RELATÓRIO ESPECIAL N° 4/91 sobre o funcionamento da organização comum de mercado no sector do açúcar e da isoglicose acompanhado das respostas da Comissão (91/C 290/01)

(Observações em conformidade com o n° 4 do artigo 206°A do Tratado CEE) A primeira parte é uma apresentação da organização comum do mercado do açúcar, ao passo que a segunda, terceira e quarta partes analisam as consequências do funcionamento da organização criada.

O leitor apressado encontrará na quinta parte as conclusões deste relatório especial.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. APRESENTAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO COMUM DE MERCADO

O açúcar e a isoglicose na Comunidade: aspectos agrícola e industrial

Generalidades

1.1. O açúcar é, por tradição, um produto alimentar de base. Com efeito, corresponde a um dos quatro sabores fundamentais, juntamente com o ácido, o amargo e o salgado. O seu consumo generalizado remonta ao início do século XIX, assinalando a descoberta do açúcar de beterraba e o início do desenvolvimento industrial da refinação do açúcar de cana. Se o consumo de açúcar atingiu um nível de saturação nos países desenvolvidos, o mesmo não se verifica nos países pobres, onde depende directamente, por um lado, dos rendimentos e, por outro, do preço do açúcar. A média mundial de consumo anual por habitante situa-se actualmente em cerca de 20 kg de açúcar branco. Entre 1968 e 1988, o consumo mundial total aumentou mais de 60 % e continua ainda a aumentar, especialmente devido ao aumento da sua utilização nos países em vias de desenvolvimento. O consumo médio comunitário eleva-se a cerca de 34 kg de açúcar branco por habitante e por ano e as médias nacionais variam entre 25 kg (em Espanha) e 40 kg (no Reino Unido). De uma forma geral, o consumo de açúcar por habitante é mais ou menos estável na Comunidade, ao passo que os produtos de substituição começam a fazer a sua entrada no mercado. É importante salientar que somente uma parte do açúcar é consumida de uma forma directa, sendo a maior parte integrado em produtos alimentares. A proporção entre estas duas formas de utilização varia consoante os países, mas em relação à Comunidade, de uma forma global, é da ordem de para a utilização directa e de para o consumo sob a forma de produtos transformados. É sobretudo nesta última categoria que os produtos de substituição vieram ocupar o lugar do açúcar.

Aspecto agrícola

1.2. O açúcar (sacarose) é, do ponto de vista químico, um disacárido, sendo constituído em partes iguais por frutose e glicose, e pode ser obtido, nas regiões temperadas a partir da beterraba e, nas regiões tropicais, a partir da cana de açúcar. A isoglicose é um líquido que apresenta as mesmas propriedades químicas e que pode ser fabricado a partir do amido de milho (de preferência) ou do trigo, ou mesmo da batata. Na Europa, a maior parte da produção de açúcar é obtida a partir da cultura da beterraba, introduzida por Napoleão quando do bloqueio continental. Num curto espaço de tempo, o açúcar de beterraba teve um desenvolvimento espectacular na Europa. Desde então, a economia mundial do açúcar caracterizou-se por uma dualidade cana/beterraba, em função da zona climática, o que faz do açúcar um produto verdadeiramente mundial. Hoje em dia, cerca de 63 % da produção mundial de açúcar tem por base a cana de açúcar e 37 % a beterraba. A beterraba é uma planta semeada na Primavera e colhida no Outono. Pelo contrário, a cultura da cana está sujeita a um ciclo de sete anos. O rendimento das duas culturas é fortemente influenciado pelas condições climatéricas e meteorológicas. As culturas da cana estão sujeitas às intempéries tropicais e podem especialmente ser afectadas por furacões. O rendimento da cultura da beterraba, tanto em termos da quantidade colhida por hectare como do teor em sacarose, varia, em primeiro lugar, segundo a zona climática - sendo o norte da Europa mais favorável a um bom rendimento que o sul - e, em segundo lugar, consoante as condições meteorológicas. Este último factor pode dar origem a boas ou más colheitas, caracterizadas por diferenças de rendimento da ordem dos 15 a 20 %. O rendimento da cultura da beterraba está em constante progresso, graças à evolução da biotecnologia e à mecanização das explorações. No domínio da biotecnologia, a introdução das sementes monogérmicas (que eliminam o laborioso trabalho de desbaste) e o desenvolvimento de variedades resistentes a determinadas doenças contribuíram para um aumento sensível dos rendimentos: nos últimos vinte anos, na Comunidade, o aumento médio do rendimento (expresso em termos de açúcar branco por hectare) tem sido da ordem de 1,2 % por ano.

Aspecto industrial: uma indústria pesada

1.3. Uma das principais características do açúcar é a necessidade da conjunção de um processo industrial com a produção agrícola de base. Nem a beterraba nem a cana de açúcar podem ser consumidas no seu estado natural; é necessário transformá-las em açúcar, mediante um processo de extracção e de refinação bastante complexo, que necessita de instalações especializadas, avançadas do ponto de vista tecnológico e que implicam um investimento considerável. Uma refinaria de açúcar moderna, que transforme cerca de 10 000 toneladas de beterraba por dia, representa um investimento da ordem dos 150 Mio ECU. Trata-se de uma indústria pesada na verdadeira acepção da palavra, ou seja, complexos de instalações técnicas com dimensões consideráveis. Além disso, a matéria-prima, a beterraba, coloca o problema económico dos custos de transporte, devido ao transporte de pesos inúteis (entre 85 % a 90 % de resíduos de baixo valor). Consequentemente, a implantação de refinarias de açúcar deve efectuar-se nas proximidades das zonas de cultura da beterraba; de qualquer forma, a sua distância não deverá exceder 50 km e, no máximo, 100 km.

1.4. Quanto ao produto final, os cristais de açúcar branco, que resultam do processo de extracção e de refinação da beterraba, não podem distinguir-se, nem física nem quimicamente, dos cristais obtidos a partir da cana. O açúcar chamado amarelo ou bruto de cana, é um produto intermédio à base de cana, que sofreu uma primeira refinação local destinada à sua conservação e que, em seguida, é na maior parte das vezes transportado para as zonas onde é consumido, para aí ser sujeito a uma última refinação. Esta divisão do trabalho explica-se, em primeiro lugar, pelo facto de o açúcar bruto ser relativamente fácil de transportar a granel, em segundo, pelos custos elevados das instalações de refinação final e pelos conhecimentos especializados necessários à sua utilização e, por fim, tradicionalmente, por uma vontade de controlo económico. As refinarias que transformam o açúcar bruto de cana têm assim uma importante vantagem económica em relação às refinarias de açúcar de beterraba, na medida em que podem funcionar continuamente, enquanto que as refinarias de beterraba apenas funcionam durante uma «campanha» com uma duração de aproximadamente três meses por ano. Os açúcares de consumo de cor acastanhada, tais como o açúcar recuperado de melaços ou o açúcar cândi castanho, tanto podem ser obtidos a partir da beterraba como da cana de açúcar: trata-se, com efeito, de produtos de refinação que apenas se distinguem do açúcar branco pela cristalização e pela presença de uma pequena quantidade de melaço (subproduto xaroposo e impuro).

1.5. A presença de um complexo industrial que faça parte integrante deste sector de produção essencialmente agrícola tem várias consequências importantes:

a)em primeiro lugar, as instalações fabris açucareiras representam um número relativamente restrito de pontos de passagem obrigatórios. Actualmente, na Comunidade, não existem mais de 200 refinarias, que pertencem a menos de 100 empresas. Esta particularidade constitui uma grande vantagem do ponto de vista dos controlos, tanto físicos como financeiros, o que facilita à partida a aplicação de instrumentos eficazes de gestão do mercado. Mas esta configuração permite que as empresas facilmente se unam para defender os seus interesses comuns. Nos últimos anos a sua força aumentou devido a uma tendência para a concentração;

b)simultaneamente, a evolução tecnológica contribui para a modernização e o aumento das dimensões médias das unidades de produção, permitindo assim um aumento da produtividade industrial. Se acrescentarmos a esta última a melhoria do rendimento técnico agrícola, referida no ponto 1.2, o aumento global da produtividade técnica no sector do açúcar representa, em média, 1,4 % por ano para os países da Comunidade nos últimos 20 anos;

c)no que se refere à isoglicose, a relação entre o elemento industrial e o elemento agrícola é mais fraca: com efeito, a isoglicose é um produto obtido a partir de um outro produto já de si intermédio (o amido), do qual é apenas um derivado entre muitos outros que também são comercializados. Além disso, o problema económico que caracteriza a beterraba, ou seja o transporte do peso inútil (ver ponto 1.3), não se coloca com a mesma amplitude, pelo que a localização geográfica da instalação fabril em relação às terras de produção agrícola coloca muito menos problemas;

d)outra consequência do papel desempenhado por um complexo industrial com um elevado volume de investimentos é a necessidade de uma gestão previsional: não é possível adaptar o nível da produção de um ano para o outro sem criar problemas económicos para as empresas. Para dar uma nova orientação à produção, é necessário indicar as alterações com vários anos de antecedência, de forma a que as empresas as possam ter em conta nos seus planos de modernização e de reestruturação. Pode comparar-se com a navegação de um petroleiro gigante: para mudar de rota, é necessário começar as manobras com bastante antecedência;

e)a importância dos investimentos significa também que as refinarias fazem parte de grandes empresas, por vezes muito diversificadas no campo agroalimentar. Sobretudo nos últimos anos, essas empresas são cada vez mais alvo de movimentos de concentração supranacional.

Produção e consumo na Comunidade

1.6. Durante os anos 80 o consumo total de açúcar na Comunidade foi relativamente estável: cerca de 9,5 milhões de toneladas de açúcar branco antes da adesão dos dois países ibéricos e cerca de 10,9 milhões de toneladas após a mesma. A produção actual ronda os 14 milhões de toneladas, aos quais acrescem cerca de 1,7 milhões de toneladas de importações. Face às necessidades internas de consumo, essas quantidades dão origem a exportações da ordem dos 4,8 milhões de toneladas por ano. O quadro 1 mostra os balanços de aprovisionamento de açúcar para a Comunidade desde 1981.

Mercado comum do açúcar e da isoglicose

Criação de uma organização comum de mercado

1.7. A organização comum do mercado (OCM), quando foi criada em 1968, veio substituir as políticas açucareiras nacionais dos Estados-membros de então. Para o conseguir, impunha-se um considerável esforço de aproximação, a fim de superar as diferenças entre essas políticas nacionais. Tradicionalmente, em todos os países produtores de açúcar, este sector é objecto de rigorosa legislação e protecção por parte das autoridades nacionais. Como as condições naturais de produção da beterraba variam de um país para outro, as modalidades reguladoras e especialmente os níveis dos preços institucionais eram muito diferentes entre os Estados-membros em questão em 1968. Assim, as produções italiana e alemã estavam garantidas por um nível de preços muito mais elevado que as dos outros países, podendo a diferença máxima atingir os 50 %.

Revisões periódicas

1.8. A regulamentação de base que rege o mercado do açúcar é objecto de revisões periódicas, em princípio de cinco em cinco anos, com excepção do primeiro regulamento, que tinha uma duração de sete anos. O segundo regulamento, de 19.12.1974, deveria ser revisto ao fim de cinco anos, por conseguinte a partir de 1 de Julho de 1980. Devido a dificuldades surgidas nas negociações a nível político, o terceiro regime não pôde ter início em 1980 e, após a prorrogação por um ano do regime de 1975-1980, entrou em vigor em 1 de Julho de 1981. A revisão seguinte verificou-se, como previsto, em 1986, pelo que a próxima data prevista para a renovação do regulamento de base é 1 de Julho de 1991. Contudo, em 6 de Agosto de 1990, a Comissão propôs, no geral, a prorrogação do regime de 1986-1991 por dois anos. O Conselho aceitou o princípio da prorrogação e adoptou, nesse sentido, o Regulamento (CEE) n° 305/91, de 4 de Fevereiro de 1991.

