RELATÓRIO ESPECIAL Nº 11/98 sobre o desenvolvimento do sector privado Phare e Tacis no período 1991-1996 (Programas de apoio às PME, ao desenvolvimento regional e à reestruturação das empresas) acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188ºC do Tratado CE) (98/C 335/01)

Abreviaturas

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. INTRODUÇÃO

Objectivos dos programas Phare e Tacis

1.1. O apoio à reestruturação das economias dos países da Europa Central e Oriental (PECO) e dos novos Estados Independentes (NEI) foi abrangido, desde o início, pelo regulamento dos programas Phare e Tacis (1). Esta ajuda inclui diversas vertentes sectoriais, sendo uma das principais o desenvolvimento do sector privado. A partir de 1994 houve uma diferenciação das estratégias desenvolvidas por Phare e Tacis e os países do programa Phare que solicitaram a adesão à UE beneficiaram, por exemplo, de um apoio mais pronunciado no sector do desenvolvimento regional.

Âmbito político

Programa Phare

1.2. Desde o Conselho Europeu de Copenhaga (Junho de 1993), que as relações entre a União Europeia e os países Phare (2) se desenvolvem na perspectiva de uma futura adesão. Posteriormente, os Conselhos Europeus de Essen (Dezembro de 1994) e de Madrid (Dezembro de 1995), sublinharam o papel fundamental do programa Phare enquanto instrumento financeiro da «estratégia de pré-adesão», tendo simultaneamente sido assinados acordos de associação ditos «acordos europeus», entre a União Europeia e a maior parte dos PECO. Foi instaurado um diálogo estruturado, tanto a nível dos Chefes de Estado (3) como a nível dos Ministros e, em Maio de 1995, a Comissão apresentou um «Livro Branco sobre a preparação dos Estados associados da Europa Central e Oriental para a sua integração no mercado interno da União». Na Agenda 2000 (15 de Julho de 1997), o programa Phare continua a ser o principal instrumento de preparação para a adesão, embora com intervenções em dois grandes domínios: o apoio institucional (30 % dos recursos) e o financiamento dos investimentos (70 % dos recursos) (4).

1.3. O papel central que deve desempenhar o desenvolvimento do sector privado no programa Phare foi reafirmado em diversas ocasiões (5). Este papel traduz-se pelo volume das autorizações orçamentais: 999 milhões de ecus (6) entre 1991 e 1997, ou seja 14 % da dotação total Phare para esse período (ver Quadro 1).

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Programa Tacis

1.4. As relações entre os países provenientes da ex-União Soviética e a União Europeia (7) foram consolidadas através de acordos de parceria e de cooperação. Estes acordos definem a cooperação política, comercial, económica e cultural entre a União Europeia e os NEI. A reestruturação e o desenvolvimento das empresas continuam a ser os objectivos fundamentais do programa Tacis. Entre 1992 e 1997, as autorizações nestes domínios atingiram 459,7 milhões de ecus (8), ou seja 20 % da dotação total Tacis desse período (ver Quadro 1).

Desenvolvimento do sector privado

1.5. O conceito de apoio ao sector privado reveste-se, no essencial, das seguintes formas:

a) privatização de empresas públicas (9);

b) ajudas à reestruturação de empresas;

c) promoção do investimento estrangeiro;

d) apoio às PME (directo ou através do desenvolvimento regional).

1.6. Inicialmente os apoios concedidos ao desenvolvimento do sector privado foram desenvolvidos de forma independente das acções de apoio ao desenvolvimento regional. A partir de 1992, em determinados países Phare onde a Comissão procurou encorajar a aplicação de políticas de desenvolvimento regional, verificaram-se casos de duplicação de medidas entre os programas de apoio às PME e determinadas vertentes dos programas de desenvolvimento regional, em particular na Polónia e na Hungria.

2. DOMÍNIO E OBJECTIVOS DO INQUÉRITO

Domínio de controlo

2.1. A auditoria incidiu sobre os programas de apoio às PME, de apoio ao desenvolvimento regional e de ajuda à reestruturação das empresas. As operações de promoção do investimento estrangeiro e de privatização não fizeram parte da auditoria, uma vez que se referiam mais à preparação das transferências de propriedade que propriamente ao relançamento da actividade das empresas.

2.2. Em todos os países as PME desempenham um papel central no processo de reforma económica. O seu nível de desenvolvimento é diferente consoante os países. A Comissão não estabeleceu critérios rigorosos para definir as empresas susceptíveis de beneficiarem das ajudas Phare ou Tacis concedidas às PME, tal como foi feito na UE (10).

2.3. A ajuda às PME e ao desenvolvimento regional inclui ajudas não financeiras (aconselhamento sobre a definição de políticas, apoios institucionais, criação de agências de apoio às PME, formação, informação) e, no caso do programa Phare, ajudas financeiras (instrumentos financeiros de apoio às PME, pequenas infra-estruturas).

2.4. O apoio dos programas Phare e Tacis à reestruturação baseia-se em dois grandes eixos. Por um lado, apoios em profundidade concedidos a um determinado sector, empresa ou grupo de empresas: os assistentes técnicos fazem um diagnóstico da empresa, elaboram recomendações e aplicam-nas. Por outro lado, os serviços disponíveis para procura, de natureza idêntica aos que são prestados pelas agências de apoio às PME (instrumentos financeiros, consultadoria, ajudas pontuais, formação, informação) são fornecidos por unidades de gestão de programas ou por agências especializadas.

Objectivos e âmbito da auditoria

2.5. O inquérito incidiu sobre a regularidade da utilização dos fundos mobilizados e sobre a boa gestão financeira das operações efectuadas a favor do sector privado nos países Phare e Tacis durante o período 1991-1996. Foi em particular analisada a forma como os programas da Comissão contribuíram para a criação de empresas viáveis.

2.6. Os resultados apresentados baseiam-se em missões efectuadas em 1996 e 1997 na Bulgária, Hungria, Polónia, e Eslováquia no âmbito do programa Phare e no Usbequistão, Turquemenistão e Rússia no que se refere ao programa Tacis, bem como a nível dos serviços centrais da Comissão (ver Quadro 2).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.7. Estes países foram escolhidos quer em função da importância das dotações que lhes foram afectadas (Polónia, Hungria e Rússia), quer devido a dificuldades específicas do sector (Bulgária e Eslováquia). No que se refere ao Usbequistão e ao Turquemenistão, os apoios ao desenvolvimento do sector privado foram analisados no âmbito de inquéritos mais alargados.

3. RESUMO DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES

Preparação e gestão dos programas

3.1. As observações formuladas no presente relatório dizem respeito à primeira vaga dos programas Phare e Tacis, muitos dos quais estavam ainda em fase de execução no final de 1997. Por conseguinte, estas observações devem ser apreciadas tendo em conta a grande indefinição do contexto vigente na época e a ausência de experiências anteriores que pudessem servir de referência. Assim, os resultados variaram consoante os países. Os efeitos dos apoios às PME e ao desenvolvimento regional podem ser considerados positivos para o conjunto dos países visitados com excepção da Bulgária. No caso da Eslováquia, os resultados dos esforços desenvolvidos a favor do desenvolvimento regional foram pouco convincentes. Para a totalidade dos países, no que se refere ao apoio à reestruturação das empresas, a maioria dos projectos previa a realização de intervenções divididas em três fases: diagnóstico, recomendações e aplicação das recomendações. Só raramente se foi além das primeiras duas fases. Com efeito, as resistências a nível local e os meios necessários à realização das alterações preconizadas revelaram-se mais importantes que previsto.

3.2. Em diversas ocasiões, os cadernos de encargos dos assistentes técnicos (consultores) responsáveis pela realização dos projectos revelaram-se irrealistas quando da sua execução, o que provocou atrasos e perturbou o calendário dos programas. Assim, foram iniciados projectos cuja prossecução dependia do sucesso de projectos anteriores, mesmo não dispondo dos resultados necessários. Colocam-se assim duas questões: a qualidade da redacção dos cadernos de encargos e a precipitação com que são elaborados (ver pontos 4.1-4.9).

3.3. Ao favorecer a mobilização dos meios em detrimento dos resultados a atingir, os contratos não encorajaram a responsabilização dos assistentes técnicos. Desta forma, estes últimos podem executar uma série de tarefas, mesmo pouco coerentes e inadequadas, não tendo de retirar ensinamentos da sua acção comparativamente aos resultados esperados (ver ponto 4.16).

3.4. A execução de determinados programas é prejudicada por interrupções demasiado frequentes (alterações políticas, rotação do pessoal a nível dos serviços da Comissão), enquanto que outros programas, que manifestamente não alcançaram os seus objectivos, são prosseguidos devido à inércia (receio dos procedimentos administrativos, recusa de perturbar a execução orçamental) que impede o seu abandono ou a sua reorientação (ver pontos 4.12-4.15).

3.5. No que se refere aos programas nacionais, a insuficiência do intercâmbio de informações entre os serviços Phare e Tacis prejudica a eficiência da gestão dos programas de apoio ao desenvolvimento do sector privado. A abordagem seguida pela Comissão não favorece nem a troca de experiências em relação a instrumentos comparáveis, nem a percepção da qualidade dos peritos ou dos resultados do seu trabalho (ver pontos 4.17-4.20).

Eficiência das modalidades de execução

3.6. A eficiência dos instrumentos adoptados para apoiar o desenvolvimento do sector privado tem, em várias ocasiões, sido prejudicada por:

a) deficientes regras de funcionamento (ver pontos 5.2-5.3);

b) uma escolha inadequada tendo em conta o contexto local (ver pontos 5.4-5.3);

c) concorrência entre os diferentes instrumentos mobilizados numa mesma região (ver pontos 5.8-5.9);

d) instrumentos financeiros demasiado complexos (ver ponto 5.10);

e) recursos financeiros insuficientes face aos problemas a resolver (ver pontos 4.6 e 5.11).

3.7. Se, em relação à maioria dos projectos analisados, as prestações das equipas de assistência técnica respeitaram os cadernos de encargos, a ocorrência de vários casos de insucesso revelou uma excessiva passividade dos assistentes técnicos responsáveis pelos projectos face aos problemas encontrados (ver pontos 5.12-5.16). No entanto, as dificuldades constatadas a nível da coordenação e da colaboração entre os participantes resultaram essencialmente de uma má programação ou da ausência de uma estratégia política coerente (ver pontos 5.17-5.22).

Balanço das acções realizadas

3.8. Continua a ser difícil quantificar o efeito concreto das acções de apoio ao desenvolvimento do sector privado. A ausência de indicadores fiáveis e a inexistência de um resumo das actividades não permitem obter uma perspectiva de conjunto dos resultados dos programas (ver pontos 6.1-6.3). No que se refere ao grau de execução das acções, o balanço é diversificado e varia consoante os países (ver pontos 6.20-6.34).

3.9. Na maioria dos países, os orçamentos nacionais dificilmente permitem co-financiar e posteriormente substituir o apoio concedido pelos programas Phare ou Tacis. Além disso, a existência de um ambiente político e jurídico instável e a difícil obtenção de crédito limitam as possibilidades de financiamento de origem local (ver pontos 6.5-6.8, 6.11-6.15).

4. PREPARAÇÃO E GESTÃO DOS PROGRAMAS

Qualidade da preparação, prazos de execução e escalonamento das acções

4.1. Os programas de apoio ao desenvolvimento do sector privado caracterizam-se frequentemente por objectivos ambiciosos mas demasiado vagos, o que levanta problemas sempre que é necessário formulá-los em termos operacionais. A precipitação excessiva na autorização das dotações ou na elaboração dos cadernos de encargos, resultante da vontade de melhorar a qualquer preço a execução orçamental, aumenta estes problemas.

