12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 1 
TRIBUNAL DE CONTAS 
Em conformidade com as disposições dos Tratados (n? 4 do 
artigo 789-F do Tratado CECA, n? 4 do artigo 2069-A do 
Tratado CEE e n? 4 do artigo 180?-A do Tratado CEE A) e do 
Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 (artigo 88?), 
alterado pelo Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n? 610/90 do 
Conselho, de 13 de Março de 1990, assim como com as disposições 
correspondentes relativas aos Fundos Europeus de 
Desenvolvimento, o Tribunal de Contas das Comunidades Europeias 
adoptou, na sua reunião de 8 de Novembro de 1990, o seu 
RELATÓRIO ANUAL 
relativo ao exercício de 1989 
O relatório acompanhado das respostas das instituições às 
observações do Tribunal, foi enviado às autoridades responsáveis 
pela quitação e às outras instituições até 30 de Novembro de 1990 
Aldo ANGIOI 
(Presidente) 
André J. MIDDELHOEK 
John CAREY 
Josep SUBIRATS 
Carlos M. MORENO 
Richie RYAN 
Fernand HEBETTE 
Ole Jergen WARBERG 
Konstantinos ANDROUTSOPOULOS 
Daniel STRASSER 
Bernhard FRIEDMANN 
Maurice THOSS 
2 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
ÍNDICE 
Relatório anual do Tribunal de Contas 
relativo ao exercício de 1989 
VOLUME I 
Página 
OBSERVAÇÕES SOBRE AS RECEITAS E DOTAÇÕES OPERACIONAIS 
DA COMISSÃO E SOBRE OS FUNDOS EUROPEUS DE DESENVOLVIMENTO 
Introdução 5 
Primeira parte 
Orçamento operacional da Comissão e contas consolidadas 7 
Capítulo 1 — Auditoria financeira das receitas, das despesas operacionais e da 
contabilidade geral da Comissão 7 
Capítulo 2 — Recursos próprios 35 
Capítulo 3 — Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção 
Garantia (FEOGA-«Garantia»): gestão e controlo orçamental 48 
Capítulo 4 — Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção 
Garantia (FEOGA-« Garantia »): organização e gestão dos mercados 59 
Capítulo 5 — Política comum da pesca e do mar 98 
Capítulo 6 — Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção 
Orientação (FEOGA-« Orientação ») 101 
Capítulo 7 — Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) 119 
Capítulo 8 — Fundo Social Europeu (FSE) 138 
Capítulo 9 — Despesas de investigação e de investimento 159 
Capítulo 10 — Cooperação com os países em vias de desenvolvimento 175 
Capítulo 11 — Ajudas aos países da Europa Central e da Europa de Leste 189 
Capítulo 12 — Concessão e contracção de empréstimos e bonificações de juros 192 
Segunda parte 
Fundos Europeus de Desenvolvimento 197 
Introdução 197 
Capítulo 13 — Auditoria financeira 199 
Capítulo 14 — Análise dos projectos na África Ocidental Equatorial 209 
LI l^.^o jornal Oficial das Comunidades Europeias 3 
Página 
RESPOSTAS TõACOlvilSSAO ÀS OBSE^VA^Ç^ESSOB^E AS ^ECEITA^S 
EL^OTAÇ^ESOPERACIO^AISESOB^EOSFLl^^OSEtlROPELlS 
lõEIòESE^VOLVIl^E^TO 
Introdução ^17 
P^ú^e^^^te 
Orçamento operacional da Comissãoecontas consolidadas ^!^ 
Capítulo 1—Auditoriafinanceiradasreceitas, dasdespesasoperacionaiseda 
contabilidade geral da Comissão ^ 
Capítulo ^ — decursos próprios ^^ 
Capítulo 3 — Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção 
Garantia ^FEOGA^Garantia^^gestãoecontrolo orçamental ^4! 
Capítulo 4 — Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção 
Garantia ^FEOGA^oGarantia^^organizaçãoegestãodos mercados ^ 
Capítulo éõ — Política comum da pescaedo mar ^ 
Capítulo ^ — Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção 
Orientação ^FEOGA^Orientação^ ^! 
Capítulo 7 — Fundo Europeu de Iõesenvolvimento regional ^FEIÕE^ ^ 
Capítulo D^ Fundo Social Europeu ^FSE^ ^7^ 
Capítulo ^ — L^espesas de investigaçãoede investimento ^7 
CapítulolO— Cooperação com os países em vias de desenvolvimento ^éõ 
Capítulo!!—Ajudas aos países da Europa Centraleda Europa de Leste ^^ 
Capítulo!^— Concessãoecontracçãodeempréstimosebonificaçõesde^uros ^^ 
^e^eed^e^te 
Fundos Europeus de desenvolvimento ^^ 
Capítulo!^ — Auditoria financeira ó^éõ 
Capítulo!^— Análise dos projectos na África Ocidental Equatorial ^314 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 
Relatório anual do Tribunal de Contas 
relativo ao exercício de 1989 5 
INTRODUÇÃO 
0.1. O presente décimo terceiro relatório anual (relativo 
ao exercício de 1989) do Tribunal de Contas das 
Comunidades Europeias compreende dois volumes. 
0.2. O primeiro volume comporta uma primeira parte, 
que reúne as observações relativas ao orçamento 
operacional da Comissão e às contas consolidadas das 
Comunidades Europeias, e uma segunda parte, que trata 
dos Fundos Europeus de Desenvolvimento. As respostas 
da Comissão encerram este primeiro volume. 
0.3. O segundo volume contém o conjunto das observa­
ções relativas ao orçamento de funcionamento das 
instituições. Um primeiro capítulo, que trata das 
observações relativas às pensões dos funcionários das 
instituições das Comunidades, é seguido das respostas 
das instituições. Cada um dos outros capítulos é 
consagrado a uma instituição, sendo seguido das 
respostas da instituição em questão. Este volume contém 
igualmente a lista dos relatórios e pareceres adoptados 
pelo Tribunal de Contas durante os últimos cinco anos, 
bem como o anexo financeiro e estatístico. 
CONTROLO DAS DESPESAS AGRÍCOLAS 
0.4. Em 1989, os limites globais das novas normas de 
controlo das despesas agrícolas puderam ser respeitados e 
a parte relativa ao FEOGA-« Garantia» no total das 
despesas anuais orçamentais diminuiu em 1,8 %. Contu­
do, as dotações iniciais de intervenção para mercados 
específicos foram excedidas. Esse excesso foi coberto por 
transferências de dotações a partir de sectores que 
beneficiaram de uma conjuntura favorável. A Comissão 
adoptara determinadas medidas de normalização no 
sector do leite, que no entanto não conseguiram produzir 
efeitos orçamentais significativos em 1989. 
0.5. No futuro, o excesso das dotações iniciais e a 
ausência de dotações disponíveis para transferência serão 
de natureza a impedir o respeito pelos limites globais 
previstos pela disciplina orçamental na eventualidade de 
uma evolução menos favorável dos preços agrícolas no mercado mundial e das taxas de câmbio. 
0.6. O sistema de taxas de co-responsabilidade instaura­
do no sector dos cereais comporta deficiências na sua 
aplicação que não permitiram atingir os objectivos 
visando controlar plenamente a produção excedentária e 
conseguir um melhor equilíbrio do mercado, apesar das 
receitas que origina. Do mesmo modo, o abandono das 
terras aráveis não atingiu a sua finalidade: a superfície 
total consagrada à produção de cereais aumentou 
ligeiramente e as terras menos produtivas foram abando­
nadas. O custo total da medida para compensar a não 
produção de uma tonelada de cereais elevou-se a mais do 
dobro da taxa média de restituição à exportação. Do 
mesmo modo, a Comunidade continua a produzir mais 
manteiga do que a que pode consumir ao preço do 
mercado. Entre as medidas adoptadas para financiar o 
escoamento dessa produção no mercado interno, a mais 
importante consiste em subsidiar a utilização de manteiga 
e de manteiga concentrada destinadas ao fabrico de 
produtos de pastelaria, de gelados e outros produtos 
alimentares. Esta medida tornou-se tão complexa que as 
possibilidades de erros, de falsa interpretação e de 
utilizações não autorizadas são prejudiciais à sua eficácia. 
0.7. Assim, o Tribunal constata que, de entre as 
medidas tomadas para impor uma disciplina nas despesas 
agrícolas, as que foram objecto da sua análise não 
atingiram a eficácia desejada. O controlo aparente das 
despesas agrícolas resulta sobretudo de uma conjuntura 
mundial favorável. 
PROBLEMAS DE GESTÃO REPARTIDA 
0.8. A gestão de alguns domínios importantes das 
finanças comunitárias encontra-se repartida entre as 
administrações dos Estados-membros e a Comissão das 
Comunidades Europeias. Essa gestão, mais especialmen­
te em matéria de fundos com finalidade estrutural, 
conheceu em 1989 o primeiro ano de aplicação de uma 
6 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
reforma que visa principalmente aumentar a eficácia das 
ajudas, através de um aumento da parceria com as 
autoridades nacionais e regionais, de uma melhor 
coordenação e programação das intervenções, de um 
reforço do acompanhamento da execução e de uma 
avaliação dos resultados. 
0.9. Durante os últimos exercícios, no âmbito dos 
financiamentos por programas e principalmente na 
gestão do FEDER, já foi possível experimentar um início 
de aplicação «avant la lettre» de vários elementos 
essenciais da reforma. As constatações efectuadas a esse 
respeito pelo Tribunal mostraram que as intervenções da 
Comissão se tinham limitado com demasiada frequência 
a determinados aspectos relativos à fase de instrução dos 
programas e de concessão das contribuições, sem que se 
tivesse prestado atenção suficiente às condições concretas 
a reunir para a boa execução das acções, o seu 
acompanhamento e o controlo dos seus resultados. Existe 
o risco de permanecerem no conjunto dos fundos 
estruturais as dificuldades já encontradas na gestão do 
FEDER. 
0.10. A ausência de objectivos específicos e de critérios 
de selecção que tenham em conta as realidades que 
condicionam o êxito de uma política estrutural levou a 
uma ampla distribuição das ajudas do FEOGA-« Orien­
tação», a interpretações muito diversas dos critérios de 
intervenção do Fundo Social Europeu pelas autoridades 
nacionais e ao reduzido impacto das iniciativas da 
Comissão em matéria de desenvolvimento regional. Essa 
ausência impede qualquer avaliação do resultado das 
acções, avaliação no entanto exigida pela regulamentação 
em vigor. Aliás, para o conjunto dos fundos com 
finalidade estrutural, o sistema de avaliação ex ante e ex 
post da eficácia das intervenções está, em geral, por 
organizar. 
0.11. A reforma visa um melhor equilíbrio de responsa­
bilidades entre os serviços da Comunidade e os dos 
Estados-membros. Às instâncias nacionais e regionais é 
dada uma margem de manobra mais importante na 
condução das acções, ao passo que se solicita às 
autoridades comunitárias o reforço das exigências em 
matéria de acompanhamento da execução e da avaliação 
dos resultados em relação aos objectivos. O êxito desta 
reforma requer um alto nível de colaboração entre a 
Comunidade e os Estados-membros; requer igualmente 
que, para além das disposições regulamentares, uma 
parte mais significativa da actividade dos serviços de 
gestão da Comissão seja consagrada à análise da eficácia 
das intervenções e a tirar melhor partido da experiência 
adquirida. Conclusões análogas foram formuladas no 
relatório especial n? 4/90 que o Tribunal consagrou aos 
programas integrados mediterrânicos. PACOTE DELORS 
0.12. No âmbito do pacote Delors, a Comunidade 
efectuou várias alterações à regulamentação financeira, 
destinadas a introduzir um maior rigor na execução 
central do orçamento, tendo três dessas disposições, 
nomeadamente, por objectivo enquadrar as excepções ao 
princípio da anualidade orçamental. 
0.13. A primeira das disposições obriga a fixar prazos 
de execução para as obrigações de carácter plurianual. A 
Comissão, com algumas reservas, conseguiu que os seus 
serviços prevejam tais prazos. Mas o Tribunal chama a 
atenção para a tendência, que a nova regulamentação 
pode não alterar, de não os cumprir, sem que daí 
advenham consequências específicas. 
0.14. A segunda das disposições obriga, no mesmo 
domínio das obrigações de carácter plurianual, a 
autorizar a quase totalidade das dotações durante o 
exercício para o qual foram concedidas — anteriormente 
esta autorização podia repartir-se por dois anos — e 
apenas muito excepcionalmente permite a sua transição 
para o exercício seguinte. As dotações para autorizações 
foram quase totalmente despendidas em um ano e as 
verbas transitadas foram relativamente limitadas em 
volume mas, com demasiada frequência, não se justifica­
vam. 
0.15. A terceira disposição prevê que a anulação de 
autorizações originada pelo não cumprimento de obriga­
ções plurianuais dos exercícios anteriores implica a 
anulação das correspondentes dotações. Muito excepcio­
nalmente, em caso de falta de dotações no domínio em 
questão, e quando as obrigações em causa se inserirem em 
programas que, apesar de tudo, devam ser realizados, é 
possível a reconstituição das dotações. Em 1989, a 
Comissão utilizou amplamente essa disposição sem 
demonstrar suficientemente que se encontrava na situa­
ção excepcional prevista pela regulamentação e sem 
alterar o seu sistema de acompanhamento orçamental e 
contabilístico de maneira a permitir verificar a sua boa 
aplicação. A aprofundada análise efectuada pelo Tribu­
nal revela vários casos significativos nos quais a 
Comissão de facto reconstituiu dotações que deveriam ter 
sido anuladas. 
0.16. Em conclusão, se estas três medidas são de natureza 
a garantir um melhor enquadramento das dotações 
destinadas ao financiamento de operações plurianuais, a 
análise deixa pensar que as derrogações apenas muito 
raramente eram fundamentadas e que importa acompa­
nhar atentamente o seu desenvolvimento. Na realidade, o 
procedimento do orçamento suplementar e rectificativo 
permite, em caso de necessidade, ajustar o volume das 
dotações para autorização sem infringir o princípio da 
anualidade. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 
PRIMEIRA PARTE 
Orçamento operacional da Comissão e contas consolidadas 
CAPÍTULO 1 
Auditoria financeira das receitas, das despesas operacionais e da 
contabilidade geral da Comissão 
1.0. ÍNDICE Pontos 
Execução do orçamento em 1989 
Adopção, apresentação e acompanhamento do orçamento 
Adopção do orçamento 
Apresentação do orçamento 
Acompanhamento da execução do orçamento 
Apücação das novas regras de disciplina orçamental 
«Pacote Delors» 
Fixação dos prazos 
Transições de dotações 
Reconstituições de dotações 
Conclusões sobre a aplicação das novas regras de disciplina 
orçamental 
Respeito pelo princípio de especialização orçamental 
Transferências a partir do capítulo 100 
Transferências entre dotações de natureza diferente 
Gestão global das dotações relativas à ajuda alimentar 
Utilização das dotações do exercício 
Dados gerais 
índice de utilização global das dotações 
índice de utilização das dotações para despesas obrigatórias 
e despesas não obrigatórias 
Dotações não utilizadas 
Alterações do Parlamento 
Identificação dos baixos índices de utilização orçamental 
Resultado do exercício 
Observações sobre a legalidade e regularidade das operações contabilizadas 
a título do exercício 
Recursos próprios tradicionais 
Entrada em vigor da Decisão 88/376/CEE 
Contabilização dos montantes colocados à disposição 
pelos Estados-membros 1.67 1.1 
1.1 
1.1 
1.2 
1.6 
1.15 
1.15 
1.18 
1.25 
1.35 
1.49 
1.53 
1.53 
1.54 
1.55 
1.56 
1.56 
1.57 
1.58 
1.59 
1.61 
1.62 
1.63 
1.66 
1.66 
1.66 — 1.65 
— 1.14 
— 1.5 
— 1.14 
— 1.52 
— 1.17 
— 1.24 
— 1.34 
— 1.48 
— 1.52 
— 1.55 
— 1.62 
— 1.60 
— 1.65 
— 1.98 
— 1.73 
8 jornal Oficial das Comunidades Europeias 12 12 90 
Contabilização dos montantes resultantes de acordos especiais 
Fraudeseirregularidades 
decursos próprios IVA — Pr^Bereceitas diversas 
Cestão dos recursos próprios provenientes do IVA 
Cobranças relativas às receitas destinadasaequilibraroorçamento 
geral^às receitas do IVA 
FPCoCA^^Carantia^ 
Imputação dos pagamentos 
Castão dos adiantamentos 
Pesca 
FFCoC^A^COri^ntação^ 
reembolsos aos F^stados-membros 
FF^ÕEP 
lõocumentos justificativos 
Oestão das autorizações do FEIõFR^rubricaB^OO^ 
Preparação dos quadros comunitários de apoio^assistência técnica 
t^rubricaB^^ 
Imputação das dotações FEL^E^ atribuídas aos PI^I 
lõomínio social 
Volume de operaçõesfinanciadaspeloFundo Socialnasregiões 
prioritárias 
Investigação^ energia 
Operações do títulos 
Ajuda alimentar 
A^uda ao Bangladesh 
^ão consideração das recusas de visto do auditor financeiro 
Observações sobr^aapres^ntaçãoeoregisto contabilístico 
Balanço financeiro das Comunidades 
Balanço financeiro da Comissão 
Balanço consolidado das Comunidades Furopeias 
registo das contas qu^ figuram no balanço da Comissão 
Organização da contabilidade g^ral 
Tesouraria 
Funcionamento dos fundos para adiantamentos no âmbito 
do regulamento Financeiro 
Contas de garantia dos tesoureiros 
Conta de gestão 1.68 
1.69 
1.74 
1.74 
1.81 
1.82 
1.82 
1.83 
1.85 
1.87 
1.87 
1.89 
1.89 
1.90 
1.92 
1.93 
1.94 
1.94 
1.95 
1.96 
1.96 
1.97 
1.98 
1.99 
1.100 
1.100 
1.114 
1.118 
1.118 
1.120 
1.125 
1.126 
1.127 — 1.73 
— 1.81 
— 1.80 
— 1.84 
— 1.84 
— 1.86 
— 1.88 
— 1.88 
— 1.93 
— 1.91 
— 1.97 
— 1.129 
— 1.117 
— 1.113 
— 1.117 
— 1.126 
— 1.119 
— 1.124 
— 1.129 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 9 
EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO EM 1989 
Adopção, apresentação e acompanhamento 
do orçamento 
Adopção do orçamento 
1.1. O orçamento relativo ao exercício de 1989 foi 
definitivamente aprovado em 15 de Dezembro de 
1988 (!), tendo o processo orçamental sido encerrado nos 
prazos previstos pelo Tratado CEE. As dotações para 
autorizações foram então fixadas em 46 423,0 Mio ECU 
e as dotações para pagamentos em 44 837,8 Mio ECU. 
Em 13 de Abril de 1989, foi aprovado um orçamento 
rectificativo e suplementar no qual as dotações para 
autorizações foram elevadas a 46 425,8 Mio ECU e as 
dotações para pagamentos a 44 840,6 Mio ECU (2). 
Apresentação do orçamento 
1.2. O orçamento publicado não evidencia os montan­
tes globais em parte alguma de forma sintética como 
acima se refere. Para isso, é necessário adicionar os 
montantes relativos às diversas instituições. 
1.3. Esse documento não permite igualmente identificar 
o carácter obrigatório ou não obrigatório das despesas 
autorizadas. 
1.4. Até agora, o Tribunal tem criticado constantemen­
te a inscrição, sob a forma de despesas negativas, de 
numerosas receitas (receitas de co-responsabilidade 
agrícolas, montantes compensatórios intracomunitá­
rios), o que tem como efeito, ao nível da apresentação do 
orçamento, estabelecer uma compensação directa dessas 
receitas com um volume equivalente de despesas agríco­
las, resultando daí uma diminuição artificial do volume 
global da despesa agrícola e, portanto, do orçamento 
geral das Comunidades. Em 1989, uma apresentação 
normal do orçamento ter-se-ia traduzido, a este respeito, 
por um montante de 46 879,6 Mio ECU em vez de 
44 840,6 Mio ECU de dotações para pagamentos. 
1.5. A partir de 1988, esta situação encontra-se 
agravada pela inscrição, sob a forma de receitas 
negativas, dos montantes destinados a cobrir as despesas 
de cobrança dos recursos próprios. Este modo de 
procedimento tem igualmente o efeito de estabelecer uma 
(») JOL 26 de 30.1.1989. 
(2) JOL 132 de 16.5.1989. compensação directa destas despesas (1 379,6 Mio ECU) 
com um volume equivalente de recursos, tendo como 
consequência uma diminuição artificial do volume global 
do orçamento. Em 1989, uma apresentação normal do 
orçamento que respeitasse o princípio da universalidade 
ter-se-ia traduzido por um montante de 48 259,2 Mio 
ECU em vez dos 46 879,6 Mio ECU de dotações para 
pagamentos conforme referido no ponto 1.4. 
Acompanhamento da execução do orçamento 
1.6. A Comissão deve submeter quatro vezes por ano, 
ao Parlamento e ao Conselho, um relatório sobre a 
situação financeira das Comunidades (artigo 29? do 
Regulamento Financeiro). Num documento de sessão 
datado de 3 de Outubro de 1989 (PE 135.159), o 
Parlamento indicou que a análise que efectua baseada 
nesses documentos «tem como pressuposto básico a 
exactidão dos dados fornecidos pela Comissão». A 
análise feita pelo Tribunal a esses relatórios referente ao 
exercício de 1989 apresenta imperfeições que afectam 
sobretudo a transparência — e, por consequência, podem 
conduzir a uma apreciação errada — da situação 
financeira das Comunidades no momento em que os 
relatórios são apresentados. Estas imperfeições estão 
geralmente ligadas à estrutura de apresentação das 
contas. As constatações que se seguem referem-se ao 
quarto relatório trimestral relativo ao exercício de 1989 
[Doe. COM(89) 27] (3), embora se apliquem igualmente 
aos relatórios intermédios, bem como, em relação a 
algumas delas, ao volume I da conta de gestão. 
1.7. Nos montantes apresentados como tendo sido 
autorizados a título do orçamento definitivo figuram 
receitas relativas a prestações por conta de terceiros 
(29 Mio ECU no final de 1989) bem como autorizações de 
despesas correspondentes (31 Mio ECU), se bem que, por 
definição, o orçamento não inclua ainda esses montantes 
que se constatam durante o exercício. 
1.8. De modo geral, os montantes apresentados como 
autorizados a título do orçamento definitivo não são 
idênticos consoante se consulte o relatório referente à 
execução durante o exercício ou o que se refere à execução 
no final do exercício, embora não tenha ocorrido 
entretanto qualquer modificação do orçamento e apesar 
de as transferências não serem suficientes para explicar 
inteiramente as diferenças verificadas. 
1.9. A apresentação da situação de tesouraria não 
evidencia directamente as receitas e despesas realizadas. 
1.10. A rubrica «transições» acumula as dotações 
transitadas e as dotações reconstituídas. Porém, estas 
últimas diferenciam-se bastante das transições, merecen­
do um acompanhamento separado. 
(3) O documento COM(89)27 deveria normalmente ter a 
referência COM(90) 27. 
10 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
1.11. O volume das transferências registadas é eviden­
ciado por defeito. Os totais gerais apenas tomam em 
consideração as transferências a partir do capítulo 100, 
ignorando todas as outras efectuadas entre capítulos que 
se compensam entre si. Uma apresentação verdadeira­
mente informativa evidenciaria: 
a) em relação às transferências entre capítulos da parte 
A do orçamento, um volume geral de 52,8 Mio ECU 
em vez de 25,0 Mio ECU; 
b) em relação às transferências entre capítulos da parte 
B do orçamento, um volume geral de 1 904,8 Mio 
ECU em vez de 231 Mio ECU para as dotações para 
autorizações e de 1 818,1 Mio ECU em vez de 
98,3 Mio ECU para as dotações para pagamentos. 
1.12. Na parte relativa à fase de execução das rubricas 
orçamentais criadas ou alteradas pelo Parlamento 
Europeu, não se toma em consideração a utilização das 
dotações tais como foram criadas ou alteradas pelo 
Parlamento, mas antes a utilização das dotações após 
ajustamento feito por transferência. Tendo em conta o 
objectivo enunciado nesta parte dos relatórios trimestrais 
(informar sobre a fase de realização das criações ou 
alterações parlamentares), esta forma de apresentação 
pode conduzir a interpretações erradas da realidade. 
Assim, no final do exercício, a maioria destas rubricas 
evidenciavam índices de execução aproximados de 
100 %, se bem que as criações ou alterações do 
Parlamento não tenham sido sempre realizadas a 100 %. 
Em determinados casos, a execução é largamente inferior 
ao que resulta do documento (exemplo: número 6473 
« Medidas de luta contra o abuso do álcool»: 1 Mio ECU 
criados pelo Parlamento, utilizados a 77,7 % e evidencia­
dos como executados a 97,13 %, tendo uma transferência 
negativa vindo diminuir a dotação desejada pelo 
Parlamento). Em outros casos, a execução é largamente 
superior, por exemplo para o número 9202 «Ajuda 
alimentar complementar em cereais»: 38,4Mio ECU 
(dos quais 14 por alteração do Parlamento), utilizados a 
184 % e evidenciados como executados a 100 %, tendo 
uma transferência positiva de 32,2 Mio ECU vindo 
aumentar a dotação desejada pelo Parlamento. 
1.13. A coluna 1 do quadro sobre a utilização das 
dotações operacionais não referentes ao Fundo Europeu 
de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia 
(FEOGA-« Garantia »), não permite estabelecer a relação 
com a conta de gestão do ano de 1988. Com efeito, os 
montantes ainda por liquidar no final do exercício de 
1988 que aí figuram são progressivamente alterados 
durante o exercício por anulações de autorizações e 
reavaliações monetárias contabilizadas. A este problema 
vem juntar-se um outro, ligado às múltiplas alterações da 
nomenclatura orçamental. Por exemplo: o artigo 300? de 
1989 provém dos antigos artigos 310? a 312? (em parte), 
330?, 332? e 333? e de parte do antigo número 3220. Esse 
facto determina que, em matéria de dotações diferencia­
das, é muito difícil acompanhar, com a ajuda do relatório 
sobre a execução do orçamento, a liquidação das 
autorizações contabilísticas. Em determinados casos, a 
diferença que afecta os montantes em causa pode ser considerável. Por exemplo: os montantes por liquidar, 
nos números 9200, 9201 e 9202 figuram, na conta de 
execução do orçamento para o exercício de 1988, como 
montantes de, respectivamente, 87,4, 34,4 e 30,3 Mio 
ECU (ou seja, 152,1 Mio ECU) e são retomados nos 
relatórios sobre a execução do orçamento para 1989, 
primeiramente (situação em 31 de Agosto de 1989) pelos 
mesmos montantes globais nos números 9200 e 9202 e em 
seguida (situação em 31 de Dezembro de 1989) nesses 
mesmos números apenas por 72,8 e 20,3 Mio ECU (ou 
seja, 93,1 Mio ECU). 
1.14. Dois quadros apresentam, para um mesmo 
montante teórico (total das dotações de pagamento 
diferenciadas, utilizadas em 1989), dois valores diferentes 
visto que determinadas dotações não diferenciadas, 
tornadas diferenciadas no ano seguinte, no primeiro 
quadro são tratadas numa rubrica e no segundo quadro 
em outra: 
— 10 710 Mio ECU num dos casos; 
— 10 670 Mio ECU em outro caso. 
Aplicação das novas regras de disciplina 
orçamental 
«Pacote Delors» 
1.15. Em 1987 e 1988, a fim de ultrapassar a crise 
financeira atravessada pelas Comunidades (aumento do 
«peso do passado», insuficiência dos recursos financei­
ros, etc.) a Comissão propôs ao legislador comunitário 
um conjunto de medidas, conhecidas sob a designação de 
«Pacote Delors». Estas medidas, agrupadas em vários 
documentos que as especificam e justificam 
[COM(87) 100, COM(87) 101, COM(87) 400 e 
COM(88) 148], foram, no seu aspecto geral, mantidas 
pelo legislador que decidiu por consequência proceder a 
um ajustamento por excesso dos recursos próprios, 
associado a medidas destinadas a enquadrar a gestão 
orçamental. 
1.16. Entre essas medidas de disciplina orçamental 
figuram várias alterações do Regulamento Financeiro, 
destinadas a reconstituir o princípio da anualidade 
orçamental limitando as excepções e fixando prazos de 
execução. 
1.17. O Tribunal analisou os procedimentos de execu­
ção das três principais alterações regulamentares então 
introduzidas. Os resultados figuram nos pontos que se 
seguem. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 11 
Fixação dos prazos 
1.18. Até 1988, não existiam regras no Regulamento 
Financeiro que estabelecessem um prazo às operações 
plurianuais. Contudo, em determinados casos, a Comis­
são utilizara a prática de associar essas operações a prazos 
de execução. As verificações do Tribunal sobre a 
aplicação desses prazos traduziam-se pelas observações 
seguintes : 
a) em relação ao Fundo Europeu de Desenvolvimento 
Regional (FEDER), os projectos estavam frequente­
mente associados a prazos fixados por formulações 
correntes, pouco vinculativas e os processos encerra­
dos em 1988 mostram que em 50 % dos casos os 
atrasos de execução se situavam entre 1 e 6 anos; 
b) em relação ao domínio social, os prazos fixados 
foram muitas vezes prolongados ou prorrogados por 
decisões de alteração e por vezes mesmo, em matéria 
de meio ambiente, sem justificação suficiente; 
c) em relação ao domínio da investigação, os prazos 
fixados foram objecto, em 7 % dos casos, de uma 
recondução automática e sem limite, para além do 
prazo inicial; 
d) em numerosos outros domínios, o princípio da 
fixação de prazos foi pouco utilizado e muitas vezes 
sem consequência prática no período de execução das 
operações. 
1.19. O texto do n? 3A do artigo 1? do Regulamento 
Financeiro, conforme alteração do Regulamento (CEE) 
n? 2049/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988 (4) prevê 
actualmente que: 
«As obrigações jurídicas contraídas para acções cuja 
realização se estenda por mais de um exercício conterão 
uma data-limite de execução que deve ser especificada 
em relação ao beneficiário, segundo a forma adequada, 
quando da concessão da ajuda. 
A determinação desta data-limite terá em devida conta 
a exigência de realização plurianual das operações 
financiadas, bem como as condições específicas de 
execução relativamente aos diferentes domínios de 
intervenção. 
A Comissão poderá, em circunstâncias especiais, 
adaptar a data-limite para a execução dessas obriga­
ções com base em justificações adequadas fornecidas 
pelos beneficiários.» 
(4) JOL 185 de 15.7.1988. 1.20. Esta nova regra parece dizer respeito às acções 
cobertas por dotações diferenciadas, se bem que, em 
determinados casos, haja acções cobertas por dotações 
não diferenciadas que têm igualmente um carácter 
plurianual. O Tribunal analisou a aplicação da nova 
redacção do n? 3A do artigo 1? no domínio exclusivo das 
dotações diferenciadas. 
1.21. Desde a entrada em vigor do novo artigo, a 
Direcção-Geral dos Orçamentos chamou a atenção dos 
serviços responsáveis pela gestão orçamental para a 
necessidade de introduzir uma data-limite de execução 
nas notificações de concessão de ajudas, negociações 
contratuais, etc. 
1.22. As verificações efectuadas a um número represen­
tativo de autorizações posteriores a 18 de Julho de 1988, 
data de entrada em vigor da disposição, mostram que, 
numa grande maioria dos casos, se indica uma data-
-limite. 
1.23. As principais observações relativas a esses prazos 
são as seguintes: 
a) ao nível do Fundo Europeu de Desenvolvimento 
Regional (FEDER), as práticas antigas mantêm-se, 
em relação aos projectos; 
b) ao nível da ajuda ao desenvolvimento, apenas uma 
parte dos financiamentos inclui um prazo, não 
estando generalizado um sistema de fixação de 
prazos. 
1.24. Como conclusão, a Comissão adoptou geralmente 
o hábito de fixar prazos. Todavia, verificando-se a 
tendência para ultrapassar os que foram anteriormente 
fixados e na falta de disposições regulamentares que 
obriguem a inferir as respectivas consequências, é de 
recear que a nova redacção do n? 3A do artigo 1? do 
Regulamento Financeiro venha a ter um âmbito particu­
larmente reduzido no futuro. 
Transições de dotações 
1.25. O n? 2 do artigo 6? do Regulamento Financeiro 
conforme alteração do Regulamento (CEE) n? 2049/88 
do Conselho, de 24 de Junho de 1988, prevê que: 
«Nas rubricas orçamentais que incluem a distinção 
entre dotações de autorização e dotações de pagamen­
to, as dotações de autorização e as dotações de 
pagamento não utilizadas no final do exercício para o 
qual foram inscritas são, regra geral, anuladas. 
Todavia, podem ser objecto de uma decisão de 
transição, limitada apenas ao exercício seguinte, 
12 Jornal Oficial das 
tomada pela Comissão, o mais tardar em 15 de 
Fevereiro, de acordo com os seguintes critérios: 
a) no que se refere às dotações de autorização: 
— os montantes correspondentes a processos 
praticamente concluídos em 31 de Dezembro, 
mas que ainda não foi possível traduzir em 
autorizações contabilísticas, devendo esses 
montantes, em princípio, ser autorizados antes 
de 31 de Março do ano seguinte; 
— os montantes que se revelem necessários 
quando o Conselho tiver adoptado o acto de 
base em fins do exercício, sem que a Comissão 
tenha conseguido autorizar antes de 31 de 
Dezembro as dotações previstas para esse 
efeito no orçamento; 
b) no que se refere às dotações de pagamento: 
— os montantes necessários para cobrir autoriza­
ções de despesas anteriores ou ligados a 
dotações de autorização transitadas, quando 
as dotações previstas nas respectivas rubricas 
do orçamento do exercício seguinte não 
permitam cobrir as necessidades. A Comissão, 
no âmbito das suas competências de execução, 
procurará utilizar prioritariamente, em função 
das exigências de gestão, as dotações aprova­
das para o exercício em curso e só recorrerá às 
dotações transitadas após o esgotamento das 
primeiras.» 
1.26. Os controlos efectuados pelo Tribunal às primei­
ras aplicações desta nova disposição, que se destina, no 
âmbito do « Pacote Delors », a reforçar, relativamente à 
gestão das dotações diferenciadas (as que incluem a 
distinção entre dotações de autorização e dotações de 
pagamento), o princípio da anualidade (anteriormente a 
Comissão dispunha automaticamente de dois anos para 
proceder à sua autorização), permitiram fazer as 
constatações que se seguem. 
Dotações transitadas de 1988 para 1989 
1.27. De 1988 para 1989, foram transitadas dotações de 
autorização no valor de 15,9 Mio ECU e dotações de 
pagamento no valor de 48,1 Mio ECU. 
Dotações de autorização 
1.28. Houve dotações do título 5 (artigo 552?, «PIM 
Apoio técnico» e artigo 560? «Preparação dos quadros 
comunitários de apoio») transitadas a título do n? 2, 
primeiro travessão da alínea a), do artigo 6?, que não 
foram autorizadas antes de 31 de Março conforme 
previsto (2,1 Mio ECU), e que o foram por montantes 
inferiores (de 0,3 Mio ECU) às verbas transitadas, tendo Europeias 12. 12. 90 
estas últimas dotações sido transitadas sem que houvesse 
uma justificação através de processos praticamente 
concluídos no final de 1988. 
1.29. A Comissão decidira igualmente transitar, em 
aplicação do n? 2, segundo travessão da alínea a), do 
artigo 6?, 139 000 ECU do número 7345 «Tecnologias de 
ponta no domínio da bio-informática e da informática 
médica». Com efeito, quando do encerramento do 
exercício de 1988, apenas 69 000 ECU permaneciam 
disponíveis a título desse número. A transição real, 
portanto, elevou-se exclusivamente a este último montan­
te. 
Dotações de pagamento 
1.30. Durante o exercício imediato, não foram utiliza­
dos 21,6 Mio ECU de dotações do título 5 (artigo 560? 
«Preparação dos quadros comunitários de apoio» e 
artigo 580? «Infra-estrutura de transportes»), tendo as 
dotações deste exercício sido suficientes para cobrir as 
autorizações por liquidar. Assim, pode pôr-se nitidamen­
te em causa a validade da transição inicial, relativamente 
aos critérios do n? 2, alínea b), do artigo 6? 
1.31. Do mesmo modo, utilizaram-se dotações de 
pagamento para cobrir autorizações do exercício seguinte 
sem estarem contudo ligadas a dotações de autorização 
transitadas (números 7301 a 7308 e 7313, no valor global 
de cerca de 2 Mio ECU). Também nesse caso, portanto, 
se verificou o não cumprimento do n? 2, alínea b), do 
artigo 6? 
Dotações transitadas de 1989 para 1990 
1.32. De 1989 para 1990, foram transitados 84,6 Mio 
ECU de dotações de autorização e 50 Mio ECU de 
dotações de pagamento. 
Dotações de autorização 
1.33. Dos 79,9 Mio ECU transitados a título do n? 2, 
primeiro travessão da alínea a), do artigo 6?, 29,4 Mio 
ECU não foram autorizados antes de 31 de Março de 
1990, prazo fixado em princípio pelo regulamento. Estes 
29,4 Mio ECU referem-se aos seguintes domínios: 
a) 2 Mio ECU ao artigo 554? « Preparação dos quadros 
comunitários de apoio e assistência técnica »; 
b) 26 Mio ECU ao artigo 600? «Fundo Social Euro­
peu»; 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 13 
c) 0,5 Mio ECU ao artigo 6679 «Acções para a 
vigilância da segurança dos produtos de consumo »; 
d) 0,921 Mio ECU ao artigo 990? « Acções no âmbito de 
acordos de cooperação económica e comercial com 
países terceiros». 
Dotações de pagamento 
1.34. Os 50 Mio ECU foram transitados globalmente 
no domínio da ajuda alimentar, no capítulo 92, sem 
respeitar o n? 2, alínea b) do artigo 6? que apenas autoriza 
que a transição se efectue ao nível da rubrica orçamental, 
ou seja, do artigo ou do número. Para além da infracção 
do princípio de especialidade orçamental, a análise da 
documentação da Comissão evidencia que as dotações 
transitadas se destinavam a uma utilização em 1990 em 
rubricas orçamentais cujos saldos em 31 de Dezembro de 
1989 eram insuficientes para efectuar as transições em 
causa. Contudo, na sequência das verificações do 
Tribunal, a Comissão utilizou finalmente as diferentes 
dotações transitadas para as suas rubricas originais 
respectivas, evitando assim um desvio de procedimento. 
Além disso, uma parte das dotações transitadas corres­
ponde a dotações transferidas em 1989 a partir de 
dotações não diferenciadas. Essas dotações, se tivessem 
mantido o seu estatuto inicial de dotações não diferencia­
das, só teriam podido ser objecto de uma transição 
mediante aprovação da autoridade orçamental. 
Reconstituições de dotações 
1.35. O n? 6 do artigo 6? do Regulamento Financeiro, 
conforme alterado pelo Regulamento (CEE) n? 2049/88 
do Conselho, de 24 de Junho de 1988, prevê que: 
«6. A anulação de autorizações, na sequência da não 
execução, total ou parcial, dos projectos a que as dotações 
foram afectadas, nas rubricas orçamentais em que é feita 
distinção entre dotações de autorização e dotações de 
pagamento, em relação ao exercício em que as dotações 
de autorização foram inscritas no orçamento, dá origem, 
regra geral, à anulação das dotações correspondentes. 
Contudo, pode realizar-se, a título excepcional, uma 
reconstituição da dotação de autorização correspondente 
à anulação da autorização, quando se verificar ser 
indispensável a realização do programa inicialmente 
previsto, salvo se o orçamento do exercício em curso tiver 
disponibilidades para esse fim. 
Para o efeito, a Comissão, no início de cada exercício, 
examinará as anulações de autorizações ocorridas no 
decurso do exercício anterior e apreciará, em função das necessidades, a necessidade de reconstituição das dota­
ções correspondentes. 
A Comissão tomará essa decisão antes de 15 de Fevereiro 
de cada exercício. 
O mais tardar em 15 de Março, a Comissão informará a 
autoridade orçamental da decisão tomada, especificando 
as razões justificativas de cada reconstituição de dota­
ções. » 
1.36. Antes desta alteração na regulamentação, a 
reconstituição das dotações contribuíra em parte para a 
constituição do «peso do passado». Na sua justificação 
para um primeiro projecto de alteração regulamentar, a 
Comissão, no âmbito do «Pacote Delors», ao indicar a 
sua vontade de disciplinar a execução orçamental 
reconstituindo o princípio da anualidade, propunha uma 
redacção deste novo artigo no final da qual «a anulação 
de autorizações... pode dar lugar a reconstituição... para 
o efeito, a Comissão... aprecia, em função das exigências, 
a necessidade de reconstituição das dotações...». A 
formulação deixava à Comissão um largo poder de 
apreciação. Na sequência do Conselho Europeu que teve 
lugar de 11 a 13 de Fevereiro de 1988, que insistiu no 
reforço da anualidade mediante uma revisão das 
condições de reconstituição de determinadas dotações, a 
Comissão insistiu na sua proposta inicial, estabelecendo o 
princípio de que as dotações cuja autorização é cancelada 
são anuladas e que a reconstituição «só a título 
excepcional» pode ser executada com base em critérios 
técnicos rigorosos. 
1.37. Apesar da existência destes critérios técnicos, a 
disposição não se afasta menos das práticas orçamentais 
normalmente aceites, uma vez que reconhece à Comissão, 
através do poder de reconstituição das dotações, um 
poder de criação de novas autorizações orçamentais. 
Mais do que qualquer outra disposição financeira, tendo 
em conta o contexto legislativo anterior, é evidente que 
esta medida de autodisciplina financeira deve ser aplicada 
com especial rigor. O Tribunal analisou os dois primeiros 
casos de reconstituições: 400 Mio ECU de autorizações 
anuladas em 1988 e reconstituídas em 1989 e 228,6 Mio 
ECU de autorizações anuladas em 1989 e reconstituídas 
em 1990. 
Observações gerais 
1.38. A Comissão deverá especificar «as razões que 
justificam cada reconstituição de dotação». As decisões 
tomadas pela Comissão não indicam geralmente os 
programas referentes à anulação de autorizações que 
devem dar lugar às reconstituições das dotações e não 
evidenciam a insuficiência das dotações no decurso do 
exercício seguinte. Esta justificação insuficiente torna 
difícil um controlo posterior das condições de reconstitui­
ção. 
14 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
1.39. Além disso, as reconstituições foram efectuadas 
essencialmente em partes do orçamento onde a nomen­
clatura orçamental é muito pouco pormenorizada (uma 
rubrica para cada um dos seguintes instrumentos: 
FEOGA-«Orientação», Fundo Social, FEDER). A 
nomenclatura orçamental, e por consequência a nomen­
clatura contabilística, não permite, portanto, identificar 
imediatamente as acções e programas específicos aos 
quais as dotações reconstituídas estão afectadas. Como a 
Comissão também não estabeleceu um acompanhamento 
específico das dotações reconstituídas, é impossível, 
unicamente pela leitura das contas, verificar se, em 
conformidade com o n? 6 do artigo 6?, as dotações foram 
utilizadas para realizar os programas cujas autorizações 
foram inicialmente anuladas e se as dotações do exercício 
em curso eram efectivamente insuficientes para concluir 
os programas em questão. Como, além disso, os 
comentários orçamentais relativos às principais rubricas 
de crédito, que deram lugar à reconstituição, indicam, 
contrariamente ao que a resposta da Comissão ao ponto 
1.39 pode deixar pensar, que as dotações dos exercícios 
em curso se destinam igualmente a cobrir «o financia­
mento de acções autorizadas de 1975 a 1988 (ou 1989), ou 
ainda por autorizar no âmbito dos regulamentos em vigor 
durante este período », paira uma séria dúvida sobre uma 
efectiva falta de disponibilidade de crédito para concluir 
os antigos programas em causa. 
Reconstituição no orçamento de 1989 de dotações 
anuladas em 1988 
1.40. Em relação ao Fundo Europeu de Orientação e de 
Garantia Agrícola, Secção Orientação (FEOGA-« Orien­
tação »), o montante total de 36,9 Mio ECU reconstituído 
em 1989 subdivide-se numa parte relativa ao regulamento 
(CEE) n? 355/77(5) (33,3 Mio ECU) e numa parte 
relativa aos regulamentos (CEE) n? 1760/78 (6) e n? 
269/79 (7) (3,6 Mio ECU). Essas dotações foram utiliza­
das a 91 % em 1989, tendo um montante de 2,0 Mio ECU 
(5,5 % do total) sido objecto de transição para o exercício 
de 1990. Em resumo, através da reconstituição a 
Comissão aumentou as dotações destinadas pela autori­
dade orçamental à política preconizada para 1989. Ao 
proceder desse modo, continuou, no que se refere ao 
FEOGA-«Orientação», a aplicar a prática de uma nova 
autorização quase sistemática das dotações destinadas 
primeiramente a projectos não executados, prática à qual 
as novas regras financeiras deveriam pôr termo. 
1.41. Em relação ao FEDER, 215,4 Mio ECU foram 
reconstituídos em 1989 a partir de anulações de autoriza­
ções de 1988 (206,3 Mio ECU anulados em relação a 
projectos não executados; 9,1 Mio ECU anulados em 
resultado de ajustamento monetário). Os 9,1 Mio ECU 
anulados em resultado de ajustamento monetário não 
correspondem a projectos não executados e não podem, 
portanto, em caso algum, dar lugar à reconstituição de 
(5) JOL51 de 23.2.1977. 
(6) JOL 205 de 28.7.1978. 
O JOL 38 de 14.2.1979. dotações. Quanto aos restantes 206,3 Mio ECU, a análise 
das autorizações efectuadas em 1989 evidencia que esse 
montante foi afectado à realização de programas de 
desenvolvimento regionais que têm um carácter essencial­
mente indicativo. Pode colocar-se a questão de saber se 
podem ser assimilados a programas no âmbito do artigo 
6? do Regulamento Financeiro. Além disso, dificilmente 
se pode estabelecer uma ligação com os programas (ou 
projectos) em relação aos quais se verificou inicialmente 
uma anulação de autorização. Com efeito, as verificações 
do Tribunal efectuadas à documentação dos gestores 
orçamentais evidenciam uma reafectação nos mesmos 
países, embora frequentemente por regiões e quase 
sempre por tipos de projectos diferentes daqueles em 
relação aos quais se efectuaram as anulações de 
autorizações. 
1.42. No que se refere ao Fundo Social Europeu (FSE), 
147,7 Mio ECU foram reconstituídos em 1989 a partir de 
anulações de autorizações de 1988, se bem que, por 
princípio, não houvesse um programa a concluir a título 
dos exercícios anteriores, não existindo no âmbito do 
Fundo Social, nessa época, em sentido restrito, o conceito 
de programa. Além disso, a nível dos gestores orçamen­
tais, as dotações reconstituídas foram geridas indistinta­
mente com o conjunto das dotações do exercício de 1989, 
o que não permite verificar se foram utilizadas para 
concluir eventuais programas anteriores. Finalmente, é 
conveniente assinalar que, na mesma rubrica do orça­
mento de 1989, figurava um montante importante de 
dotações (3 387 Mio ECU). 
Reconstituição no orçamento de 1990 de dotações 
anuladas em 1989 
1.43. Nas rubricas 3000 e 3010 (FEOGA-«Orienta­
ção»), 9,2 Mio ECU e 52,3 Mio ECU foram reconstituí­
dos a partir da totalidade das autorizações anuladas de 
1989, embora estas rubricas fossem respectivamente 
dotadas de 251 e 806 Mio ECU em 1990. 
1.44. Na rubrica 500 (FEDER), 10,9 Mio ECU foram 
reconstituídos não se baseando numa análise dos critérios 
do n? 6 do artigo 6? do Regulamento Financeiro, mesmo 
se este artigo é considerado na sua decisão, mas com 
referência ao ponto 11 do acordo interinstitucional de 29 
de Junho de 1988 (Parlamento, Conselho, Comissão). 
Tratando-se de um compromisso político das instituições 
signatárias com vista a inscrever novamente em exercícios 
posteriores as dotações anuladas por não terem sido 
utilizadas, o acordo não constitui uma base regulamentar 
suficiente para permitir à Comissão criar, por si só, novas 
autorizações orçamentais por intermédio da reconstitui­
ção de dotações. A Comissão deveria ter-se certificado do 
cumprimento dos critérios fixados no Regulamento 
Financeiro. Tendo as reconstituições sido efectuadas em 
relação a anulações de projectos individuais, as justifica­
ções dadas pela Comissão não demonstram uma ligação 
com programas de natureza operacional que teria 
aprovado e cuja conclusão seria necessária. Não demons­
tram, do mesmo modo, uma eventual insuficiência de 
dotações no artigo 500? dotado em 1990 de 5 408 Mio 
ECU. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 15 
1.45. A fim de justificar a reconstituição de 91 Mio 
ECU na rubrica 600 (FSE), a Comissão invoca igualmen­
te o compromisso do acordo interinstitucional, sem 
explicar também se as dotações anuladas e reconstituídas 
se referem essencialmente a programas que é necessário 
concluir e sem demonstrar a ausência de dotações 
adequadas no orçamento de 1990 dotado, porém, de um 
volume de dotações de 4 075 Mio ECU que merece ser 
tido em conta. 
1.46. No número 7351 «Cisão — Gestão e armazena­
gem de resíduos radioactivos», foi reconstituído um 
montante de 730 000 ECU para a realização do programa 
inicialmente previsto sem que se tenha analisado a falta de 
disponibilidade das dotações em 1990 e apesar de o 
orçamento para o exercício de 1990 incluir disponibilida­
des (30 Mio ECU) para este fim. A explicação real para a 
reconstituição reside no facto de ter havido um erro de 
contabilização que conduzira à anulação da autorização 
de um montante relativo a um antigo programa em 
relação ao qual a Comissão quis manter a dotação 
financeira total definida pelo Conselho. 
1.47. No domínio da ajuda alimentar, procedeu-se à 
reconstituição de 47,8 Mio ECU no capítulo 92 de uma 
maneira global sem respeitar o princípio de especialização 
orçamental. A análise dos processos da Comissão 
evidencia que as dotações foram anuladas em determina­
das rubricas do capítulo 92, destinando-se de facto a 
serem reconstituídas em outras, para financiar operações 
anteriores (particularmente despesas de transporte) cujo 
montante excedia as dotações inicialmente autorizadas. 
A nova disposição regulamentar não foi, portanto, 
aplicada correctamente. 
1.48. No domínio dos protocolos mediterrânicos, 3,9 e 
1,0 Mio ECU foram respectivamente reconstituídos nos 
números 9650 e 9651, se bem que estas rubricas tenham 
uma dotação de 9 e 200 Mio ECU em 1990. As dotações 
reconstituídas foram anuladas em relação a um número 
elevado de projectos financiados no âmbito dos primeiro, 
segundo e terceiro protocolos em vários países auxiliados 
pela Comunidade. A Comissão indicou que o conjunto 
constituiria um « suplemento das dotações no orçamento 
de 1990». Tratou-se, é evidente, de recuperar um valor 
máximo de pequenos montantes para os transformar em 
dotações suplementares globais. Não é esse o espírito do 
n? 6 do artigo 6? 
Conclusões sobre a aplicação das novas regras de 
disciplina orçamental 
1.49. As regras que se referem à inclusão de prazos são 
geralmente respeitadas embora fosse melhor especificá-
-las, particularmente no que se refere à determinação do 
prazo e às consequências no caso de o mesmo ser 
ultrapassado. Além disso, considerando as tendências 
anteriores para ultrapassar os prazos fixados, o Tribunal 
chama a atenção para o perigo que pode constituir uma 
aplicação pouco rigorosa desta disposição que reduziria 
imediatamente o seu âmbito. 1.50. As regras relativas às verbas transitadas são, desde 
o primeiro exercício de aplicação, bastante menos 
respeitadas e, também nesse aspecto, o Tribunal chama a 
atenção para o risco de uma aplicação pouco rigorosa 
dessa nova disposição. 
1.51. Finalmente, a regra relativa à reconstituição das 
dotações não foi objecto de uma aplicação rigorosa. As 
explicações previstas pela regulamentação são antes 
fornecidas de maneira sumária e revelam-se por vezes 
erradas. A Comissão não estabeleceu um sistema de 
acompanhamento das dotações reconstituídas, o que 
constituiria aliás um bom meio de assegurar e de verificar 
uma aplicação em conformidade com a nova regulamen­
tação. 
1.52. O Tribunal considera que os primeiros casos de 
aplicação das novas disposições de disciplina orçamental 
estão ainda longe de corresponderem à gestão de «chefe 
de família exemplar » e ao « espírito de rigor » enunciados, 
no momento da introdução do «Pacote Delors», no 
Documento COM(87) 100 final, de 15 de Fevereiro de 
1987, na página 8. 
Respeito pelo princípio de especialização 
orçamental 
Transferências a partir do capítulo 100 
1.53. Relativamente ao exercício anterior, constata-se 
um aumento do número de transferências a partir do 
capítulo 100 para rubricas que não correspondem às 
previstas no orçamento. Estas alterações foram apoiadas 
de facto pela autoridade orçamental no âmbito do 
procedimento de transferência. Todavia, no Documento 
COM(87) 101 final, ao apresentar o «Pacote Delors», a 
Comissão indicara que, no que se refere às dotações 
reservadas com destino especial que não poderiam ser 
objecto de uma transferência para as rubricas previstas, 
« adoptaria como linha de conduta não propor qualquer 
utilização alternativa. Assim, essas dotações serão 
automaticamente objecto de anulação no final do 
exercício». 
Transferências entre dotações de natureza diferente 
1.54. Efectuaram-se várias transferências de dotações 
não diferenciadas para dotações diferenciadas, se bem 
que a regulamentação não autorizasse expressamente esse 
tipo de transferência. As dotações para pagamentos que 
foram objecto de transferência automática para outras 
rubricas juntamente com as dotações para autorizações, 
ficaram por utilizar, não sendo necessárias, particular­
mente no domínio da ajuda alimentar. Efectuar tais 
16 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
transferências entre dotações de natureza diferente tem, 
na prática, quase sempre este resultado. Em determina­
dos casos, a Comissão transferiu para o exercício seguinte 
as dotações de pagamento transferidas desse modo sob a 
sua própria responsabilidade [n? 2, alínea b) do artigo 6?]. 
Com esta forma de procedimento «a dois tempos», a 
Comissão efectua transições de dotações não diferencia­
das que o Regulamento Financeiro não lhe permite 
efectuar «a um tempo». Contudo, verificar-se-á que este 
tipo de transferência, não previsto no Regulamento 
Financeiro aplicável em 1989, será autorizado com o 
novo Regulamento Financeiro. Porém, isso não impedirá 
que se verifiquem as consequências irregulares acima 
mencionadas. 
Gestão global das dotações relativas à ajuda alimentar que provocam profunda alteração nos dados reais de 
execução dos exercícios anteriores. Assim, relativamente 
ao capítulo 92, a taxa real de autorizações das dotações 
do exercício de 1986 desceu de 96,4 % para 71,5 % e a de 
1987 de 94,7 % para 76,9 % (ver quadro 1.1). Este 
fenómeno deve ser tido em consideração quando se 
procede à análise dos índices de utilização aparentemente 
satisfatórios em 1989, que se elevam a 99 % no que se 
refere às autorizações e a 85 % no que se refere aos 
pagamentos. De modo geral, convém assinalar que as 
«razões puramente formais» mencionadas pela Comis­
são na sua resposta (trata-se com efeito da distinção entre 
dotações diferenciadas e dotações não diferenciadas e 
entre despesas obrigatórias e despesas não obrigatórias) 
poderiam ter encontrado uma solução em conformidade 
com a regulamentação, iniciando em tempo oportuno os 
procedimentos de transferência necessários, isto é, 
consultando a autoridade orçamental. 
1.55. As análises que figuram nos pontos 1.34 (transi­
ções de dotações), 1.47 (reconstituição de dotações) e 1.96 
(ajuda alimentar) mostram que, nesse domínio, a 
Comissão organiza a sua gestão das dotações libertando-
-se das restrições normais da especialização das dotações. 
