Decisão da Comissão

de 12 de Fevereiro de 2004

relativa às vantagens concedidas pela Região da Valónia e pelo Brussels South Charleroi Airport à companhia aérea Ryanair por ocasião da sua instalação em Charleroi

[notificada com o número C(2004) 516]

(Apenas fazem fé os textos nas línguas francesa e neerlandesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2004/393/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo do seu artigo 88.o,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a) do seu artigo 62.o,

Após ter convidado os interessados a apresentar as suas observações nos termos dos artigos mencionados(1) e atendendo às referidas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Na sequência de informações divulgadas na imprensa belga em Julho de 2001 e da recepção de uma queixa em Janeiro de 2002, a Comissão foi informada de que a Bélgica teria concedido um certo número de vantagens à companhia aérea Ryanair para a exploração de serviços aéreos no aeroporto de Charleroi. A Bélgica comunicou informações à Comissão por cartas de 21 de Novembro de 2001, 13 de Junho de 2002, 4 de Julho de 2002 e por ocasião de uma reunião em 9 de Outubro de 2002.

(2) Por carta de 13 de Dezembro de 2002 [SG (2002) D/233141], a Comissão informou a Bélgica da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado relativamente às referidas medidas. A Bélgica transmitiu as suas observações em 14 de Fevereiro de 2003, após ter solicitado um prazo adicional de resposta até 15 de Fevereiro de 2003, aceite pela Comissão.

(3) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia(2). A Comissão convidou os interessados a apresentar as suas observações sobre as medidas em causa no prazo de um mês a contar da data de publicação.

(4) A Comissão recebeu observações a este respeito da parte dos interessados, tendo comunicado à Bélgica as observações que não continham elementos confidenciais por carta de 19 de Março de 2003 e as restantes contribuições expurgadas dos elementos confidenciais por carta de 22 de Abril de 2003, concedendo sistematicamente à Bélgica a possibilidade de as comentar no prazo de um mês. A Comissão recebeu os comentários da Bélgica por cartas de 16 e 27 de Maio de 2003.

(5) A pedido da Comissão, tiveram lugar três reuniões com as autoridades belgas em 24 de Junho de 2003, 23 e 25 de Julho de 2003. Estas reuniões foram seguidas do envio de informações complementares solicitadas pela Comissão em 27 de Agosto de 2003.

(6) A Bélgica enviou um último ofício à Comissão, em 19 de Dezembro de 2003, contendo informações complementares. As autoridades belgas assinalavam nesse mesmo ofício o seu pedido de uma nova reunião com a Comissão; esta realizou-se em 16 de Janeiro de 2004.

2. DESCRIÇÃO

2.1. DESCRIÇÃO RÁPIDA DOS FACTOS

(7) A Região da Valónia, proprietária da infra-estrutura aeroportuária de Charleroi, assinou um acordo com a Ryanair, em 6 de Novembro de 2001, que envolve uma redução do nível da taxa de aterragem da ordem de 50 % em relação ao montante fixado pelo Governo e publicado no Moniteur belge(3). Esta redução foi concedida à Ryanair pelo Ministro dos Transportes da Valónia, de forma discricionária, mediante um contrato do tipo privado e não da adopção de uma medida regulamentar. De acordo com o sistema geral em vigor, a taxa de aterragem é calculada em função do peso por tonelada dos aviões, ao passo que, no caso da Ryanair, esta é calculada com base numa matéria colectável diferente e cobrada por passageiro embarcado(4). Por outro lado, a Região da Valónia comprometeu-se a indemnizar a Ryanair pelas perdas que a companhia viesse a acumular devido a uma eventual alteração do nível de todas as taxas aeroportuárias ou dos horários de abertura do aeroporto durante o período de 2001-2016(5). Estas vantagens não foram objecto de nenhuma medida publicitária nem de nenhum compromisso específico da Ryanair com a Região da Valónia.

(8) O Brussels South Charleroi Airport (BSCA) é uma empresa pública controlada pela Região da Valónia que gere o aeroporto desde 1991 nos termos de um acordo de concessão por um prazo de 50 anos. A empresa recebe compensações financeiras da Região da Valónia para realizar determinadas missões de interesse geral que lhe foram confiadas. Nos termos deste acordo, o BSCA está autorizado a cobrar as taxas associadas ao tráfego aeronáutico até ao limite de 65 %, bem como as correspondentes a qualquer prestação de serviços(6). Por carta de 4 de Julho de 2002, as autoridades belgas explicaram que a Região da Valónia cede ao BSCA 65 % do produto das taxas a título de compensação fixa: "os elementos tidos em conta são a intervenção no acolhimento, embarque, desembarque e transferência de passageiros e das bagagens respectivas, bem como o volume de crescimento das despesas gerais não atribuível a uma rubrica específica e resultante do incremento rápido do número de passageiros a processar em estruturas de acolhimento actualmente inadaptadas". As autoridades belgas especificam que as referidas "actividades constituem uma missão de serviço público e podem ser objecto de compensação, nos termos do artigo 73.o e do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE".

(9) Estas receitas permitem ao BSCA conceder à Ryanair uma "participação" nas despesas ligadas ao "estabelecimento" da base da Ryanair em Charleroi (250000 euros para as despesas de alojamento e as ajudas de custo do pessoal da Ryanair; 160000 euros para a abertura de cada nova linha, até ao limite máximo de três ligações por avião baseado no aeroporto, ou seja, um máximo de 1920000 euros; 768000 euros para participação nas despesas de recrutamento e formação dos pilotos e das tripulações afectos aos novos destinos servidos pelo aeroporto; 4000 euros para a compra de equipamentos de escritório; disponibilização gratuita de 100 metros quadrados de escritórios; 100 metros quadrados de "engineering store"; direito de acesso ao "training room"; e um custo mínimo ou nulo pela utilização de um hangar para a manutenção de aviões).

(10) Por outro lado, o preço estabelecido pela assistência em escala à Ryanair é de um euro por passageiro, montante dez vezes inferior ao preço anunciado pelo BSCS para os restantes utilizadores.

(11) A Ryanair e o BSCA constituíram uma empresa de promoção e de publicidade conjunta que financia as acções de publicidade e marketing da Ryanair relacionadas com as suas actividades em Charleroi. Esta empresa financia, por exemplo, uma parte do preço dos bilhetes promocionais da Ryanair. O BSCA e a Ryanair contribuem nas mesmas percentagens para o funcionamento da Promocy (62500 euros para constituição do capital social da "Promocy" e contribuição "marketing" de 4 euros por passageiro para o seu orçamento anual).

(12) Em contrapartida, a Ryanair comprometeu-se perante o BSCA a basear em Charleroi um certo número de aviões (entre dois e quatro) e a explorar no mínimo três rotações por avião a partir de Charleroi durante um período de 15 anos. A companhia irlandesa garante por conseguinte ao gestor do aeroporto um tráfego de passageiros que lhe permite prever a obtenção de receitas, quer a título das taxas aeroportuárias quer das actividades extra-aeronáuticas. Se a Ryanair devesse cessar as suas operações em Charleroi, seria obrigada a reembolsar ao BSCA a "participação" nas despesas ligadas ao estabelecimento da base da Ryanair e a contribuição "marketing".

2.2. APRECIAÇÃO INICIAL DA COMISSÃO QUE CONSTA DA DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO

(13) Na sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão começou por considerar que a concessão pela Região da Valónia de uma redução das taxas aeroportuárias sobre todos os voos de uma única companhia aérea, por um período de quinze anos, mediante um acordo bilateral que não teve qualquer publicidade e que constitui uma derrogação das disposições legais equivale à concessão de uma derrogação fiscal a uma companhia, colocando-a numa situação mais favorável do que os seus concorrentes que operam a partir de Charleroi. A garantia de indemnização a favor da Ryanair, caso a Região da Valónia exerça as suas competências fiscais (aumento das taxas) ou regulamentares (alteração do horário de abertura do aeroporto), permite-lhe operar em condições e num ambiente comercial absolutamente estáveis, isento de todos os riscos comerciais, o que constitui uma vantagem exclusivamente a favor desta companhia aérea. A Comissão considerou igualmente que o princípio do investidor privado numa economia de mercado não era aplicável ao comportamento da Região da Valónia no exercício das suas competências regulamentares e fiscais(7). Estas medidas são específicas, provêm de recursos estatais, são passíveis de falsear a concorrência e as trocas comerciais intracomunitárias e podem por conseguinte ser assimiladas a auxílios estatais.

(14) A Comissão considerou que o facto de o BSCA tomar a seu cargo determinados custos de exploração dos serviços aéreos equivalia igualmente a colocar a Ryanair numa situação mais favorável do que os seus concorrentes, independentemente de se tratar das companhias que operam a partir de Charleroi ou de outras companhias que operam a partir de outros aeroportos e que financiam os seus próprios custos de publicidade, de formação de pilotos, de alojamento do seu pessoal, etc. A Comissão considerou que seria difícil aplicar no caso vertente o princípio do investidor privado numa economia de mercado, na medida em que as funções de autoridade pública da Região da Valónia e de empresa aeroportuária do BSCA foram em larga medida confundidas. Parecia por conseguinte difícil determinar com certeza se, ao concluir estes acordos com a Ryanair, o BSCA se tinha comportado como um investidor privado, o que deixava pairar a dúvida de que os poderes públicos e a empresa pública BSCA por eles controlada teriam concedido auxílios ilegais e potencialmente incompatíveis à companhia irlandesa.

(15) Na sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão concluiu que, se as vantagens concedidas à Ryanair constituíam auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, duvidava que tais auxílios pudessem ser compatíveis com o mercado comum com base nas isenções previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado.

3. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

(16) A Comissão recebeu comentários críticos sobre os acordos, bem como contribuições de terceiros interessados em defesa da sua legitimidade.

3.1. RESUMO DOS COMENTÁRIOS DAS PARTES INTERESSADAS

(17) As partes interessadas criticam menos a concessão de incentivos financeiros à Ryanair do que as condições em que estes foram concedidos (dimensão, ausência de proporcionalidade e de degressividade, duração ilimitada, ausência de transparência, discriminação e desigualdade das companhias face às taxas aeroportuárias). Quase todos os interessados salientam o impacto concorrencial destes auxílios sobre as restantes companhias aéreas e mesmo sobre outros modos de transporte. Foram igualmente levantadas questões factuais por terceiros (pagamento dos 65 % das taxas aeroportuárias ao BSCA como compensação de serviço público; recapitalização do BSCA pela Região da Valónia, disponibilização da infra-estrutura aeroportuária a favor do BSCA; tomada a cargo dos custos de segurança pela Região da Valónia; abertura do mercado da assistência em escala a outros operadores por força da Directiva 96/67/CE).

(18) As partes interessadas que sustentam a legitimidade destes acordos explicam que estes correspondem a práticas correntes no sector aeroportuário e que é normal que os aeroportos concedam vantagens a companhias aéreas que a eles atraem grandes volumes de passageiros e que geram receitas significativas. Por outro lado, consideram que a Região da Valónia e o BSCA se comportaram como investidores privados numa economia de mercado ao concluírem acordos com a Ryanair. Os terceiros interessados salientam que, se a Comissão devesse chegar à conclusão de que se trata de auxílios estatais, estabeleceria uma discriminação entre aeroportos privados e públicos, contrária ao artigo 295.o do Tratado. A Comissão não deveria exigir que os acordos celebrados entre aeroportos públicos e companhias aéreas sejam públicos, o que equivaleria a colocar os aeroportos públicos numa situação de desvantagem concorrencial em relação aos aeroportos privados.

3.2. OBSERVAÇÕES CRÍTICAS DOS INTERESSADOS SOBRE OS ACORDOS

3.2.1. BRITANNIA

(19) A companhia aérea Britannia considera normal que os aeroportos possam oferecer um apoio ao marketing e reduções em função do volume de passageiros que as companhias atraem, sobretudo quando se trata de aeroportos que não se encontram ainda devidamente implantados. Estas vantagens devem todavia manter-se proporcionais, realistas e limitadas no tempo. A Britannia manifesta a sua preocupação face à desigualdade criada entre companhias aéreas concorrentes no caso vertente. As taxas aeroportuárias são desiguais e irrealistas, não obstante o facto de as companhias de custos reduzidos utilizarem as pistas, os terminais ou os dispositivos de segurança da mesma forma que as restantes companhias.

