ÍNDICE

Pontos

1.Descrição e implementação 1.1 - 1.12

Introdução 1.1 - 1.3

Conformidade das acções com os objectivos 1.4 - 1.7

Implementação das acções 1.8 - 1.12

2.Fundos de contrapartida 2.1 - 2.6

3.Acompanhamento dos resultados 3.1 - 3.8

Acompanhamento das acções no local 3.1

Acompanhamento das acções a nível central 3.2 - 3.3

Utilização da contabilidade como instrumento de gestão 3.4 - 3.8

4.Conclusão 4.1 - 4.8

Páginas

Respostas da Comissão 9 - 11

RELATÓRIO ESPECIAL No 1/91 sobre plano de reabilitação e de relançamento dos fundos europeus de desenvolvimento acompanhado das respostas da Comissão (91/C 83/01)

1. DESCRIÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO

INTRODUÇÃO

1.1. Em Junho de 1985, o Conselho europeu decidiu conceder uma ajuda especial aos países africanos mais afectados pela seca em 1984 e 1985. Por consequência, o Conselho de Ministros aprovou em 4 de Novembro de 1985 um plano de reabilitação e de relançamento (PRR) no valor de 100 Mio ECU a favor de seis países (Etiópia, Mali, Mauritânia, Níger, Sudão e Chade), designado Plano Natali. O plano destinava-se a ser financiado até ao montante de 75 Mio ECU pelo Quarto FED e de 25 Mio ECU pelo Quinto FED. Posteriormente, foram acrescentados outros quatro países (Botsuana, Burkina Faso, Cabo Verde e Somália) à lista dos beneficiários sem que a contribuição global sofresse qualquer alteração (ver quadro 1). O plano de reabilitação e de relançamento (PRR) teve efeito a partir da data de assinatura da convenção de financiamento, ou seja 26 de Janeiro de 1986.

1.2. O PRR propõe-se realizar um duplo objectivo:

a)reforçar as estruturas existentes nos países beneficiários destinadas a fazer face a situações de seca;

b)apoiar as zonas rurais afectadas pela seca, relançando a agricultura nessas regiões.

Assim, o PRR não foi concebido para se ocupar do estabelecimento de novas estruturas mas antes para apoiar acções que permitam a recuperação da actividade económica ou que tornem os países mais aptos a superar novas catástrofes. Por consequência, devia estabelecer uma relação intermédia entre a ajuda de emergência e os programas de desenvolvimento a longo prazo da Terceira Convenção de Lomé (Sexto FED).

1.3. Como o plano ia ser financiado e executado conjuntamente pela Comunidade e pelos Estados-membros (inicialmente 100 Mio ECU a financiar pelo FED e pelo menos 100 Mio ECU pelos Estados-membros), o Conselho insistiu no facto de a Comissão dever coordenar as suas acções com as que são financiadas no âmbito de programas de ajuda bilateral.

Entre Dezembro de 1985 e Julho de 1986, a Comissão organizou quatro reuniões de coordenação entre os seus serviços e os financiadores de ajuda bilateral, durante as quais tiveram lugar trocas de informação e, a nível local, houve tentativas no sentido de organizar acções conjuntas FED/Estado-membro. Contudo, principalmente devido a uma falta de resposta efectiva da parte dos Estados-membros, só raramente foi possível integrar as acções do FED com a ajuda bilateral. A cooperação quase não ultrapassou o nível de uma troca de informação, tendo-se verificado uma maior coordenação apenas em três casos:

a)frota de veículos na Etiópia (4,7 Mio ECU) (D);

b)estradas e caminhos-de-ferro no Sudão (4,5 Mio ECU) (NL e UK);

c)comercialização do arroz no Níger (2,0 Mio ECU) (F).

CONFORMIDADE DAS ACÇÕES COM OS OBJECTIVOS

1.4. A análise do Tribunal cobriu as operações a favor dos seis países inicialmente designados para receber ajuda, que envolviam um total de 96,4 Mio ECU. Quatro destes países (Etiópia, Mauritânia, Sudão e Chade) foram objecto de inspecções no local. A grande maioria das acções seleccionadas correspondia aos objectivos do PRR, entre os quais um dos mais importantes era o facto de as acções deverem ser executadas urgentemente e ter efeitos imediatos. Apenas em quatro casos as acções financiadas se relacionavam com operações mais de desenvolvimento a longo prazo do que de relançamento imediato:

a)na Etiópia:

i)projectos de irrigação (2,9 Mio ECU);

ii)controlo da erosão do solo (2,1 Mio ECU);

b)na Mauritânia:

i)infra-estrutura rodoviária (2,0 Mio ECU);

ii)irrigação (2,0 Mio ECU).

1.5. Na maior parte dos países, as dotações disponíveis foram repartidas pelo maior número possível de beneficiários a fim de aumentar o impacte psicológico da ajuda. A consequente dispersão de esforços constituiu um considerável peso na organização logística e administrativa do plano, tendo atenuado o efeito previsto. Foi particularmente o que se passou na Etiópia. Tais problemas podiam ter sido evitados se a ajuda se tivesse concentrado num número mais reduzido de acções como no Mali (ver ponto 1.9 e quadro 2).

