RELATÓRIO ESPECIAL Nº 4/95

sobre a gestão das despesas do FEOGA, secção «Orientação», em Portugal entre 1988 e 1993, acompanhado da resposta da Comissão

(95/C 345/01)

(Em conformidade com o nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188ºC do Tratado CE)

ÍNDICE

Pontos Página

INTRODUÇÃO GERAL 3

PARTE I - PROGRAMA ESPECÍFICO DE DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA EM PORTUGAL (PEDAP) 3

CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO 1.1 - 1.4 3

CAPÍTULO 2 - EXECUÇÃO DO PROGRAMA 2.1 - 2.9 4

CAPÍTULO 3 - GESTÃO DO PROGRAMA 3.1.1 - 3.3.5 5

3.1. Selecção dos projectos 3.1.1 - 3.1.2 5

3.2. Controlo efectuado pelas autoridades portuguesas 3.2.1 - 3.2.10 6

3.3. Acompanhamento efectuado pela Comissão 3.3.1 - 3.3.5 7

CAPÍTULO 4 - AVALIAÇÃO DO PROGRAMA 4.1.1 - 4.3.5 7

4.1. Atrasos de execução 4.1.1 - 4.1.5 7

4.2. Selecção das operações a financiar 4.2.1 - 4.2.4 8

4.3. Impacto de outras políticas 4.3.1 - 4.3.5 9

CAPÍTULO 5 - CONCLUSÕES 5.1 - 5.9 10

PARTE II - OUTRAS MEDIDAS DO FEOGA, SECÇÃO «ORIENTAÇÃO» 11

CAPÍTULO 6 - INTRODUÇÃO 6.1 - 6.4 11

CAPÍTULO 7 - MEDIDAS DE AJUDA À TRANSFORMAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DOS PRODUTOS AGRÍCOLAS 7.1.1 - 7.2.18 12

7.1. Resumo dos procedimentos administrativos e de controlo 7.1.1 - 7.1.6 12

7.2. Auditoria do Tribunal e seus resultados 7.2.1 - 7.2.18 13

Geral 7.2.1. - 7.2.4 13

Avaliação dos pedidos de ajuda, das informações financeiras apresentadas e da rentabilidade anterior 7.2.5 - 7.2.8 14

Adequação dos planos de comercialização apresentados 7.2.9 - 7.2.12 14

Adequação do plano de comercialização e controlo do limite de capacidade no caso de projectos de grandes dimensões 7.2.13 - 7.2.18 15

CAPÍTULO 8 - MEDIDAS RELATIVAS À MELHORIA DA EFICÁCIA DAS ESTRUTURAS AGRÍCOLAS 8.1.1 - 8.2.13 17

8.1. Resumo dos procedimentos administrativos e de controlo 8.1.1 - 8.1.5 17

8.2. Auditoria do Tribunal e seus resultados 8.2.1 - 8.2.13 17

Ajudas ao investimento e subsídios especiais para jovens agricultores 8.2.1 - 8.2.7 17

Indemnizações compensatórias 8.2.8 - 8.2.13 19

CAPÍTULO 9 - PROGRAMAS OPERACIONAIS APROVADOS AO ABRIGO DO OBJECTIVO Nº 1 DA REFORMA DOS FUNDOS ESTRUTURAIS 9.1.1 - 9.2.16 20

9.1. Resumo dos procedimentos administrativos e de controlo 9.1.1 - 9.1.4 20

9.2. Auditoria do Tribunal e seus resultados 9.2.1 - 9.2.16 20

PO relativo ao Emparcelamento e Cessação de Actividade Agrícola 9.2.2 - 9.2.4 21

PO relativo à Seca 9.2.5 - 9.2.7 21

PO relativo aos Temporais 9.2.8 - 9.2.11 21

PO relativo às Medidas Florestais 9.2.12 - 9.2.16 23

CAPÍTULO 10 - GESTÃO PELA COMISSÃO 10.1 - 10.11 24

CAPÍTULO 11 - CONCLUSÕES 11.1 - 11.12 25

Quadros 1 e 2 28

Sumário das abreviaturas utilizadas 29

Anexos I a VII 30

Resposta da Comissão 35

INTRODUÇÃO GERAL

O presente relatório apresenta os resultados da auditoria especial efectuada pelo Tribunal durante o período compreendido entre Junho e Novembro de 1994, em resposta a um pedido apresentado pelo Presidente do Parlamento Europeu em Fevereiro de 1994 (1), no sentido de ser efectuada uma auditoria da gestão das despesas do FEOGA, secção «Orientação», em Portugal desde 1988. O total das autorizações do FEOGA, secção «Orientação», relativas a Portugal durante este período elevou-se a 1 457 Mio ECU, conforme indicado no anexo I. Os principais domínios de despesas foram o «Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura em Portugal» (Programa PEDAP) para o desenvolvimento da agricultura portuguesa após a adesão, as medidas destinadas a melhorar as estruturas agrícolas, as medidas destinadas a melhorar a transformação e a comercialização de produtos agrícolas, e os programas operacionais (PO) adoptados no âmbito do objectivo nº 1 (promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas) do programa global elaborado por ocasião da reforma dos Fundos Estruturais em 1988. As medidas referidas, todas elas abrangidas pela presente auditoria, representaram no seu conjunto mais de 95 % do total das autorizações relativas às despesas do FEOGA, secção «Orientação», em Portugal durante o período em análise.

Dada a especificidade dos objectivos definidos pelo programa PEDAP, em particular o de tornar mais competitiva a agricultura portuguesa, a auditoria relativa a este programa teve como especial preocupação avaliar em que medida este objectivo foi alcançado. Consequentemente, os resultados de auditoria deste inquérito são apresentados na parte I, enquanto que os resultados referentes às outras medidas estruturais estão incluídos na parte II do presente relatório.

Nos capítulos que se seguem, os montantes da ajuda comunitária aprovados em relação a projectos e operações específicos analisados são indicados em escudos, encontrando-se entre parêntesis os montantes indicativos em ecus, especialmente devido ao facto de as ajudas estarem indicadas em escudos nas decisões de aprovação dos projectos. É difícil determinar com precisão os montantes comparativos em ecus, por estes dependerem da taxa de câmbio oficial aplicável no mês em que a ajuda comunitária foi paga pela Comissão. No anexo II são indicadas as taxas de câmbio em vigor no início de cada ano e as taxas médias aplicáveis durante cada ano e igualmente em relação à totalidade do período em análise. Os montantes indicativos apresentados para cada projecto são calculados com base na taxa de câmbio média em vigor durante o período em questão.

PARTE I PROGRAMA ESPECÍFICO DE DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA EM PORTUGAL (PEDAP)

CAPÍTULO 1 INTRODUÇÃO

1.1. O Acto de Adesão de Portugal e Espanha previa a execução de um programa específico relativo a todo o território português, destinado a facilitar a integração da agricultura portuguesa na Comunidade. Este programa, que devia prolongar-se por dez anos (de 1 de Janeiro de 1986 a 31 de Dezembro de 1995), tinha uma dotação financeira de aproximadamente 700 Mio ECU, e destinava-se a:

- melhorar o conjunto da situação estrutural do sector agrícola, as condições de produção e de comercialização, a criação de gado e as infra-estruturas fundiárias;

- desenvolver as infra-estruturas rurais e agrícolas, a divulgação agrícola, a formação e a investigação;

- reorientar a produção;

- corrigir o desequilíbrio da pirâmide de idades da população agrícola.

1.2. O Regulamento (CEE) nº 3828/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, instituiu o Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura em Portugal (PEDAP) (2), previsto no Acto de Adesão. Este regulamento indica as medidas susceptíveis de serem financiadas sob a forma de subprogramas (3) e define a taxa de financiamento para cada medida. O regulamento foi alterado três vezes, em 1987 (4), 1988 (5) e 1989 (6). O regulamento de alteração de 1987 criou o Comité de Acompanhamento do PEDAP e o de 1988 praticamente generalizou em 75 % a taxa de co-financiamento do FEOGA.

1.3. Embora o início do programa PEDAP estivesse previsto para 1986, nesse ano não foram pagas quaisquer ajudas comunitárias. O quadro 1 apresenta os pagamentos efectuados pela Comissão no âmbito do PEDAP, entre 1987 e 1994 inclusive, num total de 538 Mio ECU. Tendo em conta um montante, estimado em 101,1 Mio ECU, que será pago durante 1995 e 1996, é pouco provável que se alcance o montante total de 700 Mio ECU previsto no Acto de Adesão, por motivos principalmente imputáveis à Comissão (ver ponto 2.9).

1.4. O Tribunal efectuou várias auditorias aos serviços competentes da Comissão e das autoridades portuguesas, em Lisboa e nas regiões do Alentejo, Beira Litoral, Madeira e Trás-os-Montes, onde analisou cerca de 60 projectos (dos 13 subprogramas que representam mais de metade da ajuda aprovada em 31 de Dezembro de 1993). As regiões e os projectos foram seleccionados com o objectivo de cobrir os aspectos mais representativos da actividade agrícola durante este período.

CAPÍTULO 2 EXECUÇÃO DO PROGRAMA

2.1. Os subprogramas são apresentados pelas autoridades portuguesas e aprovados pela Comissão, após obtenção do parecer do Comité Permanente das Estruturas Agrícolas (substituído em 1989 pelo Comité das Estruturas Agrícolas e do Desenvolvimento Rural, comité STAR). Desde o início da execução do PEDAP, foram adoptados 32 subprogramas, que foram posteriormente objecto de 93 alterações. Estes subprogramas, que devem respeitar o princípio da adicionalidade, podem cobrir uma parte ou a totalidade do território português com uma duração variável. Foram aprovados mais de 36 000 projectos no âmbito dos subprogramas aprovados, cujos desenvolvimento e gestão são da responsabilidade exclusiva das autoridades portuguesas. A Comissão tem pago as ajudas às autoridades portuguesas através de duas prestações anuais:

- um adiantamento, que representa 80 % das despesas previstas para um determinado ano, geralmente pago durante esse mesmo ano,

- o saldo, pago durante o ano seguinte, com base nas despesas efectivamente incorridas durante o ano em questão.

2.2. O programa PEDAP foi inicialmente gerido pelos serviços centrais e regionais do Ministério da Agricultura. A reforma dos Fundos Estruturais («a reforma»), que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1989, alterou a gestão do programa PEDAP e também o seu sistema de financiamento. A partir de 1993, a gestão do programa foi entregue a um instituto agrícola autónomo, o IEADR (Instituto das Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural). Os pagamentos são efectuados pelo IFADAP (Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas).

2.3. A indexação dos QCA (Quadros Comunitários de Apoio) introduziu uma contradição a nível da execução do programa PEDAP. O artigo 12º do Regulamento (CEE) nº 2052/88 (7), o regulamento de base da reforma, estipula que, em termos reais, entre 1987 e 1993 os Fundos Estruturais deveriam ser duplicados. Uma vez que o calendário global dos fundos foi estabelecido em preços constantes, a Comissão concluiu que era necessário indexar as dotações anuais dos QCA e dos programas operacionais (PO), aplicando-lhes um coeficiente de inflação adequado ou «deflator». No entanto, as medidas em vigor anteriormente à reforma, cujo financiamento tinha sido efectuado em ecus a preços correntes - como o PEDAP - não deveriam ser indexadas. Contudo, apesar desta disposição, a dotação do PEDAP foi também indexada.

2.4. O Comité de Acompanhamento dos QCA devia controlar a utilização dos recursos do QCA de acordo com o ritmo previsto, ajustando periodicamente as dotações entre os diferentes programas, em função do seu ritmo de execução. Assim, as dotações do PEDAP foram alteradas por duas vezes. Contudo, é difícil controlar o montante destinado ao PEDAP ao longo de todo o período do primeiro QCA e, em especial, comparar os documentos do Comité de Acompanhamento com o documento relativo à indexação do QCA para 1991 (pelo facto de, nesse ano, não ter sido efectuada uma distinção entre os efeitos da indexação e os efeitos das alterações da dotação decididas pelo Comité de Acompanhamento).

