PT Jornal Oficial da União Europeia L 239/24

DECISÃO DA COMISSÃO

de 20 de março de 2013

relativa às medidas SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10) implementadas pela Itália em 2004 e 2009 para a SACE BT S.p.A.

[notificada com o número C(2013) 1501]

(Apenas faz fé a versão em língua italiana)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2014/525/UE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente, o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Tendo dado oportunidade às partes interessadas de apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições acima mencionadas (1),

Considerando o seguinte:

I. PROCEDIMENTO

(1) Através de uma denúncia apresentada em 5 de junho de 2007, registada em 7 de junho de 2007, a Comissão foi informada de que, em maio de 2004, a SACE S.p.A. («SACE») tinha aplicado uma dotação inicial de capital de 100 milhões de EUR a favor da sua filial recentemente criada, a SACE BT S.p.A. («SACE BT») («primeira medida»).

(2) Por carta de 6 de novembro de 2009, o autor da denúncia apresentou argumentos adicionais em apoio da sua denúncia e informou a Comissão de uma medida adicional na forma de cobertura de resseguro prestada pela SACE à SACE BT em 2009 («segunda medida»).

(3) Durante esta investigação preliminar, a Comissão descobriu que a SACE BT tinha beneficiado de duas injeções de capital concedidas pela SACE em 18 de junho e 4 de agosto de 2009 (respetivamente, «terceira medida» e «quarta medida»).

(4) Por carta de 23 de fevereiro de 2011, a Comissão notificou à Itália a decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente às quatro medidas («decisão de início do procedimento»).

(5) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as medidas.

(6) A Comissão apenas recebeu observações da SACE, as quais foram apresentadas em 5 de maio de 2011. A SACE anexou às observações vários documentos comprovativos, nomeadamente (pela segunda vez) o plano de atividades para 2005-2008 para o funcionamento do seguro a curto prazo preparado pela SACE com a ajuda de um consultor externo (a KPMG) e aprovado pelo Conselho de Administração em 18 de maio de 2004 («plano de atividades inicial»); uma carta de um consultor externo de 7 de julho de 2004 que especificava os serviços adicionais prestados («carta do consultor»); análises complementares ao plano de atividades no que se refere ao mercado italiano de informações comerciais, ao mercado italiano de recuperação de créditos e aos seus principais intervenientes, e ao mercado dos seguros de crédito na Europa Central e Oriental, de março de 2004 («complementos do plano de atividades»); o ajustamento do Plano de Atividades para 2005-2009, aprovado em 19 de novembro de 2004 («plano de atividades ajustado»); excertos das atas do Conselho de Administração de 28 de abril de 2004 e 18 de maio de 2004; um plano de atividades referente à potencial aquisição da Assicuratrice Edile S.p.A., de maio de 2005 («plano de atividades para a aquisição da Assedile»); o orçamento revisto para a SACE BT, de 31 de março de 2009; e o plano de atividades da SACE BT para 2010-2011, de 4 de agosto de 2009 («plano de atividades para 2010-2011»).

(7) Em 5 de maio de 2001, a Itália apresentou a sua resposta à decisão de início do procedimento.

(8) Em 23 de junho de 2011, a Comissão solicitou informações adicionais. Em 13 de julho de 2011, realizou-se uma reunião com as autoridades italianas e os representantes da empresa. Na sequência desta reunião, o pedido de informação enviado em 23 de junho de 2011 foi complementado com questões adicionais resultantes das discussões. O pedido de informação complementado foi enviado em 4 de agosto de 2011. Por carta de 15 de setembro de 2011, a Itália apresentou a resposta ao pedido de informação. Anexou-lhe vários documentos comprovativos, nomeadamente um convite à apresentação de propostas, de 17 de dezembro de 2003, para serviços de consultoria destinados à elaboração de um plano de atividades para o exercício das atividades de seguros de crédito à exportação a curto prazo nos mercados industrializados («convite à apresentação de propostas»), documentos adicionais preparados por um consultor externo relativos à potencial aquisição da Assicuratrice Edile S.p.A. e as notas apresentadas ao Conselho de Administração da SACE BT em maio de 2005 — setembro de 2008 referentes a várias oportunidades para aquisições internacionais e outros tipos de expansão internacional.

(9) Por carta de 25 de janeiro de 2012 (3), a Comissão solicitou mais informações. A Itália apresentou a resposta em 5 de março de 2012. Anexou igualmente atas das reuniões do Conselho de Administração da SACE e do seu antecessor, o Instituto de serviços de seguros do comércio externo — SACE, de 21 de novembro de 2003, 3 de dezembro de 2003, 10 de novembro de 2004, 1 de abril de 2008, 1 de outubro de 2008, 28 de novembro de 2008, 11 de fevereiro de 2009, 1 de abril de 2009, 26 de maio de 2009, 1 de julho de 2009 e 9 de setembro de 2009, bem como os documentos adicionais respeitantes à aquisição da Assedile e uma comparação entre os indicadores financeiros previstos no plano de atividades inicial e os valores reais.

(10) Uma vez que a Itália tinha, com os argumentos iniciais, tentado demonstrar a ausência de auxílio nas medidas e tinha apresentado apenas informações limitadas sobre potenciais fundamentos de compatibilidade no caso de as medidas constituírem um auxílio, por carta de 21 de fevereiro de 2012 (4), os serviços da Comissão solicitaram-lhe que apresentasse elementos adicionais que pudessem demonstrar a potencial compatibilidade do auxílio.

(11) Em 30 de março de 2012, a Itália apresentou uma compilação de documentos internos da SACE destinados a demonstrar a conformidade das medidas concedidas em 2009 (as segunda, terceira e quarta medidas) com o princípio do investidor privado numa economia de mercado. Nela se incluem, principalmente: a) A ata do Conselho de Administração de 10 de dezembro de 2008 e os respetivos anexos relativos a modificações organizacionais, com vista a reforçar o controlo do risco; b) Um resumo das alterações na gestão para o período 2009-2012; c) A ata do Conselho de Administração de 24 de novembro de 2011 com os respetivos anexos referentes à atualização do plano de atividades para 2011-2013; e d) O relatório financeiro para o fim do exercício de 2011.

II. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS

II. 1. A SACE E A SUA PARTICIPAÇÃO NOS RISCOS NEGOCIÁVEIS (5)

(12) A SACE, a empresa-mãe da SACE BT, é uma sociedade por ações detida na totalidade pelo Estado italiano. A SACE é a agência italiana de crédito à exportação (ECA). Desde o início de 2004, passou de organismo público a sociedade por ações detida na sua totalidade pelo Estado italiano. A SACE segura riscos não negociáveis a curto e longo prazo na aceção da Comunicação da Comissão relativa ao seguro de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo (6) («Comunicação relativa ao crédito à exportação») com a garantia do Estado.

(13) De acordo com o artigo 2.o, n.o 3, do Decreto Legislativo n.o 143 de 31 de março de 1998 (7) que reafirmou a garantia aplicável à SACE nos termos da Lei n.o 227 de 24 de maio de 1977, as operações e os riscos seguráveis, incluindo, entre outros, a cobertura geográfica, devem ser definidos pelo Comité Interministerial para a Programação Económica (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica, «CIPE»). Todos os anos, o mais tardar em 30 de junho, o CIPE tem de deliberar as projeções financeiras, bem como as necessidades financeiras relacionadas com determinados riscos e definir limites globais para os riscos a assumir sob a garantia do Estado de modo diferente para as garantias de duração inferior e superior a 24 meses.

(14) Em 1997, a Comissão adotou a Comunicação relativa ao crédito à exportação que prevê que nenhum auxílio estatal deve ser concedido para apoiar seguradoras de crédito à exportação a respeito de riscos negociáveis e que as seguradoras públicas de crédito à exportação terão de, pelo menos, manter uma administração distinta e contas separadas para os seus seguros de riscos negociáveis e riscos não negociáveis por conta do Estado ou com a garantia deste, demonstrando que não usufruem de auxílio estatal nos seus seguros de riscos negociáveis. A fim de estar em conformidade com a Comunicação relativa ao crédito à exportação, o Conselho de Administração da SACE («Consiglio di Amministrazione») decidiu, na sua reunião de 7 de julho de 1998, interromper a atividade de riscos negociáveis (à data definidos como tal, ou seja, seguros de crédito à exportação a curto prazo a respeito dos 15 Estados-Membros da União, «UE-15») relativamente a contratos de seguro direto a partir de 18 de setembro de 1998.

(15) Em 2001, as alterações à Comunicação relativa ao crédito à exportação (8) incluíram, nomeadamente, a substituição da lista dos nomes de todos os Estados-Membros que constavam do anexo da versão de 1997 da Comunicação por uma referência genérica aos Estados-Membros da União Europeia, de modo a que o futuro alargamento da União Europeia não necessitasse de alterações futuras à Comunicação.

(16) Consequentemente, no momento da adesão dos dez Estados-Membros em 1 de maio de 2004 («UE-10»), os riscos não negociáveis a curto prazo para estes países tornaram-se riscos negociáveis. Em resultado, as disposições constantes da Comunicação relativa ao crédito à exportação referentes a riscos negociáveis são aplicáveis a esses riscos a partir desse momento.

(17) O artigo 6.o do Decreto Legislativo n.o 269 de 30 de setembro de 2003 (convertido com modificações na Lei n.o 326 de 24 de novembro de 2003) — que estabelecia as regras para a transformação, a partir de 1 de janeiro de 2004, do «Instituto de serviços de seguros do comércio externo — SACE» numa sociedade de responsabilidade limitada detida pelo Estado (SACE S.p.A.) — definiu o âmbito de funcionamento da empresa, que toma em consideração a evolução do mercado em causa. Nomeadamente, o artigo 6.o, n.o 12, prevê o seguinte: «A SACE S.p.a. pode levar a cabo a atividade de segurar e garantir riscos negociáveis, tal como definidos pelas regras da UE. Tal atividade tem de ter uma contabilidade distinta no que diz respeito à atividade que beneficia da garantia do Estado ou tem de ser criada uma sociedade de responsabilidade limitada para esse efeito. No último caso, a participação da SACE S.p.a. em tal empresa não pode ser inferior a 30 % [e determinados fundos previamente afetados] não podem ser utilizados para a subscrição do seu capital. [A atividade de segurar riscos negociáveis] não beneficia da garantia do Estado.»

(18) Após as alterações ao quadro legislativo mencionadas nos considerandos (14)-(16), a SACE decidiu criar a SACE BT.

(19) A fim de cumprir as regras da União, a SACE decidiu estabelecer e utilizar contabilidades distintas para os riscos negociáveis (9) durante o período entre a data em que os respetivos riscos se tornaram automaticamente negociáveis (1 de maio de 2004) e o momento em que a SACE BT foi criada (27 de maio de 2004) (ver quadro 1 no considerando 19 da decisão de início do procedimento). Não foi afetado capital a estas atividades nas contas distintas. As contas foram separadas de acordo com as disposições jurídicas italianas. Os revisores oficiais de contas também se referem ao que precede no Relatório Anual de 2004 da SACE e informam que a contabilidade distinta dos riscos negociáveis terminou no final de 2004 (10).

II. 2. O BENEFICIÁRIO, A SACE BT

(20) Em 27 de maio de 2004 (11), a SACE BT foi criada com um capital social de 100 milhões de EUR, pago na íntegra pela SACE, no seguimento da aprovação do plano de atividades inicial do Conselho de Administração da SACE («Consiglio di Amministrazione») em 18 de maio de 2004. Além disso, a entrada de capital nas reservas (denominadas «Fondo di organizzazione») da SACE BT no montante de 5,8 milhões de EUR foi fornecida pela SACE (12), que foi subsequentemente utilizada para absorver perdas, por exemplo em 2004 e 2005 (13). Em 3 de julho de 2004, a SACE BT recebeu autorização da entidade reguladora, o Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo — ISVAP, para operar como seguradora, tendo entrado em funcionamento em 15 de outubro de 2004.

(21) Atualmente, a SACE BT opera nos segmentos de crédito (54 % dos prémios em 2011), garantias (30 %) e em outros segmentos de seguros contra danos em bens (13 %).

