ÍNDICE

Pontos

1.Introdução 1.1 - 1.5

2.Quadro da cooperação financeira e técnica 2.1 - 2.4

3.Regime dos protocolos 3.1 - 3.31

Processo de celebração dos protocolos 3.1 - 3.5

Consequências 3.6 - 3.7

Gestão orçamental 3.8 - 3.20

Repartição das autorizações 3.8 - 3.12

Utilização do saldo pendente 3.13 - 3.15

Afectação da ajuda não reembolsável 3.16 - 3.18

Consequências em matéria de execução 3.19 - 3.20

Regulamento de execução 3.21 - 3.22

Considerações sobre o regime dos protocolos 3.23 - 3.31

4.Sistemas de gestão 4.1 - 4.43

Sistemas contabilísticos 4.1 - 4.11

Apresentação dos sistemas 4.1

Acompanhamento da execução dos protocolos 4.2 - 4.5

Acompanhamento financeiro dos projectos 4.6 - 4.11

Acções confiadas ao BEI 4.12 - 4.23

Base jurídica dos mandatos 4.13 - 4.14

Papel da Comissão 4.15 - 4.23

Acções geridas pela Comissão 4.24 - 4.43

Sistema de gestão da ajuda 4.24 - 4.27

Repartição das responsabilidades 4.28 - 4.29

Instruções 4.30 - 4.33

Programas de trabalho e relatórios de execução 4.34 - 4.38

Avaliações 4.39

Meios de pessoal 4.40 - 4.41

Papel das delegações 4.42 - 4.43

5.Execução e resultados da cooperação financeira e técnica 5.1 - 5.91

Controlos efectuados pelo Tribunal 5.1 - 5.4

Execução orçamental 5.5 - 5.19

Observações gerais 5.5 - 5.11

Turquia 5.12

Malta 5.13

Argélia 5.14

Marrocos 5.15

Tunísia 5.16

Egipto 5.17

Jordânia 5.18

Líbano 5.19

Concepção dos projectos 5.20 - 5.36

Ambiente e objectivos dos projectos 5.21 - 5.23

Parceiros locais 5.24 - 5.26

Planos de financiamento 5.27 - 5.30

Calendários de execução 5.31 - 5.32

Fundos comunitários autorizados 5.33 - 5.35

Escolha da forma de ajuda 5.36

Execução dos projectos 5.37 - 5.53

Atrasos 5.37 - 5.38

Alteração substancial dos projectos 5.39 - 5.43

Assistência técnica 5.44 - 5.48

Compromissos dos beneficiários 5.49 - 5.52

Estruturas administrativas 5.53

Eficácia dos projectos 5.54 - 5.91

Observações gerais 5.54

Turquia 5.55

Malta 5.56

Argélia 5.57 - 5.61

Marrocos 5.62 - 5.69

Tunísia 5.70 - 5.76

Egipto 5.77 - 5.85

Jordânia 5.86 - 5.91

6.Conclusões 6.1 - 6.12

ANEXOS: Páginas

Anexo 1: Disposições jurídicas que regem os programas de cooperação com os países terceiros mediterrânicos 42

Anexo 2:Quadro da cooperação financeira e técnica 43

Respostas da Comissão 50

RELATÓRIO ESPECIAL No 3/91 sobre a cooperação financeira e técnica com os países terceiros mediterrânicos acompanhado das respostas da Comissão (91/C 252/01)

1. Introdução

1.1. O Tribunal empreendeu há vários anos um programa de auditoria da cooperação financeira e técnica com os países da bacia mediterrânica, procedendo nomeadamente a visitas no local em determinado número de países beneficiários da ajuda comunitária.

Durante o inquérito, o Tribunal tomou em consideração o pedido do Parlamento Europeu, na decisão de quitação sobre a execução do orçamento geral para o exercício de 1987(1)

, dirigido ao Tribunal no sentido de proceder a uma avaliação da cooperação financeira e técnica com os países da bacia mediterrânica, considerando a subutilização das dotações orçamentais nesse sector.

1.2. No final de 1990, o Conselho chegou a um acordo sobre as orientações e o conteúdo da política de assistência e de cooperação comunitária no âmbito da quarta série de protocolos a celebrar com os países do Mediterrâneo Sul e Leste relativamente ao período de 1992-1996. Além de um aumento substancial do compromisso financeiro da Comunidade(2)

, o domínio desta política foi alargado de modo a incluir o apoio às reformas económicas nesses países, o financiamento de projectos regionais e de acções de cooperação que cobrem vários países, a ajuda às empresas privadas e a cooperação com sociedades dos países comunitários, bem como um melhor acesso ao mercado comunitário para determinados produtos agrícolas dos países mediterrânicos. Quando da concepção e da aplicação dos novos protocolos, é importante que a Comunidade aproveite plenamente as lições tiradas dos protocolos anteriores e se esforce por resolver as deficiências observadas. O presente relatório tem em vista constituir uma ajuda nesse sentido.

1.3. O relatório trata dos procedimentos de execução durante um período de uma década, ou seja de 1979 a 1989 aproximadamente, da cooperação financeira e técnica com os dez países seguintes:

a)três países do Magrebe: Argélia, Marrocos, Tunísia, a seguir designados por «países do Magrebe»(3)

;

b)quatro países do Machrek: Egipto, Jordânia, Líbano, Síria, a seguir designados por «países do Machrek»(4)

;

c)Chipre, Malta e Turquia.

O montante total da ajuda posto à disposição desses países durante o período considerado eleva-se a 3 783,5 Mio ECU. Desse montante, 1 714,5 Mio ECU são financiados a partir do orçamento geral e 2 069 Mio ECU a partir dos recursos próprios do Banco Europeu de Investimento (BEI). O quadro 1 evidencia essa situação em pormenor(5)

.

1.4. O relatório trata apenas das operações que mobilizam recursos orçamentais, incluindo as intervenções a título da garantia global da Comunidade aos empréstimos concedidos a partir de recursos próprios do BEI. As operações específicas do BEI a partir dos seus recursos próprios estão excluídas desta avaliação, o que explica que o presente relatório não trate da cooperação financeira com Israel e a Jugoslávia que recorrem unicamente a esta última forma de financiamento(6)

. Além disso, o presente relatório não cobre a cooperação financeira com os países que se tornaram membros da Comunidade (Espanha, Grécia e Portugal).

1.5. Após uma introdução no segundo capítulo do presente relatório ao quadro geral da cooperação financeira e técnica, o capítulo 3 procede a uma avaliação do próprio regime dos protocolos financeiros; analisa os respectivos méritos e deficiências, comparando-os nomeadamente com as disposições que regem a ajuda da Comunidade a países de outras regiões do mundo. No capítulo 4, examina-se a qualidade dos sistemas de gestão estabelecidos pela Comissão; para o efeito, procede-se a uma análise em separado, por um lado, em relação às acções cuja gestão é confiada ao BEI e, por outro lado, em relação às acções cujo encargo directo é mantido pela Comissão. O capítulo 5 apresenta uma avaliação dos procedimentos de execução e dos resultados da ajuda comunitária e o capítulo 6 contém um resumo das principais conclusões do presente relatório.

Quadro 1 - Ajuda comunitária aos países terceiros mediterrânicos

(Mio ECU)

1 2 3 4 5 6 7 8

País ou zona geográfica Período de aplicação Empréstimos a partir de recursos próprios do BEI Ajuda a partir de recursos orçamentais Ajuda total

Ajuda não reembolsável Espréstimos especiais Capitais de risco Ajuda orçamental Total

TURQUIA

3o Protocolo 1979-31.10.1981 90,0 0,0 220,0 0,0 220,0 310,0

Ajuda especial 1.07.1980-30.06.1982 0,0 75,0 0,0 0,0 75,0 75,0

Total 90,0 75,0 220,0 0,0 295,0 385,0

CHIPRE

1o Protocolo 1.01.1979-31.12.1983 20,0 6,0 4,0 0,0 10,0 30,0

2o Protocolo 1.05.1984-31.12.1988 28,0 10,0 6,0 0,0 16,0 44,0

3o Protocolo 1.06.1990-31.12.1993 44,0 13,0 0,0 5,0 18,0 62,0

Total 92,0 29,0 10,0 5,0 44,0 136,0

MALTA

1o Protocolo 1.11.1978-31.10.1983 16,0 5,0 5,0 0,0 10,0 26,0

2o Protocolo 1.10.1986-31.10.1988 16,0 10,5 3,0 0,0 13,5 29,5

3o Protocolo 1.08.1989-31.10.1993 23,0 12,5 0,0 2,5 15,0 38,0

Total 55,0 28,0 8,0 2,5 38,5 93,5

MEDITERRÂNEO NORTE 237,0 132,0 238,0 7,5 377,5 614,5

ARGÉLIA

1o Protocolo 1.11.1978-31.10.1981 70,0 25,0 19,0 0,0 44,0 114,0

2o Protocolo 1.01.1983-31.10.1986 107,0 28,0 16,0 0,0 44,0 151,0

3o Protocolo 1.03.1988-31.10.1991 183,0 52,0 0,0 4,0 56,0 239,0

Total 360,0 105,0 35,0 4,0 144,0 504,0

MARROCOS

1o Protocolo 1.11.1978-31.10.1981 56,0 16,0 58,0 0,0 74,0 130,0

2o Protocolo 1.01.1983-31.10.1986 90,0 67,0 42,0 0,0 109,0 199,0

3o Protocolo 1.11.1988-31.10.1991 151,0 162,0 0,0 11,0 173,0 324,0

Total 297,0 245,0 100,0 11,0 356,0 653,0

TUNÍSIA

1o Protocolo 1.11.1978-31.10.1981 41,0 15,0 39,0 0,0 54,0 95,0

2o Protocolo 1.06.1983-31.10.1986 78,0 37,0 24,0 0,0 61,0 139,0

3o Protocolo 1.05.1988-31.10.1991 131,0 87,0 0,0 6,0 93,0 224,0

Total 250,0 139,0 63,0 6,0 208,0 458,0

MAGREBE

1o Protocolo 167,0 56,0 116,0 0,0 172,0 339,0

2o Protocolo 275,0 132,0 82,0 0,0 214,0 489,0

3o Protocolo 465,0 301,0 0,0 21,0 322,0 787,0

Total 907,0 489,0 198,0 21,0 708,0 1 615,0

EGIPTO

1o Protocolo 1.11.1978-31.10.1981 93,0 63,0 14,0 0,0 77,0 170,0

2o Protocolo 1.01.1983-31.10.1986 150,0 76,0 50,0 0,0 126,0 276,0

3o Protocolo 1.08.1988-31.10.1991 249,0 189,0 0,0 11,0 200,0 449,0

Total 492,0 328,0 64,0 11,0 403,0 895,0

JORDÂNIA

1o Protocolo 1.11.1978-31.10.1981 18,0 18,0 4,0 0,0 22,0 40,0

2o Protocolo 1.01.1983-31.10.1986 37,0 19,0 7,0 0,0 26,0 63,0

3o Protocolo 1.02.1988-31.10.1991 63,0 35,0 0,0 2,0 37,0 100,0

Total 118,0 72,0 11,0 2,0 85,0 203,0

LÍBANO

1o Protocolo 1.11.1978-31.10.1981 20,0 8,0 2,0 0,0 10,0 30,0

2o Protocolo 1.03.1983-31.10.1986 34,0 11,0 5,0 0,0 16,0 50,0

3o Protocolo 1.03.1988-31.10.1991 53,0 19,0 0,0 1,0 20,0 73,0

Total 107,0 38,0 7,0 1,0 46,0 153,0

SÍRIA

1o Protocolo 1.11.1978-31.10.1981 34,0 19,0 7,0 0,0 26,0 60,0

2o Protocolo 1.02.1983-31.10.1986 64,0 22,0 11,0 0,0 33,0 97,0

Total 98,0 41,0 18,0 0,0 59,0 157,0

Reserva 3o Protocolo Destinado à Síria 110,0 34,0 0,0 2,0 36,0 146,0

MACHREK

1o Protocolo 165,0 108,0 27,0 0,0 135,0 300,0

2o Protocolo 285,0 128,0 73,0 0,0 201,0 486,0

3o Protocolo 475,0 277,0 0,0 16,0 293,0 768,0

Total 925,0 513,0 100,0 16,0 629,0 1 554,0

MEDITERRÂNEO SUL

1o Protocolo 332,0 164,0 143,0 0,0 307,0 639,0

2o Protocolo 560,0 260,0 155,0 0,0 415,0 975,0

3o Protocolo 940,0 578,0 0,0 37,0 615,0 1 555,0

Total 1 832,0 1 002,0 298,0 37,0 1 337,0 3 169,0

MEDITERRANEO 2 069,0 1 134,0 536,0 44,5 1 714,5 3 783,5

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A diferença de 54 Mio ECU que se verifica entre o montante da dotação orçamental total indicado no coluna 7 (1 714,5 Mio ECU) e o indicado pelos quadros 2 e 4 (1 660,5 Mio ECU) deve-se ao facto de estes últimos não incluirem o terceiro protocolo com Chipre (18 Mio ECU), que começou a vigorar em 1990, nem a reserva (36 Mio ECU) destinada ao terceiro protocolo com a Síria, ainda não assinado em 31.12.1989.

