PT Jornal Oficial da União Europeia L 309/1

DECISÃO DA COMISSÃO

de 23 de Fevereiro de 2011

relativa aos auxílios estatais C 38/B/04 (ex NN 58/04) e C 13/06 (ex NN 587/05) executado pela Itália a favor das empresas Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA e Syndial SpA

[notificada com o número C(2011) 956]

(Apenas faz fé o texto na língua italiana)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2011/746/UE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Após ter convidado as parte interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições acima referidas (1), e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

1.1. Processo C 38/B/04

(1) Por carta de 4 de Dezembro de 2003, um escritório de advogados que representa um autor de uma denúncia transmitiu à Comissão uma série de artigos publicados na imprensa italiana sobre a intenção do Governo italiano de aplicar tarifas de electricidade preferenciais a favor de certas empresas situadas na Sardenha.

(2) As referidas tarifas foram introduzidas pelo artigo 1.o do Decreto do Presidente do Conselho de Ministros de 6 de Fevereiro de 2004 (a seguir denominado «decreto de 2004»). Tal decreto teve duas consequências distintas: a) introduziu novas tarifas de electricidade preferenciais a favor das empresas Portovesme Srl, ILA SpA e Eurallumina SpA e b) e prorrogou a tarifa preferencial de que já beneficiava a Alcoa Trasformazioni (produtor de alumínio primário, a seguir denominada «Alcoa»).

(3) Por cartas de 22 de Janeiro e 19 de Março de 2004, os serviços da Comissão pediram esclarecimentos sobre essas medidas. As autoridades italianas responderam por cartas de 9 de Fevereiro e de 9 de Junho de 2004. Por carta de 20 de Setembro de 2004, as autoridades italianas enviaram informações suplementares.

(4) Por carta de 16 de Novembro de 2004, a Comissão informou a Itália da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente à medida em questão.

(5) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre as medidas em causa.

(6) A Itália enviou observações por cartas de 4 e 11 de Fevereiro de 2005.

(7) A Comissão recebeu observações de partes interessadas, incluindo três beneficiários das medidas e um concorrente da Portovesme. Por carta de 22 de Março de 2005, a Comissão transmitiu tais observações à Itália, dando-lhe a possibilidade de apresentar os seus comentários. Os comentários da Itália foram comunicados por carta de 20 de Setembro de 2005.

(8) Em 29 de Outubro de 2008, o processo C 38/04 foi dividido na parte A, que diz respeito à medida relativa à Alcoa, e na parte B, que diz respeito à Portovesme, ILA e Eurallumina.

(9) Em 19 de Novembro de 2009, a Comissão adoptou uma decisão final negativa, tendo ordenado a recuperação do auxílio junto da empresa Alcoa (3).

1.2. Processo C 13/06

(10) Nos termos do artigo 11.o, n.o 12, do Decreto-Lei n.o 35, de 14 de Março de 2005, convertido na Lei n.o 80/2005, de 14 de Maio de 2005, «Medidas urgentes no âmbito do plano de acção para o desenvolvimento económico, social e territorial» (a seguir denominada «Lei n.o 80/2005»), as autoridades italianas prorrogaram até 2010 as tarifas eléctricas preferenciais a favor das empresas Portovesme, ILA e Eurallumina e alargaram esta tarifa preferencial à Syndial SpA, uma empresa produtora de cloro igualmente com estabelecimentos na Sardenha.

(11) A Comissão recebeu uma denúncia de um concorrente da Syndial por carta de 22 de Julho de 2005, que foi seguida da transmissão, por parte da mesma empresa, de documentação adicional em 7 de Outubro e 7 de Dezembro de 2005.

(12) A Itália notificou a medida à Comissão por carta de 23 de Novembro de 2005, fornecendo informações adicionais por carta de 28 de Novembro de 2005.

(13) Por carta de 22 de Dezembro de 2005, a Comissão solicitou informações suplementares que as autoridades italianas transmitiram por carta de 3 de Março de 2006.

(14) Entretanto, o mesmo concorrente da Portovesme que interveio no processo C 38/B/04 apresentou uma denúncia sobre a nova medida, por carta de 20 de Janeiro de 2006.

(15) Por carta de 26 de Abril de 2006, a Comissão informou a Itália de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente às alterações e à prorrogação do regime tarifário especial introduzido pela Lei n.o 80/2005.

(16) A Comissão solicitou à Itália esclarecimentos adicionais por carta de 22 de Agosto de 2006, a que este país respondeu em 28 de Setembro de 2006.

(17) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre as medidas em causa.

(18) A Comissão recebeu observações de partes interessadas, incluindo os beneficiários, dois concorrentes da Portovesme e da Syndial e um produtor de energias renováveis. Por carta de 5 de Outubro de 2006, a Comissão transmitiu tais observações à Itália, dando-lhe a possibilidade de apresentar os seus comentários. Os comentários da Itália foram comunicados por carta de 1 de Dezembro de 2006.

(19) A Itália forneceu informações adicionais por cartas de 16 de Abril, 10 e 14 de Maio de 2007 e 22 de Junho de 2010.

1.3. Âmbito da presente decisão

(20) A presente decisão diz respeito tanto às tarifas introduzidas pelo artigo 1.o do decreto de 2004 a favor de outros beneficiários que não a Alcoa (a seguir denominadas «tarifas de 2004») como às introduzidas pelo artigo 11.o, n.o 12, da Lei n.o 80/2005 (a seguir denominadas «tarifas de 2005») e posteriormente especificadas pelas deliberações emanadas pela Autoridade para a energia eléctrica e o gás (AEEG).

2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA

2.1. As tarifas de 2004 contestadas

(21) O artigo 1.o do decreto de 2004 alargou o «tratamento [tarifário] previsto no ponto 2 do Decreto do Ministério da Indústria, do Comércio e do Artesanato, de 19 de Dezembro de 2005 (a seguir denominado “decreto Alcoa”), aos fornecimentos de energia eléctrica destinados à produção e transformação de alumínio, chumbo, prata e zinco nas estruturas existentes à data de entrada em vigor do presente decreto, situadas em territórios insulares caracterizados pela ausência ou insuficiência de conexões às redes nacionais da energia eléctrica e do gás».

(22) Estava previsto que o referido regime tarifário fosse transitório e terminasse «quando fossem criadas ou desenvolvidas conexões às redes nacionais da energia eléctrica e do gás» ou, de qualquer modo, até 30 de Junho de 2007.

(23) Na prática, o decreto de 2004 alargava as tarifas preferenciais de que tinha já beneficiado o produtor de alumínio Alcoa a três empresas com utilização intensiva de energia, situadas na Sardenha: a Portovesme, empresa produtora de zinco, prata e chumbo (5), a ILA, empresa fabricante de produtos de transformação do alumínio e a Eurallumina, empresa produtora de alumina (6).

(24) A nível legislativo, as tarifas foram aplicadas por meio de deliberações da Autoridade para a energia eléctrica e o gás (a seguir denominada «AEEG»).

(25) Inicialmente, a deliberação da AEEG n.o 110/04 subordinava a concessão das tarifas preferenciais ao resultado positivo do procedimento de notificação. Contudo, com base nas instruções emitidas pelas Presidência do Conselho de Ministros, que especificam que o texto do decreto de 2004 não tinha sido formalmente notificado nos termos das regras em matéria de auxílios estatais, mas apenas «apresentado» à Comissão no âmbito de um «inquérito preliminar», a AEEG deu execução ao decreto de 2004 através da deliberação n.o 148/04 (7).

(26) Tal regime permitia aos beneficiários receber pagamentos compensatórios nas mesmas condições que as estabelecidas no decreto Alcoa. Concretamente, relativamente a um determinada unidade de produção abrangida pelo regime tarifário, o pagamento compensatório era calculado como a diferença entre o preço praticado pelo fornecedor de electricidade à unidade de produção e o preço preferencial fixado pelo Estado, multiplicado pela quantidade de electricidade utilizada na referida unidade. O método utilizado para calcular o preço preferencial (ou «tarifa preferencial») foi estabelecido na Decisão do CIP n.o 15/1993. O preço estava sujeito a um mecanismo de indexação baseado na variação dos custos de produção de energia eléctrica em Itália (a denominada «componente Ct»). Em 2004, o preço preferencial aplicado aos beneficiários da Sardenha variou entre 26 e 35 EUR/MWh.

(27) A gestão administrativa do regime foi confiada a um fundo de compensação («Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico») (8). Na prática, o sistema tarifário funcionava da seguinte forma: os beneficiários transmitiam à Cassa Conguaglio dados mensais pormenorizados sobre as quantidades de electricidade utilizadas e sobre os preços pagos aos seus fornecedores de energia eléctrica. Seguidamente, recebiam da Cassa Conguaglio pagamentos em numerário calculados como acima indicado (9).

(28) Os recursos necessários para financiar os pagamentos compensatórios eram assegurados mediante uma imposição parafiscal aplicada a todos os consumidores de electricidade através da componente A4 da tarifa de electricidade (10).

(29) Ainda que estivesse previsto que o regime chegasse ao seu termo em 30 de Junho de 2007, a sua execução foi interrompida por indicação da AEEG, pouco depois do início da investigação formal por parte da Comissão, em Novembro de 2004 (11).

(30) De acordo com os dados fornecidos pela Itália, a Portovesme e a Eurallumina receberam subvenções relativas ao consumo de electricidade entre Abril e Outubro de 2004, enquanto a ILA recebeu subvenções relativas ao consumo de electricidade entre Abril e Setembro de 2004. Os pagamentos totais (em euros) efectuados pela Cassa Conguaglio a estas três empresas no âmbito deste regime são a seguir indicados. Portovesme Srl 12 845 892,82 Eurallumina SpA 5 208 152,05 ILA SpA 291 120,27

2.2. As tarifas de 2005 contestadas

(31) Nos termos do artigo 11.o, n.o 12, da Lei n.o 80/2005, as autoridades italianas alargaram «o tratamento [tarifário] previsto no Decreto do Ministério da Indústria, do Comércio e do Artesanato, de 19 de Dezembro de 2005, aos fornecimentos de energia eléctrica destinados à produção e transformação de alumínio, chumbo, prata e zinco, assim como ao ciclo cloro-soda, relativamente aos preços aplicados a fornecimentos análogos nos mercados europeus, nas estruturas existentes à data de entrada em vigor do presente decreto, situadas na Sardenha e ligadas à rede de alta tensão. Tal tratamento tarifário será subordinado aos compromissos a longo prazo a estabelecer entre os beneficiários, as autoridades locais da Sardenha e os ministérios competentes.»

(32) Por conseguinte, a Lei n.o 80/2005 reintroduziu, em substância, o mesmo regime tarifário que o aplicado em 2004, que alargava o tratamento reservado à Alcoa a outros beneficiários com utilização intensiva de energia localizados na Sardenha. Concretamente, a referida lei foi aplicada apenas às empresas Portovesme, ILA, Eurallumina e Syndial (um produtor de cloro-soda que não tinha beneficiado anteriormente de preços preferenciais).