(22) No âmbito dos seguros de crédito, a SACE BT participa na atividade seguradora de crédito à exportação a curto prazo de «riscos negociáveis» na aceção da Comunicação relativa ao crédito à exportação. Prevê igualmente seguros de crédito para transações em Itália (seguros de transações comerciais internas). No que se refere a uma pequena parte da sua carteira de negócios, a SACE BT continua a participar nos riscos não negociáveis a curto prazo (ver quadro 1). Tal como indicado pela Itália, esta atividade, a par das restantes, é realizada em condições de mercado e sem a garantia do Estado. Quadro 1 Repartição geográfica dos riscos dos seguros de crédito da SACE BT (%) 2005 (14) 2006 (14) 2007 (14) 2008 2009 2010 2011 Internos, na Itália 42,5 47,5 55,4 67,3 73 76,7 77,4 Estrangeiros — negociáveis 39,8 46,6 37,4 25,1 21 18,1 17,3 Estrangeiros — não negociáveis 17,7 5,9 7,2 7,6 6 5,2 5,3

(23) A atividade de garantia da SACE BT desenvolveu-se a partir de uma aquisição da Assicuratrice Edile S.p.A. («Assedile»). Em 2005, a SACE BT adquiriu uma participação inicial de 70 % desta empresa. O processo de aquisição foi iniciado em março de 2005. A Assedile especializava-se na atividade de garantias, oferecia garantias para os riscos de construção e mudou o seu nome para SACE Surety em janeiro de 2009. No seguimento da aquisição das restantes participações minoritárias pendentes na SACE Surety, a SACE BT tornou-se o seu único proprietário e fundiu-a através de incorporação na SACE BT (15).

(24) A SACE BT é o único acionista da SACE Servizi S.r.l., uma empresa criada para prestar serviços relacionados com a aquisição e gestão de informações comerciais. Em 2011, a SACE Servizi iniciou igualmente a atividade de recuperação de créditos por conta da SACE BT.

(25) Os departamentos responsáveis pela auditoria interna, gestão de riscos e cumprimento da SACE BT são externalizados à empresa-mãe, a SACE (16).

(26) No segundo ano após a sua criação, a SACE BT registou um pequeno lucro, com um rendimento de 0,11 % sobre o capital. Todavia, a partir de 2007 (terceiro ano do seu funcionamento) registou perdas (ver quadro 2). Quadro 2 Rendimento dos capitais próprios da SACE BT (%) Ano Rendimento dos capitais próprios 2005 – 1,51 2006 0,11 2007 – 1,02 2008 – 38,0 2009 – 30,6 2010 – 4,4 2011 0,23 Fonte: Relatórios financeiros da SACE BT.

(27) Nomeadamente, a SACE BT registou perdas significativas tanto em 2008 (de cerca de 29,5 milhões de EUR) como em 2009 (de cerca de 34 milhões de EUR). Em 2009, os créditos de seguros pagos pela SACE BT ascenderam a 66,4 milhões de EUR, um aumento de 42,6 % em relação a 2008 (17). Embora a maioria das companhias de seguros de crédito e garantia tenha reduzido os seus volumes segurados em 2009, a SACE BT segurou transações no total de 20,4 mil milhões de EUR, um aumento de 34,2 % em relação aos 15,2 mil milhões de EUR segurados em 2008.

(28) A situação da empresa melhorou em 2010 quando o rácio combinado (18) diminuiu para 108 %, de 163 % em 2009 (ver quadro 5) e em 2011 quando a empresa registou um pequeno lucro (de 0,247 milhões de EUR).

II. 3. A DENÚNCIA

(29) O autor da denúncia alegou que a afetação inicial de capital para a SACE BT a partir da empresa-mãe, a SACE, realizada em 2004 e no montante de 100 milhões de EUR (primeira medida) é imputável ao Estado, não é compatível com o princípio do investidor privado numa economia de mercado e constitui um auxílio estatal incompatível (ver considerandos 29 e 30 da decisão de início do procedimento). Em 6 de novembro de 2009, o autor da denúncia também informou a Comissão acerca do resseguro concedido pela SACE à SACE BT que era alegadamente imputável ao Estado e não tinha cumprido o teste do princípio do investidor privado numa economia de mercado, constituindo assim uma nova medida de auxílio incompatível com o artigo 107.o do Tratado (segunda medida).

(30) Na decisão de início do procedimento, o autor da denúncia não apresentou observações.

II. 4. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS ABRANGIDAS PELA PRESENTE DECISÃO

(31) A investigação formal, iniciada pela Comissão em 23 de fevereiro de 2011, diz respeito às seguintes quatro medidas concedidas pela SACE à SACE BT (para mais pormenores ver considerandos 33-41 da decisão de início do procedimento): a) Primeira medida : a afetação inicial de capital de 100 milhões de EUR na forma de capital social e a entrada de capital nas reservas (denominadas «Fondo di organizzazione») de 5,8 milhões de EUR em 2004 (19); b) Segunda medida : uma cobertura de resseguro, do tipo resseguro do excesso de perdas (20) para os riscos de crédito negociáveis de 2009, prestada em 5 de junho de 2009. A segunda medida foi concedida pela SACE, quando a SACE BT não conseguiu angariar o resseguro a 100 % junto dos participantes privados no mercado. Nomeadamente, parece que, antes de 2009, a SACE BT obteve o seu resseguro predominantemente de operadores privados. Todavia, ao renovar os seus contratos de resseguro para o ano 2009, no contexto da crise financeira, a SACE BT deparou-se com dificuldades. Embora a SACE BT tenha contactado um número significativo de operadores do mercado, apenas conseguiu angariar cobertura junto de cinco resseguradoras privadas para 25,85 % do resseguro do excesso de perdas para os riscos de crédito negociáveis de 2009. Os contratos foram assinados em 30 de janeiro de 2009. Foram oferecidas a 16 operadores contactados pela SACE BT as mesmas condições que aos operadores que tinham providenciado a cobertura, mas estes decidiram não participar na cobertura do resseguro. As resseguradoras teriam de cobrir a parte do prejuízo que ultrapassasse 5 milhões de EUR até 40 milhões de EUR. As cinco resseguradoras privadas que participaram no resseguro do excesso de perdas em 2009 foram: a Hannover Rückversicherung AG (10 %), a Sirius International Insurance Corporation (7,5 %), a DEVK Rückversicherungs und Beteiligungs AG (3 %), a Atradius Reinsurance Ltd. (2,5 %), e a Assurisk S.A. (2,85 %). A empresa-mãe, a SACE, subscreveu a parte remanescente da cobertura, ou seja, 74,15 % em 5 de junho de 2009, nas mesmas condições de prioridade, capacidade e prémio que as cinco resseguradoras privadas. c) Terceira medida : uma recapitalização de 29 milhões de EUR realizada em 18 de junho de 2009 para cobrir as perdas registadas em 2008; d) Quarta medida : uma recapitalização de 41 milhões de EUR levada a cabo em 4 de agosto de 2009 (21).

(32) No quadro 3 é apresentada uma cronologia das quatro medidas e dos principais marcos e decisões para a SACE e a SACE BT (de acordo com as informações e os documentos comprovativos apresentados à Comissão). Este quadro ilustra igualmente o momento em que determinados documentos foram elaborados ou debatidos, documentos que são referidos posteriormente na presente decisão. Quadro 3 Ordem cronológica das quatro medidas e dos principais marcos e decisões para a SACE e a SACE BT 21.11.2003 — Estudo de um consultor externo, a McKinsey, relativo aos cenários para o potencial mercado da SACE; 17.12.2003 — Convite à apresentação de propostas para o concurso destinado à elaboração de um plano de atividades para o exercício das atividades de seguros de crédito à exportação a curto prazo da SACE; 1.1.2004 — Transformação do «Instituto de serviços de seguros do comércio externo — SACE» numa sociedade de responsabilidade limitada detida pelo Estado (SACE S.p.A.); Março de 2004 — A KPMG realiza análises complementares ao plano de atividades no que se refere ao mercado italiano de informações comerciais, ao mercado italiano da recuperação de créditos e aos seus principais intervenientes, e ao mercado de seguro de crédito na Europa Central e Oriental; 28.4.2004 — Cálculo do «capital disponível» (free capital) da SACE; 1.5.2004 — Adesão dos dez novos Estados-Membros à União; — Os riscos não negociáveis a curto prazo para a UE-10 tornam-se riscos negociáveis; 18.5.2004 — A KPMG apresenta ao Conselho de Administração da SACE («Consiglio di Amministrazione») o plano de atividades que inclui os principais elementos de apoio às expectativas de rendibilidade para o período 2005-2008. — O Conselho de Administração da SACE («Consiglio di Amministrazione») aprova o plano de atividades para 2005-2008 relativo à criação da SACE BT; 27.5.2004 — Criação da SACE BT — É-lhe concedido o capital de 105,8 milhões de EUR (primeira medida) 3.7.2004 — A SACE BT recebe a autorização da entidade reguladora, ISVAP, para operar como seguradora; 15.10.2004 — A SACE BT entra em funcionamento; 19.11.2004 — O Conselho de Administração da SACE BT aprova o ajustamento ao plano de atividades para 2005-2009; Março de 2005 — É iniciado o processo de aquisição da Assedile (22); 15.4.2005 — Apresentação sobre a avaliação da Assedile pelo consultor externo, a KPMG [precedida pelo exame da «sala de dados» (data room)]; — Discussão do Conselho de Administração da SACE BT sobre a potencial aquisição da Assedile; 18.4.2005 — Primeira oferta não vinculativa da SACE BT para 70 % da Assedile; 30.5.2005 — Apresentação da adenda à avaliação da Assedile pelo consultor externo, a KPMG; 30.9.2005 — A SACE BT assina o contrato final para a aquisição de 70 % da Assedile; 19.9.2006 — Plano de atividades — proposta conjunta da SACE BT e da Ducroire para a aquisição de 66 % da KUP; dezembro de 2006 — Relatório do consultor externo da SACE BT e da Ducroire sobre a avaliação de 66 % da KUP; Outubro de 2007 — A SACE BT e a Ducroire adquirem, em conjunto, 66 % da KUP; 6.3.2008 — A SACE BT adquire os restantes 30 % da Assedile; 30.1.2009 — A SACE BT consegue angariar às cinco resseguradoras privadas 25,85 % do resseguro do excesso de perdas para os riscos de crédito negociáveis; 25.2.2009 — A SACE BT vende com prejuízo à SA Ducroire a sua participação de 33 % na KUP; 26.5.2009 — O Conselho de Administração da SACE aprova a transferência de 29 milhões de EUR para a SACE BT; 5.6.2009 — A SACE subscreve os restantes 74,15 % do resseguro do excesso de perdas para os riscos de crédito negociáveis (segunda medida) 18.6.2009 — A Assembleia Ordinária dos acionistas da SACE BT aprova a cobertura das perdas registadas no final de 2008 por meio da transferência de 29 milhões de EUR da SACE (terceira medida) e de 0,49 milhões de EUR das reservas do «Fondo di organizzazione»; 1.7.2009 — O Conselho de Administração da SACE («Consiglio di Amministrazione») aprova a transferência de capitais («versamento in conto capitale») de 41 milhões de EUR para a SACE BT; 4.8.2009 — A Assembleia Ordinária dos acionistas da SACE BT aprova a transferência de capitais («versamento in conto capitale») de 41 milhões de EUR da SACE (quarta medida) — O Conselho de Administração da SACE BT («Consiglio di Amministrazione») aprova o plano de atividades para 2010-2011; 7.12.2010 — O Conselho de Administração da SACE BT aprova um plano de atividades para 2011-2013; 24.11.2011 — Reunião do Conselho de Administração da SACE BT: ajustamento do plano de atividades para 2011-2013; 23.2.2012 — Reunião do Conselho de Administração da SACE BT: revisão do modelo de organização da SACE BT.