2. Quadro da cooperação financeira e técnica

2.1. O desenvolvimento de relações privilegiadas com países da bacia mediterrânica começa na década de 1960, nomeadamente na forma de acordos de associação que se baseiam principalmente nas relações comerciais. Em 1972, a Comunidade lança-se na instauração de uma política de abordagem global mediterrânica, em particular com a inclusão nos acordos de uma componente consagrada à cooperação financeira e técnica. A partir de 1976 são assinados acordos de cooperação, de duração ilimitada, com os países do Magrebe, do Machrek e com Malta e Chipre. As relações com a Turquia continuam a ser regidas pelas disposições do acordo de associação de 1963.

2.2. A cooperação financeira e técnica constitui objecto, com cada um dos países parceiros, de protocolos por meio dos quais a Comunidade se compromete a pôr à sua disposição um montante global de ajuda destinado a participar no financiamento de projectos ou de acções capazes de contribuir para o desenvolvimento económico e social do país beneficiário; esses protocolos estabelecem em particular o seu período de aplicação, o volume e as formas bem como o campo de aplicação da cooperação financeira e técnica; além disso, contêm determinadas disposições relativas à instrução e à execução dos projectos financiados. O quadro da cooperação com os países terceiros mediterrânicos inspira-se largamente no sistema dos FED nos seus grandes princípios: plurianualidade, multiplicidade dos instrumentos de financiamento, co-gestão da ajuda.

2.3. Até ao final de 1990, foram assinadas três séries de protocolos (ver anexo 1). Tal como o quadro 1 evidencia, dos 1 714,5 Mio ECU concedidos a partir de recursos orçamentais, 708 Mio ECU referem-se aos países do Magrebe, 629 Mio ECU aos países do Machrek e 377,5 Mio ECU a Chipre, a Malta e à Turquia. Os gráficos 1 e 2 evidenciam a repartição da ajuda a partir de recursos orçamentais segundo as zonas geográficas e os países beneficiários em causa.

2.4. O anexo 2 descreve brevemente o quadro da cooperação financeira e técnica. Apresenta informações no que se refere aos aspectos seguintes:

a)período de aplicação dos protocolos financeiros;

b)instrumentos de financiamento cobertos pelos protocolos;

c)objectivos gerais da ajuda comunitária durante as três séries de protocolos e campos de aplicação dos mesmos;

d)base orçamental;

e)disposições de aplicação dos protocolos e repartição das competências para a gestão da ajuda entre o BEI e a Comissão;

f)procedimentos de decisão de financiamento, de elaboração das convenções e contratos de financiamento;

g)meios administrativos da Comissão e dos Estados beneficiários para a aplicação dos protocolos.

3. Regime dos protocolos

Processo de celebração dos protocolos

3.1. O conjunto do processo de negociação e de celebração dos protocolos é relativamente lento e afectado por vezes por elementos que não estão directamente relacionados com a cooperação financeira e técnica.

3.2. Embora baseados no artigo 238o do Tratado CEE, os primeiros protocolos com os países do Magrebe e do Machrek, bem como os celebrados com Chipre e Malta são contudo submetidos inutilmente à ratificação dos Estados-membros. A sua entrada em vigor é assim atrasada, conforme os casos, um ano e meio a dois anos e meio (ver anexo 1).

3.3. Os segundos protocolos com os países do Magrebe e do Machrek são assinados nove meses a um ano após a data de expiração dos anteriores (31 de Outubro de 1981) e só entram em vigor 14 a 19 meses após a data de entrada em vigor teórica (1 de Novembro de 1981). Os atrasos são ainda mais importantes no caso do segundo protocolo com Malta cujas negociações são entravadas até 1985 por determinados condicionalismos jurídicos malteses. A entrada em vigor do protocolo tem lugar em Outubro de 1986, ou seja praticamente três anos após a data teórica (1 de Novembro de 1983).

3.4. A entrada em vigor dos terceiros protocolos celebrados com os países do Magrebe e do Machrek prolonga-se por todo o ano de 1988 (ver anexo 1), um ano e meio a dois anos após a data de expiração dos anteriores (31 de Outubro de 1986). A demora específica das negociações explica-se pela necessária adaptação, na sequência da entrada de Espanha e de Portugal na Comunidade, das disposições dos acordos no domínio das relações comerciais; a subordinação da cooperação financeira e técnica a elementos com os quais não está directamente relacionada exprime-se particularmente no caso de Marrocos em que a fase preliminar das negociações se baseia na celebração de um novo acordo de pesca.

3.5. Os terceiros protocolos com Chipre e Malta não constituem excepção a essa situação e entram em vigor dezassete e nove meses, respectivamente, após a data de expiração dos anteriores (ver anexo 1).

Consequências

3.6. À excepção dos primeiros protocolos celebrados com Chipre e Malta, o período de aplicação não é estabelecido em relação à sua data de entrada em vigor mas em função de uma data limite (ver anexo 2, ponto 2). Assim, qualquer atraso que afecte a sua entrada em vigor traduz-se por uma redução do seu período de aplicação. Na prática, este é na maior parte dos casos inferior a quatro anos, encontrando-se por vezes reduzido a três anos, ou até menos (ver anexo 1).

3.7. Tais atrasos conduzem além disso a uma ruptura do encadeamento dos protocolos. Conforme já foi observado (ver pontos 3.3 - 3.4), decorre geralmente um período de um a dois anos entre a expiração de um protocolo e a entrada em vigor daquele que o sucede. Para determinados países, isso traduz-se por uma ruptura na continuidade da cooperação. Com efeito, para países como Malta, Marrocos ou a Tunísia, que conseguiram nos dois primeiros protocolos que as dotações fossem autorizadas durante o período de aplicação estabelecido (ver quadros 3 e 4), isso significa uma interrupção do ritmo das autorizações; durante o período que separa dois protocolos, a cooperação financeira e técnica limita-se então à execução dos projectos aprovados.

Gestão orçamental

Repartição das autorizações

3.8. Segundo os protocolos, o montante das importâncias a autorizar anualmente deve ser repartido de modo tão regular quanto possível por todo o período de aplicação; contudo, no início desse período, as autorizações podem atingir, em limites razoáveis, um montante proporcionalmente mais elevado.

3.9. Esta disposição é pouco respeitada na prática. A aplicação dos protocolos obedece a um outro ritmo, principalmente em função da capacidade dos países parceiros em apresentar projectos para financiamento cujo arranque esteja previsto para breve. O quadro 2 e os gráficos 4 a 18 mostram, relativamente a vários protocolos e a vários países, que determinados exercícios que registam a constituição de compromissos de crédito muito importantes sucedem a períodos em que estes são muito fracos ou não existem mesmo.

3.10. Por outro lado, esta disposição perde em larga medida o seu significado, em virtude da redução observada do período de aplicação dos protocolos: as intervenções e, por conseguinte, as dotações que se lhes referem encontram-se concentradas nesse período. Constitui igualmente um entrave a uma aplicação rápida dos protocolos celebrados com países que estejam em condições de apresentar desde o início projectos que absorvam uma parte proporcionalmente bastante mais elevada da dotação total concedida.

3.11. Além disso, a criação em 1987 de um artigo único (965o) para o conjunto dos três protocolos celebrados com os países do Magrebe e do Machrek faz com que haja muito menos necessidade de garantir que as despesas a cargo do orçamento geral sejam repartidas no tempo, relativamente a cada protocolo individual.

3.12. Esta disposição, por consequência, não deverá ser repetida no âmbito dos futuros protocolos. É antes na fase da programação que a Comissão deverá, com os países beneficiários, dar a sua contribuição para o estabelecimento de uma planificação realista dos procedimentos de execução da cooperação financeira e técnica. Essa planificação não poderá ignorar os condicionalismos de ordem orçamental.

Utilização do saldo pendente

3.13. Os protocolos prevêem que o saldo pendente eventualmente não utilizado no final do período de aplicação «será utilizado até ao seu esgotamento.» Este «saldo pendente» constitui por vezes uma parte considerável das dotações totais fixadas nos protocolos. É o caso particular dos primeiros e segundos protocolos com a Argélia e o Egipto em relação aos quais varia, conforme os casos, de cerca de 30 % a 50 % da dotação total prevista (ver quadro 3); no final de 1989, as contas relativas a estes protocolos continuam, aliás, por encerrar.

3.14. A aplicação dos protocolos pode ser associada a uma determinada flexibilidade de forma a permitir uma adaptação a circunstâncias novas que não podem ser razoavelmente apreendidas à partida. Contudo, tal como é formulada e aplicada, a disposição em causa autoriza uma utilização dos fundos sem limite de duração e conduz a que o quadro plurianual em que se inscrevem em teoria os protocolos deixe de ter sentido.

3.15. A experiência adquirida deverá ser aproveitada para os futuros protocolos. Primeiramente, a dotação financeira total no âmbito de um protocolo deve ser fixada tendo em conta possibilidades reais de uma utilização integral durante o período de aplicação. No que se refere à utilização de um saldo pendente, seja ele qual for, deverá a mesma ser objecto de um processo bem definido, conducente a uma decisão formal ao nível do Conselho de Associação. Essa decisão deverá ser fundamentada numa análise da situação da cooperação com o país em causa e deverá intervir no momento da expiração do período de aplicação do protocolo ou dentro de um prazo aproximado. Na sequência dessa decisão, o saldo pendente deverá ser transferido, na totalidade ou em parte, para a dotação orçamental do protocolo seguinte, ou então ser anulado, isto de forma a pôr fim ao encadeamento actual de protocolos cujas contas não foram encerradas.

Afectação da ajuda não reembolsável

3.16. Os protocolos são elaborados de forma que as ajudas não reembolsáveis financiadas a partir dos recursos orçamentais são afectadas antes de ser dada satisfação às necessidades do BEI. Trata-se de lhe permitir a concessão das bonificações de juros indispensáveis e automaticamente ligadas à assinatura de contratos de empréstimos ao nível dos trabalhos em curso que estão previstos ser concedidos pelo BEI. A gestão previsional das dotações financeiras totais está assim organizada de forma a permitir sempre ao BEI dispor de uma fonte de financiamento das bonificações de juros.

3.17. Contudo, o BEI não está em condições de dar a conhecer as suas necessidades reais desde o início da aplicação de um protocolo, o que torna difícil uma programação rigorosa das dotações financeiras totais e tende a diferir a utilização de uma parte dos fundos orçamentais pela Comissão.

3.18. A fixação no próprio protocolo do montante global dos fundos de origem orçamental destinados ao financiamento das bonificações de juros seria um meio de contornar este obstáculo. A Comissão e o país beneficiário conheceriam assim desde o início o volume exacto da dotação que poderia ser utilizado na forma de subvenções. Nesse contexto, é útil lembrar que, no âmbito dos FED, existe ao nível global um montante reservado às bonificações de juros.

Consequências em matéria de execução

3.19. A aplicação dos protocolos não respeita o seu quadro quinquenal teórico. Resulta daí um encadeamento de protocolos cujas contas não foram encerradas, sendo os exemplos mais gritantes os dos protocolos celebrados com a Argélia e o Egipto: o saldo pendente não utilizado no termo do período de aplicação das duas primeiras séries de protocolos com esses dois países varia de 30 % a 50 % da respectiva dotação total (ver quadros 2 a 4 e gráficos 8 a12). Para evitar que esta situação se agrave, cabe à Comissão tomar medidas adequadas no âmbito dos futuros protocolos.

3.20. O Tribunal considera que, sem excluir uma determinada flexibilidade (ver ponto 3.14), são necessárias disposições mais restritivas em matéria de calendário de utilização das dotações financeiras para pôr fim a esse desfasamento. Sejam quais forem as disposições que possam ser tomadas, elas deverão incluir um mecanismo de encerramento das contas relativas aos protocolos que conduza a uma decisão formal quanto à utilização do saldo pendente (ver ponto 3.15).

