Relatório Especial n.o 5/2000

relativo às despesas imobiliárias do Tribunal de Justiça (Edifícios anexos "Erasmus", "Thomas More" e "Anexo C"), acompanhado das respostas do Tribunal de Justiça

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2000/C 109/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Introdução

1. Em 15 de Novembro de 1994, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias celebrou com a administração luxemburguesa uma convenção de locação relativa à aquisição(1) de três edifícios anexos ao edifício "Palais" que a instituição ocupa em Kirchberg desde 1972.

2. Entre 1986 e 1994, a administração luxemburguesa procedeu(2) à construção destes três edifícios (ver fotografia), numa superfície total de 65949 m2, tendo em conta as necessidades específicas(3) do Tribunal de Justiça. Estas construções foram-se progressivamente articulando entre si, dando resposta às necessidades em constante evolução do Tribunal de Justiça. Em 1994, data da conclusão das obras, foi possível reagrupar num único complexo imobiliário todos os efectivos do Tribunal de Justiça entretanto dispersos por outros edifícios. As despesas relativas a este projecto imobiliário (anexo A ou "Erasmus", anexo B ou "Thomas More" e anexo C) ascendem a 9,2 mil milhões de francos luxemburgueses (ou seja, cerca de 200 milhões de ecus, excluindo IVA) (ver quadro 1). Estas despesas foram objecto de uma auditoria do Tribunal de Contas, que incidiu sobre a construção dos três anexos, a celebração da convenção de 15 de Novembro de 1994 e a sua execução até 1998.

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Quadro 1

Custo de construção

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Lançamento do projecto imobiliário

3. Devido ao aumento das suas actividades e dos seus efectivos, a partir de 1979 o Tribunal de Justiça viu-se obrigado a arrendar gabinetes em outros edifícios. A partir do início dos anos 80, confiou à administração luxemburguesa a realização de um projecto de desenvolvimento imobiliário, progressivamente delineado nos anos seguintes. Na altura, não foi celebrado com a administração luxemburguesa qualquer contrato que estabelecesse as modalidades financeiras do projecto, bem como os respectivos mecanismos de acompanhamento e controlo.

4. O Tribunal de Justiça lançou e prosseguiu esta operação imobiliária, assumindo compromissos financeiros de longo prazo para as Comunidades, sem ter submetido previamente esta questão ao seu auditor financeiro. Por outro lado, não informou a autoridade orçamental da dimensão das operações previstas, a fim de obter a sua autorização prévia.

5. O quadro jurídico(4) e financeiro(5) do projecto estabelecido entre o Tribunal de Justiça, a administração luxemburguesa e o promotor, uma filial pertencente a 100 % ao construtor, tornava praticamente impossível às Comunidades o controlo técnico e financeiro de uma operação cujo custo final serão elas finalmente a suportar(6).

6. O projecto foi globalmente delineado pela administração luxemburguesa sem respeitar o espírito dos procedimentos comunitários em matéria de contratos públicos(7). O concurso foi particularmente limitado. O construtor do anexo A foi seleccionado na sequência de um processo de adjudicação limitado, no âmbito do qual os concorrentes tiveram apenas 20 dias, em Agosto de 1985, para a apresentação das propostas. O mesmo construtor foi reconduzido sem um verdadeiro concurso, em 1989, para a construção do anexo B e, em 1992, do anexo C.

Construção e ocupação dos edifícios

7. As condições de construção (adequação às necessidades do Tribunal de Justiça) e o custo dos edifícios foram directamente afectados por deficiências de coordenação e pela insuficiência dos meios de controlo de que o Tribunal de Justiça dispunha durante a realização das obras (nomeadamente no que diz respeito aos custos adicionais causados pela reparação de erros de construção e pelos erros de concepção ou de execução).

8. Os limites máximos de despesas (no total 3940 milhões de francos luxemburgueses, incluindo IVA, ou seja cerca de 100 milhões de ecus), inicialmente fixados pelas leis(8) que autorizavam a administração luxemburguesa a proceder à construção dos anexos, não foram respeitados. A partir de 1992, foi necessário aumentar a dotação financeira do projecto em 740 milhões de francos luxemburgueses (cerca de 18 milhões de ecus), a fim de cobrir obras adicionais solicitadas pela instituição, bem como obras de arruamentos ou reparações de erros de construção, que finalmente poderão acabar por ficar a cargo do Tribunal de Justiça.

9. Além disso, o Tribunal de Justiça colocou-se numa situação delicada, ao ocupar sem contrato de arrendamento, a partir de Setembro de 1988, edifícios cujo custo exacto desconhecia, sem que as condições financeiras respeitantes à sua ocupação fossem previamente definidas ou aprovadas pelas partes envolvidas.

10. Como o Tribunal de Justiça ocupou os edifícios sem contrato de arrendamento, entre 1989 e 1994 pagou mais de 1,5 mil milhões de francos luxemburgueses (cerca de 35 milhões de ecus) de pagamentos por conta de rendas por regularizar. Este montante correspondia à totalidade das dotações disponíveis na rubrica orçamental relativa ao pagamento de rendas. O auditor financeiro do Tribunal de Justiça visou as propostas de autorização e as ordens de pagamento correspondentes, embora estas práticas não sejam conformes com a regulamentação financeira comunitária, que apenas autoriza o pagamento de uma renda com base em documentos comprovativos adequados, neste caso, um contrato de arrendamento.

11. Na altura, o Tribunal de Justiça actuava de acordo com uma lógica de arrendamento e não ainda de aquisição. Embora a administração luxemburguesa tenha claramente manifestado a sua intenção de fixar uma renda que compensasse os custos de construção(9), os montantes pagos pelos anexos não foram fixados com base numa avaliação contraditória prévia dos custos reais de cada um dos edifícios, mas em função do montante reclamado pela administração luxemburguesa, que o Tribunal de Justiça se limitou a transmitir à autoridade orçamental. Nesta óptica, as verbas pagas pela instituição não se baseiam em parâmetros económicos comprovados, mas sobretudo nas dotações susceptíveis de serem concedidas pela autoridade orçamental.

Convenção relativa à aquisição dos edifícios

Aspectos jurídicos e financeiros

12. Em 15 de Novembro de 1994, foi celebrada uma convenção entre o Tribunal de Justiça e a administração luxemburguesa, segundo a qual esta última arrenda ao Tribunal, tendo em vista a sua aquisição por parte das Comunidades Europeias, os anexos A, B e C. A convenção expira na data em que a propriedade dos edifícios passar para as Comunidades Europeias, em 2015 o mais tardar. Se a sede do Tribunal de Justiça for transferida do Luxemburgo por decisão tomada nos termos do artigo 289.o CE, a convenção pode ser rescindida antes dessa data. Esta convenção apresenta anomalias graves. A administração luxemburguesa comprometeu-se a vender edifícios de que ainda não era, na altura, proprietária. A convenção comporta igualmente cláusulas(10) derrogatórias do direito comum susceptíveis de lesarem gravemente os interesses financeiros das Comunidades, bem como imprecisões no que diz respeito aos elementos fundamentais, ou seja as modalidades de fixação e de controlo do preço de venda.

13. O quadro financeiro adoptado para a construção dos anexos impõe ao Tribunal de Justiça as obrigações de um mutuário sem lhe conferir as respectivas contrapartidas (por exemplo, a propriedade dos imóveis financiados desta forma). Os intermediários, a administração luxemburguesa e o promotor são formal e juridicamente responsáveis. Todavia, não assumem o ónus das obrigações que contraíram. Independentemente do facto de a regulamentação financeira das Comunidades não prever o recurso à contracção de empréstimos para proceder a aquisições imobiliárias, neste dispositivo torna-se impossível para as Comunidades controlarem os encargos financeiros que lhes são impostos, seja qual for o montante.

14. No âmbito da execução da convenção de 15 de Novembro de 1994, são actualmente contabilizadas às Comunidades inúmeras despesas conexas aos custos de construção dos edifícios (despesas com arranjos exteriores, construção de uma estrada de ligação). Além disso, estas tiveram de negociar para finalmente obterem a isenção do IVA prevista no Protocolo relativo aos privilégios e imunidades das Comunidades Europeias. Para que os edifícios passem definitivamente para a sua propriedade, as Comunidades deverão ainda suportar o preço do terreno, que não está fixado na convenção. O financiamento destas despesas pelas Comunidades ultrapassa o que foi inicialmente acordado(11) quando os dois parceiros ainda actuavam segundo uma lógica de arrendamento. Finalmente, não há qualquer justificação para que as Comunidades financiem a estrada.