II. 5. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO

(33) No que se refere à primeira medida, a Comissão esclareceu, em primeiro lugar, que, relativamente à dotação inicial de capital, a qualificação de auxílio teria podido ser excluída se essa dotação tivesse sido concedida a riscos não negociáveis e/ou se se tratasse simplesmente de uma transferência para a SACE BT de capitais que já tinham sido afetados a atividades de seguros a curto prazo e que existiam previamente na SACE (incluindo riscos previamente não negociáveis que se tornaram negociáveis em 1 de maio de 2004). A Comissão indicou que, nessa fase, não dispunha de informações suficientes para avaliar se estas condições eram preenchidas ou não.

(34) Em segundo lugar, a Comissão questionou se a Itália agiu como teria agido um investidor privado em circunstâncias semelhantes. Este é o denominado critério do investidor privado numa economia de mercado que, se preenchido, exclui a existência de uma vantagem para o beneficiário da medida. a) No que se refere à primeira medida, com base na informação apresentada, a Comissão levantou dúvidas quanto ao facto de a avaliação de rendibilidade esperada da SACE BT realizada à data da sua criação em 2004 ter sido suficiente para convencer um investidor numa economia de mercado a proceder a uma entrada de capital. A Comissão sublinha que o único plano de atividades apresentado no momento indicava meramente previsões para os anos 2005-2008, com o rendimento do capital próprio médio a atingir apenas 5 % em 2008 (incluindo uma dedução de 1,1 milhão de EUR para a reserva de compensação) (23). Não parece ter sido realizada qualquer avaliação adicional de um potencial aumento nos rendimentos para cobrir as perdas iniciais. À data, a Comissão não foi informada de qualquer análise da potencial rendibilidade de possíveis aquisições no setor. A Itália foi convidada a apresentar elementos adicionais que demonstrassem que o investimento foi efetuado em condições de mercado. b) No que se refere à segunda medida, com base na informação apresentada pelas autoridades italianas que demonstrava as dificuldades em encontrar a cobertura do resseguro no mercado, a Comissão questionou se a segunda medida não teria conferido uma vantagem à SACE BT. c) No que se refere às terceira e quarta medidas, a Comissão considerou que, tendo em conta as perdas registadas pela SACE BT, esta não teria conseguido angariar esse capital no mercado.

(35) Em terceiro lugar, a Comissão indicou que as medidas concedidas pela SACE (uma empresa pública) pareciam ser imputáveis ao Estado (critério relativo aos recursos estatais), mas não tomou uma posição definitiva relativamente a esta questão.

(36) Em último lugar, a Comissão levantou dúvidas quanto ao facto de, caso se concluísse que as medidas constituíam auxílio, estas não poderem ser consideradas compatíveis com o mercado interno, visto que não existe uma base jurídica que preveja a compatibilidade de tais auxílios.

III. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

(37) A Comissão recebeu observações apenas da SACE.

IV. OBSERVAÇÕES SOBRE A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO E DOCUMENTAÇÃO ADICIONAL APRESENTADA POR ITÁLIA E PELA SACE

IV. 1. IMPUTABILIDADE

(38) A Itália e a SACE mantiveram que todas as quatro medidas concedidas pela SACE não seriam imputáveis ao Estado italiano. Na resposta à decisão de início do procedimento, a Itália cita amplamente os acórdãos do Tribunal nos processos Stardust Marine (24), Olympic Airways (25) e SIC-RTP (26). Mediante pedido da Comissão, a Itália apresentou uma lista cedida pela SACE que incluía os membros do Conselho de Administração da SACE à data em que cada uma das quatro medidas em causa foi adotada pelo Conselho de Administração da SACE (27). Sempre que aplicável, a SACE indicava o cargo detido na administração pública pelo respetivo membro do Conselho de Administração.

(39) Além disso, no respeitante à primeira medida, a Itália alegou que o investimento na SACE BT foi muito reduzido em comparação com a dimensão da SACE e, portanto, este facto deveria igualmente indicar que o Estado não tinha motivos para participar em tal pequeno investimento que, por conseguinte, não é imputável.

(40) No respeitante à segunda medida, a Itália esclareceu que o CIPE não toma decisões relativas às atividades de resseguro da SACE (28).

IV. 2. CRITÉRIO DE VANTAGEM: A PRIMEIRA MEDIDA

(41) Na documentação transmitida após a decisão de início do procedimento, a Itália e a SACE afirmaram que o investimento se encontrava em conformidade com as práticas de mercado.

(42) Para complementar a documentação previamente apresentada que consistia principalmente no plano de atividades inicial, a Itália e a SACE apresentaram documentos comprovativos adicionais (ver considerandos 6-9). Em resposta a uma questão adicional da Comissão, a Itália comunicou ainda que não existiram intercâmbios entre o ISVAP e a SACE/SACE BT a partir de 2003 no que se refere a previsões feitas pela SACE/SACE BT sobre os requisitos de capital e o capital disponível, nem a avaliações efetuadas a este respeito pela autoridade supervisora nacional (29).

(43) Em primeiro lugar, a SACE salienta que é uma empresa lucrativa. É uma empresa bem gerida e, portanto, não existem motivos para pôr em causa que realizou o investimento na SACE BT na qualidade de investidor normal. Para ilustrar esta afirmação, a SACE apresentou dados que demonstram que a SACE era rendível em 2004-2010 com um rendimento dos capitais próprios excedente em 6 % para todos esses anos e um rácio anual de distribuição a título de dividendos que variava entre 40 % e 95 % dos lucros perfazendo o montante total de 2,1 mil milhões de EUR em dividendos para além da restituição de parte do capital de 3,5 mil milhões de EUR ao Estado na qualidade de acionista. A SACE defende ainda que o seu investimento na SACE BT foi realizado a partir de «capital livre» não utilizado e disponível na SACE, quantificado em cerca de 250 milhões de EUR em 28 de abril de 2004 (30). Além disso, a SACE afirma que o montante de capital era insignificante em comparação com os ativos e os lucros gerados pela SACE (o montante investido na SACE BT em 2004 era equivalente a apenas 1,2 % do capital próprio da SACE e a 20 % do lucro líquido da SACE em 2004) (31).

(44) Nesse contexto, a Itália esclareceu ainda que não é a SACE que tem vindo a beneficiar da contragarantia do Estado, mas tal garantia destinava-se a atuar como contragarantia para as contrapartes da SACE. Neste aspeto, a Itália enfatizou que, durante o período de 2004-2010, a contragarantia nunca foi acionada, nem o Estado efetuou pagamentos a favor da SACE nesse período (32).

(45) Em segundo lugar, a SACE declarou que o investimento tinha como objetivo a diversificação dos riscos segurados pelo grupo SACE (em termos de cobertura geográfica e setorial). A cobertura de riscos de crédito pelo grupo SACE, previamente limitada aos países não negociáveis, passaria então a expandir-se para a Itália e para o domínio dos riscos negociáveis de crédito à exportação (riscos a curto prazo na OCDE). Para além disso, a atividade da empresa seria alargada a outros ramos de atividade, tal como explorado pelos três maiores agentes privados do mercado.

(46) Em terceiro lugar, a SACE argumentou que existiam oportunidades de mercado significativas por explorar por um novo interveniente no mercado, tal como a SACE BT. Esta consideração foi analisada antes da execução do investimento. Em particular, o mercado interno italiano tinha um rácio de penetração dos seguros de crédito significativamente inferior em relação a outros grandes mercados europeus. Além disso, houve uma oportunidade de operar nos mercados da UE-10, nos quais os principais agentes do mercado dos seguros de crédito ainda não se encontravam presentes na altura. Antes da realização do investimento, as oportunidades de mercado foram igualmente analisadas em grande pormenor pelo consultor externo.

(47) Em quarto lugar, a SACE alegou que o rendimento do capital próprio da SACE BT não se pode comparar à média do mercado porque a SACE BT era uma empresa em fase de arranque à data, enquanto as outras empresas de seguros de crédito à exportação a curto prazo já se encontravam estabelecidas no mercado.

(48) Em quinto lugar, a SACE afirmou que, quando criou a SACE BT em 2004, a fim de entrar no mercado do crédito à exportação a curto prazo, a gestão previa que seria atingida uma rendibilidade suficiente do capital investido através de uma estratégia de três pilares (33) baseada em crescimento orgânico na atividade dos seguros de crédito (de caráter de arranque para o qual o plano de atividades inicial contém uma previsão de quatro anos) no que se refere ao primeiro pilar, em atividades auxiliares ao seguro de crédito (outros tipos de seguros ou serviços), incluindo potencialmente aquisições de outras empresas, na Itália (diversificação em termos de ramos de atividade) no respeitante ao segundo pilar e em expansão geográfica através de aquisições de empresas no estrangeiro (diversificação geográfica) em relação ao terceiro pilar.

(49) De acordo com a SACE, a fundamentação para tal estratégia era sustentada pela análise do consultor externo (34).

(50) De acordo com a SACE, deveria ser evidente que as previsões económicas e financeiras elaboradas em 2004 não poderiam englobar ou antecipar os efeitos de aquisições futuras que foram levadas a cabo nos anos seguintes (35). Ou seja, as previsões basearam-se apenas no crescimento orgânico da SACE BT no mercado do seguro de crédito italiano (primeiro pilar mencionado no considerando 48) (36).

(51) Dado o caráter de arranque da empresa, a empresa-mãe escolheu injetar mais capital de uma só vez na fase inicial. A Itália defende que esta abordagem é comparável à utilizada por fundos de capitais de investimento que investem financiamento de arranque a utilizar em potenciais transações, que devem, contudo, ser sujeitas a avaliações independentes e coerentes com a estratégia predefinida (37).

(52) Além disso, a Itália alegou que mesmo que os planos iniciais tenham incluído apenas a rendibilidade para o primeiro pilar de atividade, os outros dois pilares de atividade foram mencionados/contemplados na altura. Foram mencionados já na carta de 17 de dezembro de 2003 que convocava um consultor a apresentar uma oferta para elaborar um plano de atividades para a atividade a curto prazo da SACE (38). Nomeadamente, no convite à apresentação de propostas para consultor externo, a SACE solicitou a apresentação de um número limitado de cenários (dois no máximo), que devia prever um crescimento endógeno da SACE através da utilização de recursos e meios próprios e de uma colaboração com outras entidades, italianas ou estrangeiras que pudesse incluir várias opções, tais como a colaboração com um dos maiores agentes do mercado, uma colaboração com um agente secundário (por exemplo, CESCE — Espanha, OND — Bélgica) e uma colaboração com um agente italiano a operar noutro segmento de mercado ou noutro setor financeiro.

(53) No respeitante a possíveis relações com terceiros, foi solicitado ao consultor que sublinhasse as possíveis vantagens decorrentes da integração de tecnologia e competências especializadas comuns, economias de escala e especialização, bem como da integração de atividades a montante e a jusante.

(54) A SACE argumentou que o Conselho de Administração iniciou o debate sobre tais oportunidades sensivelmente no mesmo período em que a SACE BT foi criada. Para apoiar adicionalmente esta alegação, a SACE apresentou um programa preliminar de cooperação com a OND (Bélgica) e a CESCE (Espanha) preparado em 5 de março de 2004, ou seja, antes da concessão da primeira medida (39).

(55) A fim de apresentar uma base para a expansão futura para outros mercados e ramos de atividade, em maio de 2004, o consultor apresentou à SACE uma análise pormenorizada dos agentes do mercado que operavam em outros segmentos comerciais na Itália (serviços de informações comerciais e recuperação de créditos) e em seguro de crédito na Europa Central e Oriental (40) e uma avaliação comparativa das práticas de mercado (principalmente dos maiores agentes do mercado) em termos de custos (ou seja, para a prestação de informações comerciais, para a recuperação de crédito), calendarização de operações comerciais, análise múltipla dos preços de aquisições recentes no setor da prestação de informações comerciais, bem como uma avaliação comparativa das melhores práticas de mercado — assim consideradas devido à sua posição de liderança no respetivo segmento de mercado — em termos de soluções comerciais operacionais.

