<(BLK0)LA ORG="CCF">PT</(BLK0)LA>RELATÓRIO ESPECIAL N 8E 6B 5/88 sobre gestão e controlo da armazenagem pública acompanhado das respostas da Comissão (88/C 274/01) (Observações em conformidade com o n 8E 6B 4 do artigo 206 8E 6B A do Tratado CEE)

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1. Introdução

1.1. A armazenagem de intervenção dos produtos agrícolas, na sua qualidade de instrumento político ao abrigo da política agrícola comum (PAC), tem sido alvo de especial atenção nos últimos anos, tanto por parte dos círculos políticos como da imprensa e da opinião pública. A principal razão para esse vasto interesse é, sem dúvida, o espectacular aumento que, ao longo dos últimos cinco anos, se tem verificado no volume da actividade de intervenção e nas despesas dela resultantes. Outra razão é provavelmente o aspecto material dessa actividade que, pela sua impressionante dimensão, facilmente desperta a imaginação, inspirando descrições dos fenómenos em termos paisagísticos como de lagos e montanhas. Os stocks de intervenção constituem um exemplo específico das dificuldades verificadas no controlo da relação entre oferta e procura na Europa agrícola. 1.2. A armazenagem de intervenção é um dos elementos fundamentais do sistema de garantia de preço ao abrigo da PAC. Em princípio, é objectivo desse instrumento estabilizar o preço de mercado em torno de determinado nível através da regulamentação das quantidades, ou seja retirando os produtos do mercado em ocasiões em que, devido a factores sasonais, climáticos ou comerciais, a oferta é alta em relação à procura e os preços consequentemente descem, colocando-os de novo no mercado quando as condições do mesmo o permitirem. Cria-se desse modo um clima de segurança económica para os produtores, contribuindo-se para vários objectivos da PAC, nomeadamente a estabilidade dos mercados, a disponibilidade de oferta, um rendimento justo para as pessoas ocupadas na agricultura e o desenvolvimento da produtividade agrícola. 1.3. A maior parte das organizações comuns de mercado ao abrigo da PAC dispõe de medidas de armazenagem. De um modo geral, podem distinguir-se duas formas básicas de armazenagem de intervenção. Por um lado existe a armazenagem pública: o produto é comprado pelos organismos de intervenção, sendo a propriedade adquirida com todas as consequências económicas que o processo implica para o custo total, que é imputado ao orçamento comunitário. Por outro lado, existem medidas de armazenagem privada, baseadas na celebração de contratos com os proprietários do produto, contratos nos termos dos quais estes se comprometem a manter o seu produto armazenado durante determinado período mediante reembolso dos custos técnicos e financeiros de armazenagem. 1.4. No caso de determinados produtos (por exemplo manteiga e carne de bovino), a armazenagem pública e privada pode ser simultaneamente oferecida aos potenciais utilizadores, dispondo estes assim de uma possibilidade de escolha, que será determinada pela sua avaliação do risco económico de um posterior escoamento. Em outros casos, apenas um dos dois tipos de medidas está legalmente à disposição ou é economicamente relevante. É certo que existem formas mistas em determinados mercados, sendo neles celebrados contratos de armazenagem privada, mas as condições de mercado no final do período de armazenagem podem obrigar ao financiamento pela Comunidade das perdas sobre vendas. 1.5. O presente relatório ocupa-se da armazenagem pública. Os Quadros 1-3 mostram a evolução das despesas orçamentais da armazenagem pública ao longo dos últimos oito anos, indicando-se no Quadro 4 os valores contabilísticos dos stocks públicos no final desses anos. Os números demonstram claramente que no início do período referido a situação era relativamente estável: o valor contabilístico dos stocks era da ordem dos 2 000 Mio ECU, sendo a despesa anual imputada ao orçamento de pouco mais de 1 000 Mio ECU. Durante o ano de 1982, o montante investido em stocks de intervenção públicos começou, porém, a aumentar significativamente. No final de 1982, o valor contabilístico duplicara e no final de 1986, portanto ao longo de um período de cinco anos, mais do que quintuplicara. As despesas imputadas ao orçamento duplicaram em 1983, tendo quase quintuplicado em 1986 em relação aos valores verificados nos anos anteriores a 1983. Ao longo do mesmo período, 1982-1986, as despesas de armazenagem privada mantiveram-se praticamente estáveis, a um nível de pouco mais de 800 Mio ECU, valor que evoluíra gradualmente desde 1979, ano em que era de 400 Mio ECU. No contexto geral das despesas do FEOGA-Garantia, a parte correspondente à armazenagem de intervenção aumentou de 15 para 25 %, aumento da inteira responsabilidade da armazenagem pública. Note-se que tanto os valores referentes a despesa como os valores contabilísticos se encontram fortemente afectados pela política contabilística da Comissão na matéria, nomeadamente por uma depreciação insuficiente e inconsistente. 1.6. Os custos operacionais da armazenagem pública (legalmente incorridos e declarados ao FEOGA) são suportados pelo orçamento comunitário, sendo as despesas de três tipos principais: custos técnicos, custos financeiros e outros, nomeadamente perdas sobre vendas. Na conta anual de gestão da Comunidade, a referida despesa encontra-se repartida por essas três categorias e igualmente por produto ou mercado. O reembolso das despesas relativas a custos técnicos e financeiros aos Estados-membros é efectuado numa base de taxa fixa. O Anexo I apresenta uma descrição mais pormenorizada das medidas nacionais e comunitárias de financiamento da armazenagem pública. 1.7. Os Quadros 1 e 4 mostram claramente que mais de 95 % do volume financeiro das operações de armazenagem pública se refere a três áreas de mercado: produtos lácteos, carne de bovino e cereais. Os stocks de produtos lácteos aumentaram enormemente no período de 1982-1984, sendo o seu valor contabilístico no final de 1986 exactamente dez vezes superior ao verificado no final de 1980. Desde 1983 que os produtos lácteos representam cerca de metade do valor total dos stocks de intervenção públicos da Comunidade. No que se refere às despesas, os produtos lácteos competem com a carne de bovino, cujo valor tem aumentado enormemente desde 1983. Os stocks de cereais, e despesas a eles relativos, sofreram dois grandes aumentos, em 1982/83 e 1985/86, respectivamente. 1.8. O relatório trata especialmente das três áreas de mercado referidas e dos seis Estados-membros em questão: RF da Alemanha, França, Irlanda, Itália, Países Baixos e Reino Unido. >POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.9. A responsabilidade pela aplicação prática da armazenagem de intervenção é partilhada entre a Comissão e os Estados-membros. A Comissão desempenha funções de natureza tipicamente central, ocupando-se nomeadamente de questões referentes à gestão de mercado e ao orçamento, financiamento, contabilidade e controlo centrais. Aos Estados-membros cabe a execução corrente das tarefas administrativas referentes às operações de intervenção, à medida que se verificam a nível local. Ao abrigo da legislação de base sobre o financiamento da PAC, os Governos nacionais designaram organismos ou serviços nacionais como os organismos de intervenção oficiais, responsáveis pelos aspectos técnicos, administrativos e financeiros das operações que envolvem vendedores, compradores e armazenistas. O Anexo II explica mais pormenorizadamente as responsabilidades administrativas e técnicas dos organismos nacionais de intervenção e da Comissão, no que se refere a compras, armazenagem e vendas. 1.10. O facto de a gestão corrente ser efectuada pelos Estados-membros significa que a organização administrativa é instituída em cada Estado-membro ao abrigo de normas, estruturas e tradições nacionais tanto do sector público nacional como do sector agrocomercial. Tal facto introduz um elemento significativo de heterogeneidade nas disposições práticas, do ponto de vista central, obrigando a um considerável esforço por parte dos serviços comunitários no sentido de verificarem e controlarem os vários sistemas. Para o tornar possível, os Estados-membros ficam obrigados a informar a Comissão sobre as suas disposições administrativas e medidas de controlo. 1.11. Os valores das despesas comunitárias referentes à armazenagem pública apresentados na conta anual de gestão da Comunidade são constituídos a partir das contas anuais de despesas de armazenagem pública apresentadas por cada Estado-membro para cada produto em relação ao qual se verificou armazenagem pública no seu território durante o ano em questão. Cada uma dessas contas anuais reúne uma série de contas mensais, apresentadas no contexto das disposições mensais de financiamento comunitário, sendo, como aquelas, extraídas dos sistemas contabilísticos dos organismos de intervenção. Estes sistemas reproduzem e resumem, por sua vez, os registos básicos relativos a cada operação de armazenagem efectuada a nível local. O Anexo III explica pormenorizadamente os métodos e disposições contabilísticas. No caso dos últimos exercícios, o número de contas anuais apresentadas ao FEOGA foi da ordem das 70 a 80 por ano. 1.12. A armazenagem pública é essencialmente uma operação estandardizada. A mercadoria é comprada, armazenada e vendida. Verificam-se custos relativamente a capital, instalações e conservação. O ciclo conclui-se no momento da venda, residindo a diferença principal em relação a uma actividade comercial normal no facto de o resultado mais frequente se traduzir por uma perda. De acordo com as características acima referidas, os sistemas utilizados para aplicação do regime de armazenagem pública terão de satisfazer pelo menos os seguintes requisitos: (a)os sistema de gestão e contabilidade deverão ser os adequados a este tipo de actividade (comércio de mercadorias); (b)todo o sistema deve ser suficientemente flexível para poder fazer face a dimensões de actividade em significativa e rápida evolução; >POSIÇÃO NUMA TABELA>