Quadro 3 - Estado de utilização das dotações orçamentais dos protocolos no final do exercício orçamental durante o qual termina o seu período de aplicação (em %)

País ou zona geográfica Protocolo Autori- zações conce- didas Pagamentos efectuados

Turquia Terceiro 100,0 27,8

Ajuda especial 61,3 5,3

Chipre Primeiro 99,6 23,0

Segundo 65,0 51,6

Malta Primeiro 100,0 73,6

Segundo 100,0 0,0

Argélia Primeiro 66,9 4,7

Segundo 54,5 10,0

Marrocos Primeiro 100,0 34,3

Segundo 99,3 82,7

Tunísia Primeiro 73,5 23,3

Segundo 99,5 17,7

Magrebe Primeiro 83,2 23,3

Segundo 90,2 45,5

Egipto Primeiro 69,4 13,9

Segundo 53,0 8,4

Jordânia Primeiro 85,6 31,1

Segundo 85,0 37,7

Líbano Primeiro 55,8 25,4

Segundo 100,0 3,8

Síria Primeiro 70,1 11,2

Segundo 95,8 2,5

Machrek Primeiro 69,8 16,1

Segundo 67,9 10,9

Mediterrâneo Primeiro 77,3 20,1

Sul Segundo 79,4 28,7

Regulamento de execução

3.21. A não existência de um regulamento de execução até ao início de 1987 (ver anexo 2, pontos 14 - 17), isto é durante cerca de oito anos, constitui uma importante lacuna. O recurso ao procedimento «ad hoc» durante esse período, para além de ter como consequência retirar à Comissão as suas competências em matéria de gestão, determina em alguns casos atrasos importantes na adopção dos projectos como resultado do mecanismo de voto por unanimidade. Cada Estado-membro dispõe de um direito de veto que lhe permite eventualmente bloquear a acção da Comissão para tirar daí partido na resolução de um contencioso com o país beneficiário da ajuda prevista.

3.22. O regulamento de execução (CEE) no 3973/86 apenas se refere explicitamente, nos seus considerandos, aos segundos protocolos celebrados com os países do Magrebe e do Machrek bem como com Chipre e Malta. Teria sido e continua a ser necessário que, pelo menos, um regulamento do Conselho torne o Regulamento (CEE) no 3973/86 extensivo à aplicação dos terceiros protocolos. Além disso, deveriam ser adoptadas imediatamente as disposições adequadas, a partir da celebração da próxima quarta série de protocolos, o que também se aplica à cooperação financeira e técnica com a Turquia que continua a não estar coberta por um regulamento de execução (ver anexo 2, ponto 17).

Considerações sobre o regime dos protocolos

3.23. Pode efectuar-se uma comparação entre o regime dos protocolos e o quadro aplicável à ajuda financeira e técnica que a Comunidade concede aos Países em Vias de Desenvolvimento da América Latina e da Ásia (PVDALA). Essa ajuda, financiada a partir do capítulo 93 do orçamento geral, tem apenas como quadro jurídico o Regulamento (CEE) no 442/81 do Conselho(7)

que define os seus objectivos gerais, as formas, os domínios de aplicação, bem como os procedimentos de decisão e de gestão internos na Comunidade.

3.24. Os protocolos, que decorrem precisamente da vontade da Comunidade de instaurar uma política de abordagem global, apresentam um quadro apropriado para fixar, no período de aplicação e com uma dotação financeira total previamente estabelecida, uma orientação sectorial relativamente à cooperação financeira e técnica que corresponde aos objectivos prioritários de desenvolvimento considerados por cada um dos países beneficiários. A fase de programação constitui, a este respeito, uma fase essencial. Os terceiros protocolos celebrados com os países do Magrebe e do Machrek bem como com Malta e Chipre introduzem aliás uma melhoria notável em relação aos protocolos anteriores; são bastante mais precisos quanto aos objectivos específicos da cooperação, definem a natureza dos projectos ou acções susceptíveis de serem financiados e exigem o estabelecimento de um programa indicativo que compromete as duas partes.

3.25. A ausência de programação plurianual até ao final de 1990 no âmbito da ajuda financeira e técnica aos PVDALA e a pressão artificial do ritmo anual e orçamental são reconhecidas pela Comissão como uma importante lacuna; está prevista a introdução de uma programação plurianual a partir de 1991, o que deverá permitir uma melhor utilização dos recursos financeiros.

3.26. Embora, no seu princípio, os protocolos ofereçam a possibilidade de uma utilização mais eficiente e eficaz que um sistema sem programação, na prática, constatam-se determinadas deficiências.

3.27. Em primeiro lugar, os protocolos constituem uma etapa suplementar em relação ao dispositivo que rege a ajuda financeira e técnica aos PVDALA. As demoras inerentes ao processo de negociação e de celebração dos protocolos (que apenas oferecem um quadro jurídico para 5 anos), por vezes afectado por elementos não directamente ligados à cooperação financeira e técnica (ver pontos 3.1 - 3.5) têm como consequência diferir os procedimentos de execução e causar mesmo uma ruptura na continuidade da cooperação financeira e técnica (ver ponto 3.7).

3.28. Os protocolos implicam além disso uma concentração dos trabalhos de identificação, de estudo e de elaboração dos projectos no início do seu período de aplicação; isso representa, tanto para a Comissão como para os países beneficiários, um volume de trabalho considerável a realizar num período muito curto. O Tribunal põe a questão sobre se determinadas deficiências que identificou na qualidade dos projectos e acções financiados não serão o resultado de uma preparação conduzida de forma demasiado precipitada.

3.29. Por outro lado, ao fixarem uma dotação financeira bem definida disponível por um período determinado, os protocolos poderão suscitar nos países em questão uma concorrência entre os beneficiários potenciais. Esta situação pode conduzir à suspensão de projectos mal concebidos ou definidos de modo insuficiente e que têm como objectivo, em parte ou mesmo essencialmente, reservar aos organismos que os apresentam uma fracção da dotação financeira total posta à disposição pela Comunidade. A ajuda financeira e técnica aos PVDALA não apresenta esta deficiência visto que, sendo nesse caso igualmente necessário proceder-se a arbitragens entre projectos tendo em conta o volume limitado da ajuda comunitária, os seus efeitos são mais difundidos dado que não existe este duplo limite de uma dotação financeira total claramente determinada, inextensível, ligada a um período de aplicação plurianual.

3.30. Um inconveniente do regime dos protocolos refere-se ao impacto na execução orçamental de factores que, se bem que alheios à cooperação financeira e técnica, impedem o seu desenvolvimento normal. Por razões de natureza política, a aplicação dos protocolos celebrados com a Turquia, a Síria e o Líbano está bloqueada. Em nenhum destes casos a Comunidade põe em causa os seus compromissos perante os países beneficiários em questão; os procedimentos de execução da cooperação financeira e técnica são simplesmente diferidos até ao momento em que as circunstâncias o permitem de novo. Nos casos precisos do Líbano e da Síria, as dotações financeiras concedidas ou previstas a título dos terceiros protocolos vão acumular-se às que serão concedidas, normalmente no final de 1991, no âmbito dos quartos protocolos, o que não é susceptível de melhorar o ritmo da execução orçamental. No caso da ajuda financeira e técnica aos PVDALA, a Comissão pode, em circunstâncias idênticas, decidir já não assumir compromissos, isto é, já não tomar decisões de financiamento.

3.31. Finalmente, na situação actual, e principalmente em virtude das disposições em matéria de utilização do saldo pendente (ver pontos 3.13 - 3.15), a dotação financeira total prevista no protocolo é obtida pelo país beneficiário; as demoras de execução não a põem em causa. A ajuda financeira e técnica aos PVDALA permite pelo contrário adaptar o volume e o ritmo da cooperação às capacidades de absorção próprias de cada país; a Comissão dispõe da possibilidade de não financiar novos projectos quando constata dificuldades ou atrasos na utilização da ajuda já colocada à disposição do país considerado.

4. Sistemas de gestão

Sistemas contabilísticos

Apresentação dos sistemas

4.1. A Comissão dispõe de dois instrumentos:

a)a contabilidade orçamental destinada a permitir-lhe executar correctamente o orçamento; fornece, para um determinado exercício e até ao nível da autorização contabilística individual, a relação dos pagamentos efectuados, bem como a situação das autorizações ainda por liquidar no início e no final do exercício. É esta informação que figura na conta de gestão;

b)uma contabilidade auxiliar, denominada FINPICS (Project Information and Control Systems), cujo objectivo é responder às necessidades específicas dos gestores em matéria de acompanhamento dos projectos e de execução dos protocolos financeiros(8)

. Trata-se de uma base de dados que indica de forma histórica a relação dos pagamentos efectuados relativamente a cada autorização contabilística.

Acompanhamento da execução dos protocolos

4.2. Nem a contabilidade orçamental nem o sistema FINPICS no seu estado actual permitem conhecer directa e permanentemente, em relação a cada protocolo financeiro, a repartição dos montantes autorizados e dos montantes pagos segundo a natureza dos instrumentos financeiros. Estas observações são igualmente válidas no caso de uma análise sectorial das operações financiadas, que o BEI efectua além disso por seu lado, em especial relativamente aos empréstimos com condições especiais que gere sob mandato lato (ver anexo 2, ponto 23). Em todo o caso, a partir dos próximos protocolos a Comissão deverá prever a possibilidade de se dotar dos meios necessários para dispor facilmente das informações dessa natureza.

4.3. A contabilidade orçamental não está adaptada para permitir conhecer, em qualquer momento e de maneira directa, o estado de execução financeira dos protocolos. Determinadas receitas, reembolsos efectuados pelo BEI devido a excedentes de aprovisionamento da responsabilidade da Comissão (por ocasião do pagamento das bonificações de juro ou do desbloqueamento de uma parcela de um empréstimo com condições especiais), não são reutilizados para o projecto em questão e acabam por ser inscritas em receitas diversas. A Comissão, para poder pôr à disposição do BEI a totalidade do montante acordado do empréstimo ou das bonificações de juro, é posteriormente obrigada a proceder a autorizações suplementares a partir de novas dotações. A contabilidade orçamental revela então montantes autorizados e pagos superiores ao da ajuda fixada e efectivamente paga. Como indica o quadro 4, o montante total autorizado relativamente a um protocolo financeiro tal como o descreve a contabilidade analítica ultrapassa então o montante global da dotação financeira deste (primeiros protocolos com Malta e a Jordânia, primeiro e segundo protocolos com a Síria).

4.4. O sistema FINPICS, por seu lado, é estabelecido e actualizado de maneira incorrecta, na medida em que não descreve a totalidade das operações contabilísticas; não integra várias autorizações concedidas em 1979 e não tem igualmente em conta as eventuais receitas, quer sejam ou não reutilizadas.

4.5. O encerramento dos protocolos financeiros torna-se, por conseguinte, difícil se a Comissão não puder acompanhar as imputações e ignorar os saldos residuais a utilizar. O aperfeiçoamento do sistema FINPICS não implica alterações insuperáveis; tratar-se-á de nele integrar as autorizações omitidas, assim como as receitas cobradas. A Comissão estará então dotada de um sistema que lhe permitirá apreender de maneira fiável e cómoda a execução financeira de um protocolo.

Quadro 4 - Estado de utilização das dotações orçamentais dos protocolos e de liquidação das autorizações concedidas Situação em 31.12.1989

País ou zona geográfica Protocolo Dotações orçamentais Situação das autorizações Situação dos pagamentos

Autoriza- ções concedidas Dotação não utilizada 3 - 4 Utilização da dotação 4 / 3 Pagamentos efectuados Dotação não utilizada 3 - 7 Utilização da dotação 7 / 3 Autoriza- ções ainda por liquidar 4 - 7 Liquidação das autoriza- ções 7 / 4

(Mio ECU) (Mio ECU) (Mio ECU) (%) (Mio ECU) (Mio ECU) (%) (Mio ECU) (%)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11)

