Decisão da Comissão

de 22 de Dezembro de 1999

relativa ao regime de auxílio C 39/99 (ex E 2/97) do Reino Unido, "English Partnerships (EP)" no âmbito do "Partnerships Investment Programme (PIP)", seguidamente designado regime "EP/PIP"

[notificada com o número C(1999) 5208]

(Apenas faz fé o texto em língua inglesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2000/389/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o primeiro parágrafo do n.o 2 do seu artigo 88.o,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,

Tendo sido dada oportunidade aos terceiros interessados de apresentarem as suas observações(1) nos termos da disposição acima citada e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

I. PROCEDIMENTO

(1) Por carta de 9 de Janeiro de 1995, o Reino Unido notificou à Comissão, nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, o programa de assistência proposto ao abrigo do "Single Regeneration Budget" (SRB) (N 31/95). Esta notificação abrangia diversos regimes, incluindo o regime "English Partnerships" (EP) no âmbito do "Partnerships Investment Programme" (PIP), um regime de desenvolvimento regional relacionado com o financiamento público de projectos de reabilitação na Inglaterra.

(2) Por carta dirigida ao Reino Unido em 4 de Maio de 1995, [SG(95)D/5602], a Comissão aprovou o SRB com base no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE relativo aos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas regiões económicas. Na sua decisão, a Comissão afirmava que diversas medidas incluídas no SRB não eram abrangidas pelo n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. A "reabilitação urbana (actividades EP)" foi mencionada como uma dessas medidas.

(3) As autoridades do Reino Unido têm aplicado o regime com base no princípio de que nenhum programa EP relativo ao financiamento de projectos de reabilitação implica auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.

(4) Na sequência da aprovação do SRB, foi chamada a atenção da Comissão para determinados casos em que os beneficiários de assistência EP eram igualmente empresas que concorriam a nível do comércio intracomunitário.

(5) Numa reunião de Janeiro de 1996, a Comissão solicitou às autoridades do Reino Unido que fornecessem esclarecimentos relativamente ao funcionamento efectivo do regime.

(6) Entre Janeiro de 1996 e Fevereiro de 1998, foram discutidos e analisados diversos aspectos desta questão em reuniões e em troca de correspondência diversa. A Comissão começou por anunciar a sua intenção de propor medidas adequadas, com base no n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE, numa reunião com as autoridades do Reino Unido realizada em Setembro de 1997. Em Outubro de 1997, realizou-se uma visita à sede das EP em Londres para aprofundar a investigação e as discussões relativas a uma amostra de casos, a fim de determinar de forma mais precisa as medidas adequadas que seriam propostas.

(7) Por último, por carta de Julho de 1998 [SG (98) D/06108], a Comissão propôs às Autoridades do Reino Unido, com base no n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE, medidas adequadas relativamente a um dos programas de investimento EP, nomeadamente o regime EP/PIP.

(8) Foi solicitado que as autoridades do Reino Unido confirmassem a aceitação das medidas propostas no prazo de 20 dias úteis. Em Abril de 1999, as autoridades do Reino Unido enviaram a sua resposta formal relativamente ao projecto de medidas adequadas. Nesta resposta, as autoridades não aceitaram na íntegra as medidas propostas pela Comissão.

(9) Consequentemente, em Maio de 1999, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente ao regime EP/PIP. A resposta oficial das autoridades do Reino Unido foi enviada por carta de 29 de Julho de 1999. A decisão da Comissão foi publicada no Jornal Oficial de 28 de Agosto de 1999(2). Onze terceiros interessados apresentaram as suas observações durante o período fixado, ou seja um mês após a referida publicação. A Comissão recebeu igualmente observações de um grande número de outros interessados, após o prazo fixado.

II. DESCRIÇÃO DO REGIME EP/PIP

Estatuto/antecedentes das EP

(10) As EP foram criadas em 10 de Novembro de 1993 ao abrigo dos poderes conferidos pela parte III da lei de 1993 relativa à reforma do arrendamento e do desenvolvimento urbano e da habitação (Leasehold Reform, Housing and Urban Development Act 1993). Tornou-se plenamente operacional em 1 de Abril de 1994.

As EP (referidas, no estatuto, como uma agência de reabilitação urbana) são um organismo público, permanente e não ministerial, responsável perante o secretário do Estado do Ambiente. O financiamento das EP é efectuado através de uma afectação de dotações no âmbito do SRB. Os seus recursos incluem subvenções provenientes do Ministério do Ambiente bem como as receitas que gera com as suas actividades, incluindo a venda de activos (principalmente a carteira imobiliária que adquiriu aos "English Estates", uma agência a que sucedeu).

