RELATÓRIO ESPECIAL nº 2/97 relativo às ajudas humanitárias da União Europeia entre 1992 e 1995 acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo188º-C do Tratado CE) (97/C 143/01)

ÍNDICE

Pontos Página

1. INTRODUÇÃO . 1.1 -1.19 3

Contexto da ajuda humanitária . 1.1 -1.6 3

Criação do ECHO . 1.7 -1.11 3

Estudo do Tribunal . 1.12-1.14 4

Repartição das ajudas . 1.15-1.19 4

2. ABORDAGEM DA COMUNIDADE EM MATÉRIA DE AJUDAS HUMANITÁRIAS . 2.1 -2.28 7

Estratégia de intervenção da União Europeia . 2.1 -2.10 7

Mecanismos de decisão e dispersão dos recursos financeiros . 2.11-2.18 8

Complementaridade e coordenação com as ajudas dos Estados-membros . 2.19-2.22 9

Cooperação com as Nações Unidas e as organizações internacionais . 2.23-2.25 10

Conclusão . 2.26-2.28 11

3. MOBILIZAÇÃO DAS AJUDAS HUMANITÁRIAS PELA COMISSÃO . 3.1 -3.25 11

Mobilização das dotações (planos globais) . 3.1 -3.7 11

Coordenação interna das intervenções da Comissão . 3.8 -3.12 12

Identificação dos projectos individuais e apreciação das propostas . 3.13-3.18 14

Selecção das acções individuais . 3.13-3.15 14

Co-financiamentos . 3.16-3.18 14

Conclusão . 3.19-3.25 14

Pontos

Página

4. ORGANIZAÇÃO E PRÁTICAS DE TRABALHO DO ECHO . 4.1 -4.52 15

Organização e recursos do ECHO . 4.1 -4.10 15

Práticas de trabalho do ECHO . 4.11-4.46 16

Acordo-quadro de parceria (AQP) . 4.11-4.24 16

Abertura de concursos . 4.25-4.27 20

Acompanhamento da execução das acções . 4.28-4.40 21

Procedimentos de execução financeira . 4.41-4.46 23

Conclusão . 4.47-4.52 24

5. AVALIAÇÃO DAS AJUDAS . 5.1 -5.46 25

Avaliações internas efectuadas pelo ECHO . 5.1 -5.5 25

Eficácia da ajuda humanitária . 5.6 -5.40 26

Âmbito . 5.7 -5.21 26

Adequação às necessidades . 5.22-5.32 27

Impacto . 5.33-5.36 29

Relação custo-eficácia . 5.37-5.40 29

Visibilidade . 5.41-5.43 30

Conclusão . 5.44-5.46 30

6. CONCLUSÃO GERAL . 6.1 -6.11 31

Clareza da política de ajuda humanitária da União Europeia . 6.2 31

Coerência e complementaridade das ajudas da União Europeia . 6.3 31

Adequação dos meios aplicados . 6.4 -6.8 31

Concentração das responsabilidades administrativas . 6.5 31

Aumento das capacidades de intervenção . 6.6 31

Melhoria da coordenação com os outros dadores . 6.7 32

Mobilização de recursos de grande amplitude . 6.8 32

Procedimentos de avaliação e de prestação de contas . 6.9 32

Consideração final . 6.10-6.11 32

Lista das siglas . 33

Notas . 34

Anexos . 37

Respostas da Comissão . 46

1. INTRODUÇÃO

Contexto da ajuda humanitária

1.1. A ajuda concedida pela União Europeia aos países terceiros inclui uma importante componente humanitária destinada a responder a situações de crise provocadas por catástrofes naturais ou situações de conflitos armados. Nos últimos anos, a Comunidade Europeia e os Estados-membros forneceram cerca de metade da ajuda humanitária mundial, tendo as despesas da Comissão quase duplicado. O anexo 1 apresenta as autorizações de dotações e os pagamentos efectuados entre 1992 e 1995. O essencial das acções foi financiado a partir das rubricas específicas relativas à ajuda humanitária, isto é, o capítulo do orçamento geral B7-21 «Ajuda Humanitária» (1) e o artigo 254º da Convenção de Lomé (2). Apesar dos esforços da Comissão para concentrar o financiamento destas actividades humanitárias a partir das rubricas orçamentais especialmente destinadas ao efeito, foram utilizadas algumas outras para acções que, contrariamente ao que a Comissão indica na sua resposta, tinham uma vocação humanitária. O montante anual dos pagamentos passou de 335,3 Mio ECU em 1992 para 616,3 Mio ECU em 1995. No período de 1992-1995, estes «Reep togethen» pagamentos elevaram-se a 2272,5 Mio ECU.

1.2. Além da sua prolongada duração, as crises que afectam países como a Somália, a ex-Jugoslávia, Angola ou o Ruanda caracterizam-se por vastos movimentos da população para zonas cujos recursos são já muitas vezes escassos. Os problemas que surgem ultrapassam rapidamente o âmbito da emergência imediata, exigindo a mobilização de meios muito onerosos, especialmente no caso de conflitos armados.

1.3. A resposta fornecida pela União Europeia associa inúmeros actores (3) à mobilização dos recursos financeiros que a Comissão detém por conta da União, sendo da sua competência a catalisação das intervenções dos protagonistas cujos financiamentos assegura total ou parcialmente (4).

1.4. Várias agências das Nações Unidas (5) e organizações internacionais como o Comité Internacional da Cruz Vermelha (CICV) desempenham habitualmente uma função fundamental na organização dos socorros. Ao contrário da União Europeia, que dispõe dos seus próprios recursos financeiros, estas agências e organizações estão extremamente dependentes das contribuições concedidas por provedores de fundos públicos e, em menor medida, privados. A Assembleia Geral das Nações Unidas reorganizou profundamente a coordenação das suas ajudas humanitárias ao criar um Departamento dos Assuntos Humanitários (DAH) (6), cuja missão consiste em garantir, no interior das próprias Nações Unidas, a ligação entre as agências de vocação humanitária, mas igualmente a coordenação entre acções políticas, acções militares (7) e acções humanitárias. Neste contexto, o departamento organiza pedidos de fundos coordenados cujo produto é, em seguida, distribuído pelas diversas agências.

1.5. Até à data, o Departamento dos Assuntos Humanitários (DAH) ainda não foi dotado de toda a autoridade necessária para a coordenação sistemática de todas as ajudas humanitárias no caso de grandes crises.

1.6. Neste contexto, as relações entre a Comissão e o DAH só raramente resultam em acções concretas no local das crises. As responsabilidades nesta matéria dividem-se, dependendo tanto das condições locais (Angola) como da falta de meios financeiros e humanos que afecta o DAH (Cáucaso). Estas relações difíceis entre duas das principais organizações que intervêm conjuntamente em crises de carácter humanitário são susceptíveis de afectar a eficácia das suas intervenções.

Criação do ECHO

1.7. Na mesma altura, a Comissão, confrontada com questões de coordenação, visibilidade e eficácia das suas intervenções humanitárias, decidiu criar em 6 de Novembro de 1991 um serviço especializado «encarregado de gerir as acções humanitárias em benefício das populações de países terceiros afectadas por catástrofes naturais ou acontecimentos excepcionais que exigem uma resposta rápida e/ou a aplicação de procedimentos acelerados». A existência deste serviço estava, em princípio, limitada a um período de sete anos, no fim do qual se procederia a uma avaliação profunda do seu desempenho. Esta análise deveria designadamente focar a eventual criação de uma agência externa de dimensão europeia.

1.8. O Serviço Humanitário da Comunidade Europeia (ECHO) assim criado deveria, numa primeira fase, exercer mais especificamente as suas funções nos domínios da ajuda humanitária de emergência às populações dos países terceiros.

1.9. Na verdade, a Comissão verificava que, na sua organização anterior a 1991, a vontade política de intervenção da Comunidade no domínio da ajuda humanitária não era muito evidente. A Comunidade era então encarada como um simples intermediário financeiro pelos organismos tradicionalmente associados às suas intervenções, ao passo que esta se considerava como um interveniente de pleno direito.

1.10. A criação do ECHO deveria permitir:

a) concentrar sob a mesma responsabilidade administrativa que garanta a unidade de gestão o conhecimento necessário para responder às situações de emergência e aplicar os procedimentos adequados;

b) aumentar a presença da Comunidade no terreno por meio do desenvolvimento de uma capacidade de intervenção directa em diferentes fases: identificação das necessidades, mobilização de equipas e de material de intervenção, acompanhamento e controlo, avaliação a posteriori;

c) melhorar a coordenação com os Estados-membros, os outros dadores, as ONG e as agências internacionais especializadas, incentivando nomeadamente, por um lado, as operações combinadas e, por outro, a elaboração de acordos-quadro;

c) facilitar a mobilização dos recursos necessários em caso de crises de grande amplitude (8).

1.11. Em Janeiro de 1993, a Comissão alargou o campo de acção do ECHO a todas as suas operações de ajuda humanitária, deixando de abranger apenas as ajudas de emergência. No final de Dezembro de 1994, a Comissão especificou as competências do ECHO no âmbito da ajuda alimentar de emergência e da DGV III (9) no da ajuda alimentar programável.

Estudo do Tribunal

1.12. O Tribunal de Contas iniciou, em meados de 1994, um estudo com os seguintes objectivos:

a) apreciar a clareza da política da União Europeia em matéria de ajuda humanitária, seus objectivos e meios a utilizar;

b) analisar a coerência e complementaridade dos diversos instrumentos mobilizados;

c) verificar se a Comissão dispunha de meios adaptados a uma execução efectiva desta ajuda;

d) verificar a aplicação efectiva de procedimentos susceptíveis de dar conta, em condições satisfatórias, das acções empreendidas, bem como dos resultados obtidos.

1.13. As operações verificadas pelo Tribunal referem-se ao período compreendido entre 1992 e 1995. O Tribunal não estruturou os seus trabalhos de auditoria por zona ou país em crise. Com efeito, sobretudo no início do período abrangido pelas auditorias do Tribunal, a Comissão respondia, a maior parte das vezes, a pedidos de fundos isolados provenientes das organizações de ajuda humanitária. Apenas mais tarde a Comissão começou a classificar os pedidos por país/zona e a desenvolver planos globais (ver diferentes passos dos pontos 3.1-3.7). Por conseguinte, o Tribunal concentrou inicialmente a sua auditoria nas relações operacionais entre a Comissão e os seus parceiros. O anexo 2 apresenta a amostra dos projectos seleccionados para uma análise pormenorizada.

1.14. Num primeiro momento, uma análise nos serviços da Comissão incidiu sobre os procedimentos adoptados para a selecção das acções, a instrução dos processos dos projectos, a celebração de contratos, bem como o acompanhamento e controlo dos financiamentos. Em seguida, as verificações efectuadas nas sedes de parceiros importantes da Comissão visaram apreciar a fiabilidade dos seus sistemas de informação de gestão e dos seus mecanismos de apresentação das contas. Em Outubro de 1994, enviou-se um questionário relativo à política de ajuda humanitária da União e às práticas da Comissão a 38 organizações; 29 responderam, sendo bastantes respostas pormenorizadas. Os contactos pessoais com os serviços nacionais responsáveis pela administração das ajudas humanitárias dos Estados-membros permitiram conhecer o alcance da sua colaboração com a Comissão. Finalmente, para acompanhar no terreno a eficácia da ajuda nas zonas em crise, efectuaram-se controlos locais em Angola e na ex-Jugoslávia (Croácia, Sérvia e Bósnia-Herzegovina). No que respeita à crise do Ruanda, os controlos documentais nos serviços do ECHO foram completados por uma análise das conclusões publicadas em Março de 1996 pelo «Steering Committee of the Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda», na sequência de uma iniciativa tomada em Copenhaga em Novembro de 1994 pelo Ministério dinamarquês dos Negócios Estrangeiros.