(c)a gestão central deve exprimir os seus requisitos em linguagem simples e directa, de modo a garantir a conformidade das operações com a respectiva legislação de mercado de modo uniforme em toda a Comunidade; (d)as normas contabilísticas centrais devem ser suficientemente simples e directas para garantirem que as estruturas contabilísticas nacionais elaborem relatórios contabilísticos que reflictam adequadamente a realidade física, incluindo os aspectos relativos ao seu valor, de modo uniforme entre países e mercados; (e)todos os sistemas se devem encontrar suficientemente documentados para permitirem fácil verificação e descrição; (f)todos os elementos dos sistemas devem ser rapidamente acessíveis para análise e verificação de auditoria. 1.13. A auditoria de regularidade e os aspectos contabilísticos da aplicação do regime de armazenagem pública e despesas por ele geradas resulta na execução de uma completa operação de auditoria de cada uma das 70 a 80 contas anuais apresentadas relativamente a esta actividade. Essa função de auditoria é partilhada pelos serviços de auditoria da Comissão e dos Estados-membros. Além disso, dado que as disposições nacionais de auditoria, ou seja a auditoria interna e externa dos organismos de intervenção, variam de um Estado-membro para outro, a estrutura geral de controlo é, sob o ponto de vista comunitário, extremamente complexa. Além da habitual verificação dos sistemas e das verificações dos elementos de arquivo relativos a operações e das contas financeiras, essa auditoria terá de ocupar-se igualmente do aspecto material característico da matéria, devendo consequentemente incluir verificações da presença física e do estado das mercadorias em relação à sua apresentação nas contas, de modo a garantir: (a)que os critérios de qualidade da intervenção sejam correctamente aplicados às mercadorias entradas em stock; (b)que o produto, retirado do mercado com objectivos de regulamentação desse mercado, apenas nele seja colocado de novo em operação de venda oficialmente decidida e/ou que não seja substituído por mercadorias da mesma ou de inferior qualidade; (c)que os produtos de intervenção não sofram deterioração de qualidade anormal devida a más condições de armazenagem; (d)que as contas reflictam correctamente, a todos os níveis de combinação, a situação real dos stocks, tanto no que se refere à quantidade como ao valor; (e)que se verifique correspondência mútua entre os movimentos de fundos registados relativamente às operações de compra e venda e aos movimentos materiais de entrada ou saída de stock. 1.14. No passado, o Tribunal de Contas analisou sistemas de armazenagem pública a nível central da Comissão e a nível central e local nacional, nas áreas de mercado dos produtos lácteos (1981/82 com destino a um estudo interno), azeite (inquérito realizado em 1983, tendo os resultados sido incluídos num relatório especial publicado em 1985 (2)) e cereais (auditoria completada no início de 1986, tendo os resultados sido incluídos no relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1985, publicado em 1986 (3)). 1.15. Além disso, praticamente todos os relatórios anuais publicados pelo Tribunal desde a sua criação têm incluído observações sobre os aspectos financeiros e contabilísticos das despesas de armazenagem pública presentes nas contas anuais da Comissão. Tais observações referem-se em grande parte aos princípios aplicados na elaboração de relatórios contabilísticos e financeiros e suas consequências para a boa gestão financeira, tendo um dos temas principais sido a política de depreciação. 1.16. O inquérito de que resulta o presente relatório constitui a continuação e extensão lógica do trabalho já efectuado. Inclui e actualiza especialmente os resultados de um estudo dos aspectos fundamentais das definições centrais subjacentes ao sistema contabilístico que gera os valores relativos a despesas. O resultado provisório desse estudo foi discutido com os respectivos serviços da Comissão numa primeira fase (1985), tendo entretanto conduzido a algumas alterações do sistema. 1.17. O inquérito concentrou-se nas práticas contabilísticas e de controlo levadas a cabo pela Comissão e Estados-membros para aplicação dos regimes de intervenção da armazenagem pública. Constituem questões principais: (a)saber se estão previstos ou funcionam controlos apropriados que garantam a legalidade e regularidade de todas as despesas comunitárias referentes à intervenção; (b)saber se as operações de intervenção são correctamente registadas nos sistemas contabilísticos dos Estados-membros, se reflectem convenientemente nas contas mensais e anuais por eles apresentadas à Comissão e são calculadas numa base compatível com os princípios da boa gestão financeira; (c)saber se se verificam controlos independentes adequados e se esses são efectivamente executados nas operações de intervenção. 1.18. Além disso, o relatório chama a atenção para deficiências significativas de natureza geral e sistemática que são próprias do sistema e impedem o controlo comunitário da gestão financeira e da gestão de mercados. Apresenta ainda propostas tendentes a colmatar essas deficiências. 1.19. A cooperação recebida por parte dos Estados-membros e dos serviços da Comissão para a elaboração do presente inquérito foi excelente, representando certamente uma contribuição positiva para o factor comparativo incluído neste inquérito. Saliente-se apenas uma excepção lamentável a esse acolhimento construtivo por parte dos Estados-membros: um Estado-membro (D) recusou o acesso a documentação referente ao âmbito e metodologia do trabalho de auditoria já efectuado. Na troca de correspondência posterior à auditoria, as autoridades alemãs indicaram a sua intenção de rever essa atitude no futuro. 1.20. Os capítulos 2 a 5 apresentam as principais observações do inquérito. O capítulo 6 exprime as conclusões a que se chegou, apresentando propostas tendentes a colmatar as deficiências constatadas.