Embora o orçamento da ajuda alimentar seja autorizado 
distinguindo claramente os montantes afectados a uma 
ou outra componente da política de ajuda alimentar 
(existem, no interior do capítulo 92, treze rubricas de 
dotações diferentes, algumas das quais incluindo dota­
ções diferenciadas e outras dotações não diferenciadas), a 
Comissão gere muitas vezes o capítulo 92 como se 
constituísse um montante global de crédito. As dotações 
foram transitadas em bloco e reconstituídas em bloco. 
Estas disposições não estão em conformidade com os 
regulamentos em vigor e, além disso, reduzem considera­
velmente o âmbito das preferências iniciais da autoridade 
orçamental. É também interessante notar que esta forma 
de gestão se faz acompanhar de ajustamentos (anulação, 
autorizações anuladas, transições, reconstituição) tais Utilização das dotações do exercício 
Dados gerais 
1.56. Ao apoiar-se nas informações contidas na conta 
de gestão da Comissão, o Tribunal elaborou vários 
quadros financeiros que apresentam de maneira porme­
norizada a evolução e a utilização das dotações do 
exercício. Estes dados figuram nos quadros 1.2 e 1.3. A sua 
análise exaustiva, por grande domínio de actividade, é 
apresentada como introdução aos diferentes capítulos 
específicos. As análises que se seguem referem-se aos 
aspectos mais gerais da execução orçamental. 
Quadro 1.1 — Situação das dotações para autorizações do capítulo B92 «Ajuda alimentar» 
(dotações não diferenciadas + dotações de autorização) 
(Mio ECU) 
"—----—-_____ Exercício 
Operações ~ ______ 
Durante o exercício (n): 
a) dotações iniciais 
b) dotações definitivas (') 
c) autorizações concedidas 
d) taxa = % c/b 
Durante os exercícios seguintes: 
e) anulações de autorizações de dotações não diferenciadas 
f) anulações de autorizações de dotações diferenciadas (2) 
g) autorizações definitivas [c-e-f] 
h) taxa = % g/b em 31 de Dezembro de 1989 1985 
635,6 
689,1 
689,1 
100 % 
0,1 
9,3 
679,7 
98,6 % 1986 
693,6 
693,6 
668,6 
96,4 % 
21,0 
152,0 
495,6 
71,5 % 1987 
511,5 
604,1 
572,0 
94,7 % 
36,2 
94,8 
440,0 
76,9 % 1988 
421,8 
567,3 
567,0 
100 % 
0,5 
0,7 
565,8 
99,7 % 1989 
473,4 
679,7 
677,3 
99,6 % 
(') Incluindo as remanescentes de qualquer tipo (iniciais, novas e automáticas) e as transferências. 
(2) Do total de 256,8 Mio ECU anulados, 203,1 Mio ECU foram reconstituídos (remanescentes novas) e 53,7 Mio ECU foram anulados. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 17 
Quadro 1.2 — Dotações para autorizações disponíveis em 1989 e sua utilização, 
por sector e por instituição 
(Mio ECU) 
Sector e instituição 
[entre parêntesis são indicadas as secções (S), 
os títulos (T) e os capítulos (Ca) que correspondem 
à nomenclatura orçamental de 1989] 
1. Funcionamento (todas as instituições) 
1.1. Comissão (S III, parte A) 
1.2. Outras instituições (S I, II, IV, V) 
CO 
HÜ 
CL. 
F 
o 
o 
o 
o 
'O 
o 
Q 2. FEOGA-«Garantia» (T 1-2) 
2.1. Cereais e arroz (Ca 10) 
2.2. Açúcar (Ca 11) 
2.3. Matérias gordas e proteiginosas (Ca 12-13) 
2.4. Frutas e produtos hortícolas (Ca 15) 
2.5. Vinho (Ca 16) 
2.6. Tabaco (Ca 17) 
2.7. Produtos lácteos (Ca 20) 
2.8. Carnes, ovos, aves de capoeira (Ca 21-24) 
2.9. Outros mercados (Ca 14, 18, 25) 
2.10. Medidas agromonetárias (Ca 27-28) 
2.11. Outras despesas (Ca 29) 
3. Estruturas agrícolas (T 3) 
(das quais: dotações não diferenciadas) 
3.1. FEOGA-«Orientação» (Ca 30) 
3.2. Acções específicas (Ca 38. 39) 
4. Pesca (T 4) 
(das quais: dotações não diferenciadas) 
4.1. Organização dos mercados (Ca 40) 
4.2. Outras acções (Ca 41-42, 46-47) 
5. Política regional e de transportes (T 5) 
(das quais; dotações não diferenciadas) 
5.1. Fundo Regional (Ca 50) 
5.2. Transportes (Ca 58) 
5.3. Outras medidas (Ca 54-55) 
6. Política social (T 6) 
(das quais: dotações não diferenciadas) 
6.1. Fundo Social (Ca 60) 
6.2. Outras medidas (Ca 62-67, 69) 
7. Investigação, energia, etc. (T 7) 
(das quais: dotações não diferenciadas) 
7.1. Energia (Ca 70) 
7.2. Investigação e investimento (Ca 73) 
7.3. Indústria e mercado interno (Ca 77) 
7.4. Outras acções (Ca 71, 75-76, 78-79) 
8. Reembolsos aos Estados-membros (T 8) 
8.1. Depreciação das existências agrícolas (Ca 81) 
8.2. Outros reembolsos (Ca 80, 83-87) 
9. Cooperação no desenvolvimento (T 9) 
(das quais: dotações não diferenciadas) 
9.1. Ajudas alimentares (Ca 92) 
9.2. Ajudas financeiras (Ca 90-91. 93-99) 
10. Dotações provisionais e reserva (Ca 100-102) 
(das quais: dotações não diferenciadas) 
Total de dotações operacionais (S III, B) 
(das quais: dotações nao diferenciadas) 
Total geral 
1 D 
« Q < 
«'2.2 Já o 
o c a13'8. po de d 
otaçõe 
iferenc 
otaçõe 
utoriza 
;- "O tJ -O BS 
H . i 
(a) 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND+DA 
(DND) 
DA 
DND+DA 
DND + DA 
(DND) 
DND 
DND + DA 
DND+DA 
(DND) 
DA 
DND+DA 
DND+DA 
DND+DA 
(DND) 
DA 
DND+DA 
DND+DA 
(DND) 
DND+DA 
DA 
DND+DA 
DND + DA 
DND 
DND 
DND 
DND + DA 
(DND) 
DND+DA 
DND+DA 
DND+DA 
(DND) 
DND+DA 
(DND) 
DND+DA 
DND 
DA Evolução das 
dotações 
oo 
o2 
CT3 
g.'5 
o.s 
(b) 
2 150,0 
1 416,4 
733,6 
26 741,0 
4 086,0 
2 051,0 
5 415,0 
1 221,0 
1 466,0 
975,0 
4 720,0 
4 501,0 
1 347,0 
415,0 
544,0 
1599,4 
169,7 
1 413,0 
86,4 
353,2 
192,8 
37,3 
315,9 
4 896,2 
25,4 
4 495,0 
7,4 
393,8 
3 695,4 
245,5 
3 387,0 
308,4 
1602,3 
40,9 
132,4 
1 288,1 
121,9 
59,9 
2 879,0 
1 449,0 
1 430,0 
1240,5 
95,9 
473,4 
767,1 
1266,1 
1 049,3 
44 273,0 
31 439,5 
46 423,0 
33 589,5 
12 833,5 k°ú 
— S ~ 
,S » Si ü çamen 
1989 ( 
jamenl 
o e suj i o £ > OT3 O-ZZ 
(c) 
2 152,7 
1 416,4 
736,3 
26 741,0 
4 086,0 
2 051,0 
5 415,0 
1 221,0 
1 466,0 
975,0 
4 720,0 
4 501,0 
1 347,0 
415,0 
544,0 
1599,4 
169,7 
1 413,0 
86,4 
353,2 
192,8 
37,3 
315,9 
4 896,2 
25,4 
4 495,0 
7,4 
393,8 
3 695,4 
245,5 
3 387,0 
308,4 
1602,3 
40,9 
132,4 
1 288,1 
121,9 
59,9 
2 879,1 
1 449,0 
1 430,1 
1240,5 
95,9 
473,4 
767,1 
1266,1 
1 049,3 
44 273,1 
31 439,6 
46 425,8 
33 592,3 
12 833,5 ~ 
~v> 
5ÍÜ 
(d) 
2 152,7 
1 416,4 
736,3 
25 651,2 
3 462,0 
2 051,0 
5 103,0 
1 101,0 
1 307,9 
1 140,0 
5 020,0 
4 486,0 
1 354,0 
415,0 
211,3 
1640,5 
159,0 
1 464,9 
75,7 
348,2 
190,8 
27,3 
320,9 
5 176,5 
25,4 
4 710,4 
69,9 
396,2 
3 831,0 
244,8 
3 519,7 
311,3 
1801,1 
42,0 
132,4 
1 481,9 
122,5 
64,3 
2 967,2 
1 449,0 
1 518,2 
1 459,8 
97,3 
679,7 
780,1 
1854,1 
1 852,1 
44 729,6 
31 229,8 
46 882,4 
33 382,5 
13 499,9 Utilização das dotações 
Autorizações 
concedidas 
em 1988 
Mon­
tante 
(e) 
2 088,7 
1 388,6 
700,0 
24 403,1 
3 261,4 
1 979,9 
4 781,0 
1 018,6 
1 147,7 
1 138,8 
4 987,0 
4 376,5 
1 236,6 
364,3 
111,4 
1543,0 
64,8 
1 461,6 
75,5 
341,4 
187,3 
24,0 
317,4 
4 985,3 
25,1 
4 666,2 
69,7 
249,3 
3 788,1 
244,0 
3 478,4 
309,7 
1 778,2 
40,8 
131,7 
1 462,1 
93,6 
91,0 
2 961,1 
1 442,9 
1 518,2 
1 453,8 
96,5 
677,3 
776,5 
— 
— 
41 254,0 
28 022,6 
43 342,7 
30 111,3 
13 231,5 índice 
(%) 
(e)/(d) 
97,0 
98,0 
95,1 
95,1 
94,2 
96,5 
93,7 
92,5 
87,8 
99,9 
99,3 
97,6 
91,3 
87,8 
52,7 
94,1 
40,8 
99,8 
99,7 
98,0 
98,1 
87,9 
98,9 
96,3 
99,0 
99,1 
99,8 
62,9 
98,9 
99,7 
98,8 
99,5 
98,7 
97,0 
99,5 
98,7 
76,4 
141,5 
99,8 
99,6 
100,0 
99,6 
99,1 
99,6 
99,5 
— 
— 
92,2 
89,7 
92,5 
90,2 
98,0 c 
« e© •a |g; 
ca C ca rbas tr 
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ND)p 
2'3B 
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3,1 
2,2 
1,0 
— — — — — — — — — — — 
2,0 
— 2,0 
— 
-0,4 
— — -0,4 
46,2 
— 44,2 
— 2,0 
26,5 
— 26,0 
0,5 
13,9 
— — 13,9 
— — 
— — 
4,0 
0,7 
2,4 
1,6 
— 
92,2 
0,7 
96,0 
3,8 
92,3 4J 
'8-
"3 c < 
(g) = (d-e-f) 
60,9 
25,6 
35,3 
1248,1 
200,6 
71,1 
322,0 
82,4 
160,1 
1,2 
33,0 
109,5 
117,4 
50,7 
99,9 
95,5 
94,2 
1,2 
0,2 
7,2 
3,5 
3,3 
3,9 
145,0 
0,3 
0,0 
0.1 
144,9 
16,4 
0,8 
15,3 
1,1 
9,0 
1,3 
0,6 
6,0 
28,9 
-26,7 
6,1 
6,1 
0,0 
2,0 
0,2 
0,0 
2,0 
1854,1 
1 852,1 
3 383,4 
3 206,6 
3 443,6 
3 267,4 
176,1 
n 
.y 
H to 
» Parlamento (SI) 
Conselho (S II) 
(das quais: Comité Económico e Social) 
Comissão (S III) 
(das quais: dotações não diferenciadas) 
Tribunal de Justiça (S IV) 
Tribunal de Contas (S V) 
Total geral DND 
DND 
(DND) 
DND+DA 
(DND) 
DND 
DND 
DND+DA 405,5 
240,5 
42,9 
45 689,4 
32 855,9 
57,0 
30,6 
46 423,0 405,5 
240,5 
42,9 
45 689,5 
32 856,0 
59,7 
30,6 
46 425,8 405,5 
240,5 
42,9 
46 146,0 
32 646,2 
59,7 
30,6 
46 882,4 381,1 
233,3 
41,2 
42 642,7 
29 411,2 
57,9 
27,7 
43 342,7 94,0 
97,0 
95,9 
92,4 
90,1 
97,0 
90,4 
92,5 1,0 
— 95,1 
2,8 
— 
96,0 23,4 
7,2 
1,8 
3 408,3 
3 232,2 
1,8 
2,9 
3 443,6 
(') Dotações orçamentais modificadas após serem tomadas em consideração as dotações de autorização transitadas de 1988 ou reconstituídas em 1989, as dotações que correspondem às receitas 
relativas aos serviços prestados por conta de terceiros e as transferências entre rubricas orçamentais; não incluindo as verbas transitadas não automaticamente de 1988 em matéria de dotações 
não diferenciadas. 
18 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Quadro 1.3 — Dotações para pagamentos disponíveis em 1989 e sua utilização, 
por sector e por instituição 
(Mio ECU) 
Sector e instituição 
[ver capítulo anterior] 
1. Funcionamento 
1.1. Comissão 
1.2. Outras instituições 
éa 
o. 
o' 
'3? 
Ê o U 
o 
& o 
1 
õ D 2. FEOGA-« Garantia» 
2.1. Cereais e arroz 
2.2. Açúcar 
2.3. Mat. gor. e prot. 
2.4. Frut. e prod. hort. 
2.5. Vinho 
2.6. Tabaco 
2.7. Produtos lácteos 
2.8. Car., ovos 
2.9. Outros mercados 
2.10. Medidas agromon. 
2.11. Outras despesas 
3. Estruturas agrícolas 
(das quais: DND) 
3.1. FEOGA-« Orienta­
ção» 
3.2. Acções específicas 
4. Pesca 
(das quais: DND) 
4.1. Organiz. dos merc. 
4.2. Outras acções 
5. Política regional 
(das quais: DND) 
5.1. Fundo Regional 
5.2. Transportes 
5.3. Outras medidas 
6. Política social 
(das quais: DND) 
6.1. Fundo Social 
6.2. Outras medidas 
7. Investigação, energia 
(das quais: DND) 
7.1. Energia 
7.2. Investig. e investim. 
7.3. Indústria 
7.4. Outras acções 
8. Reemb. aos Est.-m. 
8.1. Depr. das ex. agr. 
8.2. Outros reembolsos 
9. Coop. no desenvolv. 
(das quais: DND) 
9.1. Ajudas alimentares 
9.2. Ajudas financeiras 
10. Dotações prov. e res. 
(das quais: DND) 
Total das dot. oper. 
(das quais: DND) 
Total geral 
Tipo de dotações: 
- dotações não diferen. (DND) 
- dotações de pagamento (DP) 
(a) 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND 
DND + DP 
(DND) 
DP 
DND + DP 
DND + DP 
(DND) 
DND 
DND + DP 
DND + DP 
(DND) 
DP 
DND + DP 
DND + DP 
DND + DP 
(DND) 
DP 
DND + DP 
DND + DP 
(DND) 
DND + DP 
DP 
DND + DP 
DND + DP 
DND 
DND 
DND 
DND + DP 
(DND) 
DND + DP 
DND + DP 
DND + DP 
(DND) 
DND + DP 
(DND) 
DND + DP 
DND 
DP A. Dotações do exercício de 1989 
Evolução 
das dotações 
2-
li 
(b) 1 '*£ 
2 &o K ewíí «e 
O-o o«s E 
(c) 2 c 
Q-8 
(d) 
2 150,0 2 152,7 2 152,7 
1 416,4 1 416,4 1 416,4 
733,6 736,3 736,3 
26 741,0 26 741,0 25 651,2 
4 086,0 4 086,0 3 462,0 
2 051,0 2 051,0 2 051,0 
5 415,0 5 415,0 5 103,0 
1 221,0 1 221,0 1 101,0 
1 466,0 1 466,0 1 307,9 
975,0 975,0 1 140,0 
4 720.0 4 720,0 5 020,0 
4 501.0 4 501,0 4 486,0 
1 347,0 1 347,0 1 354,0 
415,0 415,0 415,0 
544,0 544,0 211,3 
1 552,4 1 552,4 1 541,7 
169,7 169,7 159,0 
1 369,0 1 369,0 1 369,0 
83,4 83,4 72,7 
381,2 381,2 379,2 
192.8 192,8 190,8 
37,3 37,3 27,3 
343.9 343,9 351,9 
4 300,9 4 300,9 4 333,4 
25,4 25,4 25,4 
3 920,0 3 920,0 3 920,0 
7,4 7,4 39,9 
373,6 373,6 373,6 
3 259,9 3 259,9 3 229,2 
245,5 245,5 244,8 
2 950,0 2 950,0 2 918,5 
309,9 309,9 310,7 
1 409,6 1 409,6 1 523,3 
40,9 40,9 42,0 
116,9 116,9 116,9 
1 145,1 1 145,1 1 247,9 
101.1 101,1 100,2 
46,5 46,5 58,4 
2 879,0 2 879,1 2 967,2 
1 449,0 1 449,0 1 449,0 
1 430,0 1 430,1 1 518,2 
1 031,6 1 031,6 1 239,5 
95,9 95,9 97,3 
460,4 460,4 666,7 
571,2 571,2 572,8 
1 132,2 1 132,2 1 852,9 
1 049,3 1 049,3 1 852,1 
42 687,8 42 687,8 42 717,5 
31 439,5 31 439,6 31 229,8 
44 837,8 44 840,6 44 870,3 
33 589,5 33 592,3 33 382,5 
11 248,3 11 248,3 11 487,8 Utilização 
das dotações 
o « 
g-OOs 
6 wos 
(e) •Sç2 
(0 'O 
3 
< 
(g) = 
(d-e-f) 
1925,5 166,4 60,9 
1 284,4 106,3 25,6 
641,0 60,0 35,3 
24 454,3 -51,2 1 248,1 
3 261,4 — 200,6 
1 979,9 — 71,1 
4 776,4 4,6 322,0 
1 018,6 — 82,4 
1 147,7 — 160,1 
1 138,8 — 1,2 
5 044,4 -57,4 33,0 
4 376,5 — 109,5 
1 234,9 1,6 117,4 
364.3 — 50,7 
111.4 — 99,9 
1 397,4 26,0 1183 
38,8 26,0 94,2 
1 349,0 — 20,0 
42,4 26,0 4,2 
241.7 37,5 100,0 
149.8 37,5 3,5 
24,0 -0,0 3,3 
217,7 37,5 96,7 
4 134,2 11,3 187,9 
13,8 11,3 0,3 
3 920,0 — 0.0 
25,7 5,5 8,6 
188,6 5,8 179,2 
2 895,1 70,1 264,0 
173,9 70,1 0,8 
2 676,1 — 242,4 
219,0 70,1 21,7 
1 467,5 22,7 33,1 
22,7 18,0 1,3 
113,8 1,4 1,7 
1 225,8 4,7 17,5 
87,3 8,4 4,5 
40,7 8,2 9,4 
2 886,4 74,6 6,1 
1 442,9 — 6,1 
1 443,5 74,6 0,0 
1 009,1 81,4 148,9 
65,7 31,4 0,2 
564,3 54,0 48,4 
444,9 27,4 100,5 
— — 1 852,9 
— — 1 852,1 
38 485,8 272,4 3959,4 
27 805,5 217,8 3 206,6 
40 411,2 438,8 4020,2 
29 730,9 384,1 3 267,4 
10 680,3 54,7 752,8 B. Verbas transitadas 
de 1988 
Ds-o 
(h) 
157,2 
94,8 
62,4 
11,2 
5,7 
5,4 
0,1 
23,0 
23,0 
23,0 
20,4 
20,4 
20,4 
32,8 
7,5 
21,9 
11,0 
80,3 
77,7 
80,3 
43,6 
18,6 
1,3 
25,0 
4,3 
13,0 
382,0 
382,0 
70,4 
69,9 
22,5 
47,8 
— 
663,8 
610,4 
821,0 
767,6 
53,4 Utilização 
das dotações 
O cn 
§T3 0S 
fia 
(i) o 
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*- w 
•» Cu 
> 3 
Ü) 1 
< 
(k) = 
(h-i-j) 
126,2 — 31,0 
77,8 — 17,0 
48,4 — 14,0 
6,1 — 5,2 
3,9 — 1,7 
2,0 — 3,4 
0,1 — 0,0 
21,7 — 1,3 
21,7 — 1,3 
21,7 — 1,3 
203 — 0,2 
20,3 — 0,2 
20,3 — 0,2 
10,1 — 22,8 
6,7 — 0,8 
4,9 — 17,0 
5,2 — 5,8 
69,0 — 11,3 
68,9 — 8,7 
69,0 — 11,3 
29,8 3,1 10,7 
15,8 — 2,8 
1.2 — 0,1 
14,0 3,1 7,9 
3.3 — 1,0 
11,3 — 1,8 
382,0 — 0,0 
382,0 — 0,0 
54,6 — 15,7 
54,2 — 15,7 
22,0 — 0,5 
32,6 — 15,2 
— — — 
593.5 3,1 67,2 
575.6 — 34,8 
719,8 3,1 98,2 
701,8 — 65,8 
18,0 3,1 32,3 C. Total das dotações 
disponíveis e dos 
pagamentos em 1989 
3 B 
Sg. 
0.52 H-o 
(D = (d + h) 
2 309,9 
1 511,2 
798,7 
25 662,4 
3 462,0 
2 051,0 
5 108,7 
1 101,0 
1 307,9 
1 140,0 
5 025,4 
4 486,0 
1 354,1 
415,0 
211,3 
1564,7 
182,0 
1 369,0 
95,7 
399,7 
211,3 
27,3 
372,4 
4 366,3 
32,9 
3 920,0 
61,7 
384,5 
3 309,5 
322,4 
2 918,5 
391,0 
1566,9 
60,6 
118,2 
1 272,9 
104,5 
71,4 
3 349,2 
1 449,0 
1 900,2 
1309,8 
167,2 
689,2 
620,6 
1 852,9 
1 852,1 
43 381,4 
31 840,2 
45 691,3 
34 150,1 
11 541,2 Total dos 
pagamentos 
efectuados 
em 1989 
Mon­
tante 
(m) = 
(e + i) índice 
(%) 
(n) = 
(m/l) 
2 051,7 88,8 
1 362,3 90.1 
689,4 86.3 
24 460,4 95.3 
3 261.4 94,2 
1 979.9 96,5 
4 780.4 93.6 
1 018.6 92.5 
1 147.7 87,8 
1 138.8 99.9 
5 046,4 100,4 
4 376,5 97.6 
1 235,0 91,2 
364.3 87,8 
111.4 52.7 
1 419,1 90,7 
60,5 33.2 
1 349,0 98,5 
64,1 67.0 
261,9 65,5 
170,0 80.5 
24,0 87,9 
237,9 63,9 
4144,3 94,9 
20.5 62,2 
3 920,0 100,0 
30.6 49,6 
193,7 50,4 
2 964,1 89,6 
242,8 75,3 
2 676,1 91,7 
288,0 73,7 
1 497,3 95,6 
38.5 63,5 
115,0 97,3 
1 239,8 97,4 
90.6 86,7 
52,0 72.8 
3 268,5 97,6 
1 442,9 99,6 
1 825,6 96,1 
1 063,8 81,2 
119,9 71,7 
586,3 85,1 
477,5 76,9 
— — 
39 079,3 90,1 
28 381,0 89,1 
41 131,0 90,0 
30 432,7 89,1 
10 698,3 92,7 
'O 
"5 
B Parlamento 
Conselho 
(das quais: CES) 
Comissão 
(das quais: DND) 
Tribunal de Justiça 
Tribunal de Contas 
Total geral DND 
DND 
(DND) 
DND + DP 
(DND) 
DND 
DND 
DND+DP 405,5 405,5 405,5 
240,5 240,5 240,5 
42,9 42,9 42,9 
44 104,2 44 104,2 44 133,9 
32 855,9 32 856,0 32 646,2 
57,0 59,7 59,7 
30,6 30,6 30,6 
44 837,8 44 840,6 44 870,3 347,0 35,1 23,4 
216,8 16,5 7,2 
39,4 1,8 1,8 
39 770,2 378,8 3 985,0 
29 089,9 324,1 3 232,2 
50,9 7,0 1,8 
26,2 1,4 2,9 
40 411,2 438,8 4020,2 43,0 
12,8 
1,3 
758,6 
705,2 
4,2 
2,4 
821,0 31,2 — 11,9 
11,1 — 1,7 
1.1 — 0,2 
671,4 3,1 84,2 
653,4 — 51,8 
3,9 — 0,3 
2.2 — 0,2 
719,8 3,1 98,2 448,6 
253,3 
44,2 
44 892,6 
33 351,4 
63,9 
33,0 
45 691,3 378,2 84,3 
227,9 90,0 
40,5 91,6 
40 441,6 90,1 
29 743,3 89,2 
54,8 85,8 
28,4 86,3 
41 131,0 90,0 
(') Dotações orçamentais modificadas após serem tomadas em consideração as transferências entre rubricas orçamentais e as receitas relativas a serviços prestados por conta de terceiros. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19 
índice de utilização global das dotações 
1.57. Tendo em conta as dotações transitadas do 
exercício de 1988 (e as dotações reconstituídas), as 
dotações definitivas para autorizações e para pagamentos 
disponíveis em 1989 elevaram-se respectivamente a 
46 882,4 Mio ECU e a 44 870,3 Mio ECU. O índice de 
utilização global destas dotações atinge 92,5 % das 
dotações para autorizações disponíveis (contra 96,7 % 
em 1987 e 94,0 % em 1988) e 90,0 % das dotações para 
pagamentos disponíveis (contra 94,0 % em 1987 e 91,3 % 
em 1988). Na sequência das solicitações do Tribunal, a 
Comissão apresentou este ano, no volume I da conta de 
gestão, uma análise bastante pormenorizada — por vezes 
mesmo demasiado crítica — das condições de utilização 
das dotações disponíveis. O Tribunal seguirá com 
interesse a aplicação das soluções anunciadas nesse 
documento para uma melhor utilização das dotações, 
especialmente em matéria de acompanhamento das 
autorizações ainda por liquidar. 
índice de utilização das dotações para despesas 
obrigatórias e despesas não obrigatórias 
1.58. Em matéria de despesas obrigatórias (DO), o 
índice global de utilização das dotações para pagamentos 
disponíveis atinge 89,3 % contra 92,3 % em 1988 (ver 
quadro 1.4). No que se refere às despesas não obrigatórias 
(DNO), este índice atinge 91,7 % contra 88,2 % em 1988. 
Não contando com as rubricas orçamentais relativas ao 
FEOGA-« Garantia » e à reserva monetária agrícola não 
utilizada, o índice de utilização das dotações para 
pagamentos em matéria de DO eleva-se a 91,8 % contra 
89,3 % em 1988. Estas percentagens permitem concluir 
que não existe geralmente uma diferença substancial 
entre o nível de execução das DO, por um lado, e o das 
DNO, por outro. 
Dotações não utilizadas 
1.59. As dotações para autorizações disponíveis em 
1989 e que não foram utilizadas até 31 de Dezembro de 
1989 elevam-se a 3 543,6 Mio ECU (2 745,3 Mio ECU em 
1988), dos quais 3 447,5 Mio ECU foram anulados e 
96,1 Mio ECU (3,8 Mio ECU de dotações não diferencia­
das e 92,3 Mio ECU de dotações diferenciadas) transita­
ram para 1990, em aplicação do n? 1, alínea b) e do n? 2 do 
artigo 6? do Regulamento Financeiro. O valor global das 
dotações anuladas inclui dotações não diferenciadas até 
ao montante de 3 271,4 Mio ECU em relação às quais a 
transição é incompatível com as disposições do Regula­
mento Financeiro, enquanto que as dotações diferencia­
das transitadas devem estar em relação com o montante 
das dotações diferenciadas (268,4 Mio ECU) ainda 
disponíveis no final do ano (ver também ponto 1.33). 1.60. As dotações para pagamentos disponíveis em 
1989 e que não foram utilizadas até 31 de Dezembro de 
1989 elevam-se a 4 560,3 Mio ECU (contra 3 926,5 Mio 
ECU em 1988), dos quais 4 118,3 Mio ECU (ou seja, 
3 333,2 Mio ECU de dotações não diferenciadas e 
785,1 Mio ECU de dotações diferenciadas) foram 
anulados e 442,0 Mio ECU (ou seja, 384,2 Mio ECU de 
dotações não diferenciadas e 57,8 Mio ECU de dotações 
diferenciadas) transitados para 1990 (ver igualmente 
ponto 1.34). 
Alterações do Parlamento 
1.61. As alterações introduzidas pelo Parlamento 
Europeu elevam-se a 373,4 Mio ECU de dotações para 
autorizações em relação a 180 rubricas orçamentais e a 
307,1 Mio ECU de dotações para pagamentos no que se 
refere a 207 rubricas orçamentais. O Tribunal sublinha 
que, em alguns desses casos, o montante das dotações 
ainda por utilizar no final do ano foi superior ao 
montante da alteração. O quadro 1.5 mostra que, no caso 
das rubricas em relação às quais o montante da alteração 
foi no mínimo de 1 Mio ECU, esse facto se refere a uma 
rubrica orçamental num montante de 1,8 Mio ECU de 
dotações para autorizações e a 26 rubricas orçamentais 
num montante de 82,2 Mio ECU de dotações para 
pagamentos. Estes dados evidenciam que geralmente a 
Comissão consegue dar seguimento às autorizações das 
dotações que sofreram alteração, mas que tem bastante 
mais dificuldade em dar seguimento às autorizações pela 
execução real, que se concretiza pelos pagamentos. 
Identificação dos baixos índices de utilização orçamental 
1.62. O Tribunal procedeu à descrição (ver quadros 1.6 e 
1.7) das rubricas orçamentais referentes aos principais 
domínios de despesas operacionais não referentes ao 
FEOGA-« Garantia», que continham mais de 5 Mio 
ECU de dotações para pagamentos e/ou para autoriza­
ções inicialmente tornadas disponíveis em 1989 e cujo 
índice de utilização foi inferior a 75 %. A descrição do 
Tribunal indica, se for o caso, as alterações do Parlamen­
to bem como as razões do baixo índice de utilização. De 
uma forma global, assinala-se em relação a 1988 uma 
redução do número de casos em que existe uma nítida 
subutilização das dotações. Esta redução é, contudo, 
menos acentuada quanto às dotações para autorizações, 
traduzindo-se mesmo neste caso por um aumento do 
volume de dotações não utilizadas (321,4 Mio ECU 
contra 249,2 Mio ECU em 1988). As áreas mais afectadas 
pela subutilização das dotações referem-se, por um lado, 
aos programas integrados mediterrânicos (172,3 Mio 
ECU de dotações para pagamentos e 139,0 Mio ECU de 
dotações para autorizações que não foram utilizadas) e, 
por outro, às acções destinadas a reformar a política 
agrícola comum (PAC) (colocação em pousio de terras 
aráveis; ajudas ao rendimento; reestruturação, reorienta­
ção, adaptação e modernização do sector da pesca; 
controlos no sector da agricultura). 
20 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
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12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 21 
Quadro 1.5 — Dotações inscritas por alteração do Parlamento em rubricas orçamentais em relação as quais o montante das dotações 
por utilizar no final do exercício foi superior ao montante da alteração 
(Mio ECU) 
Sector 
Parte A 
Funcionamento 
Parte B 
Estruturas agrícolas 
Pesca 
Política regional 
e de transportes 
Política social 
Investigação, energia 
Cooperação no 
desenvolvimento Rubrica 
orça­
mental 
1100 
138 
203 
205 
2204 
241 
387 
4702 
5490 
551 
587 
630 
631 
6331 
634 
640 
643 
7385 
773 
7760 
7761 
9202 
9211 
9300 
9310 
966 Descrição 
Vencimentos-base 
Despesas de deslocações em serviço 
Limpeza e manutenção 
Segurança e vigilância dos imóveis 
Material burótico 
Telefone, telégrafo, telex, televisão 
Florestas 
Adaptação e modernização 
Estudo e medidas comuns a favor das regiões transfronteiriças 
Programas integrados mediterrânicos 
Acções no domínio do turismo 
Acções em matéria de educação 
Cooperação universidade/indústria e formação nas novas 
tecnologias (Comett) 
Programa de intercâmbio de jovens (YES) 
Acções em matéria de formação e de orientação profissional 
Acções e estudos nos domínios do emprego e do espaço social 
europeu 
Acções em matéria de condições de vida e de trabalho e de 
protecção social 
Monitor (análise, estratégia, previsão e avaliação em matéria de 
investigação e tecnologia) 
Acções no domínio da indústria 
Promoção das exportações da Comunidade para o Japão 
Medidas pontuais para acções específicas em mercados de 
países terceiros 
Ajuda alimentar complementar em cereais 
Ajuda alimentar em butteroil 
Cooperação financeira e técnica com países em vias de 
desenvolvimento da Ásia 
Cooperação financeira e técnica com países em vias de 
desenvolvimento da América Latina 
Assistência financeira aos territórios da Cisjordânia e de Gaza 
Total Autorizações 
não 
utilizadas 
4,7 
4,7 alte­
ração 
1,8 
1,8 Pagamentos 
não 
utilizadas 
4,7 
4,9 
3,4 
2,8 
4,6 
10,3 
4,0 
46,4 
2,0 
172,3 
2,2 
3,8 
8,0 
2,2 
8,1 
8,6 
2,5 
2,4 
3,1 
1,7 
1,9 
19,4 
9,9 
8,6 
5,0 
2,3 
345,1 alte­
ração 
1,8 
1,7 
1,0 
1,1 
1,7 
3,8 
1,7 
8,3 
2,0 
12,0 
1,3 
1,3 
1,0 
1,0 
1,7 
7,9 
1,8 
1,0 
3,1 
1,2 
1,0 
7,7 
9,2 
4,3 
2,0 
1,6 
82,2 
22 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Quadro 1.6 — Rubricas orçamentais dotadas de mais de 5 Mio ECU cujo índice de utilização das dotações 
para pagamentos (DPP) e/ou das dotações para autorizações (DPA) inicialmente colocadas à disposição 
para o exercício de 1989 (dotações iniciais e dotações reconstituídas ou transitadas de 1988) é inferior a 75 % 
(Mio ECU) 
^ 
Estruturas 
agrícolas 
Pesca 
Política 
regional 
transportes 
Política 
social 
Investigação, 
energia, etc. Rubrica 
mental 
0) 
380 
(DND) 
381 
(DND) 
382 
(DND) 
385 
(DND) 
387 
3900 
(DND) 
3901 
(DND) 
401 
(DND) 
411 
460 
4701 
4702 
551 
554 
630 
(DND) 
631 
(DND) 
6330 
(DND) 
6331 
(DND) 
634 
(DND) 
640 
(DND) 
643 
(DND) 
6480 
(DND) 
649 
6610 
670 
(DND) Designação 
Acções veterinárias pontuais 
Programas de erradicação das doenças no interior da Comunidade 
Controlos na agricultura 
Reestruturação dos sistemas de inquéritos agrícolas 
Florestas 
Colocação em pousio de terras aráveis 
Ajudas ao rendimento 
Intervenções para os produtos da pesca 
Participação financeira nas operações de controlo e de vigilância nas 
águas marítimas de determinados Estados-membros 
Acções comuns de reestruturação, modernização e desenvolvimento 
do sector da pesca e de desenvolvimento do sector da aquicultura 
Reorientação da actividade da pesca 
Adaptação e modernização 
Programas integrados mediterrânicos — Contribuição adicional 
Preparação dos quadros comunitários de apoio e assistência técnica 
Acções em matéria de educação 
Cooperação universidade/indústria e formação nas novas tecnologias 
(Comeu) 
Programa de intercâmbio de jovens trabalhadores 
Programa de intercâmbio de jovens (YES) 
Acções em matéria de formação e de orientação profissional 
Acções e estudos nos domínios do emprego e do espaço social 
europeu, incluindo projectos específicos de criação de empregos no 
âmbito da conclusão do mercado interno 
Acções em matéria de condições de vida e de trabalho e de protecção 
social 
Medidas para a protecção de saúde, higiene e segurança nos locais de 
trabalho, incluindo medidas especiais tendo em vista a conclusão do 
mercado interno 
Apoio financeiro especial a favor da Grécia no sector social 
Protecção e gestão do espaço, do meio e dos recursos naturais, bem 
como acções directas em regiões especialmente ameaçadas 
Acções no domínio cultural de 
dotações 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
6750 Informação — Actividades centralizadas DPP 
(DND) DPA 
6751 Informação — Actividades descentralizadas 
(DND) 
6752 Informação — Actividades específicas 
(DND) 
7305 Conclusão de programas comuns anteriores 
7307 j Serviços prestados por conta de terceiros 
7314 
7331 Ambiente 
BRITE (investigação tecnológica fundamental e aplicações das novas 
tecnologias) DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA Dotações 
inicialmente 
colocadas à 
disposição 
(-) 
6,7 
6,7 
25.0 
25,0 
49.7 
30,0 
8.8 
5.5 
7,6 
10,0 
40,0 
40,0 
60,0 
60.0 
37,3 
37,3 
9,0 
45,0 
25,0 
15.0 
105,0 
145,0 
252,0 
250,0 
11.7 
11,6 
13,4 
8,7 
33,9 
24.0 
5.8 
5,0 
7,0 
6,0 
20,9 
13,7 
19,0 
12,9 
6,1 
4,5 
6,9 
4,9 
21.0 
12,0 
5,0 
6,2 
9.1 
6.3 
8,2 
6,0 
17,2 
12.5 
5,3 
3.6 
19,1 
7,2 
11,1 
16.6 
13,5 
56,0 
2,8 das quais 
dotações 
inscritas 
por alte­
ração do 
Parlamento 
0,3 
0,3 
IJ 
3,0 
1,5 
8,3 
12,0 
1,3 
1,3 
1,0 
1,0 
0,4 
0,4 
1.0 
1,0 
1.7 
1.7 
7,9 
7,9 
1,8 
1,8 
4,9 
4.9 
0.7 
0.2 
0,8 
0,8 
0,1 
0,1 
0,8 
0,8 
1.6 
1,6 índice 
de utili­
zação 
dessas 
dotações 
1 
40 
73 
73 
56 
100 
59 
70 
46 
100 
15 
15 
0 
0 
64 
64 
17 
54 
23 
62 
56 
100 
32 
44 
42 
62 
67 
100 
71 
100 
74 
100 
68 
100 
58 
100 
52 
100 
56 
100 
50 
99 
21 
99 
71 
100 
72 
100 
72 
100 
69 
100 
73 
93 
41 
45 
41 
99 
72 
70 
0 Principais 
causas de 
subuti­
lização (3) 
(b) 
(b) 
(0 (0 
(e) 
(0 
(0 
(0 
(d) 
(d) 
(d) 
(d) 
(e) 
(e) 
(a) 
(a) 
(a) 
(a) 
(a) 
(b) 
(b) 
(d) 
(d) 
(a) 
(a) 
(b) 
(b) 
(d) 
(d) 
(e) 
(d) 
(a) 
(b) 
(b) 
(b) 
(0 
(0 
(d) 
(0) (0 
(c) 
(a) 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 23 
(Continuação) (Mio ECU) 
Sector 
Cooperação no 
desenvolvimento Rubrica 
mental 
7335 
7342 
7520 
7702 
773 
(DND) 
774 
7760 
9211 
923 
9281 
929 
(DND) 
946 
950 
951 
954 
(DND) 
958 
(DND) 
9601 
9602 
9632 
9650 
9651 
990 Designação 
BCR (metrologia aplicada e materiais de referência) 
Eclair (colaboração europeia que liga a agricultura e a indústria 
através da investigação) 
Acções comunitárias no domínio da inovação e da transferência de 
tecnologias 
Normalização no domínio das tecnologias da informação 
Acções no domínio da indústria 
Controlo da aplicação de certas medidas tomadas no sector da 
siderurgia 
Promoção das exportações da Comunidade para o Japão 
Ajuda alimentar em butteroil 
Ajuda alimentar em óleo vegetal/azeite 
Participação comunitária em programas de armazenamento e em 
sistemas de alerta rápido 
Acções de substituição das entregas de ajuda alimentar no domínio da 
alimentação 
Ecologia nos países em vias de desenvolvimento 
Ajuda a populações de países em vias de desenvolvimento e de países 
terceiros vitimas de catástrofes 
Participação no financiamento de compras de produtos alimentares e 
de sementes por organismos não governamentais e internacionais 
Luta contra a sida nos países em vias de desenvolvimento 
Programa especial de luta contra a fome no mundo 
Ajudas preparatórias para a adesão de Portugal 
Ajuda específica destinada à melhoria das estruturas agrícolas em 
Portugal 
Ajuda especial â Turquia 
Primeiros e segundos protocolos financeiros com os países mediterrâ­
nicos do Sul 
Terceiros protocolos financeiros com os países mediterrânicos do Sul 
Acções no âmbito de acordos de cooperação económica e comercial 
com países terceiros de 
dotações 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA Dotações 
inicialmente 
colocadas à 
disposição 
0) 
11,9 
13.5 
13,0 
24,2 
5,0 
5,1 
7,0 
8,0 
7,6 
5,9 
4,9 
5.9 
5,1 
5,9 
48.7 
45.2 
22.8 
24,0 
4.0 
10,0 
10,8 
10.0 
6,0 
6,0 
44,9 
18.5 
4.8 
10,0 
8.6 
5.0 
5.8 
16.0 
12,0 
8,0 
2.0 
65.0 
10,0 
25,0 
170.0 
13.8 
12,0 das quais 
dotações 
inscritas 
por alte­
ração do 
Parlamento 
0,2 
0.2 
3,1 
3,1 
0,2 
1.2 
1.2 
9.2 
16,3 
0,8 
4.0 
10,0 
5.0 
5,0 
1,9 
1,8 
0,2 
4,6 
7,0 índice 
de utili-
dessas 
dotações 
69 
100 
39 
97 
94 
41 
67 
100 
58 
100 
50 
52 
66 
100 
67 
65 
71 
100 
28 
36 
27 
49 
67 
100 
59 
71 
70 
69 
24 
79 
58 
44 
33 
1 
0 
68 
78 
21 
100 
r~~ 58 
98 Principais 
causas de 
subuti­
lização (3) 
(0 
(b) 
(0 
(a) 
(a) 
(e) 
(e) 
(0 (0 
(D 
(d) 
(0 (a) 
(d) 
(0 
(0 
(0 
(d) 
(a) 
(a) 
(a) 
(d) 
(d) 
(d) 
(d) 
(') DND = Dotações não diferenciadas. 
(2) Dotações iniciais do orçamento e dotações reconstituídas ou transitadas de 1988. 
(3) Indica o tipo de causa (conforme descrito no quadro 1.7) que constitui a principal razão da subutilização das dotações relativamente à respectiva rubrica 
orçamental. 
24 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Quadro 1.7 — Análise das principais causas de subutilização das dotações 
para autorizações e para pagamentos em 1989 
(Mio ECU) 
Tipo de causa 
de subutilização 
a) Atrasos estruturais devidos ao carácter 
pouco realista de determinados programas e 
à lentidão da sua aplicação 
b) Lentidão e, em determinados casos, carácter 
complexo dos procedimentos e do mecanis­
mo que permite o acesso do beneficiário aos 
fundos comunitários 
c) Ausência de base legal 
d) Problemas devidos à liquidação de acções 
concluídas, ao lançamento de novos progra­
mas ou à aplicação de novos regulamentos 
e) Carácter pouco satisfatório, em determina­
dos casos, da gestão que a Comissão pode 
assegurar 
f) Aspectos diversos ou não identificados 
Total Tipo de 
dotações 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA 
DPP 
DPA Número de 
rubricas 
orçamentais 
14 
1 
8 
2 
1 
13 
4 
4 
2 
10 
8 
49 
18 Dotações 
inicialmente 
colocadas à 
disposição 
356,7 
25,0 
306,8 
256,7 
13,5 
304,0 
121,6 
98,2 
43,2 
210,2 
120,4 
1 275,9 
580,4 Dotações 
não utilizadas 
166,5 
10,9 
195,4 
140,9 
3,8 
194,4 
105,2 
39,5 
16,2 
79,5 
44,4 
675,3 
321,4 
Resultado do exercício 
1.63. O quadro 1.8 indica como foi calculado pela 
Comissão o saldo do exercício. Esse saldo fixa-se em 
5 080 Mio ECU. Uma outra parte do saldo (1 701 Mio ECU) foi igualmen­
te orçamentada a partir de 1990 pelo orçamento 
rectificativo e suplementar n? 2 aprovado em 11 de Julho 
de 1990. Assim, foram no total 4 300 Mio ECU que 
vieram diminuir as necessidades de recursos próprios da 
Comunidade para 1990. Na situação actual, estes 
ajustamentos deixam ainda por utilizar 780 Mio ECU 
que poderiam ter sido aproveitados a partir de 1990 com 
vista a uma maior redução da utilização dos recursos 
próprios comunitários. 
1.64. O cálculo mostra que, relativamente ao exercício 
de 1989,21,6 Mio ECU foram imputados como exceden­
te disponível do exercício anterior. Este montante provém 
com efeito do saldo do exercício de 1987. Não fora 
inscrito no orçamento do exercício de 1988, contraria­
mente às disposições do artigo 27? do Regulamento 
Financeiro. OBSERVAÇÕES SOBRE A LEGALIDADE 
E REGULARIDADE DAS OPERAÇÕES 
CONTABILIZADAS A TÍTULO 
DO EXERCÍCIO 
1.65. Este importante saldo de 5 080 Mio ECU deve-se 
essencialmente aos adiantamentos intergovernamentais 
devidos em 1988, mas pagos no início de 1989 (1 642 Mio 
ECU), bem como às anulações de dotações do exercício 
de 1989 (2 067 Mio ECU para um único domínio 
agrícola, dos quais 819 Mio ECU a título da reserva 
monetária). Uma parte desse saldo (2 598 Mio ECU) foi, 
por antecipação, reinscrita no orçamento como receita 
desde a elaboração do orçamento de 1990, tendo uma 
parte dos importantes excedentes do exercício podido ser 
dada a conhecer à autoridade orçamental, desde o mês de 
Outubro de 1989, por meio de uma carta rectificativa. Recursos próprios tradicionais 
Entrada em vigor da Decisão 88/376/CEE 
1.66. A Decisão 88/376/CEE (8) sobre os recursos 
próprios, que entrou em vigor em 1 de Fevereiro de 1989 
com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1988, foi aplicada 
pelos Estados-membros em datas diferentes, conforme se 
(8) JOL 185 de 15.7.1988, p. 24. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 25 
Quadro 1.8 — Cálculo do saldo do exercício em 1988 e 1989 
(Mio ECU) 
Total das receitas 
Ajustamentos: 
— Anulação do saldo das dotações para pagamentos transitadas do exercício anterior 
— ganhos de câmbio 
Total das receitas ajustadas 
Despesas do exercício 
Ajustamentos: 
— Perdas de câmbio 
Saldo do exercício 1988 
(a) 
41 843,4 
381,3 
36,1 
42 260,8 
41 120,9 
1 139,9 1989 
(b) 
45 899,80) 
98,1 
45 997,9 
40 850,0 
67,8 
5 080,1 
(') Dos quais 1140,1 Mio ECU de excedente do exercício de 1988 e 21,5 Mio ECU de excedente do exercício de 1987 não contabilizado em 1988. 
tratasse da retenção de 10 % para custos de cobrança ou 
da integração dos direitos aduaneiros CECA nos recursos 
próprios (Julho de 1988 no que se refere aos 10 %, 20 de 
Abril de 1989 no que se refere aos direitos aduaneiros 
CECA). Esta aplicação em datas diferentes não se revela 
coerente e teve efeitos negativos na tesouraria comunitá­
ria : atraso de dois meses no pagamento de 62 Mio ECU 
para os direitos aduaneiros CECA relativos ao exercício 
de 1988 e antecipação de cerca de um mês, no período de 
Julho de 1988 a Janeiro de 1989, na colocação à 
disposição dos Estados-membros dos 10 % de custos de 
cobrança (o que equivale, em média, a 100 Mio ECU por 
mês). 
Contabilização dos montantes colocados à disposição 
pelos Estados-membros 
1.67. Relativamente aos 12 738 Mio ECU colocados à 
disposição pelos Estados-membros a título dos recursos 
próprios tradicionais, as ordens de cobrança foram 
preparadas em média duas ou três semanas após a 
colocação à disposição efectiva dos montantes. Em três 
casos, foram colocados montantes à disposição com 
atraso ou após correcção, sem que o pagamento de juro 
tenha sido previsto (três dias, em relação a Portugal, em 
Janeiro de 1989, no montante de 5,7 Mio ESC; mais de 
um mês para o Reino Unido, no montante de 16,3 Mio 
UKL finalmente colocado à disposição em Janeiro de 
1989; e entre um e dois anos para. a Grécia, por erros que 
totalizam 4,3 Mio DR). Contabilização dos montantes 
resultantes de acordos especiais 
1.68. No que se refere à contabilização das deduções 
que resultam de convenções celebradas com países 
terceiros antes da entrada em vigor do Tratado (artigo 
234? do Tratado CEE), os procedimentos contabilísticos 
variam consoante os países. Três Estados-membros 
(República Federal da Alemanha, França, Reino Unido) 
deduzem eles próprios os montantes, sendo contabiliza­
dos pela Comissão ao ter conhecimento dos mesmos (em 
Março, 8,2 Mio FF deduzidos para o ano de 1988 pela 
França; em Agosto, 0,5 Mio DM deduzidos para 1988 
pela República Federal da Alemanha, todos os meses os 
montantes deduzidos pelo Reino Unido sem indicação 
dos períodos de referência e sem possibilidade de 
identificar os montantes em causa). A Itália solicitou uma 
dedução de 14 000 Mio LIT a título de 1979, 1980, 1981, 
1985, 1986 e 1987 e indicou que em 1988 deduzira 
5 000 Mio LIT a título de 1982, 1983 e 1984. De modo 
geral, a Comissão deve assegurar-se de que estas deduções 
são válidas, providenciar no sentido de que elas possam 
ser aplicadas de modo comparável (momento de contabi­
lização e período de referência análogos) e seguir uma 
política coerente, aceitando exclusivamente as deduções 
justificadas, de maneira explícita, evidente e de modo a 
poderem ser verificadas. 
Fraudes e irregularidades 
1.69. O quadro regulamentar relativo às fraudes e 
irregularidades em matéria de recursos próprios tradicio-
26 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
nais apresenta dois aspectos diferentes. Por um lado, o 
Regulamento (CEE) n? 1468/81, de 19 de Maio de 
1981 (9), relativo à assistência mútua e, em particular, o 
seu artigo 14? indica que as autoridades competentes de 
cada Estado-membro comunicam à Comissão as infor­
mações que lhes pareçam úteis respeitantes às mercado­
rias, métodos e procedimentos objecto de operações 
contrárias às regulamentações aduaneira ou agrícola. Por 
outro lado, o Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n? 
2891/77 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1977 (10), 
prevê a transmissão pelos Estados-membros à Comissão 
de um relatório anual relativo ao apuramento e ao 
controlo dos recursos próprios, no qual determinados 
Estados-membros indicaram casos de fraudes verifica­
das. Esse regulamento foi revogado pelo Regulamento 
(CEE, Euratom) n? 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio 
de 1989 (u), relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE. 
O n? 3 do artigo 6? respectivo estipula que, a partir de 1 de 
Janeiro de 1990, cada Estado-membro transmita à 
Comissão semestralmente uma descrição sumária das 
fraudes e irregularidades incidindo sobre um montante de 
direitos superior a 10 000 ECU. 
1.70. A análise dos casos de fraudes assinalados pelos 
Estados-membros em 1989 no âmbito destes dois 
regulamentos conduz às constatações que se seguem. 
1.71. No âmbito do Regulamento (CEE) n? 1468/81, os 
Estados-membros (principalmente Bélgica, Dinamarca, 
França e Reino Unido) comunicaram 45 casos de fraudes. 
A Comissão, por seu lado, assinalou 14 casos suplementa­
res. Desses casos, apenas 21 se referiam ao ano de 1989, 
sendo os outros anteriores, remontando por vezes a 1985, 
o que corria o risco de comprometer as investigações 
necessárias a efectuar nos processos em virtude da 
prescrição de três anos que se aplica ao prazo de 
conservação das declarações aduaneiras nos Estados-
-membros. Há que ter em conta que 30 % dos casos 
comunicados se referem à origem das mercadorias e que 
não há comunicação quanto ao trânsito comunitário ou 
ao aperfeiçoamento activo. 
1.72. O mesmo tipo de informações comunicadas ao 
abrigo do Regulamento (CEE, Euratom) n? 2891/77 
retoma 17 336 casos declarados por cinco Estados-
-membros (Bélgica, Dinamarca, França, Portugal e 
Reino Unido). 
1.73. Não se estabelece qualquer ligação sistemática 
entre as informações sobre as fraudes e a contabilização 
dos recursos próprios. Estas informações poderiam, 
contudo, ter uma incidência sobre o registo dos direitos 
apurados. A Comissão não elabora, em particular, 
qualquer ordem de cobrança mesmo em caso de 
montantes devidamente identificados e, de qualquer 
forma, o sistema da contabilidade separada dos direitos 
(9) JOL 144 de 2.6.1981, p. 1. 
(10) JO L 336 de 27.12.1977, p. 1. 
(") JOL 155 de 7.6.1989, p. 1. não cobrados ainda não está operacional. Ainda que seja 
criticável em si mesma esta situação, ela impede qualquer 
avaliação plausível da incidência financeira da fraude 
descoberta. 
Recursos próprios IVA — PNB e receitas 
diversas 
Gestão dos recursos próprios provenientes do IVA 
1.74. No seu relatório relativo ao exercício de 1988, o 
Tribunal criticou a forma pragmática segundo a qual a 
Comissão gere as situações em que não está de acordo 
com os Estados-membros sobre as rectificações a efectuar 
nos mapas demonstrativos elaborados por estes para a 
determinação da base dos recursos IVA. A análise das 
operações efectuadas em 1989 evidencia casos idênticos. 
1.75. No final de 1989, de um total de 46 processos de 
reserva apreciados pelo Tribunal, apenas em relação a 13 
processos se procedeu ao apuramento e à contabilização 
de um crédito. Se bem que os outros 33 tenham 
constituído medidas susceptíveis de produzir ou de 
modificar créditos das Comunidades, a Comissão não 
fixou nessa data um prazo para o seu apuramento e 
contabilização. Esses processos de reserva referem-se ao 
exercício de 1979 num dos casos, de 1982 em dois, de 1983 
em dois, de 1984 em outro, de 1985 em quatro, de 1986 em 
cinco, de 1987 em treze e de 1988 em cinco casos. 
1.76. Em virtude de uma alteração da legislação 
nacional com vista a acelerar a cobrança do IVA, em 1988 
o Governo italiano recebeu 13 pagamentos mensais; em 
conformidade com o Regulamento (CEE, Euratom, 
CECA) n? 2892/77 do Conselho de 19 de Dezembro de 
1977, os 13 pagamentos deveriam ter figurado no mapa 
demonstrativo dos recursos IVA relativo a esse exercício. 
Porém, o mapa em questão não toma em consideração a 
mensalidade cobrada em Dezembro de 1988. Resulta 
desse facto uma transição de recursos IVA de 1989 para 
1990 que determina, a título do exercício de 1989, uma 
diminuição dos recursos postos à disposição da Comuni­
dade, avaliada em cerca de 175 Mio ECU. Se bem que a 
Comissão tenha tido conhecimento desta situação 
quando da recepção do mapa demonstrativo, não se 
verificou qualquer rectificação dos valores em 1989 e as 
medidas tendentes ao apuramento e à recuperação da 
dívida em causa não foram tomadas em devido tempo. 