Objectivo geral das EP(3)

(11) "O objectivo global da agência consiste em garantir a reabilitação de zonas necessitadas, através da recuperação, desenvolvimento ou renovação de terrenos e edifícios. Embora centrando-se na reabilitação de terrenos, as EP integrar-se-ão sempre que possível no âmbito de uma reabilitação mais ampla juntamente com parceiros locais e regionais, com o objectivo de resolver os problemas de uma área global. O seu programa incidirá sobre terrenos necessários para diversos fins, incluindo habitação, instalações industriais e comerciais, atracção de investimento externo, infra-estruturas, tempos livres, recreio e melhoramentos ambientais."

Zonas abrangidas pelo financiamento das EP

(12) As EP identificam as suas zonas prioritárias elaborando documentos anuais de estratégia regional, com base numa avaliação dos dados relevantes e das consultas efectuadas com parceiros regionais. Entre outros indicadores, estas análises tomam em consideração as taxas de desemprego existentes, os resultados mais recentes do inquérito nacional sobre terrenos abandonados, etc.

As zonas em questão são as seguintes:

a) Zonas dos objectivos comunitários n.os 1 e 2;

b) Zonas em que se verificaram encerramentos de minas de carvão (um importante objectivo das actividades das EP, que não se situa necessariamente em zonas assistidas. Devido à pequena dimensão e frequentemente ao isolamento geográfico destas áreas no que se refere às bacias de emprego - a unidade constituinte do mapa de auxílios regionais do Reino Unido em vigor até 31 de Dezembro de 1999 - as autoridades do Reino Unido alegaram ser difícil incorporá-las no mapa);

c) "City Challenge" e outras áreas no interior das cidades;

d) Zonas rurais com graves dificuldades económicas, principalmente zonas do objectivo n.o 5b;

e) Outras zonas assistidas;

Tal como referido na notificação de 9 de Janeiro de 1995, "a lista supra não está estabelecida por ordem de prioridade e as EP têm flexibilidade para dar resposta a necessidades urgentes fora destas zonas e a transformações estruturais registadas na economia local" e, consequentemente, as EP podem, em princípio, financiar actividades em qualquer local da Inglaterra.

Principais meios de acção disponíveis ao abrigo do regime EP/PIP

(13) As EP actuam ao abrigo de diversos programas de investimento. As informações supra relativas aos objectivos das EP e às zonas geográficas em questão aplicam-se, em geral, a todos os seus programas.

(14) Contudo, a presente decisão apenas diz respeito ao PIP em que as EP actuam em parceria com promotores, principalmente do sector privado.

(15) O financiamento ao abrigo do EP/PIP destina-se a promotores com uma forte ligação económica ao terreno a desenvolver, nomeadamente em termos de propriedade. As Autoridades do Reino Unido realçaram que o regime se destinava idealmente a terrenos de propriedade privada. Por essa razão, não pode ser organizado qualquer processo de concurso público para a atribuição de financiamento público para o desenvolvimento. A ligação económica entre o promotor e o terreno constitui consequentemente a base de funcionamento do regime EP/PIP: os candidatos apresentam a sua própria proposta de reabilitação às EP e negoceiam com este organismo a partilha de riscos, custos e benefícios. Na sequência destas negociações deverá, na prática, chegar-se a acordo relativamente ao montante de financiamento dos custos de desenvolvimento, o denominado "financiamento do diferencial" (ver considerando 19).

(16) Na prática, a assistência poderá assumir diferentes formas, incluindo principalmente: aconselhamento profissional e técnico, garantia de rendas aos promotores, subvenções e outras formas de investimento em parceria com os promotores, empresas comuns com os promotores, empréstimos e garantias de empréstimos aos promotores.

Método e nível de assistência ao abrigo das EP/PIP

(17) Segundo as autoridades do Reino Unido, é principalmente o modelo de desenvolvimento do PIP que permite às EP obterem uma boa rendibilidade. Os projectos propostos são rigorosamente analisados (do ponto de vista da adicionalidade, exequibilidade, integridade e influência do sector privado) por forma a garantir que os objectivos das EP sejam alcançados com um mínimo de custos públicos.

(18) As autoridades do Reino Unido realçaram o seu empenhamento em manter esta abordagem de parcerias com o sector privado. O modelo PIP é necessário devido à alegada especificidade do mercado fundiário inglês em que uma grande parte dos terrenos subtilizados ou abandonados é de propriedade privada. A aplicação do programa de investimento directo, que constitui a actual alternativa ao PIP, implicaria que as EP adquirissem os terrenos privados em todos os casos e assumissem plenamente o papel de promotores. As autoridades do Reino Unido estão empenhadas em reduzir o recurso ao programa de investimento directo, alegando que implica um aumento significativo do nível das despesas públicas.

