PT Jornal Oficial da União Europeia L 104/17

DECISÃO (UE) 2015/635 DA COMISSÃO

de 15 de outubro de 2014

relativa ao auxílio estatal SA.20580 (C 31/07) (ex NN 17/07) concedido pela Irlanda às empresas de transporte por autocarro do Córas Iompair Éireann (Dublin Bus e Irish Bus)

[notificada com o número C(2014) 7275]

(Apenas faz fé a versão na língua inglesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo (1),

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Tendo em conta a decisão através da qual a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado, relativamente ao auxílio C 31/07 (ex NN 17/07) (2),

Tendo dado oportunidade às partes interessadas de apresentarem as suas observações em conformidade com a(s) disposição(ões) supracitadas e tendo em conta essas mesmas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Na sequência de uma denúncia e após uma longa troca de correspondência entre a Comissão e o autor da denúncia, bem como entre a Comissão e as autoridades irlandesas, em 18 de julho de 2007, a Comissão informou a Irlanda da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente a alegados auxílios ilegais concedidos às empresas de transporte por autocarro do Córas Iompair Éireann (Conselho Irlandês dos Transportes, doravante «CIÉ») Bus Éireann (também conhecida como «Irish Bus») (3) e Dublin Bus (também conhecida como «Bus Átha Cliath») pelo Governo irlandês, sob a forma de subvenções ao abrigo dos planos de desenvolvimento nacional e de subvenções de funcionamento anuais (a «decisão de início do procedimento»).

(2) Em 31 de outubro de 2007, as autoridades irlandesas apresentaram as suas observações sobre a decisão de início do procedimento.

(3) A decisão de início do procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre o auxílio.

(4) A Comissão recebeu observações de 12 partes interessadas. A Comissão transmitiu as observações em causa à Irlanda, dando-lhe a oportunidade de sobre elas se pronunciar; as suas observações foram recebidas por carta de 26 de fevereiro de 2008.

(5) Por carta de 24 de abril de 2008, as autoridades irlandesas apresentaram à Comissão uma cópia da Lei relativa à autoridade dos transportes de Dublim, de 2008, que tinha sido recentemente publicada.

(6) Por mensagem de correio eletrónico de 12 de fevereiro de 2009, as autoridades irlandesas apresentaram à Comissão uma cópia da Revisão do Custo e Eficiência da Dublin Bus e da Bus Éireann.

(7) Em 25 de março de 2009, realizou-se uma videoconferência a pedido das autoridades irlandesas. Esta reunião foi seguida do envio de informações adicionais pelas autoridades irlandesas, como solicitado pela Comissão, por carta datada de 30 de abril de 2009.

(8) Por carta de 19 de janeiro de 2010, as autoridades irlandesas apresentaram à Comissão uma cópia do contrato de serviço público celebrado, em 1 de dezembro de 2009, entre a Autoridade Nacional dos Transportes e a Dublin Bus.

(9) Uma vez que o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho (5) entrou em vigor em 3 de dezembro de 2009, a Comissão solicitou às autoridades irlandesas e às partes interessadas, por cartas e mensagens de correio eletrónico de 30 de março de 2010, que apresentassem as suas observações sobre a compatibilidade das medidas em causa com o novo regulamento. Por carta de 25 de maio de 2010, a Comissão recebeu observações das autoridades irlandesas. A Comissão recebeu igualmente observações de três das partes interessadas.

(10) Em 14 de fevereiro de 2011, a Comissão solicitou informações complementares à Irlanda, que as autoridades irlandesas transmitiram por carta de 15 de abril de 2011.

(11) Em 19 de setembro de 2011, a Comissão solicitou informações complementares às autoridades irlandesas. A pedido das autoridades irlandesas, realizou-se uma teleconferência em 14 de outubro de 2011. Essa reunião foi seguida do envio de informações adicionais pelas autoridades irlandesas por carta datada de 9 de novembro de 2011.

(12) Em 13 de setembro de 2012, teve lugar uma reunião com as autoridades irlandesas, em Dublim, a pedido da Comissão. Na sequência desta reunião, a Comissão solicitou informações complementares às autoridades irlandesas, por mensagem de correio eletrónico de 19 de setembro de 2012, à qual a Irlanda respondeu por carta de 23 de novembro de 2012.

(13) Em 21 de fevereiro de 2014, a Comissão solicitou informações complementares à Irlanda, que as autoridades irlandesas facultaram por carta de 15 de maio de 2014.

2. AS PARTES

2.1. O autor da denúncia

(14) O autor da denúncia, o Conselho dos Transportes e Turismo em Autocarro, trata-se do órgão representativo das empresas de transporte privado independentes que exploram serviços de transporte (incluindo serviços regulares de longa distância nacionais e internacionais, serviços de transporte rural, urbano e suburbano, serviços de transporte escolar, assim como serviços de turismo interno, turismo emissor e de aluguer geral) na Irlanda, numa base comercial.

2.2. Os beneficiários

(15) Os destinatários dos alegados auxílios estatais ilegais são a Bus Éireann e a Dublin Bus. Estes operadores de autocarros são sociedades anónimas, inteiramente detidas pelo CIÉ (6).

2.2.1. Bus Éireann

(16) A Bus Éireann fornece serviços de autocarro em toda a Irlanda, com exceção dos serviços urbanos de Dublim, utilizando recursos próprios ou subcontratados. Os serviços fornecidos incluem serviços de autocarro de longa distância «Expressway», serviços de autocarro urbanos, suburbanos e regionais, serviços municipais, serviços de transporte internacional por autocarro da Eurolines, serviços de transporte escolar e serviços complementares, tais como aluguer de autocarros, excursões, inspeção de veículos, contratos de manutenção e serviços de entrega de encomendas.

(17) Os serviços de transporte escolar são explorados em nome do Ministério da Educação e das Qualificações (7).

2.2.2. Dublin Bus

(18) A atividade principal da Dublin Bus consiste em prestar serviços de autocarro urbanos e suburbanos na área metropolitana de Dublim (incluindo a cidade e condado de Dublim, bem como as regiões contíguas). Além disso, a Dublin Bus está presente em três setores de atividade comercial: visitas turísticas, Airlink Airport Express (autocarros de ligação ao aeroporto) e aluguer de autocarros/eventos especiais.

3. QUADRO JURÍDICO NACIONAL QUE ABRANGE AS MEDIDAS

3.1. Legislação relativa aos transportes

(19) O artigo 15.o, n.o 1, da Lei relativa aos transportes, de 1950, impôs ao CIÉ, como dever geral, «prestar ou assegurar ou promover a prestação de um sistema de transportes públicos eficiente, económico, conveniente e devidamente integrado» para os passageiros de transportes rodoviários, tendo em conta a segurança da operação e o incentivo do desenvolvimento económico nacional.

(20) O artigo da Lei relativa aos transportes, de 1950, mencionado no considerando precedente foi revogado pela Lei relativa aos transportes, de 1958, cujo artigo 7.o prevê que: «Cabe ao Conselho [CIÉ] fornecer serviços de transporte económicos, eficientes e razoáveis, tendo em conta a segurança da operação, o incentivo do desenvolvimento económico nacional e a manutenção de condições de trabalho justas para os seus empregados».

(21) A Lei relativa aos transportes (reorganização do CIÉ), de 1986, estabelece os principais objetivos e missões da Bus Éireann e da Dublin Bus. O artigo 8.o, n.o 2, da referida lei prevê que «o objetivo principal da empresa irlandesa de transporte por autocarro deve ser indicado no seu ato constitutivo como sendo a prestação, dentro do Estado e entre este e o estrangeiro, de um serviço de transporte rodoviário de passageiros, exceto na medida em que esse serviço seja prestado pela empresa Dublin Bus, e a prestação de serviços complementares, e, para esses fins, exercer as funções confiadas nessa matéria ao Conselho [CIÉ] pela Lei de 1950 ou por qualquer outro instrumento legal». O artigo 8.o, n.o 3, da referida lei especifica que «[o] principal objetivo da empresa Dublin Bus deve ser indicado no ato constitutivo como sendo a prestação de um serviço de transporte rodoviário de passageiros para a cidade e o condado de Dublim e as áreas contíguas e prestar serviços suplementares, dentro do Estado e entre este e o estrangeiro, e, para esses fins, exercer as funções confiadas nessa matéria ao Conselho pela Lei de 1950 ou por qualquer outro instrumento legal». Além disso, nos termos do artigo 8.o, n.o 10, da Lei relativa aos transportes (reorganização do CIÉ), de 1986, o CIÉ e as suas empresas de transporte por autocarro devem ter em conta o seu papel social e a necessidade de manter os melhores serviços de transporte público possíveis dentro dos limites dos recursos financeiros à sua disposição.

(22) As autoridades irlandesas explicaram ainda que as tarifas de bordo (incluindo as tarifas normais para adultos em todas as categorias de serviços e as tarifas para crianças em idade escolar nos serviços urbanos) (8) cobradas pela Dublin Bus e pela Bus Éireann são objeto de controlo pelo ministro dos Transportes no que se refere ao valor máximo passível de ser cobrado. Nenhuma das empresas está autorizada a aumentar as tarifas sem o consentimento prévio do Ministério dos Transportes. As tarifas cobradas pelos operadores privados não estão sujeitas a quaisquer procedimentos de notificação ou de controlo.

(23) Desde 10 de janeiro de 2001 que ambos os operadores de autocarros do CIÉ são obrigados por uma orientação ministerial (9) a comunicar ao Ministério dos Transportes os novos serviços propostos ou as alterações propostas aos serviços existentes com uma antecedência de, pelo menos, quatro semanas antes da sua introdução. Tal notificação por parte dos operadores de autocarros do CIÉ deve ser apoiada por informações completas sobre os serviços propostos. Sempre que o Ministério dos Transportes determinar que os serviços propostos entrariam em conflito com qualquer serviço rodoviário de passageiros licenciado existente, as empresas do CIÉ são obrigadas a solicitar formalmente o consentimento do ministro dos Transportes, nos termos do artigo 25.o da Lei relativa aos transportes, de 1958.

3.2. Protocolos de acordo

(24) De 2003 a 2009, o pagamento de uma indemnização à Dublin Bus e à Bus Éireann foi objeto de memorandos de entendimento anuais com ambas as empresas. As autoridades irlandesas explicaram que os memorandos de entendimento identificam a qualidade (incluindo a qualidade dos serviços de apoio ao cliente, a limpeza, a idade dos autocarros, a acessibilidade, etc.) e a quantidade (incluindo o número de autocarros, quilómetros percorridos, clientes transportados, etc.) dos serviços a fornecer por cada uma das empresas em troca dos pagamentos do Tesouro. Além disso, os requisitos financeiros e operacionais e os mecanismos de controlo e de notificação são regulados por esses memorandos de entendimento.

(25) De 2005 a 2008, o pagamento de uma fração fixa da subvenção a cada uma das empresas de exploração estava dependente do cumprimento de determinados critérios de desempenho definidos nos memorandos de entendimento.

3.3. Planos nacionais de desenvolvimento

(26) Os planos nacionais de desenvolvimento abrangem todos os setores da economia e têm como principal objetivo a melhoria da infraestrutura económica e social da Irlanda. As atividades dos planos nacionais de desenvolvimento são financiadas através de fundos públicos, privados e da União (10). Os planos nacionais de desenvolvimento analisados pela presente decisão correspondem aos períodos de 2000-2006 e de 2007-2013. O plano nacional de desenvolvimento de 2007-2013 foi interrompido em 2011 e substituído pelo plano de investimento de infraestruturas e capital de 2012-2016.