Repartição das ajudas

1.15. Entre 1992 e 1995, a repartição geográfica das ajudas da União Europeia geridas pelo ECHO foi a seguinte:

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>INÍCIO DE GRÁFICO>

MED = Países da bacia mediterrânica

PECO = Países da Europa Central e Oriental

NEI = Novos Estados Independentes

ACP = Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico>FIM DE GRÁFICO>

1.16. A análise dos contratos celebrados pelo ECHO, por tipo de parceiro, entre 1992 e 1995 revela que as ONG dos Estados-membros, as agências das Nações Unidas e as outras organizações internacionais beneficiaram, no seu conjunto, de 83 % das ajudas. O anexo 3 indica a síntese dos contratos deste mesmo período por categoria de parceiro. O anexo 4 apresenta a lista das vinte ONG mais importantes em termos de contribuições concedidas pelo ECHO neste período.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>INÍCIO DE GRÁFICO>

ACNUR = Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados

OMS = Organização Mundial de Saúde

PAM = Programa Alimentar Mundial

UNICEF = Fundo das Nações Unidas para a Infância

UNRWA = Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados da Palestina no Próximo Oriente>FIM DE GRÁFICO>

1.17. Ainda que a Comissão se tivesse encarregado da execução da política de ajuda humanitária da União Europeia, determinadas dificuldades que se lhe depararam ultrapassam-na, não lhe podendo ser imputáveis. Neste domínio particularmente delicado, é fundamental que todos os intervenientes empreendam, de comum acordo, acções sem qualquer ambiguidade. Sejam quais forem as dificuldades encontradas no período de 1992-1995, designadamente no que respeita à apreciação qualitativa do impacto das ajudas, é necessário não esquecer que a Comissão conseguiu distribuir em locais especialmente difíceis devido aos conflitos armados um volume de ajuda sem precedentes com meios relativamente reduzidos. A contribuição da União Europeia para os movimentos de solidariedade internacional continua a ser um facto de grande importância cujo mérito se deve aos serviços da Comissão. A criação do ECHO facilitou seguramente a realização dessa tarefa. Contudo, o estudo efectuado pelo Tribunal salientou diversos domínios em que a Comissão deverá ainda continuar a sua reflexão e melhorar os procedimentos.

1.18. Durante a realização deste estudo, os serviços da Comissão foram regularmente informados dos trabalhos do Tribunal e dos resultados provisórios de cada visita de auditoria. Os agentes do ECHO acompanharam diversas vezes os agentes do Tribunal nessas visitas. Em determinados casos, os próprios serviços da Comissão deslocaram-se posteriormente junto dos parceiros cujas operações tinham sido analisadas pelo Tribunal para avaliarem as constatações efectuadas. Numa primeira fase, os resultados provisórios dos controlos de cada contrato operacional analisado pelo Tribunal foram comunicados aos serviços da Comissão. Em seguida, quando os trabalhos estavam suficientemente adiantados, foram-lhes enviadas duas notas de síntese, uma sobre o mecanismo do acordo de parceria (Novembro de 1995) e outra abrangendo o estudo na sua globalidade (Fevereiro de 1996). Estas várias comunicações auxiliaram a Comissão a orientar os seus próprios controlos e aperfeiçoar os seus próprios métodos de trabalho. Esta estratégia adoptada pelo Tribunal explica que determinadas observações do presente relatório pudessem já ter sido tomadas em consideração pelos serviços da Comissão.

1.19. Posteriormente ao período abrangido pelos controlos do Tribunal (1992-1995), o Conselho adoptou, em 1996, dois regulamentos, um relativo à ajuda humanitária (10) e outro relativo a acções de recuperação e de reconstrução em favor dos países em desenvolvimento (11). Estes dois regulamentos expõem já determinados princípios que regulam as acções do domínio humanitário, colmatando em parte, nesse aspecto, as lacunas mencionadas no presente relatório. No entanto, a sua aplicação não é generalizada pois são utilizados para rubricas orçamentais específicas. A sua adopção recente não permite ainda apreciar os seus efeitos reais. Estes regulamentos constituem sem dúvida uma etapa importante da clarificação da ajuda humanitária da União Europeia, mas não a conclusão desse processo, não devendo, na opinião do Tribunal, ser invocados como solução definitiva para as questões apontadas no presente relatório.

2. ABORDAGEM DA COMUNIDADE EM MATÉRIA DE AJUDAS HUMANITÁRIAS

Estratégia de intervenção da União Europeia

2.1. Os regulamentos adoptados em 1996 enunciam princípios susceptíveis de contribuir seriamente para a clarificação da política de ajuda humanitária da União Europeia. No entanto, o Tribunal considera que os esclarecimentos introduzidos não abrangem globalmente o conjunto das ajudas de vocação humanitária, quer se trate dos mecanismos de decisão, das acções elegíveis ou das modalidades de colaboração com as organizações internacionais. Esta situação parece dever-se ao facto de os Estados-membros, cujas posições individuais podem variar significativamente, não terem procurado adoptar uma estratégia global em matéria de ajuda humanitária da União Europeia.

2.2. Por este motivo existiam simultaneamente até Junho de 1996, sobre questões pontuais, resoluções (12) do Conselho, resoluções do Parlamento Europeu e da Assembleia ACP-CE, as disposições das convenções de Lomé e comunicações da Comissão (ver ponto 1.19). A estes diversos textos juntam-se as posições comuns do Conselho (13).

2.3. Numa declaração comum de 25 de Novembro de 1994, o Conselho e a Comissão consideraram que uma base jurídica «deverá nomeadamente definir o âmbito de actividade da acção humanitária, a coordenação e as possibilidades de cooperação entre a Comunidade, os Estados-membros, as organizações internacionais, incluindo o DAH, e as ONG».

2.4. Nesta perspectiva, o Conselho adoptou, em 20 de Junho de 1996, um regulamento relativo à ajuda humanitária (14). No entanto, como este regulamento tem por principal objectivo constituir uma base jurídica destinada à execução das dotações inscritas em determinadas rubricas do orçamento geral, será ainda necessário especificar que deverá ser aplicável a todas as ajudas de vocação humanitária do orçamento geral, mas igualmente às ajudas financiadas pelo FED (ver ponto 1.19).

2.5. O Regulamento (CE) nº 2258/96 do Conselho, relativo a acções de recuperação e de reconstrução em favor dos países em desenvolvimento (15) pretende, por seu lado, «corresponder às diversas necessidades das populações de países que atravessam graves crises ou emergem de situações deste tipo, assegurando assim uma «cadeia» [continuum] de assistência que vai da fase de emergência até à de desenvolvimento». Nos termos do artigo 1º deste regulamento, as ajudas à reabilitação «devem substituir progressivamente a acção humanitária» (ver ponto 1.19).

2.6. Esta formulação poderá criar, entre humanitário e reabilitação, uma sobreposição susceptível de originar duplicações, lacunas ou mesmo contradições entre as acções empreendidas. A saída da crise jugoslava constitui, nesta matéria, um exemplo de uma situação em que a Comissão não distribuiu claramente as funções pelos seus serviços. Devido às pressões que determinados parceiros da Comissão poderão exercer, esta formulação corre o risco de incentivar igualmente, sob o pretexto de continuum, o prolongamento de acções humanitárias para além do que seria necessário. Por isso, os conceitos de humanitário e de reabilitação deverão ser clarificados em termos operacionais, pelo menos no que respeita às acções financiadas pela Comissão (16).

2.7. Uma proposta de regulamento do Conselho, apresentada pela Comissão em 4 de Setembro de 1995, tinha por objectivo fornecer uma base jurídica para a execução das dotações do orçamento geral de modo a auxiliar as populações desenraizadas (refugiados, pessoas deslocadas e repatriadas) nos países da Ásia e da América Latina (17). O artigo 1º da Posição Comum adoptada pelo Conselho em 27 de Junho de 1996 prevê que «A Comunidade executará um programa de apoio e de assistência às populações desenraizadas (. . .) destinado a suprir as necessidades urgentes não abrangidas pela ajuda humanitária e a realizar a mais longo prazo projectos e programas de acção que tenham por objectivo a auto-suficiência e a integração ou reintegração dessas populações». Por conseguinte, este projecto de regulamento introduz um novo conceito, o de assistência de emergência não humanitária, que no entanto não é definido de um modo mais profundo. A distinção entre as medidas a financiar ao abrigo deste regulamento e as medidas financiadas no âmbito do regulamento relativo à recuperação e reconstrução, ou do regulamento relativo à ajuda humanitária, não é clara. É sintomático da confusão que pode surgir que, apesar de o projecto de regulamento indicar que se refere (inter alia) a necessidades urgentes não abrangidas pela ajuda humanitária, as dotações orçamentais, em 1996, tivessem sido inscritas no Título B7-21, relativo à ajuda humanitária.

2.8. Na sua Comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a «Interligação das operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento (ERD)» (ver nota 16), a Comissão reconheceu os problemas que poderiam decorrer da execução por diferentes serviços da Comissão de rubricas orçamentais separadas, com bases jurídicas diversas, destinadas à ajuda humanitária, à ajuda às populações desenraizadas da Ásia e da América Latina e à ajuda à reconstrução e reabilitação. Entre outros objectivos, esta comunicação procurava resolver estes problemas.

2.9. Para eliminar as ambiguidades e para que os parceiros da Comissão possam compreender claramente os objectivos e os meios da ajuda humanitária da União Europeia, será útil que esta assuma ao nível político mais elevado um compromisso unívoco global baseado em princípios claramente enunciados que correspondam às disposições do nº 1 (18) e nº 3 (19) do artigo 130º-U do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

2.10. Na ausência de qualquer documento geral de orientação, subsiste um risco de incoerências na definição e execução da política da União.

Mecanismos de decisão e dispersão dos recursos financeiros

2.11. Os mecanismos de decisão da União Europeia não dependem da natureza das intervenções previstas nem da amplitude das crises, mas da origem dos recursos financeiros. Consequentemente, poderão ser adoptados procedimentos diferentes para acções do mesmo tipo.

2.12. No âmbito do FED, quando os montantes em causa eram reduzidos, os prazos de decisão da Comissão foram curtos. Em contrapartida, quando surgiram crises de grande amplitude (Somália, Ruanda), a mobilização das dotações foi mais difícil, sobretudo quando estavam esgotadas as dotações reservadas às ajudas de emergência. O mecanismo de transferência de dotações a partir de instrumentos financeiros que não sejam as ajudas aos refugiados não é organizado pela Convenção de Lomé, obrigando a Comissão a adoptar medidas de excepção (20).

2.13. A Comissão dividiu algumas das suas intervenções em parcelas (1 Mio ECU ou 650 000 ECU, consoante os casos). Deste modo, foram tomadas, desde 1993, várias decisões de 1 Mio ECU relativamente a Angola, Somália, Libéria (21), Burundi e Ruanda. Quando foi adoptada, esta estratégia puramente administrativa complicou o planeamento do conjunto das intervenções (ver pontos 3.1-3.7), sobrecarregou as tarefas administrativas dos serviços e acabou por dificultar o processo de controlo da gestão.

2.14. A criação de uma reserva para as ajudas de emergência no orçamento (22) não conduziu a resultados satisfatórios. Esta reserva, prevista nas conclusões do Conselho Europeu de Edimburgo, deveria permitir uma resposta rápida a necessidades de ajudas específicas, causadas por acontecimentos que não podiam ser previstos quando da elaboração do orçamento. Na prática, porém, o processo orçamental aplicado resultou em condicionalismos relativamente à execução do programa de ajuda humanitária.

2.15. Em primeiro lugar, as dotações inicialmente previstas nas rubricas orçamentais relativas à ajuda humanitária não foram suficientes durante o período das principais crises humanitárias na ex-Jugoslávia e no Ruanda (1993-1995), o que obrigou a Comissão a mobilizar, em cada ano, a totalidade da reserva. Em segundo, a Comissão apenas solicitou o reforço a partir da reserva numa fase tardia. Em terceiro, as transferências a partir da reserva foram consideravelmente atrasadas em 1994 e 1995. Além disso, como o Tribunal observou nos seus relatórios anuais (23), esta prática de tomada de decisão contribuiu para uma enorme subutilização das dotações de pagamento, seguida de elevadas transições para o exercício seguinte, quando essas transições deveriam ter constituído uma excepção.

