Relatório Especial n.° 4/99

relativo à ajuda financeira aos países e territórios ultramarinos no âmbito dos Sexto e Sétimo FED, acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.° 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o CE)

(1999/C 276/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESUMO

Os países e territórios ultramarinos (PTU) dependentes de alguns Estados-Membros e associados com a Comunidade Económica Europeia de então recebem uma ajuda financeira e técnica do FED em conformidade com as disposições estipuladas nas decisões do Conselho aplicáveis na matéria.

Segundo estas disposições, encontra-se disponibilizada uma dotação global de 240 milhões de ecus de recursos do FED a título dos Sexto e Sétimo FED. Deste montante, 149,5 milhões de ecus são reservados para a ajuda programável a conceder aos diferentes PTU (20) pelos Estados-Membros de que dependem. Além disso, encontra-se disponível um montante de 21,5 milhões de ecus para a cooperação regional e 69 milhões de ecus para a "ajuda não programável" (principalmente sob a forma de capitais de risco, fundos Stabex e bonificações de juro). Os montantes concedidos aos PTU por habitante são bastante maiores do que os atribuídos aos países ACP, embora o rendimento nacional per capita seja em geral consideravelmente mais elevado nos PTU do que nos países ACP.

Contrariamente ao sistema em vigor para os Estados ACP, em que os montantes destinados a cada Estado e os grandes objectivos dos programas resultam de um acordo com a Comissão, o financiamento relativo aos PTU é concedido globalmente aos Estados-Membros em causa, devendo estes em seguida atribuir os fundos aos diferentes territórios. Estes últimos devem preparar e comunicar à Comissão um programa indicativo que seja compatível com os seus planos e objectivos de desenvolvimento e que ofereça simultaneamente um quadro adaptado à execução da ajuda a que os PTU têm direito. No caso do Sétimo FED, prevê-se que a Comissão esteja associada à aprovação destes programas indicativos.

A execução dos diferentes projectos foi afectada por deficiências ao nível da instrução, preparação e acompanhamento dos dossiers e por atrasos ao nível dos inputs e dos outputs que reduziram consideravelmente a sua eficácia. Tais deficiências explicam-se, até determinado ponto, pelo peso da estrutura de gestão da ajuda.

Por outro lado, o sistema informático de gestão financeira da Comissão não fornece informações a tempo sobre a atribuição dos fundos programáveis e sobre a utilização dos fundos regionais.

A carga administrativa em termos de recursos humanos e materiais necessários para gerir montantes de ajuda relativamente pequenos é pesada, tanto no que se refere aos serviços da Comissão como aos das administrações locais.

Deverá providenciar-se no sentido de alterar a estrutura de gestão da ajuda aos PTU de modo a que os Estados-Membros em causa se tornem os principais responsáveis pela execução e acompanhamento, como no caso dos outros instrumentos comunitários. Será igualmente necessário examinar os objectivos da ajuda e o modo como é implementada, tendo particularmente em conta a diferença importante do rendimento nacional per capita entre os PTU e os Estados ACP.

INTRODUÇÃO

Observações de ordem geral

1. A ajuda financeira e técnica aos países e territórios ultramarinos (PTU) associados à Comunidade Económica Europeia baseia-se no Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia (1957). A finalidade desta associação, formulada na Parte IV do Tratado, é "promover o desenvolvimento económico e social dos países e territórios e estabelecer relações económicas estreitas entre eles e a Comunidade no seu conjunto"(1). À medida que um número cada vez maior de antigos países e territórios ultramarinos se tornavam gradualmente Estados independentes, a finalidade da associação passou a ser o fundamento da política de desenvolvimento da União Europeia, de que as Convenções de Yaoundé e de Lomé celebradas com os Estados ACP são a expressão. No que se refere aos países e territórios ultramarinos que não se tornaram independentes por diferentes razões, foi necessário continuar a assegurar um certo nível de ajuda comunitária, financiada pelo FED, aplicando os mesmos procedimentos e mecanismos fundamentais como no caso dos Estados ACP.

2. No que se refere aos PTU, as modalidades e as características da associação são determinadas em decisões adoptadas pelo Conselho(2) (a seguir designadas por "decisões do Conselho")(3). O principal objectivo mencionado por estas decisões consiste em promover e acelerar o desenvolvimento económico, cultural e social e em reforçar as estruturas económicas dos PTU (o Anexo 1 apresenta com mais pormenor os objectivos).

3. O sistema de cooperação entre a Comissão, o BEI e os PTU apresenta uma característica particular, que resulta da participação dos Estados-Membros da UE em causa (Dinamarca, França, Países Baixos e Reino Unido) em especial na concessão dos fundos aos PTU e na assinatura de convenções de financiamento. Neste contexto, convém notar que as disposições da decisão do Conselho relativa ao Sétimo FED (artigos 234.o- 236.o) também estipulam que a acção comunitária deve ser executada no âmbito de uma "parceria" entre a Comissão, os Estados-Membros da UE a que estão associados os PTU e as autoridades competentes destes. Esta parceria refere-se à programação, financiamento, acompanhamento e avaliação das medidas de ajuda financiadas pela Comunidade. Contudo, a Comissão permanece globalmente responsável pela gestão dos recursos FED atribuídos aos PTU.

4. Existem actualmente 20 PTU, que se podem dividir em quatro grupos, nomeadamente os PTU britânicos, franceses e neerlandeses e a Gronelândia(4) (ver Anexo 2). O montante total dos fundos comunitários que foi atribuído a estes PTU elevou-se a 100 milhões de ecus e a 140 milhões de ecus para o período de execução dos Sexto e Sétimo FED, respectivamente. O quadro 1 mostra a repartição destes fundos pelos diferentes instrumentos. O Anexo 3 apresenta um resumo dos montantes autorizados e pagos relativos aos Sexto e Sétimo FED, repartidos por PTU e decompostos em ajuda programável e não programável (fundos geridos exclusivamente pela Comissão).

Quadro 1

Repartição dos fundos entre os diferentes tipos de intervenção dos FED

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Âmbito da auditoria do Tribunal

5. A auditoria incidiu na regularidade da utilização dos fundos atribuídos e na boa gestão financeira das operações de desenvolvimento aplicadas nos PTU e financiadas no âmbito dos Sexto e Sétimo FED. Para o efeito, o Tribunal examinou uma gama considerável de operações de ajuda em oito PTU.

REPARTIÇÃO DOS FUNDOS

Contexto da ajuda aos países e territórios ultramarinos

6. Devido a um determinado número de circunstâncias específicas, as operações de ajuda aos PTU e as que se destinam aos Estados ACP inscrevem-se num contexto geral diferente.

7. Em primeiro lugar, o nível de desenvolvimento económico, expresso em termos de PIB per capita, é bastante elevado (ver Anexo 4). Em vários PTU, é mesmo superior ao de certos Estados-Membros da UE. Desde a assinatura do Tratado que institui a Comunidade Europeia, a situação económica e o nível de desenvolvimento destes PTU melhoraram consideravelmente, em parte devido a uma cooperação económica e social intensa com os Estados-Membros da UE com os quais os PTU mantêm relações especiais.

8. Embora o PIB per capita da maioria dos PTU seja superior ao dos Estados ACP, os valores relativos à ajuda anual per capita são de 37,76 ecus para os primeiros e de 4,32 ecus para os segundos(5). O Anexo 4 apresenta um resumo do PIB per capita e da ajuda per capita nos PTU visitados e numa selecção representativa de Estados ACP.

9. Mesmo nos PTU em que o PIB per capita é relativamente elevado, o rendimento e o nível de vida das populações variam substancialmente. Contudo, os programas indicativos (PI)(6) não concederam explicitamente a prioridade às camadas mais desfavorecidas da população.

10. Enquanto os Estados ACP recebem, para além da ajuda do FED, fundos provenientes de uma grande quantidade de financiadores bilaterais e multilaterais (por exemplo do Banco Mundial) bem como fundos provenientes do orçamento comunitário, os PTU não recebem em princípio qualquer ajuda financeira nem do orçamento comunitário nem de financiadores que não sejam os Estados-Membros com os quais mantêm relações privilegiadas e dos quais recebem uma ajuda significativa, ou mesmo exclusiva, para o desenvolvimento. Os montantes totais da ajuda aos diferentes PTU concedida pelos Estados-Membros durante períodos recentes de cinco anos são indicados no Anexo 5.

Programação da ajuda

11. A programação da ajuda aos PTU pressupõe as seguintes fases:

Quadro 2

Repartição dos fundos programáveis pelos grupos de PTU

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a) Fixação(7) do montante total disponível a título da ajuda aos PTU, repartido por instrumento financeiro;

b) Repartição dos fundos disponíveis (montantes reservados exclusivamente à ajuda programável) aos Estados-Membros, nos termos das disposições da decisão adoptada pelo Conselho sobre a matéria(8);

c) Atribuição dos fundos a cada um dos PTU pelas autoridades dos Estados-Membros em causa, tendo em conta em especial as necessidades dos PTU menos desenvolvidos(9);

d) Elaboração dos PI pelas autoridades dos PTU com a Comissão, a partir do Sétimo FED, seguindo as orientações adoptadas nas decisões do Conselho(10).

