DECISÃO (UE) 2020/1472 DA COMISSÃO

de 20 de março de 2020

relativa ao auxílio estatal SA.39078 — 2019/C (ex-2014/N) concedido pela Dinamarca à Femern A/S

[notificada com o número C(2020) 1683]

(Apenas faz fé o texto na língua inglesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (1) e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Em 13 de julho de 2009, a Comissão aprovou o auxílio para o financiamento da fase de planeamento do projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn («decisão relativa ao planeamento») (2).

(2) Na sequência de uma fase de notificação prévia, as autoridades dinamarquesas notificaram, por ofício de 22 de dezembro de 2014, à Comissão, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, o modelo de financiamento do projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn.

(3) Em 5 de junho de 2014, 5 de setembro de 2014, 26 de novembro de 2014, 19 de janeiro de 2015 e 22 de abril de 2015, a Comissão recebeu cinco denúncias (3), alegando que a Dinamarca concedera um auxílio estatal ilegal e incompatível para o planeamento, a construção e a exploração do projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn a favor da Femern A/S e da A/S Femern Landanlæg (4).

(4) Em 23 de julho de 2015, a Comissão decidiu não levantar objeções às medidas concedidas pela Dinamarca à A/S Femern Landanlæg e à Femern A/S («decisão relativa à construção») (5). A parte dispositiva dessa decisão divide-se em duas partes. Na primeira parte, a Comissão concluiu que as medidas concedidas à A/S Femern Landanlæg para o planeamento, a construção e a exploração das ligações rodoviárias e ferroviárias com o interior na Dinamarca não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Na segunda parte, a Comissão concluiu que, embora as medidas concedidas à Femern A/S para o planeamento, a construção e a exploração da ligação fixa constituíssem, efetivamente, um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, essas medidas são compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado. Em 16 de setembro de 2015, a Comissão enviou a decisão relativa à construção aos autores da denúncia.

(5) Na sequência dos recursos de anulação interpostos por dois autores da denúncia (6), o Tribunal Geral anulou a decisão relativa à construção com os seus acórdãos de 13 de dezembro de 2018 (7), na parte em que a Comissão decidiu não levantar objeções às medidas concedidas pela Dinamarca à Femern A/S para o planeamento, a construção e a exploração da ligação fixa (infraestrutura de ligação das duas costas).

(6) O Tribunal Geral negou provimento ao recurso quanto ao restante. Em especial, rejeitou os argumentos dos recorrentes relativos à conclusão da Comissão de que as medidas concedidas à A/S Femern Landanlæg para o planeamento, a construção e a exploração das ligações rodoviárias e ferroviárias com o interior, na Dinamarca, não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(7) Os acórdãos de 13 de dezembro de 2018 foram objeto de recurso pelos dois autores da denúncia (8).

(8) Em 24 de janeiro e 22 de maio de 2019, os serviços da Comissão reuniram-se com as autoridades dinamarquesas. Os serviços da Comissão realizaram conferências telefónicas com as autoridades dinamarquesas em 12 de abril e 20 de junho de 2019. Os serviços da Comissão enviaram pedidos de informações adicionais em 26 de março, 18 de abril e 24 de abril de 2019. As autoridades dinamarquesas apresentaram informações complementares em 18 de janeiro, 4 de fevereiro, 25 de fevereiro, 28 de março, 5 de abril, 7 de maio, 8 de maio, 16 de maio, 20 de maio, 28 de maio e 10 de junho de 2019.

(9) Em 18 e 25 de março de 2019, os serviços da Comissão reuniram-se com a Stena Line Scandinavia AB («Stena Line») e com a Scandlines Danmark ApS e a Scandlines Deutschland GmbH («Scandlines»), respetivamente. Em 4 de abril e 13 de maio de 2019, os serviços da Comissão reuniram-se com a Naturschutzbund Deutschland e.V. («NABU») e com a Associação de Armadores da Suécia [Föreningen för Svensk Sjöfart («FSS»)], respetivamente. A Comissão recebeu informações adicionais das partes interessadas em 29 de janeiro, 14 de fevereiro, 18 de fevereiro, 26 de março, 15 de abril, 16 de abril, 24 de abril, 24 de maio, 29 de maio, 6 de junho e 7 de junho de 2019. A Comissão recebeu uma carta da Scandlines em 29 de janeiro de 2019, à qual respondeu em 8 de fevereiro de 2019. A Comissão recebeu igualmente uma carta da Scandlines em 20 de fevereiro de 2019, à qual respondeu em 13 de março de 2019. A Comissão recebeu uma carta da Stena Line em 7 de fevereiro de 2019, à qual respondeu em 28 de fevereiro de 2019. A Comissão recebeu uma carta da NABU em 18 de fevereiro de 2019, à qual respondeu em 18 de março de 2019. A Comissão recebeu uma carta da FSS em 19 de fevereiro de 2019, à qual respondeu em 8 de março de 2019. A Comissão recebeu uma carta da Verband Deutscher Reeder («VDR») em 12 de março de 2019, à qual respondeu em 21 de março de 2019. A Comissão recebeu uma carta do grupo Grimaldi em 28 de março de 2019, à qual respondeu em 16 de abril de 2019. A Comissão recebeu uma carta do porto de Trelleborg em 8 de abril de 2019, à qual respondeu em 9 de abril de 2019. A Comissão recebeu uma carta do porto de Trelleborg em 15 de abril de 2019, à qual respondeu em 2 de maio de 2019. A Comissão recebeu uma carta da Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V. em 15 de abril de 2019, à qual respondeu em 2 de maio de 2019.

(10) Por ofício de 14 de junho de 2019, a Comissão informou as autoridades dinamarquesas da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente ao financiamento público da ligação fixa («decisão de início do procedimento»).

(11) Em 5 de julho de 2019, a decisão de início do procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (9). Na decisão de início do procedimento, a Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações no prazo de um mês.

(12) Em 12 de julho de 2019, os serviços da Comissão enviaram as observações anteriores da Scandlines, de 7 de junho de 2019, às autoridades dinamarquesas. Em 23 de julho de 2019, os serviços da Comissão enviaram outras observações e comentários anteriores da Scandlines, de 28 de janeiro de 2019 e 29 de maio de 2019, às autoridades dinamarquesas.

(13) Mediante pedidos sucessivos, a Scandlines solicitou uma prorrogação do prazo para a apresentação das observações sobre a decisão de início do procedimento até ao final de agosto/início de setembro. Em 22 de julho de 2019, os serviços da Comissão concordaram com uma prorrogação de 10 dias úteis do prazo, até 20 de agosto de 2019. Tal prorrogação também foi posteriormente concedida pelos serviços da Comissão às outras partes interessadas.

(14) Em 17 de agosto de 2019, a Scandlines interpôs um recurso de anulação da decisão de prorrogação do prazo para a apresentação das suas observações até 20 de agosto de 2019, e não até ao final do mês, conforme solicitara. Mediante pedido separado apresentado no mesmo dia, a Scandlines solicitou ao presidente do Tribunal Geral que, através de uma medida provisória, ordenasse à Comissão a suspensão da investigação formal e/ou que proibisse a Comissão de adotar uma decisão definitiva ou de conceder qualquer outra forma de medida provisória apropriada.

(15) O presidente do Tribunal Geral negou provimento ao pedido de medida provisória por despacho de 13 de setembro de 2019 (10). Subsequentemente, a Scandlines retirou o recurso de anulação conexo (11).

(16) Onze partes interessadas apresentaram observações. A Associação de Ferries Dinamarquesa (Danish Ferries Association) apresentou as suas observações em 16 de agosto de 2019. As Associações de Armadores das Comunidades Europeias (European Community Shipowners’ Associations («ECSA»)] apresentaram as suas observações em 19 de agosto de 2019. A FSS apresentou as suas observações em 20 de agosto de 2019. A Scandlines, a Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V., a NABU, a Rederi Aktiebolaget Nordö-Link, a Stena Line, a Trelleborg Hamn AB, a Rostock Port GmbH e a VDR apresentaram as suas observações em 21 de agosto de 2019. As partes interessadas estão envolvidas no setor do transporte marítimo (operadores de ferries, portos e associações) ou são organizações sem fins lucrativos que alegam um interesse na infraestrutura de ligação das duas costas. Por ofício de 3 de setembro de 2019, os serviços da Comissão enviaram uma versão não confidencial das observações das onze partes interessadas às autoridades dinamarquesas, dando-lhes uma oportunidade para reagir. As autoridades dinamarquesas apresentaram os seus comentários sobre tais observações em 4 de outubro de 2019, complementando as suas observações sobre a decisão de início do procedimento de 26 de agosto de 2019.

(17) Em 27 de junho, 2, 5 e 9 de julho, 3 de outubro, 4, 12, 15, 19, 22 e 25 de novembro de 2019 e, em seguida, em 7 e 14 de janeiro e 6 de fevereiro de 2020, os serviços da Comissão realizaram uma conferência telefónica com as autoridades dinamarquesas. Em 18 de dezembro de 2019, os serviços da Comissão reuniram-se em Bruxelas com as autoridades dinamarquesas. Os serviços da Comissão enviaram pedidos de informações adicionais em 8, 12 e 17 de julho, 3 e 12 de setembro, 4, 17, 18 e 24 de outubro, 5, 13, 25 e 27 de novembro de 2019 e, em seguida, em 7 e 9 de janeiro e 3, 4, 14, 18, 19 e 28 de fevereiro de 2020. Em 2019, as autoridades dinamarquesas apresentaram informações complementares em 27 de junho, 1, 4, 5, 10, 12 e 15 de julho, 21 e 27 de agosto, 13 e 26 de setembro, 1, 9, 11, 23, 27 e 29 de outubro, 6, 7, 11, 14, 18, 22 e 25 de novembro e, em seguida, em 10 e 20 de dezembro. Em 2020, as autoridades dinamarquesas apresentaram informações complementares em 3, 7, 13, 15 e 21 de janeiro, 4, 6, 11, 12, 14, 20 e 21 de fevereiro e, em seguida, em 3 de março de 2020. Na sua comunicação de 5 de março de 2020, as autoridades dinamarquesas reviram a notificação inicial.

(18) Além disso, a Comissão recebeu observações adicionais da Scandlines e da Stena Line que, à luz do acórdão Mytilinaios Anonymos Etairia/Omilos Epicheiriseon (12), não é obrigada a ter em conta, uma vez que tais observações foram apresentadas fora do prazo. A Comissão recebeu as observações adicionais da Scandlines em 26 de outubro de 2019 e, novamente, em 20 de fevereiro de 2020, e remeteu-as às autoridades dinamarquesas em 4 de novembro de 2019 e 28 de fevereiro de 2020, respetivamente. As autoridades dinamarquesas apresentaram os seus comentários sobre tais observações em 6 de novembro de 2019 e 3 de março de 2020, respetivamente. A Scandlines realizou uma conferência telefónica com os serviços da Comissão em 25 de fevereiro de 2020 e apresentou informações complementares em 5 de março de 2020. A Comissão recebeu observações adicionais da Stena Line em 13 de dezembro de 2019, e remeteu-as às autoridades dinamarquesas em 23 de dezembro de 2019. As autoridades dinamarquesas apresentaram os seus comentários sobre tais observações em 8 de janeiro de 2020.

(19) A Comissão recebeu um ofício das autoridades dinamarquesas em 9 de setembro de 2019, ao qual respondeu em 30 de setembro de 2019.

(20) Por ofício de 4 de março de 2020, as autoridades dinamarquesas concordaram com a adoção da presente decisão e a respetiva notificação em língua inglesa.

Clarificação relativa ao âmbito da presente decisão

(21) Em 2 de agosto de 2016, a Scandlines enviou uma carta de notificação formal à Comissão, solicitando-lhe que interviesse relativamente a alegadas medidas de auxílio a favor da Femern A/S, uma vez que, na sua perspetiva, essas medidas não foram tidas em conta pela Comissão na sua decisão relativa à construção, apesar de terem sido referidas na denúncia.