2. Aspectos de controlo físico

Filosofia de base 2.1. A legislação comunitária por que se rege a armazenagem de intervenção contém muito poucas disposições sobre o controlo físico dos stocks de intervenção, residindo a razão para tal no facto de o sistema se controlar teoricamente a si próprio, do ponto de vista comunitário. A teoria é a de que o interesse financeiro da Comunidade pelos stocks é convenientemente salvaguardado, no que se refere à quantidade e qualidade, pelo facto de os preços a que se verificam as operações serem determinados pelos interesses opostos que existem à entrada e saída entre o armazenista e o vendedor e comprador respectivamente, e de os Estados-membros serem financeiramente responsáveis perante o FEOGA por quaisquer perdas de quantidade ou qualidade que excedam os limites de tolerância naturais. Verifica-se ainda o argumento (naïve) de que o que entrou em armazenagem de intervenção também alguma vez terá que de lá sair. 2.2. Este raciocínio não toma, porém, em devida consideração os riscos próprios das operações de armazenagem pública, de que os principais são os seguintes: (a)a qualidade do produto aceite para armazenagem de intervenção pode ser inferior à declarada e até inferior à normal; (b)deterioração da qualidade, em resultado de cuidado inadequado durante a armazenagem; (c)substituição do produto aceite para intervenção, que pode ser introduzido no mercado, por um produto semelhante de qualidade inferior, em qualquer fase da armazenagem; (d)as discrepâncias de manipulação verificadas nas qualidades à entrada e saída podem passar despercebidas dado que, mesmo no caso de uma significativa deterioração de qualidade, é difícil distinguir os efeitos do tempo e do clima de outros factores que levam à deterioração do produto armazenado. 2.3. Em todos estes casos, o FEOGA pode financiar montantes não justificados de perdas relativas a vendas, dado o facto de a diferença entre os valores de compra e venda ser imputada ao orçamento comunitário. Além disso, quando não se pode provar irregularidade ou negligência, é o FEOGA que suporta o prejuízo extra. No caso de (c), a operação de intervenção não chega a atingir o seu principal objectivo, a retirada do produto do mercado, sendo pagos custos técnicos e financeiros pela armazenagem de produtos que não se encontram armazenados. 2.4. Os riscos acima referidos acentuam-se quando se verifica uma ou mais das seguintes situações: (a)combinação ou associação de interesses à entrada para intervenção. O caso óbvio é o de um organismo de intervenção administrado por uma cooperativa de produtores, mas também se pode tratar de uma questão de estruturas comerciais e relações locais que tornam o armazenista mais ou menos dependente, afectando a sua objectividade; (b)combinação ou associação de interesses por ocasião da venda. Podem existir estreitas relações comerciais, ou até identidade, entre a organização armazenista e uma organização compradora. O caso óbvio é o de uma firma de armazenagem pertencente a uma empresa comercial ou industrial. Num Estado-membro (I), os auditores do Tribunal constataram o caso de um funcionário de uma firma de armazenagem, responsável pelo controlo dos stocks de intervenção e, nessa qualidade, pela autorização e registo de entradas e saídas, que também desempenhava o papel de agente de empresas comerciais, as quais representava em operações que implicavam a compra dos mesmos stocks de intervenção. Trata-se de um caso, muito concreto mas não excepcional, de corrupção das funções de armazenista (ver igualmente ponto 4.4); (c)as disposições relativas ao escoamento dos produtos para fins que não impliquem um alto nível de qualidade, por exemplo para a indústria de transformação, ou para o fabrico de rações para animais, não constituem incentivo para que o comprador obtenha a qualidade que exigiria no caso de o produto se destinar ao consumo humano directo; (d)os fornecimentos de ajuda alimentar e a distribuição gratuita de alimentos constituem medidas de escoamento para o consumo humano directo dos produtos. Os beneficiários não se encontram, logicamente, em posição de compararem a qualidade do produto recebido com a qualidade teórica que figura nos registos do organismo de intervenção, não sendo, na prática, provável que apresentem queixas; (e)os produtos de intervenção são frequentemente colocados à venda por um preço que corresponde à sua qualidade teórica. Apenas quando, passado algum tempo, se verifica que não encontram compradores, pode surgir a questão da sua qualidade real, quando é demasiado tarde para identificar a verdadeira causa da diferença. É muito pouco provável que os armazenistas assinalem o problema, dado o seu interesse comercial imediato ser receberem a taxa de armazenagem pelos produtos em stock. Controlo de quantidades 2.5. O valor das quantidades perdidas para além do limite de tolerância é imputado ao Estado-membro (sendo calculado ao preço de intervenção mais elevado do ano). Compete, portanto, aos Estados-membros organizarem o seu próprio sistema de controlo de quantidades, no qual aplicam geralmente o mesmo princípio aos seus armazenistas. A determinação da quantidade real é explicada num memorando publicado pela Comissão como directiva para a apresentação das contas para apuramento por parte dos Estados-membros. Especifica esse memorando que no último dia do exercício se deverá elaborar um inventário físico de todos os stocks de intervenção, o que não é prático. Indica, porém, igualmente que, caso essa operação não se verifique, podem ser aceites em sua substituição as declarações de stocks emitidas pelos próprios armazenistas. Seja qual for a conveniência administrativa deste procedimento, não assegura a necessária verificação independente. 2.6. No que se refere às disposições em vigor nos Estados-membros para o controlo da qualidade dos stocks, existem em determinados casos inventários anuais completos elaborados por funcionários dos organismos de intervenção, nomeadamente para a manteiga em dois Estados-membros (IRL e UK) e manteiga e leite em pó desnatado em outro (D). Esses inventários são elaborados o mais perto possível do final do exercício (IRL) ou ao longo do exercício (D, UK). Se bem que estes casos representem excepções positivas em relação à prática geralmente seguida por outros Estados-membros, é legítimo perguntar por que razão estes Estados-membros limitam a aplicação do procedimento aos produtos lácteos, não o aplicando nomeadamente à carne de bovino. A resposta invariavelmente apresentada pelos Estados-membros é que, no caso da carne de bovino, devido à sua grande variedade de tipos, corte, qualidade e peso, a operação se tornaria demasiado dispendiosa, não reembolsando o FEOGA o custo de tais operações de controlo (4). 2.7. Em outros casos, as declarações de stocks de final de exercício emitidas pelos armazenistas são arquivadas como alternativa. Por vezes tal procedimento é apoiado por uma determinada vigilância por parte de técnicos de inspecção, que periodicamente elaboram relatórios sobre as condições de armazenagem em geral. No entanto, raramente se observa a prática sistemática de verificações formais por sondagem aleatória, para comparação dos inventários com os lotes físicos, sendo os registos formais de tais verificações igualmente difíceis de encontrar. Num país (I), o sistema não só não prevê inventários físicos formais, nem mesmo com base em verificações por sondagem aleatória, como não aplica o procedimento alternativo, oferecido pelo guia, da apresentação concreta de declarações de stocks de final de exercício por parte dos armazenistas. 2.8. Os testes de auditoria efectuados pelos auditores do Tribunal incluiram verificações físicas dos lotes de produtos de intervenção, seleccionados a partir dos inventários pormenorizados, após comparação destes com os dados globais incluídos nas declarações apresentadas ao FEOGA. Constatou-se que: (a)em alguns casos foi difícil comparar valores dos inventários centrais, por um lado com os dados declarados ao FEOGA e por outro com as quantidades físicas de stocks. Tal ficou a dever-se ao facto de os dados centrais referentes aos stocks se encontrarem tão desactualizados que a comparação com as situações reais dos stocks não era viável ou de os inventários centrais serem mantidos numa base de stocks disponíveis, e de, portanto, por definição, não se poderem comparar com os stocks físicos (por estarem incluídas operações de compra e venda que ainda não se tinham traduzido por um movimento físico). Em alguns casos, o único processo de obter informação actualizada e pertinente sobre as situações reais dos stocks foi contactar os armazéns em causa, (D, I cereais, NL, UK); (b)especialmente no caso de produtos conservados em armazéns-frigoríficos (manteiga e carne de bovino) mas por vezes igualmente no caso do leite em pó desnatado, verificam-se geralmente problemas de acesso físico a determinados lotes, dado o facto de os armazenistas, com o objectivo de utilizarem ao máximo o espaço de que dispõem, empilharem as paletes tão próximas umas das outras que não deixam espaços entre si. A respectiva legislação dispõe que os lotes de produtos de intervenção devem ser armazenados de modo a que cada lote se encontre acessível e possa ser contado. A interpretação desta norma traduz-se, na prática, no facto de os armazenistas os empilharem ao lado uns dos outros ou uns sobre os outros mas, a pedido, deslocarem os conjuntos de paletes, tanto quanto se revelar necessário para que cada lote fique acessível para inspecção e contagem. Devido, contudo, a limitações de ordem prática (falta de espaço nos armazéns para movimentar os stocks, determinados lotes tão afastados atrás de outros que o processo se torna bastante moroso, operações de controlo efectuadas sob temperaturas de congelação extremamente baixas), os controlos físicos vêem-se seriamente impedidos por esse procedimento. Várias verificações planeadas pelos auditores do Tribunal tiveram de ser anuladas por essas razões, em praticamente todos os países visitados; (c)além disso, algumas verificações físicas não puderam efectuar-se: (i)por os lotes seleccionados nos inventários não poderem ser fisicamente localizados nos armazéns em tempo razoável (IRL, NL); (ii)por os lotes seleccionados se encontrarem misturados com outros lotes nos contentores de armazenagem, não dispondo de identificação suficiente que permitisse uma verificação separada (I); (iii)por a etiquetagem das paletes ser insuficiente para estabelecer uma relação entre o peso do lote e o número de elementos, por um lado, e a identificação de cada um dos elementos, por outro (IRL); (d)em geral, verifica-se falta de provas de que os controlos locais deste tipo sejam regularmente efectuados pelos serviços de controlo nacionais; (e)em apenas um país (D), é possível a determinação volumétrica das quantidades de cereais armazenadas horizontalmente. Tal é efectuado registando a superfície ocupada por cada compartimento de armazenagem, nivelando a extremidade superior até obter uma superfície completamente plana, instalando indicadores de altura e multiplicando o volume assim calculado pelo peso específico do cereal armazenado, o que oferece um valor razoavelmente exacto da quantidade. Em outros países, tal determinação torna-se impossível por os cereais se encontrarem armazenados em pilhas irregulares; (f)num país (I), os movimentos de stocks de cereais são em determinados casos (nomeadamente identidade entre vendedor e armazenista e/ou entre armazenista e comprador) referidos em valores tão aproximados que não se podem basear na pesagem, podendo apenas representar avaliações globais e aproximadas; (g)se bem que o procedimento seguido no tratamento de produtos de intervenção deteriorados, após constatação dessa deterioração, se tenha revelado geralmente correcto, as práticas de inspecção e elaboração de relatórios impedem frequentemente a sua inclusão oportuna nas declarações ao FEOGA exigidas pelo regulamento. Durante as suas visitas, os auditores do Tribunal constataram casos de danos que não tinham sido declarados. Num país, tal ficou claramente a dever-se ao não cumprimento das instruções centrais por parte do pessoal local (IRL, manteiga e carne de bovino). Observou-se um caso de danos devidos a técnica inadequada de armazenagem, para o qual os serviços nacionais de auditoria tinham chamado a atenção num dos seus relatórios, embora não se tenham verificado consequências visíveis (IRL, manteiga). Controlo de qualidade 2.9. Os serviços da Comissão não tomam qualquer medida relativamente a controlo de qualidade, a menos que os Estados-membros apresentem um relatório sobre a deterioração anormal de qualidade ou que sejam recebidas reclamações da parte de compradores insatisfeitos, de produtos de intervenção. 