Relatório especial n.o 5/99

sobre a cooperação transfronteiriça Phare (1994 - 1998), acompanhado das respostas da Comissão

(nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o CE)

(2000/C 48/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Introdução

1. O presente relatório tem por objectivo avaliar o impacto do programa Phare de cooperação transfronteiriça durante os cinco primeiros anos da sua execução (1994 - 1998) e apreciar a eficácia da sua gestão, nomeadamente sob o ponto de vista da sua coordenação com o programa Interreg e com as medidas de co-financiamento nacionais.

2. Os objectivos do programa de cooperação transfronteiriça são definidos na regulamentação(1) do seguinte modo:

a) Auxiliar as regiões dos países Phare adjacentes à União Europeia (UE) a ultrapassarem os problemas específicos de desenvolvimento, no interesse da população local e de uma forma compatível com a protecção do ambiente;

b) Promover a criação e o desenvolvimento de redes de cooperação de cada lado da fronteira.

3. Considerando estes objectivos, o que distingue o programa de cooperação transfronteiriça do programa Phare geral, que se aplica prioritariamente a nível nacional e visa o desenvolvimento de grandes infra-estruturas de comunicação nacionais e internacionais, é o facto de o primeiro se destinar principalmente a melhorar as condições económicas e sociais, bem como os contactos essencialmente a nível das regiões fronteiriças.

4. O programa de cooperação transfronteiriça foi concebido no intuito de desenvolver, nas fronteiras externas da UE, o tipo de cooperação transfronteiriça que o programa Interreg, financiado pelos Fundos Estruturais da UE, já promovia no interior das fronteiras da União Europeia(2). As subvenções concedidas nos termos do programa devem, portanto, beneficiar regiões fronteiriças dos países Phare co-financiando projectos realizados juntamente com as regiões fronteiriças adjacentes da UE elegíveis para os financiamentos do programa Interreg.

5. Foi autorizado um total de 820 milhões de ecus durante os cinco primeiros anos do programa. Este montante representa aproximadamente 18 % do total dos fundos autorizados no âmbito do programa Phare para o período de 1994 - 1998. Os fundos do programa de cooperação transfronteiriça foram concedidos aos domínios de intervenção referidos no quadro 1. O anexo I apresenta uma análise mais pormenorizada por país e por sector. O anexo II apresenta um mapa das regiões elegíveis para o programa de cooperação transfronteiriça.

Quadro 1

Execução do programa Phare de cooperação transfronteiriça por domínio de intervenção em 31 de Dezembro de 1998

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6. A auditoria foi efectuada em 1998, tendo incluído deslocações à República Checa, Estónia, Letónia, Lituânia, Polónia e Eslovénia. No que se refere aos outros países Phare elegíveis(3), foram efectuados controlos documentais. Os projectos sujeitos a auditorias locais representaram aproximadamente 56 % do total dos desembolsos efectuados no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça em 31 de Dezembro de 1998 (ver anexo III). O critério determinante para a selecção dos projectos que deveriam ser objecto de controlo local era o de se tratar de operações de mais de 0,5 milhões de ecus, cuja execução já se iniciara.

7. Em Novembro de 1998 a Comissão publicou uma avaliação do programa de cooperação transfronteiriça com base nas suas componentes polaca, checa e búlgara. Esta avaliação consistia essencialmente em identificar as razões do atraso verificado na execução do programa. Se bem que o Tribunal partilhe muitas das conclusões do relatório de avaliação, considera que estas deveriam ter salientado mais o impacto do programa, bem como a sua gestão pela Comissão.

Resumo das observações de auditoria

8. Apesar de ter sido autorizado um montante de 820 milhões de ecus no âmbito do programa em finais de 1998, este apenas teve um impacto limitado a nível dos projectos. Esta situação ficou a dever-se simultaneamente à falta de projectos com impacto transfronteiriço prontos a ser executados no momento em que os fundos foram autorizados e aos atrasos verificados na execução dos projectos aprovados (pontos 16 - 55). Contudo, o programa de cooperação transfronteiriça já tem um impacto positivo a nível institucional, dado reforçar as redes de cooperação transfronteiriça (ponto 63) e contribuir, na maior parte dos países, para preparar as autoridades locais das regiões fronteiriças para a gestão dos Fundos Estruturais da UE (ponto 57). Na maioria dos países, o programa de cooperação transfronteiriça mobilizou igualmente o co-financiamento nacional (ponto 64).

9. A execução do programa Polónia-Alemanha está bastante avançada, embora subsista um dos principais problemas que o programa deveria resolver, os longos tempos de espera nos postos fronteiriços (pontos 17 - 22). Os programas Albânia-Grécia, Albânia-Itália (ponto 33), Bulgária-Grécia (pontos 29 - 31 e 47) e Eslováquia-Áustria (ponto 26) acusaram todos dificuldades consideráveis.

10. Os problemas de execução do programa de cooperação transfronteiriça são em parte imputáveis ao volume excessivamente grande (150 milhões de ecus) das dotações concedidas pelo Parlamento Europeu desde o lançamento do programa (ponto 67). Quando da repartição destas dotações entre os diferentes países Phare, a Comissão não teve suficientemente em conta a capacidade de absorção própria de cada um destes países para os projectos de cooperação transfronteiriça (pontos 71 - 72). A política da Comissão foi autorizar a totalidade das dotações, mesmo que os projectos não estivessem ainda suficientemente elaborados ou apenas tivessem um impacto limitado a nível transfronteiriço e regional (ponto 73).

11. O impacto do programa de cooperação transfronteiriça foi reduzido devido à harmonização muito limitada com o programa Interreg. Os programas conjuntos foram muito raros. Esta situação deve-se principalmente à ausência de harmonização dos procedimentos relativos aos programas Interreg e Phare (pontos 68 - 70).

12. Os projectos de cooperação transfronteiriça têm um alcance muito alargado que, especialmente nos países com insuficiente capacidade administrativa regional, se tem frequentemente sobreposto ao conteúdo dos projectos financiados no âmbito dos programas Phare nacionais, tendo sido dada prioridade insuficiente aos projectos que beneficiam sobretudo as populações das regiões fronteiriças. De modo a servir adequadamente os interesses das regiões fronteiriças, o programa de cooperação transfronteiriça deverá consagrar maiores recursos a projectos de dimensão relativamente reduzida com grande impacto local/regional e transfronteiriço. Apesar de as novas orientações da Comissão relativas à execução do programa Phare exigirem que as dimensões mínimas dos projectos correspondam a 2 milhões de ecus, deverão ser mais utilizados os mecanismos de financiamento de pequenos projectos, incluindo um mecanismo de financiamento comum gerido conjuntamente pelas autoridades locais das regiões fronteiriças adjacentes da UE e dos países Phare (pontos 54 e 91).

13. Deverão ser tomadas novas medidas nos países Phare no sentido de descentralizar a execução. Os fundos do programa de cooperação transfronteiriça deverão ser concedidos a nível regional e numa base plurianual. As euro-regiões(4) deverão ter maiores responsabilidades na coordenação dos projectos (pontos 54 e 81).

14. Dado que os procedimentos de execução do programa de cooperação transfronteiriça são mais descentralizados que os dos programas Phare nacionais, a Comissão deverá considerar a hipótese de proceder a uma descentralização comparável da gestão deste programa, garantindo simultaneamente que as suas delegações disponham de pessoal qualificado, nomeadamente no que se refere a engenheiros (pontos 76 - 78).

15. Tendo em conta os resultados obtidos no plano institucional, se a Comissão conseguir remediar as deficiências que reduziram o impacto do programa principalmente a nível dos projectos, as perspectivas de renovação do financiamento do programa de cooperação transfronteiriça são favoráveis (pontos 94 - 97).

Impacto do programa Phare de cooperação transfronteiriça

Impacto por sector

Transportes e comunicações

16. Como indica oquadro 1, praticamente metade dos fundos do programa de cooperação transfronteiriça foi consagrada a projectos no domínio dos transportes e das comunicações.

Projectos de cooperação transfronteiriça Polónia-Alemanha no domínio dos transportes

17. No âmbito do programa de cooperação transfronteiriça Polónia-Alemanha, foi autorizado um montante de 115 milhões de ecus a favor do sector dos transportes, principalmente com o intuito de melhorar as infra-estruturas e as vias de acesso aos principais postos fronteiriços entre a Polónia e a Alemanha. Estes projectos tinham por objectivo tentar resolver o problema dos longos tempos de espera na fronteira, em especial para o tráfego de mercadorias mas igualmente para o tráfego local, problema que se manifestara devido ao aumento das trocas comerciais verificado a partir de 1990(5). Em 1994 os tempos de espera na fronteira germano-polaca para os camiões eram da ordem das 30 horas.

18. Apesar do facto de esses projectos corresponderem a uma necessidade altamente prioritária para a região fronteiriça germano-polaca, o seu impacto foi limitado devido a atrasos tanto das autoridades polacas como da Comissão na celebração dos contratos relativos aos trabalhos a realizar e a factores imputáveis a uma gestão inadequada dos postos fronteiriços, ao mau estado da rede rodoviária polaca e a restrições de tipo ambiental. Por consequência, em 1998 continuavam a existir longos tempos de espera, sobretudo para os camiões.

19. O programa de 1994 previa o co-financiamento (5,5 milhões de ecus) de um novo terminal de carga no principal posto fronteiriço entre os dois países, em Swiecko-Frankfurt/Oder. O financiamento do programa Phare de cooperação transfronteiriça (15 %) veio compensar a insuficiência das autoridades polacas, que já tinham esgotado os seus próprios recursos financeiros para o terminar. O projecto foi terminado em meados de 1995 com a utilização de procedimentos acelerados. Permitiu reduzir os tempos de espera na fronteira para os camiões de 36 para 10 a 12 horas, o que no entanto continua a ser considerável e está muito além do objectivo fixado, que era de 30 minutos. Se bem que a persistência de longos tempos de espera se deva em parte ao aumento do tráfego neste posto fronteiriço, a duração dos procedimentos de desalfandegamento é igualmente imputável a outros factores, como a afectação de um número insuficiente de funcionários aduaneiros ao terminal e o facto de as autoridades polacas não terem construído uma via de acesso especial ligando a fronteira ao terminal.

20. O prazo necessário ao acabamento de dois outros projectos importantes relativos aos postos fronteiriços de Gubin (20,8 milhões de ecus) e de Olszyna (15 milhões de ecus), igualmente financiados no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça Polónia-Alemanha de 1994, foi muito mais longo que o previsto. Embora no protocolo de financiamento o final dos trabalhos tivesse sido fixado para o mês de Dezembro de 1996, o projecto de Olszyna apenas terminou em Outubro de 1998, ao passo que a data de encerramento do projecto de Gubin foi adiada para Maio de 1999. Os atrasos verificados devem-se principalmente aos prazos excessivos que foram necessários às autoridades polacas e à Comissão para elaborar a documentação relativa aos concursos públicos e para atribuição dos contratos. Os tempos de espera nestes dois postos fronteiriços eram igualmente da ordem das 10 horas. Em Novembro de 1998, Swiecko, Gubin e Olszyna faziam parte dos seis postos fronteiriços nos quais os tempos de espera eram dos mais longos da Europa(6).

21. Dois outros projectos terminados em Kolbaskowo (10 milhões de ecus) e em Osinów Dolny (1,2 milhões de ecus) melhoraram as vias de acesso aos postos fronteiriços. Contudo, a utilidade do projecto de Osinów Dolny foi reduzida dado que, por razões ambientais e contrariamente ao previsto no protocolo de financiamento, as autoridades alemãs não autorizaram o acesso do posto fronteiriço aos camiões. Esta restrição aplicada aos camiões ameaça igualmente reduzir o impacto das melhorias de grande envergadura que estão a ser financiadas na estrada que liga o posto fronteiriço de Kostrzyn a Gorzów Wielkopolski (9,4 milhões de ecus). Dado que os projectos foram seleccionados por um comité misto germano-polaco de programação e acompanhamento, seria de esperar que tais restrições fossem rapidamente tomadas em consideração(7).