1.77. Um montante de 19,2 Mio ECU de recursos IVA 
foi colocado à disposição da Comunidade em 1989, 
resultante das rectificações positivas às demonstrações 
financeiras de 1979 a 1986 acordadas entre Estados-
-membros e a Comissão em 1989. Não houve qualquer 
pagamento dos juros de mora, em relação a esses 
pagamentos. 
1.78. Para o apuramento de um caso contencioso 
verificado em França, este país pagara em 1986 um 
LI LI 90 ]omal Oficial das Comunidades Europeias 27 
montantedelOOOOECUmajoradosde3506,25ECUde 
juros de mora. Em 1989, esse montante foi rectificado, 
elevandoDsea722801ECU,Adiferença, 712801 ^CU, 
foi paga em dezembro de 1989,sem pagamento de juros 
de mora, Esta correcção atecta os exercícios de!979a 
1986 
1,79, I^elativamenteàltália, os juros devidos desde óN 
debulho de 1987comoconsequênciadacolocaçãoà 
disposição tardia dos recursos IVA relativos a uma 
compensação para os exercícios de 1981el982,sóforam 
pagos embarco de 1989, 
1,80, Tendoemcontaoque foi exposto anteriormente, 
oTribunal não pode deitar de reiterararecomendação 
formulada no seu relatório anual de 1988àComissão de 
rever os seus procedimentos em matéria de cobrança dos 
recursos IVA, Co método de cálculo das receitas foi 
escolhido mediante proposta da Comissão como método 
único definitivo da determinação da base dos recursos 
IVA, dadoqueseriafiávePAsdificuldades, especialmente 
as que resultam de desacordos sobreadeterminação da 
basedos recursos IVA, não podem justificarpráticas que 
não respeitemoR.egulamentoFinanceiroeque possam 
afectar igualmenteaboa gestão financeira. 
Co^^Bç^rel^v^^^ece^h^de^^ead^^e^B^e^r 
oorç^meBto^er^e^rece^de^VA 
1,81, Em relaçãoaF^spanha,omontante devido em 
moeda nacional, consoante os apuramentos que intervier 
ram em 1988, elevavase a ^0,41vlio ECU 
^586^96^8 202 PTA^, Em 13 de janeiro del989,a 
Espanha pagou um montante de 430,8 ^lio F^CU 
^57 364 293 586PTA^,ocontravalordasuacontribuição 
emFCUàta^adecâmbiodel6deIõezembrodel988,A 
Comissão, por meio de tele^ datado de 20 de laneiro de 
1989, reclamouopagamento do suplemento queteve 
lugar em 30 de ianeiro. Contudo, a Comissão não 
solicitou os juros de mora exigíveis em aplicação do n73 
do artigo287doR.egulamento Financeiro, L^o mesmo 
modo,oduodécimodoIVAcolocadoàdisposiçãopelo 
^.eino Unido paraomês de laneiro de 1989 foi interior 
em 8^1 ^iio ECU ao que deveria ser nos termos do n^ 3, 
quarto parágrafo do artigo 107 do regulamento ^CFF^, 
Furatom,CFCA^n7 2891^77 do Conselho, del9 de 
Iõezembro de 1977, conforme alteração, Co erro foi 
rectificado em Fevereiro. Contudo, a Comissão não 
solicitou ao R.eino Unido os juros correspondentes, 
argumentandoqueadecisãodoConselhode24de]unho 
de 1988 relativa ao sistemadosrecursospróprios só 
entrou em vigor emlde Fevereiro de 1989,Porém, esta 
decisão não alterou absolutamente nada as regras 
anteriores no que se retere ao calendário das inscriçõese 
aos montantesatomar em consideração. ^^^^o^^^^^n^ 
hneut^odo^e^^Beeto^ 
1,82, C^s pagamentos etectuados pelos Estados^mem^ 
bros são imputados na conta de gestão da Comissão na 
base das declarações mensais dos Estados^membros. As 
verificaçõese^austivasefectuadaseml989pelo Tribunal 
aos sistemas de gestão financeiraecontabilística de dois 
Estados^membros^a análise doTribunal prossegue em 
1990 nos outros FstadosDmembros^ mostram que a 
qualidadedosdadosassimimputadosnascontasémuito 
diferente C3,27^3m4^ 
^e^t^odo^^^B^^Bee^o^ 
1,83, As medidas tomadas pela Comissão para reagirá 
tbrma anormal como quatro Estados^membros ^Bélgica, 
república Federal da Alemanha, Itália, Luxemburgo) 
aplicaramaregulamentaçãorelativaà^nãocobrançada 
imposição suplementar nosectordoleite^teve como 
eleito, diminuindo de 57,4^IioECU os ^adiantamen^ 
tos^ ^ na realidade, os reembolsos — colocados à 
disposição desses FstadosDmembros,uma redução proD 
porcionaldovolumedasdotaçõesautorizadasatítulodo 
FFCOCA^Carantia^, Os adiantamentos devem com 
eleito corresponder ao volume das dotações autorizadas, 
Além disso, comoaComissão imputou em pagamento 
todasasdespesasdeclaradasporessesEstados^membros, 
encontrou-se com um volume de pagamento superior às 
dotações autorizadas, Co^ montante correspondente foi de 
lacto transterido para 1990. 
1,84, Fsta situação contabilística irregular revela ainda 
maisumavezoinconvenientequee^isteemtratarreceitas 
sob a tbrmadedespesasnegativas |^ver o pedidodo 
Parlamento nasua resoluçãosobrea quitação 1988, 
ponto 33, alínea b^^. 
^L^ 
1.85, Agrande maioria dos acordos internacionais em 
matéria de pesca financiados pela rubrica 4200 são 
celebrados por períodos de doisaquatro anos, com um 
calendáriode vencimentosque especifica o ritmodo 
pagamento anual das compensações financeiras. As 
dotaçõesdisponíveis nesta rubrica, contudo, não são 
diferenciadas, COs compromissos assumidos pela Comis^ 
são no âmbito desta rubrica, que correspondem às 
parcelasanuaisindividuais,não podem portantoestrutu^ 
ralmentesatislazerascondiçõesdosartigosl7e32^a347 
^Ac^^^^o^3^Arodl^t^0^t^^n, 
28 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
(correspondência entre o compromisso contabilístico e o 
compromisso perante terceiros) do Regulamento Finan­
ceiro. Além disso, o custo plurianual desses acordos não 
se encontra nem no comentário do orçamento nem no 
documento de trabalho que contém as justificações das 
previsões orçamentais. 
1.86. Finalmente, em 1989, a Comissão utilizou 
31,7 Mio ECU das dotações não diferenciadas de 1989 
para autorizar uma parte substancial da compensação 
financeira de 1990 a favor de Marrocos e a totalidade da 
compensação devida em 1990 às Comores. Essas 
autorizações não respeitaram o princípio orçamental da 
anualidade. Sem elas, não teria sido necessário transferir 
8 Mio ECU do capítulo 100 « Reserva » para o artigo 420? 
FEOGA-« Orientação » 
Reembolsos aos Estados-membros 
1.87. O reembolso provisório de 37,9 Mio ECU efec­
tuado em 1989 a favor da Itália [Regulamento (CEE) 
n? 797/85 do Conselho, de 12 de Março de 1985] (13) 
apenas pode ser considerado como regular sob reserva de 
uma rectificação a efectuar em 1990. O montante 
baseia-se com efeito em dados fornecidos pela Itália, que 
se provou serem pouco fiáveis. O reembolso é igualmente 
desprovido de base legal, no que se refere a 0,9 Mio ECU 
a favor do Vale de Aosta e a 0,1 Mio ECU a favor de 
Bolzano, visto que a Comissão procedeu ao reembolso 
embora não tivesse ainda aprovado as disposições 
nacionais tomadas para dar aplicação à regulamentação 
comunitária. 
1.88. Existem reembolsos a favor da Espanha, justifica­
dos em relação ao Regulamento (CEE) n? 797/85 que não 
estão em conformidade com as condições de aplicação 
desse regulamento (26,2 Mio ECU pelas razões expostas 
nos pontos 6.56 — 6.63 do presente relatório; 1,1 Mio 
ECU, referentes às ajudas no sector florestal, por não ter 
havido decisão por parte da Comissão sobre as disposi­
ções nacionais aplicadas). 
FEDER 
Documentos justificativos 
1.89. A auditoria externa desta parte do orçamento é 
dificultada por insuficiências na transmissão ao Tribunal 
(13) JO C 93 de 30.3.1985, p. 1. dos principais documentos justificativos das autoriza­
ções, da maioria dos documentos justificativos das 
anulações de autorização bem como dos documentos 
contabilísticos de autorização do final do exercício. 
Gestão das autorizações do FEDER (rubrica B 500) 
1.90. As dotações afectadas aos programas plurianuais 
do FEDER são autorizadas por parcelas anuais e 
colocadas à disposição sob a forma de adiantamentos na 
base de planos de financiamento e da utilização das 
parcelas anteriores. O Tribunal criticou muitas vezes essa 
técnica, que não corresponde às disposições do artigo 32? 
do Regulamento Financeiro nos termos do qual quais­
quer medidas que possam dar origem a uma despesa a 
cargo do orçamento devem ser previamente objecto de 
uma proposta de autorização (ver pontos 7.20 - 7.29). 
Além disso, o controlo deste sistema em que cada 
autorização suplementar pode ajustar as autorizações 
anteriores em função do avanço das realizações financei­
ras, necessita de uma documentação justificativa que não 
é fornecida, na situação actual, nem pelos documentos 
justificativos (ver ponto 1.89) nem pelos registos contabi­
lísticos do Centro Único de Contabilidade. Finalmente, 
sempre que os planos financeiros iniciais são modifica­
dos, os ajustamentos efectuados têm por vezes o efeito de 
acelerar a colocação à disposição de fundos complemen­
tares, ainda que a execução financeira experimente, no 
local, um ritmo de execução mais lento em relação às 
previsões iniciais, que deveria ter atrasado o pagamento 
desses complementos [exemplo do Programa Nacional de 
Interesse Comunitário (PNIC) Norte-Pas-
de-Calais em 1989]. 
1.91. O caso de três PNIC decididos em 1989, mas cujas 
dotações foram autorizadas desde 1988 e, ao contrário, 
casos de dotações anuladas em Dezembro de 1989 devido 
a uma nova autorização dessas dotações em 1990, ainda 
que as decisões de financiamento tenham efectivamente 
sido tomadas em 1989, mostram que a Comissão ainda 
não atingiu o domínio total da execução efectiva das 
dotações de autorização dentro dos limites fixados pelas 
autorizações orçamentais. 
Preparação dos quadros comunitários de apoio 
e assistência técnica (rubrica B 554) 
1.92. Em 1989, um determinado número de autoriza­
ções da rubrica 554 correspondia a novas autorizações 
que permitiam liquidar estudos decididos em 1987 e 
financiados com a ajuda de dotações não diferenciadas 
com data de vencimento no final de 1988. Essas novas 
autorizações foram efectuadas sem decisão ad hoc, por 
vezes após apresentação das facturas a pagar. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 29 
Imputação das dotações FEDER atribuídas aos PIM Operações do título 9 
1.93. As contribuições do FEDER para os programas 
integrados mediterrânicos (PIM) que normalmente 
deveriam ser imputadas à rubrica 501, dotada para o 
efeito de um crédito por memória (p.m.), são imputadas à 
rubrica 500 relativa à gestão global do FEDER. 
Domínio social Ajuda alimentar 
1.96. Em matéria de ajuda alimentar, a análise de uma 
amostragem de pagamentos confirma a confusão conta­
bilística já constatada no passado (ver relatório anual 
relativo ao exercício de 1988, pontos 2.30 — 2.33) que 
consiste em imputar determinadas operações de preferên­
cia em função da disponibilidade imediata das dotações, 
mais do que em função do seu objecto. Assim, uma 
autorização de dotação a título de um saldo pendente do 
programa «cereais» de 1987 foi aumentada a um outro 
título, tendo dado parcialmente lugar a pagamentos 
relativos a um objecto diferente. 
Volume de operações financiadas pelo Fundo Social 
nas regiões prioritárias 
1.94. Em conformidade com o artigo 9? do Regulamen­
to (CEE) n? 4255/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 
1988 (14), as operações financiadas pelo Fundo Social nas 
regiões prioritárias não devem exceder 44,5 % do 
conjunto das dotações disponíveis. Seja qual for o volume 
das dotações disponíveis tomado em consideração para 
1989 (disponível antes da reconstituição ou após) o 
volume de operações financiadas nas regiões prioritárias 
excede a taxa de 44,5 % e varia entre 47,5 % e 48 % ou 
seja cerca de 100 Mio ECU gastos fora do quadro 
regulamentar aplicável. Ajuda ao Bangladesh 
1.97. Quando da auditoria da ajuda ao Bangladesh, o 
Tribunal sublinhou vários casos de operações que não 
estavam em conformidade com a regulamentação 
comunitária: 
a) alteração substancial de uma decisão de assistência 
financeira e técnica sem a consulta solicitada do 
Comité para a Ajuda aos Países em Vias de 
Desenvolvimento da América Latina e da Ásia (ver 
ponto 10.43); 
b) pagamento de uma subvenção de 2,05 Mio ECU sem 
que o serviço correspondente tenha sido efectuado, 
resultando desse facto uma violação do artigo 37? do 
Regulamento Financeiro; 
Investigação, energia 
1.95. No sector da investigação, o Tribunal observou 
que determinados domínios conhecem ainda casos 
importantes de autorizações pendentes. É o caso 
particular do programa Esprit (programa estratégico 
europeu de investigação e desenvolvimento relativo às 
tecnologias da informação) onde se manifesta que, de 
uma amostra de operações que não foram objecto de 
qualquer pagamento em 11 meses, dez anulações de 
autorizações deveriam ter sido efectuadas num montante 
total de 5,8 Mio ECU. O mesmo se passa em relação aos 
programas «Energia» onde um montante mínimo de 
4,1 Mio ECU deveria igualmente ter sido anulado. Por 
outro lado, o Tribunal analisou a gestão das autorizações 
ainda por liquidar no Centro Comum de Investigação. 
Essa gestão é satisfatória. 
(14) JO L 374 de 31.12.1988, p. 21. c) atraso de pagamento de oito meses relativamente a 
3,2 Mio ECU em virtude de um erro na aplicação de 
uma dupla conversão monetária não necessária 
(Taka/USD/ECU); 
d) transferência de 5,2 Mio ECU a título do mecanismo 
de compensação das receitas de exportação (Compex) 
ainda que não tenha sido aceite pela Comissão 
qualquer forma de utilização desse montante (ver 
ponto 10.51); 
e) quatro financiamentos a favor de ONG não respeita­
ram estritamente as normas comunitárias aplicáveis 
nesses casos particulares (ver ponto 10.54). 
Não consideração das recusas de visto 
do auditor financeiro 
1.98. Os artigos 24? e 35? do Regulamento Financeiro 
prevêem que uma instituição pode, por decisão devida­
mente justificada, ignorar as recusas de visto do seu 
auditor financeiro. Em 1989, a Comissão não tomou 
decisões desse tipo. O Tribunal não tem possibilidade de 
apurar o montante do número de recusas de visto do 
30 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
auditor financeiro uma vez que, em 1989, a Comissão, 
apesar das solicitações do Tribunal e apesar das 
recomendações das autoridades de quitação, continuou a 
recusar transmitir qualquer tipo de informação, indivi­
dual ou estatística, sobre os casos de recusa de visto. Por 
esse facto, o Tribunal não está em condições de apreciar 
um elemento importante do controlo interno da Comis­
são. 
OBSERVAÇÕES SOBRE A APRESENTAÇÃO 
E O REGISTO CONTABILÍSTICO 
1.99. A Comissão elaborou para 1 de Junho de 1990 a 
conta de gestão acompanhada da análise da gestão 
financeira e o balanço financeiro das Comunidades. Estas 
contas dão origem às observações que se seguem. 
Balanço financeiro das Comunidades 
Balanço financeiro da Comissão 
Bens em situação de aluguer 
1.100. É normal que estes bens não figurem no balanço. 
Seria porém interessante que figurasse em anexo um 
quadro completo do conjunto dos bens e imóveis em 
situação de aluguer no encerramento do exercício, tendo 
em conta a sua importância e os encargos potenciais 
futuros que representam. Para esse fim, seria necessário 
elaborar um inventário particular e centralizado. 
Fundos de maneio 
1.101. Entre os « outros valores imobilizados » figuram 
três fundos de maneio que levantam as seguintes 
questões: 
a) o fundo de maneio do Serviço das Publicações foi 
aumentado duas vezes por um montante total de 
13,6 Mio ECU a fim de garantir o pagamento dos 
fornecedores. Essas despesas foram efectuadas du­
rante perto de seis meses sem autorização orçamental. 
O reforço das dotações correspondentes só interveio 
muito tardiamente (15 de Dezembro de 1989) 
mediante uma transferência de 13,6 Mio ECU; b) o fundo de maneio «transporte» (235 538,78 ECU) 
representa um adiantamento de fundo permanente 
concedido a uma empresa responsável pelo transpor­
te do Jornal Oficial. Este fundo de maneio resulta de 
um aditamento à convenção de transporte celebrada 
com o Serviço das Publicações que prevê colocar à 
disposição do transportador uma soma equivalente 
ao montante das garantias bancárias que este deve 
subscrever para a boa execução das prestações. Esta 
disposição contratual equivale a fazer financiar pela 
Comissão fora de qualquer autorização orçamental 
(operação extra-orçamento) garantias que dependem 
exclusivamente da responsabilidade do transporta­
dor; 
c) o fundo de maneio « agência de viagens » representa 
um adiantamento permanente pago a uma agência de 
viagens reconhecida (2 Mio ECU) para ter em conta 
os prazos de reembolso das facturas de despesas de 
deslocações em serviço. Nenhum serviço contabilísti­
co da Comissão está em condições de acompanhar o 
saldo de tesouraria existente nesta sociedade no que 
se refere ao fundo de maneio. 
Contabilização das operações efectuadas pelas 
delegações exteriores 
1.102. A Associação Europeia para a Cooperação 
(AEC) deveria ter deixado de gerir as suas delegações 
exteriores em 1 de Janeiro de 1988. A partir dessa data, 
esta responsabilidade deveria incumbir à Comissão. 
Contudo, esta instituição não conseguiu organizar-se de 
modo a assegurar essa gestão e tomar a cargo a sua 
execução contabilística. Assim, no decurso dos exercícios 
de 1988 e 1989, houve confusão entre as duas gestões. As 
contas bancárias em nome da Comissão, nas delegações 
ex-AEC, foram abertas apenas progressivamente. 
1.103. Esta tomada a cargo das delegações AEC pela 
Comissão traduz-se no plano contabilístico por uma 
atribuição parcial do activo. Porém, existe uma falta total 
de enumeração, de quantificação e de inscrição dos 
activos e passivos na data efectiva da operação. O 
balanço da Comissão não reflecte a realidade. 
1.104. Só em Abril de 1990 foram assinadas três 
convenções entre a AEC e a Comissão relativas à 
transferência de propriedade dos bens móveis e imóveis. 
1.105. Há que observar que, até à data de 1 de Janeiro 
de 1988, não se efectuou qualquer inventário para 
proceder ao recenseamento do conjunto dos bens móveis 
e imóveis dessas delegações. Porém, a elaboração neste 
momento de um inventário retroactivo não permite 
garantir a fiabilidade dos resultados. 
1.106. A quantificação da atribuição líquida pela 
eliminação dos créditos e das dívidas recíprocas não foi 
efectuada. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31 
1.107. O desdobramento desta operação por dois anos, 
a não repartição das despesas entre as duas entidades 
numa data precisa e o encerramento não imediato das 
contas bancárias abertas em nome da AEC quando da 
abertura das contas bancárias em nome da Comissão (,5) 
não permitem conhecer directamente quais são as 
despesas imputáveis à AEC para os exercícios 1988 e 
1989. O número do activo «AEC-Especial» de um 
montante de 1,4 Mio ECU resulta do saldo da conta de 
ligação com a AEC em 31 de Dezembro de 1988. Este 
crédito da Comissão em relação à AEC não está 
realmente determinado quanto ao seu montante exacto e 
à sua natureza. Não se efectuou em 1989 qualquer 
apuramento dessa conta. No balanço da AEC (em 31 de 
Dezembro de 1988), a dívida correspondente apenas se 
eleva a 756 485,6 ECU. 
1.108. Na contabilidade da Comissão em 31 de 
Dezembro de 1988, o montante dos fundos pagos em 
1988 à AEC para as delegações exteriores é superior em 
1,2 Mio ECU ou 1,5 Mio ECU aos valores que figuram 
nas contas da AEC elaboradas na mesma data, seguindo 
as demonstrações contabilísticas a que se faz referência. 
Não foi efectuada qualquer reconciliação dessas diferen­
ças em 1989. 
1.109. A inscrição em contabilidade orçamental das 
despesas dos escritórios e delegações exteriores está mal 
assegurada. Registaram-se atrasos muito importantes nas 
operações de regularização orçamental. Assim, os 
pagamentos mensais das despesas de 1989 da delegação 
de Washington só foram imputados ao orçamento de 
1989 durante o mês de Março de 1990. As despesas a 
regularizar das delegações que figuram a débito das 
contas extra-orçamentais 470 elevam-se a 2,8 Mio ECU. 
Por outro lado, algumas destas contas apresentam saldos 
credores num montante total de 1,4 Mio ECU. A 
existência desses saldos poder-se-ia justificar se existissem 
receitas correspondentes a regularizar, no entanto, após 
sondagem, manifesta-se não ser esse o caso (exemplo: 
delegação da Mauritânia). 
1.110. Impõe-se o rápido estabelecimento de acções 
correctivas, tanto no que se refere às operações já 
realizadas como ao seu tratamento contabilístico futuro. 
Contas extra-orçamentais 
1.111. Determinadas contas de créditos ou de dívidas 
apresentam respectivamente saldos credores ou saldos 
devedores. Evidenciam a existência de operações não 
regularizadas ou que foram objecto de erros. Assim, 
existe um número importante de saldos credores para as 
contas «Adiantamentos — despesas de deslocação em 
(15) Na delegação no Burundi, a conta bancária em nome da 
AEC não foi encerrada se bem que se tenham aberto contas 
bancárias em nome da Comissão junto do mesmo banco. A 
conta AEC continua a ser aprovisionada pela tesouraria da 
Comissão, ainda que sejam as novas contas que deveriam 
receber a totalidade dos fundos. serviço — Bruxelas ». A Comissão reduziu, na verdade, o 
seu número. Contudo, deverá continuar-se a providen­
ciar no sentido de verificar a realidade desses saldos e de 
os apurar. Por outro lado, é de sublinhar que, nas outras 
contas de pessoal, como em relação às mencionadas 
acima, figura um número importante de operações 
referentes aos exercícios de 1987 e 1988 que não foram 
apuradas. A sua existência constitui uma infracção ao 
artigo 65? do Regulamento Financeiro que estipula que 
qualquer adiantamento deve ser regularizado o mais 
tardar durante o exercício imediato ao seu pagamento. 
Operações não apuradas ou não regularizadas 
ao nível orçamental 
1.112. Nas contas extra-orçamentais do balanço figura 
um determinado número de operações de receitas ou de 
despesas que não foram apuradas a nível do orçamento. 
Algumas são anteriores ao exercício de 1988. Se, na 
maioria dos casos, os serviços contabilísticos chamam a 
atenção dos gestores orçamentais para a necessidade de 
elaborar ordens de pagamento ou de cobrança de 
regularização, estes nem sempre as elaboram. A existên­
cia de despesas ou de receitas não regularizadas a nível do 
orçamento dentro dos prazos normais pode corresponder 
a um mecanismo pelo qual a Comissão sai do quadro 
definido pela autorização orçamental. 
1.113. A título exemplificativo, podem citar-se os três 
casos seguintes: 
a) no saldo da conta 453051 «Agência de Aprovisiona­
mento Euratom» figura o montante da subvenção 
concedida pela Comissão a título do exercício de 1989 
para as despesas de funcionamento dessa agência 
(1,6 Mio ECU). Esta subvenção não constituiu 
objecto de qualquer proposta de autorização nem de 
ordens de pagamentos de regularização com vista a 
uma imputação orçamental. Além disso, foram pagos 
adiantamentos por um montante total de 68 929,8 
ECU sem requererem o visto do auditor financeiro. 
Esta prática constitui uma infracção ao artigo 42? do 
Regulamento Financeiro que estipula que, fora dos 
casos limitativamente previstos, «nenhum adianta­
mento pode ser pago se não tiver sido previamente 
visado pelo auditor financeiro»; 
b) na conta 475001 « Adiantamentos provisionais sobre 
encargos de imóveis » figuram montantes não regula­
rizados que datam de 1987 e 1988 num valor de 
577 514,8 ECU; 
c) a conta 475109 « Receitas diversas a imputar » regista 
em determinados casos receitas para as quais é 
extremamente difícil efectuar um desdobramento a 
nível do orçamento. As receitas cobradas por uma 
direcção-geral para a conta de outra direcção-geral 
nem sempre são claramente repartidas. É extrema­
mente difícil controlar o que foi efectivamente pago a 
32 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
título de um domínio particular. Esta situação 
conduz a erros ou a faltas de imputação a nível do 
orçamento. Além disso, é necessário sublinhar que 
nem sempre existe um controlo entre o que foi 
cobrado e o que deveria ter sido cobrado, sendo assim 
as ordens de cobrança elaboradas retomando o 
montante das receitas cobradas. 
Balanço consolidado das Comunidades Europeias 
Contas recíprocas entre instituições comunitárias 
1.114. As contas das instituições são elaboradas em 31 
de Dezembro, mas a calendarização dos trabalhos de 
encerramento é muito diferente conforme as instituições. 
Esta situação conduz a um mau ajustamento das contas 
recíprocas. Seria conveniente adoptar um período 
comum para a reconciliação sistemática destas contas 
interinstituições. 
Contabilização das despesas dos escritórios e delegações 
exteriores da Comunidade Europeia 
1.115. Os atrasos consideráveis (ver ponto 1.109) 
registados nas operações de regularização das despesas 
efectuadas pelos escritórios e delegações exteriores para a 
conta das outras instituições, não permitiram a estas 
últimas retomá-las integralmente. Esta situação deturpa a 
representatividade dos dados consolidados. 
Créditos e dívidas do Serviço das Publicações Oficiais 
das Comunidades Europeias ' 
1.116. Um determinado número de créditos (3,6 Mio 
ECU relativos à Comissão) e de dívidas (11,1 Mio ECU 
perante a Comissão) figura no balanço do Serviço das 
Publicações sem que exista lançamento recíproco nas 
contas das outras instituições. Assim, esses valores são 
retomados no balanço consolidado embora devessem ser 
objecto de uma eliminação. Seria conveniente que as 
outras instituições registassem estas operações recíprocas 
a fim de serem eliminadas quando da elaboração das 
contas consolidadas. Outros créditos e dívidas entre as instituições 
1.117. Um determinado número de créditos (1,8 Mio 
ECU) e de dívidas (0,2 Mio ECU) não puderam ser 
eliminados quando da consolidação. Os prazos necessá­
rios para a inscrição das despesas (autorização para 
pagamentos, visto do auditor financeiro) não podem só 
por si explicar o seu não apuramento em virtude 
especialmente das datas-limite para a autorização (31 de 
Dezembro) e para o pagamento (15 de Janeiro). Com 
efeito, os prazos que decorrem entre estas datas e o final 
dos trabalhos de encerramento deveriam permitir 
contabilizar o conjunto dessas operações recíprocas. É de 
salientar que todas estas operações não foram registadas 
em 31 de Dezembro. Algumas são anteriores a 1 de 
Dezembro de 1989. 
Registo das contas que figuram no balanço 
da Comissão 
Organização da contabilidade geral 
1.118. Presentemente, não existe qualquer documenta­
ção interna que descreva os procedimentos e a organiza­
ção contabilísticos. Porém, este tipo de documento é 
necessário à compreensão e à coerência do sistema de 
tratamento e à realização dos controlos tanto internos 
como externos. Assim, não existe qualquer definição 
precisa das responsabilidades tanto no plano interno 
(exemplo: acompanhamento das contas) como no plano 
externo (exemplo: papel da contabilidade geral face às 
contabilidades auxiliares). Além disso, não existe qual­
quer descrição das condições de utilização de cada conta 
da contabilidade geral. Do mesmo modo, as aberturas de 
novas contas não são objecto de qualquer regra 
processual. Em última análise, o serviço da contabilidade 
geral não domina completamente o tratamento das 
informações que figuram nas contas extra-orçamentais. 
Se os esforços se concentraram nestes últimos anos na 
organização dos sistemas informáticos, será necessário 
no futuro empreender uma reflexão sobre o controlo, 
apresentação e tipo de informações que devem figurar no 
balanço da Comissão e nas contas consolidadas. 
1.119. A organização da contabilidade geral assenta em 
grande parte na memória individual dos funcionários que 
trabalham nesse serviço. Com efeito, os documentos que 
servem de base aos lançamentos são muitas vezes 
caracterizados por menções bastante insuficientes, tanto 
no que se refere aos documentos provenientes de um 
serviço exterior como aos de origem interna. Por 
exemplo, o nome do responsável que tenha elaborado o 
documento não é expresso. Do mesmo modo, muitas 
vezes não existe qualquer rubrica que permita indicar as 
razões da operação. Determinadas correcções na sequên­
cia de erros ou de novas imputações contabilísticas são 
efectuadas sem que seja elaborado qualquer documento. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 33 
Finalmente, a contrapartida de um lançamento não 
figura sempre no documento e a consulta dos diários não 
permite em determinados casos determiná-la a posteriori, 
na medida em que os lançamentos são registados 
globalmente nas contas. Será então necessário consultar o 
conjunto dos documentos relativos às contas que figuram 
a débito ou a crédito do diário, a fim de determinar essa 
contrapartida. Estas deficiências do actual sistema 
deverão ser corrigidas. A origem, o conteúdo, a 
imputação, a contrapartida de cada dado e o histórico da 
operação devem ser indicados claramente. Além disso, 
cada um dos dados se deve apoiar num documento 
justificativo constituído por um documento escrito de 
forma directamente perceptível. 
Tesouraria 
Condições bancárias oferecidas à Comissão: 
remuneração dos activos 
1.120. Por várias vezes, o Tribunal de Contas sublinhou 
anteriormente que o importante aumento do número de 
contas bancárias utilizadas pela Comissão não conduz a 
uma melhoria simultânea do acompanhamento das 
condições bancárias. No final de 1989, o número de 
contas e subcontas bancárias sofreu um acréscimo, 
elevando-se a 147 contra apenas 119 no final de 1987. 
Durante o exercício de 1989, não se registou qualquer 
progresso notável em matéria de gestão no que se refere à 
liquidez. 
1.121. Não existem procedimentos particulares nem 
regras formais para estudar e proceder ao acompanha­
mento das condições bancárias oferecidas à Comissão. 
Essas condições não são objecto de uma análise 
sistemática e exaustiva; podem não ser detectados casos 
de bancos que ofereçam taxas inferiores às oferecidas 
pelos seus concorrentes. Por exemplo, a Comissão pôde 
obter melhores condições junto de um banco depois de o 
controlo financeiro ter assinalado que a taxa de 
remuneração oferecida fixada em 5 % era inferior à do 
mercado. Este banco aumentou a sua taxa com efeitos 
retroactivos em relação ao ano de 1989, na globalidade. A 
título de exemplo, a taxa para o terceiro trimestre passou 
para 9,125 %. 
1.122. Os processos referentes às condições bancárias 
não são sistemática e regularmente actualizados. Em 
determinados casos, não houve qualquer actualização 
entre 1987 e o final de 1989, data em que o Tribunal de 
Contas solicitou uma circularização bancária. A título de 
exemplo, pode citar-se o caso de um banco italiano onde 
os documentos bancários não fazem qualquer menção às 
condições oferecidas à Comissão relativamente à remune­
ração dos seus activos. Transferências de fundos 
1.123. As instruções transmitidas aos bancos para 
transferir fundos entre as contas da Comissão são muitas 
vezes enviadas por telex. O telex deve ser assinado por 
duas pessoas devidamente credenciadas. Os dois funcio­
nários devem estar, cada um deles, inscritos numa das 
duas listas de assinaturas autorizadas para as contas 
bancárias. A pessoa responsável por gerir o melhor 
possível os fundos entre as diversas contas bancárias da 
Comissão está igualmente credenciada para assinar os 
telex, sendo então aposta no telex uma segunda assinatu­
ra que figura na outra lista. Esta prática não está em 
conformidade com o princípio da separação das funções 
entre a pessoa responsável pela preparação da operação 
bancária e a pessoa responsável pela sua execução. O 
controlo interno seria reforçado se houvesse uma total 
separação dessas duas funções independentes. 
Conclusão relativa à tesouraria 
1.124. Durante os últimos anos e especialmente na 
sequência das observações do Tribunal de Contas, os 
esforços da Comissão incidiram sobre a execução 
corrente das operações e tiveram alguns resultados 
positivos. Contudo, subsistem deficiências importantes 
no que se refere à gestão. Além disso, face ao acréscimo 
do volume das operações de tesouraria e às exigências de 
uma gestão rentável, a organização e os meios, em 
especial o sistema informático, postos à disposição desse 
serviço deverão ser revistos. Desse modo é impossível 
fazer consultas a fim de conhecer o montante dos fundos 
concedidos a uma ou a outra entidade durante um dado 
período ou de acompanhar as condições bancárias 
oferecidas à Comissão. 
Funcionamento dos fundos para adiantamentos 
no âmbito do Regulamento Financeiro 
1.125. Verificaram-se numerosas irregularidades que 
comprometem as finalidades das disposições do Regula­
mento Financeiro: 
a) em 1989, os serviços contabilísticos não efectuaram 
qualquer verificação no local sobre a existência dos 
fundos confiados aos gestores dos mesmos e sobre a 
execução contabilística; 
b) em determinados casos, não se respeitam os prazos 
para o envio dos documentos justificativos com vista 
a reconstituir o fundo para adiantamento. Os 
montantes confiados aos gestores de fundos para 
adiantamentos são muito superiores aos montantes 
gastos entre cada período regulamentar de reaprovi-
sionamento; 
34 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
c) segundo a regulamentação financeira, qualquer 
fundo para adiantamento deve apresentar dois 
limites: 
— montante máximo do fundo, 
— montante máximo de cada despesa que puder ser 
paga pelo fundo sem autorização. 
Com efeito, na maior parte dos casos, só figura um 
limite na decisão sobre a criação de um fundo para 
adiantamento; 
d) as modificações efectuadas nas condições de funcio­
namento de um fundo para adiantamento devem 
seguir os mesmos procedimentos que quando da sua 
criação. As normas internas da Comissão, ao 
instituírem um procedimento que não requer o 
parecer do auditor financeiro, são contrárias à 
regulamentação financeira; 
e) entre 1 de Janeiro de 1989 e as datas de criação dos 
fundos para adiantamentos das delegações exteriores 
da Comunidade Europeia com a abertura de contas 
bancárias em nome da Comissão, foram adiantados 
fundos às delegações sem que tenha havido uma base 
regulamentar do tipo fundo para adiantamento ou 
sistema de concessão de adiantamentos (artigo 42? e 
49? do Regulamento Financeiro, títulos VIII e X do 
RME) (16), e sem que se tenha procedido à emissão de 
uma ordem de pagamento normal devidamente 
visada pelo auditor financeiro. O montante desses 
fundos adiantados eleva-se a 8,6 Mio ECU em 
relação ao exercício de 1989. Este sistema de 
adiantamento de fundos, que existia já em 1988, 
constitui uma infracção do Regulamento Financeiro, 
visto que ninguém ao nível das delegações era 
directamente responsável pelos fundos adiantados 
nos termos das disposições da regulamentação 
financeira. 
Contas de garantia dos tesoureiros 
1.126. Segundo os artigos 88? e 89? do regulamento 
sobre as modalidades de execução do Regulamento 
Financeiro, as contas de garantia são creditadas periodi­
camente por um subsídio mensal e por um juro calculado 
na base dos juros que a instituição cobra sobre os seus 
activos junto dos bancos. A Comissão calcula uma taxa 
para todo o ano, que representa a média dos melhores 
juros mensais cobrados. Essa base de cálculo não é estável 
na medida em que pode levar a escolher todos os anos 
(16) RME: regulamento da Comissão de 11 de Dezembro de 
1986, relativo às modalidades de execução de determinadas 
disposições do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro 
de 1977. como referência bancos diferentes, os que oferecerem as 
melhores taxas de juro passivas, para elaborar uma média 
um tanto artificial. Este mecanismo de cálculo permite, de 
facto, aplicar a melhor remuneração, sem ter em conta a 
média do conjunto dos juros cobrados pela Comissão que 
é muito inferior, dado que determinados activos não são 
objecto de qualquer remuneração ou são apenas objecto 
de uma remuneração muito fraca. 
Conta de gestão 
1.127. O exercício de 1989 é o último exercício em 
relação ao qual a conta de gestão é elaborada pelo Centro 
Único de Contabilidade na base de documentos contabi­
lísticos que acompanharam o circuito gestor orçamental, 
auditor financeiro, tesoureiro. A partir do exercício de 
1990, a conta de gestão será elaborada com a ajuda de um 
sistema informático integrado reunindo os dados desde a 
sua introdução pelos serviços responsáveis pela autoriza­
ção — a aplicação « Sincom: contabilidade orçamental». 
1.128. Nos últimos anos e sobretudo em 1989, o 
Tribunal preparou-se, portanto, para a passagem ao 
novo sistema, solicitando à Comissão que tome em 
consideração as necessidades de controlo do Tribunal ao 
elaborar os procedimentos de consulta do sistema 
Sincom. No seu parecer 1/89 sobre a alteração do 
Regulamento Financeiro, o Tribunal sublinhou igual­
mente (ponto 5.4) que «os dados financeiros registados a 
título de apoio informático deveriam... ser conservados e 
transmitidos ao Tribunal». Esta parte do seu parecer foi 
cumprida, visto que o legislador previu que doravante as 
instituições «devem ter... à disposição do Tribunal de 
Contas... todos os documentos e dados elaborados ou 
conservados em suporte magnético» (parágrafo 1 do 
artigo 87? do Regulamento Financeiro conforme altera­
ção do Regulamento de 13 de Março de 1990) (l7). 
1.129. Apesar deste novo contexto regulamentar e 
apesar das suas solicitações expressas em tempo oportu­
no, o Tribunal constata que a Comissão não lhe pôde 
conceder imediatamente toda a cooperação esperada. A 
Comissão com efeito não se organizara devidamente para 
lhe facultar a mais importante das suas aplicações 
informatizadas relativas à gestão financeira e contabilísti­
ca dos dinheiros comunitários («Sincom contabilidade 
orçamental»). Determinadas disposições tomadas pelos 
serviços da Comissão em Julho de 1990 permitiram 
progressivamente aos agentes do Tribunal ter acesso a 
partir de Setembro de 1990, aos dados contabilizados na 
aplicação Sincom. Espera-se que esta abertura vá 
permitir, com a experiência, corresponder aos desejos do 
legislador. Este pronunciou-se com efeito claramente a 
favor do princípio da transparência total, o único que dá à 
auditoria externa um significado real, sobretudo em 
matéria informática. 
(17) JOL70de 16.3.1990. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 35 
CAPITULO 2 
Recursos próprios 
2.0. ÍNDICE Pontos 
Introdução 2.1 
Execução orçamental 2.2 — 2.3 
Certificados de origem 2.4 — 2.62 
Generalidades 2.4 — 2.9 
Contexto jurídico 2.10 — 2.16 
Quadro legal 2.10—2.11 
Procedimento comunitário 2.12 — 2.16 
Observações 2.17—2.59 
Informação das instâncias de controlo 2.19 — 2.22 
Controlos aduaneiros nos Estados-membros 2.23 — 2.30 
Verificações a posteriori 2.31 —2.46 
Âmbito das investigações 2.32 — 2.38 
Respostas dos estados beneficiários: prazos e conteúdo 2.39 — 2.42 
Seguimentos dados pelos Estados-membros na ausência de 
respostas dentro do prazo 2.43 — 2.44 
Acompanhamento da aplicação 2.45 — 2.46 
Recusa de regime preferencial 2.47 — 2.48 
Irregularidades 2.49 
Gestão pela Comissão 2.50 — 2.59 
Conclusões 2.60 — 2.62 
INTRODUÇÃO EXECUÇÃO ORÇAMENTAL 
2.1. O presente capítulo é principalmente dedicado à 
análise dos certificados de origem. No capítulo 1 
encontram-se registadas as observações relativas à 
cobrança e contabilização das receitas. No domínio dos 
recursos próprios tradicionais, as questões abordadas 
dizem respeito às despesas de cobrança deduzidas pelos 
Estados-membros, à contabilização pela Comissão dos 
montantes colocados à sua disposição e à comunicação 
pelos Estados-membros dos casos de fraudes e irregulari­
dades constatados. A secção dedicada aos recursos 
próprios provenientes do IVA trata da gestão dessas 
receitas pela Comissão e da sua cobrança. 2.2. O quadro 2.1 apresenta a evolução das receitas dos 
exercícios de 1986 a 1989 e suscita os seguintes 
comentários técnicos: 
Em matéria de recursos tradicionais, desde 1988 que as 
despesas de cobrança deixaram de figurar como despesas, 
sendo porém deduzidas das receitas. No que se refere aos 
recursos IVA, a taxa uniforme foi fixada em 1,2505 % em 
1986 e em 1,2726 % em 1987 e a Grécia e Portugal 
pagaram uma «contribuição financeira» de substituição 
até 1986 e 1988 respectivamente. Devido ao estabeleci­
mento de um limite máximo dos recursos IVA de 1,4 % 
36 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
da base tributável uniforme IVA, o equilíbrio orçamental 
teve de ser assegurado desde 1988 por outras receitas. 
Enquanto se aguardava a aplicação dos recursos PNB em 
1989, foram solicitados aos Estados-membros para o 
exercício de 1988 adiantamentos não reembolsáveis, 
«receitas de equilíbrio», das quais uma parte substancial 
só foi cobrada em 1989. 
2.3. O quadro 2.2 apresenta a execução orçamental das 
receitas em 1989. Considerando a totalidade dos recursos 
próprios, o índice global de realização é de 102,4 % 
relativamente às previsões inscritas no orçamento: 
a) o desvio de 3,6 % relativo aos direitos aduaneiros 
deve-se a um aumento das importações de produtos 
industriais de elevada incidência pautal; 
b) a menos-valia de 9,6 % dos direitos niveladores 
agrícolas deve-se a uma previsão excessiva das 
importações de trigo duro, arroz e milho; 
c) os desvios respeitantes aos recursos IVA e PNB 
explicam-se pelas diferenças cambiais no decurso do 
exercício; 
d) a evolução da cotação do dólar evitou que se 
alcançasse o nível de accionamento da reserva 
monetária do FEOGA-«Garantia»; 
Quadro 2.1 — Receitas dos exercícios 1986 a 1989 
(Mio ECU) 
Tipo de receitas 
1. Recursos tradicionais 
Direitos aduaneiros 
Direitos niveladores agrícolas 
Quotizações do açúcar e isoglicose 
Despesas de cobrança 
Total 
2. Recursos IVA + PNB 
Recursos IVA 
Contribuições financeiras 
Recursos PNB 
Receita de equilíbrio 
Ajustamentos IVA 
Ajustamentos PNB 
Total 
3. Receitas 
Reserva monetária 
4. Receitas diversas 
5. Excedente do exercício anterior 
Total geral Receitas efectivas 
1986 
8 172,9 
1 175,5 
1 111,5 
10 459,9 
22 223,4 
210,1 
377,3 
22 810,8 
342,6 
53,9 
33 667,2 1987 
8 936,5 
1 626,1 
1 471,7 
12 034,3 
23 463,5 
210,6 
-359,3 
23 314,8 
434,2 
35 783,3 1988 
10 344,7 
1 504,6 
1 390,7 
-1 325,0 
11 915,0 
23 927,6 
211,4 
4 445,8 
383,6 
28 968,4 
460,0 
500,0 
41 843,4 1989 
11 458,8 
1 282,7 
1 381,6 
-1 412,3 
12 710,8 
26 293,4 
2 877,1 
1 641,8 
634,6 
171,6 
31 618,5 
408,9 
1 161,6 
45 899,8 Orçamento 
1989 
11 060,0 
1 419,2 
1 316,9 
-1 379,6 
12 416,5 
26 219,1 
2 873,0 
29 092,1 
1 033,1 
274,4 
2 024,5 
44 840,6 e) dado que as receitas destinadas a equilibrar o 
orçamento geral não foram cobradas na totalidade 
em 1988, o excedente desse exercício não se realizou 
como previsto no orçamento de 1989. 
CERTIFICADOS DE ORIGEM 
Generalidades 
2.4. Os regimes pautais preferenciais ligados à origem 
das mercadorias são instituídos por acordos celebrados 
com estados terceiros, bem como por regulamentos da 
Comunidade (ver ponto 2.10). Os objectivos desses 
regimes diferem, embora todos tornem possível o acesso 
ao mercado comunitário de mercadorias originárias dos 
países beneficiários de acordo com pautas aduaneiras 
preferenciais. 
2.5. O valor das importações totais provenientes de 
países que beneficiam dos regimes preferenciais constitui 
cerca de 40 % das importações da Comunidade. Efec-
tuam-se no âmbito das trocas comerciais estabelecidas 
principalmente com os países em vias de desenvolvimento 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 37 
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38 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
que beneficiam do Sistema de Preferências Generalizadas 
(SPG), com os estados da Associação Europeia de 
Comércio Livre (AECL) e, em menor grau, com os 
estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP). 
2.6. Todos esses regimes assentam no conceito de 
origem, podendo apenas as mercadorias originárias dos 
países beneficiários gozar de um tratamento preferencial. 
A prova da origem das mercadorias é fornecida pelos 
certificados de origem, emitidos pelos países beneficiários 
em conformidade com as disposições em vigor e cuja 
apresentação quando da importação condiciona a 
atribuição da pauta preferencial. 
2.7. Tendo em conta a importância desses documentos 
para o desenrolar das operações em questão, o Tribunal 
analisou os procedimentos comunitários e as actividades 
de controlo na matéria junto da Comissão e dos 
Estados-membros. Cada Estado-membro foi convidado 
a responder a um questionário e quatro deles, a saber, a 
Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a França 
e Portugal foram objecto de controlos locais. 
2.8. As observações constantes do presente capítulo 
procedem das constatações específicas feitas nos países 
visitados e junto da Comissão e de informações que 
figuram nas respostas dadas ao questionário. O Tribunal 
não pode afirmar que os factos constatados no local se 
aplicam aos Estados-membros não visitados, porém 
considera que são representativos do sistema na sua 
totalidade. 
2.9. Além disso, o Tribunal deslocou-se a determinados 
estados beneficiários que fazem parte dos estados ACP, 
dos países beneficiários do SPG e dos estados AECL, a 
fim de obter uma ideia mais precisa sobre a aplicação 
nesses países dos procedimentos de emissão e de controlo 
dos certificados de origem. É com satisfação que o 
Tribunal expressa aqui todo o seu apreço pela excelente 
cooperação que obteve dos países visitados. 
Contexto jurídico 
Quadro legal 
2.10. As preferências pautais estão sujeitas aos seguin­
tes instrumentos jurídicos em vigor no momento da 
auditoria: 
a) regulamentos e decisões pelos quais, mediante 
determinadas condições, a Comunidade atribui 
unilateralmente concessões pautais: i) a 151 países ou territórios dependentes em vias de 
desenvolvimento no âmbito do SPGí1). Essas 
concessões estão associadas em determinados 
casos a limitações quantitativas e dizem respeito 
aos produtos têxteis e a determinados produtos 
agrícolas e industriais, 
ii) aos 20 países e territórios ultramarinos (PTU) 
associados (2) à Comunidade, que estão incluídos 
nos 151 referidos em i), 
iii) aos territórios ocupados (3); 
b) convenções de Lomé (4) celebradas entre a Comuni­
dade e 66 estados ACP (igualmente incluídos nos 151 
acima referidos); 
c) acordos bilaterais celebrados entre a Comunidade e 
determinados estados, em especial os da AECL (5), e 
que prevêem a livre troca de mercadorias. 
2.11. As preferências pautais aplicam-se aos produtos 
indicados nos acordos comerciais e regulamentos; dizem 
especialmente respeito: 
(•) Regulamento (CEE) n? 3782/87 do Conselho, de 3 de 
Dezembro de 1987, que aplica preferências pautais generali­
zadas, para o ano de 1988, aos produtos têxteis originários 
de países em vias de desenvolvimento (JO L 367 de 
28.12.1987, p. 1); Regulamento (CEE) n? 3635/87 do 
Conselho, de 17 de Novembro de 1987, que aplica 
preferências pautais generalizadas, para o ano de 1988, a 
certos produtos industriais originários de países em vias de 
desenvolvimento (JO L 350 de 12.12.1987, p. 1); Regula­
mento (CEE) n? 3636/87 do Conselho, de 17 de Novembro 
de 1987, que aplica preferências pautais generalizadas, para 
o ano de 1988, a certos produtos agrícolas originários de 
países em vias de desenvolvimento (JO L 350 de 12.12.1987, 
p. 67); Regulamento (CEE) n? 693/88 da Comissão, de 4 de 
Março de 1988, relativo à definição da noção de produtos 
originários para efeitos de aplicação de preferências pautais 
concedidas pela Comunidade Económica Europeia a 
determinados produtos de países em vias de desenvolvimen­
to (JO L 77 de 22.3.1988, p. 1). 
(2) Decisão 86/263/CEE do Conselho, de 30 de Junho de 1986, 
relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à 
Comunidade Económica Europeia (JO L 75 de 1.7.1986, 
p.l) 
(3) Regulamento (CEE) n? 3363/86 do Conselho, de 27 de 
Outubro de 1986, relativo ao regime pautal aplicável às 
importações na Comunidade de produtos originários dos 
territórios ocupados (JO L 306 de 1.11.1986, p. 103). 
(4) Decisão 86/125/CEE, CECA do Conselho e da Comissão, 
de 24 de Março de 1986, relativa à celebração da Terceira 
Convenção ACP-CEE (JO L 86 de 31.3.1986, p. 1), em vigor 
no momento da auditoria. 
(5) Regulamento (CEE) n? 2838/72 do Conselho, de 19 de 
Dezembro de 1972, relativo à conclusão de um acordo entre 
a Comunidade Económica Europeia e o Reino da Suécia e 
que adopta disposições para a sua aplicação (JO L 300 de 
31.12.1972, p. 96) e regulamentos idênticos para os outros 
países AECL. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 39 
a) no que se refere à AECL, a produtos industriais e a 
determinados produtos agrícolas transformados; 
b) no que se refere ao SPG, a produtos industriais 
acabados e semiacabados e a produtos agrícolas 
transformados; 
c) praticamente a todos os produtos originários dos 
países ACP e dos países e territórios ultramarinos. 
Procedimento comunitário 
2.12. A isenção total ou parcial dos direitos aduaneiros 
no âmbito dos regimes preferenciais está subordinada a 
duas condições: 
a) conformidade dos produtos em questão com as 
normas de origem; 
b) transporte directo para a Comunidade dos produtos 
originários. 
2.13. No quadro de cada regime preferencial, conside­
ram-se produtos originários: 
a) os produtos integralmente obtidos no país beneficiá­
rio; 
b) os produtos obtidos nesse país e que contenham 
matérias que aí não tenham sido obtidas mas sido 
objecto de operações de complemento de fabrico ou 
de transformação suficientes; 
c) se for o caso, os produtos obtidos nesse país e que 
contenham matérias que aí não tenham sido obtidas 
nem sido objecto de operações de complemento de 
fabrico ou de transformação suficientes mas que o 
tenham sido em outros países especificados no acordo 
ou na disposição em causa (regras de acumulação). 
2.14. O carácter originário das mercadorias está 
igualmente subordinado à condição de que estas tenham 
sido directamente transportadas para a Comunidade. A 
esse respeito refira-se que: a) as mercadorias que não transitaram por outros países 
satisfazem automaticamente essa condição; segundo 
este ponto de vista, os estados ACP e os países e 
territórios ultramarinos consideram-se um único 
território; 
b) as mercadorias que transitaram por um outro país 
consideram-se transportadas directamente se esse 
trânsito se justificar por razões de natureza geográfica 
ou de transporte e desde que se prove devidamente o 
respeito de determinadas condições junto das autori­
dades aduaneiras comunitárias. 
2.15. A emissão dos certificados de origem é da 
competência dos serviços aduaneiros ou de outras 
autoridades governamentais do país exportador. Essas 
autoridades têm, em especial, a responsabilidade de 
providenciar no sentido de que os certificados sejam 
devidamente preenchidos e de exercer os controlos 
necessários relativos à origem dos produtos e às outras 
menções dos certificados. Estes são colocados à disposi­
ção do exportador no momento da exportação efectiva 
ou quando estiver assegurado que a exportação terá 
efectivamente lugar. 
2.16. O certificado é apresentado às autoridades 
aduaneiras do local de onde são importadas as mercado­
rias em conformidade com a Directiva 79/695/CEE do 
Conselho, de 24 de Julho de 1979 (6), relativa à 
harmonização dos procedimentos de introdução em livre 
prática das mercadorias e com a Directiva de aplicação 
82/57/CEE da Comissão, de 17 de Dezembro de 1981 (7). 
No momento da colocação em livre prática das mercado­
rias, o certificado e as mercadorias correspondentes são 
objecto dos controlos aduaneiros tradicionais, havendo 
ainda outras duas possibilidades de controlo suplementa­
res: 
a) os nomes e endereços das autoridades governamen­
tais habilitadas a emitir os certificados de origem, 
bem como os espécimes dos carimbos utilizados 
devem ser comunicados pelos estados beneficiários à 
Comissão. Esta última transmite essas informações 
aos Estados-membros sob a forma de manual, a fim 
de permitir às autoridades aduaneiras levar a cabo os 
seus controlos da autenticidade dos certificados; 
b) os certificados de origem podem ser devolvidos às 
autoridades governamentais competentes dos países 
exportadores para uma verificação a posteriori. 
Observações 
2.17. Os estados beneficiários, os Estados-membros e a 
Comissão participam na aplicação dos procedimentos 
relativos à concessão das preferências pautais. As lacunas 
observadas no local junto dos serviços dos estados 
(6) JOL205de 13.8.1979, p. 19. 
(7) JOL 28 de 5.2.1982, p. 38. 
4t] ]omalOfícial das Comunidades Europeias 1^1^^ 
beneficiários foramcomunicadas a Comissão. L^izem 
principalmente respeitoa^ 
a^ informação defíciente dos serviços implicados na 
concessão dos certifícados^relati^amenteàregula^ 
mentação^ 
b^ insufíciência das ^erifícacões da origem dos bens 
e^portadoso^m especial noqueseretere aos produtos 
da pescam 
c^ carácter incompleto dos cerúfícadosenão respeito 
dos procedimentos de emissão aos exportadores^ 
d^ insufíciência do controlo das mercadorias em transa 
to. 
^.lD5 Paraalémdasconstatacõesrelati^asàComissãoe 
aos Estados^membros^ asobseivacões que se seguem 
tratam das infracções imputáreis aos estados benefíciá^ 
rios^erifícadasnodecursodaanálise de documentos 
consultados por ocasião dos inquéritos efectuados junto 
daComissãoedosEstados^membros. 
3^^^od^B^h^^decoBh^to 
^1^. Apesar dos pedidos da Comíssão^acomunícação 
por parte dos países beneficiários das informações 
erigidas dei^amuitoadesejar^ 
a^ destemodo^7paísesdoSPC^paísesACPe^PTtl 
não forneceram os elementos em questão no quadro 
legal apropriados 
b^ ^paísesdoSPCel^paísesACPtardaramatél^7^ 
eparaalémdessadata^emíntbrmaraComissão^ 
embora fossem benefíciários há vários anos^ 
c^ além dissecas informações são porvezes incompletas 
eos espécimes dos carimbos de má qualidade. 
^u. L^eterminadosestados benefíciários transmitem 
apenas um espécime por carimbos enquanto outros 
enviam vários espécimes sem precisar se essa remessaé 
exaustiva, determinados estados transmitem espécimes 
de carimbos de serviçoeainda^ embora não tenham essa 
obrigação^ de carimbos pessoais dos agentes autorizados 
a assinar os certifícados^oque constitui uma fonte de 
confusão. Finalmente^ não se efectua uma actualização 
sistemática dos espécimes de carimbos transmitidos. 
