Decisão da Comissão

de 23 de Julho de 2003

relativa ao auxílio estatal C 61/2003 que o Reino Unido pretende conceder a uma instalação de reciclagem de papel de jornal no âmbito do programa WRAP

[notificada com o número C(2003) 2010]

(Apenas faz fé o texto em língua inglesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2003/814/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com os referidos artigos(1),

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Por carta de 20 de Dezembro de 2001, registada em 21 de Dezembro de 2001 com o número A/40145, a Comissão recebeu uma denúncia relativa a um projecto do Governo britânico de conceder um auxílio à criação de uma unidade de reciclagem de papel de jornal no quadro do programa de acção relativo a resíduos e recursos Waste and Resources Action Programme (a seguir designado por "WRAP"). A denúncia foi registada pela Comissão com o número CP 219/01. Na sequência desta denúncia, a Comissão solicitou ao Reino Unido alguns esclarecimentos, por carta de 24 de Janeiro de 2002, registada com o número D/50289. O Reino Unido respondeu por carta de 5 de Fevereiro, registada em 7 de Fevereiro de 2002 com o número A/30923. Por carta de 14 de Fevereiro de 2002, registada com o número D/50655, a Comissão colocou questões adicionais, às quais o Reino Unido respondeu por carta de 7 de Março de 2002, registada em 11 de Março de 2002 com o número A/31885.

(2) Por carta de 20 de Março de 2002, registada em 20 de Março de 2002 com o número A/32132, as autoridades britânicas notificaram à Comissão um projecto de auxílio com vista à criação de uma unidade de reciclagem de papel de jornal no quadro do programa WRAP. A notificação foi registada com o número N 196/02. A Comissão informou as autoridades britânicas de que a notificação estava incompleta, solicitando mais informações por carta de 15 de Maio de 2002, registada com o número D/52364. O Reino Unido enviou as respostas por carta de 14 de Junho de 2002, registada em 19 de Junho de 2002 com o número A/34497. Por carta de 26 de Julho de 2002, registada na mesma data com o número A/35727, o Reino Unido propôs uma reunião, tendo aceite prolongar o prazo para uma decisão da Comissão até 20 de Outubro de 2002. Em 29 de Agosto de 2002, realizou-se uma reunião em que participaram a Comissão e os representantes do Reino Unido e do programa WRAP. O Reino Unido transmitiu informações complementares por carta de 6 de Setembro de 2002, registada em 9 de Setembro de 2002 com o número A/36527.

(3) Por carta de 16 de Julho, registada na mesma data com o número A/7212, o Reino Unido notificou o regime WRAP. Este regime ficou registado com o número N 474/02. Em 20 de Março de 2003, a Comissão tomou a decisão de autorizar parte do regime e dar início ao procedimento formal de investigação relativamente às partes restantes. O procedimento foi registado com o número C 21/03, sendo objecto de uma decisão separada.

(4) Por carta de 4 de Outubro de 2002, a Comissão informou o Reino Unido sobre a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente à medida de auxílio em apreço. O processo foi registado com o número C 61/02.

(5) Por carta de 24 de Outubro de 2002, registada em 14 de Novembro de 2002 com o número A/38393, o Reino Unido solicitou uma prorrogação do prazo de entrega das suas observações. Por carta de 15 de Novembro de 2002, registada na mesma data com o número A/38470, o Reino Unido respondeu à carta que comunicou o início do procedimento.

(6) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, tendo a Comissão convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações relativamente ao auxílio em causa.

(7) A Comissão recebeu 19 observações de partes interessadas dentro do prazo previsto de um mês. Estas observações foram transmitidas ao Reino Unido, o qual foi convidado a pronunciar-se sobre este assunto, por carta de 20 de Janeiro de 2003, registada com o número D/50382. As observações do Reino Unido foram recebidas por carta de 20 de Fevereiro de 2003, registada em 21 de Fevereiro de 2003 com o número A/31417.

(8) Em 20 de Março de 2003, vários funcionários da Comissão visitaram a fábrica de papel UPM-Kymmene Shotton.

(9) Em 8 de Abril de 2003, realizou-se uma reunião em que participaram a Comissão e os representantes do governo britânico, da empresa em questão e do programa WRAP. Na sequência dessa reunião, a Comissão enviou mais um pedido de esclarecimentos ao Reino Unido, por carta de 15 de Abril de 2003, registada com o número D/52501.

(10) O Reino Unido respondeu por carta de 12 de Maio de 2003, registada em 14 de Maio de 2003 com o número A/33317.

(11) Em 20 de Maio de 2003, realizou-se mais uma reunião em que participaram a Comissão e os representantes do Reino Unido, da empresa em questão e do programa WRAP. Na sequência dessa reunião, a Comissão enviou mais um pedido de esclarecimentos ao Reino Unido, por carta de 15 de Abril de 2003, registada com o número D/54603 de 15 de Julho de 2003, tendo o Reino Unido enviado informações adicionais por cartas de 23 de Maio de 2003 e de 17 de Julho de 2003, registadas com os números A/33640, A/33641 e A/35092.

2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA DE AUXÍLIO

2.1. O programa WRAP

(12) O auxílio é prestado no quadro do programa de acção relativo a resíduos e recursos. Segundo as informações prestadas pelo Reino Unido, o referido programa, bem como o seu órgão executivo (em seguida designados por "WRAP"), foram criados por forma a promover mercados eficientes para materiais e produtos reciclados, estimulando a respectiva procura. Os membros do WRAP incluem a instituição de solidariedade social Wastewatch, a associação de serviços ambientais Environmental Services Association, bem como a Secretaria de Estado do Ambiente, Produtos Alimentares e Assuntos Rurais Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs. O WRAP administra o auxílio e é financiado pelo governo durante o período de 2001 a 2004. Funciona como um órgão adjunto do governo, implementando políticas governamentais, embora possua o estatuto de empresa privada. O apoio financeiro propriamente dito é prestado pela Waste and Resources Environmental Body Limited (WREB), uma filial do WRAP responsável pela selecção dos beneficiários.

(13) No caso em apreço, o WRAP pretendeu encontrar uma solução para o problema da excessiva deposição de jornais usados em aterros sanitários. No sector da imprensa escrita britânica verifica-se uma procura constante de produtos reciclados mas, de acordo com as autoridades britânicas, uma deficiência do mercado levou a uma diminuição da capacidade de reciclagem. O Reino Unido identificou como principal causa desta deficiência a falta de capacidade de reciclagem de jornais usados, o que na última década tornou difícil a aquisição de resíduos de papel, com as consequentes flutuações de preços(2). A falta de confiança dos investidores travou, assim, o aumento da capacidade de reciclagem. Para corrigir esta deficiência do mercado, o WRAP decidiu apoiar o sector privado por forma a aumentar a capacidade de reciclagem no sector de produção de papel que aproveita resíduos de jornais e revistas como matéria-prima.

2.2. O processo de concurso

(14) O WRAP lançou um concurso em Julho de 2001, baseando-se nos procedimentos comunitários dos concursos públicos(3), com vista a promover o desenvolvimento da capacidade de reciclagem de papel de jornal. O concurso impunha duas condições fundamentais: em primeiro lugar, a unidade de reciclagem deveria produzir papel de jornal e estar instalada no Reino Unido. Em segundo lugar, a unidade deveria aproveitar, durante toda a sua vida útil, como matéria-prima, uma determinada tonelagem de resíduos de papel por ano procedentes dos resíduos urbanos. Esta tonelagem deveria ser superior ao volume total de resíduos de papel aproveitado pelo proponente seleccionado no exercício anterior, na sua unidade de produção de papel de jornal no Reino Unido. A meta do WRAP era que esta tonelagem excedesse 300000 toneladas por ano, devendo a unidade dar início à produção em 2003 para seguidamente alcançar o mais depressa possível a plena capacidade de produção. Os proponentes tinham de especificar o nível de apoio necessário para viabilizar as suas propostas, bem como demonstrar as respectivas inovações tecnológicas e vantagens ambientais. Além disso, o caderno de encargos estipulava que quaisquer custos incluídos na proposta deveriam referir-se só às actividades e investimentos necessários para alcançar as vantagens ambientais exigidas.

(15) Na sequência da abertura do concurso, foi enviado um pacote de pré-selecção a cinco empresas, das quais quatro foram pré-seleccionadas e convidadas a participar no concurso. Por fim, foram recebidas candidaturas de duas empresas: Aylesford Newsprint Limited e UPM Kymmene - Shotton (em seguida designada por "Shotton"). Em Novembro de 2001, foi seleccionada a Aylesford Newsprint, mas durante as conversações entre o WRAP e a Aylesford Newsprint, constatou-se que esta empresa não reunia as condições para assumir os compromissos contratuais que permitiriam ao WRAP alcançar os seus objectivos. O WRAP foi levado a rever a sua posição e a considerar a proposta da Shotton como a melhor oferta. A decisão de seleccionar a Shotton foi tomada em 18 de Janeiro de 2002. Seguiram-se conversações entre o WRAP e a Shotton para ultimar as condições de financiamento para viabilizar a realização do investimento. O financiamento está sujeito a autorização enquanto auxílio estatal, tendo o respectivo contrato de financiamento sido assinado em 21 de Fevereiro de 2002.

(16) Segundo o Reino Unido, o facto de ter sido aberto um concurso, por forma a assegurar o pagamento do montante mínimo necessário para garantir as vantagens ambientais, significa que não haverá uma distorção da concorrência. Por esse motivo, as autoridades do Reino Unido consideram que o financiamento não constitui um auxílio estatal. No entanto, para ter uma segurança jurídica total, o Reino Unido decidiu notificar o projecto.

2.3. A empresa beneficiária: Shotton

(17) A unidade fabril da Shotton situa-se em Shotton, Flintshire, no Norte do País de Gales, numa zona elegível para auxílios com finalidade regional nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE. A Shotton é propriedade da UPM-Kymmene Corporation, uma empresa finlandesa com uma importante posição na indústria do papel. A actual fábrica da Shotton possui duas máquinas de papel que utilizam pasta de papel fabricada localmente a partir de madeira virgem e de resíduos de papel reciclado.

2.4. O projecto

(18) O projecto prevê uma remodelação da actual unidade de produção que permita substituir a pasta virgem por resíduos de papel. Está igualmente prevista a modernização de uma das linhas de destintagem de papel reciclado que alimenta uma das máquinas de papel. Segundo as autoridades do Reino Unido, o projecto permitirá aumentar o consumo de resíduos de papel em cerca de 321000 toneladas por ano em comparação com o consumo registado no Reino Unido em 2000. Este consumo excede o objectivo do WRAP, ou seja, um aumento líquido anual de 300000 toneladas para o ano 2000. A adaptação das instalações ficará concluída em 2003 e a unidade estará inteiramente operacional em 2005.

(19) As autoridades do Reino Unido referem que os resíduos de papel aproveitados pela Shotton como matéria-prima no seu processo de produção de papel de jornal provirão das autarquias locais e das empresas de gestão de resíduos. A UPM-Kymmene pretende celebrar acordos contratuais a longo prazo com as autarquias locais por forma a cobrir a maior parte das suas necessidades de matéria-prima. Esta medida permitirá às autarquias instituir sistemas de recolha a longo prazo em zonas até agora não abrangidas. Os resíduos de papel em excesso recolhidos antes da celebração do acordo serão canalizados para outras fábricas de papel do grupo UPM-Kymmene. Segundo o Reino Unido, as autarquias locais e as empresas de gestão de resíduos terão de criar infra-estruturas de recolha de resíduos de papel.

