PT Jornal Oficial da União Europeia L 222/52

DECISÃO (UE) 2016/1385 DA COMISSÃO

de 1 de outubro de 2014

relativa ao auxílio estatal SA.27408 (C 24/10) (ex-NN 37/10, ex-CP 19/09) concedido pelas autoridades de Castela-Mancha para a implantação da televisão digital terrestre em zonas remotas e menos urbanizadas de Castela-Mancha

[notificada com o número C(2014) 6846]

(Apenas faz fé o texto na língua espanhola)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Em 14 de janeiro de 2009, a Comissão recebeu uma denúncia da Radiodifusión Digital SL (a seguir, «Radiodifusión») e, em 18 de maio de 2009, outra denúncia da SES Astra S.A. (a seguir, «Astra»). Ambas as denúncias dizem respeito a um regime de auxílios estatais que as autoridades espanholas haviam adotado no contexto da conversão da televisão analógica em televisão digital em zonas remotas e menos urbanizadas de Espanha. O regime impugnado tem origem na Lei 10/2005, de 14 de junho, relativa a medidas urgentes para o incentivo à televisão digital terrestre, à liberalização da televisão por cabo e ao fomento do pluralismo (1). Outros atos legislativos adotados em relação ao processo de transição da televisão digital terrestre são, nomeadamente, o Decreto Real 944/2005, de 29 de julho de 2005, que aprova o Plano Técnico Nacional da televisão digital terrestre (a seguir, «Plano Técnico Nacional») (2); o Decreto Real 945/2005, de 29 de julho de 2005, que aprova o regulamento geral de prestação de serviços de televisão digital terrestre; a Portaria ITC/2476/2006, de 29 de julho de 2005, que aprova o regulamento técnico e de prestação do serviço de televisão digital terrestre e o Decreto Real 920/2006, de 28 de julho de 2006, que aprova o regulamento geral de prestação do serviço de difusão de rádio e televisão por cabo.

(2) Estas medidas abrangem a totalidade do território espanhol. Não obstante, a Comissão deu início a dois procedimentos distintos: um, para toda a Espanha com exceção da Comunidade de Castela-Mancha, e o outro, especificamente para a Comunidade de Castela-Mancha. Se bem que a medida de auxílio seja a mesma em ambos os casos e coloque os mesmos problemas, Castela-Mancha apresenta algumas questões particulares que são de pouca (ou nenhuma) importância para a questão geral. Em especial, a denúncia da Radiodifusión só se refere ao caso de Castela-Mancha, já que o governo regional de Castela-Mancha aplicou o regime de auxílio de forma distinta, se se comparar com o modelo seguido nas demais regiões; no caso de Castela-Mancha, foi necessário proceder a uma apreciação pormenorizada de um estudo económico.

(3) Em ambos os casos, a Comissão deu início ao procedimento de investigação formal em 29 de setembro de 2010, alegando que o regime de auxílios estatais discrimina entre operadores de plataforma. A decisão de dar início ao procedimento formal de investigação (a seguir, «decisão de início do procedimento») foi publicada em 11 de dezembro de 2010 no Jornal Oficial da União Europeia (3). Três partes interessadas apresentaram as suas observações: Radiodifusión, em 11 de janeiro de 2011, e Abertis y SES Astra S.A. (a seguir, «Astra»), em 4 de fevereiro de 2011.

(4) Em 19 de janeiro e 9 de fevereiro de 2011, transmitiram-se as observações a Espanha, dando-lhe oportunidade de apresentar os seus pontos de vista sobre as mesmas Em 18 de fevereiro de 2011 e 8 de março de 2011, a Representação Permanente do Reino de Espanha apresentou as observações da Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (a seguir, «JCCM») sobre as observações de terceiros. Em 27 de maio de 2011 e 9 de agosto de 2012, a Comissão enviou pedidos de informação a Espanha, aos que esta (JCCM) respondeu em 10 de junho de 2011 e 10 de setembro de 2012, respetivamente. Em 20 de agosto de 2011, a Comissão enviou um pedido de informações à Radiodifusión, que respondeu em 29 de setembro de 2011. Em 14 de outubro de 2011, 15 de novembro de 2011 e 6 de dezembro de 2012, a JCCM apresentou informações adicionais por iniciativa própria. Ademais, em 18 de maio de 2011, a Comissão efetuou uma reunião com autoridades espanholas e da JCCM.

(5) Em 15 de maio de 2013, a JCCM facultou informações sobre a organização de um concurso destinado aos auxílios à exploração e manutenção; em 20 de dezembro de 2013, facultou informações sobre os procedimentos sancionatórios em curso, em Espanha, contra a Radiodifusión e a sua empresa-mãe, a INGEST, bem como observações sobre as conversações a decorrer entre a Comissão e as autoridades espanholas sobre o processo de auxílio estatal SA.28599. Em 6 de junho de 2014, a JCCM apresentou observações para demonstrar que as suas ações respeitavam o «principio do operador numa economia de mercado» e que respeitavam as normas de contratação pública da UE. Houve também vários intercâmbios de resultados de investigações entre a Comissão e a JCCM.

(6) Em 20 de junho de 2013, a Comissão adotou uma decisão final negativa relativa ao auxílio estatal SA.28599 para a implantação da televisão digital terrestre em zonas remotas e menos urbanizadas de Castela-Mancha (exceto em Castela-Mancha) (4).

2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA

2.1. ANTECEDENTES

2.1.1. Os autores da denúncia

(7) A Radiodifusión é um operador local de telecomunicações e da plataforma de televisão terrestre, inscrito no Registro de Operadores de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (a seguir, a «CMT») para a gestão de uma rede pública de telecomunicações e para a prestação de serviços de comunicações eletrónicas, nomeadamente a prestação de serviços de radiodifusão de rádio e televisão.

(8) A Radiodifusión denunciou que os regimes de financiamento em Castela-Mancha se destinavam a operadores de plataforma que já exploravam uma rede com cobertura nacional. Desta forma, todas as redes alternativas (isto é, os operadores de redes locais) ficavam excluídas. Segundo a Radiodifusión, o regime impugnado prejudica a concorrência efetiva a nível local e a concorrência potencial a nível regional e nacional.

(9) A Radiodifusión alegava também a maior parte dos fundos investidos pela Comunidade de Castela-Mancha não foi utilizada para melhorar os centros emissores analógicos já existentes, mas sim para a construção de novos centros. A Radiodifusión fundamentava esta alegação numa comparação entre a lista de municípios que receberam fundos com a lista dos municípios que albergavam um centro emissor analógico. Aproximadamente 80 % dos municípios beneficiários não dispunha de qualquer centro emissor analógico antes da implementação do regime. A Radiodifusión também salientava que a mera digitalização da rede terrestre não requereria a construção maciça de centros adicionais. Portanto, o montante dos fundos destinados à sua melhoria era desproporcionalmente elevado.

(10) Do que precede, a Radiodifusión concluía que o verdadeiro objetivo das subvenções não era a mera digitalização da rede existente, mas sim a construção de uma rede maior e melhor, que permitiria aos operadores tradicionais (principalmente a TelecomCLM e a Abertis) concorrer de forma mais ativa no mercado de serviços de transmissão de radiodifusores locais e de televisão móvel. Dadas as circunstâncias, a Radiodifusión considerou não se justificar que não se tivesse seguido um procedimento aberto e transparente para a concessão das subvenções, uma vez que qualquer operador de rede poderia ter construído novos centros. Por conseguinte, a Radiodifusión refere também a existência de uma distorção do mercado dos operadores de redes.

(11) O segundo autor da denúncia é o operador de plataforma por satélite SES Astra. Criado em 1985, foi o primeiro operador de satélite privado da Europa. A Astra oferece uma ampla carteira de soluções de radiodifusão e banda larga para clientes dentro e fora da Europa. Emite programas de rádio e televisão diretamente para milhões de lares e oferece acesso à internet e serviços de rede a utentes públicos e privados.

(12) A Astra alega que a medida infringe o princípio de neutralidade tecnológica, visto que só apoia a transmissão terrestre para a digitalização. Para demonstrar que a plataforma por satélite seria uma verdadeira alternativa, a Astra remete, em particular, para o caso da Cantábria. Em janeiro de 2008, o Governo regional desta comunidade autónoma organizou um concurso para a extensão da cobertura da televisão digital a todo o território da Cantábria, tenso selecionado a Astra para oferecer canais de acesso gratuito através da sua plataforma. No entanto, em novembro de 2008, esse contrato foi rescindido pelo Governo regional. Segundo a Astra, as autoridades apenas rescindiram o contrato depois de terem sido informadas de que o Governo central ia financiar a modernização da rede analógica terrestre. De facto, numa carta de 7 de novembro de 2008, as autoridades cantábricas explicaram que a rescisão do contrato se devia ao facto de, entretanto, o Governo central ter tomado decisões relativas à extensão da cobertura da televisão digital a todo o território espanhol (5). Por conseguinte, na opinião do autor da denúncia, o caso da Cantábria demonstra que, em primeiro lugar, a Astra poderia concorrer nesse mercado e, em segundo lugar, que as decisões do Governo central tornaram essa concorrência impossível.

2.1.2. Setor

(13) O processo refere-se ao setor da radiodifusão. Este é um setor onde exercem a sua atividade muitos operadores nos diferentes níveis da cadeia de produtos de serviços de radiodifusão.

(14) Os radiodifusores são os editores de canais de televisão que compram ou produzem conteúdos próprios de televisão e os agrupam em canais. Os canais são posteriormente difundidos junto do público através de várias plataformas (por exemplo, satélite, TDT, cabo, televisão por internet). Em Espanha, os serviços de radiodifusão foram considerados um serviço público pelo legislador, pelo que são prestados tanto por organismos de radiodifusão públicos (RTVE) como por radiodifusores privados que operam com licença do Estado (6). Os denominados canais de acesso gratuito são disponibilizados de forma gratuita aos telespetadores. A fim de garantir que a população pode efetivamente beneficiar deste serviço público, a legislação contempla obrigações de cobertura mínima tanto para a missão confiada ao organismo público de radiodifusão como aos operadores concessionários privados. Por conseguinte, os radiodifusores públicos têm a obrigação de cobrir, pelo menos, 98 % da população espanhola, ao passo que os operadores privados têm de cobrir, pelo menos, 96 % da população. Em Espanha, os radiodifusores nacionais não possuem uma rede de radiodifusão nacional. Celebram, por isso, acordos com operadores de plataforma para emitirem os seus conteúdos e cumprirem as suas obrigações de cobertura.

(15) Os fornecedores de equipamentos de telecomunicação são fabricantes ou instaladores das infraestruturas ou dispositivos necessários para construir as diversas plataformas.

(16) Os operadores de plataforma (ou operadores de rede) são entidades privadas ou sob controlo público que exploram as infraestruturas necessárias para transportar e difundir o sinal dos canais de radiodifusão. No dealbar da televisão, a única plataforma existente era a plataforma analógica terrestre. À medida que a tecnologia se foi desenvolvendo, foram chegando mais plataformas ao mercado, nomeadamente: a plataforma por satélite, a plataforma por cabo e, a última a chegar, a televisão por internet (7), que explora a ligação de banda larga para transmitir o sinal de televisão.

(17) Na radiodifusão terrestre, o sinal de televisão é enviado a partir de um estúdio de televisão a um centro emissor (cabeça de rede), geralmente pertencente a um operador de rede, que também se ocupa do seu funcionamento. Em seguida, o sinal é transportado e distribuído a partir de um centro emissor (cabeça de rede) aos centros de radiodifusão geridos por um operador de rede (por exemplo, uma torre). Por vezes, o sinal é transportado por satélite. Por último, o sinal é distribuído a partir dos centros de radiodifusão até às famílias. Para digitalizar a rede analógica terrestre, é necessário substituir os emissores no terreno. No entanto, uma vez que o sinal digital tem um alcance inferior ao analógico e, por conseguinte, a nova tecnologia exige uma rede mais capilar, a extensão da cobertura requer em alguns casos também a construção de novos centros emissores. O espetador tem de estar equipado com um descodificador, que pode estar já integrado no aparelho de televisão.