12. Os montantes previstos a título das diferentes formas de ajuda não programável são deduzidos do montante total dos fundos disponíveis para ajuda aos PTU. A diferença representa a ajuda programável, que se eleva a 63,5 milhões de ecus e a 86 milhões de ecus para os Sexto e Sétimo FED respectivamente (ver quadro 1).

Repartição dos fundos pelos grupos de PTU

13. Nos casos do Sexto e Sétimo FED, a repartição decidida pelo Conselho difere das propostas iniciais da Comissão (ver quadro 2).

14. No caso do Sexto FED, a Comissão decidiu(11), nos termos do artigo 154.o da decisão do Conselho relativa ao Sétimo FED [ver nota de pé-de-página (2)], transferir os fundos inicialmente destinados às ajudas de emergência e às ajudas de acolhimento de refugiados, que não tinham sido utilizados, para as dotações programáveis a favor dos PTU franceses (1,4 milhões de ecus), neerlandeses (1,4 milhões de ecus) e britânicos (0,615 milhões de ecus). O gestor orçamental principal do FED tinha a responsabilidade de efectuar os procedimentos de programação juntamente com as autoridades competentes dos PTU em causa, em complementaridade e em simultâneo com os que foram executados no âmbito do Sétimo FED. Contudo, se bem que tenham sido tomados em consideração a título do Sexto FED, estes fundos foram incluídos nos PI relativos ao Sétimo FED de todos os PTU, à excepção dos que foram atribuídos aos PTU britânicos.

15. Do mesmo modo, os PTU neerlandeses inscreveram por engano nos PI relativos ao Sexto FED um montante de 1,1 milhões de ecus proveniente de um saldo pendente de dotações Stabex do Quinto FED reafectado aos fundos programáveis do Quinto FED(12).

16. A dotação prevista a título do Sexto FED para S. Pedro e Miquelão sofreu um aumento de 427000 ecus por uma decisão da Comissão (gestor orçamental principal). Uma decisão deste tipo deveria ter sido tomada pelo Conselho nos termos do n.° 4 do artigo 147.o da decisão do Conselho relativa ao Sexto FED. Os PI correspondentes não foram alterados em conformidade.

Repartição dos fundos pelos diferentes PTU

17. Os Estados-Membros são responsáveis pela concessão dos fundos aos diferentes PTU, tendo particularmente em conta as necessidades dos PTU menos desenvolvidos [ver ponto 11.c)]. A decisão do Conselho relativa ao Sétimo FED, embora preveja que os Estados-Membros devem indicar claramente à Comissão o total dos recursos financeiros programáveis a conceder a cada PTU, não menciona de modo nenhum que a Comissão deve receber informações acerca dos parâmetros utilizados pelos Estados-Membros para afectar os fundos. A Comissão deveria ter explorado, pelo menos para o Sétimo FED, as disposições relativas à parceria para obter estas informações, a fim de se assegurar que se tinha dado uma atenção especial aos PTU menos desenvolvidos.

18. A pedido do Tribunal, as autoridades britânicas indicaram que a distribuição dos fundos do FED aos seus PTU se efectuava com base nas necessidades de desenvolvimento dos territórios em causa, tendo devidamente em conta a necessidade de prever um tratamento especial para os PTU menos desenvolvidos. As autoridades francesas participaram, por seu lado, que a repartição dos fundos decorria da aplicação de dois critérios (número de habitantes e rendimento per capita) ponderados em função de considerações ligadas às estratégias de desenvolvimento e às prioridades estabelecidas por cada PTU. No caso dos PTU neerlandeses, os fundos foram repartidos com base no número de habitantes. Daí resultou uma fórmula aritmética (75 % dos fundos disponíveis para as Antilhas Neerlandesas e 25 % para Aruba).

19. O Anexo 6 apresenta um resumo das dotações concedidas a título dos fundos programáveis aos diferentes PTU conforme decidido pelos Estados-Membros em causa e conforme registadas nas contas dos FED. Como mostra o anexo em questão, a dotação de cada PTU mencionada nos PI difere da indicada nas contas do FED, devido aos factores descritos nos pontos 14 e 15. Além disso, no caso das Ilhas Turcas e Caicos, o montante inscrito no PI relativo ao Sexto FED elevava-se a 1,8 milhões de ecus em vez de 1,6 milhões de ecus, provavelmente na sequência de um erro cometido por inadvertência. Em alguns casos, estas diferenças determinaram problemas de reconciliação entre as contas do FED e os PI, o que prejudicou a transparência das informações de gestão relativas à disponibilidade e à utilização destes fundos.

EXECUÇÃO DA AJUDA

Programas indicativos

20. A execução dos PI bem como dos fundos não programáveis para os PTU examinados está resumida no Anexo 3. A execução dos PI foi lenta e por vezes complexa tanto para o Sexto como para o Sétimo FED, em especial no que se refere ao período mencionado nas decisões do Conselho em questão(13).

21. Embora no caso do Sexto FED a autorização dos fundos programáveis tenha sido razoavelmente satisfatória, com uma taxa de autorização de 100 % no final de 1992(14), a taxa de desembolso média nessa época, ou seja seis anos e meio após a entrada em vigor em 1986 da decisão do Conselho correspondente, era apenas de 65 % (90 % no final de 1997).

22. No que se refere ao Sétimo FED, apenas cinco PTU(15) tinham autorizado os fundos programáveis integralmente seis anos após a entrada em vigor da decisão correspondente do Conselho. No caso dos outros PTU, as autorizações variaram entre 11 % e 93 % dos fundos programáveis (em média 49 %). A taxa de desembolso média para o conjunto dos PTU representou 38 % dos PI(16).

23. Trata-se neste caso de uma taxa particularmente baixa, especialmente para o Sétimo FED, se se tiver em conta a criação da "parceria", que devia permitir um amplo diálogo entre a Comissão, os Estados-Membros e as autoridades territoriais, com o objectivo de aumentar a eficácia da cooperação para o desenvolvimento.

24. A lentidão da execução explica-se pelos seguintes factores:

a) No que se refere às Antilhas Neerlandesas, Aruba e Ilhas Virgens Britânicas, os PI para o Sétimo FED tinham sido adoptados num prazo superior a um ano [prazo mencionado pela decisão do Conselho(17)] após a entrada em vigor da decisão do Conselho;

b) A estrutura complexa das Antilhas Neerlandesas, tanto geograficamente como em termos de repartição das competências entre os principais actores do processo de decisão e a ausência de uma concepção de desenvolvimento global para as diferentes ilhas, que determinou a dispersão de numerosos projectos tanto do ponto de vista financeiro como geográfico;

c) Insuficiências que afectam a elaboração dos projectos e uma falta de competência das autoridades locais, que obrigam por vezes a rever a concepção das principais componentes do projecto (Ilhas Virgens Britânicas e Ilhas Turcas e Caicos);

d) Uma gestão administrativa dos projectos pesada e complexa, com dois e por vezes três contratos de assistência técnica (AT), juntamente com dificuldades de comunicação com delegações situadas a uma distância considerável dos PTU (Anguila, Ilhas Virgens Britânicas e Ilhas Turcas e Caicos);

Quadro 3

Repartição dos fundos regionais e montantes autorizados e pagos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

e) Procedimentos administrativos do FED complicados e por vezes reacções lentas da Comissão no plano da instrução dos projectos e das propostas de financiamento; atrasos agravados pela organização laboriosa aplicada pela Comissão, com o seu conselheiro residente, delegação e serviços centrais.

Fundos regionais

25. A decisão do Conselho relativa ao Sétimo FED sublinha a importância especial e extrema prioridade atribuídas aos esforços de cooperação regional e menciona a obrigação de incluir nos PI propostas de projectos e programas regionais(18).

26. Os fundos destinados à cooperação regional são fundos programáveis atribuídos pela Comissão aos três grupos de PTU. Em alguns casos, os PI incluem dotações regionais e em outros não.

27. Os fundos disponíveis para este fim aumentaram de 10 milhões de ecus no Sexto FED para 11,5 milhões de ecus no Sétimo FED e foram afectados, autorizados e desembolsados conforme se indica no quadro 3.

28. As intenções e as expectativas da Comissão e do Conselho em matéria de cooperação regional nunca foram suficientemente esclarecidas. Os fundos foram concedidos sem que qualquer das partes implicadas tivesse uma ideia clara dos objectivos específicos que deviam ser prosseguidos ou do modo como os fundos seriam utilizados.