2.16. A Comissão dos Orçamentos do Parlamento Europeu concluiu que era necessário acelerar o processo de desbloqueamento do grosso da reserva, ou então aumentar os montantes importantes inscritos nas rubricas orçamentais de ajuda humanitária no início do exercício, afectando à reserva um montante menor de dotações (24). A manifesta persistência de um nível elevado de necessidades em matéria de ajuda humanitária advoga no sentido desta segunda opção.

2.17. Os produtos alimentares, que constituem uma parte importante dos produtos fornecidos para fins humanitários, foram mobilizados, no período abrangido pelo estudo do Tribunal, a partir de origens orçamentais diversas e sujeitos a regulamentações diferentes. Deste modo, no caso da ex-Jugoslávia, os fornecimentos directos de produtos alimentares foram financiados em 1992 simultaneamente pelas rubricas orçamentais relativas às ajudas de emergência (B7-5000) e ao programa PHARE (B7-6000) e pelas dotações do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) segundo procedimentos pouco ortodoxos (25). Durante a crise em Angola, a grande maioria dos produtos alimentares fornecidos pela Comissão em 1993 e 1995 para distribuição gratuita foi financiada pelo capítulo B7-20, relativo à ajuda alimentar, gerido pela DG VIII e DG VI, tendo apenas algumas operações sido financiadas pelas dotações específicas da ajuda humanitária geridas pelo ECHO.

2.18. A partir da adopção do Regulamento (CE) nº 1292/96 do Conselho, de 27 de Junho de 1996, relativo à política e gestão da ajuda alimentar (26), a ajuda alimentar gerida pela DG VIII e DG VI passou a ser considerada como um instrumento estrutural da segurança alimentar. Excepto no caso de crises de grande envergadura, que exigem o recurso a todos os instrumentos da Comissão, o fornecimento de produtos alimentares no âmbito de operações humanitárias deverá ser abrangido pelas dotações do capítulo B7-21, relativo à ajuda humanitária.

Complementaridade e coordenação com as ajudas dos Estados-membros

2.19. Se bem que constante do Tratado que institui a Comunidade Europeia, o conceito de complementaridade da ajuda comunitária com a dos Estados-membros necessita de ser especificado. Na verdade, apesar de nem todos os Estados-membros consagrarem recursos financeiros substanciais à ajuda humanitária, os meios físicos e logísticos que alguns podem oferecer são, em compensação, consideráveis. A Comissão e os Estados-membros deverão envidar esforços no sentido de associar mais estes meios à execução da ajuda humanitária da União Europeia.

2.20. É igualmente necessário que a Comunidade clarifique o que considera coordenação nos termos do artigo 130º-X do Tratado (27) (28). Com efeito, esta noção poderá, consoante os casos, abranger medidas muito diferentes, podendo a coordenação ir desde a simples comunicação de informações num único sentido até à partilha sistemática de recursos mobilizados de modo coordenado. Poderá consistir igualmente numa utilização óptima das capacidades dos que apresentem uma vantagem comparativa através de uma repartição judiciosa das tarefas e dos meios (ver ponto 1.10).

2.21. Enquanto no domínio da ajuda ao desenvolvimento o Tribunal de Contas observa na prática, de um modo geral, uma determinada colaboração entre as representações da Comissão e as dos Estados-membros (29), o mesmo não aconteceu com as ajudas humanitárias. No único caso em que se tentou uma acção de envergadura (Task Force da Comunidade Europeia - ECTF, ver caixa 1), a cooperação desvaneceu-se rapidamente devido à ausência de empenho suficiente por parte dos Estados-membros. As ajudas bilaterais já existentes continuaram a ser realizadas individualmente pelos Estados-membros implicados fora da estrutura da ECTF. Neste contexto, verificou-se que, na Croácia, no final de 1994, eram distribuídas ajudas alimentares bilaterais, sem uma coordenação efectiva, às mesmas pessoas que recebiam as ajudas da Comunidade.

Caixa 1 - ECTF - Task Force da Comunidade Europeia, Zagreb

>INÍCIO DE GRÁFICO>

A ECTF foi criada em Outubro de 1992 no âmbito do Conselho Europeu de Birmingham para apoiar os esforços do ACNUR no fornecimento de ajuda humanitária às antigas repúblicas da Jugoslávia.

Os seus objectivos consistiam em:

a) fornecer apoio logístico e técnico ao ACNUR (apesar de este não ter sido consultado na matéria);

b) melhorar a coordenação no terreno, especialmente facilitando, entre os dadores, o intercâmbio de informações sobre as acções financiadas, com a obrigação tácita de os Estados-membros e a Comissão informarem a ECTF de todas as suas acções.

Ao integrar o seu próprio gabinete de Zagreb na ECTF, o ECHO conferiu a esta os objectivos suplementares de executar acções de ajuda alimentar directa na Croácia e de supervisionar os parceiros da Comissão.

Desde o início, o intercâmbio de informações previsto foi difícil. Alguns Estados-membros chegaram mesmo a iniciar acções no âmbito da competência directa da ECTF sem a consultarem.

Apesar das declarações de intenções, a maioria dos Estados-membros não apresentou as contribuições, tendo o ECHO financiado a maior parte dos custos de funcionamento (5,62 Mio ECU entre Fevereiro de 1992 e Fevereiro de 1996). Como a Comissão financiou a quase totalidade do funcionamento da Task Force e participava geralmente na sua gestão, a ECTF tornou-se de facto o instrumento operacional do ECHO na Croácia, Bósnia-Herzegovina e Eslovénia. Assim, a ECTF era geralmente considerada um serviço do ECHO. Segundo a avaliação de um consultor externo, determinados representantes dos Estados-membros não compreenderam a função da ECTF nem as suas relações com o ECHO.>FIM DE GRÁFICO>

2.22. No período abrangido pelas auditorias do Tribunal, o essencial da coordenação decorre a nível central quando das reuniões trimestrais organizadas pelo ECHO, em resposta a uma resolução do Conselho (30), entre os directores dos serviços nacionais das ajudas humanitárias. No entanto, as actas destas reuniões demonstram que a coordenação tinha poucos efeitos concretos imediatos. Esta coordenação consistia, em primeiro lugar, em fornecer aos Estados-membros informações sobre as decisões de financiamento da Comissão e a sua execução e, em seguida, em iniciar um debate sobre diversas questões de princípio, como as relações com as agências das Nações Unidas. Focavam-se igualmente determinadas questões pontuais. Em todas estas ocasiões, os representantes dos Estados-membros mostravam-se reticentes sempre que se podia ir para além do intercâmbio de pontos de vista, enviando às instâncias superiores as tentativas de estudos ou de operações coordenadas. No período de 1992-1995, os Estados-membros que informaram sistematicamente o ECHO das suas intervenções de carácter humanitário continuaram a ser uma excepção. Assim, perante a inexistência de uma mudança radical de comportamentos, a coordenação das acções da União Europeia e dos seus Estados-membros não adquiriu amplitude devido à ausência de empenho suficiente por parte das administrações destes.

Cooperação com as Nações Unidas e as organizações internacionais

2.23. A cooperação com as agências das Nações Unidas e as organizações internacionais como o CICV constitui um elemento determinante da política de ajuda humanitária da União Europeia. São necessárias decisões ao mais alto nível da União quanto às suas modalidades de execução. Os acordos-quadro de parceria tal como existem entre o ECHO e determinadas agências não são suficientes nesta matéria, já que o seu objectivo consiste em fixar os pormenores operacionais de acções individuais e não em estabelecer os fundamentos da cooperação prevista pelo Tratado.

2.24. Deste modo, se bem que as relações entre o ACNUR e a Comissão sejam antigas, foi apenas no início de 1994 que se constituiu um grupo de trabalho a alto nível para tentar definir de um modo mais coerente as modalidades da cooperação operacional e financeira com a Comissão. Para incentivar os esforços de coordenação dos seus serviços no domínio da ajuda aos refugiados, pessoas deslocadas e repatriadas nos países terceiros, a Comissão criou, em Novembro de 1994, um «Grupo Permanente Inter-Serviços» (GPIS). Um dos primeiros objectivos deste grupo consistia em definir a posição da Comissão perante o ACNUR. Em meados de 1995, este grupo desenvolvia apenas uma actividade diminuta, estando ainda por especificar a sua função efectiva.

2.25. Desde a criação do ECHO, o ACNUR desempenhou a função de agência coordenadora na ex-Jugoslávia e no Ruanda. Se bem que regida pelo mesmo acordo-quadro de parceria, a cooperação entre o ECHO e o ACNUR enveredou, nestas ocasiões, por duas vias muito diferentes:

a) na ex-Jugoslávia, a gestão dos programas de ajuda alimentar foi confiada ao ECHO no caso da Croácia, ao PAM no da Bósnia e sucessivamente a um ou ao outro no da Sérvia-Montenegro (31). Além disso, a Comunidade colocou à disposição do ACNUR os recursos logísticos da ECTF (caixa 1) (32) e financiou uma equipa responsável pela avaliação das necessidades de recuperação das infra-estruturas na Bósnia (33). Nos outros domínios, a Comissão considerou o ACNUR como um parceiro entre outros, tendo-lhe o ECHO confiado, entre Março de 1992 e Dezembro de 1994, a execução de contratos no valor de 379 Mio ECU;

b) no âmbito da crise do Burundi e do Ruanda, a Comissão, após ter financiado directamente os seus parceiros até ao desencadear dos massacres de Abril de 1994, canalizou a partir desta data uma grande parte dos seus socorros por intermédio do ACNUR (34). Nesta nova organização, o ACNUR procedeu, de acordo com a Comissão, à repartição pelas ONG presentes no local de cerca de metade das somas recebidas. Os acordos celebrados deviam ser comunicados ao ECHO. Para além de uma coordenação reforçada, este novo sistema apresentava a vantagem de simplificar as tarefas de acompanhamento administrativo da Comissão. No caso de algumas grandes ONG europeias (35), o ECHO mantinha financiamentos directos regulados pelo acordo-quadro de parceria. Paralelamente, o ECHO enviava ao local 12 assistentes técnicos para garantir a ligação com o ACNUR e as outras organizações internacionais. Neste caso, competia ao ACNUR prestar contas segundo os procedimentos do acordo-quadro de parceria (ver pontos 4.11-4.21).

Conclusão

2.26. No final de 1995, a política da União Europeia em matéria de ajuda humanitária não tinha sido claramente definida, não existindo qualquer documento de síntese aplicável a todas as acções independentemente da origem do seu financiamento (ver pontos 2.1-2.6). Os regulamentos adoptados pelo Conselho em 1996 em matéria de ajudas humanitárias e de ajudas à reabilitação, bem como a comunicação da Comissão, de Abril de 1996, sobre a interligação entre as operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento são insuficientes para servirem de documento de política de conjunto da UE em todas as áreas relacionadas com o domínio humanitário. Por isso, é necessário que os princípios apresentados nestes diversos documentos sejam consolidados. Desse modo, a coordenação com as ajudas bilaterais dos Estados-membros e das organizações internacionais poderá ser facilitada. Uma consolidação deste tipo poderá constituir a carta da ajuda humanitária da União, estabelecendo indiscutivelmente os princípios, orientações, definições e conceitos de base, bem como as suas características específicas relativamente às ajudas de outros dadores.

2.27. A complementaridade e a coordenação entre as ajudas da União e dos Estados-membros continuam muito aquém das posições de princípio do Tratado e das resoluções do Conselho. Devido à prudência manifestada pelas administrações nacionais na aplicação do princípio de complementaridade às acções humanitárias da União Europeia, os contactos dos serviços da Comissão com os serviços nacionais das ajudas humanitárias não tiveram grandes efeitos concretos no terreno (ver pontos 2.19-2.22).

2.28. Se bem que expressamente prevista pelo Tratado (36), a colaboração entre a Comissão e as Nações Unidas continua instável, parcialmente devido à inexistência de uma política de conjunto relativamente a esta organização. Para garantir a coerência e clareza das relações entre a Comissão e as agências de vocação humanitária das Nações Unidas, deverá ser celebrado um acordo global com o Secretariado-Geral das Nações Unidas. Em seguida, poderiam celebrar-se acordos anexos com cada agência (especialmente com o ACNUR e o PAM), de modo a especificar as perspectivas e as modalidades práticas da sua colaboração com todos os serviços da Comissão (ver pontos 2.23-2.24).