22. O impacto das melhorias introduzidas nos postos fronteiriços é ainda reduzido por outros factores:

a) Praticamente metade dos camiões que atravessam a fronteira germano-polaca encontra-se em trânsito para países a Leste da Polónia(8), sofrendo consideráveis atrasos na sua fronteira oriental(9);

b) O subdesenvolvimento e o estado de deterioração física da rede rodoviária polaca. Em 1997, apenas 24 % das estradas principais da Polónia se encontravam em estado satisfatório(10);

c) A melhoria do estado físico das infra-estruturas nos postos fronteiriços não foi acompanhada da correspondente melhoria da gestão desses mesmos postos(11).

23. Foram igualmente utilizados fundos consideráveis no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça para financiar a construção de circulares em torno de várias cidades polacas [Zielona Góra (3,3 milhões de ecus), Jelenia Góra (3,8 milhões de ecus), Gorzów (10 milhões de ecus) e Pniewy (3,1 milhões de ecus)]. Se bem que estes projectos tenham uma utilidade própria dado facilitarem a circulação, a distância de 50 a 150 km a que estas cidades se situam da fronteira faz supor que eles tenham um impacto directo limitado do ponto de vista transfronteiriço, razão pela qual teria sido mais adequado financiá-los no âmbito do programa Phare nacional.

Projectos de cooperação transfronteiriça República Checa-Alemanha no domínio dos transportes

24. No âmbito do programa de cooperação transfronteiriça República Checa-Alemanha, foi autorizado um montante de 28,3 milhões de ecus a favor do sector dos transportes. O principal projecto de cooperação transfronteiriça executado até hoje foi a modernização da estação de caminho-de-ferro de Cheb (12,9 milhões de ecus), o segundo mais importante posto fronteiriço ferroviário entre a República Checa e a Alemanha. Este projecto baseava-se inicialmente num acordo celebrado entre as companhias de caminhos-de-ferro alemã e checa que dava prioridade à melhoria da linha Nuremberga-Praga. A decisão tomada pelos caminhos-de-ferro alemães (Deutsche Bahn) em Abril de 1996 de transferir a prioridade para a linha Nuremberga-Dresden levou a uma diminuição do tráfego em relação ao previsto em Cheb (ver mapa n.o 1), o que teve por consequência um considerável excesso de capacidade na sequência do financiamento Phare: a capacidade em número de comboios aumentou em 32 %, ao passo que o número de comboios se manteve idêntico. A capacidade de separação de carga aumentou em 42 % mas o número de carruagens de mercadorias diminuiu em 12 % de 1995 a 1997.

Projectos de cooperação transfronteiriça República Checa-Áustria, Eslovénia-Áustria e Eslováquia-Áustria no domínio dos transportes

25. O programa de cooperação transfronteiriça teve um impacto limitado no sector dos transportes no âmbito dos programas relativos aos países Phare e à Áustria, apesar da prioridade concedida a este sector nos programas indicativos plurianuais dos países Phare para os anos de 1995 - 1999. No que se refere ao programa indicativo plurianual República Checa-Áustria, que se eleva a um total de 30 milhões de ecus, o principal projecto financiado no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça no domínio dos transportes refere-se à construção de uma pista para ciclistas de 52 km (1,7 milhões de ecus) na região de Lipno, destinada a

Mapa n.o 1

Linhas de caminho-de-ferro na região fronteiriça germano-checa

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estabelecer a ligação com a rede de pistas para ciclistas austríacas. Se bem que este projecto seja susceptível de favorecer o turismo na região, não tem qualquer efeito em termos de impacto do programa de cooperação transfronteiriça para os problemas do sector dos transportes referidos no programa indicativo plurianual República Checa-Áustria, o qual afirmava que "para desenvolver a região rural fronteiriça é essencial reconstruir, modernizar e aumentar a rede rodoviária... e... ferroviária... e modernizar a ligação entre as redes de transportes checa e austríaca na região fronteiriça"(12).

26. Os projectos de transportes do programa Eslovénia-Áustria limitaram-se igualmente em grande parte às pistas para ciclistas, apesar de o programa indicativo plurianual dar prioridade à modernização dos postos fronteiriços e à rede rodoviária correspondente. Na Eslováquia, o impacto dos projectos de construção de dois novos postos fronteiriços locais com a Áustria terminados em 1998 (0,4 milhões de ecus) era incerto, dado que os dois países ainda não tinham chegado a acordo quanto à abertura das fronteiras nos locais em questão. Como no caso do projecto citado no ponto 21, seria de esperar que tais questões fossem resolvidas a nível do comité misto de programação e acompanhamento antes da decisão de financiamento.

Programas de cooperação transfronteiriça Bulgária-Grécia, FYROM-Grécia, Albânia-Grécia e Albânia-Itália no domínio dos transportes

27. No caso dos programas de cooperação transfronteiriça que a Albânia, a Bulgária e a Antiga República Jugoslava da Macedónia (FYROM) tinham em comum com a Grécia, assim como no do programa Albânia-Itália, cerca de três quartos dos fundos foram dedicados à melhoria das infra-estruturas rodoviárias e ferroviárias, principalmente ao longo dos "corredores de Creta"(13) que atravessam estes países (ver quadro 2). Estes projectos destinam-se a assegurar a ligação com as novas infra-estruturas desenvolvidas na Grécia e em Itália, parcialmente financiadas pelo programa Interreg.

28. No final de 1998 a execução destes programas era muito limitada, principalmente devido ao reduzido volume dos trabalhos preparatórios realizados no momento em que os projectos foram seleccionados pela Comissão para um financiamento no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça e devido à reduzida capacidade de gestão das autoridades nacionais e regionais. Os projectos seleccionados eram geralmente projectos de infra-estrutura importantes a nível nacional, mas que apenas beneficiavam de maneira limitada as próprias populações das regiões fronteiriças. Em vários casos, a avaliação do rendimento dos projectos é inferior à taxa elegível para o financiamento pela Comissão ou é muito incerta(14).

29. Na Bulgária, o programa de cooperação transfronteiriça com a Grécia foi objecto de uma grande reorientação em meados de 1997, aprovada entre a Comissão, a Grécia e a Bulgária, que levou à concentração do financiamento na melhoria da principal via de comunicação rodoviária e ferroviária do corredor de transporte que liga a fronteira grega, no Sudoeste da Bulgária, a Dupnica, 130 km mais ao norte. Dupnica encontra-se a cerca de 30 km da região fronteiriça elegível para a ajuda no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça. Os trabalhos de construção destes projectos apenas deviam começar em 1999, ou seja cinco anos após o início do programa de cooperação transfronteiriça.

30. A taxa interna de rentabilidade (TIR) do projecto ferroviário, calculada em 1994 com base nas avaliações de custos efectuadas pelas autoridades búlgaras em 16 milhões de ecus, apenas atingiu 3,71 % desse montante. O orçamento do projecto foi posteriormente aumentado para 32,2 milhões de ecus, o que ainda reduziu mais a TIR. A Comissão é o único doador, se bem que se pudesse esperar que um projecto de tal envergadura fosse co-financiado por uma instituição financeira internacional. O projecto

Quadro 2

Fundos do programa de cooperação transfronteiriça consagrados a projectos rodoviários e ferroviários na região dos Balcãs (1994 - 1998)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ferroviário apenas serve as populações da região transfronteiriça de maneira limitada(15).

31. Do mesmo modo, o projecto rodoviário (25 milhões de ecus) ao longo do mesmo corredor apenas se reveste de interesse reduzido para a região fronteiriça propriamente dita, apesar do carácter inadequado da rede rodoviária na região(16). Na realidade, os trabalhos de reabilitação não cobrem os 20 primeiros quilómetros de estrada a partir da fronteira devido à reduzida intensidade do tráfego.

32. Na FYROM, o programa de cooperação transfronteiriça foi igualmente objecto de uma reorientação que encaminhou cerca de 80 % dos fundos do programa indicativo plurianual 1996 - 1999 para a melhoria da estrada Skopje-Salónica. A justificação económica dos trabalhos de melhoria é fraca. Em 1998 o Banco Europeu de Investimento avaliou a TIR entre 5 % e 9 %, em função da evolução política da República Federal da Jugoslávia. O principal troço dessa estrada dista da fronteira entre 48 a 66 km, o que reduz o impacto transfronteiriço do projecto.

33. No âmbito dos programas de cooperação transfronteiriça da Albânia com a Itália e com a Grécia, aproximadamente 70 % (64,6 milhões de ecus) dos fundos do programa relativo ao período de 1994 - 1998 foram consagrados à reabilitação das principais estradas nacionais, incluindo as estradas que conduzem aos portos. O financiamento concedido no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça e a dotação do programa Phare nacional (18 milhões de ecus) fazem parte de um esforço global por parte dos doadores, dos quais o Phare é o mais importante, no sentido de reunir fundos destinados a salvar a infra-estrutura rodoviária do país do estado de descalabro em que se encontra. Contudo, os primeiros trabalhos de construção apenas se iniciaram em 1998 e foram consideravelmente atrasados. A utilização, para os mesmos projectos, de fundos provenientes simultaneamente da cooperação transfronteiriça e do programa Phare nacional indica que estes projectos não se inserem exclusivamente no âmbito da cooperação transfronteiriça.

Projectos de cooperação transfronteiriça dos Estados bálticos no domínio dos transportes

34. Nos Estados bálticos, a maior parte dos fundos concedidos ao sector dos transportes destinava-se a melhorar as infra-estruturas portuárias (11,4 milhões de ecus). A construção de uma torre de controlo para os serviços de ajuda ao tráfego marítimo na Letónia (1,5 milhões de ecus) devia terminar no início de 1999. A necessidade de reforçar a segurança no sector dos transportes marítimos é acentuada no parecer da Comissão sobre o pedido de adesão da Letónia à União Europeia(17). O projecto foi consideravelmente atrasado devido à alteração dos seus objectivos, à limitada experiência das autoridades da Letónia no que se refere à elaboração de uma documentação pormenorizada relativa à concepção do projecto e ao respectivo concurso público, bem como ao pagamento tardio do adiantamento ao contratante pela Comissão.

35. Na Lituânia, o programa de cooperação transfronteiriça destina-se a financiar a melhoria do terminal de ferries do único porto do país, Klaipeda (5 milhões de ecus). Após ter conhecido consideráveis atrasos, causados principalmente pela insuficiência dos serviços prestados pelo contratante e pelos atrasos nos pagamentos da Comissão, este projecto devia igualmente estar terminado no início de 1999. Dado que se espera um aumento significativo do tráfego de carga, o projecto em questão justifica-se sob o ponto de vista económico. Contudo, projectos semelhantes levados a cabo na Estónia e na Letónia foram manifestamente financiados por meio de empréstimos obtidos junto de instituições financeiras internacionais. Coloca-se a questão de saber se as subvenções concedidas no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça devem ser utilizadas para financiar projectos de natureza puramente comercial (ponto 65).