3.2.2. SCANDINAVIAN AIRLINES

(20) A SAS recorda que a desregulamentação do espaço aéreo europeu gerou um reforço da concorrência entre as companhias aéreas tradicionais, tendo permitido além disso a criação de novas companhias que desenvolveram novos conceitos empresariais. É fundamental que esta concorrência esteja em conformidade com um acervo regulamentar aplicado de forma transparente e não discriminatória.

3.2.3. KLM ROYAL DUTCH AIRLINE

(21) A KLM explica que as companhias de custos reduzidos e as companhias tradicionais oferecem produtos distintos e que cada uma delas possui a sua "razão de ser", quer a nível comercial quer operacional. As companhias de custos reduzidos evitam geralmente os grandes aeroportos, cuja logística pode ser pesada e os custos de utilização elevados, optando por plataformas regionais que lhes permitem efectuar rotações rápidas a um custo mínimo. Esta evolução não deve ser posta em causa, mas não pode basear-se em auxílios. Segundo a KLM, as vantagens obtidas pela Ryanair em Charleroi excedem largamente o que é permitido no âmbito do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado e a contrapartida oferecida pela Ryanair, que consiste em basear um certo número de aviões no aeroporto de Charleroi, não altera em nada esta situação de facto.

3.2.4. AIR FRANCE

(22) A Air France considera que a redução dos custos de exploração da Ryanair e o facto de a Região da Valónia e o BSCA os tomarem a seu cargo geram uma desvantagem para os concorrentes da Ryanair que garantem ligações no mercado intracomunitário. A redução da taxa de aterragem permite à Ryanair diminuir os seus custos de exploração e torna-a, efectivamente, mais competitiva do que os seus concorrentes não só a nível dos voos que explora com partida ou destino a Charleroi como do conjunto da rede Ryanair. O compromisso de indemnização assumido pela Região da Valónia é igualmente considerado uma vantagem que garante à Ryanair a estabilidade das condições de exploração, quando "a prática de utilização de uma plataforma aeroportuária demonstra que o ambiente comercial e regulamentar nunca permanece estático. Assim, o montante das taxas aeroportuárias pode evoluir facilmente no sentido da alta, se o gestor se vir obrigado a financiar medidas específicas, eventualmente para acolher outras transportadoras que pretendam implantar-se em Charleroi; por outro lado, a evolução das medidas ambientais pode igualmente alterar as condições de utilização de um aeroporto". A Air France estabelece também um paralelo entre a situação em Charleroi e a existente noutros Estados-Membros, nomeadamente em França.

3.2.5. AUSTRIAN AIRLINES

(23) Segundo a Austrian Airlines, a chegada das companhias de custos reduzidos ocasionou uma corrida aos subsídios entre aeroportos e regiões que pretendem ser servidos por essas transportadoras. Esta evolução põe em causa o princípio da remuneração pela disponibilização das infra-estruturas, que é uma das regras fundamentais do universo da aviação civil. Os auxílios concedidos não são degressivos, são independentes do êxito registado pela Ryanair nas rotas em que esta presta serviços e apenas beneficiam uma única companhia aérea, o que gera uma discriminação. A Austrian Airlines conclui que as "cooperações" do tipo da observada entre a Ryanair e a Região da Valónia conduzem a importantes distorções da concorrência entre companhias aéreas e são em larga medida incompatíveis com o funcionamento adequado do mercado interno da aviação.

3.2.6. ASSOCIAÇÃO DAS POPULAÇÕES VIZINHAS E MORADORES DAS COMUNAS PRÓXIMAS DO AEROPORTO DE CHARLEROI-GOSSELIES (ARACH)

(24) A ARACH chama a atenção da Comissão para o facto de ter solicitado ao ministro competente cópia dos acordos entre a Ryanair, a Região da Valónia e o BSCA por força do direito de acesso à informação em matéria de ambiente e de o seu pedido não ter sido atendido. A associação manifesta a sua preocupação pelo facto de os auxílios financeiros concedidos à Ryanair conduzirem ao "desenvolvimento desenfreado do aeroporto" numa zona urbana e de "enquanto cidadãos e contribuintes, sermos afectados por auxílios públicos contestáveis concedidos a uma empresa privada, na medida em que se trata de um uso abusivo dos recursos orçamentais da Região da Valónia".

3.2.7. PARTE INTERESSADA A

(25) Uma parte interessada manifesta-se "muito preocupada" com as subvenções concedidas pelas autarquias que afectam as condições de concorrência entre diversos modos de transporte: "Assim, a companhia Ryanair beneficia nomeadamente de subsídios públicos na ligação Charleroi-Londres, ao passo que a Eurostar, explorada conjuntamente pela SNCB, pelos caminhos-de-ferro britânicos e pela SNCF, não beneficia destes. Os dois meios de transporte encontram-se todavia em concorrência directa na ligação Bruxelas-Londres. Cabe exclusivamente aos operadores ferroviários divulgar a ligação, adquirir o equipamento e os meios de tracção, pagar as portagens pela utilização das infra-estruturas e do túnel, etc. Extingue-se assim a igualdade de tratamento entre concorrentes".

3.2.8. PARTE INTERESSADA B

(26) A parte interessada B salienta que as vantagens concedidas à Ryanair diminuem a sua estrutura de custos e permitem-lhe praticar preços mais reduzidos. Estas práticas afectam as condições de concorrência que estas companhias aplicam a partir de Charleroi ou do aeroporto de Bruxelles-National (Zaventem), independentemente das ligações em causa. A concorrência entre as chamadas companhias "low-cost" não é apenas uma concorrência que deve ser analisada linha por linha. Para muitos viajantes, os destinos de Veneza ou de Barcelona são substituíveis. O interesse que os voos low-cost suscitam nestes passageiros não reside no facto de irem a um lugar específico, mas de romperem com o quotidiano, quer seja em Veneza quer em Barcelona. A concorrência exerce-se por conseguinte em todas as ligações.

(27) Esta empresa explica que os custos directos a partir de Bruxelas são de 32,14 euros por passageiro contra 5 euros no caso da Ryanair, a partir de Charleroi(8).

(28) Ainda que os serviços de assistência em escala sejam mais limitados para a Ryanair do que para outras companhias aéreas, esta parte interessada salienta que são contudo necessários a todas as companhias inúmeros serviços de assistência em escala. O facto de o mercado da assistência em escala se encontrar aberto à concorrência no aeroporto de Bruxelles-National significa que os custos de assistência não deveriam normalmente ser muito mais elevados em Bruxelas do que em Charleroi. Os custos de assistência são em geral mais elevados nos pequenos aeroportos do que nos grandes, na medida em que as empresas não conseguem, regra geral, alcançar a massa crítica necessária para efectuar economias de escala. Esta parte interessada considera que a Ryanair economizou 17 milhões de euros em 2003 em relação ao custo real da assistência em escala e da taxa de aterragem. O BSCA, ao que parece, não teria tido em conta os efeitos da Directiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade(9): o aeroporto deveria alcançar os dois milhões de passageiros por ano de forma relativamente rápida e deverá aplicar a directiva ao referido limiar e abrir o mercado da assistência em escala a outros operadores.

(29) O BSCA não teria agido como investidor privado numa economia de mercado mas por motivos políticos e sociais, segundo instruções da Região da Valónia. O contrato de 15 anos não permitirá provavelmente ao BSCA estabelecer-se de forma rentável, devendo continuar a enfrentar problemas de exploração. A perspectiva de rentabilidade do investimento pode ser comprometida caso a Ryanair se retire(10).

(30) O BSCA teria obtido contribuições da Região da Valónia, quer sob a forma do produto das taxas aeroportuárias até ao limite de 65 % quer da disponibilização gratuita da infra-estrutura, ao passo que a Região da Valónia paga uma contribuição à sociedade de aeroportos da Valónia (Sowaer). Em princípio, cada pagamento da Região da Valónia deve limitar-se à compensação pelos custos associados às obrigações de serviço público impostas ao BSCA e a situação é pouco clara neste capítulo.

(31) Para esta empresa, que reconhece ter beneficiado também, esporadicamente, de vantagens de "marketing" para o lançamento de novos destinos, mas nunca de reduções das taxas aeroportuárias ou dos custos da assistência em escala, as vantagens concedidas à Ryanair em Charleroi excedem largamente as práticas em vigor. Considera porém que assumiu riscos comerciais não menos importantes ao instalar-se no aeroporto de Bruxelles-National numa época em que a concorrência da Sabena era extremamente intensa.

(32) O facto de alguns outros gestores de aeroportos concederem vantagens à Ryanair é irrelevante na demonstração de que o aeroporto de Charleroi agiu como investidor privado numa economia de mercado. A empresa refere-se ao acórdão Steinike & Weiling do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias(11).

3.2.9. PARTE INTERESSADA C

(33) Segundo a parte interessada C, o BSCA não teria agido como investidor privado na medida em que as vantagens concedidas se distinguem, pela sua dimensão, das concedidas por outros aeroportos(12). O facto de a Ryanair obter vantagens de outros aeroportos seria em todo o caso irrelevante, na medida em que estas podem igualmente constituir auxílios estatais.

(34) O interessado chama a atenção da Comissão para diversos factores que devem ser tidos em conta na análise da potencial recuperação da rentabilidade do BSCA e que parecem excluir a possibilidade de lucros a médio prazo:

- o BSCA beneficiou de uma recapitalização da Região da Valónia de quatro milhões de euros em Dezembro de 2002;

- "beneficia de uma isenção de metade do montante das taxas devidas à Região da Valónia pelo período de 2001-2006. Esta vantagem corresponde a um milhão de euros por ano que o BSCA deverá todavia reembolsar a partir de 2007";

- a Comissão deverá ter em conta o montante dos custos relativos às obras de ampliação do aeroporto de Charleroi, avaliadas em 95 milhões de euros, e às modalidades de financiamento. Se as referidas obras não forem assumidas pelo BSCA, será necessário verificar as condições de disponibilização destas infra-estruturas a favor do BSCA por parte da Região da Valónia. Esta parte interessada duvida que, no estado actual das suas infra-estruturas, o aeroporto esteja apto a acolher um número suficiente de passageiros para garantir o equilíbrio financeiro do BSCA;

- a Região da Valónia coloca gratuitamente à disposição do BSCA o equipamento e o pessoal necessários ao conjunto das operações de segurança do aeroporto de Charleroi, a saber, o controlo dos passageiros e das bagagens respectivas antes do embarque, e a parte interessada C acrescenta que "a Comissão tem certamente conhecimento de que, regra geral, os custos relacionados com a segurança são suportados pelos utilizadores do aeroporto, quer através de uma taxa de segurança paga ao operador do aeroporto quer de uma taxa, caso estes serviços sejam garantidos pelos poderes públicos".

3.3. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS EM DEFESA DA LEGITIMIDADE DOS ACORDOS

3.3.1. TBI

(35) A TBI é uma empresa que possui diversos aeroportos pelo mundo e que explora diversos tipos de serviços aeroportuários. É proprietária e gestora dos aeroportos de Londres Luton, Cardiff International, Belfast International e de Stockholm Skavsta. Por outro lado, gere quatro outros aeroportos que são propriedade de regiões e autarquias locais. Por último, presta serviços aeroportuários especializados noutros 28 aeroportos.

(36) A TBI afirma que, na época em que a Ryanair negociava com o aeroporto de Charleroi, estavam em curso negociações com a companhia para a utilização de Stockholm Skavsta e que os acordos celebrados em Charleroi são semelhantes aos concluídos pela TBI com a Ryanair e outras companhias low-cost, nomeadamente em Stockholm Skavsta.