1.6. De acordo com as convenções de financiamento, as acções financiadas no âmbito do PRR deviam ser executadas rapidamente, sendo portanto essencial abordar organismos ou instituições cuidadosamente escolhidas devido à sua experiência e às suas capacidades de organização. Contudo, na prática, a ajuda foi na maioria dos casos dirigida automaticamente para os serviços nacionais responsáveis administrativamente pelos domínios de actividade em causa. Em vários casos, esses serviços tiveram grandes dificuldades em assegurar a aplicação da ajuda. Foi particularmente o que se passou:

a)na Etiópia:Mio ECU

i)projectos de irrigação2,9

ii)distribuição de factores de produção3,0

iii)construção de pequenos armazéns0,7

b)na Mauritânia:

i)propagação de sementes0,4

ii)projectos de irrigação2,0

c)no Níger:

i)produtos hortícolas0,3

d)no Sudão:

i)fornecimento de factores de produção agrícola 3,6

12,9

Na Etiópia e no Sudão, a execução dos programas do PRR foi atrasada durante muito tempo pelas autoridades nacionais, absorvidas com o encaminhamento e a coordenação da ajuda de emergência. Na Mauritânia, o peso da burocracia esteve na origem de atrasos e fez com que os fundos do PRR fossem dirigidos directamente para projectos de desenvolvimento a longo prazo já em curso.

1.7. No momento da escolha dos intermediários, devia ter-se dado mais atenção às capacidades reais de organização dos serviços nacionais. Recorrendo mais à experiência das delegações da Comissão, só se deviam ter contraído compromissos com organismos que tivessem dado provas de uma gestão financeira eficaz. Contudo, em vários casos, o recurso a uma assistência técnica competente permitiu compensar, pelo menos em parte, as deficiências de algumas organizações estatais ou para-estatais.

IMPLEMENTAÇÂO DAS ACÇÕES

1.8. No seio dos serviços da Comissão, a implementação do PRR foi confiada, de Novembro de 1985 a Dezembro de 1987, a um grupo de trabalho responsável, por um lado, pela definição de linhas de orientação e de instruções para a preparação e execução do plano e, por outro, pela coordenação e acompanhamento das acções. Esse grupo de trabalho devia elaborar um sistema de informação que produzisse regularmente uma análise global e uma apreciação da fase de adiantamento do plano. O grupo de trabalho devia igualmente responsabilizar-se por garantir um contacto permanente com as delegações, os Estados-membros, os outros financiadores e as embaixadas dos Estados ACP beneficiários. A fim de ajudar os serviços da Comissão nestas tarefas, foi celebrado um contrato de assistência técnica num montante de 560 000 ECU, valor adicional ao montante de 100 Mio ECU fixado como limite superior do programa.

1.9. O plano de acção elaborado pela Comissão em Outubro de 1985 previa essencialmente medidas que podiam ser aplicadas urgentemente a fim de produzir resultados imediatos no âmbito da campanha agrícola de 1986/1987. Para este efeito, era intenção da Comissão que cada país se concentrasse em um ou dois tipos de acção, de modo a evitar a dispersão de esforços. Em virtude do carácter urgente das acções a empreender, determinados procedimentos dos FED foram alterados. Verificaram-se três alterações significativas:

a)o gestor orçamental principal do FED (Director-Geral do Desenvolvimento) devia tomar ele próprio as decisões de financiamento, na sequência de uma delegação de poderes dos Governos dos Estados beneficiários;

b)os procedimentos para a selecção dos adjudicatários dos contratos deviam ter um carácter mais flexível com vista a acelerar a implementação do plano de reabilitação e de relançamento;

c)sempre que possível, o gestor orçamental nacional devia utilizar as suas possibilidades de delegação de poderes, de modo a que as decisões pudessem ser tomadas a um nível mais aproximado do da própria acção.

1.10. Desde o início, revelou-se ser evidente que uma implementação acelerada exigiria uma descentralização de decisões a favor das delegações da Comissão. Contudo, estas receberam instruções que não foram suficientemente precisas para o efeito, tendo a delegação muitas vezes que improvisar e persuadir gradualmente os serviços centrais da Comissão sobre a vantagem de uma maior flexibilidade no sistema de tomada de decisão. Se bem que a coerência de um tal sistema só possa ser mantida se for estabelecido um procedimento rigoroso de registo que permita um controlo global das acções, na prática não foi instituído qualquer verdadeiro sistema desse tipo continuando o grau de informação destinada aos serviços centrais a ser insuficiente durante a operação.

