DECISÃO (UE) 2022/459 DA COMISSÃO

de 10 de setembro de 2021

relativa ao auxílio estatal SA.49668 (2019/C) (ex-2017/FC) e SA.53403 (2019/C) (ex-2017/FC) concedido pela Dinamarca e pela Suécia a favor da PostNord AB e da Post Danmark A/S

[notificada com o número C(2022) 6568]

(Apenas fazem fé os textos nas línguas dinamarquesa e sueca)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (1) e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Em 27 de novembro de 2017, a Brancheorganisation for den danske vejgodstransport («ITD») apresentou uma denúncia à Comissão relativa a várias medidas que foram ou estava previsto serem concedidas pela Dinamarca e pela Suécia à Post Danmark A/S («Post Danmark»). A Comissão apreciou várias dessas medidas na sua Decisão de 28 de maio de 2018 no processo de auxílios de Estado SA.47707 («decisão de 2018») (2). Na decisão de 2018, a Comissão anunciou que adotaria uma decisão separada sobre as restantes medidas, que são objeto da presente decisão: a) Uma injeção de capital do PostNord Group AB (a seguir «PostNord Group») na Post Danmark; b) Uma injeção de capital da Dinamarca na PostNord AB; e c) Uma injeção de capital da Suécia na PostNord AB.

(2) Por ofícios de 20 de dezembro de 2017, 12, 13 e 28 de março de 2018, 3, 6 e 26 de abril, 15, 26, 28 e 30 de maio, 1 e 13 de junho de 2018, 9 de outubro de 2018, 10 de dezembro de 2018, 6 e 13 de março de 2019, as autoridades dinamarquesas e suecas, a título conjunto ou individual, forneceram à Comissão informações complementares (3).

(3) Por ofício de 14 de junho de 2019, a Comissão informou a Dinamarca e a Suécia de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE») relativamente ao auxílio (4) («decisão de início do procedimento»). A Comissão solicitou à Dinamarca e à Suécia que apresentassem as suas observações e fornecessem todas as informações suscetíveis de ajudar a avaliar as restantes medidas, tendo igualmente convidado todas as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as restantes medidas.

(4) A Comissão recebeu as primeiras observações da Suécia e da Dinamarca sobre a decisão de início do procedimento por ofícios de 12 e 16 de julho de 2019, respetivamente.

(5) A Comissão recebeu observações de sete terceiros, incluindo a ITD, sobre a decisão de início do procedimento por ofícios de 17 de setembro de 2019.

(6) Em 3 e 14 de outubro de 2019, a Comissão transmitiu as observações de todos os terceiros à Suécia e à Dinamarca.

(7) As autoridades suecas e dinamarquesas apresentaram as suas observações sobre as observações dos terceiros por ofício conjunto e ofícios separados em 13 de dezembro de 2019.

(8) No decurso do processo, a Comissão recebeu observações adicionais da Suécia e da Dinamarca em 24 de março de 2020 e 19 de maio de 2020, na sequência de pedidos de informações de 14 de fevereiro de 2020 e 22 de abril de 2020.

(9) A Comissão recebeu observações adicionais da ITD em 15 de maio de 2020 e 5 de fevereiro de 2021. Estas últimas foram transmitidas à Suécia e à Dinamarca em 9 de fevereiro de 2021. A Dinamarca e a Suécia reagiram por correio eletrónico em 7 de abril de 2021.

2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO

2.1. Beneficiários

2.1.1. Post Danmark e PostNord AB

(10) A prestação de serviços postais como parte integrante do governo dinamarquês remonta a 1711. A circulação a nível nacional das remessas postais foi introduzida em 1865. Até 1995, os serviços postais na Dinamarca eram prestados sob a responsabilidade do Ministério das Obras Públicas.

(11) Com a Lei n.o 88 de 8 de fevereiro de 1995 (5), a Dinamarca transferiu todas as atividades do serviço postal para a Post Danmark, que foi criada como uma empresa pública independente. Nos termos da Lei dos Serviços Postais (6), a Post Danmark detinha o monopólio legal do correio nacional e transfronteiriço.

(12) O ministro dos Transportes dinamarquês criou a Post Danmark como uma sociedade anónima de propriedade estatal, ao abrigo da Lei n.o 409 de 6 de junho de 2002 (7). Nos termos do artigo 4.o da referida lei, o Estado podia vender até 25% das ações da Post Danmark. Em 2005, a Post Invest S.A. (administrada pela CVC Capital Partners) adquiriu 22% das ações da Post Danmark e 3% das ações foram oferecidas aos trabalhadores. Em 2009, a Post Invest S.A. vendeu a sua participação na empresa de volta (8) à Dinamarca, antes de a empresa se concentrar (9) com o operador postal sueco Posten AB (10). Na sequência da concentração, foi criada a PostNord AB.

(13) A intenção subjacente à concentração era estabelecer uma empresa mais sólida e fazer face à pressão crescente sobre o produto principal da empresa, nomeadamente a distribuição de cartas. A PostNord AB é propriedade conjunta da Dinamarca (40%) e da Suécia (60%), com os direitos de voto a serem partilhados em partes iguais, e é proprietária a 100% do PostNord Group. A estrutura da empresa é apresentada na figura 1. A empresa no seu conjunto, incluindo todas as filiais, é referida como «PostNord». Figura 1 Estrutura empresarial da PostNord

(14) A Post Danmark é uma filial a 100% do PostNord Group, operando em plena concorrência com outros operadores postais desde a liberalização do mercado postal dinamarquês em 2011, em resultado da Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (11). A Dinamarca confiou à Post Danmark a obrigação de serviço universal («OSU») ao abrigo da lei postal dinamarquesa (12), que implica, em especial, a entrega e distribuição de cartas no território dinamarquês. A Post Danmark enfrenta concorrência, especialmente no mercado das encomendas e no mercado da distribuição de jornais e revistas postais.

2.1.2. Mercados em que operam a PostNord e a Post Danmark

(15) A PostNord opera principalmente nos mercados sueco, dinamarquês, norueguês e finlandês dos serviços postais e fornece soluções de correio, carga e logística na região nórdica e no resto da Europa.

(16) A Post Danmark opera nos mercados dos serviços postais dinamarqueses, oferecendo uma variedade de serviços postais (entrega de cartas, encomendas, correio expresso, serviços de correio rápido, serviços de caixa de correio eletrónico, serviços de carga, exploração de uma rede de estações de correio).

2.2. Contexto das medidas em apreço

2.2.1. Impacto da digitalização na Post Danmark

(17) As tendências gerais de digitalização e as circunstâncias específicas na Dinamarca (13) conduziram a um rápido declínio do número de cartas tratadas pela Post Danmark; por exemplo, o volume de correspondência diminuiu drasticamente desde o início da década de 2000, a um ritmo mais elevado do que o de outros países comparáveis. Na Dinamarca, o volume de correspondência diminuiu mais de 80% no período 2006-2019. A evolução dos volumes de correspondência tratados pela Post Danmark em comparação com outros operadores de serviços postais europeus é ilustrada na figura 2. Figura 2 Evolução dos volumes de correio nos operadores de serviços postais europeus As outras linhas representam a Alemanha (-27%), a Áustria (-29%), a Suíça (-31%), a Bélgica (-35%), a França (-43%), o Reino Unido (-50%), a Espanha (-52%), a Itália (-63%), os Países Baixos (-64%), a Suécia (-50%), a Finlândia (-47%), a Noruega (-53%, desde 2008), a Irlanda (-48%, desde 2010) e Portugal (-44%). Fonte: sítios Web e relatórios anuais dos operadores postais

(18) Esta digitalização acelerada teve como consequência uma diminuição das receitas. No período 2009-2019, as receitas da Post Danmark diminuíram 55%, em grande parte devido à diminuição das receitas do mercado da correspondência. A partir de 2012, a empresa apresentou défices anuais; ver quadro 1: Quadro 1 Receitas e resultados antes de juros e impostos («EBIT») da Post Danmark entre 2009 e 2019: MDKK 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Receitas 10 828 10 107 9 250 8 811 8 171 7 964 7 641 6 728 5 836 6 214 4 913 EBIT 81 348 305 - 207 - 204 - 301 - 289 -1 178 - 790 -1 063 - 221

(19) A Post Danmark tomou medidas para melhorar a sua situação financeira e, entre 2009 e 2016, 8 000 trabalhadores ETI deixaram a empresa. No entanto, as medidas tomadas foram insuficientes e a Post Danmark só conseguiu evitar a falência graças a uma injeção de capital do PostNord Group no valor de mil milhões de DKK, em 23 de fevereiro de 2017 (objeto da decisão de 2018 (14)).

(20) A fim de tornar a Post Danmark economicamente viável, o conselho de administração da PostNord AB concebeu um novo modelo de produção. Este modelo de produção faz parte de um plano de transformação mais amplo (15) que inclui igualmente a reorganização da administração (designadamente reduções das despesas gerais, dos custos informáticos e dos custos imobiliários). O novo modelo de produção visa aumentar a eficiência, sobretudo das três seguintes formas: a) A entrega de correio rápido e de outras remessas postais diárias deve basear-se na rede logística de entrega (ou seja, entregue juntamente com as encomendas), a fim de poupar custos evitando redes de distribuição paralelas; b) As remessas postais devem ser distribuídas diretamente a partir de um centro de correspondência ou de um estabelecimento de serviços postais sem necessidade de instalações separadas, exceto centros de triagem de cartas; c) As cartas e revistas normais devem ser entregues num modelo tipo «flor», substituindo o atual método de distribuição e implicando uma redução significativa do número de rotas diárias.

(21) O referido plano implica custos elevados, nomeadamente relacionados com o despedimento de mais de 4 000 trabalhadores, incluindo cerca de 1 500 dos 3 200 antigos funcionários públicos.

2.2.2. Acordo de outubro

(22) Neste contexto, a Suécia e a Dinamarca assinaram um acordo bilateral em 20 de outubro de 2017 («acordo de outubro»), que descreve várias medidas a favor da PostNord AB e da Post Danmark. Segundo o acordo de outubro: «[a] fim de responder aos desafios da digitalização na Dinamarca, a empresa [(PostNord AB)] concebeu um novo modelo de produção com um custo estimado de cerca de 5 mil milhões de SEK» (16). Na altura, a PostNord AB estimou que o financiamento externo necessário para a execução do plano de transformação seria de 3 mil milhões de SEK (cerca de 297 milhões de euros) (17). Nos termos do acordo de outubro, esse montante deve ser financiado por uma injeção de capital de 400 milhões de SEK (cerca de 39,6 milhões de euros) da Suécia e por uma injeção de capital de 267 milhões de SEK (cerca de 26,4 milhões de euros) da Dinamarca. Estas duas injeções de capital devem ser efetuadas como uma entrada de capital na PostNord AB (18). Além disso, o PostNord Group pagaria uma contribuição interna à Post Danmark de cerca de 2,3 mil milhões de SEK (cerca de 228 milhões de euros). A Suécia e a Dinamarca efetuaram as respetivas injeções de capital, enquanto o PostNord Group injetou, desde então, capital no montante de 2,339 mil milhões de DKK (cerca de 314,6 milhões de euros (19)). A injeção de capital do PostNord Group é referida no ponto 4 do acordo de outubro, sem mencionar explicitamente um montante: «A empresa estimou a necessidade de capital em 3 mil milhões de SEK, tendo o acionista sueco concordado em investir 400 milhões de SEK e o acionista dinamarquês 267 milhões de SEK para apoiar a implementação do novo modelo de produção, com a empresa a disponibilizar o financiamento adicional. Estes investimentos devem ser efetuados como uma entrada de capital na empresa em condições de mercado, sem emitir novas ações.» (sublinhado nosso)

(23) Além disso, o acordo de outubro estabelece que o Estado dinamarquês deve fornecer 1,533 mil milhões de SEK (cerca de 151,6 milhões de euros) à Post Danmark para financiar certos custos herdados. A Dinamarca acabou por notificar este montante a título de compensação pelo cumprimento da OSU, tendo sido aprovado como auxílio compatível na decisão de 2018.

