DECISÃO (UE) 2021/2034 DA COMISSÃO

de 10 de junho de 2021

relativa ao auxílio estatal SA.28599 [C 23/2010 (ex-NN 36/2010, ex-CP 163/2009)] concedido pelo Reino de Espanha para a implantação da televisão digital terrestre em zonas remotas e menos urbanizadas (exceto em Castela-Mancha)

[notificada com o número C(2021) 4048]

(Apenas faz fé o texto na língua espanhola)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (1) e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Em 18 de maio de 2009, a Comissão recebeu uma denúncia da SES Astra S.A. («Astra»). O objeto da denúncia era um alegado regime de auxílios estatais que as autoridades espanholas tinham adotado em relação à transição da televisão analógica para a televisão digital em zonas remotas e menos urbanizadas de Espanha. A Astra alegou que o regime constituía um auxílio não notificado e, por conseguinte, ilegal, que resultou numa distorção da concorrência entre as plataformas de radiodifusão por satélite e terrestres.

(2) O regime impugnado tem origem na Lei n.o 10/2005, de 14 de junho, relativa a medidas urgentes para a promoção da televisão digital terrestre, da liberalização da televisão por cabo e do fomento do pluralismo (2). Outros atos legislativos adotados no que diz respeito ao processo de transição digital terrestre incluem, nomeadamente, o Decreto Real n.o 944/2005, de 29 de julho de 2005, que aprova o Plano Técnico Nacional para a televisão digital terrestre (3) («PTN»); o Decreto Real n.o 945/2005, de 29 de julho de 2005, que aprova o Regulamento Geral de prestação de serviços de televisão digital terrestre (4); a Ordem ITC 2476/2005, de 29 de julho de 2005 que aprova o Regulamento Geral e o regulamento de prestação do serviço digital terrestre (5); e o Decreto Real n.o 920/2006, de 28 de julho de 2006, que aprova o Regulamento Geral de prestação do serviço de radiodifusão e de televisão por cabo (6).

(3) Por carta de 29 de setembro de 2010, a Comissão informou o Reino de Espanha da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) relativamente ao auxílio em causa para todo o território espanhol, com exceção de Castela-Mancha, região para a qual foi aberta uma investigação separada (7). A decisão da Comissão de dar início ao procedimento («decisão de início do procedimento») foi publicada, em 14 de dezembro de 2010, no Jornal Oficial da União Europeia (8). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida em causa.

(4) Após prorrogação do prazo, por carta de 30 de novembro de 2011, a Espanha respondeu ao pedido de apresentação de observações constante da decisão de início do procedimento. Para além do Governo central, as autoridades das Astúrias, Aragão, País Basco, Castela e Leão, Castela-Mancha (9), Estremadura, Galiza, La Rioja, Madrid e Múrcia apresentaram as suas observações e respostas às perguntas colocadas na decisão de início do procedimento.

(5) A Comissão recebeu igualmente observações da Radiodifusión Digital SL (Radiodifusión) por carta de 11 de janeiro de 2011, do Grupo Antena 3 e da UTECA (Union de Televisiones Comerciales Asociadas) por cartas de 28 de janeiro de 2011, da Gestora La Sexta por carta de 31 de janeiro de 2011, da Abertis Telecom SA (a partir de 1 de abril de 2015 denominada Cellnex Telecom S.A., a seguir designada por «Abertis» ou «Cellnex») por carta de 2 de fevereiro de 2011, da Astra e da Telecinco por cartas de 4 de fevereiro de 2011. Por cartas de 19 de janeiro de 2011 e de 9 de fevereiro, a Comissão transmitiu essas observações à Espanha, dando-lhe a oportunidade de se pronunciar. A Espanha apresentou as suas observações por cartas de 22 de fevereiro de 2011 e de 14 de março de 2011.

(6) No decurso da investigação, foram realizadas várias reuniões: entre a Comissão e a Espanha em 11 e 12 de abril de 2011, entre a Comissão e a Astra em 14 de abril de 2011, entre a Comissão e a Abertis em 5 de maio de 2011, e entre a Comissão e a UTECA em 5 de julho de 2011. Após várias apresentações de informações efetuadas pela Espanha por sua própria iniciativa, incluindo observações do País Basco de 24 de fevereiro de 2011, foi enviado à Espanha um pedido formal de informações por carta de 14 de fevereiro de 2012. Na sequência da prorrogação do prazo, a Espanha respondeu por carta de 16 de abril, tendo a resposta sido completada posteriormente por cartas de 15, 19 e 25 de junho de 2012. Como ainda faltava parte da informação, a Comissão enviou um pedido de informações suplementares em 9 de agosto de 2012. Após prorrogação do prazo, a Espanha respondeu por carta de 10 de outubro de 2012, resposta essa completada por uma carta de 30 de outubro de 2012.

(7) Além disso, por sua própria iniciativa, a Abertis apresentou observações adicionais em 22 de junho de 2011 e 25 de julho de 2012. A Astra forneceu informações adicionais por cartas de 21 de julho de 2011, 16 de maio de 2011, 8 de setembro de 2011 e 11 de novembro de 2011, todas elas enviadas à Espanha para apresentar as suas observações.

(8) Em 19 de junho de 2013, a Comissão adotou a Decisão 2014/489/UE (10) («Decisão de 2013»), nos termos do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (11) («Regulamento Processual de 1999»). O artigo 1.o da Decisão de 2013 indicava que o auxílio estatal concedido aos operadores da plataforma de televisão terrestre para a implantação, manutenção e exploração da rede de televisão digital terrestre («TDT») na zona II fora concedido em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE e era incompatível com o mercado interno, com exceção do auxílio concedido em conformidade com o critério da neutralidade tecnológica. O artigo 3.o da Decisão de 2013 ordenava a recuperação desse auxílio incompatível junto dos operadores de TDT, independentemente de terem recebido o auxílio direta ou indiretamente.

(9) Na sequência da adoção da Decisão de 2013, os serviços da Comissão ajudaram a Espanha a desenvolver um modelo para concursos tecnologicamente neutros. O modelo foi concluído em 14 de outubro de 2014. Os serviços da Comissão concederam à Espanha um prazo até 31 de outubro de 2014 para que todas as regiões autónomas e cidades espanholas em causa lançassem novos concursos, tecnologicamente neutros, com base nesse modelo. Esta condição não foi cumprida, tal como descrito na secção 2.3.

(10) A Espanha e alguns dos beneficiários interpuseram vários recursos de anulação da Decisão de 2013 no Tribunal Geral. Em 26 de novembro de 2015, o Tribunal Geral negou provimento a todos estes recursos, confirmando a Decisão de 2013 (12). Posteriormente, os acórdãos do Tribunal Geral foram objeto de recurso para o Tribunal de Justiça. Os recursos interpostos pela Espanha, pelo País Basco e pela Itelazpi, pela Catalunha e pelo CTTI, pela Navarra de Servicios y Tecnologías, pela Cellnex Telecom e pela Retevisión foram indeferidos pelo Tribunal de Justiça (13). No entanto, em 20 de dezembro de 2017, na sequência do recurso interposto pela Comunidade Autónoma da Galiza e pela Retegal, o Tribunal de Justiça anulou o respetivo acórdão (14) do Tribunal Geral e anulou a Decisão de 2013 (15), por falta de fundamentação da Comissão quanto ao caráter seletivo da medida em causa.

(11) Na sequência da anulação da Decisão de 2013, a Astra apresentou, por sua própria iniciativa, diversas observações (em 22 e 30 de janeiro de 2018, em 29 de maio de 2018, em 15 de junho de 2018 e em 11 de janeiro de 2019), manifestando o seu ponto de vista sobre as consequências da anulação. No decurso da investigação, foram realizadas várias reuniões por iniciativa das partes: em 28 de junho de 2018 entre a Comissão e a Cellnex, em 19 de setembro de 2018 entre a Comissão e a Astra, em 16 de outubro de 2018 entre a Comissão e a Espanha. Em 31 de outubro de 2018, a Espanha apresentou uma panorâmica geral dos procedimentos de concurso e de outras medidas levadas a cabo pelas Comunidades Autónomas na sequência da Decisão de 2013. Por carta de 14 de dezembro de 2018, a Comissão solicitou informações complementares à Espanha, que acedeu ao pedido em 19 de fevereiro de 2019. Em 19 de março de 2019, a Espanha enviou à Comissão uma comunicação do País Basco, datada de 4 de fevereiro de 2019. Em 4 de abril de 2019, a Comissão enviou um pedido de informações à Espanha, ao qual esta respondeu em 10 de maio de 2019. Em 26 de abril de 2019, a Comissão enviou novos pedidos de informações, convidando a Espanha, a Itelazpi, a Cellnex, a Retevisión, a CTTI, a Navarra de Servicios y Tecnologias, S.A., a Retegal e a Astra a pronunciarem-se sobre o caráter seletivo das medidas, à luz do Acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-70/16 P. A Astra apresentou a sua resposta ao pedido de informações em 27 de maio de 2019, enquanto a Cellnex e a Itelazpi apresentaram a sua resposta em 13 de junho de 2019. A Espanha respondeu a este pedido de informações em 14 de junho de 2019. Em 1 de outubro de 2020, a Comissão enviou um pedido de informações às autoridades espanholas, solicitando informações atualizadas sobre as medidas aplicadas na sequência da Decisão de 2013. A Espanha respondeu a este último pedido de informações em 19 de outubro de 2020 e 5 de fevereiro de 2021.

2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXILIO

2.1. Antecedentes

2.1.1. A denúncia

(12) O autor da denúncia é um operador de plataforma de satélite. Criada em 1985 sob a denominação de Société Européenne des Satellites (SES), a SES ASTRA («Astra») foi o primeiro operador privado de satélite na Europa. A Astra opera o ASTRA Satellite System («Sistema de Satélites ASTRA»), que oferece uma ampla carteira de soluções de radiodifusão e banda larga para clientes dentro e fora da Europa. Transmite programas de rádio e televisão diretamente para milhões de lares e fornece acesso à Internet e serviços de rede a autoridades públicas, grandes empresas, PME e particulares.

(13) Na sua denúncia, a Astra alega que as medidas adotadas pelo Governo e pelas Comunidades Autónomas em zonas remotas e menos urbanizadas da Espanha violam o princípio da neutralidade tecnológica, uma vez que preveem a transmissão terrestre como a única via para a digitalização. A Astra refere-se, em especial, ao caso da Cantábria. Com base num concurso para a extensão da cobertura da televisão digital a todo o território da Cantábria, lançado em janeiro de 2008, o Governo regional da Cantábria selecionara a Astra para oferecer canais de acesso gratuito através da sua plataforma. No entanto, em novembro de 2008, esse contrato foi rescindido pelo Governo regional. Segundo a Astra, as autoridades apenas rescindiram o contrato depois de terem sido informadas de que o Governo central ia financiar a modernização da rede analógica terrestre. Com efeito, uma carta das autoridades cantábricas de 7 de novembro de 2008 explicava que a rescisão do contrato se devia ao facto de, entretanto, o Governo central ter tomado decisões relativas à extensão da cobertura da televisão digital a todo o território espanhol (16). Assim, o caso da Cantábria parece demonstrar que, em primeiro lugar, a Astra podia concorrer nesse mercado e, em segundo lugar, que as decisões do Governo central tornaram essa concorrência impossível.

2.1.2. O setor

(14) O processo diz respeito ao setor da radiodifusão, no qual muitos operadores exercem a sua atividade nos diferentes níveis da cadeia de produtos dos serviços de radiodifusão.