Principais características do regime EP/PIP

Financiamento do diferencial

(19) O financiamento das EP destina-se estritamente a cobrir o diferencial entre os custos de desenvolvimento previstos e o valor final estimado do local. Este princípio baseia-se no pressuposto de que, devido às características dos projectos realizados, o valor final estimado do local desenvolvido é por definição inferior aos custos de desenvolvimento estimados, sendo sempre necessário um financiamento do diferencial.

Margem de lucro "razoável" (subvenção do lucro) do promotor

(20) É incluída nos custos de desenvolvimento estimados uma margem de lucro "razoável" do promotor que é, consequentemente, financiada pelas EP enquanto parte do financiamento do diferencial. A estimativa do lucro "razoável" é feita pelas EP com base no nível do risco do projecto e em quaisquer comparações de mercado viáveis. Especificamente, o lucro concedido corresponde ao mínimo que o promotor aceitaria por forma a prosseguir o projecto. Este valor é obtido após negociações entre as EP e o promotor e corresponde a uma avaliação profissional por parte dos avaliadores internos das EP relativamente às taxas de lucro do mercado para projectos de tipo semelhante em locais semelhantes.

Recuperação

(21) É incluída uma cláusula de recuperação destinada a garantir a recuperação de lucros excessivos (normalmente pelo menos 50 % do montante em excesso), enquanto os prejuízos ("ultrapassagem dos custos") deverão ser inteiramente suportados pelo promotor. Desta forma, é o promotor que suporta a maior parte dos riscos, incluindo qualquer futura incapacidade de alcançar o valor final estimado.

Determinação dos custos e valores

(22) Os custos e valores são determinados tendo em conta as condições de mercado vigentes. Mais uma vez, as EP aplicam a sua própria análise de mercado. As autoridades do Reino Unido consideram que os comentários das EP relativamente à estrutura do mercado fundiário inglês não divergem das análises efectuadas por avaliadores profissionais independentes ou por organismos profissionais que representam avaliadores de propriedades em Inglaterra.

Segundo as autoridades do Reino Unido, o sistema garante que os utilizadores finais não recebem qualquer auxílio estatal, uma vez que pagam preços de aquisição e de renda correspondentes aos preços de mercado. Por forma a determinar o financiamento do diferencial, estes preços estão naturalmente incluídos no valor final e para o efeito são calculados por avaliadores internos das EP.

De realçar igualmente que devido ao modo de financiamento do regime EP/PIP, a combinação de interesses entre os diversos intervenientes (proprietários fundiários, promotores e utilizadores finais) deverá ser considerada como a regra, uma vez que as EP declararam preferir prestar assistência "a promotores com interesse permanente no local enquanto proprietários iniciais ou utilizadores finais". Esta condição específica suscita, para a Comissão, um problema de transparência no que se refere à identificação do beneficiário efectivo do apoio das EP, bem como no que se refere à quantificação do montante de auxílio que efectivamente recebe.

III. MEDIDAS ADEQUADAS PROPOSTAS PELA COMISSÃO NOS TERMOS DO N.o 1 DO ARTIGO 88.o DO TRATADO CE

(23) Para permitir uma visão completa da questão, será feita uma breve referência às medidas que a Comissão propôs em Julho de 1998 no âmbito do procedimento nos termos do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE, por forma a auxiliar as autoridades do Reino Unido a tornarem o regime compatível com as regras em matéria de auxílios estatais.

Conceitos básicos

(24) No âmbito do espírito de colaboração entre as autoridades nacionais e a Comissão no contexto do procedimento nos termos do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE, e após ter analisado o funcionamento do regime, a Comissão identificou dois conceitos básicos a fim de determinar, principalmente, as circunstâncias em que poderão ser concedidos auxílios na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, ao abrigo do regime EP/PIP:

a) Desenvolvimento específico: no caso de o desenvolvimento se destinar a dar resposta às necessidades de um utilizador final conhecido no momento em que as obras são efectuadas;

b) Desenvolvimento especulativo: no caso em que o local é desenvolvido por forma a possibilitar diversas utilizações não definidas na altura em que a decisão de proceder ao desenvolvimento foi adoptada.

(25) A Comissão propôs os conceitos acima referidos uma vez que as actuais modalidades de funcionamento do regime nem sempre permitem identificar com segurança o beneficiário efectivo do auxílio. A Comissão considerou que o utilizador final seria o beneficiário do auxílio no caso de um desenvolvimento específico e que o proprietário do terreno/promotor seria o beneficiário do auxílio no caso de um desenvolvimento especulativo, dado o forte laço económico entre o promotor e o terreno.

(26) As autoridades do Reino Unido não contestaram estes conceitos básicos e pressupostos que serviram de base a todas as discussões subsequentes.

