REGULAMENTO DE EXECUÇÃO (UE) 2019/244 DA COMISSÃO

de 11 de fevereiro de 2019

que institui um direito de compensação definitivo sobre as importações de biodiesel originário da Argentina

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (UE) 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2016, relativo à defesa contra as importações que são objeto de subvenções de países não membros da União Europeia («regulamento de base») (1), nomeadamente o artigo 15.o,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

1.1. Início

(1) Em 31 de janeiro de 2018, a Comissão Europeia («Comissão») deu início a um inquérito antissubvenções relativo às importações na União Europeia de biodiesel originário da Argentina («país em questão»), com base no artigo 10.o do Regulamento (UE) 2016/1037. Foi publicado um aviso de início no Jornal Oficial da União Europeia (2) («aviso de início»).

(2) A Comissão deu início ao inquérito na sequência de uma denúncia apresentada em 18 de dezembro de 2017 pelo European Biodiesel Board («EBB» ou «autor da denúncia») em nome dos produtores. O autor da denúncia é responsável por cerca de 70 % da produção total de biodiesel na União. A denúncia continha elementos de prova da existência de práticas de subvenção e da ameaça de prejuízo daí resultante, que foram considerados suficientes para justificar o início do inquérito.

(3) Antes do início do inquérito antissubvenções, a Comissão notificou o Governo argentino («GA») (3) de que tinha recebido uma denúncia devidamente documentada e convidou-o a proceder a consultas, em conformidade com o artigo 10.o, n.o 7, do regulamento de base. O GA aceitou o convite, tendo as consultas decorrido em 24 de janeiro de 2018. Foram devidamente tidas em conta as observações apresentadas pelo GA no decurso das consultas, bem como em contactos subsequentes. Todavia, não foi possível alcançar uma solução mutuamente acordada.

(4) Na sequência do aviso de início, a Comissão recebeu observações sobre o início por parte da Câmara Argentina de Biocombustíveis («CARBIO»). Nas suas observações, a CARBIO afirmou que a indústria argentina de biodiesel não era subvencionada e que as importações de biodiesel argentino não representavam uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União.

(5) No que se refere aos elementos de prova de subvencionamento na fase inicial, a Comissão disponibilizou a versão pública da denúncia, bem como a sua análise sobre os elementos de prova então disponíveis, no memorando sobre a suficiência de elementos de prova, o que constituiu a base para dar início ao inquérito.

(6) No que se refere aos elementos de prova relativos à ameaça de prejuízo, a CARBIO alegou que o autor da denúncia não facultou elementos de prova suficientes quanto aos critérios previstos no artigo 8.o, n.o 8, do regulamento de base, em especial o aumento significativo das importações, a capacidade livremente disponível na Argentina e o efeito sobre os preços das importações argentinas. No entanto, a argumentação da CARBIO fundamentava-se, em grande medida, em estimativas demasiado pessimistas da evolução das exportações argentinas em 2018, que a CARBIO estimou em 480 000 toneladas para todo o ano 2018 para todos os países do mundo, sem justificar esse baixo valor, que era 70 % inferior ao valor correspondente em relação a 2016 e 2017 (4). Se o nível fosse assim tão baixo, as importações argentinas não representariam, alegadamente, uma ameaça de prejuízo para a indústria da União. A Comissão teve em conta os elementos de prova apresentados na denúncia (com base nas importações efetivas até agosto de 2017 e estimativas para 2018 com base nos números referentes à produção constantes do relatório GAIN (5)) que apontavam para uma estimativa das importações com um nível muito mais elevado. No que diz respeito à capacidade de produção, a CARBIO confirmou que a capacidade de produção da Argentina ultrapassa, de facto, substancialmente o consumo interno em mais de 3 milhões de toneladas.

(7) Por conseguinte, as alegações foram rejeitadas.

1.2. Registo das importações

(8) Em 21 de fevereiro de 2018, o autor da denúncia apresentou um pedido de registo das importações de biodiesel originário da Argentina ao abrigo do artigo 24.o, n.o 5, do regulamento de base. Em 24 de maio de 2018, a Comissão publicou o Regulamento de Execução (UE) 2018/756 («regulamento relativo ao registo») (6), que sujeita a registo as importações de biodiesel originário da Argentina a partir de 25 de maio de 2018.

(9) Em resposta ao pedido de registo, as partes interessadas apresentaram observações, que foram analisadas pela Comissão no regulamento de registo. A Comissão dispunha de elementos de prova suficientes que justificavam a necessidade de sujeitar a registo as importações.

(10) Nos termos do artigo 24.o, n.o 5, do regulamento de base, as importações do produto em causa são sujeitas a registo, a fim de garantir que, se o inquérito resultar em conclusões conducentes à instituição de direitos de compensação, esses direitos podem, se estiverem reunidas as condições necessárias, ser cobrados retroativamente sobre as importações registadas, em conformidade com as disposições jurídicas aplicáveis.

(11) Na sequência da publicação do regulamento relativo ao registo, a Comissão recebeu observações a este respeito provenientes do GA e da CARBIO.

(12) As observações do GA diziam respeito à alegação de que a Comissão não teria apresentado elementos de prova suficientes da existência de práticas de subvenção nem demonstrara que o prejuízo para a indústria da União fora causado pelas importações maciças de biodiesel argentino num período relativamente curto.

(13) Tal como explicado nos considerandos 5 a 7, a Comissão considerou que, no momento do início, tinha elementos de prova suficientes da existência de práticas de subvenção e da ameaça de prejuízo. Acresce que no considerando 14 do regulamento relativo ao registo, a Comissão apresentou elementos de prova do aumento maciço das importações de biodiesel argentino em termos absolutos e em termos de parte de mercado, no período entre agosto de 2017 e março de 2018, o que demonstrava a existência de um prejuízo importante no final do período de inquérito. Por conseguinte, essas alegações foram rejeitadas.

1.3. Período de inquérito e período considerado

(14) O inquérito sobre o subvencionamento e o prejuízo abrangeu o período compreendido entre 1 de janeiro de 2017 e 31 de dezembro de 2017 («período de inquérito»). A análise das tendências pertinentes para a avaliação do prejuízo abrangeu o período compreendido entre 1 de janeiro de 2014 e o final do inquérito («período considerado»).

1.4. Partes interessadas

(15) No aviso de início, as partes interessadas foram convidadas a contactar a Comissão, a fim de participarem no inquérito. Além disso, a Comissão informou especificamente o autor da denúncia, outros produtores da União conhecidos, os produtores-exportadores conhecidos e o GA, os importadores, fornecedores e utilizadores conhecidos, os comerciantes, bem como as associações conhecidas como interessadas, do início do inquérito, e convidou-os a participar.

(16) Foi dada às partes interessadas a oportunidade de apresentarem observações sobre o início do inquérito e de solicitarem uma audição à Comissão e/ou ao conselheiro auditor em matéria de processos comerciais.

1.5. Amostragem

(17) No aviso de início, a Comissão declarou que poderia vir a recorrer à amostragem das partes interessadas, em conformidade com o artigo 27.o do regulamento de base.

1.5.1. Amostragem de produtores da União

(18) No aviso de início, a Comissão declarou que tinha selecionado provisoriamente uma amostra de produtores da União. A Comissão selecionou a amostra com base na produção mais representativa sobre a qual poderia razoavelmente incidir o inquérito no prazo disponível.

(19) A amostra provisória era constituída por três produtores da União e representava uma ampla distribuição geográfica. Os produtores da União incluídos na amostra representavam 19 % do volume de produção total da indústria da União. A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a amostra provisória.

(20) A Comissão recebeu observações fundamentadas sobre a amostra provisória por parte da CARBIO, da Greenergy Fuels Limited e do autor da denúncia. Os considerandos 310 a 313 apresentam uma análise mais pormenorizada destas observações.

(21) Em consequência, a Comissão substituiu um dos produtores da União por outro na amostra provisória. A amostra final era constituída por três produtores da União estabelecidos em três Estados-Membros diferentes, representando mais de 23 % da produção da União.

1.5.2. Amostragem de importadores

(22) Para poder decidir se seria necessário recorrer à amostragem e, em caso afirmativo, selecionar uma amostra, a Comissão convidou importadores independentes a facultarem as informações especificadas no aviso de início.

(23) Dois importadores independentes facultaram as informações solicitadas e concordaram em ser incluídos na amostra. Tendo em conta o número reduzido de importadores independentes, a Comissão decidiu que não era necessário proceder à amostragem.

1.5.3. Amostragem de produtores-exportadores da Argentina

(24) Para decidir se seria necessário recorrer à amostragem e, em caso afirmativo, selecionar uma amostra, a Comissão convidou todos os produtores-exportadores da Argentina a facultarem as informações especificadas no aviso de início. Solicitou ainda às autoridades da Argentina que identificassem e/ou contactassem outros produtores-exportadores que pudessem estar interessados em participar no inquérito.

(25) Nove produtores-exportadores do país em questão facultaram as informações solicitadas e aceitaram ser incluídos na amostra. A Comissão excluiu da amostra uma empresa que não exportou biodiesel para a União durante o período de inquérito. As restantes oito empresas ou grupos de empresas representavam 100 % das exportações para a União durante o período de inquérito. Em conformidade com o artigo 27.o, n.o 1, alínea b), do regulamento de base, a Comissão selecionou a seguinte amostra de três grupos de produtores-exportadores, com base no volume de exportações para a União mais representativo sobre o qual poderia razoavelmente incidir o inquérito no prazo disponível: — Grupo Renova (Molinos Agro SA, Oleaginosa Moreno Hermanos SACIFIyA, Vicentin SAIC), Argentina; — Grupo T6 (Aceitera General Deheza SA, Bunge Argentina SA), Argentina; — Louis Dreyfus Commodities («LDC») Argentina SA, Argentina.

(26) Os grupos de produtores-exportadores incluídos na amostra representavam 84 % do total das exportações do produto em causa para a União durante o período de inquérito.

(27) Em conformidade com o artigo 27.o, n.o 2, do regulamento de base, a Comissão consultou todos os produtores-exportadores conhecidos em causa e o GA sobre a seleção da amostra. A Comissão não recebeu quaisquer observações sobre a amostra proposta.

1.5.4. Exame individual

(28) Nenhum produtor-exportador que não tenha sido incluído na amostra solicitou um exame individual nos termos do artigo 27.o, n.o 3, do regulamento de base.

1.6. Respostas ao questionário e visitas de verificação

(29) A Comissão enviou questionários ao GA, aos três grupos de produtores-exportadores incluídos na amostra, aos três produtores da União incluídos na amostra e aos dois importadores independentes que se deram a conhecer.

(30) A Comissão recebeu respostas ao questionário do GA, de todos os grupos de produtores-exportadores incluídos na amostra, de todos os produtores da União incluídos na amostra, mas apenas de um dos dois importadores independentes que colaboraram no inquérito.

(31) A Comissão procurou obter e verificou todas as informações que considerou necessárias para determinar a existência de práticas de subvenção, a resultante ameaça de prejuízo e o interesse da União. Realizou-se uma visita de verificação que decorreu nas instalações dos Ministérios argentinos da Agroindústria, dos Negócios Estrangeiros, da Produção e da Tributação, nas quais participaram funcionários de outros ministérios competentes. Decorreram ainda visitas de verificação nas instalações do Banco de Córdoba, do Banco de la Provincia de Buenos Aires, do Banco de la Ciudad de Buenos Aires, do Banco Central de la República Argentina e do Banco de la Nación Argentina.

