Relatório Especial n.° 2/99

sobre a incidência da reforma da PAC no sector dos cereais, acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.° 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(1999/C 192/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

SÍNTESE

O presente relatório trata da incidência da reforma da PAC de 1992 no sector dos cereais. Após um resumo da história da organização comum de mercado (OCM) no sector dos cereais, o relatório evoca os elementos-chave da reforma. Traça em seguida a evolução do orçamento da OCM e das principais variantes económicas presentes no sector dos cereais após a reforma. À luz desta evolução, o relatório avalia os resultados da reforma.

A antiga OCM, que se baseava no apoio dos preços e na protecção externa, teve como resultado o aumento das existências públicas com um custo orçamental acrescido para a Comunidade. Além disso, foi necessário conceder cada vez mais restituições à exportação para permitir o escoamento dos cereais excedentários para os mercados mundiais. Os parceiros comerciais da CE exerciam igualmente uma pressão sobre a Comunidade no sentido de obterem uma maior liberalização dos seus mercados agrícolas. Por esta razão foi finalmente adoptada a reforma da PAC (política agrícola comum) de 1992, principalmente vocacionada para o sector dos cereais (ver pontos 2.1 - 2.12).

Esta reforma procurava resolver os problemas internos e externos aumentando a competitividade dos cereais produzidos na CE. O principal instrumento consistia na redução drástica dos preços de intervenção. Os agricultores foram compensados pelas perdas do rendimento resultantes das reduções dos preços por meio de uma ajuda directa por superfície. O equilíbrio do mercado devia ser alcançado diminuindo os preços de forma a desencorajar a produção, tornando a ajuda por superfície independente do volume real da produção e praticando a retirada das terras destinadas à produção agrícola (ver pontos 3.1 - 3.5).

Embora a Comissão esperasse um certo aumento das despesas orçamentais, uma vez que o peso da ajuda aos agricultores era gradualmente transferido do consumidor para o contribuinte, as despesas aumentaram mais rapidamente do que previsto em consequência de decisões de gestão tomadas a nível da Comissão ou do Conselho. Não se verificou o decréscimo das despesas previsto para 1997 (ver pontos 4.1 - 4.5).

As baixas verificadas na produção no primeiro ano da reforma foram rapidamente seguidas por aumentos que fizeram de novo alcançar os níveis de produção anteriores à reforma. A evolução diferiu bastante de um Estado-Membro para outro, o que indica que o volume de produção foi mais influenciado pelas variações climatéricas e rendimentos em alta contínua do que por reduções de preços e pela retirada obrigatória de terras aráveis (ver pontos 4.6 - 4.10).

O consumo interno aumentou como resultado das reduções de preços, que tornaram a utilização dos cereais na alimentação animal mais atractiva. Contudo, a capacidade de adaptação do sector da alimentação animal mostra que existe igualmente o risco de que o sector reaja na direcção oposta, por exemplo sempre que a relação entre o preço dos cereais e o dos seus produtos de substituição se torne novamente desfavorável para os cereais (ver pontos 4.11 - 4.14).

Esperava-se que os preços no produtor acompanhassem a redução dos preços institucionais. Isso aconteceu a níveis diferentes em cada Estado-Membro, mas devido a carências no mercado mundial, os preços do mercado comunitário para o trigo mole, principal cereal produzido na UE, permaneceram acima dos novos preços institucionais, o que resultou numa sobrecompensação global das perdas de rendimento reais. O Tribunal já referiu este fenómeno no seu relatório anual relativo ao exercício de 1996 (ver pontos 4.16 - 4.18 e 4.33).

Em 1997 e 1998, após o período de transição, os preços caíram e tiveram que ser apoiados, mais uma vez, pela intervenção (ver pontos 4.19 e 4.23).

Esperava-se que a queda dos preços no produtor aliviasse os encargos decorrentes para o consumidor do apoio ao sector agrícola. Contudo, nenhuma queda significativa dos preços pagos pelo consumidor final pôde ser verificada (por exemplo para o pão) ou ser especificamente relacionada à dos preços dos cereais (carne de bovino e de suíno). Deste modo, aumentaram consideravelmente os encargos financeiros assumidos pelo contribuinte, sem haver um benefício real para o consumidor (ver pontos 4.20 - 4.21).

No que se refere ao rendimento agrícola, o sector no seu conjunto beneficiou da reforma. Como os preços de mercado permaneceram acima dos preços institucionais recentemente fixados, durante o período de transição, as perdas reais foram sobrecompensadas a um nível global. Na sequência da introdução do novo regime, quanto mais elevados eram os preços de mercado nos Estados-Membros, maiores eram os rendimentos globais dos agricultores em causa. O regime nunca foi concebido de modo a compensar as perdas de rendimento, quer ao nível do agricultor individual quer ao nível do país. Por consequência, existem duas fontes que explicam a sobre ou subcompensação. A primeira deve-se ao facto de a ajuda estar ligada a superfícies e a rendimentos médios que se encontram congelados no seu nível histórico, o que conduziu a uma subcompensação dos agricultores eficientes e a uma sobrecompensação dos outros menos eficientes. Por outro lado, certas diferenças entre países no que respeita aos preços de mercado para os mesmos produtos causaram a sobrecompensação dos agricultores de alguns países e a subcompensação dos de outros em anos específicos (ver pontos 4.31 - 4.35).

Além disso, o regime compensatório não diferencia o apoio consoante a dimensão ou o rendimento das explorações, não melhorando, por conseguinte, a situação dos produtores mais pequenos. As grandes explorações e as que ficam situadas em regiões que apresentam os rendimentos mais significativos continuam a beneficiar dos subsídios mais elevados (ver pontos 4.37 - 4.46).

Constituindo uma verdadeira alteração de política, a reforma da PAC de 1992 dava certamente um passo na direcção certa. Contudo, a fim de salvaguardar os benefícios conseguidos em matéria de competitividade e de equilíbrio de mercado, são necessários posteriores desenvolvimentos. As medidas propostas na Agenda 2000 são insuficientes para combater o problema recorrente dos excedentes de produção, reagir adequadamente às quedas dos preços no mercado mundial e garantir o rendimento dos agricultores. Devido às dificuldades crescentes em matéria de produção e de subsídios relacionados com a superfície, poderá ser adequado analisar-se a possibilidade de substituir o actual regime por um tipo de ajuda directa ao rendimento (ver pontos 5.8 - 5.11).

1. INTRODUÇÃO

1.1. Em muitos aspectos, os cereais constituem o tipo de cultura mais importante da Comunidade. Ocupam cerca de 38 milhões de hectares, cerca de 25 % da superfície agrícola da Comunidade. No plano quantitativo, registam o mais elevado nível de produção, com cerca de 200 milhões de toneladas por ano. Constituem o principal produto destinado ao comércio intracomunitário, com um valor de cerca de 38 milhões de toneladas. O funcionamento desta organização comum de mercado (OCM), só por si, custou ao orçamento comunitário mais de 14000 milhões de ecus em 1997, isto é 34 % do orçamento do FEOGA-Garantia. Trata-se de longe do mais elevado apoio orçamental da UE a uma OCM. Contudo, em termos de valor da produção, excluindo o consumo na exploração agrícola, em 1995 os cereais ocupavam o quarto lugar, com 18379 milhões de ecus, depois dos produtos lácteos (38176 milhões de ecus), da carne de bovino (24583 milhões de ecus) e da carne de suíno (23123 milhões de ecus)(1).

1.2. Em 1992, a Comunidade deu início a uma reforma parcial da política agrícola comum (PAC). Esta reforma incidiu essencialmente no mercado dos cereais, onde as novas disposições foram aplicadas a partir da campanha de comercialização 1993/1994. Esperava-se que a reforma fosse totalmente implementada após um período de transição de três anos, isto é, em Junho de 1996. Deste modo, a campanha de comercialização 1996/1997 foi a primeira campanha em que a reforma foi integralmente aplicada. O presente relatório trata de alguns dos principais efeitos que a reforma teve no sector dos cereais. Baseia-se em trabalhos de auditoria efectuados em 1997 e 1998, que incluíram a análise de dados económicos e financeiros compilados pelo Eurostat e apresentados em outros documentos comunitários ou obtidos durante reuniões com administrações nacionais e representantes de produtores, transformadores e consumidores. Estas auditorias foram realizadas nos cinco mais importantes Estados-Membros, em termos de produção de cereais: França, Alemanha, Reino Unido, Itália e Espanha(2).

1.3. O relatório contém um breve resumo da história da OCM no sector dos cereais, seguido de um capítulo em que se evocam os elementos-chave da reforma. Traça em seguida a evolução do orçamento da OCM e das principais variantes económicas relativas ao sector dos cereais, na sequência da reforma, avalia os resultados da reforma em relação aos seus objectivos e formula observações sobre o facto de a Agenda 2000 estar ou não em condições de solucionar as insuficiências da reforma de 1992 e de relançar o processo de reforma. O relatório não cobre a evolução do regime especial para o trigo duro, uma vez que este foi tratado no relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1997(3).

2. HISTÓRIA

Apoio dos preços e protecção externa

2.1. Os cereais foram o primeiro produto a ser incluído numa OCM no âmbito da PAC, devido à sua importância fundamental para o consumo humano e animal e para o comércio intracomunitário. Após longas negociações, que começaram com a conferência de Stresa em 1958, o Conselho decidiu finalmente criar uma OCM, em Janeiro de 1962, cujos principais instrumentos eram os seguintes:

a) Um preço indicativo, que era fixado pelo Conselho no início de cada campanha de comercialização para cada tipo de cereal (principalmente trigo mole, trigo duro, cevada, aveia e centeio); o preço indicativo era definido como o preço no produtor a que um agricultor tinha direito; as negociações relativas a este preço foram difíceis desde o início; a Alemanha, em particular, recusou aceitar qualquer redução drástica dos seus preços agrícolas e foi apenas em 1967 que os preços comuns para os cereais entraram em vigor, embora a um nível ligeiramente superior ao dos preços do mercado aplicados nos outros cinco Estados-Membros e muito superior ao nível dos preços do mercado mundial;

b) Um preço de intervenção, que era fixado a uma determinada percentagem do preço indicativo e indicava o nível mínimo a que os preços do mercado podiam cair; quando se atingia este preço mínimo, os organismos de intervenção nacionais eram obrigados a comprar os cereais à custa do Estado; a lógica do regime de intervenção baseava-se no facto de que, nas ocasiões em que a oferta de cereais era superior à procura (normalmente na época da colheita), a oferta seria reduzida pela compra na intervenção para armazenagem pública, o que permitia manter os preços do mercado a um nível superior ao dos preços de intervenção; quando acontecia o contrário, normalmente perto do final da campanha de comercialização, em que a oferta era deficitária e os preços aumentavam, a venda das existências de intervenção permitia manter os preços do mercado ao nível do preço indicativo; além disso, a fim de incentivar os produtores e os operadores a armazenarem eles próprios os cereais e não a colocá-los nas existências de intervenção imediatamente a seguir à colheita, os preços de intervenção sofreram aumentos numa base mensal durante uma determinada parte da campanha de comercialização. O custo da armazenagem e a posterior depreciação dos cereais armazenados ficaram a cargo do orçamento comunitário, mas não a compra inicial.

2.2. Ao aplicar este regime de apoio dos preços, a Comunidade tinha respondido implicitamente em particular a três objectivos enunciados no artigo 39o do Tratado de Roma(4):

a) O objectivo do rendimento, que consistia em assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola da Comunidade através do preço indicativo;

b) O objectivo da estabilização dos mercados, uma vez que os preços só podiam flutuar entre o preço indicativo e o preço de intervenção;

c) O objectivo estrutural, de as explorações produzirem o suficiente para assegurar um rendimento sustentável aos agricultores abrangidos, aos preços que tinham sido fixados.