2.5. Estava previsto que as acções plurianuais em vigor antes da adopção da reforma não seriam afectadas (8) e que a Comissão só poderia aplicar determinadas disposições da reforma às antigas medidas com o acordo prévio do Estado-membro em questão (9).

2.6. No entanto, a segunda fase do subprograma relativo às medidas florestais e do subprograma agro-pecuário dos Açores, que do ponto de vista financeiro eram partes integrantes do PEDAP, foram adoptadas em 1991, no âmbito da reforma, sob a forma de PO. A Comissão devolveu estes dois projectos de subprogramas, apresentados pelo Ministério da Agricultura português, argumentando que «a adopção dos subprogramas apresentados no âmbito do PEDAP deverá, de ora em diante, seguir os procedimentos previstos na reforma dos Fundos Estruturais».

2.7. Esta decisão da Comissão veio a revelar-se particularmente inadequada para as autoridades portuguesas no que diz respeito ao subprograma relativo às medidas florestais, na medida em que as obrigou a suspender a sua análise dos projectos apresentados para financiamento. Esta interrupção nos procedimentos de avaliação foi considerada necessária para garantir o financiamento dos projectos que já tinham sido aprovados na fase I mas que não poderiam ter sido financiados na fase II devido à separação absoluta entre os recursos financeiros destinados a cada fase. Apesar da suspensão das aprovações, contudo, os recursos disponíveis continuavam a não ser suficientes, pelo que a Comissão concedeu um montante adicional de 51 Mio ECU, mais que duplicando assim o montante de 41 Mio ECU originalmente concedido e aprovado para o subprograma, sem consultar o comité STAR nem elaborar uma decisão formal de alteração da primeira fase. Este montante adicional veio a revelar-se excessivo, tendo sido transferidos 13 Mio ECU para um PO que não estava relacionado com o PEDAP. Se a segunda fase tivesse mantido a forma habitual dos subprogramas do PEDAP, teria sido possível financiar a conclusão dos projectos da primeira fase com base nas dotações da segunda, evitando assim estas complicações. Os ajustamentos referidos revelam uma evidente falta de precisão na avaliação dos recursos reservados a este subprograma, bem como no controlo da posterior utilização desses recursos.

2.8. As autoridades portuguesas não só não aceitaram a transformação dos subprogramas em PO, como manifestaram em diversas ocasiões a sua preferência pelos antigos procedimentos e salientaram os problemas decorrentes do sistema imposto pela Comissão. Portugal comprometeu-se finalmente a utilizar o sistema da Comissão. No entanto, a Comissão retrocedeu parcialmente nas suas posições, uma vez que, mesmo após a adopção dos dois PO em 1991, foram aprovados três subprogramas no âmbito do sistema antigo.

2.9. Finalmente, a Comissão decidiu que, a partir de 31 de Dezembro de 1993, Portugal não poderia iniciar novos projectos PEDAP, continuando, no entanto, os pagamentos relativos aos projectos aprovados até essa data a serem efectuados até 31 de Dezembro de 1995. Esta decisão significa que a duração prevista do PEDAP sofreu uma redução de dois anos, uma vez que o período coberto pelos programas comunitários é geralmente entendido como dizendo respeito às autorizações e não aos pagamentos. Esta redução constitui uma violação do Acto de Adesão, que previa uma duração de dez anos, a terminar em 31 de Dezembro de 1995.

CAPÍTULO 3 GESTÃO DO PROGRAMA

3.1. Selecção dos projectos

3.1.1. O parecer do comité STAR e a decisão da Comissão sobre cada subprograma apresentado pelas autoridades portuguesas são emitidos com base num projecto de documento elaborado pela Comissão, no qual são indicadas a natureza das medidas previstas, as condições de elegibilidade e as disposições de financiamento. Contudo, estes projectos de documento são muito resumidos, não dando quaisquer indicações acerca dos documentos comprovativos apresentados relativamente aos programas, nem efectuando qualquer avaliação do conteúdo do programa ou da oportunidade e viabilidade das medidas propostas.

3.1.2. No caso de muitos subprogramas, devido à abundância dos recursos, verificou-se uma deficiente selecção dos projectos, o que levou a que as autoridades nacionais tenham recusado poucos projectos, pelo facto de nos critérios formais de elegibilidade não terem sido incluídos critérios de qualidade. Assim, na Beira Litoral, foram aceites todos os projectos PROAGRI válidos apresentados pelas cooperativas. Quase todos os projectos do subprograma da cultura da bananeira foram aceites (cinco foram rejeitados e 77 aprovados), bem como os projectos relativos aos subprogramas «produção de materiais de propagação vegetativa» e «estruturas de investigação». Em contrapartida, no caso de outros subprogramas em Trás-os-Montes, apenas 30 % dos pedidos relativos a projectos olivícolas foram aprovados e os pedidos referentes ao subprograma relativo às medidas florestais foram recusados por falta de recursos. Além disso, em Maio de 1994, tinham sido aprovados 140 projectos PROAGRI e 100 outros encontravam-se a aguardar uma decisão. Finalmente, enquanto que quase todos os pedidos de electrificação na Madeira foram aceites, no Alentejo existe uma lista de espera de 3 000 pedidos, que, ao ritmo actual, só serão aceites dentro de cinco ou dez anos. Os exemplos referidos revelam que a distribuição dos recursos pelos subprogramas não tem sido óptima, colocando consequentemente em causa a eficácia dos Comités de Acompanhamento. Embora seja necessário reconhecer que as disparidades a nível da selecção dependem por vezes da relativa autonomia das regiões, como no caso da Madeira, uma avaliação prévia mais exaustiva das necessidades e a definição de prioridades claras antes de serem aprovados os subprogramas individuais teria melhorado substancialmente a distribuição dos recursos pelas diferentes regiões.

3.2. Controlo efectuado pelas autoridades portuguesas

3.2.1. A existência de procedimentos administrativos de qualidade implicaria que todas as candidaturas de projecto fossem avaliadas correctamente e que as aprovações e recusas fossem justificadas de forma explícita, devendo o departamento responsável pela gestão indicar nos respectivos processos os motivos das mesmas. Esta obrigação permitiria garantir a objectividade da escolha. Na realidade, os processos analisados pelo Tribunal não incluíam relatórios de avaliação, sendo a aprovação ou recusa dos projectos apenas indicada pela aposição de uma assinatura datada nos formulários de candidatura. Além disso, no caso de três projectos analisados, embora os beneficiários pertencessem aos Serviços Regionais de Agricultura ou com eles estivessem relacionados, não foi efectuada uma avaliação independente dos projectos antes da sua aprovação.

3.2.2. Os formulários em que foram registados os orçamentos dos projectos muitas vezes não estavam datados nem assinados. Além disso, não foi efectuado um acompanhamento da execução dos projectos, pelo facto de os responsáveis pela gestão nem sempre deduzirem o adiantamento anual inicial dos pedidos de pagamento posteriores, nem incluírem nos seus processos pormenores dos pagamentos efectuados, o que dificulta o controlo da execução financeira dos projectos.

3.2.3. Embora, de uma forma geral, os projectos fossem plurianuais, foram, apesar disso, repartidos por orçamentos anuais ou enquadrados num orçamento global relativo à totalidade do período. Este último sistema é preferível, uma vez que evita uma deriva inflacionista. A comparação dos orçamentos anuais com as despesas de um Agrupamento de Defesa Sanitária da Beira Litoral revelou que as previsões orçamentais tinham sido consideravelmente sobrestimadas. Em vez dos 484 mil contos previstos nos orçamentos (cerca de 2,7 Mio ECU), as despesas reais elevaram-se a 385 mil contos (cerca de 2,2 Mio ECU), ou seja excederam em cerca de 30 % as previsões globais iniciais (293 mil contos correspondentes a aproximadamente 1,6 Mio ECU).

3.2.4. Sucedeu por vezes que as Direcções Regionais da Agricultura fossem simultaneamente gestores orçamentais e organismos pagadores, contrariamente ao importante princípio de controlo interno da separação de funções. Assim, a Direcção Regional da Agricultura da Madeira era responsável pela gestão do PEDAP e recebia fundos do IFADAP para efectuar pagamentos aos beneficiários. O mesmo sistema era utilizado pelas Direcções Regionais da Agricultura no continente no caso de determinados programas públicos, nos quais a administração era simultaneamente responsável pelos trabalhos e pelo pagamento dos empreiteiros.

3.2.5. Nos Açores, era a Secretaria Regional da Agricultura e Pescas que recebia do IFADAP (Lisboa) a ajuda do FEOGA-Orientação e posteriormente pagava os montantes em questão à Delegação Regional do IFADAP que, por sua vez, efectuava os pagamentos aos beneficiários. No caso de projectos com beneficiários públicos, a Secretaria Regional financiava previamente os pagamentos aos beneficiários e era posteriormente reembolsada pelo IFADAP.

3.2.6. Por conseguinte, nos casos referidos (3.2.4 e 3.2.5), verificava-se uma acumulação das funções distintas de gestor orçamental e organismo pagador. No entanto, o sistema geral de gestão utilizado pelo PEDAP tinha como vantagem em relação aos outros programas do FEOGA-Orientação o facto de o IFADAP, como organismo pagador, não desempenhar simultaneamente o papel de gestor orçamental, que continuava a ser da competência dos serviços agrícolas. Contudo, os responsáveis pela gestão não podiam ignorar um parecer negativo do IFADAP relativamente à regularidade de um pagamento. Convém, no entanto, salientar que, desde a aplicação do segundo QCA, o IFADAP tem participado nas decisões de gestão, tanto a nível nacional como regional, pelo que deixou de estar garantida a desejável separação de funções entre o gestor orçamental e o organismo pagador.

3.2.7. Verificam-se atrasos excessivos em alguns pagamentos efectuados pelo IFADAP. Assim, em Novembro de 1994, a cooperativa de Mangualde (Beira Litoral) não tinha ainda recebido o seu adiantamento de 4 800 contos (cerca de 27 000 ECU) relativo a 1994, que deveria ter sido pago em Dezembro de 1993, apesar de por várias vezes ter chamado a atenção para o facto. Da mesma forma, após o pagamento de um adiantamento de 20 %, o saldo do programa de electrificação rural da Madeira (projecto nº 620-00-016) foi pago numa prestação (de 35 600 contos, correspondentes a cerca de 200 000 ECU) em Novembro de 1992, cerca de três anos após ter sido confirmada a conclusão dos trabalhos. Finalmente o custo do projecto da escola profissional agrícola de Vila Nova de Foz Côa ultrapassou as estimativas em 52,8 %, em parte devido à aplicação de fórmulas de revisão de preços em consequência de atrasos dos pagamentos. O montante em excesso foi de aproximadamente 0,3 Mio ECU.

3.2.8. Os regulamentos nacionais exigiam que os adiantamentos relativos a um determinado ano fossem regularizados antes do final desse ano. Estas regularizações são normalmente contabilizadas quando são efectuados os últimos pagamentos do ano, sendo por vezes deduzidas dos pagamentos finais relativos ao ano seguinte. Seria preferível efectuar a regularização dos adiantamentos mais cedo, para garantir que não sejam atribuídos montantes excessivos aos projectos e para diminuir o risco de os adiantamentos pagos não serem devidamente contabilizados no final do ano.

3.2.9. O IFADAP efectua os pagamentos aos beneficiários, que apresentam um pedido de pagamento acompanhado de uma lista de documentos comprovativos, sem, no entanto, ter visto os referidos documentos (excepto com raras excepções relativas a projectos de grande envergadura na Madeira). Trata-se de um procedimento não satisfatório, dado não permitir as verificações independentes inerentes à separação de funções.

3.2.10. Apenas a prática de controlos ex post sistemáticos poderia compensar as deficiências do controlo ex ante (em particular os pagamentos efectuados pelo IFADAP sem uma análise dos documentos comprovativos). No entanto, embora o IFADAP afirme que os seus serviços controlaram cerca de 40 % dos projectos de alguns outros programas do FEOGA-Orientação, no caso do PEDAP, e a pretexto da sua responsabilidade limitada na gestão deste programa, os seus controlos limitaram-se a 3,3 % dos cerca de 33 700 projectos aprovados no período 1986-1993. Além disso, em relação ao reduzido número de projectos verificados, o IFADAP não enviou relatórios de auditoria ao IEADR, que se baseou no limitado número de controlos seleccionados efectuados pela Direcção-Geral de Auditoria do Ministério da Agricultura. Mais ainda, há poucos indícios de que tenha sido efectuada uma avaliação ex post dos subprogramas, além de uma única avaliação de escolhas estratégicas efectuada pelo Ministério da Agricultura.

