RELATÓRIO ANUAL relativo ao exercício de 1990 VOLUME I

O relatório, acompanhado das respostas das instituições às

observações do Tribunal, foi enviado às autoridades responsáveis

pela quitação e às outras instituições até 30 de Novembro de 1991

Aldo ANGIOI (Presidente)

André J. MIDDELHOEK

John CAREY

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Fernand HEBETTE

Ole Joergen WARBERG

Konstantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

NOTA AOS LEITORES 1. Este décimo quarto relatório anual (relativo ao exercício de 1990) do Tribunal de Contas das Comunidades Europeias é composto por dois volumes.

2.O primeiro volume inclui as observações relativas ao orçamento operacional da Comissão e às contas consolidadas das Comunidades Europeias e as observações relativas aos Fundos Europeus de Desenvolvimento. No final do primeiro volume encontram-se as respostas da Comissão.

3.O segundo volume contém o conjunto das observações relativas ao orçamento de funcionamento das instituições. Cada um de três capítulos é consagrado a uma instituição, sendo seguido das respostas da instituição em questão. Um último capítulo refere-se às Escolas Europeias. Este volume contém igualmente a lista dos relatórios e pareceres adoptados pelo Tribunal de Contas durante os cinco últimos anos e o anexo financeiro e estatístico.

4.O significado das abreviaturas e símbolos utilizados no presente relatório é apresentado na 1a página do anexo II (volume II).

5.São as seguintes as referências dos Jornais Oficiais nos quais foram publicados os relatórios anuais sobre os exercícios anteriores:

- 1977: JO C 313 de 30.12.1978

- 1978: JO C 326 de 31.12.1979

- 1979: JO C 324 de 31.12.1980

- 1980: JO C 344 de 31.12.1981

- 1981: JO C 344 de 31.12.1982

- 1982: JO C 357 de 31.12.1983

- 1983: JO C 348 de 31.12.1984

- 1984: JO C 326 de 16.12.1985

- 1985: JO C 321 de 15.12.1986

- 1986: JO C 336 de 15.12.1987

- 1987: JO C 316 de 12.12.1988

- 1988: JO C 312 de 12.12.1989

- 1989: JO C 313 de 12.12.1990

6.Excepto indicação em contrário, as observações do presente relatório referem-se ao Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias (JO L 356 de 31.12.1977), sucessivamente alterado pelos seguintes regulamentos (CEE) do Conselho: n° 1252/79, de 25.6.1979 (JO L 160 de 28.6.1979, p. 1), n° 1176/80, de 16.12.1980 (JO L 345 de 20.12.1980, p. 23), n° 1600/88, de 7.6.1988 (JO L 143 de 10.6.1988), n° 2049/88, de 24.6.1988 (JO L 185 de 15.7.1988, p. 3) e n° 610/90, de 13.3.1990 (JO L 70 de 16.3.1990, p. 1).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1990

INTRODUÇÃO (*)

(*) As respostas da Comissão encontram-se na página 211.

EVOLUÇÃO DA COMUNIDADE

0.1. A função atribuída ao Tribunal de Contas implica que a maioria das observações formuladas nos seus relatórios anuais se reveste de um carácter retrospectivo. O presente relatório não constitui uma excepção. Contudo, este capítulo introdutivo reúne várias observações que, segundo o parecer do Tribunal, são significativas para a evolução futura das instituições e das políticas comunitárias.

0.2. A oportunidade de uma avaliação desta natureza é sublinhada pela combinação de vários factores. Em primeiro lugar, a Comunidade, na sequência do Acto Único Europeu e tendo em vista o estabelecimento do mercado interno em 1993, decidiu recentemente acelerar o processo de união política e económica. A realização de uma integração económica de nível adequado, que é um dos elementos-chave desse processo, dependerá, entre outros aspectos, da capacidade que a Comunidade tiver para efectuar uma boa gestão dos fundos de que dispõe. De qualquer modo, é actualmente evidente - e o presente relatório deixa transparecer alguns sinais disso - que o orçamento comunitário está a entrar num período extremamente difícil, durante o qual a linha directiva agrícola estabelecida em 1988 será submetida a uma dura prova.

0.3. Simultaneamente, verificam-se alterações importantes a nível internacional, tais como a reunificação da RF da Alemanha e a abertura dos países da Europa Central e de Leste, que terão potencialmente uma incidência notável no orçamento comunitário. Como mostra o capítulo 12 do presente relatório, a cooperação e a promoção activa da Comunidade a favor do processo de transição para uma economia de mercado verificado nestes países exigirão que se avaliem as necessidades reais das suas economias e que se ultrapassem as insuficiências de carácter administrativo, se se pretender que os recursos financeiros da Comunidade sejam utilizados em conformidade com os princípios de economia e eficácia.

SUBSIDIARIEDADE

0.4. Do ponto de vista da boa gestão financeira, os esforços para maximizar a parte de responsabilidade que cabe às autoridades nacionais (ou, eventualmente, locais) em matéria de aplicação corrente das políticas comunitárias são em muitos casos louváveis. O Tribunal chamou anteriormente a atenção para o risco de que o princípio da subsidiariedade seja utilizado pela Comissão para justificar a insuficiência dos seus resultados. É essencial que a Comissão, na sua qualidade de órgão executivo único e central da Comunidade que assume a responsabilidade política pela utilização dos dinheiros públicos, garanta que os Estados-membros lhe fornecem informações suficientes para avaliar a qualidade da sua gestão corrente e esteja preparada, se necessário, para tomar medidas correctivas.

0.5. O capítulo do presente relatório (capítulo 9) relativo ao pagamento de indemnizações compensatórias no âmbito do regime do FEOGA-«Orientação» mostra perfeitamente quais poderiam ser as consequências de uma atitude passiva da parte da Comissão em matéria de gestão dos fundos estruturais. Na origem, a ajuda destinava-se a uma minoria da população agrícola em áreas menos favorecidas sujeita a determinadas desvantagens específicas, por exemplo, uma terra de má qualidade. Contudo, as áreas foram alargadas e o número de beneficiários aumentou de tal maneira que a ajuda já não satisfaz o seu objectivo inicial e está a ter uma incidência negativa em outros objectivos comunitários relacionados, por exemplo, com o ambiente.

0.6. A subsidiariedade implica, entre outros aspectos, que os Estados-membros dediquem tanto cuidado e atenção à salvaguarda dos bens comunitários como à dos bens nacionais, e considerem a Comissão como uma fonte de orientação e de conselho que lhes permita utilizar os fundos comunitários da melhor forma. Uma observação formulada no capítulo 3 (pontos 3.45 - 3.47) mostra que as relações existentes entre a Comissão e os Estados-membros estão ainda bastante afastadas desta situação ideal. No caso em questão, a Comissão impôs uma correcção financeira importante a um Estado-membro por má gestão de um regime comunitário de prémio para o gado ovino e caprino, embora as dificuldades encontradas pelo Estado-membro fossem em parte devidas ao facto de a Comissão não ter exercido convenientemente a sua função de órgão supervisor e consultor.

0.7. As observações formuladas pelo Tribunal relativamente aos fundos estruturais (pontos 7.18-7.22) constituem um esclarecimento adicional das razões que explicam a dificuldade de aplicar na prática o princípio da subsidiariedade. A este respeito, o Tribunal conclui que o conceito de parceria, essencial para o sucesso da reforma dos fundos estruturais, deve ainda ser desenvolvido de um modo satisfatório.

BOA GESTÃO FINANCEIRA

0.8. O Tratado confere à Comissão, na sua qualidade de instituição responsável pela execução do orçamento, uma função de mandatária. Essa função está actualmente definida de forma mais explícita no artigo 2° do Regulamento Financeiro que entrou em vigor no mês de Março de 1990. Este artigo estipula que a execução do orçamento se deve orientar pelos dois princípios fundamentais de economia e de relação custo/eficácia. Esta disposição tem consequências importantes para todas as instituições. Nos casos em que os objectivos orçamentais são definidos em termos de valores limites de despesas, como, por exemplo, no caso da linha directiva agrícola, já não será permitido considerar esses valores limites como objectivos a atingir. As decisões de aumentar as despesas relativas a determinados mercados, como a que a Comissão tomara em 1990 (ponto 3.4) quando não havia qualquer risco de violação da linha directiva, deverão ser futuramente justificadas de modo convincente para que a sua legalidade não seja posta em causa. De uma forma mais geral, a disponibilidade de dotações numa rubrica orçamental não pode, em caso algum, constituir em si mesma uma justificação suficiente para utilizar essas dotações sem ter devidamente em conta os princípios de uma boa gestão financeira.

0.9. Um elemento importante das políticas estruturais da Comunidade foi o conceito de «adicionalidade», que constitui o objecto das observações formuladas no capítulo 6 do presente relatório. Tal como é interpretada normalmente, esta noção parece fundamentar-se no princípio segundo o qual «mais» significa «melhor», o que é a própria negação do artigo 2° do Regulamento Financeiro. A decisão de duplicar as dotações atribuídas aos fundos estruturais até 1993 só atingirá o seu objectivo de redução das diferenças no plano do rendimento económico das regiões se os fundos forem utilizados em conformidade com os princípios de uma boa gestão financeira. O Tribunal sublinha a importância da recomendação formulada no ponto 6.45 segundo a qual a Comissão deverá esclarecer melhor o conceito de adicionalidade.

0.10. A fim de avaliar correctamente a eficácia da ajuda, devem estabelecer-se indicadores quantitativos e financeiros adequados quando de uma apreciação dos projectos ou dos programas antes do seu lançamento. O acompanhamento e a avaliação podem então ser efectuados comparando os resultados com os indicadores definidos.

0.11. O ponto 6.20 do presente relatório chama a atenção para o facto de não haver uma apreciação prévia no âmbito da reforma dos fundos estruturais e para as respectivas consequências para uma avaliação futura. No ponto 7.48, o Tribunal observa que é raro que os Estados-membros apresentem objectivos quantificados nos seus planos de desenvolvimento regional; mesmo quando o fazem, a validade desses objectivos em termos da estratégia de desenvolvimento proposta nem sempre é evidente.

0.12. No capítulo 10, o Tribunal refere a sua incapacidade de assegurar que os objectivos de desenvolvimento económico e industrial de um projecto ligado a um empréstimo NIC foram atingidos, devido à falta de critérios que pudessem ser verificados. O capítulo relativo à ajuda aos países da Europa Central e de Leste mostra claramente que não se justificava, de facto, uma ajuda alimentar importante concedida à Polónia sem qualquer análise prévia das necessidades.

0.13. Os capítulos do presente relatório que tratam da cooperação para o desenvolvimento põem em evidência as insuficiências em matéria de gestão e de controlo dos recursos financeiros que podem decorrer do facto de estarem envolvidos terceiros (por exemplo, organizações não governamentais, o BEI, o Secretariado-Geral dos Estados ACP) na implementação ou administração de programas de desenvolvimento. É muito provável que nos próximos anos se assista a aumentos substanciais dos fundos destinados à cooperação para o desenvolvimento, por exemplo, na sequência da nova política a favor dos países da bacia mediterrânica, do novo quadro da política a favor dos países da Ásia e da América Latina e da quarta Convenção de Lomé. Por consequência, pode esperar-se uma progressão análoga resultante da intervenção de terceiros. A função da Comissão deverá ser a de assegurar que todas as partes terceiras em causa estão em condições de gerir os fundos recebidos e de dar conta da sua utilização. A Comissão deverá igualmente verificar se ela própria dispõe dos recursos, procedimentos e sistemas necessários para a elaboração de propostas viáveis, para a gestão da execução material e financeira dos projectos de desenvolvimento e para o acompanhamento eficaz das acções empreendidas pelos beneficiários. De outro modo, os princípios de boa gestão financeira não serão respeitados e os objectivos da política comunitária nesse domínio não serão atingidos.

0.14. A Comissão deverá fazer mais diligências no sentido de garantir que os fundos comunitários não sejam autorizados sem uma análise prévia adequada, que os resultados sejam avaliados relativamente aos objectivos e que os ensinamentos recolhidos sejam utilizados para corrigir os programas em curso e para melhorar a concepção dos programas seguintes.