(37) A TBI salienta que o desenvolvimento de aeroportos como Charleroi não deverá ser travado em relação aos seus concorrentes privados pelo simples facto de serem aeroportos públicos:

- A concessão de descontos sobre as taxas de aterragem e o custo da assistência em escala é uma prática comercial corrente destinada a atrair as companhias capazes de fornecer um volume de passageiros significativo. Esse volume de passageiros garante receitas comerciais ao aeroporto(13). Na ausência de tais volumes de passageiros, o aeroporto deveria bater-se permanentemente por alcançar o limiar de rentabilidade.

- Os aeroportos que são propriedade do Estado devem poder pagar indemnizações em caso de aumento das taxas pelas autoridades regionais uma vez que os aeroportos privados podem fixá-las pelo período do contrato.

- As contribuições sob a forma de tomada a cargo dos custos de alojamento, formação do pessoal ou marketing não são inabituais e devem ser comparadas com o investimento realizado e com o risco assumido pela transportadora que baseia um avião num aeroporto pouco conhecido.

- As contribuições "marketing" são correntes no contexto de aeroportos pouco utilizados. As companhias que utilizam estes aeroportos devem envidar inúmeros esforços para comercializar os seus voos. Esta acção de marketing é favorável ao aeroporto, cuja imagem melhora, bem como ao volume de passageiros. A TBI oferece este tipo de contribuições, sobretudo quando um operador estabelece um novo serviço ou reforça a frequência de determinados voos numa determinada rota.

- Seria injusto impor aos aeroportos públicos a obrigação de conceder publicidade aos acordos que negociaram com as transportadoras aéreas, uma vez que esta obrigação os colocaria numa situação de desvantagem competitiva em relação aos aeroportos privados que não estão sujeitos a tal obrigação.

(38) A TBI explica que os aeroportos regionais foram, durante anos, subutilizados devido à ausência de concorrência entre companhias aéreas antes da abertura dos mercados ao nível europeu e, após essa data, pelo facto de as companhias tradicionais polarizarem as suas actividades nas plataformas respectivas ("hub"). O desenvolvimento de companhias como a Ryanair, que exploram serviços de ponto a ponto a partir de aeroportos mais pequenos, inverteu esta tendência e concede a estes aeroportos uma oportunidade de alcançar o limiar de rentabilidade. As experiências dos aeroportos de Londres Luton, 70 % de cujos utilizadores são companhias low-cost (Easyjet, Ryanair, Hapag Lloyd)(14), de Cardiff, 65 % do qual é utilizado por companhias low-cost (nomeadamente Bmibaby)(15), de Belfast (Easyjet, Go) e de Stockholm Skavsta(16), que se tornou a base da Ryanair em Janeiro de 2003, ilustram este facto.

3.3.2. HRL MORRISON AND CO

(39) A HRL Morrison and Co é proprietária, através da sua filial Infratil, de 67 % da Glasgow Prestwick, cuja história recorda sucintamente. Quando o aeroporto de Glasgow foi vendido pela British Airport Authority em 1992, a capacidade do aeroporto era utilizada até ao limite de 1 %. Em 1994, na impossibilidade de atrair as companhias tradicionais, o aeroporto decidiu celebrar um acordo de 15 anos com a Ryanair para a realização de duas rotações diárias entre Glasgow e Dublin. Durante o primeiro ano, foram transportados 114000 passageiros entre a Irlanda e a Escócia. Desde então, a Ryanair desenvolveu diversas ligações, devendo fazer transitar nesse aeroporto 1,7 milhão de passageiros em 2003. Graças à Ryanair, o aeroporto conseguiu desenvolver as suas operações comerciais e alcançar uma dimensão crítica e o limiar de rentabilidade.

(40) Segundo a Morrison, um investidor privado poderia adoptar a abordagem seguida pelo aeroporto de Charleroi, baseando a sua oferta em determinados factores determinantes: o volume de passageiros que uma companhia pode atrair para o aeroporto, a sua vontade de assumir compromissos a longo prazo mediante contratos, as necessidades específicas da companhia, o calendário dos movimentos de aviões e a sua coerência com a actividade aeroportuária (tráfego existente), as necessidades em termos de recursos do terminal e de assistência em escala. Esse investidor calcularia os benefícios previstos do acordo com a Ryanair na sua globalidade (e não nos seus diversos elementos constitutivos, considerados isoladamente). Os benefícios de uma transacção deste tipo deverão prever-se por um período de cerca de 20 anos, com um início das actividades após três a cinco anos. No caso de um acordo de 15 anos, os accionistas da Morrison consideram que este pode ser comercialmente aceitável se a rentabilidade do investimento se constatar cerca de cinco anos após a assinatura do acordo.

(41) A Morrison formula essencialmente as mesmas observações que a TBI no que respeita aos descontos aplicados às taxas, às contribuições e aos incentivos financeiros, esclarecendo que:

- não é inabitual que os aeroportos negociem descontos das taxas aeroportuárias e dos custos da assistência em escala em troca de um certo volume de passageiros e de um compromisso da Ryanair a longo prazo, que impeça a companhia de optar por outro aeroporto(17);

- os aeroportos se encontram numa situação difícil no que respeita à publicidade, na medida em que a única forma realmente eficaz de a fazer consiste em promover os serviços aéreos a partir do aeroporto. O facto de o nome do aeroporto não aparecer em primeiro lugar não é fundamental: o que conta são os benefícios decorrentes das campanhas publicitárias, ou seja, o aumento do número de passageiros.

(42) A melhor prova do carácter comercial dos acordos concluídos em Charleroi residiria no facto da a Morrison estar interessada numa participação no BSCA, embora não tenha tido acesso às contas do BSCA.

(43) A Morrison considera que a Comissão cometeria um erro se obrigasse um aeroporto a conceder as mesmas condições a todas as companhias, sem efectuar distinções em função do volume de tráfego que geram. A Comissão cometeria igualmente um erro se impusesse uma obrigação de publicidade relativamente a transacções comerciais de natureza privada, na medida em que prestaria informações sensíveis, que constituem segredo comercial, aos aeroportos concorrentes.

3.3.3. RYANAIR

(44) A título de observações gerais, a Ryanair salienta as consequências da decisão da Comissão para a sobrevivência dos aeroportos regionais e a liberalização dos serviços de transporte aéreo durante os próximos 20 anos. Ao assumirem determinados riscos, as companhias low-cost conseguiram fazer o que as companhias tradicionais não fizeram: viabilizar aeroportos regionais subutilizados, nomeadamente Londres Stansted, Glasgow Prestwick, Londres Luton, Belfast, etc. Estes aeroportos entram em concorrência com os grandes aeroportos, o que obriga os antigos monopólios a reduzir os seus custos e a melhorar a sua eficácia. São os consumidores que beneficiam desta dinâmica, na medida em que podem agora adquirir bilhetes de avião a um bom preço. A Comissão não deveria privar os aeroportos continentais secundários das experiências levadas a cabo pelos aeroportos do Reino Unido, que também oferecem incentivos.

(45) Caso a Comissão devesse concluir que se trata de auxílios estatais, fá-lo-ia:

- em violação do disposto no artigo 295.o do Tratado, ao introduzir uma discriminação entre aeroportos privados e aeroportos públicos. A Comissão não pode pronunciar-se sobre o regime de propriedade dos Estados-Membros;

- impedindo um aeroporto público de oferecer as mesmas condições financeiras que os aeroportos privados, o que seria inaceitável a nível político e jurídico;

- forçando um aeroporto a publicar todos os seus encargos, quando não existem obrigações jurídicas neste capítulo, e abusando assim do poder que lhe assiste por força do disposto no Tratado em matéria de auxílios estatais, quando o Tratado prevê uma base jurídica distinta, o artigo 80.o, para legiferar sobre as taxas aeroportuárias(18). A proposta de directiva do Conselho relativa às taxas aeroportuárias(19) assentava nessa base jurídica.

(46) Após recordar as suas relações com o aeroporto da Valónia, a Ryanair afirma que os acordos que concluiu com o BSCA e a Região da Valónia não contêm nenhum elemento de auxílio estatal por três motivos: o princípio do investidor privado numa economia de mercado é aplicável, não há selectividade e os acordos não falseiam a concorrência.

3.3.3.1. Relações entre a Ryanair e os aeroportos secundários

(47) Para atraírem investimentos para as suas infra-estruturas, os aeroportos secundários necessitam de uma massa crítica de passageiros, que apenas pode ser alcançada graças a acordos a longo prazo com uma companhia aérea. Os volumes garantidos de passageiros variam, consoante se trate de bases ou de linhas abertas pela Ryanair, conforme demonstram os quadros 1 e 2.

Quadro 1 - Bases da Ryanair (volume de passageiros)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 2 - Linhas da Ryanair (volume de passageiros)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(48) Para atraírem as companhias, os aeroportos estão dispostos a negociar descontos, conforme demonstra um estudo encomendado pela Comissão(20). A Ryanair prestou informações confidenciais à Comissão sobre o montante que a companhia paga em Charleroi e a aeroportos "privados" como Stockholm-Skavsta, Glasgow Prestwick, Francfort-Hahn, Ancona, Bournemouth, Liverpool ou Knock, informações essas que demonstram que o pagamento líquido efectuado a favor de Charleroi é superior aos pagamentos efectuados aos restantes aeroportos(21).

(49) Antes de a Ryanair se instalar em Charleroi, o aeroporto acolhia apenas 20000 passageiros por ano, ou seja, uma média de 50 por dia. Graças à linha Charleroi-Dublin aberta em 1 de Maio de 1997, a Ryanair transportou 178000 passageiros em 2000. Em quatro anos, transportou entre estas duas cidades um volume de passageiros superior ao conjunto do tráfego existente em 1997 na ligação Bruxelas-Dublin. Em 2002, o aeroporto acolheu mais de 1,25 milhão de passageiros - quase 4000 passageiros por dia - em voos para dez destinos na Europa. O crescimento do volume de tráfego foi de 1455 % entre 1997 e 2002.

(50) A Ryanair formulou um certo número de observações sobre o desenrolar das negociações com o aeroporto que se prendem com a descrição constante da decisão de dar início ao procedimento:

- durante o Verão e o Outono de 2000, a Ryanair entabulou negociações com outros aeroportos, quer para estabelecer uma nova base quer para acrescentar novos aviões em determinadas rotas a partir do Verão de 2001;

- os acordos entre o BSCA, a Ryanair e a Região da Valónia foram aprovados em Fevereiro de 2001. A sua assinatura em Novembro de 2001 constitui apenas a sua formalização. As negociações com Charleroi desenrolaram-se como qualquer negociação comercial.

Aplicação do princípio do investidor privado numa economia de mercado

(51) O princípio do investidor privado numa economia de mercado deve ser aplicado não só ao BSCA, que se comporta como qualquer gestor de aeroporto optimizando a rentabilidade do aeroporto, como à Região da Valónia, proprietária do aeroporto, que age como qualquer accionista de um aeroporto, tentando optimizar o valor do aeroporto. Os acordos foram concluídos em condições normais de mercado, à semelhança do que aconteceu com diversos aeroportos privados. Aliás, a Ryanair obteve condições mais favoráveis por parte do aeroporto de Londres Luton.

(52) Os benefícios da chegada da Ryanair para o proprietário e o gestor do aeroporto excedem os da Ryanair, garantindo, por exemplo, um aumento do valor do aeroporto (um enorme investimento de quatro aviões baseados de forma permanente em Charleroi, 4000 passageiros por dia em média, mais de 1,5 milhão de passageiros em 2003, uma utilização eficaz do aeroporto, lucros substanciais em dois anos, um dos crescimentos mais significativos de um aeroporto europeu com base num acordo de 15 anos, dez destinos para quatro países europeus, um investimento no marketing do aeroporto, importantes sanções financeiras para a Ryanair em caso de incumprimento das condições previstas no contrato em termos de volume de passageiros, experiência nas relações com uma das companhias mais eficientes do mundo e com pessoal mais experiente, incremento das receitas provenientes dos alugueres, reforço do valor empresarial do aeroporto e aumento dos atractivos do aeroporto para novos investidores).