3. MOBILIZAÇÃO DAS AJUDAS HUMANITÁRIAS PELA COMISSÃO

Mobilização das dotações (planos globais)

3.1. Quando das crises, a Comissão interveio geralmente a pedido dos seus parceiros. No caso de crises prolongadas, estes pedidos de ajuda foram compilados pelo ECHO e constituíram a base de planos globais em que assentam as decisões da Comissão. Estes planos globais, instrumento director utilizado pelo ECHO no âmbito de uma determinada crise humanitária, apresentam um breve historial da crise, o financiamento total proposto e o período abrangido (geralmente de três a nove meses), bem como informações sobre financiamentos anteriores e contribuições dos Estados-membros, caso se disponha desses elementos. Os planos incluem ainda uma lista das organizações a que os fundos deverão ser afectados e uma análise sectorial das acções propostas. Em crises prolongadas, a duração limitada dos planos globais levou à adjudicação de contratos cujos prazos de execução se revelaram demasiado curtos (ver ponto 4.15 f). Apesar da melhoria, a partir de 1995, da qualidade das informações fornecidas pelos planos globais (por exemplo, dados relativos às zonas prioritárias), os planos analisados pelo Tribunal antes da instauração do Comité da Ajuda Humanitária continuavam a ser incompletos.

3.2. Os planos globais não explicavam, em nenhum dos casos analisados relativamente ao período 1992-1995, a estratégia a médio prazo adoptada para as intervenções da Comunidade, nem a sua coordenação com as dos outros principais dadores. Assim, foi difícil situar as prioridades adoptadas pela Comunidade em relação às necessidades globais, bem como garantir a sua coerência designadamente com as dos Estados-membros (ver ponto 2.19). Nos planos globais, as intervenções de todos os serviços da Comissão não foram sistematicamente especificadas já que estes planos diziam respeito essencialmente ao ECHO.

3.3. Além disso, as arbitragens que conduzem ao montante dos pacotes a mobilizar nem sempre são identificáveis. A Comissão limitou-se frequentemente a responder, total ou parcialmente, a propostas apresentadas pelos parceiros, dentro dos limites de um pacote global previamente determinado e repartido, procurando garantir um determinado equilíbrio entre os sectores de intervenção, os grupos de parceiros e a origem geográfica das ONG.

3.4. O plano global de 18 Mio ECU decidido para Angola em Fevereiro de 1994 continha informações apenas sobre a ajuda humanitária fornecida pelo ECHO e pela unidade de ajuda alimentar da DG VIII. Não se forneciam informações sobre o plano de reabilitação gerido pela DG VIII, apesar de este constituir um elemento importante da assistência concedida pela Comissão (37). Além disso, o plano global do ECHO não só incluía acções do mesmo tipo de outras realizadas por outros serviços da Comissão, designadamente em matéria de cuidados básicos de saúde e distribuição de produtos alimentares, sementes e instrumentos, como não fazia qualquer referência à coordenação das acções financiadas pelo ECHO com as das agências das Nações Unidas, especialmente do PAM. Não se indicava qual a articulação entre o plano global e a estratégia do pedido de fundos das Nações Unidas, nem o estatuto ou a localização dos beneficiários previstos. Em Abril de 1995, a Unidade de Coordenação do DAH (UCAH) (38) solicitou ao delegado da União Europeia em Luanda que lhe comunicasse a estratégia coordenada da Comissão em Angola. O plano global de 14 Mio ECU proposto em 1996 para o período Maio-Dezembro de 1996 não faz qualquer referência ao plano de reabilitação de 55 Mio ECU encetado pela DG VIII no início de 1996.

3.5. Nas suas observações sobre o programa de ajuda alimentar e ajuda à reabilitação no Azerbaijão entre 1992 e 1995, um consultor contratado pelo ECHO salientou que não tinha sido definida qualquer estratégia global e que o programa era uma compilação de pedidos das ONG e de outras organizações que actuavam no Azerbaijão. O documento que apresenta a estratégia do ECHO, intitulado «Transcaucasus Humanitarian Assistance Strategy 1995», foi considerado por este consultor como um importante passo na definição de uma boa estratégia.

3.6. No que respeita à ex-Jugoslávia, apesar de se terem definido objectivos globais como base para as propostas de decisão, estes eram demasiado gerais para constituírem uma estratégia específica. Por exemplo, na decisão de Junho de 1993, relativa à concessão de 100 Mio ECU, cujos objectivos consistiam em fornecer ajuda às várias regiões (39), não se indicava o estatuto dos beneficiários previstos (40), a sua nacionalidade ou localização geográfica, as suas necessidades ou o modo como estas estariam a ser satisfeitas por outras organizações. O documento não definia a política da União no que respeita às agências das Nações Unidas ou à ECTF (ver caixa 1), nem referia a existência de quaisquer parceiros privilegiados. Observações semelhantes são igualmente aplicáveis aos objectivos estabelecidos na decisão de Novembro de 1994, relativa à concessão de 156 Mio ECU, em que um dos objectivos consistia no financiamento de actividades urgentes de reabilitação, sem que estas tivessem sido definidas ou localizadas geograficamente, apesar da existência do IMG-IBH, que a Comissão financiava já desde o final de 1993 (ver nota 33).

3.7. Quando a Comissão adopta planos globais, as propostas de projecto das ONG (ver ponto 3.1) podem ficar pendentes durante vários meses até serem incluídas nos comboios de financiamento, devido a razões que se prendem com o processo de decisão. Para os parceiros, estas práticas são frequentemente encaradas como fonte de complicações, como consideravam 45 % das ONG que responderam ao questionário do Tribunal (ver ponto 1.14).

Coordenação interna das intervenções da Comissão

3.8. Vários serviços administrativos da Comissão estão implicados em acções semelhantes (ver ponto 3.12) ou relacionadas, para as quais estão disponíveis várias fontes de financiamento (ver pontos 3.10-3.11). As agências das Nações Unidas e muitas ONG obtêm financiamento no âmbito de diversos programas da Comissão, geridos por diferentes serviços:

a) o serviço de ajuda alimentar da DG VIII e o ECHO fornecem montantes significativos de ajuda ao PAM (ver caixa 3). No entanto, o ECHO só participou activamente na definição da posição a adoptar pela Comissão nos comités do PAM que fixam as grandes orientações, como o Comité das Políticas e Programas de Ajuda Alimentar, a partir de Dezembro de 1994;

b) em Angola, em 1995, diferentes serviços da Comissão responsáveis pela ajuda humanitária, ajuda alimentar e ajuda à reabilitação estavam a executar programas por vezes por intermédio dos mesmos parceiros. A coordenação entre os serviços em Bruxelas e no local era insuficiente (ver ponto 3.4). Devido a dificuldades no envio de informações, os agentes da delegação não estavam convenientemente informados sobre as acções de ajuda humanitária do ECHO;

c) nos Novos Estados Independentes da antiga União Soviética, a Comissão está a financiar programas de ajuda humanitária, ajuda alimentar e o programa TACIS. No que respeita ao programa de ajuda alimentar de 204 Mio ECU a favor das repúblicas da Transcaucásia em 1994/95, a componente gerida pelo ECHO (± 20 Mio ECU) não foi coordenada com a operação de ajuda alimentar gerida por outros serviços da Comissão.

3.9. A intervenção de diferentes serviços da Comissão suscita duas questões principais:

a) a coordenação das intervenções entre os serviços da Comissão, que deverá garantir a coerência do programa num país e a inexistência de duplicações ou contradições nas estratégias dos diferentes serviços (ver ponto 3.10);

b) a diversidade de procedimentos e disposições contratuais consoante os vários serviços, que tende a aumentar a confusão e ineficácia (ver pontos 4.23-4.24).

3.10. Apesar de ter existido uma série de iniciativas institucionais com o objectivo de melhorar a coordenação entre os serviços, o seu impacto foi limitado (ver ponto 2.24), tendo, na prática, a coordenação mais eficaz em domínios específicos resultado dos esforços envidados pelos responsáveis geográficos. Na sua comunicação de 30 de Abril de 1996 ao Conselho e ao Parlamento sobre a interligação das operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento (ver nota 16), a Comissão salientou a necessidade de uma política comunitária global e da coordenação entre os serviços de modo a aumentar a eficácia e o impacto das acções. Deverão criar-se task forces comunitárias, constituídas por agentes de todos os serviços implicados, tanto na sede como no terreno, para um número reduzido de países-piloto (Angola, Haiti, Libéria, Somália e região dos Grandes Lagos). Estas task forces, incluindo igualmente ONG e agências das Nações Unidas, deverão formular orientações-quadro globais e comuns para a ajuda comunitária a curto, médio e longo prazo no que respeita aos países implicados e, eventualmente, a cada região ou país afectado ou ameaçado por uma crise. As orientações-quadro globais deverão ainda estabelecer os critérios e condições de intervenção dos diversos serviços.

3.11. Apresentam-se em seguida casos de ONG que receberam apoio de diferentes serviços da Comissão e que se depararam com procedimentos diferentes no que respeita à gestão das ajudas concedidas e à elaboração de relatórios de execução:

a) na Libéria, a DG VIII (ajuda do FED aos refugiados) e o ECHO financiaram ambos o programa de uma ONG de assistência médica durante o período de Julho de 1992 a Junho de 1993 (1,3 Mio ECU). Um caso idêntico, implicando uma organização semelhante, ocorreu igualmente no mesmo país durante o período de Março a Setembro de 1994 (1,4 Mio ECU). As modalidades e condições aplicadas pelos dois serviços eram diferentes, o que significava designadamente que as ONG tinham de elaborar relatórios separados, com apresentações diferentes, para os dois serviços. Teria sido mais eficiente recorrer a uma única fonte de financiamento;

b) no Ruanda, durante o período decorrido entre Agosto de 1995 e Janeiro de 1996, uma ONG de assistência jurídica recebeu um subsídio de 0,3 Mio ECU do ECHO para efectuar actividades de registo em quatro prisões. Outras actividades, relativas à defesa de prisioneiros e formação de juristas, foram financiadas pela DG VIII num montante de 0,3 Mio ECU, de Março a Dezembro de 1996. Estas diversas actividades inserem-se no conjunto dos trabalhos efectuados pela ONG no Ruanda no mesmo domínio, mas exigem a adopção de procedimentos diferentes em função dos serviços da Comissão;

c) em Angola, duas ONG, uma no domínio médico e outra implicada na agricultura, receberam ambas simultaneamente uma ajuda do ECHO e uma ajuda à reabilitação da DG VIII. Apesar de as acções terem sido realizadas ao mesmo tempo, foram sujeitas a procedimentos de execução e de apresentação de contas diferentes.

3.12. Observou-se um caso em que operações semelhantes foram financiadas por diferentes serviços da Comissão: o programa de assistência PHARE em matéria de ajuda humanitária, no montante de 60 Mio ECU, a favor da FYROM (antiga República Jugoslava da Macedónia), inteiramente gerido pela DG I A-B4, incluía um programa de 5 Mio ECU para a importação de produtos farmacêuticos de base não disponíveis localmente, para distribuir a hospitais, dispensários e farmácias estatais. Este programa era fundamentalmente idêntico aos projectos geridos pelo ECHO no mesmo período, destinados a fornecer produtos farmacêuticos de base na ex-Jugoslávia.

Identificação dos projectos individuais e apreciação das propostas

Selecção das acções individuais

3.13. No que respeita às operações analisadas relativamente ao período de 1992-1995, o ECHO não solicitou aos parceiros que fornecessem informações precisas sobre os objectivos e o âmbito das acções propostas, nem sobre os beneficiários previstos, mas apenas que apresentassem uma lista do pessoal, bens e serviços para os quais pretendiam apoio financeiro (ver ponto 4.14). Ao contrário dos procedimentos adoptados pelos serviços da Comissão antes da criação do ECHO, o pessoal da delegação local da Comissão não tinha de formular sistematicamente observações sobre estas propostas. O processo de avaliação pelos agentes do ECHO em Bruxelas limitava-se essencialmente à selecção dos elementos que o ECHO estava disposto a financiar, mas os registos analisados continham poucas informações sobre a instrução dos pedidos e sobre os motivos das alterações, por vezes difíceis de justificar, efectuadas às propostas (41). Em 74 dos 104 projectos analisados pelo Tribunal, não foi possível determinar claramente o modo como o processo relativo ao projecto havia sido elaborado.

