PT Jornal Oficial da União Europeia L 270/1

DECISÃO DA COMISSÃO

de 11 de Dezembro de 2007

relativa ao auxílio n.o C 7/06 (ex-NN 83/05) concedido pela Finlândia a Tieliikelaitos/Destia

[notificada com o número C(2007) 6073]

(Apenas fazem fé os textos nas línguas finlandesa e sueca)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2008/765/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,

Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições supramencionadas (1) e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Em 22 de Fevereiro de 2006, a Comissão tomou a decisão de dar início a um procedimento formal de investigação [C(2006) 461 final] na sequência de diversas denúncias apresentadas por duas associações industriais finlandesas que alegavam que as autoridades finlandesas tinham violado uma série de disposições do Tratado CE, nomeadamente as relativas a auxílios estatais, quando a Tieliikelaitos foi separada da administração nacional finlandesa e instituída como empresa pública.

(2) Em carta datada de 23 de Fevereiro de 2006, a Comissão informou a Finlândia da sua decisão de dar início ao procedimento, dando às autoridades finlandesas a oportunidade de apresentar as suas observações no prazo de um mês.

(3) Em carta datada de 3 de Maio de 2006, a Comissão enviou aos autores da denúncia uma cópia da decisão de dar início ao procedimento, dando-lhes a oportunidade de apresentar os seus comentários sobre a decisão no prazo de um mês.

(4) A Comissão recebeu a resposta da Finlândia à decisão da Comissão de dar início ao procedimento por carta de 31 de Maio de 2006, após ter prorrogado por duas vezes o prazo para o envio da resposta.

(5) Em carta datada de 22 de Junho de 2006, os autores da denúncia apresentaram os seus comentários sobre a decisão da Comissão de dar início ao procedimento.

(6) A Comissão transmitiu esses comentários às autoridades finlandesas, por carta de 6 de Julho de 2006, convidando-as a responder no prazo de um mês.

(7) A Comissão recebeu a resposta da Finlândia aos comentários dos autores da denúncia por carta de 27 de Setembro de 2006.

(8) Na sequência da reunião de 7 de Setembro de 2006 realizada entre as autoridades finlandesas e a Comissão, as autoridades finlandesas apresentaram informações adicionais em 6 de Fevereiro de 2007.

(9) Em 20 de Abril de 2007, a Comissão enviou às autoridades finlandesas uma carta solicitando outros esclarecimentos. A resposta das autoridades finlandesas foi recebida em 22 de Maio de 2007.

(10) Nas suas cartas datadas de 4 e 27 de Julho de 2007, a Comissão solicitou às autoridades finlandesas a apresentação das informações em falta necessárias para a adopção da decisão final. As respostas foram recebidas em 10 e 29 de Agosto de 2007, respectivamente.

2. FACTOS

2.1. O beneficiário

(11) A Tieliikelaitos é uma empresa pública finlandesa que desenvolve actividades, por um lado, de concepção, construção e manutenção de estradas e, por outro lado, de prestação de serviços de ferry. Embora a designação da empresa tenha sido mudada, a partir de 14 de Fevereiro de 2007, para Destia, por questões de continuidade a Comissão utilizará em todo o texto da presente decisão a designação inicial da entidade, ou seja, Tieliikelaitos.

(12) Ao abrigo do direito administrativo finlandês, uma empresa pública é uma entidade que é propriedade do Estado, que não está constituída como sociedade e que exerce actividades económicas. As empresas públicas são geridas pelas disposições da Lei das Empresas Públicas (2). O estatuto das empresas públicas é um estatuto híbrido entre uma agência administrativa e uma empresa que é propriedade do Estado. As empresas públicas funcionam de acordo com os princípios comerciais, mas o Parlamento, o Governo e os ministérios competentes detêm poderes de decisão e de direcção sobre essas empresas.

(13) Embora o seu volume de negócios anual tenha diminuído nos últimos 6 anos (diminuição de 15 %), com um volume de negócios anual de 474,1 milhões de EUR em 2006, a Tieliikelaitos continua a ser um importante operador no sector das infra-estruturas do mercado finlandês da engenharia civil.

(14) As componentes mais importantes do seu volume de negócios são serviços de construção (47 %), serviços de manutenção (31 %), serviços de revestimento de superfícies e agregados minerais (obras de asfaltagem, serviços de marcação de estradas e produção de agregados minerais — 11 %). A empresa Tieliikelaitos presta nomeadamente serviços à Administração Rodoviária finlandesa (68 % do volume de negócios da Tieliikelaitos), a empresas comerciais (15 %), a municípios e cidades (13 %) e a outras agências governamentais (2 %).

(15) Os lucros de exploração da Tieliikelaitos em 2006 atingiram os 10,6 milhões de EUR. A sua média de efectivos era de 2 469 trabalhadores em 2006.

2.2. Reforma dos serviços rodoviários e dos serviços de ferry na Finlândia

(16) Até final de 2000, a manutenção da rede finlandesa de estradas do Estado era realizada principalmente pelo Serviço de Estradas finlandês. O Serviço de Estradas também se encarregava parcialmente da concepção e construção das novas estradas do Estado. Neste contexto é de referir que, na Finlândia, existem 78 000 km de estradas do Estado, 26 000 km de ruas municipais e 350 000 km de estradas «florestais» privadas (de categoria inferior).

(17) O Serviço de Estradas era uma agência estatal responsável pela gestão e manutenção das estradas públicas, pela melhoria da circulação rodoviária e pelas actividades de serviço conexas. Ao abrigo do direito administrativo finlandês, uma agência estatal é um organismo da administração nacional, sem personalidade jurídica própria, mas que faz parte integrante do Estado.

(18) No período pré-liberalização, os serviços de consultores, promotores e empresas de manutenção privados só eram utilizados na medida em que a componente «produção rodoviária» (3) do Serviço de Estradas não tinha capacidade para prestar o serviço. Em particular, no sector da manutenção rodoviária regular (4), que consiste principalmente na manutenção das estradas livres de gelo, não havia praticamente contratantes privados antes do início do processo de liberalização: quando foram efectuados os concursos preliminares/de teste no final da década de 1990, havia apenas dois projectos de dimensão reduzidíssima.

(19) Em Março de 2000, as autoridades finlandesas decidiram que as actividades de produção do Serviço de Estradas assumiriam a forma de uma empresa pública que passaria a ser designada Tieliikelaitos, enquanto a Administração Rodoviária funcionaria como agência cliente no que diz respeito à manutenção rodoviária. Esta mudança foi efectuada a fim de separar os papéis de cliente na aquisição de serviços de manutenção e construção, por um lado, e de prestador desses serviços, por outro.

(20) A Finlândia optou por uma abertura gradual do mercado. Neste contexto, a tarefa da Administração Rodoviária era criar oportunidades para a emergência de mercados activos, por exemplo ao introduzir novos procedimentos de concurso.

(21) Na sequência da reforma, a concepção, construção e manutenção das estradas do Estado ficaram inteiramente abertas à concorrência em finais de 2004. Quanto às estradas municipais, e em conformidade com o princípio da subsidiariedade, cabe a cada município a escolha de utilizar ou não as suas capacidades de produção internas. Contudo, se optarem pela subcontratação dos respectivos serviços, devem fazê-lo mediante a realização de concursos públicos.

(22) No que diz respeito aos serviços de ferry, a abertura do mercado à concorrência terá lugar em 2010.

2.3. Regras que regem a Tieliikelaitos, incluindo disposições especiais para o período de transição de 2001 a 2004

(23) Nos termos da lei que rege a Tieliikelaitos (5) e do Decreto do Governo relativo à Tieliikelaitos (6), durante o período de transição de 2001 a 2004 a Tieliikelaitos: — não podia funcionar como fornecedor de agregados minerais e podia utilizar esses agregados apenas para o revestimento de estradas; não podia realizar trabalhos em águas interiores, de construção na rocha, de construção de redes de energia, de preparação e de arranjos exteriores na construção de edifícios nem trabalhos relacionados com as faixas de rodagem e a circulação rodoviária, incluindo trabalhos de demolição; — tinha a obrigação de não criar um excesso de capacidade no seu próprio sector; não tinha o direito de adquirir máquinas escavadoras e instalações de britagem nem de aumentar o número de outros equipamentos.

(24) Além disso, no período de transição, foi dada garantia de emprego ao pessoal transferido para a Tieliikelaitos: a decisão do Parlamento relativa à reforma do Serviço de Estradas (7) estipulou que a Tieliikelaitos não dispensaria pessoal, não procederia a despedimentos de pessoal nem imporia transferências de emprego forçadas durante o período de transição.

(25) Foram impostas à Tieliikelaitos algumas outras restrições que são de aplicação permanente.

(26) Em primeiro lugar, de acordo com a lei que rege a Tieliikelaitos, a empresa tem a obrigação permanente de apresentar ofertas para todos os contratos de manutenção rodoviária e de prestação de serviços de tráfego de ferries em todo o país.

(27) Em segundo lugar, a empresa deve estar preparada para prestar os seus serviços em situações de emergência. A Administração Rodoviária e a Tieliikelaitos têm a obrigação de se preparar para situações de emergência em conformidade com a legislação específica nessa matéria, a Lei relativa aos Poderes Emergência (8). Os preparativos devem ser realizados mediante planeamento prévio, preparação prévia de actividades em condições de emergência e outras medidas. Com base no projecto de lei do governo (9), o Ministério dos Transportes e Comunicações decide separadamente o nível de preparação necessário e a repartição de responsabilidades entre a Administração Rodoviária e a Tieliikelaitos. Além disso, no período de transição, a Tieliikelaitos tinha a obrigação de manter reservas de emergência de combustíveis líquidos.

(28) Finalmente, como qualquer outra empresa pública, a Tieliikelaitos tem de centrar-se nas suas funções-chave. Em particular, está sujeita a restrições quanto às actividades a desenvolver pelas suas filiais e à sua capacidade para desenvolver actividades no estrangeiro, bem como à proibição de efectuar determinadas operações financeiras intra-grupos.

2.4. Descrição das medidas relevantes

2.4.1. Empréstimo do Estado

(29) Na sua reunião geral de 21 de Dezembro de 2000, o Governo finlandês decidiu da estrutura de activos do balanço da Tieliikelaitos, a qual iniciou as suas actividades no início de 2001. Parte dos activos transferidos para o controlo da Tieliikelaitos foi inscrita como empréstimo a longo prazo e parte como capital próprio.

(30) Foi assim concedido pelo Estado à Tieliikelaitos um empréstimo de capital a longo prazo de 41,44 milhões de EUR. O período de reembolso do empréstimo é de 15 anos (1 de Janeiro de 2001 a 1 de Janeiro de 2015), sendo os primeiros três anos isentos de reembolso do capital. Foi igualmente decidido que a taxa de juro aumentaria gradualmente para 5 %, de forma a ser em 2001 de 1 %, em 2002 de 1,5 %, em 2003 de 2,5 %, em 2004 de 3,5 % e a partir de 2005 de 5 %.

2.4.2. Activos não financeiros colocados à disposição da Tieliikelaitos, incluindo terrenos e saibreiras

(31) Quando foi decidida a separação dos Serviços de Estradas em duas componentes — Administração Rodoviária e Tieliikelaitos —, o princípio utilizado para a divisão dos bens do Serviço de Estradas foi que os activos abrangidos pela legislação rodoviária, ou seja, principalmente as próprias estradas, permaneceriam sob o controlo da Administração Rodoviária, enquanto os activos utilizados na manutenção rodoviária e nos ferries eram inscritos na contabilidade da Tieliikelaitos.

(32) A transferência de equipamentos foi efectuada ao valor contabilístico, que foi baseado no preço de aquisição deduzido de uma eventual depreciação acumulada. Do mesmo modo, os recursos relativos ao saibro extraído foram inscritos no balanço da Tieliikelaitos ao valor contabilístico.