(56) A Itália recorda que a estratégia de aquisição começou a ser implementada num prazo inferior a um ano após o início das atividades da SACE BT (a primeira oferta não vinculativa da SACE BT por 70 % da Assedile data de 18 de abril de 2005, enquanto o processo na íntegra foi iniciado em março de 2005, cinco meses após o início das atividades da SACE BT). Para além disso, a Itália apresentou à Comissão várias comunicações apresentadas ao Conselho de Administração da SACE BT no período 2006-2008, ponderando as subsequentes oportunidades para aquisições (41) (todas eram sustentadas pelas avaliações dos consultores externos, por devidas diligências, entre outros, embora várias não tenham sido bem-sucedidas por diversos motivos).

Previsões financeiras

(57) No convite à apresentação de propostas para concorrer aos serviços de consultoria, a SACE solicitou previsões financeiras para os três anos seguintes, 2005-2007. Nomeadamente, a SACE solicitou uma quantificação dos recursos financeiros (ou seja, capitalização) necessários para o desenvolvimento de atividade a curto prazo e a rendibilidade prevista (ou seja o rendimento do capital investido) (42).

(58) A SACE alegou que, uma vez que as oportunidades de aquisição ainda não eram claras e a sua avaliação ainda não se encontrava disponível, o plano de atividades inicial baseava-se conservadoramente apenas no primeiro pilar da atividade (crescimento orgânico na atividade do seguro de crédito). A rendibilidade prevista, mesmo se limitada, já que não incluía as estratégias de aquisição, foi ainda positiva a partir de 2007 (terceiro ano completo de atividade) (43) e, caso se incluíssem as sinergias com a empresa-mãe (ou seja, a SACE), a partir de 2006 (segundo ano completo de atividade).

(59) Além disso, já em novembro de 2004, depois de apenas um mês após o início das atividades da SACE BT, foi discutido um ajustamento ao plano de atividades para 2005-2009 (44) pelo Conselho de Administração (45) («o plano de atividades ajustado»), que continha uma análise das operações da SACE BT no início da sua atividade, novos pressupostos para o seu desenvolvimento, simulações económico-financeiras e cenários de desenvolvimento. A nota explicativa para o Conselho especifica claramente o alargamento das atividades para o mercado de garantias e a delimitação do cenário evolutivo no que se refere a outras oportunidades de crescimento externo para os setores que apresentam oportunidades de sinergias com a atividade da SACE BT, de modo a realinhar o rendimento de todo o investimento de capital na SACE BT com os indicadores de referência do mercado.

(60) Nomeadamente, no plano de atividades ajustado, os diferentes pilares do desenvolvimento futuro das atividades foram mencionados explicitamente: crescimento orgânico na atividade do seguro de crédito (primeiro pilar, ver considerando 48), expansão para outros segmentos comerciais na Itália (segundo pilar, ver considerando 48) e crescimento externo, com uma referência «a desenvolver mais aprofundadamente» (segundo e terceiro pilares 48), dependendo das atividades de uma empresa-alvo. O capital necessário para o primeiro pilar foi estimado em 40,3 milhões de EUR. Em termos do segundo pilar, apenas a expansão endógena para a atividade de garantias («cauzioni») foi especificada em pormenor, incluindo previsões financeiras distintas para esse ramo de atividade e um capital estimado de 3,7 milhões de EUR.

(61) Para além disso, foi acrescentada uma análise mais pormenorizada da rendibilidade esperada em função do capital afetado às atividades de seguro de crédito e garantia: O rendimento do capital próprio médio para os dois primeiros tipos de produtos (seguro de crédito e garantia — cauzioni) sobre o capital necessário de 44 milhões de EUR foi estimado em 12,5 % (com respetivamente 40,3 milhões de EUR e 12,1 % apenas para a atividade de seguro de crédito) (46). O documento afirmava que a análise era preliminar e que seria elaborada mais pormenorizadamente na preparação do plano de atividades ajustado para efeitos regulamentares (previsto para fevereiro/março de 2005).

(62) De acordo com o plano ajustado, os lucros previstos eram de 4,8 milhões de EUR em 2008 e previa-se que o rendimento do capital próprio médio sobre todo o capital atingisse 4,4 % em 2009.

(63) Além disso, na documentação apresentada em 15 de setembro de 2011 e 5 de março de 2012, a Itália apresentou o cálculo da SACE de uma rendibilidade «ex ante implícita» que inclui as sinergias e as aquisições da KUP e da Assedile (ver quadro 4). Para elaborar esta análise, a Itália tomou em consideração as avaliações ex ante disponíveis em diferentes períodos de tempo: quando o plano de atividades inicial foi preparado, quando a aquisição de 70 % da Assedile foi estudada e avaliada, quando a aquisição de 100 % da Assedile e de 33 % da KUP foi estudada e avaliada. As sinergias previstas decorrentes das aquisições são apresentadas em separado no final do quadro. As aquisições iniciadas e avaliadas, mas que não foram finalizadas não são tidas em conta na análise. Qualquer excesso de capital não necessário para as aquisições mencionadas no considerando 56, antes de identificado e avaliado, é afetado à atividade autónoma de seguro de crédito (o primeiro pilar). Quadro 4 Cálculo da SACE da rendibilidade «ex ante implícita» Ano de referência Montante de capital (milhões de EUR) Lucro, após dedução dos impostos previstos no ano de referência (milhões de EUR) Rendimento dos capitais próprios Situação em 18 de maio de 2004 Atividade autónoma de seguro de crédito de acordo com o plano de atividades inicial de maio de 2004 2008 105 3,7 3,5 % 105 3,7 3,5 % (47) «ex ante implícita» após a aquisição de 70 % da Assedile Aquisição da Assedile (48) 2009 27 2,7 10,2 % Autónoma após a aquisição da Assedile 2008 78 3,7 4,7 % 105 6,4 6,1 % «ex ante implícita» após a aquisição de 100 % da Assedile e de 33 % da KUP Aquisição da Assedile (70 % + 30 %) 2009 41,7 3,9 9,4 % Aquisição da KUP (33 %) (49) 2011 13,3 1,2 8,7 % Autónoma após a aquisição da Assedile + KUP 2008 50 3,7 7,4 % 105 8,8 8,3 «ex ante implícita» após aquisições e as receitas das sinergias Sinergias SACE BT/SACE 1,9 Sinergias SACE BT/Assedile 0,6 105 11,3 10,8 % (47)

(64) No que se refere à taxa de rendimento, um investidor privado teria exigido fazer um investimento semelhante («taxa de rendimento exigida»), a Itália contestou o rácio apresentado pelo autor da denúncia (rendimento de 11,5 % sobre o capital próprio). A Itália considera que a amostra de empresas na qual o rendimento dos capitais próprios foi calculado não era representativa e o período de tempo em que o rendimento dos capitais próprios foi calculado não era adequado. A SACE afirmou que a taxa de rendimento adequada para a atividade de seguro de crédito na Itália devia ser estabelecida com base na rendibilidade média das empresas que operam na Itália, ou seja, a Coface Itália (Viscontea Coface) e a Euler Hermes SIAC, nos anos de 1998 a 2003 e perfaria 10,25 % com base na média não ponderada. A SACE explicou que a Atradius (Itália) foi excluída dos cálculos uma vez que, durante o período considerado, demonstrou uma volatilidade que influenciou significativamente os resultados de modo que estes demonstraram um indicador de referência negativo (– 2,4 % caso se utilize uma média simples não ponderada) (50).

(65) Todavia, a Itália defendeu que a taxa de rendimento exigida devia basear-se na taxa média ponderada. Na documentação apresentada por Itália, a SACE calculou a média ponderada da taxa do rendimento dos capitais próprios para o período de 1998-2003 da Coface Itália e da Euler Hermes SIAC ao ponderar as médias dos seus rendimentos dos capitais próprios do período com o peso em percentagem dos prémios brutos inscritos para o mesmo período para as suas atividades de seguro de crédito. Calculada deste modo, a taxa de rendimento seria de 8,7 %.

(66) A Itália alega que a diferença entre a taxa de rendimento estimada através das médias não ponderadas e ponderadas, ou seja, entre 10,25 % e 8,7 %, não é suficientemente significativa para afetar de modo substancial a decisão de um investidor com um calendário a médio a longo prazo. Todavia, a Itália considerou mais adequado utilizar a média ponderada dos rendimentos dos capitais próprios, pelos dois motivos seguintes (51): a) Um cálculo da média ponderada é um método melhor em comparação com uma média não ponderada, porque reflete de melhor forma a taxa de rendimento exigida num setor com 2 agentes com diferenças significativas em termos de rendimento entre os agentes e entre os anos e diferenças significativas no volume de negócios entre os dois agentes (52); b) Como a base para a ponderação, a Itália utilizou prémios brutos inscritos na atividade de seguro de crédito com o objetivo de ter uma comparação de amostra homogénea com a atividade da nova SACE BT em 2004 (começou com a atividade de seguro de crédito e apenas posteriormente se alargou a outras atividades relacionadas). A atividade de seguro de garantia («ramo cauzioni») foi excluída da base do cálculo, por ser caracterizada por uma dinâmica diferente da atividade do seguro de crédito. Apenas a Coface participava na atividade de garantias em 2004 (53).

(67) A Itália afirmou igualmente que um cálculo da taxa de rendimento exigida com base no total dos prémios, (ou seja, sem se limitar apenas a prémios de seguro de crédito, tal como explicado supra) equivaleria a 9,5 %.

IV. 3. CRITÉRIO DE VANTAGEM: A SEGUNDA MEDIDA

(68) A SACE argumenta que a medida foi incentivada pelo interesse no lucro e, portanto, correspondia a atividade de resseguros em conformidade com as práticas de mercado. Salienta que as principais condições da cobertura de resseguro providenciada pela SACE à SACE BT em 2009 foram as mesmas que as acordadas com as resseguradoras privadas alguns meses antes (ver considerando 31). Ex post, pode concluir-se que apenas beneficiou a empresa-mãe, a SACE, que recebeu 1,56 milhões de EUR (54) em receitas de prémios, uma vez que a SACE BT não utilizou o resseguro para cobrir o excesso de perdas predefinido.

(69) Além disso, a Itália afirma que a nível dos requisitos de capital («requisito patrimoniale») calculados de acordo com a proposta «Solvência 2» na altura em 2009 (especificações técnicas do QIS4), a segunda medida não reduziu os requisitos de capital da SACE BT. Nomeadamente, a cobertura do excesso de perdas não produziu quaisquer benefícios porque não é reconhecida na fórmula-padrão utilizada pela SACE BT como um método de quantificação dos requisitos de capital. No que se refere ao impacto sobre a absorção de capital («assorbimento di capitale»), a Itália explicou que, por definição, todas as formas de resseguro produzem efeitos a nível do capital, incluindo resseguros na forma de cobertura do excesso de perdas (55). A Comissão solicitou especificamente, em 4 de janeiro de 2012, que a Itália apresentasse o montante de economia de capital a nível da SACE BT no seguimento do resseguro do excesso de perdas celebrado em 2009 com a SACE. A Itália não apresentou a informação solicitada, mas repetiu que o resseguro do excesso de perdas não gera qualquer economia em termos de requisitos de capital de supervisão («requisiti patrimoniali di vigilanza») (56).

(70) Todavia, a SACE afirmou (57) que um dos principais objetivos do resseguro consiste em aumentar a capacidade da seguradora cedente para subscrever contratos adicionais.

(71) No que se refere à aplicação da cláusula de derrogação estabelecida na Comunicação relativa ao crédito à exportação (58), a Itália afirmou que não considerou adequado conceder apoio público a este setor e decidiu não utilizar a cláusula de derrogação (59). A SACE não considerou relevante o pedido da Comissão para apresentar informações que pudessem provar a ausência de cobertura no mercado de exportações (60).