2.10. Quanto às disposições dos Estados-membros relativas ao controlo de qualidade de stocks de intervenção, existem diferenças importantes, de tipo e intensidade, entre os Estados-membros e entre os produtos. O controlo de qualidade à entrada, ou seja recolha de amostras e análise físico-química, é efectuado na prática pelo próprio pessoal técnico do organismo de intervenção, por funcionários de serviços técnicos governamentais especializados incluindo os laboratórios do Estado, por peritos de firmas comerciais especializadas, incluindo laboratórios privados, ou pelo pessoal técnico e de laboratório dos armazenistas. Os exemplos seguintes demonstram as disposições existentes: (a)o pessoal técnico do organismo de intervenção encontra-se permanentemente nas instalações. As amostras recolhidas por esses técnicos são analisadas nos laboratórios do Estado (IRL); (b)o pessoal técnico do organismo de intervenção visita os armazéns após cada (série de) entrada(s), recolhe amostras e envia-as a um laboratório privado para análise (D, produtos lácteos); (c)o ofertante e o armazenista procedem conjuntamente à recolha de amostras, operação geralmente efectuada por um perito independente, por conta de ambos, enviam a amostra para análise, a um laboratório escolhido de comum acordo, declarando a qualidade assim determinada ao organismo de intervenção, que a regista como qualidade à entrada (F, cereais); (d)os armazenistas recolhem amostras dos carregamentos de produtos recebidos, analisam cada uma no seu próprio laboratório instalado no local, calculam uma qualidade média ponderada para um lote total constituído por um número de carregamentos transportados e declaram essa média ao organismo de intervenção, que a regista como qualidade à entrada (UK, cereais). 2.11. Durante o período de armazenagem, as amostras raramente são recolhidas para análise pelo organismo de intervenção, ou em seu nome, para verificação do bom estado de conservação do produto. Apenas existe, desde 1984, uma obrigação legal em relação ao azeite, no sentido de, anualmente, recolher amostras dos lotes de óleo alimentar e proceder à sua análise. Os armazenistas, por vezes, procedem eles próprios regularmente à recolha de amostras e à sua análise, como prática comercial corrente, a fim de se certificarem do bom estado de conservação do produto. Os organismos de intervenção podem ter ou não acesso aos resultados. Em relação aos outros aspectos, o controlo do bom estado de conservação dos produtos de intervenção é indirecto, ou seja através do controlo das saídas e da fiscalização das condições de armazenagem. 2.12. O controlo das saídas baseia-se em larga medida na suposta diferença de interesses entre o comprador e o armazenista. As regras de venda prevêem normalmente a possibilidade de os potenciais compradores recolherem amostras dos produtos postos à venda antes de fazerem a sua oferta, ou seja aplica-se a regra caveat emptor. Os organismos de intervenção raramente recolhem as amostras ou efectuam a análise no momento da saída, excepto em casos especiais, nomeadamente vendas especiais e distribuições aos consumidores (D, manteiga e carne de bovino). Participam, algumas vezes, numa operação de recolha de amostras efectuada conjuntamente com o comprador e o armazenista, sendo outras vezes uma amostra retirada de uma colheita efectuada conjuntamente pelo comprador e pelo armazenista e posta à disposição do organismo, o que se pode verificar numa parte das saídas de cereais (D, F, NL, I). Existe um país em que os armazenistas de cereais são obrigados a constituir amostras representativas de saídas de cereais relativas a uma descarga diária ou a 500 toneladas, conforme for inferior, mantendo-as à disposição dos organismos de intervenção (UK). Existe apenas um país (IRL), onde o pessoal do organismo de intervenção fiscaliza sistematicamente todas as operações de saída, em virtude da sua presença permanente nos locais de armazenagem, não procedendo, contudo, à recolha de amostras do produto saído. 2.13. O sistema de fiscalização das condições de armazenagem posto em prática pelos Estados-membros apresenta, em relação ao mesmo produto, diferenças técnicas importantes de um Estado-membro para outro, sendo alguns exemplos significativos os seguintes: (a)grande variedade de instruções técnicas emitidas pelo organismo de intervenção para os armazenistas, em relação ao controlo de qualidade dos cereais de intervenção. Na prática, variam de um extremo - regras muito precisas sobre como observar a temperatura no interior (quantas sondas de temperatura, a que altura e a que distância, qual a frequência de registo em folhas de controlo obrigatório de temperatura), como observar a humidade, em que condições proceder à ventilação, como verificar a presença de insectos, como evitar o acesso de outros animais (D) - a outro extremo, em que se estipula que o armazenista deverá cuidar dos stocks como um bom pai de família não se impondo quaisquer instruções técnicas precisas sobre controlo de qualidade (F, I); (b)diferenças na temperatura mínima de congelação para a manteiga, estabelecidas pela legislação nacional (contrariamente ao caso da carne de bovino, a legislação comunitária não apresenta qualquer norma relativamente à manteiga). Enquanto que na maior parte dos Estados-membros a norma é de - 16oC, existem países em que é permitida uma temperatura inferior, havendo mesmo um em que a temperatura pode ir até - 10oC (IRL); (c)embora na maior parte dos países as caixas de amostras de manteiga (cujo teste de qualidade à entrada é efectuado em duas fases, fazendo alguns organismos de intervenção verificações periódicas por sondagem aleatória, por exemplo anualmente) sejam sistematicamente guardadas no mesmo armazém frigorífico em que estão os lotes que representam, isso não é obrigatório. Existe um país em que as caixas de amostras são guardadas conjuntamente numa área, por razões de conveniência, daí resultando, contudo, o facto de serem guardadas em condições diferentes das dos lotes que representam (IRL); (d)os procedimentos de recolha de amostras, relativamente à manteiga, manifestam, em alguns países, um ritual mais profissional do que em outros, os sistemas de classificação de qualidade são mais elaborados em alguns países do que em outros, e os testes de qualidade diferem geralmente por definição, visto não existir uma definição comum de manteiga na Comunidade; (e)a prática de colheita de amostras difere significativamente entre os Estados-membros de um modo geral, embora especialmente no que se refere a cereais, sobre todos os aspectos: processual, estatístico e técnico. 2.14. As inspecções feitas a armazéns de intervenção pelo pessoal técnico de organismos de intervenção, a fim de verificarem as condições de armazenagem, a conformidade com os procedimentos técnicos, administrativos e contabilísticos e de examinarem os stocks visivelmente deteriorados, são estabelecidas com uma frequência que varia, de acordo com o Estado-membro e o produto, de uma fiscalização local permanente, efectuada de dois em dois meses, a uma fiscalização anual ou apenas ocasional, quando existe a suspeita de um problema. Estas visitas de inspecção dão geralmente origem à elaboração de relatórios formais, frequentemente em modelo normalizado. 2.15. A comparação entre as características referentes à qualidade de produtos fornecidos não colocados à intervenção e as características qualitativas dos mesmos produtos tal como são colocados à intervenção, é da maior importância para verificar quer a fiabilidade do teste de qualidade à entrada quer o bom estado de conservação em armazém. É particularmente o caso de produtos cujo preço de compra e venda depende da qualidade, por exemplo cereais, azeite, tabaco. A organização das operações materiais de armazenagem (separação/combinação de lotes) e dos inventários (registos: ligação entre lotes entrados, lotes armazenados e lotes saídos, que podem ser totalmente diferentes) não está vocacionada, praticamente em nenhum aspecto, para o objectivo da comparação sistemática de qualidades, a nível interno e externo. Existem apenas alguns casos em que tais comparações são, em princípio, possíveis, havendo mesmo um menor número de casos em que são realmente efectuadas (mas a uma escala muito global, ou seja todos os produtos depositados num armazém, relativamente a toda a colheita de um ano), e conhece-se apenas um caso (F, cereais) em que se encontram exemplos de armazenistas penalizados financeiramente por excessivas diferenças de qualidade. 2.16. Em investigações anteriores, que se concentraram na armazenagem de um produto específico (azeite (5), cereais (6)), o Tribunal mandou recolher e analisar amostras mediante um teste sobre a fiabilidade de informação relativamente à qualidade do stock. Esses testes revelaram graves problemas, tanto no que se refere aos critérios mínimos de qualidade de intervenção, que não foram alcançados num determinado número de casos, como no que se refere à comparação entre a qualidade real estabelecida e a qualidade teórica registada nos livros. Investigações conduzidas pelos serviços da Comissão relativamente às mesmas duas áreas de produto, mas apenas limitadas ao aspecto da obtenção da qualidade mínima, parecem confirmar a existência de deficiências básicas quanto a controlo de qualidade, nos sistemas em vigor nos Estados-membros. 2.17. Os testes de auditoria efectuados pelos auditores do Tribunal, no contexto desta investigação horizontal, incluíram visitas de inspecção ao próprio local, com o fim de avaliar condições de armazenagem e medidas de controlo de qualidade. Apesar do número relativamente limitado de inspecções efectuadas, podem ser considerados suficientemente esclarecedores os seguintes resultados: (a)existem diferenças consideráveis entre os Estados-membros quanto ao tratamento técnico e apresentação dos stocks de cereais. Em alguns países, os cereais estão sob vigilância sistemática, em virtude da presença de determinados insectos, embora em outros países tal vigilância seja injustificada. Enquanto que num país (F) se encontraram, em várias ocasiões, vestígios da frequência de animais, tal presença é quase inconcebível em outro país (D); (b)verificou-se um caso em que um lote de trigo oferecido à intervenção apresentava um índice de humidade de 15,9 %, de acordo com a análise mandada efectuar a uma firma especializada, pelo ofertante e pelo armazenista. Embora esse valor excedesse nitidamente o limite de intervenção de 15,5 %, o armazenista aceitou o lote para intervenção, declarando-o ao organismo de intervenção (F) como apresentando um índice de 15,5 %; (c)num país específico (I), a análise dos procedimentos relativos ao controlo de qualidade e das folhas de análise de qualidade referentes a cereais levantou sérias dúvidas sobre a fiabilidade da determinação da qualidade. Em determinados casos, não houve dúvida de que, em vez da recolha de amostras e da análise pretendida de cada carregamento relativo a uma operação, apenas fora analisado um carregamento ou declarada uma qualidade teórica; (d)praticamente em todos os países, verificou-se que a frequência de visitas de inspecção efectuadas pelo pessoal técnico do organismo de intervenção, com o objectivo de verificar as condições de armazenagem e o cumprimento dos procedimentos oficiais, foi inferior ao que se previra, sendo a fiscalização, em determinados casos, menos rigorosa do que a descrição teórica ou mesmo do que as instruções formais estabelecidas (IRL, I); (e)verificou-se um caso em que a carne de bovino oferecida à intervenção foi armazenada imediatamente ao lado de uma carga de peixe não empacotada, embora o contrato de armazenagem específico excluísse, com razão, tal combinação (F).

