Relatório especial n.o 15/2000

relativo ao Fundo de Coesão, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2000/C 279/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

SÍNTESE

O Fundo de Coesão (FC) recebeu no período de 1993 - 1999 uma dotação total de 15150 milhões de euros (preços de 1992) a fim de co-financiar, até ao limite de 80 - 85 % das despesas públicas, projectos ambientais ou de infra-estruturas de transportes situados em Espanha, na Grécia, na Irlanda e em Portugal. O Tribunal analisou a gestão do FC pela Comissão e a sua aplicação nos Estados-Membros, tanto a nível da legalidade-regularidade das operações como das medidas tomadas para avaliar a sua eficácia (ver pontos 1 - 5).

A repartição equilibrada das dotações entre os domínios do ambiente e das infra-estruturas de transportes foi globalmente realizada no final do período, principalmente em benefício de projectos rodoviários ou relativos à água. A execução financeira tende a concentrar-se na liquidação dos projectos aprovados no início do período (ver pontos 6 - 13).

A abordagem por projectos, concebida para permitir à Comissão controlar a gestão do FC, nem sempre permite garantir que os projectos propostos sejam os mais eficientes antes que a Comissão os possa aprovar. Ainda que as gestões respectivas do FC e do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) funcionem nos mesmos ministérios, favorecendo na prática uma articulação entre os dois instrumentos, é conferida prioridade à optimização das dotações concedidas (ver pontos 21 - 24). A selecção dos projectos no âmbito do FC, se bem que tome geralmente em conta o grau de maturidade dos projectos, é influenciada pela ordem de apresentação no tempo dos projectos que são objecto de um pedido de contribuição, sem que se preveja uma programação real em parceria com as autoridades nacionais competentes (ver pontos 29 - 30). Se bem que a instrução das candidaturas de projectos pela Comissão se tenha traduzido em determinados casos por atrasos consideráveis, alguns processos apresentavam lacunas no que se refere à presença ou à fiabilidade de informações essenciais (ver pontos 31 - 37). A noção de projecto foi utilizada nos países da coesão de modo diverso. Do mesmo modo, no que se refere aos projectos geradores de receitas, a base financiável pelo FC pode variar em função das componentes incluídas e estas não são constituídas de maneira homogénea e exaustiva. Por vezes, projectos em vias de encerramento e de finalização foram elegíveis para o FC na qualidade de projectos novos (ver pontos 38 - 48).

Contrariamente à ajuda dos fundos estruturais, a do FC prevê uma cláusula de condicionalidade. A aplicação deste princípio leva a subordinar o co-financiamento do FC à análise da situação orçamental dos países beneficiários que têm um défice excessivo. Os resultados dessa análise não colocaram em questão o financiamento do FC. A condicionalidade pode contudo a curto prazo tornar difícil a realização dos objectivos de investimento e de redução dos défices e da dívida pública (ver pontos 49 - 50).

O desenvolvimento de um projecto financiado pelo FC insere-se num ciclo, intervindo a Comissão principalmente nas fases iniciais e finais. As etapas intermédias e as suas consequências financeiras deverão ser melhor controladas em parceria. Os controlos do Tribunal evidenciaram determinado número de anomalias no âmbito da elegibilidade e da contabilização das despesas, bem como da finalização dos projectos. A Comissão deverá consagrar mais recursos aos controlos locais a fim de detectar as deficiências dos sistemas de gestão (ver pontos 51 - 70).

Para a avaliação do FC, a Comissão recorreu a um consultor que desenvolveu uma abordagem utilizando diferentes modelos macroeconómicos. Apesar de determinados limites, estes produzem resultados úteis. Será oportuno que a Comissão garanta o desenvolvimento desse instrumento, bem como a sua aplicação mais completa, a fim de chegar a conclusões globais. A nível dos países da coesão, apenas a Espanha tentou avaliar o impacto nacional do FC e Portugal o de determinados projectos (ver pontos 71 - 84).

As análises custos/benefícios (ACB) prévias à aprovação dos projectos nem sempre são elaboradas com o mesmo rigor, podendo as suas modalidades de cálculo variar bastante segundo os gestores em questão. Os indicadores são por vezes demasiado gerais para apreciar o impacto real dos projectos e estabelecer comparações e medidas fiáveis (ver pontos 85 - 98).

A melhoria das infra-estruturas de transportes e do ambiente nos países beneficiários realça em termos qualitativos o impacto do FC na sua qualidade de instrumento de uma maior coesão económica e social na União Europeia (UE). No plano quantitativo, os modelos utilizados mostram um impacto positivo dos projectos para a região considerada, bem como para outras regiões e para a economia do Estado-Membro beneficiário, em termos de emprego, de produção, de rendimento e de investimento. Mostram igualmente, embora com menos nitidez, efeitos positivos para a coesão e para a convergência (ver pontos 99 - 108).

Tendo em conta estes resultados encorajadores, a Comissão deverá providenciar no sentido de enquadrar a sua gestão numa óptica de programação a médio prazo mais estimuladora e coerente e de aperfeiçoar os instrumentos de avaliação macroeconómica dos projectos e do FC no seu conjunto (ver pontos 109 - 117).

INTRODUÇÃO

Apresentação do Fundo de Coesão

1. O Fundo de Coesão (FC), previsto pelo artigo 130.oD do Tratado de Maastricht e precedido a título provisório pelo instrumento financeiro de coesão, foi instituído em Maio de 1994 pelo Regulamento (CE) n.o 1164/94 do Conselho(1). Visa o reforço da coesão económica e social na União Europeia e tem por beneficiários os Estados-Membros cujo produto nacional bruto (PNB) por habitante seja inferior a 90 % da média comunitária e que tenham definido um programa de convergência, a saber a Espanha, a Grécia, a Irlanda e Portugal. A contribuição do FC está dependente, em conformidade com o artigo 6.o do seu regulamento, de uma condicionalidade macroeconómica prevista no artigo 104.o do Tratado que visa evitar qualquer défice público excessivo.

2. Na sequência da decisão do Conselho Europeu de Edimburgo de Dezembro de 1992, o FC concede um apoio financeiro num montante de 15150 milhões de euros aos preços de 1992 para o período de 1993 - 1999, que deve permitir apoiar financeiramente os países beneficiários na realização de projectos individuais de investimento de dois tipos:

a) Projectos ambientais que contribuam, por um lado, para alcançar os objectivos da política ambiental da Comunidade, definidos no Tratado CE e em especial em conformidade com as directivas sobre o ambiente em vigor e, por outro, para respeitar as prioridades do programa de acção sobre o ambiente e o desenvolvimento sustentável;

b) Projectos de infra-estruturas de transportes visando estabelecer ou desenvolver as infra-estruturas de transportes na rede transeuropeia de transportes (RTE) ou conceder um acesso à RTE.

3. Deve encontrar-se um equilíbrio adequado(2) entre o financiamento de projectos de infra-estruturas de transportes e de projectos ambientais no conjunto do período compreendido entre 1993 e 1999. No anexo do regulamento do FC está fixada uma repartição indicativa dos recursos disponíveis para cada um dos Estados-Membros beneficiários. Aplica-se o princípio do co-financiamento entre a UE e o Estado-Membro beneficiário, financiando o FC até ao limite de 80 - 85 % as despesas públicas totais referentes a cada um dos projectos.

4. O FC caracteriza-se por uma abordagem por projecto, que se articula em torno de três grandes princípios:

a) Apenas a Comissão tem a competência para aprovar os projectos e as suas modalidades de realização, bem como para avaliar o impacto potencial real da sua execução, competindo-lhe no final dessa execução igualmente a aprovação do relatório final de execução. Neste contexto, a Comissão pode fazer-se assistir por peritos cujas competências não se encontrem disponíveis nos seus serviços;

b) Em matéria de acompanhamento e de controlo, foi instaurado um comité de acompanhamento por Estado-Membro beneficiário que permite, uma ou duas vezes por ano, abordar as questões técnicas em relação a determinadas alterações relativas aos planos financeiros dos projectos ou outras questões diversas relativas nomeadamente aos pagamentos intermédios;

c) A elegibilidade definida no artigo 3.o do regulamento do FC foi aliás objecto de "princípios que gerem a elegibilidade das despesas no âmbito dos projectos apoiados pelo Fundo de Coesão". Estes princípios foram notificados aos Estados-Membros beneficiários em Maio de 1998 e têm em conta as especificidades próprias deste instrumento.

Âmbito da auditoria

5. O objectivo geral do inquérito do Tribunal foi analisar a gestão do FC pela Comissão, por um lado, e a sua aplicação nos Estados-Membros, por outro. Além da legalidade e regularidade das operações co-financiadas pelo FC, o inquérito consistiu igualmente em apreciar a eficiência e eficácia dos projectos em causa, bem como a complementaridade dos projectos relativos ao FC com as outras acções estruturais como o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional. Se bem que o inquérito não tenha tido por objectivo constituir uma avaliação directa do impacto do FC, revela determinados resultados constatados por peritos quanto aos resultados obtidos e aos efeitos produzidos pelo FC. O inquérito foi elaborado nos serviços da Comissão e nos quatro Estados-Membros beneficiários. Incidiu numa selecção de 37 dos 181 projectos encerrados no início do ano de 1998 ou em vias de encerramento.

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

Evolução financeira

6. Em 1993, foi adoptado um orçamento inicial de 1500000 euros. O orçamento aumenta todos os anos ao ritmo da taxa de inflação, a fim de que o FC mantenha o seu valor em termos reais. Em 1999 era de 2600000 euros. Tendo em conta os recursos orçamentais transitados de exercícios anteriores, o FC dispôs em 1998 de um orçamento total de 2800000 euros para dotações de autorização.

7. As disposições de execução constantes do regulamento do FC acentuam que os pagamentos a favor dos projectos aprovados, com duração igual ou superior a dois anos, são efectuados de acordo com as seguintes regras:

a) Na sequência da adopção da decisão que concede a contribuição comunitária, será pago um adiantamento, que pode atingir 50 % do montante da primeira fracção anual de autorização;

b) Podem ser efectuados pagamentos intermédios, desde que o projecto progrida satisfatoriamente para a sua conclusão e tenham sido realizados pelo menos dois terços das despesas ligadas ao pagamento precedente. Nenhum destes pagamentos pode exceder 50 % do montante de cada fracção anual de autorização. Além disso, o montante cumulado dos pagamentos intermédios em relação ao conjunto das fracções não pode exceder 80 % da contribuição total concedida. Em relação a projectos importantes e em casos justificados, essa percentagem pode ir até 90 %;

c) O pagamento do saldo da contribuição comunitária será efectuado se:

- o projecto, a fase de projecto ou o grupo de projectos tiver sido realizado em conformidade com os seus objectivos,

- o pedido de pagamento final for apresentado à Comissão nos seis meses seguintes à conclusão material do projecto, da fase de projecto ou do grupo de projectos,

- for apresentado à Comissão o relatório final,

- o Estado-Membro enviar à Comissão uma declaração que confirme as informações fornecidas no pedido de pagamento e no relatório.

Os pagamentos da Comissão serão feitos à autoridade ou organismo designado pelo Estado-Membro, de modo geral o mais tardar dois meses a contar da recepção de um pedido de pagamento admissível.

8. O apoio financeiro iniciou-se em 1 de Abril de 1993, data da criação do instrumento financeiro de coesão(3), tendo funcionado até 26 de Maio de 1994, data em que entrou em vigor o regulamento que instituiu o FC. A análise da execução financeira no âmbito do FC apenas se aplica completamente a partir do ano de 1995, que constitui na realidade o primeiro ano completo de aplicação integral dos mecanismos previstos no regulamento do FC.