Adesões

1.9. As revisões da regulamentação sobre o açúcar coincidiram, mais ou menos, com a adesão de novos Estados-membros à Comunidade, o que não foi isento de consequências. O segundo regulamento, de 1975, foi muito influenciado pela adesão, em 1973, da Dinamarca, da Irlanda e mais especialmente do Reino Unido. A revisão de 1981 coincidiu com a adesão grega e a de 1986 com a adesão ibérica. De igual forma, a preparação da renovação do regime prevista para Julho de 1991 teve lugar na altura em que o território da ex-RDA passou a integrar-se no campo de aplicação da OCM açúcar. Em todos estes casos, o sector do açúcar revestiu-se de especial interesse para as negociações políticas e a organização do mercado reflecte as consequências desse facto.

Isoglicose

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.10. Durante os anos 70, a isoglicose foi introduzida no mercado como edulcorante de substituição nos Estados Unidos e no Japão, e mais tarde na Europa. A partir do momento em que a Europa começou a dispor de determinada capacidade de produção, e que a isoglicose começou a competir com o açúcar, foram introduzidas medidas restritivas a seu respeito em 1977 e em 1979. A isoglicose deixou de fazer parte do regime do amido para ser incluída na OCM açúcar. Desde então, a sua produção ficou limitada pelo sistema de quotas.

Mecanismos da gestão do regime

Quotas de produção

1.11. Desde o seu início (1968), o regime do açúcar caracterizou-se pela existência de um limite da garantia do preço, o que na altura o tornava único. Esse limite assume a forma de quotas de produção. A atribuição dessas quotas faz-se em duas fases. Em primeiro lugar, cada Estado-membro fixa uma quota máxima que é inscrita no regulamento de base que rege a OCM. Numa segunda fase, os Estados-membros atribuem quotas às empresas de acordo com regras definidas para esse efeito pelo Conselho.

1.12. A quota máxima é composta por uma quota de base ou quota A e por uma quota de especialização ou quota B. No primeiro regulamento, de 1967, a quota de base global foi fixada em 35 % do consumo previsto para a Comunidade. A quota B foi inicialmente prevista como uma quota de especialização, beneficiando portanto de um nível menos elevado de preço, através das quotizações. Esta produção adicional destinava-se, em caso de necessidade, a compensar uma má colheita em determinadas regiões da Comunidade ou, normalmente, à exportação. Logicamente, deveria ser realizada nas regiões onde era economicamente rentável.

1.13. As quantidades produzidas para além da quota máxima de cada empresa (ou seja açúcar «C») não beneficiam de qualquer garantia comunitária e devem ser exportadas inteiramente por conta da empresa em questão, num prazo regulamentar. Este princípio é contudo atenuado pela possibilidade, prevista no regulamento, de transferir uma parte do açúcar C para a campanha seguinte, permitindo assim a sua imputação por antecipação na produção da nova campanha. As quantidades em causa devem então ser armazenadas durante um período de doze meses. Esta facilidade está limitada a 20 % da quota A da empresa. Conjuga-se com a obrigação permanente de os produtores de açúcar possuirem uma existência mínima de 5 % da sua produção anual de açúcar A.

1.14. O dispositivo das quotas de produção assim descrito constava do regulamento de base que regia o primeiro regime do açúcar no âmbito das medidas transitórias. Estava expressamente previsto no primeiro regulamento que estas seriam abolidas em 1 de Julho de 1975. Contudo, no essencial, o regime das quotas foi prorrogado em 1975, 1981 e 1986 e ainda hoje é aplicado. Desde a sua inserção na regulamentação da OCM do açúcar, a isoglicose faz parte desse mesmo sistema.

1.15. O regulamento de base prevê ainda uma certa flexibilidade em relação à duração do regime e ao facto de os Estados-membros poderem redistribuir uma parte das quotas de açúcar e de isoglicose pelas empresas, em comparação com a situação no início do período. Esta parte, conhecida pela designação de «massa de manobra», está actualmente limitada a 10 % da quota máxima.

Preços

1.16. O regime do açúcar não se distingue, no que se refere ao sistema dos preços institucionais, da maior parte dos outros mercados. Funciona com um preço indicativo, um preço de intervenção e um preço limiar. Contudo, uma particularidade fundamental reside na aplicação do sistema dos preços ao produto final, o açúcar, pelo que o preço da matéria-prima agrícola, a beterraba, resulta desse sistema. Os elementos principais do sistema actual são os seguintes:

a)preço indicativo do açúcar branco: representa o nível de preço do mercado que o Conselho considera como mais adequado; é fixado para a qualidade tipo na fase «à porta da fábrica»;

b)preço de intervenção do açúcar branco: é inferior em 5 % ao preço indicativo e representa o preço pelo qual os organismos de intervenção são obrigados a comprar o açúcar que lhes é fornecido;

c)preço de intervenção derivado para o açúcar branco: em determinadas regiões da Comunidade, consideradas deficitárias em açúcar, é aplicado um preço de intervenção ligeiramente superior, para fazer face aos encargos de transporte das regiões excedentárias para as regiões deficitárias. Na realidade, trata-se de três Estados-membros, a saber a Irlanda, a Itália e o Reino Unido. Em Espanha e em Portugal é aplicado um preço mais elevado a título transitório, após a adesão dos dois países em 1986;

d)preço limiar: é igual ao preço indicativo nas zonas excedentárias, acrescido dos encargos de transporte, calculados de modo estimativo, a partir da zona mais excedentária (norte de França) até à zona deficitária mais afastada (sul de Itália), e de um montante fixo, tendo em conta a quotização de armazenagem. Este preço serve nomeadamente para fixar os direitos niveladores e as restituições referidos nos pontos 1.17 e 1.18;

e)preço de intervenção do açúcar bruto: deriva do preço de intervenção do açúcar branco, aplicando-lhe uma margem de transformação fixa e um coeficiente branco/bruto de 0,92;

f)preço mínimo da beterraba: é estabelecido a partir do preço de intervenção do açúcar branco, subtraindo-lhe montantes fixos para a margem de transformação e, eventualmente, para as despesas de entrega na fábrica, acrescentando-lhe o produto das vendas do melaço e tendo em conta o rendimento tipo (130 kg de açúcar branco para uma tonelada de beterraba de qualidade tipo, ou seja com um teor em açúcar de 16 %). Os produtores de beterraba e os fabricantes de açúcar podem acordar um preço mais elevado nos seus contratos interprofissionais. Podem também, em vez de fixar um preço para a beterraba A e outro para a beterraba B, fixar um preço misto para as duas modalidades. O regulamento estipula que os acordos interprofissionais, bem como os contratos celebrados entre os vendedores e os compradores de beterraba, devem ser conformes com as disposições quadro, nomeadamente no que se refere às condições de compra, de entrega, de recepção e de pagamento da beterraba.

Estes preços servem de base ao cálculo dos montantes dos direitos niveladores, restituições e ajudas tratados nos pontos seguintes. Normalmente, os preços são fixados antes do início de cada campanha de comercialização, que decorre de 1 de Julho a 30 de Junho. O regulamento prevê até que o preço de intervenção seja fixado antes de 1 de Agosto do ano anterior em relação à campanha que tem início em 1 de Julho do ano seguinte.

Outros aspectos

Regras relativas à importação

1.17. Tal como os outros produtos abrangidos por uma organização comum de mercado, o açúcar e a isoglicose beneficiam de uma protecção no interior das fronteiras da Comunidade, em relação às importações provenientes de países terceiros, que assume a forma de um sistema de direitos niveladores à importação. Este último é calculado como sendo a diferença entre, por um lado, o preço limiar e, por outro, o preço CIF, que representa o preço de compra mais favorável no mercado mundial. Na prática, a Comunidade importa muito pouco açúcar em regime normal. O mesmo não acontece em relação ao melaço, resíduo xaroposo do fabrico do açúcar, que contém 40 a 50 % de açúcar e é utilizado principalmente na alimentação do gado. A Comunidade tem um défice de melaço de cerca de 3 milhões de toneladas e essas importações são objecto de direitos niveladores. Pelo contrário, existem importantes excepções ao regime de importação normal: todos os anos a Comunidade importa de um determinado número de países ACP uma quantidade, composta principalmente de açúcar bruto para refinar dentro das suas fronteiras, equivalente a cerca de 1,3 milhões de toneladas de açúcar branco, não sujeita a direitos niveladores à importação e em condições de preço equiparadas aos preços garantidos comunitários (ver segunda parte e os pontos 3.21-3.22 da terceira parte). Além disso, é imputada todos os anos desde 1986 uma quantidade considerável de açúcar bruto a uma taxa de direito nivelador reduzida, para assegurar o abastecimento das refinarias portuguesas. Esta possibilidade é prevista no Tratado de Adesão e durante a campanha de 1989/1990 a quantidade importada a esse título elevou-se a 281 000 toneladas em equivalente de açúcar branco.

Regras relativas à exportação

1.18. Como para os outros mercados, existem regras de exportação destinadas a compensar a diferença entre o preço garantido comunitário e o preço mundial (normalmente mais baixo), através de restituições à exportação ou de direitos niveladores à exportação no caso (muito raro) de o preço mundial ser mais elevado. Para o açúcar estão previstos dois procedimentos que dão resposta às necessidades comerciais: o do concurso semanal (apresentação de propostas de taxas de restituição para determinadas quantidades, com constituição de caução nos Estados-membros; decisão sobre um montante máximo efectuada pela Comissão após consulta do comité de gestão) e o da fixação periódica (ou seja, uma taxa fixada pela Comissão uma ou duas vezes por mês, susceptível de adaptação intermédia em função da evolução do preço mundial). Na prática, a grande maioria das exportações é efectuada através dos concursos semanais. A boa evolução das operações é garantida graças a um sistema de certificados à exportação, passados pelos serviços competentes dos Estados-membros e acompanhados pela constituição de uma caução, que será libertada mediante apresentação de uma prova de execução correcta, no prazo de validade do certificado. Está também previsto um sistema de certificados para o açúcar C que, embora não possa ser objecto de qualquer restituição à exportação, deve no entanto ser exportado num prazo regulamentar.

Ajuda alimentar

1.19. Como em outros sectores agrícolas, a Comunidade pode escoar açúcar branco no âmbito da ajuda alimentar. Trata-se, neste caso, de um regime especial com fins essencialmente humanitários, cuja aplicação se efectua segundo as regras aplicáveis ao conjunto dos sectores agrícolas. O caso do açúcar não se reveste de características específicas. A Comunidade despende, em média, cerca de 2 Mio ECU por ano com a ajuda alimentar em açúcar, embora em 1990 e 1991 esse montante tenha aumentado.

Sistema de restituições à produção para a indústria química

1.20. Uma medida mais ou menos comparável às disposições relativas à exportação e, de qualquer forma, com o mesmo objectivo, a saber o escoamento dos excedentes, foi posta em prática para subvencionar a utilização do açúcar nas indústrias química e farmacêutica. Esta medida, que anteriormente já existira sob outra forma, foi reintroduzida em 1986. Tem como objectivo colocar os fabricantes em questão numa situação de igualdade em relação aos seus concorrentes não europeus, que podem obter a matéria-prima ao preço mundial; procura também colocar o açúcar, na Comunidade, em situação concorrencial face aos produtos amiláceos. O montante da restituição é fixado por trimestre e o seu cálculo tinha em conta o preço do açúcar, o preço do milho, as ajudas à produção concedidas ao produtos amiláceos e a evolução do preço do açúcar no mercado mundial. A partir de 1 de Julho de 1990, o sistema desligou-se completamente do mercado da glicose, sendo as taxas das restituições calculadas exclusivamente com base nos preços comunitários e mundiais do açúcar. A aplicação administrativa da medida, efectuada pelos serviços competentes dos Estados-membros, baseia-se num sistema de entrega de títulos de restituição, acompanhada pela constituição de cauções, que são liberadas após o controlo da boa utilização dos títulos.