(22) Por ofício de 30 de setembro de 2016, os serviços da Comissão responderam à carta suprarreferida. O ofício dos serviços da Comissão refere que a decisão relativa à construção respeita a duas alegadas medidas de auxílio: as taxas ferroviárias não comerciais e a utilização gratuita de propriedade estatal durante a fase de construção do projeto. No que se refere às outras alegadas medidas de auxílio, a Comissão considerou, nos termos do artigo 24.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho («regulamento processual») (13), que os elementos de facto e de direito expostos pela Scandlines não constituíam fundamento suficiente para demonstrar, com base numa investigação prima facie, a existência de um auxílio ilegal. Por conseguinte, a Comissão convidou a Scandlines a apresentar eventuais observações no prazo de um mês. A Comissão recebeu tais observações em 30 de outubro de 2016.

(23) Em 12 de dezembro de 2016, a Scandlines interpôs um recurso de anulação do ofício de 30 de setembro de 2016 (14). No mesmo dia, interpôs igualmente uma ação por omissão contra a Comissão por não ter tomado posição em relação à sua denúncia (15).

(24) Em 30 de julho de 2018, a Scandlines enviou uma segunda carta de notificação formal (16), convidando a Comissão a definir a sua posição em relação às outras alegadas medidas de auxílio na sequência das suas observações de 30 de setembro de 2016. Em 28 de setembro de 2018, a Comissão adotou uma decisão («decisão de 2018») (17) que confirma que as garantias estatais a favor da A/S Femern Landanlæg e os empréstimos estatais a favor da Femern A/S e da A/S Femern Landanlæg, bem como o alegado auxílio ilegal excedendo o montante autorizado ao abrigo da decisão relativa ao planeamento e os benefícios fiscais concedidos, não constituíam um auxílio estatal ilegal. Na mesma decisão, a Comissão concluiu que o alegado auxílio ilegal concedido à Femern A/S sob forma de injeção de capital é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, na medida em que constitui um auxílio estatal não abrangido pela decisão relativa ao planeamento. Em 4 de janeiro de 2019, a Scandlines interpôs um recurso de anulação dessa decisão (18).

(25) Por despachos de 13 de dezembro de 2018, o Tribunal Geral declarou o recurso de anulação do ofício da Comissão de 30 de setembro de 2016 e a ação por omissão inadmissíveis (19). A Scandlines interpôs um recurso contra o despacho que nega provimento ao seu recurso de anulação (20).

(26) Na decisão de início do procedimento, a Comissão retirou a decisão de 2018, uma vez que está relacionada com as medidas concedidas à Femern A/S para o planeamento, a construção e a exploração da ligação fixa. Por conseguinte, essas medidas fazem parte da apreciação constante da presente decisão.

(27) Conforme observado na decisão de início do procedimento, este procedimento também abrange todas as medidas pertinentes para a fase de planeamento do projeto relativamente à ligação fixa.

(28) A presente decisão não se refere às medidas a favor da A/S Femern Landanlæg relativas ao financiamento das ligações com o interior, como também clarificado na decisão de início do procedimento. Além disso, não abrange outras medidas eventuais além das referidas na secção 2.4, concedidas ou alegadamente concedidas pela Dinamarca à Femern A/S, à A/S Femern Landanlæg, à Sund & Bælt Holding A/S ou a qualquer outra empresa associada.

(29) Em 6 de novembro de 2017, a Scandlines apresentou uma denúncia adicional sobre alegadas medidas de auxílio ilegais e incompatíveis utilizadas para financiar as atividades da Femern A/S alegadamente relacionadas com a promoção e marketing da ligação fixa («atividades de promoção/marketing/informação»). As medidas referidas na carta em questão foram abrangidas pelo âmbito da decisão de início do procedimento, sendo, por conseguinte, avaliadas na presente decisão.

2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO PROJETO E DAS MEDIDAS

2.1. Projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn

(30) O projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn consiste numa infraestrutura de ligação das duas costas («ligação fixa») e em ligações rodoviárias e ferroviárias com o interior.

(31) A ligação fixa consistirá num túnel submerso entre Rødby, na ilha de Lolland, na Dinamarca, e Puttgarden, na Alemanha. O túnel terá uma extensão aproximada de 19 quilómetros e compreenderá uma linha férrea de duas vias eletrificada e uma autoestrada de quatro vias, com faixas de emergência.

(32) As ligações com o interior dinamarquês incluem a ligação ferroviária existente entre Ringsted e Rødby com aproximadamente 120 quilómetros, propriedade da Banedanmark («Rail Net Denmark»), o gestor da infraestrutura ferroviária estatal. Todo o troço ferroviário entre Ringsted e Rødby será eletrificado e equipado com novos sistemas de sinalização, de acordo com o ERTMS (21) nível 2. As ligações com o interior dinamarquês também incluirão as melhorias ambientais necessárias e a modernização da infraestrutura rodoviária existente de Lolland, ou seja, da autoestrada E47 existente entre Rødbyhavn e Sakskøbing. Por último, o troço ferroviário de via única existente entre Vordingborg e Rødby será alargado para um troço ferroviário de duas vias.

(33) O projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn tem por objetivo melhorar as condições do transporte de passageiros e mercadorias entre os países nórdicos e a Europa Central. O projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn terá outras repercussões positivas, em termos de impacto ambiental, emprego, desenvolvimento regional, melhoria das condições comerciais e reforço geral do setor dos transportes. Em conjunto com a ligação fixa de Øresund entre a Dinamarca e a Suécia, em exploração desde julho de 2000, o projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn proporcionará, assim, uma melhoria considerável de um dos eixos de transporte rodoviário mais importantes que liga a Escandinávia à Europa Central. O projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn também foi reconhecido pela Comissão como um projeto prioritário no âmbito do quadro da RTE-T. Além disso, trata-se de um «projeto predefinido», referido como tal no anexo I, parte I, ponto 2, do Regulamento (UE) n.o 1316/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (22).

(34) Na sua resposta à decisão de início do procedimento, as autoridades dinamarquesas acrescentaram que o planeamento formal do projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn já começara em 1991, quando o Governo dinamarquês celebrou o Tratado com o Governo sueco sobre o estabelecimento de uma ligação fixa através de Øresund («ligação fixa de Øresund») (23). Nos termos do artigo 21.o do Tratado Dano-Sueco sobre a Ligação Fixa de Øresund, o Governo dinamarquês declarou estar preparado para trabalhar na execução de uma ligação fixa através do Estreito de Fehmarn, desde que fossem tidas em conta as considerações ambientais e financeiras. No período de 1991 a 2008, data da assinatura entre Dinamarca e a Alemanha, o Governo dinamarquês e o Governo alemão realizaram um certo número de avaliações preparatórias relacionadas com o projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn.

(35) Nos termos do artigo 1.o do «Tratado entre o Reino da Dinamarca e a República Federal da Alemanha sobre a ligação fixa do Estreito de Fehmarn» («Tratado sobre o Estreito de Fehmarn») (24), a Dinamarca tem a responsabilidade exclusiva e suporta o risco integral pelo financiamento da ligação fixa do Estreito de Fehmarn, bem como pela modernização das ligações com o interior dinamarquês. A Alemanha é responsável pelo financiamento e pela modernização das ligações com o interior alemão.

(36) No momento da notificação de 2014, as autoridades dinamarquesas estimaram que os custos totais do planeamento e da construção da ligação fixa corresponderiam a 54,9 mil milhões de coroas dinamarquesas (7,4 mil milhões de euros (25)), em preços de 2014. Os custos relacionados com o planeamento e a construção da modernização das ligações com o interior dinamarquês correspondiam a 9,5 mil milhões de coroas dinamarquesas (1,3 mil milhões de euros), em preços de 2014. No total, os custos ascendiam a 64,4 mil milhões de coroas dinamarquesas (8,6 mil milhões de euros) para todo o projeto (atividades de planeamento, custos de construção, reservas e outros trabalhos da ligação fixa e das ligações com o interior). Em resposta às dúvidas suscitadas na decisão de início do procedimento, as autoridades dinamarquesas reviram a sua notificação e atualizaram os custos estimados do planeamento e da construção da ligação fixa. A secção 5 da presente decisão trata pormenorizadamente essa atualização.

(37) A Comissão concedeu subvenções totais de cofinanciamento no valor de 205 milhões de euros entre 2007 e 2013 para as atividades de planeamento do projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn. O período foi posteriormente prorrogado até 2015. O projeto foi igualmente incluído na lista de propostas selecionadas para financiamento pela UE no âmbito do Mecanismo Interligar a Europa («MIE») no setor dos transportes (26). As autoridades dinamarquesas especificaram que, no período entre 2007 e 2015, o projeto efetivamente recebeu 181 milhões de euros para a ligação fixa. No período de 2017-2020, a Femern A/S beneficiou de autorizações num montante de 589 milhões de euros a título do MIE. As autoridades dinamarquesas clarificaram que a Femern A/S utilizou até hoje cerca de 7 milhões de euros deste montante.

(38) Em setembro de 2005, a empresa pública Sund & Bælt Holding A/S constituiu a Femern A/S como empresa subsidiária a 100%. A Femern A/S tornou-se, posteriormente, uma empresa subsidiária da A/S Femern Landanlæg (27), que também é uma empresa subsidiária da Sund & Bælt Holding A/S.

(39) Com base na lei do planeamento (28), o Ministro dos Transportes dinamarquês designou a Femern A/S como responsável pelo planeamento do projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn. Consequentemente, a Femern A/S efetuou vários estudos e trabalhos preparatórios para a sua construção, em especial, análises e avaliações relativas aos aspetos ambientais, técnicos e de segurança, e preparou o procedimento de concurso para a realização do projeto. A Femern A/S também desenvolveu as atividades de investigação e preparatórias necessárias para o estabelecimento do futuro estaleiro em Rødbyhavn. Por último, a Femern A/S é responsável pelas atividades de informação, que deveriam ser conduzidas em cooperação com os municípios locais (29).

(40) O financiamento da fase de planeamento foi notificado à Comissão nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, em 16 de março de 2009, por motivos de segurança jurídica. Em 13 de julho de 2009, a Comissão decidiu não levantar objeções ao financiamento da fase de planeamento (30), concluindo que, na fase de planeamento, a Femern A/S atuara como uma autoridade pública e qualquer apoio estava, por conseguinte, para além do âmbito do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. No entanto, não podendo excluir que o apoio público para a fase de planeamento poderia incluir um auxílio estatal a favor do futuro operador da ligação fixa, a Comissão avaliou igualmente a compatibilidade das medidas notificadas e concluiu que podiam ser consideradas compatíveis.

(41) Em 28 de abril de 2015, o Parlamento dinamarquês aprovou um projeto de lei relativamente à construção da ligação fixa e das ligações com o interior na Dinamarca («lei da construção») (31). A lei da construção também contém a base jurídica para a futura exploração da ligação fixa. A lei da construção entrou em vigor em 6 de maio de 2015.

(42) Em 6 de fevereiro de 2019, a Femern A/S recebeu, por parte das autoridades alemãs, a aprovação administrativa assinada do plano alemão da ligação fixa. Na sequência da aprovação administrativa do plano alemão, em 26 de março de 2019 o Parlamento dinamarquês autorizou a Femern A/S a dar início aos primeiros trabalhos de construção previstos para a ligação fixa no lado dinamarquês. Mais especificamente, solicitou-se à Femern A/S que negociasse os acordos necessários com os contratantes para dar início às seguintes atividades: a construção da instalação para o fabrico dos elementos do túnel, a criação de um porto de trabalho, do portal do túnel no lado dinamarquês, do estaleiro e das instalações administrativas, a garantia de que o contratante em causa lançará a aquisição de equipamentos marítimos especiais e as atividades preparatórias menores.

