Decisão da Comissão

de 18 de Dezembro de 2002

relativa às disposições nacionais respeitantes à limitação da importação e da colocação no mercado de determinados adubos NK de elevado teor de azoto e contendo cloro, notificadas pela República Francesa nos termos do n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE

[notificada com o número C(2002) 5113]

(Apenas faz fé o texto em língua francesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2003/1/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 6 do seu artigo 95.o,

Considerando o seguinte:

I. EXPOSIÇÃO DOS FACTOS

1. Legislação comunitária

1.1. Directiva 76/116/CEE relativa aos adubos

(1) A Directiva 76/116/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1975, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos adubos(1), com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 98/97/CE(2), visa a eliminação dos entraves ao comércio decorrentes das disparidades entre as legislações dos Estados-Membros respeitantes aos adubos. Para este efeito, estabelece, a nível comunitário, as exigências que os adubos devem satisfazer para serem comercializados com a indicação "adubo CE"(3), fixando, entre outras disposições, as regras respeitantes à designação, delimitação, composição, rotulagem e embalagem dos adubos elementares e compostos mais importantes na Comunidade.

(2) O anexo I da Directiva 76/116/CEE estabelece a designação do tipo de adubo CE e as exigências correspondentes, nomeadamente no que se refere à sua composição, que devem ser respeitadas por cada adubo com a indicação "adubo CE". Este anexo classifica os adubos CE por categorias, de acordo com o teor dos nutrientes primários, ou seja, os elementos azoto, fósforo e potássio, representados respectivamente pelas letras N, P e K, distinguindo entre os adubos elementares, que contêm apenas um dos três nutrientes fundamentais, e os adubos compostos, que contêm dois ou três.

(3) Entre os adubos elementares com nutrientes primários, figuram, nomeadamente:

- na lista dos adubos azotados, os nitratos de amónio, produtos obtidos por via química, contendo como componente essencial nitrato de amónio, cujo teor em nutriente N deve ser, no mínimo, de 20 %,

- na lista dos adubos potássicos, o cloreto de potássio, produto obtido a partir dos sais brutos de potássio e contendo como componente essencial cloreto de potássio, cujo teor em nutriente K deve ser, no mínimo, de 37 % medido em óxido de potássio (K2O).

(4) Quanto aos adubos compostos com nutrientes primários, produtos obtidos por via química ou por mistura, sem incorporação de nutrientes orgânicos de origem animal ou vegetal, encontram-se subdivididos em quatro subcategorias: adubos NPK, NP, NK e PK, em função da sua composição. Assim, os adubos NPK devem ter um teor mínimo total de nutrientes de 20 %, devendo o teor mínimo de cada um destes elementos ser de, respectivamente, 3 % de azoto, 5 % de fosfato medido em pentóxido de fósforo (P2O5) e 5 % de potássio medido em óxido de potássio (K2O). Por sua vez, os adubos NK devem ter um teor mínimo total de nutrientes de 18 %, devendo o teor mínimo de cada um destes elementos ser de, respectivamente, 3 % de azoto e 5 % de potássio medido em óxido de potássio.

(5) Por força do n.o 2, a indicação "adubo CE" só pode ser utilizada para os adubos que pertençam a um dos tipos de adubos constantes do anexo I da Directiva 76/116/CEE e que correspondam aos requisitos fixados pela Directiva 76/116/CEE e pelos seus anexos I a III.

(6) O artigo 7.o introduz uma cláusula de livre circulação, quando dispõe que: "Sem prejuízo do disposto noutras directivas comunitárias, os Estados-Membros não podem proibir, restringir ou entravar, por motivos relacionados com a composição, a identificação, a rotulagem ou a embalagem, a colocação no mercado dos adubos munidos da indicação 'adubo CE' e que correspondam às disposições da presente directiva e dos seus anexos".

(7) Finalmente, o artigo 8.o incide sobre os controlos oficiais que os Estados-Membros podem efectuar para verificar se os adubos colocados no mercado munidos da indicação "adubo CE" são conformes às disposições da Directiva 76/116/CEE e dos seus anexos I e II.

1.2. Directiva 80/876/CEE relativa aos adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto

(8) Devido à natureza especial dos adubos à base de nitrato de amónio, abrangidos pela Directiva 76/116/CEE, e às exigências que dela decorrem no que respeita à segurança pública, à saúde e à protecção dos trabalhadores, a Directiva 80/876/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto(4) estabeleceu regras comunitárias complementares para estes adubos. No interesse da segurança pública, as características e as propriedades que distinguem os adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto das variedades de nitrato de amónio que servem para o fabrico de produtos utilizados como explosivos foram determinadas a nível comunitário.

(9) Sem prejuízo da aplicação da Directiva 76/116/CEE, em conformidade com o artigo 1.o da Directiva 80/876/CEE, esta directiva é aplicável aos adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto comercializados nos Estados-Membros da Comunidade. Entende-se por "adubo" qualquer produto à base de nitrato de amónio, fabricado por via química para utilização como adubo, tendo um teor de azoto superior a 28 % em peso e podendo conter aditivos inorgânicos ou substâncias inertes tais como calcário, dolomite moída, sulfato de magnésio ou kieserite, especificando-se que os outros aditivos inorgânicos ou substâncias inertes que entrem na composição do adubo não devem aumentar a sua sensibilidade térmica nem a sua tendência à detonação.

(10) O disposto na Directiva 80/876/CEE prevê que os adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto devem corresponder a certas características que garantam a sua inocuidade. O anexo I especifica as características e os limites dos adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto, que incluem, entre outros aspectos, o teor máximo de cloro, que está fixado em 0,02 % em peso. Além disso, os Estados-Membros podem requerer que estes adubos sejam submetidos ao ensaio de explosividade (detonação) previsto no anexo II, antes ou depois da sua comercialização.

2. Reformulação da legislação comunitária relativa aos adubos

(11) Em 14 de Setembro de 2001, a Comissão adoptou uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo aos adubos(5), que constitui uma reformulação das directivas do Conselho e da Comissão relativas à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos adubos.

(12) Esta proposta pretende simplificar a legislação relativa aos adubos, integrando num acto único, sob forma de regulamento, as Directivas 76/116/CEE, 80/876/CEE, 87/94/CEE e 77/535/CEE, bem como as várias alterações e adaptações ao progresso técnico destas directivas. Todas as especificações técnicas foram reunidas nos anexos. As disposições comuns são apresentadas separadamente das disposições específicas, estando estas últimas ordenadas de acordo com os principais grupos de adubos incluídos na legislação. Os anexos técnicos foram elaborados a partir das directivas originais e reorganizados, tendo sido introduzidas pequenas alterações, sem que, no entanto, as especificações técnicas relativas aos teores de nutrientes tenham sido modificadas.

(13) O título II desta proposta de regulamento, intitulado "Disposições para tipos específicos de adubos", contém um capítulo IV relativo aos adubos à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto(6), largamente inspirado nas disposições da Directiva 80/876/CEE, cujo âmbito de aplicação foi parcialmente alargado aos adubos compostos à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto, por forma a ter em conta a nova situação do mercado. Na verdade, de acordo com a antiga legislação, não era necessário sujeitar os adubos compostos a ensaios de detonação, o que criava uma lacuna que os Estados-Membros desejaram colmatar por razões de segurança. Ora, na sequência desta reformulação, o ensaio de detonação passou a poder igualmente ser requerido para os adubos compostos à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto.

(14) Com este objectivo, o anexo III da proposta, que inclui as disposições técnicas relativas a adubos à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto, prevê, na sua secção 2, a descrição do ensaio de detonação relativo a adubos à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto, a que podem ser submetidos todos os adubos, elementares e compostos, à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto. Em contrapartida, a secção 1 deste mesmo anexo, que retoma as prescrições do anexo I da Directiva 80/876/CEE, só prevê as características e os limites dos adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto.

(15) Os Estados-Membros já tiveram ocasião de examinar esta proposta, tendo o Conselho chegado, por unanimidade, em 30 de Setembro de 2002, a um acordo político com vista à adopção de uma posição comum(7). Quanto às disposições aplicáveis aos adubos à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto, as alterações sugeridas pelos Estados-Membros tiveram unicamente por objectivo tornar o ensaio de detonação obrigatório para todos os adubos com elevado teor de azoto, ficando o responsável pela colocação no mercado encarregado de provar que os adubos foram submetidos com êxito a esse teste de resistência à detonação, bem como aditar uma obrigação suplementar de rastreio por parte do responsável pela colocação no mercado. Em contrapartida, o texto do anexo III manteve-se inalterado.

3. Disposições nacionais notificadas

(16) A República Francesa notificou novas disposições nacionais(8) com o objectivo de proibir a importação e a colocação no mercado dos adubos NK com um teor de azoto proveniente do nitrato de amónio superior a 28 % em peso e um teor de cloro superior a 0,02 % em peso. Um diploma assinado pelos ministros responsáveis estabelecerá a obrigação de retirar estes adubos do mercado, a expensas e sob a responsabilidade dos seus detentores, vindo este diploma acompanhado de uma circular relativa à inertização destes mesmos adubos.

