Decisão da Comissão

de 19 de Junho de 2002

relativa ao auxílio estatal executado pelos Países Baixos em favor das operações de rebocadores neerlandeses em portos marítimos e vias navegáveis interiores da Comunidade

[notificada com o número C(2002) 2158]

(Apenas faz fé o texto em língua neerlandesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2002/901/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o (agora 88.o) do Tratado CE(1),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos das disposições atrás mencionadas(2) e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Por denúncia registada em 17 de Abril de 2000, a Comissão foi informada de que os Países Baixos haviam, alegadamente, atribuído um auxílio estatal ilegal, no quadro do instrumento "tonnagebelasting", em favor das operações de rebocadores em portos e vias navegáveis interiores da Comunidade. Outras três partes(3) manifestaram a sua preocupação quanto a este caso, tendo uma apresentado mesmo uma denúncia formal.

(2) Em carta datada de 12 de Setembro de 2000, os serviços da Comissão colocaram às autoridades neerlandesas um conjunto de questões preliminares, as quais foram discutidas numa reunião e respondidas formalmente em carta datada de 8 de Novembro de 2000, resposta essa rectificada por corrigenda no mesmo dia.

(3) O autor da denúncia de 17 de Abril de 2000 forneceu numerosos elementos de informação adicionais, que conduziram à realização de várias reuniões entre o mesmo e os serviços da Comissão.

(4) Na sequência de uma carta enviada pela Alemanha em 18 de Janeiro de 2001, realizou-se em 29 de Março de 2001 uma reunião com as autoridades alemãs sobre o assunto considerado.

(5) Com base nas informações ao seu dispor, os serviços da Comissão reuniram de novo com as autoridades neerlandesas em 19 de Abril de 2001.

(6) Por carta de 11 de Julho de 2001, a Comissão informou os Países Baixos de que decidira dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente ao auxílio em causa.

(7) A decisão da Comissão de iniciar o procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações.

(8) A Comissão recebeu observações iniciais das autoridades neerlandesas, bem como observações de 51 partes interessadas. Estas foram transmitidas aos Países Baixos, a quem foi dada a possibilidade de sobre elas se pronunciar; os comentários das autoridades neerlandesas foram transmitidos por carta datada de 18 de Abril de 2002 e registada em 22 de Abril de 2002 (A/57255).

2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO

2.1. Decisões da Comissão relativas aos auxílios N 394/88, N 384/91, N 738/95, NN 89/97 e N 8/98

(9) Por carta de 23 de Agosto de 1988, os Países Baixos notificaram pela primeira vez à Comissão um incentivo fiscal tendente a reforçar a posição concorrencial da frota neerlandesa, remetendo para uma comunicação da Comissão ao Conselho, de 1985, relativa a uma política comunitária comum no domínio do transporte marítimo. A medida foi aprovada pela Comissão em carta datada de 2 de Dezembro de 1988.

(10) Em 12 de Dezembro de 1994 a Comissão decidiu não pôr objecções a uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e das contribuições para a segurança social ("fiscale faciliteit") de 19 % e 5 % respectivamente (auxílio N 384/91).

(11) Por carta de 12 de Abril de 1996 [SG(96) D/3852], a Comissão informou os Países Baixos da sua decisão de não levantar objecções a uma nova redução do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e das contribuições para a segurança social ("fiscale faciliteit"), de 38 % e 10 % respectivamente, e à introdução do "tonnagebelasting" (auxílio N 738/95).

(12) Conforme anunciara na sua carta de 12 de Abril de 1996, referida no parágrafo 11, a Comissão reavaliou e voltou a aprovar o "tonnagebelasting", facto de que informou os Países Baixos por carta de 31 de Julho de 1997 [SG(97) D/6453] (auxílio NN 89/97).

(13) Por carta de 20 de Maio de 1998 [SG(98) D/4032], a Comissão informou os Países Baixos da sua decisão de não levantar objecções a um aumento de 38 % para 40 % do auxílio no quadro do "fiscale faciliteit" aprovado no âmbito do processo N 738/95.

2.2. "Fiscale faciliteit" e "tonnagebelasting"

(14) O instrumento "fiscale faciliteit" prevê reduções do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e das contribuições para a segurança social dos marítimos comunitários a cargo do empregador. Tal medida destina-se a reforçar a competitividade da frota mercante neerlandesa.

(15) O "tonnagebelasting" é um instrumento facultativo respeitante ao imposto sobre o rendimento das sociedades incidente nas companhias de navegação. No âmbito de tal instrumento, os lucros da actividade de transporte marítimo são calculados a uma taxa fixa com base na tonelagem dos navios explorados pela companhia de navegação, independentemente dos lucros reais obtidos ou dos custos associados incorridos. Esta medida destina-se igualmente a reforçar a competitividade da frota mercante neerlandesa.

(16) Nenhuma das decisões da Comissão relativas aos auxílios N 738/95 e NN 89/97 (extensão do "tonnagebelasting", ver adiante) se refere em particular a operações de rebocadores ou a rebocadores.

2.3. Âmbito das notificações

(17) As notificações efectuadas e as informações fornecidas pelas autoridades neerlandesas no âmbito dos auxílios referidos na secção 2.2 respeitam claramente a operações de transporte efectuadas (principalmente) no mar e incluem outras explicações, das quais ressalta que as operações de reboque efectuadas principalmente no mar seriam elegíveis para o "fiscale faciliteit" e o "tonnagebelasting".

(18) Note-se, ainda, que a legislação fiscal notificada à Comissão neste contexto se denomina "Belastingwetten in het belang van de zeescheepwart" (legislação fiscal relativa à navegação marítima). A exposição que se segue mostra como as informações fornecidas nas notificações efectuadas no âmbito dos auxílios já referidos se centram nas actividades de transporte efectuadas no mar.

