RELATÓRIO ESPECIAL Nº 7/98 sobre o Programa Comunitário de Ajuda ao Desenvolvimento relativo à África do Sul (1986-1996), acompanhado das respostas da Comissão (apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE) (98/C 241/03)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Síntese

Entre 1986 e 1997, a Comunidade Europeia concedeu 830,2 milhões de ecus à África do Sul no âmbito do seu programa de ajuda. No início, sobretudo até 1991, o programa financiou projectos de assistência às vítimas do apartheid, tendo suscitado viva oposição por parte das autoridades sul-africanas. Contribuiu, todavia, de forma positiva para a paz e a democracia. À medida que a situação política na África do Sul evoluiu, o programa continuou a apoiar a democracia e os direitos do Homem, tendo a sua acção passado também a incidir na promoção do desenvolvimento social e económico. Em 1994, foi constituído um Governo democrático, a Comissão abriu uma delegação em Pretória e foi celebrado um acordo de cooperação entre a Comunidade Europeia e a República da África do Sul. Foi lançado o Programa Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (1994-1999).

O presente relatório analisa as modalidades de execução e gestão do programa por parte da Comissão e outros organismos, incidindo sobretudo no período 1993-1997.

Muitas das principais constatações do relatório dizem respeito a insuficiências a que o Tribunal já fez referência em outros relatórios respeitantes a programas de cooperação para o desenvolvimento. Estas têm, portanto, um alcance geral, devendo a Comissão tomar rapidamente medidas no sentido de as superar.

Como em outras partes do mundo, a execução do programa foi prejudicada pelo facto de existirem demasiados níveis de decisão e de gestão e de um número excessivo de questões só poder ser decidido a nível dos serviços da Comissão em Bruxelas. Reside aqui uma das principais causas dos atrasos e lacunas verificadas na execução e acompanhamento dos projectos. Em especial durante as primeiras fases da cooperação entre a Comunidade Europeia e a África do Sul, verificou-se que os projectos estavam mal redigidos, que os calendários não eram realistas e que algumas das cláusulas dos contratos e acordos de financiamento eram inadequadas. A gestão financeira e o acompanhamento efectuados pela Comissão foram deficientes e os mecanismos de informação inadequados. À excepção da avaliação global do Programa Especial Europeu efectuada em 1996, a avaliação da eficácia das acções financiadas através dos canais não governamentais foi igualmente insuficiente.

A Comissão subavaliou a importância do reforço institucional de que os parceiros sul-africanos tinham necessidade para executar o programa de forma mais eficiente e eficaz. Em 1994, quando a Comissão lançou o programa com o novo Governo, tinha, à semelhança de outros financiadores, uma concepção irrealista quanto ao volume de fundos que a administração sul-africana era capaz de absorver, de modo eficiente e eficaz, a curto prazo. Além disso, teria sido preferível concentrar inicialmente os recursos em menos sectores.

A execução do Programa Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento encontra-se atrasada e o volume de pagamentos é muito inferior ao previsto. A eficácia do programa de concessão de bolsas de estudo 1993-1995, uma das principais acções comunitárias, ficou aquém das expectativas devido a uma deficiente gestão e acompanhamento. Mais de 750 contratos concluídos ou interrompidos, em suspenso desde 1986, não foram devidamente encerrados pela Comissão.

Durante todo o período considerado, os recursos destinados pela Comissão à gestão do programa, bem como à sua organização, foram insuficientes. Não existiam sistemas de informação de gestão adequados e os procedimentos não estavam definidos de uma forma clara.

A Comissão deverá adoptar uma abordagem de gestão mais descentralizada, que coloque o poder de decisão ao nível mais apropriado no sistema e permita optimizar a gestão e o controlo da utilização dos fundos comunitários através dos recursos da Comissão, que são limitados. As responsabilidades operacionais e financeiras deverão ser transferidas dos serviços centrais em Bruxelas para o terreno, devendo os recursos de gestão ser reafectados nessa óptica. A Comissão deverá simplificar os procedimentos e reduzir os atrasos.

A Comissão deverá tomar em consideração, de uma forma mais realista, as limitações existentes nos seus próprios serviços que afectam a execução dos programas e a capacidade de absorção dos seus parceiros sul-africanos. Deverá dar mais atenção ao reforço da capacidade administrativa dos seus parceiros sul-africanos, sejam eles organizações governamentais ou não.

A coordenação entre os financiadores deverá ser reforçada, designadamente com, e entre, os Estados-Membros. No âmbito de futuros acordos comerciais e de cooperação, a Comissão e os Estados-Membros deverão garantir que a política comercial da União apoie a sua estratégia em matéria de cooperação para o desenvolvimento.>FIM DE GRÁFICO>

INTRODUÇÃO

Contexto do Programa Comunitário de Ajuda ao Desenvolvimento relativo à África do Sul

1. Em Setembro de 1985, em resposta à intensificação da repressão política na África do Sul, os Ministros dos Negócios Estrangeiros da Comunidade Europeia (CE) adoptaram uma política em duas frentes, assente em medidas restritivas e em medidas positivas de apoio a um processo pacífico de transição democrática (1). As medidas restritivas consistiram num embargo comercial e em sanções económicas e políticas. As medidas positivas, adoptadas em 1986, constaram de uma ajuda às vítimas do apartheid e às camadas mais desfavorecidas da população, financiada pelo orçamento geral da Comunidade Europeia (2).

2. Entre 1986 e 1997, foi autorizado no âmbito do programa de ajuda comunitária um montante total de 830,2 milhões de ecus, destinado a projectos nos mais variados sectores. O programa articulava-se em diferentes fases, consoante a evolução da situação política e a introdução de novos objectivos e normas de execução. É possível distinguir três fases distintas: 1986-1990 (Programa Especial de Assistência às Vítimas do Apartheid), 1991-Novembro de 1994 (Programa Especial para a África do Sul) e Novembro de 1994-1999 (Programa Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento da África do Sul). Não é possível delimitar claramente estas três fases, pois a execução dos projectos abrangeu vários períodos e alguns deles foram integrados em programas sucessivos. A figura 1 apresenta, cronologicamente, os acontecimentos políticos, as medidas adoptadas pela Comunidade Europeia em resposta a estes acontecimentos, bem como as disposições jurídicas e operacionais aplicadas. A figura 2 fornece informações complementares acerca de cada uma destas fases.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

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FIGURA 2

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Programa comunitário de ajuda ao desenvolvimento relativo à África do Sul

Fase I - 1986-1990

Programa Especial de Assistência às Vítimas do Apartheid (SPVA)

Objectivo:Fomentar na África do Sul a transição para a paz, estabilidade e democracia e o fim do apartheid, apoiando as vítimas da repressãoPrincipais domínios visados:- Iniciativas humanitárias e sociais;

- Formação e educação;

- Assistência jurídica.Organizações envolvidas:- ONG europeias.

- Canais sul-africanos: SACC, SACBC, KT e CISL.Organização:A Comissão não participava na definição, avaliação, acompanhamento e execução dos projectos.

A responsabilidade jurídica competia às ONG europeias.Dotações autorizadas:108,6 milhões de ecusFase II - 1991-Novembro de 1994

Programa Especial para a África do Sul (SPSA)

Objectivo:Fomentar a transição para uma África do Sul democrática e próspera, prosseguindo objectivos de desenvolvimento e apoiando as camadas desfavorecidas da população.Principais domínios visados:- Ensino superior e educação dos adultos;

- Formação profissional;

- Cuidados de saúde primários;

- Desenvolvimento das comunidades e rural;

- Direitos do Homem e democracia.Organizações envolvidas:- Canais sul-africanos: SACC, SACBC, KT e CISL.

- Nenhuma intervenção das ONG europeias.Organização:A Comissão participou, através do gabinete de coordenação (PCO), na identificação, avaliação e acompanhamento dos projectos.Dotações autorizadas:230,7 milhões de ecusFase III - Novembro de 1994-1999

Programa Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (PERD)

Objectivo:Fomentar a transição para uma África do Sul democrática e próspera, apoiando as políticas e as reformas adoptadas pelo Governo sul-africano no âmbito do Programa para a Reconstrução e o Desenvolvimento para o período 1994-1999.Principais domínios visados:- Educação e formação;

- Saúde;

- Desenvolvimento rural e urbano;

- Cooperação económica, promoção do comércio e investimento, apoio às pequenas, médias e microempresas;

- Promover a boa governação e a democratização.Organizações envolvidas:- Órgãos da administração pública a nível central, provincial e local;

- Transitional National Development Trust (TNDT) e ONG locais.Organização:A Comissão participa directamente na gestão e acompanhamento dos projectos através da delegação da CE em Pretória.Dotações autorizadas:479,5 milhões de ecus (em 31.12.1997)Fonte: Tribunal de Contas, avaliação do Programa Especial para a África do Sul (SPM, 1996), contas da Comissão 1986-1996.>FIM DE GRÁFICO>

3. A primeira fase decorreu entre 1986 e 1990. Foi autorizado um montante total de 108,6 milhões de ecus a favor de mais de 400 projectos no domínio da ajuda humanitária, assistência jurídica e educação. A grande maioria destes projectos foi promovida por três organizações locais, designadas «canais» (3): o Kagiso Trust (KT), um organismo interconfessional constituído pelas igrejas e sindicatos sul-africanos, o South African Catholic Bishops' Conference (SACBC), o South African Council of Churches (SACC) e, em menor escala, a Confederação Internacional dos Sindicatos Livres (CISL), com sede na Europa.

4. Durante esta primeira fase, não houve qualquer contacto directo entre a Comissão e os canais: a responsabilidade contratual pelos projectos perante a Comissão cabia às organizações não governamentais (ONG) europeias, que encaminhavam os fundos para os canais sul-africanos e elaboravam os relatórios de actividade e financeiros. O programa foi realizado num clima de forte oposição por parte do Governo sul-africano. Os beneficiários eram normalmente opositores ao regime, que estavam sujeitos a medidas de intimidação, expulsão e prisão. A Comissão adaptou as suas exigências habituais em matéria de controlo financeiro e de elaboração de relatórios à realidade da situação, reservando aos projectos um elevado grau de confidencialidade.

5. Em 1990, a situação política na África do Sul melhorou e o embargo comercial e as sanções económicas e políticas foram gradualmente levantadas. Em 1991, o programa de ajuda comunitária entrou numa segunda fase, sendo reestruturado de modo a ter em conta objectivos de desenvolvimento e a abranger novos sectores. A participação das ONG europeias terminou e a Comissão celebrou contratos para a realização de projectos directamente com os canais sul-africanos. A situação política não permitia ainda criar uma delegação da CE em Pretória. Contudo, em Fevereiro de 1991, a Comissão abriu um gabinete para a coordenação do programa (Programme Coordination Office, PCO), constituído por assistentes técnicos contratados pela Associação Europeia para a Cooperação (AEC), destinado a prestar apoio aos parceiros e a assegurar o acompanhamento dos projectos.

6. A terceira fase do programa de ajuda comunitária à África do Sul teve início em Novembro de 1994, na sequência das eleições democráticas, da constituição do Governo de unidade nacional e da celebração do acordo de cooperação entre a Comunidade Europeia e a República da África do Sul (4). O objectivo desta fase, denominada Programa Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (PERD), é contribuir para um desenvolvimento harmonioso e sustentável da África do Sul e consolidar as bases de uma sociedade democrática. O Governo sul-africano é actualmente o interlocutor da CE no diálogo relativo à política de desenvolvimento. Foi dada prioridade à execução de projectos provenientes das administrações central, regionais e locais. Além disso, no que diz respeito aos programas sectoriais, as ONG locais beneficiam de um financiamento directo, sem recorrerem aos canais tradicionais. Foi igualmente criado um Transitional National Development Trust (TNDT) (5) com o objectivo de canalizar os fundos para ONG locais responsáveis por pequenos projectos.