2.3. Os preços indicativos foram fixados a um nível de tal modo elevado que os preços do mercado tinham tendência para ser significativamente inferiores e estavam mesmo abaixo da margem de 10 % que separava o preço indicativo do de intervenção. Por consequência, a intervenção tornou-se uma característica permanente da gestão do mercado comunitário, mantendo-se os preços oferecidos aos produtores ao nível artificialmente elevado do preço de intervenção. Os preços indicativos deixaram de ter qualquer significado em matéria de rendimento agrícola e serviram apenas de base teórica para determinar os preços de intervenção. Além disso, não se tiveram em conta os interesses dos consumidores que, desde o início, tiveram que suportar o encargo financeiro determinado pela diferença entre os elevados preços no mercado interno e os baixos preços no mercado mundial.

2.4. Um sistema deste tipo, de preços mínimos garantidos, só pode funcionar se se evitar que cereais mais baratos no mercado mundial entrem em concorrência com os do mercado interno. Para alcançar este objectivo, a Comunidade reforçou o sistema interno de apoio dos preços por meio de um sistema externo de preços limite. Os preços internos estavam protegidos por direitos niveladores variáveis nas importações de cereais provenientes de países terceiros. Estes direitos baseavam-se em preços limiar fixados de tal maneira que o preço dos cereais importados era, nos principais centros de consumo da Comunidade, ligeiramente superior ao preço indicativo e a diferença entre estes preços formava a base do que se designa por preferência comunitária. Os direitos niveladores variáveis na importação inscreviam-se no orçamento comunitário como um recurso próprio.

2.5. O mecanismo das restituições à exportação funcionava no sentido oposto ao dos direitos niveladores na importação. Os excedentes que constituíam uma ameaça para o mercado interno eram exportados e os exportadores tinham a possibilidade de ser reembolsados pela diferença entre o preço do mercado interno, mais elevado, e o preço de venda, mais baixo, obtido no mercado de um país terceiro. Contudo, quando a oferta do mercado interno se tornava deficitária, podia recorrer-se a taxas de exportação para desencorajar as exportações e/ou reduzir-se os direitos niveladores na importação, situação que ocorreu apenas duas vezes na história da OCM. O sistema de "comportas" era inicialmente concebido como um sistema de autofinanciamento, na medida em que as receitas provenientes dos direitos niveladores na importação serviam para financiar as restituições à exportação durante vários anos em média.

Evolução do mercado dos cereais

2.6. Quando a OCM dos cereais foi criada, a Comunidade tinha apenas seis Estados-Membros e uma parte substancial dos alimentos básicos era importada de modo a assegurar uma oferta suficiente para a população da CE. Em 1968, os Seis importavam mais de 17 milhões de toneladas de cereais e exportavam 6,5 milhões de toneladas, elevando-se assim a necessidade líquida a 10,5 milhões de toneladas, o que significa que 10 % da procura de cereais da Comunidade deviam ser cobertos por importações.

2.7. As crises petrolíferas de 1973 e 1979 tiveram como consequência uma inflação mundial e, em meados dos anos 80, os contínuos défices orçamentais americanos agravaram a instabilidade monetária criada pelas duas crises petrolíferas. A inflação determinou uma série de aumentos substanciais dos preços institucionais (preços indicativo, de intervenção e limiar) e a desvalorização do dólar veio ainda aumentar a diferença entre os preços praticados para os cereais na Comunidade e no mercado mundial. O elevado nível dos preços de apoio incentivou fortemente os agricultores a aumentar a sua produção, atendendo a que o consumo na Comunidade sofria um crescimento menos rápido. Alguns escoamentos artificiais, financiados por compras na intervenção ou por montantes elevados de restituições à exportação, deram aos produtores uma imagem falsa da situação real do mercado. Foi deste modo que em 1980 a Comunidade dos Nove se tornou um exportador líquido de cereais (ver quadro 1). A partir de 1981, a produção permaneceu superior ao consumo interno, as importações diminuíram e as exportações subvencionadas não cessaram de aumentar. As existências de intervenção continuaram igualmente a registar um aumento. O escoamento dos excedentes no mercado interno e no estrangeiro tornou-se um encargo cada vez maior para o orçamento comunitário.

2.8. Na segunda metade dos anos 80, começaram a ser feitas tentativas destinadas a travar o crescimento das despesas pelo congelamento ou redução dos preços institucionais e pela instauração de outras medidas estabilizadoras [quantidades máximas garantidas, imposições de co-responsabilidade e regime de retirada de algumas terras da produção(5)]. Nenhuma destas medidas permitiu reduzir consideravelmente a produção e os excedentes e as despesas orçamentais (principalmente despesas de intervenção e restituições à exportação) permaneceram, por consequência, elevadas. O sistema agromonetário, que era suposto proteger os preços agrícolas, por meio de taxas verdes, contra a instabilidade monetária crescente, reforçou ainda o crescimento dos preços nos Estados-Membros cuja moeda se depreciava, crescimento esse que era apenas fracamente compensado por reduções de preços nos Estados-Membros cuja moeda se valorizava(6). O nível relativamente elevado dos preços internos continuava a favorecer o aumento da produção e a melhoria dos rendimentos agravava ainda mais o problema dos excedentes estruturais.

2.9. O apoio dos preços por meio da compra na intervenção e a protecção externa garantida pelos direitos niveladores na importação, as restituições à exportação e o sistema agromonetário conseguiram assim isolar os produtores de cereais e os operadores da realidade do mercado mundial. Além disso, uma auto-suficiência cada vez maior e, finalmente, os excedentes de cereais no mercado interno determinaram a queda das importações, não podendo, por este facto, uma proporção cada vez maior de restituições à exportação continuar a estar coberta por direitos niveladores na importação. Finalmente, não só o consumidor tinha que financiar o sistema comprando os cereais a preços largamente superiores aos do mercado mundial, mas acontecia ainda que o contribuinte via aumentar a carga representada pela intervenção e pelas restituições à exportação.

2.10. No final da campanha de comercialização de 1992/1993, a situação era culminante, com 32,2 milhões de toneladas de cereais, cerca de 20 % da produção da campanha, em armazéns de intervenção (ver quadro 1). Esta tonelagem correspondia a mais de quatro meses de consumo interno e, no mesmo ano, os custos de armazenagem e depreciação para o contribuinte elevaram-se a 2724 milhões de ecus (ver quadro 2). Durante o mesmo período, as restituições à exportação elevaram-se a 2789 milhões de ecus ao passo que, para o conjunto dos produtos agrícolas, os direitos niveladores na importação não ultrapassaram os 1000 milhões de ecus. Assim, tendo em conta as limitações impostas pela linha directriz agrícola no âmbito da disciplina orçamental, adoptada em 1988, o orçamento da agricultura tornava-se cada vez mais difícil de financiar.

2.11. Além disso, a parte essencial destas despesas orçamentais em constante crescimento não revertia directamente a favor dos exploradores agrícolas mas dos proprietários dos armazéns e dos negociantes de cereais - frequentemente incluídos nos mesmos grupos. O sector agrícola beneficiava de um regime que mantinha artificialmente os preços internos a níveis superiores aos dos preços do mercado mundial e as sociedades comerciais cobravam as restituições à exportação e os pagamentos de intervenção necessários à manutenção dos preços internos. No último ano antes da reforma, estas despesas elevavam-se a 5512,6 milhões de ecus, num orçamento total de 6923,2 milhões de ecus para os cereais.

2.12. Ao mesmo tempo, os parceiros comerciais da Comunidade exerciam pressão a favor da inclusão dos produtos agrícolas no Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT), da abertura do mercado comunitário aos seus produtos agrícolas e da supressão progressiva de todas as subvenções que afectam directa ou indirectamente as trocas comerciais.

3. REFORMA

3.1. Devido à dupla pressão exercida pelas limitações orçamentais a nível interno e pelas negociações do "Uruguay Round" respeitantes ao GATT a nível externo, tornava-se necessário reformar

Quadro 1

Balanço total no sector dos cereais, 1972/1973 - 1997/1998

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 2

Evolução das despesas no sector dos cereais e outras culturas arvenses entre 1990 e 1997

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

a PAC e o sector dos cereais foi de novo um dos mais afectados. A "reforma MacSharry" (nome do Comissário responsável pela agricultura na época) foi apresentada no início de 1991(7).

3.2. Dado que os problemas e os insucessos da PAC dessa época eram bem conhecidos, os objectivos de uma reforma no sector dos cereais foram facilmente identificados. Os meios, contudo, foram objecto de discussões difíceis e prolongadas e, em Maio de 1992, o Conselho optou finalmente por uma reforma menos radical do que a proposta pela Comissão.

3.3. Os dois regulamentos de base, os Regulamentos (CEE) n.°s 1765/92 e 1766/92 do Conselho, foram adoptados em 30 de Junho de 1992(8). O primeiro instituía um novo regime de apoio (ajuda por superfície) aos produtores de determinadas culturas arvenses (cereais, sementes oleaginosas e plantas proteaginosas, às quais se juntou mais tarde o linho) e o segundo renovava a OCM no sector dos cereais. Foi previsto um período de aplicação transitório que ia da campanha de comercialização 1993/1994 à campanha 1995/1996, durante a qual os principais elementos que constituíam a nova OCM deviam ser introduzidos. O período seguinte, até 1999, era considerado como um período "de cruzeiro", e as modificações propostas na Agenda 2000 da Comissão marcam o seu fim.

3.4. Através da introdução de acções específicas, a OCM prosseguia assim os principais objectivos seguintes:

a) Objectivo de competitividade: este objectivo devia ser atingido durante o período de transição pela redução progressiva do preço de intervenção médio, de 155 ecus/t(9) para 100 ecus/t, incluídos todos os cereais; a redução dos preços de intervenção era suposta determinar uma queda dos preços do mercado interno; os cereais produzidos na Comunidade seriam assim mais competitivos no mercado interno em relação aos produtos de substituição utilizados para a alimentação animal importados com isenção de direitos aduaneiros (mandioca, glúten de milho, etc.); no mercado externo, os cereais seriam escoados através da concessão de restituições à exportação menores, ou mesmo nulas, dado que a diferença entre os preços internacionais e os preços internos, que determina a taxa das restituições à exportação, seria reduzida;

b) Objectivos definidos no artigo 39.o do Tratado, em particular:

i) objectivo de rendimento: a fim de compensar a perda de rendimento dos produtores devida à redução dos preços institucionais, uma vez que os preços do mercado eram supostos acompanhar esta queda; uma subvenção, calculada na base da superfície declarada pelo produtor como produzindo cereais, completava o rendimento que o explorador recebia da venda dos seus cereais no mercado; em princípio, esta subvenção era calculada multiplicando o montante compensatório (a diferença entre o preço de intervenção médio antes da reforma e o novo preço indicativo fixado para o ano em curso) pela superfície em questão e por uma taxa de rendimento regional histórico fixada pelos Estados-Membros;

ii) objectivo de estabilização: a diminuição da produção devia permitir atingir um melhor equilíbrio do mercado; o incentivo à produção foi, portanto, reduzido (por intermédio de uma diminuição dos preços) e foi fixada uma superfície de base histórica para as culturas arvenses, para além da qual a ajuda por superfície era reduzida proporcionalmente; a retirada obrigatória das terras, isto é a retirada da produção de uma determinada percentagem de terras aráveis, foi introduzida como condição de concessão da ajuda; esta medida só se aplicava aos produtores com uma produção anual superior a 92 toneladas de cereais; abaixo deste nível, eram considerados como pequenos produtores, para os quais a retirada de terras não constituía uma condição de elegibilidade para receber a ajuda por superfície; como "travão de emergência", a intervenção foi mantida a 90 % dos novos preços indicativos, em condições uniformes em toda a Comunidade;

iii) objectivo estrutural: o alargamento das explorações agrícolas devia ser realizado por intermédio de um regime de ajuda à reforma antecipada(10), mas o êxodo rural devia ao mesmo tempo ser evitado por intermédio de políticas globais e de outras medidas de acompanhamento(11);

c) Realização dos objectivos definidos no artigo 110o do Tratado; este objectivo estava directamente ligado à política comercial internacional, uma vez que obrigava a Comunidade a contribuir para o "desenvolvimento harmonioso do comércio mundial, para a supressão progressiva das restrições às trocas internacionais e para a redução das barreiras alfandegárias"; o acordo de Marrakech, que encerrou as negociações do "Uruguay Round" sobre o GATT, em Abril de 1994, impunha a obrigação de avaliar o funcionamento da PAC no âmbito deste objectivo.