(33) O valor contabilístico dos terrenos e saibreiras foi aumentado, visto que Governo finlandês considerou que esse valor era inferior ao valor real dos terrenos. Para tal, o Ministério dos Transportes e Comunicações finlandês criou um grupo de trabalho (10) que tinha como missão apresentar propostas sobre os recursos que se manteriam sob o controlo da Administração Rodoviária e os que seriam transferidos para a Tieliikelaitos, bem como sobre o valor justo de mercado desses recursos. Contudo, o Grupo de Trabalho não chegou a um consenso sobre o valor dos terrenos.

(34) Foi o próprio Ministério dos Transportes e Comunicações que decidiu do valor a atribuir aos terrenos e saibreiras após consulta a um consultor independente, Catella Real Estate Consulting Ltd. (seguidamente designado «Catella»).

2.4.3. Contratos por ajuste directo para serviços rodoviários

(35) As disposições transitórias para a reforma do Serviço de Estradas previam que, relativamente aos anos de 2001 a 2004, apenas uma parte dos contratos relativos ao planeamento, construção e manutenção em estradas do Estado seria objecto de subcontratação mediante a abertura de concursos pela Administração Rodoviária, mas que essa parte aumentaria gradualmente. Os restantes contratos seriam celebrados entre a Tieliikelaitos e a Administração Rodoviária como contratos por ajuste directo sem concurso.

(36) O ponto de partida para a fixação dos preços aplicados nos contratos por ajuste directo era o nível de preços dos contratos que tinham sido adjudicados por concurso. A Administração Rodoviária examinou assim as ofertas de preços da Tieliikelaitos relativas aos contratos por ajuste directo e comparou-as com os preços das ofertas apresentadas em resposta a concursos. Na negociação subsequente entre a Tieliikelaitos e a Administração Rodoviária, foi tido em conta o facto de a Tieliikelaitos dispor de pessoal excedentário, o que tinha como efeito aumentar os seus custos. O diferencial de custos, que era um factor incluído noutras medidas de ajustamento do pessoal (nomeadamente projectos de serviço especiais), não foi todavia compensado nos contratos por ajuste directo.

(37) No período de transição, a Administração Rodoviária e a Tieliikelaitos acordaram anualmente o procedimento de ajustamento das despesas, mediante o qual as diferenças em margem geradas na fixação dos preços dos contratos entre os contratos por ajuste directo e os contratos postos a concurso foram subsequentemente harmonizadas em certa medida. Este aspecto é analisado nos capítulos subsequentes — Capítulos 4, 5 e 6 (mesmo depois dos ajustamentos verificavam-se ainda determinadas diferenças nas margens entre os contratos por ajuste directo e os contratos por concurso). Estas disposições ajudaram a aproximar as margens dos projectos relativos a contratos por ajuste directo e a contratos por concurso no período de transição.

2.4.4. Contratos por ajuste directo para serviços de ferry

(38) Na Finlândia, os serviços de ferry são prestados como elemento do serviço rodoviário público em 43 cais de ferries. Estes cais estão concentrados no Arquipélago Turku e em águas interiores na Finlândia Oriental.

(39) Em conjunto com a reforma da Administração Rodoviária, foi decidido que o serviço de tráfego de ferries prestado como elemento do serviço rodoviário público seria gradualmente aberto à concorrência com início em 2005 e que a partir de 2010 todos os novos contratos de serviços de ferry seriam adjudicados mediante concurso.

(40) O convite a manifestações de interesse de 2005 referente a 3 de um total de 10 contratos para o tráfego de ferries não teve resultados satisfatórios na medida em que implicaria um aumento das despesas para a Administração Rodoviária (11), por um lado, e um reforço da posição de mercado da Tieliikelaitos, por outro. Por conseguinte, por enquanto, a Administração Rodoviária continua a celebrar contratos por ajuste directo com a Tieliikelaitos, embora esteja a estudar outro modelo de concursos a utilizar futuramente.

2.4.5. Disposições especiais para a redução do pessoal excedentário

(41) Quando foi criada a Tieliikelaitos, todo o pessoal de manutenção rodoviária do Serviço de Estrada foi transferido para a Tieliikelaitos. Daí resultou um excedente significativo de pessoal na Tieliikelaitos. Este facto não é contestado pelos autores da denúncia, que reconhecem no seu comentário de Junho de 2006 que a «Tieliikelaitos sofria de uma desvantagem estrutural pelo facto de ser obrigada a empregar todo o seu pessoal e de não poder despedir ninguém». Foram tomados três tipos de medidas no período de transição para tratar esta questão.

(42) Em primeiro lugar, foi oferecida a 116 empregados a possibilidade, que estes aceitaram, de preencher lugares vagos noutros organismos governamentais (9 eram lugares na Administração Rodoviária).

(43) Em segundo lugar, foram atribuídos 20,1 milhões de EUR para apoiar ajustamentos do pessoal da Tieliikelaitos, nomeadamente para ajudar os empregados a encontrar novos empregos, para financiar medidas suplementares de formação e reciclagem e para apoiar pensões de reforma antecipada.

(44) Em terceiro lugar, os indivíduos para os quais não havia trabalho no âmbito dos contratos adjudicados à Tieliikelaitos mediante concurso ou por ajuste directo entre a Tieliikelaitos e a Administração Rodoviária e que ainda não podiam beneficiar da reforma antecipada ou de disposições semelhantes, foram empregados em projectos de serviços encomendados pela Administração Rodoviária. Estes projectos diziam respeito, por exemplo, à limpeza das bermas das estradas ou ao restauro de edifícios e áreas exteriores. No total, a Administração Rodoviária gastou 68 milhões de EUR no financiamento destes projectos de serviço. Em média, os projectos de serviços foram utilizados para adquirir anualmente o trabalho de 600-700 homem-anos durante o período de 2001 a 2004.

(45) No período de transição, o pessoal da Tieliikelaitos diminuiu de 4 235 trabalhadores em 2001 para 3 037 trabalhadores em 2004.

2.4.6. Inaplicabilidade da legislação em matéria de falências

(46) As empresas públicas não são pessoas colectivas independentes e o Estado é, por conseguinte e em última análise, responsável pelos compromissos das empresas públicas, conforme estabelecido no artigo 6.o da Lei das Empresas Públicas.

(47) Em virtude da responsabilidade do Estado e nos termos do artigo 3.o do capítulo 1 da Lei das Falências, as empresas públicas não podem ser declaradas em estado de falência.

(48) Para contrabalançar as vantagens relacionadas com a inaplicabilidade da legislação em matéria de falências, a legislação finlandesa prevê o pagamento de uma taxa ao Estado pelos empréstimos utilizados e garantias obtidas por uma empresa pública após 1 de Janeiro de 2003 (12).

(49) De acordo com secção 15 da lei que rege os empréstimos do Estado e a prestação de garantias do Estado (13) para a determinação do valor dessa taxa de garantia, é necessário ter em conta o valor dos possíveis pagamentos que o Estado poderá ser obrigado a realizar por força da garantia, a natureza e âmbito das operações da entidade sujeita ao risco e a sua economia, a sua fiabilidade creditícia, o grau de confiança na economia nacional em que se enquadra a entidade sujeita ao risco e outras questões e condições de concorrência que afectem o risco coberto.

(50) No que diz respeito aos créditos a longo prazo, o decreto do Governo relativo às taxas cobradas a título das garantias do Estado (14) estipula o montante fixo a cobrar ao nível de 0,25 por cento do crédito (encargos de gestão). Se o risco de perda relacionado com a garantia for excepcionalmente elevado, o montante fixo cobrado é acrescido de 1,50 pontos percentuais. Além disso, a taxa anual é cobrada ao nível de 0,35 por cento do montante do crédito. Em caso de alterações significativas nas condições de mercado, o nível da taxa anual deve ser ajustado no prazo de 12 meses, o mais tardar.

(51) No que diz respeito aos créditos a curto prazo, a taxa anual é fixada em metade da taxa anual para créditos a longo prazo pela lei supramencionada que rege os empréstimos do Estado e a constituição de garantias do Estado.

2.4.7. Particularidades de tratamento para fins de imposto sobre o rendimento das sociedades

(52) O tratamento das empresas públicas no que se refere ao imposto sobre o rendimento das sociedades é estabelecido na Lei do Imposto sobre o Rendimento (15). Em conformidade com os princípios estabelecidos no ponto 3 da secção 21 da Lei, as empresas públicas que funcionam principalmente para satisfazer as necessidades de outras instituições do Estado não estão sujeitas ao pagamento do imposto.

(53) No período de transição, a maior parte do volume de negócios da Tieliikelaitos foi gerada por contratos com outra instituição do Estado (a Administração Rodoviária) e, por essa razão, não foram cobrados impostos sobre o rendimento gerado por esta actividade.

(54) Além disso, até Julho de 2004, quando a Tieliikelaitos adquiria terrenos, os vendedores estavam largamente isentos do imposto sobre as respectivas mais-valias de acordo com a Secção 49 da Lei do Imposto sobre o Rendimento (16). Em Julho de 2004, esta medida foi retirada da Lei do Imposto sobre o Rendimento.

3. AS DÚVIDAS DA COMISSÃO

(55) Na sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão levantou determinadas dúvidas quanto às seguintes questões: — Se as disposições especiais relativas à transferência de pessoal entre a Tieliikelaitos e as agências governamentais e aos projectos especiais para os trabalhadores excedentários, mas não despedidos, constituíram uma vantagem para a Tieliikelaitos; — Se a transferência de terrenos e saibreiras do Estado finlandês para a Tieliikelaitos se realizou ao valor de mercado; — Qual o valor monetário exacto das vantagens que o Governo finlandês concedeu à Tieliikelaitos; — Compatibilidade do empréstimo a taxa reduzida, dos contratos por ajuste directo e (potencialmente) dos projectos especiais para os trabalhadores excedentários, mas não despedidos, e da transferência de terrenos e saibreiras com a legislação relativa ao mercado comum, com base no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE e, principalmente, quanto à existência de uma obrigação de serviço público e à ausência de um excesso de compensação; — Compatibilidade do empréstimo a taxa reduzida, dos contratos por ajuste directo e (potencialmente) dos projectos especiais para trabalhadores excedentários, mas não despedidos, e da transferência de terrenos e saibreiras com a legislação do mercado comum, com base no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE e, neste caso principalmente em relação à proporcionalidade das medidas e à questão de os efeitos positivos do auxílio compensarem ou não os efeitos negativos para a concorrência; — Compatibilidade das disposições fiscais especiais e da inaplicabilidade da Lei das Falências com o mercado comum, com base no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE.

4. COMENTÁRIOS DAS PARTES INTERESSADAS — COMENTÁRIOS APRESENTADOS CONJUNTAMENTE PELA CONFEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DE CONSTRUÇÃO FINLANDESAS RT E PELA ASSOCIAÇÃO CENTRAL DOS CONTRATANTES DE TERRAPLENAGEM NA FINLÂNDIA

4.1. Empréstimo do Estado

(56) Os autores da denúncia consideram que a taxa de juro fixada para o empréstimo do Estado concedido à Tieliikelaitos é claramente inferior à taxa do mercado e que a vantagem monetária correspondente recebida pela Tieliikelaitos foi de cerca de 3,2 milhões de EUR no período de 2001 a 2004.

(57) Os autores da denúncia consideram que os juros mais elevados fixados para o período de 2005 a 2015 não são suficientes para atenuar essa vantagem. Dado que as taxas de juro têm aumentado desde 2005, a taxa de juro de 5 % determinada para o período de 2005 a 2015 poderá em breve deixar de ser uma taxa de juro mais elevada do que as actualmente prevalecentes no mercado.

4.2. Terrenos e saibreiras colocados à disposição da Tieliikelaitos

(58) Os autores da queixa salientam que o valor inscrito no balanço inicial da Tieliikelaitos pelo Estado finlandês relativamente aos terrenos é inferior em 15 milhões de marcos finlandeses (FIM) (17) à estimativa efectuada por um perito independente (Catella). Com base na estimativa efectuada pelo sector privado da terraplenagem, a diferença seria ainda maior. Além disso, na opinião dos autores da denúncia, seria mais adequado que a Tieliikelaitos comprasse os recursos terrestres necessários para a execução dos seus contratos a fornecedores externos ao preço do mercado.