3.3. Acompanhamento efectuado pela Comissão

3.3.1. A publicidade dada às decisões da Comissão relativas aos subprogramas tem vindo a diminuir. Até Abril de 1989, estas decisões eram publicadas na íntegra no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Posteriormente, apenas era feita referência às decisões e desde Fevereiro de 1992 até a referência foi eliminada. É da maior importância que, por uma questão de transparência, a Comissão reveja esta política.

3.3.2. Até 1988, o PEDAP constituía uma rubrica específica do orçamento. A partir de 1989 não era sequer referido nas observações do orçamento. Desde 1991, uma vez que o PEDAP está incluído numa rubrica orçamental que abrange várias outras medidas do FEOGA, secção «Orientação», deixou de ser possível determinar as despesas orçamentais envolvidas. Apesar desta apresentação das despesas orçamentais ser comum a todas as despesas do FEOGA, secção «Orientação», tendo em conta os objectivos específicos do programa PEDAP, é particularmente inadequado imputar despesas a uma rubrica comum que inclui igualmente todos os outros programas do objectivo nº 1, independentemente do país a que dizem respeito.

3.3.3. Apesar da Decisão 88/169/CEE da Comissão, de 28 de Janeiro de 1988 (10), que prevê que, a partir do sexto ano de financiamento dos Agrupamentos de Defesa Sanitária, os beneficiários deverão pagar 20 % das despesas elegíveis, foram concedidos contratos adicionais, com uma taxa de 85 %, aos agrupamentos de Macedo de Cavaleiros (Trás-os-Montes) e Oliveira de Azeméis (Beira Litoral), a fim de permitir o financiamento destes agrupamentos durante um sexto ano até ao final de 1993.

3.3.4. Os beneficiários devedores do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) podiam declará-lo como despesa elegível, enquanto que os beneficiários que podiam ser reembolsados do IVA ou repercuti-lo deviam declarar as suas despesas líquidas de imposto. Contudo, entre 1988 e 1993, verificou-se uma grande confusão na definição do sistema a que os Agrupamentos de Defesa Sanitária deviam estar sujeitos. Como consequência, em alguns casos o IVA foi incluído nas despesas aceites como elegíveis e em outros não. Nos casos em que houve inclusão do IVA, a Comissão deveria solicitar o seu reembolso ao Governo português.

3.3.5. A Comissão efectua pagamentos ao IFADAP com base em declarações de despesas, sem que sejam enviados em anexo documentos comprovativos (nem sequer uma lista de projectos). Além disso, estas declarações são elaboradas pelo IFADAP, que não efectua qualquer análise dos documentos comprovativos (ver 3.2.9). No entanto, apesar dos deficientes procedimentos nacionais de controlo e da não apresentação de documentos comprovativos nos diferentes níveis de controlo, a Comissão efectuou um número muito reduzido de controlos locais. Assim, até ao momento, a DG VI-G5 apenas efectuou duas auditorias, uma conjuntamente com a DG XX em 1988 e a outra, em 1993, nas duas regiões autónomas. Em 1992, o departamento de controlo financeiro da Comissão efectuou mais duas missões de auditoria. Os resultados destas auditorias confirmam em larga medida as constatações de auditoria do Tribunal (para pormenores sobre os resultados de anteriores constatações de auditoria do Tribunal, ver o ponto 2 do anexo V). Finalmente, embora o protocolo do Acto de Adesão declare que a Comissão deverá apresentar um relatório de avaliação relativo à execução do PEDAP antes de 1 de Janeiro de 1991, esse relatório não foi ainda elaborado.

CAPÍTULO 4 AVALIAÇÃO DO PROGRAMA

4.1. Atrasos de execução

4.1.1. Embora o programa PEDAP devesse entrar em funcionamento imediatamente após a adesão de Portugal, os primeiros subprogramas apenas foram aprovados em Novembro de 1986 (11). Na maioria dos casos, a Comissão demorou demasiado tempo a aprovar os subprogramas apresentados por Portugal. De um conjunto de 74 subprogramas ou alterações de subprogramas, em 21 casos foi necessário aguardar entre três e cinco meses, em 16 casos seis meses, em 27 casos entre sete e dez meses, em nove casos entre onze e catorze meses, e em um caso 16 meses. Estes atrasos, que se devem principalmente aos morosos procedimentos de avaliação da Comissão, contribuíram significativamente para os atrasos na execução do PEDAP e também para a sua reduzida eficácia global.

4.1.2. Os referidos atrasos tornaram muito confusa a definição do período durante o qual as despesas são elegíveis. Com efeito, as propostas portuguesas previam a execução numa base plurianual mas, uma vez que as decisões da Comissão são tomadas com atrasos de vários meses e são normalmente retroactivas, têm como consequência reduzir o período de aplicação. Além disso, as decisões nunca indicam a data em que termina o período de elegibilidade. De uma forma geral, nem a Comissão nem as autoridades portuguesas têm podido indicar com precisão se o atraso no início do programa provocou um prolongamento ou uma redução do período elegível.

4.1.3. A maioria dos subprogramas relativos às regiões autónomas da Madeira e dos Açores apenas puderam efectivamente arrancar em 1991, após a Comissão ter concordado em transformar os montantes financeiros máximos em montantes indicativos. Na realidade, os custos nestas duas regiões insulares são frequentemente bastante superiores aos de Portugal Continental, o que levou a que as condições financeiras iniciais, idênticas às que vigoravam no continente, suscitassem pouco interesse em termos de investimento.

4.1.4. Os atrasos causados pela Comissão são agravados pelos atrasos na execução dos subprogramas por parte das autoridades portuguesas. Os Agrupamentos de Defesa Sanitária, aprovados em Janeiro de 1988, apenas arrancaram realmente em 1990. Os Centros de Formação de Divulgadores, a realizar em duas fases, ficaram concluídos apenas no final de 1994 e não no final de 1992, como fora inicialmente previsto. Os novos sistemas colectivos de irrigação, aprovados em Fevereiro de 1989, deveriam estar concluídos no final de 1993. No entanto, nesta data, os trabalhos da maior parte dos 52 projectos não tinham sequer tido início. O projecto respeitante ao Centro de Técnicos Superiores de Coimbra, previsto desde 1986, apenas foi aprovado durante a segunda fase (1990-1992) do subprograma «Centros de Formação de Divulgadores», não estando ainda concluído em Novembro de 1994. De igual modo, o caminho rural iniciado em 1987 na Lousã (Beira Litoral) só foi concluído em 1993.

4.1.5. Apesar dos ambiciosos objectivos globais definidos para o programa PEDAP, os subprogramas mais inovadores e dinâmicos foram os menos numerosos, tendo sido os últimos a ser apresentados pelas autoridades portuguesas. Assim, por exemplo, o subprograma de escolas profissionais agrícolas só foi apresentado em 1989 e os subprogramas de estruturas de investigação e desenvolvimento experimental e de demonstração só foram apresentados em 1990. A revisão da regulamentação aplicável ao PROAGRI (destinado a apoiar as cooperativas), efectuada em Dezembro de 1992, atrasou a execução do subprograma, uma vez que foi necessário redefinir um número significativo de projectos em curso. Em Maio de 1994, cerca de 40 outros projectos aguardavam ainda uma redefinição. O subprograma NOVAGRI, que tratava da «reestruturação e inovação», apenas foi apresentado em 1991 conjuntamente com os últimos subprogramas. O subprograma referente à normalização dos produtos e à promoção de vendas deu origem apenas a um número muito reduzido de pedidos. Finalmente, nenhum dos subprogramas previa medidas colectivas de emparcelamento, apesar da sua inclusão nos objectivos gerais do PEDAP. Os exemplos anteriores revelam que se verificou um empenhamento muito reduzido no tipo de reformas que teriam sido necessárias para que os objectivos globais do PEDAP fossem bem sucedidos.

4.2. Selecção das operações a financiar

4.2.1. A atribuição de ajudas a explorações agrícolas de dimensões muito reduzidas, que não têm viabilidade económica, ou a explorações agrícolas de grandes dimensões, que são já suficientemente viáveis para executarem os seus próprios projectos sem receberem subsídios, não tem quaisquer vantagens palpáveis. No caso das explorações agrícolas muito reduzidas, teria sido mais útil orientar a ajuda no sentido da reestruturação das explorações e da organização colectiva, embora este tipo de reforma se depare com obstáculos que muitas vezes são mais de ordem psicológica e legal que financeira. Por outro lado, os proprietários que entregam as suas terras a feitores têm geralmente grandes propriedades e são independentes do ponto de vista financeiro. De uma amostra representativa de explorações agrícolas visitadas pelo Tribunal, cerca de 50 % eram administradas por feitores assalariados e cerca de 70 % podiam ser consideradas grandes em comparação com a média regional. A aplicação de critérios de elegibilidade mínima e máxima teria proporcionado uma melhor utilização dos limitados recursos disponíveis.

4.2.2. As autoridades portuguesas tomaram consciência de que é urgente formar os agricultores e motivá-los para alterarem os seus métodos, nomeadamente confiando-lhes determinadas responsabilidades de serviço público. Por exemplo, na Beira Litoral, a utilização do Centro de Formação de Agricultores de Viseu, que é financiado pelo PEDAP, foi cedida gratuitamente a uma cooperativa durante um período de cinco anos. Contudo, a cooperativa não respeitou os termos do acordo, uma vez que reduziu o seu programa de formação e utiliza as instalações do centro para várias outras actividades não relacionadas com a sua função de serviço público, chegando ao extremo de alugar as instalações contra pagamento a outros centros semelhantes que necessitavam de as utilizar.

4.2.3. Alguns subprogramas financiam não só investimentos de capital mas também despesas de funcionamento. Nos Açores, o subprograma «Centros de Formação Profissional de Agricultores» constitui um bom exemplo, já que financiou não apenas a construção das instalações e o equipamento mas também os vencimentos e as despesas relacionadas com a formação. O subprograma PROAGRI financia os vencimentos de postos de trabalho que foram criados: numa cooperativa da Beira Litoral cerca de três quartos do financiamento correspondiam a despesas de funcionamento (62 400 contos, correspondentes a cerca de 0,2 Mio ECU). A maior parte das despesas dos Agrupamentos de Defesa Sanitária financiadas pelo PEDAP são despesas de funcionamento que continuarão a ser financiadas pelo FEOGA-Orientação durante o segundo QCA. Este tipo de financiamento comunitário corresponde simplesmente a uma subvenção contínua do orçamento do Estado. Além disso, apesar dos montantes consideráveis envolvidos, os pedidos de reembolso das despesas, que são aceites e pagos sem a apresentação de quaisquer documentos comprovativos além das simples declarações dos beneficiários, nunca são objecto de verificações ou auditorias independentes. Na sequência das recomendações efectuadas pelo Tribunal, as autoridades portuguesas comprometeram-se a, de futuro, procederem a auditorias independentes.

4.2.4. O êxodo rural [entre 1988 e 1991 a população diminuiu de 6,6 % nas zonas costeiras e de 13,7 % nas regiões do interior (12)] e o envelhecimento da população agrícola, dado que a geração mais nova tem tendência para abandonar a agricultura, atingiram proporções graves, sendo necessário tomar as medidas mais eficazes para contrariar esta situação. Embora a maioria dos subprogramas preveja a atribuição de prioridade e de condições financeiras mais favoráveis aos jovens agricultores (menos de 40 anos), estes reduzidos incentivos estão longe de tratar de forma eficaz um problema de tão grandes dimensões.

