisão de início do procedimento»). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre o auxílio.

(10) A Comissão recebeu extensas observações de dezasseis partes interessadas, entre 20 de dezembro de 2013 e 17 de janeiro de 2014, informações adicionais de um membro da British Aggregates Association, em 10 de fevereiro de 2014, e da British Aggregates Association, em 5 de março de 2014. Foram enviadas em 27 de maio de 2014 e 13 de junho de 2014 ao Reino Unido, a quem foi concedida a possibilidade de responder. O Reino Unido apresentou a sua resposta por carta de 30 de julho de 2014. Além disso, apresentou as suas observações em relação à decisão de início do procedimento, em 1 de outubro de 2013, 31 de outubro de 2013 e 28 de fevereiro de 2014.

(11) A Comissão solicitou ao Reino Unido que apresentasse informações adicionais em 14 de julho de 2014, 1 de setembro de 2014, 8 de setembro de 2014 e 28 de novembro de 2014. O Reino Unido forneceu estas informações em 29 de agosto de 2014, 9 de setembro de 2014, 18 de setembro de 2014 e 8 e 9 de dezembro de 2014.

(12) Após uma reunião tripartida, em 15 de julho de 2014, a Comissão solicitou ao Reino Unido, em 18 de julho de 2014, que, em conjunto com a BAA, apresentasse novas informações. Estas informações foram transmitidas à Comissão em 8 de setembro de 2014. A BAA apresentou informações adicionais em resposta às questões colocadas pela Comissão em 15 de setembro de 2014. As informações apresentadas foram posteriormente enviadas para as autoridades do Reino Unido, em 17 de outubro de 2014, que responderam em 12 de novembro de 2014, 14 de novembro de 2014 e 17 de novembro de 2014.

(13) Em 10 de julho de 2014 e 16 de outubro de 2014, a Comissão solicitou à BAA que apresentasse informações adicionais. A BAA apresentou essas informações em 6 de novembro de 2014 e 21 de novembro de 2014. As informações foram enviadas para as autoridades do Reino Unido em 2 de dezembro de 2014, tendo estas respondido em 18 de dezembro de 2014.

2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA

2.1. NOÇÃO DE GRANULADOS

(14) Os granulados são utilizados no setor da construção. Podem, em geral (4), ser descritos como sendo correspondentes a materiais granulosos ou particulados que, devido às suas propriedades física e quimicamente inertes, são adequados à utilização isolada ou com adição de cimento (5), cal ou betume na indústria da construção, como betão, brita, asfalto ou cursos de drenagem (6), ou para utilização como entulho ou balastro (7). Os granulados podem ser naturais, fabricados ou reciclados (8). A decisão de início do procedimento descreve a noção de granulados e a utilização de granulados nos considerandos 8 a 13.

(15) A definição de granulados está intrinsecamente ligada às possíveis utilizações de determinados materiais de escavação granulosos ou particulados no setor da construção, tal como explicado no considerando 14 acima, uma vez que é esse aspeto que distingue a noção de granulados da noção de minerais.

(16) Os granulados naturais são granulados que se formam naturalmente e que podem ser utilizados sem se recorrer ao processamento industrial. Deste grupo fazem parte a areia, a gravilha e a brita (9), que são extraídas de pedreiras e de saibreiras ou através de dragagem marítima.

(17) Os granulados reciclados derivam do reprocessamento de materiais anteriormente utilizados na construção, incluindo resíduos de construção e demolição (10).

(18) Os granulados fabricados são geralmente granulados ligeiros e de alta densidade fabricados para fins especializados. São produzidos após a aplicação de um processo industrial (geralmente, um processo térmico). Alguns exemplos são: granulados de escórias de altos-fornos, granulados de argila expandida, granulados de perlite expandida, granulados de poliestireno expandido (11).

(19) Os materiais adequados à utilização como granulados podem também ser utilizados para fabricar outros produtos. Nesse sentido, o setor faz uma distinção entre as utilizações como granulados da areia, gravilha e brita e as utilizações como não granulados (12) da areia, gravilha e brita. Entre as utilizações como não granulados da rocha, areia e gravilha incluem-se, por exemplo, a produção de cimento, vidro e outras utilizações industriais (13) ou agrícolas (14).

2.2. ANTECEDENTES E OBJETIVO DO AGL

(20) O granulado é um recurso natural limitado, no que diz respeito aos locais nos quais pode ser adequadamente extraído (15). A extração de granulados ocupa terrenos a médio e longo prazo, e causa danos ambientais e poluição.

(21) Na sequência de uma série de ações destinadas a enfrentar os problemas ambientais relativos à extração de granulados descritos nos considerandos 15 a 18 da decisão de início do procedimento, o AGL foi introduzido em abril de 2002 com o objetivo de incentivar uma utilização mais eficiente dos granulados no setor da construção através de: — internalização de alguns custos ambientais da extração dos granulados, tais como o ruído, o pó, o impacto visual e a perda de biodiversidade, no preço dos granulados. Nesse sentido, o AGL deve incentivar a extração eficiente dos granulados, assim como a redução da sua utilização e a produção de menos resíduos no estaleiro de construção; — incentivo ao direcionamento da procura de granulados extraídos deliberadamente para alternativas como: — granulados reciclados, — resíduos e produtos derivados de outros processos, incluindo a extração de outros minerais (resíduos da extração de argila e carvão, resíduos de vidro e pneus) (16).

(22) Neste contexto, as autoridades do Reino Unido explicaram, por ocasião da decisão de início do procedimento, que os granulados para fins de construção são um produto com um valor relativamente baixo, especialmente se forem comparados com os custos totais dos projetos de construção nos quais são empregados. Os granulados podem ser extraídos do solo de forma relativamente simples. Deste modo, sem sinais de preço adicionais, tal como o que foi estabelecido pelo AGL, não existe um incentivo específico à utilização eficiente dos granulados.

(23) Além disso, sem sinais de preço adicionais, a reciclagem dos granulados não seria economicamente viável. As autoridades do Reino Unido consideraram que o incentivo ao uso de granulados reciclados, embora possa ter os seus próprios custos ambientais, tais como o consumo de energia e a criação de ruído, é um importante aspeto para a redução dos custos ambientais associados à extração de materiais do solo (tais como os impactos a longo prazo para a biodiversidade). Com efeito, a utilização de materiais reciclados não exige a perturbação de novos terrenos ou do fundo oceânico.

(24) Além de incentivar a utilização de granulados reciclados como uma alternativa a materiais recentemente extraídos, a estrutura do AGL procura também reduzir a extração de areia, gravilha e rocha para serem utilizadas especificamente como granulados, incentivando a utilização de outros materiais que, de outro modo, seriam descartados. Os produtos derivados, o entulho e os resíduos de outros processos de extração ou de processos industriais são geralmente considerados como sendo de qualidade e especificações inferiores aos materiais especificamente extraídos e explorados para utilização como granulados. Podem ter utilizações e aplicações ligeiramente diferentes. Por exemplo, devido à sua densidade mais baixa e às dimensões irregulares, pode não ser seguro utilizá-los na construção de determinadas superfícies de rodovias ou noutras situações em que é necessário que os granulados resistam à alta pressão e ao desgaste. No entanto, os produtos derivados, os resíduos e o entulho podem também, em muitas ocasiões, representar uma alternativa viável aos granulados da mais elevada qualidade. Os produtos derivados, os resíduos e o entulho resultantes de processos especificados no Finance Act 2001 seriam descartados sem a existência do AGL. No entanto, pelo facto de serem um produto derivado inevitável de vários processos que geram materiais importantes para o setor da construção (tais como telhas de ardósia) ou para outras indústrias (tais como feldspato para a indústria vidreira), as autoridades do Reino Unido consideraram mais eficaz, em termos ambientais, incentivar a utilização destes materiais como granulados, em vez de serem depositados como resíduos. Deste modo, é possível evitar custos ambientais adicionais através da utilização de produtos já extraídos que, de outro modo, seriam considerados resíduos, por oposição à extração (adicional) de novos granulados que acarretam custos ambientais adicionais (perturbação de novos terrenos). Além disso, tal ajuda à reabilitação de terrenos já desfigurados por grandes aterros de resíduos ou de entulho. As autoridades do Reino Unido informaram ainda que a aplicação do AGL a esses materiais poderia ter o efeito indesejado de desencorajar a escassa utilização já existente no que se refere a esses materiais, aumentando o número de aterros ao invés de o diminuir. O considerando 23 da decisão de início do procedimento contém uma descrição pormenorizada das estimativas dos montantes disponíveis no que diz respeito às alternativas.

(25) As projeções iniciais sugeriram que o AGL reduziria a procura de granulados virgens numa média de 20 Mt/ano.

(26) As autoridades do Reino Unido indicaram que, posto o objetivo de encorajar uma extração mais eficaz e uma utilização mais eficiente de granulados virgens, «o imposto é cobrado aos que realizam a extração para fins de exploração comercial de granulados» (17). Neste contexto, as autoridades do Reino Unido explicaram que embora a extração de materiais de especificação elevada para uso no setor da construção também produza materiais de qualidade inferior e, consequentemente, de preço inferior, não é possível, na prática, exonerar estes materiais do mesmo modo que os produtos derivados de processos industriais ou de outras atividades de extração. Em primeiro lugar, a proporção de granulados de alta e baixa qualidade irá variar de pedreira para pedreira devido a fatores geológicos, mas não permanece constante numa determinada pedreira dado que práticas mais eficazes podem ajudar a reduzir a proporção de granulados de baixa qualidade. Além disso, o termo «granulado de baixa qualidade» é, em parte, um termo subjetivo. O que um explorador de pedreiras pode considerar um produto de baixa qualidade pode integrar a gama de produtos primários de outro explorador. Assim, a isenção de granulados de baixa qualidade pode resultar no tratamento desigual de exploradores e pode levar a evasão ou fraude fiscal. A vasta consulta pública ao setor sobre esta questão durante a introdução do AGL não produziu uma definição funcional sobre como distinguir materiais de alta qualidade — que devem ser sujeitos a imposto — e produtos derivados de baixa qualidade resultantes do processo de extração de granulados de elevado valor. As autoridades do Reino Unido observaram ainda que tributar os granulados de baixa qualidade reflete igualmente a pretensão de abordar os custos ambientais da extração de granulados, independentemente de o produto extraído ser, em última instância, considerado de alta ou baixa qualidade.

(27) Por último, as autoridades do Reino Unido observaram que o AGL não foi concebido como um imposto geral sobre a extração mineral, mas como um imposto sobre a extração de rocha, areia e gravilha utilizadas como granulados no setor da construção e sujeitas a exploração comercial no Reino Unido. As autoridades do Reino Unido explicaram que embora a extração de outros materiais possa ter um impacto ambiental semelhante, nem todos dispõem de opções adequadas para diminuir a intensidade da extração através da utilização de materiais alternativos, tais como materiais reciclados e entulho. Além disso, a extração de granulados era a maior atividade de extração mineral no Reino Unido (em 2002, representou cerca de 70 %, em toneladas, de toda a extração mineral) e, portanto, constituía a principal fonte de danos ambientais resultantes da extração mineral em todo o território do Reino Unido. O âmbito de aplicação do imposto foi definido com o intuito de se atingir o maior benefício ambiental sob a forma de uma redução da extração de granulados e em termos da preservação de recursos estratégicos, não impondo, ao mesmo tempo, uma carga fiscal ociosa sobre os materiais para os quais não existe uma alternativa.