(20) A Shotton é obrigada a aproveitar uma determinada tonelagem de resíduos de jornais e revistas procedentes dos resíduos urbanos como matéria-prima na nova unidade. Por outro lado, o auxílio a conceder à Shotton está subordinado ao cumprimento de outras disposições ambientais estipuladas no acordo de financiamento, a saber:

a) Redução de 118000 toneladas das emissões de CO2;

b) Redução anual de cerca de 6500 deslocações de veículos pesados (o que equivale a uma redução mínima de cerca de 325000 milhas percorridas por veículos pesados por ano);

c) Redução anual de 53 toneladas das emissões de compostos orgânicos voláteis;

d) Reciclagem de 54600 m3 adicionais de água.

(21) Segundo o Reino Unido, o principal objectivo do projecto consiste em obter uma capacidade adicional de reciclagem de papel de jornal. O Reino Unido considera ainda que o projecto de investimento trará igualmente outras vantagens ambientais, tais como uma redução do volume de resíduos depositados em aterro(4), a redução das emissões de dióxido de carbono e de gás metano provenientes dos aterros e a preservação de 1,9 milhões de toneladas de madeira virgem. Defende ainda que o projecto conduzirá a uma maior procura de soluções de reciclagem para uma maior quantidade de resíduos urbanos na zona de intervenção. Esta procura de resíduos de jornais e revistas, que representam cerca de 30 a 40 % do peso total dos resíduos urbanos, permitiria estabelecer uma plataforma económica estável para a criação e manutenção de sistemas de recolha separados de resíduos urbanos destinados a reciclagem. Poder-se-ia financiar igualmente a recolha simultânea de um maior volume de outros materiais recicláveis. Conclui-se assim que a unidade permitiria a recuperação de um volume muito superior de resíduos urbanos(5), o que seria vantajoso em termos ambientais, uma vez que se reduziria a quantidade de resíduos depositados em aterros.

(22) As autoridades britânicas consideram que o investimento na nova unidade de produção de papel permitiria ao Reino Unido alcançar progressos consideráveis no cumprimento das obrigações decorrentes das políticas comunitárias de gestão de resíduos, bem como vantagens ambientais concretas. As referidas vantagens levam o Reino Unido a afirmar que o auxílio em questão poderá ser considerado um auxílio ao investimento ao abrigo do ponto 29 do enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente(6) (em seguida designado por "enquadramento a favor do ambiente"), que se refere aos casos em que as empresas realizam investimentos na ausência de normas comunitárias obrigatórias. Segundo as autoridades britânicas, não existem normas específicas que obriguem os produtores de papel de jornal a utilizar papel reciclado como matéria-prima. Quanto às normas sobre as águas residuais, os novos investimentos nas instalações não implicam quaisquer gastos adicionais associados ao tratamento de águas residuais. No caso das emissões gasosas, apenas uma parte muito diminuta está sujeita a normas obrigatórias. Este investimento destina-se à instalação de um equipamento assistido por computador de controlo das emissões, ascendendo a cerca de 35000 libras esterlinas.

(23) Os custos totais do projecto foram inicialmente estimados em 127,9 milhões de libras esterlinas. O Reino Unido notificou 88,2 milhões de libras esterlinas deste montante como custos elegíveis ao abrigo do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente. Os restantes 39,7 milhões de libras esterlinas destinam-se a melhorar a capacidade e a qualidade de produção das máquinas de papel existentes, não estando relacionados com a reciclagem.

(24) Segundo o Reino Unido, a substituição das actuais máquinas de papel por máquinas alimentadas exclusivamente com resíduos de papel, conduziria a um aumento das suas receitas totais em 824000 libras esterlinas nos cinco anos posteriores à entrada em pleno funcionamento.

(25) Na sequência das conversações tidas com a Comissão em Maio de 2003, o Reino Unido modificou o projecto inicial e transmitiu as informações necessárias para que o projecto fosse apreciado no seu todo à luz das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional(7) (em seguida designadas por "orientações dos auxílios regionais"). Os custos totais do projecto de investimento modificado ascendem a 125,2 milhões de libras esterlinas.

(26) A Shotton alterou o seu projecto, prevendo a construção de um novo tipo de incinerador de lamas mais ecológico do que o incinerador inicialmente previsto. O incinerador produzirá o vapor necessário para cobrir as necessidades energéticas da unidade fabril. No projecto inicial estava previsto que o incinerador seria alimentado a lama e gás natural. No novo projecto, o incinerador será alimentado, além da lama, com combustível composto por resíduos florestais renováveis de baixa qualidade, bem como com resíduos urbanos previamente tratados, dos quais serão previamente separados os elementos recicláveis.

(27) Na sequência dos pedidos de esclarecimento apresentados pela Comissão, o Reino Unido indicou na sua última resposta que o projecto permitira criar um total de 4 postos de trabalho directos, além de 187 postos de trabalho indirectos nas regiões assistidas adjacentes, graças ao compromisso da Shotton de adquirir uma maior quantidade de resíduos de papel recentemente recuperado a partir dos resíduos urbanos.

2.5. As medidas de auxílio

(28) A Shotton solicitou um auxílio no valor de 23 milhões de libras esterlinas, a desembolsar pelo WREB. O Reino Unido enviou uma cópia do contrato de apoio financeiro celebrado entre o WREB e a Shotton em 21 de Fevereiro de 2002.

3. RAZÕES QUE LEVARAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO

(29) Em primeiro lugar, a Comissão teve dúvidas sobre se o auxílio poderia ser apreciado à luz do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente.

(30) Segundo as informações de que a Comissão dispõe, o aproveitamento de resíduos de papel na produção de papel de jornal é uma tecnologia de ponta. Apesar de ser vantajoso do ponto de vista ecológico utilizar resíduos de papel em vez de pasta de madeira virgem, a Comissão duvida que o projecto possa ser considerado um investimento na acepção do ponto 29 do enquadramento a favor do ambiente(8), uma vez que a Shotton já utiliza resíduos de papel na actual unidade fabril. Além disso, o investimento visa uma melhoria do ambiente enquanto tal e não do desempenho ambiental da empresa em si. A Comissão duvida igualmente que possa existir uma justificação ambiental para a obrigação prevista no concurso de realizar a reciclagem no Reino Unido, já que os resíduos de papel não são resíduos perigosos.

(31) A Comissão indicou igualmente que já haviam sido autorizados projectos semelhantes ao abrigo das orientações dos auxílios regionais. No caso em apreço, os auxílios deveriam ser notificados ao abrigo do enquadramento multissectorial(9), uma vez que o projecto reúne as condições previstas neste enquadramento. Contudo, a Comissão não dispunha de informações suficientes para apreciar o caso à luz do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente.

(32) Além disso, mesmo que se aplicasse o ponto 29 do enquadramento a favor do ambiente, subsistem dúvidas quanto ao cálculo dos custos elegíveis e quanto ao montante do auxílio a favor da empresa em causa.

4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

4.1. Introdução

(33) A Comissão recebeu observações de 19 partes interessadas. Duas das partes desejaram manter o anonimato, pelo que serão designadas na presente decisão por "fabricante de papel A" e "fabricante de papel B" (o autor inicial da denúncia). A Comissão recebeu igualmente observações de vários deputados do Parlamento do Reino Unido, bem como do Parlamento Europeu, as quais foram devidamente tidas em consideração. Contudo, estas não serão analisadas em pormenor na presente decisão, já que as entidades em causa não podem ser consideradas partes interessadas ao abrigo da alínea h) do artigo 1.o da Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE(10).

4.2. Observações do fabricante de papel A

Mercado do papel

(34) O fabricante de papel A é um concorrente da Shotton. Este fabricante indica, em primeiro lugar, que a produção de papel de jornal é uma indústria de carácter cíclico com um excesso de capacidade. A procura de papel de jornal depende da procura de espaço de publicidade que, por sua vez, está intimamente ligada ao desempenho da economia. É provável que o excesso de capacidade de produção de papel de jornal se mantenha, pelo menos, nos próximos dois a três anos. A Shotton poderia iniciar a produção já neste período. A indústria de papel de jornal é um sector de capital intensivo e os investimentos em novas capacidades não são frequentes e são muito onerosas. Geralmente, as decisões quanto aos montantes e ao calendário dos investimentos são tomadas tendo em conta o actual equilíbrio entre a capacidade de produção e a procura, os investimentos já decididos por outras empresas e a tendência de crescimento a longo prazo do mercado.

(35) Quanto ao mercado das fibras virgens (pasta de madeira virgem) e ao mercado das fibras recicladas (presentes na pasta de papel reciclado), nenhum destes produtos é vendido no mercado livre em quantidades assinaláveis, uma vez que os fabricantes de papel de jornal dispõem, geralmente, de instalações integradas de produção de pasta de papel. A importância do mercado de resíduos de papel e da pasta de papel reciclado tem vindo a aumentar devido à crescente sensibilização para os problemas ambientais. As fibras recicladas tornaram-se uma matéria-prima essencial à indústria do papel, podendo ser reutilizadas até seis vezes, se forem misturadas com fibras virgens. Normalmente, a reciclagem verifica-se em áreas de forte densidade demográfica, devido à grande oferta de papel e às curtas distâncias de transporte. Existe uma grande variedade de fibras recicladas, estimando-se que sejam anualmente recolhidos na Europa cerca de 40 a 43 milhões de toneladas de papel reciclado, além das 350000 toneladas de papel reciclado importado. Em 2000, a produção de papel de jornal, no seu conjunto, utilizou como matéria-prima cerca de 16,9 % do mercado global europeu de fibras recicladas. Cerca de 41 milhões de toneladas de papel reciclado são utilizadas na produção de papel em geral. Segundo o fabricante de papel A, caso se verifiquem condições técnicas ou comerciais idênticas, os consumidores tendem a preferir jornais e revistas impressos em papel reciclado àqueles fabricados a partir de fibras virgens.

Conceito de auxílio

(36) O fabricante de papel A insta a Comissão a declarar o auxílio incompatível com as regras comunitárias em matéria de auxílios estatais. No seu entender, o financiamento proposto constitui um auxílio estatal, uma vez que beneficia uma empresa em particular, cobrindo os custos que a beneficiária teria de suportar de outra forma. O fabricante de papel A argumenta que o financiamento não se orienta pelos critérios que um investidor privado teria adoptado num caso semelhante.

(37) O fabricante de papel A declarou que as condições estabelecidas no concurso não são estritamente necessárias para alcançar os objectivos de protecção ambiental. Nomeadamente, a condição de a unidade se encontrar instalada no Reino Unido vai além do necessário para atingir esses objectivos, tendo em conta o elevado volume de trocas comerciais de papel reciclado a nível internacional. Os objectivos visados pelo Reino Unido poderiam ser atingidos com um menor impacto negativo a nível do comércio intracomunitário e da concorrência e com menor ineficiência. O fabricante de papel A sugere que o WRAP deveria tentar estimular os índices de recolha, criando um sistema de incentivos directos para as empresas encarregues da recolha e da triagem de resíduos de papel, em vez de favorecer um único fabricante de papel de jornal.

Distorção da concorrência

(38) O fabricante de papel A considera que o financiamento poderia falsear a concorrência no mercado do papel de jornal. Em sua opinião, o financiamento influenciará em primeiro lugar, as decisões dos investidores no domínio do papel de jornal. Deste modo, produzir-se-á um efeito directo positivo a nível da concorrência no mercado do papel de jornal, bem como a nível do comércio intracomunitário, não apenas no mercado do papel de jornal, mas também nos mercados a montante e a jusante, incluindo o mercado do papel reciclado. Em segundo lugar, a Shotton beneficiará de condições económicas vantajosas em comparação com as empresas da concorrência, uma vez que não terá que suportar os custos de investimento relativos às instalações de destintagem de papel velho. Se a Shotton beneficiar do auxílio, poderá oferecer o seu produto a preços mais baixos do que a concorrência, mantendo uma margem de lucros bruta positiva.

