DECISÃO DA COMISSÃO de 24 de Julho de 1991 relativa aos auxílios a conceder pela Bélgica a favor da transportadora aérea comunitária Sabena (Apenas fazem fé os textos nas línguas francesa e neerlandesa) (91/555/CEE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e, nomeadamente, o no 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 93o,

Tendo notificado os interessados para apresentarem as suas observações nos termos do artigo 93o,

Considerando o seguinte:

I

Por carta de 5 de Abril de 1991, o Governo belga notificou à Comissão, em conformidade com o disposto no no 3 do artigo 93o do Tratado CEE, a sua intenção de conceder um auxílio estatal à Sabena.

De acordo com esta notificação, o Governo belga tenciona apoiar a reestruturação da transportadora aérea belga Sabena através de um pacote de medidas que inclui:

- incorporação no capital da Sabena de 16,2 mil milhões de francos belgas avançados pelo Estado belga durante o período compreendido entre 1949 e 1981,

- um aumento de capital num montante de 10 mil milhões de francos belgas através da subscrição de acções e de liberação imediata,

- uma redução do capital através da anulação das acções ordinárias detidas pelo Estado belga num montante de 30,2 mil milhões de francos belgas constituído por:

- 22,6 mil milhões de francos belgas para absorção dos prejuízos,

- 7,6 mil milhões de francos belgas para reestruturação.

Paralelamente, o Governo belga tenciona injectar um montante adicional de 9 mil milhões de francos belgas no âmbito de uma segunda fase de recapitalização. Prevê-se que novos parceiros do mesmo sector e accionistas privados belgas contribuam com um montante de 10 mil milhões de francos belgas para a conclusão do programa de recapitalização. Após a conclusão deste programa, prevê-se que a Sabena tenha a seguinte estrutura de participações:

- Estado belga: 26,7 %,

- accionistas belgas: 26,7 %,

- parceiros do sector: 40,0 %,

- pessoal: 6,0 %.

O Governo belga anunciou igualmente a sua intenção de subordinar a sua participação na reestruturação da empresa Sabena às duas condições seguintes:

- a empresa deverá ser comercialmente viável no futuro,

- a empresa deverá encontrar um parceiro do mesmo sector (companhia aérea) fiável para futura cooperação.

O Governo belga informou ainda a Comissão da intenção da Sabena de reduzir os seus efectivos de 12 180 trabalhadores em 1991 para cerca de 9 000 no final de 1993.

II

Com base nas informações constantes da notificação, a Comissão procedeu a uma apreciação da compatibilidade destas medidas com o disposto no artigo 92o do Tratado CEE. No termo desta análise, a Comissão concluiu que, nesta fase, as medidas de auxílio não eram compatíveis com o mercado comum, não podendo, com base nas informações disponíveis, beneficiar de uma das derrogações previstas no nos 2 e 3 do artigo 92o do Tratado CEE.

Esta conclusão preliminar da Comissão baseou-se essencialmente na ausência de garantias suficientes no que se refere ao carácter único desta operação, na persistência de dúvidas quanto à viabilidade comercial do conceito que presidiu à reestruturação, na ausência de transparência no que se refere às condições a aceitar pelas empresas interessadas e ao conteúdo dos novos estatutos da empresa. Por último, a Comissão considera que o Governo belga não apresentou garantias suficientes de que não serão criadas ou mantidas outras medidas destinadas a favorecer a Sabena relativamente a outras empresas estabelecidas na Bélgica ou que operem com destino ou a partir deste país.

Por conseguinte, em 8 de Maio de 1991, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no no 2 do artigo 93o, tendo informado o Governo belga por carta de 13 de Maio de 1991. A decisão foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (1). As partes interessadas foram convidadas a apresentar as suas observações durante o período de um mês a partir da data de publicação.