(24) O acordo de outubro salienta que o acordo entre a Dinamarca e a Suécia está sujeito ao «consentimento do Governo dinamarquês, do Parlamento dinamarquês, do Governo sueco, do Parlamento sueco e, no que se refere aos elementos de auxílio estatal, à aprovação da Comissão Europeia» (20).

2.2.3. Acordo sobre a aplicação da compensação pelo cumprimento da OSU

(25) Em 11 de junho de 2018, a PostNord AB e a Dinamarca celebraram um acordo sobre os princípios de aplicação da compensação pelo cumprimento da OSU (21). O referido acordo contém igualmente uma cláusula que obrigava o conselho de administração da PostNord AB a transferir a injeção de capital do PostNord Group para a Post Danmark. O conselho de administração decidiu fazê-lo no mesmo dia.

2.3. Descrição das medidas em apreço

2.3.1. Medidas em apreço

(26) O âmbito de aplicação da presente decisão diz respeito às três injeções de capital enumeradas no considerando 1, conforme descrito mais pormenorizadamente nas secções 2.3.2, 2.3.3 e 2.3.4.

2.3.2. Injeção de capital do PostNord Group na Post Danmark

2.3.2.1. Objetivo

(27) O objetivo da injeção de capital do PostNord Group na Post Danmark, tal como declarado pelas autoridades dinamarquesas e suecas, é apoiar a execução do plano de transformação pela Post Danmark.

2.3.2.2. Montante e origem

(28) A injeção de capital do PostNord Group na Post Danmark ascende a 2,339 mil milhões de DKK.

2.3.2.3. Calendário

(29) O PostNord Group pagou a injeção de capital na Post Danmark em três parcelas. Primeiramente, em 4 de abril de 2018, foi paga uma parcela no montante de 150 milhões de DKK. Posteriormente, em 18 de junho de 2018, foi paga uma parcela no montante de 1 450 milhões de DKK. Por último, em 4 de fevereiro de 2019, foi paga uma parcela no montante de 739 milhões de DKK.

2.3.3. Injeção de capital da Dinamarca na PostNord AB

2.3.3.1. Objetivo

(30) A injeção de capital da Dinamarca na PostNord AB também está prevista no acordo de outubro, mas tem um objetivo diferente. A Dinamarca explicou que o objetivo da sua injeção de capital está relacionado com a manutenção da notação de grau de investimento da PostNord AB (22).

2.3.3.2. Montante e origem

(31) A injeção de capital da Dinamarca na PostNord AB ascende a 267 milhões de SEK.

2.3.3.3. Calendário

(32) A Dinamarca pagou a sua injeção de capital na PostNord AB em 10 de dezembro de 2018.

2.3.4. Injeção de capital da Suécia na PostNord AB

2.3.4.1. Objetivo

(33) A Suécia, à semelhança da Dinamarca, também explicou que o objetivo da sua injeção de capital é a manutenção da notação de grau de investimento da PostNord AB (23).

2.3.4.2. Montante e origem

(34) A injeção de capital da Suécia na PostNord AB ascende a 400 milhões de SEK.

2.3.4.3. Calendário

(35) A Suécia pagou a sua injeção de capital na PostNord AB em 10 de dezembro de 2018.

2.4. Denúncia da ITD

(36) Em 27 de novembro de 2017, a Comissão recebeu uma denúncia da ITD, uma associação com mais de 810 membros que operam no setor do transporte rodoviário e da logística na Dinamarca (ver considerando 1). A Comissão apreciou parte da denúncia na decisão de 2018. A denúncia dizia respeito às seguintes medidas: a) Uma garantia estatal concedida em 2002 pela Dinamarca a antigos funcionários públicos para cobrir dívidas relativas a indemnizações por despedimento em caso de falência da Post Danmark; b) Uma isenção de IVA referente às empresas de comércio eletrónico, em vigor de 1990 a 1 de janeiro de 2017; c) A alegada separação incorreta das contas da Post Danmark e a alegada subvenção cruzada de serviços comerciais pelas atividades da OSU entre 2006 e 2013; e d) Uma transferência interna do PostNord Group para a Post Danmark no valor de mil milhões de DKK em 23 de fevereiro de 2017; e) Uma compensação pelo cumprimento da OSU para o período 2017-2019; e f) As três injeções de capital referidas no acordo de outubro (ver considerandos 22 a 24), que são objeto da presente decisão.

2.5. Decisão de 2018

(37) Em 28 de maio de 2018, a Comissão adotou a decisão de 2018, na qual concluiu que quatro medidas referidas na denúncia da ITD não constituíam um auxílio ou constituíam um auxílio existente, e que a compensação pelo cumprimento da OSU no valor de 1,683 mil milhões de SEK constituía um auxílio compatível ao abrigo do enquadramento dos serviços de interesse económico geral (SIEG) (24) (por fim, foi pago apenas um montante de 1,533 mil milhões de SEK).

(38) Na decisão de 2018, a Comissão anunciou que as três injeções de capital denunciadas pela ITD seriam apreciadas separadamente.

(39) Em 20 de setembro de 2018, a ITD e a Danske Fragtmænd A/S, uma empresa que opera no mercado dinamarquês dos serviços de transporte rodoviário de mercadorias e de distribuição de encomendas, recorreram da decisão de 2018 por motivos processuais. Em apoio do seu recurso, as recorrentes invocaram um fundamento único, relativo ao facto de a Comissão não ter dado início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE, apesar das dificuldades sérias suscitadas pela apreciação da compensação em causa e das outras medidas constantes da denúncia da ITD. O Tribunal Geral registou o processo com o número T-561/18 (25).

(40) Em 5 de maio de 2021, o Tribunal Geral confirmou a conclusão da Comissão de que a compensação pelo cumprimento da OSU para o período 2017-2019 constitui um auxílio compatível ao abrigo do enquadramento dos SIEG. Além disso, confirmou a conclusão da Comissão relativa a duas das outras quatro medidas invocadas na denúncia, a saber, a garantia estatal concedida em 2002 pela Dinamarca a antigos funcionários públicos para a cobertura de dívidas relativas a indemnizações por despedimento em caso de falência da Post Danmark e a forma como a Post Danmark repartiu os seus custos no período 2006-2013. No entanto, o Tribunal Geral anulou parcialmente a decisão de 2018, considerando que a Comissão deveria ter dado início ao procedimento formal de investigação no que respeita à injeção de capital de mil milhões de DKK concedida pelo PostNord Group à Post Danmark em 23 de fevereiro de 2017 e à isenção de IVA para as empresas de comércio eletrónico quando adquiriram serviços de transporte à Post Danmark.

2.6. Motivos para dar início ao procedimento formal de investigação

(41) Em 14 de junho de 2019, a Comissão deu início ao procedimento formal de investigação relativamente às medidas descritas na secção 2.3, devido às suas dúvidas quanto à conformidade das três injeções de capital com o mercado.

2.6.1. Injeção de capital do PostNord Group na Post Danmark

(42) Na decisão de início do procedimento, a Comissão considerou que, de um ponto de vista metodológico, o modelo dos fluxos de caixa atualizados («FCA») é uma prática aceitável para avaliar a conformidade de um investimento com o mercado. O valor atual líquido («VAL») dos fluxos de caixa futuros de uma empresa (ajustados para ter em conta a dívida) é uma forma comummente utilizada para avaliar as decisões de investimento em capitais próprios. O modelo teve em conta dois fluxos de caixa: um resultante da falência da Post Danmark (fluxos de caixa negativos), que seria evitado, e o outro resultante dos lucros operacionais futuros da Post Danmark (fluxos de caixa positivos).

(43) No que diz respeito ao cálculo dos lucros operacionais futuros da Post Danmark, a Comissão tinha, no entanto, dúvidas quanto às taxas de crescimento previstas para o mercado da correspondência e da logística, tendo em conta o facto de as vendas líquidas da Post Danmark terem diminuído quase 10% em 2017. Quanto ao cálculo dos efeitos negativos da falência da Post Danmark, a Comissão considerou que a Dinamarca e a Suécia não tinham fundamentado suficientemente a quantificação dos efeitos negativos.

(44) A Comissão observou igualmente que o modelo FCA era relativamente sensível aos pressupostos aplicados. Mais concretamente, o investimento deixaria de ser aprovado no teste do princípio do operador numa economia de mercado («POEM») se, por exemplo, o custo médio ponderado do capital («CMPC») fosse de […]% e o crescimento anual total projetado das vendas fosse de […]%. Neste contexto, a Comissão considerou que era necessária uma maior certeza quanto aos parâmetros a utilizar nos cálculos.

(45) Tendo em conta as informações apresentadas nos considerando 42 a 44, a Comissão manifestou certas dúvidas quanto à conformidade da injeção de capital do PostNord Group com o mercado (26).

2.6.2. Injeção de capital da Dinamarca na PostNord AB

(46) A Comissão observou que as autoridades dinamarquesas não tiveram em conta nem a probabilidade de a PostNord AB perder a sua notação de grau de investimento não oficial na ausência das injeções de capital por parte da Dinamarca e da Suécia, nem a probabilidade de a PostNord AB perder essa notação de grau de investimento não oficial mesmo que as injeções de capital da Dinamarca e da Suécia fossem concedidas.

(47) Além disso, a Comissão observou que as autoridades dinamarquesas não tiveram em conta nem a maturidade dos empréstimos a refinanciar, nem o período durante o qual se presumia que a notação de grau de investimento não oficial da PostNord AB seria mantida graças às injeções de capital da Dinamarca e da Suécia. No entanto, ambos os elementos teriam de ser considerados para estimar corretamente as poupanças nos custos de financiamento imputáveis às injeções de capital, partindo do princípio de que tais poupanças existiriam.

(48) À luz dos considerandos 46 e 47, a Comissão manifestou dúvidas quanto à conformidade da injeção de capital das autoridades dinamarquesas com o mercado (27).

2.6.3. Injeção de capital da Suécia na PostNord AB

(49) A Comissão considerou que a argumentação apresentada nos considerandos 46 a 48 se aplicava igualmente à avaliação apresentada pelas autoridades suecas sobre a injeção de capital sueca na PostNord AB. Além disso, a Comissão considerou que as autoridades suecas não tinham demonstrado que a poupança anual nos custos dos empréstimos de […] SEK, estimada pelas autoridades suecas como imputável às injeções de capital da Dinamarca e da Suécia, proporcionaria às autoridades suecas um retorno em conformidade com o mercado resultante da sua injeção de capital.

(50) A Comissão observou que as autoridades suecas tinham igualmente reconhecido que existiam várias incertezas incluídas na análise da notação de risco. Essas incertezas prendem-se, em especial, com o facto de a PostNord AB não ter uma notação de risco pública real e com o pressuposto subjacente de que toda a dívida atual é refinanciada e de que a PostNord AB poderá adquirir, adicionalmente, […] SEK em dívida do mercado. Tais incertezas não quantificadas pareciam difíceis de conciliar com uma abordagem adequada do investidor privado.

(51) À luz dos considerandos 49 e 50, a Comissão manifestou dúvidas quanto à conformidade da injeção de capital das autoridades suecas com o mercado (28).

3. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

(52) Em 17 de setembro de 2019, a Comissão recebeu as observações de sete partes interessadas: ITD, Dansk Distribution A/S, Dansk Scanning A/S, Danske Fragtmænd A/S, Jørgen Jensen Distribution A/S («JJD»), UPS Europe SPRL/BVBA e uma parte interessada que solicitou o anonimato. Todas as partes interessadas apresentaram as suas observações separadamente.

3.1. ITD (o autor da denúncia)

(53) A ITD tem a sua sede em Padborg (Dinamarca) e escritórios em Copenhaga e Bruxelas. Trata-se de uma associação comercial dinamarquesa e os seus mais de 810 membros incluem empresas profissionais dinamarquesas que operam nos mercados nacionais e/ou internacionais dos serviços logísticos e de transporte rodoviário de mercadorias (29). Tem por objetivos, nomeadamente, a garantia de um quadro político e jurídico sólido para a competitividade das empresas dinamarquesas de transporte rodoviário e logística e a manutenção de um elevado nível de profissionalismo no setor do transporte rodoviário, fornecendo orientações, instrumentos e serviços às empresas de transporte rodoviário de mercadorias. A ITD alega que cerca de metade dos seus membros transportam carga e encomendas gerais, pelo que são concorrentes diretos da Post Danmark. A outra metade são potenciais concorrentes futuros em vários segmentos de mercado.