^L Taís insufíciências reduzem consíderavelmenteo 
alcancedoscontrolosdaautentícidadedoscertífícadosde 
origem etectuados pelos f^stados-membros. ^.^. l^o âmbito do SPC^pode considerar-se queo 
benefícíodaspautaspreterencíaíséconcedidodemaneíra 
irregular na medida em que está explicitamente subordi-
nadoàcomunicaçãodessesdadosàComíssão.Eml^^ 
na Comunidade Éuropeia^ovalor total das importações 
preferenciais provenientes dos países que não comunicam 
ramas informações erigidas elevava^sea^^íoECL^. 
l^oentanto^7^dessasimportações^correspondentesa 
4^ ^io^C^tínhamsídorealizadasporpaísesbenefíciá­
rios que tinham comunicado os dados em questãono 
âmbito daConvençãodeLomé ou de outros acordos 
comerciais. 
CoBt^o^^dB^e^o^Bo^E^do^B^erm^e^ 
^1 Asalfândegassãoresponsáveispelaverifícaçãoda 
elegibilidade das mercadorias para as preferências 
pautais. Para esse efeitos compete-lhes proceder ao 
controlo dos documentos que lhes são apresentados 
quando da importação^ concedendo uma atenção espeD 
cialàautenticidadeeàe^actidãodoscertifícadosde 
origem. Cabe-lhes igualmente verífícar se as mercadorias 
satisfazem a condição de transporte directo para a 
Comunidade. Contudo^ nãofoiestabelecidoqualquer 
parâmetro de controlo específico da importação das 
mercadoriassujeitasapreferênciaspautais.Asnormasde 
inspecção física são idênticas às que se aplicam às 
mercadorias excluídas de qualquer tratamento preferen­
cial. 
^4 Afím de tacilitarocontrolo da autenticidade dos 
certificados de origem apresentados por ocasião do 
desaltandegamentodemercadorias^aComissão transmi­
tiu às autoridades dos Fstados-membros^sobaforma de 
um manual^osnomeseos endereços das autoridades 
competentes para emitir certifícadoseos espécimes dos 
carimbos utilizados. 
^.^. CO Pribunal constatou que^ em determinados 
Fstados-membros^ essa informação nãoétransmitida às 
estâncias aduaneiraslocais ou queoédeuma forma 
incompleta^oquecomprometeoscontrolosda autentici­
dade^ deste modo^ 
a^ o manual apenas se encontra disponível na L^irecção-
-CeraldasAltandegas^Portugale^einoLtnído^ 
b^ apenasdeterminadaspartesdomanualsãocolocadas 
àdisposição das estâncias aduaneiras locais^dado 
que em especial os espécimes dos carimbos não são 
comunicados república Federal da Alemanha^ 
c^ apenas são colocados à disposição das estâncias 
aduaneiras os espécimes dos carimboseos endereços 
das autoridades competentes para emítircertifícados 
deorigemno âmbitodo SistemadePreterências 
generalizadas^ figurando nas instruções nacionais 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 41 
espécimes de carimbos diferentes dos incluídos no 
manual da Comissão (Dinamarca). 
2.26. Foram igualmente assinalados exemplos de 
controlo documental insuficiente: 
a) foram aceites certificados de origem em que se 
encontravam apostos carimbos ilegíveis ou passados 
em papel não guilhochado ou ainda contendo rasuras 
não certificadas (Dinamarca, França); 
b) foram aceites certificados de origem de que consta­
vam informações diferentes das incluídas na factura 
ou que se encontravam desprovidos de carimbo no 
local apropriado (Portugal); 
c) foram concedidas preferências pautais na ausência do 
certificado ou mediante apresentação de uma fotocó­
pia do certificado de origem ou ainda sem que tenha 
sido apresentada a prova do transporte directo; são 
aceites numerosas declarações de importação sem 
controlo documental, o que teve como consequência 
a concessão indevida da pauta preferencial AECL, ou 
sem indicação de que tenha sido efectuado tal 
controlo (Dinamarca); 
d) na Dinamarca, determinados importadores estão 
autorizados a apresentar as suas declarações de 
importação através de um suporte informático. Por 
ocasião da inspecção do Tribunal, nenhum desses 
importadores tinha sido sujeito a visitas de controlo 
com o fim de verificar a concordância entre os dados 
comunicados por via informática e os certificados de 
origem conservados nos seus processos; 
e) nos casos em que são emitidos certificados a longo 
prazo, cuja validade pode alcançar um ano, as 
facturas apresentadas na alfandega devem incluir 
uma referência a esses certificados e uma descrição 
pormenorizada das mercadorias que permita a sua 
identificação. Na Dinamarca, a concordância entre 
as facturas e os certificados a longo prazo não era 
verificada nas estâncias aduaneiras visitadas. 
2.27. Relativamente ao porto franco de Hamburgo, o 
Tribunal considera insuficiente o nível dos controlos 
documentais e das inspecções físicas das mercadorias aí 
armazenadas e em relação às quais é emitido um 
certificado de substituição com vista à sua ulterior 
colocação em livre prática nos Estados-membros. 
Considera igualmente insatisfatória a supervisão exercida 
pela Direcção Regional das Finanças. As autoridades 
alemãs, entretanto, deram ordens às autoridades do porto 
para intensificarem as inspecções, tendo igualmente 
exigido à Direcção Regional das Finanças uma melhor 
fiscalização destas últimas. 
2.28. O controlo do transporte directo é normalmente 
realizado pelas alfândegas com recurso aos documentos 
de transporte apresentados por ocasião da importação. As mercadorias transportadas de um estado beneficiário 
para a Comunidade através do território de um outro 
Estado são elegíveis para o benefício do transporte 
directo na condição de não terem sido comercializadas 
nem introduzidas no consumo nesse Estado. A prova de 
que essa condição é respeitada deve ser fornecida às 
autoridades aduaneiras da Comunidade, o que, como o 
Tribunal pôde constatar, nem sempre é o caso. 
2.29. Deste modo, as preferências pautais eram conce­
didas a mercadorias importadas no âmbito do Sistema de 
Preferências Generalizadas e apresentadas à estância 
aduaneira ao abrigo de um documento de trânsito 
comunitário Tl, após terem sido descarregadas em 
grandes portos e de aí terem sido objecto de uma 
declaração sumária. Nem o documento Tl nem qualquer 
outro documento anexo à declaração continham a prova 
de que o transporte directo fora controlado pela 
alfândega do porto de descarga com base, por exemplo, 
no manifesto do navio. Existe, portanto, uma importante 
lacuna no controlo aduaneiro que justificaria um 
ajustamento dos procedimentos de controlo do transpor­
te directo. 
2.30. O comércio com Hong-Kong dá lugar a um 
problema específico. As mercadorias originárias dos 
países vizinhos e, em especial, da República Popular da 
China são frequentemente transbordadas em Hong-
-Kong de onde são exportadas para a Comunidade. Em 
Hong-Kong, as mercadorias em trânsito não são 
colocadas sob a vigilância da alfândega e as autoridades 
não podem assim emitir um certificado que comprove, em 
especial, a descrição dos produtos e as datas de descarga e 
de novo carregamento. As autoridades chinesas não 
emitem um título comprovativo do transporte único, 
devendo a prova do transporte directo ser então feita por 
outros documentos probatórios. A questão foi invocada 
no seio do Comité da Origem e no final de 1985 a 
Comissão iniciou negociações a esse respeito com as 
autoridades da República Popular da China e de 
Hong-Kong. Contudo, no momento do inquérito ainda 
não tinha sido encontrada qualquer solução satisfatória. 
Na realidade, mesmo se as práticas diferem, todas têm em 
comum a concessão da pauta preferencial, a menos que se 
prove que as mercadorias não são originárias do país 
onde foi emitido o certificado. 
Verificações a posteriori 
2.31. As disposições relativas à verificação a posteriori 
dos certificados prevêem a possibilidade de as autorida­
des aduaneiras comunitárias procederem a controlos 
efectuados por amostragem ou, em caso de dúvidas 
fundamentadas, quanto à autenticidade do documento. 
Para esse efeito, remetem os certificados de origem às 
autoridades governamentais do Estado beneficiário 
exportador precisando, se para tal houver razão, os 
motivos que justificam o seu pedido. 
42 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Âmbito das investigações 
2.32. O número total de verificações a posteriori 
realizadas pode considerar-se relativamente baixo. Em 
1987, foram dirigidos aos estados exportadores cerca de 
4 000 pedidos relativos a aproximadamente 8 000 certifi­
cados de origem no conjunto da Comunidade, à excepção 
da Itália cujos valores não se encontram disponíveis. O 
seu número varia entre mais de um milhar em França e na 
República Federal da Alemanha e menos de 10 na Grécia 
e em Portugal. Com base nas informações fornecidas por 
determinados Estados-membros, o Tribunal calculou os 
rácios seguintes, entre o número de verificações a 
posteriori e o número de declarações de importação 
acompanhadas de certificados. Para a Dinamarca o rácio 
é de 0,005 %, para a República Federal da Alemanha é de 
0,06 % e para as estancias aduaneiras visitadas em 
França é de 0,38 %. Estas percentagens não são elevadas 
e, no que se refere à Dinamarca e à República Federal da 
Alemanha, permanecem por exemplo inferiores aos 
rácios relativos à verificação a posteriori dos títulos de 
trânsito comunitário (0,1 %). 
2.33. É igualmente necessário assinalar que em nenhum 
dos Estados-membros visitados existem parâmetros 
relativos à execução das verificações a posteriori por 
amostragem e que este procedimento não é aplicado na 
Dinamarca nem em Portugal. 
2.34. Apenas em França o Tribunal constatou a 
existência de critérios relativos à noção de «dúvida 
fundamentada » quanto à autenticidade dos documentos 
ou à exactidão das informações relativas à verdadeira 
origem. Na Dinamarca e em Portugal, foram assinalados 
vários casos em que os certificados de origem não tinham 
sido objecto de qualquer verificação a posteriori apesar 
das dúvidas razoáveis quanto à sua autenticidade ou à 
exatidão das informações que continham. 
2.35. Desenvolveu-se uma situação particular no porto 
franco de Hamburgo. Por força de um acordo celebrado 
com o Ministério federal das Finanças, as autoridades 
portuárias estão credenciadas para emitir novos certifica­
dos de origem em substituição dos certificados emitidos 
pelos estados beneficiários exportadores que acompa­
nham as mercadorias importadas no porto. Essa 
possibilidade está prevista nas disposições comunitárias e 
as autoridades alemãs consideram que os controlos 
devem ser efectuados pelos serviços aduaneiros do local 
onde as mercadorias são colocadas em livre circulação. O 
pessoal do porto avalia em cerca de 48 000 o número 
anual de certificados de substituição emitidos, correspon­
dendo a aproximadamente 10 000 certificados de origem 
emitidos pelos estados beneficiários. A situação relativa à 
verificação a posteriori desses certificados é insatisfatória. 
Com efeito, raramente os certificados de substituição são 
objecto de controlos a posteriori e, além disso, os 
certificados originais emitidos pelas autoridades dos 
estados beneficiários praticamente nunca são controla­
dos. 2.36. Por ocasião das suas visitas a determinados 
estados beneficiários exportadores, o Tribunal constatou 
que o procedimento de verificação a posteriori tem um 
papel preponderante no sistema local de certificação da 
origem e tende, em diferentes graus, a substituir as outras 
formas de controlo quando da emissão dos certificados. 
2.37. As respostas a um questionário enviado aos 
Estados-membros mostram que, relativamente a três 
estados (F, D, UK) de cinco que elaboraram estatísticas a 
este respeito, tendo uma percentagem considerável (20 a 
30 %) dos certificados sido objecto de uma verificação a 
posteriori, as mercadorias se revelaram total ou parcial­
mente não elegíveis para o regime pautal preferencial. 
2.38. O procedimento de verificação a posteriori 
necessita ser melhorado, em primeiro lugar através da 
definição de critérios comuns quanto à noção de «dúvida 
fundamentada» com vista a uma aplicação uniforme do 
mesmo. Deverão ser igualmente estabelecidos parâme­
tros para a execução dos controlos por amostragem a fim 
de se alcançar um nível satisfatório, isto é, um rácio entre 
o número de verificações a posteriori e o das declarações 
de importação sob o regime preferencial, que permite 
obter uma garantia suficiente quanto à regularidade das 
operações. 
Respostas dos estados beneficiários: prazos e conteúdo 
2.39. As disposições comunitárias prevêem prazos de 
três meses (ACP), seis meses (SPG) e «os melhores» 
(AECL) para a comunicação dos resultados das verifica­
ções a posteriori realizadas pelos estados beneficiários. O 
Tribunal constatou que esses prazos não eram respeita­
dos em grande número de casos. Verificam-se atrasos no 
âmbito de todos os acordos comerciais analisados, sendo, 
porém, especialmente frequentes nas relações com os 
estados ACP, os estados SPG e os territórios e países 
ultramarinos associados. 
2.40. Os prazos médios de comunicação dos resultados 
aproximam-se de um ano. Contudo, verifica-se regular­
mente a existência de prazos de dois anos e mais, como o 
atestam os dados transmitidos pelos Estados-membros: 
a) no final de Setembro de 1988, não tinham sido 
comunicados os resultados relativos a 40 % e 30 % 
das verificações a posteriori emitidas respectivamente 
em França e nos Países Baixos durante o ano de 1987; 
b) no Reino Unido, onde foram emitidos 445 pedidos de 
verificação a posteriori em 1987 e 1988, o número 
médio de pedidos para os quais é fornecida resposta 
após um período de seis meses ou mais eleva-se a 60 
(numa base trimestral); 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 43 
c) na República Federal da Alemanha, em 1 de Julho de 
1988, não tinham sido obtidas respostas referentes a 
respectivamente 2 %, 3,5 % e 15 % dos pedidos de 
verificação a posteriori emitidos em 1985, 1986 e 
1987; 
d) na Bélgica, em Novembro de 1988, permaneciam sem 
resposta 75 pedidos de verificação a posteriori 
submetidos à Comissão em 1987 e 1988 mas dirigidos 
anteriormente aos estados beneficiários. O montante 
dos direitos em questão elevava-se a 1,9 Mio ECU; 
e) entre os estados que repetidamente tardam em 
comunicar os resultados das verificações a posteriori e 
necessário referir o México, a Indonésia, a índia, o 
Paquistão, Malta, o Brasil, a Malásia, a Jugoslávia, a 
Áustria, a Costa do Marfim e o Senegal. 
2.41. Constatou-se igualmente que as respostas aos 
pedidos de verificação a posteriori eram frequentemente 
incompletas e nem sempre tratavam das questões 
específicas. Tal situação diz respeito à maioria dos 
estados ACP, dos estados SPG e dos países e territórios 
ultramarinos associados. 
2.42. A Jugoslávia beneficia do SPG e celebrou com a 
CEE um acordo de cooperação separado acompanhado 
de um protocolo relativo à definição da noção de 
produtos originários e aos métodos de cooperação 
administrativa (8). O Tribunal foi informado pela 
Comissão de que numerosos pedidos de verificação a 
posteriori permaneciam sem resposta e que a autenticida­
de dos certificados tinha sido confirmada pelas autorida­
des jugoslavas embora estivesse comprovado que as 
mercadorias em questão não eram originárias desse país. 
Este ponto foi igualmente confirmado pelas autoridades 
aduaneiras belgas. 
Seguimentos dados pelos Estados-membros 
na ausência de respostas dentro do prazo 
2.43. Constatou-se em todos os Estados-membros 
visitados que, na ausência de resposta após uma ou várias 
novas comunicações, os processos eram classificados sem 
seguimento e, portanto, sem que seja afectada a 
concessão de preferências pautais. Porém, o n? 2 do artigo 
27? do Regulamento (CEE) n? 693/88 da Comissão, de 4 
de Março de 1988, relativo ao sistema de preferências 
pautais generalizadas (9), estipula que, se os resultados do 
controlo em caso de «dúvida fundamentada» não forem 
comunicados o mais tardar no prazo de quatro meses 
após ter sido enviada uma nova comunicação, as 
autoridades requerentes devem recusar o beneficio da 
(8) Regulamento (CEE) n9 314/83 do Conselho, de 24 de 
Janeiro de 1983, relativo à conclusão do Acordo de 
Cooperação entre a Comunidade Económica Europeia e a 
República Socialista Federativa da Jugoslávia (JO L 41 de 
14.2.1983, p. 1). 
(9) JOL 77 de 22.3.1988, p. 9. pauta preferencial, salvo em caso de força maior ou de 
circunstâncias excepcionais. 
2.44. Nos casos diferentes dos visados no n? 2 do artigo 
27? acima referido, podem ser arquivados sem seguimen­
to pedidos que permaneçam sem resposta após um 
determinado período. Contudo, quando se recebe uma 
resposta negativa após encerramento do período de três 
anos previsto para a cobrança a posteriori dos direitos, 
esta prática compromete a cobrança dos recursos 
próprios em jogo. A importância do acima exposto está 
evidenciada nos casos comunicados pela Bélgica. Em 
1987 e 1988, esse Estado-membro submeteu à Comissão 
treze e nove pedidos dos tipos dos referidos no ponto 2.40, 
incidindo respectivamente em 60 e onze certificados em 
relação aos quais as respostas se encontravam em 
suspenso há dois anos ou mais. Os montantes dos direitos 
em questão elevavam-se respectivamente a 1,5 Mio ECU 
e 0,4 Mio ECU. 
Acompanhamento da aplicação 
2.45. O Tribunal constatou a existência de determina­
das lacunas na aplicação pelos Estados-membros do 
procedimento de verificação a posteriori: 
a) na Dinamarca e em França, determinados pedidos de 
verificação a posteriori que permaneceram sem 
resposta após terem expirado os prazos previstos não 
foram notificados à Direcção-Geral das Alfândegas, 
como no entanto o exigem as instruções nacionais; 
b) em França, determinados pedidos de verificação a 
posteriori encontravam-se insuficientemente justifica­
dos ou não especificavam se a verificação se 
fundamentava numa « dúvida fundamentada » ou se 
era efectuada por amostragem. Em outros casos, 
eram dirigidos pedidos a autoridades não competen­
tes nos estados beneficiários; 
c) em França, em determinados serviços regionais 
especializados na investigação e na documentação 
(CERDOC), embora tenham sido considerados não 
autênticos determinados certificados de origem no 
seguimento de uma verificação a posteriori, os 
auditores do Tribunal verificaram que não foi 
efectuada uma análise exaustiva com o fim de se 
identificarem as importações ulteriores da mesma 
natureza; 
d) em Portugal, as operações de verificação a posteriori 
são registadas de uma forma tal que os pedidos cujas 
respostas permanecerem em suspenso não podem ser 
facilmente identificados. 
2.46. Os Estados-membros podem solicitar a assistência 
da Comissão para obterem de um Estado beneficiário a 
44 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
resposta a qualquer pedido de verificação a posteriori. 
Podem igualmente submeter-lhe qualquer questão relati­
va à aceitação de certificados que não tenham sido 
emitidos em conformidade com as normas em vigor. Foi 
apenas após 1 de Janeiro de 1988 que a Comissão passou 
a gerir a correspondência enviada pelos Estados-
-membros de uma forma que torna possível o controlo 
das acções que empreende para resolver o problema 
colocado. Os processos relativos ao período anterior 
contêm numerosos casos em relação aos quais as 
respostas e as questões dos Estados-membros ou ainda as 
respostas dos estados beneficiários permanecem em 
suspenso. 
Recusa de regime preferencial 
2.47. O Tribunal verificou que raramente é recusado o 
tratamento preferencial das mercadorias importadas por 
não serem respeitadas determinadas normas de origem ou 
formalidades afins. A prática mais corrente observada 
nos Estados-membros consiste em aceitar a declaração de 
importação tal como está ou em enviar o certificado de 
origem para verificação a posteriori. Contudo, em Itália, 
pode acontecer que o tratamento preferencial das 
mercadorias seja recusado por falta do carimbo no 
certificado de origem ou no caso de o carimbo não figurar 
no manual da Comissão. 
2.48. O Tribunal é levado a pensar que a atitude pouco 
rigorosa dos Estados-membros a este respeito se deve, em 
parte, ao carácter limitado do sistema de controlo global, 
inteiramente baseado no próprio certificado de origem, e 
ainda às insuficiências ligadas aos procedimentos de 
controlo correspondentes. Em especial, não foi fixado 
qualquer critério comum para a aplicação desses 
procedimentos nem definida qualquer sanção clara no 
caso de os países beneficiários não darem cumprimento às 
disposições de cooperação administrativa. Consequente­
mente, os Estados-membros têm tendência para recusar o 
benefício das preferências pautais apenas nos casos em 
que conseguem obter por si próprios a prova incontestá­
vel de que um certificado de origem não é autêntico ou 
que contém uma informação inexacta. 
Irregularidades 
2.49. Neste contexto e para ilustrar o risco que correm 
os recursos próprios da Comunidade, é possível fazer 
referência a determinados casos de fraudes específicas 
assinalados pelos Estados-membros e às estatísticas das 
irregularidades respeitantes a certificados de origem 
relativos aos anos de 1987 e 1988: 
a) foram importados para a Comunidade produtos 
siderúrgicos originários da República Democrática 
Alemã ao abrigo quer de certificados de origem 
EUR 1 emitidos pelos serviços aduaneiros suecos com base em facturas falsas quer de certificados de 
origem falsos emitidos por uma firma privada. Essas 
irregularidades, descobertas pelos serviços de investi­
gação alemães, tiveram lugar de Janeiro de 1985 a 
Dezembro de 1986 e o seu valor foi determinado em 
cerca de 6 Mio ECU; 
b) foram importados para a Comunidade produtos da 
pesca (1 500 toneladas) originários de países tais 
como a Coreia, Panamá e Honduras ao abrigo de 
certificados EUR 1 falsos que indicavam como 
origem a Gâmbia e a Serra Leoa. As irregularidades 
foram descobertas pelos serviços da Comissão em 
colaboração com os Estados-membros e as autorida­
des locais na Gâmbia e na Serra Leoa. Estimam-se em 
2 Mio ECU os direitos de importação não declara­
dos; 
c) foram importados para a Comunidade produtos 
siderúrgicos originários do Brasil ao abrigo dos 
certificados EUR 1 emitidos pelas autoridades jugos-
lavas. As importações tiveram lugar em 1985 e os 
direitos de importação não declarados estimam-se em 
0,3 Mio ECU; 
d) o mesmo caso se verificou com produtos siderúrgicos 
originários da República Democrática Alemã; as 
investigações efectuadas pelos serviços aduaneiros 
belgas e alemães revelaram que não foram declarados 
direitos de importação no valor de 22 960 ECU e 
direitos antidumping no valor de 0,1 Mio ECU; 
e) foi importada para a Comunidade uma remessa de 
522 toneladas de café originário da Indonésia tendo 
como origem declarada a Nigéria. A verdadeira 
origem foi detectada pelos serviços aduaneiros 
holandeses por análise de uma amostra do produto. 
Para além do não respeito das disposições do acordo 
internacional do café, os recursos próprios corres­
pondentes não foram cobrados; 
f) foram importados para a Comunidade produtos da 
pesca de origem russa, romena, cubana, iraquiana, 
coreana e argelina ao abrigo dos certificados EUR 1 
emitidos pelas autoridades mauritanas sem controlo 
apropriado das normas de origem específicas dos 
produtos da pesca. Os serviços da Comissão indica­
ram que as irregularidades relativas aos certificados 
EUR 1 se ficaram em parte a dever às insuficiências 
dos controlos aduaneiros das informações que 
figuram nos certificados EUR 1 (origem, destino, 
autentificação pela autoridade emissora) e ao não 
respeito da norma de transporte directo. Os direitos 
correspondentes não declarados estimam-se em 
0,6 Mio ECU; 
g) foram comunicadas por determinados Estados-
-membros informações sobre as irregularidades 
relativas às normas de origem, nos seus relatórios 
anuais e semestrais elaborados em conformidade com 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 45 
o artigo 7? e o n? 3 do artigo 17? do Regulamento 
(CEE, Euratom) n? 1552/89 do Conselho, de 29 de 
Maio de 1989 (,0). Os dados que se seguem foram 
assinalados nesses relatórios no que se refere aos 
direitos não declarados devido a declarações de 
origem falsas: 
i) no Reino Unido, 57 casos no montante de 
332 285 ECU relativos a 1987 e 85 casos no 
montante de 83 277 ECU relativos a 1988; 
ii) na Bélgica, 39 casos no montante de 21 515 ECU 
relativos a 1987 e 49 casos no montante de 13 197 
ECU relativos a 1988; 
iii) em França, 106 casos no montante de 117 118 
ECU relativos a 1987 e 135 casos no montante de 
151 115 ECU relativos a 1988; 
iv) na Dinamarca, em 1987,83 casos no montante de 
18 444 ECU. 
Gestão pela Comissão 
2.50. A Comissão exerce uma função de supervisão e de 
coordenação no que se refere à gestão dos regimes 
preferenciais da Comunidade. Um elemento essencial a 
esse respeito é a vigilância da correcta aplicação das 
normas relativas à definição dos produtos originários e 
dos métodos de cooperação administrativa com os países 
beneficiários. Essa actividade é exercida entre outras no 
contexto do Comité da Origem e dos diversos comités de 
cooperação aduaneira previstos pelos diferentes acordos 
comerciais preferenciais de que a Comunidade é uma das 
partes. A Comissão deve resolver os problemas de 
aplicação a nível comunitário que ela própria assinalou 
ou que foram levados ao seu conhecimento pelos 
Estados-membros e deve empreender todas as medidas 
correctivas requeridas. O Tribunal observou, contudo, 
vários casos em que, segundo ele, a Comissão não esteve 
em condições de tomar as disposições próprias para 
assegurar o bom funcionamento dos regimes e para 
garantir a cobrança dos recursos próprios em jogo. 
2.51. Assim, informada da existência de graves proble­
mas relativos à autenticidade dos certificados de origem 
utilizados em determinados países terceiros (Zaire, 
Libéria, Suazilândia, por exemplo), a Comissão reagiu 
principalmente no âmbito dos procedimentos da assistên­
cia mútua aos Estados-membros. Contudo, não tomou 
qualquer medida generalizada nos domínios administra­
tivo e financeiro, como, por exemplo, a imposição de 
proceder a verificações a posteriori sistemáticas de todos 
os certificados e a de garantir o montante dos direitos 
aduaneiros em jogo. 
(10) JO L 155 de 7.6.1989, p. 1. Este regulamento anula e 
substitui o Regulamento (CEE, Euratom, CECA) 
n? 2891/77 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1977 (JO L 
336 de 25.12.1977, p. 1). 2.52. Do mesmo modo, informada da prática de vários 
Estados-membros, que consiste em aceitar certificados de 
origem contendo um carimbo que não figura no seu 
manual, a Comissão não tomou as medidas adequadas 
relativamente a esses Estados-membros, nomeadamente: 
a) no quadro SPG, onde a concessão da preferência está 
explicitamente subordinada ao fornecimento das 
informações em causa, um pedido no sentido de 
colocar à disposição os recursos próprios correspon­
dentes ; 
b) no quadro ACP, onde existe a mesma condição 
segundo uma interpretação do Serviço Jurídico da 
Comissão de 1987, se bem que não explicitamente, 
uma nota circular tendo em vista fazer recusar o 
benefício da preferência como fora decidido durante 
uma reunião do Comité Consultivo dos Recursos 
Próprios de 25 de Novembro de 1987 e um pedido de 
colocação à disposição dos recursos próprios corres­
pondentes. 
2.53. O Tribunal considera que a cooperação com os 
países terceiros beneficiários foi insuficiente, quer se trate 
dos contactos bilaterais ou das discussões nos comités de 
cooperação aduaneira. Embora a Comissão tenha 
efectuado várias tentativas para levar os países em 
questão a transmitir as notificações exigidas, essas acções 
tiveram apenas um efeito reduzido e só disseram respeito 
aos países ACP. Além disso, relativamente a um número 
significativo de países beneficiários que participam 
simultaneamente no Sistema de Preferências Generaliza­
das e na Convenção de Lomé III, a Comissão não exigiu a 
comunicação das informações necessárias de forma 
separada em cada um dos sistemas. 
2.54. As decisões tomadas por determinados serviços da 
Direcção-Geral da União Aduaneira (DG XXI) no que se 
refere à origem das mercadorias importadas podem ter 
consequências para o cálculo dos direitos de importação. 
A supervisão da cobrança dos recursos próprios pelos 
Estados-membros é da competência da Direcção-Geral 
dos Orçamentos (DG XIX). O Tribunal verificou que os 
procedimentos de comunicação entre esses serviços das 
decisões tomadas, entre outras instâncias, pelo Comité da 
Origem não são adequados. Podem referir-se os dois 
exemplos seguintes: 
a) em conformidade com uma decisão tomada quando 
da sessão do Comité da Origem, de 18 de Abril de 
1988, foi enviado um telex pela Divisão Origem das 
Mercadorias da DG XXI aos Estados-membros na 
sequência de uma informação transmitida pela 
administração grega respeitante a fotocopiadoras 
fabricadas em Hong-Kong e das quais determinadas 
componentes eram importadas do Japão. Os apare­
lhos podiam ser considerados originários do Japão e 
deviam ser cobrados direitos antidumping. Não foi 
transmitida qualquer informação aos serviços da 
DG XIX e da DG XX no que se refere aos recursos 
próprios a cobrar {a posteriori); 
^ iornalCOficial das Comunidades europeias LlLl^ 
b^ nos termos do regulamento ^CE^n7 ^o^o^ 
Comissão, dellde^ulho de 1^^^^, determinadas 
operações de complemento de fabrico de fotocopiam 
dorasnãoatribuemaorigemdopaísondetevelugara 
montagem. Esse regulamento fora adoptado em 
relaçãoaaparelhos montados nos FstadosUnidosa 
partir de peças originárias do ]apãoesusceptíveis de 
ficarsujeitasadireitosantidumping.l^ão foi tomada 
qualquer decisão no que se refere à cobrança 
retroactiva dos direitos antidumping em causa, não 
tendo os serviços da L^C^l^edafõC^^ sido 
mantidos ao corrente da situação 
^èõêõ. L^evidoespecialmenteaoseuimpactoeconómicoe 
à sua incidência orçamental para a Comunidade, a 
concessão de preferências pautais no âmbito da Conven­
ção de Lomé pode ser considerada umaforma particular 
dea^udaaodesenvolvimento, concedida por outro ladoa 
título dos Fundos Furopeus de lõesenvolvimento ou da 
a^udaalimentar.Porém, existe uma diferença signíficati-
vaaesse respeito na gestão pelaó^omissão destes dois 
modos de ajuda, enquanto que as subvenções dos 
Fundos Furopeus de L^esenvolvimentoeas despesas da 
ajudaalimentarsãogeridasecontroladas pela Comissão, 
a aplicação pelos países beneficiários dos sistemas 
preferenciaisérelativamentepoucoacompanhadapor 
esta. As delegações nos países em questão encontram-se 
actualmente poucoapar da questão. 
^.Bõo. CoTribunal verificou aexístênciadeumcerto 
mal-estar da parte das autoridades que emitem os 
certificados de origem no que se refereàaplicação das 
regras de acumulação, segundo as quais uma mercadoria 
originária de um dado país pode adquiriraqualidade de 
produto originário de um outro onde é objecto das 
operações de complemento de fabrico.l^ãoésem razão 
que essas regras são consideradas complexasedificeis de 
aplicar econtrolar. Alémdisso, existeuma diferença 
significativaentreaC^onvençãodeLomé,queautorizaa 
acumulação sem reserva das operações de complemento 
de fabrico seja qual foroFstadoAC^P de origem,eo 
SistemadePreferênciasÓleneralizadasemqueaacumula-
çãoe,portanto,aaquisição da nova origem apenasé 
autorizadaemcaso de operações decomplementode 
fabrico suficientes. 
^Bõ^ Foi constatada uma situação pouco satisfatória 
no que se refere aos óleos mineraiseaos produtos da sua 
destilação. EssesprodutosestãotemporariamenteexcluP 
dos dos diferentes protocoloseregulamentoscomunítá^ 
riosrelativosàdefiniçãodaorigem.Palcircunstância tem 
como consequênciaaaplicação pelos Fstados-membros 
de regras de origem diferentes. Iõeste modo, alguns 
concedemo tratamento preferencial se o produto em 
questão for considerado originário pelo pais exportador, 
isto é, com base num certificado de origem devidamente 
emitido. COutros, pelo contrário, aplicam as suas próprias 
regras nacionais de origem, consequentemente, os 
mesmos produtos podem ser importados com franquia 
para um FstadoDmembro enquanto que, num outro, 
podem estar sujeitos ao pagamento de direitos. 
C^UL^D^^.7.t^^.^. ^.BÕD. ^ostermos de determinados acordos preferen­
ciais, os produtos petrolíferos são excluídos da coopera-
çãoadministrativa,de modo que não existe qualquer 
norma quantoàadministração da prova da origem dos 
produtos nem quanto ao procedimento de verificação^ 
^Bõ^. A ausênciadenormasde origem comunscompro-
mete a cobrança dos recursos próprios, em especial 
quando produtos petrolíferos exportados por países não 
beneficiários transitam por países beneficiários. C^ 
Tribunal recomenda, portanto, a rápida adopção de 
regras de origem comuns aplicáveis aos produtos 
petrolíferos. 
C^o^c^ 
^tl tlmsistemadecontroloque tenha principalmente 
porbaseprocedimentosaaplicarpelobeneficiáriodo 
regimecomportaemsiumriscodeineficácía.C^Tribunal 
considera que taléocaso dos regimes pautais preferen­
ciais assentes na origem. 
^.ód. C^s dispositivos de controlo em vigor são débeis, 
simultaneamente no seu princípioena sua aplicação^ 
a^ débeis quanto ao princípio, por assentarem inteira­
mente naapresentaçãode um documento^certíficado 
de origem^ emitido pelas autoridades de países 
beneficiários do sistema, cuja organização adminis­
trativa nem sempreépossível conhecer. Fncontram-
-se assim nessascircunstânciascercadel7êõpaísesem 
todoomundo,sem que sejam tomadasemconsidera-
çãoasdiferençasdoseudesenvolvimentoadministra-
tivoeeconómico^ 
b^ débeis igualmente na sua aplicação, devido às 
deficiências postas em evidência nos pontos anterio-
reseàausêncíadeprocedimentosclaroseuniformesa 
seguir nosFstados-membrosnos casos emque as 
normas não tenham sido respeitadas. 
^.^. C^ Tribunal considera queosistema de controlo 
dos certificados de origem poderá ser refbrçadopelas 
seguintes medidas^ 
a^ inclusão nas disposições administrativas dos acordos 
preferenciais de uma obrigação de recusa da conces­
são do regime preferencial nos casos em que as 
normas não sejam respeitadas pelos países beneficiá­
rios^ 
b^ adopção pela Comissão, emcolaboração com os 
Fstados-membros, de critérios comunsede normas 
LlLl^ jornal Oficial das Comunidades europeias 47 
gerais paraaaplicação do procedimento de veritica-
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comos países benetíeiárioseparaaconcessão ou 
recusa do tratamento preferencial às mercadorias 
importadas^ 
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emissão dos certificados nos países beneficiários. 
d^ reforço da função de coordenaçãoede supervisão da 
Comissão na gestão prática dos regimes pretereneiais 
esuas consequências paraacobrança dos recursos 
próprios^ tanto no que diz respeito aos Estados^ 
^membros como aos países terceiros beneticiários. 
48 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
CAPITULO 3 
Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção 
Garantia (FEOGA-«Garantia») — Gestão e controlo orçamental 
3.0. ÍNDICE 
Introdução 
Disciplina orçamental 
Resultados 
Informações sobre as quantidades 
Existências de intervenção 
Depreciação das existências de intervenção 
Distribuição gratuita das existências de intervenção 
Tratamento contabilístico 
Pessoas mais necessitadas 
Países da Europa de Leste 
Países em vias de desenvolvimento 
Recomendação 
Aplicação de programas a favor de pessoas necessitadas 
Auditorias financeiras efectuadas nos Estados-membros 
Introdução 
Controlos de despesas em Espanha 
Controlos de despesas na Bélgica 
Cobrança de imposições 
Auditoria financeira na Comissão 
Adiantamentos aos Estados-membros Pontos 
3.1 3.2 
3.3 —3.10 
3.3 —3.4 
3.5 —3.10 
3.11 
3.11 
3.13 
3.13 
3.15 
3.18 
3.20 
3.22 
3.23 
3.26 
3.26 
3.29 
3.40 
3.42 
3.43 
3.43 — 3.25 
— 3.12 
— 3.25 
— 3.22 
— 3.17 
— 3.19 
— 3.21 
— 3.25 
— 3.42 
— 3.28 
— 3.39 
— 3.41 
— 3.44 
— 3.44 
INTRODUÇÃO 
3.1. As informações financeiras relativas à aplicação do 
fundo de garantia em 1989 constam dos quadros 3.1 a 3.4. 
3.2. A aplicação financeira dos fundos de garantia 
agrícola em 1989 caracterizou-se: 1988, relativa à disciplina orçamental (l); as despesas 
dos títulos 1 e 2 do orçamento operacional totaliza­
ram 24 402,7 Mio ECU, quando o limite estipulado 
pela linha directriz era de 27 700 Mio ECU com base 
nos preços de 1988; 
b) pela transferência de dotações no valor de 819 Mio 
ECU dos fundos de garantia para a reserva monetária 
no capítulo 102 do orçamento geral, em consequência 
de alterações favoráveis no valor do dólar norte-
-americano; 
a) pelo respeito da linha directriz agrícola estipulada na (i) Decisão 88/377/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1988 
Decisão 88/377/CEE do Conselho, de 24 de Junho de (JO L 185 de 15.7.1988). 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 49 
c) pela depreciação, pela primeira vez, das existências de 
intervenção à data da compra, que conjuntamente 
com outra depreciação verificada no final do 
exercício do FEOGA totalizou 1 176,6 Mio ECU; 
d) além das despesas imputadas ao orçamento de 
garantia agrícola, 650,2 Mio ECU provenientes da 
depreciação das existências de intervenção no início 
do exercício do FEOGA foram imputados ao artigo 
810? e 792,7 Mio ECU ao artigo 811? para restitui­
ções aos Estados-membros destinadas a cobrir parte 
do custo de escoamento da manteiga proveniente das 
existências públicas em 1987 e 1988. 
DISCIPLINA ORÇAMENTAL 
Resultados 
3.3. Embora o total das despesas de garantia não tenha 
excedido a linha directriz agrícola, as dotações iniciais 
para determinados capítulos do orçamento foram 
excedidas, se bem que o artigo 6? da decisão do Conselho 
relativa à disciplina orçamental estabeleça como objecti­
vo limitar as despesas de cada capítulo às dotações 
iniciais. Os mercados em questão foram o do leite (267,0 Mio ECU, tendo as dotações iniciais sido excedi­
das em 6 %), do tabaco (163,9 Mio ECU, 17 %), da carne 
de suíno (24,0 Mio ECU, 10 %) e dos ovos e aves de 
capoeira (13,1 Mio ECU, 6 %). No total, as dotações dos 
títulos 1 e 2 foram excedidas em 474,8 Mio ECU (ver 
quadro 3.2). 
3.4. A Comissão declara que as principais causas de as 
dotações terem sido excedidas foram volumes de 
produção e de exportação superiores aos previstos e o 
facto de alguns Estados-membros não terem cobrado as 
imposições no sector do leite até à última data autorizada. 
A outra causa, particularmente no sector do tabaco, é a 
natureza do sistema de pagamento da garantia, através 
do qual os aumentos de produção são pagos a taxas de 
ajuda previamente decididas e, além disso, o orçamento 
tem de absorver qualquer aumento das despesas devido à 
redução dos prazos de pagamento nos Estados-membros. 
Os custos em excesso são cobertos por transferências de 
dotações provenientes de mercados que não as esgota­
ram. 
Informações sobre as quantidades 
3.5. Ao analisar as causas do excesso de custos nos seus 
relatórios mensais e outros sobre a aplicação de medidas 
Quadro 3.1 — FEOGA-«Garantia» 1989: mapa geral das contas 
(Mio ECU) 
Dotações para 
pagamento disponíveis 
Títulos 1 e 2 
Capítulo 39 
Capítulo 40 
Capítulo 81 
Total disponível 
Anulações de 
dotações 
Títulos 1 e 2 
Capítulo 39 
Capítulo 40 
Capítulo 81 
Total das anulações 
das dotações 
Total das dotações utilizadas 25 651,2 
100,0 
27,3 
1 449,0 
27 227,5 
1 248,1 
94,0 
3,3 
6,1 
1 351,5 
25 876,0 Autorizações 
Verbas transitadas de 1988 
(títulos 1 e 2) 
Títulos 1 e 2 
Capítulo 39 
Capítulo 40 
Capítulo 81 
Total das autorizações 11,2 
24 403,1 
6,0 
24,0 
1 442,9 
25 876,0 Pagamentos 
Pagamentos com base em verbas 
transitadas de 1988 
Anulações 
Títulos 1 e 2 
Capítulo 39 
Capítulo 40 
Capítulo 81 
Total dos adiantamentos 
aos Estados-membros 
Importâncias pagas 
directamente pela Comissão 
(títulos 1 e 2) 
Total dos pagamentos 
Montantes retidos dos 6,1 
5,1 
24 390,5 
6,0 
24,0 
1 442,9 
25 863,4 
6,4 
25 869,8 
adiantamentos aos Estados-membros 
(títulos 1 e 2) 57,4 
Dotações transitadas (51,2) 
Total das autorizações 25 876,0 
Fonte: Conta de gestão relativa ao exercício de 1989 e 19? relatório financeiro relativo ao exercício de 1989 do FEOGA, Secção Garantia. 
50 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
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Proteaginosas 
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Frutas e produtos hortícolas 
Sector vitivinícola 
Tabaco 
Outros sectores 
Leite e produtos lácteos 
Carne de bovino 
Carne de ovino e caprino 
Carne de suíno 
Ovos e aves de capoeira 
Produtos não apresentados no 
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Semente de girassol 
Álcool (1 000 hl) (i) (4) 
Tabaco/folhas 
Tabaco/transformado 
Tabaco/embalado 
Leite em pó desnatado 
Manteiga 
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Carne de bovino desossa 
Total carne de bovino 
Carne de suíno 
Álcool misto (1 000 hl) ( 5B. 
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de disciplina orçamental,aComissão refere as variações 
que se têm verificado entre as quantidades que consta 
tuiamabase das estimativas orçamentaiseasquantida^ 
des em que se baseiam as despesas declaradas pelos 
I^stadosDmembros. 
ó5ó^ l^oentanto,estasanálisessãobaseadasapeaasnas 
estimativas das quantidades em questão. Actualmente 
não é e^i^ido aos Estados^membros que prestem 
informações quantitativas nas suas declarações mensais, 
a não ser sobre as existências de intervenção. A 
informação quantitativa constante das declarações 
anuaisérecebidacercadeseis a novemeses após o 
encerramento do exercício doFECOCA, não sendoas 
despesasde primeira categoria consolidadas nem analisam 
das pela Comissão ^ver pontos 3.^e3.10^. 
Ó5AE CoTribunal considera queas informaçõesquantita-
tivassubjacentesatodasasdespesasdevemserprestadas 
mensalmente por todos os ^stados^membrosereunidas 
nos sistemas informáticos da DC VL A Comissão 
disporia então de meios para^ 
a^ avaliar a exactidão do sistema de elaboração do 
orçamento, comparando as quantidades previstas 
com os resultados^ 
b^ apresentar, nos seus relatórios sobre disciplina 
orçamental, análises bem fundamentadas das causas 
do excesso de custosa 
c^ identificar rapidamente quaisqueranomaliasconsD 
tantes das declarações dos Pstados^membros^ 
d^ melhorara^estão dos mercados através de informam 
ções mais completaseactualizadas respeitantes às 
quantidades. 
Ó.D, Estamelhoriadosistemadeinformaçãodevepoder 
serrealizada sem ^randesdespesasadministrativas, dado 
que,nestemomento,amaioriadosEstados^membros 
acumulainformações quantitativas nos seus sistemas 
informáticos, comoobjectivo de completarem as suas 
declarações anuais,equeaComissão desenvolveu um 
sistema para comunicação das declarações mensais 
através de uma rede informática. 
^. l^aausênciadequaisqueranálisesquantitativas 
efectuadaspelaComissão,oTribunaltentoucompararas 
quantidades declaradas pelos Estados-^membros em dois 
capitulos^cereaiseazeite^doorçamento^eralde l^^,o 
exercido mais recente para o qual existem dados 
disponíveis, com as quantidades correspondentes previsD 
tas pela Comissão nas suas propostas orçamentais para 
1^^ ^.10. Esta comparaçãonãoteve resultados positivos 
devido a deficiências verificadas nas declarações. De 
acordo com as declarações anuais das despesas de 
garantia dos ^stadosDmembros, foram pa^asajudasà 
produçãodeazeitereferentesa^^io toneladas, o 
equivalenteacincovezesaquantidadede azeite prevista 
no orçamento Cl^^io toneladas), por metade das 
desroesas orçamentadas ^^IvfioECL^ contra ^4 ^io 
FCU previstos no orçamentos Este erro relativo á 
quantidade declaradanãoafectouomontantepa^o, não 
tendo sidorepetidopelo EstadoDmembroemquestão 
t^Itália^noanose^uinte. Alémdisso,nãofbipossivel 
determinar,através da sua declaração anual,quais as 
quantidades de cereais exportadas pela república 
Federal da Alemanha,eas declarações da Itáliaedos 
Paises Baixos não eram claras.AComissão deverá e^r 
que as informações quantitativas se|am completas e 
precisas. 
E^SP^CIAS^EH^PER^E^^O 
^^^o^^eo^^^x^^^^^^^^^^ 
Ó511. CO valor contabilistico das existências de intervéns 
ção no final do exercido do PPCCA diminuiu de 
4ró^,^lvíio^CLl em finais de l^^paralró^^^io 
PCt]em finais de 1^^. Pstadiminuiçãosubstancial 
reflecte em primeiro lu^araredução verificada ao lon^o 
do ano nas quantidades de muitos produtos armazenam 
dos, em especial o tri^o duro ^47^, o tri^o não 
panificável^^^,oazeite^^eacame de bovino 
^^^ver^^r^^. Esta diminuição dos valores 
resulta, em secundo lu^ar, da significativa depreciação 
aplicada em l^^lverponto^c^.Consequentementea 
perda potencialnovalordevendaforareduzida,emfinais 
de 1^^, para ^óE^io PCL^, em comparação com 
^4t^ioEC^ em finais de 1^. 
^.1^. Se bem que as observações constantes do orça^ 
mento ^eral indiquem que as dotações para depreciação 
dos titulosle^do orçamento operacional se destinama 
cobriradepreciação de existências recentemente consta 
tuidas,eemespecialasquefbramadquiridasaolon^odo 
ano, a Comissão utilizou cerca de ^u^ho ECtl de 
dotações ainda disponiveisnofinaldoe^erciciopara 
depreciar existências de álcool^jáanti^as.CO Tribunal 
considera queaComissãodeverámanteratransparência 
das suas contas, aplicando de forma coerenteoprincipio 
de imputar qualquer depreciação de existências antigas 
noiniciodoe^ercicioaocapitulo^l|verponto^d^.l^o 
presente caso, esta operação implicaria imputar a 
depreciação às dotações de 1^^ respeitantes ao capitulo 
Dd 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 55 
Distribuição gratuita das existências 
de intervenção 
Tratamento contabilístico 
3.13. As existências de intervenção são distribuídas 
gratuitamente ao abrigo de programas a favor das 
pessoas mais necessitadas na Comunidade e nos países da 
Europa de Leste. As existências de intervenção podem 
igualmente ser exportadas como parte de programas de 
ajuda alimentar a favor de países em vias de desenvolvi­
mento. 
3.14. São utilizados diferentes tratamentos contabilísti­
cos para cada programa, daí resultando uma falta de 
transparência nas contas da Comissão. 
Pessoas mais necessitadas 
3.15. A distribuição gratuita de existências de interven­
ção a pessoas mais necessitadas na Comunidade é 
registada como venda a preços de intervenção, conforme 
estipula o Regulamento (CEE) n? 3730/87 do Conselho, 
de 10 de Dezembro de 1987 (2), sendo um montante 
idêntico imputado ao artigo 297?, para o qual foram 
autorizadas no orçamento de 1989 dotações num 
montante de 150 Mio ECU. 
3.16. Todas as existências de intervenção são, neste 
momento, depreciadas por valores muito inferiores aos 
preços de intervenção considerados como o valor dessas 
«vendas». Este tratamento contabilístico origina a 
inscrição de um lucro nos números relativos a «outras 
despesas de armazenagem pública» e a imputação de 
montantes superiores ao valor depreciado das existências 
distribuídas às dotações relativas aos programas de 
distribuição. 
3.17. Se o valor atribuído às existências distribuídas 
tivesse sido o valor contabilístico depreciado, em vez do 
preço de compra, em teoria a quantidade de alimentos 
distribuídos no âmbito das dotações disponíveis poderia 
ter sido superior em cerca de 40 %. O ponto 3.25 comenta 
o que se verificou na prática. 
(2) Regulamento (CEE) n? 3730/87 do Conselho, de 10 de 
Dezembro de 1987 (JO L 352 de 15.12.1987). Países da Europa de Leste 
3.18. A ajuda alimentar à Polónia, decidida pelo 
Conselho em 24 de Julho de 1989 [Regulamento (CEE) 
n? 2247/89] (3), deve custar aproximadamente 100 Mio 
ECU em 1989 e 1990, dos quais 6,4 Mio ECU foram 
imputados ao orçamento de 1989. Todos os produtos são 
provenientes das existências de intervenção ou, no caso 
das frutas e legumes, trata-se de produtos retirados do 
mercado. 
3.19. Neste caso as existências exportadas são regista­
das como vendas de valor zero e, nas contas da Comissão, 
o seu valor contabilístico depreciado está incluído em 
«outras despesas de armazenagem pública». A Comis­
são, no seu sistema interno de contabilidade, mantém um 
registo das despesas relativas à ajuda alimentar à Polónia, 
mas, ao contrário do que se verifica com a ajuda às 
pessoas mais necessitadas, as despesas não estão inscritas 
na conta de gestão e no orçamento geral não existe uma 
dotação específica. 
Países em vias de desenvolvimento 
3.20. As existências de intervenção exportadas para 
países em vias de desenvolvimento ao abrigo de 
programas de ajuda alimentar são registadas como 
vendas a preços de intervenção, sendo uma parte deste 
valor de venda imputado ao artigo 292? (o valor da 
restituição à exportação) e o restante ao título 9 (o valor 
do preço no mercado mundial). 
3.21. Consequentemente, os « outros custos de armaze­
nagem pública »incluem o «lucro » que é obtido com base 
nas existências, creditando o custo de intervenção em vez 
do valor contabilístico depreciado. O argumento presente 
na resposta da Comissão reflectindo a regulamentação 
actualmente em vigor, só faria sentido de um ponto de 
vista contabilístico se fosse razoável esperar que o 
escoamento das existências por outras vias que não os 
programas de ajuda alimentar produzisse um preço 
equivalente ao preço de intervenção (ou seja, mais 
elevado que o valor do preço no mercado mundial). 
Recomendação 
3.22. A Comissão deverá propor um tratamento 
coerente para a avaliação e contabilização de todos os 
programas de distribuição gratuita de existências de 
intervenção e deverá assegurar que os custos destas 
medidas, que em 1990 serão particularmente significati­
vos em relação aos países da Europa de Leste, possam ser 
claramente identificados no orçamento e na conta de 
gestão. 
(3) Regulamento (CEE) n? 2247/89 do Conselho, de 24 de Julho 
de 1989 (JO L 216 de 27.7.1989). 
56 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Aplicação de programas a favor de pessoas necessitadas 
3.23. Os programas a favor das pessoas mais necessita­
das na CEE não estão a ser aplicados de uma forma 
suficientemente rápida para que os custos de cada 
programa anual sejam imputados ao orçamento geral do 
ano em questão: 
a) dos 100 Mio ECU votados para 1988,65,8 Mio ECU 
foram utilizados nesse ano, tendo sido anuladas 
dotações no valor de 34,2 Mio ECU; 
b) dos 150 Mio ECU votados para 1989,27,1 Mio ECU 
foram utilizados para cobrir as despesas do programa 
de 1988 e 105,8 Mio ECU para as do programa de 
1989, tendo sido anuladas dotações no valor de 
17,1 Mio ECU. 
3.24. Através da sua Decisão 89/19/CEE, de 23 de 
Dezembro de 1988 (4), a Comissão distribuiu pelos 
Estados-membros a totalidade das dotações para o 
programa de 1989, com excepção de 3 Mio ECU. 
3.25. Apenas a Bélgica, a França e a Espanha utilizaram 
as suas dotações para 1989 durante o exercício do 
FEOGA. Para os restantes Estados-membros, as percen­
tagens de utilização das suas dotações foram as seguintes: 
Dinamarca 16 %, República Federal da Alemanha 29 %, 
Grécia 36 %, Irlanda 43 %, Itália 61 %, Luxemburgo 
93 %, Países Baixos 79 %, Portugal 1 % e Reino Unido 
54 %. 
AUDITORIAS FINANCEIRAS 
EFECTUADAS NOS ESTADOS-MEMBROS 
Introdução 
3.26. Em 1989 o Tribunal iniciou um programa de 
auditorias financeiras aos principais organismos pagado­
res de cada Estado-membro. Estas auditorias financeiras 
destinam-se a determinar e avaliar os controlos e as 
verificações efectuados pelos organismos pagadores e 
pelas instituições de controlo dos Estados-membros 
relativamente às operações do fundo de garantia e 
incluem análises pormenorizadas de operações seleccio­
nadas do conjunto das despesas declaradas durante o 
período sujeito a verificação. O principal objectivo 
(4) Decisão 89/19/CEE da Comissão, de 23 de Dezembro de 
1988(JOL8de 11.1.1989). consistiu na determinação do grau de fiabilidade que 
pode ser atribuído à exactidão das declarações que 
constituem a base do sistema de reembolsos das despesas 
de garantia praticado pela CEE. Estas auditorias 
completam as outras verificações efectuadas pelo Tribu­
nal nos Estados-membros, executadas no âmbito da 
análise de mercados específicos ou de medidas como a 
armazenagem de intervenção. 
3.27. O Tribunal efectuou auditorias financeiras na 
Bélgica e em Espanha, países que utilizaram respectiva­
mente 2,3 % e 7,4 % das despesas de garantia, tendo 
avaliado os controlos das despesas de garantia e 
verificado na íntegra os registos contabilísticos de todos 
os organismos pagadores representativos, bem como os 
de outras entidades a pedido das quais os organismos 
pagadores desembolsam fundos. 
3.28. O Tribunal, ao planear a amplitude das suas 
auditorias, tem em conta as informações que lhe são 
fornecidas pelas autoridades nacionais de controlo e pelo 
departamento de liquidação de contas da Comissão. Em 
Espanha, por exemplo, o Tribunal tomou em considera­
ção as averiguações anteriormente feitas pelos departa­
mentos da Comissão relativos ao pagamento de prémios a 
ovelhas e cabras. 
Controlos de despesas em Espanha 
3.29. Em conformidade com o artigo 4? do Regulamen­
to (CEE) n? 729/70 do Conselho (5), os Estados-membros 
designarão os serviços e organismos que habilitem a 
pagar as despesas de garantia e garantirão que as 
dotações sejam utilizadas exclusivamente para os fins 
previstos. A Espanha designou quatro organismos 
pagadores, dos quais o principal, o Senpa («Servicio 
Nacional de Productos Agrários»), paga 95 % das 
despesas de garantia em Espanha. 
3.30. No âmbito da transferência de poderes para as 
comunidades autónomas, a responsabilidade pela aplica­
ção de determinadas medidas (que representam 30 % das 
despesas totais do FEOGA-«Garantia» em Espanha) foi 
confiada aos governos regionais (16 comunidades 
autónomas). Os serviços responsáveis dos governos 
regionais autorizam o pagamento de pedidos de ajuda no 
âmbito destas medidas e solicitam ao Senpa que pague 
aos beneficiários e execute quaisquer recobros necessá­
rios. 