2.3.1. Notificação do auxílio N 384/91

(19) A primeira notificação neste contexto diz respeito ao auxílio N 384/91, aprovado em 1995. Segundo a lei notificada(5), "navio de mar é um navio a que foi passado um certificado de registo nos termos do n.o 1 do artigo 3.o da 'Zeebrievenwet' [Lei relativa aos certificados de registo] (...) que opera no mar no quadro de uma empresa comercial ou está afectado a operações de reboque ou salvamento no mar e que presta tais serviços a navios de mar, com excepção dos navios utilizados para os serviços de pilotagem".

(20) Na explicação que acompanha este artigo (página 11), diz-se que o navio de mar deve operar no mar no quadro de uma companhia de navegação ou estar afectado e ser utilizado para operações de reboque ou salvamento de navios de mar. Considera-se que um navio de mar utilizado no mar e em vias navegáveis interiores opera no mar se o núcleo central das suas actividades tiver lugar no mar ...

2.3.2. Notificação do auxílio N 738/95

(21) Segundo a notificação das autoridades neerlandesas, a alteração da lei de 1995 no que se refere ao "fiscale faciliteit" - única diferença entre os processos N 348/91 e N 738/95 - consistiu no montante do auxílio. A definição de "navio de mar" permaneceu inalterada como base para o auxílio N 738/95.

(22) O mesmo é válido para o aumento da intensidade do auxílio no âmbito do processo N 8/98 em relação ao "fiscale faciliteit" aprovado no âmbito do processo N 738/95, em que a única diferença consiste no aumento da intensidade.

(23) O n.o 2 do artigo 8.oC da lei do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares de 1964, alterada pela lei notificada como auxílio N 738/95(6), diz: "Para efeitos do presente artigo [relativo ao 'tonnagebelasting'], os lucros da actividade de transporte marítimo são os lucros obtidos com a utilização de um navio para o transporte de mercadorias ou passageiros no tráfego marítimo internacional (...) bem como os lucros obtidos com a utilização de um navio em serviço de reboque ou de prestação de assistência geral no mar aos navios atrás referidos".

(24) No texto de apresentação(7) da lei de alteração referida no parágrafo 23 é dada a seguinte interpretação ao n.o 2 do artigo 8.oC: "Para efeitos da base de incidência do imposto de tonelagem, os lucros da actividade de transporte marítimo são os lucros obtidos com a utilização de um navio para o transporte de mercadorias ou passageiros no tráfego marítimo internacional (...) bem como os lucros obtidos com a utilização de um navio em serviço de reboque ou de prestação de assistência geral no mar a navios de mar".

(25) A apresentação contém ainda o seguinte parágrafo: "Tráfego marítimo internacional: o transporte de mercadorias ou passageiros no tráfego marítimo internacional deve ser interpretado na acepção do artigo 50.o da lei do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares de 1964 e do artigo 19.o da lei do imposto sobre o rendimento das sociedades de 1969. De acordo com a definição contida nesses artigos, entende-se por tráfego marítimo internacional o tráfego entre um porto neerlandês e um porto estrangeiro e entre portos estrangeiros. Esta definição não abrange o tráfego entre dois portos neerlandeses e o transporte conexo do porto ao terminal ou do porto até ao destinatário. O navio deve ser utilizado no mar para o transporte de mercadorias ou passageiros. Para efeitos destes diplomas, considera-se que um navio utilizado no mar e em vias navegáveis interiores opera no mar se o núcleo central das suas actividades tiver lugar no mar ...".

(26) Finalmente, diz-se: "Reboque e prestação de assistência geral: além disso, para efeitos da base de incidência do imposto, são tidos em conta os navios afectos a serviços de reboque ou de prestação de assistência geral a navios no mar".

2.3.3. Informações fornecidas no âmbito do auxílio NN 89/97

(27) A documentação fornecida para efeitos da reaprovação do "tonnagebelasting" foca essencialmente a eficácia da medida, não contendo quaisquer novas condições de elegibilidade para o auxílio.

2.3.4. Notificação do auxílio N 8/98

(28) A notificação efectuada no âmbito do processo N 8/98 diz respeito a um aumento da intensidade de auxílio no quadro do "fiscale faciliteit" notificado no âmbito do processo N 738/95 (de 38 % para 40 %).

2.4. Razões da decisão de iniciar o procedimento

(29) A Comissão iniciou o procedimento de investigação formal (processo C 56/01) no caso em consideração por entender não ter aprovado, nem nos processos N 738/95 e NN 89/97 nem em qualquer outra decisão conexa(8), qualquer auxílio estatal aos transportes marítimos para operações de rebocadores neerlandeses em portos e vias navegáveis interiores comunitários.

(30) A decisão da Comissão baseou-se, inter alia, nas informações fornecidas pelas autoridades neerlandesas (carta de 8 de Novembro de 2000), segundo as quais algumas das operações de reboque portuário acima referidas beneficiavam de um auxílio estatal aos transportes marítimos ou poderiam beneficiar de tal auxílio no âmbito dos processos N 738/95 e NN 89/97.

(31) Na decisão C 56/01, o auxílio em causa (operações de reboque nos portos ou suas imediações e em vias navegáveis interiores da Comunidade) era, consequentemente, classificado de novo auxílio, a priori considerado incompatível com o Tratado. Requeria-se ainda aos Países Baixos que suspendessem o pagamento do auxílio, a fim de limitar os danos potenciais causados aos concorrentes por tais subvenções ilegais.

3. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

(32) A Comissão recebeu, no âmbito deste procedimento, a) observações iniciais dos Países Baixos, b) observações de 51 outras partes interessadas e c) comentários dos Países Baixos sobre estas últimas observações.