IV. 4. CRITÉRIO DE VANTAGEM: TERCEIRA E QUARTA MEDIDAS

(72) A SACE alega que através da adoção da terceira e da quarta medidas, a SACE desejava conduzir a SACE BT a um estado de «equilíbrio financeiro» com o objetivo de garantir a solvência da empresa, de acordo com as restrições impostas pelo quadro legislativo. Apôs a garantia da solvência da SACE BT, teria sido possível alcançar um nível suficiente de rendibilidade (61). Para além disso, a SACE sublinha que muitos concorrentes privados italianos da SACE BT registaram perdas em 2008 e 2009. Isto desencadeou a intervenção dos seus acionistas, que contribuíram com injeções de capital importantes (a nível internacional, também a Natixis recapitalizou a Coface duas vezes em 2009 e no início de 2010, tendo a Coface registado perdas de 163 milhões de EUR em 2009).

(73) A SACE salienta ainda que, embora essencialmente todos os operadores do mercado tenham sido afetados pela crise económica, os efeitos da crise tiveram um impacto especialmente grave na SACE BT. A este respeito, a SACE argumenta que a SACE BT ainda se encontra em fase de arranque. Por este motivo, a SACE BT não poderia utilizar a «provisão para compensação» («riserva di perequazione») (62) para lidar com as contingências económicas e financeiras, já que esta reserva não tinha ainda sido criada. Todos os outros principais concorrentes da SACE BT — incluindo também a Coface — beneficiaram desta reserva durante a atual crise económica.

(74) Em resposta ao pedido da Comissão na decisão de início do procedimento para apresentar os custos estimados que poderiam ser incorridos pela SACE, caso esta vendesse ou liquidasse a SACE BT, a SACE afirmou que a liquidação da SACE BT é uma opção completamente teórica que não pode ser aplicada neste momento. Os principais motivos citados pela SACE referem-se a: (i) a ausência de um benefício imediato para a SACE como acionista, uma vez que a liquidação teria consagrado significativamente os resultados negativos no contexto das circunstâncias particularmente adversas do mercado à data e teria causado danos substanciais à reputação da SACE; (ii) a possibilidade de tal ação poder ser interpretada pelos mercados como uma crise de liquidez na SACE; (iii) a grande probabilidade de o preço de venda não ser adequado (63). Ao responder ao pedido separado da Comissão referente à exposição da SACE a respeito da SACE BT no momento antes da concessão da segunda, terceira e quarta medidas, a Itália indicou que, em teoria, no caso da cessação de atividade e liquidação dos ativos da SACE BT durante 2009, estavam potencialmente em risco 2,09 milhões de EUR em passivos para a SACE. A Itália indicou que o saldo líquido entre ativos e passivos para a SACE relativamente ao ano 2008 tinha sido positivo em 8,43 milhões de EUR (64), significando que, em termos líquidos, a SACE deveria dinheiro à SACE BT.

(75) A SACE afirmou que a aplicação do princípio do investidor privado numa economia de mercado tem igualmente de ter em consideração os constrangimentos legislativos. […] (65) Além disso, a SACE alega que um investidor não se centra apenas na rendibilidade de um investimento, mas também em outras considerações, tais como a salvaguarda da imagem pública do grupo ou uma reorientação das suas operações comerciais (66).

(76) A Itália afirmou que o montante de 70 milhões de EUR (terceira e quarta medidas) fazia parte das necessidades de capital identificadas em maio de 2009 pelo departamento de Gestão dos Riscos (67) essenciais para cumprir com os futuros requisitos «Solvência 2» (68), (69). Esta simulação baseou-se no orçamento revisto para 2009.

(77) De acordo com a SACE, as decisões de recapitalizar a SACE BT foram tomadas devido ao regresso esperado à rendibilidade, atingindo o ponto de equilíbrio em 2011 (70).

(78) Segundo a Itália, a partir de 2009, a SACE BT foi sujeita a transformações profundas na organização, na gestão e nos processos empresariais, que restauraram a viabilidade a longo prazo da empresa, permitindo-lhe regressar a uma situação de lucro em 2011, antes das previsões feitas no plano de atividades para 2011-2013. À luz das condições económicas e de mercado em mudança, o plano de atividades da SACE BT para 2011-2013 foi atualizado para ter em conta a crise em curso e para definir várias iniciativas com o intuito de aumentar a rendibilidade (ver quadro 5). O plano de atividades ajustado para 2011-2013 foi aprovado pelo Conselho de Administração da SACE em 24 de novembro de 2011. A ata da reunião do Conselho de Administração de 24 de novembro de 2011 (ou seja, dois anos após as injeções de capital) refere o objetivo de aumentar gradualmente a rendibilidade (medida em termos de rendimento dos capitais próprios) de modo a atingir a média do setor. Quadro 5 Destaques financeiros da SACE BT apresentados no plano de atividades para 2010-2011 e no plano ajustado para 2011-2013 Reais Previstos no plano de atividades para 2010-2011 aprovado pelo Conselho de Administração em 4 de agosto de 2009 (72) Previstos no plano de atividades ajustado para 2011-2013 aprovado pelo Conselho de Administração em 24 de novembro de 2011 (73) milhões de EUR 2008 (71) 2009 2010 Orçamento revisto 2009 Plano de Atividades 2010 Plano de Atividades 2011 2011 Prev. 2012 Prev. 2013 Prev. Prémios brutos emitidos (74) 99,7 95,2 94,6 […] […] […] […] […] […] Despesas técnicas com seguros suportadas pela SACE («Sinistri di competenza») –70,6 –104,9 –59,8 […] […] […] […] […] […] Despesas gerais –36,1 –38,2 –37,3 […] […] […] […] […] […] Resultado técnico antes do resseguro –63,0 –60,0 18,2 […] […] […] […] […] […] Resultado técnico após o resseguro –39,3 –56,4 5,0 […] […] […] […] […] […] Rendimento antes da dedução de impostos –39,5 –47,3 –4,8 […] […] […] […] […] […] Rendimento líquido –29,5 –34,1 –4,8 [≤ 0] [≤ 0] [≤ 0] […] […] […] Rendimento dos capitais próprios antes da dedução de impostos (%) (75) N.A. –41,7 % –4,4 % N.A. N.A. N.A. […] […] […] Rendimento dos capitais próprios após a dedução de impostos (%) (76) –38,0 % –30,6 % –4,4 % N.A. N.A. N.A. […] […] […] Taxa de prejuízo (%) 131,0 % 119 % 67 % […] […] […] […] […] […] Taxa de custo (%) 44,6 % 43 % 41 % […] […] […] […] […] […] Taxa combinada (%) 175,6 % 163 % 108 % […] […] […] […] […] […]

(79) Na última apresentação de 30 de março de 2012, a Itália reiterou a não imputabilidade das medidas ao Estado e a sua conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado. Em primeiro lugar, a Itália explicou que as medidas referidas consistiram em decisões intragrupo para proteger a reputação do mesmo. Em segundo lugar, a Itália defendeu que a SACE participa como um operador de mercado e investe os seus recursos no desenvolvimento do negócio em que opera sem depender de qualquer forma de apoio público. Durante a crise, a empresa-mãe, a SACE, permaneceu rendível e distribuiu dividendos ao Estado. Por este motivo, a Itália afirmou que a SACE nunca considerou necessário elaborar um plano de reestruturação a apresentar à Comissão em conformidade com a Comunicação da Comissão sobre o regresso à viabilidade e avaliação, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, das medidas de reestruturação tomadas no setor financeiro no contexto da atual crise («Comunicação relativa à reestruturação») (77). Nem a autoridade supervisora nacional, o ISVAP, levantou qualquer objeção ou solicitou procedimentos particulares após a recapitalização da SACE BT. Em último lugar, a Itália recordou a sua avaliação de que teria sido muito difícil à data encontrar um potencial comprador para a SACE BT.

(80) A Itália alega que a crise da SACE BT não foi causada por processos internos, alterações na procura ou outros fatores que impusessem o repensar profundo do modelo empresarial e uma reestruturação posterior, mas foi, em vez disso, causada por um aumento significativo dos créditos desencadeado pela crise. À luz desta situação, a Itália afirma que a SACE decidiu fornecer o capital adicional para introduzir as alterações necessárias à organização e à gestão em autonomia total e de acordo com a perspetiva de um operador de mercado.

IV. 5. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO

(81) A Itália e a SACE dedicaram a maior parte das suas observações à decisão de início do procedimento a defender que as medidas são compatíveis com o princípio do investidor privado numa economia de mercado e não são imputáveis ao Estado e, por conseguinte, não constituem um auxílio. Contudo, caso a Comissão considerasse que estas medidas constituem auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1 do Tratado, a SACE afirmou que as medidas deveriam ser reconhecidas e declaradas compatíveis com o mercado interno (78). No que se refere à segunda medida, a SACE considera as dúvidas expressadas pela Comissão relativamente à compatibilidade dessa medida puramente especulativas (79). No respeitante à terceira e quarta medidas, a SACE reiterou que, de qualquer modo, seria possível considerá-las compatíveis com o mercado interno ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea b) do Tratado com base nas Comunicações citadas pela Comissão (80).

V. AVALIAÇÃO DAS MEDIDAS

V. 1. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO NA ACEÇÃO DO N.o 1 DO ARTIGO 107.o DO TRATADO

(82) É necessário analisar se as quatro medidas estabelecidas na secção II, n.o 4, constituem auxílio estatal na aceção do n.o 1 do artigo 107.o do Tratado. Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, todos os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.

(83) A classificação de uma medida como auxílio estatal pressupõe, portanto, que as seguintes condições são preenchidas: deve ser imputável ao Estado e financiada por um Estado-Membro ou através de recursos do Estado, deve conceder uma vantagem seletiva suscetível de favorecer determinadas empresas ou produções e deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência e ter o potencial de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(84) Sendo estas condições cumulativas, devem todas estar presentes antes de uma medida ser caracterizada como auxílio estatal. Consequentemente, se uma das condições não for preenchida, a medida relevante não pode ser considerada auxílio estatal.

(85) No considerando 61 da decisão de início do procedimento, a Comissão indicou que a parte das medidas que preencheria uma ou duas das seguintes condições não constituiria auxílio: a) O capital/resseguro que beneficia dos riscos não negociáveis (em oposição aos ricos negociáveis) (o primeiro critério de exclusão); com efeito, não existe mercado para estes riscos e, portanto, o apoio estatal não falsearia a concorrência entre companhias de seguros, de modo a que a qualificação de auxílio pôde ser excluída; e b) O montante de capital dotado à SACE BT que já tinha sido implicitamente afetado a riscos negociáveis (transformados) na SACE (uma vez que tal capital, se transferido para a SACE BT com atividades que já apoiava na SACE, seria a continuação da mesma atividade com o mesmo capital ao abrigo de uma forma jurídica distinta. Portanto, a transferência desse capital não constituiria uma vantagem para estas atividades e a qualificação de auxílio poderia ser excluída) (o segundo critério de exclusão).

(86) No que diz respeito ao segundo critério de exclusão, a SACE confirmou que não foi afetado capital aos riscos não negociáveis em relação aos Estados-Membros da UE-10 que se transformaram em riscos negociáveis antes da criação da SACE BT (81). Isto é coerente com a linha de raciocínio repetida da Itália de que a empresa se encontrava em fase de arranque (ver igualmente considerandos 96-100).

(87) Em relação ao primeiro critério de exclusão, em resposta ao pedido da Comissão de apresentar a divisão entre riscos negociáveis e não negociáveis (82), a SACE respondeu que os volumes relativos de atividades não negociáveis na SACE BT são muito reduzidos (83). Para além disso, a Itália defendeu que a SACE BT gere os riscos não negociáveis em condições de mercado, sem a garantia do Estado e que não estão sujeitos ao limiar estabelecido pelo CIPE todos os anos para os riscos não negociáveis inferiores a 24 meses (84).

(88) A Comissão salienta que a Comunicação relativa ao crédito à exportação prevê que se os Estados-Membros desejarem subsidiar os seus riscos não negociáveis, têm de introduzir contabilidade separada, assegurando que não existe fluxo de auxílio para os riscos negociáveis. No caso em apreço, nenhuma das medidas da SACE foi orientada especificamente para apoiar as pequenas atividades de riscos não negociáveis. A Itália não invoca que tencionava auxiliar os riscos não negociáveis e considera que todas as medidas foram concedidas à SACE BT como um todo (e não a uma atividade específica) e em condições de mercado. A Itália não contesta que todas estas medidas sejam analisadas ao abrigo do teste do princípio do investidor privado numa economia de mercado para identificar a presença de uma vantagem.