Projectos de cooperação transfronteiriça no domínio das telecomunicações

36. Na Lituânia e na Albânia, foram utilizados fundos do programa de cooperação transfronteiriça para financiar projectos no domínio das telecomunicações. Na Lituânia, a instalação de uma rede de cabos de fibra óptica na região de Klaipeda beneficiou de subvenções (2,7 milhões de ecus) no âmbito de um projecto nacional de maior envergadura financiado principalmente por um empréstimo do BERD (35 milhões de USD). O projecto financiado pelo programa Phare encontra-se, em cerca de 60 %, fora das regiões elegíveis para o programa de cooperação transfronteiriça. O impacto transfronteiriço do projecto é, na realidade, secundário. Na Albânia, uma ligação submarina de telecomunicação por fibras ópticas de 500 km com a Grécia a sul e com a Croácia a norte beneficiou de um co-financiamento de 1,7 milhões de ecus. A ligação com a Croácia não era elegível para os fundos do programa de cooperação transfronteiriça, na medida em que a Albânia não tem um programa de cooperação transfronteiriça com a Croácia e que, além disso, a participação da própria Croácia no programa Phare foi suspensa.

Ambiente

Projectos de cooperação transfronteiriça no domínio do ambiente na região báltica

37. O ambiente foi o principal sector a beneficiar de financiamento no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça na Estónia e na Letónia, constituindo igualmente um domínio importante dos programas de cooperação na Polónia e na Lituânia. Os projectos têm essencialmente por objectivo a limpeza do mar Báltico, cujos principais poluidores são os Estados bálticos, a Polónia e a Rússia.

38. Se bem que este domínio constitua no âmbito dos financiamentos uma questão transfronteiriça altamente prioritária, a modéstia dos meios disponíveis em comparação com a importância das necessidades implica que apenas se possa esperar do programa de cooperação transfronteiriça um impacto limitado(18). Além disso, o impacto do programa no período 1994 - 1998 foi ainda reduzido devido aos atrasos verificados na sua execução, sobretudo nos Estados bálticos. Estes atrasos são principalmente imputáveis à falta de experiência das administrações locais e a um insuficiente acompanhamento dos programas pela Comissão até ter criado em finais de 1996 unidades de gestão do programa nos Estados bálticos. Até essa data, o acompanhamento dos projectos dependia directamente dos serviços centrais da Comissão, mas não existem provas de que os projectos ambientais tenham sido objecto de visitas locais por parte dos seus funcionários.

39. Na Letónia, o programa de cooperação transfronteiriça financiou até ao limite de 1,9 milhões de ecus os trabalhos de acabamento de uma conduta destinada a encaminhar as águas residuais de Jurmala para Riga, a fim de serem tratadas em conformidade com as normas da UE em vez de serem despejadas no Báltico. Jurmala, uma cidade de 60000 habitantes situada na costa báltica, produz aproximadamente 3 % das águas residuais da Letónia. Graças à utilização de recursos orçamentais nacionais até se terem esgotado os fundos, o projecto tinha sido executado em cerca de 80 % no período 1989 - 1993. A parte do projecto que devia ser executada no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça foi terminada em 1998, com dois anos de atraso, principalmente devido aos deficientes serviços prestados pelo consultor responsável pela elaboração da documentação relativa ao concurso público e à ausência de orientações adequadas por parte da Comissão em matéria de avaliação das candidaturas para os contratos de trabalho, o que levou à anulação do primeiro concurso.

40. O programa de cooperação transfronteiriça financiou igualmente um projecto (1,8 milhões de ecus) de recolha de detritos perigosos na Letónia. Este projecto terminou no final de 1998, igualmente com dois anos de atraso. Neste caso, o atraso verificado foi essencialmente imputável à deficiente qualidade do estudo de viabilidade realizado pelo consultor e à adjudicação tardia dos fundos devido à ausência de orientações da Comissão nesta matéria. O projecto de recolha apenas se referia a 800 toneladas de detritos, o que correspondia à quantidade total de detritos avaliada para todo o país pelo estudo de viabilidade financiado pelo programa Phare. Em 1998, a quantidade total de detritos foi reavaliada em 2000 toneladas. Além disso, na ocasião em que a auditoria do Tribunal foi efectuada (Junho de 1998), não fora tomada qualquer disposição para a incineração dos detritos recolhidos.

41. Um projecto semelhante de gestão de detritos perigosos é financiado na Estónia (2,4 milhões de ecus), onde não existia anteriormente qualquer dispositivo do género. A primeira fase, a saber a construção de dois centros de recolha, devia terminar no início de 1999, com dois anos de atraso, em grande parte devido a intervenções políticas locais, à falta de experiência das autoridades locais e à ausência de orientações adequadas da Comissão para a execução do programa de cooperação transfronteiriça. Como na Letónia, o problema da incineração dos detritos recolhidos ainda estava por resolver.

42. Na Lituânia, é financiado um projecto com a finalidade de melhorar a estação de tratamento de águas residuais (ETAR) da estância balnear de Palanga (1,2 milhões de ecus), onde a poluição do mar Báltico atinge níveis cinco a sete vezes superior às normas da União Europeia. Dado que a Comissão apenas teve conhecimento tardio de que os trabalhos e equipamentos que deviam ser financiados no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça já o tinham sido em parte pelas autoridades lituanas, verificou-se uma importante reorientação da sua contribuição para o projecto, o que atrasou a sua execução em três anos.

43. Na Polónia, se bem que a partir de 1995 tenham sido financiados no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça cerca de 40 projectos ambientais, apenas alguns estavam terminados no final de 1998. A maioria destes projectos refere-se à construção ou modernização de estações de tratamento de águas residuais. Se é verdade que 75 % das 860 cidades da Polónia estão equipadas de uma ETAR, 50 % destas estações têm uma capacidade insuficiente(19). O custo total avaliado para que o sistema de tratamento das águas residuais corresponda às normas da União Europeia é de 10300 milhões de ecus, o que mais uma vez acentua o reduzido impacto que o programa de cooperação transfronteiriça pode ter(20).

44. Entre os mais importantes projectos ambientais da Polónia figuram os das estações de tratamento de águas residuais de Gubin (3,3 milhões de ecus) e de Szczecin (3,5 milhões de ecus). O projecto de Gubin constitui um excelente exemplo de cooperação transfronteiriça. A nova ETAR serve não apenas a cidade de Gubin, mas igualmente a sua congénere alemã de Guben, na margem oposta do rio Neisse(21), o que reduziu consideravelmente tanto os investimentos necessários à execução do projecto como as despesas de exploração. Se bem que a execução do projecto no seu conjunto não tivesse ainda terminado, a ETAR propriamente dita foi inaugurada em Maio de 1998, tendo permitido uma redução significativa da poluição em conformidade com as normas da UE. Pelo contrário, o projecto de Szczecin, embora aprovado pela Comissão em 1995 (custo total 29,2 milhões de ecus), ainda não tinha sido iniciado devido a atrasos verificados na finalização do projecto pelo Conselho Municipal da cidade de Szczecin.

Projectos de cooperação transfronteiriça no domínio do ambiente na República Checa

45. As necessidades de financiamento no sector do ambiente são igualmente enormes na República Checa, onde o tratamento das águas residuais exige por si só um montante avaliado em 1400 milhões de ecus(22). Os fundos do programa de cooperação transfronteiriça são essencialmente utilizados na região extremamente poluída do Norte da Boémia, atravessada pelo rio Elbe, junto à fronteira alemã. Como em outros países, o impacto do programa foi reduzido devido aos atrasos na execução, apenas tendo sido terminados em finais de 1998 cinco projectos, todos financiados a partir do orçamento de 1994. Uma causa importante dos atrasos verificados na República Checa foi a adopção de uma nova lei nacional em matéria de celebração de contratos, que levou à suspensão de todos os concursos públicos Phare durante um período de doze meses, até Setembro de 1997.

46. O programa de cooperação transfronteiriça financiou assim a construção de um colector (5,8 milhões de ecus) destinado a encaminhar as águas residuais da cidade de Usti nad Labem (180000 habitantes) para uma ETAR recentemente construída e financiada pelas autoridades checas na cidade vizinha de Nestemice. Daí resultou em 1998 uma redução substancial da poluição do Elbe pela cidade de Usti. O nível global da poluição do Elbe na região continua, contudo, praticamente idêntico, devido à considerável poluição que o rio sofreu anteriormente, nomeadamente proveniente de Praga. Foi igualmente terminado em 1997 um projecto semelhante para a cidade de Rumburk (14000 habitantes), que beneficia também a cidade alemã de Seifhennersdorf. Em Nejdek, o acabamento em 1997 da construção de um vapoducto alimentado em calor por uma indústria local e financiado no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça (6,6 milhões de ecus) permitiu o encerramento de uma central de aquecimento a lenhite, o que reduziu fortemente a poluição do ar neste local. Não está, contudo, disponível qualquer informação quanto ao impacto transfronteiriço deste projecto.

Projectos de cooperação transfronteiriça no domínio do ambiente na Albânia, Bulgária e FYROM

47. Na Albânia, na Bulgária e na FYROM, apesar dos problemas ecológicos existentes, o ambiente beneficiou de poucos fundos devido à prioridade concedida aos projectos no sector dos transportes. O maior projecto ambiental refere-se a uma instalação de retransformação e de armazenagem de detritos radioactivos na central nuclear de Kozloduy na Bulgária (3,7 milhões de ecus). Este projecto não se situa na região fronteiriça Bulgária-Grécia, mas junto à fronteira setentrional da Bulgária com a Roménia, ou seja numa região que não era elegível para os financiamentos do programa de cooperação transfronteiriça relativos ao período 1994 - 1998.

Desenvolvimento económico e dos recursos humanos

48. Na maior parte dos países, à excepção principalmente da Hungria, da Eslováquia e da Eslovénia, os projectos relativos ao desenvolvimento económico e dos recursos humanos beneficiaram de relativamente poucos fundos em comparação com os projectos nos domínios dos transportes e do ambiente. Além disso, a maior parte dos projectos apenas foi financiada a partir de 1996, o que explica que a sua execução ainda não tenha terminado. A reduzida ajuda concedida ao sector reflecte-se em parte nas dificuldades em identificar projectos deste tipo que tenham impacto positivo de ambos os lados da fronteira. Em determinados casos, as regiões limítrofes entram em concorrência mútua no plano económico, o que torna a questão do financiamento de tais projectos mais sensível.

49. O projecto mais importante neste domínio diz respeito à criação do "Collegium Polonicum" em Slubice, na fronteira polaca, por iniciativa das universidades de Frankfurt/Oder e de Poznan a partir de fundos do programa de cooperação transfronteiriça (16 milhões de ecus) e do programa Interreg (3,2 milhões de ecus), bem como por meio de um co-financiamento pela Polónia de um montante aproximado de 8,9 milhões de ecus. É objectivo do "Collegium" promover acções conjuntas de formação e investigação no domínio dos estudos alemães, polacos e europeus(23). No final de 1998 tinha terminado a construção de alojamentos para 267 estudantes, financiada pelo programa Phare (4 milhões de ecus das dotações do programa de cooperação transfronteiriça relativas a 1994).

50. Na Hungria, foram afectados recursos substanciais à promoção do turismo com a criação de uma rede de pistas para ciclistas destinada a estabelecer a ligação com a vasta rede austríaca. Encontrava-se igualmente em construção um parque industrial transfronteiriço em Szentgotthard-Heiligenkreuz (4,3 milhões de ecus). Estes dois projectos, decididos em 1995, ainda não estavam contudo terminados.

51. Na Eslováquia, o impacto de um projecto de construção de um parque industrial em Jarovce-Kittsee (0,5 milhões de ecus) foi consideravelmente reduzido. O estudo de viabilidade e a elaboração do projecto, que inicialmente se referia à construção de um parque industrial de ambos os lados da fronteira entre a Eslováquia e a Áustria, apenas puderam ser elaborados do lado eslovaco devido à falta de cooperação entre os dois países.

Mecanismo de financiamento de pequenos projectos

52. Foi criado um mecanismo de financiamento na maior parte dos países beneficiários do programa de cooperação transfronteiriça, a fim de apoiar pequenos projectos relativos a actividades interpessoais e actividades de desenvolvimento local de pequena projecção.