2.2. Ligação fixa

(43) Com base na lei da construção, a Femern A/S foi designada proprietária da ligação fixa (32), com o único objetivo de gerir a respetiva construção, exploração e financiamento (33). Nessa qualidade, também será o gestor da infraestrutura da ligação ferroviária da ligação fixa. A lei da construção permite que a Femern A/S obtenha empréstimos e utilize outros instrumentos financeiros para os efeitos relacionados com o planeamento, a construção e a exploração da ligação fixa.

(44) A Femern A/S pode financiar a ligação fixa com empréstimos obtidos no mercado financeiro internacional. O Governo dinamarquês pode conceder uma garantia estatal para tais empréstimos. Em alternativa, a Femern A/S pode financiar o projeto através de empréstimos estatais.

(45) A Femern A/S poderá cobrar portagens aos utilizadores da infraestrutura rodoviária da ligação fixa. O Ministro dos Transportes determinará o nível e os princípios de ajustamento dessas taxas (34). A Femern A/S pode alterar os regimes gerais de desconto existentes e aplicar novos regimes de desconto apenas na medida em que tal não afete significativamente o nível de pagamento determinado pelo ministro dos Transportes. Além disso, poderá de cobrar taxas ferroviárias pela utilização da ligação ferroviária da ligação fixa. O ministro dos Transportes também definirá essas taxas (35). Através do dispositivo escolhido, as portagens e taxas ferroviárias cobrirão os custos operacionais e de manutenção da ligação fixa e das ligações ferroviárias com o interior dinamarquês, bem como os custos relacionados com o pagamento de juros e o reembolso de empréstimos relativos a dívida contraída para o planeamento e a construção do projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn.

(46) A execução dos trabalhos de construção da ligação fixa está aberta a todas empresas interessadas em condições equitativas e não discriminatórias, uma vez que a Femern A/S aplicou procedimentos de adjudicação de contratos públicos conformes com a legislação de contratação pública aplicável à adjudicação de todos os contratos de construção.

2.3. Ligações rodoviárias e ferroviárias com o interior dinamarquês (36)

(47) A A/S Femern Landanlæg foi designada para gerir a construção e a exploração das ligações com o interior dinamarquês (37). A construção e a exploração das ligações ferroviárias com o interior serão realizadas pela Rail Net Denmark em nome do Estado dinamarquês e financiadas pela A/S Femern Landanlæg. A Rail Net Denmark, na qualidade de gestor da infraestrutura ferroviária dinamarquesa, é responsável por todos os custos relacionados com a exploração da infraestrutura ferroviária dinamarquesa, incluindo as ligações ferroviárias com o interior. Os trabalhos de modernização necessários das ligações rodoviárias com o interior serão realizados pela Direção-Geral das Estradas da Dinamarca em nome do Estado dinamarquês e financiados pela A/S Femern Landanlæg. As ligações rodoviárias com o interior farão parte da rede geral de infraestruturas rodoviárias dinamarquesas, financiada, explorada e mantida pela Direção-Geral das Estradas da Dinamarca.

(48) A linha férrea de duas vias existente entre Ringsted e Vordingborg e a linha férrea de via única existente entre Vordingborg e Rødby, incluindo o novo sistema de sinalização instalado neste troço, são propriedade da Rail Net Denmark. A A/S Femern Landanlæg será proprietária do novo troço de via entre Vordingborg e Rødby, incluindo o novo sistema de sinalização instalado na nova via, e das instalações para a eletrificação de todo o troço entre Ringsted e Rødby.

(49) A A/S Femern Landanlæg e a Rail Net Denmark partilham a propriedade das ligações ferroviárias com o interior dinamarquês (38). Após a conclusão da construção, e devido ao facto de que será tecnicamente difícil separar a propriedade das instalações ferroviárias nas ligações com o interior dinamarquês, uma mudança de propriedade ocorrerá entre a Rail Net Denmark e a A/S Femern Landanlæg (39).

(50) O Estado permanecerá o proprietário das ligações rodoviárias com o interior dinamarquês.

(51) A A/S Femern Landanlæg pode financiar as ligações com o interior com empréstimos obtidos no mercado financeiro internacional. O Governo dinamarquês pode conceder uma garantia estatal para tais empréstimos. Em alternativa, a A/S Femern Landanlæg pode financiar as ligações com o interior através de empréstimos estatais.

(52) A Femern A/S pagará dividendos à A/S Femern Landanlæg. Com esses dividendos, a A/S Femern Landanlæg reembolsará a sua dívida relacionada com os empréstimos necessários para financiar os custos de planeamento, construção e manutenção, bem como os reinvestimentos relacionados com as ligações ferroviárias com o interior e os custos relacionados com a construção da ligação rodoviária com o interior.

(53) De acordo com os princípios gerais em vigor na Dinamarca, não será cobrada nenhuma taxa pela utilização das ligações rodoviárias com o interior dinamarquês.

2.4. Medidas concedidas ou alegadamente concedidas à Femern A/S

(54) Na decisão de início do procedimento, a Comissão suscitou dúvidas quanto ao caráter de auxílio de Estado e compatibilidade de várias medidas de auxílio notificadas e alegadas, conforme descrito a seguir.

2.4.1. Injeções de capital

(55) As autoridades dinamarquesas notificaram injeções de capital num montante de 500 milhões de coroas dinamarquesas (67,0 milhões de euros) pela empresa pública Sund & Bælt Holding A/S na Femern A/S, ocorridas em 2005 e 2009. Tais injeções de capital tinham por objetivo permitir à Femern A/S realizar a parte dinamarquesa dos trabalhos preparatórios e os estudos relacionados com o projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn (40). Conforme referido na decisão de início do procedimento, na perspetiva da Scandlines, a Sund & Bælt Holding A/S procedeu a injeções de capital adicionais no mesmo período que poderão ter excedido o montante autorizado pela decisão relativa à construção em, pelo menos, 10 milhões de coroas dinamarquesas (1,3 milhões de euros).

2.4.2. Garantias estatais

(56) A decisão de início do procedimento considera igualmente o modelo de garantia estatal conforme notificado pelas autoridades dinamarquesas. Tal cobre as garantias estatais para empréstimos ou outros instrumentos financeiros obtidos pela Femern A/S nos mercados financeiros internacionais para o financiamento do planeamento, construção e exploração da ligação fixa (41).

(57) De acordo com a secção 7, n.os 3 e 5, da lei do planeamento, a Femern A/S beneficia de uma garantia estatal que cobre as obrigações da Femern A/S relativas a empréstimos e outros instrumentos financeiros utilizados para financiar a preparação, a investigação, o planeamento e outras medidas necessárias relacionadas com a ligação fixa.

(58) De acordo com a secção 4, n.o 2, da lei da construção, a Femern A/S beneficia de uma garantia estatal que cobre as suas obrigações relativas a empréstimos e outros instrumentos financeiros utilizados para financiar e refinanciar o planeamento, a construção, a exploração e outras medidas necessárias para efeitos de construção e exploração da ligação fixa.

(59) A Femern A/S, à semelhança de outras empresas públicas que obtêm empréstimos cobertos por uma garantia estatal, deverá pagar um prémio de garantia ao Estado dinamarquês que ascende, conforme notificado em 2014, a 0,15% por ano, sobre a dívida a pagar coberta pela garantia.

(60) A garantia estatal cobre as obrigações da Femern A/S em relação a empréstimos e outros instrumentos financeiros utilizados para financiar e refinanciar o planeamento, a construção, a exploração e outras medidas necessárias para efeitos de planeamento, construção e exploração da ligação fixa.

(61) O Estado também pode decidir garantir outros contratos financeiros realizados pela Femern A/S para o financiamento do projeto (por exemplo, swaps) (42). As autoridades dinamarquesas explicaram que o Estado dinamarquês poderia conceder garantias para as transações de produtos derivados. Tais garantias permitem que a Femern A/S obtenha taxas mais vantajosas para os seus produtos derivados, uma vez que a contraparte não enfrenta o risco de incumprimento, por parte da Femern A/S, das suas obrigações decorrentes do contrato de derivados. Do mesmo modo, caso seja obrigada a fornecer ativos de garantia para tais derivados, a Femern A/S também pode utilizar essas garantias.

(62) Por último, a garantia cobre outras obrigações financeiras assumidas pela Femern A/S relacionadas com a fase de construção (43).

(63) A garantia estatal apenas pode ser utilizada para cobrir empréstimos que a Femern A/S obtenha para financiar a ligação fixa. Enquanto empresa com uma finalidade especial, a Femern A/S não pode obter empréstimos ou participar em qualquer outra atividade além do financiamento, do planeamento, da construção e da exploração da ligação fixa.

(64) Conforme referido na decisão de início do procedimento, os autores da denúncia alegaram que, devido à garantia estatal, a Femern A/S possui uma notação de crédito equiparada à do Estado dinamarquês (AAA), o que lhe permite obter condições financeiras para os seus empréstimos significativamente melhores do que estariam de outro modo disponíveis no mercado financeiro. Além disso, alegam que, aparentemente, com base nas leis do planeamento e da construção, as garantias estatais são ilimitadas em termos de tempo e montante e, na verdade, impedem a falência da Femern A/S. Adicionalmente, não cumprem nenhuma das condições referidas na comunicação sobre as garantias (44), que poderiam excluir a existência de um auxílio estatal.

(65) Os autores da denúncia também alegam que, sempre que a Femern A/S celebra um novo acordo financeiro, uma nova garantia é concedida, envolvendo uma nova medida de auxílio ad hoc.

2.4.3. Empréstimos estatais

(66) No que se refere ao modelo de financiamento notificado, a Femern A/S também tem direito de obter empréstimos estatais como uma forma alternativa de obtenção de fundos (45). As autoridades dinamarquesas indicaram que a taxa de juro aplicável aos empréstimos estatais corresponde às condições de empréstimo do próprio Estado (46), com uma margem adicional sobre o empréstimo de 0,15%, conforme notificado em 2014.

(67) Conforme referido na decisão de início do procedimento, os autores da denúncia alegaram que a decisão relativa ao planeamento não autorizava auxílios estatais sob a forma de empréstimos estatais. De acordo com os autores da denúncia, o ministro das Finanças procedeu à concessão de empréstimos estatais e concedeu esta forma de auxílio por um montante muito superior ao montante autorizado na decisão relativa ao planeamento. De acordo com os autores da denúncia, durante a fase de planeamento do projeto, o Estado concedeu empréstimos à Femern A/S e à A/S Femern Landanlæg, num montante total de 533 milhões de euros (47). As autoridades dinamarquesas alegaram que o orçamental inicial do planeamento no valor de 194 milhões de euros aumentou em 2010, 2011 e 2013 para um orçamento total de 684 milhões de euros (em preços de 2008), dos quais 534 milhões de euros referentes à fase de planeamento da ligação fixa (o restante montante referia-se às ligações com o interior). A Femern A/S contraiu empréstimos estatais para cobrir tais despesas. Os ajustamentos ao orçamento foram aprovados pela Comissão de Finanças do Parlamento dinamarquês.

(68) Os autores da denúncia alegaram igualmente que os empréstimos estatais, conforme previsto, não têm um período de reembolso fixo e são, por conseguinte, ilimitados no tempo. Na ausência de tal período, a Femern A/S pode atrasar continuamente o reembolso dos empréstimos iniciais ao obter, de modo sucessivo, novos empréstimos para refinanciar os empréstimos iniciais.

(69) Em novembro e dezembro de 2018, quando a decisão relativa à construção era ainda válida, a Femern A/S obteve empréstimos estatais num valor nominal de 7,4 mil milhões de coroas dinamarquesas (1,0 mil milhões de euros) para garantir o financiamento necessário para dar início à fase de construção. Tais empréstimos foram desembolsados no período compreendido entre novembro de 2018 e abril de 2019.

(70) Os autores da denúncia também alegaram que, sempre que a Femern A/S obtém um novo empréstimo estatal, uma nova medida é concedida, envolvendo uma nova medida de auxílio ad hoc.