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Polónia

4.2. O lançamento, em Maio de 1994, insuficientemente preparado do mecanismo de concessão de subvenções às PME (32 milhões de ecus) do programa Struder (desenvolvimento regional) levou, por um lado, a um adiamento da respectiva data de conclusão e, por outro, à reafectação de mais de 10 milhões de ecus a favor de outras componentes do programa. Este programa previa um fundo de garantia, que inicialmente foi associado ao mecanismo de concessão de subvenções, tendo posteriormente sido necessário separá-los, uma vez que tinha sido lançado sem que tivessem sido avaliadas as necessidades das PME e sem qualquer concertação com os bancos participantes.

4.3. No sector do turismo, foi lançado um segundo programa antes de o primeiro ter produzido resultados. Foi decidida uma terceira intervenção (6 milhões de ecus), justificada sobretudo pela vontade de acelerar a qualquer preço a execução orçamental, embora não houvesse qualquer avaliação dos dois primeiros programas.

Bulgária

4.4. No que se refere ao programa PME na Bulgária, a existência de cadernos de encargos mal concebidos e uma deficiente avaliação das capacidades do beneficiário da primeira fase da assistência técnica ocasionaram várias prorrogações dos prazos, tendo provocado um aumento para mais do dobro do montante (de 0,54 milhões de ecus para 1,24 milhões de ecus) e da duração do contrato inicial. O segundo programa a favor do sector privado foi igualmente realizado sem que tenham sido tidos em conta os resultados do programa anterior, embora o sucesso das acções do segundo programa dependesse desses resultados. Esta falta de coerência levou ao abandono dos três instrumentos financeiros previstos (fundo de garantia, mecanismo de fundos próprios e fundos de investimentos regionais), e posteriormente à total reorientação do programa (ver ponto 5.14).

4.5. No sector do turismo, o acordo de financiamento relativo ao exercício orçamental de 1993 (que terminava no final de Dezembro de 1995) só foi assinado em Dezembro de 1994 e o Comité do Turismo, beneficiário e parceiro do projecto, só o recebeu em Abril de 1995. Este atraso deixava apenas alguns meses para estabelecer a estrutura do programa e efectuar a sua aplicação, sem que as respectivas acções pudessem ser correctamente hierarquizadas. Foram assim iniciados em simultâneo 50 projectos, sem que tenham sido definidas prioridades reais, e, entre estes, um plano-director que deveria ter sido previamente elaborado.

4.6. Em relação à reestruturação do sector mecânico, o contrato (0,8 milhões de ecus) previa fases sucessivas de intervenção: desenvolvimento de uma estratégia de reestruturação para o sector, seguida da elaboração e aplicação de planos de acção para 10 empresas previamente escolhidas. O consultor considerou estas condições irrealistas e solicitou que fossem reduzidas as exigências das segunda e terceira fases. Foi então dada prioridade à procura de parceiros, mas apenas para metade das 10 empresas inicialmente seleccionadas. Desta forma, verificou-se uma alteração da dimensão e do âmbito do projecto.

Outros países

4.7. Na Rússia constataram-se igualmente problemas de natureza idêntica, no que se refere ao reforço dos SMEDA, e na Eslováquia em relação ao apoio ao desenvolvimento regional.>FIM DE GRÁFICO>

4.8. Estas práticas dão origem a cadernos de encargos que posteriormente os contratantes consideram irrealistas (pouco viáveis ou não tendo suficientemente em conta os condicionalismos locais), causando quer o prolongamento dos programas ou dos contratos de assistência técnica quer o abandono das acções ou a alteração da sua orientação.

4.9. Os atrasos provocados por estes defeitos de preparação das operações perturbam o encadeamento das diferentes fases dos programas e colocam em risco as acções iniciadas. O conteúdo dos programas e o calendário das acções previstas perdem assim a sua coerência e o seu realismo. Desta forma, projectos cujos efeitos dependem do sucesso de projectos anteriores, são mesmo assim iniciados sem que previamente se disponham dos resultados necessários ou se beneficie do contexto adequado.

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Rússia

4.10. Na Rússia, foi iniciado um projecto sem que existisse um beneficiário especificamente designado. O respectivo caderno de encargos [apoio à política das PME (1 milhão de ecus)] previam apenas auxiliar os Russos que sejam responsáveis pelo planeamento de programas destinados a promover o desenvolvimento das PME, sem qualquer outra especificação. A posterior designação do Comité estatal de apoio às PME (GKRP) como beneficiário não melhorou a situação. Este comité não participara na concepção do projecto e, por conseguinte, a sua colaboração com os peritos foi reduzida. Neste caso, é óbvio que não foi aplicado o método da resposta à procura («demand driven») e o papel dos serviços da Comissão ou dos consultores deverá ser esclarecido.>FIM DE GRÁFICO>

4.11. De uma maneira geral, nos dossiers de projectos da Comissão deve forçosamente ser efectuada uma referência clara ao consultor responsável pela redacção do caderno de encargos, uma vez que muitas vezes este está na origem das dificuldades ocorridas. Desta forma, seria possível elaborar um registo de redactores competentes, excluindo aqueles cujas análises não tenham dado bons resultados. No entanto, nenhum dos projectos analisados incluía esta referência.

Evolução das acções e concepção dos contratos dos consultores

4.12. Na Bulgária, no Usbequistão e na Rússia, as interrupções dos projectos perturbaram a boa evolução dos programas de apoio às PME. A considerável renovação dos gestores dos serviços centrais da Comissão, bem como alterações políticas a nível local, constituíram muitas vezes a causa destas perturbações.

4.13. Em relação a outros projectos verificou-se uma inércia (Hungria, Polónia) que impedia quer a sua reorientação quer a sua interrupção. A morosidade dos procedimentos administrativos e orçamentais levou à manutenção de programas cujos objectivos não tinham sido alcançados, sendo as acções executadas apenas com o objectivo de absorver as dotações autorizadas.

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Hungria

4.14. Na Hungria, um programa de empréstimos convertíveis (1,89 milhões de ecus) foi mantido a todo o custo. O instrumento, inscrito no programa para 1990, não pôde ser criado nos prazos previstos. Para não renunciar ao orçamento acordado, em Dezembro de 1994, foi assinado com um intermediário financeiro um acordo-quadro aprovado pela delegação. No entanto, em Novembro de 1996 não fora ainda aprovado qualquer empréstimo.

Bulgária

4.15. O desenrolar dos programas PME e de desenvolvimento regional foi perturbado por diversas interrupções. Em primeiro lugar, as equipas de assistência técnica foram expulsas das suas instalações pelas administrações proprietárias, o que as impediu de trabalhar de forma eficaz. Em seguida, a ausência de um encadeamento do trabalho dos consultores levou a Comissão a interromper temporariamente o contrato de apoio ao desenvolvimento regional. Finalmente, a sucessão de quatro gestores no espaço de quatro anos a nível dos serviços centrais da Comissão não permitiu superar as dificuldades levantadas pelas autoridades búlgaras.>FIM DE GRÁFICO>

4.16. As dificuldades deste tipo ilustram um problema relacionado com a natureza do caderno de encargos. Os contratos elaborados pelos consultores, embora coerentes com os objectivos dos acordos de financiamento, são muitas vezes concebidos sem terem suficientemente em conta o contexto local. Os contratos incluem uma lista das actividades a iniciar e das prestações a efectuar mas os objectivos a atingir são vagos. Esta situação é confortável para o contratante, pouco vinculado aos resultados a alcançar, e que, em caso de dificuldade, pode sempre escudar-se com o carácter irrealista do caderno de encargos para justificar a mediocridade do seu próprio trabalho. Esta situação provoca uma inércia na execução dos contratos, uma vez que é mais fácil para o contratante efectuar uma série de tarefas, mesmo que sejam pouco coerentes e não se adaptem à situação local, que ser obrigado a analisar os resultados da sua acção, o que poderá provocar quer a interrupção das operações quer a renegociação do contrato.

Circulação da informação

4.17. A troca de informações sobre os programas entre os diferentes serviços operacionais Phare e Tacis continua a ser um ponto fraco. Por exemplo, não existe qualquer informação respeitante à qualidade das prestações dos consultores (11), mais especificamente em relação aos redactores dos cadernos de encargos, às empresas contratantes e aos peritos.

4.18. Assim, a primeira equipa de assistência técnica para as PME na Bulgária beneficiou de várias prorrogações de contrato (montante total: 1,24 milhões de ecus), embora não obtivesse qualquer resultado concreto (ver ponto 5.14). Verificaram-se problemas semelhantes na Polónia (turismo) (ver ponto 5.13).

4.19. Estas informações sobre os antecedentes dos consultores (ver ponto 4.11) seriam contudo úteis, uma vez que permitiriam efectuar escolhas fundamentadas logo desde a fase de concepção dos projectos. Este tipo de informação permitiria ainda uma maior transparência dos procedimentos, distinguindo melhor os sucessivos papéis desempenhados por cada interveniente consoante as etapas do ciclo de um projecto. Com efeito, as empresas de consultores limitam-se muitas vezes a desempenhar um papel aglutinador, reunindo uma equipa de agentes recrutados especificamente em função do projecto. Assim, verifica-se que muitos peritos são solicitados simultaneamente por várias empresas subcontratadas. Estas últimas, que são pouco responsabilizadas, dado não serem penalizadas em caso de uma deficiente prestação, preocupam-se mais em obter a sua remuneração como intermediários que com a boa realização da missão.

4.20. Pelo facto de os resultados não serem registados a nível da Comissão, tanto no que se refere ao programa Phare como ao Tacis, não é possível fazer o balanço de um determinado sector ou instrumento. Verifica-se ainda que mesmo a dimensão sectorial, comum aos países Phare e Tacis, foi praticamente escamoteada na abordagem seguida pela Comissão. Assim, os gestores de PME num país Phare ou Tacis dificilmente poderão beneficiar da experiência obtida com uma política idêntica num outro país.

Acompanhamento e avaliação dos programas

4.21. A situação tem vindo progressivamente a melhorar em matéria de acompanhamento e de avaliação intermédios. No final de 1997, tanto os programas Phare como Tacis dispunham de unidades especificamente responsáveis por estas questões, que beneficiavam da assistência de equipas externas situadas no local. As conclusões destas unidades de acompanhamento e avaliação deverão melhorar o controlo dos contratos, projectos e programas. Este controlo, necessário na perspectiva do alargamento, apresenta no entanto limitações.

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Polónia

4.22. Nenhum dos componentes do programa Struder, lançado em 1992, foi objecto de acompanhamento. As despesas de funcionamento das agências de desenvolvimento regional continuam a não ser devidamente verificadas pela agência central («PARD»). Em meados de 1997, não fora ainda efectuada uma avaliação global das acções de formação e de avaliação. Embora o arranque do sistema de subvenções às PME tenha tido problemas e devesse ser avaliado semestralmente, só em Maio de 1996 foi efectuada uma avaliação intermédia. Uma vez que as recomendações foram apresentadas apenas seis meses antes da data de conclusão do projecto, nenhuma delas pôde ser adoptada. No final de 1997 não tinha ainda sido organizado qualquer acompanhamento das PME beneficiárias.

4.23. No caso do turismo, o grande número de comités, serviços ou grupos responsáveis por funções de vigilância não impediu que, embora o trabalho dos contratantes fosse medíocre, fossem mantidos em vigor diversos contratos (ver ponto 5.13). Finalmente, uma perda de lucros de aproximadamente 300 000 ecus deve ser imputada à gestão pouco rigorosa dos fundos recebidos pela unidade de gestão dos programas do turismo não controlada pela Comissão (12) (más condições de remuneração dos fundos depositados na banca).

(12) Ver o Relatório especial nº 3/97 relativo ao sistema descentralizado de execução do programa Phare, pontos 3.30 e 4.19 (JO C 175 de 9.6.1997).

Eslováquia

4.24. Uma vez que apenas nos projectos de reestruturação que dispõem de um contrato em vigor a unidade de gestão de programas efectua um acompanhamento de todas as empresas, não é possível estimar o impacto prático de um apoio cujos efeitos a prazo (evolução das quotas de mercado e dos resultados) só podem ser avaliados após a intervenção da assistência técnica.