3.5. Durante os seis anos do período de execução do acordo do Uruguay (1995 - 2000), foram adoptadas as seguintes medidas:

a) Redução da protecção externa: os direitos niveladores na importação (baseados em quantidades) deviam ser convertidos em direitos aduaneiros (baseados no valor) a reduzir, em seis fracções iguais, 36 % em relação ao período de referência 1986 - 1988; o ponto de partida foi calculado como a diferença entre os preços na exportação dos países que eram os principais fornecedores no exterior da Comunidade e o preço limiar da Comunidade; a título de concessão, foi acordado que os direitos na importação dos cereais não determinariam um preço para os cereais importados de um nível superior a 55 %, no máximo, em relação ao preço de intervenção, a fim de preservar a "preferência comunitária"; além disso, o acordo previu contingentes ao abrigo do regime de "acesso corrente"(12) para as importações de milho e de sorgo em Espanha e contingentes ao abrigo do regime de "acesso mínimo"(13) para o trigo, aveia e milho (unicamente para Portugal) que seriam afectados por direitos aduaneiros reduzidos ou mesmo nulos;

b) Limitação dos subsídios à exportação: à excepção da ajuda alimentar, as despesas orçamentais consagradas aos subsídios à exportação bem como o volume das exportações subsidiadas deviam ser reduzidos, durante os seis anos do período de execução, 36 % e 21 % respectivamente, em relação ao período de referência 1986 - 1990;

c) Redução do apoio interno: baseado numa "medida global do apoio" calculada para cada produto como a diferença entre um preço de referência externo e um preço de apoio interno, multiplicada pelo volume da produção durante o período de referência 1986 - 1988, o apoio do mercado interno devia ser reduzido 20 %, para todos os produtos, durante o período de seis anos; foram acordadas isenções para determinados tipos de ajudas que não distorciam as condições da concorrência (a designada "caixa verde"), tal como a ajuda à investigação, a ajuda à luta contra os parasitas e as doenças, etc.; no caso dos cereais, a ajuda por superfície estava isenta da obrigação de redução no âmbito da designada "caixa azul", desde que os pagamentos efectuados a título desta ajuda fossem calculados em função de superfícies e rendimentos fixos, isto é, desintegrados da produção real.

4. EFEITOS DA REFORMA

Orçamento "cereais"

4.1. A reforma MacSharry tinha em vista, entre outros objectivos, travar o crescimento das despesas orçamentais, de modo a que o volume das despesas incorridas no ano 2000 fosse inferior ao nível previsto antes da reforma. Se bem que os regulamentos que introduziram a reforma MacSharry não fizessem qualquer referência ao objectivo orçamental, é perfeitamente legítimo o interesse pelo custo da reforma em questão. Precisamente antes da reforma (1993), as despesas totais para o sector dos cereais elevavam-se a 6923,2 milhões de ecus (ver quadro 2). Durante os quatro exercícios que se seguiram à reforma, estas mesmas despesas quase duplicaram, registando um aumento anual em média de 17,4 %, atingindo 13167,1 milhões de ecus em 1997. Do ponto de vista da estrutura das despesas, a parte das restituições à exportação e dos custos de armazenagem nas despesas globais afectadas aos cereais caiu de 79,6 % em 1993 para 4,2 % em 1997. Por outro lado, a parte da ajuda por superfície passou de 11,5 % para 93,7 % durante o mesmo período.

4.2. Como se sublinhou no relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1996(14), esperava-se um aumento das despesas orçamentais à medida que o custo do apoio aos agricultores fosse progressivamente transferido do consumidor para o contribuinte. Com efeito, a Comissão previa um aumento das despesas de 4003,8 milhões de ecus (UE 12) entre 1993 e 1997 (ver quadro 3). Contudo, estas previsões foram inferiores à realidade em cerca de 2240 milhões de ecus.

4.3. A diferença entre as estimativas e os resultados orçamentais é devida ao facto de certos elementos de custo serem superiores às previsões. O aumento das despesas a título da ajuda por superfície deve-se a ajustamentos agromonetários, à introdução posterior de uma ajuda à ensilagem de produtos que não sejam o milho, ao aumento do prémio relativo à retirada de terras, ao aumento das superfícies de base e dos rendimentos(15) e ao alargamento das zonas elegíveis para a ajuda especial no que se refere ao trigo duro(16). Por outro lado, as despesas ligadas às restituições, à exportação e aos custos de armazenagem aumentaram menos do que se previra durante o período 1994 - 1997, devido aos preços elevados no mercado internacional. O nível elevado destes preços permitiu à Comissão financiar alguns custos de depreciação através da venda de existências de intervenção de cereais que tinham sido previamente desvalorizadas.

Quadro 3

Comparação entre as estimativas e as despesas efectivas no sector dos cereais desde a reforma (UE 12)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.4. No que se refere particularmente ao exercício de 1997, a Comissão tinha previsto um decréscimo das despesas globais para os cereais de 541 milhões de ecus em relação às de 1996 mas a conta de gestão reflecte um aumento de 988 milhões de ecus. Contudo, devido a problemas relacionados com a separação dos exercícios, as contas não reflectem o acréscimo real de um exercício para o outro. Em 1995, a Comissão pagou um adiantamento de 738,5 milhões de ecus à Espanha e a Portugal para a colheita de 1995, a fim de compensar as consequências financeiras negativas da seca para os agricultores destes dois países. Em circunstâncias normais, este pagamento teria sido imputado ao orçamento de 1996. Além disso, as despesas de 1996 incluem um montante de 181,1 milhões de ecus e as despesas de 1997 um montante de 160 milhões de ecus que correspondem a pagamentos tardios em alguns Estados-Membros que não conseguiram concluir a tempo os seus controlos anteriores aos pagamentos. Estes montantes deviam ter sido imputados aos orçamentos dos exercícios anteriores. Se todos estes montantes forem reafectados aos exercícios orçamentais a que se referem, as despesas de 1996 teriam aumentado para 12892,7 milhões de ecus e as de 1997 para 13010 milhões de ecus. Assim, o aumento real das despesas teria sido menor (117,3 milhões de ecus) mas ainda muito diferente do decréscimo previsto. Além disso, as restituições à exportação e os custos de armazenagem voltaram a aumentar depois de terem registado um decréscimo constante durante três anos.

4.5. Apesar de as despesas orçamentais terem aumentado na sequência da reforma, o novo regime reflecte com mais transparência o custo real do apoio à agricultura. Antes da reforma, uma grande parte do apoio não entrava no orçamento, uma vez que era assumido pelos consumidores que tinham que aceitar preços substancialmente mais elevados do que os preços do mercado mundial. Este encargo passou para os contribuintes, quando a ajuda por superfície substituiu em grande parte o apoio dos preços.

Produção

4.6. Aparte a colheita excepcional da campanha 1991 - 1992, o quadro 1 mostra que durante os três anos de transição 1993 - 1995 o nível da produção em toneladas da Comunidade dos Doze se manteve próximo dos níveis atingidos durante o período que precedeu a reforma, isto é, à volta de 165 milhões de toneladas. Em 1996 - 1997, após o período de transição, a produção da UE 12 aumentou para 191,2 milhões de toneladas, ou seja cerca de 10 milhões de toneladas acima do nível excepcional atingido pela colheita de 1991. Com a adesão dos três novos Estados-Membros, a produção aumentou mais 14 milhões de toneladas, de tal modo que a produção global na UE 15 passou para 205,3 milhões de toneladas em 1996 - 1997 e estabilizou-se à volta deste nível na campanha de comercialização seguinte. Em 1998 - 1999, atingiu-se um novo valor de colheita recorde na UE 15 de 208 milhões de toneladas. A introdução de um montante de ajuda único para as sementes oleaginosas e para os cereais, conforme proposto na Agenda 2000, corre o risco de determinar a substituição parcial das sementes oleaginosas pelos cereais, dado que estes oferecem rendimentos e preços mais elevados do que os das sementes oleaginosas.

4.7. Esta situação global oculta realidades bastante diferentes de um Estado-Membro para outro (ver quadro 4). A relativa estabilidade da produção total durante o período de transição devia-se ao facto de o crescimento considerável registado pela produção alemã em comparação com o período 1989 - 1992 anterior à reforma ser contrabalançado por um decréscimo equivalente em Espanha (seca) e em França. Nos dois primeiros anos da aplicação total da reforma (1996 - 1997), a França e a Espanha voltaram a registar os níveis de produção anteriores à reforma, se bem que na Alemanha continuasse a verificar-se uma tendência crescente. Esta situação mostra que, na ausência de condições excepcionalmente desfavoráveis em França e Espanha, a explosão da produção total que se observou teria já ocorrido durante o período de transição.

4.8. Dado que os rendimentos dos cereais estão em alta contínua, o principal meio de limitar a produção é impor obrigatoriamente a retirada das terras. Com efeito, desde a sua introdução, a retirada das terras permitiu reduzir a produção cerca de 86 milhões de toneladas no total (entre 1993 e 1997). No terceiro ano da reforma, a taxa de retirada obrigatória das terras foi reduzida de 15 para 12 % com o pretexto de que os preços no mercado mundial, que eram temporariamente superiores aos do mercado interno, teriam como consequência uma redução da oferta na UE. No quarto ano, esta taxa foi reduzida para 10 % e fixada em 5 % para as campanhas de comercialização 1997/1998 e 1998/1999. Quando comparado com a produção de mais de 200 milhões de toneladas para a campanha de 1997/1998, o efeito de uma taxa de retirada tão baixa é mínimo. Contudo, torna-se igualmente evidente que a limitação da produção a níveis que se aproximam das necessidades do mercado interno (o que significa que uma redução de cerca de 30 milhões de toneladas seria actualmente necessária) por intermédio unicamente da retirada das terras exigiria níveis radicais de colocação em pousio, que incitariam os agricultores a intensificar mais a sua produção nas restantes terras, compensando assim o objectivo de redução da produção.

4.9. Além disso, a fixação das taxas de retirada das terras é submetida a uma decisão do Conselho um ano antes e o seu cálculo baseia-se num balanço estimativo dos cereais para uma campanha de comercialização n e em projecções quantificadas para as campanhas n+ 1 e n+ 2. Contudo, no final da campanha de comercialização n (em Junho), a Comissão não disporá de informações fiáveis sobre a campanha em questão (valores fiáveis Eurostat só podem ser obtidos ao fim de dois anos) e a situação futura não pode ser objecto de previsões suficientemente precisas. O carácter arbitrário deste regime foi revelado em 1997, quando o Conselho pediu à Comissão que apresentasse uma proposta fixando a taxa de retirada das terras em 5 %(17).

Quadro 4

Dados relativos à produção de cereais (excepto arroz) de 1989 a 1997

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.10. A consequência deste regime é o facto de a Comissão não poder empreender acções com efeito imediato. Se os valores se revelassem incorrectos posteriormente, o sistema passaria a ser desestabilizado em vez de estabilizado e podia ter como resultado uma oferta insuficiente ou excedentária. Com efeito, no final da campanha de comercialização 1997/1998, a retirada das terras fixada à taxa reduzida de 5 % teve de novo como consequência um aumento da produção e o acréscimo das existências de intervenção até ao nível de 14,5 milhões de toneladas, o segundo mais elevado desde o período 1993 - 1994. Partindo dos valores da produção para 1998 - 1999 (ver ponto 4.6), as existências de intervenção podem atingir de novo os níveis registados antes da reforma.