3.1.1. As três injeções de capital constituem uma única medida

(54) A ITD considera que as três injeções de capital (ver secção 2.3) constituem uma única medida e não, tal como referido pela Comissão no considerando 69 da sua decisão de início do procedimento, três medidas distintas.

(55) Segundo a ITD, o acórdão Grécia e o./Comissão (30) demonstra que, para determinar se um auxílio sob a forma de pagamentos diferentes constitui várias medidas ou uma única medida, há que ter em conta «a sua cronologia, a sua finalidade e a situação da empresa» (31). No entender da ITD, a aplicação destes critérios ao caso em apreço só pode levar à conclusão de que as três injeções de capital constituem uma única medida: a) Cronologia: a ITD alega que as três injeções de capital foram concedidas em 20 de outubro de 2017, aquando da assinatura do acordo de outubro pela Dinamarca e pela Suécia (ver secção 3.1.2); b) Finalidade: a ITD alega que as três injeções de capital têm a mesma finalidade, a saber, a execução do plano de transformação da Post Danmark, e que as injeções de capital da Dinamarca e da Suécia não têm por objetivo preservar a notação de grau de investimento da PostNord, o que, segundo a ITD, é apenas um efeito colateral da injeção de capital. A este respeito, a ITD explica que o texto do acordo de outubro mostra que também as injeções de capital da Dinamarca e da Suécia se destinam a apoiar a execução do plano de transformação da Post Danmark e que a decisão de início do procedimento apoiaria esse ponto de vista nos considerandos 59 a 61, 66 e 67. A ITD argumenta igualmente que decorre do «défice de financiamento óbvio» [designadamente, o acordo de outubro estima os custos do plano de transformação, de que faz parte o novo modelo de produção, em 5 mil milhões de SEK (ver considerando 22), mas a injeção da PostNord é «apenas» de 2,339 mil milhões de DKK] que as injeções de capital da Dinamarca e da Suécia são necessárias, mesmo que não sejam suficientes para a realização do novo modelo de produção; c) Situação da empresa: a ITD alega que a situação em que a Post Danmark se encontrava no momento das três injeções de capital era a mesma.

(56) A ITD alega que a Comissão utilizou erradamente um conjunto de critérios diferentes dos reconhecidos no acórdão Grécia e o./Comissão, a saber, que as injeções de capital: a) São realizadas por diferentes tipos de investidores (Dinamarca, Suécia e PostNord (32)) que se encontram em situações financeiras diferentes e têm custos de financiamento diferentes, exigindo taxas de retorno diferentes (ver considerandos 69 a 74 da decisão de início do procedimento); b) Não têm a mesma finalidade; c) Não são concedidas aos mesmos beneficiários; e d) Exigem medidas de execução adicionais.

(57) No que se refere ao considerando 71 da decisão de início do procedimento, a ITD rejeita o argumento da Comissão de que o processo BP Chemicals não é pertinente para o caso em apreço, uma vez que, nesse processo, o mesmo investidor injetou capital em diversas ocasiões. A ITD considera que o processo BP Chemicals é pertinente para o caso em apreço por duas razões. Em primeiro lugar, a ITD alega que o processo BP Chemicals é outro caso que demonstra que a Comissão deveria ter examinado a cronologia, a finalidade e a situação (ver considerando 55). Além disso, a ITD alega que o acórdão BP Chemicals (ou qualquer outro acórdão) não contém qualquer declaração que sustente a importância de saber se um ou vários investidores injetam capital. A este respeito, a ITD observa que os custos dos diferentes investimentos variam naturalmente (quer sejam realizados por um ou vários investidores).

(58) A ITD considera igualmente que a Comissão deveria ter-se concentrado nos investimentos e na empresa-alvo e não no investidor. A este respeito, remetendo para o texto do acordo de outubro, a ITD considera que todas as injeções de capital tinham o mesmo beneficiário, ou seja, a Post Danmark, contrariamente ao que a Comissão alegou. Desta forma, nas suas observações de 17 de setembro de 2019, a ITD declarou o seguinte em relação ao acordo de outubro: «Do ponto 1 do acordo de outubro de 2017, infere-se que foi concebido “um novo modelo de produção com custos estimados em cerca de 5 mil milhões de SEK” e que “na aplicação do novo modelo de produção, a empresa [PostNord] transferirá [esse] capital para a Post Danmark”. Do ponto 4, infere-se que “a necessidade de capital [é estimada] em 3 mil milhões de SEK, tendo o acionista sueco concordado em investir 400 milhões de SEK e o acionista dinamarquês 267 milhões de SEK para apoiar a implementação do novo modelo de produção [da Post Danmark]”» (negrito adicionado pela ITD (33)).

(59) No que diz respeito à exigência de medidas de execução adicionais, que afetariam o momento da concessão das diferentes injeções de capital, a ITD explica que decorre da jurisprudência que, para que as medidas de execução estejam presentes, o requisito de que as injeções de capital só podem ser concedidas na sequência dessas medidas de execução deveria ter sido estabelecido num acordo anterior existente ou num ato legislativo anterior em vigor (34), ou deveria ser impossível conceder as injeções de capital sem tomar essas medidas de execução (35). Segundo a ITD, não foi preenchida nenhuma destas duas condições (36).

(60) Além disso, a ITD refere o pagamento da primeira prestação da injeção de capital da PostNord, em 4 de abril de 2018, para o qual aparentemente não foram exigidas medidas de execução e que ocorreu antes da data em que a Comissão considerou ter sido concedida a injeção de capital da PostNord. A ITD refere igualmente a injeção de capital de mil milhões de DKK, que foi objeto da decisão de 2018, que pôde ser realizada sem qualquer medida de execução.

(61) Além disso, a ITD considera que, se a Comissão se desviar do seu raciocínio na decisão de início do procedimento (ver considerandos 69 a 76 da decisão de início do procedimento) de que as injeções de capital são três medidas distintas (e, por conseguinte, concluir que existe apenas uma medida), é necessária uma nova decisão de início do procedimento.

3.1.2. As três injeções de capital foram concedidas na mesma data

(62) A ITD considera que, mesmo que a Comissão reafirme que as três injeções de capital são três medidas distintas, estas continuam a ser concedidas na mesma data, ou seja, em 20 de outubro de 2017, com a celebração do acordo de outubro.

(63) Em alternativa, se a Comissão considerar que as injeções de capital dependiam da aprovação da compensação pelo cumprimento da OSU, as três injeções de capital devem ser consideradas concedidas em 28 de maio de 2018, data em que a Comissão aprovou a compensação pelo cumprimento da OSU.

(64) A este respeito, a ITD explica, em primeiro lugar, que o acordo de outubro é vinculativo tanto para a Dinamarca como para a Suécia (37), à semelhança do acordo intergovernamental celebrado entre a Dinamarca e a Suécia relativo à criação de um consórcio destinado a tratar da construção, gestão e exploração da chamada ligação fixa de Øresund (38).

(65) Em segundo lugar, a ITD explica que não são necessárias medidas de execução para que o acordo de outubro produza efeitos. De acordo com a ITD, as medidas de execução referidas pela Comissão no contexto da injeção de capital da PostNord na Post Danmark e da injeção de capital da Dinamarca na PostNord não eram exigidas, nem por força do acordo de outubro, nem por força de qualquer outro ato legislativo (39), nem era impossível conceder as injeções de capital sem medidas de execução (40). Por conseguinte, a ITD considera incorreta a data de concessão de 11 de junho de 2018 para as injeções de capital da PostNord na Post Danmark e da Dinamarca na PostNord.

(66) A ITD remete igualmente para a publicação, em 15 de janeiro de 2021, de um relatório elaborado pelo auditor estatal dinamarquês («Rigsrevisionen»). O relatório em causa apresenta as conclusões do Rigsrevisionen quanto à adequação da supervisão das práticas contabilísticas da Post Danmark. Um gráfico incluído nesse relatório, bem como o texto do relatório, mostra, segundo a ITD, que as três injeções de capital constituem uma única medida e foram concedidas na mesma data, ou seja, em 20 de outubro de 2017, dia do acordo de outubro.

3.1.3. As injeções de capital constituem auxílios

3.1.3.1. Recursos estatais, imputabilidade, seletividade, falseamento da concorrência e efeitos negativos nas trocas comerciais

(67) No que diz respeito à apreciação do auxílio realizada pela Comissão na decisão de início do procedimento, a ITD congratula-se com o facto de a Comissão ter considerado que as três injeções de capital envolvem recursos estatais e são imputáveis à Dinamarca, à Suécia ou a ambas, são seletivas, falseiam a concorrência e afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

3.1.3.2. Vantagem da injeção de capital da PostNord na Post Danmark

(68) No que se refere à análise dos FCA, elaborada pela PostNord, que demonstra que as mais-valias para a PostNord resultantes da injeção de capital da PostNord na Post Danmark excedem as perdas da liquidação da Post Danmark, a ITD alega que esta análise não é fiável pelas seguintes razões: a) A análise dos FCA foi realizada pela própria PostNord e não por um perito independente; b) O custo de capital na análise dos FCA seria subestimado, uma vez que inclui apenas uma injeção de capital (ou seja, a injeção de capital da PostNord na Post Danmark), embora todas as injeções de capital estejam, na opinião da ITD, interligadas e devam, por conseguinte, ser consideradas como uma única intervenção a ter em conta na análise dos FCA; c) A análise dos FCA incluiria custos não elegíveis, uma vez que tem em conta: (1) A dívida hipotecária imobiliária da Post Danmark e empréstimos que a Post Danmark não poderia reembolsar em caso de liquidação; pelo contrário, de acordo com a legislação dinamarquesa, deveriam ter sido tomados em consideração os custos relacionados apenas com o valor das ações da PostNord, tendo em conta o valor de liquidação dos ativos da Post Danmark; (2) Custos relacionados com as responsabilidades das autoridades públicas, como o custo do fiador (ou seja, a PostNord) para pagar a dívida hipotecária da Post Danmark e outros empréstimos, ou seja, uma forma de auxílio estatal que nenhum investidor privado se comprometeria a pagar, tendo em conta a situação financeira catastrófica da Post Danmark nos últimos anos; (3) Os custos indiretos da falência, designadamente os alegados custos mais elevados dos empréstimos obtidos pela PostNord e o prejuízo da PostNord «por não ser capaz de oferecer soluções logísticas nórdicas globais» (41), bem como a «perda de sinergias e escala para as suas operações nórdicas» (42), que nenhum investidor privado estaria disposto a pagar, pelo que deveriam ser excluídos, uma vez que implicam a concessão de auxílios estatais; d) De acordo com a ITD, a análise dos FCA inclui fluxos de caixa não elegíveis, como a compensação pelo cumprimento da OSU, que constitui um auxílio estatal e, por conseguinte, também deveria ser excluída.

(69) Além disso, a ITD alega que: a) Mesmo que se admitisse que os acionistas da Post Danmark teriam de suportar os custos diretos e indiretos da falência, os FCA não deveriam incluir o montante total dos custos evitados da falência da Post Danmark, uma vez que a sua falência não seria necessariamente evitada através da concessão da injeção de capital da PostNord; b) As receitas nos FCA são demasiado elevadas e não têm em conta o risco de a licença da OSU não ser prorrogada para além de 2019. A ITD sugeriu que esse risco poderia ser tido em conta utilizando uma taxa de atualização mais elevada (designadamente o CMPC) a partir de 2020; c) Tendo em conta a diminuição de 10% das vendas líquidas da Post Danmark em 2017, as estimativas nos FCA das taxas de crescimento no mercado da correspondência e da logística são demasiado otimistas e, por conseguinte, questionáveis; d) O CMPC nos FCA é demasiado baixo, uma vez que tem em conta os pares da PostNord e não os pares da Post Danmark. Além disso, o CMPC não tem em conta o risco de falência em consequência do plano de transformação, nem os pressupostos arbitrários relativos às futuras condições de mercado; e) Uma potencial perda de grau de investimento dever-se-ia ao facto de a injeção de capital da PostNord não ser financeiramente sólida, o que, por sua vez, demonstraria que a injeção de capital da PostNord não satisfaz o critério do investidor privado numa economia de mercado.