Outros países

4.25. Noutros casos assinalados na Hungria, no Usbequistão e na Rússia verificaram-se igualmente problemas de acompanhamento.>FIM DE GRÁFICO>

4.26. No final de 1997, o acompanhamento e a avaliação apresentavam as seguintes limitações:

a) os prazos necessários para que os serviços centrais da Comissão tomem consciência dos problemas surgidos, bem como as vantagens decorrentes da proximidade, favoreciam o reforço do acompanhamento a nível da delegação;

b) o exercício era limitado às prestações do consultor, uma vez que a Comissão não analisava os efeitos da intervenção dos consultores sobre a organização, sobre os métodos de trabalho e sobre os resultados dos beneficiários dos projectos (ver ponto 6.3);

c) no final de 1997 o acompanhamento e a avaliação não eram nem completos nem homogéneos.

4.27. Deverá ser analisada a possibilidade de organizar um acompanhamento concertado e coordenado com outros doadores.

5. EFICIÊNCIA DAS MODALIDADES DE EXECUÇÃO

Escolha e concepção dos instrumentos

5.1. Verificou-se que, por diversas ocasiões, os instrumentos utilizados no apoio às PME ou ao desenvolvimento regional se revelaram inadequados, o que reduziu largamente a eficácia dos projectos em questão. Trata-se quer de um desfasamento entre o instrumento e o contexto no qual este se insere, quer de deficientes regras de funcionamento.

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Polónia

5.2. Além da falta de preparação (ver ponto 4.2), numerosos obstáculos técnicos reduziram o interesse de que se podia revestir o fundo de garantia. Este fundo, inicialmente previsto para funcionar conjuntamente com as subvenções às PME, foi separado destas, devido à sua aplicação tardia. A este desfasamento temporal acrescenta-se:

a) uma comissão que os beneficiários consideraram demasiado elevada (3 % enquanto que a comissão dos fundos governamentais varia entre 1,2 % e 1,8 %);

b) um processo de decisão demasiado moroso a nível do banco responsável pela gestão;

c) um procedimento de apresentação de pedidos demasiado complexo e centralizado.

Rússia

5.3. O projecto de reforço das agências de desenvolvimento das PME (SMEDA, 2 milhões de ecus) não associou de forma suficiente os diferentes intervenientes. Este projecto pressupunha que os SMEDA das regiões escolhidas colocariam à disposição as instalações, determinados meios logísticos e uma parte do pessoal. Num contexto económico difícil, e apesar do acordo da agência nacional para as PME, estas exigências tinham forçosamente que originar conflitos com agências cujo equilíbrio financeiro estava ameaçado. Este projecto, pelo facto de não ter em conta a principal preocupação das agências, ou seja a sua autonomia financeira, criou logo à partida situações de conflito, favorecendo um objectivo contrário ao que lhe tinha sido atribuído. Com efeito, em vez de reforçar as SMEDA, o projecto retirou-lhes determinados recursos para dar resposta às suas próprias necessidades. Por seu lado, a agência nacional não tinha qualquer autoridade para mobilizar as agências regionais. Este projecto revelou-se também pouco coerente, uma vez que foram aprovadas escolhas sectoriais sem qualquer relação com as realidades locais e porque não existia um elemento aglutinador entre os cinco locais escolhidos. O resultado foi a criação de cinco pequenos projectos independentes, o que impediu a unidade de acompanhamento de avaliação de apresentar as suas conclusões gerais num prazo razoável. Esta falta de homogeneidade caracterizava já o projecto anterior de criação das SMEDA (3,5 milhões de ecus). O grande número de pequenos módulos heterogéneos agrupados num único contrato complicava bastante a gestão e a avaliação. O projecto que lhe deu seguimento apresenta igualmente este carácter diversificado, a tal ponto que o seu responsável considerou que as condições do seu contrato eram as piores que alguma vez encontrara.>

FIM DE GRÁFICO>

5.4. Verifica-se que instrumentos que deram resultados num determinado país e num contexto específico são por vezes aplicados, sem a necessária adaptação, a um contexto diferente. Foi o que sucedeu com o modelo adoptado para o desenvolvimento regional na República Checa, que foi igualmente aplicado na Polónia e na Eslováquia.

5.5. Noutros casos, instrumentos criados para um determinado ambiente, foram utilizados tardiamente, tendo sido inoperantes pelo facto de o contexto inicial se ter alterado.

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Bulgária

5.6. Os três anos necessários ao lançamento da linha de crédito PME tornaram o dispositivo criado (empréstimos em divisas fortes e risco de alteração a cargo do devedor) perfeitamente inadaptado ao contexto de degradação económica verificado em 1995/1996, caracterizado por uma desvalorização de 300 % do lev em relação ao dólar.>FIM DE GRÁFICO>

5.7. Verificou-se igualmente que dispositivos, cuja reprodução era relativamente fácil, foram adoptados em determinados países e não em outros. Assim, as subvenções às PME ou às pequenas infra-estruturas que poderiam ter apoiado o desenvolvimento regional na Bulgária ou na Eslováquia, ficaram limitadas apenas à Polónia.

5.8. Alguns problemas resultam igualmente de uma indefinição dos papéis ou mesmo da concorrência entre os diversos instrumentos utilizados pelo mesmo doador. Encontram-se exemplos particularmente instrutivos nos programas PME e de desenvolvimento regional na Hungria e na Bulgária. Uma definição demasiado vaga das missões confiadas tanto às agências de apoio às PME como às de desenvolvimento regional levou a uma situação confusa sempre que estes dois tipos de agência funcionam no mesmo sector geográfico.

5.9. O reduzido sucesso encontrado pelos programas de garantias para PME do programa Phare explica-se pelas reduzidas vantagens que este instrumento oferece comparativamente às linhas de crédito às PME. Com efeito, como os montantes emprestados provêm de fundos orçamentais, as taxas propostas são muito largamente inferiores às taxas do mercado. As garantias permitem apenas, na melhor das hipóteses, obter a melhor taxa de juro devedora para os empréstimos bancários que lhes correspondem. Assim, quando estes dois instrumentos existem paralelamente, são muito reduzidas as hipóteses de as PME recorrerem às garantias.

5.10. A apreciação dos resultados dos fundos de investimento (12) exige prazos muito mais longos que no caso dos instrumentos clássicos. Porém, os prazos previstos nos acordos de financiamento subavaliam largamente o tempo de reacção. Os instrumentos mais avançados do ponto de vista técnico (por exemplo os empréstimos convertíveis para PME na Hungria e na Bulgária) revelaram-se demasiado complexos para um meio bancário imaturo e tiveram pouco sucesso junto das PME. Além disso, à data de conclusão dos programas os acordos não estipulam claramente qual o destino a dar aos fundos rotativos. Este problema é particularmente delicado quando a entidade responsável pela mobilização dos empréstimos, garantias ou outros instrumentos (fundos de investimento) não depende directamente da administração pública.

5.11. Finalmente, no que se refere à reestruturação das empresas na Bulgária, Eslováquia e Rússia, os recursos financeiros mobilizados para cada empresa revelaram-se insuficientes para permitir a aplicação das recomendações formuladas, embora a maioria dos contratos a previsse.

Prestação de assistência técnica

5.12. Em relação à maioria dos projectos analisados, as prestações de assistência técnica corresponderam às condições do caderno de encargos e a transferência de conhecimentos foi efectuada em boas condições. No entanto, nos casos mal sucedidos (Bulgária, Polónia, Rússia e Eslováquia), verificou-se uma lentidão nas reacções dos assistentes técnicos responsáveis pelo projecto em relação aos problemas encontrados ou a existência de conflitos com os gestores locais.

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Polónia

5.13. No sector do turismo, a transferência de conhecimentos foi insuficiente e foram constatados dois casos em que as prestações foram deficientes. Num desses casos, não só os contratos não foram suspendidos, apesar do mau trabalho efectuado pelo consultor, como a empresa beneficiou ainda de cinco novos contratos, num montante total de 1,35 milhões de ecus, cuja execução apresentou posteriormente dificuldades.

Bulgária

5.14. Nos sectores das PME e do desenvolvimento regional, os resultados obtidos pelas primeiras equipas de assistência técnica, fornecidas pelo mesmo consultor, ficaram bastante aquém dos respectivos cadernos de encargos. Os trabalhos preparatórios destinados a reunir as condições necessárias ao lançamento dos instrumentos financeiros não foram executados (estudo insuficiente dos quadros jurídico, administrativo e financeiro). Sem estes trabalhos iniciais as operações previstas tornam-se irrealistas. Em seguida, o consultor não avaliou a amplitude dos problemas e não propôs a interrupção do seu contrato. As inúmeras prorrogações do contrato, celebradas por ajuste directo com este consultor (1,24 milhões de ecus), acentuaram apenas um fracasso que hipotecou grandemente as acções posteriores e que, em larga medida, constitui a causa da reorientação do programa e do abandono de três instrumentos financeiros (ver ponto 4.4).>FIM DE GRÁFICO>

5.15. No caso do turismo (Polónia) e das PME (Bulgária), as dificuldades foram agravadas pelos resultados medíocres obtidos por várias equipas de assistência técnica. Na Eslováquia verificaram-se insuficiências ao nível da informação (conhecimento do caderno de encargos por parte da agência de desenvolvimento regional) e da comunicação entre os participantes do programa de apoio ao desenvolvimento regional.

5.16. A eficácia e o custo da assistência técnica poderão ser melhorados através do recurso mais sistemático a consultores que utilizem simultaneamente os serviços de peritos locais e ocidentais (13). Além disso, este recurso favorecerá ainda a transferência de conhecimentos, como se verificou no caso da assistência concedida à reestruturação de empresas na Polónia. Esta necessidade foi constatada sobretudo na Polónia nos programas «turismo» e na Hungria a nível da unidade de gestão do programa para o desenvolvimento regional.

Colaboração entre os diferentes intervenientes

5.17. A coordenação e uma colaboração estreita entre os diferentes intervenientes (14) são essenciais à realização eficaz dos programas. Em vários casos, uma deficiente programação ou a inexistência de uma estratégia política coerente contribuíram para as dificuldades de execução.

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Polónia

5.18. A cooperação entre os programas «turismo» e o desenvolvimento regional é quase inexistente. Em Junho de 1997, não tinha sido iniciada qualquer acção ou reflexão em colaboração com as agências de desenvolvimento regional. A cooperação entre as agências de desenvolvimento regional e a agência central polaca de desenvolvimento regional («PARD») era também insuficiente e limitava-se a uma simples troca de informações.

Eslováquia

5.19. As ambiguidades ligadas aos respectivos papéis e à composição dos órgãos de direcção da agência de desenvolvimento regional e da sociedade regional de investimento estiveram na origem de grandes conflitos. A independência das estruturas criadas e a sua composição encorajaram comportamentos distantes, ou mesmo hostis, entre estas duas agências, que provocaram o fracasso da experiência-piloto.

5.20. As divergências entre o gestor local e os peritos estrangeiros provocaram a interrupção prematura do contrato de assistência técnica (0,3 milhões de ecus) e da experiência-piloto. O responsável da agência de desenvolvimento regional, que não dispunha do caderno de encargos da assistência técnica, não pôde verificar a conformidade das prestações dos peritos estrangeiros.

Rússia

5.21. A colaboração entre o BERD, responsável pela gestão dos dispositivos de empréstimos destinados às PME, e as agências («SMEDA») apoiadas pelo programa Tacis é inexistente na maior parte das regiões.>FIM DE GRÁFICO>

5.22. Na prática, a ausência de relações definidas previamente traduz-se numa insuficiente colaboração entre programas cujos campos de acção são semelhantes. O mesmo sucede com as políticas relativas ao desenvolvimento regional e às PME na Hungria, em relação às quais a falta de uma definição clara dos domínios de intervenção cria rivalidades entre projectos (redes locais). A solução para estes problemas depende assim da clarificação das responsabilidades de cada um por parte das autoridades políticas nacionais.