(59) Os autores da denúncia consideram igualmente que as deduções por ausência de comercialidade no que diz respeito ao valor dos terrenos e saibreiras inscritos nas demonstrações financeiras da Tieliikelaitos relativas aos anos de 2002 a 2004 e aceites pelos auditores da Tieliikelaitos não podem ser consideradas prova da ausência de auxílio na transferência dos terrenos e saibreiras. Os autores da denúncia consideram que os auditores da Tieliikelaitos não tinham uma especialização adequada em matéria de recursos terrestres para realizar este tipo de avaliação. De acordo com os autores da denúncia, os auditores basearam o seu parecer na estimativa apresentada pela direcção da Tieliikelaitos.

4.3. Contratos por ajuste directo para serviços rodoviários

(60) Os autores da denúncia consideram que o auxílio relacionado com os contratos por ajuste directo concedido à Tieliikelaitos pela Administração Rodoviária foi de 21,5 milhões de EUR, calculado com base na diferença das margens entre contratos por ajuste directo e contratos por concurso celebrados pela Tieliikelaitos.

(61) Além disso, os autores da denúncia suspeitam que as margens dos contratos por ajuste directo poderiam ter sido artificialmente reduzidas ao tomar também em consideração os custos de pessoal não envolvido na execução dos contratos por ajuste directo.

(62) Além disso, consideram que o chamado procedimento de ajustamento das despesas relacionado com os contratos por ajuste directo (18) deu anualmente à Tieliikelaitos acesso a fundos suplementares durante o período de 2001 a 2004 que esta poderia utilizar durante cerca de um ano sem ter de pagar juros à Administração Rodoviária.

(63) Os autores da denúncia consideram que o auxílio recebido pela Tieliikelaitos lhe permitiu, nomeadamente, celebrar contratos de planeamento e execução (19) com uma margem inferior.

(64) Os autores da denúncia crêem que o facto de o desempenho financeiro da Tieliikelaitos comparado com os dos seus concorrentes ser inferior à média do sector demonstra apenas que as operações da Tieliikelaitos eram ineficientes e que utilizavam uma política de fixação de preços anticoncorrencial em sectores liberalizados.

4.4. Contratos por ajuste directo para serviços de ferry

(65) Os autores da denúncia consideram que os contratos por ajuste directo para serviços de tráfego de ferries conferem uma vantagem à Tieliikelaitos. Consideram que a Tieliikelaitos pode prestar serviços de ferry a preços comparativamente baixos apenas pelo facto de ter recebido equipamentos de ferry da Administração Rodoviária que não necessitam de renovação ou de os custos de capital associados não terem de ser tomados em consideração no valor dos equipamentos.

4.5. Medidas para a redução do pessoal da Tieliikelaitos

(66) Na opinião dos autores da denúncia, a Tieliikelaitos recebeu cerca de 100 milhões de EUR de auxílios estatais no período de 2001 a 2004 para tratar da questão do excesso de pessoal.

(67) Os autores da denúncia pensam, nomeadamente, que a Tieliikelaitos beneficiou de um auxílio relacionado com o facto de os seus empregados terem beneficiado de uma posição privilegiada no preenchimento de vagas nas agências governamentais, incluindo a Administração Rodoviária. No total, essa política permitiu à Tieliikelaitos diminuir o seu problema de excesso de pessoal mediante uma redução de 116 trabalhadores.

(68) Os autores da denúncia consideram que o procedimento de transferência dos respectivos empregados resultou numa perda de liberdade para as agências governamentais envolvidas em termos de escolha dos melhores candidatos, ao menor custo, disponíveis no mercado do trabalho para o preenchimento das vagas, tendo resultado em despesas adicionais para o Estado. O Estado teria podido recrutar no exterior pessoal a menor custo e em condições de emprego mais favoráveis. Os trabalhadores da Tieliikelaitos foram transferidos, com as suas condições de emprego anteriores, para novos lugares e tratados de acordo com o seu grau de antiguidade.

(69) Além disso, os autores da denúncia salientam que a Tielliikelaitos recebeu 20,1 milhões de EUR como auxílio estatal do orçamento da Administração Rodoviária para ajudar os empregados da Tieliikelaitos a encontrar novos empregos, para financiar formação e reciclagem suplementares e para apoiar pensões de reforma antecipada.

(70) Os autores da denúncia pensam também que o pessoal envolvido em projectos de serviços especiais constituía a reserva de trabalho da própria Tieliikelaitos, sendo todavia os seus custos pagos pelo Estado finlandês. Os autores da denúncia afirmam que tal não seria possível no sector privado. Pelo contrário, quando um projecto ou contrato termina, o empregador privado continua a ser obrigado a pagar o salário ao empregado ou alternativamente a despedi-lo e a pagar-lhe o salário durante o período de pré-aviso.

(71) Finalmente, os autores da denúncia duvidam que a Tieliikelaitos tenha contribuído suficientemente com os seus recursos próprios para o financiamento das medidas de redução de pessoal. Segundo eles, as demonstrações financeiras da Tieliikelaitos não apresentam provas nesse sentido.

4.6. Auxílio fiscal indirecto relacionado com a compra de terrenos

(72) Os autores da denúncia salientam que, quando a Tieliikelaitos adquiriu terrenos durante o período de transição, os vendedores ficaram largamente isentos de imposto sobre as mais-valias, o que também constitui um auxílio estatal indirecto em favor da Tieliikelaitos.

4.7. Vantagens conferidas à Tieliikelaitos a título permanente: inaplicabilidade da lei de falências e inaplicabilidade do direito fiscal normal

4.7.1. Legislação de falências

(73) Os autores da denúncia consideram que o facto de a Tieliikelaitos não estar abrangida pela legislação em matéria de falências constitui um auxílio estatal proibido. Salientam que, embora a actual Lei de Falências (20) tenha entrado em vigor apenas em 1 de Setembro de 2004, a possibilidade de declarar a Tieliikelaitos em situação de falência também não existia antes.

(74) Os autores da denúncia crêem que é suficiente a existência da possibilidade deste tipo de auxílio, apesar de nunca se ter verificado qualquer situação de ameaça de falência.

(75) Salientam que a Tieliikelaitos tinha a possibilidade de receber financiamento em condições mais favoráveis graças à esta disposição jurídica. Além disso, a Tieliikelaitos encomenda continuamente serviços e materiais a fornecedores externos, o que constitui dívida da Tieliikelaitos a esses agentes externos. A Tieliikelaitos pode assim obter uma vantagem concorrencial ao não poder ser declarada em situação de falência.

(76) Além disso, chamam a atenção da Comissão para o facto de que a taxa de garantia sobre os empréstimos utilizados e as garantias obtidas por uma empresa pública, cujo objectivo é compensar o facto de uma organização que funciona como uma parte do Estado poder receber financiamento externo em condições mais favoráveis, só foi introduzida em 2003 (artigo 5.o da Lei das Empresas Públicas). Tal implica que a Tieliikelaitos não tem pago essa taxa até à data (visto não ser aplicável retroactivamente a empréstimos concedidos à Tieliikelaitos antes de 2003).

(77) Em qualquer caso, os autores da denúncia salientam que as empresas privadas, que podem ser declaradas em situação de falência ao abrigo do direito finlandês, devem igualmente dar ao mutuante garantias que são equivalentes ao custo da taxa de garantia do Estado. As despesas deste tipo são incorridas, por exemplo, devido à hipoteca de bens imóveis e a arrendamentos de longa duração, bem como a garantias concedidas por instituições financeiras e outras partes.

4.7.2. Tratamento fiscal

(78) Na opinião dos autores da denúncia, o facto de a Tieliikelaitos não pagar ao Estado o imposto sobre o rendimento das sociedades, devido ao facto de os contratos com o Estado representarem mais de metade do seu volume de negócios, constitui um auxílio proibido.

(79) Os autores da denúncia consideram que a Tieliikelaitos obteve uma vantagem de 14,5 milhões de EUR graças a esta isenção fiscal considerando apenas os anos de 2001 a 2004, dado que teria tido de pagar mais 14,5 milhões de EUR de impostos caso estivesse estado sujeita à taxa fiscal de 29 % aplicável a empresas privadas no período de 2001 a 2004 (em 2005, a taxa foi baixada para 26 %).

(80) O facto de a Tieliikelaitos ter entregue uma parte das suas receitas ao Estado é correspondente ao pagamento de um dividendo por uma sociedade de responsabilidade limitada privada, cujo nível é sempre decidido pelos accionistas na Reunião Geral Anual. O dividendo é apenas pago com receitas remanescentes depois do pagamento do imposto sobre o rendimento das sociedades.

4.8. Encargos decorrentes do estatuto específico da Tieliikelaitos

(81) No que diz respeito ao facto de a Tieliikelaitos estar legalmente obrigada a apresentar ofertas para todos os concursos de manutenção da rede rodoviária, tanto no período de transição como depois do seu termo, os autores da denúncia não consideram que a Tieliikelaitos tenha qualquer encargo financeiro adicional daí decorrente. Em qualquer caso, os autores da queixa consideram que as demonstrações financeiras da Tieliikelaitos não apresentam essas despesas adicionais.

(82) Dado que a Tieliikelaitos tem escritórios em toda a Finlândia, os autores da denúncia pensam que esta tem uma excelente oportunidade para oferecer serviços de manutenção em todo o país. Além disso, a fim de apoiar a participação em concursos, a Administração Rodoviária estabeleceu uma taxa de 5 000 EUR que é paga a todos os concorrentes cujas ofertas correspondam à documentação do concurso. Em média, 4 a 4,7 contratantes apresentaram as suas ofertas para cada contrato de manutenção posto a concurso no período de 2001 a 2004. Isso demonstra o interesse das empresas na apresentação de ofertas.

(83) Do mesmo modo, os autores da denúncia contestam que a Tieliikelaitos tivesse despesas adicionais, em comparação com outras empresas em actividade no sector, decorrentes da sua obrigação de estarem preparadas para oferecer serviços em situações de emergência. Em primeiro lugar, sublinham que não foi possível identificar essa despesa adicional nas demonstrações financeiras da Tieliikelaitos. Em segundo lugar, os autores da denúncia crêem que todas as empresas se devem preparar para condições de emergência, fazendo esse aspecto parte do sistema de gestão do risco de uma empresa privada.

(84) Além disso, os autores da denúncia crêem que, nas demonstrações financeiras da Tieliikelaitos, não há separação entre custos e receitas associados a um serviço claramente identificado como de interesse económico geral e os custos associados a outros serviços e que não foi definido qualquer parâmetro para a distribuição das despesas e receitas entre duas dessas categorias de serviços.

(85) Por conseguinte, os autores da denúncia sublinham que as medidas a favor da Tieliikelaitos não podem ser qualificadas como compensação por uma obrigação de serviço público.

(86) Quanto às restrições impostas a operações da Tieliikelaitos, os autores da denúncia sublinham que o grupo de acompanhamento criado pelo Ministério dos Transportes e Comunicações referiu que a Tieliikelaitos tinha violado repetidamente essas restrições, por exemplo encarregando-se da construção de redes de energia e de obras de engenharia municipal. Por conseguinte, essas restrições não causaram custos nem perdas de rendimento significativos, não tendo esses elementos sido apresentados nas demonstrações financeiras da Tieliikelaitos.

4.9. Conclusões gerais apresentadas pelos autores da denúncia

(87) Em resumo, os autores da denúncia consideram que a Tieliikelaitos recebeu, no mínimo, 164 a 171 milhões de EUR de auxílio proibido: (EUR) Medidas Auxílio resultante Bonificações de juros dos empréstimos de 2001 a 2004 3 182 978 Equipamentos 13 800 000-20 700 000 Recursos terrestres exploráveis 7 230 000 Recursos terrestres explorados 3 750 000 Contratos por ajuste directo de 2001 a 2004 21 500 000 Ajustamento do pessoal de 2001 a 2004 100 000 000 Benefícios fiscais de 2001 a 2004 14 454 620

(88) De acordo com os autores da denúncia, os respectivos montantes devem ser acrescidos do montante do auxílio recebido através de contratos por ajuste directo no que diz respeito ao tráfego de ferries e do rendimento de juros sobre fundos devolvidos anualmente decorrentes de contratos por ajuste directo através do procedimento de ajustamento das despesas.

