DECISÃO DA COMISSÃO de 14 de Julho de 1998 relativa aos regimes de auxílio na Alemanha no âmbito dos quais podem ser concedidos auxílios sujeitos à obrigação de notificação prevista no enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento [notificada com o número C(1998) 2271] (Apenas faz fé o texto em língua alemã) (Texto relevante para efeitos do EEE) (98/639/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, e, nomeadamente, o primeiro parágrafo do nº 2 do seu artigo 93º,

Tendo dado às partes a oportunidade de apresentarem as suas observações em conformidade com o artigo acima referido,

Considerando o seguinte:

I. ASPECTOS PROCESSUAIS

(1) Por Ofício SG(98) D/1975, de 5 de Março de 1998, a Comissão propôs às autoridades alemãs, nos termos do nº 1 do artigo 93º do Tratado CE, uma medida adequada relativamente à obrigação de notificação incluída no novo enquadramento de auxílios estatais denominado enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento (1).

(2) No mesmo ofício a Comissão informava as autoridades alemãs e todos os outros Estados-membros de que o enquadramento multissectorial entraria em vigor em 1 de Setembro de 1998, com um período de vigência inicial de três anos, e que todos os projectos objecto de auxílio que estivessem abrangidos pela obrigação de notificação e que não tivessem recebido aprovação final por parte da autoridade competente dos Estados-membros até 1 de Agosto de 1998 deveriam ser notificados em conformidade com as disposições do enquadramento.

(3) A Comissão solicitou igualmente às autoridades alemãs e aos outros Estados-membros que declarassem, no prazo de 20 dias úteis a contar da data do referido ofício, se concordavam ou não com a introdução deste enquadramento multissectorial no que se referia ao processo de notificação previsto no nº 3 do artigo 93º do Tratado CE.

(4) Em resposta ao ofício da Comissão de 5 de Março de 1998, as autoridades alemãs, por ofício de 31 de Março de 1998, declararam que, por diversas razões, não concordavam com a introdução deste enquadramento multissectorial.

(5) Por ofício de 28 de Maio de 1998 [SG(98) D/4197], a Comissão informou a Alemanha da sua decisão, tomada em 20 de Maio de 1998, de dar início ao processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado CE relativamente a todos os regimes de auxílio na Alemanha no âmbito dos quais pudessem ser concedidos auxílios abrangidos pela obrigação de notificação prevista no enquadramento multissectorial, nomeadamente o programa para a melhoria das estruturas económicas regionais (Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftstruktur) e o regime de auxílios fiscais (Investitionszulagengesetz).

(6) Ao dar início ao processo, a Comissão examinou os argumentos apresentados pela Alemanha para justificar a sua recusa da nova obrigação de notificação prevista no enquadramento multissectorial. Após examinar estas observações, a Comissão concluiu que não existem razões para admitir a recusa da Alemanha.

(7) Através do ofício acima referido, a Comissão notificou o Governo alemão para lhe apresentar as suas observações no prazo de duas semanas a contar da sua recepção. Em conformidade com o disposto no nº 2 do artigo 93º do Tratado CE, os outros Estados-membros e terceiros interessados foram informados, mediante publicação do ofício no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (2), tendo sido solicitados a apresentar as suas observações.

(8) O Governo alemão apresentou as suas observações à Comissão no âmbito do processo por ofício de 12 de Junho de 1998.

(9) Não foram recebidas observações dos outros Estados-membros ou de terceiros interessados.

II. OBSERVAÇÕES DO ESTADO ALEMÃO

(10) No seu ofício de 12 de Junho de 1998, as autoridades alemãs declararam que haviam já explicado a sua atitude relativamente ao enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento em várias ocasiões através de pareceres (Stellungnahmen), trocas de correspondência e conversações bilaterais com a Comissão Europeia e que tinham resumido a sua posição na sua comunicação de 30 de Março de 1998.

