RELATÓRIO relativo às demonstrações financeiras da Agência Europeia do Ambiente (AEA-Copenhaga), acompanhado das respostas da Agência (97/C 81/06)

(Período de 1 de Setembro de 1994 a 31 de Dezembro de 1995)

1.1. O presente relatório é dirigido ao Conselho de Administração da Agência Europeia do Ambiente, em conformidade com o nº 4 do artigo 13º do Regulamento (CEE) nº 1210/90 do Conselho, de 7 de Maio de 1990 (1).

1.2. O Tribunal examinou as demonstrações financeiras da Agência Europeia do Ambiente relativas aos exercícios de 1994 e 1995. Em conformidade com o nº 1 do artigo 13º do Regulamento (CEE) nº 1210/90 do Conselho, o orçamento foi executado sob a responsabilidade do Director executivo. Esta responsabilidade inclui a elaboração e a apresentação das contas (2), em conformidade com as regras financeiras internas previstas no artigo 14º do Regulamento (CEE) nº 1210/90 do Conselho (3). De acordo com o artigo 188º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, cabe ao Tribunal de Contas proceder ao exame destas contas. O presente relatório constitui a primeira auditoria efectuada à Agência.

1.3. O Tribunal efectuou os controlos em conformidade com as normas de auditoria geralmente aceites, desde que sejam aplicáveis no contexto comunitário. Verificou através de amostragem os livros e registos contabilísticos, bem como outros procedimentos de auditoria considerados necessários neste contexto. As principais observações resultantes da auditoria do Tribunal são apresentadas na segunda parte do presente relatório.

1.4. As demonstrações financeiras relativas aos exercícios de 1994 e 1995 são fiáveis e a legalidade e regularidade das operações a que se referem encontram-se, no seu conjunto, asseguradas.

Principais observações relativas à execução orçamental da Agência Europeia do Ambiente nos exercícios de 1994 e 1995

Subvenção da Comissão

1.5. Durante o exercício de 1995, a Agência utilizou apenas uma parte da subvenção da Comissão prevista no orçamento (de um orçamento de 12 Mio ECU, recebeu 6,2 Mio ECU). O Tribunal considera que a Agência deveria ter emitido, durante o exercício de 1995, uma ordem de cobrança relativa ao saldo devido (5,8 Mio ECU), a fim de fazer face às autorizações transitadas para o exercício de 1996 (num total de 7 Mio ECU).

Dotações excedidas

1.6. Constataram-se várias dotações excedidas nos títulos I (despesas de pessoal) e II (despesas administrativas) do orçamento, num montante global de cerca de 0,4 Mio ECU. Este montante, que não pôde ser imputado ao orçamento de 1995, é inscrito no activo do balanço como conta suspensa, devendo ser imputado ao orçamento do exercício de 1996 (violação dos artigos 5º, 27º, 29º-C e 43º do Regulamento Financeiro da Agência).

Fundo para adiantamentos

1.7. A quase totalidade dos pagamentos a imputar aos títulos I e II do orçamento foi efectuada através de um fundo para adiantamentos. A utilização deste fundo não está em conformidade com o artigo 43º do Regulamento Financeiro da Agência, dado que o gestor do fundo para adiantamentos era na altura simultaneamente tesoureiro e gestor de determinadas rubricas orçamentais. Além disso, os prazos de apresentação dos documentos justificativos não foram respeitados e a disponibilidade das dotações autorizadas não foi verificada por ocasião dos pagamentos. Esta situação revela-se como a causa principal dos casos de dotações ultrapassadas assinalados atrás.

Dotações transitadas

1.8. Como aconteceu no final do exercício de 1994, no final de 1995 a percentagem das dotações transitadas era muito elevada em relação às dotações disponíveis (7 Mio ECU - 57,2 % do orçamento total). A maior parte das dotações transitadas referia-se ao título III (despesas operacionais) (6,4 Mio ECU - 90,3 % das dotações do título). Uma parte considerável (1,8 Mio ECU) das dotações transitadas de 1994 para 1995, num montante de 8,5 Mio ECU, teve de ser anulada (21 % das dotações transitadas).

Recurso a posteriori para o auditor financeiro

1.9. Várias propostas de autorização num montante de 0,5 Mio ECU foram apresentadas ao auditor financeiro a posteriori. Nestes casos, o auditor financeiro recusou o seu visto, tendo o Conselho de Administração ignorado essa recusa. O Tribunal acentua a obrigação de respeitar o Regulamento Financeiro e de submeter uma proposta de autorização em boa e devida forma antes de qualquer medida susceptível de provocar uma despesa a cargo do orçamento (artigo 27º do Regulamento Financeiro da Agência).