(17) O diploma notificado, que proíbe a importação e a colocação no mercado de determinados adubos NK de elevado teor de azoto e contendo cloro, pretende suspender, em França, pelo período de um ano, a importação, a colocação no mercado a título gratuito ou oneroso, e a posse com vista à venda ou à distribuição a título gratuito de adubos NK que contenham mais de 28 % em massa de azoto proveniente do nitrato de amónio e um teor de cloreto superior a 0,02 % (artigo 1.o do projecto de diploma).

(18) Esta proibição será completada pela obrigação, por parte do responsável pela primeira introdução no mercado francês, de proceder à retirada destes adubos, em todos os locais em que se encontrem, sob a sua responsabilidade e a suas expensas (artigo 2.o do projecto de diploma).

(19) Finalmente, o diploma notificado prevê que os produtos assim retirados só poderão voltar a ser colocados no mercado francês quando tiverem sido reconhecidos conformes com a regulamentação em vigor, após adição de uma carga inerte que permita uma alteração dos teores em NK (artigo 3.o do projecto de diploma).

(20) Além disso, a fim de pôr em execução o disposto no artigo 3.o, o dispositivo regulamentar será completado por uma circular ministerial relativa à inertização dos adubos NK cujo teor de azoto proveniente do nitrato de amónio seja superior a 28 % e que contenham um teor de cloreto superior a 0,02 %, destinando-se esta circular a descrever os procedimentos de inertização.

4. Justificações apresentadas pela República Francesa

(21) Face aos perigos potenciais que representam determinados adubos, as autoridades francesas consideram necessária a adopção de disposições especiais relativas aos adubos ditos adubos NK (azoto - potássio) com elevado teor de azoto (N) proveniente do nitrato de amónio (NH4NO3) e com um teor de potássio (K), medido sob a forma de óxido de potássio (K2O), igual a 5 %, estando o potássio presente sob a forma de cloreto de potássio (KCl). Estas disposições nacionais derrogam o disposto na Directiva 76/116/CEE no que respeita aos adubos NK munidos da indicação "adubo CE".

(22) As autoridades francesas expuseram, na sua argumentação, os motivos que as levaram a pretender adoptar as referidas disposições, entendendo que, relativamente a estes adubos NK, a República Francesa se encontra de facto numa situação que lhe permite invocar a possibilidade de derrogação prevista pelo n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE. A argumentação pode ser resumida de acordo com o que seguidamente se refere.

(23) Antes de mais, as autoridades francesas sublinham que, embora a Directiva 76/116/CEE defina os adubos CE NK, ela não especifica a forma sob a qual o potássio pode ser incorporado. Assim, deduzem deste facto que nada proíbe o fabrico dos adubos CE NK por mistura mecânica de um adubo elementar à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto, ou mesmo de nitrato de amónio puro, isto é, de um produto cujo teor de azoto proveniente do nitrato de amónio seja superior a 28 %, com um sal de potássio, o cloreto de potássio.

(24) As autoridades francesas lembram, em seguida, que, desde 1995, vários regulamentos do Conselho(9) criaram direitos anti-dumping sobre as importações de adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto originários da Rússia, da Ucrânia e da Polónia. As autoridades francesas indicam que alguns produtores, atingidos por estas medidas, pensaram então em misturar adubos à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto e cloreto de potássio, por forma a que o teor de potássio dessa mistura, medido em óxido de potássio, fosse, no mínimo, igual a 5 %. Na verdade, como assinalam as autoridades francesas, "se o teor de potássio dessa mistura fosse inferior a 5 %, o produto já não poderia ser considerado como um adubo CE NK, mas sim como um adubo elementar à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto, devendo então pagar os direitos anti-dumping"(10);

(25) Segundo as autoridades francesas, estes adubos NK, teoricamente misturas de adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto e cloreto de potássio, apresentam, assim, duas características: por um lado, não têm de pagar os direitos anti-dumping e, por outro, não estão sujeitos às exigências da Directiva 80/876/CEE. Para as autoridades francesas, daí decorre que nada obste à substituição do referido adubo elementar à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto por um produto não conforme com a Directiva 80/876/CEE, ou até mesmo por nitrato de amónio puro, também chamado nitrato de amónio técnico, que entra no fabrico dos explosivos industriais;

(26) As autoridades francesas foram levadas a examinar estes adubos sob dois aspectos diferentes: por um lado, o da sua conformidade teórica e real com as características fixadas pela legislação comunitária, a fim de determinar se estes adubos de mistura NK correspondiam à denominação de "adubo CE", e, por outro, o da sua eventual perigosidade, designadamente através de análises de colheitas de amostras sobre lotes importados, efectuadas pela Direcção-Geral da Concorrência, do Consumo e da Repressão de Fraudes (DGCCRF)(11);

(27) Tendo em conta os resultados destas análises(12), as autoridades francesas interrogaram-se sobre o fundamento da designação "adubo CE 32-0-5", utilizada para comercializar esses produtos. Quanto aos adubos ditos "adubo CE 33-0-5", designação sob a qual chegam alguns lotes destes adubos NK, as autoridades francesas consideram que o seu teor real de azoto não pode nunca ser o teor anunciado, porque, mesmo com uma tolerância de ± 1,1 % - que, por força do n.o 3 do artigo 8.o da Directiva 76/116/CEE, não pode ser aproveitada sistematicamente - o teor mínimo de azoto do adubo em causa deveria ser de 35,449 %. Daí deduzem as autoridades francesas que estes produtos não correspondem de facto aos teores anunciados de nutrientes

(28) Após esta constatação, as autoridades francesas interrogaram-se sobre a eventual perigosidade destes adubos NK, nos seguintes termos: "Para além dos desvios verificados entre os teores anunciados em nutrientes e os teores reais, levanta-se a questão dos perigos que estes produtos podem apresentar, em especial dos riscos para o ambiente e para o meio de trabalho, questão que não é sequer tratada pela Directiva 76/116/CEE. Depois da catástrofe de Toulouse e visto que ao nitrato de amónio se junta cloreto de potássio, levanta-se, pois, a questão de saber se um produto deste tipo não poderá ser perigoso"(13).

(29) Segundo as autoridades francesas, o adubo NK pode ter propriedades explosivas reduzidas, análogas às de certos adubos azotados elementares, um risco que só existe nos adubos que contêm nitrato de amónio com um teor relativamente elevado(14). Dado que estes adubos NK têm um teor elevado de nitrato de amónio, as autoridades francesas consideram que "eles apresentam, portanto, riscos de explosão que, embora reduzidos, são bem reais na medida em que o potássio está presente sob forma de cloreto de potássio"(15).

(30) A este propósito, as autoridades francesas lembram que:

- é sabido que o cloro desencadeia a decomposição do nitrato de amónio, o que explica que se limite a 0,02 % em peso o teor de cloro dos adubos azotados elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto, em conformidade com o ponto 5 do anexo I da Directiva 80/876/CEE,

- ao ser-lhe apresentada esta questão em 2001, a Comissão das Substâncias Explosivas(16) emitiu uma recomendação(17) "qualificando de 'explosivo ocasional' 'qualquer adubo NK que contenha mais de 90 % de nitrato de amónio, ou seja, um teor de azoto total superior a 28 %, com elevado teor de cloreto sob forma de cloreto de potássio'"(18),

- nestas composições, misturas de cloreto de potássio e de nitrato de amónio, pode produzir-se um fenómeno de aquecimento, geralmente sem inconvenientes para a segurança(19),

- no entanto, agindo como catalisador, o cloro pode levar a uma aceleração, desencadeando uma decomposição auto-sustentada que, libertando fumos tóxicos, representa um risco não negligenciável(20), dado que há grandes quantidades de nitrato de amónio que entram nestas misturas.

Estes riscos de explosão e de decomposição explicam, segundo as autoridades francesas, as precauções que se tomam no transporte, quer terrestre quer marítimo, dos adubos NK, precauções que são mais severas que as aplicadas aos adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto.

(31) Neste contexto, as autoridades francesas lembram que o n.o 3 do artigo 1.o da Directiva 80/876/CEE, relativa aos adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto, prevê que os aditivos inorgânicos ou as substâncias inertes que não sejam os mencionados no n.o 2 e que entrem na composição do adubo não devem aumentar a sua sensibilidade térmica nem a sua tendência à detonação. Ora, segundo as autoridades francesas, o cloreto de potássio não pode ser considerado como uma substância inerte face ao nitrato de amónio, quando se sabe que, misturando nitrato de amónio e cloreto de potássio, se pode obter, em certas condições, uma reacção exotérmica, susceptível de desencadear uma decomposição auto-sustentada. As autoridades francesas concluem, assim, que "embora esses produtos colocados no mercado francês sejam incontestavelmente adubos CE, pelo menos quando são conformes, eles apresentam, no entanto, a característica de serem adubos NK, portanto, adubos compostos, cujo teor de azoto proveniente do nitrato de amónio é superior a 28 % e cujo teor anunciado de cloreto é de 3,78 %"(21).