6. BALANÇO DAS ACÇÕES EXECUTADAS

Avaliação dos efeitos

6.1. Embora a avaliação dos efeitos concretos das políticas de apoio ao desenvolvimento do sector privado constitua um exercício delicado, não deixa de ser indispensável e deve ser organizada pela Comissão. A dificuldade reside, por um lado, na ausência de indicadores fiáveis para muitas das situações e, por outro, no que se refere aos efeitos quantificáveis, na impossibilidade de isolar a parte que resulta especificamente das acções financiadas pelos programas Phare ou Tacis, quando existem outros instrumentos que contribuem para os mesmos objectivos e quando o próprio mercado constitui a principal força motora da evolução.

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Bulgária e Rússia

6.2. Na Bulgária, a percepção dos resultados no sector das PME continua a ser reduzida: quatro anos após o lançamento dos programas PME (24,5 milhões de ecus em Novembro de 1996), este sector continua a não dispor de estatísticas, indicador essencial para apreciar a respectiva evolução. Esta falta de estatísticas fiáveis caracteriza também os programas executados na Rússia.>FIM DE GRÁFICO>

6.3. Nos países analisados e no que se refere aos programas de reestruturação de empresas, não existem dados sintéticos que permitam avaliar o grau de aplicação das recomendações e os efeitos concretos sobre a situação das empresas. Na Polónia, a UGP considera que cerca de 50 % das empresas beneficiárias adoptaram e aplicaram os planos de reestruturação preconizados. Nos outros países, a apreciação é ainda mais vaga. Esta abordagem não permite identificar os factores de sucesso susceptíveis de serem aplicados noutros projectos. Além disso, as deficiências assinaladas na gestão dos programas, sobretudo em termos de elaboração de relatórios, de consolidação dos resultados registados, de acompanhamento e de avaliação acentuam ainda mais o carácter pouco conclusivo de qualquer avaliação do impacto das acções conduzidas pela Comissão.

6.4. De qualquer forma, os programas Phare e Tacis contribuíram para uma profunda alteração da mentalidade em relação ao sector privado. Na maioria dos países visitados, a iniciativa individual foi não só legalizada mas também largamente promovida. Este sucesso não pode ser dissociado da instalação de redes locais de apoio às PME e ao desenvolvimento regional. Desta forma, está assim assegurada uma ajuda de proximidade, quer se trate das agências locais para as empresas na Hungria (15), dos centros de apoio às PME (16) e das agências de desenvolvimento regional (17) na Polónia, na Eslováquia e na Bulgária ou das agências de desenvolvimento das PME na Rússia (18), no Usbequistão e no Turquemenistão. Estas redes constituem outros tantos veículos necessários às acções de formação, de consultadoria e aos dispositivos financeiros (micro-dotações).

Condicionalismos externos que afectam os projectos

6.5. O fosso cultural, a sobrevivência das antigas estruturas, a resistência à mudança por parte de determinadas categorias de intervenientes políticos e económicos e, em muitos casos, a deterioração do nível de vida são outros tantos elementos do contexto no qual os projectos se devem inserir. Estes elementos variam de intensidade e de amplitude consoante os países, sendo no entanto indispensável tê-los em conta para que sejam empreendidas apenas acções realistas.

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Bulgária

6.6. Uma deficiente avaliação do contexto político e legislativo, bem como as resistências (largamente subavaliadas) à mudança a nível dos ministérios e das empresas públicas causaram o fracasso de projectos demasiado complexos ou ambiciosos (ver ponto 4.4).

Usbequistão e Turquemenistão

6.7. Os principais condicionalismos constatados nos outros países Phare e Tacis manifestam-se de forma ainda mais acentuada nestes dois países. O subdesenvolvimento do sistema bancário e a dificuldade de obtenção de divisas estrangeiras por parte das empresas constituem dois dos principais obstáculos ao desenvolvimento do sector privado.>FIM DE GRÁFICO>

6.8. Em todos os países, os condicionalismos externos influenciaram a evolução, o impacto e a continuidade das acções. Na sua maioria, estes condicionalismos inserem-se numa das três categorias seguintes:

a) recursos insuficientes dos orçamentos nacionais para co-financiar e substituir de forma eficaz os apoios Phare ou Tacis;

b) ambiente político e jurídico instável, muitas vezes mal adaptado aos programas a executar;

c) grande dificuldade de acesso ao crédito, sobretudo por parte das PME.

Execução orçamental

6.9. Os instrumentos de controlo contabilístico da DG I A necessitam de uma profunda reforma. Com o sistema Desiree só é possível fazer a distinção entre as rubricas que dizem respeito ao apoio às PME, ao desenvolvimento regional, à privatização ou à reestruturação das empresas através da designação da acção. O conjunto destes apoios está agrupado na mesma rubrica (código PR), que constitui o único nível analítico acessível. A esta grave lacuna referente ao destino dos fundos acrescenta-se uma outra que diz respeito à natureza do apoio. Também neste caso, só através das designações, cuja fiabilidade é duvidosa, é possível agrupar as ajudas concedidas à formação, à consultadoria, aos instrumentos financeiros e outros. Além disso, no programa Tacis, o apoio ao sector financeiro está incluído no desenvolvimento do sector privado, o que não sucede no programa Phare.

6.10. A análise da execução orçamental efectuada a partir da base de dados de gestão da Comissão (Desiree) revela que, no geral, a evolução dos programas de apoio ao desenvolvimento do sector privado é sensivelmente melhor que a média do conjunto dos programas, tanto no que se refere ao programa Phare como ao programa Tacis (ver Quadro 3). No entanto, a análise por país revela resultados mais diversificados (ver Quadro 4). Assim, em 31 de Dezembro de 1997, a situação era particularmente preocupante na Bulgária e na Roménia. Os pagamentos relativos ao programa iniciado em 1992 a favor do desenvolvimento do sector privado na Bulgária, num montante de 22,5 milhões de ecus, representam apenas 28 % da autorização inicial (ver pontos 4.4, 6.25-6.28). Na Roménia, saliente-se o caso de dois programas, com um orçamento total de 100 milhões de ecus, que apresentam taxas de pagamento inquietantes: um programa de 30 milhões de ecus, iniciado em 1992, com uma taxa de pagamentos de 62 % e um outro no montante de 70 milhões de ecus, iniciado em 1993, com uma taxa de pagamentos que ultrapassa ligeiramente os 40 %. Em ambos os países os programas foram lançados sem que existissem os quadros jurídico e institucional necessários (ver ponto 4.9).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Sobrevivência a prazo das instituições

6.11. Apesar do sucesso obtido com a instalação das agências locais, todas elas são confrontadas com o mesmo desafio: garantir o seu futuro e, por conseguinte, a sua sobrevivência financeira. Todas se deparam igualmente com o mesmo condicionalismo: o número insuficiente, ou até a inexistência, de PME dispostas a remunerar serviços até aqui prestados gratuitamente. Mesmo nos países em que o apoio às PME constitui uma prioridade governamental, as redes locais dependem do financiamento Phare ou Tacis para equilibrar o seu orçamento de funcionamento. A Comissão não elaborou qualquer estratégia global referente à retirada dos fundos Phare ou Tacis quando os governos envolvidos não cumprem as suas obrigações de co-financiamento ou se desinteressam da questão.

6.12. Ao risco de ver desaparecer a breve prazo uma parte da infra-estrutura local de apoio às PME ou ao desenvolvimento regional acrescenta-se o risco de perder o know-how adquirido pelo pessoal dos organismos criados. Esta possibilidade poderá ainda concretizar-se mais rapidamente, uma vez que a tomada de consciência da fragilidade financeira do respectivo empregador leva por vezes o pessoal a antecipar os problemas e a abandonar o seu posto de trabalho. Como exemplo refira-se que o director e os conselheiros do centro de apoio às PME de Olsztyn na Polónia abandonaram as suas funções a partir de 1996. Embora a nível do país o prejuízo não seja total, uma vez que essas pessoas formadas em técnicas de gestão são reinseridas na actividade económica, o efeito multiplicador que se esperava destas redes é destruído, sendo reforçada a dependência em relação à assistência técnica estrangeira.

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Polónia

6.13. O problema da sobrevivência afecta os centros de apoio às PME (BSC), a Fundação para as PME (unidade de gestão do programa) e a maior parte das organizações criadas no âmbito dos dois programas a favor do desenvolvimento do turismo (12,5 milhões de ecus). As sociedades regionais de investimento (RIC) só puderam funcionar graças aos benefícios financeiros recebidos a partir dos fundos que tinham colocado no banco enquanto aguardavam o seu investimento em projectos. À medida que tomam participações em empresas, estas sociedades vão reduzindo os recursos que permitem o seu funcionamento e, por conseguinte, a sua sobrevivência.

Rússia

6.14. Com excepção da agência de Moscovo que beneficia de um apoio substancial do município e da região (80 % do orçamento), a partir de 1998, o futuro das agências de desenvolvimento das PME («SMEDA») é incerto e a sua preocupação em obter fundos corre o risco de se sobrepor à sua missão de prestação de serviços às PME. A questão da sobrevivência coloca-se igualmente para os centros de apoio às empresas, que eram supostos tornar-se agências locais de consultadoria.>FIM DE GRÁFICO>

Legalidade e regularidade das operações

6.15. As anomalias constatadas diziam principalmente respeito ao não cumprimento das regras em matéria de concurso público instituídas no âmbito dos programas Phare e Tacis, bem como ao financiamento das despesas de funcionamento.

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Polónia

6.16. Com o objectivo de autorizar os fundos antes da data de conclusão do programa de desenvolvimento regional (31 de Dezembro de 1996), foi preparado um concurso público para um projecto de formação (0,4 milhões de ecus) num prazo demasiado curto (três semanas). Desta forma, os critérios de elaboração da lista restrita não foram especificados e apenas uma sociedade participou no concurso. Assim, a precipitação impediu a concorrência. Em relação a este programa, cinco contratos, num montante total de 0,6 milhões de ecus, foram atribuídos por ajuste directo sem qualquer justificação adequada.

Bulgária

6.17. Foi irregularmente celebrado por ajuste directo um contrato de formação relativo a técnicas de gestão, num montante superior a 4 milhões de ecus (contrato de base de 1 milhão de ecus acompanhado de 7 adicionais).

Eslováquia

6.18. O contrato de assistência técnica (0,3 milhões de ecus) para a agência de desenvolvimento regional na Eslováquia foi atribuído em condições pouco claras. A comparação entre as empresas das quais provêm os peritos da equipa de assistência técnica escolhida na sequência do concurso público e as empresas que constam da lista restrita, revela a existência de um forte risco de conivência entre estas empresas.>FIM DE GRÁFICO>

6.19. Embora em infracção às disposições regulamentares Phare, que estipulam que estes custos só podem ser tomados a cargo durante o período de arranque dos projectos e de forma degressiva, foram suportadas pelo orçamento Phare (19), despesas de funcionamento, em particular nos programas seguintes:

a) PME (1,5 milhões de ecus) na Polónia;

b) desenvolvimento regional (5,4 milhões de ecus) na Polónia;

c) turismo (0,4 milhões de ecus) na Polónia;

d) PME (0,2 milhões de ecus) na Eslováquia.