7. Em Dezembro de 1993, foi assinado o acordo que estabelece a delegação da CE na África do Sul. A delegação abriu em Pretória em Maio de 1994 e o gabinete de coordenação encerrou em Dezembro de 1994. Por fim, em Novembro de 1996, o Conselho adoptou um regulamento relativo à cooperação para o desenvolvimento com a África do Sul (6), que estabelece o quadro jurídico das acções a realizar no âmbito do PERD. O programa beneficia de um financiamento de 500 milhões de ecus para o período 1996-1999. Em Maio de 1997, o Governo sul-africano e a Comissão assinaram o programa indicativo nacional.

8. A partir de Novembro de 1994, as relações entre a Comunidade Europeia e a África do Sul alargaram-se a outros domínios políticos, económicos e comerciais. Em Junho de 1995, tiveram início as negociações de um acordo comercial bilateral para a criação de uma zona de comércio livre. A celebração deste acordo é de uma importância capital para o desenvolvimento da economia sul-africana. As negociações têm-se desenrolado a um ritmo lento e ainda continuavam a decorrer à data da adopção do presente relatório. Em Abril de 1997, a África do Sul aderiu à Convenção de Lomé celebrada entre a Comunidade Europeia e os países da África, Caraíbas e Pacífico (ACP) (7).

Política do Tribunal em matéria de auditoria do programa de ajuda comunitária a favor da África do Sul

9. Em 1991, o Tribunal examinou a gestão do programa efectuada até à data pela Comissão e, tendo em conta as limitações em matéria de gestão e de controlo que condicionam a actividade da Comissão e dos seus parceiros, detectou algumas insuficiências: processos incompletos, inexistência de relatórios de execução, papel secundário das ONG europeias na execução dos projectos e má gestão financeira (financiamento excessivo de alguns projectos, saldos importantes por liquidar e não recuperação de fundos por utilizar).

10. Em 1993 e 1994, o Tribunal examinou as contas financeiras relativas ao programa de ajuda a favor da África do Sul e informou a Comissão das insuficiências verificadas na gestão financeira. Com efeito, a Comissão não dispunha de dados actualizados sobre os fundos depositados nas contas bancárias dos canais; havia verbas consideráveis depositadas nestas contas sem qualquer justificação, não existindo uma política de gestão dos juros vencidos. Além disso, mais de 750 projectos acumulados desde 1986 não tinham sido encerrados e, em alguns casos, os pagamentos definitivos ainda estavam por liquidar. Os serviços da Comissão não pareciam ter capacidade para solucionar estes problemas.

11. Os resultados destas auditorias foram comunicados à Comissão, mas não foram apresentados em relatórios do Tribunal. A fim de lhes dar seguimento, bem como às respostas da Comissão, em 1996 o Tribunal deu início a uma auditoria integrada do programa de ajuda à África do Sul.

12. Em 1997, foi efectuada uma missão de auditoria na África do Sul, durante a qual se realizaram reuniões e controlos documentais junto da delegação da CE, dos ministérios, canais, ONG e outras organizações. Efectuaram-se controlos no local, de alguns projectos seleccionados por amostragem, e entrevistas aos beneficiários finais e procedeu-se a uma verificação dos resultados atingidos.

13. O inquérito efectuado pelo Tribunal incidiu sobre os seguintes aspectos:

a) procedimentos e sistemas utilizados pela Comissão e pelos canais na gestão dos projectos aprovados durante o período 1993-1994 e que ainda estavam a ser executados em 1997 (pontos 20-52). Foi dada importância especial ao programa de concessão de bolsas de estudo, da responsabilidade do Kagiso Trust, que constituíam a principal acção comunitária empreendida na África do Sul (Anexo);

b) procedimentos e sistemas utilizados pela Comissão, ministérios sul-africanos, ONG e outras organizações no âmbito de projectos financiados pelo PERD (pontos 53-85);

c) organização dos serviços da Comissão (pontos 86-92) e modo de funcionamento da coordenação entre a Comunidade e os Estados-Membros no domínio do desenvolvimento na África do Sul (pontos 93-97).

14. Nas páginas seguintes, são apresentadas algumas insuficiências verificadas na gestão financeira e auditoria do programa de ajuda comunitária. Apesar disso, é de salientar como conclusão geral que, embora o programa tenha sido realizado em condições difíceis, a Comunidade Europeia conseguiu, durante as duas primeiras fases, promover projectos que contribuíram para a transição democrática na África do Sul e melhoraram as condições de vida das vítimas do apartheid e das camadas mais desfavorecidas da população (8). Com o lançamento do PERD, a cooperação para o desenvolvimento com a África do Sul entra numa nova fase, na qual a Comissão e os parceiros sul-africanos devem respeitar princípios fundamentais de custo/eficácia, auditoria financeira e obrigação de prestar contas.

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

15. A figura 3 mostra a incidência orçamental da ajuda concedida à África do Sul para o período 1986-1997. De um total de 818,9 milhões de ecus autorizado entre 1986 e 1997, foram pagos apenas 456,0 milhões de ecus (56 %). No final de 1997, as autorizações por liquidar, relativas principalmente a projectos desenvolvidos no âmbito do PERD, totalizavam 352,6 milhões de ecus (9).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

16. Nos últimos três anos, o montante das autorizações por liquidar registou uma forte subida, o que coloca em evidência alguns aspectos inter-relacionados, que serão analisados a seguir neste relatório. Com o lançamento do PERD, o aumento das dotações de autorização disponíveis superou a capacidade da Comissão e das autoridades sul-africanas para utilizarem os fundos. Em termos absolutos, entre 1994 e 1996, o nível dos pagamentos baixou consideravelmente, apesar do aumento constante das dotações de pagamento disponíveis. O índice de utilização das dotações de pagamento foi muito baixo em 1995 e 1996, reflectindo os problemas verificados na execução do PERD. A avaliar pelos níveis de dotações de autorização e de pagamento orçamentados, a Comissão não previa estes problemas.

17. A figura 4 reflecte a evolução das dotações de autorização e de pagamento comunitárias concedidas aos canais entre 1993 e 1996. Através da sua análise, verifica-se uma diminuição muito significativa em 1995. A figura 5 indica a repartição das dotações de pagamento por canal. O KT foi o principal beneficiário dos fundos comunitários (82 % das dotações de pagamento), logo seguido pela SACBC (14 %). A figura 6 apresenta a repartição sectorial dos projectos. Os principais sectores, que totalizaram 77 % das autorizações, foram: bolsas de estudo para o ensino superior, desenvolvimento das comunidades e educação e formação profissional.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

18. A figura 7 apresenta a evolução das autorizações e dos pagamentos comunitários para o novo programa (PERD), entre 1994 e 1996. Os dados mostram que o aumento das dotações não utilizadas verificado desde 1994 resulta, na sua quase totalidade, da situação em que se encontram os projectos governamentais. Dos 16 projectos governamentais financiados durante este período, apenas cinco estavam de facto a ser executados no início de 1997. A figura 8 mostra que, com a normalização da cooperação para o desenvolvimento com a África do Sul, o financiamento dos projectos das ONG assumiu menor importância, passando de 38 % em 1994 para apenas 11 % em 1996. Todavia, é de salientar que a execução de projectos co-financiados directamente com o Governo é, com efeito, parcialmente confiada às ONG. No programa indicativo assinado em Maio de 1997 (10), o montante destinado à cooperação descentralizada representa 25 % da dotação financeira anual do PERD.

19. A figura 9 indica a repartição por sector dos projectos financiados no âmbito do PERD entre 1994 e 1996. Os projectos financiados nos sectores «Boa governação e democratização» e «Educação e formação» são os mais importantes.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

SISTEMA DE EXECUÇÃO DOS PROJECTOS ATRAVÉS DOS CANAIS

Introdução

20. O sistema dos canais, que funcionou durante as duas primeiras fases do programa de ajuda comunitária, foi substituído pelos dispositivos previstos no âmbito do PERD. Contudo, em 1997, ainda estavam a ser executados alguns projectos iniciados em 1994 e 1995. As principais observações sobre os canais têm por objectivo mostrar as deficiências do sistema por forma a evitá-las em futuros programas comunitários, quer digam respeito à África do Sul ou a outros países.

21. As observações a seguir formuladas dizem principalmente respeito aos procedimentos, sistemas e mecanismos de gestão. É igualmente importante ter em conta os resultados e o impacto do programa executado através do sistema dos canais. Contudo, existem poucas informações fiáveis que permitam fazer um balanço a este respeito, pois foram feitas poucas avaliações. À excepção de uma avaliação global relativa ao período 1986-1994, efectuada em 1995 por um grupo de consultores para a Comissão (11), em mais de 700 projectos apenas foram realizadas quatro avaliações, dizendo uma delas respeito ao programa de bolsas de estudo (12). A nível sectorial, não foram efectuadas quaisquer avaliações.

22. Os consultores que elaboraram a avaliação global de 1995 afirmaram no seu relatório que, de uma maneira geral, até esse ano o programa especial fora um êxito. De facto, dera resposta às necessidades da população-alvo, tivera um impacto muito positivo na evolução política do país e contribuíra para o fim do apartheid. Consideraram que o programa fora particularmente eficaz nos primeiros anos (até 1991), numa altura em que os projectos eram lançados a partir da base com um elevado grau de participação nas acções e de responsabilização («ownership») dos beneficiários relativamente aos projectos, investindo enorme criatividade e entusiasmo. Verificaram, contudo, que, sobretudo a partir de 1991, e no que diz respeito aos procedimentos operacionais, surgiram manifestações de forte tensão e frustração devido ao excessivo número de intervenientes no processo de gestão, ao desacordo relativamente à repartição das competências, aos procedimentos pouco claros e mal interpretados e à insuficiência de recursos humanos. A Comissão era vista como uma organização lenta e burocrática, que levava demasiado tempo a aprovar os projectos e a efectuar os respectivos pagamentos. As exigências em matéria de elaboração de relatórios eram imprecisas, conduzindo a uma duplicação de tarefas e produzindo poucas informações úteis.

23. As figuras 10 e 11 esquematizam as responsabilidades dos vários intervenientes na aprovação, pagamento e execução dos projectos financiados através dos canais. Estes procedimentos desenvolveram-se pontualmente, segundo cláusulas dos contratos-tipo celebrados no caso de projectos entre a Comissão e os canais.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

24. O aspecto específico deste sistema é a ausência de contacto directo entre a Comissão Europeia e os responsáveis dos projectos. Todos os contactos são efectuados através dos canais, os únicos interlocutores da Comissão. É o caso da selecção dos pedidos de financiamento, celebração de contratos, gestão e afectação dos fundos comunitários, supervisão e assistência aos responsáveis dos projectos e elaboração de relatórios sobre a evolução dos trabalhos.

Observações relativas ao sistema dos canais (13)

Deficiências de concepção

25. O sistema dos canais apresentava insuficiências importantes que dificultaram a realização de um controlo adequado e de uma boa gestão financeira, prejudicando a execução dos projectos. Em primeiro lugar, na gestão do sistema intervinham demasiados organismos e serviços da Comissão de diferentes níveis (responsáveis dos projectos, canais, delegação e serviços centrais da Comissão), causando uma sobreposição de competências e uma coordenação e fluxos de informação insuficientes. Devido à lentidão da tomada de decisões, verificaram-se atrasos nos pagamentos e na execução das acções.

26. Em segundo lugar, os canais e a Comissão tiveram, num curto espaço de tempo, de identificar, avaliar, executar e acompanhar um grande número de projectos de pequenas dimensões (14). A maioria destes projectos era gerida por ONG ou organizações de base comunitária (OBC) com uma capacidade administrativa limitada. Assim, o número de decisões a tomar e de controlos e operações financeiras a efectuar era bastante elevado. A Comissão não dispunha dos recursos necessários para assegurar este volume de trabalho.