TURQUIA 3o 220,0 220,0 0,0 100,0 217,5 2,5 98,9 2,5 98,9

Ajuda espec. 75,0 75,0 0,0 100,0 46,3 28,7 61,8 28,7 61,8

Total 295,0 295,0 0,0 100,0 263,9 31,1 89,4 31,1 89,4

CHIPRE 1o 10,0 10,0 0,0 99,6 10,0 0,0 99,6 0,0 100,0

2o 16,0 14,6 1,4 91,4 10,2 5,8 63,6 4,5 69,6

Total 26,0 24,6 1,4 94,6 20,1 5,9 77,5 4,5 81,9

MALTA 1o 10,0 10,0 (0,0) 100,0 10,0 0,0 100,0 0,0 100,0

2o 13,5 13,5 0,0 100,0 0,8 12,7 5,9 12,7 5,9

3o 15,0 0,0 15,0 0,0 0,0 15,0 0,0 0,0

Total 38,5 23,5 15,0 61,0 10,8 27,7 28,0 12,7 45,9

MEDITERRÂNEO NORTE Total 359,5 343,1 16,4 95,4 294,8 64,7 82,0 48,3 85,9

ARGÉLIA 1o 44,0 38,2 5,8 86,8 23,1 20,9 52,5 15,1 60,5

2o 44,0 42,2 1,8 95,9 9,6 34,4 21,8 32,6 22,8

3o 56,0 27,4 28,6 48,9 0,4 55,6 0,7 27,0 1,4

Total 144,0 107,7 36,3 74,8 33,1 110,9 23,0 74,7 30,7

MARROCOS 1o 74,0 74,0 0,0 100,0 73,2 0,8 98,9 0,8 99,0

2o 109,0 108,3 0,7 99,4 95,3 13,7 87,4 13,1 87,9

3o 173,0 122,3 50,7 70,7 0,0 173,0 0,0 122,3 0,0

Total 356,0 304,6 51,4 85,6 168,5 187,5 47,3 136,1 55,3

TUNÍSIA 1o 54,0 53,7 0,3 99,4 53,1 0,9 98,4 0,5 99,0

2o 61,0 61,0 0,0 100,0 41,1 19,9 67,4 19,9 67,4

3o 93,0 59,7 33,4 64,1 13,2 79,8 14,2 46,5 22,1

Total 208,0 174,3 33,7 83,8 107,4 100,6 51,6 66,9 61,6

MAGREBE 1o 172,0 165,8 6,2 96,4 149,4 22,6 86,9 16,4 90,1

2o 214,0 211,5 2,5 98,8 146,0 68,0 68,2 65,6 69,0

3o 322,0 209,3 112,7 65,0 13,6 308,4 4,2 195,8 6,5

Total 708,0 586,7 121,3 82,9 309,0 399,0 43,6 277,7 52,7

EGIPTO 1o 77,0 76,5 0,5 99,3 58,1 18,9 75,5 18,4 76,0

2o 126,0 122,7 3,3 97,4 54,2 71,8 43,0 68,5 44,2

3o 200,0 44,3 155,7 22,1 0,3 199,7 0,1 44,0 0,7

Total 403,0 243,4 159,6 60,4 112,6 290,4 27,9 130,9 46,2

JORDÂNIA 1o 22,0 22,3 (0,3) 101,4 21,8 0,2 99,1 0,5 97,7

2o 26,0 25,0 1,0 96,3 18,1 7,9 69,6 6,9 72,3

3o 37,0 17,4 19,6 47,0 2,1 34,9 5,6 15,3 11,9

Total 85,0 64,7 20,3 76,1 42,0 43,0 49,4 22,8 64,8

LÍBANO 1o 10,0 9,9 0,1 99,4 5,5 4,5 54,9 4,5 55,2

2o 16,0 16,0 0,0 100,0 1,6 14,4 10,1 14,4 10,1

3o 20,0 0,0 20,0 0,0 0,0 20,0 0,0 0,0

Total 46,0 25,9 20,1 56,4 7,1 38,9 15,4 18,8 27,4

SÍRIA 1o 26,0 26,0 (0,0) 100,0 20,2 5,8 77,9 5,8 77,8

2o 33,0 33,0 (0,0) 100,0 9,9 23,1 30,1 23,1 30,1

Total 59,0 59,0 (0,0) 100,0 30,2 28,8 51,2 28,8 51,2

MACHREK 1o 135,0 134,7 0,3 99,8 105,6 29,4 78,2 29,1 78,4

2o 201,0 196,7 4,3 97,9 83,8 117,2 41,7 112,9 42,6

3o 257,0 61,7 195,3 24,0 2,4 254,6 0,9 59,3 3,8

Total 593,0 393,1 199,9 66,3 191,8 401,2 32,3 201,3 48,8

MEDITERRÂNEO SUL 1o 307,0 300,5 6,5 97,9 255,0 52,0 83,1 45,5 84,9

2o 415,0 408,2 6,8 98,4 229,8 185,2 55,4 178,4 56,3

3o 579,0 271,0 308,0 46,8 15,9 563,1 2,8 255,1 5,9

Total 1 301,0 979,8 321,2 75,3 500,8 800,2 38,5 479,0 51,1

MEDITERRÂNEO Total 1 660,5 1 322,9 337,6 79,7 795,6 864,9 47,9 527,3 60,1

A diferença de 54 Mio ECU que se verifica entre o montante da dotação orçamental total indicado na coluna 3 (1 660,5 Mio ECU) e o indicado pelo quadro 1 (1 714,5 Mio ECU) deve-se ao facto de o presente quadro não incluir o terceiro protocolo com Chipre (18 Mio ECU), que começou a vigorar em 1990, nem a reserva (36 Mio ECU) relativa ao terceiro protocolo com a Síria, ainda não assinado em 31.12.1989. Os valores entre parêntesis na coluna 5 são valores negativos que se devem ao facto de o montante das autorizações ser superior ao da dotação orçamental. (0,0) significa que o montante negativo é inferior a 50 000 ECU.

Acompanhamento financeiro dos projectos

4.6. A Comissão não dispõe de um sistema de informação sobre o estado real de execução financeira dos projectos.

4.7. A situação dos pagamentos fornece uma informação insuficiente relativamente a diversos aspectos. Primeiramente, não tem em conta as receitas (ver ponto 4.3); por ocasião do controlo documental de projectos financiados na Turquia, o Tribunal teve assim de proceder à reconstituição dos pagamentos e receitas para conhecer os montantes realmente pagos aos beneficiários. Além disso, verificam-se atrasos, por vezes anormalmente longos, na contabilização dos pagamentos locais efectuados a partir da conta tesoureiro delegado; relativamente a projectos financiados no Egipto, esses atrasos chegam até dois anos e dizem respeito a somas de várias centenas de milhares de ecus. Por outro lado, dado que se verificam na anulação de dotações não utilizadas, os atrasos, além de imobilizarem inutilmente dotações, levam a crer, por vezes durante vários anos, que um projecto continua em execução, se bem que esteja de facto concluído; constatou-se este fenómeno em relação a projectos financiados em Marrocos, no Egipto e na Turquia. Uma boa gestão financeira exige que tanto a contabilização dos pagamentos locais como as anulações das dotações não utilizadas se efectuem tão rapidamente quanto possível.

4.8. Cada projecto é normalmente objecto de uma autorização contabilística única mas cobre com frequência diferentes tipos de acções (fornecimento de equipamentos, assistência técnica, trabalhos de construção, etc...) que são definidas e cujo custo é estimado na convenção de financiamento. Cada uma dessas acções é em seguida frequentemente objecto de vários contratos (lotes separados, recurso a diversos contratantes, etc...).

4.9. A Comissão, contrariamente ao sistema que desenvolveu para a gestão dos FED, não criou um sistema que permita acompanhar, por acção e por contrato, a situação das autorizações «secundárias» concedidas a terceiros (contratos assinados, etc...), bem como dos pagamentos efectuados. Um tal painel de comando será, porém, indispensável para uma boa gestão financeira, permitindo em especial detectar rapidamente dificuldades específicas de execução tais como uma ultrapassagem do montante reservado para uma acção ou ainda demoras ou bloqueios que afectem a execução de determinadas acções ou de determinados contratos.

4.10. Os gestores mais conscienciosos elaboram, por sua própria iniciativa e em geral manualmente, uma situação das autorizações secundárias e dos pagamentos por contrato, mais raramente por acção. Para além de nem sempre serem correctamente actualizados, esses dispositivos caracterizam-se pela maior heterogeneidade e estão sujeitos a erros ou omissões.

4.11. O Tribunal considera que a Comissão deve conceder uma prioridade essencial à criação de um sistema harmonizado que responda às preocupações acima referidas e cuja informação seja colocada à disposição da totalidade dos seus serviços responsáveis pela execução dos protocolos. Para esse efeito, a Comissão poderá inspirar-se de forma válida no sistema informatizado que a delegação em Marrocos criou para as suas próprias necessidades. É igualmente útil lembrar que a Comissão está actualmente a desenvolver para os FED um sistema análogo denominado «OLAS» (On-line Accounting System). Esta necessidade fundamental para a boa gestão financeira não se limita à cooperação financeira com os países da bacia mediterrânica: a cooperação financeira PVDALA enferma das mesmas lacunas.

Acções confiadas ao BEI

4.12. A presente parte do relatório refere-se mais particularmente aos empréstimos com condições especiais geridos sob mandato lato, para os quais o BEI está investido das mais vastas responsabilidades. O objectivo do Tribunal é examinar se os actuais procedimentos e sistemas permitem à Comissão gerir de uma forma adequada os recursos orçamentais da Comunidade.

Base jurídica dos mandatos

4.13. O Tribunal reitera as reservas que formulou no seu relatório anual relativo ao exercício de 1982(9)

, isto é, que há razão para perguntar se a Comissão dispunha da capacidade jurídica necessária para confiar ao BEI, em Novembro de 1978 (ver anexo 2, ponto 19), a gestão das dotações inscritas no orçamento geral. As convenções assinadas não assentam, com efeito, num texto assinado pelo Conselho; os primeiros protocolos nada referem quanto à repartição das competências entre o BEI e a Comissão; além disso, não existe regulamento de aplicação que os defina e o procedimento «ad hoc» ainda não se encontra estabelecido (ver anexo 2, pontos 14-17).

4.14. A convenção assinada em 16 de Junho de 1987, que visa a execução dos terceiros protocolos com os países do Magrebe e do Machrek, refere-se ao artigo 3o do Regulamento (CEE) no 3973/86. Porém, trata-se aí do regulamento de aplicação dos segundos protocolos (ver ponto 3.22). Este segundo mandato está portanto confiado numa base jurídica inexacta. Tal é igualmente válido para o alargamento dessa convenção, em Novembro de 1989, aos protocolos com Chipre e Malta.

Papel da Comissão

4.15. No que respeita aos empréstimos com condições especiais sob mandato lato e às operações de formação de capitais de risco, é confiada ao BEI inteira responsabilidade para a identificação, instrução e negociação sem intervenção ou associação directa da Comissão. A Comissão é evidentemente consultada sobre os projectos de financiamento mas as suas prerrogativas são, na realidade, muito limitadas. A proposta de financiamento que lhe é submetida não é suficientemente pormenorizada para permitir uma apreciação do valor técnico do projecto. Além disso, não está ao seu alcance o controlo da decisão de concessão de um financiamento. O procedimento «ad hoc», que recorre à votação por unanimidade, deixa ao Conselho, durante cerca de oito anos, todo o poder de decisão num domínio da competência da gestão. O Regulamento (CEE) no 3973/86 reserva, por seu lado, para a Comissão um poder de oposição (no 2 do artigo 11o) sobre uma proposta de financiamento do BEI que conduz ao recurso para o Conselho na qualidade de autoridade que dispõe do poder de decisão final; as prerrogativas da Comissão não são, portanto, aumentadas.

4.16. A situação é particularmente preocupante no que diz respeito às bonificações de juros. O procedimento «ad hoc» tem igualmente sobre estas os efeitos referidos no ponto 4.15. O mecanismo de decisão adoptado pelo Regulamento (CEE) no 3973/86 (no 4 do artigo 11o) deixa o poder de decisão final ao Conselho de Administração do BEI em caso de ausência de parecer favorável do Comité do artigo 9o No seu parecer no 2/86(10)

sobre o projecto de regulamento financeiro de aplicação, o Tribunal criticou já o facto de esse mecanismo, quando se trata das dotações inscritas no orçamento geral, não permitir que a autoridade competente para assegurar a correspondente execução mantenha o controlo da mesma.

4.17. As propostas de regulamento financeiro de aplicação apresentadas pela Comissão ao Conselho em 1977 e 1978 (ver anexo 2, ponto 16), bem como o Regulamento (CEE) no 3973/86, exigem que a Comissão garanta a execução do mandato confiado ao BEI e igualmente as condições em que as realizações são utilizadas pelos beneficiários. Actualmente, os procedimentos e sistemas em vigor não permitem à Comissão dar cumprimento a essas exigências de uma maneira satisfatória.

4.18. Nos termos dos seus mandatos, o BEI não é obrigado a transmitir à Comissão os documentos que seriam necessários, em especial os relatórios sobre o estado de adiantamento dos trabalhos e os relatórios de inspecção. A Comissão não dispõe sequer dos contratos de financiamento até 1984. O relatório anual que o BEI apresenta à Comissão resume-se a uma lista de decisões de financiamento e a mapas financeiros recapitulativos. Os controlos e visitas locais relativos aos projectos financiados são efectuados apenas por representantes do próprio BEI.