3.14. Sete ONG (que entre si receberam 19 % da totalidade dos fundos concedidos às ONG no período de 1992-1995) consideraram que deverá aumentar-se a atenção prestada à pertinência e conteúdo da acção proposta. Vários consultores contratados pelo ECHO para avaliar as diferentes operações confirmaram esta opinião (ver ponto 5.12). No final de 1995, o ECHO reforçou os seus procedimentos de instrução das operações.

3.15. Além disso, o ECHO não dispunha, quando da auditoria do Tribunal em 1995, de qualquer critério ou base de dados das experiências anteriores que lhe permitisse determinar a relevância da acção e a competência ou eficiência do parceiro potencial (ver ponto 4.15 a). Os processos analisados continham poucas ou nenhumas informações relativamente aos motivos da escolha de determinados parceiros de execução em detrimento de outros. Nos pontos 5.22 a 5.28 do presente relatório, apresentam-se as consequências de uma preparação inicial insuficiente. Os novos procedimentos introduzidos no Outono de 1995 exigindo que os agentes do ECHO documentem a preparação, acompanhamento e apreciação de cada acção deverão permitir uma melhor identificação dos beneficiários e respectivas necessidades.

Co-financiamentos

3.16. O Tribunal não se opõe ao princípio da afectação dos fundos a despesas específicas (earmarking) (42). No entanto, esta instituição salientou por diversas vezes que os contratos operacionais faziam parte de um programa mais vasto financiado igualmente por outros dadores. Das 104 operações analisadas pelo Tribunal, 32 eram desta natureza. No caso de grandes programas humanitários em que intervém um número limitado de dadores, é necessário que estes adoptem, em conjunto com os parceiros implicados, uma estratégia harmonizada no âmbito da definição do programa no que respeita à sua respectiva contribuição financeira, bem como ao sistema comum de elaboração de relatórios, de acompanhamento e de controlo.

3.17. A auditoria revelou que uma ONG beneficiara de subsídios no montante de 12,6 Mio ECU para cobrir o custo de intervenções médicas na Bósnia-Herzegovina de Julho de 1992 a Setembro de 1994 e que, durante o mesmo período, recebera outros subsídios do Reino Unido e do ACNUR sem o conhecimento da Comissão, beneficiando ainda de um financiamento condicional de 4 Mio HFL [1,85 Mio ECU (43)] da Cooperação Neerlandesa como complemento dos fundos concedidos pelo ECHO. A mesma organização recebeu 2,1 Mio ECU para as suas intervenções na Libéria de Maio de 1993 a Agosto de 1994, para além dos subsídios fornecidos por outros Estados-membros.

3.18. Em 1993, uma ONG solicitou financiamento para um programa de reabilitação no Norte do Iraque, informando o ECHO de que procurava financiamento de outros dadores, incluindo uma agência de ajuda humanitária de um Estado-membro. O ECHO concordou em financiar uma grande parte do programa, mas não as pistas, componente que estava fora do âmbito do seu mandato. Porém, este era um elemento essencial do programa. A ONG conseguiu obter os fundos suplementares necessários de quatro outras fontes. No seu acompanhamento do projecto, o ECHO mostrou apenas interesse na execução financeira das componentes que tinha financiado. No final do programa, apenas uma das outras fontes de financiamento (outra ONG) solicitou um relatório descritivo e um relatório financeiro abrangendo a globalidade do programa e apresentando todas as receitas e despesas.

Conclusão

3.19. Até ao início de 1996, os planos globais de mobilização das dotações comunitárias, adoptados periodicamente pela Comissão quando de cada crise importante, não definiam claramente a estratégia a médio prazo das intervenções financiadas pela União. Era difícil distinguir nos planos as prioridades e as directrizes de colaboração com as ajudas bilaterais dos Estados-membros. Por conseguinte, estes planos limitavam-se com demasiada frequência a listas de financiamentos concedidos a organizações designadas nominalmente, sem que fosse possível avaliar a sua coerência de conjunto e apreciar a concordância entre a afectação dos fundos e as prioridades mais urgentes.

3.20. Quando a contribuição faz parte de um programa, não sendo, na prática, um projecto identificável em separado, é necessário não procurar impor procedimentos de controlo financeiro e administrativo, que criam complicações inúteis ao parceiro e ao ECHO e dão uma impressão de controlo em vez de controlarem eficazmente a utilização dos fundos comunitários.

3.21. Os procedimentos de controlo dos programas constituem um domínio em que é essencial uma maior cooperação entre o ECHO e as agências de ajuda humanitária dos Estados-membros caso se pretenda alcançar uma gestão mais eficaz dos fundos públicos no domínio da ajuda humanitária.

3.22. Se bem que a Comissão tenha registado progressos no que respeita à avaliação das necessidades no âmbito das diferentes acções, encontra-se ainda muito dependente das avaliações dos seus parceiros. Tendo em conta as avaliações das necessidades efectuadas pelos seus parceiros especializados, a Comissão deverá, sem criar duplicações, desenvolver a sua capacidade de adquirir, de um modo independente, uma visão de conjunto das necessidades para apreciar a pertinência das propostas dos parceiros. Deste modo, poderá desempenhar uma função mais activa na selecção das acções a realizar.

3.23. Nas suas avaliações das diferentes acções, o ECHO tem de fazer com que cada proposta indique claramente os objectivos e o âmbito da acção, a estratégia e o plano de acção previstos para alcançar esses objectivos, os beneficiários previstos e ainda o modo como a operação se integra em qualquer plano global de ajuda implicando outras organizações. Deverão especificar-se indicadores que permitam avaliar a execução e o impacto das medidas. As situações de grande incerteza e mudanças rápidas exigem uma determinada flexibilidade, mas as alterações a efectuar nas acções deverão ser claramente justificadas (ver pontos 3.13-3.14).

3.24. Quando o ECHO e os Estados-membros financiam conjuntamente as operações de uma ONG, terão de chegar a acordo sobre uma maior partilha de informações e a aplicação de procedimentos de verificação conjuntos para a totalidade do programa. Nesta matéria, a «Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda» (ver ponto 1.14) mostrou que, se os dadores são responsáveis por uma melhor prestação de contas perante o público, deverão igualmente desempenhar uma função importante na promoção de normas coerentes em matéria de elaboração de relatórios (ver pontos 3.16 e 3.21).

3.25. Os diversos serviços da Comissão deverão ainda melhorar a sua coordenação no domínio da análise e controlo dos procedimentos e sistemas das organizações a que concedem fundos, de modo a determinar se essas organizações estão em condições de gerir convenientemente os fundos que recebem e de justificar a sua utilização.

4. ORGANIZAÇÃO E PRÁTICAS DE TRABALHO DO ECHO

Organização e recursos do ECHO

4.1. A criação do ECHO decorreu num contexto difícil devido à explosão de grandes crises humanitárias, que exigiram respostas rápidas para problemas de organização interna e pedidos externos urgentes.

4.2. Tornado operacional no início de 1993, o ECHO assumiu, com uma parte considerável do pessoal implicado, as tarefas de outros serviços, especialmente da DG VIII/5 (ajuda de emergência) e da DG VIII/B1 (ajuda alimentar). Esta redistribuição permitiu que o ECHO começasse as suas actividades sem perda de tempo. No entanto, uma parte significativa desse pessoal saiu do ECHO entre 1993 e 1995, o que levou vários parceiros a queixarem-se das substituições sucessivas dos responsáveis pelos processos e da pouca experiência de alguns dos novos agentes.

4.3. O organigrama do ECHO, elaborado no final de Abril de 1996, figura no anexo 5. O anexo 6 apresenta a análise do pessoal do ECHO, bem como a sua distribuição pelos diversos serviços, que se baseia numa estrutura geográfica. Os serviços operacionais parecem estar insuficientemente dotados para poderem responder às necessidades de análise e de síntese verificadas no domínio das acções individuais (ver pontos 3.13-3.18 e 4.26-4.27).

4.4. Devido a uma limitação do número de lugares disponíveis, o ECHO recorreu frequentemente, nos últimos anos, a agentes temporários e auxiliares ou a prestadores de serviços (44 agentes em 1994 e 36 em 1995), para a execução de tarefas permanentes de gestão corrente. No final de 1995, 43 % dos agentes dispunham quer de contratos temporários, com uma duração máxima de três anos, quer de contratos de agente auxiliar de 12 meses, quer ainda de contratos de prestador de serviços, cuja duração variava entre um e 12 meses. A unidade ECHO 4 (ex-célula orçamental), responsável pela autorização das dotações e liquidação das despesas (orçamento geral e FED), funcionou assim, à excepção do chefe da unidade, graças a agentes externos e apenas com um funcionário, encarregado da coordenação da unidade. No final de Abril de 1996, mais de 60 % do pessoal da unidade financeira era temporário (ver anexo 6).

4.5. O pessoal complementar, agentes auxiliares e prestadores de serviços, tornou-se assim responsável por processos complexos como os relativos às crises no Ruanda (44), na Somália e em Moçambique. Ao desempenhar funções de responsável geográfico, o pessoal externo contratado pela Comissão torna-se o interlocutor principal dos parceiros, pois analisa os pedidos de financiamento e elabora os contratos operacionais. Funções como estas deverão normalmente ser exercidas por agentes experientes, que possuam um bom conhecimento dos procedimentos da Comissão e que, devido à longa duração dos seus contratos, possam representar a Comissão de um modo válido.

4.6. Os procedimentos de recrutamento do pessoal não estatutário são pouco transparentes. No caso dos agentes auxiliares (financiados a partir do número A-110), bem como dos prestadores de serviços (número A-178) disponibilizados por empresas de trabalho temporário, o ECHO apresenta nominalmente os agentes a recrutar. Trata-se de uma escolha intuitu personae, sem critérios de selecção nem provas de avaliação das competências.

4.7. Como a duração dos contratos mencionados é limitada, os agentes apenas poderão continuar a desempenhar as mesmas tarefas se passarem de um regime para outro, até que o seu tempo de serviço atinja três anos. No final deste período, é concedido a alguns um contrato de consultor financiado por dotações operacionais, mas a maioria tem de, após adquirida a formação, abandonar o serviço no momento em que adquiriu a experiência necessária para o exercício das suas funções. Nestas condições, o recurso a pessoal não estatutário para desempenhar tarefas permanentes não é conveniente. De modo geral, a regulamentação relativa ao pessoal dos serviços da Comissão, mesmo a aplicável aos agentes temporários e auxiliares, revela-se demasiado condicionante ao passo que o mandato confiado ao ECHO exige uma determinada flexibilidade.

4.8. Desde a sua criação, o ECHO reconheceu a necessidade de dispor de um número cada vez maior de agentes de assistência técnica no local para avaliar correctamente as necessidades, acompanhar e supervisionar os parceiros de execução, bem como, de um modo geral, assegurar a presença do ECHO no terreno. Em 1995, estavam operacionais cerca de 80 assistentes técnicos em 28 países. Estes assistentes técnicos dispõem geralmente de contratos de curto prazo (seis meses) renováveis. Na prática, em determinados países, têm-se verificado alterações frequentes do pessoal de assistência técnica. Estas alterações são susceptíveis de provocar não apenas uma perda do domínio das operações financiadas pelo ECHO, mas também uma deterioração da sua imagem perante os parceiros. É igualmente fundamental que o ECHO envie ao local assistentes técnicos cuidadosamente seleccionados, que disponham simultaneamente de uma boa experiência da acção humanitária e de um conhecimento satisfatório do funcionamento dos serviços da Comissão.

4.9. A função que os assistentes técnicos devem desempenhar, assegurando a coordenação com as agências das Nações Unidas e as autoridades locais, bem como o acompanhamento das operações financiadas pelo ECHO, significa na prática que assumem funções de representação da Comissão. Como os assistentes técnicos são contratados a curto prazo, existem sérios limites em relação ao que poderão, ou mesmo deverão, fazer nesta matéria.