3.1. Observações iniciais dos Países Baixos

(33) Os Países Baixos reagiram à abertura do procedimento no processo C 56/01 por carta datada de 7 de Agosto de 2001. No essencial, as autoridades neerlandesas discordam da decisão da Comissão de classificar as referidas subvenções de "novo" auxílio, por considerarem que: a) o "fiscale faciliteit" e o "tonnagebelasting" haviam sido aprovados ou reaprovados por decisões da Comissão; b) a notificação do auxílio N 738/95 precisava que o imposto se aplicava aos navios utilizados na prestação de serviços de reboque ou assistência a navios de mar - a elegibilidade teria por base a construção e equipamento dos rebocadores, não resultando necessariamente do facto de as suas actividades se realizarem no mar; c) a carta de 8 de Novembro de 2000, referida no considerando 30, mais não faz do que reiterar este ponto.

(34) As autoridades neerlandesas assinalam ainda que os serviços de reboque em vias navegáveis interiores são efectuados em zonas distintas dos portos marítimos e que os rebocadores a eles afectos não estão autorizados a operar no mar. Ao contrário do que acontece com o reboque em vias navegáveis interiores, o direito marítimo aplica-se aos rebocadores a partir do momento em que prestem assistência a um navio de mar, onde quer que essa assistência seja prestada.

(35) Alega-se igualmente que a recente retirada de um operador de rebocadores neerlandês do porto de Hamburgo mostra que os regimes fiscais não são um factor determinante da posição concorrencial. Segundo ainda as autoridades neerlandesas, outros países aplicam regimes fiscais semelhantes ao aplicado nos Países Baixos.

3.2. Observações das outras partes interessadas

(36) As observações formuladas pelas 51 outras partes interessadas são resumidas a seguir, agrupadas por tipo de observações.

(37) As partes

1. Arnold Ritscher; 2. Bremer Reederverein; 3. Freie Hansestadt Bremen; 4. Freie und Hansestadt Hamburg; 5. Handelskammer Hamburg; 6. J. Johanssen & Son; 7. [...](9); 8. Rhenus AG & Co; 9. Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland; 10. Unternehmensverband Hafen; 11. Hamburg Unterweser Reederei GmbH; 12. Verband Deutscher Reeder; 13. Wirtschaftsverband Weser; 14. Zentralverband der Deutschen Seehafenbetriebe; 15 e 16 (identidade confidencial)

apresentaram separada e independentemente um conjunto de observações que se podem resumir como segue(10):

(38) Alega-se que os beneficiários neerlandeses do auxílio considerado dispõem de uma vantagem concorrencial significativa (argumento sustentado por um estudo efectuado pela Price Waterhouse Cooper (PWC) e apresentado pelo governo alemão), o que lhes assegura uma forte posição no mercado alemão dos serviços de reboque portuário). Reflexo de tal situação é a venda de activos e a redução de efectivos por parte de companhias alemãs. O auxílio favorece não apenas as companhias neerlandesas que exploram rebocadores mas também os portos neerlandeses. Além disso, o auxílio não pode ser considerado compatível com as orientações comunitárias sobre auxílios estatais aos transportes marítimos, quando se aplica ao tráfego nacional em vias navegáveis interiores e/ou portos e não está relacionado com a concorrência entre registos comunitários e registos terceiros. O auxílio deveria, pois, ser recuperado.

(39) A White & Case apresentou as seguintes observações, em nome de uma empresa alemã de rebocadores (parte 17): Em resumo, a White & Case alega, inter alia, que há que distinguir entre operações de reboque marítimo (alto mar) e portuário, visto representarem mercados distintos, com contratos de duração diferente e frequentemente explorados por unidades distintas de uma mesma empresa. Basicamente, não há concorrência entre rebocadores portuários de bandeiras comunitárias e de bandeiras de países terceiros. No entanto, os operadores neerlandeses de serviços de reboque portuário beneficiam de uma vantagem concorrencial relativamente aos seus homólogos na Comunidade, visto receberem um auxílio ilegal, que lhes permite adoptarem um comportamento agressivo no mercado.

(40) Quanto à questão específica de quais os rebocadores elegíveis, a White & Case argumenta que, mesmo que se utilizem critérios técnicos para determinar a elegibilidade para o auxílio, tal não significa necessariamente que um rebocador de mar que opere sobretudo no porto seja elegível, uma vez que isso estaria em contradição com o reiterado princípio da lei, segundo o qual as operações elegíveis devem ser efectuadas fundamentalmente no mar. A White & Case faz referência a processos julgados em tribunais nacionais dos Países Baixos e em que o governo (autoridades fiscais) defendera não serem os serviços de reboque portuário elegíveis para o auxílio, posição esta que o tribunal não avalizara, considerando-as elegíveis.

(41) O auxílio aos transportes marítimos para operações portuárias de rebocadores neerlandeses deve, além disso, ser considerado um novo auxílio, essencialmente desde a notificação de 1995 e, pelo menos, desde 5 de Janeiro de 1999, data em que as autoridades neerlandesas acordaram adaptar toda a legislação precedente às "novas" orientações comunitárias sobre auxílios estatais aos transportes marítimos de 1997. Esta alegação é sustentada pelo argumento de que qualquer dúvida quanto a um texto notificado resulta em detrimento do Estado-Membro notificador, visto ser este o responsável pela exaustividade e clareza da notificação. Neste sentido, o Estado-Membro terá de ser considerado o garante da certeza jurídica. O auxílio considerado é também incompatível com as orientações comunitárias sobre auxílios estatais aos transportes marítimos, cuja tónica é a concorrência entre registos comunitários e não-comunitários, tipo de concorrência a que os serviços de reboque portuário não estão sujeitos. Face ao exposto, e na ausência de expectativas legítimas por parte dos Países Baixos, a White & Case conclui que a Comissão deveria exigir a recuperação de todos os auxílios ilegais de que tenham beneficiado tais operadores, mesmo ao abrigo de regimes anteriores à notificação de 1995.