4.19. Tal como o Tribunal constatou, por exemplo, quando de um controlo documental de dois projectos financiados na Turquia num montante de 160 Mio ECU nos termos do terceiro protocolo, daí resulta uma ausência total de informações nos processos da Comissão quanto à execução e aos resultados dos projectos. Porém, os mandatos do BEI limitam expressamente as suas responsabilidades «à boa execução do mandato, em conformidade com os usos bancários». Os objectivos de desenvolvimento não são referidos e permanecem da inteira competência da Comissão; esta deverá, portanto, obter, por si própria ou por intermédio do BEI, as informações que lhe são indispensáveis para esse efeito. No seu relatório especial(11)

relativo à gestão dos fundos comunitários de ajuda ao desenvolvimento pelo BEI, o Tribunal formulou já observações sobre o carácter inadequado dos processos da Comissão respeitantes aos projectos financiados pelos FED ou pelos protocolos e geridos pelo BEI. O Tribunal reiterou essas observações no seu relatório anual relativo ao exercício de 1985(12)

.

4.20. A Comissão não utiliza de maneira apropriada as informações financeiras de que dispõe. Assim, relativamente aos mesmos dois projectos financiados na Turquia referidos no ponto 4.19, a ausência de um balanço dos pagamentos efectuados ao BEI e dos reembolsos efectuados por este último tornava difícil, quando do controlo do Tribunal, a apreciação da situação de liquidação das autorizações contabilísticas e de utilização dos empréstimos com condições especiais.

4.21. A Comissão não tenta manter actualizada uma situação cumulada dos pagamentos parciais dos empréstimos a partir de recursos próprios do BEI que são objecto de bonificações de juros; contudo, a partir do momento em que os empréstimos sejam integralmente desembolsados, tal permitir-lhe-á proceder sem demora à anulação das dotações não utilizadas para as bonificações de juros. Actualmente, a Comissão espera para actuar que o BEI a informe do desembolso do seu empréstimo; como o Tribunal constatou relativamente a projectos financiados em Marrocos, tal pode significar que permanecem inutilmente autorizadas dotações durante vários anos.

4.22. A Comissão não se encontra, portanto, em posição de assumir as suas responsabilidades em matéria de execução do orçamento; é-lhe impossível saber se a utilização dos fundos orçamentais afectados ao financiamento das acções geridas sob mandato pelo BEI (ver ponto 4.12) está em conformidade com a regulamentação financeira e permite alcançar os objectivos fixados.

4.23. A Comissão, em concerto com o BEI, deve estabelecer as modalidades necessárias que lhe permitam dispor de informações suficientes sobre os projectos geridos sob mandato lato por este último. À semelhança, por exemplo, do que a Comissão exige a bancos de desenvolvimento que, em nome da Comunidade, gerem ajudas nos PVDALA, deverão, pelo menos, ser-lhe comunicadas as seguintes informações:

a)uma descrição circunstanciada do projecto, acompanhada pela sua avaliação técnica e económica;

b)os relatórios periódicos sobre o estado de adiantamento do projecto;

c)os relatórios das missões de controlo que o BEI efectua no local;

d)as eventuais recomendações de alteração técnica que o BEI envia aos responsáveis do projecto.

No que respeita aos controlos e visitas no local, a Comissão deve gozar da inteira possibilidade de participar naqueles que o BEI efectua, bem como proceder aos mesmos por sua própria iniciativa, segundo modalidades a definir com este último.

Acções geridas pela Comissão

Sistema de gestão da ajuda

4.24. A qualidade das informações disponíveis nos processos da Comissão e do acompanhamento da execução dos projectos por esta é muito desigual e geralmente insuficiente.

4.25. Os projectos financiados em Malta e na Turquia caracterizam-se pela pobreza das informações relativas à sua execução; nada permite saber se os objectivos de desenvolvimento são ou vão ser alcançados. A situação não é fundamentalmente diferente em relação aos projectos financiados no Egipto, sobre a realização dos quais a Comissão não exerce geralmente um controlo suficiente; relativamente aos projectos agrícolas, a situação melhorou recentemente por ocasião de uma mudança no pessoal da delegação. A supervisão é igualmente insuficiente relativamente aos projectos financiados na Argélia, cujos resultados a Comissão não tem possibilidade de avaliar.

4.26. A situação é menos criticável no que se refere aos projectos em Marrocos, dado que a Comissão dispõe, em geral, de informações relativas à execução propriamente dita das acções financiadas pela Comunidade; contudo, essas informações são incompletas no sentido de que cessam quando se esgota a contribuição financeira da Comunidade e de que nem sempre cobrem as acções decorrentes do financiamento da parte marroquina; de maneira geral, igualmente neste ponto a Comissão não tem possibilidade de apreender a eficácia dos projectos.

4.27. As causas de tal situação são diversas. Todas têm origem no facto de a Comissão não ter criado um sistema de gestão dos projectos adequado.

Repartição das responsabilidades

4.28. As disposições em matéria de repartição das responsabilidades entre os diversos serviços da Comissão (ver anexo 2, ponto 31) não são tão precisas quanto necessário e nem sempre são respeitadas. O sistema revela-se pouco claro e demasiado complexo; a extrema parcelização das tarefas torna difícil evitar a diluição das responsabilidades. A título de exemplo, o acompanhamento do projecto Operação de Crédito a favor dos Pequenos Agricultores (Marrocos) não é assegurado pelo responsável geográfico nem pelo responsável técnico, persuadido de que se trata de um projecto gerido sob mandato pelo BEI. Relativamente ao projecto Minas de Linhite de Beypazari (Turquia), a Comissão, em Novembro de 1987, enviou ao BEI facturas para pagamento, se bem que também não se trate de um projecto no âmbito do mandato confiado a este último. Nem a DG I nem a DG VIII se preocupam com o projecto Prospecção respeitante à Linhite (Turquia), permanecendo por liquidar há cinco anos uma autorização de cerca de 160 000 ECU, se bem que as despesas a cargo da Comunidade tenham sido integralmente pagas.

4.29. A Comissão deverá garantir que a repartição das responsabilidades entre os diversos serviços em causa seja clara e respeitada.

Instruções

4.30. A Comissão não deu instruções quanto à estrutura e conteúdo dos processos relativos aos projectos ou acções financiadas, nem quanto à natureza, periodicidade e forma do acompanhamento a assegurar e da informação a produzir pelos serviços centrais ou pelas delegações. Tal é deixado à iniciativa individual, tendo como consequência que a qualidade dos processos e da supervisão é muito variável.

4.31. São geralmente elaborados relatórios anuais pelas delegações, incluindo em particular uma ficha sobre cada projecto ou acção. É frequente os comentários variarem pouco de um ano para outro, o que permite questionar o nível de acompanhamento que está na base da sua redacção; por seu lado, o Tribunal, quando da preparação das suas missões nos países em questão, constata que tais relatórios fornecem uma ajuda limitada.

4.32. Os processos dos responsáveis geográficos e técnicos muitas vezes não são correctamente mantidos ou estão incompletos, revelando-se muito difíceis de explorar para conhecer o estado de adiantamento dos projectos ou acções, identificar as deficiências ou dificuldades específicas e avaliar os resultados. Tal é particularmente verdadeiro relativamente aos projectos e acções financiadas no Egipto e na Turquia que o Tribunal analisou.

4.33. Devem ser envidados esforços muito especiais de modo a melhorar a qualidade desses processos. Deverão ser dadas orientações de forma a harmonizar a correspondente organização e apresentação. Poderá ser instituído um sistema de fichas de acompanhamento periódicas (por exemplo semestrais) a fim de determinar, por exemplo, de maneira muito sintética, o estado de adiantamento do projecto, as deficiências ou dificuldades específicas encontradas, as acções empreendidas ou previstas e os resultados alcançados ou esperados, bem como o estado de realização dos objectivos; a este respeito, é interessante o sistema de relatórios semestrais e de «piscas» posto em prática para os FED. Esta metodologia deverá prevalecer igualmente em relação ao relatório anual das delegações, ao qual convém atribuir o cuidado necessário a fim de que seja realmente útil.

Programas de trabalho e relatórios de execução

4.34. A Comissão nem sempre procura fazer respeitar pelo beneficiário as suas obrigações de submeter programas de trabalho, previstas na convenção de financiamento. É-lhe, então, impossível saber se as actividades financiadas se situam efectivamente no âmbito dos projectos, como no caso dos projectos Melhoria da Alimentação do Gado (Egipto) e Melhoria da Produção Forrageira (Egipto).

4.35. Determinadas convenções de financiamento não obrigam o beneficiário a apresentar relatórios de execução à Comissão. É o caso dos projectos financiados na Turquia até 1987, a título de ajuda especial, e da maior parte dos projectos financiados em Malta. A Comissão apenas desde 1987 dispõe de uma delegação na Turquia, continuando a não estar representada em Malta. Nessas condições, o acompanhamento dos projectos torna-se, no mínimo, difícil.

4.36. Essa obrigação existe relativamente aos projectos financiados nos países do Magrebe e do Machrek, mas é frequente que o beneficiário não a cumpra. Tratando-se de um facto que o Tribunal constatou por ocasião da análise de um significativo número de projectos examinados no Egipto e em Marrocos. A Comissão não reage em tal caso, o que é um procedimento anormal. Além disso, quando a Comunidade financia uma acção de assistência técnica para um projecto, verifica-se que a Comissão e o beneficiário tendem a considerar que os relatórios elaborados pelos peritos substituem os exigidos ao beneficiário.

4.37. As convenções de financiamento são muito vagas quanto à natureza e âmbito da informação que os relatórios de execução devem fornecer. Por consequência, estes são muitas vezes de qualidade insuficiente. Limitam-se com muita frequência a uma simples descrição dos trabalhos realizados graças aos fundos comunitários e nada referem quanto às acções que dependem do financiamento próprio do país beneficiário. De qualquer forma, raramente constituem um instrumento de gestão apropriado.

4.38. A Comissão deverá fazer respeitar pelo beneficiário os seus compromissos nos termos da convenção de financiamento. Este documento deverá, além disso, definir de maneira muito mais precisa a natureza e âmbito das informações que os programas de trabalho e os relatórios de execução devem conter. A informação, tanto no plano financeiro como no das realizações físicas, deverá ser completa, isto é, cobrir a totalidade das acções previstas pelo projecto e não só as financiadas a partir dos fundos comunitários. Esses programas e relatórios deverão, por outro lado, avaliar o estado de adiantamento previsto ou alcançado pelo projecto em termos de realização dos objectivos de desenvolvimento; esses objectivos devem ser claramente fixados e quantificados na convenção de financiamento; para além disso, tendo em conta o prazo entre o momento em que é realizado o investimento e aquele em que produz os seus efeitos, deverão continuar a ser submetidos à Comissão programas e relatórios, mesmo após a ajuda financeira da Comunidade ter sido integralmente desembolsada. Nessas condições, a Comissão poderá dispor de um verdadeiro painel de comando para a gestão dos projectos, oferecendo-lhe um meio real de controlo da sua execução e da avaliação dos seus resultados. Finalmente, deverá ser claro para o beneficiário que o não respeito das suas obrigações neste domínio poderá levar a pôr em causa a ajuda financeira da Comunidade.

Avaliações

4.39. Deverá ser efectuada uma avaliação sistemática dos projectos no decurso e no final da sua execução, de maneira a apreciar a eficácia da ajuda comunitária, avaliar as dificuldades encontradas, contribuir com as medidas correctivas necessárias e retirar ensinamentos para o futuro. A Comissão apenas recentemente começou a integrar disposições nesse sentido nas convenções de financiamento, relativamente a projectos financiados no âmbito dos terceiros protocolos com os países do Magrebe e do Machrek.

Meios de pessoal

4.40. Devido às demoras na execução que afectam os projectos, é frequente sucederem-se várias pessoas nos diferentes serviços em causa da Comissão, para assegurar a execução e o acompanhamento dos mesmos. Os problemas que acabam de ser referidos significam que uma parte das informações desaparece inevitavelmente com a pessoa que deixa o serviço; cada responsável tende a ter um conhecimento parcial do projecto, limitado à fase a que ele próprio está associado; em caso de dificuldades, dificilmente se podem determinar as responsabilidades. Dados os prazos de substituição, por vezes vários meses, não é assegurada a continuidade do acompanhamento. O grau de mobilidade do pessoal torna ainda mais imperativa a elaboração de instruções e uma supervisão adequada dos agentes responsáveis pelos processos.

4.41. A cooperação financeira e técnica é apenas uma das partes dos acordos assinados com os países terceiros mediterrânicos. A esta acrescentam-se principalmente as relações comerciais que, aliás, se revestem mesmo de maior importância no que respeita aos países do Magrebe. Além disso, as demoras na execução dos protocolos financeiros conduzem a uma acumulação dos projectos em curso de realização. Não é certo que os serviços em causa da Comissão possam assegurar as suas tarefas em condições adequadas face a este aumento do volume de trabalho. A próxima conclusão dos quartos protocolos com os países do Magrebe e do Machrek, em princípio no final de 1991, vai agravar esta situação.