(53) O período de vigência dos acordos (15 anos) não é inabitual. A Ryanair possui acordos de dez a 20 anos com quase todos os aeroportos que utiliza. Estes períodos de vigência garantem um fluxo de receitas que permitem investimentos a longo prazo nas infra-estruturas.

Aplicação do princípio do investidor privado numa economia de mercado à Região da Valónia

(54) A Ryanair considera que o princípio do investidor privado numa economia de mercado é aplicável à Região da Valónia, uma vez que as medidas foram adoptadas pela região exclusivamente na sua qualidade de agente económico e não de entidade reguladora exercendo prerrogativas de autoridade pública. A Ryanair solicita à Comissão que não esqueça que a Região da Valónia age como proprietária do aeroporto. Por outro lado, e na medida em que a Região da Valónia é o principal accionista do BSCA, qualquer benefício obtido pelo BSCA reverte igualmente a favor do proprietário do aeroporto.

(55) O valor do aeroporto de Charleroi aumentou de forma considerável desde a instalação da Ryanair há seis anos atrás, essencialmente nos últimos quatro anos. À semelhança de qualquer outro aeroporto, este valor é função dos volumes de passageiros transportados, nomeadamente por companhias low-cost(22). O êxito comercial do BSCA manifesta-se no interesse demonstrado por empresas como a Morrison, a Vinci e Aéroports de Paris na compra de 25 % do BSCA. A título de exemplos deste incremento do valor, a Ryanair cita os aeroportos de Glasgow, de Copenhaga e os aeroportos que pertencem à British Airport Authority(23).

(56) Ao alterar as taxas de aterragem em benefício da Ryanair, a Região da Valónia teria actuado como agente do mercado e não como entidade reguladora ou como autoridade fiscal que aumenta ou diminui o nível dos "impostos". Não se trata aliás de "impostos" mas de "taxas", conforme as designa a regulamentação da Valónia. As "taxas" aeroportuárias são integralmente pagas ao BSCA e não à Região da Valónia. Em geral e na prática, estas taxas são cobradas pelos aeroportos (mediante acordo e negociação) às companhias aéreas. As taxas publicadas podem ser aprovadas pelos Governos, embora sejam essencialmente fixadas pelos aeroportos e directamente negociadas entre os aeroportos e as companhias aéreas.

(57) As reduções das taxas de aterragem para o lançamento de novos serviços ou o reforço de novas frequências são correntes no sector, excepto em plataformas de correspondência congestionadas como Heathrow e Charles de Gaulle.

(58) A Comissão parece considerar inabitual ou mesmo ilegal a fixação do montante da taxa de aterragem por passageiro e não em função do peso da aeronave. A Ryanair possui todavia acordos com diversos aeroportos que se baseiam neste modelo.

(59) A Ryanair salienta que os pesos citados na decisão de dar início ao procedimento não estão correctos. O peso de um Boeing 737-800 adaptado para a Ryanair - único tipo de aparelhos utilizados actualmente em Charleroi - é de 67 toneladas e não de 78. Neste contexto, o montante da redução é de 36,7 % em média e não de 50 %. Se este acordo específico não existisse, a Ryanair poderia beneficiar do sistema de reduções previsto na legislação belga de 1998 que preconiza descontos de 5 a 25 %.

(60) No que respeita às garantias de indemnização, ou "obrigações de não fazer", subscritas pela Região da Valónia em caso de alteração das taxas aeroportuárias até 2015 e de alteração dos horários de abertura do aeroporto, não se trata de questões de natureza "regulamentar" mas de decisões comerciais essenciais ao estabelecimento de uma base da Ryanair. Estas garantias equivaleriam a "cláusulas de estabilização" ou "comfort letters" utilizadas no contexto de acordos a longo prazo entre empresas privadas e organismos estatais, por exemplo no sector dos túneis ou pipelines, ou no âmbito de privatizações. Seria normal que as empresas-mãe concedessem estas garantias a terceiros que celebram contratos com as suas filiais. É essencial que a Ryanair obtenha umas certas garantias por parte de um Governo. Estas garantias não limitariam a soberania da Região da Valónia impedindo-a de modificar a legislação: não estão previstas indemnizações para alterações introduzidas fora do âmbito de competência da Região da Valónia (níveis federal, europeu ou internacional). Segundo a Ryanair, não se pode considerar que estes compromissos comprometam ou limitem o exercício de competências regulamentares.

(61) Caso decidisse que a Região da Valónia não tinha o direito de conceder estas garantias, sem considerar sequer se um investidor privado numa economia de mercado o teria feito, a Comissão estabeleceria uma discriminação entre aeroportos públicos (cujas taxas são frequentemente fixadas e controladas por um Governo ou uma entidade reguladora) e aeroportos privados (que têm a liberdade de fixar as taxas durante a vigência de um contrato).

Aplicação do princípio do investidor privado numa economia de mercado ao BSCA

(62) A Ryanair critica o facto de a Comissão, na sua decisão de dar início ao procedimento, ter considerado difícil a aplicação do princípio do investidor privado numa economia de mercado ao BSCA devido à complexidade das suas relações com a Região da Valónia. A Comissão deverá aplicar este princípio dissociando as diversas actividades do BSCA das da Região da Valónia e baseando-se não na situação presente mas no período de vigência do contrato (15 anos) e mesmo no prazo da concessão do BSCA (50 anos). O facto de o BSCA registar perdas durante os primeiros anos não é significativo, na medida em que a rentabilidade de um investimento se constata ao fim de alguns anos(24). Se as projecções do BSCA assentassem numa base razoável e apontassem para uma rentabilidade do investimento razoável num lapso de tempo de cinco anos, a Comissão não teria razões objectivas para concluir que se tratava de auxílios estatais. A Comissão também não deverá permanecer indiferente às provas a posteriori que demonstram que as decisões de investimento foram as mais acertadas.

(63) A Comissão deve ter em conta a totalidade das receitas obtidas pelo BSCA segundo o princípio do "single-till", ou seja, sem estabelecer distinção entre, por um lado, as receitas aeronáuticas e, por outro, as receitas provenientes da actividade comercial do BSCA. Uma vez alcançada a massa crítica de passageiros (que geralmente corresponde a dois milhões), o BSCA poderá esperar que as receitas comerciais compensem a eventual ausência de receitas aeronáuticas.

(64) A rentabilidade do aeroporto irá aumentando graças a um efeito de rede ("network effect"), na medida em que entre um aeroporto e as companhias aéreas se produzem externalidades positivas e a expansão de uma das partes gera um incentivo ao desenvolvimento da outra(25). Um segundo motivo da rentabilidade do aeroporto prende-se com a "learning curve" e as economias de escala que têm igualmente por efeito uma diminuição dos custos unitários do aeroporto. Atendendo à expansão rápida do tráfego no aeroporto, é provável que, nesta fase, a atenção dos dirigentes se tenha polarizado nas necessidades decorrentes do tratamento deste volume de passageiros e não nas economias de escala.

(65) A Comissão não deveria ter em conta os custos da infra-estrutura no caso de aeroportos como o de Charleroi, uma vez que tais custos devem considerar-se irrecuperáveis ("sunk costs"), financiados há anos, por vezes por conta das despesas militares de um Governo. Além disso, a Ryanair recorda que a política da Comissão consistiu geralmente em considerar que o financiamento de infra-estruturas não constitui um auxílio de Estado quando se insere no âmbito da política nacional ou europeia dos transportes.

(66) As vantagens que o BSCA retira do contrato com a Ryanair incluem nomeadamente o produto das taxas aeroportuárias, que a Ryanair estima em 243 milhões de euros durante o período de 2001-2015, e os serviços prestados pela Ryanair em matéria de marketing, que lhe são vendidos a preços muito mais reduzidos do que a outros parceiros (valor da publicidade, de uma ligação ao sítio web Ryanair.com, dos bilhetes promocionais, etc.).

(67) No que respeita às vantagens de que beneficia, a Ryanair explica:

- Os incentivos "one-off", cujo montante se encontra estimado em 2,5 milhões, destinam-se mais a desenvolver novas ligações geográficas do que a explorar um número menor de ligações com maior frequência. São pagos mediante factura e devem ser reembolsados caso a Ryanair se retire. Trata-se de uma prática corrente no sector aeroportuário (exemplos: Waterford, Belfast, Bristol, Liverpool, Luton e Stansted) da qual a Ryanair beneficia em Stockholm Skavsta.

- A contribuição "marketing" constitui provavelmente um instrumento melhor de promoção de um aeroporto do que a redução das taxas aeroportuárias. O proprietário e o gestor do aeroporto beneficiam ambos das campanhas da Promocy que contribuem para o aumento do volume de passageiros, das receitas e do valor do aeroporto. Estas campanhas são comuns no sector aeroportuário(26).

- No que respeita à disponibilização de escritórios e à subvenção de 4000 euros para o material de escritório, a Ryanair afirma que o montante de 4000 euros não é significativo e que se trata de um valor "de minimis". A Ryanair não utilizou os escritórios propostos e não foi iniciada qualquer construção destinada à Ryanair.

3.3.3.2. Ausência de selectividade

(68) A Ryanair recorda que os acordos de Charleroi tiveram uma publicidade inegável. Foram divulgados no âmbito do sector e foram tema de reportagem na imprensa da Bélgica, do Reino Unido e da Irlanda em 2001 e confirmados pelas autoridades da Valónia num comunicado de imprensa de Julho de 2001, que indicava que as vantagens concedidas estariam disponíveis para outras companhias aéreas que investissem em condições semelhantes em Charleroi. A Ryanair considera que a obrigação de publicidade induziria uma discriminação entre aeroportos públicos e aeroportos privados (que não estão sujeitos a essa mesma obrigação), contrária ao disposto no artigo 295.o do Tratado. A decisão adoptada pela Comissão no processo "Manchester"(27) não deveria servir de base para obrigar os aeroportos públicos a oferecer as mesmas condições a todas as companhias, sem ter em conta a sua posição.

(69) O critério da selectividade estaria ausente no caso vertente por uma série de razões invocadas pela companhia: os acordos não seriam exclusivos e outros utilizadores poderiam beneficiar de reduções, na medida em que a legislação belga previa, aliás, um sistema de reduções e os documentos de promoção do aeroporto de Charleroi faziam referência a essa possibilidade. O aeroporto teria efectuado diligências junto de 35 companhias aéreas antes e após os acordos com a Ryanair e disporia de capacidades adicionais para acolher outras companhias aéreas.

3.3.3.3. Impacto na concorrência

(70) A Ryanair considera que as condições de concorrência não foram afectadas no mercado em causa, que define por analogia ao direito da concorrência, alargando-o ao direito aplicável em matéria de auxílios estatais. De facto, não existiria concorrência no que respeita ao tipo de produtos contemplados (voos charter e voos regulares) e ao mercado geográfico (rotas servidas).

(71) Contrariamente ao que a Comissão afirma, as companhias que operam a partir do aeroporto de Charleroi não são concorrentes da Ryanair. Trata-se de companhias charter que oferecem um ou dois voos por semana a partir de Charleroi, geralmente durante o Verão. A Ryanair presume aliás que estas companhias não apresentaram queixa, o que se explica pelo facto de os acordos entre a Região da Valónia, o BSCA e a Ryanair não as afectarem. De facto, estas companhias beneficiam sobretudo do marketing desenvolvido pela Ryanair e pelo BSCA, que torna Charleroi um aeroporto conhecido. Por outro lado, as companhias charter não se preocupam muito, em geral, com os custos associados à utilização dos seus aeroportos, na medida em que exploram serviços dispendiosos e irregulares relativamente aos quais os custos de assistência em escala ou as taxas aeronáuticas representam apenas uma ínfima parte do conjunto dos custos da viagem ou do "pacote". Em contrapartida, as taxas aeroportuárias representam uma parte extremamente importante do bilhete da Ryanair.

(72) Existe uma certa concorrência entre a Ryanair e as companhias que operam a partir de outros aeroportos, mas essa concorrência não foi falseada na medida em que os outros aeroportos oferecem outras vantagens concorrenciais. Os concorrentes directos da Ryanair, nomeadamente a Easyjet e a Virgin Express, recusaram-se a utilizar o aeroporto de Charleroi: as suas posições competitivas não teriam por conseguinte sido afectadas pelos acordos de Charleroi.