(18) Na radiodifusão por satélite, o sinal é enviado a um centro emissor (cabeça de rede) e depois transportado para um satélite, que o distribui às famílias. Em alternativa, o sinal poderia ser enviado diretamente de um estúdio de televisão para o satélite, se o estúdio de televisão tiver os dispositivos apropriados. O espetador tem de estar equipado com uma antena parabólica e um descodificador. Para aumentar a cobertura de satélite numa região, o equipamento de terra tem de ser instalado no domicílio do cliente. Em termos de cobertura geográfica, a plataforma de satélite poderia cobrir quase 100 % do território espanhol, enquanto a plataforma terrestre cobre cerca de 98 %.

2.1.3. Antecedentes

(19) A medida investigada deve ser examinada no contexto da digitalização da radiodifusão que as plataformas terrestres, de satélite e de cabo efetuaram ou estão atualmente a efetuar. Em comparação com a radiodifusão analógica, a radiodifusão digitalizada conta com uma maior capacidade de transmissão graças a uma utilização mais eficiente do espetro de radiofrequência. Este aspeto é particularmente relevante no caso da radiodifusão terrestre, em que é limitado o espectro de frequências de que se dispõe; ela concorre, portanto, com as telecomunicações móveis pela banda larga escassa. Em contrapartida, a transmissão por satélite tem a vantagem de operar numa banda de frequência completamente diferente onde não há escassez de frequências.

(20) A transição da televisão analógica para a digital liberta uma quantidade significativa de espetro de rádio de alta qualidade conhecido como «dividendo digital», que ficará livre para a implantação de serviços de comunicação eletrónica. Este dividendo digital, e especialmente a frequência de 790-862 MHz («faixa de 800 MHz»), pode reforçar o setor das comunicações eletrónicas, ter um grande impacto na competitividade e no crescimento e proporcionar uma vasta gama de benefícios sociais e culturais (8).

(21) O «dividendo digital» poderia ser obtido quer mediante a transição de uma plataforma terrestre para uma plataforma diferente, quer através da passagem da radiodifusão terrestre analógica para a digital. Também se poderia prever uma solução mista que combinasse diferentes plataformas (9).

(22) No entanto, no caso da radiodifusão terrestre, a escassez de frequências continua a ser um problema, mesmo após a digitalização. Pouco depois da finalização da conversão da televisão analógica em digital em abril de 2010, o Governo espanhol teve de relocalizar os radiodifusores da faixa de 800 MHz para outra banda de frequência inferior (10). A relocalização dos multiplexes de TDT atribuídos aos radiodifusores deu azo a custos adicionais e a novos auxílios estatais, que a Comissão está atualmente a examinar no contexto de um procedimento formal de investigação (11).

(23) No que se refere à radiodifusão de televisão, a transmissão digital terrestre continuará a ser uma plataforma de distribuição importante num futuro previsível, embora seja provável que a tecnologia de banda larga, como as redes de nova geração (NGA, na sigla inglesa), se converta numa alternativa importante como tecnologia de transmissão dominante. No entanto, de momento, em Espanha a cobertura geográfica de tais redes NGA não é universal.

(24) Existem atualmente em Espanha quatro plataformas de radiodifusão: TDT — tecnologia digital terrestre (DBV-T), por satélite (DBV-S), por cabo (DVB-C) e televisão por internet (IPTV). A TDT é a principal plataforma para os canais espanhóis públicos e privados de acesso gratuito (12). O principal operador da rede terrestre é a Abertis. A Abertis também controla o operador de satélite Hispasat. Há ainda uma série de operadores de telecomunicações locais que transportam os sinais de TDT e que estão geralmente interligados com a rede nacional da Abertis. Em Castela-Mancha, o principal operador regional é a TelecomCLM (13). No que respeita aos canais de televisão paga, eles são difundidos sobretudo via satélite, cabo e TV por internet. A Astra e a Hispasat são os principais operadores de satélite

(25) Tendo em vista a conversão da televisão analógica em digital, a Espanha adotou, no período de 2005-2008, uma série de medidas que afetavam a rede terrestre, como descrito na secção 2.2. As autoridades espanholas dividem o território em três zonas distintas: i) Zona I — que inclui a grande maioria da população espanhola e onde os custos de conversão eram suportados pelos radiodifusores — 96 % do território para os radiodifusores privados e 98 % para os radiodifusores públicos. Como os radiodifusores assumiram os custos da conversão, não se concederam auxílios na zona I. ii) Zona II — zonas remotas e menos urbanizadas cobrindo 2,5 % da população, que, no passado, recebia os canais públicos e privados através da televisão analógica terrestre. No entanto, como a transição para a tecnologia digital requer a modernização dos centros emissores e a construção de outros novos, eram necessários investimentos significativos na rede terrestre. Os radiodifusores privados não tinham interesse comercial suficiente em prestar esse serviço na zona II, tendo-se recusado a suportar os custos da digitalização. Consequentemente, as autoridades espanholas estabeleceram o regime de auxílios estatais objeto de investigação, para melhorar os centros emissores já existentes e construir novos centros digitais. Este processo era geralmente denominado «extensão da cobertura de TDT» (ou seja, extensão da cobertura de TDT para além do obrigatório para os radiodifusores comerciais). iii) Zona III — onde, devido à topografia, não é possível prestar serviços de televisão através da plataforma terrestre, pelo que são prestados por satélite. A emissão de sinais de televisão de acesso gratuito na zona III está a cargo da Hispasat. O facto de o serviço de televisão ser prestado através de satélite acarreta custos para os consumidores, que têm de adquirir antenas parabólicas e descodificadores.

2.2. DESCRIÇÃO DO AUXÍLIO

2.2.1. Medida geral

(26) O regime objeto de investigação baseia-se num sistema complexo de disposições legais estabelecido pelas autoridades centrais espanholas a partir de 2005. Com base nessas disposições, o auxílio estatal para a implantação da TDT na zona II foi concedido no período de 2008-2009 pelas Comunidades Autónomas e as câmaras municipais. Estas últimas canalizaram para os beneficiários os fundos procedentes do orçamento central e dos seus orçamentos respetivos. Além disso, desde 2009, as Comunidades Autónomas concederam auxílios de forma continuada para a manutenção e exploração das redes na zona II.

(27) O regulamento da transição para a tecnologia de televisão digital começou com a adoção da Lei 10/2005 de 14 de junho de 2005. Nela se mencionava a necessidade de promover a transição da tecnologia analógica para a tecnologia digital terrestre e se obrigava o Governo a tomar as medidas adequadas para assegurar a transição.

(28) Na sequência desse mandato, pelo Decreto Real 944/2005, o Conselho de Ministros aprovou o Plano Técnico Nacional, que fixava em 3 de abril de 2010 a data do apagão analógico em Espanha (14).

(29) No que respeita às zonas II e III, a décima segunda disposição adicional do Plano Técnico Nacional já contemplava a possibilidade de as autoridades locais e regionais alargarem a cobertura para 96 % a 100 % da população. A este respeito, o Plano Técnico refere-se explicitamente à televisão digital terrestre (TDT) e estabelece seis condições ao abrigo das quais as autoridades locais podiam efetuar essa extensão de cobertura. A condição e) exige que a instalação local seja feita em conformidade com o Plano Técnico da televisão digital terrestre.

(30) Posteriormente, em 7 de setembro de 2007, o Conselho de Ministros aprovou o Plano Nacional de transição para a televisão digital terrestre («Plano de Transição») (15), que executa o Plano Técnico. O Plano de Transição dividiu o território espanhol em noventa projetos técnicos de transição (16) e estabeleceu uma data-limite para a cessação da radiodifusão analógica para cada um desses projetos.

(31) Em 29 de fevereiro de 2008, o Ministério da Indústria, Energia e Turismo («MIET») adotou uma decisão com vista a melhorar as infraestruturas de telecomunicações e a estabelecer os critérios e a distribuição do financiamento das ações destinadas a desenvolver a sociedade da informação ao abrigo do Plano Avanza de 2008 (17). O orçamento aprovado por essa decisão ascendia a 558 milhões de euros e foi afetado, em parte, ao desenvolvimento da banda larga e, em parte, à digitalização da televisão em zonas remotas e menos urbanizadas de Espanha que ficam fora das obrigações legais impostas aos radiodifusores comerciais (18). A digitalização nessas zonas costumava designar-se por «extensão da cobertura» e foi executada, posteriormente, através de uma série de adendas aos acordos-quadro em vigor (19) assinados pelo MIET e as Comunidades Autónomas entre julho e novembro de 2008 («adendas aos acordos-quadro de 2006», publicadas no Boletín Oficial del Estado separadamente para cada Comunidade Autónoma). Na maior parte dos casos, o texto destes acordos assinala a tecnologia digital terrestre como a tecnologia a financiar. Em consequência dos acordos, o MIET transferiu fundos para as Comunidades Autónomas, que se comprometeram a cobrir os restantes custos da operação a partir dos seus orçamentos. Estas adendas também incluíam a obrigação de as autoridades locais darem cumprimento às disposições da décima segunda disposição adicional do Plano Técnico Nacional.

(32) Paralelamente, em 17 de outubro de 2008, o Conselho de Ministros decidiu atribuir mais 8,72 milhões de EUR para a extensão e conclusão da cobertura de TDT no âmbito dos projetos de transição que deviam estar concluídos no primeiro semestre de 2009, a fase I do Plano de Transição. O financiamento foi concedido na sequência da assinatura dos novos acordos-quadro entre o MIET e as Comunidades Autónomas em dezembro de 2008 («acordos-quadro de 2008»). Estes acordos dizem respeito ao financiamento de 8,72 milhões de euros supramencionado e receberam o nome de Acordos-quadro de colaboração entre o MIET e as Comunidade Autónomas de […] para o desenvolvimento do Plano Nacional de Transição para a TDT. Estabelecem uma lista de atividades que serão financiadas pelas autoridades centrais e regionais para atingir uma cobertura da televisão digital idêntica à cobertura analógica existente. Estas atividades estão relacionadas com a implantação da televisão digital terrestre.

(33) Em 29 de maio de 2009, o Conselho de Ministros aprovou os critérios de distribuição de 52 milhões de EUR para o financiamento de ações de transição para a TDT, a fim de financiar a extensão da cobertura dos projetos no âmbito das fases II e III do Plano de Transição (20). O acordo do Conselho de Ministros estabelecia um vínculo direto com o Plano de Transição, uma vez que declarava que, «para atingir o objetivo fixado no Plano Nacional de Transição para a TDT, ou seja, uma cobertura de TDT semelhante à atual cobertura de televisão terrestre com tecnologia analógica, é necessária a colaboração financeira do setor público» e que «a execução dessa cooperação será formalizada no âmbito do estabelecido pelo Plano Nacional de Transição para a Televisão Digital Terrestre».

(34) Por último, entre outubro e dezembro de 2009, as adendas aos acordos-quadro (mencionadas no considerando 32), incluindo o financiamento para a extensão da cobertura das fases II e III do Plano de Transição, foram publicadas no Boletín Oficial del Estado. Estas adendas definem o que se deve entender como «ações de extensão da cobertura», fazendo referência explícita unicamente à tecnologia terrestre (embora sem excluir formalmente outras tecnologias) (21).