PERSISTÊNCIA DE UMA DEFICIENTE GESTÃO FINANCEIRA

0.15. Entre as observações do presente relatório que remetem para outras semelhantes formuladas nos anos anteriores figuram, por exemplo, determinadas observações relativas aos produtos não abrangidos pelo anexo II, no capítulo 4; às zonas desfavorecidas (FEOGA-«Orientação»); à recuperação de montantes indevidamente pagos pelo Fundo Social; ao co-financiamento com as ONG de projectos de ajuda ao desenvolvimento; à gestão das bolsas pelo FED; e à execução dos projectos Sysmin. Até certo ponto, é também o que se passa relativamente ao FEOGA-«Garantia» - manipulação do orçamento Garantia, despesas negativas, execução inadequada das tarefas da responsabilidade dos organismos pagadores e problemas específicos ligados ao prémio para o gado ovino e caprino.

0.16. A fim de determinar em que medida as observações formuladas em anos anteriores continuam válidas, o Tribunal examinou o sistema estabelecido pela Comissão para assegurar o acompanhamento das medidas tomadas tendo em vista corrigir as deficiências assinaladas pelo Tribunal.

Sistema de acompanhamento da Comissão

0.17. Nas suas respostas ao Relatório Anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1985, a Comissão declarava:

«O acompanhamento das observações das autoridades de controlo, formuladas, por um lado, pelo Parlamento Europeu, na sua resolução que acompanha a decisão de quitação e, por outro, pelo Tribunal de Contas, no seu relatório anual e nos seus relatórios especiais, constitui uma preocupação constante da Comissão.

Esta considera essencial que os compromissos assumidos perante essas instituições sejam respeitados. Assim, para poder dispor de uma visão de conjunto das acções realizadas e para efectuar, caso necessário, as correcções necessárias, a Comissão desenvolveu um procedimento interno que lhe permite estar informada, todos os anos, dos compromissos que assumiu perante as autoridades de controlo, das medidas que entraram em vigor ou que estão previstas para darem seguimento a tais compromissos, bem como do seu calendário de realização. O acompanhamento dos compromissos da Comissão foi posto em prática, pela primeira vez, na Primavera de 1986.»

A Comissão reiterou a sua posição nas suas respostas aos relatórios anuais seguintes do Tribunal.

0.18. Seguindo o seu método por análise de sistemas, o Tribunal analisou os procedimentos de acompanhamento da Comissão, a fim de verificar se este sistema pode ser utilizado, e até que ponto, como uma base fiável para a análise de medidas tomadas pela Comissão como resultado das observações do Tribunal.

0.19. O procedimento foi executado por três agentes de uma unidade da Direcção-Geral XIX (Orçamentos), responsável, entre outras coisas, pela obtenção de informações das outras direcções-gerais sobre o acompanhamento. Não foi fácil determinar a natureza exacta do sistema, dado que não existe qualquer documentação que o descreva.

0.20. Aquando da elaboração dos relatórios referentes às medidas adoptadas, a Direcção-Geral XIX baseia-se nas informações fornecidas a seu pedido pelos outros serviços da Comissão. Contudo, determinadas direcções-gerais não lhe forneceram todas as informações solicitadas. Os documentos eram recebidos muitas vezes com atraso, incompletos e com falta de esclarecimentos. A Direcção-Geral XIX não dispõe do pessoal necessário para efectuar uma análise exaustiva das informações que recebe. Não existe um inventário completo dos compromissos tomados perante o Tribunal e, assim, um controlo de que os mesmos são respeitados.

Eficácia do procedimento de acompanhamento

0.21. O Tribunal esforçou-se por avaliar a eficácia do sistema de acompanhamento no âmbito do FEOGA-«Garantia». Procedeu-se a uma selecção de 50 observações dos relatórios anuais e dos relatórios especiais do Tribunal que cobrem o período 1983-1988. Foi enviado um questionário à Direcção-Geral VI (Agricultura). As respostas obtidas eram incompletas e por vezes de valor muito limitado. A acção eventualmente empreendida para corrigir as deficiências assinaladas não se revelava muito clara. Em numerosos casos, os próprios compromissos tinham sido formulados em termos extremamente vagos.

0.22. Dadas as deficiências do sistema, a Comissão decidiu recentemente abandoná-lo na totalidade. As tentativas feitas durante os últimos cinco anos para desenvolver um sistema informatizado não conduziram a qualquer resultado. A Comissão tem necessidade de um sistema que:

a)inclua um inventário completo de todos os compromissos assumidos e indique até que ponto os mesmos foram respeitados: medidas tomadas pela Comissão, pelos Estados-membros, datas de aplicação, relatórios sobre a eficácia das medidas, etc.;

b)inclua instruções práticas claras que a DG XIX e as outras direcções-gerais devam seguir;

c)verifique a coerência entre os compromissos implícitos nas respostas aos relatórios do Tribunal de Contas e os assumidos perante o Parlamento;

d)garanta que os diferentes serviços tomam as medidas necessárias;

e)seja acessível ao Tribunal de Contas.

0.23. Se bem que o Tribunal possa efectuar as suas próprias investigações quanto às medidas tomadas, isso implicaria a repetição dos trabalhos já executados no âmbito dos seus inquéritos anteriores, o que não é possível na prática nem desejável. A análise do sistema da Comissão não permitiu ao Tribunal determinar se a Comissão respeitou os compromissos assumidos.

CAPÍTULO 1 (*) Auditoria financeira das receitas, das despesas operacionais, da contabilidade geral da Comissão e das contas consolidadas

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO EM 1990

Adopção e apresentação do orçamento

Adopção do orçamento

1.1. O orçamento geral relativo ao exercício de 1990 foi aprovado definitivamente em 13 de Dezembro de 1989

, tendo o processo orçamental sido encerrado nos prazos previstos pelos Tratados. As dotações para autorizações foram então fixadas em 48 846,5 Mio ECU e as dotações para pagamentos em 46 716,8 Mio ECU. Em 16 de Fevereiro de 1990

, 11 de Julho de 1990

e 12 de Dezembro de 1990

, três orçamentos rectificativos e suplementares vieram alterar sucessivamente esses montantes, elevando progressivamente as dotações para autorizações a 49 207,9 Mio ECU e as dotações para pagamentos a 46 928,2 Mio ECU.

Apresentação do orçamento

1.2. O Tribunal indica pro memoria que os volumes reais das autorizações orçamentais são superiores aos montantes anteriores se forem efectivamente tidas em conta receitas inscritas sob a forma de despesas negativas (1 366,4 Mio ECU para as receitas de co-responsabilidade agrícola, os montantes compensatórios intracomunitários e a liquidação das contas do FEOGA-«Garantia») e despesas inscritas sob a forma de receitas negativas (1 514,8 Mio ECU para o custo de cobrança dos recursos próprios). O volume total das capacidades de pagamento, que resulta do orçamento geral, fica estabelecido, de facto, em 49 809,4 Mio ECU.

Utilização das dotações

Índices de utilização das dotações disponíveis

1.3. Fundamentando-se nas informações que serviram de base à conta de gestão da Comissão, o Tribunal elaborou diversos quadros que apresentam de forma pormenorizada a evolução e a utilização das dotações do exercício. Esses dados constam dos quadros 1.1 e 1.2. A sua análise por grande domínio de actividade é apresentada como introdução aos diferentes capítulos específicos.

Índices de utilização em função das perspectivas financeiras

1.4. O Tribunal agrupou também no quadro 1.3 os dados relativos à execução orçamental em relação às «perspectivas financeiras»

.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Transições de dotações

1.5. No domínio do FEOGA-«Garantia», transitaram para 1991 407 Mio ECU com o acordo da autoridade orçamental, embora, de acordo com as análises do Tribunal, nem todas as condições de fundo previstas pelos n°s 1 e 3 do artigo 7° do Regulamento Financeiro estivessem preenchidas (para mais pormenores, ver os pontos 3.14 - 3.17).

1.6. Em relação ao FSE, 200 Mio ECU dos 217,8 Mio ECU transitados para 1991 dizem respeito a programas operacionais prontos a serem autorizados ou decididos no final de 1990, mas a lista justificativa da transição não corresponde aos programas que finalmente foram autorizados com base nas dotações transitadas. Além disso, essas dotações foram autorizadas para acções já realizadas em 1990, quando a regulamentação operacional correspondente, o Regulamento (CEE) n° 4255/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988 (JO L 374 de 31.12.1988, p. 21), prevê que a Comissão decida sobre os pedidos de contribuição antes do início das acções.

Execução em moeda nacional de dotações autorizadas e contabilizadas em ecus

1.7. A análise da aplicação das decisões da Comissão relativas à adaptação das capacidades de pesca (ver pontos 5.17 - 5.18) revela uma situação bastante confusa do ponto de vista contabilístico, devido ao facto de as decisões serem aprovadas em ecus orçamentais enquanto que as despesas elegíveis foram efectuadas em moeda nacional. A variação das diferentes taxas de câmbio utilizadas no momento em que os pagamentos são liquidados e posteriormente efectuados, torna aleatórios os montantes finalmente pagos aos Estados-membros que, desta forma, são umas vezes superiores, outras inferiores, aos montantes efectivamente devidos. Este problema é comum à maioria das operações financiadas pelo orçamento (ver, nomeadamente, os pontos 6.22 - 6.34). O Tribunal, no seu parecer sobre a modificação do regulamento que estabelece modalidades de execução de algumas disposições do Regulamento Financeiro, pronunciou-se a favor de uma execução o mais alargada possível do orçamento em ecus, a fim de evitar este tipo de distorções que afectam igualmente o acompanhamento das autorizações (necessidade de revalorizações periódicas), a execução das dotações (efeito das revalorizações atrás referidas) e o registo das contas.

Despesas administrativas imputadas à parte operacional do orçamento

Resumo histórico do inquérito

1.8. Há vários anos que o Tribunal, ao longo dos seus controlos, tem verificado que eram imputadas despesas administrativas (despesas de pessoal, despesas de deslocações em serviço, compras de materiais, etc.) às dotações operacionais, afectando progressivamente o respeito do princípio da especialidade orçamental, cuja aplicação é condição do exercício do poder da autoridade orçamental. Este princípio tem por fim providenciar no sentido de que as dotações disponíveis não sejam desviadas do seu objectivo.

1.9. Durante muito tempo este fenómeno, designado pela expressão «miniorçamento» e por definição invisível nas contas, permaneceu marginal. O Tribunal limitou-se a referir as anomalias verificadas, tanto mais que esta prática foi progressivamente coberta, por iniciativa da Comissão ou, por vezes, da própria autoridade orçamental, por comentários orçamentais ad hoc.

1.10. Em 1989, o Tribunal decidiu efectuar uma auditoria com o objectivo de quantificar este fenómeno. O resultado dessa auditoria consta dos pontos seguintes.

Quantificação dos miniorçamentos

1.11. Uma vez que, até ao final de 1990, as despesas administrativas em questão eram imputadas a rubricas às quais eram igualmente imputadas despesas operacionais (subvenções, projectos, etc.), a nomenclatura não permitia identificá-las nem, a fortiori, o sistema contabilístico. Contudo, a Comissão tentou desenvolver um sistema de códigos de imputação e de índices analíticos que permitissem, com o auxílio da informática, evidenciar as despesas de funcionamento a partir das contas de despesas operacionais. As verificações efectuadas permitiram ao Tribunal efectuar as observações que se seguem.

1.12. As observações orçamentais da rubrica B 9960, que se referem ao Regulamento (CEE) n° 3906/89 do Conselho de 18 de Dezembro de 1989 (JO L 375 de 23.12.1989, p. 11), embora autorizem a tomada a cargo de custos ligados ao funcionamento inicial das acções financiadas, não autorizam a imputação de despesas administrativas do tipo «miniorçamentos» a essas dotações, mesmo depois de as dotações terem sido reforçadas pelo orçamento rectificativo e suplementar n° 2. No entanto, esta rubrica é referida na «lista de rubricas orçamentais que incluem miniorçamentos» que está em conformidade com o regulamento interno adoptado pela Comissão em 22 de Maio de 1990 para enquadrar os miniorçamentos. Deu origem a autorizações num total de aproximadamente 3,4 Mio ECU que, desta forma, foram concedidas sem autorização orçamental ou regulamentar. O auditor financeiro, que se apercebera desse facto, considerou que a aprovação pela Comissão da lista das rubricas que incluem miniorçamentos constituía uma base jurídica suficiente.