1.11. Dada a multiplicidade de intervenientes (administrações beneficiárias, Estados-membros, outros financiadores, empreiteiros, assistentes técnicos, etc.) impunha-se igualmente em cada país beneficiário uma estrutura de coordenação. Porém, mesmo nos casos em que se designara um coordenador, este não fora investido da autoridade suficiente para poder exercer qualquer influência real sobre o curso dos acontecimentos. Finalmente, à excepção do Mali, as operações do PRR, em virtude de deficiências de organização global, sofreram atrasos significativos para uma operação em que a urgência era um factor essencial (campanha agrícola de 1986/1987). Foi uma das razões pelas quais a data limite para aprovação das autorizações secundárias foi inicialmente fixada para 1 de Julho de 1986. Nessa data, tinha sido autorizado nesse sentido menos de metade do montante, o que determinou que a data limite fosse atrasada para 30 de Junho de 1987. Mesmo nessa data, as contas da Comissão apenas evidenciavam 85 Mio ECU de autorizações, estando ainda pendentes 15 Mio ECU.

1.12. No final de 1989, a situação financeira do PRR apresentava-se como evidencia o quadro 1. Quatro anos após o lançamento do plano, que se previa ser executado em dois anos, ainda não tinham sido concluídas cinco acções:

a)irrigação (2,9 Mio ECU) e tecnologia rural (3,5 Mio ECU) na Etiópia: 6,4 Mio ECU;

b)caminho-de-ferro Mali/Senegal (programa regional): 1,7 Mio ECU;

c)projecto hidráulico na região Este do Níger: 1,1 Mio ECU;

d)factores de produção agrícola no Sudão: 3,6 Mio ECU.

Contudo, apesar dos atrasos iniciais, a maior parte das acções foi executada em três anos, ou seja antes do final do exercício de 1988. Na Mauritânia, isso só foi possível uma vez que a maioria das operações que estavam a ser financiadas se inscrevia no âmbito de projectos FED já em curso e os fundos do PRR constituíam assim uma espécie de ligação ao financiamento do Sexto FED.

2. FUNDOS DE CONTRAPARTIDA

2.1. Apesar de o Tribunal se ter referido a fundos de contrapartida em relação ao plano de reabilitação e de relançamento no seu relatório anual relativo ao exercício de 1989, as suas observações são aqui retomadas de modo a apresentar num documento uma descrição completa do plano.

Quadro 1 - Situação financeira do Plano de Reabilitação e de Relançamento em 31 de Dezembro de 1989

País Decisões de financiamento Mio ECU (a) Autorizações Mio ECU (b) % (b) de (a) Pagamentos Mio ECU (c) % (c) de (a)

BENEFICIÁRIOS INICIAIS

Etiópia 37,1 36,8 99 36,2 98

Mali 12,5 12,4 99 12,1 97

Mauritânia 7,9 7,6 96 7,6 96

Níger 10,6 10,4 98 10,0 94

Sudão 14,8 14,7 99 13,5 91

Chade 11,0 10,9 99 9,5 86

93,3 92,8 99 88,9 95

BENEFICIÁRIOS ADICIONAIS

Botsuana 2,9 2,9 100 2,8 97

Burkina Faso 0,1 0,1 100 0,1 100

Cabo Verde 1,0 0,9 90 0,9 90

Somália 1,3 1,3 100 1,3 100

99,2 98,0 99 94,0 95

Todos ACP (1) 0,5 0,4 80 0,4 80

99,7 98,4 99 94,4 95

4o FED 74,9 74,3 99 72,1 96

5o FED 24,8 24,1 97 22,3 90

99,7 98,4 99 94,4 95

(1) Despesas diversas.

2.2. Em relação a várias operações num total de 7 Mio ECU, as acções empreendidas deviam prosseguir com a constituição e utilização no país beneficiário de fundos de contrapartida. As condições especiais que regem a concessão de ajuda especificavam que os fundos de contrapartida deviam ser depositados em contas bancárias distintas, que a utilização dos fundos devia ser reservada a operações específicas e que a Comunidade devia ser regularmente mantida ao corrente da situação contabilística dos fundos.

2.3. Os fundos de contrapartida deviam em especial ser provenientes:

a)na Etiópia:Mio ECU

i)de um programa de transporte e distribuição de fertilizantes2,5

b)na Mauritânia:

i)da venda de factores de produção agrícola0,5

c)no Níger:

i)da comercialização do arroz2,0

ii)da venda de gado a crédito0,4

d)no Sudão:

i)da criação de um sistema de crédito agrícola 1,6

7,0

2.4. Na Etiópia (2,5 Mio ECU) não se organizou qualquer verificação sobre o estabelecimento dos fundos de contrapartida. As autoridades etíopes consideraram que os fundos pagos inicialmente deviam cobrir simplesmente o custo do transporte dos fertilizantes. Não se fizeram posteriormente quaisquer diligências no sentido de contabilizar os fundos de contrapartida. Um acompanhamento mais rigoroso da parte da delegação teria permitido que a situação fosse rectificada a tempo. Na Mauritânia, nada indica que tenham sido mantidas contas específicas para os fundos de contrapartida e a delegação não recebeu qualquer informação a este respeito. Além disso, neste caso concreto, as possibilidades reais de constituição de fundos de contrapartida revelam-se duvidosas. O Tribunal constatou que:

a)a gestão das existências deixava muito a desejar, devido a condições precárias de armazenagem que expunham os fertilizantes a um fenómeno de endurecimento e ao facto de as quantidades armazenadas representarem cerca de cinco anos de utilização;