(15) Os radiodifusores são os editores de canais de televisão que compram ou produzem conteúdos televisivos internos e os agrupam em canais. Os canais são então disponibilizados ao público através de várias plataformas [por exemplo, satélite, TDT, cabo, IPTV («televisão por Internet»)]. Na Espanha, os serviços de radiodifusão foram considerados um serviço público pelo legislador, pelo que são prestados tanto por radiodifusores públicos (Radiotelevisión Española, RTVE) como por radiodifusores privados titulares de concessões do Estado (17). Os chamados «canais de acesso gratuito» são disponibilizados de forma gratuita aos telespetadores. A fim de garantir que a população possa efetivamente beneficiar deste serviço público, a lei impõe obrigações de cobertura mínima tanto para as transmissões confiadas aos radiodifusores públicos como aos operadores privados titulares das concessões. Por conseguinte, os radiodifusores públicos têm a obrigação de cobrir, pelo menos, 98% da população espanhola, ao passo que os radiodifusores privados devem cobrir, pelo menos, 96% da população. Na Espanha, os radiodifusores nacionais não possuem uma rede de radiodifusão nacional. Por conseguinte, celebram acordos com os operadores de plataformas para que os seus conteúdos sejam transmitidos e para cumprirem as suas obrigações de cobertura.

(16) Os operadores de plataforma (ou operadores de rede) (18) são entidades privadas ou controladas pelo Estado que exploram as infraestruturas necessárias (por exemplo, transportam e transmitem o sinal) para oferecer ao público os canais produzidos pelos radiodifusores. Os operadores de plataforma podem também criar a infraestrutura necessária e fornecer equipamentos de telecomunicação. Nos primórdios da indústria televisiva, a única plataforma existente era a plataforma analógica terrestre. À medida que a tecnologia foi melhorando, surgiram mais plataformas no mercado, nomeadamente a plataforma de satélite, a plataforma por cabo e, mais recentemente, a IPTV (19), que explora a ligação de banda larga para transmitir o sinal de televisão.

(17) Os fornecedores de equipamentos de telecomunicação são fabricantes ou instaladores das peças das infraestruturas e dispositivos necessários para construir as várias plataformas.

(18) Na radiodifusão terrestre, o sinal de televisão é enviado de um estúdio de televisão para um centro emissor (cabeça de rede), normalmente pertencente a um operador de rede e por ele explorado. Em seguida, o sinal é transportado e distribuído de um centro emissor (cabeça de rede) para os centros de radiodifusão geridos por um operador de rede (por exemplo, uma torre); por vezes o sinal é transportado via satélite. Por último, o sinal é transmitido dos centros de radiodifusão para os lares. Para digitalizar a rede analógica terrestre, é necessário substituir os emissores no terreno. No entanto, uma vez que o sinal digital tem um alcance inferior ao analógico e, por conseguinte, a nova tecnologia exige uma rede mais capilar, a manutenção da mesma cobertura ou a sua extensão requer, em alguns casos, a construção de novos centros emissores.

(19) Na radiodifusão por satélite, o sinal é enviado para um centro emissor (cabeça de rede) e depois é transportado para o satélite, que o transmite para os lares. Em alternativa, o sinal pode ser enviado primeiro de um estúdio de televisão diretamente para o satélite, se o estúdio de televisão dispuser dos dispositivos adequados. O espetador tem de estar equipado com uma antena parabólica e um descodificador. Para aumentar a cobertura de satélite numa região, o equipamento de terra tem de ser instalado no domicílio do cliente.

(20) Em termos de cobertura geográfica, a plataforma de satélite poderia cobrir quase 100% do território espanhol, ao passo que a plataforma terrestre cobre cerca de 98%.

2.1.3. Antecedentes

(21) A medida objeto de investigação deve ser examinada no contexto da digitalização da radiodifusão a que as plataformas terrestres, de satélite e de cabo foram submetidas ou estão atualmente a ser submetidas. Em comparação com a radiodifusão analógica, a radiodifusão digitalizada tem a vantagem de contar com uma maior capacidade de transmissão em consequência de uma utilização mais eficiente do espetro de radiofrequência. A transição para a tecnologia digital é especialmente relevante para a radiodifusão terrestre, em que o espetro de frequências disponível é limitado. Em contrapartida, a transmissão por satélite tem a vantagem de operar numa banda de frequência completamente diferente, onde não há escassez de frequências.

(22) A transição da televisão analógica para a televisão digital liberta uma quantidade significativa de espetro de rádio de alta qualidade no que é conhecido como o «dividendo digital», que ficará livre para a implantação de serviços de comunicação eletrónica. Este dividendo digital, e em especial a frequência de 790-862 MHz («faixa de 800 MHz»), pode impulsionar o setor das comunicações eletrónicas, ter um impacto significativo na competitividade e no crescimento e proporcionar uma vasta gama de benefícios sociais e culturais (20).

(23) O «dividendo digital» poderia ser obtido quer através da transição de uma plataforma terrestre para uma plataforma diferente, quer da passagem da radiodifusão terrestre analógica para a digital. Também se poderia prever uma solução mista que combinasse diferentes plataformas (21).

(24) No entanto, no caso da radiodifusão terrestre, a escassez de frequências continua a ser um problema, mesmo após a digitalização. Esta realidade é ilustrada pelo facto de, pouco depois do fim da transição da televisão analógica para a televisão digital em abril de 2010, o Governo espanhol ter tido de relocalizar os radiodifusores da faixa dos 800 MHz para outra faixa de frequência. A relocalização dos multiplexes de TDT atribuídos aos radiodifusores conduziu a custos adicionais e a um novo auxílio estatal, que foi considerado um auxílio incompatível pela Comissão (22). Além disso, a Espanha apoia a libertação da faixa dos 700 MHz pelos serviços de televisão terrestre, compensando as famílias e os prestadores de serviços de televisão. Por um lado, a medida prevê uma compensação aos proprietários de edifícios multifamiliares pelos custos incorridos com a adaptação dos dispositivos de receção televisiva. O orçamento global ascende a 150 milhões de euros. Por outro lado, a medida concede uma compensação aos prestadores privados de serviços de televisão pelos custos incorridos com a adaptação dos sistemas de radiodifusão. O orçamento global ascende a 10 milhões de euros (23).

(25) No que diz respeito à radiodifusão televisiva, a transmissão digital terrestre poderá ser substituída no futuro pela tecnologia de banda larga, uma vez que é provável que as redes de acesso de próxima geração («NGA») se convertam na tecnologia de transmissão dominante. No entanto, atualmente, na Espanha, a cobertura geográfica dessas redes NGA não é universal.

(26) Existem atualmente na Espanha quatro plataformas de radiodifusão: TDT - tecnologia digital terrestre (DBV-T), por satélite (DBV-S), por cabo (DVB-C) e televisão por Internet (IPTV). A TDT é a principal plataforma para os canais espanhóis públicos e privados de acesso gratuito (24). O principal operador da rede terrestre é a Abertis, que também controla o operador de satélite Hispasat. Existem também vários operadores de telecomunicações locais que transportam sinais de TDT, que estão geralmente interligados com a rede nacional da Cellnex. Quanto aos canais de televisão de acesso pago, são difundidos principalmente por satélite, cabo e IPTV. A Astra e a Hispasat são os principais operadores de satélite.

(27) Para apoiar o processo de digitalização, com vista à conversão da televisão analógica em televisão digital, durante o período de 2005-2009, a Espanha adotou uma série de medidas regulamentares relativas à rede terrestre, tal como descrito na secção 2.2. As autoridades centrais espanholas dividiram o território espanhol em três zonas distintas: — Zona I — que inclui a grande maioria da população espanhola e onde os custos da transição eram suportados pelos radiodifusores — 96% da população para os radiodifusores privados e 98% da população para os radiodifusores públicos. Como os radiodifusores suportaram os custos, não houve necessidade de auxílios estatais. A transição da televisão analógica para a televisão digital terrestre implica custos para os consumidores, uma vez que estes têm de comprar uma televisão digital integrada ou um descodificador de TDT (25). — Zona II — zonas remotas e menos urbanizadas cobrindo 2,5% da população que, no passado, recebia os canais públicos e privados através da televisão analógica terrestre. No entanto, uma vez que a transição para a tecnologia digital exige a modernização dos centros emissores existentes e a construção de novos centros, eram necessários investimentos significativos na rede terrestre. Os radiodifusores não tinham um interesse comercial suficiente na prestação do serviço na zona II e recusaram-se a suportar os custos da digitalização. Por conseguinte, as autoridades espanholas estabeleceram o regime de auxílios estatais objeto de investigação para a modernização dos centros emissores existentes e a construção de novos centros emissores, a fim de garantir que os residentes, que até então recebiam canais privados e públicos através da televisão analógica terrestre, continuariam a receber os canais através da TDT. Este processo era geralmente designado por «extensão da cobertura de TDT» (ou seja, extensão da cobertura da TDT para além do obrigatório para os radiodifusores comerciais). À semelhança da zona I, a transição para a televisão digital terrestre na zona II implica custos para os consumidores, uma vez que estes têm de comprar uma televisão digital integrada ou um descodificador de TDT. — Zona III — onde, devido à topografia, não é possível prestar serviços de televisão através da plataforma terrestre, pelo que estes são prestados por satélite. A emissão de sinais de televisão de acesso gratuito na zona III é assegurada pela Hispasat. O facto de o serviço de televisão ser prestado por satélite implica custos para os consumidores, que têm de adquirir antenas parabólicas e descodificadores.

2.2. Descrição do auxílio

(28) O regime objeto de investigação baseia-se num sistema complexo de disposições legais estabelecido pelas autoridades centrais espanholas a partir de 2005. Com base nestas disposições, o auxílio estatal para a implantação da TDT na zona II foi concedido no período de 2008-2009 pelas Comunidades Autónomas e câmaras municipais, que canalizaram para os beneficiários os fundos provenientes do orçamento central e dos respetivos orçamentos. Além disso, desde 2009, as Comunidades Autónomas têm vindo a conceder auxílios de forma continuada para a manutenção e exploração das redes na zona II.

(29) A regulamentação da transição para a tecnologia de televisão digital começou com a adoção da Lei n.o 10/2005 de 14 de junho de 2005 (26), a qual mencionava a necessidade de promover a transição da tecnologia analógica para a tecnologia digital terrestre e obrigava o Governo a tomar as medidas adequadas para assegurar a transição.

(30) Na sequência deste mandato, com o Decreto Real n.o 944/2005, o Conselho de Ministros aprovou o Plano Técnico Nacional, que fixou em 3 de abril de 2010 a data do apagão analógico na Espanha.

(31) O Plano Técnico Nacional estabelecia a obrigação de os radiodifusores privados alcançarem, até essa data, 96% (27) da população nas respetivas zonas de cobertura, ao passo que os radiodifusores públicos deviam atingir, até à mesma data, 98% da população nas respetivas zonas de cobertura.

(32) Na zona I, os radiodifusores tinham a obrigação de cobrir estas percentagens da população com a televisão digital terrestre e tiveram de assumir os custos da digitalização. Por conseguinte, não era necessário qualquer auxílio estatal nessa zona.

(33) No que diz respeito às zonas II e III, a décima segunda disposição adicional do Plano Técnico Nacional previa a possibilidade de as autoridades locais e regionais alargarem a cobertura para abarcar entre 96% e 100% da população. A este respeito, o Plano Técnico Nacional refere explicitamente a televisão digital terrestre (TDT) e estabelece seis condições nas quais as autoridades locais poderiam proceder a essa extensão. A condição e) exige que a instalação local esteja em conformidade com o Plano Técnico Nacional para a televisão digital terrestre.

(34) Posteriormente, em 7 de setembro de 2007, o Conselho de Ministros aprovou o Plano Nacional de Transição para a Televisão Digital Terrestre («Plano de Transição») (28), que executa o Plano Técnico Nacional. O Plano de Transição dividiu o território espanhol em noventa projetos técnicos de transição (29) e estabeleceu um prazo para o fim da radiodifusão analógica para cada um destes projetos.

