RELATÓRIO ESPECIAL N° 4/90 sobre os programas integrados mediterrânicos (PIM) acompanhado das respostas da Comissão (90/C 298/01)

(Observações em conformidade com o n° 4 do artigo 206°A do Tratado CEE)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. Introdução

1.1. O Regulamento (CEE) n° 2088/85 do Conselho, de 23 de Julho de 1985 (), relativo aos programas integrados mediterrânicos, indica como objectivo destes últimos a melhoria das estruturas sócio-económicas de determinadas regiões meridionais da Comunidade, na Grécia, em Itália e em França. O objectivo visado é permitir a essas regiões adaptarem-se nas melhores condições possíveis à nova situação criada pela adesão de Portugal e Espanha à Comunidade.

1.2. Nos termos do regulamento, as acções visadas, com uma duração máxima de sete anos, referem-se nomeadamente a investimentos do sector produtivo, à realização de infra-estruturas, bem como à valorização dos recursos humanos. Estas acções devem reforçar ou completar as acções já cobertas pelos fundos estruturais existentes, que continuam a aplicar-se normalmente às referidas regiões. Os programas integrados mediterrânicos serão elaborados pelas autoridades, regionais ou outras, designadas por cada Estado-membro em causa, sendo submetidos à Comissão para análise e co-financiamento.

1.3. O artigo 10° do Regulamento (CEE) n° 2088/85 estipula que a contribuição financeira comunitária para a realização dos PIM assume a forma de:

-uma participação dos fundos estruturais (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, Fundo Social Europeu, Secção «Orientação» do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola) de 2 500 Mio ECU;

-uma contribuição orçamental adicional de 1 600 Mio ECU concedida pelas dotações de uma rubrica orçamental especial designada por «Programas Integrados Mediterrânicos - contribuição adicional»;

-possibilidade de empréstimos do Banco Europeu de Investimento (BEI), através dos seus recursos próprios e dos recursos do Novo Instrumento Comunitário, num total avaliado em 2 500 Mio ECU.

Dos 4 100 Mio ECU de recursos orçamentais, 2 000 Mio ECU são concedidos em benefício dos PIM apresentados pela Grécia.

1.4. A principal característica dos PIM é uma abordagem programada e plurianual das intervenções nacionais e comunitárias nas regiões em causa, que se traduz pela elaboração de programas de desenvolvimento formados por acções interdependentes e complementares relativas ao conjunto dos sectores de actividade económica. A intenção é estimular a integração de um conjunto de meios nacionais e comunitários aplicados, com vista a aumentar a sua eficácia.

1.5. A taxa de intervenção comunitária no financiamento das acções PIM (conjunto da contribuição dos fundos estruturais e da contribuição adicional) não pode ultrapassar 70 % do custo total do projecto ou da acção. Essa taxa pode ser ultrapassada no caso da Grécia, para infra-estruturas que apresentem um interesse especial e que beneficiem de um financiamento parcial através de empréstimos. Pelo contrário, no caso de França e de Itália, a intervenção comunitária não pode exceder em mais de 10 pontos os valores máximos aplicados pelos fundos e, se for assegurada unicamente pela rubrica orçamental especial indicada no segundo travessão do ponto 1.3, não pode exceder o limite máximo em vigor para o Feder.

1.6. Aliás, a realização dos PIM deve verificar-se ao nível geográfico adequado e ser objecto de contratos-programa entre as partes interessadas (Comissão, Estados-membros, autoridades regionais ou qualquer outra autoridade designada pelo Estado-membro), com indicação dos respectivos compromissos. Em relação a cada PIM, um comité de acompanhamento, instituído de comum acordo entre a Comissão e o Estado-membro em causa, assiste as instâncias designadas para assegurar a execução do programa.

1.7. O presente relatório resulta das verificações efectuadas pelo Tribunal, tanto junto dos serviços da Comissão como em várias regiões dos três Estados-membros em causa (Creta, Grécia Central e Oriental, Languedoc-Roussillion, Toscana, Calábria). Surge na sequência de uma resolução do Parlamento Europeu, de 13 de Junho de 1985, que solicitava ao Tribunal de Contas a apresentação, após três anos de aplicação dos PIM, de um relatório especial sobre a eficácia desses programas ().

1.8. A primeira parte do presente relatório refere-se à elaboração e conteúdo das próprias decisões e mostra a importância das deficiências originais para a posterior gestão dos programas; a segunda parte é consagrada à fase inicial de execução.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2. Primeira parte: as decisões PIM

2.1. Situação geral das decisões PIM

2.1.1. A situação geral dos 29 PIM é apresentada no quadro 1, que indica, para cada programa, a data de apresentação à Comissão, a data da decisão desta, o período coberto, a data do contrato, os montantes totais dos custos e das contribuições comunitárias, bem como as previsões de empréstimos a conceder, como se apresentavam em 31 de Dezembro de 1989.

2.1.2. Por país, as previsões dos custos, das contribuições e dos empréstimos apresentavam-se do seguinte modo em 31 de Dezembro de 1989 (em Mio ECU):

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

No que se refere aos empréstimos BEI, ver as explicações constantes do ponto 2.7.

2.1.3. As previsões de custos e de contribuições resultam de uma série de decisões, tendo aliás um tipo diferente de programação financeira sido adoptado para cada um dos três países. Quanto aos PIM franceses, a contribuição apenas foi inicialmente concedida (360,6 Mio ECU) para os anos 1986-1988; para o período seguinte, foram tomadas novas decisões no final de 1989 envolvendo uma contribuição de 422 Mio ECU. Os PIM gregos receberam desde o início uma contribuição para todo o período; as medidas apenas foram, contudo, especificadas para os anos 1986-1988 (1985-1987 no caso de Creta), o que implicou a exigência de uma revisão para os anos seguintes; essa revisão verificou-se igualmente em 1989, tendo-se traduzido por uma contribuição adicional de 159,2 Mio ECU. Quanto aos PIM italianos, os financiamentos são previstos para todo o período, mas com a possibilidade de medidas complementares que estão por decidir.

2.1.4. A contribuição total concedida de 3 779,8 Mio ECU corresponde a 92,2 % do montante global de 4 100 Mio ECU, previsto pelo artigo 10° do Regulamento (CEE) n° 2088/85. Em 31 de Dezembro de 1989 subsistia uma reserva de 320,2 Mio ECU, ou seja 307,8 para as medidas complementares dos PIM italianos e 12,4 Mio ECU ainda por conceder para os PIM gregos.

2.1.5. Aos prazos de entre 6 e 18 meses, que decorreram entre a adopção do Regulamento (CEE) n° 2088/85 e a apresentação dos programas pelos Estados-membros, juntaram-se os períodos de análise e aprovação desses programas, do que resultou um arranque tardio da execução da acção, traduzido pela reduzida utilização, durante os exercícios de 1985 a 1987, das dotações orçamentais da rubrica especial 551 (ver ponto 3.1), a qual apenas muito parcialmente foi compensada pela retroactividade das decisões.

2.1.6. Cada PIM subdivide-se geralmente em cerca de cinquenta medidas, agrupadas em vários subprogramas correspondentes grosso modo às operações nos domínios da agricultura, do turismo, da indústria e artesanato, das zonas internas e das infra-estruturas. Um subprograma é, além disso, consagrado às ajudas destinadas a realizar a organização e a gestão do próprio PIM.

2.1.7. Cada medida compreende um número variável de projectos ou outras operações, que geralmente não são especificadas no programa e cuja selecção ou definição competem às instâncias designadas para assegurar a execução do PIM. Para cada medida, existem fichas técnicas fornecendo informações sobre o desenrolar previsto da acção (conteúdo, calendário, localização, partes interessadas), o plano de financiamento e a avaliação (indicadores de acompanhamento físico e, em numerosos casos, indicadores de impacto sócio-económico).

2.1.8. Para cada medida, o programa indica o custo total previsto, geralmente repartido por ano, o montante e a proveniência do financiamento comunitário, a parte do financiamento público nacional, bem como o financiamento privado. A cada medida é concedida a contribuição de um ou vários fundos comunitários, ou da rubrica orçamental 551, em exclusivo ou combinada com os fundos. No que se refere aos recursos desta rubrica, o artigo 12° do Regulamento (CEE) n° 2088/85 dispõe que podem ser utilizados nomeadamente para ultrapassar os limiares previstos pelas disposições que regem os fundos ou para intervir mesmo fora do âmbito de aplicação geográfica dos fundos e sem os limites qualitativos e quantitativos que lhes são próprios.

2.2. Autonomia de funcionamento dos diversos instrumentos financeiros

2.2.1. Segundo as fontes de financiamento, o conjunto das contribuições comunitárias previstas nos programas encontrava-se repartido do seguinte modo em 31 de Dezembro de 1989 (em Mio ECU):

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.2.2. O Regulamento (CEE) n° 2088/85 dispõe, no seu artigo 3°, que a utilização dos diversos fundos é efectuada no respeito pelas regras que lhe são próprias, nomeadamente no que se refere aos critérios de elegibilidade e de prioridade, e às taxas de participação financeira. O artigo 12° do mesmo regulamento especifica que, se a contribuição financeira é concedida através dos fundos, sê-lo-á de acordo com as formas previstas pelas disposições que regulam cada fundo. O artigo 14° acrescenta que as autorizações orçamentais, os adiantamentos e os pagamentos serão efectuados de acordo com as regras próprias de cada instrumento financeiro (para as modalidades aplicáveis à rubrica orçamental 551, ver o ponto 3.2).

2.2.3. Nestas condições, a contribuição dos fundos para a instituição dos PIM efectuou-se mantendo a completa autonomia de funcionamento dos diversos instrumentos financeiros. Por isso, ainda que cobrindo situações muito variadas, que podem ir da coordenação das actividades à simples informação recíproca das administrações gestoras, a integração nunca atinge, tanto na concepção como na execução dos PIM, o carácter de uma hierarquização dos meios colocados ao serviço de um mesmo objectivo.

2.3. Decisões PIM e decisões específicas de cada fundo

2.3.1. O processo de preparação das decisões e da concessão das ajudas revelou-se complexo, dado incluir uma fase de conjunto do PIM, mais especialmente dependente das competências da Direcção-Geral da Coordenação dos Instrumentos Estruturais, e uma fase individual própria do serviço gestor de cada um dos fundos. Esta fase individual variou evidentemente de um fundo para outro, dada a autonomia de funcionamento de cada instrumento financeiro.