27. Por fim, as conclusões da análise do sistema dos canais colocaram em evidência algumas das deficiências crónicas patentes na gestão dos programas de cooperação para o desenvolvimento efectuada pela Comissão, a que o Tribunal fez repetidamente referência nos seus relatórios.

Formulação dos projectos

28. Desde o início, os projectos não foram bem formulados: alguns elementos fundamentais (tais como o orçamento, montante total das contribuições dos financiadores e calendário das acções) não estavam bem definidos ou não existiam mesmo e as condições contratuais eram incompletas e confusas. Apesar das tentativas desenvolvidas pela Comissão com vista a melhorar a situação, criando em 1993 quadros lógicos (15) a utilizar na concepção e na execução dos projectos, estas insuficiências permaneceram enquanto durou o sistema dos canais.

29. A falta de realismo do calendário de execução anexo aos contratos causou problemas. Em quase todos os projectos foi necessário, por várias ocasiões, prorrogar o calendário inicial. A Comissão aprovou as referidas alterações sem verificar os resultados, o plano de realização dos projectos e as possibilidades reais de respeitar os novos prazos. A documentação contida nos ficheiros da Comissão nem sempre permitiu verificar se os contratos tinham sido prorrogados de acordo com os procedimentos aplicáveis e se os prazos fixados para as autorizações financeiras tinham sido respeitados. Em relação a alguns projectos, o calendário foi alterado após a expiração do prazo inicialmente estabelecido.

30. A prorrogação dos prazos dos contratos criou um volume considerável de trabalho administrativo aos responsáveis dos projectos, aos canais e à Comissão. Por exemplo, em 1996, foram processadas através do sistema 192 alterações de prazo, devendo cada uma delas ser aprovada em Bruxelas. Além disso, os contratos não previam qualquer procedimento de alteração do orçamento dos projectos. Pequenas alterações tiveram de ser aprovadas pelos serviços centrais da Comissão em Bruxelas e ser objecto de cláusulas adicionais aos contratos. Esta situação provocou atrasos nos pagamentos e na execução.

Gestão financeira e de tesouraria

31. Em 1994 e 1995, em cartas dirigidas à Comissão, o Tribunal chamou a atenção para o facto de esta não ter efectuado um acompanhamento adequado da gestão dos fundos transferidos para os canais. A Comissão não providenciara no sentido de que estes apresentassem relatórios financeiros reconciliando os fundos que transferiu para as contas bancárias de cada projecto da UE, os montantes pagos aos responsáveis dos projectos e os juros vencidos. Os saldos destas contas atingiram níveis demasiado elevados, designadamente no caso do projecto gerido pelo KT, o mesmo acontecendo com os juros obtidos. Porém, quer em Bruxelas quer na África do Sul, a Comissão não dispunha de informações suficientes a este respeito. Na sequência da intervenção do Tribunal, a Comissão tomou algumas medidas. Em 1997, a situação melhorara no caso do canal mais importante, o KT, mas não no que diz respeito aos outros canais.

32. Nos termos dos contratos celebrados com os responsáveis dos projectos, os pagamentos seriam efectuados em ecus e depois convertidos em moeda local (rand sul-africano, ZAR), aplicando as taxas mensais publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias às despesas efectuadas no mês em questão. Esta cláusula não era nem apropriada nem aplicável, na medida em que obrigaria os canais a dispor de uma conta bancária em ecus (o que não é permitido pelas autoridades monetárias sul-africanas) e a divulgar, para cada projecto, os pagamentos mensais que servem de base ao cálculo dos desembolsos. Na prática, os canais convertiam os fundos que recebiam da Comissão imediatamente em ZAR, depositando-os numa conta bancária em moeda local. Embora a Comissão tivesse conhecimento desta situação, não modificou as cláusulas dos contratos.

Pagamentos e apresentação de relatórios

33. Os procedimentos de pagamento e de apresentação de relatórios no âmbito dos projectos, previstos nos contratos, continham imprecisões e não possibilitavam um controlo adequado por parte dos canais e da Comissão.

34. Os contratos celebrados com os responsáveis dos projectos não especificavam o período a que os relatórios se deviam referir e não fixavam qualquer data-limite para a sua apresentação. As informações estavam ligadas exclusivamente aos pagamentos. Assim, os responsáveis dos projectos só apresentavam relatórios quando solicitavam pagamentos. Se uma organização não solicitava qualquer pagamento, também não apresentava relatório. Além disso, os contratos não referiam de uma forma precisa os elementos a incluir nos relatórios de actividade e financeiros.

35. A maioria dos projectos encaminhados através dos canais previa o financiamento das despesas correntes das organizações beneficiárias. Todavia, em muitos casos, a apresentação dos relatórios criou problemas devido ao facto de o período do contrato não coincidir com o do exercício financeiro da organização, que corresponde normalmente ao período de contabilização e de elaboração dos relatórios das actividades financiadas no âmbito dos contratos. Por outro lado, quando a Comissão concedia um subsídio anual a uma organização, assinava um novo contrato antes que os anteriores fossem objecto de um relatório ou encerrados. Relativamente a algumas organizações, a Comissão celebrara simultaneamente contratos separados para financiar exercícios diferentes.

36. A elaboração dos relatórios exigiu reconciliações difíceis e complexas. A dificuldade de redigir relatórios financeiros implicava que os serviços da Comissão rejeitassem frequentemente os relatórios apresentados. Esta situação causou em muitos casos suspensões e atrasos nos pagamentos, suscitando dúvidas nos responsáveis dos projectos, colocando em risco a execução das acções e prejudicando a eficácia do acompanhamento.

37. A análise da execução dos projectos em 31 de Dezembro de 1996 mostra que:

a) dos 189 projectos aprovados entre 1993 e 1995, cerca de 75 ficaram com a última parcela por liquidar durante vários anos. Isto pode significar, por um lado, que o financiamento dos projectos foi superior às necessidades e que os responsáveis pelos projectos dispõem de saldos não utilizados - a verificar no encerramento das contas (pontos 45-52) - e, por outro, que, em alguns casos, os responsáveis preferiram perder o último pagamento de 10 % a ter de apresentar um relatório final. Do ponto de vista do responsável do projecto, esta opção pode constituir vantagens apreciáveis, tendo em conta o baixo valor do pagamento devido e as dificuldades com a elaboração e aprovação dos relatórios;

b) em mais de 50 projectos não foi apresentado ou aprovado qualquer relatório intercalar; trata-se de projectos que receberam um adiantamento da ordem dos 50 % ou 60 % do financiamento na assinatura do contrato, mas que não beneficiaram do pagamento da segunda parcela.

38. A maioria dos relatórios apresentados era acompanhada de relatórios de auditoria das contas, cuja importância era, no entanto, limitada, na medida em que não abordavam os problemas fundamentais decorrentes do financiamento comunitário, por exemplo o período a que o relatório se deverá referir, os outros subsídios e o duplo financiamento. No caso do programa de bolsas de estudo, o trabalho de auditoria, que representava o principal mecanismo de controlo, tivera pouca utilidade por não se atribuírem mandatos adequados aos auditores e por não se proceder ao acompanhamento dos resultados nos relatórios de auditoria (ver ponto 4 do Anexo).

Acompanhamento dos projectos

39. A Comissão não procedeu ao acompanhamento dos projectos de uma forma adequada, o que se deve às insuficiências associadas à apresentação dos relatórios já mencionadas, à ausência de meios informáticos que permitam acompanhar a evolução dos projectos e às lacunas do sistema de informação da Comissão.

40. O acompanhamento dos projectos do SACC e da SACBC, em relação aos quais existem poucas informações, foi particularmente insuficiente. No que diz respeito a 14 projectos do SACC e da SACBC aprovados em 1993 e 1994 por um montante total de 7,66 milhões de ecus, a documentação contida nos ficheiros da Comissão não era suficiente para avaliar em que fase os projectos se encontravam. Com efeito, a Comissão ignorava se oito desses projectos ainda estavam em curso. Apenas em dois casos foram apresentados relatórios de execução. Apesar da falta de informações, a Comissão prorrogou por várias vezes o período de execução dos projectos.

41. A Comissão também não efectuou um bom acompanhamento dos projectos do KT, embora se tenham verificado algumas melhorias após 1995.

42. Como não efectuou um acompanhamento adequado, a Comissão não conseguiu reagir rapidamente às questões colocadas pelos responsáveis dos projectos e pelos canais. Muitos projectos sofreram atrasos, ficaram em suspenso por longos períodos, pararam definitivamente ou não atingiram os seus objectivos. No que diz respeito ao programa de bolsas de estudo, a eficácia e o desenvolvimento sustentável dos projectos foram limitados pela ausência de acompanhamento e de dados fiáveis. Embora tenham sido atribuídas cerca de 34 000 bolsas de estudo, perdeu-se a oportunidade de conceder mais 8 700 devido a uma gestão ineficaz. Por outro lado, o sistema de bolsas de estudo nacional registou uma perda superior a 72 milhões de ZAR (cerca de 12,5 milhões de ecus à taxa de câmbio de Dezembro de 1996) correspondente a reembolsos não efectuados (ver ponto 17 do Anexo).

43. A capacidade da Comissão para acompanhar devidamente a execução dos projectos foi prejudicada pelo fraco nível dos seus sistemas de informação e pela falta de uma boa base de dados com informações precisas sobre a execução dos projectos e os relatórios (16). Os documentos contidos nos ficheiros não estavam actualizados e, em alguns casos, não havia quaisquer relatórios ou correspondência. As informações nem sempre circulavam entre os canais, a delegação e os serviços centrais da Comissão. A Comissão não possuía uma cópia de todos os contratos celebrados entre os canais e os responsáveis dos projectos e, portanto, não tinha conhecimento dos casos em que o âmbito e as condições financeiras do projecto não estavam em conformidade com o contrato que ela própria celebrara com o canal.

44. O deficiente acompanhamento dos projectos acabou por ter uma incidência financeira. Com efeito, projectos aprovados mas nunca lançados e projectos interrompidos após o seu lançamento continuam inutilmente reflectidos nas contas da Comissão. Em 31 de Dezembro de 1996, as contas apresentavam um montante de cerca de 10 milhões de ecus de dotações autorizadas entre 1993 e 1995, relativas a projectos que nunca foram lançados ou que foram interrompidos, tendo como consequência uma sobreavaliação do passivo em suspenso.

Encerramento dos contratos

45. Na sequência das auditorias efectuadas em 1994 e 1995, o Tribunal recomendou à Comissão que desse prioridade ao encerramento de mais de 750 contratos que remontam a 1986, em relação aos quais fora autorizado um montante de 441,7 milhões de ecus. No final de 1995, a Comissão informou o Tribunal da sua intenção de encerrar cerca de 350 contratos em curso até Julho de 1996 e de recrutar um assistente técnico para reforçar a capacidade dos seus serviços para a realização desta tarefa.

46. Em Janeiro de 1996, o prazo de encerramento dos 350 projectos foi prorrogado até finais de Dezembro de 1996. Foi então fixado o objectivo global de encerrar, até finais de 1997, 604 dos 664 projectos relativos ao período 1986-1993.

47. Todavia, no final de Junho de 1997, ainda nenhum desses contratos fora encerrado. Em 1996, a Comissão viu-se confrontada com graves dificuldades processuais, nomeadamente devido a problemas de programação e de definição das tarefas e à impossibilidade de lhes afectar recursos suficientes. Ao analisar uma amostra de 250 folhas de encerramento preparadas em 1996, o Tribunal verificou que existiam inúmeras anomalias que continuavam por esclarecer e que os documentos comprovativos apresentados não permitiam a tomada de uma decisão.