Separação de funções

1.10. A separação de funções no departamento administrativo da Agência não foi respeitada. Devido a uma falta de efectivos do sector contabilidade-finanças, a mesma pessoa foi simultaneamente tesoureiro, gestor do fundo para adiantamentos e gestor/gestor orçamental de determinadas rubricas orçamentais.

Sistemas contabílísticos

1.11. A contabilidade orçamental e a contabilidade geral são efectuadas em dois sistemas independentes sem ligação entre si. Além disso, o sistema de contabilidade orçamental não prevê qualquer bloqueio no caso de se ultrapassarem as dotações disponíveis ou as dotações autorizadas.

Auditor financeiro

1.12. O Conselho de Administração designou como auditor financeiro o da Comissão. Baseando-se no funcionamento actual da Agência, o Tribunal considera oportuno afectar a esta um auditor financeiro a tempo inteiro.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 28 de Outubro de 1996.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

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(1) JO nº L 120 de 11. 5. 1990, p. 4.

(2) Como exigido pelo nº 3 do artigo 13º do Regulamento (CEE) nº 1210/90, as contas de todas as receitas e despesas da Agência relativas ao exercício de 1995 foram elaboradas em 20 de Junho de 1996, data em que as contas foram assinadas pelo Director executivo da Agência e dirigidas à Comissão, ao Conselho de Administração e ao Tribunal de Contas. Estas contas foram recebidas pelo Tribunal em 28 de Junho de 1996. A versão resumida destas demonstrações financeiras é apresentada nos quadros anexos ao presente relatório.

RESPOSTAS DA AGÊNCIA

A Agência Europeia do Ambiente foi estabelecida em Copenhaga em meados de 1994, tendo sido adoptado, logo nesse mesmo ano, em 31 de Outubro, um primeiro orçamento de 10,2 milhões de ecus. Devido ao atraso inicial verificado na decisão sobre a localização da Agência, foi necessário acelerar o processo de arranque. Após esforços significativos, foi possível definir os projectos e determinar o respectivo orçamento antes do final do ano; todavia, por razões óbvias, a execução das autorizações só dificilmente pôde iniciar-se no final do ano de 1994.

Assim, em 1995, a Agência deparou-se com a árdua tarefa de dar execução, não só ao orçamento de 1994, mas também ao novo orçamento de 1995, de 10,5 milhões de ecus, ainda antes de o pessoal efectivo ter entrado ao serviço. O concurso de provimento de lugares foi publicado em Novembro de 1994, tendo os primeiros candidatos seleccionados começado a integrar o quadro no Verão de 1995, após um longo processo de selecção que envolveu mais de 7 000 candidaturas.

Em resumo, a Agência tinha um programa de trabalho ambicioso e, teoricamente, dois orçamentos a executar, dispondo, no entanto, de um reduzido pessoal para a respectiva execução. Apesar disso, o trabalho avançou tendo, em 1995, a Agência realizado os projectos mais importantes, nomeadamente o relatório Dobris e a revisão do quinto programa de acção no domínio do ambiente. Foram estabelecidos cinco centros temáticos europeus e avançada a criação da EIONET. Registaram-se progressos no desenvolvimento da Agência, tendo o número de efectivos aumentado de um em 1 de Janeiro de 1995, assistido por 10 agentes temporários, nomeadamente peritos nacionais e pessoal auxiliar, para 22, em 31 de Dezembro de 1995, igualmente assistidos por 10 agentes temporários.

A Agência registou um progressivo desenvolvimento administrativo na sequência do concurso de recrutamento atrás referido. No entanto, em 1995, o seu pessoal era claramente insuficiente para tratar os aspectos processuais e financeiros ligados à sua actividade. No sector financeiro, nos primeiros seis meses do ano, havia apenas uma pessoa para tratar dos aspectos financeiros, orçamentais e contratuais do programa de trabalho. O chefe da administração entrou em funções em Junho de 1995, tendo o resto do pessoal afecto às finanças e à contratação integrado o quadro apenas em princípios de 1996.

A Agência respondeu positivamente ao desafio, não sem ter cometido, no entanto, alguns erros de carácter processual nas áreas das finanças e do orçamento.

Ultrapassagem das dotações

Verificaram-se ultrapassagens das dotações em algumas rubricas orçamentais. Tal ficou a dever-se, por um lado, ao facto de o sistema de controlo orçamental não ter ainda funcionado de forma satisfatória e, por outro, ao facto de alguns pagamentos efectuados não terem sido contabilizados devido à falta de pessoal no departamento de finanças. Por conseguinte, quando se procedeu ao encerramento das contas, a discrepância entre a situação contabilística e os pagamentos efectivamente executados evidenciava um excesso de despesas em algumas rubricas orçamentais. Dado que, a partir de 1 de Janeiro, não é possível proceder a ajustamentos entre as rubricas orçamentais, as referidas despesas devem ser imputadas às contas de 1996, isto é, devem ser financiadas pelo orçamento de 1996.