(39) Quanto à distorção no mercado geográfico, embora pareça, à luz de casos anteriores, que o mercado relevante corresponderia ao EEE, o fabricante de papel A afirma que o mercado poderia ser delimitado de forma mais restrita devido aos elevados custos de transporte. No entanto, segundo o fabricante de papel A, as estatísticas revelam um importante comércio intracomunitário no domínio do papel reciclado. Concluindo, o fabricante de papel A defende que o financiamento previsto afectará o comércio intracomunitário.

Existência de uma deficiência do mercado

(40) O fabricante de papel A discorda totalmente da existência de uma deficiência do mercado que se traduz num défice de capacidade de reciclagem no Reino Unido. O papel reciclado é um recurso escasso e haveria maior procura deste bem caso a oferta aumentasse.

Aplicabilidade do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente

(41) O WRAP não visa apenas objectivos ambientais. Pretende criar igualmente mercados estáveis e eficientes para produtos e materiais reciclados. Os pontos 29 e 40 do enquadramento a favor do ambiente não se aplicam, já que o fabricante de papel A entende que o financiamento não contribui para um melhor cumprimento das normas no caso de normas directamente aplicáveis ao beneficiário, ou na ausência de normas comunitárias. O auxílio proposto visa apenas a observação das normas comunitárias ao abrigo da directiva relativa à deposição de resíduos em aterros(11), directamente aplicável ao Reino Unido.

(42) O fabricante de papel A manifesta sérias dúvidas quanto à possibilidade de a Shotton conseguir alcançar os objectivos estabelecidos pelo WRAP no prazo previsto.

Definição dos custos elegíveis à luz do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente

(43) O fabricante de papel A defende que o investimento não deverá ser entendido apenas como um investimento inicial, constituindo também, em grande parte, um investimento de substituição. Por forma a integrar a nova linha de destintagem de pasta de papel, a Shotton teria de reconstruir a linha de produção da pasta de papel 1, o que muito provavelmente conseguiria através de um aumento da capacidade do equipamento existente e da melhoria da qualidade da linha existente. O fabricante de papel A acredita ainda que o aumento da capacidade de destintagem de pasta de papel nas proporções descritas implicaria uma capacidade de incineração e de secagem das lamas superior à actual. O novo equipamento de incineração e secagem de lamas seria dotado de capacidade suficiente para cobrir as necessidades de incineração e de secagem de lamas de toda a unidade. Tal significa que se poderia desactivar e substituir na íntegra todo o equipamento existente ou proceder apenas à sua substituição, ficando o antigo equipamento como reserva. O fabricante de papel A conclui, por conseguinte, que o auxílio se destinará à substituição da maquinaria existente, pelo que os respectivos custos não deveriam ser considerados elegíveis à luz do enquadramento a favor do ambiente.

Aplicabilidade das orientações dos auxílios regionais

(44) O fabricante de papel A referiu, por fim, que as orientações dos auxílios regionais e o enquadramento multissectorial não são aplicáveis, instando a Comissão a considerar o actual e futuro excesso de capacidade de destintagem de pasta de papel no mercado do papel de jornal, bem como a dimensão e a posição de mercado da Shotton na globalidade.

4.3. Observações do fabricante de papel B

Conceito de auxílio

(45) O fabricante de papel B defende que a medida em causa constitui um auxílio estatal, dado que satisfaz as condições previstas no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. O facto de se ter realizado um concurso aberto em nada altera essa análise. O argumento de um concurso aberto é apenas relevante a nível das condições de prestação de um serviço, da realização de uma obra ou da aquisição de produtos, por forma a garantir o pagamento, pela entidade adjudicadora pública, do respectivo preço de mercado. No caso em apreço, não constitui intenção do WRAP adquirir serviços ou bens, pelo que este argumento não é adequado para concluir que não existe um auxílio estatal. É evidente que alivia os encargos que a Shotton deveria normalmente suportar.

(46) O fabricante de papel B argumenta que o auxílio não tem qualquer efeito de incentivo, uma vez que se refere a um investimento que visa a manutenção da capacidade concorrencial da Shotton. A utilização de resíduos de papel em vez de pasta de madeira reduzirá os elevados custos de produção, dado o elevado consumo de energia eléctrica necessário à obtenção da pasta de madeira, em comparação com os custos do processo de flotação empregue na produção de pasta de papel reciclado. Além disso, os preços da madeira virgem e da pasta de madeira não permitem que a Shotton preserve a sua capacidade concorrencial a médio ou longo prazo, caso a empresa não utilize um volume considerável de resíduos de papel. É muito provável que a Shotton preserve as suas instalações de produção de pasta de papel virgem, de forma a poder adicionar fibras virgens à pasta de papel reciclado. Provavelmente, também só conseguirá aumentar a produção se instalar novos equipamentos de reciclagem de resíduos de papel. Ao fazê-lo, a Shotton reforçará a sua posição de mercado em relação aos concorrentes que não beneficiam de auxílios que lhes permitam modernizar ou substituir as respectivas instalações.

Aplicabilidade do enquadramento a favor do ambiente

(47) O fabricante de papel B considera que o auxílio não deveria ser considerado um auxílio a favor do ambiente, uma vez que a sua concessão não visa a protecção do ambiente, mas a modernização do equipamento existente. As derrogações previstas no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o deveriam ser interpretadas de forma restritiva. No caso em apreço, o auxílio só parece produzir acidentalmente efeitos benéficos para o ambiente, o que significa que o enquadramento a favor do ambiente não se aplica ao presente caso. Quanto às alegadas vantagens ambientais (redução das emissões de dióxido de carbono, reciclagem de água, etc.), o fabricante de papel B alega que as mesmas resultam automaticamente da adaptação das antigas instalações que era necessária para o aumento de capacidade de produção de papel reciclado. Duvida igualmente das vantagens esperadas em termos de redução do volume de resíduos depositados em aterro. O mercado da produção de papel de jornal a partir de papel velho permite optar pela venda de resíduos de papel em vez da sua deposição em aterro, uma vez que estes resíduos são agora procurados como matéria-prima. Além disso, a conversão do existente processo termo-mecânico de fabrico de pasta de papel num processo de destintagem de papel usado acarreta a deposição de um maior volume de resíduos em aterro devido à necessidade de eliminação das lamas resultantes do processo de destintagem. Estas lamas contêm um teor por tonelada mais elevado de materiais potencialmente perigosos, como por exemplo os metais pesados.

(48) O fabricante de papel B alega ainda que o auxílio está sujeito ao cumprimento das normas comunitárias existentes que obrigam à reciclagem de um volume mínimo de resíduos em vez da sua deposição em aterro. Por esse motivo, o auxílio não poderá ser concedido, uma vez que se destina apenas ao cumprimento das normas obrigatórias.

(49) Além disso, segundo o fabricante de papel B, quaisquer empresas que contribuam para o cumprimento de normas comunitárias obrigatórias deverão recorrer à "melhor tecnologia disponível"(12). O fabricante de papel B afirma que essa tecnologia corresponde ao aproveitamento de resíduos de papel como matéria-prima na produção de papel de jornal.

Definição dos custos elegíveis à luz do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente

(50) No entender do fabricante de papel B, o auxílio concedido deveria ser considerado um auxílio ao funcionamento e não ao investimento, uma vez que tem em vista a substituição e modernização das antigas instalações. Ao abrigo do enquadramento a favor do ambiente, os auxílios ao funcionamento só poderão ser concedidos caso sejam absolutamente necessários para a aplicação da estratégia comunitária de gestão de resíduos, e apenas no que se refere aos agentes poluidores. O fabricante de papel B defende igualmente que a Shotton beneficiará de uma redução dos custos de funcionamento, uma vez que o auxílio lhe permitirá modernizar a unidade e utilizar uma menor quantidade de pasta ou de madeira virgem.

(51) Quanto à intensidade do auxílio, o fabricante de papel B afirma, em primeiro lugar, que nem todos custos apresentados pela Shotton são custos elegíveis. As máquinas de papel da Shotton foram modernizadas com base em padrões tecnológicos actuais. Por esse motivo, a Shotton não poderá reivindicar que todos ou parte dos custos de investimento são elegíveis a título de auxílios a favor do ambiente. O fabricante de papel B afirma ainda que os custos de investimento a ter em consideração deviam ser os custos elegíveis líquidos. No entanto, os custos de projectos semelhantes têm sido 50 % mais baixos do que os previstos para a unidade da Shotton. Os custos de investimento parecem inflacionados. O fabricante de papel B constata igualmente que a conversão necessária para a produção de papel por destintagem de resíduos de papel não implica investimentos especiais nas actuais linhas de produção de papel.

(52) O fabricante de papel B estima que os benefícios dos investimentos e as receitas dos cinco primeiros anos excederão o montante previsto pelo Reino Unido. Segundo as suas previsões, os custos de recolha local de resíduos de papel serão baixos e a procura de papel reciclado aumentará.

Aplicabilidade das orientações dos auxílios regionais

(53) Quanto a uma eventual apreciação do auxílio à luz das orientações dos auxílios regionais aplicáveis à escala nacional, o fabricante de papel B afirma que o auxílio não tem por objectivo promover o desenvolvimento regional, uma vez que não visa a criação ou a preservação de postos de trabalho. O auxílio não parece contribuir para o desenvolvimento da região de Flintshire, pelo que não deverá ser considerado um auxílio com finalidade regional.

4.4. Observações da UPM-Shotton

Introdução

(54) Em primeiro lugar, a Shotton dá uma visão global dos factos. A capacidade de reciclagem de resíduos de papel do Reino Unido é inferior à de outros países do Norte da Europa. Haveria que promover a reciclagem de papel usado de modo a permitir que o Reino Unido respeitasse as suas obrigações no âmbito da directiva relativa à deposição de resíduos em aterro. O WRAP considerou a hipótese de uma abordagem indirecta para estimular a recolha de resíduos de papel, mas abandonou-a por esta não apresentar benefícios sustentáveis a longo prazo. Se apenas fosse beneficiada a recolha, nada garantiria que o produto recolhido fosse alvo de uma procura sustentável. Além disso, essa solução seria mais dispendiosa a médio prazo. Por essa razão, o WRAP optou por estimular a procura de resíduos de papel.

Conceito de auxílio

(55) Quanto à Shotton, a unidade fabril existente é ainda rentável. A unidade de produção de pasta de papel de fibra, que será desactivada, dispõe ainda de uma vida útil rentável de, pelo menos, 10 anos. As restantes máquinas de papel dispõem de uma vida útil de, no mínimo, 20 anos. Não existem razões de ordem económica ou jurídica que levem a que as fábricas de papel rentáveis existentes que não aproveitam 100 % de jornais usados sejam desactivadas ou adaptadas por forma a utilizarem resíduos de papel. A abertura de um concurso destinou-se a garantir que seriam limitados ao mínimo estritamente necessário os custos de conversão de uma unidade inteiramente operacional numa unidade que utilize apenas pasta de papel reciclado.

