MÉTODO CÁLCULO DA SANÇÃO PECUNIÁRIA COMPULSÓRIA PREVISTA NO ARTIGO 171º DO TRATADO CE (97/C 63/02)

1. INTRODUÇÃO

O presente documento é inseparável da comunicação sobre a aplicação do artigo 171º do Tratado CE (1), adoptada pela Comissão em 5 de Junho de 1996, a seguir designada por «Comunicação», da qual constitui o prolongamento e o complemento.

As sanções pecuniárias requeridas pela Comissão ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias devem ser previsiveis para os Estados-membros e calculadas segundo um método que respeite simultaneamente o princípio da proporcionalidade e o princípio da igualdade de tratamento entre os Estados-membros. É igualmente importante dispor de um método claro e uniforme, uma vez que a Comissão deverá justificar ao Tribunal de que modo obteve o montante requerido.

O método apresentado no preente documento limita-se ao cálculo da sanção pecuniária compulsória que a Comissão considera ser o instrumento mais adequado para obter o cumprimento o mais rapidamente possível (2). A Comissão tenciona, de facto, recorrer ao segundo parágrafo do nº 2 do artigo 171º CE para incitar o Estado-membro arguido a regularizar a sua situação. Isso não significa, porém, que a Comissão abandone a possibilidade de solicitar a imposição de uma quantia fixa (3) ou que não possa abster-se, caso as circunstâncias o justifiquem, de solicitar a imposição de uma sanção (4).

Se a comunicação constitui um «primeiro esboço» (5) da doutrina que a Comissão tenciona desenvolver à medida que o segundo parágrafo do nº 2 do artigo 171º do Tratado CE for aplicado, o método agora apresentado constitui uma primeira etapa na definição de critérios gerais para a determinação do montante da sanção pecuniária compulsória a requerer pela Comissão, critérios que a Comissão aperfeiçoará caso a caso.

A sanção pecuniária compulsória a pagar eventualmente pelo Estado-membro corresponde à quantia, calculada por dia, que sanciona a não execução de um acórdão do Tribunal, tendo em conta que essa quantia é calculada a partir da data em que o Estado-membro em causa tomou conhecimento do acórdão do Tribunal até à data em que põe termo à infracção.

A quantia correspondente à sanção traduz-se numa receita suplementar marginal a atípica da Comunidade.

O montante da sanção pecuniária compulsória a requerer pela Comissão é calculada do seguinte modo:

- multiplicação de um montante fixo de base uniforme por um coeficiente de gravidade e um coeficiente de duração,

- multiplicação do resultado obtido por um factor fixo por país (factor n) tendo em conta, simultaneamente, a capacidade de pagamento do Estado-membro arguido e o número de votos atribuídos a esse Estado-membro no Conselho.

2. FIXAÇÃO DE UM MONTANTE FIXO DE BASE UNIFORME

O montante fixo de base uniforme é o montante fixo de base ao qual serão aplicados os coeficientes correctores. Este montante tem por objectivo sancionar a violação do princípio da legalidade e do princípio de jurisdição do Tribunal a que se refere o artigo 171º e é calculado da seguinte forma:

- a Comissão conserva uma ampla margem de apreciação na aplicação dos coeficientes multiplicadores,

- o montante mantém-se a um nível razoável de forma a poder ser suportado por qualquer Estado-membro,

- o montante é suficientemente elevado para exercer uma pressão suficiente sobre o Estado arguido.

Esse montante está fixado em 500 ecus por dia.

3. APLICAÇÃO DOS COEFFICIENTES MULTIPLICADORES

Os coeficientes multiplicadores podem ser classificados em duas categorias (6) consoante digam respeito à gravidade da infracção (ver ponto 3.1 infra) ou à duração da infracção (ver ponto 3.2 infra). A questão da necessidade de incutir um efeito dissuasivo à sanção tendo em conta a capacidade de pagamento do Estado-membro em causa é abordada no ponto 4 infra.

3.1. Gravidade da infracção

É certo que, de um ponto de vista estritamente jurídico, a natureza da infracção é sempre a mesma: trata-se da inexecução de um acórdão do Tribunal declarativo de incumprimento e da violação do nº 1 do artigo 171º do Tratado CE.

Contudo, para efeitos da fixação do montante da sanção pecuniária, a comunicação prevê que a Comissão tenha em conta a importância das regras comunitárias que constituiram o objecto da infracção que deu origem ao primeiro acórdão não executado do Tribunal (3.1.1) e as consequências dessa infracção no que respeita aos interesses gerais e particulares (3.1.2).