(32) As autoridades francesas salientam igualmente que o teor de azoto proveniente do nitrato de amónio destes adubos NK é significativamente maior que o que se encontra nos adubos NK comercializados até ao presente. Segundo as autoridades francesas, a falta de conhecimentos sobre estes adubos, que não existiam quando a Directiva 76/116/CEE foi adoptada, deve recomendar prudência, atendendo à experiência adquirida desde meados dos anos 50, período a partir do qual o teor de azoto proveniente do nitrato de amónio dos adubos compostos aumentou sensivelmente. Por conseguinte, as autoridades francesas consideram que "já que o teor de cloro desses adubos elementares deve ser inferior a 0,02 % em peso, afigura-se normal que seja fixado o mesmo limite superior para o teor de cloro desses adubos NK"(22);

(33) No âmbito do procedimento acima referido(23), as autoridades francesas transmitiram determinadas observações adicionais, relativas à notificação em conformidade com o n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE, que a Comissão tomou em consideração ao efectuar a sua avaliação. As autoridades francesas entendem que o artigo L 255-1 do Código Rural, introduzido pela Lei 79-595, de 13 de Julho de 1979, relativa à organização do controlo das matérias fertilizantes, lhes permite proibir a colocação no mercado de adubos NK munidos da indicação "adubos CE". Reconhecem que a Directiva 76/116/CEE enuncia, incontestavelmente, medidas de harmonização no que se refere, entre outros aspectos, à composição, identificação, rotulagem e embalagem dos adubos. Não obstante, as autoridades francesas consideram que, no estado actual da legislação comunitária, não existe nenhuma disposição referente à segurança intrínseca de todos os adubos compostos munidos da indicação "adubos CE". Adiantam ainda que, pelo que transparece em determinada publicidade(24), tais adubos NK mais não são do que "nitrato de amónio em elevadas doses" a que se acrescentam as quantidades mínimas necessárias de cloreto de potássio para poderem ser comercializados sob a denominação do tipo "adubo NK". As autoridades francesas indicam que se, a título principal, a decisão de proibição assenta num problema de segurança, assenta igualmente, a título subsidiário, nos controlos efectuados pelas autoridades(25), que as levaram a interrogar-se sobre se a proibição se referia de facto aos adubos CE. Os desvios constatados entre os teores indicados e os teores reais induzem as autoridades francesas a considerar que tais adubos não correspondem às características descritas na Directiva 76/116/CEE. Estimam que dificilmente se pode aceitar que, pelo facto de ostentarem a indicação "adubo CE", os mencionados adubos beneficiem da cláusula de livre circulação prevista no artigo 7.o da Directiva 76/116/CEE.

Nova prova científica para a protecção do ambiente ou do meio de trabalho

(34) A apoiar o seu pedido, para além dos argumentos que em seguida se indicam, as autoridades francesas forneceram alguns documentos, em especial o capítulo 25, intitulado "Les engrais à base de nitrate d'ammonium", da obra de Louis Médard "Les explosifs occasionnels", Techniques et documentation, 1979, bem como o texto da recomendação da Comissão das Substâncias Explosivas, sem apresentar elementos científicos complementares em que esta recomendação se tenha baseado. As autoridades francesas referem-se também às hipóteses examinadas no âmbito do inquérito relativo à explosão na fábrica AZF de Grande Paroisse em Toulouse, sem facultarem qualquer documentação sobre este ponto. Para além de alguns cálculos teóricos incluídos na sua argumentação, as autoridades francesas não forneceram outros documentos ou informações relativos aos riscos destes adubos NK.

(35) As autoridades francesas assinalam que, dado que, até meados dos anos 50, os adubos compostos colocados no mercado continham bem menos azoto, em especial sob forma de azoto proveniente do nitrato de amónio, que os fabricados a partir dessa época, os fenómenos de decomposição auto-sustentada eram praticamente desconhecidos. Lembram que, a partir de meados dos anos 50, o aumento do teor de azoto proveniente do nitrato de amónio provocou, num primeiro tempo, acidentes espectaculares de decomposição de adubos compostos.

(36) Segundo as autoridades francesas, a verdade é que "nada permite afirmar actualmente que esses novos adubos NK que comportam, por um lado, mais de 80 % de nitrato de amónio ou de adubos à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto e, por outro, pelo menos 7,93 % de cloreto de potássio não possam ser objecto de fenómenos complexos que provoquem acidentes de grande envergadura"(26). Entendem estas autoridades que esta possibilidade é ainda mais verosímil na medida em que o cloreto de potássio não é uma substância inerte face ao nitrato de amónio e que as análises das amostras recolhidas nestes adubos mostraram desvios consideráveis entre os teores anunciados em nutrientes e os teores reais.

(37) As autoridades francesas lembram igualmente que há que acrescentar ainda que, em 21 de Setembro de 2001, uma explosão na fábrica Grande Paroisse de Toulouse, que produzia nitrato de amónio técnico e adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto, matou 30 pessoas, entre as quais 22 empregados da empresa, e causou danos consideráveis ao ambiente. "Esta explosão teve lugar num hangar em que se encontravam misturados produtos não conformes, com elevado teor de azoto proveniente do nitrato de amónio. Tratava-se, por um lado, de nitratos de amónio não comercializáveis sob forma de adubos elementares por não corresponderem nem às especificações da Directiva 80/876/CEE nem à norma francesa NF U 42-001 e, por outro, de nitratos de amónio técnicos que não satisfaziam as especificações fixadas por clientes"(27). As autoridades francesas observam que, não longe do local da explosão, um grande stock de adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto sofreu apenas danos materiais (sacos esventrados e espalhados), mantendo-se o produto em si mesmo intacto.

(38) As autoridades francesas indicam que "até à data, continuam por conhecer as causas desta explosão e nenhuma hipótese com elas relacionada foi ainda definitivamente afastada"(28). Especificam que uma das hipóteses avançadas para explicar a catástrofe seria a da introdução, por erro, de resíduos clorados num hangar que continha nitrato de amónio. Para as autoridades francesas, "parece, portanto, razoável, em aplicação do princípio da precaução, tomar medidas para prevenir a colocação no mercado de adubos NK, misturas de quantidades consideráveis de nitrato de amónio ou de adubos à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto com substâncias que aumentam a sensibilidade térmica e a tendência à detonação do nitrato de amónio"(29). Com efeito, salientam que o potássio, ainda que medido em óxido de potássio, está presente sob a forma de um sal, o cloreto de potássio, e que é sabido que o cloreto de potássio não é inerte face ao nitrato de amónio.

Especificidade do problema

(39) As autoridades francesas consideram que "dada a sua dimensão, o mercado francês de adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto apresenta características especiais relativamente ao dos outros Estados-Membros da União Europeia. Na verdade, só por si, representa um segmento de mercado de 40 % do total do mercado da União Europeia para este tipo de adubos. É um mercado nacional em larga medida importador, correspondendo a parte das importações provenientes de países terceiros na União Europeia a 23,4 %"(30).

(40) Há alguns anos que as autoridades francesas têm, assim, constatado o desenvolvimento de importações substanciais das formulações de adubos NK cujo teor anunciado de azoto proveniente do nitrato de amónio é superior a 28 % e cujo teor anunciado em potássio, presente sob a forma de cloreto de potássio, medido em óxido de potássio, é igual a 5 %. Segundo os números fornecidos pelas autoridades francesas, as importações deste tipo de produtos foram as seguintes: para 1997-1998: 0 toneladas; para 1998-1999: 20000 toneladas; para 1999-2000: 40000 toneladas; para 2000-2001: 88000 toneladas e, só para o ano de 2001, desembarcaram nos portos franceses 76000 toneladas;

(41) As autoridades francesas lembram que estes adubos NK apareceram no mercado francês pouco depois da instauração dos direitos anti-dumping sobre as importações de nitrato de amónio(31), com o objectivo de as contornar, como mostra a publicidade de alguns importadores de adubos à base de nitrato de amónio provenientes da Rússia(32). Segundo as autoridades francesas, "a imprensa especializada(33), reflexo do mercado, considera este produto mais como uma variante de adubo elementar à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto que como um adubo composto NK"(34);

5. Informações gerais sobre os perigos eventuais dos adubos compostos com elevado teor de azoto (adubos NPK)

(42) As informações que se seguem foram extraídas do capítulo 25, intitulado "Les engrais à base de nitrate d'ammonium" da obra de Louis Médard "Les explosifs occasionnels, Techniques et documentation", 1979, anexado à argumentação que as autoridades francesas forneceram em apoio ao seu pedido de derrogação(35).