3.1.3.3. Vantagem das injeções de capital da Dinamarca e da Suécia na PostNord

(70) A ITD considera haver mais elementos que suscitam dúvidas sobre as injeções de capital da Dinamarca e da Suécia do que os mencionados pela Comissão na decisão de início do procedimento: a) Com base no acordo de outubro, é evidente que as injeções de capital da Dinamarca e da Suécia na PostNord serão repercutidas na Post Danmark e que nenhum investidor privado numa economia de mercado injetaria capital na Post Danmark; b) Nenhuma das três injeções de capital está em conformidade com as condições de mercado, uma vez que a Dinamarca concedeu, em dezembro de 2019, mais 112 milhões de DKK (cerca de 15 milhões de euros) para a prorrogação da licença da OSU da Post Danmark entre 1 de janeiro de 2020 e 30 de junho de 2020, a fim de assegurar a sobrevivência da Post Danmark A/S; c) O cálculo do VAL realizado para as injeções de capital dinamarquesas e suecas a fim de demonstrar a sua conformidade com o mercado no contexto da manutenção da notação de risco da PostNord não indica qual é o retorno (se existente); d) Não foi feita qualquer comparação entre o valor das injeções de capital e o cenário contrafactual em que a PostNord seria liquidada, pelo que nenhum investidor privado numa economia de mercado efetuaria essas injeções de capital.

3.2. Dansk Distribution

(71) A Dansk Distribution A/S tem a sua sede em Karlslunde (Dinamarca) e envia encomendas, paletes e carga geral. A Dansk Distribution alega que está em concorrência com a Post Danmark no setor das encomendas e, de um modo mais geral, no setor da distribuição. Tem interesse em apresentar observações, uma vez que a Dansk Distribution e a Post Danmark participam nos mesmos concursos para contratos de logística em que, alegadamente, a Post Danmark ofereceria preços inferiores ao preço de mercado.

(72) A Dansk Distribution apresentou as mesmas observações que a ITD.

3.3. Dansk Scanning

(73) A Dansk Scanning A/S tem a sua sede em Esbjerg (Dinamarca) e cria arquivos digitais para os seus clientes. Oferece uma série de serviços de digitalização. A Dansk Scanning alega que está em concorrência com a Post Danmark no setor postal digitalizado e, em especial, no mercado dos serviços de digitalização.

(74) A Dansk Scanning apresentou as mesmas observações que a ITD.

3.4. Danske Fragtmænd A/S

(75) A Danske Fragtmænd A/S tem a sua sede em Aarhus (Dinamarca) e é uma filial da Fragtmænd Holding A/S. Presta serviços de logística para clientes empresariais na Dinamarca. Recebe encomendas e, subsequentemente, armazena, recolhe, embala e distribui produtos semifabricados e fabricados, peças sobresselentes, bens de conveniência e bens de consumo duradouros. Pode efetuar entregas numa base diária e assegura entregas porta a porta. Além disso, a Danske Fragtmænd opera no mercado dos serviços de armazenamento e de tecnologias da informação.

(76) A Danske Fragtmænd A/S apresentou as mesmas observações que a ITD.

3.5. Jørgen Jensen Distribution A/S

(77) A JJD tem a sua sede em Ikast (Dinamarca) e presta serviços de transporte de mercadorias. Presta vários serviços de transporte, nomeadamente a distribuição de encomendas, carga, carga paletizada e entregas de longo curso, incluindo bens sensíveis à temperatura (como alimentos) e bens não sensíveis à temperatura. Além disso, a JJD opera nos mercados de serviços de transporte de mercadorias com recolha e entrega a muito curto prazo, bem como serviços de correio rápido. A JJD alega estar em concorrência com a Post Danmark no setor do transporte e da distribuição. Considera que as injeções de capital, que são objeto da presente decisão, afetam diretamente as suas operações, uma vez que dariam à Post Danmark a possibilidade de oferecer preços inferiores ao preço de mercado (15% a 30% mais baixos). A JJD explica que teve esta experiência no contexto de propostas e concursos baseados em convites de clientes (43).

(78) A JJD apresentou as mesmas observações que a ITD.

3.6. UPS

(79) A UPS é um prestador mundial de serviços postais e de envio especializados. A seguir aos Estados Unidos da América, o maior mercado da UPS é a Europa, onde serve 56 países e territórios. Desde 1988, a UPS opera no mercado dinamarquês, onde oferece serviços postais e logísticos nacionais e internacionais, incluindo a entrega expresso e normal de encomendas, bem como uma série de serviços de transporte aéreo, marítimo e rodoviário de mercadorias. A UPS alega estar em concorrência direta com a Post Danmark no setor da logística e dos serviços postais e de encomendas não universais.

(80) As observações da UPS coincidem em grande medida com as apresentadas pela ITD e por outros terceiros, mas existem observações específicas relacionadas com a avaliação do POEM.

3.6.1. Injeção de capital da PostNord na Post Danmark

(81) Em primeiro lugar, a UPS alega que a taxa de crescimento presumida nos cálculos dos FCA pode ser validada comparando-a adequadamente com a do setor postal e logístico, tal como referido em vários documentos de investigação e noutras fontes (44).

(82) A UPS sugere igualmente que seja questionada a capacidade da PostNord para prever com exatidão os resultados esperados para objetivos específicos, como a taxa de crescimento das receitas e os EBIT da empresa. Estes últimos poderiam ser avaliados através de «verificações a posteriori» do plano histórico em relação aos resultados efetivos para esses objetivos.

(83) Além disso, a UPS alega que os custos adicionais dos empréstimos, em resultado de uma degradação da notação de risco, deveriam ser incluídos nos FCA, não só no cenário de falência na ausência de injeção de capital da PostNord, mas também no cenário em que se realiza a injeção de capital da PostNord. A UPS considera que tal estaria em conformidade com a declaração das autoridades dinamarquesas de que a notação de risco da PostNord poderia também degradar-se em consequência da injeção de capital na Post Danmark.

3.6.2. Injeções de capital da Dinamarca e da Suécia na PostNord

(84) A UPS alega que, para determinar se as injeções de capital da Dinamarca e da Suécia seriam efetuadas por um investidor privado, deveria ter sido efetuada uma avaliação mais pormenorizada dos alegados custos adicionais dos empréstimos resultantes da degradação da notação de risco da PostNord. Essa avaliação deveria, então, ter tido em conta as futuras necessidades de financiamento previstas, sob a forma de uma análise da previsão dos fluxos de caixa e de uma panorâmica da dívida existente.

3.7. Anónimo

(85) O terceiro anónimo alega estar em concorrência com a Post Danmark no setor da distribuição de encomendas e mercadorias.

(86) O terceiro anónimo apresentou as mesmas observações que a ITD.

4. OBSERVAÇÕES DA DINAMARCA E DA SUÉCIA

4.1. Observações conjuntas da Dinamarca e da Suécia sobre a decisão de início do procedimento

(87) Nas suas observações conjuntas, a Suécia e a Dinamarca indicam que, enquanto proprietárias distintas e independentes da PostNord AB, fizeram as suas próprias avaliações da justificação económica das respetivas injeções de capital. Por este motivo, as suas observações sobre as respetivas injeções de capital são apresentadas separadamente nas secções 4.2 e 4.3.

(88) A Suécia e a Dinamarca, em anexo às suas observações conjuntas, apresentaram as observações da PostNord AB sobre a decisão de início do procedimento. De acordo com a PostNord AB, «os governos dinamarquês e sueco solicitaram à PostNord AB que apresentasse as suas observações sobre as partes da decisão de início do procedimento e as observações de terceiros relativas às transferências intragrupo». Uma vez que a Suécia e a Dinamarca apresentaram as observações da PostNord AB, a Comissão trata essas observações como se fossem da Dinamarca e da Suécia.

4.1.1. As injeções de capital constituem três medidas distintas

(89) Em primeiro lugar, a Suécia e a Dinamarca observam que não só as três injeções de capital seriam medidas distintas, como também a compensação pelo cumprimento da OSU a favor da Post Danmark entre 2017 e 2019 seria uma medida distinta. Alegam que tal decorre do acordo de outubro, segundo o qual o pagamento, efetuado pela Dinamarca, da compensação pelo cumprimento da OSU constituía uma condição para a injeção de capital dinamarquesa de 267 milhões de SEK e para a injeção de capital sueca de 400 milhões de SEK. Do mesmo modo, a compensação pelo cumprimento da OSU era indispensável para a avaliação do PostNord Group de que a sua injeção de capital seria efetuada em condições de mercado. Segundo a Dinamarca e a Suécia, a sujeição de uma injeção de capital (em conformidade com as condições de mercado) ao pagamento de um auxílio estatal compatível a favor da mesma empresa é amplamente aceite na prática decisória da Comissão (45).

(90) Em segundo lugar, a Dinamarca e a Suécia concordam com a Comissão quanto ao facto de as três injeções de capital constituírem três medidas distintas. A este respeito, afirmam que as considerações da Comissão (a saber, o facto de as medidas serem concedidas por investidores diferentes com custos de financiamento diferentes, requisitos distintos de rendibilidade e processos decisórios, e de que as medidas têm beneficiários e finalidades diferentes) seriam adequadas e apoiadas pelo acórdão Grécia/Comissão (46). No processo em causa, o Tribunal Geral decidiu que a Comissão se devia ter baseado em todos os elementos pertinentes em matéria de facto e de direito e não apenas no seu contexto e na sucessão cronológica de medidas.

(91) Além disso, a Dinamarca e a Suécia sublinham que a Suécia não tinha obrigações decorrentes da Diretiva 97/67/CE no território dinamarquês e, por conseguinte, não teria tido outros incentivos para além de tomar decisões de investimento economicamente fundamentadas relacionadas com o financiamento do plano de transformação da Post Danmark por parte do PostNord Group. Daqui resulta que o interesse da Suécia pela Post Danmark é puramente comercial.

(92) Adicionalmente, a Dinamarca e a Suécia explicam que a jurisprudência reconhece que vários organismos públicos do mesmo Estado-Membro devem ser considerados operadores económicos de mercado individuais (47). Por este motivo, consideram incontestável que dois Estados diferentes devem ser considerados dois operadores de mercado distintos e individuais.

(93) Na opinião da Dinamarca e da Suécia, não só são investidores distintos entre si, como também são investidores diferentes em relação ao PostNord Group. Tal decorreria, designadamente, da análise da rendibilidade (ou atenuação das perdas) efetuada pelo PostNord Group antes do seu investimento na Post Danmark, que é diferente da análise da Dinamarca e da Suécia.

(94) No que diz respeito à alegação de as injeções de capital terem beneficiários diferentes, a Dinamarca e a Suécia consideram que as referências das partes interessadas ao acordo de outubro, que alegadamente identifica a Post Danmark como o único beneficiário, não são fundamentadas, uma vez que o acordo de outubro não se destinava a identificar os verdadeiros beneficiários para efeitos de auxílio estatal. Pelo contrário, o acordo de outubro era um acordo de princípio, o que resulta claramente da sua redação. A Dinamarca e a Suécia explicaram que as respetivas injeções de capital não são canalizadas para a Post Danmark, pelo que beneficiariam principalmente a PostNord AB.

(95) A Dinamarca e a Suécia explicam que qualquer eventual benefício indireto que a Post Danmark possa obter devido às suas injeções de capital é demasiado indireto para constituir uma vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Além disso, outras filiais do PostNord Group beneficiariam de uma vantagem indireta semelhante.

(96) No que diz respeito à alegação de as medidas terem finalidades diferentes, a Dinamarca e a Suécia explicam, em primeiro lugar, que o PostNord Group efetuou a injeção de capital na Post Danmark com o objetivo de facilitar a execução do plano de transformação e aumentar o valor acionista (ou reduzir potenciais perdas). Em segundo lugar, com as respetivas injeções de capital, a Dinamarca e a Suécia pretendiam reduzir o risco de o PostNord Group, no seu conjunto, ser considerado como não tendo qualidade de grau de investimento, preservando ou aumentando assim o valor acionista.