Custos de construção e encargos financeiros

15. A determinação e o controlo dos custos de construção foram confiados a um perito. Estes custos deviam ser determinados e controlados com base nas informações recebidas pela administração luxemburguesa, que, nestes casos, não dão geralmente indicações suficientes sobre a natureza das prestações efectuadas. O Tribunal de Justiça não reclamou a apresentação de documentos, para os quais no entanto o perito chamou a sua atenção, susceptíveis de justificar 629 milhões de francos luxemburgueses (cerca de 15 milhões de ecus) de obras suplementares.

16. Não houve um controlo dos custos de construção dos anexos. Com base nos cálculos efectuados pelo perito, estes custos ultrapassam em 49 % o montante inicialmente previsto e são superiores em 25 % ao novo limite máximo fixado em 1992 para a realização das obras suplementares relativas aos três anexos (ver quadro 1).

17. A documentação até agora recolhida pelo perito para justificar os encargos e os proveitos financeiros imputados à operação continua a não ser suficiente e as suas verificações são incompletas. Os referidos documentos continuam a não dar garantias suficientes de que estes encargos e proveitos foram correctamente calculados. O montante dos encargos financeiros, que representa 36 % do custo da operação, parece elevado e inclui despesas importantes decorrentes do financiamento prévio da operação pelo promotor.

18. No decorrer da auditoria foram detectadas deficiências na verificação das facturas apresentadas pelo promotor (justificativos de certas obras suplementares, contabilização das menos valias). Tendo em conta os montantes envolvidos (mais de 2,5 milhões de ecus) e o risco de estas verbas ficarem a cargo das Comunidades, o Tribunal de Justiça deveria providenciar no sentido de serem efectuadas investigações adicionais.

Renda do edifício "Palais"

19. Contrariamente a um compromisso assumido em 1984, no âmbito da negociação do projecto de construção dos anexos, no sentido de reduzir a renda do edifício "Palais" num montante correspondente à amortização financeira deste imóvel, o pagamento integral dos montantes devidos nos termos do contrato de arrendamento inicial continuou a ser exigido em 1994, quando aquele edifício já se encontrava financeiramente amortizado. O Tribunal de Justiça decidiu então suspender o pagamento da renda a partir de 1995. Contudo, em 1996, aceitou voltar a pagá-la a partir de 1997. Para além da obrigação de respeitar os seus compromissos contratuais, a atitude do Tribunal foi motivada mais pelo facto de considerar as rendas solicitadas aceitáveis do ponto de vista orçamental do que por uma avaliação do seu fundamento. Esta atitude, que consiste em deixar as Comunidades suportarem encargos financeiros em função das dotações inscritas no respectivo orçamento, não é em si mesma uma garantia de boa gestão financeira.

Conclusão

20. O Tribunal de Justiça lançou um importante projecto de desenvolvimento imobiliário, com o objectivo de alargar progressivamente as instalações que ocupa em Kirchberg, em condições que suscitam as seguintes observações:

a) A realização do projecto foi confiada à administração luxemburguesa sem que a autoridade orçamental tenha sido prévia e adequadamente informada e sem que as respectivas condições financeiras, administrativas e técnicas tenham sido definidas mediante contrato entre as partes envolvidas;

b) A própria realização do projecto foi subcontratada a um promotor, no âmbito de um quadro jurídico e financeiro que se revelou muito oneroso;

c) O Tribunal de Justiça aceitou condições jurídico-financeiras que tornaram praticamente impossível o controlo da execução e dos custos;

d) A partir de Setembro de 1988, o Tribunal de Justiça ocupou sem contrato de arrendamento os edifícios colocados à sua disposição, tendo pago a este título "pagamentos por conta" que não estão em conformidade com a regulamentação financeira comunitária;

e) Posteriormente, em Novembro de 1994, o Tribunal celebrou uma convenção de locação-compra que suscita as seguintes reservas:

i) para que os imóveis passem definitivamente para a propriedade do Tribunal de Justiça, este deverá, designadamente, pagar ao preço do mercado terrenos que inicialmente deveriam ter sido colocados à sua disposição gratuitamente;

ii) a determinação do preço de venda dos edifícios foi confiada a um perito independente, mas os limites impostos às suas verificações não permitem ter garantias de que o preço de venda reflecte fielmente o custo real da operação;

iii) certos custos que as Comunidades não deviam suportar têm-lhe sido até agora contabilizados;

f) Por fim, verificam-se anomalias na facturação, envolvendo montantes consideráveis, que deveriam ser objecto de novas investigações por parte do Tribunal de Justiça, de modo a evitar que sejam as Comunidades a suportá-los.

Recomendações

21. As condições de realização e de aquisição dos edifícios anexos do Tribunal de Justiça ilustram bem os problemas que as instituições europeias enfrentam para concretizar os seus projectos imobiliários no respeito pelos princípios de legalidade e regularidade e de boa gestão financeira. A repetição destas situações poderá ser evitada através de disposições adequadas, cuja necessidade o Tribunal de Contas já sublinhou por várias ocasiões(12), de modo a que as Comunidades estabeleçam uma política imobiliária com bases transparentes e eficazes. Deverão ser tomadas em consideração, nomeadamente, as seguintes recomendações:

a) As instituições comunitárias devem obter sempre a autorização prévia da autoridade orçamental antes de assumirem qualquer compromisso num importante projecto imobiliário, sejam quais forem a forma e o objecto (locação, locação-compra, aquisição, etc.);

b) A abordagem orçamental puramente anual das despesas imobiliárias não obedece a critérios de boa gestão. Conduz as instituições a lançar, sem suficiente visibilidade, os seus projectos imobiliários, colocando posteriormente a autoridade orçamental perante um facto consumado. Para planear a política imobiliária das instituições nas melhores condições de transparência e de eficácia, é indispensável criar um orçamento plurianual de investimento com dotações diferenciadas;

c) As Comunidades devem ter o total controlo administrativo, técnico e financeiro dos seus projectos imobiliários, dotando-se dos meios jurídicos, técnicos e financeiros necessários. Nesta perspectiva, deveriam ser criados serviços comunitários com vocação interinstitucional sob o impulso, por exemplo, da Comissão, com o objectivo de dar assistência a cada instituição na definição e execução dos aspectos administrativos, técnicos e financeiros da direcção das obras. A possibilidade de alterar a regulamentação comunitária deveria igualmente ser estudada, a fim de permitir às Comunidades financiar, se for caso disso, os seus projectos imobiliários directamente através da contracção de empréstimos em melhores condições de transparência e de custo que as observadas actualmente com os intermediários e os dispositivos financeiros a que recorrem;

d) Na hipótese de as Comunidades desejarem, contudo, a título extraordinário, delegar as funções de dono da obra em terceiros, deverão evitar a diluição das responsabilidades e o aumento excessivo dos custos. Assim, as modalidades da delegação deverão ser previamente estabelecidas por contrato com os mandatários e estes devem respeitar as mesmas obrigações, nomeadamente no que diz respeito ao cumprimento das regras de concorrência, que vinculam as Comunidades. A partilha das respectivas responsabilidades nas diferentes fases de realização do projecto deve ser claramente definida. Em particular, os contratos deverão obrigatoriamente fixar o preço máximo e definir cuidadosamente as condições da sua revisão, que só poderá ocorrer com o acordo do dono da obra e a autorização prévia da autoridade orçamental.

22. Por fim, no caso específico dos anexos do Tribunal de Justiça, este deverá dirigir-se à administração luxemburguesa a fim de renegociar os aspectos da convenção de 1994 que colocam problemas (nomeadamente os que dizem respeito ao financiamento das obras de arranjos exteriores e à colocação à disposição dos terrenos).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo na sua reunião de 23 e 24 de Fevereiro de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Nos termos do artigo 1.o da convenção de 15 de Novembro de 1994.

(2) Nos termos das leis luxemburguesas de autorização de 25 de Julho de 1985, 1 de Junho de 1989, 18 de Dezembro de 1990 e 28 de Dezembro de 1992.

(3) Nos termos do preâmbulo da convenção de 15 de Novembro de 1994.

(4) Tendo em vista a construção dos anexos, a administração luxemburguesa concedeu ao promotor, na área de implantação de cada imóvel, o direito de superfície e de utilização do subsolo, ficando a cargo deste último a construção dos edifícios, que passam para a sua propriedade. Os contratos prevêem que no termo dos contratos de concessão, celebrados por um período de 20 anos a contar da recepção provisória dos imóveis, estes voltem a ser propriedade da administração luxemburguesa. Por outro lado, a administração luxemburguesa celebrou com o promotor, para cada imóvel, um contrato de locação-venda, que prevê, desde a recepção provisória dos mesmos, o seu arrendamento à administração luxemburguesa por um período de 20 anos. Os contratos prevêem a possibilidade de a administração luxemburguesa subarrendar ou ceder os seus direitos. O preço da locação-venda foi fixado em função do montante dos empréstimos concedidos ao promotor. Neste dispositivo, o Tribunal de Justiça tem o estatuto de sublocatário.