3.4. Autoridade Nacional dos Transportes e novos contratos de serviço público

(27) Em 14 de abril de 2008, as autoridades irlandesas publicaram a Lei relativa à autoridade dos transportes de Dublim, de 2008, com vista a «facilitar a criação de uma nova autoridade para os transportes, globalmente responsável pela coordenação dos transportes e gestão do tráfego, assim como pela afetação de capital e pelo financiamento atual dos transportes públicos da área metropolitana de Dublim». Subsequentemente, a Lei relativa à regulamentação dos transportes públicos, de 2009, rebatizou a nova autoridade «Autoridade Nacional dos Transportes». A nova autoridade assumiu a nível nacional a responsabilidade da regulamentação dos serviços públicos de transporte de passageiros por autocarro.

(28) O artigo 48.o, n.o 1, alínea b), da Lei relativa à autoridade dos transportes de Dublim, de 2008, estabelece que «sempre que a autoridade [nacional dos transportes] se propuser garantir o fornecimento de serviços de transporte público de passageiros, […] deve […] fazê-lo em conformidade com um contrato de prestação de serviços de transportes públicos».

(29) Em 1 de dezembro de 2009, a Autoridade Nacional dos Transportes assinou dois contratos de serviço público em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1370/2007, relativamente a compensações por obrigações de serviço público («OSP»), por um período de cinco anos. Foi celebrado um contrato com a Dublin Bus relacionado com serviços na área metropolitana de Dublim e o outro com a Bus Éireann relativo a serviços no resto do país. Simultaneamente, os memorandos de entendimento supramencionados (ver secção 3.2) foram suspensos.

(30) Uma vez que a decisão de início do procedimento não abrange tais contratos de serviço público, a análise efetuada na presente decisão em relação à compensação anual de funcionamento concedida pela Irlanda à Dublin Bus e à Bus Éireann pelos serviços de transporte por autocarro urbanos, suburbanos e regionais, limita-se ao período anterior a 1 de dezembro de 2009, data em que os referidos contratos começaram a regular esses serviços.

(31) As autoridades irlandesas, numa carta dirigida à Comissão, de 23 de novembro de 2012, especificaram que «[…] as subvenções em capital pagas à Dublin Bus e à Bus Éireann, incluindo as subvenções para novos autocarros, […] foram atribuídas nos termos do disposto na Lei relativa à autoridade dos transportes de Dublim, de 2008. Estes pagamentos decorreriam ao abrigo do artigo 45.o da referida lei, que permite à autoridade nacional dos transportes financiar infraestruturas de transportes públicos e/ou do artigo 49.o, que prevê o financiamento de contratos de serviços de transportes públicos».

(32) De acordo com o artigo 45.o, n.o 1, da Lei relativa à autoridade dos transportes de Dublim, de 2008, «a autoridade [nacional dos transportes] pode, nas condições que considere adequadas, conceder subvenções às autoridades dos transportes públicos ou terceiros a partir de fundos disponibilizados pelo Oireachtas [Parlamento nacional irlandês], para assegurar infraestruturas de transportes públicos afetas a essas autoridades ou terceiros […]».

(33) Segundo o artigo 49.o, n.o 1, da Lei relativa à autoridade dos transportes de Dublim, de 2008, «quando a autoridade [nacional dos transportes] celebra um contrato de serviços de transporte público ao abrigo do artigo 48.o, pode, sob reserva de todas as condições que considere adequadas, efetuar pagamentos à operadora de transportes públicos em causa a partir de fundos fornecidos pelo Oireachtas ou de outra forma disponibilizados, para efeitos da prestação dos serviços de transporte público de passageiros referidos nesse contrato».

(34) À luz dos considerandos 31 a 33, e uma vez que a decisão de início do procedimento não abrange subvenções concedidas ao abrigo da Lei relativa à autoridade dos transportes de Dublim, de 2008, a apreciação do financiamento, por parte da Irlanda, de novos autocarros e de infraestruturas para estas duas empresas, limita-se na presente decisão ao período anterior a 1 de dezembro de 2009, data em que entrou em vigor a parte dessa lei que contém os artigos referidos nos considerandos 31 a 33 (11).

3.5. Acordos relativos ao sistema de transporte escolar

(35) A Bus Éireann gere o sistema de transporte escolar em nome do Ministério da Educação e das Qualificações.

(36) Desde 1967 que o sistema era gerido pelo CIÉ; em 1986 (12), com a entrada em vigor da Lei relativa aos transportes (reorganização do CIÉ), passou a ser gerido pela Bus Éireann. As disposições financeiras originais para o sistema foram estabelecidas num acordo contabilístico de 1968 (13), que descreve os custos elegíveis para reembolso à época da instauração do sistema. Todavia, as autoridades irlandesas confirmaram que as atuais disposições contabilísticas têm por base um acordo atualizado de 1975 (14).

(37) A maioria dos serviços do sistema de transporte escolar são atualmente subcontratados pela Bus Éireann a operadores de autocarros do setor privado.

(38) Os memorandos de entendimento anuais da Bus Éireann não dizem respeito ao sistema de transporte escolar, que as autoridades irlandesas não consideram uma OSP e que é classificado nas contas da Bus Éireann como um serviço comercial (ver secção 4.4).

4. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS

4.1. Compensação anual de funcionamento pelos serviços urbanos, suburbanos e regionais

(39) As autoridades irlandesas apoiam a Bus Éireann e a Dublin Bus através do pagamento de compensações anuais pela prestação dos serviços públicos de transporte por autocarro abrangidos por uma OSP.

(40) Os serviços da Bus Éireann abrangidos por uma OSP são todos serviços urbanos, suburbanos e regionais (Stage Carriage e serviços municipais). Outros serviços da Bus Éireann, tais como os serviços inter-regionais «Expressway» de longa distância, alugueres privados, visitas turísticas de um dia, serviços de transporte internacional por autocarro da Eurolines e o sistema de transporte escolar, não são abrangidos por uma OSP e, segundo a Irlanda, a empresa contabiliza-os como serviços comerciais.

(41) Os serviços da Dublin Bus abrangidos por uma OSP são os serviços municipais urbanos em funcionamento na área metropolitana de Dublim. Outros serviços da Dublin Bus, nomeadamente as visitas turísticas, o Airlink Airport Express (autocarros de ligação ao aeroporto) e o aluguer de autocarros/eventos especiais, não se encontram abrangidos por uma OSP e a empresa contabiliza-os como serviços comerciais.

(42) Durante período de 2003 a 2009, as autoridades irlandesas pagaram ao CIÉ as compensações anuais estabelecidas no Quadro 1 para a Bus Éireann e a Dublin Bus pela exploração dos serviços sujeitos a obrigações de serviço público. Quadro 1 Compensação de funcionamento por OSP (milhões de EUR) Ano Bus Éireann Dublin Bus 2003 22,9 53,9 2004 24,0 61,8 2005 25,2 64,9 2006 30,5 71,8 2007 36,6 80,1 2008 41,8 85,6 2009 49,4 83,2 Total 207,5 447,4 Total (combinado) 654,9

(43) As autoridades irlandesas afirmam que estas compensações são exclusivamente utilizadas para cobrir o funcionamento dos serviços sujeitos a OSP e não para subsidiar os serviços comerciais das empresas de transporte por autocarro. Além disso, quaisquer lucros gerados pelos serviços comerciais de qualquer uma das empresas são utilizados para subsidiar de forma cruzada os serviços sujeitos a OSP deficitários e a Bus Éireann, em especial, tem apoiado os seus serviços sujeitos a OSP através dos seus serviços comerciais rentáveis.

(44) Entre 2003 e 2009, as compensações anuais eram previamente definidas em memorandos de entendimento que ambas as empresas de transporte por autocarro celebravam anualmente com o Ministério dos Transportes. Esses memorandos de entendimento descreviam igualmente os serviços de transporte por autocarro prestados.

4.2. Financiamento de novos autocarros

(45) As autoridades irlandesas apoiam também a Bus Éireann e Dublin Bus através de subvenções destinadas ao financiamento de novos autocarros, ao abrigo dos planos nacionais de desenvolvimento.

(46) Entre 2000 e 2008, foram concedidas subvenções ao CIÉ, para os seus operadores de autocarros, a fim de assegurar a exploração dos serviços sujeitos a OSP, tal como indicado no Quadro 2. O exame da presente decisão no que se refere às subvenções atribuídas para financiar novos autocarros tem início em 2000, uma vez que este é o primeiro ano do plano nacional de desenvolvimento de 2000-2006 (15), e termina em 2009 (16). Quadro 2 Subvenções em capital para a substituição da frota (milhões de EUR) Ano Bus Éireann (17) Dublin Bus 2000 6,5 24,2 2001 17,1 15,4 2002 2,3 14,8 2003 8,4 5,7 2004 — — 2005 — 5,3 2006 — 24,9 2007 32,1 21,4 2008 40,4 18,2 2009 0,1 — Total 106,9 129,9 Total (combinado) 236,8

(47) As autoridades irlandesas declararam que as subvenções são pagas à Bus Éireann e à Dublin Bus como compensações parciais referentes à aquisição de veículos que apenas sejam utilizados na exploração de serviços sujeitos a OSP e que tais subvenções têm por efeito reduzir o pagamento anual de compensações por OSP.

(48) No entanto, o financiamento indicado no Quadro 2 representa apenas uma parte do orçamento para a aquisição de veículos destinados a serviços sujeitos a OSP, uma vez que alguns dos veículos são total ou parcialmente adquiridos através dos recursos próprios da Bus Éireann e da Dublin Bus. Quando tal se verifica, a frota pode ser utilizada tanto em serviços comerciais como em serviços sujeitos a OSP.

(49) A demonstração de resultados das OSP inclui um custo de depreciação relativo à utilização desses veículos em serviços sujeitos a OSP. No caso de se tratar de um veículo cuja aquisição só tenha sido parcialmente financiada pela subvenção, a demonstração de resultados das OSP inclui, no que se refere à utilização do referido veículo em serviços sujeitos a OSP, um custo de depreciação proporcional à contribuição da empresa de transporte.

(50) A aquisição de autocarros utilizados para fins comerciais é da inteira responsabilidade das empresas de transporte por autocarro.

4.3. Financiamento de infraestruturas dedicadas

(51) As autoridades irlandesas concederam igualmente ao CIÉ, ao abrigo dos planos nacionais de desenvolvimento, subvenções para efeitos de investimento em infraestruturas para serviços de transporte por autocarro, destinadas, nomeadamente, à modernização das paragens de autocarros e a construção de uma nova garagem de autocarros em Dublim.

(52) Os montantes dessas subvenções, no período de 2000 a 2008, encontram-se indicados no Quadro 3. As subvenções destinadas a infraestruturas dedicadas analisadas pela presente decisão tiveram início em 2000, uma vez que este é o primeiro ano do plano nacional de desenvolvimento de 2000-2006 (18), e terminam em 2009 (19). Quadro 3 Subvenções em capital para infraestruturas (milhões de EUR) Ano Bus Éireann Dublin Bus 2000 — 4,6 2001 2,8 7,9 2002 1,6 15,4 2003 3,4 8,2 2004 5,5 7,3 2005 1,3 6,3 2006 1,7 3,1 2007 — 4 2008 — — 2009 4 — Total 16,3 52,8 Total (combinado) 69,1

(53) As autoridades irlandesas declararam que o financiamento de novas infraestruturas e instalações operacionais foi concedido exclusivamente com vista a assegurar o cumprimento das OSP e porque a modernização das infraestruturas era necessária para cumprir os requisitos de acessibilidade e de qualidade impostos por estas OSP.

(54) A infraestrutura em causa é propriedade do CIÉ e, segundo as autoridades irlandesas, não foi modernizada ao longo dos anos por forma a satisfazer os requisitos de funcionamento, de segurança e as exigências dos clientes.