1.13. O regulamento interno prevê um limite máximo, por rubrica orçamental, para cada miniorçamento a imputar às dotações operacionais. Esses limites nem sempre foram respeitados e o processo do seu reajustamento também nem sempre foi seguido. Por exemplo, na rubrica B 4702 o limite máximo foi excedido, no mínimo, em 0,9 Mio ECU de dotações de autorização. Também no título 6, nos capítulos 63, 66 e 67, se verificam verbas que foram excedidas em 0,075, 0,786 e 4,589 Mio ECU, respectivamente.

1.14. Pelo contrário, a conta de gestão do exercício de 1990 (p. 345 a 347) indica uma execução de dotações de autorização miniorçamentos de 201,360 Mio ECU, enquanto que a previsão da Comissão apresenta o montante de 276,452 Mio ECU, o que equivale a um índice de utilização global bastante baixo de 72,8%.

1.15. Este índice é particularmente baixo (10,6%) no caso das acções de apoio ao desenvolvimento do mercado único financeiro (número B 7752). No caso do Fundo Social Europeu (número B 6000) atinge-se uma taxa de 4,8% e, em relação ao limite de 7,8 Mio ECU de dotações de autorização, apenas foram utilizados 0,593 Mio ECU. Nos capítulos 64 e 68 os limites respectivos são de 12,7 e 2,2 Mio ECU, tendo sido utilizados apenas 7 e 1,5 Mio ECU.

1.16. Toda esta situação não é de modo nenhum satisfatória e põe em causa a forma como foram estimados os limites superiores bem como o sistema contabilístico que não permite identificar correctamente as despesas de miniorçamentos.

1.17. Nestas circunstâncias é de duvidar muito em particular do valor das previsões relativas aos artigos 940, 990 e 995, nos quais foi previsto que 100% das despesas seriam imputados aos miniorçamentos, o que, por si só, é surpreendente, uma vez que os miniorçamentos devem logicamente reforçar as despesas de intervenção, das quais constituem dotações de apoio. Além disso, nas listas publicadas na página 347 do volume II da conta de gestão, a execução dessas rubricas aparece principalmente sob a forma de despesas de intervenção, contrariamente ao que indica a Comissão na sua resposta.

1.18. Em relação à identificação dos miniorçamentos através do sistema contabilístico, a forma como a Comissão aplica os códigos de imputação e os índices analíticos continua a ser aleatória e deve ser considerada com todas as reservas. Ao longo do exercício de 1990, a Comissão alterou o conteúdo dos códigos de imputação e dos índices analíticos, tornando-os cada vez mais complexos. Os códigos e os índices aplicados pelos gestores orçamentais nos documentos contabilísticos (propostas de autorização, ordens de pagamento) nem sempre correspondem aos que constam das listas enviadas ao Tribunal. Por fim, verificou-se frequentemente uma mistura entre despesas de intervenção e despesas de miniorçamentos. Isso ocorre de forma mais acentuada entre as subvenções (despesas de intervenção) e as prestações de serviços (despesas de miniorçamentos). Assim, nas rubricas B 3010, B 3870, B 4702, B 6310, B 6320, B 6472, B 9300, B 9304, B 9311 e B 9360, foram imputadas despesas de pessoal a códigos de intervenção. Nas rubricas B 6451 e B 6751, foram imputadas despesas de tradução, de reuniões, de conferências de imprensa, de aluguer de salas a códigos de intervenção.

1.19. Um outro aspecto desta análise diz respeito à aplicação do regulamento interno da Comissão às despesas relativas aos miniorçamentos efectuadas a partir de dotações transitadas, de dotações de reafectação ou de dotações de pagamentos dos exercícios seguintes àquele em que a autorização teve lugar. O regulamento interno da Comissão não indica claramente se é aplicável a estas dotações. Os serviços da Direcção-Geral dos Orçamentos consideram que não. Porém, na prática, os miniorçamentos, que representam por vezes montantes consideráveis, são financiados por essas dotações (por exemplo, o capítulo 60 relativo às reafectações: 3,5 Mio ECU). Como a maior parte dos miniorçamentos se insere em rubricas de dotações diferenciadas, uma aplicação da regulamentação interna limitada às dotações do exercício coloca o problema da multiplicidade de estatuto entre as despesas de miniorçamentos: as que se regem pelo regulamento interno (imputadas a dotações do exercício) e as que não se regem (imputadas a outros tipos de dotações).

1.20. De todas estas constatações, há que considerar, em 1990, uma falta de fiabilidade do sistema aplicado pela Comissão para identificação e controlo dos miniorçamentos. Por outro lado o Tribunal, não tendo tido um acesso suficiente ao sistema Sincom (ver pontos 1.109 - 1.116), teve de recorrer à Comissão para retirar das suas contas os dados relativos aos miniorçamentos. As verificações efectuadas pelo Tribunal nas listas enviadas não permitem garantir a sua validade nem, por conseguinte, a das listas publicadas na conta de gestão. Contudo, no domínio informático, que o Tribunal analisou mais detalhadamente num outro contexto (ver volume II, pontos 17.32 - 17.35), verifica-se que um montante de 25,8 Mio ECU de despesas, das quais 10,7 Mio ECU relativos a prestações de serviços, é financiado por dotações da parte B do orçamento. Este montante deve ser comparado aos 42,4 Mio ECU, dos quais 9 Mio ECU relativos a prestações de serviços, financiados por dotações da parte A do orçamento. Esta comparação ilustra a importância assumida pelo fenómeno dos miniorçamentos.

1.21. Recorde-se que, no orçamento de 1991, o conjunto dos miniorçamentos, identificados de forma específica numa preocupação de transparência, representa 9,634 Mio ECU na parte A e 183,325 Mio ECU na parte B. A estes montantes devem juntar-se as dotações de ordem administrativa necessárias à realização dos objectivos de investigação comunitária (isto é, um total de mais de 300 Mio ECU) e um volume não definido de dotações respeitantes aos miniorçamentos ligados a determinados fundos estruturais (particularmente o Fundo Social Europeu).

Quota-parte de infra-estrutura

1.22. Perante a crescente proporção de despesas de pessoal financiada pelos miniorçamentos, os serviços da Comissão responsáveis pelo funcionamento da instituição têm-se visto confrontados com a obrigação de porem à disposição dessas pessoas um volume cada vez maior de meios de infra-estrutura (instalações, mobiliário, telefone, electricidade, etc.), financiados pela parte A do orçamento. Porém, as dotações correspondentes da parte A não têm tido o mesmo crescimento e depressa se revelaram insuficientes. A fim de fazer face a essas necessidades, a Comissão introduziu um método de financiamento baseado nas rubricas de dotações que incluem miniorçamentos.

1.23. Para esse efeito, a Comissão calculou uma «quota-parte de infra-estrutura» (custo total de infra-estrutura normalmente imputado à parte A, dividido pelo número de pessoas que trabalham para a instituição). Para 1990, a quota-parte foi fixada em 13 433 ecus por agente. Nessa base, a Comissão decidiu que cada rubrica de dotações operacionais que financiam pessoal externo suportaria 89,887% do custo de infra-estrutura assim calculado, multiplicado pelo número de pessoas identificadas como sendo financiadas por essas dotações operacionais. Para cada pessoa em questão, isto corresponde a um montante de 12 074 ecus. Em certos casos, a Comissão nem sempre tem sido lógica em relação a si própria. Desta forma, imputou 805 980 ecus às dotações a favor dos países de Leste, ou seja 100% e não 89,887% da quota-parte de infra-estrutura, na base de 60 números orçamentais, metade dos quais não estava ainda ocupada no final do exercício, em contradição com o regulamento interno que previa tomar em consideração a situação real dos efectivos no final do exercício anterior.

1.24. Este procedimento é irregular. Levou, por exemplo, a que o programa PHARE financiasse uma parte do aluguer do edifício Berlaymont e importantes despesas relativas a mudança de residência sem seguir os critérios de repartição que a própria Comissão se propusera ao introduzir a quota-parte de infra-estrutura. Para respeitar o Regulamento Financeiro, a Comissão deveria iniciar um processo de transferência, com o acordo da autoridade orçamental, a fim de dotar a parte A com as dotações necessárias, procedendo seguidamente à autorização e à imputação dessas despesas de infra-estrutura.

Observância das perspectivas financeiras

1.25. Tanto o fenómeno dos miniorçamentos como o mecanismo de quota-parte de infra-estrutura colocam o problema dos limites impostos aos custos administrativos pelas perspectivas financeiras. Após as revisões de 1990, a rubrica 5 das perspectivas financeiras (ver quadro 1.3) impunha que o limite máximo de 4 930 Mio ECU de dotações para autorizações não fosse excedido. É evidente que, se as despesas administrativas abertamente imputadas à parte B do orçamento (miniorçamentos) e as que o foram sem autorização orçamental (a quota-parte) tivessem sido tidas em conta no âmbito dos custos de funcionamento, o limite da rubrica 5 teria sido excedido no exercício de 1990. Não é de excluir que a imposição de um limite para a rubrica 5 esteja indirectamente na origem da importância tomada pelo fenómeno dos miniorçamentos.

Gestão das despesas de miniorçamentos

1.26. Convém igualmente assinalar que a prática tem sido acompanhada pelo desenvolvimento de formas de gestão muito descentralizadas que, em grande parte, têm escapado ao controlo tanto dos serviços centrais responsáveis pelas despesas de funcionamento como do próprio auditor financeiro, o que tem como consequência, por exemplo no que se refere à compra de material informático, a existência de equipamentos que, por vezes, não são inventariados.

1.27. No que se refere à gestão do pessoal, apenas o número A 1110

permite o financiamento dos agentes auxiliares, tendo em conta a respectiva observação orçamental e as disposições da alínea a) do artigo 3° do regime aplicável aos outros agentes considerados no Estatuto, que define os agentes auxiliares como sendo «remunerados por dotações globais inscritas para este efeito». Contudo, esta categoria de agentes é expressamente referida na enumeração do anexo 1 do regulamento interno e tem sido, desde há muito tempo, parcialmente financiada por miniorçamentos na parte B do orçamento.

1.28. Este caso ilustra também os problemas criados pelas múltiplas categorias de dotações. Alguns agentes auxiliares são geridos pela Direcção-Geral do Pessoal e Administração com base em dotações da parte A, que não podem ser transitadas. Outros estão a cargo das Direcções-Gerais operacionais com base em dotações, por vezes diferenciadas, sujeitas a regras de transição mais flexíveis. Desta situação resultam práticas não homogéneas de gestão deste pessoal (recrutamento, gestão, pagamentos, etc.).

Conclusão

1.29. Em 1990 o Regulamento Financeiro foi alterado, tendo o legislador comunitário previsto no n° 1 do artigo 19° que a «secção da Comissão inclui:

-uma 'parte A' consagrada às despesas de pessoal e de funcionamento administrativo da instituição

-uma 'parte B' consagrada às despesas operacionais».

1.30. É verdade que o mesmo artigo 19° continua a prever, no n° 2, a classificação, dentro de cada secção, das receitas e das despesas segundo a sua natureza ou o seu destino. Porém, a aplicação desta disposição não pode ter como efeito diminuir a importância da disposição anterior.

1.31. Se nos limitarmos a uma interpretação estrita do n° 1 do artigo 19° do Regulamento Financeiro, os miniorçamentos já não se apresentam juridicamente como excepções cobertas por uma observação orçamental, mas como casos de não conformidade com o Regulamento Financeiro. Tal estado de coisas é agravado pelo facto de, no plano da execução orçamental, os miniorçamentos serem actualmente geridos segundo as regras, em especial de transferência e de transição, específicas das rubricas orçamentais que lhes servem de apoio (dotações diferenciadas ou dotações não diferenciadas, despesas obrigatórias ou despesas não obrigatórias), ao passo que, se figurassem na parte A, apenas lhes seriam aplicáveis as regras específicas relativas às despesas de pessoal ou de funcionamento, que proíbem, em particular, a transição de dotações relativas às remunerações e subsídios do pessoal (n° 1 do artigo 7° do Regulamento Financeiro).