(35) Após a publicação dos acordos-quadro de 2008 e das adendas antes mencionadas (22), os governos das Comunidades Autónomas começaram a efetuar a extensão. Para tal, eles mesmos organizaram concursos públicos ou confiaram a sua organização a empresas privadas. As subvenções foram acordadas, em parte, com o MIET e, por conseguinte, financiadas a partir do orçamento central ou financiadas, em parte, pelas próprias Comunidades Autónomas. Em certos casos, estas últimas confiaram às câmaras municipais a realização da extensão.

2.2.2. Execução da medida de auxílio em Castela-Mancha

(36) Ao contrário da maioria das demais Comunidades Autónomas, as autoridades de Castela-Mancha não organizaram concursos regionais para a extensão da cobertura da televisão digital. Aparentemente, tal deveu-se a limitações de tempo, já que tiveram de ser melhorados mais de 400 centros emissores (23). Em vez disso, a JCCM seguiu um procedimento específico para a seleção de operadores de telecomunicações para digitalizar os centros emissores, estabelecido no Decreto 347/2008, de 2 de dezembro de 2008 («decreto»).

(37) O decreto dispunha a afetação direta dos fundos necessários para digitalização aos titulares dos centros emissores (analógicos) existentes. Por conseguinte, não exigiu um procedimento de concurso público. A JCCM teve de seguir um procedimento especial: i) análise técnica dos centros que oferecem cobertura analógica, ii) análise da cobertura digital que se pretende, iii) seleção dos centros emissores que se vão digitalizar, iv) identificação do titular dos centros emissores, v) proposta do Governo autonómico ao titular dos centros emissores e vi) concessão da subvenção.

(38) Aplicou-se o decreto em conformidade. Contactaram-se diretamente os titulares dos centros emissores existentes. Foram informados dos requisitos para beneficiarem do financiamento público. Há que distinguir três situações distintas: em primeiro lugar, na maioria dos casos os centros emissores são propriedade das câmaras municipais, que são responsáveis pela sua exploração e manutenção. Depois de receber o financiamento da JCCM, com base numa proposta técnica e económica, as câmaras municipais compraram o equipamento digital à Abertis ou à TelecomCLM e subcontrataram a instalação, exploração e manutenção do equipamento a estas duas empresas. As autoridades só contactaram estas duas empresas e só estas apresentaram propostas técnicas para solicitar o auxílio. Em segundo lugar, aproximadamente numa quarta parte dos casos, os centros selecionados pertencem diretamente à TelecomCLM ou à Abertis. Nesses casos, ambas as empresas receberam auxílio para atualizar os seus equipamentos. Em terceiro e último lugar, era necessário construir alguns centros emissores novos. Embora o seu financiamento fosse público, são agora propriedade da TelecomCLM.

(39) A JCCM celebrou 147 acordos com os dois operadores e 475 acordos com câmaras municipais. Cerca de 84 % das instalações cobertas pelos referidos acordos eram instalações de TDT e 16 % eram recetores de satélite nas famílias. Utilizaram-se recetores de satélite para garantir a cobertura de canais TDT em localidades muito pequenas. Para isso, a JCCM decidiu utilizar a plataforma por satélite da Hispasat (24). No final do processo, publicaram-se as informações sobre a melhoria dos centros existentes no painel informativo das câmaras municipais.

(40) A Comissão foi informada de que, no total, aproximadamente 46 milhões de euros de fundos públicos se destinaram à melhoria de centros emissores, dos quais 32,6 milhões de euros foram diretamente para as câmaras municipais, titulares de 355 centros emissores (25). Os acordos entre a JCCM e as câmaras municipais determinam que estas últimas são as responsáveis pela contratação do operador selecionado, que ficará encarregado da instalação e dos serviços de manutenção (26). As câmaras municipais optaram por processos de seleção diferentes. Algumas enviaram cartas diretamente à TelecomCLM e à Abertis, enquanto outras publicaram as informações no painel informativo da câmara, convidando os operadores a apresentar as suas propostas técnicas.

(41) Ao abrigo do acordo, a JCCM paga a aquisição de equipamentos digitais, a sua instalação e a exploração e manutenção durante os dois primeiros anos de cada centro emissor digitalizado. Visto que o acordo não obrigava o operador a pagar a exploração e manutenção a partir desse período, a TelecomCLM transferiu o equipamento para a JCCM (27). A partir desse período, a JCCM passou a ser responsável pelo pagamento da exploração e manutenção do equipamento de TDT.

(42) A Comissão foi informada de que, do total de 46 milhões de euros de fundos públicos utilizados, pelo menos 13,5 milhões de euros foram transferidos para operadores de plataforma: 13,2 milhões de euros para a TelecomCLM, que possui 138 dos centros emissores, e aproximadamente 250 000 euros para a Abertis, que possui três deles. A TelecomCLM e a Abertis digitalizaram os seus centros com o seu próprio equipamento. Nalguns casos, o equipamento utilizado para digitalizar os repetidores da TelecomCLM continua a pertencer às autoridades públicas. Nesses casos, o operador não tem de pagar pela utilização do referido equipamento. Ademais, o montante total de fundos utilizado no período compreendido entre 2009 e 2011 na exploração e manutenção dos centros digitalizados (auxílio em curso) foi, no mínimo, de 6,5 milhões de euros.

(43) No entanto, a mera atualização dos centros existentes não era suficiente para completar a cobertura da zona de extensão. Construíram-se, por conseguinte, 20 novos centros com fundos públicos. As autoridades contactaram diretamente a TelecomCLM, sem organizar um concurso público, para lhe pedir que executasse a tarefa. De acordo com as informações facultadas à Comissão, dedicou-se um total de 2,26 milhões de euros à construção dos novos centros, dos quais cerca de 751 000 euros se destinaram à construção de seis centros, que foram posteriormente transferidos para a TelecomCLM. Os 14 centros restantes continuam a ser propriedade das câmaras municipais.

(44) Por último, como se refere no considerando 39, nos casos em que a implantação de um centro de TDT se revelava demasiado cara, optou-se pela transmissão por satélite. Para o efeito, celebraram-se 100 acordos com vista à instalação de recetores de satélite em casas particulares. Os recetores de satélite fazem parte da rede de transmissão por satélite.

(45) Em resultado do procedimento, as autoridades assinaram, no total, 622 acordos com as câmaras municipais e os operadores em questão. De acordo com as informações facultadas à Comissão, os montantes foram repartidos do seguinte modo: (Milhões de EUR) Atualização dos centros emissores Novos centros emissores Atualização das infraestruturas das câmaras municipais (28) Exploração e manutenção (29) TelecomCLM 13,2 2,26 32,6 Por determinar Abertis 0,25 — Por determinar Total 13,45 2,26 32,6 6,5, no mínimo

2.3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO

(46) Na decisão de início de procedimento, a Comissão observou que a medida descrita parece cumprir todos os critérios do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, pelo que podia ser considerada um auxílio estatal. A medida impugnada parece implicar discriminação a favor dos operadores de plataforma terrestre, infringindo o princípio de neutralidade tecnológica (30). Ademais, a medida impugnada parece discriminar os operadores de plataforma que prestam serviços de radiodifusão a radiodifusores terrestres regionais e locais, o que suporia uma vantagem para os radiodifusores e os operadores de plataforma nacionais

(47) A Comissão chegou à conclusão preliminar de que o regime pode ter dado origem a uma distorção potencial ou real da concorrência entre as plataformas por satélite e entre as próprias plataformas terrestres. A Comissão não encontrou qualquer motivo para que tais medidas pudessem ser compatíveis com o mercado interno, pois não parecia que fosse aplicável qualquer derrogação.

(48) Para mais pormenores factuais, consultar a decisão de início do procedimento, que deve ser considerada parte integrante da presente decisão.

3. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES ESPANHOLAS

3.1. OBSERVAÇÕES GERAIS

(49) Na sua defesa relativamente ao exposto na decisão de início do procedimento, a Espanha e a Comunidade Autónoma de Castela-Mancha avançaram numerosos argumentos. Em termos gerais, podem ser divididos em duas categorias. Em primeiro lugar, as autoridades espanholas alegaram que não se concedia qualquer vantagem aos beneficiários do auxílio. Em segundo lugar, caso se considerasse que, porém, se tinha concedido um auxílio estatal, este seria sempre compatível (31). Estes argumentos são resumidos em seguida.

3.2. AUSÊNCIA DE AUXÍLIO

3.2.1. Ausência de vantagem

(50) Segundo as autoridades de Castela-Mancha, a medida investigada não constitui auxílio estatal e não pressupõe uma vantagem para as empresas. As transferências diretas de fundos provêm de uma combinação de fundos do Estado espanhol e das Comunidades Autónomas para os beneficiários que atuam na sua capacidade oficial ou como autoridade pública (32). As subvenções impugnadas foram usadas exclusivamente para digitalizar 141 centros emissores analógicos já existentes e construir seis novos centros. A digitalização dos centros emissores foi realizada após uma apreciação pormenorizada de um relatório técnico apresentado pelos operadores titulares desses centros. O acordo com os titulares dos centros só foi assinado com base nesses relatórios técnicos (33). Este «procedimento negociado» deve ser considerado aberto, transparente e não discriminatório, atendendo a que também foi exposto no painel informativo das câmaras municipais (ver considerando 39).

(51) As autoridades nacionais alegam que, quando os operadores de plataforma receberam financiamento público, este financiamento era unicamente para a exploração e a manutenção do equipamento emissor eletrónico propriedade das câmaras municipais. As câmaras municipais atuaram como meros fornecedores e instaladores do equipamento técnico necessário para atualizar e adaptar esses centros, mas não como operadores de plataforma (34). Quando prestam serviços na zona II após o financiamento público, é unicamente para o fornecimento do sinal de televisão terrestre como serviço básico e público.

(52) Para realizar a digitalização das suas redes, as 475 câmaras municipais encomendaram relatórios, que foram frequentemente elaborados por operadores de plataforma. Tampouco neste caso se concedeu uma vantagem económica aos operadores.

(53) Segundo as autoridades nacionais, os centros emissores digitalizados de que a TelecomCLM ou a Abertis Telecom eram titulares existiam antes da concessão das subvenções impugnadas, pelo que estas subvenções não foram usadas para financiar a extensão da rede de nenhum dos dois operadores de rede envolvidos na extensão da cobertura de TDT na zona II de Castela-Mancha.

(54) Foi concedido um financiamento público à TelecomCLM e à Abertis para digitalizar 141 dos seus centros emissores próprios. As autoridades nacionais assinalam que só foi assim nas zonas em que as próprias câmaras municipais não eram proprietárias de centros emissores ou retransmissores adequados à extensão da cobertura de TDT. No entanto, as autoridades nacionais defendem que esses investimentos não concederam à TelecomCLM e à Abertis uma vantagem concorrencial em mercados adjacentes como o da televisão local ou nos mercados Digital Video Broadcasting (DV-BH). A digitalização de centros da TelecomCLM não permitiu que esta empresa prestasse serviços de âmbito regional a radiodifusores nem aumentou a capilaridade da sua rede para prestar novos tipos de serviços.

(55) Os operadores de rede envolvidos no processo de digitalização dos três tipos de centros emissores na zona II não obtiveram vantagens económicas. Em todos os centros dos três tipos, os serviços como o fornecimento, a instalação e a exploração e manutenção do equipamento de TDT foram prestados pelos operadores a preço de mercado.

3.2.2. Ausência de distorção da concorrência e das trocas comerciais

(56) Não ocorreu qualquer distorção da concorrência e das trocas comerciais. Qualquer operador de telecomunicações inscrito no Registo da Comissão do Mercado das Telecomunicações (CMT) pode atuar como subcontratante das câmaras municipais e, por conseguinte, solicitar subvenções ao abrigo do Decreto 347/2008. O mesmo se aplica aos operadores de satélite, cabo ou televisão e a todos os operadores, independentemente de atuarem a nível nacional, regional ou local.