29. Como resultado, o aspecto supostamente prioritário da cooperação regional revelou-se muito difícil de alcançar:

a) As taxas de autorização e de desembolso para os Sexto e Sétimo FED foram muito baixas;

b) Não foi apresentada qualquer proposta relativamente aos sectores de concentração para a cooperação regional no âmbito do Sétimo FED (Polinésia Francesa e Nova Caledónia);

c) Nenhum projecto regional foi executado, que envolvesse simultaneamente os PTU britânicos e neerlandeses e os países ACP vizinhos da região das Caraíbas ou entre Mayotte e os países ACP da região do oceano Índico;

d) Apesar do facto de os PI para as Antilhas Neerlandesas, Aruba, Anguila, Ilhas Virgens Britânicas e Ilhas Turcas e Caicos conterem orientações preliminares relativas à cooperação regional e sub-regional, não se desenvolveu qualquer dimensão regional para a utilização dos fundos nem qualquer política ou estratégia regional. Por consequência, a maior parte dos fundos foi consagrada à promoção das trocas comerciais e às actividades relativas ao turismo, essencialmente sob a forma de participação/presença por ocasião de feiras comerciais e de seminários. Semelhantes actividades foram igualmente financiadas a partir de recursos dos PI, apesar de estarem ainda disponíveis fundos regionais.

30. A lentidão da execução da cooperação regional explica-se em particular pela insuficiência dos conhecimentos e pela falta de empenhamento das autoridades territoriais, bem como pela estrutura de gestão geralmente complexa dos projectos regionais (parceiros demasiado numerosos e frequentemente dispersos geograficamente). Mais precisamente, verifica-se uma determinada reticência da parte dos dois principais PTU do Pacífico em designar um gestor orçamental regional comum e um coordenador regional comum. Além disso não existe qualquer fórum de discussão apropriado para a cooperação regional entre os PTU das Caraíbas.

31. As informações relativas à utilização dos fundos regionais não são rapidamente acessíveis a partir do sistema financeiro actual: estes fundos são afectados ao nível dos três Estados-Membros, mas a autorização dos fundos é registada ao nível dos PTU individuais, ou a um nível global, ou ainda ao nível de um Estado ACP se os fundos são utilizados conjuntamente com fundos regionais ACP para um projecto regional gerido pela delegação nesse Estado ACP ou se as actividades relativas aos PTU são organizadas nesse Estado (por exemplo, seminários).

Fundos não programáveis

32. Além dos fundos programáveis (nacionais e regionais), podem ser concedidos aos PTU recursos suplementares por intermédio de fundos não programáveis geridos exclusivamente pela Comissão. Trata-se essencialmente de capitais de risco e de bonificações de juro(19), de recursos Stabex e de ajuda de emergência. No que se refere aos recursos Stabex e à ajuda de emergência, os procedimentos são idênticos aos que estão em vigor nos países ACP; isto é, no caso de ocorrerem determinados acontecimentos (queda de rendimento das exportações ou uma situação de emergência), os países tornam-se elegíveis para ajuda em certas circunstâncias, podendo ser efectuado um pedido de ajuda. Conforme se indica nos pontos 42 e 52, o ritmo de utilização dos fundos Stabex foi lento.

Execução de projectos e de acções individuais

33. A identificação, elaboração, instrução, execução e acompanhamento de projectos e de acções foram examinados em pormenor, bem como a sua contribuição para os objectivos de desenvolvimento fixados pelos PTU.

34. A auditoria não revelou qualquer irregularidade significativa ao nível dos pagamentos efectuados para as construções e para o fornecimento de bens e serviços para os projectos. Contudo, na maioria dos casos, a eficácia e a eficiência da execução foram prejudicadas por insuficiências na instrução, elaboração e acompanhamento das operações de ajuda. Os defeitos mais significativos são os seguintes:

a) Utilização de dados incompletos ou pouco fiáveis na documentação relativa ao projecto;

b) Ausência de indicadores económicos/sociais/financeiros que permitam apreciar as realizações do projecto e a medida em que os objectivos foram atingidos;

c) Acompanhamento insuficiente da execução dos projectos;

d) Ausência de avaliações a posteriori.

35. Estas insuficiências comprometeram seriamente a eficácia da ajuda financeira aos PTU e tiveram como consequência, entre outros aspectos, o atraso ao nível dos inputs e outputs de projectos e o facto de os objectivos não terem sido atingidos totalmente ou só o terem sido em parte. Alguns projectos foram abandonados ou sofreram alterações importantes. Os exemplos que se seguem ilustram os problemas encontrados.

36. Na Nova Caledónia, a execução dos projectos foi, de um modo geral, satisfatória, uma vez que se inscreviam realmente no âmbito dos sectores de concentração do PI, que contribuíam para o desenvolvimento económico e social do PTU e que o seu desenvolvimento durável estava assegurado.

37. Contudo, neste PTU, tinha falhado um projecto de 2,6 milhões de ecus (20 % do PI) destinado a financiar, principalmente sob a forma de empréstimos, o arranque de actividades económicas viáveis por jovens produtores agrícolas; com efeito, cinco anos após a decisão de financiamento, apenas 50000 ecus tinham sido desembolsados, principalmente devido à falta de realismo da concepção do projecto.

38. No caso de um projecto de 8 milhões de ecus na Polinésia Francesa (61 % do PI) intitulado "saneamento da zona de Outumaoro", a proposta de financiamento não pôde ser elaborada antes do final de 1997, devido a um certo número de problemas relacionados com as tarifas, a propriedade, a purificação das águas e a estrutura de gestão do projecto, que ficaram por resolver apesar de a sua solução ter sido programada para o segundo semestre de 1992(20). O atraso devia-se em parte às longas discussões entre a Comissão e as autoridades da Polinésia Francesa.

39. Ainda na Polinésia Francesa, no âmbito de um projecto de 7 milhões de ecus relativo à construção de cinco navios de pesca, que beneficiava de uma ajuda do FED de 3,16 milhões de ecus (24 % do PI), só dois navios tinham sido entregues, cinco anos após a aprovação do projecto. Esta situação era o resultado de uma falta de experiência da empresa de construção à qual o contrato fora adjudicado apesar das dúvidas(21) manifestadas acerca das suas capacidades técnicas e financeiras.

40. Tratando-se do mesmo projecto, o mecanismo de financiamento previsto pela convenção de financiamento exigia que o território assegurasse o financiamento complementar: o empréstimo inicialmente previsto, a contrair pelos beneficiários do projecto, foi substituído por um contrato de arrendamento entre os beneficiários e uma sociedade de investimento, o que determinava uma alteração ao nível da propriedade dos navios contrariamente às disposições da convenção de financiamento.

41. O objectivo principal de um projecto de investigação de pérolas na Polinésia Francesa, que teve uma participação do FED de 1,15 milhões de ecus (8 % do PI), consistia em melhorar a qualidade das pérolas. Contudo, a convenção de financiamento não previa um indicador apropriado relativamente à melhoria da qualidade. As autoridades locais não estavam em condições de indicar qual o impacto do projecto na produção de pérolas de qualidade superior. Além disso, a extensão prevista de técnicas de cultura mais aperfeiçoadas foi muito limitada devido à subavaliação dos problemas logísticos.

42. Ainda na Polinésia Francesa, uma parte da ajuda não programável refere-se à transferência de 4,85 milhões de ecus de fundos Stabex para compensar a debilidade do mercado de copra. Deste montante, 900000 ecus disponibilizados em 1995 não tinham sido utilizados antes de o "Quadro de obrigações mútuas", apresentado pelas autoridades territoriais à Comissão em 1993, ser assinado em Março de 1998.

43. Em Mayotte, um dos PTU menos desenvolvidos, os fundos dos Sexto e Sétimo FED tinham sido utilizados com êxito (taxas de autorização e de desembolso dos fundos superiores a 95 % e a 80 % respectivamente) para melhorar a infra-estrutura nos sectores eléctrico e hidráulico, cuja importância é vital para o desenvolvimento do país.

44. Nas Antilhas Neerlandesas, a utilização dos fundos está dispersa geográfica e financeiramente por mais de 100 contratos muito diferentes em termos de condições e obrigações contratuais, o que torna a gestão financeira difícil. Os contratos têm tendência a ser prorrogados enquanto houver fundos disponíveis e sem que as prorrogações devam ser examinadas de modo exaustivo pelas autoridades territoriais e pelos serviços da Comissão.

45. Também nas Antilhas Neerlandesas, as disposições contratuais relativas aos relatórios de execução, aos relatórios contabilísticos e às obrigações em matéria de gestão administrativa e financeira não foram, de um modo geral, respeitadas pelas partes contratantes e não foram objecto de acompanhamento por parte da delegação.

46. Apenas 10 % dos fundos disponíveis no âmbito do Sétimo FED foram autorizados pelas Antilhas Neerlandesas nos sectores de concentração no final de 1997, embora se tivesse previsto que estes sectores absorveriam no mínimo 70 % dos fundos. Isso deve-se a um grande projecto co-financiado(22) que a Comissão teve que abandonar, porque depois de cinco anos de negociações não se pôde estabelecer um acordo entre os Países Baixos e a Comissão.