2.3. FINANCE ACT 2001, ENTRADA EM VIGOR, ALTERAÇÕES E VIGÊNCIA

(28) A legislação primária que regula o AGL encontra-se estabelecida no Finance Act 2001, artigos 16.o a 49.o e Anexos 4 a 10. O Finance Act 2001 foi adotado em 11 de maio de 2001, e foi alvo de várias alterações, tal como descrito nos considerandos 28 e 29 da decisão de início do procedimento. A presente decisão refere-se ao Finance Act 2001 como posteriormente alterado. O AGL entrou em vigor em 1 de abril de 2002 e continua a ser aplicável. A lei não limita no tempo a aplicação do AGL.

(29) Na sequência da decisão de início do procedimento, as autoridades do Reino Unido alteraram o Finance Act 2001 através da suspensão das isenções dos materiais relativamente aos quais a Comissão tinha manifestado dúvidas, a partir de 1 de abril de 2014.

(30) As autoridades do Reino Unido explicaram que, durante a preparação da legislação necessária para a suspensão, concluíram, com base nas observações recebidas da indústria, que determinar se certos materiais tinham sido «extraídos para serem utilizados como granulados» será impraticável. Deste modo, elaboraram um novo critério, «para fins de construção», que é coerente com as definições utilizadas pela legislação em vigor. Porém, para atingir o mesmo resultado previsto na decisão de início do procedimento com a aplicação deste último critério, a legislação relativa à suspensão estabelece que: i) argila (incluindo argila plástica, caulino e argila refratária) e xisto utilizados para o fabrico de produtos de construção; e ii) gesso utilizado para fazer estuque e placas de gesso, devem ser considerados processos isentos. Isto deve-se ao facto de poderem ser incluídos na categoria do material extraído «para fins de construção», embora não representem as utilizações desses materiais como granulados.

2.4. ESTRUTURA DO AGL E FACTOS GERADORES DO IMPOSTO

(31) O artigo 16.o, n.o 1, do Finance Act 2001 indica que «um imposto, designado imposto sobre os granulados, deve ser cobrado de acordo com esta Parte em relação aos granulados sujeitos a exploração comercial». O artigo 16.o, n.o 2, estabelece que «A cobrança do imposto deve ocorrer sempre que uma quantidade de granulado tributado seja sujeita, na data de entrada em vigor da lei ou após esta data, a exploração comercial no Reino Unido».

(32) De acordo com o artigo 17.o, n.o 1, «granulado»«significa (sob reserva do artigo 18.o infra) qualquer rocha, gravilha ou areia em conjunto com quaisquer substâncias que, no momento, estejam incorporadas na rocha, gravilha ou areia, ou que sejam naturalmente misturadas com as mesmas».

(33) O artigo 18.o, n.o 1, estabelece que: «Na presente Parte, as referências ao granulado: a) incluem referências a entulho, resíduos, resíduos de corte e outros produtos derivados resultantes da aplicação de qualquer processo isento a um qualquer granulado, b) mas não incluem referências a mais nada que resulte da aplicação desse processo a qualquer granulado».

(34) De acordo com o artigo 18.o, n.o 2, os processos isentos são: «a) o corte de qualquer rocha para a produção de pedra com uma ou mais superfícies planas; b) qualquer processo através do qual uma substância relevante é extraída ou, de outro modo, separada (como parte do processo da sua obtenção de qualquer solo, ou de outro modo) de qualquer granulado; c) qualquer processo para a produção de cal ou cimento a partir de calcário ou a partir de calcário e de outra matéria.»

(35) O artigo 18.o, n.o 3, enumera as substâncias relevantes da seguinte forma: a) anidrite; b) argila plástica; c) baritina; e) caulino; f) feldspato; g) argila refratária; i) espatoflúor; j) terra de pisoeiro; k) pedras preciosas e semipreciosas; l) gesso; m) qualquer metal ou o minério de qualquer metal; n) muscovite; o) perlite; p) potassa; q) pedra-pomes; r) fosfato natural; s) cloreto de sódio; t) talco; u) vermiculite. As alíneas d) e h), do n.o 3 do artigo 18.o foram omitidas de forma retroativa, a partir de 1 de abril de 2002, devido às alterações introduzidas pelo Finance Act 2002.

(36) O artigo 16.o, n.o 2, do Finance Act 2001, conjugado com o artigo 19.o, n.o 1, e com o artigo 19.o, n.o 2, determina que o AGL é gerado pelos seguintes quatro tipos de exploração comercial no Reino Unido, consoante a que ocorra primeiro: a) o granulado é removido do seu local de origem, ou de qualquer local que se encontre registado em nome de um indivíduo que seja o explorador do local de origem (18), ou de qualquer outro local do qual a quantidade de granulado tenha sido transportada para ser ali transformada por um processo isento, mas não foi transformada por um processo deste tipo; b) o granulado é objeto de um acordo de fornecimento a qualquer indivíduo (19); c) o granulado é utilizado para fins de construção (20); ou d) o granulado é misturado em condições que não as permitidas (21), com qualquer outro material ou substância que não seja água.

(37) Para efeitos do AGL, o Finance Act 2001 distingue essencialmente três tipos de locais de origem: a) o cais ou outro local de desembarque no qual o granulado retirado do fundo oceânico do Reino Unido é desembarcado pela primeira vez [artigo 20.o, n.o 1, alínea a)]. b) o local onde um processo isento foi levado a cabo [artigo 20.o, n.o 1, alínea b)]. Tal diz respeito às situações em que um processo isento tenha sido aplicado, a substância isenta tenha sido extraída e algum granulado remanescente tenha sido explorado. O local em que a extração da substância isenta ocorreu torna-se, deste modo, o local de origem do granulado. c) o local onde o granulado foi extraído do solo [artigo 20.o, n.o 1, alínea d)].

(38) Como resultado do conceito de exploração comercial, o AGL é aplicável tanto aos granulados extraídos no Reino Unido, como aos granulados importados. Os granulados importados serão sujeitos ao AGL não no momento em que desembarcam no Reino Unido (22) mas quando são objeto de um contrato (e o granulado já se encontrar no Reino Unido) ou quando são utilizados para fins de construção (no Reino Unido) ou misturados (no Reino Unido) com qualquer material ou substância que não seja água, exceto quando permitido (23).

(39) O artigo 19.o, n.o 3, do Finance Act 2001 contém mais detalhes sobre o conceito de exploração comercial. A alínea e) estabelece que não existe exploração comercial quando o agregado — sem ter sido sujeito a qualquer processo que envolva a sua mistura com qualquer outra substância ou material (à exceção da água) — é novamente colocado no local de onde foi, pela primeira vez, retirado (24).

(40) Os artigos 21.o e 22.o estabelecem quem é o explorador de um local, e se é este último ou qualquer outro indivíduo a pessoa responsável pela exploração (e, portanto, o devedor do AGL) numa determinada situação.

2.5. NOÇÃO DE GRANULADO TRIBUTÁVEL— ISENÇÕES DO AGL E DESAGRAVAMENTOS FISCAIS

(41) O artigo 17.o, n.o 2, do Finance Act 2001 estabelece que um granulado não é tributável em quatro casos: a) se estiver expressamente isento; b) se já tiver sido utilizado para fins de construção (antes ou depois da data de entrada em vigor da lei); c) se for, ou derivar de, um qualquer granulado que já tenha sido sujeito ao AGL; d) se for um granulado que tenha sido retirado do seu local de origem antes da data de entrada em vigor da lei.

(42) Considera-se que um granulado é utilizado para fins de construção sempre que é utilizado como material ou suporte na construção ou beneficiação de qualquer estrutura (incluindo estradas e caminhos, os percursos sobre os quais assentam as ferrovias, diques, edifícios e pontes) ou sempre que é misturado com qualquer outra substância como parte do processo de produção de argamassa, betão, macadame betuminoso, material revestido para empedramento de estradas ou qualquer material de construção semelhante (25).

(43) O artigo 17.o, n.o 3, especifica que o granulado está isento do AGL se: «b) consistir totalmente num granulado obtido através de remoção do solo de qualquer edifício ou edifício proposto no decurso de escavações licitamente realizadas: i) relativamente à modificação ou construção do edifício; e ii) exclusivamente para efeitos da construção de alicerces ou da colocação de qualquer tubo ou cabo; c) consistir totalmente num granulado obtido i) através da remoção do leito de um rio, canal ou curso de água (natural ou artificial), ou do leito de um canal em, ou do acesso a, qualquer porto ou cais (natural ou artificial); e ii) no decurso de uma dragagem realizada exclusivamente para efeitos da construção, restauração, melhoria ou manutenção desse rio, canal, curso de água, canal ou acesso; d) consistir totalmente num granulado obtido através da remoção do solo ao longo da linha, ou da linha proposta, de qualquer rodovia, ou rodovia proposta, e no decurso de escavações realizadas: i) para efeitos da melhoria ou manutenção da rodovia ou da construção da rodovia proposta; e ii) não para efeitos de extração desse granulado; d) a) consistir totalmente num granulado obtido através da remoção do solo ao longo da linha, ou da linha proposta, de qualquer ferrovia, linha de elétrico ou monocarril, ou ferrovia, linha de elétrico ou monocarril proposto, e no decurso de escavações realizadas: i) para efeitos da melhoria ou manutenção da ferrovia, linha de elétrico ou monocarril, ou da construção da ferrovia, linha de elétrico ou monocarril proposto; e ii) não para efeitos de extração desse granulado; e) consistir totalmente em entulho, resíduos ou outros produtos derivados, sem incluir o recobrimento, resultantes da extração ou separação de uma quantidade de granulado de caulino ou de argila plástica; ou f) consistir totalmente em entulho de qualquer processo através do qual i) o carvão, lenhite, ardósia ou xisto, ou ii) uma substância indicada no artigo 18.o, n.o 3, tenha sido separado de qualquer outra rocha, após ter sido extraído ou obtido com essa mesma rocha.»

(44) A alínea da), do n.o 3 do artigo 17.o, inserida pelo artigo 22.o, n.o 3, do Finance Act 2007, é aplicável a partir de 1 de agosto de 2007.