4.1.2. As três injeções de capital foram concedidas em datas diferentes

(97) A Dinamarca e a Suécia consideram importante clarificar os seus procedimentos nacionais de tomada de decisão aplicáveis às respetivas injeções de capital e corrigir a decisão de início do procedimento no que diz respeito ao momento em que as respetivas injeções de capital foram efetivamente concedidas.

(98) Na Dinamarca, todos os custos ou despesas que não estejam incluídos no orçamento do Estado, tal como descrito na Lei das Finanças anual, exigem uma base jurídica distinta para que sejam juridicamente válidos. A Comissão das Finanças do Parlamento pode fornecer essa base jurídica sob a forma de decreto ministerial (aktstykke), na sequência de um pedido apresentado pelo ministério competente (neste caso, o Ministério dos Transportes, da Construção e da Habitação). Uma vez adotado, o Estado reserva os fundos para o objetivo descrito no decreto ministerial e o ministério pode posteriormente utilizar os fundos através da sua conta de tesouraria, sob reserva das condições previstas no decreto ministerial. A adoção do decreto ministerial não obriga o ministério a utilizar os fundos; apenas estabelece a base jurídica para o fazer. Se o ministério não os utilizar (por exemplo, porque não é possível finalizar uma transação ou porque determinados projetos estão atrasados ou foram cancelados), os fundos são devolvidos ao Tesouro. O decreto ministerial relativo à injeção de capital da Dinamarca é o decreto ministerial de 17 de maio de 2018.

(99) Na Suécia, o Governo necessita de um mandato do Parlamento para alterar a sua carteira de empresas, incluindo injeções de capital. Esse mandato do Parlamento permite ao Governo agir; no entanto, regra geral, não obriga o Governo a agir num determinado momento ou de uma certa forma. Pode haver um período significativo entre a aprovação do Parlamento que permite ao Governo agir e o momento em que o Governo age efetivamente, se for esse o caso. No final de 2019, o Governo sueco tinha vários mandatos para agir, mas que decidiu não efetivar parcial ou totalmente (48). A injeção de capital sueca a favor da PostNord AB exige uma decisão governamental e, por conseguinte, um mandato do Parlamento.

(100) À luz dos considerandos 97 a 99, a Dinamarca e a Suécia estabelecem uma distinção entre a data em que as decisões de investimento foram tomadas (ou seja, qualquer avaliação da conformidade com o mercado deveria ter sido efetuada antes dessa data), a data em que as injeções de capital foram concedidas e a data em que foram disponibilizadas ou pagas ao beneficiário. Estes três momentos constam da figura 3 apresentada pela Dinamarca e pela Suécia: Figura 3 Calendário da concessão das três injeções de capital:

(101) A Dinamarca e a Suécia explicam que resulta da figura 3 que: a) A decisão de investimento referida do proprietário dinamarquês, de 17 de maio de 2018, é o decreto ministerial referido no considerando 98; b) A decisão de investimento do proprietário sueco, de 29 de novembro de 2018 (49), foi tomada na sequência da decisão do Parlamento de 12 de dezembro de 2017 (50), que permitiu ao Governo fazê-lo; c) A decisão de investimento da PostNord, de 11 de junho de 2018, foi tomada na sequência da celebração do acordo de execução (ver considerando 25) e da subsequente decisão do conselho de administração, no mesmo dia, de que a injeção de capital seria economicamente racional; d) A Dinamarca só concedeu a sua injeção de capital em 10 de dezembro de 2018, data em que foi paga. Antes dessa data, a Dinamarca considera que não existia qualquer direito legal para a PostNord AB receber o capital. A Dinamarca considera que o decreto ministerial de 17 de maio de 2018 não obriga a Dinamarca a conceder o auxílio (ver considerando 98); e) A Suécia concedeu a sua injeção de capital em 29 de novembro de 2018, data em que foi tomada a decisão de investimento; f) A PostNord concedeu a sua injeção de capital em 11 de junho de 2018, data em que foi tomada a decisão de investimento. Esta constatação está em linha com a conclusão da Comissão constante do considerando 82 da decisão de início do procedimento; g) A Dinamarca pagou a sua injeção de capital em 10 de dezembro de 2018, data idêntica à da concessão; h) A Suécia pagou a sua injeção de capital em 10 de dezembro de 2018; i) O PostNord Group pagou a sua injeção de capital (menos 150 milhões de DKK já pagos em 4 de abril de 2018) em 18 de junho de 2018, data em que a compensação pelo cumprimento da OSU, aprovada no processo SA.47707, foi igualmente paga.

4.1.3. A injeção de capital do PostNord Group na Post Danmark não envolve um auxílio estatal

4.1.3.1. Observações conjuntas da Dinamarca e da Suécia sobre a imputabilidade, os recursos estatais e o falseamento da concorrência

(102) As autoridades dinamarquesas e suecas afirmam que a injeção de capital do PostNord Group na Post Danmark constituía apenas uma transferência dentro da mesma empresa (ou seja, o PostNord Group) e não alteraria as condições de concorrência no mercado (51), uma vez que a Post Danmark já estava presente e operava no mercado.

(103) A este respeito, a Dinamarca e a Suécia explicam que resulta do acórdão do Tribunal de Justiça no processo ENEA que «os recursos das empresas públicas podem ser considerados recursos estatais quando, pelo exercício da sua influência dominante, o Estado pode orientar a sua utilização para financiar benefícios a favor de outras empresas» (52) (sublinhado das autoridades dinamarquesas e suecas).

(104) No entanto, no caso em apreço, as autoridades dinamarquesas e suecas consideram que nem a Dinamarca nem a Suécia podiam orientar a utilização dos recursos do PostNord Group para a Post Danmark e que, mais importante ainda, uma transferência de fundos entre as diferentes entidades da PostNord (como a injeção de capital do grupo) não constituiria um benefício «a favor de outras empresas» (53), sendo apenas uma transferência dentro da mesma empresa (PostNord).

(105) Além disso, as autoridades dinamarquesas e suecas explicam, remetendo novamente para o processo ENEA (54), que o comportamento da PostNord AB não tinha sido «ditado por instruções das autoridades públicas» e, por conseguinte, não era imputável à Dinamarca ou à Suécia.

(106) Neste contexto, a Dinamarca e a Suécia afirmam igualmente que decorre da jurisprudência da União no processo Stardust Marine que, quando as decisões são tomadas por empresas públicas, o simples facto de uma empresa pública estar sob controlo estatal não é suficiente para que as medidas tomadas por essa empresa sejam imputáveis ao Estado. Com efeito, é necessário demonstrar que as autoridades públicas podem ser consideradas implicadas na adoção da medida, e esta imputabilidade ao Estado pode ser deduzida de um conjunto de indícios (55).

(107) As autoridades dinamarquesas e suecas explicam que a transferência de 150 milhões de DKK, em 4 de abril de 2018, foi efetuada a fim de assegurar que a Post Danmark pudesse continuar a exercer a sua atividade enquanto se aguardava a previsível aprovação pela Comissão da compensação pelo cumprimento da OSU e a subsequente execução do plano de transformação pelo PostNord Group, incluindo a injeção de capital do PostNord Group. Além disso, não existem provas de que a Dinamarca e a Suécia tenham participado, de uma forma ou de outra, na decisão de proceder à transferência de 150 milhões de DKK.

(108) No que diz respeito às transferências efetuadas em junho de 2018 e fevereiro de 2019, estas contribuições faziam parte da decisão da PostNord AB, de 11 de junho de 2018, de prosseguir com o plano de transformação (data do acordo de execução; ver considerando 25). Além disso, no que respeita a estas duas transferências, a Dinamarca e a Suécia alegam que não existem provas da sua participação na decisão da PostNord AB de prosseguir com o plano de transformação (incluindo a execução das transferências internas de 18 de junho de 2018 e 4 de fevereiro de 2019), exceto na sua qualidade de acionistas da PostNord AB. Por conseguinte, a Dinamarca e a Suécia consideram que a Comissão estava errada quando declarou, no considerando 87 da decisão de início do procedimento, que a transferência interna de capital é imputável à Dinamarca e à Suécia, uma vez que fazia parte do acordo de outubro. A este respeito, a Dinamarca e a Suécia alegam que o acordo de outubro apenas vincula os dois proprietários (Dinamarca e Suécia) e não o PostNord Group.

(109) Além disso, a Dinamarca e a Suécia alegam que a menção, nos pontos 1 e 4 do acordo de outubro, da intenção da PostNord AB de aplicar o novo modelo de produção e a injeção de capital conexa do PostNord Group na Post Danmark se limita a expor o contexto factual do acordo de outubro. Tal não significa que a decisão da PostNord AB de executar o plano de transformação era imputável à Dinamarca e à Suécia. Esta constatação seria corroborada pelo facto de: a) Por iniciativa da PostNord AB, o plano de transformação já ter sido elaborado no outono de 2016; b) Já ter sido efetuada uma transferência interna de capital para a Post Danmark em fevereiro de 2017; e c) As análises e avaliações subjacentes da situação e do plano empresarial da Post Danmark terem sido efetuadas pela PostNord AB e não pela Dinamarca e pela Suécia.

(110) De acordo com a Dinamarca e a Suécia, o facto de a concessão da compensação pelo cumprimento da OSU pela Dinamarca estar condicionada à execução do plano de transformação (ponto 9 do acordo de outubro) apenas sublinha ainda mais que a decisão de aplicar esse plano de transformação recaía sobre a PostNord AB, uma vez que a condição teria sido redundante se a PostNord AB já estivesse obrigada a fazê-lo.

4.1.3.2. Observações conjuntas da Dinamarca e da Suécia sobre a inexistência de uma vantagem

(111) A Dinamarca e a Suécia argumentam que o PostNord Group efetuou a sua injeção de capital na Post Danmark em conformidade com o POEM. A decisão da PostNord de proceder às transferências internas de capital baseou-se em métodos que estão em conformidade com a prática de mercado, como a análise dos FCA, o modelo de avaliação de ativos financeiros e o CMPC.

(112) Mais concretamente, tanto a Dinamarca como a Suécia alegam que as taxas de crescimento da Post Danmark no mercado da correspondência ([…]% por ano) e no mercado da logística ([…]%) e as taxas de crescimento global (combinado) (ou seja, esperando atingir […]% em 2026 e […]% após 2026) presumidas no modelo FCA eram conservadoras. Esta constatação baseia-se na expectativa de que o setor da logística cresça a uma taxa mínima do crescimento do PIB subjacente e de que o declínio do setor postal abrande em 2022 e estabilize em 2026. As taxas de crescimento projetadas basearam-se nas respetivas tendências ao longo dos últimos anos e tiveram em conta as projeções da inflação e do crescimento demográfico. O abrandamento presumido do declínio dos serviços de correspondência em 2022 baseou-se no facto de grande parte dos volumes de correio dinamarqueses já estarem digitalizados (cerca de 80% dos volumes em comparação com 2001) e no pressuposto de que a parte restante dos volumes de correio diminuiria a um ritmo muito mais lento do que a primeira parte de grande dimensão (56).

(113) Além disso, a Dinamarca e a Suécia argumentam que, num cenário de falência da Post Danmark, o mercado duvidaria da capacidade e da disponibilidade do PostNord Group para apoiar as restantes filiais. Nesse cenário, a notação de risco não oficial da PostNord AB seria significativamente degradada, passando do equivalente a um grau de investimento fraco na área […] para um grau especulativo na área […]. Tal corresponderia a um diferencial entre uma obrigação […] e uma obrigação […] de […] pontos de base, ou o equivalente a […]% de rendimento. A este respeito, a Dinamarca e a Suécia consideram conservador o pressuposto de um aumento de […]% dos custos dos empréstimos num cenário de falência. Ao mesmo tempo, o aumento dos custos dos empréstimos foi calculado com base numa dívida bruta de […] SEK, que é considerada o saldo médio do passivo remunerado necessário entre 2018 e 2026 para financiar o PostNord Group num cenário de falência da Post Danmark.