1.32. Estas deficiências são tais que os aspectos positivos do sistema miniorçamento (vantagens da gestão descentralizada, afectação dos meios administrativos em função dos objectivos operacionais) não podem ser postos em evidência.

1.33. A transparência preconizada pela autoridade orçamental no âmbito do orçamento de 1991, no qual a maioria dos miniorçamentos é especificamente identificada, corre sérios riscos de ser profundamente afectada pelas deficiências até agora constatadas nos mecanismos de identificação das despesas a imputar aos miniorçamentos. O programa prioritário de publicação, se bem que coloque uma problemática específica, ilustra bastante bem alguns aspectos desta afirmação.

Caso específico do programa prioritário de publicação

1.34. A Comissão adopta todos os anos o seu programa de publicação para o exercício seguinte. Desde 1988 que o programa é composto por um programa «normal» e um programa «prioritário» que «tem como objectivo traduzir em publicações as actividades políticas prioritárias da Comissão»

.

1.35. Desde a sua criação que o programa prioritário dá origem a uma centralização de meios comparativamente ao programa normal, cujas dotações continuam a ser tratadas nos diversos serviços autores. O programa é financiado segundo um mecanismo que tem origem no facto de o orçamento não prever dotações para esse fim. Até à data, a divisão das dotações entre os programas normal e prioritário «não é efectuada pela via orçamental mas por uma via puramente administrativa, dado que, no âmbito do programa anual de publicações aprovado pela Comissão, as diferentes rubricas orçamentais habilitadas a suportar as despesas de publicação são tributadas numa fracção das suas disponibilidades para as necessidades do programa prioritário»

. Essas tributações, mecanismo através do qual, na prática, são centralizados meios financeiros, sob a responsabilidade do Secretariado-Geral, mas sem que os respectivos gestores orçamentais das diferentes rubricas tributadas fiquem formalmente privados do seu poder de emissão de ordens de pagamento, dizem respeito a uma série de rubricas orçamentais incluídas, na sua maioria, na parte B do orçamento (dotações operacionais) cujas observações prevêem uma utilização possível para fins administrativos. Como é evidente, trata-se em parte de rubricas que incluem miniorçamentos.

1.36. O orçamento geral para o exercício de 1990 prevê, no capítulo 34 (artigo 341) da sua parte A (Comissão - Dotações de funcionamento), dotações destinadas a cobrir as despesas relativas à edição, divulgação e promoção das publicações da Comissão. Em 1990, essas dotações elevaram-se a 2,8 Mio ECU. Porém, se, em perfeita conformidade com as disposições, se tivesse pretendido imputar a este artigo as despesas relacionadas com o programa prioritário de publicação (PPP), as dotações deveriam ter sofrido um aumento de 3,6 Mio ECU, o que significa que as necessidades foram subestimadas em aproximadamente 56%.

1.37. O mecanismo criado permite, com todos os recursos provenientes de tributações das rubricas de dotações operacionais, que a Comissão publique voluntariamente os documentos que lhe parecem politicamente prioritários, quer estes estejam relacionados ou não com o objectivo geral da rubrica orçamental à qual são imputados. As irregularidades que, em 1990, resultaram da aplicação deste mecanismo representam um valor de 3,4 Mio ECU e são referidas no quadro 1.4. Este quadro baseia-se numa análise das encomendas colocadas com vista à execução do programa prioritário.

1.38. Sendo administrativamente centralizado mas descentralizado do ponto de vista orçamental, o sistema de gestão das dotações do programa prioritário de publicação também não foi eficaz. A dispersão das responsabilidades de emissão de ordens de pagamento, de execução e de supervisão não permitiu um acompanhamento da execução que pudesse satisfazer as exigências dos controlos internos e externos. Assim:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

a)o serviço da Comissão responsável pela coordenação do programa (PPP) não estava em condições de fornecer demonstrações financeiras que cobrissem a sua execução em qualquer momento;

b)ninguém se apercebera de que não tinha sido dada qualquer procuração para assinatura, relativa a dois números orçamentais, ao serviço emissor das notas de encomenda (Serviço das Publicações);

c)como a própria Comissão reconhece

, a maioria das direcções-gerais em questão não aceitaram esta forma de «solidariedade» financeira que, por esse motivo, é por vezes inexistente ao nível da execução orçamental.

1.39. Embora em 1990 o PPP previsse inicialmente o financiamento de 34 publicações, somente arrancaram os trabalhos relativos a 15. Cinco dessas 15 publicações puderam ser concluídas após 16 meses de trabalho (situação em finais de Abril de 1991).

1.40. Em finais de 1990, o Comité de Coordenação do PPP decidiu modificar a decisão inicial da Comissão datada de Dezembro de 1989, juntando ao programa inicial 17 novas publicações e excluindo outras. A autorização das despesas dada anteriormente à decisão inicial não foi modificada em relação a esses novos títulos incluídos. Esta forma de proceder prova, mais uma vez, que a escolha dos números orçamentais incluídos na parte operacional do orçamento é feita ignorando totalmente se o título de uma publicação tem ou não qualquer relação com o sentido da designação dos números em questão.

1.41. Se, de uma forma geral, a execução de um programa prioritário não corresponde ao seu carácter prioritário inicialmente definido, podem pôr-se em causa as «facilidades» de financiamento de um programa como esse.

1.42. Segundo cálculos estimativos (ver quadro 1.5), dado que as indicações fornecidas pela Comissão são pouco precisas, os pagamentos efectuados em 1990 elevaram-se apenas a cerca de 19% das encomendas colocadas. Prevêem-se importantes transições de dotações que, se esses pagamentos tivessem sido imputados correctamente às dotações de funcionamento, teriam sido excluídas nos termos do artigo 7° do Regulamento Financeiro.

1.43. O auditor financeiro da Comissão desempenhou um papel activo no funcionamento do mecanismo do PPP, através da sua participação no respectivo comité interserviços. Além disso, na maioria dos casos, o auditor financeiro deu o seu acordo ao levantamento de fundos contra dotações operacionais para o financiamento dessas despesas administrativas, na condição de que a observação relativa a essas rubricas inclua uma nota que justifique, em sentido lato, esse tipo de acção. Com este método, a inscrição de comentários diversos permite a imputação de despesas a uma rubrica que não têm nada a ver com o sentido e o alcance da sua própria designação.

Função do auditor financeiro

Recusas de visto e decisões de ignorar a recusa de visto

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.44. Durante o exercício de 1990, o Tribunal viu, num documento enviado ao Conselho, uma referência a uma recusa de visto do auditor financeiro. Esta recusa de visto diz respeito à tentativa de regularização da anomalia mencionada pelo Tribunal na alínea a) do ponto 1.113 do relatório anual relativo ao exercício de 1989, através de uma imputação retroactiva feita ao exercício de 1989. À parte este caso, o Tribunal não tem conhecimento de nenhuma recusa de visto. O limitado acesso do Tribunal ao sistema informatizado de contabilização da Comissão (Sincom) (ver pontos 1.109 - 1.116) e às suas bases de dados não permite verificar se a sua informação sobre este ponto é completa.

1.45. No entanto, se esta informação se revelava exacta e se apenas uma operação fora objecto de uma recusa de visto durante o exercício de 1990, tal facto era de admirar tendo em conta o número de operações verificadas pelo auditor financeiro e os numerosos casos de irregularidade enumerados pelo Tribunal ao longo do presente capítulo, em que o auditor financeiro deveria ter-se recusado a conceder o seu visto às operações que lhe eram apresentadas (nomeadamente miniorçamentos, programa prioritário, observações sobre a legalidade e a regularidade das operações registadas durante o exercício). Por outro lado, esta situação confirmaria os receios manifestados pelo Tribunal no seu relatório anual relativo ao exercício de 1988 no qual salientava nos pontos 3.13 e 3.14 que «a tendência do auditor financeiro para emitir o seu parecer sobre todas as decisões anteriores à autorização contabilística... comporta um risco evidente: o de ter de criticar decisões em relação às quais dera inicialmente o seu acordo... O resultado das suas verificações técnicas está antecipadamente hipotecado».

1.46. Por outro lado, em determinados casos o auditor financeiro visou «a título excepcional» operações irregulares em relação ao princípio de especialidade orçamental, evocando considerações de boa gestão financeira global. Esta forma de proceder equivale a aceitar que se reduza a importância do princípio de especialidade orçamental (artigo 202° do Tratado CEE e n° 1 do artigo 26° do Regulamento Financeiro). Ela constitui, além disso, uma distorção do visto, da mesma natureza que os vistos «sob reserva» criticados pelo Tribunal no seu relatório anual relativo ao exercício de 1979 (ponto 4.35)

e agora explicitamente proibidos pelo n° 2 do artigo 38° do Regulamento Financeiro.

1.47. Além disso, não foi comunicada ao Tribunal qualquer decisão de ignorar a recusa de visto.

OBSERVAÇÕES SOBRE A LEGALIDADE E A REGULARIDADE DAS OPERAÇÕES CONTABILIZADAS AO LONGO DO EXERCÍCIO

Documentos justificativos de apoio às operações contabilizadas

1.48. De uma forma geral, a Comissão não respeita os prazos regulamentares previstos para entrega ao Tribunal dos documentos justificativos. Esta omissão afecta consideravelmente as possibilidades de verificação do Tribunal. A título de exemplo, os documentos justificativos relativos às operações de Dezembro de 1990, que a Comissão reconhece que representam 30% do volume de pagamentos, só foram enviados no final do mês de Maio de 1991, quando o Tribunal tinha já praticamente concluído a redacção das observações que deverá enviar às instituições em 15 de Julho de 1991. O Tribunal considera que a Comissão não teria qualquer dificuldade em respeitar os prazos acima referidos se pusesse em prática um sistema de transmissão mensal dos documentos contabilísticos mais fácil de gerir.

1.49. O Tribunal tem acesso aos processos individuais no local, mas esta possibilidade não pode justificar a transmissão ao Tribunal de documentos justificativos incompletos. Porém, a análise dos documentos enviados revela as seguintes principais deficiências:

a)em relação ao FEOGA-«Orientação» e ao FEDER, o Tribunal é muitas vezes incapaz de efectuar uma verificação satisfatória dos pagamentos, dado que as ordens de pagamento vêm, com demasiada frequência, acompanhadas de documentos que não justificam os pagamentos efectuados ou são insuficientes para permitirem avaliar as condições nas quais as operações são efectuadas. Por vezes, nem sequer vêm acompanhadas de qualquer documento justificativo;

b)em relação à ajuda aos países terceiros, a análise de uma amostra de pagamentos de adiantamentos renováveis relativos aos custos locais de projectos de desenvolvimento mostra que, muitas vezes, esses pagamentos não são apoiados por documentos justificativos adequados. Normalmente estes deveriam fornecer indicações sobre os adiantamentos anteriores já utilizados e justificar essas utilizações. Não é o que normalmente se verifica.

Recursos próprios tradicionais

Aplicação de uma contabilidade em separado

1.50. Em conformidade com o n° 2 do artigo 6° do Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989

, os Estados-membros devem manter uma contabilidade dos direitos apurados e inscrever numa contabilidade em separado os direitos apurados que não são cobrados ou não estão cobertos por uma caução. Os Estados-membros podem proceder do mesmo modo em relação aos direitos apurados e cobertos por garantias que sejam objecto de contestação. Em resumo, os recursos próprios tradicionais são objecto de um duplo sistema contabilístico, principal para os direitos apurados, cobrados ou cobertos por garantias e não contestados, e em separado para os outros direitos apurados. Cada Estado-membro deve enviar à Comissão um extracto mensal da sua contabilidade principal e um extracto trimestral da sua contabilidade em separado.