(89) Os autores da denúncia consideram que a Tieliikelaitos beneficiou de vantagens que reduziram as suas despesas e de que não teria podido beneficiar em condições normais de mercado.

(90) Embora não contestem as poupanças realizadas em termos de custos decorrentes da abertura do mercado à concorrência, os autores da denúncia sublinham que, no período de transição, a Tieliikelaitos recebeu auxílios quase iguais às poupanças obtidas pelo Estado durante o mesmo período.

(91) Os autores da denúncia consideram que o auxílio concedido à Tieliikelaitos distorceu a concorrência no sector das infra-estruturas e permitiu à Tieliikelaitos executar contratos com uma margem inferior à dos operadores privados num mercado concorrencial. Na opinião dos autores da denúncia, a Tieliikelaitos beneficiou de uma posição dominante de mercado em contratos de manutenção rodoviária ao longo do período de transição e, em 2005, obteve 88 % dos novos contratos de manutenção adjudicados pela Administração Rodoviária. Tal indicaria que a abertura do mercado foi um insucesso.

(92) Desta forma, os autores da denúncia contestam que as medidas de auxílio estatal tenham sido necessárias e proporcionais aos resultados, por outras palavras, contestam a liberalização dos mercados da manutenção de estradas e do tráfego de ferries na Finlândia. Por conseguinte, na opinião dos autores da denúncia, o auxílio estatal recebido pela Tieliikelaitos não foi justificado, sendo assim incompatível com o mercado comum.

5. OBSERVAÇÕES APRESENTADAS PELAS AUTORIDADES FINLANDESAS

(93) Em primeiro lugar, as autoridades finlandesas explicam as razões subjacentes à abordagem escolhida para a liberalização do mercado dos serviços rodoviários na Finlândia.

(94) Em sua opinião, a abertura gradual do mercado, juntamente com a garantia de emprego aos empregados da Tieliikelaitos, era necessária para obter um compromisso político sobre a abertura do mercado.

(95) De facto, o Governo finlandês começara já a trabalhar na reforma dos serviços rodoviários desde 1994. No entanto, tendo em conta os interesses em causa, durante muito tempo não foi possível chegar a acordo sobre a liberalização do mercado, pelo que, em 20 de Maio de 1997, o Comité de Política Económica do Governo decidiu manter o sistema existente largamente inalterado com excepção da introdução de determinadas separações entre as funções administrativas e de «produção» do Serviço de Estradas. Foi apenas no início de 2000 que o Governo conseguiu obter um acordo político sobre a liberalização gradual do mercado dos serviços rodoviários. Esse acordo traduziu-se no pacote de propostas legislativas apresentadas ao Parlamento, nomeadamente as propostas relativas à Lei da Administração Rodoviária e à lei que rege a Tieliikelaitos, bem como a proposta preliminar para a lei do orçamento anual (contendo esta última o financiamento previsto necessário para medidas de acompanhamento da reforma). Ao aprovar os respectivos actos, o Parlamento não só autorizou o pacote de medidas de apoio a favor da Tieliikelaitos propostas pelo Governo, como também decidiu que seriam introduzidas salvaguardas adicionais em benefício dos empregados da empresa.

(96) Para além das considerações políticas e sociais, havia igualmente um aspecto relativo à concorrência subjacente ao modelo de liberalização do mercado escolhido pelo Governo finlandês. Na opinião das autoridades finlandesas, a abertura do mercado sem transição poderia ter levado à criação de um oligopólio ou mesmo de um monopólio no mercado, dado que a Tieliikelaitos teria desaparecido, sendo a sua quota de mercado tomada pelos maiores concorrentes privados.

(97) A Finlândia considera que as acções realizadas não constituem um auxílio estatal. Mesmo que a Comissão continue a considerar que as acções incluem um auxílio estatal, as autoridades finlandesas consideram que o auxílio deve ser declarado compatível com o mercado comum.

(98) Para fundamentar a sua posição, a Finlândia apresentou, nomeadamente, uma análise económica de peritos da empresa de corretagem Icecapital Securities Ltd relativa às alegadas vantagens económicas conferidas à Tieliikelaitos (seguidamente designada o «relatório de peritagem»).

(99) Embora os autores da denúncia duvidem da validade deste relatório de peritagem, considerando que a Icecapital estaria economicamente dependente de Tieliikelaitos, as autoridades finlandesas argumentam que a Tieliikelaitos é apenas um dos clientes da Icecapital entre muitos outros. O trabalho da IceCapital para a Tieliikelaitos foi ocasional nos dois anos em que mantiveram relações comerciais (em 2005, o trabalho da IceCapital para a Tieliikelaitos representou 4,7 % das suas receitas anuais; em 2006, 3,1 %). O Governo finlandês pôs a concurso a execução do relatório de peritagem, sendo escolhida a Icecapital para apresentar o relatório. As autoridades finlandesas observam igualmente que o facto de a Tieliikelaitos ter utilizado os serviços da Icecapital no passado permitiu uma melhor compreensão do sector da terraplenagem por parte desta empresa, o que constituiu uma vantagem na preparação do relatório de peritagem.

5.1. Empréstimo do Estado

(100) As autoridades finlandesas afirmam que não se tratava aqui de um caso de concessão normal de um empréstimo, em que é concedido a uma empresa um empréstimo de um determinado montante, o qual é reembolsado com juros num determinado prazo. Em lugar disso, tratava-se de uma transferência de activos para a Tieliikelaitos com uma obrigação de reembolso.

(101) A Finlândia considera que, se a totalidade dos activos tivessem sido entregues à Tieliikelaitos sob a forma de participações, poderia ter sido criada uma distorção da concorrência. Pelo exame dos balanços das empresas privadas neste sector, verifica-se que as empresas apresentam nos seus balanços activos imobilizados adquiridos tanto sob a forma de participações como de empréstimos. Por conseguinte, era importante que o balanço da Tieliikelaitos incluísse activos adquiridos como empréstimos. A Finlândia alega que, se tal não tivesse sido feito, a Tieliikelaitos teria ganho uma vantagem concorrencial financeiramente igual ao reembolso de capital do empréstimo. As autoridades finlandesas consideram que a estrutura do balanço de abertura da Tieliikelaitos foi criada em conformidade com a dos balanços das empresas privadas do sector.

(102) Se a medida for examinada como um empréstimo normal a longo prazo, a Finlândia considera que o custo do empréstimo deve ser comparado com o financiamento disponível no mercado durante todo o período de vigência do empréstimo. Uma comparação em que são apenas comparados alguns anos do empréstimo com as alternativas do mercado não dá uma imagem total do custo do empréstimo. Por conseguinte, a Finlândia considera que o período de 2005 a 2015 deve ser considerado juntamente com o período de transição de 2001 a 2004.

(103) As autoridades finlandesas afirmam que a Tieliikelaitos não tem a possibilidade de denunciar o acordo de empréstimo durante a vigência do mesmo sem o consentimento do mutuante. Por conseguinte, no cálculo da possível vantagem conferida pelo empréstimo a longo prazo, deve ser tida em devida conta a totalidade do período durante o qual a Tieliikelaitos tem de pagar juros. Esse cálculo produz um resultado significativamente diferente do decorrente dos cálculos dos autores da denúncia.

(104) No que diz respeito à taxa de juro relevante, as autoridades finlandesas observam que a taxa Euribor a 12 meses é geralmente utilizada como taxa de juro de referência em empréstimos a empresas. A Finlândia salienta que uma curva a prazo prevê qual será o nível de taxas de juro do mercado até 2015. A curva baseia-se nas expectativas de desenvolvimento das taxas de juro por vários intervenientes no mercado. As taxas de juro de referência utilizadas nos cálculos do relatório de peritagem baseiam-se na informação disponível do mercado a prazo e descrevem assim a percepção do mercado quanto ao que será a taxa de juro futura.

(105) Com base no exposto, decorre do relatório de peritagem que, a partir do fim do período de transição até ao fim do termo do empréstimo, a Tieliikelaitos deve pagar cerca de 2,0 milhões de EUR mais do que pelo financiamento à taxa de juro do mercado, de acordo com as previsões dos analistas do mercado de 8 de Maio de 2006 (21).

(106) Desta forma, a Finlândia conclui que, em qualquer caso, este montante de 2 milhões de EUR deve ser deduzido dos 3,2 milhões de EUR avaliados pelos autores da denúncia, daí resultando que a vantagem máxima possível que a Tieliikelaitos obteria com o empréstimo do Estado seria de 1,2 milhões de EUR.

5.2. Terrenos e saibreiras colocados à disposição da Tieliikelaitos

(107) As autoridades finlandesas começam por explicar que um dos principais princípios subjacentes à divisão do Serviço de Estradas — em Administração Rodoviária e Tieliikelaitos — foi a necessidade de manter os activos abrangidos pela legislação rodoviária, ou seja, principalmente as próprias estradas, na Administração Rodoviária, enquanto os activos anteriormente utilizados pela «componente produção» do Serviço de Estradas (predecessor da Tieliikelaitos) na manutenção rodoviária tinham de ser conservados pela Tieliikelaitos para este fim.

(108) Quanto à avaliação dos terrenos e saibreiras à disposição da Tieliikelaitos, as autoridades finlandesas consideram que a avaliação desses terrenos e saibreiras foi realizada em conformidade com os princípios descritos na Comunicação da Comissão sobre elementos de auxílio estatal em vendas de terrenos e edifícios por autoridades públicas (22).

(109) A Finlândia afirma que a avaliação realizada pela Catella, que constituiu a base para o estabelecimento do valor dos terrenos e saibreiras, pode ser considerada o resultado de uma estimativa efectuada por um avaliador imparcial.

(110) O ajustamento da estimativa da Catella [revisão em baixa de 128 milhões de FIM para 113 milhões de FIM (23)] foi efectuado pelo facto de o Ministério dos Transportes e Comunicações finlandês ter considerado que o preço do saibro para betão baixaria quando a Tieliikelaitos entrasse no respectivo mercado como vendedor, que o valor acrescentado no processo de extracção era mais baixo com base no Registo Cadastral Nacional da Finlândia e que os custos de pós-tratamento seriam mais elevados com base em novos requisitos sobre o pós-tratamento das zonas de empréstimo.

(111) Em virtude da revisão em baixa do valor dos terrenos realizada nos relatórios financeiros da Tieliikelaitos no período de transição e aceite pelos auditores da Tieliikelaitos (Ernst and Young), as autoridades finlandesas estimam que os terrenos e saibreiras foram mesmo assim inscritos no balanço da Tieliikelaitos a um valor excessivo em comparação com os valores contabilísticos sujeitos a auditoria. Esta conclusão foi confirmada pela IceCapital, a empresa que efectuou a avaliação geral das disposições a favor da Tieliikelaitos. Por conseguinte, a Tieliikelaitos não obteve uma vantagem económica, tendo pelo contrário incorrido numa desvantagem económica de 4,3 milhões de EUR.

(112) A Finlândia salienta que os auditores são especialistas na avaliação das bases de rendimento previsto e que, por conseguinte, tinham a qualificação necessária para verificar a validade das deduções por ausência de comercialidade efectuadas pela empresa.

(113) No que diz respeito à preferência dos autores da denúncia pela não inscrição dos terrenos na contabilidade da Tieliikelaitos, defendendo que todos os recursos fundiários de que esta necessitasse deveriam ser adquiridos externamente ao preço de mercado (ver Secção 4.2), a Finlândia salienta que, no período de transição, a Tieliikelaitos adquiriu quantidades significativas de recursos fundiários a partes externas, a preços do mercado: 47 % em 2001, 39 % em 2002, 41 % em 2003 e 34 % em 2004.