53. Desde 1996 que este tipo de projecto se começou a tornar o principal método para a execução do programa de cooperação transfronteiriça na região báltica. Assim, foram concedidos 12 milhões de ecus a projectos de desenvolvimento local até 100000 ecus nos quais participava pelo menos uma autoridade local dos Estados bálticos beneficiários do programa Phare e uma autoridade local da UE. A gestão do programa foi confiada a um contratante(24). Contudo, devido aos atrasos por parte da Comissão na elaboração do programa, os primeiros projectos apenas tiveram início em meados de 1998.

54. À excepção da Albânia, da Bulgária e da FYROM, o mecanismo de financiamento de pequenos projectos foi igualmente instaurado nos outros países beneficiários do programa de cooperação transfronteiriça, mas em montantes inferiores aos da região báltica(25). Estes projectos tinham geralmente uma natureza diferente da dos projectos da região báltica, incidindo principalmente em actividades interpessoais e culturais. Foram muito apreciados nas regiões fronteiriças como meio de fomentar a integração transfronteiriça a nível dos cidadãos. A sua execução foi também relativamente rápida, dado que a sua selecção e aprovação são mais descentralizadas que para as outras componentes do programa de cooperação transfronteiriça. Na Polónia e na República Checa, a gestão do mecanismo de financiamento de pequenos projectos foi delegada com êxito nas euro-regiões, organizações das regiões fronteiriças compostas por representantes dos municípios, distritos, câmaras de comércio e organismos afins.

Impacto da política

Impacto para o desenvolvimento local e regional

55. Se bem que o regulamento relativo ao programa de cooperação transfronteiriça especifique que este tem por objectivo "promover a cooperação... no interesse da população local", na prática essa cooperação tem sido variável. Na Hungria e na Eslovénia, os projectos tiveram uma forte dimensão local desde o início, ao passo que na Polónia, na República Checa e na Estónia essa dimensão se tem afirmado progressivamente. Pelo contrário, a ausência de planos de desenvolvimento regional adequados para as regiões fronteiriças em questão nesses países implica que os projectos tenham sido frequentemente seleccionados de maneira aleatória, sem se integrarem numa estratégia global de desenvolvimento regional.

56. Na Bulgária, FYROM e Albânia foi dada prioridade a grandes projectos de infra-estruturas nacionais, o que reduziu o impacto potencial dos programas em termos de desenvolvimento regional.

57. Nos países(26) que implicaram as suas administrações locais na planificação e execução dos projectos do programa de cooperação transfronteiriça, um dos efeitos até agora mais importantes deste último foi iniciar essas administrações nas práticas e procedimentos da União Europeia. Este aspecto pode ser considerado como muito importante em matéria de preparação para a futura gestão dos Fundos Estruturais da UE.

58. O financiamento pelo programa de cooperação transfronteiriça do programa designado por "ECOS-Ouverture" (10 milhões de ecus relativamente aos anos de 1994 - 1996), um programa lançado em 1991 pela Comissão a fim de promover a cooperação inter-regional entre as autoridades locais e regionais dos países da Europa Central e Oriental e as dos Estados-Membros, permitiu igualmente reforçar as capacidades dessas autoridades nos países Phare.

59. Em vários países a região limítrofe da União Europeia, longe de ser subdesenvolvida a nível nacional, é pelo contrário uma das mais desenvolvidas do país. Na maior parte dos casos, as regiões fronteiriças que beneficiaram de fundos no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça eram consideravelmente mais ricas que as regiões fronteiriças situadas noutras partes dos países Phare. Esse é especialmente o caso na Hungria, onde duas das três regiões elegíveis são as mais ricas do país, bem como em menor medida na Polónia e na Eslováquia. Esta situação contrasta radicalmente com a dos Estados-Membros, onde as regiões limítrofes dos países Phare são geralmente das mais pobres do país. Se o programa de cooperação transfronteiriça tem um impacto positivo para as regiões fronteiriças elegíveis, não é seu objectivo tentar resolver disparidades regionais no interior dos países Phare. A solução para esse problema insere-se no âmbito de instrumentos específicos de política regional.

Impacto transfronteiriço do programa de cooperação transfronteiriça

60. Para a grande maioria dos projectos de cooperação transfronteiriça, foi possível identificar algum impacto transfronteiriço, ainda que esse impacto nem sempre tenha sido fácil de medir. Assim, a título de exemplo, todos os projectos ambientais têm quase por definição um impacto transfronteiriço. Contudo, a "intensidade" desse impacto varia consideravelmente e a Comissão poderia ter especificado melhor as formas prioritárias bem como os níveis do impacto transfronteiriço exigido.

61. Os programas de cooperação transfronteiriça com os Estados bálticos e os programas Polónia-Báltico e Albânia-Itália têm um impacto transfronteiriço reduzido por a fronteira marítima tornar mais difícil a cooperação entre as autoridades locais e os habitantes de ambos os lados da fronteira.

62. O impacto transfronteiriço potencial do programa de cooperação transfronteiriça foi reduzido devido à ausência de planos de desenvolvimento integrados que cubram os dois lados da fronteira. Além disso, na maioria dos casos, o desequilíbrio verificado entre os níveis de desenvolvimento económico existente de ambos os lados das fronteiras externas da UE impede qualquer elaboração de estratégias comuns.

63. Um domínio em que o programa de cooperação transfronteiriça teve um impacto significativo é o da cooperação institucional reforçada entre os países Phare e os Estados-Membros da UE. Essa cooperação resultou em primeiro lugar da criação de comités mistos de programação e acompanhamento, em conformidade com as disposições do regulamento relativo ao programa de cooperação transfronteiriça. Estes comités, que têm por função seleccionar os projectos de cooperação transfronteiriça e garantir o acompanhamento da sua execução, são compostos por representantes dos Estados-Membros e dos países Phare limítrofes. Foram desenvolvidos contactos mais intensos a um nível inferior por meio de grupos de trabalho dos comités mistos de programação e acompanhamento e dos organismos transfronteiriços que foram criados para identificar e executar os projectos de cooperação transfronteiriça. Ao nível dos projectos, a maior parte dos beneficiários confirmou que eles permitiram criar novos contactos e reforçar os contactos existentes com os seus homólogos situados do outro lado da fronteira.

Impacto do programa de cooperação transfronteiriça para a capacidade de atracção de outras formas de co-financiamento

64. Outra característica positiva do programa de cooperação transfronteiriça na maior parte dos países Phare reside no co-financiamento dos projectos de cooperação transfronteiriça pelos orçamentos nacionais, verificando-se o co-financiamento nacional sistemático pela primeira vez no contexto do programa Phare. Foi assim dado um passo importante na direcção das modalidades de co-financiamento exigidas para os Fundos Estruturais da UE. O n.o 3 do artigo 4.o do regulamento relativo à execução do programa de cooperação transfronteiriça estimula esse financiamento e a Comissão esforçou-se por insistir na necessidade de um co-financiamento até ao limite de 25 % do valor do projecto. Apenas a Albânia, a Bulgária e a FYROM não puderam respeitar essa exigência. Na Albânia, a execução do projecto rodoviário foi ameaçada devido à insuficiência do orçamento nacional consagrado ao financiamento dos procedimentos de expropriação.

65. O n.o 1 do artigo 6.o do regulamento relativo ao programa de cooperação transfronteiriça estipula que "sempre que a subvenção comunitária contribua para o financiamento de actividades geradoras de rendimentos, a Comissão determinará, em consulta com as autoridades participantes, as regras de financiamento que podem incluir co-financiamento através dos rendimentos do projecto ou reembolso das subvenções iniciais". Se bem que numerosos projectos de cooperação transfronteiriça sejam geradores de rendimentos, não foi tomada qualquer medida pela Comissão no sentido de aplicar este artigo, que foi pura e simplesmente ignorado.

Factores que afectam o impacto do programa de cooperação transfronteiriça

66. Cinco anos após o seu lançamento e tendo em conta a autorização de um montante de 820 milhões de ecus, o impacto global do programa de cooperação transfronteiriça é modesto, sobretudo a nível dos projectos. A presente secção do relatório visa identificar as principais razões desta situação.

Procedimentos de execução do programa de cooperação transfronteiriça

67. Os procedimentos de execução do programa de cooperação transfronteiriça foram acordados durante uma reunião do Parlamento Europeu, do Conselho Europeu e da Comissão Europeia em Junho de 1993. Devido à insistência do Parlamento, as dotações do programa de cooperação transfronteiriça para 1994 foram fixadas em 150 milhões de ecus, se bem que a Comissão tenha tentado limitá-las a 20 milhões de ecus(27). Este aumento verificou-se sem que se tenha suficientemente tomado em conta a capacidade real de absorção dos países Phare.

68. O Parlamento Europeu considerou que seria possível executar o programa de cooperação transfronteiriça com base nas mesmas regras que as aplicáveis ao programa Interreg. Se bem que se tenha procurado decalcar, na medida do possível, o regulamento que institui o programa de cooperação transfronteiriça no regulamento relativo ao programa Interreg, o Regulamento Financeiro não permite harmonizar os procedimentos, dado que os países Phare estão sujeitos às disposições do título IX do Regulamento Financeiro, que prevê procedimentos diferentes de selecção e execução dos programas para as despesas efectuadas fora da União Europeia. Tal situação constituiu um sério obstáculo à elaboração de projectos comuns aos programas de cooperação transfronteiriça e Interreg.

69. Em especial, enquanto o programa Interreg é aprovado para um período de cinco anos (1995 - 1999) pela Comissão, a selecção dos projectos e a supervisão da sua execução são da responsabilidade dos Estados-Membros. O programa de cooperação transfronteiriça, pelo contrário, apenas pode ser executado por meio de autorizações anuais, competindo à Comissão a selecção dos projectos e a supervisão da sua execução.

70. Além disso, segundo o princípio da territorialidade, não foi possível utilizar as dotações Interreg para co-financiar os projectos de cooperação transfronteiriça nos países Phare nem o programa de cooperação transfronteiriça para co-financiar programas Interreg nos Estados-Membros, se bem que esse co-financiamento tenha constituído uma das principais razões na origem do programa de cooperação transfronteiriça.

71. Nos dois primeiros anos do programa, quando da repartição das dotações do orçamento geral relativo ao programa de cooperação transfronteiriça ente os diferentes países Phare, a Comissão não teve suficientemente em conta a capacidade de absorção variável de cada país, tanto sob o ponto de vista da capacidade de gestão das autoridades locais como das estruturas de cooperação existentes entre os países Phare e os Estados-Membros limítrofes da UE. Vários países dispõem de dotações do programa Phare para a cooperação transfronteiriça excessivamente elevadas em comparação com as suas dotações do programa Phare nacionais. É o caso nomeadamente da República Checa, onde as dotações do programa de cooperação transfronteiriça representam 43 % do montante total da dotação Phare nacional para o período de 1995 - 1999.

72. Na Bulgária, onde a capacidade de absorção para projectos que tenham um verdadeiro impacto nas regiões transfronteiriças se revelou especialmente reduzido, a Comissão tentou contudo manter a dotação prevista no programa indicativo plurianual. Assim, não tendo sido efectuada qualquer autorização em 1996 e 1997, foi autorizado um montante de 51 milhões de ecus em 1998 no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça Bulgária-Grécia para acções sem impacto transfronteiriço visível nas regiões elegíveis.

73. Se bem que a Comissão tenha autorizado anualmente, excepto em 1997, a totalidade das dotações relativas ao programa de cooperação transfronteiriça, a utilização das dotações de pagamento foi sempre reduzida como mostra o quadro 3. A reduzida taxa de utilização resulta em larga medida do volume considerável dos fundos colocados à disposição em comparação com o número relativamente limitado de projectos transfronteiriços prontos a serem executados. Trata-se de uma consequência directa da política da Comissão que consiste em autorizar a qualquer preço a totalidade das dotações disponíveis.

