Relatório do Tribunal de Contas

sobre a eficácia operacional da gestão do Instituto Monetário Europeu e do Banco Central Europeu relativo ao exercício de 1998, acompanhado das respostas do Banco Central Europeu

(2000/C 133/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

INTRODUÇÃO

1. O Banco Central Europeu (BCE) substituiu em 1 de Junho de 1998 o Instituto Monetário Europeu (IME). O IME existia desde 1 de Janeiro de 1994, tendo como objectivo contribuir para a realização da União Económica e Monetária (UEM), preparando nomeadamente as condições necessárias à passagem à terceira fase dessa união, caracterizada pela introdução de uma moeda única.

2. O Tribunal apresentou quatro relatórios sobre os resultados dos controlos efectuados no âmbito da análise da eficácia operacional da gestão do IME em relação aos exercícios de 1994 a 1997(1). Em 1998, o BCE terminou os preparativos da terceira fase iniciados pelo IME e tomou a seu cargo a gestão das funções antes exercidas por este último. Nesse ano não foi ainda confrontado com a actividade normal de um banco central, mas conheceu um período de transição que marcou mais uma continuidade que uma ruptura com o IME, o qual foi liquidado em 1 de Junho de 1998. Em Abril de 1999 foi publicado um relatório anual que apresentou simultaneamente as demonstrações financeiras do BCE em 31 de Dezembro de 1998 e as contas de liquidação do IME em 31 de Maio de 1998.

3. Dado que o Tribunal dispõe de um mandato idêntico em relação ao IME(2) e ao BCE(3), o seu relatório relativo a 1998 refere-se à eficácia operacional da gestão do IME (nos cinco primeiros meses) e do BCE (no resto do ano). Duas partes são consagradas ao balanço da actividade do IME e à sua liquidação, respectivamente.

BALANÇO DA ACTIVIDADE DO IME

4. O IME teve como principal função executar os trabalhos preparatórios exigidos para a terceira fase da UEM, que levou à instauração do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC), à realização de uma política monetária única e à criação de uma moeda única. Para tal, o IME teve por tarefa reforçar a coordenação das políticas monetárias nacionais, com vista a melhorar a convergência entre as economias dos Estados-Membros, e assegurar a estabilidade dos preços.

5. Estes trabalhos tomaram a forma de publicações, estudos, documentos de reflexão, consultas, pareceres e recomendações, tendo sido elaborados pelo pessoal do IME e pelos subcomités e grupos de trabalho compostos por peritos do IME e dos bancos centrais nacionais. Foram nomeadamente cobertos os domínios da política monetária, política cambial, estatísticas macroeconómicas e monetárias, sistemas de pagamento, emissão das notas e das moedas em euros, harmonização das normas e padrões contabilísticos, sistemas de informação e de comunicação, supervisão bancária e questões jurídicas. Em termos operacionais, esse processo traduziu-se no desenvolvimento, experimentação e integração dos sistemas e procedimentos do BCE e do SEBC, bem como no acabamento, com rigorosos condicionalismos temporais, de um número considerável de projectos importantes.

6. Além dos quatro relatórios anuais relativos aos exercícios de 1994 a 1997, o IME publicou cerca de 40 relatórios, alguns dos quais se revestiram de importância específica, em especial os relativos à política monetária única durante a terceira fase da UEM, à evolução do projecto TARGET [Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express Transfer System(4)] e à convergência na União Europeia (UE).

7. De 1994 a 1998, o IME respondeu a 123 pedidos de consulta no domínio das suas competências, provenientes quer do Conselho (24) e da Comissão (5) no caso das propostas de regulamentação comunitária, quer das autoridades dos Estados-Membros da UE (94) no caso dos projectos de textos de carácter legislativo ou regulamentar nacional.

8. Desde a instituição do IME, os investimentos financeiros geraram uma receita de juros acumulada de cerca de 144 milhões de ecus, enquanto que os ganhos extraordinários se elevaram a 24 milhões de ecus. Por seu lado, os custos acumulados atingiram um total de 185 milhões de ecus, compostos por 96 milhões de ecus de despesas de pessoal, 77 milhões de ecus de outras despesas administrativas, 11 milhões de ecus de amortizações do exercício e 1 milhão de ecus de diferenças de reavaliação. Os investimentos representaram um total de 40 milhões de ecus no conjunto deste período.

