RESOLUÇÃO DO CONSELHO de 7 de Outubro de 1997 sobre a redacção, execução e cumprimento da legislação comunitária em matéria de ambiente (97/C 321/01)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta a declaração do Conselho Europeu de Dublim, de 25 e 26 de Junho de 1990, relativa ao imperativo ambiental, na qual os Chefes de Estado e de Governo frisam nomeadamente que a legislação comunitária em matéria de ambiente só será eficaz se os Estados-membros a aplicarem e fizerem cumprir plenamente e em que renovam o seu empenho nesta questão,

Tendo em conta a Resolução do Conselho, de 8 de Junho de 1993, relativa à qualidade de redacção da legislação comunitária (1), e o seu objectivo geral de a tornar mais acessível,

Tendo em conta a Resolução do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados-membros, reunidos no Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativa a um programa comunitário de política e acção relacionado com o ambiente e o desenvolvimento sustentável (2), adiante designado «quinto programa de acção ambiental», bem como a proposta da Comissão relativa à sua revisão,

Tendo em conta a comunicação da Comissão sobre a execução da legislação comunitária em matéria de ambiente, de 5 de Novembro de 1996,

Registando a Resolução do Parlamento Europeu, de 14 de Maio de 1997, relativa a uma comunicação da Comissão sobre a execução da legislação comunitária em matéria de ambiente,

Considerando que, na Declaração (nº 19) relativa à aplicação do direito comunitário, apensa ao Tratado da União Europeia, a Conferência dos Representantes dos Governos dos Estados-membros salienta que cada Estado-membro deve transpor integral e fielmente para o seu direito nacional as directivas comunitárias de que é destinatário, nos prazos fixados por essas directivas; que, além disso - reconhecendo embora que pertence a cada Estado-membro determinar a melhor maneira de aplicar as disposições de direito comunitário, em função das suas instituições, sistema jurídico e de outras condições que lhe são próprias, mas sempre na observância do artigo 189º do Tratado que institui a Comunidade Europeia -, considera essencial, para o bom funcionamento da Comunidade, que das medidas tomadas pelos diferentes Estados-membros resulte que o direito comunitário neles seja aplicado com eficácia e rigor equivalentes aos empregues na aplicação do seu direito nacional;

Considerando que, ao criar legislação para fazer face aos grandes problemas ambientais, a Comunidade deve paralelamente concentrar-se no reforço e na consolidação da execução do actual acervo comunitário, respeitando igualmente as tendências, práticas e comportamentos actuais;

Considerando que, no que respeita ao capítulo 9 do quinto programa de acção em matéria de ambiente, a rede europeia para a implementação e execução da legislação ambiental (IMPEL) tem desempenhado um papel útil como rede informal que contribui para uma melhor execução, inspecção e cumprimento da legislação ambiental, com ênfase especial nas questões relacionadas com a poluição industrial;

Considerando que a execução e cumprimento da legislação comunitária em matéria de ambiente através da partilha de responsabilidades é um dos elementos-chave da política comunitária de ambiente;

Considerando que a subsidiariedade é um princípio geral fundamental da política e da legislação comunitárias consignado no artigo 3ºB do Tratado;

Considerando que, nos termos do nº 2 do artigo 130ºR do Tratado, a diversidade de situações e condições ambientais das várias regiões da Comunidade deve continuar a ser devidamente ponderada na elaboração da legislação e que importa prestar maior atenção aos diferentes sistemas e práticas jurídicas e administrativas dos Estados-membros;

Considerando que a abertura e o acesso à informação constituem importantes meios para garantir a participação dos cidadãos, das organizações não governamentais (ONG) e de outros intervenientes na área abrangida pela presente resolução;

Considerando que todos os intervenientes aos diferentes níveis da cadeia regulamentadora devem multiplicar os seus esforços para melhorar a redacção, execução e cumprimento da legislação comunitária em matéria de ambiente,

1. CONGRATULA-SE com a comunicação da Comissão sobre a execução da legislação comunitária em matéria de ambiente e CONSIDERA-A uma iniciativa útil para promover e melhorar uma execução e cumprimento eficazes e uniformes da legislação de ambiente em toda a Comunidade.