(89) Portanto, a Comissão concorda com a Itália e a SACE no que se refere ao facto de as exclusões previstas nos capítulos 4.1.1 e 4.1.2 da decisão de início do procedimento não serem aplicáveis no caso em apreço. Assim, a classificação de auxílio (de parte) das quatro medidas não pode ser excluída com base nestes critérios de exclusão. A totalidade do capital injetado na SACE BT de 105,8 milhões de EUR (primeira medida) e as outras medidas na sua totalidade podem constituir auxílio e são sujeitas à avaliação.

V.1.1. Presença de uma vantagem

V.1.1.1. Princípios gerais para a avaliação da presença de uma vantagem

(90) Tal como previsto nos considerandos 80-82 da decisão de início do procedimento, em conformidade com a jurisprudência constante, a fim de determinar se uma injeção de capital concede uma vantagem competitiva, é necessário avaliar se, em circunstâncias semelhantes, um investidor privado numa economia de mercado teria efetuado contribuições de capital da mesma dimensão (85), tendo em conta, nomeadamente, toda a informação disponível e os desenvolvimentos previsíveis à data das referidas contribuições (86).

(91) O princípio do investidor privado numa economia de mercado é um teste que deve ser aplicado ex ante , ou seja,deve determinar-se se no momento do planeamento de um investimento, um investidor privado numa economia de mercado teria sido levado a proceder a tal entrada de capital. Um investidor de mercado teria na devida conta os riscos associados ao investimento — de modo a exigir uma rendibilidade mais elevada dos investimentos mais arriscados. Tomaria o quadro regulamentar como um constrangimento, por exemplo, no setor de serviços financeiros. Se os requisitos regulamentares específicos relativos ao capital e liquidez mínimos, e análogos, tornam o investimento não rendível, um investidor em economia de mercado não prosseguiria com os investimentos, em vez de prosseguir com um investimento que cumpre o requisito regulamentar, mas não proporciona um nível adequado de rendibilidade.

(92) Um investidor privado não se contenta com o simples facto de um investimento não lhe causar prejuízo ou de produzir apenas lucros limitados. Um investidor em economia de mercado tentaria maximizar a rendibilidade dos seus ativos de acordo com as circunstâncias nos seus interesses, mesmo no caso de um investimento numa empresa na qual já tenha uma participação (87). Mesmo que o rendimento médio no setor seja apenas um dos elementos que a Comissão pode tomar em consideração, um investidor prudente numa economia de mercado, ao fazer estimativas da remuneração adequada, exigiria, em princípio um rendimento mínimo sobre o investimento que estivesse, no mínimo, ao nível da rendibilidade média no respetivo setor (88).

(93) De acordo com a jurisprudência recente (89), um Estado-Membro que invoque o cumprimento do princípio do investidor privado numa economia de mercado deve, sempre que existam dúvidas, determinar inequivocamente e com base em provas objetivas e verificáveis que a medida aplicada é atribuível ao Estado na qualidade de acionista, ou seja, que este agiu em condições de mercado. Neste aspeto, pode ter de apresentar provas que demonstrem que a decisão se baseou em avaliações económicas em comparação com as quais, nas circunstâncias, um investidor privado racional numa situação tão semelhante quanto possível à do Estado-Membro teria levado a cabo, antes de fazer um investimento, a fim de determinar a sua rendibilidade futura. Para efeitos de aplicação do teste do investidor privado, o único indício relevante é a informação que se encontra disponível e os desenvolvimentos previsíveis, no momento em que a decisão de fazer o investimento foi tomada. Isto verifica-se especialmente sempre que, no caso em apreço, a Comissão procura determinar se existiu auxílio estatal em relação a um investimento que não lhe foi notificado e que, à data em que a Comissão executa a presente análise, já foi realizado pelo Estado-Membro em causa.

(94) A Comissão, ao realizar a sua própria avaliação relativamente à conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado, tem de levar a cabo uma avaliação global, tendo em consideração — para além das provas apresentadas pelo Estado-Membro — todos os outros indícios relevantes que lhe permitem determinar se o Estado-Membro tomou a medida em questão na sua capacidade de acionista, ou seja, como um investidor numa economia de mercado ou como uma autoridade pública. Nomeadamente, a natureza e a matéria dessa medida são relevantes nesse aspeto, bem como o seu contexto, o objetivo prosseguido e as regras a que a medida está sujeita (90).

V.1.1.2. Presença de uma vantagem na primeira medida

(95) Nos considerandos (95) e (96) da decisão de início do procedimento, a Comissão questionou se a primeira medida cumpria o princípio do investidor privado numa economia de mercado. Na decisão de início do procedimento, a Comissão afirmou que o parâmetro que deve ser determinado é a rendibilidade esperada do investimento de acordo com o plano de atividades. Com efeito, de acordo com a jurisprudência e a prática estabelecidas (91) a empresa-mãe, a SACE, tal como um investidor de mercado em circunstâncias comparáveis, dispôs da alternativa de não afetar capital e de utilizá-lo para outras atividades ou devolvê-lo como dividendos ao Estado.

(96) Deve salientar-se que a SACE utilizou contabilidade separada para os riscos negociáveis durante o período entre a data em que os respetivos riscos se tornaram automaticamente negociáveis (1 de maio de 2004) e em que a SACE BT foi criada (27 de maio de 2004) (ver quadro 1 no considerando 19 da decisão de início do procedimento). Todavia, não foram transferidos ativos, passivos ou contratos da conta separada estabelecida para a SACE BT (os contratos para riscos negociáveis contabilizados na contabilidade separada terminaram em consequência do termo natural dos contratos de seguros ou através da rescisão dos contratos em vigor; os riscos negociáveis em questão foram gradualmente cobertos por novos contratos de seguros na SACE BT (92)). A atividade empresarial da última foi começada de novo.

(97) Além disso, deve enfatizar-se que a SACE BT foi criada para incidir em novas atividades empresariais, nas quais a SACE não participava previamente. Antes da criação da SACE BT e da concessão do capital inicial à mesma, já no final de 2003, a SACE procurou peritos externos para confirmar e elaborar mais pormenorizadamente as oportunidades empresariais identificadas pela SACE, de modo a entrar no segmento dos riscos negociáveis. As principais oportunidades foram identificadas nos segmentos de mercado nos quais os principais agentes do mercado do seguro de crédito ainda não estavam presentes à data, ou seja, prestação de seguros de crédito na Itália para créditos internos e seguros de crédito à exportação para as empresas exportadoras italianas, principalmente PME, para os países de riscos negociáveis.

(98) Além disso, o plano de atividades da SACE BT baseou-se no aferimento do mercado e na criação de uma estrutura da empresa de novo, em vez da continuação de quaisquer atividades anteriores. Ou seja, não se baseava no registo existente da atividade (ou na reestruturação da atividade anterior), mas foi implementado de novo.

(99) Por conseguinte, a SACE BT não consiste na continuação de uma atividade que existia na SACE, mas é o resultado de uma decisão de criar uma empresa em fase de arranque e desenvolver uma atividade económica que não era levada a cabo na SACE.

(100) Em consequência, pode concluir-se que os elementos factuais apresentados pela Itália e a SACE no contexto do procedimento de investigação formal permitem à Comissão concluir que a SACE BT foi criada como uma empresa em fase de arranque e não era a mera continuação das atividades desempenhadas na SACE.

(101) A Comissão considera que o plano de atividades elaborado para uma empresa em fase de arranque deve consistir numa análise cuidadosa das oportunidades comerciais no mercado em que a empresa em fase de arranque tenciona participar e do rendimento provável a gerar, demonstrando, assim, que a rendibilidade esperada é suficiente para o investimento inicial ser vantajoso.

(102) Todavia, pode existir um grau de incerteza e, portanto, algum espaço para ajustamento e refinamento do seu campo de ação e das previsões financeiras. Tal pode ser particularmente o caso nos primeiros anos de funcionamento da empresa. Por definição, as empresas em fase de arranque não têm um histórico de desempenho financeiro no qual basear uma avaliação. Deste modo, o investidor tem de desenvolver um processo para avaliar a empresa com base em empresas semelhantes (avaliação comparativa) e previsões financeiras. Uma vez que as empresas jovens podem demorar a tornar-se rendíveis, o elemento-chave para avaliar empresas em fase de arranque consiste em incidir nas atividades que permitem a geração de lucros adequados no futuro.

(103) Existem elementos factuais suficientes que confirmam que, antes de decidir criar a SACE BT e afetar o seu capital inicial, a SACE realizou uma análise do mercado no qual a SACE BT iria participar. As conclusões iniciais e os elementos preliminares do plano de atividades para o desenvolvimento das atividades da SACE nos anos 2004-2006 foram apresentados nas reuniões do Conselho de Administração da SACE (93) de 21 de novembro e 3 de dezembro de 2003 (94). Durante a reunião de 21 de novembro de 2003, o Conselho de Administração da SACE debateu as novas orientações para o desenvolvimento e a possibilidade de participar nos seguros de crédito a curto prazo nos países OCDE com base num estudo elaborado por um consultor externo e pela SACE. O Conselho de Administração concluiu que, no respeitante aos riscos negociáveis, os recursos, investimentos e objetivos seriam definidos com base num estudo de viabilidade (studio di fattibilità) (95).

(104) Consequentemente, foi solicitado um plano de atividades a um consultor externo respeitável. As funções do consultor consistiam em, entre outras, identificar as oportunidades relacionadas especialmente com os riscos a curto prazo nos países OCDE (nos quais a SACE avaliou a dimensão do mercado em 2,5-5 mil milhões de EUR (96)) e definir os termos operacionais para uma nova empresa.

(105) No caderno de encargos de 17 de dezembro de 2003, constava claramente a afirmação de que a empresa em fase de arranque não poderia depender de qualquer apoio do Estado, quer diretamente (apoio financeiro) ou indiretamente (utilizando os recursos afetados aos riscos não negociáveis) (97).

(106) O plano de atividades inicial elaborado em 18 de maio de 2004 continha uma avaliação comparativa (98) das práticas de mercado (maioritariamente os principais agentes do mercado) em termos de preços esperados, despesas com sinistros e outras taxas de custos, bem como outros pormenores sobre como implementar e operar a atividade em conformidade com as práticas de mercado. Tal poderia servir como uma base sólida para uma empresa em fase de arranque começar o seu funcionamento em conformidade com as práticas de mercado.

(107) À luz do que precede, a Comissão conclui que o processo e os passos seguidos pela SACE antes de tomar a decisão de investir o capital inicial na SACE BT foram comparáveis às práticas de mercado em circunstâncias semelhantes. Nomeadamente, antes de decidir sobre o investimento, a SACE pediu um estudo de viabilidade a um consultor externo e antes de proceder com o investimento avaliou e identificou cuidadosamente as oportunidades de mercado significativas para crescimento no mercado do seguro de crédito na Itália, bem como a expansão para os mercados da CEE ou outros serviços relacionados com o seguro de crédito.

(108) No que se refere ao período de tempo limitado das previsões financeiras contidas no plano de atividades inicial (ou seja, apenas os quatro anos de 2005-2008) e a rendibilidade limitada a atingir no final desse período, a Comissão verifica que tal se deveu a facto de alguns dos elementos-chave ainda necessitarem de refinamentos e, portanto, o plano continha apenas previsões financeiras para parte das atividades previstas (primeiro pilar, ver considerando 48).