(5) O financiamento das construções foi assegurado através de empréstimos bancários concedidos ao promotor, cujas condições foram negociadas pela administração luxemburguesa. Todavia, esta administração assumiu directamente algumas despesas, tais como os honorários dos arquitectos. O promotor utilizou os empréstimos para proceder ao pagamento das facturas apresentadas pela empresa responsável pelas obras, após o visto prévio da administração das obras públicas, e para o reembolso das anuidades do empréstimo durante a fase da construção. Na realidade, após a recepção de cada imóvel, a administração luxemburguesa pagou directamente ao banco as prestações vencidas dos empréstimos concedidos ao promotor. Para consagrar esta transferência de obrigações, em 1994, o promotor cedeu oficialmente ao banco as dívidas da administração luxemburguesa por força dos contratos de locação-venda.

(6) Inicialmente, as rendas do sublocatário (Tribunal de Justiça) deviam ser fixadas tendo em conta, simultaneamente, a duração da amortização dos empréstimos a que seria necessário recorrer e as taxas de juro dos mesmos.

(7) Nomeadamente a Directiva 71/305/CEE do Conselho, de 26 de Julho de 1971, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas (JO L 185 de 16.8.1971), transposta para o direito luxemburguês pela Lei de 4 de Abril de 1974 (Mémorial grand-ducal A, n.o 36, de 13 de Maio de 1974).

(8) Nos termos das leis luxemburguesas de autorização de 25 de Julho de 1985, 1 de Junho de 1989, 18 de Dezembro de 1990 e 28 de Dezembro de 1992.

(9) Inicialmente, as rendas do sublocatário (Tribunal de Justiça) deviam ser fixadas tendo em conta, simultaneamente, a duração da amortização dos empréstimos a que seria necessário recorrer e as taxas de juro dos mesmos.

(10) Fundamentalmente uma cláusula nos termos da qual, se o Tribunal de Justiça não adquirir ao preço do mercado o terreno em que foram construídos os anexos, estes passam a ser propriedade da administração luxemburguesa finda a duração do direito de superfície fixado na convenção (49 anos ou 98 anos consoante o caso).

(11) Em Junho de 1983, o presidente do "Comité de coordination pour l'installation d'institutions et d'organismes européens" (comité de coordenação responsável pela instalação de instituições e organismos europeus) afirmara ao Tribunal de Justiça que o Governo luxemburguês estaria disposto a tomar a cargo o preço do terreno, as obras de arranjos exteriores, concedendo a título extraordinário a isenção do IVA.

(12) Ver os anteriores trabalhos do Tribunal nesta matéria:

- Relatório especial relativo à política imobiliária das instituições das Comunidades Europeias (JO C 221 de 3.9.1979);

- Relatório anual relativo ao exercício de 1987, pontos 10.41 - 10.77 (todas as instituições);

- Relatório anual relativo ao exercício de 1992, pontos 15.7 - 15.9 (Parlamento);

- Relatório anual relativo ao exercício de 1993, pontos 17.1 - 17.38 (Parlamento) e 18.1 - 18.19 (Conselho);

- Relatório anual relativo ao exercício de 1995, pontos 13.16 - 13.39 (Comissão);

- Relatório especial n.o 5/95 relativo à assinatura sem visto prévio do contrato para a construção do hemiciclo do Parlamento Europeu de Estrasburgo, pontos 5.1 - 5.16 (JO C 27 de 31.1.1996);

- Relatório anual relativo ao exercício de 1998, pontos 6.13 - 6.17 (Comissão).

Respostas do Tribunal de Justiça

Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça deve referir que concorda com a consideração feita pelo Tribunal de Contas no fim do seu exame das despesas imobiliárias do Tribunal de Justiça, segundo a qual o quadro orçamental e financeiro dentro do qual as instituições devem responder às suas necessidades imobiliárias é inadaptado, e que subscreve, por conseguinte, totalmente as recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas para o melhorar.

Apesar disso, foi nesse quadro que o Tribunal de Justiça, no decurso dos últimos 20 anos, em colaboração com as autoridades luxemburguesas, teve de tomar medidas para fazer face a necessidades imobiliárias em aumento constante e rápido, determinadas por um aumento importante do contencioso, pela criação do Tribunal de Primeira Instância, pelos alargamentos sucessivos da Comunidade e pelo aumento dos efectivos da instituição.

O Tribunal de Justiça deve sublinhar que não tem o domínio do número dos processos a tratar nem da amplitude da actividade daí resultante, e que, para assegurar a continuidade da função jurisdicional que lhe é confiada pelos Tratados, deve imperativamente dispor das instalações e das infraestruturas adaptadas ao funcionamento do serviço público da justiça.

É neste contexto, no essencial comum a todas as instituições mas igualmente marcado pelas especificidades próprias do Tribunal de Justiça, que há que apreciar os comentários a seguir feitos ao relatório do Tribunal de Contas relativo às despesas imobiliárias do Tribunal de Justiça (a seguir "relatório do Tribunal de Contas"), reagrupados em volta dos seguintes temas:

1. A evolução das necessidades imobiliárias do Tribunal de Justiça entre 1979 e 1994 e as soluções adoptadas.

2. A ocupação sem contrato de arrendamento reduzido a escrito dos anexos ao Palácio.

3. As relações entre o Tribunal de Justiça e a autoridade orçamental.

4. O controlo do custo da construção e do financiamento dos edifícios anexos ao Palácio.

5. A convenção de locação-compra de 15 de Novembro de 1994.

6. Conclusão.

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. A evolução das necessidades imobiliárias do Tribunal de Justiça entre 1979 e 1994 e as soluções adoptadas

O resumo sucinto do contexto das necessidades imobiliárias do Tribunal de Justiça de 1979 a 1994 é necessário para apreciar as observações que figuram no relatório do Tribunal de Contas (cronologia sumária em anexo).

1.1. Soluções provisórias em resposta a necessidades em constante e rápida evolução

A partir de 1979, o Palácio do Tribunal de Justiça, cuja construção acabou em 1972, revelou-se insuficiente para albergar a totalidade dos efectivos da instituição em crescimento rápido. Na sequência dos alargamentos de 1981 e 1986 e da criação do Tribunal de Primeira Instância em 1989, os efectivos do Tribunal de Justiça passaram de 363 agentes em 1980 a 733 em 1989, ou seja, um aumento de 102 %. Para fazer face a este aumento dos efectivos, tiveram que ser arrendados no edifício Jean Monnet 40 gabinetes em 1979, depois 80 gabinetes suplementares em 1980. No fim de 1985, 140 gabinetes foram instalados em barracões pré-fabricados em Weimershof. Após o alargamento de 1986 e depois do abandono dos pré-fabricados de Weimershof em 1988, tiveram ainda de ser arrendados 150 gabinetes no edifício BAK.

1.2. Uma situação pouco satisfatória

A locação destas diferentes áreas de gabinetes fora do perímetro de implantação da instituição, em locais mais ou menos afastados do Palácio, não era satisfatória do ponto de vista funcional, constituindo a dispersão dos serviços em diferentes locais para uma instituição como o Tribunal de Justiça, cujas actividades são muito ligadas, uma perda importante de tempo e de eficácia.

Por outro lado, os edifícios pré-fabricados e arrendados em Weimershof não correspondiam aos critérios normais em matéria de higiene e de conforto.

A partir de 1985, afigura-se também que o Palácio era insuficiente não apenas em superfícies de gabinetes mas também e sobretudo em relação a necessidades em salas de audiência equipadas com cabinas de interpretação, nomeadamente na perspectiva da criação do Tribunal de Primeira Instância.

1.3. Uma solução adequada: a construção dos anexos

O primeiro anexo (anexo A ou edifício Erasmus), cuja construção foi decidida em 1984, foi entregue em Outubro de 1988, isto é, nove anos depois do anúncio pelo Tribunal de Justiça ao Conselho dos seus problemas imobiliários. A sua capacidade de acolhimento de cerca de 300 gabinetes permitiu o abandono dos pré-fabricados de Weimershof; além disso, tinha os gabinetes e as salas de audiência indispensáveis à actividade do Tribunal de Primeira Instância entretanto criado e instalado em Setembro de 1989.

O anexo B (edifício Thomas More), cuja construção começou aquando da votação da lei de financiamento em Julho de 1989, foi entregue em 1992 e permitiu fazer face a uma parte das necessidades surgidas com o alargamento de 1986.