3.3.3.4. Compatibilidade do auxílio

(73) Na hipótese de a Comissão concluir que se trata de um auxílio estatal, ver-se-ia obrigada a determinar a compatibilidade das medidas com o mercado comum baseando-se nos enquadramentos pertinentes, nos regulamentos de isenção ou nos seus méritos próprios. Deveria ser efectuada uma análise dos benefícios socioeconómicos para a região e a Ryanair afirma que se reserva o direito de adoptar uma posição, de forma mais pormenorizada, desde que a Comissão analise a compatibilidade das medidas com base no disposto no n.o 3 do artigo 87.o do Tratado.

(74) Em anexo à sua resposta(28), a Ryanair explica que o impacto económico da actividade aeroportuária na região é maior do que no caso de outros aeroportos, na medida em que os passageiros não se encontram em trânsito. Em 2005, a Ryanair deveria transportar cerca de 1,95 milhão de passageiros e o número de postos de trabalho criados deveria ser no mínimo de 1400, incluindo os 126 empregados da Ryanair(29). Em 2010, graças a 60 rotações, a Ryanair estaria apta a criar 4235 postos de trabalho adicionais (2329 directos e 290 indirectos). A sua actividade conduzirá outras empresas a instalar-se na região, na medida em que o aeroporto abrirá portas a actividades internacionais. A Ryanair contribui igualmente para o desenvolvimento da actividade e das receitas turísticas na Bélgica e incita os passageiros a regressarem à Bélgica graças à sua política de bilhetes a preços reduzidos.

(75) A Ryanair recorda que a região do Hainaut é uma das mais pobres da Bélgica, encontrando-se abrangida pelo disposto no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, e que, ainda que os auxílios não satisfaçam a priori todas as condições definidas nos diversos enquadramentos e regulamentos de isenção, a Comissão seria todavia obrigada a apreciar cada caso com base nos seus méritos próprios(30). A Ryanair solicita designadamente à Comissão que aprecie a compatibilidade dos auxílios à formação dos pilotos com base no Regulamento (CE) n.o 68/2001 da Comissão, de 12 de Janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios à formação(31).

4. COMENTÁRIOS DA BÉLGICA

(76) A Bélgica comunicou as suas observações por ocasião do início do procedimento em Fevereiro de 2003. Para além de comentários sobre o desenvolvimento dos aeroportos secundários e as relações com a Ryanair, bem como sobre o comportamento de investidor privado da Região da Valónia, esta resposta incluía uma demonstração do comportamento de investidor privado numa economia de mercado do BSCA. Foi enviado à Comissão um plano de actividades da empresa, de Abril de 2002, acompanhado de uma auditoria do consultor Deloitte & Touche, de 2003, destinada a avaliar a sua plausibilidade relativamente aos resultados da empresa. A auditoria, cujo relatório foi apresentado à Comissão, permitiu aos consultores validarem a estrutura e as hipóteses gerais subjacentes ao plano de actividades do BSCA. Os consultores concluem mesmo que os resultados futuros previsíveis neste momento são melhores do que os constantes do plano de actividades e que, "embora em primeira leitura pareça que, ao levar a empresa a assumir um compromisso com a Ryanair, o Conselho de Administração aumentou consideravelmente a actividade em detrimento da rentabilidade, a evolução dos anos seguintes demonstra, pelo contrário, que o plano de actividades permite que os resultados se tornem novamente positivos a partir de 2004, continuando a melhorar, conforme salientam os nossos comentários sobre a rentabilidade do investimento em termos de fundos próprios [...]. Pode por conseguinte considerar-se que a decisão do conselho se justificava por um business plan que se tem revelado, até agora, prudente e fiável e que a passagem por um período de rentabilidade negativa durante três anos representa uma transição normal entre condições de exploração diferentes"(32).

(77) Em resposta aos comentários de terceiros, a Bélgica apresentou elementos adicionais à Comissão em Maio de 2003, salientando nessa mesma ocasião que, graças à boa gestão das suas actividades e ao desenvolvimento mais rápido do que previsto das suas receitas comerciais, o Conselho de Administração do BSCA havia aprovado um orçamento 2003 com um resultado positivo e que os resultados dos terceiro e quarto trimestres do exercício de 2002 revelavam, respectivamente, um benefício de [...](33) euros e um resultado equilibrado.

(78) A Comissão solicitou a realização de reuniões com as autoridades belgas para esclarecimento de diversas questões pendentes relacionadas com o comportamento de investidor privado numa economia de mercado do BSCA, com as taxas aeroportuárias, o fundo para o ambiente, as compensações "manutenção/incêndio" e a recapitalização do BSCA.

(79) A principal questão abordada por ocasião destas reuniões foi o comportamento do BSCA. A Comissão salientou que o plano de actividades do BSCA enviado à Comissão, bem como a auditoria do consultor, não podiam servir de base adequada para a aplicação do princípio do investidor privado. O referido plano remontava à Primavera de 2002, sendo por conseguinte posterior à decisão de investimento do BSCA de assumir um compromisso com a Ryanair em 2001. Esse plano de 2002 era tanto menos aceitável quanto se baseava em parâmetros de exploração distintos dos que o BSCA conhecia em 2001. Além disso, integrava efectivamente elementos que reflectiam a alteração das condições de concessão, registada em 2002(34) e descrita na decisão de dar início ao procedimento.

(80) A Comissão solicitou por conseguinte às autoridades belgas que lhe enviassem o plano de actividades elaborado pelo BSCA em 2001, bem como qualquer outro documento útil que permitisse analisar, de acordo com a sua prática corrente e com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o raciocínio do investidor privado no momento em que foi tomada a decisão de investimento. O referido plano de actividades, enviado pela Bélgica, é aquele que é tido em conta pela Comissão para a análise financeira realizada para efeitos da presente decisão.

4.1. O DESENVOLVIMENTO DOS AEROPORTOS REGIONAIS E AS RELAÇÕES COM A RYANAIR

(81) A Bélgica indicou que, como acontece com inúmeros outros aeroportos regionais, a infra-estrutura do aeroporto de Charleroi era subutilizada e não podia ser rentabilizada. Por ocasião da transferência para as regiões da gestão e da exploração dos aeroportos regionais em 1988, o Governo da Valónia decidiu aproveitar as potencialidades económicas oferecidas pelos referidos aeroportos, tendo realizado inúmeros investimentos para os desenvolver(35). Por decisão de 20 de Julho de 2000, aprovou as orientações de um programa de investimentos para Charleroi no valor de 113,73 milhões de euros [4588 milhões de francos belgas (BEF)](36).

(82) A Bélgica salienta que as disposições do Tratado em matéria de auxílios estatais não são aplicáveis a este tipo de financiamentos. As directrizes da Comissão relativas à aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado CE e do artigo 61.o do Acordo EEE aos auxílios de Estado no sector da aviação(37) (a seguir denominadas "directrizes no sector da aviação") assinalam que "a construção ou expansão de projectos de infra-estruturas (tais como aeroportos, auto-estradas, pontes, etc.) representa uma medida geral de política económica que não pode ser controlada pela Comissão ao abrigo das regras do Tratado em matéria de auxílios de Estado. As decisões relativas ao desenvolvimento de infra-estruturas não cabem no âmbito de aplicação da presente comunicação, na medida em que têm por objectivo dar resposta a necessidades de planeamento ou implementar políticas nacionais no domínio do ambiente e dos transportes".

(83) A Bélgica salientou que, segundo o estudo da universidade de Cranfield citado no considerando 48, os pequenos aeroportos regionais não podem sobreviver sem financiamentos públicos quando o volume de passageiros for inferior a um milhão de passageiros por ano e que o impacto do volume de passageiros sobre os custos unitários a suportar pelos aeroportos é determinante. O custo unitário diminui consideravelmente a partir de 500000 passageiros, estabilizando em torno dos três milhões de passageiros. A fim de alcançar este volume de passageiros, foram envidados esforços a partir de 1995 e 1996 no sentido de atrair companhias aéreas para Charleroi.

(84) Foram estabelecidos contactos com companhias low-cost (Virgin Express, Ryanair, Easyjet, Debonair) e um grande número de companhias regionais e companhias charter (Neckermann, Sunsnacks, Pégase, Sunair, Jet Air, Best Tours, Bosphorus) e o aeroporto conseguiu criar voos charter em cooperação com a Thomas Cook, a British World Airlines e a Wasteels Travel, bem como voos para a Argélia e o Iémen. Porém, uma série de desvantagens inerentes ao aeroporto(38) e de razões específicas das companhias aéreas contactadas tornaram difícil a implantação de companhias aéreas com partida de Charleroi(39).

(85) Em 2001, a empresa Grands Travaux de Marseille (GTM), interessada numa participação no BSCA, efectuou um estudo sobre o potencial de desenvolvimento do aeroporto que concluía que a Ryanair era a única opção viável que o BSCA podia realizar de imediato para transformar o aeroporto numa empresa comercial rentável a curto ou médio prazo. A Bélgica esclareceu: "se é certo que as concessões financeiras impostas pela Ryanair eram mais elevadas para o BSCA do que as previstas para outras companhias low-cost contactadas, o interesse demonstrado por essas mesmas companhias era reduzido ou nulo, pelo que estas não constituíam uma alternativa viável à instalação da Ryanair em Charleroi".

(86) A Bélgica salienta que os aeroportos regionais e as companhias low-cost são uma "combinação perfeita". Por um lado, estes aeroportos podem atribuir faixas horárias adequadas, oferecer um ambiente descongestionado, rotações de aviões extremamente rápidas e taxas aeroportuárias fortemente reduzidas e propor serviços flexíveis e adaptados a este tipo de companhias aéreas. Por outro, este tipo de alianças permitiu a aeroportos regionais subutilizados registar um crescimento fulgurante(40). O número de novos passageiros gerados por cada novo destino lançado pela Ryanair, com uma frequência diária, ascende a 100000 por ano aproximadamente. Consequentemente, um aeroporto retira vantagens consideráveis da abertura de uma linha. A abertura de uma base permite alcançar uma massa crítica de receitas diversas que garantem uma cobertura mais rápida dos custos. Graças à abertura da base da Ryanair, o número de passageiros passou de 773431 em 2001 para 1271979 em 2002. O volume de passageiros em 2003 foi avaliado em 1700000. A rede de destinos múltiplos disponíveis imediatamente aumenta o êxito do aeroporto. Os aeroportos de Stansted, Liverpool e Luton registaram perdas na sequência dos descontos sobre as taxas concedidos a companhias low-cost, mas conheceram ulteriormente um crescimento surpreendente graças ao volume de passageiros gerado por essas companhias e obtiveram lucros.

(87) Os aeroportos aprenderam a diversificar as suas fontes de receitas e compreenderam que a sua rentabilidade dependia fundamentalmente do volume de passageiros que transitam pelas suas infra-estruturas. As receitas comerciais teriam cada vez mais tendência para exceder as receitas provenientes das actividades aeronáuticas, nomeadamente no caso dos aeroportos principais. Consequentemente, estes aeroportos, que se tornaram empresas essencialmente comerciais, negociam, caso a caso, condições favoráveis para atrair as companhias aéreas, a fim de aumentarem o volume do tráfego. Assim, na sequência da implantação da Ryanair, diversos subconcessionários decidiram instalar-se em Charleroi(41). A duração garantida do contrato facilitou igualmente o estabelecimento dos parâmetros de rentabilidade para a construção do novo terminal que permitirá reforçar a capacidade comercial do aeroporto através de uma melhoria do acolhimento de um volume mais elevado de passageiros e da ampliação das superfícies comerciais a explorar.