(55) As subvenções, juntamente com fundos provenientes dos recursos próprios, permitiram às empresas modernizar as instalações para que estas respeitassem as normas exigidas, em especial, no que respeita a facilitar as viagens de pessoas com mobilidade reduzida.

(56) Tanto a Dublin Bus como a Bus Éireann beneficiaram de financiamento que foi utilizado na aquisição de garagens de autocarros e instalações de manutenção e para cobrir o custo das obras necessárias para melhorar a acessibilidade em paragens e estações de autocarro.

(57) No caso da Bus Éireann, o grosso do financiamento destinado às infraestruturas/instalações operacionais foi utilizado na modernização das estações de autocarros que utiliza em todo o país. Tais modernizações visaram a melhoria da acessibilidade, a colocação de bermas abauladas e uma série de outras medidas conexas.

(58) O financiamento da Bus Éireann inclui as contribuições do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional ao abrigo do seu programa Interreg.

(59) Em Dublim, o aumento do número de autocarros necessários para serviços sujeitos a OSP levou à necessidade de mais capacidade de garagem. Consequentemente, em 2004 foi construída a garagem de Harristown. Esse projeto representa 22 milhões de euros das subvenções pagas à Dublin Bus destinadas a infraestruturas/instalações operacionais. O custo total da garagem de Harristown ascendeu a 42,1 milhões de euros, dos quais 22 milhões de euros foram financiados através de subvenções e 20,1 milhões de euros através da contribuição própria do CIÉ/Dublin Bus. Os autocarros estacionados em Harristown funcionam unicamente em serviços sujeitos a OSP.

(60) O acesso físico a todas as instalações da infraestrutura apoiadas pelas subvenções indicadas no Quadro 3 está limitado aos veículos da Dublin Bus e da Bus Éireann.

4.4. Sistema de transporte escolar

4.4.1. Descrição do sistema

(61) A Bus Éireann gere o sistema de transporte escolar em nome do Ministério da Educação e das Qualificações. Desde 1967 que o sistema era gerido pelo CIÉ; em 1986 (20), com a entrada em vigor da Lei relativa aos transportes (reorganização do CIÉ), passou a ser gerido pela Bus Éireann.

(62) O sistema destina-se principalmente às crianças das zonas rurais que, em virtude do lugar onde residem, poderiam de outro modo ter dificuldade em frequentar assiduamente as aulas. Para poderem beneficiar deste sistema, os alunos devem viver para além de uma determinada distância da escola mais próxima, embora seja normalmente concedido transporte entre a casa e a escola a certos alunos com necessidades especiais.

(63) Através do sistema, 135 000 crianças são transportadas diariamente em transportes escolares até às escolas primárias e secundárias, incluindo cerca de 8 000 crianças com necessidades educativas especiais e 9 000 crianças que viajam em transportes regulares por autocarro e ferroviários, incluindo os de operadores privados.

(64) A Bus Éireann gere uma frota de 700 autocarros escolares ao abrigo do sistema. Os operadores privados com contrato com a Bus Éireann operam 3 000 veículos adicionais.

(65) As autoridades irlandesas afirmam que 86 % dos serviços são atualmente fornecidos por empresas do setor privado, e que esta percentagem tem vindo a aumentar de forma gradual nos últimos anos.

(66) O sistema é gerido através dos 11 escritórios regionais da Bus Éireann, cujas funções são coordenadas pela sede da empresa, em Dublim.

(67) Para além da gestão da sua própria frota de autocarros escolares, as funções administrativas da Bus Éireann no âmbito do sistema incluem: — a contratação de operadores privados e o pagamento das contas do contratante; — o acompanhamento contínuo das operações do contratante; — o planeamento da prestação de novos serviços, incluindo itinerários e horários; — a revisão anual de todas as rotas por forma a refletir as alterações no número de alunos; — a avaliação da elegibilidade dos alunos; — a recolha e contabilização das contribuições dos alunos; — a emissão de bilhetes/passes para os alunos; — o controlo de todos os condutores e revisores, em conjugação com o serviço da polícia; — a supervisão corrente e o acompanhamento do desempenho dos serviços e do cumprimento das normas; — todo o apoio administrativo necessário para o funcionamento do sistema e a responsabilidade pelo mesmo enquanto serviço do Estado.

4.4.2. Disposições financeiras relativas ao sistema de transporte escolar

(68) As disposições financeiras relativas ao sistema de transporte escolar foram estabelecidas num acordo contabilístico de 1968 (21), que foi atualizado em 1975 (22).

(69) As autoridades irlandesas observam que, ao abrigo dessas disposições, o Ministério da Educação e das Qualificações reembolsa a Bus Éireann numa base de «recuperação dos custos» e que o reembolso se refere a uma série de custos diretos identificáveis como sendo decorrentes do funcionamento e da gestão do sistema, acrescidos de uma percentagem dos custos indiretos incorridos pela Bus Éireann, calculados segundo uma fórmula acordada, menos as receitas das taxas cobradas aos pais dos alunos que utilizam o sistema.

(70) A fórmula para o cálculo dos custos indiretos incorridos foi fixada em 13 % de certos custos diretos definidos no Acordo de 1975. Porém, na sequência de negociações entre o Ministério da Educação e das Qualificações e a Bus Éireann, foi acordado um valor máximo para esta taxa, que ascendeu a 16,7 milhões de euros em 2011, ou seja, o equivalente a 10,7 % das despesas em questão nesse ano, tendo depois sido fixado em 15 milhões de euros para 2012 e 2013 (23).

(71) Os custos do pagamento de subcontratantes do setor privado representam uma grande proporção do total dos custos diretos, uma vez que os serviços de transporte escolar são maioritariamente adjudicados a terceiros, em vez de ser utilizada a frota de autocarros da própria Bus Éireann para esse fim.

(72) Às famílias dos alunos elegíveis do ensino pós-primário (ensino secundário) são cobradas taxas modestas em cada período letivo, tal como passou a acontecer com as famílias dos alunos do ensino primário a partir do ano letivo de 2011/2012. São cobradas taxas mais elevadas às famílias de crianças que beneficiam do sistema mas que não são elegíveis, independentemente da escola que frequentam.

(73) O Ministério da Educação e das Qualificações (24) publica as últimas demonstrações financeiras anuais auditadas do sistema. Os custos anuais do serviço, as taxas pagas pelos pais (contribuições cobradas por período por aluno), o pagamento anual à Bus Éireann (montante líquido exigível) e os pagamentos efetuados aos contratantes, desde 2000, encontram-se resumidos no Quadro 4: Quadro 4 Sistema de transporte escolar (milhões de EUR) Ano Custo Taxas cobradas aos pais Montante exigível ao Ministério da Educação e das Qualificações Pagamentos a subcontratantes 2000 66,3 6,1 60,1 33,3 2001 77,5 6,1 71,3 40,7 2002 93,7 6,3 87,4 47,3 2003 99,1 6,5 92,6 52,9 2004 100,9 6,3 94,6 55,4 2005 112,6 6,6 106,0 64,0 2006 134,7 6,6 128,1 80,2 2007 152,8 6,6 146,2 96,4 2008 170,8 8,8 162,0 108,9 2009 171,0 11,6 159,4 106,4 2010 165,7 11,7 154,0 105,5 2011 163,3 11,5 151,8 105,5 2012 162,0 12,6 149,5 106,1 2013 162,5 12,8 149,8 109,2

(74) Os veículos utilizados no sistema de transporte escolar foram geralmente aproveitados de outras partes da frota da Bus Éireann. A lógica subjacente é a de que os autocarros mais antigos permanecem aptos para tarefas que impliquem uma quilometragem inferior, como é o caso do transporte escolar. Por conseguinte, tendo em conta que a Bus Éireann forneceu os autocarros para o sistema, é incluído um custo de depreciação nos custos diretos exigíveis ao Ministério da Educação e das Qualificações.

(75) No período de 2005 a 2008, registou-se uma exceção a esta prática de gestão «em cascata», quando o Governo decidiu modernizar a frota de autocarros escolares, a fim de reforçar a segurança. No mesmo período, o Ministério da Educação e das Qualificações concedeu à Bus Éireann um financiamento no valor de 24,6 milhões de euros para a aquisição de 161 novos autocarros escolares. Este financiamento é suplementar aos montantes estabelecidos no Quadro 4 no que se refere aos pagamentos anuais. Não são incluídos quaisquer custos de depreciação em relação a estes autocarros visto que foram integralmente financiados pelo Ministério da Educação e das Qualificações (25).

4.5. Financiamento da formação no domínio da sensibilização para a deficiência

(76) A Irlanda está empenhada no desenvolvimento de serviços de transporte acessíveis que satisfaçam as necessidades de acessibilidade de todos os cidadãos, incluindo as das pessoas com deficiência. Por conseguinte, o plano nacional de desenvolvimento de 2000-2006 incluía uma provisão de 13 milhões de euros para melhorar a acessibilidade dos transportes públicos, das infraestruturas e instalações de transporte tanto a nível público como privado.

(77) Parte deste financiamento foi utilizado em melhorias ao nível da acessibilidade nas infraestruturas, descritas nos considerandos 53 a 57. No entanto, a partir de 2001, o Ministério dos Transportes apoiou também a formação no domínio da sensibilização para a deficiência de modo a melhorar os serviços prestados pelos operadores de transportes públicos e privados a pessoas com deficiência. Os operadores de transporte por autocarro utilizaram este financiamento para formar o pessoal que lida mais diretamente com o público, como, por exemplo, os motoristas e o pessoal das bilheteiras.

(78) À data da decisão de início do procedimento, apenas a Dublin Bus, a Bus Éireann e a Veolia Transport tinham programas de formação no domínio da sensibilização para a deficiência e as autoridades irlandesas declararam que, no âmbito do conceito de «transporte para todos», («Transport for All»), o Ministério dos Transportes estava a considerar a possibilidade de prestar apoio à formação no domínio da sensibilização para a deficiência em todos os setores de operadores de autocarros privados.

(79) O programa de formação no domínio da sensibilização para a deficiência ministrado ao pessoal da Bus Éireann teve início em novembro de 2001 e foi realizado em todo o país e, em 2002, teve início um programa semelhante para a Dublin Bus.

(80) Ao longo do período de 2001 a 2003, a Dublin Bus e a Bus Éireann receberam cofinanciamento destinado a formação no domínio da sensibilização para a deficiência, conforme indicado no Quadro 5: Quadro 5 Ano Financiamento para o pessoal (EUR) Custos suportados pela (EUR) Bus Éireann Dublin Bus Bus Éireann Dublin Bus 2001 374 827 — 127 450 — 2002 300 000 54 943 323 833 54 943 2003 194 205 61 617 46 717 61 617 Total por empresa 869 032 116 560 498 000 116 560 Total CIÉ 985 592 661 560 (26)

(81) O financiamento foi concedido ao CIÉ e, posteriormente, transferido para as contas da Dublin Bus e da Bus Éireann.

(82) Nos anos subsequentes, não foram concedidas à Bus Éireann ou à Dublin Bus quaisquer subvenções para formação no domínio da sensibilização para a deficiência. Em vez disso, essa formação passou a fazer parte da habitual formação de integração nessas empresas.

(83) Não obstante, atendendo à necessidade de uma formação equivalente no setor privado, foi disponibilizado financiamento para a formação no domínio da sensibilização para a deficiência a partir de 2006 e, em 2007 e 2008, o financiamento ascendeu a 25 550 euros, um valor que as autoridades irlandesas sublinham ter correspondido a 100 % do financiamento solicitado para este efeito pelo setor privado.

5. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO

5.1. Compensação para os serviços públicos de transporte por autocarro: compensação de funcionamento para serviços de autocarro urbanos, suburbanos e regionais e financiamento de novos autocarros, bem como do sistema de transporte escolar

5.1.1. Existência de auxílio

(84) No que respeita à existência de auxílio estatal, a Comissão considerou na decisão de início do procedimento que as autoridades irlandesas não tinham ainda fornecido elementos suficientes que lhe permitissem concluir que se encontravam sido preenchidos todos os critérios estabelecidos pelo acórdão Altmark (27). Com base nas informações prestadas pelas autoridades irlandesas, a Comissão não pôde excluir a possibilidade de as medidas constituírem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

5.1.2. Compatibilidade do auxílio

(85) Tendo em conta que a Bus Éireann e a Dublin Bus prestam serviços de autocarros regulares, entre outros, tratam-se de empresas que exploram serviços de transporte rodoviário. Por conseguinte, a Comissão considerou na decisão de início do procedimento que a Bus Éireann e a Dublin Bus estavam abrangidas pelo âmbito de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 do Conselho (28), atualmente revogado.

(86) De acordo com as autoridades irlandesas, a Lei relativa aos transportes, de 1950, a Lei relativa aos transportes, de 1958, e a Lei relativa aos transportes (reorganização do CIÉ), de 1986 (doravante designadas «Leis dos transportes») (29) impuseram uma OSP ao CIÉ e às suas filiais. A partir de 2003, as condições e o montante da compensação anual paga pelas autoridades irlandesas à Dublin Bus e à Bus Éireann ficaram sujeitas a memorandos de entendimento. As autoridades irlandesas declararam que não consideram os memorandos de entendimento com a Dublin Bus e Bus Éireann contratos de serviço público. Com base nas informações de que dispunha no momento em que foi aprovada a decisão de início do procedimento, a Comissão não pôde excluir a possibilidade de que os memorandos de entendimento devessem ser considerados contratos de serviço público.

(87) Nos termos do artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, o montante da compensação pela imposição unilateral de uma OSP deve limitar-se à diferença entre os custos resultantes do cumprimento da obrigação e as receitas geradas pela obrigação. Assim, na decisão de início do procedimento, a Comissão considerou que uma avaliação de compatibilidade ao abrigo do referido regulamento teria de verificar se a compensação paga pelas autoridades irlandesas se limitava à diferença entre os custos resultantes do cumprimento das obrigações de serviço público e as receitas geradas pela venda de bilhetes de autocarro. Com base nas informações disponíveis a essa data, a Comissão teve dúvidas quanto a se a Bus Éireann e a Dublin Bus não tinham sido objeto de compensação excessiva. Ambas as filiais do CIÉ exploram igualmente serviços que não correspondem ao conceito de OSP (os chamados «serviços comerciais») e podem utilizar autocarros que beneficiaram de financiamentos públicos para explorar os referidos serviços. Por conseguinte, a Comissão não pôde concluir que a compensação se limitava às despesas incorridas no cumprimento de OSP. Nessa fase, a Comissão não dispunha de informações suficientes que lhe permitissem determinar se as autoridades irlandesas tinham calculado a compensação para cumprimento das «obrigações tarifárias», definidas no artigo 2.o, n.o 5, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, em conformidade com os artigos 11.o, 12.o e 13.o do referido regulamento.

(88) A Comissão também teve dúvidas se as medidas em questão estariam em conformidade com as disposições do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, no caso de serem consideradas uma compensação pelo cumprimento de OSP.

(89) Do mesmo modo, no que se refere ao transporte escolar, a Comissão teve dúvidas se os acordos entre as autoridades irlandesas e a Bus Éireann estariam em conformidade com as disposições do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, no caso de serem considerados uma compensação pelo cumprimento de OSP. No momento em que a decisão de início do procedimento foi aprovada, a Comissão dispunha de informações incompletas sobre os termos das disposições contratuais, as receitas geradas e os custos dos serviços de transporte escolar fornecidos.

5.2. Financiamento de infraestruturas dedicadas

5.2.1. Existência de auxílio

(90) No que respeita à existência de um auxílio estatal, a Comissão considerou na decisão de início do procedimento que estava preenchida a condição de o auxílio ser concedido por um Estado-Membro ou através de recursos estatais. Além disso, a Comissão observou que a utilização das infraestruturas parecia estar exclusivamente limitada à Bus Éireann e à Dublin Bus e que a medida poderia constituir uma vantagem económica seletiva na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Por conseguinte, a Comissão não pôde excluir a possibilidade de as subvenções ao investimento em infraestrutura constituírem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

5.2.2. Compatibilidade do auxílio

(91) Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto a se as estações e paragens de autocarro, garagens e instalações de manutenção constituíam uma OSP unilateralmente imposta ou se as subvenções ao investimento em infraestrutura foram objeto de contratos de serviço público.

(92) As autoridades irlandesas alegaram que as subvenções ao investimento em infraestrutura estavam abrangidas pela isenção do artigo 93.o do Tratado, referente às necessidades de coordenação dos transportes e às obrigações de serviço público. A Comissão considerou que era necessário analisar a compatibilidade das subvenções diretamente com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado. No entanto, a Comissão manifestou dúvidas na decisão de início do procedimento quanto a se as medidas em causa eram contrárias ao interesse comum e se, no presente caso, se encontravam preenchidos os critérios de compatibilidade do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado.

5.3. Financiamento da formação no domínio da sensibilização para a deficiência

(93) No momento em que foi aprovada a decisão de início do procedimento, as autoridades irlandesas não tinham facultado à Comissão as informações necessárias no que respeita à duração, ao orçamento, à intensidade e a outras condições relacionadas com o financiamento da formação no domínio da sensibilização para a deficiência, a fim de lhe permitir tomar uma posição sobre esta medida.

(94) Com base nas informações de que dispunha no momento em que aprovou a decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto à existência de um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(95) A Comissão considerou igualmente que, se tivesse chegado à conclusão de que a medida de formação constituía um auxílio estatal, o quadro jurídico adequado para avaliar a sua compatibilidade seria o Regulamento (CE) n.o 68/2001 da Comissão (30).

(96) No momento da adoção da decisão de início do procedimento, a Comissão não estava em condições de concluir que todas as disposições do Regulamento (CE) n.o 68/2001 tinham sido respeitadas e, portanto, se era aplicável a isenção da obrigação de notificação prevista no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado.

6. OBSERVAÇÕES DA IRLANDA

6.1. Contexto

(97) A Irlanda afirma que, nos últimos 15 a 20 anos, se tem observado uma mudança social e económica sem precedentes no país. Os maiores volumes de tráfego, o crescimento da população, a indústria, a mobilização de mão de obra, as alterações ao nível das aglomerações populacionais e as deslocações pendulares mais longas, realçaram as grandes deficiências nas infraestruturas e serviços de transportes. Desde o início da década de 1990 que, em resposta aos desafios urgentes, os planos nacionais de desenvolvimento para o desenvolvimento económico e social estabelecem as prioridades de investimento em matéria de infraestruturas e serviços de transporte para a rápida expansão da capacidade do sistema de transportes, através da melhoria e fornecimento de novos veículos, instalações e equipamento.

(98) Na qualidade de única instituição com obrigação legal de assegurar transportes públicos integrados, incluindo serviços sociais e económicos deficitários, o CIÉ e as suas filiais tornaram-se o centro do investimento público no setor dos transportes públicos. Em particular, devido aos seus serviços de rede amplos e integrados, estes operadores estavam numa boa posição para aumentar rapidamente a capacidade (deficitária) nas horas de ponta. Foi neste contexto que foi concedido o aumento de capital e o atual financiamento.

6.2. Auxílio existente

(99) A Irlanda considera que todas as medidas de auxílio abrangidas pela decisão de início do procedimento são auxílios existentes. No entanto, a Irlanda respondeu separadamente aos argumentos da Comissão no que respeita à compensação de funcionamento e ao financiamento de infraestruturas, sem prejuízo para a posição da Irlanda de que todas as medidas de auxílio em causa são auxílios existentes.

6.3. Compensação de funcionamento

(100) Foi concedida uma compensação ao CIÉ desde o final da década de 1950, que não sofreu qualquer alteração com a reorganização do CIÉ em empresas distintas, em 1986. O mecanismo de compensação também não foi alterado com a introdução dos memorandos de entendimento entre o Ministério dos Transportes e a Dublin Bus e a Bus Éireann, em 2003. Segundo a Irlanda, tratou-se simplesmente de uma alteração administrativa para uma melhor gestão do auxílio prestado ao CIÉ. O auxílio é concedido unicamente para financiar a obrigação legal de prestar os serviços públicos de transporte de passageiros estabelecidos nas Leis do Transporte.

(101) A Irlanda forneceu um acórdão do Supremo Tribunal irlandês sobre a falta de efeito jurídico ao abrigo do direito irlandês em matéria de memorandos de entendimento. A Irlanda declara que a remissão para o direito irlandês se justifica neste caso, uma vez que é alegado que a celebração dos memorandos de entendimento corresponde a uma alteração do regime legal da Irlanda; no entanto, este acórdão confirma que tal não pode ocorrer nos termos da legislação irlandesa.

(102) Além disso, a Irlanda salientou que a própria redação dos memorandos de entendimento estabelece que estes não produzem efeitos jurídicos e que o auxílio associado a esses memorandos é pago com base nos atos legislativos anteriores, mencionados no considerando 100.

(103) A Irlanda sustenta que este facto demonstra também que os memorandos de entendimento se baseiam no regime legislativo existente, em vigor desde 1950.

(104) A título subsidiário, a Irlanda alega que os pagamentos em questão satisfazem as quatro condições Altmark e que não é concedida qualquer vantagem económica à Bus Éireann ou à Dublin Bus. A título ainda mais subsidiário, a Irlanda alega que as obrigações estabelecidas no direito irlandês desde 1950 são OSP que satisfazem o disposto no Regulamento (CEE) n.o 1191/69 e que são compatíveis com o Tratado. Além disso, devido ao caráter da compensação paga, a Irlanda alega que esta equivale a auxílios ao funcionamento legais abrangidos pelo âmbito de aplicação das exceções previstas no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado. Por último, a Irlanda alega que o artigo 106.o, n.o 2, do Tratado é aplicável a empresas semelhantes ao CIÉ, à Bus Éireann e à Dublin Bus.

6.4. Planos nacionais de desenvolvimento

(105) A Irlanda observa que o plano nacional de desenvolvimento de 2000-2006 não é o termo de comparação correto para efeitos da avaliação da aplicação do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (31), uma vez que o financiamento concedido no âmbito do plano nacional de desenvolvimento de 1993-1999 equivale a um auxílio existente e que não foi aplicada qualquer alteração substancial a esse auxílio através da conclusão dos planos nacionais de desenvolvimento de 2000-2006 e 2007-2013.

(106) A Irlanda alega que o plano nacional de desenvolvimento é um documento político de alto nível que delineia as estratégias e prioridades de investimento do Governo e que, por conseguinte, os planos nacionais de desenvolvimento de 2000-2006 e 2007-2013 não têm qualquer efeito jurídico que constitua uma alteração substancial ao abrigo do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 659/1999.

(107) A Irlanda alega que o artigo 1.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 não deve ser aplicado a documentos pré-orçamentais de alto nível em matéria de política governamental.