5.3. Contratos por ajuste directo para serviços rodoviários

(114) As autoridades finlandesas começam por recordar que o procedimento de rectificação anual das despesas, em vigor no período de transição (ver Secção 2.4.3), assegurava que as diferenças de margens entre os contratos por ajuste directo e os contratos postos a concurso fossem em grande medida compensadas. Os ajustamentos das despesas no período de transição totalizaram 16,8 milhões de EUR.

(115) No que diz respeito às restantes diferenças de margens, segundo a Finlândia não é adequado comparar a margem dos contratos por ajuste directo da Tieliikelaitos com a margem média que a Tieliikelaitos recebeu em contratos postos a concurso em todo o período de transição, como foi feito pelos autores da denúncia.

(116) Na opinião das autoridades finlandesas, devem calcular-se as diferenças de margens entre contratos que sejam comparáveis entre si.

(117) Quanto a este aspecto, a especificidade dos anos 2001 e 2002 foi que muitos dos contratos postos a concurso nesse período eram contratos do novo tipo «planeamento e execução» («contratos ST»). Inicialmente, a Tieliikelaitos não estava preparada para o nível significativamente mais elevado de risco em comparação com o dos contratos tradicionais. Por essa razão, o nível da margem dos contratos de planeamento e execução acabou por ser muito inferior à margem esperada. Os contratos por ajuste directo, por seu lado, não incluíam contratos de planeamento e execução. Por conseguinte, justifica-se que sejam excluídos dos cálculos os contratos de planeamento e execução.

(118) A especificidade dos anos 2003 e 2004, por sua vez, foi que os contratos por ajuste directo recebidos da Administração Rodoviária em 2003 e 2004 eram exclusivamente contratos de manutenção e concepção de estradas. Por conseguinte, o nível da margem tem de ser comparado com o nível da margem de contratos semelhantes postos a concurso.

(119) Além disso, as autoridades finlandesas salientam que parte dos contratos executados como contratos por ajuste directo poderia ter sido executada — mesmo sem a disposição de transição incluída na Secção 9 da lei que rege a Tieliikelaitos — de outra forma utilizando o ajuste directo ao abrigo da legislação em vigor em matéria de concursos.

(120) De acordo com o relatório de peritagem, a Tieliikelaitos obteve uma vantagem, no máximo, de 8,5 milhões de EUR em contratos por ajuste directo, quando é calculada a diferença em margens entre contratos comparáveis por ajuste directo e por concurso: Ano 2001 2002 2003 2004 Total Contratos por ajuste directo Milhões de EUR 451,4 346,3 207,1 85,9 1 090,7 Margem 12 % 9,3 % 8,9 % 11,9 % Contratos comparáveis sujeitos a concurso Milhões de EUR 88,4 183,8 231,7 280,5 784,4 Margem 10,1 % 8,5 % 10,2 % 12,1 % Diferença em margens (24) Milhões de EUR 8,6 2,8 -2,7 -0,2 8,5

(121) Mesmo que a Tieliikelaitos tivesse beneficiado de uma vantagem económica de 8,5 milhões de EUR, esta vantagem constituía uma compensação justificada pela obrigação de prestação de serviços públicos e por despesas decorrentes de desvantagens estruturais (ver Secção 2.3).

(122) No período de transição, as despesas adicionais resultantes, em especial, dos custos ligados ao pessoal excedentário tiveram de ser tidas em conta na determinação do preço nos contratos por ajuste directo, na medida em que estes não tinham sido tidos em conta noutras medidas de ajustamento do pessoal. Embora uma grande parte do pessoal excedentário estivesse envolvida em projectos de serviços especiais, havia ainda em média um excesso de 100 empregados na Tieliikelaitos relativamente ao que seria o número ideal durante o período de transição.

(123) As autoridades finlandesas rejeitam as alegações de que o auxílio recebido pela Tieliikelaitos tenha permitido à empresa pública aceitar um nível de margem inferior em contratos de planeamento e execução. Conforme explicado anteriormente, o nível da margem dos contratos de planeamento e execução foi baixo devido ao facto de a Tieliikelaitos não estar preparada para o nível de risco que estes envolviam.

(124) Quanto à alegação dos autores da denúncia de que as despesas decorrentes do pessoal adicional eram consideradas um custo que reduziu artificialmente a margem da Tieliikelaitos nos contratos por ajuste directo, as autoridades finlandesa salientam que o pessoal excedentário não foi incluído no cálculo do nível da margem dos contratos por ajuste directo. O pessoal excedentário foi colocado em projectos de serviços.

(125) Finalmente, a Finlândia rejeita a alegação de que o desempenho financeiro comparativamente deficiente da Tieliikelaitos aponta para deficiências nas operações da Tieliikelaitos e para a utilização de uma política de preços não concorrencial em mercados liberalizados. Na opinião da Finlândia, o resultado deficiente pode ser justificado pelos custos adicionais devidos ao ajustamento do pessoal da Tieliikelaitos e pelo facto de as disposições especiais relativas ao pessoal não serem suficientes para cobrir todos os custos do pessoal adicional.

5.4. Contratos por ajuste directo para serviços de ferry

(126) Segundo as autoridades finlandesas, é, por enquanto, mais barato para a Administração Rodoviária manter os contratos por ajuste directo. A primeira tentativa de subcontratação de parte dos serviços de ferry saldou-se por um fracasso pelas razões a seguir indicadas.

(127) Em primeiro lugar, os preços oferecidos pelos proponentes foram 17-25 % superiores aos preços dos contratos por ajuste directo em vigor entre a Administração Rodoviária e a Tieliikelaitos, sobre os quais as partes realizaram anualmente negociações de preços em separado. Por conseguinte, se tivesse aceite os resultados do concurso, a Administração Rodoviária teria de pagar mais por esses serviços.

(128) Em segundo lugar, a posição de mercado da Tieliikelaitos teria sido reforçada (dado que os preços oferecidos pela Tieliikelaitos eram os preços mais baixos propostos, embora ainda fossem superiores aos preços dos contratos por ajuste directo, a Administração Rodoviária teria de adjudicar o contrato à Tieliikelaitos).

(129) Por conseguinte, as autoridades finlandesas rejeitam a alegação de que os contratos por ajuste directo entre a Administração Rodoviária e a Tieliikelaitos tenham envolvido qualquer vantagem concorrencial para a Tieliikelaitos. Pelo contrário, podem constituir uma desvantagem uma vez que as condições dos contratos por ajuste directo não reflectem adequadamente a necessidade de renovação dos equipamentos (os custos de capital não estão incluídos na sua totalidade no preço dos serviços de ferry).

(130) A Finlândia está a desenvolver um novo modelo de contratos públicos para futuros concursos públicos, mediante a revisão das condições de liberalização associadas aos custos de capital e à renovação de ferries. Uma oportunidade para tal poderia ser a redução dos riscos associados aos investimentos graças às condições de resgate aplicáveis a equipamentos de ferry ligadas ao acordo. Outra opção é exigir que todos os proponentes disponham de novas embarcações. Entretanto, os contratos de serviços de ferry existentes foram prorrogados até ao final de 2009.

5.5. Disposições especiais para a redução do pessoal excedentário

(131) As autoridades finlandesas argumentam que as disposições especiais e os projectos especiais não podem ser considerados como constituindo uma vantagem.

(132) Quando a Tieliikelaitos iniciou as suas actividades em 1 de Janeiro de 2001, tinha 4 235 trabalhadores, embora na realidade necessitasse de um número significativamente inferior de pessoal. É evidente que o Serviço de Estradas anterior, na sua qualidade de instituição oficial baseada na hierarquia, tinha um número significativo de lugares e tarefas que não eram necessários na Tieliikelaitos, o que resultou num número significativo de pessoal excedentário na Tieliikelaitos.

(133) Na opinião da Finlândia, o facto de a Tieliikelaitos ser obrigada a empregar todo o seu pessoal e estar proibida de efectuar despedimentos tem sido uma desvantagem estrutural para a empresa. As despesas em que a empresa incorreu devido a esta desvantagem estrutural excederam quaisquer eventuais vantagens económicas, mesmo teóricas, obtidas pela Tieliikelaitos. Os procedimentos de transferência de pessoal ao dispor da Tieliikelaitos foram mais onerosos e lentos do que as políticas de pessoal ao dispor dos concorrentes da Tieliikelaitos.

(134) Segundo a Finlândia, o Estado finlandês podia ter optado por não transferir o pessoal excedentários para a Tieliikelaitos quando a empresa foi criada.

(135) A Finlândia refere também o acórdão Combus do Tribunal de Primeira Instância (25) em que o tribunal decidiu sobre uma situação semelhante referente a transferências de pessoal. Concluiu-se nesse processo que um pagamento único pelo Estado dinamarquês a funcionários empregados da Combus e que aceitaram abdicar do seu estatuto de funcionários e tornar-se empregados dessa empresa numa base contratual não constituía um auxílio estatal. O TPI considerou que a medida não resultou na atenuação dos encargos normalmente assumidos no orçamento de uma empresa.

(136) A reforma da administração rodoviária e do sector da manutenção na Finlândia foi realizada numa situação semelhante à da Combus. O facto de a Tieliikelaitos não ter pago qualquer compensação ao pessoal transferido para agências governamentais, incluindo a Administração Rodoviária, não pode ser considerado como constituindo um auxílio estatal.

(137) Na opinião da Finlândia, a aplicabilidade do acórdão Combus não é de modo algum prejudicada pelos acórdãos do Tribunal citados pela Comissão na sua decisão de dar início ao procedimento [Altmark Trans (26) e França contra a Comissão (27)]. Estes acórdãos são efectivamente anteriores ao acórdão Combus e foram, portanto, necessariamente tidos em conta pelo Tribunal de Primeira Instância.

(138) Além disso, a Finlândia argumenta que, se uma medida não pretende conferir uma vantagem que tenha efeito no orçamento, não se trata de uma transferência de fundos do Estado e, por conseguinte, não constitui um auxílio estatal (28). A Finlândia considera que as medidas administrativas que não produzem efeitos nas finanças públicas não constituem auxílio estatal.

(139) Desta forma, a Finlândia considera que o Estado não perdeu receitas, dado que concordou em empregar 116 anteriores trabalhadores da Tieliikelaitos e em pagar os seus salários. Nenhum destes empregados foi contratado sem uma avaliação da sua adequação para o lugar a ocupar. As transferências de pessoal entre a Tieliikelaitos e serviços da função pública só foram possíveis quando da publicação de uma vaga. Quando não havia um candidato adequado entre o pessoal da Tieliikelaitos, foram então consideradas outras candidaturas.

(140) No que diz respeito às transferências financeiras efectuadas pelo Estado para resolver o problema de pessoal excedentário da Tieliikelaitos, a Finlândia sublinha que a Tieliikelaitos não recebeu 100 milhões de EUR de auxílio estatal como é alegado pelos autores da denúncia. A Tieliikelaitos recebeu 68 milhões de EUR da Administração Rodoviária para financiar projectos de serviços (dos 68 milhões, aproximadamente 56 milhões destinaram-se a cobrir custos de pessoal e o restante foi gasto em material e noutras rubricas que não a de pessoal). Além disso, a Administração Rodoviária pagou 20,1 milhões de EUR para apoiar o ajustamento de pessoal. A compensação total de 88,1 milhões de EUR não cobriu todas as despesas incorridas com o pessoal excedentário. De acordo com o relatório de peritagem, o pessoal excedentário resultou em desvantagens estruturais que atingiram 157 milhões de EUR no período de 2001 a 2004.

(141) A Finlândia salienta que foram aplicados bons procedimentos contabilísticos na preparação das demonstrações financeiras da Tieliikelaitos e que estas foram sujeitas a auditoria. A demonstração financeira não inclui notas ao nível de pormenor referido pelos autores da denúncia. Não obstante, o relatório de peritagem apresenta as justificações seguintes para a desvantagem estrutural inerente ao pessoal excedentário (69 milhões de EUR no total, ou seja, 157 milhões-88 milhões de EUR).