4.3. Impacto de outras políticas

4.3.1. Antes da adesão de Portugal, a agricultura portuguesa era extremamente protegida. A abertura das fronteiras portuguesas, embora gradual, teve um grande impacto entre 1991 e 1993. Por exemplo, o preço das batatas importadas era tão baixo que não cobria sequer os custos de transporte. O subprograma de produção de sementes de batata foi suspenso face ao afluxo de sementes provenientes de outros Estados-membros. Em Trás-os-Montes, como na Beira Litoral, os agricultores abandonaram quase completamente a produção de cereais. Por sua vez a Madeira só muito dificilmente pode competir com as bananas importadas das ilhas Canárias, da América do Sul e até dos países ACP. Os baixos preços a que são vendidos em Portugal os produtos agrícolas provenientes de outros Estados-membros devem-se, em grande medida, ao facto de o mercado português ser considerado um mercado marginal por alguns produtores comunitários que, consequentemente, utilizam este mercado para fazer «dumping» de produtos excedentários, enquanto simultaneamente protegem os seus mercados mais importantes.

4.3.2. O desenvolvimento de grandes centros comerciais tem igualmente consequências negativas para a comercialização dos produtos agrícolas portugueses, devido à procura de grandes quantidades de produtos normalizados de elevada qualidade. Devido à deficiente organização das associações agrícolas portuguesas, estes centros importam quase todos os produtos. Embora o programa NOVAGRI tenha desenvolvido tardiamente medidas destinadas a promover os frutos portugueses, seria necessário aumentar drasticamente estas medidas de promoção para alcançar os resultados pretendidos, que consistem em encontrar mercados de escoamento para os produtos agrícolas portugueses.

4.3.3. Além disso, a política do escudo forte tem implicado a manutenção de taxas de juro elevadas, da ordem dos 17-21 %, o que tem penalizado em especial os agricultores mais dinâmicos, que contraíram empréstimos para modernizar os seus equipamentos.

4.3.4. Além disso, embora tenham sido pagos montantes consideráveis no âmbito dos Fundos Estruturais e em particular do FEOGA-Orientação, destinados a permitir que Portugal recupere o seu atraso em termos de desenvolvimento e aumente os rendimentos agrícolas através de um acréscimo da produção ou da produtividade, existem simultaneamente outras medidas, geralmente ligadas ao FEOGA-Garantia, destinadas a encorajar os agricultores a não aumentarem a sua produção. Estas medidas visam, por exemplo, restringir o número de animais pelos quais são pagos prémios de compensação de perda de rendimentos, como no caso das carnes de ovino e de caprino, restrições impostas pelo sistema de quotas de transformação do tabaco, restrições dos pagamentos compensatórios efectuados aos produtores de proteaginosas e prémios pagos aos produtores de bananas que abandonem a produção. Estes objectivos antagónicos das duas secções do FEOGA têm um impacto especialmente agravado no sector agrícola português e reduzem substancialmente a eficácia das medidas do PEDAP no que se refere à realização dos objectivos previstos. Na realidade, o défice português no sector agro-alimentar tem aumentado continuamente.

4.3.5. Portugal aceitou finalmente o pedido da Comissão no sentido de encurtar o período transitório de protecção dos mercados agrícolas previsto no Tratado de Adesão. O Regulamento (CEE) nº 746/93 do Conselho, de 17 de Março de 1993 (13), embora reconheça «o atraso específico verificado em Portugal a nível da constituição de organizações de produtores», vincula o princípio da «supressão antecipada de uma grande parte dos mecanismos que protegem transitoriamente o mercado . . . português». Uma série de regulamentos do Conselho (14) tratam do realinhamento imediato do preço comum de vários produtos (arroz, leite em pó desnatado, azeite e frutas e produtos hortícolas). Além disso, a nova OCM no sector das bananas (15) não faz qualquer referência às disposições transitórias de que beneficiavam as bananas produzidas na Madeira. O Regulamento nº 746/93, acima referido, prevê, sem dúvida, um aumento das ajudas destinadas a apoiar as organizações de produtores mas, enquanto a supressão do período transitório tem um impacto imediato, a eficácia das ajudas compensatórias que incidem sobre as estruturas só poderá manifestar-se a médio ou longo prazo.

CAPÍTULO 5 CONCLUSÕES

5.1. Como referido na introdução geral do presente relatório, a auditoria do programa PEDAP efectuada pelo Tribunal incidiu, em especial, sobre a avaliação da boa gestão financeira dos recursos comunitários afectados a este programa. Tendo em conta os objectivos específicos do programa PEDAP, esta abordagem é especialmente adequada para determinar se a forma como os fundos foram despendidos teve em conta os critérios de economia, eficiência e eficácia.

5.2. No que se refere aos três critérios, o Tribunal conclui que, embora determinados subprogramas tenham alcançado alguns resultados positivos (por exemplo, os Agrupamentos de Defesa Sanitária) e apesar de o controlo financeiro das suas operações ter sido francamente insatisfatório (ver 4.2.5), os resultados de alguns subprogramas importantes ficam aquém das necessidades ou objectivos (ver quadro 2). Os resultados globais alcançados, em especial em termos da eficácia das medidas, foram de certa forma decepcionantes.

5.3. A eficácia do programa ficou comprometida pela inexistência, ou pelo desenvolvimento tardio, das iniciativas mais dinâmicas e mais adequadas tendentes a encorajar uma atitude mais progressista por parte dos agricultores. Assim, as medidas que beneficiaram de maior promoção e apoio financeiro destinavam-se muitas vezes a permitir a manutenção das condições de produção existentes, em vez de incentivarem uma alteração substancial da actividade agrícola. Embora esta abordagem pudesse, em certa medida, dar resposta às necessidades imediatas dos agricultores, não dispunha do dinamismo necessário para superar as deficiências estruturais básicas.

5.4. É particularmente lamentável verificar que não foram tomadas de forma adequada as medidas necessárias para uma reorganização, reorientação e reestruturação mais eficientes das actividades agrícolas ou foram tomadas demasiado tarde quando os recursos disponíveis eram já limitados. Uma reorganização mais eficaz das actividades agrícolas só pode ser alcançada através do desenvolvimento de um movimento cooperativo mais dinâmico e alargado, através do qual os pequenos produtores possam esperar ter acesso aos canais de comercialização adequados. No que diz respeito à reorientação do sector agrícola, é de salientar que só foi dado o necessário ênfase às actividades de investigação e de comercialização numa fase relativamente adiantada da execução global do programa (por exemplo, subprograma NOVAGRI). Em relação à reestruturação das explorações agrícolas, o programa PEDAP não incluiu sequer um subprograma relativo ao emparcelamento, apesar de, até à data, o programa operacional adoptado para este efeito ter tido um sucesso muito reduzido (ver capítulo 9, pontos 9.2.2-9.2.4).

5.5. No que se refere à sua eficácia, verifica-se que, embora o programa PEDAP tenha constituído uma oportunidade para alcançar um grande número de resultados úteis e até essenciais, o seu impacto positivo foi significativamente reduzido por diversos motivos, entre os quais os seguintes:

i) redução do período previsto para a sua execução devido a um início tardio (ver ponto 4.1.1) e a uma conclusão prematura (ver ponto 2.9);

ii) redução dos montantes financiados (ver ponto 1.3);

iii) atrasos na adopção de medidas suficientemente dinâmicas, já salientados no ponto 5.3.

5.6. A estas circunstâncias junta-se o facto de os condicionalismos impostos pelos limites de produção agrícola definidos no âmbito das despesas do FEOGA, secção «Garantia», estarem a reduzir as possibilidades de aumento da produtividade agrícola em Portugal. Além disso, a prematura abertura do sector agrícola português à competição com outros Estados-membros tem limitado ainda mais as possibilidades de crescimento de um sector frágil e mal preparado.

5.7. Embora a responsabilidade principal pela execução destes programas recaia sobre as autoridades nacionais, os serviços da Comissão responsáveis pelo controlo do desenvolvimento da agricultura portuguesa devem igualmente partilhar a responsabilidade pela situação insatisfatória descrita nos pontos 5.2 a 5.5.

5.8. No que se refere à utilização económica dos recursos comunitários, convém salientar que, embora a Comissão tenha definido um limite efectivo aos montantes máximos que poderiam ser pagos relativamente a cada subprograma, o Tribunal considera incorrecta a decisão de aceitar a utilização de recursos orçamentais para financiamento de despesas de funcionamento. Em especial, o facto de terem sido aceites despesas de funcionamento, até 80 %, relativas a vencimentos e despesas administrativas correntes no caso dos Agrupamentos de Defesa Sanitária e em relação aos serviços de formação, deve ser considerado como uma ajuda directa ao orçamento do Estado, que diminui consideravelmente os já reduzidos recursos disponíveis para autênticas medidas estruturais.

5.9. O PEDAP, apesar dos seus méritos, não tinha, por si só, condições para resolver todos os problemas fundamentais da agricultura portuguesa. As deficiências organizativas em Portugal, em particular no que diz respeito à comercialização (ver ponto 4.3.2), bem como a estrutura fundiária, que se caracteriza pela fragmentação em pequenas explorações, e a baixa produtividade, colocam em perigo o sector agrícola do país. Os rendimentos agrícolas têm vindo a diminuir mais rapidamente que em outros Estados-membros. A idade média dos agricultores é elevada e não há garantias de os jovens continuarem a dedicar-se à agricultura (ver ponto 4.2.8). Esta situação precária poderá não permitir suportar o impacto de sectores agrícolas de elevado rendimento de alguns outros Estados-membros ou até de países terceiros (ver ponto 4.3.1). Como consequência, verifica-se um despovoamento alarmante de uma parte significativa das zonas rurais, colocando este fenómeno graves problemas a nível do desenvolvimento nacional e regional (ver ponto 4.2.6).

PARTE II OUTRAS MEDIDAS DO FEOGA, SECÇÃO «ORIENTAÇÃO»

CAPÍTULO 6 INTRODUÇÃO

6.1. Para garantir uma cobertura de auditoria alargada, foi decidido que a auditoria incidisse sobre três regiões. Pelas suas diferentes características, as regiões escolhidas para esta parte da auditoria foram o Ribatejo e Oeste (explorações intensivas com dimensões próximas da média nacional de sete hectares), Entre Douro e Minho (explorações familiares pequenas e complexas, nas quais a actividade agrícola constitui muitas vezes uma ocupação a tempo parcial) e Alentejo (região de agricultura extensiva, na qual não é raro encontrar explorações agrícolas com 1 000 hectares: latifúndios). Em relação às medidas seleccionadas, estas regiões representavam, no seu conjunto, cerca de 55 % do total das despesas, em termos de autorizações, durante o período em análise (1988-1993).

6.2. A auditoria baseou-se numa metodologia sistemática e incluiu, em especial, uma avaliação da fiabilidade global do sistema de controlo interno aplicado para administração e controlo dos fundos comunitários. Esta metodologia implicou uma análise e verificação de procedimentos nacionais em relação a um grande número de operações (321), incluindo tanto pagamentos individuais como projectos globais, seleccionados aleatoriamente, e a verificação física de um reduzido número de projectos (21) que beneficiaram de ajudas, efectuada no local, para verificar a correcta execução dos projectos subvencionados e garantir que os beneficiários respeitaram as condições impostas para atribuição da ajuda comunitária. O objectivo da auditoria incidiu mais sobre a verificação de uma selecção representativa de operações que sobre operações específicas que tinham já sido identificadas como duvidosas em termos de elegibilidade para efeitos de ajuda comunitária.

6.3. A auditoria foi efectuada nos serviços centrais do organismo pagador português designado pela administração do FEOGA, secção «Orientação» - o Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) - e em determinados serviços regionais seleccionados. Foram igualmente efectuados controlos aos serviços administrativos, a nível central e regional, responsáveis por medidas específicas seleccionadas para auditoria. Os principais organismos incluídos foram o Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural (IEADR), o Instituto dos Mercados Agrícolas e Indústria Agro-Alimentar (IMAIAA), as Direcções Regionais de Agricultura (DRA) e o Instituto Florestal.

6.4. Mais especificamente, a auditoria implicou uma análise de:

i) procedimentos de aprovação de projectos para obtenção de ajudas nacionais e comunitárias;

ii) procedimentos administrativos e de controlo aplicados a nível central e local para garantir que os projectos aprovados foram totalmente executados como previsto antes do pagamento da ajuda;

iii) procedimentos de aprovação final e pagamento da ajuda comunitária;

iv) quando necessário, avaliação das medidas em vigor para verificar o respeito contínuo pelas condições inerentes à atribuição da ajuda comunitária;

v) reconciliação dos montantes declarados como pagos pelas autoridades centrais e regionais portuguesas com os inscritos nos registos da Comissão;

vi) em relação aos PO seleccionados, avaliação do seu controlo por parte do Estado-membro e da Comissão.