Conceito de "anomalias do local"

(27) Numa fase avançada das discussões, as autoridades do Reino Unido realçaram especialmente o facto de o regime EP/PIP incidir sobretudo em locais que registam graves danos ambientais provocados por poluidores desconhecidos. As autoridades do Reino Unido forneceram uma definição genérica de "anomalias do local", citando problemas ambientais e de infra-estrutura que impossibilitam a comercialização de determinados locais. Segundo as autoridades do Reino Unido, o financiamento necessário para reparar as "anomalias de local" não pode ser considerado um auxílio estatal, uma vez que se limita ao montante necessário para tornar o local comercializável.

(28) A Comissão propôs diversas medidas adequadas.

(29) Foi solicitado às autoridades do Reino Unido que o regime EP/PIP funcionasse como um regime de auxílio regional, em conformidade com as regras relevantes em matéria de auxílios estatais, nomeadamente as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional(4) e o mapa do Reino Unido relativo às zonas assistidas. Consequentemente, foi sugerido que o regime EP/PIP permitisse que as autoridades do Reino Unido concedessem auxílios estatais com finalidade regional, correspondentes ao montante do financiamento do diferencial. No caso de projectos de desenvolvimento específico, foi sugerido que o auxílio fosse concedido directamente ao utilizador final, enquanto no caso de desenvolvimento especulativo foi sugerido que o auxílio fosse concedido ao promotor/proprietário do terreno.

(30) A Comissão sugeriu que todas as avaliações, incluindo custos, valores estimados finais e preços de venda/renda aos utilizadores finais considerados parte integrante do financiamento do diferencial, bem como o cálculo da eventual recuperação fossem realizados por avaliadores profissionais independentes.

(31) Na opinião da Comissão, o regime não inclui qualquer auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, caso o investidor (proprietário do terreno ou utilizador final) desenvolva actividades no local que não sejam relevantes para o comércio intracomunitário.

(32) A Comissão sugere que, nos casos em que o proprietário do terreno, o promotor ou o utilizador final sejam empresas que desenvolvem a sua actividade em sectores sujeitos a regras comunitárias especiais em matéria de auxílios estatais, será necessária uma notificação individual.

(33) A Comissão sugeriu igualmente que poderão ser exploradas as possibilidades proporcionadas pelo enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente, nomeadamente por forma a abranger o financiamento público da correcção das "anomalias do local" pelas regras em matéria de auxílios estatais.

(34) Na sua resposta às medidas adequadas, as autoridades do Reino Unido aceitaram sujeitar a sua própria definição restrita de desenvolvimento específico às regras em matéria de auxílios com finalidade regional.

(35) No que se refere ao desenvolvimento especulativo, as autoridades do Reino Unido insistiram que não está implicado qualquer auxílio estatal no financiamento concedido pelas EP, uma vez que o produto em questão (terrenos abandonados em Inglaterra) não é objecto de comércio entre os Estados-Membros.

(36) Nessa fase, a Comissão considerou que os argumentos apresentados pelas autoridades do Reino Unido não eliminavam as suas dúvidas relativamente à existência de auxílios estatais no regime EP/PIP e relativamente à sua compatibilidade com o mercado comum. Consequentemente, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE.

IV. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES DO REINO UNIDO

(37) Por carta de 29 de Julho de 1999, as autoridades do Reino Unido responderam à carta da Comissão que anunciava o início do procedimento nos termos do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE. Nessa carta, as autoridades do Reino Unido alteraram alguns pontos da posição expressa na sua carta de resposta à proposta de medidas adequadas.

A posição global das autoridades do Reino Unido poderá ser resumida da seguinte forma:

Desenvolvimento específico

(38) As autoridades do Reino Unido concordam em aplicar este tipo de desenvolvimento em conformidade com as orientações adoptadas pela Comissão e no âmbito dos actuais e futuros mapas de zonas assistidas. As autoridades incluem no conceito de desenvolvimento específico todas as utilizações industriais e a maior parte das utilizações para escritórios. O beneficiário dos auxílios concedidos a favor de projectos específicos será o utilizador final dos locais.

Quando o utilizador final num projecto específico é uma empresa que desenvolve a sua actividade em sectores sujeitos a regras comunitárias especiais em matéria de auxílios estatais, será efectuada uma notificação individual à Comissão.

Outras formas de auxílio, que não as subvenções ao abrigo do regime EP/PIP, deverão ser objecto de explicação, por forma a permitir que a Comissão avalie o elemento de auxílio nelas integrado.

Serão respeitadas as regras especiais em matéria de auxílios estatais concedidos a empresas em dificuldade, a PME, a favor do ambiente e aos sectores sensíveis. Os sectores dos transportes, agricultura e pescas não são abrangidos pelo regime.