(57) Segundo as autoridades nacionais, o processo de seleção analisado era transparente e respeitou a legislação em matéria de contratos públicos tanto espanhola como da UE. As autoridades regionais publicaram as subvenções. Todos os procedimentos de extensão da TDT foram publicados no painel informativo das câmaras municipais, tendo sido enviadas cartas aos principais operadores de rede da região, ou seja, à TelecomCLM e à Abertis Telecom.

(58) Todavia, as subvenções concedidas às câmaras municipais não reforçam a posição concorrencial de um tipo de operador de rede em relação a outros operadores concorrentes. Os principais beneficiários são as câmaras municipais, enquanto os operadores de rede não são mais do que fornecedores do equipamento emissor e dos serviços de manutenção durante um período máximo de dois anos. Nunca se contactou a Radiodifusión porque, naquele momento, nada indicava que fosse titular de um só centro emissor na região.

(59) Por outro lado, as autoridades de Castela-Mancha alegam que analisaram cuidadosamente a solução da plataforma por satélite como opção para a extensão da cobertura digital antes de promulgar o Decreto 347/2008. Num estudo interno (35), compararam-se duas tecnologias para a extensão: TDT e satélite. O estudo tinha em conta os critérios de concessão das subvenções para a cobertura do sinal digital na zona II. Tal inclui o requisito de que a transição deve realizar-se sem custos adicionais ou outros inconvenientes para os cidadãos e usar-se a infraestrutura existente.

(60) O estudo concluía que, durante um período de 10 anos, os custos totais associados à solução TDT terrestre seriam de um montante compreendido, aproximadamente, entre 15,2 e 17,3 milhões de euros, ao passo que optar por una tecnologia de satélite custaria mais de 47 milhões de euros.

(61) O estudo fazia diversas recomendações quanto aos métodos mais adequados para levar a cabo a extensão da cobertura do sinal TDT nas localidades de Castela-Mancha não incluídas nos planos de cobertura oficial de radiodifusores regionais e nacionais. Também apreciava todas as implicações de uma solução por satélite para a extensão da cobertura digital. Concluía que a tecnologia por satélite daria origem a investimentos três a seis vezes superiores aos da terrestre. Esta diferença de custos resulta diretamente dos custos associados ao aluguer do equipamento emissor por satélite, independentemente do custo do descodificador de satélite. Por conseguinte, seria razoável concluir que a extensão do serviço de TDT universal à população de Castela-Mancha devia realizar-se com tecnologia TDT terrestre (36).

(62) O Governo espanhol também apresentou um estudo interno sobre a viabilidade de prestar o serviço TDT universal utilizando TDT ou satélite, realizado pelo MIET em julho de 2007. As autoridades consideram que o estudo tem em conta os custos realistas de utilizar uma transmissão por TDT ou por satélite. Ambos os estudos são analisados mais em pormenor na secção 5.3.2.2.

(63) Ao tomar a decisão de realizar a extensão da cobertura de TDT na zona II de Castela-Mancha, a JCCM defende que só teve em conta critérios de eficiência técnica e económica. Qualquer operador de rede — terrestre, por satélite, cabo, etc. — poderia ter apresentado uma proposta técnica, já que o único requisito era estar inscrito no Registo da CMT (37). Por esse motivo, a decisão era conforme com o princípio de neutralidade tecnológica. Esse aspeto confirmaria também o facto de que, em casos específicos, a JCCM optou pela plataforma por satélite, anteriormente desenvolvida pela Abertis, baseando estritamente em critérios de análise de custos (38).

(64) Quanto à suposta discriminação dos operadores locais, a JCCM admite que, segundo o artigo 4.o do Decreto, os radiodifusores estão especificamente excluídos (independentemente de serem de âmbito nacional, regional ou local) enquanto beneficiários das subvenções (39). Todavia, o decreto não exclui nenhum operador de rede.

(65) Não obstante, segundo as autoridades espanholas, a Radiodifusión poderia ter participado em igualdade de circunstâncias com todos os demais operadores de rede, digitalizando um dos seus centros emissores que já transportasse o sinal de televisão analógica pública nacional ou regional. Para tal, poderia ter assinado um acordo com a JCCM ou poderia ter apresentado propostas a uma câmara municipal enquanto operador de telecomunicações inscrito no Registo de Operadores da CMT.

3.2.3. Capacidade legal da autora da denúncia, a Radiodifusión, e seu incumprimento das obrigações dos operadores de rede em Castela-Mancha

(66) Segundo a JCCM, a Radiodifusión está inscrita como operador de telecomunicações no Registo de Operadores da CMT para prestar os seguintes serviços: «Rede terrestre — Apoio do serviço de radiodifusão sonora e televisão». Sustenta, porém, que estar inscrita nesse registo não basta para cumprir as suas obrigações enquanto operador de telecomunicações em Castela-Mancha previstas na Lei n.o 8/2001 correspondente de Castela-Mancha. É esse particularmente o caso da obrigação de os operadores de radiocomunicações «apresentarem um Plano Territorial de Implantação de Rede que contemple as estações fixas já existentes e as previsões de implantação e desenvolvimento do conjunto de toda a sua rede […]». Até à data, a JCCM não tem conhecimento de que a Radiodifusión tenha apresentado qualquer Plano Territorial. Por outro lado, não se sabe se a Radiodifusión partilha infraestruturas com outro operador. Em suma, a JCCM defende que a alegação da Radiodifusión de que conta com cerca de 60 % de cobertura em Castela-Mancha carece de fundamento (40).

(67) A JCCM assinala ainda que existe uma empresa do grupo com os mesmos acionistas que a Radiodifusión, a INGEST, Infraestructuras y Gestión 2002, S.L. («INGEST»), com vários processos pendentes. Em todos eles, a INGEST é acusada de ocupação ilegal de espectro radiofónico reservado para a TDT nacional, que a requerida utiliza para emitir o sinal das televisões locais. Por outro lado, a Radiodifusión não tem autorização para retransmitir o sinal TDT da Radio-Televisión de Castilla-La Mancha («RTV C-LM»).

3.2.4. Exploração e manutenção

(68) Segundo a JCCM, nem a TelecomCLM nem a Abertis Telecom são beneficiários das medidas impugnadas para cobrir os custos recorrentes associados à exploração e à manutenção dos centros terrestres municipais. Os acordos têm por objetivo «financiar a infraestrutura necessária para complementar a extensão e a emissão da cobertura de sinal de entidades e empresas autorizadas a prestar serviços essenciais de televisão». Portanto, só recebem financiamento a aquisição e a instalação de elementos como equipamentos de radiocomunicações e antenas ou elementos de construção. Na zona II, os custos são assumidos pelas câmaras municipais, que são os titulares desses centros. Os custos estimados de exploração e manutenção nos dois primeiros anos respeitantes a 516 centros ascendem, no total, a 6,5 milhões de euros. Por conseguinte, para o período compreendido entre 2010 e 2015, esses custos ascenderiam a aproximadamente 15 milhões de euros para 516 centros no decurso de cinco anos (a uma média de 29 000 euros por centro).

3.2.5. Derrogação ao abrigo do argumento de «infraestrutura geral»

(69) A JCCM considera que os centros emissores digitalizados, tanto os pertencentes às câmaras municipais como aos operadores de rede, podem ser considerados «infraestrutura geral», isto é, uma infraestrutura aberta a todos os utentes potenciais em condições de igualdade e não discriminatórias. Portanto, a infraestrutura digitalizada permite que todos os utentes da zona II de Castela-Mancha recebam a TDT em condições de igualdade quando cessarem as emissões analógicas de televisão.

3.2.6. Derrogação ao abrigo do princípio do investidor numa economia de mercado

(70) A JCCM alega que a transferência de fundos públicos em questão respeita o princípio do investidor numa economia de mercado (PIEM) com base numa análise comparativa dos preços de mercado. Os pagamentos à TelecomCLM por determinados serviços foram feitos a preços de mercado.

(71) Uma comparação entre o financiamento real e o pagamento que teria de fazer um investidor privado em condições normais para obter o mesmo tipo de serviço leva a JCCM à conclusão de que os acordos se basearam em critérios comerciais objetivos. Por conseguinte, os operadores de redes não foram favorecidos comparativamente ao que teriam obtido em condições normais de mercado. Portanto, não beneficiaram de uma vantagem seletiva.

3.2.7. Derrogação ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado

(72) A JCCM remete para o artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado. Alega que esta disposição pode aplicar-se na zona II, que não suscitou o interesse comercial dos radiodifusores e operadores de rede. As câmaras municipais, ao prestarem serviços de TDT e subcontratarem a aquisição, instalação e exploração e manutenção do equipamento de TDT, colmataram uma lacuna do mercado, com a consequente melhoria das condições de vida dos habitantes da zona II e a melhoria económica geral da Comunidade de Castela-Mancha.

3.2.8. A Abertis enquanto operador da rede

(73) A JCCM discorda do argumento da Abertis de que não deveria ser considerada um operador de rede na zona II. A JCCM assinala que a Abertis assinou acordos com a JCCM ao abrigo do Decreto n.o 347/2008 para realizar a extensão da cobertura de TDT na zona II (41). Por outro lado, a Abertis e a TelecomCLM devem ser consideradas operadores de rede ativos na zona II, porque existem centros emissores oficiais de televisão analógica da RTVE e/ou da Tele5, no caso da Abertis, e centros emissores oficiais de televisão analógica de CMT, no caso da TelecomCLM.

(74) Em vários casos, o equipamento municipal digitalizado está situado em centros de que são titulares a Abertis ou a TelecomCLM. Nesses casos, o equipamento de TDT pertence às câmaras municipais correspondentes. A Abertis alega que, dado que não é um operador de rede na zona II, não pode ser considerada como beneficiário direto das subvenções impugnadas, já que «os equipamentos são propriedade e são explorados pela TelecomCLM e outros operadores locais» (42). A JCCM considera errónea essa afirmação.

4. OBSERVAÇÕES DOS TERCEIROS INTERESSADOS

4.1. OBSERVAÇÕES DA RADIODIFUSIÓN DIGITAL SL

(75) Na sua resposta à decisão de início do procedimento da Comissão, a Radiodifusión observa que as autoridades espanholas não encarregaram formalmente os beneficiários do auxílio de uma missão de interesse económico geral. Por outro lado, o montante do auxílio por centro pareceria excessivo se apenas se aplicasse aos centros existentes, como afirmavam as autoridades espanholas. A Radiodifusión considera que o auxílio foi principalmente usado para criar novos centros emissores em toda a Comunidade de Castela-Mancha e ocultar um auxílio ilegal.

(76) A Radiodifusión insiste que as autoridades de Castela-Mancha concederam um auxílio sem concurso e que a transferência de recursos foi seletiva, porque excluiu as plataformas baseadas noutras tecnologias, como o cabo ou o satélite.

(77) Segundo a Radiodifusión, a TelecomCLM obteve vantagens decisivas das medidas impugnadas. Foi selecionada diretamente pelas autoridades regionais sem processo de seleção concorrencial. Pôde, assim, aumentar significativamente a cobertura geográfica da sua rede em zonas nas quais, de outro modo, ninguém teria investido. A TelecomCLM beneficiou ainda da falta de controlo regulamentar, já que não está sujeita a qualquer obrigação regulamentar de dar aceso à rede recém-construída ou melhorada. A Radiodifusión assinala que o Decreto 347/2008 precisava que o objetivo do auxílio estatal era criar novos centros de emissão e não digitalizar os existentes.

(78) A Radiodifusión considera que o auxílio reforça os operadores tradicionais no único segmento de mercado em que há uma margem de concorrência. Concretamente, a Abertis pôde, alegadamente, reforçar a sua posição de monopólio e utilizar efetivamente o financiamento público para desenvolver uma rede nova e mais densa, que lhe permitirá concorrer em novos mercados.