9. As imputações efectuadas pela Comissão na rubrica orçamental relativa ao FC e gerida pela Direcção-Geral da Política Regional da Comissão caracterizam-se por uma concentração sistemática das autorizações e dos pagamentos no final do exercício orçamental, bem como por uma actividade financeira muito reduzida durante o primeiro trimestre. Durante o período de 1995 a 1998, uma média de 38,9 % dos montantes autorizados e de 47,7 % dos montantes pagos em relação ao exercício foram-no durante os dois últimos meses do ano, ao passo que o primeiro trimestre indica uma média de 18,3 % para as dotações de autorização e de 4,8 % para as dotações de pagamento.

10. A utilização das dotações do FC indica igualmente fortes variações entre os numerosos projectos aprovados no início do período e o menor número de novos projectos aprovados no final do período. Assim, em 1998 as autorizações a favor de novos projectos do FC diminuíram fortemente em proveito das contribuições para projectos aprovados durante os anos anteriores.

11. Como mostra o quadro 1, continuam a existir montantes consideráveis por liquidar que geram uma incerteza quanto à utilização das dotações de pagamento no âmbito do exercício em causa. Na realidade, dado que os futuros movimentos financeiros desses montantes por liquidar não são previsíveis de maneira certa, a Comissão não consegue identificar suficientemente cedo durante o ano o montante de dotações de pagamento disponíveis para os novos projectos. Esses montantes por liquidar podem vir a dificultar momentaneamente o pagamento de adiantamentos aos novos projectos. Se bem que o anexo II do regulamento do FC, alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1265/1999, permita em princípio uma melhor gestão da utilização das dotações anuais no período de 2000 - 2006, não resolverá inteiramente o problema referido em relação aos exercícios orçamentais durante os quais o período de 1994 - 1999 será encerrado.

Quadro 1

Síntese da execução orçamental relativa ao Fundo de Coesão

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Repartição financeira por sector

12. As disposições do n.o 2 do artigo 10.o do regulamento que institui o FC prevêem um equilíbrio adequado de financiamento comunitário entre os projectos nos domínios do ambiente e das infra-estruturas de transportes em todo o período compreendido entre 1993 e 1999. O quadro 2, relativo ao período de 1993 - 1998, mostra que, globalmente, se realizou uma repartição equilibrada das dotações entre sectores, ainda que a distribuição dos recursos entre os dois domínios tenha sido bastante diferente durante cada exercício segundo os Estados-Membros beneficiários. Esta distribuição diferenciada das dotações entre os dois domínios pode explicar-se pela presença de projectos muito importantes num sector específico, por dificuldades encontradas em matéria de contratos públicos, por uma integração mais lenta da dimensão ambiental numa programação de desenvolvimento sustentável ou pela dimensão mais reduzida dos projectos ambientais.

Quadro 2

Equilíbrio entre projectos de transportes e de ambiente

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

13. Por outro lado, o quadro 3, relativo às contribuições do FC por sector, mostra que a repartição dos investimentos privilegia determinados tipos de intervenção, como os projectos rodoviários e os projectos em matéria de abastecimento de água potável ou de tratamento das águas residuais urbanas, em detrimento de outros como as infra-estruturas ferroviárias e marítimas ou a conservação dos recursos naturais.

Quadro 3

Contribuição do Fundo de Coesão por sector - Autorizações do período de 1993 - 1999 no total por domínios

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

OBSERVAÇÕES RELATIVAS À GESTÃO DO FUNDO DE COESÃO

Programação dos projectos

14. Antes da decisão definitiva de concessão de uma ajuda no âmbito do FC, a Comissão deve proceder a uma apreciação aprofundada com o objectivo de garantir aos projectos escolhidos uma elevada qualidade, em conformidade nomeadamente com os critérios referidos no n.o 5 do artigo 10.o do regulamento do FC, o qual descreve os elementos essenciais nos quais se baseiam as decisões da Comissão, a saber:

- benefícios económicos e sociais a médio prazo do projecto em causa,

- prioridades estabelecidas pelos Estados-Membros beneficiários,

- contribuição que os projectos podem dar para a realização das políticas comunitárias em matéria de ambiente e de redes transeuropeias,

- compatibilidade dos projectos com as políticas comunitárias e sua coerência com as demais medidas estruturais da Comunidade,

- realização de um equilíbrio adequado entre os domínios do ambiente e das infra-estruturas de transportes.

15. Além disso, a Comissão convida, se necessário, o Banco Europeu de Investimento (BEI), no âmbito de um acordo-quadro assinado em 15 de Dezembro de 1994 relativo a toda a duração do regulamento do FC, a contribuir para essa avaliação a nível mais técnico e financeiro, a fim de assistir a Comissão na instrução dos projectos e de fomentar desse modo a melhor combinação das fontes de financiamento.

Falta de instruções relativas aos pedidos de contribuição

16. O controlo documental dos processos de instrução nos serviços competentes da Comissão mostrou que nem sempre eram apresentados todos os elementos essenciais previstos pela regulamentação, nos quais se baseavam as decisões individuais, e que não eram sistematicamente elaboradas análises de custo/eficácia, de custo/benefícios ou de impacto relativas aos projectos, pois o formulário previsto para esse efeito não continha indicações sobre os métodos a seguir. Do mesmo modo, nem sempre tinham sido estudadas e consideradas alternativas aos projectos.

17. Por exemplo, no que se refere a determinadas acções no âmbito dos quatro agrupamentos de projectos controlados em Espanha, os pormenores referentes à localização e aos montantes nem sempre eram conhecidos da Comissão.

18. Em Portugal, a análise dos custos e dos benefícios relativa a um projecto em matéria de infra-estruturas não permitia deduzir a rendibilidade económica e social do projecto. No que se refere a outro pedido de contribuição no domínio do ambiente, as receitas potenciais não foram tomadas em conta, tendo a Comissão concluído, sem proceder a uma análise financeira, que era impossível estabelecer uma ligação entre as verbas recebidas pela empresa beneficiária, que tinha por actividade comercial a distribuição de água, e o seu investimento financiado pelo FC, que consistia principalmente em substituir várias condutas de água usadas e por vezes permeáveis, ao longo da rede. Se bem que o regulamento em vigor (792/93), com base no qual o projecto foi financiado, não previsse disposições a este respeito, seria oportuno que em determinados casos a Comissão tivesse em conta as receitas potenciais na sua análise.

19. Na Grécia, os consultores elaboram os processos de pedidos de contribuição e nomeadamente os estudos socioeconómicos [análises de custos/benefícios, cálculo da taxa interna de rendibilidade (TIR) económica ou financeira e avaliação do impacto do projecto em termos de criação de empregos] frequentemente sem efectuarem visitas ao beneficiário final em causa. No âmbito dos controlos efectuados foram detectadas incoerências, nomeadamente:

- existência de receitas potenciais geradas por um projecto constante da análise socioeconómica que não são tomadas em conta na fixação da taxa máxima de ajuda no âmbito do FC,

- naturezas diferentes de custos são consideradas aceitáveis pela Comissão nas ACB para projectos sectoriais da mesma natureza. Alguns projectos consideram despesas de manutenção e outros não, não havendo explicação para tal. Alguns projectos podem incluir despesas indirectas de pessoal ou despesas de exploração como a electricidade, ao passo que outros não as incluem. A maior parte destes dados é frequentemente sobreavaliada ou incorrecta,

- no caso de um projecto em Kalamata (Grécia), o estudo socioeconómico utilizou dados provenientes de um projecto semelhante em Rhodes, sem que tal tenha alguma vez sido colocado em questão pelos respectivos interlocutores,

- as avaliações de criação de postos de trabalho apresentadas nas candidaturas dos projectos são por vezes sobreavaliadas ou irrealistas.

20. Tendo em conta o facto de os elementos explicativos e analíticos que acompanham uma candidatura a um projecto nem sempre serem completos e fiáveis, a Comissão nem sempre tem possibilidades de verificar se os projectos propostos são os mais eficazes, antes de os aprovar. Por outro lado, no âmbito dos controlos efectuados não foi possível identificar os projectos recusados pela Comissão nem inventariar os principais motivos de recusa dos projectos apresentados pelos Estados-Membros beneficiários.

Articulação entre o Fundo de Coesão e o FEDER

21. Em todos os Estados-Membros da coesão, o dispositivo nacional de aplicação do FC integra-se plenamente na organização administrativa existente do FEDER. Frequentemente, como em Portugal ou na Irlanda, os mesmos gestores nacionais são responsáveis simultaneamente da gestão do PO sectorial do FEDER e dos projectos do FC no mesmo domínio. Esta concentração de competências nos mesmos responsáveis e ministérios estimula na prática uma articulação entre o FC e o FEDER, ainda que estes dois instrumentos obedeçam a lógicas administrativas diferentes, uma baseada na programação e outra na gestão de projectos.

22. De uma maneira geral, os sistemas de gestão e de organização funcionam de tal modo que é reduzido o risco de não respeito pelo artigo 9.o do regulamento do FC relativo à conjugação e sobreposição entre as fontes de financiamento comunitário, ou seja de alguma rubrica das despesas poder beneficiar simultaneamente de apoio do FC e de apoio dos fundos estruturais.

23. É útil que a Comissão conheça as ligações ou sinergias possíveis entre os projectos financiados pelo FC ou pelo FEDER. Com esse objectivo, os formulários de candidatura ao FC prevêem explicitamente que se indiquem as ligações potenciais a outros projectos financiados pela Comunidade Europeia. Contudo, constatou-se que esses formulários nem sempre foram correctamente preenchidos pelas autoridades nacionais.

24. Ainda que as gestões respectivas do FC e do FEDER funcionem nos mesmos ministérios, é contudo conferida maior prioridade à optimização das dotações concedidas a esses dois instrumentos do que à coerência global das políticas estruturais a que servem de base.

Condicionalismos orçamentais e sectoriais

25. A abordagem por projecto tinha por finalidade permitir que a Comissão reforçasse os critérios de selecção dos projectos, compreendesse melhor a incidência dos projectos aprovados sobre a coesão económica e social, melhorasse em seguida o controlo e aumentasse a transparência e a qualidade das acções do FC. A Comissão pode assim desempenhar um papel mais activo na construção das redes transeuropeias de transportes e na protecção do ambiente.

26. Contudo, esta abordagem por projecto foi aplicada com dificuldades. No seu início, os projectos foram elaborados por vezes à pressa, e em seguida, durante a execução corrente, tiveram de ter em conta uma repartição equitativa entre domínios sectoriais. O facto de os projectos serem apresentados individualmente em momentos diferentes torna difícil a sua comparabilidade e não leva a que se proceda a uma selecção quanto à sua aprovação.

27. No âmbito de um pacote plurianual, a Comissão comunica às autoridades nacionais responsáveis o orçamento anual indicativo com uma repartição equilibrada entre as infra-estruturas de transportes e o ambiente. As acções a realizar são determinadas simultaneamente com base nas orientações globais definidas nomeadamente no Tratado e numa estratégia nacional que tem as suas próprias prioridades nos dois sectores em causa.

28. Os dois sectores em causa não conheceram geralmente o mesmo ritmo de programação. Na realidade, o domínio das infra-estruturas de transportes pode geralmente apoiar-se numa longa experiência em matéria de programação e dispunha de projectos suficientemente elaborados, ao passo que no domínio do ambiente, a experiência adquirida se revela como sendo mais recente. Assim, na maioria dos países da coesão, os projectos ambientais foram aprovados tardiamente em comparação com os projectos no domínio das infra-estruturas de transportes.

29. A nível nacional, o procedimento de selecção dos projectos toma geralmente em conta o seu grau de elaboração em qualidade e quantidade, nomeadamente o grau de maturidade dos projectos; é igualmente influenciado pela ordem de apresentação no tempo dos projectos que são objecto de um pedido de contribuição.