47. Em Santo Eustáquio, o FED participou na extensão da pista do aeroporto com 2 milhões de ecus (10 % do PI). A decisão de prolongar a pista baseava-se em previsões pouco fiáveis e pouco realistas fornecidas pelas autoridades locais. Por outro lado, as obras não foram executadas de forma satisfatória, em especial no que se refere ao terminal, e a delegação da Comissão não se apercebeu do facto, de tal modo que não foi empreendida qualquer acção correctiva.

48. No caso do programa de desenvolvimento do turismo nas Antilhas Neerlandesas (19,15 milhões de ecus, dos quais 13,35 provenientes do Sexto FED ou seja 64 % do PI) e do seu plano de desenvolvimento das actividades comerciais (5,5 milhões de ecus, ou seja 26 % do PI), não foi possível apreciar o grau de realização dos objectivos gerais fixados pela convenção de financiamento, porque as informações que permitiam avaliar a incidência dos projectos não tinham sido recolhidas por qualquer das partes interessadas. Quando se previam receitas no projecto "Turismo", o contrato não fixava o seu destino. Além disso, a viabilidade financeira do plano de desenvolvimento das actividades comerciais não estava assegurada, uma vez que o mecanismo financeiro previsto (fundo renovável) não estava na realidade operacional. Também no âmbito deste plano de desenvolvimento, utilizaram-se fundos para pagar despesas gerais, que não eram elegíveis nos termos da convenção de financiamento. Impõe-se a cobrança destes fundos.

49. Em Aruba, a ajuda concedida a título dos Sexto e Sétimo FED concentrava-se na extensão do aeroporto (9,35 milhões de ecus; 90 % do PI para o Sexto FED e 39 % do PI para o Sétimo FED). A execução deste projecto, cujo pedido remonta a 1990, começou apenas em 1994. Uma vez lançado, foi executado com sucesso e objecto de um acompanhamento satisfatório.

50. A execução da ajuda do FED em Anguila, nas Ilhas Virgens Britânicas e nas Ilhas Turcas e Caicos foi afectada por insuficiências, tais como uma definição imprecisa dos objectivos dos projectos, dados inexactos na documentação correspondente, atrasos na execução e ausência de avaliações.

51. Nas Ilhas Virgens Britânicas existe um projecto de 2,5 milhões de ecus (100 % do PI) destinado a financiar a construção de um centro de recursos para o ensino no seio do Colégio da Comunidade, que está consideravelmente atrasado devido à insuficiência dos serviços prestados pelo consultor, recrutado e financiado a nível local, no que se refere à documentação relativa à concepção do projecto e ao respectivo concurso, bem como à ausência de um verdadeiro processo de consulta em colaboração com a Comissão.

52. Entre 1993 e 1996, as ilhas Malvinas, que não beneficiavam de qualquer fundo programável no âmbito do Sétimo FED, receberam um montante de 5 milhões de ecus de fundos Stabex para compensar o baixo rendimento da venda de lã. Deste montante, apenas 1,5 milhões de ecus foram postos à disposição do PTU e o montante desembolsado foi inferior a 1 milhão de ecus. A incapacidade, quer da parte do Governo das Malvinas quer da parte da Comissão, para assegurar que os fundos disponíveis fossem rapidamente utilizados, pareceria indicar que não havia qualquer necessidade urgente quanto a estes fundos(23).

53. No âmbito dos Sexto e Sétimo FED, foi afectado um montante de 300000 ecus às Terras Antárcticas Francesas para a investigação ornitológica numa ilha não habitada (ilha de S. Paulo). Como esta ajuda não tinha qualquer objectivo de desenvolvimento, o apoio foi entretanto retirado.

54. O artigo 234.o da decisão do Conselho relativa ao Sétimo FED introduziu a noção de parceria entre a Comissão, o Estado-Membro responsável por um PTU e as autoridades locais competentes. Em conformidade com o artigo 235.o, "A parceria refere-se à programação, à preparação, ao financiamento, ao acompanhamento e à avaliação das acções empreendidas pela Comunidade no âmbito da presente decisão, bem como a todos os problemas que se coloquem nas relações entre os PTU e a Comunidade".

55. Contudo, à excepção de duas reuniões relacionadas com a programação das acções de ajuda em alguns PTU franceses, as (quatro) reuniões efectuadas após a elaboração dos PI concentraram-se na extensão do âmbito da ajuda financeira, técnica e comercial aos PTU e na revisão a médio prazo da decisão de associação. Apesar dos problemas que os programas indicativos territoriais e regionais colocavam manifestamente, as reuniões não incidiram nem no acompanhamento nem na avaliação das acções de ajuda.

Acompanhamento e avaliação

56. Se bem que os Estados-Membros em causa sejam responsáveis pela afectação dos fundos programáveis do FED (ver ponto 3), a execução dos programas é da responsabilidade conjunta da Comissão e dos PTU. Não sendo a execução dos projectos individuais que beneficiam da ajuda dos FED da responsabilidade dos Estados-Membros, estes dispunham apenas de informações muito limitadas sobre o conteúdo e a execução dos projectos.

57. Por consequência, o acompanhamento dos projectos depende da Comissão. Esta responsabilidade incumbe em primeiro lugar aos representantes nos PTU (habitualmente um conselheiro residente, assistido por um assistente administrativo), que trabalham sob a responsabilidade hierárquica do delegado da Comissão.

58. Na maioria dos PTU visitados, o acompanhamento assegurado pela Comissão não foi satisfatório. Contudo, isto pode explicar-se, em grande parte, pelo facto de que, na maioria dos casos, há um único agente da Comissão com algum apoio administrativo que é responsável pela execução de projectos e de acções para vários PTU disseminados por uma área geográfica por vezes muito vasta.

59. Os serviços centrais não desempenharam um papel activo. Os arquivos da Comissão só continham informações limitadas sobre os projectos e o Tribunal encontrou poucos elementos que indicassem que estes serviços tinham empreendido acções correctivas para resolver os problemas relacionados com a execução das operações de ajuda.

60. As administrações locais, não familiarizadas com o ambiente do FED, só raramente têm que aplicar as regras do FED que lhes pareçam complexas (por exemplo em matéria de procedimentos de concurso). No que se refere ao co-financiamento, as regras locais e as regras do FED devem ser aplicadas simultaneamente. A comunicação entre a administração local e a Comissão é difícil devido à ausência (justificada) de uma delegação ou de uma agência que desse assistência à administração local.

61. A estrutura actual, baseada nas Convenções de Lomé e nas decisões do Conselho relativas aos PTU, está manifestamente na origem de um dilema: para permitir um acompanhamento adequado, a Comissão deverá consagrar mais recursos, o que no entanto não será rentável porque os montantes em jogo são relativamente pouco elevados. Esta constatação pode ser comparada com a gestão da ajuda do FED em (alguns) Estados ACP, onde devem ser geridos montantes bastante mais elevados com recursos relativamente menos importantes. A solução para este problema passa por uma alteração radical da estrutura de gestão que dará aos Estados-Membros em causa mais competências em matéria de execução e de acompanhamento das acções.

62. As duas decisões(24) relativas ao Sexto e Sétimo FED prevêem a realização de avaliações relativas às operações de desenvolvimento nos PTU pelas autoridades destes e pela Comunidade, a fim de aumentar a eficácia das operações de desenvolvimento em curso ou futuras. Porém, verifica-se que nenhuma avaliação deste tipo foi efectuada.

CONCLUSÃO

63. Na maioria dos PTU, o nível de desenvolvimento económico é elevado e comparável ao de determinados Estados-Membros da União Europeia e ultrapassa de longe o nível dos Estados ACP (ver pontos 7 - 8).

64. O nível dos desembolsos de fundos programáveis disponibilizado a título dos Sexto (63,5 milhões de ecus) e Sétimo FED (86 milhões de ecus) foi baixo na maioria dos PTU visitados, tendo em conta o facto de que os sectores de intervenção e um determinado número de projectos tinham já sido convenientemente identificados ao nível dos PI. A criação da "parceria" no âmbito do Sétimo FED não determinou uma melhoria significativa (pontos 20 - 24).

65. A função da Comissão na afectação dos fundos programáveis aos diferentes PTU deverá ser bem precisa.

66. O sistema informático de gestão financeira relativo à ajuda programável colocada à disposição dos PTU e à que se aplica aos projectos regionais não é transparente e apresentava discrepâncias entre as contas do FED e os PI (pontos 14 - 16 e 31).

67. Os fundos foram afectados à cooperação regional sem que o Conselho, a Comissão e as autoridades em causa tivessem uma ideia clara sobre os objectivos específicos a prosseguir ou o modo como esses fundos seriam utilizados. Por consequência, a cooperação regional deparou-se com graves problemas para atingir as suas prioridades. No caso dos PTU neerlandeses e britânicos, a maioria dos fundos regionais, que eram limitados, foi utilizada para financiar a sua participação em acções de promoção comercial em feiras de turismo (pontos 29 - 30).