Armazenagem

1.21. O regime do açúcar inclui, em princípio, um dispositivo de intervenção sob a forma de armazenagem pública. Com efeito, qualquer entidade detentora de açúcar pode propor a sua compra a um organismo de intervenção designado para esse efeito, que tem obrigação de a efectuar, consoante o caso, ao preço de intervenção ou ao preço de intervenção derivado. Contudo, na prática, os operadores raramente recorrem a esta medida. Com efeito, no regime do açúcar aplica-se um sistema único de perequação das despesas de armazenagem, que permite aos operadores manter o seu controlo. Este sistema consiste no pagamento de subsídios mensais relativos às despesas de armazenagem aos detentores de existências de açúcar que se situem no circuito da indústria produtora e transformadora e do comércio por grosso. Esses subsídios são financiados por quotizações cobradas aos fabricantes de açúcar pelas quantidades produzidas no âmbito da sua quota máxima. Beneficiam igualmente destes subsídios de armazenagem as quantidades de açúcar C transferidas para a campanha seguinte, durante o seu período de armazenagem obrigatória de 12 meses. O montante do subsídio é fixado pelo Conselho para cada campanha, tendo em consideração os encargos financeiros, as despesas de seguro e as despesas técnicas da armazenagem propriamente dita. O montante da quotização é definido pela Comissão, para cada campanha, de acordo com o procedimento do comité de gestão, de forma a equilibrar a soma previsível dos subsídios e a soma previsível das quotizações, reabsorvendo uma eventual diferença entre estas, resultante do período anterior. Do ponto de vista financeiro, e com base na experiência de vários anos, trata-se, por conseguinte, de um circuito fechado e equilibrado.

Regime financeiro e orçamental da OCM

Nomenclatura orçamental

1.22. O orçamento comunitário inclui rubricas específicas para o açúcar tanto na parte receitas como na parte despesas. Para 1990 e 1991, a parte do orçamento consagrada ao açúcar apresentava-se tal como descreve o quadro 2. Para ser completo, esse quadro deveria apresentar na parte receitas os direitos niveladores à importação e na parte despesas as restituições à exportação para o açúcar contido nos produtos transformados, mas estes dados não se podem isolar sob o ponto de vista contabilístico. É, além disso, de assinalar que o comentário relativo à rubrica orçamental 1119, despesas para «outras intervenções», é incorrecto. É feita referência a prémios de desnaturação, medida que já não é aplicada há algum tempo. Na realidade, são imputadas a esta rubrica determinadas ajudas, nomeadamente à refinação.

Disposições relativas ao financiamento

1.23. A outra grande característica original do regime, que o caracteriza desde a sua concepção, além do sistema de quotas descrito nos pontos 1.10 - 1.14, é o princípio da co-responsabilidade dos produtores relativamente ao financiamento dos encargos provenientes do escoamento dos excedentes de produção. Ao contrário do escoamento do açúcar C, que os fabricantes individuais garantem por sua própria conta, trata-se de uma verdadeira divisão dos encargos resultantes da produção de açúcar de quota destinado à exportação, ou seja grosso modo de açúcar B. Com esse objectivo, os Estados-membros cobram dos fabricantes de açúcar quotizações à produção, cujo montante unitário é calculado dividindo o custo global de escoamento do excedente pelas quantidades produzidas, sem que, contudo, seja ultrapassado um máximo. Em princípio, o montante da quotização varia de uma campanha para outra. É calculado provisoriamente para cada campanha e, em seguida, ajustado em função da evolução real das quantidades e dos encargos. Os fabricantes de açúcar, através do preço efectivamente pago pela beterraba, fazem incidir 60 % das quotizações sobre os produtores de beterraba, suportando assim eles próprios 40 %.

1.24. Este sistema, bem como as suas modalidades, têm evoluído ao longo do tempo. De início, apenas as quantidades produzidas além da quota de base da Comunidade, dentro do limite das quotas máximas individuais das empresas, estavam sujeitas a quotização, ou seja o açúcar B. No regulamento que regia o regime de 1968/1975, o montante da quotização estava limitado a 40 % do preço de intervenção. Com o segundo regulamento do açúcar, esse limite foi alterado para 30 %.

1.25. Além disso, quando as importações, preferenciais ou não, de açúcar vêm abastecer o mercado comum quer em condições semelhantes às do açúcar produzido na Comunidade (normalmente mais de 1 300 000 toneladas) quer a uma taxa de direito nivelador reduzida (quase 300 toneladas), quer à taxa de direito nivelador normal (quantidades marginais em relação ao volume do mercado comum), essas importações provocam um aumento, até aos respectivos limites, das quantidades a exportar no exterior da Comunidade, mais que auto-suficiente. No entanto, essas exportações não são - legitimamente - tidas em conta para a imposição das quotizações à produção e os seus custos são, por conseguinte, imputados ao orçamento.

1.26. As disposições relativas às quotizações evoluíram, em seguida, de acordo com as modalidades analisadas nos pontos 2.19 e seguintes.

Objectivos e modalidades do inquérito

Observações anteriores do Tribunal

1.27. No passado, o Tribunal formulara já observações relativas ao mercado do açúcar, especialmente nos seus relatórios anuais relativos aos exercícios de 1985, 1986 e 1988. Nos seus relatórios relativos a 1985 e 1986, o Tribunal analisou a situação em matéria de autofinanciamento, pelos produtores, dos encargos relativos ao escoamento dos excedentes de produção, mecanismo previsto pelo regulamento sobre o açúcar de 1981 que, no entanto, não alcançou o seu objectivo. O Tribunal assinalou a formação de um importante défice acumulado neste sector e insistiu na necessidade de o compensar rapidamente através de direitos niveladores apropriados, de evitar a formação de novos défices e de indicar claramente a situação financeira específica no orçamento e na contabilidade. No seu relatório relativo ao exercício de 1988, o Tribunal apresentou as suas observações na sequência de uma análise dos procedimentos aplicados por determinados Estados-membros em matéria de gestão e de controlo das restituições à exportação, bem como da contabilização, efectuada pela Comissão, das despesas e das receitas. Quanto ao primeiro assunto, o Tribunal concluiu que existiam divergências entre os sistemas aplicados pelos diferentes Estados-membros e que o controlo comunitário era insuficiente. Além disso, o Tribunal apresentou uma avaliação do custo, para o orçamento comunitário, das exportações de açúcar francês ou belga efectuadas através dos portos dos Países Baixos para serem declaradas junto do organismo pagador deste país, proporcionando assim ao operador vantagens provenientes, nomeadamente, de diferenças cambiais. No que se refere ao sistema de contabilização central, que foi analisado de forma mais específica do ponto de vista do objectivo do autofinanciamento, o Tribunal constatou que o sistema contabilístico, tal como está concebido até à data, não é adequado a uma verificação a posteriori da realização deste objectivo. Para dar resposta ao pedido formulado pelo Conselho nas suas recomendações relativas à quitação de 1988 e à resolução do Parlamento relativa a essa mesma quitação, este último problema será objecto de uma análise mais aprofundada no presente relatório.

Objectivos do inquérito

1.28. Tendo em conta que a OCM tem neste momento mais de 20 anos e que o quarto regime está prestes a terminar, o Tribunal pretendeu efectuar uma auditoria do conjunto do regime no âmbito da «apreciação da boa gestão financeira» (em conformidade com o n° 2 do artigo 206°-A do Tratado CEE). O Tribunal dedicou-se mais especialmente à avaliação, do ponto de vista económico, da organização do mercado, tendo em consideração nomeadamente os princípios definidos pelos artigos 39° e 40° do Tratado, bem como os que se impuseram durante os anos 80, ou seja o controlo dos excedentes agrícolas e das despesas que lhes são inerentes. Tirou as consequências, para as finanças públicas da Comunidade, das características evidenciadas. A propósito da próxima revisão periódica do regime (em princípio prevista para 1991 e actualmente, após ter sido decidido o seu prolongamento por dois anos, adiada para 1993), uma questão primordial neste contexto consiste em saber quais as lições a tirar da prática passada e da situação actual dela resultante, para a definição do novo regime.

Modalidades do inquérito

1.29. A fim de efectuar um balanço da situação actual do mercado e do seu funcionamento real, os agentes do Tribunal visitaram todos os países comunitários produtores de açúcar, ou seja todos os Estados-membros excepto o Luxemburgo. Por ocasião dessas visitas, interrogaram representantes de todas as partes interessadas, a saber, os fabricantes de açúcar de beterraba e os responsáveis pelas refinarias de açúcar de cana, os fabricantes de isoglicose, os produtores de beterraba, os comerciantes e exportadores de açúcar, os representantes da indústria agroalimentar utilizadora de açúcar e/ou de isoglicose, da indústria química utilizadora de açúcar com restituição à produção, as uniões de consumidores, os serviços nacionais responsáveis pela gestão do mercado a nível nacional, bem como os serviços competentes da Comissão Europeia. Foram igualmente consultados representantes do meio universitário e organizações internacionais como a OIA (Organização Internacional do Açúcar). As análises estatísticas e económicas baseiam-se principalmente em dados recolhidos junto da Comissão Europeia, do CEFA (Comité Europeu dos Fabricantes de Açúcar), do FIRS («Fonds d'Intervention et de Régularisation du marché du Sucre», organismo de gestão francês) e da OIA. Além disso, o Tribunal solicitou ao Instituto de Economia Agrícola da Universidade de Kiel um estudo aprofundado sobre os aspectos económicos do açúcar C.

2. CONSEQUÊNCIAS MACROECONÓMICAS INTERNAS DO REGIME COMUNITÁRIO

Evolução histórica do regime de quotas

Primeiro regime açúcar (1968 - 1975)

2.1. Quando da instituição do primeiro regime açúcar, que entrou em vigor em 1968, foi criado um regime de quotas de produção para limitar quantitativamente a garantia dos preços aos produtores e, ao mesmo tempo, delimitar geograficamente a produção. O Conselho, na introdução do Regulamento de 18 de Dezembro de 1967, indicava que no decurso dos anos anteriores a produção na Comunidade tinha por diversas vezes ultrapassado o consumo e que a situação do mercado mundial se caracterizava pela existência de excedentes consideráveis, daí tendo deduzido que convinha prever medidas tendentes a limitar a produção e a promover a sua especialização regional. A limitação da produção era assegurada por meio de quantidades de base, fixadas nominativamente para cada Estado-membro no regulamento.

2.2. Essas quantidades tinham por base, por um lado, as produções realizadas no passado e, por outro, negociações que incluíam compensações com acordos celebrados em outros sectores. Assim, a determinados países, em especial Bélgica e Itália, foram concedidas quotas que ultrapassavam o nível matemático das suas produções de referência. Seguidamente, cabia aos Estados-membros fixar:

a)para cada fábrica ou empresa que produzisse açúcar no seu território, uma quota de base (ou quota A) aplicando uma fórmula que relacionasse a produção anual média de cada fábrica ou empresa, durante um período de referência, com a produção total do Estado-membro, bem como com a quantidade de base regulamentar deste último (3). Essas quotas de base beneficiavam da garantia do preço de intervenção;

b)em segundo lugar, os Estados-membros deviam fixar uma quota máxima para cada fábrica ou empresa que beneficiasse de uma quota de base, aplicando um coeficiente primeiramente fixado em 1,35 e que, em seguida, devia ser revisto em função, por um lado, da evolução da produção relativamente à especialização e, por outro, das possibilidades de escoamento.

