DECISÃO DA COMISSÃO de 19 de Julho de 1995 relativa ao regime de auxílio à exploração de ligações aéreas previsto pela Lei da Região da Sardenha de 20 de Janeiro de 1994 (Apenas faz fé o texto em língua italiana) (Texto relevante para efeitos do EEE) (96/110/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, e nomeadamente o nº 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 93º,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, e nomeadamente, o nº 1, alínea a), do seu artigo 62º,

Após notificação aos interessados directos, em conformidade com o disposto nos artigos supramencionados, para apresentarem as suas observações e tendo em conta o facto de não ter sido apresentada qualquer observação,

Considerando o seguinte:

I

Por carta de 8 de Março de 1994, as autoridades italianas notificaram à Comissão, em conformidade com o nº 3 do artigo 93º do Tratado, o regime de auxílio à exploração de serviços aéreos de terceiro nível instituído pela Lei da Região da Sardenha de 20 de Janeiro de 1994 (a seguir denominada « Lei de 20 de Janeiro de 1994 »).

Em 30 de Março de 1994, a Comissão apresentou ao Governo italiano um pedido de informações complementares, de modo a reunir todos os elementos necessários para poder pronunciar-se sobre a compatibilidade deste regime de auxílio com o mercado comum. O pedido da Comissão referia-se à definição das ligações com interesse para a Sardenha susceptíveis de terem beneficiado ou poderem vir a beneficiar de auxílios à exploração de serviços aéreos, à determinação das ligações susceptíveis de beneficiar das disposições da Lei de 20 de Janeiro de 1994, à eventual aplicação pelas autoridades italianas de determinadas disposições do Regulamento (CEE) nº 2408/92 do Conselho, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias (1), alterado pelo Acto de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia (nºs 2 e 4 do artigo 3º e artigos 4º e 5º), susceptíveis de restringir o acesso ao mercado e, por fim, o modo de pagamento e de cálculo e o montante das subvenções em causa.

Por carta de 3 de Junho de 1994, as autoridades italianas transmitiram à Comissão uma nota da região da Sardenha com uma resposta parcial ao pedido de informações apresentado em 30 de Março de 1994. Nessa nota afirmava-se que a região da Sardenha não concedera, no passado, qualquer auxílio a transportadoras aéreas, que não fora ainda elaborada a lista das ligações susceptíveis de beneficiar do regime de auxílio em causa, que as compensações financeiras em causa eram oferecidas a todas as empresas comunitárias que reunissem as condições estabelecidas e que, por fim, o pagamento das referidas compensações seria limitado ao montante da rubrica orçamental prevista. Em contrapartida, não se forneciam quaisquer pormenores sobre a eventual aplicação de disposições restritivas do Regulamento (CEE) nº 2408/92 em matéria de acesso ao mercado, nomeadamente o seu artigo 4º, que prevê, sobretudo em benefício das ligações regionais com taxa de ocupação reduzida, um sistema de obrigações de serviço público que pode incluir eventuais compensações financeiras para as empresas exploradoras. Apesar de ter sido enviada ao Governo italiano, em 1 de Agosto de 1994, uma nova carta insistindo sobre este aspecto, as autoridades italianas não transmitiram à Comissão as informações solicitadas.

Com base nas informações de que dispõe, a Comissão decidiu dar início ao processo previsto no nº 2 do artigo 93º tendo, por carta de 17 de Janeiro de 1995, informado o Governo italiano da sua decisão. A referida carta convida o Estado italiano a apresentar à Comissão, no prazo de um mês, as suas observações, bem como a prestar-lhe todas as informações necessárias para a instrução do presente processo. A mesma carta foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (2), tendo os terceiros interessados sido convidados a apresentar, no prazo de um mês a contar da data da sua publicação, as suas observações. As autoridades italianas não responderam à notificação da Comissão, nem lhe apresentaram qualquer observação ou prestaram qualquer informação complementar sobre o regime de auxílio previsto pela Lei de 20 de Janeiro de 1994 ou sobre a eventual existência de obrigações de serviço público no que se refere às ligações aéreas com a Sardenha. Além disso, nenhum terceiro apresentou observações no âmbito do processo assim iniciado.