Empréstimos para atividades de promoção/marketing/informação

(71) Conforme referido na decisão de início do procedimento, a Scandlines alegou que a Femern A/S realizou várias atividades de promoção e marketing (48) por si própria ou com recurso a contratantes, consultores (49) e prestadores de serviços diretos. Além disso, a Scandlines indicou que, uma vez que, no momento, a Femern A/S não tem qualquer fonte de rendimento além do financiamento da UE, o financiamento deste tipo de atividades constituiu um auxílio estatal, ilegal e incompatível. Em alternativa, o alegado auxílio deveria ser considerado uma utilização abusiva do auxílio autorizado no âmbito da decisão relativa ao planeamento.

(72) A este respeito, as autoridades dinamarquesas alegaram, no contexto do procedimento de investigação preliminar, que as atividades de informação da Femern A/S se inserem no âmbito das suas tarefas, conforme definido pelo quadro jurídico que regula as respetivas atividades como empresa pública, em nome do Ministério dos Transportes. Quando o Estado implementa grandes projetos de infraestruturas, as entidades públicas pertinentes têm a obrigação de informar o público de uma forma tão ampla quanto possível, para que os cidadãos saibam em que consistem esses projetos, qual a duração da fase de construção e quais os benefícios que resultarão da decisão do Estado de construir essas infraestruturas. Deste modo, em seu entender, tais atividades fazem parte da missão pública do Estado de informar os seus cidadãos e não constituem atividades de promoção e marketing, uma vez que, nesta fase, a exploração da ligação fixa se enquadra num futuro distante. Por conseguinte, o respetivo financiamento não constituiria um auxílio estatal. Além disso, as autoridades dinamarquesas descreveram que, para os anos de 2014 e 2015, as atividades de informação foram financiadas parcialmente por fundos da UE através do programa da RTE-T da Comissão e parcialmente por empréstimos estatais. Em 2014, as atividades receberam um financiamento da UE integral (50% dos custos) e, em 2015, receberam apenas um montante limitado de financiamento da UE. A Femern A/S não recebeu um financiamento da UE para as atividades de informação em 2016. Consequentemente, em 2016, tais atividades, bem como as outras atividades da Femern A/S, foram financiadas mediante a obtenção de empréstimos estatais. Em 2017, a Femern A/S recebeu um financiamento da UE a título do programa MIE, tendo as atividades de informação sido financiadas parcialmente pela UE e parcialmente por empréstimos estatais.

2.4.4. Medidas fiscais especiais

(73) A decisão de início do procedimento observou igualmente a preocupação da Scandlines de que a Femern A/S esteja sujeita a um regime fiscal especial ao abrigo do direito fiscal dinamarquês, inicialmente aplicado pela lei do planeamento.

2.4.4.1. Reporte de prejuízos

(74) A secção 9 da lei do planeamento permitiu à Femern A/S reportar prejuízos homólogos sem quaisquer restrições. No início, tal era coerente com as regras aplicáveis às empresas em geral na Dinamarca. Contudo, em 1 de janeiro de 2013, o direito fiscal dinamarquês aplicou (50) uma limitação aos montantes de prejuízos históricos (51) reportados que podem ser deduzidos num único exercício. De acordo com a referida disposição, embora o direito de reporte de prejuízos não seja limitado em termos de tempo, o montante dos prejuízos que podem ser reportados e deduzidos dos lucros de exercícios subsequentes é limitado anualmente a 7,5 milhões de coroas dinamarquesas (52) (1,0 milhões de euros). Caso persista um prejuízo, apenas pode ser deduzido até 60% do rendimento tributável positivo que exceda 7,5 milhões de coroas dinamarquesas. No entanto, ao abrigo das disposições especiais da lei do planeamento, esta limitação não se aplicou à Femern A/S, que conservou o direito de reportar de forma ilimitada os prejuízos históricos. Este direito foi abolido no final de 2015 (53).

(75) As autoridades dinamarquesas alegaram, no contexto do procedimento de investigação preliminar, que a Femern A/S, no período entre 2013 e 2015, não obteve qualquer vantagem financeira real, pois, na prática, tal medida apenas podia ser utilizada em fases posteriores do projeto, ou seja, quando o projeto gerasse lucros tributáveis. Além disso, as autoridades dinamarquesas clarificaram que, neste período, a Femern A/S utilizou todos os prejuízos incorridos para reduzir o rendimento tributável a nível do grupo no mesmo exercício. Qualquer outra empresa dinamarquesa pertencente a um grupo poderia ter feito o mesmo, de acordo com as normas fiscais gerais.

2.4.4.2. Amortização de ativos

(76) De acordo com as secções 12 e 13 da lei aplicável à Sund & Bælt (54), a taxa de amortização anual para os ativos das empresas pertencentes à Sund & Bælt, tais como a Femern A/S, foi fixada em 6% dos custos de aquisição iniciais. Os custos totais de construção da ligação fixa podiam ser considerados custos de aquisição iniciais. Tal significa que uma única regra geral de amortização seria aplicada a todos os ativos da Femern A/S. A taxa de amortização de 6% utilizada para a Femern A/S seria aplicável até ao ano de rendimento em que o montante total da amortização fosse superior a 60% dos custos de aquisição iniciais (ou seja, por um período de 10 anos), momento a partir do qual a taxa de amortização anual baixaria para 2%.

(77) De acordo com as autoridades dinamarquesas, as regras especiais relativas à amortização também foram revogadas a partir de 1 de janeiro de 2016 através de uma alteração à lei aplicável à Sund & Bælt (55).

2.4.4.3. Regime de tributação conjunta

(78) A Femern A/S está sujeita a uma tributação conjunta obrigatória com a Sund & Bælt Holding, de acordo com o regime de tributação conjunta geral aplicável a todas as empresas dinamarquesas num grupo. Nos termos do artigo 31.o da lei dinamarquesa em matéria de tributação das sociedades, um «grupo», cujas empresas sejam todas constituídas na Dinamarca, deve ser tributado em conformidade com o disposto na tributação obrigatória de grupo. Não são aplicáveis regras específicas à Femern A/S a esse respeito.

(79) Os autores da denúncia alegaram que as medidas fiscais suprarreferidas a favor da Femern A/S constituem um auxílio estatal incompatível, o qual, até ao momento da revogação das disposições pertinentes, estaria previsto com caráter ilimitado quanto à sua duração e montante, e proporcionaria uma vantagem à empresa distinta de outras medidas estatais, que teria de ser avaliada separadamente.

2.4.5. Utilização gratuita de propriedade estatal

(80) De acordo com a secção 8 do Tratado sobre o Estreito de Fehmarn, a Alemanha e a Dinamarca devem disponibilizar as áreas terrestres necessárias para a construção e a exploração do projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn (secção 8, subsecção 1), incluindo as zonas marinhas e os fundos marinhos necessários, gratuitamente (secção 8, subsecção 2).

(81) O Estado dinamarquês disponibilizará à Femern A/S, gratuitamente, as zonas marinhas e os fundos marinhos necessários para a preparação, a análise e o planeamento (56), bem como para a construção e a exploração (57) da ligação fixa.

(82) Conforme referido na decisão de início do procedimento, a Scandlines alegou que, através de tais disposições, a Femern A/S beneficia de uma vantagem financeira pois, na sua ausência, deveria, normalmente, pagar uma taxa de acordo com as condições do mercado para poder utilizar as zonas marinhas e os fundos marinhos.

(83) No entanto, as autoridades dinamarquesas alegaram que não existe nenhuma regra geral ou princípio no direito dinamarquês que exija que outras empresas numa situação factual e jurídica idêntica à Femern A/S paguem taxas ao Estado pela utilização dos fundos marinhos e das zonas marinhas. Consequentemente, o mesmo princípio de acesso gratuito é aplicável às outras infraestruturas de transporte financiadas por portagens na Dinamarca (por exemplo, a ligação fixa de Øresund e a ligação fixa do Grande Belt). De modo semelhante, embora a situação não seja diretamente comparável, não são pagas ao Estado dinamarquês quaisquer taxas pelos operadores de ferries ou por outras empresas de transporte marítimo de mercadorias pela travessia de quaisquer zonas marinhas sob jurisdição dinamarquesa. Além disso, os portos não pagam quaisquer taxas pela utilização dos fundos marinhos.

2.4.6. Taxas ferroviárias

(84) A Femern A/S está autorizada a cobrar aos operadores ferroviários a utilização da ligação ferroviária da ligação fixa. O Ministério dos Transportes estabelecerá o nível e os princípios da regulamentação do pagamento das empresas ferroviárias à Femern A/S pela utilização da linha ferroviária da ligação fixa (58).

(85) A decisão de início do procedimento observou a preocupação da Scandlines de que o Estado, através do seu próprio operador ferroviário, a Danske Statsbaner («DSB») (59), pagará anualmente à Femern A/S uma parte das taxas globais de 350 milhões de coroas dinamarquesas (46,9 milhões de euros) por um período de tempo indefinido. Uma vez que, aparentemente, essa taxa se aplicaria independentemente do número de comboios que utilizam a ligação fixa, sem um mecanismo de ajustamento e para um período indefinido, o autor da denúncia indicou que tal envolveria uma vantagem económica para a Femern A/S.

(86) As autoridades dinamarquesas alegaram que as notas preparatórias da lei da construção (60) («notas preparatórias da lei da construção») preveem que o nível das taxas ferroviárias também refletirá uma parte dos custos de construção da ligação fixa a longo prazo e não apenas os custos diretamente incorridos pela exploração da ligação ferroviária. Além disso, as taxas serão determinadas de acordo com a Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (61) garantindo que é evitada uma sobrecompensação.

(87) Além disso, as autoridades dinamarquesas esperam que as receitas da utilização da linha férrea representem cerca de 15% dos lucros de exploração totais, ao passo que os custos de construção da parte ferroviária da ligação fixa representarão 51%, o que significa que os utilizadores da ligação rodoviária acabarão por pagar uma parte da ligação ferroviária.

(88) Uma vez que todos os operadores ferroviários que utilizam a ligação fixa devem pagar taxas ferroviárias, as autoridades dinamarquesas indicaram que a cobrança de taxas ferroviárias não constituiria uma utilização dos recursos estatais concedidos à Femern A/S, pois a transferência de fundos dos operadores ferroviários para a Femern A/S não teria qualquer impacto no orçamento do Estado.

3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO

(89) A Comissão deu início ao procedimento de investigação formal em 14 de junho de 2019. Na decisão de início do procedimento adotada nessa data, apresentou a sua apreciação preliminar das medidas e as dúvidas suscitadas no que se refere à compatibilidade com o mercado interno.

(90) Nessa fase, a Comissão não podia concluir se a Femern A/S poderia ser considerada uma empresa. Mais especificamente, tendo em conta a situação particular em que a Femern A/S opera, a argumentação apresentada pelas autoridades dinamarquesas e pelos autores da denúncia e a jurisprudência referida, a Comissão duvidou se a Femern A/S poderia ser considerada uma entidade com atividade económica (durante a fase de planeamento, construção e exploração do projeto) e, assim, ser qualificada como empresa. A Comissão manifestou igualmente dúvidas sobre se as atividades de promoção/marketing/informação deveriam ser consideradas uma tarefa pública ou uma atividade económica. Além disso, não pôde chegar a uma conclusão definitiva sobre a existência de uma vantagem seletiva para determinadas medidas de auxílio.

(91) A Comissão não pôde concluir se as garantias estatais e os empréstimos estatais deveriam ser considerados um regime de auxílios ou auxílios individuais concedidos aquando da entrada em vigor das leis do planeamento e da construção, ou ainda, um auxílio individual concedido sempre que uma transação financeira da Femern A/S é implementada pelas autoridades nacionais.