Natureza dos eventuais perigos dos adubos NPK

(43) Segundo Louis Médard, quase todos os adubos NPK sólidos contêm nitrato de amónio e, em função principalmente da sua composição e acessoriamente da sua estrutura, podem apresentar os seguintes perigos:

- os adubos com um teor relativamente elevado de nitrato de amónio podem apresentar o risco de ter propriedades explosivas reduzidas, análogas às de certos adubos azotados elementares,

- alguns adubos NPK podem, se atingirem uma temperatura suficiente, sofrer uma decomposição nitrosa de natureza análoga à das soluções quentes de NO3NH4; trata-se de uma reacção autocatalítica que, uma vez iniciada, afecta todo o produto presente. Os cloretos favorecem a decomposição,

- em muitos adubos em cuja composição entrem simultaneamente o nitrato de amónio e um cloreto, pode desencadear-se um tipo especial de deflagração, se houver uma quantidade de calor suficiente num ponto da massa. Essa deflagração, cuja propagação a partir do ponto inicial é muito lenta, foi denominada "decomposição auto-sustentada" do adubo ou ainda "combustão em charuto". O que torna esta decomposição fácil de desencadear é a reacção catalítica dos iões cloreto presentes no adubo,

- Certos adubos podem aquecer espontaneamente, muitas vezes cerca de quarenta graus, durante a respectiva armazenagem, a partir da temperatura normal. Se se tornar suficientemente elevada, a temperatura atingida pode então, eventualmente, provocar a decomposição nitrosa mencionada no segundo travessão(36).

Aquecimento espontâneo de adubos NPK

(44) O fenómeno de aquecimento espontâneo de 20 à 30o pode produzir-se, designadamente, devido à presença de matéria orgânica, por exemplo nos depósitos de fosfatos, quando os adubos são conservados em pilhas de massa elevada. Este aquecimento de adubos que contêm matérias orgânicas não deve ser confundido com o aquecimento bem mais moderado, de cerca de 10.o, que se pode observar em certos adubos compostos que não contêm matéria orgânica; este aquecimento pouco elevado deve-se à formação de novos sais, resultante da redistribuição dos aniões e dos catiões, e não apresenta inconvenientes para a segurança(37).

Características da "combustão em charuto" dos adubos NPK

(45) Os adubos susceptíveis de sofrer a "combustão em charuto" são adubos NPK que contêm simultaneamente cloreto e nitrato de amónio (ou sais que comportam iões nitrato e iões amónio, como o par KNO3-NH4Cl). Aliás, na maior parte dos adubos NPK, o potássio está presente sob forma de cloreto de potássio; mas outro sal de potássio obtido a partir do cloreto de potássio e insuficientemente purificado comportaria iões cloreto. Basta 0,5 % de cloreto num adubo para que ele possa sofrer este tipo de decomposição. A propagação da decomposição é favorecida quando se pode formar um resíduo sólido volumoso (esqueleto). Daí que os adubos que contêm fosfato bicálcico estejam mais sujeitos à "combustão em charuto" que os que contêm fosfato de amónio.

(46) Nos adubos que formam uma massa não confinada, sob a pressão atmosférica, a "combustão em charuto" apresenta, entre outras, as seguintes características:

1. É por aquecimento localizado que, após um certo período de indução, a "combustão em charuto" se inicia. A temperatura necessária para a desencadear depende do tipo de adubo. Se a fonte de calor tiver uma temperatura baixa (120 a 160°), deverá agir por um período prolongado, que pode ir até várias horas, para que a propagação da decomposição se inicie. O aquecimento deverá, em geral, incidir sobre uma massa de adubo apreciável; se se limitar a uma área muito pequena, a consequente decomposição do adubo não será suficiente para se propagar além da zona aquecida.

2. A celeridade da deflagração que constitui a "combustão em charuto" dos adubos NPK pode variar entre 3 e 150 cm/h.

3. O perfil de temperatura na frente de deflagração (espessura de cerca de 1 cm) revela uma zona de pré-aquecimento (frequentemente de 2 a 3 cm) em que o produto aquece até 120-135o, seguida de uma zona de subida de temperatura rápida (100o por mm ou mais), que atinge um pico de temperatura para além do qual a temperatura volta a descer lentamente.

4. Determinados micronutrientes, em especial o cobre, têm uma acção catalítica considerável(38).

5. A contaminação do adubo com enxofre tem por efeito facilitar a decomposição "em charuto" dos adubos NPK(39).

Perigos da deflagração dos adubos NPK

(47) A celeridade da deflagração não confinada dos adubos NPK susceptíveis de a sofrer mantém-se sempre muito reduzida (100 a 1000 vezes inferior à das composições pirotécnicas habituais). Assim, este fenómeno não tem efeitos mecânicos destruidores. Na "combustão em charuto" dos adubos NPK, os danos produzidos resultam sobretudo da temperatura atingida pela matéria, temperatura que é suficiente para carbonizar a madeira; os gases produzidos não têm um carácter comburente significativo e, por conseguinte, não podem acelerar a evolução de um incêndio(40).

Prevenção da decomposição dos adubos NPK

(48) Segundo Louis Médard, na armazenagem dos adubos, importa sobretudo evitar tudo o que possa dar início à decomposição. Refere que o estudo dos acidentes ocorridos(41) revelou que as principais causas de início de decomposição são: uma lâmpada incandescente acesa em contacto com o adubo; o facto de deixar o adubo em contacto com um corpo quente durante ou após uma reparação com utilização de fogo; o emprego de materiais eléctricos defeituosos que permitam que haja pontos quentes que entrem em contacto com o adubo; a presença de condutas de fluidos quentes no local ou num porão de navio em que o adubo tenha sido transportado.

(49) Convém, portanto, quer na armazenagem quer no transporte, assegurar que nenhuma das causas de aquecimento indicadas possa agir sobre o adubo e que as substâncias susceptíveis de se inflamar sejam afastadas do adubo, sendo que o risco tem menos a ver com a quantidade de matéria combustível que com a sua proximidade do adubo. Há que evitar igualmente que haja nas proximidades do adubo matérias susceptíveis de reacções perigosas ou matérias cuja composição se conheça mal; por último, a presença de explosivos deve ser absolutamente proscrita(42).

II. PROCEDIMENTO

(50) Por carta datada de 12 de Junho de 2002, notificada à Comissão em 19 de Junho de 2002, a Representação Permanente da República Francesa junto da União Europeia comunicou à Comissão que este país tencionava, em conformidade com o n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE, adoptar disposições nacionais relativas a determinados adubos NK de elevado teor de azoto e contendo cloro, que iam além das previstas pela Directiva 76/116/CEE.

(51) Para este efeito, as autoridades francesas notificaram um projecto de diploma que proíbe a importação e a colocação no mercado de determinados adubos NK de elevado teor de azoto e contendo cloro, acompanhado de um projecto de circular relativa à inertização dos referidos adubos, bem como de uma argumentação da notificação, onde apresentam os fundamentos que apoiam o seu pedido de derrogação.

(52) Por carta datada de 31 de Julho de 2002, a Comissão informou as autoridades francesas de que tinha recebido a notificação, nos termos do n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE, e de que o período de seis meses previsto para o seu exame, por força do n.o 6 do artigo 95.o, começava em 20 de Junho de 2002, ou seja, no dia seguinte ao da recepção da notificação.

(53) Por carta datada de 2 de Agosto de 2002, a Comissão informou os restantes Estados-Membros sobre o pedido da República Francesa. A Comissão publicou igualmente uma comunicação relativa a esse pedido no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(43), de modo a informar as demais partes interessadas sobre o projecto de disposições nacionais que a República Francesa pretendia adoptar(44).

III. ANÁLISE JURÍDICA

1. Apreciação da admissibilidade

(54) A notificação apresentada pelas autoridades francesas em 19 de Junho de 2002 tem por objectivo obter autorização para adoptar disposições nacionais incompatíveis com a Directiva 76/116/CEE, que constitui uma medida relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros, cuja finalidade é o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno.

(55) O n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE estipula que "(...) se, após a adopção de uma medida de harmonização pelo Conselho ou pela Comissão, um Estado-Membro considerar necessário adoptar disposições nacionais baseadas em novas provas científicas relacionadas com a protecção do meio de trabalho ou do ambiente, ou motivadas por qualquer problema específico desse Estado-Membro, que tenha surgido após a adopção da referida medida de harmonização, notificará a Comissão das disposições previstas, bem como dos motivos da sua adopção".

(56) A Directiva 76/116/CEE abrange os adubos munidos da indicação "adubos CE". Determinados tipos de adubos, como os adubos orgânicos, são actualmente ainda regidos pelas regulamentações nacionais e não pela Directiva 76/116/CEE. Esta directiva harmonizou, a nível comunitário, as regras para os tipos de adubos CE enumerados no anexo I. Deste modo, os adubos CE que constam do anexo I da Directiva 76/116/CEE são regidos unicamente pelas disposições da referida directiva, designadamente quanto à respectiva denominação, delimitação, composição, rotulagem e embalagem, devendo, por conseguinte, beneficiar da cláusula de livre circulação desde que sejam conformes aos requisitos da Directiva 76/116/CEE. Apenas os adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto devem, para poderem ser colocados no mercado como adubos, cumprir também as regras comunitárias complementares previstas na Directiva 80/876/CEE.