ESPECIFICIDADE DA PROTECÇÃO DO AMBIENTE E IMPACTE NA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL

2. RECONHECE que a protecção do ambiente implica desafios especiais que, em muitos aspectos, a distinguem dos outros sectores de acção política e legislativa, e que a tal se terá de atender na redacção, execução e cumprimento da legislação de ambiente.

3. SUBLINHA que na protecção do ambiente tem efectivamente de se atender, nomeadamente, aos diferentes meios ambientes (ar, água e solo), aos organismos vivos (seres humanos, fauna e flora) e às suas inter-relações, à constante alteração das situações ambientais, à evolução dos conhecimentos científicos e à estreita relação entre a protecção ambiental e a evolução e complexidade da tecnologia, ao grande número de intervenientes públicos e privados implicados, às competências de transposição e aplicação prática da legislação, frequentemente delegadas e partilhadas entre diferentes níveis da administração pública, e, em último mas não menos importante lugar, ao facto de o ambiente ser um bem comum que frequentemente não se encontra associado a qualquer interesse privado.

4. CONSIDERA que, embora não sendo inteiramente exclusivas da protecção do ambiente, essas características e circunstâncias ajudam a explicar por que razão a execução e o cumprimento da legislação de ambiente, e em particular da comunitária, são tão complexas e nem sempre satisfatórias, bem como por que razão exigem esforços especiais de todos os intervenientes para alcançar os objectivos nela fixados.

REDACÇÃO DA LEGISLAÇÃO COMUNITÁRIA DE AMBIENTE

5. CONVIDA a Comissão a consultar, numa fase precoce, os principais intervenientes envolvidos a nível nacional e na Comissão na transposição e na aplicação prática, sobre os projectos de propostas legislativas concretas, com vista, não só a facilitar os debates subsequentes, mas também a tornar a legislação mais fácil de executar e fazer cumprir.

Neste contexto, CONVIDA ainda a Comissão a que, durante o referido processo de consulta, atenda devidamente à diversidade linguística da União Europeia, por forma a garantir a participação eficiente e não discriminatória dos principais intervenientes.

CONVIDA os Estados-membros a proceder a consultas semelhantes aos principais intervenientes envolvidos ao longo das fases legislativa, de transposição e de aplicação prática.

6. CONSIDERA que a transparência na definição das políticas e na redacção das propostas deve ser igualmente melhorada por outros meios e CONVIDA, por conseguinte, a Comissão a manter as outras instituições e os Estados-membros regular e devidamente informados sobre o seu trabalho preparatório e a disponibilizar, nesse contexto, os estudos e documentação pertinentes.

7. SOLICITA à Comissão que, nos memorandos explicativos das suas propostas, forneça mais informações pormenorizadas sobre:

- o âmbito,

- a escolha do tipo de instrumento,

- a fundamentação e outros aspectos jurídicos,

- a data proposta para a entrada em vigor,

- os aspectos práticos e outros da execução e cumprimento da legislação pelos Estados-membros,

- os potenciais benefícios e custos da acção ou da falta de acção,

- a coerência das medidas propostas com a legislação comunitária existente,

- a estratégia global, acompanhada de uma exposição clara do problema de ambiente a solucionar,

- a aplicação dos princípios previstos do artigo 3ºB do Tratado.

8. SUBLINHA que, a fim de reduzir quaisquer problemas de transposição e aplicação prática que conduzam a uma execução incompleta ou desigual na Comunidade, terão de ser desenvolvidos mais esforços para assegurar que os textos resultantes das diferentes fases do processo legislativo comunitário não sejam desnecessariamente ambíguos ou complicados.

9. RECORDA a importância da coerência de todo o sistema de legislação comunitária de ambiente; CONVIDA por conseguinte a Comissão a estudar a coerência global da legislação comunitária de ambiente e a sugerir ao Conselho eventuais melhorias, sem com isso reduzir o nível de protecção do ambiente. Neste aspecto, é importante ter em atenção as interacções entre os meios ambientes.

10. SOLICITA à Comissão que promova a coerência da legislação comunitária, recorrendo, entre outros meios, a directivas-quadro e à codificação ou consolidação da legislação. Neste contexto, deve ser igualmente tido em conta o trabalho dos comités instituídos em directivas do Conselho, especialmente os incumbidos da adaptação e execução da legislação comunitária. Deve também ser tomada em consideração a legislação noutros sectores comunitários.