(79) A Radiodifusión está convencida de que o auxílio estatal investigado não é proporcionado. Para cumprir o requisito da proporcionalidade, o auxílio deve ser aplicado apenas às zonas rurais remotas e beneficiar todos os operadores por igual, impondo obrigações de acesso efetivo.

(80) Na sua resposta de 27 de setembro de 2011 a um pedido de informações da Comissão acerca das questões de capacidade legal colocadas por Espanha, a Radiodifusión declarou que a sua atividade principal era prestar serviços a radiodifusores audiovisuais locais. Facultou uma lista das suas explorações, que explora em 18 câmaras municipais de Castela-Mancha. A Radiodifusión considera, porém, que as mesmas instalações podiam utilizar-se para difundir emissões nacionais e regionais e, portanto, podiam ter-se utilizado se tivesse sido autorizada a concorrer ao auxílio.

4.2. OBSERVAÇÕES DA ASTRA

(81) Ao selecionar diretamente a plataforma terrestre, a Astra considera que a medida, incluindo o auxílio em curso para a exploração e manutenção, infringe o princípio de neutralidade tecnológica. A Astra salienta que a transmissão por satélite teria sido mais barata do que a TDT na zona II (43), como tinha claramente demonstrado o êxito da Astra no concurso da Cantábria. Dadas as suas importantes economias de escala, a solução por satélite teria permitido inclusivamente uma maior poupança de custos, se várias regiões tivessem coordenado a sua seleção de uma plataforma na zona II. Ainda que, por razões constitucionais, o Governo espanhol não tivesse podido impor que se tivessem em conta sinergias inter-regionais como condição para a concessão dos fundos, as regiões podiam tê-lo feito por si próprias. Só assim os governos regionais podiam ter garantido que optavam pela solução mais rentável para os seus contribuintes.

(82) Ao comparar as diferentes plataformas, além dos custos diretos da instalação, a Astra considera que teria também de ter em conta outros efeitos positivos que teria tido a solução por satélite. O processo de transição teria sido muito mais simples e menos oneroso. A audiência televisiva teria beneficiado de um período de transição «simultânea» durante o qual teria recebido canais tanto por satélite como terrestres. Dada a escassez de largura de banda na rede terrestre e a necessidade de libertar maior capacidade para serviços de telecomunicações no futuro, no caso da rede terrestre surgiriam outros custos para as famílias e os difusores. As futuras mudanças de largura de banda irão exigir que os residentes na zona II adaptem as suas antenas. Os radiodifusores terão de fazer face a mais despesas noutros períodos simultâneos. Esses custos não existiriam se se tivesse optado pela tecnologia por satélite.

(83) A Astra insiste que os operadores de rede não obtiveram uma vantagem graças à medida. Em especial, a digitalização da rede favorece a oferta comercial da Astra aos radiodifusores, posto que a rede de TDT chegará agora a quase 100 % da população sem custos adicionais.

(84) Em relação à distorção da concorrência, a Astra considera que as plataformas por satélite e terrestre pertencem aos mesmos mercados. Não há uma distinção rigorosa entre televisão paga e televisão de acesso gratuito, pelo menos no que respeita à concorrência entre plataformas. Já existem vários canais pagos que propõem o seu sinal através da plataforma de TDT e, exceto um, também o propõem em transmissão por satélite.

(85) Quanto às eventuais vantagens para as plataformas por satélite, a Astra aborda, em particular, a necessidade de garantir a condicionalidade do acesso e da encriptação. A proteção dos DPI não colocaria problemas aos radiodifusores por satélite de canais de acesso gratuito. Esta tecnologia já se usa atualmente em muitos canais pagos na plataforma por satélite. Além disso, a solução proposta na Cantábria para o acesso condicional foi aceite pelas autoridades cantábricas, que podiam decidir quais os utentes a ativar para receber o serviço.

4.3. OBSERVAÇÕES DA ABERTIS

4.3.1. Existência de um auxílio estatal

(86) A Abertis considera que a medida, impugnada, para a extensão da cobertura na zona II não constitui um auxílio estatal ao abrigo do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(87) Em primeiro lugar, as transferências investigadas eram meras transferências do Estado central destinadas a atualizar os centros emissores, que pertencem diretamente à Administração Pública ou então a Administração é titular de direitos pela sua utilização. Não haveria, portanto, transferência de fundos estatais para nenhuma empresa: os fundos permaneceram na administração estatal.

(88) Em segundo lugar, a Abertis sublinha que os operadores de redes não beneficiaram das medidas impugnadas. Não pode considerar-se que a Abertis seja um beneficiário, visto que não é um operador de rede na zona II e não opera a rede usada para a extensão da TDT em Castela-Mancha. A TelecomCLM é o proprietário e opera, nomeadamente, o equipamento em questão.

(89) Em terceiro lugar, no que respeita à neutralidade tecnológica, a Abertis salienta que a medida impugnada não dificulta a concorrência entre plataformas, porque o aumento marginal da cobertura de TDT na zona II não tem qualquer impacto económico na zona I. Por outro lado, a digitalização da zona II não afeta o preço que a Abertis pode cobrar pelos seus serviços de emissão. De facto, os seus preços são regulados e baseiam-se no seu capital e despesas de exploração. Quanto à TelecomCLM, as instalações passaram a ser propriedade da Comunidade Autónoma de Castela-Mancha. A Comunidade também controla o operador de rede regional, a TelecomCLM.

(90) Em quarto lugar, a medida impugnada não beneficia os radiodifusores, uma vez que não aumentaram os seus rendimentos após a digitalização da zona II. Os fornecedores de equipamentos de telecomunicação também não podem ser considerados beneficiários indiretos da medida, porque a estrutura concorrencial do mercado de equipamentos de telecomunicação não foi afetada nem falseada pela mera aquisição de equipamento para atualizar os centros emissores analógicos para a tecnologia digital.

(91) Em quinto lugar, a Abertis considera que a medida impugnada não teve qualquer efeito apreciável sobre a concorrência entre os operadores de rede. Ainda que tivesse beneficiado da medida, a Radiodifusión não poderia concorrer com a Abertis a nível nacional, porque os centros operados pela Radiodifusión não correspondem aos centros necessários para a zona I, como acontece com qualquer centro na zona II.

(92) Em sexto lugar, se se considerar que se trata de um auxílio, então, na opinião da Abertis, seria um auxílio existente. A implantação das redes de radiodifusão na zona II começou em 1982, num setor de radiodifusão não liberalizado. Nessa altura, o Estado espanhol detinha um monopólio legal no mercado da radiodifusão terrestre. Os fundos públicos são atualmente utilizados para financiar a instalação, manutenção e exploração das redes locais na zona II instaladas antes da liberalização deste setor. Por conseguinte, a medida investigada constituiria um auxílio em curso, já existente.

(93) No que se refere à compatibilidade ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, a Abertis afirma não ser provável que a TelecomCLM e outros operadores de redes locais tenham excedido os limiares de volume de negócios médio anual antes de impostos de 100 milhões de euros durante os dois exercícios financeiros anteriores ao exercício em que se atribuiu o SIEG e a compensação anual pelo serviço em questão de 30 milhões de euros.

(94) Aliás, qualquer eventual auxílio seria compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado. As medidas adotadas pelas autoridades espanholas pretendem acelerar o processo de conversão para a tecnologia digital em Espanha, objetivo este que foi reconhecido como objetivo de interesse comum. O auxílio era um instrumento adequado, uma vez que a TDT é uma tecnologia mais adequada para assegurar a extensão da cobertura (44). Para além das razões económicas, a Abertis assinala igualmente que os radiodifusores têm relutância em utilizar plataformas de satélite, devido às restrições por eles enfrentadas ao adquirir direitos de conteúdos para os seus programas de televisão de acesso gratuito. Na maior parte dos casos, só adquirem o direito de difundir os conteúdos através de uma determinada plataforma, a TDT, uma vez que esta tecnologia permite a emissão discriminada e limitações geográficas. Por outro lado, as medidas são proporcionadas, pois apenas cobrem os custos estritamente necessários para a conversão dos serviços de televisão analógicos em digitais na zona II.

4.4. OBSERVAÇÕES DOS RADIODIFUSORES

(95) Os radiodifusores defendem que a medida não pode ser considerada um auxílio estatal porque não conferiu vantagens financeiras a nenhuma empresa, nomeadamente aos radiodifusores. As medidas não aumentaram a audiência dos radiodifusores comparativamente à que detinham quando emitiam em analógico. Além disso, as pessoas residentes nas zonas de cobertura alargada, ou seja, nas zonas rurais, remotas e escassamente povoadas, não têm qualquer impacto no mercado da publicidade, porque não fazem parte da audiência-alvo dos radiodifusores. Nestas circunstâncias, os operadores privados não aumentaram as tarifas publicitárias em consequência da extensão.

(96) Os radiodifusores também manifestaram a opinião de que não tinham interesse em migrar para uma plataforma de satélite, onde os seus programas teriam de concorrer com centenas de canais. A plataforma terrestre apresenta a vantagem de uma capacidade limitada, o que para os radiodifusores de programas de acesso gratuito implica menor concorrência. Sublinharam ainda o facto de normalmente adquirirem conteúdos só para a plataforma terrestre específica, neste caso a terrestre. Tal deve-se ao facto de a radiodifusão terrestre garantir a delimitação geográfica das emissões, o que não acontece com a radiodifusão via satélite.

(97) Os radiodifusores insistiram também no facto de, após a adjudicação do concurso da Cantábria à Astra, terem informado as autoridades desta comunidade autónoma de que se iriam opor à radiodifusão por satélite, uma vez que tinham adquirido direitos de difusão de conteúdos exclusivamente através da plataforma terrestre.

5. APRECIAÇÃO JURÍDICA

5.1. BASE JURÍDICA DO AUXÍLIO

(98) Tal como descrito em pormenor na secção 2.2, considerandos 26 a 44, e explanado detalhadamente na Decisão relativa ao auxílio estatal SA.28599 — televisão digital terrestre em Espanha (45), o quadro jurídico para a conversão digital em Espanha é uma complexa rede de vários atos promulgados tanto pelo Governo central e as Comunidades Autónomas como pelas autoridades locais durante um período de quatro anos. O Plano Técnico Nacional para a TDT de 2005 e o Plano Nacional de Transição para a TDT de 2007 regulam, essencialmente, a transição para a TDT na zona I, embora estabeleçam também as bases para medidas de extensão adicionais na zona II. Estas medidas de extensão foram aplicadas pelas autoridades regionais após a celebração de vários acordos-quadro com o Governo central (acordos-quadro de 2008) e adendas, em 2008, aos anteriores acordos-quadro de 2006 e, em 2009, aos acordos-quadro de 2008.

(99) Em resultado da celebração desses acordos e adendas, as autoridades regionais e/ou locais desenvolveram um vasto leque de medidas com vista à extensão da cobertura de TDT na zona II. Por conseguinte, a Comissão considera que os vários atos adotados a nível central e os acordos concluídos e alterados entre o MIET e as Comunidades Autónomas constituem a base do regime de auxílios para a extensão da cobertura na zona II. Estes atos e acordos orientaram as Comunidades Autónomas para medidas que não eram tecnologicamente neutras (46).

(100) Embora o Plano Técnico Nacional regule a conversão para a TDT na zona I, também concede um mandato às autoridades locais para estabelecer, em cooperação com as Comunidades Autónomas, centros emissores adicionais necessários para assegurar a receção da TDT na zona II. Por conseguinte, nessa altura, o Governo central já contemplava a extensão da cobertura de TDT. O mandato contido no principal instrumento jurídico que regula a conversão para a televisão digital apenas se refere à plataforma terrestre. Na prática, as Comunidades Autónomas executaram, portanto, as orientações do Governo central sobre a extensão da TDT (47).