48. A fim de reforçar a capacidade dos serviços para efectuar o encerramento de antigos projectos, em Março de 1996 a Comissão decidiu recorrer a gabinetes de auditoria privados. No entanto, levou mais de um ano a contratar estes auditores e só em Maio e Julho de 1997, respectivamente, foram assinados contratos com dois gabinetes diferentes.

49. Em 1997, os serviços interessados criaram novos procedimentos, passando a ser exigidos mais justificativos para as acções propostas, que incluíam a cobrança ou anulação dos saldos na posse dos organismos responsáveis pela execução dos projectos e a anulação dos saldos das autorizações desnecessárias. Foram fixados novos objectivos, prevendo-se o encerramento definitivo, até finais de 1998, de todos os projectos em suspenso relativos ao período 1986-1994.

50. Como não houve progressos no encerramento dos contratos, a cobrança dos fundos não utilizados pelas ONG na Europa ou na África do Sul sofreu igualmente alguns atrasos. Durante as missões efectuadas junto das ONG europeias em 1995 e 1996, o Tribunal detectou excedentes em alguns casos. Contudo, contrariamente às regras internas da Comissão, que prevêem a emissão de ordens de cobrança logo que uma dívida seja detectada, com a referência «p.m.» se não for possível avaliar o montante com precisão, só foram emitidas ordens de cobrança relativamente a uma ONG.

51. Os problemas enfrentados pela Comissão no encerramento dos projectos acumulados reflectem as insuficiências da gestão financeira do programa relativo à África do Sul. Com efeito, apesar da dimensão e da importância política deste programa, os recursos atribuídos pela Comissão não eram suficientes e os procedimentos de gestão adoptados não eram suficientemente sólidos e eficazes para permitir que o novo programa, mais desenvolvido, fosse preparado e executado simultaneamente ao encerramento dos projectos. A prioridade dada ao novo programa levou a que os já escassos recursos fossem desviados do processo de encerramento dos projectos.

52. Além disso, o encerramento dos projectos foi mal preparado, com objectivos e vectores imprecisos, os procedimentos eram pouco claros, as funções e responsabilidades das várias partes envolvidas não estavam suficientemente definidas e acordadas e não havia uma posição comum quanto aos elementos necessários ao encerramento dos projectos. Por conseguinte, os escassos recursos disponíveis não foram utilizados com eficiência e eficácia.

PROGRAMA EUROPEU PARA A RECONSTRUÇÃO E O DESENVOLVIMENTO (PERD) 1994-1996

Sistema do PERD

53. Com a democratização do país, foi necessário adoptar uma nova abordagem em matéria de cooperação. Nesta perspectiva, tratava-se de financiar um programa de cooperação directa com o Governo sul-africano.

54. Num clima de grande optimismo, todos os financiadores, incluindo a Comunidade Europeia (CE) e os Estados-Membros, revelaram interesse em lançar programas de desenvolvimento de grande dimensão em cooperação com o Governo. A CE, principal financiador (17), que durante o apartheid sempre apoiara as forças democráticas sul-africanas, desejava legitimamente reforçar o seu apoio ao novo Governo. Assim, a Comissão aprovou num prazo relativamente curto vários programas que envolviam montantes consideráveis em vários domínios de actividade.

55. Foi por esta razão que em 1994 a CE, como outros financiadores, se associou ao programa para a reconstrução e o desenvolvimento lançado pelo Governo sul-africano. Mais de 5 000 milhões de ZAR (aproximadamente 1 150 milhões de ecus), provenientes do orçamento nacional, foram anualmente reunidos com outros fundos obtidos da ajuda internacional no «fundo-PRD», gerido por uma estrutura centralizada criada especialmente para o efeito, o «RDP Office». Contudo, esta estrutura depressa se revelou inadaptada e, em Março de 1996, na sequência de críticas sobre o baixo nível de execução do programa, o «RDP Office» foi encerrado e as responsabilidades de execução do programa transferidas para o Ministério das Finanças e ministérios sectoriais.

56. A administração central sul-africana sofreu nesta altura uma grande remodelação, com mudanças importantes ao nível das chefias. Os ministérios responsáveis pela execução dos programas de desenvolvimento tinham adquirido pouca experiência de colaboração com as organizações de ajuda internacionais. A administração sul-africana enfrentou sérias dificuldades para adaptar os seus sistemas e procedimentos às várias exigências dos financiadores. A nível provincial e local tinham sido recentemente criadas novas estruturas, enquanto outras se encontravam ainda numa fase de planificação.

57. Nesta perspectiva, a CE, e outros financiadores, deveriam ter sido mais realistas ao avaliar o volume de fundos que a administração sul-africana podia absorver com eficiência e eficácia. No que diz respeito a alguns projectos específicos, como o projecto no sector da saúde e o Land Reform Pilot Project (projecto-piloto de reforma agrária), a Comissão deveria ter reconhecido que enquanto não estivessem criadas as estruturas a nível provincial e distrital, através das quais o programa seria executado, os fundos destinados ao programa não podiam ser absorvidos. Além disso, tendo em conta os recursos limitados e a falta de especialização sectorial do pessoal da delegação, teria sido preferível que a Comissão, com o acordo das autoridades sul-africanas, concentrasse menos recursos num número mais limitado de sectores.

58. Em 1994, quando o programa foi lançado, a Comissão enfrentava também graves dificuldades. Os serviços centrais em Bruxelas deviam assegurar simultaneamente o acompanhamento e o encerramento dos projectos financiados através dos canais (pontos 20-52), proceder à programação do PERD e examinar os respectivos processos e, por fim, negociar o quadro jurídico das novas relações de cooperação com a África do Sul (18). Verificou-se a mesma falta de recursos na delegação (ponto 90).

59. As dificuldades de gestão de um programa tão vasto com recursos limitados levaram a Comissão a adoptar uma nova abordagem para o financiamento dos projectos e actividades das ONG. Estas foram incitadas a associar-se com vista a apresentar conjuntamente, sob a forma de programas, os seus pedidos de financiamento para acções em sectores específicos como a saúde, o desenvolvimento urbano, o desenvolvimento rural, etc.

60. Ao adoptar esta abordagem, a Comissão deveria, contudo, ter dado uma atenção especial aos órgãos responsáveis pela sua execução, atribuindo-lhes as competências e os recursos necessários. Dos três programas sectoriais controlados pelo Tribunal, dois apresentavam insuficiências importantes a nível das estruturas responsáveis pelo conjunto do programa:

a) no caso do programa «Urban sector network» (rede do sector urbano), o gabinete de coordenação (PCO) propôs como estrutura de coordenação uma ONG que não dispunha de regulamento interno nem de recursos suficientes, revelando-se incapaz de garantir um acompanhamento regular das várias acções do programa;

b) no caso do programa no sector da saúde, as actividades de três ONG que operam na mesma região foram incluídas num único contrato. A Comissão atribuiu unilateralmente a uma das ONG a responsabilidade pela gestão e acompanhamento de todo o programa. Esta ONG teve dificuldades em apresentar os relatórios de execução necessários, pois os outros parceiros utilizavam sistemas de gestão diferentes e apresentavam as contas de forma distinta. Além disso, não dispunha dos recursos necessários para assegurar o acompanhamento das operações.

61. No que diz respeito aos projectos de menor dimensão executados pelas ONG e pelas organizações de base comunitária (OBC), o ministro responsável pelo PERD, encarregue em 1994 de encontrar uma solução para o seu financiamento de uma forma coordenada, propôs a criação de um organismo independente, o TNDT. Todavia, esta processou-se lentamente e o financiamento das ONG e das OBC foi fortemente perturbado em 1995 e 1996. Algumas destas organizações foram obrigadas a reduzir o pessoal e as suas actividades.

Projectos governamentais

62. Em 1994, da primeira série de programas co-financiados com o Governo no sector da saúde, o Tribunal controlou o «National HIV/AIDS Programme» (programa nacional VIH/SIDA), o «District Health Systems Support Programme» (programa de apoio aos sistemas sanitários distritais) e o programa de assistência técnica para a reestruturação do sistema nacional de saúde, num total de 19,4 milhões de ecus. À data da auditoria, não se verificavam grandes progressos em qualquer dos projectos. Com efeito, os programas foram lançados sem que as estruturas indispensáveis à sua execução estivessem criadas. Por exemplo, os distritos, na base dos quais o novo sistema de saúde seria organizado, só foram efectivamente constituídos no segundo semestre de 1996, o que atrasou a aplicação efectiva das medidas a nível das províncias. Esta situação levou as autoridades sul-africanas a solicitar a prorrogação da fase de execução dos três programas para finais de 1997.

63. O programa relativo aos direitos do Homem foi aprovado pela Comissão em Dezembro de 1994 com base num estudo efectuado por consultores externos. O acordo de financiamento, num montante de 15 milhões de ecus, só foi assinado com o Governo sul-africano em Maio de 1996. Este programa governamental está a ser executado por ONG e a sua gestão foi confiada a uma fundação especialmente criada para o efeito. Em Março de 1997, quando o Tribunal efectuou as auditorias, o programa tinha apenas começado a ser executado, já com grande atraso.

64. Os objectivos do projecto são um tanto vagos. O plano de acção para 1996/1997 baseava-se nos resultados do estudo de 1994 anteriormente referido. O montante das despesas a efectuar era em grande medida estimativo e não era confirmado por uma análise dos cálculos. Entre 1994 e 1996, a situação no país evoluiu, tornando necessário redefinir os objectivos e os recursos a utilizar. Os responsáveis pela execução do programa reconheceram esta necessidade e previram portanto no seu plano de acção uma primeira fase exploratória destinada a definir necessidades e objectivos. Consideravam, contudo, que era fundamental lançar o projecto sem aguardar os resultados desta primeira fase, propondo-se introduzir as adaptações necessárias numa fase posterior. A Comissão deverá acompanhar com atenção a evolução deste programa.

65. O «Parliamentary Support Programme» (programa de apoio parlamentar), cujo custo total ascende a 36 milhões de ecus, é co-financiado por três parceiros. O seu arranque estava previsto para finais de 1996 mas, em Março de 1997, ainda não tinha começado a funcionar pois o pessoal previsto para o gerir ainda não fora totalmente recrutado. Além disso, as modalidades efectivas de execução deste programa co-financiado não eram satisfatórias. À data das auditorias do Tribunal, as contribuições dos três financiadores ainda não haviam sido integradas num orçamento único. Assim, não foi possível compreender e verificar de que modo a contribuição do Governo sul-africano (19,35 milhões de ecus) ia ser incorporada e afectada ao programa. O plano de trabalho recentemente apresentado pelas autoridades sul-africanas só incluía a contribuição comunitária (16 milhões de ecus). É indispensável que a Comissão se assegure do co-financiamento efectivo deste programa.

Projectos das ONG

66. No que diz respeito às ONG, tratava-se dos primeiros projectos financiados directamente pela Comissão, sem a intervenção dos canais. A sua falta de experiência dos procedimentos comunitários, as dificuldades na obtenção do apoio necessário junto da delegação, bem como os problemas de comunicação com os serviços centrais da Comissão provocaram atrasos no lançamento de todos os projectos visitados pelo Tribunal. Para obter o pagamento dos fundos comunitários, as ONG devem apresentar um plano de trabalho anual. Todavia, não lhes foram facultadas instruções suficientes, designadamente nos acordos de financiamento, sobre a natureza e o nível de precisão das informações exigidas. Esta circunstância levou a Comissão, na maioria das situações, a restituir às ONG os documentos apresentados. Em alguns casos, os programas aceites pela delegação após longas trocas de informações com as ONG, foram posteriormente recusados por Bruxelas, pelo que tiveram de ser novamente apresentados. Este procedimento de aprovação a dois níveis não reflecte uma utilização eficaz dos recursos limitados de que a Comissão dispõe para gerir os projectos e causou atrasos excessivos na sua execução.

