DECISÃO (UE) 2022/763 DA COMISSÃO

de 21 de dezembro de 2022

relativa ao auxílio estatal SA.60165- 2021/C (ex-2021/N) que Portugal tenciona conceder à TAP SGPS

[notificada com o número C(2021) 9941]

(Apenas faz fé o texto na língua inglesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Tendo em conta a decisão através da qual a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente ao auxílio SA.60165 (2021/C) (1),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações, em conformidade com as disposições supracitadas (2), e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Em 10 de junho de 2021, Portugal notificou os seus planos de concessão de um auxílio estatal no montante de 3,2 mil milhões de euros, a título de auxílio à reestruturação, em conformidade com as Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade («Orientações E&R») (3), à unidade económica, atualmente sob o controlo exclusivo do Estado português, constituída pela Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A. («TAP SGPS») e pela sua atual empresa cofilial, a Transportes Aéreos Portugueses, S.A. («TAP Air Portugal»), incluindo todas as filiais por estas controladas (considerandos 8 a 14). A notificação foi precedida da concessão de um empréstimo de emergência à TAP SGPS, no montante de 1,2 mil milhões de euros, ao qual a Comissão não se opôs na sua decisão de 10 de junho de 2020 («decisão inicial sobre o auxílio de emergência») (4). Portugal executou e pagou o auxílio de emergência à TAP SGPS em julho de 2020 e apresentou um plano de reestruturação da TAP SGPS em 10 de dezembro de 2020. A notificação foi acompanhada por uma versão atualizada do plano de reestruturação e por outros documentos comprovativos.

(2) Em 19 de maio de 2021, o Tribunal Geral anulou a decisão inicial sobre o auxílio de emergência, mas suspendeu os efeitos dessa anulação até que a Comissão adotasse uma nova decisão (5). Em 16 de julho de 2021, a Comissão adotou uma nova decisão que não levantou objeções ao auxílio de emergência (6), contra a qual foi interposto outro recurso de anulação (7).

(3) Por carta de 16 de julho de 2021, a Comissão informou Portugal de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE»), relativamente ao auxílio à reestruturação («decisão de início do procedimento»). Portugal apresentou as suas observações sobre a referida decisão por cartas datadas de 19 de agosto e 27 de agosto de 2021.

(4) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (8). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações no prazo de um mês a contar da data de publicação.

(5) A Comissão recebeu 39 observações das partes interessadas até ao termo do prazo, em 6 de setembro de 2021. Transmitiu-as a Portugal, dando-lhe a oportunidade de se pronunciar. Por carta de 5 de outubro de 2021, Portugal apresentou a sua resposta às observações das partes interessadas.

(6) Por carta de 29 de outubro de 2021, à qual Portugal respondeu em 16 de novembro de 2021, a Comissão solicitou informações adicionais sobre o plano de reestruturação, bem como sobre o auxílio à reestruturação e o financiamento de apoio ao plano. Através de videoconferências, a Comissão e as autoridades portuguesas discutiram as medidas em matéria de concorrência previstas na notificação, tendo ainda a Comissão solicitado, em 25 de outubro de 2021, mais informações sobre a estrutura concorrencial do mercado de serviços de transporte aéreo de passageiros com origem e destino no aeroporto de Lisboa, incluindo informações atualizadas sobre as faixas horárias de que dispõem as transportadoras aéreas que operam no aeroporto. Portugal respondeu em 2 e 8 de novembro de 2021 e apresentou informações adicionais em 16, 25, 27 e 30 de novembro de 2021 e, por último, em 3 de dezembro de 2021.

(7) Portugal concordou, a título excecional, em renunciar aos direitos decorrentes do artigo 342.o do TFUE, em conjugação com o artigo 3.o do Regulamento n.o 1/1958 (9), e em que a presente decisão fosse adotada e notificada em língua inglesa, nos termos do artigo 297.o do TFUE.

2. DESCRIÇÃO DO AUXÍLIO

2.1. Beneficiário: estrutura de propriedade e filiais operacionais

(8) O beneficiário do auxílio à reestruturação é a unidade económica, atualmente sob o controlo exclusivo do Estado português (considerandos 11 e 12), constituída pela TAP SGPS e pela sua atual empresa cofilial, a TAP Air Portugal, incluindo todas as filiais por estas controladas. A TAP SGPS é uma sociedade gestora de participações sociais constituída em 2003, ao passo que a TAP Air Portugal foi criada em 1945 como companhia aérea portuguesa de bandeira. Em 2017, a TAP SGPS era controlada em conjunto pela Parpública - Participações Públicas, SGPS, S.A. («Parpública»), uma empresa pública gestora de participações sociais do Estado português, e por outras duas empresas – a HPGB, SGPS, S.A. (10) («HPGB») e a DGN Corporation («DGN») – que operavam através do consórcio Atlantic Gateway SGPS, Lda. («AGW») (11). Quando a Comissão adotou a decisão inicial sobre o auxílio de emergência, a Parpública detinha 50% das ações da TAP SGPS e a AGW detinha 45%, enquanto os restantes 5% eram detidos pelos trabalhadores da TAP SGPS. Esta situação de propriedade alterou-se com a implementação do processo em curso de emergência e reestruturação da TAP SGPS.

(9) Aquando do início do processo de emergência e reestruturação da TAP SGPS, a TAP Air Portugal era detida a 100% pela TAP SGPS e era a sua maior filial, representando cerca de 98% do volume de negócios da TAP SGPS. Segundo as explicações das autoridades portuguesas, até junho de 2020, não estavam previstas alterações na estrutura acionista da TAP SGPS, dado que todos os acionistas do beneficiário concordavam com a necessidade de um auxílio de emergência para manter a atividade da TAP Air Portugal e a viabilidade a longo prazo da TAP SGPS.

(10) As autoridades portuguesas só analisaran a questão do controlo da TAP SGPS no início de julho de 2020, no contexto do impasse nas negociações com a AGW relativas à execução do acordo de empréstimo de emergência. […]. Confrontadas com um colapso financeiro iminente da TAP SGPS, que exortava à execução do auxílio de emergência, as autoridades portuguesas decidiram celebrar um acordo privado com os acionistas da AGW para adquirir as participações da DGN, […]. […], a Direção-Geral do Tesouro e Finanças («DGTF») adquiriu diretamente ações da TAP SGPS, que representavam 22,5% do capital social da TAP SGPS anteriormente detido pela AGW. Consequentemente, hoje em dia, o Estado português assume, direta e indiretamente, uma posição maioritária correspondente a 72,5% do capital social e respetivos direitos económicos da TAP SGPS (50% através da Parpública e 22,5% através da DGTF). Anteriormente, a HPGB detinha uma participação no consórcio AGW e não diretamente na TAP SGPS, mas, após adquirir a participação da AGW, a HPGB detém atualmente uma participação direta de 22,5% na TAP SGPS.

(11) As autoridades portuguesas confirmam que, ao abrigo do acordo de acionistas celebrado pela República Portuguesa por intermédio da DGTF, […]. […] (12), […] (13). O controlo de 72,5% do capital social, […], confere ao Estado português o controlo exclusivo da TAP SGPS.

(12) De igual modo, já depois da concessão do auxílio de emergência, a participação da TAP SGPS na TAP Air Portugal alterou-se quando o Estado português, por intermédio da DGTF, subscreveu o aumento de capital da TAP Air Portugal num montante de 462 milhões de euros (14). À data de 24 de maio de 2021, o Estado, através da DGTF, detinha diretamente cerca de 92% do capital social da TAP Air Portugal. A TAP SGPS detém atualmente os restantes 8%. A TAP Air Portugal é a única acionista da TAP Logistics Solutions, S.A., uma sociedade constituída em 30 de dezembro de 2019 para exercer atividades de transporte de mercadorias e correio.

(13) A TAP SGPS detém participações nas seguintes empresas ativas na prestação de serviços relacionados com o transporte aéreo em Portugal e noutros países: — 100% na Portugália Airlines – Companhia Portuguesa de Transportes Aéreos, S.A. («Portugália»); — 100% na U.C.S. – Cuidados Integrados de Saúde, S.A., uma empresa ativa no setor da saúde e cujo principal cliente é igualmente a TAP Air Portugal; — 100% na TAPGER – Sociedade de Gestão e Serviços, S.A. e 99,83% na Aeropar Participações, Lda., duas empresas que atuam como sociedades gestoras de participações sociais; — 78,72% na TAP Manutenção e Engenharia Brasil, S.A. («M&E Brasil»), que opera na manutenção de aeronaves para a TAP Air Portugal e para terceiros; — 49% (43,9% diretamente e 5,1% através da Portugália) na SPdH – Serviços Portugueses de Handling, S.A. (também conhecida como «Groundforce Portugal»), uma empresa que opera no setor da assistência em escala nos aeoportos em Portugal; e — 51% na CATERINGPOR – Catering de Portugal, S.A., que presta serviços de restauração ao setor da aviação e cujo principal cliente é a TAP Air Portugal.

(14) As alterações no controlo durante o processo de emergência e reestruturação acima descritas não obstam ao facto de, para efeitos da presente decisão, qualquer referência à empresa beneficiária do auxílio à reestruturação incluir, salvo indicação em contrário, a TAP SGPS e todas as suas filiais à data do início do respetivo processo de emergência e reestruturação, em junho de 2020, incluindo a TAP Air Portugal. Salvo indicação em contrário, qualquer referência à TAP Air Portugal inclui todas as filiais da TAP SGPS ativas no transporte aéreo, incluindo a Portugália.

2.2. Beneficiário: atividades principais no setor da aviação

(15) No âmbito da unidade económica beneficiária, a TAP Air Portugal desenvolve atividades de transporte aéreo de passageiros e de mercadorias. Em 2019, antes da sua reestruturação, a TAP Air Portugal operava uma frota de 108 aeronaves, incluindo aeronaves operadas ao abrigo de acordos de locação com tripulação, e servia 92 destinos em 38 países, tendo transportado mais de 17 milhões de passageiros e realizado mais de 130 000 voos. Esses voos foram realizados, concretamente, em rotas regulares a partir de aeroportos como os de Lisboa, Porto, Faro e quatro ilhas dos Açores e da Madeira, bem como para destinos internacionais, incluindo […] aeroportos na Europa (fora de Portugal), […] destinos no Brasil (15), […] em África (16) e […] na América do Norte em 2019 (17). A TAP Air Portugal estruturou as suas operações maioritariamente em torno do aeroporto de Lisboa, que representa a sua plataforma principal.

(16) Portugal refere que a TAP Air Portugal é um motor essencial de conectividade para passageiros e mercadorias com origem e destino em Portugal e dentro do seu território. Em 2019, a TAP Air Portugal foi a única companhia aérea que operou […] das suas […] rotas na época de verão e […] de […] rotas na época de inverno. Mais particularmente, a TAP Air Portugal desempenha um papel crucial na conectividade de Portugal e dos países com presença de diáspora lusófona. A TAP Air Portugal também é considerada um pilar da economia portuguesa, particularmente devido ao seu contributo para o desenvolvimento da indústria do turismo em Portugal.

(17) Outras companhias aéreas, nomeadamente companhias aéreas europeias, prestam serviços de transporte aéreo de passageiros ou de mercadorias em Portugal, como a Ryanair, a segunda maior companhia aérea a operar em Portugal, a Wizz Air e a EasyJet, as companhias aéreas do grupo Lufthansa (incluindo a Brussels Airlines e a Austrian Airlines), a Air France-KLM, a Finnair e as companhias aéreas do IAG (designadamente a Vueling e a Iberia).

2.3. Origem das dificuldades do beneficiário e situação financeira

(18) A atual situação difícil do beneficiário resultou tanto de problemas de solvência como de liquidez, que foram significativamente agravados por uma profunda crise de liquidez causada pela pandemia de COVID-19.

(19) Em primeiro lugar, entre 2006 e 2015, a TAP SGPS acumulou […] milhões de euros […]. Considerando o peso da atividade de transporte aéreo nas receitas da TAP SGPS, […].