2.3. As quantidades produzidas por cada produtor para além da sua quota de base mas que não ultrapassavam a sua quota máxima (quantidades designadas quotas B) estavam sujeitas à imposição de uma quotização de produção. Essa quotização era calculada globalmente a partir dos custos de escoamento da quantidade produzida na Comunidade para além da quantidade garantida, sem poder ultrapassar um determinado nível. Além disso, essa quotização devia, em parte, repercutir-se ao nível dos produtores de cana ou de beterraba. Desse modo introduzia-se no sistema um princípio de co-responsabilidade limitada.

2.4. As quantidades produzidas além das quotas máximas (o açúcar C) não beneficiariam de qualquer garantia, excepto na medida em que um produtor desejasse transferir uma parte da sua produção extra quota para a campanha seguinte. Neste caso seria contabilizada na produção de base da referida campanha. Todavia, essa facilidade era limitada no regulamento de 1967 a 10 % da quantidade de base.

2.5. Neste primeiro regime as quantidades produzidas além da quantidade garantida eram consideradas «produção de especialização». Essa produção devia orientar-se para as regiões em que se podia produzir de maneira rentável, tendo em conta a dedução da quotização do produto da venda.

2.6. Dado que as quantidades de base e, por consequência, as quantidades máximas eram fixadas por Estado-membro, tinham como resultado, para além de limitar a produção, assegurar a cada Estado-membro e, na realidade, a cada empresa num Estado-membro o direito de produzir ao preço garantido pelo menos a sua quantidade de base, a qual dependia do nível da sua produção anterior. Este dispositivo regulamentar consistia, portanto, em consolidar a situação existente antes da criação da organização comum de mercado e de lhe acrescentar uma facilidade de aumento da produção cujo escoamento devia ser, pelo menos em parte, financiado pelos produtores das quantidades adicionais. A quantidade de especialização admitida variou durante a vigência do primeiro regime entre 30 e 45 % da quantidade de base.

2.7. Este dispositivo do primeiro regime era considerado uma disposição transitória que, durante um período de sete anos, devia permitir aproximar e harmonizar as economias açucareiras dos Estados-membros fundadores. O regulamento, no seu artigo 22°, previa expressamente que «as disposições relativas às quantidades de base nacionais (e) a sua repartição por fábrica ou por empresa (...) seriam revogadas em 1 de Julho de 1975».

2.8. A harmonização era facilitada por um nível de preço comum claramente vantajoso para os produtores na maior parte dos Estados-membros e era acompanhada pela autorização, igualmente temporária, para conceder ajudas nacionais no caso de esse preço ainda colocar um problema, a saber, em Itália.

Segundo regulamento açúcar e primeiro alargamento (1975-1981)

2.9. Em 1973 e 1974, quando se preparava a renovação do regime prevista para 1975, a situação do mercado era absolutamente particular, dado que se caracterizava pela coincidência de dois factores importantes: o alargamento da Comunidade à Dinamarca, à Irlanda e ao Reino Unido e uma grave crise de aprovisionamento em todo o mundo.

2.10. A adesão de três novos Estados-membros colocava não só um problema quanto à repartição geográfica da produção e do consumo na Europa, mas revelava igualmente o fenómeno das importações tradicionais, no Reino Unido, de açúcar bruto de cana proveniente principalmente de um determinado número de países da Commonwealth. Dois terços do açúcar consumido neste país, isto é, cerca de 1,8 milhões de toneladas, eram fornecidos pelas refinarias britânicas que transformavam o açúcar bruto importado essencialmente das antigas colónias. Este sector industrial desejava continuar as suas actividades após a adesão.

2.11. No mesmo período, produzia-se uma crise de aprovisionamento. No termo de uma série de campanhas (que começara em 1971) durante as quais a produção mundial de açúcar foi inferior ao consumo, as existências de fim de campanha encontravam-se num nível sensivelmente inferior ao habitual (cerca de 30 % do consumo reduzidos quase a 20 % em 1973/1974). O mercado reagia com um forte aumento do preço, o qual atingia em Novembro de 1974 o quíntuplo do seu nível normal. Essa subida era encorajada pela política de compras no mercado mundial dos Estados Unidos que, na época, importavam 5 a 6 milhões de toneladas de açúcar por ano e não renunciavam ao seu consumo por um problema de preço. A consequência era que os países exportadores vendiam pela melhor oferta, não sendo assim fornecida uma parte das quantidades devidas à Grã-Bretanha em virtude do «acordo Commonwealth». Daí resultou uma escassez no mercado europeu que teve de ser suprida pelos preços muito elevados do mercado livre nesse momento.

2.12. A revisão do regime açúcar em 1975 foi profundamente marcada pela crise de aprovisionamento descrita no ponto 2.11, que era efectivamente de uma violência excepcional (ver o gráfico do preço mundial no quadro 9). Contudo, os especialistas sabem que o mercado mundial regista crises breves a intervalos regulares. A proposta inicial da Comissão tomava em consideração o facto de que as importações da Commonwealth prosseguiriam sob a forma de importações preferenciais em virtude de um protocolo elaborado para esse efeito no âmbito da Convenção de Lomé. Com excepção da Austrália, os antigos fornecedores estavam autorizados a fornecer fisicamente, na sua qualidade de países ACP, quantidades de açúcar amarelo às refinarias britânicas até ao limite de cerca de 1,3 milhões de toneladas, em valor branco, por ano.

2.13. Além disso, a Comissão, no seu memorando de Julho de 1973 e na sua proposta de Julho de 1974 respectivamente, renunciava à abolição, contudo prevista, do regime de quotas. Pretendia servir-se desse regime para controlar a produção - em especial no contexto de um acordo internacional sobre o açúcar em curso de negociação. O memorando de Julho de 1973 era particularmente restritivo: previa uma quota A de 8,4 milhões de toneladas (ou seja o consumo interno de 9,8 milhões de toneladas, deduzidos compromissos de importação no valor de 1,4 milhões de toneladas), uma quota B de 15 % da quota A e a supressão da autorização para produzir açúcar C. Assim a Comunidade ter-se-ia tornado importadora líquida de 600 000 toneladas de açúcar. A proposta apresentada pela Comissão em Julho de 1974 era mais favorável aos produtores. Previa uma quota A de 8,54 milhões de toneladas, uma quota B de 25 % da quota A e uma limitação da produção do açúcar C unicamente em caso de excedentes no mercado mundial bem como uma afectação obrigatória às necessidades internas em caso de carência.

2.14. A crise do mercado mundial, o não fornecimento de açúcar por determinados países da Comonwealth, a defesa eficaz dos seus interesses pela indústria açucareira europeia e estimativas demasiado optimistas da evolução do consumo elaboradas por determinados peritos tiveram como resultado o abandono dessas propostas iniciais. O novo regime decidido pelo Conselho era o contrário da proposta da Comissão: uma quota A de mais de 9 milhões de toneladas acompanhada por uma quota B de 45 %, sem qualquer limitação regulamentar à produção de açúcar extra quota. A repartição das quotas pelos Estados-membros era adaptada em função da sua produção entre 1968 e 1973. Dado o considerável aumento geral (+ 17 %), nenhum destes ficava a perder. Ao mesmo tempo, o preço indicativo, que acabava de sofrer um aumento de 12,3 % em 1974 para tomar em consideração a subida dos custos da energia, era aumentado 15 %, o que dava um aumento total do nível dos preços de 29 %. Finalmente, decidia-se que as importações do açúcar ACP beneficiariam do preço institucional comunitário, sendo as despesas de transporte suportadas pelos exportadores em questão.

2.15. Ao mesmo tempo que o problema das importações tradicionais de açúcar bruto de cana no Reino Unido foi solucionado através da atribuição de quotas de importações preferenciais a países ACP, foi incluída uma quantidade adicional na quota de produção de açúcar de beterraba atribuída à Dinamarca para assegurar a continuação do aprovisionamento tradicional do mercado norueguês por este país. Antes da sua adesão ao mercado comum a Dinamarca fornecia, com efeito, uma quantidade de açúcar da ordem das 50 000 toneladas por ano à Noruega. Como se esperava que este país aderisse igualmente à CE, tinha sido previsto, por ocasião das negociações de adesão, que a Dinamarca continuaria a fornecer essa quantidade à Noruega. A quota dinamarquesa foi portanto fixada em conformidade, o que significava para a indústria açucareira deste país que esses fornecimentos, que sempre tinham sido efectuados a preços mais ou menos comparáveis ao preço mundial, passariam a partir daí a fazer-se ao preço garantido comunitário. Quando, após o referendo, a Noruega finalmente não aderiu à Comunidade, a quota dinamarquesa não foi corrigida em conformidade e as exportações para o país terceiro que a Noruega passava a ser puderam beneficiar das restituições à exportação, representando desse modo uma vantagem para a indústria açucareira dinamarquesa que correspondia à diferença entre o preço mundial e o preço garantido comunitário (ver ponto 3.3), em relação às 50 000 toneladas em questão.

Terceiro regulamento açúcar e segundo alargamento (1981-1986)

2.16. Em 1979, a Comissão apresentou de novo propostas restritivas tendo em vista a revisão do regime prevista para 1980. Essas propostas inscreviam-se no contexto da reforma da política agrícola comum, tendo como objectivo a redução dos excedentes da produção agrícola comunitária. A Comissão propunha renovar o regime de quotas, pela última vez e por período estritamente limitado às cinco campanhas seguintes, e, ao mesmo tempo, diminuir a quota máxima em 11 %. Tal proposta representava uma produção superior ao consumo em 9 %, não tendo em consideração as importações preferenciais que representavam 14 % do consumo e faziam chegar o sobreaprovisionamento estruturalmente previsto a 23 %. Ao mesmo tempo era proposta uma redistribuição de quotas entre Estados-membros em função da sua produção de referência, incluindo uma redistribuição das quotas B que incidiria em cerca de 20 % da quota A para a Comunidade no seu todo mas variaria segundo os Estados-membros entre 0 e 25 %. Entretanto, a produção da isoglicose tinha igualmente sido incluída no sistema de quotas, embora congelando-se a quantidade máxima garantida ao nível de arranque desta indústria. No que se refere ao financiamento do escoamento dos excedentes de açúcar, era proposto estabelecer um limite da quotização à produção de açúcar B em 40 % do preço de intervenção. Além disso, estava previsto destinar à reestruturação do mercado 10 % das quotas inicialmente concedidas por meio da redistribuição entre empresas dessa «massa de manobra» (ver ponto 1.15), a gerir pela Comissão, abolir a limitação quantitativa sobre a transferência do açúcar C para a campanha seguinte e fazer com que as quantidades transferidas beneficiassem do subsídio de armazenagem, autorizar a concessão de ajudas nacionais em Itália e França (para os DU) e, finalmente, suprimir os preços regionalizados para as regiões deficitárias.

2.17. As propostas referidas no ponto anterior provocaram um debate de tal forma vivo que a instituição do novo regime não pôde ter lugar em 1980: primeiramente, o dispositivo regulamentar do regime existente foi simplesmente prorrogado. Seguidamente, as discussões coincidiram de novo com uma escassez, acompanhada de preços elevados no mercado mundial, de forma que, entre Abril de 1980 e Março de 1981, a Comunidade pôde vender os seus excedentes de açúcar a preços superiores ao preço comunitário, recebendo assim direitos niveladores na exportação que vinham compensar uma parte das despesas de escoamento anteriores.

2.18. Nestas circunstâncias, o Conselho acabou por adoptar uma nova regulamentação em Abril de 1981. Esta incluía antes de tudo um novo Estado-membro, a Grécia, ao qual era atribuída uma quota máxima igual ao seu próprio consumo e que quase correspondia igualmente ao nível da sua produção nos anos anteriores.