(42) As empresas

18. Birger Gran; 19. Hual; 20. Hydro Belgium SA; 21. Krogstads Shippings; 22. Minerva Marine Inc.; 23. Mitsui OSK Shipping (Europe) Ltd; 24. NYK Bulkship (Europe) Ltd; 25. Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam; 26. Sanko Kisen (Europe) BV; 27. Simpson, Spence & Young Ltd; 28. Stolt-Nielsen Transportation Group BV; 29. Thenamaris (Ships Management) Inc.; 30. Vopak; 31. Wallenius Wilhelmsen

apresentaram separada e independentemente um conjunto de observações que se podem resumir como segue(11):

(43) Estas empresas assinalam que o auxílio considerado foi aprovado pela Comissão, que qualquer tentativa de interferir num mercado bem regulado, mas livre, teria graves consequências e que só se pode falar de um mercado realmente livre quando este é aberto e todas as empresas nele podem concorrer livremente. Assinalam ainda que a entrada de empresas neerlandesas no mercado dos serviços de reboque alemão vai ao encontro do conceito de livre prestação de serviços que integra uma proposta legislativa da Comissão relativa aos serviços portuários e que apenas numa situação de mercado livre se pode obter a melhor relação preço/qualidade/desempenho. Um mercado assim irá, portanto, funcionar de forma a preservar normas elevadas de segurança e qualidade a par de preços concorrenciais sustentáveis a longo prazo.

(44) As empresas

32. Cape Reefers; 33. Coerclerici Armatori; 34. Maritime Services Aleuropa GmbH; 35. Pan Ocean Shipping Co. Ltd; 36. Polsteam (Benelux)

apresentaram separada e independentemente um conjunto de observações que se podem resumir como segue(12):

(45) Argumenta-se que o auxílio considerado foi aprovado e é, portanto, compatível com as orientações comunitárias sobre auxílios estatais aos transportes marítimos. Os proprietários de rebocadores de um Estado-Membro podem, assim, concorrer ao mesmo nível de preços com os proprietários de rebocadores registados em registos abertos, embora com normas de segurança e qualidade mais elevadas.

(46) A denúncia na origem deste caso baseia-se meramente no facto de uma empresa alemã de rebocadores não poder beneficiar de vantagens fiscais similares às existentes nos Países Baixos, em resultado de a Alemanha se recusar, aparentemente, a adoptar um regime homólogo.

(47) A óptica do autor da denúncia, de acordo com a qual as operações de reboque são elegíveis ou não dependendo do sítio em que são efectuadas, é demasiado limitativa e não reflecte a realidade económica e operacional. A única distinção relevante possível de fazer é com base nas características técnicas dos vários tipos de rebocadores.

(48) Uma atitude proteccionista em favor do mercado alemão dos serviços de reboque terá como resultado menos concorrência e taxas de serviço mais elevadas.

(49) O mercado dos serviços de reboque é um mercado internacional, em que há concorrência entre portos internacionais.

(50) As empresas

37. Kotug - Schleppreederei; 38. Kotug GmbH; 39. Adriaan Kooren BV; 40. Bais Maritiem BV; 41. Belgische Redersvereniging; 42. Corus Services; 43. Multraship BV; 44. Nissan Carrier Europe BV; 45. Scheepvaart & Industrie Vereniging; 46. Noordzeekanaalgebied; 47. Smit International NV; 48) Unie van Redding - En Sleepdienst; 49. Nederland BV; 50. Wijsmuller Marine Service BV; 51. Zeeland Seaports

apresentaram separada e independentemente um conjunto de observações que se podem resumir como segue(13):

(51) Argumenta-se que o auxílio considerado é um "auxílio existente" dado a Comissão o ter aprovado. Os auxílios existentes não podem ser recuperados. Considerar o auxílio aprovado um "novo auxílio" viola o princípio das expectativas legítimas e da certeza jurídica. O auxílio aprovado é compatível com os objectivos das regras relativas aos auxílios estatais aos transportes marítimos, sendo seu objectivo criar condições equitativas para todas as companhias de navegação sujeitas à concorrência internacional.

(52) O número de rebocadores neerlandeses que podem ser considerados rebocadores de mar é inferior a 10 % do total e nem todos recorreram às medidas.

(53) Os portos têm agora uma estrutura de mercado aberta, neles podendo operar rebocadores de bandeiras não comunitárias. O facto de o regime abranger os rebocadores que prestam assistência a navios de mar nos portos é perfeitamente adequado, uma vez que os mercados estão liberalizados. Consequentemente, as mesmas condições de concorrência deverão existir nos portos e fora deles. Não deverá utilizar-se um critério puramente geográfico, em particular a zona de operação, para excluir rebocadores que possam operar no mar e cujos tripulantes disponham dos certificados exigidos para os navios de mar. Se os rebocadores não puderem beneficiar de auxílios estatais aos transportes marítimos, as tarifas aumentarão. Tais medidas de auxílio garantem as normas de qualidade e limitam as desvantagens concorrenciais em relação aos rebocadores registados em registos abertos e cujas tripulações auferem salários baixos.

(54) As observações sublinham ser de evitar uma ordem de recuperação. Qualquer injunção no sentido de se adaptarem as regras existentes às novas regras deverá prever tempo suficiente para que se possa proceder ao ajustamento das disposições comerciais já adoptadas às novas regras.