(20) Nos últimos anos, a TAP SGPS também incorreu em custos extraordinários devido a perturbações operacionais, o que travou o crescimento da rendibilidade e da competitividade. […] […] milhões de euros […] (18) […], […] […] milhões de euros […], resultantes de um elevado nível de atrasos e cancelamentos de voos, bem como de uma exposição cambial muito elevada devido às atividades no Brasil e em Angola.

(21) Em segundo lugar, tendo em conta que a TAP Air Portugal foi responsável por cerca de […]% das receitas da TAP SGPS, o desempenho da transportadora aérea teve um impacto elevado na situação financeira global da sua empresa-mãe. Após a privatização da TAP SGPS, em 2015 (19), a TAP Air Portugal iniciou um processo de transformação e manteve uma trajetória de crescimento operacional com um aumento das receitas de […]% até 2019. O processo de transformação tinha como meta […].

(22) A maioria das intervenções relativas ao processo de transformação ocorreu em 2018 e 2019, nomeadamente com a entrega de […] aeronaves A339 com baixo consumo de combustível, seguida da transformação dos produtos, vendas e ferramentas e da melhoria da adjudicação de contratos e dos sistemas. Na vertente operacional, a TAP Air Portugal aumentou as suas operações em mercados de elevado valor, como o Brasil e a América do Norte. O processo de transformação, sobretudo através das renovações e substituições graduais da frota realizadas até 2019, contribuiu para reduzir os níveis globais do custo dos lugares disponíveis por quilómetro (CLDQ) (20). No entanto, também implicou custos pontuais elevados, relacionados com […]. Além disso, a TAP Air Portugal continuou a ser menos competitiva do que os seus pares em termos de custos de pessoal e eficiência.

(23) Em 2 de dezembro de 2019, a TAP Air Portugal concluiu a emissão de obrigações prioritárias não garantidas num valor de 375 milhões de euros, com um prazo de vencimento de cinco anos, dando origem a cupões anuais regulares de 5,625% e a uma taxa de juro efetiva de 5,75% (21). O objetivo desta emissão era cobrir as despesas gerais da empresa, bem como reembolsar parcialmente a dívida e prolongar o respetivo prazo de vencimento médio. A emissão obteve notações preliminares de BB- (Standard & Poor’s) e B2 (Moody’s), ou seja, inferior à notação de «grau de investimento». Meses antes, em 24 de junho de 2019, a TAP Air Portugal tinha emitido 200 milhões de euros em obrigações com um prazo de vencimento de quatro anos, dando origem a cupões anuais regulares de 4,375% (22). Não obstante as diferenças entre os montantes e as condições das duas emissões realizadas em junho e dezembro de 2019, o interesse que estas geraram mostra que, antes do surto de COVID-19, o beneficiário conseguia aceder ao financiamento no mercado em condições razoáveis.

(24) O processo de transformação foi interrompido devido à pandemia mundial de COVID-19 e à crise económica que se seguiu, numa altura em que a TAP Air Portugal ainda não tinha conseguido reduzir substancialmente os seus custos, nomeadamente os custos de pessoal, comparativamente aos seus concorrentes, em especial as companhias aéreas de baixo custo.

(25) Consequentemente, tendo em conta as restrições de viagem e as obrigações de quarentena sem precedentes impostas pelo Governo devido ao surto de COVID-19, em 20 de março de 2020, a agência de notação Standard & Poor’s baixou a notação de longo prazo da TAP Air Portugal para B- e classificou como CCC+ a perspetiva de liquidez a curto prazo. No mesmo anúncio, a Standard & Poor’s atribuiu à emissão de obrigações no valor de 375 milhões de euros uma perspetiva de recuperação de 45%. Em 19 de março de 2020, a agência de notação Moody’s também baixou as notações relativas à probabilidade de incumprimento e à empresa TAP Air Portugal para Caa1-PD e Caa1, respetivamente. Em 28 de maio de 2020, o rendimento anual até ao vencimento (dezembro de 2024) das obrigações prioritárias no valor de 375 milhões de euros emitidas em dezembro de 2019 era de 9,45% no mercado secundário. Por outras palavras, nessa fase, para aceitarem deter os títulos até ao vencimento, os compradores das obrigações emitidas pela TAP Air Portugal exigiam um desconto sobre o valor nominal dos títulos, por forma a obter um rendimento de 9,45%. As informações prestadas pelas autoridades portuguesas corroboram […] da situação financeira da TAP Air Portugal e do beneficiário […] (23), […].

(26) A acumulação das dificuldades da TAP SGPS e da TAP Air Portugal conduziu a uma deterioração acentuada da posição de capital próprio. No final de 2019, a TAP SGPS registava um capital próprio negativo de […] milhões de euros, que subiu para […] mil milhões de euros em 2020. A TAP Air Portugal também estava numa posição de capital próprio negativo em 2020 ([…] mil milhões de euros).

2.4. Descrição do plano de reestruturação e do auxílio à reestruturação

(27) O auxílio à reestruturação apoia a execução do plano de reestruturação que abrange o período entre 2020 e o final de 2025 («período de reestruturação»). O plano abrange a unidade económica, atualmente sob o controlo exclusivo do Estado português (considerandos 11 e 12), constituída pela TAP SGPS e pela sua atual empresa cofilial, a TAP Air Portugal, incluindo todas as filiais por estas controladas.

2.4.1. Reestruturação das operações

(28) O plano de reestruturação visa combater as causas profundas das dificuldades da TAP SGPS e inverter o rumo da empresa até 2025. Devido ao peso da TAP Air Portugal no balanço da TAP SGPS quando começou a atravessar dificuldades nas atividades abrangidas pelo plano de reestruturação, a maioria das medidas de reestruturação operacional para reduzir os custos e aumentar as receitas e das projeções apresentadas no plano de reestruturação refere-se à TAP Air Portugal. O plano de reestruturação inclui medidas que começaram a ser implementadas em junho de 2020 ou que serão implementadas e que dizem respeito a quatro pilares: i) ênfase na estratégia principal, ii) ajustamento da capacidade, iii) melhoria dos custos de exploração e iv) aumento das receitas. As subsecções 2.4.1.1 a 2.4.1.4 descrevem cada pilar do plano de reestruturação da TAP com as mais recentes atualizações.

2.4.1.1. Ênfase na estratégia principal

(29) A lógica do plano de reestruturação consiste em dar ênfase à atividade principal, ou seja, a atividade de aviação realizada através da TAP Air Portugal e da Portugália, e, paralelamente, abandonar e alienar de forma gradual as atividades não essenciais. Nesta lógica, segundo o plano de reestruturação, a TAP SGPS abandonará progressivamente todas as atividades de serviços geradoras de outras receitas que tem prestado no mercado, através da venda, alienação ou suspensão de três ramos de atividade, conforme descrito a seguir. Em primeiro lugar, a TAP SGPS tenciona alienar a sua participação na filial brasileira de manutenção de aeronaves, a M&E Brasil, […]. A segunda alienação diz respeito […] no prestador de serviços de assistência em escala, a Groundforce, […]. Em terceiro lugar, a TAP SGPS tenciona alienar a sua participação no prestador de serviços de restauração, a Cateringpor, […].

2.4.1.2. Ajustamento da capacidade

(30) As medidas de ajustamento da capacidade da TAP Air Portugal consistem essencialmente no redimensionamento da frota e na otimização da rede da TAP Air Portugal. O plano de frota prevê […]. Globalmente, em 2025, o plano de frota da TAP Air Portugal terá como resultado uma composição mais homogénea da frota e uma redução dos custos de exploração, em virtude da redução do consumo de combustível e das necessidades de manutenção das novas aeronaves.

(31) Relativamente à otimização da rede, o plano de reestruturação reforça o papel de Lisboa enquanto plataforma de conectividade, o que se afigura crucial atendendo à dimensão reduzida do mercado da TAP Air Portugal a nível nacional. A exploração de uma plataforma de conectividade será benéfica para a estratégia […]. […]. Por último, as medidas de otimização da rede incluem uma correspondência mais eficiente em termos de custos entre as rotas e as aeronaves, com a diminuição das rotas deficitárias e das rotas com um valor de conectividade baixo. Por exemplo, em 2020, a TAP Air Portugal serviu menos […] destinos do que em 2019 (de […] para […]) e suspendeu indefinidamente a abertura de […] rotas adicionais.

(32) Quanto à implantação da TAP Air Portugal no aeroporto de Lisboa, a diminuição da sua frota reduz a sua capacidade para prestar serviços de transporte aéreo de passageiros, mas, ainda assim, não põe em causa a posição de mercado significativa que tem atualmente na sua plataforma em Lisboa e que deverá continuar a ter no final do período de reestruturação (24). Existem duas razões principais para a manutenção da posição de mercado significativa da TAP Air Portugal no aeroporto de Lisboa até 2025: a) Em primeiro lugar, no âmbito do plano de reestruturação, a TAP Air Portugal tenciona concentrar-se de forma mais vincada nas suas operações radiais essenciais no aeroporto de Lisboa (25). Consequentemente, não se preveem alterações substanciais das posições de mercado e da estrutura concorrencial no aeroporto, apesar de a TAP Air Portugal ter reduzido […]% das suas faixas horárias ([…] faixas horárias diárias) na estação de inverno IATA 2021/2022 em relação à estação de inverno IATA 2019/2020 e de as duas maiores detentoras seguintes de faixas horárias (Ryanair e EasyJet) terem previamente conseguido aumentar as faixas horárias à sua disposição para a estação de verão IATA 2022 em relação à estação de verão IATA 2019 (26). Mais especificamente, as informações apresentadas por Portugal mostram que as faixas horárias detidas pela TAP Air Portugal representariam [45-55]% da capacidade total do aeroporto de Lisboa na estação de verão IATA 2022 e nas estações IATA seguintes, em comparação com [10-20]% e [5-10]% para a Ryanair e a EasyJet, respetivamente. Além disso, a TAP Air Portugal empregará, de longe, a maior frota no aeroporto de Lisboa, com [90-100] aeronaves ao longo do período de reestruturação. De acordo com as estimativas de Portugal, a Ryanair terá sete aeronaves baseadas no aeroporto de Lisboa e a EasyJet cinco (27). b) Em segundo lugar, devido à recuperação relativamente forte, embora instável, da procura por parte de passageiros, o aeroporto de Lisboa deverá voltar durante o período de reestruturação ao elevado nível de congestionamento [90-100]% que tinha atingido antes da pandemia de COVID-19, após uma fase de crescimento acelerado da TAP Air Portugal e das transportadoras de baixo custo. Assim, prevê-se que, durante todo o período de reestruturação, as importantes limitações de capacidade no aeroporto de Lisboa, relacionadas, nomeadamente, com a sua pista única, venham a constituir um obstáculo à entrada ou à expansão dos concorrentes da TAP Air Portugal, não tendo sido satisfeita parte das exigências de acesso destes concorrentes aos serviços de infraestruturas aeroportuárias no aeroporto de Lisboa.

2.4.1.3. Redução dos custos

(33) A TAP Air Portugal prevê reduzir os custos de exploração ao longo do plano de reestruturação, mediante três instrumentos.

(34) O primeiro é a renegociação dos contratos com os fornecedores e locadores de aeronaves. Em conjunto com os seus fornecedores, a TAP Air Portugal acordou […] período […], tal como estipulado no contrato inicial, para […], resultando no diferimento de […] mil milhões de euros de despesas de capital até ao termo do plano de reestruturação. Além disso, a TAP Air Portugal realizou uma poupança de tesouraria de […] milhões de euros, através de renegociações com os locadores, e obteve […] milhões de euros de receitas de tesouraria com a venda e locação de aeronaves.

(35) O segundo instrumento para reduzir os custos de exploração é um conjunto de medidas que visam diminuir os custos de terceiros. Em primeiro lugar, a TAP Air Portugal prevê economizar […] milhões de euros em custos de combustível ao longo do período do plano de atividades (dos quais […] milhões de euros em […]) através da operação de aeronaves mais recentes e mais eficientes energeticamente, de uma melhor correspondência entre as rotas e as aeronaves e da introdução de um software de otimização do combustível. Em segundo lugar, a TAP tenciona realizar economias de custos anuais no valorde […] milhões de euros até […]. […]. Em terceiro lugar, o plano de reestruturação prevê economias de custos anuais no valor de […] milhões de euros, através da renegociação dos contratos com os prestadores de determinados serviços, […].