(142) Em primeiro lugar, a Administração Rodoviária não cobriu todos os custos relacionados com os projectos de serviços especiais. Por exemplo, não cobriu os respectivos custos de supervisão que foram estimados em 2,8 milhões de EUR ao longo de quatro anos. Além disso, os projectos de serviços registaram uma perda total de 1,4 milhões de EUR no período de transição, para além dos respectivos custos de supervisão (o défice foi calculado subtraindo as despesas relativas a salários e materiais dos projectos de serviços das receitas relacionadas com esses projectos). Por conseguinte, os projectos de serviços resultaram para a Tieliikelaitos numa desvantagem líquida de 4,2 milhões de EUR.

(143) Em segundo lugar, os fundos proporcionados pela Administração Rodoviária para financiar medidas relacionadas com a procura de novos empregos, formação e reciclagem suplementares e apoio à reforma antecipada não foram suficientes. Consequentemente, a Tieliikelaitos teve de afectar dos seus próprios fundos mais de 20 milhões de EUR para custos de ajustamento do pessoal (foram pagos 12,8 milhões de EUR em 2004 e 2005).

(144) Em terceiro lugar, a Tieliikelaitos teve de assumir despesas administrativas adicionais relacionadas com ajustamentos do pessoal, que foram estimadas em 2,8 milhões de EUR no período de transição.

(145) Em quarto lugar, a Tieliikelaitos teve de incorrer em despesas adicionais também devidas a disposições mais favoráveis em matéria de férias para os empregados da Tieliikelaitos incluídos na categoria de empregados a longo prazo do Estado (férias 50 % mais longas). Estas despesas adicionais foram estimadas em 42 milhões de EUR durante os quatro anos do período de transição.

(146) Em qualquer caso, os regimes de pensão geraram um pesado encargo para a Tieliikelaitos. Mesmo após a sua conversão em empresa pública, o pessoal da Tieliikelaitos continuou a ser regido pela Lei das Pensões do Estado n.o 280 de 20 de Maio de 1966, o que implica que a empresa pública teve de pagar a contribuição do empregador para a pensão do Estado, a qual é mais elevada que a contribuição do empregador para o regime de pensões no sector privado. A alteração da Lei das Pensões do Estado (n.o 679 de 30 de Julho de 2004) permitirá a aproximação das contribuições para o regime de pensões e dos direitos de pensão dos trabalhadores entre os sectores privado e público, mas apenas a longo prazo. Em 2005, a contribuição para o regime geral de pensões dos trabalhadores do sector privado era de 16,8 %. Em contrapartida, a contribuição da Tieliikelaitos para o regime de pensões foi determinada individualmente e cifrou-se em 21,13 % em 2005.

(147) Além disso, foi apenas em 16 de Fevereiro de 2005 que as disposições das convenções colectivas de trabalho da Tieliikelaitos referentes a salários pagos em situações de baixa por doença foram adaptadas para corresponder às condições equivalentes das convenções colectivas do sector privado. Antes disso, estas disposições eram mais onerosas para a Tieliikelaitos que as aplicáveis aos trabalhadores do sector privado.

(148) A Finlândia declara que, em termos gerais, as condições de emprego do pessoal continuam ainda a ser melhores que as do pessoal das empresas privadas. Isso é verdade independentemente do facto de as alterações de 2005 às convenções colectivas terem aproximado as condições de emprego das existentes no sector privado. O direito a férias anuais, por exemplo, que se baseia em disposições contratuais equivalentes às dos contratos do Estado, continua ainda a ser mais favorável que o aplicável ao pessoal do sector privado. Deste modo, as condições de emprego em geral, incluindo os direitos de pensão, ainda podem ser claramente consideradas um encargo em comparação com as prevalecentes para operadores do sector privado.

5.6. Medida fiscal relacionada com compras de terrenos pela Tieliikelaitos

(149) De acordo com o n.o 1, ponto 4, da Secção 49 da Lei do Imposto sobre o Rendimento, a matéria colectável das mais-valias recebidas por um sujeito passivo com excepção das sociedades de capitais ou das sociedades de pessoas de responsabilidade limitada ou ilimitada, costumava ser calculada mediante a dedução de 80 % do preço da venda ou do custo real de aquisição, conforme o que for superior, desde que a propriedade imobiliária seja vendida ao Estado, província, município ou associação de municípios. Por conseguinte, o montante das mais-valias tributáveis seria, no máximo, de 20 % do preço da venda. Desta forma, para fins de determinação do montante das mais-valias tributáveis, os respectivos vendedores podiam deduzir do preço da venda mais 30 % ou 60 % do que podiam deduzir ao abrigo das regras de tributação normais, consoante os terrenos vendidos estivessem no sua posse há mais ou menos de 10 anos.

(150) As transferências de terrenos para a Tieliikelaitos/seu predecessor foram incluídas no âmbito do regime de concessão logo desde o início (29). Ou seja, o predecessor da Tieliikelaitos, o Serviço de Estradas, também beneficiou indirectamente da mesma medida. Por conseguinte, as autoridades finlandesas sublinham que, mesmo que constituísse um auxílio estatal indirecto em favor da Tieliikelaitos, esta medida corresponde à definição de «auxílio existente» nos termos da alínea b) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho.

(151) A Secção 49 da Lei foi alterada em Julho de 2004 (30) de modo a já não ser aplicável quando a propriedade é vendida a uma empresa pública para fins que não sejam os de protecção da natureza, utilização pelas forças armadas, investigação ou outros objectivos sociais semelhantes. Consequentemente, as receitas das vendas de terrenos à Tieliikelaitos estão actualmente sujeitas ao imposto normal sobre mais-valias.

5.7. Vantagens conferidas à Tieliikelaitos a título permanente: inaplicabilidade da lei de falências e da lei do imposto sobre o rendimento das sociedades à Tieliikelaitos

(152) No que diz respeito às vantagens conferidas à Tieliikelaitos a título permanente, as autoridades finlandesas sublinham que, mesmo que estas medidas constituíssem um auxílio estatal, elas correspondem à definição de «auxílio existente» nos termos da alínea b) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho.

(153) A Tieliikelaitos e os predecessores da respectiva entidade económica (até 31.12.1997 — o Serviço de Estradas como tal, de 1.1.1998 até 31.12.2000 — a componente de Produção do Serviço de Estradas) nunca estiveram sujeitos a declaração de falência ou às regras normais do imposto sobre o rendimento das sociedades.

(154) Esta situação é anterior não só ao início da liberalização do sector dos serviços rodoviários na Finlândia (artigo 1.o, ponto v) da alínea b), do Regulamento n.o 659/1999), como também à adesão da Finlândia à União Europeia (artigo 1.o, ponto i) da alínea b), do Regulamento n.o 659/1999).

(155) As autoridades finlandesas assumiram o compromisso de transformar a Tieliikelaitos numa sociedade de responsabilidade limitada de propriedade estatal que estará sujeita às regras normais de falência e de imposto sobre o rendimento das sociedades o mais tardar em 1 de Março de 2008.

5.7.1. Lei das falências

(156) O facto de não poderem entrar em falência resulta do estatuto da Tieliikelaitos como empresa pública e do estatuto do Serviço de Estradas como agência governamental.

(157) As autoridades finlandesas observam que, de acordo com a Comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de garantias, as condições mais favoráveis de financiamento obtidas por empresas cuja forma jurídica exclui a possibilidade de falência são consideradas como constituindo um auxílio estatal. As autoridades finlandesas consideram, contudo, que a Tieliikelaitos não beneficiou de condições de financiamento mais favoráveis dado que a Tieliikelaitos não teve de pedir empréstimos.

(158) Nunca houve qualquer ameaça de falência da Tieliikelaitos nem, por conseguinte, a necessidade de intervenção da responsabilidade do Estado.

(159) Por conseguinte, segundo as autoridades finlandesas, a Tieliikelaitos não teve possibilidade de beneficiar de uma vantagem concorrencial em comparação com os concorrentes privados.

(160) No que diz respeito à utilização de financiamento externo num futuro previsível, uma taxa de garantia prescrita pela Lei das Empresas Públicas coloca as empresas públicas em situação financeiramente idêntica no mercado de empréstimos à de outras empresas que funcionam sem garantias do Estado (ver Secção 2.4.6).

(161) A referência utilizada pelo Governo finlandês para a revisão periódica da taxa anual é o diferencial de rendimento no mercado entre obrigações do Tesouro com vencimentos escalonados e obrigações de empresas de primeira categoria no índice JP Morgan de empréstimos a empresas. A nova taxa é aplicável a empréstimos entregues após o ajustamento em questão.

(162) As autoridades finlandesas discordam da opinião dos autores da denúncia de que a taxa de garantia é comparável às despesas das empresas privadas decorrentes de um empréstimo hipotecário. As hipotecas são despesas únicas, enquanto a taxa de garantia é anual. As taxas de hipoteca são relativamente baixas no caso de grandes empréstimos e, num empréstimo correspondente, a garantia teria de ser tratada mediante um empréstimo hipotecário a empresas. Na prática, a taxa de garantia corresponde mais a uma margem calculada em aditamento à taxa Euribor.

5.7.2. Legislação fiscal

(163) A sujeição ao imposto sobre o rendimento das empresas que funcionam no âmbito da administração do Estado é determinada da mesma forma que os encargos fiscais das empresas públicas, ou seja de acordo com a Secção 21 da Lei do Imposto sobre o Rendimento. Por conseguinte, o predecessor da Tieliikelaitos («componente de produção» do anterior Serviço de Estradas) não estava sujeito a imposto sobre o rendimento. A Secção 21 da Lei do Imposto sobre o Rendimento já estava incluída na versão inicial de Lei do Imposto sobre o Rendimento que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1993. A Lei do Imposto sobre o Rendimento e a Lei do Imposto sobre a Riqueza (31), anteriormente em vigor, incluíam disposições semelhantes em matéria de sujeição ao imposto sobre o rendimento do Estado e das suas empresas.

(164) Embora a Tieliikelaitos não pague ao Estado o imposto sobre o rendimento das sociedades relativamente aos seus lucros, as autoridades finlandesas argumentam que este factor é tido em conta na tomada de decisões anuais relativas à transferência para o Estado de parte dos lucros (profit-crediting) da Tieliikelaitos.

(165) Os lucros totais da Tieliikelaitos no período de transição foram de 62 milhões de EUR e, nos primeiros quatro anos, a Tieliikelaitos transferiu para o Estado um total de 59 % dos seus lucros (37,3 milhões de EUR). A percentagem de transferência de lucros para o Estado variou entre 47 % e 71 %. Os impostos teóricos da Tieliikelaitos durante o período de transição a uma taxa de tributação de 29 % teriam sido inferiores a 18 milhões de EUR.

(166) Do ponto de vista das autoridades finlandesas, empresas como o Grupo YIT e o Grupo Lemminkäinen (o primeiro, um grupo com vendas anuais superiores a 3 mil milhões de EUR e o segundo, um grupo com vendas anuais de perto de 2 mil milhões de EUR), que são os principais concorrentes privados da Tieliikelaitos, podem ser consideradas empresas de referência para a análise comparativa da respectiva informação. Com base em informações da Bloomberg, no período de 2001 a 2004, a quota combinada de dividendos e de imposto sobre o rendimento das sociedades atingiu 68 % dos lucros antes de impostos no caso do Grupo YIT e 63 % no caso do Grupo Lemminkäinen. Os índices anuais para este período variaram entre 58 % e 85 % dos lucros antes de impostos relativamente ao Grupo YIT e entre 37 % e 98 % relativamente ao Grupo Lemminkäinen.

(167) Em 2005, o primeiro ano após o período de transição, a transferência de lucros para o Estado foi de 69 % dos lucros (4,6 milhões de EUR). Em 2006, foi de 50 % (4,8 milhões de EUR). Com base em informações dos relatórios anuais das empresas concorrentes, a percentagem dos lucros que o Grupo YIT e o Grupo Lemminkäinen distribuíram como dividendos e do imposto sobre o rendimento das sociedades atingiu, respectivamente, 52 % e 59 % em 2005 e 50 % e 61 % em 2006.