30. Embora o regulamento não tenha previsto uma programação real do FC com o objectivo de dar uma visão de conjunto coerente a médio prazo das acções a realizar, a sua realização pela Comissão, em parceria com as autoridades nacionais competentes, teria permitido que os Estados-Membros beneficiários gerissem de maneira mais qualitativa em termos de impacto e de estratégia os seus pedidos de contribuições.

Repartição geográfica dos projectos

31. A ajuda financeira comunitária no âmbito do FC destina-se aos Estados-Membros beneficiários e não às suas regiões. Não está prevista qualquer repartição regional das contribuições concedidas e, em conformidade com o princípio de subsidiariedade, é ao governo nacional que compete a selecção dos pedidos de financiamento dos projectos a realizar nas regiões em causa e, após a sua aprovação pela Comissão, a transferência das dotações para as ditas regiões.

32. Se bem que as estruturas administrativas centralizadas responsáveis pelos processos do FC facilitem a execução dos procedimentos de candidatura, de acompanhamento e de controlo, podem existir tratamentos diferenciados entre os projectos geridos a nível central e a nível regional. Por exemplo, em Espanha, por decisão das autoridades nacionais, a taxa de co-financiamento comunitário dos projectos apresentados pela administração central está fixada em 85 %, ao passo que os geridos pelas administrações regionais apenas beneficiam de 80 %.

Lentidão da aprovação

33. Em conformidade com o artigo 10.o do regulamento, a Comissão decidirá da concessão de apoios ao abrigo do FC no prazo de três meses a contar da recepção do pedido por parte do Estado-Membro. Na prática, este prazo nem sempre é respeitado pela Comissão, como mostra o quadro 4, que acentua os atrasos mais importantes constatados.

Quadro 4

Prazos de aprovação das candidaturas de projectos na Comissão

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

34. A análise do sistema mostra que uma candidatura de projecto deve ser instruída, segundo o caso, pelo ministério responsável pelo ambiente ou pelo ministério responsável pelas infra-estruturas de transportes, em seguida enviada à entidade nacional responsável pelo FC, a qual a envia à Comissão após uma última verificação, a fim de que ela possa ser objecto de uma decisão individual de aprovação pela Comissão. As etapas do circuito nacional da candidatura não se caracterizam por critérios de decisão intermédios que garantam o preenchimento de todas as condições para um financiamento do FC. Em nenhum momento do circuito nacional as entidades competentes nacionais, sectoriais ou regionais têm possibilidade de validar os elementos apresentados na candidatura de projecto em relação ao seu eventual financiamento comunitário.

35. A nível nacional, a duração da análise de cada candidatura é em geral bastante curta, devido nomeadamente aos seguintes aspectos:

a) A passagem de um escalão a outro descrita no parágrafo anterior é tanto mais rápida porquanto não tenha sido delegada qualquer responsabilidade pela Comissão ao Estado-Membro em causa que permita validar, mesmo de maneira parcial, uma candidatura de projectos;

b) As verificações locais relativas aos elementos constitutivos do projecto podem efectuar-se rapidamente no âmbito nacional;

c) Dado que o facto gerador para que se tome em consideração o início do período de elegibilidade é determinado pela data de envio da candidatura do projecto à Comissão pelo Estado-Membro em causa, o Estado-Membro terá interesse em acelerar a apresentação dessa candidatura.

36. A nível da Comissão, cada candidatura de projecto é objecto de uma análise completa que tem em conta os elementos essenciais, bem como a avaliação efectuada pelo BEI na maior parte dos casos (ver pontos 14 - 15).

37. O período entre a data de envio da candidatura do projecto pelo Estado-Membro em causa e a sua aprovação pela Comissão pode atingir mais de três anos e explica-se frequentemente por pedidos de informações suplementares. Estes atrasos, que podem igualmente ter a sua origem nos Estados-Membros, têm certamente por efeito nos gestores nacionais uma insegurança tanto na fase inicial de aprovação do projecto como em relação às eventuais alterações que venham a ser solicitadas.

Noção de projecto e de financiamento de projecto

38. O FC pode contribuir para o financiamento de projectos ou fases de projectos que sejam técnica e financeiramente independentes ou de grupos de projectos relacionados com uma estratégia visível que formem um conjunto coerente. O custo total de um projecto ou grupo de projectos não poderá, em princípio, ser em qualquer caso inferior a 10 milhões de euros. Esta noção de projecto deparou-se com dificuldades de interpretação e de aplicação, sobretudo no domínio do ambiente em que os projectos são tradicionalmente de dimensões mais reduzidas e de concepção por vezes mais complexa do que os projectos no domínio das infra-estruturas de transportes. Assim, no domínio do ambiente, a Comissão aprovou de maneira global agrupamentos de projectos em Espanha ou na Grécia, embora nem sempre todos os elementos relativos aos subprojectos tenham sido previamente determinados. Estes elementos, bem como por vezes modalidades mais específicas relacionadas com o projecto como o calendário ou a avaliação dos custos, tiveram de ser posteriormente especificados pelas autoridades nacionais responsáveis.

39. Na Irlanda, determinados projectos (circular de Dublim, troço N3-N1 da Northern Cross, porto de Belview...) já tinham recebido financiamentos comunitários no âmbito dos fundos estruturais em apoio de estudos preliminares, de trabalhos ou de fracções anteriores antes de beneficiarem de contribuições do FC no domínio das infra-estruturas, sem que a noção de projecto ou de fase de projecto fosse claramente identificada. Assim, o projecto irlandês "Porto de Belview" foi dividido em quatro projectos independentes, sendo cada um deles inferior ao limiar de 10 milhões de euros previsto no n.o 3 do artigo 10.o do regulamento e devendo assim ser objecto de uma avaliação de custos/benefícios separada, quando teria sido oportuna uma avaliação prévia cobrindo os quatro projectos.

40. Do mesmo modo, na Grécia e em Portugal, determinados projectos beneficiaram inicialmente de um financiamento comunitário no âmbito dos fundos estruturais, nomeadamente do programa Envireg, tendo posteriormente recebido uma contribuição do FC sem que as fases do projecto em causa tenham podido ser claramente identificadas do ponto de vista financeiro e técnico. Frequentemente as despesas co-financiadas pelo programa Envireg ou pelo FC baseavam-se num mesmo contrato e num mesmo calendário físico e financeiro elaborado no caderno de encargos, que não fazia distinção entre as fontes de financiamento comunitário.

41. Falta uma definição operacional do projecto ou de fases de projectos técnica e financeiramente independentes, como estipulada no artigo A do anexo II do regulamento FC e, nos casos em que existe, apenas foi elaborada pelos Estados-Membros em causa segundo a sua própria interpretação, pois a Comissão não forneceu orientações ou indicações precisas nessa matéria. Esta ausência de delimitação operacional da noção de projecto, tal como referida no terceiro parágrafo do artigo 1.o do regulamento FC, leva o FC a financiar por vezes conjuntos de despesas, componentes individuais de projectos ou uma amálgama de projectos não homogéneos, o que torna difícil qualquer avaliação posterior de impacto.

Cálculo das receitas líquidas previsíveis

42. Os controlos do Tribunal relativos à constituição da base financiável pelo FC revelaram que não existia um enquadramento metodológico que permitisse elaborar um cálculo homogéneo, nomeadamente no caso de projectos semelhantes, das receitas líquidas previsíveis que devem ser deduzidas do conjunto das despesas elegíveis co-financiáveis pelo FC.

43. Na Irlanda, o cálculo das receitas líquidas pode depender do destino do projecto: se se tratar de um projecto destinado a uma utilização comercial, o montante das receitas será avaliado, se pelo contrário se destinar a utilização privada ou a transformar-se num bem público, as receitas potenciais a ele relativas não serão consideradas. Assim, por exemplo o financiamento pelo FC para a construção de uma auto-estrada deverá ser revisto se posteriormente vier a ser introduzida portagem. Do mesmo modo, um projecto relativo ao tratamento de águas residuais em benefício das populações locais raramente inclui receitas identificáveis, ao passo que um mesmo projecto em benefício de sociedades comerciais ou de fábricas beneficiará de um financiamento menor do FC, tendo em conta a possibilidade de identificação das receitas geradas.

44. Em Portugal, um projecto gerador de receitas no domínio dos transportes baseou-se numa análise pouco elaborada dos custos e benefícios apresentada pelo promotor. A Comissão concluiu aliás, sem efectuar uma análise financeira pormenorizada, que o tráfego causado pelos alargamentos da auto-estrada em questão e as receitas daí decorrentes seriam apenas marginais e dificilmente quantificáveis no momento da aprovação do projecto.

45. No que se refere ao projecto "Auto-estrada Pathe - partes A e B - Kastro-Martino" na Grécia, as receitas líquidas foram avaliadas em 34 % do custo do investimento, que toma em conta os juros de um empréstimo do BEI e se baseia num montante fixo de encargos de exploração de 12 milhões de dracmas gregas (cerca de 36400 euros) por quilómetro sem justificação.

46. Assim, a escolha das componentes da análise financeira que servem de base ao cálculo das receitas líquidas varia segundo os gestores. Alguns utilizarão uma duração previsional de amortização mais longa que outros para um projecto da mesma natureza, outros incluirão despesas bancárias previsionais como encargos suplementares de tesouraria e não terão em conta o financiamento comunitário para reduzir os encargos do projecto. As apresentações técnicas de projectos semelhantes variam igualmente segundo os gestores. A esse respeito, a Comissão ainda não elaborou orientações que indiquem quais as melhores práticas nesta matéria, com vista a concorrer para uma determinada harmonização e homogeneização da análise financeira e técnica.

47. Ainda que um projecto seja do domínio público, deve apresentar um equilíbrio de entradas e saídas financeiras para cada ano, sem o que corre o risco de se deparar com falta de liquidez. Poucos pedidos de contribuição ou relatórios de execução apresentam uma planificação financeira indicando as receitas ou os desembolsos previsionais por ano. Esta falta de informações torna difícil o cálculo do fundo de maneio(4) ou da necessidade de fundo de maneio(5) de exploração correspondente, não permitindo garantir a viabilidade financeira do projecto.

Aprovação de projectos já praticamente terminados

48. Os controlos demonstraram que, em determinados casos, no momento da aprovação pela Comissão o projecto estava já praticamente terminado. A apresentação e aprovação de projectos em curso de finalização, ou mesmo já finalizados, não são coerentes com o princípio de parceria. Este princípio implica uma concertação entre a Comissão e as autoridades competentes a nível nacional, regional ou local que deverá cobrir todo o desenrolar do projecto ou da fase de projecto, incluindo a planificação a ele relativa, a sua execução, adaptação eventual, finalização dos trabalhos e entrada em funcionamento. O Tribunal aliás já salientou(6) as repercussões diferentes dos dois métodos que consistem em apresentar operações novas ou operações em curso de realização: no primeiro caso as operações têm um prazo de execução mais alargado, ao passo que o segundo método permite um ritmo mais rápido de utilização do financiamento comunitário; os dois métodos têm igualmente efeitos diferentes quanto ao impacto do financiamento comunitário, o qual é mais indirecto no caso de projectos já em curso de execução ou de finalização.

Condicionalidade

49. Contrariamente à dos fundos estruturais, a ajuda financeira do FC prevê uma cláusula de condicionalidade. O artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 1164/94, de 16 de Maio de 1994, subordina o co-financiamento de novos projectos ou de novas fases de projectos nos países em situação de défice excessivo ao respeito pelos objectivos fixados pelas recomendações do Conselho, em conformidade com o artigo 104. oC do Tratado. A aplicação deste princípio de condicionalidade levou a Comissão a proceder à análise da situação orçamental dos países beneficiários do FC que têm um défice excessivo. Cada uma dessas análises (na Primavera em relação ao défice do ano anterior e no Outono em relação ao do ano em curso) mostrou que o objectivo anual recomendado pelo Conselho em relação ao défice orçamental era respeitado. Consequentemente, os co-financiamentos do Fundo de Coesão prosseguiram.