3.31. O Tribunal assinalou deficiências nos controlos 
destes pagamentos de garantia. Na prática, nenhum 
organismo externo ao departamento que autorizou os 
pagamentos (nem as autoridades nacionais nem as das 
comunidades autónomas nem o organismo pagador) 
verificara a utilização destes fundos que, em 1989, 
totalizaram 512 Mio ECU. 
(5) Regulamento (CEE) n? 729/70 do Conselho (JO L 94 de 
28.4.1970) 
12. 12. .90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 57 
3.32. Os resultados da auditoria efectuada pelo Tribu­
nal ilustram bem a importância dos controlos nas 
comunidades autónomas. A intenção inicial do Tribunal 
consistia em incluir no seu trabalho de auditoria uma 
visita a duas comunidades autónomas (Estremadura e 
Andaluzia), com o objectivo de efectuar uma auditoria 
por análise de sistemas das três principais ajudas da CEE 
(vacas em aleitamento, carne de ovino e caprino e azeite) 
pagas em 1989. A descoberta de algumas diferenças na 
aplicação das normas relativas às ajudas à produção de 
azeite originaram uma visita posterior a uma terceira 
comunidade autónoma (Castilla-la Mancha) onde as três 
ajudas foram igualmente objecto de auditoria. A base da 
auditoria foi a campanha de comercialização de 
1987/1988, uma vez que os pagamentos relativos a esse 
exercício foram efectuados em 1989. 
3.33. Em relação à Estremadura e à Andaluzia foram 
solicitados e fornecidos pelo Senpa dados informáticos 
com todos os pagamentos efectuados em 1988 e 1989 
relativamente aos números do orçamento respeitantes a 
vacas em aleitamento, carne de ovino e caprino e azeite. O 
Tribunal utilizou esses dados para seleccionar uma 
amostra dos pagamentos, utilizando como principais 
critérios a importância financeira e a distribuição 
geográfica. Os mesmos critérios foram utilizados para 
seleccionar uma amostra dos registos manuais locais em 
Castilla-la Mancha. 
3.34. Nos pedidos seleccionados para verificação foi 
assinalada uma percentagem de erro bastante elevada 
(23 %). Os pagamentos de montantes incorrectos foram 
causados: 
a) por erros não detectados nas declarações dos 
requerentes; 
b) pela introdução de dados incorrecta ou em duplicado 
nos sistemas informáticos; 
c) pela aplicação incorrecta da legislação comunitária. 
Os serviços responsáveis pelas autorizações tinham já 
detectado inúmeros erros antes de se efectuar a auditoria 
do Tribunal, tendo sido emitidas ordens de recobro. No 
entanto, o valor dos recobros ainda por efectuar era 
significativo. 
3.35. Por extrapolação dos resultados do trabalho de 
auditoria efectuado nas comunidades autónomas, e dos 
relatórios de controlo analisados, a regularidade de 6,5 % 
dos pagamentos de ajudas à produção de azeite (equiva­
lente a 7,8 Mio ECU em 1989) e de 20 % dos pagamentos 
de prémios relativos às ovelhas (equivalente a 70,0 Mio 
ECU em 1989) levantam dúvidas consideráveis. O total 
de 77,8 Mio ECU representa 4,3 % das despesas de 
Espanha em 1989. Além disso, foi pago um montante em excesso de cerca de 0,9 Mio ECU, no âmbito do sistema 
relativo às vacas em aleitamento, devido à utilização de 
uma taxa verde incorrecta. 
3.36. A fiabilidade das declarações espanholas não 
poderá ser determinada até que as autoridades espanho­
las possam confirmar que os pedidos de pagamento 
foram verificados de novo e que foi efectuado o recobro 
dos pagamentos incorrectos. 
3.37. O Tribunal constatou que cada uma das três 
comunidades autónomas visitadas utilizava métodos 
diferentes para selecção dos pedidos de verificação física 
da elegibilidade dos beneficiários à ajuda, e que nenhuma 
delas seleccionara para controlo os pedidos implicando 
montantes elevados escolhidos pelo Tribunal na sua 
auditoria. O valor dos pedidos deverá ser um dos 
principais critérios de selecção. No caso da ajuda à 
produção de azeite, a responsabilidade pela verificação 
dos pedidos é partilhada entre as organizações de 
produtores, os serviços das comunidades autónomas e o 
organismo para controlo do azeite recentemente criado. 
As autoridades espanholas visitadas não puderam 
demonstrar que todos os controlos respeitantes às ajudas 
à produção de azeite exigidos pelos regulamentos da CEE 
tinham sido efectuados relativamente aos pedidos pagos 
durante o período analisado. 
3.38. O Tribunal recomenda que as autoridades espa­
nholas garantam que o trabalho de todos os organismos 
nacionais e das comunidades autónomas envolvidos na 
supervisão e controlo das despesas de garantia seja 
coordenado de forma a que não existam falhas nos 
controlos, que sejam melhorados os sistemas de protec­
ção contra erros humanos e informáticos, e que sejam 
harmonizados os processos de verificação física. O 
Regulamento (CEE) n? 295/88, de 1 de Fevereiro de 
1988 (6), estipula que os Estados-membros comuniquem, 
de forma razoavelmente pormenorizada, a natureza e os 
resultados de todos os controlos efectuados pelos 
Estados-membros sobre as despesas de garantia. O 
Tribunal recomenda que as autoridades espanholas 
incluam no âmbito destes relatórios as medidas de 
controlo tomadas pelas comunidades autónomas. 
3.39. A medida em relação à qual o Tribunal encontrou 
a maior percentagem de erros e omissões em Espanha foi 
a da ajuda à produção de azeite, que se caracteriza por 
legislação comunitária pouco clara, por um complexo 
sistema de pagamentos a produtores individuais e pela 
transferência de responsabilidades para as comunidades 
autónomas. Esta medida não foi ainda objecto de uma 
auditoria relativa ao apuramento, efectuada pela Comis­
são em Espanha. 
(6) Regulamento (CEE) n? 295/88 da Comissão, de 1 de 
Fevereiro de 1988 (JO L 30 de 2.2.1988). 
58 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Controlos de despesas na Bélgica 
3.40. Na Bélgica, as despesas agrícolas são administra­
das por três organismos pagadores, sendo o mais 
importante o «Office belge de 1'économie et de Pagricul-
ture» (OBEA) que é responsável por 50 % de todos os 
pagamentos. É responsável por todos os pagamentos 
excepto os que se referem às restituições à exportação e a 
uma parte substancial do sector do leite. 
3.41. O Tribunal assinala que, em 1989, o OBEA pagou 
prémios relativos a gado bovino, num total de 7,0 Mio 
ECU, simplesmente com base em instruções de um 
serviço governamental, não tendo meios para verificar a 
validade dos pedidos pagos e não tendo conhecimento de 
qualquer verificação efectuada por esse serviço, embora 
deva garantir que as dotações do fundo de garantia são 
utilizadas exclusivamente para os fins indicados (ver 
ponto 3.29). Autorizou igualmente pagamentos num 
total de 2,3 Mio ECU relativos à multiplicação de 
sementes, com base em certificados emitidos por um 
organismo que comprovava a qualidade mas não a 
quantidade que constituía a base dos pedidos. 
Cobrança de imposições 
3.42. Nos dois Estados-membros controlados, verifica­
ram-se atrasos significativos na cobrança das imposições 
relativas aos mercados do leite e dos cereais. Na Bélgica, 
25 % das imposições suplementares no sector do leite 
para 1987/1988 não tinham sido cobradas em finais de 1989 e, em Espanha, o facto de não terem sido cobradas 
imposições relativas aos cereais deu origem a que a 
Comissão não autorizasse 9,0 Mio ECU no âmbito do 
procedimento de liquidação de 1987. 
AUDITORIA FINANCEIRA NA COMISSÃO 
Adiantamentos aos Estados-membros 
3.43. A Comissão reembolsa mensalmente a cada 
Estado-membro as despesas declaradas. O Tribunal 
observou que a Comissão reteve durante o ano de 1989 
um total de 57,4 Mio ECU dos seus reembolsos a quatro 
Estados-membros (Bélgica, República Federal da Alema­
nha, Itália e Luxemburgo), alegando que estes não 
tinham cobrado as imposições suplementares devidas no 
sector do leite, relativas a 1988/1989. Esta «receita» ficou 
numa conta provisória até ao final do ano e consta da 
conta de gestão como um direito a receita não cobrado. 
3.44. A cobrança ainda mais tardia das imposições 
suplementares relativas ao exercício de 1987/1988 deveria 
igualmente ter sido penalizada desta forma, por exemplo 
os 25 % das imposições suplementares no sector do leite 
ainda por cobrar pela Bélgica no início de 1990 (5,1 Mio 
ECU) e os 9 % (2,4 Mio ECU) ainda por cobrar pelos 
Países Baixos. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 59 
CAPITULO 4 
Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção 
Garantia (FEOGA-«Garantia») — Organização e gestão de mercados 
Página 
4.1. Ajudas para a manteiga destinada ao fabrico de produtos de 
pastelaria, de gelados alimentares e outros produtos alimentares 59 
4.2. Sistema de prémios para a manutenção de vacas 
em aleitamento 67 
4.3. O sistema de co-responsabilidade na organização comum 
de mercado no sector dos cereais 75 
4.4. Observações relativas à aplicação da política 
de retirada na Comunidade 89 
* ** 
4.1. Ajudas para a manteiga destinada ao fabrico de produtos de pastelaria, 
de gelados alimentares e outros produtos alimentares 
4.1.0. ÍNDICE Pontos 
Introdução 4.1.1 —4.1.3 
Despesas orçamentais 4.1.4 —4.1.5 
Inquérito do Tribunal 4.1.6 
Concepção da medida 4.1.7 — 4.1.11 
Complexidade 4.1.7 —4.1.9 
Medidas de controlo 4.1.10—4.1.11 
Gestão da medida pela Comissão 4.1.12—4.1.19 
Determinação da taxa de ajuda: sistema de concurso permanente 4.1.12—4.1.13 
Número de taxas 4.1.14—4.1.15 
Alteração de fórmulas 4.1.16 
Controlos efectuados pelo FEOGA em relação à manteiga utilizada em 
um Estado-membro diferente daquele onde a ajuda é paga 4.1.17 — 4.1.20 
Execução nos Estados-membros 4.1.21 — 4.1.25 
Frequência mínima das visitas de controlo 4.1.22 
Supervisão central do trabalho de controlo 4.1.23 
Repartição das responsabilidades de controlo em França 4.1.24—4.1.25 
Conclusões 4.1.26 — 4.1.28 
60 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
INTRODUÇÃO 
4.1.1. A Comunidade produz mais manteiga que a que 
pode consumir a preços de mercado e isso apesar: 
a) da redução do abastecimento de leite, e consequente­
mente de manteiga, após a introdução em 1984 do 
sistema de quotas do leite; e 
b) da eliminação quase total das existência públicas até 
finais de 1989, devida especialmente ao escoamento 
de 1,0 Mio toneladas, ao abrigo de medidas especiais 
de financiamento, para a União Soviética e o Norte 
de África, para rações animais e manteiga concentra­
da para consumo directo. 
A longo prazo, são produzidas anualmente 1,6 Mio 
toneladas de manteiga, sendo 1 Mio consumido sem que 
se verifique qualquer ajuda. Cerca de 200 000 toneladas 
líquidas são exportadas (incluindo a ajuda alimentar), 
devendo as restantes 400 000 toneladas de manteiga ser 
escoadas no mercado interno, beneficiando de ajudas. 
Nos últimos anos, o consumo não subsidiado de 
manteiga na Comunidade tem vindo a diminuir à razão 
de cerca de 5 % (aproximadamente 50 000 toneladas) por 
ano, aumentando desta forma o excedente estrutural do 
mercado. De todas as medidas de que a Comissão dispõe 
para subsidiar o escoamento no mercado interno (•), 
constantes do quadro 4.1.1, sem dúvida a mais importan­
te, relativa a cerca de 250 000 toneladas por ano, concede 
uma ajuda para a manteiga e manteiga concentrada (2) 
destinada ao fabrico de produtos de pastelaria, de gelados 
(') Excluindo as medidas excepcionais de escoamento aplicadas 
por um período limitado para escoamento de antigas 
existências de manteiga. 
(2) A manteiga concentrada (também conhecida por butteroil) 
contém um mínimo de 99,8 % de gordura, contra 82 % da 
manteiga vulgar. Não necessita de ser conservada em 
armazéns frigoríficos e é adequada a determinados tipos de 
alimentos transformados. alimentares e outros produtos alimentares («manteiga de 
pastelaria») (3). Entre 1987 e 1989, a média das ajudas à 
manteiga de pastelaria representou 7,4 % da despesa 
bruta total no sector do leite, o que equivale a 5 979,0 Mio 
ECU. 
4.1.2. Esta medida destina-se a estimular o escoamento 
de quantidades substanciais de matéria gorda butírica 
através da sua utilização em produtos em que, de outra 
forma, seriam utilizadas gorduras vegetais, cujos preços 
são determinados pelas condições preferenciais de 
importação previstas pelo Acordo Geral sobre Pautas 
Aduaneiras e Comércio (GATT). Para que a manteiga 
seja competitiva, o nível estabelecido para a ajuda deve 
ser relativamente elevado: em 1988 e 1989 a taxa de ajuda 
variou entre 35 % e 50 % do preço de intervenção da 
manteiga relativamente aos produtos subsidiados. Entre 
1980 e 1989, como indica o quadro 4.1.2, a medida 
permitiu duplicar a tonelagem escoada. 
4.1.3. Desde 1969 que a Comunidade subsidia a 
manteiga de pastelaria. Em 1988 os diferentes regulamen­
tos que regiam os subsídios concedidos sob a forma de 
preços reduzidos para a manteiga proveniente da 
armazenagem pública e de pagamento de ajudas relativas 
à manteiga de mercado (4) foram reunidos e consideravel­
mente adaptados no Regulamento (CEE) n? 570/88 da 
Comissão. Os principais elementos da medida são os 
seguintes: 
a) as ajudas são concedidas mediante concursos perma­
nentes para a utilização de manteiga, quer directa-
(3) Regulamento (CEE) n? 570/88 da Comissão, de 16 de 
Fevereiro de 1988, JO L 55 de 1.3.1988. 
(4) Regulamento (CEE) n? 262/79 da Comissão, de 12 de 
Fevereiro de 1979, JO L 41 de 16.2.1979; Regulamento 
(CEE) n? 1932/81 da Comissão, de 13 de Julho de 1981, JO L 
191 de 14.7.1981. 
Quadro 4.1.1 — Escoamento subsidiado de manteiga no mercado interno, 
de 1987 a 1989, por tipo de medida (])(2) 
(1000 t) 
Medida 
Manteiga para produtos de pastelaria, gelados alimentares, etc. 
Organizações não lucrativas 
Forças Armadas 
Pessoas desfavorecidas 
Manteiga concentrada para consumo directo (3) 
Consumo directo (3) (4) 
Assistência social 
Total 1987 
255,0 
36,9 
6,7 
— 
34,1 
2,5 
5,5 
340,7 1988 
328,8 
36,7 
6,8 
7,1 
43,2 
2,5 
6,2 
431,3 1989 
274,1 
37,9 
6,3 
10,5 
16,0 
2,3 
6,4 
353,5 
Fonte: Relatórios da Comissão sobre a intervenção relativos a 1987, 1988 e 1989. 
(') Excluindo medidas de escoamento excepcionais [manteiga para rações animais, Regulamento (CEE) n? 2409/86 da Comissão]. 
(2) Inclui simultaneamente o escoamento de manteiga de mercado e de armazenagem de intervenção. 
(3) «Consumo directo» significa manteiga comprada a retalho por consumidores individuais para uso próprio, incluindo a manteiga comprada por hotéis, 
restaurantes e outros estabelecimentos, destinada a ser consumida pelos seus clientes. 
(4) Desde 1987 esta medida tem apenas sido aplicado pelo Luxemburgo. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 61 
Quadro 4.1.2 — Escoamento de manteiga para incorporação em produtos de pastelaria, 
gelados alimentares e oatros produtos alimentares, de 1980 a 1989, por fonte e utilização 
(1000 t) 
Ano 
1980 
1981 
1982 
1983 
1984 
1985 
1986 
1987 
1988 
1989 Mercado (') 
ACD(2) 
5,0 
68,1 
106,4 
109,2 
88,4 
100,4 
80,6 
87,4 
105,4 
199,0 B(2) 
5,4 
17,7 
37,6 
41,7 
26,7 
31,9 
24,3 
15,5 
43,7 
48,2 Total 
10,4 
85,8 
144,0 
150,9 
115,1 
132,3 
104,9 
102,9 
149,1 
247,2 Intervenção 
ACD(2) 
103,1 
35,7 
— 
30,0 
64,0 
88,9 
134,4 
129,4 
157,5 
22,1 B(2) 
— 
— 
— 
— 
7,4 
7,8 
27,3 
13,1 
21,6 
4,8 Total 
103,1 
35,7 
— 
30,0 
71,4 
96,7 
161,7 
142,5 
179,1 
26,9 Total 
ACD(2) 
108,1 
103,8 
106,4 
139,2 
152,4 
189,3 
215,0 
216,8 
262,9 
221,1 B(2) 
5,4 
17,7 
37,6 
41,7 
34,1 
39,7 
51,6 
41,2 
65,3 
53,0 Total 
113,5 
121,5 
144,0 
180,9 
186,5 
229,0 
266,6 
258,0 
328,8 
274,1 
(') Inclui manteiga proveniente de armazenagem privada. (2) Fórmula ACD: produtos de pastelaria, de confeitaria, recheios de chocolate, massa crua e preparados em pó, determinados preparados de carne, mariscos e sopas. Fórmula B: gelados alimentares. 
mente quer após a sua concentração em butteroil e/ou a 
adição de marcadores (5), incorporada em determinados 
produtos alimentares; — a verificação, por parte das autoridades dos 
Estados-membros, da utilização da manteiga 
subsidiada; 
b) os produtos nos quais a manteiga subsidiada pode ser 
utilizada repartem-se pela fórmula A (produtos de 
pastelaria, confeitaria e recheios de chocolate); 
fórmula B (gelados alimentares); fórmula C (massa 
crua e preparados em pó); e fórmula D (determinados 
preparados de carne, mariscos e sopas); 
c) as taxas de ajuda podem variar em função da 
fórmula, da transformação, do tipo de manteiga, etc. 
Actualmente a Comissão concede a mesma ajuda 
para produtos das fórmulas A, C e D e uma ajuda 
menor para produtos da fórmula B. Variam igual­
mente em função da transformação e do tipo de 
manteiga; 
d) está previsto um rigoroso sistema de controlos que 
inclui: a limitação da utilização directa de manteiga não 
transformada e não marcada a empresas que 
sejam mais fáceis de controlar. 
Normalmente o regulamento prevê diferentes medidas 
em matéria de controlo, em função das quantidades 
utilizadas e consoante a manteiga é ou não marcada. 
DESPESAS ORÇAMENTAIS 
a obrigatoriedade, por parte das empresas que 
desejam beneficiar da medida, de satisfazerem 
determinados critérios, a fim de obterem a 
aprovação das autoridades dos Estados-mem­
bros (6); 
a obrigatoriedade, por parte dos beneficiários, de 
manterem uma contabilidade e registos específi­
cos; 
(5) Os marcadores são produtos incorporados na manteiga ou 
na manteiga concentrada para que a manteiga possa ser 
identificada, de forma a facilitar a detecção de utilizações 
não autorizadas. 
(6) As empresas que utilizam manteiga marcada não necessitam 
de aprovação. 4.1.4. O quadro 4.1.3 resume as despesas orçamentais de 
1987 a 1989 relativas às ajudas, tanto para a manteiga de 
intervenção como para a do mercado. O quadro revela 
que: 
a) as despesas se concentram em França, na República 
Federal da Alemanha e nos Países Baixos. No 
entanto, este dado não indica inteiramente onde a 
manteiga é transformada e incorporada. Por exem­
plo, pode ser aprovado em França um concurso 
relativo a manteiga de intervenção francesa, com uma 
ajuda (sob a forma de um preço reduzido de 
intervenção) contabilizada em França, transitando a 
62 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Quadro 4.1.3 — Despesas orçamentais (') relativas às ajudas à utilização 
de manteiga em produtos de pastelaria, gelados alimentares 
e outros produtos alimentares, de 1987 a 1989, por Estado-membro 
(Mio ECU) 
Estado-membro 
Bélgica 
Dinamarca 
RF da Alemanha 
França 
Grécia 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Países Baixos 
Portugal 
Espanha 
Reino Unido 
Total 1987 
36,4 
17,3 
128,5 
106,3 
0,3 
1,8 
5,0 
_ 
109,2 
— 
0,0 
21,2 
426,0 1988 
17.3 
23.9 
108,9 
251,7 
0,6 
7,0 
18,1 
_ 
75,2 
___ 
3,8 
61,1 
567,6 1989 
35,8 
3,5 
52,2 
102,3 
0,6 
19,9 
8,8 
— 
49,0 
— 
20,1 
44,1 
336,3 
(') Os montantes que constam do quadro são estimativas precisas baseadas nas declarações dos Estados-membros. O Estado-membro em que as despesas 
são incorridas não é necessariamente aquele em que a manteiga é finalmente utilizada [ver ponto 4.1.4 a)]. 
manteiga depois para a Bélgica para ser concentrada, 
sendo posteriormente exportada para Itália para 
incorporação; 
b) se verificou um considerável aumento das despesas, 
particularmente em França, onde passaram de 
426 Mio ECU em 1987 para 567,6 Mio ECU em 
1988. Em meados de 1988, a rápida redução das 
existências de intervenção públicas, uma quebra na 
produção de manteiga e um aumento dos preços da 
manteiga levaram a Comissão a reduzir sucessiva­
mente o nível de ajuda na fase de adjudicação dos 
concursos. Esta medida não provocou uma redução 
da procura de manteiga. Em vez de reduzirem a 
procura, os proponentes aumentaram as compras, 
prevendo a redução das ajudas e garantindo os seus 
fornecimentos. Para desencorajar actividades especu­
lativas, a Comissão reduziu de doze para seis meses o 
período autorizado para incorporação da manteiga. 
Em consequência dessa medida, em 1989 as despesas 
baixaram para 336,3 Mio ECU. reduzindo o valor contabilístico das existências de 
manteiga numa média de 12 % em toda a Comunida­
de, no âmbito do processo de redução do valor 
contabilístico das existências ao seu valor real (7). 
Esta depreciação está registada de forma global no 
capítulo 81 das contas. Em 1989 esta depreciação 
extraordinária teve um reduzido impacto sobre as 
despesas da medida relativa à manteiga de pastelaria, 
devido à pequena proporção de manteiga de interven­
ção escoada nesse ano ao abrigo desta medida (ver 
quadro 4.1.2). Contudo, em 1990, uma quebra nos 
preços de mercado resultante de uma menor procura, 
conjuntamente com um aumento da produção, 
relançaram as compras de manteiga para intervenção 
pública em diversos Estados-membros, tendo as 
existências públicas aumentado de 20 300 toneladas 
em finais de 1989 para 100 000 em finais de Maio de 
1990. As vendas de manteiga de intervenção deverão, 
portanto, aumentar de futuro, no âmbito da medida 
relativa à manteiga de pastelaria. Nessas circunstân­
cias, o impacto da depreciação sobre as perdas sobre 
vendas será mais significativo (8); 
4.1.5. A análise das despesas orçamentais relativas a 
esta medida revela os seguintes pontos: b) além do aspecto da possibilidade de comparação das 
informações contabilísticas de um ano para o outro, 
a) as perdas registadas nas contas de 1989 relativamente 
às vendas de manteiga de intervenção ao abrigo desta 
medida não são directamente comparáveis com as 
perdas dos anos anteriores. Esta situação deve-se ao 
facto de em 1989, pela primeira vez, ter sido utilizada 
uma depreciação extraordinária no início do exercí­
cio como forma de antecipar parte das perdas, (7) N?* 3 e 5 do artigo 8? do Regulamento (CEE) n? 1883/78 do 
Conselho, de 2 de Agosto de 1978, introduzido pelo 
Regulamento (CEE) n? 2050/88 do Conselho, de 24 de 
Junho de 1988, JO L 185 de 15.7.1988. 
(8) Ver também o ponto 3.12 do presente relatório para uma 
apreciação do impacto da depreciação no valor das 
existências públicas. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 63 
os valores relativos às perdas sobre vendas não 
reflectem o valor global da ajuda concedida ao 
beneficiário sob a forma de vendas a preço reduzido. 
Para o beneficiário, a ajuda corresponde à diferença 
entre o preço de mercado para a manteiga e o preço de 
venda pago para comprar a manteiga de intervenção: 
esta diferença é superior à diferença entre o valor 
contabilístico das existências de intervenção (após 
depreciação) e o preço de venda — em 1989, em 
alguns Estados-membros, foi em determinadas 
alturas superior em mais de 20 %; 
c) em consequência das alterações introduzidas na 
apresentação dos relatórios, as informações presta­
das pelos Estados-membros relativamente às vendas 
de intervenção constantes dos quadros anexos às 
declarações mensais de despesas de 1989 não são, em 
muitos casos, suficientemente pormenorizadas para 
permitirem identificar as despesas por modalidade de 
utilização. A Comissão deverá providenciar para que 
as declarações mensais dos Estados-membros 
incluam informações suficientes que permitam identi­
ficar as despesas por fórmula de utilização. 
INQUÉRITO DO TRIBUNAL 
4.1.6. Foram os seguintes os objectivos da auditoria do 
Tribunal: 
a) determinar se os sistemas e procedimentos previstos 
pelo Regulamento (CEE) n? 570/88 permitem escoar 
os excedentes de manteiga de uma forma financeira­
mente correcta; 
b) verificar se as despesas de 1989 relativas aos 
escoamentos efectuados no âmbito deste regulamen­
to foram incorridas no respeito pelos princípios de 
legalidade e de regularidade. 
O trabalho de auditoria foi efectuado na Comissão e na 
Bélgica, França, República Federal da Alemanha e Itália, 
tendo sido consultadas as organizações profissionais que 
representam as indústrias utilizadoras da manteiga 
abrangida por esta medida. CONCEPÇÃO DA MEDIDA 
Complexidade 
4.1.7. O sistema previsto pelo Regulamento (CEE) 
n? 570/88 da Comissão ilustra as situações extraordina­
riamente complexas com que a Comunidade se depara 
quando tenta escoar produtos básicos excedentários. 
Reflecte também o dilema que a Comunidade enfrenta 
em combinar as disposições que se adaptam às exigências 
e realidades da indústria com as que podem ser 
controladas a custos razoáveis e que oferecem garantias 
suficientes de que os recursos orçamentais comunitários 
não são utilizados incorrectamente. 
4.1.8. O objectivo da Comissão ao introduzir esta 
medida consiste apenas em subsidiar, na medida do 
possível, a utilização de manteiga em produtos nos quais 
esta possa competir com gorduras vegetais, e não em 
subsidiá-la quando é utilizada pelo seu valor global de 
mercado. Para o alcançar, o regulamento prevê uma 
complexa variedade de fórmulas de utilização final com 
diferentes taxas de ajudas, diferentes transformações, 
diferentes escalas de utilização que variam desde os 
grandes utilizadores industriais até às pequenas pastela­
rias de bairro, bem como procedimentos destinados a 
garantir que este produto de elevado valor, fortemente 
subsidiado, não seja utilizado para fins não autorizados. 
Durante a sua auditoria, o Tribunal verificou que existem 
diferentes interpretações das disposições do regulamento 
e que os beneficiários têm dificuldade em compreender 
quais exactamente as suas obrigações. 
4.1.9. O Tribunal considera que, embora ainda recente­
mente, em 1988, as disposições regulamentares relativas à 
medida tenham sido de novo analisadas, é necessário 
proceder a uma revisão aprofundada da medida, de 
forma a reduzir significativamente a complexidade do 
regulamento. 
Medidas de controlo 
4.1.10. O Regulamento (CEE) n? 570/88 da Comissão 
destaca-se pelo facto de incluir um título dedicado às 
medidas de controlo, além das disposições elaboradas 
numa perspectiva de controlo. Esta especificação porme­
norizada das medidas de controlo é necessária para 
garantir que uma medida desta complexidade seja 
controlada convenientemente. Contudo, estas disposi­
ções apresentam determinadas deficiências: 
64 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
a) as disposições do regulamento baseiam-se numa 
filosofia de controlo segundo a qual as verificações 
devem incidir sobre a circulação da manteiga: não é 
feita qualquer referência à verificação das existências. 
O Tribunal considera fundamental que sejam efectua­
das conciliações periódicas entre as existências físicas 
e as existências contabilisticas, de forma a garantir 
que os registos contabilísticos indiquem a realidade; 
b) o regulamento não prevê que, nos casos de os registos 
e a contabilidade que devem ser mantidos pelas 
empresas (9) serem distintos da habitual contabilida­
de comercial e de produção das empresas, os 
auditores verifiquem se estas duas contabilidades são 
coerentes entre si. 
4.1.11. Além das verificações aprofundadas sobre a 
utilização de quantidades específicas de manteiga, os 
controlos poderão ser melhorados através de verificações 
periódicas (por exemplo trimestrais) das quantidades 
totais utilizadas, comparando as quantidades teóricas de 
manteiga utilizadas por uma empresa, de acordo com a 
produção declarada, e o teor de matéria gorda butírica 
dos produtos, com as quantidades reais que constam dos 
registos. O Tribunal constatou que as autoridades de 
controlo começam a experimentar este tipo de verificação 
analítica e considera que a sua utilização deverá ser 
estimulada. 
GESTÃO DA MEDIDA PELA COMISSÃO 
Determinação da taxa de ajuda: 
sistema de concurso permanente 
4.1.12. No seu último relatório anual (10), ao comentar 
a medida relativa ao escoamento de leite desnatado em pó 
para vitelos, o Tribunal manifestou-se a favor de um 
processo de concurso público como uma forma de 
garantir que a ajuda seja fixada a um nível óptimo, mais 
eficaz que o sistema actual, segundo o qual a taxa é fixada 
administrativamente. A sua análise do processo de 
concurso público quinzenal utilizado no âmbito da 
medida relativa à manteiga de pastelaria confirma esta 
opinião. 
4.1.13. Em 1988 e 1989, devido a uma redução do 
mercado da manteiga (ver ponto 4.1.1), a Comissão pôde 
reagir rapidamente, reduzindo o nível das ajudas. Os 
(*) Artigos 10? e 12? do Regulamento (CEE) n? 570/88 da 
Comissão 
(,0) Relatório anual relativo ao exercício de 1988, ponto 6.66 e 
seguintes. proponentes, preocupados em garantir os seus forneci­
mentos, apresentaram propostas para toda uma série de 
níveis de ajuda, o que permitiu à Comissão fixar a ajuda 
máxima a um nível que garantia o escoamento das 
quantidades de que esta pretendia desfazer-se. Para os 
proponentes tratou-se de um período de indesejável 
incerteza, mas o sistema manteve-se e neste momento a 
situação é mais estável, o que prova que um sistema de 
concursos pode funcionar com êxito e optimizar os níveis 
de ajuda. 
Número de taxas 
4.1.14. Actualmente a Comissão fixa, para cada 
concurso, doze taxas máximas de ajuda (para a manteiga 
de mercado) e dezasseis preços de venda mínimos de 
manteiga de intervenção para as diferentes combinações 
de fórmulas, tipos de manteiga e de transformação. O 
regulamento não impõe a existência de qualquer relação 
entre as diferentes taxas (por exemplo, com base no teor 
de matérias gordas) e, na realidade, a Comissão pode 
alterar as respectivas ajudas consoante a sua estratégia de 
mercado. Desta forma, quando as existências de interven­
ção são elevadas, a Comissão pode estimular os 
proponentes a apresentarem propostas relativas à 
manteiga de intervenção e se, por uma questão de 
controlo, pretender favorecer a manteiga marcada em vez 
da não marcada, pode fazê-lo através do nível de ajuda 
que fixar. 
4.1.15. O Tribunal considera que o sistema seria mais 
simples e se tornaria mais eficiente se a ajuda incluísse um 
número reduzido de taxas de base, com diferenciais 
aplicáveis a operações como a adição de marcadores, a 
concentração ou o teor de matérias gordas butíricas. Os 
proponentes ficariam todos em pé de igualdade e o 
sistema seria mais flexível. 
Alteração de fórmulas 
4.1.16. Em 1988, numa altura em que as existências de 
manteiga de intervenção eram reduzidas, a Comissão, 
aplicando o regulamento, atribuiu manteiga de interven­
ção exclusivamente com base nas propostas relativas à 
fórmula B e rejeitou as que se referiam às fórmulas A, C e 
D, às quais é concedida uma ajuda superior. Com base 
numa disposição do Regulamento (CEE) n? 570/88 que 
autoriza uma alteração de fórmula por razões imperiosas 
de ordem comercial que tenham sido devidamente 
fundamentadas, alguns proponentes solicitaram a altera­
ção do objecto das suas propostas assim que estas foram 
aceites, de forma a utilizarem a manteiga segundo as 
fórmulas A, C e D. Os Estados-membros em questão 
autorizaram o pedido e a Comissão foi informada. No 
entanto, esta alteração não era de forma alguma 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 65 
justificada; os proponentes foram informados da falta de 
manteiga de intervenção e deveriam ter obtido no 
mercado as quantidades em falta. Após este incidente a 
Comissão, numa nota explicativa de Junho de 1989, 
precisava que qualquer alteração de objecto teria de ser 
recusada sempre que estivesse implícita a rejeição do 
princípio do anúncio de concurso e que teria de ser 
informada do tipo de caso. O Tribunal considera que este 
esclarecimento é útil mas que deveria ter sido incluído no 
regulamento. 
Controlos efectuados pelo FEOGA em relação 
à manteiga utilizada em um Estado-membro 
diferente daquele onde a ajuda é paga 
4.1.17. Conforme foi referido no ponto 4.1.4 a), uma 
das características desta medida consiste no facto de uma 
quantidade considerável de manteiga subsidiada ser 
comercializada além fronteiras dos Estados-membros. 
Embora não existam dados precisos sobre as quantidades 
em questão, o Tribunal avaliou que cerca de 40 000 
toneladas, das 250 000 toneladas subsidiadas todos os 
anos, são comercializadas desta forma. Em determinadas 
circunstâncias, a oferta é aceite, a ajuda é paga e a caução 
de transformação é constituída no Estado-membro de 
origem. Esta caução é libertada quando as autoridades de 
controlo do Estado-membro importador devolvem um 
documento de controlo (por exemplo o T5), de acordo 
com as disposições do Regulamento (CEE) n? 569/88 da 
Comissão, de 16 de Fevereiro de 1988 (n), certificando 
que a manteiga/butteroil foi utilizada correctamente. Se 
toda ou parte da manteiga não tiver sido correctamente 
utilizada, o proponente do Estado-membro de onde a 
manteiga é originária perde uma parte da caução, quer 
seja ou não directamente responsável pela utilização 
incorrecta. 
4.1.18. Quando a manteiga subsidiada é comercializada 
desta forma, a despesa do FEOGA é registada no 
Estado-membro de origem mas os controlos-chave da 
utilização final são efectuados no Estado-membro 
importador. Esta situação levanta problemas tanto ao 
nível da liquidação de contas como dos controlos 
sistemáticos [Directiva 77/435/CEE do Conselho, de 27 
de Junho de 1977, substituída pelo Regulamento (CEE) 
n? 4045/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989 (12)]. 
Caso sejam assinaladas deficiências nos processos de 
controlo da utilização final no Estado-membro importa­
dor (por exemplo frequência insuficiente das visitas de 
controlo), as despesas correspondentes nos Estados-
-membros de origem deverão ser formalmente rejeitadas, 
de acordo com as disposições do Regulamento (CEE) 
n? 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970 (13). Esta 
situação não é satisfatória dado que o Estado-membro de 
(") Regulamento (CEE) n? 569/88 da Comissão, de 16 de 
Fevereiro de 1988, JO L 55 de 1.3.1988. 
(,2) Directiva 77/435/CEE, substituída pelo Regulamento 
(CEE) n? 4045/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, 
JOL 388 de 30.12.1989. 
(13) Regulamento (CEE) n? 729/70 do Conselho, de 21 de Abril 
de 1970, JOL 94 de 28.4.1970. origem não pode influenciar directamente os controlos de 
utilização final efectuados no outro Estado-membro. 
Além disso, o Estado-membro importador não mantém 
registos das quantidades de manteiga em questão, não 
sendo, por conseguinte, possível identificar as quantida­
des e os montantes envolvidos sem contactar todos os 
outros Estados-membros e efectuar investigações porme­
norizadas dos processos. 
4.1.19. O Tribunal constatou que o trabalho efectuado 
pelo pessoal encarregue da liquidação de contas, quando 
a manteiga é transformada em um Estado-membro 
diferente daquele onde a ajuda é paga, incide sobre as 
despesas incorridas no Estado-membro no qual é 
contabilizada, não incluindo a verificação local do 
trabalho de controlo efectuado pelas autoridades do 
Estado-membro importador. Além disso, o Tribunal 
verificou que as autoridades do Estado-membro respon­
sável pelos controlos sistemáticos referidos no ponto 
4.1.18 não incluem no seu controlo de utilização final a 
manteiga importada, dado que não é efectuada qualquer 
despesa no Estado-membro. 
4.1.20. As disposições do Regulamento (CEE) 
n? 569/88 da Comissão relativas às cauções criam, por 
conseguinte, uma situação que não se ajusta perfeitamen­
te aos dispositivos de controlo do FEOGA. 
EXECUÇÃO NOS ESTADOS-MEMBROS 
4.1.21. Em resposta às disposições complexas e onero­
sas do Regulamento (CEE) n? 570/88 da Comissão, os 
Estados-membros visitados (Bélgica, República Federal 
da Alemanha, França e Itália) afectaram recursos 
consideráveis ao controlo desta medida. No entanto, as 
observações seguintes assinalam áreas que necessitam de 
intervenção. 
Frequência mínima das visitas de controlo 
4.1.22. Em dois Estados-membros visitados, a frequên­
cia mínima exigida, de uma visita de controlo por mês, 
para empresas que utilizem mais de 5 toneladas de 
equivalente manteiga por mês, nem sempre foi respeita­
da: em Itália, uma greve de funcionários públicos 
ocorrida em 1989 perturbou a frequência e, na República 
Federal da Alemanha, as estâncias aduaneiras locais 
responsáveis pelos controlos (Hauptzollámter), que o 
Tribunal visitou, não tinham consciência da importância 
do respeito formal pela frequência mínima estipulada 
pelo regulamento. Na sequência da carta de auditoria 
róró iornalOticial das Comunidades Europeias 1^1^^ 
enviadapeloTribunalapósamissão, asautoridades 
alemãsenviaramumacircularatodasas^^auptzollãm-
ter^ recordandodhes a necessidade de respeitarem a 
sequência das visitas estipulada pelos regulamentos. 
4,1,^. C^ Tribunal ^criticou que, quando os controlos 
locaissãoetectuadosporserviçosdescentralizados,como 
na República Federal da Alemanhaeemltália,eem 
França no que se retereàAltãndega, os serviços centrais 
não têm possibilidade de supervisionar aspectos tais 
como a frequência das visitas de controlo, nem de 
garantir que os controlos sejam realizados de forma 
correcta em todooFstadoDmembro.l^a ausência destas 
informações, nem os auditores do Tribunal nem os 
funcionários do serviço daComissãoresponsá^el pela 
liquidação de contaspodema^aliaraadequação dos 
controlos nacionais. 
4,1,^4, FmFrançaoscontrolosestãorepartidosentrea 
tnterlaiteaAltandegaAAlfândegaéresponsá^elpelo 
controlodetodaamanteigaou^r^^imporiadodeum 
outro Fstado^membroeacompanhadoporumdocumen^ 
to de controlo, ao passo quealnterlait controla todaa 
restante manteiga utilizada. Alguns benetíciários estão 
su^eitosacontrolos efectuados tanto pela Interlait como 
pela Altandega,L^e^idoadificuldades de coordenação 
^criticadas no passado e a criticas formuladas pela 
Comissão,foramemitidasinstruçõesoticiaiseml^^,na 
sequênciadaadopçãodoR.egulamento^CFE^n^^7u^ 
da Comissão, destinadasagarantir uma melhor coorde^ 
nação e coerência dos métodos de controlo entre a 
InterlaiteaAlfândega,Contudo,oTribunal^erincou 
que, na prática, persistem problemas consideráveis e 
duvida que seja possível alcançar um grau de coordenam 
ção satisfatório, tendoem conta asditerentesresponsabP 
lidadesgerais, tradiçõesecompetênciasdosdoisorganis^ 
mos. 4,1,^. CO Tribunal considera preterirei que todo o 
trabalhodecontrolorelativoaestamedidase^aefectuado 
porar^aasumaadministração,depreterênciaalnterlait, 
cujos auditores, quando necessário, fbmecerãoàAltan-
dega um certificado que lhe permita completar o 
documento de controloT^. 
CC^CLilS^FS 
4,l,^ó, F motivo de preocupação que a principal 
medidaparasubsidiar o escoamentodemanteigano 
mercado interno se tenha tornado tão complexaeexija 
recursos de controlo considerá^eis,Fstacomplexidade 
põe em riscooobjecti^o de um escoamento eticientee 
económicodosexcedentesdemanteiga,Aspossibilidades 
deerro, de interpretações incorrectasedeutilizações não 
autorizadas, bem como os imperativos de conformidade 
com os regulamentos, são prejudiciaisaum funciona­
mento satisfatório da medida. Por conseguinte, o 
Tribunal considera necessário que a Comissão e os 
Fstados-membros procurem desenvolver um sistema 
simplificado quepossa ser controlado de formamais 
económica, 
4,1,^7, Fmrelaçãoaoscontrolosdamanteigacomercia-
lizada entre Fstados-membros, nos casos em que as 
despesas orçamentais são incorridas em um Estado-
-membroeautilizaçãolinal da manteiga em outro,é 
necessário queaComissão garanta que os regulamentos 
aplicáveis lhe roermitem actuar de tbrmaeticazquandoa 
manteiga subsidiadaéutilizada incorrectamente ^pontos 
4,1,^1^^,1,^, 
4,1,^, CO Tribunal assinalou os recursos consideráveis 
que osFstados-membrostêmutilizadopara controlar 
esta medida, ^ão obstante, existem ainda áreas que 
necessitam de ser melhoradas, de formaagarantir que 
satislaçamascondiçõesexigidaspelo regulamento nasua 
formaactuaPFstasáreasincluemafrequênciadas^isitas 
de controlos locais,asuper^isão central do trabalho de 
controloeagestão dos documentos de controlo. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 67 
Pontos 
4.2.1 -
4.2.1 
4.2.2 
4.2.3 -
4.2.3 
4.2.4 
4.2.5 -
4.2.7 -
4.2.7 --4.2.2 
-4.2.4 
-4.2.6 
-4.2.14 
-4.2.11 4.2. Sistema de prémios para a manutenção de vacas em aleitamento 
4.2.0. ÍNDICE 
Introdução 
O prémio no contexto da organização comum de mercado da carne de 
bovino 
Âmbito do inquérito 
Despesas orçamentais 
Evolução das despesas 
Repartição das despesas por Estado-membro 
Principais aspectos regulamentares 
Análise do impacto do prémio 
Impacto do prémio sobre o rendimento 
Impacto do prémio sobre a evolução dos efectivos de vacas em 
aleitamento 4.2.12 — 4.2.14 
Função de gestão e de supervisão da Comissão 4.2.15—4.2.20 
Insuficiências dos regulamentos de aplicação 4.2.15 — 4.2.17 
Problema de identificação das vacas 4.2.15 
Força maior 4.2.16 — 4.2.17 
Supervisão exercida pela Comissão sobre a gestão praticada pelos 
Estados-membros 4.2.18 — 4.2.20 
Gestão e controlo do sistema a nível dos Estados-membros 4.2.21 — 4.2.29 
Instruções relativas à gestão 4.2.22 
Papel da administração central na gestão do sistema 4.2.23 — 4.2.24 
Controlo das manadas 4.2.25 
Controlo do não abastecimento de leite 4.2.26 
Circunstâncias naturais 4.2.27 
Modo de pagamento do prémio 4.2.28 — 4.2.29 
Conclusão 4.2.30—4.2.32 
68 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
INTRODUÇÃO 
O prémio no contexto da organização comum 
de mercado da carne de bovino 
4.2.1. A criação de bovinos subdivide-se em dois 
grandes tipos de actividade: a criação de vacas que 
produzem leite para consumo humano, designadas por 
«vacas leiteiras», que dá ao agricultor um rendimento 
regular, e a criação de bovinos para abate, que 
proporciona ao produtor um rendimento pontual. Já há 
vários anos que a Comunidade Europeia contribui para o 
rendimento dos agricultores especializados na produção 
de carne de bovino, sob diversas formas. Nesse sentido, 
foi criado em 1980 o prémio para a manutenção de vacas 
em aleitamento, com o objectivo de manter o rendimento 
dos produtores especializados na criação de vacas que 
aleitam os seus vitelos. São consideradas «vacas em 
aleitamento» todas as vacas que não pertençam às raças 
leiteiras puras, enumeradas em anexo ao Regulamento 
(CEE) n? 1357/80 do Conselho, de 5 de Junho de 1980 0, 
bem como as vacas de raça leiteira cruzadas com touros 
destinados à produção de carne. 
Âmbito do inquérito 
422. Durante o ano de 1989 o Tribunal efectuou um 
inquérito destinado a avaliar o impacto deste prémio, 
bem como a sua gestão a nível da Comissão e dos 
Estados-membros. Por conseguinte, o inquérito incluiu 
missões junto dos serviços da Comissão, bem como em 
alguns Estados-membros principalmente beneficiados 
pela medida, nomeadamente a Grécia, Espanha, França, 
Irlanda e Itália. 
DESPESAS ORÇAMENTAIS 
Evolução das despesas 
4.2.3. As despesas orçamentais originadas por este 
prémio quase duplicaram desde o início da sua aplicação, 
tendo atingido 174,8 Mio ECU para a campanha de 1988/1989. Este aumento deve-se principalmente ao facto 
de o prémio ter passado de 20 ECU por vaca em relação à 
campanha de 1980/1981 para 25 ECU por vaca em 
relação à campanha de 1987/1988 e a 40 ECU para a 
campanha de 1989/1990. As sucessivas adesões explicam 
igualmente uma parte considerável do aumento das 
despesas: em relação à campanha de 1988/1989,21,8 Mio 
ECU foram atribuídos a Espanha e 4,8 Mio ECU à 
Grécia. Em contrapartida, o número de vacas que 
beneficiaram do prémio, após um aumento gradual ao 
longo das quatro primeiras campanhas, apenas sofreu 
alterações importantes em 1984 após a introdução das 
quotas leiteiras {quadro 4.2.1). 
Repartição das despesas por Estado-membro 
4.2.4. O prémio para a manutenção de vacas em 
aleitamento representa 7,5 % do conjunto das despesas 
do sector da carne de bovino, cuja despesa principal 
continua a ser constituída pelas restituições à exportação, 
que absorvem quase metade do orçamento deste sector. O 
quadro 4.2.2 mostra a distribuição das despesas relativas 
ao prémio pelos Estados-membros e a sua evolução em 
relação às três últimas campanhas totalmente pagas. 
PRINCIPAIS ASPECTOS 
REGULAMENTARES 
4.2.5. A aplicação deste prémio rege-se essencialmente 
pelo Regulamento (CEE) n? 1357/80 do Conselho, de 5 de 
Junho de 1980, que institui o prémio, e pelo Regulamento 
(CEE) n? 1244/82 da Comissão, de 19 de Maio de 
1982 (2), que define as modalidades de aplicação do 
sistema. O prémio é concedido com base num pedido 
apresentado pelo produtor em relação ao número de 
vacas em aleitamento que este declara possuir à data da 
sua apresentação. 
O produtor compromete-se a: 
a) manter na sua exploração, durante um período de seis 
meses, um número de vacas ou de novilhas prenhes de 
substituição pelo menos igual ao declarado no 
pedido; 
b) não vender leite nem lacticínios durante doze meses a 
partir da data da apresentação do pedido. 
4.2.6. Os dois regulamentos sofreram várias alterações 
ao longo dos anos, que incidiram sobre o montante do 
prémio e sobre as condições de elegibilidade e os 
procedimentos de aplicação. Destacam-se em especial: 
(>) JOL 140 de 5.6.1980, p. 1. (2) JO L 143 de 20.5.1982, p. 20. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 69 
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70 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Quadro 4.2.2 — Despesas orçamentais relativas ao pi 
repartidas por campanha 
Estado-membro 
Bélgica 
Dinamarca 
RF da Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido 
EUR 
Fonte: Comissão. 
a) em 1987, o regulamento considerou o caso da 
diminuição das manadas em circunstâncias naturais: 
desde essa altura o prémio não é recusado na sua 
totalidade caso o produtor comunique a ocorrência o 
mais rapidamente possível (3); 
b) a partir da campanha de 1989/1990, o regulamento 
deixou de exigir que o produtor seja explorador 
agrícola a título principal. Na prática, esta limitação 
apenas afectava mais particularmente a República 
Federal da Alemanha; consequentemente, é princi­
palmente neste país que é de esperar um aumento 
significativo do número de beneficiários, enquanto 
que os efeitos serão muito limitados nos outros 
Estados-membros (4); 
c) ainda a partir de 1989, as diminuições das manadas 
inferiores a 5 % passaram a ser penalizadas apenas 
por uma redução de 20 % do prémio devido pelo 
número de animais elegíveis; em caso de prestação de 
falsas declarações, o produtor continua a ser excluído 
do sistema, sanção que doravante passa a abranger a 
campanha seguinte; 
d) em 1989 foi pela primeira vez oficialmente estabeleci­
do um nível mínimo de inspecção para todos os 
Estados-membros. 
(3) O Regulamento (CEE) n? 1662/89 da Comissão, de 13 de 
Junho de 1989, JOL 163 de 14.6.1989, p. 1 Restabeleceu que 
esse prazo não deve ultrapassar dez dias. 
(4) De acordo com a ficha financeira da Comissão, o aumento 
das despesas, em consequência dessa alteração do regula­
mento, foi estimado em 9 Mio ECU. émio para a manutenção de vacas em aleitamento, 
e por Estado-membro 
(Mio ECU) 
1986/1987 
2,0 
0,3 
0,1 
1,7 
0,6 
45.9 
15.2 
13.7 
0,1 
0.1 
15,8 
95,5 1987/1988 
3,7 
0,6 
0,8 
5,0 
15,8 
77.0 
20,2 
21,1 
0,2 
0,2 
31,3 
175,9 1988/1989 
4,1 
0,8 
1,0 
4,8 
21,8 
72,2 
23,6 
11,6 
0,2 
0,3 
34,4 
174,8 
ANÁLISE DO IMPACTO DO PRÉMIO 
Impacto do prémio sobre o rendimento 
4.2.7. O objectivo declarado do sistema, expresso nos 
«considerandos» do Regulamento (CEE) n? 1357/80, 
consiste em assegurar o rendimento dos produtores de 
carne de bovino de qualidade. Com efeito, as medidas 
comunitárias de intervenção sobre os preços não 
permitem, por si só, obter um nível que garanta que os 
produtores disponham, desta forma, de um rendimento 
suficiente. Porém, é forçoso constatar que a ausência de 
qualquer mecanismo de limitação origina uma dispersão 
da ajuda em termos relativos, reduzindo consideravel­
mente a eficácia da medida. Em especial após a adesão de 
Espanha, tornaram-se relativamente numerosos os casos 
de explorações com manadas de algumas centenas ou 
mesmo milhares de vacas em aleitamento. Trata-se, 
portanto, de explorações pertencentes a produtores em 
relação aos quais não se justifica claramente o mesmo 
nível de ajuda destinada à manutenção do rendimento. 
4.2.8. A Comissão não efectua estudos para conhecer a 
incidência do prémio sobre o rendimento líquido dos 
produtores, nem pede aos Estados-membros que os 
efectuem. Apenas o Reino Unido envia sistematicamente 
valores sobre os rendimentos que se podem retirar desse 
tipo de exploração. Para avaliar o impacto do prémio, a 
Comissão deve recorrer a estudos parciais provenientes 
de diversas fontes. Segundo esses estudos e com base nos 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 71 
dados fornecidos por alguns Estados-membros visitados 
pelo Tribunal, conclui-se que o prémio para a manuten­
ção de vacas em aleitamento, conjuntamente com um 
eventual prémio complementar nacional, permite ao 
produtor aumentar a sua margem líquida por vaca (5) 
numa proporção que se situa entre 20 e 60 %. 
4.2.9. Desta forma, segundo um estudo recente (6), para 
uma exploração com 20 ha de terreno de pastagem, a 
margem líquida por vaca em aleitamento, incluindo o 
prémio, é da ordem de um quarto da margem líquida 
fornecida por uma vaca leiteira. Tendo em conta que uma 
manada de vacas em aleitamento exige apenas um terço 
do tempo de trabalho necessário para uma manada de 
vacas leiteiras, a criação destas últimas produz ainda um 
rendimento líquido por hora de trabalho 10 % mais 
elevado. 
4.2.10. Conclui-se que, mesmo com o prémio, a 
produção de carne continua a ser menos rentável que a 
produção de leite. Em todos os Estados-membros 
visitados verificou-se que o único factor que provocou 
uma reorientação substancial da produção de leite para a 
produção de carne foi a introdução das quotas leiteiras. 
4.2.11. O Tribunal é de opinião que, para um determi­
nado pacote financeiro, o sistema de prémio revelar-se-ia 
mais eficaz em relação aos objectivos propostos se fosse 
limitado a um certo número de animais por produtor. 
Com efeito, apenas uma melhor definição de objectivos 
permitirá aumentar a eficácia da medida relativamente à 
igualdade pretendida. 
Impacto do prémio sobre a evolução 
dos efectivos de vacas em aleitamento 
4.2.12. Embora do regulamento de base não conste 
explicitamente o objectivo de inversão da tendência para 
uma redução do número de vacas em aleitamento, o 
sistema procura indirectamente estimular a produção de 
carne de qualidade, assegurando os rendimentos dos 
produtores. Contudo, é extremamente arriscado tirar 
conclusões em relação à influência exercida por esta 
medida sobre a evolução dos efectivos de vacas em 
aleitamento com base nos valores respeitantes ao número 
de prémios pagos. 
4.2.13. Além disso, as estatísticas agrícolas publicadas 
pelo Eurostat também não constituem um quadro fiável 
dos efectivos de vacas em aleitamento, devido a uma 
definição pouco precisa das diferentes categorias que 
compõem os efectivos. 
(5) Rendimento líquido dos custos de alimentação e custos 
fixos. 
(6) Do Dr. Theo Góbbel, da Câmara da Agricultura da 
Renânia. 4.2.14. As responsabilidades da Comissão em matéria 
de decisão e previsão orçamentais exigem uma melhor 
informação sobre a evolução dos efectivos de vacas em 
aleitamento. 
FUNÇÃO DE GESTÃO E DE SUPERVISÃO 
DA COMISSÃO 
Insuficiências dos regulamentos de aplicação 
Problema de identificação das vacas 
4.2.15. A regulamentação comunitária não prevê 
qualquer sistema obrigatório de identificação dos 
bovinos no âmbito da política agrícola comum e das 
acções veterinárias. Além disso, o regulamento de 
aplicação não continha até ao presente disposições 
específicas a esse respeito. No entanto, esse sistema é 
necessário para permitir um controlo eficaz em qualquer 
circunstância. Com efeito, verificou-se que, muitas vezes, 
os controlos apenas são possíveis quando é dado um aviso 
prévio ao produtor. É particularmente o que acontece nas 
regiões mediterrâneas de agricultura extensiva, onde 
normalmente as vacas se encontram em grandes pasta­
gens e onde o produtor necessita de um certo tempo a fim 
de reunir os animais para controlo. Em outros casos, as 
manadas em relação às quais o prémio foi solicitado 
encontram-se em pastagens públicas juntamente com 
vacas de outros produtores ou estão dispersas por vários 
terrenos. Em qualquer dos casos, a ausência de um 
sistema de identificação das vacas, com base numa 
marcação dos animais, e de um registo de estábulo com 
fichas para cada animal, não permitem aos auditores 
terem a certeza de que a totalidade dos animais pertence a 
um determinado produtor agrícola. Por conseguinte, o 
Tribunal considera que a concessão do prémio poderia 
ser condicionada pela exigência de uma identificação 
sistemática dos animais. 