68. A execução de diferentes projectos foi dificultada por insuficiências ao nível da instrução, da preparação e do acompanhamento dos dossiers, e ainda pelo facto de os procedimentos se concentrarem mais nas formalidades do que nos resultados. Apresenta igualmente diferenças significativas entre os PTU, que reflectem diferenças no grau de empenhamento das autoridades territoriais no caso da execução dos PI. É difícil medir a eficácia das operações de ajuda, devido à ausência de indicadores económicos, sociais e financeiros e de avaliações a posteriori. Em alguns casos, a contribuição das operações para o desenvolvimento dos PTU foi muito limitada (ver pontos 34 - 53).

69. As actividades em matéria de acompanhamento e as intervenções da Comissão, simultaneamente nos PTU e ao nível dos serviços centrais, foram insuficientes para permitir reforçar a eficiência e a eficácia da execução das operações de ajuda (pontos 58 - 59 e 62).

70. A carga administrativa é pesada para a administração local: para montantes relativamente pequenos, devem aplicar-se procedimentos que, em alguns casos (por exemplo, os concursos no contexto do PTU), parecem complicados e pouco práticos para administrações com pouca experiência na matéria e que só têm que os aplicar ocasionalmente. Além disso, em muitos casos, os projectos do FED constituem parte de um programa mais vasto, co-financiado pelos Estados-Membros com os quais os diferentes PTU têm uma ligação específica, o que requer o recurso a diferentes procedimentos paralelos (ponto 60).

71. Deverá prever-se a reestruturação da gestão da ajuda aos PTU, de modo a tornar os Estados-Membros em causa os principais responsáveis pela execução e acompanhamento, como no caso de um outro instrumento comunitário. De qualquer modo, os principais objectivos da ajuda e as modalidades da sua gestão e da sua execução deverão ser reexaminados.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo na sua reunião de 15 de Julho de 1999.

Pelo Tribunal de Contas

Na ausência de Jan O. KARLSSON

Presidente do Tribunal

Patrick EVERARD

Membro do Tribunal

(1) Artigo 131.o do Tratado CEE de Roma.

(2) Para Lomé III e IV, trata-se, respectivamente, da Decisão 86/283/CEE do Conselho, de 30 de Junho de 1986, relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à CEE (JO L 175 de 1.7.1986) e da Decisão 91/482/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1991, relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à CEE (JO L 263 de 19.9.1991).

(3) Nem as convenções nem as decisões definem com mais precisão os "países" e os "territórios"; também não se estabelecem diferenças de tratamento entre estas categorias.

(4) A Gronelândia nunca beneficiou de qualquer dotação.

(5) Valores apresentados pela Comissão no documento 057545, de 15 de Novembro de 1996, e obtidos a partir de valores globais relativos à ajuda concedida a título do Oitavo FED.

(6) No âmbito do Sexto FED, os PI deviam ser elaborados pelas autoridades dos PTU, ao passo que no Sétimo FED esta tarefa dependia da responsabilidade conjunta dos PTU e da Comissão.

(7) Ver n.° 1, alínea b), do artigo 2.o do Acordo Interno relativo ao Sexto FED (JO L 86 de 31.3.1986) e n.° 1, alínea b), do artigo 2.o do Acordo Interno relativo ao Sétimo FED (JO L 229 de 17.8.1991).

(8) Ver artigo 128.o da decisão do Conselho relativa ao Sexto FED e n.° 2 do artigo 154.o da decisão do Conselho relativa ao Sétimo FED.

(9) Ver n.° 11 do artigo 130.o da decisão do Conselho relativa ao Sexto FED e artigo 5.o e n.° 2 do artigo 187.o da decisão do Conselho relativa ao Sétimo FED.

(10) Artigo 147.o da decisão do Conselho relativa ao Sexto FED e artigos 187.o a 190.o da decisão do Conselho relativa ao Sétimo FED.

(11) Decisão 91/404/CEE da Comissão (JO L 222 de 10.8.1991).

(12) Decisão 86/285/CEE do Conselho (JO L 175 de 1.7.1986).

(13) Artigo 127.o da decisão do Conselho relativa ao Sexto FED e n.° 1 do artigo 154.o da decisão do Conselho relativa ao Sétimo FED: "Por um período de cinco anos...".

(14) À excepção da Polinésia Francesa e de Aruba, com taxas de autorização de 63 % e de 8 % respectivamente. No caso de Aruba, isso ficou-se a dever ao facto de a quase totalidade dos fundos do Sexto FED dever ser utilizada para um único projecto que só deu lugar a uma decisão em 1993.

(15) Mayotte, São Pedro e Miquelão, Aruba, Ilhas Turcas e Caicos e Ilhas Virgens Britânicas.

(16) A taxa de desembolso média da ajuda não programável foi de 82 % para o Sexto FED e de 54 % para o Sétimo FED.

(17) Artigo 189.o da decisão do Conselho relativa ao Sétimo FED.

(18) Ver o artigo 4.o e o n.° 2, alínea e), do artigo 188.o

(19) O Tribunal centrou a sua análise das operações de capitais de risco geridas pelo Banco Europeu de Investimento nas que foram executadas na Nova Caledónia. As observações formuladas no âmbito desta auditoria são apresentadas no relatório especial do Tribunal relativo às operações de capital de risco (JO C 389 de 14.12.1998, p. 44).

(20) Ver calendário indicativo anexo ao PI do Sétimo FED.

(21) Expressas, inter alia, pelo comité de avaliação das propostas, que propusera um estaleiro naval que já tinha construído navios de pesca no âmbito de uma fase anterior do programa.

(22) O recurso ao co-financiamento em que tomam parte o FED juntamente com outros financiadores é esporádico. Em princípio, na grande maioria dos projectos financiados pelo FED não está envolvido qualquer outro financiador.

(23) Ver igualmente o relatório do National Audit Office do Reino Unido sobre os "territórios dependentes", de 30 de Maio de 1997, página 65.

(24) Artigo 154.o da decisão do Conselho relativa ao Sexto FED e artigos 226.o e 227.o da decisão do Conselho relativa ao Sétimo FED.

ANEXO 1

OBJECTIVOS RELATIVOS AOS PTU INCLUÍDOS NAS DECISÕES DO CONSELHO

O artigo 1.o da decisão do Conselho relativa ao Sexto FED estipula que:

"A presente decisão tem por objectivo facilitar o desenvolvimento económico, cultural e social e o reforço das estruturas económicas dos países e territórios enumerados no anexo I, nomeadamente, pelo desenvolvimento das trocas comerciais, das relações económicas, da cooperação agrícola e da cooperação industrial entre a Comunidade e os países e territórios, por uma contribuição à salvaguarda dos interesses daqueles cuja economia depende consideravelmente da exportação de produtos de base e da aplicação de intervenções financeiras e de cooperação técnica."

Os artigos 1.o a 6.o da decisão do Conselho relativa ao Sétimo FED definem os principais objectivos como se segue:

"Artigo 1.o

A presente decisão tem por objectivo promover e acelerar o desenvolvimento económico, cultural e social e o reforço das estruturas económicas dos países e territórios ultramarinos (PTU) enumerados no anexo I.

Artigo 2.o

A Comunidade apoiará os esforços dos PTU em vista de um desenvolvimento global assente nos seus valores sociais e culturais, nas suas capacidades humanas, nos seus recursos naturais e no seu potencial económico, a fim de promover o progresso social, cultural e económico dos PTU e o bem-estar das suas populações, através da satisfação das suas necessidades fundamentais, do reconhecimento do papel da mulher e da expansão das capacidades humanas no respeito pela sua dignidade.

Este desenvolvimento assenta num equilíbrio permanente entre os seus objectivos económicos, a gestão racional do ambiente e a valorização dos recursos naturais e humanos.

Artigo 3.o

A cooperação tem em vista um desenvolvimento centrado no homem, seu principal agente e beneficiário, e que, por conseguinte, defenda o respeito e a promoção de todos os seus direitos. As acções de cooperação inscrevem-se nesta perspectiva positiva, em que o respeito dos direitos do homem é reconhecido como um factor fundamental de um verdadeiro desenvolvimento e em que a própria cooperação é concebida como um contributo para a promoção desses direitos.

São igualmente reconhecidos e incentivados o papel e as potencialidades de iniciativa dos indivíduos e dos grupos, a fim de assegurar de uma forma concreta uma verdadeira participação das populações no esforço de desenvolvimento.

Artigo 4.o

A Comunidade e os PTU atribuem especial importância e extrema prioridade aos esforços de cooperação e de integração regional. Neste contexto, a Comunidade apoia eficazmente os esforços dos PTU no sentido de se organizarem regionalmente e de intensificarem a cooperação a nível regional e inter-regional com vista à promoção de uma ordem económica internacional mais justa e mais equilibrada.

Artigo 5.o

A Comunidade reconhece a necessidade de conceder um tratamento especial aos PTU menos desenvolvidos e de ter em conta as dificuldades específicas com que se deparam. A Comunidade presta especial atenção à melhoria das condições de vida das camadas da população mais desfavorecidas.