74. A Comissão recorreu amplamente aos serviços de uma firma de consultoria para a elaboração dos programas indicativos plurianuais relativos à execução do programa de cooperação transfronteiriça, se bem que a programação devesse normalmente ter sido realizada directamente pelos serviços da Comissão em colaboração com as autoridades dos países Phare. As autoridades regionais e locais não foram suficientemente consultadas para a elaboração dos programas.

Quadro 3

Utilização das dotações do programa de cooperação transfronteiriça (1994 - 1998)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

75. Em vários domínios, os procedimentos de execução do programa de cooperação transfronteiriça não foram suficientemente definidos pela Comissão:

a) As principais orientações relativas ao programa de cooperação transfronteiriça divulgadas pela Comissão referem-se essencialmente à questão da programação da ajuda e apenas existem sob a forma de projecto, o que torna incerta a aplicabilidade do documento(28);

b) Ao passo que, por ocasião do lançamento do programa de cooperação transfronteiriça, a maior parte do programa Phare geral era executada através de contratos de serviços, o programa de cooperação transfronteiriça é principalmente executado no âmbito de contratos de trabalho. Contudo, as orientações desses contratos de trabalho apenas foram definidas em Janeiro de 1998(29);

c) Se bem que o mecanismo de financiamento de pequenos projectos tenha desempenhado uma função importante no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça desde 1995, altura em que estes instrumentos foram pela primeira vez financiados, as orientações nesse domínio apenas foram publicadas em Abril de 1997.

Sistema de gestão a nível da Comissão

76. Se bem que o Regulamento Financeiro atribua à Comissão a responsabilidade global pelas ajudas externas (pontos 68 - 69), os procedimentos aplicados para a execução do programa de cooperação transfronteiriça revelaram-se inutilmente complexos e o processo de descentralização a favor das delegações da Comissão nos países Phare apenas foi iniciado em 1998. Esta reduzida descentralização é lamentável se se considerar que, em conformidade com os objectivos do programa, a cooperação transfronteiriça foi executada de modo mais descentralizado que os programas nacionais Phare na maior parte dos países beneficiários. A maior implicação das autoridades locais e regionais no programa de cooperação transfronteiriça deveria ter sido associada a uma implicação igualmente mais considerável por parte das delegações da Comissão.

77. Nos Estados bálticos e na Eslovénia, o programa de cooperação transfronteiriça foi executado segundo os procedimentos centralizados da Comissão, devendo todos os contratos ser aprovados e assinados na sede da Comissão. Em outros países, em que se utilizou o chamado "sistema de execução descentralizada Phare", todos os contratos assinados pelos beneficiários num montante superior a 500000 ecus tiveram de ser aprovados pelos serviços centrais da Comissão. Além disso, todos os programas de trabalho, que constituem a base das transferências de fundos da Comissão para os países beneficiários, tiveram de receber a aprovação não apenas das delegações mas igualmente de dois serviços diferentes da DG I/A. Por exemplo no que se refere aos programas de cooperação transfronteiriça relativos à Polónia, a aprovação dos contratos pela Comissão necessitou em média de 80 dias e a dos programas de trabalho de 73 dias.

78. Apesar da importância dos projectos de investimento em infra-estruturas, a Comissão não afectara suficientes engenheiros nas suas delegações. Assim, por exemplo, a delegação na Polónia e a delegação na Albânia não dispunham de engenheiros expatriados qualificados entre os seus agentes.

Condições de execução nos países beneficiários

79. O impacto actual do programa de cooperação transfronteiriça foi igualmente afectado por dificuldades relacionadas com o ambiente de execução nos países beneficiários. O programa de cooperação transfronteiriça, essencialmente devido ao seu carácter plurissectorial e descentralizado, provocou muito mais dificuldades para os países beneficiários em matéria de coordenação que os outros programas Phare.

80. No âmbito do sistema de execução descentralizada, a supervisão do programa de cooperação transfronteiriça é garantida por unidades de gestão do programa. Embora se pudesse esperar que o acompanhamento do programa de cooperação transfronteiriça fosse assegurado por unidades de gestão do programa de desenvolvimento regional, que já tinham sido criadas para os fundos nacionais Phare, foram criadas novas unidades de gestão específicas do programa de cooperação transfronteiriça. Na Bulgária e na República Checa, apenas começaram a ser operacionais em 1998, apesar de as despesas relativas à sua instituição se elevarem já respectivamente a 1,1 milhões de ecus e a 1,5 milhões de ecus. Todas as unidades de gestão do programa se localizavam nas capitais, sem ter em conta o facto de os projectos se situarem nas regiões fronteiriças. A eficiência e eficácia da gestão do programa foram por esse motivo frequentemente reduzidas.

81. Os Governos centrais dos países Phare exerceram uma influência variável, mas sempre significativa, no programa de cooperação transfronteiriça, nomeadamente a nível da selecção dos projectos. Esta tendência começa unicamente a transformar-se na sequência das reformas empreendidas pela maior parte dos países Phare para descentralizar as suas administrações. No plano institucional, o programa teve portanto um impacto menor que previsto a nível das autoridades locais.

82. Devido à falta de experiência em matéria de gestão da maior parte das autoridades locais e regionais, a sua participação activa no programa de cooperação transfronteiriça contribuiu inevitavelmente para um abrandamento da sua execução, que por sua vez reduziu o impacto a nível dos projectos. Esta situação poderia ter sido em parte remediada alargando mais a assistência técnica às autoridades locais e regionais, de modo a estimular a execução do programa a nível dos projectos, em vez de a concentrar essencialmente nas unidades de gestão do programa que se encontram nas capitais.

83. Na Bulgária e na Albânia, a execução do programa de cooperação transfronteiriça foi gravemente entravada pelas crises económicas e políticas que estes países atravessaram em 1996 e 1997 respectivamente.

Gestão do ciclo do projecto

Planificação

84. A execução do programa de cooperação transfronteiriça foi dificultada pelos condicionalismos decorrentes da anualidade das dotações orçamentais. Alguns projectos tiveram de ser frequentemente dividididos em fases anuais sem qualquer garantia relativa ao financiamento das fases posteriores ou à necessidade de abertura de novo concurso. Além disso, ao contrário do programa Interreg, os fundos relativos à cooperação transfronteiriça são atribuídos unicamente a nível nacional e não a nível regional, o que constitui um obstáculo à planificação e à coordenação regional com o programa Interreg.

85. A autorização anual dos fundos pela Comissão efectua-se em geral no final do exercício, apesar de em relação a determinados programas, nomeadamente o programa Polónia-Alemanha, os projectos serem geralmente aprovados pelo comité misto de programação e acompanhamento no início do ano.

86. Na maior parte dos casos, a execução dos projectos apenas começa um ou dois anos após a sua aprovação, porque os beneficiários não prepararam a documentação relativa ao concurso na data da aprovação. Por exemplo, a execução dos projectos de infra-estrutura na Polónia e na República Checa apenas começaram em média 20 e 26 meses, respectivamente, após a assinatura do protocolo de financiamento. Em determinados casos, especialmente nos grandes projectos rodoviários na Albânia, os estudos de viabilidade ainda nem sequer tinham sido realizados na data de aprovação do projecto.

87. Se bem que o programa de cooperação transfronteiriça tenha financiado principalmente projectos de infra-estrutura, na grande maioria destes projectos a Comissão não tentou obter um co-financiamento por parte de instituições financeiras internacionais, como indicado na decisão do Conselho de Copenhaga de 1993 em que foi autorizada a participação do programa Phare em projectos de infra-estrutura.

Acompanhamento e avaliação

88. Se os comités mistos de programação e acompanhamento desempenharam um papel importante na selecção dos projectos, apenas desempenharam um papel menor no acompanhamento da execução dos projectos, dado que raramente adoptaram medidas correctivas destinadas a garantir que os programas atinjam os seus objectivos.

89. Se bem que a Comissão utilize formalmente o método do enquadramento lógico(30) para o acompanhamento e avaliação dos projectos, os indicadores utilizados para avaliar a realização do projecto raramente são exactos e as responsabilidades da obtenção de dados de acompanhamento nunca são definidas.

90. Os relatórios anuais de acompanhamento e avaliação elaborados por consultores por conta da Comissão em relação a todos os programas Phare, incluindo os de cooperação transfronteiriça, são certamente úteis mas focalizam mais os resultados que o impacto. A Comissão não criou qualquer sistema para avaliar o impacto dos programas realizados e a avaliação global do programa de cooperação transfronteiriça de Novembro de 1998 não abordava esse aspecto de maneira adequada (ponto 7). A Comissão não elaborou qualquer relatório anual sobre a execução do programa de cooperação transfronteiriça, contrariamente ao que prevê o artigo 11.o do regulamento.

Novos procedimentos Phare

91. Em 1998, a Comissão lançou várias iniciativas que afectam o programa Phare de cooperação transfronteiriça. As novas orientações que cobrem todo o programa Phare(31), introduziram a exigência de uma dimensão mínima de 2 milhões de ecus para os projectos Phare. Se esse método pode ser válido para os projectos nacionais Phare, coaduna-se mal com o objectivo do programa de cooperação transfronteiriça, que visa a ajuda a projectos locais de dimensões relativamente reduzidas geridos por autoridades locais e regionais.

92. Pela primeira vez no âmbito do orçamento de 1999, até um terço do orçamento total relativo à cooperação transfronteiriça deve ser afectado à cooperação transfronteiriça entre países Phare. A importância de afectar recursos às regiões fronteiriças relativamente mais pobres não adjacentes à União Europeia é assim reconhecida (ponto 59). Devem realizar-se novos estudos para tratar os problemas dos desequilíbrios regionais em cada um dos países Phare e para poder determinar a necessidade de outros instrumentos.

93. No final de 1998 foi adoptado um novo regulamento relativo à cooperação transfronteiriça(32). Tenta melhorar a coordenação da programação entre o programa de cooperação transfronteiriça e o programa Interreg, mas não pode abordar o problema principal da existência de procedimentos de execução distintos. Tanto no caso do novo regulamento como da afectação de fundos às regiões fronteiriças entre países Phare, dada a existência dos programas indicativos plurianuais de cooperação transfronteiriça para 1995 - 1999, essas importantes alterações apenas deveriam ter sido introduzidas após 1999, de modo a evitar perturbar os programas em curso.

Conclusões

94. O Tribunal considera que, durante os cinco primeiros anos da sua existência, o programa Phare de cooperação transfronteiriça já teve um impacto positivo no plano institucional graças à cooperação no âmbito dos comités mistos de programação e acompanhamento e à cooperação reforçada entre as autoridades regionais e locais proveniente da planificação e execução dos projectos de cooperação transfronteiriça. Contudo, durante o período de 1994 - 1998, o impacto dos projectos propriamente ditos foi menos satisfatório.

95. Os principais aspectos positivos do programa são os seguintes:

a) O programa contribuiu para o reforço da cooperação entre os países Phare e os Estados-Membros limítrofes da UE, tanto a nível nacional como geralmente a nível regional e local;

b) Na maior parte dos países, as autoridades regionais e locais participaram cada vez mais na planificação e execução do programa, o que contribui para as preparar para a futura gestão dos Fundos Estruturais da UE;

c) A maior parte dos países mobilizou o mínimo de 25 % de co-financiamento previsto pelo programa;

d) Os mecanismos de financiamento de pequenos projectos revelaram-se uma inovação adequada no sentido de fomentar a cooperação transfronteiriça a nível dos cidadãos.