(39) As autoridades do Reino Unido propuseram igualmente alterar o processo de avaliação, actualmente efectuado a nível interno por um dos avaliadores profissionais das EP. Propõem que no futuro cada avaliação efectuada pelas EP seja registada e assinada da mesma forma que uma avaliação independente, segundo os processos normais do sector (tal como fixados pelo órgão profissional, o Royal Institute of Chartered Surveyors) o que tornará o avaliador profissional responsável em termos pessoais e profissionais pela forma como conduziu a sua avaliação. No que se refere aos regimes em que se estima que o valor do desenvolvimento concluído será superior a 5 milhões de libras, será necessária uma segunda avaliação independente.

(40) Além disso, futuramente, a adjudicação por parte do promotor (não só no que se refere a projectos específicos) de todos os contratos de obras através de um processo de concurso passará a constituir um requisito. Se o preço da proposta com o preço mais reduzido for inferior aos custos incluídos no cálculo de avaliação do projecto, as EP substituirão o preço utilizado nos concursos, calcularão de novo as necessidades de financiamento e alterarão em conformidade o acordo de desenvolvimento.

Desenvolvimento especulativo

(41) As autoridades mantém a sua posição de que não estão envolvidos quaisquer auxílios estatais. A Comissão é obrigada, de acordo com o acórdão do Tribunal de Justiça nos processos apensos 296 e 318/82 - Reino dos Países Baixos e Leeuwarder Papierwarenfabriek BV/Comissão(5), a apresentar as circunstâncias em que o comércio intracomunitário é afectado no caso de financiamento de projectos de desenvolvimento especulativo. Para o fazer, a Comissão deve, segundo as autoridades do Reino Unido, analisar o mercado relevante, a situação da produção em questão nesse mercado e o padrão do comércio entre os Estados-Membros no que se refere ao produto em questão. No caso em apreço, as autoridades consideram que a Comissão não conseguirá dar resposta às exigências impostas pelo Tribunal de Justiça, uma vez que o mercado intracomunitário do desenvolvimento de propriedades é negligenciável.

Eventual aplicação do enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente

(42) As autoridades do Reino Unido referiram desejar explorar a possibilidade de alguns aspectos do programa EP/PIP serem abrangidos pelo enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente(6), a fim de incluir o financiamento das "anomalias do local", tanto no caso do desenvolvimento específico como no caso do desenvolvimento especulativo.

V. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS INTERESSADOS

(43) Os seguintes terceiros interessados apresentaram observações antes do prazo fixado de 28 de Setembro de 1999: English Partnerships, North West Development Agency, Durham County Council, Newcastle City Council, Derwentside District Council, City of Sunderland, One NorthEast, Local Government Association, Advantage West Midlands, Association of North East Councils, East of England Development Agency. Após o termo do prazo, foram recebidas observações de muitos outros terceiros interessados. Verifica-se à partida que todos os terceiros que apresentaram observações são autoridades públicas interessadas e agências de desenvolvimento local ou regional e que as suas observações coincidem em larga medida com as observações do Governo do Reino Unido.

As principais observações recebidas podem ser resumidas da seguinte forma:

(44) O regime EP/PIP revelou-se um programa de reabilitação bem sucedido. Provou ser eficiente comparativamente com o programa de investimento directo, e tem conseguido uma boa relação preço/eficácia. Sem a parceria com o sector privado e sem o acordo das EP no sentido de fornecer o financiamento do diferencial acordado, muitos projectos não teriam sido realizados. As regras em matéria de auxílios regionais não são adequadas para efeitos de reabilitação, uma vez que sujeitariam o financiamento das EP aos limiares de intensidade dos auxílios regionais e às zonas assistidas, limitando assim significativamente os montantes e as áreas de acção. As partes temem que algumas zonas industriais, que podem agora ser desenvolvidas através do financiamento das EP corram o risco de não ser incluídas no mapa de auxílios regionais devido às regras em vigor relativas à metodologia de elaboração dos mesmos.

(45) O mecanismo de financiamento do diferencial destina-se a corrigir uma deficiência dos mercados e a tornar comercializáveis activos não comercializáveis. O mecanismo não foi concebido como um auxílio a empresas individuais, tratando-se antes de "apoio a projectos". Além disso, o montante do financiamento do diferencial representa o mínimo necessário para executar o projecto. Para calcular o financiamento do diferencial, as EP avaliam o projecto na sua globalidade e a sua capacidade de comercialização futura e garantem ao candidato o "lucro normal que poderia esperar obter numa outra operação".