67. O «Participatory Health Care Programme» (programa de participação nos cuidados sanitários), num montante de 1,12 milhões de ecus, dava resposta às necessidades essenciais das populações mais desfavorecidas das townships da periferia da Cidade do Cabo. As fases iniciais do programa foram particularmente afectadas pelas insuficiências referidas no ponto anterior. Além disso, a viabilidade do programa, que estava na fase final de execução em Março de 1997, encontrava-se igualmente comprometida. Com efeito, a integração no serviço público de saúde da África do Sul dos hospitais que receberam financiamento, prevista no contrato assinado com a Comissão, não se realizou. Foi portanto necessário recorrer a um novo financiamento internacional por forma a não pôr em risco a continuação dos serviços até então assegurados.

68. A atribuição de habitações sociais às populações de baixo rendimento constituía um dos principais objectivos do programa «Urban Sector Network», num valor de 5,9 milhões de ecus. Das 4 350 casas previstas para o primeiro ano, só foi possível entregar 879 pois a Comissão e o seu parceiro no projecto não avaliaram devidamente as dificuldades da aplicação de uma política de crédito à habitação em todo o país. A execução do programa foi igualmente dificultada pela lentidão dos pagamentos comunitários. À data da auditoria do Tribunal, algumas ONG pertencentes à rede foram obrigadas a suspender as actividades do programa enquanto aguardavam o pagamento dos fundos.

69. O arranque e a execução do programa «Microprojects» (microprojectos), co-financiado em 1995 com a ONG «Microprojects Programme Trust» (12,6 milhões de ecus), foram igualmente dificultados devido ao excessivo período de tempo necessário para a Comissão assinar o acordo de financiamento e transferir os fundos. Em Março de 1997, tinham sido aprovados 68 microprojectos, mas o nível de execução era muito baixo. Enquanto aguardavam o pagamento da Comissão, os gestores dos projectos tiveram de recorrer a um empréstimo bancário para não suspenderem a execução das acções financiadas.

Deficiências dos instrumentos e procedimentos de execução do PERD

70. As deficiências dos instrumentos e procedimentos utilizados pela Comissão estiveram na origem dos atrasos substanciais verificados em todas as fases da execução do PERD e tiveram um impacto negativo na execução dos programas.

Atrasos nos pagamentos

71. A maioria dos projectos visitados pelo Tribunal foi afectada por esta lentidão inerente à realização dos pagamentos, sendo a Comissão considerada pelos interessados como o financiador mais lento. Estes atrasos ficaram a dever-se essencialmente ao excessivo período de tempo que a Comissão levava a aprovar os relatórios intercalares e os programas de trabalho actualizados. Nos casos em que a Comissão é a única ou a principal fonte de financiamento, os parceiros podem enfrentar graves dificuldades financeiras. No caso dos programas «Microprojects» e «Urban Sector Network», os gestores foram obrigados a recorrer a empréstimos bancários para não suspenderem as actividades dos projectos.

Perdas cambiais

72. Os montantes recebidos em ZAR por muitas ONG eram, regra geral, inferiores aos montantes devidos nos termos dos contratos, onde os valores estão expressos em ecus. A análise de cerca de 12 pagamentos revelou que estas diferenças resultavam da aplicação por um banco privado sul-africano de taxas de câmbio extremamente desfavoráveis (19). De um total de 10,8 milhões de ecus de pagamentos, equivalente a 74,9 milhões de ZAR à taxa do INFORECU, as ONG só receberam 72,8 milhões de ZAR após a conversão à taxa praticada pelo banco. A diferença de 2,1 milhões de ZAR equivale a 0,4 milhões de ecus à taxa do INFORECU, ou seja 3,7 % do total desembolsado. Em alguns casos, a diferença elevou-se a 7 %. A análise comparativa de alguns pagamentos relativos a projectos governamentais revelou que as taxas praticadas pelo Reserve Bank eram muito mais favoráveis. Como se trata de montantes muito importantes para as ONG, a Comissão deverá analisar a possibilidade de adoptar procedimentos alternativos por forma a que as ONG recebam os montantes previstos nos contratos (20).

Acordos de financiamento

73. A má redacção dos acordos de financiamento (ONG e Governo) prejudicou igualmente o arranque e a execução do PERD. As cláusulas que se referem, entre outros aspectos, aos pagamentos, relatórios e contabilidade dos projectos encontram-se dispersas pelas diversas partes do acordo e nem sempre são claras e coerentes. A incoerência é particularmente marcante no que diz respeito aos acordos de financiamento de Dezembro de 1994 que, apesar de se aplicarem a financiamentos directos de ONG, incluem cláusulas contratuais utilizadas no anterior sistema dos canais. A formulação dos acordos de financiamento não foi suficientemente analisada e durante o processo de aprovação não foram detectados erros materiais (21). Os acordos de financiamento celebrados com as ONG em 1995 e 1996 só previam o pagamento de adiantamentos no valor de 80 % dos orçamentos anuais e não faziam referência aos procedimentos a respeitar para o pagamento do saldo anual de 20 %. O Tribunal detectou pelo menos dois pagamentos de saldos, num total de 746 171 ecus (22), efectuados sem a Comissão ter detectado a omissão e proposto alterações aos acordos em questão.

74. As ONG não forneceram a garantia bancária prevista no acordo de financiamento em nenhum dos projectos analisados pelo Tribunal. Os bancos sul-africanos recusam dar esta garantia às ONG porque estas não possuem o nível de fundos próprios suficiente. Em vez de adaptar os termos dos acordos à realidade, a Comissão solicitou a um banco a emissão de «certificados» que não têm de forma alguma o valor de uma garantia.

75. Tal como acontece nos projectos adoptados durante as duas fases do programa especial, os parceiros são obrigados, nos termos dos acordos de financiamento, a converter em ecus os montantes das despesas mensais dos projectos, aplicando as taxas publicadas mensalmente no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (ponto 32). Esta disposição não se justifica e não foi seguida em qualquer dos projectos analisados. A Comissão deverá alterar esta cláusula, substituindo-a por disposições mais práticas e adequadas.

76. É incontestável que a delegação se empenhou em superar as insuficiências patentes na redacção dos contratos, mas não foi capaz de ultrapassar todos os problemas. Desde Outubro de 1996, os textos dos acordos de financiamento melhoraram significativamente, mas ainda são necessários alguns esforços no sentido de racionalizar as disposições dos contratos e, em especial, de encontrar uma solução para as dificuldades nos processos de pagamento.

77. Algumas alterações importantes dos acordos de financiamento foram adoptadas pela delegação em reuniões com os parceiros ou autorizadas mediante simples troca de correspondência (23), sem que o texto do acordo tenha sido oficialmente modificado. Os serviços da Comissão em Bruxelas também aprovaram muitas vezes alterações sem aditamento formal do texto do acordo.

78. Em relatórios anteriores (24), o Tribunal já sublinhara algumas insuficiências respeitantes aos métodos utilizados na alteração das disposições dos acordos de financiamento. Esta situação é reveladora das anomalias do sistema de controlo da Comissão e resulta principalmente da falta de instruções claras sobre o procedimento a adoptar e, em especial, sobre a repartição de competências entre os serviços centrais em Bruxelas e as delegações.

Processo de concurso

79. As regras e procedimentos comunitários aplicáveis aos projectos em matéria de compras e de concursos diferem dos que a legislação sul-africana impõe aos órgãos da administração central e local. Uma das principais dificuldades reside no facto de as leis sul-africanas privilegiarem as empresas nacionais, nomeadamente as das «comunidades anteriormente desfavorecidas», enquanto a regulamentação comunitária impõe a realização de concursos públicos às empresas comunitárias e, em determinadas circunstâncias, também às dos países terceiros. No caso dos projectos governamentais controlados no local pelo Tribunal, esta matéria deu origem a dificuldades e, no caso específico do «National HIV/AIDS programme», provocou atrasos consideráveis, prejudicando gravemente a execução do programa. Verificaram-se igualmente problemas na execução do «Parliamentary Support Programme».

Assistência técnica

80. A assistência técnica financiada pela União Europeia é bem aceite e continua a ser uma componente importante do programa de ajuda da União Europeia à África do Sul. Todavia, envolve custos elevados, designadamente quando são recrutados assistentes técnicos da Europa. Actualmente, os ministérios que beneficiam desta assistência não estão conscientes do seu custo, uma vez que ela não é financiada directamente a partir dos fundos atribuídos aos projectos.

81. A África do Sul dispõe de um número importante de peritos especializados em muitas áreas e é possível recrutar assistentes técnicos no local, aplicando a legislação nacional, mais vantajosa em termos de custo que a regulamentação comunitária. Em termos gerais, a Comissão deverá começar por verificar se, para tarefas específicas, é possível dispor de bons técnicos no local e, só em caso negativo, recrutar assistentes técnicos estrangeiros.

82. A Comissão não definiu de uma forma suficientemente clara as funções e competências dos assistentes técnicos financiados pela União Europeia e destacados nos vários ministérios, designadamente as suas responsabilidades perante a delegação da Comissão e esses ministérios.

83. No que diz respeito a um projecto governamental no domínio da saúde, estava previsto um lugar de assistente técnico para criar e pôr em prática um sistema de contabilidade de gestão. Contudo, durante 14 meses, o assistente técnico em questão desempenhou a função de coordenador e, portanto, não se realizara o objectivo inicial no momento da auditoria. Além disso, durante cerca de três meses, este assistente técnico desempenhou uma função de direcção no Ministério da Saúde, sem o acordo da Comissão.

84. A assistência técnica nem sempre foi prestada na devida altura. Em regra, a duração dos contratos de assistência técnica deverá coincidir com o calendário dos projectos. Por exemplo, no caso do «Land Reform Project», o administrador previsto no âmbito de um programa de assistência técnica só foi contratado 12 meses após a assinatura do acordo de financiamento. As autoridades sul-africanas foram obrigadas a iniciar o projecto sem a sua assistência.

85. Deverá haver mais empenho no sentido de ser prestada assistência técnica suficiente a nível local e não apenas a nível central. Por exemplo, os beneficiários regionais envolvidos no «Land Reform Project» teriam tido mais facilmente acesso à consulta, em vez de submeterem as suas questões ao sistema complexo dos comités.

ORGANIZAÇÃO E RECURSOS DA COMISSÃO

86. O presente relatório acentuou por diversas vezes a natureza insólita e particular do regime de ajuda à África do Sul, cujas características principais são as seguintes: complexidade administrativa, volume de fundos importante e diversidade de acções, num contexto político de extrema importância.

87. O conjunto destes factores implicava uma grande qualidade de organização e um aumento dos recursos de gestão que, contudo, não foram previstos. Primeiramente, entre 1986 e 1991, a Comissão não pôde criar no local uma estrutura responsável pela gestão do programa. Em 1991, foi criado o Gabinete de Coordenação do Programa, mas as suas responsabilidades técnicas eram limitadas. A Comissão só instalou uma delegação em Pretória plenamente operacional em 1994.

88. Em segundo lugar, a Comissão não deu importância suficiente à gestão do programa de ajuda à África do Sul: os recursos afectados eram insuficientes, as instruções processuais escritas e a organização implementada eram inadequadas. Nos serviços da Comissão em Bruxelas, a unidade responsável pela África do Sul não estava dotada do pessoal suficiente, registando-se frequentes mutações e lugares não ocupados.

89. Na África do Sul, as tarefas e responsabilidades do PCO, bem como os procedimentos a seguir, não estavam claramente definidos, o que contribuiu para insuficiências em matéria de gestão e de acompanhamento.