Balanço por país sujeito a auditoria

Polónia (217,5 milhões de ecus) (20)

6.20. Apesar de um quadro jurídico ultrapassado, os programas PME (17,2 milhões de ecus) permitiram a boa organização da Fundação para as PME e a elaboração de uma estratégia clara. No que se refere ao programa de apoio ao desenvolvimento regional (Struder, 78,82 milhões de ecus), cujo orçamento atingiu um volume suficiente para dar resposta às necessidades locais das regiões escolhidas, as situações das diferentes vertentes não são idênticas:

a) a vertente de apoio às pequenas infra-estruturas regionais teve um efeito positivo (18,43 milhões de ecus), em particular ao acelerar inúmeras decisões de investimento;

b) o dispositivo de subvenções às PME (31,93 milhões de ecus) teve um efeito menos acentuado uma vez que, excluindo o ritmo dos desembolsos, os seus objectivos não eram suficientemente claros. Assim, em 90 % dos casos analisados, os investimentos tinham já sido decididos antes da atribuição da subvenção e apenas 30 % dos investimentos foram co-financiados a partir de créditos bancários, embora em princípio se pretendesse incentivar o recurso ao crédito bancário;

c) seis anos após a colocação à disposição dos fundos, as duas sociedades regionais de investimento previstas (3 milhões de ecus) estavam operacionais, mas só em Novembro de 1997 tomaram as suas primeiras decisões de investimento;

d) por seu lado, o fundo de garantia (7 milhões de ecus) encontrava-se totalmente por utilizar.

6.21. A nível do turismo, não foram realizados os dois principais suportes do reforço institucional, ou seja a reorganização do SSTA e a criação de um gabinete nacional de turismo.

6.22. No que se refere ao apoio à reestruturação industrial, os resultados dos estudos sectoriais podem considerar-se satisfatórios, excepto no sector do aço. Em relação a este último, as acções de assistência técnica inicialmente previstas no acordo de financiamento (2 milhões de ecus) foram substituídas por projectos de modernização técnica a favor de quatro empresas do sector. No entanto, segundo um relatório de um consultor canadiano dirigido ao Governo polaco, as somas assim mobilizadas representam apenas 0,1 % dos montantes necessários à modernização do sector. Finalmente, o fundo de investimento («FEDA fund» - 5 milhões de ecus) previsto no programa de 1994 não tinha ainda sido criado em Junho de 1997.

Hungria (174,5 milhões de ecus) (21)

6.23. Na Hungria as acções de apoio às PME (63,8 milhões de ecus) variam consoante os instrumentos financeiros. As micro-dotações distribuídas através das agências locais tiveram muito sucesso junto das PME, enquanto que a taxa de desembolso dos empréstimos distribuídos pela rede bancária atingira apenas 20 % no final de 1996. Um dispositivo de empréstimos convertíveis (2 milhões de ecus) não funcionava ainda em Novembro de 1996, embora a sua instalação tenha demorado mais de seis anos.

6.24. As acções de formação (2 milhões de ecus) do programa de apoio à reestruturação das empresas não atingiram os objectivos definidos nos acordos de financiamento. Embora estas acções visassem uma população de aproximadamente 12 000 pessoas, apenas 1 100 pessoas participaram nas mesmas. É óbvio que estas acções de formação foram iniciadas com objectivos demasiado optimistas, tendo em conta a existência de um mercado saturado nesta área: mais de 100 instituições propõem cursos de gestão.

Bulgária (72,5 milhões de ecus)

6.25. As ajudas às PME e ao desenvolvimento regional (27,4 milhões de ecus) incidiram inicialmente sobre três instrumentos financeiros, tendo todos eles sido abandonados (fundo de garantia, contribuição de fundos próprios e fundos de investimento regionais). Não foi criada a agência nacional para as PME e, no final de 1996, determinados projectos encontravam-se em situação precária, em particular a linha de crédito. Assim, um montante ligeiramente superior a 6 milhões de ecus tinha sido reafectado a novos projectos que não correspondiam às orientações do acordo de financiamento inicial, enquanto que 6 milhões de ecus tinham simplesmente sido anulados. Em Novembro de 1996, as despesas efectivas (menos de 6 milhões de ecus para os programas de 1991, 1992 e 1993) comparadas com as previsões iniciais mostravam um impacto muito aquém dos objectivos dos acordos de financiamento.

6.26. O apoio à reestruturação das empresas traduziu-se em acções que, pela sua falta de realismo e amplitude, não podiam ter quaisquer efeitos significativos, tendo em conta a situação política e económica existente à época no país. Estas acções sectoriais articulavam-se em três fases:

a) análise da situação do sector e das suas empresas para definição de uma estratégia;

b) selecção de um número limitado de empresas viáveis para as quais seria elaborado um plano de reestruturação;

c) prestação de assistência técnica à totalidade ou a uma parte das empresas seleccionadas para aplicação das acções preconizadas.

A segunda fase não foi ultrapassada em nenhum dos 20 casos analisados (2,4 milhões de ecus) nos sectores da construção mecânica e da metalurgia.

6.27. No sector do turismo, foi abandonado um primeiro estudo (1,1 milhões de ecus) relativo à formulação de recomendações em matéria de privatização e à sua aplicação, tendo sido desembolsados 500 000 ecus sem qualquer resultado. Em seguida, foi igualmente abandonado um segundo estudo relativo à preparação de uma lei de orientação para o turismo.

6.28. No âmbito do apoio à reestruturação de empresas, além das acções sectoriais a favor de empresas previamente seleccionadas, foram igualmente mobilizados meios consideráveis (10,5 milhões de ecus) para serviços prestados a partir da unidade de gestão de programas (abordagem «balcão»), os quais incluíam uma vertente assistência técnica (5,2 milhões de ecus) e uma vertente formação (4,3 milhões de ecus). Na ausência de qualquer avaliação a posteriori desta abordagem, os benefícios retirados pelas empresas não puderam ser apreciados e a utilidade dos fundos desembolsados ficou por demonstrar. Embora o principal contrato (4,2 milhões de ecus) incluísse, além da organização de acções de formação, a criação de um organismo capaz de prosseguir as acções iniciadas, este organismo nunca chegou a ser criado.

Eslováquia (54,2 milhões de ecus)

6.29. Na Eslováquia, a ajuda concedida às PME (23,6 milhões de ecus) correspondeu às intenções definidas. A rede de agências é activa e os diversos instrumentos previstos («SES, Spin-off») foram bem utilizados. A concentração das acções a nível da agência nacional para o desenvolvimento das PME, que beneficia de um apoio político claro, contribui largamente para o seu sucesso.

6.30. Em matéria de desenvolvimento regional (7,5 milhões de ecus), a experiência-piloto tentada numa região do país foi um fracasso, tendo as principais causas sido: a ausência de uma estratégia clara, os condicionalismos políticos e económicos próprios da região seleccionada e as ambiguidades dos respectivos papéis da agência de desenvolvimento regional e da sociedade regional de investimento. Nestas circunstâncias, a aplicação dos programas foi lenta e a relação custo-eficácia era má. No que diz respeito ao apoio à reestruturação das empresas (22,6 milhões de ecus), as fases relativas ao diagnóstico e às recomendações foram bem conduzidas, embora raramente acompanhadas da aplicação prática das recomendações formuladas.

Rússia (228,06 milhões de ecus)

6.31. Com excepção do projecto de reforço das SMEDA, os projectos PME foram correctamente executados. No entanto, o seu impacto foi limitado, tendo em conta a sua reduzida dimensão face às enormes necessidades do país.

6.32. Uma grande repartição das dotações caracteriza igualmente os projectos de apoio à reestruturação das empresas. Nos programas analisados, este apoio orientou-se em três direcções:

a) ajuda directa à reestruturação de grandes empresas;

b) assistência especial sectorial: definição de uma política sectorial e ajuda à reestruturação de empresas;

c) instalação de centros de apoio às empresas («ESC»).

Mesmo que os beneficiários finais tenham apreciado devidamente a ajuda recebida e alterado em conformidade os seus métodos de trabalho e a sua organização, o impacto da alteração não é quantificável. Além disso, comparativamente à dimensão das empresas russas, os montantes concedidos não permitem esperar um efeito significativo.

Usbequistão (12,4 milhões de ecus)

6.33. A constituição de uma rede de apoio às empresas («SMEDA», «BCC», «MSDC», conselheiros regionais) constitui a parte mais visível dos resultados do apoio ao desenvolvimento do sector privado no Usbequistão (7,6 milhões de ecus). Com excepção da agência de Samarcanda, o nível de actividade das entidades foi reduzido, tendo os resultados sido modestos. O mesmo aconteceu com o apoio concedido ao sector da seda (0,8 milhões de ecus) que depara com sérias dificuldades para atrair investimentos estrangeiros.

Turquemenistão (6,1 milhões de ecus)

6.34. Apesar da prorrogação do programa de reestruturação, os estudos a favor de 10 empresas não ultrapassaram a fase do diagnóstico e, no final de 1996, a aplicação das recomendações não tinha ainda sido iniciada. Além disso, uma agência de desenvolvimento das PME («SMEDA»), instalada em Ashgabat, tinha poucas hipóteses de ser autónoma financeiramente após Janeiro de 1998, termo do contrato de assistência técnica.

7. CONCLUSÃO

7.1. De uma maneira geral, é necessário efectuar uma clara distinção entre os efeitos concretos das acções sobre os sectores de intervenção e as prestações dos consultores. Verifica-se que, quando os projectos não alcançaram os resultados esperados, as dificuldades resultaram geralmente de erros de gestão, dispositivos de intervenção mal concebidos, deficientes prestações das equipas de assistência técnica, colaboração insuficiente entre os diversos intervenientes ou condicionalismos externos que não foi possível ultrapassar. No que se refere ao impacto concreto, é difícil quantificar os resultados das acções Phare e Tacis (ver pontos 6.1-6.4), tanto do ponto de vista da natureza da intervenção (por exemplo, as opiniões dos consultores em matéria de políticas sectoriais) como da perspectiva dos grupos de beneficiários (por exemplo, os efeitos sobre o conjunto das PME). Nestas circunstâncias, a Comissão deve esforçar-se por delimitar melhor os objectivos das suas intervenções, fixando referências claras com as quais os resultados obtidos possam ser comparados.

7.2. Determinadas intervenções são quantificáveis, por exemplo, o número de acções de formação efectuadas e de opiniões dadas pelos consultores ou os empréstimos e outras ajudas financeiras concedidos. Estas avaliações quantitativas são efectuadas pontualmente a nível local, não sendo objecto de qualquer consolidação, em particular a nível sectorial (ver ponto 4.20). Por esse motivo, não é possível responder, com o auxílio de elementos concretos e quantificados, a questões tão fundamentais como a da utilidade global das acções financiadas, dos efeitos sobre o emprego e da evolução dos resultados das empresas. Da mesma forma, não é igualmente possível efectuar comparações entre instrumentos ou zonas geográficas, apesar da sua utilidade na programação e gestão das intervenções da Comissão. Assim, seria necessário dispor de comparações de índices de casos de não pagamento de empréstimos, de análises das causas do fracasso ou do sucesso dos projectos, ou de rácios do custo da assistência técnica comparativamente aos resultados obtidos por tipo de intervenção.

Gestão das ajudas

7.3. Apesar da falta de indicadores quantitativos, determinados resultados são perceptíveis, embora de forma desigual consoante os países e os projectos (ver pontos 6.10 e 6.20-6.34). Independentemente dos condicionalismos ligados ao contexto político e económico, algumas medidas de boa gestão tomadas a tempo teriam permitido reduzir a amplitude de determinados fracassos.

7.4. As acções deverão ser objecto de uma programação mais cuidada. A adopção de medidas mais realistas e um melhor escalonamento do seu calendário permitirão reforçar a coerência dos projectos. Assim, os serviços da Comissão deverão evitar o lançamento de operações cujo sucesso dependa da existência prévia de bases legais sólidas que não tenham ainda sido criadas (ver pontos 4.1-4.10, 5.1-5.10, 6.10).

7.5. Os assistentes técnicos (consultores) deverão ser responsabilizados pelos resultados dos projectos que estejam a seu cargo. Logo desde a fase de concepção dos cadernos de encargos, deverão ser privilegiados os objectivos concretos a atingir em vez de inventários de actividades a iniciar e de prestações a efectuar. Neste contexto, deverá ser prevista a exclusão dos consultores que, a pretexto de um caderno de encargos irrealista ou demasiado vago, justificam os seus maus resultados sem terem procurado obter uma reorientação do seu mandato. No sistema actual, as más prestações de alguns consultores no âmbito de um projecto não os impedem de, mais tarde, serem escolhidos para outros projectos. Esta falta de transparência é especialmente significativa no que se refere aos peritos responsáveis pela redacção dos cadernos de encargos (ver pontos 4.11, 4.14-4.16, 5.12-5.14).