3. Aspectos financeiros e orçamentais

Método de declaração cumulativa 3.1. O método através do qual as despesas de intervenção dos Estados-membros são financiadas pela Comissão, com base em declarações mensais, e posteriormente imputadas ao orçamento comunitário, está explicado pormenorizadamente nos Anexos I (pontos 10 - 13) e III. O método consiste, essencialmente, no facto de os valores acumulados das despesas serem calculados com base num novo preço médio para cada mês e a despesa mensal ser determinada subtraindo o valor anterior. Apresenta três consequências importantes: (a)uma vez que, nas disposições correntes, não existe uma base de avaliação estável para o registo de movimentos de stocks e suas consequências para o orçamento comunitário na contabilidade financeira, os organismos de intervenção não têm a possibilidade de registar, nas suas contas normais, o valor dos stocks e as perdas sobre vendas. Por consequência, as declarações de despesas apresentadas ao FEOGA não derivam de contas apoiadas pelas garantias inerentes ao sistema de contabilidade por partidas dobradas, mas têm que ser elaboradas por procedimentos puramente ad hoc. É evidente que os organismos não têm que ser responsabilizados por esta situação, que é um resultado inevitável dos requisitos contabilísticos e de informação da legislação comunitária; (b)uma consequência igualmente importante do sistema de cálculo da média cumulativa é o risco de se criar uma atitude ambígua por parte das pessoas que têm que participar nesse trabalho, uma vez que todos os dados declarados são entendidos como provisórios. Este aspecto tem uma influência negativa na atitude de controlo em geral, tendendo particularmente a adiar a acção específica de controlo até ao momento em que os dados sejam finais, ou seja após o encerramento do exercício. Uma vez que os dados contabilísticos são tidos como provisórios quanto à sua natureza, sendo susceptíveis de aperfeiçoamento e correcção, consideram-se dispensados de qualquer controlo interno ou externo; (c)outra consequência é o facto de os ganhos e perdas não poderem ser atribuídos a operações específicas. Embora o preço de venda específico para uma determinada acção de venda possa ser conhecido, o preço de custo é estabelecido, segundo este sistema, ou ao preço médio global de compra, que só é conhecido definitivamente cerca do final do exercício, ou ao preço corrente de intervenção. Em caso algum, a perda calculada corresponde realmente ao tempo de vida e à qualidade específica dos produtos vendidos. Exactidão das declarações 3.2. As declarações de despesas de intervenção apresentadas ao FEOGA pelos Estados-membros desenvolvem-se desde o nível básico em que as operações se efectuam, ou seja o nível do armazém particular. O Tribunal verificou , de modo quase invariável, que os inventários dos armazenistas estavam actualizados. Porém, há atrasos e deficiências que ocorrem durante o processo mediante o qual estes elementos básicos são transmitidos aos inventários centrais dos organismos de intervenção, dos quais derivam as declarações mensais, particularmente: (a)na ausência de quaisquer normas a nível comunitário, os organismos de intervenção tomam atitudes diferentes perante os inventários mantidos pelos armazenistas. Alguns Estados-membros não emitem quaisquer normas (F, NL, UK). Verificou-se um caso extremo, quando uma entidade que actuava como agente do organismo de intervenção só transmitiu os elementos de arquivo relativos às operações de venda depois de todos os aspectos materiais e administrativos terem sido completamente esclarecidos no seu pormenor, muitos meses após a data da operação respectiva, sem ser obrigada a fornecer qualquer informação intermédia ou de substituição (UK, Intervention Board for Agricultural Produce/Home Grown Cereals Authority); (b)o serviço do organismo de intervenção que elabora a declaração, ou seja geralmente o Departamento de Finanças e Contas, depende a maior parte das vezes dos serviços de mercado, no que se refere à informação recebida. Para estes serviços, a oportunidade dos registos contabilísticos constitui uma prioridade menos importante do que a conclusão dos seus controlos técnicos e administrativos efectuados aos arquivos da operação respectiva. Verificou-se uma situação extrema, em que o serviço contabilístico dispunha, em devido tempo, da informação básica, mas não confirmada, sob a forma de declarações de movimentos e situações de stocks anexas às facturas referentes às taxas de armazenagem, mas preferiu basear a sua declaração ao FEOGA em movimentos de stocks previstos, atingindo portanto um elevado nível de imprecisão (F, Office National Interprofessionnel des Céréales). Contudo, verificou-se uma outra situação, em que os dados provisórios foram declarados logo que ficaram disponíveis, sendo porém sistematicamente substituídos pelos dados definitivos, no período imediato. O resultado, neste caso, foi um grau aceitável de exactidão (I, carne de bovino); (c)os Estados-membros estão interessados em que as declarações de despesas sejam feitas o mais cedo possível porque a declaração tem que ter sido submetida antes de os fundos poderem ser retirados da conta do Tesouro do FEOGA. Estabeleceu-se que a grande maioria dos organismos de intervenção elabora as declarações de segunda categoria na primeira semana do mês posterior àquele em que as operações materiais tiveram lugar. Verificaram-se casos em que as contas do mês anterior foram encerradas antes do final do mês. É nítido que numa fase tão antecipada, é pouco provável que os elementos registados centralmente, relativos a operações de intervenção, possam estar completos. 3.3. O efeito combinado dos factores acima mencionados é o facto de as declarações mensais apresentadas pelos Estados-membros ao FEOGA apenas manifestarem uma fraca relação com o nível real da despesa subjacente. Relativamente aos Estados-membros e aos produtos de intervenção incluídos nesta investigação, o Tribunal examinou todas as declarações mensais e contas de final de exercício apresentadas em 1984 e 1985, tendo avaliado a sua exactidão em termos das variações entre: (a)movimentos e situações quantitativas mensais resultantes das declarações cumulativas mensais (por subtracção) e (b)movimentos e situações quantitativas mensais, conforme indicados finalmente num anexo à conta anual, elaborado com pormenor. 3.4. A análise determinou que a inexactidão média global relativa aos valores lançados mensalmente é da ordem de 25 %, sendo as saídas mensais falsamente declaradas por uma percentagem de 45 %, em média, e constituindo o nível de erro para as situações de stock declarado cerca de 10 %. Os valores relativos a entregas são determinantes para perdas sobre vendas, representando estas últimas, tipicamente, cerca de dois terços da despesa total de armazenagem pública, que representou nos últimos anos cerca de 20 % da despesa total do FEOGA Garantia (ver Quadro 1). Uma percentagem de erro de 45 % para valores desta grandeza põe em causa a continuação do sistema de adiantamentos do FEOGA, na medida em que este se baseia na convicção de que é possível avaliar o custo de aplicação de medidas da PAC com um grau aceitável de exactidão antes da apresentação das contas anuais. Outra consequência desta situação é o facto de ela invalidar decisões tomadas anualmente sobre gestão orçamental. Porém, existem excepções positivas representadas por variações da ordem de alguns pontos de percentagem ou de menos de um ponto, nomeadamente num país, relativamente a todos os produtos (NL), e em dois outros países, em relação ao caso de um único produto (D, carne de bovino, e IRL, manteiga). Os resultados nestes casos mostram que é possível pôr a funcionar um sistema que atinja um grau satisfatório de precisão dos elementos declarados mensalmente.

Problemas de integralidade das contas anuais

3.5. Uma tendência sistemática das declarações mensais para serem imprecisas pode afectar igualmente a décima segunda declaração, ou seja a do final de exercício, que é apresentada no modelo estabelecido para a conta anual. A importância específica desta declaração reside no facto de a despesa dela resultante ser a importância final a ser imputada ao exercício em questão. As correcções posteriores à verificação metodológico-aritmética efectuada pelo serviço contabilístico do FEOGA (ver ponto 5.11) são imputadas ao orçamento no mês da sua regularização financeira. Todas as outras alterações nos valores relativos às despesas passam automaticamente para o processo de apuramento, sendo consequentemente imputadas ao orçamento do exercício em que a decisão de apuramento é publicada. Este aspecto é inevitável no caso de correcções estabelecidas pelos auditores da Comissão para o processo de apuramento, nomeadamente no que se refere a aspectos de regularidade das operações declaradas. Contudo, não é aceitável no caso de mudanças resultantes da incapacidade de os sistemas dos Estados-membros produzirem informação completa, oportuna e exacta. O processo de apuramento não está concebido para se ocupar dos atrasos contabilísticos dos Estados-membros e dos erros dos sistemas, constituindo a sua utilização para esse fim uma violação inadmissível da anualidade do orçamento comunitário. 3.6. Um determinado número de casos identificado nas contas analisadas no contexto deste inquérito provou que essas violações de anualidade constituem um problema real e grave: (a)cerca de 300 000 toneladas de cereais vendidas e entregues em 1983 não foram incluídas na conta de 1983 apresentada por um Estado-membro (UK), não tendo sido, deste modo, declarados 6,8 Mio ECU relativos a perdas sobre vendas. Isto foi um resultado do problema descrito no ponto 3.2, alínea (a). Houve também correcções feitas em outros valores das despesas desse exercício, que tiveram um efeito compensador no montante global de correcção a ser transferido para a despesa global do referido Estado-membro, relativamente a esse exercício; (b)contudo, o valor global de despesas não declaradas, nesse mesmo país, atingiu 8,6 Mio ECU, relativamente a 1984, e 4,3 Mio ECU, em 1985; (c)outro Estado-membro não declarou despesas relativas à armazenagem pública de um único produto (carne de bovino), no valor de 23,7 Mio ECU em 1984 e de 11,9 Mio ECU em 1985 (F); (d)num outro caso, em que o sistema informático era muito sofisticado e potente, verificou-se que o pessoal era insuficiente para fazer face à recolha adicional de dados originada por uma elevada actividade de venda, o que resultou numa não declaração de perdas sobre vendas de carne de bovino de 1 Mio ECU (IRL, carne de bovino).