(32) Em conformidade com o artigo 26.o do regulamento de base, foram efetuadas visitas de verificação às instalações do EBB e das seguintes empresas: Produtores da União: — Masol Iberia Biofuel, S.L.U., El Grao (Castellón) e Barcelona, Espanha, — Saipol, Grand-Couronne, França, — Verbio Vereinigte BioEnergie AG, Leipzig, Alemanha. Produtores-exportadores da Argentina incluídos na amostra: — Grupo Renova: — Molinos Agro SA, Buenos Aires, — Oleaginosa Moreno Hermanos SACIFIyA, Buenos Aires, — Vicentin SAIC, Buenos Aires. — Grupo T6: — Aceitera General Deheza SA, Buenos Aires, — Bunge Argentina SA, Buenos Aires, — LDC Argentina SA, Buenos Aires.

1.7. Não instituição de medidas provisórias e procedimento subsequente

(33) Tendo considerado necessário recolher mais informações sobre a evolução da situação após o período de inquérito, que poderá confirmar as suas conclusões preliminares e esclarecer o interesse da União, a Comissão decidiu não instituir medidas provisórias no caso vertente.

(34) Em 21 de setembro de 2018, através de um documento de informação em que descrevia as suas conclusões preliminares, a Comissão informou todas as partes interessadas que não seriam instituídos direitos de compensação provisórios sobre as importações, na União, de biodiesel originário da Argentina. Em 8 de outubro de 2018, seis Estados-Membros (França, Espanha, Bulgária, Polónia, Portugal e Roménia) solicitaram à Comissão que instituísse medidas de compensação provisórias no caso vertente. Por carta de 10 de outubro de 2018, a Comissão confirmou que o inquérito estava em curso e que seriam tomados em consideração outros factos (nomeadamente, qualquer evolução imediatamente após o período de inquérito).

(35) Várias partes interessadas apresentaram, por escrito, observações sobre o documento de informação. A Comissão concedeu uma audição às partes que o solicitaram, incluindo com o conselheiro auditor.

(36) Na sequência da divulgação do documento de informação, foram recebidas observações do GA, da CARBIO, de todos os grupos de produtores-exportadores incluídos na amostra e do EBB.

(37) A Comissão continuou a reunir e a verificar todas as informações que considerou necessárias para as suas conclusões definitivas. As informações incluíam, em especial, mas não exclusivamente, as respostas ao questionário adicional por parte do EBB e dos produtores da União incluídos na amostra sobre a evolução após o período de inquérito, os dados sobre as importações de biodiesel na União após o período de inquérito e os dados facultados pelas partes interessadas na sequência da divulgação do documento de informação.

(38) Em 3 de dezembro de 2018, a Comissão comunicou a todas as partes os principais factos e considerações com base nos quais tencionava instituir um direito de compensação definitivo sobre as importações do produto em causa na União. Foi concedido a todas as partes um prazo para apresentarem observações sobre a divulgação definitiva.

(39) Na sequência da divulgação final, o EBB, o COPA (Comité das Organizações Profissionais Agrícolas), o Cogeca (Comité Geral de Cooperação Agrícola da União Europeia) e a European Oilseed Alliance saudaram a intenção da Comissão de instituir um direito de compensação definitivo sobre as importações do produto em causa na União.

2. PRODUTO EM CAUSA E PRODUTO SIMILAR

2.1. Produto em causa

(40) O produto em causa é constituído por ésteres monoalquílicos de ácidos gordos e/ou gasóleos parafínicos de síntese e/ou hidrotratamento, de origem não fóssil, conhecido geralmente como «biodiesel», em estado puro ou incluído numa mistura, originário da Argentina («produto em causa»).

(41) O inquérito revelou que o biodiesel produzido na Argentina é exclusivamente éster metílico de soja («EMS») derivado de óleo de soja, enquanto o biodiesel produzido na União é, principalmente, éster metílico de colza («EMC»), sendo também obtido a partir de outras matérias-primas, incluindo óleos usados e óleos virgens.

(42) O EMS e o EMC pertencem à categoria dos ésteres metílicos de ácidos gordos (EMAG). O termo «éster» refere-se à transesterificação de óleos vegetais, designadamente a mistura de óleo com álcool, que produz biodiesel e, como subproduto, glicerina. O termo «metilo» refere-se ao metanol, o álcool mais frequentemente utilizado no processo.

(43) O biodiesel EMS poderá ser utilizado na sua forma pura, mas é geralmente misturado antes da sua utilização na União. A mistura é necessária, pois o EMS em estado puro não cumpre a norma europeia EN 14214 no que diz respeito aos índices de iodo e cetano. Mistura-se o EMS com o EMC, porque o EMS tem uma temperatura limite da filtrabilidade a frio dos destilados (Cold Filter Plugging Point, «CFPP») superior à do EMC e, como tal, não se presta a ser utilizado em estado puro nos meses de inverno, nas regiões frias da União Europeia.

(44) As misturas de biodiesel e diesel mineral são, em última instância, utilizadas no setor dos transportes como combustível para motores a diesel de veículos rodoviários, nomeadamente automóveis, camiões, autocarros, e também em comboios. O biodiesel em estado puro ou misturado com diesel mineral pode também ser utilizado como combustível em caldeiras domésticas, comerciais ou industriais, para fins de aquecimento, e em geradores, para a produção de eletricidade. Estão a ser realizados ensaios para utilizar o biodiesel no transporte aéreo, a fim de reduzir as emissões de CO2 da indústria aeronáutica.

(45) O produto em causa está atualmente classificado nos códigos NC ex 1516 20 98 (códigos TARIC 1516209821, 1516209829 e 1516209830), ex 1518 00 91 (códigos TARIC 1518009121, 1518009129 e 1518009130), ex 1518 00 95 (código TARIC 1518009510), ex 1518 00 99 (códigos TARIC 1518009921, 1518009929 e 1518009930), ex 2710 19 43 (códigos TARIC 2710194321, 2710194329 e 2710194330), ex 2710 19 46 (códigos TARIC 2710194621, 2710194629 e 2710194630), ex 2710 19 47 (códigos TARIC 2710194721, 2710194729 e 2710194730), 2710 20 11, 2710 20 15, 2710 20 17, ex 3824 99 92 (códigos TARIC 3824999210, 3824999212 e 3824999220), 3826 00 10 e ex 3826 00 90 (códigos TARIC 3826009011, 3826009019 e 3826009030).

2.2. Produto similar

(46) O inquérito revelou que os seguintes produtos têm as mesmas características físicas, químicas e técnicas de base, bem como as mesmas utilizações de base: a) O produto em causa; b) O produto produzido e vendido no mercado interno da Argentina; c) O produto produzido e vendido na União pela indústria da União.

(47) A Comissão decidiu que estes produtos são, portanto, produtos similares na aceção do artigo 2.o, alínea c), do regulamento de base.

2.3. Alegações relativas à definição do produto

(48) A Comissão não recebeu quaisquer alegações relativas à definição do produto.

3. CONCESSÃO DE SUBVENÇÕES

3.1. Subvenções e programas de subvenções no âmbito do presente inquérito

(49) Com base nas informações disponíveis, nomeadamente as informações contidas na denúncia, no aviso de início e nas respostas ao questionário da Comissão, esta última investigou a alegada concessão de subvenções pelo GA no âmbito dos seguintes regimes de subvenções: 1) Apoio dos poderes públicos à indústria de biodiesel, nomeadamente através do fornecimento de sementes de soja por remuneração inferior à adequada; 2) Regime público de aquisição de biodiesel contra remuneração superior à adequada («acordo de fornecimento de biodiesel»); 3) Concessão de empréstimos e financiamento das exportações em condições preferenciais e empréstimos preferenciais pelo banco nacional da Argentina (Banco de la Nación Argentina, «BNA»); 4) Receita pública não cobrada, por exemplo, a possibilidade de os produtores de biodiesel beneficiarem de amortização acelerada ao abrigo da Lei relativa aos Biocombustíveis, de 2006, bem como de isenção e deferimento do imposto sobre o rendimento mínimo presumido ao abrigo da mesma lei; e 5) Isenções de impostos provinciais e municipais: a) Isenções de impostos provinciais concedidas pela província de Córdova; b) Isenções de impostos provinciais concedidas pela província de Buenos Aires; c) Sistema de Promoção e Desenvolvimento Industrial («SPDI») da província de Santiago del Estero — Lei Provincial n.o 6.750; d) Acordo sobre os impostos municipais entre a Louis Dreyfus Argentina e o município de General Lagos; e) Percentagem de redução da taxa de imposto ao abrigo do «Pacto Fiscal» (Decreto n.o 14/1994); f) Isenção do imposto sobre bens imobiliários ao abrigo da Lei Industrial de Santa Fé: isenção do pagamento do imposto sobre bens imobiliários ao abrigo da Lei Provincial n.o 8.478/1979, relativa à promoção industrial (artigo 4.o); g) isenções de impostos provinciais concedidas pela província de Santa Fé; h) Artigo 183.o, ponto 29, relativo à isenção do imposto de selo de Santa Fé; i) Artigo 127.o, relativo à isenção do imposto sobre o volume de negócios aplicável às exportações.

3.2. Apoio dos poderes públicos à indústria de biodiesel, nomeadamente através do fornecimento de sementes de soja por remuneração inferior à adequada

3.2.1. Aplicação das disposições do artigo 28.o, n.o 1, do regulamento de base

(50) A Comissão informou o GA de que poderia ter de recorrer aos dados disponíveis, nos termos do artigo 28.o, n.o 1, do regulamento de base, no âmbito do inquérito para determinar a existência e o alcance do alegado apoio concedido à indústria de biodiesel, nomeadamente através do fornecimento de sementes de soja por remuneração inferior à adequada.

(51) No início, a Comissão solicitou ao GA que facultasse os dados de contacto (nomes, endereços e correio eletrónico) de todas as empresas que forneciam o principal input (sementes de soja) para a produção do produto em causa. O GA não facultou esses dados de contacto.

(52) Devido à ausência de uma resposta a esse pedido, em 17 de abril de 2018, foi enviado ao GA outro pedido de informação sobre os maiores produtores/fornecedores de sementes de soja que forneceram inputs aos produtores argentinos de biodiesel.

(53) Dado o número significativo de empresas que fornecem o principal input do produto em causa, num espírito de boa colaboração, e a fim de recolher, pelo menos, alguns dados relevantes para o inquérito, a Comissão limitou o seu pedido apenas aos dados dos dez maiores produtores/fornecedores de sementes de soja.

(54) A Comissão não recebeu informações completas sobre a maioria destes produtores/fornecedores de inputs para a produção do produto em causa. Com efeito, a Comissão só recebeu informações dos produtores de biodiesel que produziam eles próprios óleo de soja (e não sementes de soja). Não foram recebidas as informações solicitadas dos dez maiores produtores de sementes de soja. Na ausência de tais informações, a Comissão considerou que não tinha recebido informações cruciais e pertinentes para este aspeto do inquérito.

(55) Além disso, a Comissão solicitou todas as informações disponíveis, conforme indicadas no considerando anterior, relativamente a esses fornecedores de sementes de soja nos anos de 2014, 2015 e 2016 e no período de inquérito em que o GA não tem participações ou não é o maior acionista. Tais informações eram necessárias para apurar se o fornecedor de sementes de soja e o produtor de biodiesel eram independentes, estavam coligados ou faziam parte da mesma entidade. A Comissão solicitou elementos de prova de que o GA tentara contactar esses fornecedores ou que lhe indicasse como poderia obter essas informações (por exemplo, através de associações pertinentes). O GA não facultou as informações solicitadas nem elementos de prova das suas tentativas de contactar esses fornecedores.