(56) Quanto ao concurso, a Shotton conclui de decisões anteriores da Comissão que os auxílios estatais a projectos de reciclagem podem ser concedidos em três situações. Uma prende-se com os auxílios concedidos a uma empresa que não seja obrigada a reciclar resíduos por força de normas nacionais ou comunitárias, mas que é financiada por forma a apoiar actividades de reciclagem. O auxílio é autorizado na medida em que o seu montante se situe acima dos preços de mercado para as actividades em causa. Nesse caso, a empresa de reciclagem presta ao Estado um serviço de interesse económico geral. O montante do auxílio deveria ser calculado, tendo em conta se o Estado paga ou não o preço de mercado pelo serviço prestado. No caso em apreço, o facto de se ter realizado um concurso garante que foi pago o preço de mercado. Por esse motivo, não foi concedido qualquer auxílio.

(57) Além disso, o concurso estava aberto a empresas estrangeiras. Justifica-se a exigência da localização da unidade fabril no Reino Unido, uma vez que o investimento se destina a aumentar a capacidade de reciclagem no Reino Unido. Todas as outras condições são essenciais para atingir os objectivos ambientais visados pelo Reino Unido. Justifica-se a condição de o adjudicatário ser fabricante de papel de jornal, uma vez que este papel pode ser obtido 100 % a partir de papel usado. Esta condição também é necessária para atingir os objectivos ambientais do Reino Unido. A mera recolha de jornais não pode ser considerada uma actividade de reciclagem e tão-pouco pode ser equiparada a um aproveitamento útil e económico do papel de jornal.

Distorção da concorrência e efeitos a nível das trocas comerciais

(58) A capacidade da Shotton não se alterará após a conversão, o mesmo acontecendo com os custos e a qualidade do produto final. Por essa razão, a Shotton alega que não se produzirá qualquer efeito negativo a nível da concorrência.

(59) Os custos que a Shotton teria normalmente de suportar não serão reduzidos, uma vez que o seu actual modo de funcionamento é perfeitamente rentável, estimando-se que assim se mantenha durante mais 10 a 20 anos.

(60) O financiamento do projecto não afectará as trocas comerciais, já que a Shotton opera no mercado local do Reino Unido no domínio da aquisição de matérias-primas e, em parte, na venda de papel de jornal (50 % da produção destinam-se a clientes situados num raio de 70 milhas da unidade fabril, sendo intenção da Shotton oferecer todos os seus produtos a clientes do Reino Unido até 2005). As matérias-primas actualmente utilizadas provêm igualmente do Reino Unido. A Shotton alega também que as exportações de resíduos de papel de jornal e de revistas do Reino Unido provêm do Sul do país, ou seja, fora da zona de intervenção da Shotton.

(61) O financiamento não conduz a uma distorção da concorrência, nem reforça a posição da Shotton face a outras empresas. Não haverá alterações da capacidade da fábrica nem dos custos de produção. A Shotton não irá concorrer a nível da actual oferta de jornais usados, embora venha a gerar uma nova oferta de jornais recuperados dos aterros britânicos. A conversão refere-se às instalações de produção de pasta de papel; esta pasta de papel será utilizada exclusivamente pela Shotton, não sendo vendida a terceiros.

Aplicabilidade do enquadramento a favor do ambiente

(62) O investimento insere-se no âmbito do enquadramento a favor do ambiente: o projecto foi concebido para impedir uma intervenção nociva no nosso meio físico (ponto 6). Nada justifica que se limitem as vantagens ambientais à redução da poluição mas, mesmo nesse caso, a Shotton salienta que o investimento não irá de modo algum reduzir a poluição. O investimento corresponderá igualmente aos objectivos de desenvolvimento sustentável previstos no ponto 3 do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, através da promoção do aproveitamento de resíduos de papel e da recolha de outros resíduos. Além disso, o investimento coaduna-se com o disposto no ponto 36 do referido enquadramento, uma vez que se destina a adaptar os métodos de produção com vista à protecção do ambiente. Segundo a Shotton, um auxílio ao investimento deveria ser compatível até um montante máximo de 30 % dos custos de investimento elegíveis quando as empresas realizam investimentos na ausência de normas comunitárias obrigatórias, o que é o caso, já que a Shotton não está sujeita a quaisquer obrigações de compra ou de aproveitamento de resíduos de papel. Segundo a Shotton, o argumento de que o investimento se destina a uma actividade que corresponde a "uma tecnologia de ponta" não tem fundamento, uma vez que a unidade fabril existente ainda tem uma longa vida útil pela frente. A situação seria diferente no caso de um investimento novo. Sem o auxílio, a Shotton não teria qualquer incentivo para alterar os seus métodos de produção.

Definição dos custos elegíveis

(63) Os custos elegíveis foram calculados correctamente. A Shotton reitera que se trata de custos de investimento e que o investimento em causa não constitui um investimento de substituição. Por essa razão, todos os custos deveriam ser considerados elegíveis.

Noção de serviço de interesse económico geral

(64) A Shotton defende que prestará um serviço de interesse económico geral, uma vez que auxiliará o Reino Unido a cumprir as suas obrigações ao abrigo do direito comunitário. O Reino Unido lançou um concurso para garantir a prestação desse serviço. Quanto às características de desempenho de um serviço de interesse económico geral, a Shotton cita o processo FFAD(13), em que a gestão de resíduos foi considerada um serviço de interesse económico geral. Tendo em conta o processo Ferring(14), o financiamento apenas constitui a remuneração desse serviço, o qual não envolve qualquer auxílio estatal. Mesmo que os custos fossem superiores ao preço de mercado praticado para este serviço, o auxílio continuaria a ser compatível com o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE.

4.5. Observações das outras partes interessadas

(65) As observações foram apresentados pelas seguintes partes interessadas: Paper Federation of Great Britain, Paper Industry Technical Association, Professor John Roberts do Department of Paper Science do UMIST(15), Local Authority Advisory Committee, Local Government Association, Greater Manchester Waste Disposal Authority, Cleanaway, St Regis Paper Company, Environmental Industries Commission, Environment Agency, Albion Water Limited, London Remade, Merseyside Waste Disposal Authority, Viridor Credits e Forum for the Future.

Distorção da concorrência

(66) Quanto aos efeitos do investimento a nível da concorrência, várias partes afirmaram que o investimento não afectaria a concorrência, uma vez que não se verificaria um aumento da capacidade de produção da Shotton. Não haveria quaisquer repercussões nos mercados a jusante de papel de jornal como produto acabado.

(67) Relativamente à deficiência do mercado, a Paper Federation of Great Britain afirma que o consumo de papel reciclado registou um aumento de 144 % desde 1991. O sector do papel de jornal é o segundo sector mais importante no que se refere à utilização de papel reciclado. As importações representam 65 % do mercado e o Reino Unido detém o maior mercado de produção de papel de jornal da Europa. No entanto, apesar do forte potencial de investimento aparente, na última década apenas foi construída uma máquina de papel de jornal no Reino Unido, com um subsídio estatal, o que demonstra, segundo a Paper Federation, que existe uma manifesta deficiência do mercado. A Paper Federation afirma igualmente que os editores de imprensa do Reino Unido e os fabricantes britânicos de papel de jornal acordaram com o governo determinadas metas a atingir em relação ao teor de fibras recicladas que deverá estar presente no papel de jornal (por exemplo, 60 % até finais de 2001). A meta para 2001 foi atingida, mas não devido a um aumento da quantidade de fibras recuperadas utilizada pelos fabricantes britânicos de papel de jornal. Esse aumento deveu-se, pelo contrário, ao aumento das importações de fibras já degradadas, que têm de ser aproveitadas antes das fibras virgens.

Vantagens ambientais do projecto

(68) As partes mencionadas no ponto 65 supra salientam o facto de o investimento na fábrica da Shotton permitir evitar a deposição em aterro de 1,6 milhões de toneladas de resíduos de papel, ou seja, numa redução de 352000 toneladas de emissões de dióxido de carbono e de metano. A utilização de resíduos de papel como matéria-prima na produção de papel de jornal permitirá poupar pasta virgem. Para a Environmental Industries Commission, o financiamento do WRAP do investimento da Shotton é um bom exemplo de como as indústrias podem recorrer a novas tecnologias para fazer face a importantes desafios ambientais, nomeadamente uma utilização mais eficiente dos recursos. O facto de 1,6 milhões de toneladas de resíduos de papel não serem depositados em aterro conduzirá a um aumento de 7 % nos índices de reciclagem do Reino Unido.

(69) O novo investimento levará ao encerramento das actuais instalações de transformação termo-mecânica de pasta de papel que apresentam um elevado consumo de energia, permitindo eliminar 53 toneladas/ano de emissões de compostos orgânicos voláteis. Estas emissões são geradas pelos elementos constituintes da madeira e contêm ácidos resinosos das madeiras macias. O projecto da Shotton porá termo à libertação destes compostos tóxicos, tanto os voláteis como os presentes nas descargas de águas residuais.

(70) O projecto eliminará igualmente 6500 trajectos diários de veículos pesados. A reutilização da água a nível interno registará um aumento de 500000 m3/ano, o que permitirá optimizar o valor estratégico dos escassos recursos hídricos noutras áreas da região. Segundo a Albion Water Limited, a decisão da Shotton de mudar para um modo de produção mediante a utilização de 100 % de fibra reciclada permitirá a imposição de metas de consumo de água à Shotton que garantirão uma poupança anual de cerca de 500000 m3 de águas residuais.

(71) O aumento da reciclagem de resíduos de papel, bem como o compromisso a longo prazo, assumido pela Shotton, de aproveitar esses resíduos, permitirão uma melhoria das infra-estruturas de recolha na região. O auxílio a conceder à Shotton é necessário para investir no estabelecimento de um amplo sistema de recolha de resíduos depositados em contentores no passeio das vias públicas que contribua para o cumprimento das obrigações ambientais do Reino Unido.

5. Observações do Reino Unido

Introdução

(72) O Reino Unido considera que o projecto se insere na linha política da Comunidade em matéria de protecção do ambiente, nomeadamente na sua política de gestão de resíduos, devendo ser assim autorizado ao abrigo do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado. O projecto visa benefícios ambientais directos, nomeadamente, a criação de uma procura a longo prazo de resíduos de papel. O Reino Unido salienta que, com base no princípio da subsidariedade, tem o direito de escolher o melhor modo para alcançar os objectivos ambientais. Não compete à Comissão decidir de que forma o Reino Unido poderá alcançar uma redução do volume de resíduos depositados em aterros.

Conceito de auxílio

(73) O Reino Unido salienta que a Shotton é uma fábrica de papel moderna que se mantém rentável e que apresenta uma elevada taxa de retorno do capital investido. A Shotton beneficia actualmente da utilização de dois materiais diferentes (pasta virgem e resíduos de papel de jornal), o que deixará de ser possível a partir da mudança para o aproveitamento de 100 % de resíduos de papel. A conversão da produção implicará uma perda de flexibilidade bem como uma perda da vantagem de qualidade resultante da actual mistura de pasta de papel que confere ao papel uma elevada resistência.

(74) O Reino Unido defende que as condições estipuladas no concurso não são excessivas, constituindo antes a essência do projecto ambiental, cujo objectivo consiste em fomentar a reciclagem de resíduos de papel de jornal no Reino Unido. Com este projecto, o WRAP pretendeu superar a deficiência do mercado específica do Reino Unido que se regista a nível da capacidade de reciclagem e não da recolha de resíduos. O requisito do concurso de as instalações do proponente seleccionado se situarem no Reino Unido é uma resposta à deficiência do mercado específica do Reino Unido. A importância atribuída ao papel de jornal deve-se ao facto de estes resíduos representarem uma parte considerável dos resíduos urbanos e de o papel de jornal ser o papel de melhor qualidade que pode ser utilizado na produção de jornais e revistas. Não são introduzidas quaisquer restrições quanto à nacionalidade ou à localização.