(45) Além disso, o n.o 4 do artigo 17.o isenta os granulados que consistem total ou essencialmente num ou mais dos seguintes, ou que façam parte de algo por eles formado, nomeadamente: «a) carvão, lenhite, ardósia ou xisto; c) o entulho ou resíduos de, ou outros produtos derivados resultantes de i) qualquer processo de combustão industrial, ou ii) da fundição ou refinação de metal; d) sobras de perfurações resultantes de quaisquer operações realizadas em conformidade com uma licença concedida ao abrigo do Petroleum Act 1998 [ou do Petroleum (Production) Act (Northern Ireland) 1964; e) tudo o que resultar de trabalhos realizados no exercício de funções que tenham de ser levados a cabo em conformidade com o, ou conferidos através do, disposto no New Roads and Street Works Act 1991, do Roads (Northern Ireland) Order 1993 ou do Street Works (Northern Ireland) Order 1995; f) argila, solos ou vegetais, ou outra matéria orgânica.»

(46) De acordo com a Comunicação relativa ao AGL 1 «totalmente» significa que 100 % do material em causa é um dos materiais isentos. «Essencialmente» significa que mais de 50 % do material é um dos materiais isentos. A mistura artificial de granulados com uma maior quantidade de material isento não resultará numa mistura isenta, mas significa que o AGL será aplicado ao granulado em causa no momento da mistura.

(47) O artigo 30.o, n.o 1, do Finance Act 2001 prevê a definição de regulamentação para o estabelecimento do direito de um indivíduo a desagravamento fiscal, se: a) o granulado sujeito ao AGL for exportado do Reino Unido sob a forma de granulado; b) um processo isento for aplicado ao granulado sujeito ao AGL; c) o granulado sujeito ao AGL for utilizado num processo industrial ou agrícola que tenha sido definido; d) o granulado sujeito ao AGL for eliminado de um modo que não equivalha à sua utilização para fins de construção, nas condições eventualmente definidas (26); ou e) a totalidade ou qualquer parte de uma dívida a pagar à pessoa responsável por sujeitar o granulado à exploração comercial for anulada das suas contas por insolvência.

(48) O artigo 30.o, n.o 1, alínea b), do Finance Act 2001 prevê um benefício fiscal caso um processo isento, na aceção do artigo 18.o, n.o 2, alíneas a), b) e c) do Finance Act 2001, tenha sido aplicado ao material, quando tal material já tiver sido sujeito ao AGL. Reflete, por conseguinte, as isenções previstas no artigo 18.o, n.o 2.

(49) Os processos industriais e agrícolas que podem beneficiar de um benefício fiscal ao abrigo do artigo 30.o, n.o 1, alínea c), surgem indicados no Anexo «Processos industriais e agrícolas» do Regulamento 13 dos Regulamentos (Gerais) relativos ao Imposto sobre os granulados de 2002. A Comunicação relativa ao AGL 2 (27) descreve o tipo de processos relevantes. São eles: Processos industriais — Código 001: Fabrico de ferro, aço e metais não ferrosos e processo de fundição, incluindo fundição, fundição por envolvimento, instalações de sinterização e trefilagem — Código 002: Ligas — Código 003: Redução de emissões para o ar, água e solos — Código 004: Filtração e purificação de água potável, ar e óleo — Código 005: Tratamento de esgotos — Código 006: Produção de energia — Código 007: Processos cerâmicos — Código 008: Processos de materiais refratários — Código 009: Fabrico de vidro e de produtos de vidro — Código 010: Fabrico de fibra de vidro — Código 011: Fibras sintéticas — Código 012: Produção e processamento de alimentos e bebidas — Código 013: Fabrico de plástico, borracha e PVC — Código 014: Fabrico de químicos como, por exemplo, carbonato de sódio, magnésio, alumina, sílica — Código 015: Fabrico de carbonato de cálcio precipitado — Código 016: Fabrico de produtos farmacêuticos, descolorantes, produtos de higiene e detergentes — Código 017: Processos de aeração — Código 018: Fabrico de enchimento para revestimento, vedantes, adesivos, tintas, caldas para juntas, mástique, betume e outros materiais para ligação e modificação — Código 019: Fabrico de pigmentos, vernizes e tintas — Código 020: Produção de suportes de cultura e marcações para campos desportivos e outras instalações para atividades de lazer — Código 021: Incineração — Código 022: Fabrico de dessecante — Código 023: Fabrico de forro, base e espuma para carpetes — Código 024: Processos de resina — Código 025: Fabrico de aditivos para lubrificantes — Código 026: Curtimento — Código 027: Fabrico de papel — Código 028: Produção de materiais para atividades artísticas — Código 029: Produção de areia para atividades recreativas, por exemplo para parques infantis — Código 030: Fabricação de pratos para tiro ao prato — Código 031: Processos abrasivos: fabrico especializado de jatos de areia, moagem isenta de ferro (moinho de bolas) e lixas — Código 032: Utilização como suporte na exploração (ou produção) de petróleo, por exemplo, areias para fraturação hidráulica e fluidos de perfuração — Código 033: Dessulfuração de gases de combustão e depuração de gases de combustão — Código 034: Fabrico de supressores para minas — Código 035: Fabrico de extintores de incêndio — Código 036: Fabrico de materiais usados para proteção contra o fogo — Código 037: Neutralização de ácidos — Código 038: Fabrico de materiais de fricção, por exemplo componentes para automóveis Processos agrícolas — Código 039: Fabrico de aditivos para o solo — Código 040: Fabrico de alimentos para animais — Código 041: Produção de material para camas de animais — Código 042: Produção de adubos — Código 043: Fabrico de pesticidas e herbicidas — Código 044: Produção de suportes de cultura, incluindo composto, para uso exclusivo na agricultura e horticultura — Código 045: Tratamento do solo, incluindo enriquecimento mineral e redução de acidez

2.6. TAXA

(50) Inicialmente, o AGL era cobrado à taxa de 1,60 GBP por tonelada. A taxa aumentou para 1,95 GBP por tonelada para granulados sujeitos a exploração comercial ocorrida em ou após 1 de abril de 2008. A taxa atualmente aplicada é de 2 GBP por tonelada (desde 1 de abril de 2009).

2.7. FUNDAMENTOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO

(51) Tal como explicado no considerando 170 da decisão de início do procedimento, a Comissão tinha dúvidas sobre se as isenções e as exclusões referidas no considerando 139 da decisão de início do procedimento (28) (as «isenções objeto de inquérito») eram justificáveis à luz dos princípios gerais e da lógica do AGL. As isenções e exclusões em questão pareciam exonerar os beneficiários de um imposto que normalmente teriam de pagar e constituíam um auxílio ao funcionamento. Dado que não dispunha de elementos suficientes para concluir se a medida preenchia as condições do Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (29) («Enquadramento dos auxílios ambientais de 2001») e do Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente de 2008 (30) («Enquadramento dos auxílios ambientais de 2008»), a Comissão tinha dúvidas quanto à compatibilidade com o mercado interno das isenções objeto de inquérito e das exclusões.

3. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

(52) Tal como mencionado no considerando 10 acima, a Comissão recebeu observações circunstanciadas das partes interessadas na sequência da publicação da decisão de início do procedimento.

(53) As observações das partes interessadas disseram respeito i) à própria decisão de início do procedimento ii) à lógica do AGL, iii) às isenções que, já na decisão de início do procedimento, não tinham sido consideradas auxílio estatal, e iv) às isenções objeto de investigação.

(54) Para mais fácil referência, o presente ponto irá resumir as observações recebidas em relação à decisão de início do procedimento. As restantes categorias de observações recebidas são apresentadas nos pontos pertinentes da presente decisão.

3.1. OBSERVAÇÕES RELATIVAS AO CONTEÚDO DA DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO

a) Observações recebidas de Richard Bird, BAA, em 20 e 23 de dezembro de 2013

(55) Richard Bird forneceu à Comissão a sua contribuição para a consulta pública das autoridades do Reino Unido quanto à abordagem para suspender as isenções do AGL relativamente às quais a Comissão manifestou dúvidas na decisão de início do procedimento.

(56) Richard Bird alega ainda que há várias imprecisões na decisão de início do procedimento, tais como: i) foram identificadas várias pedreiras, o que indica que não há nenhum risco de o Reino Unido esgotar os granulados; ii) o granulado de escórias, o granulado de ardósia triturada e a areia silicosa resultante da produção de caulino sempre foram uma importante fonte de granulados; iii) os granulados isentos e os granulados reciclados não poderiam substituir os granulados de qualidade necessários na construção, que são extraídos juntamente com granulados de qualidade inferior (1 tonelada de granulados de boa qualidade com uma tonelada de granulados de qualidade inferior). Foram criadas novas escombreiras de resíduos devido a estes materiais; iv) está a haver uma série de violações do AGL; v) abriram-se pedreiras simplesmente a fim de produzir granulados isentos (31). Richard Bird alega que existem pedreiras de ardósia que produzem simplesmente rocha de ardósia e não ardósia para telhados. Richard Bird dá, como exemplo, os nomes de duas pedreiras. vi) as pedreiras de granulados de xisto estão a produzir e a vender granulados não tributados. Foi utilizado um milhão de toneladas de xisto na construção de uma estrada perto de Edimburgo; vii) alegadamente, a decisão de início do procedimento não consegue identificar o que é o granulado: tamanhos mais pequenos de rocha, triturada ou não, incluindo gravilha e areia natural. O enrocamento para proteções marítimas, a pedra para proteção fluvial, pedra para parede, pedra para chaminés, pedra para valas, pedra de calçada para estradas e a pedra de reforço para quebra-mares são todas tributadas como granulados, desde que não sejam geologicamente ardósia ou xisto. viii) o AGL não faz qualquer sentido, já que pedra para parede que não tenha sido cortada é tributada; ix) só pode ser usada como ardósia para telhados a ardósia do norte do País de Gales. A ardósia de outras áreas de ardósia do Reino Unido não é utilizada como ardósia para telhados, mas sim como pedra para parede ou pedra para pavimentação. O grés e a pedra para parede e para pavimentação são tributados. O xisto não é utilizado em telhados. Foram abertas pedreiras de ardósia e xisto porque os materiais são isentos de imposto (32); x) alegadamente, o AGL teve, de facto, um impacto ambiental negativo, dado que as explorações de granulados reciclados são prejudiciais para o ambiente devido, designadamente, às distâncias adicionais de transporte de materiais isentos; xi) a areia silicosa proveniente das operações com caulino foi sempre uma fonte de granulados. Há pouca areia na Cornualha, por conseguinte, a areia das pedreiras de caulino não reduz a extração da areia natural. É, na verdade, uma importante fonte de areia nessa zona. A referida areia cria uma distorção do mercado de partículas finas de brita, que são um produto derivado das pedreiras locais de granulados de rocha dura, cujo principal objetivo é produzir granulados de cascalho para cimento, asfalto e trabalhos de construção; xii) os produtos derivados do caulino estão isentos, e originam 20 % de produtos derivados de resíduos, enquanto os produtos derivados do calcário são tributados mesmo quando o calcário é utilizado para a agricultura ou para processamento industrial; xiii) alegadamente, várias antigas pedreiras de caulino esgotadas reabriram exclusivamente para a exploração dos granulados isentos visto que o caulino se tinha esgotado. Por outro lado, uma pessoa que deseje explorar um antigo aterro de granito teria de pagar o imposto; xiv) os produtos derivados da refinação e da fundição de metais não são, com efeito, como os granulados naturais, mas nunca foram resíduos e têm um mercado muito bom. Richard Bird alega que o AGL se deveria aplicar aos produtos derivados que não sejam resíduos; xv) richard Bird considera que é impossível substituir os granulados de qualidade por granulados resultantes da maioria das explorações de ardósia, xisto ou caulino.