(33) É de referir que, desde de 2005, o preço preferencial tinha deixado de basear-se nas tarifas históricas fixadas no decreto Alcoa de 1995, devendo ser determinado autonomamente pela AEEG, a fim de corresponder aos preços médios da energia pagos pelos concorrentes dos beneficiários no mercado europeu (12). Este preço estava sujeito a actualizações anuais: nos termos do artigo 11.o, n.o 13, da Lei n.o 80/2005, «as condições tarifárias previstas nos n.os 11 (13) e 12 são aplicáveis a partir de 1 de Janeiro de 2005 e são actualizadas pela Autoridade para a energia eléctrica e o gás, que aumenta anualmente os valores nominais das tarifas de quatro por cento ou, caso este valor fosse mais elevado, de acordo com a percentagem média de aumento dos preços do mercado grossista registados nas bolsas europeias de energia eléctrica, designadamente de Amesterdão e de Francoforte». Na deliberação n.o 217/05, a AEEG interpretou este mecanismo de actualização de forma mais favorável aos beneficiários, ao estabelecer que o aumento das tarifas não podia exceder 4 % ao ano.

(34) Na mesma deliberação, a AEEG definiu os preços preferenciais aplicáveis aos diversos sectores para o ano 2005, da seguinte forma: Sectores que beneficiam das tarifas preferenciais Preço preferencial EUR/MWh Transformação do alumínio 50 Chumbo e zinco 23 Produção de alumínio 27 Ciclo do cloro 27

(35) Tanto as tarifas de 2005 como as de 2004 deviam ser financiadas por meio de uma imposição parafiscal aplicada a todos os consumidores finais de electricidade através da componente A4 da tarifa normal da electricidade. A gestão dos fluxos financeiros do regime foi também neste caso confiada à Cassa Conguaglio.

(36) O acesso à tarifa preferencial era subordinado ao compromisso, assumido pelos beneficiários, de realizar investimentos produtivos na Sardenha, de acordo com planos industriais a apresentar ao governo regional. Por exemplo, a Portovesme comprometeu-se a realizar investimentos para a autoprodução de electricidade ou a participar na construção de novas centrais eléctricas.

(37) A Itália notificou o artigo 11.o, n.o 12, da Lei n.o 80/2005, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE. O pagamento das tarifas de 2005 estava subordinado à autorização do regime por parte da Comissão. Consequentemente, não foi dada execução às referidas tarifas.

2.3. Procedimentos perante os tribunais nacionais

(38) A Solvay Chimica Italia e a Solvay Chimica Bussi SpA (empresas que exercem actividades no âmbito do ciclo cloro-soda e que não se encontram situadas na Sardenha) apresentaram um recurso (14) ao TAR da Região da Lombardia contra as deliberações emanadas pela AEEG relativamente à execução do artigo 11.o, n.o 12, da Lei n.o 80/2005, alegando que essas medidas comportariam uma concessão ilegal de auxílios estatais e a infracção de outras normas nacionais (15). Em 27 de Novembro de 2006, o TAR da Região da Lombardia suspendeu o procedimento nacional na pendência da conclusão da investigação sobre os auxílios estatais iniciada pela Comissão no processo C 13/06.

2.4. Cumulação com auxílios anteriores incompatíveis – Deggendorf

(39) Após o início do procedimento, a Itália especificou que a Eurallumina não tinha reembolsado o auxílio incompatível objecto do processo C 80/01 (16) (auxílio à produção de alumina), mas que, segundo esta empresa, em 8 de Maio de 2006, a Região Autónoma da Sardenha tinha emitido uma injunção de recuperação relativamente a esta medida.

3. DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO PREVISTO NO ARTIGO 108.o, N.o 2, DO TFUE

(40) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação fundamentou-se nos motivos a seguir expostos:

3.1. Processo C 38/B/04

(41) Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação (17), a Comissão apreciou se seria possível concluir que as tarifas de 2004 a favor da Portovesme, da ILA e da Eurallumina não constituíam auxílios estatais, devido à sua semelhança com a tarifa preferencial histórica concedida à Alcoa em 1996, que a Comissão tinha considerado não constituir um auxílio estatal na sua Decisão de 4 de Dezembro de 1996 (18) (a seguir denominada «Decisão Alumix»).

(42) A este propósito, a Comissão observou que a nova tarifa parecia ser diferente da tarifa Alumix, na medida em que esta tinha sido concedida directamente pela ENEL, o fornecedor italiano de energia eléctrica em regime de monopólio, ao passo que a nova tarifa implicava uma intervenção selectiva por parte do Estado para compensar a diferença entre o preço de mercado acordado pelos beneficiários com os seus próprios fornecedores de energia e o preço preferencial fixado em 1996. A Comissão chegou à conclusão de que o decreto de 2004 não se limitava a ampliar o âmbito de uma medida existente sem carácter de auxílio estatal a novos beneficiários, mas que introduzia efectivamente um novo regime a favor das três empresas em causa, com um mecanismo financeiro que era muito diferente do da tarifa Alumix.

(43) A decisão de dar início à investigação classificava as tarifas introduzidas pelo decreto de 2004 como auxílios ao funcionamento e apreciava se tal auxílio podia ser autorizado com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (19) (a seguir denominadas «Orientações relativas aos auxílios regionais»), dado que a Sardenha era uma região assistida ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado CE até ao final de 2006. A Comissão manifestou dúvidas quanto à possibilidade de autorizar o auxílio nesta base, uma vez que este auxílio ad hoc, concedido a um número restrito de empresas, não parecia promover o desenvolvimento regional.

(44) A Comissão levantou as dúvidas quanto ao facto de a medida ser susceptível de produzir o efeito de reduzir o nível de tributação aplicável à energia eléctrica. Esta redução deveria ter como base jurídica a Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (20).

3.2. Processo C 13/06

(45) Na sua Decisão de 27 de Abril de 2006, relativa ao início da investigação formal, a Comissão definiu o regime tarifário de 2005 como um novo auxílio ao funcionamento.

(46) A Comissão ponderou se a tarifa preferencial podia ser autorizada a título de auxílio regional ao funcionamento com base nas Orientações relativas aos auxílios regionais, tendo em conta que a Sardenha tinha sido, até ao final de 2006, uma região assistida ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE.

(47) Não obstante a insistência da Itália quanto ao facto de os preços elevados da electricidade na Sardenha constituírem uma desvantagem para o desenvolvimento da ilha, a Comissão concluiu que a Itália não tinha demonstrado a existência de preços significativamente mais elevados na Sardenha, tanto em média como especificamente para empresas grandes consumidoras de energia (21). A Comissão verificou que a situação de sobrecapacidade de produção de energia eléctrica na Sardenha só podia incentivar os produtores a vender electricidade ao preço mais baixo possível, até ao momento em que a finalização dos projectos de interligação (prevista para 2010) lhes permitisse exportar a energia eléctrica produzida na Sardenha.

(48) Além disso, a Itália não tinha explicado o motivo por que os preços mais elevados constituíam uma desvantagem regional, nem de que modo a tarifa contribuiria para o desenvolvimento regional. Por conseguinte, a Comissão manifestou dúvidas quanto à necessidade do auxílio.

(49) A Comissão tinha ainda dúvidas quanto ao facto de o auxílio ad hoc ser proporcional às desvantagens regionais, atendendo, nomeadamente, ao método utilizado para calcular o preço preferencial, sem qualquer relação com os preços praticados no resto da Itália, baseando-se nos preços médios aplicados na Europa aos utilizadores intensivos de energia.

(50) A Comissão observou que a duração da medida era superior a cinco anos (que é o período máximo normalmente permitido para os auxílios ao funcionamento com finalidade regional) e que o auxílio não era degressivo em termos reais, tendo em conta o limite de 4 % imposto ao aumento da tarifa.

(51) No que diz respeito ao período abrangido pelas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional 2007-2013 (22), a Comissão observou que a Sardenha deixaria de ser elegível para beneficiar de auxílios com finalidade regional ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado TFUE, nomeadamente de auxílios ao funcionamento. Considerou que, ainda que as orientações regionais autorizassem um período transitório de dois anos para a eliminação linear dos regimes de auxílios ao funcionamento existentes, não parecia oportuno permitir a introdução de novos auxílios ao funcionamento por apenas alguns meses e prever a sua eliminação progressiva, sobretudo face às dúvidas apresentadas e ao carácter de distorção da concorrência inerente ao auxílio.

(52) Por último, a Comissão manifestou dúvidas quanto à possibilidade de autorizar a tarifa preferencial a favor das empresas Portovesme, ILA, Eurallumina e Syndial, quer como auxílio com finalidade regional, quer a qualquer outro título, por razões que a Itália, de qualquer modo, não tinha identificado.

(53) Em conclusão, no que se refere à Eurallumina, a Comissão observou que esta empresa ainda não tinha reembolsado um auxílio estatal ilegal e incompatível (23) e que, por conseguinte, não podia beneficiar de qualquer nova medida de auxílio, nos termos da jurisprudência Deggendorf (24).

4. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS INTERESSADOS

4.1. Processo C 38/B/04

(54) O convite da Comissão no sentido de apresentar observações sobre a Decisão de 2004 de dar início a um procedimento formal de investigação aprofundada suscitou reacções por parte do autor da denúncia original, de alguns dos beneficiários (Portovesme, Eurallumina e Alcoa) e de outros terceiros interessados. No caso presente, são resumidas unicamente as observações relacionadas com a tarifa preferencial a favor das empresas Portovesme, ILA e Eurallumina. Em especial, não foram incluídas as observações formuladas pela Alcoa, na medida em que foram discutidas exaustivamente na decisão final relativa especificamente a essa empresa (25).

4.1.1. Observações apresentadas pela Portovesme

(55) Segundo a Portovesme, a tarifa preferencial destina-se a ultrapassar uma deficiência do mercado, ou seja, a incapacidade do mercado da energia eléctrica recentemente liberalizado na Sardenha de fornecer preços competitivos devido ao forte poder de mercado dos operadores tradicionais. A Portovesme defende que o ENEL e a Endesa (cujas unidades de produção de energia eléctrica na Sardenha foram posteriormente cedidas à E.ON) constituem um duopólio e mantêm os preços da energia eléctrica na Sardenha artificialmente alinhados com os preços médios italianos, quando, de facto, os preços desta ilha deveriam ser muito inferiores, em especial para os grandes consumidores de electricidade, porque, dada a situação de sobrecapacidade de produção de electricidade, os produtores deveriam ter incentivos para vender a energia eléctrica a preços competitivos.

(56) A Portovesme afirma que o preço preferencial de que beneficia corresponde ao preço que a empresa teria obtido em condições normais de mercado, isto é, se o mercado da energia eléctrica tivesse funcionado correctamente.

(57) De acordo com a empresa, os pagamentos compensatórios recebidos da Cassa Conguaglio (num montante de 37 EUR/MWh) alinham o preço pago pela Portovesme aos preços pagos pelos seus principais concorrentes e não afectam a concorrência, uma vez que todos os produtores de zinco da UE pagam preços equivalentes e a medida se limita a compensar a desvantagem concorrencial sofrida pela empresa devido a problemas estruturais da Sardenha (nomeadamente a ausência de gás natural).

(58) Segundo a Portovesme, os metais como o zinco, o alumínio e o chumbo são produtos de base cujo preço de referência mundial é fixado pela bolsa de metais de Londres. As variações nos custos locais de produção não se traduzem em diferenças nos preços a nível mundial. Em especial, a produção de zinco da Portovesme é tão exígua (menos de 1 % da produção mundial) que não é susceptível de ter incidência nos preços mundiais.

(59) Sem a tarifa preferencial, a Portovesme seria obrigada a encerrar as suas instalações, mas tal encerramento não favoreceria os outros produtores de zinco da União, uma vez que não estariam em condições de aumentar a sua produção e o excesso de procura seria colmatado pelas exportações de países terceiros. A Portovesme conclui que a tarifa preferencial não afecta a concorrência e as trocas comerciais na UE.