II

A Comissão decidiu analisar o caso à luz do disposto nos artigos 92º e 93º do Tratado e no artigo 61º do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (a seguir denominado Acordo EEE), exclusivamente com base nas informações de que dispõe. Decorrido o prazo fixado para o Estado italiano apresentar as observações e informações solicitadas no âmbito do processo do nº 2 do artigo 93º, e não tendo fornecido essas observações e informações, « a Comissão, com base nas informações de que dispõe, pode encerrar o processo e tomar a decisão de declarar verificada a compatibilidade ou a incompatibilidade do auxílio com o mercado comum », tal como reconheceu o Tribunal de Justiça no acórdão proferido em 14 de Fevereiro de 1990, França contra Comissão, processo C-301/87, fundamento 22 (3). Além disso, no acórdão proferido em 13 de Abril de 1994, Alemanha e Pleuger contra Comissão, processos apensos C-324/90 e C-342/90 (4), o Tribunal de Justiça declarou que a Comissão só é obrigada a enviar, previamente à sua decisão, uma notificação ao Estado-membro para fornecer as informações solicitadas se as informações de que dispõe não lhe permitirem decidir da compatibilidade de um auxílio com o mercado comum. Ora, a Comissão considera neste caso que as informações de que dispõe, comunicadas pelas autoridades italianas aquando da notificação do regime de auxílio e em resposta ao pedido de informações enviado antes do início do processo, embora incompletas, lhe permitem tomar uma decisão sobre a compatibilidade com o mercado comum do regime de auxílio instituído pela Lei de 20 de Janeiro de 1994.

III

A Lei de 20 de Janeiro de 1994 tem por finalidade reforçar os serviços aéreos da Sardenha autorizando a Assembleia Regional a conceder subvenções às empresas ou aos organismos que assegurem serviços aéreos regulares de terceiro nível para o transporte de passageiros. Nos termos da referida lei, são considerados serviços de terceiro nível os serviços aéreos assegurados por aviões ou helicópteros de capacidade não superior a 50 passageiros, nem inferior a 9 passageiros.

As subvenções em causa são destinadas a compensar as perdas para os transportadores ocasionadas pelos lugares não ocupados, limitando-se a 55 % dos lugares oferecidos em ligações aéreas definidas anualmente pela Assembleia Regional, em conformidade com o plano regional dos transportes. Parece que as ligações em questão, na medida em que a Sardenha já dispõe de ligações aéreas directas para as principais cidades italianas e para outras cidades europeias, são sobretudo ligações regionais de reduzida capacidade. Além disso, as subvenções apenas são concedidas durante três anos consecutivos a contar de 1994, sendo o seu montante igual a 100 % das tarifas aprovadas, no primeiro ano, a 75 % das mesmas no segundo ano e a 50 % no terceiro ano.

A concessão de subvenções só se pode efectuar de acordo com um procedimento administrativo cujas condições se encontram estabelecidas na Lei de 20 de Janeiro de 1994. Deste modo, as empresas que pretendam beneficiar das subvenções devem apresentar à Secretaria regional dos transportes, antes de 31 de Outubro do ano anterior ao ano para o qual a subvenção é solicitada, um pedido, acompanhado de documentos justificativos (relatório de actividades, relatório técnico, plano de gestão financeira, conta de exploração previsional, etc.). Para o ano de 1994, a data limite estabelecida para a apresentação dos pedidos é de 30 dias após a publicação da referida lei no Boletim Oficial da Região Autónoma da Sardenha. Seguidamente, os pedidos considerados admissíveis devem ser incluídos no plano anual de intervenção adoptado pela Assembleia Regional, tendo em conta as disponibilidades orçamentais. Por fim, a concessão das subvenções às empresas encontra-se sujeita à celebração de uma convenção que deve estipular, nomeadamente, a proibição de alterar ou interromper o programa de exploração aprovado pela Secretaria regional dos transportes, a obrigação de aplicar as tarifas aprovadas por aquele organismo, bem como a obrigação de cumprir as disposições legislativas e contratuais aplicáveis aos trabalhadores e de manter os quadros de pessoal aprovados pela Secretaria regional dos transportes.

As despesas para a aplicação dessas medidas são estimadas em 2 mil milhões de liras italianas para cada ano do período de 1994-1996. As subvenções são pagas a posteriori às companhias beneficiárias semestralmente, após verificação pela secretaria regional da não ocupação dos lugares nos aparelhos afectos aos serviços em causa. No entanto, pode ser pago, após constituição de uma caução, um adiantamento no máximo de 50 % das subvenções previstas no plano.

IV

Nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado e do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.

No caso presente, a região da Sardenha decidiu conceder, pela Lei de 20 de Janeiro de 1994, subvenções a empresas e organismos que asseguram serviços aéreos regulares de terceiro nível com a Sardenha.