(75) Os efeitos a nível da concorrência serão reduzidos ao mínimo, uma vez que o WRAP garantiu que a beneficiária adoptará um conjunto de medidas para minimizar um eventual impacto no mercado. Além disso, o Reino Unido intervém no ponto da cadeia de distribuição que exige o mais baixo auxílio estatal com os maiores benefícios ambientais.

(76) As autoridades britânicas salientam igualmente que o Reino Unido se encontra numa situação especial, já que existe um grande défice de capacidade de reciclagem, sem que haja uma procura constante. A Shotton comprometeu-se a aproveitar exclusivamente resíduos de papel recuperados de aterros, o que significa que não se verificará uma maior concorrência na procura de resíduos de papel que já são actualmente recolhidos para efeitos de reciclagem. Mesmo que o projecto da Shotton seja coroado de êxito, os níveis de reciclagem do Reino Unido manter-se-ão muito aquém da média europeia. O impacto a nível da concorrência seria mais significativo caso o Reino Unido subsidiasse a recolha de papel usado. Se se aumentasse o volume de resíduos de papel disponível no mercado, os preços desceriam, sem qualquer garantia de que a capacidade de reciclagem seria estimulada por forma a estabilizar de novo a situação.

(77) O Reino Unido refere que o mercado de pasta de papel virgem não será afectado, uma vez que a madeira utilizada pela Shotton provém da State Forestry Commission e de outros proprietários privados de áreas florestais. O auxílio também não afectará o mercado do papel de jornal (mercado a jusante), uma vez que a pasta de papel produzida na Shotton não será vendida a terceiros, nem se verificarão alterações na capacidade produtiva e na vida útil da unidade fabril. As vantagens financeiras serão mínimas, não se esperando quaisquer alterações na base de clientes da Shotton. Não haverá qualquer aumento líquido no fluxo de receitas da Shotton. Por estes motivos, não será reforçada a posição da empresa, nem subsiste qualquer risco de distorção da concorrência.

(78) Esperam-se repercussões mínimas a nível das trocas comerciais. Os clientes são locais, a madeira bruta provém do Noroeste da Inglaterra e do País de Gales e os resíduos de papel são recolhidos num raio de 70 a 100 milhas da Shotton, sendo intenção da Shotton conseguir fornecer praticamente todos os seus produtos a clientes do Reino Unido até 2005. A maior parte das exportações de resíduos de papel a partir do Reino Unido provem do Sudeste do país, fora da principal zona de intervenção da Shotton.

(79) Em resposta ao argumento de que o investimento utiliza tecnologias de ponta, o Reino Unido confirma este facto, mas refere que o auxílio foi estritamente necessário para atingir os objectivos ambientais do Reino Unido. Mesmo que uma nova unidade fabril investisse directamente em equipamento que funcionasse exclusivamente com pasta de papel reciclado, não haveria qualquer justificação económica para a conversão de equipamento que ainda tem uma longa vida útil. O equipamento existente será desactivado. Sem o auxílio, devido aos riscos técnicos e ao baixo índice de retorno de capital, o investimento jamais se realizaria. Por essa razão, o investimento não visa objectivos comerciais mas sim ambientais. No caso presente, o Reino Unido é da opinião que o auxílio projectado é proporcional ao impacto ambiental dele resultante e que esse impacto compensa qualquer efeito de distorção que o auxílio possa causar a nível da concorrência.

Aplicabilidade do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente

(80) Quanto à aplicabilidade do enquadramento a favor do ambiente, o Reino Unido considera que não há razão para limitar a sua aplicação à poluição causada pela beneficiária, como declarou a Comissão na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação. O investimento integra-se nos objectivos gerais do enquadramento a favor do ambiente. Além disso, não existem normas comunitárias obrigatórias aplicáveis à empresa, o que significa que o ponto 29 do enquadramento a favor do ambiente se aplica ao presente caso. O Reino Unido referiu igualmente que o auxílio produzirá efeitos ambientais directos, nomeadamente a redução do volume de resíduos depositados em aterro e a redução da poluição. O Reino Unido insistiu igualmente no aproveitamento eficiente de recursos (madeira e água). Os benefícios ambientais são uma condição sine qua non para beneficiar do auxílio objecto do concurso e serão controlados por peritos independentes do WRAP.

(81) Além disso, o enquadramento dos auxílios a favor do ambiente permite que o auxílio não se limite a apoiar a empresa a cumprir as obrigações a que se encontra sujeita por força do direito comunitário. Não existe qualquer proibição que impeça a concessão de auxílios que permitam às empresas apoiar os Estados-Membros a cumprir as respectivas obrigações ao abrigo do direito comunitário.

(82) O Reino Unido indica que o projecto se enquadra na estratégia geral da UPM-Kymmene em matéria de protecção do ambiente. A Shotton funciona segundo um modelo de unidade fabril de intervenção "local", o que significa que os resíduos de jornais serão recolhidos num raio de 100 milhas (e, posteriormente, de 70 milhas) de Shotton. O papel de jornal será vendido num raio de 70 milhas da unidade fabril. A Shotton celebrou contratos a longo prazo com as autarquias locais, por forma a garantir a segurança e a incentivar o investimento na reciclagem de jornais e revistas. Estes contratos terão uma duração de cinco a dez anos, sendo os preços normalmente fixados para um período de cinco a sete anos. A Shotton propõe-se adquirir todos os resíduos de papel disponíveis e empenha-se na criação de uma "cultura de reciclagem" junto da comunidade local. A Shotton presta assistência às autoridades locais por forma a instituir as infra-estruturas necessárias à recolha de resíduos de jornais, tendo lançado iniciativas locais. Todas estas medidas são financiadas exclusivamente pela Shotton, sem quaisquer auxílios estatais.

(83) Quanto ao recurso obrigatório à melhor tecnologia disponível tal como sugerido pelo fabricante de papel B, o Reino Unido considera que essa regra não obriga os fabricantes de papéis de papel de jornal a utilizar o papel reciclado como matéria-prima, pois se assim fosse, a Shotton teria infringido há muito esta regra. O Reino Unido afirma ainda que a utilização de pasta de papel reciclado não é considerada a "melhor tecnologia disponível" nas indústrias da pasta de papel e do papel. Não existe, de resto, qualquer justificação de ordem económica para passar a utilizar o papel usado.

Cálculo dos custos elegíveis

(84) Todos os custos elegíveis serão necessários caso se pretenda obter todas as vantagens identificadas. Quanto ao montante dos benefícios durante os primeiros cinco anos, o Reino Unido remete para as explicações dadas na notificação e na correspondência subsequente, onde demonstrou que os benefícios resultam da passagem para a utilização exclusiva de resíduos de papel. No entanto, o Reino Unido aceitaria a nomeação de um perito técnico independente encarregue de avaliar os benefícios líquidos e de fiscalizar a Shotton de modo a garantir que a empresa não obterá quaisquer vantagens financeiras a partir do projecto financiado além das mencionadas na correspondência anterior(16). O Reino Unido acrescenta que a Shotton não realiza quaisquer economias de escala com o aumento da utilização de fibras recicladas. O facto de as receitas parecerem tão baixas pode resultar de um equívoco relativamente à actual eficiência das instalações de produção de pasta de papel e de produção de papel. A actual utilização de pasta de madeira virgem pela Shotton é extremamente rentável.

(85) Existem igualmente outros custos relacionados com o investimento que não foram incluídos nos custos elegíveis: uma máquina de bobinar adicional, despesas de capital de [...](17) para a criação de um sistema de contentores com rodas, bem como os custos de instalação e exploração de um sistema de recolha de papel de jornal usado por um grande número de autarquias locais. Estima-se que estes últimos custos excedam em grande medida o montante do auxílio durante um período de dois anos. Será igualmente prestada uma contribuição no valor de [...] de capital de arranque, por forma a estimular as iniciativas de recolha.

(86) O Reino Unido salienta igualmente que o auxílio constitui um auxílio ao investimento e não um auxílio ao funcionamento. O auxílio é concedido a um único investimento destinado à desactivação de instalações de produção termo-mecânica de pasta de papel e à instalação de instalações aptas para utilizar exclusivamente pasta de papel reciclado. Por esse motivo, o investimento constitui manifestamente um "investimento inicial".

6. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO

6.1. Existência de auxílio à luz do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE

(87) Ao abrigo do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, "são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.".

(88) No caso em apreço, a medida é financiada por recursos concedidos pelo Estado ao abrigo do programa WRAP através da sua filial WREB. O auxílio é concedido a uma beneficiária individual, a Shotton, com o objectivo de adaptar e remodelar a unidade fabril existente.

O concurso

(89) No caso em apreço, o subsídio foi concedido mediante um concurso aberto. Por essa razão, o Reino Unido e a Shotton argumentam que não foi concedido um auxílio, uma vez que o concurso assegura que foi pago o preço de mercado.

(90) Mesmo que um concurso assegure que o auxílio é limitado ao mínimo, existe sempre uma vantagem que é concedida ao beneficiário. Sobre o conceito de "vantagem", refira-se que as vantagens são geralmente definidas como medidas "que, por várias formas, mitigam os encargos normalmente incluídos no orçamento de uma empresa"(18). Não se pode negar que a Shotton beneficia do auxílio, uma vez que receberá verbas para adquirir um novo equipamento com uma vida mais longa do que o actual.

(91) No caso de um concurso aberto, convém determinar se a celebração de contratos por parte do Estado constitui uma transacção comercial normal, na qual o Estado intervém como um operador de mercado. Se assim não for, o contrato poderá conter elementos de auxílio estatal. Segundo a jurisprudência constante, o n.o 1 do artigo 87.o não estabelece qualquer distinção em função das causas ou dos objectivos de um auxílio, definindo-o em função dos seus efeitos.

(92) No caso em apreço foi realizado um concurso aberto, no qual o Reino Unido impôs a obrigação a um fabricante de papel de papel de jornal de aproveitar uma determinada quantidade de resíduos de papel na sua produção de papel de jornal, a troco de uma contrapartida financeira. A escolha feita pelas autoridades do Reino Unido de subsidiar a reciclagem de resíduos de papel deve-se ao facto de a recuperação de papel usado dos resíduos urbanos permitir reduzir consideravelmente o volume de resíduos depositados em aterro, o que permitiria ao Reino Unido cumprir o disposto na directiva relativa à deposição de resíduos em aterros(19).

(93) Com base nestas considerações, a Comissão entende que o Reino Unido não actuou enquanto investidor do sector privado, mas como poder público, tendo a sua actuação sido motivada por considerações ambientais. Por essa razão, a Comissão conclui que a medida é imputável ao Estado e não pode ser considerada uma transacção comercial.

Classificação como serviço de interesse económico geral

(94) A Shotton referiu que está a auxiliar o Reino Unido a atingir as suas metas de protecção do ambiente, bem como a superar uma deficiência do mercado específica. Assim sendo, a Shotton estaria a prestar ao Estado um serviço de interesse económico geral.

(95) Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, a Comissão manifestou dúvidas quanto às condições do concurso, considerando-as excessivas, muito em especial, a condição de as instalações do proponente seleccionado se situarem no Reino Unido e de se utilizar uma determinada quantidade de resíduos de papel na produção de papel de jornal.