2.19. De um modo geral, esta nova regulamentação previa uma consolidação das quotas A e uma redistribuição das quotas B, que implicavam a nível nacional, aumentos e reduções, embora reduzindo a média para 23,5 % da quota de base em relação à média alcançada anteriormente, de 27,5 %. A única excepção significativa era a Itália, que via não apenas que a sua quota máxima se mantinha ao mesmo nível mas também beneficiava de uma transformação de, no mínimo, 90 000 toneladas de quota B em quota A. Excluindo este caso, as novas quotas B eram calculadas em função da produção efectiva de açúcar B, com um limite mínimo de 10 % da quota A. O total das quotas B era reduzido 12 % e a quota máxima global 1,8 %. A principal inovação do regulamento de 1981 residia na introdução do princípio do financiamento integral pelos produtores das despesas de escoamento dos seus excedentes de produção. Para esse fim, a quotização à produção era alargada ao açúcar A, com uma percentagem de 2 %, e a quotização B de 30 % já existente sofria o aumento desses 2 % mais 7,5 % suplementares a partir de 1982/1985, isto é, passava a ser de 39,5 %. Além disso, previa-se que o açúcar C não seria obrigatoriamente armazenado e que a ajuda nacional concedida à Itália seria diferenciada por região e completada por uma autorização de concessão das ajudas que tinha em vista diminuir os encargos financeiros da armazenagem. Introduzia-se na regulamentação uma «massa de manobra» mas sem um carácter de instrumento comunitário de redistribuição: os 10 % deviam ser repartidos por cada um dos Estados-membros, com a possibilidade adicional de converter quotas açúcar em quotas isoglicose ou vice-versa.

2.20. No conjunto, o Conselho rejeitara por três vezes as propostas restritivas da Comissão. Em contrapartida, o princípio de co-responsabilidade integral era reconhecidamente introduzido no regulamento por meio das quotizações a cobrar junto dos produtores, mas estas repercutiam-se no preço institucional, ficando portanto finalmente a cargo dos consumidores.

Quarto regulamento açúcar e terceiro alargamento (1986-1991)

2.21. Uma vez mais, quando o regime quinquenal chegou ao seu termo em 1986, a respectiva revisão coincidiu com um alargamento da Comunidade: na realidade, o regime açúcar devia ser renovado para entrar em vigor em 1 de Julho de 1986, enquanto que a Espanha e Portugal tinham vindo juntar-se ao mercado comum a partir de 1 de Janeiro de 1986.

2.22. No que se refere a Espanha, que tinha uma produção mais ou menos igual ao seu consumo mas a um preço institucional bastante elevado devido às condições de produção de baixo rendimento económico, foi-lhe atribuída uma quota igual ao consumo, incluindo uma quota B de 4 %, bem como um preço de intervenção 15,9 % superior ao preço de intervenção comum, a reconciliar com este último durante um período transitório de sete anos. Este período aplica-se igualmente às ajudas nacionais concedidas pelo Tratado de Adesão.

2.23. No que se refere a Portugal, os negociadores invocaram o caso precedente da adesão britânica e conseguiram que, pelo menos no período transitório de sete anos, as refinarias portuguesas possam continuar a importar açúcar bruto de cana a tarifas de direito nivelador na importação extremamente reduzidas.

2.24. Para além de uma pequena quota para a Região Autónoma dos Açores, Portugal recebeu uma quota de 60 000 toneladas de açúcar de beterraba, cultura a desenvolver no continente, onde nunca foi praticada.

2.25. A Espanha e Portugal obtiveram quotas isoglicose mais elevadas que o resto da Comunidade, dado que se tinha entretanto instalado nestes países uma indústria produtora desse substituto.

2.26. Estas disposições, que figuram nos Tratados de Adesão, são automaticamente englobadas pelo novo regulamento açúcar, o qual, nos restantes aspectos, renovava integralmente o regime sem mesmo redistribuir as quotas, nem A nem B. Assim, as quotas B encontravam-se institucionalizadas ou antes nacionalizadas. A única novidade era a instituição da quotização de reabsorção: dado que as quotizações à produção tinham sido limitadas respectivamente a 2 e 39,5 % do preço de intervenção para o açúcar A e para o açúcar B e que os custos do escoamento dos excedentes tinham sido tão elevados durante o período 1981-1986 que o produto das quotizações não os podia cobrir, o princípio da co-responsabilidade integral, introduzido no regulamento de 1981, não tinha podido ser respeitado. O Conselho decidiu que devia ser recuperado um montante de 400 Mio ECU a título do défice acumulado por meio de um aumento linear das quotizações cobradas. O complemento ad hoc foi designado quotização de reabsorção e devia repartir-se pelo período de vigência do regime 1986-1991.

2.27. Um ano depois, quando as autoridades se aperceberam de que começava a acumular-se um novo défice relativo às campanhas do novo regime, foi instituída uma quotização de reabsorção especial tendo em vista equilibrar, de um ano para outro e na totalidade das campanhas do regime de cinco anos, as despesas de escoamento do excedente de produção e as receitas destinadas a financiá-las. Assim, mantinha-se o nível da produção mas as consequências orçamentais eram neutralizadas através do regime das quotizações e dos preços.

Prolongamento do regime decidido em 1991

2.28. O dispositivo actual acaba de ser renovado. Nos termos do Regulamento (CEE) n° 305/91 do Conselho, de 4 de Fevereiro de 1991, o regime foi, no essencial, objecto de uma prorrogação por um período de dois anos a partir de 1 de Julho de 1991. Uma vez mais, a renovação do regime coincidiu com um alargamento da Comunidade. Durante o período de preparação da revisão do regime, os acontecimentos políticos na Europa de Leste conduziram à unificação da Alemanha em 1990. O sector açucareiro da antiga República Democrática Alemã caracterizava-se por rendimentos técnicos muito baixos, um complexo industrial obsoleto e um consumo por habitante relativamente elevado. Nos termos das negociações políticas sobre as condições da inclusão da antiga RDA na organização comum de mercado, foi decidido alargar a quota máxima alemã em 847 000 toneladas. Este aumento decompõe-se em 647 703 toneladas de quota A e 199 297 toneladas de quota B, ou seja a mesma proporção que existia na RFA antes da unificação.

Apreciação geral sobre a evolução do regime de quotas

2.29. A evolução histórica do regime de quotas de produção para o açúcar mostra que este foi utilizado mais como um instrumento destinado a satisfazer os interesses industriais e nacionais em jogo neste mercado do que como um meio de orientação da produção. Com efeito, este dispositivo consolidou as situações existentes antes da criação da organização comum de mercado ou antes da adesão dos novos Estados-membros. A sua aplicação durável, não prevista, criou direitos à produção para os detentores de quotas, tanto ao nível das empresas industriais e das explorações agrícolas como ao dos Estados-membros. As diferentes reformulações e os alargamentos do regime conduziram a preservar e a fortificar as posições adquiridas, quer a produção seja ou não eficiente, quer se trate da transformação de uma produção agrícola própria ou de matérias-primas importadas ou ainda de um produto de substituição à base igualmente de produção agrícola própria (isoglicose) cujo desenvolvimento não se tornou possível.

Evolução das condições de aprovisionamento do mercado

Excedente de aprovisionamento

2.30. O quadro 3 mostra a evolução dos componentes do aprovisionamento do mercado em açúcar relativamente à Comunidade tal como esta se constituiu sucessivamente. Constata-se que o terceiro regime (1981-1986) detém o recorde de aprovisionamento com uma média de 154 %, incluindo o recorde absoluto de 173 % da campanha de 1981/1982. A média dos dez últimos anos eleva-se a 148 %. Com estas percentagens, o mercado do açúcar é o mais excedentário de todos os mercados agrícolas. Na segunda parte do quadro 3 (colunas 6 a 13), o excedente de aprovisionamento é calculado e analisado em função da sua origem: produção de açúcar de quota (A+B), importações e açúcar produzido extra quota (açúcar C). Comparando os números das primeira e quarta colunas (valores de produção e de consumo, respectivamente), pode desde já constatar-se que durante toda a existência da OCM do açúcar apenas houve dois anos em que a Comunidade não foi auto-suficiente: em 1973/1974 e 1974/1975, portanto no momento da adesão do Reino Unido, importador tradicional de açúcar em bruto. Com a revisão de 1981, esta «falta» foi mais que recuperada e, no resto do período, a Comunidade foi excedentária. Se o excedente pode variar em função das condições meteorológicas e económicas, resulta em primeiro lugar, como mostra o quadro, de um desvio estrutural entre as quotas de produção garantida e o consumo interno (ver coluna 9: 11,2 % nos cinco primeiros anos do primeiro regime, 11,8 % no segundo regime, 21 % no período 1981/1986 e 15,8 % desde 1986); em seguida, das importações, em especial das importações preferenciais (ver coluna 11: uma parte praticamente constante de 16 % desde 1975); e, finalmente, da produção de açúcar C que varia bastante mas representa quase sempre uma parte importante, por vezes mesmo muito importante (ver coluna 13). É de sublinhar que as quantidades que figuram respectivamente a título de produção A+B e de produção extra quota são as quantidades adoptadas após as transferências de açúcar C (ou eventualmente B) para açúcar A da campanha seguinte. Os números reflectem portanto igualmente a utilização que os produtores dão a este mecanismo de transferência.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Segurança do aprovisionamento

2.31. Poderia colocar-se a questão de saber qual o erro contido na programação da produção, não tendo em conta este contexto institucional. Dito de outra maneira, quando os produtores de beterraba da Comunidade tomam, em função dos contratos celebrados com as refinarias, as decisões de semear uma parte das suas terras, saber quanto semeiam, todos juntos, em excesso. Noutros termos ainda, de quanto se poderá reduzir a superfície semeada na Comunidade sem pôr em perigo a segurança do aprovisionamento do mercado?

2.32. A este respeito devem ser tomados em consideração três factores:

a)o estatuto das importações preferenciais coloca uma questão prévia: fazem ou não parte do aprovisionamento estrutural do mercado? Em primeiro lugar, essas importações foram acordadas no contexto da Convenção de Lomé desde 1975; por outro lado, as disposições do protocolo em questão prevêem a aplicação de sanções aos países fornecedores que não fornecem a sua quota (redistribuição desta última pelos outros países contratantes) de forma que as deficiências que se verificaram em 1974 não se reproduzirão com tanta facilidade; finalmente, essas importações são equiparadas à produção europeia no que respeita às condições de preços. Podem, portanto, considerar-se um elemento estrutural no aprovisionamento deste mercado. Esta conclusão em nada prejudica a apreciação económica de tal mecanismo, o que será tratado mais adiante. No que se refere às importações portuguesas, não são consideradas um componente estrutural do mercado na medida em que a sua definição é menos precisa e em que figuram como medida temporária no Tratado de Adesão. Têm-se assim em conta apenas as importações ACP no âmbito dos acordos de Lomé;

b)é necessário tomar em consideração as condições meteorológicas imprevistas que têm uma influência muito sensível no volume da produção;

c)é necessário ter em conta um aumento constante dos rendimentos devido à evolução da biotecnologia e da tecnologia industrial.

2.33. Considerando os dados estatísticos relativos aos últimos 20 anos, parece realista tomar como base uma margem de segurança de 8 % ao ter em conta o factor meteorológico e um aumento anual constante dos rendimentos de 1,5 %. O quadro 4, que confronta a produção resultante da aplicação dos rendimentos reais de cada ano com a superfície calculada em função do consumo real no mesmo ano, mostra que a área semeada poderá de qualquer forma ser reduzida em 20 % sem pôr em perigo a segurança do aprovisionamento. Da aplicação desta regra resultaria mesmo um excedente de produção quase permanente e as reduzidas carências que se verificam poderão ser supridas pelas existências transitadas e de segurança.