(101) O momento em que foi desembolsado efetivamente o auxílio estatal para a implantação da TDT na zona II foi marcado pela transferência de fundos das autoridades centrais e regionais para os beneficiários. Este facto ocorreu ao longo de um período, que variou em função das Comunidades Autónomas. O auxílio em curso destinado à exploração e manutenção das redes foi decidido a nível das Comunidades Autónomas.

(102) No caso de Castela-Mancha, conforme detalhadamente explicado nos considerandos 36 a 45, optou-se por um processo diferente. Ao contrário da maioria das demais Comunidades Autónomas, não se recorreu a concursos regionais para a extensão da cobertura de televisão digital, pois o Decreto 347/2008, de 2 de dezembro de 2008, estipulava a atribuição direta dos fundos necessários para a digitalização aos titulares dos centros emissores (analógicos) existentes. A JCCM não recorreu, portanto, a um processo de concurso público, mas sim à seleção direta dos operadores de telecomunicações. Estas empresas também realizaram tarefas de exploração e manutenção.

(103) Nos casos em que os centros emissores pertencem diretamente à TelecomCLM ou à Abertis, estas empresas receberam auxílios para atualizar os seus equipamentos. Nos casos em que foi necessário construir novos centros emissores, estes foram financiados com fundos públicos, mas a TelecomCLM obteve a propriedade. Por último, na maioria dos casos, os centros emissores analógicos são propriedade das câmaras municipais. Estas últimas compraram o equipamento digital à Abertis ou à TelecomCLM e subcontrataram a instalação, exploração e manutenção do equipamento a estas duas empresas.

5.2. APRECIAÇÃO DE AUXÍLIOS ESTATAIS NA ACEÇÃO DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TRATADO

5.2.1. Existência de auxílio ao abrigo do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado

(104) A medida em questão, incluindo o auxílio em curso para a exploração e manutenção, pode ser considerada um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, que estabelece as seguintes condições para a existência de um auxílio estatal. Em primeiro lugar, deve haver uma intervenção estatal ou proveniente de recursos estatais. Em segundo lugar, a intervenção deve conferir uma vantagem económica seletiva ao beneficiário. Em terceiro lugar, deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência. Em quarto lugar, a intervenção deve poder afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

5.2.1.1. Recursos públicos e imputabilidade ao Estado

(105) A medida em questão emana do sistema de atos jurídicos acima descrito, promulgados tanto a nível central como a nível regional ou local, bem como dos acordos celebrados entre o MIET e as diferentes autoridades de Castela-Mancha. Castela-Mancha não questionou a conclusão da decisão de início do procedimento segundo a qual a medida fora financiada a partir de recursos orçamentais. As autoridades espanholas, porém, insistiram em que tinha sido financiada tanto a partir do orçamento central como dos orçamentos das comunidades autónomas e municipais. Segundo as mesmas, a medida em questão era, com efeito, uma mera transferência de fundos entre diferentes administrações. Castela-Mancha reconhecia, assim, que os fundos procedem em parte do orçamento central. Além disso, a medida não constituía uma mera transferência de fundos entre as administrações, uma vez que, em última análise, os fundos foram utilizados para a implantação da rede de TDT por entidades que exerciam uma atividade económica (como explanado na secção 5.2.1.2).

(106) Nestas circunstâncias, concluiu-se que a medida em questão foi financiada diretamente a partir do orçamento do Estado e dos orçamentos das diferentes câmaras municipais e da Comunidade Autónoma. O auxílio em curso não foi financiado a partir do orçamento do Estado central, mas sim diretamente a partir do orçamento da Comunidade Autónoma.

(107) Visto que é financiada pelo Estado, tanto a nível central como regional ou local, a medida é imputável ao Estado e implica a utilização de fundos estatais.

5.2.1.2. Vantagem económica para as entidades que exercem uma atividade económica

(108) A Abertis, que está cotada em bolsa em Espanha, é uma empresa internacional dedicada à gestão de portagens de autoestradas e infraestruturas de telecomunicações terrestres e por satélite. Está presente em doze países da Europa e América, sendo aproximadamente dois terços dos rendimentos do grupo gerados fora de Espanha. A Abertis Telecom possui e explora infraestruturas de telecomunicações em Espanha. Possui também a rede principal de centros para a distribuição e transmissão de sinais de rádio e televisão em Espanha. A TelecomCLM, S.A. é um operador regional de telecomunicações que presta serviços em Castela-Mancha. Dos serviços que presta fazem parte o transporte, a contribuição e distribuição de sinais de rádio e televisão; o alojamento de equipamentos e sistemas radiantes; a utilização partilhada de infraestruturas; e a manutenção integral de infraestruturas. A empresa presta serviços aos operadores locais, autonómicos e nacionais. […].

(109) A medida em questão implica uma transferência de fundos estatais para determinadas empresas. Embora não defina o conceito de empresa, o Tratado refere-se a qualquer pessoa singular ou coletiva, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu financiamento, que exerce uma atividade económica. Na prática da Comissão, confirmada pelo Tribunal de Justiça, a exploração de redes de emissão de televisão é considerada uma atividade económica (48), de modo similar a outros casos que implicam a gestão de infraestruturas por parte das autoridades regionais (49). No caso em apreço, as empresas públicas estão inscritas no Registo da CMT na qualidade de operadores de rede. Esse facto sugere que prestam determinados serviços que, de acordo com a jurisprudência constante, constituem uma atividade económica. Existe um mercado se, como acontece neste caso, outros operadores estivessem dispostos ou em condições de prestar o serviço em questão. Assim, por exemplo, a Astra, antes de levar a cabo a extensão da cobertura na zona II, realizou com as Comunidades Autónomas várias reuniões para lhes apresentar a sua proposta. Por outro lado, em março de 2008, a Astra participou e ganhou um concurso tecnologicamente neutro, publicado na Cantábria, para o fornecimento de televisão digital nas zonas II e III. O facto de as empresas públicas e as câmaras municipais não receberem remuneração pelos serviços prestados não exclui a possibilidade de as atividades em causa serem consideradas como uma atividade económica (50).

(110) A Comissão não concorda com o argumento apresentado pela Espanha segundo o qual a exploração da rede terrestre pelas Comunidades Autónomas, as empresas públicas e as câmaras municipais se enquadra no exercício dos poderes oficias na qualidade de autoridade pública, pelo que está fora do âmbito de aplicação do artigo 107.o do Tratado. Reconheceu-se que as atividades relacionadas com o exercício de prerrogativas estatais pelo próprio Estado, ou por autoridades que operam dentro dos limites da sua autoridade pública, não constituem atividades económicas para efeitos das regras da concorrência (51). Pode considerar-se que se enquadram nesta exceção atividades como as que fazem parte das funções essenciais do Estado ou estão relacionadas com essas funções pela sua natureza, finalidade e regras a que estão sujeitas. A jurisprudência do Tribunal forneceu vários exemplos de atividades que se enquadram nesta categoria, estabelecendo assim uma linha divisória entre atividades estatais puras e atividades comerciais que uma entidade estatal pode exercer. Incluem-se nesta lista atividades relacionadas com o Exército ou a Polícia; a manutenção e a melhoria da segurança da navegação aérea, o controlo do tráfego aéreo (52); a vigilância antipoluição, que constitui uma missão de interesse público que faz parte das funções essenciais do Estado em matéria de proteção do ambiente nas zonas marítimas (53); atividades de normalização e atividades de investigação e desenvolvimento afins (54).

(111) Neste contexto, a Comissão é de parecer que, no caso vertente, a exploração da rede de radiodifusão terrestre não é abrangida pelas obrigações ou prerrogativas do Estado, nem é uma atividade típica que só possa ser realizada pelo Estado. Os serviços em causa não são os habituais de uma autoridade pública e têm, em si mesmos, uma natureza económica, o que é comprovado pelo facto de serem várias as empresas que operam no mercado na zona I. Em segundo lugar, uma empresa privada não dependente de quaisquer autoridades públicas — nomeadamente a Astra (tal como evidenciado pela sua presença na qualidade de proponente no concurso de 2008 na Cantábria) — estava interessada na prestação desse serviço na zona II. A denúncia da Astra refere-se também à região de Castela-Mancha, onde está interessada em prestar serviços digitais de radiodifusão como operador de plataforma. Em terceiro lugar, a implantação da rede na zona II apenas diz respeito à transmissão de canais nacionais e regionais privados (55). Conclui-se, portanto, que a exploração da rede terrestre pelas Comunidades Autónomas, as empresas públicas e as câmaras municipais não se enquadra no exercício das suas prerrogativas como poder público.

(112) A Comissão discorda da JCCM quanto ao facto de a medida respeitar o princípio do investidos numa economia de mercado (PIEM). Este teste debruça-se sobre se um investidor privado teria investido no projeto da mesma forma e nas mesmas condições que o investidor público no momento da tomada da decisão de efetuar o investimento público. No caso vertente, o investimento público é o financiamento público da digitalização das redes de radiodifusão terrestre da TelecomCLM e da Abertis pela JCCM. Embora o equipamento continue a ser propriedade das autoridades públicas (câmaras municipais), é operado pelas antigas empresas. O acordo com os operadores não estabelece um reembolso dos fundos ou uma remuneração do equipamento que é propriedade das autoridades públicas. Isto contradiz diretamente o conceito de um investidor privado, que não só exigiria este reembolso ou remuneração, mas também exigiria um rendimento do próprio investimento. Não se pretendia que o financiamento público da rede de TDT fosse, em si, um investimento rentável. Por conseguinte, o investimento da JCCM na digitalização da rede terrestre na zona II não cumpre o PIEM.

(113) Existe, portanto, uma vantagem económica quando o operador recebe fundos públicos para digitalizar o seu próprio equipamento ou construir novos centros emissores. Em segundo lugar, quando uma autoridade pública seleciona diretamente (isto é, sem concurso público) um operador para o fornecimento de equipamento de TDT e a prestação de serviços de exploração e manutenção, não respeita as condições de mercado. Isto também atribui uma vantagem económica ao operador.

Beneficiários diretos do auxílio

(114) Como se estabelece nos considerandos 36 e 37, a JCCM não organizou concursos regionais para a melhoria das redes analógicas nem para a extensão da cobertura da televisão digital. Em vez disso, esses fundos foram atribuídos diretamente às câmaras municipais ou aos operadores terrestres existentes. Por seu lado, as câmaras municipais selecionaram os operadores para levar a cabo a tarefa sem concurso público. Como resultado, outros operadores de plataforma, terrestre ou de outro tipo, não foram devidamente informados da medida, pelo que não puderam apresentar propostas técnicas para a atualização de infraestruturas ou a extensão da cobertura da televisão digital na zona II na Comunidade (56).

(115) A Abertis e a TelecomCLM foram os beneficiários dos fundos destinados à melhoria e extensão da sua rede ou foram contratados pelas câmaras municipais para realizar essas obras na infraestrutura destas últimas (57). Em ambos os casos, os dois operadores forram selecionados sem concurso público. Na maioria dos casos, as câmaras municipais são proprietárias do equipamento de TDT adjunto aos repetidores dos operadores, que não pagam às câmaras pelo uso desse equipamento.

(116) A TelecomCLM assinou diretamente 133 acordos com a JCCM para a digitalização dos seus próprios centros emissores. Considerou-se necessário fazê-lo para realizar a extensão da TDT nas zonas rurais, onde a densidade populacional é baixa e nenhum operador mostrou interesse em investir. Uma visão mais geral dos custos incorridos pela TelecomCLM ao receber os fundos transferidos pela JCCM revela que a TelecomCLM utilizou esses fundos exclusivamente para a aquisição e instalação de equipamento de TDT e posterior manutenção do equipamento durante um período correspondente aos dois primeiros anos.