Assim, a apreciação da gravidade não diz respeito à inexecução do acórdão propriamente dito, que «é sempre grave» (7) e que já foi tomada em consideração para efeitos da fixação do montante fixo de base uniforme.

3.1.1. Importância das regras comunitárias que constituiram o objecto da infracção

É evidente que para avaliar a gravidade da infracção inicial é necessário avaliar a importância das disposições comunitárias que constituíram o objecto da infracção. Para o efeito, «a Comissão tomará em consideração a natureza e o alcance destas, mais do que a hierarquia da norma cujo incumprimento foi declarado» (8).

Além disso, importa ter em conta, se for caso disso, o facto de o Estado-membro em questão não ter dado cumprimento a um acórdão do Tribunal que se insere na linha de uma jurisprudência claramente estabelecida (por exemplo, quando o acórdão declarativo de incumprimento surge na sequência de um acórdão que deliberou no mesmo sentido, proferido no âmbito de um processo prejudicial). A clareza (ou o carácter ambíguo ou obscuro) da regra infringida pode constituir um elemento determinante (9).

Por último, será igualmente necessário ter em conta, se for caso disso, a circunstância de o Estado-membro ter adoptado medidas que considera suficientes para dar cumprimento ao acórdão do Tribunal, ainda que a Comissão considere essas medidas insatisfatórias. Trata-se, de facto, de uma situação diferente daquela em que o Estado-membro não toma quaisquer medidas. Com efeito, a violação do nº 1 do artigo 171º do Tratado CE pelo Estado-membro em causa não oferece, neste caso, quaisquer dúvidas.

3.1.2. Consequências da infracção para os interesses de ordem geral ou particular

Essas consequências serão avaliadas caso a caso (10). Refira-se, a título de exemplo, os seguintes elementos:

- perda de recursos próprios para a Comunidade,

- impacto da infracção sobre o funcionamento da Comunidade,

- danos graves ou irreparáveis para a saúde humana ou para o ambiente,

- prejuízos económicos ou não económicos sofridos pelos particulares e agentes económicos, incluindo danos imateriais, tais como os danos causados ao desenvolvimento da pessoa humana,

- montantes financeiros envolvidos na infracção,

- vantagens financeiras que o Estado-membro possa retirar da inobservância do acórdão do Tribunal,

- importância relativa da infracção tendo em conta o volume de negócios ou o valor acrescentado do sector económico em causa no respectivo Estado-membro,

- percentagem da população afectada pela infracção (a gravidade pode ser considerada menor se a infracção não afectar a totalidade do Estado-membro em questão),

- responsabilidade da Comunidade em relação a países terceiros,

- importância da infracção consoante se trate de um caso isolado ou de um caso reincidente (por exemplo, atrasos repetidos na transposição de directivas em determinado sector).

A gravidade da infracção faz incidir sobre o montante fixo de base, um coeficiente igual, no mínimo a 1 e, no máximo, a 20.

3.2. Duração da infracção

No que respeita à duração da infracção, não é o segundo acórdão do Tribunal que importa, dado que, como é óbvio, nem a Comissão nem o Tribunal conhecem a duração posterior ao segundo acórdão e que, de qualquer forma, esse período já é tido em conta pelo facto de a sanção pecuniária compulsória continuar a correr enquanto o Estado-membro não puser termo à infracção.

O critério tido em conta para o cálculo da sanção e a duração da infracção a partir da data do primeiro acórdão do Tribunal. De facto, o nº 2, segundo parágrafo, do artigo 171º prevê a aplicação de sanções ao Estado-membro que «não tomar as medidas necessárias para a execução do acórdão do Tribunal de Justiça dentro do prazo fixado pela Comissão (. . .)».

Entro o primeiro acórdão e o procedimento previsto no nº 2 do artigo 171º do Tratado CE poderão decorrer vários anos (11). No requerimento do montante da sanção, a Comissão poderá ter em conta a recusa de resposta por parte do Estado-membro ou o atraso da mesma, ou seja, a contribuição do Estado-membro para a lentidão do procedimento. Esse atraso será tido em conta sob a forma de um coeficiente multiplicador do montante fixo de base uniforme.

A duração da infracção faz incidir sobre o montante fixo de base, um coeficiente corrector igual, no mínimo, a 1 e, no máximo, a 3.