50. A condicionalidade pode contudo tornar difícil a curto prazo a realização dos diferentes objectivos macroeconómicos dos Estados-Membros menos prósperos. Por um lado, estes países devem proceder a consideráveis investimentos públicos, como mostra o quadro 5, de modo a reduzirem o seu atraso de desenvolvimento e aumentarem a sua capacidade de crescimento e de prosperidade. Por outro, devem simultaneamente reduzir o seu défice orçamental e manter o controlo da sua dívida pública.

Quadro 5

Despesas públicas de investimento

(Formação bruta de capital fixo das administrações públicas, em percentagem do PIB)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Ciclo de desenvolvimento de um projecto

51. O desenvolvimento de um projecto pode analisar-se em termos de ciclo, o que permite um melhor controlo da sua gestão. No caso dos projectos do FC, a Comissão intervém principalmente no início e no final do ciclo. No início, por ocasião da fase preparatória da decisão de aprovação, é levada a apreciar um determinado número de factores internos (planificação, avaliação de custos, TIR, viabilidade, desempenho operacional previsto,...) e externos ao projecto (análise custo/benefício, estratégia global procurada, sinergias com outros projectos, prioridades nacionais ou regionais, localização,...). No final do ciclo, deve garantir o encerramento do projecto, aceitar o relatório final de execução e liberar o saldo final.

52. Entre estas duas etapas, determinado número de acontecimentos pode alterar de maneira substancial o processo de desenvolvimento de um projecto (imprevistos, casos em que o orçamento é excedido, atrasos, concepção inicial incompleta, planificação irrealista,...). Esses acontecimentos traduzem-se por alterações da decisão inicial, sem que a Comissão tenha podido intervir de maneira preventiva para corrigir as diferenças. A Comissão só pode aceitar essas evoluções já realizadas a nível dos investimentos, quando poderia tê-los detectado numa fase anterior através de uma melhor compreensão e de um controlo adequado dos factores que determinam o custo dos projectos. Além disso, os casos, aceites pela Comissão, em que o orçamento ou os prazos são excedidos, além das suas consequências para o alcance dos resultados e impacto dos projectos, absorvem dotações em detrimento da aprovação de novos projectos. De igual modo, uma vez que a aprovação de um projecto tenha sido decidida pela Comissão, as alterações posteriores dessa decisão são frequentemente aceites sem o rigor inicial e sem a necessária análise aprofundada das causas que as motivaram. A análise dos documentos que justificam as alterações solicitadas e decididas nem sempre permitiu identificar os factores que as causaram nem o conjunto das soluções elaboradas para esse efeito.

53. Estas numerosas alterações foram constatadas em vários casos, realizando contudo os projectos em questão os mesmos objectivos que os inicialmente propostos. Por exemplo, no caso de um projecto em Argos na Grécia, a decisão inicial da Comissão previa um custo total de 751000 euros para a construção de 20 km de condutas de abastecimento de água, ou seja um custo médio de 38 euros por metro. Uma alteração posterior à decisão inicial introduziu um investimento adicional de 130000 euros correspondente à construção de um reservatório e reduziu as condutas a 10 km, ou seja um custo médio de 62 euros por metro; uma terceira alteração da decisão aumentou o comprimento das condutas para 72 km por um custo de 993000 euros, o que alterou o custo médio para 14 euros, e finalmente o custo do investimento realizado para essas condutas elevou-se a 1377000 euros, o que acabou por colocar o custo médio em 19 euros.

54. A nível do acompanhamento, os relatórios de execução dos projectos do FC que acompanham os pedidos de pagamento fornecem em geral poucas informações sobre o estado de adiantamento, sobre as sinergias ou sobre o aspecto da coordenação desses projectos com as outras operações estruturais, mesmo quando essa informação está disponível nos Estados-Membros em causa.

55. No que se refere à aprovação dos relatórios finais que permitem o pagamento do saldo final e o encerramento do projecto, também existem atrasos nos serviços da Comissão mas são nitidamente mais reduzidos que quando da fase inicial do projecto. O período entre a apresentação do relatório final e o seu respectivo pagamento pode atingir cerca de um ano. O processo de encerramento dá por vezes lugar a várias versões de relatórios finais de execução, mas igualmente a vários pedidos sucessivos de pagamento final, sem que as razões para tal apareçam claramente nos processos de instrução.

Comités de acompanhamento

56. Os comités de acompanhamento são previstos no artigo F do anexo II do regulamento que institui o FC e foram instituídos em 1994. Participam nas reuniões os representantes da Comissão, do BEI, das autoridades nacionais competentes e por vezes das autoridades regionais ou locais. Os comités analisam o estado de adiantamento dos projectos em curso utilizando indicadores físicos e financeiros e verificam a adequação dos planos de financiamento com a progressão física dos projectos. Em caso de diferença significativa em relação às previsões iniciais, são levados a propor alterações à Comissão. Além disso, as decisões de concessão de contribuições são tomadas pela Comissão à margem dos comités de acompanhamento, não sendo todos eles informados da situação das candidaturas de projectos em curso de instrução na Comissão.

Controlos efectuados pela Comissão

57. As missões efectuadas pela Direcção-Geral da Política Regional, responsável pela gestão do FC em conformidade com o artigo 13.o e com o artigo F do anexo II do Regulamento (CE) n.o 1164/94, tiveram principalmente por objectivo tomar contacto com as autoridades nacionais e regionais responsáveis pela apresentação e execução dos projectos, bem como abordar as questões em suspenso relativas a determinados projectos, mas não são suficientemente aprofundadas para apreciar a realização dos diferentes projectos, a sua execução física ou a tomada em consideração efectiva das observações anteriormente enviadas. Os controlos efectuados em 1996 nos sistemas de gestão e de controlo interno em vigor nos Estados-Membros, que evidenciaram determinadas deficiências, apenas foram seguidos de um número limitado de verificações referentes a projectos relativamente importantes e com a mesma finalidade no âmbito dos sistemas de gestão financeira em causa, das declarações de despesas e da execução física.

58. Os controlos efectuados pela Direcção-Geral do Controlo Financeiro, por outro lado, revelam determinado número de irregularidades, como mostram os quadros 6 e 7, algumas das quais foram posteriormente corrigidas. A tipologia das irregularidades detectadas (ver quadro 6) foi igualmente confirmada pelas missões de controlo do Tribunal. Estes resultados de auditoria indicam que os sistemas de controlo interno ainda apresentam deficiências. A responsabilidade em garantir que os fundos comunitários a favor de projectos do FC são utilizados no âmbito para os quais foram propostos cabe essencialmente à Comissão. Esta não consagra, contudo, meios suficientes aos controlos dos projectos do FC para ter possibilidades de cumprir plenamente essa obrigação.

Quadro 6

Tipologia das irregularidades detectadas pelos controlos da Comissão no âmbito do Fundo de Coesão

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 7

Lista não exaustiva das irregularidades detectadas pela Comissão por ocasião das suas missões de controlo no âmbito do Fundo de Coesão

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

OBSERVAÇÕES RELATIVAS À GESTÃO FINANCEIRA DOS PROJECTOS CONTROLADOS LOCALMENTE

59. Se bem que tardiamente, a Comissão, numa preocupação de transparência e de clarificação dos métodos utilizados para avaliação das declarações de despesas, notificou aos Estados-Membros beneficiários, em 19 de Maio de 1998, os princípios que regem a elegibilidade das despesas no âmbito de projectos apoiados pelo FC. Estes inspiram-se nas regras enunciadas nas fichas de elegibilidade para as contribuições dos fundos estruturais, mas consideram as particularidades próprias do FC. Ainda que não estabeleçam novas regras, estes princípios permitiram tornar mais transparentes os critérios de elegibilidade em que se baseiam as declarações de despesas. A comunicação tardia destes critérios de elegibilidade pode explicar determinadas anomalias encontradas por ocasião das missões de controlo.

Elegibilidade das despesas

60. Na Grécia, no que se refere a um projecto em Argos, as despesas efectuadas pela empresa beneficiária para si própria não eram justificadas. O imposto sobre o valor acrescentado (IVA) reembolsável no montante de 145 milhões de dracmas gregas (cerca de 433000 euros) foi considerado elegível num projecto em Salónica. Um montante de 87 milhões de dracmas gregas (cerca de 260000 euros) de despesas não previstas na decisão de aprovação de um projecto em Nafplio foi incluído nas despesas elegíveis. No caso do projecto de melhoria dos acessos ao aeroporto de Atenas, tiveram de ser consideradas como inelegíveis despesas no total de 765000 euros efectuadas após o prazo previsto na decisão inicial do projecto.

61. Na Irlanda, no âmbito de um projecto de abastecimento de água em Limerick, foram declaradas elegíveis à Comissão despesas incorridas antes do período de elegibilidade de 1981 a 1992 no total de 395324,51 libras irlandesas (cerca de 494155 euros).

62. Em Espanha, foram incluídas no montante das despesas elegíveis para o financiamento do FC despesas de IVA reembolsáveis no âmbito de um projecto de abastecimento de água em Palma de Maiorca no total de cerca de 101 milhões de pesetas espanholas (cerca de 0,6 milhões de euros). No caso de outro projecto nas Baleares, foram acrescentadas às despesas elegíveis para o financiamento do FC trabalhos complementares num montante de 13,2 milhões de pesetas espanholas (cerca de 77500 euros), correspondentes à inclusão de um aparelho para retirar areia, se bem que não estivessem previstas na decisão da Comissão nem numa posterior alteração apresentada pelo Estado-Membro à Comissão. O montante destes trabalhos complementares não teve repercussões para o financiamento comunitário.

Finalização dos projectos

63. Na Grécia, a última versão do relatório técnico final de um projecto em Argos indicava que tinham sido substituídos 72 km de antigas condutas de água, ao passo que o controlo local mostrou uma quantidade inferior, correspondente a 60 km. No caso de outro projecto relativo a uma estação de bombagem de água, o relatório final de execução referia a sua finalização, mas a verificação local mostrou que a estação não estava nem terminada nem operacional.

64. Na Irlanda, os controlos técnicos efectuados pelas entidades responsáveis não são objecto de uma reconciliação com a fase de execução financeira, não sendo sistematicamente garantida a concordância entre a evolução das despesas elegíveis e a correspondente execução física.

65. Em Espanha, no que se refere a um grupo de projectos relativos à rearborização nas ilhas Baleares, o custo elegível aprovado pela Comissão na sua decisão de 28 de Julho de 1997(7) elevava-se a 3,68 milhões de euros, o que é nitidamente inferior ao limiar de 10 milhões de euros referido no n.o 3 do artigo 10.o do regulamento FC. No que se refere a outro projecto relativo às estações de tratamento de águas residuais nas Baleares, o controlo local permitiu determinar que os trabalhos já estavam muito avançados por ocasião do pedido de concessão da contribuição, datado de 11 de Abril de 1995, e que duas das cinco estações previstas já estavam terminadas na data de aprovação pela Comissão do financiamento a elas relativo.

66. Em Portugal, um projecto terminado e encerrado no sector das infra-estruturas de transportes ainda apresentava deficiências de construção.

Contabilização adequada

67. Na Irlanda, as despesas declaradas elegíveis no âmbito do FC são frequentemente as previstas ou autorizadas, mas ainda por pagar. A regularização efectua-se então nas declarações seguintes, o que torna difícil as reconciliações contabilísticas posteriores. De igual modo, nem sempre existe uma correspondência perfeita entre as despesas realmente efectuadas e pagas pelo beneficiário final e as que são declaradas à Comissão para o seu co-financiamento. Estas diferenças encontradas por ocasião dos controlos tornam difícil a identificação da pista de auditoria.