(96) As dúvidas da Comissão foram confirmadas pelos fabricantes de papel A e B. O Reino Unido e a Shotton defendem, nas suas observações, que as condições expressas no concurso eram imprescindíveis para alcançar as metas ambientais: o Reino Unido indicou que o papel de jornal representa uma parte importante dos resíduos urbanos. O papel de jornal é o papel de melhor qualidade que pode ser obtido a partir de jornais e revistas usados. A condição de as instalações do proponente seleccionado se situarem no Reino Unido era uma resposta à deficiência específica existente no mercado do Reino Unido.

(97) Os serviços de interesse económico geral deveriam ser acessíveis a todos os cidadãos e ser ainda necessários ao cidadão(20). Tal seria o caso de um serviço de recolha de resíduos de papel. Todavia, não é essa a situação que se verifica no caso em apreço, uma vez que o concurso em si não se destinava à recolha de resíduos de papel, mas ao aproveitamento de uma determinada quantidade de resíduos para transformação em papel de jornal.

(98) A criação de infra-estruturas sem rentabilidade económica pode constituir um serviço de interesse económico geral, caso não favoreça uma empresa em particular, se for necessária para prestar um serviço que o Estado deva normalmente prestar ao público e se limite às necessidades desse serviço, ou se o mercado não conseguir prestar o serviço nas mesmas condições(21). No entender da Comissão, verifica-se um abuso do conceito de "serviço de interesse económico geral", sempre que a actividade económica não apresenta características específicas em relação a outras actividades económicas, ou quando a actividade económica em questão já é desenvolvida de forma satisfatória pelo mercado(22).

(99) No caso em apreço, o auxílio ao investimento beneficia uma única empresa e o serviço em questão, que não consiste apenas na reciclagem de resíduos de papel, mas na produção de papel de jornal a partir de uma determinada quantidade de resíduos de papel, não constitui um serviço que deva normalmente ser prestado pelo Estado. Aliás, é pouco provável que o mercado não esteja em condições de prestar o serviço nas mesmas condições, uma vez que existe uma manifesta deficiência do mercado. As observações apresentadas pelos fabricantes de papel A e B evidenciam que não existia uma verdadeira deficiência no mercado da reciclagem de papel usado. O papel usado é um recurso escasso e constitui actualmente a matéria-prima mais adequada para a produção de papel de jornal. A verificar-se uma deficiência do mercado, tal manifestar-se-ia a nível da recolha de papel usado e do carácter cíclico dos preços. Contudo, o concurso não se baseou nestas considerações; visou antes a produção de papel de jornal e o adjudicatário tinha que estar sedeado no Reino Unido.

(100) Refira-se, por fim, que o próprio Reino Unido não invocou o conceito de serviço de interesse económico geral.

(101) Por essa razão, a Comissão conclui que o serviço em questão não constitui um serviço de interesse económico geral e que o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado não é assim aplicável.

Distorção da concorrência

(102) Para poder ser considerada um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, a medida deverá falsear ou ameaçar falsear a concorrência.

(103) A possível distorção da concorrência foi salientada pelos fabricantes de papel A e B. O fabricante de papel A afirma que a Shotton beneficiará de custos vantajosos em comparação com outros concorrentes, uma vez que não terá que suportar a totalidade dos custos de investimento associados às instalações de destintagem da pasta de papel. A posição da Shotton será reforçada face à das empresas da concorrência que não beneficiam de auxílios para modernizar ou substituir as respectivas instalações.

(104) O Reino Unido e a Shotton defendem que a Shotton não beneficiará de uma redução dos custos que normalmente teria de suportar, uma vez que a fábrica é actualmente rentável, dispondo ainda de uma vida útil de 10 a 20 anos. A capacidade da Shotton permanecerá inalterada após a conversão, o mesmo se aplicando aos custos e à qualidade do produto final. As vantagens resultantes do auxílio são mínimas e não se verificará qualquer aumento líquido das receitas da Shotton. A posição da Shotton não será reforçada. A Shotton e o Reino Unido defendem que, por essa razão, não se produzirão quaisquer efeitos negativos a nível da concorrência.

(105) A Comissão considera que existem sérios riscos de distorção da concorrência, uma vez que o auxílio será concedido a uma única empresa que beneficiará do auxílio para modernizar o seu equipamento e o seu processo de produção. Caso a Shotton tivesse realizado o projecto sem auxílio, encontrar-se-ia numa posição muito pior do que as empresas da concorrência. Por essa razão, a Comissão é da opinião que através do auxílio a Shotton beneficiará de uma redução dos custos que teria de suportar para preservar a sua capacidade concorrencial, ou para adaptar as suas instalações a diferentes matérias-primas, o que reforçará a sua posição face a outras empresas.

Repercussões a nível das trocas comerciais

(106) Os fabricantes de papel A e B demonstraram muito claramente que existe um comércio transfronteiriço significativo no domínio do papel recuperado, tendo fornecido os dados necessários para sustentar essa tese. Com efeito, uma vasta quantidade do papel consumido no Reino Unido é importada, sobretudo de outros Estados-Membros. O fabricante de papel A demonstrou que haveria um efeito directo a nível do comércio intracomunitário, não apenas no mercado de papel de jornal, mas também nos mercados a montante e a jusante.

(107) Em contrapartida, a Shotton e o Reino Unido defenderam que o auxílio projectado não teria quaisquer repercussões a nível do comércio intracomunitário. A Shotton opera no mercado local do Reino Unido a nível da aquisição de matérias-primas e, em parte, da venda de papel de jornal. O Reino Unido e a Shotton indicaram ainda que as exportações britânicas de jornais e de revistas usados provêm do Sul do Reino Unido, ou seja, de uma região fora da zona de intervenção da Shotton.

(108) Tal como indicado no quadro seguinte, o papel usado é comercializado no mundo inteiro. As estatísticas da Confederation of the European Paper Industry (CEPI), fornecidas pelo fabricante de papel B, comprovam que existe um comércio internacional de papel de jornal acabado e de resíduos de papel(23).

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(109) Por conseguinte, a Comissão considera que a medida projectada é susceptível de afectar o comércio entre os Estados.

(110) Segundo a Comissão e a jurisprudência constante, não é necessário demonstrar que a medida tem um efeito "real" a nível das trocas comerciais. Para avaliar se a medida afecta efectivamente o comércio entre os Estados, basta demonstrar que a medida é "susceptível" de afectar o comércio entre os Estados(24). Não é necessário demonstrar que a beneficiária se dedica a actividades tranfronteiriças. A concessão de um auxílio poderá conduzir à manutenção ou ao aumento da produção de um produto à escala nacional, reduzindo, desse modo, as oportunidades das empresas estabelecidas noutros Estados-Membros de exportar os seus produtos para o mercado desse Estado-Membro(25).

(111) Com base na apreciação supra, a Comissão conclui que a medida deve ser considerada um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.

6.2. Apreciação da compatibilidade com o artigo 87.o do Tratado

(112) A Comissão examinou se são aplicáveis as derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o As derrogações previstas no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado poderiam servir de base para considerar o auxílio compatível com o mercado comum. Contudo, o auxílio: a) não tem uma natureza social e não é atribuído a consumidores individuais; b) não se destina a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários; c) não é necessário para compensar as desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha.

(113) Não se aplicam as derrogações previstas no n.o 3, alíneas a), b) e d), do artigo 87.o do Tratado, relativas à promoção do desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, a projectos importantes de interesse europeu comum e à promoção da cultura e à conservação do património.

(114) Além disso, o Reino Unido não tentou justificar o auxílio com base nos motivos enunciados no considerando anterior.

(115) Relativamente à primeira parte da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, nomeadamente os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas, a Comissão constata que o auxílio não se destinava, por exemplo, a apoiar actividades de investigação e desenvolvimento ou investimentos de pequenas e médias empresas. É igualmente pouco provável que o auxílio se destinasse a recuperar e a restruturar a Shotton. Por estes motivos, o auxílio não pode ser considerado compatível com o mercado comum.

(116) Torna-se, assim, necessário examinar se o auxílio poderá beneficiar de uma derrogação ao abrigo do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado por quaisquer outros motivos e averiguar, em particular, se o enquadramento a favor do ambiente e as orientações dos auxílios regionais são aplicáveis ao caso em apreço.

6.2.1. Apreciação à luz do enquadramento a favor do ambiente

6.2.1.1. Aplicabilidade do enquadramento a favor do ambiente

(117) É difícil negar a existência de vantagens ambientais: reutilizar os resíduos de papel constitui uma solução mais ecológica do que depositá-los em aterro.

(118) De acordo com o ponto 29 do enquadramento a favor do ambiente, poderão ser autorizados auxílios ao investimento que "permitam às empresas exceder as normas comunitárias aplicáveis, ou quando as empresas realizam investimentos na ausência de normas comunitárias obrigatórias [...]".

(119) O auxílio é concedido à Shotton para melhorar as condições ambientais no Reino Unido de uma forma geral, bem como ajudar o Reino Unido a cumprir com as suas obrigações ao abrigo da directiva relativa à deposição de resíduos em aterros(26) e da directiva das embalagens(27). Não é concedido para permitir exceder as normas directamente aplicáveis à empresa. Por conseguinte, a primeira situação referida no ponto 29 do enquadramento a favor do ambiente, que prevê a concessão de auxílios que permitam às empresas exceder as normas comunitárias aplicáveis, não se aplica ao caso em apreço.

(120) A segunda situação referida no ponto 29 do enquadramento a favor do ambiente refere-se a auxílios que permitam às empresas efectuar investimentos na ausência de normas comunitárias aplicáveis. O Reino Unido defende que não existiam normas comunitárias aplicáveis à empresa, mas sim ao Estado-Membro, e que, por essa razão, poderia ser autorizado o auxílio ao investimento ao abrigo do enquadramento a favor do ambiente.

(121) Segundo os princípios gerais do direito, as derrogações devem ser interpretadas de uma forma restritiva. O enquadramento a favor do ambiente define as condições ao abrigo das quais a Comissão poderá considerar que um auxílio é compatível com o mercado comum em conformidade com o n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado e, por essa razão, abrir uma excepção face aos princípios gerais estabelecidos no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Convém igualmente recordar que o enquadramento a favor do ambiente se baseia no princípio geral do "poluidor-pagador" e que qualquer interpretação do enquadramento deverá corresponder a este princípio fundamental.

(122) Por conseguinte, ao caso em apreço que diz respeito a um auxílio estatal que visa promover a reciclagem e que reduz os encargos que os poluidores deveriam suportar normalmente, não é aplicável a segunda parte do ponto 29. Refira-se que o auxílio não se destina a reduzir a quantidade de resíduos de papel que possam resultar das vendas da Shotton, induzindo antes a Shotton a comprar os resíduos de papel que poderão ser originários de produtos vendidos por qualquer fabricante de papel. A Comissão considera que o ponto 29 do enquadramento a favor do ambiente se refere aos casos em que uma empresa investe com o intuito de melhorar o seu próprio desempenho ambiental e de reduzir a poluição por si gerada. Nesses casos, o auxílio poderá ser autorizado como um incentivo para melhorar a situação ambiental da empresa. De outro modo, as regras poderiam facilmente ser contornadas através da concessão de auxílios não aos poluidores, mas às empresas que tomam medidas contra a poluição.

(123) Esta interpretação é confirmada pela alínea b) do ponto 18 do enquadramento a favor do ambiente, segundo a qual "Os auxílios podem também ter efeito de incentivo, nomeadamente, ao encorajarem as empresas a ultrapassarem as normas ou a investirem em alterações que tornem as suas instalações menos poluentes.".

(124) Além disso, a interpretação proposta pelas autoridades do Reino Unido poderia levar a que os Estados-Membros subvencionassem grandes investimentos com elevada intensidade em todos os sectores em que é possível utilizar matérias-primas recicladas. Tais auxílios poderiam ser concedidos em zonas não assistidas ou, de qualquer modo, sem ter de respeitar as regras dos auxílios regionais, podendo afectar assim seriamente os mercados relevantes.