2.3.2. Quanto à parte do Feder, a decisão PIM foi completada, num prazo que oscila entre duas semanas e quatro meses, pela aprovação de um programa nacional de

interesse comunitário (PNIC) correspondente, aprovação que, portanto, correspondeu sobretudo a exigências regulamentares.

2.3.3. Quanto à Secção «Orientação» do FEOGA, os projectos ou outras operações mesmo especificadas e definidas no PIM foram objecto de um procedimento separado de instrução e de decisão que frequentemente se prolongou por mais de um ano após a aprovação do programa integrado.

2.3.4. Quanto ao Fundo Social, finalmente, a individualização das operações no PIM foi muito vaga e a determinação dos projectos verifica-se essencialmente, ano a ano, durante o procedimento habitual de instrução e de decisão da contribuição do fundo. No que se refere aos empréstimos, ver o ponto 2.7.

2.3.5. A adopção dos PIM não conduziu, portanto, a uma procura das formas e modalidades de instrução e aprovação mais unificadas. A recolha das informações financeiras dos PIM e o seu tratamento variam conforme os instrumentos e incidem tanto em dados por projecto como em dados relativos ao conjunto de uma medida. A situação varia imenso de um para outro fundo e os serviços da Comissão, gestores do Fundo Social e do FEOGA-Orientação, não dispõem de processos específicos pra as intervenções PIM. Aliás torna-se por vezes difícil, a nível comunitário e mesmo a nível nacional, determinar as operações que fazem parte da abordagem integrada. Na realidade, as informações que devem permitir distinguir as acções PIM e não PIM, relativas ao mesmo género de actividade e coexistentes numa mesma zona e, por vezes, numa mesma medida, nem sempre se encontram disponíveis.

2.4. Aumento das ajudas a favor das regiões PIM

2.4.1. O artigo 11° do Regulamento (CEE) n° 2088/85 dispõe que os aumentos em termos reais que se aplicam aos fundos estruturais durante o período 1986-1992 contribuem para o financiamento dos PIM, sem no entanto terem uma incidência negativa sobre as transferências desses fundos para outras regiões prioritárias ou menos prósperas. O aumento das contribuições nas regiões PIM deveria ser maior que o aumento dos fundos estruturais, tendo nomeadamente em conta a constituição da rubrica orçamental adicional.

2.4.2. É lamentável que as informações disponíveis para cada um dos fundos sejam pouco homogéneas e insuficientemente repartidas por regiões para permitir uma comparação precisa das contribuições totais concedidas, antes e durante o período PIM, às diferentes regiões beneficiárias das intervenções com finalidade estrutural. A Comissão elaborou dados que publicou em anexo ao seu relatório de actividade PIM 1987, mas que são, contudo, demasiado incompletos para poderem servir de base a comparações válidas.

2.4.3. Apenas se podem efectuar verificações mais precisas no caso da Grécia e, em certa medida, no de Itália, países em que os programas PIM cobrem a totalidade ou uma parte muito vasta do território nacional. Para esses dois países, a evolução das autorizações dos fundos estruturais comunitários (incluindo a rubrica 551), comparada com a evolução correspondente para o conjunto da Comunidade, na sua composição a dez, é a seguinte:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.4.4. Nas regiões em causa, a instituição dos programas integrados não impediu, portanto, uma determinada estagnação do montante das ajudas com finalidade estrutural durante o período subsequente ao alargamento das Comunidades. Na Grécia, só se observa um aumento superior à evolução da Comunidade a dez a partir de 1988. No caso de Itália, a evolução das autorizações dos fundos estruturais comunitários, incluindo a rubrica 551, manteve-se sensivelmente inferior ao aumento das autorizações correspondentes no conjunto da Comunidade na sua composição a dez.

2.5. Preparação dos programas

2.5.1. A preparação dos programas nos Estados-membros e a sua análise a nível comunitário efectuaram-se em condições difíceis. Os PIM implicaram uma gestão intersectorial, de aspecto inovador. Aliás, como mostram os pontos seguintes, a informação e organização aplicadas revelaram por vezes falta de eficácia.

2.5.2. As esperanças manifestadas pelas regiões nem sempre corresponderam às realidades financeiras. O conjunto dos pedidos apresentados pelos Estados-membros previa uma despesa total de 14 246 Mio ECU e uma contribuição orçamental da Comunidade de 6 112 Mio ECU, ao passo que o Regulamento (CEE) n° 2088/85 fizera uma avaliação de 4 100 Mio ECU.

2.5.3. Foi, portanto, necessário redimensionar as propostas apresentadas, levando a uma redução substancial das acções propostas. À redução juntou-se frequentemente uma adaptação semelhante já realizada entre o nível regional e o nível central dos Estados-membros: em Itália, o conjunto das propostas iniciais das regiões, que teria incluído pedidos de ajuda comunitária da ordem dos 5 000 Mio ECU, já fora reduzido a metade com vista à sua comunicação à Comissão.

2.5.4. Daí resultaram trabalhos sucessivos de análise e de instrução, por vezes para realizar o que já se deveria ter efectuado a outros níveis administrativos.

2.5.5. É certo que teria sido difícil atribuir desde o início uma dotação provisória a cada um dos PIM. Na realidade,

o artigo 6° do Regulamento (CEE) n° 2088/85 especifica que, para a concessão da contribuição comunitária, ter-se-ão igualmente em conta diversos elementos relativos a aspectos qualitativos dos programas e à importância da contribuição nacional concedida.

2.5.6. Contudo, a fixação de limites indicativos teria permitido evitar a elaboração de programações pouco realistas e teria correspondido melhor às limitadas possibilidades da Comissão, solicitada a analisar simultaneamente 29 PIM. A fixação de tais montantes teria sido tanto mais adequada porquanto, na prática, as preocupações relativas às dotações disponíveis constituíram o elemento fundamental para a fixação da contribuição, em muito maior grau que os méritos próprios dos programas. De qualquer modo, a existência de uma reserva permitiu reajustamentos posteriores, dado que nem todas as contribuições foram atribuídas desde o início dos programas.

2.5.7. A complexidade dos trabalhos de análise e de instrução teve como efeito aumentar a duração do procedimento de aprovação dos PIM. Se por um lado, em conformidade com as disposições do artigo 5° do Regulamento (CEE) n° 2088/85, as diversas propostas de programa foram apresentadas à Comissão pelos Estados-membros antes do final de 1986, por outro lado as decisões de aprovação e a assinatura dos contratos distribuíram-se em seguida por dois anos, até Novembro de 1988.

2.5.8. As decisões de aprovação dos PIM tiveram efeitos retroactivos à data de apresentação do programa à Comissão por parte do Estado-membro e mesmo para além dessa data no caso de alguns programas gregos, que adoptaram uma data proposta pelo Estado-membro. Os períodos de retroactividade permitiram atenuar determinados inconvenientes dos atrasos, mas não contribuíram para a clareza das situações e levaram a privilegiar a realização das categorias de projectos menos dependentes do financiamento comunitário.

2.6. Conceito de interacção e de complementaridade das ajudas

2.6.1. O objectivo de interacção e de complementaridade visava aumentar a eficácia das ajudas através de uma melhor programação das operações financiadas pelos diversos instrumentos comunitários. Este objectivo foi apreendido de modo diferente pelas autoridades comunitárias, nacionais e locais em causa. Registaram-se progressos no que se refere a um melhor conhecimento recíproco das actividades dos diversos serviços de gestão, mas a procura de formas de intervenção que permitam produzir maiores sinergias e reforcem a coordenação, a complementaridade e a hierarquização dos meios aplicados pouco progrediu.

2.6.2. A parte essencial dos programas, sobretudo sob o ponto de vista quantitativo, baseia-se na justaposição e na continuação de acções já existentes. Envidaram-se esforços a nível comunitário e a nível central dos Estados-membros para melhorar a programação dessas acções e introduzir aspectos novos. Mas esses esforços concretizaram-se essencialmente no número de reuniões, discussões e informações, que constituem um desenvolvimento da associação mas cujo verdadeiro impacto sobre as condições da gestão propriamente dita ficou por assegurar.

2.6.3. Mesmo a nível comunitário, nem todas as acções relativas a uma mesma zona foram tomadas em consideração na elaboração do PIM. É o caso, no que se refere ao Feder, dos regulamentos STAR e VALOREN () que foram ignorados, apesar de se referirem aos mesmos beneficiários que os PIM. É igualmente o caso, no domínio agrícola, das indemnizações compensatórias para as zonas de montanha ou outras zonas desfavorecidas ou, no domínio social, do Regulamento (CEE) n° 815/84 () destinado a financiar centros médicos e de formação profissional na Grécia, de natureza semelhante a determinados investimentos que figuram nos programas PIM.

2.6.4. Até no caso dos fundos tradicionais, os PIM não incluem todas as operações relativas a uma mesma zona. As zonas beneficiárias de um programa integrado continuaram a receber financiamentos não incluídos nos PIM, por vezes em montantes superiores aos dos PIM. Não é raro que uma mesma operação ou uma mesma infra-estrutura (estradas, trabalhos hidráulicos,... ) beneficie simultaneamente de uma ajuda comunitária PIM e de uma ajuda comunitária tradicional, não considerada na abordagem integrada.

2.6.5. A nível regional e local, os conceitos em matéria de interacção e complementaridade das ajudas não se traduziram no plano operacional por finalidades claras e por prioridades. Na prática, a nível local, o objectivo da despesa (infra-estruturas, investimentos industriais, investigação e inovação... ) é o visado pelo regime nacional elegível para a contribuição comunitária. Trata-se geralmente de objectivos sectoriais que, até ao presente, apenas foram ligeiramente influenciados pelo procedimento dos programas integrados.

2.6.6. Querer aumentar a interacção e a complementaridade das ajudas é um objectivo ambicioso e, em numerosos casos, a sua realização implica uma evolução dos hábitos e mentalidades dos serviços de gestão. No estado actual das coisas, o processo permitiu uma melhor sensibilização quanto ao problema das interacções, mas a sua tradução na prática continua limitada.