Consumo

4.11. O quadro 1 reflecte um nítido crescimento do consumo interno a partir da campanha de comercialização 1993/1994. Se bem que o consumo médio durante os quatro anos anteriores à reforma fosse de cerca de 138 milhões de toneladas, aumentou na UE 12 para 152,1 milhões de toneladas nos quatro anos posteriores à reforma.

4.12. A maior parte dos cereais de origem comunitária (62 %) destina-se à alimentação animal e o aumento do consumo interno deve-se principalmente ao aumento da sua utilização para alimentação animal e para fins industriais. O aumento registado entre os quatro anos anteriores à reforma e os quatro anos seguintes era em média de cerca de 12 %. O consumo humano representava apenas 24 % do consumo total em 1996/1997. Aumentou 6 % com os Doze.

4.13. A utilização crescente dos cereais da Comunidade para as necessidades da alimentação animal explica-se pelo aumento da produção de alimentos compostos para animais (11 % de aumento desde 1992/1993) e pela diminuição da diferença de preços entre os cereais da Comunidade e os produtos de substituição de cereais do mercado mundial (por exemplo o glúten de milho, a mandioca, a batata doce), que tornou os cereais da UE mais competitivos. Enquanto em 1992 - 1993 o preço médio dos produtos de substituição dos cereais constituía apenas 68 % do preço médio dos cereais, este rácio passou para 83 % em 1996 - 1997. Em 1997, a alimentação animal compunha-se por consequência de 55 % de cereais, 20 % de produtos de substituição de cereais e 25 % de proteínas. Durante o ano que precedeu a reforma, estes rácios eram respectivamente de 46 %, 26 % e 28 %(18).

4.14. Esta comparação mostra que os cereais da Comunidade beneficiaram do aumento da produção de alimentos para animais. Contudo, a alteração da composição da alimentação animal mostra igualmente a facilidade com que um ingrediente pode ser substituído por um outro em função da evolução dos preços relativos.

Preços

Preços no produtor

4.15. O "mercado único" é um dos princípios em que assentava a elaboração da PAC por ocasião da conferência de Stresa. O apoio dos preços foi instaurado partindo da hipótese não fundamentada segundo a qual um mercado único exigiria, entre outros aspectos, preços uniformes(19). Contudo, um preço único para os cereais não é condição para a existência de um mercado único; só o seria se os cereais fossem um produto homogéneo que fosse objecto de trocas comerciais numa situação de perfeita concorrência. A realidade revelou-se e continua a ser muito diferente(20). Os preços do mercado para os diferentes cereais e para as suas diferentes qualidades flutuaram, de um Estado-Membro para outro e no seu interior, dentro da margem existente entre os preços artificiais que são o preço indicativo e o preço de intervenção. As trocas comerciais são organizadas por um número muito limitado de grandes sociedades comerciais, satisfazendo assim o mercado primário, critérios que regem uma situação mais típica de uma oligopsonia do que de uma concorrência perfeita. A intervenção sob a forma de armazenagem pública foi necessária para manter os preços a níveis elevados por meio da redução artificial da oferta do mercado. Uma vez que a intervenção eliminou os sinais emitidos pelos preços, que teriam permitido a transferência dos cereais das zonas excedentárias para as zonas deficitárias, os desequilíbrios regionais da oferta de cereais tiveram que ser reduzidos por transferências de cereais de intervenção organizadas pela Comissão a um custo elevado. A introdução, em 1992, de um preço indicativo e de um preço de intervenção únicos, embora inferiores, para todos os tipos de cereais, em nada permitiu um melhor funcionamento da OCM.

4.16. Com base na hipótese pouco realista de preços uniformes, esperava-se ver os preços do mercado acompanhar estritamente a redução dos preços institucionais. Contudo, devido a más colheitas a nível mundial em 1994 e 1995, os preços do mercado mundial permaneceram excepcionalmente elevados. Por consequência, o nível dos preços do mercado da UE continuou igualmente a ser muito superior ao novo preço indicativo. O gráfico 1 reflecte esta tendência no que se refere aos preços médios no produtor, para todos os cereais (valores unitários calculados por Eurostat).

4.17. Todavia, os preços do mercado não seguiram esta tendência geral de igual forma em todos os Estados-Membros. O preço do mercado para o trigo mole, o principal cereal, permaneceu bastante elevado em Espanha e em Itália, tendo mesmo ultrapassado o preço de intervenção médio de 155 ecus/t(21) de 1992, que foi utilizado como nível de referência para a reforma (ver gráfico 2). Além disso, as flutuações monetárias não favoreceram a queda dos preços institucionais em moedas nacionais, determinando assim a subida do nível de garantia dos preços. Em Itália e em Espanha, os níveis elevados atingidos pelos preços devem-se principalmente ao tradicional défice da oferta interna de cereais nos mercados nacionais. A seca que atinge os países mediterrânicos de três em três ou de quatro em quatro anos (Espanha) e a retirada das terras inicial (Itália) agravaram ainda o problema da oferta. As existências públicas reduzidas dos outros Estados-Membros bem como custos de transporte relativamente elevados em relação ao preço dos cereais constituíram efectivamente um obstáculo à venda, nos mercados espanhol e italiano, de cereais provenientes de outros Estados-Membros, impedindo ao mesmo tempo a queda dos preços que daí resultaria.

4.18. A reforma também definiu preços idênticos, indicativo e de intervenção, para diversos cereais, se bem que os preços do mercado continuassem a variar consideravelmente de um tipo de cereal para outro (ver gráfico 3). O trigo duro é, em média, o cereal mais caro do mercado, com um preço 40 % superior ao do cereal menos caro, o centeio. A existência de estruturas de produção e de conjunturas diferentes de mercado explica que se verifiquem igualmente entre os Estados-Membros divergências de preços para os cereais, como mostra o quadro 5.

4.19. A evolução dos preços do mercado permite determinar a existência de características muito diferentes consoante os Estados-Membros e os cereais em causa. Em 1997 e 1998, devido a boas colheitas obtidas na Europa, o preço dos cereais caiu até ao nível do preço de intervenção, o que determinou um recomeço das compras na intervenção. Nestas condições, não é o mercado que determina qual o cereal produzido, mas antes o preço de intervenção. Em função deste preço fixo, o agricultor escolherá o tipo de cereal que lhe assegura um rendimento máximo por um custo de produção mínimo, seja qual for o nível da oferta no mercado.

Preços no consumidor

4.20. Uma das razões pelas quais o apoio dos preços foi substituído pelo apoio directo dos rendimentos dos produtores por meio do pagamento de uma ajuda por superfície era a necessidade de transferir o custo do financiamento dos rendimentos agrícolas do consumidor para o contribuinte. Não há qualquer dúvida de que os compradores de cereais beneficiaram da queda dos preços verificada após a reforma; contudo, para os consumidores, revela-se bastante difícil medir os efeitos da queda do preço dos cereais no preço da alimentação. Existem muitos outros factores que influenciam o nível final dos preços pagos pelo consumidor e, excepto no caso da alimentação animal, os cereais apenas intervêm em muito pequena percentagem na formação dos preços dos produtos destinados ao consumo humano. Mesmo no caso do pão, a sua participação no preço de venda situa-se entre 2 % e 4 % apenas(22). Com efeito, os preços dos principais géneros alimentícios como o pão acompanharam a evolução verificada antes da reforma (ver quadro 6). O preço das massas, contudo, parece ter baixado ligeiramente, mas de acordo com os produtores italianos, esta situação foi a consequência da concorrência impiedosa que existe entre eles, mais do que uma consequência directa da queda do preço dos cereais. Embora o preço dos cereais tenha um efeito mais importante no preço dos alimentos compostos que no da alimentação humana, a queda real dos preços do sector da carne pode ser influenciada mais por situações excepcionais [as crises da BSE(23) e a peste suína] do que pela queda do preço dos produtos que entram na alimentação composta. Contudo, a queda dos preços verificada no sector das aves de capoeira pode ser o resultado de uma alimentação menos cara(24).

4.21. Um relatório recente da Comissão coligindo os resultados de uma série de análises da incidência das propostas de reforma feitas na Agenda 2000(25) prevê que a queda do preço dos cereais, da carne de bovino e dos produtos lácteos reduza os custos do consumidor em matéria de alimentação em cerca de 1,9 %. Em termos absolutos, prevê-se que a economia realizada seja de cerca de 12500 milhões de ecus por ano. Contudo, o Tribunal consi

Gráfico 1

Preço médio no produtor e preço indicativo dos cereais - EU 12 (ecus/tonelada)

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Nota:

o preço indicativo foi abolido após ter atingido o nível mais baixo que tinha sido previsto.

Fonte:

Eurostat, valor unitário anual adaptado em valor unitário para a campanha de comercialização.

Gráfico 2

Preço indicativo e preço do trigo mole no produtor nos cinco principais Estados-Membros (ecus/tonelada)

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Nota:

o preço indicativo foi abolido após ter atingido o nível mais baixo que tinha sido previsto.

Fonte:

Eurostat, valor unitário anual adaptado em valor unitário para a campanha de comercialização.

Gráfico 3

Preço médio no produtor de diferentes cereais e preço indicativo - UE 12 (ecus/tonelada)

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Nota:

o preço indicativo foi abolido após ter atingido o nível mais baixo que tinha sido previsto.

Fonte:

Eurostat, valor unitário anual adaptado em valor unitário para a campanha de comercialização.

dera que na prática é improvável que o lucro do consumidor atinja o mesmo valor da carga suplementar que o contribuinte deverá assumir, de mais 10000 milhões de ecus por ano (ver a comparação entre o custo por habitante de ajuda pública ao mercado de cereais antes e depois da reforma, que figura no quadro 7).

Existências

4.22. Convém fazer uma distinção entre a armazenagem privada e a armazenagem pública (intervenção). Enquanto a armazenagem privada serve essencialmente objectivos comerciais e faz portanto parte da procura interna, a armazenagem pública constitui um escoamento artificial para a produção que não é absorvida pelo mercado a preços determinados. O quadro 1 fornece alguma informação relativa aos dois tipos de armazenagem. Os valores mostram que as existências privadas foram relativamente estáveis a partir da campanha de comercialização 1989/1990. Contudo, em 1992/1993, último ano que precedeu a reforma, os detentores de existências privadas recearam as reduções de preços previstas pela reforma e venderam as suas existências à intervenção. As existências privadas foram por consequência "esgotadas" e as existências de intervenção aumentaram até atingir o seu nível recorde de 32,2 milhões de toneladas, com as correspondentes consequências orçamentais.

4.23. Após a reforma, as existências privadas reencontraram o seu nível normal. Devido a preços do mercado mais elevados que os preços de intervenção e na sequência do aumento da procura interna, em 1996/1997 as existências de intervenção caíram até ao seu nível mais baixo, que era há bastante tempo de 2,4 milhões de toneladas. Nesse mesmo ano, o aumento dos preços do mercado conduziu os comerciantes a aumentar o volume das suas existências privadas, que passaram assim de 19,7 milhões de toneladas no ano anterior para 25,6 milhões de toneladas, na esperança de novos aumentos de preços. Dada a queda sensível dos preços observada a partir da campanha 1996/1997, estas quantidades conservadas para fins especulativos correm o risco de acabar mais tarde nos armazéns de intervenção. Com efeito, para 1997/1998, a Comissão previu um aumento das existências de intervenção que pode ir até 10,7 milhões de toneladas(26). Contudo, este valor era ainda demasiado optimista. No fim de Junho de 1998, as existências de intervenção elevavam-se a 14,5 milhões de toneladas, em comparação com 2,4 milhões de toneladas em 1996/1997.