(92) No que se refere à avaliação da compatibilidade e à luz dos acórdãos do tribunal, a Comissão assumiu a posição preliminar de que o projeto de ligação fixa constituía um projeto importante de interesse europeu comum. Contudo, a Comissão questionou se o auxílio deveria ser em parte considerado um auxílio ao funcionamento. A Comissão teve igualmente dificuldades em estabelecer a necessidade do auxílio. Tendo em conta as incertezas relativas ao período adequado para o cálculo da taxa interna de rendibilidade («TIR») do projeto e o tempo decorrido desde a notificação de 2014, a Comissão considerou que seria necessário avaliar em pormenor o custo médio ponderado do capital («CMPC») de referência e o nível da TIR do projeto propostos pelas autoridades dinamarquesas com base em pressupostos atualizados e adequados. Além disso, a Comissão questionou a proporcionalidade das medidas em análise, tendo em conta a complexidade para estabelecer o défice de financiamento e a ausência dos elementos que permitiriam um método adequado de quantificação do auxílio envolvido ou, pelo menos, uma metodologia adequada, bem como limitações pertinentes. Embora a Comissão não se encontrasse em posição para chegar a uma conclusão sobre o efeito na concorrência das medidas de auxílio complementares, concluiu provisoriamente que as medidas de auxílio notificadas apenas teriam um efeito negativo limitado na concorrência e nas trocas comerciais, aquém dos efeitos positivos evidentes do projeto para a União em geral. Por último, a Comissão considerou que não se encontrava em posição para decidir sobre a condição de compatibilidade específica relacionada com as condições de execução das garantias estatais e que não podia concluir que a Dinamarca cumprira a condição de transparência prevista no n.o 45 da Comunicação da Comissão – Critérios para a análise da compatibilidade com o mercado interno dos auxílios estatais destinados a promover a realização de projetos importantes de interesse europeu comum («Comunicação sobre os IPCEI») (62).

4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

(93) Todas as partes interessadas que apresentaram as suas observações sobre a decisão de início do procedimento manifestaram preocupação sobre o alegado auxílio estatal concedido à Femern A/S. As observações recebidas da Associação de Ferries Dinamarquesa e da ECSA são de caráter geral.

94) A VDR salientou, em especial, que a Femern A/S deveria ser considerada uma empresa que exerce uma atividade económica. Uma vez que a Femern A/S foi incumbida da construção e da exploração da ligação fixa sem qualquer procedimento de contratação pública, beneficia de uma vantagem. Além disso, a VDR duvida da existência de um efeito de incentivo, considera que existiam outras alternativas menos onerosas disponíveis, solicita à Comissão que limite o auxílio e considera que existe um risco elevado de o projeto de ligação fixa distorcer de modo desleal a concorrência.

(95) A Rostock Port alega, em primeiro lugar, que estão reunidas todas as condições para o auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Além disso, a Rostock Port considera que os efeitos e o impacto do projeto não foram devidamente avaliados e que o impacto nas suas próprias atividades foi subestimado. A previsão de tráfego, nomeadamente em relação às ligações com o interior alemão, estaria incompleta e seria implausível e contraditória. Além disso, os efeitos do controlo fronteiriço e das relocalizações (em benefício das ligações do Grande Belt ou de Øresund) seriam ignorados. Por conseguinte, os efeitos negativos do projeto não seriam adequadamente avaliados para todos os portos próximos da ligação fixa do Estreito de Fehmarn, em ambas as margens do mar Báltico.

(96) As observações da Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V., da Rederi Aktiebolaget Nordö-Link, da Stena Line, da Trelleborg Hamn AB, da FSS e da Scandlines são semelhantes e refletem em geral os principais argumentos da Scandlines. Para maior facilidade de leitura, tais observações serão referidas a seguir como observações de «Scandlines et al.». A resposta da NABU centra-se na análise da compatibilidade e está, em grande medida, em consonância com as observações da Scandlines, acrescentando um ponto de vista ambiental.

4.1. Observações relativas à existência de auxílio

4.1.1. Conceito de empresa

(97) Scandlines et al. alegam que a Femern A/S deveria ser considerada uma empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, uma vez que a Femern A/S exerce uma atividade económica ao prestar serviços de transporte em troca de remuneração. Para o efeito, Scandlines et al. remetem para a decisão de 2014 da Comissão relativa ao financiamento da construção da ponte de Øresund («decisão de 2014 sobre Øresund») (63), em que a Comissão constatou que as atividades realizadas pelo Consórcio da Ponte de Øresund constituem atividades económicas.

(98) Além disso, Scandlines et al. alegam que a Femern A/S não presta serviços relacionados com o exercício de poderes públicos. De acordo com a jurisprudência assente, uma atividade está relacionada com o exercício de poderes públicos apenas quando serve um objetivo de interesse público, que é tipicamente o objetivo de uma autoridade pública (64). Tal não é o caso para qualquer das atividades realizadas pela Femern A/S.

(99) Além disso, Scandlines et al. Remetem para a jurisprudência dos tribunais europeus e para a prática decisória da Comissão, alegando que é irrelevante o facto de a Femern A/S poder determinar os seus próprios preços ou estar sujeita a preços regulamentados pelo Estado. Além disso, a Femern A/S goza de um amplo poder discricionário para conceder descontos elevados, não podendo o Ministro dos Transportes determinar a contrapartida exata, mas definir apenas os preços máximos.

(100) Uma vez que as atividades da Femern A/S são consideradas de natureza económica, a Scandlines et al. considera, além do financiamento para o planeamento, a construção e a exploração, que o financiamento para as atividades de promoção/marketing/informação também constitui um auxílio estatal. Além disso, Scandlines et al. salientam que a Femern A/S realizou atividades de marketing claras, que vão muito para além da informação ao público em geral sobre um projeto de infraestruturas.

4.1.2. Vantagem seletiva

(101) Scandlines et al. observam que, de acordo com a prática decisória da Comissão, a nomeação direta da Femern A/S como único construtor e operador da ligação fixa, sem concurso, implica, por si só, uma vantagem económica. Scandlines et al. alegam que cada medida de auxílio referida na secção 2.4 da decisão de início do procedimento proporciona uma vantagem seletiva à Femern A/S.

(102) No que se refere às injeções de capital, às garantias estatais e aos empréstimos estatais, Scandlines et al. alegam que o elemento de auxílio consiste no montante integral garantido ou emprestado pelo Estado e não na diferença entre o prémio ou a taxa de juro pago pela Femern A/S e o prémio ou a taxa de juro em condições de mercado. Este argumento baseia-se no raciocínio de que a Femern A/S estaria numa posição financeira de tal forma precária que nenhum mutuante ou garante privado lhe concederia quaisquer empréstimos ou garantias. Scandlines et al. deduzem a posição financeira precária a partir da sua interpretação do inquérito de interesse comercial segundo a qual nenhum operador de mercado concederia garantias ou empréstimos à Femern A/S. Nessa base, Scandlines et al. concluem que não existe nenhuma taxa de mercado e que o elemento de auxílio corresponde, por conseguinte, à totalidade da garantia e ao montante integral do empréstimo.

(103) No que se refere às taxas ferroviárias, Scandlines et al. alegam que o único parâmetro pertinente para a fixação dos preços são os custos, pois nenhum concorrente proporá um serviço semelhante, após a remoção das vias-férreas, aos ferries da Scandlines. Uma vez que o Estado dinamarquês pagará à Femern A/S uma taxa ferroviária anual de 350 milhões de coroas dinamarquesas (46,9 milhões de euros) através do operador ferroviário público DSB, sem qualquer mecanismo de ajustamento em baixa no que se refere ao número de comboios que efetivamente utilizam a ligação fixa, o preço não se baseia nos custos. A FSS acrescenta que o montante de 350 milhões de coroas dinamarquesas constitui uma parte específica das receitas globais anuais geradas pelas taxas ferroviárias e que a aplicação desta taxa não é limitada no tempo.

(104) No que se refere às medidas fiscais, Scandlines et al. defendem que todas as medidas envolvem uma vantagem. Além disso, observa que as medidas fiscais foram aplicadas tanto às atividades de planeamento como aos trabalhos de construção.

(105) No se refere à utilização gratuita de propriedade estatal, Scandlines et al. alegam que a Femern A/S beneficia de uma utilização gratuita das zonas marinhas e de uma parte dos fundos marinhos, conforme explicitamente previsto pelas leis do planeamento e da construção. Considera a alegação da Dinamarca, segundo a qual, em geral, não são pagas quaisquer taxas ao Estado dinamarquês pelos operadores de ferries ou por outras empresas de transporte marítimo de mercadorias pela travessia de quaisquer zonas marinhas, contraditória com a inclusão da referida disposição nas leis. A FSS considera irrelevante o facto de as empresas não pagarem, efetivamente, taxas ao transitarem pelas zonas marinhas nacionais.

4.2. Observações relativas à classificação do auxílio

(106) Scandlines et al. discordam do raciocínio constante da decisão de início do procedimento, que refere três possíveis classificações do auxílio relacionado com as garantias estatais e os empréstimos estatais, a saber: i) regime de auxílios, ii) auxílios individuais concedidos aquando da entrada em vigor das leis do planeamento e da construção, ou iii) auxílio individual concedido sempre que uma transação financeira da Femern A/S é implementada pelas autoridades nacionais.

(107) Scandlines et al. alegam que o auxílio é concedido exclusivamente à Femern A/S para um projeto específico e, por conseguinte, não pode ser considerado um regime, devendo ser considerado um auxílio individual (ou seja, um auxílio ad hoc).

(108) Na interpretação de Scandlines et al., o argumento apresentado pela Comissão no considerando 132 da decisão de início do procedimento relativamente à obrigação do Estado de garantir o financiamento do projeto constitui um argumento a favor da classificação como regime de auxílios. Scandlines et al. consideram que tal seria contraditório com o regulamento processual e o acórdão de Øresund (65).

(109) Uma vez que o auxílio não pode ser classificado como um regime de auxílios, Scandlines et al. concluem que deve constituir necessariamente um conjunto de auxílios ad hoc, concedidos sempre que a Femern A/S conclui uma transação financeira para o financiamento do projeto (ou seja, opção iii)]. Scandlines et al. não apresentaram argumentos ou provas adicionais sobre a razão pela qual consideram que o auxílio ad hoc é concedido sempre que uma transação individual é concluída e não no momento em que as leis do planeamento e da construção entraram em vigor [ou seja, opção ii)].

(110) A FSS considera que o auxílio não pode ser considerado um regime de auxílios, mas não refere o(s) momento(s) de concessão do auxílio.

4.3. Observações relativas à avaliação da compatibilidade

4.3.1. Qualificação do projeto à luz das regras aplicáveis aos IPCEI

(111) Scandlines et al. alegam que a Comissão aceitou erradamente que o projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn constitui um projeto de interesse europeu comum. A NABU alega que o facto de o projeto ter sido designado um projeto da rede da RTE-T (para a parte ferroviária) e ter direito a um financiamento da UE não é suficiente para demonstrar o interesse europeu comum. Scandlines et al. consideram que a rendibilidade socioeconómica positiva da ligação fixa sustentada na decisão de início do procedimento se baseia em estudos incoerentes e desatualizados de 2015 (66). Em especial, Scandlines et al. salientam que a análise apoiada na decisão de início do procedimento não tem devidamente em conta o impacto da concorrência dos ferries e consideram que as previsões de tráfego que servem da base para calcular a rendibilidade socioeconómica estão desatualizadas. Para o efeito, Scandlines et al. referem os novos estudos realizados pela PWC (67) («relatório da PWC») e pela Knud Erik Andersen («estudo da Knud Erik Andersen») (68) de janeiro e agosto de 2019, respetivamente. O relatório da PWC foi preparado para as autoridades alemãs no contexto da aprovação do plano alemão para o projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn. O relatório centrou-se na competitividade dos ferries após a abertura da ligação fixa. Com base no estudo da Knud Erik Andersen, a Scandlines e a Stena Line alegam que os custos da Scandlines estão significativamente sobrestimados nos estudos de 2015, uma vez que dão a entender que a Scandlines estaria a operar com uma perda acentuada. Se os custos estivessem devidamente determinados, a rendibilidade socioeconómica do projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn seria negativa. Além disso, a Scandlines e a Stena Line consideram que os estudos de 2015 têm falhas dado o aumento dos custos associados ao interior alemão, que reduz mais ainda a rendibilidade socioeconómica. A NABU acrescentou que os estudos não têm devidamente em conta o impacto no ambiente.