4. COMENTÁRIOS DOS PAÍSES BAIXOS ÀS OBSERVAÇÕES DAS OUTRAS PARTES INTERESSADAS

(55) Os Países Baixos transmitiram por carta datada de 18 de Abril de 2002 os seus comentários, que podem ser resumidos como segue:

(56) Segundo as autoridades neerlandesas, o auxílio pouco terá contribuído para o sucesso dos operadores de rebocadores neerlandeses nos portos alemães. A medida é eficaz na medida em que garante emprego a marítimos comunitários e permite reforçar companhias de navegação comunitárias. Outros operadores de rebocadores comunitários poderão igualmente beneficiar de auxílios de natureza fiscal para se tornarem mais competitivos no plano internacional.

(57) As autoridades neerlandesas argumentam também que a assistência de rebocadores a navios de mar deve ser conforme com as orientações, independentemente de onde é efectuado o serviço. As empresas/actividades de reboque portuário comunitárias ficariam em desvantagem no plano internacional se não pudessem beneficiar do auxílio. O facto de a Alemanha ter optado por aplicar os seus incentivos fiscais não nos portos alemães mas apenas em portos estrangeiros europeus não pode ser utilizado como argumento contra os incentivos fiscais neerlandeses aplicados nos portos alemães. As autoridades neerlandesas discordam do argumento da White & Case de que as operações de reboque devem ser efectuadas no mar para poderem beneficiar do incentivo fiscal, bem como das conclusões do estudo da PWC sobre a amplitude do regime. As autoridades neerlandesas assinalam que é comum diferentes tipos de serviços - como os serviços de reboque marítimo e portuário - serem explorados por companhias distintas. Referem igualmente que os rebocadores prestam três a quatro serviços diariamente, por vezes no porto e por vezes no mar, pelo que nunca poderão satisfazer o critério "principalmente no mar".

(58) As autoridades neerlandesas forneceram ainda um relatório da JBR, que versa principalmente a situação do mercado, e em que se declara que o acesso da Kotug ao mercado alemão dos serviços de reboque se deveu essencialmente à estratégia e experiência da empresa. Com a entrada de sociedades neerlandesas no mercado alemão dos serviços de reboque, os preços desceram e a qualidade subiu. Argumenta-se ainda que as empresas alemãs subestimaram os efeitos da concorrência, tendo reagido com excessiva lentidão.

(59) De acordo com um segundo relatório, preparado pela Loyens & Loeff e apresentado pelas autoridades neerlandesas, o relatório da PWC enviado pelo governo alemão não tem por base as premissas correctas nem a situação de mercado local.

5. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO

5.1. Existência de auxílio nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE

(60) De acordo com o n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, "são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.".

(61) A subvenção pelas autoridades neerlandesas, via recursos estatais, de operações de rebocadores neerlandeses em portos e vias navegáveis interiores da Comunidade favorece certas empresas, visto tratar-se de uma medida específica para certas operações de reboque(14). As subvenções atribuídas neste contexto podem distorcer a concorrência e afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros, uma vez que os referidos serviços podem ser prestados por empresas não registadas no país em que o serviço é efectuado(15). Por estas razões, as subvenções concedidas a operações de reboque nos portos e vias navegáveis interiores constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.

5.2. Base jurídica da avaliação

(62) Orientações comunitárias sobre auxílios estatais aos transportes marítimos, de 1997(16) (a seguir, "as orientações"), que precisam os auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum neste sector.

(63) Regulamento (CE) n.o 659/1999.

5.3. Auxílios "ilegítimos" (não notificados)

(64) Tendo as autoridades neerlandesas confirmado a concessão do auxílio considerado, há que esclarecer se o mesmo foi notificado ou é ilegítimo.

5.3.1. Âmbito das notificações

(65) No âmbito da notificação e e das informações relativas aos processos N 738/95 e NN 89/97, os Países Baixos comunicaram regimes de auxílio quase exclusivamente dirigidos a actividades no mar. Da análise do âmbito geral e dos diferentes elementos dos regimes notificados, atrás sumariados, ressalta claramente tal conclusão. A única derrogação à condição de as actividades deverem ser efectuadas no mar reside no facto de se considerar que um navio que opere no mar e em portos e/ou vias navegáveis interiores é um navio que opera no mar se neste residir o núcleo central das suas actividades.

(66) Note-se ainda que o diploma notificado no âmbito do auxílio N 738/95 se intitula "Wijziging van enige belastingwetten in het belang van de zeescheepvaart" (alteração de certos diplomas fiscais relativos à navegação marítima).

(67) Os dados gerais e específicos comunicados pelas autoridades neerlandesas não contêm elementos que pudessem causar dúvidas à Comissão quanto ao facto de o auxílio se destinar apenas a navios de mar que operam exclusivamente, ou pelo menos principalmente, no mar.

(68) A informação pertinente que se segue veio a lume em resultado do recurso interposto pelos Países Baixos contra a decisão da Comissão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o Uma frase do texto de apresentação da lei que prevê a medida aprovada pela Comissão como auxílio N 384/91, na versão apresentada pelo governo neerlandês ao Parlamento neerlandês, clarifica, para evitar mal-entendidos, que os rebocadores aptos e autorizados a efectuar operações de reboque no mar não terão necessariamente de efectuar as suas actividades no mar para poderem beneficiar do auxílio. Tal frase não figura, todavia, na versão da referida apresentação fornecida à Comissão. É, pois, claro que a Comissão não foi devidamente informada pelos Países Baixos da sua intenção de concederem o auxílio também em tais casos.

5.3.2. Interpretação nos Países Baixos: governo versus tribunais

(69) No que se refere à alegação das autoridades neerlandesas de que a notificação do auxílio N 738/95 dava a indicação de que os rebocadores seriam elegíveis para o auxílio em causa com base em critérios técnicos e não no local em que as operações são efectuadas, a Comissão nota não ter sido esta a posição defendida oficialmente pelo governo dos Países Baixos nos tribunais neerlandeses.