LIQUIDAÇÃO DO IME

9. Em conformidade com as disposições do artigo 23.o dos estatutos do IME, todos os activos e responsabilidades do IME foram automaticamente transferidos para o BCE(5) por ocasião da liquidação do primeiro, que se verificou em 1 de Junho de 1998. O procedimento de liquidação do IME foi aprovado pela Decisão n.o 10/98 do Conselho do IME, de 5 de Maio de 1998. O saldo negativo de liquidação do IME, no montante de 17625220 ecus, foi imputado às contribuições pagas pelos bancos centrais nacionais a título de recursos do IME.

ACTIVIDADE EM 1998

10. O número de efectivos permanentes do IME, que atingira 334 pessoas em 31 de Dezembro de 1997, elevava-se a 407 pessoas em 31 de Maio de 1998. Deste total, 402 pessoas foram transferidas para o BCE em 1 de Junho de 1998, das quais 375 celebraram posteriormente com o BCE um contrato de trabalho com uma duração posterior a 31 de Dezembro de 1998. Em 31 de Dezembro de 1998, o número de efectivos permanentes do BCE elevava-se a 534 pessoas, 54 das quais ocupavam lugares de chefia.

11. O relatório anual do BCE relativo ao ano de 1998 apresenta, por um lado, os trabalhos preparatórios para a terceira fase da UEM e para a transição para a moeda única e, por outro, o funcionamento do SEBC. A este respeito, foram adoptados pelo BCE cerca de 20 textos legislativos.

12. O ano de 1998 foi o último que precedeu o arranque da terceira fase da UEM e a introdução do euro. O BCE substituiu o IME que já registara significativos progressos na preparação do enquadramento operacional do euro-sistema(6), no qual se insere a condução da política monetária. Assim, o BCE publicou em Setembro de 1998 um relatório apresentando os instrumentos dessa política monetária incluindo, nomeadamente, um sistema de reservas mínimas obrigatórias(7), operações de open market(8) e mecanismos de facilidade permanente(9).

EFICÁCIA OPERACIONAL DA GESTÃO EM 1998

13. Na sequência dos controlos que efectuou, o Tribunal enviou observações e recomendações à direcção do BCE. Algumas merecem ser abordadas no presente relatório.

Gestão orçamental e controlo da execução orçamental

14. Em 6 de Janeiro de 1998, o Conselho do IME adoptou um orçamento relativo a todo o ano de 1998 em relação ao IME mas não em relação ao BCE; na realidade, a futura organização do BCE e a homogeneização específica da classificação do pessoal recrutado quando da sua instituição ainda não tinham sido decididas nessa data. O primeiro orçamento do BCE devia incluir duas partes, a saber a parte do orçamento do IME transferida para o BCE e os recursos adicionais necessários ao BCE. Tendo em conta as incertezas quanto à data precisa da instituição do BCE, a direcção do IME decidiu fazer vigorar o primeiro orçamento do BCE a partir de 1 de Julho de 1998 e manter em vigor o orçamento do IME até essa data. Decidiu igualmente apenas incluir os artigos do orçamento do IME no do BCE em caso de necessidade. Na sua primeira reunião, em 9 de Junho de 1998, o Conselho de Governadores do BCE confirmou a validade do orçamento do IME até à aprovação do orçamento do BCE relativo ao segundo semestre de 1998. Este foi aprovado pelo Conselho de Governadores, em 7 de Julho de 1998, por um montante provisório de 96,7 milhões de ecus, tendo sido posteriormente reduzido para 79,8 milhões de ecus em Setembro de 1998.

15. Contudo, o orçamento do IME não foi revisto na sequência da decisão de encurtar o prazo de Dezembro para Junho de 1998. Assim, o relatório sobre a execução orçamental em 30 de Junho de 1998 atribui ao IME um montante de 48,5 milhões de ecus de realização de despesas relativas ao primeiro semestre de 1998, comparando-o com 110,2 milhões de ecus (montante orçamentado para o IME até Dezembro de 1998), o que conduz a uma taxa de execução aparente de 44 %. Não foi efectuada qualquer comparação em relação ao orçamento, nem dos cinco primeiros nem dos seis primeiros meses de 1998.