2.7. Contribuições e empréstimos

2.7.1. No que se refere aos empréstimos do BEI, as possibilidades máximas foram avaliadas em 2 500 Mio ECU durante sete anos pelo artigo 10° do Regulamento (CEE) n° 2088/85. As previsões de utilização, que em 31 de Dezembro de 1989 constam dos programas num total de 1 537,9 Mio ECU, são de natureza muito variável. Quanto aos PIM gregos, trata-se de previsões globais, mas que foram incluídas nos planos de financiamento, que indicam a parte dos programas a financiar pelos empréstimos. No que se refere aos PIM franceses e italianos, pelo contrário, as previsões de empréstimos figuram unicamente como montantes globais, não incluídos nos planos de financiamento, não existindo relação entre o custo de cada programa e a parte a financiar pelos empréstimos, e não estando o benefício destes últimos limitado aos projectos cobertos pelo pacote global do programa.

2.7.2. O relatório de actividade PIM 1988 da Comissão apresenta, a título indicativo, uma previsão da utilização global dos empréstimos de 1 542 Mio ECU, dos quais 180 Mio ECU para França (unicamente para a primeira fase dos programas), 655 Mio ECU para a Grécia e 707 Mio ECU para Itália. A utilização efectiva em 31 de Dezembro de 1988 foi nitidamente inferior, dado elevar-se, no caso de França, a 58,5 Mio ECU, contra os 180 previstos e, no caso da Grécia, a 35,1 Mio ECU, contra uma previsão de 254 para o período 1986-1988, ao passo que em Itália foi atribuído um montante de 40,3 Mio ECU a empréstimos globais. A função dos empréstimos nos programas PIM revela-se, portanto, muito reduzida.

2.7.3. Os PIM poderiam ter dado ocasião a uma melhor integração das gestões comunitárias em matéria de contribuições e de empréstimos, mas na realidade não se registou qualquer progresso nesse sentido. A inclusão, mesmo ocasional, dos empréstimos nos programas reveste-se de carácter formal e não se traduz por um método comum na elaboração dos respectivos critérios de concessão das contribuições e dos empréstimos, nem na procura de fórmulas que incluam a melhor combinação das duas fontes de financiamento.

2.7.4. Muitos empréstimos são aliás concedidos no âmbito de sistemas já existentes de empréstimos globais, cuja gestão é assegurada por organismos financeiros nacionais ou regionais que frequentemente ignoram se uma operação financiada se encontra ou não incluída em determinado PIM. Esses empréstimos globais são difíceis de conciliar com a noção de programa integrado PIM.

2.8. Períodos previstos para a execução dos programas

2.8.1. Para cada medida, um calendário especifica a despesa comunitária anual prevista, tanto em autorizações como em pagamentos. Esse calendário cobre, pelo menos, a primeira fase da execução dos PIM (1986 a 1988), dado que, como já foi indicado, no período seguinte a situação varia segundo o Estado-membro em causa.

2.8.2. Os dados temporais constantes do programa têm um significado muito relativo dado que o período de elegibilidade é fixado, para cada fundo, pelas regras próprias deste último. Este período pode, portanto, não corresponder ao da duração do PIM, que se aplica sobretudo, na prática, aos financiamentos da rubrica orçamental 551, cuja importância é analisada mais adiante no presente relatório.

2.8.3. No que se refere ao conjunto dos programas franceses e gregos, e tomando em consideração os longos períodos de retroactividade já indicados no ponto 2.5.8, o contrato, que é o acto através do qual as autoridades em causa se comprometem a executar o PIM, apenas foi assinado cerca de ano e meio após o início do período de execução. Entretanto a execução, na medida em que se pôde efectuar, verificou-se, portanto, sem se reger formalmente, desde o início, pelas disposições PIM. Encontram-se prazos e períodos de retroactividade semelhantes na passagem à segunda fase que, prevista para 1 de Janeiro de 1988 e para 1 de Janeiro de 1989 no que se refere, respectivamente, ao programa Creta e aos outros programas gregos e aos programas franceses, apenas se formalizou no final de 1989, efectuando-se entretanto a transição de maneira pragmática.

2.8.4. O termo da duração dos contratos também não é definido de maneira uniforme. No que se refere aos programas franceses e italianos, a vigência do contrato cessa «na data da verificação pela Comissão do termo das contribuições orçamentais da Comunidade», ao passo que no caso dos programas gregos se trata do «momento da liquidação das autorizações orçamentais a título do PIM». As duas fórmulas são equívocas e não associam o termo do contrato à boa execução das operações do programa.

2.8.5. Sob o ponto de visto da cobertura orçamental, o artigo 11° do Regulamento (CEE) n° 2088/85 especifica que as dotações orçamentais anuais dos fundos assegurarão a contribuição financeira proveniente destes últimos «a partir de 1986 e até 1992». O artigo 19° do mesmo regulamento acrescenta que este último «expira em 31 de Dezembro de 1993, data limite das autorizações de despesas a título dos PIM». Não existe qualquer disposição para o período posterior a 1993, nomeadamente no que se refere às dotações e prazos de pagamento, o que indica uma determinada falha na previsão das dificuldades que podem surgir na fase de execução das decisões.

2.8.6. Os prazos indicados no ponto anterior podem, aliás, não ter consequências práticas para as autorizações a cargo dos fundos, dado que para estes o prazo de validade das contribuições se sujeita às regras de funcionamento de cada fundo. Pelo contrário, no que se refere às dotações da rubrica orçamental 551, o Regulamento (CEE) n° 2088/85 não prevê qualquer prazo semelhante para a inscrição no orçamento.

2.8.7. Uma delimitação muito mais rigorosa dos períodos de execução e das consequências do seu eventual desrespeito teria provavelmente contribuído para um melhor controlo da aplicação dos PIM. A experiência das acções-piloto preparatórias, analisadas no ponto seguinte do presente relatório, mostra que não se deve minimizar o risco de, no final do período previsto para a execução dos PIM, determinados compromissos a cargo da parte ainda por utilizar do pacote financeiro continuarem a ser assumidos a nível dos diferentes fundos, sem se inserirem na execução do programa integrado.

2.9. Experiência das acções-piloto preparatórias dos PIM

2.9.1. No sentido de contribuir para a resolução das dificuldades inerentes à concessão e à realização dos PIM, a Comunidade procedeu durante os exercícios de 1983 e seguintes a diversos estudos, tendo-se dotado de um conjunto de operações experimentais designadas por acções-piloto preparatórias dos PIM.

2.9.2. Em princípio, as acções-piloto deveriam ter sido concluídas em 1985, a tempo útil de as suas lições poderem ser aproveitadas na preparação dos PIM. Na realidade, no que se refere a 16 acções de entre um total de 25, a situação financeira ainda não estava apurada no final de 1989 e as acções dadas por terminadas em 1988 e 1989 foram-no com base nas justificações fornecidas pelas autoridades regionais competentes, unicamente para as despesas da rubrica orçamental especial inscrita no orçamento para uma contribuição adicional (rubrica 550). Tal procedimento constitui a negação completa do carácter integrado da acção-piloto. Esta última é assim dada por terminada sem que se disponha das informações necessárias quanto à realização das diversas componentes da acção, financiadas por cada um dos fundos.

2.9.3. O intercâmbio de informações entre os serviços de gestão da Comissão quanto às acções-piloto foi praticamente inexistente, tendo o Tribunal de Contas acentuado, no relatório especial que consagrou à abordagem integrada (), que a gestão dessas acções se limitava cada vez mais exclusivamente à gestão das dotações da rubrica adicional especial.

2.9.4. Seja no plano da integração das intervenções, da obtenção dos dados por parte das diversas autoridades comunitárias, nacionais, regionais ou locais, da exactidão e do intercâmbio de informações, da duração e do respeito pelos procedimentos e pelos prazos, da complexidade do sistema de decisão, ou do sistema financeiro de adiantamentos, de reembolso e de cobertura orçamental, as acçõespiloto preparatórias revelaram um conjunto de dificuldades que viriam a aparecer de novo, com uma dimensão mais ampla, na gestão dos PIM.

2.9.5. Essas dificuldades não conduziram, contudo, a qualquer melhoria das condições da gestão integrada, através da adopção em tempo útil das disposições necessárias e aos níveis adequados. As medidas a tomar a nível dos PIM foram com demasiada frequência confiadas aos comités de acompanhamento, eles próprios desprovidos de verdadeiros meios de acção para modificar sensivelmente a situação.

3. Segunda parte: fase inicial de realização dos PIM

3.1. Autorizações e pagamentos comunitários

3.1.1. Os quadros 2 e 3 resumem as autorizações e os pagamentos efectuados até ao final de 1989 no que se refere às contribuições comunitárias concedidas aos PIM. No final de 1986 as autorizações atingiam 33,1 Mio ECU. No final do ano seguinte elevavam-se a 441,33 Mio ECU, ou seja 86 % do montante previsto para 31 de Dezembro de 1987. Passaram no final de 1988 a um total acumulado de 1 077,31 Mio ECU, ou seja pouco menos de 91 % das autorizações previstas pelos programas para essa data. No final de 1989, o total das autorizações é de 1 546,86 Mio ECU, ou seja 77 % da previsão correspondente.

3.1.2. No que se refere aos pagamentos, o montante era de 14,86 Mio ECU em 31 de Dezembro de 1986 e de 235,72 Mio ECU em 31 de Dezembro de 1987, ou seja 81 % dos pagamentos previstos para esta última data; passou a 606,04 Mio ECU em 31 de Dezembro de 1988 e 949,89 Mio ECU em 31 de Dezembro de 1989, ou seja respectivamente 80 % e 72 % dos pagamentos totais previstos nos diferentes PIM para o final de 1988 e o final de 1989.

3.1.3. As previsões, tanto de autorizações como de pagamentos, são as elaboradas quando da preparação dos programas e que constam dos calendários dos diversos contratos. A comparação dessas previsões e das realizações não mostra, portanto, de maneira significativa a diferença verificada no arranque dos PIM. Essa diferença está patente na subutilização das dotações orçamentais da rubrica 551, principalmente durante os dois primeiros exercícios da sua inscrição (1985 e 1986 para as dotações para autorizações, 1986 e 1987 para as dotações para pagamentos - ver quadro 4).