Força maior 
4.2.16. O artigo 5? do Regulamento (CEE) n? 1244/82 
autoriza as autoridades competentes a admitirem deter­
minados casos de força maior como justificando a 
manutenção do direito ao prémio. Entre esses casos de 
força maior figura a verificação de uma epizootia. Dado 
que, a nível veterinário, não existe consenso acerca das 
doenças do gado bovino que podem ser qualificadas 
como epizootia, e na ausência de uma lista definida pela 
72 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Comissão, cada Estado-membro adoptou os seus pró­
prios critérios para aplicação da cláusula «força maior» 
em caso de epizootia. 
4.2.17. Visto que a obrigação de participar à Comissão 
os casos de força maior [n? 2 do artigo 5? do Regulamento 
(CEE) n? 1244/82] não tem sido respeitada pela maior 
parte dos Estados-membros, a Comissão não pode 
verificar se os Estados-membros aplicam a norma de uma 
forma correcta e uniforme. Além disso, como o artigo 5? 
não especifica o conteúdo dessas participações, os 
Estados-membros têm-se limitado a fornecer uma 
estatística desses casos de força maior, de interesse 
reduzido. Finalmente, é inaceitável que a Comissão nem 
sequer seja informada de outros casos de força maior, 
além dos que constam explicitamente do artigo 5?, em 
relação aos quais é maior o risco de uma aplicação 
abusiva deste artigo. 
Supervisão exercida pela Comissão sobre 
a gestão praticada pelos Estados-membros 
4.2.18. O artigo 6? do Regulamento (CEE) n? 1244/82 
prevê que os Estados-membros comuniquem à Comissão, 
num prazo de 10 dias, as medidas tomadas para aplicação 
do sistema.Verificou-se que o serviço responsável pela 
gestão (a Divisão de Mercado da DG VI da Comissão) 
não tem um conhecimento completo e actualizado das 
instruções nacionais; com efeito, a maioria dos Estados-
-membros apenas transmite informações parciais a este 
respeito, ou até, desde há alguns anos, nem sequer 
comunica as respectivas actualizações; por sua vez, a 
Comissão não tem recordado sistematicamente às 
administrações nacionais a obrigação que lhes cabe nesta 
matéria. O serviço da Comissão responsável pela 
liquidação das contas deve, por seu lado, solicitar 
especificamente a cada Estado-membro essas instruções, 
cada vez que pretenda efectuar um controlo dessa medida 
no âmbito da sua missão. 
4.2.19. Devido à inexistência de disposições regulamen­
tares que fixem o número mínimo de inspecções locais, a 
Comissão também não era informada de uma forma 
sistemática sobre os níveis de controlo, nem a nível dos 
Estados-membros, nem a nível das regiões. Apenas por 
ocasião de um controlo aprofundado efectuado em 
França, no âmbito da liquidação das contas para o 
exercício de 1986, controlo que deu origem a uma 
importante correcção financeira, a Comissão se aperce­
beu que a percentagem das inspecções era extremamente 
baixa em várias regiões e por vezes mesmo nula. Apenas 
para a campanha de 1989/1990 a Comissão fixou pela 
primeira vez um nível mínimo (10 %) de controlos locais. 
4.2.20. O Tribunal considera que a Comissão, no 
âmbito da gestão repartida, deverá ser sistematicamente 
informada das medidas de aplicação tomadas pelos 
Estados-membros e de todas as actualizações, bem como 
dos níveis dos controlos efectuados a nível regional, de forma a poder exercer as suas funções de supervisão de 
uma forma mais eficaz. 
GESTÃO E CONTROLO DO SISTEMA 
A NÍVEL DOS ESTADOS-MEMBROS 
4.2.21. O regulamento de aplicação do sistema estipula 
que os Estados-membros designem as autoridades 
competentes às quais os pedidos de prémio devem ser 
apresentados e que devem proceder aos controlos 
administrativos e às inspecções locais. Compete, portan­
to, aos Estados-membros instaurar um sistema de 
vigilância e definir as modalidades de controlo aptas a 
garantir a correcta aplicação do regulamento. O acórdão 
do Tribunal de Justiça de 12 de Junho de 1990 no processo 
C-8/88 (7) confirma que esta obrigação está implícita nos 
regulamentos comunitários (8), ainda que os textos não a 
imponham expressamente. 
Instruções relativas à gestão 
4.2.22. Se bem que ao longo das últimas campanhas 
estas instruções tenham melhorado significativamente em 
determinados países, verificou-se que, por vezes, são 
ainda imprecisas ou até que não são conformes com o 
regulamento. Foram assinaladas em determinados Esta­
dos-membros as seguintes situações: 
a) não estava determinado qualquer nível mínimo de 
controlos locais antes da entrada em vigor do 
Regulamento (CEE) n? 1662/89 da Comissão, de 13 
de Junho de 1989 (9) (Espanha); 
b) os documentos justificativos em que se deveria basear 
o controlo da qualidade de produtor agrícola a título 
principal não foram explicitados (Espanha, Itália) 
para as campanhas em que esta disposição, suprimida 
pelo regulamento citado em a), com efeito desde 15 de 
Junho de 1989, estava em vigor; 
(7) Recurso da República Federal da Alemanha ao Tribunal de 
Justiça contra a recusa da Comissão em reter, a cargo do 
FEOGA, os prémios pagos em três «Lánder» em 1984 e 
1985 
(8) Artigos 8? e 9? do Regulamento (CEE) n? 729/70 do 
Conselho, de 21 de Abril de 1970, JO L 94 de 28.4.1970, 
p. 13; e n? 1 do artigo 4? do Regulamento (CEE) n? 1244/82 
da Comissão, de 19 de Maio de 1982, JO L 143 de 20.5.1982, 
p. 20 
(9) O Regulamento (CEE) n? 1662/89 da Comissão, de 13 de 
Junho de 1989, JO L 163 de 14.6.1989, p. 11, estabeleceu que 
esse prazo não deve ultrapassar dez dias. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 73 
c) não existem instruções respeitantes ao controlo do 
não abastecimento de leite (Espanha, Itália); 
d) não existem instruções respeitantes à notificação a 
efectuar e ao tipo de documentos justificativos a 
conservar após a venda, em caso de força maior e de 
circunstâncias naturais (Grécia, Espanha). 
Papel da administração central 
na gestão do sistema 
4.2.23. Na Grécia, o Ministério da Agricultura não 
dispõe de serviços de inspecção próprios para garantir 
que a gestão do sistema efectuada pelos serviços 
periféricos ou delegados se encontra em conformidade 
com os regulamentos comunitários, bem como com as 
instruções ministeriais. Daí resulta que o ministério não 
tem um conhecimento preciso da aplicação do sistema a 
nível local e, consequentemente, que não lhe é possível 
intervir em tempo útil quando as instruções ministeriais 
não são correctamente aplicadas. 
4.2.24. Em Espanha, a gestão do prémio foi transferida 
para as comunidades autónomas, sendo estas a estabele­
cer os respectivos procedimentos administrativos. Daí 
resulta que o seguimento da aplicação do regime se deverá 
efectuar em cada uma das 16 comunidades autónomas em 
questão. O Ministério da Agricultura, que não é 
informado dos procedimentos administrativos estabeleci­
dos pelas comunidades e não dispõe de serviços de 
inspecção próprios, não tem condições para verificar a 
correcta aplicação dos textos a nível local. 
Controlo das manadas 
4.2.25. O Tribunal considera que este aspecto do 
controlo suscita as seguintes observações: 
a) a eficácia dos controlos é bastante limitada nos 
Estados-membros onde não existe um sistema de 
identificação dos animais (Grécia, Espanha), particu­
larmente quando é necessário dar um pré-aviso de 
controlo ao produtor para que este possa reunir o 
gado; 
b) na maioria dos Estados-membros visitados, a possibi­
lidade de um segundo controlo no final do período 
não está prevista nem tal controlo é efectuado; esse 
controlo evitaria o risco de o compromisso não ser 
respeitado pelos produtores já controlados; 
c) em Espanha e Itália, relativamente à campanha de 
1988/1989, foram assinalados numerosos casos em que a diminuição da manada deu origem a uma 
redução proporcional do prémio, se bem que essa 
diminuição não pudesse ser imputada a circunstân­
cias naturais devidamente comunicadas; de acordo 
com o regulamento, esses casos deveriam ocasionar 
uma rejeição total do prémio; 
d) a ausência de recusa de pagamento do prémio em 23 
departamentos da Grécia durante as três últimas 
campanhas, quando em 23 outros departamentos se 
verificaram sempre recusas durante as mesmas 
campanhas, suscita dúvidas quanto à eficácia e/ou 
realização dos controlos locais nos departamentos em 
questão; de acordo com as normas nacionais, as 
inspecções locais devem incidir sobre 100 % dos 
pedidos; 
e) a Itália, confrontada com um número de prémios 
pagos superior ao número de «outras vacas» 
apurado pelas estatísticas em várias regiões, foi 
forçada a efectuar inspecções locais para a totalidade 
dos pedidos apresentados em relação à campanha de 
1988/1989. Esses controlos deram lugar a um número 
muito importante de recusas de pagamento do 
prémio e a uma sensível redução dos prémios em 
relação à campanha anterior em várias regiões. No 
entanto, a situação na Sicília continua a caracterizar-
-se por um número de prémios pagos superior em 
20 % à totalidade das vacas recenseadas na ilha. 
Controlo do não abastecimento de leite 
A.l.ld. Este controlo, que normalmente é efectuado 
com base nas listas das quotas e nos registos de 
abastecimento de leite às empresas de lacticínios, 
raramente é efectuado no final do período de doze meses 
que corresponde ao compromisso de não abastecimento 
de leite e lacticínios. Como apenas nesse momento existe a 
certeza de que essa obrigação foi inteiramente respeitada, 
o Tribunal considera que todos os pedidos apresentados 
por produtores que tenham uma quota deverão ser 
objecto de um controlo dos registos das empresas de 
lacticínios no termo dos doze meses de referência. 
Circunstâncias naturais 
4.2.27. Por ocasião dos controlos locais, o Tribunal de 
Contas constatou que não tinham sido comunicados 
diversos casos de diminuição de manadas devidos a 
circunstâncias naturais. De uma forma geral, o número 
muito reduzido dessas comunicações leva a supor que, em 
muitos casos, essa comunicação, que implicaria automa­
ticamente uma diminuição proporcional do prémio, não é 
efectuada. Por conseguinte, terão sido efectuados 
pagamentos injustificados. 
74 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Modo de pagamento do prémio 
4.2.28. Na Grécia, o prémio é pago em numerário aos 
produtores de gado pela União das Cooperativas, 
mediante assinatura do beneficiário na folha de pagamen­
tos. Esta prática não é, em princípio, satisfatória porque 
permite eventuais fraudes. Verificou-se, em especial, que 
as assinaturas dos beneficiários constantes das folhas de 
pagamentos de duas aldeias não tinham qualquer 
semelhança com as assinaturas constantes dos pedidos 
correspondentes. No entanto, a Direcção de Agricultura 
do departamento aceitou essas assinaturas como prova 
do pagamento efectuado aos produtores de gado com 
direito ao prémio. 
4.2.29. Em um dos departamentos gregos visitados,ve-
rificou-se que a intervenção das cooperativas locais e da 
União das Cooperativas na gestão do prémio implica o 
pagamento de uma comissão de 2 % do montante total 
do prémio a cargo do beneficiário. O Tribunal considera 
que este encargo financeiro, que representa uma redução 
do prémio em 2 %, é irregular, uma vez que a gestão do 
prémio compete inteiramente às administrações nacio­
nais. 
CONCLUSÃO 
4.2.30. Nas condições actuais, é verdadeiramente difícil 
avaliar o impacto do prémio devido ao facto de as 
informações disponíveis serem insuficientes e pouco 
satisfatórias. 
4.2.31. Verifica-se, pelo menos, que a aplicação da 
medida não cumpre de forma adequada os objectivos 
propostos. A fim de aumentar a eficácia da medida, a 
Comissão poderá considerar a definição de um limite 
para o número de prémios a pagar por manada. O valor médio do prémio poderá, desta forma, ser reduzido em 
relação às manadas maiores, libertando assim recursos 
financeiros. 
4.2.32. No que se refere à gestão e controlo da medida, o 
Tribunal considera que as deficiências que assinalou 
implicam a possibilidade de ocorrência de importantes 
irregularidades no pagamento dos prémios. Essas 
deficiências dizem respeito: 
a) a lacunas do regulamento de aplicação, em particular 
a não exigência de um sistema nacional de identifica­
ção, que constitui uma condição da eficácia dos 
controlos físicos sobre o número de animais elegiveis; 
b) as lacunas na supervisão exercida pela Comissão, que 
não recebe informações suficientes sobre as instru­
ções nacionais de controlo, nem, de uma forma 
sistemática, sobre a frequência dos controlos reais a 
nível local, ou sobre os seus resultados; 
c) nos Estados-membros, à imprecisão das instruções 
nacionais de controlo, às falhas da supervisão 
efectuada pela administração central, às lacunas e 
omissões dos controlos administrativos e físicos. 
Esta situação reflecte, embora de uma forma não tão 
grave, a situação do prémio por ovelha, que o Tribunal 
analisou no seu relatório anual relativo ao exercício de 
1988. No entanto, as alterações ao regulamento de 
aplicação, que a Comissão introduziu através do 
Regulamento (CEE) n? 1662/89, de 13 de Junho de 1989, 
constituem, na opinião do Tribunal, um passo na 
direcção correcta (10) 
(10) Aliás, quando já estavam redigidas as observações do 
Tribunal de 15 de Julho de 1990, a Comissão adoptou o 
Regulamento (CEE) n? 2079/90, de 20 de Julho de 1990 (JO 
L 190 de 21.7.1990), que prevê especialmente a introdução 
parcial de um sistema de identificação, nomeadamente para 
os pequenos produtores de leite novos beneficiários. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 75 
4.3. O sistema de co-responsabilidade na organização comum 
de mercado no sector dos cereais 
4.3.0. ÍNDICE Pontos 
Antecedentes históricos 4.3.1 —4.3.4 
Execução orçamental 4.3.5 —4.3.7 
Inquérito do Tribunal 4.3.8 
Aplicação do sistema nos Estados-membros 4.3.9 —4.3.38 
Determinação da base da taxa 4.3.9 —4.3.14 
Controlos das declarações individuais da taxa de co-responsabilidade 4.3.15 — 4.3.24 
Reembolsos e pagamentos em atraso 4.3.25 
Reembolso da taxa de co-responsabilidade suplementar 4.3.26 — 4.3.29 
Sistemas de contabilidade nacionais 4.3.30 
Isenções 4.3.31—4.3.48 
Controlos das existências iniciais e de transição 4.3.32 — 4.3.35 
Utilização de cereais para rações animais nas explorações rurais 4.3.36—4.3.37 
Ajuda aos pequenos produtores de cereais 4.3.38 — 4.3.48 
Gestão central da Comissão 4.3.49 — 4.3.57 
Regulamentos que estabelecem modalidades de aplicação 4.3.50 
Controlo da aplicação das medidas nos Estados-membros 4.3.51 — 4.3.54 
Sistema de informação referente à gestão 4.3.55 — 4.3.57 
Conclusões gerais 4.3.58 — 4.3.66 
ANTECEDENTES HISTÓRICOS 
4.3.1. Até ao início dos anos 80 foi possível manter um 
equilíbrio razoável no mercado comunitário dos cereais 
utilizando os instrumentos políticos então disponíveis, 
adoptados nos termos do Regulamento (CEE) n? 2727/75 
do Conselho, de 29 de Outubro de 1975 (}). Por diversos 
motivos, nem todos sob o controlo da Comissão, esta 
situação alterou-se drasticamente, verificando-se um 
aumento da produção, das existências e das exportações, 
com o consequente aumento das despesas. 4.3.2. Para obter um melhor equilíbrio das forças do 
mercado, controlar o crescimento, aumentar o escoamen­
to e dar aos produtores uma indicação da situação do 
mercado, o Conselho introduziu em Maio de 1986 uma 
taxa de co-responsabilidade (2) a ser cobrada a partir de 1 
de Julho de 1986 sobre todas as quantidades de cereal 
transformado pela primeira vez, comprado para armaze­
nagem de intervenção ou exportado sob a forma de 
sementes. A taxa foi fixada em 3 % do preço de 
intervenção para o trigo mole panificável e era deduzida 
do preço pago aos produtores. Os montantes cobrados 
desta forma deveriam ser declarados e pagos pelas 
entidades que os cobravam aos organismos pagadores 
nacionais competentes, sendo os montantes pagos 
declarados à Comissão segundo o processo da declaração 
mensal. As existências anteriores à campanha de 1986 
ficaram isentas de taxa, tal como os cereais transforma­
dos em rações animais por conta dos produtores. 
(•) JOL281 de 1.11.1975, p. 1. (2) Regulamento (CEE) n? 1579/86 do Conselho, de 23 de Maio 
de 1986; JO L 139 de 24.5.1986, p. 29. 
76 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
4.3.3. Este sistema de taxa de co-responsabilidade, que 
inicialmente fora introduzido para as campanhas de 
comercialização de 1986/1987 a 1990/1991, foi revisto em 
1988 e alargado à campanha de comercialização de 
1991/1992 (3). Não se verificando qualquer alteração do 
sistema básico de declarações e pagamentos, a taxa 
deixou de incidir sobre a primeira transformação, 
passando a aplicar-se à primeira «introdução no 
mercado», pelo que os primeiros compradores de 
sementes, independentemente de quem fossem, passaram 
a ser abrangidos pelo seu pagamento. A taxa de base foi 
mantida, tendo sido criada uma taxa suplementar até um 
máximo de 3 % do preço de intervenção, sujeita às 
seguintes modalidades de reembolso: 220 Mio ECU a fim de cobrir os efeitos da taxa 
suplementar. A ajuda não pode exceder, por produtor, o 
equivalente das taxas pagas por 25 toneladas de cereais, 
tal como o montante total da ajuda paga ou deduzida por 
um Estado-membro não pode exceder o montante que lhe 
foi atribuído. A ajuda é concedida sob a forma de um 
pagamento directo aos pequenos produtores elegíveis, 
segundo critérios fixados por nacionalidade, que têm de 
ser aprovados pela Comissão. Excepcionalmente, a 
Espanha e a Itália, nas duas primeiras campanhas de 
comercialização, e a Grécia, a partir de 1988/1989, foram 
autorizadas, em consequência de dificuldades de ordem 
administrativa ou técnica, a aplicar essa ajuda sob a 
forma de uma compensação das taxas em dívida. 
a) total, quando a produção de cereais não exceder a 
quantidade máxima garantida (QMG) de 160 Mio 
toneladas para uma campanha de comercialização, 
também introduzida nesta altura; EXECUÇÃO ORÇAMENTAL 
b) proporcional, quando a produção de cereais não 
exceder a QMG em mais de 3 %. 
4.3.4. Ao mesmo tempo que introduziu a taxa de 
co-responsabilidade básica, o Conselho criou um regime 
de ajuda directa a favor dos pequenos produtores, 
destinado a compensá-los dos efeitos causados pela taxa 
de co-responsabilidade nos seus rendimentos (4). Os 
montantes anuais afectados a essa ajuda foram de 
120 Mio ECU para 1986/1987 e 1987/1988. Em 
1988/1989 esses montantes foram aumentados para 
(3) Regulamento (CEE) n? 1097/88 do Conselho, de 25 de Abril 
de 1988; JO L 110 de 29.4.1988, p. 7. 
(4) Regulamento (CEE) n? 1983/86 do Conselho, de 24 de 
Junho de 1986; JO L 171 de 28.6.1986, p. 1. 4.3.5. As despesas orçamentais líquidas no sector dos 
cereais aumentaram rapidamente, entre 1985 e 1988, de 
2 309,8 Mio ECU para 4 571,1 Mio ECU, como se pode 
ver no quadro 4.3.1. Em 1989 as despesas líquidas 
desceram para 3 150,0 Mio ECU, em larga medida 
devido a condições favoráveis do mercado mundial. Este 
quadro mostra também a crescente contribuição das 
receitas líquidas da taxa de co-responsabilidade para o 
financiamento geral do sector dos cereais. 
4.3.6. A taxa básica, a taxa suplementar e a ajuda aos 
pequenos produtores são novamente analisadas e compa­
radas com as dotações orçamentais no quadro 4.3.2. 
4.3.7. Os pagamentos directos de ajudas aos pequenos 
produtores foram muito reduzidos até 31 de Dezembro de 
Quadro 4.3.1 — Despesas por rubricas principais no mercado dos cereais 
Descrição 
Restituições à exportação 
Armazenagem de intervenção 
Outras intervenções 
— Ajudas à produção de trigo duro 
— Restituições à produção 
Outras intervenções 
Depreciação das existências 
Taxa de co-responsabilidade e ajuda aos pequenos produtores 
Despesa total 
Contribuição da taxa para o financiamento das despesas 1985 
1 076,6 
810,0 
242,4 
180,8 
0,0 
0,0 
— 
2 309,8 
— 1986 
1 711,6 
1 347,4 
210,7 
177,7 
0,0 
0,0 
-56,4 
3 391,0 
2% 1987 
3 070,6 
937,1 
256,1 
235,5 
0,0 
0,0 
-361,8 
4 137,5 
8% 1988 
2 924,6 
1 274,7 
275,0 
393,3 
33,3 
306,8 
-636,6 
4 571,1 
12% (Mio ECU) 
1989 
2 597,0 
576,0 
365,0 
301,0 
0,0 
0,0 
-689,0 
3 150,0 
18% 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 77 
Quadro 4.3.2 — Receitas liquidas da taxa de co-responsabilidade em comparação com as dotações orçamentais 
(Mio ECU) 
Descrição 
Taxa de base 
Taxa suplementar 
Reembolso da taxa 
Ajuda aos pequenos produtores 
Total 1986 
Orçamento 
-452,0 
80,0 
-372,0 Receitas 
líquidas 
-56,4 
-56,4 1987 
Orçamento 
-650,0 
115,0 
-535,0 Receitas 
líquidas 
-378,7 
16,9 
-361,8 1988 
Orçamento 
-814,0 
75,0 
-739,0 Receitas 
líquidas 
-677,5 
40,9 
-636,6 1989 
Orçamento 
-491,0 
-628,0 
213,0 
122,0 
-784,0 Receitas 
líquidas 
-532,5 
-266,8 
78,8 
31,5 
-689,0 
1989, representando 23 % dos montantes previstos no 
orçamento. Em relação aos Estados-membros autoriza­
dos a aplicar a ajuda aos pequenos produtores sob a 
forma de uma compensação da taxa em dívida, os actuais 
processos contabilísticos não permitem que a Comissão 
controle a utilização da ajuda. 
INQUÉRITO DO TRIBUNAL 
4.3.8. O objectivo do inquérito do Tribunal consistiu 
em avaliar o impacto do sistema de taxa de co-
-responsabilidade na estabilidade do mercado e nos 
custos orçamentais no sector dos cereais. O Tribunal 
organizou missões de controlo aos organismos pagado­
res, a outras autoridades competentes na matéria e a 
entidades responsáveis pela cobrança da taxa na Repúbli­
ca Federal da Alemanha, Espanha, França, Grécia 
Irlanda, Itália, Países Baixos e Reino Unido que, 
conjuntamente, são responsáveis por mais de 90 % da 
produção comunitária de cereais. conciliação entre as quantidades em relação às quais a 
taxa era paga e as quantidades escoadas, de acordo com 
estatísticas nacionais de abastecimento e utilização de 
cereais. Contudo, os dados estatísticos existentes nos 
Estados-membros não são de molde a permitir que este 
tipo de verificação seja fiável. O principal problema 
consiste em determinar as quantidades consumidas nas 
explorações rurais e, consequentemente, isentas do 
pagamento da taxa. Em todos os Estados-membros, com 
excepção do Reino Unido, não se trata de um valor 
determinado pelas verificações mas de um valor residual. 
Na maior parte dos Estados-membros, percentagens 
significativas da produção total de cereais não ficaram 
sujeitas ao pagamento da taxa: República Federal da 
Alemanha 50 %, Grécia 74 %, Espanha 75 %, França 
20 %, Irlanda 50 %, Itália 65 %. Mesmo em casos como 
o da República Federal da Alemanha onde, desde há 
muito tempo, mesmo antes da introdução do sistema da 
taxa de co-responsabilidade, as estatísticas indicavam 
continuamente elevadas percentagens de consumo de 
cereais nas próprias explorações rurais, não há qualquer 
garantia de que esses valores não escondam um grande 
número de trocas directas e de operações interexplora-
çÕes rurais ou outras não registadas, sujeitas ao 
pagamento da taxa. 
APLICAÇÃO DO SISTEMA 
NOS ESTADOS-MEMBROS 
Determinação da base da taxa 
4.3.9. De acordo com os regulamentos em vigor, de 
início os primeiros transformadores e, actualmente, os 
primeiros compradores têm de declarar e pagar a taxa de 
co-responsabilidade relativamente a todas as quantidades 
transformadas ou compradas. 
4.3.10. O Tribunal tentou verificar a fiabilidade da base 
da taxa de co-responsabilidade declarada, efectuando a 4.3.11. Outros factores que afectam a fiabilidade de 
uma comparação entre a produção e o resultado das 
quantidades sujeitas à taxa de co-responsabilidade são: 
a) em todos os Estados-membros, o facto de os 
reembolsos da taxa serem efectuados tardiamente 
pelas empresas implica que qualquer medida correcti­
va só possa ser tomada com vários meses de atraso; 
b) em França, se bem que de acordo com a legislação 
nacional apenas os primeiros compradores aprova­
dos («collecteurs agréés») estejam autorizados a 
negociar em cereais, verifica-se a existência de outras 
operações, em determinadas regiões até 15%; 
actualmente espera-se que os compradores declarem 
voluntariamente essas operações através dos opera­
dores aprovados; este processo dificilmente poderá 
revelar-se eficaz sem a existência de controlos 
adequados; 
78 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
c) em Espanha e em Itália o sistema é particularmente 
deficiente, na medida em que não foi elaborado 
qualquer registo das pessoas sujeitas ao pagamento 
da taxa, não sendo possível ter a certeza de que são 
declaradas todas as quantidades sujeitas ao seu 
pagamento; 
d) na Grécia existe um registo das empresas sujeitas ao 
pagamento da taxa; no entanto, as autoridades 
gregas afirmaram não poder detectar ou contabilizar 
as operações entre produtores, incluindo as trocas 
directas; as quantidades em questão devem ser 
substanciais uma vez que, para a campanha de 
cmercialização de 1986/1987, as autoridades gregas 
previam que essas operações representassem uma 
produção de 1,3 Mio toneladas (27 %). 
4.3.12. A impossibilidade de se efectuarem verificações 
fiáveis numa base global sugere a necessidade de um 
maior controlo das empresas tributáveis. No entanto, o 
Tribunal observou que as autoridades nacionais compe­
tentes adoptavam geralmente uma atitude passiva quanto 
à identificação das empresas tributáveis. Existia uma 
atitude generalizada segundo a qual as empresas tributá­
veis tinham obrigação de declarar as suas responsabilida­
des financeiras e esse facto era suficiente para garantir que 
o faziam. 
4.3.13. A já referida confiança na obrigação de o 
operador efectuar as declarações necessárias foi particu­
larmente evidente na República Federal da Alemanha, 
em Espanha e em Itália. Embora as autoridades alemãs 
tenham sistematicamente chamado a atenção das empre­
sas potencialmente tributáveis para o pagamento da taxa 
de co-responsabilidade, não houve qualquer seguimento 
para determinar a veracidade das respostas das empresas 
que declararam não serem obrigadas ao pagamento da 
taxa. Em Espanha e em Itália não foram, contudo, 
tomadas quaisquer medidas. No Reino Unido esta 
deficiência foi superada por um controlo cruzado 
sistemático da documentação comprovativa dos pedidos 
de reembolso ou das ajudas a pequenos produtores, 
destinado a garantir que os operadores referidos nos 
pedidos tinham entregue as declarações da taxa e que as 
facturas apresentadas constavam das suas contas. 
4.3.14. Contudo, em outros Estados-membros esses 
controlos cruzados ou não eram efectuados ou não o 
eram de uma forma activa. Em Itália e em Espanha, a 
ausência de um registo das empresas sujeitas ao 
pagamento da taxa, associada à existência de mecanismos 
de compensação para os pequenos produtores, reduzia 
manifestamente a possibilidade de efectuar esses contro­
los cruzados. Na Grécia, onde desde 1988/1989 são 
igualmente utilizados os mecanismos de compensação 
para os pequenos produtores, não se efectuam controlos 
cruzados. Em França, os controlos cruzados eram 
efectuados em relação aos reembolsos da taxa, não o 
sendo para os pedidos directos de ajuda, que são tratados 
por outra administração. Na Alemanha eram efectuados 
de forma intermitente. Nos Países Baixos e na Irlanda, os 
reembolsos eram efectuados pelas próprias entidades que cobravam a taxa e, por conseguinte, não era possível 
proceder a controlos cruzados. Contudo, nos Países 
Baixos, onde esses controlos poderiam ter sido efectuados 
relativamente aos pequenos produtores, não o foram. 
Controlos das declarações individuais 
da taxa de co-responsabilidade 
4.3.15. A natureza sumária das declarações limita a 
possibilidade de se efectuarem controlos administrativos 
úteis. A documentação justificativa de base referente a 
cada operação normalmente só está disponível nas 
instalações do declarante e, muitas vezes, apenas no 
próprio local de recepção física da mercadoria. Conse­
quentemente a veracidade das declarações só pode ser 
verificada directamente através de controlos locais. 
4.3.16. Na República Federal da Alemanha os contro­
los locais, da competência dos serviços aduaneiros, têm 
incidido particularmente no antigo sistema do «primeiro 
transformador », e apenas em finais de 1989 começaram a 
ser efectuadas verificações com base no novo sistema do 
«primeiro comprador». Em consequência desses atrasos, 
actualmente apenas é possível efectuar uma verificação 
documental, e as possibilidades de serem detectadas 
quaisquer taxas não declaradas através da elaboração de 
inventários físicos ficam grandemente reduzidas. Além 
disso: 
a) não tem havido a preocupação de comprovar a 
exactidão das declarações através de inventários 
físicos ou assistindo a operações de elaboração de 
inventários, procedimento que teria melhorado 
significativamente os controlos gerais; 
b) nenhuma das estâncias aduaneiras visitadas foi capaz 
de identificar claramente os critérios utilizados para 
seleccionar as firmas a controlar, deficiência que se 
deve, em grande parte, a uma falta de orientação 
central sobre a matéria por parte das autoridades 
federais; 
c) na estância aduaneira de Würzburg, o pessoal 
disponível para efectuar controlos eficazes era 
insuficiente; 
d) a única documentação fornecida por quatro dos cinco 
operadores visitados, e aceite pelas estâncias aduanei­
ras, foram as contas do livro-razão que supostamente 
indicariam todos os montantes deduzidos aos produ­
tores em relação à taxa de co-responsabilidade; estes 
registos sumários, que indicam apenas valores mas 
não quantidades, não são adequados aos objectivos 
de controlo nem conformes com a documentação 
pormenorizada que os regulamentos definem. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 79 
4.3.17. Na Grécia, os operadores registados são 
controlados até quatro vezes por ano pelos serviços de 
inspecção agrícola regionais, mas os controlos limitam-se 
à verificação dos lançamentos constantes dos registos 
pró-forma aprovados, pelas cópias de facturas, não se 
efectuando as verificações dos registos comerciais dos 
operadores. Os relatórios das inspecções não indicam 
também quaisquer pormenores sobre o trabalho efectua­
do. O Tribunal considera inadequado este tipo de 
verificação. 
4.3.18. Em Espanha observou-se a seguinte situação: 
a) a taxa de co-responsabilidade é declarada e paga às 
autoridades fiscais através do sistema bancário; 
existia uma nítida falta de coordenação entre estas 
autoridades e o Senpa (organismo de intervenção), na 
medida em que cada organismo considerava o outro 
responsável pelo controlo das empresas tributáveis; 
b) embora a legislação nacional espanhola (artigo 5? do 
«Real Decreto 1423/1988» e «Orden de 16 deenero 
1989 dei M.E.H., segundo apartado ») (5) estipule que 
os primeiros compradores devem apresentar, em cada 
trimestre, as declarações de compra dos cereais, a 
legislação não é aplicada e muitas firmas têm 
apresentado uma ou duas declarações trimestrais por 
ano; 
c) as delegações provinciais do Senpa, que recebem 
cópias das declarações, não verificam sistematica­
mente os cálculos, nem elaboram listas dos erros 
detectados para posterior acompanhamento; 
d) as autoridades fiscais aplicam a sua legislação 
nacional para decidirem a frequência dos controlos 
locais, daí resultando que apenas as empresas com um 
volume anual de vendas superior a 2 000 Mio PTA 
(15 Mio ECU) são susceptíveis de serem controladas 
anualmente; no entanto o facto de a verificação da 
taxa constituir uma prioridade menor torna essa 
hipótese pouco provável. As empresas que se situam 
entre 200 e 2 000 Mio PTA são controladas de três em 
três anos e as que não atingem os 200 Mio PTA 
(1,5 Mio ECU) são controladas numa base aleatória. 
Nestas circunstâncias, é pouco provável que qualquer 
primeiro comprador seja controlado com uma 
frequência superior a um controlo de três em três anos 
e, muito provavelmente, a maioria não será objecto 
de qualquer controlo. 
4.3.19. Na Grécia e em Espanha, as declarações 
relativas à taxa de co-responsabilidade não fazem parte 
da base de aplicação da Directiva de Auditoria 
(5) «Boletín Oficial dei Estado» n? 288 (1.12.1988). 77/435/CEE do Conselho (6), de 27 de Junho de 1977, o 
que exclui a possibilidade de análise dos registos 
comerciais dos operadores. 
4.3.20. Em França, a responsabilidade pelos controlos 
compete ao «Office national interprofessionnel des 
céréales (ONIC)» que, sendo um organismo de interven­
ção especializado no mercado dos cereais, com uma 
ampla estrutura regional, dispõe de recursos substanciais 
para verificar se as disposições referentes à taxa de 
co-responsabilidade são correctamente aplicadas. A 
auditoria do Tribunal revelou que, de uma forma geral, a 
verificação das declarações relativas à taxa de co-
-responsabilidade era efectuada com qualidade e frequên­
cia satisfatórias. Contudo, durante os controlos locais 
não são efectuadas quaisquer verificações dos inventários 
físicos, perdendo-se, por conseguinte, uma oportunidade 
de verificar o carácter exaustivo das declarações. 
4.3.21. Na Irlanda, os cereais são geralmente vendidos 
ainda por secar, mas a taxa de co-responsabilidade 
baseia-se num peso após secagem, com um teor de 
humidade de 15%, e não no teor de humidade 
estabelecido, conforme estipulam os regulamentos comu­
nitários (7), o que origina um pagamento por defeito da 
taxa de co-responsabilidade. Além disso, os registos das 
empresas visitadas não permitiam a comparação entre a 
tonelagem do cereal por secar e seco, situação que até aí 
não fora posta em causa pelo Ministério da Agricultura. 
4.3.22. Em Itália, nas províncias de Bolonha e Pádua — 
importantes regiões cerealíferas — as autoridades 
regionais afectaram apenas um funcionário a tempo 
inteiro à administração e controlo da taxa de co-
-responsabilidade. Nestas circunstâncias, os funcionários 
não podiam fazer mais do que arquivar um número 
considerável de declarações, não efectuando quaisquer 
controlos dignos de nota. Além disso: 
a) nenhuma das províncias visitadas estabelecera um 
processo para verificar se as empresas tributáveis 
identificadas estavam a efectuar as declarações 
necessárias; o facto de, na província de Viterbo, o 
número de declarações trimestrais variar entre 42 e 
107 no período analisado durante a auditoria, 
demonstra bem a necessidade de semelhante proces­
so; 
b) a legislação italiana limita à « Guardiã di Finanza » o 
acesso aos documentos financeiros das empresas; 
além disso, a legislação nacional não permite que o 
montante da taxa de co-responsabilidade seja indica­
do separadamente nas facturas, o que origina uma 
falha no processo de auditoria; os funcionários 
(6) Directiva 77/435/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1977; 
JO L 172 de 12.7.1977, p. 17. Substituída pelo Regulamento 
(CEE) n? 4045/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989; 
JO L 388 de 30.12.1989, p. 18. 
(7) Regulamento (CEE) n? 1432/88 da Comissão, de 26 de Maio 
de 1988; JO L 131 de 27.5.1988, p. 37. 
DO ]omal Oficial das Comunidades Europeias 12.12.^ 
encarregues da auditoria datada de co^responsabili^ 
dade^quenãopertencemà^CuardiadiPinanza^ 
têm de limitar^seacomparar os registos pró^forma 
anexos às declarações comas cópias dosmesmos 
registos que ficaram em poder das empresas^ estas 
verificações não são dignas de confiança se não for 
possivel confirmar os registos nróDforma pelos 
registos financeiros^ 
c^ asautoridadesitalianasconsideraramqueaaplicação 
da ta^arelativamenteàprimeira transformação era 
demasiado dificildeadministrare,desdeoinicio 
^^ aplicarama ta^aquando oscereaiseram 
colocados no mercado pela primeira vez, sistema que 
sófoi autorizado pela legislação comunitáriaapartir 
delde^ulhodel^7^ 
d^ a aplicação antecipada do sistema relativo ao 
^primeiro comprador^em Itália— nãoaprovadaa 
nivel comunitário — enquanto todos os outros 
EstadosDmembrosaplicavamosistema relativo ao 
^primeiro transformador^,proporcionouumaaber^ 
turaàe^portação de cereais para Itália pelos outros 
Estados-membros^ de acordo com o sistema do 
^phmeiro transformadoras operações entre paises 
comunitários não estavam sujeitas ao pagamento de 
ta^anoEstadoDmembro exportador e,porconseD 
guinte, os cereais entravam em Itália isentos do 
pagamento de ta^a^aauditoriadolribunal revelou 
que^ 
— embora o decreto ministerial emanado das 
autoridades italianas equipare os importadores 
de cereal de outros 13stados-membrosa^cprimeiD 
ros compradores^, as respectivas instruções 
administrativas não fazem qualquer re^erênciaa 
procedimentos relativosaessas operações^ 
— emboraobalanço de 1^D^1^7 fornecido pelas 
autoridades italianas indique ^,7^io toneladas 
de cereais importados de outros Estados^mem^ 
bros isentos do pagamento de ta^a,oconjunto 
das quantidades declaradas para eleitos de ta^a 
relativamenteaessa campanha de comercializam 
ção totalizava apenas 3,1 ^lio toneladas, das 
quais O^^lio toneladas foram declaradas isen^ 
tas^ 
— uma empresa transformadora escolhida como 
objecto de uma análise pormenorizada por parte 
doTribunalequeimportadePrançaquantidades 
significativas de cereais para serem transformam 
dosemItália,declarouparaefeitosdepagamento 
deta^aapenas40toneladasdecereais^queforam 
declaradas como estando isentas do pagamento 
de ta^duranteacampanha de comercialização 
^ ^u^r^^^o^8^^t^00^7Lto^o^^^o,^^^^^o 
^t^7^OLt^^37t^^n40 del^ó^l^7^quantidadequenãoécompativel 
comovolume de operações da empresam 
— os auditores nacionais não fizeram qualquer 
tentativa para determinar, relativamente às 
empresas tributáveis,averacidade das quantida-
des declaradas como isentas. 
4.3.23. Nos PaisesBai^os,oserviço responsável pelos 
controlos demoroumais deum ano para definir um 
programa de verificações locais no âmbito do novo 
regime de ta^a de coDresponsabilidade^alémdisso^ 
a^ não havia qualquer método normalizado de trataro 
problemadoteorde humidade dos cereais, factor 
importante nos Paises Baixos, bem como os ajusta­
mentos respeitantes à secagem e à margem de 
descontoaconceder por inexactidão das básculas^ 
como consequência foram verificados métodos 
bastantediversos,contrariamenteaoprincipiodeum 
igual tratamento dos produtores^ 
b^ em algumas dasempresas visitadas responsáveis pela 
cobrança foi dificil efectuar a conciliação das 
quantidades declaradas para eleitos de ta^a com os 
registos da empresa, em parte devidoàausência de 
normas respeitantes aos registosaserem mantidos 
mas também, num dos casos, porque os documentos 
comprovativos de base, ou seja os relatórios das 
análises laboratoriais, tinham sido destruídos antes 
da visita. 
4.3.24. NoReinoUnido,autilizaçãodeumgrande 
número de entidadesoficiaisparacobraremata^ae 
verificarem a exactidão das declarações relativas à 
mesma, e^ige uma estreita colaboração entre os vários 
organismos envolvidos, de formaagarantirum controlo 
eficaz. No entanto, essa colaboração não era evidentes 
a^ duranteoprimeiro ano de funcionamento do novo 
sistema, não foi instituído qualquer programa de 
verificações locais, dai resultando queafiabilidade 
não pôde ser determinadas 
b^ na opinião doTribunal, os controlos previstos pela 
^Intervention Board for Agricultural Products^ 
^IBAP^ comissão de Intervenção para os Produtos 
Agrícolas^, que deveriam ser efectuados no exterior 
pelo pessoal do ministério da Agricultura, Pescase 
Alimentação ^APA^, eram superficiaisebastante 
menos exaustivos do que seria necessário para 
verificara veracidade das declaraçõesreferentesà 
ta^n 
c^ um dos operadores visitados durante a auditoria 
utilizava ainda um sistema ^ ^c baseado nas 
compras liquidas utilizadas para transformação, 
situaçãoquepoderiatersidocorrigidaatravésdeuma 
verificação local mais oportuna. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 81 
Reembolsos e pagamentos em atraso 
4.3.25. A auditoria do Tribunal revelou a existência de 
atrasos significativos e frequentes na declaração e entrega 
das taxas cobradas em todos os Estados-membros 
visitados. Eram vulgares atrasos de seis meses ou mais. Se 
bem que, com o tempo, a situação tenha melhorado de 
uma forma geral, persistiram ainda determinados atrasos 
indevidos nos seguintes casos: 
a) em Espanha e em Itália, países que não possuem um 
registo dos primeiros compradores, o controlo dos 
pagamentos em atraso é praticamente impossível 
segundo o sistema actual; além disso, os dois 
Estados-membros autorizam que as cooperativas, 
através da armazenagem de cereais em depósito, 
atrasem o pagamento da taxa até os cereais terem sido 
vendidos a terceiros; também em Espanha se 
verificam atrasos significativos entre a data de 
pagamento da taxa pela entidade que efectua a 
cobrança e a data em que a taxa é inscrita nas contas 
do Estado-membro relativas ao FEOGA; estes 
últimos atrasos são ainda agravados pela prática de o 
Tesouro enviar os montantes cobrados numa base 
trimestral; 
b) na Grécia, se bem que exista um registo relativo à taxa 
de co-responsabilidade a nível local, não há um 
controlo central dos pagamentos em atraso e as taxas 
de juro previstas pela legislação comunitária só 
começaram a ser aplicadas cerca de seis meses após a 
sua introdução; as multas e sanções previstas pela 
legislação grega têm sido aplicadas em determinados 
casos de pagamentos em atraso, mas não sistematica­
mente ; 
c) em França a situação referente aos pagamentos é 
particularmente grave: 
— alguns transformadores recusaram-se a pagar a 
totalidade da taxa de co-responsabilidade devida 
relativamente ao período de Julho de 1986 a 
Agosto de 1987 [em 15 de Maio de 1990 a previsão 
do montante pendente era de 110 Mio FF 
(15,9 Mio ECU)]; 
— muitas empresas responsáveis pela cobrança, 
especialmente cooperativas, não pagaram a taxa 
de co-responsabilidade suplementar relativa a 
1988/1989 até ter sido fixada a taxa definitiva e, 
nessa altura, pagaram o montante líquido em 
dívida; 
— cerca de metade das empresas responsáveis pela 
cobrança, que normalmente representam 90 % 
dos pagamentos, têm-se recusado a pagar qual­
quer taxa cobrada respeitante à campanha de 
comercialização de 1989/1990; está por pagar um 
montante de 948 Mio FF (137 Mio ECU) relativo ao período de Julho-Setembro de 1989, bem 
como um outro montante avaliado em 432,2 Mio 
FF (62,5 Mio ECU) relativo a Outubro-Dezem-
bro de 1989; à data da auditoria, apenas cerca de 
80 Mio FF (11,6 Mio ECU), ou 5,4 % do total 
devido relativamente a este período, tinham já 
sido pagos ao ONIC; das discussões com três 
cooperativas visitadas, resulta que a recusa de 
efectuar os pagamentos parece ter sido decidida a 
nível da associação patronal, com base na 
afirmação de que a Comissão não utilizara a 
receita da taxa de co-responsabilidade para 
desenvolver novas possibilidades de escoamento 
do mercado; os produtores, a quem a taxa já fora 
cobrada, não foram consultados; entretanto as 
importâncias cobradas foram depositadas pelas 
entidades responsáveis pela cobrança em contas 
congeladas a vencer juros; o Tribunal está 
preocupado com o facto de manifestamente as 
autoridades francesas não terem tomado medidas 
para garantir a transferência das taxas de 
co-responsabilidade; 
d) nos Países Baixos, a prática do organismo pagador, 
que consiste em emitir uma factura pelo montante da 
taxa declarada como devida, aumenta os atrasos ao 
conceder um período suplementar anterior à data de 
pagamento. 
Reembolso da taxa de co-responsabilidade 
suplementar 
4.3.26. O reembolso da taxa de co-responsabilidade 
suplementar está organizado de formas diferentes nos 
vários Estados-membros. Na República Federal da 
Alemanha e no Reino Unido, à data da auditoria do 
Tribunal, os produtores de cereais tinham de enviar ao 
organismo competente um pedido fundamentado pelas 
facturas, comprovando que tinham pago a taxa suple­
mentar referente às quantidades em questão. A República 
Federal da Alemanha adoptou presentemente o sistema 
utilizado nos outros Estados-membros com excepção de 
Itália. Nesses Estados-membros a taxa suplementar é 
retirada pelos primeiros compradores e redistribuída 
cerca de seis meses mais tarde, aos seus fornecedores, em 
parte ou na totalidade, após a decisão da Comissão que 
fixa a percentagem final da taxa suplementar. No caso de 
um reembolso parcial, a soma remanescente é paga ao 
organismo competente. 
4.3.27. Na República Federal da Alemanha e no Reino 
Unido, o Tribunal constatou uma lacuna na pista de 
auditoria, dado que os documentos justificativos dos 
reembolsos tinham sido devolvidos aos produtores pelas 
autoridades competentes. Embora a recolha de uma 
pequena amostra de facturas tenha produzido de uma 
forma geral resultados satisfatórios nos dois Estados-
-membros, o Tribunal considera, mesmo assim, que para 
efeitos de auditoria, deveriam ter sido conservados os 
originais dos documentos justificativos, ou as respectivas 
cópias. 
82 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
4.3.28. Em Itália, os reembolsos são efectuados pelo 
organismo pagador com base nas listas fornecidas pelas 
inspecções regionais de agricultura. A auditoria revelou 
atrasos significativos no pagamento dos reembolsos, 
ultrapassando mesmo os prazos previstos pelos regula­
mentos comunitários. Tendo em conta a inadequação dos 
processos utilizados para a conciliação dos reembolsos 
com a taxa suplementar paga, o Tribunal considera que é 
necessário rever urgentemente todo o funcionamento dos 
reembolsos para que sejam tomadas medidas correctivas 
nos casos de reembolsos irregulares. Em face da falta de 
controlo das operações de reembolso por parte do 
organismo pagador, o Tribunal não pode excluir a 
hipótese de alguns produtores não terem sido reembolsa­
dos. 
4.3.29. Na Grécia, os reembolsos eram pagos directa­
mente aos produtores mediante a apresentação das cópias 
das facturas indicando as taxas de co-responsabilidade 
pagas, não sendo, no entanto, efectuados controlos 
cruzados com as declarações da taxa. Em Espanha os 
procedimentos de reembolso são complicados, sendo 
necessária a confirmação pelos bancos comerciais de que 
as taxas foram pagas. Uma vez que os reembolsos são 
efectuados em parte pelo Senpa e em parte pelas entidades 
que efectuam a cobrança, estes procedimentos são 
igualmente susceptíveis de erro e necessitam de uma 
análise anual aprofundada, incluindo a conciliação do 
total das somas reembolsadas com as taxas suplementares 
pagas. 
Sistemas de contabilidade nacionais 
4.3.30. Apesar da importância desses controlos, o 
Tribunal verificou que, em determinados Estados-
-membros, a conciliação entre as declarações e os 
pagamentos ou não era possível ou não era efectuada : 
a) na República Federal da Alemanha, os pagamentos 
são registados na «Bundeskasse Bremen» e as 
declarações são registadas manualmente pelo orga­
nismo competente; uma conciliação tentada pelo 
organismo competente revelou montantes em dívida 
muito diferentes dos registados na Bundeskasse; não 
foi efectuada uma conciliação correcta; 
b) em Espanha, os bancos comerciais desempenham um 
papel fundamental no sistema contabilístico mas, 
dado que os pagamentos e as declarações são tratados 
separadamente, as autoridades não têm possibilida­
des de conciliar os montantes declarados com as 
importâncias pagas; o Tribunal não pode aceitar a 
não correspondência entre os dois grupos de dados e 
recomenda, por conseguinte, a introdução dos 
procedimentos necessários que permitam efectuar 
conciliações regulares; c) em Itália, as declarações das entidades responsáveis 
pela cobrança são registadas num sistema informáti­
co mantido pelo Ministério da Agricultura, depois de 
os montantes em dívida terem, em teoria, sido 
conciliados com os montantes pagos ao Ministério 
das Finanças; existem, no entanto, diferenças 
substanciais entre os pagamentos registados pelos 
dois sistemas e o grau das diferenças que continuam a 
verificar-se cerca de três anos após terem sido 
registadas as primeiras operações levanta algumas 
dúvidas sobre a utilidade dessa base de dados para 
efeitos de gestão. 
Isenções 
4.3.31. O sistema de taxa de co-responsabilidade 
estabelece as seguintes modalidades principais de isen­
ção: 
a) existências iniciais na posse dos primeiros transfor­
madores, armazéns de intervenção e exportadores em 
30 de Junho de 1986 (dia anterior à introdução do 
primeiro sistema de taxa de co-responsabilidade); 
b) as existências de transição disponíveis na data em que 
o «sistema relativo ao primeiro comprador» substi­
tuiu o «sistema relativo ao primeiro transformador» 
eram tributáveis apenas pela antiga percentagem da 
taxa de base e estavam isentas da nova taxa 
suplementar; 
c) cereais destinados a consumo interno nas explorações 
rurais e quantidades identificáveis de cereais transfor­
mados no exterior em rações para animais por conta 
do produtor; 
d) os cereais comprados a cada pequeno produtor, até 
ao limite de 25 toneladas, estão isentos através do 
sistema de ajuda aos pequenos produtores; 
e) sementes possuidoras de um certificado em como 
foram objecto de um contrato de multiplicação; 
0 os agricultores que participam no sistema de retirada 
com pelo menos 30 % da sua superfície arável estão 
isentos relativamente a 20 toneladas de cereais 
colocados no mercado. 
Controlos das existências iniciais e de transição 
4.3.32. As existências iniciais tinham de ser declaradas 
pelos operadores e transformadores ao organismo 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 83 
nacional competente que, depois de verificar essas 
declarações, entregava certificados de isenção aos 
declarantes. A cada venda de cereais estes certificados 
passavam para o novo proprietário, até serem finalmente 
anexos às declarações das quantidades transformadas ou 
exportadas, a fim de os isentar do pagamento da taxa de 
co-responsabilidade. 
4.3.33. Em geral os controlos documentais efectuados 
pelos Estados-membros acerca das existências isentas 
foram satisfatórios mas a sua verificação física foi 
inadequada no conjunto. Além disso, os Estados-
-membros, com raras excepções, não enviaram à Comis­
são o relatório exigido pelo regulamento da Comissão 
sobre a utilização dada aos certificados de isenção. 
4.3.34. O Tribunal verificou que os controlos das 
existências de transição se limitavam também, em larga 
medida, a verificações administrativas da exactidão dos 
pagamentos da taxa relativamente às quantidades 
declaradas. Mais uma vez foi prestada pouca ou nenhuma 
atenção à verificação da fiabilidade das quantidades 
declaradas, quer através de controlos locais na data da 
alteração do sistema, ou perto dela, quer através de uma 
conciliação das quantidades declaradas com os resulta­
dos de verificações físicas efectuadas posteriormente por 
terceiros, por exemplo auditores externos. 
4.3.35. A auditoria do Tribunal revelou as seguintes 
disparidades: 
a) na República Federal da Alemanha, os registos de 
existências de uma empresa visitada durante a 
auditoria indicavam que as existências de transição 
tinham sido declaradas por defeito em cerca de 3 900 
toneladas; 
b) no Reino Unido, os registos de duas das três empresas 
visitadas indicavam significativas declarações por 
defeito dessas existências, uma em 12 % e a segunda 
em 34 % das existências contabilísticas; 
c) em Espanha, onde as verificações físicas ficaram ao 
critério das delegações regionais do Senpa, uma 
empresa visitada durante a auditoria não declarara 
quaisquer existências de transição; deste facto 
resultou que a taxa de co-responsabilidade sobre as 
220 toneladas efectivamente armazenadas como 
existências nessa data não foi paga, embora tenha 
transitado para a empresa no preço pago pelos 
cereais; 
d) na Grécia, onde os inspectores regionais de agricultu­
ra de Volos declararam que tinham efectuado uma 
verificação física de todas as existências declaradas, a 
auditoria do Tribunal assinalou um caso em que as 
existências de transição tinham sido declaradas por 
excesso em 3 741 toneladas (31 %) e outro em que, à data da auditoria, havia uma disparidade de 549 
toneladas (7 %), o que suscita dúvidas sobre a 
fiabilidade dos controlos nacionais das existências. 
Utilização de cereais para rações animais 
nas explorações rurais 
4.3.36. Apesar de as estatísticas globais nos Estados-
-membros indicarem que nas explorações rurais se 
consomem grandes quantidades de cereais, nenhum dos 
Estados-membros visitados, com excepção do Reino 
Unido, tomou medidas para controlar a fiabilidade dos 
valores globais e controlar as explorações rurais com base 
em visitas locais aleatórias. 
4.3.37. As autoridades francesas autorizaram os con­
tratos «réméré» que são contratos de venda que 
permitem efectuar uma compensação entre as vendas de 
cereais e as compras posteriores de rações compostas com 
cereais. Dado que não se pode estabelecer uma relação 
directa entre os cereais vendidos pelo produtor e a ração 
animal tranformada, muitas vezes comprada a um 
terceiro, esses contratos parecem não respeitar o princípio 
da taxa de co-responsabilidade que prevê que até as trocas 
directas são tributáveis. Consequentemente, estes contra­
tos «réméré» constituem uma forma de evitar o 
pagamento da taxa de co-responsabilidade. 
Ajuda aos pequenos produtores de cereais 
4.3.38. As disposições relativas à isenção das taxas de 
co-responsabilidade no caso dos pequenos produtores 
são aplicadas sob a forma de ajuda directa, com excepção 
da Grécia, Itália e Espanha, onde a ajuda toma a forma de 
uma isenção do pagamento das taxas. Apesar das 
inúmeras propostas apresentadas pela Comissão, os 
regulamentos comunitários não definem o conceito de 
pequeno produtor, estabelecendo, no entanto, determi­
nados critérios que devem ser tidos em conta: 
a) a área utilizada no cultivo de cereais; e/ou 
b) a área agrícola utilizada; e/ou 
c) a proporção do rendimento da propriedade prove­
niente dos cereais. 
A ajuda é concedida com base na apresentação de 
documentos justificativos de que o requerente pagou a 
taxa de co-responsabilidade, porém os Estados-membros 
podem exigir a apresentação de outros documentos 
justificativos. 