1.51. Se bem que o regulamento seja aplicável desde 1 de Janeiro de 1989, só em 1990 alguns Estados-membros começaram a enviar extractos trimestrais da contabilidade em separado. Em relação ao último trimestre de 1990, a Comissão recebeu nove extractos. A Dinamarca informou que não dispunha de uma contabilidade em separado e a Espanha e os Países Baixos não enviaram o extracto.

1.52. A repartição dos dados fornecidos desta forma é diferente consoante o Estado-membro. Apenas dois extractos eram conformes ao formulário-tipo proposto pela Comissão. Em alguns extractos ou faltavam informações ou existiam diferenças a nível da transição de direitos apurados não cobrados.

1.53. No início do mês de Março de 1991, a Comissão passou a registar os direitos comunicados nos extractos da contabilidade em separado. Para esse efeito, elaborou 12 ordens de cobrança, três das quais, no entanto, não incluem qualquer montante pelas razões atrás indicadas; porém, não tomou qualquer medida correctiva em relação aos três Estados-membros em questão.

1.54. Convém lembrar que a contabilidade em separado tem como objectivo permitir que a Comissão faça um melhor acompanhamento da acção dos Estados-membros em matéria de cobrança dos recursos próprio apurados mas não cobrados nem cobertos por garantias. O artigo 78° do Regulamento Financeiro estipula que a conta de gestão deve conter um quadro das receitas incluindo a totalidade dos direitos apurados no decurso do exercício, bem como os montantes por cobrar no fim do exercício. Essas obrigações só podem ser respeitadas se forem elaboradas e enviadas contas claras e fiáveis.

FEOGA

FEOGA-«Garantia»

Controlos nacionais das despesas

1.55. Os pagamentos efectuados pelos Estados-membros são registados na conta de gestão da Comissão com base nas declarações mensais dos Estados-membros. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1989, o Tribunal comentou a insuficiência dos controlos feitos por alguns organismos pagadores às despesas de garantia na Bélgica e em Espanha, respeitantes a medidas em relação às quais a responsabilidade pela verificação e autorização dos pedidos não é confiada aos organismos pagadores. As averiguações do Tribunal em Itália confirmam que estas insuficiências são comuns a vários Estados-membros e podem resultar no pagamento de importâncias significativas para pedidos não elegíveis, o que na prática se verifica (ver pontos 3.31 - 3.44).

1.56. O Regulamento (CEE) n° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970

, exige que os Estados-membros mantenham uma contabilidade adequada que permita à Comissão controlar as despesas. Contudo, este regulamento, embora forneça uma declaração de princípios, não contém orientações suficientes quanto à sua aplicação prática e, nos casos em que os poderes são confiados a outras entidades que não os organismos pagadores, não indica claramente qual dessas entidades é responsável pela manutenção dos registos. A Comissão deveria propor um regulamento de aplicação que defina as responsabilidades dos organismos pagadores com mais exactidão (ver pontos 3.45 - 3.47).

1.57. No âmbito do controlo dos produtos agrícolas transformados, a França recusou-se a fornecer ao Tribunal o conjunto dos resultados dos controlos previstos pela regulamentação comunitária aplicável (ver ponto 4.1.33).

Contabilização central das despesas

1.58. Em 1990, a Comissão não autorizou as despesas declaradas pelos Estados-membros no prazo de dois meses estipulado pelo artigo 100° do Regulamento Financeiro devido a problemas com o seu novo sistema contabilístico Sincom, que atrasaram a introdução de dados a partir das declarações dos Estados-membros. Como resultado, em finais de Julho de 1990 não tinham ainda sido autorizadas a tempo despesas no valor de aproximadamente 8 190 Mio ECU.

Coordenação das verificações que incidem sobre elementos comuns às despesas de Garantia e de Orientação

1.59. A análise das indemnizações compensatórias pagas aos agricultores em determinadas zonas desfavorecidas (ver pontos 9.40 - 9.41) revelou que muitos dos problemas relacionados com a gestão deste regime são semelhantes aos que se verificaram no âmbito de várias outras medidas de Garantia.

1.60. A indemnização compensatória pode ser calculada por animal ou por hectare de terra cultivada, sendo as duas fórmulas largamente utilizadas na Secção Garantia. Em ambos os casos, o controlo fundamental consiste em verificar a situação real da exploração através de uma verificação no local ou de um controlo administrativo que garanta um grau de fiabilidade adequado. A responsabilidade pelos controlos, bem como o seu âmbito e nível de desenvolvimento, variam consoante os Estados-membros. Determinados agricultores podem até escapar a qualquer forma de controlo, caso o Estado-membro adopte um sistema que se limite à elaboração de uma declaração pelos interessados (ver ponto 9.26).

1.61. Não há qualquer coordenação que permita garantir que os recursos destinados às tarefas de inspecção são utilizados de forma óptima, o que conduz a situações absurdas em que a mesma exploração poder ser inspeccionada em várias ocasiões, no âmbito de diferentes regimes de Garantia e Orientação. Ao seleccionar as explorações a inspeccionar, não é tida em conta a proporção que cabe a cada agricultor do rendimento total obtido do FEOGA.

1.62. Sem um sistema de identificação para todos os animais elegíveis para ajuda comunitária e sem um sistema de registo de terras completo e actualizado, a eficácia das inspecções e, consequentemente, a validade dos pagamentos de ajudas continuarão a ser postas em causa. As anteriores observações do Tribunal

relativas ao prémio para manutenção de vacas em aleitamento e ao regime de retirada de terras aráveis tinham já ilustrado este problema.

FEOGA-«Orientação»

1.63. O reembolso que corresponde às despesas efectuadas com base em disposições nacionais não conformes à regulamentação comunitária [ajuda a favor dos gamos, subsídios com base em superfícies de pastagem e não no número de cabeças normais (CN)], não pode ser considerado regular, mesmo se essas disposições tiverem sido aprovadas pela Comissão, tal como o reembolso relativo às despesas efectuadas com base numa interpretação não conforme com o n° 1, alínea b), do artigo 15° do Regulamento (CEE) n° 797/85 do Conselho, de 12 de Março de 1985 (JO L 93 de 30.3.1985, p. 1), a favor das superfícies de cereal destinadas à alimentação de gado (ver pontos 9.15 - 9.17).

Acções veterinárias

1.64. A análise das duas últimas autorizações do exercício relativas às acções veterinárias imputadas aos artigos 380 e 381 (com dotações de 1,750 e 41,123 Mio ECU, respectivamente) mostra que os procedimentos de autorização habitualmente aplicados ao longo do ano não foram seguidos e que os montantes autorizados correspondem exactamente aos montantes das dotações ainda disponíveis embora cada uma dessas autorizações contabilísticas corresponda na prática a autorizações reais mais importantes: 88 000 ecus para uma autorização real de 700 000 ecus em relação ao artigo 380 e 3,1 Mio ECU para uma autorização real de 10,2 Mio ECU em relação ao artigo 381.

1.65. A análise dos 933 000 ecus pagos em 1990 pelo artigo 380, com base nas autorizações transitadas de 1989, relativo à varroatose das abelhas, revela que esses pagamentos não têm base legal específica, não tendo ainda sido adoptada a regulamentação de base, apesar de, desde 1986, terem sido inscritas no orçamento dotações relativas a esse tipo de acções.

1.66. Duas decisões, relativas a 970 000 ecus autorizados pela rubrica 380, no âmbito da Decisão 89/455/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1989, relativa aos projectos-piloto destinados a lutar contra a raiva, serviram para financiar os projectos-piloto realizados ou iniciados antes de terem sido enviados à Comissão para aprovação, o que é contrário às disposições do artigo 4° da decisão acima referida.

Pesca

1.67. O artigo 36° do Regulamento Financeiro prevê que «quaisquer medidas que possam dar origem a uma despesa a cargo do orçamento devem ser previamente objecto de uma proposta de autorização feita pelo gestor orçamental competente». Acontece que as propostas de autorização relativas às consequências financeiras dos acordos de pesca são elaboradas posteriormente às decisões ou regulamentos que, ao concluírem esses acordos, comprometem efectivamente a Comunidade perante países terceiros. Em relação a este aspecto, o Tribunal salienta que em vários relatórios anuais

evocou já o problema colocado pela heterogeneidade e pela excessiva flexibilidade das práticas adoptadas pela Comissão em matéria de autorizações relativamente às disposições do artigo 36° (anterior artigo 32°) do Regulamento Financeiro.

1.68. Tratando-se de quatro acordos de pesca novos ou renovados, a Comissão efectuou os primeiros pagamentos após as datas limites previstas nesses acordos, dado que estes foram celebrados muito tardiamente, e, até num dos casos, após a data limite em questão.

1.69. Em relação ao acordo de pesca com a Gronelândia, a Comissão pagou em 1990 não apenas a compensação financeira de 34,25 Mio ECU relativa a 1990 mas também, antecipadamente, a de 34,25 Mio ECU referente a 1991. Para efectuar esse pagamento, que constitui uma transferência de um exercício para o anterior, a Comissão teve que transferir 14,5 Mio ECU do capítulo 100.

1.70. Em conformidade com o n° 2 do artigo 26° e com o n° 2, alínea a), do artigo 24° do Regulamento (CEE) n° 4028/86 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1986 (JO L 376 de 31.12.1986, p. 7), apenas são reembolsáveis 50% das despesas dos Estados-membros relativas à imobilização de serviço de navios com um comprimento de, no mínimo, 12 metros. Foram efectuados três pagamentos irregulares de reembolsos de prémios por paragem definitiva no montante de aproximadamente 40 000 ecus, uma vez que os navios em questão não preenchiam esta condição.

1.71. Ainda em relação ao reembolso dos prémios por paragem definitiva dos navios de pesca, convém destacar que o gestor orçamental não assinalou um segundo pedido apresentado em 1989 pela Itália relativo a três navios para os quais tinha já sido apresentado e executado um primeiro pedido de reembolso. Deste facto resultou um duplo pagamento de 320 000 ecus, devendo a soma indevidamente paga ser recuperada.

Domínio social

1.72. No domínio do FSE, o «tesoureiro» determina a data de vencimento das cobranças «após» o visto concedido pelo auditor financeiro, se bem que o n° 2 do artigo 28° do Regulamento Financeiro indique que o visto do auditor financeiro tem por objectivo, entre outros, «atestar» a data de vencimento estabelecida pelo «gestor orçamental».

1.73. Além disso, a anulação das autorizações que deixaram de ter justificação em virtude da não realização parcial ou total das acções previstas, só se efectuou tardiamente. Em 1990, não se registou qualquer anulação de autorização identificada antes ou depois da instrução dos pedidos de saldos apresentados ao FSE.

1.74. Finalmente, em 1990, foi feito um financiamento de 230 000 ecus a favor da Fundação Europália Internacional, com base numa autorização da Comissão datada de 17 de Abril de 1990 e de um contrato de 30 de Maio de 1990. Este financiamento dizia respeito a uma acção já realizada em Bruxelas em 1989 (Europália Japão) e, na prática, destinava-se a cobrir o seu défice final. O relatório justificativo previsto no contrato não consta do processo. É substituído por um «dossier» de imprensa anterior ao contrato. Na impossibilidade de justificar esta despesa de 1989, no âmbito do orçamento de 1990, o auditor financeiro deveria ter recusado o seu visto.

Investigação e energia

1.75. Verifica-se que, em relação a determinados programas de investigação, especialmente COST e Téléman, e em relação a acções no domínio da informática e das telecomunicações, existe um determinado número de investigadores que são pagos por outros programas de investigação, por exemplo o da radioprotecção e o programa Esprit. Por esse motivo, os custos destes programas indicados na conta de gestão não correspondem exactamente à realidade.

1.76. O acompanhamento das autorizações não é satisfatório. Assim, uma sondagem efectuada com base numa amostra de 29 autorizações relativas ao programa Esprit I mostrou que, em finais de 1990, 18 autorizações no valor de 2,76 Mio ECU deveriam ter sido objecto de uma anulação.