(168) A Finlândia considera que, ao exercer os seus direitos como proprietário, o Estado recebeu significativamente mais da Tieliikelaitos durante todo o seu período de funcionamento do que teria recebido em imposto sobre o rendimento das sociedades sobre o mesmo nível de lucros.

(169) A Finlândia salienta ainda que a taxa de tributação sobre o valor acrescentado, a taxa de tributação da transferência de capital e a taxa de tributação predial aplicada a empresas públicas são idênticas às das sociedades de responsabilidade limitada.

5.8. Encargos decorrentes do estatuto específico da Tieliikelaitos

5.8.1. Obrigações de serviço público

(170) A Finlândia considera que, mesmo que a Comissão venha a concluir que foi concedido à Tieliikelaitos um auxílio estatal, esse auxílio deve ser considerado necessário para compensar as despesas que a Tieliikelaitos está a assumir devido a tarefas especiais que lhe são impostas pela lei que rege a Tieliikelaitos (ver Capítulo 2.3).

(171) Ao impor à Tieliikelaitos a obrigação de apresentar ofertas para todos os contratos de manutenção rodoviária, para além de assegurar o cumprimento dos requisitos de qualidade e acompanhamento incluídos nos procedimentos de encomenda e nos acordos de contrato, esta tarefa especial promoveria igualmente a implementação de uma concorrência funcionante nos contratos de manutenção, dado que, para além das empresas privadas, a Tieliikelaitos deve igualmente apresentar ofertas para os contratos postos a concurso.

(172) Quanto à obrigação da empresa de estar preparada para prestar os seus serviços em situações de emergência, esta disposição foi considerada pela Finlândia como necessária pelo facto de, nessas situações de emergência, poder haver necessidade de execução de vários trabalhos de manutenção rodoviária num prazo muito curto e de uma forma diferente da habitual.

(173) A Finlândia considera que estas tarefas especiais podem ser consideradas obrigações de serviço público conforme referidas no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE. A Finlândia considera que as obrigações em causa geram custos substanciais para a Tieliikelaitos.

(174) No que diz respeito à obrigação de apresentar ofertas para a manutenção das estradas públicas e para a prestação de serviços de tráfego de ferry em todo o país, as autoridades finlandesas observam que é difícil estimar exactamente as despesas correspondentes.

(175) Quanto à preparação para condições de emergência, de acordo com o relatório de peritagem, a Tieliikelaitos assumiu aproximadamente 4,6 milhões de EUR de custos adicionais no período de transição (2001-2004). Estes custos resultaram, em particular, na obrigação de a Tieliikelaitos manter reservas de emergência de combustíveis líquidos até ao final de 2004 (o respectivo custo atingiu 2,2 milhões de EUR). Outros custos incluíram: — Armazenamento, manutenção e reparação, a título gratuito, de uma ponte de emergência em 2001 (0,4 milhão de EUR); — Gestão das tarefas de preparação ao nível do grupo de serviços e da sede social (0,6 milhão de EUR) e — Obrigação de execução de preparativos e de organização de formações incluída nos acordos de serviços (1,4 milhões de EUR).

(176) Em qualquer caso, as autoridades finlandesas consideram que o montante destas despesas é manifestamente superior aos recursos colocados ao dispor da Tieliikelaitos.

(177) As autoridades finlandesas salientam que estes tipos de custos não têm de ser assumidos pelos operadores do sector privado nos sectores da terraplenagem e da construção.

(178) No que diz respeito à alegação dos autores da denúncia de que a Administração Rodoviária paga uma taxa de 5 000 EUR por cada oferta apresentada, as autoridades finlandesas salientam que a Administração Rodoviária pagou a taxa referida pelos autores da denúncia relativamente a todas as ofertas apresentadas para contratos de manutenção que satisfaçam os critérios de qualidade aplicáveis às ofertas. Este tipo de compensação paga a todos os proponentes deve ser distinguido da compensação paga por obrigações de serviço público. A compensação paga a todos os proponentes não invalida o facto de a Tieliikelaitos ter despesas acrescidas decorrentes da sua obrigação de apresentação de uma oferta para todos os concursos.

5.8.2. Outras condições impostas a operações da Tieliikelaitos

(179) No período de transição, a Tieliikelaitos teve de respeitar restrições bastante significativas que não são impostas aos operadores privados, por exemplo a regulação do sector, restrições relativas a filiais, a proibição de contribuições de grupo e restrições às operações no estrangeiro.

(180) Como decorre do relatório de peritagem, as restrições às operações no estrangeiro causaram dificuldades à Tieliikelaitos na apresentação de ofertas para contratos de manutenção rodoviária noutros países (na Estónia, por exemplo). A Tieliikelaitos não tem podido apresentar ofertas directamente para projectos no estrangeiro.

(181) Além disso, a Tieliikelaitos incorreu em despesas decorrentes das maiores obrigações de apresentação de relatórios impostas às empresas públicas em comparação com as empresas privadas, e da burocracia administrativa das empresas públicas.

(182) O requisito imposto à Tieliikelaitos de se centrar nas suas operações principais, por exemplo, resultou em atrasos na diversificação das operações da Tieliikelaitos, nomeadamente em contratos de redes de energia eléctrica, o que resultou numa perda de receitas.

(183) Contudo, a Finlândia reconhece que tem sido muito difícil estimar as despesas decorrentes das desvantagens estruturais supramencionadas.

(184) A Finlândia estima que, em consequência da restrição da venda de agregados minerais a terceiros, a Tieliikelaitos sofreu perdas de lucros de aproximadamente 1,6 milhões de EUR no período de transição. Esta estimativa baseia-se em potenciais vendas médias anuais de agregados minerais de 3 milhões de EUR (o que corresponde à previsão de vendas de 2006), em caso de ausência de restrição, e na estrutura de custos de 2006 (32).

(185) No que diz respeito à alegação dos autores da denúncia de que a Tieliikelaitos violou continuamente todas as restrições às suas operações em vigor no período de transição, as autoridades finlandesas observam que as alegadas violações foram investigadas e consideradas insignificantes. Violações insignificantes não alteram o facto de as restrições terem gerado desvantagens para a Tieliikelaitos.

5.9. Avaliação global das vantagens e desvantagens para a Tieliikelaitos

(186) No relatório de peritagem apresentado pelas autoridades finlandesas, as possíveis vantagens e desvantagens da Tieliikelaitos no período de transição foram resumidas do seguinte modo: (EUR) Fonte de vantagem/desvantagem Efeito Empréstimo do Estado +1,2 milhões Contratos por ajuste directo +8,5 milhões Transferência de terrenos e saibreiras -4,3 milhões Obrigações de serviço público -4,6 milhões Desvantagens estruturais (33) -70,6 milhões

(187) Com base nas estimativas supramencionadas, a Finlândia conclui que o efeito geral das vantagens e desvantagens incorridas pela Tieliikelaitos no período de transição foi uma perda total de 69,8 milhões de EUR para a Tieliikelaitos.

5.10. Evolução do mercado

(188) As autoridades finlandesas argumentam que a concorrência se desenvolveu rapidamente em todos os grupos de produtos rodoviários de manutenção, planeamento e construção. A reforma da estratégia de concursos da Administração Rodoviária levou ao desenvolvimento de uma comunidade de contratantes e consultores independentes.

(189) Examinando todos os tipos de obras e serviços prestados pela Tieliikelaitos na Finlândia, a sua quota diminuiu de 31 % no início do processo de reforma para 17 % em 2006.

5.10.1. Evolução dos contratos da Administração Rodoviária no período de transição

(190) Verificou-se um aumento do valor dos serviços rodoviários postos a concurso adjudicados pela Administração Rodoviária de 54,1 milhões de EUR em 2000 para 549,1 milhões de EUR em 2004. No mesmo período, o valor dos contratos por ajuste directo celebrados pela Administração Rodoviária diminuiu de 451,4 milhões de EUR para 85,9 milhões de EUR. Em 2005, todos os contratos celebrados pela Administração Rodoviária foram adjudicados mediante concurso. O valor dos serviços rodoviários prestados por contratantes que não a Tieliikelaitos aumentou, por sua vez, de 20,2 milhões de EUR em 2000 para 203,5 milhões de EUR em 2004. Para além dos principais contratantes, a reforma beneficiou as empresas privadas que são subcontratantes da Tieliikelaitos.

(191) Foram recebidas ofertas suficientes para todos os tipos de contratos postos a concurso (começando pelos contratos de planeamento e terminando nos contratos de construção) com uma média de 4,0-4,7 ofertas por contrato.

(192) O nível de preços dos contratos diminuiu claramente em comparação com o período anterior à reforma. De acordo com uma estimativa da Administração Rodoviária finlandesa, a reforma do Serviço de Estradas resultou assim numa poupança anual total de 60 milhões de EUR. Este valor inclui uma poupança anual de 48 milhões de EUR em contratos de manutenção regionais [todo o trabalho de manutenção rodoviária normal (34) é subcontratado mediante contratos de manutenção regionais]; no final do período de transição, os custos dos contratos de manutenção postos a concurso celebrados pela Administração Rodoviária foram 21,7 % inferiores aos custos dos contratos celebrados mediante o procedimento de ajuste directo no início do período. O valor restante da poupança de 60 milhões de EUR é essencialmente constituído pelos serviços de construção e planeamento.

(193) Mais especificamente no que diz respeito aos contratos de manutenção regionais, a maior fonte de poupança de custos foi no domínio da manutenção de Inverno (35) (15,2 milhões de EUR por ano), seguida da manutenção das estradas de gravilha (8,6 milhões de EUR) e da manutenção de vias de circulação (36) (8,3 milhões de EUR).

(194) Segundo as autoridades finlandesas, actualmente os concorrentes da Tieliikelaitos incluem vários grandes concorrentes nacionais e estrangeiros, como a Skanska Oy (filial da Skanska AB sueca e NCC Roads Oy (filial da NCC Ab sueca) (37) e também um número importante de concorrentes regionais e locais de pequena e média dimensão, dinâmicos e altamente rentáveis, que são sociedades de responsabilidade limitada.

5.10.2. Evolução dos contratos de manutenção rodoviária regionais celebrados pela Administração Rodoviária

(195) O sector dos contratos de manutenção rodoviária regionais da Administração Rodoviária é especificamente examinado em virtude da alegação dos autores da denúncia de que o facto de 88 % dos novos contratos de manutenção neste sector terem sido adjudicados à Tieliikelaitos em 2005 indicaria que a liberalização do mercado falhou.

(196) As autoridades finlandesas consideram inadequado fazer juízos baseados nos resultados de adjudicações num ano específico. Neste contexto, explicam que a Administração Rodoviária finlandesa dividiu a Finlândia em 84 áreas/contratos. Um contrato dura entre 3 e 7 anos e a maioria dos trabalhos/custos consiste em manter as estradas livres de gelo. Anualmente é apenas aberto concurso para uma percentagem relativamente pequena desses contratos. Por conseguinte, os resultados de um ano não são necessariamente representativos.

(197) Relativamente aos resultados de 2005, houve diversos contratos de 10 milhões de EUR adjudicados à Tieliikelaitos por uma margem muito estreita (20 000-30 000 EUR). Esses contratos poderiam facilmente ter sido adjudicados aos seus concorrentes.

(198) Quando se trata dos concursos de 2006, os resultados são radicalmente diferentes: a Tieliikelaitos obteve apenas 5 dos 15 contratos de manutenção que a Administração Rodoviária finlandesa pôs a concurso. O valor total dos contratos adjudicados foi de 48,2 milhões de EUR e, com base nos valores dos contratos, a quota de mercado da Tieliikelaitos foi de 31 %.