3.1.4. O quadro 4 mostra que, de um total de 360 Mio ECU de dotações para autorizações inscritas nos orçamentos de 1985 e 1986 para a rubrica 551, um montante de 30 Mio ECU foi transferido para outras rubricas orçamentais, 104,5 Mio ECU foram anulados e 210 Mio ECU subsistiam no final de 1986, tendo sido utilizados apenas 15,5 Mio ECU. Quanto às dotações para pagamentos da mesma rubrica, de um total de 285,7 Mio ECU inscritos nos orçamentos de 1986 e 1987, as transferências elevaram-se a 100 Mio ECU, as anulações a 6,5 Mio ECU e os pagamentos em 31 de Dezembro de 1987 a 111,5 Mio ECU, tendo 67,7 Mio ECU sido transitados para 1988.

3.1.5. As autorizações e os pagamentos em 31 de Dezembro de 1989 representam respectivamente cerca de 37,7 % e 23,2 % da contribuição total de 4 100 Mio ECU prevista pelo Regulamento (CEE) n° 2088/85 para o conjunto do período PIM. A sua repartição entre os diversos instrumentos financeiros é a seguinte (em Mio ECU):

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.1.6. Em 1989, as autorizações e os pagamentos PIM, que atingiram um total de 469,6 Mio ECU e 343,9 Mio ECU, diminuíram em relação ao ano anterior, durante o qual se tinham elevado a 636,0 e 370,3 Mio ECU. A situação é bastante preocupante no que se refere aos PIM italianos, em relação aos quais, no período que decorreu entre o início dos PIM e 31 de Dezembro de 1989, apenas foi autorizado e pago um total de, respectivamente, 193,9 Mio ECU e 91,6 Mio ECU.

3.2. Efeito das modalidades de autorização e de pagamento

3.2.1. As taxas de execução dos pagamentos, em relação às correspondentes autorizações dos programas, são influenciadas pelas modalidades de contabilização aplicadas à rubrica orçamental 551 bem como aos programas Feder, representando os dados relativos a estes dois instrumentos de financiamento cerca de 74 % das autorizações e 73 % dos pagamentos em 31 de Dezembro de 1989.

3.2.2. As disposições em vigor prevêem na realidade, tanto para a rubrica 551 como para os programas Feder, um procedimento de contabilização das autorizações com base em fracções anuais globais fixadas pelos programas, bem como a possibilidade de pagamentos consideráveis a título de adiantamentos podendo atingir 50 % da autorização para a rubrica 551 e até 80 %, em determinados casos, para o Feder. O sistema dos adiantamentos, alargado ao conjunto dos fundos estruturais desde 1989, faz com que, sobretudo no início de execução, os montantes contabilizados apresentem por vezes consideráveis diferenças em relação ao estado real de evolução dos investimentos locais.

3.2.3. No final de 1989, de um total de pagamentos de 339,6 Mio ECU a cargo da rubrica 551, apenas um montante de 85,2 Mio ECU, ou seja 25 %, correspondia a fracções anuais saldadas, sendo o resto constituído por adiantamentos. No que se refere à parte Feder, a taxa elevava-se a pouco mais de 56 %, de um total de pagamentos de 356,4 Mio ECU.

3.2.4. O processo de autorização por fracções anuais já foi por várias vezes criticado pelo Tribunal, nomeadamente

no seu relatório especial relativo às acções extraquota (). Este procedimento traduz-se pela elaboração de documentos financeiros que não consideram todas as despesas relativas aos programas aprovados, apenas sendo consideradas as fracções anuais desses programas, à medida da sua execução.

3.2.5. A anomalia da actual situação em matéria de contabilização das autorizações é igualmente patente no caso das regiões PIM que, desde 1 de Janeiro de 1989, na sequência da reforma dos fundos estruturais, não são consideradas como «regiões atrasadas» (caso do Lácio, bem como das zonas PIM francesas à excepção da Córsega). Tendo em conta os programas em curso, a Comissão continua, após 1 de Janeiro de 1989, a contabilizar para essas zonas, a cargo do Feder, autorizações que considera como relativas ao «desenvolvimento das zonas rurais», quando a região é elegível para tal objectivo, ou que classifica «extra zona» quando a região não é elegível para qualquer objectivo do Feder. Trata-se na realidade de compromissos assumidos antes de 1 de Janeiro de 1989 e que deveriam ter dado então lugar a uma contabilização das autorizações correspondentes.

3.3. Dificuldades dos comités de acompanhamento e de instituição do sistema de vigilância

3.3.1. O sistema de acompanhamento das operações dá um lugar importante ao comité de acompanhamento constituído para cada programa. O comité de acompanhamento reúne-se na região a que se refere o programa; a sua composição é determinada no contrato de programa e inclui nomeadamente um responsável de cada subprograma, um representante da Comissão e, se for o caso, do BEI; para a execução das suas tarefas, o comité baseia-se nas estruturas administrativas da região.

3.3.2. Este comité é o principal organismo em que se encontram as diversas instâncias que participam na realização do PIM e, nessa qualidade, desempenha uma função importante no intercâmbio de informação bem como na gestão, tanto do conjunto do programa como de cada uma das medidas que o compõem. Deve estimular directamente e promover a boa execução do PIM, apresentar pareceres e formular propostas.

3.3.3. Contudo, os comités de acompanhamento, concebidos como instâncias consultivas e para apresentação de propostas, nem sempre dispõem dos meios nem dos poderes para conhecerem, de maneira suficientemente precisa e completa, a evolução das operações, e para influenciarem verdadeiramente, para além dos debates, a actividade das diversas instâncias em questão. A execução dos PIM compete a numerosos serviços e depende muitas vezes simultaneamente de vários níveis de autoridades cuja participação nos trabalhos dos comités se revela em geral diferente.

3.3.4. Os circuitos de informação e a transmissão de documentos entre estas autoridades e serviços dependem frequentemente dos hábitos, das circunstâncias, ou até das disposições estatutárias que regem os organismos em causa e que determinam o tipo, a periodicidade e o conteúdo das justificações a fornecer. Tais procedimentos, mesmo quando são incompatíveis com as exigências dos PIM, são de lenta evolução e são pouco influenciados pelos trabalhos dos comités de acompanhamento, ainda que estes últimos promovam análises e reflexões em comum. Após as sessões iniciais, diversos comités distanciaram os seus encontros num momento em que o esforço de coordenação deveria, pelo contrário, reforçar-se. As actas das reuniões mostram a crescente dificuldade em conhecer e fazer progredir as realizações, mesmo no caso de se ter encontrado a causa dessas dificuldades.

3.3.5. Na sua qualidade de instância que deve reunir as informações provenientes dos diversos serviços de gestão, o comité de acompanhamento desempenha uma função importante no funcionamento do sistema dito «de vigilância». Os contratos de programa prevêem a este respeito que, no fim de cada trimestre, os diversos responsáveis pelos subprogramas elaborem uma relação das autorizações e dos pagamentos. Uma relação semelhante será enviada ao comité de acompanhamento no final de cada semestre, mostrando para cada medida as variações em relação às previsões e justificando as diferenças importantes. No sistema de vigilância deverão igualmente incluir-se indicadores físicos do estado de evolução, bem como uma avaliação do impacto económico e social das realizações.

3.3.6. Este sistema que, graças à informática, deveria permitir um acompanhamento quase instantâneo por parte de todos os intervenientes, até ao presente apenas foi parcialmente realizado. Os programas informáticos colocados à disposição das regiões para efectuar a vigilância tiveram de ser adaptados, a fim de ter em conta as necessidades locais, materiais ou de organização, o que atrasou ou limitou a sua utilização. Por outro lado, a parte da vigilância que se refere à evolução física e ao impacto económico e social das realizações está inteiramente por efectuar, não se tendo, portanto, dado seguimento até ao presente ao compromisso de reunir e comunicar dados a este respeito.

3.4. Carácter pouco fiável dos dados disponíveis

3.4.1. No que se refere ao conjunto dos programas que foram objecto das verificações locais do Tribunal, os dados disponíveis, manualmente ou através da informática, não se revelaram satisfatórios. O número e a diversidade das medidas, relativas a diferentes níveis de gestão, os atrasos e os períodos de retroactividade, a possibilidade de, em curso de execução, alterar em determinados limites e condições a selecção e conteúdo dos projectos a financiar, contribuem para a formação de dados pouco fiáveis ou que incluem conceitos não homogéneos.

3.4.2. No que se refere a projectos de condução de água e de reparação de estradas na Grécia Central e Oriental, não foi possível, por ocasião das verificações locais do Tribunal, conciliar os dados comunicados pelo comité de acompanhamento e pelos serviços ministeriais competentes com a contabilidade das autoridades municipais em causa, que os deveriam justificar. O mesmo se passou em relação a determinadas categorias de despesas a favor das pequenas e médias empresas, relativamente às mesmas regiões. Quanto a trabalhos de carácter contínuo ou repetitivo, a dimensão e duração das obras tomadas em consideração pode diferir conforme as autoridades ou ser objecto de avaliações não documentadas.

3.4.3. Continuando na Grécia, as verificações locais do Tribunal levaram à observação do caso de montantes considerados como pagos quando na realidade se tratava de adiantamentos pagos a uma autoridade portuária e que estavam por utilizar há mais de um ano no momento do controlo (Porto de Chania: 20 Mio DR em 31.12.1986, 29,2 em 31.12.1987). No que se refere a projectos no domínio da inovação, o custo total foi considerado como despesa pública para a qual um reembolso de 70 % fica a cargo da Comunidade, ao passo que 30 % dos encargos foram financiados pelas firmas privadas beneficiárias (Creta: 30 % de 22,9 Mio DR para 1986 e 1987. Encontram-se despesas semelhantes para os outros exercícios e os outros PIM gregos). Quanto a um projecto relativo à construção e equipamento de laboratórios, verificou-se que uma parte significativa das despesas se referia ao funcionamento deste último (Creta: 128,7 Mio DR, de 344,8 Mio DR). Em diversos PIM gregos, a título de custos de instalação e mais especialmente de «despesas relativas à informação junto dos beneficiários finais», o Tribunal assinalou a compra de um emissor de rádio (3,9 Mio DR), custos de reparação de automóveis (0,6 Mio DR), e até a concessão de subvenções. Em outro caso, em Itália, uma despesa de investimento (2 000 Mio LIT) correspondia na realidade a uma participação regional no capital social de um organismo, com vista a melhorar a sua estrutura financeira.