(112) Além disso, Scandlines et al. alegam que o benefício líquido efetivo europeu da ligação fixa do Estreito de Fehmarn é negativo e que a taxa de rendibilidade da ligação fixa do Estreito de Fehmarn é claramente muito inferior a 4%, que consideram ser a rendibilidade mínima estabelecida para um projeto de infraestruturas a ser executado na Dinamarca.

(113) A FSS não apresentou observações sobre este elemento.

(114) A NABU considera que o projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn não proporciona os benefícios alegados pelas autoridades dinamarquesas, uma vez que não melhora as condições de tráfego ou resulta nas alegadas economias de tempo e, portanto, não contribuiu positivamente para o transporte entre a Alemanha e a Escandinávia.

4.3.2. Concessão de um auxílio ao funcionamento

(115) Na perspetiva de Scandlines et al., qualquer auxílio ao funcionamento é proibido e não pode ser autorizado. Scandlines et al. consideram que o auxílio ao funcionamento não está relacionado com uma fase do projeto específica (por exemplo, a fase de exploração), mas com a natureza dos custos. Qualquer auxílio que cubra custos de exploração constitui um auxílio ao funcionamento. Por conseguinte, todos os custos de exploração pertinentes deveriam ser excluídos do cálculo do défice de financiamento. A FSS acrescenta que, na sua interpretação do acórdão de Øresund, qualquer empréstimo obtido para refinanciar um empréstimo anterior constitui automaticamente um custo de exploração e, por conseguinte, o auxílio para esse refinanciamento é proibido. Qualquer autorização para conceder um auxílio concedido à Femern A/S não pode, assim, cobrir custos de refinanciamento de empréstimos. Na perspetiva da FSS, os preços das portagens deveriam basear-se nos custos e os preços em dumping deveriam ser excluídos. A NABU não apresentou observações sobre a questão do auxílio ao funcionamento.

4.3.3. Observações relativas ao défice de financiamento

(116) Scandlines et al. alegam que o défice de financiamento, conforme descrito na decisão de início do procedimento, não está correto por três motivos: 1) inclui custos inflacionados e inelegíveis relacionados com: i) os dividendos pagos à A/S Femern Landanlæg para as ligações com o interior e ii) os custos de exploração; 2) inclui receitas artificialmente baixas através: i) da exclusão das subvenções a título da RTE-T e ii) da aceitação de que a Femern A/S fixe as suas portagens num nível inferior aos custos; e 3) o ciclo de vida do projeto de ligação fixa é demasiado curto. Scandlines et al. consideram que tais elementos resultam num défice de financiamento artificialmente elevado e, deste modo, num montante de auxílio máximo admissível que também é demasiado elevado.

(117) No que se refere aos custos elegíveis, Scandlines et al. recordam que a Comissão considerou anteriormente que, caso um projeto objeto de auxílio envolva atividades económicas e não económicas, apenas os custos associados à atividade económica podem ser incluídos no cálculo do défice de financiamento. Nessa base, alegam que os custos da ligação com o interior e os custos de exploração não podem ser incluídos no défice de financiamento, pois tais custos não fazem parte do projeto de ligação fixa. Além disso, uma vez que o pagamento de dividendos não constitui um elemento de custo, mas uma distribuição de lucros, não pode ser incluído na análise do défice de financiamento. A FSS acrescenta que os trabalhos preparatórios, iniciados em 2013, constituem custos de construção e, por conseguinte, não podem ser autorizados como custos elegíveis para efeitos de planeamento. Na perspetiva da FSS, os custos de planeamento não fazem igualmente parte dos custos de construção, conforme estabelecido no quadro 1 da decisão de início do procedimento.

(118) No que se refere às receitas, Scandlines et al. alegam que as subvenções a título da RTE-T não estão incluídos na análise de 2014 do défice de financiamento. A inclusão dessas subvenções resultaria num défice de financiamento significativamente inferior. Além disso, as receitas são artificialmente baixas devido ao facto de os preços das portagens da Femern A/S não se basearem nos custos, mas nos preços dos ferries da Scandlines. Por conseguinte, a Comissão deve exigir que, durante o período em que a Femern A/S beneficiará do auxílio estatal, os preços da ligação fixa sejam definidos num nível que reflita todos os seus custos, incluindo o serviço da dívida. Este último elemento não foi apresentado pela FSS. No que se refere ao ciclo de vida do projeto, Scandlines et al. recordam que o défice de financiamento e a análise da TIR se deveriam basear no ciclo de vida do investimento e não no período de reembolso de 55 anos, como também confirmado pelo Tribunal Geral. De acordo com o sítio Web da Femern A/S, o túnel terá aparentemente um ciclo de vida de 120 anos.

4.3.4. Montante e duração do auxílio

(119) Na opinião de Scandlines et al., o montante do auxílio está subestimado, pois refere-se apenas à diferença entre as taxas de juro ou prémio pagas pela Femern A/S pelos empréstimos estatais e pelas garantias estatais e as taxas de mercado correspondentes.

(120) Scandlines et al. alegam igualmente que a duração do auxílio deve ser muito inferior a 55 anos. Além disso, cada garantia estatal ou empréstimo estatal deve ser limitado no tempo. O auxílio concedido à Femern A/S deve expirar quando as receitas possam cobrir os custos de exploração e os custos relacionados com a dívida em condições de mercado. Scandlines et al. referem-se aos relatórios anuais das ligações fixas do Grande Belt e de Øresund para sugerir que cada garantia estatal individual ou empréstimo estatal deve ser limitado, em termos de duração, a 4 a 5 anos após a abertura da ligação fixa, e que a possibilidade de obter garantias estatais ou empréstimos estatais também deve ser limitada a 4 a 5 anos após a abertura da ligação fixa.

4.3.5. Efeito de incentivo

(121) Scandlines et al. alegam que a Femern A/S deu início aos trabalhos de construção da ligação fixa em 2013, embora as autoridades dinamarquesas se tenham comprometido a conceder o auxílio no início de 2015 com a adoção da lei da construção. Por conseguinte, o auxílio concedido à Femern A/S não teria o efeito de incentivo exigido. Scandlines et al. criticam igualmente a Comissão por considerar que as empresas públicas deveriam estar isentas do requisito segundo o qual o auxílio deve ter um efeito de incentivo e alegam que esta abordagem é um exemplo de discriminação a favor das empresas públicas, contrária ao artigo 345.o do Tratado.

4.3.6. Cenário contrafactual

(122) Scandlines et al. alegam que existiam vários projetos alternativos. Por conseguinte, a análise contrafactual da Comissão não pode basear-se na ausência de um projeto alternativo. O facto de a Femern A/S não poder adotar uma decisão, por si só, sobre os projetos alternativos é irrelevante. Scandlines et al. consideram a referência ao inquérito de 2001 errada, uma vez que não demonstra que não existem projetos alternativos sem auxílio. Além disso, o estudo está desatualizado, pois já tem 17 anos, e refere-se a um projeto distinto. A NABU desenvolveu a questão da existência de projetos alternativos sem auxílio. Referiu um estudo realizado pela Hanseatic Transport Consultancy («relatório da HTC») (69) de 2019 e observou que o tráfego atualmente estimado é muito inferior ao nível de tráfego estimado quando o Tratado sobre o Estreito de Fehmarn foi assinado em 2008. Concretamente, o relatório da HTC indica que não é possível demonstrar se haverá um crescimento de tráfego para uma utilização economicamente viável da ligação fixa com base nos dados de mercado atuais. Além disso, a NABU referiu o relatório da HTC para indicar que não será sequer alcançado o atual nível de tráfego devido a problemas estruturais de tráfego fronteiriço. Neste contexto, a NABU alega que a Comissão deveria considerar a alternativa de construir uma ligação simplesmente ferroviária em combinação com uma solução de ferry. Tal seria a solução menos onerosa e a melhor solução do ponto de vista ambiental, em consonância com o objetivo da RTE-T de transferir o tráfego rodoviário para as vias-férreas. Adicionalmente, a NABU considera que a construção de um túnel perfurado deveria ser considerada como alternativa à solução de túnel submerso. Além disso, o impacto ambiental da solução escolhida deveria fazer parte dos cálculos do custo-benefício e da análise de um projeto alternativo pela Comissão.

4.3.7. Taxa interna de rendibilidade e custo médio ponderado do capital

(123) Scandlines et al. consideram que os cálculos da TIR e do CMPC estão errados. A TIR deveria ser calculada ao longo do ciclo de vida do projeto, e não durante 55 anos, e os custos não elegíveis deveriam ser excluídos. O CMPC de 11% é muito elevado. De acordo com Scandlines et al., o CMPC deveria situar-se num intervalo entre 5,68% e 6,71%. Scandlines et al. disponibilizaram dois estudos que documentam a sua perspetiva sobre o cálculo do CMPC: um estudo de fevereiro de 2018 e referências de Damodaran de 2014.

4.3.8. Prevenção de distorção indevida da concorrência e critério do equilíbrio

(124) Scandlines et al. alegam que a Comissão deveria avaliar a gravidade da distorção da concorrência. Essa análise não deveria limitar-se a estabelecer o facto de que o auxílio distorce a concorrência, uma vez que tal já é inerente à qualificação como auxílio estatal. Com base no relatório socioeconómico e na previsão de tráfego de 2014, a Femern A/S, aparentemente, poderia deter um poder de mercado significativo e poderia mesmo encontrar-se em situação de monopólio. Além disso, a Femern A/S abusaria, provavelmente, do seu poder de mercado. De acordo com a Scandlines, a recusa do Governo dinamarquês de apoiar um pedido seu de financiamento da UE (70) e a alegada utilização de um auxílio estatal para reduzir as vias de acesso ao porto em Puttgarden significam que o auxílio concedido à Femern A/S distorce indevidamente a concorrência. Além disso, a Scandlines et al. alegam que existe um risco de sobrecapacidade e que a rendibilidade socioeconómica, se o serviço de ferries continuar, será inferior ao limite dinamarquês de 4%.

(125) A NABU acrescentou que o impacto no ambiente deveria fazer parte do critério do equilíbrio. Os efeitos negativos do auxílio não se deveriam limitar à distorção da concorrência.

4.3.9. Condições de execução das garantias estatais

(126) Referindo a comunicação sobre as garantias, Scandlines et al. recordaram a Comissão de que não pode autorizar um auxílio sob forma de garantias estatais, salvo se conhecer antecipadamente as condições de acionamento de tais garantias. A FSS exige que as autoridades dinamarquesas se comprometam a garantir que as condições de execução das garantias estatais cumprirão os requisitos da comunicação sobre as garantias.

5. OBSERVAÇÕES DA DINAMARCA

(127) Esta secção inclui as observações das autoridades dinamarquesas sobre a decisão de início do procedimento e sobre as observações das partes interessadas que lhes foram apresentadas com caráter não confidencial.

(128) Em geral, as autoridades dinamarquesas não concordam com as alegações das partes interessadas, pelo que apresentaram informações adicionais e contra-argumentos, que se encontram resumidos a seguir.

5.1. Observações complementares sobre a descrição do projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn e as medidas de financiamento

(129) As autoridades dinamarquesas prestaram esclarecimentos factuais sobre a parte descritiva constante da decisão de início do procedimento. Além disso, especificaram que os elementos identificados como «custos de construção» no quadro 1 da decisão de início do procedimento incluem os custos de planeamento.