(36) O terceiro instrumento destinado a fomentar a diminuição prevista dos custos de exploração da TAP Air Portugal consiste numa redução dos custos de pessoal, com a qual a TAP Air Portugal espera gerar uma poupança de […] milhões de euros por ano, num total acumulado de aproximadamente […] mil milhões de euros durante a vigência do plano de reestruturação. A fim de obter estas economias de custos, a TAP Air Portugal tomou as seguintes medidas: a) Redução dos efetivos (em equivalente a tempo completo – ETC) com a supressão de 1 200 postos de trabalho em 2020 e no início de 2021, essencialmente através da não renovação de contratos de trabalho temporários, com uma redução suplementar de 2 000 postos de trabalho em 2021; b) Adicionalmente, medidas de redução salarial, suspensão dos aumentos salariais automáticos, suspensão de cláusulas das convenções coletivas de trabalho para incrementar a produtividade e reduzir os custos de pessoal até 2024, aplicáveis a todo o pessoal através dos «acordos de emergência» celebrados com os sindicatos, a saber: i) uma redução transversal de 25% nas remunerações fixas acima de 1 330 EUR entre 2021 e 2023 e de 20% em 2024 (no caso dos pilotos, essa redução sobe para 50% em 2021 e baixa progressivamente até 35% em 2024), os tripulantes de cabina e os mecânicos do sindicato específico da M&E também aceitaram uma redução de 15% do seu tempo do trabalho em 2021, que baixará progressivamente até 5% em 2023, por forma a permitir o financiamento de 750 ETC e não a sua redução, ii) uma suspensão dos aumentos salariais automáticos e das progressões automáticas, bem como de várias componentes da remuneração, e iii) uma redução do número de tripulantes de cabina em cada avião até atingir o número mínimo especificado pelo fabricante da aeronave; c) A TAP Air Portugal obteve o compromisso de vários sindicatos no âmbito dos acordos de emergência quanto às metas em matéria de custos de pessoal para 2025. O cumprimento destas metas pode ser efetivado através da assinatura de novas convenções coletivas de trabalho (CCT) ou, em caso de fracasso das negociações, da resolução das CCT atualmente em vigor e da aplicação das normas laborais previstas no direito geral do trabalho, muito menos restritivo do que as CCT em vigor. […].

2.4.1.4. Aumento das receitas

(37) A TAP Air Portugal prevê que as suas receitas aumentem na ordem dos […] milhões de euros por ano em condições de estabilidade, ou seja, no termo do plano de reestruturação, mas apenas tem em conta […] milhões de euros (por ano, em condições de estabilidade) no plano de reestruturação. Os aumentos das receitas serão maioritariamente provenientes […].

2.4.2. Panorâmica dos custos de reestruturação e das fontes de financiamento

(38) De acordo com o plano de reestruturação, a aplicação das medidas de reestruturação acarretará custos de reestruturação líquidos que não estão cobertos pelas reduções previstas nas despesas com o pessoal operacional ou por outras receitas, num valor estimado de […] mil milhões de euros até 2025. Mais especificamente, o essencial dos custos de reestruturação, que se elevam a […] mil milhões de euros, é imputado ao défice de cobertura dos custos durante o período, os quais têm de ser cobertos para prevenir um risco de incumprimento das operações da TAP SGPS ou a sua incapacidade de manter a licença de exploração. Os restantes custos de reestruturação são atribuídos a reembolsos de dívida, até ao montante de […] milhões de euros, à aquisição de novas aeronaves, até ao montante de […] milhões de euros, e a indemnizações contratuais ao pessoal, num montante de […] milhões de euros. Os custos de reestruturação não têm em conta os auxílios notificados antes da presente decisão e destinados a compensar os prejuízos sofridos pela TAP Air Portugal devido a um acontecimento extraordinário decorrente das restrições públicas aos transportes aéreos, nos termos do artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE, tal como estabelecido nas decisões aplicáveis da Comissão (28).

(39) De acordo com Portugal, devido ao agravamento da situação financeira e aos graves efeitos do surto de COVID-19 no setor e na economia, a TAP SGPS é atualmente incapaz de […] sem o apoio do Estado. No entanto, a TAP Air Portugal obteve […] milhões de euros […], com uma garantia de […]% prestada pela República Portuguesa, cabendo à TAP Air Portugal a garantia dos restantes […]%, […]. Portugal considera que a aplicação de medidas substanciais de reforço do capital próprio deverá permitir à TAP SGPS ter acesso aos mercados de capitais a partir de […], com vista a obter fundos adicionais junto de investidores privados.

(40) Uma vez operacionalizados o financiamento garantido pelo Estado e o aumento de capital de […] milhões de euros, a partir de […], a TAP Air Portugal poderá obter pelo menos […] milhões de euros de financiamento sem garantia pública […]. O acesso ao financiamento do mercado privado evita a necessidade de uma reserva de liquidez adicional sob a forma de financiamento através de empréstimos com garantia do Estado até […] milhões de euros, que tinha sido incluída como reserva para imprevistos na notificação inicial do auxílio à reestruturação.

(41) O financiamento total do Estado, revisto em 16 de novembro de 2021, inclui medidas de capital próprio ou quase capital, a aplicar do seguinte modo: a) empréstimo de emergência de 1,2 mil milhões de euros a converter em capital próprio no mesmo valor nominal, acrescido de juros vencidos de cerca de […] milhões de euros em 2021; b) […] milhões de euros para a parcela de […]% do empréstimo de […] milhões de euros, garantido pelo Estado em […]%, que deverão ser concedidos até ao final de […] e reembolsados em […] através de uma injeção de capital do Estado. O empréstimo terá uma taxa de juro consentânea com as condições de mercado aplicáveis no momento da concessão ([…]), mas não excederá a taxa de referência definida em conformidade com a Comunicação da Comissão sobre as taxas de referência (29); c) injeção direta de capital de […] milhões de euros, a executar pelo Estado em […].

(42) Portugal informou que financiaria as medidas diretamente a partir do orçamento do Estado (30), o que exige a adoção dos atos de execução necessários, incluindo a aprovação pela empresa das alterações ao capital social e dos acordos de empréstimo e de garantia a celebrar.

(43) A contribuição própria da TAP SGPS e dos seus vários contribuintes para os custos de reestruturação rondará os […] mil milhões de euros, repartidos ao longo do período de 2020 a 2025, e integrará as seguintes medidas: a) pagamento de indemnizações associadas à reestruturação do quadro de pessoal – […] – […] […] milhões de euros ([…] […] milhões de euros […]); b) contribuições de terceiros ou medidas de eficiência em termos de custos num montante total de […] milhões de euros, dos quais […] milhões de euros já executados em 2021 e […] milhões de euros provenientes de contratos em vigor, incluindo: i) […] milhões de euros relativos a serviços aeroportuários e serviços de restauração e de refeições em voo na sequência da renegociação de contratos (ou seja, novos pedidos de proposta) relativos a serviços de restauração em aeroportos secundários, de renegociação de fornecedores para serviços de restauração no aeroporto de Lisboa, da renegociação da oferta de compras a bordo, da renegociação dos serviços de limpeza, bilhética e outros serviços aeroportuários), ii) […] milhões de euros relativos à frota e à monitorização e avaliação, ou seja, a renegociação do equipamento comprado diretamente pelo adquirente, materiais e descontos), iii) […] milhões de euros relativos a serviços empresariais e bens imobiliários (ou seja, a renegociação das taxas de estacionamento e de comunicação social, publicidade e apoio jurídico, etc.), iv) […] milhões de euros relativos à tecnologia de informação (ou seja, a renegociação de licenças, plataformas de comunicação, externalização do apoio técnico, etc.), e v) […] milhões de euros relativos ao alojamento dos tripulantes e ao combustível (ou seja, a renegociação do transporte e do alojamento nos aeroportos secundários); c) locação de novas aeronaves num montante já autorizado de pelo menos […] milhões de euros, […]; d) outras contribuições relacionadas com a supressão gradual de ativos e a renegociações com os fabricantes originais dos equipamentos, num montante total de cerca de […] milhões de euros, repartidos do seguinte modo: i) […] milhões de euros, […] […] milhões de euros, ii) […] milhões de euros […], iii) […] milhões de euros […]; e) novo financiamento no valor de […] milhões de euros, angariado ou intermediado por […], nomeadamente: i) empréstimo de […] milhões de euros não garantido pelo Estado e garantido pela TAP Air Portugal, no âmbito do empréstimo de […] milhões de euros, e ii) nova dívida no valor de […] milhões de euros, com uma notação do instrumento […] […] milhões de euros […]; esta nova dívida está subordinada a possíveis necessidades de liquidez e substitui, de facto, o auxílio à liquidez de contingência garantido pelo Estado inicialmente notificado num montante de […] milhões de euros, que deixou de ser considerado um auxílio à reestruturação (31); f) pagamento de imprevistos associadas à alienação da filial […] […] milhões de euros ([…]% […], […]% […]% […]), […] (32); g) diferimentos do reembolso de […] milhões de euros relativos ao montante nominal em dívida de duas emissões de obrigações (considerando 23) e empréstimos sindicados resultantes da renúncia às respetivas convenções de emissão de obrigações e empréstimo; os credores existentes renunciaram ao seu direito ao reembolso dos montantes devidos pelo beneficiário […] ([…] […] milhões de euros, […] […] milhões de euros […] […] milhões de euros); […].

(44) Nas suas observações de 10 de junho e 16 de novembro de 2021, Portugal observa que todas estas medidas de contribuição própria foram já aplicadas ou estão prestes a ser aplicadas. Baseiam-se nos compromissos vinculativos já acordados com as respetivas partes, que foram aplicados com instruções internas a respeitar. Quanto às medidas de reestruturação do quadro de pessoal, as economias de custos assentam em acordos de emergência celebrados entre a TAP Air Portugal, a Portugália e os sindicatos dos trabalhadores, após a suspensão das convenções coletivas de trabalho anteriormente em vigor.

(45) No que toca à repartição de encargos, Portugal afirma que a TAP SGPS tem um capital social total de […] milhões de euros, […]. A fim de assegurar a devida repartição de encargos pelos acionistas do beneficiário, o montante total do capital social será reduzido para […] nas contas da TAP SGPS. Antes dessa redução, […] para efeitos de absorção das perdas. Importa salientar que […]. Na sequência da redução de capital e da absorção de perdas supramencionadas, o Estado português, através da DGTF, subscreverá um aumento de capital de aproximadamente […] milhões de euros na TAP SGPS, passando a ser o acionista único da TAP SGPS. Além do mais, a TAP Air Portugal será um beneficiário direto do auxílio, através de uma redução de capital para efeitos de absorção das perdas, seguida de uma injeção de capital. A primeira medida de auxílio, relativa à conversão em capital próprio do atual empréstimo de emergência de 1,2 mil milhões de euros, só será aplicada após a absorção das perdas e a redução de capital.

(46) Na notificação de 10 de junho de 2021, atualizada em 16 de novembro de 2021, Portugal reconhece que o montante da contribuição própria é inferior a 50% dos custos de reestruturação estimados. A este respeito, Portugal salienta que, nas circunstâncias atuais, com as perspetivas incertas do setor dos transportes aéreos, fortemente afetado pelos efeitos diretos e indiretos do surto de COVID-19, o beneficiário é […]. Portugal informa que […]. No entanto, os mercados de financiamento da dívida estiveram, em grande medida, encerrados para as companhias aéreas após o início da pandemia de COVID-19, tendo a generalidade das instituições financeiras reduzido drasticamente os seus limites de crédito para o setor dos transportes aéreos.