(56) Na resposta do GA de 15 de fevereiro de 2018 indicava-se que os dados solicitados pela Comissão relativos aos produtores de sementes soja podiam ser fornecidos por quatro organismos, dois dos quais eram a ACSOJA (Asociación de la Cadena de la Soja Argentina) e a CARBIO. Os serviços da Comissão reuniram-se com esses dois organismos durante a visita de verificação na Argentina, mas não foram obtidos quaisquer dados sobre os fornecedores de soja. As outras duas entidades (7) não foram inspecionadas devido à escassez de tempo disponível. A ACSOJA e a CARBIO foram selecionadas para serem inspecionadas pois considerou-se que seriam as duas entidades que mais poderiam auxiliar o inquérito.

(57) Durante a reunião com a ACSOJA, os representantes da Comissão fizeram várias perguntas sobre a situação do mercado das sementes de soja na Argentina, as suas relações de fornecimento com os produtores de biodiesel e o impacto do imposto de exportação sobre a sua atividade. O representante da ACSOJA não deu qualquer resposta satisfatória a essas questões nem apresentou dados e elementos de prova específicos, que fossem úteis para o inquérito. Era evidente que a ACSOJA apenas representava outros organismos representativos na cadeia de valor das sementes de soja, não sendo capaz de dar respostas completas nem de prestar aos serviços da Comissão as informações solicitadas no questionário sobre a produção de sementes de soja.

(58) Além disso, a ACSOJA comprometeu-se, na visita de verificação, a enviar comunicados de imprensa sobre o imposto de exportação aplicável às sementes de soja e a sua produção a jusante. A Comissão nunca recebeu esses comunicados de imprensa.

(59) A CARBIO, por ser uma associação de produtores de biodiesel, não foi capaz de facultar à Comissão as informações necessárias sobre os produtores de sementes de soja.

(60) Consequentemente, no que se refere ao alegado fornecimento público de sementes de soja por remuneração inferior à adequada, o GA não facultou as informações nem os elementos de prova necessários, solicitados pela Comissão no seu questionário, na carta de 17 de abril de 2018 e durante a visita de verificação.

(61) A colaboração insuficiente não permitiu à Comissão recolher todas as informações que considera relevantes para as suas conclusões no âmbito do presente inquérito. Mais especificamente, a Comissão não pôde obter informações e dados sobre o mercado em relação aos produtores de sementes de soja e ao impacto das medidas estatais (como o imposto de exportação sobre as sementes de soja) no seu comportamento e no fornecimento de sementes de soja aos produtores de biodiesel.

(62) Essas informações incluíam o comportamento e as decisões dos produtores de sementes de soja antes e depois da aplicação, e das várias alterações, dos impostos de exportação e de outras medidas restritivas semelhantes, as suas estratégias de produção e a possibilidade de optarem por culturas alternativas, a disponibilidade e o acesso a terras aráveis, as características e a dinâmica do mercado no que respeita à diferenciação entre grandes empresas e PME, os circuitos e as estratégias de venda e comercialização para os seus mercados interno e de exportação, os preços e as políticas de fixação de preços nos seus mercados interno e de exportação, o impacto dos preços internacionais nas suas políticas de fixação de preços, a situação de concorrência nos mercados interno e de exportação, a sua rendibilidade ao longo dos anos, o impacto da eventual sobrecapacidade e estratégias de constituição de reservas e as importações e exportações dos seus principais clientes nos mercados interno e de exportação, incluindo o papel da indústria da moagem de sementes de soja e o valor acrescentado que esta alcançou, bem como a situação de concorrência da indústria da moagem na Argentina e nos mercados internacionais.

(63) Por outro lado, ao contrário do que o GA afirmou na sua resposta ao questionário, na visita de verificação os serviços da Comissão apuraram que este detinha a propriedade de um fornecedor de sementes de soja à indústria de biodiesel, a YPF (8). No entanto, como a YPF é apenas um das centenas de fornecedores de sementes de soja à indústria de biodiesel, as informações apresentadas por este fornecedor foram insuficientes para determinar o comportamento dos restantes fornecedores de sementes de soja à indústria de biodiesel. Em particular, a YPF não cultiva sementes de soja, mas aceita-as como pagamento pelo seu fertilizante e combustível, escoando-as posteriormente no mercado interno argentino. Por conseguinte, não é representativa dos produtores de sementes de soja que fornecem a indústria de biodiesel.

(64) Na ausência de informações em contrário recebidas do GA, a Comissão baseou-se parcialmente nos dados disponíveis para as suas conclusões sobre estes aspetos do inquérito, em conformidade com o artigo 28.o do regulamento de base.

(65) Na sequência da divulgação do documento de informação, o GA refutou mais uma vez a afirmação de que não colaborara plenamente no que se refere às informações solicitadas aos produtores de sementes de soja e remeteu para a sua carta de 20 de julho de 2018. Também a CARBIO alegou que a Comissão afirmara erradamente que o GA não tinha colaborado no inquérito.

(66) A Comissão reiterou que o GA não comunicara os elementos de contacto dos produtores de sementes de soja e apenas disponibilizara informações parciais no que se refere aos produtores de óleo de soja. A ACSOJA e a CARBIO não comunicaram as informações solicitadas pela Comissão no questionário e nas reuniões realizadas com essas entidades. No decorrer das referidas reuniões, verificou-se que o representante da ACSOJA não estava em posição de responder a questões técnicas específicas e que a CARBIO era uma associação de produtores de biodiesel e não de produtores de sementes de soja

(67) A Comissão concluiu que, no que diz respeito ao alegado apoio do GA à indústria de biodiesel, em especial através de várias medidas, incluindo o fornecimento de sementes de soja por remuneração inferior à adequada, o GA não facultou as informações nem os elementos de prova necessários, tal como solicitado pela Comissão no seu questionário, na carta de 17 de abril de 2018 e na visita de verificação. Por consequência, a Comissão teve de recorrer aos dados disponíveis relativos a esse aspeto do inquérito.

(68) Na ausência de dados disponibilizados pelo GA sobre as vendas dos produtores de sementes de soja na Argentina, a Comissão baseou-se nos dados comunicados pelos produtores-exportadores incluídos na amostra sobre o preço da soja no mercado interno. A Comissão baseou-se ainda em informações de acesso público sobre a atribuição de poderes públicos aos produtores de sementes de soja pelo GA e das instruções que este último lhes deu no sentido de venderem a soja no mercado interno por remuneração inferior à adequada e a intenção do GA de apoiar a indústria de biodiesel através desta e de outras medidas conexas.

(69) Na sequência da divulgação final, o GA e a CARBIO manifestaram, uma vez mais, o seu desacordo com o facto de a Comissão ter utilizado os dados disponíveis, em conformidade com o artigo 28.o do regulamento de base. Alegaram que a utilização dos dados disponíveis só se justifica quando uma parte interessada não fornece as «informações necessárias» indispensáveis para se chegar a uma determinação específica. Segundo o GA e a CARBIO, a Comissão nunca provou de que modo a informação solicitada era indispensável para chegar a uma determinação específica no caso em apreço e ignorou o facto de as informações solicitadas não estarem à disposição do GA ou estarem abrangidas pela legislação em matéria de sigilo fiscal.

(70) A Comissão explicou amplamente nas suas comunicações com o GA as razões pelas quais necessitava de informações mais pormenorizadas sobre os produtores de sementes de soja e os produtores de óleo de soja. A alegação do GA e da CARBIO de que o GA não estava em condições de fornecer esta informação não foi apoiada por quaisquer elementos de prova de que tal era o caso ou de que a Comissão dispunha de outros meios razoáveis para obter essas informações. O tipo de informações solicitadas leva a Comissão a presumir que estariam na posse do GA e/ou da CARBIO ou que o GA teria, pelo menos, controlo regulamentar sobre os produtores de sementes de soja e os produtores de óleo de soja para solicitar essas informações. A Comissão esperaria também uma colaboração mais positiva por parte dos produtores de sementes de soja e dos produtores de óleo de soja, se os mesmos tivessem sido contactados pelo GA diretamente e/ou em estreita colaboração com a Comissão.

3.2.2. Análise

(71) O autor da denúncia alegou a existência de apoio do GA à indústria de biodiesel através de várias medidas. Em especial, o autor da denúncia afirmou que o GA tinha adotado uma política de instituição de impostos de exportação elevados e outra regulamentação aplicável às sementes de soja e ao óleo de soja, que constituem a principal matéria-prima da produção de biodiesel na Argentina. Ao fazê-lo, segundo o autor da denúncia, o GA assegurava que o preço das matérias-primas para a produção de biodiesel continuava a ser significativamente inferior aos preços mundiais.

(72) Tal como referido no memorando sobre a suficiência de elementos de prova, (9) a Comissão considerou que os impostos de exportação pareciam ser uma das ferramentas criadas pelo GA para instruir os produtores de sementes de soja e de óleo de soja a apoiarem a indústria de biodiesel argentina. No âmbito do presente inquérito, a Comissão examinou o conjunto de medidas adotadas pelo GA para apoiar artificialmente a indústria de biodiesel argentina.

(73) Para determinar a existência de uma subvenção passível de medidas de compensação têm de se encontrar reunidos três elementos: a) uma contribuição financeira ou uma forma de proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços; b) uma vantagem; e c) o caráter específico (artigo 3.o do regulamento de base) (10).

(74) Para chegar a uma conclusão sobre o primeiro elemento, a Comissão analisou se o conjunto de medidas adotadas pelo GA conduziu a uma contribuição financeira sob a forma de fornecimento público de sementes de soja por remuneração inferior à adequada aos produtores-exportadores argentinos de biodiesel, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base, e/ou se o conjunto de medidas adotadas pelo GA se insere na categoria da proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços a favor da indústria de biodiesel, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea b), do regulamento de base.

3.2.2.1. Contribuição financeira

(75) No início, a Comissão observou que todas as empresas incluídas na amostra adquiriram sementes de soja no mercado interno, quer junto de empresas coligadas quer junto de empresas independentes, para transformação em óleo de soja e, posteriormente, em biodiesel. Os produtores-exportadores incluídos na amostra não adquiriam óleo de soja para a transformação em biodiesel, já que eles próprios moíam as sementes de soja com vista à transformação em óleo de soja, como etapa intermédia para a produção de biodiesel. Por conseguinte, a análise das seguintes subsecções visa apurar se o GA forneceu sementes de soja (em vez de óleo de soja) por remuneração inferior à adequada.

(76) Segundo o artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iv), segundo travessão, do regulamento de base, existe uma contribuição financeira sempre que os poderes públicos: «atribuam a um organismo privado o exercício de uma ou mais funções dos tipos referidos nas subalíneas i), ii) e iii), que normalmente incumbiriam aos poderes públicos, ou lhe deem instruções nesse sentido, e a prática observada não difira realmente das práticas normais dos poderes públicos». O tipo de funções descritas no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iii), do regulamento de base ocorre sempre que «os poderes públicos forneçam bens ou prestem serviços que não constituam infraestruturas gerais, ou adquiram bens […]». Estas disposições refletem o artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1, subalíneas iii) e iv), do Acordo SMC e deveriam ser interpretadas e aplicadas à luz da jurisprudência da OMC.

(77) O Painel da OMC, no âmbito do processo EUA – Restrições à exportação, considerou que a aceção corrente das expressões «atribuição do exercício de funções» e «dar instruções» no artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1, subalínea iv), do Acordo SMC exige que a ação dos poderes públicos inclua uma noção de delegação («atribuição do exercício de funções») ou de ordem («dar instruções») (11). Rejeitou o «argumento de causa e efeito» dos EUA e solicitou uma ação explícita e positiva de delegação ou instrução (12).