(46) O regime EP/PIP não restringe a concorrência, mas promove-a. Constitui um programa de financiamento aberto a todos os tipos de candidatos.

(47) Um terceiro interessado salientou que as medidas propostas pela Comissão não são claras relativamente aos tipos de beneficiários (promotores, investidores, proprietários de terrenos e utilizadores finais) e aos tipos de terrenos a desenvolver. A aplicação destas propostas, na sua actual redacção, seria problemática no que se refere aos projectos denominados de "utilização mista" que incluem infra-estrutura, desenvolvimento especulativo e desenvolvimento específico.

(48) A maior parte dos terceiros interessados solicitou a concessão de um período transitório para projectos que estão agora na fase de avaliação e realização.

VI. AVALIAÇÃO DO AUXÍLIO

Existência de auxílio

(49) Deverá realçar-se à partida que as circunstâncias que se seguem, invocadas pelo Governo do Reino Unido ou pelos terceiros interessados, ou por ambos, não excluem automaticamente a existência de auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE e não invalidam, por conseguinte, a necessidade de uma reflexão sobre a existência de auxílios estatais nos termos desse artigo:

a) O facto de a parceria entre os sectores público e privado apresentar uma boa relação custo/eficácia, uma vez que este tipo de funcionamento do programa reduz a carga para o erário público comparativamente com o programa de investimento directo. De realçar, além disso, que dadas as modalidades de funcionamento do regime, não existem teoricamente quaisquer limites efectivos quanto ao montante de financiamento que pode ser concedido em cada caso individual ou, por outras palavras, quanto ao financiamento do diferencial relativamente aos custos do investimento.

b) O facto de o financiamento ser concedido por forma a corrigir uma deficiência do mercado: tentar remediar uma deficiência do mercado através de financiamento público a empresas individuais não exclui a possibilidade de empresas concorrentes a nível do comércio intracomunitário receberem um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE;

c) O financiamento constitui o mínimo necessário para que o projecto possa resultar. Esta afirmação não toma em consideração o facto de, em determinadas circunstâncias (por exemplo grandes empresas em zonas não assistidas), não ser possível conceder qualquer auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.

(50) Consequentemente, a Comissão deverá ainda examinar, tomando em consideração os argumentos apresentados pelo Governo do Reino Unido e pelos terceiros interessados no âmbito do processo, em que medida estão preenchidas as condições de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. A análise que se segue aplica-se a ambas as categorias de desenvolvimentos, ou seja específicos e especulativos, excepto nos casos indicados em contrário.

(51) "Auxílio": o financiamento concedido pelas EP proporciona um incentivo financeiro quantificável a um promotor, que lhe permite realizar trabalhos de desenvolvimento num local que, segundo a EP, regista "problemas no que se refere ao seu estado ou localização que não incentivam os investidores privados". Este facto é realçado em diversos pontos nos documentos apresentados pelas autoridades do Reino Unido:

- "os investidores recebem incentivos para escolherem locais prioritários das EP",

- "sem a participação da agência os investimentos nestas zonas seriam muito reduzidos",

- "a assistência das EP contribui para libertar o investidor privado de um activo não comercializável".

(52) O montante que corresponde ao financiamento do diferencial é inicialmente proposto pelo próprio promotor e determinado seguidamente pelas EP na sequência de um processo de avaliação realizado a nível interno. Considera-se, em última análise, que este montante se destina a fazer face às necessidades de financiamento do promotor (que abrangem parte dos custos do projecto e incluem um lucro "razoável" para o promotor) por forma a realizar o projecto proposto. Consequentemente, a Comissão considera que o montante total destinado ao financiamento do diferencial constitui o incentivo necessário para que o projecto resulte, ou seja, o auxílio em questão.

(53) No que se refere aos utilizadores finais, a garantia fornecida pelas autoridades de que os utilizadores finais pagam preços de mercado, poderá excluir a possibilidade de auxílio apenas se tais preços forem determinados por avaliadores objectivos e segundo critérios objectivos.

(54) "Auxílios concedidos pelos Estados-Membros ou provenientes de recursos estatais": as EP são um organismo público, financiado pelo Ministério do Ambiente e prosseguem objectivos de interesse público e de política pública. O facto de alguns princípios definidos como sendo orientados pelo mercado, tais como o tentar obter a melhor rendibilidade, fazerem parte da filosofia de actuação das EP, não produz qualquer efeito sobre a sua natureza pública. A natureza pública das EP implica que poderão ter tendência para financiar propostas de desenvolvimento arriscadas, não lucrativas, ou não atraentes para investidores privados, com base no facto de o projecto se enquadrar nos objectivos de interesse público ou de política pública. As instituições de financiamento privadas que funcionam em condições normais de mercado não integram em princípio objectivos de interesse público ou de política pública na fundamentação das suas decisões.