Deve entender-se por auxílios estatais os auxílios concedidos pelas autoridades centrais, regionais ou locais de um Estado-membro « ou por organismos públicos ou privados que o mesmo institua ou designe com vista à gestão do auxílio », tal como declarou o Tribunal de Justiça no acórdão de 22 de Março de 1977, Steinike und Weinlig contra Alemanha, proferido no processo 78/76, fundamento 21 (5). Ora, estas subvenções são directamente concedidas pela região da Sardenha e inscritas no respectivo orçamento constituindo, portanto, auxílios estatais. Além disso, os auxílios em causa são susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre os Estados-membros, na medida em que são concedidos a empresas cuja actividade é o transporte aéreo que, pela sua natureza, está directamente relacionada com o comércio e pode abranger a totalidade do mercado comum e do Espaço Económico Europeu. Tal facto é particularmente sensível desde a entrada em vigor dos Regulamentos do Conselho (CEE) nº 2407/92 (6), (CEE) nº 2408/92 e (CEE) nº 2409/92 (7) (« terceiro pacote sobre o transporte aéreo »), relativos à liberalização dos transportes aéreos, à harmonização das condições de concessão de licenças às transportadoras e à definição das normas de aplicação ao sector da aviação civil do princípio da livre prestação de serviços no interior da Comunidade. Por fim, a Comissão considera que as subvenções em causa falseiam a concorrência e favorecem certas empresas. De facto, essas subvenções são concedidas exclusivamente às empresas que explorem serviços aéreos definidos pela Lei de 20 de Janeiro de 1994, isto é, empresas que asseguram serviços aéreos regulares com aeronaves com capacidade compreendida entre 9 e 50 passageiros. Além disso, para beneficiar efectivamente destas subvenções, as empresas devem submeter-se a um procedimento equiparável a um procedimento de selecção, na medida em que devem apresentar uma documentação completa que é examinada pela Secretaria regional dos transportes que decidirá então incluir um determinado número de empresas no seu programa orgânico em conformidade com o plano regional dos transportes e em função das disponibilidades orçamentais. Em todo o caso, a concessão nestas condições de uma subvenção de exploração a certas transportadoras aéreas para a exploração de determinadas ligações é susceptível de afectar as condições de concorrência na medida em que favorecem estas transportadoras aéreas para a exploração de determinadas ligações. Este prejuízo é tanto maior quanto, segundo a lei, qualquer empresa beneficiária das subvenções é obrigada a aplicar as tarifas autorizadas pela secretaria regional, estando especificamente referido que a mesma não pode acrescentar suplementos ao título de transporte, isto é, não pode adaptar as suas tarifas em função dos custos, uma vez que é obrigada a assegurar um nível de tarifas mínimo que eventuais concorrentes não poderão assegurar sem estas subvenções. Igualmente, o modo de cálculo das subvenções não faz qualquer referência às receitas geradas e às despesas suportadas pelas transportadoras beneficiárias das mesmas para a exploração das ligações em causa. Não existem, assim, quaisquer garantias de que as empresas não registarão lucros excessivos susceptíveis de serem transferidos para as ligações em que concorram com outras transportadoras comunitárias. Finalmente, na ausência de informações específicas por parte das autoridades italianas neste domínio, é provável que a liberdade de acesso às ligações em causa, cuja lista não foi aliás apresentada à Comissão, seja limitada até 1 de Abril de 1997, em detrimento das transportadoras comunitárias autorizadas num Estado-membro que não a Itália, o que teria por consequência aumentar ainda mais os riscos de distorção da concorrência decorrentes do regime de auxílio instituído pela Lei de 20 de Janeiro de 1994.

Consequentemente, a Comissão considera que a Lei de 20 de Janeiro de 1994 institui subvenções que constituem auxílios estatais na acepção do nº 1 do artigo 92º do Tratado e do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE.

Os auxílios instituídos pela Lei de 20 de Janeiro de 1994 não podem ser considerados compatíveis com o mercado comum em conformidade com o nº 2 do artigo 92º do Tratado e com o nº 2 do artigo 61º do Acordo EEE, uma vez que não correspondem a nenhuma das hipóteses previstas nas referidas disposições. O disposto nas alíneas b) e c) do nº 2 do artigo 92º do Tratado e nas alíneas b) e c) do nº 2 do artigo 61º do Acordo EEE não é aplicável ao regime de auxílio em causa, na medida em que não se trata de auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários, nem, obviamente, de auxílios atribuídos à economia de certas regiões da Alemanha. A alínea a) das mesmas disposições, relativas aos auxílios de natureza social, não se revela também aplicável, na medida em que as subvenções em causa são concedidas a transportadoras aéreas ou a outros organismos, sem que se possam identificar quaisquer benefícios para os consumidores individuais. Além disso, o modo de cálculo das subvenções não toma em conta o número de passageiros transportados. Por outro lado, tendo em conta as prováveis restrições ao acesso ao mercado das ligações em causa até 1 de Abril de 1997, em detrimento das empresas comunitárias não autorizadas em Itália, subsistem sérias dúvidas quanto à ausência de discriminações relacionadas com a origem dos serviços.