(35) Em 29 de fevereiro de 2008, o Ministério da Indústria, Turismo e Comércio («MITC») adotou uma decisão com vista a melhorar as infraestruturas de telecomunicações e a estabelecer os critérios e a distribuição do financiamento das ações destinadas a desenvolver a sociedade da informação ao abrigo do Plano Avanza para 2008 (30). O orçamento aprovado por esta decisão ascendia a 558 milhões de euros e foi afetado, em parte, ao desenvolvimento da banda larga e, em parte, à digitalização da televisão em zonas remotas e menos urbanizadas de Espanha não abrangidas pelas obrigações legais impostas aos radiodifusores comerciais (31). A digitalização nessa zona era geralmente designada por «extensão da cobertura». Posteriormente, foi executada através de uma série de adendas aos acordos-quadro de 2006 em vigor, (32) assinados pelo MITC e pelas Comunidades Autónomas entre julho e novembro de 2008 («adendas aos acordos-quadro de 2006»), publicados no Boletín Oficial del Estado separadamente para cada Comunidade Autónoma. As adendas aos acordos-quadro de 2006 seguem o mesmo modelo para todas as Comunidades Autónomas, com algumas pequenas diferenças. As adendas aos acordos-quadro de 2006 referem-se ao Plano Avanza, ao Plano de Transição e ao Decreto Real n.o 944/2005 sobre o Plano Nacional de Transição para a Televisão Digital Terrestre. O texto destes acordos, na maioria dos casos, assinala a tecnologia digital terrestre como a única tecnologia a financiar. Na sequência dos acordos, o MITC transferiu fundos para todas as Comunidades Autónomas, que se comprometeram a cobrir os restantes custos da operação a partir dos seus orçamentos. Estas adendas também incluíam a obrigação de as autoridades locais darem cumprimento às disposições da décima segunda disposição adicional do Plano Técnico Nacional.

(36) Paralelamente, em 17 de outubro de 2008, o Conselho de Ministros concordou em atribuir mais 8,72 milhões de euros para a extensão e conclusão da cobertura de TDT no âmbito dos projetos de transição que deviam estar concluídos no primeiro semestre de 2009, fase I do plano de transição. O financiamento foi concedido na sequência da assinatura de novos acordos-quadro entre o MITC e as Comunidades Autónomas em dezembro de 2008 («acordos-quadro de 2008»). Estes acordos referem-se ao financiamento acima referido de 8,72 milhões de euros e intitulavam-se «Acordo-quadro de colaboração entre o Ministério da Indústria, Turismo e Comércio e a Comunidade Autónoma de [...] para o desenvolvimento do Plano Nacional de Transição para a TDT». Estabelecem uma lista de atividades que serão financiadas pelas autoridades centrais e regionais para atingir uma cobertura da televisão digital idêntica à cobertura analógica existente. Estas atividades estão relacionadas com a implantação da televisão digital terrestre.

(37) Em 23 de fevereiro de 2009, foi adotado o Decreto Real n.o 1/2009 relativo a medidas urgentes em matéria de telecomunicações (33). O Decreto Real n.o 1/2009 confirma que a extensão da cobertura na zona II foi exclusivamente prevista através da tecnologia digital terrestre: o artigo 2.o deste decreto real adita uma nova disposição à Lei n.o 10/2005, estabelecendo que «O acesso a estes canais difundidos por sistema(s) de transmissão por satélite estará limitado aos cidadãos residentes em zonas onde, após a conversão para a televisão digital terrestre, não exista cobertura do serviço de televisão digital terrestre a nível do Estado.» Além disso, o preâmbulo do referido decreto refere que a extensão da cobertura na zona II, financiada pelas autoridades, é levada a cabo exclusivamente através de tecnologia terrestre. Por outras palavras, o decreto real parte do princípio de que apenas a tecnologia terrestre é utilizada nas zonas I e II. (34)

(38) Em 29 de maio de 2009, o Conselho de Ministros aprovou os critérios para a distribuição de 52 milhões de euros para o financiamento de ações de transição para a TDT, a fim de financiar a extensão da cobertura dos projetos no âmbito das fases II e III do Plano de Transição (35). O acordo do Conselho de Ministros estabelecia um vínculo direto com o Plano de Transição, uma vez que declarava que, «para atingir o objetivo fixado no Plano Nacional de Transição para a TDT, ou seja, uma cobertura de TDT semelhante à da atual cobertura terrestre com tecnologia analógica, é necessário o apoio financeiro das autoridades públicas» e que «a execução desta cooperação será formalizada no quadro estabelecido pelo Plano Nacional de Transição para a TDT».

(39) Por último, entre outubro e dezembro de 2009, as adendas aos acordos-quadro de 2008 (mencionadas no n.o 36) foram publicadas no Boletín Oficial del Estado, incluindo o financiamento da extensão da cobertura das fases II e III do Plano de Transição. Estas adendas definem o que se deve entender por «ações de extensão da cobertura», fazendo uma referência explícita apenas à tecnologia terrestre (embora sem excluir formalmente outras tecnologias) (36).

(40) Após a publicação dos acordos-quadro de 2008 e das adendas acima descritas (37), os governos das Comunidades Autónomas começaram a efetuar a extensão. Eles próprios organizaram concursos públicos ou encarregaram uma empresa pública da tarefa de extensão e/ou da realização do concurso. As subvenções foram parcialmente acordadas com o MITC e, por conseguinte, financiadas pelo orçamento central (ver considerandos 35 a 38 acima) e parcialmente financiadas pelas próprias Comunidades Autónomas. Em certos casos, as Comunidades Autónomas incumbiram as câmaras municipais de realizar a extensão.

(41) Os concursos para a extensão da cobertura significavam que a empresa adjudicatária ficava encarregada de fornecer (muitas vezes, construir) uma rede de TDT operacional. As tarefas a executar incluíam a conceção e engenharia da rede, o transporte do sinal, a implantação da rede e o fornecimento do equipamento necessário. Os concursos para a extensão da cobertura, para além do contrato de fornecimento de uma rede de TDT operacional, incluíam geralmente também o fornecimento do equipamento necessário (e, em certos casos, o fornecimento de equipamento sem qualquer custo para o operador da rede). Além disso, os concursos para a extensão da cobertura incluíam frequentemente contratos acessórios relacionados com a digitalização de centros emissores ou a construção de novos centros emissores (tais como, por exemplo, obras de adaptação de habitações, fornecimento de energia, «manutenção rigorosa», contratos de arrendamento, estudos de segurança e saúde). Os outros tipos de concursos eram concursos para o fornecimento de equipamentos de telecomunicação, organizados no caso de redes já existentes. Esperava-se que o adjudicatário do concurso o atualizasse com o equipamento necessário, ou seja, fornecendo, instalando e ativando o equipamento.

(42) Na maioria dos concursos, as autoridades organizadoras referem explicitamente, através da definição do objeto do concurso (38) e implicitamente, na descrição das especificações técnicas ou do equipamento a financiar (39), a tecnologia terrestre e a TDT. Nos poucos casos em que a tecnologia de satélite é expressamente mencionada, estas referências dizem respeito a antenas parabólicas para a receção do sinal de satélite em torres (40) ou equipamentos terrestres de acesso à televisão digital na zona III (41). Muito poucos concursos podiam ser considerados tecnologicamente neutros. Estes concursos tecnologicamente neutros foram formulados de uma forma que — apesar dos planos do Governo espanhol de utilizar a TDT exclusivamente para a extensão da cobertura — não excluía outras tecnologias diferentes da TDT (42). Em vez de publicarem anúncios de concurso, algumas das autoridades optaram por uma forma diferente de alargar a cobertura da TDT. Por exemplo, o País Basco concedeu apoio financeiro direto ao operador de rede regional Itelazpi. Também foi escolhida uma solução semelhante em Navarra.

(43) No total, em 2008-2009, foram investidos quase 163 milhões de euros do orçamento central (em parte, empréstimos em condições favoráveis concedidos pelo MITC às Comunidades Autónomas (43)), e 60 milhões de euros dos orçamentos das 16 Comunidades Autónomas objeto de investigação (todas exceto Castela-Mancha) na extensão à zona II. Além disso, as câmaras municipais financiaram a extensão com fundos próprios de aproximadamente 3,5 milhões de euros.

(44) Como segunda etapa após a extensão da TDT à zona II, a partir de 2009, algumas Comunidades Autónomas têm vindo a organizar concursos adicionais, ou celebraram sem concurso os contratos correspondentes para a exploração e manutenção do equipamento digitalizado e implantado durante a extensão. Ao contrário dos auxílios à transição, estas últimas medidas constituem auxílios em curso. Uma vez que se destinam à exploração e manutenção da rede terrestre instalada na zona II, estes contratos também não são tecnologicamente neutros. O montante total dos fundos concedidos através de concursos para a exploração e manutenção (auxílio em curso) no período de 2009-2011 foi de, pelo menos, 32,7 milhões de euros.

2.3. Evolução da situação após 2013

(45) Na sequência da adoção da Decisão de 2013, algumas Comunidades Autónomas introduziram algumas alterações nas medidas relacionadas com a exploração e manutenção da infraestrutura. Nomeadamente 46 a 60:

(46) Na Andaluzia, a entidade adjudicante publicou, em 12 de novembro de 2014, um anúncio de concurso para a prestação de serviços de telecomunicações, a fim de permitir a receção de canais de televisão digital nacionais de acesso gratuito em certas zonas geográficas da Comunidade Autónoma da Andaluzia. O concurso foi adjudicado em 11 de abril de 2017 à U.T.E Andalucía Televisión Digital (Retevisión e Axión Infraestruturas de Telecomunicaciones, S.A.). O contrato foi assinado em 9 de junho de 2017.

(47) Em Aragão, o anúncio de concurso para a prestação de serviços de televisão digital em zonas remotas e menos urbanizadas foi publicado em 25 de novembro de 2016. O concurso foi adjudicado em 19 de maio de 2017 à Retevisión, tendo o contrato sido assinado em 26 de junho de 2017.

(48) Nas Ilhas Baleares, foi lançado um concurso em 14 de julho de 2014. O contrato foi adjudicado à Tradia Telecom, S.A. em 5 de novembro de 2014.

(49) Nas Ilhas Canárias, o anúncio de concurso para a prestação de serviços de radiodifusão de canais de televisão digital nacionais e regionais em zonas remotas e menos urbanizadas da Comunidade Autónoma das Canárias (diálogo concorrencial) foi publicado em 28 de janeiro de 2015. De acordo com a informação fornecida pelas autoridades espanholas em 5 de fevereiro de 2021, o contrato foi assinado em janeiro de 2020 e o serviço está operacional desde 3 de julho de 2020.

(50) Na Cantábria, o anúncio de concurso para a prestação de serviços de radiodifusão de canais de televisão digital em zonas remotas e menos povoadas da Comunidade Autónoma foi publicado em 13 de maio de 2015. O concurso foi adjudicado à Retevisión em 2 de dezembro de 2015 e o contrato foi assinado em 14 de março de 2016.

(51) Na Estremadura, o anúncio de concurso para a prestação de serviços de telecomunicações que permitem a difusão e a receção de canais de televisão digital em certas zonas da Comunidade Autónoma da Estremadura foi publicado em 3 de abril de 2015. O concurso foi adjudicado à Retevisión em 30 de dezembro de 2015 e o contrato foi assinado em 15 de março de 2016.

(52) Em Navarra, foi publicado, em 11 de novembro de 2014, um anúncio de concurso para a extensão da televisão digital em zonas remotas e menos urbanizadas. Em 28 de maio de 2019, as autoridades de Navarra decidiram não adjudicar o contrato e desistiram do procedimento.

(53) Em La Rioja, o anúncio de concurso para o procedimento de diálogo concorrencial foi publicado em 13 de novembro de 2014. De acordo com a informação fornecida pelas autoridades espanholas em 5 de fevereiro de 2021, o procedimento está em curso.