O anexo C, cuja construção foi decidida em 1989 e a lei de financiamento foi votada em Dezembro de 1990, não apenas para fazer face ao futuro alargamento de 1995, mas igualmente devido à presença de amianto no Palácio e à grande insistência do Parlamento Europeu para recuperar os locais ocupados pelo Tribunal de Justiça no BAK, foi acabado e ocupado em Outubro de 1994. Foi só com a entrega deste edifício que pela primeira vez em 15 anos, o conjunto dos efectivos pôde ser reagrupado num único e mesmo complexo imobiliário.

As construções e as entregas sucessivas dos anexos ao Palácio substituíram instalações precárias, e permitiram ao Tribunal de Justiça dispor de locais adaptados à sua função e ao seu funcionamento. Como é referido no ponto 2 do relatório do Tribunal de Contas, essas construções foram-se progressivamente articulando entre si, dando resposta às necessidades em constante evolução. As construções não estavam inseridas desde o início num programa imobiliário de conjunto.

1.4. Uma política imobiliária que evolui em paralelo com a das outras instituições comunitárias

Na sua busca de soluções imobiliárias que lhe permitissem cumprir melhor a sua missão jurisdicional, o Tribunal de Justiça seguiu em primeiro lugar, como todas as outras instituições comunitárias, a fórmula da locação, mesmo que tenha podido evocar, para a rejeitar, a hipótese de um autofinanciamento de certos edifícios. Antes de 1992, quando as sedes das instituições comunitárias não estavam definitivamente fixadas e não estava adoptada a política da autoridade orçamental preconizando a aquisição, o Tribunal de Justiça não estava em situação de ser o precursor de uma nova política imobiliária, cuja definição competia às instituições políticas da Comunidade.

Foi só na sequência de uma definição clara, em 1992, dessa nova política imobiliária da autoridade orçamental que o Tribunal de Justiça considerou a possibilidade da aquisição dos anexos.

O relatório deve ser apreciado neste contexto.

2. A ocupação sem contrato de arrendamento reduzido a escrito dos anexos ao Palácio

No ponto 9 do seu relatório, o Tribunal de Contas critica o Tribunal de Justiça por ter ocupado os anexos ao Palácio sem previamente assinar um contrato de arrendamento reduzido a escrito. A este respeito, há que observar o seguinte:

Assim que tomou forma o projecto de arrendar o primeiro edifício anexo a construir, o Tribunal de Justiça deu conhecimento às autoridades luxemburguesas da sua preocupação de chegar a um acordo quanto ao montante da renda que ficaria a cargo da instituição.

Todavia, as verdadeiras negociações sobre o seu montante exacto só puderam começar seis meses depois da ocupação do anexo A, em 1989, quando foi submetido ao Tribunal de Justiça pelo Comité de coordination pour l'instalation d'institutions et organismes européens à Luxembourg (CCIIOE), instância de coordenação interministerial luxemburguesa, um projecto de contrato de arrendamento relativo a esse anexo. Os serviços do Tribunal de Justiça insistiram então para que fosse celebrado um contrato relativo ao anexo A o mais rapidamente possível e para que fossem desde logo iniciadas as discussões sobre as condições de locação dos futuros anexos B e C, com o objectivo de evitar que esses edifícios fossem ocupados sem documento escrito (carta do secretário ao presidente do CCIIOE de 8 de Maio de 1989).

Inicialmente as discussões incidiram exclusivamente sobre o montante da renda. Para esse efeito, foram efectuadas comparações com, nomeadamente, as rendas praticadas em edifícios ocupados pelas outras instituições no planalto do Kirchberg. Em Maio de 1992, os serviços do Tribunal de Justiça e as autoridades luxemburguesas chegaram a um acordo quanto ao montante da renda do anexo A.

Entretanto, o Tribunal de Justiça tinha recebido projectos de contratos de arrendamento relativos aos anexos B e C. A renda por m2 era muito mais elevada do que a aceite para o anexo A e ultrapassava em larga medida as rendas praticadas no planalto do Kirchberg. Preocupado em celebrar contratos respeitando os princípios da boa gestão financeira e, nomeadamente, de economia e de relação custo/eficácia [ver artigo 2.o do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias (JO L 356 de 31.12.1977, p. 1)], por um lado, e de seguir a via traçada pelo Tribunal de Contas no seu relatório de 1979(1) ao inserir no contrato de arrendamento uma opção de compra, por outro, o Tribunal de Justiça rejeitou esses projectos de contratos.

Com efeito, estabelecida a política de aquisição dos edifícios das instituições comunitárias, as reflexões dirigiram-se nessa altura para a perspectiva de uma compra, o que justificava a inclusão, no contrato em discussão, de uma cláusula permitindo a compra futura. Necessitando essa cláusula de negociações entre o Tribunal de Justiça e o Estado luxemburguês, a assinatura de um contrato de arrendamento foi adiada.

No contexto supra descrito, o Tribunal de Justiça podia:

- ou sacrificar as exigências da boa gestão financeira assinando contratos a todo o custo (quer dizer, aceitando sem discussão as pretenções firmes e elevadas do parceiro contratual),

- ou deixar perdurar, não sem custos, os expedientes que perturbavam cada vez mais o seu funcionamento (ver supra 1.1 e 1.2).

- ou resolver as situações mais urgentes ocupando os anexos.

Obrigado pelos Tratados a assegurar a continuidade da sua missão jurisdicional e confrontado com a impossibilidade de celebrar contratos de arrendamento reduzidos a escrito em boas condições, considerou oportuno escolher a terceira solução até à celebração, em 15 de Novembro de 1994, da convenção de locação-compra (ver infra 5).

O Tribunal de Justiça considera que é à luz destas dificuldades que há que apreciar a irregularidade formal resultante da ocupação de edifícios sem contrato de arrendamento reduzido a escrito.

A ocupação dos anexos, na ausência de contrato de arrendamento reduzido a escrito, justificava uma contrapartida financeira. Esta tomou a forma de adiantamentos por conta da renda calculados com base nas rendas do mercado e nas pagas por outras instituições comunitárias no planalto do Kirchberg. Os adiantamentos pagos entre 1988 e 1994 foram tomados em consideração como prestações vencidas no âmbito do preço de venda dos anexos (ver infra 5.3.2).

No ponto 11 do relatório, o Tribunal de Contas sustenta que essas verbas foram pagas em função das disponibilidades orçamentais e não com base em parâmetros económicos comprovados. Na realidade, enquanto o Tribunal de Justiça actuou numa lógica de locação, pagou adiantamentos baseados nas rendas praticadas para edifícios comparáveis ocupados por outras instituições no planalto do Kirchberg(2). Foi só a partir do momento em que o Tribunal de Justiça considerou a possibilidade de aquisição de bens imobiliários que os adiantamentos excederam as rendas praticadas para imóveis comparáveis no planalto de Kirchberg para corresponder às dotações concedidas pela autoridade orçamental.

No mesmo ponto, o Tribunal de Contas alega que os adiantamentos não foram fixados com base numa avaliação contraditória e prévia dos custos reais de cada um dos edifícios. Todavia, na medida em que as partes actuavam numa lógica de locação, o Tribunal de Justiça não estava em condições, na sua qualidade de simples locatário, de exigir que fosse informado do custo total de construção e das condições financeiras decididas pelas autoridades luxemburguesas, nomeadamente, no que diz respeito ao período de amortização dos capitais investidos(3). Como locatário, esforçou-se por negociar uma renda de um montante aceitável. Podia legitimamente presumir que o país anfitrião escolheria um período de amortização suficiente e que o montante da renda seria razoável e em conformidade com o que uma instituição comunitária pode esperar da parte de um país anfitrião preocupado em desenvolver uma política de sedes.

Foi nessas condições que o auditor financeiro considerou dever apor o visto nas propostas de autorização e nas ordens de pagamento correspondentes relativas a esses adiantamentos.

3. As relações entre o Tribunal de Justiça e a autoridade orçamental

No ponto 4 do seu relatório, o Tribunal de Contas critica a falta de informação prévia da autoridade orçamental e a falta de autorização prévia para a celebração de contratos imobiliários, independentemente do seu objecto (locação, compra ou locação-compra).

A questão da associação da autoridade orçamental às decisões imobiliárias do Tribunal de Justiça colocou-se diferentemente consoante elas se inseriam na lógica de uma locação ou de uma compra. Por conseguinte, há que distinguir as locações puras e simples (3.1) da convenção de locação-compra celebrada em 1994 (3.2).

3.1. As locações puras e simples

Não só a autoridade orçamental foi informada da intenção do Tribunal de Justiça ocupar as novas instalações na qualidade de locatário (3.1.1), como também concedeu as dotações necessárias para cobrir essas despesas de locação (3.1.2).