(114) A Dinamarca e a Suécia alegam que, se a Post Danmark entrasse em falência, a PostNord perderia a vantagem concorrencial de uma rede nórdica completa, juntamente com as sinergias combinadas no atual modelo de produção. Tal resultaria numa perda de receitas de […]% das operações nórdicas próprias da PostNord até 2026 (índice com inflação e crescimento das parcelas), ascendendo a […] milhões de SEK, ao passo que o impacto correspondente nos resultados antes de juros, impostos, depreciações e amortizações («EBITDA») seria de […]%.

(115) A Dinamarca e a Suécia apresentaram duas análises quantitativas pormenorizadas para demonstrar a conformidade da injeção de capital do PostNord Group com o mercado. As referidas análises aprofundam os cálculos efetuados pelo PostNord Group antes do investimento. Ambas as análises são modelos FCA baseados em previsões de custos e receitas atualizadas para o momento do investimento, a fim de determinar a rendibilidade global desse investimento. A principal diferença entre as duas análises é o tipo de lucro que consideram.

(116) A primeira análise (apresentada no quadro 2) calcula, em primeiro lugar, o valor da empresa a fim de calcular o valor dos capitais próprios. Trata-se de um modelo FCA relativo aos fluxos de caixa disponíveis obtidos ao nível da Post Danmark no seu conjunto, ou seja, os lucros disponíveis para distribuição tanto pela dívida como pelos acionistas (fluxos de caixa líquidos da empresa) atualizados pelo CMPC da Post Danmark. Para além desses lucros, a primeira análise inclui as perdas potenciais que o PostNord Group sofreria no cenário contrafactual de falência da Post Danmark. As referidas perdas incluem, nomeadamente, custos de juros mais elevados devido a potenciais preocupações quanto à capacidade do PostNord Group para pagar o serviço da sua dívida, as receitas resultantes de sinergias entre a Post Danmark e as outras atividades do PostNord Group e as receitas que o PostNord Group recebe da Post Danmark a título de compensação pelos custos a nível do grupo (tais como os custos de […] e […]). O valor dos capitais próprios é calculado subtraindo a dívida líquida ao valor da empresa. Quadro 2 Post Danmark A/S — Modelo de avaliação dos FCA para a injeção de capital do PostNord Group — Valor da empresa (montantes em milhões de DKK) 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Pressupostos para o valor terminal da empresa EBITDA […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Despesas de investimento […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Variação do fundo de maneio […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Injeção de capitais próprios para cumprimento da OSU 1 161 Aumento líquido das provisões […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Imposto sobre os EBIT […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] FCFF (incl. OSU) (Fluxo de caixa líquido da empresa) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] CMPC […]% Taxa de crescimento terminal do FCFF […]% Valor terminal da empresa […] Valor atual (VA) do FCFF (A) […] VA do valor terminal da empresa (B) […] Valor da empresa C)= (A) + (B) […] Dívida líquida (D) […] Valor dos capitais próprios E)= (C) – (D) […] VA dos efeitos da falência (F) […] Perdas de capitais próprios do PostNord Group no cenário de liquidação da Post Danmark G)= (F) – (E) […] Injeção de capital do PostNord Group H) -2 339

(117) Segundo a Dinamarca e a Suécia, decorre do quadro 2 que, no caso do cenário de liquidação da Post Danmark, as perdas que o PostNord Group (sendo o único acionista) sofreria (ou seja, perdas de capitais próprios, «G») no valor de […] milhões de DKK seriam superiores ao custo que o PostNord Group efetivamente sofreu com a injeção de capital («H») de 2 339 milhões de DKK para apoiar a Post Danmark.

(118) A segunda análise quantitativa (apresentada no quadro 3) centra-se diretamente no valor dos capitais próprios e consiste numa aplicação do método FCA, que se baseia nos lucros obtidos apenas pelo proprietário da Post Danmark, ou seja, o PostNord Group. O método FCA/capitais próprios toma como ponto de partida os mesmos fluxos de caixa líquidos da empresa utilizados na primeira análise e, em seguida, subtrai os custos de taxa de juro da dívida, o reembolso dos empréstimos e os fluxos de entrada em caixa decorrentes de novos empréstimos ao nível da Post Danmark, conduzindo aos fluxos de caixa disponíveis para capitais próprios. Este fluxo de caixa disponível é atualizado pelo custo dos capitais próprios do proprietário (PostNord Group). À semelhança da primeira análise, o cálculo do valor dos capitais próprios apresentado pela Dinamarca tem em conta os efeitos negativos sobre o PostNord Group no cenário contrafactual. Quadro 3 Post Danmark A/S — Modelo de avaliação dos FCA para a injeção de capital do PostNord Group — Valor dos capitais próprios (montantes em milhões de DKK) 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Pressupostos para o valor terminal dos capitais próprios FCFF (incl. OSU) (Fluxo de caixa líquido da empresa) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Injeção de capitais próprios para cumprimento da OSU -1 161 Fluxo de caixa líquido da empresa (excl. OSU) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Variação da dívida líquida […] […] […] […] […] […] […] […] […] Custos de juros […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Diferença de imposto entre o FCF da empresa e o FCF para capitais próprios […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Injeção de capitais próprios para cumprimento da OSU 1 161 FCFE (incl. OSU) (Fluxo de caixa disponível para capitais próprios) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Custo dos capitais próprios […]% Taxa de crescimento terminal do FCFE […]% Valor terminal dos capitais próprios […] VA do FCFE (A) […] VA do valor terminal dos capitais próprios (B) […] Valor dos capitais próprios E)= (A) + (B) […] VA dos efeitos da falência (F) […] Perdas de capitais próprios do PostNord Group no cenário de liquidação da Post Danmark G)= (F) – (E) […] Injeção de capital do PostNord Group H) -2 339

(119) Segundo a Dinamarca e a Suécia, decorre do quadro 3 que, no caso do cenário de liquidação da Post Danmark, as perdas que o PostNord Group (sendo o único acionista) sofreria (ou seja, perdas de capitais próprios, «G») no valor de […] milhões de DKK seriam superiores ao custo que o PostNord Group efetivamente sofreu com a injeção de capital («H») de 2 339 milhões de DKK para apoiar a Post Danmark.

(120) De acordo com a Dinamarca e a Suécia, ambas as análises apresentadas nos considerandos 116 e 118 demonstram a conformidade da injeção de capital do PostNord Group com o mercado, uma vez que o valor atual das perdas evitadas graças à injeção de capital é superior ao custo dessa injeção de capital.

(121) As mesmas análises mostram igualmente (apresentadas no quadro 4) que a taxa interna de rendibilidade («TIR») de […]% da injeção de capital do PostNord Group na Post Danmark excederia a rendibilidade mínima exigida por um operador numa economia de mercado, ou seja, o custo dos capitais próprios de […]%, tal como explicado no considerando 148. Balanço em fim de período

Data do fluxo de caixa 31-dez-17 30-jun-18 30-jun-19 29-jun-20 29-jun-21 30-jun-22 30-jun-23 29-jun-24 29-jun-25 30-jun-26 Valor terminal dos capitais próprios Fundo de maneio […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Ativos fixos tangíveis […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Capital de exploração para financiamento […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Fluxo de caixa disponível para capitais próprios (incl. OSU) […] […] […] […] […] […] […] […] […] Excesso de tesouraria […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Imobilizações financeiras […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Provisões […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Empréstimos a instituições de crédito […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Ativos e passivos financeiros líquidos […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Capitais próprios […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Injeções de capital dos investidores (–)/dividendos (+) -2 339 […] […] […] […] […] […] […] […] […] TIR dos capitais próprios […]% Custo dos capitais próprios […]%

(122) A Dinamarca e a Suécia alegam que os pressupostos aplicados nos modelos FCA eram prudentes e conservadores, uma vez que, tal como demonstrado pela amostra de taxas do CMPC entre pares postais, o CMPC de […]% utilizado no modelo FCA é […] pontos percentuais […] do que para entidades comparáveis. Além disso, as previsões de rendibilidade são razoáveis e justificadas por estudos de mercado (57), enquanto os pressupostos sobre as taxas de crescimento das receitas e a rendibilidade da Post Danmark foram comparados com uma amostra de pares da Post Danmark (58).

4.1.4. As injeções de capital da Dinamarca e da Suécia na PostNord AB não implicam um auxílio estatal

(123) No que diz respeito à questão de saber se a Dinamarca e a Suécia, enquanto proprietários e investidores da PostNord AB, deveriam ter medido a probabilidade de a PostNord AB perder o grau de investimento na ausência das injeções de capital, ambos os países alegam que tal requisito é muito especulativo. Além disso, consideram que os proprietários comparáveis que equacionam a possibilidade de investir na sua própria empresa (como a Dinamarca e a Suécia afirmam ter feito) têm um conhecimento pormenorizado das suas próprias empresas, mas podem não ter necessariamente descrito, calculado e documentado de forma explícita e pormenorizada todos esses efeitos antes de efetuarem um investimento específico. Exigir essa documentação excederia significativamente a documentação que os operadores normais de mercado elaborariam antes de tais investimentos. As empresas privadas que se encontrem em situações semelhantes seriam normalmente guiadas pela chamada regra de julgamento comercial, ou seja, a norma segundo a qual a direção de uma empresa pode ser responsável pelas suas decisões. De acordo com esta regra, a questão crucial é a de saber se a decisão era razoável e se foi tomada no interesse da empresa.

(124) A Suécia e a Dinamarca argumentam que a base para decidir injetar capital na PostNord AB era razoável, suficiente e semelhante à que um investidor privado comparável teria exigido pelas seguintes razões: a) Antes de tomarem as suas decisões de investimento, a Dinamarca e a Suécia consultaram consultores financeiros externos que realizaram avaliações económicas de conformidade com o mercado e recomendaram a realização das injeções de capital; b) A Dinamarca e a Suécia demonstraram que as injeções de capital eram investimentos sólidos, quantificando os custos previstos da não disponibilização do capital e efetuando avaliações mais qualitativas dos efeitos positivos e negativos das injeções de capital; e c) A Dinamarca e a Suécia demonstraram que não dispunham de outros incentivos para realizarem um investimento na PostNord AB para além de tomarem decisões de investimento economicamente racionais relacionadas com o financiamento, pela PostNord, da execução do plano de transformação da Post Danmark.

(125) Na opinião da Dinamarca e da Suécia, a análise dos FCA demonstra que os seus investimentos têm um retorno positivo sob a forma de criação de valor, uma vez que, caso a PostNord AB perdesse o grau de investimento, sofreria perdas de valor da empresa de 1 071 milhões de SEK. Tal excederia o custo total real comportado pela Dinamarca e pela Suécia no montante de 667 milhões de SEK, ou seja, o capital total por elas injetado. A Dinamarca e a Suécia basearam-se nos efeitos dos seus investimentos no valor da empresa da PostNord AB e no seu objetivo de proteger o seu valor enquanto acionistas (ou seja, o valor dos capitais próprios de […] SEK) e, na sua opinião, o POEM não exige que os proprietários efetuem avaliações económicas com base num cenário contrafactual em que a PostNord AB seria liquidada.

(126) Além disso, a Dinamarca e a Suécia alegam que, mesmo que tal não fosse explicitamente mencionado nas análises económicas dos proprietários, tinham um conhecimento aprofundado das necessidades de refinanciamento da PostNord. Por outro lado, a Dinamarca e a Suécia contrataram consultores financeiros (SEB e Rothschild) que realizaram análises aprofundadas da situação financeira da PostNord. Nessas análises, foi tido em conta o prazo de vencimento dos empréstimos a refinanciar. Por conseguinte, o pressuposto de que a PostNord necessitava de um refinanciamento significativo e que, por esse motivo, tinha uma necessidade específica de permanecer em território de grau de investimento, a fim de permitir o acesso ao mercado de crédito e dispor de flexibilidade na escolha das fontes de financiamento mais adequadas e baratas, foi devidamente justificado na opinião da Dinamarca e da Suécia.

(127) Por último, a Dinamarca e a Suécia alegam que os elementos de prova ex post, como o rendimento das obrigações emitidas pela PostNord e por outros pares, em 2018 e 2019, embora não sejam exigidos numa avaliação do POEM, demonstram que as injeções de capital estavam de facto em conformidade com o mercado e que, na ausência das mesmas, os custos de juros poderiam aumentar […] pontos de base.