(54) A Comunidade Autónoma das Astúrias lançou um concurso para a colocalização de equipamento (44) em 28 de dezembro de 2018. Este concurso foi adjudicado à Retevisión em 10 de janeiro de 2019. Em 19 de dezembro de 2018, foi lançado um concurso para um contrato de prestação de serviços de manutenção. Além disso, foi lançado, em 10 de dezembro de 2018, um concurso para a prestação de serviços de radiodifusão nas Astúrias com equipamento que é propriedade das Astúrias. De acordo com a informação fornecida pelas autoridades espanholas em 16 de janeiro de 2019, os dois últimos procedimentos de concurso estão ainda em curso.

(55) Quanto à Galiza, as autoridades espanholas informaram a Comissão de que a Galiza não pretende financiar a exploração e manutenção para os operadores da zona II e, por conseguinte, não organizará quaisquer novos concursos tecnologicamente neutros. A exploração e manutenção relativamente aos operadores da zona II da rede de radiodifusão não seria da responsabilidade da Comunidade Autónoma, cabendo antes às câmaras municipais.

(56) As autoridades espanholas informaram a Comissão de que Madrid lançou um concurso para a manutenção do equipamento de televisão digital. O concurso foi adjudicado à Retevisión em 8 de julho de 2019 e o contrato foi assinado em 7 de agosto de 2019. Em relação a Melila e a Múrcia, as autoridades espanholas informaram a Comissão de que não será realizado qualquer concurso e que as câmaras municipais serão responsáveis pela manutenção.

(57) De acordo com a informação recebida da Espanha, o País Basco não realizou nenhum concurso após a Decisão de 2013, nem tenciona fazê-lo. Em contrapartida, o País Basco emitiu uma declaração de serviço de interesse económico geral (SIEG). O acordo relativo ao serviço de extensão da cobertura dos canais de televisão na Comunidade Autónoma do País Basco foi aprovado pelo Conselho de Governo em 2 de dezembro de 2014.

(58) No que diz respeito a Ceuta, as autoridades espanholas informaram a Comissão de que não será realizado qualquer concurso e alegaram que qualquer pagamento por manutenção seria abrangido pelas regras de minimis.

(59) Na Comunidade Valenciana, foi lançado, em janeiro de 2017, um concurso para a manutenção de equipamento. O concurso foi adjudicado à Retevisión em dezembro de 2017 e o contrato foi assinado em 18 de maio de 2018. O contrato limita-se à manutenção do equipamento e não inclui a prestação de serviços de manutenção preventiva e corretiva.

(60) Na Catalunha, foi publicado um anúncio de concurso no Jornal Oficial da União Europeia, em 3 de agosto de 2018 (45), para a transmissão e distribuição de sinais audiovisuais destinados a abranger a população da Catalunha na zona II. Em 2019, foi celebrado um contrato com a duração de um ano, renovável por mais um ano.

(61) Com base no que precede, em algumas Comunidades Autónomas, as medidas iniciais relacionadas com os auxílios à exploração e manutenção foram suspensas a partir da data de rescisão dos contratos iniciais, em consequência da entrada em vigor dos contratos relativos às novas medidas alteradas ou da introdução de uma nova base jurídica para os auxílios à exploração e manutenção em curso (que, no entender da Espanha, estão abrangidos pelas regras relativas a SIEG ou de minimis).

(62) A apreciação jurídica das novas medidas alteradas não é objeto da presente decisão. A presente decisão em nada prejudica a avaliação das medidas alteradas ao abrigo das regras em matéria de auxílios estatais.

2.4. Razões para dar início ao procedimento

(63) Na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão observou, em primeiro lugar, que a medida descrita parecia preencher todos os critérios do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e podia, por conseguinte, ser considerada um auxílio estatal.

(64) Uma vez que existem níveis diferentes no mercado da radiodifusão, foram identificadas na decisão de início do procedimento três categorias de beneficiários de auxílios estatais: i) operadores de rede, ii) fornecedores de equipamentos de telecomunicação que participam nos concursos para o fornecimento do equipamento necessário para a extensão e iii) radiodifusores de canais de televisão.

(65) A Comissão concluiu, a título preliminar, que, ao financiar os custos associados à extensão da plataforma TDT, o regime poderia ter falseado potencial ou efetivamente a concorrência entre fornecedores de equipamento de telecomunicação que operam em diferentes tecnologias e entre os operadores de plataformas terrestres e por satélite. Em especial, de acordo com a posição preliminar da Comissão (considerandos 66 a 68):

(66) Pode verificar-se uma distorção da concorrência entre diferentes plataformas (terrestres e por satélite), uma vez que a medida impugnada visa a digitalização e a instalação ex novo de centros de emissão terrestres, sem ter em conta a tecnologia por satélite;

(67) A medida impugnada pode igualmente falsear a concorrência entre radiodifusores. No passado, a plataforma terrestre tem tradicionalmente acolhido radiodifusores de canais de acesso gratuito («CAG») e a plataforma de satélite principalmente radiodifusores de canais de acesso pago ou de pagamento por visualização. No entanto, à data da decisão de início do procedimento, os radiodifusores de CAG estavam a lançar iniciativas de televisão de acesso pago na plataforma terrestre e os radiodifusores por satélite procuravam aceder aos canais CAG, a fim de completar a sua oferta e concorrer de forma mais ativa com os radiodifusores CAG.

(68) No que diz respeito aos fornecedores de equipamentos de telecomunicação, a medida impugnada parece implicar uma vantagem concorrencial (sob a forma de aumento da procura) em benefício dos fornecedores deste tipo de equipamento.

(69) Na sua apreciação preliminar, a Comissão considerou que a medida constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e que não havia motivos para considerar que a medida fosse compatível com o mercado interno, uma vez que nenhuma derrogação parecia ser aplicável.

(70) Para mais pormenores factuais, a presente decisão remete para a decisão de início do procedimento.

3. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS INTERESSADOS

3.1. Observações da Astra

3.1.1. Observações gerais

(71) A Astra reitera a sua anterior posição de que as atividades conducentes à transição para a televisão digital terrestre constituíam um plano coordenado concebido pelo Governo central e executado pelas autoridades regionais. Contudo, mesmo partindo do princípio de que o auxílio estatal para a extensão da cobertura foi concebido, organizado e executado a nível regional, a Astra considera que constituiria um auxílio ilegal e incompatível.

(72) Relativamente ao concurso da Cantábria, a Astra insiste em que, contrariamente ao alegado pelas autoridades espanholas, era obrigação das autoridades cantábricas receber as autorizações dos radiodifusores para pôr os seus canais à disposição da plataforma por satélite. Além disso, embora as cartas tenham sido enviadas pelos radiodifusores em março de 2008, as autoridades cantábricas recomendaram a outras Comunidades Autónomas a alternativa por satélite que tinham escolhido em julho de 2008. Se, como alega a Espanha, a relutância dos radiodifusores em utilizar a plataforma de satélite tivesse sido a razão para rescindir o contrato com a Astra, as autoridades cantábricas não teriam recomendado a solução por satélite a outras Comunidades Autónomas.

3.1.2. Presença de auxílio estatal

(73) No que diz respeito à vantagem recebida pelos operadores de rede e, em especial pela Abertis, a Astra observa que, como fornecedor de equipamentos de telecomunicação, foram adjudicados à Abertis cerca de 45% dos concursos para a digitalização dos centros terrestres localizados nas zonas de extensão da cobertura. Uma vez que a Abertis é um operador de plataforma, a digitalização da rede favorece a sua oferta comercial aos radiodifusores, uma vez que a rede de TDT chegará agora a quase 100% da população sem custos adicionais, enquanto a digitalização terrestre teria beneficiado uns 96-98% na ausência da medida impugnada. Além disso, a Abertis beneficiaria do facto de a Astra, enquanto principal concorrente como operador de plataforma alternativo, estar impedida de assegurar uma posição no mercado espanhol ao entrar na zona II.

(74) Ainda segundo a Astra, a Abertis recebeu outras vantagens em resultado das medidas. Em primeiro lugar, um número significativo de centros terrestres da Abertis, efetivamente operados pela própria empresa, beneficiaram dos fundos facultados pelas autoridades espanholas no âmbito das medidas objeto de investigação. Este é especialmente o caso dos centros situados na zona em que a RTVE (radiodifusor público) está obrigada a fornecer o seu sinal, mas em que não existe uma tal obrigação para os radiodifusores privados (cerca de 2,5% da população). Em segundo lugar, a Astra alega que a Abertis beneficiou indiretamente do auxílio estatal em mercados adjacentes, como o mercado do transporte. Além disso, o autor da denúncia observa que a medida investigada conduz a distorções da concorrência na zona III (46).

(75) A Astra considera que as plataformas de satélite e terrestre pertencem ao mesmo mercado. A distinção entre televisão com pagamento por visualização e televisão de acesso gratuito não seria relevante no que respeita à concorrência entre plataformas. Atualmente, as plataformas terrestres e de satélite já concorrem no que respeita à transmissão de televisão de acesso pago, uma vez que já existem pelo menos dois canais com pagamento por visualização que oferecem o seu sinal através da plataforma de TDT e um deles só está disponível na TDT. Além disso, segundo a Astra, todos os radiodifusores atualmente autorizados já pediram ao Governo uma licença para emitir os seus conteúdos na modalidade paga.

(76) Nas suas observações de 27 de maio de 2019, a Astra expressou a opinião de que as medidas em causa são seletivas e não promovem o desenvolvimento de atividades de radiodifusão no seu conjunto, mas sim uma discriminação a favor dos operadores de redes terrestres. A Astra explica que, para efeitos de fornecer a extensão da cobertura em zonas remotas e rurais, os operadores de rede que utilizam outras tecnologias, incluindo a Astra, devem ser considerados como estando numa situação comparável à dos operadores que utilizam a tecnologia terrestre. Em especial, a Astra salienta que, em alguns casos (por exemplo, Cantábria e Navarra), os concursos para a extensão da cobertura foram organizados no respeito pela neutralidade tecnológica e que as plataformas de satélite concorreram com operadores terrestres e ganharam o concurso. Noutros Estados-Membros (por exemplo, França, Portugal e Reino Unido), as plataformas alternativas concorrem com a plataforma terrestre. Além disso, os serviços de um operador de satélite, a Hispasat, são exclusivamente utilizados na zona III na Espanha. A Astra afirma que o satélite não se encontra numa situação de desvantagem concorrencial em termos de custos em comparação com a tecnologia terrestre. Na opinião da Astra, todos estes elementos mostram que os operadores terrestres e os operadores que utilizam diferentes tecnologias se encontram numa situação comparável, à luz dos objetivos prosseguidos pelas medidas em causa.

(77) A Astra considera que as medidas objeto de investigação não eram proporcionadas. Indica que a conversão para a TDT exigia adaptações significativas nos edifícios de apartamentos e investimento em cablagem. Além disso, para apoiar o seu argumento de que a extensão da cobertura por satélite não teria sido mais onerosa do que através da plataforma terrestre, a Astra remeteu para o seu estudo interno de custos apresentado juntamente com a denúncia, realizado em novembro de 2008 («estudo da Astra»). O estudo comparava os custos da extensão da cobertura utilizando ambas as tecnologias: terrestre e por satélite. Os pressupostos do estudo diferem dos realizados pela Espanha e pela Abertis em vários aspetos, nomeadamente no que se refere aos custos das antenas parabólicas e à necessidade de adquirir descodificadores externos para a receção da televisão digital terrestre. De acordo com as conclusões do estudo, a extensão da cobertura por satélite não era necessariamente mais dispendiosa do que a utilização da tecnologia terrestre. A Astra também apresentou documentos adicionais com vista a demonstrar que os custos de instalação e de exploração de ambas as tecnologias não diferem significativamente.