3.4.4. Os documentos disponíveis a nível comunitário não permitem verificações nesta matéria. Os controlos locais da Comissão são muito limitados; não são organizados controlos conjuntos dos diversos gestores, nem pelos serviços ordenadores da Comissão nem pelos dos Estados-membros. No que se refere às despesas a cargo da rubrica 551 e até ao início de 1990, foram efectuados controlos locais propriamente ditos pelo auditor financeiro da Comissão, mas não pelos serviços de gestão. Além disso, a atribuição de competência às direcções-gerais da Comissão para a coordenação dos PIM conheceu profundas alterações pois, tendo sido confiada à DG XXII, «Coordenação dos Instrumentos Estruturais», até ao final de 1988, essa coordenação depende desde 1989 da DG XVI, «Política Regional».

3.4.5. O Tribunal observou igualmente que, no caso dos PIM franceses, as despesas, indicadas como efectuadas no final de 1988, tinham na realidade sido calculadas pela Comissão com base em percentagens previstas de realizações. Tais métodos, juntamente com a diversidade das situações, as etapas na transmissão dos documentos, o carácter global destes, as lacunas do controlo, os prazos que decorrem entre a gestão local e a análise dessa gestão a nível da Comissão, não contribuem para a formação de dados exactos.

3.5. Contribuição adicional da rubrica orçamental especial

3.5.1. A contribuição adicional da rubrica 551, que representa cerca de 40 % da contribuição comunitária total, constitui uma particularidade essencial da programação PIM dado que, na qualidade de factor de complementaridade, é de natureza a aumentar a integração e a eficácia das intervenções.

3.5.2. Até ao limite de cerca de 70 % (95 % em França e em Itália), a contribuição adicional apenas foi concedida a operações que, pela sua natureza ou localização, não podiam ser financiadas pelos outros instrumentos financeiros. O restante, principalmente na Grécia, foi concedido em complemento das contribuições de um ou vários fundos, quer para aumentar a taxa de participação, quer para cobrir outras categorias de custos diferentes das elegíveis para os financiamentos tradicionais.

3.5.3. Na fase das decisões de programa, procurou-se uma determinada integração através da programação dos instrumentos. Contudo, na fase de execução, tal preocupação foi mais atenuada. Os pagamentos da rubrica 551, que até ao momento se revestiram essencialmente da forma de adiantamentos globais, foram pagos independentemente dos fundos. Além disso, não está provado que os adiantamentos pagos sejam de facto utilizados para as medidas a financiar pela rubrica 551, tendo as verificações locais do Tribunal em Itália revelado o caso de adiantamentos (4,9 Mio ECU em 31 de Dezembro de 1988) concedidos principalmente para investimentos produtivos e que tinham sido utilizados sobretudo em trabalhos de protecção florestal.

3.5.4. O aumento da taxa de subvenção, a extensão das zonas elegíveis e a atenuação das condições exigidas para beneficiar das contribuições comunitárias comportam igualmente riscos e podem nomeadamente ter efeitos contrários ao objectivo geral de maior concentração da ajuda. Tais alterações, de duração limitada, podem ter efeitos negativos sobre o funcionamento dos fundos. Por exemplo, as contribuições para a modernização das explorações agrícolas concedidas em França, a cargo das dotações da rubrica 551, a beneficiários que não preenchem as condições exigidas pelo FEOGA-Orientação para a concessão de tais benefícios, podem tornar menos atractivo o regime tradicional, mesmo quando as medidas temporárias do PIM tenham deixado de existir. Daí resulta uma situação pouco homogénea que requer grande atenção.

3.5.5. Entre as possíveis utilizações dos recursos especiais da rubrica orçamental 551, o n° 2 do artigo 12° do Regulamento (CEE) n° 2088/85 prevê a possibilidade de «conceder auxílios reembolsáveis com vista ao financiamento de investimentos no sector produtivo». Estas disposições não foram executadas até ao momento.

3.6. Dificuldades de financiamento

3.6.1. A execução dos PIM defrontou-se com dificuldades financeiras consideráveis. Se bem que os adiatamentos comunitários tenham sido pagos nos prazos normais após as datas das decisões, o atraso e o efeito retroactivo da adopção destes últimos tiveram geralmente como consequência que o primeiro ano do programa e por vezes mesmo o segundo ano já tinham praticamente decorrido antes da recepção dos primeiros financiamentos comunitários. Aliás, os circuitos financeiros para a transmissão das contribuições a nível regional têm geralmente uma duração completamente anormal, ultrapassando seis meses.

3.6.2. Na Grécia, a execução dos PIM teve lugar num contexto geral de reabsorção do défice orçamental nacional e, portanto, de severa redução das dotações, sobretudo se se considerar a depreciação anual do dracma. Assim, o esforço comunitário suplementar representado pelos PIM implica um determinado aumento das dotações nacionais correspondentes a consagrar aos projectos. No estado actual das coisas, o resultado imediato da aplicação dos PIM neste Estado-membro depende mais da transferência orçamental, sem traduzir um verdadeiro aumento das realizações no sector dos investimentos estruturais, pois o programa de investimentos públicos do Estado-membro apenas aumentou durante o período 1985-1988 numa medida comparável à depreciação do dracma.

3.6.3. Também em Itália se verificaram dificuldades consideráveis de financiamento em outras regiões além do Mezzogiorno, por falta de uma definição clara da proveniência dos financiamentos públicos não comunitários necessários à execução dos PIM. As regiões em causa consideram que devem existir meios suplementares excepcionais a colocar à sua disposição pelo orçamento nacional. A autoridade central, pelo contrário, é de opinião que, pelo menos em grande parte, os meios devem ser obtidos a partir das dotações habitualmente concedidas para o financimento dos orçamentos regionais.

3.6.4. O problema não foi resolvido, nem mesmo provavelmente abordado, quando da preparação dos programas, tendo dificultado em grande escala o lançamento das operações, considerando igualmente os atrasos na adopção dos orçamentos nacionais e regionais. Apenas no final de 1989 foi enfim decidida uma repartição de 55 % a cargo das regiões e 45 % a cargo do Estado.

3.7. Eficácia dos PIM

3.7.1. Um dos objectivos do financimento por programas, em geral, e dos PIM em especial é o reforço da eficácia da ajuda, tendo sido previstos procedimentos de avaliação para assegurar os resultados das intervenções. Dado que as decisões referentes às operações e projectos a realizar são da competência das autoridades nacionais e regionais, a acção dos serviços comunitários deve incidir e concentrar-se mais no conhecimento das alterações provocadas por estas operações e projectos e no seu impacto em termos de desenvolvimento.

3.7.2. Para cada medida PIM, o programa inclui pelo menos um esboço de indicadores de impacto. Trata-se de elementos frequentemente limitados ao aspecto físico das realizações mas que, especificados e completados, podem fornecer uma primeira abordagem para a apreciação dos resultados. Sob o ponto de vista prático, contudo, e como já foi indicado no ponto 3.3.6., a recolha de tais dados ainda não foi organizada e o sistema, portanto, não se aplica, privando assim a Comissão e as administrações dos Estados-membros de um instrumento essencial de informação quanto à realização das operações.

3.7.3. Cada PIM previa igualmente a nomeação de uma entidade avaliadora independente, designada de comum acordo pelos parceiros do programa e encarregada de elaborar anualmente um relatório sobre a realização das medidas e seus efeitos. No que se refere aos PIM gregos, a designação das instâncias de avaliação teve lugar em Março, Abril e Maio de 1989 e, quanto aos PIM franceses, decorreu entre Agosto de 1988 e Junho de 1989. No caso dos PIM italianos, foram designados sete avaliadores em 1989 e oito estavam por designar em 31 de Dezembro de 1989. Nesta última data, encontrava-se disponível um primeiro relatório referente aos PIM gregos e a determinados PIM franceses.

3.7.4. O atraso com que se verificaram as designações dos avaliadores em relação à data de início dos programas privou o sistema de uma parte da sua utilidade, sobretudo no que se refere às dificuldades do período inicial e às medidas a tomar, em tempo útil, para permitir as necessárias adaptações à continuação dos trabalhos. Mediante análise dos primeiros relatórios, verifica-se que se deve prestar especial atenção ao conteúdo dos documentos, providenciando para que de facto correspondam ao objectivo de avaliação e não apresentem a tendência para se limitarem a uma análise da gestão financeira.

3.7.5. O Tribunal empenhou-se especialmente, nomeadamente por ocasião das suas verificações locais, em analisar se a realização dos programas se processava em condições que correspondessem aos objectivos previstos. As constatações efectuadas a esse respeito mostram que as medidas novas ou as que incluem aspectos mais inovadores de reorientação se defrontam frequentemente com dificuldades que podem colocar em causa os resultados preconizados. A evolução das operações é mais notória no caso das infra-estruturas tradicionais, ao passo que as medidas de acompanhamento programadas pela abordagem integrada pouco evoluem.

3.7.6. Em Creta, importantes projectos de irrigação tinham por objectivo a reconversão de culturas, com vista a reduzir a produção de azeite, excedentário no mercado, em benefício de produções competitivas, frutíferas ou hortícolas, que pudessem encontrar melhor escoamento comercial. As tomadas de captação de água e terrenos irrigados examinados pelo Tribunal serviam sobretudo para olivais, o que pode ter o efeito oposto ao visado pelo programa. No que se refere às plantações de abacate, inicialmente avaliadas em mais de 2 000 ha no período 1986-1992, as previsões foram posteriormente reduzidas em cerca de 40 %; no final de 1987, as realizações foram avaliadas em cerca de 40 ha, continuando as perspectivas pouco encorajadoras.

3.7.7. Igualmente em Creta, uma das medidas do programa previa ajudas à construção ou modernização de hotéis em zonas não saturadas e com potencial turístico. Contudo, os projectos analisados pelo Tribunal apenas ocasionalmente se situavam em regiões internas susceptíveis de contribuir para o desenvolvimento de novas formas de actividade; na sua maioria, encontravam-se no litoral, em zonas que já conhecem uma actividade turística das mais intensas e onde podem vir a acentuar as tendências especulativas a curto prazo que caracterizam este tipo de investimento.