(47) Portugal destaca o alcance das medidas de redução de custos a cargo das partes interessadas do beneficiário e reitera que essas medidas representam fontes reais e efetivas de contribuição própria para o plano de reestruturação, tendo em conta que são eficazes e duradouras. Em conclusão, de acordo com Portugal, o nível da contribuição própria é significativo, uma vez que corresponde ao nível máximo que o beneficiário está em condições de assumir nas circunstâncias específicas inerentes à pandemia de COVID-19.

2.4.3. Solvência e necessidades de liquidez: perspetiva de regresso à viabilidade

(48) Portugal facultou projeções financeiras no cenário de base do plano de reestruturação, notificado em 10 de junho de 2021 e alterado em 16 de novembro de 2021, referentes às atividades de aviação essenciais da TAP Air Portugal (incluindo a Portugália), tal como descrito na secção 2.4.1.1. Essas projeções preveem […]. No final do plano de reestruturação, em 2025, a TAP Air Portugal espera obter uma rendibilidade do capital próprio (RCP) de […]% e uma rendibilidade do capital investido (RCI) de […]%.

(49) Relativamente às projeções de liquidez, a TAP Air Portugal prevê […]. As projeções financeiras também apontam para que os rácios fundos próprios/ativos e dívida líquida/fundos próprios […] e atinjam, em 2025, um nível de […]% e […], respetivamente. Por último, as projeções do rácio dívida líquida/EBITDA diminuem gradualmente de […], em 2022, para […], em 2025. Quadro 1 Projeções financeiras do plano de reestruturação notificado em 10 de junho de 2021 (cenário de base) Período de reestruturação Milhões de euros 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Receitas 1 060 […] […] […] […] […] EBIT (965 ) […] […] […] […] […] Resultado líquido (1 230 ) […] […] […] […] […] Dívida líquida 4 110 […] […] […] […] […] Fluxo de caixa operacional (244 ) […] […] […] […] […] Capital próprio […] […] […] […] […] […] Fonte: informações da empresa. Todos os dados são referentes à TAP Air Portugal (incluindo a Portugália).

(50) O regresso à viabilidade da TAP Air Portugal depende da redução dos custos, dado que as projeções das receitas têm em conta a retoma do tráfego aéreo. A redução dos custos resulta das medidas de reestruturação descritas nas secções 2.4.1.1 a 2.4.1.3, através das quais a TAP Air Portugal espera baixar o CLDQ de […] cêntimos de euro, em 2019, para […] cêntimos de euro, em 2025. Esse valor de […] cêntimos de euro do CLDQ decorre essencialmente das medidas de reestruturação que afetaram as principais rubricas de custos da TAP Air Portugal em 2019, ou seja, o combustível ([…] cêntimos de euro em 2019) e o pessoal ([…] cêntimos de euro em 2019). No que diz respeito ao combustível, a TAP Air Portugal prevê uma poupança de […] cêntimos de euro por LDQ (lugar disponível por quilómetro), pressupondo uma taxa de câmbio e um preço do combustível em linha com as atuais estimativas de mercado com base na Bloomberg, graças à aquisição de aeronaves com um consumo mais baixo de combustível, a uma melhor correspondência entre as rotas e as aeronaves e à introdução de um software de otimização do combustível (secção 2.4.1.3). Relativamente ao pessoal, a TAP Air Portugal espera que as medidas de redução dos ETC e a renegociação dos contratos com os trabalhadores (secção 2.4.1.3) permitam gerar uma poupança de […] cêntimos de euro por LDQ.

(51) No que respeita às receitas, as projeções apontam para que provenham maioritariamente do tráfego aéreo de passageiros, com as operações de manutenção, transporte de mercadorias e correio a representarem cerca de […]% das receitas totais em 2025. Para efetuar a estimativa das receitas do tráfego aéreo de passageiros, a TAP Air Portugal pressupõe uma tendência de recuperação consonante com as previsões de base da IATA (outubro de 2020) (33), mas com níveis mais baixos de tráfego aéreo por ano. Por exemplo, enquanto a IATA prevê um aumento do tráfego aéreo de 49% em 2021 para 109% em 2025, em relação ao número de passageiros que viajaram em 2019, a TAP pressupõe um aumento de […]% em 2021 e de […]% em 2025. Além disso, a TAP Air Portugal pressupõe um rendimento de […] cêntimos de euro e uma taxa de ocupação de […]% em 2025, inferior a ([…] cêntimos de euro) e superior em ([…]%) relativamente aos valores respetivos em 2019. Por último, a TAP Air Portugal espera um aumento das receitas geradas pelas medidas relativas às atividades auxiliares e de transporte de mercadorias descritas na secção 2.4.1.4. Globalmente, tendo em conta todas as fontes de receitas, a TAP Air Portugal prevê que as receitas por CLDQ diminuam de […] cêntimos de euro em 2019 para […] cêntimos de euro em 2025.

(52) O plano de reestruturação notificado em 10 de junho de 2021 contemplava um cenário adverso, com base na evolução pessimista de três parâmetros: custo do combustível, procura e rendimento. Com variações negativas dos parâmetros no cenário adverso, os fluxos de caixa operacionais e o EBIT da TAP Air Portugal […], com o pressuposto pessimista a alterar somente a magnitude dos resultados. Apenas no cenário mais adverso, pressupondo uma evolução negativa dos três parâmetros em causa, […].

(53) Por último, Portugal forneceu uma atualização das projeções financeiras do plano de reestruturação notificado em 9 de novembro de 2021. Essa atualização tem em conta a evolução mais recente do mercado da aviação em relação às projeções notificadas, nomeadamente a melhoria das perspetivas de recuperação do tráfego (34) e o aumento dos preços dos combustíveis para aviação, e pressupõe um aumento de […]% dos custos de tráfego para refletir a dinâmica recente da inflação. Estes pressupostos revistos traduzem-se num aumento das receitas e dos custos comparativamente às projeções notificadas. Globalmente, o EBIT […], mas atinge […], ou seja, […] milhões de euros em vez de […] milhões de euros nas projeções notificadas. No mesmo sentido, o resultado líquido passa a ser positivo […] ([…] […] milhões de euros), […] […] milhões de euros. Em […], a RCI seria de […], enquanto a RCP […]% […]%.

2.5. Conclusões preliminares da decisão de início do procedimento

(54) Com base nas informações transmitidas por Portugal na notificação de 10 de junho de 2021, na decisão de início do procedimento, a Comissão qualificou o apoio estatal notificado à TAP SGPS como um auxílio estatal legal nos termos dos artigos 107.o, n.o 1, e 108.°, n.o 3, do TFUE. A Comissão apreciou a compatibilidade desse auxílio com o mercado interno à luz das Orientações E&R e, tendo concluído que várias das condições de compatibilidade nelas estabelecidas pareciam, à primeira vista, não estar preenchidas, decidiu dar início a um procedimento formal de investigação.

(55) Na decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu, a título preliminar, que a TAP SGPS, designada como beneficiária do auxílio, era elegível para beneficiar de auxílios à reestruturação, nomeadamente devido ao capital próprio negativo acumulado, que aumentou de […] milhões de euros no final de 2019 para […] mil milhões de euros em 2020. A Comissão concluiu igualmente que o auxílio à reestruturação era necessário para a boa execução do plano de reestruturação e que a sua forma era adequada para resolver os problemas de liquidez e de solvência encontrados.

(56) A Comissão concluiu que, partindo de pressupostos prudentes, a avaliação dos lucros esperados e da rendibilidade do capital próprio de cerca de […]% […], até ao final do período de reestruturação sustentava o argumento de Portugal de que o plano de reestruturação garantiria a viabilidade a longo prazo do beneficiário e permaneceria sólido também num cenário adverso. Sem a intervenção do Estado, o beneficiário e, por conseguinte, a TAP Air Portugal, teriam inevitavelmente de sair do mercado, causando dificuldades sociais, efeitos indiretos negativos em toda a economia portuguesa – fortemente dependente do setor do turismo – e a perturbação de um serviço importante e difícil de reproduzir.

(57) Seguidamente, a Comissão levantou dúvidas, em primeiro lugar, quanto à proporcionalidade do auxílio (35), sublinhando que as fontes de contribuição própria eram maioritariamente provenientes da redução dos custos, ou seja, cingiam-se a evitar custos, sem novo financiamento por parte de um investidor ou mutuante do mercado, excetuando os novos contratos de locação de aeronaves a partir de 2021. A Comissão observou que a contribuição própria corresponderia, na melhor das hipóteses, a apenas […]% dos custos de reestruturação, além de não ser clara a admissibilidade da redução dos custos de pessoal, que representava mais de […]% da contribuição própria. Quanto aos requisitos de repartição de encargos, a Comissão referiu que não tinha sido apresentada nenhuma justificação para que uma redução parcial da dívida suportada pelos detentores das obrigações da TAP SGPS não fosse, em princípio, viável.

(58) Em segundo lugar, a Comissão levantou dúvidas sobre as medidas destinadas a limitar as distorções da concorrência (36). Mais particularmente, a Comissão assinalou o seguinte: i) subsistiam dúvidas quanto ao facto de as alienações propostas de certos ativos relativos a atividades deficitárias poderem constituir uma solução para a distorção da concorrência criada pelo auxílio e de, em qualquer caso, as alienações propostas serem suficientes para fazer face a essa mesma distorção, ii) a opinião das autoridades portuguesas de que a alienação de faixas horárias era prematura e desnecessária não foi sustentada por qualquer análise quantitativa que demonstrasse um risco efetivo de tais alienações para o regresso à viabilidade da TAP Air Portugal, dada a sua forte posição em termos de faixas horárias no altamente congestionado aeroporto de Lisboa e iii) embora a capacidade total da frota prevista para 2025 fosse inferior à prevista antes da reestruturação, nada permitia verificar que a capacidade criada através da aquisição de novas aeronaves durante o período de reestruturação não seria excessiva, não havendo nenhum compromisso no sentido de manter uma capacidade mais reduzida durante a vigência do plano de reestruturação.

(59) Por último, a Comissão observou que o plano tinha uma duração superior a cinco anos, não obstante as projeções conterem incertezas quanto à evolução da procura no final de 2025 em cenários de grande tensão, em que poderiam ser necessários mais auxílios (37).

3. OBSERVAÇÕES DE PORTUGAL

(60) Portugal apresentou as suas observações sobre a decisão de início do procedimento em 19 de agosto de 2021.

(61) Como observação preliminar, Portugal recorda a interrupção generalizada e sem precedentes do tráfego aéreo causada pela pandemia de COVID-19, bem como as suas consequências devastadoras e assimétricas para as transportadoras aéreas. Portugal salienta que, antes do surto, a TAP Air Portugal era lucrativa de forma autónoma e apresentava sinais claros de estabilidade financeira. Por último, Portugal observa que a pandemia adiou a revisão das Orientações E&R, que deveriam ser aplicáveis até 31 de dezembro de 2020. Embora as Orientações E&R não estejam concebidas para circunstâncias excecionais como a pandemia de COVID-19, deixam margem para uma aplicação mais flexível das suas regras, principalmente no que se refere a considerar que a contribuição própria é suficientemente elevada e adequada. De acordo com Portugal, as circunstâncias únicas e os desafios associados à COVID-19 e ao seu impacto no modelo empresarial da TAP justificam uma abordagem mais flexível do que as anteriores abordagens convencionais de emergência e reestruturação no setor. O contexto sem precedentes da pandemia de COVID-19 impõe essa aplicação flexível das regras e dos princípios em matéria de emergência e reestruturação.

3.1. Projeções financeiras e regresso à viabilidade

(62) Portugal salienta que as projeções do plano de reestruturação assentam em pressupostos fiáveis e prudentes. Por outro lado, sublinha que, embora as previsões da IATA superem os níveis de 2019 já em 2024, as projeções da procura no cenário de base do plano só apontam para o regresso aos níveis de 2019 em […]. De igual modo, a trajetória das receitas da TAP Air Portugal parte de um ponto mais baixo em 2021 em relação à previsão de passageiros; por exemplo, as receitas com passageiros em 2021 equivalem a […]% dos níveis de 2019, contra […]% para o número de passageiros.