4.3.39. A auditoria do Tribunal revelou uma vasta 
gama de critérios de elegibilidade entre os Estados-
84 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
-membros. Verificou-se que os Estados-membros não 
definem os critérios de elegibilidade de acordo com 
padrões ou médias socioeconómicas mas em função do 
desejo de utilizar os montantes da ajuda até ao limite que 
lhes é atribuído pela Comissão. Em França, por exemplo, 
os valores relativos aos pequenos produtores que podiam 
beneficiar da ajuda variavam entre 35 e 50 hectares. 
Assim, era este o limite determinante da dimensão que 
qualificava um pequeno produtor de cereais em cada 
Estado-membro. 
4.3.40. Na Irlanda, a definição extremamente lata 
adoptada para «pequeno produtor», ou seja qualquer 
pessoa que cultive menos de 100 hectares de cereais, 
permite que todos os produtores, com excepção de um 
pequeno número, beneficie desta medida. Consequente­
mente os controlos limitam-se à verificação de que as 
taxas foram pagas. No entanto convém assinalar que, 
apesar das possibilidades oferecidas por uma definição 
tão lata, o montante atribuído à Irlanda (1,7 Mio ECU) 
não fora utilizado devido ao facto de, ao que parece, os 
produtores não considerarem que a ajuda disponível era 
suficientemente aliciante para justificar o esforço de 
apresentar o pedido. 
4.3.41. Nos Países Baixos, a verificação dos pedidos 
limita-se a um controlo administrativo das provas de 
pagamento da taxa, sendo aceites para esse fim fotocópias 
das facturas em vez dos originais, o que o Tribunal 
considera insuficiente. Os controlos administrativos não 
incluem uma verificação da correcção das taxas declara­
das. 
4.3.42. As autoridades alemãs não conservam as 
facturas utilizadas como prova de pagamento da taxa, ou 
as respectivas cópias, o que levanta também dificuldades 
em termos de auditoria nacional. O sistema utilizado para 
avaliar o direito a receber a ajuda é válido em teoria, uma 
vez que se baseia na comparação dos dados provenientes 
da ajuda aos pequenos produtores com os dados 
respeitantes a uma ajuda nacional, não tendo o produtor 
qualquer interesse em declarar por excesso a sua 
superfície arável. 
4.3.43. No Reino Unido, o facto de as facturas não 
serem conservadas levantou também dificuldades em 
termos de auditoria. A amostra sujeita a auditoria foi 
verificada mediante a nova solicitação de documentos 
justificativos, mas somente em metade dos casos os dados 
fornecidos eram satisfatórios. 
4.3.44. Em França, o sistema confere vantagens 
especiais aos sócios do GAEC («groupements agricoles 
d'exploitation en commun »), na medida em que é tida em 
conta a superfície média das explorações rurais dos seus 
sócios, em vez das respectivas superfícies individuais. 
Além disso, as autoridades francesas aceitam também 
documentos fotocopiados ou, por vezes, certificados 
emitidos pelas entidades que efectuam a cobrança, 
indicando as quantidades compradas, nenhum dos procedimentos sendo satisfatório. São efectuados alguns 
controlos cruzados relativamente aos dados utilizados 
para os pagamentos da segurança social relativos à 
agricultura, mas não de forma sistemática. 
4.3.45. Em Itália, a ajuda é concedida sob a forma de 
isenção do pagamento das taxas; a situação pode ser 
resumida da seguinte forma: 
a) o direito a receber a ajuda é determinado com base na 
declaração entregue pelo produtor à entidade que 
efectua a cobrança, na data da venda; uma vez que, 
por cada entrega é necessária uma declaração 
semelhante, o número de operações a processar para 
possível verificação aumenta consideravelmente, o 
que, inevitavelmente, diminui a percentagem que 
pode ser verificada; 
b) é difícil garantir que as verbas atribuídas às ajudas 
nacionais são respeitadas; as autoridades italianas 
reconheceram que nos três primeiros anos do sistema 
tal não foi possível; em relação ao ano em curso, foi 
introduzido um complicado sistema administrativo 
que pode melhorar o controlo mas, mesmo este, não 
pode ser considerado absolutamente seguro; 
c) o número de controlos locais efectuados até à data 
nas regiões visitadas é particularmente reduzido; por 
exemplo na província de Bolonha, até ao momento, 
foram efectuadas apenas nove dessas visitas, todas no 
mesmo dia, enquanto que na província de Pádua 
foram efectuadas sete; se bem que as autoridades 
tenham estipulado que, a partir de 1989/1990, no 
mínimo 10 % das operações devem ser verificadas, 
um número substancial de organismos regionais já 
comunicou a sua impossibilidade de cumprir esses 
objectivos. 
4.3.46. Em Espanha, as delegações locais do Senpa 
fornecem aos pequenos produtores um certificado de 
elegibilidade contra a apresentação de um certificado da 
« Camera Agraria » relativo às propriedades dos produto­
res e, por vezes, de outros comprovativos tais como o 
seguro da propriedade e/ou os pedidos de ajuda à 
produção relativos ao trigo duro. No entanto, os registos 
da « Camera Agraria » estão muitas vezes desactualizados 
e não dão uma indicação exacta da área cultivada com 
cereais. Nestas circunstâncias, as verificações locais são o 
único método fiável de determinar o direito à ajuda. 
Embora os funcionários do Senpa tenham referido que 
essas verificações são efectuadas, não existem estatísticas 
fiáveis. O facto de o Senpa utilizar para o cálculo da ajuda 
um limite de 130 % do rendimento médio por hectare 
declarado para a região é indicativo de que o sistema não 
é fiável. Além disso, os atrasos na emissão dos certifica­
dos têm como consequência que as firmas que procedem à 
cobrança atrasem consideravelmente as suas declarações 
relativas à taxa de co-responsabilidade, em determinados 
casos analisados até 6 meses. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 85 
4.3.47. Na Grécia, onde cerca de 430 000 produtores 
são elegíveis no âmbito do sistema de ajuda aos pequenos 
produtores, em 1986/1987 e 1987/1988 a ajuda foi paga 
directamente aos produtores. A partir de 1988/1989 a 
ajuda foi concedida sob a forma de uma compensação da 
taxa. Justificam-se as seguintes observações: 
a) os processos utilizados para verificar se os produtores 
têm direito à ajuda parecem satisfatórios, embora a 
prática de limitar o direito à ajuda ao rendimento 
médio por hectare declarado tenha como consequên­
cia encorajar as trocas directas em relação às 
quantidades produzidas que excedam esse limite; 
b) a administração do sistema nos dois primeiros anos 
de funcionamento foi satisfatória e a mudança para o 
sistema de compensação não parece justificar-se por 
«dificuldades administrativas ou técnicas»; 
c) as autoridades gregas calculam que até dez por cento 
dos certificados emitidos e utilizados total ou 
parcialmente não são devolvidos à administração e, 
consequentemente, não existem estatísticas fiáveis 
respeitantes ao montante total das ajudas concedidas. 
4.3.48. O sistema de compensação não pode garantir 
que o montante total da ajuda atribuída a cada 
Estado-membro não é ultrapassado. Ao passo que a 
Espanha conseguiu até certo ponto respeitar o montante 
nacional de ajuda, excepto em 1987/1988, quando 
ultrapassou esse montante em cerca de 665 000 toneladas, 
em Itália esse objectivo não foi alcançado. A base de 
dados do Ministério da Agricultura revela uma sobre-
utilização acumulada de cerca de 8,7 Mio toneladas, 
equivalentes a 62 % do montante nacional acumulado, o 
que representa um total de 67,3 Mio ECU de taxas não 
cobradas. As autoridades italianas justificam esse excesso 
alegando que o montante nacional da ajuda era 
demasiado baixo. Independentemente das razões, as 
normas comunitárias são inequívocas sobre este aspecto, 
o montante nacional definido anualmente pelo Conselho 
não pode ser excedido. 
GESTÃO CENTRAL DA COMISSÃO 
4.3.49. Se bem que a legislação comunitária delegue nos 
Estados-membros a gestão diária e o controlo do sistema 
da taxa de co-responsabilidade, o papel da Comissão 
continua a ser fundamental. Este papel inclui especial­
mente : a) a criação de regulamentos de aplicação; 
b) o controlo da aplicação das medidas nos Estados-
-membros e a liquidação das contas; 
c) o estabelecimento de um sistema de informação 
adequado à aplicação de decisões de gestão de rotina. 
Regulamentos que estabelecem modalidades 
de aplicação 
4.3.50. Os regulamentos da Comissão que estabelecem 
modalidades de aplicação são incompletos em muitos 
aspectos importantes: 
a) não incluem disposições pormenorizadas relativas a 
procedimentos de controlo a aplicar pelos Estados-
-membros em áreas importantes como as verificações 
locais, daí resultando que os controlos dos Estados-
-membros não são adequados à globalidade do 
sistema de taxas de co-responsabilidade; 
b) a taxa de co-responsabilidade não é uma dívida 
preferencial em todos os Estados-membros; 
c) o critério utilizado pela Comissão para atribuição dos 
montantes globais aos Estados-membros, ou seja o 
número de produtores que comercializam menos de 
25 toneladas, não tem qualquer relação com os 
critérios utilizados por cada Estado-membro na 
distribuição destes montantes. 
Controlo da aplicação das medidas 
nos Estados-membros 
4.3.51. A Comissão não tomou quaisquer medidas 
quanto à não aplicação do sistema referente ao primeiro 
transformador em Itália. Se bem que as autoridades 
italianas não dispusessem de qualquer base legal para 
aplicarem o sistema referente ao primeiro comprador 
para a campanha de comercialização de 1986/1987, não 
foram aplicadas quaisquer sanções. 
4.3.52. Outro caso que foi objecto de um controlo mais 
activo e suscitou uma reacção decisiva da Comissão foi a 
recusa de restituição das taxas cobradas, por grande 
número de importantes empresas francesas responsáveis 
pela cobrança. Esta recusa tem-se mantido, sob uma 
forma ou outra, desde a introdução da taxa de co-
-responsabilidade. 
^ ]ornal Oficial das comunidades Europeias LI 1^0 
4Blêõ^. O mecanismo de concessão de ajuda aos 
pequenos produtores sobaforma de compensação da 
ta^aem Espanha, ItáliaeCrrécia deveria também tersido 
controlado de forma mais rigorosa pela demissão. T^ste 
mecanismo de compensação foi introduzido em 
1^^1^7 como medida temporária tacea^dificuldades 
administrativasoutécnicas^mastem^sealargadoatodas 
as outras campanhas de comercialização e, neste 
momento, parece ser um dado permanente do sistema. 
Este mecanismo nãoécontrolado, especialmente devido 
àimpossibilidade de controlarautilização do montante 
nacional daajuda^sprocessoscontabilisticos utilizados 
em relação ao mecanismo de compensação da ta^a, 
segundo os quais apenas os montantes líquidos das ta^as 
cobradas são registados nas contas, não só afecta a 
transparência das contas como também não permite que 
a comissão controle a aplicação da medida pelos 
EstadosDmembros em questão, ^la realidade, os três 
países sobreutilizaramorespectivomontante nacional 
das ajudas. 
4BÕ5BÕ4D ó^ estudo pormenorizado do sistema, que a 
comissão iniciouem 1^, foiinterrompido passado 
pouco tempo, por talta de pessoal, daí resultando que as 
principais deficiências do sistema continuaram por 
detectar. As operações de liquidação relativas aos 
exercícios de l^el^^ incluíram uma conciliação das 
quantidades declaradas para efeitos de ta^a com as 
quantidades sujeitas aopagamentodeta^a,conforme 
consta das estatísticas oficiais disponíveis, embora essa 
conciliação global constitua uma valiosa operação 
preliminar para detectar áreas problemáticas, não é, por 
sisó, suficiente para revelar as causassubjacentes às 
diferenças assinaladas. dontudo,oLribunal congratula­
sse pelo tacto deadomissão,apartir da sua operação de 
liquidação de l^^,tercomplementadooseu método de 
conciliação estatística global com análises pormenoriza­
das de sistemas em vários Estados-membros. 
^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ 
4Bõ5BÕ^ A CAomissão tem sido afectada em muitas áreas 
importantes pela falta de informação adequada, em 
certos casos devido ao facto de os ^stados-membros não 
fornecerem os dados previstos pelos regulamentos 
comunitários mas, noutros casos, por falta de uma 
estrutura normativa respeitante á recolha dos dados 
necessários. COs possíveis melhoramentos introduzidos 
pelo^egulamento^E^n^^7^0dodonselho,de^de 
^arço de l^t^, não deverão produzir resultados 
práticos positivos antes do termo do sistema de ta^as de 
co-responsabílidadeC]0 desunho de loo^. 
^Bõeéõ^. L^ma importante deficiência reside na ausência 
de uma base fiável que permita determinar as estimativas 
de produção — factor essencial para definirapercenta-
gem definitiva datada suplementar deco-responsabilida-
^ ^OL^^i^d^O,^ t de. Osprocedimentos^^cuulizados nessa determina­
ção, bem como a ausência, até ao momento, de 
disposições tendentesaadaptarapercentagem datada 
com base no resultado final, atectamatransparência da 
operaçãoepredispõem-naindevidamenteainfluências 
não objectivas.Aalteração recentemente introduzida no 
sistemas, que estabelece uma ta^a suplementar 
provisóriaaplicávelaolongodoanocomajustamentono 
ano seguinte etectuado com base no resultado final, está 
igualmente sujeitaamanipulaçõesdevidoàausência de 
processosclarosdedeterminaçãodosresultadosfinais.A 
domissão,reconhecendoainadequação das suas estatís­
ticas oficiais para a gestão de mercados e para um 
controlo em tempo oportuno, utiliza fontes alternativas. 
CAantudo, estas fontes são por vezes vagas e mal 
documentadas. Além disso,osistema revisto afasta-se do 
princípio fundamental da ta^adeco-responsabilidade — 
acobrançadata^adeco-responsabílidade deve ter lugar 
no mesmo ano em que se verificaoe^cesso de produção. 
^.^7. Finalmente, a falta de estatísticas fiáveis 
relativas ao consumo interno de cereais nas explorações 
rurais constitui um tactor limitativo do controlo da 
aplicação das disposições relativas à ta^a de co-
-responsabilidade.ParaamaioriadosEstados-membros, 
este elementoéavaliado simplesmente comoosaldo dos 
seus balanços cerealíteros. Sem estatísticas mais fiáveis 
sobre este elemento, não é possível avaliar se as 
restituiçõesdata^areferentesacadaEstado-membrosão 
razoáveis. 
CCB^CLÜS^ESCIERAIS 
^.óeóõl tlma análise dos dados económicos leva a 
concluir que a ta^oa de co-responsabilidade, mesmo 
aplicada em conjunto com outras medidas similares, não 
melhorou o equilíbrio do mercado. CObservando as 
variações da produção durante um período bastante 
longo, torna-se evidente que estas variações se devem 
maisafactores gerais, como ascondiçõesclimatéricas, do 
que ás novas medidas introduzidas nos últimos anos. C^ 
^^^^^.^ mostra queaprodução continuou aindaa 
aumentarapósaintroduçãodata^aequeasdiminuições 
ocasionaisforamaindainterioresaoutrasocorridasantes 
de serem introduzidas as medidas respeítantesàta^a de 
co-responsabilidade.Aproduçãocontinuaaser bastante 
superior ao consumo interno e não foram ainda 
encontradas novas saídas susceptíveis de aumentaremo 
consumo interno ou as exportações no âmbito de uma 
boa gestão financeira. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 87 
Quadro 4.3.3 -
Campanha de 
comercialização 
Produção 
Importações 
Redução das existências (2) 
Disponibilidade total 
Utilização 
Consumo interno 
Exportações 
Aumento das existências (2) 
Utilização total — Balanços do abastecimento d< 
1984/1985 
0) 
151,3 
6,9 
158,2 
118,6 
29,1 
10,5 
158,2 1985/1986 
160,4 
10,9 
171,3 
143,2 
27,5 
0,6 
171,3 'cereais 
1986/1987 
154,6 
7,1 
5,3 
167,0 
139,6 
27,4 
167,0 1987/1988 
153,6 
7,5 
161,1 
134,7 
17,9 
8,5 
161,1 (Mio t) 
1988/1989 
(3) 
164,3 
7,8 
172,1 
136,1 
26,9 
9,1 
172,1 
Fonte: Base de dados Eurostat-Cronos em 9 de Abril de 1990. 
(') EUR 10. 
(2) Existências privadas e públicas. 
(3) Estimativas em 15 de Outubro de 1990. 
4.3.59. As taxas de co-responsabilidade poderão, 
quando muito, apenas ter tido um efeito marginal ao 
evitarem maiores desequilíbrios do mercado. No entanto, 
uma série de graves deficiências na aplicação do sistema 
de taxa de co-responsabilidade impediu que este fosse 
plenamente eficaz. Essas deficiências verificam-se a nível 
comunitário e, por conseguinte, a nível dos Estados-
-membros. 
4.3.60. A Comissão não tem desempenhado um papel 
suficientemente activo nesta área. A criação de regula­
mentos mais rigorosos com modalidades de aplicação 
relativamente aos controlos a organizar pelos Estados-
-membros, bem como uma intervenção oportuna da 
Comissão, efectuando visitas locais em vez de confiar 
apenas nas trocas de pontos de vista ao nível do Comité de 
Gestão ou em operações de liquidação com base em 
dados estatísticos, poderiam ter ajudado a superar 
problemas de aplicação numa fase inicial. Esta falta de 
controlo e supervisão é bem ilustrada pelo facto de não 
terem sido tomadas as medidas adequadas contra as 
entidades francesas responsáveis pela cobrança da taxa, 
que se recusaram a devolver os montantes cobrados, e 
contra as autoridades italianas que, no primeiro ano, 
aplicaram ilegalmente um sistema diferente do aprovado. 
4.3.61. Outros problemas verificados nos Estados-
-membros podem ser resumidos da seguinte forma: 
a) o controlo da taxa de base não é satisfatório; as 
verificações efectuadas pelos organismos de controlo 
dos Estados-membros não garantem que todas as 
operações tributáveis são objecto de pagamento da 
taxa; b) determinados Estados-membros revelam uma ten­
dência indevida para permitir a aplicação de medidas 
destinadas a evitar ou atrasar o pagamento da taxa; 
c) em geral, a frequência e a duração das visitas locais 
são pouco adequadas para permitirem efectuar 
verificações eficazes; na maioria dos Estados-
-membros, a importância dada às verificações locais 
pode ser melhor avaliada pelo facto de, dois anos 
após a implementação das disposições revistas 
relativas à taxa de co-responsabilidade, estas não 
terem ainda sido objecto de verificações locais ou de o 
terem sido a um nível muito reduzido; a maior parte 
dos Estados-membros presta pouca atenção aos 
reembolsos e aos pagamentos em atraso; particular­
mente nos casos em que existe a possibilidade de a 
taxa não ser paga às autoridades nacionais, há 
necessidade de um controlo mais activo das dívidas 
crescentes e de esforços mais vigorosos no sentido de 
os pagamentos serem efectuados; 
d) os registos previstos pelas instruções nacionais são 
frequentemente inadequados, verificando-se que 
muitos elementos importantes previstos pelos regula­
mentos comunitários não são especificamente con­
templados ; 
e) os procedimentos de reembolso da taxa são susceptí­
veis de erro e não incluem procedimentos elementares 
de conciliação. 
4.3.62. A falta de harmonização das definições nacio­
nais de « pequenos produtores » fez com que a maior parte 
das definições fosse elaborada com o único objectivo de 
^ iornal Oficial das comunidades Europeias l^l^u 
distribuiratotalidadedaajudadisponívelenãocombase 
emcritériosobjectivos, Na verdade, asditerençasentreas 
detíniçõesnacionaisaprovadaspelaC^omissão variam 
entre Põe l^ohectares,oquenãoéjustíticávelpor 
quaisquer critérios objectivos. A inadequação dos 
processos de verificação do direitoàajuda aos pequenos 
produtores ori^inauma atribuição injusta dessa ajuda 
através do actual sistema. Finalmente, a reduzida 
utilizaçãodasverbas para ajuda directa ^3^atéàdata^ 
contrasta fortemente comasi^niticativasobreutilização 
das verbas atribuídas ao abrigo das medidas de compen­
sação,C^sEstados^membrosqueautorizamqueas ajudas 
sejam compensadas com as ta^as em dívida não 
conseguiram ^arantirocumprimento dos limites estipu-
lados pelo conselho. 
4^,0^. convém reconhecer queaproposta da fornis-
são que autorizava as medidas de compensação era 
realista. As reconhecidas^diticuldades administrativas 
ou técnicas^ tornam provável que uma maior observân­
cia dos limites relativos aos montantes dasajudas que 
foram objecto de compensação não se venhaareflectir 
sobreorendimento líquido datada, devidoàinadequa-
ção dos processos de controlo. C^laro que este raciocínio 
constitui quase uma admissão de que todoosistemaé 
impraticável em alguns Estados-membros. 
4,^,ó4. Atéàdata,ométodo utilizado para determinar 
as percentagens delinitivas da ta^a suplementar de 
co-responsabilidade não tem sido transparente, tendo 
estassidoestabelecidas muito no iniciodascampanhasde 
comercialização, sem que exista qualquer disposição 
relativaàsuacorrecçãocom base nos resultados linais.A 
recente alteração do método não poderá produzir 
melhores resultados seafiabilidade da base de dados da 
comissão não melhorar si^niticativamente. 
4^,róêõ. Aooptarpelata^adeco-responsabilidadeem 
vez de medidas altemativasdereduçãodos custos, a 
comissão justificou a escolha argumentando que a referida ta^a se aplicariaatodaaprodução de cereais, 
enquanto que as medidas altemativas,porteremuma 
basedeaplicação mais limitada, teriam consequentemen­
te de ter um impacto muito mais severcC^ontudo, este 
argumento perdeasua validade na situação actual em 
que,porumrazãoououtra,ata^anãoécobradaem 
relaçãoacercademetadedaproduçãocerealí^eraeamais 
de ^o^^ni determinados Fstados-membros^ver ponto 
^,3,1^,As deticiências acima descritas mostram queo 
actual sistema deco-responsabilidadeécomplicadoe 
susceptível de manipulações, originando um tratamento 
desigual de produtores e entidades que efectuam a 
cobrança, convém, no entanto, assinalar queacorrecta 
gestão do sistema e^nrá um considerável esforço 
administrativo suplementarporpartedasadministrações 
nacionais. 
^.l^ó. Pendo em consideração todos os lactos, o 
Tribunal che^aàconclusão de que, apesar da importân­
cia dos rendimentos produzidos, as deticiênciasveritíca-
das na implementação do sistema impediram que o 
sistema de co-responsabílidade alcançasse os seus 
objectivos declarados de forma plenamente eficaz. 
Algumas das deficiências de implementação derivam da 
própria natureza do sistema introduzido,Além disso,a 
alegada maior eficácia de um sistema de ta^a de 
co-responsabilidade em comparação com reduções mais 
si^nilicativasdos preços nãoédeformaal^umaevidente, 
C^omeleito,aaplicaçãodesdel^^deumsistemadeta^as 
de co-responsabilidade, juntamente com estabilizadores 
orçamentais, resulta num sistema misto de cobrança de 
impostoseredução de preços, Noentanto,devidoàs 
insutíciências da aplicação da ta^a,osistema não oferece 
adesejadaequidadeeeticáciadoprimeiroeosresultados 
esperados como mecanismo de redução de preços só 
podem ser marginais. Finalmente, emboraorendimento 
datada de co-responsabilidade tenha indiscutivelmente 
lacilitado o tínanciamento das saídas tradicionais de 
mercado, não provocou, atéàdata,aabertura de novas 
saídas de mercado com custos orçamentais razoáveis. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 89 
4.4. Observações relativas à aplicação da política 
de retirada na Comunidade 
4.4.0. ÍNDICE 
Retirada: descrição do regime 
Dotações disponíveis e pagamentos efectuados 
Natureza da auditoria 
Resultados da auditoria 
Níveis de ajuda 
Comissão 
Estados-membros visitados 
Fixação da taxa 
Diferenciação das taxas relativas ao pousio permanente e 
rotativo 
Utilização não agrícola 
Problemas relativos ao ano de referência 
Aspectos administrativos 
República Federal da Alemanha 
Itália 
Reino Unido 
Controlos 
Problemas relativos ao controlo 
Utilização de fertilizantes, etc. 
Coberto vegetal 
Utilização não agrícola 
Problemas que se colocam durante as visitas ao local 
Sanções 
Reembolso pela Comissão 
Controlo pela Comissão 
Custo-eficácia 
Aspectos relativos à qualidade das terras retiradas 
Utilização do pousio rotativo para retirada 
Antigo regime de retirada na República Federal da Alemanha 
Despesas e custos administrativos 
Conclusões e recomendações Pontos 
4.4.1 -
4.4.6 
4.4.7 -
4.4.9 -
4.4.9 -
4.4.9 
4.4.10-
4.4.10 
4.4.11 
4.4.12 
4.4.13-
4.4.16-
4.4.16 
4.4.17-
4.4.22 
4.4.23-
4.4.26-
4.4.26 
4.4.27 
4.4.28 
4.4.29-
4.4.33 
4.4.34 
4.4.35 
4.4.36 -
4.4.36-
4.4.38 
4.4.39 
4.4.40-
4.4.42--4.4.5 
-4.4.8 
-4.4.35 
-4.4.12 
-4.4.12 
-4.4.15 
-4.4.22 
-4.4.21 
-4.4.25 
-4.4.28 
-4.4.32 
-4.4.41 
-4.4.37 
-4.4.41 
-4.4.51 
90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
RETIRADA: DESCRIÇÃO DO REGIME 
4.4.1. O regime de retirada destina-se a reduzir a 
superfície de terras aráveis cultivadas. O seu principal 
impacto incide na produção de cereais, apesar de, em 
princípio, a medida ter uma base mais alargada. A base 
legal da medida é o Regulamento (CEE) n? 1094/88 do 
Conselho, de 25 de Abril de 1988 (]) que altera o 
Regulamento (CEE) n? 797/85 de 12 de Março de 
1985 (2). As regras de execução foram fixadas pela 
Comissão através do seu Regulamento (CEE) n? 1272/88, 
de 29 de Abril de 1988, alterado pelo Regulamento (CEE) 
n? 3981/89 da Comissão, de 20 de Dezembro de 1989 (3). 
O primeiro ano de aplicação foi a campanha de 
1988/1989, durante a qual se procedeu à retirada de um 
total de 362 495 hectares na Comunidade. Em Janeiro de 
1990, a Comissão propôs a autorização da produção não 
alimentar ao abrigo do regime de retirada (4). 
4.4.2. A ajuda à retirada pode ser concedida a todas as 
terras aráveis que tenham sido cultivadas durante um 
período de referência (ver ponto 4.4.13). Contudo, ficam 
excluídas do regime as terras utilizadas para produtos não 
submetidos a uma organização comum de mercado. 
4.4.3. Os agricultores que desejem participar no regime 
têm de se comprometer a retirar pelo menos 20 % das 
suas terras aráveis por um período de 5 anos (mas podem, 
após três anos, denunciar a obrigação de retirada sem que 
sejam aplicadas sanções). Os agricultores que retirem 
pelos menos 30 % das suas terras ficam isentos da 
imposição de co-responsabilidade dos cereais relativa­
mente a uma quantidade de 20 toneladas. 
4.4.4. Para poderem beneficiar da ajuda, as terras 
retiradas devem ser utilizadas para pousio permanente ou 
rotativo (ver ponto 4.4.11), reflorestação ou fins não 
agrícolas. Contudo, os Estados-membros podem autori­
zar a utilização das terras retiradas como pastagens para 
criação animal extensiva ou para a produção de lentilhas, 
grão-de-bico e ervilhaca. 
(>) Regulamento (CEE) n? 1094/88 do Conselho, de 25 de Abril 
de 1988 (JO L 106 de 27.4.1988, p. 28). 
(2) Regulamento (CEE) n<? 797/85 do Conselho, de 12 de Março 
de 1985 (JO L 93 de 30.3.1985. p. 1). 
(3) Regulamento (CEE) n9 1272/88 da Comissão, de 29 de Abril 
de 1988 (JO L 121 de 11.5.1988, p. 36), alterado pelo 
Regulamento (CEE) n? 3981/89 da Comissão, de 20 de 
Dezembro de 1989 (JO L 380 de 29.12.1989, p. 22). 
(4) Documento COM(89)597 final, de 23 de Janeiro de 1990, 
que inclui a proposta de regulamento que altera o 
Regulamento (CEE) n? 797/85 do Conselho, relativo à 
melhoria da eficácia das estruturas agrícolas. 4.4.5. Apesar de integrado na política estrutural 
executada no âmbito do Regulamento (CEE) n? 797/85, o 
custo orçamental do regime é dividido igualmente pelas 
secções Garantia e Orientação do FEOGA, embora os 
pedidos de pagamento dos Estados-membros sejam 
inicialmente reembolsados a partir da Secção Garantia. A 
Secção Orientação é responsável pela gestão do regime. 
Tal como previsto no Regulamento (CEE) n? 1094/88 (5), 
a retirada deveria ter sido instaurada em 14 de Julho de 
1988. Como põe em evidência o quadro 4.4.1, a aplicação 
inicial do regime sofreu um atraso na maior parte dos 
Estados-membros. 
DOTAÇÕES DISPONÍVEIS E PAGAMENTOS 
EFECTUADOS 
4.4.6. No orçamento de 1989, foi tornado disponível um 
total de 40 Mio ECU destinado à retirada. Este montante 
foi aumentado para 140 Mio ECU no orçamento de 1990 
(artigo 390?). Contudo, apenas foi efectuado um número 
reduzido de pagamentos durante o exercício de 1989 (ver 
quadro 4.4.1) devido ao facto de a maioria dos Estados-
-membros ter pago prémios de retirada relativos ao 
primeiro ano de aplicação (1988/1989) durante o segundo 
semestre de 1989 (a Itália ainda em Janeiro de 1990). Esses 
pedidos não são, portanto, incluídos nas contas de 1989 
do FEOGA-«Garantia». 
NATUREZA DA AUDITORIA 
4.4.7. Efectuaram-se debates com a Comissão e as 
autoridades centrais, regionais e locais em Itália, Reino 
Unido e República Federal da Alemanha — os três 
Estados-membros onde se verificou a admissão de maior 
superfície de terras para retirada. Foram visitadas 43 
explorações agrícolas a fim de confirmar materialmente 
os dados constantes dos processos existentes na adminis­
tração em causa. 
4.4.8. O Tribunal analisou a aplicação do regime em 
sete regiões durante Março e Abril de 1990: Apúlia e 
Sicília (Itália), Sudoeste de Inglaterra e Escócia (Reino 
Unido) e os estados da Renânia-Palatinado, Baixa 
Saxónia e Schleswig-Holstein (República Federal da 
Alemanha). 
(5) Regulamento (CEE) n? 1094/88 do Conselho, de 25 de Abril 
de 1988 (JO L 106 de 27.4.1988, p. 28). 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 91 
Quadro 4.4.1 — Superfície objecto de retirada e despesas comunitárias por Estado-membro 
Estado-membro (') 
Bélgica 
RF da Alemanha 
Grécia 
Espanha 
Franca 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Países Baixos 
Reino Unido 
Total Data 
de introdução 
18.10.1988 
12.8.1988 
13.12.1988 
12.12.1988 
19.11.1988 
9.12.1988 
6.2.1989 
12.4.1989 
16.8.1988 
29.7.1988 Superfície retirada 
1988/1989 
(hectares) 
352 
165 125 
— 
34 229 
15 707 
1 310 
91 617 
6 
2 582 
51 567 
362 495 1989/1990 
(hectares) 
148 
57 259 
250 
18 000 (*) 
39 702 (*) 
382 
110 000 (**) 
31 
6 155 
50 321 
282 248 Total 
(hectares) 
500 
222 384 
250 
52 229 
55 409 
1 692 
201 617 
37 
8 737 
101 888 
644 743 Pagamentos 
comunitários (2) 
(1 000 ECU) 
Exercício 
de 1989 
— 
5 818 
— 
— 
— 
167 
— 
— 
— 
— 
5 985 Exercício 
de 1990 (3) 
49 
18 220 
— 
— 
— 
87 
13 152 
— 
— 
6 191 
37 699 
(45 446) (4) 
(*) Estimativa não oficial da Comissão. 
(**) Estimativa do Tribunal. 
(') Portugal está excluído. O regime não foi introduzido na Dinamarca até 1990. 
(2) Dados da Comissão. 
(3) Pagamentos efectuados de Outubro de 1989 a Abril de 1990. 
(4) Previsão da Comissão relativa aos pagamentos de Outubro de 1989 a Junho de 1990. 
RESULTADOS DA AUDITORIA Estados-membros visitados 
Fixação da taxa 
Níveis de ajuda 
Comissão 
4.4.9. A Comunidade reembolsa parte da ajuda nacio­
nal, sendo as taxas de reembolso diferenciadas conforme 
a ajuda fornecida a nível nacional. Inicialmente variavam 
entre 15 % e 50 %, porém, foram recentemente aumenta­
das para 25 % e 60 % [Regulamento (CEE) n? 752/90 do 
Conselho (6)], como está indicado no quadro 4.4.2. As 
últimas taxas estiveram em vigor até 31 de Dezembro de 
1989 para terras retiradas durante 1989/1990. A Comis­
são fixou as taxas de reembolso em vigor a partir de 1 de 
Janeiro de 1990, em 6 de Julho de 1990 (7). 
(6) Regulamento (CEE) n? 752/90 do Conselho, de 26 de Março 
de 1990 (JO L 83 de 30.3.1990, p. 1). 
(7) Regulamento (CEE) n? 1941 /90 da Comissão, de 6 de Julho 
de 1990 (JO L 174 de 7.7.1990, p. 34). 4.4.10. A Itália aplica um sistema de taxa fixa diferen­
ciada tomando em consideração as características das 
terras, ao passo que o Reino Unido aplica uma taxa nas 
áreas classificadas como zonas menos favorecidas nos 
termos da Directiva 75/268/CEE (8) e outra nas áreas que 
não têm tal classificação. Na República Federal da 
Alemanha as taxas são calculadas individualmente. O 
quadro 4.4.2 faz referência a estes dados. 
Diferenciação das taxas relativas ao pousio permanente 
e rotativo 
4.4.11. No pousio rotativo, o produtor deixa todos os 
anos em pousio uma parcela de terra diferente. Porém, a 
superfície total deixada em pousio permanece constante. 
Cada Estado-membro adoptou um método completa-
(8) Directiva 75/268/CEE do Conselho, de 28 de Abril de 1975 
(JO L 128 de 19.5.1975), com a última redacção que lhe foi 
dada pelo Regulamento (CEE) n? 797/85 do Conselho, de 12 
de Março de 1985 (JO L 93 de 30.3.1985). 
92 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Quadro 4.4.2 — Taxas de ajuda à retirada na República Federal da Alemanha, 
Itália, Reino Unido e contribuição comunitária 
República Federal Alemanha (') 
De acordo com avaliação da qualidade das 
terras 
Itália (2) 
Vale do Pó 
Outros vales 
Regiões acidentadas 
Regiões acidentadas desfavorecidas 
Zonas de montanha 
Reino Unido 
Taxa normal 
Zona menos favorecida 
Contribuição comunitária 
Campanha de comercialização 
1988/1989 (3) 
Campanha de comercialização 
1989/1990 (4) Pousio 
permanente 
e floresta 
(a) 
297 ECU para 
600 ECU 
550 ECU 
440 ECU 
400 ECU 
380 ECU 
380 ECU 
270 ECU 
300 ECU Pousio 
rotativo 
(b) 
(a)taxas 
fixado por 
região, dedução 
entre 0 % e 40 % 
de (a) 
300 ECU 
267 ECU 
Permanente, rotativo, 
não agrícola 
Nível de ajuda do 
Estado-membro (ECU) 
até 200 
parte 200-400 
parte 400-600 
até 300 
parte 300-600 Contribuição 
da Comissão 
% 
50 
25 
15 
60 
25 Utilização 
não agrícola 
(c) 
(a) taxas menos 
o rendimento da 
utilização 
não agrícola 
(cálculo caso a 
caso) 
fixada por 
região, dedução 
entre 0 % e 75 % 
de (a) 
250 ECU 
216 ECU Pastagens para a 
criação animal 
extensiva 
(d) 
- 40 % para 
-60% 
-40% 
não aplicável 
Pastagens para a 
criação animal 
extensiva 
Nível de ajuda 
do Estado-membro (ECU) 
até 100 
100-200 
200-300 
até 150 
150-300 Contribuição 
da Comissão 
% 
50 
25 
15 
60 
25 
(•) À excepção da Renânia-Palatinado, onde estas taxas apenas se aplicam ao pousio rotativo (pousio permanente: -20 %). 
(2) Em Itália, 60 % da taxa do pousio permanente é paga para a produção de lentilhas, etc, em terras objecto de retirada. 
A contribuição comunitária é idêntica à destinada às pastagens extensivas. 
(3) Regulamento (CEE) n? 1094/88 da Comissão, de 25 de Abril de 1988. 
(4) Regulamento (CEE) n9 752/90 do Conselho, de 26 de Março de 1990 e Regulamento (CEE) n9 1941/90 da Comissão, de 6 de Julho de 1990. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 93 
mente diferente para o pousio rotativo. No Reino Unido, 
as taxas são mais baixas que a taxa para o pousio 
permanente. Em Itália, as taxas de pousio rotativo variam 
segundo a região. Por exemplo, na Basilicata, a taxa é 
igual à de pousio permanente, ao passo que na vizinha 
Calábria é 40 % mais baixa. Na República Federal da 
Alemanha, as taxas de pousio rotativo e permanente são 
as mesmas, à excepção da Renânia-Palatinado onde a 
taxa de pousio rotativo é actualmente cerca de 20 % mais 
elevada que a de pousio permanente. 
Utilização não agrícola 
4.4.12. Segundo o artigo 10? do Regulamento (CEE) n? 
1272/88 da Comissão, dever-se-á ter em conta, quando da 
fixação da ajuda, o rendimento resultante dessa utiliza­
ção. No Reino Unido, é aplicada às taxas de pousio 
permanente uma redução uniforme de 50 UKL por ha. 
Em Itália, as deduções variam conforme a região. Não se 
efectuam deduções nas regiões de Aosta, Trentino Alto 
Adige, Lácio e Calábria. Porém, na Ligúria a redução é de 
75 %. As outras regiões apücam reduções que se situam 
entre estes limites. Na República Federal da Alemanha, o 
rendimento é deduzido da taxa normal numa base de 
cálculo caso a caso. 
Problemas relativos ao ano de referência 
4.4.13. Cabe aos Estados-membros escolher o período 
de referência indicado no ponto 4.4.2. Este período não 
podia ter duração inferior a uma campanha de comercia­
lização e devia decorrer entre 1 de Julho de 1985 e 30 de 
Junho de 1988. 
4.4.14. A República Federal da Alemanha e o Reino 
Unido escolheram como período de referência a campa­
nha de comercialização de 1987/88. A Itália fixou um 
período de referência inferior a uma campanha de 
comercialização, de Setembro de 1987 a Março de 1988, 
não satisfazendo portanto os requisitos do regulamento. 
4.4.15. O Reino Unido convidou os agricultores que 
poderiam estar interessados no regime de retirada a 
registar a repartição das suas culturas para o ano de 
referência. Muitos dos agricultores que procederam a tal 
registo foram sujeitos a controlo, mesmo apesar de não 
terem vindo ulteriormente a requerer a sua participação 
no regime. Contrariamente ao procedimento aplicado no 
Reino Unido, os dados respeitantes ao ano de referência 
não foram sistematicamente verificados pelas autorida­
des nacionais na República Federal da Alemanha e em 
Itália. Aspectos administrativos 
República Federal da Alemanha 
4.4.16. Na República Federal da Alemanha, os estados 
administram o regime e efectuam os pagamentos. O 
Ministério da Agricultura, em Bona, tem uma função de 
coordenação mas não pode decidir directamente da 
aplicação do regime. A prática administrativa diferia em 
cada Estado: 
a) na Renânia-Palatinado, são necessários documentos 
exaustivos do cadastro agrícola por parte dos 
agricultores mas não existem quaisquer mapas que 
mostrem a localização dos campos a retirar; 
b) na Baixa Saxónia, a decisão relativa à ajuda baseia-se 
inteiramente na declaração dos agricultores. Não são 
necessários quaisquer documentos justificativos; 
c) no Schleswig-Holstein, são exigidos extractos do 
cadastro agrícola e mapas que indiquem a localização 
das terras a retirar. Contudo, não é necessária uma 
lista exaustiva de todos os campos da exploração. 
Itália 
4.4.17. Em Itália, os pagamentos são autorizados e 
executados pelo Governo central mas as regiões têm de 
preparar os pedidos de retirada feitos pelos agricultores, 
efectuar os controlos necessários e submeter ao organis­
mo pagador italiano (AIMA) listas de beneficiários com o 
cálculo da ajuda a pagar. 
4.4.18. Os agricultores são obrigados a apresentar 
extractos do registo cadastral, incluindo mapas que 
indiquem a localização dos campos em questão. Contu­
do, na Sicília, esses mapas e extractos são obsoletos dado 
que o cadastro agrícola remonta a 1940. 
4.4.19. O decreto relativo à retirada para o período 
1988-89 foi publicado em 6 de Fevereiro de 1989, fixando 
como data limite para aplicação 31 de Março de 1989. O 
decreto para a campanha de comercialização de 
1989/1990 foi publicado em 8 de Fevereiro de 1990 e fixou 
a data limite de 31 de Março de 1990. Em ambos os casos, 
a publicação foi demasiado tardia para influenciar as 
decisões dos agricultores quanto às culturas. Por outro 
lado, os agricultores podem decidir requerer a retirada se, 
94 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
por exemplo, a pluviosidade ocorrida durante os meses de 
Inverno não se revelar adequada para manter uma 
cultura. 
4.4.20. Os requerentes não são informados sobre se 
foram aceites no regime. Não recebem um aviso de 
pagamento. Não tiveram conhecimento do resultado até 
receberem o pagamento, que se efectuou em Janeiro de 
1990 relativamente à campanha de comercialização de 
1988/1989. Existe o risco de que durante este longo 
período de incerteza os agricultores cultivem terras que 
pretendiam colocar em retirada. 
4.4.21. As autoridades centrais italianas recebem cópias 
dos formulários de pedido antes de as regiões os terem 
examinado, utilizando essa informação para compilar 
estatísticas. 
Reino Unido 
4.4.22. No Reino Unido, os beneficiários têm de 
apresentar um mapa da exploração que indique os 
números do registo dos campos. Contudo, não existe 
prova do direito de posse (propriedade ou aluguer) e, em 
caso de pousio rotativo, os agricultores não são obrigados 
a indicar num mapa as terras que serão destinadas a esse 
fim. As autoridades concordaram em proceder a uma 
verificação por amostragem com o fim de garantir que os 
rendeiros que participam no regime arrendem de facto a 
terra que se propõem retirar. Contudo, as autoridades 
consideram que uma verificação idêntica relativamente à 
propriedade é demasiado demorada. 
Controlos 
4.4.23. O artigo 14? do Regulamento (CEE) n? 1272/88 
prevê que os Estados-membros controlem anualmente 
uma amostra representativa das explorações beneficiá­
rias. A amostra não pode ser inferior a 5 %. Este critério 
mínimo parece ser respeitado nos três Estados-membros, 
apesar de existirem grandes diferenças entre si e a nível 
interno relativamente à frequência dos controlos, cuja 
ocorrência é em muitos casos previsível, o que torna o seu 
valor duvidoso. Na verdade, efectuam-se poucos ou 
nenhuns controlos imprevistos em qualquer dos três 
Estados-membros. Na Baixa Saxónia (Lüneburg), os 
agricultores sabiam em Janeiro que seriam controlados 
em Abril. Na Renânia-Palatinado, os controlos relativos 
ao pousio rotativo estão limitados ao período de 1 de 
Maio a 15 de Junho. Na Sicília, os controlos foram 
efectuados após o período da colheita, demasiado tarde 
para se identificar uma utilização errada das terras. 4.4.24. Existe uma falta de directivas de controlo, de 
instrumentos de fiscalização e de informação em todos os 
Estados-membros visitados. Cada região é livre de 
determinar a sua própria prática. Geralmente, o principal 
controlo consistia na mensuração das terras retiradas. 
4.4.25. O Regulamento (CEE) n? 1272/88 obriga os 
Estados-membros a enviarem à Comissão antes de 1 de 
Julho de cada ano um relatório sobre os resultados do 
controlo. Em Março de 1990, a Itália, a República 
Federal da Alemanha e o Reino Unido ainda não tinham 
apresentado os relatórios que deveriam ter sido entregues 
até 1 de Julho de 1989. 
Problemas relativos ao controlo 
Utilização de fertilizantes, etc. 
4.4.26. Aplicam-se diferentes normas comunitárias 
relativamente à utilização de fertilizantes, à aplicação de 
resíduos orgânicos e de produtos de coberto vegetal 
conforme o tipo de retirada. O controlo de todas essas 
condições, em especial da aplicação de resíduos orgâni­
cos, é difícil se não for mesmo impossível. 
Coberto vegetal 
4.4.27. O artigo 4? do Regulamento (CEE) n? 1272/88 
prevê a criação de um coberto vegetal adequado. Tal 
coberto não é definido. Em Lüneburg (República Federal 
da Alemanha), por exemplo, foi aceite milho como 
coberto vegetal apropriado, porém o agricultor não 
resistiu à tentação de o colher em vez de o deixar como 
determinam os regulamentos. 
Utilização não agrícola 
4.4.28. O regulamento prevê que as terras não possam 
ser utilizadas para a produção vegetal ou animal. 
Contudo, um exemplo típico de uma utilização permitida 
são as pastagens para cavalos de corrida. As normas 
relativas à utilização não agrícola são interpretadas de 
modo diferente em cada Estado-membro. Na República 
Federal da Alemanha, a utilização não agrícola limita-se 
efectivamente a acções de protecção do ambiente, ao 
passo que no Reino Unido são permitidas actividades tais 
como a produção de turfa e a criação de cavalos para 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 95 
recolha de sangue (para fins farmacêuticos). O regula­
mento também não dá uma orientação nítida sobre a 
elegibilidade de campos de golfe e de lagos artificiais. 
Problemas que se colocam durante as visitas 
ao local 
4.4.29. A maioria dos problemas relaciona-se com a 
mensuração das superfícies retiradas, por exemplo 
caminhos e áreas de armazenagem a deduzir. Em Itália, 
foi controlado um campo que suscitou sérias dúvidas 
quanto ao facto de a terra ser realmente arável. Na 
República Federal da Alemanha, um agricultor sobrede-
clarou as medidas de um campo, tendo-se verificado 
ainda a reflorestação não autorizada de um terreno 
particularmente pobre. No Schleswig-Holstein, uma 
administração considerou que as valas ou pequenos 
canais que eram propriedade do agricultor poderiam ser 
elegíveis para retirada. 
4.4.30. No Reino Unido, um agricultor construíra um 
lago sem autorização numa superfície retirada, melho­
rando desse modo a qualidade das terras circundantes. 
4.4.31. Em Itália e, em menor grau, na República 
Federal da Alemanha (Renânia-Palatinado), os pastores 
transumantes mandam os seus rebanhos pastar em terras 
retiradas, sem autorização dos agricultores. Na Escócia, é 
feita uma advertência aos agricultores se durante um 
controlo ou observação informal forem vistos animais a 
pastar em terras sujeitas a retirada. Uma segunda 
violação conduziria ao cancelamento ou recuperação do 
pagamento. Em três dos 14 casos examinados na Escócia, 
verificou-se que foram vistas vacas ou ovelhas em terras 
retiradas. 
4.4.32. Em determinados casos em que a administração 
não possuía processos exaustivos (ver ponto 4.4.16) ou 
em que os dados utilizados eram obsoletos, os auditores 
verificaram que era difícil e, por vezes, impossível 
identificar no local com exactidão as terras que tinham 
sido objecto de retirada. 
Sanções 
4.4.33. O Regulamento (CEE) n? 1272/88 determina 
que, em caso de irregularidades graves, os Estados-
-membros devem decidir do montante das sanções 
financeiras a aplicar, o qual deve ser pelo menos igual ao 
prémio indevidamente pago, acrescido de um juro. 
Contudo, o regulamento não define o que constitui uma 
irregularidade grave. Por exemplo, considerar-se-ão «irregularidades graves» colheitas ilegais, ausência de 
notificação da venda de terras retiradas e a aplicação de 
resíduos orgânicos? 
Reembolso pela Comissão 
4.4.34. Embora a retirada seja considerada como uma 
medida estrutural, é financiada conjuntamente pelo 
FEOGA — secções Orientação e Garantia (ver ponto 
4.4.5). Aplicam-se as regras financeiras da Secção 
Garantia. Segundo o Tribunal, e contrariamente ao 
preâmbulo do regulamento de base (9), este aspecto não 
facilita a gestão administrativa e financeira do regime. 
Além disso, tal como se passa com toda a despesa relativa 
à «Garantia», não são apresentados documentos 
justificativos com o pedido, havendo assim da parte da 
Secção Orientação responsável pelo controlo do regime 
uma impossibilidade de verificar pagamentos. O Tribunal 
recomenda que os pedidos de pagamento devem ser 
geridos tal como outros pedidos de reembolso por acção 
indirecta da Secção Orientação. 
Controlo pela Comissão 
4.4.35. Em 1989, o serviço da Comissão visitou a Itália e 
a República Federal da Alemanha para avaliar e 
controlar o regime de retirada. Os três Estados-membros 
visitados no âmbito da auditoria do Tribunal lamentaram 
a falta de assessoria técnica e de interpretação de pontos 
específicos. 
CUSTO-EFICÁCIA 
Aspectos relativos à qualidade 
das terras retiradas 
4.4.36. A auditoria do Tribunal confirmou que na 
maior parte dos casos as terras objecto de retirada são as 
de menor produtividade. Na verdade, determinadas 
directivas nacionais recomendam aos agricultores que 
tomem em consideração a retirada de terras com solos de 
fraca qualidade, doenças, peste ou problemas relativos a 
ervas daninhas e de terras cuja localização crie problemas 
para a agricultura. 
(9) Regulamento (CEE) n? 1094/88 do Conselho, de 25 de Abril 
de 1988 (JO L 106 de 27.4.1988, p. 28). 
96 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
4.4.37. Na Escócia, são frequentemente objecto de 
retirada faixas com um minimo de 15 m de largura em 
torno dos limites dos campos. Em alguns estados da 
República Federal da Alemanha, são igualmente aceites 
faixas de 5 a 10 m de largura situadas ao longo de 
florestas, margens de rios e lagos. Estas faixas constituem 
normalmente as partes menos produtivas de um campo. 
Utilização do pousio rotativo para retirada 
4.4.38. Na Sicília, o pousio rotativo constitui um 
método de produção normal. O cultivo de cereais é 
periodicamente interrompido a fim de dar à terra a 
possibilidade de recuperar através da cultura de produtos 
hortícolas que melhorem a fertilidade do solo. Nestas 
circunstâncias, o regime de retirada prevê o pagamento de 
um bónus e pouco contribui para reduzir a produção de 
cereais. 
Antigo regime de retirada na República 
Federal da Alemanha 
4.4.39. No Estado da Baixa Saxónia, a retirada foi 
introduzida em 1986. Este programa previa ajuda para a 
retirada anual de terras aráveis. O regime comunitário 
substituiu o programa nacional e as terras que tinham 
sido objecto de retirada no âmbito do regime nacional 
foram consideradas elegíveis pelas autoridades nacionais 
ao abrigo do regime comunitário após a sua instauração. 
Contudo, as terras retiradas no âmbito do regime 
nacional não foram necessariamente utilizadas para a 
cultura de produtos submetidos a uma organização 
comum de mercados. Foram objecto de retirada ao 
abrigo do programa nacional 50 200 hectares no decurso 
do período 1987/1988. Durante o primeiro ano do regime 
comunitário foram objecto de retirada 53 800 hectares, 
apenas mais 3 600 hectares. 
Despesas e custos administrativos 
4.4.40. O custo da administração do regime em 
Inglaterra ascende, numa estimativa oficial, a 21 % do 
valor da ajuda paga (ou cerca de 50 % relativamente ao 
montante reembolsado pela Comissão). Na República 
Federal da Alemanha, as autoridades competentes 
concordaram largamente com esta estimativa. Outros 
«custos» do regime de retirada são a perda de receitas da 
Comunidade resultante da isenção da imposição de 
co-responsabilidade aplicada aos cereais e os custos do 
desemprego resultantes em especial de explorações 
inteiramente retiradas para pousio permanente. 4.4.41. O Tribunal, utilizando os próprios dados da 
Comissão (10), calculou que o custo médio para a 
Comunidade da não produção de uma tonelada de um 
cereal típico é pelo menos de 60 ECU, como se encontra 
indicado no quadro 4.4.3. Contudo, este cálculo não toma 
em consideração o facto de serem os Estados-membros 
que pagam a maior parte da ajuda para retirada (60 % ou 
mais) e que suportam os respectivos custos administrati­
vos. Tendo em conta esses factores, obtém-se um custo 
estimado de pelo menos 180 ECU por tonelada. Tal valor 
é equivalente a mais do dobro das taxas de restituição à 
exportação relativas aos cereais, em vigor durante 1989. 
Na opinião do Tribunal, este facto constitui uma medida 
da necessidade de melhorar a aplicação do regime de 
retirada a fim de se obter uma relação custo-eficácia mais 
favorável. 
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 
4.4.42. O Tribunal não encontrou provas de que o 
regime de retirada tenha reduzido significativamente a 
produção de cereais. A aceitação foi reduzida e em muitos 
casos foram retiradas as terras de menor qualidade. Entre 
1988 e 1989, a superfície total utilizada para a produção 
de cereais sofreu um aumento de 212 500 hectares. 
4.4.43. Determinados aspectos do regime necessitam de 
um nível de controlo que é extremamente difícil de atingir. 
É particularmente o que se passa tanto em relação ao 
pousio, no âmbito do qual está proibido espalhar 
resíduos orgânicos e utilizar herbicidas, como em relação 
às pastagens para produção animal extensiva que define 
uma densidade máxima de cabeças de gado, limita o 
número de cortes de feno e proíbe a irrigação e a 
utilização de fertilizantes orgânicos. 
4.4.44. A verificação de dados relativos ao ano de 
referência torna-se mais difícil à medida que o tempo 
passa. Os vestígios que se poderiam observar nas terras 
desaparecem e os agricultores normalmente não têm 
registos da sua produção por campo. Se se vierem a 
efectuar controlos significativos o regulamento terá de ser 
alterado de modo a tornar possível utilizar anos de 
referência mais recentes para novos participantes. 
4.4.45. Existem amplas diferenças na forma como os 
Estados-membros interpretam e aplicam as normas. A 
Comissão precisa de definir determinados aspectos tais 
como utilização não agrícola e coberto vegetal apropria­
do, a fim de garantir uma aplicação idêntica do regime em 
toda a Comunidade. 
(10) Relatório sobre a aplicação do regime comunitário de 
retirada de terras aráveis; Doe. COM(89) 353 final, de 12 de 
Setembro de 1989. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 97 
4.4.46. A Comissão deverá fixar uma abordagem 
uniforme para o controlo da retirada e aumentar o seu 
próprio nível de acompanhamento. Os pedidos de 
reembolso dos Estados-membros deverão ser verificados 
antes do pagamento com base nos dados justificativos a 
fornecer pelos mesmos. O Tribunal recomenda que, neste 
âmbito, os pedidos de pagamento sejam administrados 
por meio dos procedimentos aplicáveis à acção indirecta 
da Secção Orientação. 
4.4.47. Os Estados-membros não estão seguros das 
sanções a aplicar em caso de infracção e em especial 
quanto à questão de saber se a sanção se deverá limitar ao 
ano em que ocorreu a irregularidade ou se deverá 
aplicar-se retroactivamente a todos os anos anteriores. A 
Comissão deverá tomar medidas para clarificar a 
situação. superfície utilizada para a produção de cereais. Deste 
modo, a área cultivada com cereais na exploração não 
deverá exceder a superfície utilizada para esse fim no 
período de referência menos a superfície retirada. 