Quadro 5

Preços no produtor dos cereais por Estado-Membro (UE 12)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 6

Índice dos preços no consumidor em termos nominais - Pão e cereais (UE 12)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 7

Estimativa das despesas orçamentais médias por habitante no sector dos cereais

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Comércio externo

4.24. A produção mundial de cereais é de cerca de 1500 milhões de toneladas por ano. Apenas 12 % destes cereais são objecto de trocas internacionais e alterações relativamente pequenas nas quantidades comercializadas têm uma incidência sensível nos preços do mercado mundial. A Comunidade é o terceiro maior produtor de cereais no mundo e ocupa o segundo lugar no comércio internacional de cereais a seguir aos Estados Unidos.

Importações

4.25. Antes da reforma de 1992, a Comunidade diminuíra de modo contínuo as suas importações de cereais em termos absolutos e em relação à sua própria produção. Desde a reforma, as importações continuaram a diminuir, até se estabelecerem em menos de 3 % da produção comunitária. Mais de 50 % destas importações são constituídos por contingentes pautais com direitos aduaneiros reduzidos relativos a 2,5 milhões de toneladas de milho e a 0,3 milhões de toneladas de sorgo que foram introduzidos em Espanha e Portugal após a adesão destes países à Comunidade. O resto das importações inclui principalmente qualidades especiais de trigo, que não são produzidas na UE(27).

Exportações

4.26. Antes da reforma, a Comunidade aumentou as suas exportações de um modo constante, atingindo 36,8 milhões de tone ladas em 1992/1993. O custo destas exportações para o orçamento comunitário elevou-se, nesses dois anos, a uma média de 3000 milhões de ecus. Durante o período de transição, os preços mundiais dos cereais estiveram próximo ou mesmo acima dos preços do mercado interno em alguns Estados-Membros. Por conseguinte, em 1995/1996, puderam exportar-se 11,2 milhões de toneladas, sobretudo de trigo, sem que se pagassem restituições à exportação. Tiveram de se pagar restituições à exportação relativamente a 9,2 milhões de toneladas, essencialmente de cereais secundários, representando um encargo para o orçamento de cerca de 700 milhões de ecus, em média, para 1995 e 1996. A União Europeia poderia ter exportado ainda mais, se a Comissão não tivesse introduzido taxas à exportação, desencorajando assim a exportação de cereais e impedindo que os preços internos aumentassem excessivamente em relação ao preço indicativo. Nestas circunstâncias, era fácil preencher as condições do acordo da OMC, isto é, diminuir o montante total de restituições à exportação, bem como o volume de exportações subsidiadas.

4.27. A partir de 1995/1996, as exportações subsidiadas voltaram a aumentar, atingindo 23,4 milhões de toneladas em 1997/1998. Esta evolução reflecte a queda dos preços mundiais para um nível inferior aos preços da UE, bem como o regresso dos excedentes ao mercado interno. De facto, em Julho de 1998, os preços mundiais situavam-se em 90 USD/tonelada, abaixo do preço em que a Comissão tinha baseado a sua proposta de um novo preço de intervenção na Agenda 2000.

4.28. Considera-se, por vezes, que as exportações constituem uma parte da procura a ter em conta para determinar a situação do mercado. Afirma-se que a Comunidade está vocacionada para exportar, pelo menos no sector dos cereais, e que estas exportações fornecem divisas que beneficiam a balança de pagamentos comunitária. No entanto, estes argumentos parecem não ser de todo convincentes:

a) Se os cereais forem vendidos por operadores comunitários no mercado mundial a um preço inferior ao preço de compra, a diferença será suportada pelas restituições à exportação; excepcionalmente, a OMC tolera este tipo de subvenções em determinadas circunstâncias;

b) Este tipo de exportação subsidiada constitui uma saída artificial criada pelo orçamento comunitário, e não por uma procura autónoma baseada na competitividade da União Europeia; o mercado mundial não iria absorver as quantidades exportadas ao seu preço de compra; a produção destinada à exportação nestas circunstâncias não constitui a melhor utilização dos recursos económicos e financeiros da Comunidade.

Rendimento agrícola proveniente dos cereais

4.29. Desde o início, o objectivo primordial da PAC consistiu em "assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura"(28). Nos termos do Tratado, a concretização deste objectivo deveria decorrer do aumento da produtividade agrícola(29), e não de intervenções no funcionamento do mercado que alteram os seus verdadeiros parâmetros (preços e rendimento agrícola).

4.30. Em 1991, quando as propostas da reforma foram publicadas, as organizações de agricultores europeus (Copa e Cogeca) anunciavam que, em 1997, os agricultores iriam sofrer uma perda média de rendimento por unidade de trabalho de cerca de 40 % em comparação com 1991. Naturalmente, esta perda teria agravado a situação no sector dos cereais, uma vez que o seu rendimento era já o mais baixo do sector agrícola(30). Na realidade, o sector dos cereais beneficiou consideravelmente com a reforma, devido ao resultado do abandono da actividade por determinados agricultores associado ao aumento dos rendimentos e dos subsídios. O gráfico 4 indica que, em 1995, o rendimento agrícola familiar por unidade de trabalho no sector dos cereais aumentou 95 % em comparação com o período de 1990 - 1992, anterior à reforma. Nos casos em que os comerciantes de cereais e as empresas comerciais possuíam grandes explorações dedicadas à cultura de cereais, os lucros foram ainda mais substanciais.

Compensação no sector dos cereais

4.31. A relativa prosperidade do sector dos cereais deve-se à introdução da ajuda por superfície, designada por "pagamento compensatório" e destinada a compensar os agricultores pelas perdas de rendimento provocadas pela redução dos preços institucionais. Embora os considerandos do regulamento estipulem que a ajuda se destina a compensar os agricultores pelas perdas de rendimento resultantes da redução dos preços institucionais, os montantes de compensação por tonelada previstos foram fixados no mesmo regulamento sem qualquer referência às perdas de rendimento ou aos preços institucionais, deixando, assim, pairar determinadas incertezas. Contudo, os relatórios elaborados pelo grupo AGRIFIN do Conselho em Setembro de 1991(31) e Julho de 1992(32) revelam nitidamente que os montantes de ajuda foram

Gráfico 4

Alteração do rendimento agrícola familiar por unidade de trabalho e por tipo de actividade agrícola (UE 12) em 1995 em comparação com 1990 - 1992 (em percentagem)

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Fonte:

Comissão, RICA, resultados do rendimento agrícola na UE de 1990 a 1995 (ecu constante de 1995).

estabelecidos ao nível das diferenças entre o preço médio garantido a que os cereais eram comprados na intervenção durante a campanha de 1991/1992 (155 ecus/tonelada) e os preços indicativos reduzidos fixados pelo Conselho para as campanhas de comercialização de 1993/1994 (130 ecus/tonelada), 1994/1995 (120 ecus/tonelada) e 1995/1996 (110 ecus/tonelada)(33)(34). Estes preços indicativos deviam aproximar-se da média dos preços de mercado dos Estados-Membros.

4.32. As disposições anteriormente apresentadas implicam que:

a) Os pagamentos compensatórios não se destinavam a compensar os agricultores com base nos preços de mercado de cada Estado-Membro; caso contrário, seria difícil defender o carácter diferenciado e cumprir, assim, as obrigações impostas pela OMC [ver ponto 3.5 c)];

b) Estes pagamentos não procuravam compensar o impacto de outros factores, como condições climatéricas, aumento dos rendimentos ou flutuações monetárias, nem pretendiam contrabalançar as diferenças de rendimento determinadas pela dimensão das explorações, qualidade do solo ou competências agrícolas distintas;

c) A retirada de terras só deveria ser compensada ao nível do montante de compensação para os cereais.

4.33. O pagamento compensatório baseado num preço médio (preço indicativo) fixado a um nível que não tem em conta quaisquer flutuações dos preços reais do mercado conduziu, de um modo global, a uma sobrecompensação. Como os preços do mercado não baixaram tanto como a diferença entre os preços de

Quadro 8

Estimativa da incidência global da reforma no rendimento agrícola proveniente dos cereais (UE 12)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

intervenção anteriores à reforma e os novos preços indicativos (ver ponto 4.16), o montante da ajuda por superfície que acabou por ser concedido foi, globalmente, superior à perda real de rendimento no sector dos cereais em cerca de 13100 milhões de ecus(35) (ver quadro 8). O Tribunal já salientou este fenómeno no seu relatório anual relativo ao exercício de 1996(36).

4.34. Este facto não significa que os pagamentos excedentários em relação à perda de rendimento foram irregulares, já que o regulamento não prevê um mecanismo que permita ajustar os montantes pagos a título de compensação de modo a reflectir os preços reais do mercado, mais do que o preço indicativo previamente estabelecido. Contudo, os níveis de pagamentos compensatórios excedentários em relação à perda real de rendimento são responsáveis em larga medida pelo aumento do orçamento no sector dos cereais.

4.35. Como todos os outros factores que influenciam o rendimento agrícola proveniente dos cereais podiam ser eliminados [ver as alíneas b) e c) do ponto 4.32], o método de cálculo que permite determinar se a ajuda por superfície cumpria o seu objectivo de compensação pôde limitar-se às diferenças de rendimento do mercado resultantes das reduções de preço:

a) O rendimento da venda de cereais no mercado foi obtido avaliando a produção de cada ano após a reforma, segundo os valores unitários do Eurostat, para cada país e cada tipo de cereal; o recurso a valores unitários reveste-se da vantagem de evitar incoerências que resultariam da utilização directa e em estado bruto de estatísticas nacionais relativas a preços;

b) O rendimento real da venda de cereais no mercado, calculado deste modo, foi comparado com o que teria sido atingido se os preços se mantivessem nos seus níveis anteriores à reforma em cada Estado-Membro; este método tem apenas em consideração as alterações do rendimento no mercado resultantes das mudanças de preços, formando as diferenças que daí resultam a base da compensação nos termos do objectivo do regulamento;

c) As diferenças entre o rendimento obtido no mercado a preços anteriores à reforma e a preços actuais foram comparadas, numa base anual e por Estado-Membro, com os montantes da ajuda por superfície efectivamente pagos; os aumentos da ajuda resultantes do custo do sistema agromonetário são apresentados separadamente, isto é, foram considerados como uma componente do custo orçamental não relevante para a questão da compensação analisada no presente relatório (ver quadro 8);

d) Como os valores unitários utilizados se referem a anos civis, mas os valores relativos à produção indicados no cálculo se baseiam em campanhas de comercialização de cereais (1 de Julho a 30 de Junho do ano seguinte), os valores unitários foram ajustados partindo do princípio de que 65 % da produção de um ano tinham sido vendidos entre 1 de Julho e 31 de Dezembro e 35 % entre 1 de Janeiro e 30 de Junho; a Comissão e um determinado número de Estados-Membros aderem a esta hipótese;

e) Por fim, o efeito da retirada de terras não foi analisado especificamente, já que se pode presumir que o efeito sobre o rendimento da redução de produção resultante da retirada já foi parcialmente tido em conta nos preços do mercado utilizados para o cálculo; de qualquer modo, devido à redução da taxa, a retirada de terras teve uma importância mínima após o início da reforma, na campanha de comercialização de 1993/1994.

4.36. Na alteração do Regulamento (CEE) n.° 1765/92 do Conselho proposta na Agenda 2000 da Comissão já não constam os termos "pagamento compensatório", mas apenas pagamentos de ajuda por superfície. O montante da compensação foi fixado em metade da redução do preço de intervenção após o termo do período de "cruzeiro". Formalmente, já não será correcto utilizar o termo "compensação" a partir da adopção do novo montante de ajuda.

Distribuição do rendimento proveniente do cultivo de cereais

4.37. O conceito de compensação baseava-se em superfícies de base históricas, rendimentos médios históricos, um único preço de intervenção médio histórico e um único preço indicativo para todos os cereais fixado para o período de transição de três anos. É evidente que um regime compensatório que não diferencia a ajuda consoante a dimensão ou o rendimento das explorações não actua no sentido da melhoria da situação dos pequenos produtores do sector dos cereais.