(117) Desta forma, a TelecomCLM e a Abertis melhoraram parte dos seus centros emissores existentes e estão agora em condições de explorar a rede de TDT na zona II graças à subvenção pública. Também podem utilizar a nova infraestrutura para prestar outros serviços, por exemplo o WiMax (norma de transmissão de dados de banda larga sem fios, que pode oferecer banda larga fixa ou móvel). A TelecomCLM utilizou os seus centros de […] e vários centros digitalizados propriedade das câmaras municipais para a instalação do equipamento WiMax da JCCM […] […] (58). Graças a estas economias de gama, os operadores da rede de TDT têm a possibilidade de obter receitas a partir da infraestrutura financiada com recursos públicos. […].

(118) A vantagem quantificável concedida aos beneficiários diretos TelecomCLM e Abertis consiste no montante total dos fundos recebidos para a extensão da cobertura (incluindo os fundos recebidos para a melhoria ou a construção de novos centros emissores).

(119) Nos casos em que foram as próprias câmaras municipais a atuar como operadores de rede, elas receberam fundos públicos para digitalizar os centros emissores situados nas suas zonas e para construir outros novos. As autoridades alegam que se tratava de meras transferências de fundos entre diferentes níveis da administração e que, ao proceder à extensão das redes propriedade das câmaras municipais, estas simplesmente cumpriam as suas obrigações administrativas para com os cidadãos. Todavia, quando atuam como operadores de rede, as câmaras municipais realizam uma atividade económica. Muitas delas estão inscritas no Registo de Operadores de rede da CMT. No entanto, uma vez que as câmaras municipais compraram o equipamento digital à Abertis ou à TelecomCLM e subcontrataram a instalação, exploração e a manutenção do equipamento a estas duas empresas sem concurso público, também neste caso estas duas últimas são beneficiários do auxílio.

(120) O financiamento também inclui a exploração e a manutenção da rede. Estas tarefas serão realizadas pela TelecomCLM e a Abertis. Considera-se que tal constitui um auxílio em curso e que os operadores encarregados da exploração e manutenção da rede são os beneficiários. Por último, em termos mais gerais, a Abertis e a TelecomCLM beneficiam igualmente do facto de não ser permitido a outro operador de plataforma entrar no mercado de emissão de sinais de televisão de acesso gratuito em Espanha (59).

Beneficiários indiretos do auxílio

(121) Fornecedores de equipamento de telecomunicação. A TelecomCLM e a Abertis fornecem equipamentos ou equipamentos de telecomunicação internos. Uma vez que as câmaras municipais compraram equipamento sem concurso público aos dois operadores terrestres existentes em Castela-Mancha, a TelecomCLM e a Abertis beneficiaram diretamente do auxílio (ver considerando 119). Quando os dois operadores compraram este equipamento aos fornecedores de equipamentos de telecomunicação, esse equipamento foi comprado num mercado livre. Por consequência, para além da TelecomCLM e da Abertis (beneficiários diretos), os fornecedores de equipamentos de telecomunicação não são considerados beneficiários, pois não receberam uma vantagem seletiva. Tal como no caso dos descodificadores digitais em Itália (60), não foi possível estabelecer uma distinção entre diferentes categorias de produtores de vários tipos de infraestrutura digital, uma vez que os produtores devem ser capazes de produzir qualquer tipo de equipamento. As empresas que fornecem estes equipamentos de telecomunicação aos operadores de rede não diferem do grupo de empresas que teria participado no concurso se o regime tivesse sido tecnologicamente neutro no que respeita aos operadores de plataforma (61). Em Espanha, as empresas que integram, instalam e fornecem os equipamentos de telecomunicação necessários para a extensão da TDT costumam prestar outros serviços. Tais fabricantes de equipamentos, bem como os operadores de telecomunicações, podem também oferecer soluções terrestres, de satélite ou uma combinação de ambas (62).

(122) A medida em causa não pretende, pelo seu objeto ou estrutura geral, criar uma vantagem para os fabricantes. Qualquer iniciativa pública a favor da digitalização (mesmo a mais tecnologicamente neutra) favoreceria os produtores de equipamentos digitais. No caso dos fabricantes de equipamentos, o facto de terem beneficiado de um aumento de vendas graças à medida pode ser considerado, por conseguinte, um efeito secundário mecânico. Como princípio geral, qualquer auxílio estatal tem um efeito de gotejamento (trickle-down) sobre os fornecedores do beneficiário do auxílio estatal. Isso, porém, não cria necessariamente uma vantagem seletiva para tais fornecedores. O auxílio não se destinava aos fornecedores de equipamentos de telecomunicação, pelo que estes não beneficiaram de um efeito indireto almejado.

(123) Radiodifusores. A Espanha demonstrou suficientemente que os radiodifusores terrestres não receberam qualquer vantagem na sequência da extensão da cobertura. Contrariamente à zona I, os radiodifusores recusaram-se a pagar a digitalização na zona II, uma vez que não iria gerar quaisquer receitas adicionais para os mesmos. De facto, à luz da reduzida população afetada, que não parece ser alvo comercial dos anunciantes, na sequência da extensão à zona II, os radiodifusores não puderam aumentar de forma significativa as tarifas de publicidade. Por conseguinte, os radiodifusores terrestres não são beneficiários indiretos da medida investigada.

5.2.1.3. Seletividade

(124) A vantagem que a medida oferece aos operadores de rede e aos radiodifusores é seletiva, pois só afeta as empresas que operam no mercado da plataforma terrestre. Por outro lado, a seleção dos operadores de rede encarregados da sua extensão não se fez com base num concurso, mas sim num procedimento específico estabelecido no Decreto, pelo qual cabia às autoridades selecionar os operadores de rede. Portanto, independentemente de saber se o quadro legislativo a nível central excluiu, ou não, outras tecnologias diferentes da terrestre do âmbito do auxílio, a sua aplicação por parte da Comunidade de Castela-Mancha só se referia a operadores de rede específicos.

5.2.1.4. Distorção da concorrência

Operadores de rede

(125) Ao conceder o financiamento diretamente aos operadores de rede terrestre TelecomCLM e Abertis, as autoridades espanholas discriminaram qualquer outro operador de rede terrestre que poderia ter prestado esses serviços. Num concurso público, podia ter-se determinado se outros operadores existentes, como a Radiodifusión, reuniam as condições para prestar serviços de radiodifusão a radiodifusores regionais e nacionais na zona II de Castela-Mancha. Ao não serem informados da medida nem convidados a apresentar propostas, estes operadores não puderam defender as suas propostas perante a JCCM. A seleção direta dos beneficiários deu, assim, lugar à exclusão de qualquer outro concorrente terrestre potencial.

(126) Quando as câmaras municipais atualizaram a sua própria rede, nalguns casos contactaram diretamente a TelecomCLM ou a Abertis. Nesses casos, outros operadores de telecomunicações ficaram excluídos de apresentar propostas. Como se explana nos considerandos 39 e 40, outras câmaras municipais publicaram um breve anúncio nos respetivos painéis informativos. Esses anúncios informavam que se procederia à seleção de um operador de telecomunicações para digitalizar o centro emissor da câmara municipal, de acordo com o Decreto 347/2008. O operador devia apresentar um relatório técnico. Os operadores interessados podiam obter as especificações técnicas na secretaria da câmara municipal. Contudo, a publicação no painel informativo não respeita a neutralidade tecnológica, pois os anúncios só se referem à melhoria de centros emissores terrestres já existentes. Por outro lado, embora os anúncios permitam que qualquer operador de telecomunicações inscrito no Registo de Operadores da CMT apresente uma proposta, não podem considerar-se equivalentes a um concurso público. A publicação no painel informativo não tem a mesma visibilidade que um concurso público num Jornal Oficial. Por outro lado, na maioria dos casos, ao contrário das outras empresas, a TelecomCLM e a Abertis foram expressa e antecipadamente informadas do processo, pelo que podiam entregar as suas propostas (63). Em suma, em todas as câmaras municipais onde foram publicados esses anúncios, os selecionados foram a TelecomCLM e a Abertis.

(127) A Espanha e a Abertis alegam que a TDT e a tecnologia de satélite são dois mercados distintos. A TDT é a principal plataforma para a televisão terrestre de acesso gratuito, enquanto o número de operadores no mercado nacional é determinado pelo número de licenças concedidas pelo Governo espanhol. O financiamento dos canais de televisão terrestre de acesso gratuito provém da publicidade. No tocante à televisão por satélite, é possível aceder a um grande número de canais na única plataforma de televisão paga em Espanha, cujo operador de rede é a Astra. Estes canais são financiados por assinaturas, em geral para um pacote de canais. As autoridades espanholas salientam ainda que, em Espanha, o custo da distribuição por satélite para os radiodifusores é muito mais elevado que o da radiodifusão terrestre, pelo que os radiodifusores de acesso gratuito, incluindo os radiodifusores regionais e locais, não estão interessados em mudar para esta plataforma.

(128) Por diversas razões indicadas na decisão, conclui-se que as plataformas terrestre e de satélite operam no mesmo mercado.

(129) Em primeiro lugar, em 2008, a Astra concorreu para a extensão da cobertura de televisão digital na Cantábria e ganhou o concurso. Em 2008, realizou uma série de reuniões com as Comunidades Autónomas para lhes apresentar a sua proposta de emissão de canais de televisão digital que até então eram emitidos através da plataforma terrestre. Embora o contrato com a Cantábria tenha sido posteriormente rescindido pelas autoridades, o interesse do operador de satélite na prestação de serviços em concorrência com a plataforma terrestre sugere que existe a possibilidade de os operadores de satélite prestarem serviços similares.

(130) Em segundo lugar, vários canais públicos e privados distribuídos através da plataforma terrestre também são emitidos através de plataformas de satélite incluindo a própria Astra (64). Em terceiro lugar, alguns dos canais regionais podem ou podiam ser sintonizados até há pouco através da plataforma de satélite, o que contradiz a afirmação de que os radiodifusores regionais não estão interessados na tecnologia de satélite.

(131) Em quarto lugar, alguns radiodifusores manifestaram uma preferência pela transmissão terrestre porque tinham adquirido direitos para emitir conteúdos exclusivamente para a plataforma terrestre. Isso não implica, porém, que existam mercados distintos para transmissão terrestre e por satélite. Do mesmo modo que adquiriram direitos para a plataforma terrestre, se necessário, os radiodifusores podiam fazê-lo para a plataforma de satélite. Além disso, se for selecionada uma plataforma de satélite mediante um concurso público, poderia ser imposta aos radiodifusores uma «obrigação de transporte». Essa «obrigação de transporte» foi imposta aos radiodifusores para a zona III quando se selecionou a plataforma por satélite.

(132) Por último, de acordo com dados de maio de 2010 (65), a cobertura da TDT em Espanha atinge 98,85 % da população, enquanto apenas 93,5 % das famílias veem televisão através da plataforma terrestre. Isto significa que 5 % das famílias têm acesso à TDT, mas preferem não utilizá-la, já que a maior parte é assinante da televisão paga via satélite.

(133) Em conclusão, uma vez que as plataformas de radiodifusão por via satélite e terrestre concorrem entre si, a medida destinada à implantação e à exploração e manutenção da TDT na zona II implica uma distorção da concorrência entre as duas plataformas.

(134) Por último, convém assinalar que outras plataformas, especialmente a televisão por internet, também são discriminadas em consequência da medida. Embora a banda larga não tenha chegado ainda à totalidade da zona II, é muito provável que no futuro alargue a sua cobertura de forma significativa. É possível que uma combinação de tecnologias tivesse sido mais eficiente para conseguir a cobertura da zona II. Nesse caso, essas plataformas poderiam ter contribuído para o objetivo e ter beneficiado da medida de auxílio.