4.10. Dado o carácter permanente do programa de ajuda humanitária da Comissão, é necessário desenvolver uma capacidade de representação no terreno. Um «corpo» eficaz de peritos em matéria de ajuda humanitária, que possam ser distribuídos à medida das necessidades nas zonas onde decorrem operações humanitárias e que possam igualmente passar determinados períodos na sede do ECHO em Bruxelas, permitirá que a Comissão reforce a sua competência. Para o fazer, deverá recorrer-se a um sistema de rotação do pessoal semelhante ao utilizado entre a sede e as delegações (45). De qualquer modo, a Comissão terá de reforçar seriamente o quadro institucional de que dispõe para o acompanhamento das operações no terreno (ver ponto 4.37).

Práticas de trabalho do ECHO

Acordo-quadro de parceria (AQP)

4.11. Para responder rápida e eficazmente às situações de emergência humanitária, a Comissão adoptou progressivamente, a partir de 1993, um sistema de colaboração estruturada com os seus parceiros. Este sistema, designado por acordo-quadro de parceria, baseia-se no estabelecimento de relações de confiança e num acordo que fixa as modalidades de concessão dos financiamentos do ECHO, bem como os procedimentos que os seus parceiros se comprometem a utilizar nas suas acções, tanto do ponto de vista operacional como financeiro. Este sistema não é fechado, permitindo que novos operadores beneficiem de apoios financeiros da Comissão.

4.12. O Tribunal subscreve o princípio de um acordo-quadro de parceria, aplicado a parceiros de comprovada eficácia e fiabilidade, que deverá permitir a mobilização em boas condições de fundos frequentemente significativos, ao mesmo tempo que reduz os prazos normalmente necessários para os procedimentos administrativos e contratuais. O Tribunal recomendou já, no passado, a adopção deste tipo de acordos, no âmbito do co-financiamento de projectos de desenvolvimento com as ONG (46).

4.13. O sistema do acordo-quadro contém três partes:

a) o acordo propriamente dito, preâmbulo que descreve em termos gerais os princípios e intenções das partes;

b) condições gerais que regulam os procedimentos de instrução, mobilização, apresentação das contas e pagamento. Estas condições determinam a forma dos documentos a utilizar para cada operação individual;

c) condições específicas, fixadas para cada operação (47), que estabelecem os programas de trabalho e aprovam, de forma limitativa, as despesas elegíveis para financiamento do ECHO durante um período estritamente determinado e geralmente curto.

Na prática, o acordo-quadro de parceria visa estabelecer as disposições contratuais que regem as acções individuais de ajuda humanitária, não abrangendo as condições mais gerais de uma parceria por medida a mais longo prazo entre a Comissão e cada um dos seus parceiros para responder a necessidades humanitárias. Contrariamente ao que a Comissão indica na sua resposta, o Tribunal considera que, para estabelecer verdadeiras relações de parceria tendo em conta as particularidades específicas de cada parceiro, os compromissos de ordem geral mencionados no acordo-quadro de parceria são nitidamente insuficientes.

4.14. Se bem que cerca de um terço das ONG questionadas durante este estudo considere que a adopção do acordo-quadro facilitou efectivamente as suas relações com a Comissão por tornar mais claros os procedimentos financeiros, as outras não estão tão certas. Muitas vêem o acordo-quadro como um instrumento administrativo, por vezes rígido, cujos condicionalismos afectam, na realidade, apenas os parceiros do ECHO. Além disso, pensam que se trata de um instrumento essencialmente orientado para um controlo quantitativo da aquisição, encaminhamento e distribuição de produtos (ver ponto 3.13). Algumas das grandes ONG, bem como as organizações internacionais, informaram muito recentemente o ECHO das dificuldades que lhes causava a aplicação do acordo-quadro de parceria e propuseram algumas alterações. No entanto, enquanto se espera o regulamento do Conselho relativo à ajuda humanitária (ver ponto 2.4), os contratos caducados no final de 1994 foram renovados sem qualquer alteração.

4.15. Os controlos realizados junto dos principais parceiros do ECHO (anexo 2) conduzem às seguintes observações:

a) os acordos de parceria foram, regra geral, celebrados sem que o ECHO tivesse podido proceder previamente a uma análise profunda dos métodos de trabalho dos seus parceiros e dos seus procedimentos administrativos e financeiros (ver ponto 3.15). Nestas condições, o ECHO não teve outra possibilidade senão propor uma única estratégia de ajuda humanitária, isto é, a que melhor correspondia aos seus próprios condicionalismos orçamentais e de auditoria financeira;

b) apesar de o acordo de parceria e o seu contrato operacional se adaptarem bem, na sua forma actual, a acções de ajuda humanitária simples, que dizem essencialmente respeito à aquisição, entrega e distribuição de produtos, já não correspondem tão bem às exigências das grandes acções complexas que se integram em programas de maior duração, associando vários dadores. De igual modo, se bem que a grande minúcia dos orçamentos corresponda ao que será razoável esperar no caso de operações simples, está, em contrapartida, pouco adaptada a acções complexas que exigem um mínimo de flexibilidade de execução. Ainda que seja legítimo querer assegurar-se de que as despesas efectuadas correspondem a categorias previamente autorizadas, é excessivo pretender especificar demasiado os fornecimentos, já que isso complica a acção do parceiro;

c) a atitude que consiste em considerar que o parceiro deverá, em todos os casos, adaptar-se às condições do dador porque é este que controla os cordões da bolsa não é realista, indo mesmo contra o desejo de boa gestão. Na realidade, os beneficiários são levados a realizar acrobacias contabilísticas que o ECHO não poderá detectar sem controlos locais, ou a colocar o ECHO perante o facto consumado, sabendo que, devido à sua dimensão e importância política, estes parceiros são fundamentais;

d) se bem que, no acordo-quadro, os parceiros do ECHO se comprometam a seguir determinados procedimentos no plano das acções individuais, o ECHO, por seu lado, assume apenas compromissos de ordem geral. Assim, o ECHO não toma posição relativamente ao nível dos financiamentos que os seus parceiros poderão esperar, aos prazos nos quais obterão uma resposta às suas propostas ou às explicações que lhes serão fornecidas em caso de alterações dessas propostas;

e) determinados métodos contabilísticos adoptados pelos serviços do ECHO são pouco explícitos, tendo como consequência recusas de aceitação de despesas, se bem que nem a disponibilidade das dotações nem a pertinência das despesas estejam em causa. Por conseguinte, deverão ser especificadas no acordo-quadro as modalidades de execução dos montantes fixos, designadamente as despesas relativas ao pessoal (ver ponto 4.22), os mecanismos de utilização das reservas para imprevistos, as modalidades de revisão dos orçamentos e os procedimentos de conversão dos adiantamentos e das despesas (48);

f) quando os contratos operacionais se referem a acções complexas ou integradas em programas de ajuda de grande envergadura, os períodos que limitam a elegibilidade das despesas são muitas vezes demasiado curtos, não correspondendo à duração real das acções (49). Em 41 % dos contratos operacionais analisados, os períodos contratuais revelaram-se inadaptados aos condicionalismos dos parceiros. Por exemplo, em relação aos comboios de ajuda efectuados pelo Danish Refugee Council na ex-Jugoslávia, o ECHO celebrou 25 contratos entre Junho de 1992 e Setembro de 1994. Se bem que este seja um caso extremo, demonstra que quando a duração dos contratos é insuficiente, o planeamento e a gestão das acções complicam-se, tendo como consequência perdas de eficácia e custos supérfluos;

g) a liquidação final das despesas ocorre apenas depois da entrega de um relatório descritivo da execução da acção. Todavia, se bem que os discriminativos financeiros sejam objecto de controlos muito rigorosos quanto à sua correspondência com os orçamentos ou quanto às datas de emissão das facturas, em nenhum dos casos analisados durante o estudo se verificou que os serviços do ECHO tivessem solicitado explicações quando os relatórios eram demasiado vagos ou demasiado sucintos para se poder avaliar o nível real de execução do programa de trabalho (50).

Caixa 2 - Aplicação do acordo-quadro de parceria ao ACNUR

>INÍCIO DE GRÁFICO>

As principais observações decorrentes da análise de contratos celebrados no âmbito das intervenções na ex-Jugoslávia, num montante de 237 Mio ECU, são as seguintes:

a) o ECHO não forneceu uma contribuição geral aos programas de acção do ACNUR, mas financiou acções pontuais inseridas nestes. Na prática, o ECHO relaciona mais os seus financiamentos com acções previamente determinadas que os outros financiadores. Esta prática não está adaptada ao modo de funcionamento do ACNUR, colocando-lhe sérias dificuldades administrativas e de apresentação das contas, devido à curta duração dos financiamentos e à sua imprevisibilidade a médio prazo;

b) devido à situação de guerra, as estimativas das necessidades em termos de materiais e géneros alimentícios elaboradas pelo ACNUR eram aproximativas e incluíram a constituição de stocks de reserva para enfrentar os imprevistos. Por seu lado, apesar da sua representação local, o ECHO viu-se muitas vezes impossibilitado de apreciar o fundamento dos pedidos apresentados pelo ACNUR;

c) se bem que a capacidade do ACNUR em acompanhar no local a distribuição final das mercadorias tenha sido limitada, o ECHO aceitou relatórios de execução muito gerais e cujo valor informativo continuou reduzido, quando apenas as operações pontuais eram consideradas elegíveis;

d) apesar da importância dos montantes em causa, o ECHO não obteve do ACNUR avaliações independentes das operações financiadas.

No que respeita à crise do Ruanda, a análise de quatro contratos celebrados com o ACNUR num total de 73 Mio ECU conduz às seguintes observações:

a) os contratos da Comissão não correspondem aos programas operacionais do ACNUR. A articulação resulta apenas da disponibilização progressiva das dotações pela Comissão;

b) ao adiar o termo do contrato vários meses e ao aceitar a apresentação de um único relatório global para os quatro contratos, a Comissão adaptou o seu sistema tipo inicialmente aplicado às necessidades operacionais do ACNUR nesta crise. As diversas contribuições do ECHO analisam-se como uma resposta por parcelas a um pedido global, sistema a que a Comissão geralmente se opõe;

c) o ACNUR nem sempre respondeu aos pedidos de informação do ECHO, ao qual, por exemplo, não tinham sido enviados em Setembro de 1995 todos os acordos celebrados com as ONG;

d) devido ao grande número de acções e à dispersão das informações de pormenor, o sistema assim aplicado pelo ECHO não lhe permite exercer o seu controlo operacional e financeiro nas condições previstas pelo acordo-quadro de parceria. Apesar destes aspectos, os responsáveis pela avaliação referida no ponto 1.14 do presente relatório consideraram que o financiamento em bloco fornecido pela Comissão ao programa do ACNUR no Ruanda tinha sido eficaz nas circunstâncias verificadas.>FIM DE GRÁFICO>

4.16. No entanto, se por intermédio dos acordos-quadro de parceria se pretende estabelecer uma colaboração orientada para a eficácia da acção, a simplificação dos procedimentos administrativos e uma presença mais visível no palco das crises, os limitados recursos humanos do ECHO e a necessidade de dispor de um conhecimento profundo das capacidades e métodos de trabalho dos parceiros são dois condicionalismos que levariam à redução do número desses acordos.

4.17. Tal como é utilizado, o sistema do acordo-quadro serve no seu essencial de suporte formal para apresentação dos projectos de orçamentos e, posteriormente, de instrumento de controlo contabilístico das despesas. Além disso, aceitou-se que os documentos comprovativos já não seriam enviados ao ECHO quando da liquidação final, mas seriam conservados na sede dos parceiros para uma eventual verificação posterior. Enquanto não forem tidos em consideração os condicionalismos e condições operacionais dos parceiros, sendo aplicado a todos o mesmo tratamento, o acordo-quadro não passará de um instrumento mais ou menos adaptado de racionalização dos procedimentos de instrução e liquidação das despesas no âmbito de relações contratuais de sub-contratação da aquisição de mercadorias e serviços. No que respeita à resposta da Comissão, o Tribunal recorda que, como o Parlamento Europeu e o Conselho, subscreve inequivocamente o princípio de um acordo-quadro de parceria como instrumento de gestão da ajuda humanitária (ver ponto 4.12). Contudo, na sua formulação e aplicação actuais, o acordo-quadro não constituirá um instrumento que conduza a uma parceria efectiva orientada para objectivos de ajuda a alcançar em função de um comprovado conhecimento prático em domínios determinados (ver ponto 4.16).