4.2. Observações da Dinamarca sobre a decisão de início do procedimento

(128) As observações individuais da Dinamarca apenas dizem respeito às injeções de capital efetuadas por si e pela Suécia. A Dinamarca alega que a estimativa da probabilidade de a PostNord AB perder o estatuto de grau de investimento com e sem a respetiva injeção de capital e a injeção de capital da Suécia não estava explícita, mas sim implícita na avaliação das autoridades dinamarquesas efetuada antes da sua decisão de investimento. De acordo com a avaliação, era provável (ou seja, […]% a […]% certo) que a PostNord AB perdesse o grau de investimento na ausência das injeções de capital da Dinamarca e da Suécia.

(129) A injeção de capital da Dinamarca e da Suécia no valor de 667 milhões de SEK asseguraria que o rácio dívida líquida/EBITDA permaneceria abaixo de […] nos anos seguintes, um nível normalmente exigido pelo mercado financeiro para entrar em território de grau de investimento. Além disso, a injeção de capital dos proprietários reforçaria, por si só, a capacidade de endividamento da empresa, assinalando aos mercados financeiros que os proprietários tinham avaliado e acreditado no futuro desempenho financeiro da PostNord AB.

(130) A Dinamarca alega que não seria prática corrente do mercado proceder a um cálculo financeiro exato dos cenários contrafactual e factual para determinar se a notação de risco da PostNord AB seria mantida estritamente devido às injeções de capital da Dinamarca e da Suécia, uma vez que, tendo em conta a transformação operacional da Post Danmark, seria de esperar que a capacidade de endividamento da PostNord AB melhorasse gradualmente em qualquer caso.

(131) No entanto, a Dinamarca considera igualmente que a análise da Rothschild apresentou um exemplo ilustrativo, mas realista, das potenciais perdas da PostNord AB se estivesse na categoria de «grau de não investimento», com base no passivo total existente em 2017 (ou seja, […] SEK) e assumindo um prazo de vencimento de […] anos. A referida análise demonstra que a PostNord AB tinha de estar em território de grau de investimento para assegurar juros baixos para o refinanciamento das dívidas que vencem num futuro próximo. Por conseguinte, a análise mostra que o risco realista de a PostNord AB perder valor da empresa devido ao aumento dos custos de investimento teria levado qualquer investidor privado em circunstâncias semelhantes a proceder à injeção de capital sem o nível de pormenor da avaliação exigido pela Comissão.

(132) A Dinamarca argumenta igualmente que seria incerto o período em que o grau de investimento da PostNord AB seria mantido graças às injeções de capital da Dinamarca e da Suécia. No entanto, uma vez que a maior parte do passivo da PostNord AB teve de ser refinanciada entre 2018 e 2019, era crucial que a PostNord AB mantivesse o grau de investimento nesse período. Além disso, a PostNord AB opera num mercado sujeito a alterações significativas, o que implicaria que os mercados financeiros seriam suscetíveis de aplicar critérios mais rigorosos para distinguir entre o grau de investimento e de não investimento e de mostrar menos flexibilidade face ao rácio dívida líquida/EBITDA. Nestas circunstâncias, a notação de grau de investimento da PostNord AB continuaria a ser importante durante vários anos, mesmo após a conclusão da transformação da Post Danmark.

(133) A Dinamarca alega que o rácio dívida líquida/EBITDA seria uma das principais métricas financeiras utilizadas pelas agências de notação de risco para determinar o risco de incumprimento de um emitente, pelo que a manutenção desse rácio específico abaixo de um determinado limiar seria crucial para que a PostNord AB mantivesse a notação de grau de investimento. Ao mesmo tempo, os mercados financeiros só podem basear as avaliações de crédito nos resultados futuros esperados, como, por exemplo, a probabilidade de uma transformação bem-sucedida da Post Danmark. Neste contexto, as injeções de capital da Dinamarca e da Suécia na PostNord AB teriam afetado positivamente a avaliação do risco do mercado.

4.3. Observações da Suécia sobre a decisão de início do procedimento

(134) As observações individuais da Suécia apenas dizem respeito às injeções de capital efetuadas por si e pela Dinamarca. A Suécia alega que, se o PostNord Group transferisse capital para a Post Danmark sem a compensação pelo cumprimento da OSU da Dinamarca ou as injeções de capital na PostNord AB pelos acionistas, a execução do plano de transformação da Post Danmark consumiria os recursos financeiros do PostNord Group de tal forma que todo o grupo ficaria em risco.

(135) A Suécia estima que o impacto de uma falência da Post Danmark no valor dos capitais próprios da participação sueca em ações da PostNord AB no total seria incerto, mas provavelmente negativo.

(136) A Suécia alega que, na ausência das injeções de capital e da compensação pelo cumprimento da OSU a favor da Post Danmark, o PostNord Group seria considerado como estando na categoria de «grau de não investimento», com um risco financeiro significativo, um aumento dos custos dos empréstimos e uma flexibilidade financeira limitada. Uma notação mais baixa poderia implicar um impacto negativo nas relações entre clientes e fornecedores, dificuldades em manter trabalhadores talentosos, bem como outros efeitos sinalizadores decorrentes da ausência de apoio (capital) por parte do proprietário. Por conseguinte, a Suécia considerou que era crucial assegurar um nível de risco financeiro correspondente a uma notação de risco igual ou próxima a grau de investimento de qualidade […], comparável à dos seus pares.

(137) A Suécia, com base numa análise dos FCA, conclui que, incluindo o auxílio dinamarquês de 1 533 milhões de SEK relacionado com a compensação pelo cumprimento da OSU para o período 2017-2019, o VAL da empresa dinamarquesa aumenta de […] SEK para […] SEK, o que, subsequentemente, aumenta o valor dos capitais próprios dos acionistas. O aumento do valor dos capitais próprios do acionista sueco de […] SEK excede claramente o seu investimento de 400 milhões de SEK, o que demonstraria que a decisão da Suécia de injetar capital na PostNord AB estava em conformidade com o POEM.

4.4. Observações da Dinamarca e da Suécia sobre as observações de terceiros

4.4.1. As três injeções de capital constituem três medidas distintas e não uma única medida

(138) Pelas razões expostas na secção 4.1.1, a Dinamarca e a Suécia discordam da ITD e de outros terceiros quanto ao facto de as três injeções de capital deverem ser consideradas uma única medida. A Dinamarca e a Suécia observam igualmente, com referência ao considerando 75 da decisão de início do procedimento, que a compensação pelo cumprimento da OSU para o período 2017-2019 é uma medida distinta.

(139) Mais concretamente, a Dinamarca e a Suécia consideram inaceitável a alegação da ITD de que, para responder à questão de saber se várias medidas devem ser analisadas separadamente, se deve analisar a «situação do beneficiário e não a situação dos investidores». A Dinamarca e a Suécia consideram que a conformidade com o POEM deve depender da racionalidade económica do ponto de vista de cada investidor (59).

(140) No que diz respeito à finalidade das três injeções de capital e ao argumento da ITD de que o alegado défice de financiamento entre os custos estimados do novo modelo de produção (a saber, 5 mil milhões de SEK, segundo o acordo de outubro) e a injeção de 2,339 mil milhões de DKK do PostNord Group indicaria que as injeções de capital da Suécia e da Dinamarca também se destinam, na verdade, ao plano de transformação (60), a Dinamarca e a Suécia observam que os custos estimados do novo modelo de produção, tal como referido no acordo de outubro, não correspondem à necessidade de capital, uma vez que os custos estimados incluem perdas de exploração previstas incorridas pela própria Post Danmark, o que reduz a necessidade de capital.

(141) Quanto à alegação da ITD de que o beneficiário final das três injeções de capital é a Post Danmark (ver considerando 58), a Dinamarca e a Suécia observam que o acordo de outubro não se destina a identificar o beneficiário real para efeitos de auxílio estatal. Trata-se antes de um acordo sobre princípios, que foi posteriormente aplicado com compromissos juridicamente vinculativos em relação à PostNord AB.

4.4.2. As três injeções de capital não foram concedidas na data do acordo de outubro

(142) Pelas razões expostas na secção 4.1.2, a Dinamarca e a Suécia também discordam da posição da ITD de que as três injeções de capital foram concedidas na data do acordo de outubro. A Dinamarca e a Suécia remetem para as condições enumeradas nos acórdãos Magdeburger Mühlenwerke e BSCA (61) ao explicarem que uma medida só pode ser considerada concedida através de um ato juridicamente vinculativo pelo qual a autoridade nacional competente se compromete a conceder a medida ao beneficiário, através de uma promessa incondicional e juridicamente vinculativa, ou quando estiverem reunidas as condições para a obtenção do auxílio e quando o beneficiário do auxílio puder ser identificado.

(143) Na opinião da Dinamarca e da Suécia, o acordo de outubro não preenche nenhuma destas três condições pelas seguintes razões: a) O acordo de outubro não é juridicamente vinculativo e a Dinamarca e a Suécia não se comprometeram a conceder as injeções de capital através desse acordo. Mais concretamente, o acordo de outubro é um acordo de princípio (62) entre dois Estados e não uma expressão de um compromisso juridicamente vinculativo para com a PostNord AB; b) O acordo de outubro era condicional, uma vez que exige várias medidas de execução. A este respeito, a Dinamarca e a Suécia referem a necessidade de obter o consentimento dos respetivos governos e parlamentos. Sem este consentimento, a Dinamarca e a Suécia poderiam abandonar o acordo em qualquer momento sem consequências jurídicas. Mesmo a aprovação pelos respetivos parlamentos não seria suficiente, uma vez que não obrigam os governos em causa a alienar o capital (ver considerandos 98 e 99). Além disso, os elementos de auxílio estatal do acordo de outubro tiveram de ser notificados à Comissão e por ela aprovados. Por outro lado, para condicionar o pagamento da compensação pelo cumprimento da OSU à sua utilização no sentido de rescindir os contratos de antigos funcionários públicos, era necessário um acordo de execução (63) entre a Dinamarca e a PostNord AB. O mesmo acordo contém disposições que obrigam a PostNord a efetuar a sua injeção de capital na Post Danmark (considerando 25). Os Estados consideram igualmente que o texto do acordo de outubro corrobora a necessidade de medidas de execução, nomeadamente «estes investimentos devem ser efetuados como uma entrada de capital na empresa em condições de mercado, sem emitir novas ações». Na opinião da Dinamarca e da Suécia, daqui recorreria que as injeções de capital estão sujeitas à condição de serem efetuadas em condições de mercado, o que exige uma análise mais aprofundada da questão de saber se tal seria possível (64); c) O acordo de outubro não identifica os beneficiários, uma vez que o beneficiário efetivo das injeções de capital do Estado não é o mesmo que o descrito no acordo de outubro.

(144) Além disso, os Estados consideram irrelevante a alegação da ITD de que as medidas de execução, para serem qualificadas como tais para efeitos de auxílios estatais, deveriam ser estabelecidas ex ante e que seria impossível conceder o auxílio sem tomar as medidas de execução (ver considerando 59). A este respeito, os Estados têm dúvidas quanto à pertinência da jurisprudência referida pela ITD. Em primeiro lugar, o acórdão no processo Arriva Italia e o. ainda não tinha sido proferido no momento em que a ITD apresentou as suas observações. Em todo o caso, segundo os Estados, o processo Arriva Italia e o. não diz respeito à questão de saber se podem ser impostas medidas de execução, nem quando essas medidas podem ser impostas, mas sim à questão de saber se o direito nacional que concedeu o direito de receber o auxílio continha medidas de execução e se estas foram cumpridas (65). Em segundo lugar, os outros acórdãos referidos pela ITD (ver nota de rodapé 35) dizem respeito à questão de saber se as medidas nacionais constituíam regimes de auxílio e se a transformação de uma empresa numa determinada forma jurídica constituía um regime de auxílio ou um auxílio individual. Segundo os Estados, essa jurisprudência não é manifestamente pertinente para a alegação da ITD.

(145) Na opinião da Dinamarca e da Suécia, a argumentação subsidiária da ITD de que as três injeções de capital foram concedidas em 28 de maio de 2018 não é fundamentada, tal como explicado nos considerandos 100 e 101.