(109) Neste contexto, a Comissão salienta que o plano de atividades ajustado — formalmente adotado pelo Conselho de Administração da SACE apenas um mês após o início do funcionamento da SACE BT, alterou alguns dos pressupostos iniciais, alargou as previsões financeiras em um ano, até 2009, e apresentou estimativas do capital necessário e do seu rendimento separadamente para a atividade de seguro de crédito desenvolvida endogenamente (primeiro pilar) para a qual o capital necessário em relação aos prémios previstos estava estimado em 40,3 milhões de EUR. O rendimento previsto com este capital para 2009 era de 4,8 milhões de EUR e o rendimento do capital próprio médio era de 12,1 %). A nota explicativa para o Conselho de Administração especificava claramente o alargamento das atividades para o mercado de garantias e a delimitação do cenário evolutivo no que se refere a outras oportunidades de crescimento externo para os setores que apresentam oportunidades de sinergias com a atividade da SACE BT, de modo a realinhar o rendimento de todo o investimento de capital na SACE BT com os índices de referência do mercado. O documento afirmava que a análise teria de ser elaborada mais pormenorizadamente na preparação do plano de atividades ajustado para efeitos regulamentares (previsto para fevereiro/março de 2005).

(110) A Itália e a SACE apresentaram ainda documentos que demonstravam que o plano era objeto de revisão constante. Isto demonstra que o plano era efetivamente seguido e utilizado pela gestão e atualizado regularmente com base em informações novas. Esta prática parece ser comparável ao que se esperaria no caso de uma empresa em fase de arranque, na qual a avaliação da rendibilidade futura é incerta e necessita de ser ajustada após o início das operações da empresa em fase de arranque.

(111) No que se refere aos outros pilares de atividade, ou seja, a expansão das operações da SACE BT através de aquisições («estratégia de crescimento externo»), a Comissão verifica que a empresa identificou numa fase inicial, com a ajuda de um conselheiro externo respeitável (ver considerando 113), oportunidades de mercado em outros segmentos de mercado, que apresentam sinergias significativas com a sua atividade nuclear de seguro de crédito (incluindo os potenciais alvos para as aquisições). Dada a estrutura concentrada do mercado na Europa Ocidental, A SACE explorou oportunidades de expansão nos mercados da CEE nos quais, à data, os três grandes agentes do seguro de crédito se encontravam significativamente menos presentes do que na Europa Ocidental.

(112) A Comissão verifica que, embora a SACE BT tenha recebido mais capital do que o necessário para o crescimento orgânico da sua atividade de seguro de crédito (primeiro pilar), a Itália e a SACE apresentaram documentos que demonstram que a SACE já tinha estudado e analisado a expansão nacional e internacional da SACE BT (respetivamente o segundo e terceiro pilares) antes da criação da SACE BT em 27 de maio de 2004.

(113) Nomeadamente, o segundo e terceiro pilares foram ponderados na carta de 17 de dezembro de 2003 (ver considerandos 52 e 53) na qual foi solicitado ao consultor externo que, para além de observar o crescimento endógeno da SACE, analisasse uma colaboração com outras entidades, italianas ou estrangeiras (tais como uma colaboração com um dos maiores agentes do mercado, uma colaboração com um agente secundário (por exemplo, CESCE — Espanha, OND — Bélgica) e uma colaboração com um agente italiano participante em outro segmento de mercado ou em outro setor financeiro. Para além disso, em março de 2004, o consultor externo já tinha apresentado análises complementares relativas ao mercado italiano de informações comerciais, o mercado italiano de recuperação de créditos e os seus principais intervenientes em seguro de crédito na Europa Central e Oriental (os complementos ao plano de atividades). Consequentemente, embora não tivessem sido elaboradas previsões financeiras exatas, no momento da concessão da primeira medida, relativamente à rendibilidade esperada da expansão para outros serviços na Itália e em outros mercados geográficos por meio de aquisições, a SACE já tinha encomendado a análise elaborada por um consultor externo respeitável para apoiar tal prospetiva identificação de potenciais alvos.

(114) A Comissão reconhece que a maior consolidação dos pequenos operadores no mercado poderia ser razoavelmente esperada, bem como a potencial privatização das seguradoras de crédito na CEE. Compreende igualmente as dificuldades da SACE apesar do processo iterativo de avaliar precisamente, em termos monetários, o montante de capital a gastar com estas aquisições futuras e os rendimentos a gerar por tais empresas, antes de o proprietário do potencial alvo concordar em vender e de os rendimentos esperados serem avaliados em função de tais potenciais alvos de aquisição.

(115) À luz das considerações da SACE anteriores ao investimento, bem como da análise pormenorizada solicitada ao consultor externo respeitável, que identificou, a título preliminar, os potenciais alvos, a Comissão concorda com a alegação da Itália e da SACE de que os planos de aquisição foram estudados pela SACE, ao investir o capital na SACE BT, sem conseguir estimar a sua rendibilidade ou as sinergias esperadas sem ter acesso a dados internos de tais potenciais alvos e sem conhecer o preço de venda.

(116) Tendo em conta a estratégia de aquisição abrangente, comum ao setor e esperada pela SACE, a Comissão concorda igualmente com o argumento da Itália e da SACE de que o capital a utilizar em aquisições futuras pode ser aproximado a um investimento num fundo de investimento. Com efeito, num fundo de investimento a única taxa de retorno esperada pode ser definida em conformidade com os índices de referência do mercado (nesta caso aproximando a taxa de rendimento exigida pelos três maiores agentes de seguro de crédito que se expandiram significativamente através de aquisições), sendo executada uma avaliação mais específica antes de cada investimento, quando tal oportunidade surge. Pode ainda haver alguma demora até que o capital seja investido.

(117) Em termos do rendimento das aquisições, a Comissão verifica que o aconselhamento de um consultor externo foi coerentemente solicitado antes das aquisições. No que se refere à Assedile, o preço oferecido foi inferior (na primeira aquisição de 70 % da participação na Assedile) ou dentro dos valores da avaliação (tendo em conta a aquisição combinada de 100 % da Assedile) proposta pelo consultor externo (99). No entanto, no que diz respeito ao investimento na KUP em 2007 conjuntamente com a SA Ducroire, o preço pago foi superior à avaliação realizada pelo consultor (Rothschild) em 5 %. Por outro lado, bastante rapidamente após compreender que a rendibilidade da KUP não seria recuperada, a SACE BT vendeu este investimento (100). A SACE BT vendeu a sua participação na KUP com prejuízo à SA Ducroire em 25 de fevereiro de 2009 para minimizar as suas perdas futuras (101).

(118) A Comissão salienta ainda que a SACE, sendo uma empresa que trata de seguros de crédito à exportação a longo prazo, dispõe de alguns conhecimentos do mercado de riscos dos seguros de crédito. Portanto, não investiu sem qualquer conhecimento próprio do setor.

(119) Em síntese, a Comissão enfatiza que o plano de atividades foi elaborado ex ante e com a ajuda de um consultor externo respeitável que procurou novas oportunidades de mercado que foram apresentadas à SACE antes da criação da SACE BT. Além disso, o investimento destinava-se claramente a uma empresa em fase de arranque e tinha como base um plano assente numa avaliação comparativa pormenorizada das práticas do mercado, nomeadamente em termos de custos e preços, e identificando adequadamente oportunidades comerciais para o seu crescimento e desenvolvimento. Em último lugar, como argumento auxiliar, o desempenho da empresa em fase de arranque foi objeto de um acompanhamento estreito pela empresa-mãe e de ajustamentos em tempo útil nos seus primeiros anos de atividade.

(120) Dadas todas as circunstâncias enumeradas acima e nomeadamente o nível de rendibilidade que se poderia esperar do segundo e terceiro pilares de atividade da SACE BT, que foi explorado em pormenor na altura, pode concluir-se que uma expectativa de alcançar um rendimento adequado do investimento de capital inicial, ou seja, da primeira medida, foi realista e em conformidade com as práticas de mercado.

(121) Por conseguinte, pode concluir-se que quando a SACE injetou capital na SACE BT, exigiu (tal como constante nas atas e notas do Conselho de Administração) e poderia razoavelmente esperar um rendimento razoável do seu investimento.

(122) Em conclusão, considera-se que a primeira medida não concedeu uma vantagem à SACE BT. Portanto, não constituiu auxílio e não é necessário avaliar os outros critérios necessários para se qualificar como auxílio estatal.

V.1.1.3. Presença de uma vantagem na segunda medida

(123) No considerando 100 da decisão de início do procedimento, a Comissão expressou dúvidas quanto ao facto de o resseguro pelos operadores do mercado e a empresa-mãe, a SACE, ter sido providenciado em condições comparáveis. O resseguro fornecido indiretamente pelo Estado (ou seja através de uma seguradora pública de crédito à exportação, a SACE) parece conduzir à criação artificial de capacidade que não estaria disponível a partir do mercado privado. Além disso, no considerando 103 da decisão de início do procedimento, a Comissão não excluiu que a segunda medida conferiu uma vantagem à SACE BT.

(124) A Itália e a SACE não apresentaram novos elementos factuais que alterariam esta avaliação preliminar apresentada na decisão de início do procedimento.

(125) De acordo com o ponto 4.2 da Comunicação relativa ao crédito à exportação, foi solicitado aos Estados-Membros que deixassem de conceder determinados tipos de auxílio estatal no prazo de um ano a contar da publicação da presente Comunicação, incluindo um resseguro pelo Estado, quer direta ou indiretamente através de uma seguradora de crédito à exportação pública ou apoiada pelo Estado, em condições mais favoráveis do que as disponíveis a partir do mercado privado de resseguros, que conduza à subvalorização da cobertura de resseguro ou à criação artificial de capacidade que não decorreria do mercado privado (ponto 4.2, alínea f)). O ponto 4.2 declara ainda que os acordos complementares em matéria de resseguros continuaram a ser permissíveis durante um período intercalar, desde que, nomeadamente, o resseguro do Estado seja um elemento minoritário no pacote de resseguros global da seguradora e o resseguro do Estado para riscos negociáveis esteja aberto a todas as seguradoras de crédito que preencham os critérios de elegibilidade comuns. É extremamente claro que as últimas disposições não são cumpridas no caso em apreço, uma vez que o Estado assumiu a maioria do resseguro. Além disso, não instaurou um regime aberto a todas as seguradoras de crédito.

(126) Na avaliação da existência de uma vantagem, a Comissão demonstrará, em primeiro lugar, que a medida não poderia ser obtida a partir do restante mercado. Em segundo lugar, demonstrará que a SACE não agiu como uma resseguradora privada. Em terceiro lugar, demonstrará que mesmo tendo em conta o facto de a SACE ser a empresa-mãe da SACE BT, tal não permite concluir que a SACE agiu tal como uma empresa privada teria. Em quarto lugar, a Comissão demonstrará que o resseguro prestado pela SACE fornece uma vantagem à SACE BT.

(127) A Comissão verifica que, a fim de renovar os seus contratos de resseguro para 2009, em 30 de janeiro de 2009, a SACE BT conseguiu angariar 25,85 % do resseguro do excesso de perdas a partir do mercado de riscos de crédito negociáveis de 2009 (102). Vários operadores do mercado foram abordados e recusaram prestar resseguro para a parte remanescente apesar da sua alegada rendibilidade (16 operadores decidiram não participar). Consequentemente, «após inúmeras tentativas de alcançar um acordo com os participantes no mercado» (103), a SACE BT decidiu solicitar a restante parte do resseguro do excesso de perdas à SACE. A SACE subscreveu 74,15 % do resseguro do excesso de perdas em 5 de junho de 2009 nas mesmas condições de prioridade, capacidade e prémio que as seguradoras privadas. É, portanto, evidente que a provisão, pela SACE, de 74,15 % do resseguro do excesso de perdas não poderia ter sido recebida a partir do restante mercado (104).