III

Por carta de 5 de Junho de 1991, o Governo belga apresentou as suas observações relativamente à decisão da Comissão de dar início ao procedimento previsto no no 2 do artigo 93o do Tratado CEE.

Nesta carta, o Governo belga confirmava especificamente o carácter único das medidas propostas, confirmando a sua intenção de se abster de conceder quaisquer outros auxílios a favor da empresa Sabena. O Governo belga reiterou a sua abordagem em duas fases no âmbito da qual, durante a primeira fase, seriam anuladas as dívidas e outros compromissos acumulados anteriormente e, durante a segunda fase, seria melhorada a situação financeira da empresa. O Governo belga confirmou explicitamente que o Estado belga não participará em qualquer aumento do capital social durante a segunda fase se a Sabena não conseguir encontrar um parceiro do mesmo sector (ou seja, outra companhia aérea) que deseje assumir uma participação financeira.

Nesta carta, o Governo belga reiterava a sua intenção de estabelecer novos estatutos para a empresa baseados no direito comercial. Todavia, não apresentou pormenores relativos a estes novos estatutos. Na sua reacção inicial, o Governo belga não apresentou em pormenor os acordos financeiros com os outros accionistas ou com os eventuais novos accionistas, incluindo a companhia aérea, não fornecendo informações precisas sobre a evolução mais recente da situação económica e financeira, essenciais para efectuar uma avaliação realista da actual situação financeira da empresa. Além disso, o Governo belga não comentou claramente o pedido da Comissão no sentido de não manter ou introduzir outras medidas suplementares tendo por efeito favorecer a Sabena relativamente a outras transportadoras aéreas que operam com destino e a partir da Bélgica. Por último, o Governo belga anunciou a sua intenção de proporcionar mais informações pormenorizadas e confidenciais aos serviços da Comissão.

Tendo em conta todas estas questões ainda pendentes, realizou-se uma reunião com os representantes das autoridades belgas em 4 de Julho de 1991.

Nessa reunião, que permitiu esclarecer um certo número de questões relativas às medidas de carácter financeiro acordadas, tornou-se claro que os acordos com os novos parceiros privados, incluindo a companhia aérea, ainda não haviam sido concluídos.

No contexto das negociações com potenciais investidores, o conteúdo dos novos estatutos da empresa não é relevante. As autoridades belgas comprometeram-se a facultar o texto completo à Comissão imediatamente após a conclusão destas negociações.

Os representantes confirmaram igualmente que as acções do Governo (« actions privilégiées ») serão transformadas em capital normal já durante a primeira fase do programa de reestruturação. Todavia, as acções dos restantes accionistas continuarão a beneficiar de um estatuto especial (« actions préférentielles ») que inclui dividendos garantidos até ao final de 1995.

Até essa data, esses accionistas disporão da possibilidade de ceder essas acções do Estado ou aceitar a sua transformação em capital de risco normal.

Os actuais accionistas concordaram em aceitar uma redução do nível de dividendos garantidos de 10 % para 8 %, ou seja de 50 francos belgas por acção para 40 francos belgas.

Esta situação significa na prática que, independentemente da sua situação financeira, a empresa terá de pagar dividendos num montante total de 1,3 mil milhões de francos belgas durante o programa de reestruturação, ou seja entre 1992 e 1995. No entanto, outras garantias financeiras existentes serão anuladas imediatamente.

As autoridades belgas reafirmaram que não existem nem estão previstas outras medidas, para além dos auxílios de Estado propostos, que favoreçam a Sabena em relação a outras transportadoras aéreas que operam com destino e a partir da Bélgica. Contestaram designadamente o ponto de vista segundo o qual os direitos exclusivos existentes no domínio dos serviços de movimentação em terra no aeroporto de Zaventem e dos serviços de restauração representam um tratamento privilegiado.

As autoridades belgas referiram também que as autoridades aeronáuticas já vão além das exigências comunitárias ao designarem outras transportadoras aéreas para os serviços aéreos regulares no interior da Comunidade.