REGISTA a importância de garantir a compatibilidade da legislação comunitária de ambiente com os instrumentos internacionais relativos ao ambiente.

SOLICITA aos Estados-membros que garantam a coerência da respectiva legislação de ambiente e, sobretudo, a sua compatibilidade com a legislação comunitária.

TRANSPOSIÇÃO E APLICAÇÃO PRÁTICA

11. DESTACA a necessidade de abordar de forma mais sistemática os problemas concretos de transposição e aplicação prática da legislação comunitária de ambiente, contexto em que o intercâmbio de experiências entre os Estados-membros sobre problemas concretos comuns oferece uma importante base para a procura de possíveis soluções, passando eventualmente pela revisão da actual legislação.

Neste contexto, o regime de apresentação de relatórios harmonizados previsto na Directiva 91/692/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1991, relativa à normalização dos relatórios sobre a aplicação de determinadas directivas respeitantes ao ambiente (3), deverá auxiliar a análise dos problemas comuns e individuais dos Estados-membros na transposição e execução e fomentar as trocas de opiniões entre Estados-membros.

12. CONSIDERA que, ao aplicarem a legislação comunitária de ambiente, os Estados-membros devem prever sanções apropriadas para assegurar um cumprimento mais uniforme dessa legislação; essas sanções, que permanecerão da competência dos Estados-membros, devem ser transparentes, dissuasivas, proporcionais e efectivamente aplicadas na prática. Neste contexto, há que atender à Resolução do Conselho, de 29 de Junho de 1995, sobre a aplicação uniforme eficaz da legislação comunitária e as sanções aplicáveis por infracção da legislação comunitária no mercado interno (4).

13. CONVIDA a Comissão a ponderar, se necessário e caso a caso, a inclusão, nas suas futuras propostas de medidas ambientais, de uma disposição exigindo que as medidas de aplicação nacionais incluam sanções dissuasivas adequadas para qualquer incumprimento dos requisitos previstos nos actos comunitários aplicáveis e que atendam ao princípio da subsidiariedade.

14. CONVIDA a Comissão a certificar-se de que tanto os objectivos ambientais comunitários como os requisitos da legislação comunitária de ambiente se encontram plenamente integrados nos mecanismos de apoio financeiro comunitário existentes e na fiscalização dos projectos financiados pela Comunidade.

RECORDA também que todos os projectos, necessitem ou não de financiamento comunitário ou nacional, devem respeitar nomeadamente a legislação comunitária de ambiente.

INSPECÇÕES

15. SUBLINHA que a inspecção constitui um requisito prévio essencial para o cumprimento do objectivo de uma aplicação prática e de um cumprimento uniforme da legislação de ambiente em todos os Estados-membros.

16. REGISTA que existem já diferentes sistemas e práticas de inspecção nos Estados-membros, e CONSIDERA que essas diferenças têm de ser reconhecidas; CONSIDERA, além disso, que esses sistemas e práticas não devem ser substituídos por qualquer sistema de inspecção a nível comunitário.

REGISTA AINDA que a aplicação mais vasta de sistemas de gestão e de auditoria ambientais voluntários em paralelo com a regulamentação do sistema comunitário de ecogestão e auditoria poderia contribuir de forma útil para melhorar a aplicação prática da legislação comunitária de ambiente mediante um maior auto-controlo e uma maior auto-monitorização.

17. SOLICITA à Comissão que, tendo em conta a variedade dos sistemas existentes, proponha ao Conselho, para uma análise mais aprofundada, especialmente com base no trabalho da IMPEL, critérios mínimos e/ou directrizes para a inspecção a nível dos Estados-membros, bem como as maneiras possíveis de estes controlarem a sua aplicação prática, a fim de assegurar a uniformidade dessa aplicação prática e do cumprimento da legislação de ambiente.

18. CONVIDA os Estados-membros a, no quadro adequado, fomentarem a cooperação mútua e interna para combaterem as práticas ilícitas de carácter transfronteiriço no sector do ambiente, nomeadamente promovendo as iniciativas a nível da rede IMPEL.

IMPEL

19. RECONHECE que a IMPEL, em que estão representados todos os Estados-membros e a Comissão, constitui um instrumento informal extremamente útil para melhorar a execução, a inspecção e o cumprimento, nomeadamente através da troca de informações e experiências a diferentes níveis administrativos, bem como da formação e de debates em profundidade sobre questões de ambiente e aspectos do cumprimento da legislação.