90. Mesmo quando a delegação foi instalada em Pretória no início de 1994, a Comissão não pôs à sua disposição o pessoal suficiente para o desempenho das suas tarefas. Durante mais de um ano, a delegação era constituída pelo chefe, pelo seu assistente e por uma secretária. O conselheiro para o desenvolvimento só foi nomeado em 1995 e os lugares que figuravam no organigrama só foram providos no final de 1996.

91. Além disso, a falta de instruções e de linhas directrizes escritas afectou os métodos de gestão da delegação. Entre outros, verificaram-se os seguintes factos:

a) Não existe uma repartição nítida das responsabilidades entre os diferentes agentes da delegação, de modo que, por exemplo, é difícil saber quem é responsável pelo acompanhamento de cada projecto;

b) os sistemas de informação são insuficientes: os documentos relativos ao projecto não se encontram reunidos num único ficheiro; em vários casos, a informação não foi explorada e perderam-se vários relatórios e outros documentos;

c) o sistema de acompanhamento não fornece informações suficientes para que se possa ter uma ideia da situação actual dos projectos. Faltam dados sobre os pagamentos efectivos, os prazos de apresentação dos relatórios, os progressos realizados em relação aos objectivos, as dificuldades encontradas, etc. Nestas circunstâncias, é impossível assegurar um acompanhamento e uma supervisão adequadas dos projectos e garantir a continuidade no serviço.

92. Um problema particular que afecta a organização da delegação na África do Sul é a necessidade de manter uma presença quer em Pretória quer na Cidade do Cabo, locais onde se reúne alternadamente o Parlamento nacional. A delegação abriu um escritório na Cidade do Cabo, onde o seu chefe deve permanecer com frequência para se ocupar de questões políticas. Esta situação conduziu a atrasos na resolução de problemas importantes, em especial no âmbito da cooperação para o desenvolvimento. É necessário nomear um chefe de delegação adjunto em Pretória, responsável especificamente pela cooperação para o desenvolvimento e pelo acompanhamento dos projectos.

COORDENAÇÃO EM MATÉRIA DE COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO ENTRE A COMUNIDADE E OS ESTADOS-MEMBROS

93. O artigo 130º-U do Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE) estipula que a política comunitária em matéria de cooperação para o desenvolvimento é complementar das políticas dos Estados-Membros. Com este objectivo e numa preocupação de coerência e de eficácia, o artigo 130º-X do mesmo Tratado impõe a coordenação e concertação entre a Comunidade e os Estados-Membros. Desde 1993, o Conselho e a Comissão tomaram medidas importantes neste sentido: foi lançada uma experiência-piloto em seis países (25) e foram adoptadas numerosas resoluções e conclusões (26).

94. Na África do Sul, uma coordenação reflectida deve constituir um aspecto importante. Em primeiro lugar, 14 dos 15 Estados-Membros estão representados no país e enfrentam problemas semelhantes e, em segundo, existem já laços fortes e uma coordenação, desenvolvidos anteriormente durante os períodos políticos mais difíceis.

95. O Regulamento (CE) nº 2259/96 do Conselho, de 22 de Novembro de 1996, relativo à cooperação para o desenvolvimento com a África do Sul (27) considera que a coordenação é um instrumento essencial que permite assegurar uma eficácia óptima da ajuda. O regulamento convida a Comissão a tomar todas as medidas necessárias, o que implica a organização de reuniões regulares, a criação de um sistema de intercâmbio de informações e a transmissão aos Estados-Membros de um documento de síntese sobre a estratégia de cooperação e das fichas de identificação dos projectos. Finalmente, o regulamento alarga o campo da coordenação a outros financiadores.

96. Os mecanismos de coordenação actuais na África do Sul consistem em reuniões regulares e no intercâmbio de informações sobre os programas realizados. Estes mecanismos permitiram uma participação importante dos Estados-Membros na definição e arranque dos programas comunitários. A documentação foi regularmente enviada pela Comissão aos representantes dos Estados-Membros e as actividades comunitárias foram discutidas em pormenor. Contudo, o intercâmbio de informações sobre as acções dos Estados-Membros não foi formalizado e deram-se poucos passos no sentido da criação de uma base de dados comum. O facto de as informações serem insuficientes não permitiu uma coordenação mais eficaz.

97. A fim de reforçar a coordenação, a Comissão e os Estados-Membros devem tomar medidas práticas para aplicar as disposições que figuram no regulamento anteriormente mencionado, nomeadamente:

a) apresentar procedimentos pormenorizados em matéria de consulta e de intercâmbio de informações e de adopção de estratégias comuns; estes procedimentos deverão garantir que as informações circulem nos dois sentidos entre a Comunidade e os Estados-Membros, e incluam os calendários das reuniões, a preparação de uma base de dados, a transmissão dos relatórios e avaliações comuns;

b) definir e reforçar a acção da delegação da Comissão; para o efeito, devem ser postos à sua disposição recursos adequados que lhe permitam executar a sua acção;

c) desenvolver estratégias sectoriais comuns; devem empreender-se esforços no sentido de melhorar a capacidade administrativa do Governo sul-africano no que se refere às suas relações com os financiadores internacionais e à sua coordenação;

d) alargar a coordenação a outros financiadores e adoptar uma abordagem coerente, que deverá incluir disposições comuns em matéria de contabilidade e de apresentação de relatórios, de concertação sobre os calendários dos pagamentos e de procedimentos de auditoria comuns.

CONCLUSÃO

98. Em Setembro de 1986, a Comunidade Europeia decidiu apoiar activamente as organizações que prestavam assistência às vítimas do apartheid e contribuir significativamente para os esforços empreendidos no sentido de assegurar uma transição pacífica para a democracia. Nesta medida, tratava-se de um programa único, que suscitou a oposição do Governo sul-africano e uma controvérsia na Europa. A Comissão deu provas de bastante imaginação e intuição ao promover o programa, que respondia às necessidades da população visada. Todas as pessoas que, na África do Sul, participaram na execução do programa especial consideram que o seu contributo foi positivo durante o período de transição. Por consequência, a Comunidade Europeia soube criar um excelente clima político com os novos dirigentes sul-africanos eleitos democraticamente (pontos 1-5 e 22).

99. Em 1994, a Comunidade estava portanto numa posição-chave para intensificar as relações entre a África do Sul e a Europa nos domínios económico e da cooperação e tomou medidas imediatas neste sentido. Contudo, a Comissão, tal como outros financiadores, a fim de manifestar sem demora a sua solidariedade e de dar o seu apoio ao novo Governo, aprovou por intermédio do PERD mais programas distribuídos por mais sectores do que os que podiam ser eficazmente geridos a curto prazo. As restrições que se exerceram ao nível da capacidade da Comissão para gerir uma tal gama de acções e do novo Governo para absorver os fundos dentro dos prazos previstos não foram devidamente tomadas em consideração. Do mesmo modo, os trabalhos preliminares foram insuficientes para identificar qual o reforço institucional necessário antes da execução eficaz dos projectos e qual a acção que a Comunidade devia desempenhar em matéria de assistência às autoridades sul-africanas neste domínio (pontos 56-57). Por consequência, verificaram-se atrasos substanciais na execução do PERD. O Tribunal já identificou problemas idênticos em outras áreas da cooperação para o desenvolvimento, como PHARE (28) e programas MED (29).

100. A execução eficiente e eficaz dos programas comunitários de ajuda à África do Sul foi afectada negativamente, durante todo o período de 1986 a 1997, pela aplicação de procedimentos e de sistemas inadequados e pela insuficiência dos recursos disponibilizados pela Comissão:

a) inicialmente, a Comissão tentou aplicar procedimentos «ligeiros e flexíveis», mas sem definir o seu conteúdo e sem indicar claramente aos parceiros o que seria aceitável (ponto 4);

b) quando a situação melhorou e foi possível agir de forma mais aberta, não se aproveitou a oportunidade para criar procedimentos e sistemas adequados. Embora a gestão dos projectos fosse confiada aos canais, a Comissão, numa tentativa de assegurar um controlo rigoroso, atribuiu aos seus serviços centrais a responsabilidade pela aprovação de cada projecto, contrato e aditamento de contrato, relatório e pagamento. Como a Comissão não dispunha de pessoal suficiente para executar e verificar devidamente todas estas operações, a abordagem seguida não era realizável e não garantia uma gestão e um controlo adequados;

c) a operação específica com vista ao encerramento de 750 projectos em curso com as ONG e as OBC, que remontam a 1986, foi mal concebida e executada, de forma que os recursos disponíveis, que eram limitados, foram utilizados de forma ineficaz (pontos 45-52);

d) no que se refere ao PERD, o problema crónico da insuficiência dos recursos afectados à gestão de um programa desta dimensão e diversidade foi agravado pela falta de instruções operacionais dirigidas ao pessoal da delegação e dos serviços de Bruxelas e por uma flutuação do pessoal (pontos 87-92);

e) a eficiência da execução foi afectada negativamente pela lentidão dos procedimentos de pagamento da Comissão, por deficiências nos acordos de financiamento e pela divergência sobre os procedimentos a aplicar em matéria de concursos.

101. Muitas das deficiências salientadas no presente relatório são semelhantes às indicadas nos relatórios do Tribunal relativos a outras acções externas, por exemplo nos relatórios especiais sobre o programa PHARE (30) e os programas MED (31) e nas observações relativas ao co-financiamento das ONG (32). A Comissão deve, sem demora, tomar medidas para ultrapassar estas dificuldades.

102. Por consequência, a Comissão deve procurar, em matéria de cooperação para o desenvolvimento em geral, aplicar um método mais eficaz em matéria de gestão descentralizada, que não só coloque a autoridade investida de poder de decisão ao nível mais adequado do sistema, mas reforce igualmente a participação das organizações beneficiárias e o nível da parceria. Dentro da sua própria organização, um certo grau de responsabilidade operacional e financeira deve ser transferido dos serviços centrais para o terreno, onde se podem tomar decisões mais aproximadas das acções em causa. Uma tal abordagem deve igualmente satisfazer o objectivo de utilizar de forma óptima os recursos limitados da Comissão para a gestão e controlo da utilização dos fundos comunitários. Uma tal abordagem implicaria:

a) o estabelecimento de um quadro e de cláusulas contratuais claras para a execução operacional e financeira dos programas, incluindo disposições precisas e directas sobre elaboração de relatórios;

b) a determinação das decisões que as organizações responsáveis pela execução, a delegação e os serviços centrais em Bruxelas estão em melhores condições de tomar e das condições prévias a respeitar em matéria de capacidade e de recursos necessários para o funcionamento de uma tal estrutura de decisão;

c) a possibilidade de confiar, como uma das condições anteriormente citadas, nos sistemas de gestão e de controlo das organizações responsáveis pela execução. Para atingir este objectivo, a Comissão deve avaliar os sistemas existentes e contribuir para a sua melhoria;

d) um controlo concentrado na execução geral e nos resultados dos programas, complementado por verificações selectivas de acções individuais.

103. O PERD constitui apenas um dos elos existentes entre a UE e a África do Sul. As negociações com vista a um acordo de comércio e de cooperação, que instituirá, após um período transitório, uma zona de comércio livre (33) com a Comunidade são de uma grande importância para a África do Sul. O volume da ajuda para o desenvolvimento paga pela Comissão à África do Sul é considerável - a África do Sul beneficia de um dos programas comunitários de cooperação financeira e técnica mais importantes destinados a um único país. Contudo, o progresso de ordem económica e social do país depende em parte muito significativa do aparecimento de produtores eficientes capazes de competir nos mercados internacionais nos mais variados sectores (recursos naturais, agricultura) em que a África do Sul dispõe de uma vantagem relativa. As negociações para o acordo comercial são longas e complexas e não estavam concluídas no final de 1997. Neste contexto, é importante assegurar uma coerência entre a política comercial europeia e a estratégia para o desenvolvimento.