Papel das delegações

4.42. As delegações da Comissão nos países beneficiários são levadas a desempenhar um papel importante na execução da cooperação, dado que são elas que asseguram o contacto e o diálogo directos com os interlocutores locais. As delegações não estão isentas das deficiências que acabam de ser referidas e cujos efeitos negativos o afastamento geográfico acentua. Convém em especial assinalar a ausência de instruções da Comissão quanto às responsabilidades precisas atribuídas às delegações, às formas de acompanhamento que devem assegurar ou ainda quanto à natureza e periodicidade da informação que devem produzir.

4.43. Na ausência de um quadro de referência, a qualidade do acompanhamento exercido pelas delegações sobre a execução dos projectos é muito variável e amplamente tributária da iniciativa e da consciência profissional das pessoas que aí são responsáveis pelos processos. Tal circunstância é particularmente ilustrada no Egipto, onde o acompanhamento de projectos agrícolas foi deficiente até ao momento em que foi tida em conta a necessidade de exercer um acompanhamento mais rigoroso (ver ponto 4.25). No âmbito dos esforços que deverão ser envidados para a criação de um sistema de gestão da ajuda adequado e de maneira a assegurar uma boa complementaridade dos seus serviços centrais e das suas delegações e aumentar a eficácia dos projectos, a Comissão deverá conceder uma atenção especial a uma definição clara das responsabilidades das delegações na execução e acompanhamento dos projectos e aos meios de controlar a qualidade das suas actividades.

5. Execução e resultados da cooperação financeira e técnica

Controlos efectuados pelo Tribunal

5.1. A presente parte do relatório assenta mais especialmente nos resultados dos trabalhos de controlo que o Tribunal realizou de 1986 a 1990(13)

. O quadro 5 resume os projectos e acções que foram submetidos ao controlo do Tribunal, bem como os montantes da ajuda que lhes foi concedida pela Comunidade. Esses projectos e acções representam, no total, uma dotação financeira de pouco mais de 500 Mio ECU, ou seja, 55 % da dotação orçamental dos protocolos em causa.

5.2. A representatividade da amostra de projectos e acções analisados pelo Tribunal é, na realidade, maior, dado que convirá tomar como ponto de referência não a dotação financeira mas o estado de execução orçamental efectivo no momento dos controlos.

Quadro 5 - Lista dos projectos e acções que foram objecto de controlo local ou documental pelo Tribunal entre 1986 e 1990

Terceiro protocolo (Mio ECU) % da dotação global Ajuda especial (Mio ECU) % da dotação global

TURQUIA

1. Complexo hidroeléctrico de Karakaya 85,0

2.Central térmica de Elbistan 75,0

3.Minas de linhite de Beypazari 22,0

4.Prospecção respeitante à linhite 8,0

160,0 72 30,0 40

Primeiro protocolo (Mio ECU) % da dotação global Segundo protocolo (Mio ECU) % da dotação global

MALTA

5. Programa de assistência técnica e de formação 4,6

6.Porto de La Valetta 5,0

9,6 96 - (1) -

ARGÉLIA

7.Criação e extensão de centros de formação profissional 11,7

8.Apoio ao Ministério do Comércio 2,2

9.Formação dos quadros do sector das obras públicas 2,75

10.Formação dos quadros da indústria pesada 4,0

13,9 31 6,75 15

MARROCOS

11.Laboratório nacional de produção de vacinas veterinárias 2,36

12.Base de dados lexicográficos-Lexar 0,40

13.Melhoramento do Hãouz Central 16,00

14.Instituto de Tecnologia Aplicada - Formação profissional 15,30 19,00

15.Barragem de Aït Chouarit 42,00

16.Operação de crédito a favor dos pequenos agricultores 26,56

17.Reabsorção dos «bidonvilles» de Sale 18,00

34,06 46 105,56 96

(1) Por ocasião da visita do Tribunal, o estado de execução orçamental não justificava um controlo.

Primeiro protocolo (Mio ECU) % da dotação global Segundo protocolo (Mio ECU) % da dotação global

TUNÍSIA

18. Criação de centros de formação profissional 3,90

19.Acção de formação a favor do Instituto de Financiamento e de Desenvolvimento Tunisino-Argelino (IFID) 0,23

20.Programa de investigação em ciências do mar 0,24

21.Operação de crédito agrícola - BNDA 18,07

22.Assistência técnica ao BNDA 0,67

23.Financiamento de iniciativas agrícolas e agroindustriais de pequena e média dimensão - empréstimos globais 14,13

24.Financiamento de 10 traineiras - BNDA 3,02

25.Estudo técnico-económico da criação de tamareiras na região de Réjim-Maatoug 1,90

26.Assistência técnica ao IFID 0,27

27.Reforço da capacidade de investigação Direcção recursos de água Ministério da Agricultura 1,00

28.Inventário dos recursos do solo na Tunísia meridional 0,40

29.Melhoria da gestão dos perímetros de regadio 2,50

4,37 8 41,96 68

EGIPTO

30.Cooperação universitária 2,85

31.Promoção dos investimentos 2,00

32.Agência egípcia de desenvolvimento da energia renovável 7,70

33.Águas usadas de Helwan 32,04 20,30

34.Armazenagem agrícola em Daqahlia 6,00 4,00

35.Estudos dos recursos de água do Sinai 2,08 3,00

36.Cooperação universitária ciências marinhas 3,00

37.Melhoria da alimentação do gado 2,40

38.Melhoria da produção forrageira 1,30

52,67 68 34,00 27

JORDÂNIA

39.Cédito agrícola a pequenos exploradores agrícolas - Agricultural Credit Corporation 3,70 1,66

40.Unidade de produção de plantas da Jordan Valley Authority 0,95

41.Assistência à Royal Scientific Society 0,98

42.Assistência à Faculdade de Ciências da Universidade de Yarmouk 2,50 2,50

43.Assistência à Faculdade de Engenharia e Tecnologia da Universidade da Jordânia 6,68

14,81 67 4,16 16

Ajuda orçamental total concedida aos projectos/acções analisados : 511,84 Mio ECU

Dotação orçamental total dos protocolos correspondentes: 942,00 Mio ECU

Proporção da dotação orçamental analisada: 55 %

5.3. À excepção da Turquia, os controlos não puderam incidir em projectos financiados nos termos dos terceiros protocolos, cuja execução nesse momento apenas se iniciara. O Tribunal não procedeu a controlos de projectos financiados no Líbano, devido à situação interna aí prevalecente, nem na Síria, tendo em conta o estado das relações entre a Comunidade e este país. A cooperação financeira e técnica com esses dois países encontrava-se, aliás, amplamente bloqueada por essas mesmas razões. Como indicou no seu relatório anual relativo ao exercício de 1987(14)

, o Tribunal não pôde proceder a um controlo local em Chipre devido à recusa das autoridades cipriotas que referiram a oposição do BEI para a justificar.

5.4. A análise a que o Tribunal se consagra nesta parte do relatório trata dos protocolos em que se inscrevem os projectos nos quais incidiu o controlo, não incluindo portanto os terceiros protocolos, com excepção do celebrado com a Turquia. As constatações e observações do Tribunal referem-se à situação dos projectos prevalecente no momento dos controlos.

Execução orçamental

Observações gerais

5.5. O quadro 2 traça a evolução, por país e por zona geográfica, das dotações financeiras a partir de recursos orçamentais fixados pelos protocolos, bem como das autorizações concedidas e dos pagamentos efectuados. Esses valores são ilustrados pelos gráficos 4 a 18. O quadro 4 indica o estado de utilização das dotações financeiras e de liquidação das autorizações em 31.12.1989.

5.6. O ritmo de execução orçamental dos protocolos é globalmente lento. Em 31 de Dezembro de 1989, as autorizações ascendiam a cerca de 1 322,9 Mio ECU, ou seja 79,7 % da dotação financeira total; os pagamentos efectuados atingiam cerca de 795,6 Mio ECU, ou seja 47,9 % da dotação financeira total e 60,1 % das autorizações concedidas.

5.7. Para os países do Mediterrâneo Norte (Turquia, Chipre e Malta), a dotação financeira está autorizada em 95,4 %, tendo-se efectuado despesas até ao limite de 82 %. Contudo, há motivo para não perder de vista o peso preponderante da Turquia, que representa mais de 80 % da dotação financeira para esta zona e à qual as ajudas em questão foram concedidas há cerca de dez anos.

5.8. As dotações financeiras dos primeiros e segundos protocolos com os países do Magrebe e do Machrek encontram-se quase totalmente autorizadas, à excepção do primeiro protocolo com a Argélia. Os pagamentos efectuados representam 83,1 % da dotação financeira dos primeiros protocolos e 55,4 % da dos segundos. No que diz respeito aos terceiros protocolos, em aplicação no decurso de 1988 e, portanto, encontrando-se na data considerada quase a meio do seu período de aplicação, as autorizações representam pouco menos de metade (46,8 %) da dotação financeira; é necessário observar que o índice de utilização é, contudo, bastante mais elevado para os países do Magrebe (65 %) que para os países do Machrek (24 %). Os pagamentos apenas se iniciaram, atingindo somente 2,8 % do montante das dotações financeiras e 5,9 % do das autorizações concedidas.

5.9. Se se considerar o estado de utilização das dotações financeiras no termo do período de aplicação de cada protocolo vencido (ver quadro 3), constata-se que uma fracção notável da dotação financeira permanece por autorizar; o saldo residual atinge mais de 20 % relativamente aos países do Magrebe e do Machrek, oscilando entre 30 % e perto de 50 % nos casos da Argélia e do Egipto.

5.10. Nas mesmas datas, permanecem por pagar entre 70 % e 80 % do montante das dotações financeiras, distinguindo-se determinados países, tais como Chipre, Malta (primeiro protocolo), Marrocos e a Jordânia, contudo, por um ritmo de pagamento mais rápido. Tal como indica o quadro 2 e os gráficos 4 a 18, são necessários no caso desses países cerca de cinco a oito anos para despender a dotação financeira de um protocolo; relativamente aos outros países e em especial à Argélia, ao Egipto, ao Líbano e à Síria, o ritmo dos pagamentos é de tal forma lento que são por vezes necessários mais de dez anos. As diferenças observadas resultam de situações individuais ao nível de cada país, que estão longe de ser idênticas (ver pontos 5.12 - 5.19).

5.11. A garantia globalizada da Comunidade aos empréstimos a partir de recursos próprios do BEI aos dez países visados pelo presente relatório (ver anexo 2, ponto 6) representava cerca de 789,7 Mio ECU em 31 de Dezembro de 1990, montante total dos empréstimos concedidos. Desde 1988, recorreu-se por diversas vezes a essa garantia para cobrir obrigações em lugar do Líbano e da Síria. Em 31 de Dezembro de 1990, o montante total dos pagamentos assim efectuados a partir do orçamento geral elevava-se a cerca de 21,6 Mio ECU; desse total, o Líbano e a Síria já reembolsaram cerca de 8,3 Mio ECU.

Turquia

5.12. O golpe de estado de Setembro de 1980 na Turquia conduziu a Comunidade a bloquear até 1986 um saldo residual de 29 Mio ECU disponível a título de ajuda especial (ver quadro 2 e gráfico 4). A execução de determinados projectos aprovados antes do congelamento das relações foi por vezes igualmente afectada; o projecto minas de linhite de Beypazari arrancou com dois anos de atraso devido ao bloqueio de um projecto paralelo de assistência técnica e de formação. Devido à questão dos Direitos do Homem e ao problema cipriota, o quarto protocolo, assinado em Junho de 1981, ainda não foi transmitido ao Conselho.

Malta

5.13. A execução relativamente rápida do primeiro protocolo com Malta (ver quadro 2 e gráfico 6) deve-se ao facto de a ajuda financeira da Comunidade ser concedida a acções já amplamente iniciadas, para não dizer terminadas. Trata-se de um reembolso de despesas julgadas elegíveis e que não necessitam de qualquer prazo de identificação e de instrução. É notável a diferença em relação ao segundo protocolo, cuja dotação se encontra, na realidade, totalmente autorizada para um período de dois anos mas relativamente ao qual os pagamentos apenas arrancaram lentamente em 1989.

Argélia

5.14. Os atrasos particularmente importantes que caracterizaram a execução dos primeiros e segundos protocolos com a Argélia (ver quadro 2 e gráfico 8) ficaram a dever-se a um contexto pouco favorável. A prosperidade relativa da Argélia no início dos anos 1980, a política que o mesmo país levou a cabo e que se traduziu por um determinado encerramento relativamente ao exterior e uma ajuda financeira comunitária cujo montante foi considerado mínimo traduzira-se durante esse período por um certo desinteresse das autoridades argelinas em relação à cooperação financeira e técnica com a Comunidade. Enfrentam-se dificuldades para definir os objectivos dessa cooperação e identificar projectos e acções concretas a financiar; relativamente aos dois primeiros protocolos, o exercício de programação necessitou de vários anos. A realização dos projectos deparou-se, em seguida, com dificuldades ao nível dos procedimentos administrativos; o ordenador nacional revela-se pouco competente e ineficaz; um obstáculo importante é igualmente a recusa do Estado argelino de modificar os seus procedimentos habituais para cumprir os procedimentos comunitários de concurso público.