Operações do título 9

Ajuda aos países terceiros

1.77. O volume total das autorizações por liquidar duplicou entre finais de 1985 e de 1990, tendo passado de 1 256,6 para 2 685,6 Mio ECU. Em 1989 e 1990, 595 autorizações no montante de 301,6 Mio ECU, isto é 26,5% do total por liquidar no âmbito de autorizações que passaram de 1978 para 1988, não deram lugar a qualquer pagamento:

a)95% dessas autorizações «adormecidas» dizem respeito aos capítulos 93 (Ásia e América Latina) e 96 (Mediterrâneo);

b)em relação ao capítulo 93, apenas foi anulada uma autorização adormecida, embora a análise de uma amostra de 51 inscrições num montante de 27,7 Mio ECU revele que deveriam ter sido anuladas 30 autorizações no valor de 6,3 Mio ECU (por exemplo: 0,242 Mio ECU relativos a um abastecimento de adubos concluído em 1987; 0,898 Mio ECU para um programa de energia solar no Paquistão, em princípio terminado desde 1986; 0,150 Mio ECU para ajuda ao funcionamento em 1983 do gabinete comercial da Índia em Bruxelas; finalmente, 0,755 Mio ECU respeitantes a três acções no domínio da divulgação agrícola no Zimbabué concluídas desde 1987);

c)doze inscrições dizem respeito a autorizações «bloqueadas» algumas das quais datam de 1985 e de 1986 e se referem a acções que, por diversas razões, não tinham ainda arrancado no final de 1990.

1.78. O Tribunal constata que não existe nos serviços responsáveis pela cooperação com os países terceiros qualquer sistema adequado para identificar as autorizações adormecidas, nem procedimentos regulares de anulação de saldos, tarefas que constituem algumas das principais responsabilidades do gestor orçamental na gestão e controlo da utilização das dotações orçamentais.

1.79. A análise das transacções efectuadas no título 9 leva também o Tribunal a recomendar a introdução de um código individual para os «terceiros» abrangidos pelas acções de cooperação. Tal código permitiria a elaboração de ficheiros individuais e facilitaria assim a apreciação do conjunto das relações entre a Comissão e um mesmo contratante financiado por diversas rubricas orçamentais. Isso poderia igualmente melhorar a coordenação com outras fontes de financiamento.

Ajuda aos países de Leste

1.80. Em Dezembro de 1989 e em Janeiro de 1990, a Comissão decidiu em total conformidade com os regulamentos conceder uma ajuda médica de urgência à Roménia num montante total de 11,12 Mio ECU. As três decisões da Comissão relativas a este aspecto

prevêem expressamente a imputação destas ajudas ao artigo 950 do orçamento de 1990 «Ajuda a populações de países em vias de desenvolvimento e de países terceiros vítimas de catástrofes». As propostas de autorização foram imputadas correctamente ao artigo 950 em Janeiro e em Fevereiro de 1990.

1.81. Contudo, por ocasião do alargamento a outros países da Europa Central e Oriental

da decisão relativa à ajuda económica a favor da Hungria e da Polónia, a Comissão reimputou as autorizações e os pagamentos relativos a esta ajuda de urgência ao artigo 996 «Ajudas destinadas à reconstrução económica da Polónia e da Hungria». O Tribunal considera que essa reimputação a título do artigo 996 merece ser criticada.

1.82. Com efeito, o artigo 2° do regulamento do Conselho relativo ao alargamento da ajuda económica a outros países da Europa Central e Oriental estipula que esse regulamento entra em vigor no terceiro dia que se segue ao da sua publicação no Jornal Oficial, isto é em 24 de Setembro de 1990. Por conseguinte, este regulamento não tem efeito retroactivo. A ajuda médica de urgência, que foi decidida antes da entrada em vigor deste regulamento, não encontra neste qualquer base jurídica. Além disso, a reimputação de despesas não está prevista nem no Regulamento Financeiro nem nas suas modalidades de execução.

1.83. Uma vez que o objectivo desta reimputação consistia em permitir novas acções no domínio da ajuda a populações de países em vias de desenvolvimento e de países terceiros, deveria ter sido feita uma transferência de dotações entre capítulos. A autoridade orçamental deveria ter tomado a decisão de proceder à transferência para dar resposta ao princípio da especialidade orçamental.

OBSERVAÇÕES SOBRE A APRESENTAÇÃO E REGISTO DAS CONTAS

Balanço financeiro das Comunidades

1.84. Um dos princípios utilizados na elaboração de um balanço consolidado é o de que os saldos das contas dos diferentes componentes do grupo se anulam ao nível do grupo. Os montantes desta forma indicados no balanço referem-se apenas a operações externas. A Comissão não segue este princípio quando elabora o balanço consolidado. Não são feitas regularizações no âmbito da consolidação para números que foram incluídos na conta recíproca de uma instituição, mas que não foram incluídos na de outra. Uma série destes montantes a débito (2,5 Mio ECU) e a crédito (0,2 Mio ECU) não puderam ser eliminados quando da consolidação este ano. Recomenda-se que a reconciliação dos saldos das contas recíprocas seja melhorada, de forma a que os montantes se anulem completamente ou que seja efectuada uma regularização no âmbito da consolidação que garanta que o balanço não inclui operações interinstitucionais.

Registo das contas que figuram no balanço da Comissão

1.85. Antes de efectuar a auditoria do balanço de 1990, o Tribunal estudou alguns dos principais sistemas de contabilidade da Comissão com o objectivo de actualizar os seus ficheiros de auditoria permanentes. Por exemplo, foram descritos e documentados os sistemas de controlo interno relativos a pagamentos, receitas, adiantamentos feitos ao pessoal e contas de ligação. Uma avaliação destes sistemas e dos do CCI deu lugar às observações que se seguem.

Gestão de tesouraria

1.86. O nível de liquidez constitui um aspecto importante da gestão de tesouraria e um dos objectivos nesta área seria a manutenção de saldos bancários mínimos. Este objectivo apenas poderá ser alcançado se a tesouraria funcionar de acordo com uma política definida e bem estruturada de gestão de fundos.

1.87. Na prática, o funcionário que determina a percentagem dos fundos depositados em cada uma das contas bancárias da Comissão baseia-se na sua experiência e em algumas notas manuscritas herdadas do seu predecessor.

Informação relativa aos pagamentos

1.88. A gestão de tesouraria implica a recolha de informação e o seu tratamento de forma a produzir decisões a tempo. Com efeito, é necessária uma informação precisa dos montantes necessários para efectuar futuros pagamentos já previstos, bem como das respectivas datas de pagamento.

1.89. Na Direcção-Geral XIX (e também em Ispra) verificou-se que essa informação não existe. Muitas vezes a primeira indicação que a tesouraria recebe do vencimento de um importante pagamento consiste, com efeito, na recepção da própria ordem de pagamento. Se chegam várias dessas ordens de pagamento simultaneamente, o resultado pode ser o esgotamento dos saldos que têm de ser reconstituídos à pressa ou a existência de saldos demasiado elevados porque é necessário manter uma margem de segurança para fazer face a essas eventualidades.

1.90. Recomenda-se que o fluxo de informação desde o sector que inicia o procedimento de pagamento até ao serviço responsável pela sua execução seja melhorado. Nesse sentido, deveria ser utilizada a informação relativa às propostas de pagamento validadas pelos gestores orçamentais, disponível no Sincom.

Transferência de fundos

1.91. A gestão de tesouraria consiste também na transferência de fundos, utilizando técnicas que minimizam o custo total e reduzem os riscos de transferência. Esses riscos podem ser reduzidos ao mínimo, caso se adoptem disposições internas de controlo tais como a separação de funções. Caso se utilizem sistemas informáticos, é forçoso garantir a segurança do sistema.

1.92. Um funcionário da tesouraria, entre outras tarefas, é responsável pelas transferências de fundos. Ao longo do ano, com o objectivo de efectuar os pagamentos de uma forma mais eficiente, utilizou o sistema de transferência, ao qual não deveria ter acesso uma vez que não dispõe de «password». O acesso restrito mediante a protecção por «password» constitui um aspecto integrante de um sistema seguro, que não deveria ser desrespeitado em circunstância alguma. Caso se considere necessário que o funcionário tenha acesso ao sistema, tendo em consideração outros aspectos do princípio da separação de funções, esta utilização deveria ser formalizada.

Reconciliação dos sistemas contabilísticos

1.93. O sistema contabilístico utilizado pela tesouraria é um sistema independente, o que quer dizer que não faz parte do Sincom. Os lançamentos contabilísticos referentes às ordens de pagamento são feitos em pormenor no sistema contabilístico bancário e posteriormente são transferidos, com menos pormenor, para a contabilidade geral.

1.94. Esta situação exige que se processe uma reconciliação contínua dos dois sistemas para garantir que os lançamentos estão correctamente indicados nos dois sistemas. No momento em que o Tribunal efectuara a sua auditoria, esta reconciliação tinha um atraso de quatro a cinco meses. Este processo é importante tanto do ponto de vista da contabilidade como da informação de gestão. A tarefa deveria ser atribuída a um funcionário ou sector específico e executada sistematicamente.

Números do balanço

1.95. Estes procedimentos não têm sido respeitados em Ispra, onde os inventários não têm sido objecto de verificações físicas nos últimos anos, para não dizer de outras. Este facto tem um impacto directo sobre o balanço de Ispra. As contas em questão são as seguintes: «Material e Equipamento», «Material de escritório» e «Material científico e técnico». O valor referente a estas contas registado no balanço é tirado directamente das listagens de inventário no final do ano. Caso estes números não sejam fiáveis, os números constantes das contas também não o são. Em relação a 1990, os balanços representam 43,58% do activo total de Ispra. O balanço consolidado das Comunidades é também afectado da seguinte forma:

a)em Ispra, a rubrica «Material e Equipamento» representa 19,68% da rubrica «Imobilizações corpóreas» em «Valores imobilizados»;

b)«Material de escritório» e «Material Científico e Técnico» constituem 7,3% do valor dos «Inventários».

1.96. Embora, no geral, seja da competência da Comissão verificar se as disposições do Regulamento Financeiro são respeitadas, a Direcção-Geral XIX é responsável pela elaboração do balanço e, como tal, deverá garantir a aplicação de sistemas que forneçam dados contabilísticos fiáveis para tratamento.

1.97. Além disso, este ano ocorreu um importante erro de imputação quando foram lançados os balanços relativos às operações NIC e Euratom. Os números em questão do balanço constam do passivo na rubrica «contas de regularização»:

a)a rubrica «juros acumulados sobre empréstimos, investimentos e swaps» representa, no NIC, 99 698 014,90 ecus quando deveria representar 16 720 228,25 ecus;

b)a rubrica «outros» representa, nas operações swap do NIC, 16 720 228,25 ecus em vez do número correcto que corresponde a 99 698 014,90 ecus.

Este erro reflecte-se também em qualquer comparação que seja efectuada entre os valores dos últimos exercícios e a nota 5.28 do balanço consolidado.

Conta de gestão: contabilização dos pagamentos, dos pagamentos por conta e dos adiantamentos

1.98. No seu relatório relativo ao exercício de 1987, o Tribunal, ao examinar os mecanismos de recuperação de pagamentos por conta, insistira no sentido de que «a Comissão adapte o seu sistema e os seus procedimentos contabilísticos, de modo a permitir-lhe: a) a percepção imediata da natureza jurídica dos pagamentos efectuados, de tal forma que, em qualquer momento, de maneira pontual ou conjunta, seja possível distinguir os pagamentos definitivos dos que o não são». Mais tarde, no seu Parecer n° 1/89 de 9 de Fevereiro de 1989

, sobre uma proposta de revisão geral do regulamento do Conselho relativo à alteração do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao orçamento geral, o Tribunal considerava que os sistemas contabilísticos deverão indicar um conjunto coerente de informações que permita a identificação imediata dos montantes correspondentes quer a despesas definitivas quer a operações a regularizar. Por intermédio do presente relatório, o Tribunal deseja prosseguir a sua reflexão.

1.99. O artigo 45° do Regulamento Financeiro indica que «a ordem de pagamento deve ser acompanhada dos documentos justificativos... certificados ou acompanhados de um certificado confirmando... a recepção dos fornecimentos e a execução do serviço...».