68. Na Grécia, a verificação de um projecto no sector dos transportes não permitiu comparar todas as despesas elegíveis declaradas com os documentos comprovativos contabilísticos correspondentes.

69. Em Portugal, no que se refere a um projecto no sector do ambiente co-financiado pelo programa Envireg e pelo FC, não foi possível, por ocasião da verificação local, separar claramente as despesas cobertas por uma ou outra intervenção, o mesmo tendo sucedido no que se refere aos trabalhos físicos.

70. Em Espanha, no caso de um projecto VTS (Vessel Traffic System) em Tenerife, não foi possível justificar localmente com qualquer documento comprovativo um montante de 17698662 pesetas espanholas (cerca de 100000 euros), correspondente a uma ordem de pagamento do beneficiário final, apesar da sua contabilização pela Direcção-Geral de Programação Económica do Ministério das Obras Públicas.

AVALIAÇÃO NO DOMÍNIO DO FUNDO DE COESÃO

Modelos macroeconómicos

Modelos desenvolvidos por iniciativa da Comissão

Quadro de referência e gestão dos contratos

71. O regulamento que institui o FC estipula que a Comissão deve apresentar regularmente um relatório sobre o impacto económico e social do FC nos Estados-Membros beneficiários. Essa disposição implica que a abordagem baseada nos projectos deve ser completada por uma análise mais global do impacto dos projectos financiados pelo FC em diversas variáveis como o crescimento, o emprego e as trocas nas economias visadas, tendo em conta a incidência a curto prazo dessas acções para a procura que se faz sentir principalmente durante a fase de realização e os efeitos a médio e longo prazo para a oferta que se manifestam a partir da fase operacional.

72. A fim de poder responder a essas exigências regulamentares, a Comissão celebrou dois contratos com um consultor. O primeiro, datado de 3 de Julho de 1995 num montante de 675965 euros, consistiu em desenvolver métodos de avaliação do impacto macroeconómico dos projectos do FC. O segundo, de 1 de Abril de 1997 num montante de 283500 euros, incidiu essencialmente na recolha de novos dados destinados a poder proceder a novas avaliações de projectos.

73. O caderno de encargos do primeiro contrato, baseado num estudo de viabilidade realizado em 1994 pelo mesmo consultor sobre o mesmo assunto, retomava a mesma estrutura preconizada e os mesmos critérios de avaliação. A Comissão não considerou que essa situação específica colocasse problemas. Os métodos de modelização propostos pelos diferentes candidatos no âmbito do concurso, cuja maioria já era conhecida, foram todos considerados pela Comissão aptos para proceder à avaliação do impacto de projectos, não tendo a Comissão adoptado critérios específicos para apreciar esses métodos. Finalmente, a Comissão optou pelo consultor que apresentara uma das propostas mais caras e cuja abordagem era a mais original, embora a sua aplicabilidade ainda não tivesse sido testada na prática. Uma cláusula adicional ao primeiro contrato, assinada mas não datada, prolonga por três meses a duração das prestações de serviço, ou seja uma duração total de 15 meses. Esse prolongamento diminui de facto o valor dos critérios de atribuição iniciais, dado que a selecção das propostas se fizera nomeadamente considerando a aptidão para terminar a análise nos prazos conferidos e que não estão além disso previstas quaisquer penalidades em relação aos atrasos. Tal procedimento deveria ter levado a uma alteração do contrato.

74. O segundo contrato assinado pela Comissão surgiu na sequência de uma proposta do mesmo consultor que sugeria alargar a aplicação dos modelos criados no âmbito do próprio contrato a todas as intervenções do FC, para poder avaliar o impacto dos projectos a curto, médio e longo prazo em variáveis económicas-chave como os rendimentos, o crescimento regional, os investimentos privados e o emprego.

75. Esta extensão contratual não teria sido necessária dado que o primeiro contrato já previa o fornecimento à Comissão de um instrumento adequado e operacional (modelos e base de dados), para que ela pudesse por si garantir o impacto do FC. Na realidade, os contratos estipulam que todos os resultados obtidos pelo contratante, bem como o programa informático necessário à aplicação e a base de dados criada para esse efeito, são propriedade da Comissão.

76. As despesas relacionadas com o primeiro contrato elevaram-se a 674403,98 euros. A análise das despesas de deslocação do prestador de serviços mostrou que em numerosos casos, a Comissão reembolsou viagens de avião em business class quando o contrato especificava, no artigo 1.oA do seu anexo IV, que as viagens seriam reembolsadas até ao limite do preço dos bilhetes em classe económica. No que se refere ao segundo contrato, assinado em 1 de Abril de 1997, cujo limite de execução estava previsto para 31 de Março de 2000, não se verificaram pagamentos até 31 de Janeiro de 2000.

Correspondência com os objectivos de avaliação

77. A fim de elaborar um enquadramento coerente para a análise do impacto das despesas do FC nos quatro países em causa, o consultor referido no ponto 72 adoptou uma abordagem inovadora utilizando três métodos complementares: os modelos vectoriais auto-regressivos (VAR), os modelos de equilíbrio geral calculável (EGC) à escala regional e os modelos de dinâmica de repartição formal (MDRF). Estes modelos são apresentados de uma maneira mais desenvolvida no anexo.

78. A análise exigida por estes modelos devia nomeadamente permitir responder às três questões seguintes: de que modo as intervenções do Fundo, de forma agregada ou individual, influenciam as economias dos quatro países da coesão? Qual a influência desses efeitos nas economias contíguas e na Comunidade em geral? Qual o impacto dessas intervenções para a coesão económica e social da União?

79. Os modelos MDRF não foram de facto utilizados para avaliação directa do impacto dos projectos FC. Ocupam-se da dinâmica de crescimento e de convergência do conjunto das regiões dos quatro países da coesão, bem como de outros países como a França, o Reino Unido e a Itália, sendo utilizados para analisar questões como a tendência dos rendimentos regionais para convergir ou divergir ao longo do tempo e a dinâmica na repartição regional do rendimento. As análises aplicam-se ao período de 1980 - 1990. Mostram que a desigualdade crescente se explica pelo facto de os grupos de regiões vizinhas realizarem um crescimento diferente de outros grupos contíguos e de os resultados de uma região serem explicados pelas regiões vizinhas. Além disso, os resultados de análise no que se refere às repercussões dos investimentos públicos e privados poderão ser considerados para uma apreciação dos projectos FC realizados durante o período de 1993 - 1999.

80. Os modelos VAR e EGC tiveram por finalidade a avaliação dos impactos dos projectos individuais sob diferentes aspectos, nomeadamente os efeitos para a região directamente visada, as repercussões para outras regiões e para a economia global e o impacto para a coesão e a convergência. Estes modelos permitem dar respostas complementares, sendo os seus respectivos resultados em geral coerentes quando são comparáveis.

81. Teria sido oportuna uma aplicação mais completa destes modelos. Por exemplo, o modelo VAR2, que é mais completo que o VAR1 sob o ponto de vista da modelização, apenas foi aplicado às regiões espanholas por elas terem podido fornecer informações mais abundantes e pormenorizadas em termos de séries históricas. Do mesmo modo, o modelo EGC, que considera uma pormenorização regional considerável, poderá ser utilizado para analisar as implicações do FC para a desigualdade regional nos países da coesão. Estes modelos mostram limites para a avaliação do impacto dos projectos ambientais e adaptam-se melhor aos projectos de infra-estruturas de transportes. Aliás, a selecção dos projectos analisados por estes modelos privilegiou os do domínio das infra-estruturas de transportes.

82. Ainda que estes modelos (VAR, EGC e MDRF) apresentem resultados de análise interessantes e úteis relativos ao impacto potencial das intervenções do FC e contribuam assim para uma melhor compreensão dos efeitos a tal relativos, não existe uma coordenação efectiva entre os modelos utilizados. Além disso, nenhum desses modelos indica o grau de imprecisão dos resultados obtidos devido a uma deficiente qualidade ou disponibilidade das informações recolhidas ou às limitações dos métodos de extrapolação utilizados. Não foi efectuada pela Comissão uma reconciliação dos resultados obtidos por estes modelos, bem como a sua necessária harmonização, com vista a chegar a conclusões globais em termos de impacto do FC para as economias dos quatro países da coesão. Os resultados produzidos separadamente por cada modelo são globalmente positivos. Será oportuno que a Comissão garanta o aperfeiçoamento deste instrumento de avaliação macroeconómico dos projectos, assim como uma aplicação mais completa.

Modelos desenvolvidos por iniciativa dos Estados-Membros

83. Apenas a Espanha efectuou com a contribuição financeira do FC um estudo de impacto global macroeconómico do FC para a economia nacional. A abordagem adoptada nesse estudo apresentado em Novembro de 1995 consistiu na utilização de três modelos (Input/Output, Moisees e Hermin) (ver anexo).

84. Portugal procedeu pontualmente, no caso de alguns grandes projectos como a nova ponte sobre o Tejo, a uma avaliação do impacto, utilizando essencialmente um modelo de entradas e saídas. Os outros países da coesão não elaboraram a nível nacional ou regional estudos específicos relativos ao impacto macroeconómico de projectos ou do próprio FC.

Análise custos/benefícios (ACB)

85. Por ocasião da análise dos projectos apresentados pelos Estados-Membros em causa, a análise custos/benefícios apresentada figura entre os principais critérios de decisão de concessão de contribuições comunitárias. A Comunidade pode, em caso de necessidade, recorrer ao Banco Europeu de Investimento para a assistir na avaliação de projectos (ver ponto 15). No domínio das infra-estruturas de transportes, as ACB baseiam-se geralmente numa longa experiência e numa metodologia bem elaborada que permite nomeadamente quantificar todos os parâmetros úteis.

86. No domínio do ambiente, pelo contrário, a dificuldade de quantificar os benefícios esperados levou frequentemente os Estados-Membros a utilizarem métodos com carácter mais qualitativo e menos quantitativo.

87. Se a ACB é considerada pela Comissão insuficiente ou pouco convincente, podem solicitar-se aos Estados-Membros pedidos de informações complementares ou extensões da análise, visando redefinir os projectos em questão, podendo chegar-se à recusa do financiamento comunitário de alguns projectos. Por exemplo, projectos como o do abastecimento de água potável ao Grande Porto ou o da barragem de Enxoé (Portugal) foram redimensionados na sequência de um aprofundamento das ACB.

88. A análise das ACB mostrou que, apesar dos esforços envidados pela Comissão nesta matéria, nomeadamente através da publicação de um guia da análise de custos/benefícios dos grandes projectos no âmbito da política regional comunitária em Junho de 1997, o tratamento e o cálculo das variáveis socioeconómicas podem variar grandemente segundo os promotores em questão num mesmo domínio sectorial e num mesmo Estado-Membro.

89. As noções de base relativas às ACB [valor líquido actual, taxa interna de rendibilidade, taxa de desconto, preços constantes ou correntes, aspectos fiscais, análise de sensibilidade(8), etc.] nem sempre são compreendidas da mesma maneira segundo os interlocutores em causa. Muitas vezes, os factores externos são insuficientemente avaliados e quantificados. A avaliação da viabilidade, dos riscos ou das opções alternativas raramente é considerada. Os custos ou benefícios socioeconómicos são por vezes incompletos, tendo-se por vezes em conta apenas os aspectos financeiros. Além disso, as ACB nem sempre são acompanhadas de informações específicas e pormenorizadas que permitam nomeadamente verificar a sua fiabilidade.