16. O relatório sobre a execução orçamental em 31 de Dezembro de 1998, apresenta unicamente a análise da execução do orçamento no segundo semestre de 1998. Apresenta um montante de 60,3 milhões de ecus de despesas em relação ao orçamento revisto de 79,8 milhões de ecus, ou seja uma taxa de execução de 75,5 %. Contudo, este montante inclui despesas do IME relativas a facturas recebidas após 30 de Junho de 1998. De qualquer modo, tendo em conta o modo como foi analisada a execução orçamental do primeiro semestre (ver ponto 15), não está disponível, nem pôde ser comunicada ao Conselho de Governadores, qualquer informação sobre a execução orçamental consolidada relativa ao ano de 1998.

17. Dada a divergência entre períodos contabilísticos e orçamentais, o serviço responsável pelo controlo da execução orçamental renunciou a efectuar a reconciliação entre as despesas efectuadas e as despesas contabilizadas na conta de resultados, não só em relação ao BCE (período de 1 de Julho a 31 de Dezembro de 1998) mas também ao IME (cinco primeiros meses do ano). Por consequência, a fiabilidade dos dados apresentados não é garantida por uma verificação aritmética e contabilística.

Gestão e controlo dos projectos(10)

18. Os procedimentos de controlo dos projectos poderão ser aperfeiçoados a fim de facilitar a avaliação do seu estado de progresso, tanto a nível dos prazos como da utilização do orçamento:

a) O método adoptado nem sempre permite garantir a objectividade e a fiabilidade do controlo; na realidade, o grau de realização dos projectos é avaliado principalmente em função do consumo dos recursos, indicador que por si só não reflecte o estado real de progresso, nomeadamente no caso de projectos complexos e interdependentes, não permitindo, entre outros aspectos, identificar atempadamente casos em que eventualmente se ultrapassem determinados limites de custos e de prazos, como no caso dos projectos FCRS(11) (Foreign Currency Reserves Subledger - grande livro auxiliar das reservas de câmbio). Esta deficiência é acentuada por não existir qualquer sistema de contabilização dos compromissos;

b) É difícil seguir de maneira simples e coerente a evolução dos projectos de um ano para o outro; na realidade, estes são progressivamente renumerados, renomeados, redimensionados, agregados ou desagregados e a lista constante do relatório de execução orçamental não permite uma identificação clara e rápida; além disso, dado que a informação relativa às transferências de fundos não aparece nos relatórios de controlo, não é possível conhecer a situação dos fundos disponíveis para cada projecto.

19. No caso dos projectos FCRS, que se encontram intrinsecamente ligados e se destinam a assegurar o seguimento contabilístico das reservas de câmbio, foram despendidos 2 milhões de DEM durante o primeiro semestre de 1998, valor que ultrapassava já o orçamento total para o ano aprovado em Abril de 1998 (1,78 milhões de DEM). No segundo semestre, a instância interna competente aprovou retroactivamente ultrapassagens de custos através de transferências do orçamento do projecto FCRS 2 para o do projecto FCRS 1, e aceitou um orçamento suplementar, estando uma parte dos montantes já comprometida na data de aprovação desse orçamento. Assim, o orçamento do projecto FCRS 2, ou seja 450000 DEM, foi utilizado para cobrir os casos em que os custos foram ultrapassados no projecto FCRS 1 antes de eles terem sido autorizados. Além disso, foi contratada uma equipa de consultores a partir do início do mês de Julho de 1998, tendo o contrato apenas sido assinado em 2 de Outubro, contrato que aliás apenas define de maneira pouco precisa a sua função e os seus compromissos em relação ao BCE, nomeadamente em matéria de prazos e de custos. Adicionalmente, no final de 1998, o BCE ainda não tinha designado um chefe de projecto a tempo inteiro, elemento indispensável para controlar o trabalho dessa equipa.

20. O serviço encarregue de fornecer o apoio organizativo das operações de mercado e de gerir os seus riscos (Middle Office) utilizou a aplicação informática de gestão das reservas de câmbio do euro-sistema como apoio ao seu sistema de informação e de comunicação, se bem que essa aplicação se revelasse insuficiente como solução automatizada. Uma parte do orçamento do Middle Office (850000 DEM) financiou as operações de adaptação do sistema a um modo de funcionamento manual. Um montante de 300000 DEM, correspondendo em princípio aos honorários de consultores necessários para o estudo e desenvolvimento das especificações informáticas, foi despendido para analisar as potencialidades dessa aplicação e para definir os procedimentos internos do Middle Office.