(55) "Independentemente da forma que assumam": o financiamento concedido pelas EP é canalizado através de um "amplo leque de mecanismos", incluindo principalmente subvenções, mas também garantias de venda, empresas comuns com promotores que poderão assumir a forma de participações numa sociedade anónima, ou a forma de empréstimos e garantias de empréstimos aos promotores. A Comissão considera que independentemente da sua forma, o auxílio é abrangido pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.

(56) "Favorecendo certas empresas"; critérios de selectividade: as EP concedem apoio de forma selectiva a certos promotores na sequência da análise de um grande número de projectos apresentados. O promotor é normalmente o beneficiário directo do apoio e é perfeitamente identificável, uma vez que a proposta de desenvolvimento provém dele. A condição de selectividade está também preenchida, uma vez que o apoio das EP é preferencialmente concedido a promotores que são proprietários do terreno em questão em determinadas zonas prioritárias.

(57) Nestas circunstâncias, a Comissão considera que o regime EP/PIP é susceptível de colocar determinadas empresas numa situação mais favorável do que outras, sendo assim abrangido pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE(7).

(58) O auxílio provoca distorções da concorrência "na medida em que afecta as trocas comerciais entre os Estados-Membros". Segundo o Tribunal de Justiça, o facto de um auxílio estatal afectar ou não o comércio entre os Estados-Membros não depende dos objectivos para os quais o auxílio é concedido, mas dos efeitos que produz(8).

(59) A análise da Comissão é efectuada de acordo com o acórdão do Tribunal de Justiça no processo 248/84 - Alemanha/Comissão(9) que diz respeito a um regime de auxílio, tal como o EP/PIP, e não a um processo individual, e onde o Tribunal afirma o seguinte:

"Tratando-se de um programa de auxílios, a Comissão pode limitar-se a analisar as características do programa em causa para apreciar se, face aos elevados montantes ou percentagens dos auxílios, às características dos investimentos subsidiados ou a outras modalidades por ele previstas, esse programa proporciona aos seus beneficiários uma vantagem significativa relativamente aos concorrentes e se é susceptível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas comerciais entre Estados-Membros."

(60) O regime EP/PIP é um programa de auxílios destinado a abordar questões relacionadas com a reabilitação e desenvolvimento de terrenos e está aberto a todos os sectores, com excepção de empresas que desenvolvem as suas actividades no domínio dos transportes, agricultura e pescas. Além disso, no caso de desenvolvimento específico, existiram na prática situações em que os beneficiários do financiamento das EP eram empresas activas no comércio entre Estados-Membros. O regime financia também projectos de desenvolvimento especulativo realizados por qualquer empresa, sem quaisquer restrições sectoriais, excepto as mencionadas supra no que se refere ao desenvolvimento específico. A Comissão considera que quem é afectado pelo financiamento discricionário das EP são as empresas que concebem e realizam promoção imobiliária, uma actividade que pode ser extremamente móvel entre os Estados-Membros, e não só as empresas que desenvolvem actividades a nível do comércio de terrenos abandonados em Inglaterra. Tendo em conta as características gerais do programa, a Comissão considera que existem motivos para encarar a possibilidade de o regime beneficiar empresas que desenvolvem actividades a nível do comércio entre Estados-Membros, tanto no caso de desenvolvimento específico como no caso de desenvolvimento especulativo.

(61) Decorre do que precede que estão preenchidas todas as condições para a aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, no que diz respeito à existência de auxílios estatais na acepção desse artigo, para o desenvolvimento específico e para o desenvolvimento especulativo.

(62) No que se refere ao beneficiário do auxílio, com excepção dos casos em que uma das partes desenvolve actividades num sector sujeito a regras comunitárias especiais em matéria de auxílios estatais, a Comissão considera que, pelo menos no caso das regras em matéria de auxílios com finalidade regional, poderá não ser essencial identificar qual das partes, utilizador final ou proprietário do terreno/promotor, é o beneficiário do auxílio. Em qualquer das circunstâncias as regras em matéria de auxílios estatais com finalidade regional terão de ser respeitadas. Nesta situação, e para efeitos de aplicação deste regime, a Comissão considera que se poderá partir do pressuposto de que o beneficiário do auxílio é o utilizador final no caso de desenvolvimento específico (uma proposta que conta com o acordo do Reino Unido) e o proprietário do terreno/promotor no caso de desenvolvimento especulativo. Em casos duvidosos em que a determinação do beneficiário do auxílio tenha outras consequências nos termos das regras em matéria de auxílios estatais, deverá ser apresentada uma notificação individual. Quando uma das partes desenvolve actividades em sectores sujeitos às regras comunitárias especiais em matéria de auxílios estatais, a Comissão exige uma notificação separada nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE e reserva a sua análise relativamente à identidade do beneficiário ou beneficiários.