(130) As autoridades dinamarquesas prestaram igualmente esclarecimentos sobre a medida de injeção de capital. Em 2005, a Femern A/S foi constituída de acordo com a secção 6 da lei aplicável à Sund & Bælt. No momento da constituição, o capital social registado da Femern Bælt A/S (atualmente, Femern A/S) era de 10 milhões de coroas dinamarquesas (1,3 milhões de euros). O capital social registado foi realizado com um prémio de 40 milhões de coroas dinamarquesas (5,4 milhões de euros), totalizando 50 milhões de coroas dinamarquesas (6,7 milhões de euros). A participação em capital foi efetuada pela Sund & Bælt Holding A/S de acordo com a secção 6 da lei aplicável à Sund & Bælt Holding A/S. Em 24 de julho de 2009, o capital social registado da Femern Bælt A/S aumentou de 10 milhões de coroas dinamarquesas para 500 milhões de coroas dinamarquesas (67,0 milhões de euros) através de uma injeção de capital em numerário de 460 milhões de coroas dinamarquesas (61,7 milhões de euros) efetuada pela Sund & Bælt Holding A/S a favor da Femern Bælt A/S e de uma «emissão de ações» (em dinamarquês: «Fondsemission») de 30 milhões de coroas dinamarquesas (4,0 milhões de euros). A emissão de ações corresponde a uma conversão das reservas de capitais próprios da Femern A/S em capital social e implica, assim, um aumento do capital, mas não uma injeção de capital. A participação em capital em numerário foi efetuada de acordo com a secção 7, n.o 2, da lei do planeamento. Deste modo, o montante total de capital injetado na Femern A/S é de 510 milhões de coroas dinamarquesas (68,4 milhões de euros), dos quais 500 milhões de coroas dinamarquesas injetados (e autorizados) como capital social. Não foram efetuadas injeções de capital desde 2009.

(131) No que se refere às garantias, as autoridades dinamarquesas apresentaram mais explicações sobre o significado da secção 4, n.o 4, da lei da construção. De acordo com essa disposição, a garantia estatal também cobre outras obrigações financeiras incorridas pela Femern A/S relacionadas com a construção da ligação fixa. As autoridades dinamarquesas explicaram que essa disposição significa, por exemplo, que os casos de arbitragem relativos aos trabalhos relacionados com a construção da ligação fixa estão abrangidos pela garantia do Estado. Essa disposição não se aplica à fase de exploração. Funciona como uma garantia de que os construtores serão pagos no caso de não pagamento por parte da Femern A/S. Tendo em conta que os custos de construção já estão cobertos por empréstimos estatais ou por empréstimos com garantias estatais, tal não proporciona uma vantagem adicional à Femern A/S.

(132) Além disso, as autoridades dinamarquesas disponibilizaram à Comissão uma apresentação geral das medidas de financiamento já adotadas.

(133) Em 19 de novembro de 2018, o ministro dos Transportes, pela primeira vez, autorizou a Femern A/S a obter empréstimos estatais para financiar os custos de construção. Tais empréstimos foram posteriormente contraídos em novembro e dezembro de 2018.

5.2. Observações relativas à existência de auxílio

(134) As autoridades dinamarquesas apresentaram dois argumentos principais para sustentar o seu ponto de vista geral de que o financiamento público da ligação fixa não está abrangido pelo âmbito do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(135) Concretamente, as autoridades dinamarquesas defendem que: 1) o planeamento, a construção e a exploração da ligação fixa não constituem «atividades económicas», mas um exercício da autoridade pública; 2) os efeitos económicos positivos e negativos, que a ligação fixa pode produzir em mercados contíguos e na UE em geral, não constituem uma «distorção da concorrência».

(136) As autoridades dinamarquesas consideram igualmente que, de qualquer modo, a Femern A/S não exerce uma atividade económica antes de dar início à exploração, pois não presta quaisquer serviços no mercado.

5.2.1. Exercício do poder público pela Femern A/S

(137) Na perspetiva das autoridades dinamarquesas, o planeamento, a construção e a exploração da ligação fixa são exemplos clássicos de um exercício do poder público de planeamento, que não está, nem deve estar, abrangido pelo artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Consequentemente, as medidas estatais, incluindo, em especial, a garantia estatal e os empréstimos estatais concedidos a favor da Femern A/S, não se inserem no âmbito da política da concorrência da UE.

(138) Contrariamente à metodologia utilizada pela Comissão na decisão de início do procedimento, as autoridades dinamarquesas alegam que uma apreciação global — à luz da natureza, do objetivo e das regras aplicáveis — das atividades da Femern A/S permite concluir que a Femern A/S exerce o poder público ou, pelo menos, que a Femern A/S exerce o poder público até iniciar a exploração.

(139) As autoridades dinamarquesas alegam que o objetivo de ligar as infraestruturas rodoviárias e ferroviárias públicas dinamarquesas e alemãs é muito mais vasto do que outros investimentos públicos, por exemplo, no setor dos serviços públicos. De modo semelhante, a natureza da Femern A/S e as suas atividades também são fundamentalmente distintas, por exemplo, dos operadores de ferries e das atividades de ferry, uma vez que a Femern A/S foi constituída com o único objetivo de implementar as decisões do Estado dinamarquês no que se refere à construção de uma infraestrutura específica (a ligação fixa). Assim, a Femern A/S é uma entidade de finalidade especial («SPV») que não está sujeita a uma norma de maximização dos lucros nem está autorizada para exercer atividades não relacionadas de acordo com as regras aplicáveis.

(140) De acordo com as autoridades dinamarquesas, a avaliação dessas considerações políticas mais vastas e subjacentes à própria constituição da Femern A/S confirma a ideia de que a Femern A/S não exerce atividades económicas, mas atua antes no exercício do poder público.

(141) O facto de ser cobrada uma taxa de utilização não altera, por si só, a natureza da referida atividade, uma vez que deve ser averiguado se a cobrança de uma taxa pode ser separada do exercício da autoridade pública. A cobrança de uma taxa em troca de um serviço só pode ser considerada uma atividade económica se essa cobrança puder ser separada do exercício da autoridade pública (71).

(142) De acordo com as autoridades dinamarquesas, é evidente que a cobrança de taxas pela Femern A/S, determinadas, em conformidade com a legislação, pelo ministro dos Transportes, não pode ser separada do exercício de atividades relacionadas com a autoridade pública, como o fornecimento de acesso e a manutenção da infraestrutura rodoviária e ferroviária pública em geral. Assim, todas as atividades da Femern A/S devem ser consideradas conjuntamente como um exercício da autoridade pública.

(143) As autoridades dinamarquesas também clarificam que o ministro dos Transportes ainda não decidiu de que modo serão estabelecidas e qual o nível das taxas de utilização. As taxas referidas na decisão de início do procedimento e nas observações das partes interessadas refletem apenas pressupostos orçamentais. Além disso, observou-se que o principal objetivo e função das taxas de utilização é equilibrar os orçamentos públicos.

(144) Caso a Comissão não possa aceitar que todas as atividades da Femern A/S sejam consideradas conjuntamente um exercício do poder público, as autoridades dinamarquesas defendem que apenas a exploração pode ser razoavelmente considerada uma atividade económica. Na perspetiva das autoridades dinamarquesas, a fundamentação no acórdão Leipzig-Halle (72) não se aplica neste caso, nomeadamente porque se refere ao aumento da capacidade de uma atividade económica já existente num mercado liberalizado.

(145) Além disso, as autoridades dinamarquesas solicitam à Comissão que determine cuidadosamente o início do período das eventuais atividades económicas e referem a jurisprudência, alegando que, quando seja possível separar as atividades, cada atividade deve ser objeto de análise separada em matéria de auxílio estatal.

(146) Acrescentam que faz pouco sentido assumir que, quando a lei da construção entrou em vigor e autorizou a Femern A/S a construir e a explorar a ligação fixa, todos os apoios financeiros concedidos à Femern A/S antes dessa data se tornaram retroativamente um auxílio estatal.

(147) As autoridades dinamarquesas rejeitaram igualmente o argumento de Scandlines et al. segundo o qual a margem de manobra concedida à Femern A/S para oferecer determinados descontos demonstra que o ministro não fixa o nível exato das taxas de utilização. As autoridades dinamarquesas alegam que a Femern A/S não tem plena liberdade para definir as taxas, mas apenas uma liberdade limitada para ajustar em baixa determinadas taxas, desde que tal não afete significativamente o nível das taxas. Além disso, observam que a liberdade da Femern A/S para alterar e aplicar novos regimes de desconto também é limitada pela Diretiva «Eurovinheta» (73).

5.2.2. Atividades de informação da Femern A/S

(148) Na perspetiva das autoridades dinamarquesas, não existem dúvidas de que as atividades de informação da Femern A/S são uma tarefa pública e não uma atividade económica. Uma das tarefas impostas à Femern A/S na lei do planeamento são as «atividades de informação», que deveriam ser realizadas em cooperação com os municípios locais. Esta é uma tarefa que nenhum operador privado de infraestruturas comerciais tem. Trata-se de uma parte indissociável das tarefas públicas relacionadas com o planeamento e a construção de projetos de infraestruturas públicas que afetam a comunidade local. Além disso, as autoridades dinamarquesas observam que, se tais atividades de informação não são consideradas uma tarefa pública, deveriam ser consideradas intrinsecamente associadas à realização do projeto e, por conseguinte, elegíveis de acordo com a Comunicação sobre os IPCEI.

5.2.3. Não distorção da concorrência pela Femern A/S

(149) Na perspetiva das autoridades dinamarquesas, a Comissão deve realizar uma avaliação específica da existência ou não existência de distorção da concorrência. Tal avaliação deve incluir uma análise exaustiva da organização da infraestrutura rodoviária pública na Dinamarca, com vista a determinar se as estradas do Estado se encontram numa relação concorrencial efetiva com outros modos de transporte, como os ferries, as companhias aéreas, os operadores ferroviários, etc.

(150) As autoridades dinamarquesas não consideram que a ligação fixa esteja em concorrência direta com os ferries, por exemplo, do mesmo modo que a infraestrutura ferroviária não está em concorrência direta com as estradas, os autocarros ou os aeroportos. As autoridades dinamarquesas referem concretamente a n.o 220 da Comunicação da Comissão sobre a noção de auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («Comunicação sobre a noção de auxílio estatal») (74) e a Grelha Analítica de Infraestruturas para Estradas, Pontes, Túneis e Águas Interiores (75). Além disso, observam que a ligação fixa está disponível para todos os utilizadores em condições não discriminatórias e que não é construída de modo a favorecer uma empresa ou um setor específico.

(151) Nessa base, as autoridades dinamarquesas alegam que quaisquer potenciais efeitos económicos, que as atividades da Femern A/S possam ter noutros operadores comerciais, não podem ser considerados uma distorção da concorrência na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. É especialmente evidente que a Femern A/S não distorce a concorrência em nenhum mercado durante o planeamento e a construção da ligação fixa.

(152) Por último, as autoridades dinamarquesas observam neste ponto que o caso da Femern A/S é muito diferente das circunstâncias factuais da construção de uma pista adicional no aeroporto de Leipzig-Halle (76), uma vez que a Femern A/S não presta serviços no mercado até a abertura da infraestrutura ao tráfego. O aeroporto de Leipzig-Halle competiu no mercado dos aeroportos regionais contra outros aeroportos para atrair clientes e, quando precisou de se expandir, recebeu um auxílio estatal para a construção de uma nova infraestrutura.

5.3. Observações relativas à classificação de auxílio

(153) As autoridades dinamarquesas consideram que a Femern A/S obteve o direito legal de financiar as suas atividades mediante a adoção da lei da construção em 4 de maio de 2015, pois a lei assume claramente que a Femern A/S financiará as suas obrigações de dívida com empréstimos garantidos pelo Estado e empréstimos estatais. O auxílio foi, por conseguinte, concedido nesse momento. No entanto, as autoridades dinamarquesas observam que as garantias estatais e os empréstimos estatais não podiam ser utilizados e, deste modo, não podiam proporcionar qualquer vantagem económica à Femern A/S, antes de o ministro dos Transportes instruir a Femern A/S nesse sentido.