5.2.1.5. Efeito nas trocas comerciais

(135) A medida afeta as trocas comerciais intra-UE. De acordo com a jurisprudência dos tribunais europeus, quando «um auxílio financeiro concedido por um Estado ou através de receitas de Estado reforça a posição de uma empresa relativamente a outras empresas concorrentes nas trocas comerciais intracomunitárias, estas últimas devem ser consideradas influenciadas pelo auxílio» (66).

(136) Os operadores de rede operam num setor onde os Estados-Membros efetuam trocas comerciais. A Abertis faz parte de um grupo internacional de empresas, tal como o autor da denúncia, a Astra. Sediada noutro Estado-Membro (Luxemburgo), a Astra teria concorrido ao fornecimento de uma rede digital na Comunidade de Castela-Mancha, caso se tivesse organizado um concurso tecnologicamente neutro. A medida afeta, portanto, as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

5.2.2. Conclusões quanto à existência de auxílio

(137) Tendo em conta os argumentos acima expostos, a Comissão considera que a medida respeita os critérios consagrados no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Nestas circunstâncias, a medida deve ser considerada um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

5.3. APRECIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE

(138) A Comissão promove ativamente a transição da radiodifusão analógica para a digital. As vantagens da transição digital foram salientadas no Plano de Ação intitulado «eEurope 2005» e nas duas comunicações relativas à transição para a tecnologia digital (67). A Comissão está também ciente de que a transição para a tecnologia digital poderia sofrer atrasos, caso tivesse sido inteiramente deixada às forças de mercado.

(139) Os Estados-Membros podem utilizar os auxílios para corrigir algumas falhas específicas do mercado ou para garantir a coesão social ou regional (68). Nestes casos, porém, é sempre necessário comprovar que os auxílios previstos constituem o método mais adequado para abordar o problema, que estão limitados ao mínimo necessário, e que não provocam uma distorção desproporcionada do mercado. De igual modo, a Comunicação relativa à transição (69) determina que, no domínio específico da digitalização, têm de estar reunidas duas condições para que se justifique a intervenção pública: a presença de interesses gerais e a existência de uma inoperância do mercado, ou seja, as forças de mercado, só por si, não cheguem para cumprir os objetivos necessários ao bem-estar coletivo. Em qualquer caso, de acordo com a comunicação, uma intervenção do Estado terá de assentar numa análise aturada do mercado.

(140) Na Comunicação relativa à transição digital, a transição para a radiodifusão digital representa um enorme desafio industrial, que deve ser conduzido pelo mercado. Cada rede deveria, por norma, concorrer com os seus próprios meios. Para assegurar esse princípio, as eventuais intervenções públicas devem ser tecnologicamente neutras. Apenas se poderão considerar exceções a este princípio as intervenções que tiverem como propósito corrigir deficiências do mercado ou eliminar um desequilíbrio e, ao mesmo tempo, forem um meio adequado, necessário e proporcionado para corrigir tais problemas.

(141) Se se deixar ao critério do mercado, tendo em conta a sua situação social desfavorecida, existe o risco de nem todas as camadas da população poderem beneficiar das vantagens da televisão digital. Relativamente ao problema da coesão social, os Estados-Membros poderão querer assegurar o acesso de todos os cidadãos à televisão digital, após a desativação da televisão analógica. Uma vez que a transição para o digital comporta custos para os consumidores e exige uma mudança de hábitos, é possível que os Estados-Membros queiram apoiar especialmente as categorias sociais mais desfavorecidas, designadamente os idosos, as famílias com baixos rendimentos ou as pessoas que vivem em regiões periféricas.

(142) Em várias decisões sobre auxílios estatais, com base nas comunicações relativas à transição para a tecnologia digital, a Comissão aplicou as regras em matéria de auxílios estatais neste setor (70). Os Estados-Membros dispõem de várias possibilidades para conceder financiamento público para a transição, a fim de garantir que todas as zonas geográficas continuam a beneficiar de uma cobertura televisiva adequada. Isso inclui o financiamento da implantação de uma rede de transmissão em zonas onde, de outra forma, a receção de televisão seria insuficiente (71). Esse financiamento só pode, no entanto, ser concedido se não implicar uma distorção desnecessária entre tecnologias ou empresas e se se limitar ao mínimo necessário

5.3.1. Bases jurídicas para apreciar a compatibilidade da medida prevista

(143) As autoridades espanholas invocaram o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), e o artigo 106.o, n.o 2, do Tratado para justificar a medida, no caso de a mesma ser considerada um auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Em seguida, a Comissão aprecia a compatibilidade da medida à luz destas disposições, tendo em conta as considerações gerais acima expostas.

5.3.2. Artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado

(144) Para que o auxílio seja compatível com o disposto no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado, a Comissão pondera os efeitos positivos e negativos do auxílio. Ao aplicar este critério do equilíbrio, a Comissão analisa as seguintes questões: 1) Está claramente definida e é de interesse comum o objetivo da medida de auxílio? 2) O auxílio é concebido de modo a permitir alcançar o objetivo de interesse comum, ou seja, o auxílio proposto visa solucionar a deficiência do mercado, ou a realizar outro objetivo? Nomeadamente: a) a medida de auxílio é um instrumento adequado, ou seja, há outros instrumentos mais apropriados? b) existe um efeito de incentivo, ou seja, o auxílio vai alterar o comportamento das empresas? c) a medida de auxílio é proporcionada, ou seja, seria possível obter a mesma mudança de comportamento com menos auxílios? 3) São escassos os efeitos sobre o comércio e as distorções da concorrência, pelo que o balanço global é positivo?

5.3.2.1. Objetivo de interesse comum

(145) O regime de auxílio nacional, executado pela JCCM para Castela-Mancha, visa acelerar o processo de transição para a tecnologia digital em Espanha e assegurar a continuidade da receção do sinal de televisão aos residentes de certas zonas remotas e rurais. A este respeito, o objetivo da medida é permitir às pessoas que vivem nessas zonas ver televisão e exercer o seu direito constitucional de acesso à informação. Conforme referido no considerando 138, a Comissão reconheceu a importância e os benefícios da emissão digital no Plano de Ação «eEurope 2005» (72), bem como nas suas duas comunicações relativas à transição da radiodifusão analógica para a digital (73). Na sua Comunicação «i2010 — Uma sociedade da informação europeia para o crescimento e o emprego» (74), a Comissão sublinhou que o abandono previsto da televisão terrestre analógica até 2012 facilitará o acesso ao espetro de frequências na Europa. Uma vez que utiliza o espetro de forma mais eficiente, a radiodifusão digital liberta capacidade de espetro para outros utentes, como os novos serviços de radiodifusão e de telefonia móvel, o que, por sua vez, estimula a inovação e o crescimento nas indústrias da televisão e das comunicações eletrónicas.

(146) A Comissão considera, portanto, que a medida se destina a um objetivo de interesse comum claramente definido.

5.3.2.2. Auxílio bem concebido

Deficiência do mercado

(147) Tal como afirmado pelas autoridades espanholas, é geralmente reconhecido que existe um risco de nem todas as camadas da população poderem beneficiar das vantagens da televisão digital (problema da coesão social e regional). Poderá haver uma deficiência do mercado se os operadores de mercado não tiverem suficientemente em conta os efeitos positivos da conversão digital na sociedade no seu conjunto por não terem incentivos económicos para tal (externalidades positivas). Além disso, no que respeita à coesão social, é possível que os Estados-Membros queiram garantir que todos os cidadãos tenham acesso à televisão digital, uma vez cessadas as emissões em televisão analógica, pelo que também podem considerar a tomada de medidas para assegurar a continuação de uma cobertura televisiva adequada em todas as zonas geográficas.

(148) Conforme exposto na decisão de início do procedimento, a Comissão reconhece a existência de uma deficiência do mercado pelo facto de os radiodifusores não estarem dispostos a suportar custos adicionais da extensão da cobertura que excedam as suas obrigações legais. Além disso, nem as plataformas de satélite nem os lares privados realizaram investimentos que garantam a receção dos canais digitais por satélite por parte de todos os habitantes da zona II. Por conseguinte, a Comissão reconhece que as pessoas cuja residência habitual se encontra numa zona rural podem ficar totalmente excluídas do sinal de televisão digital de acesso gratuito, se a cobertura digital for inteiramente confiada às forças do mercado, e que a intervenção pública pode ser benéfica através de apoios financeiros aos particulares.

Neutralidade tecnológica

(149) Nos casos de transição para a tecnologia digital, o princípio da neutralidade tecnológica está perfeitamente consagrado em várias decisões da Comissão (75), e foi confirmado pelo Tribunal Geral e pelo Tribunal de Justiça (76).

(150) A escolha da tecnologia deve, em geral, ser estabelecida por um concurso tecnologicamente neutro, como aconteceu noutros Estados-Membros (77). A realização de um concurso pode ser dispendiosa e atrasar a execução do projeto. Nalguns casos, pode não se justificar, caso possa determinar-se antecipadamente que só uma determinada tecnologia ou um determinado fornecedor podem prestar os serviços requeridos. Por conseguinte, optar por uma determinada tecnologia pode ser aceitável, se esta opção se justificar pelos resultados de um estudo preliminar. Esse estudo teria que incluir critérios de preço e qualidade. Visto que a decisão de optar por uma determinada tecnologia impedirá a concorrência de outros fornecedores que apresentem os seus produtos e propostas de preços, os resultados do estudo terão que ser inequívocos e sólidos.

(151) A Comissão reconheceu anteriormente que um estudo pode constituir a base para selecionar uma determinada solução tecnológica (78). No entanto, o ónus da prova cabe ao Estado-Membro, que tem de demonstrar que os resultados do referido estudo são suficientemente sólidos e que o mesmo foi realizado com a máxima independência (79).

(152) A este respeito, as autoridades espanholas e a Abertis propuseram diversos estudos, que se comentam em seguida.

Estudos de custos

(153) As autoridades de Castela-Mancha alegaram que a medida investigada estava orientada para a radiodifusão digital terrestre baseada nos resultados de um estudo preliminar, realizado antes da adoção do Decreto. O «Estudo Comparativo Socioeconómico» (80), resumido nos considerandos 59 a 61, concluiu que a solução terrestre seria a mais rentável.

(154) O ponto de partida do estudo é a quantificação da população para a qual se pode tomar uma opção tecnológica. A maior parte de Castela-Mancha pertence à chamada zona I, em que se tinha já procedido à transição para a TDT. Nalguns casos, a zona I e a zona II sobrepõem-se. Por razões técnicas, o estudo defende que, nessas zonas (já parcialmente equipadas com TDT), só devia considerar-se a extensão da TDT. Ao comparar as opções satélite e TDT, porém, o estudo só considera aproximadamente 9,8 % da população. Em segundo lugar, o autor do estudo considera que, dentro deste subgrupo, parte da população recebe também o serviço de televisão regional através da plataforma terrestre. Sem mais apreciações, o estudo conclui que, para estes serviços, «seria mais lógico fazer com que a população aceitasse modos de receção diferentes». Por último, é necessário considerar uma tecnologia alternativa para 2,85 % da população — ou 57 510 habitantes em 689 aldeias.

(155) O estudo começa por apresentar uma estimativa do custo total da plataforma por satélite — incluindo o custo da instalação de descodificadores, hipóteses baseadas em dados de mercado sobre o custo do aluguer de um respondedor do satélite, e os custos de exploração e manutenção durante 10 anos –, procedendo, em seguida, a uma comparação com o custo total estimado da plataforma terrestre. Neste último incluem-se o custo da instalação de descodificadores e transmissores terrestres e os custos de exploração e manutenção durante 10 anos. O custo tot