Desenvolvimento racional da produção, repartição das quotas e atitude dos meios profissionais

Noção de especialização

2.34. Um dos objectivos da política agrícola comum, e mesmo o referido em primeiro lugar no artigo 39° do Tratado CEE, é incrementar a produtividade da agricultura assegurando, entre outros aspectos, o desenvolvimento racional da produção. Tal propósito corresponde à ideia de que, na Comunidade, os países membros podem beneficiar no seu conjunto de uma organização da produção que oriente as diferentes produções para as zonas mais eficazes nesse ponto de vista e, em especial, para as regiões mais propícias para uma dada produção. De igual modo, na Europa, as produções que têm especialmente mais necessidade de luz e de calor estarão melhor situadas no Sul, ao passo que as produções que dependem principalmente da humidade praticar-se-ão melhor no Norte. Esta especialização regional permite realizar economias consideráveis no conjunto da produção agrícola, na medida em que cada região se concentra nas actividades em que obtém melhor rendimento e renuncia às suas produções menos eficientes.

Aplicação à beterraba açucareira e criação de quotas de especialização

2.35. A beterraba açucareira é uma planta que necessita de um ciclo de humidificação e de exposição ao sol, bem como de uma terra muito fértil. É igualmente considerada uma cultura típica do Norte da Europa ou, mais exactamente, das regiões ao Norte do Loire. Assim, os melhores rendimentos técnicos (expressos globalmente em toneladas de açúcar branco por hectare ou então nos seus componentes, toneladas de beterraba por hectare, teor de açúcar e grau de extracção) são mais elevados em França, Países Baixos e Bélgica, seguidos pela Dinamarca, Reino Unido e RF da Alemanha. Contudo, determinadas regiões do Sul da Europa podem preencher as condições para uma produção suficientemente rentável no plano técnico: é esse o caso por exemplo da Grécia.

2.36. Nos primeiros regulamentos açúcar (ver ponto 1.12 do presente relatório) as quotas B eram concebidas como quotas de especialização. As quantidades produzidas a esse título estavam sujeitas às imposições de co-responsabilidade na dupla óptica de orientar a sua produção para as regiões em que esta ainda fosse rentável a um menor preço e, ao mesmo tempo, de financiar os custos do seu escoamento. A ideia inicial era claramente a das «quotas viajantes», cuja realização se deslocaria para as regiões onde se fizesse nas condições mais favoráveis.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Repartição real das quotas

2.37. Tal como se mostra mais acima (ver ponto 2.29), as quotas de produção transformaram-se em verdadeiros direitos individualizados; se, além disso, se tiver em conta a fixação a um nível generoso do preço institucional pelas autoridades comunitárias, torna-se claro que o mecanismo de especialização teoricamente previsto foi necessariamente pouco selectivo na realidade. A vontade das partes directamente interessadas, bem como das autoridades políticas nacionais de obter e manter as quotas mais elevadas compreende-se pela preocupação de salvaguardar os investimentos consideráveis efectuados neste domínio e pela ideia de que convém satisfazer a qualquer momento uma necessidade de consumo elementar. Ao longo dos anos, por ocasião das sucessivas revisões dos regimes, instaurou-se progressivamente uma situação de facto em que a estabilização das quotas A por Estado-membro foi seguida por uma «nacionalização» da mesma natureza das quotas B, como mostra o quadro 5. Na sequência dessa evolução, o mercado comum do açúcar apresenta-se de uma forma totalmente compartimentada, como uma colecção de mercados nacionais. As quotas A+B foram congeladas totalmente entre os Estados-membros e, no interior da maior parte destes, mesmo entre empresas. Este estado de esclerose impede assim a produção de evoluir para o seu mais elevado nível económico no plano comunitário.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

«Nacionalização» das quotas

2.38. Esta estruturação do mercado em compartimentos estanques comporta consequências que se opõem ao espírito inicial da legislação comunitária. Assim, uma boa ilustração da concepção nacional da organização deste mercado reside nos protestos de determinados Estados-membros que se lastimam do facto de a relação entre as respectivas quotas A e B não corresponder à relação entre o consumo nacional e as exportações, uma vez que estas últimas representam uma parte menor da sua produção que a respectiva quota B. Por tal facto, consideram que, através das suas quotizações B, financiam o custo das exportações dos outros Estados. Levando esta lógica às suas últimas consequências, a nacionalização da política açucareira seria total se a Comunidade renunciasse a cobrar quotizações à produção para financiar as exportações e deixasse aos Estados-membros o cuidado de financiarem eles próprios o custo da exportação da parte da sua produção que ultrapassa o consumo nacional. Nesse momento, deixaria de existir mercado comum.

Outras disposições gerais que afectam a eficácia económica

Preços mistos

2.39. O regulamento de base prevê a fixação anual de preços mínimos para a beterraba A e para a beterraba B. Esses preços mínimos são calculados a partir do preço de base da beterraba por aplicação de percentagens fixadas, em princípio, em 98 e 68 % respectivamente. O preço de base deriva, por sua vez, do preço de intervenção do açúcar branco. Nos contratos celebrados entre os produtores e as fábricas com vista ao fornecimento de beterrabas, deve, em princípio, estabelecer-se uma distinção entre as quantidades de beterrabas destinadas à produção de açúcar A, B ou de açúcar de um tipo diferente destes.

2.40. Contudo, um acordo interprofissional pode introduzir uma derrogação a esta obrigação com o acordo do Estado-membro. Na prática, tal derrogação pode ter como resultado a aplicação de um preço único à totalidade das quantidades de beterrabas previstas pelo contrato. Nesse caso, o produtor recebe um mesmo preço, o «preço misto», para as suas beterrabas A e B, desaparece a distinção entre estas e, com ela, a faculdade de tomar a decisão de produzir ou não quantidades de especialização. É certo que, caso o preço da beterraba B fosse de qualquer forma suficientemente incentivador, tal circunstância não teria tido qualquer efeito. Porém, relativamente às explorações economicamente marginais, essa prática pode conduzir à produção de beterraba B que de outro modo não teria sido produzida.

2.41. Tal é o caso, a fortiori, se a possibilidade de incluir uma quantidade de beterrabas C for explícita (por exemplo sob a forma de uma percentagem) ou implicitamente (por referência à superfície semeada ou à quantidade de beterrabas) prevista no contrato ou se um esquema de preços degressivo for aplicado à produção para além de uma quantidade de base. Este dispositivo do preço misto é cómodo tanto para os fabricantes como para os agricultores, na medida em que o custo, para uns, ou o rendimento, para os outros, permanece igual em cada unidade fornecida no limite da previsão contratual e em que evita aos agricultores interrogarem-se sobre a rentabilidade relativa de um ou outro componente dessa produção.

2.42. Não deixa de ser verdade que o dispositivo incita a uma produção adicional no caso das explorações com uma importância económica secundária e, sobretudo, no caso da inclusão de um componente C. Por tal razão, no contexto dos primeiros regulamentos açúcar, existia a redução automática da quota B para os países que aplicavam o sistema de preço misto. Nessa época, apenas a Bélgica e os Países Baixos aplicaram um preço misto. Desde que se aboliu a norma de redução automática em 1981, praticamente todos os países (com excepção da Dinamarca, Alemanha e França) aplicaram preços mistos para as beterrabas, entre os quais vários que incluem uma parte de açúcar C.

2.43. Mesmo sendo difícil quantificar o impacte deste mecanismo sobre a produção, é evidente que se trata de um elemento que vai contra o princípio da especialização. Na medida em que o preço misto da beterraba oculta a diferenciação entre os três níveis de garantia de preço que representam as categorias A, B e C, reduz o efeito dissuasivo que este esquema de preço diferenciado deveria ter em relação aos produtores com menor índice de rendimento. Tem como efeito o facto de se produzir açúcar que, numa lógica económica comunitária, não o deveria ser.

Preços regionalizados

2.44. Desde a instituição da organização comum de mercado do açúcar que a regulamentação prevê uma diferenciação geográfica do preço de intervenção (ver ponto 1.16). Para as regiões consideradas deficitárias em açúcar, é fixado um preço designado «derivado» que representa o preço de intervenção comum acrescido de 1,21 ECU/100 kg (para a Irlanda e o Reino Unido) ou de 1,94 ECU/100 kg (para a Itália) se se tomar como referência o preço de intervenção de 53,01 ECU/100 kg, aplicável durante a campanha de 1990/1991. O objectivo inicial desta regionalização do preço de intervenção era encorajar os fluxos comerciais do açúcar das regiões excedentárias para as regiões deficitárias. Por consequência, pressupunha-se que os montantes da majoração reflectiriam os custos de transporte de umas para as outras. Com efeito, se se compararem os valores em matéria de produção e de consumo nacional, os países em questão não são verdadeiramente (Irlanda) ou quase não são (Itália) deficitários ou só o são se não se tiver em conta o aprovisionamento estrutural de uma parte do consumo (no Reino Unido) por meio de importações preferenciais (ver quadro 6). No final de contas, este suplemento de preço tem portanto como efeito encorajar a produção nas regiões onde esta é economicamente menos viável, falseando a relação custo-benefício.

Ajudas nacionais

2.45. O primeiro regulamento de base, embora considerando que a realização de um mercado único assente num sistema de preços comuns seria comprometida pela concessão de determinadas ajudas e que, por consequência, convinha proibir as que são incompatíveis com o mercado comum, previu, a título derrogatório e temporário, uma autorização de ajudas nacionais em Itália. O próprio regulamento estipulava expressamente que essas ajudas seriam suprimidas em 30 de Junho de 1975, portanto no final do primeiro regime. No entanto, o segundo regulamento apenas repetia os considerandos incluídos a esse propósito no primeiro regulamento, em especial no que se refere à concessão temporária pela Itália de ajudas nacionais, doravante intituladas ajudas de adaptação. Nos termos desse regulamento, a autorização aplicava-se às campanhas de 1975/1976 a 1979/1980.

2.46. O regulamento de 1981, que define o terceiro regime, determina por sua vez que existe motivo para autorizar a concessão de ajudas nacionais, acrescentando o caso dos departamentos ultramarinos franceses ao caso de Itália e, no que se refere a este último país, acrescentando às ajudas à adaptação ajudas aos custos dos juros associados à armazenagem. No momento da renovação, que consistia essencialmente numa recondução do regime, em 1986, este dispositivo foi mantido e mesmo alargado a uma ajuda nacional concedida ao Reino Unido para a indústria de refinação do açúcar de cana, acompanhada por uma participação comunitária de 25 %. Além disso, no Tratado de Adesão de Espanha, previu-se que este país teria o direito de conceder ajudas de adaptação nacionais aos produtores de beterraba durante o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1986 e 31 de Dezembro de 1995. No que se refere às ajudas nacionais concedidas aos departamentos ultramarinos franceses, são actualmente consideradas parte de um programa mais vasto de ajuda à reestruturação regional, estando portanto previsto transferi-las da regulamentação açúcar para o dispositivo regulamentar «Poséidom».

2.47. É forçoso constatar que, por um lado, as ajudas nacionais consideradas à partida como excepções provisórias, se perpetuaram e, por outro, tiveram tendência a multiplicar-se graças aos alargamentos. Aquilo que originalmente não passava de uma derrogação temporária destinada a permitir às regiões em questão recuperar o seu atraso tornou-se, com o tempo, um elemento estrutural do regime. Dessa forma, a actividade açucareira mantém-se artificialmente de um modo durável em determinadas regiões, o que os pontos seguintes mostrarão de modo mais preciso. Já não se trata, então, de uma adaptação progressiva ao funcionamento do mercado, de acordo com o objectivo inicial do legislador comunitário, mas antes de um obstáculo a um funcionamento mais racional do mercado do açúcar à escala comunitária.

Apelo às quotas da beterraba

2.48. Na sequência dos movimentos registados nos últimos tempos, de concentração e de internacionalização na indústria açucareira, determinados produtores de beterraba temem deslocações da produção de açúcar. Considerando a ligação geográfica entre a produção da matéria-prima e a fábrica de transformação, essa circunstância fá-los correr o risco de virem a perder a cultura da beterraba. A fim de evitar tal evolução, preconizam a substituição das quotas açúcar por quotas beterraba ao nível da regulamentação do mercado. Como se trata mais particularmente das produções nas regiões menos aptas para essa cultura, tal modo de contrariar uma eventual mobilidade da produção contribuiria evidentemente para manter produções menos eficazes.