Influência dos preços do mercado

4.38. Como os preços do mercado se mantiveram geralmente acima do novo preço indicativo, os Estados-Membros beneficiaram de uma compensação superior à justificada pelas perdas efectivamente imputáveis às reduções de preço. Quanto maior era esta diferença num país, tanto mais beneficiavam os agricultores desse país. No que respeita aos países que, imediatamente antes da reforma, beneficiavam apenas de montantes reduzidos de restituições à exportação, armazenagem e outras formas de intervenção, a introdução da nova ajuda por superfície resultou num aumento da parte que ocupam no total das despesas orçamentais da UE relativas aos cereais (ver quadro 9).

4.39. A nível individual, é óbvio que o novo regime era vantajoso para os agricultores que pudessem conservar os seus cereais até que os preços do mercado atingissem o seu valor máximo. Esta estratégia pode nem sempre alcançar os seus objectivos, mas é incentivada quando se tem a certeza de que os pagamentos da ajuda por superfície serão efectuados no início do período. São sobretudo os grandes produtores, com meios financeiros e instalações de armazenagem privada suficientes, que estão em condições de beneficiar de uma estratégia deste tipo.

4.40. A Agenda 2000 sugere que os pagamentos da ajuda por superfície sejam efectuados mais tarde (de Janeiro a Março do ano seguinte em vez de Outubro a Dezembro do ano da colheita) e que seja suprimido o aumento mensal do preço de intervenção. Estas duas propostas pretendem impedir a conservação de cereais fora do mercado e equilibrar a oferta. Além disso, quando o mercado funciona ao nível do preço de intervenção, a ausência do aumento mensal resulta no incremento das compras na intervenção no início do período de intervenção (1 de Novembro). Os aumentos posteriores dos preços do mercado beneficiam então apenas os armazenistas.

Influência do rendimento

4.41. Nos termos do Regulamento (CEE) n.° 1765/92, os pagamentos compensatórios a favor dos agricultores deverão reflectir as características estruturais específicas que influenciam o rendimento. Na verdade, cada Estado-Membro foi autorizado a utilizar os seus próprios rendimentos médios. As características regionais foram tidas em consideração quando os Estados-Membros elaboraram os seus planos de regionalização, nos quais estabeleceram rendimentos diferenciados por região(37).

4.42. O Regulamento (CEE) n.° 1765/92 não impunha que esta diferenciação conduzisse a uma reorientação dos fundos para regiões ou Estados desfavorecidos. Pelo contrário, pretendia-se que os agricultores de regiões ou Estados com rendimentos tradicionalmente mais elevados não recebessem uma compensação inferior em comparação com os seus homólogos de zonas com rendimentos tradicionalmente mais baixos. Apenas a França introduziu um elemento que permitia atenuar as diferenças de rendimento entre regiões no seu plano de regionalização.

Quadro 9

Evolução das despesas no sector dos cereais de 1993 a 1997 por Estado-Membro e tipo de despesa (UE 12)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.43. Em geral, o regime de ajuda por superfície, baseado nos rendimentos médios congelados no seu valor histórico, apresenta os seguintes resultados:

a) A nível regional, o regime não alterou substancialmente a distribuição da ajuda; os anexos 1 e 2 apresentam as maiores explorações e os rendimentos mais elevados na Comunidade; a combinação destes dois elementos dá uma ideia da distribuição dos pagamentos compensatórios; quase metade dos cereais produzidos na UE 15 são cultivados em 20 regiões de um total de 127; é também evidente que 20 destas regiões não são de modo algum regiões menos favorecidas; a ajuda aos cereais continua a concentrar-se em regiões que podem ser consideradas razoavelmente prósperas;

b) A nível individual, é manifesto que uma compensação baseada em rendimentos médios congelados nos seus valores históricos nunca poderia compensar com rigor cada agricultor; aqueles cujos rendimentos são mais elevados do que a média histórica são relativamente menos favorecidos pelo novo regime, que beneficia os que apresentavam rendimentos inferiores; os rendimentos mais elevados resultam de muitos factores: quando podem ser atribuídos a um solo mais fértil e/ou a métodos de exploração mais eficazes, o novo regime não promove melhorias estruturais, ao dispensar um tratamento mais favorável a agricultores menos eficazes; poderá concluir-se que o regime é mesmo contrário à alínea a) do artigo 39o do Tratado, já que apresenta uma tendência para desencorajar o aumento global da produtividade.

4.44. A reforma de 1992 proporcionava aos Estados-Membros a possibilidade de determinar superfícies de base individuais. Devido à complexidade da gestão de um regime deste tipo, nenhum Estado-Membro o adoptou. Esta opção foi retirada da Agenda 2000.

Influência da dimensão da exploração

4.45. Na sua comunicação COM(91) 100 final, de 1 de Fevereiro de 1991, a Comissão concluía que o aumento das despesas orçamentais, atribuídas em grande medida a uma pequena minoria de explorações, não constituía solução para o problema da distribuição não equitativa dos rendimentos agrícolas. A reforma também não alterou esta situação. Com efeito, em 1995, quase 40 % dos pagamentos compensatórios destinaram-se a menos de 3 % dos beneficiários. No outro extremo, pequenos agricultores possuindo menos de cinco hectares, que representam 57 % dos beneficiários, receberam apenas 4,5 % da ajuda (ver gráfico 5). No entanto, estes valores escamoteiam as grandes disparidades no interior da Comunidade. No Reino Unido, que é o Estado-Membro com as explorações de maior dimensão, as de 100 hectares e superiores representam 17 % do total das explorações e recebem 66 % dos pagamentos. Em Itália, 78 % das explorações têm uma dimensão inferior a cinco hectares, mas recebem apenas 20 % da ajuda.

Gráfico 5

Estimativa da concentração dos pagamentos compensatórios a favor dos cereais por dimensão das explorações agrícolas (UE 15) em 1995 (excluindo a ajuda suplementar ao trigo duro)

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Fonte:

Eurostat, estudo realizado em 1995 sobre a estrutura das explorações agrícolas; DG VI, despesas relativas à colheita de 1995.

4.46. Desnecessário será dizer que, quanto maior for uma exploração, tanto maior será o rendimento obtido do mercado e da ajuda por superfície. Por conseguinte, a reforma não alterou fundamentalmente o facto de grandes montantes do erário público serem atribuídos às maiores explorações(38). A única solução que surge para este problema será tornar a ajuda por superfície degressiva em função do tamanho da exploração. Contudo, deve referir-se que um sistema deste tipo será vulnerável à fraude, se as grandes explorações forem subdivididas em outras mais pequenas com o único objectivo de serem elegíveis para montantes de ajuda superiores.

Valor das terras agrícolas

4.47. Um dos principais elementos determinantes de riqueza e, por conseguinte, do nível de vida é o valor das terras possuídas pelos agricultores. Como o rendimento previsto dessas terras é essencial para determinar o preço de venda, a reforma, que atribui um rendimento fixo e preciso à terra, terá certamente uma incidência no valor desta.

4.48. Devido à inexistência de dados empíricos, foi impossível ao Tribunal avaliar essa incidência. Apenas o Reino Unido pôde fornecer alguns dados, que indicam a tendência para uma subida do preço de venda das terras agrícolas. No entanto, uma abordagem científica revela que a reforma da PAC poderá conduzir a uma subida do preço de venda de terras de qualidade inferior e a uma descida do preço de terras de boa qualidade(39). Esta situação deve-se ao facto de os pagamentos compensatórios constituírem uma parte mais substancial do rendimento das explorações que têm terras de qualidade inferior e produções pouco fiáveis e auxiliarem os agricultores a superarem relativamente melhor a incerteza que afecta os seus rendimentos.

5. CONCLUSÃO

5.1. Durante o período de transição, a redução dos preços internos e a sua convergência relativamente aos preços internacionais tornaram os cereais da UE relativamente mais competitivos do que outros cereais no mercado mundial e do que os seus produtos de substituição no mercado interno (ver ponto 4.13). A permanência deste efeito favorável dependerá da medida em que a intervenção e, por conseguinte, os preços do mercado interno continuarem a convergir para os preços do mercado mundial. Ao contrário das expectativas no momento da reforma, o nível dos preços mundiais durante o período de transição foi excepcionalmente elevado devido ao défice da oferta no mercado mundial. Parece, por consequência, razoável considerar este efeito favorável na concorrência como o resultado de uma situação de mercado bastante excepcional, de um ponto de vista histórico, durante o período de transição.

5.2. Na realidade, entre 1996 e 1998, isto é, nos primeiros anos de plena aplicação da reforma, os preços internacionais sofreram uma queda acentuada. A Agenda 2000 propõe novas reduções do preço de intervenção que permitirão aos preços do mercado interno acompanhar a tendência decrescente prevista nos preços mundiais. Se não for possível efectuar estas reduções suplementares dos preços de intervenção, a competitividade da produção cerealífera comunitária estará em risco. É certo que outros factores, como a melhoria da qualidade, poderão desempenhar uma função nesta matéria, mas quando se trata de produtos a granel como os cereais, o preço continua a ser um factor determinante da competitividade.

5.3. No que respeita às consequências da reforma na estabilização do mercado, na acepção da reforma MacSharry, que pretendia pôr fim à crise dos cereais e restabelecer o equilíbrio do mercado, o objectivo foi alcançado durante o período de transição. A produção manteve-se no seu nível anterior à reforma, a armazenagem reduziu-se praticamente a zero e mais de metade das exportações não foram acompanhadas de restituições. Poderia esperar-se que a retirada de terras e as reduções de preços provocassem uma quebra da produção superior à registada: a retirada, ao diminuir a superfície ocupada com cereais, e as reduções de preços, ao baixarem os rendimentos do mercado em relação aos custos de produção, reduzindo assim componentes como fertilizantes e pesticidas. Contudo, ao observar a tendência global da produção e, em especial, as tendências divergentes dos Estados-Membros, é bastante difícil vislumbrar qualquer efeito duradouro da reforma na produção. Os efeitos da redução de preços e da retirada na quebra da produção foram atenuados pelos seguintes factores:

a) Condições climatéricas favoráveis em 1995 e 1996 numa grande parte da Europa do Norte, onde se localizam as principais superfícies de produção (ver ponto 4.7);

b) Ajuda por superfície, que motivou os agricultores para a prática de culturas arvenses, das quais a mais importante é a dos cereais (ver ponto 4.19);

c) Aumento dos preços no mercado mundial, à medida que a produção se mantinha a um nível muito inferior ao do consumo, devido à redução da superfície cultivada com cereais e ao abrandamento do aumento dos rendimentos mundiais desde meados dos anos 80(40) (ver ponto 4.16);

d) Flutuações monetárias desfavoráveis ao ecu, que contrabalançaram as reduções de preços na moeda nacional de determinados Estados-Membros (ver ponto 4.17).

5.4. A observação da evolução recente do mercado evidencia que a estabilidade alcançada no período de transição não poderá ser mantida. De facto, em 1996/1997, a produção comunitária ultrapassou já os níveis anteriores à reforma e permaneceu elevada em 1997/1998. Consequentemente, as existências registaram também um aumento. Além disso, a adopção de um montante único de ajuda para os cereais e oleaginosas poderá afectar o carácter relativamente atractivo da produção de cereais (ver ponto 4.6).

5.5. A manutenção de preços elevados no mercado interno relativamente aos preços mundiais, associada aos excedentes da produção interna de cereais, coloca à Comunidade um problema muito difícil. O escoamento dos excedentes é condicionado pelos limites impostos pela OMC relativamente ao montante total das restituições à exportação, bem como ao volume de cereais que poderão ser exportados beneficiando de restituições. Estes limites serão provavelmente ainda mais reduzidos na próxima ronda de negociações. Para além de uma redução do preço que poderá revelar-se inadequada, a Agenda 2000 não contém qualquer proposta alternativa para a resolução deste problema. A armazenagem de intervenção, por si só, não constitui uma solução viável para a questão dos excedentes.