(57) Richard Bird completou estas informações com uma exposição, em 10 de fevereiro de 2014, relativa às utilizações do granulado de escória, produto derivado da indústria de fabrico do aço. A exposição destina-se a demonstrar que a escória não é um resíduo, mas sim um granulado de primeira classe que pode ser utilizado como alternativa ao cimento.

b) Observações recebidas da BAA, em 10 de janeiro de 2014

(58) A BAA (British Aggregates Association) considera que o conceito de granulado não deve ser utilizado para determinar se o AGL resulta em auxílio estatal, uma vez que não existe uma definição clara de granulado que corresponda ao âmbito de aplicação do imposto. Na decisão de início do procedimento a Comissão define os granulados como «rocha, gravilha e areia extraídos para dar volume no âmbito da construção». No entanto, alegadamente, o AGL tributa muitas matérias que são utilizadas para outros fins que não o de dar volume no âmbito da construção, como é o caso, por exemplo, das pedras irregulares usadas na construção de paredes, enrocamento, balastros de vias ferroviárias, e da pedra de elevado coeficiente de polimento acelerado («CPA») para asfalto resistente à derrapagem, etc. A BAA menciona que as autoridades de concorrência do Reino Unido avaliaram o mercado de granulados em várias ocasiões e, em geral, concluíram que os materiais especializados, tais como o balastro de via ferroviária e a pedra de CPA elevado, estão em mercados distintos, o que também é verdade para o «granulado para o setor da construção», visto que são utilizados para aplicações diferentes e que não existe substituição nem do lado da procura, nem do lado da oferta (33).

(59) A BAA afirma que três das isenções sobre as quais, na decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu de forma positiva, são seletivas, ou seja, as isenções relativas a resíduos da construção reciclados, ao granulado escavado no decurso da construção de estradas, caminhos de ferro, edifícios, etc. e a resíduos/produtos derivados industriais. A BAA alega que, do ponto de vista do objetivo do «direcionamento da procura», estas três categorias de materiais isentos estão na mesma posição que os resíduos/produtos derivados, nomeadamente o caulino, a ardósia e o carvão, relativamente aos quais a Comissão manifestou dúvidas na decisão de início do procedimento.

c) Observações recebidas da Lantoom Quarry em 16 de janeiro de 2014

(60) A Lantoom Quarry alega que a decisão de início do procedimento criou incerteza e afetou os investimentos e o emprego.

4. OBSERVAÇÕES DO REINO UNIDO

(61) As autoridades do Reino Unido apresentaram observações detalhadas relativamente às dúvidas levantadas na decisão de início do procedimento, fornecendo informações adicionais, bem como fundamentos para a compatibilidade das isenções objeto de investigação.

(62) Não foram recebidas quaisquer observações das autoridades do Reino Unido no que respeita ao conteúdo em si da decisão de início do procedimento. Para mais fácil referência, as observações e as informações recebidas são apresentadas nos pontos pertinentes da presente decisão.

5. AVALIAÇÃO DA MEDIDA

(63) Com a adoção da decisão de início do procedimento a Comissão já decidiu não levantar quaisquer objeções em relação às isenções, exclusões e benefícios fiscais previstos no artigo 17.o, n.o 2, alíneas b), c) e d), no artigo 17.o, n.o 3, alíneas b), c), d) e da), no artigo 17.o, n.o 4, alíneas d) e e), e no artigo 17.o, n.o 4, alínea a) (na medida em que o material isento consista totalmente em carvão, lenhite, xisto e ardósia usado para outros fins que não como granulado); no artigo 17.o, n.o 4, alínea c) (quando seja constituído totalmente por entulho); no artigo 17.o, n.o 4, alínea f) (com exceção da argila); no artigo 18.o, n.o 2, alíneas a) e b) (na medida em que digam respeito a materiais não usados como granulados), no artigo 18.o, n.o 2, alínea c), no artigo 30.o, n.o 1, alíneas a) e b) [na medida em que digam respeito a processos isentos na aceção do artigo 18.o, n.o 2, alíneas a) e c)], no artigo 30.o, n.o 1, alínea b) (na medida em que diga respeito a um processo isento na aceção do artigo 18.o, n.o 2, alínea b) que preveja materiais não usados como granulados), e no artigo 30.o, n.o 1, alínea c) do Finance Act 2001, na redação que lhe é dada pelo Finance Act 2002 e pelo Finance Act 2007, em relação ao AGL, uma vez que a Comissão considerou que as mesmas não implicam auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Por conseguinte, a Comissão não irá apreciar estas isenções, exclusões e benefícios fiscais previstos pelo Finance Act 2001, com a redação que lhe é dada pelo Finance Act 2002 e pelo Finance Act 2007, no que respeita ao AGL, limitando-se a sua avaliação às isenções objeto de inquérito.

5.1. APRECIAÇÃO DAS OBSERVAÇÕES RECEBIDAS RELATIVAMENTE AO CONTEÚDO DA DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO

(64) O BAA, tal como mencionado no considerando 59 supra, afirma que as isenções para resíduos da construção reciclados, granulado escavado no decurso da construção de estradas, caminhos de ferro, edifícios, etc., e resíduos/produtos derivados industriais não se enquadram na lógica do AGL na perspetiva do objetivo de «direcionamento da procura».

(65) Na decisão de início do procedimento a Comissão concluiu que os granulados reciclados e os granulados resultantes de nova extração não se encontram numa situação comparável à luz do objetivo do AGL, e a distinção entre granulados reciclados e resultantes de nova extração resulta da natureza e lógica do AGL. É evidente que a utilização de granulados reciclados, ainda que o processo de reciclagem seja menos respeitador do ambiente do que a escavação de novos granulados, impede a escavação da mesma quantidade de novo granulado. Além disso, incentivar a utilização de materiais que resultam inevitavelmente de certas atividades que de qualquer modo se realizariam, contribui claramente para reduzir a acumulação de resíduos e impede a escavação da mesma quantidade de novo granulado.

(66) Assim, ao evitar a extração adicional, estas três isenções contribuem para a obtenção de maiores benefícios ambientais.

(67) Várias partes interessadas mencionaram, a este respeito, que tem havido casos de escavações adicionais unicamente com o objetivo de obter granulados para venda. No entanto, trata-se de casos de abusos claros que devem ser comunicados e tratados de acordo com a legislação nacional do Reino Unido e que não são objeto da legislação em matéria de auxílios estatais.

(68) As razões subjacentes às dúvidas manifestadas pela Comissão na decisão de início do procedimento, no que se refere a resíduos/produtos derivados, nomeadamente ao caulino, à ardósia e ao carvão, não afetam a avaliação das três exceções acima referidas, sobretudo, as dúvidas levantadas pela Comissão não prejudicam os resultados finais do procedimento formal de investigação e os materiais sujeitos às exceções são diferentes e resultam em circunstâncias diferentes.

(69) Richard Bird salienta a utilização como granulados de uma série de materiais isentos do AGL, o que prova que as isenções do AGL ajudam a atingir o seu objetivo ambiental, uma vez que substituem com sucesso os granulados resultantes de nova extração.

(70) Os dados fornecidos pelas autoridades do Reino Unido, como mostraremos no considerando 143 abaixo, demonstram que, na sequência da introdução do AGL, não aumentou o número de pedreiras que produzem materiais isentos, tendo esse número, aliás, diminuído.

(71) Uma das pedreiras mencionadas por Richard Bird como sendo, alegadamente, unicamente produtora de rocha de ardósia e não de ardósia para telhados produz, de facto, de acordo com o seu próprio sítio web, ardósia para telhados. Quanto à outra pedreira, as autoridades do Reino Unido comprometeram-se a investigar qual o material que a mesma produz efetivamente e aplicarão a legislação nacional, em função dos resultados do inquérito.

(72) Quer as autoridades do Reino Unido, quer a BAA afirmaram que não dispõem de informação sobre antigas pedreiras de caulino esgotadas que tenham sido recentemente reabertas. As autoridades do Reino Unido não têm conhecimento de nenhuma licença atribuída a este respeito e os dois produtores de caulino e de argila plástica não têm conhecimento de tais aberturas.

5.2. AUXÍLIO ESTATAL NA ACEÇÃO DO ARTIGO 107.o N.o 1, DO TRATADO (EX-ARTIGO 87.o, N.o 1, DO TRATADO CE)

(73) A medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE se preencher quatro condições. Em primeiro lugar, a medida confere uma vantagem aos beneficiários. Em segundo lugar, a medida favorece certas empresas ou atividades económicas (seletividade). Em terceiro lugar, a medida é financiada pelo Estado ou através de recursos estatais. E, em quarto lugar, a medida é suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e de falsear a concorrência no mercado interno.

(74) De acordo com a jurisprudência consolidada, a definição de auxílio é mais lata do que a de subvenção, dado incluir não apenas benefícios positivos, como as próprias subvenções, mas também medidas estatais que, por diversas formas, reduzem os encargos normalmente incluídos no orçamento duma empresa e que, sem serem subvenções no sentido estrito do termo, apresentam uma natureza semelhante e produzem o mesmo efeito (34).

(75) No que respeita ao critério da seletividade da vantagem, há que examinar se, no quadro de determinado regime jurídico ou de um sistema fiscal específico, uma medida estatal é suscetível de favorecer certas empresas ou a produção de determinados bens na aceção do n.o 1 do artigo 107.o do TFUE relativamente a outras empresas que se encontrem numa situação factual e jurídica comparável à luz do objetivo prosseguido pelo regime jurídico ou sistema fiscal em causa (35).

(76) Todavia, não satisfaz essa condição de seletividade uma medida que se justifique pela natureza ou regime fiscal geral em que se inscreve, ainda que confira uma vantagem ao seu beneficiário (36). Um Estado-Membro pode assim mostrar que uma medida resulta diretamente dos princípios básicos ou orientadores do seu sistema fiscal.

(77) Para efeitos de avaliação do carácter seletivo da vantagem conferida pela medida em questão, é importante determinar o que constitui o quadro de referência, uma vez que apenas pode estabelecer-se a existência de uma vantagem quando comparada com esse quadro de referência (37).