(11) As autoridades alemãs referiram quatro pontos específicos, que na sua opinião não haviam sidos tomados suficientemente em consideração pela Comissão no seu ofício de 28 de Maio de 1998, a saber:

a) Apesar de a Comissão considerar que o enquadramento oferece um grau suficiente de previsão através da aplicação de três critérios claramente definidos, mesmo um beneficiário potencial de um auxílio que tivesse conhecimento de todos os factos relevantes não poderia avaliar a forma como a Comissão apreciaria estes factos e decidiria em casos individuais. Tal como a própria Comissão referiu no seu ofício de 28 de Maio de 1998, a Comissão tem uma margem de apreciação na aplicação do nº 3 do artigo 93º do Tratado CE;

b) No que se refere em especial ao factor concorrência, não era claro para um potencial beneficiário de auxílio a forma como a Comissão apreciaria a situação real do mercado. A Comissão Europeia declarou que na apreciação teria em conta o sector/subsector relevante. Trata-se de uma abordagem muito formal que ignora o facto de no âmbito do sector relevante existirem subsegmentos que podem apresentar dinâmicas diferentes, pelo que se justificaria - em função das características específicas do produto - uma apreciação diferente da relativa ao sector no seu conjunto;

c) Apesar de a Comissão Europeia declarar que através do factor capital/trabalho a criação de postos de trabalho será promovida, o carácter duradouro e a competitividade destes postos de trabalho não foram salientados de forma suficiente. Este aspecto refere-se especialmente a zonas que apresentam elevados custos salariais, como a República Federal da Alemanha;

d) As declarações da Comissão Europeia evidenciam que também no que se refere ao factor do impacto regional não será proporcionada ao potencial beneficiário do auxílio uma segurança e previsibilidade jurídica suficiente. Tal como a própria Comissão Europeia reconheceu, devia ser possível no momento da concessão do auxílio estabelecer como é que o projecto individual contribuiria para a criação de postos de trabalho directos e indirectos. Apesar de a Comissão Europeia ter salientado que deste factor não resultará uma redução do auxílio mas constituirá uma certa compensação pelo impacto dos outros factores e que a este respeito se previam precauções especiais em matéria de controlo expost, um aumento expost da intensidade do auxilio à luz dos resultados do controlo já não pode influenciar uma decisão de investimento, conduzindo unicamente a beneficiar empresas que teriam procedido ao investimento de qualquer forma. Uma redução expost de um auxílio autorizado anteriormente comprometeria a base em que o investidor procedeu aos seus cálculos económicos, o que é tanto mais contestável quanto - pelo menos no que se refere à criação indirecta de postos de trabalho - os requisitos previstos não se referem exclusivamente à área de influência do beneficiário do auxílio.

(12) As autoridades alemãs concluíram que a Comissão não tinha conseguido eliminar as suas preocupações no que se refere ao enquadramento multissectorial e que continuavam portanto a não concordar com a sua introdução.

III. APRECIAÇÃO DAS OBSERVAÇÕES RECEBIDAS DO ESTADO ALEMÃO

Aspectos gerais

(13) O nº 1 do artigo 93º do Tratado CE estabelece que a Comissão procederá, em cooperação com os Estados-membros, ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes nesses Estados. Proporá a estes últimos as medidas adequadas que sejam exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado comum.

(14) Durante vários anos, a Comissão trabalhou na elaboração de novas regras aplicáveis ao controlo dos auxílios regionais concedidos a grandes projectos de investimento. A intenção da Comissão ao adoptar uma abordagem horizontal no controlo dos auxílios estatais no que se refere a tais projectos foi em primeiro lugar referida na sua Comunicação ao Conselho, ao Parlamento, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões intitulada «Uma política industrial competitiva para a União Europeia» (3). Subsequentemente, a Resolução do Conselho de 23 de Novembro de 1994 relativa ao reforço da competitividade da indústria comunitária (4) referiu expressamente a necessidade de se considerar uma abordagem horizontal.