5.6. As consequências da reforma no rendimento agrícola são descritas nos pontos 4.29 a 4.46. O objectivo da reforma consistia em compensar os agricultores pelas perdas de rendimento provocadas pela redução dos preços institucionais para um nível comunitário médio. A reforma não procurava cobrir perdas potenciais causadas pelo facto de a compensação se basear em rendimentos e superfícies de cultivo médios que tinham sido congelados nos seus níveis históricos e num único preço indicativo médio para todos os cereais, e não nos preços de mercado específicos em cada Estado-Membro. A reforma levou demasiado longe o objectivo de compensar os agricultores pelas perdas de rendimento. Efectivamente, no período de cinco anos decorrido entre 1993 e 1997, os agricultores receberam globalmente uma sobrecompensação de cerca de 13100 milhões de ecus. Contudo, mesmo que não tivesse existido esta sobrecompensação a nível comunitário, o método de cálculo da ajuda por superfície teria conduzido a uma sobrecompensação em determinados Estados-Membros onde os preços de mercado eram mais elevados do que o preço indicativo médio fixado e vice versa. Além disso, os agricultores com rendimentos históricos superiores à média foram penalizados, ao passo que outros com rendimentos inferiores beneficiaram deste regime. A reforma não teve esta consequência em consideração.

5.7. Além disso, a reforma não solucionou o problema colocado pelo facto de que quanto maior for uma exploração, tanto mais significativa será a ajuda pública que recebe, comprometendo assim o objectivo político de auxiliar primordialmente os pequenos agricultores. Este problema só poderá ser solucionado estabelecendo limites ao apoio agrícola público. A Agenda 2000 propõe limites máximos, bem como um sistema degressivo de ajuda por superfície. Contudo, os limites máximos e os sistemas de ajuda degressiva poderão provocar a subdivisão de grandes explorações em outras mais pequenas por forma a obterem montantes de ajuda mais significativos.

5.8. O Tribunal está plenamente consciente de que é difícil alcançar simultaneamente todos os objectivos enunciados no artigo 39.o do Tratado CEE. O objectivo do rendimento foi um dos predominantes em todos os anos desde a criação da PAC. Contudo, poderá prever-se uma solução em que a subvenção agrícola possa ser determinada numa outra base que não seja o preço, a produção ou a superfície. Poderá basear-se, por exemplo, num rendimento líquido padrão por exploração agrícola ou unidade de trabalho. Se não se obtivesse o rendimento mínimo no mercado, o apoio agrícola seria desencadeado de modo a compensar parte da diferença.

5.9. É evidente que qualquer estratégia deverá permitir satisfazer em parte a exigência formulada pelo n.° 1, alínea b), do artigo 39.o do Tratado, que consiste em "assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola...". Qualquer aumento do rendimento agrícola individual para além do "rendimento líquido padrão" deverá, contudo, resultar de uma maior produtividade gerada pelo progresso técnico, do desenvolvimento racional da produção agrícola, de uma utilização óptima dos factores de produção [n.° 1, alínea a), do artigo 39.o] e do ajustamento das estruturas [n.° 2, alínea b), do artigo 39.o].

5.10. Resumindo, poderá afirmar-se que a reforma MacSharry representou um pequeno passo na direcção certa. Contribuiu para garantir a transparência da ajuda pública na OCM dos cereais, ao substituir o apoio aos preços por uma ajuda directa a cargo do contribuinte. Como se esperava, as despesas orçamentais aumentaram significativamente a partir do primeiro ano de aplicação da reforma. Este aumento de despesas foi, porém, superior às previsões, sendo as despesas efectivas cada vez mais elevadas de ano para ano. Além disso, não se verificou a descida das despesas prevista para 1997.

5.11. O reaparecimento das existências e das restituições à exportação em 1996/1997, após o período de transição, não reduz a importância da reforma, demonstrando apenas que esta é um processo evolutivo e que deverão ser tomadas medidas correctivas para eliminar as deficiências registadas. A Agenda 2000 propõe uma nova redução dos preços de intervenção por forma a afastar os riscos relacionados com o aumento recorrente das existências e das restituições à exportação. Não foi possível avaliar convenientemente a eficácia da retirada das terras, já que a escassez da oferta mundial impôs reduções consideráveis das taxas de retirada após o período de transição.

5.12. Para progredir no sentido da orientação sugerida no ponto 5.8, pelo menos a médio prazo, a Comissão deverá iniciar estudos de avaliação do nível de competitividade realmente alcançado pelo sector comunitário dos cereais na sequência deste apoio público prolongado. Os riscos de desemprego, a segmentação e o abandono das terras, os danos causados ao ambiente, entre outros factores, exigem a aplicação de meios eficazes, como a ajuda ao desenvolvimento rural integrado.

5.13. Por outro lado, não se referem convenientemente as possibilidades de melhorar a competitividade por meio de medidas estruturais que sejam também conformes aos acordos da OMC ("caixa verde"). Os interesses do consumidor não são até certo ponto tidos em consideração no processo de reforma. Os contribuintes suportam um peso acrescido, que não se traduz por qualquer redução significativa dos preços finais no consumidor. O efeito da estrutura do mercado na transmissão de vantagens para o consumidor requer uma análise mais profunda.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo na sua reunião de 6 de Maio de 1999.

Pelo Tribunal de Contas na ausência de

Jan O. KARLSSON

Presidente do Tribunal

Bernhard FRIEDMANN

Presidente em exercício

(1) A situação da agricultura na União Europeia, Relatório de 1996, quadros 3.1.5, 3.5.2.2, 3.6.16 e 4.1.4.4.

(2) Por ordem decrescente de importância da sua produção de cereais, com base nos valores da produção de 1995, tal como figura no relatório Eurostat de 1996, quadro 4.1.1.3.

(3) JO C 349 de 17.11.1998, capítulo 2.

(4) O artigo 39o do Tratado de Roma estipula:

"1. A política agrícola comum tem como objectivos:

a) incrementar a produtividade da agricultura, fomentando o progresso técnico, assegurando o desenvolvimento racional da produção agrícola e a utilização óptima dos factores de produção, designadamente da mão-de-obra;

b) assegurar, deste modo, um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura;

c) estabilizar os mercados;

d) garantir a segurança dos abastecimentos;

e) assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores.

2. Na elaboração da política agrícola comum e dos métodos especiais que ela possa implicar, tomar-se-á em consideração:

a) a natureza particular da actividade agrícola decorrente da estrutura social da agricultura e das disparidades estruturais e naturais entre as diversas regiões agrícolas;

b) a necessidade de efectuar gradualmente as adaptações adequadas;

c) o facto de a agricultura constituir, nos Estados-Membros, um sector intimamente ligado ao conjunto da economia."

(5) Ver o relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1989 (JO C 313 de 12.12.1990, páginas 75 e 89).

(6) Ver o relatório especial n.° 1/89 do Tribunal sobre o sistema agromonetário (JO C 128 de 24.5.1989, ponto 6.13).

(7) COM(91) 100 final de 1 de Fevereiro de 1991.

(8) JO L 181 de 1.7.1992, p. 12.

JO L 181 de 1.7.1992, p. 21.

(9) Antes da aplicação do estabilizador de preço relativo ao ano de comercialização 1991/1992.

(10) Regulamento (CEE) n.° 2079/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992 (JO L 215 de 30.7.1992, p. 91).

(11) Regulamentos (CEE) n.° 2078/92 e (CEE) n.° 2080/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992 (JO L 215 de 30.7.1992, páginas 85 e 96).

(12) Os contingentes ao abrigo do regime de acesso corrente correspondem às concessões feitas pela CE no passado, em matéria de imposições e de direitos sobre determinados produtos para países específicos.

(13) Os contingentes ao abrigo do regime de acesso mínimo são possibilidades de importação que devem ser abertas a 36 % do direito de base, consideradas para 3 % a 5 % do consumo interno.

(14) JO C 348 de 13.11.1997, pontos 3.5 - 3.8.

(15) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996 (JO C 348 de 13.11.1997, ponto 3.6).

(16) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1997 (JO C 349 de 17.11.1998, capítulo 2, título 2).

(17) Documento do Conselho n.° 9462/97 de 27 de Junho de 1997, texto consolidado do compromisso "pacote de preços e medidas conexas" para 1997/98.

(18) Documento de trabalho VIP7316 - 96, da DG VI.

(19) Comissão Europeia, Documentation Européenne Périodique 6/1982: La politique agricole de la Communauté européenne, terceira edição, Luxemburgo ISBN 92 - 825 - 3001 - 8, p. 15.

(20) Tangermann Stefan, EUROSTAT, Agricultural price trends in the EC, ISBN 92 - 826 - 5049 - 9.

(21) Este montante é expresso em ecus "verdes". A fim de obter o montante correspondente em ecus orçamentais, este valor tem que ser primeiramente convertido, à taxa de câmbio "verde" aplicável aos produtos agrícolas, na moeda nacional e depois reconvertido, à taxa de câmbio oficial do mercado, em ecus. A partir de 1 de Fevereiro de 1995, a diferença existente de 20,75 % entre o ecu "verde" e o ecu orçamental foi abolida, aumentando este montante na mesma proporção.

(22) De acordo com as informações obtidas nas associações de consumidores.

(23) Ver o relatório especial n.° 19/98 do Tribunal, de 4 de Dezembro de 1998, relativo à BSE (JO C 383 de 9.12.1998).

(24) O Tribunal não conseguiu encontrar qualquer redução significativa nos preços no consumidor que pudesse ter estado nitidamente relacionada com a redução verificada nos preços institucionais. Uma auditoria recente do Swedish National Audit Office sobre o problema do preço no consumidor chegou a resultados idênticos para a Suécia.

(25) Comissão Europeia, DG VI - Relatórios PAC - Propostas de reforma da PAC, Análises de impacto - Outubro de 1998 - Luxemburgo.

(26) Documento de trabalho da Comissão relativo à PAC 2000, "Perspectivas a longo prazo", Abril de 1997, página 23.

(27) 0,3 milhões de toneladas destas quantidades podem ser importados com isenção de direitos.

(28) Ponto 1, alínea b), do artigo 39o do Tratado CE.

(29) Ponto 1, alínea a), do artigo 39o do Tratado CE.

(30) Comissão, RICA, resultados do rendimento agrícola na UE em 1990 - 1995.

(31) Documento n.° 8156/91 do Conselho, de 19 de Setembro de 1991.

(32) Documento n.° 8188/92 do Conselho, de 9 de Setembro de 1992.

(33) O preço indicativo foi suprimido a partir da campanha de comercialização de 1995/1996, já que tinha deixado de ter significado; Regulamento (CE) n.° 1528/95 do Conselho, de 29 de Junho de 1995 (JO L 148 de 30.6.1995, p. 3).

(34) Este montante é expresso em ecus "verdes". A fim de obter o montante correspondente em ecus orçamentais, este valor tem que ser primeiramente convertido, à taxa de câmbio "verde" aplicável aos produtos agrícolas, na moeda nacional e depois reconvertido, à taxa de câmbio oficial do mercado, em ecus. A partir de 1 de Fevereiro de 1995, a diferença existente de 20,75 % entre o ecu "verde" e o ecu orçamental foi abolida, aumentando este montante na mesma proporção.

(35) A Comissão prevê mesmo uma sobrecompensação mais elevada de cerca de 17000 milhões de ecus. Na realidade, a Comissão previu para o período de quatro anos de 1993/1994 a 1996/1997 uma sobrecompensação de 8500 milhões de ecus à qual é necessário acrescentar a supressão do efeito da imposição de co-responsabilidade que representa, para o período de cinco anos de 1993/1994 a 1997/1998, um montante adicional de 8500 milhões de ecus (ver respostas da Comissão).