(57) Ao comparar as disposições da Directiva 76/116/CEE com as disposições nacionais notificadas, verifica-se que estas últimas são mais restritivas do que as contidas na directiva quanto aos seguintes aspectos:

1. A importação, a colocação no mercado nacional e a comercialização dos adubos NK cujo teor de azoto proveniente do nitrato de amónio seja superior a 28 % e cujo teor de cloro superior a 0,02 % serão proibidas.

2. Os adubos NK cujo teor de azoto proveniente do nitrato de amónio seja superior a 28 % e cujo teor de cloro seja superior a 0,02 % serão imediatamente retirados do mercado.

(58) Em conformidade com o n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE, a República Francesa comunicou à Comissão a formulação exacta das disposições que vão além das previstas na Directiva 76/116/CEE, acompanhando o pedido com uma exposição dos motivos que, na sua opinião, justificam a adopção das referidas disposições.

(59) A notificação apresentada pela República Francesa com o propósito de ver aprovada a adopção de disposições nacionais que derrogam as disposições da Directiva 76/116/CEE é considerada, portanto, admissível ao abrigo do n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE.

2. Apreciação dos fundamentos

(60) Por força do artigo 95.o do Tratado CE, a Comissão deve assegurar o cumprimento de todas as condições que permitem a um Estado-Membro fazer uso das possibilidades de derrogação estabelecidas nesse mesmo artigo.

(61) A Comissão deve, portanto, avaliar se as condições previstas no n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE estão reunidas. Este artigo prevê que, quando um Estado-Membro considerar necessário adoptar disposições nacionais que derroguem uma medida de harmonização, deve basear o seu pedido em:

a) Novas provas científicas relacionadas com a protecção do ambiente ou do meio de trabalho;

b) Motivos relacionados com um problema específico desse Estado-Membro que tenha surgido após a adopção da medida de harmonização.

(62) Além disso, nos termos do n.o 6 do artigo 95.o do Tratado CE, a Comissão aprovará ou rejeitará as disposições nacionais em causa, depois de ter verificado que não constituem um meio de discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-Membros, nem um obstáculo ao funcionamento do mercado interno.

2.1. Avaliação da posição da República Francesa

(63) Liminarmente, a Comissão faz questão de lembrar que as medidas nacionais abrangidas pelo n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE são as que introduzem exigências suplementares baseadas na protecção do ambiente ou do meio de trabalho ou motivadas por qualquer problema específico desse Estado-Membro, que tenha surgido após a adopção da medida de harmonização.

(64) Assim, o exame das disposições nacionais notificadas e a apreciação dos motivos invocados pelo Estado-Membro são efectuados à luz da medida de harmonização comunitária que elas derrogam, neste caso, o disposto na Directiva 76/116/CEE no que respeita aos adubos NK munidos da indicação "adubo CE", na medida em que este projecto de diploma condiciona a colocação no mercado dos adubos CE NK a exigências suplementares - nomeadamente no que se refere à respectiva composição - como sejam teores máximos de azoto e de cloreto. Na verdade, a Directiva 76/116/CEE não fixa qualquer limite máximo para os teores de azoto, potássio e cloreto dos adubos NK. O anexo I especifica apenas, neste último caso, que a indicação "pobre em cloro" diz respeito a um teor máximo de 2 % de Cl e que é permitido declarar um teor de cloro, o que indica claramente que os adubos NK podem ter um teor de cloro superior a 2 %. Por conseguinte, as disposições nacionais notificadas, prevendo a proibição dos adubos NK que contenham mais de 28 % em massa de azoto proveniente do nitrato de amónio e que tenham um teor de cloro superior a 0,02 %, vão além das disposições comunitárias.

(65) O postulado de partida é, portanto, a conformidade dos adubos NK visados pelo projecto de diploma com as exigências da Directiva 76/116/CEE, não podendo a indicação "adubo CE" ser utilizada senão para os adubos que pertençam a um dos tipos de adubos constantes do anexo I e que correspondam aos requisitos fixados pela referida directiva e pelos seus anexos I a III. Os Estados-Membros podem tomar todas as medidas úteis para que a indicação "adubo CE" só possa ser utilizada para os adubos que pertençam a um dos tipos de adubos enumerados no anexo I e obedecendo aos requisitos da directiva. Acrescente-se que o artigo 8.o da Directiva 76/116/CEE prevê explicitamente o controlo, pelos Estados-Membros, da conformidade dos adubos CE com as disposições da referida directiva(45). Deste modo, a Comissão não nega aos Estados-Membros a possibilidade de tomarem medidas contra os adubos que não sejam conformes aos requisitos constantes da Directiva 76/116/CEE. Todavia, a Comissão lembra que os adubos com um teor total de nutrientes (N + K2O) superior a 18 % do seu peso, bem como um teor de azoto superior a 3 % e de potássio superior a 5 %, em conformidade com a Directiva 76/116/CEE, correspondem à definição de adubo comunitário designado "adubo CE NK". Devem, portanto, beneficiar da cláusula de livre circulação prevista no artigo 7.o desta mesma directiva, na medida em que são conformes aos requisitos da Directiva 76/116/CEE.

(66) É também conveniente lembrar desde já a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, que impõe a interpretação restritiva das condições de admissibilidade de uma derrogação às regras fundamentais do Direito Comunitário. Uma vez que introduz uma excepção aos princípios da aplicação uniforme da legislação comunitária e da unidade do mercado, o n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE deve, como todas as disposições com carácter derrogatório, ter uma interpretação que exclua que o seu alcance vá além dos casos nele formalmente previstos. Sendo o artigo 95.o precisamente a expressão de uma derrogação às regras fundamentais do Direito Comunitário, ele deve ser interpretado de forma estrita e só poderá produzir efeito em condições rigorosas no que respeita ao conjunto das justificações previstas.

2.1.1. Ónus da prova

(67) Deve assinalar-se que, tendo em conta os prazos fixados no n.o 6 do artigo 95.o do Tratado CE, a Comissão, ao examinar se o projecto de disposições nacionais notificadas ao abrigo do n.o 5 do artigo 95.o se justifica, deve tomar como base os "motivos" invocados pelo Estado-Membro. Por força do Tratado, isto significa que a responsabilidade de provar que as disposições se justificam incumbe ao Estado-Membro que solicita a derrogação. Dado o quadro processual definido pelo artigo 95.o do Tratado CE, que estabelece, nomeadamente, um prazo estrito para a adopção de uma decisão, a Comissão deve, normalmente, limitar-se a examinar a pertinência dos elementos apresentados pelo Estado-Membro requerente, sem ter de procurar, ela própria, eventuais justificações.

2.1.2. Novas provas científicas relacionadas com a protecção do meio de trabalho ou do ambiente, ou motivadas por qualquer problema específico da República Francesa que tenha surgido após a adopção da medida de harmonização

(68) As autoridades francesas consideram que as explicações fornecidas(46) demonstram que "a colocação destes adubos no mercado francês é recente e, sendo este mercado um mercado específico, se trata de facto de um problema específico da França, surgido após a adopção da medida de harmonização(47)".

(69) As autoridades francesas argumentam que a Directiva 76/116/CEE não precisa sob que forma o potássio deve ser incorporado nos adubos NK, o que permite a utilização de cloreto de potássio(48). Além disso, subentendem que esses adubos NO, provenientes da mistura mecânica de adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto (trata-se de nitrato de amónio em elevadas doses) a que se acrescenta cloreto de potássio, deveriam ser considerados como adubos elementares e não como adubos compostos CE. De facto, a Directiva 76/116/CEE não indica sob que forma se incorpora o potássio, nem no que se refere aos adubos NK, nem em relação a qualquer dos tipos de adubos compostos(49). Em contrapartida, precisa que os adubos compostos são produtos obtidos por via química ou por mistura sem incorporação de nutrientes orgânicos de origem animal ou vegetal(50). Logo, a Directiva 76/116/CEE abrange igualmente os adubos compostos obtidos por mistura mecânica. Acrescente-se que Louis Médard especificou que os adubos compostos são, por vezes, obtidos por mistura de dois ou três adubos elementares(51). Deste modo a Comissão considera que os adubos NK, objecto das medidas nacionais notificadas, caso se encontrem em conformidade com os requisitos da Directiva 76/116/CEE, devem ser considerados como adubos compostos CE de tipo NK, abrangidos pelo âmbito de aplicação da legislação comunitária.

(70) As autoridades franceses citam dados relativos à dimensão do mercado francês dos adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto e à parte ocupada pelas importações provenientes de países terceiros. Parecem, assim, considerar que o aparecimento e o desenvolvimento das importações de tais adubos NK constituem um problema novo, específico da República Francesa. Adiantam que os adubos NK à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto seriam considerados pela imprensa especializada como uma variante de adubos elementares(52) e não como adubos compostos. A Comissão entende que três excertos de jornais não podem só por si constituir o reflexo do mercado. Além disso, contrariamente ao que as autoridades francesas defendem(53), a leitura desses excertos revela que a referida imprensa especializada distingue entre os adubos elementares à base de nitrato de amónio (AN) e os adubos NK ou NPK(54). Por conseguinte, as características do mercado francês dos adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto não revelam a existência de uma situação específica que justifique disposições nacionais derrogatórias para determinados adubos compostos, podendo, quando muito, reconhecer-se que o problema específico alegado é puramente económico e não tem, assim, ligação directa com os objectivos de protecção do ambiente ou do meio de trabalho.