(60) Além disso, segundo esta empresa, os pagamentos compensatórios efectuados pela Cassa Conguaglio não implicam a utilização de recursos estatais, na medida em que a referida Cassa se limita simplesmente a redistribuir fundos privados provenientes dos utilizadores finais.

(61) A Portovesme observa que o abastecimento de electricidade por parte das indústrias de utilização intensiva de energia é importante para garantir a segurança e a continuidade do fornecimento na Sardenha, assim como para evitar as ineficiências na produção de energia eléctrica que implicariam custos mais elevados para os utilizadores finais.

(62) Por último, a empresa sublinha que, se fosse obrigada a encerrar as suas instalações, as consequências para o tecido industrial regional seriam extremamente gravosas, dado que se perderiam 790 postos de trabalho directos e 500 indirectos.

4.1.2. Observações apresentadas pela Eurallumina

(63) A Eurallumina precisa que os custos de produção da alumina na Europa são mais elevados do que nas outras regiões do mundo, sobretudo em razão dos preços mais elevados da electricidade e dos combustíveis, bem como dos custos de transporte da bauxite (26). Estes custos mais elevados não podem traduzir-se em preços mais elevados, na medida em que o preço da alumina é estabelecido na bolsa de metais de Londres e não podem ser determinados pelos produtores a nível individual. Por conseguinte, segundo essa empresa, a produção europeia de alumina padece de uma desvantagem concorrencial em relação ao resto do mundo.

(64) Para além dos problemas gerais que atingem as refinarias de alumina europeias, a Eurallumina salienta também os problemas específicos da Sardenha que impedem que as indústrias locais beneficiem da liberalização do mercado da energia eléctrica, em especial o poder de mercado dos operadores históricos (ver igualmente as observações da Portovesme no considerando 55). A Eurallumina cita igualmente a inexistência de gás natural como uma desvantagem específica da produção sarda de alumina, na medida em que para obter as grandes quantidades de vapor necessárias para a produção tem de ser utilizado fuelóleo, que é mais caro.

(65) Segundo a Eurallumina, após a liberalização, o poder de mercado dos produtores de electricidade na Sardenha provocou um aumento dos preços da energia eléctrica: sem a tarifa, a Eurallumina teria pago 65,95 EUR/MWh pelo fornecimento de electricidade, face aos 44 EUR/MWh que pagava normalmente antes da liberalização. A tarifa de 2004 reduziu o preço para 35 EUR/MWh.

(66) Como a Portovesme, também a Eurallumina afirma que, se fosse obrigada a sair do mercado, não poderia ser substituída por outros produtores europeus de alumina, que já operam no limite máximo da sua capacidade de produção, e o vazio assim criado seria colmatado pelas importações de países terceiros. O encerramento implicaria a perda de 400 postos de trabalho directos e de 250 postos de trabalho indirectos (27). Dado que a Eurallumina é o único fornecedor de alumina do smelter de Alcoa, o encerramento da unidade de produção da alumina poderia prejudicar igualmente a vitalidade económica da Alcoa na Sardenha.

(67) Por conseguinte, a Eurallumina conclui afirmando que a tarifa introduzida pelo decreto de 2004 é necessária, na pendência do desenvolvimento das novas infra-estruturas que eliminarão os principais factores de desvantagem concorrencial de que sofre a indústria sarda.

4.1.3. Observações de outros terceiros interessados

(68) Um concorrente da Portovesme (o mesmo que tinha assinalado o caso à Comissão) interveio também após o início do procedimento formal de investigação. Apresentou uma análise da tarifa em que conclui que a tarifa preferencial de 2004 constitui um auxílio estatal ilegal. Em especial, o autor da denúncia observa que o regime tarifário contestado é fundamentalmente diferente da tarifa histórica Alumix concedida à Alcoa e não pode deixar de ser considerado um auxílio. No que se refere à eventual compatibilidade da medida, o autor da denúncia defende que não pode ser aprovada como um auxílio regional ao funcionamento, nem como um auxílio à reestruturação, devendo por conseguinte ser declarada incompatível.

(69) A Solvay Chimica Italia e a Solvay Chimica Bussi (que exercem actividades no sector do cloro-soda) apresentaram as suas observações sobre as tarifas de 2004 em Julho de 2005, após o termo do prazo de um mês para a apresentação de observações sobre o início do procedimento formal de investigação. Não obstante o atraso, estas empresas pediram para ser consideradas terceiros interessados. Nas suas observações, as empresas concluíram que tanto as tarifas de 2004 como as de 2005 constituem auxílios estatais ilegais e incompatíveis.

4.1.4. Observações da Itália

(70) A Itália insiste no facto de que o mercado da energia eléctrica da União não é ainda totalmente concorrencial, como a própria Comissão reconheceu na quarto Relatório anual sobre a realização do mercado interno do gás e da electricidade (28). As empresas, nomeadamente as que têm um elevado consumo de energia eléctrica, não podem escolher livremente os seus próprios fornecedores e adquirir electricidade em condições comparáveis nos vários Estados-Membros. Tais dificuldades não estão ligadas às capacidades comerciais de tais empresas, mas resultam das carências estruturais dos mercados da energia. A actual situação no mercado da energia da União produz efeitos negativos sobre a livre concorrência nos mercados do produto dos utilizadores intensivos de energia.

(71) Em Itália, apesar da liberalização do sector, o mercado regista deficiências estruturais específicas, como, por exemplo, a insuficiência de interligações entre as diferentes partes das redes nacionais e uma estrutura de mercado concentrada. Nesse contexto, a liberalização não se traduziu em preços mais favoráveis para os utilizadores intensivos de energia. Os problemas são particularmente graves na Sardenha, região em que as interligações são limitadas.

(72) Por conseguinte, a Itália afirma que um regime tarifário especial, tendo em conta o perfil da procura, devia ser considerado uma medida reguladora que se justifica para simular os mecanismos que deveriam actuar num mercado totalmente concorrencial. Este tipo de intervenção restabeleceria a igualdade de condições entre as empresas com elevado consumo de electricidade que exercem a sua actividade nos vários Estados-Membros, eliminado as desvantagens de carácter geográfico que sofrem as empresas situadas na Sardenha. O regime anteciparia os efeitos esperados do processo de liberalização. Segundo a Itália, nos outros Estados-Membros são aplicadas medidas semelhantes, beneficiando os utilizadores intensivos de energia de tarifas de electricidade reguladas.

(73) De acordo com as autoridades italianas, o decreto de 2004 prossegue dois objectivos: apoiar o emprego na Sardenha, concentrado na indústria metalúrgica, e manter a um nível suficiente a procura do sector da produção de energia eléctrica na Sardenha, que se caracteriza por um excesso de capacidade.

(74) A Itália afirma que o novo regime tarifário é equivalente, de facto, à tarifa histórica Alumix, que a Comissão tinha considerado não constituir um auxílio estatal. As diferenças entre o antigo e o novo regime devem-se exclusivamente à nova «estrutura tarifária» exigida pelo lançamento do mercado da energia liberalizado.

(75) A Itália afirma que o regime tarifário não constitui um auxílio estatal. No que diz respeito à utilização de recursos estatais, a Itália alega que o sistema tarifário é comparável ao sistema em causa no processo Preussen-Elektra (29), relativamente ao qual o Tribunal de Justiça declarou que não envolvia fundos públicos. Enquanto «órgão técnico de contabilidade do sistema», a Cassa Conguaglio não pode dispor livremente dos recursos financeiros que gere. O facto de a AEEG e o Ministério das Finanças poderem exercer um certo controlo sobre as suas actividades não significa que, por esse motivo, o Estado possa utilizar os recursos em causa como lhe aprouver. Consequentemente, segundo a Itália, os recursos utilizados para financiar o mecanismo tarifário são inteiramente privados.

(76) Além disso, a Itália afirma que a tarifa não tem qualquer incidência sobre as trocas comerciais na União e não pode falsear a concorrência devido à existência de um preço mundial dos produtos em questão, que são produtos de base (ver as observações da Portovesme no considerando 55). Por outro lado, a produção da UE e a produção italiana destes metais não aumentaram ao mesmo ritmo que a procura. Por exemplo, em 2005, a produção nacional cobriu apenas 12 %, 55 % e 80 % da procura italiana de alumínio, zinco e chumbo, respectivamente. Por conseguinte, a União e a Itália apresentam um défice de produção crescente destes metais, enquanto uma parte da procura cada vez mais significativa é satisfeita pelas exportações provenientes de países terceiros. Se a indústria metalúrgica italiana desaparecesse, nenhum novo operador da União poderia substituir a capacidade de produção perdida em Itália, uma vez que as unidades de produção da UE já funcionam em plena capacidade e nenhum produtor novo ou já existente seria incentivado a aumentar as suas capacidades, perante a perspectiva de incerteza quanto à disponibilidade a longo prazo de electricidade a preços razoáveis. Por conseguinte, a manutenção destas capacidades de produção em Itália não pode prejudicar a concorrência. Visto que a tarifa preferencial não é inferior aos preços da energia eléctrica pagos em média pelos concorrentes das empresas beneficiárias, não incentiva as exportações da Sardenha para outros Estados-Membros.

(77) A Itália afirma que, mesmo que a Comissão chegasse à conclusão de que a medida constitui um auxílio estatal, a tarifa poderia ser considerada compatível com o mercado interno a título de auxílio regional ao funcionamento, para o que a Sardenha é elegível com base nas derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE.

(78) Segundo as autoridades italianas, as deficiências do mercado de electricidade sardo (concentração do mercado, interligações escassas, excesso de capacidade de geração de energia eléctrica), assim como a falta de acesso à infra-estrutura de distribuição de gás constituem uma desvantagem regional que a tarifa visa abolir.

(79) A Itália observa que os preços da energia eléctrica no território nacional são superiores em 38 % à média europeia para os utilizadores intensivos de energia. Este facto cria um problema de concorrência, agravado na Sardenha pelas lacunas do mercado da energia eléctrica local e pela impossibilidade de aceder à rede de distribuição de gás natural.

(80) A Itália afirma que a medida é favorável ao desenvolvimento regional, porque a indústria metalúrgica contribui significativamente para a economia e os níveis de emprego da Sardenha (com efeito, o sector metalúrgico representa 12 % dos trabalhadores e 12,2 % do PIB regional na indústria transformadora). A tarifa em causa tem repercussões positivas no emprego e na manutenção do tecido social e económico da ilha.

(81) As autoridades italianas consideram que a tarifa é proporcional às desvantagens que afectam os beneficiários, dado que alinha simplesmente os preços da energia eléctrica pagos pelos produtores sardos aos pagos em média pelos seus concorrentes a nível da União.

(82) Além disso, a aplicação da tarifa é de curta duração e transitória, visto que permaneceria em vigor apenas até à finalização dos projectos de infra-estruturas destinadas a melhorar a interligação às redes de electricidades e do gás (o novo cabo de interligação SAPEI e o gasoduto GALSI) (30).

(83) Segundo a Itália, a medida é igualmente degressiva, na medida em que o preço preferencial é indexado com base na variação dos preços dos combustíveis e só pode aumentar ou manter-se inalterado.

4.2. Processo C 13/06

4.2.1. Observações apresentadas pela Portovesme

(84) A Portovesme considera que as tarifas de 2005 não falseiam a concorrência, são necessárias para garantir a sobrevivência das indústrias em causa e podem considerar-se compatíveis como auxílios regionais. Os argumentos aduzidos pela empresa são equivalentes aos apresentados pela Itália (ver os considerandos 87 a 104), a que faz referência.