Na Albânia, Bulgária e FYROM, as autoridades locais e regionais tiveram uma participação reduzida na execução do programa, o critério de co-financiamento nacional não foi respeitado e os mecanismos de financiamento de pequenos projectos raramente foram utilizados.

96. O programa deparou-se igualmente com as seguintes dificuldades:

a) O programa teve até este momento um impacto modesto a nível dos projectos, devido aos atrasos verificados na sua execução. Estes atrasos ficaram a dever-se principalmente:

i) ao orçamento excessivamente alto inicialmente afectado ao programa pelo Parlamento Europeu e à política da Comissão, que consiste em tentar autorizar a totalidade das dotações disponíveis,

ii) à limitada experiência das administrações nos países beneficiários, que não foi compensada por orientações suficientes por parte da Comissão sobre o modo de executar o programa, especialmente em relação aos contratos de trabalho;

b) Determinados projectos apenas tiveram um impacto transfronteiriço limitado;

c) Determinados projectos incidiram em prioridades nacionais em vez de beneficiarem especialmente as populações locais das regiões fronteiriças;

d) Os projectos conjuntos com o programa Interreg foram raros, em parte devido a uma falta de compatibilidade entre os procedimentos de execução dos dois programas;

e) No início da execução do programa, nenhum projecto foi elaborado em conjunto pelos Estados-Membros e pelos países Phare de modo a incidir em ambos os lados das suas fronteiras;

f) O programa não contribui para a resolução do problema das disparidades regionais no interior dos países Phare, dado que as regiões beneficiadas pelo programa de cooperação transfronteiriça já são geralmente as mais desenvolvidas dos países em questão. A próxima afectação de até um terço dos recursos do programa a outras regiões fronteiriças deverá contribuir para a redução de tais disparidades, mas a necessidade de instrumentos específicos de política regional persistirá;

g) Os procedimentos de gestão do programa tanto dos países beneficiários como da Comissão foram demasiado centralizados;

h) As novas orientações Phare não têm suficientemente em consideração as especificidades do programa de cooperação transfronteiriça.

97. No conjunto, o Tribunal considera que o programa de cooperação transfronteiriça pode desempenhar um papel decisivo no auxílio concedido pela União Europeia à Europa Central e Oriental, desde que a Comissão tome as medidas que se impõem para resolver as deficiências apontadas.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 de Novembro de 1999.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. KARLSSON

Presidente

(1) Ver artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1628/94 da Comissão, de 4 de Julho de 1994, relativo à execução de um programa de cooperação transfronteiriça entre países da Europa Central e Oriental e Estados-Membros da Comunidade no âmbito do programa Phare (JO L 171 de 6.7.1994, p. 14).

(2) O programa Interreg foi criado em 1990, tendo-lhe sido atribuído um orçamento de 1000 milhões de ecus para o período de 1990 - 1994, orçamento que passou para 2400 milhões de ecus em relação a 1995 - 1999.

(3) Albânia, Bulgária, Antiga República Jugoslava da Macedónia (FYROM), Hungria e Eslováquia.

(4) Organizações existentes nas regiões fronteiriças da Áustria, República Checa, Alemanha e Polónia, independentes da Comissão e compostas por representantes dos municípios, distritos, câmaras de comércio e organismos afins, que têm por função coordenar a planificação dos projectos.

(5) Entre 1990 e 1994, o número de camiões que atravessaram a fronteira germano-polaca passou de 606508 para 1625 617 (Ministério dos Transportes da Polónia).

(6) "Border Waiting Times", relatório da União Internacional dos Transportes Rodoviários, Novembro de 1998.

(7) Os projectos são seleccionados pelos comités mistos de programação e acompanhamento, onde a Comissão dispõe do estatuto de observador, antes de serem apresentados à Comissão para aprovação definitiva.

(8) Fonte: Ministério dos Transportes da Polónia.

(9) Nomeadamente em Kuznicka e em Terespol, na fronteira com a Bielorrússia [ver os relatórios da União Internacional dos Transportes Rodoviários (IRU) no sítio Internet www.iru.erg].

(10) Fonte: Ministério dos Transportes da Polónia.

(11) "Evaluation of Phare Customs Programme", Price Waterhouse Coopers, 1998.

(12) Programa indicativo plurianual de cooperação transfronteiriça República Checa-Áustria, p. 19.

(13) Foram identificados dez corredores deste tipo através da Europa Central e Oriental por ocasião da segunda conferência paneuropeia sobre transportes, que se realizou em Creta em 1994.

(14) A "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - A conexão da rede de infra-estruturas de transportes da União com os seus vizinhos", de 23 de Abril de 1997 [COM(97) 172 final], indica que "regra geral, (o investimento deve) ter uma taxa de rendimento, pelo menos, da ordem dos 10 %" para os projectos de infra-estrutura financiados pela Comissão na Europa Oriental.

(15) Cerca de metade dos municípios das regiões elegíveis para o programa de cooperação transfronteiriça não têm ligação com a rede ferroviária nacional (Projecto LACE-Phare, documento temático: Bulgária-Grécia, 1997).

(16) 37 % dos municípios da região fronteiriça elegível para o financiamento do programa de cooperação transfronteiriça não possuem qualquer estrada nacional (Projecto LACE-Phare, documento temático: Bulgária-Grécia, 1997).

(17) Suplemento n.o 10/97 do Boletim da União Europeia.

(18) O "Programa de acção ecológica conjunto do mar Báltico" da Comissão de Helsínquia, que cobre o período de 1993 - 2012, avalia o custo total da limpeza do Báltico em 18000 milhões de ecus.

(19) Relatório da DG XI, de Junho de 1997, relativo à aplicação da directiva que visa a harmonização da legislação ambiental da União Europeia.

(20) "Compliance costing for approximation of EU environmental legislation in the CEEC", relatório final, quadro 4.14, Maio de 1997 (EDC, Irlanda).

(21) As duas cidades constituíam originalmente uma única até serem divididas no final da segunda guerra mundial.

(22) Suplemento n.o 10/97 do Boletim da União Europeia.

(23) Os principais domínios cobertos são direito, economia, história, filosofia e linguística.

(24) Um "gabinete de assistência técnica" (GAT) de facto.

(25) Entre 2 e 3 % dos fundos concedidos a cada país no âmbito do programa de cooperação transfronteiriça.

(26) Estónia, Letónia, República Checa, Hungria, Polónia e Eslovénia.

(27) Ver carta rectificativa n.o 1 ao anteprojecto de orçamento para 1994, SEC(93) 1588 final, Bruxelas, 8.10.1993.

(28) Cooperação transfronteiriça Phare-Interreg: Propostas de orientações para a programação plurianual (Agosto de 1994).

(29) Phare - Decentralised Implementation System Manual (manual de procedimentos para o sistema de execução descentralizado Phare), Volume 1.

(30) Instrumento de gestão de projectos visando integrar a planificação, o acompanhamento e a avaliação.

(31) Decisão da Comissão relativa às orientações gerais da execução do programa Phare nos países candidatos para 1998 - 1999, SEC(1998) 1012 final, Bruxelas, 15 de Junho de 1998.

(32) Regulamento (CE) n.o 2760/98 da Comissão, de 18 de Dezembro de 1998, relativo à execução de um programa de cooperação transfronteiriça no âmbito do programa Phare (JO L 345 de 19.12.1998, p. 49).

ANEXO I

Execução do programa de cooperação transfronteiriça por país e domínio de intervenção (1994 - 1998)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO II

Lista dos programas bilaterais de cooperação transfronteiriça PHARE

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1. Região báltica

2. Polónia/Região báltica

3. Polónia/Alemanha

4. República Checa/Alemanha

5. República Checa/Áustria

6. Eslováquia/Áustria

7. Hungria/Áustria

8. Eslovénia/Áustria

9. Eslovénia/Itália

10. Bulgária/Grécia

11. FYROM/Grécia

12. Albânia/Grécia

13. Albânia/Itália

ANEXO III

Lista dos projectos de cooperação transfronteiriça que foram objecto de auditorias locais

(em 31 de Dezembro de 1998)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESPOSTAS DA COMISSÃO

A Comissão congratula-se com as conclusões gerais do Tribunal, globalmente positivas, sobre a execução do programa Phare de cooperação transfronteiriça entre 1994 e 1998. No entanto, à luz da aplicação do programa durante o período referido, a Comissão já adoptou medidas com vista à sua reforma, em especial através da alteração do regulamento relativo à cooperação transfronteiriça no âmbito do programa Phare.

As respostas da Comissão incluem duas partes:

- a primeira comenta as observações do Tribunal,

- a segunda enuncia as medidas adoptadas no quadro do novo regulamento, bem como as novas orientações Phare, que têm em conta a maior parte das recomendações do Tribunal.

Comentários sobre as observações do Tribunal

a) Atrasos na execução do programa [pontos 10, 67, 71, 72, 75 e conclusão da alínea a) do ponto 96]

A Comissão concorda com a opinião do Tribunal segundo a qual a autoridade orçamental, por iniciativa do Parlamento Europeu, afectou uma parte demasiado importante do orçamento do Phare à nova rubrica orçamental dedicada à cooperação transfronteiriça Phare(1) (pontos 10 e 67).

No entanto, a Comissão também considera que, devido ao carácter inovador do programa de cooperação transfronteiriça e à experiência limitada das administrações dos países beneficiários, era inevitável que a entrada em funcionamento do programa demorasse algum tempo e daí resultassem atrasos na sua implementação:

- era necessário que a Comissão elaborasse um novo regulamento, com vista a definir as fronteiras e as acções susceptíveis de beneficiar de um financiamento, bem como as instituições e os mecanismos necessários para a programação e a execução, etc.,

- os países Phare deviam criar novas estruturas responsáveis pelo programa de cooperação transfronteiriça a nível nacional e, por vezes, regional,

- era necessário criar estruturas bilaterais entre os países Phare elegíveis e os seus vizinhos da União Europeia,

- os países Phare deviam dar início à identificação dos projectos e às consultas com os Estados-Membros e a Comissão nessa matéria.

Deve assinalar-se que a Comissão conseguiu adoptar o regulamento relativo ao programa de cooperação transfronteiriça no âmbito do Phare em 4 de Julho de 1994, e publicar, em Agosto de 1994, as orientações informais relativas à programação plurianual para o período 1995 - 1999. Além disso, a Comissão apenas autorizou o montante total das dotações por país nos casos em que foram propostos projectos-padrão aceitáveis.