(88) A Bélgica salienta o interesse de gestores privados de aeroportos privados pelo BSCA, designadamente Grands Travaux de Marseille(42) ou Morrison que manifestaram interesse na aquisição de 25 % do capital: "o facto de parceiros privados, designadamente a Vinci e a Morrison, terem expressado o seu interesse na aquisição de uma participação no capital do BSCA até ao limite de 25 % demonstra cabalmente que o acordo celebrado com a Ryanair teria podido ser concluído com um investidor privado, na medida em que, tanto quanto parece, o BSCA se tornará uma empresa rentável num futuro próximo".

(89) Em termos de capacidades aeroportuárias, a Bélgica especificou que era inexacto considerar o aeroporto saturado. Actualmente, restam 25 % de capacidades do ponto de vista comercial e 50 % do ponto de vista operacional. A capacidade teórica da infra-estrutura actual está estimada em 5,5 milhões de passageiros e, em termos mais realistas, esta poderia acolher, de forma razoável, 2,5 milhões de passageiros, o que deixa uma margem de progressão de cerca de 50 % em relação ao volume de passageiros em 2002. O BSCA considera que o novo terminal aumentará 100 % as capacidades, o que permitirá que duas novas companhias aéreas, pelo menos, estabeleçam uma base em Charleroi. Poderão instalar-se em Charleroi novos utilizadores, designadamente a companhia Flyeco que tenciona lançar cinco destinos em Dezembro de 2003 e conta com 300000 passageiros a partir do primeiro ano de actividade.

4.2. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO INVESTIDOR PRIVADO NUMA ECONOMIA DE MERCADO

4.2.1. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO INVESTIDOR PRIVADO À REGIÃO DA VALÓNIA

4.2.1.1. Redução da taxa de aterragem

(90) A Bélgica considera que importa aplicar à Região da Valónia o princípio do investidor privado numa economia de mercado, na medida em que a sua acção "se insere efectivamente no âmbito do exercício de actividades económicas e não do exercício do seu poder soberano". Contrariamente ao que havia afirmado no passado, a Bélgica explicou que era necessário considerar as taxas aeroportuárias como verdadeiras taxas, e não como impostos, na medida em que a taxa se aplica ao utilizador em função do consumo respectivo, ao passo que a noção de imposto implicaria uma igualdade de todos os utilizadores. Trata-se de uma "taxa que representa um preço pela utilização do aeroporto por parte dos utilizadores em contrapartida de serviços prestados".

(91) Por ocasião da reunião de 24 de Junho de 2003, a Comissão perguntou a que serviço concreto correspondia a taxa. A Bélgica respondeu que a taxa em causa não correspondia a um serviço específico prestado, mas constituía uma contribuição financeira parcial pela utilização da infra-estrutura aeroportuária nos termos do decreto de 16 de Julho de 1998 da Região da Valónia.

(92) Por ocasião da mesma reunião, a Comissão perguntou igualmente se o proprietário do produto da taxa era a Região da Valónia ou o BSCA. A Bélgica respondeu que o primeiro proprietário era a Região da Valónia, que restituía 65 % desse produto ao BSCA. A Comissão perguntou se, quando o decreto de 16 de Julho de 1998 prevê que o BSCA "cobre" as taxas aeroportuárias, a palavra "cobrar" significa simplesmente "efectuar uma colecta" ou se o BSCA detém um direito de propriedade sobre essas receitas. A Bélgica respondeu que se tratava de uma simples colecta.

(93) Na sua carta de 27 de Agosto de 2003, a Bélgica forneceu porém outras explicações. Esclareceu que o BSCA era o proprietário das taxas desde o momento em que estas eram cobradas aos utilizadores, excluindo uma percentagem de 35 % que revertia a favor do fundo para o ambiente(43). A Bélgica explica que o BSCA é responsável por uma concessão de serviço público: "trata-se de uma concessão de serviços públicos, ou seja, da gestão de um serviço público por um particular, por sua conta e risco, sob o controlo e segundo as modalidades fixadas pelo cedente, mediante uma remuneração a cargo dos utilizadores que será cobrada pelos concessionários". Na medida em que o BSCA é a entidade que gere e explora o aeroporto e que fornece serviços aos utilizadores, "é lógico que seja ele a cobrar e a conservar as taxas que constituem uma contrapartida dos serviços prestados aos utilizadores".

(94) A Bélgica considera que o facto de o BSCA dispor de 65 % das taxas aeroportuárias não constitui um auxílio estatal da Região da Valónia a favor do BSCA, na medida em que não há transferência de recursos públicos de uma entidade para a outra. A Bélgica invoca a este propósito a jurisprudência PreussenElektra(44).

(95) A Bélgica salienta que cabe a cada Estado-Membro ou autoridade pública fixar as taxas aeroportuárias dos aeroportos que são da sua competência. Certos aeroportos determinam por si próprios, sob controlo de uma entidade reguladora, o nível das suas tarifas. Tais tarifas são dificilmente comparáveis por corresponderem a custos estruturais, políticas comerciais, fases de desenvolvimento, políticas de transporte e aeroportos extremamente diferentes. Os aeroportos regionais teriam custos estruturais mais reduzidos e taxas inferiores aos aeroportos principais. No tocante às comparações com outros aeroportos, a Bélgica considera incorrecta a afirmação de que a parte interessada B deve suportar encargos de 32 euros em Zaventem quando a Ryanair se limita a gastar 4 euros pelos mesmos serviços: a Ryanair pagaria por passageiro 1 euro de taxa de aterragem, 1 euro de taxa de assistência em escala, 7 euros de taxa por passageiro e 4 euros de contribuição para a Promocy, ou seja, um total de 13 euros.

(96) A Bélgica justifica o desconto concedido à Ryanair sobre o montante da taxa de aterragem pelo "volume de passageiros trazido por esta companhia, ou seja, no mínimo 27 milhões de passageiros durante o período contratual de 15 anos". "As autoridades públicas da Valónia podem conceder descontos de forma discriminatória para atrair novos utilizadores, como a Ryanair, que tornarão possível que um aeroporto regional como Charleroi exceda o milhão de passageiros que lhe permitirá alcançar o limiar de rentabilidade". Uma diminuição das taxas de aterragem não deve fazer-nos esquecer que o montante total das taxas aumentará sensivelmente graças à Ryanair. O referido montante ascendeu a 5,2 milhões de euros quando, na ausência do tráfego da Ryanair, apenas teriam sido cobrados 310000 euros.

(97) A Bélgica considera que o "BSCA [a Região da Valónia(45)] se encontrava perante uma 'necessidade comercial' quando concedeu os descontos sobre as taxas de aterragem, na medida em que existia um risco de substituição por parte da Ryanair que facilmente teria podido celebrar um contrato com outro aeroporto" e faz referência à jurisprudência Van der Kooy no processo relativo à tarifação do fornecimento de gás nos Países Baixos(46). No seu acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, o Tribunal de Justiça considerou que uma tarifa preferencial concedida aos horticultores não constitui uma medida de auxílio "se se demonstrasse ser a tarifa preferencial em questão, no contexto do mercado a que se aplica, objectivamente justificada por razões de carácter económico, tais como a necessidade de lutar contra a concorrência provocada nesse mercado por outras fontes de energia, cujo preço fosse competitivo em relação ao da fonte de energia considerada". O Tribunal teria confirmado esta jurisprudência num acórdão de 29 de Fevereiro de 1996, nos termos do qual "quando existe uma necessidade comercial, é prática comercial corrente a concessão de uma redução de preços por parte de uma empresa se a mesma for sustentável do ponto de vista económico"(47).

(98) Os aeroportos públicos não deverão estar sujeitos a nenhuma obrigação de publicidade quando concedem descontos sobre as taxas de aterragem, ao passo que os aeroportos privados, que recorrem igualmente a este tipo de negociações, não são abrangidos pelos procedimentos da Comissão em matéria de auxílios estatais. A Bélgica cita inúmeros exemplos de aeroportos que aceitaram uma redução das taxas respectivas sem publicação a priori.

(99) A Bélgica afirma que o aeroporto de Charleroi está disposto a conceder os referidos descontos a qualquer outra companhia aérea que lhe traga um volume da passageiros comparável ao gerado pela Ryanair. O plano de actividades do BSCA foi aliás elaborado com base no princípio de um montante de taxas de aterragem equivalente àquele que é pago pela Ryanair, a saber, 1 euro por passageiro para todos os utilizadores do aeroporto, o que seria uma prova de que as medidas não são selectivas. A Bélgica apresentou à Comissão as propostas do BSCA a três companhias aéreas ([...]), baseadas neste mesmo valor de 1 euro.

(100) A Bélgica explicou que as autoridades públicas da Valónia estavam a preparar uma alteração do decreto de 16 de Julho de 1998 da Região da Valónia "que permitirá tomar mais especificamente em consideração os diversos critérios objectivos que distinguem os diferentes tipos de utilizadores dos aeroportos das Valónia".

4.2.1.2. A cláusula de indemnização da Região da Valónia

(101) A Bélgica opõe-se à afirmação da Comissão segundo a qual o princípio do investidor privado não seria aplicável à Região da Valónia quando esta exerce as suas competências regulamentares e responde que "a Comissão não pode no entanto impor à Região da Valónia que aja com base nos critérios do operador privado numa economia de mercado, que incluem a conclusão de contratos sinalagmáticos, negando-lhe simultaneamente o direito de garantir ao seu co-contratante a segurança jurídica que este tem o direito de exigir". Seria inteiramente normal que, no exercício da sua própria competência, a Região da Valónia possa assumir com o seu co-contratante o compromisso de garantir uma certa segurança jurídica ao contrato celebrado por um prazo de 15 anos.

(102) Seria igualmente conveniente salientar que a Região da Valónia não renunciou ao exercício das suas competências regulamentares, independentemente de se tratar do nível das taxas ou do horário de abertura do aeroporto de Charleroi. A cláusula de indemnização apenas produziria efeitos no âmbito da sua relação comercial com a Ryanair. Esta cláusula não é discriminatória na medida em que nenhum concorrente real explora actividades semelhantes às da Ryanair em Charleroi. A Região da Valónia afirma estar disposta a fazer beneficiar desta cláusula qualquer potencial concorrente da Ryanair que pretenda explorar voos regulares em Charleroi.

(103) Por ocasião da reunião de 24 de Junho de 2003, a Comissão perguntou se, em caso de introdução de uma nova taxa (por exemplo: uma taxa ambiental), a Ryanair seria obrigada a pagá-la durante o período de vigência do contrato. A Bélgica explicou que a Região da Valónia não tencionava introduzir, por sua própria iniciativa, nenhuma taxa aeroportuária nova, o que não impede que a Comunidade ou o Estado Federal Belga adoptem novas regulamentações que a Ryanair seria obrigada a cumprir.

4.2.2. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO INVESTIDOR PRIVADO AO BSCA

4.2.2.1. O tipo de vantagens concedidas à Ryanair

(104) As observações das autoridades belgas no que respeita ao tipo de vantagens concedidas à Ryanair assemelham-se às formuladas pela companhia irlandesa TBI e Morrison:

- Os incentivos "one-off" foram concedidos em contrapartida do risco significativo assumido pela Ryanair e do investimento realizado no contexto do desenvolvimento de novos destinos a partir de um aeroporto regional que ainda não havia demonstrado as suas capacidades. O BSCA estaria disposto a conceder estes incentivos a outras companhias.

- O preço reduzido da assistência em escala explica-se por prestações limitadas e básicas e por uma optimização da atribuição dos recursos humanos. Estes serviços devem continuar a ser racionalizados a fim de minimizar as perdas registadas a nível das prestações fornecidas à Ryanair. Estas perdas transitórias devem ser entendidas no contexto global da transacção com a Ryanair, sendo compensadas pelas receitas provenientes das taxas aeroportuárias e das actividades comerciais.

- Na sequência da observação da parte interessada B sobre a abertura do mercado da assistência em escala em Charleroi, a Bélgica esclarece que "actualmente, esta directiva [a Directiva 96/67/CE] não é aplicável ao aeroporto de Charleroi, na medida em que este não excedeu ainda o limiar dos dois milhões de passageiros. Quando os critérios de aplicação desta directiva forem preenchidos, o BSCA adoptará evidentemente todas as medidas necessárias para lhe dar cumprimento".