Gratificação excepcional

21. Em 24 de Março de 1998, o Conselho do IME decidiu, na sua qualidade de autoridade orçamental e como reconhecimento pelos esforços envidados, conceder ao pessoal do IME, por ocasião da instituição do BCE, uma gratificação excepcional que se veio juntar à gratificação normal concedida todos os anos desde 1996. Embora o Conselho tivesse fixado em 1,9 milhões de DEM o pacote a conceder a título de gratificação excepcional(12), as modalidades de execução desta decisão(13) fizeram com que o montante total concedido se tenha elevado a 2,8 milhões de DEM em termos de despesas e com que alguns agentes tenham beneficiado de uma gratificação que chegou a atingir 38 % do seu vencimento anual de base, se bem que o máximo teórico fosse de 13,5 %(14).

22. O excesso de 0,9 milhões de DEM foi financiado por uma transferência do orçamento destinado à gratificação normal na sequência da decisão tomada pelo serviço responsável pela execução de não aplicar o procedimento da gratificação normal em relação ao segundo semestre de 1998. Nem esta decisão, nem a transferência para o orçamento da gratificação excepcional, foram objecto de qualquer autorização do Conselho.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 6 de Abril de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Todos estes relatórios foram publicados no Jornal Oficial (JO C 394 de 31.12.1996 em relação a 1994 e 1995, JO C 42 de 9.2.1998 em relação a 1996 e JO C 164 de 10.6.1999 em relação a 1997).

(2) N.o 4 do artigo 17.o do protocolo anexo ao Tratado CE relativo aos estatutos do IME: "O disposto no artigo 248.o do presente Tratado é exclusivamente aplicável à análise da eficácia operacional da gestão do IME".

(3) N.o 2 do artigo 27.o do protocolo anexo ao Tratado CE relativo aos estatutos do SEBC e do BCE: "O disposto no artigo 248.o do presente Tratado é exclusivamente aplicável à análise da eficácia operacional da gestão do BCE".

(4) Sistema de transferências automáticas transeuropeias de liquidações pelos valores brutos em tempo real.

(5) N.o 1 do artigo 23.o do protocolo anexo ao Tratado CE relativo aos estatutos do IME: "De acordo com o disposto no artigo 109.oL do presente Tratado, o IME entra em liquidação aquando da instituição do BCE. Quando tal se verificar, todos os activos e responsabilidades do IME são automaticamente transferidos para o BCE, que procederá à liquidação do IME de acordo com o disposto no presente artigo. Essa liquidação deve estar terminada no início da terceira fase".

(6) O euro-sistema inclui o BCE e os bancos centrais nacionais dos Estados-Membros que adoptaram o euro durante a terceira fase da UEM. É administrado pelo Conselho de Governadores e pelo directório do BCE.

(7) Sistema que obriga os estabelecimentos de crédito que dele fazem parte a possuírem reservas no seu banco central. No sistema de reservas mínimas obrigatórias do euro-sistema, as reservas mínimas obrigatórias de um estabelecimento de crédito são calculadas multiplicando a taxa de reserva fixada para cada categoria de elementos da grelha das reservas pelo montante relativo a esses elementos constante do balanço do estabelecimento.

(8) Operações realizadas por iniciativa do BCE nos mercados de capitais e que implicam uma das seguintes operações: (1) compra ou venda fechada de activos (à vista ou a prazo); (2) compra ou venda de activos no âmbito de uma operação de cedência temporária (acordo de recompra); (3) concessão ou contracção de empréstimos admitindo activos como garantia; (4) emissão de títulos de dívida de um banco central; (5) captação de depósitos; (6) swaps cambiais entre moeda nacional e divisas.

(9) Facilidade concedida pelo SEBC de que as contrapartes podem beneficiar por sua própria iniciativa. O euro-sistema oferece duas facilidades permanentes: a facilidade de cedência de liquidez, que permite às contrapartes beneficiárias obterem créditos a 24 horas, e a facilidade de depósito, que lhes permite efectuar depósitos a 24 horas.