Desde o início, as dotações por país foram decididas com base em critérios objectivos como a população e a extensão da fronteira. No entanto, em várias ocasiões, os países que não conseguiram propor atempadamente projectos válidos viram as suas dotações reduzidas (por exemplo, as dotações para a Bulgária e a República Eslovaca em 1996 e 1997). A partir do terceiro ano do programa de cooperação transfronteiriça, a Comissão passou a ter efectivamente em conta as capacidades de absorção. No que se refere às orientações gerais, uma vez que o Regulamento (CE) n.o 1628/94 da Comissão, de 4 de Julho de 1994, tinha como base jurídica o Regulamento (CEE) n.o 3906/89 do Conselho, relativo ao programa Phare, as orientações gerais do programa Phare baseadas nesse regulamento do Conselho também se aplicavam ao programa Phare de cooperação transfronteiriça, não existindo qualquer obrigação jurídica de adoptar novas orientações gerais. O próprio regulamento relativo à cooperação transfronteiriça no âmbito do Phare era suficientemente específico. Além disso, para a execução de programas de cooperação transfronteiriça, como para todos os outros programas Phare, aplicam-se as disposições do manual Phare relativo ao sistema de execução descentralizada. As orientações administrativas adicionais de Agosto de 1994 eram suficientes dado que prestavam informações pormenorizadas sobre a forma de preparar os programas indicativos plurianuais abrangendo o período de 1995 - 1999, bem como sobre os acordos-quadro incluindo objectivos e prioridades em matéria de cooperação acordados entre os parceiros, e o estabelecimento de comités mistos de programação e de supervisão. A Comissão também forneceu orientações pormenorizadas para a criação de fundos para pequenos projectos na altura em que os países Phare já tinham desenvolvido capacidades suficientes para assumir responsabilidades descentralizadas desse tipo, isto é, no início de 1997. No entanto, a própria natureza das actividades de cooperação transfronteiriça confere maior dificuldade e retarda a execução destes programas. Apesar das diligências constantes para aumentar o ritmo das contratações, a taxa de contratação é menos favorável do que em relação a outros programas Phare (no final de 1998, a taxa de contratação do programa de cooperação transfronteiriça era de 47 %, em comparação com 67 % no que se refere aos programas nacionais Phare). Isto deve-se essencialmente à natureza complexa da cooperação transfronteiriça. Muitos programas, relativos tanto às fronteiras externas como internas, têm registado atrasos. Um outro problema reside na participação de partes cuja experiência em matéria de cooperação e de gestão é muito limitada, ou mesmo inexistente. No que se refere às fronteiras Phare-Interreg, esta situação resulta ainda da obrigação legal relativa à aplicação de dois tipos diferentes de procedimentos, tal como se reconhece nos pontos 68, 69 e 70 do relatório.

Tendo em vista resolver os problemas decorrentes da falta de experiência das administrações dos países beneficiários, a Comissão disponibilizou, na fase inicial do programa, montantes importantes de assistência técnica, tanto no âmbito de programas concretos como de programas horizontais, para ajudar esses países a prepararem os seus programas de cooperação transfronteiriça.

b) Impacto transfronteiriço limitado de alguns projectos [pontos 9, 11, 12, 13, 19, 21, 23, 24, 27, 28, 54, 60, 61, 62, 74, 91 e conclusões da alínea b) do ponto 96]

A Comissão aprecia o parecer do Tribunal de que em relação "à grande maioria dos projectos de cooperação transfronteiriça, foi possível identificar algum impacto transfronteiriço, ainda que esse impacto nem sempre tenha sido fácil de medir" (ponto 60).

A Comissão reconhece que a intensidade desse impacto variou consideravelmente. Antes da apresentação à Comissão das propostas de apoio no âmbito do programa Phare de cooperação transfronteiriça, o comité misto de programação e de supervisão e, frequentemente, os seus grupos de trabalhos sectoriais, examinam e avaliam o impacto transfronteiriço de um projecto específico, e formulam conjuntamente a sua recomendação às autoridades competentes do país Phare. Incumbe então à Comissão determinar e avaliar o impacto da cooperação transfronteiriça, tal como transparece dos quadros lógicos e das fichas dos projectos. A Comissão reconhece que nalguns casos as capacidades dos países parceiros para preparar os documentos necessários podem ser melhoradas, tal como no caso do programa principal Phare, e prestará, se necessário, assistência técnica adicional para esse efeito.

O relatório refere (ponto 9) que "a execução do programa Polónia-Alemanha está bastante avançada, embora subsista um dos principais problemas que o programa deveria resolver, os longos tempos de espera nos postos fronteiriços. Os programas Albânia-Grécia, Albânia-Itália, Bulgária-Grécia e Eslováquia-Áustria acusaram todos dificuldades consideráveis". A Comissão reconhece que o programa de cooperação transfronteiriça Polónia-Alemanha é o programa que tem registado maior êxito, apesar de o seu arranque em 1994 ter decorrido em circunstâncias difíceis e se terem registado atrasos durante os primeiros anos. Os longos tempos de espera que continuam a verificar-se nos postos fronteiriços devem ser apreciados no contexto do grande aumento do tráfico nas fronteiras com a União Europeia. Na fronteira entre a Alemanha e a Polónia, registou-se um aumento de 700 % no que se refere ao tráfico automóvel e de 300 % no que se refere a tráfico de camiões. Não se pode esperar que os fundos limitados do programa Phare de cooperação transfronteiriça pudessem resolver este problema. Além disso, tal como referido nos ponto 21 (a propósito do projecto Osinów Dolny) e 24 (a propósito da estação ferroviária de Cheb), em certos casos os Estados-Membros foram responsáveis pelo limitado impacto transfronteiriço dos projectos Phare de cooperação transfronteiriça. No que se refere ao projecto Cheb, na sequência das mudanças introduzidas no plano de electrificação da Alemanha, os caminhos-de-ferro checos estão a adoptar medidas para garantir a utilização integral da maior capacidade da estação de Cheb, mediante a transferência de algumas actividades de outras instalações menos eficientes também situadas na região, bem como provavelmente de Dresden. É ponto assente que a electrificação do lado alemão prosseguirá, ainda que numa data posterior.

No que se refere aos projectos de transporte (ferroviário/rodoviário) na fronteira entre a Bulgária e a Grécia, cuja execução sofreu atrasos consideráveis (pontos 28 e 29), deve assinalar-se que os contratos já foram assinados e as obras deverão iniciar-se em breve. A Comissão está convencida que esses projectos terão um impacto importante a nível transnacional, nacional e local. O projecto de modernização dos caminhos-de-ferro, em especial, trará vantagens importantes para a população local. Os projectos rodoviários também desempenharão um papel estratégico importante no que se refere ao desenvolvimento económico de toda a região.

A Comissão concorda com as conclusões do Tribunal no que se refere ao reduzido impacto das pistas para ciclistas no sector dos transportes nos programas entre a Áustria e os seus vizinhos dos países Phare (ponto 23). No futuro, esses projectos, que devem ser considerados como projectos que reforçam o turismo, apenas serão apoiados através dos fundos destinados a pequenos projectos.

Tendo em conta os bons resultados obtidos pelo programa Phare de cooperação transfronteiriça na fronteira entre a Polónia e a Alemanha, em comparação com outras fronteiras em que os parceiros, até 1998, tinham por hábito seleccionar um grande número de projectos relativamente pequenos, a Comissão apenas pode subscrever parcialmente o parecer do Tribunal (ponto 12) segundo o qual "o programa de cooperação transfronteiriço deverá incidir em projectos de dimensão relativamente reduzida com grande impacto local/regional e transfronteiriço". Com base na experiência adquirida, tornou-se evidente, mais ainda do que em relação aos principais programas Phare, que as capacidades para gerir um grande número de pequenos projectos não existiam nestes países, em especial a nível regional e local, o que implicava atrasos cada vez maiores. Consequentemente, a Comissão continua firmemente empenhada em garantir o respeito do princípio fixado em matéria de objectivo, concentração e impacto, nomeadamente através da dotação mínima de 2 milhões de euros por projecto, apesar de este princípio poder ser aplicado de forma flexível em certos casos.

Por outro lado, a Comissão também é favorável à criação de fundos para pequenos projectos, graças aos quais os participantes locais no terreno podem decidir pequenos projectos e adquirir experiência em matéria de gestão. Tal como sugerido pelo Tribunal (ponto 13), são oferecidas maiores possibilidades para este tipo de financiamento: até 20 % das dotações por país podem ser utilizadas para este efeito (o comentário orçamental do Parlamento Europeu refere 10 %), e as dotações máximas dos projectos aumentaram de 50000 para 300000 euros. Em vários casos, as euro-regiões prestaram um apoio precioso na gestão do financiamento de pequenos projectos, e a Comissão é favorável ao alargamento do seu papel a outras fronteiras (tal como se sugere no ponto 13), sempre que estejam estabelecidas.

A Comissão também apoiou o alargamento da rede LACE, cuja finalidade é melhorar as capacidades de gestão a nível local. A Comissão reconhece que as fronteiras marítimas, que também são elegíveis para o programa Phare de cooperação transfronteiriça, podem ter afectado de alguma forma a intensidade do impacto transfronteiriço (ponto 61). Além disso, deve ser tida em conta a inexistência de um programa Interreg na Suécia. Todavia, no caso do programa de cooperação transfronteiriça para os Estados bálticos, foi seguida uma abordagem "transnacional" desde 1995, nos termos da qual os quatro Estados-Membros e os quatro países Phare com fronteiras com o mar Báltico (e a Rússia, na qualidade de observador) debateram em comum uma estratégia plurianual para a região e analisaram e aprovaram as propostas dos projectos antes da sua apresentação à Comissão. Isto permitiu apoiar projectos de investimento, especialmente no domínio dos transportes e do ambiente, em benefício da região do mar Báltico no seu conjunto. Além disso, graças à criação de um mecanismo de financiamento Phare de projectos para o Báltico, foi possível seleccionar um número importante de pequenos projectos "flexíveis", elaborados segundo uma abordagem "ascendente".

Um dos sectores típicos em que apenas é possível adoptar uma abordagem "transnacional" nas fronteiras marítimas refere-se ao sector das telecomunicações (por exemplo, a instalação de uma rede de cabos de fibras ópticas na Lituânia referida no ponto 36). Também no que se refere às fronteiras terrestres foi seguida uma abordagem "transnacional" em casos excepcionais, como no do cabo óptico submarino, no contexto do projecto Adria I, instalado por um consórcio internacional, e em relação ao qual a parte correspondente à Albânia foi co-financiada pelo programa Phare de cooperação transfronteiriça entre a Albânia e a Grécia de 1995; dado o impacto deste projecto a nível internacional, nacional e local (graças à melhoria das ligações de telecomunicações entre as regiões de ambos os lados da fronteira), que foi grandemente apoiado e proposto conjuntamente pela Albânia e a Grécia, a Comissão concordou em apoiar o projecto. O montante de 1,7 milhões de ecus foi utilizado para financiar a parte dos serviços de telecomunicações albaneses dentro da contribuição internacional total para os 500 km do projecto Adria 1. Esta verba do programa Phare de cooperação transfronteiriça de 1995 permitiu assim financiar 8 % do segmento Dubrovnik-Dures e 14,2 % do segmento 3. Por conseguinte, a parte considerada financiou unicamente a secção do cabo de fibra óptica colocado em águas territoriais albanesas. A Comissão reconhece que na maioria dos casos tem sido difícil adoptar estratégias comuns para a região fronteiriça no seu conjunto (ponto 62). No entanto, aquando da elaboração dos programas indicativos plurianuais de cooperação transfronteiriça do Phare e os programas operacionais Interreg com vista ao período 1995 - 1999, na maioria das fronteiras realizaram-se consultas intensivas entre parceiros dos países Phare e os Estados-Membros vizinhos, o que permitiu, por exemplo, identificar prioridades comuns, ainda que a ponderação diferente atribuída a essas prioridades reflectisse as diferenças de desenvolvimento económico.

O relatório também menciona como um "factor que afectou o impacto do programa de cooperação transfronteiriça" o facto de a Comissão ter recorrido "amplamente aos serviços de uma firma de consultoria para a elaboração dos programas indicativos plurianuais relativos à execução do programa de cooperação transfronteiriça" (ponto 74). Em conformidade com as condições do contrato celebrado com a LRDP (contrato n.o 940856 e adenda 950726), esta empresa ajudou os países da Europa Central e Oriental elegíveis nessa altura a identificar os domínios e as prioridades sectoriais essenciais para a cooperação transfronteiriça no período 1995 - 1999, tendo ainda prestado assistência técnica às autoridades nacionais e regionais competentes com vista à elaboração dos programas indicativos plurianuais de cooperação transfronteiriça do Phare.

c) Apoio a prioridades nacionais em vez de apoio a interesses das populações locais [conclusão da alínea c) do ponto 96]

O relatório do Tribunal refere que "determinados projectos incidiram em prioridades nacionais em vez de beneficiarem especialmente as populações locais das regiões transfronteiriças" [alínea c) do ponto 96] e que "foi dada prioridade insuficiente aos projectos que beneficiam sobretudo as populações das regiões fronteiriças" (ponto 12).