(78) A Astra alega ainda que garantir a condicionalidade de acesso aos radiodifusores por satélite não constitui um obstáculo à radiodifusão de canais de acesso gratuito. Os sistemas de acesso condicional estão presentes em todo o mundo e não são difíceis de utilizar (47). Além disso, a solução proposta na Cantábria para o acesso condicional foi aceite pelas autoridades cantábricas, que podiam decidir quais os utilizadores a ativar para receber o serviço. Por conseguinte, a limitação territorial do serviço era controlada pelo Governo da Cantábria. Não era necessária uma adaptação específica para este efeito.

(79) No tocante à pertinência da medida, a Astra alega que, graças às economias de escala, a tecnologia de satélite é tanto mais atrativa do ponto de vista económico quanto maior for a cobertura geográfica. Ao dividir a medida da zona II em mais de 600 concursos locais e regionais, a tecnologia de satélite já fora colocada numa posição de desvantagem concorrencial significativa. Contudo, mesmo que o Governo espanhol não tivesse sido capaz de impor ou sugerir a necessidade de tomar em consideração as sinergias transregionais como condição para a concessão dos fundos, as regiões poderiam ter tido em conta essa possibilidade a fim de garantir que escolhiam a solução mais rentável para os seus contribuintes. De facto, a Astra alega que tentaram fazê-lo antes da intervenção do Governo central espanhol em favor da tecnologia terrestre. Com efeito, após terem selecionado a Astra no concurso público, as autoridades cantábricas tentaram inicialmente convencer outras regiões a optar também pela plataforma de satélite, uma vez que isso teria reduzido ainda mais os seus próprios custos.

3.1.3. Auxílio estatal à exploração e manutenção

(80) A Astra reitera que parte das medidas impugnadas constituem um auxílio estatal em curso, uma vez que os governos das Comunidades Autónomas irão financiar os custos de exploração e manutenção das redes locais na zona II de forma continuada. Relativamente aos custos anuais de exploração e manutenção da solução por satélite, a Astra estima que ascenderiam a 100 000 euros por canal e por ano, embora tivesse sido possível obter reduções no caso de mais de uma região ter optado pela solução por satélite.

3.2. Observações da Abertis/Cellnex

(81) A Abertis é um operador de infraestruturas de telecomunicações e um fornecedor de equipamentos de rede. Possui, entre outras empresas, a Retevisión S.A. e a Tradia S.A., que gerem e exploram redes e infraestruturas de telecomunicações.

3.2.1. Presença de auxílio estatal

(82) Em primeiro lugar, a Abertis observa que as medidas objeto de investigação não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. As autoridades regionais simplesmente adquiriram bens e serviços em condições de mercado através de concursos públicos, permanecendo proprietárias dos equipamentos instalados nos centros emissores da zona II. Por esta razão, em momento algum foram transferidos fundos ou equipamento digital adquirido com esses fundos para qualquer beneficiário externo.

(83) Além disso, a Abertis considera que as medidas impugnadas não conferiram qualquer vantagem económica apreciável aos operadores de rede. A Abertis alega que não explora nenhuma das redes locais localizadas na zona II (mesmo nos casos em que é proprietária dos respetivos centros emissores) e que, por conseguinte, não pode obter qualquer vantagem direta. Em segundo lugar, na zona II a Abertis só atuava como fornecedor de equipamentos de telecomunicação. Em terceiro lugar, mesmo no caso de o equipamento digital utilizado para modernizar um centro emissor ter sido vendido pela Abertis e de esse equipamento ter sido posteriormente instalado num centro emissor pertencente à Abertis, não existiu qualquer vantagem. Tal deve-se ao facto de a Abertis simplesmente arrendar os centros emissores aos operadores de rede local em condições de mercado e de o montante da renda paga à Abertis não ter sido afetado pelo processo de digitalização. Em quarto lugar, a Abertis insiste em que o aumento incremental de 1-2% na cobertura de uma rede de TDT não se traduz em qualquer benefício económico para a Abertis enquanto operador de plataforma na zona I. Por último, a digitalização da zona II não afeta o preço que a Abertis pode cobrar aos radiodifusores pelos seus serviços de transmissão, especialmente tendo em conta que o preço por grosso aplicado pela Abertis é regulado pela Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, a autoridade reguladora espanhola («CMT») (48).

(84) No que diz respeito aos operadores de rede locais na zona II (ou seja, câmaras municipais), a Abertis considera que não pode haver qualquer vantagem económica, uma vez que não podem ser considerados empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e, em qualquer caso, prestam um serviço público.

(85) Ainda segundo a Abertis, as medidas objeto de investigação não implicavam qualquer vantagem económica para os radiodifusores. A transição para a tecnologia digital na zona II não aumentou o número de telespetadores em comparação com o número de telespetadores que tinham acesso à televisão analógica antes do início do processo de transição para a radiodifusão digital em 2005.

(86) Além disso, a Abertis considera que as medidas impugnadas não tiveram qualquer efeito apreciável sobre a concorrência entre os operadores de rede. O facto de nem a Astra nem nenhum outro operador privado terem manifestado interesse na prestação de serviços de transmissão na zona II nos últimos 20 anos confirma que não existia mercado e que a intervenção do Estado era necessária para facilitar a prestação de serviços. Em especial, a concorrência não é falseada entre a plataforma de satélite e a TDT, pois trata-se de dois mercados distintos. Além disso, a digitalização das redes terrestres na zona II não alterou, de forma alguma, a estrutura concorrencial dos mercados relevantes, mas representou simplesmente uma melhoria técnica necessária da plataforma analógica existente.

(87) A Abertis alega que os serviços de radiodifusão prestados através das redes da zona II estão circunscritos às zonas isoladas locais e, por conseguinte, não afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(88) No caso de a Comissão considerar que as autoridades públicas pertinentes ou as suas filiais são empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Abertis considera que os fundos destinados a cobrir a transição digital na zona II constituíam uma compensação pela prestação de um serviço público. A este respeito, a Abertis considera que as medidas impugnadas respeitam as condições estabelecidas na jurisprudência Altmark (49) e que não existe qualquer auxílio estatal.

(89) Na sua comunicação de 13 de junho de 2019, a Cellnex explica que as medidas em causa não são seletivas e, por conseguinte, não constituem um auxílio estatal. Na sua opinião, a TDT e a tecnologia de satélite não se encontram numa situação factual e jurídica comparável à luz do objetivo prosseguido pelo regime jurídico em causa. Nomeadamente, a TDT e o satélite estão sujeitos a legislação diferente e, ao contrário do satélite, a TDT tem caráter de serviço público. A tecnologia terrestre tem uma infraestrutura preexistente e a TDT beneficiou das sinergias criadas pela digitalização da zona I. Além disso, a Cellnex salienta que, muitas vezes, os radiodifusores não têm o direito de transmitir por satélite e teriam de renegociar os direitos de conteúdos necessários para a sua programação. Tal aumentaria o custo dos conteúdos e os autores de conteúdos poderiam não estar dispostos a vender os direitos. Além disso, os custos relacionados com o satélite seriam significativamente mais elevados do que os custos relacionados com a TDT, como demonstrado por vários estudos constantes do processo. A Cellnex explica que o estudo da Astra apresenta várias deficiências e, por conseguinte, a Comissão não se pode basear no mesmo.

(90) A Cellnex alega que a anulação da Decisão de 2013 implica a anulação da decisão de início do procedimento. Na opinião da Cellnex, a Comissão deveria ter adotado uma nova decisão de início do procedimento na sequência da anulação da Decisão de 2013, expondo as razões pelas quais as medidas objeto de investigação são seletivas. A Cellnex alega que, na ausência de tal decisão, não pode exercer o seu direito de defesa.

3.2.2. Auxílio existente

(91) Segundo a Abertis, a implantação das redes de radiodifusão na zona II começou em 1982 num setor da radiodifusão não liberalizado. Nessa altura, a Espanha detinha um monopólio legal no mercado da radiodifusão terrestre. Os fundos públicos são utilizados para financiar a instalação, manutenção e exploração das redes locais na zona II criadas antes da liberalização deste setor. Por conseguinte, a medida objeto de investigação constitui um auxílio em curso, já existente.

3.2.3. Compatibilidade

(92) A Abertis argumenta que qualquer potencial auxílio estatal seria compatível nos termos do disposto no artigo 106.o do TFUE, uma vez que preenche todas as condições previstas na Decisão 2005/842/CE da Comissão (50) («Decisão relativa ao artigo 86.o, n.o 2»).

(93) Se tal não fosse o caso, qualquer potencial auxílio seria, de qualquer forma, compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Em primeiro lugar, as medidas adotadas pelas autoridades espanholas visam acelerar o processo de transição para a tecnologia digital na Espanha, que foi reconhecido como objetivo de interesse comum na prática decisória da Comissão em matéria de auxílios estatais. Em segundo lugar, o auxílio era um instrumento adequado, uma vez que a TDT é uma tecnologia mais adequada para assegurar a extensão da cobertura (51). Para além das razões económicas, a Abertis observa igualmente que os radiodifusores têm relutância em utilizar plataformas de satélite, devido às restrições que enfrentam aquando da aquisição de direitos de conteúdos para os seus programas de acesso gratuito. Na maioria dos casos, adquirem apenas o direito de transmitir conteúdos através de uma plataforma específica, a TDT, uma vez que esta tecnologia permite uma emissão discriminada e limitações geográficas. Além disso, as medidas são proporcionadas, uma vez que cobrem apenas os custos estritamente necessários para a conversão dos serviços de televisão analógica em serviços de televisão digital na zona II. Os únicos custos suportados pelas medidas impugnadas são os relacionados com a digitalização dos centros emissores na zona II, que é realizada através da aquisição e instalação de equipamento digital.

(94) No que diz respeito à neutralidade tecnológica da medida, a Abertis observa que a tecnologia terrestre não foi a única solução tomada em consideração pelo Governo espanhol. Além disso, na zona III, a plataforma de satélite acabou por ser considerada a opção tecnológica mais adequada para prestar serviços de televisão digital. Mais importante ainda, a Abertis alega que a TDT é considerada a plataforma mais adequada e menos onerosa para a prestação de serviços de televisão digital na zona II, a fim de alcançar a mesma cobertura que existia antes do apagão analógico, como confirmam os estudos de custos apresentados (52).

3.3. Observações da Itelazpi

(95) A Itelazpi S.A. («Itelazpi») é uma empresa pública do Governo basco que presta serviços de transporte e cobertura de difusão de rádio e televisão. Na sua comunicação de 13 de junho de 2019, a Itelazpi explica que as medidas em causa não são seletivas e, por conseguinte, não são consideradas auxílios estatais. Explica que a TDT e a tecnologia de satélite não se encontram numa situação factual e jurídica comparável à luz do objetivo prosseguido pelo regime jurídico em causa. Nomeadamente, a TDT e os satélites estão sujeitos a regras diferentes (incluindo regras em matéria de obrigações de cobertura territorial e direitos de autor). Ao contrário do satélite, a TDT tem caráter de serviço público. A TDT dispõe de uma infraestrutura já existente que constitui uma fonte de sinergias e justifica a opção por essa tecnologia. Além disso, muitas vezes os radiodifusores não têm o direito de transmitir por satélite e, caso fossem obrigados a utilizar a plataforma de satélite, teriam de renegociar os direitos de conteúdos necessários para a sua programação. Tal aumentaria o custo dos conteúdos e os autores de conteúdos poderiam não estar dispostos a vender os direitos. Além disso, os custos relacionados com o satélite seriam significativamente mais elevados do que os custos relacionados com a TDT, como demonstrado por vários estudos constantes do processo. A Itelazpi apresenta dois outros estudos de custos, elaborados pela FTI Consulting em 2015 e em 2019 (53) («estudo da Itelazpi de 2015» e «estudo da Itelazpi de 2019»).