(78) Em suma, a seletividade pode ser avaliada seguindo uma abordagem em três fases: i) Determinação do sistema de referência (ou sistema normal de tributação) em que são identificados o princípio da tributação normal do AGL e o objetivo (ambiental), ii) Definir se a diferenciação fiscal constitui uma derrogação do regime de tributação normal, na medida em que estabelece a diferenciação entre operadores económicos que se encontrem numa situação factual e jurídica comparável, e iii) No caso de comparabilidade da situação jurídica e factual, a diferenciação fiscal não constitui derrogação se for suscetível de ser justificada pelo objetivo do sistema fiscal. Na ausência de tal justificação, a medida deverá ser considerada de facto seletiva. Na fundamentação da diferenciação fiscal apenas poderão ser invocados os mecanismos intrínsecos do sistema fiscal necessários para a realização do objetivo. Os objetivos não relacionados com o sistema fiscal não poderão considerar-se a este respeito.

(79) Como confirmado pelo Tribunal Geral (38), o quadro de referência com base no qual devem ser determinadas a tributação normal e a existência de eventuais vantagens seletivas é constituído pelo próprio AGL, visto que este instituiu um regime fiscal específico aplicável ao setor dos granulados no Reino Unido. É pois por referência à tributação normal e ao objetivo do AGL que é necessário analisar se se justificam as diferenciações fiscais.

(80) A Comissão analisou o Finance Act 2001 com a redação com efeitos retroativos dada pelo Finance Act 2002. Como o AGL é um regime em curso, a Comissão também analisou a isenção prevista no artigo 17.o, n.o 3, alínea da), introduzida pelo Finance Act 2007.

5.3. TRIBUTAÇÃO NORMAL AO ABRIGO DO AGL E OBJETIVO DO AGL

(81) O AGL é um imposto sobre os granulados. Os n.os 1 e 2 do artigo 16.o do Finance Act 2001 fixam um imposto sobre os granulados tributados sujeitos a exploração comercial no Reino Unido na data de entrada em vigor da lei ou após essa data.

(82) O AGL foi introduzido em 1 de abril de 2002. O artigo 19.o define o que se entende por exploração comercial. Estão previstos quatro tipos de exploração comercial: a) a remoção de granulados do seu local de origem; b) a conclusão dum acordo de fornecimento; c) a utilização para fins de construção; ou d) a mistura com qualquer material com exceção da água.

(83) Quanto ao conceito de granulados, as autoridades do Reino Unido confirmaram em muitas ocasiões que o AGL não é concebido como um imposto sobre todos os minerais extraídos ou sobre toda a rocha, gravilha e areia, mas somente sobre a rocha, gravilha e areia extraídas com a finalidade de dar volume no âmbito da construção,

(84) O que também é confirmado pelos trabalhos preparatórios do AGL (39). Esses trabalhos confirmam que, desde o início, o AGL pretendia ser um imposto sobre os granulados e não sobre quaisquer minerais extraídos específicos, tal como foi também reconhecido pelo Tribunal Geral (40).

(85) Tal como indicado no considerando 14 acima, duma forma geral os granulados podem ser descritos como sendo correspondentes a materiais granulosos ou particulados que, devido às suas propriedades física e quimicamente inertes, são adequados para utilização isolada ou com adição de cimento, cal ou materiais betuminosos na indústria da construção, como betão, brita, asfalto ou cursos de drenagem, ou para utilização como entulho ou balastro. São granulados naturais a areia, a rocha e a gravilha. No entanto, as matérias que são utilizadas como granulados também podem servir para outros fins. Por outras palavras, para efeitos do AGL dependerá da utilização dada a um material e não da sua composição geológica se esse material é considerado um granulado ou não.

(86) No decurso da elaboração da legislação do AGL, as autoridades do Reino Unido aperceberam-se de que uma definição do âmbito de aplicação do imposto baseada na utilização seria problemática, já que a utilização prevista para o produto poderia mudar após a aplicação do imposto (41). Para resolver essa dificuldade as autoridades do Reino Unido optaram por outra técnica. Em vez de utilizar uma definição precisa do termo «granulados» ou de empregar critérios gerais de tributação, o Finance Act 2001 começa por submeter a areia, gravilha ou rocha ao imposto, mas, em seguida, estreita a aplicação e âmbito do imposto através de exclusões, isenções e benefícios fiscais a favor de rocha, areia ou gravilha que tenham sido utilizadas para determinados fins ou que tenham sido submetidas a determinados processos.

(87) O objetivo atribuído ao AGL é garantir que o impacto ambiental da extração de granulados (em particular no que respeita aos danos causados à biodiversidade e ao aspeto paisagístico) se reflete mais cabalmente nos preços de modo a induzir uma extração e utilização dos granulados mais eficazes. Visa ainda incentivar um direcionamento da procura de granulados resultantes de nova extração para uma maior exploração de granulados alternativos, como os granulados reciclados e os granulados que são produtos derivados ou resíduos de certos processos de extração ou de processos industriais. Por sua vez o direcionamento da procura irá reduzir a necessidade de granulados resultantes de nova extração, limitando, assim, os danos ambientais ligados à atividade extrativa.

(88) Na decisão de início do procedimento a Comissão considerou ser necessário determinar o objetivo atribuído ao regime fiscal do AGL sem referir a terminologia de granulados virgens ou primários, mas por referência ao seu conteúdo. A terminologia é descrita pormenorizadamente nos considerandos 64 e 65 da decisão de início do procedimento.

(89) Independentemente da terminologia utilizada, as autoridades do Reino Unido contrapõem os granulados objeto de (nova) extração para serem utilizados como granulados a vários materiais que não são granulados resultantes de nova extração ou que são obtidos, inevitavelmente, como resultado de outras atividades que não se destinam à extração de granulados, mas que podiam, apesar disso, servir de alternativa aos granulados resultantes de nova extração e especificamente extraídos como tais.

(90) Considerando o esclarecimento dado pelas autoridades do Reino Unido, a Comissão concluiu, na decisão de início do procedimento, que o princípio da tributação normal do AGL é a tributação de rocha, gravilha e areia objeto de (nova) extração para utilização como granulados e sujeitas a exploração comercial dentro do Reino Unido, em ou após 1 de abril de 2002.

(91) No que se refere ao seu objetivo, a Comissão observou que o AGL se destina a tornar mais eficiente a extração dos granulados através da internalização dos custos ambientais dessa atividade. Além disso, tem como finalidade promover um direcionamento da procura: de uma extração deliberada de rocha, gravilha e areia destinadas à utilização como granulados no setor da construção, para uma utilização de granulados que são produtos derivados ou resíduos de determinados processos ou de granulados reciclados.

(92) A Comissão recebeu observações detalhadas das partes interessadas no que respeita ao princípio da tributação normal e ao objetivo do AGL.

5.4. OBSERVAÇÕES RECEBIDAS SOBRE O PRINCÍPIO DA TRIBUTAÇÃO NORMAL E O OBJETIVO DO AGL

a) Observações recebidas da BAA, em 15 de setembro de 2014

(93) A BAA reiterou as suas declarações, constantes das anteriores apresentações, de que o AGL é intrinsecamente ilógico. A BAA alega que não existe uma definição clara de granulados que explique o âmbito do AGL. A BAA salienta que o AGL é aplicável a muitos materiais que estão fora do âmbito da definição estabelecida na decisão de início do procedimento como, por exemplo, materiais que são utilizados para fins que não o de «dar volume no âmbito da construção» ou para a utilização em betão, brita, asfalto ou cursos de drenagem, ou como entulho ou balastro. Afirma que, o enrocamento para defesa da orla marítima, que é tributado, não é utilizado para dar volume às massas utilizadas na construção, e apresenta uma dimensão e peso muito superiores ao dos granulados que são utilizados para a produção de betão ou para as outras utilizações indicadas. Além disso, as pedras irregulares usadas na construção são tributadas pelo AGL embora sejam utilizadas para a construção de paredes de edifícios e de vedações tradicionais (por exemplo, muros que separam campos), e não para nenhum dos fins indicados. A BAA alega ainda que não é possível considerar estes materiais como sendo «granulados», e que a ardósia para telhados, a pedra de cantaria e a argila utilizada para o fabrico de tijolo não são «granulados». Todos os materiais são rochas extraídas do solo. No entanto, são utilizados para fins distintos e não são substituíveis entre si. Além disso, supostamente não haveria uma base ecológica para classificar alguns destes materiais como «granulados» e não outros.

(94) A BAA salienta que o facto de as isenções serem baseadas na geologia do material levanta problemas, uma vez que as condições geológicas da argila, da ardósia e do xisto abrangem uma ampla gama geológica de pedras que são extraídas de pedreiras e que não poderiam produzir telhas de ardósia ou produtos cerâmicos. Ainda assim, de uma perspetiva geológica, este material pode ser considerado argila, ardósia ou xisto isento. A BAA apresenta algumas declarações da Dra. Rachel Hardie, geóloga especializada, relativamente à escolha pouco acertada das condições geológicas para a diferenciação das pedras. Além disso, as isenções para materiais compostos essencialmente por determinados grupos geológicos trazem ainda mais dificuldades. Neste contexto, a BAA apresentou um relatório elaborado em 2003 pela British Geological Society para as autoridades fiscais do Reino Unido, para ajudar os funcionários fiscais na aplicação das isenções para o xisto, ardósia e argila de forma geologicamente correta (doravante o «Relatório»). O relatório visa definir xisto, ardósia e argila com base nas suas caraterísticas e origem geológicas para prestar assistência às autoridades fiscais do Reino Unido. No entanto, menciona também que «a escolha original destas condições para efeitos da Lei tem presumivelmente por base a sua utilização como produtos minerais transacionáveis, e não como entidades geológicas». Indica ainda que a argila, a ardósia, o lamito e o xisto são amplamente comuns no Reino Unido, sendo que o xisto está, muitas vezes, «entre camadas de grés».

(95) A BAA alega que as autoridades do Reino Unido trataram o xisto e o lamito como equivalentes e que, por conseguinte, toda a família de rochas beneficiou de uma isenção. Além disso, a BAA alega que as definições para os três materiais determinadas pelo Relatório são muito restritivas e que poderiam ainda ter sido classificados outros materiais, como a ardósia, o xisto ou a argila. Por exemplo, a ardósia com a «clivagem xistosa» necessária para a produção de telhas é relativamente rara e as rochas que apresentam uma clivagem xistosa mais fraca, inadequada para proceder à clivagem, podem ser muito mais dispendiosas, porém continuam a ser classificadas como ardósia. A BAA argumenta ainda, citando em parte o Relatório, que a ardósia é também extraída para fins de arquitetura decorativa, por exemplo, silhares, revestimento de paredes, pavimentação, parapeitos, lareiras, tampos de mesa e ornamentos para interior e exterior, para os quais uma clivagem xistosa seria menos importante do que a lapidação e o polimento. A BAA apresenta o exemplo de uma pedreira que produz ardósia diferente da que é geralmente utilizada em telhados e relativamente à qual não é claro se deve ser classificada como ardósia.

(96) A BAA argumenta que, com base na sua experiência, o parecer de um geólogo é, geralmente, procurado para apurar que pedra se encontra numa determinada pedreira para efeitos do AGL e se existe a possibilidade de isenção no que respeita a sua extração.