Por carta de 9 de Julho de 1991, o Governo belga apresentou por escrito explicações e esclarecimentos relativamente a estes pontos, incluindo uma actualização da evolução da situação financeira bem como os resultados de exploração mais recentes.

Na sequência da publicação no Jornal Oficial, duas outras transportadoras aéreas, uma associação de companhias aéreas, uma organização de consumidores e dois Estados-membros das Comunidades Europeias apresentaram as suas observações sobre o presente caso.

IV

Tendo em vista as dívidas acumuladas e os custos do programa de reestruturação nenhum investidor, para além do Estado, estaria actualmente em condições de tomar parte no programa de reestruturação da Sabena. Por conseguinte, os projectos notificados pelo Governo belga devem ser considerados como auxílios de Estado na acepção do no 1 do artigo 92o do Tratado CEE.

Com a realização de um mercado comum dos transportes aéreos, que elimina progressivamente as restrições bilaterais de acesso ao mercado e partilha de capacidades e que liberaliza as regras de tarifação aérea, muitas das rotas que constituem a rede da Sabena passam a ficar expostas a uma maior concorrência. Esta tendência deveria confirmar-se durante os próximos anos. Por conseguinte, os auxílios concedidos à Sabena são susceptíveis de falsear ou de ameaçar falsear a concorrência entre esta empresa e as outras transportadoras aéreas da Comunidade.

O no 3 do artigo 92o do Tratado enumera os auxílios que podem ser compatíveis com o mercado comum. A compatibilidade com o Tratado deve ser determinada no contexto da Comunidade e não no contexto de um único Estado-membro. A fim de garantir o bom funcionamento do mercado comum e tendo em conta os princípios estabelecidos na alínea f) do artigo 3o do Tratado, as derrogações ao princípio definido no no 1 do artigo 92o, que são enunciadas no no 3 do artigo 92o, devem ser interpretadas de modo estrito sempre que é analisado um regime de auxílios ou um caso de aplicação.

Tais derrogações só são aplicáveis nomeadamente nos casos em que a Comissão pode determinar que, sem a concessão do auxílio, o jogo das forças do mercado não permite por si só ao futuro beneficiário uma actuação que contribua para atingir um dos objectivos visados por essas derrogações.

No que se refere às derrogações previstas no no 3, alíneas a) e c), do artigo 92o, relativas aos auxílios destinados a contribuir para ou a facilitar o desenvolvimento de certas regiões, a aplicação do regime de auxílios não pode beneficiar da derrogação prevista no no 3, alínea a), do artigo 92o, uma vez que o nível de vida não é anormalmente baixo e que não se verifica, na Bélgica, uma situação de subemprego grave. O regime também não apresenta as características dos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas regiões económicas na acepção do no 3, alínea c), do artigo 92o porque não está sujeito a um investimento incial ou à criação de postos de trabalho, tal como definido na comunicação da Comissão de 1979 sobre os princípios de coordenação dos regimes de auxílios com finalidade regional (2). O Governo belga não invocou, aliás, neste caso razões de ordem regional para justificar os auxílios em questão.

No que se refere às derrogações previstas no no 3, alínea b), do artigo 92o, pode considerar-se que o auxílio em questão não se destinava a promover a realização de um projecto importante de interesse europeu comum nem a sanar uma perturbação grave da economia belga. O Governo belga não invocou, aliás, esta derrogação.

Em relação à derrogação prevista no no 3, alínea c), do artigo 92o, relativamente aos « auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas », a Comissão pode considerar certos auxílios à reestruturação como compatíveis com o mercado comum se for preenchido um certo número de critérios (3). Os critérios devem ser encarados no contexto dos dois princípios constantes do no 3, alínea c), do artigo 92o, ou seja, a necessidade do auxílio em questão para o desenvolvimento do sector do ponto de vista comunitário e a garantia de que os auxílios não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum (3).