(15) Realizaram-se de forma periódica discussões sobre as disposições do novo enquadramento entre a Comissão e os Estados-membros. Como resultado destes debates, a Comissão apresentou um projecto de regras revisto intitulado «Enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento» por ocasião da reunião multilateral dos peritos em auxílios estatais dos Estados-membros realizadas em Bruxelas em 15 de Janeiro de 1997. Na sequência da reunião, na qual uma grande maioria dos Estados-membros respondeu de forma positiva à proposta revista da Comissão, esta consultou os Estados-membros sobre os dados técnicos da proposta por ofício de 25 de Fevereiro de 1997 e realizou alguns debates bilaterais com os Estados-membros, incluindo a Alemanha. A introdução do enquadramento multissectorial constituiu igualmente uma prioridade específica nos termos do plano de acção da Comissão para o mercado único que o Conselho Europeu acolheu favoravelmente na sua reunião de 16 e 17 de Junho de 1997, realizada em Amesterdão.

(16) Como a Comissão referiu ao dar início ao processo, desenvolveu esforços consideráveis durante 1997 para ter em consideração as reservas formuladas pela Alemanha sobre o projecto de enquadramento, apesar de a Alemanha não ter respondido por escrito ao ofício da Comissão de 25 de Fevereiro de 1997, na qual todos os Estados-membros eram convidados a pronunciar-se sobre elementos específicos do texto. Posteriormente realizaram-se diversas discussões bilaterais entre a Comissão e as autoridades alemãs na sequência das quais a Comissão introduziu certas alterações no projecto. Estes intercâmbios bilaterais incluíram a realização de uma reunião em 15 de Julho de 1997, na sequência da qual se procedeu a trocas de correspondência (ofícios da Comissão de 28 de Julho e 15 de Dezembro de 1997 e um ofício das autoridades alemãs à Comissão de 24 de Novembro de 1997).

(17) Durante estas discussões bilaterais e multilaterais e reconhecendo os compromissos que a maioria, se não todos os Estados-membros, tiveram que fazer para se chegar a um consenso, a Comissão referiu que o enquadramento multissectorial seria introduzido numa base experimental apenas por três anos e que antes do final desse período a Comissão procederia a uma profunda revisão da utilidade e do âmbito do enquadramento, no quadro da qual se poderia considerar nomeadamente a questão da sua renovação, revisão ou revogação.

(18) Por ofício de 5 de Março de 1998, a Comissão propôs a cada um dos Estados-membros, incluindo a Alemanha, nos termos do nº 1 do artigo 93º do Tratado, medidas adequadas para os auxílios estatais através de uma obrigação de notificação prévia prevista no enquadramento multissectorial.

(19) As autoridades alemãs nunca contestaram em qualquer fase do processo o direito de a Comissão apresentar tal proposta. Com efeito, indicaram à Comissão que apoiavam o objectivo de evitar regras sectoriais específicas através da adopção de uma abordagem horizontal. No entanto, objectaram que num certo número de aspectos as disposições do enquadramento multissectorial eram insatisfatórias e que as suas preocupações anteriormente expressas não haviam sido suficientemente tidas em consideração pela Comissão. É a recusa das autoridades alemãs de concordarem com a obrigação de notificação incluída no enquadramento multissectorial que constitui o objecto do presente processo.