CAPÍTULO 7 MEDIDAS DE AJUDA Á TRANSFORMAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DOS PRODUTOS AGRÍCOLAS

7.1. Resumo dos procedimentos administrativos e de controlo

7.1.1. Antes da reforma dos Fundos Estruturais, em 1988, estas medidas regiam-se pelas disposições do Regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho (16). Segundo este regulamento, os Estados-membros deviam elaborar programas específicos relativos ao desenvolvimento dos mercados agrícolas e, em especial, para introdução de medidas comuns destinadas a permitir o desenvolvimento ou a racionalização de empresas que se dediquem ao tratamento, à transformação ou à comercialização dos produtos agrícolas. As actividades de retalho foram excluídas dos projectos apresentados à Comissão para aprovação.

7.1.2. Em 1984-85, as autoridades portuguesas, a fim de prepararem esses programas, encomendaram um estudo aprofundado da situação das instalações de transformação de produtos agrícolas portuguesas. O estudo abrangia aspectos como as capacidades das instalações de transformação existentes, bem como as suas condições técnicas e sanitárias. Os resultados deste estudo, que abrangia os principais mercados agrícolas, constituíram a base para elaboração tanto dos programas específicos previstos pelo Regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho, como dos planos sectoriais previstos mais tarde pela reforma dos Fundos Estruturais.

7.1.3. As autoridades portuguesas apresentaram à Comissão dez programas específicos para aprovação. Posteriormente foi apresentado um total de 235 projectos individuais para obtenção de ajuda comunitária no âmbito do Regulamento (CEE) nº 355/77, em relação aos quais foi aprovado um financiamento comunitário total de 94 Mio ECU. A taxa máxima de ajuda foi fixada em 50 % das despesas elegíveis, desde que o Estado-membro concedesse uma ajuda nacional mínima de 5 % das despesas elegíveis aprovadas e que o saldo fosse financiado, quer através de empréstimos bancários ou de capitais próprios, pelos promotores dos projectos. A contribuição mínima exigida aos promotores de projectos subsidiados foi fixada em 25 % dos custos elegíveis. A responsabilidade pela avaliação da elegibilidade dos projectos foi atribuída ao IFADAP, mediante a aprovação final da Comissão.

7.1.4. Desde a reforma dos Fundos Estruturais que a ajuda comunitária relativa à transformação e comercialização dos produtos agrícolas se rege pelas disposições do Regulamento (CEE) nº 866/90 do Conselho (17). Com a adopção deste regulamento, a responsabilidade pela aprovação de projectos específicos, que deveriam ser incluídos em programas operacionais elaborados no âmbito de planos sectoriais, foi atribuída às autoridades nacionais designadas. No entanto, a Comissão continuou a ser responsável pela aprovação final tanto dos planos sectoriais como dos programas operacionais individuais adoptados no âmbito destes, embora o nível de informação de que a Comissão dispunha para este efeito fosse de natureza mais geral que até essa data.

7.1.5. As autoridades portuguesas apresentaram à Comissão e esta aprovou um total de 12 planos sectoriais (18) que abrangem as principais actividades da agricultura portuguesa. Durante o período em análise, foram aprovados 15 programas operacionais que incluem 301 projectos individuais para os quais foi aprovado um financiamento comunitário total de 137 Mio ECU.

7.1.6. O IFADAP é o principal responsável pelo recebimento dos pedidos de ajuda relativos às medidas já referidas, bem como pela avaliação e aprovação de projectos, pelo controlo da sua execução e pelo pagamento de ajudas tanto comunitárias como nacionais. O número de efectivos do IFADAP é de aproximadamente 500 funcionários, que se distribuem pela sede, em Lisboa, e por sete Direcções Regionais e duas Delegações Regionais, na Madeira e nos Açores, através de uma rede de 20 serviços regionais. O IMAIAA é responsável por uma avaliação técnica dos projectos e dispõe de cerca de 200 efectivos, 50 dos quais são especializados na avaliação da elegibilidade e das vantagens económicas dos projectos apresentados para obtenção de ajudas comunitárias e nacionais.

7.2. Auditoria do Tribunal e seus resultados

Geral

7.2.1. Nas três regiões visitadas foram analisados 65 projectos relativos à ajuda comunitária para transformação e comercialização de produtos agrícolas. Doze desses projectos, que representam uma ajuda comunitária num total de 1 milhão e 506 mil contos (8,43 Mio ECU), tinham sido aprovados ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho, e 53 projectos, que representavam uma ajuda comunitária num total de 6 milhões e 482 mil contos (36,27 Mio ECU), foram aprovados ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 866/90 do Conselho.

7.2.2. Nas três regiões visitadas verificou-se que, de uma forma geral, os procedimentos de controlo geral e administrativo estavam em conformidade com as normas administrativas definidas pelo IFADAP. No entanto, verificou-se que faltavam alguns elementos indispensáveis ao correcto funcionamento do sistema ou que nem sempre tinham sido suficientemente verificados. As deficiências do sistema deviam-se, em larga medida, às limitações de recursos humanos disponíveis nos serviços regionais do IFADAP responsáveis pela gestão do sistema, havendo apenas um funcionário a trabalhar a tempo inteiro em cada região visitada. Como consequência, as possibilidades de efectuar análises aprofundadas dos pedidos de ajuda e dos pedidos de pagamento apresentados eram reduzidas. Além disso, as possibilidades de efectuar verificações locais pormenorizadas dos pedidos de ajuda eram também limitadas.

7.2.3. Devem ser efectuadas as seguintes observações principais:

i) não se exigia que os requerentes de ajudas incluíssem contas verificadas em relação aos anos anteriores, excepto nos casos em que se aplicasse o artigo nº 262 do Código das Sociedades Comerciais, mas mesmo esta condição nem sempre era respeitada, o que implicou que não se pudesse avaliar com independência a fiabilidade dos valores indicados em apoio da viabilidade das empresas beneficiárias que solicitam a ajuda;

ii) além disso, em cinco dos projectos analisados (19) os resultados anteriores ou projectados indicados no pedido de ajuda podiam considerar-se como colocando em risco a viabilidade do projecto; apesar disso, os projectos foram aceites sem quaisquer condições específicas que tomassem em conta esses resultados; a este respeito, verifica-se que são frequentemente apresentadas e aceites projecções irrealistas (relativas a resultados passados) e não fundamentadas de resultados futuros, sem que seja efectuada uma avaliação adequada das suas possibilidades de realização;

iii) no caso dos projectos analisados, embora todas as facturas e documentos justificativos do pagamento dos montantes solicitados sejam submetidas ao IFADAP para verificação, muito poucas dessas facturas e pagamentos (na maioria dos casos apenas dois ou três) são reconciliados com as contas da empresa durante as visitas locais, correndo-se o risco de não serem detectados os montantes inicialmente pagos, que foram posteriormente reembolsados, e não declarados como tal pelos beneficiários;

iv) verificou-se uma falta de selectividade geral na aprovação dos projectos, que foi concedida unicamente com base no respeito pelos critérios formais de elegibilidade e não em critérios comerciais mais rigorosos que assegurem a viabilidade do projecto a longo prazo;

v) em especial, não era grande o cuidado em verificar se o aumento de produção em relação a um projecto encontraria escoamento no mercado, como previsto, ou se a empresa em questão possuía um plano de comercialização formal além das expectativas vagamente expressas de encontrar mercados locais ou de exportação;

vi) em determinados planos sectoriais, por exemplo matadouros, transformação de tomate, produção de azeite, as concessões de ajuda a uma nova capacidade de produção estavam sujeitas à exigência de não ser aumentada a capacidade global de produção; contudo, os processos analisados não continham indicações de que se tenha verificado o respeito por essa importante exigência ou de que essa condição tenha sido respeitada em todos os casos;

vii) em determinados sectores, nomeadamente no das frutas e produtos hortícolas, os produtores tinham-se deparado com dificuldades para encontrar mercados de escoamento para os seus produtos; se bem que estes problemas tenham sido indubitavelmente agravados pela abertura do mercado português ao comércio intracomunitário, houve igualmente dificuldades devidas à não adaptação dos mercados tradicionais de escoamento às actuais exigências do mercado; em consequência, os produtores portugueses parecem ter perdido uma parte significativa do mercado devido à sua incapacidade em fornecer as cadeias de supermercados recentemente instaladas; consequentemente, parece verificar-se uma necessidade urgente de encorajar a criação de novas estruturas de comercialização para os produtos agrícolas através da adopção de um plano sectorial adequado para esse efeito;

viii) embora os investimentos cujos trabalhos tenham começado mais de seis meses antes da data em que a Comissão recebe o pedido de ajuda estejam especificamente excluídos para efeitos de obtenção da ajuda comunitária, não está prevista a realização de controlos locais antes da aprovação dos projectos para verificar se esta condição é respeitada; em consequência, perde-se uma oportunidade única de formular uma opinião mais concreta sobre a viabilidade do projecto proposto e sobre as capacidades comerciais dos promotores.

7.2.4. Os exemplos apresentados nos pontos seguintes demonstram algumas das deficiências focadas nas observações gerais já apresentadas.

Avaliação dos pedidos de ajuda, das informações financeiras apresentadas e da rentabilidade anterior

7.2.5. Embora o IMAIAA tenha fornecido estatísticas que indicam que, até à data, os seus serviços recusaram por motivos técnicos 106 pedidos, o que representa 16 % dos pedidos apresentados pelo IFADAP, essas estatísticas não estavam disponíveis nos serviços regionais do IFADAP visitados. A explicação prestada foi que as recusas a nível regional são muito raras, uma vez que são envidados todos os esforços no sentido de encorajar uma reformulação dos pedidos problemáticos de forma a garantir a sua aceitação.

7.2.6. Um projecto com um investimento total de 373 mil contos (2,09 Mio ECU) e uma ajuda comunitária aprovada de 102 mil contos (0,57 Mio ECU) dizia respeito à construção de uma instalação de transformação de carne. No seu pedido, a empresa indicava prejuízos acumulados de 80 mil contos (0,44 Mio ECU) em relação aos anos de 1984-1986, não apresentava quaisquer resultados financeiros referentes a 1987-1989, referia um prejuízo orçamentado de 31 mil contos (0,17 Mio ECU) para 1990 e só previa a obtenção de lucros em 1992 (31 mil contos - 0,17 Mio ECU). Os valores referidos revelam uma situação financeira precária que punha em risco a viabilidade do projecto proposto logo desde o início. Além disso, o pedido de ajuda foi elaborado em 1987 e, embora só em 1991 o projecto tenha finalmente sido aprovado pela Comissão, não se procuraram obter valores actualizados. O grande atraso na aprovação deste projecto e o facto de não terem sido obtidos dados financeiros actualizados são contrários às disposições do Regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho, ao abrigo do qual este projecto foi inicialmente apresentado. As autoridades portuguesas informaram que o projecto ficou concluído em Maio de 1994 e que o pagamento final da ajuda comunitária foi efectuado em Outubro de 1994.

7.2.7. As contas apresentadas para um projecto aprovado respeitante à construção de um lagar (ajuda comunitária de 323 mil contos - 1,81 Mio ECU) indicam uma perda de exploração no primeiro ano de 40 mil contos (0,2 Mio ECU). De acordo com as explicações fornecidas pelo funcionário responsável, estas perdas previstas podem ter sido determinadas numa base contabilística financeira e não patrimonial. Estas práticas contabilísticas põem em causa a fiabilidade das outras informações financeiras fornecidas em apoio do projecto. Além disso, do processo não consta que tenham sido respeitadas as disposições relativas à capacidade global de produção de azeite, cujo aumento não é autorizado pelo plano sectorial.