4.2.2. Observações apresentadas pela Eurallumina

(85) Também a Eurallumina considera que as tarifas de 2005 não falseiam a concorrência, são necessárias para garantir a sobrevivência das indústrias em causa e podem considerar-se compatíveis como auxílios regionais. Os argumentos aduzidos pela empresa são equivalentes aos apresentados pela Itália, a que faz referência

4.2.3. Observações de outros terceiros interessados

(86) Os concorrentes da Portovesme e da Syndial que tinham apresentado observações no âmbito do processo C 38/B/04 intervieram igualmente no âmbito do presente processo. Ambas as empresas sublinham o facto de a medida em causa constituir um auxílio ao funcionamento que deveria ser considerado incompatível com o mercado interno.

4.2.4. Comentários da Itália

(87) A Itália defende que as tarifas de 2005 são muito diferentes das aplicadas em 2004, na medida em que agora estão em conformidade com os requisitos previstos nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional.

(88) De acordo com a Itália, ainda que uma apreciação superficial possa levar a classificar as tarifas como auxílios ao funcionamento, tais tarifas fazem parte, na realidade, de uma série de medidas destinadas a favorecer o desenvolvimento regional na Sardenha. A Itália sublinha, em especial, a estreita ligação entre as tarifas e o compromisso, solicitado aos beneficiários, de efectuarem investimentos a longo prazo. Além disso, a cláusula suspensiva que subordina a aplicação da medida à autorização por parte da Comissão testemunha, segundo a Itália, o seu carácter de auxílio com finalidade regional.

(89) O Protocolo de entendimento assinado pela Região da Sardenha e pelos beneficiários é o elemento essencial da referida estratégia. Tal protocolo é constituído pelos seguintes elementos: a) Os investimentos produtivos descritos nos planos de actividades apresentados pelos beneficiários; b) A autorização rápida da realização de infra-estruturas de interligação energética que permitam aos beneficiários ter acesso a fornecimentos de energia a preços competitivos (o gasoduto GALSI e o cabo de interligação SAPEI); c) A atribuição de uma concessão integrada para a exploração da mina de carvão do Sulcis e para a realização/gestão de uma nova central a carvão para o fornecimento de electricidade aos beneficiários; e d) As tarifas preferenciais.

(90) A Itália entende que as tarifas devem ser consideradas um instrumento de política económica destinado a salvaguardar sectores ameaçados pelos preços elevados da energia que, de outra forma, se transfeririam para fora da Itália e da Europa devido à concorrência agressiva de empresas de fora da UE que beneficiam de custos de produção inferiores. As tarifas seriam aplicadas até à finalização das infra-estruturas previstas e até à realização de um mercado interno concorrencial da energia. A medida estaria em consonância com o espírito dos auxílios com finalidade regional, dado que promoveria o crescimento económico e o emprego numa ilha onde as produções de utilização intensiva de energia sofrem uma desvantagem concorrencial devido não só ao nível imperfeito de liberalização do mercado da electricidade, mas também às carências excepcionais da Sardenha em termos de infra-estruturas no que se refere à interligação às redes nacionais da energia eléctrica e de gás.

(91) Em apoio a esta abordagem integrada, a Itália cita o Primeiro Relatório do Grupo de Alto Nível sobre a competitividade, a energia e o ambiente (31), onde se observa que o processo de liberalização do sector da energia não produziu resultados satisfatórios e que é necessário melhorar a interligação e preconiza a celebração de contratos de fornecimento a longo prazo com preços previsíveis ou parcerias entre utilizadores e fornecedores de energia eléctrica. A este respeito, a Itália sublinha que as intervenções programadas pela Sardenha vão precisamente neste sentido, acrescentando que são ao mesmo tempo necessárias medidas de curto prazo, como as tarifas em apreço, para garantir a competitividade da indústria sarda e a sua sobrevivência até à realização dos investimentos programados destinados a solucionar os problemas estruturais.

(92) A Itália salienta que não é possível comparar os preços da energia eléctrica pagos pelos beneficiários sardos com os preços médios da energia eléctrica pagos por empresas semelhantes na Itália peninsular, visto que as empresas com elevada intensidade energética adquirem a electricidade através de contratos bilaterais que não são de domínio público. Segundo a Itália, a Comissão comete um erro ao fazer uma comparação com base nos preços registados nas bolsas da energia eléctrica, uma vez que apenas uma pequena parte dos fornecimentos de energia eléctrica dessas empresas é adquirida nas referidas bolsas.

(93) De acordo com as autoridades italianas, os preços negociados através de contratos bilaterais só podem ser favoráveis aos consumidores se estes tiverem a possibilidade de escolher livremente os seus fornecedores e de adquirir energia eléctrica produzida com tecnologias competitivas. Tal não é possível na Sardenha, onde as centrais eléctricas não podem produzir energia a custos reduzidos dado que não têm acesso ao gás natural. Por outro lado, os novos investimentos em centrais de produção modernas são pouco incentivados em razão da limitada interligação eléctrica que torna impossível exportar electricidade. Outro factor a ter em conta é a concentração do mercado e o papel desempenhado pelos operadores históricos.

(94) Segundo afirmou a Itália, nestas circunstâncias, pode justificar-se a aplicação de tarifas que estabilizem os preços da energia eléctrica até à existência de uma concorrência mais eficaz neste mercado. Mais uma vez, a Itália defende que as tarifas preferenciais incentivam o funcionamento de um mercado plenamente competitivo.

(95) No que se refere à situação de excesso de capacidade de produção de energia eléctrica, que levou a Comissão a ter dúvidas quanto ao facto de os preços da electricidade serem mais elevados na Sardenha do que na Itália peninsular (na medida em que a capacidade em excesso deveria, pelo contrário, estimular os produtores a venderem a preços competitivos aos grandes utilizadores – ver considerando 47), a Itália afirma o seguinte: o excesso de capacidade de produção da Sardenha não pode implicar uma redução dos preços ao consumo, visto que, neste caso concreto, o excesso de capacidade se deve a uma interligação limitada, que torna necessário constituir uma reserva de capacidade muito significativa (32), a fim de garantir a continuidade dos fornecimentos de electricidade na ilha. Dado que esta reserva é, de qualquer forma, remunerada através de encargos impostos a todos os utilizadores finais, os fornecedores de energia eléctrica não têm interesse em vender a preços mais concorrenciais a electricidade produzida, recorrendo à referida capacidade inutilizada.

(96) Segundo a Itália, a medida é proporcional, dado que o preço fixado pela AEEG para 2005 (ver considerando 34) corresponde ao preço médio pago na União pelos concorrentes dos beneficiários, calculado pela entidade reguladora de forma objectiva. Além disso, a Itália recorda que, em 2005, noutros Estados-Membros com tarifas regulamentadas os grandes utilizadores industriais pagaram pelos seus fornecimentos de electricidade preços que chegaram a atingir apenas 25 EUR/MWh.

(97) À luz do acima exposto, a Itália contesta os dados apresentados pelos autores da denúncia, que, segundo a sua opinião, não são correctos do ponto de vista metodológico, dado que estimam em excesso os preços médios da electricidade pagos pelos concorrentes dos beneficiários na União.

(98) Segundo a Itália, a duração do regime (seis anos em vez de cinco) é justificada pela exigência de aguardar a finalização da infra-estrutura energética.

(99) Além disso, a Itália afirma que foi respeitado o critério da degressividade, na medida em que as tarifas são actualizadas com base na média ponderada das variações registadas nas bolsas de Amesterdão e Francoforte e só podem aumentar e não diminuir.

(100) As tarifas são indexadas às variações dos preços nas bolsas da energia eléctrica porque, segundo a Itália, estas representam uma referência objectiva e globalmente representativa das tendências dos preços da energia. Todavia, a Itália salienta que os aumentos efectivos dos preços cobrados aos utilizadores de elevada intensidade energética da União são, em geral, bastante mais baixos do que os aumentos registados nas bolsas da energia eléctrica (dado que tais utilizadores pagam tarifas fixadas mediante contratos bilaterais ou estabelecidas pelo Estado, no caso das tarifas regulamentadas, portanto menos sujeitas a oscilações).

(101) A Itália conclui, por conseguinte, que o aumento de 4 % numa base anual aplicado às tarifas sardas está em consonância com os aumentos dos preços da energia aplicados aos seus concorrentes directos da União.

(102) As autoridades italianas salientam a existência, na União, de medidas com efeitos equivalentes aos produzidos pelas tarifas preferenciais contestadas e consideram que todas deveriam ser apreciadas do mesmo modo, independentemente da sua forma, visto que têm todas o objectivo comum de garantir a sobrevivência de indústrias de utilização intensiva de energia na União e impedir que sejam deslocalizadas para fora do território nacional.

(103) Segundo a Itália, ainda que desde 2007 a Sardenha tenha deixado de ser elegível para beneficiar de auxílios ao funcionamento com finalidade regional, as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional contemplam a possibilidade de uma saída gradual dos regimes em vigor no momento em que a região deixa de ser abrangida pela derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE. Por conseguinte, a Comissão poderia ainda autorizar a medida ao abrigo das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 2007. De qualquer forma, a Itália defende que a medida contestada não deve ser considerada como um mero auxílio ao funcionamento.

(104) A Itália sublinha mais uma vez que as tarifas não afectam as trocas comerciais entre os Estados-Membros, pelos motivos já ilustrados no considerando 76 para o alumínio, o zinco e o chumbo. O mesmo raciocínio é válido para a indústria química. A Itália sublinha que, em 2003, as importações de produtos químicos em Itália excederam as exportações e que a produção da União e a produção italiana estão em fase de declínio desde 2001. No que diz respeito especificamente à produção de PVC, que representa a maior aplicação do cloro, em Itália existiria um défice de produção (em 2002, foram produzidas apenas 470 000 toneladas de PVC, face a um consumo de 970 000 toneladas).

5. APRECIAÇÃO DA MEDIDA

5.1. Existência de auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado CE

(105) Na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, uma medida constitui um auxílio estatal quando preenche cumulativamente as seguintes condições: a) confere uma vantagem económica ao beneficiário; b) é concedida pelo Estado mediante recursos estatais; c) é selectiva; d) afecta as trocas comerciais entre Estados-Membros e é susceptível de falsear a concorrência na UE.

5.1.1. Existência de uma vantagem

(106) Com base no regime tarifário de 2004 e de 2005, o Estado interveio para subvencionar o preço da electricidade negociado pelos beneficiários com os seus próprios fornecedores. Por exemplo, em 2004, na ausência dos pagamentos compensatórios, a Portovesme e a Eurallumina teriam pago, respectivamente, 63 EUR/MWh (33) e 65,95 EUR/MWh, com base nos contratos de fornecimento bilaterais em vigor na altura. Estes dados foram fornecidos pela Itália e pelos próprios beneficiários e não são, por conseguinte, objecto de contestação.

(107) Em 2005, segundo os dados fornecidos pela Itália, o preço da electricidade negociado pela Syndial com o seu fornecedor ultrapassava os 60 EUR/MWh (enquanto a tarifa preferencial teria baixado esse preço para 27 EUR/MWh). A lógica das duas medidas era que o Estado reembolsaria aos beneficiários os custos adicionais incorridos pela aquisição da electricidade na Sardenha em relação aos preços médios pagos pelos seus concorrentes na União.

(108) A Portovesme alega que o preço preferencial corresponde ao preço que prevaleceria num mercado plenamente competitivo e, por conseguinte, não confere qualquer vantagem. A Comissão já refutou esta argumentação no processo Alcoa, em que se apreciaram tarifas praticamente idênticas. Nem os tribunais da União nem a Comissão tiveram alguma vez em conta, para determinar a eventual existência de uma vantagem, as condições prevalecentes num mercado hipotético mais eficaz. O quadro de referência é sempre constituído pelas condições existentes nos mercados reais em questão (34).