4.18. As observações anteriores, bem como as apresentadas nos pontos 3.16-3.18 no que respeita às operações co-financiadas, apontam para a necessidade de a Comissão introduzir uma certa diferenciação nas disposições do acordo-quadro de parceria de modo a reflectir os diferentes tipos de operações financiadas. Esta medida deverá ser tomada no âmbito do processo de revisão das disposições do acordo-quadro de parceria já iniciado em 1994, mas adiado enquanto se aguardava a elaboração do regulamento relativo à ajuda humanitária. Quando a operação é relativamente simples, constituindo uma acção independente com o objectivo de adquirir, entregar e distribuir bens humanitários, as actuais disposições do acordo-quadro de parceria, com as alterações já previstas, são adequadas. Porém, no caso de acções mais complexas, em que o parceiro associa os recursos fornecidos pela Comissão aos recursos de outros dadores e aos seus próprios recursos, é necessário que as disposições contratuais sejam mais explícitas no que respeita ao programa total, às suas diferentes componentes e às respectivas fontes de financiamento.

4.19. Enquanto um dos principais dadores, é normal que a Comissão esteja directamente implicada na definição do programa dos seus parceiros, devendo poder influenciar a escolha das prioridades. O acordo-quadro de parceria deverá conter disposições precisas no que respeita à forma e conteúdo dos relatórios descritivos e financeiros a apresentar para o conjunto do programa do parceiro, de modo a que este assuma a suficiente responsabilização perante os seus dadores. Estes contratos deverão igualmente incluir disposições relativas ao controlo da operação no seu todo, para evitar que cada dador procure aplicar separadamente as suas próprias exigências na matéria.

4.20. Para que estas disposições sejam eficazes, é necessário que outros grandes dadores adoptem uma estratégia semelhante, o que parece não ser fácil. No entanto, a Comissão e os Estados-membros da UE estão em posição de assumir a liderança nesta matéria. Na avaliação conjunta da ajuda de emergência ao Ruanda foram apresentadas recomendações específicas aos dadores, às agências e ao Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE sobre a necessidade de definir «normas uniformes, incluindo a análise das informações por actividade e domínio, para todos os provedores de ajuda humanitária. (. . .) os dadores têm o dever de adoptar regras comuns no que respeita à apresentação dos relatórios que exigem às agências a que concedem financiamento» (51).

4.21. A diferenciação das disposições do acordo-quadro de parceria nos termos anteriormente apresentados implica uma determinada categorização das organizações parceiras da Comissão. Um primeiro grupo seria constituído pelas principais agências das Nações Unidas e pelo CICV, com os quais são necessários acordos específicos devido à natureza das operações financiadas e ao seu estatuto multilateral e internacional específico (ver ponto 2.23). Um segundo grupo reuniria ONG que actuam à escala internacional, realizando programas de assistência humanitária a médio e longo prazo num determinado país, para os quais beneficiam de financiamentos provenientes de várias fontes. Um terceiro grupo seria constituído pelas ONG que realizam acções humanitárias pontuais, geralmente em menor escala e com fórmulas de financiamento simples.

Despesas relativas ao pessoal no âmbito dos projectos

4.22. As despesas relativas ao pessoal constituem frequentemente uma parte substancial dos custos de um projecto. Ao contrário da aquisição de produtos e equipamentos, para a qual o ECHO exige especificações dos custos reais, no que respeita às despesas com o pessoal é utilizado um sistema de montantes fixos (52), sendo estes diferentes consoante se trate de pessoal expatriado ou local. Este sistema, na sua forma actual, apresenta os seguintes problemas:

a) embora a designação utilizada seja «montantes fixos» e o ECHO na prática pague esses montantes integralmente, este pretendeu explicar (53) que, na verdade, os referidos «montantes fixos» são limites máximos para os pagamentos a efectuar;

b) a remuneração realmente paga pelos diferentes parceiros do ECHO ao seu pessoal varia consideravelmente: para alguns, os montantes fixos são insuficientes para cobrir os custos (por exemplo, as agências das Nações Unidas, as organizações internacionais e determinadas ONG, que quase aplicam as tabelas de preços do mercado), ao passo que, para outros, cujo pessoal é voluntário, o montante fixo excede por vezes substancialmente os custos reais (54);

c) os montantes pagos ao pessoal local são igualmente uniformizados em todo o mundo, baseando-se nos níveis de remuneração praticados nos países mais pobres (55). Estes níveis são completamente inadequados para países de rendimento médio como a ex-Jugoslávia. A maioria dos parceiros contactados considerava que os montantes fixos locais eram demasiado baixos para lhes permitir contratar pessoal local de boa qualidade, especialmente no caso de profissões altamente qualificadas. Nestas circunstâncias, existe um incentivo para os parceiros contratarem pessoal expatriado em vez de pessoal local, o que penaliza não apenas o país em crise mas também o orçamento comunitário.

Uniformização das disposições contratuais

4.23. A Comissão não uniformizou as disposições contratuais aplicáveis aos seus parceiros que beneficiam de financiamento para acções de ajuda humanitária geridas pelo ECHO (regidas pelo acordo-quadro de parceria), operações de ajuda alimentar geridas pela DG VIII (Cartas oficiais), programas a favor dos refugiados geridos pela DG 1B e pela DG VIII (contratos sob a forma de carta) e co-financiamento de projectos de desenvolvimento com ONG gerido pela DG VIII (contratos sob a forma de carta). Cerca de 45 % dos parceiros do ECHO consultados salientaram que não compreendiam as razões para esta grande diversidade de procedimentos. Embora seja verdade que a forma e as cláusulas dos contratos não podem ser exactamente idênticas para os diferentes tipos de acções financiadas, é possível uma uniformização considerável e uma maior coerência das exigências dos diferentes serviços da Comissão, designadamente nos seguintes aspectos:

a) condições de pagamento (por exemplo, adiantamentos, condições para desbloqueamento dos fundos);

b) outras condições financeiras, incluindo tratamento dos juros (56), pagamento de montantes fixos para pessoal ou transporte;

c) normas de aquisição;

d) inspecção e controlo;

e) condições de transporte e entrega;

f) disposições relativas à apresentação de relatórios narrativos e financeiros, incluindo os prazos previstos.

4.24. A Comissão reconheceu que a aplicação de procedimentos diferentes, designadamente contratuais, para a gestão dos programas a favor dos refugiados é insatisfatória (57). Em 1994, os serviços da Comissão responsáveis pela ajuda aos refugiados verificaram se o acordo-quadro de parceria era aplicável às suas acções a longo prazo, tendo concluído pela negativa. Desde esse momento, poucos progressos foram feitos no sentido da harmonização das disposições contratuais. Esta questão deverá ser expressamente tratada no âmbito da revisão das disposições do acordo-quadro de parceria pela Comissão.

Abertura de concursos

4.25. De modo geral, verificou-se que as grandes organizações como as agências das Nações Unidas, o CICV e as grandes ONG aplicam procedimentos adequados em matéria de realização de consultas do mercado e concursos públicos, tentando obter as melhores propostas em termos de preço, entrega, fiabilidade do fornecimento e critérios semelhantes. Estas organizações, incluindo as grandes ONG, dispõem geralmente de serviços especializados em matéria de compras e controlam os procedimentos aplicados por esses serviços.

4.26. No que respeita aos procedimentos adoptados pela Comissão, das 20 operações analisadas pelo Tribunal (58), as de duas organizações revelaram procedimentos que se situavam aquém das expectativas:

a) o primeiro caso refere-se a contratos para o fornecimento à Sérvia de cabazes de produtos alimentares. Apesar de se tratar, na prática, de uma operação directa do ECHO, sendo o ECHO Belgrado responsável pela distribuição dos cabazes, os fundos eram pagos a uma ONG que os adquiria a um fornecedor sem a realização de qualquer concurso. Apenas foi aberto concurso por ocasião do 14º contrato, em Maio de 1994, tendo o fornecedor efectuado uma redução de 16 % no preço das mercadorias e de 37 % no do transporte (59). Neste caso, a Comissão deveria ter sido mais activa no sentido de garantir a abertura de um concurso desde o início;

b) no que respeita à entrega de sementes e alfaias agrícolas em Angola, os serviços do ECHO procederam a uma consulta do mercado em tais condições que as propostas recebidas não podiam ser comparadas de um modo válido, o que permitiu várias vezes a adjudicação dos contratos ao mesmo fornecedor. Em relação aos contratos cuja amplitude exige prazos de execução de vários meses, não se poderá invocar motivos de urgência para justificar ajustes directos. É fundamental uma maior disciplina neste domínio.

4.27. Até ao final de 1995, no que se refere à ajuda alimentar de emergência financiada pelas dotações da rubrica orçamental B7-211, o ECHO era obrigado a respeitar os procedimentos de mobilização previstos pelo Regulamento nº 2200/87. Para todas as outras aquisições relativas às suas operações directas, por exemplo na ex-Jugoslávia, o ECHO pôde aplicar procedimentos de mobilização geridos pelos seus próprios serviços. Assim, a Comissão deverá analisar a oportunidade de aplicar um sistema único de aquisição e de adjudicação para as ajudas humanitárias e alimentares, de modo a concentrar o know how e a competência em matéria de aquisições. Além disso, os procedimentos de aquisição de emergência apenas deverão ser utilizados em situações de emergência real. Quando as operações directas são executadas em situações de crise prolongada, como na Croácia e na Sérvia, poderão ser aplicados procedimentos de aquisição normal.

Acompanhamento da execução das acções

4.28. O acompanhamento realiza-se a vários níveis. Em primeiro lugar, os parceiros de execução devem garantir o acompanhamento das suas próprias operações, para poderem informar a Comissão e, se necessário, propor alterações à acção em tempo oportuno. Em alguns casos, nomeadamente quando estão envolvidas as agências das Nações Unidas e organizações internacionais, o parceiro do ECHO subcontrata ONG internacionais ou locais para efectuarem a distribuição da ajuda ao beneficiário final. Ocorre assim um segundo nível de acompanhamento efectuado pela agência ou organização internacional. Um terceiro nível de acompanhamento é assegurado pelos serviços do próprio ECHO, quer se trate dos assistentes técnicos no terreno ou dos agentes na sede. Este último nível de acompanhamento é especialmente importante em relação às acções directas do ECHO. Um outro aspecto do processo de acompanhamento consiste nas actividades de avaliação, em que determinados consultores realizam a pedido do ECHO avaliações locais da acção (ver pontos 5.1-5.40). Estas avaliações são geralmente efectuadas antes do final da acção, contendo assim um elemento importante de acompanhamento.

Operações directas

4.29. Nas suas acções de ajuda directa e, designadamente, no caso das operações de ajuda alimentar à Croácia, bem como em menor medida à Sérvia-Montenegro (60), a Comissão conseguiu aplicar um sistema de acompanhamento eficaz por intermédio das suas representações locais. Na Croácia, apoiando-se em boas equipas de ONG que associavam expatriados e pessoal local, manteve o domínio do programa apesar das pressões por vezes fortes provenientes das autoridades nacionais, locais ou mesmo das comunidades de refugiados. Nesta matéria, o representante do ACNUR em Zagreb salientou a excepcional fiabilidade das informações recolhidas por estas equipas financiadas pela Comunidade. As equipas contratadas pela Comissão para controlar a entrega de ajuda alimentar à Arménia, Azerbaijão e Geórgia em 1994/1995 contribuíram significativamente para que a ajuda alimentar chegasse ao seu destino com um mínimo de perdas.