Em 1996, as despesas e as dotações disponíveis nos títulos I e II, que registaram problemas em 1995, foram objecto de um cuidadoso controlo, no sentido de se evitar a ultrapassagem dos montantes previstos.

Recurso a posteriori para o auditor financeiro

Durante a fase de criação da Agência, foi elaborado um plano de trabalho que começou a ser executado antes de os procedimentos administrativos estarem completamente estabelecidos e de ter entrado em funcionamento um sistema para controlar o respeito de tais procedimentos. Em alguns casos, tal levou a que fossem autorizados e realizados alguns trabalhos sem que os procedimentos fossem respeitados. Nomeadamente, foram celebrados contratos sem o visto do auditor financeiro, uma condição sine qua non para este tipo de despesas operacionais. Não se tratou de um caso de desperdício ou de ausência de fundos; tratou-se, antes, de um erro de procedimento resultante da necessidade de executar o trabalho e do facto de não estar ainda em funcionamento o serviço administrativo capaz de garantir a conformidade do trabalho com as normas de Bruxelas.

Existem actualmente mecanismos capazes de evitar problemas similares. A delegação dos poderes do gestor orçamental foi claramente determinada, tendo o pessoal sido informado das normas vigentes.

Separação de funções

No quadro financeiro da Agência, tal como em todas as instituições públicas, determinadas funções devem estar separadas. Um princípio de base é que as autorizações e as ordens de pagamento não devem estar a cargo da mesma pessoa. Porém, na fase de criação da Agência em Copenhaga, o pessoal era tão reduzido que não foi possível observar este princípio. Tal facto é justamente alvo de crítica por parte do Tribunal de Contas. No entanto, logo que se verificou um reforço no organigrama da Agência, essa situação foi corrigida, tendo, a partir do Outono de 1995, as referidas funções sido rigorosamente separadas.

Amplo recurso ao fundo para adiantamentos

O procedimento normal para as autorizações e para as ordens de pagamento no sistema da UE exige o visto prévio do auditor financeiro em praticamente todos os casos. No caso da Agência, o auditor financeiro é o mesmo da Comissão e encontra-se em Bruxelas. Enviar para Bruxelas todas as transacções financeiras para aprovação, antes de poderem ser efectivamente executadas, seria um processo extremamente pesado que obstruiria seriamente as actividades da Agência.

A alternativa para este dilema é o fundo para adiantamentos. O fundo funciona como uma pequena caixa de reserva, embora os montantes envolvidos sejam elevados. Em vez de solicitar o visto prévio do auditor financeiro, a Agência executa o pagamento e, uma vez por mês, envia o fundo para adiantamentos ao auditor financeiro para obter o visto ex post dos pagamentos efectuados. Esta prática, por um lado, facilita o funcionamento da Agência, sendo, por outro, uma espada de dois gumes, uma vez que exige dos controlos internos e do serviço financeiro da Agência capacidade para lidar com esta responsabilidade suplementar.

Por isso, embora a crítica do Tribunal de Contas seja compreensível, a Agência considera que, enquanto o auditor financeiro se encontrar em Bruxelas, não existe outra alternativa a não ser recorrer amplamente ao fundo para adiantamentos.

Por conseguinte, foi com grande interesse que a Agência tomou nota da recomendação do Tribunal de Contas, segundo a qual seria oportuno que o auditor financeiro da Comissão afectasse à Agência um auditor financeiro a tempo inteiro. A Agência acolheria favoravelmente tal iniciativa.

Sistema financeiro informatizado

O Tribunal de Contas salienta a necessidade de a Agência encontrar um sistema financeiro informatizado e actualizado, passível de integrar os aspectos relativos à contabilidade geral com o controlo do orçamento. No complexo sistema financeiro da União Europeia, torna-se fundamental um sistema informatizado deste tipo para evitar uma excessiva afectação de recursos nas actividades de carácter financeiro e orçamental.

A Agência corrobora as conclusões do Tribunal de Contas. Desde inícios de 1995 que a Agência tem reiteradamente procurado encontrar uma solução para este problema comum às Agências da UE. Em 1996, as Agências abriram um concurso público conjunto no sentido de encontrarem um solução; contudo, esse concurso não deu quaisquer resultados, já que não surgiu qualquer sistema satisfatório. Por conseguinte, actualmente a Agência está a ponderar a possibilidade de usar o novo sistema de controlo do orçamento Sincom 2. Prevê-se que este esteja instalado e funcional antes da execução do orçamento de 1997, de molde a poder já então ser utilizado. Haverá igualmente um suporte lógico para o sistema de controlo orçamental e outro para o registo geral. O fundo para adiantamentos não será integrado no suporte lógico. A Agência continuará a procurar um meio eficaz de resolver estes problemas e envidará esforços para coordenar tais iniciativas com as restantes Agências.