7.6. Excepto no que se refere à gestão dos programas que abrangem vários países, a abordagem geográfica da Comissão é contrária à boa circulação da informação a nível dos sectores de actividades (ver pontos 4.17-4.20, 6.1-6.3). Daí resulta a inexistência de uma metodologia comum por parte dos gestores dos serviços centrais a nível do acompanhamento dos programas e uma insuficiente compilação das experiências registadas nos diversos países e sectores de actividade.

7.7. A criação de unidades especificamente responsáveis pelo acompanhamento dos projectos não exonera os gestores das suas responsabilidades na orientação das acções. Estes últimos, que são mais gestores de contratos que de projectos, embora disponham de relatórios volumosos que lhes são entregues pelos consultores, vêem-se na impossibilidade de efectuar um balanço sintético e quantitativo dos programas que se encontram a seu cargo. Neste âmbito, um bom controlo das operações iniciadas implica melhorias a três níveis:

a) reforço do papel das delegações;

b) análise mais aprofundada dos efeitos das intervenções dos consultores;

c) melhoria da coerência do acompanhamento.

7.8. Os gestores deverão dispor de relatórios de execução de estrutura semelhante e sintética para projectos de natureza similar. O aperfeiçoamento de instrumentos de acompanhamento homogéneos deverá permitir a consolidação das conclusões das avaliações e a formulação de recomendações concretas por instrumento e por sector de intervenção, permitindo assim retirar lições da experiência, de forma ordenada, em benefício de acções futuras. Sem esta normalização, a situação nunca poderá ser apreciada sem um atraso considerável o que impedirá a introdução em tempo útil das correcções necessárias. A questão do acompanhamento é ainda mais crucial pelo facto de, no âmbito das negociações de adesão, a atribuição do financiamento ser condicionada pelo cumprimento de um calendário aprovado para execução das medidas.

7.9. Os instrumentos adoptados para apoio às PME e ao desenvolvimento regional, quando são utilizados num contexto apropriado, demonstraram a sua eficácia (ver pontos 6.20 alínea a), 6.29 e 6.31). No entanto, o desconhecimento das condições e do contexto necessários ao seu bom funcionamento continua a ser o ponto fraco das intervenções da Comissão. Esta constatação salienta igualmente o desfasamento entre as declarações políticas das autoridades dos Estados beneficiários (muito favoráveis às PME) e os actos que se lhes seguem (adopção rápida de uma legislação apropriada e decisões orçamentais de acompanhamento). Os sucessos mais relevantes verificam-se em países que, deste ponto de vista, adoptaram uma metodologia coerente.

Efeito das ajudas

7.10. O efeito mais notável é a alteração política e cultural para a qual os programas Phare e Tacis terão aparentemente contribuído em todos os países implicados, que mais não seja pelo facto de terem estimulado a iniciativa privada. Nestes países é considerável a mudança de atitude das autoridades: as PME tornaram-se uma prioridade política, na medida em que constituem a mais importante, ou até a única, fonte de empregos alternativos face às consequências das reestruturações industriais, que são inevitáveis num contexto de economia de mercado (ver ponto 6.4).

7.11. No domínio das PME e do desenvolvimento regional, a criação de redes locais susceptíveis de fornecerem uma ajuda de proximidade (informação, consultadoria e formação), bem como de mecanismos financeiros a favor das PME, constituem os resultados mais visíveis da intervenção dos programas Phare e Tacis. No entanto, resta ainda desenvolver uma estratégia global quanto à forma de garantir a sobrevivência dos organismos de apoio na sequência das intervenções Phare e Tacis. Esta sobrevivência é ainda mais hipotética devido à escassez de meios, tanto por parte dos poderes públicos como por parte das empresas, pouco dispostas a remunerar serviços até aqui prestados gratuitamente. Uma rápida integração destas entidades (UGP) no seio das administrações correspondentes evitará a perda de conhecimentos adquiridos com custos elevados. Além disso, esta integração contribuirá para o reforço das administrações públicas, um aspecto prioritário no âmbito das novas orientações Phare (ver pontos 6.11-6.14).

7.12. A questão da sobrevivência a prazo das instituições assim criadas passa igualmente por uma clarificação dos conceitos do apoio às PME e do desenvolvimento regional. Estas políticas sobrepõem-se muitas vezes, podendo haver concorrência entre as respectivas redes, tanto no que se refere à procura de fontes de financiamento como aos serviços propostos à clientela (ver pontos 5.8, 5.19-5.22).

7.13. O apoio à reestruturação das grandes empresas incide quer sobre intervenções em profundidade a nível de um sector ou de uma empresa, quer sobre ofertas de serviços a partir de «balcões» (agências locais ou unidades de gestão de programas).

7.14. A avaliação das intervenções em profundidade é mais complexa, com efeito:

a) o acompanhamento dos projectos é garantido apenas durante a vigência dos contratos de assistência técnica, embora os principais efeitos devam ocorrer nos anos seguintes (ver pontos 4.26, 6.3);

b) muitas vezes as operações não ultrapassaram a fase do diagnóstico e das recomendações, sem que estas sejam aplicadas (ver ponto 4.24);

c) face à dimensão dos problemas encontrados, os meios financeiros mobilizados a favor de cada empresa são frequentemente irrisórios, não podendo por si só garantir a realização das alterações preconizadas (ver pontos 4.6, 5.11, 6.26, 6.28, 6.30 e 6.32).

7.15. A gama de serviços (ver ponto 6.28) proposta pelas unidades de gestão de programas ou pelas agências locais destina-se a empresas de dimensões muitas vezes modestas e, no plano teórico, apresenta inúmeras vantagens, uma vez que esta abordagem:

a) melhora o efeito multiplicador dos fundos comunitários, ao estimular as capacidades profissionais dos consultores locais;

b) exige uma postura activa dos beneficiários e apoia a sua vontade de mudança.

No entanto, não foi efectuada qualquer avaliação a posteriori destinada a conhecer o impacto desta abordagem.

7.16. As experiências efectuadas em matéria da reestruturação de empresas revelaram-se pouco convincentes (recomendações formuladas não acompanhadas da sua realização), uma vez que a este nível, mais ainda do que noutras áreas, o desequilíbrio entre os meios mobilizados e a dimensão dos problemas a tratar é acentuado. Apenas uma atitude convergente por parte da UE e dos outros doadores permitirá atingir resultados conclusivos. Deste ponto de vista, e tendo em conta as suas missões, o BERD deverá constituir um parceiro privilegiado para a Comissão. O financiamento pelos programas Phare ou Tacis, em colaboração com o BERD, de estudos prévios ao investimento deverá permitir mobilizar na sua sequência capitais (empréstimos) com volume suficiente para garantir a aplicação efectiva das medidas preconizadas. A partilha do risco, garantindo, a partir do orçamento comunitário, uma parte dos empréstimos assim concedidos, é uma outra via que deverá ser considerada.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 16 e 17 de Setembro de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Regulamento (CEE) nº 3906/89 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1989 (JO L 375 de 23.12.1989) alterado pela última vez pelo Regulamento (CE) nº 753/96 do Conselho, de 22 de Abril de 1996 (JO L 103 de 26.4.1996).

Regulamento (CEE) nº 2053/93 do Conselho, de 19 de Julho de 1993 (JO L 187 de 29.7.1993); Regulamento (CE) nº 1279/96 do Conselho, de 25 de Junho de 1996 (JO L 165 de 4.7.1996).

(2) Albânia, Bósnia-Herzegovina, Bulgária, Croácia, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, Roménia, Eslováquia, Eslovénia, República Checa, ARYM (Antiga República Jugoslava da Macedónia).

(3) Conselho Europeu de Cannes, Junho de 1995, e Conselho Europeu de Madrid, Dezembro de 1995.

(4) A entrada em vigor, em Março de 1998, das parcerias com vista à adesão formaliza estas novas orientações.

(5) Em particular, no relatório da Comissão sobre a execução do programa Phare em 1992-1993 (20 de Fevereiro de 1995), na comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa à cooperação industrial com os PECO (14 de Março de 1995) e no relatório da Comissão sobre a execução do programa Phare em 1994 (20 de Julho de 1995).

(6) Fonte: base de dados Desiree.

(7) Arménia, Azerbaijão, Bielorússia, Geórgia, Cazaquistão, Quirguizistão, Moldávia, Mongólia, Rússia, Tajiquistão, Turquemenistão, Ucrânia, Usbequistão.

(8) Fonte: Relatório anual Tacis 1996.

(9) Adaptação do quadro legislativo, lançamento de privatizações através de diferentes técnicas, transferência de propriedade, etc.

(10) Ver o relatório anual relativo ao exercício de 1996, ponto 6.47, a propósito da recomendação da Comissão, de 3.4.1996, relativa à definição das pequenas e médias empresas (JO C 348 de 18.11.1997).

(11) «Performance Scoring».

(12) «Regional Investment Fund», «Seed capital», «Equity schemes».

(13) Ver o relatório anual do Tribunal de Contas Europeu relativo ao exercício de 1993, ponto 12.36 (JO C 327 de 24.11.1994).

(14) Autoridades locais, delegação, assistentes técnicos, UGP, BERD.

(15) «Local Enterprise Agency».

(16) «Business Support Center».

(17) «Regional Development Agency».

(18) «Small and Medium size Enterprises Development Agency».

(19) Ver o Relatório especial nº 3/97 relativo ao sistema descentralizado de execução do programa Phare, pontos 3.20-3.30 (JO C 175 de 9.6.1997).

(20) Programas 1990-1997.

(21) Programas 1990-1997.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

COMENTÁRIO INTRODUTÓRIO DA COMISSÃO

A Comissão considera que os programas lançados no âmbito de Phare e Tacis para estimular o desenvolvimento do sector privado têm tido um impacto importante, tendo em conta o curto lapso de tempo de funcionamento.

No momento em que os programas foram propostos, não existia em qualquer país beneficiário nem o conceito de uma economia de mercado nem a cultura do desenvolvimento através do sector privado. A maioria das possibilidades de emprego restringiam-se às grandes empresas que eram fundamentalmente propriedade estatal e controladas pelo Estado. A União Europeia viu-se assim defrontada com a tarefa tanto de desenvolver programas para reformar fisicamente e estimular um sector privado baseado no mercado como também de mudar o contexto político e cultural para permitir que as reformas fossem introduzidas.

Dada a dimensão desta tarefa, os recursos de Phare e Tacis não foram suficientes para cobrir todas as necessidades dos países beneficiários. Por isso, a Comissão dirigiu os limitados recursos disponíveis para acções destinadas a criar um efeito catalisador e a estimular medidas desenvolvidas internamente. Também se desenvolveram medidas para coordenar as intervenções do BEI e as de outras instituições financeiras internacionais tais como o BERD e o Banco Mundial. O dispêndio dos recursos afectados ao desenvolvimento de sector privado tem, como o Tribunal reconhece, sido mais rápido do que o gasto para os programas Phare e Tacis em conjunto.

Os resultados verificados até hoje referentes às pequenas e médias empresas (PME) foram positivos. A avaliação intercalar concluiu que «as actividades de Phare no desenvolvimento das PME foram muito importantes para o processo de reforma, trouxeram novas instituições para o desenvolvimento das PME e têm alargado o apoio às PME numa escala sem precedentes». Os programas têm prestado um importante apoio ao processo de transição na maior parte dos países parceiros de Phare e Tacis. Tal como mencionado pelo Tribunal, a consciência da importância do sector privado e o papel das PME num sistema económico orientado para o mercado aumentou consideravelmente a tal ponto que o pensamento político e cultural referente ao desenvolvimento do sector privado mudaram notavelmente.