90. Por exemplo, no caso do projecto "Rede de distribuição de Lisboa", não foi possível estabelecer uma ligação entre os montantes recebidos pelo beneficiário final em relação ao conjunto das redes e o investimento financiado pelo FC. No caso do projecto "Estações de tratamento para a produção de água potável. Estação de dessanilização de Ibiza", o preço da água foi calculado em 1994 em 95 pesetas espanholas por metro cúbico (cerca de 0,48 euros/m3) na ACB, ao passo que o preço real era em 1997 de 213,84 pesetas espanholas por metro cúbico (cerca de 1,07 euros/m3). O projecto "Abastecimento de água à cidade de Limerick" apresenta uma ACB que não toma em conta os rendimentos provenientes do sector privado em cerca de 1,2 milhões de libras irlandesas (cerca de 1,6 milhões de euros) em 1997. No que se refere a este mesmo projecto, a TIR é calculada com base num período de 25 anos, quando a duração das construções a tal relativas é determinada em 50 anos. No caso do projecto "Aterro de Tralee", apenas são considerados na ACB os aspectos financeiros, ignorando-se os aspectos socioeconómicos. O projecto "Passagem de nível de Belview" não contém o cálculo da TIR mas indica apenas que se esperam benefícios económicos em termos de redução de tempo do projecto, sem os quantificar.

91. No que se refere ao projecto "Auto-estrada Pathe-F-Pont", a ACB avaliava um custo de investimento de cerca de 4 milhões de euros, quando o contrato de construção assinado se elevava a cerca de 2,3 milhões de euros.

92. Esta disparidade de concepções e de interpretações relativas à aplicação das ACB conduz à apresentação de resultados diferenciados segundo as hipóteses adoptadas, podendo falsear a apreciação das vantagens ou inconvenientes de um determinado projecto em relação a outros. A Comissão deverá providenciar no sentido de elaborar orientações mais precisas nesta matéria, visando aproximar os métodos utilizados nomeadamente quanto às informações indispensáveis que devem acompanhar as ACB de modo a permitir a verificação da sua fiabilidade e garantir a sua comparabilidade.

Indicadores

93. Os indicadores apresentados pelas autoridades nacionais no que se refere aos projectos do FC são muito frequentemente os mesmos que os utilizados para o FEDER. Alguns desses indicadores provenientes do FEDER inserem-se numa lógica geral de intervenções, do tipo programação, num contexto específico em relação a um objectivo global, desdobrando-se num determinado número de objectivos específicos que, quando da aplicação de medidas plurianuais, levam a objectivos operacionais num conjunto coerente de prioridades. Nem sempre foram aprofundados e melhorados para se adaptarem às especificidades dos projectos do FC, mais especialmente no âmbito dos dois domínios sectoriais em causa (infra-estruturas de transportes e ambiente).

94. De igual modo, os indicadores utilizados no âmbito do FC são por vezes demasiado globais ou insuficientemente pormenorizados para permitirem uma verificação real do adiantamento de um projecto, de modo a quantificar o seu impacto e os seus resultados. Alguns Estados-Membros da coesão, como Portugal, elaboraram e instituíram por sua própria iniciativa fichas de acompanhamento trimestrais ou semestrais, definindo os dados a recolher para fornecer as informações necessárias sobre as realizações, os resultados e os impactos, bem como os indicadores correspondentes. Essas tentativas visando melhorar os indicadores no âmbito do FC a nível nacional provêem de algumas autoridades responsáveis, não sendo nem harmonizadas nem generalizadas nos países da coesão.

95. A Comissão deverá providenciar no sentido de elaborar indicadores mais pertinentes que se dirijam especificamente aos projectos sectoriais do FC ou de os melhorar sem tornar o método de acompanhamento inutilmente pesado, de modo a que seja possível representar quantitativamente a melhoria do sector em questão, contribuir para o desenvolvimento sustentável e estabelecer comparações no mesmo sector.

Avaliação dos projectos encerrados

Comissão

96. No que se refere aos projectos encerrados, a Comissão e os Estados-Membros beneficiários devem, em conformidade com o artigo 13.o do regulamento que institui o FC, proceder a uma avaliação da forma como os projectos estão a ser ou foram executados, bem como do impacto potencial e real dessa execução, a fim de apreciar se os objectivos originais podem ser ou foram atingidos. Para esse efeito, a Comissão seleccionou dois consultores externos com base em concursos e essas avaliações ex post dos projectos individuais encerrados, num total de cerca de 120 projectos repartidos equitativamente pelos dois domínios sectoriais considerados, devem realizar-se ao longo de um período de três anos. As avaliações ex post já realizadas revelam-se muito úteis, nomeadamente para definir melhor os indicadores de desempenho nos dois domínios sectoriais quando da entrada em vigor da próxima geração do FC.

Estados-Membros

97. Nenhum Estado-Membro ainda realizou avaliações ex post de projectos encerrados. Portugal efectuou essencialmente um primeiro balanço de criação de empregos elaborado, projecto a projecto, em 1997, tendo iniciado um processo de avaliação ex post, ao passo que na Grécia se efectuou em 1995 - 1996 uma avaliação da gestão dos projectos e da qualidade dos trabalhos.

98. Se bem que não se trate de avaliações ex post, foram analisados cerca de 100 projectos encerrados nos países da coesão, por iniciativa da Comissão, no intuito de avaliar a sua incidência sobre o ambiente.

IMPACTO DO FUNDO DE COESÃO

Impacto qualitativo

99. A análise das tendências nos quatro países da coesão revela resultados encorajadores durante o período de 1994 - 1999 nas infra-estruturas de transportes e no ambiente, domínios de intervenção do FC em relação aos quais se verificaram progressos consideráveis na redução das disparidades em relação ao resto da União.

100. Na Grécia, o número de cidades cobertas por um sistema de tratamento de águas duplicou entre 1993 e 1999, estando nessa data cobertos 71 % das necessidades da população. Na Irlanda, a proporção das águas residuais urbanas tratadas em conformidade com as normas da União passou de 20 % em 1993 para 80 % em 1999. Em Portugal, a proporção da população que dispõe de um sistema de adução de água potável passou de 61 % em 1989 para 95 % em 1999 e a população que dispõe de uma rede de esgotos passou de 55 % em 1990 para 90 % em 1999. Foram igualmente envidados esforços substanciais no sentido de contribuir para o desenvolvimento das redes rodoviárias estratégicas nos países da coesão, visando nomeadamente reduzir o impacto do tráfego nas zonas de habitação, diminuir o nível da poluição e do ruído, diminuir a duração dos percursos dos utilizadores e melhorar a segurança rodoviária.

101. Os numerosos projectos controlados mostram que o FC participa numa ampla variedade de actividades económicas. Por exemplo, o projecto VTS de vigilância e controlo do tráfego marítimo (contribuição do FC de 8,3 milhões de euros) em Espanha permite nomeadamente uma melhor prevenção dos acidentes e das poluições marítimas. Na Grécia, a modernização das redes de abastecimento de água potável e de evacuação das águas usadas, nomeadamente em Atenas (contribuição do FC de 125 milhões de euros) melhorou a qualidade de vida dos habitantes e favoreceu o desenvolvimento das estruturas turísticas. Na Irlanda, a extensão e a modernização das infra-estruturas de transportes, como a circular de Dublim (contribuição FC de 20 milhões de euros), reforçaram de maneira geral a segurança, reduziram a duração dos trajectos e facilitaram as ligações entre a Irlanda, a França e o Reino Unido. Em Portugal, a ponte Vasco da Gama sobre o Tejo, cujo custo total se eleva a 603 milhões de euros, beneficiou de uma contribuição do FC de 311 milhões de euros e de empréstimos do BEI no valor de 41500 milhões de escudos portugueses (cerca de 207 milhões de euros) e de 24,8 milhões de marcos alemães (cerca de 13 milhões de euros). É uma das obras de arte de maior envergadura realizadas na Europa nos últimos anos. A melhoria do abastecimento de água no Algarve (contribuição do FC de 45 milhões de euros) contribui para a satisfação de uma crescente procura de água potável resultante do desenvolvimento do turismo, evitando uma sobreexploração dos lençóis freáticos.

102. O primeiro relatório sobre a coesão, de 1996(9), acentua aliás o papel positivo do FC como instrumento que favorece uma maior coesão económica e social na UE.

Avaliação quantitativa

103. Obtiveram-se resultados de avaliação do impacto macroeconómico a partir dos modelos visados no ponto 77 (ver quadro 8), no que se refere ao impacto dos projectos para a região visada, para a economia do Estado-Membro e para a coesão e a convergência.

Quadro 8

Principais resultados segundo os modelos VAR1, VAR2 e EGC

Principais resultados segundo o modelo VAR1

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Impacto dos projectos de infra-estruturas de transportes em Espanha em relação ao período de 1993 - 1999 segundo o modelo VAR2

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Efeitos a curto, médio e longo prazo dos projectos do Fundo de Coesão (modelos EGC)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Impacto dos projectos para a região visada

104. Salientem-se nomeadamente os efeitos positivos em matéria de desemprego e de criação de emprego, de produção e de rendimento real. Os aumentos de rendimento real obtidos com o modelo EGC são por vezes substancialmente mais baixos que os avaliados por meio dos modelos VAR (circular de Madrid, auto-estrada das Rias Bajas em Espanha). No que se refere aos investimentos em capital privado, verifica-se, segundo o modelo utilizado, que o desenvolvimento do projecto do FC conduz a uma diminuição ou um crescimento desses investimentos (auto-estrada das Rias Bajas).

Impacto dos projectos para outras regiões e para a economia do Estado-Membro

105. No que se refere aos projectos individuais, o modelo VAR2, que apenas foi aplicado em Espanha, produz o mesmo tipo de efeito em outras regiões e na economia global que na região visada, em matéria de desemprego e de criação de empregos, de produção, de rendimento real e de investimentos em capital privado. Os efeitos a médio e longo prazo dos projectos individuais que são avaliados por meio dos modelos EGC e se referem à economia global do Estado-Membro revelam-se igualmente positivos. A constatação efectuada no ponto 104 sobre a coerência entre os modelos VAR e EGC em relação aos aumentos de rendimento real é igualmente válida no caso da economia global.

106. A avaliação do impacto global do FC para a economia espanhola, a partir dos modelos visados no ponto 83, leva principalmente às seguintes conclusões:

a) O modelo de Input/Ouput Leontief acentua um impacto positivo dos investimentos do FC de cerca de 0,3 % sobre o valor acrescentado bruto anual e especifica que é criado um emprego por ano para 4,23 milhões de pesetas espanholas (cerca de 0,02 milhões de euros) investidos nos projectos do FC, o que equivaleria em média a uma criação de 40000 postos de trabalho por ano;

b) O modelo Moisees indica que os investimentos no âmbito do FC gerariam um aumento anual do produto interno bruto (PIB) de cerca de 0,1 % e favoreceriam a criação de cerca de 20000 postos de trabalho por ano;

c) O modelo Hermin mostra um aumento anual do PIB de cerca de 1 % e avalia no âmbito dos investimentos do FC que a criação de empregos se poderá elevar a cerca de 130000 postos de trabalho por ano.

Impacto dos projectos para a coesão e a convergência

107. O modelo VAR1 não permite calcular directamente em que medida os projectos do FC reduzem ou acentuam a desigualdade regional nos países da coesão. Pontualmente, indica que em Espanha um crescimento dos investimentos públicos conduz a uma forte expansão de investimentos privados simultaneamente nas regiões mais ricas e nas mais pobres, ao passo que as regiões intermédias conhecem um crescimento menor. Pelo contrário, os efeitos para o emprego concentram-se nas regiões mais ricas e nas intermédias. Na Grécia, os ganhos nos investimentos privados são mais importantes no caso em que os projectos visam as regiões mais pobres, ao passo que em Portugal os investimentos públicos nas regiões mais ricas dão lugar a investimentos privados mais consideráveis.