Quadro 2 - Plano de Reabilitação e de Relançamento (Análise por sector de actividade): montantes máximos

(Mio ECU)

Etiópia Mali Mauri- tânia Níger Sudão Chade Países adicio- nais Reserva Total

Acções de apoio logístico

Caminhos-de-ferro 2,7 4,2 - - 2,1 - - 9,0

Estradas e pontes - 3,4 2,0 2,5 2,4 4,8 - 15,1

Transporte aéreo - - - - 0,8 - - 0,8

Frotas de veículos pesados 4,7 - - - - - - 4,7

Portos - - 0,1 - - - 1,0 - 1,1

Sistemas de vigilância rápida - 1,6 - - - 1,0 - 2,6

Projectos médicos - 2,3 0,6 - - 0,1 - 3,0

Reinstalação de pessoas deslocadas - - - - - 2,4 - 2,4

Instalações de armazenagem 1,8 - - 2,5 - - - 4,3

Projectos de relançamento agrícola

Hidráulica 4,7 - - 1,1 - 2,0 4,2 - 12,0

Irrigação 2,9 0,4 1,9 - - - - 5,2

Protecção das culturas 4,3 0,5 0,2 - 0,8 0,5 - 6,3

Tecnologia rural 3,4 - - - - - - 3,4

Reflorestação 2,1 - - - - - - 2,1

Factores de produção agrícola 4,2 - 1,5 - 0,3 - - 6,0

Técnicas agrícolas e produção 1,0 0,1 1,3 2,3 - - - 4,7

Comercialização de produtos agrícolas - - - 2,0 - - - 2,0

Crédito a agricultores - - - - 3,6 - - 3,6

Serviços não governamentais 4,3 - - - 3,9 - - 8,2

Outros projectos 0,3 - - 0,1 - - 0,1 0,5 1,0

Assistência técnica 0,7 - 0,3 0,1 0,9 0,2 - 2,2

Total 37,1 12,5 7,9 10,6 14,8 11,0 5,3 0,5 99,7

b)os preços praticados para a venda das sementes situavam-se entre 10 e 35 % abaixo dos preços de custo em virtude do regime de subvenções aos agricultores em vigor no país.

2.5. Nos dois casos, era evidente que o valor previsto dos fundos de contrapartida diminuiria rapidamente. No Níger, no caso do apoio à comercialização do arroz (2 Mio ECU), o sistema previa que os fundos do PRR financiassem a compra de arroz pelo organismo local de comercialização, em primeiro lugar. O arroz era então armazenado juntamente com arroz idêntico financiado por outras fontes. Assim, quando posteriormente se efectuavam vendas, não era possível identificar qual o arroz financiado pelo PRR. Mesmo apesar de ter sido acordado que o produto da venda seria depositado num fundo de contrapartida rotativo à medida que as mesmas se efectuassem, não era possível proceder desse modo. Nestas circunstâncias, teria sido preferível solicitar que os fundos fossem depositados de acordo com um calendário pré-determinado e exigir a transmissão das contas certificadas do serviço de comercialização. Relativamente às vendas de gado no Níger, não foi fornecida qualquer informação desde a saída da assistência técnica em Novembro de 1987. Apenas no Sudão (1,6 Mio ECU) foi possível estabelecer a situação exacta dos fundos de contrapartida.

2.6. As dificuldades de acompanhamento dos fundos de contrapartida do PRR são devidas a uma atitude ambígua adoptada pela Comissão e à falta de instruções dirigidas às delegações a esse respeito. Os fundos foram concedidos mediante a aceitação pelos beneficiários de condições estritas de controlo, mas na prática, tanto os serviços centrais como as delegações da Comissão mostravam-se relutantes quanto ao facto de proceder a um acompanhamento rigoroso da constituição e da utilização dos fundos de contrapartida. Com a multiplicação destes fundos criados pela ajuda comunitária (ajuda alimentar, programas sectoriais de importação, programa especial da dívida, fornecimentos e aprovisionamento no âmbito de projectos tradicionais), é oportuno que a Comunidade estabeleça uma política clara e realista no domínio dos fundos de contrapartida e que a Comissão a ponha em prática rigorosamente.

3. ACOMPANHAMENTO DOS RESULTADOS

ACOMPANHAMENTO DAS ACÇÕES NO LOCAL

3.1. De um modo geral, o acompanhamento das acções do PRR pelas delegações da Comissão foi suficiente para obter uma visão global da sua execução. Foi só na Etiópia que a multiplicidade e a natureza dispersa das acções empreendidas juntamente com o número de intervenientes (administrações nacionais e ONG) constituíram um obstáculo real à transparência das operações. A situação nesse país tornou-se tanto mais difícil na medida em que:

a)as autoridades nacionais recusaram a maior parte das ofertas de assistência técnica;

b)os serviços nacionais apresentaram poucos relatórios de execução e os que foram efectivamente apresentados eram normalmente de fraca qualidade.