(71) Por outro lado, se a comercialização deste tipo de adubos NK é efectivamente um fenómeno recente, que surgiu após a adopção da medida de harmonização, a verdade é que essa comercialização não existe exclusivamente no mercado francês. Com efeito, a República Francesa não demonstrou que estes adubos se destinavam unicamente ao mercado francês. Os dados disponibilizados pelas autoridades francesas não permitem verificar a existência de uma situação específica da República Francesa consequência da colocação no mercado desses adubos NK. Não foi adiantada qualquer indicação quanto à existência e envergadura de um tal fenómeno nos Estados-Membros, sendo esses dados necessários para apreciar o carácter específico da situação, como defende a República Francesa. Se se considerarem os eventuais perigos destes adubos, invocados pelas autoridades francesas para justificar as suas disposições nacionais(55), há que admitir que o problema relativo ao transporte e à armazenagem dos mesmos é um problema comum aos Estados-Membros e não pode caracterizar a especificidade da situação francesa para fundamentas disposições nacionais derrogatórias.

(72) A faculdade de adoptar disposições nacionais mais severas que a norma comunitária deve ser justificada com base em novas provas científicas relacionadas com a protecção do ambiente ou do meio de trabalho, protecção esta que abrange apenas motivos extra-económicos, relativos à segurança, à saúde e à higiene dos trabalhadores.

(73) O carácter de novidade das provas científicas deve ser apreciado em função da evolução dos conhecimentos científicos. O objectivo do n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE é permitir resolver um problema específico que tenha surgido num Estado-Membro após a adopção da medida de harmonização, com base em novas provas científicas.

(74) Cabe, pois, ao Estado-Membro que invoca a necessidade de uma derrogação fornecer novas provas científicas, como sejam a avaliação dos riscos para o ambiente ou o meio de trabalho, informações e estudos científicos ou outras investigações em curso, tendo em conta os efeitos produzidos pelas disposições comunitárias já adoptadas.

(75) Considerando o que acaba de se expor, verifica-se que a documentação e os argumentos avançados pelas autoridades francesas em apoio ao seu pedido de derrogação não podem constituir novas provas científicas na acepção do n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE.

(76) Na verdade, à luz do que precede(56), em particular dos extractos da obra de Louis Médard anexados à notificação francesa, torna-se claro que, se a comercialização de adubos NK de elevado teor de azoto constitui, sem dúvida, um fenómeno relativamente recente em França, em contrapartida, os perigos potenciais associados a estes tipos de adubos de elevado teor de azoto, em especial as suas propriedades explosivas reduzidas e o fenómeno de decomposição auto-sustentada, eram conhecidos antes da adopção da Directiva 76/116/CEE, como, de resto, as autoridades francesas reconhecem(57). Por outro lado, segundo a referida obra científica, os diferentes tipos de adubos NPK que contêm simultaneamente cloreto e nitrato de amónio, ou seja, quer os adubos NK quer os adubos NPK ou NP, podem sofrer uma decomposição auto-sustentada(58). Quanto às medidas de prevenção, foram também assinaladas há já algum tempo, tendo como elemento essencial evitar, na armazenagem destes produtos, tudo o que possa desencadear a decomposição(59).

(77) No que se refere à recomendação da Comissão das Substâncias Explosivas invocada pela República Francesa, esta comissão examinou, nas suas sessões de 23 de Janeiro e 28 de Março de 2001, a questão do perigo potencial que podem apresentar os adubos NK (azoto-potássio) que contenham mais de 90 % de nitrato de amónio, ou seja, um teor de azoto total superior a 31,5 %, com elevado teor de cloreto sob forma de cloreto de potássio. Na sua recomendação, entendeu dever "chamar a atenção das autoridades competentes para este tipo de mistura que, muito embora não podendo ser considerada como um explosivo no sentido corrente do termo, pode apresentar um carácter explosivo ocasional"(60). Assim, contrariamente às afirmações das autoridades francesas(61), a Comissão das Substâncias Explosivas não qualificou como explosivo ocasional os adubos NK com mais de 90 % de nitrato de amónio, limitando-se simplesmente a reconhecer que eles podiam apresentar um carácter explosivo ocasional. No entanto, convém assinalar que esta constatação não comporta qualquer elemento novo(62) e que não foi fornecida qualquer nova prova científica a apoiar esta conclusão.

(78) A Comissão considera que as autoridades francesas extrapolaram as conclusões da Comissão das Substâncias Explosivas. Na verdade, a Comissão das Substâncias Explosivas recomendou "que se preste especial atenção à correcta classificação dos adubos NK (azoto - potássio) que contenham mais de 90 % de nitrato de amónio, ou seja, um teor de azoto total superior a 31,5 %, com elevado teor de cloreto sob forma de cloreto de potássio, tendo em vista o respectivo transporte, e que os regulamentos relativos ao transporte destes adubos sejam rigorosamente aplicados"(63), manifestando também o desejo de que "antes de qualquer importação ou colocação no mercado deste tipo de produto, o responsável pela importação ou colocação no mercado tenha a obrigação de mandar proceder a análises de amostras recolhidas no produto para se assegurar da estrita conformidade do mesmo com a regulamentação em vigor. Designadamente, uma análise efectuada por um laboratório estabelecido na União Europeia, de reconhecida competência, deverá garantir que amostras recolhidas recentemente no produto foram submetidas com êxito ao ensaio de detonação descrito pela Directiva 87/94/CEE de 8 de Dezembro de 1986, alterada pela Directiva 88/126/CEE de 22 de Dezembro de 1987"(64). Assim, as suas recomendações visam unicamente os adubos NK com um teor superior a 31,5 % - e não 28 %. Além disso, a Comissão das Substâncias Explosivas limitou-se a recomendar que se assegurasse a classificação apropriada destes adubos, tendo em vista o respectivo transporte, e que se verificasse a sua estrita conformidade com a regulamentação, nomeadamente submetendo-os ao ensaio de detonação descrito na Directiva 87/94/CEE. Note-se que a Directiva 76/116/CEE não exige este ensaio; até ao presente, o ensaio de detonação é prescrito apenas para os adubos elementares de elevado teor de nitrato de amónio, em conformidade com a Directiva 80/876/CEE.

(79) Acrescente-se ainda que as novas provas científicas requeridas pelo n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE devem estar relacionadas com a protecção do ambiente ou do meio de trabalho. Ora, no caso vertente, as autoridades francesas não forneceram qualquer elemento científico especificamente associado à protecção do ambiente ou do meio de trabalho. Aliás, o exame dos considerandos do projecto de diploma(65) susceptíveis de explicitar os motivos das disposições notificadas, revelou nada estava estipulado quanto às exigências de protecção do ambiente ou do meio de trabalho. Os considerandos 4 e 7(66), em particular, insistem no facto de estes adubos de mistura serem actualmente importados e colocados no mercado sem precauções especiais, designadamente em matéria de transporte e de armazenagem. Desta situação adviria, com efeito, um perigo grave e imediato. Ao que parece, portanto, estas preocupações estão mais relacionadas com o transporte e a armazenagem dos adubos em questão que com a protecção do ambiente ou do meio de trabalho. Neste contexto, há que referir que as autoridades francesas não demonstraram ligação directa entre, por um lado, o transporte e a armazenagem e, por outro, a protecção do ambiente ou do meio de trabalho. Por conseguinte, a Comissão considera que estas preocupações relativas ao transporte e à armazenagem dos adubos, invocadas pela República Francesa, não podem ser especificamente equiparadas à protecção do ambiente ou do meio de trabalho, na acepção do n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE.

(80) Verifica-se que as únicas provas científicas fornecidas pela República Francesa para apoiar o seu pedido de derrogação, concretamente no que se refere aos perigos eventuais dos adubos NK, consistem em extractos da obra de Louis Médard, de 1979, que constitui uma síntese dos trabalhos na matéria.

(81) Pode, portanto, concluir-se que as disposições nacionais notificadas não se revelam justificadas, visto a República Francesa não ter demonstrado, como elemento de apoio de novas provas científicas relacionadas com a protecção do ambiente ou do meio de trabalho, a existência de qualquer problema específico surgido após a adopção da Directiva 76/116/CEE, como requerido pelo n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE.