Estes critérios foram interpretados num contexto sectorial (aviação) no memorando no 2 que estabelece que a Comissão pode, em certos casos, decidir em conformidade com o artigo 92o que podem ser concedidos auxílios a companhias aéreas que enfrentem graves dificuldades financeiras, desde que estejam preenchidas certas condições:

a) Os auxílios devem ser parte integrante de um programa, a aprovar pela Comissão, destinado a sanear a situação financeira da companhia aérea, de modo a garantir, num período de tempo relativamente curto, a sua viabilidade futura sem a concessão de novos auxílios. Deste modo, os auxílios devem ter uma duração limitada. Caso o restabelecimento da viabilidade financeira implique uma redução das capacidades, esse facto deve estar previsto no programa. Além disso, quaisquer alterações do programa têm de ser aprovadas pela Comissão. Do mesmo modo, quaisquer alterações propostas dos auxílios devem também ser notificadas à Comissão;

b) Os auxílios em questão não devem transferir as dificuldades desse Estado-membro para o resto da Comunidade;

c) Tais auxílios devem ser estruturados de modo a que sejam transparentes e possam ser controlados.

No caso da Sabena, deve concluir-se que a empresa se encontra numa posição financeira difícil, se avaliada por padrões comerciais normais. Com base nos últimos valores apresentados em 9 de Julho de 1991 pelo Governo belga, o rácio de endividamento é muito elevado comparado com os valores normais da indústria da aviação que são de aproximadamente 4: 1. Em 1990, as actividades da companhia aérea (Sabena World Airlines) originaram um prejuízo líquido de 7 462 milhões de francos belgas para um volume de negócios total de 42 055 milhões de francos belgas. Os prejuízos adicionais, que se elevaram a 259 milhões de francos belgas, foram causados pelas filiais Sabena Catering e Sabena Technics.

Esta situação financeira precária resulta de diversas causas, entre as quais a baixa produtividade do trabalho e os elevados custos de pessoal desempenharam um papel preponderante.

Contudo, a curto prazo, o ponto crucial consistirá, para a Sabena, em, por um lado, aproveitar plenamente o mercado potencial que Bruxelas oferece e, por outro, conseguir controlar os factores de custo.

A intenção da transportadora aérea Sabena de reduzir os seus efectivos em 29 % e a disposição manifestada pelo Estado belga de compensar os custos inerentes a esse despedimento podem ser considerados, nestas circunstâncias, como passos importantes no sentido da recuperação da viabilidade comercial.

Além disso, o facto de o Governo ter solicitado a elaboração de novos estatutos da empresa, com uma orientação comercial, e ainda o aumento substancial da percentagem de capital de risco privado sugere a existência de uma vontade política de limitar o papel do Estado ao de um accionista normal, abstendo-se de intervenções (potencialmente geradoras de aumentos de custos) fora do âmbito comercial.

Contudo, o conteúdo dos novos estatutos de empresa da Sabena deve ser clarificado.

O facto de ainda não terem sido tomadas as decisões sobre os novos estatutos da empresa deve ser considerado como um factor de incerteza quanto ao real empenho da companhia e do Estado belga em conferir a esta empresa características genuinamente comerciais, eliminando, deste modo, um dos mais importantes factores subjacentes à evolução que se verificou no passado. Por conseguinte, a tomada de uma decisão pela Comissão, no sentido de aprovar as medidas previstas, terá de ser necessariamente condicionada por uma alteração dos estatutos da empresa Sabena.

Também é essencial assegurar que os novos accionistas não beneficiem de privilégios nem de garantias. Essas garantias só poderiam ser consideradas como uma falta de confiança, da parte dos investidores privados, na possibilidade do restabelecimento da viabilidade a longo prazo. Dado que ainda terão de ser concluídos acordos com os novos accionistas, uma possível aprovação por parte da Comissão necessitará de um controlo dos compromissos assumidos pelo Estado belga neste domínio. Só a disponibilização de autêntico capital de risco constituirá uma indicação suficiente da viabilidade comercial do projecto de reestruturação. Por conseguinte, é absolutamente necessário que o Governo belga apresente relatórios regulares sobre a essência das decisões tomadas neste contexto.