(78) Contudo, num processo posterior, o Órgão de Recurso considerou que a substituição das expressões «atribuição do exercício de funções» e «dar instruções» por «delegação» e «ordem» é uma norma demasiado rígida (13). Segundo o Órgão de Recurso, a «atribuição do exercício de funções» ocorre quando os poderes públicos atribuem a responsabilidade a um organismo privado, e «dar instruções» refere-se a situações em que os poderes públicos exercem a sua autoridade sobre um organismo privado (14).

(79) Em ambos os casos os poderes públicos utilizam um organismo privado para efetuar uma contribuição financeira e, «na maior parte dos casos, seria de esperar que a ação de encarregar um organismo privado de executar uma função ou de lhe dar instruções nesse sentido implicaria alguma forma de ameaça ou de persuasão» (15). Ao mesmo tempo, o artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1, subalínea iv), do Acordo SMC não permite que os membros instituam medidas de compensação sobre os produtos «quando os poderes públicos se limitam a exercer as suas competências gerais de regulação» (16) ou quando a intervenção estatal «possa ou não alcançar determinado resultado, simplesmente em função de dadas circunstâncias factuais e do exercício da liberdade de decisão dos operadores nesse mercado» (17). Pelo contrário, a ação de encarregar um organismo privado de executar uma função estatal ou de lhe dar instruções nesse sentido implica que «o Estado teve um papel mais ativo do que dar um simples incentivo» (18).

(80) Além disso, a OMC considerou que «o poder discricionário conferido a um organismo privado não é necessariamente contrário à atribuição do exercício de funções ou a dar instruções ao mesmo […]. Embora possa haver casos em que a margem discricionária de que dispõe o organismo privado é tal que se torna impossível concluir com rigor que foi atribuído o exercício de determinadas funções ou que foram dadas instruções específicas a esse organismo privado, esta é uma questão factual/probatória, que deve ser analisada caso a caso. (19)».

(81) Em consonância com estas decisões da OMC, nem todas as medidas estatais conferindo vantagens atingem o nível de uma contribuição financeira nos termos do artigo 3.o do regulamento de base e do artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), do Acordo SMC. Têm de existir provas da existência de uma política ou de um programa do Estado para promover a indústria objeto de inquérito (no caso vertente, a indústria de biodiesel/biocombustíveis), exercendo autoridade sobre organismos públicos ou privados (neste caso, os produtores de sementes de soja) ou incumbindo-os do fornecimento de sementes de soja à indústria de biodiesel por remuneração inferior à adequada.

(82) Em suma, as decisões relevantes da OMC preveem que: i) a determinação da existência de uma «contribuição financeira» nos termos do artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1, do Acordo SMC deverá centrar-se na natureza da ação dos poderes públicos e não nos efeitos ou resultados dessa ação (20). Por outras palavras, é sabido que os poderes públicos intervêm no mercado enquanto reguladores e que, ao fazê-lo, causam efeitos no mesmo e nos seus operadores. Neste sentido, por exemplo, os poderes públicos podes instituir legitimamente impostos de exportação, a fim de gerar receitas no caso de um produto de base muito competitivo nos mercados internacionais. Em contrapartida, não existe essa instituição legítima de restrições à exportação quando se torna evidente que a utilização de tal instrumento, juntamente com outros mecanismos, para manter os produtos de base no mercado interno e obrigar os fornecedores a vender abaixo dos preços de mercado faz parte de um regime mais amplo, concebido pelos poderes públicos para ajudar a aumentar a competitividade de uma indústria específica ou de um conjunto de várias indústrias. Assim, a natureza da ação dos poderes públicos, incluindo o seu contexto, objeto e finalidade, é relevante para a avaliação do elemento «contribuição financeira»; ii) a «atribuição do exercício de funções estatais» ou «dar instruções» envolveria uma ação explícita e positiva, dirigida a uma parte específica, relacionada com determinada função ou dever, a qual seria muito diferente de uma situação em que a intervenção estatal, de algum modo, no mercado, possa ou não alcançar determinado resultado, em função de dadas circunstâncias factuais e do exercício da liberdade de decisão dos operadores nesse mercado. Em última análise, a questão fundamental subjacente aos conceitos de «atribuição do exercício de funções estatais» ou «dar instruções» consiste em determinar se o comportamento em causa, ou seja, a contribuição financeira sob a forma de fornecimento de bens por remuneração inferior à adequada, pode ser atribuído aos poderes públicos ou constitui ainda a liberdade de decisão dos operadores privados, tendo em conta considerações de mercado, como, por exemplo restrições regulamentares (21); iii) O artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1, subalínea iv), do Acordo SMC constitui, essencialmente, uma disposição em matéria de evasão, pelo que a conclusão referente à «atribuição do exercício de funções estatais» ou à ação de «dar instruções» implica que poderes públicos atribuem a responsabilidade a um organismo privado ou exercem a sua autoridade sobre esse organismo para efetuar uma contribuição financeira. Na maior parte dos casos, seria de esperar que a atribuição do exercício de funções estatais a um organismo privado ou instruções que lhe sejam dadas nesse sentido implicaria alguma forma de ameaça ou de persuasão, o que, por seu turno, constituiria um elemento de prova dessa atribuição do exercício de funções estatais ou instruções nesse sentido (22). No entanto, é provável que os poderes públicos disponham de outros meios para exercer a sua autoridade sobre um organismo privado, podendo, alguns deles, ser «mais subtis» do que uma ordem ou não envolver o mesmo grau de coação (23); iv) tem de existir um «nexo demonstrável» entre a ação dos poderes públicos e o comportamento do organismo privado (24). Não há razão para que um caso de atribuição do exercício de funções estatais ou de instrução pelos poderes públicos não possa basear-se em elementos de prova circunstanciais (tais como atos de delegação ou ordem implícitos e informais), desde que tais elementos de prova sejam probatórios e convincentes (25). A este respeito, elementos de prova da intenção dos poderes públicos de apoiar a indústria a jusante (por exemplo, através de políticas ou decisões dos poderes públicos declaradas publicamente ou de outras ações dos poderes públicos) ou a existência de outras medidas estatais que assegurem um determinado resultado no mercado (por exemplo, uma restrição à exportação, juntamente com uma medida estatal que impeça os operadores abrangidos por essa restrição de armazenarem os seus produtos) podem ser relevantes para determinar a existência de uma «contribuição financeira» ao abrigo do artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1, subalínea iv), do Acordo SMC (em especial, enquanto forma indireta de os poderes públicos fornecerem bens, conforme previsto na subalínea iii)). Em algumas circunstâncias, uma «indicação» por parte dos poderes públicos pode constituir uma instrução (26). A presença de determinados efeitos no mercado (como a redução dos preços) pode ser igualmente um fator a ter em conta, juntamente com todos os outros elementos de prova disponíveis, incluindo a possibilidade de prever esses efeitos num contexto específico. Por último, em função das circunstâncias, um organismo privado pode decidir não executar uma função que lhe foi atribuída ou seguir as instruções dadas nesse sentido, apesar das consequências negativas que daí possam resultar. Porém, tal não demonstra, por si só, que não foi atribuído o exercício de funções estatais ao organismo privado ou que não lhe foram dadas instruções nesse sentido (27).

(83) Em consonância com essa jurisprudência, a Comissão reexaminou cuidadosamente a natureza da intervenção do GA (implica a atribuição do exercício de funções estatais ou que foram dadas instruções aos produtores de sementes de soja nesse sentido?), a natureza dos organismos a quem foi atribuído o exercício de funções estatais (os produtores de sementes de soja são organismos privados na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iv), do regulamento de base?) e a ação dos organismos a quem foi atribuído o exercício de funções estatais ou foram dadas instruções nesse sentido (os produtores de sementes de soja a quem foi atribuído o exercício de funções estatais ou foram dadas instruções para fornecerem sementes de soja à indústria de biodiesel argentina por remuneração inferior à adequada atuam em nome do GA?). A Comissão examinou também se a função exercida incumbiria normalmente aos poderes públicos (o fornecimento de sementes de soja por remuneração inferior à adequada a empresas produtoras de óleo de soja na Argentina é uma atividade normal dos poderes públicos?) e se essa função não difere, realmente, das práticas normais dos poderes públicos (o fornecimento efetivo de sementes de soja pelos produtores difere, na realidade, do que o GA teria feito?).

3.2.2.2. Atribuição do exercício de funções estatais ou instrução nesse sentido aos produtores de sementes de soja pelo Governo da Argentina

(84) Tendo em conta a jurisprudência da OMC referida nos considerandos 77 a 82, a Comissão analisou, em primeiro lugar, se o apoio do GA à indústria de biodiesel argentina é efetivamente um objetivo de política governamental e não apenas um «efeito secundário» do exercício de competências gerais de regulação. O inquérito examinou em especial se as distorções de preços apuradas faziam parte dos objetivos do GA, ou se os preços mais baixos das sementes de soja deviam ser interpretados como efeito acidental da regulação geral dos poderes públicos. Em consonância com as conclusões apresentadas no considerando 64, a Comissão decidiu utilizar parcialmente os dados disponíveis para determinar se o GA atribuiu aos produtores de sementes de soja o exercício de funções estatais ou se lhes deu instruções nesse sentido.

(85) Vários documentos provam que o GA tinha explicitamente como objetivo o apoio e o desenvolvimento da indústria de biodiesel, nomeadamente procurando reduzir os preços no mercado interno do input (sementes de soja), fornecendo, deste modo, uma contribuição financeira para a produção de biodiesel.

(86) Este apoio é concretizado através de várias medidas imputáveis ao GA (nomeadamente impostos de exportação sobre as sementes de soja, concessão de subvenções aos produtores de sementes de soja para continuarem a produzir e a vender no mercado interno aos produtores de biodiesel, contramedidas para a produção de outros cereais, como, por exemplo, instituir quotas de exportação, e declarações públicas para incentivar os produtores de sementes de soja a não cessarem a sua produção e a continuarem a vender no mercado interno) (28). Estas medidas, ainda que alteradas em diversas ocasiões desde a sua introdução em 1994 (29), foram constantemente aplicadas, a fim de, como declarado pelo próprio GA na legislação (ver considerandos 89 a 100), reduzir os preços das sementes de soja no mercado interno, num contexto de subida de preços a nível mundial, para promover o desenvolvimento da cadeia de valor acrescentado na Argentina, que inclui, nomeadamente, a indústria de biodiesel.

(87) Os impostos de exportação sobre as sementes de soja constituem um instrumento importante utilizado pelo GA para apoiar a indústria de biodiesel. Segundo a OCDE, em particular através do seu regime de impostos de exportação, o GA institui «impostos mais elevados para os produtores de matérias-primas ou inputs e impostos mais baixos para os produtos acabados. […] A vantagem de preço oferecida às indústrias nacionais a jusante pode distorcer e reduzir a concorrência tanto no mercado interno como externo» (30). Além disso, a Agência Internacional para as Energias Renováveis (IRENA) concluiu, num relatório sobre a Argentina, que «os impostos de exportação diferenciados sobre os biocombustíveis, em relação a outros produtos derivados da mesma matéria-prima, promoveram a exportação de biocombustíveis, em especial o biodiesel» (31). Segundo o Banco Mundial, o GA cobra impostos de exportação elevados, que produzem o efeito de «reduzir o custo da matéria-prima no mercado interno e incentivar as exportações de biodiesel» (32).

(88) O GA alegou que nenhuma das publicações da OCDE, da IRENA e do Banco Mundial se referia a um objetivo explícito do GA para apoiar a indústria argentina de biodiesel. No entanto, o GA não refutou a exatidão das citações que a Comissão indicou. Contrariamente ao GA, a Comissão considerou que as análises efetuadas nessas publicações apoiavam a sua conclusão de que o GA apoia explicitamente a indústria argentina de biodiesel.