(97) A BAA afirma que embora não existam informações sobre o desenvolvimento de escombreiras de xisto e ardósia desde a introdução do AGL, as escombreiras de produtos derivados de granulados tributados aumentaram. A BAA apresenta exemplos de três pedreiras onde se acumularam escombreiras de produtos derivados. Uma destas pedreiras foi obrigada a enviar mais 1 milhão de toneladas de produtos derivados, enquanto outra se viu obrigada a investir 2 milhões de GBP numa nova instalação para transformação suplementar dos seus produtos derivados, para que os mesmos pudessem ser vendidos.

b) Observações recebidas da BAA, em 17 de Janeiro de 2014

(98) A BAA afirma que quando as autoridades do Reino Unido suspenderam as isenções do AGL relativamente às quais a Comissão manifestou dúvidas na decisão de início do procedimento, tais autoridades introduziram, de facto, duas novas isenções, a saber, para a argila e xisto utilizados em produtos de construção cerâmica e para o gesso utilizado no fabrico de estuque e placas de gesso. A BAA considera que estes materiais não podem vistos como enquadrados numa situação diferente da dos materiais tributados ao abrigo do AGL, à luz da lógica ambiental deste. A BAA afirma que estes materiais se encontram na mesma situação que a rocha, areia e gravilha uma vez que foram extraídos para fins de construção. Alega ainda que estas novas isenções constituem um auxílio estatal que a Comissão não pode considerar como sendo um auxílio compatível, uma vez que as condições pertinentes não se encontram satisfeitas.

(99) A BAA afirma que a extração de argila e xisto utilizados para a produção de materiais de construção cerâmicos pode ser reduzida através da utilização de produtos de construção em betão, que podem ser produzidos com os resíduos/produtos derivados das pedreiras (que muitas vezes são tributados).

(100) A BAA alega ainda que, do ponto de vista ambiental, o facto de a argila sofrer uma alteração química quando utilizada no fabrico de tijolos e de outros produtos cerâmicos utilizados no setor da construção é irrelevante.

c) Observações recebidas da Cloburn Quarry Company Ltd, em 17 de janeiro de 2014

(101) A Cloburn Quarry afirma que extrai granito e grauvaque. O grauvaque é utilizado em granulados antiderrapantes com um CPA superior a 70. Dado que não existe isenção para produtos derivados deste material, estão a acumular-se extensas reservas de poeira de grauvaque que, mais tarde, se tornarão um problema.

(102) A Cloburn Quarry afirma que os volumes de vendas da pedreira registaram recentemente um decréscimo de 1,3 milhões de toneladas em 2007/2008 para 0,5 milhões de toneladas. Supostamente, este decréscimo não se deve tanto à recessão mas sim às vendas isentas de pedreiras concorrentes.

(103) Segundo a Cloburn Quarry, o AGL diminui as hipóteses de a pedreira competir com granulados importados, dado que os seus produtos derivados são comercializados sem imposto noutros locais e, externamente, com pedreiras que não são obrigadas a pagar um imposto semelhante.

(104) A Cloburn Quarry afirma que o AGL resultou na depressão do mercado, ou seja, preços reduzidos para os granulados, e as pedreiras que estão isentas têm a possibilidade de transportar os seus materiais para locais mais distantes.

(105) Segundo a Cloburn Quarry, em 2013 registou-se uma perda de 50 000 toneladas de vendas de granulados causada pelas pedreiras isentas. Existe um problema em concreto com as jazidas de xisto que estão a ser utilizadas em grandes estaleiros de construção, especialmente entre Edimburgo e Glasgow. Cerca de 1 milhão de toneladas de xisto foram utilizadas para a construção de rodovias. Isto afetou a concorrência, uma vez outras pedreiras não conseguiram vender os seus produtos derivados de preços reduzidos. Além disso, os granulados de tom vermelho vivo da pedreira competem com a ardósia decorativa em tons de vinho, que está isenta de imposto.

(106) A pedreira afirma que enfrentou a concorrência e perdeu concursos públicos de projetos para pedreiras que suspeita beneficiarem de uma isenção do AGL. Segundo afirma, um dos contratos públicos foi atribuído a uma pedreira que tinha recebido autorização para explorar uma jazida de xisto isenta com vista à extração de granulados. Alega ainda que pelo menos 800 000 toneladas de xisto estavam disponíveis e poderiam ter sido vendidas ao contratante principal.

(107) A pedreira apresentou ainda uma série de observações gerais relativamente à falta de dimensão ambiental do AGL.

d) Observações recebidas da Blinkbonny Quarry (Borders) Ltd. (doravante «Blinkbonny Quarry»), em 8 de janeiro de 2014

(108) A Blinkbonny Quarry informa que tem enfrentado a concorrência de outra pedreira que, possivelmente, comercializa material isento que se encontra no betão pronto, e que portanto poderia oferecer preços mais reduzidos. Considera que, se não fosse a isenção, a pedreira concorrente não estaria a funcionar e não teria tido condições para competir no mercado. A Blinkbonny Quarry alega que a isenção permite à sua concorrente transportar os materiais que produz por distâncias mais longas, o que resulta em danos para o ambiente.

(109) A Blinkbonny Quarry apresentou ainda uma série de observações como resposta à decisão de início do procedimento. Alega que a medida favorece aqueles que beneficiam de isenções, já que lhes permite comercializarem produtos num mercado aberto sem os mesmos custos incorridos por aqueles que não dispõem desta vantagem.

(110) A Blinkbonny Quarry considera que o AGL não cumpre com o seu objetivo ambiental, visto que resultou na criação de um material mais económico que é transportado por distâncias mais longas e que incentiva a extração de granulados isentos com o intuito de produzir materiais mais económicos que não são produtos derivados ou resíduos. Além disso, a Blinkbonny Quarry alega que o xisto e a ardósia isentos estão a ser comercializados como granulados para fins de construção e que, devido à isenção, o xisto e a ardósia estão a ser cada vez mais extraídos para serem utilizados como granulados.

e) Observações recebidas da Kinegar Quarries Ltd (doravante «Kinegar Quarries»), em 15 de janeiro de 2014

(111) A Kinegar Quarries alega que todas as pedreiras produzem granulados de teor baixo. Na sua opinião, é indiferente se o produto é ardósia que é exportada para todo o mundo ou se é um granulado comum utilizado num raio de 25 quilómetros da pedreira. A Kinegar Quarries afirma que, uma vez que os granulados são produtos secundários, podem ser utilizados de variadas formas e foram sempre económicos. A Kinegar Quarries considera ainda que o custo dos granulados é reduzido porque estes são um produto derivado de um produto de teor superior e que, para manter o equilíbrio das reservas, o seu preço será definido de acordo com a oferta e a procura. No entanto, considera que os granulados geraram sempre alguma receita até à introdução do AGL. Depois disso, os granulados secundários tiveram de competir com os granulados que beneficiavam da isenção, e muitas vezes não tinham capacidades para tal. No entanto, a produção de granulados secundários não diminuiu, uma vez que existe procura pelo produto de qualidade superior. Não podem é ser vendidos nas mesmas quantidades. Alegadamente, esta situação resulta no aumento das reservas de granulados secundários. Além disso, a Kinegar Quarries alega que não existem vantagens ambientais devido ao transporte adicional dos granulados.

(112) A Kinegar Quarries afirma que o Governo do Reino Unido tinha pretendido garantir que os produtores de não granulados pudessem vender os seus produtos derivados como granulados isentos de imposto, reduzindo assim as suas reservas de produtos derivados. Considera que este objetivo foi alcançado através das isenções concedidas aos produtores de não granulados (e a um número crescente de produtores de granulados) para produtos que deveriam, na verdade, ser classificados como granulados, uma vez que são comercializados para o mesmo fim que o material de um produtor de granulados. No entanto, as reservas de produtos derivados passaram dos produtores de não granulados para os produtores de granulados que não estão isentos do imposto.

(113) A Kinegar Quarries salienta que após a introdução do AGL, as suas vendas de granulados secundários diminuíram de mais de 50 000 toneladas em 2007 para 9 000 toneladas em 2013, e a culpa não pode ser totalmente atribuída à recessão económica. Afirma que já não tem possibilidade de competir com os granulados isentos dado que as suas cotações são 1,5 a 2 GBP mais elevadas que as dos seus concorrentes.

f) Observações recebidas da Torrington Stone Ltd. (Beam Quarry & Vyse Quarry) (doravante «Torrington Stone»), em 17 de janeiro de 2014

(114) A Torrington Stone alega que se as suas duas pedreiras não pertencessem ao mesmo grupo, atualmente não seriam sustentáveis devido à introdução do AGL. Salienta que os clientes fazem a sua compra com base nas descrições dos materiais, tais como a qualidade e a dimensão, e não com base na geologia dos materiais. Os clientes não sabem se um material é tributado ou não.

(115) Uma das pedreiras produz essencialmente xisto com produtos derivados do lamito, e a outra produz arenito com entulho de xisto. São todos comercializados como granulados. O produto derivado do lamito não é passível de venda com lucro e é, portanto, depositado em aterros.

g) Observações recebidas da Mineral Products Association Ltd. (doravante «Mineral Products Association»), em 2 de janeiro de 2014

(116) A Mineral Products Association alega que a capacidade de alguns exploradores extraírem materiais isentos, tais como o xisto ou a ardósia, para efeitos de fornecimento dos mercados de granulados é contrária aos princípios originais da conceção do AGL. A Mineral Products Association considera que os materiais extraídos que são utilizados como granulados devem estar sujeitos ao AGL e que as isenções deveriam ser limitadas aos materiais não utilizados como granulados.

(117) Alega ainda que os materiais que resultam de processos de combustão individuais ou da fundição ou refinação de metais são produtos derivados genuínos destes processos, e devem estar isentos uma vez que cumprem com o objetivo subjacente do AGL de incentivar a utilização de material reciclado e a eficiência de recursos. Comparativamente, as isenções atribuídas ao xisto, ardósia e aos outros materiais extraídos dá origem a distorções do mercado local, uma vez que levam à substituição de materiais tributados por materiais não tributados.

h) Observações recebidas da BAA, em 10 de janeiro de 2014

(118) A BAA alega que o objetivo ambiental do AGL é o direcionamento da procura a favor dos resíduos/produtos derivados de materiais, por oposição à implementação do «princípio do poluidor-pagador», tal como alegadamente mencionado pela Comissão na decisão de início do procedimento. Este objetivo principal sugerido, o do princípio do poluidor-pagador, se de facto fosse aplicável, implicaria uma abordagem seletiva aos materiais (ao «setor dos granulados» e não a outras atividades de extração mineral), que inevitavelmente resultaria num auxílio estatal. Em vez disso, o objetivo ambiental do AGL pretende promover a utilização dos granulados que são produtos derivados de resíduos resultantes de determinados processos ou de granulados reciclados, reduzindo deste modo a utilização de granulados extraídos (lógica de direcionamento da procura).