3.1.1. A informação sobre a intenção do Tribunal de Justiça ocupar as novas instalações na qualidade de locatário e sobre as suas consequências

Desde o início de 1979, o Tribunal de Justiça sensibilizou a autoridade orçamental para as suas necessidades imobiliárias; então o Conselho inscreveu no orçamento do Tribunal de Justiça para o exercício de 1980 dotações suplementares para a locação de gabinetes adicionais.

No âmbito do mesmo exercício orçamental, o Conselho concedeu igualmente dotações para financiar estudos relativos à possibilidade de albergar certos serviços do Tribunal de Justiça num edifício a construir na proximidade imediata do Palácio. Mais tarde, desde Maio de 1984 (cartas do presidente do Tribunal de Justiça ao presidente do Conselho e do secretário ao presidente do Comité dos Representantes Permanentes e à presidente do Comité Orçamental do Conselho), o Conselho foi informado da intenção do Tribunal de Justiça arrendar um anexo a construir. O Conselho deu o seu acordo. Mesmo que a locação tivesse a particularidade de ser considerada num imóvel a construir em função das necessidades específicas do Tribunal de Justiça, a autoridade orçamental não podia equivocar-se sobre a intenção do Tribunal de Justiça de arrendar esse imóvel. Essa intenção resultava claramente da correspondência do Tribunal de Justiça e, mais tarde, da lei de finanças luxemburguesa de 1985 que autoriza a construção do primeiro anexo destinado a acolher esses gabinetes. Essa lei referia que "a fórmula mais favorável para permitir a construção num prazo mais curto da extensão considerada era a construção pelo Governo luxemburguês de um anexo ao Palácio do Tribunal de Justiça que seria, como o Palácio actual, arrendado ao Tribunal de Justiça após a sua construção".

O Conselho foi também informado da análise do Tribunal de Justiça segundo a qual a fórmula da locação não devia conduzir a um aumento nos tempos mais próximos do seu orçamento e da intenção do Tribunal de Justiça apresentar o problema à autoridade orçamental desde que um aumento do orçamento se revelasse necessário devido à evolução das necessidades. A análise do Tribunal de Justiça assentava na consideração de que, nos tempos mais próximos, os custos da locação do primeiro anexo seriam cobertos pelas dotações concedidas para a locação de gabinetes fora do Palácio. O Tribunal de Justiça nunca ocultou o facto de que os seus meios orçamentais deveriam ser adaptados às suas necessidades imobiliárias, em constante e rápida evolução.

O Conselho deu o seu aval à solução escolhida pelo Tribunal de Justiça.

3.1.2. A autoridade orçamental concedeu as dotações necessárias para cobrir as despesas de locação

As dotações necessárias para cobrir as despesas apresentadas a título da locação de imóveis foram concedidas pela autoridade orçamental no âmbito da elaboração do orçamento anual (3.1.2.1). A autoridade orçamental foi também informada das previsões plurianuais do Tribunal de Justiça dada a existência de um quadro apropriado para esse efeito (3.1.2.2).

3.1.2.1. O envolvimento da autoridade orçamental no âmbito da elaboração do orçamento anual

Quando se revelaram necessários aumentos de dotações para fazer face às despesas decorrentes de locações existentes ou possíveis, a autoridade orçamental foi sempre devidamente informada, no âmbito da elaboração do orçamento anual.

Os pedidos documentados de dotações orçamentais apresentados pelo Tribunal de Justiça à autoridade orçamental para cobrir as despesas de locação foram sistematicamente objecto, durante todo o período considerado, de discussões profundas no Comité Orçamental do Conselho e na Comissão dos Orçamentos do Parlamento Europeu, na altura do exame de cada projecto de orçamento da instituição. Até 1997, o Comité Orçamental do Conselho procedia a um exame rubrica por rubrica do projecto de orçamento e a rubrica "arrendamentos" dava geralmente origem a debates profundos, nomeadamente entre o representante do Grão-Ducado do Luxemburgo e os representantes dos outros Estados-Membros.

Especialmente em relação ao primeiro exercício orçamental no decurso do qual foram expostas as despesas de locação do primeiro anexo, os mapas previsionais continham na rubrica 200 "arrendamentos" o montante necessário para a locação "do novo edifício anexo ao Palácio por 4 meses, deduzindo o arrendamento 'Jean-Monnet' correspondente a esse período". O facto de ter obtido essas dotações pode ser considerado um acordo da autoridade orçamental quanto à locação desse primeiro edifício anexo. A partir da Primavera de 1987, foi efectivamente submetido à autoridade orçamental um pedido de dotações e teve ocasião para expressar os seus comentários durante o período do processo de aprovação do orçamento para o exercício de 1988. Foi assim que a resolução do Parlamento Europeu relativa ao projecto de orçamento para 1988 salienta que "a ocupação pelo Tribunal de Justiça do seu novo anexo, edifício cuja superfície é igual à das suas instalações actuais, ocasionará inevitavelmente um aumento sensível das suas necessidades financeiras" e que o relator propõe "que as despesas ligadas à ocupação do novo edifício do Palácio de Justiça sejam objecto de uma dotação suficiente".

3.1.2.2. A informação da autoridade orçamental no âmbito de previsões plurianuais

Apesar da ausência de quadro apropriado para a apresentação de previsões orçamentais plurianuais, o Tribunal de Justiça informou constantemente o Conselho sobre a evolução previsível do seu desenvolvimento e das suas necessidades imobiliárias em relação, designadamente, ao aumento da sua carga de trabalho, aos alargamentos sucessivos da Comunidade, à extensão das suas competências, à criação do Tribunal de Primeira Instância e ao aumento do seu pessoal.

Quando, em 1988, após uma decisão do Colégio dos chefes de Administração, foi criado o quadro apropriado para a apresentação de previsões orçamentais plurianuais relativas a despesas administrativas, o Tribunal de Justiça, à semelhança das outras instituições, submeteu à autoridade orçamental essas previsões, entre as quais as relativas às despesas de rendas para o período de 1989 - 1992. Essas previsões foram aceites pela autoridade orçamental com base numa comunicação da Comissão; todavia, a autoridade orçamental não tirou daí as consequências para o estabelecimento de um orçamento plurianual de investimento dotado de dotações diferenciadas.

3.2. A convenção de locação-compra de 1994

Em 1979, o Tribunal de Contas publicou um relatório preconizando a compra em vez da locação dos imóveis ocupados pelas instituições comunitárias. Em 1981, o Conselho declarou que, em princípio, não se opunha à compra de imóveis pelas instituições. Mas, como salienta o Tribunal de Contas, o Conselho recusou, enquanto autoridade orçamental "assegurar os meios financeiros necessários" à aquisição dos imóveis [decisão do Conselho, de 14 de Dezembro de 1981, citada nos pontos 10.62 a 10.66 do relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1987 (JO C 316 de 12.12.1988, p. 1)]. Em Julho de 1990, o relator da Comissão dos Orçamentos do Parlamento Europeu, relativamente ao orçamento de 1991 do Tribunal de Justiça, considerou inscrever no orçamento do Tribunal de Justiça de 1991 as dotações necessárias para a compra dos edifícios "Palácio" e "Erasmus". Todavia, estas intenções não se concretizaram, visto que só as dotações destinadas a cobrir as rendas destes dois edifícios foram inscritas no orçamento 1991, apesar do texto da resolução do Parlamento Europeu A3 - 360/90.

Uma vez que a construção dos anexos A, B e C foi efectuada na perspectiva de um contrato de locação a celebrar e que o Tribunal de Justiça persistia nas suas tentativas de obter do país anfitrião um acordo relativo a uma renda razoável, este novo contexto conduziu o Tribunal de Justiça a considerar a inclusão de uma opção de compra no contrato de arrendamento em discussão.

Como é referido supra, a autoridade orçamental definiu, em 1992, uma política imobiliária enaltecendo claramente a aquisição pelas instituições dos edifícios que ocupavam ou vierem a ocupar.

A consolidação desta nova política imobiliária das instituições comunitárias e o acolhimento cada mais favorável reservado pela autoridade orçamental à ideia de adquirir os anexos A, B e C, conjugados com a promessa das autoridades luxemburguesas calcularem a renda com base numa amortização dos capitais investidos durante um período de 20 anos, acelerou a negociação de uma convenção combinando prestações de locação e a compra futura dos edifícios.

Esta alteração de abordagem da questão conduziu a uma intensificação das trocas de correspondência entre o Tribunal de Justiça e os dois ramos da autoridade orçamental.