(89) A Argentina aplica, desde 1994, um imposto de exportação de 3,5 % sobre as sementes de soja. Tal como será demonstrado por todas as alterações da legislação descritas nos considerandos 91 a 100, as medidas utilizadas para ajustar o imposto de exportação para além do nível inicial demonstram o objetivo explícito do GA de reduzir os preços no mercado interno num contexto de subida de preços no mercado mundial. Durante o inquérito, o GA alegou que o imposto de exportação sobre as sementes de soja e o óleo de soja era aplicado com o objetivo de aumentar as receitas. Contudo, não apresentou quaisquer documentos que comprovassem esta afirmação, não obstante os vários pedidos da Comissão nesse sentido.

(90) Por outro lado, nenhum dos atos legislativos adotados a partir de 2002, relacionados com ajustamentos fiscais às exportações de sementes de soja, óleo de soja ou biodiesel, aponta como razão para o nível do imposto de exportação o aumento de receitas. Pelo contrário, tal como explicado nos considerandos 91 a 100, esses atos legislativos indicam que a finalidade do imposto de exportação consiste em incentivar os fornecedores de sementes soja a manterem as vendas internas a preços inferiores aos preços internacionais. Assim, o GA utiliza os impostos de exportação sobre as sementes de soja para apoiar o desenvolvimento da indústria nacional de biodiesel e não como uma medida para aumentar as receitas fiscais.

(91) Na sequência de uma declaração de emergência pública, (33) o imposto de exportação aumentou, em 2002, de 3,5 % para 13,5 %, através da Resolução 11/2002 (34), a qual declara que «serão igualmente considerados os efeitos de qualquer potencial alteração substantiva dos preços internacionais das produções agrícolas» (sublinhado nosso), demonstrando que esta medida foi adotada para influenciar o preço no mercado interno das sementes de soja relativamente ao preço no mercado mundial.

(92) No mesmo ano, o imposto sofreu outro aumento, passando de 13,5 % para 23,5 %, ao abrigo da Resolução n.o 35/2002 (35), segundo a qual «a Lei n.o 22415 permite que se instituam impostos sobre as importação de bens de consumo, a fim de estabilizar os preços no mercado interno, até atingirem níveis adequados, e manter uma oferta que satisfaça as necessidades do mercado interno». Segundo o referido texto jurídico, estas medidas eram de natureza transitória e temporária, ou seja, eram aplicáveis enquanto se registassem aquelas condições económicas gerais. No entanto, estes impostos de exportação ainda são aplicados, a um nível semelhante ao da emergência pública, ao passo que, para outros cereais, o imposto de exportação foi fixado em 0 % (36).

(93) Os primeiros grandes produtores de biodiesel da Argentina iniciaram as suas operações em 2007. Nesse ano, o GA publicou duas resoluções que aumentavam o imposto de exportação sobre as sementes de soja de 23,5 % (37) para 27,5 % e, posteriormente, para 35 % (38). Ambas as resoluções indicaram, como motivo para o imposto de exportação adicional, que, além de um aumento da procura interna e internacional destes produtos, os produtos abrangidos por essas resoluções (predominantemente produtos derivados da soja) eram utilizados em novos processos de produção, dando explicitamente como exemplo os biocombustíveis.

(94) A Resolução n.o 10/2007 (39) referia explicitamente que «os preços internacionais dos cereais aumentaram substancialmente […] considera-se oportuna a criação de direitos de exportação adicionais para alguns dos bens supramencionados» (sublinhado nosso).

(95) A Resolução n.o 369/2007 (40) salientou explicitamente que o aumento do imposto de exportação é necessário para «reduzir os preços no mercado interno, consolidar as melhorias na distribuição dos rendimentos e estimular o valor acrescentado» (sublinhado nosso).

(96) Em 2008, pela Resolução n.o 125/2008 (41), o GA estabeleceu uma fórmula para calcular o montante fixo do imposto de exportação em função do nível do preço oficial FOB fixado diariamente pelo Ministério da Agroindústria.

(97) A Resolução n.o 125/2008 estabeleceu a seguinte medida política: «Os preços internacionais dos cereais e das sementes oleaginosas aumentaram significativamente nos últimos anos, com elevada volatilidade das suas taxas de variação interanual. Se esta situação continuar, poderá ter efeitos negativos em toda a economia , como o aumento dos preços no mercado interno, a diminuição da equidade na distribuição da riqueza e a crescente incerteza nas decisões de investimento nos setores da agricultura e da pecuária. A alteração proposta do regime de direitos de exportação aplicáveis a um subgrupo essencial de cereais e sementes oleaginosas é um instrumento adequado para resolver os problemas supramencionados.» (sublinhado nosso).

(98) Também em 2008, ao abrigo da Resolução n.o 64/2008 (42), o GA alterou a fórmula de cálculo do imposto de exportação e reafirmou explicitamente o seu objetivo político: «O objetivo do regime de direitos de exportação variáveis consiste em atenuar o impacto nos preços internos do aumento dos preços internacionais dos cereais e das sementes oleaginosas, e respetivos subprodutos, contribuindo para melhorar a distribuição dos rendimentos .» (sublinhado nosso).

(99) Em 2012, o GA publicou uma resolução conjunta nos termos da qual a Argentina tem vindo a adotar uma série de políticas públicas para reforçar a indústria nacional de biodiesel, especialmente na sequência da adoção da Lei n.o 26.093. A resolução conjunta frisou ainda que os direitos de exportação sobre o biodiesel e as suas misturas eram coerentes com os direitos de exportação sobre outros subprodutos no setor das sementes oleaginosas, tendo em conta os custos de produção diferenciados e a manutenção de um diferencial, de modo que a taxa efetiva sobre o biodiesel fosse inferior à taxa aplicada ao seu principal input, promovendo a criação de valor acrescentado na Argentina e ajudando assim a impulsionar o desenvolvimento da indústria de biodiesel (43).

(100) Apesar de, no final de 2015, o recém-eleito GA ter eliminado o imposto de exportação sobre outras culturas de cereais para produção de grão, o imposto de exportação sobre as sementes de soja manteve-se elevado. O Decreto n.o 133/2015 (44), que estabelece a eliminação do imposto de exportação sobre o trigo e ajusta a percentagem do imposto de exportação sobre a soja para 30 % definiu o seguinte objetivo político: «No caso das sementes de soja e dos seus subprodutos, o aumento da superfície plantada e a excecional colheita da época anterior não impediram o declínio da competitividade e da rendibilidade de toda a sua cadeia de valor associada» (sublinhado nosso). Neste caso, a cadeia de valor diz respeito, nomeadamente, à indústria de biodiesel.

(101) Após a divulgação do documento de informação, o GA e a CARBIO reiteraram a alegação de que qualquer eventual efeito dos impostos de exportação aplicados às sementes de soja sobre a produção de biodiesel constitui claramente e quanto muito um efeito secundário de uma medida de cobrança de receitas.

(102) A Comissão não concordou com esta afirmação. Os decretos, tal como referidos nos considerandos 91 a 100, não podem ser considerados apenas «simples declarações políticas». Esta legislação reflete, com insistência, a intenção do GA de apoiar a indústria de biodiesel, ao contrário do que afirma o GA, os decretos não preveem a cobrança de receitas como sendo o objetivo da taxa de exportação sobre as sementes de soja. Nenhum dos atos legislativos que o GA apresentou nas suas observações fazia referência a uma função de aumento de receitas que fosse atribuível ao imposto de exportação sobre as sementes de soja.

(103) Ao instituir impostos de exportação sobre as sementes de soja, o GA coloca os produtores de sementes de soja argentinos numa situação economicamente irracional, que os induz a vender os seus produtos no mercado interno a um preço inferior ao que poderiam obter na ausência de tais impostos de exportação. São privados, deste modo, de uma escolha racional e induzidos a cumprir o objetivo político subjacente ao imposto de exportação.

(104) Esta situação irracional foi agravada por outras restrições à exportação, como quotas de exportação, de 2006 a 2015, para produtos agrícolas que não as sementes de soja, que desencorajaram a exportação de outros produtos agrícolas, e induziram os produtores a continuar a produzir sementes de soja (por oposição a outros cereais), implicando nova baixa do preço no mercado interno. Os produtores de sementes de soja continuaram a produzir e a vender localmente, uma vez que a constituição de reservas não é adequada para este produto agrícola, que não pode ser mantido a médio e a longo prazo.

(105) Após a divulgação do documento de informação, o GA alegou que há dez anos que tinham deixado de existir quotas de exportação de milho e trigo. A Comissão concluiu, todavia, que esta afirmação era factualmente incorreta. A Resolução n.o 543/2008 (45) regulava explicitamente a determinação das quantidades máximas de exportação de, entre outros cereais, trigo e milho. Esta medida vigorou até ao final de 2015 (46).

(106) Por outro lado, em 2009, o GA estabeleceu uma proibição temporária da importação de sementes de soja, declarando que a utilização de matérias-primas nacionais deveria ser privilegiada em relação aos produtos importados para acrescentar valor ao produto argentino no mercado internacional, e que a importação temporária de inputs produzidos localmente distorcia este objetivo (47). Em 2012, o GA criou o «Registo de Operadores de Soja Autorizados», levantando a proibição de importação (48). No entanto, continuou a ser extremamente oneroso importar soja na Argentina até 2016, quando esse registo foi alterado (49). A proibição de importação associada ao imposto de exportação sobre as sementes de soja confirma o objetivo político do GA de impulsionar o desenvolvimento de uma indústria de biodiesel totalmente nacional, incluindo conteúdos locais na cadeia de abastecimento. Cria uma produção artificial de sementes de soja, impulsionada pelo GA e destinada ao consumo interno, garantindo que a procura local de soja seja satisfeita através do abastecimento local orientado para a consecução dos objetivos políticos declarados.

(107) Acrescente-se que um longo período de restrições à exportação de outros produtos agrícolas resultou num aumento significativo da produção de soja, a chamada «sojización» (50) da agricultura argentina. Mesmo após a eliminação das quotas de exportação em 2015 (51), a produção de soja não diminuiu significativamente em comparação com os outros produtos agrícolas, tendo permanecido bastante estável. Ver gráfico 1 abaixo: Gráfico 1 Produção argentina de soja, milho e trigo por campanha de colheita Soja Milho Trigo Produção em milhões de TM 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 Fonte: http://datosestimaciones.magyp.gob.ar/

(108) O GA publicou ainda, em 2017, uma resolução que estabelecia um regime de incentivo aos produtores de sementes de soja (52) no âmbito do Plano Belgrano (53). O Plano Belgrano foi criado em 2016 como plano de desenvolvimento das infraestruturas e da indústria em dez províncias setentrionais da Argentina, historicamente menos desenvolvidas em comparação com o resto do país. Esta resolução proporcionou incentivos financeiros aos produtores de sementes de soja nas dez províncias menos desenvolvidas da Argentina (54) de 1 de março a 31 de agosto de 2017, continuando, assim, a orientar os produtores no sentido de produzirem sementes de soja e a reforçar a crescente oferta interna de sementes de soja a favor do desenvolvimento da indústria de biodiesel.

(109) A Comissão considerou que, à luz dos elementos de prova existentes, o GA desempenhou «um papel mais ativo do que dar um simples incentivo», como exigido pelo Órgão de Recurso (55). As medidas tomadas pelo GA restringem a liberdade de ação dos produtores de sementes de soja, visto que não podem fixar os preços dos seus produtos nem decidir em que mercado os poderão vender.

(110) São impedidos de maximizar os rendimentos que conseguiriam obter na ausência do imposto de exportação sobre sementes de soja (por exemplo, mediante a exportação dos seus produtos, para beneficiar de preços mais elevados, ou através do aumento dos preços no mercado interno) e estão sujeitos a outras medidas restritivas semelhantes.