Marrocos

5.15. O ritmo de execução mais elevado observado no caso de Marrocos (ver quadro 2 e gráfico 9) deve-se ao interesse manifestado pela ajuda financeira da Comunidade que é, na verdade, mais substancial. Os organismos encarregues da execução dos projectos são geralmente competentes e eficazes. Contudo, o ritmo especialmente elevado dos pagamentos relativos ao segundo protocolo deve-se igualmente à natureza específica dos mesmos; trata-se por vezes do pagamento de adiantamentos; trata-se também de uma transferência financeira, global e rápida, que tem como contrapartida lançamentos contabilísticos e não realizações físicas; a contribuição comunitária é por vezes igualmente concedida para a realização de trabalhos em adiantada fase de realização.

Tunísia

5.16. A cooperação financeira e técnica com a Tunísia reflecte um ritmo de execução médio. A execução do segundo protocolo registou um atraso considerável até 1985 (ver quadro 2 e gráfico 10) devido à natureza dos projectos e acções financiados (sector agrícola) e à substituição, no final de 1983, do ordenador nacional. O ritmo acelerou-se desde esse momento.

Egipto

5.17. No caso do Egipto (ver quadro 2 e gráfico 12), os projectos avançam com um atraso particularmente importante na sequência das etapas prévias à sua realização, em que se incluem os prazos necessários para a sua identificação, para a definição precisa dos seus componentes, para a sua instrução e aprovação, para a assinatura da convenção de financiamento e para a selecção dos contratantes após os procedimentos de concurso público. Muitas vezes, os projectos apenas podem avançar após um período de três anos. A sua execução depara-se então com determinado número de condicionalismos, dos quais os menos importantes não são a lentidão da burocracia nacional, a inacção prejudicial às possibilidades de sucesso dos projectos e a capacidade insuficiente, em especial no plano dos recursos financeiros e humanos, dos organismos encarregados da execução desses projectos e acções.

Jordânia

5.18. O ritmo de execução pode considerar-se satisfatório relativamente à Jordânia (ver quadro 2 e gráfico 13). O contexto geral é mais favorável, dado que na primeira metade dos anos 80 a Jordânia fez parte dos países relativamente ricos e a sua população dispõe de um nível de formação e de qualificação relativamente elevado. A ajuda financeira da Comunidade está concentrada num número de projectos bastante limitado, nos domínios da formação profissional e universitária e da produção agrícola.

Líbano

5.19. A execução dos protocolos celebrados com o Líbano encontra-se bloqueada pelo estado de conflito que reina nesse país (ver quadro 2 e gráfico 14). É em especial o caso do segundo protocolo que, embora a sua dotação tenha sido integralmente autorizada, não se traduz já há alguns anos em nenhuma realização no terreno, bem como do terceiro protocolo, para o qual não foi ainda concedida qualquer autorização.

Concepção dos projectos

5.20. A concepção dos projectos constitui um elemento chave para uma execução satisfatória e para uma utilização eficaz dos fundos comunitários. Os controlos efectuados pelo Tribunal revelaram determinado número de deficiências na concepção dos projectos examinados, que tiveram efeitos negativos na realização dos mesmos.

Ambiente e objectivos dos projectos

5.21. A decisão de financiar um projecto ou uma acção é por vezes criticável quando ignora um ambiente desfavorável que, à partida, compromete amplamente a realização dos objectivos sócio-económicos preconizados.

5.22. No Egipto, determinados projectos de desenvolvimento agrícola, quando são lançados, estão praticamente votados ao fracasso devido às subvenções concedidas a determinados alimentos e ao enquadramento dos preços agrícolas. As acções de divulgação pressupõem a existência de um tecido cooperativo ou de serviços de divulgação que, na realidade, não existem ou são inoperantes. Não pode ser assegurada uma utilização óptima de determinados investimentos, devido às quotas de aprovisionamento de matéria-prima.

5.23. Em Marrocos, a produção e comercialização de determinados produtos veterinários defrontam-se com um sistema de fixação dos preços que favorece a distribuição de produtos importados, porém mais caros.

Parceiros locais

5.24. No Egipto, são confiados projectos agrícolas essencialmente orientados para acções de desenvolvimento, divulgação e/ou distribuição a institutos de investigação que não dispõem dos meios para os levar a bom termo.

5.25. Na Tunísia, no momento em que são lançadas as operações de crédito agrícola, o organismo responsável não possui a estrutura descentralizada necessária para pôr em prática de maneira rápida e eficaz o sistema de crédito que visa o desenvolvimento da pequena e média exploração agrícola.

5.26. Na Argélia, o problema é mais geral porque o ordenador nacional não assegura as funções que dele se poderia esperar (ver ponto 5.14). Devido a efectivos limitados e com pouca formação para estas tarefas, este organismo não se encontra em posição de assegurar uma gestão correcta dos fundos de ajuda para o desenvolvimento. Não tem o poder de influenciar positivamente a evolução dos processos e não pode desempenhar um papel de arbitragem entre as diversas administrações. Essa deficiência sente-se em especial na gestão dos projectos.

Planos de financiamento

5.27. A ajuda financeira da Comunidade é por vezes concedida a projectos cujo plano de financiamento não se encontra claramente estabelecido ou mesmo que não existam garantias suficientes de que serão obtidos todos os recursos necessários.

5.28. Na Turquia, a contribuição da Comunidade é concedida a um projecto em curso para suprir uma parte do défice do plano de financiamento causado pelos atrasos na execução; a proposta de financiamento faz referência a contribuições de outros financiadores mas não contém informação quanto ao seu montante.

5.29. Em Marrocos, a Comissão e o BEI co-financiam um projecto com base nas respectivas avaliações do custo previsional, que diferem cerca de 21 Mio ECU e cujo financiamento está, além disso, longe de ser assegurado.

5.30. Mais rigor, precisão e realismo deverão presidir à redacção das convenções de financiamento, que deverão constituir o documento de referência para a execução e avaliação dos resultados do projecto.

Calendários de execução

5.31. As convenções de financiamento limitam-se em geral a referir sem grande pormenorização uma duração global ou uma data limite de execução. Os projectos cobrem frequentemente diferentes tipos de acções (fornecimento de equipamentos, assistência técnica, trabalhos de construção, etc...) mas não existe a programação dos respectivos calendários, que seria necessária para assegurar a sua coordenação eficaz.

5.32. Os calendários são na maior parte dos casos irrealistas e, por essa razão, raramente respeitados. Pressupõem a existência de condições ideais de execução, que estão longe de existir em países como aqueles onde são financiados os projectos; contudo, os condicionalismos são amplamente conhecidos (lentidão dos procedimentos, deficiência das administrações, insuficiência dos meios humanos e financeiros, etc...), em especial pela Comissão. Estes factores deverão ser tomados em consideração no momento da definição dos projectos, sem o que a validade dos planos de financiamento é posta em causa, toda a gestão previsional se torna difícil (planificação das actividades, previsão dos orçamentos, etc...) e fica-se privado de uma referência fiável para poder avaliar correctamente as dificuldades encontradas, as acções correctivas a incluir, os progressos realizados ou os resultados alcançados. A necessidade de definir um calendário realista e vinculativo é reforçada pelas disposições introduzidas pelo Regulamento (CECA, CEE, Euratom) no 2049/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988(15)

, em matéria de data limite de execução das obrigações jurídicas contraídas.

Fundos comunitários autorizados

5.33. Por vezes são autorizados fundos comunitários cujos montantes excedem largamente as necessidades dos projectos em questão, sendo esse factor evidente, em especial para a Comissão. Esta prática paralisa inutilmente a ajuda comunitária, por vezes durante vários anos.

5.34. Em Marrocos aproximadamente 4,3 Mio ECU foram autorizados inutilmente para um determinado projecto, não tendo a Comissão tido em conta o enfraquecimento da moeda marroquina e a decisão das autoridades marroquinas de tomarem a seu cargo trabalhos que inicialmente seriam financiados pela Comunidade. Em relação a um outro caso, a contribuição da Comunidade foi concedida com base em estimativas financeiras excessivamente pessimistas, que permitiram no entanto que fosse transferida para o projecto a totalidade dos 24 Mio ECU inicialmente previstos para um outro projecto; na realidade, o custo real da operação é inferior em cerca de 20 % às previsões e a Comunidade, que deveria cobrir aproximadamente 70 % do custo do projecto, financia-o quase totalmente.

5.35. No caso de um projecto no Egipto, a Comissão sabia perfeitamente, quando a convenção de financiamento foi assinada, que a autorização excedia em cerca de 1,3 Mio ECU o custo dos trabalhos: o contrato de obras tinha já sido assinado vários meses antes.

Escolha da forma de ajuda

5.36. Em relação a um determinado número de projectos na Argélia, Marrocos, Tunísia ou Malta o Tribunal constata que o financiamento recorre a uma variedade ou mesmo à totalidade dos instrumentos previstos pelos protocolos (subvenções, empréstimos com condições especiais, empréstimos do BEI com base nos seus recursos próprios, bonificações de juros), sem que a escolha de semelhante combinação de instrumentos seja claramente motivada pela natureza, duração da amortização ou perspectivas de rentabilidade dos investimentos previstos.

Execução dos projectos

Atrasos

5.37. A maioria dos projectos sofre atrasos consideráveis, de vários anos, tanto antes de terem início, como durante a sua execução. Assim, e sem que esta lista seja exaustiva, podemos citar o caso da central térmica de Elbistan (Turquia), que deveria iniciar a produção a partir de 1983 e em relação à qual foi preciso esperar até ao final de 1989, ou seja nove anos após a concessão do financiamento para que o empréstimo em condições especiais fosse desembolsado na íntegra. Só dois anos após a conclusão dos trabalhos, as instalações do laboratório nacional de produção de vacinas veterinárias (Marrocos) começaram a ser utilizadas. Se a realização das barragens de Aït Chouarit e de Sidi Driss, bem como do Canal de Rocade (Marrocos) se concretizar nos prazos previstos, o objectivo dos projectos em matéria de ordenamento hidroagrícola será alcançado na melhor das hipóteses com dez anos de atraso. As obras da primeira fase do projecto de rede de esgotos de Helwan (Egipto) iniciaram-se em finais de 1986, dois anos após a data na qual, em princípio, deveriam estar concluídas; as obras da segunda fase que deveria ter início em 1989, têm já, na melhor das hipóteses, um ano de atraso. As actividades de promoção e de divulgação do projecto relativo à melhoria da alimentação do gado (Egipto) mal tinham tido início quando a assistência técnica abandonou o projecto. O projecto da operação de crédito agrícola - BNDA (Tunísia) deveria estar concluído em finais de 1988; nesta data tinha sido utilizada menos de metade da ajuda. O arranque do projecto relativo à melhoria da gestão dos perímetros irrigados (Tunísia) tem sofrido atrasos consideráveis. Foi necessária uma dezena de anos para concluir o projecto da criação e alargamento de centros de formação profissional (Argélia) com uma duração prevista de quatro anos.

5.38. Como é óbvio a execução dos projectos pode ser perturbada por dificuldades inesperadas, dificilmente previsíveis. Contudo, na maioria dos casos, os atrasos devem-se sempre às mesmas causas, bem conhecidas, entre as quais a lentidão dos procedimentos, estruturas administrativas deficientes, falta de coordenação, ou ainda insuficiência dos recursos humanos e financeiros locais. É este ambiente pouco propício a uma execução sem problemas dos projectos, que é preciso ter em conta na fase de concepção.

Alteração substancial dos projectos

5.39. Durante a fase de execução é frequente serem introduzidas modificações importantes ao conteúdo, e até à orientação, dos projectos, sem que tenha sido efectuada qualquer análise prévia apropriada que demonstre a sua necessidade ou fundamento, tendo em conta o ambiente, os meios ou os objectivos. Por vezes essas modificações resultam da iniciativa exclusiva do organismo que põe em prática o projecto, sem que a Comissão seja informada ou consultada.

5.40. Na Turquia, pouco depois do arranque de um projecto, o parceiro turco duplicou o objectivo de produção a atingir; o volume dos investimentos necessários praticamente triplicou e, embora em princípio a Comunidade devesse ser o único financiador, recorreu-se a outras fontes de financiamento. Os processos da Comissão não incluem informações sobre as circunstâncias que originaram esta modificação.