- No que respeita à contribuição marketing, a Bélgica considera que não tem interesse promover um aeroporto enquanto tal, na medida em que os passageiros preferem uma companhia aérea a uma infra-estrutura aeroportuária específica. É a companhia aérea o vector do fluxo de passageiros, que por sua vez proporciona correlativamente ao aeroporto as suas fontes de receitas. Se é certo que as acções de marketing incidem nos voos da Ryanair, também é um facto que elas contribuem directamente para a formação das receitas aeroportuárias e comerciais do BSCA graças ao aumento de passageiros suscitado pela publicidade orientada para as operações da companhia aérea. A imagem do aeroporto de Charleroi melhora na medida em que beneficia da publicidade do sítio web da Ryanair, que é o sítio web de viagens mais visitado no sector dos aeroportos europeus. Os aeroportos regionais são menos conhecidos dos consumidores e das companhias aéreas e devem envidar esforços mais significativos para adquirirem reputação e serem considerados uma alternativa válida a aeroportos principais de maior dimensão e que beneficiam de melhores ligações ferroviárias e rodoviárias e de uma reputação mais sólida.

4.2.2.2. A evolução do processo de decisão do BSCA

(105) No que respeita à evolução das negociações com a Ryanair, a Bélgica esclareceu que:

- Em 2000, foi apresentado um primeiro plano de actividades ao Conselho de Administração do BSCA. Esse plano de actividades foi todavia considerado pouco credível devido a uma tendência para subestimar determinados encargos e sobrevalorizar as receitas.

- Foram concluídos novos contratos com a Ryanair para renegociar estas condições. Após três meses de negociações intensas, foi obtido um acordo de princípio, em Fevereiro de 2001, que previa um aumento da taxa por passageiro de BEF 200 (cerca de 5 euros) para 7 euros(48), um aumento das taxas ao longo do tempo para ter em conta a inflação e a eliminação do limite máximo da taxa de aterragem que, inicialmente, apenas se aplicava aos 130 primeiros passageiros de cada voo.

- Estes elementos foram integrados num novo plano de actividades que, em seguida, foi formalmente aprovado pelo Conselho de Administração do BSCA antes da assinatura dos textos contratuais.

- O Conselho de Administração do BSCA conta entre os seus membros diversos dirigentes de empresas com experiência de gestão de grandes empresas privadas, pelo que a sua aprovação do acordo se baseou, naturalmente, numa análise aprofundada.

(106) Por ocasião da reunião de 24 de Junho de 2003, a Comissão perguntou às autoridades belgas qual era a data exacta da decisão de investimento do BSCA a favor da Ryanair. Nas suas respostas escritas, a Bélgica e a Ryanair haviam salientado que a data da assinatura dos acordos entre a Ryanair, o BSCA e a Região da Valónia (Novembro de 2001) constituía apenas a formalização de um acordo concluído em Fevereiro de 2001 (Ryanair) ou Abril de 2001 (Bélgica). A Bélgica respondeu que a decisão havia sido tomada pelo Conselho de Administração do BSCA de 31 de Julho de 2001. As actas das reuniões do Conselho de Administração do BSCA permitem recordar a evolução das negociações.

(107) Por ocasião da sua reunião de 30 de Maio de 2001, o Conselho de Administração do BSCA, que acabava de eleger o seu vice-presidente e um novo comité de direcção, foi informado pelo representante do Governo da Valónia responsável pelas questões aeroportuárias de que as negociações com a Ryanair estavam em vias de ser concluídas. O acordo devia ser apresentado brevemente ao Conselho de Administração que pretendia "dispor, logo que possível, de uma projecção financeira sobre as operações futuras com a Ryanair"(49).

(108) Na sua reunião de 15 de Junho de 2001, um ponto é consagrado ao estado das negociações com a Ryanair. Estas são conduzidas por dois administradores do BSCA que são igualmente membros dos gabinetes do Ministro-Presidente e do Ministro dos Transportes da Valónia. Esta sessão serviu essencialmente de ocasião para o Conselho de Administração ouvir uma exposição do revisor oficial de contas da empresa sobre as missões que incumbem ao BSCA nos termos do acordo de concessão de 1991. Trata-se dos seguintes aspectos: serviço de incêndio no estrito respeito das normas da ICAO; serviço técnico de manutenção dos edifícios, das pistas e dos acessos; venda de combustível para aviação; gestão dos hangares; gestão e desenvolvimento do serviço de estacionamento; gestão dos locais nos edifícios administrativos; cafetaria e restaurante; gestão dos espaços publicitários; assistência em escala; catering; espaços comerciais; free-shop; serviço de informação aos passageiros. O concessionário deve igualmente garantir, no âmbito da concessão de gestão dominial, a manutenção dos terrenos, edifícios e equipamentos, estruturas e equipamentos que fazem parte da concessão ou são disponibilizados, de modo a adaptá-los sistematicamente aos fins a que se destinam.

(109) A sessão de 29 de Junho de 2001 foi em larga medida consagrada às negociações com a Ryanair. O representante do Governo da Valónia explica que o contrato continua "na fase de projecto, embora se trate de um acordo verbal concluído entre as partes". São abordadas diversas questões:

- fixação do número de aviões baseados no aeroporto entre dois e quatro;

- limitação do número de voos a 26 por dia, devido "à capacidade do aeroporto e à limitação financeira da contribuição. O objectivo a prazo consiste igualmente em permitir diversificar e encontrar outras companhias, já que não se pretende que a Ryanair seja o único cliente do aeroporto de Charleroi";

- taxa de aterragem: "[o administrador] recorda que, no caso dos pontos 1.2 e 1.4, a taxa de aterragem é fixada pelo Governo da Valónia. O ministro pode conceder uma tarifa preferencial que é cobrada pelo BSCA e continua a ser propriedade da empresa de exploração. O ministro foi aliás interpelado a este respeito no Parlamento, tendo respondido que será aplicada uma mesma taxa a todas as companhias que operam num aeroporto da Valónia". "[Um outro administrador] pergunta se os 7 euros mencionados no ponto 1.4 e os euros referidos no ponto 1.2 continuam a ser propriedade do BSCA. [O administrador] responde afirmativamente".

(110) A sessão de 10 de Julho de 2001 foi igualmente consagrada, em larga medida, às negociações com a Ryanair, tendo o representante do Governo da Valónia apresentado comentários sobre o projecto de contrato aos membros do Conselho de Administração. Um administrador "assinala que faltam poucos elementos para finalizar o contrato quanto à matéria de fundo, embora os administradores disponham de poucos elementos que lhes permitam efectuar uma apreciação financeira do contrato. Este aspecto financeiro é muito importante, na medida em que compromete o aeroporto e, consequentemente, a responsabilidade dos administradores". Os administradores pretendem obter esclarecimentos sobre a possibilidade de a Ryanair obter vantagens financeiras com mais de quatro aviões baseados no aeroporto(50).

(111) A sessão de 31 de Julho de 2001 permite finalizar o debate sobre o contrato com a Ryanair. O Conselho de Administração dispõe então de dois documentos que lhe servirão de base: um plano de actividades sob a forma de quadro que ilustra as receitas e as despesas numa base plurianual e uma nota de orientação estratégica. O dia 31 de Julho de 2001 é por conseguinte a data em que o Conselho de Administração do BSCA toma a decisão de concluir um acordo com a Ryanair. As actas das sessões seguintes mostram que se a assinatura dos acordos com a Ryanair registou atrasos estes devem-se a dificuldades da Ryanair com as modalidades de funcionamento da Promocy. A partir de 31 de Julho de 2002, porém, o Conselho de Administração deixou de aludir à questão dos acordos.

4.2.2.3. O plano de actividades de 2001 e a nota de orientação estratégica

(112) O Conselho de Administração de 31 de Julho de 2001 analisou um plano de actividades, que consta do quadro 3, e os seus diversos componentes, nomeadamente as receitas de assistência em escala, as receitas dominiais, as questões ligadas ao fundo para o ambiente, o volume de passageiros. Por outro lado, abordou de novo a questão das taxas aeroportuárias e dos horários de abertura, tendo o representante do Governo da Valónia salientado que "se a Região da Valónia não respeitar os seus compromissos, isso não terá consequências para o BSCA" e que é a Região da Valónia que será considerada responsável em caso de alteração dos horários de abertura do aeroporto ou de aumento das taxas. Esclarece igualmente que "as taxas por passageiro ou de embarque são fixadas para todo o período, sendo de um euro para todas as companhias. Comercialmente, a taxa por passageiro acaba de aumentar de 5 para 7 euros, permitindo consequentemente diminuir a taxa de embarque".

Quadro 3

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(113) Por outro lado, a Bélgica apresentou elementos analíticos sobre as operações do BSCA após 2010, que se resumem no quadro 4.

Quadro 4

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(114) O Conselho de Administração debateu igualmente uma nota de orientação estratégica que lhe foi apresentada. A referida nota descreve os objectivos que o aeroporto deve alcançar em termos de volume de passageiros (2500000 a 3000000) até 2010, o que representaria uma parte do mercado belga não superior a 10 %. Por outro lado, enuncia uma estratégia de nicho de mercado destinada a introduzir uma estrutura flexível capaz de oferecer às companhias aéreas condições financeiras atraentes e períodos de rotação rápidos, vocacionada para viagens de curta duração, sejam elas de recreio ou de negócios, para destinos pouco longínquos. As companhias low-cost e as companhias da Europa de Leste são identificadas como potenciais utilizadores, sendo salientada a dificuldade de atrair as companhias regionais(51).

(115) A aplicação desta estratégia passa pelo desenvolvimento do tráfego aéreo. O tráfego aéreo deverá crescer até ao limite de 1400000 passageiros por ano graças aos 26 voos diários com partida de Charleroi, devendo a Ryanair contribuir com um milhão de passageiros a partir de 2000. O desenvolvimento das actividades da Ryanair deverá passar por uma renegociação e uma extensão do acordo para 40 voos diários, ou seja, cerca de 2 milhões de passageiros por ano, especificando a nota que "[...]". Considera-se que, face à Ryanair, será difícil a outra companhia low-cost implantar uma base no aeroporto, sendo por conseguinte conveniente assumir a posição de destino potencial para voos com partida de outra base.

(116) O auditor do BSCA analisou o plano de actividades de 2001, considerou as suas hipóteses prudentes, mas salientou determinados problemas:

"De modo geral, as hipóteses consideradas para elaborar este business plan são prudentes, nomeadamente em termos de receitas no que respeita ao estacionamento e em termos de despesas gerais, se comparadas com as despesas realmente efectuadas no final Junho. É todavia conveniente destacar os seguintes aspectos:

a) Os resultados têm em conta uma taxa de exploração manutenção/incêndio a cargo do orçamento da Região da Valónia que aumenta progressivamente ao longo do tempo, bem como um subsídio ao investimento manutenção/incêndio por um período compreendido entre 2001 e 2003. Estes produtos devem dar cumprimento ao disposto no acordo de concessão e no caderno de encargos que, recorde-se, caducou em 31 de Dezembro de 2000 [sublinhado pelo auditor].

b) É conveniente garantir que as tarifas aplicadas à Ryanair estão plenamente de acordo com o decreto do Governo da Valónia de 16 de Julho de 1998, nomeadamente no que respeita ao desconto de 4 euros por passageiro [sublinhado pelo auditor]. '[...]'. Uma nota anexa 'BSCA Commentaires Business Plan 2001' salienta que o fundo para o ambiente 'terá um limite máximo de BEF 75 M, indexado a partir de 2003 (nenhum acordo celebrado até à data)'."

4.2.2.4. Análise de determinados parâmetros subjacentes ao plano de actividades de 2001

Cobertura dos serviços de incêndio e de manutenção

(117) A Comissão esclareceu que o BSCA recebia uma compensação financeira da Região da Valónia pelos serviços "manutenção-incêndio" que presta por conta desta. Esta compensação consta do plano de actividades de 2001 na rubrica relativa às receitas.