Problemas específicos em determinados Estados-membros

Reestruturação em Itália

2.49. O sector açucareiro italiano beneficia de três medidas particulares, anteriormente referidas, que se apresentam do seguinte modo: uma majoração do preço de intervenção de 3,5 % em virtude do sistema de regionalização dos preços, uma ajuda nacional para suprir a diferença entre a taxa de juro real e a taxa forfetária incluídas no subsídio regulamentar de armazenagem logo que ultrapasse os 3 % e as ajudas nacionais à adaptação. No que se refere a estas últimas, o regulamento de base actualmente em vigor prevê um limite máximo para essa ajuda de 23,64 % do preço de intervenção do açúcar branco. Contudo, o índice de ajuda encontra-se em curso de desmantelamento por parcelas de um décimo por ano a partir da campanha de 1988/1989. A ajuda é concedida sob a forma de uma subvenção à produção. No sistema actual, repercute-se junto dos produtores de beterraba ao nível de 73 %, de forma que 27 % revertem a favor da indústria.

2.50. Essas ajudas à adaptação foram autorizadas pelos regulamentos sucessivos devido às condições climáticas desfavoráveis relativas à produção de beterraba e de açúcar nesse país e às dificuldades que apresenta a aplicação de métodos modernos de produção a uma cultura da beterraba que permanece atrasada relativamente à evolução tecnológica. Com efeito, o montante da ajuda autorizada inicialmente visava eliminar a diferença entre os preços institucionais aplicáveis antes e após a instituição de um mercado comum do açúcar (o preço garantido em Itália era assim superior em 50 % ao da França em 1968).

2.51. Em 1983, quando o sector açucareiro italiano sofreu uma derrocada generalizada face aos benefícios relativos apresentados por culturas alternativas, o governo italiano elaborou um plano de reestruturação financiado pelo orçamento nacional tendo em vista sanear o sector e torná-lo mais competitivo. Um dos objectivos principais era reduzir o número de fábricas ao mesmo tempo que se aumentava as respectivas capacidades, melhorando assim a sua eficácia económica. Este plano foi executado durante o período 1984/1988. O objectivo operacional principal, a saber, alcançar uma capacidade de transformação média de 60 000 toneladas por fábrica e por campanha (com uma duração de 64 dias em média), não foi realizado. Além disso, como o sector açucareiro se caracteriza pela importância do seu aspecto industrial, este plano foi afectado pelas orientações da política industrial nacional que previam uma determinada repartição geográfica das implantações. Assim, o sector açucareiro italiano, já em situação especial relativamente às outras regiões da Comunidade, recebeu além disso um tratamento diferenciado no interior do país. Mais particularmente, o preço majorado dos diferentes componentes foi diferenciado segundo três regiões - Norte, Centro e Sul. Com efeito, o preço garantido é mais elevado no Sul, região menos apta para este tipo de produção, menos elevado no Norte, que é a região mais apta, apresentando um valor intermédio no Centro. Se o rendimento médio é de 5,7 toneladas de açúcar branco por hectare para a Itália na sua totalidade (contra 7,0 à escala comunitária), no Norte é de 6,1 t/ha, no Centro é de 5,1 e no Sul é de 4,5. A produção total reparte-se do seguinte modo: 70 % no Norte, 15 % no Centro e 15 % no Sul.

2.52. Finalmente, o limite máximo regulamentar das ajudas à adaptação respeitantes a Itália, isto é, 23,64 % do preço de intervenção do açúcar branco, foi reduzido para 90 % desse limite inicial relativamente à campanha de 1989/1990 e para 80 % relativamente à campanha de 1990/ /1991. Na sua proposta de revisão do regime para as campanhas 1991/1992 e 1992/1993, a Comissão propunha uma continuação deste desmantelamento, fixando valores máximos de 70 e 60 %, respectivamente, do montante inicial da derrogação concedida para a campanha de 1988/1989. O Regulamento (CEE) n° 305/91 do Conselho, de 4 de Fevereiro de 1991, limita-se a um valor máximo de 70 % para as duas campanhas em questão.

2.53. Apesar do reduzido sucesso do plano nacional de reestruturação do sector da beterraba e do açúcar, as autoridades italianas procedem ao lançamento de um segundo programa quinquenal de acordo, grosso modo, com as mesmas orientações do primeiro. Tendo em conta o facto de que, apesar de todos os seus esforços, a Itália continua a ser um dos países produtores de açúcar menos eficazes em termos de custos de produção, coloca-se a questão de saber se a reestruturação não deverá ser orientada para a consolidação e o saneamento da parte da produção, bastante reduzida relativamente ao nível actual, que poderá ser economicamente viável no contexto comunitário.

Regime transitório para a Espanha

2.54. A situação do mercado do açúcar espanhol no momento da adesão, em 1986, é de certa forma comparável à da Itália no momento da instituição da OCM açúcar em 1968. Sendo um país do Sul, não muito propício portanto para a cultura da beterraba, a Espanha dispõe de estruturas pouco modernas no que se refere às explorações de beterraba e de modernidade variável tratando-se da indústria de transformação. O rendimento médio global é de 5,3 toneladas de açúcar branco por ha, o que é claramente inferior à média europeia (7,0). Na maior parte do país, utilizam-se sementes multigérmicas, o que determina uma mobilização muito importante de mão-de-obra nos campos de beterraba para os trabalhos de desbaste. (Nos outros países, a mobilização deste factor é sensivelmente menor devido à utilização de sementes monogérmicas).

2.55. Antes da adesão, o preço institucional espanhol era cerca de 16 % mais elevado que o preço institucional comunitário. No Tratado de Adesão é concedido à Espanha um preço de intervenção majorado dessa diferença, a desmantelar durante um período de transição de sete anos, sob a forma de congelamento do índice absoluto na hipótese de um aumento do preço de intervenção comunitária, como habitual na época. Contudo, encontra-se previsto que, se permanecer uma diferença no final desse período, o referido período de transição possa ser prorrogado por três anos. Esta eventualidade não é de excluir, dado que o preço de intervenção comunitária já não aumenta anualmente ao mesmo ritmo em que o fazia antes de 1986.

2.56. Além disso, o Tratado de Adesão autoriza a concessão de uma importante ajuda à adaptação das explorações agrícolas, limitada a 23,64 % do preço de base da beterraba. Esta derrogação é concedida até 31 de Dezembro de 1995. Finalmente, a Espanha recebeu uma quota açúcar A+B que ultrapassa ligeiramente o seu próprio consumo. Tendo em conta o exemplo italiano, as instâncias comunitárias poderiam certificar-se de que não se produzirá em Espanha uma evolução do mesmo tipo, a qual comprometeria um pouco mais o nível óptimo de desenvolvimento do mercado do açúcar.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Aprovisionamento do mercado português

2.57. Tradicionalmente, Portugal importava açúcar amarelo de cana proveniente das suas antigas colónias e, mais recentemente, do mercado mundial livre com vista à sua refinação no próprio país. A Região Autónoma dos Açores auto-abastece-se graças a uma pequena cultura local de beterrabas. No momento da sua adesão, Portugal invocou o caso precedente do Reino Unido para reclamar o direito de continuar a importar açúcar em bruto, com vista a assegurar o aprovisionamento das suas refinarias. Nos termos do Tratado de Adesão, Portugal está autorizado a importar as quantidades de açúcar em bruto necessárias para a cobertura das suas necessidades a uma tarifa reduzida de direito nivelador à importação, na medida em que não encontre na Comunidade o açúcar em bruto necessário (cerca de 300 000 toneladas por ano).

2.58. As disposições do Tratado, que visam um período de sete anos a contar de 1 de Janeiro de 1986, prevêem uma autorização para importar, em primeiro lugar, 75 000 toneladas por ano de quatro países ACP identificados nominativamente. Como os fornecimentos de açúcar em bruto de proveniência comunitária, principalmente dos departamentos ultramarinos franceses e de uma pequena quantidade da França metropolitana, são bastante reduzidos relativamente às necessidades a cobrir, há que importar uma quantidade significativa do mercado mundial livre, continuando a aplicar-se a tarifa reduzida de direito nivelador à importação. Na medida em que este dispositivo apenas reproduz grosso modo a situação em matéria de aprovisionamento do mercado português que existia antes da adesão, não melhora de forma alguma a organização da economia açucareira comunitária.

2.59. A adesão de Portugal foi acompanhada de uma outra concessão, a saber, a atribuição de uma quota de açúcar de beterraba de 60 000 toneladas. Esta quantidade destina-se a prover ao aumento esperado do consumo nacional que, na realidade, está longe de ter sido alcançado. Porém, como Portugal continental nunca praticou a cultura da beterraba, será necessário desenvolvê-la completamente, a começar pela construção de uma fábrica de transformação. A única produção de açúcar de beterraba que existe em Portugal situa-se na Região Autónoma dos Açores, onde, nos últimos anos, tem conhecido um declínio porque a produção leiteira oferece melhores perspectivas aos agricultores locais. As tentativas para fazer avançar a produção da beterraba em Portugal continental revelam-se particularmente difíceis. Apenas são produzidos actualmente alguns milhares de toneladas que são transportados por caminho-de-ferro para Espanha para aí serem refinados e retransportados para Portugal. O projecto de construção de uma fábrica está temporariamente suspenso pelas autoridades nacionais que estudam a possibilidade de recorrer aos fundos estruturais comunitários para diminuirem o correspondente encargo financeiro. No total, existe manifestamente uma falta de realismo na atribuição a Portugal continental de uma quota de açúcar de beterraba.

Produção de açúcar de beterraba na Grécia

2.60. Quando da adesão da Grécia à Comunidade, que entrou em vigor em 1981 e quase coincidiu portanto com a revisão efectiva do regime nesse ano, foi-lhe atribuída uma quota de 319 000 toneladas mais ou menos correspondente ao nível do consumo nacional. Se bem que se trate de um país situado na zona mediterrânica, os rendimentos técnicos não são da mesma ordem dos dos outros países mediterrânicos mas antes dos de uma região média do Norte. Como mostra o quadro 7, a Grécia situa-se no primeiro lugar em termos de produção de toneladas de beterraba por hectare e coloca-se imediatamente acima da média em rendimento de açúcar por hectare, a um nível comparável ao da RFA e antes da Dinamarca e do Reino Unido.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.61. Esta situação explica-se por uma combinação de circunstâncias estruturais, por um lado, e de organização agro-industrial específica, por outro. As beterrabas são cultivadas em alguns deltas no Norte do país que têm como característica terras muito férteis, uma infra-estrutura de irrigação apropriada e um microclima de tipo continental. O sector açucareiro na Grécia é bastante recente e foi organizado de forma racional no contexto de um programa de desenvolvimento do sector agro-industrial que arrancou em 1960. Tanto a tecnologia industrial como os métodos agrícolas foram sistematicamente obtidos no estrangeiro e implantados nesse país. O sector caracteriza-se por relações muito intensivas entre a indústria e os agricultores, no plano da consultadoria, das sementes, dos fertilizantes e pesticidas, da prevenção das doenças e da maquinaria. Esta abordagem altamente coordenada permitiu obter os rendimentos técnicos acima referidos.

2.62. No plano económico, o rendimento real é mais difícil de delimitar, dado que a indústria açucareira helénica pertence na realidade ao Estado por intermédio do banco agrícola nacional e que as condições económicas e financeiras em que a empresa funciona não permitem determinar a sua rentabilidade de forma concludente. No que se refere às condições oferecidas aos produtores de beterraba gregos, para além do apoio agronómico e logístico acima referido, pôde verificar-se que recebem pelas suas beterrabas um preço 15 a 20 % superior ao preço mínimo regulamentar (fixado como se indica anteriormente no ponto 1.16 f)). Consequentemente, é difícil pronunciar-se com certeza sobre a eficácia económica real da produção açucareira grega.