(108) A Irlanda argumenta que os planos nacionais de desenvolvimento de 2000-2006 e 2007-2013 não afetam a substância efetiva do regime inicial nem o funcionamento intrínseco do plano nacional de desenvolvimento de 1993-1999. A substância efetiva e o funcionamento intrínseco dos planos nacionais de desenvolvimento enquanto documentos políticos não sofreram alterações. Dada a natureza política dos planos nacionais de desenvolvimento de 2000-2006 e 2007-2013, estes não são passíveis de alterar o caráter do plano nacional de desenvolvimento de 1993-1999 do ponto de vista jurídico. A título subsidiário, as eventuais modificações são simples aditamentos ao texto inicial do plano nacional de desenvolvimento.

6.5. Infraestruturas

(109) Segundo a Irlanda, o financiamento das infraestruturas teve por único objetivo cumprir as OSP. A modernização das infraestruturas era necessária para cumprir os requisitos de acessibilidade e de qualidade impostos pelas OSP. Caso seja necessário aplicar as condições Altmark, a compensação cumpre os quatro critérios estabelecidos pelo acórdão.

(110) Além disso, a Irlanda alega que o financiamento das infraestruturas é abrangido pela exceção prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado. A Irlanda alega que, como afirma a Comissão no considerando 185 da decisão de início do procedimento, a motivação das autoridades irlandesas no que respeita à concessão de apoio financeiro para as infraestruturas em questão foi o desenvolvimento regional, o reforço da acessibilidade em certas áreas, o aumento da mobilidade de pessoas com mobilidade reduzida e a proteção do ambiente através da promoção dos transportes públicos. O auxílio em questão aumenta a qualidade dos transportes públicos da Irlanda e contribui para objetivos de interesse comum, em conformidade com o plano nacional irlandês de acessibilidade «transporte para todos» («Transport for All»). Por conseguinte, a Irlanda alega que as melhorias das infraestruturas servem claramente objetivos de interesse geral definidos (melhores transportes públicos e melhoria dos serviços prestados ao público), e que essas melhorias são necessárias e proporcionais aos objetivos fixados.

(111) Por último, a Irlanda alega que o artigo 106.o, n.o 2, do Tratado é aplicável às empresas em causa — o CIÉ, a Bus Éireann e a Dublin Bus — e que essa disposição constitui uma exceção às outras regras do Tratado, incluindo as relativas aos transportes.

6.6. Formação no domínio da sensibilização para a deficiência

(112) Segundo a Irlanda, o financiamento é de caráter social, na medida em que visa a assistência à mobilidade das pessoas com deficiência.

(113) A melhoria das infraestruturas e dos serviços deve ser acompanhada de formação pertinente, caso se pretenda que os serviços de transporte público se tornem acessíveis às pessoas com deficiência. Por esta razão, foi inicialmente concedido financiamento ao grupo de empresas públicas detidas pelo CIÉ (enquanto principais prestadores de serviços de transporte público) com vista a desenvolver e implementar ações de formação de sensibilização para a deficiência. A formação em matéria de sensibilização para a deficiência tornou-se parte integrante dos processos de formação de integração dessas empresas públicas, tendo deixado de ser financiada pelos fundos destinados à melhoria da acessibilidade.

(114) A Irlanda argumenta que os fundos recebidos para efeitos de realização de um programa de formação de sensibilização para a deficiência não conferem uma vantagem económica à Dublin Bus ou à Bus Éireann. O programa prestou formação adequada para permitir ao pessoal atender às necessidades das pessoas com deficiências físicas e sensoriais. O programa respeitou plenamente as orientações do Governo irlandês, a regulamentação da União em matéria de contratos públicos e as políticas de adjudicação de contratos do CIÉ, tendo sido ainda objeto de acompanhamento pelo ministério competente.

(115) A Irlanda recorda, além disso, que se encontra disponível, desde 2006, financiamento da formação no domínio da sensibilização para a deficiência para operadores privados, sujeito às mesmas condições que as previstas para a Dublin Bus e a Bus Éireann.

(116) Segundo a Irlanda, o financiamento da formação em matéria de sensibilização para a deficiência não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Não falseia nem ameaça falsear a concorrência. Também não afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(117) Além disso, ou a título subsidiário, segundo as autoridades irlandesas, o financiamento desta formação é abrangido pela exceção prevista no artigo 107.o, n.o 2, alínea a), do Tratado, uma vez que, tendo em conta o carácter social de que se reveste, o facto de consumidores individuais com deficiência serem os beneficiários últimos da medida, e que é concedido sem qualquer discriminação em relação à origem dos produtos em causa, dado que o financiamento é disponibilizado a todos os operadores em igualdade de circunstâncias.

(118) Por último, ou em alternativa, o financiamento da formação no domínio da sensibilização para a deficiência é abrangido pela exceção prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado.

6.7. Compatibilidade do auxílio com base no Regulamento (CE) n.o 1370/2007

(119) Uma vez que o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 entrou em vigor em 3 de dezembro de 2009, a Comissão solicitou à Irlanda que enviasse as suas observações sobre a compatibilidade das medidas em questão com o mercado interno com base no referido regulamento.

(120) Na sua resposta, a Irlanda não acrescentou nada às suas respostas anteriores, que abrangiam a compatibilidade com os Regulamentos revogados (CEE) n.o 1191/69 e (CEE) n.o 1107/70, mas observou que tinham sido tomadas medidas para dar cumprimento ao disposto no Regulamento (CE) n.o 1370/2007, incluindo a assinatura de contratos de prestação de serviços públicos e a criação de uma nova autoridade para os transportes.

6.8. Sistema de transporte escolar

(121) A Irlanda refere que «o sistema de transporte escolar não é abrangido pelo mandato da Comissão, ou seja, as alegadas alterações dos memorandos de entendimento e dos planos nacionais de desenvolvimento». A Bus Éireann gere o sistema de transporte escolar em nome do Ministério da Educação e das Qualificações. Segundo a Irlanda, o sistema de transporte escolar não está, por conseguinte, sujeito a um controlo dos auxílios estatais, nem constitui uma OSP. No entanto, a Irlanda forneceu os pormenores adicionais sobre o sistema de transporte escolar solicitados na decisão de início do procedimento.

7. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

7.1. O autor da denúncia (Conselho dos Transportes e Turismo em Autocarro)

(122) De acordo com o autor da denúncia, a Irlanda concedeu e continua a conceder importantes montantes de auxílios estatais ilegais. O auxílio não é concedido numa base equitativa e não discriminatória e falseia claramente a concorrência no mercado interno. As medidas em causa constituem uma violação dos artigos 107.o, 108.o e 109.o do Tratado, e de várias outras disposições do direito comunitário (incluindo os artigos 102.o e 106.o do Tratado). Os auxílios estatais ilegais são nocivos quer para concorrência, quer para o interesse dos consumidores.

(123) Os auxílios em causa são pagos pela Irlanda a empresas totalmente detidas e controladas pelo Governo irlandês, mas que estão em clara concorrência com operadores privados em rotas reais e potenciais. As infraestruturas que foram financiadas através de auxílios estatais deveriam estar acessíveis a todos numa base não discriminatória. A exclusividade não é justificável quando as estações e paragens de autocarro se encontram situadas em rotas em que os operadores privados competem ou pretendem competir.

(124) A Irlanda alegou que, uma vez que os preços praticados pelo CIÉ são regulamentados, tal demonstra, de certa forma, um elemento social da prestação de serviços. A regulamentação de tarifas não determina que uma empresa esteja encarregada da exploração de uma OSP.

(125) De acordo com o autor da denúncia, o financiamento das frotas da Dublin Bus e da Bus Éireann constitui um auxílio estatal ilegal, dado que: — nem todas as rotas consideradas OSP deveriam ser classificadas como tal; — mesmo nas situações em que autocarros novos operam em rotas de OSP legítimas, esta medida permite que outros autocarros (cuja aquisição foi financiada por subvenções) sejam posteriormente transferidos para as rotas em que os operadores privados desenvolvem atividades, em detrimento da concorrência, dado que passam a concorrer, com esta vantagem desleal, contra os operadores privados.

(126) A falta de especificidade no que se refere ao cálculo da compensação pública paga à Dublin Bus e à Bus Éireann significa que as condições Altmark não estão preenchidas e que existe uma compensação excessiva. Os pagamentos pelas OSP efetuados desde 2003 constituem um novo auxílio, na aceção do Regulamento (CE) n.o 659/1999.

(127) A concorrência só foi possibilitada de forma limitada. A Bus Éireann, a Dublin Bus e os seus sindicatos opuseram-se a todas as medidas de liberalização. O processo de liberalização foi ainda mais limitado pelo facto de, apesar de os operadores privados serem obrigados a pedir licenças para explorar serviços, as empresas do CIÉ estarem isentas do sistema de licenciamento, sendo-lhes apenas exigido que notifiquem o Ministério dos Transportes das propostas de novos serviços ou de alterações aos serviços existentes.

(128) O contrato de exploração dos serviços de transporte escolar foi sempre atribuído sem qualquer processo de concurso. Além disso, a Bus Éireann é incapaz de cumprir o contrato, tendo em conta que é obrigada a subcontratar o trabalho ao setor privado.

(129) Por último, em resposta à carta da Comissão de 30 de março de 2010 sobre a compatibilidade dos auxílios com base no Regulamento (CE) n.o 1370/2007, o autor da denúncia apresentou observações que não abordaram a questão específica da compatibilidade das medidas anteriormente em vigor com esse regulamento.

(130) Em 22 de julho de 2008, o autor da denúncia apresentou mais observações sobre a Mortons, uma das suas empresas afiliadas. Estas observações não foram tidas em consideração, uma vez que foram recebidas após a data-limite de 15 de outubro de 2007, fixada pela decisão de início do procedimento.

7.2. Bus Éireann, Dublin Bus e CIÉ

(131) As alegadas beneficiárias das medidas de auxílio em questão, a Bus Éireann e a Dublin Bus, apresentaram, conjuntamente, observações complementares às questões jurídicas abordadas nas observações da Irlanda (ver secção 6). As observações da Bus Éireann e da Dublin Bus foram recebidas por carta de 21 de abril de 2008 e, como tal, não foram tomadas em consideração, uma vez que foram recebidas após a data-limite de 15 de outubro de 2007.

(132) Em 19 de abril de 2010, o CIÉ respondeu à carta da Comissão de 30 de março de 2010 relativa à compatibilidade do auxílio com base no Regulamento (CE) n.o 1370/2007 e alegou que todas as medidas eram plenamente compatíveis com esse regulamento, que não houve concessão de compensação excessiva ou de auxílios incompatíveis e que a compensação de serviço público se limitava ao valor estritamente necessário para cobrir as despesas incorridas no cumprimento das OSP.

7.3. Outras empresas de transporte por autocarro

7.3.1. Aircoach

(133) Segundo a Aircoach, os pagamentos efetuados pelas autoridades irlandesas à Bus Éireann e à Dublin Bus sob a forma de subvenções ao abrigo do plano nacional de desenvolvimento e de subvenções de funcionamento anuais devem ser considerados um auxílio estatal e sujeitos às condições estabelecidas pelo Regulamento (CEE) n.o 1191/69.

(134) A Aircoach manifestou a sua preocupação em relação ao alegado auxílio estatal ilegal, nos seguintes domínios: a) desenvolvimento assistido de propriedade; b) renovação assistida da frota; c) prestação de formação de pessoal subsidiada; d) pagamentos de compensação.

(135) A Aircoach afirma que o financiamento estatal mencionado no considerando anterior tem o efeito de distorcer o mercado da prestação de serviços de transporte por autocarro na Irlanda ao conferir à Bus Éireann e à Dublin Bus uma vantagem comercial injusta. Em conjugação com a natureza fechada da maior parte do mercado irlandês de transporte por autocarro, tal teve o efeito de restringir consideravelmente a capacidade de outros operadores de transporte por autocarro oferecerem serviços alternativos ao público, privando assim o último da liberdade de escolha. A Aircoach considera que o financiamento estatal concedido à Bus Éireann e à Dublin Bus poderia ser mais proveitoso se fosse disponibilizado a todos os operadores de serviços de transporte por autocarro na Irlanda e se o acesso a instalações públicas (estações, nós de ligação e paragens de autocarros) fosse garantido como um precursor de uma abertura mais geral do mercado.