(36) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996, capítulo 3, ponto 3.31 (JO C 348 de 8.11.1997).

(37) O Tribunal formulou algumas críticas a este respeito no seu relatório anual relativo ao exercício de 1996.

(38) Ver igualmente o ponto 3.30 do relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996 (JO C 348 de 8.11.1997).

(39) Rob Fraser, "Land heterogeneity and the May 1992 reform of CAP cereal price support", Journal of Agricultural Economics, vol. 48, n.° 1, p. 69, Falkirk 1997.

(40) Comissão Europeia, Notas de trabalho da PAC: The Outlook of World Cereal Markets, ISBN 92 - 827 - 8813-X, Bruxelas-Luxemburgo, Outubro de 1996, p. 2.

ANEXO 1

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ANEXO 2

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Respostas da Comissão

SÍNTESE

A reforma da PAC de 1992 procurava tornar os cereais cultivados na Comunidade mais competitivos, quer internamente, quer no mercado mundial. Durante os anos oitenta e início dos anos noventa, a produção comunitária de cereais perdeu sistematicamente quotas no mercado interno dos alimentos para animais, em benefício dos produtos de substituição dos cereais importados. Uma simples manutenção das tendências do passado no período de 1993/1994 a 1995/1996 teria implicado uma redução dos cereais utilizados na alimentação animal de cerca de 5 a 7 milhões de toneladas. Nessa ocasião, afigurou-se certo que as negociações que entretanto decorriam ao nível do GATT dariam origem a restrições quantitativas para os cereais que podiam ser exportados com restituições.

Entretanto, a reforma - no final do período de transição - acabou por restabelecer com sucesso o equilíbrio no mercado dos cereais. O consumo interno de cereais produzidos na Comunidade aumentou e as existências de intervenção desapareceram; contudo, estas começaram novamente a acumular-se nos últimos meses.

As propostas da Comissão relativas à Agenda 2000 reconhecem a necessidade de prosseguir com a reforma de 1992 através de uma redução adicional de 20 % dos preços institucionais dos cereais, tendo em vista o aumento da competitividade da União, ao nível interno e externo. O Conselho Europeu de Berlim concluiu que o preço deve ser reduzido 15 % nas campanhas de comercialização de 2000/2001 e 2001/2002 (7,5 % por ano) e que, mais tarde, deverá ser tomada uma decisão com vista a reduzir ainda mais o preço de intervenção a partir de 2002/2003, de acordo com a evolução dos mercados. Além disso, a taxa de referência para a retirada obrigatória foi fixada em 10 % para o período de 2000/2006. Esta percentagem poderá também ser alterada em função da evolução do mercado. O efeito combinado das reduções de preços e das retiradas deverá manter o equilíbrio de mercado na UE.

O Tribunal de Contas volta a observar (tal como nas conclusões do relatório anual de 1996) que as ajudas directas introduzidas pela reforma de 1992 acabaram por, efectivamente, sobrecompensar os produtores de cereais. Este facto foi reconhecido pela Comissão, que, em 1996, propôs uma redução das compensações pagas aos agricultores. No entanto, nem o Conselho, nem o Parlamento Europeu aceitaram a proposta. A Agenda 2000 procura resolver a questão através de uma compensação parcial da redução dos preços. Na sequência da decisão do Conselho Europeu, no caso de uma redução futura do preço de intervenção, um eventual aumento dos pagamentos por superfície implicará o mesmo grau de compensação previsto para as campanhas de 2000/2001 e 2001/2002.

Apesar de uma diferenciação dos pagamentos compensatórios de acordo com a dimensão da exploração ter sido prevista na proposta inicial de reforma de 1992, também incluída nas propostas da Agenda 2000, nenhuma delas foi aceite pelo Conselho.

O Tribunal afirma que, nem as reduções de preços da primeira reforma, nem as compreendidas na Agenda 2000 beneficiam o consumidor final. Apesar de não ser tarefa fácil avaliar os efeitos nos preços no consumidor, isso por serem influenciados por uma série de factores, a Comissão efectuou um estudo sobre a repercussão dos preços noutros sectores e chegou à conclusão de que, em termos gerais, exerce um efeito positivo. Tanto os modelos econométricos como a análise económica apoiam a conclusão de que as reduções de preços num sector de importância central para o consumo humano e animal só podem ter um impacto positivo nos preços a pagar pelo consumidor.

4. EFEITOS DA REFORMA

Produção

4.6 - 4.10. Os principais factores da estabilização do mercado dos cereais foram

1) uma redução da produção através da retirada de terras e

2) um aumento do consumo interno de cereais na sequência da redução dos preços.

A diferença entre os Estados-Membros em termos de redução da produção nos primeiros anos de aplicação da reforma deve-se à aplicação de uma taxa de retirada obrigatória de 15 %, da qual os pequenos produtores estão isentos. Além disso, prosseguiu a adaptação da economia agrícola dos novos Länder a uma economia de mercado.

Quanto à produção de oleaginosas, não deve necessariamente diminuir no quadro da Agenda 2000. As perspectivas de mercado são mais favoráveis do que para os cereais, permitindo absorver, através de preços de mercado mais elevados, a diminuição das ajudas decorrente do alinhamento. Além disso, no âmbito do pré-acordo da Agenda 2000, prevê-se a submissão do sector das oleaginosas a um acompanhamento especial de forma a reagir-se a uma eventual redução sensível das superfícies de oleaginosas.

A Comissão reconhece que é impossível prever com a antecedência de duas campanhas a produção e o consumo de cereais, quer ao nível comunitário, quer ao nível mundial. Todavia, como o Tribunal é o próprio a reconhecer, a instauração de uma retirada de terras obrigatória foi o principal elemento que permitiu um melhor equilíbrio do mercado comunitário.

Quanto à fixação da taxa de retirada de terras a título das colheitas de 1997 e 1998, respectivamente em Setembro de 1996 e Junho de 1997, deve ser considerada em função da situação do mercado mundial nessa altura, marcada por existências a um nível extremamente baixo. Essa situação provocava uma grande volatilidade dos preços e obrigava a Comissão a instaurar imposições na exportação dos trigos.

O sistema de fixação da taxa de retirada pode não ser o ideal, mas não deixa de ser o melhor até ao presente.

Preços

Preços no produtor

4.15 - 4.19. Refira-se que as diferenças entre preços de mercado não estão em contradição com o princípio do mercado único. A preferência comunitária permite escoar cereais das regiões excedentárias para as regiões deficitárias, sem a intervenção de uma autoridade pública. A UE tem um preço institucional único, mas preços de mercado diferentes, que reflectem a segmentação do mercado.

Se a Comunidade organizou, no passado, transferências ou vendas de existências de intervenção para certas regiões, essas medidas deviam-se a circunstâncias específicas, tais como grandes secas que afectavam a produção forrageira e o rendimento dos criadores de animais.

Antes da reforma de 1992, os preços de intervenção eram determinantes para a formação dos preços dos cereais no mercado interno. Nas zonas excedentárias, o mercado alinhava-se pelo seu nível; nas zonas deficitárias, o preço de mercado incorporava, além disso, as despesas de comercialização e de transporte. A introdução de uma taxa de retirada de terras elevada voltou a equilibrar a produção e o consumo. Assim, algumas das regiões excedentárias antes da reforma de 1992 passaram a ser deficitárias, o que permitiu que os produtores obtivessem preços mais elevados do que o preço de intervenção.

A Comissão tomara em consideração esse fenómeno no âmbito da reforma, calculando as compensações com base num preço indicativo de 5 % acima do preço de intervenção.

A taxa de retirada obrigatória de base (15 %) tinha em conta a necessidade de desmantelar as existências de intervenção e o aumento tendencial dos rendimentos. Assim, a produção prevista para 1993 e 1994 era inferior ao escoamento previsível para os mercados interno e externo. A seca em Espanha e em Portugal e a redução das existências mundiais acentuaram a situação.

Para ter em conta essa necessidade, a Comissão propusera inicialmente prolongar o regime de imposição de co-responsabilidade temporariamente. Nem o Conselho nem o Parlamento apoiaram a proposta.

Preços no consumidor

4.20 - 4.21. A Comissão é da opinião de que uma redução dos preços ao nível do produtor tem geralmente um efeito positivo ao nível do consumidor. A sua análise recente relativa ao sector da carne de suíno demonstra essa opinião. Foram utilizados para as estimativas modelos desenvolvidos pela Universidade de Bona, pelo Centro de Estudos Alimentares Mundiais da Universidade de Amsterdão e pelos serviços da Comissão. Constituem, actualmente, os melhores instrumentos econométricos da UE.

Ao avaliar-se a repercussão dos preços relativos aos cereais, deve reconhecer-se que a parte dos cereais no preço final no consumidor é bastante reduzida para a maioria dos produtos alimentares. Por exemplo, a parte do trigo no preço do pão é de, aproximadamente, 5 %.

Exportações

4.26. A introdução de uma imposição na exportação tem por objectivo principal proteger o mercado interno de um aumento especulativo dos preços. Trata-se de uma medida justificada no âmbito de uma organização de mercado que deve reequilibrar os interesses dos produtores e dos consumidores.

4.28. A fixação da taxa de restituição baseia-se na diferença entre o preço de mercado interno e o nível dos preços no mercado mundial, os mais representativos para a qualidade europeia. Assim, a Comissão igualiza o efeito do aumento dos preços no mercado interno, decorrente do regime de intervenção.

Rendimento agrícola proveniente dos cereais

4.30. Apesar de o aumento dos rendimentos em percentagem ser significativo, devido à situação de mercado excepcional, os rendimentos dos produtores de cereais atingiram apenas um nível 14 % acima da média de todos os agricultores.

Compensação no sector dos cereais

4.31 - 4.36. A Comissão, na sua resposta ao relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício financeiro de 1996, explicou a razão por que fora escolhida uma abordagem "forfetária" para o pagamento compensatório: um sistema de pagamentos forfetários, independente dos níveis de produção e baseado nos dados históricos era necessário a fim de serem aproveitadas as oportunidades decorrentes do desenvolvimento do mercado mundial. Além disso, reforçava a posição da UE nas negociações que estavam a ser efectuadas com vista a um novo acordo GATT.

A Comissão reconheceu ter havido uma sobrecompensação durante vários anos. Avaliou-a em 8,5 mil milhões de ecus para o período de 1993/1994 a 1996/1997. Todavia, a situação é diferente de acordo com o cereal, a região e a campanha em causa. Em 1996, a Comissão propôs uma redução dos pagamentos às culturas arvenses, que não foi aceite, nem pelo Conselho, nem pelo Parlamento. No entanto, os preços de mercado baixaram em 1997 e 1998, compensando em larga medida o problema da sobrecompensação. Além disso, a Agenda 2000 procura resolver a questão apenas através de uma compensação parcial.

No que diz respeito ao método de avaliação da citada sobrecompensação, a Comissão pretende acrescentar a seguinte informação: um cálculo a partir dos preços dos produtores inclui o impacto da imposição de co-responsabilidade que se eleva a 10 ecus orçamentais por tonelada. Essa imposição, suprimida pelo Conselho, sem todavia ser alterado o método de fixação do pagamento compensatório, representa, para o cálculo da sobrecompensação durante o período de 1993 a 1997, um montante de cerca de 8,5 mil milhões de ecus.

Distribuição do rendimento proveniente do cultivo de cereais

Influência dos preços do mercado

4.40. A Agenda 2000 aproxima o preço de intervenção do preço previsível no mercado mundial do trigo. Nesse caso, a intervenção não é senão uma rede de segurança.

Influência do rendimento

4.43 - 4.44. A reforma teve por efeito diminuir o incentivo aos rendimentos na sequência do apoio ao mercado através de preços elevad