104. Os Estados-Membros demonstraram muito interesse por estas negociações para o acordo comercial e o seu envolvimento nesta matéria foi grande. Contudo, é desconcertante verificar que, no âmbito da elaboração de um novo programa de cooperação financeira e técnica com um novo Governo, a coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros é limitada. Estes participaram activamente na definição dos programas comunitários, mas forneceram poucas informações sobre as suas próprias acções, o que limita as possibilidades de definir um programa coerente de ajuda comunitária. Além disso, é necessário um maior esforço, não só entre os financiadores da UE mas também com outros financiadores, para chegar a um acordo sobre abordagens comuns relativamente às disposições processuais e contabilísticas.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 27 e 28 de Maio de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Reunião de ministros no âmbito da cooperação política, em 10 de Setembro de 1985.

(2) O programa comunitário de ajuda ao desenvolvimento relativo à África do Sul foi financiado a partir das rubricas orçamentais B9-530 entre 1986 e 1990, B7-5070 entre 1991 e 1995 e B7-320 desde 1996.

(3) O termo «canais» é utilizado para descrever estas organizações porque a Comissão canalizou através deles os fundos do programa para as organizações responsáveis pela execução dos projectos.

(4) O acordo foi assinado em Pretória em Outubro de 1994 e aprovado pelo Conselho em 19 de Dezembro de 1994 (JO L 341 de 30.12.1994).

(5) O TNDT constitui o primeiro passo na criação de uma agência nacional para o desenvolvimento, que irá assegurar o financiamento das ONG no futuro.

(6) Regulamento (CE) nº 2259/96 do Conselho, de 22 de Novembro de 1996, relativo à cooperação para o desenvolvimento com a África do Sul (JO L 306 de 28.11.1996).

(7) Todavia, o programa de ajuda comunitária à África do Sul continuará a ser financiado a partir do orçamento geral das Comunidades Europeias, pois a adesão da África do Sul à Convenção é limitada.

(8) Ver documento «Evaluation of the European Special Programme on South Africa» (avaliação do programa especial da Comunidade a favor da África do Sul), SPM Consultants, Outubro de 1996.

(9) Dos montantes inicialmente autorizados, foram anulados 10,2 milhões de ecus.

(10) Programa indicativo nacional assinado pela Comissão e pelo Governo sul-africano em 14 de Maio de 1997.

(11) «Evaluation of the European Special Programme on South Africa», SPM Consultants, Outubro de 1996.

(12) Ver ponto 10 do anexo relativo ao programa de concessão de bolsas de estudo.

(13) (As observações relativas ao programa de concessão de bolsas de estudo estão incluídas no Anexo).

(14) Entre 1993 e 1995, a Comissão aprovou 189 projectos a executar através dos canais, envolvendo a maioria deles montantes inferiores a 0,2 milhões de ecus. Convém acrescentar a este número os projectos em curso aprovados em anos anteriores. Cerca de 700 projectos não foram encerrados durante esse período.

(15) O quadro lógico é um instrumento de gestão destinado a melhorar a concepção, planificação e acompanhamento dos projectos. É utilizado pelos principais financiadores da ajuda ao desenvolvimento.

(16) O South Africa Project Management (SAPMAN), uma aplicação sob a forma de folha de cálculo utilizada pela Comissão, não continha informações fiáveis, pois não era actualizada com regularidade. Esta aplicação deixou de ser utilizada em Dezembro de 1995.

(17) O Regulamento (CE) nº 2259/96 do Conselho de 22 de Novembro de 1996 prevê, no artigo 10º, um montante de referência financeira de 500 milhões de ecus para o período de 1 de Janeiro de 1996 a 31 de Dezembro de 1999.

(18) Só em Março de 1995 foi criada a task force responsável pelas negociações.

(19) Como não existe uma procura real do ecu na África do Sul, os bancos fixam as suas próprias taxas de câmbio, que podem diferir consideravelmente das taxas praticadas nos mercados monetários internacionais.

(20) Se a Comissão pagasse em ZAR, estas perdas seriam minimizadas. O Regulamento Financeiro não exclui esta possibilidade.

(21) A título de exemplo, o «Parliamentary Support Programme» (AFS/1996/9) estipula, no corpo do acordo de financiamento, que o Ministério das Finanças representa a República da África do Sul, embora o signatário do acordo seja o Speaker do Parlamento.

(22) Projectos «Urban Sector Network» (94/75070/060) e «Microproject Programme Trust» (95/75070/005).

(23) Ver, por exemplo, os projectos «Participatory Primary Health Care Programme», «Urban Sector Network», «Microprojects Trust» e «Land and Agricultural Policy Center».

(24) Ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991, pontos 15.27-15.31 (JO C 330 de 15.12.1992) e relatório especial nº 1/98 relativo à cooperação financeira e técnica bilateral com os países terceiros mediterrânicos (JO C 98 de 31.3.1998).

(25) Bangladesh, Costa do Marfim, Costa Rica, Etiópia, Moçambique e Peru.

(26) Ver em especial as publicadas em 2 de Dezembro de 1993, 6 de Maio de 1994 e 15 de Julho de 1996.

(27) JO L 306 de 28.11.1996.

(28) Ver pontos 2.4-2.12 do relatório especial nº 3/97 relativo ao sistema descentralizado de execução do programa PHARE (período 1990-1995) (JO C 175 de 9.6.1997).

(29) Ver pontos 150-151 do relatório especial nº 1/98 relativo à cooperação financeira e técnica bilateral com os países terceiros mediterrânicos.

(30) Relatório especial nº 3/97 relativo ao sistema descentralizado de execução do programa PHARE (período 1990-1995) (JO C 175 de 9.6.1997).

(31) Relatório especial nº 1/96 (JO C 240 de 19.8.1996).

(32) Relatório anual relativo ao exercício de 1990 (JO C 324 de 13.12.1991).

(33) Sujeito a uma série de protocolos que protegem determinados sectores-chave das importações com isenção de impostos dos produtos da Comunidade.

ANEXO

PROGRAMA DE CONCESSÃO DE BOLSAS DE ESTUDO

Objectivos e descrição do programa

1. O objectivo do programa de concessão de bolsas de estudo consistia em ajudar os estudantes provenientes das camadas desfavorecidas a prosseguir estudos superiores e em contribuir para a criação de um programa nacional de bolsas de estudo. O programa concedia bolsas que consistiam numa ajuda não reembolsável (60 %) e num empréstimo (40 %) que os estudantes deverão restituir ao Tertiary Education Fund of South Africa (TEFSA) (fundo a favor do ensino superior sul-africano). Outros elementos do programa visavam melhorar os serviços administrativos e os serviços de apoio aos estudantes dos estabelecimentos de ensino superior, os «Tertiary Institutions» (TI) (1), tradicionalmente destinados à comunidade negra. De 1993 a 1995, a CE atribuiu 59,9 milhões de ecus ao programa, dos quais foram gastos 45,5 milhões de ecus. Foram concedidas cerca de 34 000 bolsas.

2. O Kagiso Trust (KT), responsável pela gestão do programa, instaurou um serviço responsável pela concessão das bolsas de estudo para assegurar a sua gestão. As bolsas foram distribuídas por intermédio dos estabelecimentos de ensino superior, aos quais o serviço adiantava fundos em função dos montantes atribuídos a cada estudante. No final desta fase, os estabelecimentos de ensino superior enviaram ao serviço um relatório de auditoria especificando os montantes das ajudas e dos empréstimos concedidos a cada beneficiário, o montante exacto gasto e o saldo reembolsável.

3. Foi criado um comité no âmbito deste programa, para definir critérios de atribuição e controlar a gestão do programa. O comité era composto por representantes dos TI, do Ministério da Educação, do TEFSA, do KT e da delegação da CE.

Sistema de controlo

4. O controlo financeiro do programa apoiava-se principalmente na apresentação de relatórios de auditoria pelos estabelecimentos de ensino superior. Todavia, este mecanismo não funcionou de forma satisfatória:

a) não se fixou qualquer prazo para apresentação dos relatórios de auditoria e não se previu qualquer sanção em caso de não apresentação;

b) até 1995 o serviço responsável pela concessão das bolsas de estudo não reclamou aos estabelecimentos de ensino superior os relatórios relativos a 1992, 1993 e 1994;

c) os auditores não dispunham de instruções pormenorizadas; os relatórios não eram homogéneos e, na maioria dos casos, não satisfaziam os objectivos de controlo. Em vários casos, os próprios auditores não consideravam este trabalho como uma auditoria no sentido estrito do termo; em alguns casos, o âmbito dos trabalhos era demasiado restrito e, em outros, apenas se formularam opiniões com algumas reservas ou nem sequer os auditores se pronunciaram;

d) verificou-se uma falta de acompanhamento dos relatórios pelo serviço responsável pela concessão das bolsas. Alguns relatórios inaceitáveis não foram recusados (como, por exemplo, os elaborados pelos próprios auditores internos dos estabelecimentos de ensino superior) e outros que incluíam uma opinião com reserva ou observações não tiveram seguimento.

5. Não foi accionado qualquer outro mecanismo de controlo. O serviço responsável pela concessão das bolsas de estudo não procedeu a reconciliações anuais entre as contas da Comissão, do KT e dos TI com vista a determinar o saldo dos fundos disponíveis. Por consequência, cerca de 11 milhões de ecus (18 % dos fundos disponíveis) não foram utilizados (2).

6. A ausência de uma auditoria sobre o programa global de concessão de bolsas de estudo, não prevista no contrato celebrado entre a Comissão e o KT, constitui uma insuficiência particularmente grave do sistema de controlo.

Supervisão do programa

7. O mau funcionamento do sistema de controlo foi acentuado pela ineficácia da supervisão. Primeiramente, o serviço responsável pela concessão das bolsas não verificou os procedimentos e os sistemas aplicados por cada TI.

8. Em segundo lugar, o comité não funcionou correctamente e não assegurou o acompanhamento das questões de natureza financeira. O comité reuniu-se menos vezes do que fora previsto, a repartição das funções apresentava insuficiências (o secretário-geral do comité ocupava igualmente os cargos de director e de director financeiro do serviço responsável pela concessão das bolsas de estudo) e os dados examinados consistiam numa mistura de projecções e de números reais.

9. Finalmente, nem o serviço central do KT nem a Comissão procederam à supervisão dos trabalhos realizados pelo serviço responsável pela concessão das bolsas. Até ao final de 1996, não tinham consciência nem da ausência de números fiáveis sobre as despesas nem do não reembolso dos empréstimos pelos estudantes.

Avaliação

10. Em 1994, o programa de concessão de bolsas de estudo foi objecto de uma avaliação externa intermédia (3), mas nem a gestão financeira nem a questão do reembolso dos empréstimos foram abordadas. A recomendação de reforçar a acção de supervisão financeira do comité para as bolsas de estudo não foi seguida.

11. Não se realizou nem está sequer prevista qualquer avaliação final externa do programa.

Realização dos objectivos

12. A avaliação de 1994 sublinhou que o programa conseguiu atingir o grupo visado e concluiu que os estudantes desfavorecidos beneficiaram assim de um apoio financeiro e que o programa contribuiu para reequilibrar a discriminação baseada na raça ou no sexo. Esta conclusão data de 1994 e requer uma confirmação posterior para o período de 1995-1996.

13. Contudo, em determinados aspectos, a eficácia, a viabilidade e as informações sobre a origem dos fundos do programa não foram plenamente conseguidas.

Eficácia

14. Não houve uma boa gestão financeira do programa, o que comprometeu a eficácia. Conforme se explicou no ponto 5, 11 milhões de ecus ficaram por utilizar, montante que teria permitido financiar mais de 8 700 bolsas de estudo suplementares.

15. Além disso, os beneficiários finais só receberam os fundos muito depois de o ano lectivo ter começado. Assim, os TI e os estudantes viram-se obrigados a pagar as despesas adiantadamente, recorrendo por vezes a empréstimos privados.