4. TOMADA EM CONSIDERAÇÃO DA CAPACIDADE DE PAGAMENTO DO ESTADO-MEMBRO EM CAUSA

O montante da sanção pecuniária compulsória deve ser fixado de forma a que a sanção seja simultaneamente proporcional e dissuasiva.

O efeito dissuasivo da sanção tem uma dupla função. De facto, a sanção deve ser suficientemente elevada para que:

- o Estado-membro decida regularizar e pôr termo à infracção (devendo, por conseguinte, ser superior à vantagem que o Estado-membro retira de infracção),

- o Estado-membro renuncie a qualquer forma de reincidência.

A necessidade de assegurar o carácter dissuasivo da sanção exclui a aplicação de qualquer tipo de sanção meramente simbólica (12). A sanção pecuniária compulsória deve exercer uma pressão sobre o Estado-membro suficientemente forte para conduzir a uma regularização efectiva. A sanção deve ter um «efeito útil» (13).

O efeito dissuasivo é tomada em consideração por um factor n igual a uma média geométrica baseada, por um lado, no produto interno bruto (BIP) do Estado-membro em causa e, por outro lado, na ponderação dos votos no Conselho (14). Na verdade o factor n combina a capacidade de pagamento de cada Estado-membro - representada pelo seu PIB - com o número de votos de que esse Estado-membro dispõe no Conselho. A fórmula dai resultante permite obter uma amplitude razoável (de 1,0 a 26,4) entre os diversos Estados-membros.

O factor n é igual a:

Bélgica: 6,2

Dinamarca: 3,9

Alemanha: 26,4

Grécia: 4,1

Espanha: 11,4

França: 21,1

Irlanda: 2,4

Itália: 17,7

Luxemburgo: 1,0

Países Baixos: 7,6

Áustria: 5,1

Portugal: 3,9

Finlândia: 3,3

Suécia: 5,2

Reino Unido: 17,8.

Para calcular o montante da sanção a aplicar a um Estado-membro, multiplica-se o resultado obtido pela aplicação dos coeficientes de gravidade e de duração ao montante fixo de base pelo factor n (invariável) do Estado-membro em questão. Contudo, o Comissão reserva-se o direito de adaptar este factor se se verificarem desvios significativos em relação à situação real ou se a ponderação dos votos no Conselho for alterada.

A fórmula a seguir apresentada sintetiza o método de cálculo acima exposto:

Spc = (Mb × Cg × Cd) × n

na qual:

Spc = sanção pecuniária compulsória, Mb = montante fixo de base, Cg = coeficiente de gravidade, Cd = coeficiente de duração, n = factor que tem em conta a capacidade de pagamento do Estado-membro arguido.

(1) JO nº C 242 de 21. 8. 1996, p. 6.

(2) Comunicação, ponto 4.

(3) Ibidem, ponto 3.

(4) Ibidem, ponto 2.

(5) Ibidem, ponto 5.

(6) Ibidem, ponto 6.

(7) Ibidem, ponto 6.1.

(8) Se um Estado-membro actuar em contradição com uma norma clara ou uma jurisprudencia bem assente pelo Tribunal comete uma infracção mais grave do que a infracção cometida por um Estado-membro que aplica uma norma comunitária imprecisa e complexa que nunca tenha sido submetida ao Tribunal para interpretação ou apreciação da sua validade. Veja-se, a este respeito, a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a responsabilidade dos Estados-membros por violação do direito comunitário, em especial o acórdão do Tribunal de 26 de Março de 1996, processo C-392/93, British Telecommunications, Colectânea 1996, p. I-1631.

(9) Comunicação, ponto 6.2.

(10) Ibidem, ponto 7.

(11) Ibidem, ponto 8.

(12) Esta média é calculada do seguinte modo: o factor n é uma média geométrica calculada tomando a raiz quadrada do produto dos factores que se baseiam no PIB dos Estados-membros e na ponderação dos votos no Conselho. O factor n obtém-se mediante a seguinte fórmula:

>INÍCIO DE GRÁFICO>

>FIM DE GRÁFICO>

na qual:

PIB n = PIB do Estado-membro em causa, em milhões de ecus

PIB min = o PIB menos elevado entre os quinze Estados-membros

Votos n = número de votos atribuídos a cada Estado-membro no Conselho segundo a ponderação fixada no artigo 148º do Tratado CE

Votos min = número de votos menos elevado entre os quinze Estados-membros.