Esta última foi naturalmente devidamente informada de que uma convenção era objecto de negociações com as autoridades luxemburguesas, a tal ponto que em 1994, decidiu, por meio de orçamento rectificativo e suplementar, conceder antes do fim do exercício orçamental em curso o montante de 9,476 milhões de ecus ao Tribunal de Justiça para "cobrir parcialmente a diferença entre o montante das rendas pedidas pelo Estado luxemburguês pelo novo complexo imobiliário do Tribunal, com base numa locação com opção de compra, e o montante que o orçamento da instituição permitiu pagar". Pressupondo a utilização dessas dotações que fosse celebrada uma convenção de locação com opção de compra, as Comunidades Europeias, representadas pelo Tribunal de Justiça, e o Estado luxemburguês assinaram uma convenção de locação-compra, em 15 de Novembro de 1994, após vários anos de negociações.

O texto da convenção de locação-compra foi enviado à autoridade orçamental.

Em 1996, a autoridade orçamental obteve, a seu pedido, o parecer técnico do Tribunal de Contas relativo aos compromissos financeiros aplicáveis aos imóveis do Tribunal de Justiça. Esse parecer não continha qualquer crítica da montagem jurídica e financeira criada pela convenção, nem qualquer reserva quanto ao pagamento antecipado por conta do preço de venda que era considerado, em acréscimo das prestações anuais (para esse efeito, ver infra 5.2). Na sequência desse parecer, foi colocado à disposição do Tribunal de Justiça o montante de 50 milhões de ecus para efectuar um pagamento antecipado no âmbito da convenção.

Assim, parece que a autoridade orçamental foi associada aos projectos de aquisição de edifícios pelo Tribunal de Justiça no âmbito da convenção de locação-compra.

4. O controlo do custo da construção e do financiamento dos edifícios anexos ao Palácio

O Tribunal de Contas denuncia uma falta de controlo da execução dos projectos imobiliários e dos componentes do seu custo (pontos 5, 7, 11 e 20, alínea c), do relatório do Tribunal de Contas).

Há que recordar as condições em que esse controlo pôde ser exercido (4.1) e o reforço progressivo desse controlo (4.2).

4.1. As condições do controlo

O controlo estava sujeito a dificuldades internas (4.1.1), por um lado, e à natureza das relações entre a instituição e as autoridades luxemburguesas (4.1.2), por outro.

4.1.1. As condições internas

Os serviços administrativos do Tribunal de Justiça são constituídos para dar um apoio à actividade jurisdicional e assegurar a gestão corrente da instituição. Os seus efectivos, pouco numerosos, não dispõem das necessárias competências alargadas para assegurar um controlo pormenorizado e aprofundado, no plano técnico e financeiro, de operações de construção de tal envergadura. Esta consideração conduziu o Tribunal de Justiça a assinar, em 1986, um contrato com o gabinete de peritos neerlandês Bouwcentrum, que todavia não pôde cumprir correctamente a sua missão.

Foi nestas condições, e num contexto por vezes marcado pela urgência, que o Tribunal de Justiça teve que tomar decisões para fazer face às suas necessidades imobiliárias e que pôde ser exercido um controlo sobre as despesas nesse domínio.

4.1.2. As relações com as autoridades luxemburguesas

Além disso, o controlo do Tribunal de Justiça foi condicionado pela natureza das suas relações com as autoridades luxemburguesas.

As relações em matéria imobiliária entre uma instituição comunitária e o Estado-Membro da sede não podem ser vistas como uma relação contratual entre um locatário e um proprietário privados.

O Tribunal de Justiça é um locatário especial na medida em que tem exigências específicas em matéria de construção (edifícios acessíveis ao público, salas de audiência equipadas de cabinas de interpretação, etc.) que ultrapassam simples necessidades em gabinetes. As autoridades luxemburguesas tiraram proveito dessa situação especial para tentar fixar a renda em função do custo da construção. O relatório do Tribunal de Contas sublinha que tal método deveria levar o Tribunal de Justiça a considerar um controlo do custo da construção e a exigir a formalização por escrito das modalidades pormenorizadas do processo de construção. Ainda era necessário que, enquanto as partes se situassem numa lógica de locação, as autoridades luxemburguesas aceitassem associar o Tribunal de Justiça à definição dessas modalidades.

Ora, as autoridades luxemburguesas não se sentiram obrigadas a associar o Tribunal de Justiça à elaboração da montagem financeira criticada no relatório do Tribunal de Contas e também não consideraram devê-lo envolver na escolha do arquitecto, do promotor e do construtor.

Só quando o Tribunal de Justiça se tornou proprietário é que pôde ter conhecimento da montagem financeira. As suas relações com as autoridades luxemburguesas ficaram todavia marcadas pela situação de partida. Com efeito, teve enormes dificuldades em obter as informações necessárias a um controlo, quer quanto aos montantes da renda, à isenção do IVA ou à compra do terreno, ou para obter explicações relativas a certas obras de modificação ou suplementares. Um dos exemplos sintomáticos de ambiguidade que pôde caracterizar as relações com as autoridades luxemburguesas residiu no facto de que, apesar do seu acordo para ceder os anexos sem lucro, continuaram a exigir o pagamento das rendas relativas ao Palácio quando esse edifício estava já amortizado há muito tempo, e quando se tinham comprometido, em 1984, a reduzir essas rendas até à amortização financeira do edifício.

4.2. Um reforço progressivo do controlo

O controlo exercido pelo Tribunal de Justiça aumentou progressivamente (4.2.1) antes de ser sistematizado no âmbito da convenção de locação-compra (4.2.2).

4.2.1. O aumento potencial do controlo

Os serviços do Tribunal de Justiça tentaram várias vezes intervir nas escolhas efectuadas pelas autoridades luxemburguesas, sempre sem resultado. Durante o período em que o Tribunal de Justiça se encontrava na posição de futuro locatário, foram essencialmente formuladas observações relativas às necessidades funcionais do Tribunal de Justiça, e mesmo essas não foram sempre seguidas.

A partir da ocupação do primeiro edifício anexo (Erasmus), no Outono de 1988, os serviços do Tribunal de Justiça fizeram um grande número de reivindicações a fim de esse edifício ser mais apropriado ao seu destino e que esse aspecto fosse tomado em consideração a partir da concepção de outras eventuais futuras construções. Essas reivindicações visavam evitar aumentos importantes ocasionados por obras rectificativas.

Desde que foi determinado que o Tribunal de Justiça iria tornar-se proprietário dos imóveis, ele apresentou observações sobre os diferentes aspectos do custo da sua construção. Isto aconteceu em particular em relação ao anexo C, cuja construção foi iniciada em Fevereiro de 1992 e cujos projectos originais foram alterados significativamente por iniciativa dos serviços do Tribunal de Justiça. Todavia, há que referir que nessa altura, a montagem financeira já tinha sido determinada pelas autoridades luxemburguesas e que o essencial do programa de construção não se podia alterar.

Quanto às despesas financeiras, puderam ser obtidas novas condições mais favoráveis do BCEE após negociações difíceis iniciadas depois da assinatura da convenção. Com efeito, o Tribunal de Justiça considerou que no âmbito da convenção de locação-compra, preocupado com a boa gestão, devia tentar renegociar, sob a condução de um representante do Ministério das Finanças luxemburguês, as condições de empréstimo acordadas entre o Estado luxemburguês e o BCEE.

4.2.2. O controlo criado pela convenção de locação-compra

A convenção criou um dispositivo de controlo (ver infra 5).

Em resposta ao ponto 16 do relatório do Tribunal de Contas, há que salientar que certas ultrapassagens do envelope financeiro inicialmente previsto resultam de pedidos de Tribunal de Justiça justificados pela evolução das necessidades (edificação de um andar suplementar no anexo C, aumento do número de cabinas de interpretação, etc.).

5. A convenção de locação-compra de 15 de Novembro de 1994

A convenção de locação-compra, celebrada no fim de longas negociações (5.1), criou um mecanismo (5.2) e determina os elementos do preço final de venda dos edifícios (5.3), o qual não inclui certas despesas que as autoridades luxemburguesas se comprometeram tomar a cargo em 1983 e 1984 (5.4), e foi negociada independentemente do contrato de arrendamento do Palácio (5.5). Por último, permite a preservação dos interesses financeiros das Comunidades (5.6).

5.1. A génese da convenção

Cabe remeter, a este respeito, para o ponto 3.2 supra.

A convenção é um compromisso resultante de longas negociações entre o Tribunal de Justiça e as autoridades luxemburguesas, e não o contrato ideal que o Tribunal de Justiça ambicionava assinar.

5.2. O mecanismo criado

O Tribunal de Contas conhece bem o mecanismo criado pela convenção, que descreve no seu parecer técnico de 30 de Maio de 1996 relativo aos compromissos financeiros aplicáveis aos imóveis do Tribunal de Justiça. Pode ser resumido do seguinte modo.