(118) A Comissão analisou se a responsabilidade destes serviços incumbia ao BSCA ou à Região da Valónia. Para tal, examinou os actos de concessão vigentes entre ambas as partes. O artigo 12.o do caderno de encargos anexo ao acordo de concessão de 1991 afirma que cabe ao BSCA garantir e desenvolver o "serviço de incêndio no estrito respeito das normas da ICAO" bem como "o serviço técnico de manutenção dos edifícios, das pistas, dos acessos, dos veículos, etc.".

(119) As disposições transitórias (artigo 25.o) prevêem porém que, entre 1991 e 1997, "a autoridade cedente [a Região da Valónia] assuma o custo dos serviços de incêndio e manutenção".

(120) Na sequência de uma alteração da concessão em Agosto de 1999, o princípio da cobertura pelo BSCA é mantido, mas é de novo a Região da Valónia que o financiará entre 1997 e o final de 2000: "Durante um período de 3 anos com início em 1 de Janeiro de 1997, a autoridade cedente [a Região da Valónia] assume o custo dos serviços de incêndio e manutenção previstos nos anteriores artigos 12.o e 19.o As partes decidem reexaminar estas disposições no contexto do orçamento de 2000, em função do equilíbrio financeiro da concessão e da evolução prevista e inscrita no orçamento para os anos seguintes da conta de resultados do BSCA".

(121) Por ocasião da sua reunião com as autoridades belgas em 23 de Julho de 2003, a Comissão salientou que, no momento em que o BSCA tomou a decisão de celebrar acordos com a Ryanair em Julho de 2001, nada lhe garantia que a Região da Valónia continuaria a assumir os custos destes serviços nos anos seguintes. Os actos de concessão da época previam, inversamente, que esses custos eram da sua responsabilidade(52), conforme assinalou o auditor do BSCA por ocasião da reunião do Conselho de Administração de 15 de Junho de 2001(53). A Comissão perguntou por conseguinte à Bélgica que motivos podia invocar o BSCA para pensar que a Região da Valónia continuaria a fazer face aos custos destes serviços. A Bélgica comunicou os fundamentos jurídicos das subvenções para incêndio e manutenção concedidas ao BSCA em 2000 e 2001(54).

(122) Na sua última contribuição de 19 de Dezembro de 2003, a Bélgica apresentou um novo documento relativo a esta subvenção manutenção-incêndio; trata-se de uma carta enviada pelo BSCA ao Ministério dos Transportes da Valónia em 5 de Julho de 2001 que especifica os custos inscritos no orçamento do aeroporto, para 2002, nesta rubrica de despesas. Aparentemente, esta carta dá seguimento a uma conversa telefónica entre ambas as partes. As autoridades belgas não transmitiram nenhuma resposta do Governo da Valónia ao BSCA, confirmando que aceitava assumir esse encargo a partir de 2001.

(123) A Bélgica considera nessa mesma contribuição que as compensações pagas ao BSCA a título dos serviços de manutenção e luta contra incêndios estão em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça no processo Altmark(55).

O fundo para o ambiente e a taxa pela disponibilização das infra-estruturas

(124) Nos termos do decreto de 16 de Abril de 1998 da Região da Valónia, que continua em vigor, 35 % das taxas aeroportuárias revertem a favor de um fundo para o ambiente. A Comissão perguntou à Bélgica se esses 35 % revertiam efectivamente a favor do referido fundo, na medida em que, supostamente, o BSCA conservava uma parte destas receitas.

(125) Por ocasião da reunião de 24 de Junho de 2003 com a Comissão, a Bélgica esclareceu que esse fundo já não existia e que esta disposição legislativa deveria ter sido revogada. A Comissão assinala que a referida disposição continua em vigor. O BSCA teria transferido os 35 % cobrados para o fundo para o ambiente em 2001. Esta contribuição teria sido subordinada, em 2002, a um limite máximo de 75 milhões de BEF (1,86 milhão de euros). A Bélgica salientou na sua contribuição de 19 de Dezembro de 2003 que o estabelecimento de um limite máximo de 75 milhões de BEF por ano para o fundo para o ambiente, indexados a 2 %, constava do plano financeiro da Sowaer, aprovado em 23 de Maio de 2001 pelo Governo da Valónia e enviado ao BSCA em 1 de Agosto de 2001. Após as alterações do contrato de concessão introduzidas em 2002(56), a contribuição ambiental ter-se-ia transformado numa taxa a favor da Sowaer pela utilização das infra-estruturas.

(126) De facto, em resposta ao terceiro interessado C que afirma que o BSCA não remunera a disponibilização da infra-estrutura, a Bélgica responde que tal afirmação não é correcta, na medida em que "a percentagem máxima de 35 % de taxas aeronáuticas é atribuída à Sowaer por força do acordo de subconcessão dominial de 15 de Abril de 2002" e que "uma parte das taxas a cargo dos utilizadores desta infra-estrutura, ou seja, quer as companhias aéreas quer os passageiros, é atribuída à Sowaer para participação no financiamento dos custos da infra-estrutura. Consequentemente, esta afirmação é injustificada"(57).

A recapitalização do BSCA pela Região da Valónia

(127) O Conselho de Administração do BSCA de 31 de Julho de 2001 foi alertado para as perdas associadas à instalação da base da Ryanair durante os primeiros anos do contrato. Foi considerada necessária uma recapitalização da empresa pela Região da Valónia até ao limite de 5 milhões de euros, "a fim de evitar encontrarmo-nos numa situação precária"(58).

(128) O princípio da recapitalização surge, em Maio de 2001, numa decisão do Governo da Valónia(59) e no seu anexo, o plano financeiro da sociedade de aeroportos da Valónia. Esse plano prevê "uma participação no BSCA até ao limite de ± 60 milhões de BEF (...) e, posteriormente, uma repartição em três anos, três vezes 30 milhões (capital de 600 milhões e participação da Sowaer de 25 %, ou seja, 150 milhões)".

(129) Porém, quando os administradores do BSCA decidem celebrar os acordos com a Ryanair, não parecem possuir garantias desta recapitalização: [o administrador A] "pergunta se já foi apresentado à Sowaer um pedido de aumento do capital. [O administrador B] responde que se encontra previsto pela Sowaer um aumento de capital até ao limite de 150 milhões, sendo conveniente que tal aumento de capital se efectue em 2002. [O administrador C] exprime a sua preocupação pelo facto de o Conselho de Administração dever aprovar um plano sem saber se o accionista estará de acordo e se o BSCA poderá cumprir o referido contrato. [O administrador B] propõe inserir este ponto na ordem de trabalhos da próxima reunião do Conselho de Administração da Sowaer. [Um outro administrador] constata que se solicita ao Conselho de Administração a aprovação deste contrato sem se ter a certeza de obter um aumento de capital da Sowaer. [...] [O administrador B] informa o conselho que a Sowaer enviará uma carta ao BSCA confirmando que o Conselho de Administração da Sowaer aprovou o plano financeiro que prevê um aumento de capital"(60).

(130) Em 19 de Dezembro de 2003, as autoridades belgas apresentaram uma carta enviada pela Sowaer ao BSCA em 1 de Agosto de 2001 e que continha uma cópia de decisão adoptada em 23 de Maio de 2001 pelo Governo da Valónia de recapitalizar os dois aeroportos da Valónia até ao limite de 150 milhões de BEF cada um. A carta esclarece que este documento foi aprovado pela Sowaer em 1 de Julho de 2001.

(131) A questão da recapitalização do BSCA foi suscitada pela parte interessada C. Nas suas resposta escritas, a Bélgica replicou que a Sowaer procedeu efectivamente, em 3 de Dezembro de 2002, a um aumento de capital do BSCA de 3961340 euros, cujo princípio havia sido decidido em 2001.

(132) Esta operação foi efectuada de acordo com o princípio do investidor privado numa economia de mercado. Na sua análise do plano de actividades de 2002, a empresa de consultoria Deloitte & Touche salientou que a região/Sowaer havia agido como investidor privado, devendo os fundos investidos no BSCA gerar uma rentabilidade da ordem de 27 %, tendo em conta os resultados do BSCA previstos para o período de 2001-2010(61).

(133) Na sua contribuição de 19 de Dezembro de 2003, as autoridades belgas assinalaram que a Sowaer havia solicitado à Deloitte & Touche, em 27 de Novembro de 2003, que analisasse a comparação dos planos de actividades de 2001 e 2002. Por outro lado, apresentaram a resposta de 27 de Novembro de 2003 da Deloitte & Touche, cujo perito considera que as conclusões gerais do seu estudo relativas ao plano de actividades de 2002 são globalmente extensivas ao plano de actividades de 2001.

4.2.2.5. Outros comentários das autoridades belgas

(134) Em reacção às observações da parte interessada C sobre o financiamento das operações de segurança, a Bélgica considera que estas operações constituem "uma missão de serviço público a cargo do Estado-Membro" e que estas "são efectuadas pela própria Região da Valónia, sem que o BSCA nelas intervenha minimamente". "Cabe ao Estado-Membro determinar as modalidades de financiamento destas operações, mas o facto de a Região da Valónia ter decidido não impor uma taxa de segurança ao BSCA resulta de uma escolha política que não constitui, de modo nenhum, um auxílio estatal a favor deste".

(135) A Bélgica partilha do ponto de vista da Ryanair no que se refere ao mercado em causa: as outras companhias que utilizam o aeroporto são companhias charter cujos serviços de transporte são distintos dos das companhias low-cost, como o demonstram as decisões da Comissão relativas às concentrações(62).

(136) As autoridades belgas explicam na sua contribuição de 19 de Dezembro de 2003 que a atitude de investidor privado do BSCA é reforçada pela conclusão a posteriori de que os resultados previstos para 2003 são muito superiores aos preconizados no plano de actividades: o valor anunciado seria um benefício líquido da ordem de 1500000 euros contra um prejuízo previsto de 1531793 euros no plano de actividades(63).

5. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO

5.1. AVALIAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO NA ACEPÇÃO DO N.o 1 DO ARTIGO 87.o DO TRATADO

(137) Nos termos do disposto no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE e do n.o 1 do artigo 61.o do Acordo EEE, são incompatíveis com o mercado comum e com o acordo EEE, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros e entre as partes contratantes, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.

5.1.1. VANTAGENS CONCEDIDAS À RYANAIR

(138) A Comissão havia distinguido na sua decisão de dar início ao procedimento dois tipos de vantagens obtidas pela Ryanair: as concedidas pela Região da Valónia e as concedidas pelo BSCA.

5.1.1.1. Vantagens concedidas pela Região da Valónia

(139) Antes de abordar a questão específica das vantagens concedidas à Ryanair sob a forma de descontos da taxa de aterragem, estimados em cerca de 50 % da tarifa geral, ainda que este nível, em si, não constitua o verdadeiro problema a abordar neste contexto, a Comissão recorda que não se opôs à concessão, em determinadas condições, de reduções às companhias aéreas. Na sua Decisão "Manchester" supracitada, a Comissão decidiu que os descontos de duração limitada disponíveis e concedidos sem estabelecer discriminação entre os utilizadores de um aeroporto não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 87.o do Tratado, na medida em que não provocam distorções da concorrência. Em contrapartida, a Comissão havia especificado que um desconto ou um sistema de descontos que conceda um tratamento preferencial a uma empresa específica podia inserir-se no âmbito de aplicação do artigo 87.o do Tratado(64).

(140) A Comissão considera que o caso vertente se situa na segunda hipótese: a redução das taxas de aterragem, do mesmo modo que a garantia de indemnização, apenas foram concedidas a uma única empresa por um período de 15 anos e não a todas as companhias instaladas em Charleroi. O artigo 87.o do Tratado é por conseguinte aplicável, caso o benefício decorrente da concessão de uma derrogação ao regime tarifário de direito comum não se justifique por razões económicas objectivas.

(141) A primeira questão que deverá ser abordada no presente caso consiste em determinar se foi concedida à Ryanair uma "vantagem" na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. De facto, a Bélgica e a Ryanair consideram que esta não beneficia de uma vantagem na acepção do direito aplicável em matéria de auxílios estatais, na medida em que a Região da Va