(96) Além disso, na opinião da Itelazpi, a decisão de início do procedimento não explica o quadro de análise relacionado com o critério da seletividade. A Itelazpi alega que a Comissão deveria ter adotado uma nova decisão de início do procedimento na sequência da anulação da Decisão de 2013, expondo as razões pelas quais as medidas em causa são seletivas.

3.4. Observações da Radiodifusión

(97) A Radiodifusión é um prestador no mercado de serviços de transmissão de sinais audiovisuais registados no Registo de Operadores da CMT em novembro de 2005.

(98) A Radiodifusión concorda, em geral, com a decisão de início do procedimento e corrobora a opinião da Comissão, apresentando algumas observações adicionais. Concorda que o auxílio estatal não satisfaz as exigências do Acórdão Altmark e que implica uma transferência substancial de recursos estatais.

(99) O regime de auxílios estatais objeto de investigação beneficiou os operadores de rede que já operavam em zonas rurais. De facto, no mercado em questão, caracterizado por fortes barreiras à entrada e que beneficiava um operador já dominante, a medida levou à reprodução dos modelos monopolísticos anteriores. Concretamente, a Abertis conseguiu reforçar a sua posição de monopólio e utilizar efetivamente o financiamento público para desenvolver uma rede nova e mais densa que lhe permite competir em novos mercados.

(100) A Radiodifusión alega que o auxílio estatal objeto de investigação não é proporcionado. Para cumprir o requisito da proporcionalidade, o auxílio deve limitar-se ao estritamente necessário, ou seja, aplicar-se apenas a zonas rurais remotas, devendo beneficiar todos os operadores em pé de igualdade, estabelecendo obrigações de acesso efetivas.

3.5. Observações dos radiodifusores

(101) Os radiodifusores alegam que a medida não pode ser considerada um auxílio estatal, uma vez que não conferiu uma vantagem financeira a nenhuma empresa, nomeadamente aos radiodifusores. As medidas não aumentaram a audiência dos radiodifusores comparativamente à que detinham quando emitiam em analógico. Além disso, as pessoas residentes nas zonas de cobertura alargada, ou seja, nas zonas rurais, remotas e escassamente povoadas, não têm qualquer impacto no mercado da publicidade, porque não fazem parte da audiência-alvo dos radiodifusores. Nestas circunstâncias, os operadores privados não aumentaram as tarifas de publicidade em consequência da extensão.

(102) Os radiodifusores também manifestaram a opinião de que não tinham interesse em migrar para uma plataforma de satélite, onde os seus programas teriam de concorrer com centenas de canais. A plataforma terrestre apresenta a vantagem de uma capacidade limitada, o que para os radiodifusores comerciais de canais de acesso gratuito implica menor concorrência. Além disso, sublinharam o facto de normalmente adquirirem conteúdos só para a plataforma terrestre. Tal deve-se ao facto de a radiodifusão terrestre garantir a delimitação geográfica das emissões, o que não acontece com a radiodifusão via satélite.

(103) Os radiodifusores insistiram também no facto de, após a adjudicação do concurso da Cantábria à Astra, terem informado as autoridades cantábricas de que se iriam opor à radiodifusão por satélite, uma vez que tinham adquirido direitos de difusão de conteúdos exclusivamente através da plataforma terrestre.

4. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES ESPANHOLAS

4.1. Observações gerais

(104) Nas suas observações sobre a decisão de início do procedimento, a Espanha e as Comunidades Autónomas apresentaram numerosos argumentos (54). Em termos gerais, enquadram-se em duas categorias. Em primeiro lugar, as autoridades espanholas alegaram que não existe qualquer auxílio estatal, porque, como o serviço é um SIEG, a medida não constitui um auxílio, uma vez que se insere no âmbito da missão de serviço público de radiodifusão pública. Além disso, não gera qualquer vantagem. Em segundo lugar, mesmo que se tratasse de um auxílio estatal, seria compatível ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, ou do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, uma vez que: a) a rede analógica já existia e, do ponto de vista da eficiência, uma mera modernização da infraestrutura existente seria menos onerosa do que a conversão para uma nova plataforma; b) apenas a tecnologia TDT preencheria os critérios de qualidade necessários; e c) os concursos eram tecnologicamente neutros e outros operadores de plataforma poderiam ter participado nos mesmos. Estes argumentos são resumidos a seguir.

(105) Na sua comunicação de 14 de junho de 2019, a Espanha argumenta que o apoio financeiro concedido para a extensão da cobertura da televisão digital em zonas remotas e menos urbanizadas não é seletivo e, por conseguinte, não pode ser considerado como auxílio estatal (ver secção 4.2.3 infra). Além disso, a Espanha afirma que a anulação da Decisão de 2013 implicava a anulação da decisão de início do procedimento (55), pelo que a Comissão deveria adotar uma nova decisão de início do procedimento. Na opinião da Espanha, essa nova decisão deve expor o ponto de vista da Comissão sobre o caráter seletivo das medidas em causa.

4.2. Ausência de auxílio

4.2.1. Serviço de interesse económico geral (SIEG)

(106) No que diz respeito aos operadores de rede, as autoridades espanholas consideram que estes prestam um serviço de interesse económico geral na aceção do Acórdão Altmark (56). No entanto, uma vez que as Comunidades Autónomas são responsáveis pelas ações de extensão da cobertura, a aplicabilidade do Acórdão Altmark deve ser examinada caso a caso e cabe às Comunidades Autónomas provar que as condições nele enunciadas foram cumpridas. A argumentação mais exaustiva foi apresentada pelo País Basco, que procedeu à digitalização através de uma empresa pública, a Itelazpi S.A. («Itelazpi»).

4.2.2. Ausência de vantagem

(107) No que diz respeito aos fornecedores de equipamentos de telecomunicação, a Espanha considerou que o facto de terem ganho concursos para o fornecimento de equipamento exclui a existência de uma vantagem seletiva.

(108) No tocante aos operadores de rede, embora a Abertis seja o principal operador na zona I e possua 29% dos centros na zona II que foram objeto de melhoria, a Abertis não explora a rede na zona II. Por conseguinte, a Abertis não beneficiaria da medida enquanto operador de rede.

(109) Pelo contrário, a exploração da rede é efetuada por alguns operadores regionais, pelas Comunidades Autónomas ou pelas câmaras municipais, que se limitam a arrendar as instalações e o equipamento da Abertis. As Comunidades Autónomas e as câmaras municipais não concorrem com outros operadores de rede, pelo que não obtêm uma vantagem concorrencial. Além disso, não obtêm quaisquer receitas, uma vez que os radiodifusores não pagam pela prestação de serviços de transmissão na zona II.

(110) No que se refere aos radiodifusores de TDT, a Espanha alega que o impacto das medidas objeto de investigação sobre os radiodifusores é quase inexistente. As medidas não aumentaram as audiências dos radiodifusores em comparação com o período em que os programas eram transmitidos por via analógica, uma vez que os 2,5% da população visada pela cobertura alargada já recebia televisão analógica terrestre. Em consequência, as medidas não têm qualquer impacto nas finanças dessas empresas.

4.2.3. Ausência de caráter seletivo

(111) As autoridades espanholas argumentam, nas suas observações de 14 de junho de 2019, que as medidas em causa não são seletivas. Explicam que as regras aplicáveis à televisão terrestre e aos satélites são muito diferentes. À data em que as medidas foram tomadas, as diferentes tecnologias eram reguladas por leis distintas (57). A Espanha explica que, embora atualmente todos os serviços audiovisuais sejam regulados pela Lei Geral n.o 7/2010, de 31 de março, relativa à comunicação audiovisual, o quadro jurídico aplicável à tecnologia de TDT é muito diferente do quadro aplicável a outras tecnologias. Nomeadamente, os requisitos para a obtenção de uma licença para a prestação de um serviço de TDT são mais rigorosos, abrangentes e pormenorizados em comparação com outras tecnologias. Além disso, a tecnologia de TDT, ao contrário de outras tecnologias, é considerada um serviço de interesse económico geral e está sujeita a obrigações de cobertura rigorosas.

(112) A Espanha alega que a situação factual das tecnologias terrestres e de outras tecnologias é muito diferente. As tecnologias terrestres e outras tecnologias não são técnica, comercial ou economicamente comparáveis. Ao proceder à transição para a tecnologia digital, a Espanha recorreu à infraestrutura da rede terrestre existente. A migração digital através da tecnologia de satélite exigiria a plena implantação de novas infraestruturas de emissão e receção. Tal teria tornado a transição mais difícil e mais dispendiosa. A Espanha salienta que estudos de custos anteriormente apresentados demonstram que a TDT era a solução mais eficaz em termos de custos. Além disso, em mais de 30 anos, a tecnologia de satélite nunca foi oferecida por nenhum operador nem utilizada na Espanha para a difusão de televisão de acesso gratuito, que é exclusivamente difundida através da TDT. Na opinião da Espanha, este facto também indica que a TDT e outras tecnologias se encontram numa situação factual diferente.

(113) Nas suas observações de 4 de fevereiro de 2019, o País Basco alegou que as tecnologias de satélite e de TDT não se encontram numa situação factual e jurídica comparável e, por conseguinte, a medida não é seletiva. O País Basco salientou que existem vários estudos apresentados pela Espanha e pela Abertis que revelam diferenças jurídicas e factuais significativas entre as tecnologias de satélite e de TDT. Estes relatórios indicam que a utilização de tecnologias diferentes da TDT para a digitalização teria implicado custos significativamente mais elevados e teria causado sérios atrasos na digitalização da zona II.

(114) O Governo da Catalunha, na sua carta de 14 de janeiro de 2019, transmitida à Comissão pelas autoridades espanholas em 19 de fevereiro de 2019, apresentou um estudo de setembro de 2017. O estudo foi encomendado pelo Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació («CTTI») e elaborado pela Federación Catalana de Empresas Integradas e Integradoras de Telecomunicaciones (FEDECOMINTE), pela Associação Catalã de Engenheiros (Telco.cat) e pela Associação de Engenheiros Técnicos de Telecomunicações da Catalunha (Graus TIC) («estudo da Catalunha»). O estudo avaliou as diferentes tecnologias previstas para a prestação de serviços de televisão digital na zona II e concluiu que as mais viáveis eram a tecnologia terrestre e de satélite e que, entre estas duas, a tecnologia TDT era a menos dispendiosa para os cidadãos. Com base no estudo, o Governo da Catalunha argumenta que a escolha da tecnologia de TDT para a prestação de serviços de televisão digital na zona II é objetivamente justificada e que a medida não pode ser considerada discriminatória e seletiva do ponto de vista dos auxílios estatais.

4.3. Compatibilidade nos termos do artigo 106.o, n.o 2, e do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE

(115) As autoridades do País Basco alegaram que o auxílio estatal concedido à Itelazpi é compatível com o mercado interno, nos termos do disposto no artigo 106.o do TFUE. A este respeito, consideram que a medida preenche todas as condições da Decisão de 28 de novembro de 2005 relativa à aplicação do artigo 86.o, n.o 2, do Tratado CE aos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público concedidos a certas empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral («Decisão relativa ao artigo 86.o, n.o 2») (58).

(116) Caso a Comissão decida que as medidas tomadas pelas autoridades espanholas relativamente à implantação da televisão digital terrestre na zona II constituem auxílios estatais e que não são compatíveis com o mercado interno em aplicação do artigo 106.o do TFUE, a Espanha alega que seriam certamente compatíveis com o mercado interno, na medida em que têm por finalidade garantir a realização de um objetivo de interesse da União (a conversão para a radiodifusão digital), pelo que beneficiariam da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.