(63) Portugal destaca a mobilização fexível da capacidade da TAP Air Portugal. A empresa foi capaz de reafetar a sua capacidade para visar nichos de procura, compensando as viagens de/para o Brasil com uma recuperação mais forte dos fluxos africanos. Além disso, tinha substituído ativamente as aeronaves de maior dimensão por aeronaves de menor porte nos casos em que se verificavam baixas taxas de ocupação, tendo ainda reconfigurado as aeronaves de passageiros para transporte de mercadorias, etc. Em conjugação com as políticas rigorosas de controlo dos custos, essa mobilização flexível da capacidade e as operações flexíveis resultaram numa perda de fundos inferior ao previsto no plano de reestruturação, apesar de um cenário de procura menos favorável (por exemplo, o EBIT da TAP Air Portugal no primeiro semestre de 2021 excedeu em […] milhões de euros as projeções do plano).

(64) Portugal observa que a TAP Air Portugal pressupôs uma trajetória de receitas dos lugares disponíveis por quilómetro (RLDQ) inferior aos níveis históricos ([…] cêntimos de euro em 2025, contra um montante até […] cêntimos de euro em 2018) e àquela que consegue atingir atualmente (compensando um volume de passageiros inferior ao número de passageiros da reestruturação em relação ao plano). Portugal salienta também que o plano de reestruturação não teve em conta até […] milhões de euros de receitas adicionais decorrentes de melhorias nos processos/metodologias, atualizações de sistemas/ferramentas essenciais e iniciativas suplementares de redução dos custos (por exemplo, no âmbito da locação de frotas, diferimentos e futuras rondas de negociação depois da aprovação), identificadas após a notificação.

(65) No que diz respeito à duração do período de reestruturação, Portugal alega que muitas das medidas incluídas no plano de reestruturação já são aplicadas desde 2020, embora o auxílio à reestruturação só seja concedido no último trimestre de 2021. Por conseguinte, a duração da intervenção do Estado,que é fundamental para o regresso à viabilidade da TAP Air Portugal […], será inferior a cinco anos.

3.2. Proporcionalidade e limitação do auxílio estatal ao mínimo

(66) Nas suas observações de 16 de novembro de 2021, Portugal assinala novas fontes de contribuição própria, já não insiste na classificação das reduções dos custos de pessoal como uma fonte de contribuição própria, apresenta uma nova repartição dos custos de reestruturação e pronuncia-se sobre as medidas de repartição de encargos.

3.2.1. Novas fontes de contribuição própria

(67) Portugal identificou as seguintes novas fontes adicionais de contribuição própria: a) Apoio dos atuais credores: Portugal indica que a TAP Air Portugal logrou receber o apoio dos credores existentes. Devido à pandemia de COVID-19 e à consequente deterioração do EBITDAR, a TAP Air Portugal […]. Contudo, a empresa conseguiu obter renúncias, evitando assim o acionamento das opções de venda e de reembolso antecipado. De acordo com Portugal, essas renúncias constituem uma forma de repartição de encargos e de contribuição própria, uma vez que […] [considerando 43, alínea g)]. b) Novo financiamento dos investidores e do mercado: Portugal indica que a TAP Air Portugal foi contactada por potenciais novos investidores, com interesse numa futura compra de participações, e negociou novos financiamentos [considerando 43, alínea e)]; c) Financiamento adicional para aeronaves: Portugal apresenta elementos que demonstram novos compromissos para o financiamento de contratos de locação de aeronaves, elevando o nível desse financiamento de […] milhões de euros para um total de […] milhões de euros [considerando 43, alínea c)].

3.2.2. Reduções dos custos de pessoal

(68) Quanto às reduções dos custos de pessoal, que suscitaram dúvidas à Comissão, Portugal afirmou essencialmente que contribuem para minimizar o auxílio e constituem contribuições eficazes, duradouras e não reversíveis dos credores do beneficiário. Portugal insiste em que, ao abrigo do direito português, os trabalhadores constituem credores privilegiados em relação aos empregadores, uma vez que a liquidação dos créditos dos trabalhadores precede quaisquer outros créditos garantidos ou privilegiados. Como tal, estes créditos estão incluídos nas reduções dos custos de pessoal propostas como contribuição própria, no montante total de […] milhões de euros. Por último, Portugal observa que a TAP Air Portugal alcançou essas reduções de custos através de negociações e exigiu aos trabalhadores que renunciassem a parte dos seus créditos futuros. São, portanto, equivalentes a uma remissão de dívida ou a outras reduções dos custos contratuais dos parceiros (por exemplo, fornecedores/locadores de aeronaves), quer em termos de participação no esforço, quer como sinal de confiança na viabilidade a longo prazo do beneficiário.

(69) Embora Portugal tenha reconhecido que, normalmente, a contribuição própria deve ser comparável ao auxílio concedido no que respeita aos efeitos sobre a situação de solvência ou liquidez do beneficiário e que as reduções de custos não constituem medidas de reforço do capital próprio, uma contribuição própria que não tenha um efeito comparável ao auxílio concedido é admissível em circunstâncias excecionais. Finalmente, nas suas observações de 16 de novembro de 2021, Portugal já não incluiu as reduções dos custos de pessoal nas fontes de contribuição própria do beneficiário para os custos de reestruturação.

3.2.3. Repartição e fontes de financiamento dos custos de reestruturação

(70) Em 16 de novembro de 2021, Portugal apresentou uma repartição dos custos de reestruturação e o cálculo e rácio respetivos da contribuição própria, tendo em conta as novas fontes de contribuição própria, conforme descrito abaixo. Quadro 2 Repartição e fontes de financiamento dos custos de reestruturação (milhões de euros arredondados) Custos de reestruturação Fontes de financiamento Milhões de euros % Contribuição própria Aquisição de novas aeronaves […] Indemnizações contratuais ao pessoal […] […]% Reembolso da dívida […] Contratos renegociados com terceiros […] […]% […] […] Locação de novas aeronaves […] […]% Pessoal (indemnizações) […] Outras contribuições […] […]% Perdas de exploração […] Convenção de emissão de obrigações e títulos de dívida bancária (valor de mercado) […] […]% Liquidez temporária ([…]% não garantida) […] […]% Nova dívida bancária […] […]% Imprevistos M&E Brasil […] […]% Auxílio estatal Injeção de capital […] […]% Liquidez temporária ([…]% garantida) […] […]% Montante da contribuição própria […] […]% Montante do auxílio à reestruturação […] […]% FINANCIAMENTO TOTAL […]

(71) Portugal observa que já foram aceites contribuições inferiores a 50% dos custos de reestruturação noutros casos de auxílio à reestruturação no setor da aviação (38) e que a pandemia de COVID-19 pode ser considerada uma circunstância excecional, tal como reconhecido pela Comissão no quadro temporário para a COVID-19 (39) («Quadro Temporário»). Por conseguinte, Portugal alega que o nível revisto de contribuição própria é significativo no contexto específico das incertezas enfrentadas pelo setor da aviação devido à pandemia de COVID-19.

3.2.4. Repartição de encargos

(72) Portugal reitera que a repartição de encargos será assegurada ao nível dos acionistas da TAP SGPS. As perdas da TAP SGPS foram plenamente contabilizadas nas contas consolidadas de 2020 e correspondem a um montante total de capital próprio negativo de […] milhões de euros. Depois de o plano de reestruturação ser aprovado, o montante total de […] milhões de euros […] será reduzido para […] nas contas da TAP SGPS. Antes disso, […] para efeitos de absorção das perdas.

(73) Portugal explica ainda que a TAP SGPS terá de regressar aos mercados de crédito o mais rapidamente possível, tal como previsto no plano de reestruturação. O impacto de uma imposição de perdas aos credores prejudicará uma eventual tentativa futura da TAP SGPS de obter fundos junto do setor privado, mesmo com garantia. Seria considerada pelos participantes nos mercados de crédito como uma situação de incumprimento de facto, que se traduziria numa descida imediata da notação atribuída pelas agências de notação para a categoria de crédito mais baixa. Por sua vez, os bancos abster-se-iam de negociar com a empresa no futuro. Por último, Portugal observa que as renúncias a determinados direitos dos credores no âmbito dos acordos de empréstimo/emissões de dívida aplicáveis [considerando 43, alínea g)] devem ser consideradas uma forma de repartição de encargos ao abrigo das Orientações E&R.

3.3. Medidas destinadas a limitar as distorções da concorrência

(74) No que se refere à alienação de ativos, à redução da capacidade ou à presença no mercado, no plano de reestruturação notificado em 10 de junho de 2021, Portugal propôs vender as participações detidas pela TAP SGPS em atividades não essenciais, ou seja, na Groundforce, M&E Brasil e Cateringpor. Todavia, no respeitante a uma possível transferência de faixas horárias, Portugal começou por considerar que, no caso da TAP Air Portugal, um compromisso de cedência de faixas horárias no aeroporto de Lisboa seria prematuro e muito provavelmente desnecessário para assegurar uma concorrência efetiva, acarretando o risco de pôr em causa a conectividade e o modelo de plataforma da empresa, além de poder hipotecar o regresso à sua viabilidade. Além disso, durante o procedimento formal de investigação, Portugal apresentou, clarificou ou ampliou as medidas destinadas a limitar as distorções da concorrência, seguindo-se as medidas propostas na sua versão final.

3.3.1. Alienação de participações em atividades verticalmente integradas com o transporte aéreo

(75) Portugal alega que a Groundforce tem um histórico de rendibilidade, com um resultado líquido de […] milhões de euros e receitas de […] milhões de euros em 2019, mas que foi seriamente atingida pela crise da COVID-19. Em 2020, a Groundforce perdeu […] milhões de euros de receitas em relação a 2019 e, […]. Devido a essas dificuldades, a Groundforce entrou em processo de insolvência controlada que, em última instância, conduzirá à reestruturação ou à liquidação da empresa. Neste contexto, a Groundforce já suscitou o interesse de várias empresas líderes na prestação de serviços de assistência em escala na Europa.

(76) A Cateringpor é uma empresa de restauração criada em 1994. É o principal prestador de serviços de restauração da TAP SGPS, que é também o seu acionista maioritário (participação de 51%) e principal fonte de receitas ([…]% das receitas em 2019). Historicamente, a empresa tem apresentado lucros, com um resultado líquido de […] milhões de euros e receitas líquidas de […] milhões de euros em 2019. No entanto, à semelhança da Groundforce, a Cateringpor foi abalada pela crise da COVID-19, que provocou uma redução de […]% das refeições fornecidas e uma diminuição do resultado líquido de […] milhões de euros em relação a 2019. Para enfrentar essas dificuldades, a Cateringpor iniciou um processo de reestruturação atualmente em curso […], no termo do qual a TAP SGPS prevê […]% […]. De acordo com as projeções, […] […] milhões de euros.

(77) A M&E Brasil é uma empresa prestadora de serviços de manutenção, reparação e revisão constituída no Brasil, cujo acionista maioritário é a TAP SGPS. A M&E Brasil presta serviços de manutenção de aeronaves de grande porte à TAP SGPS, a qual foi responsável por […]% das suas receitas em 2019. […] foi […], apesar de […]. A crise da COVID-19 agravou as dificuldades da empresa, tendo as receitas registadas em 2020 (cerca de […] milhões de euros) diminuído para metade das receitas de 2019 ([…] milhões de euros) […] ([…] […] milhões de euros […], […] milhões de euros […]). […] […] milhões de euros […].

(78) Tendo em conta que as alienações supramencionadas permitirão reduzir significativamente as atividades verticalmente integradas da TAP Air Portugal, que são acessórias ao transporte aéreo, Portugal considera que constituem uma medida admissível para limitar as distorções da concorrência ao abrigo das Orientações E&R.

3.3.2. Redução e congelamento da frota de aeronaves

(79) O plano de reestruturação contempla igualmente uma redução da capacidade, em resultado do redimensionamento da frota, da racionalização da rede e do ajustamento à redução da procura. A TAP Air Portugal já implementou uma redução da frota de 108 para [90-100] aeronaves até fevereiro de 2021. Portugal compromete-se a que, durante a vigência do plano de reestruturação e até 2025 inclusive, a frota da TAP Air Portugal não ultrapasse [90-100] aeronaves.