A convenção não entra em nenhuma categoria de contratos nominados. Trata-se de um contrato sui generis, que alia elementos de locação e de venda. Através desta convenção, o Estado luxemburguês compromete-se, no essencial, a ceder os imóveis ao Tribunal de Justiça (após cessão destes ao Estado pela sociedade imobiliária encarregada da construção). Por seu turno, o Tribunal de Justiça compromete-se a reembolsar o investimento ao Estado pelo preço de custo sem perdas ou lucros para este, através de prestações anuais. As prestações pagas são consideradas como pagamentos antecipados com vista à compra dos edifícios pelas Comunidades Europeias (artigo 8.1 da convenção). Serão devidas até que o montante cumulado pago seja igual ao preço de venda menos o IVA.

Embora os efeitos da convenção se estendam de 1 de Agosto de 1988 (data da primeira ocupação parcial dos locais) até à data em que as Comunidades europeias se tornem proprietárias do conjunto dos três anexos, e isto o mais tardar em 31 de Dezembro de 2015, as prestações anuais só tiveram de ser pagas a partir de 1 de Janeiro de 1995. As quantias pagas pela ocupação dos imóveis entre 1988 e 1994 foram imputadas no preço a título de prestações vencidas (ver infra 5.3.2).

O montante da prestação anual pode ser adaptado na sequência de pagamentos antecipados por conta do preço de venda, em acréscimo das prestações anuais (artigo 8.2 da convenção). O seu montante foi inicialmente fixado em 633520 000 francos luxemburgueses (16,3 milhões de ecus). Na sequência do pagamento antecipado de 50 milhões de ecus efectuado em Outubro de 1996 com base no referido parecer do Tribunal de Contas, o montante da prestação anual baixou para 405000 000 de francos luxemburgueses. Este montante é adaptável em caso de aumento sensível das taxas de juro dos empréstimos ligados ao financiamento dos anexos.

5.3. O preço de venda

5.3.1. Os elementos constitutivos do preço de venda

A convenção não fixa o montante do preço de venda, mas enumera os elementos que permitem determiná-lo.

A razão disso é tripla: em primeiro lugar, a taxa a que os empréstimos foram concedidos não é fixa para todo o período de financiamento, de modo que os custos de financiamento podem variar em função da evolução das taxas; em segundo lugar, aquando da celebração da convenção, determinados custos de construção não eram ainda conhecidos das partes; em terceiro lugar, certos custos de construção eram - e continuam a ser - objecto de um diferendo entre os serviços do Tribunal de Justiça e as autoridades luxemburguesas (vícios de concepção e defeitos de construção).

O preço de venda dos edifícios é determinado tendo em consideração as despesas, quer sejam financiadas directamente pelo Estado ou pelo promotor (artigo 8.1 da convenção). Trata-se das despesas ligadas ao custo da construção, honorários de arquitectos e engenheiros, encargos relacionados com o financiamento das despesas (comissões, garantias e encargos de juros) e encargos incorridos pelo Estado enquanto locador.

5.3.2. A inclusão dos adiantamentos por conta da renda pagos entre 1988 e 1994 na ausência de contrato de arrendamento reduzido a escrito

Devido à inexistência de contrato de arrendamento reduzido a escrito estipulando as condições de ocupação dos anexos, as partes na convenção de locação-compra foram levadas a raciocinar fora do quadro conceptual estrito do arrendamento para analisar as quantias pagas a título de adiantamentos por conta da renda entre 1988 e 1994. Com efeito, diferentemente da situação que prevalece no Palácio, cuja ocupação foi objecto de um contrato de arrendamento reduzido a escrito, as autoridades luxemburguesas admitiram que era justificado valorizar as quantias pagas entre 1988 e 1994 a título de adiantamentos (ver supra 2 e 5.2) qualificando-as de prestações vencidas (artigo 6.o da convenção), que se distinguem de rendas pagas "a fundo perdido".

5.3.3. As modalidades de determinação do preço de venda e a missão do perito independente

O artigo 9.o da convenção prevê que, desde a sua entrada em vigor, as partes designam um perito independente encarregado, designadamente, do cálculo do preço de venda dos edifícios. As despesas e honorários do perito serão suportadas em partes iguais pelo Estado e pelo Tribunal de Justiça. Nos termos deste artigo, foi designado um perito em Fevereiro de 1995.

A proposta de serviços do perito, que foi aceite pelo Tribunal de Justiça e pelas autoridades luxemburguesas, e que forma assim o quadro contratual da sua missão, prevê que esta se articula em quatro fases: em primeiro lugar, a determinação dos parâmetros do cálculo, em segundo, a determinação do preço de venda em 31 de Dezembro de 1994, em terceiro lugar, a recolha anual de dados dos fluxos financeiros (despesas de financiamento, despesas efectuadas pelo Estado luxemburguês como locador e IVA), bem como a actualização anual do preço de venda e do preço restante a pagar e, em quarto lugar, a fixação da conta final.

A proposta de serviços estipula que as informações indispensáveis para a determinação do preço de venda em 31 de Dezembro de 1994 serão colocadas à disposição do perito pelos Ministérios das Finanças e das Obras Públicas luxemburgueses. Segundo a proposta, "os custos enunciados serão determinados e controlados com base nas informações recebidas através dos ministérios em questão. Será efectuada uma auditoria com base nos documentos justificativos." (ponto 2.2 da proposta de serviços).

Deste modo resulta que os meios colocados à disposição do perito para determinar correctamente o custo de construção e verificar se o preço de venda reflecte a realidade dos custos da operação foram previstos no quadro da convenção.

O montante assim determinado serve, seguidamente, de base de cálculo para a actualização anual do preço de venda a partir de 1988 e do montante restante a pagar. Para esse efeito, são tidas em consideração as quantias pagas sob a forma de prestações anuais ou de pagamento antecipado, por um lado, e os encargos e as despesas efectuados, por outro. O montante restante a pagar pelas Comunidades é representado anualmente pelo preço de venda actualizado dos edifícios diminuído do montante actualizado das prestações pagas pelo Tribunal de Justiça e do IVA (artigo 8.1 da convenção).

Para determinar os fluxos financeiros e o montante restante a pagar, o perito independente baseia-se, por um lado, nos dados gerados pelo sistema contabilístico da contabilidade do Estado e, por outro, nos dados fornecidos pelos extractos bancários relativos às contas de empréstimos do BCEE ou de outras contas bancárias ligadas à convenção (ponto 2.3 da proposta de serviços).

O Tribunal de Justiça considera que, uma vez que o custo de construção, que serve de base para o cálculo do montante restante a pagar, deve ser determinado com base em documentos justificativos (quer dizer, documentos que justifiquem as despesas que foram efectuadas nos termos do artigo 8.1 da convenção), as funções confiadas ao perito independente não se limitam a um controlo puramente contabilístico das despesas, mas abrange também uma verificação da sua fundamentação. Se resultar que o custo de construção foi determinado de modo errado ou que o preço de venda não reflecte os custos de construção, ele deverá ser rectificado e o montante restante a pagar correlativamente corrigido (ver infra 5.6, primeiro parágrafo). Por conseguinte, o Tribunal de Justiça considera que existem garantias para que apenas as despesas colocadas a seu cargo pela convenção sejam efectivamente suportadas pela instituição.

5.4. O resultado reservado aos compromissos assumidos pelas autoridades luxemburguesas em 1984

O Tribunal de Contas lamenta que a convenção não exclua do preço total despesas que as autoridades luxemburguesas se tinham comprometido unilateralmente a suportar em Junho de 1983 aquando da sessão do Conselho do Governo de 30 de Março de 1984.

Em primeiro lugar há que sublinhar que esses compromissos unilaterais, como o Tribunal de Contas o salienta no ponto 14 do seu relatório, foram assumidos num contexto totalmente diferente do que prevalecia aquando da celebração da convenção de locação-compra em 1994. Esta é o fruto de um compromisso que assenta não nos compromissos unilaterais de 1983 e 1984, mas essencialmente em elementos de negociação de uma natureza diferente, tal como a valorização dos adiantamentos por conta da renda pagos entre 1988 e 1994 (ver supra 5.3.2).

Também é um facto que a convenção de locação-compra não imputa ao Tribunal de Justiça várias despesas que as autoridades luxemburguesas se comprometeram tomar a cargo em 1983 e 1984, tais como as ligadas à posse do terreno (5.4.1) e aos arruamentos (5.4.2).

5.4.1. A problemática do terreno

Quando as autoridades luxemburguesas apresentaram, em 14 de Março de 1994, o seu primeiro projecto de convenção fixando as condições de ocupação dos anexos, estando em vista a cessão a prazo dos edifícios (o que não era de modo nenhum o caso em 1984), especificaram que "o preço do terreno é fixado em 200000 000 de francos luxemburgueses por hectare".