(82) Quanto aos argumentos que se fundam na catástrofe de Toulouse(67) e que, segundo as autoridades francesas, justificariam o recurso ao princípio da precaução, a Comissão faz questão de lembrar que: "O recurso ao princípio da precaução pressupõe que se identificaram efeitos potencialmente perigosos decorrentes de um fenómeno, de um produto ou de um processo e que a avaliação científica não permite a determinação do risco com suficiente segurança"(68). O princípio da precaução impõe que o Estado-Membro apresente dados novos que suscitem dúvidas sérias quanto à saúde ou ao ambiente que, nos termos do regime comum do ónus da prova, constituam indícios sérios e conclusivos que, sem afastarem a incerteza científica, permitam justificar uma medida de precaução. Além disso, resulta do princípio da precaução, como interpretado pelo juiz comunitário(69), que uma medida preventiva só pode ser tomada se o risco, sem que a sua existência e o seu alcance tenham sido demonstrados "plenamente" por dados científicos concludentes, estiver no entanto suficientemente documentado com base nos dados científicos existentes no momento da tomada desta medida. Uma medida preventiva só pode ser validamente justificada por uma abordagem puramente hipotética do risco, assente em meras suposições ainda não cientificamente verificadas. Assim, o princípio da precaução só pode ser aplicado em situações de risco, nomeadamente para a saúde humana e o ambiente, que, sem se fundar em meras hipóteses cientificamente não verificadas, não pôde ser ainda plenamente demonstrado.

(83) Antes de mais, como as próprias autoridades francesas reconhecem(70), os produtos implicados na explosão de Toulouse eram adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto, não conformes com os requisitos da Directiva 80/876/CEE, ou nitratos de amónio técnicos, cujas propriedades explosivas são bem conhecidas, e não adubos de tipo NK conformes aos requisitos da Directiva 76/116/CEE. Daí que não se possa deduzir um possível nexo de causalidade entre estes últimos adubos CE e o acidente em causa. Além disso, as autoridades francesas indicam que, até à data, continuam por conhecer as causas desta explosão e nenhuma hipótese com elas relacionada foi ainda definitivamente afastada(71). Finalmente, as autoridades francesas admitem que a hipótese de que o desencadear da explosão de Toulouse possa estar associado a produtos clorados se funda no facto de, por erro, terem sido introduzidos resíduos clorados num hangar que continha nitrato de amónio, e não na presença de cloro sob forma de cloreto de potássio que entra na composição dos adubos(72). A Comissão considera que as alegações avançadas são demasiado gerais e desprovidas de consistência, não podendo sequer reconhecer-se-lhes o carácter de elementos científicos. Consequentemente, a Comissão entende que, neste caso, não há justificação para a aplicação do princípio da precaução.

(84) De qualquer forma, a Comissão faz questão de lembrar que, sempre que se considerar necessária uma actuação, as disposições baseadas no princípio da precaução deverão, nomeadamente, ser justificadas ao nível de protecção escolhido. A Comissão lembra que a legislação relativa aos adubos é actualmente objecto de discussões no âmbito da sua reformulação(73). Esta reformulação atende à nova situação do mercado, por exemplo ao tornar a exigência do ensaio de detonação extensiva aos adubos compostos à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto. Assim, considerando o que acaba de se expor, a Comissão entende que só uma disposição que fizesse eventualmente depender a colocação destes adubos NK no mercado da obrigação de os submeter a um ensaio de detonação teria podido satisfazer as preocupações francesas. As disposições nacionais notificadas, que, para além da proibição de importação e de colocação no mercado de determinados adubos NK, prevêem uma obrigação de os retirar do mercado a expensas e sob a responsabilidade dos seus detentores, revelam-se injustificadas, tendo em conta os perigos eventuais invocados contra estes adubos, quando os mesmos estão em conformidade com a legislação comunitária e correspondem à definição dos adubos CE.

2.1.3. Resumo

(85) Para admitir a adopção de disposições nacionais que derroguem uma harmonização comunitária prévia, o n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE requer o preenchimento de três condições: as disposições nacionais derrogatórias devem basear-se em novas provas científicas nos sectores em questão, deve existir um problema específico no Estado-Membro requerente e esse problema deve ter surgido após a adopção da referida medida de harmonização.

(86) No caso vertente, após ter examinado os elementos científicos à luz do pedido francês, a Comissão considera que a República Francesa não demonstrou, com base em novas provas científicas relacionadas com a protecção do ambiente ou do meio de trabalho, que exista, no seu território, um problema específico, surgido após a adopção da Directiva 76/116/CEE relativa aos adubos, que requeira a introdução das disposições nacionais notificadas. A Comissão entende ainda que o recurso ao princípio da precaução, invocado pela República Francesa, não justifica as disposições nacionais notificadas que derrogam a Directiva 76/116/CEE.

(87) Por conseguinte, o pedido apresentado pela República Francesa no sentido da introdução de disposições nacionais destinadas a proibir, no seu território, a importação e a colocação no mercado de determinados adubos NK de elevado teor de azoto e contendo cloro não satisfaz o conjunto das condições estipuladas no n.o 5 do artigo 95.o

2.2. Ausência de discriminação arbitrária, de restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-Membros e de obstáculo ao funcionamento do mercado interno.

(88) Nos termos do n.o 6 do artigo 95.o do Tratado CE, a Comissão aprova ou rejeita as disposições nacionais em causa, depois de ter verificado que não constituem um meio de discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-Membros, nem um obstáculo ao funcionamento do mercado interno.

(89) Uma vez que o pedido apresentado pela República Francesa não satisfaz as condições básicas estipuladas no n.o 5 do artigo 95.o (ver a secção 2.1 da parte III da presente decisão), a Comissão não está obrigada a verificar se as disposições nacionais notificadas constituem ou não um meio de discriminação arbitrária, uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-Membros ou um obstáculo ao funcionamento do mercado interno.

IV. CONCLUSÃO

(90) Tendo em conta os elementos de que dispôs para efectuar a avaliação da fundamentação justificativa das disposições nacionais notificadas, e à luz de tudo o que atrás se expôs, a Comissão considera que o pedido da República Francesa relativo à adopção de disposições nacionais que derrogam a Directiva 76/116/CEE no que respeita à importação e à colocação no mercado de determinados adubos NK de elevado teor de azoto e contendo cloro, que correspondem às definições de adubos CE e aos requisitos da Directiva 76/116/CEE, apresentado em 19 de Junho de 2002,

- é admissível,

- não preenche todas as condições estabelecidas pelo n.o 5 do artigo 95.o, dado que a República Francesa não forneceu novas provas científicas relacionadas com a protecção do ambiente ou do meio de trabalho, devido a um problema específico deste Estado-Membro.

(91) A Comissão é, pois, levada a considerar que as disposições nacionais que lhe foram notificadas não podem ser aprovadas em conformidade com o n.o 6 do artigo 95.o do Tratado CE,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

As disposições nacionais respeitantes à limitação da importação e da colocação no mercado de determinados adubos NK de elevado teor de azoto e contendo cloro, que correspondem às definições de adubos CE e aos requisitos da Directiva 76/116/CEE, notificadas pela República Francesa nos termos do n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE, são rejeitadas.

Artigo 2.o

A República Francesa é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 18 de Dezembro de 2002.

Pela Comissão

Erkki Liikanen

Membro da Comissão

(1) JO L 24 de 30.1.1976, p. 21.

(2) JO L 18 de 23.1.1999, p. 60.

(3) A designação "adubo CEE" prevista pela Directiva 76/116/CEE foi substituída pela designação "adubo CE" pela Directiva 97/63/CE (JO L 335 de 6.12.1997, p. 15).

(4) JO L 250 de 23.9.1980, p. 7.

(5) COM(2001) 508 final - (JO C 51 E de 26.2.2002, p. 1).

(6) Ver os artigos 25.o a 28.o da proposta de regulamento.

(7) Documento do Conselho n.o 12179/02.

(8) Na sequência da notificação, a República Francesa adoptou e publicou as disposições previstas. Esta medida é objecto de um procedimento separado.

(9) O primeiro destes regulamentos é o Regulamento (CE) n.o 2022/95 (JO L 198 de 23.8.1995, p. 1) que criava um direito anti-dumping definitivo sobre as importações de nitrato de amónio originário da Rússia. Actualmente, estão em vigor o Regulamento (CE) n.o 132/2001 (JO L 23 de 25.1.2001, p. 1) que cria um direito anti-dumping definitivo sobre as importações de nitrato de amónio originárias da Polónia e da Ucrânia, e o Regulamento (CE) n.o 658/2002 (JO L 102 de 18.4.2002, p. 1) que cria um direito anti-dumping definitivo sobre as importações de nitrato de amónio originário da Rússia.

(10) Ver página 2 da argumentação francesa.

(11) Uma das missões desta administração é assegurar-se da conformidade com a regulamentação em vigor dos produtos colocados no mercado.