3.3.3. Libertação de faixas horárias

(80) Atendendo, nomeadamente, ao elevado número de faixas horárias detidas pela TAP Air Portugal na sua base altamente congestionada de Lisboa (considerando 32) (40), a Comissão considera que, para efeitos da presente decisão, a TAP Air Portugal terá uma posição de mercado significativa relativamente à prestação de serviços de transporte aéreo de passageiros no aeroporto de Lisboa após a reestruturação.

(81) A este respeito, em 3 de dezembro de 2021, Portugal apresentou um compromisso estrutural suplementar no sentido de limitar melhor os efeitos de distorção do auxílio sobre a concorrência relativamente à prestação de serviços de transporte aéreo de passageiros em rotas com partida ou destino no aeroporto de Lisboa, onde a TAP Air Portugal manterá previsivelmente uma posição de mercado significativa após a reestruturação.

(82) Concretamente, Portugal comprometeu-se a que a TAP Air Portugal transferisse um pacote de faixas horárias com um máximo de 18 faixas horárias diárias (inverno e verão) para outra transportadora aérea (um concorrente efetivo ou potencial), a fim de lhe permitir estabelecer uma nova base (41) ou expandir a sua base existente no aeroporto de Lisboa («beneficiário da medida corretiva») (42).

(83) As faixas horárias disponibilizadas pela TAP Air Portugal ao beneficiário da medida corretiva na data da assinatura do acordo de transferência de faixas horárias devem corresponder às faixas horárias solicitadas pelo beneficiário da medida corretiva num intervalo de ±20 minutos para os voos de pequeno curso e de ± 60 minutos para os voos de longo curso. Se a TAP Air Portugal não dispuser de faixas horárias na janela temporal em causa, deve disponibilizar-se para transferir as faixas horárias mais próximas das solicitadas pelo beneficiário da medida corretiva.

(84) A título excecional, a TAP Air Portugal não será obrigada a transferir: a) mais do que uma faixa horária antes das 8h00 (hora local) por aeronave baseada pelo beneficiário da medida corretiva no aeroporto de Lisboa que utilize faixas horárias corretivas; b) mais de metade do total das faixas horárias corretivas antes das 12h00 (hora local); e c) mais faixas horárias antes das 20h00 (hora local) do que o total de faixas horárias corretivas, menos uma faixa horária por aeronave baseada pelo beneficiário da medida corretiva no aeroporto de Lisboa que utilize faixas horárias corretivas para a operação de voos de pequeno curso.

(85) Caso seja apresentado um pedido para mais do que uma faixa horária antes das 8h00 (hora local) por aeronave baseada, para mais de metade do total das faixas horárias corretivas antes das 12h00 (hora local) ou para mais faixas horárias antes das 20h00 (hora local) do que o total de faixas horárias corretivas menos uma faixa horária por aeronave baseada pelo beneficiário da medida corretiva no aeroporto de Lisboa que utilize faixas horárias corretivas para a operação de voos de pequeno curso, a TAP Air Portugal deve disponibilizar ao beneficiário da medida corretiva a faixa horária seguinte depois das 8h00 (hora local), depois das 12h00 (hora local) e depois das 20h00 (hora local), respetivamente.

(86) As faixas horárias de chegada e partida devem permitir, na medida do possível, uma rotação razoável das aeronaves pelo beneficiário da medida corretiva, tendo em conta o modelo empresarial e as restrições de utilização das aeronaves do beneficiário potencial elegível da medida corretiva.

(87) Portugal comprometeu-se a que a TAP Air Portugal não readquira as faixas horárias alienadas ao beneficiário da medida corretiva.

(88) Para ser elegível, o beneficiário potencial da medida corretiva tem de preencher os seguintes critérios: a) ser uma transportadora aérea titular de uma licença de exploração emitida por um país membro da UE ou do EEE; b) não ter nenhuma ligação de dependência ou outra ligação em relação à TAP Air Portugal; c) não ser objeto de medidas corretivas em matéria de concorrência por ter beneficiado de um instrumento de recapitalização no contexto da COVID-19 superior a 250 milhões de euros; d) comprometer-se a operar o número de aeronaves baseadas no aeroporto de Lisboa utilizando as faixas horárias corretivas até ao termo do plano de reestruturação. Os beneficiários potenciais da medida corretiva indicam nas suas propostas o número de aeronaves que utilizam as faixas horárias corretivas que estarão baseadas no aeroporto de Lisboa (43).Para efeitos do compromisso no sentido de basear as aeronaves que utilizam as faixas horárias corretivas, o beneficiário potencial da medida corretiva deve comprometer-se a observar o direito do trabalho aplicável a nível nacional e da UE que os tribunais da UE interpretem como pertinente (44).

(89) O beneficiário da medida corretiva será aprovado pela Comissão no seguimento de um processo de seleção transparente e não discriminatório (convite à apresentação de propostas).

(90) A Comissão será assistida por um mandatário responsável pelo acompanhamento, o qual será diretamente nomeado após a adoção da presente decisão.

(91) O mandatário responsável pelo acompanhamento publicará o convite à apresentação de propostas com antecedência suficiente em relação ao início do procedimento geral de atribuição de faixas horárias para cada estação IATA até a Comissão aprovar um beneficiário da medida corretiva, sendo conferida publicidade adequada ao convite.

(92) Caberá à Comissão, assistida pelo mandatário responsável pelo acompanhamento, avaliar as propostas recebidas, podendo excluir as propostas se estas não forem credíveis do ponto de vista económico ou operacional ou não forem conformes com o direito da concorrência da UE.

(93) No caso de propostas concorrentes, a Comissão dará preferência, por ordem decrescente, aos beneficiários potenciais da medida corretiva que, em especial: i) forneçam a maior capacidade de lugares relativamente às aeronaves baseadas e que utilizem faixas horárias corretivas desde o início das operações até ao termo do plano de reestruturação e ii) sirvam o maior número de destinos através de voos diretos operados pelas aeronaves baseadas e que utilizem as faixas horárias corretivas desde o início das operações até ao termo do plano de reestruturação (conectividade direta, sem ter em conta as frequências).

(94) Se a apreciação da Comissão resultar numa avaliação idêntica ou semelhante de várias propostas (ofertas empatadas) na ponderação dos dois critérios, dará preferência à proposta mais bem classificada pela TAP Air Portugal (que pode aplicar quaisquer critérios à sua escolha, desde que sejam transparentes).

(95) Pouco tempo após a decisão de avaliação da Comissão, a TAP Air Portugal celebrará um acordo de transferência de faixas horárias, que será revisto pelo mandatário responsável pelo acompanhamento e aprovado pela Comissão, com o beneficiário potencial da medida corretiva mais bem classificado que tenha confirmado a sua intenção de estabelecer uma base ou ampliar a sua base no aeroporto de Lisboa utilizando as faixas horárias corretivas.

(96) A TAP Air Portugal transferirá as faixas horárias a título gratuito para o beneficiário da medida corretiva, em conformidade com o artigo 8.o-B do Regulamento (CEE) n.o 95/93 do Conselho (45) («Regulamento Faixas Horárias»).

(97) As faixas horárias serão disponibilizadas para transferência até ao termo do período de reestruturação (final de 2025, ver considerando 27). Sejam quais forem as circunstâncias, não será organizado qualquer convite à apresentação de propostas após o termo do período de reestruturação.

3.3.4. Proibição de aquisição e de publicidade

(98) Além das referidas alienações de ativos e medidas destinadas a reduzir a capacidade e a presença no mercado, Portugal propôs compromissos no sentido de o beneficiário se abster de: i) adquirir ações em qualquer empresa durante o período de reestruturação, exceto se indispensável para assegurar a sua viabilidade a longo prazo e sob reserva de aprovação da Comissão e ii) divulgar o apoio estatal como uma vantagem concorrencial quando comercializar os seus produtos e serviços.

4. OBSERVAÇÕES APRESENTADAS POR TERCEIROS

(99) Foram recebidas 39 respostas de terceiros ao convite à apresentação de observações dentro do prazo fixado até 6 de setembro de 2021. Outras quatro observações foram apresentadas após o termo do prazo. As respostas apresentadas dentro do prazo incluíram observações substantivas de dois concorrentes diretos – a Ryanair e a euroAtlantic Airways (EAA) – e de parceiros comerciais, como agências de viagens, operadores turísticos ou respetivas associações (13), grandes grupos hoteleiros (1), agências de venda de bilhetes (2), fornecedores (1) e gestores aeroportuários/agências de controlo do tráfego (2). Outras observações foram apresentadas por organismos governamentais, como as representações de vários Estados brasileiros e o Ministério brasileiro do Turismo (8), e por organismos que promovem o turismo e intercâmbios comerciais ou culturais (10).

(100) Com exceção dos dois concorrentes diretos e de outra parte, todos os terceiros apoiam, de modo geral, o auxílio à reestruturação e confirmam o importante papel desempenhado pela TAP Air Portugal na conectividade de Portugal com a União e com outras regiões do mundo e em prol da economia portuguesa.

4.1. Observações dos concorrentes

4.1.1. Ryanair

Contribuição para um objetivo de interesse comum bem definido

(101) A Ryanair discorda da conclusão provisória da Comissão segundo a qual o auxílio à reestruturação contribui para um objetivo de interesse comum. A Ryanair entende não haver provas que evidenciem um risco de perturbação de um serviço importante e difícil de reproduzir, uma vez que o serviço da TAP Air Portugal é reproduzido por concorrentes que têm assumido esse papel. Concretamente, a Ryanair também oferece ligações para destinos fora da UE, como Israel, Turquia ou Ucrânia. A Ryanair indicou igualmente que opera voos com destino a Marrocos e ao Reino Unido a partir de aeroportos portugueses.

(102) Além disso, a Ryanair discorda da afirmação segundo a qual outras grandes transportadoras aéreas da UE, que oferecem ligações intercontinentais via Lisboa, operam num modelo radial e, por conseguinte, transferirem os passageiros de Portugal para as suas plataformas situadas noutros Estados-Membros em vez de estabelecerem outra plataforma em Portugal. Neste sentido, a Ryanair observa que os principais destinos de longo curso (por exemplo, Nova Iorque, São Paulo, Toronto, Montreal, Filadélfia, Boston, Washington, Dubai) são igualmente servidos diretamente a partir de Lisboa por grandes companhias aéreas internacionais, como a American Airlines, Air Canada, Delta Airlines, LATAM, United Airways e Emirates, e que a TAAG oferece voos diretos entre Lisboa e Luanda. Na opinião da Ryanair, continuaria a ser possível voar para estes destinos a partir de Portugal sem trânsito ou correspondência através da plataforma de outra companhia aérea, mesmo que a TAP Air Portugal suspendesse algumas rotas de longo curso.

(103) Segundo a Ryanair, vários concorrentes operam nas mesmas rotas que a TAP Air Portugal a nível nacional, para as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, para outros países de língua portuguesa e para a diáspora, bem como para outros países dentro e fora da Europa. A par da TAP Air Portugal, várias outras companhias aéreas oferecem rotas de Portugal para as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, como a Ryanair, a EasyJet, a Transavia, a SATA Air Açores e a Azores Airlines.

(104) Neste contexto, a Ryanair sugere que a TAP Air Portugal também enfrenta a concorrência nas suas rotas nacionais da rede ferroviária de alta velocidade ou das empresas de autocarros intercidades, como a Flixbus, que podem continuar a assegurar a conectividade em Portugal e nas suas regiões.