7.2.8. Um projecto relativo à construção de instalações de armazenagem e escolha de fruta produzida a nível local, que representa um investimento total de 187 mil contos (1,05 Mio ECU) e uma ajuda comunitária de 90 mil contos (0,5 Mio ECU), depara-se com graves dificuldades financeiras que levantam dúvidas acerca da viabilidade global do projecto desde o seu início. Além disso, um controlo efectuado no local revelou que a empresa utiliza as instalações para outros objectivos que não o inicialmente previsto, incluindo a embalagem ocasional de frutos e produtos hortícolas importados. Consequentemente, a empresa não está a respeitar uma condição fundamental que rege a atribuição da ajuda comunitária.

Adequação dos planos de comercialização apresentados

7.2.9. Um projecto referia-se a uma nova empresa de produção e comercialização de vinho. O investimento total no projecto elevava-se a 262 mil contos (1,47 Mio ECU) e a ajuda comunitária aprovada totalizava 131 mil contos (0,74 Mio ECU). As informações disponíveis no processo indicavam uma análise superficial da viabilidade económica do projecto e, em particular, não incluíam qualquer avaliação correcta dos mercados de escoamento, que neste caso eram indicados de uma forma muito geral (mercado interno) ou das possibilidades de realização das vendas orçamentadas ou resultados financeiros. Embora as autoridades portuguesas tenham posteriormente indicado que o projecto foi executado com êxito, não deixa de ser verdade que a avaliação inicial do projecto não foi suficientemente exaustiva.

7.2.10. Outro projecto que envolvia um investimento total de 804 mil contos (4,5 Mio ECU), com uma ajuda comunitária aprovada de 215 mil contos (1,2 Mio ECU), destinava-se à construção de instalações de armazenagem e escolha de batatas. Apesar da envergadura ambiciosa do projecto, que implicava uma produção anual de cerca de 30 000 toneladas numa fase de arranque da produção da empresa, não foi pedido nem apresentado qualquer plano de comercialização. Embora à data em que foi efectuada a auditoria não tivesse ainda sido paga qualquer ajuda, o montante da ajuda comunitária aprovada em relação ao projecto representa uma obrigação legal de pagamento da ajuda. As autoridades portuguesas comunicaram entretanto que os atrasos no arranque do projecto se devem a dificuldades verificadas pelo promotor na obtenção da sua parte do financiamento do projecto, o que constitui um elemento fundamental que deveria ter sido esclarecido antes de ter sido aprovada a ajuda relativa ao projecto. Neste caso específico, as baixas taxas das ajudas comunitária e nacional concedidas (26,7 % e 8,2 % respectivamente) podem ter contribuído para as dificuldades financeiras referidas. Quando surgem dúvidas em relação à viabilidade de projectos que impliquem grandes investimentos de capital, é preferível recusar as ajudas comunitária e nacional em vez de aprovar montantes inadequados. O Tribunal recomenda que a viabilidade deste projecto seja reavaliada tendo em conta os atrasos de execução e as dificuldades financeiras verificadas pelo promotor.

7.2.11. Outro projecto dizia respeito ao financiamento de uma nova cooperativa cujos planos incluíam a transformação e venda de 3 000 toneladas de fruta no mercado local a curto prazo, sem que fossem apresentados quaisquer dados precisos sobre a forma de realização. O projecto implicava um investimento total de 593 mil contos (3,32 Mio ECU) e a ajuda comunitária totalizava 296 mil contos (1,66 Mio ECU).

7.2.12. Foi aprovado um investimento de 300 mil contos (1,68 Mio ECU), com uma ajuda comunitária de 148 mil contos (0,83 Mio ECU), para a escolha e comercialização de kiwis. Trata-se de um de uma série de projectos de investimento aprovados neste sector recente em fase de desenvolvimento. Todos estes projectos não davam quaisquer informações precisas acerca dos mercados de escoamento, insistindo antes no crescente aumento das capacidades de produção dos produtores europeus e fazendo referências vagas a perspectivas gerais de crescimento do mercado. No caso em apreço, apesar da necessidade considerável de importações neste sector, não se concretizaram as exageradas expectativas de mercado, pelo que este e outros projectos relacionados com a produção de kiwis se deparam com graves dificuldades financeiras, que originam a falência das empresas em questão e o desperdício das ajudas comunitárias.

Adequação do plano de comercialização e controlo do limite de capacidade no caso de projectos de grandes dimensões

7.2.13. A análise de dois projectos relacionados de construção de um novo matadouro, que beneficiaram de ajudas num investimento total de cerca de 2 milhões de contos (11,19 Mio ECU), com uma ajuda comunitária no montante de 913 mil contos (5,11 Mio ECU), suscita algumas observações específicas:

i) o IFADAP apresentou o projecto à Comissão em duas fases, a primeira em 1989 ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho, e a segunda em 1992 ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 866/90 do Conselho; o projecto foi aprovado pelo Conselho de Administração do IFADAP, apesar de os serviços locais do IFADAP terem recomendado o adiamento da segunda fase, pelo facto de a região dispor já de uma capacidade adequada e de as intenções declaradas da maioria dos accionistas não serem favoráveis ao projecto (20); na realidade, o projecto foi executado numa base integrada, sendo a primeira fase adiada até ser concedida a aprovação relativa à segunda fase;

ii) embora o projecto tenha consideravelmente aumentado a capacidade disponível, não há quaisquer indícios nos processos apresentados nem foi feita qualquer referência nas discussões com os funcionários nacionais e comunitários de que tenha sido controlada e respeitada a condição, prevista no plano sectorial, de não se verificar qualquer aumento global da capacidade;

iii) o projecto apresentado pelos promotores não deu uma indicação clara quanto à origem dos fornecimentos de animais e ao desenvolvimento dos mercados de escoamento para a produção, dado apenas indicar um plano inicial para começar por criar serviços de abate para o mercado local, constituindo assim os recursos da empresa para o desenvolvimento de mercados adicionais; é surpreendente que uma empresa de tais dimensões, capaz de abater por hora 60 cabeças de gado bovino, além de 240 ovinos e 240 suínos, e representando um investimento tão substancial, tenha sido aprovada com base em planos de produção e de comercialização tão vagos; é de salientar que, quando foi aprovada a primeira fase deste projecto, ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho, a Comissão era responsável pela aprovação final; para mais comentários, ver ponto 7.2.16 (iv);

iv) uma visita de auditoria efectuada à empresa revelou que:

a) o matadouro está a funcionar a 50 % da sua capacidade, servindo principalmente para proporcionar instalações de abate aos talhos locais;

b) de acordo com a gestão, os seus problemas devem-se ao facto de os matadouros locais, que deveriam ser substituídos por estas novas instalações, continuarem a funcionar, registando um aumento global da capacidade, contrariamente às disposições do plano sectorial;

c) o projecto incluía a construção e equipamento de duas salas de corte e de desossagem ultramodernas, que até à data nunca tinham sido utilizadas; o que não é surpreendente, dado que o mercado proposto para a utilização da capacidade de produção corresponde aos requisitos de abate dos talhos locais;

d) os encontros posteriores com os funcionários do IMAIAA indicaram que a viabilidade deste projecto parece ter sido assegurada desde o início, dado que entre os promotores do projecto se encontram alguns dos actuais transformadores de carne que se comprometeram a utilizar as instalações do novo matadouro para as suas necessidades de abate (21); se for esse o caso, os auditores estão surpreendidos por esses promotores não terem posteriormente sido obrigados a respeitar os referidos compromissos.

7.2.14. No que diz respeito à criação de matadouros com instalações modernas, convém salientar que as autoridades portuguesas iniciaram um programa para criação de uma Rede Nacional de Abate, acordada ainda antes da adesão. O programa, que era executado pelo Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas (IROMA), foi igualmente iniciado antes da adesão. No total, beneficiaram de ajudas comunitárias 31 matadouros, como indicado no anexo III. No entanto, os documentos comprovativos disponíveis indicam que a capacidade global não foi devidamente verificada e controlada e que se permitiu que as instalações existentes continuassem a funcionar em simultâneo com as novas instalações. Consequentemente, verifica-se que alguns matadouros subvencionados se deparam actualmente com dificuldades económicas, quer devido a deficientes medidas de comercialização, quer a um excesso de capacidade nos respectivos sectores.

7.2.15. Os pontos anteriores revelam que a principal deficiência dos procedimentos administrativos residiu no facto de nem sempre ter sido devidamente avaliada a viabilidade económica dos projectos.

7.2.16. Podem ser apontadas as seguintes razões para esta situação pouco satisfatória:

i) os reduzidos efectivos dos serviços regionais do IFADAP responsáveis pela avaliação de projectos não podem, no tempo disponível, efectuar avaliações suficientemente aprofundadas e podem não dispor da experiência profissional necessária ou não terem tido formação adequada nesta importante área; uma participação acrescida dos serviços centrais do IFADAP, no sentido de prestarem um apoio especializado adicional, é essencial para superar estas deficiências;

ii) na fase inicial de desenvolvimento após a adesão, as necessidades de comercialização e transformação constatadas no mercado português eram tais que se considerou que todos os projectos elegíveis tinham escoamento garantido; no entanto, a disponibilidade de um mercado em relação a determinados produtos não pode, por si só, garantir o sucesso de um determinado projecto industrial;

iii) embora as responsabilidades específicas dos respectivos serviços do IFADAP e do IMAIAA, no que se refere à avaliação de projectos, estejam definidas pela legislação nacional, parece terem-se verificado imprecisões a nível da sua aplicação; os serviços do IFADAP depositaram grande confiança na aprovação do IMAIAA que, por sua vez, considerou que as suas competências em relação aos projectos apresentados se limitavam rigorosamente a uma avaliação técnica;

iv) existe igualmente uma situação muito confusa, em especial no que diz respeito aos projectos aprovados ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho, no que se refere às responsabilidades respectivas das autoridades nacionais e da Comissão; neste caso, as primeiras consideraram que a responsabilidade final pela aprovação ou recusa dos projectos competia à Comissão; por sua vez, esta última, que dispunha de recursos limitados para efectuar avaliações pormenorizadas dos projectos que lhe eram apresentados, depositou grande confiança na aprovação prévia de cada projecto concedida pelas autoridades nacionais.

7.2.17. Apesar das reconhecidas deficiências e de uma potencial confusão quanto às competências a nível dos procedimentos relativos aos projectos aprovados no âmbito do Regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho, após a adopção do Regulamento (CEE) nº 866/90 do Conselho é, contudo, claro que a responsabilidade principal compete às autoridades nacionais. Os resultados da presente auditoria revelam que é necessário melhorar substancialmente as disposições actuais de aprovação de projectos e controlo da sua execução.

7.2.18. Na sua resposta, as autoridades portuguesas reconheceram que, no âmbito do primeiro quadro comunitário de apoio, nem sempre foi prestada a necessária atenção a uma avaliação do potencial de comercialização de novos projectos. As autoridades comprometeram-se a introduzir critérios de avaliação mais rigorosos a nível da aplicação do segundo quadro comunitário de apoio.

CAPÍTULO 8 MEDIDAS RELATIVAS À MELHORIA DA EFICÁCIA DAS ESTRUTURAS AGRÍCOLAS

8.1. Resumo dos procedimentos administrativos e de controlo

8.1.1. O conjunto das medidas comunitárias destinadas a melhorar a eficácia das estruturas agrícolas estava inicialmente previsto no Regulamento (CEE) nº 797/85 do Conselho (22). Com a adopção do Regulamento (CEE) nº 2328/91 do Conselho (23), as medidas foram consolidadas e alargadas.

8.1.2. As principais medidas previstas pelo Regulamento (CEE) nº 2328/91 do Conselho podem resumir-se do seguinte modo:

- retirada das terras aráveis (artigo 2º),

- extensificação da produção (artigo 3º),

- reconversão da produção para produtos não excedentários (artigo 4º),

- regime de ajudas aos investimentos nas explorações agrícolas (artigo 5º),

incluindo:

- ajudas aos investimentos, sob a forma de um subsídio em capital, ou o seu equivalente em bonificação da taxa de juro (artigo 7º),

- ajudas para a primeira instalação aos jovens agricultores que não tenham atingido a idade de quarenta anos (artigo 10º),

- ajudas suplementares aos investimentos para os jovens agricultores (artigo 11º),

- medidas de acompanhamento em benefício das explorações agrícolas, incluindo:

- um regime de encorajamento à introdução de um sistema contabilístico,

- concessão de ajuda aos agrupamentos reconhecidos,

- uma ajuda de arranque destinada a contribuir para a cobertura dos custos de gestão das associações agrícolas (artigo 15º),

- medidas específicas, sob a forma de indemnizações compensatórias, a favor da agricultura de montanha e de certas zonas desfavorecidas (artigo 19º),

- medidas florestais nas explorações agrícolas (artigo 25º),

- adaptação da formação profissional às necessidades de uma agricultura moderna (artigo 28º).