(128) Para determinar se tal medida constitui uma vantagem, é necessário verificar igualmente que, ao conceder a presente medida, a SACE não agiu como uma seguradora privada agiria em circunstâncias semelhantes. A Comissão verifica que a Itália e a SACE reconheceram que a crise financeira global influenciou significativamente o mercado global de resseguros e desencadeou condições de resseguro restritivas em 2009. Consequentemente, várias resseguradoras privadas reduziram significativamente a sua capacidade de seguro de crédito através da redução da sua atividade neste setor e incidiram em domínios mais rendíveis, o que afetou a disponibilidade de tal seguro e resseguro de crédito no mercado. Em segundo lugar, o facto de a SACE BT não ter conseguido encontrar resseguro no mercado foi igualmente causado pela sua situação financeira difícil e várias resseguradoras privadas envolvidas nas discussões sobre a renovação do resseguro da SACE expressaram preocupações relativamente à situação da empresa. A SACE BT tinha registado perdas significativas em 2008 (cerca de 29,5 milhões de EUR). Esta situação de fraqueza implica que o risco sobre o resseguro fosse mais elevado (105). O comportamento das resseguradoras no resseguro demonstra que uma resseguradora privada assumiria apenas uma parte limitada de tal resseguro arriscado na ausência de uma taxa significativamente superior. Nunca aceitaria cobrir uma percentagem tão elevada quanto 74 % e em condições idênticas às que foram exigidas pelas resseguradoras por uma percentagem muito inferior do resseguro. Um investidor racional teria pedido uma taxa que tomasse em consideração o nível de risco mais elevado assumido (106). Assim, a taxa cobrada pela SACE deveria ter sido, com efeito, superior à taxa cobrada pelas cinco resseguradoras privadas por uma percentagem muito inferior do resseguro (107). Portanto, a Comissão calcula o montante do auxílio na segunda medida como a diferença entre a taxa de resseguro que uma resseguradora privada teria cobrado por uma porção tão elevada do resseguro e a que foi cobrada à SACE BT. De acordo com a prática da Comissão (108), a Comissão considera que a taxa por uma percentagem tão elevada de resseguro e risco deveria ter sido, pelo menos, 10 % mais elevada do que a taxa cobrada pelas resseguradoras privadas para a parte menor do resseguro e do risco. Para um montante de 1,56 milhões de EUR pago pela SACE BT à SACE, o auxílio ascende a 156 000 EUR. Por último, a Comissão salienta que a afetação de uma porção tão alta do resseguro a uma única empresa pode não ter estado em conformidade com os princípios gerais da empresa em matéria de resseguros, ou seja, «o número de resseguradoras participantes deve assegurar uma afetação de risco adequada» (109). No que se refere aos motivos supra, a Comissão conclui que a SACE não agiu como uma resseguradora privada.

(129) No que se refere à questão de se uma empresa-mãe deveria ter fornecido uma percentagem tão elevada do resseguro numa situação em que a sua filial não consegue encontrar resseguro suficiente no mercado ao preço proposto, deve salientar-se que tal contrato de resseguro aumenta a exposição da empresa-mãe no sentido das operações da filial. No caso em apreço, a SACE encontrava-se em 2009 numa situação em que necessitava de grande uma recapitalização e de resseguro. A decisão de conceder esta medida deve, portanto, ser analisada em paralelo com a concessão da terceira e quarta medidas. Com efeito, a segunda, terceira e quarta medidas foram todas contempladas pelo Conselho de Administração da SACE já em 26 de maio de 2009 (110) a fim de apoiar a SACE BT (111). Tal como será concluído na avaliação dessas medidas, um investidor privado não teria prosseguido com estas recapitalizações, mas teria deixado a empresa entrar em falência. Portanto, tem de se concluir que uma empresa-mãe não teria prosseguido com a prestação da segunda medida, o que aumenta ainda mais a exposição da empresa-mãe em relação à sua filial.

(130) Em último lugar, no que se refere à questão de se o resseguro proporcionou uma vantagem à SACE BT, tal como reconhecido pela SACE (ver considerando 70), a medida permitiu à SACE BT aumentar a sua capacidade de fornecimento de seguros de crédito e, por conseguinte, permitiu-lhe subscrever mais contratos do que, caso contrário, conseguiria. Em alternativa, sem esta medida a SACE BT teria de suportar estes riscos no seu balanço/colocando o seu capital próprio em maior risco ou oferecendo um prémio mais elevado para obter esse resseguro, a um valor pelo menos 10 % mais elevado (ver considerando 128). Por conseguinte, a medida permitiu à SACE BT obter resseguro a um preço inferior, resseguro este que lhe permitiu subscrever mais seguros do que seria possível sem o resseguro da SACE ou suportar menos riscos por conta própria.

(131) A Comissão conclui que a segunda medida conferiu uma vantagem à SACE BT correspondente à diferença entre a taxa efetivamente paga pela SACE BT e a taxa, pelo menos 10 % mais elevada, que uma resseguradora privada teria exigido tendo em consideração o nível mais elevado de risco assumido.

V.1.1.4. Presença de uma vantagem na terceira e quarta medidas

(132) No considerando 107 da decisão de início do procedimento, a Comissão expressou as suas dúvidas relativamente à possibilidade de um operador económico privado ter investido o montante atualmente avaliado na SACE BT. Tal como reconhecido pelas autoridades italianas, a terceira e quarta medidas cobrem as necessidades de capital da SACE BT a fim de lidar com os efeitos da crise financeira (112). No documento para debate (materiale per discussione) no Conselho de Administração da SACE BT de 31 de março de 2009, afirma-se que a SACE BT «necessita de uma recapitalização (ricapitalizzazione) de até 70 milhões de EUR a fim de constituir ativos adequados para cobrir as reservas no final de 2009» (113). O mesmo documento declara que já no final do primeiro semestre de 2009 os ativos eram insuficientes para cobrir as reservas, ou seja, o montante de 23 milhões de EUR era necessário no final de junho de 2009 e de 68 milhões de EUR no final de 2009. A decisão de início do procedimento indica que aparentemente a SACE BT não se encontrava em posição para cobrir as perdas registadas no final de 2008 e os seus ativos à data não eram suficientes para cobrir as reservas. Verifica-se que a SACE BT não conseguiria ter angariado o capital injetado na empresa no mercado, uma vez que a sua rendibilidade esperada era insuficiente. Não existem indícios de que a SACE BT tivesse um valor positivo na altura.

(133) No considerando 108 da decisão de início do procedimento, a Comissão convidou a Itália a apresentar observações relativamente a se a terceira medida foi necessária para permitir que a SACE BT continuasse em funcionamento e, se sim, quais seriam os custos estimados incorridos pela SACE, caso vendesse ou liquidasse a SACE BT. A Comissão sublinhou que uma empresa-mãe teria recapitalizado a sua filial, mas apenas se existisse uma probabilidade razoável de a empresa assistida se tornar novamente rendível (114). Um investidor numa economia de mercado não teria injetado capital adicional na SACE BT se, em termos económicos, tal fosse mais oneroso que liquidar os respetivos ativos (por exemplo, através da venda do respetivo investimento).

(134) Nos considerandos 111 e 117 da decisão de início do procedimento, a Comissão expressou dúvidas quanto à conformidade da terceira e quarta medidas com o princípio do investidor privado numa economia de mercado. A Comissão afirmou ainda que as duas medidas pareciam ter conferido uma vantagem à SACE BT.

(135) A decisão de início do procedimento (considerando 109) indica que o plano disponível à data do investimento desempenha um papel central. O plano é de uma importância crucial porque um investidor privado fornecerá capital novo a uma empresa com um défice de lucro apenas se esperar um regresso a um nível de rendibilidade suficiente. Caso contrário, o capital investido teria como destino apenas o reembolso da dívida existente da empresa, sem assegurar que começaria a apresentar lucros novamente no futuro (115). Sem um plano de «reestruturação» convincente, um investidor privado racional não investiria (116).

(136) A Comissão salientou que no plano de atividades para o período 2010-2011, a SACE BC previu principalmente medidas para aumentar a quota de mercado e a expansão da atividade em vez de medidas para regressar à rendibilidade, por exemplo, para reduzir custos e reestruturar o modelo empresarial. A SACE BT esperava aumentar a sua quota de mercado no mercado do ramo dos seguros de crédito e de garantias até um nível-alvo de 15 % em 2011 e tornar-se o segundo agente de mercado no seguro de crédito até 2011. No que se refere a 2009, a SACE BT estimava que seria a empresa em terceiro ou quarto lugar no mercado do ramo de seguro de crédito e garantias. Relativamente à rede de distribuição da SACE BT, o plano prevê, nomeadamente, a avaliação de possíveis oportunidades para aquisições adicionais. Além disso, o plano de atividades baseia-se, nomeadamente, em fatores exógenos, tais como a melhoria do cenário económico e do mercado e uma abertura progressiva do mercado de resseguros com início em 2011, ao invés de se basear em alterações internas.

(137) Os elementos apresentados pela Itália e a SACE durante o procedimento de investigação formal não alteraram a avaliação inicial da Comissão estabelecida na decisão de início do procedimento.

(138) A posição da Comissão no que diz respeito à qualificação da terceira e quarta medidas como um aumento de capital («aumenti di capitale») não sofreu alterações. Embora, de acordo com a Itália, a operação não tenha aumentado o montante do capital social («capitale sociale»), a Comissão salienta que influenciou positivamente o capital próprio («patrimonio netto»), constituindo uma categoria mais ampla que o capital social («capitale sociale»), por meio da transferência da empresa-mãe, a SACE, para o capital da SACE BT (117).

(139) De acordo com a SACE, as decisões de recapitalizar a SACE BT foram tomadas tendo em conta o regresso esperado à rendibilidade em 2011.

(140) Todavia, a Comissão recorda que, quando concedeu a terceira medida, a SACE não dispunha de previsões financeiras atualizadas ou de um plano de atividades que tivesse em conta a injeção de capital e os dados financeiros mais recentes. Por conseguinte, a SACE não tinha qualquer base para esperar o regresso da SACE BT à rendibilidade.

(141) O principal documento tido em consideração pela SACE ao conceder a quarta medida consiste no plano de atividades para 2010-2011. A Comissão enfatiza que este plano de atividades era um documento muito breve, que apresentava apenas a perspetiva negativa no mercado e, no respeitante especificamente à SACE BT, apresentava apenas poucos rácios e valores financeiros principais para 2010 e 2011. Em particular, o plano de atividades apresentava dados que ilustravam que a situação do mercado se estava a deteriorar (a taxa de prejuízo estava a piorar progressivamente, com um aumento do 71,4 % em 2008 em comparação com 2007) e as perdas ascendiam a aproximadamente metade do volume de negócios do setor. Nesse contexto, o plano previa uma melhoria significativa nos rácios dos seguros de crédito da SACE BT de modo a atingir rendibilidade nula em 2011 (ver quadro 5). No entanto, não pormenorizava as alterações aos preços ou o modo com a redução de custos seria alcançada para esse fim.

(142) Deve sublinhar-se que o plano de atividades para 2010-2011 incluía apenas uma previsão de rendibilidade nula em 2011, não apresentando qualquer elemento indicativo da melhoria da situação em 2011, nem uma estimativa da rendibilidade futura da SACE BT após essa data (com efeito, a possibilidade de a empresa apresentar lucros em 2011 não era sequer mencionada). Além disso, o objetivo mencionado no plano limitava-se a terminar com a geração de prejuízo pela empresa e a expandir a sua presença de mercado, sem prever qualquer lucro futuro. A esse respeito, a Comissão considera que um investidor de mercado prudente teria exigido uma estimativa fiável da restauração da rendibilidade futura a níveis adequados.

(143) É igualmente aparente a partir da ata do Conselho de Administração da SACE que aprova a terceira e quarta medidas que este concordou com medidas de recapitalização a fim de cobrir as perdas e de satisfazer os requisitos regulamentares, permitindo assim à empresa continuar a sua atividade. Não foi apresentada qualquer análise da futura rendibilidade da empresa nessa ata. O Conselho de Administração não tomou em consideração uma potencial liquidação da SACE BT, comparando um cenário de liquidação com o percurso escolhido de injetar capital adicional na empresa em dificuldade. Portanto, não exigiu ou analisou qualquer estimativa de custos de liquidação e, assim, não se encontrava em posição de concluir que a injeção de capital teria conduzido a um melhor resultado económico que a liquidação da empresa.

(144) Consequentemente, a Comissão conclui que, ao adotar as medidas supracitadas, a SACE não avaliou se conceder o capital adicional era um cenário mais favorável a nível económico, para si como acionista, do que a liquidação da filial. Dadas as circunstâncias do mercado e a ausência de quaisquer previsões de rendibilidade para a SACE BT na altura, um operador de mercado privado prudente não teria p