(125) Além disso, no caso em apreço, o efeito de incentivo do auxílio não é evidente. A Comissão considera que o auxílio não tem o efeito de incentivo necessário, uma vez que se refere a um investimento relativo a uma tecnologia de ponta. Essa opinião é confirmada pelas observações dos fabricantes de papel A e B. A utilização de papel recuperado para produção de papel de jornal é prática corrente, não sendo óbvia a necessidade da medida(28).

(126) A Comissão observou ainda, ao visitar as instalações da Shotton, que à excepção do incinerador de lamas, o projecto de investimento na sua globalidade já estava numa fase bastante adiantada. Tal facto veio confirmar a opinião da Comissão de que o auxílio não tinha o efeito de incentivo exigido no enquadramento a favor do ambiente.

(127) A Comissão considera que as restantes disposições do enquadramento a favor do ambiente não se aplicam tão-pouco ao presente caso. É possível autorizar um auxílio ao funcionamento para promover a gestão de resíduos desde que se demonstre que o auxílio é absolutamente necessário ao abrigo das condições indicadas nos pontos 42 a 46 do referido enquadramento. Contudo, a medida em questão, que constitui um auxílio ao investimento, não satisfaz essas condições.

(128) A Comissão conclui, no caso em apreço, que o enquadramento a favor do ambiente não é aplicável ao investimento no seu todo, dado que diz respeito à reciclagem de resíduos de papel.

(129) No entanto, o enquadramento a favor do ambiente poderia aplicar-se a algumas partes do investimento não relativas à reciclagem de resíduos de papel, mas que visam a redução da poluição gerada pela própria Shotton.

(130) Segundo as informações prestadas pelo Reino Unido, os custos de investimento no tratamento das lamas poluentes resultantes da destintagem de resíduos de papel poderá beneficiar de um auxílio a favor do ambiente. A utilização exclusiva de pasta de papel reciclado como matéria-prima acarreta um aumento da quantidade de lama produzida por ano de [...] para 200000 toneladas. Neste contexto, a Shotton alterou o seu projecto inicial e passou a prever a construção de um tipo de incinerador de lamas inteiramente novo. O incinerador será alimentado com lama, resíduos florestais de baixa qualidade e resíduos urbanos pré-tratados, em vez de gás não renovável, como inicialmente previsto(29). O incinerador produzirá vapor e electricidade para o abastecimento energético das instalações. A construção do incinerador de lamas ainda não foi iniciada, o que significa que neste caso o auxílio terá um manifesto efeito de incentivo.

(131) A incineração da lama não é essencial ao processo de produção, uma vez que a Shotton poderia optar por utilizar 62500 toneladas de lamas para produzir vapor no incinerador existente, utilizar 10000 toneladas para camas de animais e aplicar as 127500 toneladas restantes em terrenos agrícolas. Esta opção estaria perfeitamente em conformidade com a legislação vigente(30). O incinerador não utilizará gás natural, mas fontes renováveis, nomeadamente resíduos florestais (que não são actualmente utilizados para outros fins) e resíduos urbanos sujeitos a um tratamento prévio (dos quais são previamente separados os elementos recicláveis). Além disso, se bem que a opção de aplicar os resíduos nos campos é mais dispendiosa, existe o risco de que parte das lamas venha a ser efectivamente depositada em aterro. Tendo em conta, em particular, as grandes quantidades de lama produzidas, o fraco valor nutritivo das lamas no caso de serem aplicadas nos campos(31), bem como o elevado teor de cádmio/fósforo(32), a valorização energética das lamas é preferível do ponto de vista ambiental(33). Tal é confirmado por uma análise realizada pela Environmental Agency for England and Wales baseada no sistema regulamentar integrado de prevenção e controlo da poluição (Integrated Pollution Prevention and Control regulatory system) que, por sua vez, se baseia no documento de referência Best Available Technique Reference (BREF) elaborado pela Comissão Europeia(34).

(132) A Comissão conclui, assim, que o ponto 29 do enquadramento a favor do ambiente é aplicável ao investimento destinado ao incinerador de lamas.

6.2.1.2. Aplicação do enquadramento a favor do ambiente ao elemento "incinerador de lamas"

(133) De acordo com o ponto 29 do enquadramento a favor do ambiente, os auxílios ao investimento que permitem às empresas exceder as normas comunitárias aplicáveis podem ser autorizados até um nível máximo de 30 % brutos dos custos de investimento elegíveis. Uma vez que a Shotton está situada numa região elegível para beneficiar de auxílios regionais ao abrigo do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, esta percentagem poderá ser majorada em cinco pontos percentuais, com base na alínea a) do ponto 34, do enquadramento a favor do ambiente.

(134) De acordo com o ponto 36 do referido enquadramento, "os investimentos abrangidos são os investimentos em terrenos, quando estritamente necessários para satisfazer objectivos de carácter ambiental, em edifícios, instalações e equipamentos destinados a reduzir ou eliminar a poluição e os danos ambientais, ou a adaptar os métodos de produção com vista a proteger o ambiente".

(135) De acordo com o ponto 37 do enquadramento, os custos elegíveis devem ser estritamente limitados aos custos dos investimentos suplementares necessários para alcançar os objectivos de protecção do ambiente, devem ser sempre calculados em termos líquidos, ou seja, de forma a não incluir as vantagens retiradas de um eventual aumento de capacidade, da poupança de custos capitalizada nos cinco primeiros anos de vida do investimento e das produções acessórias adicionais durante este mesmo período de cinco anos.

(136) A Comissão considera que os custos apresentados pelo Reino Unido relativamente ao incinerador de lamas são, com efeito, custos de investimento e não custos de funcionamento, uma vez que se referem a investimentos em equipamento.

(137) O custo da construção de um incinerador de lamas totalmente novo é superior ao inicialmente previsto na notificação, elevando-se a 42,50 milhões em vez de 26,2 milhões de libras esterlinas. Conforme acima descrito, a utilização exclusiva de pasta de papel reciclado duplicará o volume de lamas produzido pelas instalações ou seja, a cerca de 200000 toneladas/ano. O incinerador de lamas originalmente notificado teria tido uma capacidade de cerca de 200000 toneladas/ano, estimando-se o seu custo em 26,2 milhões de libras esterlinas. Porém, desde a notificação original, a Shotton teve a oportunidade de ponderar sobre se seria possível reforçar as vantagens ambientais mediante a substituição de gás não renovável no incinerador de lamas por um combustível composto por resíduos florestais renováveis de baixa qualidade e resíduos urbanos pré-tratados. Uma vez que a lama derivada da pasta de papel reciclada tem um poder calorífico muito inferior ao da lama derivada de pasta virgem ou da mistura com pasta reciclada, para queimar cerca de 200000 toneladas/ano de lama é necessária uma maior quantidade de combustível sólido(35). Por conseguinte, o incinerador de lamas e a respectiva infra-estrutura terão necessariamente de ter uma maior dimensão.

(138) Quanto às novas tecnologias utilizadas, a Shotton encomendou um estudo formal sobre este assunto. Foram-lhe apresentadas várias opções, consistindo uma delas na substituição de gás natural, como principal combustível no processo de queima das lamas resultantes da destintagem do papel, por uma combinação de produtos combustíveis originários das florestas locais e dos fluxos de resíduos urbanos da zona.

(139) A Comissão verifica que esta modificação introduzida pelas autoridades britânicas corresponde às observações apresentadas pelo fabricante de papel A que indicou que o aumento da capacidade de produção de pasta destintada implicaria uma capacidade de incineração e de secagem das lamas superior à capacidade já instalada. O novo equipamento de incineração e secagem de lamas seria muito provavelmente construído com capacidade suficiente para cobrir as necessidades de incineração e secagem de lamas de toda a unidade fabril.

(140) Os custos relativos ao incinerador de lamas repartem-se como segue:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(141) Para calcular o custo elegível ao abrigo do ponto 29 do enquadramento a favor do ambiente, a Comissão só pode considerar os custos adicionais necessários para obter uma incineração das lamas tão económica quanto possível. Os custos adicionais derivados do aumento da capacidade de incineração dos resíduos urbanos pré-tratados, em que os resíduos florestais e a lama servem de combustível adicional, não são estritamente necessários à incineração das lamas. Assim, numa primeira fase, a Comissão examinou o custo elegível por comparação entre um incinerador de lamas hipotético especialmente económico que apenas garantiria a queima das lamas e uma situação em que o incinerador existente continuaria a ser utilizado para produzir vapor, em que uma pequena parte da lamas continuaria a ser utilizada em camas para animais e em que a parte restante seria aplicada nos campos. O incinerador hipotético poderia corresponder a um incinerador a gás tal como inicialmente previsto, com um custo de investimento de 26,2 milhões de libras esterlinas.

(142) De acordo com o ponto 37 do enquadramento a favor do ambiente, o custo elegível deve ser calculado sem contabilizar as vantagens resultantes de um eventual aumento da capacidade, da poupança de custos capitalizada durante os primeiros cinco anos de vida do investimento e da produção acessória adicional durante esse mesmo período de cinco anos. Nesta primeira fase da apreciação, as "vantagens obtidas nos cinco primeiros anos" são as seguintes:

a) Deixa de ser necessário aplicar as lamas nos campos e não haverá mais custos relacionados com a utilização de lamas em camas para animais. O custo da utilização de lamas para camas para animais eleva-se a [...] libras esterlinas por tonelada. A aplicação de lamas nos campos tem um custo estimado de [...] libras esterlinas por tonelada. A poupança de custos pela não utilização de 10000 toneladas por ano de lamas destinadas a camas para animais e de 127500 toneladas por ano de lamas destinadas aos campos eleva-se a [...] libras esterlinas por ano. Em cinco anos, tendo em conta o valor actual líquido no primeiro ano(36), seria poupado um montante total de [...] libras esterlinas;

b) O incinerador inicialmente previsto teria produzido 45 kg de vapor por segundo, enquanto que o novo incinerador produz apenas 27 kg de vapor por segundo. Assim, caso o incinerador existente continue a ser utilizado, a Shotton terá de adquirir a terceiros um volume adicional de 18 kg de vapor por segundo, a um preço de [...] libras esterlinas por tonelada. Por conseguinte, o benefício anual eleva-se a [...] libras esterlinas. Em cinco anos, este benefício atingiria [...] libras esterlinas, tendo em conta o valor actual líquido no primeiro ano;

c) O incinerador inicialmente previsto seria alimentado a gás natural. A incineração de 200000 toneladas de lama teria implicado um consumo de [...] British Thermal Units (BTU)/h de gás natural, a um preço de [...] libras esterlinas por BTU. O custo anual seria de [...] libras esterlinas. Em cinco anos, tendo em conta o valor actual líquido no primeiro ano, os custos atingiriam [...] libras esterlinas. Uma vez que os cálculos se devem basear em benefícios líquidos, este custo deverá ser deduzido dos benefícios dos cinco primeiros anos;

d) O incinerador existente teria consumido 35000 toneladas de casca de árvore por ano. Por abandonar a utilização de pasta de madeira virgem, a Shotton teria de adquirir a casca de árvore junto de terceiros. Estima-se que o respectivo custo por tonelada se eleva a [...] libras esterlinas, o que conduz a um custo anual de [...] libras esterlinas. Em cinco anos, tendo em conta o valor actual líquido no primeiro ano, o custo atingiria [...] libras esterlinas.