O nº 3 do artigo 92º do Tratado e o nº 3 do artigo 61º do Acordo EEE enumeram os auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum. Esta compatibilidade deve ser avaliada no contexto da Comunidade e não de um único Estado-membro. As derrogações previstas nessas disposições são apenas aplicáveis nos casos em que a Comissão possa estabelecer que, na ausência do auxílio em questão, as forças do mercado não teriam sido suficientes para levar o futuro beneficiário do auxílio a agir de modo a contribuir para um dos objectivos das referidas derrogações.

A fim de salvaguardar o adequado funcionamento do mercado comum e tendo em conta os princípios enunciados na alínea g) do artigo 3º do Tratado, as derrogações ao nº 1 do artigo 92º, tal como definidas no nº 3 do artigo 92º, devem ser objecto de uma interpretação restritiva aquando da análise de um regime de auxílio ou de qualquer medida individual.

O disposto na alínea b) do nº 3 do artigo 92º do Tratado e no artigo 61º do Acordo EEE não é aplicável ao caso em análise, uma vez que as subvenções previstas pela Lei de 20 de Janeiro de 1994 não se destinam a promover a realização de um projecto de interesse europeu ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-membro. Do mesmo modo, não é aplicável a derrogação da alínea c) do nº 3 do artigo 92º no que se refere aos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas na medida em que, por um lado, as subvenções em causa se destinam à exploração e não aos investimentos e, por outro lado, as mesmas subvenções têm por única finalidade reforçar em geral os serviços aéreos da Sardenha sem qualquer objectivo sectorial.

A totalidade do território da região da Sardenha inclui-se no âmbito de aplicação das disposições da alínea a) do nº 3 do artigo 92º do Tratado e da alínea a) do nº 3 do artigo 61º do Acordo EEE. Deste modo, a existência de ligações aéreas internas e ligações entre a Sardenha e outras regiões da Comunidade ou do Espaço Económico Europeu com tráfego reduzido poderá favorecer o desenvolvimento económico da ilha, na acepção das disposições supracitadas. Além disso, os auxílios previstos pelo regime em causa são temporários (três anos) e regressivos, satisfazendo, deste modo, duas das principais condições geralmente impostas pela Comissão para a aprovação de auxílios ao funcionamento em conformidade com a alínea a) do nº 3 do artigo 92º do Tratado e com a alínea a) do nº 3 do artigo 61º do Acordo EEE. Todavia, em matéria de auxílios estatais no sector da aviação civil, a Comissão adoptou em 16 de Novembro de 1994 uma Comunicação (8) que toma em conta, nomeadamente, as medidas de liberalização que entraram em vigor em 1 de Janeiro de 1993, realizando um mercado único integrado dos transportes aéreos e introduzindo, em particular, a cabotagem. Assim, os auxílios directos à exploração de ligações aéreas regionais não podem, em princípio, beneficiar de derrogações com base na alínea a) do nº 3 do artigo 92º do Tratado e na alínea a) do nº 3 do artigo 61º do Acordo EEE. Com efeito, esses auxílios podem dar origem, no interior das próprias transportadoras aéreas, a subvenções cruzadas entre as rotas deficitárias subvencionadas e as rotas rendíveis nas quais as mesmas transportadoras concorrem com outras empresas comunitárias, provocando distorções da concorrência a favor das empresas que beneficiam de auxílios ao funcionamento em determinadas regiões. No presente caso, há que ter igualmente em conta dois factores agravantes: por um lado, o método de cálculo das subvenções não faz qualquer referência às receitas geradas e aos encargos suportados pelas empresas beneficiárias, não excluindo de modo algum a possibilidade de « lucros excessivos » e, por outro, existem entraves ao acesso às ligações em causa, devidos quer à eventual aplicação das cláusulas restritivas previstas pelo Regulamento (CEE) nº 2408/92, quer às rigorosas condições impostas pelo procedimento de obtenção das subvenções estabelecidas pela Lei de 20 de Janeiro de 1994.