(146) No que diz respeito à referência da ITD ao relatório do Rigsrevisionen (considerando 66), a Dinamarca e a Suécia referem o seguinte: a) Quando o Rigsrevisionen indica, no seu relatório, que a Post Danmark recebeu injeções de capital dos proprietários (ou seja, da Dinamarca e da Suécia), tal menção é incorreta, conforme demonstrado diretamente nas frases seguintes, em que as injeções de capital são enumeradas: «Det fremgår af figur 3, at Post Danmarks regnskabsreglement er blevet ændret 2 gange siden postdirek-tivet fra 2008. Det fremgår desuden, at Post Danmark de seneste år flere gange har fået tilført kapital fra ejerne og koncernen . Det drejer sig om 3 tilførsler i 2017, der henholdsvis medførte 2.340 mio. danske kroner fra PostNord til Post Danmark , 267 mio. svenske kroner fra den danske stat til PostNord og 400 mio. svenske kroner fra den svenske stat til PostNord . I tillæg hertil forpligtede den danske stat sig i 2017 til delvist at kompensere PostNord med 1.533 mio. svenske kroner for udgifter i forbindelse med afskedi-gelser af tidligere tjenestemænd.» (negrito nosso). «A figura 3 mostra que o Regulamento Contabilístico da Post Danmark foi alterado duas vezes desde a Diretiva Postal [Diretiva 97/67/CE] de 2008. Além disso, demonstra que a Post Danmark recebeu várias vezes capital dos proprietários e do grupo. Diz respeito a 3 transferências de capital em 2017: 2 340 milhões de DKK da PostNord à Post Danmark , 267 milhões de SEK do Estado dinamarquês à PostNord e 400 milhões de SEK do Estado sueco à PostNord . Além disso, em 2017, o Estado dinamarquês comprometeu-se a compensar parcialmente a PostNord com 1 533 milhões de SEK pelos custos relacionados com a cessação de funções de antigos funcionários públicos.» (negrito nosso). Por conseguinte, o Rigsrevisionen refere-se a injeções de capital da Dinamarca e da Suécia na PostNord AB e não na Post Danmark; b) O Rigsrevisionen não examinou as contas da Post Danmark, como alega a ITD. Conforme claramente indicado no relatório, este diz especificamente respeito à supervisão da Post Danmark pelo Ministério dos Transportes, da Construção e da Habitação e pela Autoridade dos Transportes da Dinamarca; c) O Rigsrevisionen indica erradamente no gráfico incluído no relatório (referido no considerando 66) que as diferentes injeções de capital foram transferidas em 2017. Segundo os Estados, como demonstra o relatório anual da Post Danmark de 2019 (66), os montantes foram transferidos do PostNord Group em 2018 e 2019, e o relatório anual da PostNord AB de 2018 menciona igualmente o montante recebido dos Estados (67). De qualquer modo, o Rigsrevisionen não é uma autoridade em matéria de auxílios estatais e não fez qualquer apreciação relativamente a uma data de concessão pertinente para efeitos de auxílio estatal.

4.4.3. Os cálculos dos FCA relativamente à injeção de capital do PostNord Group na Post Danmark são sólidos

(147) A Dinamarca e a Suécia contestam a alegação da ITD de que o CMPC utilizado para a injeção de capital do PostNord Group na Post Danmark deveria ter sido mais elevado, a fim de refletir a probabilidade de a OSU não ser confiada à Post Danmark. Os Estados explicam que a OSU foi sempre confiada à Post Danmark e que o PostNord Group não teria tido motivos para esperar que o Estado dinamarquês tivesse a intenção de alterar esta situação, especialmente porque o serviço universal é uma obrigação onerosa e uma atividade deficitária.

(148) A Dinamarca e a Suécia contestam igualmente a alegação da ITD de que o CMPC deveria ter sido superior ao CMPC dos pares do PostNord Group para refletir os riscos relacionados com a realização do plano de transformação, uma vez que o risco comercial pertinente foi tido em conta no plano de negócios subjacente e foram aplicados prémios de risco adicionais (para a digitalização e a dimensão), como indicado no quadro 5: Quadro 5 Post Danmark A/S — Cálculo do CMPC Modelo de avaliação de ativos financeiros […]% Prémio de risco — Dimensão […]% Prémio de risco — Digitalização […]% Custo dos capitais próprios […]% Custo da dívida […]% Rácio de capitais próprios […]% Rácio da dívida […]% CMPC […]% Nota: taxa de imposto de 22%

(149) Além disso, a Dinamarca e a Suécia alegam que o desempenho da Post Danmark teria melhorado em comparação com os objetivos estabelecidos no plano de negócios para 2018-2020, tal como indicado no relatório anual de 2018 da PostNord AB, página 25. Tanto na opinião da Dinamarca como na da Suécia, tal corrobora a conclusão de que os pressupostos do cálculo dos FCA eram prudentes e conservadores. Refuta igualmente a alegação da ITD de que a evolução dos resultados de exploração da Post Danmark desde 2017 tem sido exclusivamente e cada vez mais negativa. Pelo contrário, verificou-se uma tendência ascendente nos EBIT antes de rubricas que afetam a comparabilidade. Conforme referido no relatório anual de 2018 da PostNord AB, as perdas reduzidas devem-se à execução do plano de transformação.

(150) Contrariamente aos argumentos da ITD, a Dinamarca e a Suécia consideram que as suas injeções de capital na PostNord AB não deveriam ter sido incluídas nos FCA para a injeção de capital do grupo. No entanto, a Dinamarca e a Suécia argumentam que, mesmo que as injeções de capital fossem incluídas no cálculo do VAL da injeção de capital do PostNord Group no quadro 1 da decisão de início do procedimento, aumentando assim a injeção de capital (A) em 667 milhões de SEK (460 milhões de DKK), o valor total líquido da injeção de capital (G) permaneceria positivo, ou seja, cerca de […] DKK ([…]-460 milhões de DKK).

(151) Contrariamente aos argumentos da ITD, a Dinamarca e a Suécia consideram igualmente que o efeito pontual relacionado com os créditos imobiliários na Dinamarca ([…] DKK) deveria ter sido incluído nos FCA para a injeção de capital do PostNord Group, uma vez que a inclusão deste efeito se baseou em cláusulas de incumprimento cruzado do risco na linha de crédito do PostNord Group. De qualquer modo, segundo os Estados, a inclusão do efeito pontual imobiliário nos FCA não tem qualquer impacto substancial no resultado e, mesmo que o efeito pontual imobiliário tivesse sido excluído, o valor total líquido da injeção de capital teria permanecido positivo.

(152) Em resposta ao argumento da ITD de que a compensação pelo cumprimento da OSU envolve um auxílio estatal e, por conseguinte, deveria ser excluída da análise dos FCA, os dois Estados alegam que a compensação pelo cumprimento da OSU foi neutralizada nos FCA pelos custos correspondentes relacionados com a OSU deficitária.

(153) Por último, em resposta ao argumento da ITD de que o modelo FCA foi concebido pela própria PostNord, os Estados alegam que empresas públicas como a PostNord dispõem manifestamente de pessoas internas competentes que são perfeitamente capazes de efetuar uma análise dos investimentos, satisfazendo o POEM, sem terem de a atribuir a um perito independente.

5. APRECIAÇÃO

5.1. Qualificação das injeções de capital como uma medida única ou três medidas distintas

(154) A ITD (bem como outros terceiros) alega que todas as injeções de capital devem ser consideradas uma única medida (ver secção 3.1.1). A Dinamarca e a Suécia, pelo contrário, alegam que as injeções de capital devem ser consideradas três medidas distintas (ver secção 4.1.1). Na decisão de início do procedimento, a Comissão considerou que as três injeções de capital são três medidas distintas que requerem a sua própria apreciação adequada (ver considerando 69 da decisão de início do procedimento).

(155) Após ter analisado todas as observações recebidas no âmbito do procedimento formal de investigação, a Comissão mantém a sua opinião, da decisão de início do procedimento, de que as três injeções de capital são três medidas distintas, cada uma das quais exige uma apreciação distinta.

5.1.1. Diferentes investidores

(156) O PostNord Group, a Dinamarca e a Suécia não são o mesmo investidor. A lógica e o processo decisório para a realização das injeções de capital são diferentes para cada um dos investidores em causa (como demonstrado pelos diferentes argumentos apresentados pela Dinamarca e pela Suécia nas secções 4.2 e 4.3). A conformidade dessas medidas com o mercado não pode ser avaliada como uma medida única, uma vez que a Suécia, a Dinamarca e o PostNord Group têm os seus próprios custos de financiamento distintos e cada um deles exige o seu próprio retorno do investimento. Tal significa, por exemplo, que uma operação pode ser economicamente justificada para a Suécia ou para a Dinamarca, mas não para o outro Estado-Membro.

(157) Os processos decisórios dos dois Estados são totalmente distintos (ver considerandos 98 e 99) e envolvem intervenientes completamente diferentes. No que diz respeito às injeções de capital da Dinamarca e da Suécia, na sua qualidade de acionistas da PostNord AB, a Suécia e a Dinamarca encontram-se também em situações financeiras distintas, uma vez que têm custos financeiros e requisitos diferentes para o retorno dos investimentos e também custos dos empréstimos diferentes. Ao mesmo tempo, a Suécia e a Dinamarca encontram-se em situações diferentes comparativamente ao PostNord Group. O PostNord Group também tem o seu próprio processo decisório interno e já tinha começado os preparativos para a execução do plano de transformação no outono de 2016, que acabou por conduzir à sua injeção de capital. Mesmo que o PostNord Group deva ter em conta a posição dos seus acionistas no que diz respeito à sua injeção de capital na Post Danmark, não é possível alinhar o seu processo decisório com os processos decisórios independentes da Dinamarca e da Suécia. A conformidade da injeção de capital do PostNord Group com o mercado deve, por conseguinte, ser apreciada à luz das consequências desse investimento para o PostNord Group.

5.1.2. Diferentes beneficiários

(158) Contrariamente ao que alegam a ITD e os outros terceiros, as três injeções de capital não têm os mesmos beneficiários. A injeção de capital do PostNord Group foi paga à Post Danmark, enquanto as injeções de capital da Dinamarca e da Suécia foram pagas à PostNord AB.

(159) A ITD e outros terceiros contestam este facto (ver considerando 58) com base nos termos do acordo de outubro. Em primeiro lugar, a forma como a ITD apresentou a citação do acordo de outubro («a empresa [PostNord] transferirá [esse] capital para a Post Danmark») cria a falsa imagem de que, no final, a PostNord AB transferiria capital no montante de 5 mil milhões de SEK para a Post Danmark. O termo «esse» foi aditado pela ITD e, de acordo com a Comissão, altera o significado. A citação completa tem a seguinte redação: «A fim de responder aos desafios da digitalização na Dinamarca, a empresa desenvolveu um novo modelo de produção com um custo estimado de cerca de 5,0 mil milhões de SEK, incluindo uma redução de cerca de 4 000 no número de trabalhadores da empresa dinamarquesa entre 2017 e 2020 (“o novo modelo de produção”). Como elemento da aplicação do novo modelo de produção, a empresa transferirá capital para a Post Danmark, tal como indicado na proposta do conselho de administração da empresa de 29 de setembro de 2017.» (68)

(160) Resulta desta citação que não é estabelecida qualquer ligação entre uma injeção de capital de 5 mil milhões de SEK e o alegado facto de que a totalidade dessa injeção seria transferida para a Post Danmark. Afirma-se simplesmente que, enquanto elemento da aplicação do novo modelo de produção, a empresa transferiria capital para a Post Danmark. Tal não exclui o facto de que, enquanto outro elemento do novo modelo de produção, separadamente, seria transferido capital para a PostNord AB. Foi precisamente o que aconteceu, como resulta do ponto 4 do acordo de outubro: A empresa estimou a necessidade de capital em 3 mil milhões de SEK, tendo o acionista sueco concordado em investir 400 milhões de SEK e o acionista dinamarquês 267 milhões de SEK para apoiar a implementação do novo modelo de produção, com a empresa a disponibilizar o financiamento adicional. Estes investimentos devem ser efetuados como uma entrada de capital na empresa[ (69)] em condições de mercado, sem emitir novas ações (70) (negrito noss