(119) A BAA alega que o efeito da lógica do imposto no sentido de um possível «direcionamento da procura» implicaria que, na prática, o AGL se limitasse à utilização de rocha, areia e gravilha para dar volume no âmbito da construção e que, com base neste objetivo, apenas os produtos derivados ou resíduos passíveis de substituir os minerais extraídos deveriam beneficiar da isenção. Porém, a BAA salienta que esta limitação não é o princípio orientador da tributação do AGL, que permite que os materiais que não podem ser substituídos sejam tributados.

(120) A BAA considera que mesmo que as isenções objeto de inquérito fossem suprimidas, o âmbito do AGL não seria coerente com a sua lógica ambiental, ou seja, a lógica do «direcionamento da procura». De acordo com a BAA, a eliminação das isenções para os produtos derivados/resíduos tornariam o AGL menos compatível com o seu objetivo ambiental. Em contrapartida, alega que a eliminação das isenções para materiais extraídos para serem «utilizados como granulados», tais como a ardósia e o xisto, seria compatível com o objetivo ambiental do AGL.

(121) A BAA considera que o facto de o âmbito do AGL não corresponder ao objetivo ambiental de «direcionamento da procura» é sustentado pelo facto de os produtos derivados/resíduos da cal ou da pedra de cantaria e dos materiais como o balastro de via ferroviária e a pedra de CPA elevado, para os quais não existe substituto, serem tributados.

(122) A BAA considera que o âmbito do AGL está demasiado afastado da sua lógica ambiental. Isto deve-se ao facto de alguns dos materiais que não são tributados poderem ser substituídos por produtos derivados ou resíduos. A título de exemplo, a BAA menciona a argila que é utilizada para o fabrico de tijolos e a argila plástica utilizada para o fabrico de telhas.

i) Observações recebidas da BAA, em 17 de janeiro de 2014

(123) A BAA apresentou uma cópia do Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 e salientou que nessa publicação muitas pedreiras de granito e de ardósia se apresentam como produtoras de tipos de produtos e pedras de construção semelhantes. A BAA argumenta que este guia revela que as isenções do AGL não são coerentes com a sua lógica, ou seja, direcionar a procura de materiais extraídos para utilização como granulados para resíduos que podem ser utilizados como granulados.

(124) A BAA alega que existem provas de que as isenções concedidas aos produtos derivados/resíduos de pedreiras de caulino incentivaram a extração de mais material do que aquele que era necessário, simplesmente para beneficiar das isenções para alegados produtos derivados, ou seja, granito de alta qualidade (42). A BAA afirma ainda que existem também provas de que alguns exploradores de pedreiras de caulino se concentram essencialmente na extração destes alegados produtos derivados, em vez extraírem o próprio caulino (43). A BAA menciona uma mensagem de correio eletrónico enviada à BAA (44) por um explorador de pedreira alegando que desde que o AGL foi implementado tem tido muitas dificuldades em competir com granulados de pedreiras de caulino, uma vez que o granulado que estas produzem é mais económico e que elas atualmente dominam o mercado. Segundo a mensagem de correio eletrónico, os granulados comercializados pelas pedreiras de caulino são pedra de alta qualidade e não produtos secundários ou produtos derivados. A produção do respetivo explorador de pedreira foi reduzida a metade e há mais de 9 anos que não realiza lucros. Os seus resíduos não podem ser comercializados.

(125) A BAA alega que a forma como o AGL é aplicado no contexto da extração de cal é problemática. A extração de cal em si não é tributada, porém, os seus resíduos ou produtos derivados são. Além disso, o AGL é aplicável a partículas finas, produtos derivados ou resíduos de determinadas pedreiras, que podem ser utilizados no fabrico de blocos de betão, que por sua vez podem ser utilizados para substituir o fabrico de tijolo com argila não tributada.

j) Observações recebidas da Quarry Products Association Northern Ireland Limited (doravante «QPANI»), em 8 de janeiro de 2014

(126) A QPANI afirma que representa cerca de 95 % das empresas envolvidas no fornecimento de produtos provenientes de pedreiras para o setor da construção na Irlanda do Norte. A QPANI considera que houve, desde cedo, uma falha na conceção do AGL, uma vez que os materiais deveriam ter sido tributados com base na sua utilização, e não com base na sua geologia.

(127) A QPANI considera que não deveria existir uma isenção do imposto sobre os granulados para o xisto e a ardósia se estes forem utilizados como granulados. A ardósia e o xisto são utilizados como granulados nos mercados de construção do Reino Unido e têm um impacto significativo no mercado local, onde comercializados nos mercados dos granulados. Isto é particularmente verdade na Irlanda do Norte. Apesar de o fornecimento de ardósia e de xisto para utilização como granulados ser feito através de materiais que são, na verdade, produtos derivados da extração com fins que não a utilização dos materiais como granulados (por exemplo, a extração da ardósia para a produção de ardósia para telhados), estes materiais são também extraídos para fornecimento dos mercados de granulados.

(128) A QPANI manifesta ainda as suas dúvidas quanto à isenção concedida aos materiais que consistem «essencialmente» em carvão, lenhite, ardósia ou xisto. Segundo a QPANI, seria mais simples e coerente fazer-se uma distinção entre os materiais utilizados como granulados, por um lado, e os materiais não utilizados como granulados, por outro. Os materiais utilizados como granulados deveriam estar sujeitos ao AGL e os materiais não utilizados como granulados não o deveriam estar.

(129) A QPANI defende que o AGL causou danos ambientais devido ao facto de possibilitar o transporte de materiais isentos por distâncias mais longas.

(130) A QPANI alega que, na Irlanda do Norte, houve centenas de milhares de toneladas de xisto que foram importadas de Donegal, na Irlanda. O xisto da Irlanda é comercializado no mercado de construção de toda a Irlanda do Norte. Os projetos de construção situados ao longo da fronteira com a Irlanda utilizaram granulados isentos provenientes da Irlanda classificados como xisto.

(131) A QPANI alude ainda à pedra que é descrita como xisto e que, portanto, beneficia indevidamente da isenção.

k) Observações das autoridades do Reino Unido

(132) As autoridades do Reino Unido mantêm a sua posição de que as isenções e benefícios objeto de inquérito não dão origem a auxílio fiscal. Em especial, alegam que as distinções feitas pelo imposto são justificadas pela natureza ou regime geral do sistema fiscal e, portanto, não satisfazem a condição de seletividade.

(133) As autoridades do Reino Unido reconhecem a descrição de granulados como constante do considerando 8 da decisão de início do procedimento. Além disso, concordam com a lógica do AGL tal como descrita no considerando 67 da decisão de início do procedimento.

(134) As autoridades do Reino Unido salientam que o Tribunal Geral observou no n.o 55 do seu acórdão de 7 de março de 2012: «o princípio da tributação normal que subjaz ao AGL apenas se baseia no conceito de exploração comercial no Reino Unido de um material tributado como “granulado”». As autoridades do Reino Unido afirmam uma vez que o AGL não se destina a tributar rocha, areia ou gravilha extraídas para utilização em processos industriais ou agrícolas, qualquer imposto pago sobre os materiais aplicados com fins que não a utilização como granulados é recuperável como um desagravamento fiscal. No seguimento desta lógica, a rocha, areia ou gravilha extraídas mas não comercialmente exploradas (como estabelecido na legislação), não são abrangidas pelo âmbito do imposto.

(135) O Reino Unido, citando o acórdão do Tribunal Geral, explicou que o objetivo do AGL: «…consiste essencialmente em promover, no setor da construção, o recurso a granulados que constituem subprodutos ou resíduos provenientes de certos processos (granulados igualmente ditos “secundários”), ou a granulados reciclados, para dessa forma reduzir o recurso aos granulados extraídos nas carreiras (granulados igualmente ditos “primários”), recursos naturais não renováveis, e, portanto, limitar as agressões ao ambiente que estão associadas a esse processo de extração (a seguir “objetivo de direcionamento da procura” ou “objetivo ambiental do AGL”)».

(136) As autoridades do Reino Unido afirmam que a lógica do imposto foi estabelecida de forma clara desde o início, na Avaliação do Impacto da Regulamentação: «O principal objetivo da opção do Governo seria a redução dos custos ambientais da extração que são impostos às pessoas e empresas na sociedade, em termos gerais, e o incentivo à reciclagem».

(137) As autoridades do Reino Unido afirmam que o AGL procura atingir o seu objetivo ambiental de duas formas que são distintas, mas que estão interligadas. Em primeiro lugar, a imposição do imposto é útil na internalização de alguns dos danos causados pela extração e transporte do granulado. Assim, à medida que os custos aumentam, o imposto resulta numa diminuição da procura de granulados resultantes de nova extração. Em segundo lugar, as isenções e benefícios são concedidos aos materiais reciclados ou resíduos de modo a incentivar um direcionamento da procura de granulados resultantes de nova extração para estes materiais, sem que seja desincentivada a produção de materiais não utilizados como granulados. Para atingir o seu objetivo ambiental, o AGL foi concebido de forma a garantir que existiam alternativas economicamente atrativas aos granulados resultantes de nova extração, que são tributados.

(138) As autoridades do Reino Unido afirmam que, através das isenções, o AGL tem como objetivo incentivar a utilização de materiais reciclados ou produtos derivados (que resultam de processos que não se destinam à produção de granulados), de maneira a reduzir a procura de granulados virgens e, assim, reduzir os danos ambientais associados à extração de granulados. As derrogações do âmbito do imposto podem inserir-se em duas categorias: granulados reciclados e produtos derivados de resíduos inevitáveis. Esta última categoria pode ser definida como material que é comercialmente explorado no Reino Unido e utilizado como granulado na indústria da construção, mas que surge como consequência inevitável de um processo que não levado a cabo deliberadamente para a produção de granulado. Por sua vez, estes produtos podem ser divididos em duas categorias: a) os materiais que resultam inevitavelmente da extração de um mineral não granulado; ou b) os materiais que resultam inevitavelmente de um processo de escavação ou dragagem que não se destina à extração de quaisquer materiais para exploração comercial.

(139) As autoridades do Reino Unido afirmam que os materiais que são extraídos para exploração comercial como granulados, ou que surgem como produtos derivados de um processo que se destina à produção de granulados para exploração comercial, estão numa situação factual diferente da dos materiais isentos.

(140) As autoridades do Reino Unido afirmam que, de acordo com as derrogações acima descritas, as isenções do imposto distinguem entre resíduos que surgem como produtos derivados da extração de um mineral não granulado, que estão isentos, e resíduos que são produto derivado da extração do granulado (tais como os resíduos do calcário), que continuam sujeitos ao imposto. A distinção, na sua opinião, resulta do objetivo de desincentivar a extração de calcário para utilização como granulado, sem no entanto desincentivar a produção de materiais não utilizados como granulados. O AGL desencoraja a extração de granulado a partir de pedras naturais, ao mesmo tempo que incentiva a utilização de materiais granulados alternativos.