Enquanto decorria o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o, a Comissão teve conhecimento de que a aplicação dos regimes de auxílio (os diplomas neerlandeses) aprovados pela Comissão para actividades nos portos e vias navegáveis interiores fora objecto de contestação nos tribunais neerlandeses. As autoridades neerlandesas defenderam a posição de que o auxílio não era aplicável se as embarcações em causa não fossem utilizadas no mar ou apenas o fossem esporadicamente(17). De facto, num dos processos, as autoridades neerlandesas chegaram a recorrer para o Supremo Tribunal dos Países Baixos, defendendo esta posição. O Supremo indeferiu o pedido do governo, estabelecendo que os serviços de reboque portuário eram elegíveis para o auxílio(18).

(70) O que atrás se expôs mostra que mesmo as próprias autoridades neerlandesas defendiam oficialmente que o auxílio não deveria ser aplicável nas situações objecto da presente decisão. Acresce que as referidas autoridades nunca informaram a Comissão do resultado dos processos judiciais, nem sequer os mencionaram no contexto do procedimento iniciado nos termos do n.o 2 do artigo 88.o

Segue-se que a) a interpretação a nível nacional da lei neerlandesa em causa mudou sem que a Comissão tenha sido informada e que b) o governo neerlandês notificou um auxílio que ele próprio não tencionava originalmente que incluísse os serviços de reboque portuário. A observação atrás referida (ver considerando 68) constante do texto de apresentação da lei, que poderia indicar uma mudança de posição, não figura no texto comunicado à Comissão(19).

(71) Tendo em conta o exposto, a Comissão conclui, neste ponto, não ter sido notificada pelas autoridades neerlandesas de um auxílio para operações de reboque em portos comunitários e suas imediações e em vias navegáveis interiores da Comunidade e não ter sido, portanto, tal auxílio por ela aprovado.

5.4. Classificação de "novo auxílio"

(72) Terá ainda de se esclarecer se o auxílio considerado constitui um auxílio "existente" ou "novo" na acepção do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999.

(73) No que se refere ao período ulterior a 12 de Setembro de 1990 (ver considerando 74), a subvenção não pode classificar-se de "auxílio existente", de acordo com a alínea b) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, pelas seguintes razões:

a) o auxílio não foi aplicado antes da entrada em vigor do Tratado;

b) o auxílio não foi autorizado pela Comissão;

c) a subvenção não foi devidamente notificada e, como tal, não foi, após a análise preliminar da Comissão, considerada um auxílio, um auxílio compatível ou uma medida objecto de um exame formal no prazo previsto. Não pode portanto considerar-se ter sido aprovada pela Comissão;

d) a subvenção não passou a ser um auxílio estatal na sequência da evolução do mercado comum ou da liberalização do sector em virtude da legislação comunitária.

(74) É possível que do auxílio já tivessem beneficiado rebocadores que não operam principalmente no mar dez anos ou mais antes de a Comissão ter colocado às autoridades neerlandesas as primeiras questões (carta de 12 de Setembro de 2000). Nessa medida, e à luz do disposto na alínea b), ponto iv), do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, tal auxílio teria de ser considerado um auxílio existente e irrecuperável.

(75) O auxílio concedido após 12 de Setembro de 1990 a rebocadores que não operam principalmente no mar constitui um "novo auxílio" na acepção da alínea c) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, que abrange todos os auxílios - isto é, regimes de auxílio e subvenções individuais - que não sejam auxílios existentes, incluindo as alterações a regimes de auxílio existentes. Em particular, na sequência da interpretação facultada pelo governo neerlandês ao Parlamento dos Países Baixos e/ou das decisões dos tribunais neerlandeses, o regime de auxílio apresentado à Comissão foi alterado na prática sem que a Comissão disso tenha sido informada.

5.5. Compatibilidade do auxílio

(76) As orientações têm essencialmente por objecto as medidas destinadas a preservar e reforçar a competitividade do sector dos transportes marítimos da Comunidade relativamente aos sectores congéneres/registos terceiros, visando igualmente minimizar ao máximo as distorções da concorrência entre Estados-Membros.

5.5.1. Transporte marítimo

(77) Ao abordarem a filosofia subjacente à política comunitária no domínio do transporte marítimo, as orientações(20) remetem para os Regulamentos (CEE) n.o 4055/86(21) e (CEE) n.o 3577/92(22) do Conselho, que definem os serviços de transporte marítimo como "o transporte de passageiros ou mercadorias por mar"(23) (sublinhado da Comissão).

5.5.2. Reboque no alto mar

(78) O reboque no alto mar caracteriza-se geralmente pelo facto de estar a cargo exclusivamente do operador do rebocador, uma vez que o objecto da operação (um navio, uma plataforma petrolífera ou um casco vazio) está inerte e incapaz de influir na manobra. Pode assim considerar-se que constitui um transporte de mercadorias (e eventualmente de pessoas) por mar. É possível, pois, argumentar que tal actividade se pode classificar de "transporte marítimo" de acordo com a legislação comunitária referida nas orientações.

5.5.3. Reboque portuário

(79) É óbvio que o reboque portuário não entra em tal definição, uma vez que não tem lugar no mar. Acresce que as orientações se limitam claramente a aprovar auxílios destinados a reforçar a posição concorrencial das frotas dos Estados-Membros da Comunidade no mercado global do transporte marítimo. Os auxílios do Estado a actividades de reboque portuário não se inscrevem nessa política.

5.5.4. Regras dos auxílios estatais para as actividades de reboque portuário e transporte marítimo

(80) As orientações "abrangem qualquer auxílio concedido pelos Estados-Membros, ou através de recursos estatais, a favor dos transportes marítimos".