1.100. O artigo 46° do mesmo regulamento prevê igualmente, no ponto 1, que «o gestor orçamental pode efectuar pagamentos por conta nos termos da regulamentação relativa às políticas operacionais ou em conformidade com as disposições contratuais. Neste caso, a primeira ordem de pagamento será acompanhada dos documentos que estabelecem os direitos do credor ao pagamento por conta.» No ponto 2, indica-se que «o gestor orçamental pode conceder adiantamentos ao pessoal...».

1.101. Finalmente, o artigo 71° prevê que «com excepção dos adiantamentos mencionados no artigo 99° (adiantamentos do FEOGA-«Garantia»), todos os adiantamentos devem ser registados numa conta provisória e regularizados o mais tardar durante o ano financeiro seguinte ao do pagamento desses adiantamentos».

1.102. Estas disposições são objecto de uma aplicação confusa porque nos diferentes textos aplicáveis, nomeadamente nos regulamentos operacionais e nos contratos, os termos «pagamentos», «pagamentos por conta» e «adiantamentos» são utilizados algumas vezes como se tivessem o mesmo conteúdo e outras vezes como se tivessem um conteúdo diferente.

1.103. Uma interpretação estrita das regras supracitadas, partindo do pressuposto que o Regulamento Financeiro é coerente, deve levar a concluir que um pagamento é diferente de um pagamento por conta, e ele próprio diferente de um adiantamento. Assim, as saídas de caixa devem classificar-se em cada uma destas três categorias em função das suas características próprias. O pagamento e o pagamento por conta são contabilizados em despesas orçamentais a cargo do exercício durante o qual os mesmos são efectuados. Os adiantamentos são colocados numa conta provisória, que não faz parte da contabilidade orçamental, e imputados pela contabilidade orçamental no momento em que a prova da sua utilização efectiva é apresentada.

1.104. Na prática, na sequência das disposições da regulamentação operacional ou das convenções e contratos assinados pela Comissão, a confusão referida é tal que há transferências de fundos sem contrapartida efectiva que são ora classificados como pagamentos por conta ora classificados como adiantamentos, mas tratados como pagamentos por conta e imputados directamente na contabilidade orçamental do exercício durante o qual são efectuados.

1.105. Uma análise por sondagem das operações imputadas à conta de gestão de 1990 mostra que essas transferências para as contas bancárias dos beneficiários (Estados-membros, países terceiros ou particulares) se verificam principalmente no domínio dos fundos estruturais e da ajuda ao desenvolvimento, tendo representado cerca de 6 mil milhões de ecus pagos em 1990 (ver quadro 1.6). A fim de ter uma ideia do volume representado, no final do exercício de 1990, pelo conjunto desses montantes, será conveniente acrescentar um montante provavelmente bastante significativo a título dos saldos pendentes ainda não utilizados dos exercícios anteriores.

1.106. Na prática, cada serviço responsável pela autorização de pagamentos estabeleceu sistemas mais ou menos fiáveis de registo e de acompanhamento das operações não definitivas (pagamentos por conta ou adiantamentos).

1.107. O Tribunal recomenda que se proceda a uma nova análise das disposições dos regulamentos relativas aos pagamentos por conta e aos adiantamentos a fim de evitar que a confusão actual continue. Essa análise diz respeito:

a)em primeiro lugar, ao próprio Regulamento Financeiro que continua a caracterizar-se nesta matéria por uma falta de homogeneidade devido à sua origem, a saber: fusão de uma regulamentação aplicável à gestão centralizada de despesas de funcionamento (incluindo as disposições relativas aos pagamentos e aos adiantamentos) com regulamentações financeiras específicas aplicáveis à gestão não centralizada de diferentes políticas comuns;

b)em segundo lugar, às várias regulamentações relativas às políticas operacionais cujas disposições aplicáveis aos adiantamentos e aos pagamentos por conta continuam sem coordenação.

1.108. De qualquer modo, o Tribunal considera que a Comissão deve organizar sem tardar o seu sistema de informação contabilística de forma a permitir identificar rapidamente as operações não definitivas (adiantamentos, e ainda os pagamentos por conta, na medida em que se referem a operações não encerradas), a fim de garantir um melhor acompanhamento e de dispor de uma informação sobre a execução das políticas comunitárias.

Sistema de contabilidade orçamental informatizado (Sincom)

1.109. As contas orçamentais do exercício de 1990 são as primeiras que foram totalmente produzidas com a ajuda de um sistema informatizado (Sincom). O sistema não atingiu ainda uma base de desenvolvimento que permita ao Tribunal fazer observações de carácter geral. Contudo, podem já ser feitas algumas observações pontuais.

1.110. O sistema contabilístico Sincom que entrou em vigor um ano após as primeiras reconstituições de dotações, não foi organizado para possibilitar um acompanhamento separado das dotações reconstituídas que são reagrupadas, sem possibilidade de as distinguir, sob a designação «dotações de autorização transitadas não automaticamente». O anexo B 2 do volume II da conta de gestão que apresenta um mapa de execução das dotações reconstituídas em 1990, é o resultado de uma análise ex post efectuada pelos serviços da Comissão. Em 1991 esta anomalia parece ter desaparecido.

1.111. O sistema Sincom não dispõe igualmente de uma estrutura adequada para registar as dotações abertas na sequência da contribuição de terceiros. Assim, no caso do projecto Community programme in education and training for technology (Comett II) aberto aos países da AECL, as contribuições destes países (4,9 Mio ECU) são registadas como receitas no número de receita previsto para esse fim. Simultaneamente, no sistema Sincom, dão origem à abertura de uma dotação de igual valor na rubrica de despesas B 6310 «Cooperação universidade/ /indústria e formação nas novas tecnologias» numa conta que corresponde às dotações administradas pelos gabinetes no exterior e transitadas para o exercício seguinte pela autoridade orçamental. No relatório sobre a execução do orçamento, esse montante é apresentado como sendo o resultado de transferências. Em ambos os casos, as demonstrações contabilísticas apresentam incorrectamente a realidade.

1.112. Esta anomalia do sistema é ainda agravada pelo facto de, pelo menos num caso, a dotação aberta na sequência de uma contribuição de terceiros não constar da conta de gestão. É o caso de uma dotação de 0,566 Mio ECU, disponível na rubrica A 3052, que deu origem a uma autorização de 0,495 Mio ECU e a um pagamento de 0,187 Mio ECU (0,185 Mio ECU dos quais em subvenções a favor do concerto «The Wall» em Berlim).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.113. Os testes de coerência efectuados pelo Tribunal para verificar a boa compreensão do extracto da base de dados Sincom que lhe foi enviado permitiram igualmente identificar diferenças entre o montante das operações registadas como tendo sido contabilizadas (as únicas a que o Tribunal tem acesso) e os saldos indicados nas contas. Estes erros, que se verificavam já no antigo sistema do Centro Único de Contabilidade (CUC), são normalmente corrigidos após a publicação da conta de gestão. Estes erros foram corrigidos, após a Comissão ter tomado conhecimento da sua existência, uma vez que a anomalia desapareceu das contas que finalmente foram aprovadas. O Tribunal, que não tem acesso à totalidade das informações contidas no sistema Sincom e, em particular, às operações recusadas pelo sistema ou pelos responsáveis pela gestão do sistema (gestor orçamental, auditor financeiro, tesoureiro), não pode actualmente identificar e avaliar essas anomalias e as correcções efectuadas.

1.114. Neste aspecto, as condições de acesso ao Sincom, por parte do Tribunal, continuam a ser pouco satisfatórias. Apesar de a Comissão se ter comprometido a permitir um acesso integral do Tribunal aos programas informáticos e aos outros elementos que constituem o sistema Sincom, adoptou, pelo contrário, uma posição restrictiva no que se refere ao acesso aos dados contidos no sistema.

1.115. Apesar de uma promessa inicial em Outubro de 1989, de que o Tribunal poderia ter acesso, para consulta, a todos os dados do Sincom, os serviços da Comissão reconsideraram posteriormente esta posição quando o sistema começou a funcionar. Na sequência de uma acção formal, solicitando que «os agentes habilitados do Tribunal possam ter possibilidade de consultar, sem restrição, todos os dados elaborados e conservados nos suportes magnéticos Sincom CB/D», os serviços da Comissão propuseram, em Julho de 1990, organizar o acesso ao Tribunal, numa base selectiva, tendo estruturado o sistema de forma a que o Tribunal não possa ter acesso à totalidade dos dados que este contém e, particularmente, aos dados alterados ou rejeitados pelo sistema.

1.116. Esta atitude não é conforme ao primeiro parágrafo do artigo 87° do Regulamento Financeiro que prevê que sejam colocados à disposição todos «os documentos e dados elaborados ou conservados em suporte magnético». Em função da experiência, constitui, sobretudo, um impedimento muito concreto ao trabalho do Tribunal:

a)priva a instituição de informações que lhe permitiriam certificar-se de que os procedimentos de controlo interno do sistema funcionam bem;

b)pode levar os auditores a fazerem apreciações incorrectas, dado que estes não são informados quando faltam dados no conjunto que lhes é transmitido;

c)obriga os auditores do Tribunal a identificarem, por dedução, grupos inteiros de informações absolutamente necessárias aos seus trabalhos, e a formularem pontualmente os pedidos correspondentes;

d)não permite pôr à disposição do Tribunal todos os procedimentos de investigação e de selecção próprios do sistema;

e)e, de uma forma geral, grande parte dos agentes do Tribunal viu-se confrontada com reacções anormais de um sistema inicialmente concebido para ser consultado por grande número de pessoas (aparecimento das mensagens: «função interdita a não funcionários da CEE», «não autorizado»).

CAPÍTULO 2 (*) Receitas

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(*) As respostas da Comissão encontram-se na página 229.

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

2.1. Como indica o quadro 2.1, o índice de realização das receitas para o exercício de 1990 é de 99,0%:

a)as previsões de recursos próprios tradicionais realizaram-se até ao limite de 90,6% relativamente aos direitos aduaneiros e de 101,6% relativamente aos direitos niveladores agrícolas. Os direitos aduaneiros cobrados em 1990 são inferiores às previsões em 9,4%. Esta menos-valia resulta da desvalorização do dólar, principal moeda de facturação, que neutralizou os aumentos de preços ou de quantidades importadas

;

b)os recursos próprios IVA e PNB relativos ao exercício foram cobrados como previsto no orçamento, tendo em conta as alterações introduzidas pelos orçamentos rectificativos e suplementares (ORS)(ver ponto 2.2); os recursos PNB cobrados com base no orçamento inicial deram lugar a restituição na sequência do ORS n° 2 que suprimiu a utilização destes recursos;

c)foi cobrado um montante de 1 527,8 Mio ECU com base nos relatórios anuais IVA dos Estados-membros relativos ao exercício de 1989 (1 191,2 Mio ECU) e com base nos controlos por parte da Comissão no que se refere aos exercícios anteriores (336,5 Mio ECU);

d)em relação ao IVA correspondente ao exercício de 1989, os saldos referidos em c) a cobrar em Dezembro de 1990 (1 191,2 Mio ECU) foram determinados em função das matérias colectáveis indicadas nos relatórios anuais; os resultados das verificações empreendidas pela Comissão não foram tidos em conta na determinação dos saldos em 1990; é de notar que dois Estados-membros enviaram tardiamente os seus relatórios (12 de Setembro e 9 de Novembro) e que no final do ano a Comissão apenas efectuara as suas verificações no local em quatro Estados-membros;

e)no que diz respeito aos relatórios dos anos anteriores, sobravam dezasseis reservas não resolvidas, tal como se verifica no inventário mantido pela Comissão na sequência das observações do Tribunal de Contas contidas no seu relatório anual relativo ao exercício de 1988

.