5.41. No Egipto, alterações significativas têm sido repetidamente introduzidas em relação a um projecto de construção de instalações de armazenagem, com a concordância da delegação mas sem a aprovação da Comissão. A falta de transparência é tal que, quando da preparação do financiamento de uma segunda fase, o serviço responsável da Comissão teve de se informar acerca da natureza das realizações da primeira fase. A situação não melhorou em relação à segunda fase, tendo o Tribunal e a delegação constatado, no decurso das suas visitas, que o beneficiário utiliza os fundos comunitários como lhe apetece, não respeitando a convenção de financiamento. Um projecto de desenvolvimento e de divulgação na área da produção de forragens, devido à ausência de resultados de trabalhos de investigação fiáveis, lança-se num programa de experimentação sem ser previamente redefinido.

5.42. Na Tunísia, um projecto de financiamento de dez traineiras é definido em função de um tipo de pesca orientado para a industrialização. Após ter concedido o empréstimo com condições especiais (mandato lato), o BEI foi informado que as características das traineiras serão diferentes das que foram definidas quando do estudo prévio. Esta modificação não é posta em causa mesmo se, desta forma, a ajuda comunitária vai financiar um acréscimo da pesca tradicional e se o projecto, a médio ou longo prazo, pode ser prejudicial aos interesses de desenvolvimento da Tunísia.

5.43. No que se refere a um programa de formação de quadros no sector das obras públicas, na Argélia, a convenção de financiamento, assinada mais de dois anos após a decisão da Comissão, afasta-se sensivelmente do projecto inicial. Por exemplo, não se trata já de garantir a reciclagem de quadros intermédios mas antes a formação de formadores em institutos técnicos. Nesta nova óptica, as acções a efectuar, tanto sob a forma de bolsas como de assistência técnica, são consideravelmente revistas.

Assistência técnica

5.44. A qualidade das prestações fornecidas pela assistência técnica financiada pela Comunidade pode ser afectada por diversos factores, tais como a própria qualidade dos peritos, a falta de coordenação da assistência técnica com os outros componentes do projecto ou as relações de trabalho, por vezes difíceis, entre os peritos e o enquadramento local.

5.45. No Egipto, a qualidade dos peritos pode ser posta em causa na primeira fase de um estudo sobre os recursos hídricos do Sinai; traduz-se por uma falta geral de informação e de documentação sobre os trabalhos realizados e os seus resultados.

5.46. Na Tunísia, um projecto de melhoria da gestão dos perímetros irrigados confronta-se com frequentes mudanças de peritos, cujos serviços, em particular os relatórios, são além disso de fraca qualidade.

5.47. Em relação a vários projectos na Argélia e no Egipto, a assistência técnica é utilizada prematuramente, tendo em conta o estado de evolução dos outros componentes dos projectos (trabalhos de construção, compra de materiais), resultando daí para os projectos um menor benefício.

5.48. No caso de um projecto de melhoria da produção de forragens no Egipto, as relações entre os peritos e os seus interlocutores locais são prejudicadas por divergências de opinião quanto à própria orientação do projecto e pela ausência de coordenação. Em relação a um projecto de cooperação universitária, as relações pessoais são más e o desacordo é total quanto à concepção e à forma de executar os trabalhos; esta situação levou à demissão do responsável britânico pelo projecto, sem que os problemas tenham sido resolvidos.

Compromissos dos beneficiários

5.49. É frequente o beneficiário não respeitar os compromissos subscritos nas convenções de financiamento, ou fazê-lo com grandes atrasos. Tal facto aplica-se não só à sua contribuição financeira, à cedência de terrenos, de instalações ou de pessoal necessário à criação das estruturas administrativas previstas para a execução do projecto, mas também ao respeito dos procedimentos comunitários de concursos e de adjudicação de contratos. Tudo isto provoca atrasos importantes, compromete a realização dos objectivos e, por vezes, põe em causa a própria concepção do projecto.

5.50. Em relação a um projecto de eliminação de bairros de lata em Marrocos, a instalação dos equipamentos socioadministrativos e, em particular, das infra-estruturas médicas e escolares, regista atrasos consideráveis e existem dúvidas sobre se a parte marroquina tem verdadeiramente a intenção de as executar (ver ponto 5.65). A ajuda comunitária a uma operação de crédito a favor dos pequenos agricultores deveria ser objecto de uma gestão separada, no entanto essas disposições não são respeitadas.

5.51. No caso de um projecto de formação profissional na Argélia, verificou-se essencialmente o não cumprimento dos procedimentos acordados em matéria de concursos e de adjudicação de contratos. A Comissão, informada posteriormente, foi levada a conceder inúmeras derrogações.

5.52. No Egipto, o beneficiário de um projecto de construção de instalações de armazenagem decide as obras a realizar em função da sua própria estratégia e não segundo a convenção de financiamento. Um outro projecto está atrasado pelo facto de a parte egípcia ser incapaz de prestar a sua contribuição financeira nos prazos previstos; a Comissão autorizou até adiantamentos que não são reembolsados. A impossibilidade de dispor de um campo desértico de alguns hectares, num país com 750 000 km2, onde 96 % da superfície é constituída por desertos, é factor essencial da não realização de grande parte de um programa de investigação em matéria de melhoria dos solos. Apesar das contínuas recomendações da delegação, a estrutura prevista e necessária para garantir o funcionamento, a manutenção e a gestão de um importante sistema de depuração continua por instalar.

Estruturas administrativas

5.53. A execução dos projectos ressente-se também de insuficiências de pessoal, sobretudo ao nível das qualificações, estando este pouco motivado ou sujeito a transferências frequentes. Verifica-se também frequentemente uma ausência de coordenação entre os diferentes intervenientes, tanto locais como estrangeiros. Estas constatações podem ser efectuadas em determinado número de projectos na área do desenvolvimento agrícola, da formação profissional ou da investigação, na Argélia, Tunísia, Egipto e Jordânia.

Eficácia dos projectos

Observações gerais

5.54. A eficácia da cooperação financeira e técnica varia sensivelmente de um país para outro e convém, portanto, efectuar uma análise separada para cada um. Em resumo, o impacto dos projectos financiados na Jordânia e na Tunísia é, no geral, satisfatório. Em Marrocos, a execução dos projectos não depara com obstáculos particulares e alguns são claramente um sucesso; em relação a outros, a maioria no plano financeiro, a realização dos objectivos sofre atrasos consideráveis, ficando até comprometida, pelo facto de as acções a cargo da parte marroquina não terem sido executadas conforme previsto, ou correrem o risco de nunca o virem a ser. A eficácia dos projectos financiados em Malta não está em causa; a noção de cooperação está, no entanto, ausente, limitando-se a ajuda comunitária a financiar operações praticamente concluídas. A aplicação dos projectos no Egipto é extremamente trabalhosa, principalmente devido às insuficiências dos interlocutores locais; do ponto de vista dos resultados, o fracasso é muitas vezes evidente ou de recear. A cooperação financeira e técnica com a Argélia foi afectada por um contexto particularmente desfavorável que entravou a sua aplicação não permitindo, nesta fase, esperar resultados. No caso da Turquia, um controlo documental efectuado junto da Comissão não permite avaliar a eficácia da ajuda comunitária, por falta das informações necessárias.

Turquia

5.55. A insuficiência ou ausência de informações constantes dos processos da Comissão não permite avaliar, na base de um controlo documental, se os quatro projectos analisados, que representam uma ajuda financeira total de 190 Mio ECU, ou seja quase 65 % do montante orçamental global do terceiro protocolo e da ajuda especial, alcançaram o seu objectivo de fomentar o aumento da produção de energia eléctrica. No caso dos dois projectos geridos pelo BEI em mandato lato, isto é o complexo hidroeléctrico de Karakaya e a central térmica de Elbistan, nem sequer é possível saber o que é que a ajuda orçamental, 160 Mio ECU no total, financiou exactamente. Dois projectos geridos pela Comissão, minas de linhite de Beypazari e prospecção relativa à linhite, ficaram reduzidos, no caso deste último, ao fornecimento de equipamentos, tendo o seu objectivo de desenvolvimento sido ignorado.

Malta

5.56. De uma forma geral, os projectos relativos ao primeiro protocolo deram resposta a necessidades justificadas, foram executados de forma satisfatória e tiveram os efeitos pretendidos. As acções de assistência técnica e de formação foram geralmente de elevada qualidade e satisfizeram os organismos malteses. As obras de modernização do porto de La Valeta decorreram sem problemas e a rentabilidade dos investimentos parece assegurada. Contudo, na aplicação deste primeiro protocolo constata-se a ausência da própria noção de cooperação. Na realidade, trata-se de uma ajuda financeira pura e simples a acções já bastante adiantadas, para não dizer concluídas.

Argélia

5.57. Uma das prioridades constantes dos dois primeiros protocolos é, depois da redução do défice alimentar, a satisfação de importantes necessidades em matéria de formação de quadros e de mão-de-obra qualificada necessárias à realização dos objectivos de desenvolvimento económico e social; a utilidade da ajuda comunitária nestes domínios não deixa dúvidas. Contudo, a sua aplicação depara com dificuldades consideráveis. Até há pouco tempo, o contexto geral tem sido particularmente desfavorável e traduz-se, da parte das autoridades argelinas, por um desinteresse pela ajuda comunitária (ver ponto 5.14). A baixa taxa de execução orçamental ilustra bem esse facto (ver quadro 5). Nestas circunstâncias, é difícil, na fase actual, esperar obter resultados tangíveis.

5.58. Foi necessária uma dezena de anos para concluir o projecto relativo à criação e ampliação de centros de formação profissional, que deveria ter uma duração de três ou quatro anos. Em relação à parte realizada quando do controlo do Tribunal, não é possível avaliar o impacto da despesa comunitária; de qualquer forma, é duvidoso que tenha sido alcançado o objectivo em matéria de criação de lugares de formação para os diferentes sectores da construção civil e da indústria. Os recursos humanos mobilizados por este projecto e as dificuldades enfrentadas não são comparáveis aos seus resultados.

5.59. O projecto relativo ao apoio ao Ministério do Comércio lançado em 1987 com o objectivo de efectuar acções de formação que permitissem aumentar a capacidade de exportação das empresas argelinas não pode ser executado, porque, tanto a própria parte argelina como a Comissão, não conseguem definir a natureza da ajuda que a Comunidade deve prestar; as modificações ocorridas na paisagem económica argelina impõem, com efeito, uma revisão das conclusões do estudo nas quais se baseia o projecto, mas as autoridades argelinas não têm condições para formular um pedido preciso.

5.60. Apesar de um longo período de instrução (três anos e meio), a convenção de financiamento do projecto relativo à formação de quadros do sector das obras públicas não contém os elementos necessários à sua realização; em particular, a convenção não indica o calendário de execução das diferentes acções e não define a natureza da assistência técnica prevista. Vários estudantes argelinos seguem, ou já seguiram, programas de formação na Comunidade se bem que não existam elementos que permitam garantir que as bolsas concedidas se inscrevem no âmbito do projecto; dada a inexistência de assistência técnica, que bloqueia o arranque do projecto, é duvidoso que os bolseiros formados venham a exercer funções de formação nos organismos abrangidos pelo projecto.

5.61. Os seminários já organizados no âmbito do projecto relativo à formação dos quadros da indústria pesada parecem ter correspondido às expectativas em matéria de transferência de conhecimentos expressas pela parte argelina. A avaliação do impacto do projecto será contudo difícil, dado que a convenção de financiamento não procura definir as acções a realizar em outros termos que não sejam os monetários.

Marrocos

5.62. Em comparação com o que se pode observar em outros países, a própria realização dos projectos em Marrocos decorre de forma relativamente satisfatória. Apesar disso, se bem que vários dos projectos analisados sejam francamente um êxito (ver pontos 5.68 - 5.69), o mesmo não acontece com alguns outros, principalmente com o projecto operação de crédito a favor dos pequenos agricultores, em relação ao qual a utilização exacta dos fundos comunitários permanece uma incógnita (ver ponto 5.63). Os outros projectos, cuja utilidade não se discute, apenas poderão alcançar plenamente os seus objectivos se as autoridades marroquinas assegurarem a realização das acções que estão a seu cargo (ver pontos 5.65 - 5.67).

5.63. A operação de crédito a favor dos pequenos agricultores financiou o novo escalonamento dos empréstimos de cerca de 70 000 agricultores em situação financeira difícil devido às repetidas secas. Na ausência de informações sobre a cobrança desses empréstimos, é impossível saber se esta acção teve efeitos duradouros; alguns elementos recolhidos pelo Tribunal suscitam dúvidas a esse respeito, pelo menos no que se refere a algumas regiões que continuaram a ser afectadas por condições climatéricas desfavoráveis. A Caixa Nacional de Crédito Agrícola não respeitou o seu compromisso de praticar uma gestão separada para as operações relacionadas com a l