A cooperação prevê, nomeadamente, um tratamento especial no que respeita à determinação do volume de recursos financeiros e às respectivas condições de atribuição, para permitir aos PTU menos desenvolvidos transporem os obstáculos estruturais e outros ao respectivo desenvolvimento.

Artigo 6.o

No âmbito das suas competências respectivas, as autoridades que participam no processo de parceria referido no artigo 10.o da presente decisão examinarão periodicamente os resultados da aplicação da decisão, emitirão os pareceres e tomarão as iniciativas necessárias para a realização dos objectivos da presente decisão.

Qualquer questão susceptível de entravar directamente a realização eficaz dos objectivos da presente decisão pode ser levantada no âmbito deste processo.".

ANEXO 2

OS VINTE PTU

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 3

RESUMO DAS AUTORIZAÇÕES E DOS PAGAMENTOS POR PTU EM MILHÕES DE ECUS E EM PERCENTAGEM DO PI

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 4

RESUMO DO PIB PER CAPITA E DA AJUDA DO FED PARA OS PTU E ALGUNS ESTADOS ACP

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 5

MONTANTES DAS AJUDAS CONCEDIDAS PELOS ESTADOS-MEMBROS AOS PTU

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 6

Resumo das dotações a título dos fundos programáveis

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESPOSTAS DA COMISSÃO

RESUMO

As ajudas financeiras aos países e territórios ultramarinos (PTU) provêm do sexto e sétimo FED, sendo regulamentadas, respectivamente, pelas decisões do Conselho, adoptadas por unanimidade, de 30 de Junho de 1986 (JO L 175 de 1.7.1986) e de 25 de Julho de 1991 (JO L 263 de 19.9.1991), relativas à associação dos PTU à Comunidade Europeia (decisão de associação).

Assim, o Conselho desejou que os PTU, tendo em conta o seu desenvolvimento económico, beneficiassem de instrumentos idênticos aos que se aplicam aos Estados da África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP), privilegiando ao mesmo tempo o seu estatuto específico que os vincula aos respectivos Estados-Membros de tutela.

Assim, os PTU franceses, britânicos e neerlandeses, com excepção da Gronelândia (PTU dinamarquês), recebem uma ajuda financeira da União que deve ser analisada à luz das seguintes considerações:

- - A decisão de associação, da qual constam as modalidades de concessão da ajuda ao desenvolvimento, deve ser aprovada pelo Conselho por unanimidade;

- - O estatuto dos PTU no que diz respeito ao respectivo Estado de tutela, é diferente conforme se trata da França, dos Países Baixos ou do Reino Unido;

- - As relações políticas entre os PTU e o Estado de tutela são extremamente variáveis;

- - O Estado-Membro de tutela fornece aos PTU uma ajuda bilateral mais importante que a ajuda comunitária, que é considerada como um complemento; tal explica, por vezes, a escolha de determinados projectos nos programas indicativos;

- - Os PTU não são entidades soberanas mas alguns deles beneficiam de alguma autonomia face à tutela;

- - Por último, há uma real diversidade e especificidade dos PTU entre eles, particularmente no que se refere à fase de desenvolvimento de cada um.

O Conselho, deliberando por unanimidade, decide dos montantes de ajuda atribuídos aos PTU. Devido ao seu estatuto e às relações específicas que mantêm com a União Europeia, o Conselho atribui-lhes uma ajuda mais importante que a prevista para os Estados ACP. Neste contexto, a Comissão, ao mesmo tempo que procura a máxima neutralidade, propõe a atribuição dos recursos aos Estados-Membros de tutela. Estes, após discussão, obtêm um acordo quanto a uma distribuição por grupo de PTU (franceses, britânicos e neerlandeses). A distribuição por PTU é seguidamente feita pelo Estado-Membro de tutela.

Além disso, a Comissão vela pela aplicação estrita das exigências do FED em matéria de programação e preparação dos projectos ou programas. Assim, essas exigências podem, por vezes, causar atrasos suplementares. Além disso, as regras de programação do sétimo FED incluíram disposições que permitem à Comissão ser implicada directamente na elaboração dos programas indicativos. Além disso, estas disposições determinam que todos os Estados-Membros tomem parte no processo de decisão após a assinatura do programa indicativo. No entanto, a Comissão gere o melhor possível a ajuda aos PTU, tendo em conta os meios e recursos limitados e a situação insular e afastada dos PTU.

A Comissão considera que o seu sistema de informação da gestão financeira presta toda a informação necessária. A contabilidade dos fundos regionais ao abrigo do sexto e do sétimo FED relativos aos PTU é semelhante à que é utilizada noutros fundos regionais ao abrigo dos referidos FED.

A comparação entre ACP e PTU não é adequada nem desejada, quer pela Comissão quer pelos próprios PTU. Com efeito, as sucessivas decisões de associação diferenciam-se muito das convenções de Lomé correspondentes. Por conseguinte, o critério do rendimento per capita não é seguramente o único critério a tomar em consideração.

Além disso, a Comissão iniciou um processo de reflexão com os PTU e os Estados-Membros que poderia desembocar numa modificação dos métodos de gestão "PTU 2000"(1). A responsabilidade principal de gestão e de realização poderia ser cada vez mais confiada aos intervenientes locais.

INTRODUÇÃO

Observações de ordem geral

3. Num plano mais geral, os quinze Estados-Membros da União estão plenamente envolvidos na programação dos fundos PTU e nas decisões relativas aos projectos através do Comité do FED, que examina e dá o seu parecer a cada proposta de financiamento.

REPARTIÇÃO DOS FUNDOS

Contexto da ajuda aos países e territórios ultramarinos

6, 7, 8. O estatuto dos PTU, à luz da cooperação e dos outros domínios da respectiva associação com a UE, não é comparável com o dos países ACP. Esta divergência de estatuto reflecte-se nas sucessivas decisões de associação adoptadas pelo Conselho. Além disso, a referida divergência é politicamente reivindicada pelos próprios PTU.

9. Os montantes atribuídos aos programas indicativos são decididos num quadro mais geral que não unicamente o critério do produto nacional bruto (PNB). Nos termos da decisão do Conselho, os referidos montantes devem ter por objectivo o desenvolvimento económico, cultural e social desses territórios.

Programação da ajuda

Repartição dos fundos pelos grupos de PTU

13. A divergência, identificada pelo Tribunal, entre as decisões do Conselho no âmbito do FED e as propostas da Comissão encontra a sua origem no procedimento específico seguido para a distribuição dos fundos aos PTU. O Conselho decide da verba global. Após distinção entre fundos programáveis e não programáveis, a Comissão propõe uma distribuição por grupos de PTU com base em diferentes parâmetros acordados com os três Estados-Membros interessados. Os três Estados-Membros ajustam eventualmente estas propostas por grupos de PTU. A decisão final é tomada pelo Conselho. Por último, cada um dos Estados-Membros em causa reparte entre os seus PTU o montante negociado previamente, de acordo com critérios e prioridades que lhe são próprios.

14. A decisão da Comissão no sentido de transferir 3415 milhões de ecus de fundos não utilizados do sexto FED para os PTU foi reflectida na contabilidade. É feita referência a estes montantes nos PI (programas indicativos) que estabelecem a programação do sétimo FED. Porém, os montantes nunca foram transferidos do sexto para o sétimo FED na contabilidade, dado que não houve decisão do Conselho nesse sentido.

15. A decisão do Conselho de Junho de 1986 previa a reafectação do remanescente do quinto FED/Stabex à dotação do quinto FED (Decisão 86/285/CEE). Foram previstos 1,1 milhões de ecus para os PTU neerlandeses. Este montante suplementar foi acrescentado ao do programa indicativo do sexto FED das Antilhas Neerlandesas e de Aruba.

16. A decisão de aumentar a dotação de S. Pedro e Miquelão foi tomada a fim de ajudar esta colectividade territorial a superar o sério problema económico que decorre do conflito com o Canadá em matéria de zonas de pesca. No seguimento do desmoronamento da economia local e a pedido da República Francesa, a Comissão tem feito tudo para mobilizar os remanescentes não utilizados dos FED precedentes. A urgência e a gravidade da situação exigiu procedimentos específicos a fim de prestar um apoio eficaz e rápido a uma economia sinistrada.

Repartição dos fundos pelos diferentes PTU

17. A Comissão propõe aos três Estados-Membros em causa uma distribuição da dotação global em três partes, em função de diferentes critérios objectivos. Os três Estados-Membros efectuam negociações entre eles e o Conselho toma a decisão final; cada Estado-Membro efectua, seguidamente, a sua própria distribuição em função de critérios que lhe são próprios. Os Estados-Membros de tutela informam a Comissão da sua decisão de distribuição dos fundos entre os PTU, sem ter que a justificar. A Comissão não tem o controlo sobre este processo. Até agora, a parceria serviu sobretudo para debater problemas comuns de interesse geral.

19. A Comissão, contrariamente ao Tribunal, é de parecer que a contabilidade destas operações é transparente no que diz respeito à utilização dos fundos. Considera que não é necessária qualquer reconciliação entre a contabilidade FED e os programas indicativos. Com efeito, o programa indicativo não é uma conta mas um documento que descreve, em geral, a forma como está previsto utilizar os fundos FED.