(136) Em 23 de abril de 2010, a Aircoach respondeu à carta da Comissão, de 30 de março de 2010, relativa à compatibilidade do auxílio com base no Regulamento (CE) n.o 1370/2007, mas não abordou especificamente a questão da compatibilidade das medidas com base no referido regulamento.

7.3.2. Citylink

(137) De acordo com a Citylink, existem problemas ao nível das rotas comerciais concorrenciais na Irlanda. A Citylink alega que, sempre que a Bus Éireann entra no mercado comercial concorrencial, a subvenção que recebe é utilizada para praticar tarifas a um nível com o qual os operadores privados não subsidiados não estão em condições de concorrer.

(138) A Citylink fez as seguintes sugestões para que sejam garantidas tarifas razoáveis, adequadas, fiáveis, seguras e acessíveis para todos os passageiros de autocarros na Irlanda: a) todas as rotas comerciais/concorrenciais devem oferecer tarifas que confiram a todos os operadores um justo retorno pelos seus investimentos; b) a atribuição de novas rotas ou a reatribuição de rotas existentes deve ser uma possibilidade para todos os operadores; c) o horário de todos os serviços deve ser acordado; d) os terminais dos autocarros devem ser partilhados; e) todos os operadores e respetivo pessoal devem poder gozar de um dia para revisão e atualização no que se refere à cortesia e afabilidade do atendimento ao cliente.

7.4. Sindicatos

7.4.1. National Bus and Rail Union

(139) O National Bus and Rail Union, sindicato que representa os interesses dos trabalhadores do setor dos transportes da Bus Éireann, da Dublin Bus e da Irish Rail, considera que as questões levantadas pelo autor da denúncia estão a ser utilizadas como uma manobra de diversão para obter uma vantagem e pouco têm a ver com a prestação de melhores serviços de transporte por autocarro ao público em geral.

(140) Um sistema de transportes fragmentado e privatizado será mais caro e menos eficiente. A concorrência pelas quotas de mercado nas rotas rentáveis em benefício dos acionistas nem sempre é do interesse do cliente. O interesse público deve ser o critério principal aquando da concessão de licenças aos operadores de transporte por autocarro.

(141) Os operadores privados não estarão interessados em rotas deficitárias ou em atribuir-lhes subvenções cruzadas provenientes de rotas rentáveis.

7.4.2. SIPTU (Services Industrial Professional and Technical Union)

(142) De acordo com o SIPTU, o sistema de transporte escolar não constitui um auxílio estatal a favor da Bus Éireann nem constitui uma subcontratação de um serviço público, devido à ausência de lucro por parte da Bus Éireann neste processo.

(143) O CIÉ rege-se pelas disposições da Lei relativa aos transportes, de 1958. O CIÉ cumpre as três funções da OSP enumeradas na Lei relativa aos transportes, de 1958.

(144) Os memorandos de entendimento não são juridicamente vinculativos, pelo que não podem ser considerados equivalentes a contratos. Na opinião do SIPTU, os memorandos estão em plena conformidade com os termos do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 e não devem constituir a base do pressuposto de que as OSP foram substituídas pelos memorandos, como foi erradamente indicado no projeto de relatório da autoridade da concorrência da Irlanda.

7.4.3. TSSA (Transport Salaried Staffs' Association)

(145) Segundo a TSSA, a alegação de que a Dublin Bus e a Bus Éireann receberam auxílios estatais ilegais não tem fundamento se se considerar que estas empresas foram, durante décadas, privadas de investimento e de fundos adequados para a exploração de serviços de transporte por autocarro socialmente necessários mas fortemente deficitários.

(146) Deve ter-se em conta que, na altura em que foi constituído o CIÉ, a Irlanda era uma jovem república e, portanto, as empresas de transporte privadas eram incapazes de fornecer uma rede organizada de serviços que respondesse às necessidades da população. O CIÉ foi criado a fim de explorar serviços de rede sociais seguros, fiáveis e viáveis, incluindo serviços sociais deficitários, e continua a explorar esses serviços. Esperou-se que o CIÉ fosse um organismo comercial e um instrumento de política social, o que representa um dilema impossível.

(147) A Dublin Bus e a Bus Éireann continuam a cumprir as suas OSP mediante a introdução de melhorias quantitativas e qualitativas ao nível da variedade e qualidade dos serviços oferecidos aos clientes através das suas redes integradas de serviços, os quais são prestados em conformidade com os objetivos do Governo.

7.5. Académicos

7.5.1. Professor Austin Smyth, Universidade de Westminster

(148) De acordo com o professor Smyth, qualquer determinação da Comissão que se baseie apenas em disposições legais terá consequências involuntárias e negativas para o consumidor e/ou contribuinte irlandês.

(149) O prof. Smyth considera que o problema no que se refere ao sistema de transportes por autocarro da Irlanda prende-se com o facto de o sistema de licenciamento não ser aplicado de forma coerente ou de modo a sustentar os objetivos estabelecidos para o CIÉ. Ao abrigo dos atuais acordos de concessão de licenças, a Irlanda está a presenciar a retirada de serviços socialmente necessários e a rutura progressiva da rede nacional de transportes públicos.

(150) O prof. Smyth descreve as vantagens de diferentes modelos para o setor dos transportes por autocarro e formula uma série de sugestões para melhorar o modelo existente na Irlanda, incluindo: a) uma maior transparência na atribuição e utilização de subvenções; b) o reforço do Ministério dos Transportes irlandês em termos de economia dos transportes; c) o reforço da transparência na imputação dos custos, receitas e outros benefícios líquidos entre as rotas comerciais e as rotas socialmente necessárias; d) a estimulação da participação de empresas do setor privado; e) o empreendimento de uma série de projetos-piloto de OSP, a fim de avaliar os custos e os benefícios de uma abordagem mais formal.

7.5.2. Doutor Sean Barret, Trinity College, Dublim

(151) O dr. Barret salienta que já há muitos anos que os economistas da Irlanda se preocupam com a regulamentação insatisfatória do setor irlandês de transportes por autocarro. A política de transportes por autocarro não é satisfatória e não existe qualquer tentativa de alcançar a máxima eficiência tanto no que se refere aos aspetos comerciais do transporte por autocarro, como no referente aos aspetos de serviço público.

(152) O dr. Barret afirma que o mercado dos transportes por autocarro se caracteriza por uma relação estreita entre o Ministério dos Transportes e o CIÉ e, a este propósito, observa que se tem vindo a registar um aumento constante de subvenções de funcionamento desde a década de 1950, todas elas atribuídas ao CIÉ. Acrescenta que os fundos do plano nacional de desenvolvimento foram afetados unicamente ao CIÉ, com a exclusão de todos os outros operadores.

(153) De acordo com o dr. Barret, os memorandos de entendimento são um exemplo do funcionamento do modelo «insider-outsider» e não constituem um método eficaz de assegurar a prestação de um serviço de transporte comercial ou público.

(154) O dr. Barret afirma que a combinação da concessão ao CIÉ de compensações superiores aos seus prejuízos efetivos, da autorização dada pelo Ministério dos Transportes para cobrar tarifas diferentes nas rotas disputadas e não disputadas, e da ausência de procedimentos transparentes na atribuição de subvenções de serviço público e de investimento, confere de facto ao CIÉ uma enorme vantagem para financiar tarifas mais baixas nas rotas em que há concorrência com empresas de transporte por autocarro independentes mais eficientes.

7.5.3. Professor Frank W. Roche, Michael Smurfit Graduate Business School da University College of Dublin

(155) De acordo com o prof. Roche, a compensação estatal em causa diz unicamente respeito a serviços urbanos, suburbanos e rurais deficitários. O mercado irlandês de transporte por autocarro de longo curso já se encontra aberto a todos os operadores.

(156) O prof. Roche destaca o importante papel desempenhado pela Bus Éireann no que se refere às pequenas e médias empresas de autocarros na Irlanda. Através da subcontratação, a Bus Éireann facilita o acesso ao mercado das PME, a maioria das quais não teria a dimensão ou a capacidade para sobreviver se estivesse em concorrência direta com operadores multinacionais ou nacionais de maior dimensão.

7.5.4. Professor Peter Mackie: Universidade de Leeds

(157) O prof. Mackie afirma que a verdadeira questão não se coloca em termos de concorrência versus monopólio, mas sim no que se refere à forma como as empresas dominantes são detidas, organizadas e geridas.

(158) O prof. Mackie descreve a metodologia que recomenda para regulamentar o setor dos transportes por autocarro. Segundo o prof. Mackie, se o mercado for aberto, então todos os operadores, públicos e privados, deverão ser obrigados a apresentar declarações auditadas do tráfego e das receitas. A existência de contas separadas para serviços de longa distância permitiriam a operadores tais como a Bus Éireann demonstrar publicamente que não estão em situação de concorrência desleal através de subvenções cruzadas.

7.6. Outras partes interessadas

Jerome Casey and Company Ltd. Marketing & Strategic Management

(159) O sr. Casey alega que o auxílio estatal destinado às instalações utilizadas pelos passageiros e ao espaço de garagem foi concedido, não como um bem público, mas para financiar a propriedade privada exclusiva de empresas públicas de transporte por autocarro.

(160) De acordo com o sr. Casey, a questão que se coloca é a de saber se o financiamento dessas instalações confere, ou não, uma vantagem concorrencial à Dublin Bus e à Bus Éireann, isto é, se o custo líquido incorrido pelas empresas em causa com o funcionamento dessas instalações foi inferior ao custo líquido de instalações equivalentes fornecidas pelo mercado. Não é de todo claro que a vantagem económica conferida às empresas públicas de transporte por autocarro mediante o financiamento das instalações tenha compensado o custo destas.

(161) O sr. Casey afirma que é difícil compreender a lógica subjacente ao argumento do autor da denúncia, segundo a qual as subvenções de formação em matéria de sensibilização para a deficiência são anticoncorrenciais e restringem a atividade comercial do autor da denúncia. Nenhuma das empresas afiliadas do autor da denúncia integra o transporte de pessoas com deficiência nas suas atividades normais, ao contrário da Dublin Bus e da Bus Éireann. O sr. Casey pergunta por que razão devem as empresas afiliadas do autor da denúncia ser pagas por um trabalho que deliberadamente evitam ou se recusam a fazer?

8. OBSERVAÇÕES DA IRLANDA SOBRE OS COMENTÁRIOS DE TERCEIROS

(162) A Irlanda limitou-se a comentar os comentários do autor da denúncia, não se tendo pronunciado sobre quaisquer outras observações de terceiros, e restringiu-se às autoridades judiciárias e disposições invocadas pelo autor da denúncia e à alegação de falta de distinção entre diferentes rotas na aplicação das subvenções.

(163) A este respeito, a Irlanda afirma que a Dublin Bus e a Bus Éireann cumpriram as suas OSP recorrendo a uma abordagem de rede, sendo que a escala, a dimensão e complexidade das obrigações impostas levou a que os serviços e as rotas planeadas sejam explorados como uma rede e não como rotas individuais.

9. AVALIAÇÃO DAS MEDIDAS

(164) A Comissão observa, a título preliminar, que a Irlanda, em resposta à decisão de início do procedimento, declarou que o sistema de transporte escolar não foi abrangido pelo âmbito de aplicação da investigação preliminar e, por conseguinte, não podia ser considerado durante o procedimento formal de investigação.