Viabilidade

16. A viabilidade do programa não foi assegurada, na medida em que não foi dada qualquer prioridade ao reembolso da componente «empréstimo» das bolsas de estudo.

17. No final de 1996, só tinha sido reembolsado 1,13 % dos empréstimos, o que representa uma perda superior a 72 milhões de ZAR (cerca de 12,5 milhões de ecus à taxa de câmbio de Dezembro de 1996) para o programa nacional de bolsas de estudo. A possibilidade de recuperar os empréstimos diminui fortemente com o tempo, o que compromete a viabilidade do programa e põe em risco a capacidade financeira do programa nacional.

Comparticipação no programa

18. Os estudantes beneficiários não receberam um extracto de conta anual (empréstimo concedido, juros acumulados, etc.) que determine e confirme a sua situação financeira. Foram mal informados sobre os mecanismos do programa e não foram envolvidos em qualquer momento na sua gestão. Do mesmo modo, não houve comparticipação dos beneficiários finais no programa, o que constitui um elemento essencial para assegurar o êxito dos programas de desenvolvimento.

Informações sobre a origem dos fundos

19. Na maioria dos TI visitados pelo Tribunal, nem o pessoal do TI nem os estudantes beneficiários sabiam que os financiamentos eram provenientes da UE. O KT só informou publicamente qual era a fonte de financiamento em finais de 1996, quando surgiram problemas porque o programa estava em fase de encerramento. O auditor financeiro da Comissão sublinhou esta falta de transparência em 1995, mas não foi tomada qualquer medida para colmatar a situação.

20. A Comissão não desenvolveu uma estratégia de informação (através de brochuras, comunicados de imprensa ou outras acções) para dar a conhecer a origem comunitária dos financiamentos. Esta transparência é indispensável para consolidar a parceria e a relação de cooperação tanto na África do Sul como na Europa.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) As «Tertiary Institutions» incluem as universidades, os institutos de estudos superiores técnicos (technikons) e os estabelecimentos de formação de professores e de ensino profissional e técnico.

(2) Este montante corresponde a 10,67 milhões de ecus de autorizações da Comunidade não pagos ao KT e cerca de 0,5 milhões de ecus de dotações não utilizadas nas contas dos TI.

(3) The European Union/Kagiso Trust Bursary Programme, an evaluation. British Council. August 1994.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

INTRODUÇÃO

Política do Tribunal em matéria de auditoria do programa de ajuda comunitária a favor da África do Sul

14. A Comissão assinala a avaliação positiva global do Tribunal no que se refere aos seus programas na África do Sul apesar das difíceis condições aí vigentes durante as duas primeiras fases, e concorda que os princípios básicos sublinhados pelo Tribunal são os que devem constituir - e constituem de facto - as directrizes para as suas actividades. Para garantir o controlo financeiro e contabilístico, é necessário um certo volume de trabalho de fundo em matéria de procedimentos, o que pode implicar atrasos na execução, uma vez que os nossos parceiros em desenvolvimento não estão familiarizados com os requisitos dos dadores ou têm, por vezes, abordagens administrativas diferentes.

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

15-19. No que se refere à taxa de desembolso das dotações de pagamento para os projectos relativos ao período 1986-1990, atingiu-se uma percentagem de 85 %. Durante o exercício de encerramento dos projectos, foram identificados montantes não utilizados (até 4,2 milhões de ecus), que estão actualmente a ser anulados.

No que se refere às autorizações para projectos lançados durante o período 1991-1994, verificou-se uma taxa de desembolso de 70 %. Durante este período, registaram-se ganhos importantes devido ao câmbio entre o ecu e o rand, o que impediu o pagamento do valor total dos contratos em ecus. Devido à falta de pessoal, nem sempre foi possível encerrar os projectos e anular rapidamente os créditos.

Tal como o Tribunal correctamente refere, com a introdução do novo Programa Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (PERD) em 1995, é verdade que o nível de pagamentos declinou acentuadamente. Entre 1994 e 1996, a maioria dos créditos não utilizados referiu-se a projectos governamentais para os anos 1995-1996, altura em que a percentagem de desembolso autorizações/pagamentos atingiu apenas 29 %. Isto deveu-se, em grande medida, à esperança inicial por parte da África do Sul de que os fundos da CE podiam ser utilizados para reembolsar os gastos já realizados pelos ministérios ou organismos públicos responsáveis pela execução. Só mais tarde a administração sul-africana se deu conta que a sua legislação não permitia um pré-financiamento de projectos comunitários com fundos nacionais; posteriormente, tornou-se claro que os ministérios eram incapazes de efectuar os pagamentos iniciais previstos no âmbito dos projectos, o que retardou a execução dos projectos pelo menos entre 12 e 18 meses. Este problema foi abordado em 1996, quando foi decidido que os acordos de financiamento correspondentes deviam ser alterados, passando a incluir aditamentos que permitissem o pagamentos dos adiantamentos com base em planos de trabalho anuais aprovados. O Governo sul-africano demorou 5 meses a assinar esses aditamentos. Em 1997, após a adaptação dos acordos de financiamento, tornou-se possível duplicar o valor dos pagamentos em comparação com o ano anterior.

Outra razão para a reduzida taxa de execução foi a mudança da administração governamental, na sequência das eleições democráticas que implicaram uma profunda reorganização do pessoal responsável pelos nossos programas.

Estes atrasos não podiam ter sido previstos pela Comissão visto que foram da responsabilidade do Governo sul-africano.

Verificou-se ainda, no que se refere a alguns dos programas mais importantes, uma certa lentidão na fase de arranque, o que não podia ter sido totalmente previsto nessa altura; este problema já foi parcialmente resolvido (por exemplo, através da preparação dos processos de concurso e/ou dos planos de trabalho antes da assinatura dos acordos de financiamento, o que permite o lançamento imediato dos programas).

SISTEMA DE EXECUÇÃO DOS PROJECTOS ATRAVÉS DOS CANAIS

Introdução

22. As alterações do modo de funcionamento da Comissão na África do Sul a partir de 1991 deram origem a dificuldades que já foram, ou estão em vias de ser, resolvidas. A falta de pessoal constituiu, com frequência, um obstáculo a respostas rápidas, tendo constituído um problema para o programa da África do Sul. Os níveis de pessoal estão a ser aumentados gradualmente, mas isso leva tempo. Também se prevê que a racionalização dos procedimentos administrativos (ver respostas aos pontos 39 e 66) e dos mecanismos de distribuição da ajuda tenham um efeito positivo nas deficiências verificadas. Considerou-se ainda que um programa mais centrado e com prioridades claras na nossa cooperação com o Governo da África do Sul daria origem a uma maior eficiência no que se refere à obtenção de resultados em matéria de desenvolvimento.

Observações relativas ao sistema dos canais

Deficiências de concepção

25-26. Após o período de gestão «ligeira e flexível» devido às circunstâncias especiais vigentes na África do Sul entre 1986 e 1991, a Comissão teve de reforçar os procedimentos de gestão para a série seguinte de projectos de desenvolvimento na África do Sul. Infelizmente, tal como acima se refere, não foi possível dispor rapidamente dos recursos humanos necessários, o que originou atrasos na execução corrente do programa.

27. As dificuldades especiais da África do Sul, especialmente os problemas herdados da era do apartheid, com que a Comissão se defrontou, bem como o processo de aprendizagem que iniciou, foram bastante diferentes das dos outros programas. Além disso, deve referir-se que os próprios canais estão continuamente a evoluir. O papel que as ONG desempenham no âmbito do desenvolvimento ainda constitui um assunto sensível no contexto político sul-africano. A Comissão esforçou-se sempre para se adaptar a esta situação dinâmica, tendo tentado actuar o mais possível através de intermediários bem equipados e organizados (como o Transitional National Development Trust (TNDT) ou Interfund), que foram seleccionados através de um estudo de avaliação lançado em 1997, e que terá de ser reforçado (em termos de capacidade) quando necessário (ver também o ponto 66).

Formulação dos projectos

28. Na altura, não existia delegação na África do Sul. O gabinete de coordenação do programa (PCO) não dispunha de pessoal suficiente com experiência na preparação de projectos. Em 1993/1994, os esforços na África do Sul estavam concentrados nas futuras eleições, e era difícil formar parceiros para a gestão de projectos. Consequentemente, foi muitas vezes necessário aceitar as propostas de projecto na forma em que tinham sido preparadas, sendo certo que essa formulação era muitas vezes bastante pobre.

29-30. Os calendários dos projectos eram invariavelmente demasiado curtos e não previam um prazo suficiente para a fase inicial nem para a execução e a apresentação de relatórios. Frequentemente, foram solicitadas informações adicionais antes de a prorrogação dos prazos ter sido autorizada, mas a comunicação entre a sede da Comissão e os projectos concretos, muitas vezes situados em zonas remotas, não era fácil, e as respostas ou justificações, nem sempre compreendidas pelos gestores dos projectos, demoravam muitas vezes meses a ser apresentadas. A prorrogação dos prazos contratuais, que implica uma carga de trabalho administrativo considerável para todos os participantes, é um requisito de disciplina orçamental. Os exercícios de prorrogação específicos aqui referidos deveram-se à falta de recursos humanos, o que tornou impossível respeitar todos os prazos durante o exercício orçamental. Deve ainda recordar-se que os prazos foram prorrogados de forma a conceder a cobertura orçamental necessária, isto é, manter os créditos disponíveis e permitir o reporte dos fundos destinados aos projectos ou o seu pagamento quando eram devidos.

Gestão financeira e de tesouraria

31. O acompanhamento bastante deficiente das contas dos parceiros deveu-se, em grande medida, às circunstâncias extremamente difíceis em que o programa se iniciou. Tal como o Tribunal acertadamente refere, o programa teve início com a oposição firme e activa por parte do Governo da África do Sul. De forma a não pôr os seus parceiros em risco, a Comissão teve de adaptar a gestão à realidade da situação. O facto de a Comissão não ter aplicado imediatamente a partir de 1991 os requisitos mais estritos em matéria de apresentação de relatórios e de acompanhamento deve-se a várias razões, entre as quais se podem referir a falta de recursos e a experiência positiva da gestão financeira dos parceiros durante os anos anteriores. Isto foi reconhecido pela unidade responsável pela avaliação no seu relatório sobre o programa especial europeu (ESP) de Outubro de 1996.

A Comissão reconhece que o acompanhamento dos fundos poderia ser melhorado, especialmente no que se refere à Conferência de Bispos Católicos Sul-africanos (SACBC) e ao Conselho de Igrejas Sul-africano (SACC). O exercício de encerramento dos projectos na África do Sul pelo assistente técnico (período 1986 a 1991) já permitiu à Comissão identificar fundos não utilizados, que estão a ser recuperados. O exercício de encerramento efectuado actualmente pelas empresas de auditoria (período 1991 a 1994) permitirá à Comissão uma análise precisa da situação actual no que se refere aos fundos por liquidar. Para facilitar a recuperação destes fundos, a Comissão está a considerar a abertura de uma conta na África do Sul.

32. Tal como o Tribunal acertadamente refere, o sistema de conversão em moeda local era pouco prático e impossível de aplicar rigorosamente. O relatório do Tribunal refere-se ao facto de os contratos não terem sido alterados. É verdade que a Comissão não tentou adaptar os contratos à prática vigente nessa altura: a situação não era ideal, mas dadas as prioridades na altura e os problemas inerentes à gestão de tantos contratos com recursos tão reduzidos, esta questão não foi abordada.

Pagamentos e apresentação de relatórios

33-38. No que se refere à apresentação de relatórios, cada projecto incluía sempre um calendário após o quadro orçamental. Normalmente, a apresentação de relatórios devia ter sido efectuada durante esse perío