Em Abril de 1989, a informação disponível relativa a quatro grandes projectos representando 13,5 Mio ECU (ou seja 36 % do total) era nitidamente insuficiente:

a)protecção de culturas (4,3 Mio ECU): a informação era incompleta quanto à distribuição efectiva de 57 % dos pesticidas fornecidos;

b)reflorestação (2,1 Mio ECU): a percentagem das árvores que vingaram nas plantações não foi calculada;

c)informação relativa à afectação de materiais e equipamento, em particular no que se refere às pequenas explorações (2,9 Mio ECU);

d)factores de produção agrícola (4,2 Mio ECU): não havia qualquer indicação sobre os resultados obtidos na sequência da aplicação de fertilizantes.

ACOMPANHAMENTO DAS ACÇÕES A NÍVEL CENTRAL

3.2. As decisões de financiamento e as autorizações financeiras permaneceram constantemente sob o controlo do grupo de trabalho que acompanhou geralmente bem as dotações financeiras totais e as reafectações de dotações. Por outro lado, os serviços centrais da Comissão desconheciam em larga medida a maneira como as acções estavam a ser executadas no terreno e não dispunham de uma informação regular sobre acções que envolviam despesas de 72 Mio ECU (ou seja 72 % do programa).

3.3. A Comissão dissolveu o grupo de trabalho após o seu relatório final ter sido publicado em Dezembro de 1987, apesar do facto de apenas 70 % dos fundos do PRR terem sido desembolsados. Nessa data, a situação de cerca de 40 % das acções do PRR era mal conhecida, quer porque as operações ainda não tinham sido concluídas quer porque os organismos de gestão não tinham apresentado qualquer relatório de actividade. Ao ter sido dissolvido nesta fase, o grupo de trabalho não pôde desempenhar uma das suas principais tarefas ou seja a avaliação global das acções executadas e dos respectivos ensinamentos a tirar para o futuro tanto em termos de procedimentos como ao nível da natureza das acções executadas. Com efeito, uma conveniente avaliação desse tipo só teria sido possível no final de 1988, ou seja um ano mais tarde.

UTILIZAÇÂO DA CONTABILIDADE COMO INSTRUMENTO DE GESTÂO

3.4. A estrutura financeira do PRR revelou-se bastante pesada em virtude de flutuações no volume das dotações financeiras totais, da existência de uma reserva, de procedimentos administrativos derrogatórios e do elevado número de operações a acompanhar (cerca de cem acções dispersas por 320 autorizações). Além disso, para os países da zona franca, uma grande parte dos pagamentos executados localmente só muito tardiamente pôde ser inscrita nas contas dos projectos pelos serviços centrais da Comissão.

3.5. Do mesmo modo que para as outras acções dos FED, a contabilidade do PRR era da responsabilidade da Direcção de Finanças da DG VIII. Em 1987, a Comissão perdeu o controlo da conta de reserva, conforme evidenciado pelas despesas, que excederam a dotação financeira total em 2 Mio ECU. Esse facto teve como consequência uma reorganização da contabilidade, que conduziu à abertura de diferentes contas por país, no termo da qual se verificaram novas deficiências:

a)já não era possível proceder ao acompanhamento global das diversas acções conduzidas num mesmo país;

b)o facto de as autorizações não serem contabilizadas projecto por projecto mas antes por ordem cronológica impedia um acompanhamento individual das acções;

c)determinadas acções encontravam-se divididas por diferentes contas;

d)as autorizações relativas a determinados contratos estavam repartidas por várias contas;

e)algumas autorizações cobriam várias acções; e

f)num caso, uma acção PRR fora mesmo parcialmente imputada a um projecto FED de tipo clássico.

3.6. Apesar de ter havido uma reorganização ao nível da Direcção de Finanças da DG VIII, a contabilização das operações de quatro países francófonos sofreu uma interrupção durante oito meses, em virtude de procedimentos inadequados ao nível do pessoal.

3.7. As insuficiências da organização contabilística do PRR tiveram consequências graves no plano da regularidade dos registos:

a)muitos pagamentos foram executados sem que existissem autorizações prévias; os ajustamentos finais relativos a esses pagamentos só foram feitos durante o primeiro semestre de 1989;

b)constataram-se erros de imputação tanto ao nível das autorizações como dos pagamentos, tendo como resultado a não correcção imediata de casos em que as dotações financeiras foram excedidas;

c)durante muito tempo, determinados atrasos na regularização de pagamentos efectuados localmente induziram a uma subestimação da utilização das dotações, e conduziram em alguns casos a transferências de dotações para outras acções mesmo apesar de as dotações transferidas já não estarem disponíveis;

d)muitos processos não continham os documentos justificativos da execução das acções (contratos; orçamentos; situações contabilísticas; documentos justificativos de pagamentos; certificados de recepção).