Como a denúncia que deu origem ao presente procedimento alertou também a Comissão para a possibilidade de os Estados-Membros concederem auxílios para actividades de reboque portuário, a Comissão começou, em decisões específicas, a lembrar expressamente aos Estados-Membros que das orientações não se retira que os auxílios estatais às actividades de reboque portuário seriam compatíveis com o mercado comum. A decisão relativa ao "tonnage tax" do Reino Unido (auxílio N 790/99)(24) exclui expressamente os serviços comerciais prestados a terceiros na zona portuária, nomeadamente o reboque de navios nos portos.

Numa decisão relativa à Bélgica (auxílio N 142/00)(25) era avaliada a aplicação de um incentivo fiscal, nomeadamente no que se refere às actividades de reboque. Nessa decisão, a Comissão aprovou o regime para as actividades de reboque no mar mas não para as actividades de reboque portuário.

(81) Considerando a análise precedente, da qual se conclui que as operações de rebocadores em portos e vias navegáveis interiores da Comunidade não podem ser consideradas transporte marítimo na acepção do disposto nos Regulamentos (CEE) n.o 4055/86 e (CEE) n.o 3577/92, e tendo em conta as decisões atrás referidas, a Comissão conclui que não podem ser autorizados auxílios aos transportes marítimos para serviços de reboque em portos e vias navegáveis interiores da Comunidade.

5.5.5. Incompatibilidade com outras disposições do Tratado

(82) É ainda necessário determinar se auxílios estatais aos transportes marítimos para operações de rebocadores em portos e vias navegáveis interiores da Comunidade podem ser considerados compatíveis com outras disposições do Tratado.

(83) Relativamente ao auxílio considerado, que se inscreve no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, é necessário ainda determinar se se lhe podem aplicar as derrogações ou excepções previstas nos n.os 2 e 3 do mesmo artigo e no n.o 2 do artigo 86.o

(84) O auxílio não pode considerar-se abrangido pelo n.o 2 do artigo 87.o do Tratado visto não ser um auxílio de natureza social concedido a consumidores individuais, não se destinar a remediar danos causados por uma calamidade natural e não se destinar a compensar os efeitos da divisão da Alemanha.

(85) Nos termos do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, todavia, podem beneficiar de derrogação os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida é anormalmente baixo ou em que existe uma situação grave de desemprego. Ora, o auxílio considerado não foi concedido no âmbito de um regime destinado primeiramente a promover o desenvolvimento regional. Mesmo que assim fosse, aquela disposição não contempla um regime de auxílio que, como o presente, não seja compatível com as orientações comunitárias relativas aos auxílios a sectores sensíveis específicos, como é o caso do transporte marítimo.

(86) No que se refere à derrogação prevista no n.o 3, alínea b), do artigo 87.o, o auxílio considerado não se destina a fomentar a realização de um projecto importante de interesse comum nem a sanar uma perturbação grave da economia neerlandesa, nem apresenta qualquer das características de tais projectos.

(87) Quanto à derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, aplicável aos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas, um auxílio à exploração para serviços de reboque nos portos e vias navegáveis interiores da Comunidade poderá afectar as trocas comerciais num sentido contrário ao interesse comum e não há disposições comunitárias específicas que autorizem a sua concessão. Sobretudo, a situação que deu origem à presente decisão revela que o auxílio tem, claramente, efeitos indesejáveis na concorrência entre empresas nos Estados-Membros, sem que a concorrência de embarcações de Estados terceiros seja justificação suficiente.

(88) O n.o 2 do artigo 86.o também não se aplicaria no caso presente, visto que o auxílio é parte de um regime dirigido a uma actividade específica, exercida, inter alia, noutro Estado-Membro, e que não se afigura constituir um serviço de interesse económico geral. Aliás, os Países Baixos não invocaram esta disposição.

(89) A Comissão considera, portanto, que o auxílio em consideração não satisfaz nenhuma das condições de derrogação atrás enunciadas e nota que as autoridades neerlandesas não invocaram quaisquer derrogações nos seus contactos com a Comissão.

(90) A Comissão verificou ainda, à luz do disposto no n.o 1 do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, se os princípios gerais do direito comunitário justificariam que o auxílio não fosse recuperado. Neste contexto, notou em particular que as empresas beneficiárias do auxílio que prestavam serviços de reboque em portos alemães estariam muito provavelmente ao corrente do facto de que as autoridades neerlandesas haviam defendido, recorrendo mesmo ao Supremo Tribunal dos Países Baixos, que os regimes de auxílio aprovados pela Comissão não se destinavam a tais actividades, quanto mais não fosse por tal informação ser pública. Deveria, além disso, ser do seu conhecimento que as orientações dizem respeito ao transporte marítimo.

6. CONCLUSÕES

(91) A Comissão conclui que as medidas em causa constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado e que este é ilegítimo, visto tal "novo auxílio" ter sido aplicado sem a notificação que o n.o 3 do artigo 88.o prevê.

(92) A Comissão considera ainda que o auxílio estatal aos transportes marítimos executado pelos Países Baixos em favor das operações de rebocadores neerlandeses em portos comunitários e suas imediações e em vias navegáveis interiores da Comunidade não está em conformidade com as orientações e é incompatível com o artigo 87.o do Tratado CE.

(93) Vista a sua incompatibilidade com o Tratado, e de acordo com o disposto no artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, o auxílio ilegítimo executado pelos Países Baixos em favor das operações de rebocadores neerlandeses em portos comunitários e suas imediações e em vias navegáveis interiores da Comunidade deve ser recuperado,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

A aplicação dos instrumentos "fiscale faciliteit" e "tonnagebelasting" pelos Países Baixos em favor das operações de rebocadores neerlandeses efectuadas principalmente em portos comunitários e suas imediações e em vias navegáveis interiores da Comunidade - não efectuadas principalmente no mar - é incompatível com o mercado comum.