Análise das objecções apresentadas pela Alemanha

(20) Em primeiro lugar, as autoridades alemãs alegam, sem invocarem novos argumentos, que o enquadramento não confere suficiente previsibilidade aos potenciais beneficiários do auxílio. A Comissão não pode aceitar este argumento. A Comissão considera, pelo contrário, que o enquadramento multissectorial oferece um grau suficiente de previsibilidade e transparência através da aplicação dos três critérios de avaliação. Uma vez que os potenciais beneficiários do auxílio conhecem bem os seus sectores e subsectores e a posição relativa que neles ocupam, a Comissão está confiante de que poderão em geral prever com razoável exactidão os resultados previsíveis da aplicação por parte da Comissão do factor de avaliação da concorrência. No que se refere ao factor de avaliação capital/trabalho, exigirá um cálculo do montante do capital proposto dividido pelo número previsto de postos de trabalho directamente criados/mantidos, cujo resultado a Comissão espera que seja facilmente previsível. No que se refere à aplicação do factor do impacto regional, a Comissão deverá proceder à sua avaliação com base nos dados fornecidos pelo próprio Estado-membro, tal como exigido pela notificação normalizada anexa ao enquadramento. Uma vez que estes dados se basearão inevitavelmente nos dados fornecidos pelo potencial beneficiário do auxílio, o resultado da análise deste factor pela Comissão será em geral também previsível. A questão do controlo expost será tratada posteriormente.

(21) Para além disso, a Comissão considera que o enquadramento não influenciará, tal como as autoridades alemãs parecem pretender, a margem de apreciação de que a Comissão dispõe para aplicação do nº 3 do artigo 93º do Tratado CE, facto que constitui jurisprudência constante (por exemplo, sentença de 15 de Junho de 1993 no Processo C-225/91, Matra/Comissão) (5). Nenhum potencial beneficiário do auxílio tem uma certeza jurídica no momento da notificação à Comissão do auxílio proposto de que este será autorizado. Este princípio aplica-se, nomeadamente, às propostas de auxílios regionais ao investimento para sectores sujeitos a enquadramentos específicos (por exemplo, os veículos automóveis, as fibras sintéticas ou a siderurgia). Além disso, os Estados-membros tiveram que concordar em certas ocasiões com reduções do nível do auxílio proposto como condição para que a Comissão os aprovasse. Ao estabelecer no enquadramento multissectorial critérios transparentes e quantificáveis, a Comissão considera adoptar uma abordagem que reforçará o grau de previsibilidade.

(22) Em segundo lugar, as autoridades alemãs argumentam que as circunstâncias dos casos individuais podem exigir uma abordagem mais flexível por parte da Comissão do que a permitida pelo enquadramento no que se refere ao nível de desagregação dos sectores/subsectores que é utilizada para aplicar o factor de avaliação da concorrência.

(23) A Comissão não aceita este argumento como válido. A abordagem proposta pela Alemanha implicaria inevitavelmente riscos de divergência a propósito do subsegmento seleccionado pela Comissão para a sua avaliação. Podia conduzir precisamente a uma certa incerteza e falta de previsibilidade que as autoridades alemãs alegam pretender evitar. Não se deve esquecer que o enquadramento estabelece já que o sector/subsector será avaliado ao nível mais desagregado relativamente ao qual existam dados objectivos de dimensão comunitária. No que se refere à apreciação da existência de excessos de capacidade estrutural, refere-se expressamente na nota 13 que o sector/subsector será definido com base num nível mais baixo da NACE.

(24) Para além disso, o texto refere no ponto 3.4 que na ausência de dados suficientes sobre a utilização de capacidade, a Comissão terá em conta se o investimento ocorre num mercado em declínio, comparando para o efeito a evolução do consumo aparente do(s) produto(s) em questão com a taxa de crescimento da indústria transformadora do EEE no seu conjunto. Uma análise deste tipo terá sempre em consideração a evolução recente do mercado do(s) produto(s) específico(s) em causa. Por último, no que se refere à apreciação da Comissão sobre uma eventual redução do nível de auxílio permitido, resultante da existência de uma elevada quota de mercado (isto é, superior a 40 %) no que se refere ao produto em causa, o texto esclarece no ponto 3.6 que pode haver excepções a esta regra geral, por exemplo quando a empresa cria, com base na inovação genuína, um novo mercado do produto.

(25) Em terceiro lugar, as autoridades alemãs argumentam que o factor de apreciação capital/trabalho não tem em consideração o carácter duradouro e a competitividade dos postos de trabalho criados, nem as economias caracterizadas por elevados custos salariais, como a Alemanha.