4.3.1. Argumentos de eficiência

(117) Segundo a Espanha, a nível nacional, o Plano Técnico Nacional e o Plano de Transição não são planos de extensão da cobertura, uma vez que se referem apenas à transição na zona I. Deste modo, os planos não restringem as opções tecnológicas disponíveis para a extensão da cobertura. No que diz respeito aos acordos-quadro, estes não têm o mesmo estatuto normativo que estes dois planos e baseiam-se em acordos entre as autoridades centrais e regionais. Além disso, segundo a Espanha, não excluiriam a utilização de tecnologias de satélite ou outras. Em qualquer caso, a extensão da cobertura e a escolha da tecnologia foram efetuadas pelas Comunidades Autónomas, normalmente através de concurso. A Espanha argumenta que um desses concursos, realizado em Castela e Leão, era tecnologicamente neutro e que o simples facto de ter sido realizado prova que as autoridades centrais não impuseram a tecnologia terrestre às Comunidades Autónomas.

(118) Mesmo que alguns concursos realizados noutros locais se refiram a determinados elementos técnicos da tecnologia terrestre, tal explica-se pelo facto de a radiodifusão terrestre exigir determinados elementos que a radiodifusão por satélite não exige, e a sua inclusão era necessária para não excluir as soluções terrestres dos concursos.

(119) As autoridades espanholas remetem igualmente para um estudo sobre a viabilidade da prestação de um serviço universal de televisão digital através de diferentes tecnologias (TDT e satélite), realizado pelo MITC em julho de 2007, ou seja, antes de propor o financiamento para alargar a cobertura da TDT («estudo da Espanha de 2007»). Embora admitam que o estudo não passava de um documento interno que não foi posteriormente tido em conta, as autoridades sublinham, porém, que o mesmo teve em conta os custos realistas de utilizar a transmissão por TDT ou por satélite. Segundo as conclusões do estudo, não é possível estabelecer antecipadamente qual é a tecnologia mais eficiente ou mais barata para alargar a cobertura do sinal de televisão. Em vez disso, a escolha deve ser feita região a região, de preferência através de estudos realizados pelas diferentes Comunidades Autónomas, que analisem fatores como a topografia, a distribuição territorial da população e o estado das infraestruturas existentes.

4.3.2. Requisitos qualitativos

(120) Foram aduzidos dois argumentos qualitativos. Em primeiro lugar, até à data, não foram disponibilizados, nesta zona, canais de TDT de acesso gratuito através da radiodifusão por satélite. A mudança para a plataforma der satélite significaria, por conseguinte, que os clientes teriam de pagar o serviço.

(121) Em segundo lugar, para além dos canais nacionais, também os canais regionais precisam de ser difundidos. A tecnologia de TDT permite a cada zona geográfica receber os canais destinados à mesma. Com base nos canais regionais e locais, é atribuído um total de 1 380 frequências à televisão terrestre em toda a Espanha, sem necessidade de quaisquer restrições técnicas e sem alargar a radiodifusão para além da zona-alvo de cada canal. Na opinião da Espanha, tal seria impossível para as redes de satélite, pois não oferecem a possibilidade de delimitação geográfica, pelo que teriam de utilizar um sistema complexo de acesso condicional. Tal aumentaria ainda mais os custos da radiodifusão por satélite, e os radiodifusores não estariam dispostos a dar acesso aos seus canais sem a garantia de que a delimitação era possível.

4.3.3. Neutralidade tecnológica

(122) Segundo a Espanha, os acordos bilaterais entre as autoridades centrais e regionais não impunham uma tecnologia de digitalização específica. Estabeleciam meramente transferências para as Comunidades Autónomas, em sintonia com os custos da digitalização, calculados com base no que foi considerado uma tecnologia de referência eficiente, ou seja, a TDT. A este respeito, deve ser tido em consideração, no entender da Espanha, que, no momento da extensão, a televisão analógica terrestre alcançava 98,5% dos lares espanhóis.

(123) Relativamente ao concurso da Cantábria referido na decisão de início do procedimento, as autoridades espanholas sublinham que o concurso ganho pela Astra se referia tanto à zona II como à III, ou seja, destinava-se à prestação universal de televisão digital na Cantábria. Tal teria um duplo impacto na apreciação do caso.

(124) Em primeiro lugar, o projeto cantábrico fracassou quando, após a adjudicação do contrato à Astra, alguns dos principais radiodifusores informaram a Astra e o Governo cantábrico de que não permitiriam que os seus conteúdos fossem difundidos por satélite. Consequentemente, o objetivo do plano deixou de ser exequível. Em segundo lugar, a principal razão para a rescisão do contrato foi a decisão do Governo central de fornecer cobertura por satélite em toda a zona III na Espanha, e não a sua decisão de conceder financiamento para alargar a cobertura na zona II. Por outro lado, o contrato foi rescindido em novembro de 2008 porque, nesta altura, era óbvio que a Astra não teria capacidade para cumprir as suas obrigações. Em especial, a Astra não realizou as obras necessárias a tempo e não recebeu autorizações de radiodifusores de canais de acesso gratuito para difundir os seus canais.

(125) No contexto da presente decisão, o projeto da Cantábria só é relevante na medida em que a plataforma de satélite possa ser considerada uma alternativa válida à plataforma terrestre. A este respeito, os argumentos acima referidos não são pertinentes. Ao optarem pela plataforma de satélite para a zona III, as autoridades espanholas adotaram um plano nacional e aprovaram um regulamento especial que obriga os radiodifusores a coordenarem-se entre si e a selecionarem um fornecedor comum de plataforma de satélite. A Espanha observa que, de acordo com a decisão de início do procedimento, poderia ter sido aplicado um mecanismo semelhante à zona II. No entanto, segundo a Espanha, impor essa obrigação aos radiodifusores na zona II seria contrário ao princípio da intervenção mínima. Além disso, na Espanha, os radiodifusores não estão dispostos a utilizar a plataforma de satélite. Ao contrário do que acontece noutros Estados-Membros, na Espanha não existe uma plataforma de satélite de acesso gratuito. Segundo a Espanha, as razões invocadas para a rescisão do contrato não põem em causa o facto de a tecnologia de satélite poder não ser uma plataforma válida para a emissão de sinais de televisão na zona II.

4.3.4. Ausência de distorção da concorrência e das trocas comerciais

(126) No que respeita à concorrência entre os operadores de rede, a Espanha manifestou a opinião de que a televisão terrestre e a televisão por satélite são dois mercados completamente distintos, pelo que as medidas objeto de investigação não falseavam a concorrência nos mercados afetados. A Espanha sustenta que as medidas objeto de investigação não têm qualquer efeito no mercado intra-União, uma vez que visam os residentes de uma zona geográfica limitada. Uma vez que se trata de serviços locais, é pouco provável que a medida afete as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

4.4. Aplicabilidade da regra de minimis

(127) As autoridades espanholas manifestaram igualmente a opinião de que a regra de minimis introduzida pelo Regulamento (CE) n.o 1998/2006 da Comissão relativo aos auxílios de minimis (59) se aplica certamente a uma parte significativa do financiamento. Os equipamentos de telecomunicação foram adquiridos separadamente em cada Comunidade Autónoma ou câmara municipal, pelo que as disposições de minimis devem ser analisadas a esse nível. Como nestes casos o montante pago é conhecido, tal como os bens e serviços que foram adquiridos, o auxílio era suficientemente transparente para que os limiares de minimis fossem aplicáveis.

4.5. Auxílio estatal à exploração e manutenção

(128) No que diz respeito à exploração e manutenção dos centros emissores, as autoridades centrais espanholas consideram que estes não são abrangidos pelos trabalhos de extensão da cobertura parcialmente financiados pelo MITC. O ministério não tem competência para exigir às câmaras municipais ou às Comunidades Autónomas que continuem a exploração e a manutenção para além do período incluído nos concursos para a extensão da cobertura. Por conseguinte, não se pode excluir inteiramente que a exploração e manutenção de alguns centros possam ser interrompidas em consequência dos cortes orçamentais das câmaras municipais. As autoridades centrais estimaram provisoriamente os custos anuais de exploração e manutenção em 10% do investimento inicial. No decurso da investigação, várias Comunidades Autónomas forneceram dados mais pormenorizados sobre os fundos despendidos para a exploração e manutenção da rede de TDT na zona II.

5. Apreciação dos argumentos processuais invocados pelas partes

(129) Nas suas observações de 13 e 14 de junho de 2019, a Itelazpi, a Cellnex e a Espanha alegaram que a Comissão deveria ter adotado uma nova decisão de início do procedimento na sequência da anulação da Decisão de 2013, expondo a sua posição sobre o caráter seletivo das medidas em causa. Na opinião da Espanha e das partes interessadas, a inexistência de uma nova decisão de início do procedimento não permitiu às partes exercer o seu direito de defesa.

(130) A Espanha e a Cellnex alegaram igualmente que a decisão de início do procedimento no presente processo foi anulada quando o Tribunal anulou a Decisão de 2013. O n.o 41 da Decisão de 2013 enunciava o seguinte: «[p]ara mais pormenores factuais, consultar a decisão de início do procedimento, que deve ser considerada parte integrante da presente decisão». Na opinião da Espanha, tal significa que a anulação da Decisão de 2013 implica a anulação da decisão de início do procedimento. Este entendimento está errado pelas razões que se seguem.

(131) Em primeiro lugar, a decisão de início do procedimento e a decisão final são atos jurídicos distintos, com efeitos jurídicos distintos. A decisão de início do procedimento foi adotada com base no artigo 4.o, n.o 4, do Regulamento Processual de 1999. A decisão de início do procedimento expõe as dúvidas da Comissão quanto à compatibilidade das medidas objeto de investigação com o mercado interno. A decisão final (ou seja, a Decisão de 2013) foi adotada com base no artigo 7.o, n.o 5, do Regulamento Processual de 1999. Na Decisão de 2013, a Comissão concluiu que o auxílio não era compatível com o mercado interno e ordenou a sua recuperação. Uma vez que a decisão de início do procedimento e a decisão final são dois atos jurídicos diferentes, a interpretação correta do n.o 41 da Decisão de 2013 é a de que os elementos factuais enunciados na decisão de início do procedimento fazem parte da Decisão de 2013. Além disso, a anulação da decisão final não está relacionada com estes elementos factuais.

(132) Em segundo lugar, em nenhum dos vários recursos interpostos pela Espanha e pelas partes interessadas na sequência da adoção da Decisão de 2013 foi pedida a anulação da decisão de início do procedimento, apenas a da decisão final. Segundo jurisprudência constante, a anulação decretada pelo Tribunal não pode exceder a pedida pelo recorrente (60). Uma vez que em nenhum dos recursos foi pedida a anulação da decisão de início do procedimento, o Tribunal não poderia ter anulado a decisão de início do procedimento no Acórdão Retegal (61) .

(133) Em terceiro lugar, de acordo com jurisprudência constante, a anulação de um ato da União não afeta necessariamente os atos preparatórios (62). A anulação de um ato que encerra um processo administrativo, que compreende várias fases, não implica necessariamente a anulação de todo o processo anterior à adoção do ato impugnado, independentemente dos fundamentos, processuais ou materiais, do acórdão de anulação.

(134) Quanto à alegada obrigação de reabertura do processo na sequência da anulação da Decisão de 2013, a Comissão observa que nada na legislação ou na jurisprudência sugere que a anulação de uma decisão da Comissão implica necessariamente a reabertura do procedimento formal de investigação através da adoção de uma nova decisão (ver, nomeadamente, o processo T-1/15, SNCM/Comissão, ECLI:EU:T:2017:470, n.o 69). Tal como acima explicado, de acordo com a jurisprudência, a anulação de uma medida comunitária não afeta necessariamente os atos preparatórios. No processo SNCM, na sequência da anulação da decisão final da Comissão, a Comissão não reabriu o processo, limitando-se a convidar as partes a apresentar observações. O Tribunal de Justiça declarou que, uma vez que a Comissão deu ao Estado-Membro e às partes a possibilidade de apresentarem observações na sequência da anulação da decisão, os direitos processuais do Estado-Membro e das partes interessadas foram respeitados. Além disso, o Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (63) não especifica em que casos a Comissão é obrigada a reabrir um procedimento. Por conseguinte, a alegada obrigação de reabrir o processo através da adoção de uma nova decisão também não pode resultar do regulamento acima referido.