À excepção das medidas para a retirada de terras agrícolas (financiadas pelo FEOGA-Garantia), as medidas acima referidas são financiadas pelos recursos orçamentais do FEOGA, secção «Orientação».

8.1.3. As despesas relativas às medidas acima mencionadas em Portugal no período em causa elevaram-se a 468 Mio ECU. A auditoria do Tribunal analisou as despesas relativas às ajudas aos investimentos (artigo 7º), as ajudas para a primeira instalação aos jovens agricultores (artigo 10º), as ajudas suplementares aos investimentos para os jovens agricultores (artigo 11º) e as indemnizações compensatórias (artigo 19º). Estas medidas analisadas, que representaram cerca de 90 % do total das despesas no âmbito dos Regulamentos (CEE) nºs 797/85 e 2328/91 durante o período em causa, são geridas pelo IFADAP, que é igualmente o organismo pagador designado para o efeito.

8.1.4. Para poder candidatar-se à ajuda aos investimentos, o agricultor deve:

a) exercer a actividade agrícola a título principal, obtendo pelo menos 50 % do seu rendimento global de actividades agrícolas;

b) possuir uma capacidade profissional suficiente;

c) apresentar um plano de melhoria material da exploração;

d) comprometer-se a ter uma contabilidade simplificada.

8.1.5. As Direcções Regionais do Ministério da Agricultura (DRA) são responsáveis pela atestação da elegibilidade dos candidatos relativamente às condições indicadas nas alíneas a) e b).

8.2. Auditoria do Tribunal e seus resultados

Ajudas ao investimento e subsídios especiais para jovens agricultores

8.2.1. Nas regiões visitadas, foram analisados cerca de 90 casos relativos aos projectos de investimento. Dependendo das circunstâncias pessoais de cada beneficiário, a ajuda de base aos investimentos prevista no artigo 7º do regulamento era acrescida da ajuda para a primeira instalação aos jovens agricultores (artigo 10º) e/ou das ajudas suplementares aos jovens agricultores (artigo 11º).

8.2.2. Relativamente à atestação pelas DRA da elegibilidade dos beneficiários, verificou-se que:

i) as DRA não possuem qualquer informação que lhes permita atestar que as actividades agrícolas são a fonte de rendimento principal dos candidatos;

ii) a disposição que exige que os candidatos tenham uma formação ou experiência suficientes é interpretada de forma lata, novamente sem a informação adequada, com o resultado de, em determinados casos analisados, a elegibilidade dos beneficiários ser duvidosa, em especial nos casos relativos a estreantes no sector agrícola.

8.2.3. Um exemplo da má aplicação deste último critério de elegibilidade é o caso sucedido com um viticultor. O candidato, um professor que residia no Porto, assumiu a direcção da exploração familiar situada a cerca de 60 quilómetros do Porto, após o falecimento de um tio. O funcionário do IFADAP ficou surpreendido com a súbita mudança de profissão, tendo manifestado reservas de que o candidato possuísse experiência suficiente a nível do sector agrícola para preencher as condições do sistema. No entanto, a Direcção Regional de Agricultura certificou que o candidato possuía uma experiência de mais de quatro anos no domínio agrícola, sem ter bases documentais para o fazer, ficando assim dispensado de frequentar um curso básico de formação agrícola. Embora o candidato tenha realmente participado num curto curso de formação de viticultura, e uma visita ao local tenha revelado que o projecto foi bem executado, a falta de rigor com que, neste e noutros casos, foram aplicadas as condições estipuladas para efeitos de ajuda comunitária constitui motivo de preocupação. Além disso, observou-se que, em certo número de casos analisados pelo Tribunal, os processos tinham sido encerrados sem que fosse recebido qualquer comprovativo de que tinha sido respeitada a condição de os candidatos completarem com êxito a formação exigida.

8.2.4. As disposições administrativas e de controlo aplicadas pelo IFADAP suscitam as seguintes observações de ordem geral:

i) a legislação nacional relativa à aplicação das medidas comunitárias prevê igualmente medidas suplementares financiadas exclusivamente pelo orçamento nacional, que estão sujeitas a critérios de elegibilidade diferentes; esta mistura de critérios de elegibilidade complica a tarefa de controlo (ver ponto 8.2.7), que é ainda dificultada pelos atrasos da Comissão na aprovação das frequentes alterações da legislação nacional aplicável;

ii) devido à sua própria natureza, é essencial que exista um número elevado de controlos físicos, de modo a garantir que são satisfeitas as condições de elegibilidade relativas a estas ajudas comunitárias; a delegação das principais tarefas administrativas e de controlo nos serviços regionais do IFADAP, que dispõem de recursos humanos limitados relativamente ao número significativo de pedidos de ajuda recebidos, dá origem a que os controlos dos pedidos de ajuda se limitem, na sua maioria, a controlos documentais; apesar disso, o nível de controlos físicos realizados (o IFADAP indicou uma taxa de 38 %) revelou irregularidades em cerca de 5 % dos casos analisados, conduzindo a um elevado número de anulações de contratos (807) e demonstrando a necessidade de aumentar estes controlos;

iii) em dois casos analisados, relativos à primeira instalação de jovens agricultores, verificou-se que era transferida gratuitamente ao candidato, por um membro da sua família e com um mínimo de formalidades, uma parcela de terreno muito pequena (1 ha); além de não ser aconselhável incentivar práticas conducentes à fragmentação das explorações agrícolas em pequenas explorações que não são economicamente viáveis, prática que outras medidas comunitárias tentam contrariar, nestes dois casos as condições contratuais relativas ao recebimento da ajuda comunitária não foram plenamente respeitadas, o que indica que estas práticas pretendem essencialmente a obtenção do máximo de ajudas comunitárias; a prática de transferências gratuitas já não é aceite pelas autoridades portuguesas desde 1991;

iv) como no caso de outras medidas, a atenção prestada aos aspectos relacionados com a comercialização dos investimentos subsidiados é insuficiente; consequentemente, se bem que as capacidades de produção dos investimentos subsidiados sejam muitas vezes correctamente alcançadas, a inexistência de planos de comercialização bem elaborados que garantam saídas de mercado para as mercadorias que são, frequentemente, produtos perecíveis leva a que determinados projectos subsidiados não atinjam o máximo das suas capacidades; em determinadas circunstâncias, esta falta de atenção para com um elemento tão essencial, bem como a dependência desaconselhável dos mercados locais, pode colocar em risco a viabilidade global dos projectos (ver ponto 8.2.5);

v) em três casos, os beneficiários, contrariamente aos regulamentos comunitários, tinham recebido ajudas para um número de projectos superior ao máximo estipulado de dois projectos durante um período de seis anos; as autoridades portuguesas indicaram que os projectos suplementares eram financiados por recursos nacionais, em conformidade com a legislação nacional, o que demonstra novamente a incompatibilidade entre os critérios de elegibilidade nacionais e comunitários (ver i);

vi) apesar de existirem discrepâncias significativas em cinco processos analisados, entre as superfícies declaradas para ajuda e as superfícies declaradas para outras medidas nacionais (por exemplo, abatimentos fiscais para gasóleo) e medidas comunitárias (por exemplo, indemnizações compensatórias), essas discrepâncias não tinham sido investigadas;

vii) em sete casos específicos, não existiu um acompanhamento para verificar se todas as condições relacionadas com a concessão da ajuda tinham sido respeitadas, nomeadamente, se os cursos de formação tinham sido concluídos, como exigido, ou se outros documentos essenciais (por exemplo, diploma) tinham sido apresentados no prazo devido; de igual modo, em praticamente nenhum caso fora verificado o cumprimento da exigência de manter um sistema contabilístico; em relação à manutenção de um sistema contabilístico, as autoridades portuguesas baseiam-se no sistema geral de amostragens dos controlos em vigor e no procedimento segundo o qual um segundo projecto de um dado beneficiário apenas será aceite se forem dadas provas de que dispõe de um sistema contabilístico.

Foram comunicadas às autoridades portuguesas e à Comissão informações pormenorizadas sobre os casos específicos anteriormente mencionados, com a recomendação de que tomem as medidas necessárias.

8.2.5. O caso seguinte ilustra a atenção insuficiente concedida aos aspectos respeitantes à comercialização dos projectos subsidiados. O projecto, que previa ajuda comunitária num montante de 59 mil contos (0,33 Mio ECU), destinava-se à construção de estufas, essencialmente para a produção de tomate e alface. Embora uma visita efectuada ao local tenha mostrado que o projecto fora correctamente realizado e que a capacidade de produção fora bem determinada, verificou-se que os problemas relacionados com a comercialização da produção tinham sido mais uma vez subestimados. Com efeito, o amadurecimento quase simultâneo destes produtos perecíveis, em grandes quantidades, colocava problemas consideráveis de escoamento no mercado local, o único mercado explorado neste caso. É urgente assegurar a aplicação de melhores medidas de comercialização nestes casos, para diminuir perdas de produção e de modo a garantir a viabilidade comercial a longo prazo dos investimentos.

8.2.6. Em quatro casos analisados durante a auditoria, incluindo o caso mencionado no ponto 8.2.7 e uma visita de auditoria local, considerou-se que a ajuda comunitária paga deverá ser recuperada, quer porque os beneficiários não tinham preenchido as condições exigidas ou não tinham executado os projectos em conformidade com os planos aprovados. Estes casos foram comunicados pormenorizadamente às autoridades portuguesas e à Comissão.

8.2.7. Em um caso, o do projecto nº 88.63.6261.5, para o qual foi aprovada a ajuda comunitária em 16 de Agosto de 1988, a delegação local do IFADAP, tendo observado durante uma visita local que as condições respeitantes à ajuda comunitária não tinham sido respeitadas, recomendou que a ajuda paga fosse recuperada. Contudo, apesar de, neste caso, a ajuda comunitária ter sido cancelada pelo IFADAP em 8 de Outubro de 1992, a ajuda concedida não foi reembolsada pelo beneficiário final; em vez disso, foi convertida na mesma data numa ajuda nacional. Acções como esta não produzem qualquer efeito para desencorajar o desrespeito pelas condições exigidas para a concessão da ajuda e dificultam os objectivos das medidas, designadamente a melhoria da eficácia das estruturas agrícolas e, neste caso específico, a primeira instalação dos jovens agricultores.

Indemnizações compensatórias

8.2.8. O artigo 17º do Regulamento (CEE) nº 2328/91 do Conselho prevê que, «nas regiões que figuram na lista comunitária das zonas agrícolas desfavorecidas estabelecida em conformidade com a Directiva 75/268/CEE (24), os Estados-Membros podem conceder, a favor das actividades agrícolas, uma indemnização compensatória anual, fixada em função das desvantagens naturais permanentes descritas no artigo 3º da referida directiva, nos limites e condições previstos nos artigos 18º e 19º do presente regulamento». As indemnizações compensatórias são calculadas em função do número de cabeças detido durante um determinado período ou em função da superfície explorada. O pagamento das indemnizações compensatórias está sujeito a um montante máximo por hectare e a um montante máximo por exploração.

8.2.9. Quase todo o território de Portugal está classificado como zona agrícola desfavorecida, mas com níveis diferentes de desvantagens naturais. O regime é administrado e controlado pelas DRA, sendo o pagamento dos montantes aprovados efectuado pelo IFADAP.

8.2.10. Durante o período em causa, as autorizações relativas às indemnizações compensatórias elevaram-se a 176 Mio ECU, ou seja 12 % do total das autorizações comunitárias para Portugal (ver anexo I). Por regiões, as despesas principais ocorreram em Trás-os-Montes (30 %) e em Entre Douro e Minho (21 %) no Norte, Beira (Litoral e Interior) no Centro (20 %), Alentejo no Sul (13 %) e Açores (12 %), com despesas marginais em outras regiões.