(154) Assim, as autoridades dinamarquesas discordam de Scandlines et al., que alegam que o auxílio relacionado com as garantias estatais e os empréstimos estatais constitui um conjunto de subvenções ad hoc. No entanto, segundo as autoridades dinamarquesas, mesmo que o auxílio fosse considerado um conjunto de subvenções ad hoc, nada impediria a Comissão de avaliar a compatibilidade e aprovar todos estas futuras subvenções de uma só vez e numa base ex ante. As autoridades dinamarquesas também forneceram informações mais pormenorizadas sobre a ausência de poder discricionário do ministro das Finanças em relação aos contratos de empréstimo específicos.

(155) Além disso, observam que a posição de Scandlines et al. parece sugerir que a Femern A/S deveria antes, inicialmente, ter contraído um único grande empréstimo com garantia estatal, até ao limite máximo permitido. De acordo com as autoridades dinamarquesas, esta não seria uma forma adequada de minimizar o auxílio e, deste modo, seria contrária aos requisitos gerais das avaliações da compatibilidade da Comissão, conforme previsto no n.o 28 da Comunicação sobre os IPCEI.

(156) Além disso, as autoridades dinamarquesas consideram que a obrigação de suspensão foi respeitada. Consideram a secção 2 da lei do planeamento como sendo a base jurídica de todas as atividades realizadas antes da entrada em vigor da lei da construção. Desde a adoção da lei do planeamento, a Comissão de Finanças do Parlamento dinamarquês concedeu, posteriormente, por três vezes, o seu consentimento para aumentar o orçamento da fase de planeamento. Em cada vez, o consentimento respeitou a atividades de planeamento específicas abrangidas pela secção 2 da lei do planeamento («trabalhos preparatórios»).

(157) Quando a lei da construção foi adotada, o ministro dos Transportes instruiu a Femern A/S no sentido de não dar início à fase de construção e, deste modo, não assinar contratos de construção, antes de ser autorizada pelo ministro. Em novembro e dezembro de 2018, a Femern A/S contraiu empréstimos estatais para garantir o financiamento necessário ao início da fase de construção. No entanto, as autoridades dinamarquesas explicaram que apenas em 26 de março de 2019 foi dada autorização à Femern A/S para iniciar os primeiros trabalhos de construção previstos relacionados com a ligação fixa. A Femern A/S ainda não deu início a nenhum desses trabalhos de construção.

5.4. Observações relativas às alegadas medidas de auxílio

5.4.1. Taxas ferroviárias

(158) As autoridades dinamarquesas defendem que as taxas ferroviárias não implicam um auxílio estatal concedido à Femern A/S e, portanto, rejeitam os argumentos invocados por Scandlines et al. As taxas ferroviárias constituem uma futura fonte de rendimento para a Femern A/S e, tal como as portagens rodoviárias, serão regulamentadas pelo ministro dos Transportes. Concretamente, compete ao ministro estabelecer as regras relativas ao nível e aos princípios de regulamentação das taxas que serão cobradas aos utilizadores da ligação fixa (ou seja, aos operadores ferroviários). Essas taxas serão determinadas em conformidade com a Diretiva 2012/34/UE que estabelece um espaço ferroviário europeu único. As autoridades dinamarquesas salientam que as taxas ferroviárias da Femern A/S serão cobradas em nome da Femern A/S pela Rail Net Denmark (77) e não, conforme assumido na decisão de início do procedimento, pela própria Femern A/S. A Rail Net Denmark cobra tais taxas em toda a infraestrutura ferroviária pública dinamarquesa. Por conseguinte, foi considerado mais adequado solicitar à Rail Net Denmark que efetuasse também esta cobrança na ligação fixa. Os fundos são diretamente transferidos para a Femern A/S e a Rail Net Denmark não pode utilizar os fundos para os seus próprios fins. As taxas cobradas pela utilização da ligação fixa e transferidas para a Femern A/S serão inscritas nos orçamentos anuais do Estado. As taxas cobradas pela Rail Net Denmark constituem um pagamento por um serviço e não uma imposição/um tributo. A Rail Net Denmark é o gestor da infraestrutura ferroviária dinamarquesa responsável por todos os custos relacionados com a exploração da infraestrutura ferroviária dinamarquesa.

5.4.2. Medidas fiscais

(159) As autoridades dinamarquesas observam que a Femern A/S não utilizou, em nenhum momento, as regras anteriormente aplicáveis no que se refere à amortização de ativos e ao reporte de prejuízos. Assim, independentemente de as regras poderem conceder uma vantagem seletiva à Femern A/S, não se verificou, efetivamente, nenhuma vantagem no período relevante.

5.4.3. Utilização gratuita dos fundos marinhos

(160) Nas seus comentários sobre as observações das partes interessadas, as autoridades dinamarquesas explicam que a lei da construção clarifica apenas, para evitar qualquer dúvida, que a Femern A/S não deve pagar qualquer taxa pela sua utilização dos fundos marinhos. Reiteram que tais disposições não tratam a Femern A/S de modo distinto de outras entidades que se encontram numa situação jurídica e factual comparável.

5.5. Observações relativas à avaliação da compatibilidade

5.5.1. Projeto de interesse europeu comum

(161) As autoridades dinamarquesas consideram que os novos estudos apresentados pela Scandlines e pela Stena Line são irrelevantes e, de qualquer modo, incorretos. No que se refere ao estudo da Knud Erik Andersen, observam que o autor é um oponente conhecido do projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn e que o estudo se baseia em pressupostos errados ao calcular a previsão de tráfego e os custos de construção. As autoridades dinamarquesas rejeitam igualmente o argumento invocado pela Scandlines e pela Stena Line de que os estudos de 2015 inflacionaram os custos da Scandlines, de tal forma que a Scandlines operaria com uma perda acentuada. As autoridades dinamarquesas consideram tal uma apresentação incorreta e deturpada dos cálculos do «estudo original» de 2015, uma vez que o estudo se baseia no pressuposto de que as receitas dos ferries são superiores aos custos de exploração (estima-se que a diferença entre as receitas e os custos seja de cerca de 15% dos custos). Além disso, as autoridades dinamarquesas alegam que as falhas dos estudos não são devidas a uma alteração dos subcomponentes ou das circunstâncias e observam que não são necessários novos cálculos dos efeitos socioeconómicos sempre que ocorre a alteração de um subcomponente. Por conseguinte, as autoridades dinamarquesas também rejeitam que os estudos de 2015 estejam incorretos devido ao aumento dos custos associados ao interior alemão.

(162) As autoridades dinamarquesas alegam igualmente que os cálculos socioeconómicos são sempre incluídos no processo de decisão política para grandes projetos de infraestruturas. Contudo, não existe qualquer requisito de uma rendibilidade socioeconómica de 4%, conforme alegado no relatório e pelas partes interessadas. As autoridades dinamarquesas também indicaram que o projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn foi considerado um projeto transfronteiras prioritário da RTE-T na sua totalidade e não apenas no que se refere à parte ferroviária. No que se refere à previsão de tráfego, as autoridades dinamarquesas apresentaram um relatório adicional da Intraplan/TSS Trimode com observações sobre o relatório da HTC. Em geral, a Intraplan/TSS Trimode conclui que o relatório da HTC tem falhas e é enganoso, bem como não questiona a previsão de tráfego para a ligação fixa do Estreito de Fehmarn especificamente. Além disso, as autoridades dinamarquesas referem um relatório publicado pela Direção-Geral das Estradas da Dinamarca (78), que demonstra que o tráfego rodoviário com destino e a partir da Dinamarca está a aumentar significativamente. Concretamente, o relatório demonstra que o tráfego de camiões aumentou cerca de 38% entre 2010 e 2018 nas fronteiras entre a Dinamarca e a Alemanha, na ligação fixa de Øresund e nas rotas dos ferries que atravessam o Øresund e o Estreito de Fehmarn, o que contradiz o relatório da HTC.

5.5.2. Ausência de concessão de auxílios ao funcionamento

(163) Na perspetiva das autoridades dinamarquesas, o auxílio ao funcionamento consiste num auxílio relacionado com a exploração da infraestrutura. Todas as despesas incorridas na fase de construção, incluindo as despesas relacionadas com a gestão corrente do projeto de construção, são consideradas custos de construção. A Femern A/S não terá de obter empréstimos estatais ou empréstimos com garantias estatais para financiar as suas operações diárias na fase de exploração.

5.5.3. Défice de financiamento

(164) As autoridades dinamarquesas apresentaram pressupostos atualizados para o cálculo do défice de financiamento e do elemento de auxílio (ou equivalente-subvenção bruto). Como ponto de partida, os pressupostos baseiam-se na mais recente análise financeira integralmente revista do projeto: «Análise financeira da ligação fixa do Estreito de Fehmarn, incluindo as obras dinamarquesas» (79), de fevereiro de 2016 («análise financeira de 2016»).

(165) Nas notas preparatórias da lei da construção, foi claramente referido que existiria uma nova apreciação dos fundos totais do projeto. Um processo para reduzir os custos de construção teve de ser iniciado antes da possível assinatura dos contratos de construção. Em 28 de abril de 2015, o ministro das Finanças instruiu a Femern A/S no sentido de não assinar os principais contratos de construção do projeto antes da realização de uma nova apreciação dos fundos globais. De acordo com a análise financeira de 2016, um elemento importante que contribuiu para uma redução dos custos de construção foi a extensão do período de construção de 6,5 anos, indicado na análise financeira de 2014, para 8,5 anos, na análise financeira de 2016. A análise financeira de 2016 indica que, na sequência do procedimento de contratação pública, com base nesta extensão do período de construção para 8,5 anos, a Femern A/S recebeu as propostas finais e vinculativas dos contratantes (80). A Femern A/S também analisou os outros parâmetros dos cálculos financeiros que resultaram numa atualização de vários pressupostos em comparação com a análise que serviu de base para a lei da construção. As atualizações pertinentes para a ligação fixa na análise financeira de 2016 referem-se, nomeadamente, ao orçamento de construção atualizado, à estimativa atualizada dos custos de exploração, à manutenção e reinvestimento, à revisão do calendário, às receitas ajustadas do tráfego devido à revisão do calendário, à atualização do financiamento da UE e à atualização de determinados pressupostos técnicos. Além disso, para assegurar que a apreciação da Comissão se baseia nos pressupostos financeiros mais exatos e atualizados, as autoridades dinamarquesas efetuaram ajustamentos adicionais à análise financeira de 2016, conforme especificado a seguir. Quando apropriado, as autoridades dinamarquesas também incluíram valores reais, por exemplo, para os empréstimos já contraídos ou relativos à inflação. Os considerandos a seguir incluem mais pormenores sobre os pressupostos do modelo de défice de financiamento.

(166) Os custos de construção constantes da notificação de 2014 ascendiam a 54,9 mil milhões de coroas dinamarquesas (7,4 mil milhões de euros) em preços fixos de 2014. Este montante corresponde aos custos de construção referidos na lei da construção de 2015: 55,1 mil milhões de coroas dinamarquesas (7,4 mil milhões de euros) em preços fixos de 2015. A Femern A/S recebeu as propostas em setembro de 2015. Consequentemente, a Femern A/S preparou uma atualização do orçamento de construção e a previsão dos custos de planeamento e construção para a ligação fixa foi reduzida para 52,6 mil milhões de coroas dinamarquesas (7,1 mil milhões de euros) em preços de 2015 ou 62,2 mil milhões de coroas dinamarquesas (8,3 mil milhões de euros) em preços nominais. Tal inclui uma reserva mínima de 7,3 mil milhões de coroas dinamarquesas (1,0 mil milhões de euros) em preços de 2015. A reserva foi calculada com base no registo dos riscos da Femern A/S e reflete os custos provavelmente incorridos pelo projeto. Foi utilizado um «valor de P» de P80. Conforme explicado pelas autoridades dinamarquesas, tal significa que existe uma probabilidade de 80% de que o orçamento de reserva seja suficiente para cobrir os riscos identificados. A Ernst & Young realizou uma controlo externo da gar