2.2. A determinação do saldo a financiar

pelos 3° e 4° recursos, do mesmo modo que a incidência deste saldo no cálculo dos recursos e sua cobrança, dão lugar às seguintes constatações:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

a)quanto à incidência do excedente do exercício anterior: nos termos do artigo 7° da decisão do Conselho de 24 de Junho de 1988

relativa ao sistema dos recursos próprios das Comunidades e do artigo 32° do Regulamento Financeiro, o saldo de cada exercício é inscrito no orçamento do exercício seguinte; na realidade, o excedente de 5 080,1 Mio ECU do exercício de 1989 foi sucessivamente inscrito:

- no orçamento inicial num montante de 2 598 Mio ECU, dos quais 819 Mio ECU a título do excedente de recursos próprios resultante da transferência dos capítulos FEOGA-«Garantia» para a reserva monetária FEOGA;

- no ORS n° 1 no mesmo montante;

- no ORS n° 2 num montante de 4 300 Mio ECU, passando o recurso PNB apenas a ser utilizado até ao limite da tomada a cargo da compensação financeira a favor do Reino Unido quando esta ultrapassa 1,4% da base tributável IVA (quatro Estados-membros: Bélgica, Dinamarca, Grécia e Itália);

- no ORS n° 3 num montante de 4 464,2 Mio ECU, com vista a financiar um complemento de restituição IVA, em especial ao Reino de Espanha;

b)quanto à incidência do excedente de 1989 no cálculo dos recursos IVA: quando da elaboração do ORS n° 2 verificou-se, tendo em conta as necessidades de financiamento, que não havia razão para utilizar o recurso PNB e que, além disso, após uma reavaliação da «correcção Reino Unido» de 2 432,3 para 2 285 Mio ECU, o equilíbrio orçamental estava assegurado através de um aumento para 4 300 Mio ECU do excedente de 1989 inscrito no orçamento de 1990, deixando portanto um saldo não transferido para 1990 de 780 Mio ECU; este último montante corresponde assim a uma utilização de recursos IVA superior às necessidades;

c)quanto à reserva monetária FEOGA: confrontada com um excedente de recursos, a Comissão introduziu no orçamento o financiamento da reserva monetária FEOGA por intermédio dos recursos IVA, sem que numa primeira fase seja alterado o cálculo destes recursos; porém, a introdução no orçamento da repartição entre Estados-membros da tomada a cargo da reserva foi efectuada não em função do seu PNB mas da sua matéria colectável IVA eventualmente nivelada. Este cálculo tem como efeito incluir nos recursos previstos no orçamento a título do IVA um montante de 1 024 Mio ECU em consequência da reserva monetária FEOGA; dado o facto de esse montante não ser necessário para o equilíbrio do orçamento e não ter sido considerado para o estabelecimento definitivo dos duodécimos mensais, os recursos IVA cobrados foram amputados em 1 024 Mio ECU.

2.3. As técnicas acima visadas suscitam observações:

a)as diferentes inscrições parciais do excedente do exercício de 1989 podem suscitar reservas quanto à sua legalidade, sendo a transparência orçamental por isso seriamente perturbada. Tratando-se de excedentes como o do exercício de 1987

, ou de défices como os dos exercícios de 1984 e 1985

, as práticas de escalonamento em vários exercícios orçamentais da contabilização dos saldos são contrárias aos princípios de universalidade e de anualidade;

b)fazendo coincidir no seu projecto de ORS n° 2 o montante dos recursos IVA a levantar com o saldo a financiar pelos 3° e 4° recursos graças a uma transição apenas parcial do excedente do exercício anterior, a Comissão pressupôs, além disso, que devia ser neutralizado um excedente teórico de recursos por uma transição parcial, sem diminuição da taxa de IVA uniforme; esse ORS n° 2 é objecto de um recurso do Conselho para o Tribunal de Justiça; este litígio demonstra a necessidade de uma maior transparência jurídica e orçamental; com efeito, os textos regulamentares não precisam explicitamente se, nem como, deve ser ajustado o cálculo caso não seja necessário esgotar os recursos próprios provenientes do IVA para cobrir a integralidade das despesas;

c)a presunção - em que se fundamenta a decisão de 24 de Junho de 1988 relativa ao sistema de recursos próprios - da insuficiência dos recursos IVA para cobrir a integralidade das despesas repercute-se no financiamento da reserva monetária, a qual apenas é utilizada em função das necessidades a cobrir pelo FEOGA; nos termos do artigo 10° do Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, relativo à aplicação da decisão do Conselho de 24 de Junho de 1988 relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades

, a inscrição do recurso complementar - sem diminuição dos recursos próprios previstos para a reserva monetária FEOGA - tem lugar no primeiro dia útil de cada mês, por um lado, e, por outro, no final do exercício, é debitado a cada Estado-membro o montante que resulta da aplicação ao PNB da taxa uniforme adoptada para o exercício anterior alterada em função da utilização da reserva monetária FEOGA; a dedução dos recursos previstos para a reserva monetária FEOGA dos recursos IVA não corresponde a uma aplicação correcta do regulamento e, na realidade, conduziu à aplicação de uma taxa de IVA uniforme não conforme com as disposições do n° 4 do artigo 2° da decisão do Conselho de 24 de Junho de 1988.

2.4. No que diz respeito à restituição de uma quota-parte dos recursos IVA e PNB à Grécia, a Espanha e a Portugal, inscrita no capítulo 86 do orçamento, constata-se que:

a)os montantes relativos aos duodécimos provisórios são efectiva e directamente restituídos, ao passo que os relativos aos saldos e aos ajustamentos apenas são objecto de uma mera operação contabilística, dado o facto de os Estados-membros em causa apenas colocarem à disposição os montantes líquidos desses saldos e ajustamentos;

b)no decurso do exercício de 1990, a Comissão, na expectativa de um aumento das dotações disponíveis, solicitou contudo o pagamento dos montantes brutos dos saldos e ajustamentos; esse pedido foi recusado por um Estado-membro que pagou um montante líquido de 310 Mio ECU em vez dos 547 Mio ECU devidos;

c)com vista a regularizar a situação, as dotações do capítulo 86 foram aumentadas pelo ORS n° 3; contudo, este aumento não permitiu ter em conta a totalidade da restituição a esse Estado-membro, isto é, 236 Mio ECU; a regularização de 96 Mio ECU foi transitada para o exercício de 1991; por esse facto, em 1990 apenas foram imputados em receitas 451 Mio ECU (em vez de 547).

2.5. Estas práticas suscitam as seguintes observações:

a)apesar do facto de os montantes dos ajustamentos e dos reembolsos em causa serem conhecidos quando da preparação do ORS n° 3, a Comissão não propôs a inscrição nesse orçamento dos montantes necessários, quer em receitas quer em despesas;

b)foram elaboradas ordens de pagamento da restituição após a cobrança dos montantes líquidos, cobrindo assim compensações entre receitas e despesas

.

RECURSOS IVA

Procedimento de colocação à disposição e inquérito do Tribunal

2.6. A colocação à disposição dos montantes devidos relativamente ao recurso IVA realiza-se em várias fases:

a)pagamento por duodécimos mensais dos montantes inscritos no orçamento em relação a cada Estado-membro;

b)pagamento ou reembolso, no decurso do exercício seguinte, do saldo determinado com base nos relatórios anuais dos Estados-membros, eventualmente rectificados após serem analisados;

c)pagamento ou reembolso, no decurso dos exercícios posteriores, de ajustamentos provenientes de rectificações suplementares na sequência da discussão dos relatórios anuais.

2.7. O objecto da presente secção é examinar os elementos do processo de cálculo relativos:

a)às «receitas IVA cobradas» nos Estados-membros e às técnicas utilizadas para a sua contabilização;

b)às correcções a essas receitas para assegurar um tratamento harmonizado da base das receitas com vista a estabelecer «receitas corrigidas»;

c)às compensações efectuadas na «base ou matéria colectável intermédia» (resultante da divisão das «receitas corrigidas» por uma taxa média ponderada) para obter finalmente uma «matéria colectável definitiva» harmonizada.

2.8. O Tribunal procedeu à análise dos relatórios de cada um dos doze Estados-membros. Não fez incidir as suas investigações sobre o cálculo da taxa média ponderada (TMP) que será estudada posteriormente, ainda que se tenha referido aos documentos de cálculo da TMP fornecidos pelos Estados-membros para avaliar a pertinência de determinadas correcções ou compensações.

Receitas cobradas

2.9. Os recursos próprios IVA são calculados a partir das receitas líquidas cobradas pelos Estados-membros durante o ano civil

, sendo este dado tributário das características específicas dos sistemas nacionais.

Cobranças a tomar em consideração

2.10. Na maior parte dos casos, os montantes a tomar em consideração não são imediatamente identificáveis nas contas de execução orçamental dos Estados-membros. Assim:

a)nas contabilidades centrais, as receitas IVA de fontes diversas nem sempre são isoladas, sendo por vezes efectuados agrupamentos com outras receitas ou receitas IVA a não ter em conta nos termos da regulamentação;

b)quando as contas de execução orçamental não correspondem ao ano civil ou - fenómeno mais frequente - quando a contabilidade do exercício orçamental ainda não se encontra definitivamente adoptada no dia 31 de Julho seguinte ao final do exercício, os Estados-membros fornecem dados intermédios que se revelam por vezes inferiores às receitas definitivas;

c)determinados Estados-membros (em especial França) identificam sob a forma de «correcções» as cobranças a incluir ou excluir para o cálculo da base harmonizada, ao passo que outros corrigem directamente os montantes de «receitas cobradas»;

d)num Estado-membro (Dinamarca) que não dispõe de uma contabilidade de caixa, o montante das cobranças deve ser reconstituído.

2.11. Essas particularidades são uma fonte de erros e podem conduzir a dissimular cobranças a tomar em consideração. A título de exemplo:

a)introduziu-se um erro de adição no montante declarado num relatório anual respeitante a 1988; foi assinalado em Outubro de 1989 pelo Estado-membro em causa (Espanha) e, em 1990, deu lugar a uma recuperação de 110 Mio ECU de recursos;

b)relativamente a outro Estado-membro (Itália), desde 1982 têm existido dificuldades para ter em conta receitas cobradas na sequência de medidas que permitem regularizar dívidas IVA em suspenso. Apenas em 1990 a Comissão recuperou um montante de 6,9 Mio ECU respeitante a receitas cobradas em 1986, 1987 e 1988. Apesar do facto de o Tribunal ter já levantado o problema no seu relatório anual relativo ao exercício de 1984

, a Comissão não conseguiu recuperar somas mais substanciais relativas aos anos de 1982 a 1985.

Atrasos na contabilização das receitas IVA

2.12. Puderam observar-se atrasos de alguns dias a um semestre na contabilização das receitas IVA. Se os atrasos mais importantes se puderam constatar nos Estados-membros em que a cobrança se realiza a níveis descentralizados, observa-se também por vezes uma situação idêntica nos Estados-membros que dispõem de sistemas de cobrança centralizada:

a)determinados Estados-membros (em especial França, Irlanda, Portugal e Reino Unido) tardam em cobrar os cheques que lhes chegaram ou têm em conta datas posteriores às da sua cobrança;

b)no que se refere a cobranças realizadas a partir de transferências bancárias, outros Estados-membros (em especial Bélgica e Grécia), apenas contabilizam as receitas na data da recepção dos avisos de crédito;

c)se são responsáveis pela cobrança instituições financeiras (em especial Espanha e Itália), podem ser autorizadas a reter as receitas durante vários dias antes de as transferirem;

d)se a cobrança é efectuada a nível local, a par de simples atrasos na centralização das receitas, surgem diferenças na contabilização de cobranças ainda não verificadas ao nível central;

e)finalmente, se a cobrança é efectuada por regiões autónomas, sente-se muitas vezes a falta de uma centralização efectiva das receitas cobradas e a determinação dos montantes a tomar em consideração depende das regras nacionais de financiamento dessas regiões.

2.13. Este fenómeno de atraso não pode ser ignorado porque se efectuariam todos os anos as mesmas transições. Na realidade, podem ocorrer a intervalos irregulares e variar de ano para ano:

a)um Estado-membro (França) foi atingido no final do ano de 1989 por uma greve dos serviços de cobrança do IVA, e outros (Itália e Reino Unido) foram-no no decurso de anos anteriores;

b)em outro Estado-membro (Itália), constatou-se que de um an