4. Controlo de gestão e contabilístico

Organização da intervenção a nível nacional 4.1. A organização da intervenção varia entre os Estados-membros. Os principais tipos de sistema estão descritos no Anexo IV. 4.2. Quando o organismo de intervenção central nacional subcontrata a implementação diária da armazenagem de intervenção pública a organizações profissionais e comerciais, a estrutura resulta num aglomerado de entidades muito diversas. Não só se trata de uma estrutura independente estabelecida para cada produto de intervenção, mas também o número de empreiteiros admitidos pode atingir algumas dúzias, para cada produto de intervenção, subdividindo-se ainda cada um num grande número de entidades regionais e locais. Esta diversidade pode ser parcialmente atenuada pela imposição de modelos contabilístico e de apresentação de contas que, como se verifica, é geralmente aplicada. Porém, o que também se exige são medidas rigorosas de controlo estrutural, como uma pesada função de auditoria interna e um serviço técnico especializado de inspecção. Na prática, verificou-se que estes elementos foram muito pouco desenvolvidos. 4.3. Além disso, esta estrutura apresenta uma dificuldade fundamental, na medida em que as organizações que executam as tarefas administrativas para a implementação da intervenção são cooperativas de produtores, firmas comerciais ou industriais, ou empresas de armazenagem controladas por uma delas, por outras palavras, organizações que têm também uma função comercialmente activa no mercado. Verifica-se um conflito de interesses entre as funções de intervenção e comercial. Na prática, podem encontrar-se combinações diferentes das seguintes funções: (a)administrador da intervenção; (b)armazenista da intervenção; (c)vendedor à intervenção; (d)comprador à intervenção. De facto, há que considerar que as combinações de (a) e/ou (b) com (c) ou (d) são indesejáveis, visto criarem uma situação de que se pode tirar vantagem, em relação a outras partes intervenientes no mercado, ou em que podem mesmo verificar-se abusos, através de casos de manipulação. 4.4. O problema foi assinalado no relatório especial sobre a organização do mercado de azeite, publicado pelo Tribunal em 1985 (2). Ficou claramente estabelecido que havia um problema fundamental a este respeito, nos dois Estados-membros incluídos naquele estudo (GR, I). O estudo conduzido em 1987 também estabeleceu claramente que no país em questão (I) e aplicando o modelo de organização dos empreiteiros (ver Anexo IV, ponto 1(c)), o problema também existe, e de forma bastante grave, nas áreas do mercado de carne de bovino e de cereais. A análise das disposições formais manifestou que estão abertas muitas possibilidades de acumulação de funções, tendo um teste muito limitado do sistema revelado um determinado número de casos práticos de combinações inaceitáveis de funções (ver pontos 2.4(b) e 2.8(f)). O problema tem sido reconhecido nos últimos anos pelas entidades responsáveis pela auditoria nacional e têm sido tomadas medidas correctivas, porém apenas a uma escala limitada, ou seja a combinação de vendedor à intervenção com armazenista de intervenção de cereais foi excluída, embora apenas em relação a firmas comerciais e não a cooperativas de produtores, que constituem a maioria dos casos. 4.5. Aparece o mesmo tipo de risco quando as organizações envolvidas em operações de intervenção acumulam várias funções. O Tribunal verificou um caso de uma organização profissional-comercial que procedia ao controlo de quase todas as ofertas à intervenção, actuando como agente de armazenagem do organismo de intervenção e intervindo do lado da operação de venda, por exemplo como um intermediário nas vendas para exportação (IRL: Irish Dairy Board). Esta participação em todas as fases de intervenção representa certos riscos de exploração que devem ser mantidos sob controlo pelo organismo de intervenção. A situação tornar-se-ia totalmente inaceitável se a actividade material de armazenagem estivesse incluída na combinação de funções. Como as autoridades nacionais garantem que não é permitido que isso aconteça e que, em outros aspectos, mantêm estrita vigilância sobre o assunto, a situação é teoricamente regular. Gestão e documentação dos sistemas 4.6. Em relação ao acompanhamento, feito a nível central, de uma reflexão correcta e uniforme dos vários regulamentos de base e de execução referente às normas administrativas emitidas pelos Estados-membros, não há prova de que a legislação nacional e as comunicações referentes à armazenagem de intervenção sejam sistematicamente obtidas pelos serviços da Comissão e verificadas na íntegra quanto à sua conformidade com a legislação comunitária. A nível de Estado-membro existe, contudo, a prova de que algumas das instâncias de auditoria nacionais incluem este tipo de verificação no seu programa de auditoria, ao examinarem determinadas medidas de intervenção (D, IRL, NL, UK). 4.7. Em 1987, quando este inquérito foi elaborado, os serviços da Comissão não tinham criado uma documentação completa e sistemática dos sistemas e procedimentos contabilísticos dos organismos de intervenção. Na realidade, os Estados-membros transmitiram pouca ou nenhuma informação sobre as suas disposições contabilísticas práticas, não tendo mesmo sido solicitados a fazê-lo. Há que reconhecer que a disposição legal que estabelece o fornecimento de informação está formulada em termos extremamente superficiais: os Estados-membros comunicarão as informações relativas às condições contabilísticas segundo as quais é efectuado o pagamento, sem qualquer outra especificação (7). A fim de obter uma documentação dos sistemas que pudesse servir de base para a coordenação, acompanhamento e controlo contabilísticos, dever-se-ia pelo menos especificar quais os requisitos básicos de informação a considerar, nomeadamente: (a)mapa de contas e esquemas de registo relativos ao lançamento das operações financeiras; (b)modelos para o registo de stocks e procedimentos referentes à declaração de stocks, a nível local, intermédio e central; (c)descrição de métodos e processos de avaliação dos movimentos de stocks declarados; (d)descrição de métodos, processos, fontes de informação e modelos de fichas de trabalhos auxiliares para elaboração das declarações a enviar ao FEOGA. 4.8. Verificou-se que, na prática, houve variações muito amplas entre a documentação relativa aos sistemas contabilísticos existentes nas instalações dos organismos de intervenção e a qualidade da gestão dos sistemas de que essa documentação constitui normalmente um reflexo. Por um lado, verificou-se o caso de um sistema contabilístico muito bem concebido, com contribuições de todos os serviços nacionais intervenientes, de modo a estar em conformidade com os requisitos de saída de informação, apresentando um elevado grau de oportunidade e exactidão, que inclui medidas adequadas de controlo interno e constitui objecto muito apropriado à auditoria externa. A documentação dos sistemas é sistematicamente elaborada de modo a estar em conformidade com os requisitos de gestão e controlo, estando bem conservada e bem apresentada (NL). Em casos intermédios, algum tipo de documentação sobre sistemas pode ser compilado a partir de material existente, tal como manuais de serviço, instruções de trabalho, planos de procedimentos, diagramas ou fluxogramas ocasionais feitos para fins específicos (reorganização, desenvolvimento informático, cursos de formação), reflectindo uma determinada actividade crescente no sentido de manter os sistemas em conformidade com os requisitos (legislação comunitária, instruções em forma de memorando) e as condições (situação do pessoal, equipamento informático) que foram concebidos. Nesses casos, as funções de controlo interno e externo têm geralmente as suas próprias formas de verificar os sistemas, exercendo pouca influência na sua gestão e documentação, a nível interno (D, F, IRL). Por outro lado, verificaram-se casos em que não existe praticamente qualquer documentação sobre os aspectos contabilísticos e/ou em que a gestão dos sistemas é uma actividade muito pouco desenvolvida para garantir resultados coerentes e eficazes (I, UK). 4.9. Sem excepção, embora em relação a alguns países e alguns produtos a um nível diferente de outros, os organismos de intervenção estão empenhados em grandes esforços de desenvolvimento de sistemas, a fim de fazerem face a dois principais tipos de problemas: (a)conversão de um sistema manual ou mecânico para um sistema informático ou de uma aplicação informática para outra mais sofisticada; (b)crescente complexidade e instabilidade dos requisitos contabilísticos comunitários. Ficou claramente explícito, em todas as situações, que seria extremamente proveitoso, para o desenvolvimento de sistemas adequados e eficientes, haver um mínimo de coordenação, orientação e apoio, a nível central da Comunidade, e criar-se uma base para troca de conhecimentos e experiências. Também se estabeleceu claramente que existe, em geral, uma pressão insuficiente do exterior (Comissão, serviços nacionais de auditoria) para melhorar a execução e a garantia dos sistemas contabilísticos, de modo a corresponderem aos objectivos da Comunidade, relativamente a declarações financeiras, especialmente declarações mensais e conta de final de exercício. Aspectos de conciliação 4.10. No que se refere às características globais de controlo dos sistemas contabilísticos utilizados pelos organismos de intervenção, estabeleceu-se que não é viável, em qualquer dos Estados-membros, uma medida de controlo importante para esse tipo de actividade, ou seja conciliações periódicas entre os movimentos totais de stocks e os movimentos totais de fundos. 4.11. É muito difícil encontrar casos em que os valores dos stocks incluídos nas declarações do FEOGA se conciliam sistematicamente não apenas com os inventários centrais do organismo de intervenção mas também com os inventários do armazém utilizado nesse momento. Na realidade, os auditores do Tribunal encontraram apenas um país (NL) em que se verificou de facto essa situação. Em outros lugares, verificaram-se dificuldades reais de conciliação, particularmente no que se refere a um caso de várias quantidades totais não conciliantes (UK, manteiga) e a um caso de subquantidades frequentemente não conciliantes, que fazem parte de totais que de facto se conciliam (I, carne de bovino). Praticamente em todos os casos, foi manifesto que este tipo de teste de conciliação não constituiu um processo normal de controlo. 4.12. Ao conciliar os dados mensais declarados ao FEOGA com as contas dos organismos de intervenção, há que considerar, em primeiro lugar, um problema que resulta do sistema cumulativo: quando o sistema subjacente acumula totais continuamente, acontecendo na realidade que um determinado valor é eliminado e substituído por outro, pouco ou nenhum vestígio resta da auditoria dos dados declarados mensalmente (F, IRL, NL, UK). 4.13. Um segundo problema, que se verifica em quase todos os casos, é o facto de os documentos de trabalho subjacentes às declarações apresentadas, que constituem o elemento de ligação entre os dados declarados e os dados de base criados pelo sistema contabilístico, serem tão complexos e/ou informais que, sem o apoio da(s) pessoa(s) que os elaborou(elaboraram), são praticamente incompreensíveis. 4.14. Os organismos de intervenção têm a possibilidade de efectuar uma contraprova entre os seus inventários centrais (subjacentes às declarações do FEOGA), por um lado, e as facturas relativas a taxa de armazenagem, recebidas dos armazenistas, por outro. Em princípio, as situações dos stocks que figuram nos inventários centrais devem, uma vez actualizadas com alguns atrasos no processamento de dados, corresponder às situações a que se referem os pagamentos das taxas de armazenagem aos armazenistas. Na prática, a maior parte dos organismos de intervenção parece ignorar a importância dessa garantia, não procurando efectuar as referidas contraprovas. 4.15. Foram identificados três casos num país, através de sondagens, em que as quantidades relativas a operações, que figuravam na documentação financeira e, como tal, apresentadas e declaradas ao FEOGA, diferiam (em qualquer sentido) das quantidades registadas na prova documental das operações materiais. Como as entidades responsáveis não puderam explicar essas diferenças, tem que se partir do princípio de que se trata de erros que dão origem a incorrecções nas contas. As implicações quanto ao rigor de controlos nacionais são bastante importantes, como no caso em que a consequência provável, mas que não se verifica, é a distribuição incorrecta de uma operação por dois exercícios.