(111) Esta situação é corroborada pelos Decretos n.o 133/2015 e n.o 640/2016, nos quais o GA adota medidas específicas para ajudar o setor da soja, e a respetiva cadeia de valor, a inverter o declínio da competitividade e da rendibilidade de toda a cadeia de valor associada. Assim, o GA encoraja os produtores de sementes de soja a manterem a produção para abastecer o mercado interno, mesmo quando um fornecedor faça a escolha racional de adaptar a sua produção e os seus preços, num contexto em que as exportações foram desincentivadas.

(112) Por conseguinte, através destas medidas, o GA induz os produtores de sementes de soja a manterem o seu produto na Argentina, uma vez que não podem vender aos melhores preços que prevaleceriam no país, na ausência de tais medidas.

(113) Neste sentido, o GA atribui aos produtores de inputs as funções de fornecerem aos utilizadores nacionais de sementes de soja, ou seja, os produtores de biodiesel, bens por remuneração inferior à adequada, ou dá-lhes instruções nesse sentido. Aos produtores de sementes de soja é atribuída a responsabilidade de criar, na Argentina, um mercado interno artificial, compartimentado e com baixos preços.

(114) Por outras palavras, ao aplicar o conjunto de medidas descritas, o GA sabe como reagirão os produtores de sementes de soja a essas medidas e quais as consequências daí resultantes. Embora estes produtores possam reduzir um pouco a sua produção interna para fazer face aos impostos de exportação e a outras medidas restritivas, os elementos de prova revelam que a produção não cessou, nem diminuiu de forma substancial (ver quadro 1 e a explicação constante do considerando 139). A Comissão concluiu que esta situação se deve ao facto de o GA atribuir aos produtores de sementes de soja funções que incumbiriam aos poderes públicos e de lhes dar instruções para continuarem a produção e a exportação.

(115) Como já explicado, no setor da soja, que é um setor em crescimento, a adaptação da produção permanecerá moderada, do que decorre uma redução dos preços no mercado interno. A este respeito, os efeitos são estabelecidos numa base ex ante e não ex post, pelo que não são «acidentais». Existe um claro «nexo demonstrável» entre a política e o comportamento dos organismos privados implicados, que atuam em nome do GA para concretizar a política estatal de fornecimento de sementes de soja à indústria de biodiesel, por remuneração inferior à adequada.

(116) O próprio GA reconheceu o êxito do seu conjunto de medidas para alcançar o objetivo político declarado de apoiar a indústria de biodiesel. Na resolução conjunta indicada em nota de rodapé, publicada em 2012, o GA anunciou que as políticas públicas adotadas incluíam uma série de mecanismos para promover a indústria de biodiesel. Declarou ainda que assim se explicava o bom desempenho deste setor de produção, cujas margens brutas para o seu principal input, durante a fase de transformação, excedem 25 % (56). Estas margens parecem ter resultado, em grande parte, das diferenças existentes entre os direitos de exportação sobre o biodiesel e os direitos de exportação sobre as sementes de soja.

(117) Em conclusão, a Comissão apurou que o GA atribuiu o exercício de funções estatais aos produtores de sementes de soja no sentido de aplicarem a sua política, ou seja, criarem um mercado interno compartimentado e fornecerem sementes de soja à indústria de biodiesel, por remuneração inferior à adequada, ou deu-lhes instruções nesse sentido.

(118) Na sequência da divulgação do documento de informação, o GA alegou que a Comissão alargou o âmbito das formulações «atribuir funções estatais» e «dar instruções nesse sentido», colocando a tónica nas condições de incentivo e de orientação, ao passo que os requisitos da OMC implicam que a atribuição de responsabilidades tem de ser uma ação explícita e afirmativa, dirigida a uma parte específica e ter por objeto uma determinada função ou dever. As declarações políticas por parte dos poderes públicos não podem constituir uma ordem e a alegada ordem ou atribuição de funções estatais não podem ser intempestivas ou um mero subproduto da regulamentação pelos poderes públicos.

(119) A Comissão discordou. Como se refere no considerando 117, atendendo à jurisprudência da OMC citada no considerando 93, a Comissão reuniu elementos de prova substanciais que permitem concluir que o GA atuou de forma explícita e afirmativa para incumbir os produtores de sementes de soja de fornecer as sementes de soja por remuneração inferior à adequada ou deu-lhes instruções nesse sentido. Existe um «nexo demonstrável» entre as ações dos poderes públicos e o comportamento dos produtores de sementes de soja, pelo que as suas ações podem ser atribuídas ao GA. O GA não fundamentou a sua alegação de que os elementos de prova reunidos pela Comissão apenas podiam ser considerados meras declarações políticas do GA. Em especial, o GA não contestou a existência dos objetivos políticos declarados, tal como consagrados nessas declarações; nem contestou as declarações referentes ao êxito das medidas restritivas na consecução dos objetivos políticos de apoiar a indústria argentina de biodiesel. Por conseguinte, essa alegação foi rejeitada.

(120) O GA alegou ainda que a conclusão da Comissão de que a existência de diferentes mecanismos no âmbito de um regime mais amplo concebido pelo GA para apoiar uma determinada indústria seria relevante para determinar a natureza da ação é manifestamente errada, uma vez que os impostos de exportação não estão incluídos no artigo 3.o, alíneas i) a iii), do regulamento de base (ou no Acordo SMC) e não são abrangidos pelo artigo 3.o, alínea iv), do regulamento de base.

(121) O simples facto de os impostos de exportação não serem explicitamente mencionados no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base não os impede de ter o caráter potencial de uma contribuição financeira, pelo que se inserem na definição de subvenção ao abrigo do regulamento de base e do Acordo SMC. A Comissão apresentou elementos de prova suficientes de que o imposto de exportação sobre as sementes de soja foi utilizado, juntamente com outros instrumentos, para induzir os produtores de sementes de soja a cumprirem os objetivos políticos declarados, de uma forma equivalente a uma subvenção passível de medidas de compensação, tal como especificado no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base. Uma vez que o GA não fundamentou a alegação segundo a qual o imposto de exportação sobre as sementes de soja não podia ser considerado uma subvenção passível de medidas de compensação, a Comissão rejeitou-a.

(122) Na sequência da divulgação final, o GA discordou da conclusão da Comissão no considerando 121, segundo a qual o GA não fundamentara a sua alegação de que o imposto de exportação sobre as sementes de soja não podia ser considerado uma subvenção passível de medidas de compensação.

(123) Embora, ao longo de todo o inquérito, tenha alegado que os impostos de exportação tinham um objetivo de geração de receitas, o GA não apresentou elementos de prova em apoio desta afirmação no que se refere a qualquer dos atos legislativos que estabelecem ou alteram o nível do imposto de exportação sobre as sementes de soja. Com efeito, com base nos elementos de prova disponíveis, a Comissão considerou que os impostos sobre as exportações são instrumentos, entre outros, que o GA utilizava para apoiar o desenvolvimento da indústria do biodiesel. Por conseguinte, a Comissão chegou a uma conclusão diferente como se explica nos considerandos 89 e 90 e rejeitou a alegação inicial do GA.

(124) A CARBIO alegou que a Comissão ignorou o elevado nível exigido para provar a atribuição de funções estatais aos produtores de sementes de soja ou que os poderes públicos lhes tenham dado instruções nesse sentido. Os produtores de sementes de soja são livres de decidir se produzem, vendem e exportam a sua produção. Nenhum elemento do imposto de exportação sobre as sementes de soja atribui funções ou dá instruções aos produtores de sementes de soja para tomarem qualquer destas decisões.

(125) A Comissão não concordou com a afirmação de que tais conceitos, como enunciados no considerando 82, não se apliquem no caso em apreço. Além disso, a alegação da CARBIO de que os produtores de sementes de soja são livres de fixar o preço das sementes de soja é incorreta. Na visita de verificação, o GA explicou como fixa o preço FOB das sementes de soja para exportação. Dado que tanto o preço de exportação como o preço interno das sementes de soja são bastante inferiores ao preço do mercado mundial, os produtores de sementes de soja têm a sua liberdade de fixar o preço limitada. Por último, a CARBIO ignora que o imposto de exportação não é o único instrumento concebido pelo GA para influenciar a ação dos produtores de sementes de soja. Por conseguinte, a alegação foi rejeitada.

(126) A CARBIO refutou ainda a conclusão da Comissão enunciada no considerando 112 de que os produtores de sementes de soja não podem vender a melhores preços que prevaleceriam na Argentina na ausência destas medidas, e remeteu para um estudo da Comissão do Comércio Interno segundo o qual a eliminação do imposto de exportação sobre as sementes de soja resultaria num aumento dos preços internos desse produto de apenas 1,2 % (57).

(127) No entanto, a Comissão observou que, de acordo com um estudo publicado no American Journal of Agricultural Economics (58), o preço das sementes de soja no mercado interno, na ausência do imposto sobre as exportações, pode ser muito superior, até 26,0 %. Acrescente-se que o estudo referido pela CARBIO indicava, por outro lado, que a eliminação do imposto de exportação sobre as sementes de soja conduziria a uma diminuição de 18 % do preço das sementes de soja no mercado mundial. Tal significa que, com a eliminação teórica de um imposto de exportação de 23,5 %, a diferença entre o preço argentino e o preço do mercado mundial seria praticamente eliminada.

(128) Por conseguinte, a Comissão reiterou a conclusão de que os produtores de sementes de soja são induzidos a continuar a produzir e a vender sementes de soja na Argentina, sem que lhes seja permitido vender a melhores preços, que prevaleceriam na Argentina na ausência de tais medidas.

(129) Na sequência da divulgação final, o GA e a CARBIO reiteraram as suas alegações segundo as quais: — não existe um conjunto de medidas que induzam os produtores nacionais de soja a vender as sementes de soja localmente mediante remuneração inferior à adequada; — os produtores de sementes de soja são livres de fixar o preço do produto; — os impostos sobre a exportação de sementes de soja não implicam qualquer contribuição financeira; qualquer efeito dos impostos de exportação aplicados às sementes de soja sobre a produção de biodiesel constitui, quando muito, um efeito secundário de uma medida de cobrança de receitas; — a natureza e o objetivo de cobrança de receitas dos impostos sobre a exportação de sementes de soja não têm nada a ver com a alegada atribuição de funções estatais ou instruções nesse sentido; e — esses impostos não conferem qualquer vantagem.

(130) O GA e a CARBIO também não concordaram com a interpretação jurídica da Comissão dos conceitos «atribuição do exercício de funções estatais» e «instruções nesse sentido». O GA alegou que a avaliação da contribuição financeira efetuada pela Comissão se assemelhava fortemente à «abordagem baseada nos efeitos», que foi explícita e categoricamente rejeitada pela jurisprudência da OMC.

(131) A CARBIO defendeu ainda que o atual preço das sementes de soja no mercado mundial não reflete o que seria o preço desse produto no mercado interno da Argentina na ausência do imposto sobre as exportações.

(132) Uma vez que o GA ou a CARBIO se limitaram a repetir os argumentos anteriormente apresentados, mas sem os fundamentarem, a Comissão rejeitou as alegações.

3.2.2.3. Atribuição do exercício de funções estatais ou instruções nesse sentido a organismos privados, na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iv), do regulamento de base

(133) A Comissão analisou, em seguida, se o GA atribui aos produtores de sementes de soja argentinos, enquanto organismos privados, o exercício de funções que normalmente incumbiriam aos poderes públicos ou se lhes dá instruções nesse sentido, na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iv), do regulamento de base.

(134) Os produtores-exportadores argentinos incluídos na amostra adquiriram todas as sementes de soja utilizadas na produção de biodiesel a fontes nacionais. Foram adquiridas a explorações agrícolas privadas, com exceção de pequenos volumes de sementes de soja provenientes da empresa estatal YPF.