3.7.8. No que se refere a uma instalação de tratamento de sementes oleaginosas e farinha destinada à alimentação animal, construída no Languedoc-Roussillon, o programa estipulava que as oleaginosas a tratar deveriam ser de produção local ou, pelo menos, comunitária, a fim de não aumentar as importações da Comunidade e tendo em conta igualmente a preocupação de não competir indevidamente com as consideráveis capacidades de tratamento já existentes nas zonas vizinhas, que trabalham essencialmente produtos importados. Por ocasião da visita do Tribunal, a produção de oleaginosas não oferecia qualquer perspectiva de crescimento na região e tudo levava a crer que a utilização do investimento não se poderia verificar no respeito pelas condições inicialmente previstas.

3.7.9. As medidas a favor das pequenas e médias empresas incluem ajudas ao desenvolvimento, entre os operadores económicos, de novas formas de relações financeiras, como o «franchising» ou o «factoring». Diversas regiões italianas confiaram e reservaram a aplicação destas ajudas a organismos públicos pararregionais. Tal iniciativa pode vir a reforçar a constituição de um sector protegido de operações financeiras, em vez de contribuir para o desenvolvimento geral do mercado, através de um maior recurso a novas formas de actividades financeiras abertas aos diferentes operadores económicos.

3.7.10. Uma das medidas do PIM grego para as «tecnologias da informação» visava constituir uma rede informática cobrindo algumas centenas de cooperativas agrícolas. O programa previa igualmente, com a ajuda do Fundo Social, a correspondente formação do pessoal para a utilização dos equipamentos. Na cooperativa visitada pelo Tribunal, o material continuava por utilizar, vários meses após a sua entrega, por falta de pessoal com a formação necessária para a sua exploração. Não estava projectada qualquer disposição imediata para remediar essa falta de formação. Informada de tal constatação, a instância central responsável pela realização da medida esclareceu que, em determinados casos, para remediar tal situação, tentara mandar transferir o material por utilizar para outros organismos susceptíveis de o utilizarem, mas que desse procedimento resultara um litígio sobre a propriedade dos equipamentos.

4. Conclusões

4.1. Os PIM constituíram certamente um âmbito útil de referência, de contacto e de informação e permitiram tornar os serviços de gestão mais sensíveis à necessidade de aumentar a eficácia das ajudas, de reflectir sobre os objectivos a atingir e de envidar esforços nesse sentido.

4.2. Os programas revelam uma determinada procura de programação, de complementaridade e até de inovação, para ultrapassar uma apresentação que mais não seria que a simples justaposição de medidas já existentes. A integração do conjunto dos meios aplicados para aumentar a sua eficácia constituía um dos objectivos essenciais dos PIM. Sob este ponto de vista, contudo, as alterações continuam reduzidas, especialmente no que se refere à relação entre os fundos e entre as contribuições destes últimos e os empréstimos do BEI.

4.3. Tais deficiências não foram compensadas, ainda que parcialmente, por um rápido arranque das operações, dado que os PIM foram instituídos com atrasos consideráveis. Aliás, em 1989 verifica-se um novo atraso na execução financeira e é de salientar que a duração dos períodos de execução se encontra prevista de maneira ambígua e, sob determinados aspectos, contraditória.

4.4. Uma parte dos problemas explica-se pela complexidade do sistema PIM, com procedimentos sobrepostos e um número demasiado elevado de programas e de medidas, sistema cujas dificuldades de aplicação parecem ter sido subavaliadas. A selecção de um número mais limitado de medidas teria permitido concentrar melhor as intervenções e assegurar melhores resultados. Tal selecção teria sido tanto mais indicada porquanto, na concepção da Comissão, os PIM não substituíram a gestão dos diversos instrumentos tradicionais, continuando estes últimos as suas operações nas mesmas zonas que as visadas pelos programas PIM e independentemente destes.

4.5. Na fase de realização, os progressos esperados dos PIM são até ao momento pouco perceptíveis, dado que o sistema previsto foi aplicado com muitas imperfeições. O acompanhamento das operações é lento, não homogéneo e insuficientemente controlado pelos serviços de gestão da Comissão. Estão por realizar progressos importantes no sentido de obter, em tempo útil, um bom conhecimento dos projectos e operações financiadas, nomeadamente quanto à sua natureza exacta e à sua localização.

4.6. Quanto ao sistema de avaliação, aliás largamente dependente do bom conhecimento das operações, tudo está por fazer no domínio da sua aplicação e para que esta se possa efectuar em condições satisfatórias, tanto no que se refere aos indicadores de impacto e à sua utilização como no que respeita à acção dos avaliadores.

4.7. Uma verdadeira associação entre a Comissão e as autoridades regionais exige relações mais bem definidas e uma cooperação real, se se quiser evitar que entre a Comunidade e os gestores locais se verifiquem orientações e concepções divergentes que, a longo prazo, se podem traduzir por uma redução da eficácia dos instrumentos comunitários.

4.8. Cerca de cinco anos após o último alargamento da Comunidade, uma parte significativa das acções e nomeadamente todos os programas italianos se encontram ainda em fase inicial, apesar de os PIM terem como objectivo contribuir para a resolução dos problemas relacionados com esse alargamento.

4.9. Várias das características principais previstas para a gestão dos PIM, como o acompanhamento, a avaliação e a parceria, encontram-se, com as necessárias adaptações, no sistema estabelecido pela reforma dos fundos estruturais. Uma solução rápida para as dificuldades encontradas na realização dos PIM constitui, portanto, um elemento essencial com vista a favorecer o êxito dessa reforma.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 27 de Setembro de 1990.

Pelo Tribunal de Contas Aldo ANGIOI Presidente

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

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RESPOSTAS DA COMISSÃO

OBSERVAÇÃO PRELIMINAR

A Comissão não quer deixar, por ocasião deste relatório, de sublinhar que a aplicação dos PIM representa um salto qualitativo e inovador relativamente ao passado, no contexto das intervenções estruturais.

Os mecanismos adoptados destinam-se a assegurar a transparência da gestão, que permite a procura de soluções adequadas para os problemas por ela revelados. Paralelamente, contribui também para revelar as dificuldades de realização que afectaram os programas PIM.

A Comissão realça o facto de os PIM terem constituído a ocasião para experimentar a abordagem oficializada pela reforma dos Fundos Estruturais e ainda que os mesmos se iniciaram antes da definição e aplicação de um novo enquadramento regulamentar. A experiência adquirida com os PIM permitiu uma melhor adaptação da nova regulamentação dos Fundos Estruturais aos problemas encontrados no âmbito da experiência PIM. Nestas condições, a execução dos PIM fornece indicações indispensáveis para a realização da reforma dos Fundos Estruturais.

2. Primeira parte: as decisões PIM

2.1. Situação geral das decisões PIM

2.1.5. Os prazos de instrução da Comissão foram travados pelo conteúdo incompleto de alguns programas ou pela lentidão da reacção dos interlocutores nacionais e regionais aos pedidos complementares formulados pela Comissão durante a instrução.

O facto de a Comissão se ter mostrado exigente quanto à qualidade e à inovação dos programas, impediu nalguns casos acelerar a sua instrução. As decisões da Comissão relativas aos programas antecederam, por vezes em vários meses, a concretização dos procedimentos formais (contratos de programas), sendo as autoridades regionais e nacionais informadas desse facto no âmbito de uma cooperação muito estreita em que se efectuou a instrução.

2.2. Autonomia de funcionamento dos diversos instrumentos financeiros

2.2.2 2.2.3. A Comissão regista a observação do Tribunal sobre as consequências, a nível da integração, do funcionamento autónomo dos diversos instrumentos financeiros, tal como é indicado no artigo 12° do Regulamento (CEE) n° 2088/85. Todavia, apesar deste inconveniente, a rubrica orçamental adicional 551 permitiu uma maior integração, ao reforçar ou completar as medidas ligadas a um objectivo específico.

2.3. Decisões PIM e decisões específicas de cada fundo

2.3.2 2.3.4. A Comissão sublinha que não existiam regras de coordenação dos Fundos, como é o caso no âmbito da reforma dos Fundos, e que as observações do Tribunal decorrem da aplicação normal da regulamentação em vigor.

2.3.5. A regulamentação PIM não alterou os processos de decisão em vigor para cada Fundo e instrumentos comunitários, contrariamente às disposições resultantes da reforma dos Fundos, que se aplicam à segunda parte dos PIM. No que diz respeito à ausência de formas e modalidades de instrução e de aprovação mais unificadas, a Comissão observa que:

- a instrução dos programas foi da responsabilidade de um serviço que agia enquanto chefe-de-fila;

- foram implantadas estruturas de coordenação (grupo técnico PIM-GIC);

- a negociação dos programas foi sempre efectuada conjuntamente com os diversos serviços interessados;

- a apresentação das medidas relativas aos diferentes Fundos foi efectuada de forma normalizada.

As operações abrangidas pelos PIM, embora não individualizadas a nível dos projectos ou dos beneficiários, tendo em conta que a sua abordagem é a de um programa, são todavia identificadas pelo FSE e pelo FEOGA-Orientação, independentemente da apresentação material dos processos. Por outro lado, os comités de acompanhamento procedem regularmente a uma análise do grau de realização física e financeira das operações cobertas por uma medida, o que facilita uma distinção entre as operações próprias dos PIM e as operações não PIM.

2.4. Aumento das ajudas a favor das regiões PIM

A Comissão considera que os relatórios de actividades relativos aos PIM e às intervenções de cada Fundo Estrutural, eventualmente completados pelas informações na posse dos serviços, permitiriam avaliar a evolução das intervenções estruturais comunitárias nas regiões abrangidas pelos PIM.

A Comissão considera que, afora a contribuição da rubrica 551, um crescimento das contribuições comunitárias nas regiões PIM superior ao crescimento dos Fundos Estruturais para a Comunidade a dez teria conduzido a uma transferência das contribuições dos Fundos de outras regiões prioritárias ou menos prósperas, hipótese contrária ao disposto no artigo 11° do regulamento PIM.