(12) Em 2000 e 2001, a DGCCRF analisou, no seu laboratório de Bordéus, 126 amostras de adubos ditos "adubo NK 32-0-5" (designação sob a qual é importada a grande maioria destes adubos NK), e, entre essas 126 amostras, só três tinham os teores de azoto e de potássio anunciados pelo importador, considerando as tolerâncias fixadas pela Directiva 76/116/CEE. O teor médio de azoto era de 29,94 %, variando entre 33 % e 24,10 %, com um desvio padrão de 1,413 %, e o de potássio era de 7,24 %, variando entre 21,3 % e 3,3 %, com um desvio padrão de 2,714 %. Finalmente, 13 dessas 126 amostras tinham um teor de potássio inferior a 5 %, teor mínimo requerido para os adubos compostos CE NK.

(13) Ver página 8 da argumentação francesa.

(14) Ver Louis Médard, "Les explosifs occasionnels", Techniques et documentation, 1979, p. 664. Ver o considerando 34 da presente decisão.

(15) Ver página 8 da argumentação francesa.

(16) Esta Comissão das Substâncias Explosivas, criada por um decreto de 1961, é composta por representantes das diferentes administrações interessadas e por personalidades designadas em virtude da sua competência no domínio das substâncias explosivas. Entre as suas missões, conta-se a de formular pareceres ou recomendações sobre todas as questões que lhe são apresentadas pelo ministro da Indústria no que respeita às substâncias explosivas.

(17) O texto da recomendação da Comissão das Substâncias Explosivas foi anexado à argumentação francesa.

(18) Ver página 9 da argumentação francesa.

(19) Ver Louis Médard, op. cit., p. 665.

(20) Ver Louis Médard, op. cit., p. 664.

(21) Ver página 14 da argumentação francesa.

(22) Ver página 14 da argumentação francesa.

(23) Ver a nota de pé-de-página n.o 8 da presente decisão.

(24) Ver o considerando 41 da presente decisão, nomeadamente a nota de pé-de-página 32.

(25) Ver o considerando 27 da presente decisão, bem como a nota de pé-de-página 12.

(26) Ver página 15 da argumentação francesa, em que, neste ponto, as autoridades francesas remetem para Louis Médard, op. cit., p. 666.

(27) Ver página 15 da argumentação francesa.

(28) Ver página 15 da argumentação francesa.

(29) Ver página 15 e 16 da argumentação francesa.

(30) Ver página 3 da argumentação francesa.

(31) Ver o considerando 24 da presente decisão.

(32) As autoridades francesas forneceram em anexo uma página web de publicidade do WCIB - France Appro Fertilizer and Pesticide World Market, que, entre as suas ofertas de venda, propõe: "adubos de misturas NPK de formulação tipo 32-00-05, à base de nitrato de amónio (34,5 %), ao qual se adiciona fosfato (P) ou potássio (K) a fim de evitar pagar os direitos anti-dumping".

(33) As autoridades francesas referem-se, neste caso, às seguintes publicações: The FMB fertilizer Europe Report de 16 de Fevereiro de 2000, p. 2; Fertilizer Europe de 22 de Janeiro de 2001, p. 2; FMB Consultants de 11 de Janeiro de 2002, p. 2.

(34) Ver página 4 da argumentação francesa.

(35) Esta obra constitui uma síntese dos trabalhos realizados na matéria. Convém assinalar que, ao longo da obra, Louis Médard utiliza a expressão "adubos NPK" em sentido genérico, isto é, como conjunto dos diversos tipos de adubos compostos, constituindo os adubos NK, portanto, uma subcategoria dos adubos NPK.

(36) Ver Louis Médard, op. cit., página 663 e 664.

(37) Ver Louis Médard, op. cit., página 664 e 665.

(38) Os adubos que não sejam susceptíveis de, sem cobre, sofrer a "combustão em charuto" podem, com 0,01 e 0,03 % de cobre, propagar a deflagração à razão de 6 a 10 cm/h; um adubo que contenha 0,3 % de cobre pode atingir celeridades de 50 a 100 cm/h. Poderá então perguntar-se se será sensato introduzir cobre em adubos NPK que não estejam praticamente isentos de cloro. Ver Louis Médard, op. cit., p. 669.

(39) Ver Louis Médard, op. cit., p. 667 a 669.

(40) Ver Louis Médard, op. cit., p. 673.

(41) Na obra citada, Louis Médard refere os primeiros acidentes causados pela decomposição auto-sustentada dos adubos NPK, concluindo que esses acidentes demonstram que são numerosos os tipos de adubos NPK susceptíveis de "combustão em charuto" facilmente desencadeada. Ver Louis Médard, op. cit., p. 666 e 667.

(42) Ver Louis Médard, op. cit., p. 674 e 675.

(43) JO C 188 de 8.8.2002, p. 3.

(44) Entretanto, a República Francesa introduziu na sua legislação interna as disposições nacionais notificadas, sem esperar a adopção pela Comissão de uma decisão deliberando sobre o pedido francês de derrogação. A Comissão examina esta situação no quadro de um procedimento separado.

(45) Ver o considerando 7 da presente decisão.

(46) As explicações relativas ao problema específico, contidas na argumentação francesa, estão integralmente descritas nos considerandos 39 a 41 da presente decisão.

(47) Ver página 14 da argumentação francesa.

(48) Ver o considerando 23 da presente decisão.

(49) De referir que a Directiva 76/116/CEE também não precisa sob que forma o azoto ou o fosfato devem ser incorporados nos adubos compostos.

(50) Ver o considerando 4 da presente decisão.

(51) Ver Louis Médard, op. cit., p. 653.

(52) Ver o considerando 41 da presente decisão.

(53) Ver o considerando 41 da presente decisão.

(54) Assim, "The FMB fertilizer Europe Report" de 16 de Fevereiro de 2000, p. 2, indica que: "os comerciantes importaram uma certa quantidade de misturas russas 32-0-5, mas as alfândegas francesas mostram-se especialmente severas no controlo, sendo os produtos com menos de 5 % de K2O considerados como adubos azotados elementares (AN) e, consequentemente, sujeitos aos direitos anti-dumping". Quanto ao "Fertilizer Europe" de 22 de Janeiro de 2001, p. 2, indica que: "(...) em Muuga, o MV Aleksey Afanasjev terminou o seu carregamento com 1604 toneladas de nitrato de amónio (AN) em grandes sacos e 1403 toneladas de adubos NK 32-0-5 em grandes sacos".

(55) Ver, designadamente, os considerandos 4 e 7 do projecto de diploma notificado, que precisam:

"em condições de armazenagem ou de transporte inadaptadas, que favorecem, por exemplo, um aumento de humidade, o cloro pode reagir com o nitrato de amónio e formar, à temperatura ambiente, compostos azotados triclorados com propriedades potencialmente explosivas;"

"estes adubos de mistura são actualmente importados e colocados no mercado sem precauções especiais, nomeadamente em matéria de transporte e de armazenagem."

(56) Ver, em especial, a secção 5 da parte I da presente decisão.

(57) Ver o considerando 35 da presente decisão.

(58) Ver, designadamente, o considerando 45 da presente decisão. Convém lembrar, a este propósito, que os produtos que, quando misturados com o nitrato de amónio, podem produzir uma reacção espontânea são os nitritos, em concentração suficiente, ou produtos como madeira velha impregnada de nitrato de amónio, serradura ou materiais divididos e em mistura íntima com o nitrato de amónio. Outros produtos, como os iões cloreto, têm simplesmente um efeito sensibilizante, isto é, baixam a temperatura de decomposição e/ou o nível energético de iniciação, mas não desencadeiam a decomposição. Em caso algum estes agentes podem desencadear a decomposição.

(59) Ver o considerando 48 da presente decisão.

(60) Ver o considerando 34 da presente decisão.

(61) Ver o considerando 30, segundo travessão, da presente decisão.

(62) Com efeito, na sua síntese, Louis Médard alude já a este fenómeno, ao evocar a natureza dos perigos eventuais dos adubos NPK, e precisa: "o adubo pode ter propriedades explosivas reduzidas, análogas às de certos adubos azotados elementares, um risco que só existe nos adubos que contêm nitrato de amónio com um teor relativamente elevado". Ver Louis Médard, op. cit., p. 664.

(63) Ver o considerando 34 da presente decisão.

(64) Ver o considerando 34 da presente decisão.

(65) Projecto de diploma notificado à Comissão nos termos do n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE.

(66) Ver o considerando 71 da presente decisão, e especialmente a nota de pé-de-página n.o 55.

(67) Ver os considerandos 37 e 38 da presente decisão.

(68) Ver a comunicação da Comissão relativa ao princípio da precaução - COM(2000) 1 final, de 2 de Fevereiro de 2000.

(69) Ver, nomeadamente, os acórdãos do Tribunal de Primeira Instância, de 11 de Setembro de 2002, nos processos T-13/99 e T-70/99.

(70) Ver o considerando 37 da presente decisão.

(71) Ver o considerando 38 da presente decisão.

(72) Ver o considerando 38 da presente decisão. Convirá também mencionar, a este propósito o "Rapport de la commission d'enquête interne sur l'explosion survenue le 21 septembre 2001 à l'usine Grande Paroisse de Toulouse - Point de la situation des travaux en cours à la date du 18 mars 2002".

(73) Ver a secção 2 da parte I da presente decisão.