A eficácia e o impacte do programa, em certos casos, têm sido prejudicados pela falta de estabilidade política e pela falta de recursos dos beneficiários finais para aplicarem os planos de reestruturação recomendados.

A Comissão aumentou progressivamente a respectiva capacidade para acompanhar e avaliar os programas. As unidades consagradas ao acompanhamento e à avaliação foram criadas em Outubro de 1996, tendo sido adoptado um método-quadro adequado para a avaliação a fim de assegurar metodologias de avaliação coerentes. Os procedimentos da contratação foram consolidados pela harmonização dos procedimentos de Phare e Tacis a partir de Fevereiro de 1997, bem como foram revistos e actualizados os manuais de instrução para assegurar a todos os interessados a existência de uma orientação correcta. O programa Phare foi reorientado em Março de 1997 para adaptar o programa às medidas de apoio das estratégias de adesão dos países candidatos. A reforma do regulamento do programa Tacis está também em curso com o objectivo de adaptar o regime de ajuda aos condicionalismos mutáveis dos países beneficiários.

Estas medidas permitirão que a Comissão progrida com base nos resultados das acções do sector privado executadas até agora e garantirão uma maior aproximação das medidas futuras face às necessidades dos Estados parceiros.

2. O ÂMBITO E OS OBJECTIVOS DA AUDITORIA

Âmbito da auditoria

2.2. Na fase inicial do programa Phare utilizou-se uma definição flexível das PME dado que aquela foi considerada mais adaptada à realidade dos países em causa. Em especial, as empresas desses países eram geralmente muito maiores que as da União no que se refere ao número de empregados. Mais recentemente tem sido cada vez mais utilizada a definição normalizada da UE relativamente às PME, sempre que necessário. Por exemplo, no âmbito de um programa específico Phare dirigido às pequenas empresas, os critérios de elegibilidade foram recentemente limitados às PME que satisfazem a recomendação da Comissão de 3 de Abril de 1996.

3. RESUMO DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES

A preparação e a gestão dos programas

3.1. O relatório do Tribunal cobre fundamentalmente o período que beneficiou da fase inicial de lançamento dos programas Phare e Tacis. A situação relativa ao desenvolvimento do sector privado nos países beneficiários melhorou desde então.

É também importante observar que na altura em que estes programas foram pensados tudo estava por fazer. Ao passo que era claro que o desenvolvimento do sector privado era crucial para um processo de transição com êxito, a concepção dos programas tinha poucos precedentes em que se basear. Além disso, tal como reconhecido pelo Tribunal noutro ponto do relatório, foi crucial o nível de empenhamento político em relação ao desenvolvimento do sector privado. Na Bulgária, por exemplo, a falta de empenhamento político em relação aos programas estabelecidos para o desenvolvimento do sector privado constitui de longe o factor mais importante nas demoras que afectaram estes programas.

3.2. Tendo em conta a urgência da ajuda a favor do sector privado embrionário nos países beneficiários, não foi, em geral, possível esperar pelas avaliações de impacte de programas anteriores antes de tomar decisões sobre os programas futuros. Tomar tal atitude implicaria correr o risco de perder a oportunidade favorável para o sector e, em muitos casos, teria destruído a viabilidade dos programas que se lhes sucederam.

3.3. A responsabilidade principal do êxito ou do fracasso dos programas assenta no governo beneficiário, que é responsável por assegurar um contexto político favorável. Há por isso um limite para a medida em que a responsabilidade do impacte pode ser transferida para equipas de assistência técnica.

3.4. Ao passo que a Comissão tentou avaliar e apoiar o desenvolvimento do sector privado nos países beneficiários, aquela não pode ser considerada responsável pelas mudanças políticas intempestivas que têm afectado o êxito dos programas nalguns países.

3.5. Os contactos e as consultas entre o pessoal dos programas Phare e Tacis realizam-se informalmente, incluindo funcionários de Phare que assistem a avaliações de Tacis relativas a concursos e vice-versa. Os relatórios de avaliação circulam entre as equipas de Phare e Tacis, contribuindo para a troca de ideias e para o reconhecimento de assuntos de interesse comum.

Eficiência das modalidades de execução

3.6. Tanto no que diz respeito ao programa Phare como ao programa Tacis, os recentes estudos operacionais independentes têm confirmado a coerência, em geral, da estratégia empreendida no campo do apoio às PME.

a) A Comissão reconhece que se encontraram certos problemas (por exemplo a relutância de certos bancos em participarem em sistemas de financiamento), estando tais problemas a ser abordados como parte do acompanhamento da avaliação intercalar;

b) A eficiência dos instrumentos utilizados depende fortemente do contexto económico que, como o Tribunal assinala no exemplo da Rússia, pode ser extremamente difícil;

c) A Comissão está a analisar projectos de programas estratégicos referentes ao uso de instrumentos financeiros para evitar sobreposições e promover a sinergia e a cooperação frutuosa;

d) A Comissão reconhece que certos instrumentos, tais como fundos de garantia, são de difícil concepção, tendo tido até agora êxito limitado ao abrigo do programa Phare. Mas dado o seu potencial para actuar como catalisador para o estabelecimento de formas viáveis de financiamento das PME, a Comissão, em consulta com países beneficiários, considerou que a respectiva adopção seria digna de interesse no momento oportuno. No entanto, o êxito foi reduzido dada a relutância dos bancos locais em participarem nos sistemas;

e) Reconhece-se que os fundos atribuídos aos programas Phare e Tacis não são comparáveis com as necessidades dos países em questão. Num contexto em que um vasto leque de prioridades se encontra em conflito perante os limitados recursos disponíveis torna-se impossível cumprir todos os requisitos de financiamento. No entanto, a Comissão tentou centrar esforços nas acções em que o impacte de financiamento de Phare e Tacis no sector de reestruturação da empresa possa ser mais eficaz e exercer um efeito catalisador relativamente aos esforços dos países parceiros para estimularem o desenvolvimento do sector privado. Por outro lado, foram desenvolvidos e continuam a desenvolver-se esforços para coordenar actividades de financiamento com outros dadores tais como o BERD, o Banco Mundial e o BEI, a fim de maximizar o impacto dos recursos limitados.

3.7. Houve que emitir juízos difíceis no que se refere a programas que não progrediam rapidamente como se esperara no início. Em vários dos casos mencionados a principal razão que explica os progressos lentos foi uma falta de empenhamento das autoridades beneficiárias em relação ao programa. Nalguns casos foi reivindicada a continuação do envolvimento da Comissão (casos em que a única alternativa realista era abandonar o programa). Por exemplo, o programa Struder (programa de apoio ao desenvolvimento regional) na Polónia foi lento a arrancar mas, em parte, dada a gestão dinâmica da Comissão, chegou a ser um programa com sucesso; as autoridades polacas calculam que as subvenções criem mais de 11 000 postos de trabalho.

Balanço das acções realizadas

3.8. A Comissão reconhece que pode ser difícil medir o impacte do desenvolvimento do sector privado, pelas razões avançadas pelo Tribunal. Foram criadas unidades dedicadas especificamente às tarefas de acompanhamento e de avaliação. Estão em curso avaliações específicas de sectores tais como o das PME, privatização e reestruturação. A unidade de avaliação já efectua a avaliação de programas com base em amostras e a avaliação em curso é efectuada por equipas de acompanhamento.

3.9. O contexto geral nos países beneficiários é um obstáculo importante. Mas através do empenhamento construtivo, a Comissão tenta não apenas agir dentro do contexto, mas também mudá-lo activamente. O efeito de demonstração de um programa com êxito para o desenvolvimento das PME tal como Struder desempenhou um papel importante ao mudar os comportamentos das administrações públicas beneficiárias em relação ao sector privado.

4. PREPARAÇÃO E GESTÃO DOS PROGRAMAS

Qualidade da preparação, prazos de execução e escalonamento das acções

4.1. O relatório do Tribunal cobre fundamentalmente o período que se seguiu à fase inicial de arranque dos programas Phare e Tacis. É importante observar que na altura em que estes programas foram pensados abriam-se verdadeiramente novos caminhos. Se é certo que o desenvolvimento do sector privado era crucial para um processo de transição com êxito, havia poucos precedentes relativamente aos quais se podia referir a concepção de programas e critérios, permitindo formular objectivos pormenorizados. Além disso, como é reconhecido pelo Tribunal noutro ponto do seu relatório, foi crucial o grau de empenhamento político em relação ao desenvolvimento do sector privado. Na Bulgária, por exemplo, a falta de empenhamento político em relação aos programas previstos para o desenvolvimento do sector privado é, de longe, o factor mais importante que explica os atrasos que afectaram estes programas.

Polónia

4.2. Struder foi uma experiência para Phare e para a Polónia, tendo o programa desempenhado um papel importante no melhoramento da situação relativa ao desenvolvimento regional da Polónia.

A Comissão seguiu de perto a execução do sistema, estando agora a ser tratadas as candidaturas para o fundo de garantia. A Comissão pensa que a redução do número de instrumentos teria reduzido o impacte e a natureza globais do programa.

4.3. A Comissão tomou iniciativas para melhorar a situação e interveio junto do Governo para mudar a orientação do programa turístico. Se é certo que o desenvolvimento da estratégia turística da Polónia foi um processo prolongado, tais iniciativas trouxeram consigo um alto nível de participação regional e um bom grau «de partilha» da estratégia final entre as autoridades polacas e o sector privado.

Bulgária

4.4. A Comissão estava consciente das dificuldades, em finais de 1994, relativamente ao arranque tardio do programa (meados de 1993). As discussões e o acordo posteriores relativos às mudanças na redistribuição prolongaram-se até meados de 1995. Todos os esforços investidos na concepção do programa PME foram orientados pela Comissão, obtendo o acordo do Governo búlgaro em cada passo do processo a um ritmo muito lento e com grandes dificuldades. Esta falta manifesta de empenhamento político relativamente ao desenvolvimento de uma política estratégica nacional das PME revelou-se ainda mais abertamente durante a execução do programa.

O desenvolvimento do sector das PME deverá ser acelerado pelo Governo recentemente eleito, que aprovou um projecto de estratégia das PME, incluindo a agência das PME relativamente à qual deverá ser prestada assistência técnica.

4.5. Foi lançado o projecto da estratégia turística de privatização num momento em que a lei de privatização de 1992 estava suspensa devido a controvérsias internas no Governo. Na realidade, o Governo búlgaro abandonou a abordagem sectorial prevista; tal facto ditou, em última análise, a cessação prematura do projecto.

4.6. Nos termos do contrato e do anexo todas as partes concluíram que se tinha alcançado um certo sucesso referente aos contratos directos com os parceiros ocidentais, à transferência de conhecimentos técnicos, à familiarização com práticas e mecanismos empresariais ocidentais e ao incentivo de relações empresariais. No entanto, reconheceu-se que seriam necessárias outras iniciativas se se pretendiam alcançar resultados concretos no domínio de uma cooperação e de um desenvolvimento de relações mais profundas posto que os gestores eram ainda relativamente inexperientes na actividade empresarial com os parceiros estrangeiros, justificando portanto um apoio suplementar ao sector.

Outros países

4.7. Na Rússia, a actividade empresarial apenas era legal desde há alguns anos, sendo assim próximo de zero o ponto de partida para o desenvolvimento das PME. Em 1992, a UE não tinha qualquer experiência na elaboração ou no funcionamento de projectos neste sector, dentro do contexto russo. A situação apenas se tornou um pouco mais clara quando começaram os projectos de 1995, podendo ser tomada em consideração a experiência anterior tanto de Tacis como da UE e dos russos. Um recente estudo operacional independente da estratégia de Tacis na área de desenvolvimento do sector privado concluído em Janeiro de 1998 confirmou a coerência, em geral, da estratégia empreendida no sector das PME e especificamente na rede Smeda (agências de desenvolvimento das PME).