20. CONSIDERA que a rede IMPEL deve igualmente desempenhar no futuro um importante papel nas diferentes fases da cadeia regulamentadora, especialmente aconselhando, a pedido ou por sua própria iniciativa, sobre questões gerais de execução e cumprimento, bem como sobre as novas propostas de legislação comunitária, em particular sempre que seja necessário um contributo de experiência prática.

21. CONSIDERA também que a IMPEL pode ser desenvolvida, nomeadamente, solicitando-lhe uma reflexão sobre o eventual alargamento do âmbito do seu mandato e do objecto do seu actual trabalho.

A estrutura da IMPEL, mantendo embora o seu carácter informal, deverá reflectir as suas principais tarefas relativas às questões de política legislativa, de execução e de cumprimento, bem como às questões técnicas de execução prática, de inspecção e de gestão do ambiente.

22. CONVIDA os Estados-membros a fomentarem a criação de redes de coordenação a nível nacional em que participem as principais autoridades aos diversos níveis da administração pública.

23. CONSIDERA também que, para estar em condições de desempenhar as funções acima referidas, a rede IMPEL carecerá de recursos financeiros adequados e de um secretariado.

TRATAMENTO DAS RECLAMAÇÕES E PROTECÇÃO JURÍDICA DOS CIDADÃOS E DAS ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS

24. INCENTIVA os Estados-membros, a Comissão e outros intervenientes a desenvolver as iniciativas existentes, bem como novas iniciativas, para melhorar a consciencialização, o conhecimento e a execução da legislação comunitária de ambiente pelos principais intervenientes na aplicação prática e cumprimento a nível dos Estados-membros.

25. SUBLINHA que, a fim de resolver os litígios ambientais mais eficazmente (ou seja, mais rapidamente e a baixo custo) e com maior facilidade tanto para os cidadãos como para as autoridades nacionais, é importante todos os Estados-membros ponderarem a criação, aos devidos níveis, de mecanismos apropriados para a instrução de reclamações de cidadãos e organizações não governamentais (ONG) relativas aos incumprimentos da legislação de ambiente e disponibilizarem informações sobre as oportunidades de as suas queixas serem tratadas a nível do Estado-membro.

26. CONVIDA a Comissão a apresentar ao Conselho um relatório sobre os mecanismos administrativos e judiciais existentes para a instrução de reclamações de cidadãos, ONG e outros intervenientes interessados, bem como sobre os sistemas de protecção jurídica existentes, incluindo o acesso dos cidadãos e das ONG à justiça. O relatório deverá ser apresentado antes da conclusão das negociações no Grupo ad hoc sobre a Convenção da ECE sobre o acesso à informação ambiental e a participação pública no processo decisório em matéria ambiental, no final de 1997.

CONVIDA ainda a Comissão a que, com base neste relatório, avalie a necessidade de elaborar critérios ou directrizes mínimos relativos ao:

- tratamento de queixas, tanto a nível nacional como comunitário,

- melhoria do acesso aos tribunais judiciais e administrativos, à luz do princípio da subsidiariedade e tendo em conta os diferentes ordenamentos jurídicos dos Estados-membros.

Neste contexto específico será, se necessário, prestada especial atenção ao resultado do presente debate sobre o acesso à justiça no âmbito da defesa do consumidor.

27. CONVIDA a Comissão a apresentar ao Conselho, além do seu relatório anual sobre o controlo da aplicação da legislação comunitária, um levantamento anual sobre o ambiente do qual constem informações pormenorizadas nomeadamente sobre a transposição e aplicação prática da legislação comunitária pelos Estados-membros, bem como sobre as principais actividades e resultados concretos da rede IMPEL, incluindo o seu programa de trabalho actual e futuro, com base num relatório da IMPEL.

28. COMPROMETE-SE a, nesta base, analisar regularmente a situação da execução e cumprimento da legislação comunitária em matéria de ambiente.

(1) JO C 166 de 17. 6. 1993, p. 1.

(2) JO C 138 de 17. 5. 1993, p. 1.

(3) JO L 377 de 31. 12. 1991, p. 48.

(4) JO C 188 de 22. 7. 1995, p. 1.