O erro de escrita de 0,2 milhões de ecus detectado pelo Tribunal (Ilhas Turcas e Caicos) não provocou consequências financeiras para a União.

EXECUÇÃO DA AJUDA

Programas indicativos

20 a 23. Devem ser observadas as regras de execução; constam, aliás, das decisões de associação [Segunda parte, título III, capítulo IV (FED 6) e terceira parte, título III, capítulo V (FED 7)]. A Comissão é obrigada a respeitar as referidas regras. A Comissão consciente de determinados atrasos já efectuou adaptações; como, por exemplo, as datas de início e de fim dos projectos, que constam agora da convenção de financiamento. Além disso, as taxas de autorização dependem da capacidade de absorção do beneficiário. A esse respeito, é necessário ter em conta as diferenças entre PTU, mas também entre grupos de PTU.

24. No que diz respeito à lentidão de certos procedimentos, em número de cinco segundo as verificações do Tribunal, cabe à Comissão prestar os seguintes esclarecimentos:

a) A Comissão considera o exercício de programação com rigor e seriedade; tal explica a duração das negociações com os PTU;

b) Esta ausência de visão global e estratégica foi frequentemente lamentada pela Comissão; no entanto, são condicionalismos locais que a Comissão é obrigada a aceitar;

c) As exigências da decisão de associação em matéria de preparação e de documentação ocasionam frequentemente dificuldades de resposta por parte do parceiro, provocando assim atrasos; a Comissão reconhece que os procedimentos são longos e complexos, e tenta simplificá-los;

d) Com efeito, os baixos montantes FED disponíveis impõem, em certos casos, a obrigação de um co-financiamento (com fundos provenientes do beneficiário ou do Estado-Membro de tutela); tal justifica o número elevado de intervenientes;

e) Podem surgir lentidões devido à própria estrutura das delegações ou dos gabinetes responsáveis. Ora, foram frequentemente impostas à Comissão restrições em matéria de recursos humanos, de orçamento de funcionamento das delegações ou de gabinetes e dos orçamentos para deslocações em serviço. A actual estrutura das delegações e gabinetes nas Caraíbas, que acabam recentemente de conhecer restrições, é exemplar a esse respeito. Apesar disso, tudo é feito por forma a que os beneficiários potenciais possam utilizar plenamente os regimes de ajudas propostos.

Fundos regionais

25. A Comissão está atenta a que sejam estabelecidas sinergias entre programas territoriais e regionais embora estes programas sejam objecto de negociações separadas. A programação dos fundos territoriais constitui uma prioridade para os PTU. Os fundos regionais são tidos em conta em segundo lugar.

28. Geralmente, a cooperação regional é apenas o reflexo da vontade de cooperação dos participantes. A cooperação regional é extremamente difícil de instaurar. Para além do facto de que a situação insular não contribui para a necessidade de cooperação, há outras razões que explicam este estado de coisas: o afastamento geográfico dos beneficiários, as disparidades linguísticas, culturais e, por vezes, determinadas reticências externas e mesmo internas destes territórios.

A Comissão procura apesar destas dificuldades instaurar um diálogo e preconizar a cooperação entre PTU, DOM e ACP; para esse efeito os projectos são apenas um meio entre outros.

29. A Comissão não quer deixar de referir os seguintes aspectos:

a) A cooperação regional é extremamente difícil de instaurar pelas razões indicadas no ponto 28;

b) Em geral, as disparidades de estatuto e de objectivos de desenvolvimento dos PTU de uma mesma região, quer pertençam ou não a um mesmo grupo, não facilitam a instauração de uma cooperação regional.

No Pacífico nomeadamente, o grande afastamento físico dos dois territórios franceses torna muito relativo o sentimento de pertença a uma mesma entidade regional. O sentimento político de pertença regional pode ultrapassar o quadro comunitário, a favor de organizações regionais como o Fórum do Pacífico ou a Comunidade do Pacífico Sul;

c) A Comissão faz todos os possíveis para desenvolver a cooperação regional entre os ACP e PTU. No entanto, é preciso tempo para vencer as reticências próprias dos PTU, as incompreensões, bem como as barreiras culturais e de linguagem. Os PTU não são Estados soberanos, enquanto que os ACP são países terceiros. Para os PTU, o Estado-Membro de tutela é o único habilitado a tratar de tal cooperação;

d) Para desenvolver uma estratégia, é necessário uma visão global compartilhada entre a Comissão e os PTU. A Comissão pode dificilmente impor a sua visão. A promoção do turismo a nível regional parece ser o único elemento federador.

30. A Comissão considera que a cooperação regional progrediu; mas trata-se de um vasto projecto que deve ser apreciado a longo prazo tendo em conta a situação à partida neste domínio.

31. A contabilidade dos fundos regionais ao abrigo dos sexto e sétimo FED relativa aos PTU é semelhante ao de outros fundos regionais dentro dos referidos FED.

A atribuição total de fundos para projectos regionais dos PTU é, com efeito, registada globalmente na contabilidade (plano 2, classe 1). Porém, há contas separadas no plano 0, classe 3 e 4, que são utilizadas para registar a distribuição por região do total dos fundos regionais dos PTU.

A autorização de um projecto regional é registada como qualquer outra autorização primária (plano 2, classe 2). A associação do projecto a um determinado PTU ou a uma região depende da natureza do projecto. No caso de um projecto regional PTU o sistema contabilístico cria automaticamente registos complementares no plano 0, classes 4 e 3, para reflectir a gestão de linhas de crédito disponíveis numa base regional. A partir de agora, há informação disponível sobre a utilização de fundos regionais.

Fundos não programáveis

32. A utilização dos fundos do Stabex foi, com efeito, relativamente lenta. Essa lentidão está ligada quer a uma preocupação de boa gestão e de eficácia, quer a dificuldades ligadas com a posição geográfica do PTU beneficiário (ver abaixo os pontos 42 e 52).

Execução de projectos e de acções individuais

34. A Comissão congratula-se pela apreciação positiva feita pelo Tribunal em relação à ausência de irregularidades na gestão dos fundos comunitários para os PTU. Em relação às quatro observações específicas, é necessário ter em conta os seguintes condicionalismos:

a) A insuficiência dos recursos disponíveis no local (locais ou outros), a ausência de dados junto de outras instituições (FMI, Banco Mundial,...) e a relação específica existente entre os PTU e o Estado-Membro de tutela; a Comissão utiliza os dados disponíveis, em geral fornecidos pelos beneficiários;

b) Num determinado número de casos, a parte de financiamento comunitária é reduzida porque se trata de co-financiamentos;

c) e d) A sobrecarga de trabalho, a insuficiência de pessoal e de meios constituem outros tantos elementos de que os projectos se podem ressentir.

36 e 37. A Comissão reconhece como o Tribunal a utilidade e a eficácia dos projectos na Nova Caledónia ainda que um de entre eles (1/5 do programa indicativo) tenha sofrido de lacunas na sua concepção.

38. Os atrasos na preparação do projecto "Outoumaoro/Polinésia Francesa" devem-se à lentidão das autoridades locais em preencher tanto as condições como as exigências qualitativas da Comissão. Esta proposta de financiamento está, actualmente, em curso de conclusão.

39. É necessário recordar que, na atribuição dos contratos, a Comissão insistiu para que as regras gerais fossem rigorosamente respeitadas. Com efeito, a comissão local de adjudicação tinha previsto adjudicar o contrato a um estaleiro naval polinésio com base em critérios não previstos no processo de concurso.

O estaleiro naval das Fiji foi escolhido e seleccionado rigorosamente segundo os procedimentos do FED. Os dois últimos barcos serão entregues ao Território em Maio e Junho de 1999.

40. O Tribunal tem razão em assinalar que o Território da Polinésia Francesa não respeitou as suas obrigações em matéria de apresentação dos financiamentos complementares, como previsto na convenção de financiamento.

41. O objectivo do projecto na Polinésia Francesa consistia na melhoria da qualidade das pérolas. No entanto, é muito delicado determinar indicadores para este objectivo na convenção de financiamento dentro do âmbito deste projecto de investigação. No entanto, está prevista uma avaliação a posteriori do impacto e dos resultados.

42. O quadro de obrigações mútuas (QOM) foi assinado em Março de 1998 embora tenha sido apresentado em 1993. O lapso de tempo entre a apresentação do documento e a assinatura foi devido a um pedido das autoridades da Polinésia Francesa, que desejavam que fosse efectuada uma auditoria das intervenções anteriores antes de finalizar as disposições do QOM. A referida auditoria apenas foi concluída em Novembro de 1997.