(109) Além disso, a argumentação acima exposta pressupõe que o funcionamento incorrecto do mercado justificaria a fixação, pelo Estado-Membro, de preços susceptíveis de simular condições de concorrência efectiva (ver o comentário da Itália no considerando 72).

(110) Tal lógica não é aceitável, visto que é contrária ao princípio, bem estabelecido na jurisprudência da União, segundo o qual «a circunstância de um Estado-Membro procurar aproximar, através de medidas unilaterais, as condições de concorrência de um determinado sector económico das existentes noutros Estados-Membros não retira a estas medidas a natureza de auxílios» (35). A Comissão considera que o princípio acima enunciado também se aplica aos casos em que um Estado-Membro procura aproximar as condições de concorrência das que prevalecem num mercado plenamente concorrencial.

(111) Por último, caso se seguisse tal proposta, as subvenções concedidas pelos Estados-Membros para compensar a diferença entre um preço livremente negociado no mercado por dois operadores e o preço teórico sobre o qual poderiam ter chegado a acordo em condições de plena concorrência não constituiriam auxílios estatais, o que excluiria o principal objectivo do controlo dos auxílios estatais.

(112) A Itália alega que estas tarifas são idênticas à tarifa Alumix, que a Comissão não considerou um auxílio (ver considerando 74) e que, por conseguinte, também não devem ser consideradas um auxílio.

(113) A Comissão recorda que a situação sobre a qual tinha formulado a sua opinião no processo Alumix era muito diferente. No processo Alumix, a tarifa tinha sido concedida pela ENEL, que era então o fornecedor público de electricidade que detinha o monopólio num mercado que ainda não tinha sido liberalizado (36). Neste contexto, a Comissão teve de verificar se a ENEL cobrava um preço artificialmente baixo ou se actuava como um operador de mercado racional. Tendo em conta o monopólio que a ENEL detinha na produção e distribuição de electricidade, a Comissão não dispunha de um preço de mercado como base de referência para apreciar a existência de uma eventual vantagem. Por conseguinte, a Comissão desenvolveu um método capaz de determinar o preço do mercado teórico mais baixo ao qual um fornecedor racional estaria disposto a vender ao seu «melhor cliente».

(114) Contudo, este método não pode ser aplicado num contexto em que os preços são negociados pelos utilizadores finais com os fornecedores de energia eléctrica num mercado liberalizado e são subvencionados ex post através de pagamentos compensatórios. Por conseguinte, a análise exposta na decisão Alumix e as conclusões da Comissão relativamente a esse processo são manifestamente irrelevantes no presente processo. Este facto decorre do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 25 de Março de 2009 que confirmou a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação no caso Alcoa (37) (ver n.o 132 do acórdão).

(115) Neste caso concreto, o princípio do operador de mercado prudente não é aplicável. Seria necessário apreciar o caso com base nesse princípio se o Estado vendesse electricidade às empresas interessadas, directamente ou através de um organismo para-estatal como no caso Alumix, o que no caso presente não se verifica, dado que são empresas privadas que fornecem a electricidade. Assim, ao contrário do que acontece no processo Alumix, não é necessário examinar se o comportamento do Estado é semelhante ao de um operador de mercado racional.

(116) Deverá concluir-se, por conseguinte, que os regimes de pagamento compensatório de 2004 e 2005 atenuam os encargos decorrentes dos contratos de fornecimento celebrados pelos beneficiários (encargos que normalmente deveriam estar incluídos na contabilidade das empresas). De acordo com jurisprudência estabelecida (38), as medidas contestadas conferem portanto uma vantagem económica aos beneficiários.

5.1.2. Natureza selectiva

(117) Dado que as tarifas preferenciais de electricidade em Itália são concedidas exclusivamente às empresas com unidades de produção, situadas na Sardenha e inseridas num grupo restrito de sectores identificados por actos legislativos e regulamentares que constituem a base jurídica de tais medidas, a vantagem que conferem é selectiva.

5.1.3. Recursos públicos e imputabilidade ao Estado

(118) Segundo jurisprudência estabelecida, uma vantagem só pode ser definida como um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, se for concedida directa ou indirectamente mediante recursos estatais (39) e for imputável ao Estado (40).

(119) Conforme descrito no considerando 28, os pagamentos compensatórios contestados são financiados mediante uma imposição parafiscal, cobrada pela Cassa Conguaglio através da componente A4 da tarifa da electricidade. Tal imposição é obrigatória na medida em que consta de decisões da AEEG que dão execução a uma lei nacional. A Cassa Conguaglio é uma entidade pública instituída por lei que exerce as suas funções com base em instruções precisas contidas nas decisões da AEEG.

(120) Ainda segundo jurisprudência estabelecida, os montantes decorrentes de uma imposição obrigatória por força da legislação nacional, pagos por uma entidade pública instituída por lei, constituem um recurso estatal, na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, quando se destinam ao financiamento de uma medida que preenche os outros critérios do referido artigo (41).

(121) A Itália invoca o acórdão do Tribunal de Justiça no processo PreussenElektra (42) para apoiar a tese segundo a qual a medida em questão não é financiada mediante recursos estatais. As autoridades italianas afirmam que os fundos necessários para o financiamento da tarifa são transferidos de particulares (os consumidores de energia eléctrica) para particulares (os beneficiários) e que a intervenção do Estado se limita à adopção de uma lei que prevê o pagamento dos montantes necessários, sem que lhe tenha sido conferido qualquer poder discricionário para dispor dos fundos, a não ser para aplicar o regime previsto pela lei. A Itália e alguns dos beneficiários alegam, nomeadamente, que a Cassa Conguaglio não tem qualquer controlo sobre os fundos e que exerce apenas a função de mero intermediário contabilístico.

(122) No processo PreussenElektra, o Tribunal de Justiça considerou que uma obrigação imposta a distribuidores privados de energia eléctrica, de adquirir a electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis a preços mínimos superiores ao valor económico real deste tipo de electricidade, não constitui um auxílio estatal, uma vez que a medida não comporta uma transferência directa ou indirecta de recursos estatais.

(123) A Comissão observa que, no processo PreussenElektra, os recursos necessários para o financiamento da medida eram directamente fornecidos pelos distribuidores aos produtores de energias renováveis sem transitarem por uma entidade pública. Em conformidade com este sistema, os montantes a transferir nunca se encontravam efectivamente à disposição das autoridades do Estado-Membro.Em contrapartida, no caso vertente, os montantes transitam pela Cassa Conguaglio, que é uma entidade pública, antes de serem pagos ao beneficiário final. Por conseguinte, a jurisprudência PreussenElektra coloca-se num quadro factual diferente e não é pertinente para efeitos do caso em apreço.

(124) A jurisprudência Pearle (43) não pode servir de base às posições da Itália ou dos beneficiários. No acórdão Pearle, o Tribunal de Justiça concluiu que, em certas condições específicas, os montantes decorrentes de uma imposição que transita por uma entidade pública não constituem recursos estatais. Neste processo, as medidas eram totalmente financiadas por um sector económico por sua própria iniciativa. Os fundos eram cobrados mediante uma imposição parafiscal que transitava por uma entidade pública que não podia, em momento algum, dispor deles. Além disso, as partes que pagavam a imposição eram as que beneficiavam da medida.

(125) A Itália sustenta que a Cassa Conguaglio não dispõe de qualquer poder discricionário no que se refere à afectação dos fundos, que se destinam ao financiamento das tarifas e não podem em momento algum entrar «na esfera das finanças públicas». Consequentemente, o Estado não pode dispor livremente destes fundos que, por conseguinte, não constituem recursos estatais.

(126) Há que assinalar, a título preliminar, que, embora alguns critérios Pearle se possam considerar, objectivamente, mais relevantes do que outros, não se pode considerar que algum deles seja um «critério essencial». As condições enumeradas no acórdão são cumulativas. Também é essa a interpretação dada pelo Tribunal de Primeira Instância no acórdão Earl Salvat (44) quando analisou a imposição fiscal contestada no âmbito daquele processo em relação a cada um dos critérios Pearle.

(127) Antes de examinar o papel desempenhado pela Cassa Conguaglio, a Comissão verificou se os outros critérios enumerados no processo Pearle se encontravam satisfeitos. É evidente que, contrariamente ao que se verificou no processo Pearle, as tarifas contestadas foram instituídas por iniciativa do Estado e não por iniciativa de um sector económico. Por último, no processo Pearle, os beneficiários da medida eram também os únicos que contribuíam para o seu financiamento, destinando-se a intervenção da entidade pública a não criar uma vantagem susceptível de constituir um ónus suplementar para o Estado. No caso vertente, os beneficiários não suportam o ónus financeiro da imposição, que recai unicamente sobre os consumidores de electricidade. Por conseguinte, a jurisprudência Pearle não pode ser legitimamente invocada, independentemente do eventual fundamento da argumentação apresentada quanto ao papel de mero intermediário contabilístico desempenhado pela Cassa Conguaglio.

(128) No que diz respeito à Cassa Conguaglio, a Comissão observa que, segundo a jurisprudência estabelecida, «não há razão para estabelecer uma distinção entre os casos em que o auxílio estatal é concedido directamente pelo Estado e aqueles em que é concedido através de uma instituição pública ou privada, designada ou instituída por esse Estado» (45). Consequentemente, o estatuto público ou privado da Cassa Conguaglio não é determinante para efeitos da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais. O facto de a Cassa Conguaglio ser uma entidade pública não implica automaticamente a aplicação do artigo 107.o do TFUE (46); de igual modo, a intervenção de uma entidade privada não exclui, em si, a aplicação do referido artigo.

(129) Todavia, a análise não pode limitar-se aos poderes conferidos à Cassa Conguaglio pelo seu estatuto de entidade pública. Importa determinar, de um modo mais geral, se o Estado, quer directamente, quer através de qualquer outro órgão mediador de outra entidade que designou, pode ou não exercer um controlo sobre os fundos utilizados para financiar a tarifa. Impunha-se a mesma verificação se a Cassa Conguaglio fosse uma entidade privada.

(130) No acórdão proferido recentemente no processo Essent (47), o Tribunal de Justiça pronunciou-se definitivamente a este respeito. Nesse processo, os Países Baixos tinham introduzido, mediante legislação, um suplemento tarifário sobre as tarifas de electricidade. O referido suplemento era pago pelos consumidores de electricidade aos operadores de rede que, por sua vez, pagavam os montantes correspondentes à empresa designada, a SEP, que não dispunha de uma margem discricionária na gestão dos fundos e estava sujeita ao estrito controlo das autoridades. O Tribunal de Justiça concluiu que os montantes provenientes do suplemento constituíam recursos estatais, na medida em que o suplemento sobre o preço da electricidade era imposto pela legislação nacional, constituindo, por conseguinte, um ónus; a SEP não estava autorizada a utilizar os montantes provenientes desse suplemento para outros fins que não os estabelecidos na lei e, por conseguinte, os recursos permaneciam sob controlo público e as autoridades nacionais podiam dispor desses montantes. O Tribunal de Justiça considerou que estes elementos eram suficientes para declarar que os fundos em causa, pela sua natureza, constituíam recursos públicos.