No que diz respeito à Grécia, a Comissão constata, aliás, que as intervenções dos Fundos Estruturais progrediram mais rapidamente do que o conjunto dos Fundos Estruturais, apesar do plano de estabilização grego para o período de 1985-1987 que influenciou o nível das despesas nacionais e, portanto, a absorção das dotações comunitárias.

2.5. Preparação dos programas

2.5.1 2.5.6. O ajustamento financeiro a que se teve de proceder aquando da preparação e da negociação dos programas conduziu a um determinado atraso, bem como a arbitragens. A Comissão realça que a instrução dos programas não teve em conta exclusivamente o seu reposicionamento financeiro, mas também a definição mais precisa dos objectivos, a identificação, a qualidade e a maturidade das medidas que melhor respondem aos referidos objectivos.

Foi essencialmente nessa base que foram fixados os volumes financeiros para cada PIM. A atribuição, no início, de um limite máximo indicativo para cada programa, como indica o Tribunal, teria reduzido o alcance qualitativo dos programas. O seu carácter integrado foi salvaguardado graças a um duplo esforço de concentração quer dos meios disponíveis em determinadas prioridades quer a nível geográfico.

2.5.7 2.5.8. No que diz respeito à retroactividade dos programas, esta apenas foi efectiva além da data de apresentação dos programas no caso de determinadas acções financiadas pelo Feder, em conformidade com o disposto no regulamento. Nos restantes casos, a retroactividade abrangendo o período que medeia entre a apresentação dos programas e a sua adopção, embora conforme com o disposto no regulamento, nomeadamente no artigo 12°, no caso dos regulamentos ditos do «pacote mediterrânico» do FEOGA-Orientação, não teve qualquer impacte financeiro significativo, dado que a Comissão velou por que as fracções em causa se elevassem a montantes diminutos compatíveis com um arranque efectivo dos programas.

A Comissão apenas cumpriu as disposições complexas do regulamento PIM tal como foi adoptado pelo Conselho, embora algumas tenham tido, nomeadamente em matéria de instrução e de execução, consequências indesejáveis no exercício em causa.

A adopção da segunda fase dos PIM, por iniciativa da Comissão, far-se-á com base em procedimentos harmonizados resultantes da reforma dos Fundos.

2.6. Conceito de interacção e de complementaridade das ajudas

2.6.2. A Comissão regista o facto de o Tribunal reconhecer que foram envidados esforços a nível comunitário e a nível central dos Estados-membros para melhorar a programação e introduzir aspectos novos. A Comissão não quer deixar de sublinhar que as reuniões, discussões e informações contribuiram para obter essas melhorias, incluindo ao nível da gestão.

2.6.3 2.6.4. Os PIM não englobaram todas as restantes formas de intervenção a favor das regiões em causa. Constituiram, contudo, tendo em conta os seus limites financeiros, uma forma de intervenção paralela às restantes intervenções clássicas dos Fundos Estruturais e dos instrumentos comunitários. Nos casos especialmente referidos, recorda-se que o Regulament (CEE) n° 815/84 diz respeito à construção de centros de formação profissional para a cidade de Atenas e à beneficiação dos hospitais psiquiátricos, que não foram considerados objectivos dos PIM. As acções STAR e VALOREN prosseguiram objectivos específicos e sectoriais sem intersecção com as acções PIM. Em geral, os PIM mencionaram a título das medidas conexas outras acções financiadas no âmbito do funcionamento normal dos Fundos que contribuem para a realização dos objectivos dos PIM. A Comissão faz notar que tomou todas as precauções para que se assista à complementaridade das ajudas, mas não a um duplo financiamento.

2.6.5 2.6.6. A abordagem integrada não exclui a procura de objectivos sectoriais, tendo sido, porém, no âmbito dos programas, aferidos a nível da sua definição (intervenções em matéria de engenharia financeira) e a nível da sua aplicação local (definição de zonas de concentração). É exacto que a procura da complementaridade das ajudas requer uma evolução das mentalidades que, no entender da Comissão, seria facilitada por um processo de decisão único e por um esforço de coordenação a nível regional e nacional aquando da preparação dos programas, de forma a garantir coerência entre os meios e as prioridades. Este princípio foi confrontado igualmente com grande número de centros de decisão e com a dispersão das competências específicas de cada serviço gestor.

2.7. Contribuições e empréstimos

Foram analisadas as previsões de utilização dos empréstimos do BEI, caso a caso, aquando da instrução dos programas. Uma maior mobilização do BEI depara com dificuldades objectivas resultantes da capacidade de atracção dos empréstimos, da cobertura do risco cambial e da bonificação dos empréstimos nacionais. Por outro lado, a indicação da disponibilidade dos empréstimos BEI, aliás indicativa segundo o regulamento PIM, revela-se ambiciosa.

O pedido de empréstimos no âmbito dos PIM falhou por várias razões:

- investimentos de dimensões especialmente modestas;

- especificidade dos programas PIM. Estes encontram-se fortemente orientados para determinados tipos de medidas de desenvolvimento local (formação profissional, acções de consultadoria das PME, etc.) em que seria difícil inserir uma acção do BEI, dado que nem sempre é possível distinguir verdadeiros investimentos elegíveis;

- natureza dos projectos financiados que implicam normalmente importantes subvenções orçamentais.

2.8. Períodos previstos para a execução dos programas

2.8.4 2.8.5. A duração máxima dos PIM prevista no artigo 1° do Regulamento (CEE) n° 2088/85 diz respeito ao período de programação. Assim, o último exercício orçamental para o qual está prevista uma dotação a título dos Fundos Estruturais e/ou da linha adicional 551 é o de 1992, em conformidade com o artigo 11° do regulamento anteriormente citado. Portanto, a data limite de 1992 não diz respeito à duração das despesas elegíveis nem à duração das autorizações e pagamentos. A data de 31 de Dezembro de 1993 refere-se, nos termos do disposto no artigo 19°, às autorizações de despesas. As liquidações serão efectuadas por força das disposições regulamentares dos Fundos e do Regulamento Financeiro em vigor. A Comissão, ademais, comunicou a sua intenção de não prorrogar os programas. No que toca à duração indicada nos contratos de programa, esta refere-se ao mecanismo de acompanhamento dos PIM.

2.9. Experiência das acções-piloto preparatórias dos PIM

A Comissão teve já oportunidade de expressar junto do Tribunal a sua posição sobre as acções preparatórias. Não quer deixar de recordar os pontos seguintes:

a)As acções-piloto não devem ser equiparadas aos PIM, dado tratar-se de uma experiência de abordagem integrada despojada de base jurídica «ad hoc»;

b)Com base nesta experiência, foram tomadas iniciativas precisas para, na medida do possível, remediar as imperfeições constatadas aquando das acções-piloto, nomeadamente:

- criação de um grupo técnico PIM no seio do grupo interserviços;

- implantação da estrutura do Comité de Acompanhamento e dos seus instrumentos (controlo, avaliação);

- implantação de uma célula de controlo relativa aos PIM na DG XX;

- gestão mais rigorosa e transparente dos programas.

No que diz especialmente respeito à recolha e tratamento das informações financeiras, os serviços da Comissão criaram, a nível local, um sistema de controlo e desenvolveram recentemente um sistema de intercâmbio de informações destinado a conduzir, com base na identificação das acções PIM, a uma gestão coordenada.

Para os novos programas, no âmbito da reforma dos Fundos, os esforços empreendidos para reforçar os meios de informação com base nas experiências precedentes (acções-piloto e PIM) consistem, nomeadamente, na criação:

- de um sistema de intercâmbio de informações entre serviços sob a responsabilidade do serviço chefe-de-fila que será informatizado e permitirá que os serviços gestores tenham acesso a todas as informações relativas a cada intervenção;

- de uma coordenação ao nível de cada Estado-membro, efectuada sob a responsabilidade do serviço chefe-de-fila, que adopta todas as precauções no caso de sectores como o ambiente, os contratos de direito público, etc..

2.9.5. A Comissão não pode partilhar das conclusões do Tribunal segundo as quais as dificuldades verificadas não conduziram a qualquer melhoria da situação. Quanto à observação relativa aos comités de acompanhamento, a Comissão remete para as respostas ao n° 3.3.

3. Segunda parte: fase inicial de realização dos PIM

3.2. Efeito das modalidades de autorização e de pagamento

3.2.2 3.2.4. Convém observar que, no tocante às modalidades de autorização e de pagamento, as fracções já saldadas correspondem aos primeiros anos de execução dos programas (1986 e 1987) que envolviam quantias pouco significativas.

No que diz respeito à observação do Tribunal sobre o mecanismo de autorização por fracções anuais - observação que a Comissão não pode partilhar - a Comissão esclarece que ao adoptar os programas divulga as disponibilidades da sua contribuição para cada programa bem como a sua intenção de proceder a autorizações. Após a autorização inicial, ligada à decisão de adopção, as autorizações seguintes dependem de diligências administrativas relacionadas com o nível de execução e os progressos na realização dos programas. Pelo contrário, são identificadas dificuldades a nível nacional em que os processos orçamentais nem sempre garantem a disponibilidade plurianual das contrapartidas nacionais.

3.2.5. Quanto às anomalias de contabilização das autorizações, a Comissão não quer deixar de sublinhar que, de acordo com as disposições regulamentares, a reforma dos Fundos não afecta a prossecução das acções plurianuais que foram aprovadas antes da sua entrada em vigor. Em resultado, acções financiadas pelos Fundos e localizadas nas zonas elegíveis, a partir de 1 de Janeiro de 1989, para os objectivos 1, 2 e 5b da reforma, são imputadas aos volumes financeiros previstos a título destes objectivos, dada a natureza não adicional da contribuição dos Fundos para a realização dos PIM. Quanto às acções realizadas nas zonas que já não são elegíveis, o seu financiamento é assegurado a título das medidas transitórias.