É evidente que a Comissão reconhece que na fase inicial do projecto, bem como em graus muito variáveis de país para país, as prioridades nacionais foram tidas em conta na formulação das propostas de projectos. Esta posição não é contrária ao Regulamento (CE) n.o 1628/94 da Comissão, que no n.o 1, alínea ii), do seu artigo 4.o dispõe que os "projectos... podem assumir a forma de... projectos aprovados pelos países em causa, que tenham um impacto transfronteiriço, contribuam para o desenvolvimento de estruturas em regiões fronteiriças e facilitem a cooperação entre os países da Europa Central e Oriental e a Comunidade no seu conjunto...". Além disso, o facto de os grandes projectos de investimento no domínio dos transportes, que complementam o desenvolvimento das redes transeuropeias [em conformidade com o sétimo travessão do n.o 1 do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 1628/94], serem decididos a nível nacional, não impede que esses projectos possam ter um impacto local positivo; com efeito, estes dois aspectos são complementares, uma vez que os projectos no domínio dos transportes (por exemplo, nas fronteiras entre a Bulgária e a Grécia ou entre a Polónia e a Alemanha) contribuem para o desenvolvimento económico das regiões fronteiriças em causa.

Apesar da participação das autoridades regionais e locais na concepção e na execução dos projectos transfronteiriços assumir uma importância cada vez maior na maioria dos países, a Comissão reconhece que a elaboração futura de estratégias integradas de desenvolvimento regional contribuirá para consolidar esta tendência.

d) Escassez de projectos conjuntos com o programa Interreg [ponto 11 e conclusão da alínea d) do ponto 96]

A Comissão reconhece que foram muito raros os casos em que foram estabelecidos verdadeiros projectos conjuntos. Isso deve-se essencialmente à existência de prioridades diferentes em cada lado da fronteira, resultantes, por seu turno, das importantes diferenças em matéria de desenvolvimento económico. Além disso, sempre que foi possível identificar projectos conjuntos, as diferenças de procedimentos resultantes do facto de os programas Phare e Interreg terem bases jurídicas diferentes, bem como do Regulamento Financeiro, dificultaram a elaboração de autênticos projectos conjuntos, que deveriam ser objecto de um procedimento de adjudicação único, de um contrato único e de uma execução comum. Estas diferenças referem-se, por exemplo, à necessidade de contar com a aprovação prévia da Comissão no caso dos projectos Phare (o que não se verifica no caso do Interreg), à existência de orçamentos anuais no caso do Phare e plurianuais no caso do Interreg e à aplicação de normas específicas relativas à adjudicação de contratos nos termos do título IX do Regulamento Financeiro no caso do Phare. A Comissão não conseguiu resolver estas questões no quadro do novo regulamento Phare de cooperação transfronteiriça de Dezembro de 1998, que é um regulamento da Comissão, uma vez que isso apenas poderia ser feito através de uma alteração do Regulamento Financeiro.

e) Inexistência de planos conjuntos abrangendo ambos os lados das fronteiras [pontos 55, 62, 94 e conclusão da alínea f) do ponto 96]

A Comissão reconhece que no início do programa não se elaboraram verdadeiros planos conjuntos que cobrissem ambos os lados das fronteiras. No entanto, tal como já se referiu, os documentos plurianuais de programação para o período 1995 - 1999 (programas indicativos plurianuais para o programa Phare de cooperação transfronteiriça e programas operacionais para o Interreg) foram preparados em estreita cooperação entre os parceiros dos países Phare e os Estados-Membros vizinhos. Assim, esses documentos continham referências cruzadas relativas às características da região fronteiriça, aos pontos positivos e negativos, às actividades de cooperação transfronteiriça existentes, aos objectivos e às prioridades comuns (ainda que com diferentes ponderações). A elaboração de verdadeiros planos de desenvolvimento regional comuns cobrindo ambas os lados das fronteiras constitui uma das principais inovações previstas no novo regulamento Phare de cooperação transfronteiriça.

f) O programa não contribui para resolver o problema das disparidades regionais no interior dos países Phare [ponto 59 e conclusão da alínea d) do ponto 96]

O relatório refere que "o programa não contribui para a resolução do problema das disparidades regionais no interior dos países Phare, dado que as regiões beneficiadas pelo programa de cooperação transfronteiriça já são geralmente as mais desenvolvidas dos países em questão".

A Comissão concorda que, durante o período de 1994 - 1998, o programa Phare de cooperação transfronteiriça não foi considerado como parte de uma política de desenvolvimento regional mais vasta e que o programa devia ter sido melhor integrado na estratégia global de pré-adesão. Além disso, tornou-se necessário resolver os desequilíbrios entre os recursos orçamentais afectados ao programa de cooperação transfronteiriça no contexto global do Phare e as outras prioridades de pré-adesão, bem como entre as diferentes regiões dos países candidatos. Consequentemente, a Comissão alargou a cobertura geográfica do programa. O programa Phare de cooperação transfronteiriça abarca actualmente não só as fronteiras entre os países Phare e a UE, mas também as fronteiras - frequentemente menos prósperas - entre os próprios países candidatos. Isto permitiu a essas fronteiras prepararem-se para a sua futura participação no Interreg, além de ter possibilitado incluir a Roménia no programa.

A Comissão também está de acordo com o relatório [alínea f) do ponto 96] quando refere que, para além do programa Phare de cooperação transfronteiriça, continuam a ser necessários instrumentos específicos de política regional, tendo convidado os países candidatos a preparar programas nacionais de desenvolvimento no âmbito dos quais o Phare co-financiará, a partir do ano 2000, investimentos no domínio da coesão económica e social.

g) Os procedimentos de gestão do programa foram demasiado centralizados, tanto por parte da Comissão como dos países beneficiários [pontos 14, 76, 77, 78 e conclusão da alínea g) do ponto 96]

Com efeito, o programa Phare de cooperação transfronteiriça tem feito parte do processo de desconcentração e de descentralização que foi substancialmente reforçado em 1999; além disso, o sistema de execução descentralizada tornou-se aplicável simultaneamente ao programa Phare de cooperação transfronteiriça e ao programa Phare principal, e as responsabilidades das delegações, por exemplo na aprovação de processos de concurso, são semelhantes às do programa principal Phare. Em resposta à sugestão do Tribunal de que as delegações não dispunham (pontos 14, e 76 a 78) "de pessoal qualificado, nomeadamente no que se refere a engenheiros", deve assinalar-se que, no contexto da desconcentração, o reforço das delegações através da reafectação de pessoal da sede atingiu os seus limites. Tendo em conta a relutância da autoridade orçamental em autorizar o recrutamento de pessoal adicional para a Comissão, parece pouco provável a afectação de novo pessoal às nossas delegações. No que se refere à necessidade de engenheiros, as delegações dispõem de certas possibilidades no contexto da facilidade STAP (apoio técnico e administrativo aos programas).

O processo relativo à prossecução da descentralização das responsabilidades em matéria de gestão, da Comissão para os países candidatos, deve ter em conta as exigências legais referidas no título IX do Regulamento Financeiro, em especial as que se referem às responsabilidades da Comissão. Em conformidade com as disposições do Regulamento (CE) n.o 1266/1999 do Conselho, relativo à coordenação da assistência aos países candidatos no âmbito da estratégia de pré-adesão, os países candidatos só poderão assumir a gestão descentralizada da ajuda se cumprirem determinados requisitos mínimos (sistema de gestão interna claramente definido, controlos internos eficazes, sistema nacional de controlo financeiro fiável, regras de adjudicação de contratos públicos compatíveis com o título IX do Regulamento Financeiro, etc.)

Quanto à possibilidade de uma maior descentralização das responsabilidades em matéria de gestão nos países candidatos, isso dependerá essencialmente da evolução da base jurídica aplicável à política regional em cada país e da organização das administrações regionais e locais. Ainda que, de uma forma geral, se estejam a registar progressos nesta matéria, o ritmo das reformas varia grandemente de país para país.

h) As novas orientações Phare não têm suficientemente em conta as especificidades do programa de cooperação transfronteiriça [pontos 91, 92, 93 e conclusão da alínea h) do ponto 96]

O ponto 91 critica a aplicação ao programa de cooperação transfronteiriça da dimensão mínima de 2 milhões de euros para os projectos Phare, prevista nas novas orientações Phare; tal como já referido anteriormente [(alínea b)], a Comissão manterá esse limiar mínimo. No entanto, o projecto de novas orientações para o período 2000 - 2006 prevê uma aplicação flexível, no caso do programa Phare de cooperação transfronteiriça, da exigência da dimensão mínima de 2 milhões de euros para os projectos Phare.

O relatório refere ainda (ponto 93) que "tanto no caso do novo regulamento como da afectação de fundos às regiões fronteiriças entre países Phare", dada a existência dos programas indicativos plurianuais de cooperação transfronteiriça para o período 1995 - 1999, "essas importantes alterações apenas deveriam ter sido introduzidas no final do período de programação 1995 - 1999, a fim de evitar que os programas em curso fossem perturbados".

A Comissão considerava que era urgente introduzir as alterações incluídas no novo regulamento, à luz do relatório de avaliação sobre o programa Phare de cooperação transfronteiriça, publicado em 1998, das longas discussões preparatórias realizadas com os países Phare e os Estados-Membros, e na perspectiva do alargamento. O novo regulamento foi preparado conjuntamente pelas DG responsáveis pelas relações externas e os fundos estruturais, com vista a conseguir uma coerência máxima com o Interreg, e foi proposto conjuntamente à Comissão pelos dois comissários competentes. A Comissão teve ainda de respeitar o comentário orçamental do Parlamento Europeu para o exercício de 1999. Além disso, não se verificou qualquer perturbação dos programas em curso nas fronteiras da UE, apesar de as dotações correspondentes a essas fronteiras terem sido um tanto reduzidas, tendo em conta que o montante global afectado pela autoridade orçamental ao programa Phare de cooperação transfronteiriça não sofreu qualquer alteração em relação a um grande número de fronteiras elegíveis.

Medidas destinadas a melhorar o programa

Com base na avaliação externa do programa Phare de cooperação transfronteiriça para o período 1994 - 1998, lançada pela Comissão, e nas discussões exaustivas com os países candidatos e os Estados-Membros no âmbito do comité de gestão Phare, a Comissão adoptou um novo regulamento Phare de cooperação transfronteiriça em Dezembro de 1998. As principais melhorias introduzidas por esse novo regulamento são as seguintes:

- o programa Phare de cooperação transfronteiriça passará a formar parte de uma política de desenvolvimento regional mais ampla, no contexto da estratégia de pré-adesão,

- o programa também cobrirá as fronteiras entre países candidatos, o que permitirá a estes países prepararem-se para a sua futura participação no Interreg, permitindo ainda a inclusão da Roménia no programa,

- serão criados comités mistos de cooperação (CMC) em cada fronteira, que incluirão representantes de ambos os países vizinhos, a nível nacional e local, e da Comissão,

- estes CMC elaborarão um documento comum de programação de carácter plurianual em que se incluirão estratégias de desenvolvimento e prioridades comuns para a região, considerada como uma entidade única em termos socioeconómicos e geográficos; com base nesse documento, definirão igualmente, uma vez por ano, uma lista comum de projectos,

- poderão ser criados fundos comuns para pequenos projectos em cada região fronteiriça, que poderão utilizar uma parte limitada dos créditos afectados aos programas.

As melhorias previstas no novo regulamento Phare de cooperação transfronteiriça, bem como as novas abordagens previstas nas novas orientações do Phare e a maior descentralização no que se refere à execução do programa, permiti