(131) As semelhanças com o caso vertente são evidentes. O suplemento tarifário utilizado para financiar as tarifas contestadas foi imposto por lei, tal como no processo Essent. A Cassa Conguaglio desempenha um papel idêntico ao da SEP, uma vez que centraliza e gere os montantes provenientes da imposição parafiscal, e está sujeita às mesmas restrições, já que não pode utilizar os fundos cobrados para outros fins que não os previstos na lei (o financiamento dos regimes tarifários preferenciais). O Estado está em condições de controlar e de orientar a utilização dos recursos: a Cassa Conguaglio exerce as suas funções contabilísticas sob as instruções precisas da AEEG, que actua no âmbito das suas competências estatutárias e/ou em execução do direito nacional. Por conseguinte, os recursos geridos pela Cassa Conguaglio permanecem constantemente sob controlo público.

(132) Esta análise insere-se numa lógica idêntica à que a Comissão desenvolveu na decisão relativa ao processo italiano dos «custos ociosos no sector da electricidade» (48), em que classificou como recursos públicos os fundos geridos pela Cassa Conguaglio na conta A6.

(133) O facto de os fundos geridos pela Cassa Conguaglio constituírem recursos públicos foi confirmado por jurisprudência recente do Tribunal de Primeira Instância no processo Iride (49).

(134) No seu acórdão n.o 11632/03, de 3 de Abril de 2003, o Supremo Tribunal já tinha concluído que a Cassa Conguaglio não tinha personalidade jurídica distinta da do Estado italiano e que este devia ser considerado o proprietário dos montantes transferidos para a Cassa Conguaglio, mesmo que estes montantes proviessem de particulares e se destinassem a empresas privadas. No processo Iride, os requerentes, ou seja, a Iride Spa e a Iride Energia Spa, interpuseram recurso perante o Tribunal de Primeira Instância contra uma decisão da Comissão que qualificava como recursos públicos os fundos geridos pela Cassa Conguaglio na conta A6. Os argumentos apresentados pelas requerentes eram muito semelhantes. As duas empresas contestaram, no essencial, o acórdão do Supremo Tribunal, argumentando que a Cassa Conguaglio desempenhava apenas a função de mero intermediário contabilístico entre os particulares sujeitos à obrigação financeira e os destinatários das quantias cobradas, que não lhe permitia, mesmo por um curto período, utilizar os montantes depositados. As requerentes solicitaram também a aplicabilidade da jurisprudência PreussenElektra.

(135) Após ter sublinhado que não era competente para pôr em causa a interpretação do direito italiano pelo Supremo Tribunal, o Tribunal de Primeira Instância confirmou que os montantes depositados na conta A6 da Cassa Conguaglio deviam ser considerados recursos de Estado, não só por serem propriedade do Estado, mas também por permanecerem sempre sob controlo público (50).

(136) Esta conclusão refere-se à conta A6 da Cassa Conguaglio que financia os custos ociosos do sector da electricidade. Contudo, essa conclusão pode logicamente ser alargada à componente A4, que financia a tarifa controvertida. O acórdão do Supremo Tribunal baseava-se numa análise da personalidade jurídica da Cassa Conguaglio e a conclusão de que os montantes em causa eram propriedade do Estado aplica-se, portanto, a todas as quantias depositadas na Cassa. O mesmo se pode dizer da conclusão do Tribunal de Primeira Instância de que o Estado pode controlar os recursos geridos pela Cassa Conguaglio. Não existe qualquer diferença entre a conta A6 e a componente A4, com excepção do destino dos recursos (pagamento dos custos ociosos na conta A6 e das tarifas preferenciais na componente A4). Consequentemente, os montantes transferidos para os beneficiários da componente A4 também devem ser considerados recursos públicos.

(137) Para além do facto de serem financiadas mediante recursos públicos, as tarifas contestadas também são imputáveis ao Estado (51), uma vez que a base jurídica da medida consiste em disposições legislativas nacionais e em decretos e decisões da AEEG, que é uma entidade pública, no exercício das suas funções de poder público.

5.1.4. Efeito sobre as trocas comerciais e distorção da concorrência

(138) No tocante ao efeito das medidas sobre as trocas comerciais na União e subsequente distorção da concorrência, é incontestável que os mercados relevantes (chumbo, zinco, prata, alumínio e cloro/soda) estão totalmente abertos à concorrência. Esta consideração seria já por si suficiente para concluir que as tarifas têm uma incidência sobre as trocas comerciais na União.

(139) Não obstante, a Comissão atendeu à argumentação dos beneficiários e da Itália, segundo a qual as tarifas no sector dos metais (a argumentação não foi explicitamente utilizada para o sector do cloro) não afectam as trocas comerciais e não falseiam a concorrência, uma vez que não existem fluxos comerciais efectivos entre os Estados-Membros; é pouco provável que tais fluxos comerciais se desenvolvam e, atendendo às características do sector em questão, as tarifas não prejudicam os concorrentes dos beneficiários na União.

(140) Há que lembrar que, segundo a prática decisória da Comissão e a jurisprudência do Tribunal, a inexistência de fluxos comerciais efectivos nunca foi aceite como prova de que uma medida de auxílio não afectava as trocas comerciais na União. Com efeito, o Tribunal afirmou repetidamente que um auxílio a uma empresa pode ser susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e de falsear a concorrência, mesmo que essa empresa não participe nas trocas comerciais a nível da União. Na verdade, quando um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa, a produção interna pode ser mantida ou aumentada, daí resultando uma diminuição da possibilidade de as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros exportarem os seus produtos para o mercado desse Estado-Membro (52).

(141) Além disso, um contexto caracterizado por uma diminuição da produção a nível da União e pelo aumento das importações de países terceiros, com fluxos comerciais reduzidos ou mesmo inexistentes entre Estados-Membros, não é invulgar e é mesmo típico dos sectores que enfrentam problemas estruturais e/ou estão sujeitos a uma forte pressão concorrencial. Estes sectores são particularmente sensíveis às medidas adoptadas pelos Estados-Membros para melhorar a competitividade das suas indústrias nacionais.

(142) O facto de a baixa produção de zinco, chumbo e prata em Itália não ser suficiente para influenciar os preços de referência é irrelevante. A existência de um preço de referência para esses metais, que não é facilmente influenciado pelas condições de produção de um único Estado-Membro, não exclui a existência de concorrência entre as empresas implantadas no EEE e que escoam a sua produção para o mercado mundial dos metais. É possível que o auxílio a favor dos beneficiários sardos não lhes permita diminuir o preço mundial dos seus produtos e afastar concorrentes do mercado e que os outros produtores da União possam prosseguir as suas actividades desde que consigam vender ao preço mundial com alguma margem de lucro. Todavia, os lucros gerados em Itália graças à tarifa de electricidade preferencial reforçam, de um modo geral, a posição concorrencial das empresas. Assim, estas podem, por exemplo, utilizar as reservas de capital acumulado para adquirir concorrentes e aumentar a sua quota de mercado. Este raciocínio é ainda mais pertinente se se tiver em conta que alguns dos beneficiários fazem parte de empresas multinacionais (53).

(143) Contrariamente ao que defendem os beneficiários, o facto de o preço pago em Itália nos sectores de referência ser idêntico ao preço médio da energia eléctrica pago na União pelos produtores concorrentes não pode ser considerado como prova de que a tarifa italiana não ameaça os interesses dos outros produtores da União. A jurisprudência no processo C 372/97, Italia/Comissão, estabelece claramente que as medidas unilaterais destinadas a aproximar as condições de concorrência que se verificam num Estado-Membro das que prevalecem noutros Estados-Membros têm um impacto nas trocas comerciais (pelo que não podem escapar à definição de auxílios estatais). Além disso, certos acordos de fornecimento de energia em vigor noutros Estados-Membros podem comportar auxílios estatais e a Comissão realizou investigações aprofundadas sobre diversas medidas deste tipo (54). Embora este argumento de defesa não tenha sido explicitamente invocado nem pela Itália nem pela Alcoa, a Comissão considera útil lembrar o princípio, bem estabelecido na jurisprudência, de que a existência de auxílios estatais em alguns Estados-Membros não justifica a adopção de medidas idênticas por outro Estado-Membro.

(144) De qualquer forma, as denúncias recebidas dos concorrentes dos beneficiários indicam que as tarifas contestadas colocam efectivamente problemas de concorrência e afectam as trocas comerciais na União.

(145) Além disso, a Itália não notificou as tarifas de 2004. Segundo jurisprudência constante (55), no caso de um auxílio que não foi notificado, a Comissão não é obrigada a demonstrar as consequências efectivas da medida sobre a concorrência ou sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros: com efeito, se a Comissão tivesse de provar, na sua decisão, as consequências práticas dos auxílios já concedidos, isso levaria a favorecer os Estados-Membros que pagam auxílios sem observarem o dever de notificação nos termos do artigo 93.o, n.o 3, do Tratado [CE], em detrimento daqueles que notificam os auxílios na fase de projecto.

(146) Por conseguinte, deve concluir-se que as tarifas preferenciais de electricidade em questão visam melhorar a posição concorrencial dos beneficiários em relação às empresas concorrentes na União. Segundo jurisprudência consolidada (56), em circunstâncias semelhantes, deve considerar-se que o auxílio teve incidência nas trocas comerciais intracomunitárias e falseou a concorrência.

5.1.5. Conclusões relativas à existência de auxílio

(147) Face ao exposto, a Comissão chegou à conclusão de que as tarifas contestadas de 2004 e 2005 constituem um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do TFUE e só podem ser autorizadas caso beneficiem de uma das derrogações previstas no Tratado. Esta conclusão está em conformidade com a que chegou a Comissão no caso Alcoa, que dizia respeito a tarifas praticamente idênticas.

5.2. Classificação como novo auxílio ou como auxílio existente

(148) As situações em que uma medida constitui um auxílio existente são enumeradas de forma exaustiva no artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (57).

(149) É incontestável que as medidas em causa não foram postas em prática antes da adesão da Itália à União [subalínea i) do artigo acima referido], que não se pode considerar que tenham sido autorizadas devido à não adopção, pela Comissão, de uma decisão nos prazos previstos no procedimento [subalínea iii)], nem que possam ser consideradas auxílios existentes devido ao termo dos prazos de prescrição [subalínea iv)]. Tais medidas não se transformaram subsequentemente em auxílios devido à evolução do mercado comum e sem terem sido alteradas pelo Estado-Membro [alínea b), subalínea v), primeira frase].

(150) Face ao exposto, a Comissão considera que as tarifas em causa constituem um novo auxílio.

5.3. Legalidade do auxílio

(151) Nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, os Estados-Membros devem informar a Comissão dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios e não podem pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final.

(152) Visto que a Itália não notificou o artigo 1.o do decreto de 2004, as tarifas de 2004 constituem um auxílio ilegal.

(153) Em contrapartida, a Itália notificou o artigo 11.o, n.o 12, da Lei n.o 80/2005 e não pôs em execução a medida. Consequentemente, deu cumprimento às obrigações decorrentes do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.

6. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO

(154) Em derrogação à proibição geral de concessão de auxílios estatais prevista no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, um auxílio pode ser declarado compatível se for abrangido por uma das derrogações previstas no mesmo Tratado.