De facto, na sua Comunicação de 16 de Novembro de 1994, a Comissão estabeleceu claramente que as subvenções directas à exploração de ligações aéreas regionais apenas são compatíveis com o mercado comum em dois casos específicos. Um desses casos é o previsto na alínea a) do nº 2 do artigo 92º do Tratado e na alínea a) do nº 2 do artigo 61º do Acordo EEE, que, como referido supra, não pode ser invocado no presente caso. O outro caso é o previsto no artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 2408/92, que se refere à imposição de obrigações de serviço público pelos Estados-membros. No último caso, as compensações financeiras eventualmente concedidas à transportadora aérea seleccionada no âmbito de um de concurso transparente devem ter em conta as despesas e receitas determinadas pelo serviço. No presente caso, todavia, não foi comunicada à Comissão, entidade a quem incumbe assegurar a respectiva publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, qualquer obrigação de serviço público no que se refere às ligações para a Sardenha.

V

Com base em tudo quanto precede, o regime de auxílios instituído pela Lei de 20 de Janeiro de 1994 deve ser considerado incompatível com o mercado comum. Sempre que uma disposição legislativa institui um regime de auxílio incompatível com o mercado comum, a Comissão, para tirar todas as consequências de tal incompatibilidade e, por conseguinte, da sua decisão de declaração da incompatibilidade do referido auxílio, pode exigir ao Estado-membro em causa a não aplicação desta disposição e a tomada de todas as medidas necessárias para a sua revogação (ver acórdão do Tribunal de Justiça, de 11 de Julho de 1984, Comissão contra Itália, proferido no processo 130/83) (9). Dado que a Lei da Região da Sardenha de 20 de Janeiro de 1994 prevê a concessão de auxílios que correspondam a despesas inscritas para o efeito nos orçamentos 1994, 1995 e 1996, as autoridades italianas devem suspender, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a aplicação desta lei e tomar todas as medidas necessárias para a sua revogação. Além disso, sempre que um regime de auxílio é incompatível com o mercado comum e que os auxílios forem pagos em aplicação das disposições legislativas que os instituem, a Comissão pode, por força do disposto no nº 2 do artigo 93º do Tratado e tal como o Tribunal de Justiça o confirmou nos seus acórdãos proferidos no processo 70/72 (Comissão/Alemanha) (10) em 12 de Julho de 1973 e no processo 310/85 (Deufil/Comissão) (11) em 24 de Fevereiro de 1987, de exigir ao Estado-membro em causa a sua recuperação. Como a Comissão não dispõe de nenhuma informação sobre uma eventual concessão de auxílios em aplicação da Lei de 20 de Janeiro de 1994, as autoridades italianas devem por conseguinte exigir a recuperação, no prazo de dois meses, de qualquer auxílio que eventualmente tenha sido concedido a empresas ou organismos em aplicação do disposto nesta lei. Esta recuperação será efectuada de acordo com as disposições do direito nacional e, nomeadamente, com as disposições respeitantes aos juros de mora relativos às dívidas ao Estado, juros que começam a correr a partir da data da concessão do auxílio,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1º

O regime de auxílio criado pela Lei da Região da Sardenha de 20 de Janeiro de 1994 é incompatível com o mercado comum nos termos do artigo 92º do Tratado e do artigo 61º do Acordo EEE.

Artigo 2º

1. A Itália deve suspender, a contar da data de notificação da presente decisão, a aplicação da Lei de 20 de Janeiro de 1994 e tomar, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, todas as medidas necessárias para a sua revogação.

2. A Itália exigirá a restituição, no prazo de dois meses a contar da data da publicação da presente decisão, de qualquer auxílio eventualmente pago nos termos da Lei de 20 de Janeiro de 1994. A restituição será efectuada de acordo com o direito italiano e, nomeadamente, com as disposições respeitantes aos juros de mora relativos às dívidas ao Estado, juros que começam a correr a partir da data da concessão dos auxílios declarados incompatíveis, sendo a taxa aplicável a taxa de referência utilizada com relação aos regimes de auxílios com finalidade regional.

Artigo 3º

A Itália informará a Comissão, no prazo de três meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.

Artigo 4º

A República Italiana é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 19 de Julho de 1995.

Pela Comissão

Neil KINNOCK

Membro da Comissão

(1) JO nº L 240 de 24. 8. 1992, p. 8.

(2) JO nº C 117 de 12. 5. 1995, p. 2.

(3) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal 1990, I, p. 307.

(4) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal 1994, I, p. 1173.

(5) Colectânea 1977, p. 595.

(6) JO nº L 240 de 24. 8. 1992, p. 1.

(7) JO nº L 240 de 24. 8. 1992, p. 15.

(8) JO nº C 350 de 10. 12. 1994, p. 5.

(9) Colectânea 1984, p. 2849.

(10) Colectânea 1973, p. 813.

(11) Colectânea 1987, p. 901.