(135) Por conseguinte, a Comissão considerou que, com base nas informações disponíveis, todos os produtores de sementes de soja são organismos privados incumbidos pelo GA, na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iv), do regulamento de base, de fornecer sementes de soja por remuneração inferior à adequada.

3.2.2.4. Fornecimento de sementes de soja pelos produtores de sementes de soja por remuneração inferior à adequada

(136) Na etapa seguinte, a Comissão verificou se os produtores de sementes de soja levaram efetivamente a cabo a política estatal da Argentina de fornecer sementes de soja por remuneração inferior à adequada. Para o efeito, foi necessária uma análise pormenorizada da evolução do mercado na Argentina mediante comparação com uma referência adequada. Em consonância com as conclusões apresentadas no considerando 64, a Comissão decidiu utilizar parcialmente os dados disponíveis para determinar se os produtores de sementes de soja forneceram sementes de soja por remuneração inferior à adequada.

(137) Através do conjunto de medidas descritas nos considerandos 84 a 116, o GA induziu os produtores de sementes de soja a venderem localmente a preços mais baixos do que poderiam obter de outro modo (ou seja, sem essas medidas, os produtores de sementes de soja poderiam ter exportado esse produto aos preços muito mais elevados praticados no mercado mundial ou teriam ajustado a sua produção às restrições do mercado). Contudo, os produtores de sementes de soja não o fizeram devido à política do GA a favor da indústria de biodiesel a jusante.

(138) Conforme ilustrado no quadro 1, praticamente todo o consumo interno de sementes de soja se destina à transformação em óleo de soja através da moagem. Os dados relativos à produção, exportação, importação e moagem interna de sementes de soja ao longo dos anos são os seguintes: Quadro 1 Produção de sementes de soja, óleo de soja e biodiesel da Argentina Produção de sementes de soja (t) Exportações de sementes de soja (t) Importações de sementes de soja (t) Moagem de soja (t) Produção de óleo de soja (t) Consumo interno de óleo de soja (t) Produção de biodiesel (t) 2007 47 482 787 11 843 248 2 245 391 36 268 044 6 962 206 474 078 2008 46 238 890 11 733 588 2 891 771 31 709 219 6 024 101 1 078 022 711 864 2009 30 989 474 4 292 321 823 924 30 285 623 5 772 026 1 348 922 1 179 103 2010 52 676 218 13 616 012 189 36 824 921 7 000 075 2 118 336 1 820 385 2011 48 878 774 10 420 216 12 862 37 339 854 7 113 681 2 996 512 2 429 964 2012 40 100 197 6 158 407 1 428 33 333 313 6 353 359 2 841 121 2 456 578 2013 49 306 202 7 784 236 1 615 34 040 869 6 432 942 2 448 560 1 997 809 2014 53 397 720 7 360 901 2 227 37 936 186 7 096 392 3 184 146 2 584 290 2015 61 446 556 11 509 272 566 40 940 319 7 895 905 2 407 954 1 810 659 2016 58 799 258 8 910 323 853 849 44 482 510 8 670 493 3 137 953 2 659 275 2017 54 971 626 7 369 126 1 897 833 41 824 091 8 065 602 3 264 784 2 871 435 Fonte: dados disponibilizados pelo GA, extraídos de diversas bases de dados públicas argentinas.

(139) Como se pode ver no quadro 1, a produção de sementes de soja aumentou de 26,7 milhões de toneladas, em 2001, para 40,5 milhões de toneladas, em 2006 (59). O aumento do imposto de exportação sobre as sementes de soja não provocou a redução da produção de sementes de soja, mas antes, de uma perspetiva económica, um aumento irracional. Com efeito, na ausência do incentivo criado pelas várias medidas do GA, os fornecedores sujeitos a restrições à exportação adaptar-se-iam às condições do mercado. No entanto, no caso vertente, em vez de reduzir a sua produção, os produtores de sementes de soja beneficiam também do objetivo político de impulsionar e desenvolver a competitividade da indústria de biodiesel, a qual, por sua vez, exigia que as quantidades de sementes soja fossem disponibilizadas aos produtores de biodiesel a preços inferiores aos preços internacionais.

(140) A tendência é ilustrada no gráfico 2 abaixo (em toneladas): Gráfico 2 Transformação de sementes de soja na Argentina Produção de sementes de soja Moagem de sementes de soja Importações de sementes de soja Exportações de sementes de soja 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 Fonte: dados apresentados no quadro do considerando 138.

(141) O quadro 1 e o gráfico 2 demonstram que praticamente todas as sementes de soja consumidas a nível nacional se destinaram à moagem e que o óleo de soja daí resultante consumido a nível nacional foi predominantemente utilizado na produção de biodiesel.

(142) Na sequência da divulgação final, a CARBIO alegou que a Comissão estava a afirmar que todas as sementes de soja vendidas no mercado interno eram utilizadas exclusivamente para a produção de biodiesel. A Comissão esclareceu que não é esse o caso. Como referido no considerando 141, as sementes de soja são vendidas no mercado interno e destinadas a moagem para obter óleo de soja e farinha de soja. O óleo de soja resultante é utilizado para produzir biodiesel, uma vez que, na Argentina, não existe um mercado interno significativo para o óleo de soja. Parte do óleo e da farinha de soja é exportada.

(143) Além disso, as exportações de sementes de soja ocorrem apenas quando o consumo interno destinado à moagem e à produção de biodiesel está plenamente satisfeito. O quadro 1 e o gráfico 2 ilustram também as importações de sementes de soja, que foram inexistentes ou escassas, ao longo dos anos de aplicação das restrições à exportação. O modelo empresarial adotado pelos produtores-exportadores incluídos na amostra confirma igualmente esta situação. Com efeito, nenhum deles importou sementes de soja para a produção de biodiesel. Pelo contrário, importaram sementes de soja exclusivamente para utilização nas suas unidades de moagem, tendo depois exportado para mercados estrangeiros todo o óleo e farinha de soja produzidos.

(144) Por conseguinte, o objetivo principal das medidas do GA foi alcançado: as sementes de soja produzidas a nível nacional responderam inteiramente à procura interna de um input para a produção nacional de biodiesel, em detrimento dos produtores de sementes de soja, que teriam preferido otimizar os seus lucros e exportar todos os seus produtos ou vendê-los no mercado interno a preços mais elevados, se não existissem restrições à exportação.

(145) Segundo a jurisprudência pertinente da OMC, tal como explicado em especial no considerando 78, na maioria dos casos, deverá existir alguma forma de ameaça ou de persuasão por parte dos poderes públicos em relação aos fornecedores de inputs para comprovar a atribuição do exercício de funções estatais ou instruções nesse sentido. A existência de uma margem de apreciação não exclui automaticamente esta conclusão. Esta análise caso a caso baseia-se em dados concretos. Neste caso, é notável o facto de as exportações serem muito limitadas num mercado de produtos de base altamente internacionalizado, em que a Argentina é um dos maiores produtores mundiais de sementes soja, sobretudo considerando que o preço nos mercados internacionais é bastante mais elevado do que o preço no mercado interno da Argentina (ver gráfico 3 no considerando 158).

(146) Os elementos de prova constantes da legislação argentina (ver considerandos 91 a 99) demonstram que o objetivo político do GA é desenvolver e favorecer o valor acrescentado das indústrias a jusante, nomeadamente a do biodiesel. Além disso, o GA declarou claramente o seu objetivo de proteger as indústrias a jusante do aumento dos preços internacionais.

(147) Após a divulgação do documento de informação, a CARBIO alegou que a Comissão não apresentou quaisquer elementos de prova da afirmação de que os produtores de sementes de soja teriam preferido otimizar os seus lucros.

(148) Uma vez que não recebeu informações diretas dos produtores de sementes de soja, tal como explicado nos considerandos 61 a 64, a Comissão partiu do princípio de que os produtores de sementes de soja são operadores económicos racionais numa economia de mercado que teriam preferido otimizar os seus rendimentos, sempre que possível. Logo, considera-se que aumentar a produção de sementes de soja quando os preços são reduzidos devido ao aumento do imposto sobre as exportações é uma decisão irracional. O facto de os produtores de sementes de soja continuarem a fornecer esse produto, apesar das várias medidas restritivas adotadas pelo GA, é o resultado das medidas adotadas pelo GA para induzir os produtores de sementes de soja a atuarem como entidades que executam os objetivos políticos declarados para apoiar a indústria de biodiesel. Por conseguinte, a alegação foi rejeitada.

(149) O GA alegou que não foram apresentados elementos de prova de que a transformação das sementes de soja na Argentina tenha sido de algum modo alterada devido aos impostos sobre a exportação de sementes de soja.

(150) A Comissão discordou. A Comissão recorda, antes de mais, que o GA não auxiliou a Comissão a obter as informações necessárias junto dos produtores de sementes de soja para melhor analisar o seu comportamento. Assim, a Comissão considerou que, com base nas informações disponíveis, as medidas do GA (incluindo o imposto de exportação) alteraram o comportamento dos produtores de sementes de soja para alcançar os efeitos que pretendia obter. Como se pode ver no quadro 1, apesar do aumento da taxa de exportação sobre as sementes de soja em 2007, ou seja, no início da produção em grande escala de biodiesel, a produção de sementes de soja aumentou de forma apreciável. Além disso, a exportação de óleo de soja foi substituída em grande medida pela exportação de biodiesel no mesmo período, o que demonstra que as medidas do GA incentivaram uma mudança estrutural para melhorar a competitividade da indústria de biodiesel. Consequentemente, a alegação foi rejeitada.

(151) É também evidente que inúmeros pequenos produtores de sementes de soja (cerca de 64 000), embora não formalmente impedidos pelo GA de exportarem os seus produtos, são induzidos por estas políticas a venderem no mercado interno quase toda a sua produção, a preços mais baixos do que poderiam obter de outro modo nos mercados internacionais. Não existem elementos no processo que comprovem que o GA esteja de algum modo a tentar incentivar e/ou a apoiar de forma ativa, direta ou indiretamente, um aumento das exportações e, assim, uma maximização dos lucros para os produtores de sementes de soja, não obstante as dificuldades conhecidas dos pequenos agricultores em encontrar clientes no estrangeiro, comunicar numa língua estrangeira e tratar de todas as onerosas formalidades administrativas associadas às exportações.

(152) Na ausência de outros elementos de prova em contrário no processo, e tendo em conta a insuficiente colaboração do GA em fornecer elementos de prova e informações pertinentes a este respeito, a Comissão concluiu que estes elementos de prova demonstram que os produtores de sementes de soja foram persuadidos a vender os seus produtos no mercado interno em benefício das indústrias a jusante (incluindo os produtores de biodiesel), em vez de maximizarem os seus rendimentos, inclusivamente procurando alternativas, como adaptar a sua produção ou mesmo mudar para outro tipo de produção (por exemplo, outros cereais).

(153) O facto de os produtores de sementes de soja disporem ainda de um certo grau de discrição para venderem no estrangeiro, pelo menos formalmente, e de se terem registado exportações de facto muito limitadas não põe em causa a principal conclusão sobre a ocorrência da atribuição do exercício de funções estatais ou de instruções dadas nesse sentido em conformidade com a jurisprudência da OMC no processo DRAMS (60).

(154) Além disso, a Comissão analisou o eventual impacto do fornecimento de sementes de soja, no contexto das medidas do GA, sobre o preço interno das sementes de soja na Argentina.

(155) A Comissão utilizou o preço médio das sementes de soja no mercado interno da Argentina, que se baseia em dados mensais provenientes da Bolsa de Cereais de Buenos Aires, no que se refere a Rosario, Bahia Blanca e Quequén, fornecidos pelo Ministério da Agroindústria a nível nacional.