Operações conduzidas por parceiros

4.30. Os responsáveis pelas principais agências das Nações Unidas reconhecem que, como recorrem cada vez mais às ONG enquanto parceiros de execução, é necessário reverem as suas práticas e reforçarem as medidas de acompanhamento. Para isso, as agências e a Comissão têm de chegar a acordo sobre as responsabilidades em matéria de acompanhamento. Quando uma agência como o PAM entrega produtos de ajuda humanitária a «pontos de entrega avançados» (extended delivery points, EDP) e, em seguida, outros parceiros de execução ou organizações locais garantem a distribuição aos beneficiários finais, os sistemas de informação da agência não estão orientados para um acompanhamento minucioso para além destes pontos de entrega. Para isso, depende dos agentes de que dispõe no terreno, bem como dos relatórios comunicados pelos parceiros ou organizações locais. No entanto, o ECHO espera que as agências lhe possam apresentar relatórios circunstanciados sobre a distribuição a todos os níveis. As dificuldades que as agências encontraram em satisfazer esta expectativa contribuíram para o descontentamento manifestado pela Comissão, por exemplo no que respeita ao desempenho do PAM e do ACNUR (ver caixas 2 e 3).

4.31. Nem o PAM nem o ACNUR dispõem de recursos próprios para financiar actividades de acompanhamento. Se a Comissão lhes exigir um acompanhamento mais intensivo, este terá de ser financiado pelos subsídios concedidos pela Comissão. O exemplo das acções directas de ajuda alimentar na Croácia e na Sérvia ilustra bem este aspecto (ver ponto 4.29). Em crises longas e alargadas como na ex-Jugoslávia, em que os montantes mobilizados para a ajuda humanitária são enormes, é preciso que os principais actores como o ECHO, o ACNUR e o PAM cheguem a acordo sobre o tipo de acompanhamento necessário e garantam o seu financiamento específico.

4.32. Garantir o acompanhamento de grandes quantidades de produtos através de uma cadeia de distribuição com muitos elos e subdivisões é uma tarefa extremamente complexa e as grandes agências não dispõem de sistemas satisfatórios para ir além dos «pontos de entrega avançados» (61). É extremamente difícil elaborar e colocar em funcionamento sistemas de informação de gestão que produzam dados precisos e fiáveis. No entanto, a Comissão e os outros dadores deverão continuar a trabalhar com as grandes agências no sentido de melhorarem os sistemas de que dispõem.

Caixa 3 - Ajudas da União Europeia aplicadas pelo Programa Alimentar Mundial (PAM)

>INÍCIO DE GRÁFICO>

Se bem que o PAM fosse tradicionalmente responsável pela componente alimentar da ajuda para o desenvolvimento das Nações Unidas, realiza desde há vários anos um número cada vez maior de operações de carácter humanitário. A União Europeia e os seus Estados-membros constituem a primeira fonte de financiamento do PAM.

Com o aumento das suas intervenções humanitárias, o PAM encontra dificuldades em cobrir as suas despesas de funcionamento. Estas dificuldades, aliadas a sistemas de gestão e a um modus operandi pouco orientados para a apresentação de contas no plano das contribuições individuais dos seus provedores de fundos, suscitaram recentemente questões por parte de vários dadores e designadamente da Comissão. Neste contexto, foi constituído em 1994 um grupo de trabalho multidadores para definir um sistema de informação aceitável para cada um. Os trabalhos deste grupo ainda não tinham sido concluídos no final de 1995.

As preocupações dos serviços da Comissão acentuaram-se devido ao facto de, mais ainda do que no caso das outras agências das Nações Unidas, os donativos da União Europeia distribuídos pelo PAM se caracterizarem por uma visibilidade relativamente baixa, já que é difícil acompanhá-los no terreno (62). Além disso, como os prazos de encaminhamento das ajudas são bastante dilatados e a estimativa das necessidades é frequentemente «prudente», o PAM nem sempre pode mobilizar todas as dotações autorizadas pela Comissão, que são consequentemente anuladas. Por último, a Comissão considera que o nível das despesas acessórias que acompanham cada operação (63) é elevado.

Os serviços do PAM questionados durante este estudo consideraram que:

a) o acordo-quadro de parceria elaborado pelo ECHO não permitia que o PAM abrangesse o custo total das suas operações;

b) os serviços da Comissão impunham, em matéria de apresentação de contas, exigências diferentes, cada um em função dos seus próprios procedimentos;

c) os financiamentos da Comissão abrangiam períodos demasiado curtos que correspondiam mal ao ciclo das operações.

Na prática, a função de coordenador do PAM está limitada à ajuda alimentar. Apenas em Angola, por razões provavelmente históricas (64), desempenhou uma função alargada.

Apesar de uma melhoria recente das relações a alto nível entre a Comissão e o PAM, subsistem obstáculos práticos que apenas serão superados quando cada uma das partes possuir um conhecimento profundo dos condicionalismos e procedimentos da outra parte. Os controlos efectuados nas sedes e nas delegações locais do PAM e da Comissão revelam que existem mal-entendidos dos dois lados devido ao desconhecimento dos respectivos funcionamentos. Neste contexto, será necessário que a Comissão especifique a sua linha de conduta em relação ao PAM (65) e que faça com que as suas delegações locais estejam estreitamente associadas ao acompanhamento das operações.>FIM DE GRÁFICO>

4.33. No que respeita às operações executadas pelas ONG, as principais organizações reconhecem de um modo geral a necessidade de um auto-acompanhamento rigoroso, tanto pelos agentes no local como pelos serviços centrais, mas os resultados variam. As deficiências na elaboração inicial dos projectos e na definição dos objectivos e dos programas de acção (ver ponto 3.13) dificultam o acompanhamento e a comunicação dos resultados. O facto de o ECHO não ter definido o conteúdo dos relatórios descritivos constitui uma das razões para que muitos deles (mais de 20 % das 104 operações analisadas) forneçam poucas informações sobre o acompanhamento e os resultados do projecto. Por conseguinte, mesmo quando o acompanhamento foi satisfatório, os relatórios não o demonstram.

4.34. As ONG visitadas no local em Angola e na ex-Jugoslávia estavam, de um modo geral, a acompanhar os seus projectos de perto, podendo apresentar informações actualizadas sobre a sua fase de execução. A situação nas sedes das ONG visitadas era variável; algumas tinham apenas uma ideia geral das actividades no terreno, ao passo que outras dispunham de informações pormenorizadas e enviavam com bastante frequência os agentes dos serviços centrais ao local (62).

Acompanhamento efectuado pela Comissão

4.35. O ECHO depende em grande medida dos seus assistentes técnicos no terreno para acompanhar a execução das operações pelos seus parceiros (ver pontos 4.8-4.9). A eficácia destes é variável: na Croácia e na Sérvia, os assistentes técnicos da ECTF e do ECHO Belgrado que trabalhavam com as ONG eram experientes e bem aceites. Mantinham contactos frequentes com as ONG, visitavam os locais de execução dos projectos, forneciam aconselhamento e assistência no que respeita a propostas de novos projectos ou alterações a projectos já existentes. Participavam igualmente em reuniões de coordenação com as agências das Nações Unidas, as ONG e os financiadores. Todavia, em Angola, verificou-se a situação oposta.

4.36. Deste modo, devido ao recomeço da guerra, o programa do ACNUR em Angola relativo a 1994 (1,8 Mio ECU), que se sobrepunha ao de outras agências (UNICEF), teve de ser reformulado várias vezes. Uma grande parte das distribuições de produtos alimentares e de materiais tinha sido confiada a três ONG que actuavam em zonas difíceis. Estas condições exigiam um acompanhamento particularmente próximo. Finalmente, o programa de trabalho foi interrompido a meio, uma parcela significativa dos materiais não pôde ser distribuída e as acções empreendidas não puderam ter efeitos duráveis em duas das três províncias em questão. Uma grande parte dos fundos pagos a uma das ONG tinha sido consagrada à recuperação de três dos seus gabinetes. O responsável local do ECHO não tinha assegurado qualquer acompanhamento da operação.

4.37. Quando das auditorias locais efectuadas pelo Tribunal em 1994 e 1995, a função dos assistentes técnicos do ECHO precisava de ser clarificada. Mesmo em Zagreb e Belgrado, os assistentes desconheciam até que ponto deveriam ir na procura de informações e no acompanhamento dos parceiros, especialmente das agências das Nações Unidas. As suas funções não estavam definidas nos contratos operacionais celebrados com os parceiros, sendo o seu mandato formulado em termos gerais. Nem sempre eram consultados sobre os novos contratos celebrados entre os serviços centrais das ONG e a Comissão e, por vezes, apenas recebiam uma cópia do contrato depois de a solicitarem a Bruxelas. Além disso, quando o ECHO foi criado, abandonou-se a prática anterior de as delegações terem de apresentar avaliações sumárias da actuação de um parceiro antes de se proceder aos pagamentos finais.

4.38. Em Março e Junho de 1995, o ECHO organizou seminários respectivamente em Nairobi e Moscovo para que os assistentes técnicos discutissem essas questões. Na sequência destes seminários, foram tomadas medidas para melhorar a definição do seu mandato, condições de trabalho e procedimentos em matéria de relatórios. Paralelamente à adopção de outras medidas com vista à melhoria das disposições contratuais e da gestão destes assistentes técnicos, estes problemas estão a ser tratados progressivamente.

4.39. A Comissão deverá efectuar estimativas mais realistas das suas necessidades em matéria de assistência técnica. Na Sérvia, um assistente técnico era responsável pelo acompanhamento de 10 ONG e por cerca de 20 projectos abrangendo cinco sectores diferentes. Os consultores a que o ECHO recorreu para analisar as acções acompanhadas por assistentes técnicos em Nairobi e no Azerbaijão salientaram que era impossível que esses assistentes técnicos realizassem plenamente a sua tarefa.

4.40. O acompanhamento efectuado pela Comissão em Bruxelas no que respeita ao desenrolar efectivo das acções é limitado. Os agentes das unidades geográficas deslocam-se de vez em quando às ONG no local e visitam os projectos da sua competência. Os relatórios que apresentam após o seu regresso são frequentemente demasiado gerais. Em 49 dos 74 contratos com ONG verificados (63), os relatórios eram insuficientes para que os serviços da Comissão pudessem apreciar convenientemente os resultados efectivamente obtidos pelo parceiro antes de procederem aos pagamentos finais. Assim, foram efectuados pagamentos finais embora os relatórios descritivos dos parceiros mencionassem claramente que a maioria dos produtos previstos não tinha sido distribuída: após a realização dos pagamentos finais, os projectos deixaram de ser objecto de acompanhamento.

Procedimentos de execução financeira

4.41. Desde 1995, o ECHO melhorou significativamente a qualidade da gestão financeira das suas operações através da adopção de procedimentos uniformizados. Estes esforços de racionalização dos procedimentos administrativos e financeiros, envidados para responder ao aumento das dotações e ao número crescente de acções a apoiar, foram dificultados, em primeiro lugar, por uma insuficiência de efectivos (ver ponto 4.4) e seguidamente pela existência de sistemas contabilísticos diferentes consoante as fontes de financiamento (64). Para garantir o acompanhamento financeiro do conjunto dos contratos, desenvolveu-se uma aplicação informática específica. Como esta aplicação se revelou insuficiente, foi desenvolvida uma nova aplicação local a partir de Setembro de 1993. No final de Abril de 1996, esta ainda não estava completamente operacional, sendo os dados daí resultantes de uma fiabilidade limitada. Nestas condições, os serviços financeiros são obrigados a recorrer a aplicações específicas. É necessário resolver a situação, de modo a evitar esta duplicação de recursos.

4.42. O artigo 24º das condições gerais do acordo-quadro de parceria permite que o ECHO pague, a pedido do parceiro, um adiantamento de 50 % do montante de cada contrato operacional. São possíveis adiantamentos complementares que podem atingir 80 % do orçamento total da acção. Muitos parceiros queixaram-se dos atrasos no pagamento dos adiantamentos. A análise de cerca de 30 contratos revela que o prazo médio após a assinatura do contrato, que tinha passado de 56 dias em 1993 para 36 dias em 1994, subiu para 46 dias em 1995. Em alguns casos, o prazo de pagamento foi apenas de cerca de 12 dias, o que indica que são possíveis melh