(26) A Comissão não pode aceitar estes argumentos. A Comissão não considera que tem o dever, por força do enquadramento, de formar uma opinião sobre se os postos de trabalho criados serão sustentáveis a longo prazo, o que é principalmente da competência das autoridades dos Estados-membros em causa. De qualquer modo, o novo enquadramento dos auxílios com finalidade regional adoptado pela Comissão em 16 de Dezembro de 1997 (6) estabelece que os auxílios regionais ao investimento ligados à criação de postos de trabalho dependem da manutenção destes postos de trabalho por um período mínimo de cinco anos. No que se refere à competitividade dos postos de trabalho, a Comissão considera igualmente tratar-se de uma questão que os Estados-membros deverão determinar no contexto da sua política regional.

(27) Na opinião da Comissão, não há razões para supor, tal como as autoridades alemãs parecem sugerir, que o enquadramento permite que os Estados-membros recebam de certo modo um incentivo para conceder auxílios a projectos que criem mais postos de trabalho, mas menos competitivos do que aconteceria doutro modo. Salienta-se que não é intenção da Comissão penalizar a criação de postos de trabalho de elevada tecnologia, mas sim reduzir a possibilidade de distorções graves da concorrência provocadas pela concessão de níveis de auxílios excessivos a projectos de investimento de grandes dimensões e a colocação em risco de postos de trabalho noutros locais da Comunidade Europeia. As empresas com uma proporção de custos de capital relativamente elevada em relação aos custos totais obtêm uma redução significativa do seu custo unitário através do recebimento do auxílio e podem assim obter uma vantagem competitiva considerável relativamente aos seus concorrentes que não beneficiam de auxílios. Quanto maior for a intensidade de capital do projecto de investimento apoiado, maior serão os efeitos de distorção das subvenções de capital sobre a concorrência.

(28) Ao mesmo tempo, a Comissão deseja manter o carácter atractivo das zonas mais desfavorecidas da Comunidade, incluindo os novos Estados federados alemães, assegurando que os projectos que criam níveis significativos de postos de trabalho, tanto de forma directa como indirecta, nas regiões em causa possam beneficiar de um tratamento favorável. Esta perspectiva é coerente com a conclusão do Conselho Europeu do Luxemburgo sobre o emprego realizado em Novembro de 1997.

(29) Deve sublinhar-se igualmente que as novas regras não terão como resultado uma proibição dos auxílios em casos individuais, mas sim um eventual ajustamento para os níveis máximos autorizados de auxílios regionais normalmente permitidos no âmbito do regime de auxílio relevante, em conformidade com os três critérios de avaliação referidos. Na prática, os grandes projectos realizados no conjunto da Comunidade Europeia normalmente não recebem já auxílios ao nível máximo permitido pelos regimes de auxílios regionais. Além disso, tendo em conta os limiares de notificação, o novo enquadramento deverá aplicar-se apenas a um número relativamente reduzido de projectos e não interferirá com a liberdade dos Estados-membros de aplicarem a sua política regional na grande maioria dos casos.

(30) A Comissão lembra igualmente que o factor do impacto regional se baseia no rácio entre postos de trabalho indirectos e postos de trabalho directos criados como resultado de um investimento na região ou regiões apoiadas em causa. Consequentemente, no caso de apenas ser criado um número reduzido de postos de trabalho directos através de um investimento com uma elevada intensidade de capital, o projecto pode, não obstante, beneficiar de um «prémio» desde que, pelo menos, seja igualmente criado um número reduzido de postos de trabalho indirectos adicionais.