(135) A Espanha, a Itelazpi e a Cellnex alegam que a Comissão deveria ter adotado uma nova decisão de início do procedimento, apresentando uma análise pormenorizada do caráter seletivo da medida, para que as partes pudessem exprimir os seus pontos de vista sobre esta questão. A Comissão observa que as autoridades espanholas já se pronunciaram sobre a inexistência de caráter seletivo na fase de investigação preliminar (tal como referido no n.o 22 da decisão de início do procedimento (64)). A decisão de início do procedimento expôs a posição preliminar da Comissão sobre a existência de auxílio estatal (incluindo o caráter seletivo) e sobre a compatibilidade do auxílio. A decisão de início do procedimento referia que as medidas impugnadas falseiam a concorrência ao favorecerem a tecnologia de TDT e alegava igualmente que a TDT e os satélites concorrem entre si (por exemplo, referiu-se ao caso da Cantábria, em que inicialmente o operador de satélite ganhou um concurso). A decisão de início do procedimento explicava por que razão algumas plataformas foram favorecidas em comparação com outras. Permitia à Espanha e às partes interessadas desenvolver os seus pontos de vista sobre o caráter seletivo das medidas. Nas suas observações de 30 de novembro de 2010 sobre a decisão de início do procedimento, a Espanha explicou que os operadores de rede que utilizam a tecnologia de TDT não obtiveram uma vantagem seletiva em comparação com outros operadores de rede. A Espanha alegou igualmente que as medidas em causa não discriminaram outras tecnologias diferentes da TDT, explicando as diferenças entre TDT e satélite, em termos de custos e condições de mercado. A Espanha sublinhou que o satélite e a TDT não pertencem ao mesmo mercado. Este facto mostra que a Espanha teve a oportunidade de expressar os seus pontos de vista sobre a questão da seletividade após a decisão de início do procedimento.

(136) Além disso, nem a medida objeto de investigação, nem os factos do caso ou a sua apreciação jurídica sofreram alterações.

(137) Por outro lado, em 26 de abril de 2019, a Comissão enviou um pedido de informações à Espanha, à Itelazpi, à Cellnex, à Retevisión, ao CTTI, à Navarra de Servicios y Tecnologias, S.A., à Retegal e à Astra, convidando as partes a pronunciarem-se sobre o Acórdão Retegal e sobre o caráter seletivo das medidas em causa (65). A Cellnex, a Itelazpi, a Espanha e a Astra apresentaram observações pormenorizadas nas suas respostas ao pedido de informações da Comissão, expondo o seu ponto de vista sobre o critério da seletividade. As partes apresentaram observações pormenorizadas e a Comissão analisou todos os elementos novos, pertinentes e contemporâneos aduzidos pela Espanha e pelos terceiros em causa. Com base no que precede, a Espanha e as outras partes interessadas tiveram amplas oportunidades para apresentarem as suas observações sobre a questão da seletividade, pelo que os direitos processuais das partes foram plenamente respeitados.

6. APRECIAÇÃO DO AUXILIO

6.1. Base jurídica do auxílio

(138) Tal como descrito em pormenor na secção 2.2, considerandos 28 a 39, o quadro jurídico para a transição digital na Espanha é uma rede complexa de vários atos adotados tanto pelo Governo central como pelas autoridades regionais e locais ao longo de um período de quatro anos. O Plano Técnico Nacional de 2005 e o Plano de Transição de 2007 regulamentam principalmente a transição para a TDT na zona I, mas também estabelecem a base para medidas de extensão adicionais na zona II. Estas medidas de extensão foram aplicadas pelas autoridades regionais após a celebração de vários acordos-quadro com o Governo central (os acordos-quadro de 2008), bem como de adendas, em 2008, aos anteriores acordos-quadro de 2006 e, em 2009, aos acordos-quadro de 2008.

(139) Na sequência da celebração destes acordos e adendas, as autoridades regionais e locais levaram a cabo um vasto leque de medidas destinadas a alargar a cobertura da TDT na zona II, principalmente através de concursos públicos, tal como descrito nos considerandos 40 a 43. Por conseguinte, a Comissão considera que os diversos atos adotados a nível central e os acordos celebrados entre o MITC e as Comunidades Autónomas (incluindo as respetivas alterações) constituem a base do regime de auxílios para a extensão da cobertura na zona II e incluem as suas características essenciais, ou seja, o incentivo à transição para a televisão digital na zona II e a limitação deste incentivo à tecnologia terrestre. Estes atos e acordos tinham por objetivo levar as Comunidades Autónomas a adotar medidas que não eram tecnologicamente neutras (66). Embora o Plano Técnico Nacional regule a conversão para a TDT na zona I, também confere um mandato às autoridades locais para estabelecer, em cooperação com as Comunidades Autónomas, centros emissores adicionais necessários para assegurar a receção da TDT na zona II. Assim, já nessa altura, o Governo central previa a extensão da cobertura da TDT. O mandato contido no principal instrumento jurídico que regula a transição para a televisão digital apenas se refere à plataforma terrestre. Além disso, o Decreto Real n.o 1/2009 mostra que a utilização da tecnologia de satélite foi prevista apenas para a zona III. Na prática, as Comunidades Autónomas aplicaram, por conseguinte, as orientações do Governo central sobre a extensão da TDT (67). As Comunidades Autónomas executaram o plano do Governo central com base nos respetivos acordos-quadro, acordos esses que seguiam o mesmo modelo.

(140) Assim, resulta dos referidos atos adotados a nível central, dos acordos e das adendas que estes constituem a base de um regime destinado a alargar a cobertura da TDT na zona II utilizando exclusivamente a radiodifusão terrestre. Além disso, nessas circunstâncias, as autoridades centrais ou locais não dispunham de qualquer margem de manobra na aplicação técnica do regime para respeitarem o princípio da neutralidade tecnológica. As medidas tomadas pelas autoridades nacionais, regionais ou locais seguiam o mesmo objetivo e, tendo em conta a sua estreita ligação, devem ser analisadas em conjunto como parte de um mesmo regime. Tal foi ainda corroborado pelo Tribunal Geral que confirmou, no processo T-541/13, relativo ao recurso de anulação da Decisão de 2013, o seguinte. Esta conclusão mantém-se válida também para as medidas examinadas na presente decisão (que são as mesmas medidas examinadas na Decisão de 2013): «52 Il résulte de différents actes législatifs et administratifs des autorités espagnoles que le plan de transition vers la télévision numérique dans l’ensemble du territoire du Royaume d’Espagne par un recours prédominant à la technologie terrestre obéissait à une initiative lancée et coordonnée par l’administration centrale. Il est constant, ainsi qu’il ressort du considérant 24 de la décision attaquée, que la loi 10/2005, qui marquait le début de la réglementation du passage à la TNT, a précisé la nécessité d’encourager la transition de la technologie analogique vers la TNT. Ainsi qu’il ressort du considérant 26 de ladite décision, les autorités espagnoles prévoyaient, dans une disposition additionnelle du programme technique national en faveur de la TNT, la possibilité d’une extension de couverture au moyen de la technologie terrestre dans les zones à faible densité de population à la condition que l’installation locale soit conforme à ce programme. Les considérants 28 à 32 de cette décision, dont le contenu n’est pas contesté par les requérantes, décrivent la collaboration entre le MITC et les communautés autonomes au moyen de conventions-cadres et d’addenda à des conventions-cadres afin de procéder à la numérisation dans ladite zone. Ces actes avaient notamment trait au cofinancement par le gouvernement espagnol de l’extension de la couverture de la TNT dans cette zone. 53 Au vu des éléments qui précèdent, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir analysé les mesures espagnoles en faveur du déploiement de la TNT dans la zone II dans un seul et même contexte. En effet, les différentes interventions étatiques aux niveaux national, régional et communal devant être analysées en fonction de leurs effets, elles présentaient, en l’espèce, des liens tellement étroits entre elles qu’elles pouvaient être considérées par la Commission comme un seul régime d’aides accordé par les autorités publiques en Espagne. Tel est le cas notamment parce que les interventions consécutives en Espagne présentaient, au regard notamment de leur chronologie, de leur finalité et de la situation dans ladite zone, des liens tellement étroits entre elles qu’il ne saurait être reproché à la Commission de ne pas les avoir dissociées (voir, en ce sens, arrêt du 19 mars 2013, Bouygues et Bouygues Télécom/Commission, C-399/10 P et C-401/10 P, Rec, EU:C:2013:175, points 103 et 104).»

(141) Para corroborar esta constatação, a Comissão examinou igualmente uma amostra significativa dos concursos individuais realizados pelas próprias Comunidades Autónomas. A amostra dos concursos abrange todo o território espanhol, com exceção de Melila (para essa região, as autoridades espanholas não apresentaram quaisquer concursos, alegando que não existiam documentos pertinentes). A amostra inclui tanto os concursos para a extensão da cobertura como os concursos para o fornecimento de equipamento. Além disso, a amostra inclui concursos com orçamentos de valores muito diferentes: concursos com orçamentos relativamente pequenos e concursos com orçamentos mais elevados (orçamentos superiores a 10 milhões de euros). A escolha e a cobertura da amostra, tal como descrito, garantem a sua representatividade. Estes concursos são o resultado da execução do programa nacional descrito nos considerandos anteriores, que foi previamente definido com base em leis e acordos com as Comunidades Autónomas. A verificação da amostra confirma a conclusão acima referida, uma vez que a grande maioria dos concursos examinados não eram tecnologicamente neutros. Com base nesta amostra representativa, a Comissão confirmou que os concursos realizados em certas Comunidades Autónomas obedeciam, em geral, à lógica de visar exclusivamente a tecnologia terrestre.

(142) Mesmo nos casos em que qualificou como tecnologicamente neutros determinados concursos que não eram formalmente discriminatórios, a Comissão só conseguiu identificar alguns deles. As especificações destes concursos foram formuladas de tal forma que, apesar dos planos das autoridades centrais espanholas, os operadores que utilizam tecnologias diferentes da terrestre podiam participar. De qualquer modo, o simples facto de uma minoria de concursos ser tecnologicamente neutra apenas aponta para uma aplicação incompleta do regime, mas não o desqualifica como regime.

(143) O Tribunal Geral também esclareceu, em relação à Decisão de 2013, que: «a Comissão não fez nenhuma extrapolação ao considerar que as irregularidades verificadas em relação à amostra se reproduziam em toda a Espanha. A Comissão limitou-se a estudar as características do regime de auxílios em causa e, precisamente, não concluiu que, por os concursos analisados não respeitarem o princípio da neutralidade tecnológica, este princípio não era respeitado na totalidade dos concursos afetados pela exploração da rede da TDT, o que se reflete nomeadamente no dispositivo da decisão impugnada.» (68) Esta conclusão mantém-se válida também para as medidas examinadas na presente decisão (que são as mesmas medidas examinadas na Decisão de 2013).

(144) O momento em que foi desembolsado efetivamente o auxílio estatal para a implantação da TDT na zona II foi marcado pela transferência de fundos das autoridades centrais e regionais para os beneficiários. Este facto ocorreu ao longo de um período que variou de uma Comunidade Autónoma para outra. Com base nas informações recebidas, os primeiros concursos identificados tiveram lugar em julho de 2008 (69). O anexo apresenta um cálculo da despesa pública por região.

(145) Quanto ao auxílio em curso para a exploração e manutenção das redes, este auxílio é acessório do regime destinado a alargar a cobertura da TDT na zona II através da utilização exclusiva da radiodifusão terrestre e é a consequência lógica do mesmo, embora a execução deste auxílio em curso tenha sido deix