5. Auditoria da armazenagem de intervenção

Auditoria interna nacional 5.1. A estrutura legal e administrativa relativa ao controlo das operações de intervenção é explicada no Anexo V. 5.2. A auditoria interna, no sentido de uma função de controlo interno especializada, que responde perante a gestão e com um estatuto independente em relação aos departamentos operacionais, existe de algum modo em todos os organismos de intervenção. Em grandes linhas, podem-se distinguir dois tipos: um, em que esta função de controlo é também independente do Departamento de Finanças e Contas e outra em que está associada a esse serviço, mesmo até ao ponto de se verificar uma convergência na pessoa de um funcionário. 5.3. Verifica-se que o primeiro tipo de função de auditoria interna coincide com o modelo de organismo único existente na organização nacional (ver Anexo IV). Todos os organismos de intervenção da RF da Alemanha, da Irlanda, dos Países Baixos e do Reino Unido têm um departamento de auditoria interna, chefiado por um Auditor Interno Principal, cujos efectivos variam entre 2 funcionários (NL) e 20 (UK). Esses serviços esforçam-se por seguir padrões profissionais de auditoria, ao exercerem o controlo de aspectos quer nacionais quer comunitários das tarefas efectuadas pelo seu organismo. No último contexto, o seu objectivo normal é efectuar o controlo de todas as medidas comunitárias implementadas pelo organismo numa base cíclica, aproximadamente uma vez de quatro em quatro anos. Procedem à análise de normas, sistemas e procedimentos nacionais de implementação e efectuam verificações por sondagem aleatória, relativamente a elementos de arquivo, contas e, em determinados países (IRL, UK), também relativamente a stocks. Trabalham em colaboração com os auditores externos com quem coordenam o seu programa de trabalho e a quem facultam os resultados da sua actividade de auditoria. 5.4. O outro tipo de função encontra-se em países como a França e a Itália onde, de acordo com as tradições do sector público, o tesoureiro é pessoalmente (bem como financeiramente) responsável pela legalidade e regularidade dos pagamentos e receitas efectuados pelo Departamento de Finanças e Contas. Por consequência, na sua qualidade de responsável pelo controlo, é obrigado a proceder a verificações formais completas dos ficheiros das operações apresentadas para pagamento ou recebimento, que efectua em termos da sua função financeira e que regista em termos da sua função contabilística. A fim de executar essas tarefas, os tesoureiros dispõem de um número relativamente elevado de funcionários. Em França, os tesoureiros dos organismos de intervenção possuem também um estatuto externo, mediante o qual são nomeados por portaria do Ministro das Finanças e são responsáveis perante ele pelo cumprimento legal e regular das suas funções. 5.5. A análise feita pelos agentes do Tribunal à organização e procedimentos da auditoria interna nos organismos de intervenção dá origem aos seguintes comentários: (a)os departamentos especializados de auditoria interna (ponto 5.3) utilizam parte dos seus meios disponíveis na auditoria das medidas de armazenagem pública. Na prática, o esforço real de auditoria varia, anualmente, entre 1 (UK) e 6 (D), ano(s)-homem; (b)o trabalho efectuado por esses departamentos de auditoria, relativamente às medidas de intervenção, é organizado, preparado e documentado de modo competente e profissional; (c)o âmbito das auditorias é limitado, na medida em que os objectivos se dirigem mais para o que é considerado como a responsabilidade nacional do que para uma interpretação dos interesses comunitários; (d)nos casos em que a função de controlo interno é desempenhada pelo organismo contabilístico, a força básica do seu modus operandi, uma verificação das operações a 100 %, representa ao mesmo tempo a sua fraqueza fundamental: em virtude da sua concentração na dimensão financeira e nos aspectos de regularidade de cada operação, este sistema de controlo tende a dar pouca atenção precisamente aos elementos que são característicos do sistema financeiro comunitário da segunda categoria, ou seja totais contabilísticos globais, que representam operações materiais; (e)nenhum departamento de auditoria interna efectua qualquer controlo das declarações mensais ou das contas anuais de despesa de armazenagem pública, apresentadas ao FEOGA. Mesmo as contas apresentadas para apuramento apenas são abrangidas parcial e indirectamente pela auditoria interna; (f)no caso em que o tesoureiro, que reúne as funções contabilística e de controlo, certifica as declarações ou contas por ele apresentadas, certifica de facto o seu próprio trabalho contabilístico. A sua assinatura significa que ele vincula a sua responsabilidade pessoal à representação correcta da posição das contas financeiras e à legalidade e regularidade das operações financeiras nelas incluídas. Auditoria externa nacional 5.6. Existem diferentes disposições relativas à auditoria externa dos organismos de intervenção nos diversos Estados-membros: (a)RF da Alemanha: uma empresa pública especializada na auditoria dos organismos públicos e semipúblicos está encarregada da auditoria do organismo de intervenção pelo Ministro da Agricultura, ao qual o referido organismo presta contas. Essa empresa trabalha em colaboração com o departamento de auditoria interna do organismo de intervenção. O Bundesrechnungshof, Órgão Supremo de Auditoria nacional alemão, recebe os relatórios de ambos, tem uma responsabilidade global própria perante o Parlamento e efectua com regularidade inquéritos especiais sobre temas seleccionados; (b)França: o elemento de controlo externo está representado pelo estatuto externo dos tesoureiros dos organismos de intervenção, associado à sua responsabilidade pessoal e financeira. A legalidade e regularidade da gestão financeira e contabilística dos tesoureiros é, para além disso, controlada pelos Auditores Públicos dos organismos de intervenção e pela Inspecção Geral do Ministério das Finanças. Estas autoridades têm, também, uma responsabilidade mais vasta relativamente à auditoria da boa gestão financeira. O organismo pagador central coordena e examina as declarações destinadas ao FEOGA. A Cour des Comptes, Órgão Supremo de Auditoria nacional, tem uma responsabilidade global e efectua ocasionalmente um inquérito numa área seleccionada; (c)Irlanda: o Comptroller and Auditor General's Office, Órgão Supremo de Auditoria nacional, executa a auditoria externa do organismo nacional de intervenção em colaboração com o respectivo serviço de auditoria interna (ou seja, o do Ministério da Agricultura), apresentando o seu relatório ao Comité das Contas Públicas do Parlamento; (d)Itália: a Corte dei Conti, Órgão Supremo de Auditoria nacional, dispõe de um gabinete de auditoria nas instalações do organismo nacional central de intervenção, no qual um limitado número de auditores prepara contribuições sobre a organização, resultados gerais e situação financeira do referido organismo para inclusão no relatório anual da Corte dei Conti ao Parlamento; (e)Países Baixos: a auditoria externa do organismo nacional de intervenção é efectuada pelo serviço de auditoria interna do Ministério da Agricultura em colaboração com o serviço de auditoria interna do organismo. A Algemene Rekenkamer, Órgão Supremo de Auditoria nacional, é globalmente responsável perante o Parlamento, analisa os resultados da auditoria e pode efectuar os seus próprios inquéritos; (f)Reino Unido: o National Audit Office, Órgão Supremo de Auditoria nacional, executa a auditoria externa tendo em consideração o trabalho efectuado pelo sector de auditoria interna do organismo de intervenção, apresentando anualmente um certificado de auditoria ao Comité das Contas Públicas do Parlamento. 5.7. Em quatro dos seis casos acima referidos, o trabalho de auditoria externa conduz a um determinado tipo de parecer sobre as contas do organismo de intervenção, directa ou indirectamente apresentado no contexto da quitação nacional. Os auditores são obrigados, nos seus pareceres, a formular reservas expressas quanto aos métodos contabilísticos impostos pela legislação comunitária que não estejam de acordo com princípios contabilísticos geralmente aceites, nomeadamente no que diz respeito à avaliação dos stocks e ao cálculo do valor da perda do exercício. Num dos casos, é também feita uma excepção relativamente a normas de auditoria geralmente aceites: o âmbito do controlo é determinado pela autoridade mandatária, sendo expressamente excluídos do programa de auditoria os inventários físicos (D). 5.8. Os principais objectivos de auditoria relativamente à armazenagem pública dos seis organismos nacionais de controlo acima referidos são, em larga medida, determinados pelo contexto nacional. A sua primeira prioridade é, portanto, inevitavelmente, a análise dos aspectos financeiros relevantes de um ponto de vista nacional, ou seja: (a)financiamento das compras de intervenção e fundos imobilizados na situação dos stocks em dado momento; (b)riscos financeiros inerentes à situação dos stocks (perdas, prejuízos); (c)custo líquido nacional de manuseamento, armazenagem e financiamento; (d)risco de não financiamento por falta de conformidade com a legislação comunitária. 5.9. Nenhuma das instâncias nacionais de auditoria externa analisou, até ao momento, a exactidão das declarações mensais. No que se refere às contas de final de exercício, um Órgão Supremo de Auditoria nacional fez observações graves num relatório publicado respeitante a casos de deficiências dessas contas anuais em relação às contas apresentadas para apuramento. Contudo, as observações incidiram num caso de subdeclaração conducente a um reembolso parcial nessa fase a ser compensado na fase muito posterior do apuramento, tratando-se, portanto, claramente, de um problema de tesouraria nacional. Na medida em que as próprias verificações de auditoria se relacionam com as contas comunitárias, são orientadas para as contas apresentadas para apuramento. Contudo, com estas contas não são passadas quaisquer declarações formais de fiabilidade. 5.10. No passado, a comunicação pelos Estados-membros de pormenores relativos às suas disposições de controlo e aos resultados das suas actividades de auditoria, tal como se encontra estipulado no regulamento de base sobre o financiamento da política agrícola comum, constituiu sempre um problema na prática. Tal facto era o resultado de uma contradição na situação: por um lado os Estados-membros são designados como primeiros responsáveis pelo controlo da aplicação descentralizada das medidas da PAC; por outro, as operações que não se encontram inteiramente em conformidade com a legislação comunitária não são financiadas pela Comunidade, ficando a cargo do Estado-membro. Por outras palavras, quanto mais eficazes os seus próprios controlos, maior o risco financeiro para os Estados-membros. Com a adopção do Regulamento 295/88 (8), foi introduzida a obrigação de os Estados-membros apresentarem, conjuntamente com as contas de apuramento (a partir das relativas a 1987), informação pormenorizada sobre as disposições de auditoria relativas a essas contas e sobre os resultados globais dos controlos. Controlo efectuado pela Comissão 5.11. O serviço de contabilidade do FEOGA efectua um exame das declarações mensais e contas anuais apresentadas pelos Estados-membros antes de imputar às contas orçamentais os montantes de despesas resultantes. Esta análise é necessariamente limitada aos aspectos metodológicos e formais, ou seja, correcta aplicação das normas e fórmulas de declaração, utilização dos montantes fixos e taxas de câmbio correctos, correcção aritmética. Até 1986, apenas eram transmitidos mensalmente os valores acumulados globais, de modo que os serviços da Comissão não tinham a possibilidade de avaliar a exactidão dos principais elementos constantes das sucessivas declarações mensais. A exactidão de tais declarações apenas podia ser determinada no final do exercício com base no quadro anexo à conta anual, o qual apresenta as situações e movimentos quantitativos mensais definitivos dos stocks. Nessa fase, a comparação já não serviria, obviamente, qualquer objectivo. Com a introdução, a partir de 1986, deste mesmo quadro como anexo às declarações mensais, tornou-se possível avaliar ao longo do exercício a exactidão da base quantitativa das declarações seguindo a importância das rectificações que, presentemente, se tornam perceptíveis. Assim, o risco de ocorrerem surpresas no final do exercício ou infracções à regra da anualidade pode ser verificado numa fase inicial e os Estados-membros podem ser levados a adoptar medidas correctivas. A importância destes riscos foi demonstrada nos pontos 3.3 - 3.4. A análise da prática adoptada em 1987 mostrou que os serviços da Comissão ainda não efectuam essas verificações de maneira sistemática. 5.12. As declarações especiais que, no âmbito das revisões gerais periódicas das taxas fixas, os Estados-membros enviam relativamente aos seus custos técnicos reais e taxas de juro reais não se encontram, na prática, sujeitas a uma verdadeira verificação. Os serviços da Comissão avaliam as declarações relativamente à coerência e verosimilhança, estabelecendo comparações entre os níveis de custos nos Estados-membros mas não efectuam controlos propriamente ditos, na medida em que não analisam contas que registem despesas reais, e também não exigem qualquer tipo de garantia de auditoria a ser obtida pelas autoridades de controlo do Estado-membro. Tendo em consideração o significado desta informação (com base na qual são estabelecidos os montantes fixos, os quais, uma vez estabelecidos, se tornam uma base automática de determinação dos preços dos reembolsos) e a realidade do risco de imprecisões nas declarações (tal como demonstrou um inquérito efectuado pelo Tribunal num caso específico de mercado (9)), este controlo deve, presentemente, ser considerado bastante deficiente. 5.13. Os controlos efectuados pelo serviço de auditoria do FEOGA no contexto do apuramento de contas constituem, de facto, o ponto culminante da estrutura de controlo. Constituem a base para a decisão final relativa à aceitação das consequências financeiras da gestão das medidas da PAC pelos Estados-membros. Cobrem a totalidade das despesas da PAC imputadas ao orçamento, sendo exaustivos dado que cobrem os aspectos financeiro, contabilístico, administrativo e técnico. Quando foi efectuado este inquérito (1987) na área da armazenagem pública de intervenção, puderam ainda ser assinaladas as seguintes deficiências (10): (a)o âmbito destas auditorias é extremamente limitado, quer porque os programas de auditoria são selectivos, quer devido ao reduzido número de verificações concretas que podem ser efectuadas nos curtos períodos de que os auditores dispõem em consequência da falta de pessoal; (b)embora, tendo em conta as limitações, possam ser assinaladas algumas realizações profissionais notáveis, a metodologia de controlo varia consideravelmente entre os diversos grupos; (c)a auditoria de sistemas ainda não é utilizada como base de trabalho neste domínio; (d)as auditorias não são suficientemente alargadas nem seguidas de modo a cobrirem as deficiências sistemáticas detectadas nos sistemas dos Estados-membros; (e)existe uma evidente falta de consulta e coordenação entre o serviço de apuramento e os serviços de mercado da Comissão, especialmente no que se refere a questões técnicas e de gestão de mercado (por exemplo, aplicação de limites de tolerância, interpretação dos critérios de rendimento em matéria de desossagem, justificação de reembolsos relativos ao tratamento técnico dos produtos armazenados, métodos aceitáveis de análise de qualidade, etc.); (f)embora, dadas as limitações dos controlos relativos ao apuramento, seja conferida grande confiança à auditoria interna e externa nacional, não está a ser efectuado qualquer esforço de coordenação no sentido de submeter os controlos nacionais a uma abordagem integrada e de tornar a totalidade das medidas e actividades de controlo das diferentes componentes da pirâmide de controlo tão eficientes e eficazes quanto possível. 5.14. Além disso, tal como referido no capítulo 6 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1986, a acção empreendida pela Comissão na luta contra fraudes e irregularidades está limitada no seu âmbito e abordagem. Apesar de os serviços competentes da Comissão terem, recentemente, efectuado diversos inquéritos na área específica da armazenagem pública sobre a observância dos critérios mínimos de qualidade da intervenção, não foi possível extrair conclusões devido a determinadas limitações do método adoptado.