(199) Neste contexto, as autoridades finlandesas consideram também ser necessário facultar informações sobre a evolução do pacote geral de contratos em curso adjudicados à Tieliikelaitos. Em 2000, o predecessor da Tieliikelaitos representava perto de 100 % dos respectivos trabalhos de manutenção rodoviária regional, enquanto no final de 2006 a Tieliikelaitos representava 68 % da carteira de contratos de manutenção rodoviária da Administração Rodoviária. Concentrando a atenção na percentagem de contratos da Tieliikelaitos atribuídos por concurso, esta desceu de 77 % em 2001 para 68 % no final de 2006.

(200) Esta quota de mercado da Tieliikelaitos ainda relativamente elevada no que diz respeito à manutenção rodoviária era de esperar na medida em que, no início do processo de liberalização, a Tieliikelaitos detinha uma vantagem ligada à sua posição de operador histórico e os novos operadores precisavam de algum tempo para estabelecer uma posição no mercado finlandês de serviços de manutenção rodoviária.

(201) Além disso, alguns indicadores sugerem que se desenvolveu uma concorrência efectiva.

(202) Em primeiro lugar, o número de ofertas tem aumentado e, em 2006, para cada novo contrato posto a concurso foram recebidas 5,7 ofertas que satisfaziam as especificações do mesmo. Em consequência do procedimento de concurso de 2006, 9 de 15 contratos foram adjudicados a outros operadores que não os operadores históricos.

(203) Em segundo lugar, os preços baixaram. Os preços resultantes das propostas foram, em 2005, 17 % inferiores à estimativa ex ante da Administração Rodoviária, em 2006, 18 % inferiores e em 2007, 14 % inferiores. Por conseguinte, a concorrência no mercado foi efectiva e intensa.

(204) Actualmente, há seis contratantes que executam contratos de manutenção regionais. Para além da Empresa Rodoviária Finlandesa, são os seguintes os outros contratantes (quotas de mercado entre parênteses): YIT Rakennus Oy pertencente ao Grupo YIT (20 %), NCC Roads Oy (5 %), Koillistie Määttä Oy (3 %), Savon Kuljetus Oy (2 %) e um contratante estoniano, AS Teho (2 %).

5.11. Conclusões gerais das autoridades finlandesas

(205) As autoridades finlandesas sublinham que as alegadas medidas de auxílio estiveram principalmente associadas ao período de transição, que terminou em 2004. As actividades da Tieliikelaitos noutros Estados-Membros foram pouco significativas no período de transição.

(206) A liberalização dos mercados nacionais fechados é um objectivo central da política de concorrência da União Europeia. A este respeito, a Finlândia refere diversos documentos (38).

(207) As disposições transitórias têm sido uma condição prévia necessária para a liberalização do mercado de manutenção rodoviária da Finlândia. Por conseguinte, as medidas de auxílio foram necessárias para facilitar um projecto que está em conformidade com os interesses gerais da Comunidade.

(208) Além disso, as medidas de auxílio alegadas pelos autores da denúncia foram proporcionais aos resultados desejados, por outras palavras, a liberalização dos mercados de manutenção de estradas e de tráfego de ferries na Finlândia. Os benefícios do auxílio foram superiores aos seus possíveis efeitos adversos.

(209) Finalmente, as autoridades finlandesas referem o seu compromisso de transformar a Tieliikelaitos numa sociedade de responsabilidade limitada de propriedade estatal sujeita às regras normais em matéria de falência e de imposto sobre o rendimento das sociedades, o mais tardar em 1 de Março de 2008.

6. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO NA ACEPÇÃO DO N.O 1 DO ARTIGO 87.O DO TRATADO CE

(210) Em aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, são proibidos todos os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(211) A Tieliikelaitos, apesar do seu estatuto jurídico específico, é uma entidade que desenvolve uma actividade económica e, como tal, é uma empresa na acepção do artigo 87.o do Tratado CE. Este facto não foi contestado pelas autoridades finlandesas.

6.1. Aplicabilidade da jurisprudência Altmark

(212) Conforme já referido, as autoridades finlandesas argumentam que as medidas em apreço constituem uma compensação pelas despesas adicionais que a Tieliikelaitos teve de assumir devido a tarefas especiais que lhe foram impostas.

(213) No processo Altmark (39), o Tribunal de Justiça decidiu que as compensações pela prestação de serviços públicos não constituem auxílios estatais na acepção do artigo 87.o do Tratado CE quando estão reunidos quatro critérios cumulativos. Em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve efectivamente ser incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem estar claramente definidas. Em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente. Em terceiro lugar, a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável. Finalmente, quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público, num caso concreto, não seja efectuada através de um processo de concurso público que permita seleccionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a colectividade, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada teria suportado para cumprir estas obrigações. Quando estes quatro critérios (seguidamente designados «critérios Altmark») são preenchidos cumulativamente, a intervenção do Estado não confere uma vantagem a uma empresa.

(214) Relativamente ao primeiro critério Altmark, a Comissão salienta que a tarefa imposta à empresa pela Secção 3 da lei que rege a Tieliikelaitos, nomeadamente a obrigação de apresentar ofertas para todos os contratos de manutenção rodoviária e de prestação de serviços de tráfego de ferry em todo o país, parece constituir uma obrigação de serviço público, ou seja, a obrigação de prestação de serviços de interesse económico geral. O mesmo é válido no que diz respeito à obrigação de manutenção de reservas de emergência de combustíveis líquidos durante o período de transição e a obrigação de armazenar, manter e reparar, a título gratuito, os equipamentos de pontes de emergência da Administração Rodoviária (esta última obrigação estava limitada a 2001) (40).

(215) De facto, com excepção dos sectores em que são aplicáveis regras comunitárias nessa matéria, os Estados-Membros têm amplos poderes de discrição na definição dos serviços que podem ser classificados como serviços de interesse económico geral, encarregando-se a Comissão apenas de controlar se não foi cometido um erro manifesto nessa classificação (41).

(216) Desta forma, a Comissão concorda que a tarefa da Tieliikelaitos de garantir as reservas de emergência de combustíveis líquidos no período de transição, a sua obrigação contínua de apresentar ofertas para todos os contratos de manutenção rodoviária e de prestação de serviços de ferry postos a concurso pela Administração Rodoviária, bem como a obrigação de armazenar, manter e reparar, a título gratuito, as pontes de emergência em 2001, são claramente encargos a que os concorrentes da Tieliikelaitos não estão sujeitos e que podem ser classificados como obrigações de serviço público.

(217) No que diz respeito a outras medidas de preparação para emergências e a obrigações de formação do pessoal impostas à Tieliikelaitos, não foram disponibilizadas à Comissão informações suficientes para excluir, como é alegado pelos autores da denúncia, que estas não são mais onerosas que as medidas de gestão do risco que os seus concorrentes assumem (42) (todas as empresas devem preparar-se para condições de emergência, sendo esse aspecto uma componente do sistema de gestão dos riscos de todas as empresas). Além disso, a Comissão salienta que essas obrigações apenas abrangiam as estradas cuja manutenção fora confiada à própria Tieliikelaitos. Contudo, não é necessário levar mais longe o exame deste ponto visto existirem aparentemente problemas no cumprimento de outros critérios Altmark.

(218) Nenhuma das medidas descritas na Secção 2.4 teve como objectivo compensar os possíveis encargos financeiros criados pelas respectivas tarefas. Isto vai contra os pontos 90 e 91 do acórdão Altmark, que pressupõem uma ligação entre os custos e a compensação (compensação a fixar ex ante com base em parâmetros objectivos). Não há nada desse tipo no caso da Tieliikelaitos. De facto, as várias vantagens foram concedidas e calculadas com base em objectivos que são completamente independentes das alegadas obrigações de serviço público. Por conseguinte, o segundo critério Altmark não está cumprido.

(219) Além disso, os dados apresentados pelas autoridades finlandesas não permitem à Comissão concluir que a compensação não excede o que é necessário para cobrir as despesas incorridas na execução das obrigações de serviço público (terceiro critério Altmark). O facto de não estarem orçamentadas compensações de serviço público após o termo do período de transição apoia ainda mais o argumento alegado de que o pacote de medidas executado em favor da Tieliikelaitos não era necessário para a ajudar a fazer face às alegadas obrigações de serviço público.

(220) Finalmente, a Tieliikelaitos não foi seleccionada para prestar esses serviços mediante concurso público. Além disso, os custos envolvidos também não foram determinados com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada teria suportado para cumprir estas obrigações.

(221) No seu conjunto, não se pode portanto considerar que as medidas adoptadas excluam um elemento de auxílio estatal com base nos critérios Altmark. Por conseguinte, a Comissão deve analisar se as medidas em causa são selectivas (Capítulo 6.2 infra), se conferem uma vantagem à Tieliikelaitos que é financiada por recursos estatais (Capítulo 6.3 infra) e se distorcem ou ameaçam distorcer a concorrência e afectar o comércio entre os Estados-Membros (Capítulo 6.4 infra). Todos estes elementos são condições cumulativas para determinar se uma medida constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.

6.2. Selectividade das medidas

(222) Não é contestado que todas as medidas relevantes foram especificamente concebidas para a Tieliikelaitos ou estão limitadas a empresas que beneficiam do estatuto finlandês de empresa pública. É igualmente claro que, nos mercados em que desenvolve a sua actividade, a Tieliikelaitos está em concorrência com empresas que não são empresas públicas. Como tal, a Comissão considera que as medidas em causa são selectivas.

6.3. Existência de uma vantagem selectiva concedida mediante a utilização de recursos estatais

(223) Nesta rubrica, a Comissão verificará se estas medidas implementadas pelo Governo finlandês foram ou não financiadas por recursos estatais e se conferem uma vantagem selectiva à Tieliikelaitos. Este último aspecto implica avaliar se as medidas em questão reduzem encargos da Tieliikelaitos que são normalmente assumidos no orçamento de uma empresa e que devem, por conseguinte, ser considerados como uma vantagem económica que não teria sido obtida em condições normais de mercado (43).

6.3.1. Concessão de um empréstimo preferencial do Estado

(224) O capital emprestado a longo prazo à Tieliikelaitos, no montante de 39,5 milhões de EUR (237 milhões de FIM), no momento da sua formação foi definido de forma diferente pelos autores da denúncia e pelas autoridades finlandesas. Enquanto os primeiros o consideraram um empréstimo, as autoridades consideraram-no uma transferência de activos com obrigação de reembolso. A este respeito a Comissão considera que a definição da medida é menos importante que o seu impacto real nos encargos assumidos pela empresa em causa, nomeadamente se liberta essa empresa de encargos que esta teria normalmente.

(225) Para fins da avaliação do elemento de auxílio da medida, a situação deveria ser considerada do ponto de vista do mutuante privado no momento em que o empréstimo foi aprovado (44). Dado que a respectiva nota promissória do Tesouro Público da Finlândia foi assinada em 28 de Dezembro de 2000 (Empréstimo a empresa pública n.o 6030-14) (45), para fins do cálculo do elemento de auxílio estatal do empréstimo preferencial a Comissão tem de utilizar a taxa de referência em vigor nessa data aplicável à Finlândia. Em conformidade com a comunicação relevante da Comissão (46), a taxa aplicável durante toda a vigência do crédito é assim de 5,7 % (a taxa de juro calculada como taxa interbancária, a cinco anos, com um prémio de risco de 75 pontos de base).

(226) Desta forma, em 2001 a Tieliikelaitos beneficiou de uma taxa de juros inferior em 4,7 pontos percentuais, em 2002, 2003 e 2004 respectivamente em 4,2, 3,2 e 2,2 pontos percentuais e nos anos subsequentes em 0,7 pontos percentuais. Multiplicando a respectiva diferença de taxas de juro pela soma do crédito pendente no início de cada ano (47), a Comissão calculou um montante total do elemento de auxílio de 7,2 milhões de EUR.

(227) Na medida em que o empréstimo foi concedido a uma taxa de juro inferior à taxa do mercado, o Estado prescindiu de recursos que lhe seriam devidos caso tivesse concedido o empréstimo em causa à taxa de mercado. Deste modo, a Tieliikelaitos beneficia de uma vantagem proveniente de recursos estatais.