Artigo 2.o

Os Países Baixos devem suprimir os elementos pertinentes do regime referido no artigo 1.o

Artigo 3.o

1. Os Países Baixos tomarão as medidas necessárias para recuperar junto dos beneficiários os auxílios referidos no artigo 1.o e já ilegalmente colocados à sua disposição. A obrigação de recuperação não abrange os auxílios concedidos anteriormente a 12 de Setembro de 1990.

2. A recuperação será efectuada imediatamente e segundo os procedimentos de direito interno, desde que estes permitam a execução imediata e efectiva da decisão. O auxílio a recuperar incluirá juros desde a data em que foi colocado à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação. Os juros serão calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios regionais.

Artigo 4.o

Os Países Baixos informarão a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.

Artigo 5.o

O Reino dos Países Baixos é o destinatário da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 19 de Junho de 2002.

Pela Comissão

Loyola De Palacio

Vice-Presidente

(1) JO L 83 de 27.3.1999, p. 1.

(2) JO C 298 de 24.10.2001, p. 5.

(3) Carta de 4 de Agosto de 2000, registada na DG "Energia e Transportes" em 9 de Agosto de 2000.

Denúncia formal de 4 de Abril de 2001, registada no Secretariado Geral da Comissão em 6 de Abril de 2001.

(4) Ver nota de pé-de-página 2.

(5) Lei relativa à tributação e às contribuições para a segurança social no sector da navegação marítima, de 1994.

(6) Alteração da lei do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares de 1964, da lei do imposto sobre o rendimento das sociedades de 1969 e da lei relativa à tributação e às contribuições para a segurança social no sector da navegação marítima de 1995 (alteração de certos diplomas fiscais relativos à navegação marítima). Ministério das Finanças, Direcção-Geral de Impostos, Direcção dos impostos directos, n.o WDB95/166, Haia, 13 de Junho de 1995: Para apreciação pelo Conselho de Ministros.

(7) Texto de apresentação do diploma de alteração da lei do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares de 1964, da lei do imposto sobre o rendimento das sociedades de 1969 e da lei relativa à tributação e às contribuições para a segurança social no sector da navegação marítima de 1995 (alteração de certos diplomas fiscais relativos à navegação marítima).

(8) Esta decisão foi contestada pelos Países Baixos no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (processo C 368/01).

(9) Segredos comerciais.

(10) Note-se que nem todas as partes interessadas apresentaram todas as observações aqui sumariadas. No entanto, como há similaridades, as observações foram resumidas conjuntamente.

(11) Ver nota de pé-de-página 9.

(12) Ver nota de pé-de-página 9.

(13) Ver nota de pé-de-página 9.

(14) Mesmo que consideradas parte de um pacote como o "tonnagebelasting" ou o "fiscale faciliteit", tais subvenções continuariam a ser sectoriais visto afectarem uma actividade particular do sector dos portos marítimos.

(15) No caso em consideração, companhias de rebocadores neerlandesas têm efectuado operações de reboque em portos alemães (Hamburgo e Bremen).

(16) JO C 205 de 5.7.1997, p. 5.

(17) Decisão do Tribunal de primeira instância de Haia n.o 96/0195 de 5.6.1997, processo 23 850.

(18) Decisão do Supremo Tribunal de 17 de Fevereiro de 1999 (LJN-nummer: AA2667, Zaaknr: 33504).

(19) A diferença entre o sector portuário e, por um lado, o das vias navegáveis interiores e, por outro, o dos transportes marítimos reside no facto de as orientações comunitárias sobre auxílios estatais aos transportes marítimos não se aplicarem aos dois primeiros sectores.

(20) Segundo parágrafo do ponto 1.1.

(21) JO L 378 de 31.12.1986, p. 1.

(22) JO L 364 de 12.12.1992, p. 7.

(23) Regulamento (CEE) n.o 4055/86, n.o 4 do artigo 1.o: "Para efeitos do presente regulamento, consideram-se 'serviços de transporte marítimo entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros', se forem normalmente prestados contra remuneração:

a) Os transportes marítimos intracomunitários: transporte por mar de passageiros ou mercadorias entre um porto de um Estado-Membro e um porto ou instalação off-shore de outro Estado-Membro;

b) O tráfego com países terceiros: transporte por mar de passageiros ou mercadorias entre os portos de um Estado-Membro e portos ou instalações off-shore de um país terceiro."

Regulamento (CEE) n.o 3577/92, artigo 2.o: "Para efeitos do presente regulamento, entende-se por 'serviços de transporte marítimo dentro de um Estado-Membro (cabotagem marítima)', os serviços normalmente prestados contra remuneração, neles se incluindo, em especial:

a) Cabotagem continental: o transporte por mar de passageiros ou mercadorias entre os portos do continente ou do território principal de um mesmo Estado-Membro sem fazer escala em ilhas;

b) Serviços de abastecimento off-shore: o transporte por mar de passageiros ou mercadorias entre qualquer porto de um Estado-Membro e as instalações ou estruturas situadas na plataforma continental desse Estado-Membro;

c) Cabotagem insular: o transporte por mar de passageiros ou mercadorias entre:

- portos do continente e de uma ou mais ilhas de um mesmo Estado-Membro,

- portos situados nas ilhas de um mesmo Estado-Membro.".

(24) Carta ao Reino Unido de 2 de Agosto de 2000 [SG(2000) D/105768].

(25) Carta à Bélgica de 27 de Julho de 2000 [SG(2000) D/105460].