(10) Designam-se por projectos tanto os trabalhos de readaptação do edifício como os desenvolvimentos dos sistemas de informação e de comunicação e o trabalho relacionado com as diferentes etapas da UEM (estatísticas, bases de dados, introdução das notas e moedas, etc.).

(11) Ver igualmente o relatório do Tribunal relativo ao exercício de 1997, pontos 12 e 13 (JO C 164 de 10.6.1999, p. 3).

(12) O orçamento suplementar relativo à gratificação excepcional era, nos termos da decisão do Conselho, destinado em especial a quem não recebia compensação por horas extraordinárias, devendo ser diferenciado em função do desempenho e da duração do emprego no IME.

(13) A decisão do Conselho estipulava que a gratificação excepcional devia cobrir um período de 18 meses, de 1 de Julho de 1997 a 31 de Dezembro de 1998. Porém, quando da instituição, a taxa anual que media o desempenho foi multiplicada pelo período de serviço, que chegou a atingir 54 meses.

(14) Máximo concedido por ano: 9 % do vencimento anual de base, ou seja 13,5 % por um período de 18 meses.

Anexo 1

Balanço do BCE em 31 de Dezembro de 1998

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Anexo 2

Conta de resultados do BCE relativa ao período de 1 de Junho a 31 de Dezembro de 1998

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Anexo 3

Balanço do IME em 31 de Maio de 1998

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Anexo 4

Conta de resultados do IME relativa ao período de 1 de Janeiro a 31 de Maio de 1998

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Respostas do Banco Central Europeu

17 (Gestão orçamental)

Relativamente à observação do Tribunal de Contas sobre a não efectuação de um resumo anual de conciliação de contas para 1998, o BCE gostaria de sublinhar que tal procedimento foi apenas suspenso em relação a 1998 e a título excepcional. Tal carácter excepcional foi confirmado pelo Conselho do BCE ao analisar, em Março de 1999, o relatório de execução orçamental do último trimestre de 1998. Esta excepção resulta da não existência de dados homogéneos devido às diferenças existentes entre os princípios contabilísticos, planos de contas e sistemas informáticos utilizados. A prática comum de efectuação de um resumo anual de conciliação de contas será retomada a partir do exercício de 1999.

18 (Gestão de projectos)

A organização de projectos e procedimentos de controlo do IME, em vigor em 1998, foram revistos em 1999, com base nas lições apreendidas durante o funcionamento do IME.

Tendo em conta as circunstâncias de funcionamento num clima de rápida transformação, foi necessário proceder a renomeações, redimensionamentos e também a algumas aglomerações de determinados projectos, que foram devidamente analisadas e autorizadas pelos órgãos de decisão do BCE relevantes. Para identificar os projectos ao longo do tempo, desde 1996 que, no sistema informático de gestão orçamental do BCE, é atribuído a cada projecto individual um número semelhante aos números atribuídos aos centros de custo. A partir de meados de 1999, este código passou igualmente a figurar como informação adicional nos relatórios de execução orçamental trimestrais, facilitando deste modo o acompanhamento dos projectos ao longo do tempo.

21 (Gratificação excepcional)

O BCE reconhece que a redacção da decisão do Conselho do IME poderá levar à conclusão de que foi criado um orçamento especial no montante de 1,9 milhões de marcos alemães destinado ao pagamento de uma gratificação excepcional e que esta última apenas abrangia o período de 18 meses, entre 1 de Julho de 1997 e 31 de Dezembro de 1998. Na realidade, ao ser enviado o pedido para o Conselho do IME, a intenção da proposta era solicitar um aumento do orçamento existente com vista a que este cobrisse a gratificação excepcional, que abarcaria os serviços prestados ao longo de todo o tempo de existência do IME, isto é, quatro anos e meio. Deste modo, era tomada em conta a possibilidade da não utilização da totalidade do orçamento para pagamento dos bónus salariais normais correspondente a 1998 e a possível utilização dos fundos excedentes resultantes para o pagamento da gratificação excepcional. A despesa total real de ambas as medidas estava em conformidade com o orçamento que foi deste modo aumentado. A gratificação excepcional mais elevada concedida ascendeu a 9 % por cada ano de serviço no IME. A gratificação excepcional serviu mais como forma de agradecimento pelo elevado número de horas extraordinárias trabalhadas pelo pessoal do IME, do que como forma de compensação das mesmas.