Os processos da Comissão não provam que o auditor financeiro tenha tomado qualquer posição sobre as várias anomalias e irregularidades.

3.8. A contabilidade central FED da Comissão não permitiu determinar a verdadeira situação de cada acção do PRR. Por essa razão, não pôde servir de instrumento de gestão nem para o gestor orçamental principal nem para o grupo de trabalho ou para as delegações. No caso da Mauritânia e do Níger, foi necessário que agentes dos serviços de Bruxelas se deslocassem às delegações em Novembro de 1988 e Junho de 1989 a fim de reconstituírem as contas em relação a estes dois países.

4. CONCLUSÃO

4.1. Apenas com algumas excepções (8,9 Mio ECU), as acções seleccionadas no ambito do PRR corresponderam de facto às exigências do programa, mas em alguns países como a Etiópia, o número e a dispersão geográfica das acções dificultou o seu acompanhamento (ponto 1.5).

4.2. O objectivo inicial que consistia em apoiar a preparação da campanha agrícola de 1986/1987 não foi atingido devido a atrasos verificados durante o primeiro ano de execução. Este objectivo não era certamente realista numa primeira fase. Contudo, apesar dos atrasos iniciais, a maior parte das acções estava concluída no final do exercício de 1988 (ponto 1.12). Assim, comparando com o ritmo de execução das ajudas de tipo mais clássico, estas acções podiam considerar-se como tendo sido executadas rapidamente.

4.3. A coordenação dos projectos do FED com as acções de ajuda dos Estados-membros foi extremamente limitada. A este respeito, a Comunidade e os Estados-membros revelaram-se incapazes de uma actuação coerente (ponto 1.3).

4.4. A estrutura e os procedimentos de execução do PRR não foram suficientemente claros no início, tendo resultado em atrasos na tomada de decisão (falta de coordenação regional) e, acima de tudo, numa má informação quanto ao estado real de avanço dos projectos a nível do grupo de trabalho responsável pela coordenação do plano (pontos 1.10, 1.11 e 3.2).

4.5. A atitude da Comissão relativamente aos fundos de contrapartida constituídos por diversas acções era ambígua e é apenas no Sudão que, graças a uma assistência técnica eficaz, a situação e utilização reais dos fundos de contrapartida é conhecida (pontos 2.4, 2.5 e 2.6).

4.6. A organização contabilística do plano foi deficiente e não foi possível utilizar a contabilidade como instrumento de gestão; pelo contrário, as suas incoerências estiveram na origem de perdas de controlo (Mauritânia e Níger) e de irregularidades não detectadas pelo auditor financeiro (pontos 3.7 e 3.8).

4.7. O grupo de trabalho instituído nos serviços centrais da Comissão concentrou-se essencialmente na definição de acções e na autorização de fundos. Acompanhou apenas minimamente a situação dos pagamentos e a execução real das acções (ponto 3.2). Não procedeu a qualquer apreciação sistemática do efeito das acções, quer por país quer em relação ao plano global. Em meados do exercício de 1989, em virtude de uma prolongada interrupção na transmissão dos relatórios de execução e dada a enorme dispersão das acções, era impossível avaliar o impacte do PRR nos países interessados.

4.8. O grupo de trabalho foi dissolvido demasiado cedo para se poderem retirar verdadeiros ensinamentos para este programa-piloto tanto no que se refere à simplificação de procedimentos como à medida do impacte das acções empreendidas. Teria sido preferível, neste contexto de experiência-piloto, ter mandado executar uma avaliação independente do programa. Assim, na sua falta, perdeu-se uma oportunidade rara de apreciação de um processo acelerado de execução da ajuda (ponto 3.3).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de Fevereiro de 1991.

Pelo Tribunal de Contas Aldo ANGIOI Presidente

RESPOSTAS DA COMISSÃO

1. Introdução

1.3. As quatro reuniões realizadas em Bruxelas com os Estados-membros foram completadas por contactos de rotina com outras agências de ajuda bilateral e multilateral.

No que se refere à coordenação no local, a Comissão deu instruções às suas delegações, em Fevereiro de 1986, quanto à identificação e à execução do programa, que incluíram a coordenação com os ordenadores principais nacionais, com as administrações locais competentes, com os repesentantes dos Estados-membros no local e com outros dadores importantes envolvidos.

Os três casos referidos pelo Tribunal de Contas dizem respeito a projectos em que houve integração de acções do FED com acções de ajuda bilateral, o que constitui uma situação muito mais abrangente do que a de simples coordenação; dada a urgência do programa e o tempo disponível, essa integração só pôde ser assegurada para um número limitado de projectos.

CONFORMIDADE DAS ACÇÕES COM OS OBJECTIVOS

1.4. A Comissão toma nota da posição do Tribunal de Contas segundo a qual «a grande maioria das acções adoptadas correspondia aos objectivos do PRR» mas acredita que as quatro acções citadas como excepções pelo Tribunal corresponderam também aos objectivos referidos no ponto 1.2 de reforçar as estruturas existentes nos países beneficiários e de prestar assitência às zonas rurais mais afectadas pela seca, relançando a agricultura nessas regiões.