(143) Com base nestas considerações, a Comissão calculou assim, numa primeira fase, o auxílio máximo autorizável ao abrigo do ponto 29 do enquadramento a favor do ambiente para o incinerador de lamas do seguinte modo: 35 % (26,2 milhões de libras esterlinas - [...] libras esterlinas - [...] libras esterlinas + [...] libras esterlinas - [...] libras esterlinas) = 9305000 libras esterlinas.

(144) Numa segunda fase, a Comissão calculou o custo elegível comparando o incinerador de lamas actualmente prevista com a situação em que o incinerador existente continuaria a funcionar. Tal implicaria um custo de investimento muito superior, de cerca de 42,5 milhões de libras esterlinas, além dos seguintes custos e benefícios para os primeiros cinco anos:

a) Deixará de ser necessário aplicar as lamas nos campos e não haverá custos de utilização de lamas em camas para animais;

b) A Shotton receberá uma contrapartida financeira ("gate fee") pela utilização de CDR (resíduos urbanos pré-tratados);

c) O incinerador produzirá electricidade que, de outro modo, teria de ser comprada a terceiros ou produzida em instalações próprias;

d) O incinerador produz mais vapor do que o antigo incinerador. De outro modo, esta quantidade adicional teria, que ser comprada a terceiros ou produzida em instalações próprias;

e) A Shotton deverá beneficiar de certificados de utilização de energias renováveis, pelo facto de consumir "energia verde";

f) O incinerador existente teria que ser alimentado com casca de árvore, a qual já não se encontra disponível directamente, dado que a fábrica passa a utilizar resíduos de papel como matéria-prima em vez de fibra virgem. Por essa razão, a casca de árvore teria de ser adquirida a terceiros;

g) A eliminação das cinzas tóxicas acarreta custos adicionais;

h) O novo incinerador é alimentado com resíduos florestais, o que implica um custo adicional.

O quadro seguinte apresenta um cálculo pormenorizado das vantagens nos cinco primeiros anos:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(145) Com base nestes factos, a Comissão calculou, numa segunda fase, o auxílio máximo autorizável ao abrigo do ponto 29 do enquadramento a favor do ambiente aplicável ao incinerador de lamas do seguinte modo: 35 % × (42,5 milhões de libras esterlinas -14686035 libras esterlinas) = 9735000 libras esterlinas.

(146) A Comissão constata que a combustão de resíduos florestais e de resíduos urbanos não está relacionada com o processo de produção de papel de jornal e que, por essa razão, apenas a incineração das lamas se reveste de vantagens para o ambiente que podem ser tidas em conta para efeitos do enquadramento a favor do ambiente. Sempre que seja possível obter uma vantagem ambiental de diferentes modos, o auxílio só poderá ser concedido à opção com o menor custo elegível. No caso em apreço, tendo em conta o que precede, verificou-se que o incinerador inicialmente previsto (combustão apenas das lamas com alimentação a gás) constitui a opção com o menor custo elegível. A Comissão conclui, por conseguinte, que o auxílio máximo autorizado ao abrigo do enquadramento a favor do ambiente é de 9305000 libras esterlinas.

(147) A contrapartida financeira que a Shotton espera receber pelos resíduos urbanos pré-tratados será, muito provavelmente, inferior a [...] libras esterlinas por tonelada. No entanto, a Comissão deve ter em conta que este valor não é seguro, devido ao carácter inovador do processo de tratamento, à evolução incerta do imposto cobrado pela deposição em aterro e a outros factores que influenciam este preço. Se essa contrapartida vier a revelar-se mais elevada(37), a Shotton obterá mais vantagens que deverão ser deduzidas do custo de investimento. Se a contrapartida financeira pelo aproveitamento de resíduos exceder a média de [...] libras esterlinas para os cinco anos, o custo elegível mínimo será o custo calculado com base no novo incinerador. Por essa razão, o montante do auxílio autorizado ao abrigo da presente decisão seria demasiado elevado, uma vez que o cálculo correcto deveria basear-se no custo do novo incinerador e não no custo do incinerador hipotético atrás referido. Por esta razão, a Comissão só poderá autorizar o auxílio desde que, caso a contrapartida pelo aproveitamento dos resíduos urbanos pré-tratados exceda [...] libras esterlinas por tonelada, as autoridades britânicas calculem de novo o montante correcto do auxílio e se assegurem que o auxílio não excede 35 % do custo elegível como indicado na segunda fase desta avaliação, tendo em consideração o montante real da contrapartida financeira. A Shotton comprometeu-se por escrito a prestar ao WRAP as informações necessárias e a restituir com juros às autoridades britânicas quaisquer montantes de auxílio eventualmente recebidos indevidamente.

6.2.2. Aplicabilidade das orientações dos auxílios com finalidade regional

(148) O ponto 4.1 das orientações dos auxílios regionais estipula que poderão ser autorizados auxílios a favor de um investimento na produção (investimento inicial) ou da criação de postos de trabalho associada a esse investimento.

(149) Os fabricantes de papel A e B defendem que as orientações dos auxílios regionais não se aplicam, uma vez que o investimento não visa a criação ou a preservação de postos de trabalho. Não parece ter ainda quaisquer efeitos positivos a nível do desenvolvimento da região. Além disso, com base nos custos apresentados, o projectado auxílio a favor da Shotton não deveria ser classificado como auxílio ao investimento, mas como auxílio ao funcionamento, uma vez que se refere a uma mera substituição e modernização das antigas instalações.

(150) No caso em apreço, o projecto de investimento visa a introdução de um processo de produção inteiramente novo para poder utilizar a pasta de papel como matéria-prima. Segundo o ponto 4.4 das orientações dos auxílios regionais, um investimento inicial pode consistir na "extensão de um estabelecimento existente ou no arranque de uma actividade que implique uma alteração fundamental do produto ou do processo de produção de um estabelecimento existente (através da racionalização, diversificação ou modernização)". Por essa razão, a Comissão considera que o investimento poderá beneficiar de um auxílio ao abrigo das orientações dos auxílios regionais. No entanto, uma vez que os custos elegíveis, incluindo os custos adicionais referentes à incineração de resíduos florestais e de resíduos urbanos, se referem ao incinerador, já foram considerados ao abrigo do enquadramento a favor do ambiente e como, conforme os cálculos seguintes demonstrarão, beneficiam de uma intensidade de auxílio superior ao abrigo daquele enquadramento, não podem beneficiar de mais auxílios ao abrigo das orientações dos auxílios regionais.

(151) Quanto ao efeito de incentivo do auxílio, o ponto 4.2 das orientações dos auxílios regionais prevê que o pedido de auxílio seja apresentado antes do início da execução dos projectos. As informações fornecidas pelo Reino Unido indicam que a Shotton não deu início à execução dos trabalhos antes de ser indicado como adjudicatário. Por essa razão, a Comissão entende que o auxílio em questão tem o efeito de incentivo previsto nas orientações dos auxílios regionais.

(152) Nos termos do ponto 2.1, alínea i), do enquadramento multissectorial dos auxílios regionais para grandes projectos de investimento(38) (a seguir designado por "enquadramento multissectorial"), os projectos deverão ser notificados sempre que o custo total do projecto se eleve, no mínimo, a 50 milhões de euros e a intensidade dos auxílios em termos cumulativos expressa como percentagem dos custos de investimento elegíveis corresponda a, pelo menos, 50 % do valor máximo dos auxílios concedidos a grandes empresas na região em questão e o auxílio por cada posto de trabalho criado ou preservado se eleve, no mínimo, a 40000 euros. No caso em apreço, o custo total do projecto eleva-se a 125,21 milhões de libras esterlinas (175 milhões de euros), a intensidade cumulada do auxílio é de 18 %, enquanto que o valor máximo do auxílio regional é de 15 % e o auxílio por posto de trabalho é de cerca de 5,75 milhões de libras esterlinas. Daí que o auxílio seja notificável ao abrigo do enquadramento multissectorial.

(153) A pedido da Comissão, o Reino Unido prestou informações para que a Comissão pudesse apreciar o caso à luz do enquadramento multissectorial.

(154)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(155) Em comparação com os custos iniciais apresentados na notificação, o Reino Unido conseguiu reduzir o montante global dos custos graças a diversos factores, tais como o elevado poder de compra da UPM-Kymmene, a actual recessão do mercado europeu de equipamento de produção, bem como um melhor conhecimento de tecnologias de reciclagem de ponta.

(156) A Comissão constata que a redução dos custos é coerente com as observações do fabricante de papel B, que indicou que os custos apresentados na notificação inicial estavam inflacionados. O fabricante de papel B acrescentou que tinha conseguido efectuar um investimento semelhante com menos custos.

(157) No entanto, a Comissão não considera que todos os custos apresentados pelo Reino Unido possam beneficiar de auxílios regionais. O ponto 4.5 das orientações dos auxílios regionais estipula que os custos elegíveis são os que se prendem com a aquisição de terrenos, edifícios ou instalações/maquinaria. Nos termos do ponto 4.6, as despesas elegíveis poderão igualmente incluir certas categorias de investimentos incorpóreos na condição de não excederem 25 % da base-tipo para as grandes empresas.

(158) Tendo em conta o que precede, a Comissão entende que as iniciativas dos poderes locais de sensibilização da população para a promoção da reciclagem e cujo custo se eleva a 2100000 libras esterlinas, não podem ser consideradas investimentos incorpóreos, não podendo, por conseguinte, beneficiar de auxílios regionais.

(159) Assim, o total dos custos elegíveis eleva-se a 123110000 libras esterlinas.

6.2.3. Apreciação à luz do enquadramento multissectorial

(160) Nos termos do enquadramento multissectorial, por forma a determinar a intensidade máxima de auxílio admissível para um projecto de concessão de auxílio, a Comissão tem que identificar a intensidade máxima de auxílio (limite máximo de auxílio regional) de que uma empresa pode beneficiar na região assistida em questão, no contexto do regime de auxílios regionais autorizado aplicável à data da notificação.

(161) Tendo em conta que a Shotton deve ser considerada uma grande empresa, a intensidade máxima de auxílio (R) admissível corresponde no presente caso a 15 % brutos.

(162) Seguidamente, é necessário aplicar uma série de coeficientes de correcção à citada percentagem de 15 % de acordo com três factores específicos de apreciação, de modo a calcular a intensidade máxima de auxílio admissível para o projecto em questão, nomeadamente o factor de concorrência (T), o factor capital-trabalho (I) e o factor de impacto regional (M).

6.2.3.1. O mercado relevante e a sua evolução

(163) O mercado afectado pelo investimento é o mercado da produção de papel de jornal.

(164) Segundo o enquadramento multissectorial, o mercado geográfico relevante engloba normalmente o EEE ou, em alternativa, qualquer parte substancial do mesmo, as condições de concorrência dessa região forem suficientemente distintas daquelas de outras regiões do EEE.

(165) Com base nas estatísticas do CEPI (ver considerando 108 supra), a Comissão considera que o mercado geográfico relevante é o EEE. Além disso, o Reino Unido não forneceu quaisquer elementos que apontassem para uma outra definição do mercado geográfico relevante. Por essa razão, considera-se que o mercado geográfico relevante é o EEE.

(166) Em 2001, a quota que a UPM-Kymmene detinha no mercado da venda de papel de jornal no EEE era de 10,5 % e a Shotton detinha 4,8 % dessa percentagem. O Reino Unido apresentou previsões da Amec Consultancy que apontam para um crescimento anual do consumo de papel de jornal no EEE de 1,6 % durante o período de cinco anos de 2002 a 2007.

6.2.3.2. O