(105) A Ryanair afirma que está em concorrência direta com a TAP Air Portugal num grande número de rotas entre pares de cidades de ponto de origem/ponto de destino. Para sustentar as suas conclusões, a Ryanair apresentou anexos com dados sobre as «rotas de pares de cidades portuguesas nas quais a Ryanair e a TAP estiveram em situação de concorrência em 2020» e as «rotas e concorrentes europeus da TAP em março de 2021». A Ryanair alega que o grupo Ryanair concorria com a TAP Air Portugal em 17 pares de cidades em 2019, 29 pares de cidades em 2020 e 24 pares de cidades em 2021, o que seria muito superior à concorrência de qualquer outra companhia aérea. A Ryanair apresentou igualmente um estudo (46) por si encomendado. O estudo analisa a dimensão das maiores companhias aéreas em alguns dos principais mercados europeus, bem como a origem das suas licenças de exploração. Abrange a capacidade total intraeuropeia oferecida em 2014 e 2019 e as atuais previsões para 2021. Além de identificar as quotas das principais companhias aéreas nos anos referidos, o estudo analisou a taxa de crescimento a cinco anos dos principais mercados entre 2014 e 2019, o contributo para esse crescimento das principais companhias aéreas e o crescimento global nas rotas servidas pelas companhias aéreas durante o mesmo período. Seguidamente, repete este exercício para o período de dois anos que termina em 2021, tal como atualmente previsto. No que se refere especificamente a Portugal, o estudo conclui que as transportadoras de baixo custo contribuíram para 44,3% do crescimento na capacidade de lugares entre 2014 e 2019, representando as outras companhias aéreas que não fazem parte das principais companhias aéreas domiciliadas 29,3%. De acordo com o estudo, as duas principais companhias aéreas portuguesas domiciliadas representaram apenas 26,4% do crescimento registado nesse período de cinco anos. O estudo conclui que, em termos de conectividade, as transportadoras de baixo custo apresentaram novamente melhores resultados ao longo do referido período de cinco anos, tendo acrescentado 199 novas rotas ao conjunto das suas redes. A título comparativo, as duas principais transportadoras portuguesas registaram, em conjunto, menos 12 rotas. Quanto às rotas intraeuropeias e não domésticas, os números verificados são +199 contra -10, respetivamente. Esta discrepância seria, alegadamente, dececionante para as principais transportadoras de Portugal, uma vez que controlam 30% do mercado total e 65% do mercado doméstico em termos de capacidade de lugares. O estudo inclui igualmente um quadro com previsões de aumento das quotas das transportadoras de baixo custo no mercado português durante a pandemia. Após a apresentação de sete conclusões, o estudo conclui que o historial de apoio às «transportadoras de bandeira» tradicionais a nível nacional não proporcionou um crescimento superior nem uma maior conectividade, e continua a considerar que foram as transportadoras pan-europeias de baixo custo que conseguiram estes resultados em prol de mercados mais abertos.

(106) Por último, a Ryanair informa que Portugal é um dos objetivos de expansão do grupo Ryanair. Neste contexto, segundo a Ryanair, as rotas em que o grupo Ryanair e a TAP Air Portugal estão em concorrência direta são importantes do ponto de vista económico. O grupo Ryanair e a TAP Air Portugal estariam, mais particularmente, em concorrência direta nas rotas internacionais para cidades importantes, incluindo Londres, Berlim, Dublim, Paris, Roma, Milão e Viena, as quais são relevantes do ponto de vista económico, visto que ligam Portugal às cidades europeias maiores e mais prósperas. A Ryanair e a TAP Air Portugal estariam igualmente em concorrência, por exemplo, nas rotas domésticas entre Lisboa e Ponta Delgada e a ilha Terceira.

(107) No mesmo contexto de contribuição para um objetivo de interesse comum bem definido, a Ryanair afirma que a decisão de início do procedimento não explicou por que razão a TAP Air Portugal seria uma empresa sistémica, se nem sequer utliliza o adjetivo «sistémico». De acordo com a Ryanair, tendo em conta que as companhias aéreas europeias estão agora a sair da crise, a perda de capacidade de uma companhia seria rapidamente substituída por outras companhias interessadas em mobilizar a sua capacidade excedentária e em operar de forma mais eficiente.

(108) A Ryanair considera que, mesmo que algumas das atividades da TAP Air Portugal tenham um caráter verdadeiramente sistémico, a Comissão não determinou se não seria possível preservar essas atividades sistémicas através de uma redução da dimensão do grupo e diminuição ou supressão de atividades não sistémicas ou deficitárias. Mais concretamente, segundo a Ryanair, outras companhias aéreas e prestadores de serviços de transporte já desempenham um papel importante na conectividade de Portugal e das suas regiões e podem prestar o mesmo serviço que a TAP Air Portugal, bem como assumir o serviço da TAP Air Portugal caso esta saia do mercado.

(109) Em conclusão, a Ryanair defende que a TAP Air Portugal estaria a atravessar um processo de substituição por companhias aéreas mais eficientes, que já servem o interesse comum. Por conseguinte, a sua reestruturação não serviria o interesse comum, uma vez que poria em perigo este processo.

Viabilidade a longo prazo da TAP Air Portugal

(110) Primeiramente, a Ryanair contesta o facto de o considerando 73 e a secção 2.3.3 da decisão de início do procedimento, referentes à viabilidade a longo prazo, terem sido consideravelmente alterados e de todos os dados financeiros e etapas cronológicas do plano de reestruturação terem sido suprimidos. A Ryanair não teria, pois, a possibilidade de apresentar observações pormenorizadas, devido a informações insuficientes. No entanto, como observação geral, a Ryanair refere que os problemas da TAP Air Portugal resultam de um crescimento vertiginoso que a TAP não foi capaz de explorar para gerar receitas e cobrir os seus custos, na ausência de uma competitividade suficiente. Neste contexto, o plano da TAP Air Portugal de retomar o crescimento da capacidade logo que as condições de mercado se normalizem parece repetir a estratégia fracassada que esteve na origem das dificuldades da TAP Air Portugal.

Adequação do auxílio

(111) A Ryanair considera que, para verificar o cumprimento desta condição, seria necessário comparar as várias opções disponíveis, a fim de identificar a opção que gerasse menos distorções. Contudo, a decisão de início do procedimento não apresentou nem comparou o auxílio com outras opções que impliquem ou não auxílios estatais e, por conseguinte, não verificou se o auxílio é adequado.

Proporcionalidade do auxílio

(112) No que respeita à proporcionalidade do auxílio à reestruturação, a Ryanair alega que a decisão de início do procedimento não apresenta provas que demonstrem que a TAP SGPS tentou mobilizar fundos privados. Na opinião da Ryanair, uma vez que não ficou estabelecida a falta de acesso da TAP SGPS aos mercados financeiros antes da concessão do auxílio, a sua falta de acesso após a concessão do auxílio parece duplamente duvidosa. Além disso, a Ryanair afirma que a TAP SGPS deveria ser capaz de mobilizar fundos privados após a aplicação das medidas de capital próprio, pelo que a «reserva» de […] milhões de euros seria excessiva. A Ryanair queixa-se igualmente da ausência de dados financeiros suficientes na decisão de início do procedimento para permitir que as partes interessadas avaliem em pormenor a proporcionalidade do montante do auxílio.

(113) A Ryanair observa num tom crítico que a decisão de início do procedimento não justifica a presunção de Portugal de que uma notação financeira «B-» da Standard & Poor’s impossibilitaria a contração de empréstimos nos mercados financeiros. De acordo com a Ryanair, Portugal não descreveu qualquer tentativa fracassada concreta de a TAP obter financiamento, nem explica por que motivo não estava disponível uma garantia que garantisse a dívida. Na opinião da Ryanair, a carteira de faixas horárias aeroportuárias e de outros ativos da TAP Air Portugal representa uma garantia significativa.

(114) No tocante à repartição de encargos, a Ryanair receia que o outro acionista privado (HPGB) beneficie de um tratamento favorável. De acordo com a Ryanair, a decisão de início do procedimento não continha informações factuais que permitissem à Ryanair pronunciar-se sobre o cumprimento da condição relativa à repartição de encargos pela HPGB e, por maioria de razão, por outras partes interessadas na TAP SGPS.

Medidas destinadas a limitar as distorções da concorrência

(115) A Ryanair concorda com a conclusão da Comissão de que as medidas destinadas a limitar as distorções da concorrência não são justificadas e se afiguram insuficientes, mesmo com base nas informações insuficientes apresentadas na decisão de início do procedimento.

(116) Relativamente à libertação de faixas horárias, a Ryanair alega que a grande dimensão do auxílio concedido e os níveis insuficientes de contribuição própria justificam uma alienação de faixas horárias muito superior ao nível das alienações da Lufthansa (47).

(117) A Ryanair considera que a alienação de faixas horárias no aeroporto de Lisboa na mesma medida que as previstas na decisão relativa à Lufthansa (24 faixas horárias por dia) não prejudicaria a conectividade de Portugal (incluindo com o Brasil), nem as operações de plataforma da TAP Air Portugal (por exemplo, tornando as suas rotas não lucrativas). Na opinião da Ryanair, permitir à TAP Air Portugal manter faixas horárias que não conseguiria utilizar devido, por exemplo, a uma perda de tráfego ou a uma redução da frota constituiria um açambarcamento de um recurso raro, motivo pelo qual a alienação de faixas horárias deveria pelo menos ser proporcionalmente equivalente à redução da frota da TAP Air Portugal. Além disso, a procura de faixas horárias por companhias aéreas viáveis nos aeroportos de Lisboa e do Porto seria elevada.

(118) Para o efeito, a Ryanair propõe que a Comissão tome em consideração uma dimensão correta para a TAP Air Portugal, que permita a Portugal ter uma conectividade adequada, e que não exclua a hipótese de a dimensão certa para a TAP Air Portugal poder passar por uma saída do mercado. Na opinião da Ryanair, a Comissão não deve excluir, a priori, um cenário em que a TAP Air Portugal prestaria apenas serviços de longo curso e outras companhias aéreas (incluindo as de baixo custo) atuariam como operadores de partilha de códigos, ou mesmo como operadores de facto nas atuais rotas de recolha com destino a Lisboa.

(119) Por último, no que diz respeito ao congelamento das capacidades e à redução das atividades, a Ryanair alega que a decisão de início do procedimento não explora suficientemente um cenário de redução da dimensão.

4.1.2. EAA

(120) Antes de mais, a EAA afirma que, ao aprovar, em novembro de 2020, a Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2021, pela qual o Governo português afetou 500 milhões de euros de apoio financeiro à TAP SGPS, o Estado português comprometeu-se a disponibilizar recursos estatais, o que a EAA considera constituir um auxílio estatal não notificado à Comissão.

(121) A EAA contesta o tratamento discriminatório a favor da TAP SGPS mediante o apoio financeiro concedido pelo Estado à reestruturação da empresa. A título de enquadramento, a EAA informa que pediu repetidamente a Portugal um apoio proporcional. Apesar de a EAA ter envidado os melhores esforços e de ter apresentado as vantagens para a economia, Portugal recusou-se a analisar os factos e não prestou qualquer assistência relevante.

(122) A EAA informa ainda que transportou, no total, mais de 1,4 milhões de passageiros nos 8 500 voos que realizou, dos quais 430 000 (correspondentes a 30% do total de passageiros transportados durante este período) viajaram de/para Portugal. Foi a primeira companhia aérea portuguesa a operar voos fretados para o norte do Brasil e, quando a TAP Air Portugal começou a voar regularmente para essa região e ofereceu tarifas muito baixas aos operadores turísticos, a EAA encontrou novas oportunidades. Em 2020, devido à pandemia de COVID-19, a principal atividade da EAA passou a ser a operação de voos fretados.

Adequação do instrumento de auxílio

(123) Na opinião da EAA, o objetivo do auxílio à reestruturação é conceder apoio à liquidez para a execução do plano de reestruturação e equilibrar o capital próprio negativo da TAP SGPS. No entanto, o auxílio em questão está maioritariamente estruturado como capital próprio e, em parte, como garantia, que será igualmente convertida em capital próprio no cenário mais adverso se não for obtido o acesso aos mercados de capitais. Este instrumento de auxílio não parece ser adequado, dado que vai além do necessário. Uma medida que cause menos distorções, sob a forma de uma garantia financeira sem caráter de capital próprio, bastaria para facilitar o acesso aos mercados de capitais e, deste modo, restaurar a liquidez e a solvabilidade da TAP SGPS. Ao fazê-lo, a TAP SGPS seria obrigada a encontrar os seus próprios métodos de financiamento e, por conseguinte, a atingir igualmente os objetivos de contribuição própria.