Situação da isoglicose

2.63. A tecnologia do fabrico de isoglicose é actualmente tão avançada que este produto de substituição pode ser obtido a partir de cereais de origem europeia. No momento da sua introdução, nos anos 70, a matéria-prima era ainda o milho de qualidade que devia ser importado dos Estados Unidos. O procedimento, que tem por base uma invenção japonesa, foi aperfeiçoado nos Estados Unidos que, na época, importavam 5 milhões de toneladas de açúcar, principalmente provenientes de países da América do Sul e Central. O fabrico de isoglicose a partir do milho, relativamente ao qual os Estados Unidos tinham e têm uma produção excedentária, permitiu-lhes reduzir as suas importações de açúcar, cuja produção é inferior ao consumo, de quatro milhões de toneladas até um nível de um milhão de toneladas.

2.64. A isoglicose é utilizada no fabrico de produtos alimentares que necessitam de um edulcorante no estado líquido, isto é, refrigerantes, iogurtes, compotas, gelados, etc. Nos Estados Unidos, estes produtos representam entre 30 e 40 % do consumo de edulcorantes. Na Europa representam entre 20 e 30 % do mercado, isto é, o equivalente a cerca de 2,5 milhões de toneladas de açúcar. Nos Estados Unidos, a parte do mercado acima referida está efectivamente preenchida pela isoglicose que permite evitar as importações e utilizar vantajosamente os excedentes de milho. Na Europa, a situação era exactamente inversa nos anos 70: a Comunidade tinha uma produção excedentária de açúcar e devia importar o milho de qualidade americano a fim de poder produzir isoglicose. Contudo, a relação dos preços entre as duas matérias-primas já tornava vantajoso o fabrico de isoglicose. Mais tarde, a tecnologia foi desenvolvida ao ponto de a produção ter podido ter como base outros cereais de menor qualidade. Actualmente, por exemplo, uma das produções mais importantes na Bélgica é inteiramente obtida a partir do trigo belga e a um preço de custo claramente inferior ao do açúcar. A escolha encontra-se portanto limitada à que é de efectuar entre duas matérias-primas de origem agrícola europeia.

2.65. Os partidários da salvaguarda da indústria açucareira conseguiram que em 1979, tendo já sido tomadas determinadas medidas de restrição, a isoglicose fosse incorporada na organização comum do mercado do açúcar. Foi fixada uma quota de produção com base numa produção de referência realizada nos anos anteriores e que não tomava em consideração a capacidade de produção representada por instalações que nesse momento ainda se encontravam em construção. Assim, a produção de isoglicose foi limitada a cerca de 2 % da quota máxima global (A+B, açúcar e isoglicose), o que é bastante inferior às suas potencialidades. A isoglicose foi igualmente sujeita ao regime das quotizações de produção, mesmo se não existe praticamente qualquer exportação deste produto. Quando das adesões da Grécia e, em seguida, da Espanha e de Portugal, foram atribuídas quotas de isoglicose proporcionalmente um pouco mais elevadas por nesses países ter sido realizada uma produção de referência em regime pré-comunitário. A actual repartição das quotas de isoglicose em comparação com as quotas açúcar é apresentada no quadro 8.

2.66. Compreende-se o interesse para o sector açucareiro de manter a produção de isoglicose a um nível tão reduzido quanto possível: este produto representa, com efeito, uma relação «força edulcorante/custos de produção» muito mais vantajosa que o açúcar, ao qual vem assim fazer uma concorrência perigosa. Se tal se verifica já no caso da Bélgica, país muito apto para a cultura da beterraba e menos apto para a produção de cereais de elevada qualidade, tal é a fortiori o caso nos países do Sul da Europa, geralmente pouco propícios para a cultura da beterraba mas em melhor posição para produzirem cereais de qualidade (milho por exemplo). De um ponto de vista macroeconómico, seria de esperar, portanto, que no Sul da Europa a produção de isoglicose à base de cereais fosse encorajada e que se tivesse em vista substituir por esta produção a do açúcar de beterraba, economicamente menos rentável.

2.67. Porém, não só as quotas não evoluem nesse sentido por ocasião das revisões do regime mas as autoridades nacionais nem sequer utilizam a sua massa de manobra de 10 % das quotas açúcar que podem transformar em quotas isoglicose (ver pontos 1.15, 2.16 e 2.19) para favorecer essa produção. É necessário constatar que as autoridades competentes dos países mais propícios para o desenvolvimento de um tal produto nada fazem na prática para a tornar possível. A sua atitude é por vezes mesmo o contrário. Assim, o governo grego bloqueou efectivamente durante mais de dois anos uma parte da quota de isoglicose do seu país que se tornava disponível devido à falência da empresa que a detinha, recusando numa primeira fase atribuí-la à outra empresa produtora de isoglicose grega que tem capacidade excedentária de produção, atribuindo-a em contrapartida à empresa açucareira grega que não possui as instalações necessárias, se bem que essa quota tenha ficado, entretanto, por utilizar. A isoglicose é deste modo característica dos obstáculos voluntários colocados ao desenvolvimento racional do mercado.

Observação conclusiva

2.68. Os diferentes elementos assim enumerados neste capítulo mostram que se está longe das exigências de controlo dos mercados e de desenvolvimento racional da produção contidas no artigo 39° do Tratado CEE. Além disso, os princípios de um mercado comum enunciados no artigo 40° do mesmo Tratado são, de facto, postos em causa. Assim o regime de quotas nacionais tornou-se um objectivo em si próprio: cria direitos à produção se bem que não existam necessidades reais e conduz ao desenvolvimento de uma produção cuja viabilidade económica é duvidosa. Tal circunstância acarreta consequências acentuadas nos preços no consumidor e no equilíbrio financeiro do regime, isto é, finalmente na sua boa gestão financeira. Antes de explicitar essas consequências, é necessário examinar os aspectos externos do regime.

3. ASPECTOS MACROECONÓMICOS INTERNACIONAIS E MERCADO MUNDIAL DO AÇÚCAR

Mercado mundial

Características do mercado mundial

3.1. A produção mundial de açúcar eleva-se, há alguns anos, a cerca de 105 milhões de toneladas de açúcar bruto. Grosso modo, os três quartos do açúcar produzido são consumidos no país de produção, restando cerca de 27 milhões para as trocas mundiais. Uma parte destas efectua-se no contexto de acordos bilaterais, de trocas privilegiadas, por exemplo entre a URSS e Cuba, entre os Estados Unidos e a América do Sul e Central e entre a CEE e os países ACP. Não contando com este comércio que se enquadra num determinado contexto, o mercado mundial livre representa cerca de 18 milhões de toneladas de açúcar bruto por ano. Este mercado mundial divide-se quase igualmente entre açúcar bruto e açúcar branco. O comércio faz-se em três bolsas, as de Nova Iorque, Paris e Londres. Trata-se de contratos a prazo, o que significa que o volume total das operações da bolsa é bastante mais importante do que o volume real das mercadorias finalmente fornecidas.

3.2. Tal como em todos os mercados livres, o preço é determinado pelas relações entre a oferta e a procura. Uma grande parte da oferta consiste em excedentes de produção de países produtores em situação de regime de protecção, que asseguram o seu próprio aprovisionamento e subvencionam a exportação das quantidades produzidas para além das necessidades próprias. É certo que uma parte destas exportações não beneficia de um preço institucional; porém, os produtores consideram a maior parte das vezes essas exportações como vantajosas porque se baseiam exclusivamente no custo marginal dessas produções. Assim, não é em primeiro lugar o preço do mercado que determina o volume dessas exportações. A natureza residual desse mercado faz com que o preço possa mesmo chegar abaixo do nível dos custos de produção de um produtor eficiente orientado para o mercado mundial. Esse mercado é igualmente de carácter residual do ponto de vista da procura: os países produtores cobrem, nesse domínio, os seus défices eventuais, o que pode ocasionalmente determinar aumentos passageiros. O preço do mercado mundial livre é, por consequência, muito volátil e tem apenas muito pouca relação com os custos de produção.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.3. Existem muito poucos países exportadores que produzem conscientemente para este mercado porque o lucro que chegam a tirar daí é idêntico ao dos países produtores com custos de produção menos elevados, como a Austrália. O preço de custo total dos produtores mais eficientes situar-se-ia entre 1000 e 1200 US$ por libra de açúcar bruto, isto é, à taxa actual do dólar, entre 185 e 215 ECU por tonelada de açúcar branco. O preço de intervenção comunitária situa-se neste momento em 530 ECU por tonelada. O quadro 9 mostra a evolução do preço mundial, em relação ao preço de intervenção da CEE. Em média, nos últimos 10 anos, o preço europeu corresponde aproximadamente ao dobro do preço mundial. Esta comparação é importante porque as restituições à exportação são calculadas com base na diferença entre estes dois preços.

Posição da Comunidade no mercado mundial

3.4. As partes aproximadamente idênticas em que o mercado mundial do açúcar se decompõe, o açúcar bruto e o açúcar branco, são relativamente independentes uma da outra. Contudo, existe uma relação na medida em que, quando se verifica um aumento importante por exemplo do preço do açúcar branco, se torna vantajoso transformar mais açúcar bruto em açúcar branco. Pelo contrário, pode ser mais vantajoso não transformar o açúcar bruto em açúcar branco. A Comunidade, por seu lado, está sobretudo interessada no mercado do açúcar branco. A Comunidade dos Seis era já nitidamente exportadora de açúcar branco. Tornou-se em breve e muito ligeiramente deficitária quando da adesão britânica, tendo posteriormente evoluído até se tornar o primeiro exportador mundial de açúcar branco, detendo mais de metade do mercado mundial de açúcar branco e, portanto, cerca de 25 % do conjunto do mercado livre. O quadro 10 mostra a composição deste mercado, tanto do ponto de vista das exportações como das importações.

Quadro 9 - Evolução comparada preço mundial - preço de intervenção

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INÍCIO DE GRÁFICO>

>FIM DE GRÁFICO>

3.5. Pelo seu peso (4,8 milhões de toneladas por ano, em média) as exportações comunitárias de açúcar branco exercem necessariamente influência no equilíbrio entre a oferta e a procura mundiais no mercado livre. É certamente difícil prever a que nível se situaria o preço se os excedentes comunitários não exercessem uma acção no mercado. Não se pode mesmo saber em que medida esta oferta seria substituída por aumentos da produção de outros países, se ela fosse sensivelmente diminuída. Sobre o assunto apenas se podem fazer cálculos teóricos relativos a evoluções hipotéticas. Nos estudos conduzidos sobre o assunto, encontram-se algumas análises já antigas (que se referem à situação anterior a 1982) mas que fazem chegar à conclusão de que o preço mundial seria cerca de 12 % mais elevado se as exportações comunitárias se tivessem que fazer sem subvenções.

3.6. No que se refere aos efeitos económicos das exportações comunitárias de açúcar para os países terceiros, há que distinguir entre os países importadores e os países exportadores de açúcar. Para os países importadores, há uma vantagem na medida em que podem adquirir o seu açúcar a um preço menos elevado graças à presença dos 4,8 milhões de toneladas de açúcar europeu. Trata-se especialmente dos países que importam o seu açúcar em condições não preferenciais, portanto do mercado mundial livre, isto é os países africanos e asiáticos. Pelo contrário, para os países exportadores, na medida em que vendem em condições não preferenciais, verifica-se como resultado uma perda de receitas. Há que acrescentar ainda os países importadores que têm uma taxa de auto-suficiência precisamente abaixo dos 100 %, que poderiam aumentar a sua produção e tornar-se exportadores, se o preço fosse mais elevado.

Ajuda alimentar

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.7. O objectivo da ajuda alimentar não é intervir no mercado comunitário a fim de absorver os excedentes. De qualquer forma, no caso do açúcar as quantidades em questão sã