1.5. O objectivo global da operação consistiu em repartir a ajuda pelo maior número possível de beneficiários em vez de a concentrar num pequeno número de acções.

1.6 - 1.7. Em cada um dos países abrangidos pelo plano, existia já um sistema de administração criado tendo em vista gerir projectos normais do FED. Este sistema, que se baseia na designação de um Ordenador Principal Nacional e de um delegado da Comissão no país beneficiário, está previsto nas várias Convenções de Lomé e funciona bem em circunstâncias normais.

A coordenação administrativa do programa a nível nacional foi, por conseguinte, prevista pelo Ordenador Principal Nacional competente. Como faz notar o Tribunal de Contas no ponto 1.7, foi possível em muitos casos completar a gestão da ajuda pelo recurso à assitência técnica.

IMPLEMENTAÇÃO DAS ACÇÕES

1.10. Como referido no ponto 1.3, a Comissão deu instruções específicas às suas delegações, em Fevereiro de 1986, quanto à identificação, decisão e execução de acções no âmbito do PRR. O não envio de relatórios por parte de algumas delegações aos departamentos centrais ficou a dever-se à pressão exercida pela sobrecarga de trabalho que teve de enfrentar o pessoal existente. Com o trabalho do PRR em acréscimo à aplicação normal das Convenções de Lomé, não foi sempre possível elaborar relatórios escritos, embora os serviços centrais tenham sido com regularidade directamente informados sobre a situação.

1.11. Como afirmado na resposta aos pontos 1.6 - 1.7, já existia uma estrutura de coordenação em cada país beneficiário, centrada no Ordenador Principal Nacional, cujos poderes são definidos no artigo 30o do Protocolo 2 da Convenção de Lomé I e no artigo 122o da Convenção de Lomé II.

Deste modo, embora se tenham verificado atrasos na execução do PRR, estes não foram causados por falta de autoridade conferida aos coordenadores nacionais, mas sim pela sobrecarga destes coordenadores numa situação de emergência.

Em 17 de Abril de 1986, a Comissão informou o Conselho de Desenvolvimento sobre um total de 60 projectos aprovados no valor de 78 milhões de ecus. No início de Julho de 1986, tinham sido aprovados 79 projectos no montante de 90,7 milhões de ecus. A prorrogação por um ano do prazo relativo às autorizações, para 30 de Junho de 1987, tornou-se necessária pelo cancelamento de alguns projectos que se revelaram inviáveis na prática e pela sua substituição por novos projectos. A reserva de 15 milhões de ecus que ainda restava em 30 de Junho de 1987 foi deixada como precaução para o caso de se ultrapassarem os custos previstos do projecto, o que é sempre possível neste tipo de acção. Esta reserva foi utilizada para decisões adicionais antes do final de 1987.

1.12. Como indicado no quadro 1 do Tribunal de Contas, no final de 1989, tinham sido concedidas autorizações num total de 99 % e efectuados pagamentos num total de 95 %. De facto, como salienta o Tribunal de Contas, a maioria das acções já havia sido efectuada no final de 1988.

No que respeita aos cinco projectos referidos pelo Tribunal de Contas, os pagamentos ainda pendentes cifram-se actualmente num total de 2,1 milhões de ecus (2 % do programa), esperando-se que a maioria das autorizações previstas no contrato sejam pagas em breve.

2. Fundos de contrapartida

2.4. Os fundos de contrapartida em moeda local são constituídos pelo país beneficiário como compensação pelas transferências efectuadas em ecus pela Comissão, através, por exemplo, da venda local da ajuda alimentar. Como afirmado no ponto 13.45 das respostas da Comissão ao Relatório Anual do Tribunal de Contas relativo a 1989, estes fundos de contrapartida não podem ser considerados como pertencendo à Comissão, contrariamente ao que acontece para os créditos de ajuda normal. Ver igualmente pontos 2.5 - 2.6.

É verdade que a constituição de um fundo de contrapartida foi inicialmente negligenciada na Etiópia, embora essa negligência tenha sido posteriormente rectificada. No que se refere à Mauritânia, os fundos de contrapartida não foram depositados em contas específicas por estarem misturados com fundos de contrapartida provenientes de outros dadores.

a)No que respeita ao armazenamento dos factores de produção agrícola (fertilizantes) na Mauritânia, as más condições ficaram a dever-se em larga medida ao facto de o departamento responsável ter de fazer face, nessa época, a doações importantes de outros dadores, como, por exemplo, o Canadá que solicitou que os seus factores de produção fossem armazenados durante vários anos. Desde o início de 1990, estas antigas existências encontram-se completamente esgotadas.

b)A venda de sementes de arroz a preços inferiores aos preços de mercado foi necessária para conseguir vendê-las. Mesmo em tempos normais, os pequenos produtores de arroz na Mauritânia não reconheceram o valor das sementes melhoradas, recusando-se a pagar por elas preços muito superiores aos do arroz «paddy» normal.