(165) Ainda que a Comissão tenha reconhecido, no considerando 40 da decisão de início do procedimento, que não dispunha de quaisquer informações sobre as condições e o montante da compensação paga pelas autoridades irlandesas ao abrigo desse sistema, explicou os contornos do sistema de transporte escolar nos considerandos 20 e 30 da decisão de início do procedimento e o transporte escolar consta da análise realizada na secção C.2 da decisão de início do procedimento relativamente à existência de auxílio estatal. Por último, como resulta do considerando 90 da decisão de início do procedimento, a Comissão instou as autoridades irlandesas «a fornecerem informações detalhadas sobre os termos e condições dos contratos de exploração dos transportes públicos e dos serviços de transporte escolar, incluindo os procedimentos ao abrigo dos quais esses contratos são celebrados». Por conseguinte, não há dúvida de que o sistema de transporte escolar foi abrangido pela decisão de início do procedimento.

9.1. Existência de auxílio

(166) Por força do artigo 107.o, n.o 1 do Tratado, «[…] são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

(167) Isto significa que, para que qualquer uma das medidas possa ser qualificada como auxílio estatal na aceção desta disposição, as seguintes quatro condições cumulativas devem estar satisfeitas: i) a medida deve ser concedida pelo Estado ou através de recursos estatais; ii) a medida deve conferir uma vantagem económica à empresa beneficiária; iii) a vantagem deve ser seletiva; e iv) a medida deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência e afetar o comércio intracomunitário.

(168) Além disso, uma medida só pode constituir um auxílio estatal se o beneficiário exercer uma atividade económica, de modo a que o referido beneficiário possa ser considerado uma empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. A jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia definiu como atividade económica «qualquer atividade que consista na oferta de bens ou serviços num determinado mercado». (32)

(169) A Dublin Bus e a Bus Éireann exploram serviços de transporte por autocarro e recebem tarifas pela prestação desses serviços. Logo, exercem uma atividade económica e devem por conseguinte ser consideradas empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(170) Na decisão de início do procedimento, a Comissão não pôde excluir a possibilidade de as medidas em causa constituírem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(171) As autoridades irlandesas alegaram que todas as medidas em causa são um auxílio existente. Tal implica que as autoridades irlandesas consideram que todas as medidas em causa constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(172) A Comissão explicará nas secções seguintes os motivos pelos quais considera que cada uma das medidas em causa constitui um auxílio estatal na aceção dessa disposição.

9.1.1. Recursos estatais

(173) Com base nas informações prestadas pelas autoridades irlandesas, todas as medidas em questão envolvem a transferência de contribuições financeiras para Dublin Bus e a Bus Éireann, quer diretamente pelas autoridades irlandesas ou através do CIÉ. Essas contribuições contêm recursos estatais. Por conseguinte, a Comissão considera que a condição de que o auxílio deve ser concedido por um Estado-Membro ou através de recursos estatais está preenchida.

9.1.2. Vantagem económica seletiva

(174) Por forma a constituírem um auxílio estatal, as medidas em causa devem conferir uma vantagem económica que a empresa beneficiária não teria obtido em condições normais de mercado.

9.1.2.1. Compensação anual de funcionamento pelos serviços de transporte por autocarro urbanos, suburbanos e regionais até 30 de novembro de 2009 e o financiamento de novos autocarros (33)

(175) A Irlanda alega que a compensação concedida pelos serviços de transporte por autocarro urbanos, suburbanos e regionais e o financiamento de novos autocarros concedido à Bus Éireann e à Dublin Bus constitui uma compensação pelo cumprimento de OSP em conformidade com as condições estabelecidas no acórdão Altmark (34) e, por conseguinte, não confere uma vantagem aos seus beneficiários.

(176) No acórdão Altmark, o Tribunal de Justiça considerou que «na medida em que uma intervenção estatal deva ser considerada uma compensação que representa a contrapartida das prestações efetuadas pelas empresas beneficiárias para cumprir obrigações de serviço público […], a referida intervenção não cai sob a alçada do artigo [107.o, n.o 1], do Tratado», desde que estejam preenchidas as seguintes condições cumulativas: «a) Em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve efetivamente ser incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem estar claramente definidas. b) Em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente […]. c) Em terceiro lugar, a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável pela execução destas obrigações. d) Em quarto lugar, quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público, num caso concreto, não seja efetuada através de um processo de concurso público que permita selecionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a coletividade, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de transporte para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respetivas receitas assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações. (35)»

(177) No que se refere à aplicação da quarta condição do acórdão Altmark à compensação anual de funcionamento para serviços de transporte por autocarro urbanos, suburbanos e regionais e o financiamento de novos autocarros, nem a Bus Éireann nem a Dublin Bus foram encarregadas das obrigações de serviço público em apreço mediante um processo de concurso aberto, transparente e não discriminatório.

(178) Consequentemente, a Comissão tem de examinar a segunda alternativa estipulada na quarta condição do acórdão Altmark, que define que o nível de compensação deve ser determinado com base numa análise dos custos de uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada.

(179) A este respeito, as autoridades irlandesas declararam: «O nível da compensação paga à Bus Éireann e à Dublin Bus, tanto em termos de compensação anual de funcionamento como de financiamento para a modernização e substituição da frota, reflete o resultado de um processo de negociações com as empresas, que tem em conta as finanças e operações de cada empresa e estudos de custo-benefício como o relatório de 2006 (36), que já foi fornecido à Comissão.»

(180) A Comissão toma nota do relatório de 2006 referido no considerando anterior e aceita que, em certa medida, pode ter incluído uma análise dos custos suportados por uma empresa «bem gerida», como referido na quarta condição do acórdão Altmark. No entanto, a Comissão observa que as autoridades irlandesas também basearam o nível de compensação, tanto em termos de compensação anual de funcionamento como de financiamento de novos autocarros, num processo que toma em consideração as «finanças das empresas».

(181) As necessidades de financiamento das empresas beneficiárias não podem ser tidas em conta na apreciação da questão de saber se uma medida estatal pode ser considerada uma compensação pelo cumprimento de OSP. Por conseguinte, a Comissão conclui que a quarta condição Altmark não foi preenchida e, dado que as quatro condições são cumulativas, que as condições Altmark não estão preenchidas para que se possa concluir no sentido da ausência de auxílios. Consequentemente, a Comissão considera que a compensação anual de funcionamento para serviços de transporte por autocarro urbanos, suburbanos, regionais concedida até 30 de novembro de 2009 e o financiamento de novos autocarros conferem uma vantagem económica seletiva à Bus Éireann e à Dublin Bus, uma vez que libertam as empresas de custos que normalmente teriam de suportar com o funcionamento da sua empresa, e visto que não teriam podido obtê-los em condições normais de mercado.

9.1.2.2. Financiamento de infraestruturas dedicadas

(182) A construção de qualquer tipo de infraestrutura que se destine a ser explorada economicamente, constitui uma atividade económica por si só, o que significa que as regras em matéria de auxílios estatais são aplicáveis à forma como é financiada (37). No entanto, a Comissão considera que as autoridades públicas podem legitimamente crer que financiamentos de infraestruturas concedidos antes do acórdão Aéroports de Paris, de 12 de dezembro de 2000 (38), não constituíam um auxílio estatal e que, portanto, tais medidas não tinham de ser notificadas à Comissão. Daqui resulta que a Comissão não pode basear-se nas regras em matéria de auxílios estatais para pôr em causa as medidas de financiamento definitivamente adotadas antes do acórdão Aéroports de Paris (39) (12 de dezembro de 2000). Por conseguinte, a compensação de 4,6 milhões de euros concedida à Dublin Bus, em 2000, não pode ser considerada abrangida pelo controlo dos auxílios estatais.

(183) No que diz respeito às compensações concedidas após 2000, a questão da existência de auxílio estatal no financiamento da construção de uma infraestrutura comercialmente explorada pode surgir em três níveis diferentes: a nível dos utilizadores, a nível do construtor da infraestrutura e a nível do gestor da infraestrutura (40).

(184) No presente caso, embora o proprietário da infraestrutura seja o CIÉ, o utilizador e o gestor da infraestrutura parecem ser idênticos, uma vez que a infraestrutura em causa é gerida e utilizada exclusivamente pela Bus Éireann e pela Dublin Bus, que são inteiramente detidas pelo CIÉ. Tendo em conta que nem a Bus Éireann nem a Dublin Bus recebem qualquer rendimento pela gestão da infraestrutura, para efeitos do presente caso, só podem, por conseguinte, ser consideradas utilizadoras da infraestrutura. No que se refere às empresas de construção envolvidas na construção dos diferentes elementos da infraestrutura sob apreciação, a Comissão não tem qualquer indicação de que essas empresas possam ter beneficiado de uma vantagem. No que respeita ao utilizador da infraestrutura, a Comissão observa que a infraestrutura em causa é gerida pela Bus Éireann e pela Dublin Bus, e que a sua utilização está exclusivamente limitada a essas empresas.

(185) Regra geral, a Comissão considera que o financiamento de infraestruturas através de recursos do Estado não confere uma vantagem aos seus utilizadores, desde que a infraestrutura esteja aberta a todos de forma não discriminatória, em conformidade com a legislação da União, e que não favoreça um utilizador em particular (41). Neste caso, esta condição não está preenchida, na medida em que a infraestrutura em questão, financiada através de recursos estatais, beneficia exclusivamente a Bus Éireann e a Dublin Bus.

(186) A Irlanda alega ainda que no que diz respeito ao financiamento das infraestruturas estão preenchidas as condições estabelecidas no acórdão Altmark (42).

(187) No que se refere à aplicação da quarta condição do acórdão Altmark às subvenções para o financiamento de infraestruturas, nem a Bus Éireann nem a Dublin Bus foram encarregadas das OSP em apreço mediante um processo de concurso aberto, transparente e não discriminatório.

(188) Consequentemente, a Comissão tem de examinar a segunda alternativa estipulada na quarta condição do acórdão Altmark, que define que o nível de compensação deve ser determinado com base numa análise dos custos de uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada.

(189) A Comissão não tem qualquer indicação de que tenha ocorrido uma análise deste tipo. Por conseguinte, a Comissão conclui que a quarta condição Altmark não foi satisfeita e que as condições Altmark não estão preenchidas, uma vez que os quatro critérios são cumulativos.

(190) Além disso, a Comissão observa que a infraestrutura subvencionada utilizada pela Bus Éireann traz vantagens à empresa quer a nível dos serviços comerciais quer dos serviços abrangidos por OSP. Por conseguinte, afigura-se improvável, no caso da Bus Éireann, que esteja cumprida a primeira condição Altmark, uma vez que o financiamento não diz apenas respeito ao cumprimento de OSP pela empresa beneficiária.

(191) Por conseguinte, a Comissão conclui que as subvenções para o financiamento de uma infraestrutura dedicada conferem uma vantagem económica seletiva à Dublin Bus e à Bus Éireann.

9.1.2.3. Sistema de transporte escolar

(192) No que diz respeito ao sistema de transporte escolar, a Comissão irá determinar se este satisfaz as condições estabelecidas no acórdão Altmark (43).

(193) As disposições financeiras do sistema de transporte escolar foram definidas num acordo contabilístico, em 1968, tendo sido posteriormente atualizadas em 1975 (44), embora com um limite para os «custos indiretos» a partir de 2011 (45).

(194) No que diz respeito à aplicação da quarta condição do acórdão Altmark ao sistema de transporte escolar, a Bus Éireann não foi encarregada das OSP em questão no decurso de um concurso aberto, transparente e não discriminatório (46).