(141) As autoridades do Reino Unido consideram que as isenções do imposto são cruciais para a prossecução do objetivo ambiental do AGL, visto que reduzem o dano provocado pela nova extração. Afirmam que é a diferença de preço entre os materiais isentos e tributados que direciona a procura para alternativas aos materiais resultantes de nova extração. As isenções são coerentes com o objetivo ambiental do AGL, na medida em que a utilização dos materiais isentos reduz, em última análise, a procura de granulados recentemente extraídos e os danos ambientais associados a eles associados.

(142) As autoridades do Reino Unido sustentam que existem muitos exemplos de materiais isentos que substituem os granulados de alta qualidade. Por exemplo, a construção do Parque Olímpico 2012 exigiu mais de um milhão de toneladas de materiais de enchimento à base de granulados. Foram utilizados produtos derivados da produção de caulino de Cornwall em conjunto com granulados reciclados para substituir os granulados de alta qualidade, tais como o calcário ou o granito resultantes de nova extração. Os resíduos de ardósia provenientes de uma pedreira de ardósia […] (45) foram utilizados como suporte para um sistema de canos em […]. Esta ardósia triturada foi utilizada para substituir outro granulado de brita. Foi também utilizado um produto derivado da ardósia, proveniente da mesma pedreira, para substituir um granulado de alta qualidade na construção em […].

(143) As autoridades do Reino Unido mostram que o número de pedreiras isentas não aumentou depois da introdução do AGL, como indicado no quadro infra que inclui o número de pedreiras em atividade num determinado momento: 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Argila plástica 20 20 22 18 18 18 Caulino 17 17 17 17 15 15 Calcário 348 348 359 336 340 319 Rocha ígnea e metamórfica 211 211 210 204 213 199 Ardósia 43 43 44 43 40 35 Argila e xisto 177 177 180 172 169 172 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Argila plástica 18 18 18 18 18 18 Caulino 13 12 16 17 16 15 Calcário 338 335 324 331 317 322 Rocha ígnea e metamórfica 208 203 207 195 204 191 Ardósia 36 37 32 33 33 32 Argila e xisto 175 165 156 159 155 155

(144) Em 2009, a brita representou 59,4 % das vendas de granulados primários no Reino Unido. O remanescente destas vendas disse respeito à areia e à gravilha. O calcário foi sem dúvida a fonte mais importante de granulado de brita, representando 66 % do total, seguida da rocha ígnea, como o granito (24 %) e o grés (9 %). O calcário, a rocha ígnea e o grés têm todos outras utilizações, como, por exemplo, enquanto pedras de construção, ou, no caso do calcário, como cal industrial.

(145) Em 2012, uma tonelada de granulado de calcário custava entre 7,16 e 11,70 GBP por tonelada. Uma tonelada de granito custava entre 6,12 e 12,82 GBP por tonelada. Uma tonelada de granulado de ardósia custava entre 2 a 8 GBP por tonelada.

(146) No que diz respeito aos granulados decorativos, as autoridades do Reino Unido, em conjunto com a BAA, apresentaram informações segundo as quais os granulados decorativos representam uma utilização atípica dos granulados. Os granulados usados para fins paisagísticos são utilizados em pequenas quantidades e são selecionados com base nas suas propriedades visuais como, por exemplo, cor e formato, sendo que as propriedades de construção, como a resistência, têm pouca relevância, ao contrário do que acontece noutras utilizações de granulados. Tendo em conta as pequenas quantidades envolvidas, os granulados decorativos constituem uma pequena parte da procura de granulados no Reino Unido.

5.5 AVALIAÇÃO DAS OBSERVAÇÕES RECEBIDAS

(147) A Comissão já tinha concluído, na decisão de início do procedimento, que o princípio da tributação normal do AGL pode ser resumido como sendo a tributação de rocha, gravilha e areia resultantes de nova extração/extração deliberada para utilização como granulados e sujeitas a exploração comercial no Reino Unido em ou após 1 de abril de 2002.

(148) Além das observações das autoridades do Reino Unido acima apresentadas no que respeita o princípio fiscal subjacente ao AGL, a Comissão faz as observações que se seguem.

(149) Muitas partes interessadas observaram que o AGL não trata os materiais de uma forma coerente, porque os produtos derivados de outros materiais isentos (a rocha utilizada para a produção de pedra com uma ou mais superfícies planas [doravante «pedra de cantaria»] ou a cal), a pedra de CPA elevado, a pedra para enrocamento para defesa da orla marítima, as pedras de parede e os produtos derivados/resíduos provenientes da extração de granulados primários de alta qualidade não estão isentos. Alegadamente, estes materiais estariam na mesma situação jurídica e factual que os produtos derivados de materiais não utilizados como granulados atualmente isentos ou que os materiais de utilização especializada que não são tributados.

(150) Na decisão de início do procedimento a Comissão questionou por que motivo se considera justificável conceder isenções a produtos derivados da argila plástica, caulino, carvão, lenhite, xisto e ardósia, mas não a produtos derivados da cal para uso agrícola e da pedra de cantaria.

5.5.1. TRIBUTAÇÃO DE PRODUTOS DERIVADOS DA EXTRAÇÃO DE PEDRA DE CANTARIA E CAL

(151) No seguimento das extensas informações recebidas das partes interessadas e das autoridades do Reino Unido, a Comissão salienta que os resíduos ou produtos derivados da extração de pedra de cantaria e de cal consistem no mesmo tipo de rocha que a pedra de cantaria e a cal: i) os resíduos da extração do calcário utilizados para a produção da cal também consistem, muito provavelmente, em calcário, e ii) os resíduos provenientes da extração de rocha para a produção de pedra de cantaria consistem, provavelmente, em cascalho da mesma rocha que está a ser cortada.

(152) As isenções do AGL fazem uma distinção entre os resíduos que surgem enquanto produto derivado do material extraído para utilização que não como granulado (tais como os resíduos da extração de argila plástica, caulino, carvão, lenhite e ardósia), que estão isentos, e os resíduos que são o produto derivado da extração deliberada de material para utilização como granulado (tais como os resíduos do calcário), que continuam sujeitos ao imposto.

(153) Esta distinção fiscal resulta do objetivo de desencorajar a prática da nova extração de calcário, granito, grés, etc., para utilização como granulado, sem afetar a produção de materiais não utilizados como granulados.

(154) Tal como descrito pelas autoridades do Reino Unido, o calcário, o grés e o granito são os materiais mais comummente extraídos para serem utilizados como granulados. A atribuição de uma isenção do AGL aos produtos derivados de pedra de cantaria ou de calcário utilizado para a produção da cal, iria, pelo menos, manter o nível de extração ou até incentivar nova extração destes materiais.

(155) Além disso, não existem custos adicionais (processamento) associados à obtenção de pedra de cantaria ou cal a partir dos materiais principais extraídos. O mesmo já não acontece com, por exemplo, a extração da argila plástica e do caulino, cuja separação dos respetivos resíduos é muito dispendiosa.

(156) As autoridades do Reino Unido explicaram que tanto a pedra destinada a ser cortada como o calcário utilizado para obtenção de cal são extraídos deliberadamente para serem utilizados como granulados. Além disso, os seus produtos derivados e resíduos podem ser comercializados individualmente, mesmo sem o material principal, já que são materiais de boa qualidade para utilização como granulados. Como prova disto, as autoridades do Reino Unido apresentaram informações relativas aos preços para demonstrar que, de facto, os preços da cal e da pedra de cantaria não são, na maioria dos casos, muito superiores aos preços dos seus respetivos produtos derivados. O custo do calcário para cal situa-se entre 12,50 e 19,50 GBP por tonelada, e o preço do seu produto derivado entre 7,16 e 11,70 GBP por tonelada. A rocha ígnea (incluindo o granito), que é também utilizada para a produção de pedra de cantaria, custa entre 5,51 e 12,91 GBP por tonelada, enquanto o seu produto derivado custa entre 6,12 e 12,82 GBP por tonelada. Isto significa que se não existir procura para o produto especializado de elevada qualidade, a pedreira continuaria com as suas atividades de nova extração, visto que faz sentido, em termos económicos, comercializar produtos resultantes de nova extração e os seus produtos derivados para utilização como granulados. Não se pode excluir que a isenção de produtos derivados acabe, por conseguinte, por incentivar nova extração e, portanto, comprometa a lógica ambiental do AGL.

(157) Além disso, não existe uma forma objetiva de fazer uma distinção entre o calcário enquanto produto derivado da produção de cal agrícola, e o calcário extraído especificamente para ser utilizado como granulado. O mesmo se aplica ao granito e ao grés, e aos produtos derivados da pedra de cantaria. Deste modo, estes materiais resultantes de nova extração e os seus produtos derivados são substituíveis entre si e o explorador da pedreira pode optar, com base na procura, por comercializar ambos para a mesma utilização como «granulados».

(158) Com base nas considerações apresentadas nos considerandos (151) a (157) acima, a Comissão salienta que os produtos derivados da extração da cal e da pedra de cantaria não se encontram numa situação jurídica e factual diferente da dos produtos resultantes de nova extração. Além disso, qualquer potencial isenção concedida ao entulho resultante da extração de calcário/rocha utilizado para pedra de cantaria ou para outro fim que não o da utilização como granulado, serviria apenas para incentivar a nova extração de rocha e calcário, e não contribuiria para o direcionamento da procura.

5.5.2. PEDRA DE CPA ELEVADO, PEDRA DE ENROCAMENTO PARA DEFESA DA ORLA MARÍTIMA, PEDRAS DE PAREDE, GRANULADOS PRIMÁRIOS DE ALTA QUALIDADE E OS SEUS PRODUTOS DERIVADOS/RESÍDUOS

(159) Os materiais utilizados na pedra de CPA elevado, pedra de enrocamento, pedra para parede e granulados de alta qualidade representam, de facto, utilizações especializadas dos respetivos materiais, ou utilizações em que não podem ser substituídos por granulados reciclados ou por resíduos de materiais que não estão sujeitos ao imposto.

(160) No entanto, os materiais utilizados na pedra de CPA elevado, pedra de enrocamento, pedra para parede e granulados de alta qualidade, e ainda os seus produtos derivados, são todos provenientes da mesma rocha. Por exemplo, a pedra de enrocamento é produzida a partir da mesma rocha que o cascalho de granulados de pequenas dimensões, que é um produto derivado.

(161) Normalmente, estas rochas são adequadas à utilização como granulados e os exploradores de pedreiras podem, consoante a procura, decidir como comercializar ou explorar a rocha em questão.

(162) Pelos motivos descritos nos considerados 151 a 157 acima no que se refere aos produtos derivados da pedra de cantaria e da cal, a Comissão não pode excluir a possibilidade de que a isenção concedida à pedra de CPA elevado, à pedra de enrocamento para defesa da orla marítima, à pedra para parede, aos granulados primários de alta qualidade e aos seus produtos derivados/resíduos, acabe por incentivar a extração deste