Os auxílios em causa devem ser concedidos de forma decrescente e terão de estar claramente relacionados com o processo de reestruturação.

A abordagem em duas fases prevista pelo Governo belga pode ser considerada como uma forma de apoio decrescente. O Governo belga comprometeu-se de uma forma suficientemente clara a não avançar o segundo aumento de capital de 9 mil milhões de francos belgas se não fôr possível encontrar um parceiro do mesmo sector e se os accionistas privados não contribuírem com um mínimo de 10 mil milhões de francos belgas para o processo de reestruturação da Sabena. A realização de investimentos privados importantes na sequência de uma operação nacional de « saneamento » da carga resultante do passado pode ser considerada como um garante da natureza decrescente de toda a operação.

O volume dos auxílios deverá ser proporcional à dimensão dos problemas subjacentes, de modo a reduzir ao mínimo os riscos de possíveis distorções da concorrência.

A questão de saber se o auxílio proposto para a Sabena ultrapassará o nível necessário para o objectivo de recuperar a empresa terá de ser avaliada num contexto mais amplo e tendo em conta o ambiente em matéria de política aérea.

Até ao presente, o Governo belga tomou medidas cautelosas no sentido de abrir o mercado belga e de conceder, em dimensão limitada e apenas numa base pontual, licenças para a realização de transportes aéreos regulares a outras companhias, nomeadamente a TEA.

A questão de saber se os montantes do auxílio proposto excedem o nível necessário para realizar os objectivos do processo de reestruturação depende igualmente da utilização dos fundos adicionais.

Os planos de gestão apresentados pela empresa em causa revelam que esses recursos serão utilizados em larga escala para dois objectivos. Em primeiro lugar, para liquidação de dívidas acumuladas. Entre 1984 e 1989, a dívida financeira aumentou de 17 para 43 mil milhões de francos belgas. Para restabelecer a viabilidade comercial, procurar-se-á reduzir o grau de endividamento que é actualmente muito elevado.

Em segundo lugar, os recursos serão utilizados para satisfazer as necessidades de modernização. A modernização da frota exigirá investimentos da ordem de 46 250 milhões de francos belgas até 1995. É necessário novo equipamento para reduzir os custos de funcionamento e para obedecer à regulamentação mais rigorosa relativa à emissão de ruído, imposta pela legislação comunitária.

Estes investimentos não aumentarão a capacidade oferecida pela Sabena. A reestruturação da rede da Sabena visando rotas mais lucrativas provocará inicialmente uma redução da capacidade medida em tonelagem/quilómetro (ATK) oferecida de quase 2 000 milhões ATK em 1990 para cerca de 1 300 milhões ATK em 1993. Depois dessa data, espera-se um aumento, em sintonia com o desenvolvimento global do volume do tráfego.

Contudo, os auxílios poderão acabar por levar, no termo do processo de reestruturação, a uma melhoria da situação financeira da Sabena (isto é, rácio de endividamento) para um nível superior aos níveis efectivamente realizáveis por alguns dos seus concorrentes.

A informação fornecida pela Comissão sugere que as autoridades belgas e a empresa em causa prevêem um rácio de endividamento de cerca de 1,25 como objectivo a atingir até ao final do processo de recapitalização.

Num ambiente microeconómico e sectorial normal, este nível pode ser considerado como indicador de uma situação financeira equilibrada, em conformidade com os padrões da indústria.

Actualmente, contudo, algumas transportadoras aéreas comunitárias apresentam uma estrutura financeira menos sólida devida à situação difícil generalizada da indústria aeronáutica.