6. Conclusões e recomendações

Aspectos de controlo físico Controlo quantitativo 6.1. A conclusão geral sobre as disposições de controlo relativas aos aspectos quantitativos dos stocks de intervenção apenas pode ser que, tanto na prática como a nível da legislação, deixam muito a desejar. Uma deficiência básica consiste desde logo na falta de orientação fornecida pelas normas centrais, as quais indicam, de facto, duas medidas extremas que são igualmente insatisfatórias, uma por ser irrealista (isto é, esperar que possa ser efectuado um inventário físico completo no final do exercício) e a outra insuficiente (isto é, esperar que os próprios armazenistas forneçam uma garantia documental). Considerando a necessidade de verificar a presença física das quantidades de stocks declaradas, por um lado, e a de legitimar exigências de carácter prático e de eficiência, por outro, as normas centrais deverão estipular um inventário físico obrigatório por exercício, permitindo, no entanto, que este seja repartido em inventários parciais distribuídos ao longo do exercício. Tal inventário deverá ser complementado por um mínimo de verificações locais aleatórias efectuadas a lotes individuais seleccionados a partir dos inventários que acompanham as declarações. Ao mesmo tempo, é necessário reforçar a supervisão de operações de escoamento, pelo menos num regime de verificações no local. Não existe razão para que sejam concedidos reembolsos extra aos Estados-membros relativamente a tais actividades de controlo, dado que nos termos do artigo 1 8E 6B do regulamento de base relativo ao financiamento da política agrícola comum (4) as despesas referentes a encargos administrativos e de pessoal ficam a cargo dos Estados-membros. Controlo qualitativo 6.2. A conclusão sobre as disposições de controlo relativas ao aspecto qualitativo dos stocks de intervenção apenas pode ser a seguinte: em primeiro lugar, o sistema assenta num determinado número de pressupostos errados, em segundo, um reduzido número de visitas locais é suficiente para revelar importantes deficiências na prática quotidiana de controlo de qualidade. O sistema global necessita claramente de ser reforçado através de um impulso a nível central orientado para a definição de um mínimo de condições a satisfazer pelas medidas nacionais de controlo de qualidade e, ao mesmo tempo, a obtenção de um mínimo de harmonização nas práticas de controlo. Os aspectos processuais de tal acção podem ser precisados na legislação comunitária aplicável na matéria ou em directivas especiais. Considerando as diferenças relativas às concepções e tradições técnicas, será aconselhável tratar dos aspectos técnicos em grupos de trabalho criados de acordo com o exemplo, reconhecidamente positivo, do comité para aplicação do regime comum de classificação da carne de bovino. Um elemento essencial a ser introduzido em todos os sistemas de armazenagem nacionais é a organização e registo dos movimentos e situações dos stocks, de modo a que uma comparação sistemática entre as qualidades escoadas e as qualidades correspondentes no momento da entrada se torne possível e seja efectivamente executada. Tal comparação deverá ser associada à responsabilidade financeira dos armazenistas, a qual tem, até ao momento, permanecido uma característica teórica do sistema, apesar da sua importância para a estrutura de controlo. Sistema de taxa fixa 6.3. O sistema de taxa fixa para reembolso dos custos técnicos e financeiros apresenta uma tendência implícita para produzir distorções tanto no modo como as despesas são repartidas entre os Estados-membros como no nível global de despesas financiado pela Comunidade relativamente ao financiamento nacional (ver Anexo I, pontos 3 - 7). 6.4. A adopção deste sistema foi motivada por dois argumentos principais: (a)relativamente aos custos técnicos, considera-se que o reembolso segundo uma taxa fixa é menos dispendioso que um sistema de reembolso total dos custos reais, dado que oferece aos Estados-membros um incentivo para impedirem que os seus custos reais excedam o nível do reembolso ou, caso estes custos sejam inferiores, para tentarem manter a sua vantagem; (b)simplicidade administrativa. 6.5. Contudo, não decorre do argumento em (a) acima que a taxa fixa para custos técnicos deve ser uniforme. Uma desvantagem inevitável da taxa uniforme é o facto de ser demasiado elevada ou demasiado baixa relativamente aos custos reais da maioria dos Estados-membros. Além disso, tal como para qualquer norma comunitária, existe a tendência implícita para fixar uma taxa uniforme a um nível desnecessariamente elevado, dado que todos os Estados-membros esperam obter vantagens se os custos forem sobredeclarados por qualquer deles no contexto das declarações periódicas para a Comissão referidas no ponto 5.12. Existiriam menos desvantagens num sistema de taxa fixa que diferenciasse os Estados-membros. Tal sistema preservaria parte da simplicidade do sistema de taxa uniforme ao mesmo tempo que permitiria eliminar a distribuição arbitrária de vantagens relativamente aos custos entre os Estados-membros, que é uma consequência inevitável da taxa uniforme actual. Tornaria, também, mais fácil tomar em consideração situações especiais, por exemplo as contribuições substanciais do FEOGA (Orientação) pagas a beneficiários em determinados Estados-membros para cobrir o custo de capital de instalações de armazenagem. 6.6. Outra disparidade na repartição dos encargos entre Estados-membros resulta de uma anomalia, isto é, do facto de serem usadas as taxas de câmbio verdes no cálculo e aplicação dos montantes fixos para reembolso dos custos relativos a operações técnicas. A utilização da taxa verde neste contexto, embora decorra de uma norma geral fixada na legislação da PAC, não contribui, no caso específico, para o objectivo do sistema agromonetário, que é atenuar os efeitos imediatos dos ajustamentos das taxas de câmbio nos fluxos comercais intracomunitários e taxas nacionais de inflação. Será, portanto, preferível abrir uma excepção e aplicar as taxas de câmbio do mercado para evitar os efeitos secundários injustificados. 6.7. A falta de qualquer verificação séria dos custos dos Estados-membros por parte da Comissão torna o sistema de taxa uniforme particularmente difícil de justificar (ver ponto 5.12). Para qualquer dos sistemas de reembolso possíveis, a Comissão deverá definir e pôr em prática um sistema de contabilidade dos custos reais, especialmente custos técnicos, acompanhado de documentos justificativos. Os auditores do Tribunal demonstraram que todos os Estados-membros elaboram já algum tipo de contabilidade dos custos reais e estabelecem o balanço anual dos custos reais e reembolsos comunitários, dado que necessitam desta informação para a contabilidade nacional. Método de avaliação dos stocks de final de exercício e depreciação 6.8. A fixação dos preços uniformes a transitar para os stocks de final de exercício, como médias ponderadas dos valores contabilísticos nacionais (ver Anexo III, pontos 15 - 18) e a substituição dos preços contabilísticos médios nacionais por esses preços de avaliação uniformes têm como resultado uma depreciação dos stocks de determinados produtos em alguns Estados-membros e a sobreavaliação dos stocks de outros produtos nesses mesmos Estados-membros e em outros. Tal situação conduz, através do processo de declaração e regularização de despesas sob a rubrica outros encargos de armazenagem pública, ao pagamento de reembolsos extra a alguns e a deduções nos reembolsos a outros. Este efeito de vantagens e de desvantagens de tesouraria é desnecessário, dado que o regulamento de modo algum determina que os preços a transitar tendo como base os preços de compra pagos pelos organismos de intervenção (11) sejam interpretados como o preço uniforme de um determinado produto para todos os Estados-membros. Tais preços poderiam igualmente ser fixados para cada Estado-membro, o que simplificaria o procedimento, facilitando a fixação de preços a transitar em níveis que constituíssem um reflexo das condições no final de exercício em vez da situação de Agosto ou Setembro. Tal resultado será alcançado se o Comité do Fundo utilizar a sua influência consultiva para fixar um método objectivo que não acarrete vantagens ou desvantagens de tesouraria para os Estados-membros, deixando, então, às autoridades de controlo responsáveis a verificação da aplicação correcta e coerente da norma, o que não deverá constituir mais do que um exercício contabilístico. 6.9. Um dos principais problemas da apresentação nas contas da avaliação anual dos stocks diz respeito à política de depreciação. No passado, a prática corrente caracterizou-se por uma aplicação incoerente que conduziu a uma atribuição arbitrária de despesas aos exercícios e à depreciação insuficiente de que resultou um aumento das perdas latentes, as quais atingiram mais de 8 000 Mio ECU no final de 1986. No contexto das actuais limitações orçamentais, tal montante só poderá ser anulado dentro de vários anos. Enquanto este peso do passado interferir com a perda contabilística anual e enquanto não forem coerentemente aplicados critérios fixos e objectivos para tomar em consideração a perda de valor dos stocks de ano para ano, a conta de gestão da Comunidade continuará, em larga medida, a não se encontrar em conformidade com princípios contabilísticos geralmente aceites. Conclusão relativa às contas 6.10. No que se refere à principal questão de auditoria a nível comunitário, ou seja, saber se a conta de gestão comunitária apresenta de forma adequada as despesas do exercício, as principais conclusões relativas às disposições contabilísticas e de controlo para a armazenagem pública podem ser resumidas do seguinte modo: (a)existem insuficiências significativas nas medidas de controlo físico e contabilístico, resultantes tanto da forma como são concebidas pelo próprio sistema como da sua aplicação na prática (ver pontos 6.1, 6.2, 3.1 e 4.10 - 4.15); (b)os métodos aplicados para a avaliação dos stocks e para a consequente determinação das despesas relativas a perdas do exercício não estão em conformidade com princípios contabilísticos geralmente aceites (ver pontos 6.9 e 5.7); (c)as inexactidões nas contas são provocadas em maior ou menor grau pelo sistema, não só durante o exercício mas também no seu final, o que é determinante para o seu encargo anual e, portanto, para a anualidade (ver pontos 3.2 - 3.6); (d)a auditoria é geralmente insuficiente tanto ao nível nacional como comunitário, não existindo praticamente coordenação entre os dois níveis de modo a fornecer uma garantia razoável da correcção da globalidade das contas (ver pontos 5.5 e 5.8 - 5.14). A conclusão que inevitavelmente decorre destes resultados é que não é tecnicamente possível formular qualquer parecer de auditoria perante a imagem das despesas de armazenagem pública apresentada pelas contas orçamentais do FEOGA. Gestão geral dos sistemas 6.11. A causa mais evidente da incerteza que rodeia os valores de despesas comunicados é uma inquietante falta de coordenação, tanto ao nível da concepção e gestão como do controlo dos sistemas. Existe uma maior necessidade de intercâmbio, consulta e orientação nestes domínios, sendo necessária uma acção mais activa por parte da Comissão. Organização geral da auditoria 6.12. Será desejável que os organismos nacionais de controlo forneçam alguma declaração de garantia relativamente a cada uma das contas apresentadas para apuramento. Para se alcançarem resultados globais satisfatórios será, obviamente, necessário estabelecer um número mínimo de critérios comuns. Embora as actividades nacionais de controlo estejam principalmente orientadas para preocupações nacionais, tal situação é também, em larga medida, atribuível a uma falta de compreensão das necessidades comunitárias e a uma falta de orientação a nível central. É conveniente organizar consultas entre as autoridades de controlo nacionais e comunitárias para elaborarem definições comuns do âmbito e objectivos das respectivas actividades de auditoria e para desenvolverem um mínimo de fórmulas comuns para declarações de fiabilidade de auditoria. Preparação das declarações mensais 6.13. O processo de elaboração das declarações mensais do FEOGA quase não se pode verificar devido à forma e apresentação dos documentos de trabalho subjacentes. Contudo, estes documentos constituem o elo de ligação entre os dados de base e a declaração tal como é apresentada no seu modelo normalizado. Tal verificação é não só imperativa do ponto de vista do controlo comunitário mas será também, indubitavelmente, muito útil para as instâncias nacionais de controlo se a preparação das declarações a apresentar ao FEOGA se basear em folhas auxiliares normalizadas, as quais poderão fornecer também referência sistemática aos dados de base (contas, relações, registos, livros do razão, listagens). Complexidade do sistema contabilístico 6.14. Especialmente a nível nacional, a contabilidade tornou-se cada vez mais complexa em consequência de um número cada vez maior de complicações adicionais. As mais significativas são as seguintes: (a)introdução e, subsequentemente, frequente alteração dos prazos de pagamento para as compras e vendas de intervenção; (b)introdução e subsequente alteração dos prazos de responsabilização para compras de intervenção; (c)introdução de depreciações parciais, ou seja, respeitantes apenas a determinadas partes do stock de um dado produto; (d)escoamentos especiais de manteiga, decididos em 1987 e a financiar em primeiro lugar pelos Estados-membros e posteriormente reembolsados pelo FEOGA durante um período de quatro anos. De uma maneira geral, os organismos de intervenção vêem-se com frequência obrigados a adaptar, num período muito curto, os seus sistemas, que elaboraram por vezes com esforço muito considerável, incluindo o desenvolvimento de aplicações informáticas especiais, a alterações significativas das especificações do sistema central. Um bom exemplo é constituído pelos custos financeiros que passam a ser calculados numa base tão distante do sistema de cálculo simples original que os montantes imputados a um mês e por vezes mesmo os montantes anuais consistem mais em todo o tipo de ajustamentos complicados do que no seu principal componente. Um outro exemplo evidente consiste no facto de stocks do mesmo produto serem contabilizados como stocks diferentes em consequência da depreciação selectiva e/ou de medidas de escoamento (alíneas (c) e (d) acima). Chegou o momento de perguntar se o sistema não se terá tornado demasiado complexo e, na realidade, praticamente impossível de gerir, exigindo portanto que as suas bases sejam repensadas. Método contabilístico alternativo 6.15. Devido à sua natureza cumulativa, as declarações mensais de despesas podem ocultar importantes ajustamentos retroactivos relativos a anteriores declarações. O sucessivo ajustamento do valor médio de compra e venda (e, portanto, da perda sobre vendas) é uma característica do sistema. Os erros e atrasos conduzem também a frequentes ajustamentos de valores anteriormente apresentados relativos a movimentos de quantidade e situações de stocks. Os organismos de intervenção têm de improvisar procedimentos contabilísticos ad hoc para seguir os valores dos stocks e perdas relativas a vendas. Os procedimentos contabilísticos e garantias normais não têm qualquer utilidade neste sistema bizantino. Uma vez que todos os dados declarados são tomados como provisórios, não há grande incentivo para os organismos de intervenção melhorarem a exactidão dos números. Contudo, estes problemas poderiam ser muito facilmente ultrapassados através de uma simples modificação do método contabilístico, que manteria basicamente intacto o sistema actual (declaração mensal, avaliação dos stocks e perdas com base no preço de compra), por um lado, mas eliminaria, por outro, todos os efeitos desfavoráveis da fórmula das médias cumulativas. É apenas necessário substituir os preços médios cumulativos de compra e venda por preços médios mensais que sejam específicos de cada mês, ou seja, calculados com base nas operações desse mês (valor global das operações dividido pela quantidade global) e que permaneçam constantes uma vez que todas as operações do mês tenham sido incluídas no cálculo. Existiria para cada mês um lote próprio de compras em quantidades e valor, um lote próprio de compras e uma situação própria dos stocks de abertura e encerramento, igualmente em quantidades e, neste caso, valores estáveis. 6.16. O elemento crucial deste sistema é, portanto, a regra a aplicar para a avaliação dos custos das vendas e a resultante avaliação das quantidades que permanecem em stock. Neste domínio existem diversas possibilidades: aplicar o preço de compra específico do mês de entrada, quando é conhecido a nível central (por regulamento ou decisão) de que meses são os lotes que estão a ser escoados; ou numa base hipotética, por exemplo a regra fifo (first-in, first-out); ou uma combinação, por exemplo nos casos em que os regulamentos de vendas especifiquem um tempo de vida máximo, de modo que possa ser aplicada a regra acima referida a partir do mês mais antigo abrangido por essa especificação. O restante stock é, no entanto, automaticamente avaliado pelos valores dos lotes dos meses subsistentes, não existindo qualquer necessidade de fixar preços globais a transitar no final do exercício, muito menos preços uniformes para todos os países (ver ponto 6.8). A necessidade de o Comité do FEOGA participar em discussões relativas aos preços a transitar à luz das suas consequências para as situações de tesouraria de cada Estado-membro deixa de se fazer sentir. 6.17. As vantagens de um sistema deste tipo são evidentes, quanto mais não seja pelo facto de as desvantagens do presente método serem eliminadas: os elementos contabilísticos são limitados a correcções dos valores relativos aos meses mais recentes; as perdas relativas a vendas têm por base os preços de venda apropriados, globalizados numa média mensal, podendo igualmente ter como base os preços de custo apropriados se os produtos vendidos provierem de um período específico; em qualquer caso, as perdas relativas a vendas para determinado mês estão estabelecidas de uma vez por todas, não sendo alteradas em meses posteriores como resultado de novas operações que com elas não se relacionam; o valor dos stocks decorre automaticamente e pode servir como base estável para o cálculo dos custos de financiamento, constituindo uma base muito mais adequada do que a actual porque se aproxima mais da quantia realmente investida nos diferentes momentos; as perdas relativas aos stocks e a vendas e os custos de armazenagem são mais fáceis de calcular, podendo ser contabilizados pelo sistema de partidas dobradas, o que os sujeita aos controlos automáticos próprios do sistema; os balanços financeiros intermédios elaborados a partir do novo sistema fazem sentido; o risco de se verificarem surpresas desagradáveis no final do exercício encontra-se significativamente reduzido. As depreciações podem continuar a ser aplicadas, mesmo parciais se se desejar, reduzindo simplesmente determinados preços mensais desde que o regulamento seja adaptado de modo