Compatibilidade do auxílio

(63) Tendo concluído que o regime EP/PIP implica auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, a única forma de tornar este regime compatível com o mercado comum consiste em aplicá-lo de modo a ser abrangido pelas derrogações previstas no n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 87.o do Tratado CE.

(64) Para o efeito, o regime, tanto no caso do desenvolvimento específico como do desenvolvimento especulativo, deveria ser aplicado em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais relevantes, nomeadamente as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional(10), o enquadramento relativo aos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento(11), a Comunicação da Comissão no.que respeita aos auxílios estatais no âmbito da venda de terrenos imóveis públicos(12), o enquadramento dos auxílios estatais a favor do ambiente(13), as orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade(14), o enquadramento dos auxílios estatais às pequenas e médias empresas(15), o enquadramento dos auxílios estatais às empresas nos bairros urbanos desfavorecidos(16), e as regras relativas aos auxílios estatais a indústrias específicas em sectores sensíveis (fibras sintéticas, indústria de veículos automóveis, construção naval, siderurgia, carvão, transportes, pescas e agricultura).

(65) No que se refere ao desenvolvimento específico, as autoridades do Reino Unido concordaram que o regime passasse a estar sujeito às regras em matéria de auxílios estatais com finalidade regional e outras regras relevantes. Desta forma, os auxílios concedidos a projectos de desenvolvimento específico ao abrigo do regime EP/PIP passam a ser compatíveis com o mercado comum.

(66) Contudo, as autoridades do Reino Unido não aceitaram a proposta da Comissão de notificação do regime no caso de um dos intervenientes (que não o utilizador final) envolvidos no projecto (proprietário do terreno ou promotor) desenvolver actividades em sectores sujeitos a regras comunitárias especiais em matéria de auxílios estatais.

(67) No que se refere ao desenvolvimento especulativo, o regime EP/PIP está a ser aplicado como se não incluísse auxílios estatais. É consequentemente incompatível com o mercado comum, uma vez que, na sua aplicação, não são tomadas em consideração as regras em matéria de auxílios estatais,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

O regime EP/PIP, tal como alterado pela aceitação parcial das medidas adequadas (tal como referidas no considerando 65), é compatível com o mercado comum desde que:

- a parte do regime relativa ao desenvolvimento especulativo passe a estar sujeita às regras relevantes em matéria de auxílios estatais (referidas no considerando 64),

- as autoridades do Reino Unido notifiquem, com base no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, tanto no caso do desenvolvimento específico como no caso do desenvolvimento especulativo, todas as situações em que um dos intervenientes desenvolva actividades em sectores sensíveis (referidos no final do considerando 64).

Artigo 2.o

A presente decisão põe termo à autorização da Comissão relativa ao regime EP/PIP no âmbito do processo N 31/95 (Single Regeneration Budget), tal como comunicada ao Reino Unido por carta de 4 de Maio de 1995. Os projectos relativamente aos quais tenha sido apresentado pelo menos um pedido formal antes da data de adopção da presente decisão serão processados normalmente ao abrigo do regime N 31/95.

Artigo 3.o

O Reino Unido comunicará à Comissão, no prazo de um mês a contar da data de adopção da presente decisão, as medidas adoptadas para dar cumprimento à mesma.

Artigo 4.o

O Reino Unido da Grã Bretanha e da Irlanda do Norte é o destinatário da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 22 de Dezembro de 1999.

Pela Comissão

Mario Monti

Membro da Comissão

(1) JO C 245 de 28.8.1999, p. 9.

(2) Ver nota de pé-de-página 1.

(3) Relatório anual relativo ao ano que terminou em 31 de Maio de 1997 (apresentado antes do balanço financeiro).

(4) JO C 74 de 10.3.1998, p. 4.

(5) Colectânea 1985, p. 809.

(6) JO C 72 de 10.3.1994, p. 3.

(7) Processo C-241/94, França/Comissão, Col. 1996, p. I-4551, pontos 22, 23 e 24.

(8) Processo 173/73, Itália/Comissão, col. 1974, p. 709, ponto 13.

(9) Col. 1987, p. 4013.

(10) JO C 74 de 10.3.1998, p. 4.

(11) JO C 107 de 7.4.1998, p. 1.

(12) JO C 209 de 10.7.1997, p. 3.

(13) JO C 72 de 10.3.1994, p. 3.

(14) JO C 288 de 9.10.1999, p. 2.

(15) JO C 213 de 23.7.1996, p. 4.

(16) JO C 146 de 14.5.1997, p. 6.