(31) Em quarto lugar, as autoridades alemãs argumentam que o enquadramento não proporciona uma certeza jurídica e previsibilidade adequadas no que se refere ao factor do impacto regional, que alguns dos factores não são controláveis pelo beneficiário do auxílio e contestam as disposições relativas ao controlo expost. A Comissão admite que nem sempre será possível declarar exante os efeitos precisos de um projecto em termos de criação de postos de trabalho directos e indirectos. No entanto, considera que relativamente ao tipo de projectos de investimentos regionais de grande dimensão abrangidos pelo enquadramento é realista esperar que o beneficiário do auxílio seja capaz de fornecer estimativas realistas, quer em termos de postos de trabalho criados directamente pelo projecto quer de postos de trabalho criados indirectamente [isto é, os postos de trabalho criados por fornecedores e clientes da primeira linha na região assistida em que a empresa se encontra localizada ou em qualquer região assistida adjacente, ou seja, as regiões abrangidas pela alínea a) ou pela alínea c) do nº 3 do artigo 92º]. Na perspectiva da Comissão é importante privilegiar as disposições relativas ao controlo expost mais do que tem acontecido no passado no sentido de assegurar o respeito da decisão da Comissão. Deve igualmente notar-se que, uma vez que os factores ligados ao número de postos de trabalho criados se baseiam num intervalo de valores, existirão na prática faixas no âmbito das quais o número efectivo de postos de trabalho criados pode variar do número notificado, não exigindo no entanto uma redução do nível de auxílio permitido na fase de controlo expost. Por último, a Comissão nota que, contrariamente à visão das Autoridades alemãs, não existe qualquer disposição no enquadramento que permita o aumento do montante autorizado do auxílio à luz do controlo expost. Pelo contrário, o facto de um projecto que beneficiou de um auxílio ter tido melhores resultados em termos de postos de trabalho criados do que o inicialmente previsto poderá apontar no sentido de não serem necessários mais auxílios.

IV. CONCLUSÃO

(32) Tendo em conta o que procede, a Comissão considera que não existe qualquer justificação para alterar a medida adequada no que se refere ao enquadramento multissectorial.

(33) Todos os outros Estados-membros deram o seu acordo incondicional à introdução da obrigação de notificação no enquadramento multissectorial por um período de três anos a contar de 1 de Setembro de 1998, em conformidade com a proposta da Comissão. O princípio da igualdade de tratamento entre Estados-membros implica que a Comissão não pode aceitar que um enquadramento não se aplique num Estado-membro.

(34) Neste sentido, a Comissão conclui que os regimes de auxílio nacionais na Alemanha são incompatíveis com o mercado comum nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado CE, na medida em que não respeitem as medidas adequadas aplicáveis aos auxílios estatais comunicadas à Alemanha pelo Ofício SG(98) D/1975, de 5 de Março de 1998.

(35) Face à recusa da Alemanha de respeitar a medida adequada, a Comissão, tendo dado início e completado o procedimento previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado CE, tem poderes, através de uma decisão tomada nos termos daquela disposição e com base nas considerações apresentadas na parte III, para exigir que os regimes de auxílio existentes sejam alterados, para que a Alemanha respeite a obrigação de notificação prévia prevista no enquadramento multissectorial,

TOMOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1º

Relativamente ao período de 1 de Setembro de 1998 a 31 de Agosto de 2001, a Alemanha é obrigada a notificar à Comissão, nos termos do nº 3 do artigo 93º do Tratado CE, qualquer medida de auxílio projectada que preencha os critérios definidos no ponto 2 «Obrigação de notificação» do enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento.

Artigo 2º

A Alemanha deve informar a Comissão das medidas que tomar para dar cumprimento à presente decisão no prazo de duas semanas a contar da sua notificação.

Artigo 3º

A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 14 de Julho de 1998.

Pela Comissão

Franz FISCHLER

Membro da Comissão

(1) JO C 107 de 7. 4. 1998, p. 7.

(2) JO C 171 de 5. 6. 1998, p. 4.

(3) COM(94) 319 final.

(4) JO C 343 de 6. 12. 1994, p. 1.

(5) Colectânea 1993, p. I-3203.

(6) JO C 74 de 10. 3. 1998, p. 9.