(155) As tarifas de 2004 e 2005 constituem auxílios ao funcionamento. A afirmação da Itália de que as tarifas de 2005 não deveriam ser consideradas auxílios ao funcionamento, na medida em que fazem parte de uma estratégia de apoio regional e são subordinadas à realização de investimentos produtivos, não pode ser aceite. Muito embora o Protocolo de entendimento preveja que os beneficiários efectuem determinados investimentos, o elemento de auxílio contido nas tarifas preferenciais de 2005 não é calculado proporcionalmente às despesas elegíveis e não está sujeito a uma intensidade máxima de auxílio. Não existem elementos que levem a pensar que a medida satisfaria os critérios estabelecidos para os auxílios aos investimentos ou que o auxílio seria proporcional. Pelo contrário, a medida está claramente ligada ao consumo de electricidade e destina-se a diminuir os custos relacionados com o fornecimento de electricidade, que constituem custos de funcionamento suportados pelas empresas em causa. Por conseguinte, tal medida não pode ser considerada um auxílio ao investimento.

(156) Os auxílios ao funcionamento são, em princípio, incompatíveis com o mercado interno. No Processo 86/89 Itália/Comissão, o Tribunal de Justiça estabeleceu que «a ajuda em questão, atribuída sem condições específicas e unicamente em função das quantidades utilizadas, devia ser considerada uma ajuda de funcionamento para as empresas em causa e, enquanto tal, altera as condições das trocas comerciais de maneira a contrariar o interesse comum» (58).

(157) Também no processo Siemens/Comissão, o Tribunal de Primeira Instância confirmou o princípio de que «os auxílios ao funcionamento, ou seja, os auxílios que visam libertar uma empresa dos custos que ela mesma deveria normalmente suportar no âmbito da sua gestão corrente ou das suas actividades normais não são abrangidos, em princípio, pelo âmbito de aplicação do artigo 92.o, n.o 3, do Tratado CE [actualmente, artigo 107.o, n.o 3, do TFUE] […]; com efeito, segundo a jurisprudência, estes auxílios, em princípio, falseiam as condições de concorrência nos sectores em que são concedidos, sem, apesar disso, serem capazes, pela sua própria natureza, de atingir um dos objectivos fixados pelas disposições derrogatórias já referidas».

(158) No entanto, existem situações claramente definidas em que é possível conceder auxílios ao funcionamento. Em especial, podem ser concedidos auxílios ao funcionamento com finalidades ambientais em conformidade com o Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (59). De igual modo, nas regiões assistidas, podem ser autorizados auxílios ao funcionamento enquanto auxílios com finalidade regional. A Comissão apreciou se as tarifas objecto de contestação podem integrar a uma das referidas categorias.

(159) A Comissão observa que as tarifas não podem ser autorizadas como auxílios a favor do ambiente, dado que não têm uma finalidade ambiental.

6.1. Compatibilidade com as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998

(160) A título excepcional, podem ser concedidos auxílios ao funcionamento nas regiões assistidas elegíveis para auxílios nos termos da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE. A Região da Sardenha foi considerada elegível até ao final de 2006. Por conseguinte, a Comissão apreciou se, durante este período, as tarifas de 2004 e 2005 podiam ser autorizadas ao abrigo das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 2008.

(161) Em conformidade com o ponto 4.15 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, podem ser concedidos auxílios ao funcionamento, a título excepcional, caso: i) se justifiquem em função do seu contributo para o desenvolvimento regional e da sua natureza; ii) o seu nível seja proporcional às deficiências que pretende corrigir. Compete ao Estado-Membro demonstrar a existência de deficiências e avaliar a sua dimensão. Nos termos do ponto 4.17 das mesmas Orientações, os auxílios ao funcionamento devem ser limitados no tempo e degressivos.

(162) Nos termos do ponto 2 das referidas Orientações, «um auxílio individual ad hoc concedido a uma única empresa ou auxílios limitados a um único sector de actividade podem ter um impacto importante sobre a concorrência no mercado em causa, enquanto os seus efeitos para o desenvolvimento regional tendem a ser demasiado limitados. […] Por conseguinte, aquelas derrogações [à proibição geral de conceder o auxílio] apenas serão concedidas, em princípio, aos regimes de auxílios plurissectoriais e abertos, numa dada região, ao conjunto das empresas dos sectores em causa.» Uma tarifa de electricidade concedida de maneira selectiva a empresas individuais de alguns sectores não corresponde, manifestamente, ao espírito dos auxílios com finalidade regional, que devem ser plurissectoriais. Todavia, dado que os auxílios com finalidade regional ad hoc não são objecto de uma proibição absoluta, a Comissão apreciou se existem circunstâncias excepcionais susceptíveis de justificar a concessão da tarifa.

(163) A Comissão examinou mais concretamente as deficiências do sector da energia eléctrica da Sardenha, tal como decorre da documentação apresentada pela Itália e pelos beneficiários, para apreciar se tal situação pode constituir uma desvantagem a nível regional.

6.1.1. O mercado sardo da electricidade no contexto italiano

(164) De um modo geral, o mercado italiano da electricidade é altamente concentrado, embora o seja menos no Norte do país. O operador dominante em todas as regiões do país é a ENEL, ex-detentora do monopólio, excepto na Sardenha, onde detém um duopólio com a E.ON. A ENEL detém um poder de mercado considerável e em diversas circunstâncias a autoridade da concorrência e do mercado verificou alguns abusos de posição dominante. Os preços da electricidade em Itália são geralmente elevados, devido a uma combinação de produção que assenta, em grande parte, nos combustíveis fósseis (principalmente no gás), à ausência de capacidade nuclear e ao congestionamento das interligações com o resto da Europa.

(165) Na Sardenha, região que representa 4,1 % da potência instalada em Itália (60), a electricidade é produzida principalmente em centrais termoeléctricas alimentadas por combustíveis fósseis (carvão, fuelóleo, alcatrão de refinaria). A ilha não dispõe de infra-estruturas de distribuição de gás natural.

(166) A Sardenha sofre de um excesso de capacidade de produção, sobretudo no segmento de custo elevado (centrais alimentadas a fuelóleo), imputável ao plano do Governo, não concretizado, de concentrar na ilha a indústria pesada italiana, que levou a ENEL a investir em centrais eléctricas. Além de serem estruturalmente mais onerosas, estas centrais também se tornam mais rapidamente obsoletas. Durante o período em apreço, as exportações de electricidade da ilha para a península foram limitadas pela modesta capacidade da interligação (61), sujeita a congestionamento.

(167) Duas companhias de electricidades, a ENEL e a E.ON, detêm conjuntamente uma quota de mercado equivalente a 95 % dos fornecimentos de electricidade na Sardenha (cerca de 58 % para a E.ON e 42 % para a ENEL). De acordo com o inquérito sobre o estado da concorrência no sector da electricidade (62), a Sardenha pode ser considerada, do ponto de vista da concorrência, um duopólio com dominância colectiva. A concentração do mercado é elevada, embora não seja a mais elevada de Itália (63). Dado que controlam quase todas as centrais com rendimento médio elevado (mid-merit) ou de pico, a E.ON e a ENEL determinam o preço de praticamente todas as faixas horárias. No entanto, a situação afigura-se menos crítica na Sardenha do que no Sul da Itália (64), onde a ENEL determina o preço de todas as faixas horárias.

(168) Os preços grossistas da electricidade em Itália contam-se entre os mais elevados da Europa (65) e os preços na Sardenha entre os mais elevados de Itália. Em 2007, o preço médio nacional (PUN) era de 70,99 EUR/MWh, enquanto o preço médio da Sardenha era de 75 EUR/MWh, ou seja, inferior aos 80 EUR/MWh do ano anterior (66). A tendência para o aumento do preço médio regional sardo verificou-se em 2008 e 2009. No primeiro semestre de 2009, os preços na Sardenha registaram constantemente valores acima da média nacional (com um preço médio de 106,60 EUR/MWh face ao PUN de 60,50 EUR/MWh).

(169) Os preços pagos na Sardenha pelos beneficiários das tarifas em 2004/2005 (com base nos contratos bilaterais) oscilavam entre 60 e 65 EUR/MWh. Não é possível comparar estes preços com os em vigor na Itália peninsular, dado que a Comissão não dispõe dos dados pertinentes (que a Itália afirmou não poder fornecer – cfr. considerando 92). Todavia, com base na análise das tendências gerais dos preços, que podem ser globalmente representativas das dos preços dos contratos bilaterais, afigura-se possível considerar a hipótese de que, no período em apreço, as empresas com utilização intensiva de electricidade da Sardenha pagassem um preço mais elevado em relação às empresas da Itália peninsular.

(170) Em conclusão, o mercado da electricidade na Sardenha apresenta uma série de problemas, nomeadamente, preços elevados, forte concentração do mercado, operadores dominantes com grande poder de mercado, capacidade de produção excedentária no segmento de custo elevado, relativa ineficiência das centrais eléctricas que estão a tornar-se obsoletas, falta de acesso a infra-estruturas de gás natural e insuficiência de interligações. Estes problemas poderiam traduzir-se em preços mais elevados da electricidade para os consumidores finais, incluindo as empresas com utilização intensiva de electricidade.

6.1.2. Existência de uma desvantagem regional

(171) Convém, antes de mais, determinar se estes problemas constituem uma desvantagem regional, isto é, se afectam gravemente o desenvolvimento económico da Sardenha. No processo C 34/02 (67), a Comissão não aceitou a hipótese de a falta de interligações com as fontes energéticas constituir uma desvantagem. Embora seja verdade que as PME são menos afectadas pelos preços elevados da electricidade do que as grandes indústrias de elevada intensidade energética, os interesses de um único sector não podem ser automaticamente equiparados aos interesses de uma região. A Comissão considera que a Itália não forneceu provas suficientes de que a situação do mercado da electricidade sardo constituía uma desvantagem regional.

(172) No entanto, mesmo que se verifique uma desvantagem regional, devem ainda ser cumpridos os critérios enunciados nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional. Consequentemente, a Comissão apreciou se tais critérios estariam satisfeitos.

6.1.3. Contribuição para o desenvolvimento regional

(173) O auxílio deve contribuir de forma duradoura para o desenvolvimento regional e ser proporcional às desvantagens que procura atenuar. Os auxílios ao funcionamento destinados a uma região assistida não podem ser autorizados em função das dificuldades enfrentadas por um sector. É necessário demonstrar que esse apoio contribui de forma duradoura para o desenvolvimento regional. No caso em apreço, tal facto é improvável. Mesmo admitindo que a manutenção na ilha de algumas unidades industriais contribua para o emprego e a preservação de uma base industrial na Sardenha, esses efeitos não seriam duradouros. Se os custos elevados da electricidade constituem um problema estrutural da Sardenha, come alega a Itália, as dificuldades com que se deparam as indústrias com elevada intensidade energética voltariam a surgir assim que o regime tarifário cessasse.

(174) As autoridades italianas apresentam as tarifas como uma medida temporária que deve ser abolida com a conclusão, em 2010, dos projectos de infra-estruturas relativos à produção de energia e às interligações (o gasoduto GALSI e o cabo submarino SAPEI) actualmente em curso (68). A tese da Itália é a de que uma melhor interligação reduzirá os preços para estas empresas. A Comissão considera que, ainda que as novas infra-estruturas possam reduzir ou anular as disparidades tarifárias entre a Sardenha e a península, é muito improvável que tais projectos possam reduzir em metade os preços da energia eléctrica, de modo a colocá-los nos níveis considerados necessários para tornar tais actividades industriais rentáveis a longo prazo.

(175) A Comissão observa, ainda, que a existência de uma contribuição do Estado destinada a reduzir os custos da energia eléctrica dos grandes consumidores não incentiva os fornecedores de electricidade a baixar os preços para evitar a perda dos seus maiores clientes e não impede a deterioração das estruturas dos custos. Em vez disso, a subvenção cria um incentivo para os fornecedores de electricidade utilizarem o seu poder de mercado. Por conseguinte, mesmo que fosse verdade que, dada a situação de excesso de capacidade existente, as empresas com utilização intensiva de energia conseguiriam normalmente obter um preço competitivo, se não fosse o poder de mercado dos fornecedores de energia eléctrica (que, segundo a Itália e os beneficiários, têm interesse em manter preços elevados), a Comissão considera que a tarifa preferencial não seria o instrumento adequado para reduzir esse poder de mercado.