43. A Comissão aprecia o juízo positivo do Tribunal relativo à gestão dos fundos em Mayotte.

44. Nas Antilhas Neerlandesas, a Comissão tenta concentrar a ajuda em dois sectores no máximo. Do mesmo modo, a Comissão tenta convencer os PTU a concentrarem geograficamente esta ajuda, embora a dispersão geográfica das ilhas seja uma das componentes das Antilhas Neerlandesas, tendo um impacto não negligenciável. A importância da ajuda bilateral pode constituir igualmente um factor a ter em conta. No que diz respeito à extensão dos contratos, a Comissão procurará que seja efectuado um exame mais rigoroso antes de qualquer prorrogação ou extensão.

46. O Tribunal refere-se ao abandono do projecto de construção de uma escola técnica em S. Martinho (8000000 de ecus). Este projecto, por iniciativa da Comissão e com grande desagrado das autoridades insulares e federais, foi abandonado porque, após mais de cinco anos e inúmeras diligências e avisos da Comissão, o PTU interessado não conseguiu fornecer os elementos mínimos que permitiriam iniciar o projecto (vontade real das autoridades locais, escolha da língua de ensino, estudos sectoriais, etc.). Além disso, a Comissão tinha cada vez mais a sensação de que os dados fundamentais que justificavam este projecto se tinham alterado (modificação dos dados demográficos, nomeadamente).

47. No que respeita à extensão da pista do aeroporto de Santo Eustáquio, as previsões foram imprecisas e a respectiva elaboração foi difícil. Portanto, a Comissão reconhece que neste caso foi demasiado optimista.

Ao nível do terminal, houve uma execução deficiente do projecto (efectuado pelas autoridades antilhesas segundo o regime de "régie").

Os representantes da Comissão assinalaram estas insuficiências às autoridades locais. Actualmente, existem soluções para remediar a situação.

48. No que diz respeito ao projecto "Business Development Scheme" (BDS), as cláusulas da convenção de financiamento pecavam por imprecisão em determinados pontos. Durante a execução do projecto, a Comissão contratou uma missão de apoio complementar. Na sequência da missão, foram dirigidas recomendações aos intervenientes, que concluíram que certas despesas de funcionamento deviam ser pagas pelo projecto.

Por conseguinte, a Comissão é de parecer que não há lugar ao pedido de cobrança das despesas incorridas.

49. A Comissão aprecia as observações positivas do Tribunal relativas a este projecto em Aruba.

51. Os problemas deparados com o consultor local representam claramente o tipo de dificuldade com que a Comissão é confrontada para a aplicação da ajuda, dentro do respeito das disposições da decisão de associação sobre a utilização dos recursos locais.

52. Há necessidade em compensar os baixos preços de venda da lã produzida nas ilhas Malvinas. Portanto, as autoridades locais desejaram vivamente essa ajuda. O contexto geográfico e sócio-económico torna a realização do projecto delicada. Com efeito, torna-se muito difícil concretizar um projecto, cujas modalidades de execução devem respeitar as regras do FED, tendo as autoridades locais meios limitados, havendo dificuldades de comunicação devido à distância e com um mercado local relativamente pouco activo.

53. As autoridades francesas, no âmbito das suas prerrogativas de distribuição dos fundos FED/PTU tinham atribuído 300000 ecus às Terras Austrais e Antárcticas Francesas. Perante os problemas que tal colocava ao Comité FED, a Comissão pediu às autoridades francesas que deixassem de atribuir fundos FED a este PTU aquando da distribuição do oitavo FED.

54 - 55. Até agora, as reuniões de parceria serviram sobretudo para debater problemas comuns de interesse geral (vertente comercial, por exemplo, aplicação dos programas em geral). No respeitante à programação, apenas estava realizada a parte protocolar daquela (assinatura do PIT-Programa indicativo territorial).

A Comissão, através das delegações ou gabinetes, tem contactos bilaterais com os PTU. Os problemas de cooperação bilateral são abordados unicamente neste âmbito e não a um nível multilateral.

Acompanhamento e avaliação

56 - 59. A responsabilidade primeira pelo desenvolvimento, incluindo a utilização de ajuda da CE, incumbe ao beneficiário. Tal é um princípio básico dos acordos com os PTU. É claro que o facto de dispor de pouco pessoal dificultou, no respeitante à Comissão, a tarefa de acompanhamento e reajustamento das acções de ajuda; porém, não seria correcto concluir que não se efectuou qualquer acompanhamento; pelo contrário, os serviços da Comissão efectuaram um trabalho considerável para facilitar e melhorar a execução.

61. A Comissão deseja prosseguir na via de uma maior responsabilização e subsidiariedade. No entanto, deseja colocar mais a tónica sobre a responsabilização não do Estado-Membro de tutela mas do próprio PTU. No âmbito das discussões relativas ao documento de reflexão da Comissão relativo à próxima decisão de associação, habitualmente conhecido como "PTU 2000", serão abordados assuntos como o da transferência de responsabilidade para os PTU beneficiários. A abordagem desejada pela Comissão vai certamente no sentido de uma maior descentralização e de uma subsidiariedade acrescida.

62. Como o Tribunal aponta, a Comissão e os PTU são conjuntamente responsáveis pela avaliação. No que diz respeito à Comissão, dadas outras prioridades em termos de recursos humanos, não foi possível garantir a realização da avaliação sistemática prevista pela decisão do Conselho.

CONCLUSÃO

63. O estatuto dos PTU, à luz da cooperação e dos regimes de ajuda da UE, não é comparável com o dos países ACP. Esta divergência de estatuto reflecte-se nas decisões de associação adoptadas pelo Conselho.

64. Embora o nível de consumo das dotações seja fraco, está, no entanto, estreitamente ligado à capacidade de absorção dos beneficiários, bem como à ajuda bilateral prestada pelo Estado-Membro de tutela. No entanto, a Comissão faz todo o possível para que os beneficiários possam utilizar plenamente os regimes de ajuda propostos, tendo em conta os condicionalismos da decisão de associação e dos recursos humanos disponíveis.

65. Um maior envolvimento da Comissão na distribuição dos fundos tal como evocado pelo Tribunal deve ser examinado à luz dos seguintes elementos: o princípio de subsidiariedade, a complementaridade das ajudas comunitárias e o co-financiamento dos projectos para uma maior coerência das intervenções. Para o futuro, com o acordo dos beneficiários e dos Estados-Membros em causa, é intenção da Comissão propor uma série de critérios que permitam uma distribuição dos fundos mais objectiva entre os PTU. O documento de reflexão da Comissão "PTU 2000" tratou destas propostas.

66. A Comissão considera que o seu sistema de informação da gestão financeira fornece a informação necessária. A contabilidade dos fundos regionais ao abrigo dos sexto e sétimo FED para os PTU é semelhante à que é utilizada para outros fundos regionais ao abrigo dos referidos FED. Quanto a supostas divergências entre as contas do FED e o programa indicativo (PI), a Comissão não considera que haja necessidade de reconciliação dado que o PI não é uma conta mas um documento que descreve em termos gerais a forma segundo a qual se propõe que seja utilizado o FED.

67. A instauração da cooperação regional é difícil (ver pontos 25 a 30) mas a Comissão esforça-se por encontrar sinergias entre as diferentes acções que desenvolve nas regiões em causa. Por exemplo, o programa regional PTU Caraíbas foi estreitamente coordenado com o programa regional Caraíbas ACP. A cooperação regional entre PTU neerlandeses (Antilhas Neerlandesas e Aruba) foi objecto de um projecto no sector do turismo que conhece algum sucesso.

68. A Comissão tem exigências de qualidade e rigor na preparação dos projectos, sendo geralmente previstas avaliações no final dos projectos. As taxas de autorização nos territórios dependem fortemente da capacidade de absorção do beneficiário, que difere de acordo com o território em causa.

A contribuição de um projecto para o desenvolvimento de um território ou de um país é função, em termos relativos, do grau de desenvolvimento do beneficiário.

69. Como o próprio Tribunal reconhece, o acompanhamento de projectos e de acções, referentes por vezes a vastas áreas geográficas, por parte tanto de pessoal da Comissão no local como da administração central, tem consideráveis implicações em termos de recursos humanos. A reflexão lançada pela Comissão (ver abaixo ponto 71) tomou este aspecto em consideração ao defender uma abordagem baseada nos princípios de parceria e propriedade. Este tipo de descentralização podia ser aplicado mediante, em primeiro lugar, a obtenção de um acordo global sobre o desenvolvimento do PTU e, em segundo lugar, a gestão diária do projecto a nível local seguida de uma avaliação ex post.

70. A Comissão reconhece o peso de determinados procedimentos administrativos para as autoridades locais; no seu documento de reflexão PTU 2000, procura remediar a situação.

71. A Comissão, os Estados-Membros de tutela e os PTU iniciaram uma reflexão global (PTU 2000) nomeadamente a respeito das relações de cooperação entre estes três parceiros. Uma série de opções sobre as futuras orientações serão objecto de uma comunicação da Comissão. Esta comunicação, como base de discussão, permitirá estabelecer os princípios que serão objecto de uma proposta da Comissão nos próximos meses.

(1) O estatuto dos PTU associados à CE e opções para "PTU 2000" [COM(1999) 163 final].