Proporcionalidade do auxílio

(124) A EAA partilha as dúvidas levantadas pela Comissão nas suas conclusões preliminares no que se refere à proporcionalidade do auxílio, nomeadamente quanto ao nível suficiente de contribuições próprias da TAP SGPS. Além disso, a EAA manifesta-se preocupada com o facto de Portugal já prever a concessão de indemnizações por danos, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE.

(125) Tal como a Ryanair, a EAA também se queixa da ocultação excessiva de informações na decisão de início do procedimento, que torna impossível a elaboração de observações relevantes sobre a proporcionalidade.

Medidas em matéria de concorrência justificadas para a TAP Air Portugal

(126) A EAA subscreve as preocupações da Comissão segundo as quais o encerramento de atividades deficitárias não é suficiente para solucionar as distorções da concorrência criadas pelo auxílio à reestruturação, afirmando que as medidas propostas pelo Governo português no plano de reestruturação não são suficientes para resolver as distorções da concorrência criadas pelo auxílio. Na opinião da EAA, são necessárias medidas mais completas para limitar as distorções da concorrência, tendo em conta a dimensão do auxílio à TAP Air Portugal. Para o efeito, a EAA identificou uma série de medidas que devem ser consideradas cumulativamente necessárias para limitar as distorções da concorrência criadas por um auxílio com esta dimensão, deste tipo e com estas características.

(127) A EAA apresenta igualmente propostas concretas no que toca às medidas em matéria de concorrência. Em especial, propõe que a TAP Air Portugal reduza a sua quota nas rotas em que a EAA também está presente e celebre acordos de partilha de códigos com a EAA nos voos de Portugal para São Tomé e Príncipe e para a Guiné-Bissau. A EAA informa que tem sido, desde 2008, o único operador português capaz de operar sistematicamente voos diretos para São Tomé. Além do mais, no Natal de 2013 e durante os três anos seguintes, a TAP Air Portugal suspendeu os voos para a Guiné-Bissau por razões de segurança e, neste período, a EAA foi o único operador português capaz de assegurar uma ligação entre esses países e, em última instância, para o espaço lusófono. A EAA afirma, de resto, que a Comissão deve pedir um compromisso no sentido de a TAP Air Portugal não adotar práticas de preços predatórios nas rotas com destino a São Tomé e Príncipe e à Guiné-Bissau, nas quais a TAP Air Portugal e a EAA estariam em concorrência direta.

(128) A EAA exige que a TAP Air Portugal não utilize auxílios estatais para abrir novas rotas em relação às que operava antes da pandemia e que ceda frequências em voos para destinos rentáveis. Além disso, a EAA propõe que a TAP Air Portugal reduza as suas faixas horárias em um terço em destinos rentáveis definidos, a fim de abrir caminho a outras companhias aéreas, incluindo a EAA. Por outro lado, a EAA considera que a TAP Air Portugal deve cancelar todas as rotas que abriu durante a pandemia.

(129) Ademais, a EAA insta a Comissão a equacionar dois novos compromissos: um compromisso no sentido de a TAP Air Portugal não se expandir para novas atividades, como o transporte de mercadorias e de passageiros, incluindo com a Portugália, e um segundo compromisso no sentido de a TAP Air Portugal abandonar as operações de voos fretados e não disponibilizar voos fretados para operadores turísticos ou outros clientes (por exemplo, equipas desportivas).

(130) A EAA acolhe favoravelmente os planos da TAP Air Portugal de reduzir a sua capacidade em termos de número de aeronaves e propõe um compromisso adicional no sentido de a TAP Air Portugal não adquirir novas aeronaves para expandir a sua frota durante um período mínimo de cinco anos.

(131) De forma mais geral, a EAA também apresenta as suas observações sobre a concorrência no setor dos transportes aéreos em Portugal. Segundo a EAA, Portugal deve favorecer a entrada de novos concorrentes e a expansão dos pequenos concorrentes existentes, concedendo uma autorização aos operadores mais pequenos para operar nas principais rotas de transporte de mercadorias atualmente exploradas pela TAP Air Portugal, permitindo assim que outras empresas (portuguesas) concorram nessas rotas.

4.2. Observações apresentadas por outros terceiros

(132) Com exceção da Associação Comercial do Porto, os restantes terceiros manifestaram o seu apoio à intervenção do Estado a favor da TAP SGPS. Os elementos de prova apresentados pelos restantes terceiros demonstram que a TAP Air Portugal assegura uma melhor conectividade e concorrência. Os parceiros comerciais e os organismos governamentais destacam particularmente: — o volume e a importância do tráfego aéreo de passageiros entre Portugal e os países lusófonos servidos pela TAP Air Portugal, bem como um segmento das viagens de negócios em crescimento constante e assente em ligações culturais e/ou históricas (48), — a importância dos serviços prestados pela TAP Air Portugal para o desenvolvimento do turismo e, de forma mais geral, a economia não só de Portugal, mas também de outras regiões do mundo, como Cabo Verde ou o Brasil (49), — a especificidade e singularidade da rede da TAP Air Portugal, que tem em conta os laços políticos, económicos, culturais e históricos de Portugal e da UE com vários países terceiros, a diversidade das ligações oferecidas (dez pontos diferentes no Brasil, incluindo regiões do Nordeste mal servidas), as ligações com várias ilhas do arquipélago de Cabo Verde, as ligações únicas com os países africanos de língua portuguesa, bem como a posição geográfica (periférica) favorável da plataforma em Lisboa, que permite encurtar os voos de longo curso e atrair turistas/clientes de outros continentes para Portugal (50), — a importância para Portugal de uma companhia aérea com dimensão suficiente para criar e manter (51) uma plataforma em Lisboa, considerada essencial para o desenvolvimento da conectividade com os países lusófonos (Brasil, países africanos de língua portuguesa), — a importância de uma relação de longa data e bem estabelecida com a TAP Air Portugal para a sua atividade/a atividade dos seus membros/clientes, para o desenvolvimento do setor do turismo e para o reforço das ligações comerciais e culturais entre Portugal e outros países, — por último, a importância da estabilidade das ligações asseguradas por uma transportadora nacional.

(133) A Associação Comercial do Porto alude à afirmação de Portugal de que a TAP Air Portugal é um pilar da economia portuguesa, particularmente devido ao seu contributo para o desenvolvimento so setor do turismo em Portugal. Todavia, na opinião da Associação Comercial do Porto, a população, a atividade económica e o setor do turismo não estão apenas concentradas em Lisboa, mas também nas ilhas dos Açores e da Madeira, bem como no norte e no sul do país. Neste contexto, a Associação Comercial do Porto critica o facto de a coesão territorial e a prestação de serviços ao setor do turismo em todo o país estarem aparentemente ausentes do plano de reestruturação, muito embora tenham sido questões invocadas, pelo menos, aquando do auxílio de emergência.

(134) Na sua carta, a Associação Comercial do Porto reconhece a importância da plataforma em Lisboa. Na sua opinião, há duas formas de assegurar da melhor forma a conectividade aérea e a proteção das atividades económicas, nomeadamente do setor do turismo. Em primeiro lugar, as faixas horárias da TAP Air Portugal deveriam ser atribuídas a uma empresa sem dívidas e participações noutras empresas. Deste modo, seria possível operar a partir de Portugal voos de longo curso a que a localização geográfica do país lhe confere uma vantagem concorrencial e na ausência dos quais se registam perdas para os residentes em Portugal. Em segundo lugar, ao apoiar a atração de rotas num mercado concorrencial (mediante concurso aberto aos operadores interessados) nos voos nacionais e europeus.

(135) Além disso, a Associação Comercial do Porto partilha das dúvidas levantadas pela Comissão. Concretamente, indica que as reduções salariais dos trabalhadores do beneficiário são aparentemente temporárias, uma vez que a convenção coletiva de trabalho não foi revogada, mas simplesmente suspensa. Por outro lado, alega que o histórico da TAP SGPS (e da TAP Air Portugal) quanto aos resultados e à evolução do capital próprio nos últimos 11 anos não permite pressupor razoavelmente que a sua contribuição para o plano de reestruturação será mais elevada.

(136) Quanto à relação entre os aeroportos nacionais, a Associação Comercial do Porto afirma que, contrariamente à situação nos aeroportos do Porto e de Faro, onde a presença da TAP Air Portugal é reduzida, a TAP Air Portugal tem uma posição dominante no aeroporto de Lisboa, em detrimento dos outros dois aeroportos nacionais e das populações e atividades económicas que os mesmos servem e que deles dependem.

5. RESPOSTA DE PORTUGAL ÀS OBSERVAÇÕES DOS TERCEIROS

5.1. Necessidade de assegurar a conectividade

(137) As autoridades portuguesas sublinham que, das 40 partes interessadas que responderam à decisão de início do procedimento, apenas três apresentaram observações negativas com dúvidas sobre a concessão à TAP SGPS de um auxílio à reestruturação. Na grande maioria das observações recebidas, foi reiterada a importância da TAP SGPS e a necessidade de assegurar a sua viabilidade a longo prazo. Neste sentido, as autoridades portuguesas salientam que o auxílio à reestruturação da TAP SGPS contribui claramente para um objetivo de interesse comum bem definido, tendo em conta que, tal como estabelecido na decisão de início do procedimento, a TAP Air Portugal desempenha indubitavelmente um papel fundamental na conectividade de Portugal e para a economia portuguesa. A relação estreita da TAP Air Portugal com o setor do turismo em Portugal, que tem sido extremamente importante para a economia e a recuperação do país após a crise de 2008, será primordial na sequência da pandemia de COVID-19. Os serviços prestados pela TAP Air Portugal asseguram a conectividade com os países lusófonos e com países onde existem comunidades portuguesas importantes, não sendo facilmente substituíveis por outras transportadoras aéreas, nomeadamente transportadoras de baixo custo.

(138) Contrariamente ao que a Ryanair sugere, outras companhias aéreas oferecem algumas ligações de longo curso a partir de Lisboa, mas com frequência reduzida e poucos destinos. Em 2019, a Delta operou voos para Boston, mas apenas durante um breve período e como serviço de época alta, ao passo que a TAP Air Portugal presta esse serviço durante todo o ano e continuou a fazê-lo durante a crise. De igual modo, a United operava voos para Washington apenas nas épocas de verão e não manteve o serviço, enquanto a TAP Air Portugal continuou a voar para esse destino. Quanto a Nova Iorque, a Delta operava um serviço diário ao longo do ano, mas reduziu-o para três voos semanais durante a crise, enquanto a TAP Air Portugal manteve um serviço diário duplo, continuando a assegurar uma conectividade essencial para Portugal. A United tem um serviço diário, que preservou, mas a United e a TAP Air Portugal fazem ambas parte da Star Alliance e, por conseguinte, a United beneficia da conectividade com os serviços de pequeno curso da TAP Air Portugal, o que ajuda a manter as suas operações. O mesmo se aplica aos voos da Air Canada a partir de Toronto e Montreal. A supressão das operações de plataforma da TAP Air Portugal em Lisboa seria igualmente uma ameaça para estes serviços da Star Alliance.

(139) Além disso, as observações da Ryanair contêm várias imprecisões que podem induzir em erro a apreciação da Comissão. Por exemplo, a SATA Air Açores não opera voos entre os Açores e Portugal continental (apenas a Azores Airlines o faz) e não existem ligações por ferry com as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. Com exceção, e de forma limitada, dos voos domésticos em Portugal continental, a maior parte dos serviços prestados pela TAP Air Portugal não pode ser substituída pela rede ferroviária de alta velocidade, por empresas de autocarros intercidades ou pelas inexistentes ligações por ferry, principalmente porque estes meios de transporte não estão disponíveis para os destinos servidos pelos voos da TAP Air Portugal.

(140) As autoridades portuguesas assinalam que nenh