6.1.4. Proporcionalidade

(176) A subvenção concedida aos beneficiários do regime tarifário não é calculada de forma a compensar a disparidade regional (isto é, o diferencial entre os preços da energia eléctrica na Itália peninsular e os praticados na Sardenha para a mesma categoria de consumidores), sendo, pelo contrário, destinada a alinhar os preços sardos aos pagos pelos concorrentes dos beneficiários na União. Os preços fixados para os beneficiários são especialmente baixos e certamente inferiores aos preços praticados na Itália peninsular, que são dos mais elevados da União. Por conseguinte, as tarifas não são proporcionais às desvantagens regionais que, alegadamente, procuram corrigir.

(177) O próprio método adoptado para calcular o montante da subvenção indica que a medida prossegue um objectivo de política industrial e não uma finalidade regional. Com efeito, a dimensão de política industrial das tarifas foi várias vezes sublinhada pela Itália nas suas observações.

6.1.5. Degressividade

(178) O auxílio regional ao funcionamento deve ser degressivo (ver ponto 4.17 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional). Dado que o mecanismo utilizado de actualização das tarifas é diferente para 2004 e para 2005, foi realizada uma apreciação separada.

(179) As tarifas de 2004 são indexadas aos preços dos combustíveis e só podem aumentar ou manter-se inalteradas. Segundo a Itália, esta condição assegura a degressividade do auxílio. A Comissão considera que o requisito da degressividade pode só considerar-se preenchido quando é garantido que os pagamentos compensatórios – que correspondem ao montante efectivo do auxílio – decrescerão ao longo do tempo. Não é suficiente que a tarifa aumente ao longo do tempo, na medida em que uma tarifa mais elevada pode de qualquer forma corresponder a um montante ainda mais elevado de auxílios se, entretanto os preços para os consumidores finais no mercado de referência aumentarem a um ritmo mais elevado do que a tarifa considerada. O método italiano não fornece qualquer garantia a este respeito (69).

(180) No que se refere às tarifas de 2005, a Comissão apreciou o mecanismo de indexação introduzido pelo artigo n.o 11.o, n.o 13, da Lei n.o 80/2005, com a interpretação que lhe foi dada pela AEEG na decisão n.o 217/05 [ver considerando 33]. Segundo as normas de execução fixadas pela AEEG, a tarifa é aumentada anualmente numa percentagem que reflecte as tendências dos preços da energia eléctrica na União, mas o aumento não pode exceder os 4 %. Segundo a Itália, este mecanismo assegura a degressividade do auxílio.

(181) Todavia, a Comissão considera que o facto de a tarifa nominal estar sujeita a um aumento anual bastante limitado não implica uma diminuição ao longo do tempo do montante líquido do auxílio, tal como avaliado pelos pagamentos compensatórios.

(182) Visto que as tendências dos preços nas bolsas da electricidade se podem considerar amplamente representativas das variações dos preços dos contratos bilaterais – como alegou a Itália – as tarifas de 2005 só seriam degressivas no caso de uma queda dos preços médios na União (dado que as tarifas não podem diminuir, mas apenas aumentar). Em todos o outros casos, as tarifas implicariam uma vantagem crescente (70). Visto que desde 2004 até, pelo menos, 2007, os preços médios da electricidade na União registaram uma forte tendência para o aumento (crescendo mais de 4 % por ano) o elemento de auxílio contido nas tarifas de 2005 aumentaria ao longo do tempo.

(183) Além disso, a Itália defende que, na realidade, os contratos bilaterais estão menos expostos a aumentos de preço do que os preços determinados nas bolsas da electricidade e que, por conseguinte, as tarifas de 2005 são de facto degressivas. A Comissão observa que o método de indexação que lhe foi fornecido para a apreciação se baseia nas variações dos preços nas bolsas da electricidade e que a Itália não apresentou dados relativos à evolução dos preços dos contratos bilaterais. Por conseguinte, a afirmação da Itália não é acompanhada por elementos de prova suficientes.

(184) Por outro lado, as informações limitadas de que dispõe a Comissão sugerem o contrário, isto é, que os preços dos contratos bilaterais aumentaram consideravelmente na Sardenha (ver, por exemplo, as declarações da Eurallumina, segundo as quais no período 2005/2006 pagou um preço que ascendeu a 80 EUR/MWh no mercado livre, face aos 65 EUR/MWh de 2004). Nestas circunstâncias, se as tarifas tivessem sido aplicadas, os pagamentos compensatórios teriam aumentado ao longo do tempo.

(185) Consequentemente, nem as tarifas de 2004 nem as de 2005 satisfazem o critério da degressividade.

6.1.6. Conclusões sobre a compatibilidade da medida enquanto auxílio com finalidade regional

(186) À luz do exposto, a Comissão considera que as tarifas em causa não devem ser consideradas compatíveis a título de auxílios com finalidade regional, ao abrigo das Orientações de 1998. Como a Sardenha já não é uma região assistida na acepção do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), desde Dezembro de 2006, não é necessário examinar a compatibilidade do auxílio à luz das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional 2007-2013.

(187) A Comissão adoptou a mesma posição negativa em 2005, relativamente a outra medida destinada a reduzir os custos da energia da Eurallumina na Sardenha. Nessa ocasião, a Comissão considerou que a medida em causa, uma isenção do imposto especial sobre o consumo dos óleos minerais (71), não podia ser autorizada com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional.

6.2. Outras considerações inerentes à compatibilidade

(188) A Itália e as empresas em causa sustentaram que as tarifas se destinavam a colmatar deficiências no mercado da electricidade que fazem com que os preços não sejam ainda concorrenciais. Na sua opinião, os preços elevados da energia eléctrica representam uma ameaça para a competitividade das indústrias com utilização intensiva de electricidade. O auxílio teria um efeito de incentivo, dado que, caso contrário, ou seja, na ausência do auxílio, as empresas seriam obrigadas a encerrar as suas actividades.

(189) A Comissão não considera que seja possível aceitar a tese de que um auxílio ao funcionamento reservado a algumas empresas industriais constitui uma resposta adequada à falta de concorrência no mercado local da energia eléctrica, que afecta todos os consumidores de electricidade.

(190) É igualmente discutível que o auxílio fosse adequado e proporcional em relação ao objectivo de impedir a deslocalização de unidades industriais para fora da União. Não existem precedentes na prática decisória da Comissão, nem na jurisprudência dos tribunais da União, em que este argumento tenha sido aceite como justificação para a concessão de um auxílio estatal. As decisões relativas à deslocalização, total ou parcial, da produção fazem parte da estratégia empresarial das empresas e a Comissão nunca defendeu que este facto possa constituir uma deficiência de mercado. Já no passado, nos processos Terni (72) e Alcoa (73), a Comissão manifestou dúvidas relativamente a argumentos idênticos que relacionavam determinadas medidas de auxílio com o objectivo de impedir a deslocalização de empresas para fora da União.

(191) Importa, ainda, observar que as conclusões já citadas de instâncias especializadas como o Grupo de Alto Nível sobre a Competitividade, a Energia e o Ambiente (74) não propõem a concessão de auxílios estatais específicos para resolver problemas de competitividade decorrentes dos preços elevados da energia eléctrica, mas defendem a necessidade de cumprir integralmente as regras em matéria de auxílios estatais (75).

(192) À luz do acima exposto, a Comissão considera que as tarifas contestadas de 2004 e 2005 não podem beneficiar de qualquer das derrogações previstas no artigo 107.o do TFUE. As derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 2, do TFUE não são aplicáveis, visto que o auxílio não tem natureza social, não se destina a remediar danos causados por calamidades naturais ou outros acontecimentos extraordinários e não foi concedido para compensar as desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha. As derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 3, alíneas b) e d), do TFUE também não são aplicáveis, já que a medida não se destina a fomentar a realização de um projecto importante de interesse comum europeu, a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro ou a promover a cultura e a conservação do património. No que diz respeito à derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE a análise acima exposta nos considerandos 160 a 187 demonstra que a tarifa não pode ser autorizada a título de auxílio destinado a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego. Relativamente ao artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, como indicado nos considerandos 155 e 158, os auxílios ao funcionamento não podem beneficiar, em princípio, dessa derrogação e a Comissão não vê qualquer circunstância especial que possa satisfazer a concessão de um auxílio desse tipo no caso em apreço.

(193) Por conseguinte, a Comissão considera que tanto a tarifa de 2004 como a de 2005 são incompatíveis com o mercado interno.

(194) Tendo em conta estas conclusões, a Comissão não deve examinar os eventuais efeitos cumulativos do novo auxílio com os anteriores auxílios incompatíveis referidos no ponto (31) à luz da jurisprudência estabelecida no processo Deggendorf.

7. RECUPERAÇÃO

(195) Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999, em caso de decisões negativas relativas a auxílios ilegais incompatíveis com o mercado interno, há que restabelecer uma concorrência efectiva, salvo se a recuperação for contrária a um princípio geral de direito comunitário.

(196) No caso em apreço, apenas as tarifas relativas a 2004 (processo C 38/B/04) estão sujeitas a recuperação, uma vez que as tarifas de 2005 (processo C 13/06) não foram postas em execução.

7.1. Confiança legítima e outros princípios gerais do direito da União susceptíveis de impedir a recuperação

(197) Segundo jurisprudência consolidada, quando um auxílio é concedido sem notificação prévia à Comissão, em conformidade com o artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, o beneficiário do auxílio não pode ter, nesse momento, uma confiança legítima quanto à regularidade da sua concessão (76). Uma empresa diligente está geralmente em condições de determinar se o procedimento de notificação foi respeitado e se o auxílio é legal.

(198) Todavia, não deve excluir-se a possibilidade de um beneficiário de um auxílio ilegal invocar circunstâncias excepcionais, sobre as quais havia fundado expectativas legítimas quanto à regularidade do auxílio, e de se opor, por conseguinte, ao reembolso do mesmo (77).

(199) Os beneficiários das tarifas de 2004 não apresentaram argumentos a este respeito, nem a Comissão identificou qualquer circunstância excepcional susceptível de induzir os beneficiários a criar uma confiança legítima. Em especial, a existência da Decisão Alumix de 1996 não podia criar qualquer expectativa de que as tarifas não fossem consideradas auxílios estatais. Como indicado na decisão de início do procedimento de 2004 (ver considerando 37) a tarifa que serviu de modelo para as tarifas de 2004 em causa não era o acordo original Alumix que a Comissão tinha, em 1996, esclarecido que não constituía um auxílio estatal, mas uma medida totalmente nova, que tinha sido substancialmente alterada (em especial no que se refere ao seu mecanismo de financiamento (78) e prorrogada pelas autoridades italianas. Nessa situação, um beneficiário diligente deveria certificar-se de que o auxílio era legítimo.

(200) Além disso, a Comissão considera que a recuperação não é contrária a um princípio geral de direito da União.

7.2. Quantificação dos montantes a recuperar

(201) Todos os montantes do auxílio incompatível recebidos pelas empresas Portovesme, ILA e Eurallumina desde a entrada em vigor do artigo 1.o do decreto de 2004 devem ser recuperados, acrescidos de juros, em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão, de 21 de Abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (79).

(202) A recuperação propõe-se rest