4.8. Nos países beneficiários, o contexto político e económico está constantemente a mudar, sendo difícil prever determinadas evoluções ao definir ou elaborar um projecto. Assim, ocorrem frequentes mudanças entre a definição e a execução do projecto. A fase inicial do projecto está prevista para ter em conta estas circunstâncias e para readaptar o plano de trabalho do projecto, a fim de assegurar o normal funcionamento do projecto. Ao longo da execução do projecto podem também ocorrer mudanças imprevistas exigindo o prolongamento do projecto e/ou alterações orçamentais (geralmente dentro do valor global do contrato original) para assegurar a realização dos resultados previstos e a obtenção do impacte.

Rússia

4.10. A observação faz referência a um projecto concebido em 1992 quando as PME na Rússia constituíam um sector que surgia com dinamismo. No entanto, num país em que o espírito de empresa privada era um fenómeno novo, era também evidente a falta de legislação adequada. Neste contexto, foi considerado oportuno conceder a ajuda. O caso assinalado pelo Tribunal constitui uma excepção que está justificada. Constitui prática normal obter uma declaração de compromisso assinada pelo beneficiário antes de lançar os concursos.

4.11. Há uma consulta informal entre as unidades relativa à qualidade dos consultores. A qualidade dos cadernos de encargos é, em última análise, da responsabilidade da Comissão, e os cadernos de encargos produzidos por consultores externos são sujeitos a estudo cuidadoso por parte dos responsáveis (task managers) antes de serem publicados.

Evolução das acções e concepção dos contratos dos consultores

4.12. A Comissão considera que as mudanças políticas nos países beneficiários constituíram o factor principal que afectou desfavoravelmente a execução do programa. Tais flutuações na política tornaram mais difícil manter uma linha coerente na prossecução das acções em causa e inevitavelmente tornaram mais difícil a gestão do programa.

As mudanças no pessoal central da Comissão reflectem, em parte, as dificuldades em encontrar pessoal interno convenientemente qualificado. A dependência relativamente a pessoal externo contratado a curto prazo pode levar a mudanças frequentes de pessoal no que diz respeito a alguns projectos.

Hungria

4.13-4.14. Quando começou o trabalho relativo à concepção pormenorizada do programa de empréstimos convertíveis, a Comissão indicou em várias ocasiões que tinha dúvidas fundadas sobre a concepção do sistema. Apesar da opinião da Comissão, as autoridades húngaras exprimiram constantemente a sua preferência por estabelecer um sistema do tipo quase-capital («quasi-equity»).

A verba de 1,89 milhões de ecus (agora aproximadamente 2 milhões de ecus incluindo os juros acumulados) será cobrada junto das autoridades húngaras com base no projecto de relatório final de auditoria.

Bulgária

4.15. Apesar do ambiente político extremamente difícil e incerto que caracterizava o desenvolvimento das PME na Bulgária, a equipa de assistência técnica não agiu de acordo com as normas esperadas.

4.16. Certos programas iniciais, especialmente relativos ao desenvolvimento das PME e à reestruturação das empresas, foram caracterizados por uma redução da fase de planeamento para responder rapidamente ao pedido do Governo quando o processo de transformação na Europa do Leste começou em 1990.

O contexto político para as operações dos programas Phare e Tacis tornou-se mais claro aquando dos programas posteriores. Estas operações têm permitido aos serviços da Comissão e aos contratantes adquirirem um conhecimento muito mais profundo das condições políticas e económicas existentes nestes países do que foi possível durante as fases iniciais dos primeiros programas.

Desde os primeiros programas, houve uma evolução em termos de planeamento e de definição de objectivos. Por exemplo, na Polónia, o Struder, programa de desenvolvimento regional pensado em 1992, introduziu objectivos mais claramente definidos. Tal facto foi importante para o fomento de uma política de desenvolvimento regional na Polónia, embora este processo ainda não tenha acabado. No âmbito tanto de Phare como de Tacis, os contratantes são actualmente obrigados a enumerar em pormenor num documento inicial de execução (designado o relatório inicial) os indicadores objectivamente comprováveis do êxito para cada elemento do projecto. Esta constitui a base da avaliação das equipas de acompanhamento relativamente às prestações dos contratantes.

Circulação da informação

4.17. Os contactos e as consultas entre Phare e Tacis são efectuados informalmente, incluindo situações em que os funcionários de Phare assistem a avaliações de concursos Tacis e vice-versa. Os relatórios da avaliação circulam entre as equipas Phare e Tacis, contribuindo para a troca de ideias e o intercâmbio de assuntos de interesse comum.

4.18. A prática de prolongamento do contrato para além da respectiva validade baseada no desejo natural de assegurar a continuidade da PMU (unidade de gestão do programa) na Bulgária foi, entretanto, ultrapassada graças a directrizes claras e rigorosas sobre as condições e limites aplicáveis aos aditamentos contratuais, incluindo os montantes.

No tocante aos problemas citados pelo Tribunal relativos à Polónia, ver os comentários ao ponto 5.13.

4.19. Ver os comentários ao ponto 4.11.

4.20. Ver os comentários ao ponto 3.5.

Acompanhamento e avaliação de programas

Polónia

4.22. A falta de experiência dos organismos de desenvolvimento regional no trabalho com peritos, a falta de planos de desenvolvimento regional e as barreiras linguísticas faziam parte do contexto em que o programa Struder teve que funcionar, explicando as razões pelas quais o programa foi criado. Desde 1996, a Comissão estabeleceu um sistema regular de acompanhamento e de avaliação, tendo os relatórios relativos ao programa Struder sido publicados em 1997. Exige-se agora que as autoridades polacas acompanhem pelo menos 20 % dos projectos PME financiados por Phare em conformidade com as normas do programa Phare. A Comissão aprova de seis em seis meses programas de trabalho, constituindo estes um instrumento suplementar de acompanhamento.

O estudo do impacte, bem como a informação regular prestada pelo organismo de desenvolvimento regional polaco, identificou o número de PME apoiadas, a quantidade de investimento gerada, o número de postos de trabalho criados e o número e valor de pequenos projectos municipais de infra-estrutura apoiados. Esta informação está também disponível no relatório de acompanhamento e avaliação apresentado pela Comissão em Junho de 1997.

Superando as dificuldades iniciais, o programa Struder demonstrou ser um êxito.

4.23. A Comissão tomou iniciativas para melhorar a situação junto do Governo tendo em vista mudar a orientação do programa turístico. Se é certo que o desenvolvimento da estratégia turística da Polónia foi um processo prolongado, tais iniciativas trouxeram consigo um alto nível de participação regional e um bom grau «de partilha» da estratégia final entre as autoridades polacas e o sector privado.

Os importantes saldos de fundos mantidos nas contas resultam de estimativas incorrectas das necessidades de tesouraria por parte da PMU. Estes são principalmente devidos a uma sobrestimativa do ritmo de execução, à não aceitação do trabalho levado a cabo por contratantes, ou à apresentação tardia de facturas por parte dos contratantes.

A Comissão está plenamente consciente deste problema geral. Estão a envidar-se esforços para reavaliar de uma maneira sistemática as necessidades reais com base nos montantes disponíveis nas contas, no momento efectivo de contratação/execução e nos documentos anteriores de previsão da PMU ao conceder um adiantamento.

Outros países

4.25. No caso de Hungria, apesar de solicitações por escrito, a Comissão teve dificuldades para a obtenção de cópias de relatórios finais de actividades de acompanhamento de certas PMU. Num determinado caso, a dificuldade na obtenção de tais relatórios foi um factor que contribuiu para a decisão da Comissão de não aprovar um segundo prolongamento de um contrato de assistência técnica, em 1996.

No respeitante ao Usbequistão, o Tribunal faz referência a procedimentos para o acompanhamento de peritos nos termos de um contrato específico. A Comissão pode confirmar que, nos termos dos procedimentos de Tacis, são actualmente exigidas as declarações de tempo de trabalho juntamente com todas as notas de honorários.

4.26. a) A Comissão está na fase de descentralização de procedimentos segundo a qual se delegam mais funções às delegações dos países parceiros. Os fundos autorizados ao abrigo do mecanismo STAP serão utilizados para recrutar nas delegações a assistência técnica a longo prazo relacionada directamente com a execução do programa. Também será prestada assistência técnica a curto prazo nos termos dos contratos-quadro para permitir que as delegações recrutem peritos independentes encarregados da participação em avaliações de concursos, da preparação de cadernos de encargos, do acompanhamento e da avaliação;

b) Além do exame dos consultores, de 1996 em diante, o exercício de acompanhamento também examina os resultados a entregar à organização beneficiária, bem como a adaptação às respectivas necessidades. O acompanhamento é completado pelo exercício de avaliação que é responsável pela avaliação do impacte;

c) Uma unidade de avaliação esteve operacional durante pouco mais de um ano. A cobertura completa dos programas Phare e Tacis, avaliada por sector e por país, leva inevitavelmente o seu tempo antes de chegar a termo.

4.27. A Comissão já examinou este problema e não considera apropriado tomar outras medidas.

5. EFICIÊNCIA DAS MODALIDADES DE EXECUÇÃO

Escolha e concepção dos instrumentos

5.1. Tanto para Phare como para Tacis, os recentes estudos operacionais independentes têm confirmado a coerência, em geral, da estratégia seguida no campo do apoio às PME.

A Comissão reconhece que se encontraram certos problemas (por exemplo, a relutância de certos bancos em participarem em sistemas de financiamento), estando tais problemas a ser tratados como parte do acompanhamento da avaliação intercalar.

Rússia

5.3. A Comissão está de acordo com as observações do Tribunal neste caso particular. No entanto, nos projectos posteriores foram tomadas em consideração as lições aprendidas.

5.4 e 5.7. Segundo a Comissão, os problemas das PME tendem a ser largamente semelhantes na maioria, se não em todos os países de Phare, ainda que a intensidade de tais problemas inevitavelmente varie entre cada região. Por exemplo, os condicionalismos políticos variarão de país para país e as condições económicas do momento podem implicar que instrumentos financeiros semelhantes não sejam igualmente necessários.

É por esta razão que a Comissão propõe aplicar um programa horizontal PME para abordar os problemas comuns a todos os países de Phare. Ao mesmo tempo abordar-se-ão problemas regionais específicos através de acções específicas definidas em programas de desenvolvimento regional aplicáveis a países específicos. Desta maneira tanto se abordarão os problemas comuns como os específicos das PME.

5.5. É inevitável que, em certos casos, determinados instrumentos possam tornar-se menos úteis se as condições iniciais mudarem posteriormente. O objectivo da Comissão é ajustar os instrumentos adequadamente quando surge tal problema.

Bulgária

5.6. A linha de crédito para as PME proveniente de Phare que sofreu de um grande atraso, coincidiu infelizmente com a quase falência da economia búlgara em 1996. O melhoramento das condições macroeconómicas, bem como a reestruturação proposta do sector bancário, significam que será possível utilizar a linha de crédito mais rapidamente no futuro.

5.7. Ver os comentários ao ponto 5.4.

5.8. Para a Bulgária, ver os comentários ao ponto 5.6.

Para a Hungria, a Comissão está a rever ambos os projectos de planos estratégicos (PME e desenvolvimento regional) para evitar sobreposições e promover a sinergia e a cooperação frutuosa.

Para os programas de desenvolvimento regional de 1995 e das PME de 1996 solicitou-se às PMU que prestassem um acordo escrito referente à divisão de tarefas. Em conformidade com o programa para 1997, foram atribuídos 3 milhões de ecus para o desenvolvimento das PME nos termos do programa do desenvolvimento regional que deve ser executado através dos respectivos organismos locais da empresa. Estas medidas fazem parte de um processo em estudo pela Comissão, em consulta com o Governo húngaro, destinado a assegurar uma implantação mais efectiva do programa PME no contexto do desenvolvimento regional.

5.9. Os fundos de garantia são de difícil concepção, tendo tido até agora um êxito limitado no âmbito de Phare. Mas dado o seu potencial para actuarem como catalisador para o estabelecimento de formas viáveis de financiamento das