8.2.11. Registaram-se variações anuais significativas no número total de beneficiários, efectivo total (cabeças normais-CN) e unidades de superfície (ha) apresentados para ajuda, bem como nos montantes totais pagos, como se indica no anexo IV. As variações registadas entre 1988 e 1989 e entre 1992 e 1991 e 1993, respectivamente, foram particularmente significativas.

8.2.12. Dado que o Tribunal já tinha realizado, em 1990, uma extensa auditoria neste domínio, o presente estudo limitou-se ao controlo documental de uma pequena amostra de 62 operações relativas a pagamentos efectuados em 1993 nas regiões de Entre Douro e Minho (37 operações) e Alentejo (25 operações).

Desse controlo resultam as seguintes observações:

i) os processos de pagamento contêm uma documentação comprovativa mínima destinada a justificar, por um lado, as superfícies agrícolas em relação às quais as indemnização foram pagas ou, em alternativa, o número de cabeças que davam origem ao pagamento; além disso, existem grandes diferenças a nível da documentação disponível em cada uma das regiões;

ii) apesar de, no Alentejo, os candidatos deverem apresentar os necessários boletins de sanidade dos animais (excepto no que se refere a gado ovino e caprino) no momento em que confirmam o pedido, não existe qualquer registo que confirme a apresentação desses documentos nem a indicação de quais os controlos realizados;

iii) apesar de os auditores terem sido informados da realização de uma amostra de controlos físicos relativos às indemnizações compensatórias, conforme prevêem os regulamentos comunitários, não foram fornecidas estatísticas precisas; além disso, dos processos seleccionados não constam quaisquer indícios da realização desses controlos físicos;

iv) apesar de existirem determinadas possibilidades de confirmar que, de um modo geral, os dados indicados nos pedidos de ajuda são correctos (nomeadamente os resultados de inspecções físicas e testes efectuados pelos serviços veterinários no âmbito dos programas de erradicação de doenças), essas possibilidades não são utilizadas; por exemplo, a ligação entre a base de dados informática resultante destas inspecções veterinárias e os pedidos de indemnização compensatória tornaria possível um controlo automático da viabilidade dos pedidos e melhoraria significativamente a fiabilidade do sistema;

v) a aplicação, no futuro, do sistema integrado de gestão e controlo, previsto pelo Regulamento (CEE) nº 3887/92 do Conselho (25), proporcionará a oportunidade de melhorar o controlo das indemnizações compensatórias; contudo, a inexistência de um cadastro agrícola, especialmente no Norte de Portugal e nas Ilhas, poderá atrasar consideravelmente a instalação de um sistema integrado de controlo fiável;

vi) a tentativa de reconciliar os montantes declarados à Comissão com os montantes constantes dos ficheiros informáticos fornecidos a nível regional foi especialmente difícil. Observaram-se em especial diferenças significativas, no ano de 1993, entre os totais declarados pelo IFADAP à Comissão e os dados disponíveis tanto nas delegações regionais do IFADAP como nas delegações das DRA visitadas. Explicações posteriores fornecidas pelo IFADAP indicaram que algumas das diferenças dizem respeito a correcções efectuadas pela delegação principal do IFADAP, que não foram comunicadas às delegações locais. Outras diferenças devem-se aparentemente a pagamentos efectuados em 1993, mas relativos a anos anteriores, que não foram identificados em separado no pedido de reembolso apresentado à Comissão.

8.2.13. Ainda que a auditoria do Tribunal tivesse sido necessariamente limitada neste domínio, os seus resultados indicam a necessidade de melhorar significativamente a administração e o controlo do regime. Neste contexto, nada indica que as deficiências salientadas pelo Tribunal no capítulo 9 do seu relatório anual relativo ao exercício de 1990 tenham sido ultrapassadas (ver anexo V).

CAPÍTULO 9 PROGRAMAS OPERACIONAIS APROVADOS AO ABRIGO DO OBJECTIVO Nº 1 DA REFORMA DOS FUNDOS ESTRUTURAIS

9.1. Resumo dos procedimentos administrativos e de controlo

9.1.1. Para executar a reforma dos Fundos Estruturais, todo o território português foi declarado como zona elegível para o objectivo nº 1 - promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas.

9.1.2. Durante o período em estudo, foi aprovado um total de 23 PO no âmbito do objectivo acima mencionado, num montante total em termos de autorizações de cerca de 229 Mio ECU (ver anexo VI).

9.1.3. A auditoria do Tribunal incluiu uma análise de quatro dos PO mais importantes em termos de montantes concedidos, que foram:

- o PO relativo ao Emparcelamento e Cessação de Actividade Agrícola,

- o PO relativo à Seca,

- o PO relativo aos Temporais,

- o PO relativo às Medidas Florestais.

No seu conjunto, estes quatro PO representaram 167 Mio ECU, ou seja, 73 % do total das autorizações concedidas para as operações do Objectivo nº 1. A ajuda comunitária para estes PO variou entre 50 % e 75 % das despesas elegíveis, sendo o restante financiado pelo orçamento nacional.

9.1.4. As medidas seleccionadas são administradas e controladas pelas diversas organizações nacionais, designadamente pelos serviços do IEADR relativamente às medidas estruturais, pelo IFADAP para as medidas financeiras relacionadas com a bonificação de taxas de juro e pelo Instituto Florestal para as medidas constantes do PO relativo às Medidas Florestais. Contudo, o IFADAP funciona como organismo pagador para todas as despesas dos PO.

9.2. Auditoria do Tribunal e seus resultados

9.2.1. A auditoria do Tribunal consistiu numa apreciação dos procedimentos administrativos e de controlo em vigor relativamente às medidas seleccionadas para auditoria. Foi analisado um total de 103 processos de pagamento, incluindo 40 do PO relativo aos Temporais, 44 do PO relativo à Seca, 18 do PO relativo às Medidas Florestais, dos quais 10 pagamentos foram efectuados no âmbito do Regulamento (CEE) nº 797/85 do Conselho, e uma acção colectiva de emparcelamento. Além disso, oito dos projectos analisados foram objecto de uma auditoria local.

PO relativo ao Emparcelamento e Cessação de Actividade Agrícola

9.2.2. Verificou-se que os recursos financeiros atribuídos a este PO foram significativamente reduzidos de um montante inicial de 24,5 Mio ECU para 14,7 Mio ECU e que o elemento principal do PO inicial, a acção destinada ao emparcelamento, foi limitado a quase metade, passando de 18,4 Mio ECU para 10,9 Mio ECU. Ao mesmo tempo, contudo, a contribuição financeira comunitária para o programa aumentou de 65 % para 75 %. Verificou-se uma redução ainda mais acentuada na execução do programa, indicando o relatório de execução de 1993 que, das 70 acções inicialmente previstas, apenas 20 tinham sido realizadas. Esta redução substancial de actividade é surpreendente tendo em conta a necessidade geralmente reconhecida de emparcelamento em Portugal, especialmente nas regiões do Norte.

9.2.3. Analisou-se a acção colectiva destinada ao emparcelamento em Valença, na região de Entre Douro e Minho. O projecto, que incluía o emparcelamento de 296 hectares, tinha sido em grande parte concluído no momento da auditoria. De uma forma geral, notou-se que o projecto fora executado satisfatoriamente, tendo sem dúvida sido facilitado pelas características homogéneas do terreno, situado numa planície nas margens de um rio principal. No entanto, observou-se que um número significativo de novas parcelas de terreno dispunha de uma área total inferior a um hectare, diminuindo assim a eficácia global da acção do ponto de vista do incentivo de uma exploração mecânica das terras emparceladas.

9.2.4. O custo total da acção colectiva de Valença elevou-se a 356 mil contos (2 Mio ECU), o que representa um custo médio por hectare de 1 200 contos (0,007 Mio ECU), sem tomar em consideração os custos dos estudos preliminares nem da elaboração global do projecto. Tendo em conta o carácter simples do projecto, os custos anteriormente referidos parecem particularmente elevados, em comparação com os custos previstos para três outros projectos actualmente em curso, como se pode verificar no anexo VII.

PO relativo à Seca

9.2.5. Este PO foi concebido para tratar dos problemas relacionados com o extenso período de seca que afectou Portugal durante 1991 e que, para muitos agricultores, resultou na perda da sua colheita, com a consequência de não poderem pagar as dívidas contraídas. Por esse motivo, uma percentagem considerável dos fundos reservados para o PO (88 % de um montante total de 39 Mio ECU) destinou-se ao pagamento de bonificações de juros. Outros elementos significativos do PO consistiam em:

- medidas para incentivar o cultivo do sorgo forrageiro, e

- medidas de apoio a obras de hidráulica agrícola.

9.2.6. Relativamente às medidas tomadas para incentivar o cultivo do sorgo forrageiro, verificou-se que:

- o número de inspecções efectuadas no local para verificar se os beneficiários tinham respeitado as condições exigidas para a aplicação das medidas foi muito limitado;

- enquanto determinados beneficiários apresentaram facturas de fornecedores de sementes, para justificar o direito de receber ajuda comunitária, outros beneficiários receberam o montante do subsídio com base numa declaração de que tinham usado as sementes da sua própria produção, não existindo, assim, qualquer prova fiável que justificasse o direito à ajuda, a não ser uma declaração de carácter geral emitida pelo funcionário da DRA local;

- além disso, no caso da utilização de sementes produzidas pelos próprios produtores, não foram respeitadas as disposições das directivas comunitárias relativas à certificação das sementes; por outro lado, dado que a ajuda comunitária foi paga aos produtores nestes casos, teria sido conveniente estipular que apenas seriam reembolsados os custos das sementes certificadas, de modo a melhorar as perspectivas de boas colheitas das culturas replantadas.

9.2.7. Finalmente, no que se refere às medidas de apoio às obras de hidráulica agrícola, o PO previa a execução de um projecto de irrigação colectiva, incluindo a construção de um canal entre a bacia de Odivelas e a bacia do vale do Sado. Porém, o projecto foi cancelado devido à falta de autorizações disponíveis, dado que o montante inicialmente destinado a este projecto fora usado para finalidades de bonificações da taxa de juro. Nestas circunstâncias, é lamentável que uma verdadeira medida estrutural, que teria servido para minorar os efeitos de futuras secas, tivesse sido cancelada de modo a satisfazer necessidades de curto prazo. Além disso, é difícil aceitar que o peso da dívida dos agricultores resultasse do período de seca, já que os recursos financeiros se destinavam a bonificações de juros durante um período de 6 anos.

PO relativo aos Temporais

9.2.8. Este PO prevê medidas que minoram os efeitos dos temporais, incluindo inundações, relativos a chuvas torrenciais e tempestades violentas que afectaram determinadas regiões de Portugal no Outono de 1989. A auditoria suscitou as seguintes observações:

i) à semelhança dos projectos financiados no âmbito do PO relativo à Seca, o número de controlos físicos dos projectos que receberam ajuda relativamente a esta medida foi insuficiente;

ii) embora o objectivo do PO fosse co-financiar as despesas incorridas com a reparação dos danos causados, alguns beneficiários aproveitaram a ajuda para efectuar melhorias nas suas instalações e aumentar as suas capacidades de produção; se bem que, em determinados casos, seja compreensível e mesmo desejável uma melhoria da qualidade das instalações, este PO não se destinava a essa melhoria; por outro lado, o aumento da capacidade de produção é uma matéria que tem consequências muito mais vastas e também não estava prevista neste PO; os dois projectos apresentados em seguida, que os auditores visitaram no local, ilustram este problema:

- reparações estruturais de uma suinicultura (total da ajuda aprovada de 7 700 contos (0,04 Mio ECU) - não só as instalações melhoraram consideravelmente, como também a capacidade aumentou, num sector sensível que apresentava já excesso de capacidade;

- reparação e extensão de uma represa para fins de irrigação [total da ajuda aprovada de 7 500 contos (0,04 Mio ECU)] - melhorou a estrutura e aumentou a capacidade;

iii) embora o PO apresentado à C