(195) Consequentemente, a Comissão tem de examinar a segunda alternativa estipulada na quarta condição do acórdão Altmark, que define que o nível de compensação deve ser determinado com base numa análise dos custos de uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada.

(196) A Comissão não tem qualquer indicação de que tenha ocorrido uma análise deste tipo. Além disso, a Comissão considera improvável que a compensação paga atualmente, apesar de baseada em acordos financeiros estabelecidos há quase quarenta anos, possa servir de base a uma análise de custos de uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada.

(197) Por conseguinte, a Comissão conclui que a quarta condição Altmark não foi respeitada, e considera que as condições Altmark não foram satisfeitas uma vez que os quatro critérios são cumulativos.

(198) O sistema de transporte escolar liberta a Bus Éireann de encargos que normalmente teria de suportar com o funcionamento dessa atividade, algo não teria obtido em condições normais de mercado. A Comissão conclui, por conseguinte, que o financiamento do sistema de transporte escolar confere uma vantagem económica seletiva à Bus Éireann.

9.1.2.4. Financiamento da formação no domínio da sensibilização para a deficiência

(199) No que diz respeito à existência de uma vantagem resultante do financiamento da formação de sensibilização para a deficiência, a Comissão referiu na decisão de início do procedimento que o financiamento público de formação de sensibilização para a deficiência deveria, por norma, caber às empresas, uma vez que as liberta de encargos que normalmente teriam de suportar na exploração da sua atividade. Não obstante, a Comissão constatou que este tipo de formação pode ter um carácter social e pode melhorar a mobilidade das pessoas com deficiência.

(200) A Irlanda argumenta que o financiamento da formação de sensibilização para a deficiência não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado e que não falseia ou ameaça falsear a concorrência, nem afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros. No entanto, a Irlanda não fornece qualquer justificação para estes argumentos.

(201) A Irlanda recorda, além disso, que se encontra disponível, desde 2006, financiamento da formação de sensibilização para a deficiência para operadores privados, sujeito às mesmas condições que as previstas para a Dublin Bus e a Bus Éireann. (47) A este respeito, a Comissão nota que o financiamento da formação de sensibilização para a deficiência em análise na presente decisão decorreu no período 2001-2003, como consta do Quadro 5, e que à data desse financiamento a formação não se encontrava disponível para todos os operadores.

(202) Por conseguinte, a Comissão conclui que o financiamento da formação de sensibilização para a deficiência confere uma vantagem económica seletiva à Dublin Bus e à Bus Éireann, uma vez que as liberta dos encargos que normalmente teriam de suportar na exploração da sua atividade.

9.1.3. Distorção da concorrência e efeito sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros

(203) Além disso, há ainda que verificar se a vantagem económica concedida a partir de recursos estatais é suscetível de falsear a concorrência e, por conseguinte, de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(204) A este respeito, como refere o acórdão Altmark (48): «Não está de forma alguma excluído que uma subvenção pública concedida a uma empresa que apenas fornece serviços de transporte local ou regional e não fornece serviços de transporte fora do Estado de origem possa, não obstante, ter influência sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros (49).»

(205) Quando um Estado-Membro concede uma subvenção pública a uma empresa, os serviços de transporte fornecidos pela referida empresa podem, por essa razão, ser mantidos ou aumentados, o que tem como consequência que as hipóteses de empresas estabelecidas noutros Estados-Membros fornecerem os seus serviços de transporte no mercado desse Estado sejam diminuídas (50).

(206) Neste caso concreto, esta conclusão não é apenas de natureza hipotética pois, tal como referem as observações da Comissão, vários Estados-Membros começaram, a partir de 1995, a abrir determinados mercados de transportes à concorrência de empresas estabelecidas noutros Estados-Membros, de modo a que várias empresas oferecem já os seus serviços de transportes urbanos, suburbanos ou regionais em Estados-Membros que não o seu Estado de origem.

(207) Finalmente, segundo a jurisprudência do Tribunal, não existe limiar ou percentagem abaixo dos quais se possa considerar que as trocas comerciais entre os Estados-Membros não são afetadas. A importância relativamente fraca de um auxílio ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária não excluem, em si, a eventualidade de as trocas comerciais entre Estados-Membros serem afetadas (51).

(208) A segunda condição de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, segundo a qual o auxílio deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros, não depende da natureza local ou regional dos serviços de transporte fornecidos nem da importância do domínio de atividade em causa.

(209) Por conseguinte, a Comissão considera que o financiamento público em causa no caso vertente pode afetar as trocas entre os Estados-Membros e falsear ou ameaçar falsear a concorrência no mercado interno.

9.1.4. Conclusão: existência de auxílio estatal

(210) Tendo em conta as observações que precedem, a Comissão considera que todas as medidas em apreço constituem um auxílio estatal, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

9.2. Classificação das medidas como auxílios existentes

(211) A Irlanda alega que todas as medidas em causa constituem um auxílio existente na aceção do artigo 1.o, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 659/1999. A Comissão analisará esta alegação na secção seguinte.

9.2.1. Observações gerais

(212) O artigo 1.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 define novos auxílios como «quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente».

(213) O artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 considera auxílios existentes «os auxílios considerados existentes por se poder comprovar que não constituíam auxílios no momento da sua execução, tendo-se subsequentemente transformado em auxílios devido à evolução do mercado comum e sem terem sido alterados pelo Estado-Membro.». O artigo 1.o, alínea b), subalínea v), prevê ainda que, «[q]uando determinadas medidas se transformem em auxílios na sequência da liberalização de uma atividade provocada pela legislação comunitária, essas medidas não serão consideradas auxílios existentes depois da data fixada para a liberalização.»

(214) Na decisão de início do procedimento, a Comissão observou que quando as leis relativas ao transporte e o primeiro plano nacional de desenvolvimento (1993-1999) foram postos em prática, o mercado de serviços de transporte público da União (incluindo os transportes rodoviários urbanos, suburbanos e regionais) se encontrava fechado à concorrência. Por conseguinte, nessa altura, essas mesmas medidas não constituíam auxílios estatais, uma vez que não tinham potencial para falsear a concorrência, estando os mercados fechados à concorrência.

(215) Desde o acórdão Altmark, a Comissão reconheceu, na sua prática decisória subsequente que (52), desde 1995, o mercado de serviços de transporte público tem estado, de facto, aberto à concorrência em determinadas partes do mercado interno. Tal como salientado no acórdão Altmark, o mercado dos serviços de transporte não foi aberto na sequência de uma liberalização de uma atividade por meio de legislação da União, mas antes como resultado de decisões independentes e espontâneas de alguns Estados-Membros. A partir de 3 de dezembro de 2009, contudo, o mercado dos transportes públicos de passageiros foi aberto à concorrência pela legislação da União, através da entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 1370/2007.

(216) De acordo com a jurisprudência assente (53), o surgimento de um novo auxílio ou a alteração de um auxílio existente não pode, caso o auxílio tenha sido concedido ao abrigo de disposições legais anteriores que não tenham sido modificadas, ser avaliado em função do montante do auxílio ou, designadamente, do seu montante financeiro em cada momento da vida da empresa. Por outras palavras, para avaliar se um auxílio foi modificado é determinante analisar se as disposições aplicáveis foram alteradas.

(217) Além disso, só na hipótese de a alteração afetar o regime inicial na sua essência é que esse regime se transforma num novo regime de auxílios (54). Só as alterações substanciais convertem um auxílio existente num auxílio novo (55).

(218) Com base nestes princípios, a Comissão irá individualmente examinar se as medidas em causa podem ser consideradas auxílios existentes, tal como alega a Irlanda.

9.2.2. Compensação anual de funcionamento pelos serviços urbanos, suburbanos e regionais

(219) Na decisão de início do procedimento, a Comissão chegou à conclusão preliminar de que a introdução de memorandos de entendimento anuais a partir de 2003 alterou o mecanismo de compensação para as duas empresas de transporte por autocarro, levando a que os pagamentos de compensação pelas OSP, inicialmente baseados nas leis relativas ao transporte, pudessem, a partir de 2003, ser considerados novos auxílios na aceção do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 659/1999.

(220) No entanto, a Irlanda demonstrou posteriormente, em resposta à decisão de início do procedimento, que os memorandos de entendimento anuais não alteraram os auxílios em termos do pagamento de compensação anual de funcionamento às duas empresas de transporte por autocarro, e que foram simplesmente uma alteração administrativa para uma melhor gestão do auxílio prestado ao CIÉ. Segundo a Irlanda, todos os auxílios concedidos sob a forma de pagamentos de compensação anual de funcionamento são utilizados para financiar as obrigações legais de prestação de serviços de OSP, tal como previsto nas leis relativas ao transporte.

(221) A este respeito, a Irlanda salientou a falta de efeito jurídico dos memorandos de entendimento ao abrigo do direito irlandês. Tal foi demonstrado por referência a um acórdão do Supremo Tribunal irlandês (56), segundo o qual [sublinhado nosso]: «Não existe […] qualquer base jurídica para considerar o instrumento [legal], ou qualquer parte do mesmo, “sujeito ao” memorando de entendimento. Tal não é uma questão de formulação, mas uma questão de princípio. […] [n]enhum documento que não seja de natureza legislativa pode ser entendido como capaz de afetar de alguma maneira as disposições de tal instrumento. É de grande importância que um leigo seja capaz de distinguir facilmente entre documentos com força de lei e os restantes.»

(222) Por outro lado, com base nas informações fornecidas pela Irlanda, os memorandos de entendimento de 2003 e 2007 relativos à Dublin Bus e à Bus Éireann preveem, respetivamente: «O presente memorando de entendimento sobre os níveis e as metas de serviço não tem qualquer efeito jurídico e não vincula a Bus Átha Cliath [Dublin Bus] ou o Ministério dos Transportes.» «O presente memorando de entendimento sobre os níveis e as metas de serviço não tem qualquer efeito jurídico e não vincula a Bus Éireann ou o Ministério dos Transportes.»

(223) O memorando de entendimento de 2003 com a Bus Éireann prevê, além disso, que: «O memorando baseia-se no atual regime regulamentar, bem como funções legais da Bus Éireann, conforme especificado na legislação pertinente e como em vigor a 10 de julho de 2003.»

(224) Com base nestas informações, a Comissão considera que as funções gerais da Bus Éireann e da Dublin Bus de prestar um serviço público, definidas no artigo 8.o, n.os 2 e 3, da Lei relativa aos transportes (reorganização do CIÉ), de 1986, não foram alteradas com a introdução dos memorandos de entendimento. Além disso, a Comissão observa ainda que a compensação anual de funcionamento era regida pela Lei relativa aos transportes (reorganização do CIÉ), de 1986, que prevê, no artigo 8.o, n.o 10, que: «O Conselho [CIÉ] e as empresas devem ter em devida conta o papel social daquele e a necessidade de manter os melhores serviços de transporte público integrados possíveis dentro dos limites dos recursos financeiros à sua disposição (57).»

(225) A 1 de dezembro de 2009, entraram em vigor novos contratos de serviço público celebrados entre a autoridade nacional dos transportes, por um lado, e a Bus Éireann e a Dublin Bus, por outro, pondo assim termo ao regime jurídico que regia anteriormente as subvenções anuais de funcionamento para os serviços de transporte urbano, suburbano e regional.

(226) Assim sendo, uma vez que não se pode afirmar que tenha ocorrido, até à entrada em vigor destes contratos de serviço público, uma alteração substancial ao regime jurídico que prevê a compensação anual de funcionamento paga à Bus Éireann e à Dublin Bus, todas as compensações anuais de funcionamento pagas às empresas até 30 de novembro de 2009 devem ser consideradas auxílios existentes na