O Tribunal de Justiça rejeitou esta proposta, porque sempre considerou que um país anfitrião preocupado em desenvolver uma política de sedes devia colocar à disposição os edifícios que a instituição pretendia adquirir. Este resultado não pôde ser alcançado, referindo-se as autoridades luxemburguesas ao facto de o Tribunal de Contas ter comprado o terreno no qual construiu o seu imóvel. Finalmente, as autoridades luxemburguesas concederam ao Tribunal de Justiça um direito de superfície assegurando-lhe a posse gratuita do terreno durante 98 anos. O Tribunal de Justiça considerou que esta fórmula era economicamente a mais interessante tendo em conta o preço de venda proposto pelas autoridades luxemburguesas.

No âmbito da convenção de locação-compra de 1994, o Tribunal de Justiça tem a posse gratuita do terreno em que estão implantados os anexos a título de um direito de superfície, mas é exacto que ele não é o seu proprietário e que deverá sê-lo antes do termo do direito de superfície se quiser evitar que a propriedade dos edifícios seja transferida para o Estado luxemburguês.

A este respeito, salienta-se que o direito de superfície concede, durante todo o período da sua vigência, a possibilidade de negociar a cessão do terreno a título gracioso.

5.4.2. Os arruamentos

O objecto da convenção é descrito com precisão no artigo 1.o Trata-se de edifícios bem como dos seus anexos e dependências inscritos no cadastro da comuna do Luxemburgo, secção EC de Weimerskirch sob parte dos números 840/4284, 871/4923 e 871/4983.

As vias públicas não são visadas pela convenção. Por conseguinte, o custo de construção dessas vias não constituem de modo algum uma despesa que entre no cálculo do preço de venda tal como é determinado nos termos do artigo 8.1 da convenção.

Para responder aos pontos 8 e 14 do relatório do Tribunal de Contas, salienta-se que essa disposição da convenção permite ao Tribunal de Justiça excluir, na determinação do preço final dos imóveis, o custo da construção de vias públicas, tal como a estrada de ligação entre o boulevard K. Adenauer e a rue du Fort Niedergrünewald, embora essa estrada destinada a facilitar a circulação pública tenha sido construída por sugestão do Tribunal de Justiça.

5.5. A renda do Palácio

Para responder à última frase do ponto 19 do relatório do Tribunal de Contas, o Tribunal de Justiça sublinha que a renda do Palácio foi fixada no ponto 3 do contrato de arrendamento celebrado em 5 de Junho de 1973 pelo Estado luxemburguês e o Tribunal de Justiça.

O Tribunal de Justiça limitou-se a pedir à autoridade orçamental as dotações necessárias para pagar a renda contratual e honrar este compromisso através dessas dotações.

5.6. A preservação dos interesses financeiros das Comunidades

Resulta da economia da convenção de locação-compra, do seu preâmbulo, do seu artigo 8.1 e do contexto da sua celebração (contestação de determinadas despesas mesmo antes da sua assinatura: ver supra 5.3.1, segundo parágrafo) que o montante restante a pagar estabelecido anualmente pelo perito é apenas uma estimativa, susceptível de ser rectificada à luz de novas informações, informações que não foram fornecidas pelos referidos ministérios (ver supra 5.3.3) em cumprimento das suas obrigações ou de novas apreciações de informações existentes.

Por conseguinte, não se pode concluir que o Tribunal de Justiça aceitou tomar a seu cargo despesas que não tinham que ser tomadas em consideração para o cálculo do preço de venda tal como é determinado no artigo 8.1 da convenção. Pelo contrário, desde o início, contestou a inclusão de certas despesas nesse cálculo (ver supra 5.3.1, segundo parágrafo).

Actualmente existe ainda uma longa lista de pontos litigiosos e os serviços do Tribunal de Justiça continuam a negociar com as instâncias luxemburguesas para excluir certas despesas da conta final.

O Tribunal de Contas salienta, por um lado, certas deficiências tanto nas verificações da administração luxemburguesa como nas do perito independente (pontos 17 e 18 do relatório) e, por outro, a imputação indevida de certos custos daí resultantes (ponto 8, 14 e 20, alínea f), do relatório).

Para calcular as anomalias de facturação verificadas e as despesas financeiras que não estão directamente ligadas ao financiamento das construções, o Tribunal de Justiça convidará as autoridades luxemburguesas, por um lado, a procederem ou mandarem proceder a investigações suplementares aprofundadas e, por outro, a permitir-lhe, directamente ou, se for caso disso, por intermédio de um auditor externo, o acesso a todos os documentos úteis para a determinação do preço de venda tal como é definido no artigo 8.1 da convenção.

Os esclarecimentos sobre este preço deverão ser dados o mais tardar na data do termo da convenção, actualmente prevista para 2007. Até essa data, ou mesmo até que as duas partes em causa cheguem a acordo quanto à conta final, qualquer estimativa de um eventual prejuízo sofrido pelas Comunidades só pode ser puramente conjectural.

O Tribunal de Justiça não tem qualquer razão para pensar que a execução da convenção não obedecerá ao princípio da execução de boa-fé das convenções consagrado no artigo 1134.o, terceiro parágrafo, do Código Civil luxemburguês, aplicável por força do artigo 19.o da convenção, que estipula que a convenção é regida pelo direito luxemburguês.

Também não há lugar para duvidar que a execução dessa convenção só pode ser inspirada pelo princípio de colaboração entre a Comunidade e os Estados-Membros consagrado no Tratado, no âmbito do qual se insere a protecção dos interesses financeiros das Comunidades.

6. Conclusão

- As construções dos três anexos ao Palácio não se inserem desde o início num programa imobiliário conjunto, mas foram-se progressivamente articulando entre si, dando resposta às necessidades em constante evolução.

- Na altura em que as diferentes construções foram realizadas, o Tribunal de Justiça só considerava a hipótese de locação tendo em conta a política imobiliária nesse tempo das instituições comunitárias.

- Aquando dos seus pedidos de dotações para fazer face às locações consideradas, o Tribunal de Justiça deu à autoridade orçamental todas as informações de que ele próprio dispunha.

- O Tribunal de Justiça não foi plenamente informado da montagem financeira escolhida pelas autoridades luxemburguesas até ao momento em que considerou a possibilidade da aquisição dos edifícios; na sua qualidade de locatário, não podia exigir ser informado.

- O Tribunal de Justiça viu-se obrigado a ocupar os edifícios sem contrato de arrendamento reduzido a escrito e, tendo em conta a ocupação de facto que daí resultou, considera que as autoridades luxemburguesas tinham o direito de exigir uma contrapartida e que o Tribunal de Justiça, por conseguinte, era obrigado a efectuar pagamentos sob a forma de adiantamentos.

- Depois da definição pela autoridade orçamental de uma política imobiliária preconizando a compra dos imóveis ocupados pelas instituições comunitárias, o Tribunal de Justiça considerou a possibilidade de comprar os anexos que ocupa; assinou para esse efeito uma convenção de locação-compra que resulta de um compromisso obtido depois de longas e difíceis negociações.

- O Tribunal de Justiça considera que a missão confiada ao perito independente no âmbito dessa convenção não se limita a um controlo puramente contabilístico das despesas, mas abrange igualmente uma verificação da sua fundamentação.

- O Tribunal de Justiça considera também que o montante que resta a pagar determinado anualmente pelo perito independente é apenas uma estimativa susceptível de ser rectificada.

- As condições previstas pela convenção de locação-compra quanto ao preço de venda a pagar pelo Tribunal de Justiça dão garantias para que apenas as despesas colocadas a seu cargo nos termos da convenção sejam efectivamente suportadas pela instituição.

- O Tribunal de Justiça fará todas as investigações complementares a fim de se assegurar que não foi cometida qualquer irregularidade que tenha por efeito prejudicar os interesses financeiros das Comunidades.

(1) Relatório especial do Tribunal de Contas relativo à política imobiliária das instituições das Comunidades Europeias, em especial o ponto 7.5.3 (JO C 221 de 3.9.1979, p. 1).

(2) Ver, nomeadamente, relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1987, ponto 10.50 (JO C 316 de 12.12.1988, p. 1).

(3) A ignorância pelo Tribunal de Justiça das condições financeiras decididas pelos proprietários dos imóveis arrendados no que diz respeito, nomeadamente, à amortização dos capitais investidos não tinha de resto nada de extraordinário, como o demonstra a resposta dada pelo Sr. Burke em nome da Comissão a uma questão do Sr. Tyrell, Parlamento Europeu (questão escrita n.o 2039/83, JO C 194 de 23.7.1984, p. 1).

Anexo

Cronologia sumária

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