(156) Os produtores-exportadores incluídos na amostra efetuaram algumas importações de sementes de soja. Embora as empresas não tenham utilizado estas importações para a produção de biodiesel - foram utilizadas para produzir óleo de soja para exportação - o preço das mesmas pode ser considerado representativo, uma vez que as sementes de soja foram importadas para moagem e reexportadas como óleo de soja, e o seu preço refletia o preço do mercado mundial das sementes de soja.

(157) O preço no mercado interno foi comparado com o preço FOB médio das importações de sementes de soja efetuadas pelos produtores-exportadores incluídos na amostra numa base mensal.

(158) O gráfico 3 abaixo apresenta as flutuações dos preços durante o período considerado e a diferença de preços em percentagem entre o preço interno argentino e o preço no mercado mundial. Gráfico 3 Preço interno argentino em relação ao preço do mercado mundial Diferença de preços (%) Preço no mercado mundial (ARS/MT) Preço no mercado interno da Argentina (ARS/MT) 2017M11 2017M09 2017M07 2017M05 2017M03 2017M01 2016M11 2016M09 2016M07 2016M05 2016M03 2016M01 2015M11 2015M09 2015M07 2015M05 2015M03 2015M01 Fonte: Bloomberg e informações facultadas pelo GA com base em dados disponíveis ao público.

(159) O gráfico 3 mostra uma diferença entre o preço no mercado interno da Argentina e o preço no mercado mundial, a qual pode ser explicada sobretudo pelo imposto de exportação sobre sementes de soja. A política do GA impede que os produtores de sementes de soja obtenham lucros com base nos preços do mercado mundial. Os produtores de sementes de soja são efetivamente privados da escolha racional de vender nos mercados internacionais a preços muito mais elevados.

(160) Em vez disso, estão a obter lucros comparáveis no mercado interno e no mercado internacional, à custa da redução dos preços no mercado interno pelo montante do imposto de exportação. Deste modo, o GA reprime os preços no mercado interno em benefício da indústria transformadora nacional.

(161) O GA dá instruções aos produtores de sementes de soja que os impedem de efetuar uma escolha racional. Além disso, como se pode observar no gráfico, a diferença entre os preços no mercado interno e os preços internacionais não só permaneceu considerável como também protegeu a indústria de biodiesel e todas as outras indústrias a jusante (como a indústria da moagem, que opera, na sua maioria, de forma integrada com os produtores de biodiesel) dos aumentos mais acentuados de preços no mercado internacional.

(162) Consequentemente, o conjunto de medidas do GA atingiu o seu objetivo predefinido, a saber, reduzir os preços no mercado interno num contexto de aumento dos preços internacionais, a fim de proporcionar valor acrescentado à indústria nacional, incluindo a indústria de biodiesel.

(163) Tendo em conta o que precede, a Comissão concluiu que aos produtores de sementes de soja da Argentina foi atribuído o exercício de funções estatais no sentido de fornecerem sementes de soja à indústria nacional de biodiesel por remuneração inferior à adequada ou foram-lhes dadas instruções nesse sentido.

3.2.2.5. A função que normalmente incumbiria aos poderes públicos e a prática observada que não difere realmente das práticas normais dos poderes públicos

(164) No que respeita ao critério «normalmente incumbiria», que não tinha sido ainda clarificado pelo Painel (61), a Comissão considerou que o fornecimento de matérias-primas situadas num país a empresas nacionais é uma função que incumbe normalmente aos poderes públicos. Nos termos do direito internacional, os Estados têm a soberania sobre os recursos naturais. Embora gozem de amplos poderes discricionários sobre o modo de organizar a exploração dos seus recursos naturais, a sua soberania traduz-se, modo geral, no poder regulador nesse sentido. A este respeito, é irrelevante que aos poderes públicos incumba habitualmente o exercício desta função (62). Por conseguinte, a Comissão considerou que abastecer a indústria de biodiesel argentina em sementes de soja localizadas em solo argentino é uma função que incumbe de um modo geral aos poderes públicos.

(165) Na sequência da divulgação do documento de informação, a CARBIO contestou a decisão da Comissão de que um Estado deve ser responsabilizado pelas decisões tomadas por fornecedores privados de sementes de soja cultivadas no seu território. A fim de cumprir o critério «incumbiria normalmente», a CARBIO alegou que todas as decisões relativas à soja têm de ser tomadas para fins de interesse público. No entanto, como afirmou a CARBIO na sua comunicação, «um Estado pode optar por tomar medidas referentes aos seus recursos naturais», o que confirma a posição da Comissão de que esta soberania se traduz, normalmente, numa competência estatal reguladora para organizar a exploração dos recursos naturais de um Estado. Por conseguinte, não é necessário que todas as decisões referentes à soja tenham de ser tomadas para um fim público, a fim de satisfazer o critério «incumbiria normalmente». Essas entidades podem ser consideradas «organismos públicos» e atribuir as suas ações ao Estado, o que não se verifica no cenário da «atribuição do exercício de funções estatais» ou «instruções nesse sentido». Neste último caso, não é necessário que todas as ações de organismos privados possam ser atribuídas ao Estado, mas apenas a ação específica examinada (ou seja, o fornecimento de inputs por remuneração inferior à adequada). Deste modo, a Comissão rejeitou a alegação e concluiu que o fornecimento de matérias-primas, como as sementes de soja, na prossecução de objetivos de interesse público (tais como o desenvolvimento da indústria de biodiesel) é uma função que incumbiria normalmente aos poderes públicos.

(166) No que diz respeito ao critério «não difere realmente», a Comissão fez notar que a redação teve origem no relatório de 1960 do painel de revisão nos termos do Artigo XVI: 5, que utiliza uma formulação semelhante em relação a taxas financiadas por produtores que foram consideradas como não diferindo, realmente, das práticas dos poderes públicos em matéria de tributação e subvenções (63). Nesse contexto, o critério em causa exige uma conclusão positiva de que o fornecimento de bens pelos organismos privados incumbidos dessa função não difere, realmente, da hipótese de que os poderes públicos tinham fornecido tais bens. A Comissão considera ser este o caso. Em vez de fornecer inputs diretamente à indústria de biodiesel, a fim de alcançar os objetivos de interesse público do GA de impulsionar o desenvolvimento da indústria de biodiesel, incluindo o seu potencial de exportação, o GA, através de um conjunto de medidas, incentiva os organismos privados a fazerem-no em seu nome.

(167) Na sequência da divulgação final, o GA e a CARBIO alegaram que a Comissão não apresentara quaisquer elementos de prova que demonstrassem que as decisões tomadas por fornecedores privados na produção e venda de sementes de soja, cultivadas em terrenos privados na Argentina, refletem uma função que incumbiria normalmente ao GA.

(168) Como referido no considerando 164, a Comissão considerou que o fornecimento de matérias-primas provenientes de determinado país a empresas nacionais é uma função que incumbe normalmente aos poderes públicos. O GA ou a CARBIO não apresentaram quaisquer argumentos ou elementos de prova substantivos que refutem esta conclusão, pelo que a alegação foi rejeitada. O GA utiliza os produtores de sementes de soja para alcançar um objetivo político específico que não difere de uma situação em que o próprio GA fosse diretamente o produtor das sementes de soja.

3.2.2.6. Conclusão

(169) Através de um conjunto de medidas, nomeadamente impostos de exportação, restrições quantitativas, subvenções aos produtores nacionais e declarações de política pública, o GA induziu os produtores de sementes de soja nacionais a venderem localmente as sementes de soja e atribuiu-lhes a função de fornecer esta matéria-prima na Argentina por remuneração inferior à adequada, ou deu-lhes instruções nesse sentido. As medidas em causa alcançaram o efeito desejado de distorcer o mercado interno argentino de sementes de soja e depreciar o preço a um nível artificialmente baixo, em benefício da indústria de biodiesel a jusante. A função de fornecer sementes de soja por remuneração inferior à adequada incumbe de um modo geral aos poderes públicos, tendo em vista o objetivo público de apoiar a indústria de biodiesel, e a prática dos produtores de sementes de soja não difere realmente das práticas normais dos poderes públicos na prossecução de objetivos políticos idênticos através de outras formas de apoio (como subsídios ou receitas não cobradas).

(170) A Comissão concluiu, assim, que o GI proporcionou uma contribuição financeira indireta, na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalíneas iv) e iii), do regulamento de base, conforme interpretado e aplicado em consonância com a norma pertinente da OMC nos termos do artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), subalíneas iv) e iii), do Acordo SMC.

3.2.2.7. Proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços

(171) A Comissão considera que as categorias de «contribuição financeira»/«proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços» não se excluem mutuamente. De facto, o Órgão de Recurso confirmou que o «conjunto de medidas estatais capazes de proporcionar subvenções [sob a forma de contribuição financeira] é ainda mais alargado pelo conceito de «proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços» constante do artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 2» (64). Esta interpretação é igualmente coerente com o objeto e a finalidade do Acordo SMC, a saber, «aumentar e melhorar as disciplinas do GATT em matéria de utilização de subvenções e de medidas de compensação» (65).

(172) O artigo XVI do GATT de 1994 abrange «qualquer subvenção, incluindo qualquer forma de proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços, que vise, direta ou indiretamente, aumentar as exportações de um produto a partir do território […], ou reduzir as importações desse produto no seu território».

(173) A expressão «qualquer forma» indica o âmbito alargado desta categoria, pois abrange todas as formas que, direta ou indiretamente, proporcionam a proteção dos rendimentos ou a manutenção dos preços. Neste sentido, a definição de «forma» no dicionário consiste em «uma das diversas maneiras em que algo existe ou se manifesta; espécie, tipo ou variedade»; e ainda «maneira, método, modo» (66). Assim, «qualquer forma» inclui qualquer modo como os poderes públicos prestam apoio a alguém, proporcionando uma proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços.

(174) «Apoio» designa «a ação de contribuir para o êxito ou manter o valor de algo» (67). A palavra «apoio» é frequentemente utilizada no contexto da agricultura, como referência aos programas de apoio dos poderes públicos (68). Neste caso, o significado de «apoio» no artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 2, do Acordo SMC encerra a ação dos poderes públicos de contribuir para o êxito ou a manutenção do valor dos preços ou dos rendimentos recebidos por uma pessoa.

(175) Por último, a referência «na aceção do artigo XVI do GATT de 1994» inclui todas as formas de proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços que, direta ou indiretamente, aumentem as exportações de «um produto» do território de um membro da OMC ou reduzam as importações desse produto no seu território. Este efeito, potencial ou real, é explicitamente contemplado no artigo XVI, n.o 1, do GATT de 1994: «[…] qualquer subvenção, incluindo qualquer forma de proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços, que vise, direta ou indiretamente, aumentar as exportações de um produto a partir do território […] ou reduzir as importações desse produto no seu território».

(176) Em suma, o artigo 3.o, n.o 1, alínea b), do regulamento de base abrange as medidas estatais de qualquer forma que, direta ou indiretamente, proporcionam a proteção dos rendimentos ou a manutenção dos preços a uma pessoa, e que produzam o efeito, potencial ou real (69), de aumentar as exportações de qualquer produto do território de um membro da OMC ou reduzir as importações desse produto para o seu território. Esta interpretação é igualmente coerente com o objeto e a finalidade do Acordo SMC, a saber, «aumentar e melhorar as disciplinas do GATT em matéria de utilização de subvenções e de medidas de compensação» (70).

(177) Em consonância com esta interpretação, além de examinar se o conjunto de medidas adotadas pelo GA pode ser considerado uma «contribuição financeira» sob