108. O modelo VAR2 contém as informações necessárias para analisar a contribuição dos projectos FC para a coesão regional em Espanha. Os resultados em termos de produção, de emprego e de desemprego a nível das regiões e da economia global podem servir para avaliar a convergência regional a nível do PIB e do mercado do trabalho. Tal não foi contudo feito. Uma simulação num projecto teórico leva à conclusão que o suplemento de produção ocasionado por um euro é mais elevado nas regiões ricas que nas pobres, o que se fica a dever principalmente às diferenças inter-regionais a nível do rácio capital investido-resultado.

CONCLUSÕES

109. O FC é um instrumento financeiro destinado, em conformidade com o Tratado, principalmente a favorecer a coesão económica e social. As contribuições do FC tiveram inegavelmente resultados muito positivos nos Estados-Membros beneficiários. O FC permitiu melhorar a aplicação das directivas ambientais e melhorar nestes países a situação das redes transeuropeias e dos seus acessos.

110. Contudo, apesar desses resultados positivos, a Comissão deverá providenciar no sentido de melhorar determinados aspectos desse dispositivo com vista a uma maior eficácia: gestão financeira mais adaptada a uma programação que estimule projectos a médio prazo, maior controlo do ciclo do projecto, definição mais específica da noção de projecto, procedimentos de aprovação mais simples, programação e acompanhamento mais rigorosos, avaliação do impacto mais completa e parceria mais desenvolvida com os Estados-Membros beneficiários.

111. No que se refere à gestão financeira dos projectos do FC, a Comissão deverá enquadrar melhor a evolução dos montantes por liquidar em relação às autorizações dos exercícios anteriores de maneira a que estes não ultrapassem o montante anual orçamentado das dotações de pagamento em relação às autorizações do exercício, para que não dificultem o pagamento de adiantamentos aos novos projectos durante o exercício.

112. A gestão do ciclo do projecto, controlada actualmente principalmente no início e no final pela Comissão, deverá ser objecto de maior atenção quando do seu desenvolvimento em parceria com os Estados-Membros.

113. Quanto à noção de projecto, de fases de projecto ou de agrupamento de projectos, a Comissão deverá providenciar no sentido de a definir de maneira operacional, para que a sua aplicação se efectue de maneira uniforme e sem ambiguidade em todos os países da coesão.

114. Tendo em vista acelerar o processo de aprovação de determinados projectos, a Comissão deverá aplicar procedimentos mais simples simultaneamente antes (candidatura de projecto) e depois (relatório final) do circuito de decisão, nomeadamente definindo com mais precisão os seus critérios de decisão e permitindo assim que eles possam ser aplicados e verificados a nível de cada administração do Estado-Membro visado.

115. Embora o FC tenha uma abordagem por projecto que se empenha em analisar as vantagens e inconvenientes de cada projecto, convirá que esse conjunto de projectos assim aprovados pela Comissão se insira numa visão de conjunto coerente a médio prazo. Tal lógica de programação tornará mais transparentes os aspectos de coordenação, de articulação e de complementaridade do FC com os outros instrumentos e programas comunitários, nomeadamente o FEDER, garantindo um desenvolvimento económico e social mais harmonioso.

116. A Comissão deverá reforçar os seus controlos no âmbito do FC, dado que estes se revelaram insuficientes neste domínio.

117. A nível do impacto, uma avaliação qualitativa dos projectos controlados mostra que o FC contribui para reforçar a coesão económica e social. Alguns países da coesão conheceram igualmente taxas de crescimento elevadas. A nível macroeconómico, a dimensão "projecto" torna difícil uma apreciação completa e global do FC, ainda que se tenham evidenciado resultados positivos no caso de determinados projectos de dimensões consideráveis. Convirá que a Comissão aperfeiçoe o instrumento de avaliação macroeconómico dos projectos e faça dele uma aplicação mais completa.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 6 de Julho de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Regulamento (CE) n.o 1164/94 do Conselho, de 16 de Maio de 1994, JO L 130 de 25.5.1994.

(2) Numa comunicação ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões em 1995 [COM(95) 509 final], a Comissão explicitou a sua posição sobre esse equilíbrio. Considera que se deve procurar uma repartição 50/50, em parceria com os Estados-Membros, entre os projectos ambientais e os projectos de transportes, para o conjunto do período. Mas este objectivo não deve ser considerado de maneira demasiado rígida, devendo conservar-se uma determinada flexibilidade para ter em conta situações específicas.

(3) Um relatório especial relativo ao instrumento financeiro de coesão, publicado no JO C 59 de 8 de Março de 1995, revelava já inúmeras deficiências na aplicação desse instrumento.

(4) O fundo de maneio (FM) serve para apreciar o risco de falência e para dizer se a empresa pode fazer face aos seus compromissos. Pode ser calculado de duas maneiras:

FM = activos a menos de um ano - dívidas a menos de um ano

ou

FM = capitais permanentes - activos a mais de um ano

Serve para mostrar em que medida os recursos que financiam os activos continuam à disposição da empresa durante um período pelo menos igual ao do activo financiado.

(5) A necessidade de fundo de maneio (NFM) é geralmente calculada da maneira seguinte:

NFM = activo circulante - passivo circulante

sabendo que:

o activo circulante corresponde às existências, aos créditos de exploração e aos outros créditos.

O passivo circulante é composto pelas dívidas de exploração e pelas outras dívidas.

Se a tesouraria for positiva e a situação for favorável, o FM é superior à NFM.

Se a tesouraria for negativa, é a NFM que é superior ao FM.

(6) Relatório anual relativo ao exercício de 1998, pontos 3.50 e 3.51.

(7) C(97) 2582 final, projecto FC 961161042.

(8) Análise de sensibilidade - estudo do impacto eventual da alteração de avaliações cruciais, relativas aos custos e benefícios, para a rendibilidade ou para o valor actualizado de um projecto.

(9) Documento da Comissão. Estudos de desenvolvimento regional - O impacto das políticas estruturais na coesão económica e social da União 1989 - 1999.

Anexo

APRESENTAÇÃO DOS MODELOS UTILIZADOS PARA AVALIAR O IMPACTO DO FUNDO DE COESÃO

Modelos desenvolvidos por iniciativa da Comissão(1)

Modelos vectoriais auto-regressivos (VAR)

1. Ao passo que os modelos econométricos tradicionais correspondem a exprimir cada variável endógena em função unicamente das variáveis exógenas e de todos os valores diferidos das endógenas, os modelos VAR apenas incluem variáveis endógenas e a cada variável endógena corresponde uma equação explicativa que liga a variável às realizações passadas de todas as variáveis endógenas do modelo.

2. No âmbito do FC, os modelos VAR servem para avaliar o impacto dinâmico das despesas do FC em matéria de infra-estruturas de transportes e para estudar as repercussões de uma região para outra. A fiabilidade dos resultados obtidos depende fortemente da disponibilidade e da qualidade dos resultados recolhidos nos quatro países da coesão.

3. O modelo VAR1 fornece resultados de impacto dos projectos para a região visada em termos de crescimento anual e acumulado (em %) dos investimentos privados e em termos de criação de empregos (ver quadro 8). Visa posicionar uma região que beneficia de ajudas do FC em relação à média do país. Para este modelo, as equações utilizadas nem sempre têm em conta informações produzidas por umas para as tratar nas outras, contrariamente à lógica econométrica tradicional. Assim, as informações provenientes da primeira equação do modelo VAR1, que avalia os efeitos do investimento público no sector privado, não são retomadas quando do cálculo da segunda equação, que avalia os efeitos dos investimentos públicos para o emprego, ao passo que, do ponto de vista económico, a criação de empregos pode ser indirectamente estimulada por um aumento dos investimentos privados induzido pelo aumento das despesas públicas. Este modelo não é realmente adequado para medir as repercussões em outras regiões(2), não contendo equações relativas à função de produção, ao crescimento do PIB regional ou às repercussões para as regiões vizinhas.

4. O modelo VAR2 permite calcular os efeitos em termos de alterações relativas quanto à produção, aos investimentos públicos e ao desemprego e avalia o efeito da criação de emprego em termos absolutos, tanto para a região directamente visada pelo projecto do FC como para a economia global, tendo em conta a possível afectação a outras finalidades de uma parte dos fundos nacionais destinados inicialmente aos investimentos nos domínios das infra-estruturas de transportes e do ambiente. Este modelo apenas foi utilizado para as regiões espanholas (ver quadro 8), dado estas terem podido fornecer informações muito mais abundantes e pormenorizadas em termos de séries históricas. É utilizado tanto para os projectos no domínio das infra-estruturas de transportes como no domínio do ambiente.

5. Baseia-se em variáveis de valor absoluto e é mais completo ao nível da modelização. Contudo, dado que não foi evidenciada qualquer diferenciação estatística significativa em relação ao impacto dos diferentes tipos de projectos no sector público, são aplicados os mesmos coeficientes de regressão sejam quais forem os domínios sectoriais visados. Porém, os objectivos em matéria de ambiente não podem ser medidos em termos de aumento de produção, de investimento privado ou de criação de empregos.

Modelos de equilíbrio geral calculável (EGC) à escala regional

6. Estes modelos baseiam-se nos princípios dos modelos teóricos de equilíbrio geral, a saber todos os mercados estão em equilíbrio, cada agente age de maneira a maximizar uma função específica e as antecipações são supostas serem racionais.

7. Os modelos EGC desenvolvidos serviram para apreender os efeitos dos investimentos no domínio das infra-estruturas de transportes para uma região específica ou para o conjunto das regiões de um país, tomando como ponto de partida os ganhos em distância e em tempo e portanto em custos de transporte resultantes dos projectos de infra-estruturas rodoviárias.

8. Estes efeitos dividem-se em:

- efeitos a curto prazo: redução dos custos, lucros mais elevados para as empresas da região, preços mais baixos para os clientes, aumento do rendimento real dos consumidores,

- efeitos a médio e a longo prazo,

- relocalização de empresas (implantação de novas empresas e deslocalização de empresas confrontadas com o aumento da concorrência),

- ajustamentos dos mercados do trabalho (oferta líquida de emprego relacionada com a relocalização de empresas, aumento dos vencimentos),

- alterações das relações interempresas (aumentos da procura de produtos intermédios, aumento de lucros nas indústrias que produzem os produtos intermédios, diminuição dos preços dos produtos intermédios, aumento de lucros das empresas que utilizam esses produtos),

- aumento de mobilidade dos trabalhadores entre regiões, tendendo a uma igualização dos salários.

Acentue-se que os efeitos a curto prazo se referem essencialmente à região directamente beneficiária, ao passo que os efeitos a médio e longo prazo visam igualmente as outras regiões.

9. Foram criados três modelos EGC à escala regional, um para Espanha e Portugal, um para a Grécia e um para a Irlanda. Os resultados do cálculo dos efeitos para uma série de projectos constam do quadro 8.

10. O desenvolvimento destes modelos requer um volume importante de dados e a análise de políticas a tal referente, tendo um grau de fragmentação regional elevado para que possam tratar no âmbito de uma concorrência imperfeita as trocas entre locais. São indispensáveis a tal análise informações relativas aos quadros de entradas e saídas, à produção desagregada ao nível regional e sectorial, à mais valia, ao emprego ou ao tráfego rodoviário, ferroviário ou aéreo.

11. Para os modelos EGC desenvolvidos, manifestaram-se dificuldades ao nível da informação. Todas as informações incompletas ou inexistentes deram lugar a avaliações, aproximações ou substituições. Assim, os coeficientes técnicos do quadro de entradas e saídas espanhol foram utilizados sem ajustamentos na Irlanda e na Grécia, embora as estruturas de produção sejam nitidamente diferentes. O grau de fragmentação sectorial na Grécia e na Irlanda foi limitado nos modelos EGC à agricultura, à indústria e aos serviços. Além disso, as despesas de transportes consideradas provêm em geral das análises custo/benefício iniciais, cuja fiabilidade não foi verificada.