3.3. Dificuldades dos comités de acompanhamento e de instituição do sistema de vigilância

3.3.3 3.3.4. Ao criar os comités de acompanhamento, a Comissão não pretendeu sobrepor uma nova estrutura administrativa nem alterar o esquema administrativo existente. A composição e as competências conferidas aos comités de acompanhamento fazem deles preciosos instrumentos de orientação, investidos não apenas de responsabilidade de impulso, mas também de poder de decisão e de alteração dos programas, dentro de determinados limites. Por iniciativa da Comissão e no contexto da assistência técnica, foram postos à disposição dos comités de acompanhamento instrumentos concretos para que estes preecham as suas funções. Destes destacamos o equipamento informático de cada secretariado de comité, a elaboração de um sistema de controlo e de ajuda à efectiva execução, bem como a designação, por comum acordo, de uma instância independente de avaliação dos programas. Para além destas acções, a Comissão tomou igualmente iniciativas no sentido de reforçar o papel e os poderes do presidente e dos membros dos comités de acompanhamento, sobretudo na Grécia, e de assegurar a sua formação bem como a informação dos beneficiários finais (missão de apoio).

3.3.5 3.3.6. No que respeita à informatização dos sistemas de controlo, aliás avançada, esta não se pode efectuar em prazos muito curtos sendo as dificuldades decorrentes naturalmente reforçadas no caso de regiões em atraso como são as regiões PIM.

Estes mecanismos, pelo seu carácter inovador e pela transparência de gestão das dotações, depararam-se, por vezes, com reticências na fase de aplicação.

3.4. Carácter pouco fiável dos dados disponíveis

3.4.1 3.4.4. A Comissão regista o facto de se ter constatado, aquando das verificações «in loco», que os documentos comprovativos fornecidos por alguns comités de acompanhamento não correspondiam ao conteúdo das medidas. A Comissão realça que o número de controlos efectuados no caso dos PIM não é mais limitado do que os que se referem às intervenções dos fundos. Tratando-se da rubrica 551 foi criada uma célula especial de controlo na DG XX que efectuou numerosos controlos a que recorrem os serviços de gestão a fim de melhorar a qualidade do sistema.

3.4.5. A Comissão sublinha que determinados dados relativos aos PIM franceses foram, no contexto do relatório, avaliados com base em percentagens previsionais de realização e que não possuem alcance financeiro ou contabilístico. Trata-se de informações que podem ser ulteriormente adaptadas.

3.5. Contribuição adicional da rubrica orçamental especial

3.5.3. No caso citado, a utilização de contribuições da rubrica adicional para financiar trabalhos de protecção florestal elegíveis para o FEOGA constitui um erro de gestão cometido a nível nacional; os PIM prevêem procedimentos de recuperação para enfrentar esta situação. Além disso, os programas comportam cláusulas de adaptação que permitem alterações no caso de o nível de execução das diferentes medidas se afastar das previsões financeiras iniciais.

3.5.4 3.5.5. O aumento das taxas de subvenção permite uma modulação de acordo com a prioridade da medida e as capacidades de financiamento do Estado-membro e do promotor da acção. É nesta óptica que as taxas de subvenção variam entre 10 % e 70 %.

A Comissão considera que a «atenuação das condições exigidas para beneficiar das contribuições comunitárias» pode garantir a integração de acções que se completam e contribuem mais directamente para a realização de um objectivo. Assim, a Comissão e os seus parceiros constataram, por exemplo, que a diversificação das culturas agrícolas necessita, por vezes, da modernização das pequenas explorações agrícolas, bem como das acções de comercialização e de promoção não elegíveis a título do FEOGA-Orientação.

A intervenção da rubrica orçamental adicional 551 permitiu neste caso optimizar a integração e as sinergias das medidas que contribuem para a realização dos objectivos de reconversão.

Além disso, a modulação das taxas de subvenção e o alargamento das condições de elegibilidade foram consagrados pela reforma dos Fundos Estruturais.

3.6. Dificuldades de financiamento

A Comissão, preocupada com os atrasos verificados na realização de vários PIM, recordou por várias vezes às autoridades nacionais interessadas as suas obrigações fixadas nos contratos PIM, nos termos das quais os Estados-membros se comprometem a adoptar as medidas necessárias, tanto administrativas como financeiras, a fim de facilitar a realização eficaz e célere dos PIM.

Por outro lado, a Comissão recorda que a questão da adicionalidade apenas foi explicitamente prevista a partir da regulamentação resultante da reforma dos Fundos.

No que respeita aos circuitos financeiros (3.6.1), a Comissão recorda as iniciativas que adoptou nesta matéria a fim de melhorar a transmissão das contribuições e o funcionamento dos referidos circuitos:

- recurso à utilização, na Itália e em França, de mecanismos do tipo fundos de rotação, fundos de tesouraria ou de circulação;

- retranscrição, no âmbito do programa de obras públicas na Grécia e dos orçamentos regionais em Itália, dos PIM a nível de cada medida;

- estabelecimento em França de uma rubrica orçamental junto do Ministério do Interior para garantir uma transferência rápida das contribuições para as regiões;

- numerosas intervenções, mesmo na fase de instrução, junto das autoridades italianas no tocante à disponibilidade da contrapartida nacional.

3.7. Eficácia dos PIM

3.7.1 3.7.2. A Comissão considera que qualquer avaliação do impacto dos PIM em termos de desenvolvimento apenas é possivel após um período de três a cinco anos subsequentes ao encerramento dos PIM. Pelo contrário, procede-se a uma avaliação durante a realização dos programas (avaliação «on going») que se destina essencialmente a individualizar as diferenças entre a programação e a realização e a sugerir as necessárias acções de correcção.

Ao lado do sistema de controlo que funciona com base numa série de indicadores físicos e financeiros, concretizou-se progressivamente a implantação de um sistema de avaliação permanente enquanto inovação significativa na gestão dos PIM e numerosos elementos comprovam o seu valor para uma realização eficaz dos PIM.

3.7.3 3.7.4. A nomeação de uma instância independente de avaliação, no contexto das políticas estruturais, implicou uma evolução necessária das mentalidades, tanto a nível nacional como local. Estas instâncias especializadas são designadas no seguimento de concursos públicos.

Quanto aos relatórios, a Comissão, na sequência dos primeiros documentos disponíveis, tomou a iniciativa de organizar um seminário em cada país para estabelecer um sistema metodológico de avaliação.

3.7.6 3.7.10. A Comissão, no que respeita às constatações ligadas às cinco acções mencionadas, está em condições de fornecer todas as explicações de ordem técnica sobre os factos apontados. De forma geral, estas constatações deveriam ser situadas num contexto mais global, tendo em conta que os projectos contribuem para a realização de objectivos programados para um período de sete anos. Apenas a mais longo prazo será possível exercer um julgamento definitivo quanto à justificação e à coerência das acções com os objectivos do programa.

4. Conclusões

Em complemento das respostas dadas pontualmente às observações do Tribunal, a Comissão precisa os elementos seguintes.

A Comissão, tal como o Tribunal, está preocupada com alguns atrasos significativos na realização de vários PIM, nomeadamente no Mezzogiorno. A Comissão adopta a este propósito as iniciativas que lhe parecem mais adequadas para melhorar a situação.

No que diz especialmente respeito às observações do Tribunal no ponto 4.9, deve referir-se o seguinte:

- os PIM introduziram elementos como a parceria, a programação, o acompanhamento e a avaliação que foram retomados no âmbito da reforma dos Fundos. Todavia, há que reconhecer que, devido à abordagem ambiciosa e inovadora dos PIM bem como à introdução de mecanismos de transparência e de racionalização de gestão, surgiram algumas dificuldades, imputáveis aos prazos necessários para a evolução do comportamento das administrações a nível comunitário, nacional e regional. A Comissão não quer deixar de sublinhar o carácter inovador da experiência PIM em matéria de intervenção comunitária, nacional e regional. A Comissão realça o carácter inovador da experiência PIM em matéria de intervenção estrutural comunitária e o facto de os PIM terem sido executados sem um dispositivo regulamentar tão preciso e avançado como o adoptado para a reforma dos Fundos.

Todavia, a Comissão considera que as soluções encontradas progressivamente para as dificuldades de realização dos PIM contribuirão para garantir a realização dos PIM e facilitar a aplicação da reforma dos Fundos. Trata-se, nomeadamente, do reforço da avaliação (ex-ante; on-going; ex-post), do acompanhamento a dois níveis (QCA e intervenções operacionais), da gestão coordenada das intervenções estruturais, dos intercâmbios de informação entre os serviços gestores e da implantação de sistemas de gestão mais elaborados para as DG gestoras dos Fundos. Convém igualmente recordar o reforço do quadro legislativo relativo ao acompanhamento, à avaliação e à parceria.

Por último, a Comissão faz notar que a aplicação do princípio de subsidiariedade, a que se encontra especialmente vinculada por motivos políticos mas também pela sua eficácia económica, implica uma definição do papel e das responsabilidades de cada parceiro. A este propósito, a execução dos programas é da responsabilidade das administrações nacionais e regionais e, consequentemente, a Comissão não pode substituí-las em caso de carência ou de debilidades na realização dos objectivos e das acções inicialmente projectadas. Os mecanismos actualmente em vigor, tais como o acompanhamento e a avaliação, realçam essas dificuldades e colocam, portanto, os responsáveis pela execução dos programas perante as suas responsabilidades.

() Regulamento (CEE) n° 2088/85 do Conselho, de 23 de Junho de 1985, JO L 197 de 27.6.1985, p. 1.

() Resolução de 13 de Junho de 1985 relativa a um parecer do Parlamento Europeu sobre a proposta da Comissão relativa a um regulamento referente aos programas integrados mediterrânicos (ponto 18), JO C 175 de 15.7.1985, p. 261.

() Regulamentos (CEE) n°s 3300/86 e 3301/86 do Conselho, de 27 de Outubro de 1986, que instituem os programas comunitários STAR e VALOREN, JO L 305 de 31.10.1986, p. 1 e p. 6.

() Regulamento (CEE) n° 815/84, de 26 de Março de 1984, relativo a um apoio financeiro excepcional a favor da Grécia no domínio social, JO L 88 de 31.3.1984, p. 1.

() Relatório especial do Tribunal de Contas sobre a abordagem integrada, JO C 188 de 18.7.1988, p. 1.

() Relatório especial do Tribunal de Contas sobre as acções comunitárias específicas extraquota, JO C 262 de 20.10.1986, p. 1, pontos 2.11 a 2.13.