Nestas circunstâncias, o apoio financeiro só é justificável sob condição de o Governo belga se comprometer a evitar qualquer forma de tratamento privilegiado em domínios determinantes para a capacidade de concorrência de companhias que realizem vôos com destino e a partir da Bélgica.

V

À luz do referido, a Comissão considera que a derrogação prevista pelo no 3, alínea c), do artigo 92o do Tratado CEE pode ser aplicada às medidas de auxílio propostas pelo Governo belga com o objectivo de apoiar o programa de reestruturação da transportadora aérea Sabena, desde que estejam satisfeitas determinadas condições que assegurem que o auxílio não afectará negativamente as condições comerciais numa medida contrária ao interesse comum,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1o

Os auxílios de Estado em favor da transportadora aérea Sabena, de acordo com o notificado pelo Governo belga à Comissão em 5 de Abril de 1991:

- incorporação no capital da Sabena de 16,2 mil milhões de francos belgas avançados pelo Estado belga,

- aumento directo de capital num total de 19 mil milhões de francos belgas, dos quais 10 mil milhões durante a primeira fase e 9 mil milhões durante a segunda fase,

- redução de capital por anulação das acções ordinárias detidas pelo Estado belga num montante de 30,2 milhões de francos belgas, constituídos por:

- liquidação dos prejuízos: 22,6 mil milhões de francos belgas,

- provisão de reestruturação: 7,6 mil milhões de francos belgas,

são compatíveis com o mercado comum, na acepção de no 3, alínea c), do artigo 92o do Tratado CEE, sob a condição de que o Governo belga:

- cumpra o seu compromisso de se abster de conceder outros auxílios suplementares ou de tomar novas medidas susceptíveis de favorecer directa ou indirectamente a transportadora aérea Sabena ou de reduzir os riscos comerciais dos seus accionistas,

- cumpra o seu compromisso de não conceder nenhuma forma de tratamento privilegiado à companhia Sabena em relação a outras transportadoras aéreas belgas no domínio da designação de direitos de tráfego e, em relação a todas as outras transportadoras aéreas comunitárias, nos domínios da atribuição de faixas horárias, serviços de movimentação em terra, restauração e outras actividades aeroportuárias,

- cumpra o seu compromisso de transformar as acções privilegiadas, com efeitos, o mais tardar, em 31 de Dezembro de 1992, em partes sociais de risco normal,

- cumpra o seu compromisso de basear os novos estatutos da empresa no direito comercial privado, excluindo a possibilidade de uma intervenção do Estado belga por razões não comerciais, e de transmitir à Comissão os novos estatutos logo que eles tenham sido adoptados,

- cumpra o seu compromisso de pôr em prática um plano de reestruturação até ao final de 1995, em conformidade com as modalidades comunicadas à Comissão, e ainda o compromisso de só participar no aumento de capital previsto durante a segunda fase do plano de reestruturação sob a condição de um parceiro do mesmo sector participar de forma significativa nesse aumento de capital.

O Governo belga comunicará à Comissão, numa base anual e, em especial, antes do início da segunda fase do programa de reestruturação da situação económica e financeira da companhia aérea Sabena, as decisões estratégicas, incluindo cooperações e investimentos significativos.

Artigo 2o

O Governo belga comunicará à Comissão, num prazo de dois meses a partir da data da notificação da presente decisão, as medidas que tomou para a sua execução.

Artigo 3o

O Reino da Bélgica é o destinatário da presente decisão. Feito em Bruxelas, em 24 de Julho de 1991. Pela Comissão

Karel VAN MIERT

Membro da Comissão

(1) JO no C 138 de 29. 5. 1991, p. 3. (2) JO no C 31 de 3. 2. 1979, p. 9. (3) Oitavo relatório sobre a politica da concorrência, no 176. (4) Ver acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Setembro de 1980 - processo 730/79 - Phillip Morris - Colectânea da Jurisprudência do Tribunal 1980, p. 2671.