2.5 - 2.6. A questão complexa dos fundos de contrapartida tem sido objecto de muita reflexão e discussão na Comissão, em conjunto com outros dadores (designadamente o FMI e o Banco Mundial) e países beneficiários. Em Outubro de 1990, foi apresentado ao Conselho um documento sobre a política a adoptar, devendo em breve ser transmitidas instruções às delegações da Comissão. Será enviada uma cópia ao Tribunal de Contas.

3. Acompanhamento dos resultados

ACOMPANHAMENTO DAS ACÇÕES A NÍVEL CENTRAL

3.2. Ver resposta ao ponto 1.10.

3.3. A «task force» foi dissolvida em Dezembro de 1987 porque os seus objectivos tinham sido alcançados e os seus membros eram necessários para outras actividades prioritárias de desenvolvimento. O trabalho essencial da «task force» consistiu na identificação e na operacionalização do PRR. Depois de os projectos estarem em curso, o seu progresso foi controlado pelas delegações e unidades geográficas centrais, sendo a contabilidade da competência da Direcção de Finanças. No final de 1987, todos os projectos estavam em fase de execução, pelo que já não se justificava a continuação da existência da «task force».

No seu relatório de Dezembro de 1987, a «task force» tirou, efectivamente, várias conclusões para o futuro, designadamente no que se refere às alterações efectuadas aos processos financeiros internos do Fundo Europeu de Desenvolvimento e à necessidade de flexibilidade nesse tipo de acção.

As conclusões desse relatório serão muito úteis como guia, caso seja necessário proceder a uma acção semelhante no futuro.

UTILIZAÇÃO DA CONTABILIDADE COMO INSTRUMENTO DE GESTAO

3.5. Verificou-se no começo que o sistema de contabilidade normalmente utilizado para as acções FED, que se baseia em autorizações primárias a nível do projecto e em autorizações secundárias a nível do contrato, seria demasiado pesado para a situação de emergência que deu origem ao PRR.

Para obviar a esta dificuldade, foram dadas autorizações a nível do plano no seu conjunto em vez de para cada um dos seus diferentes projectos ou programas, tendo em vista acelerar o processo de execução. Isto significa que as autorizações secundárias, concedidas com base nos contratos, abrangeram frequentemente mais de um projecto, o que deu azo a dificuldades na sequência da execução de projectos específicos. Foi, no entanto, assegurado o controlo da situação financeira global.

3.6. A dificuldade em manter a contabilidade actualizada foi causada mais por escassez de pessoal do que por inadequação dos procedimentos utilizados.

3.7. a) Ver ponto 13.20 das respostas da Comissão ao Relatório Anual do Tribunal de Contas relativo a 1989.

b - c) Tanto os erros de registo como os atrasos na regularização dos pagamentos locais resultam sobretudo da combinação de uma sobrecarga de trabalho causada pelo PRR e de uma escassez de pessoal na unidade responsável pelas autorizações e contabilidade, e não tanto de disposições contabilísticas específicas adoptadas relativamente ao PRR.

d) As delegações conservavam na sua posse documentos justificativos pormenorizados, que podiam ser consultados a pedido dos serviços centrais. No que respeita à posição do controlador financeiro, ver resposta nos pontos 14.26-14.28 do Relatório Anual do Tribunal de Contas relativo a 1989.

4. Conclusões

No seu conjunto, o PRR foi claramente uma operação bem sucedida, com um impacte positivo nos países por ele abrangidos. A Comissão regista com agrado os comentários do Tribunal de Contas nas suas conclusões (pontos 4.1 e 4.2) no sentido de que as medidas seleccionadas correspondem aos requisitos do programa e, por comparação com o tipo mais clássico de ajuda, podem ser consideradas como tendo sido rapidamente executadas.

Como referido na sua resposta ao ponto 1.3, a Comissão considera ter sido assegurada uma coordenação eficaz com outros dadores, e que (ponto 1.10) os serviços centrais foram amplamente informados sobre os progressos dos projectos.

A Comissão concorda em que a sua política relativa aos fundos de contrapartida não produziu resultados inteiramente satisfatórios no que respeita ao PRR, pelo que apresentou ao Conselho, em Outubro de 1990, um documento que rectifica a antiga política a que se seguirão, em breve, instruções pormenorizadas às suas delegações.

Também concorda em que o actual sistema informatizado de contabilidade para o FED não é suficientemente flexível para poder ser adaptado a uma situação fora do comum como aquela em que se tornou necessário o PRR, pelo que será substituído por um sistema informatizado mais moderno e flexível em 1991.

Por último, concorda em que o principal objectivo da «task force» criada nos serviços centrais era a definição de medidas e a autorização de fundos; o controlo subsequente da execução do projecto competiu às delegações e unidades centrais responsáveis normalmente pelos países aqui em causa. O relatório final da «task force», de Dezembro de 1987, faz um resumo valioso dos sucessos e dificuldades do PRR. É pouco provável que uma avaliação suplementar do programa tivesse acrescentado algo de significativo às conclusões operacionais expostas.