12. Este modelo acentua que os efeitos a médio e longo prazo são quase idênticos, não sendo considerada qualquer mobilidade inter-regional dos trabalhadores. Como os efeitos a médio e longo prazo reflectem a interdependência regional, este modelo revela-se adequado para análise das repercussões noutras regiões.

13. O modelo EGC, que considera um grau de pormenor regional considerável, poderá ser utilizado para analisar as implicações do FC para a desigualdade regional nos países da coesão. Tal apenas é feito em relação às alterações que afectam o rendimento do trabalho nas diferentes regiões, e não os ganhos em rendimento real, nem os níveis regionais de rendimento por habitante e de desemprego. Não é portanto possível tirar conclusões sobre a convergência entre as regiões mais ricas e mais pobres em termos de PIB e de emprego/desemprego.

Modelos de dinâmica de repartição formal (MDRF)

14. Estes modelos, muito inovadores na medida em que se baseiam em distribuições estocásticas e em representações gráficas e estatísticas tridimensionais relativas à evolução da dinâmica de repartição regional do rendimento, ocupam-se da dinâmica de crescimento e de convergência do conjunto das regiões dos quatro países da coesão, bem como de outros países como a França, o Reino Unido e a Itália. São utilizados para analisar questões como a tendência dos rendimentos regionais para convergir ou divergir ao longo do tempo e a dinâmica na repartição regional do rendimento. As análises efectuadas baseiam-se em dados do período de 1980 - 1990.

15. Os resultados obtidos pelos modelos MDRF mostram que determinadas regiões evoluem para uma maior riqueza, outras pelo contrário continuam ou tornam-se mais pobres. Nos países da coesão, parece que uma maior convergência é paralela à taxa de crescimento da economia. Contudo, Portugal conheceu simultaneamente uma taxa de crescimento importante durante o período considerado e uma disparidade significativa entre regiões. A Grécia e a Espanha, com uma taxa de crescimento menor, atingiram nesse mesmo período um grau de coesão regional mais elevado. No que se refere à Irlanda, não havia informações disponíveis quanto a este assunto.

16. A modelização, que acentua o nível de rendimento regional em relação às regiões vizinhas e não o nível absoluto do rendimento regional, mostra igualmente - quando a medida em termos absolutos a nível dos rendimentos acentua uma desigualdade crescente sem que a medida referente aos valores relativos demonstre a mesma tendência - que a desigualdade regional crescente se explica pelo facto de os grupos de regiões vizinhas realizarem um crescimento diferente de outros grupos de regiões contíguas.

17. Este modelo conclui de maneira análoga que o desempenho de uma região é explicado pelas regiões vizinhas. Tal parece evidente para as regiões espanholas, ao passo que em Portugal continua presente uma dinâmica de aumento da desigualdade entre as regiões.

18. Em Espanha, a aplicação destes modelos aos dados relativos aos investimentos públicos e privados mostra que o investimento público é seguido de repercussões para as regiões vizinhas e desempenha um papel importante na promoção da coesão regional. Em Portugal, o investimento público e privado desempenham ambos esse papel. Tenha-se em conta esse resultado na análise elaborada sobre os dados do período de 1980 - 1990 para apreciar os projectos do FC.

19. Os modelos MDRF poderão ser mais aperfeiçoados e produzir resultados mais exploráveis se forem acompanhados de explicações baseadas em técnicas estatísticas corroboradas, se se referirem principalmente ao impacto dos projectos do FC para a evolução do rendimento ao longo do período visado e finalmente se esse período não se limitar a 1980 - 1990, anterior à existência do FC.

Modelos utilizados pelos Estados-Membros

20. O modelo Input/Output procura representar as ligações entre todos os recursos de que uma economia dispõe e todos os consumos finais. Determina assim interdependências a nível dos diferentes sectores de um país, ligados entre si com base em consumos intermédios.

O modelo Moisees (Modelos de Investigación y Simulación de la Economía Española) é um modelo econométrico de 150 equações que permite simular os efeitos macroeconómicos de políticas públicas a médio prazo (cinco anos) para o conjunto da economia.

O modelo econométrico Hermin, que considera as especificidades de cada Estado-Membro e reúne os efeitos a nível nacional, parte da hipótese de que as economias não operam em plena utilização da sua capacidade de produção e que, por consequência, os efeitos multiplicadores e aceleradores relacionados com os aumentos de investimento criam uma expansão da produção e do emprego, parecendo dar resultados satisfatórios em termos de efeitos sobre a procura.

21. A utilização destes modelos macroeconómicos baseia-se em variáveis e hipóteses que podem ser incompletas ou parciais. Assim, o modelo Input/Output apenas considera os efeitos de procura e analisa principalmente impactos a curto prazo relativos à intervenção comunitária. O modelo Moisees não considera os efeitos a longo prazo nem os efeitos sectoriais. O modelo Hermin baseia-se nomeadamente em hipóteses complexas de evolução da despesa pública nacional, as quais podem ser levadas a variar sensivelmente e por consequência podem levar a fazer variar o cálculo do impacto dos investimentos do FC. Tendo em conta as hipóteses subjacentes aos modelos, estes resultados devem ser tratados com precaução.

(1) Para a análise dos modelos desenvolvidos por iniciativa da Comissão, o Tribunal beneficiou dos serviços de um avaliador externo altamente especializado no domínio dos modelos macroeconómicos e da economia europeia.

(2) Devido à sua abordagem (posicionamento relativo de uma região em relação à média do Estado-Membro) e ao facto de os dados estatísticos serem colocados em comum sem outra desagregação, ainda que os coeficientes de regressão se refiram a uma região "representativa".

Respostas da comissão

SÍNTESE

O impacto do Fundo de Coesão é globalmente positivo. De acordo com a análise das tendências nos quatro países da coesão, os resultados são encorajadores no período de 1994 - 1999, na sequência de progressos significativos obtidos com a redução das disparidades relativamente ao resto da União.

O ponto de vista da Comissão, tal como o indica o Tribunal de Contas, é o de que o financiamento dos projectos do Fundo de Coesão se revelou eficaz.

A Comissão considera que a articulação com o FEDER foi assegurada no momento da discussão com os Estados-Membros, por ocasião da selecção dos projectos a apresentar ao Fundo de Coesão, e durante a fase de consultas interserviços. Essa articulação manifestou-se por uma concentração, sectorial e por corredor, da intervenção do Fundo de Coesão.

A Comissão avaliou cada projecto à luz dos critérios previstos no regulamento. Em geral, o Fundo de Coesão financia projectos de grande envergadura, que desempenham um papel estruturante na economia dos países a que dizem respeito. Os projectos inserem-se numa planificação e requerem uma longa preparação.

Assim, a Comissão velou por que os projectos financiados pelo Fundo de Coesão se inserissem nas prioridades sectoriais (concentração no sector de gestão da água e da gestão dos resíduos) ou nas definidas em relação a corredores ou a nós estruturantes (concentração num número limitado de corredores e de nós). No período de 1994 - 1999, essas prioridades representam a concretização do diálogo entre a Comissão e o Estado-Membro. As alterações introduzidas pelos Regulamentos (CE) n.o 1264/1999 e (CE) n.o 1265/1999 prevêem que os Estados-Membros devem fornecer os elementos que permitam verificar se os projectos estão em conformidade com uma estratégia sectorial ou territorial. Assim, para o período de 2000 - 2006, a Comissão solicitou que os Estados-Membros estabelecessem um quadro de referência para as intervenções do Fundo de Coesão. Essa indicação voltou, aliás, a constar no Quadro Comunitário de Apoio (QCA) de 2000 - 2006.

A Comissão velou também por que as informações exigidas pelo regulamento e especificadas no formulário de pedido sejam fornecidas pelo Estado-Membro. Os níveis de informação e de pormenor de que a Comissão dispõe são bastante elevados.

O regulamento estabelece a necessidade de serem tomadas em consideração as receitas financeiras decorrentes dos projectos, mas unicamente se produzirem benefícios líquidos e significativos para os promotores. Foram fornecidas indicações metodológicas aos Estados-Membros, que as aplicaram de acordo com a especificidade dos projectos apresentados.

O regulamento do Fundo de Coesão faz referência a um prazo de elegibilidade das despesas, mas não prevê a noção de "projectos novos". O mesmo regulamento permite o financiamento de projectos em execução.

A condicionalidade é definida pelo artigo 6.o do regulamento em conformidade com o artigo 104. oC do Tratado de Maastricht. O Fundo de Coesão tem, precisamente, por finalidade conciliar convergência orçamental e investimentos públicos necessários a um processo de recuperação, aliviando os encargos com o seu financiamento ao nível dos orçamentos nacionais. Mesmo na hipótese extrema de o co-financiamento nacional ser adicional, o seu impacto no défice orçamental seria marginal a curto prazo e positivo a médio e longo prazos.

No âmbito de cada comité de acompanhamento, a Comissão verificou regularmente o estado de execução de cada projecto e definiu acções correctoras sempre que tal se afigurou necessário. A acção do comité permitiu um acompanhamento bastante rigoroso do estado de adiantamento dos projectos, nomeadamente do ponto de vista da gestão financeira. A Comissão realizou ainda missões de acompanhamento, em complemento dos trabalhos do comité. A instrução dos pedidos de pagamento permitiu igualmente à Comissão verificar o estado de adiantamento dos projectos, em termos físicos e financeiros. A extensão das funções de acompanhamento da Comissão exige um aumento substancial dos efectivos consagrados à gestão e ao acompanhamento dos projectos do FC.

O impacto do Fundo de Coesão foi nitidamente positivo, e a análise das tendências nos quatro países da coesão indica resultados encorajadores no período de 1994 - 1999 e progressos notáveis na redução das disparidades em relação ao resto da União.

A Comissão velará igualmente por aperfeiçoar os instrumentos de avaliação, tendo em conta a experiência adquirida.

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

Evolução financeira

9. A concentração das autorizações no final do exercício deve-se, sobretudo, às datas de apresentação dos pedidos de contribuição pelos Estados-Membros, que, frequentemente, recaem no final do primeiro semestre. As autorizações efectuadas no primeiro semestre estão limitadas às fracções orçamentais relativas às decisões adoptadas nos exercícios anteriores. A concentração das dotações de pagamento no final do exercício deve-se igualmente às datas de apresentação dos pedidos de pagamento pelos Estados-Membros.

A fim de corrigir esta prática, o anexo II do novo regulamento alterado prevê, no n.o 2 do seu artigo C, que as autorizações relativas às fracções anuais dos projectos serão, em regra geral, efectuadas até 30 de Abril. No que respeita aos pagamentos, o n.o 4 do artigo C prevê que os pedidos serão apresentados três vezes por ano, até 1 de Março, 1 de Julho e 1 de Novembro.

10. O número inferior de novos projectos adoptados nos últimos exercícios resulta do número crescente de autorizações correspondentes a decisões adoptadas nos anos anteriores com autorizações por fracções anuais. Trata-se de uma consequência da prioridade dada aos grandes projectos de infra-estruturas.

11. O montante (remanescente) por liquidar (RPL) resulta dos planos financeiros dos projectos que se estendem por um período que ultrapassa a data de 31 de Dezembro de 1999. Este RPL não é indicativo de atrasos de execução, mas decorre, conforme indicado no ponto anterior, da plurianualidade dos projectos.

A incerteza a que o Tribunal faz referência está ligada a possíveis variações desses planos financeiros. A Comissão nunca foi confrontada com uma penúria das dotações para pagamentos. Seja como for, a Comissão tem em conta os RPL na programação orçamental