4.4.50. O quadro 4.4.2 mostra que as taxas de ajuda 
variam muito entre os Estados-membros. Indica igual­
mente que o reembolso efectuado pela Comissão é por 
natureza regressivo, existindo um reduzido incentivo 
para os Estados-membros fixarem elevadas taxas, dado 
que quanto mais elevada for essa taxa menor será a 
percentagem paga pela Comunidade. A publicação das 
taxas de reembolso mais elevadas, em Julho de 1990 (n), 
não alterou esta situação. 
4.4.51. Para além disso, a fim de melhorar a eficácia do 
regime, a Comissão deverá tomar em consideração: 
4.4.48. Os actuais regulamentos não impedem os 
agricultores de aumentar a sua produção de cereais em 
campos não elegíveis para retirada. Contudo, determina­
dos Estados-membros introduziram as suas próprias 
restrições para o impedir. Tais normas deverão ser 
consagradas na legislação comunitária relativa à retirada. a) o aumento da superfície mínima e/ou da percentagem 
de terras aráveis a retirar; 
b) a proibição de se incluírem na retirada parcelas de 
terrenos e faixas de terra arável. 
4.4.49. Se se optar pelo pousio rotativo (ver ponto 
4.4.38) o beneficiário deverá ser obrigado a reduzir a 0') Regulamento (CEE) n? 1941/90 da Comissão, de 6 de Julho 
de 1990 (JO L 174 de 7.7.1990, p. 34). 
Quadro 4.4.3 — Custo por tonelada de cereais não produzidos durante 1988/1989 
como resultado da aplicação do regime de retirada 
Cálculo do custo para a Comunidade 
Ha retirados (') 
Ajuda comunitária (Mio ECU) (') 
Ajuda média por ha B/A 
Rendimento estimado da superfície retirada (2) 
Custo para a Comunidade por tonelada C/D 362 495 
51,4 
142 ECU 
2,3 toneladas/ha (A) 
(B) 
(C) 
(D) 
62 ECU 
Cálculo do custo para a Comunidade e para o Estado-membro 
Ajuda comunitária (Mio ECU) 
Ajuda do Estado-membro (Mio ECU) 
Subtotal (Mio ECU) (B + E) 
Custos administrativos 
Subtotal (Mio ECU) (F + G) 
Custo por ha H/A (4) 
Custo por tonelada I/D (4) 40% 
60 % (3) 
( + 20%) 51,4 
77,1 
128,5 
25,7 
154,2 
425 ECU 
185 ECU (B) 
(E) 
(F) 
(G) 
(H) 
(I) 
(') Ver quadro 4.4.1. 
(2) Doe. COM(89) 353 final. 
(3) Ajuda dos Estados-membros em % das despesas totais: Reino Unido 57,2 %, República Federal da Alemanha 66,2 % e Itália 63,1 %. (4) Cálculo efectuado pelo Tribunal de Contas com base nos dados da Comissão relativos às superfícies retiradas, rendimento médio e pagamentos efectuados, (ver quadro 4.4.1 para os dados de base). 
98 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
CAPÍTULO 5 
Política comum da pesca e do mar 
5.0. ÍNDICE Pontos 
Introdução 5.1 — 5.2 
Observações relativas à gestão orçamental 5.3 — 5.8 
Utilização das dotações de autorização e de pagamento 5.4 — 5.5 
Projectos não executados 5.6 — 5.8 
INTRODUÇÃO 
5.1. A aplicação da política comum da pesca e do mar é 
financiada a partir do orçamento comunitário das 
seguintes formas: 
a) restituições à exportação e medidas de intervenção no 
âmbito da Secção Garantia do FEOGA (capítulo 
40)0); 
b) acções de inspecção e vigilância no mar (capítulo 41); 
c) acordos internacionais em matéria de pesca, que 
permitem aos pescadores da Comunidade pescar nas 
águas de países terceiros (capítulo 42); 
d) medidas destinadas a modernizar, melhorar e adaptar 
as estruturas dos sectores da pesca e da aquicultura 
no âmbito da Secção Orientação do FEOGA (2) 
(capítulo 46) e, desde 1986, no quadro do Fundo 
Europeu de Orientação da Pesca (capítulo 47). 
As duas maiores rubricas de despesas são os acordos 
internacionais e as políticas estruturais, que representam 
respectivamente 47,4 % e 45,6 % das dotações de 
autorização de 1989. 
(') JOL 24 de 27.1.1983. 
(2) Regulamento (CEE) n? 2908/83 do Conselho, de 4 de 
Outubro de 1983, JO L 290 de 22.10.1983, p. 1, e 
Regulamento (CEE) n9 378/84 da Comissão, de 13 de 
Fevereiro de 1984, JO L 46 de 16.2.1984, p. 11. 5.2. O presente capítulo do relatório anual diz respeito 
ao título 4, com excepção das despesas relativas às 
medidas de garantia (capítulo 40), as quais são analisadas 
no capítulo relativo ao FEOGA-« Garantia»: gestão e 
controlo orçamental (3). 
OBSERVAÇÕES RELATIVAS À GESTÃO 
ORÇAMENTAL 
5.3. O quadro 5.1 mostra que em 1989 foram autoriza­
dos 317,4 Mio ECU relativamente a esses quatro 
capítulos, o que representa um aumento de 14,3 % em 
relação a 1988, e que foram pagos 238,0 Mio ECU, mais 
11,7 % que em 1988. No início de 1989, as autorizações 
não liquidadas elevavam-se a 320,9 Mio ECU, ao passo 
que no final de Dezembro de 1989 os montantes por pagar 
relativos a autorizações de 1989 e de exercícios anteriores 
elevavam-se a 401,5 Mio ECU. 
Utilização das dotações de autorização 
e de pagamento 
5.4. O quadro mostra que se verificou um elevado nível 
global de utilização das dotações de autorização (97,8 % 
das inicialmente disponíveis, 98,9 % das dotações 
definitivas), uma situação semelhante à de 1988. Contu­
do, a utilização de dotações de pagamento foi apenas de 
63,9 %, inferior aos 78,7 % (de dotações finalmente 
disponíveis) de 1988. Esta redução deveu-se principal-
(3) Ver capítulo 3 do presente relatório. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 
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100 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
mente a um abrandamento na utilização das dotações de 
pagamento do capítulo 46 relativas aos projectos 
estruturais autorizados entre 1982 e 1986, tendo o 
respectivo índice de utilização passado de 86,3 % em 1988 
para 53,9 % em 1989. 
5.5. As dotações de autorização do capítulo 42 (acordos 
internacionais em matéria de pesca) são analisadas nos 
pontos 1.89 e 1.90 do capítulo 1 do presente relatório. 
Projectos não executados 
5.6. No âmbito da sua análise da utilização das 
dotações de pagamento, o Tribunal analisou em profun­
didade uma amostra de 81 projectos autorizados entre 
1983 e 1986 ao abrigo do Regulamento (CEE) n? 2908/83 
do Conselho, de 4 de Outubro de 1983 (4), relativamente 
aos quais não foi efectuado qualquer pagamento em 
1989. O Tribunal verificou que desses projectos, 39 
tinham sido anulados até ao final do exercício de 1989 ou 
encontravam-se em fase final de anulação. A maior parte 
dizia respeito a Itália, apesar de os projectos de 1986 
incluírem alguns de Espanha. Não foi efectuado qualquer 
pagamento nos 39 casos. Com base nas informações 
disponíveis por ocasião do controlo, afigura-se provável 
que pelo menos 20 % dos 239,1 Mio ECU autorizados ao 
abrigo do Regulamento (CEE) n? 2908/83 do Conselho 
venham a ser anulados. 
5.7. A situação acima referida suscita as seguintes 
observações: 
(4) Regulamento (CEE) n? 2908/83 do Conselho, de 4 de 
Outubro de 1983. JO L 290 de 22.10.1983, p. 1, e 
Regulamento (CEE) n9 378/84 da Comissão, de 13 de 
Fevereiro de 1984, JO L 46 de 16.2.1984, p. 11. a) os procedimentos seguidos para anular um projecto 
são excessivamente lentos. É lamentável que as 
autorizações relativas a tais projectos devam perma­
necer na contabilidade por utilizar durante cinco 
anos; 
b) os atrasos excessivos na anulação de projectos e com 
estes na anulação das autorizações orçamentais 
correspondentes constituem um dos factores que 
contribuem para a inscrição todos os anos no 
orçamento de um montante demasiado elevado de 
dotações de pagamento, conduzindo à inevitável 
subutilização dessas dotações; 
c) é motivo de preocupação verificar que, no momento 
em que não puderam ser aceites todos os projectos 
submetidos para financiamento por falta de fundos, 
20 % ou mais dos fundos disponíveis permanecerão 
finalmente por utilizar: tal facto indica que os 
procedimentos de análise de projectos nos Estados-
-membros mais directamente interessados (Itália, 
Espanha) não são adequados. 
5.8. Até certo ponto, os procedimentos revistos estipu­
lados no Regulamento (CEE) n? 4028/86 do Conselho, de 
18 de Dezembro de 1986 (5), e os regulamentos de 
aplicação associados relativos aos projectos autorizados 
no período 1987-1991 deverão melhorar o acompanha­
mento dos projectos. Contudo, continua a ser essencial 
que a Comissão actue rapidamente no sentido de tratar 
dos projectos assim que disponha de indicações de que 
estes não avançam e que os Estados-membros respondam 
necessariamente aos telexes enviados pela Comissão a 
lembrar o assunto. 
(5) Regulamento (CEE) n° 4028/86 do Conselho, de 18 de 
Dezembro de 1986. JO L 376 de 31.12.1986, p. 7. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 101 
CAPITULO 6 
6.4 
6.4 
6.5 
6.5 
6.8 
6.9 
6.12 
6.12 
6.15 — 6.78 
— 6.8 
— 6.7 
— 6.11 
— 6.21 
— 6.14 
— 6.21 Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, 
Secção Orientação (FEOGA-«Orientação») 
6.0. ÍNDICE PONTOS 
Introdução 6.1 —6.3 
Regime de ajudas aos investimentos nas explorações agrícolas instituído pelo 
Regulamento (CEE) n? 797/85, de 12 de Março de 1985, relativo à melhoria 
da eficácia das estruturas agrícolas 
Observação introdutória 
Elementos essenciais do regime de ajudas analisado 
Condições de concessão das ajudas 
Objectivos das ajudas 
Âmbito do controlo efectuado pelo Tribunal 
Observações referentes às disposições regulamentares 
Disposições comunitárias 
Disposições nacionais de aplicação 
Observações específicas relativas às ajudas à realização de planos 
de melhoria das explorações agrícolas 6.22 — 6.67 
Equilíbrio entre ajudas solicitadas e dotações disponíveis a nível 
nacional 
Forma e conteúdo dos planos de melhoria 
Rendimento do trabalho por unidade de trabalho humano (UTH) 
Capacidade profissional suficiente 
Existência de uma contabilidade 
Restrições relativas ao sector da produção leiteira 
Reembolsos comunitários 
Natureza dos beneficiários e dos investimentos 
Observações específicas relativas às ajudas aos jovens agricultores 
Instalação de jovens agricultores 
Qualificação profissional do jovem agricultor 
Avaliação dos resultados das ajudas 
Conclusão 
Acções florestais financiadas pela Secção Orientação do FEOGA no âmbito 
do Regulamento (CEE) n? 269/79, de 6 de Fevereiro de 1979 
Introdução 
Quadro regulamentar 
Acções 
Objectivos 
Natureza das operações 
Programas nacionais de execução 
Observações 6.22 
6.28 
6.33 
6.43 
6.46 
6.51 
6.55 
6.64 
6.68 
6.68 
6.71 
6.72 
6.75 
6.79 
6.79 
6.84 
6.84 
6.86 
6.87 
6.88 
6.89 — 6.27 
— 6.32 
— 6.42 
— 6.45 
— 6.50 
— 6.54 
— 6.63 
— 6.67 
— 6.71 
— 6.70 
— 6.74 
— 6.78 
— 6.127 
— 6.83 
— 6.94 
— 6.85 
— 6.94 
102 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Execução, acompanhamento e controlo das acções 
Realização financeira e física 
Observações sobre a execução das acções 
Observações sobre o acompanhamento e o controlo 
A nível da Comissão 
A nível dos Estados-membros 
Conclusão 6.95 
6.95 
6.97 
6.114 
6.114 
6.119 
6.122 6.121 
6.96 
6.113 
6.121 
6.118 
6.121 
6.127 
Conclusão geral 6.128 —6.130 
INTRODUÇÃO 
6.1. As principais observações respeitantes à legalidade, 
regularidade ou às formas de apresentação contabilística 
das operações imputadas à parte do orçamento relativa 
ao FEOGA-«Orientação» estão incluídas no capítulo 1 
do presente relatório (ver em particular os pontos 1.87 e 
1.88). modificações desde a sua adopção. Salvo indicação 
contrária, o presente relatório diz respeito às disposições 
aplicáveis em 1988, uma vez que os pagamentos 
comunitários de 1989 correspondem a despesas nacionais 
efectuadas em 1988. 
Elementos essenciais do regime de ajudas 
analisado 
6.2. A situação das autorizações e dos pagamentos do 
exercício comparativamente às dotações do orçamento 
inicial e às dotações definitivas disponíveis está resumida 
no quadro 6.1. Condições de concessão das ajudas 
6.3. No presente capítulo, o Tribunal trata, em especial 
do ponto de vista da boa gestão financeira, dois temas que 
foram escolhidos em 1989 para serem analisados de 
forma aprofundada. Trata-se respectivamente do regime 
de ajudas aos investimentos nas explorações agrícolas e 
das acções florestais financiadas pela Secção Orientação 
do FEOGA. 6.5. O regime de ajudas aos investimentos nas explora­
ções agrícolas, que foi objecto do controlo efectuado pelo 
Tribunal, está previsto no título I do Regulamento (CEE) 
n? 797/85. Este título diz respeito às ajudas gerais, 
previstas pelos seus artigos 2? a 6?, e às ajudas especiais 
aos jovens agricultores, previstas pelo artigo 7? As ajudas 
gerais destinam-se às explorações cujo agricultor: 
REGIME DE AJUDAS AOS 
INVESTIMENTOS NAS EXPLORAÇÕES 
AGRÍCOLAS INSTITUÍDO PELO 
REGULAMENTO (CEE) N9 797785, DE 12 DE 
MARÇO DE 1985, RELATIVO A MELHORIA 
DA EFICÁCIA DAS ESTRUTURAS 
AGRÍCOLAS a) exerça a actividade agrícola a título principal; 
b) possua uma capacidade profissional suficiente; 
c) apresente à administração nacional competente um 
plano de melhoria material da exploração; 
Observação introdutória d) se comprometa a ter uma contabilidade simplificada 
(n? 1 do artigo 2?). 
6.4. O Regulamento (CEE) n? 797/85 do Conselho, de 
12 de Março de 1985 ('), relativo à melhoria da eficácia 
das estruturas agrícolas, foi objecto de numerosas 
(») JOL 93 de 30.3.1985. Além disso, o rendimento de trabalho da exploração por 
unidade de trabalho humano (UTH) deve ser inferior a 
um rendimento de referência fixado pelo Estado-membro 
e o plano de melhoria não deve prever um rendimento de 
trabalho superior a 120 % do rendimento de referência 
(n? 2 do artigo 2?). Não pode ser concedida qualquer 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 103 
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104 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
ajuda no sector dos ovos e das aves de capoeira e são 
impostos limites especiais no sector da produção leiteira e 
da suinicultura (n?s 3, 4 e 5 do artigo 3?). O valor das 
ajudas, limitado a um investimento máximo de 60 000 
ECU por UTH e de 120 000 ECU por exploração, não 
pode ultrapassar 35 % e, nas zonas desfavorecidas, 45 % 
do montante do investimento para os bens imóveis, ou 
20 % e, respectivamente, 30 % para os outros tipos de 
investimento. Contudo, estas percentagens sofrem um 
aumento de 10 pontos em Espanha, na Grécia, Irlanda, 
Itália e em Portugal (artigo 4?). Os limites aqui referidos 
(limites superiores e percentagens) referem-se às ajudas 
elegíveis para um reembolso parcial a cargo do FEOGA-
-«Orientação». Em determinados casos (especialmente 
na construção de edifícios para a exploração), os 
Estados-membros podem pagar ajudas superiores, mas a 
parte dessas ajudas que ultrapasse os limites em questão 
não beneficia de qualquer reembolso comunitário (artigo 
8?). 
6.6. As ajudas especiais para os jovens agricultores, cuja 
aplicação não é obrigatória para os Estados-membros, ao 
contrário do que sucede com as ajudas gerais, destinam-se 
a pessoas que: 
a) tenham uma idade inferior a 40 anos; 
b) se instalem numa exploração como agricultores a 
título principal; 
c) possuam, à data da instalação, ou no máximo dois 
anos depois, uma qualificação profissional de nível 
suficiente. 
6.7. Estas ajudas especiais podem incluir: 
a) um prémio único num montante máximo de 7 500 
ECU, em capital ou como bonificação de juros; 
b) uma bonificação de juros de 5 % no máximo durante 
15 anos, até ao limite de um valor capitalizado de 
7 500 ECU, relativamente aos empréstimos contraí­
dos com o fim de cobrir os encargos decorrentes da 
instalação; 
c) uma ajuda suplementar equivalente a um máximo de 
25 % da ajuda concedida ao plano de melhoria 
apresentado dentro de um prazo de cinco anos a 
contar da data de instalação. 
Objectivos das ajudas 
6.8. De acordo com o artigo 2? do Regulamento (CEE) 
n? 797/85, as ajudas aos investimentos têm como 
objectivo geral «contribuir para a melhoria dos rendi­mentos agrícolas bem como das condições de vida, de 
trabalho e de produção nas explorações agrícolas». Por 
outro lado, o artigo 3? indica os objectivos específicos dos 
investimentos subvencionados, ou seja: 
a) « a melhoria qualitativa e a reconversão da produção, 
em função das necessidades do mercado»; 
b) « a adaptação da exploração com vista a uma redução 
dos custos de produção, a uma melhoria das 
condições de vida e de trabalho ou à realização de 
economias de energia»; 
c) «a protecção e a melhoria do meio ambiente». 
Em relação às ajudas especiais aos jovens agricultores, o 
Regulamento (CEE) n? 797/85 não define nenhum 
objectivo particular, a não ser o de favorecer a instalação. 
Âmbito do controlo efectuado pelo Tribunal 
6.9. Em 1989, o Tribunal analisou a aplicação do regime 
de ajudas acima descrito em determinadas regiões de seis 
Estados-membros (República Federal da Alemanha, 
Espanha, França, Irlanda, Itália e Reino Unido). 
6.10. O controlo do Tribunal, baseado na análise dos 
sistemas de gestão e de uma amostra dos processos 
relativos às ajudas pagas, incidiu sobre as despesas 
efectuadas pelos Estados-membros em 1988 e reembolsa­
das pela Comissão em 1989. Os pagamentos a cargo do 
FEOGA-«Orientação» relativos às medidas analisadas 
elevaram-se em 1989 a 133,4 Mio ECU, para toda a 
Comunidade, o que corresponde a 30 % do total dos 
pagamentos efectuados no âmbito do Regulamento 
(CEE) n? 797/85. 
6.11. Nos pontos seguintes, as observações decorrentes 
do controlo são precedidas de uma análise dos problemas 
colocados pelo teor das disposições comunitárias e 
nacionais que regulam as ajudas examinadas. Com efeito, 
as verificações locais efectuadas permitiram constatar 
que os mesmos problemas se reflectem concretamente na 
aplicação do regime de ajudas. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 105 
Observações referentes às disposições 
regulamentares 
Disposições comunitárias 
6.12. O Regulamento (CEE) n? 797/85 formula os 
objectivos e as condições de aplicação do regime de 
ajudas de uma forma vaga e imprecisa, não fazendo 
qualquer referência a necessidades particulares e concre­
tas dos múltiplos sectores que constituem o conjunto 
extremamente diversificado da actual agricultura comu­
nitária. O carácter vago das indicações do regulamento 
não permite identificar a política de desenvolvimento 
agrícola comunitária da qual este deveria ser o instrumen­
to. Não se indica qualquer critério operacional de 
selecção dos possíveis beneficiários, nem se define 
qualquer prioridade. Mesmo dispondo de utensílios 
específicos de informação e análise, como a rede de 
informações contabilísticas agrícolas (RICA), os inquéri­
tos sobre a estrutura das explorações agrícolas ou o 
importante aparelho estatístico elaborado continuamen­
te pelo Eurostat, e administrando directamente os 
mercados agrícolas, a Comunidade não determinou os 
tipos de explorações agrícolas que, pelas suas dimensões, 
conjunto de mão-de-obra, capital, equipamento, cultu­
ras, nível de produção, etc, poderiam contribuir para a 
melhoria da eficácia das estruturas preconizada pelo 
regulamento, nem os investimentos mais necessários, na 
actual situação da agricultura comunitária, para alcançar 
a melhoria desejada. Mesmo a introdução no texto do 
artigo 2? do regulamento de uma referência às «explora­
ções agrícolas de carácter familiar», efectuada em 1988, 
não constituiu a indicação clara de uma escolha ou de 
uma prioridade comunitária, tendo os Estados-membros 
sido simplesmente « autorizados» a «limitar » o regime de 
ajuda a este tipo de explorações (2). 
6.13. Outras expressões contidas neste regulamento 
parecem desprovidas de sentido, como por exemplo o 
objectivo de uma « reconversão da produção em função 
das necessidades do mercado» (n? 1 do artigo 3?), se 
tivermos em consideração que um regime específico de 
ajudas à reconversão da produção, previsto pelo título III 
do mesmo regulamento, não foi aplicado porque o 
Conselho não tinha condições para definir os produtos 
em relação aos quais «era admissível» uma reconversão 
(artigo 1?C). 
6.14. A indefinição generalizada do título I do Regula­
mento (CEE) n? 797/85 impossibilita qualquer conclusão 
sobre o grau de realização dos objectivos comunitários e 
impede qualquer análise séria sobre a aplicação de meios 
adequados para atingir esses objectivos. Disposições nacionais de aplicação 
6.15. Os regimes de ajuda previstos pelo título I do 
Regulamento (CEE) n? 797/85 devem ser formalmente 
aplicados através de disposições nacionais sujeitas à 
aprovação da Comissão expressa em duas fases: primeiro 
um parecer sobre os projectos dessas disposições, 
comunicados obrigatoriamente pelos Estados-membros 
(artigo 24?), e em seguida, após a sua adopção pelos 
Estados em questão, uma decisão comprovando que as 
mesmas são conformes ao regulamento e que, por 
conseguinte, estão reunidas as condições relativas à 
participação financeira da Comunidade (artigo 25?). 
6.16. A este respeito, o Tribunal constatou que, na 
maior parte dos casos, as legislações nacionais limitam-se 
a retomar a terminologia do regulamento não acrescen­
tando qualquer precisão complementar. Esta atitude 
pode explicar-se por razões jurídicas e políticas. Com 
efeito, se os Estados-membros modificam, limitam ou 
completam substancialmente o regime de ajudas, arris­
cam-se a que a validade das disposições nacionais seja 
contestada devido ao facto de não serem conformes ao 
regulamento. Esse risco não é apenas teórico, como o 
prova um acórdão do Tribunal de Justiça (3) relativo à 
aplicação do regime de ajudas semelhante estabelecido 
pela Directiva 72/159/CEE do Conselho, de 17 de Abril 
de 1972 (4). De um ponto de vista político é difícil 
imaginar que um Estado-membro opte por uma aplica­
ção restritiva deste regime de ajudas perfeitamente geral. 
Na realidade, ao fazê-lo, colocaria o conjunto dos seus 
agricultores numa situação de acesso às ajudas menos 
favorável que a dos agricultores de outros Estados-
-membros, que não tivessem optado por uma aplicação 
restritiva do regulamento. 
6.17. Quanto à análise das disposições nacionais 
efectuada pela Comissão, ela incide em grande parte 
sobre a sua conformidade formal com as condições 
estabelecidas pelo regulamento. 
6.18. Uma condição essencial da eficácia das ajudas aos 
investimentos nas explorações é, por exemplo, a apresen­
tação de um plano de melhoria válido. Acontece que, 
muitas vezes, um modelo do plano exigido aos candidatos 
às ajudas nem sequer faz parte das disposições apresenta­
das à Comissão: o que revela que a análise que esta 
efectua não inclui uma apreciação técnica da validade do 
modelo de plano. 
6.19. Por outro lado, o facto de subordinar a efectiva 
entrada em vigor das medidas comunitárias à sua 
reprodução nas disposições nacionais, sujeitas por sua 
vez a uma dupla análise da Comissão, provoca atrasos 
que, tendo em conta a estrutura regional de determinados 
Estados-membros (não existem doze legislações nacio-
(2) Regulamento (CEE) n? 1137/88 do Conselho, de 29 de 
Março de 1988 (JO L 108 de 19.4.1988). (3) Acórdão de 18 de Dezembro de 1986 proferido no processo 
312/85 (Colectânea 1986, p. 4039). 
(4) JOL 96 de 23.4.1972. 
106 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
nais mas dezenas, conforme o grau de competência 
legislativa das diferentes regiões), originam uma aplica­
ção fragmentada, geográfica e cronologicamente, das 
medidas comunitárias, bem como possíveis distorções 
dos seus efeitos. Um exemplo: em 1990 o processo 
referente à legislação de algumas regiões italianas não 
tinha ainda sido concluído e os agricultores dessas regiões 
não podiam, em princípio, beneficiar das medidas 
comunitárias. Convém ainda assinalar que os problemas 
acima descritos se colocam por ocasião de cada alteração 
importante do regulamento, que põe de novo em marcha 
o processo em questão. 
6.20. Assim sendo, o Tribunal é levado a pôr em causa 
tanto a necessidade como a utilidade, para uma boa 
gestão das medidas, do moroso processo de aprovação 
formal das disposições nacionais por parte da Comissão. 
Este processo poderia ser abandonado a favor da 
aplicação directa do regulamento, em conformidade com 
o seu carácter jurídico de acto directamente aplicável. 
6.21. Além disso, as condições que permitem que a 
Comunidade reembolse uma parte das ajudas concedidas 
pelos Estados-membros deveriam ser garantidas através 
de processos de controlo mais simples, embora mais 
eficazes, incluindo a comunicação à Comissão de 
eventuais disposições nacionais complementares do 
regulamento, bem como uma consulta permanente entre 
as administrações nacionais e comunitárias acerca de 
qualquer problema de interpretação e aplicação da 
regulamentação. Na realidade, o processo actual pode 
mesmo contribuir para que se verifiquem aplicações 
irregulares do regulamento se, como foi revelado (ver 
pontos 6.66 e 6.71), a Comissão tiver declarado incorrec­
tamente algumas disposições nacionais como sendo 
conformes ao mesmo. 
Observações específicas relativas às ajudas 
à realização de planos de melhoria 
das explorações agrícolas 
Equilíbrio entre ajudas solicitadas e dotações disponíveis 
a nível nacional 
6.22. Nos Estados-membros, a aplicação do regime de 
ajudas aos investimentos nas explorações agrícolas pode 
deparar com dificuldades de financiamento nacional. 
6.23. Na região italiana de Abruzos verificou-se que, em 
1989, o esgotamento das disponibilidades orçamentais 
regionais levou a que fosse suspensa a possibilidade de 
apresentar planos de melhoria e até, para uma parte da região, à suspensão da concessão de ajudas aos investi­
mentos previstos em planos já aprovados. Além disso, as 
ajudas necessárias à execução dos planos já apresentados 
comprometem durante anos a utilização das futuras 
dotações orçamentais. Chega-se assim a uma situação de 
facto comparável à não aplicação do regime de ajudas, o 
que, tendo em conta o seu carácter obrigatório, constitui, 
particularmente, uma infracção ao regulamento. 
6.24. No Piemonte, a fim de estabelecer um equilíbrio 
entre as ajudas solicitadas e as dotações disponíveis, a 
administração local apenas admite a apresentação de 
pedidos de ajuda dentro de determinados prazos, cujo 
início é aüás anunciado com um curto pré-aviso. Além 
disso, a possibilidade de apresentar os pedidos de ajuda 
pode ser reservada a determinadas categorias de agricul­
tores (primeira instalação, outros jovens agricultores, 
zona de montanha). Este sistema, imposto por dificulda­
des incontestáveis relacionadas com o limite das dotações 
nacionais, não constitui a solução ideal que permita aos 
agricultores programarem e executarem os investimentos 
no momento mais oportuno para a exploração. Mais 
ainda, a limitação das ajudas a determinadas categorias 
prioritárias de agricultores, que no entanto constituiria 
uma decisão muito válida do ponto de vista da gestão 
racional do sistema, não parece ser conforme ao teor do 
regulamento que «autoriza» uma única limitação, já 
referida, às explorações familiares. 
6.25. Em outros Estados-membros, o equilíbrio entre o 
número de pedidos de ajuda e as dotações disponíveis 
parece ser conseguido mais facilmente, quer devido ao 
maior nível de desenvolvimento das suas estruturas 
agrícolas (Baviera), quer a uma menor capacidade de 
investimento por parte dos seus agricultores (Espanha). 
6.26. Nos casos em que os pedidos de ajuda ultrapassam 
largamente as dotações disponíveis, o equilíbrio deverá 
ser alcançado através da selecção dos planos mais 
conformes a prioridades de desenvolvimento agrícola, 
que deverão ser previamente definidas. Como o Regula­
mento (CEE) n? 797/85 não estabelece essas prioridades, 
no geral, as autoridades dos Estados-membros não estão 
dispostas a efectuar uma escolha entre os planos que, do 
ponto de vista formal, estão em conformidade com o 
regulamento, com receio de que qualquer exclusão careça 
de uma base legal segura. 
6.27. Os problemas atrás descritos deveriam ficar 
resolvidos se a Comunidade definisse objectivos bem 
precisos e prioridades previamente estabelecidas e fixasse, 
em colaboração com os Estados-membros, os meios 
financeiros necessários para os alcançar. 
LlLl^ iornalCOficial das comunidades europeias 107 
Fo-n^eco^eBdode^e^Bo^deB^o^ 
óB^D. l^os termos dos n^ 1 e 4 do artigo ^7 do 
^.e^ulamento^PP)n^7^7^^,oplanodemelhoriadeve 
incluir pelo menos^ 
a) uma descrição da situação no início do planos 
b) uma descrição da situação no termo do plano, 
calculada na base de um orçamento previsional^ 
c) uma indicação das medidas e, especialmente, dos 
investimentos previstos^ 
d) ademonstração, através de um cálculo específico, de 
que os investimentos sãojustificadosdoponto de 
vista da situação da e^ploraçãoeda sua economiae 
de que a sua realização conduz a uma melhoria 
duradouraesubstancial dessa situação e, particular^ 
mente, do rendimento de trabalho por LPPPL 
AdmiteDse, no entanto, que um plano garanta 
simplesmente a manutenção do rendimento de 
trabalhos nesse caso, o reembolso a car^o do 
FPC^Aéreduzidoem^^ 
óE^. COplanorepresentaoelementoDchavedore^imede 
ajudai é, portanto, essencial queasuaestruturaeoseu 
conteúdo constituam uma justificaçãofiável,racionale 
objectiva dos investimentos previstos.Énecessárioevitar 
atodoocustosituaçõesemqueoplanopossa ficar 
reduzido a uma formalidade suplementar a cumprir, 
onde, uma vez decidido um investimento qualquer, seja 
sempre possível apresentar um plano correspondentee 
ondeoresultadopretendido^pore^emplo,oaumentodo 
rendimento de trabalho por tlLrl^possa sempre ser 
alcançado, no papel, pela aplicação de métodos adequar 
dosdeavaliaçãoecálculo. 
^ó.30. COs controlos efectuados peloTribunalprovam 
que frequentemente essas situações não são evitadas. 
^1. A forma doplano varia consideravelmente nas 
diterentes repões da comunidade, l^a Baviera, em 
AbruzosenoVale de Aosta trata-se de um formulário 
volumoso que prevê, para os períodos anteriores e 
posterioresàrealizaçãodos investimentos, uma descrição 
pormenorizada das superfícies, dos outros bens que 
constituem aempresae da mão-de-obra disponível e 
necessária,aindicação analítica dos elementos necessá^ 
rios para determinar as margens brutas porculturaepor 
tipodecriação,oscustosfi^os,incluindoosfinanceiros,o 
endividamento,orendimentodae^ploraçãoeorendP 
mento de trabalho, ^o Piemonte, o plano fornece 
informações sobreoactivo da e^ploraçãoesobreasua 
produçãobruta,nãofornecendonenhuma informação 
sobre as margens, os custoseorendimento.l^o^eino 
llnido,oplanocontémdeclaraçõesrecapitulativasdo 
a^ricultor^rendimentoa^rícola total, númerodehorasde trabalho necessárias para ^erir toda a exploração, 
aumento total do rendimento apósarealizaçãodo plano) 
desprovidas de justificação analítica^^os outros Psta-
dos-membrosvisitados,os modelos de plano situam-se 
em posições intermédias comparativamente às situações 
estremas acima citadas^os dados essenciais são apresen­
tados mas sob uma forma mais ou menos concentrada. 
^.3^. Além disso, mesmo no caso do formulário mais 
completo,ovalordas previsões doplano depende da 
fiabilidade dos dados e dos métodos de avaliação 
aplicados.Pevidente,pore^emplo,queem determinados 
f^stados-membros é particularmente difícil fazer uma 
verificação das superfícies efectivamente possuídas, 
alugadas ou e^ploradasaoutro título pelos agricultores, 
^eoa^ricultor não tinha uma contabilidade no período 
anterioràapresentação do plano, os resultados da sua 
festão apenas podem ser calculados por apro^imaçãoeo 
valor da estimativa depende do conhecimento que se tem 
da exploração e da própria pessoa do agricultor. A 
exactidão do conteúdo dos planos dificilmente pode ser 
^arantidapor um sistema comooqueéaplicado nas 
re^iõesitalianasvisitadas,emqueaadministraçãonãodá 
assistência aos agricultores na elaboração do plano, 
ficando essa tarefaacar^o dos conselheiros privados ou 
de associações profissionais. A concorrência existente 
entreessaspessoasou organismos fazcomqueseja pouco 
provável que estes^desaconselhem^qualquer agricultor 
aapresentarum plano, mesmo queasua capacidade real 
deinvestimentoeasperspectivasderentabilidadepossam 
ser incertas^além disso, nãoépossívele^cluirahipótese 
de que, em determinados casos, os dadoseas estimativas 
sejam convenientemente ^ajustados^de formaapreen-
cherem as condições formais de obtenção daajuda. 
^eBdÚBeBtodo^^B^oBG^BB^d^dede^^^Bo 
BBB^BO^Lof^ 
^1 COnível do rendimentode trabalho por tlT^ antes 
eapósasuarealizaçãoéumdoselementos essenciais que 
devemconstar do plano. 13m 1^^, o aumento desse 
rendimento implicava uma vantagem financeira para os 
Lstados-membros, que se traduzia por uma ta^a de 
reembolso mais elevada da parte do Pf^COC^A^ver ponto 
^.^. A legislação comunitária nunca apresentauma 
definição do termo ^unidade de trabalho humanos 
conforme as regiões, este termo foi considerado como 
sendoequivalenteaum determinado númerodehorasde 
trabalho anuais^^0^o^i^nnoull^)oudedias 
de trabalho anuais ^7,^0) 
óE^. reconhece-se queonúmerodellT^ não deve 
corresponder ao número de pessoas que trabalham na 
e^ploração^pore^emplo,umplanopode indicar que 
duas pessoas executam um trabalho correspondentea^ 
tlPr^mufactodesertidoem consideração umnúmerode 
L^L^ superior ao dos trabalhadores que efectivamente 
trabalhamna exploração reduzovalor do rendimentode 
trabalho por tlPrLe, em certos casos, essa redução pode 
l^D ]ornal Oficial das Comunidades europeias LlLl^ 
serútilparademonstrarqueesserendimentoéínteríorao 
rendimento de reterência e que, por conseguinte, a 
e^ploraçãoéelegível para ajuda. 
óE^ó. COs métodos de cálculoutilizadosnosEstados-
^membros para determinarorendimento de trabalho por 
tlT^variammuitodepaísparapaíse,emmuítoscasos,a 
veracidade do aumento desse rendimento, constante do 
plano,ébastante problemática. 
róB^7 Co regulamento ^CPP^n^ 7^7^^ não limítaa 
noção de ^rendimentodo trabalhos ao trabalho do 
agricultoredasuafamília^consequentemente,deacordo 
comométodo de cálculonormalmente utilizado, seo 
agricultor emprega assalariados os salários ilíquidos 
tazempartedabasedecálculodorendimentodo trabalho 
portUT^.l^oentanto,emPrança,ossaláriosapenassão 
tidos emconsíderação até aolimitedaterceiraUP^, 
sendo os restantes considerados como despesas de 
exploração. P^mAbruzoseno Vale de Aosta, os salários 
ilíquidos são considerados apenas como custos. C^ 
primeiro método de cálculo, apesar de ser conforme ao 
espírito do regulamento, origina normalmente uma 
redução do rendimento do trabalho do agricultor,oque, 
emdeterminadassituações,podeserútil para demonstrar 
que esse rendimento é inferior ao rendimento de 
referência alémdoqualaajudanãoéconcedida. As 
vantagens dos dois outros métodos utilizados para 
determinarumaumentodorendimentodo agricultor são 
evidentes. 
óE^D. l^ormalmente,orendimento do trabalho total da 
e^ploraçãoéobtido deduzindo ao rendimento agrícola 
um montante correspondenteàremuneração do capital 
aplicado na exploração.C^s métodos decálculodocapítal 
eda sua remuneração,que variam muito conforme as 
regiões^desde um montante global fi^oeínvariávelatéà 
aplicação de ta^as de ^uro específicas ao capital 
imobiliárioeaos outros elementos do activo^,podem 
lacílitaradeterminação matemática de um aumento do 
rendimentodo trabalho.Ror exemplo, de acordocom um 
dos métodos aplicados na Baviera, considera-se que as 
dívidas contraídas pelo agricultor para realização do 
planoreduzemoseucapital. l^estecasoespecífico,o 
valor do capitaléobtido multiplicando por um número 
fi^oorendimento de e^oploraçãoededuzíndo ao produto 
desta operaçãoomontante total das dívidas do agricuP 
tor. uina vez que este montante é superior após a 
realizaçãodoplano,ocapitaleasua remuneração sofrem 
automaticamente uma reduçãoeaparte do rendimento 
do trabalho no rendimento total aumenta, lòestaformaé 
possível determinarfacilmenteumaumentodorendimen^ 
todo trabalho mesmo faceaumareduçãodo rendimento 
de exploração. 
^.^. ^o Piemonte, o rendimento do trabalho é 
avaliado pelos serviços regionais aplicando ao valor 
bmtodeproduçãodae^ploraçãocoeficientespreviamenD 
te estabelecidos, resultantes de um estudo dos resultados 
de antigos planos de desenvolvimento previstos pela 
directiva 7^1éõ^^P.lõadoqueocoeficíenterelativoà 
situação final é sistematícamentemais elevado que o coeficiente utilizadoparaocálculodorendimento da 
situação inicíal,oaumento do rendimento está sempre 
garantido. 
o.^P C^ aumento do rendimento do trabalho por tlT^rl 
podeseracompanhadodeumareduçãodorendimentode 
exploração, devidoanovos custos financeiros aparte não 
bonificadados^urossobreosempréstimoscontraídos^ea 
amortizações mais onerosas ^correspondentes aovalor 
dos novos investimentos^ não compensados por um 
aumento da produção,que pode estar proibido,como 
sucede no sector do leite, ou ser dificilmente realizável no 
actual contento da agricultura comunitária, ^esse caso, 
seoplano prevê uma diminuição das horas de trabalho 
mais do que proporcionalàdiminuição do rendimento 
global,épossível obter um aumento do rendimento por 
tlT^, mesmo se o rendimento disponível para o 
agricultoreasua família é,apósarealização do plano, 
inferior ao rendimento anterior. 
óE^l. Em determinados PstadosDmembros todos os 
planos ^Irlanda, Itália, R-einotlnido^ouquasetodos 
^França^ são supostos produzir um aumento do rendia 
mentodo trabalho por L^TI^.Em dois Pstados^membros 
Espanha, Franças a ta^a mínima de crescimento é 
obrigatoriamente de l^^o. F duvidoso que um tal 
crescimento generalizado do rendimento seja real. 
0.4^.. Adeterminação,atravésdeumplanodemelhoria, 
doaumentooudasimplesmanutençãodorendimentode 
trabalhoporUTrlparecedependergrandementedos 
métodos de cálculo utilizados, ou das posições de 
princípio tomadas pelas autoridades nacionais,enão há 
qualquer garantia de que os casos declarados pelos 
FstadosDmembros como dando direitoaumreembolsoà 
ta^a mais elevada correspondíamaprevísões de crescP 
mento do rendimento objectivaseindiscutíveis. 
C^e^d^dee^o8^oe^u^eete 
^mó. CO agricultor que apresenta um plano de melhoria 
deve possuiruma^capacidade profissional suficiente^,a 
determinar pelos Fstados^membros atendo em contao 
seunível deformação agrícola e^ou uma duração mínima 
da sua experiência profissional^ iartigo^doRegula^ 
mento ^CFP^n7 7^7^p 
^.^. l^a prática, em todos os Estados^membros,seo 
agricultor não possuir estudos profissionais específicos, 
umperíodomínimo deactividade agrícolaésuposto 
conlerirdheuma^capacídade profissional suficiente^.A 
duração desse período mínimo estende-se, consoante os 
Fstados^membros, dedoisadez anos. Fsta diferença das 
condições que são supostas garantir uma^capacidade 
profissional suficientes não se ^ustifica.Amelhoria das 
condições de produção baseia-se em técnicas agronómP 
caseemmétodosde gestão de aplicação geral. C^ nível da 
capacidade profissional necessária para gerir de forma 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 109 
eficaz uma exploração agrícola não difere certamente 
muito de um Estado-membro para outro. 
6.45. A possibilidade dada aos Estados-membros de 
determinarem conforme entendam o teor da noção de 
capacidade profissional na área da agricultura contraria, 
aliás, os esforços empreendidos, especialmente com base 
nos artigos 57? e 128? do Tratado, a fim de se conseguir 
uma harmonização da formação profissional na Comuni­
dade. 
Existência de uma contabilidade 
6.46. O regime de ajudas a planos de desenvolvimento 
instaurado pela Directiva 72/159/CEE estipulava que 
cada beneficiário tinha obrigação de ter uma contabilida­
de de gestão pormenorizada. Quando o regime foi 
reformulado pelo Regulamento (CEE) n? 797/85, a 
obrigação ficou limitada à existência de uma «contabili­
dade simplificada» (registo das receitas e das despesas, 
situação anual do activo e do passivo). 
6.47. Nos Estados-membros visitados, a forma como a 
exigência relativa à existência de uma contabilidade é 
cumprida varia desde uma simples formalidade (formulá­
rio que o agricultor deve preencher e guardar) até à 
existência de uma contabilidade de gestão correcta, cujos 
resultados devem ser apresentados anualmente à admi­
nistração. 
6.48. Consoante os Estados-membros, a obrigação 
acima referida tem uma duração que varia entre um 
período mínimo que corresponde à realização do plano 
(dois a três anos) e um máximo de dez anos. 
6.49. Nenhuma das administrações nacionais efectua 
estudos dos resultados contabilísticos a fim de determinar 
os efeitos económicos e financeiros da realização do 
plano. 
6.50. O teor muito pouco limitativo das disposições 
regulamentares e a aplicação, muitas vezes quase só 
formal, que lhes foi dada, contrastam singularmente com 
a afirmação solene, expressa no quinto considerando do 
regulamento, de que «as únicas explorações susceptíveis 
de se adaptarem ao desenvolvimento económico são 
aquelas cuja rentabilidade é verificada através de uma 
contabilidade». 
Restrições relativas ao sector da produção leiteira 
6.51. O n? 3 do artigo 3? do Regulamento (CEE) 
n? 797/85 exclui a concessão de ajudas a investimentos relativos à produção leiteira, caso esses investimentos 
possam dar origem a que a quantidade de referência 
atribuída a cada produtor no âmbito do regime das 
quotas leiteiras seja excedida. 
6.52. Em Itália, até finais de 1988, não tinha sido 
atribuída qualquer quantidade de referência individual. 
Não sendo determinada uma quantidade de referência, é 
impossível saber se um investimento relativo à produção 
leiteira pode dar origem a que essa quantidade seja 
excedida. A não aplicação do regime de quotas leiteiras 
deveria ter como corolário a impossibilidade de serem 
concedidas ajudas a investimentos no sector da produção 
leiteira. Contudo, em Itália, essas ajudas foram pagas sem 
que a Comissão conteste a sua conformidade com as 
normas comunitárias. 
6.53. Das duas regiões visitadas com uma importante 
produção leiteira, uma financiou investimentos que, no 
geral, implicavam um aumento da produção de leite e a 
outra introduziu na sua legislação uma limitação 
posterior, isto é, a interdição de aumentar o número de 
vacas leiteiras relativamente à situação de 1983. No 
entanto, o número de vacas leiteiras não corresponde à 
quantidade de leite produzido, que depende também de 
outros factores. Além disso, os controlos efectuados 
revelaram que mesmo esta limitação alternativa não foi 
aplicada rigorosamente e que foram financiados planos 
que implicavam um aumento do número de vacas 
leiteiras. 
6.54. Em Espanha, onde o Regulamento (CEE) 
n? 797/85 é aplicado desde 1989, verificou-se uma 
situação semelhante à que foi assinalada em Itália. 
Constatou-se que, nesse ano, não foram ainda atribuídas 
definitivamente as quantidades de referência na Galiza, 
tendo sido financiados investimentos no sector do leite. 
Reembolsos comunitários 
6.55. A lei regional de Vale de Aosta de aplicação do 
Regulamento (CEE) n? 797/85, adoptada em 18 de 
Agosto de 1986, foi objecto em 28 de Dezembro de 1987 
de uma decisão da Comissão respeitante ao artigo 25? do 
Regulamento (CEE) n? 797/85. Nesta decisão, a Comis­
são não considerou conformes às disposições do regula­
mento as partes da lei relativas às ajudas aos planos de 
melhoria e à instalação de jovens agricultores. As ajudas 
pagas pela região foram, no entanto, objecto de 
reembolsos a cargo do FEOGA-«Orientação» que se 
elevaram a 0,9 Mio ECU. A Comissão não respeitou o n? 
1 do artigo 27? do Regulamento (CEE) n? 797/85 que 
exclui as medidas que não tenham sido objecto de uma 
decisão de conformidade com as disposições do regula­
mento, por parte da Comissão, de beneficiarem de 
qualquer participação financeira da Comunidade. 
110 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
6.56. Em 1987 e 1988 foram adoptadas em Espanha 
disposições nacionais para aplicação dos regimes de 
ajuda aos investimentos nas explorações agrícolas, que 
foram objecto de duas decisões de aprovação por parte da 
Comissão, datadas de 24 de Julho de 1987 e de 1 de 
Dezembro de 1988. Daí resulta que, o mais tardar em 1 de 
Dezembro de 1988, tenha sido criada uma estrutura 
legislativa que permitia a aplicação do Regulamento 
(CEE) n? 797/85 e que o processo previsto nos artigos 24? 
e 25? do regulamento tenha sido concluído. 
6.57. Contudo, através de uma decisão posterior datada 
de 15 de Dezembro de 1988, a Comissão considerava que 
uma série de disposições nacionais adoptadas fora do 
âmbito do Regulamento (CEE) n? 797/85 e, na sua 
maioria, já em vigor à data da adesão, preenchiam 
também « as condições para uma participação financeira 
da Comunidade nas medidas elegíveis no âmbito do 
regulamento» (Decisão 89/114/CEE, artigo 1?) (5). Com 
efeito, os reembolsos efectuados a cargo do FEOGA-
-«Orientação» em 1989 dizem respeito a despesas 
relativas a essas medidas puramente nacionais que, 
contrariamente ao teor da decisão da Comissão, na 
realidade muitas vezes não reúnem as condições necessá­
rias à concessão das ajudas definidas pelo regulamento. 
Além disso, quando foram aprovadas pela Comissão, 
essas medidas tinham sido expressamente revogadas 
pelas disposições específicas tomadas para aplicação do 
Regulamento (CEE) n? 797/85. Se as referidas medidas 
estivessem realmente em conformidade com o regulamen­
to, poderiam ter sido admitidas como «disposições 
existentes que possam permitir a aplicação do regulamen­
to» [n? 1, segundo travessão, do artigo 24? do Regula­
mento (CEE) n? 797/85], não sendo necessária a sua 
substituição. 
6.58. Os controlos efectuados pelo Tribunal permitiram 
constatar que um importante número de ajudas que 
foram objecto de um reembolso por parte do FEOGA-
-« Orientação » eram referentes a despesas que dificilmen­
te podem ser consideradas como um investimento: 
trata-se da simples substituição de vacas com tuberculose 
ou brucelose no âmbito da melhoria das condições 
sanitárias de criação de animais («saneamiento»); 
mesmo a substituição de uma única vaca foi considerada 
como uma acção assimilável a um plano de melhoria. 
Além disso, foram assinalados casos de ajudas concedi­
das à realização de redes de distribuição de electricidade 
(colocação de cabos de média e baixa tensão destinados a 
servir povoações que ainda não recebiam energia 
eléctrica), acções que se incluem no âmbito das infra-
-estruturas gerais e não dos investimentos em explorações 
agrícolas. No quadro comunitário, estão previstos 
financiamentos específicos para esse tipo de infra-
-estruturas [Regulamento (CEE) n? 1760/78 do Conselho, 
de 25 de Julho de 1978, e, em relação a Espanha, 
Regulamento (CEE) n? 1118/88 do Conselho, de 25 de 
Abril de 1988] (6). 
(5) JOL43de 15.2.1989. 
(6) JO L 204 de 28.7.1978 e JO L 107 de 28.4.1988. 6.59. Na maior parte desses casos não foi apresentado 
um plano de melhoria em conformidade com o Regula­
mento (CEE) n? 797/85: apenas em relação a determina­
das ajudas baseadas na «ley de explotación familiar 
agraria y de los agricultores jóvenes» (Lei n? 49/1981) se 
encontram «planos de modernização» semelhantes aos 
previstos pelo Regulamento (CEE) n? 797/85. 
6.60. Consoante o tipo de medida nacional aplicada e a 
administração competente, o rendimento de trabalho foi 
considerado como tendo sistematicamente aumentado 
após a realização das obras ou, então, o seu nível foi 
estabelecido na base de critérios de cálculo fixos. De 
qualquer forma, a determinação dos efeitos dos investi­
mentos sobre o rendimento de trabalho não era, 
geralmente, uma condição prévia para a concessão da 
ajuda nacional. 
6.61. Pode concluir-se que uma grande parte das ajudas 
concedidas em Espanha entre 1986 e 1988 e reembolsadas 
pela Comissão no âmbito do artigo 4? do Regulamento 
(CEE) n? 797/85, não cumprem as condições previstas 
pelo regulamento (plano de melhoria que demonstre, 
através de um cálculo específico, que a sua realização 
conduz a uma melhoria duradoura e substancial da 
situação da exploração e do rendimento do trabalho). 
6.62. Além disso, o financiamento das medidas espa­
nholas, enquanto medidas nacionais, foi efectuado num 
quadro puramente nacional; o reembolso comunitário 
não pôde ter qualquer influência, nem sequer na fase das 
previsões orçamentais nacionais, sobre o volume da 
despesa suportada por Espanha. Os reembolsos efectua­
dos pela Comissão, que em 1989 se elevam a 26,2 Mio 
ECU, não constituem, portanto, uma participação na 
execução de uma acção comum. Trata-se antes de 
transferências de fundos que deveriam ter sido justifica­
das fora do contexto do regime estabelecido pelo 
Regulamento (CEE) n? 797/85. 
6.63. A situação descrita não respondeu à exigência de 
uma aplicação rápida e uniforme do Regulamento (CEE) 
n? 797/85 em toda a Comunidade. O argumento relativo 
às dificuldades de adaptação subsequentes à adesão não 
parece, neste caso, ser concludente. Com efeito, a 
obrigação de adoptar as disposições nacionais necessárias 
à aplicação do Regulamento (CEE) n? 797/85 incumbia 
indiferentemente a todos os Estados-membros e aqueles 
que a cumpriram demasiado tarde não puderam obter o 
reembolso, a cargo do FEOGA-« Orientação », de outras 
ajudas nacionais, em substituição das ajudas previstas 
pelo regulamento. 
Natureza dos beneficiários e dos investimentos 
6.64. O leque dos beneficiários das ajudas aos investi­
mentos nas explorações agrícolas é muito amplo devido 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 111 
às condições, muito pouco selectivas, de concessão de 
ajudas definidas pelo regulamento. Os casos extremos 
assinalados pelo Tribunal vão desde explorações minús­
culas, que apenas podem garantir emprego para uma 
fracção de UTH (cerca de trinta dias de trabalho anuais), 
até uma exploração de 646 hectares, 907 bovinos e 52 
unidades de trabalho assalariado. 
6.65. A natureza dos investimentos por plano de 
melhoria varia desde simples trabalhos no valor de alguns 
milhares de ecus (arroteamento, drenagens elementares, 
lajes em betão para ensilagem, vedações, pequenos 
caminhos rurais não betumados) até edifícios no valor de 
centenas de milhares de ecus (estábulos completamente 
equipados, instalações para secagem de forragens, etc). 
6.66. Determinados casos pontuais assinalados no 
Piemonte ilustram bem o facto de o regime de ajudas à 
realização de planos de melhoria ter sido geralmente 
considerado como uma medida que permitia o financia­
mento de qualquer género de investimento relativo à 
produção agrícola. Nesta região, com base na lei regional 
de aplicação do Regulamento (CEE) n? 797/85, que foi 
aprovada pela Comissão sem quaisquer objecções, 
foram, desta forma, financiados investimentos efectua­
dos antes do regulamento ter sido aplicado que, por falta 
de dotações, não tinham podido ser financiados com base 
nas leis regionais específicas em vigor quando da 
apresentação dos pedidos de ajuda. Nestes casos foi 
posteriormente apresentado um «plano» a fim de 
«respeitar» formalmente as disposições do Regulamento 
(CEE) n? 797/85. Um plano elaborado anos após a 
realização dos investimentos tem forçosamente um 
carácter fictício: o próprio conceito de « plano » implica 
uma acção futura. 
6.67. Excluindo as situações particulares acima descri­
tas, o tipo de beneficiário e de investimento correspon­
dem, na generalidade dos casos, à estrutura das explora­
ções agrícolas predominante na região em causa. Os 
investimentos visam a conservação da estrutura existente 
e a melhoria das condições técnicas de produção 
(estábulos mais modernos, renovação de plantações de 
árvores de fruto ou de máquinas...). Os conceitos de 
«adaptação» e de «reconversão», que surgem esporadi­
camente no regulamento sem serem concretizados, não 
têm qualquer expressão particular na aplicação do título I 
do Regulamento (CEE) n? 797/85. 
Observações específicas relativas às ajudas 
aos jovens agricultores 
Instalação de jovens agricultores 
6.68. Em 1988, os Estados-membros podiam atribuir 
um «prémio único», reembolsado pelo FEOGA-«Orien­tação » até ao limite de 50 % de um montante máximo de 
7 500 ECU, aos agricultores de idade inferior a 40 anos 
que se instalassem como agricultores a título principal e 
possuíssem uma « qualificação profissional» suficiente no 
momento da instalação ou a adquirissem nos dois anos 
seguintes. 
6.69. Excepto em França, onde se verificou a existência 
de um certo número de instalações fora do núcleo familiar 
do jovem agricultor, as instalações dizem respeito na sua 
quase totalidade a jovens que trabalham na exploração 
paterna. A instalação pode ser simultânea ao abandono 
da actividade agrícola por parte dos pais e, nesse caso, o 
jovem agricultor torna-se efectivamente o titular e 
responsável pela gestão de uma exploração. Caso 
contrário, a instalação pode limitar-se a uma formalidade 
que permite receber a ajuda. Em Espanha, por exemplo, a 
instalação pode consistir num « acordo de colaboração » 
entre pais e filhos que, na sua forma mínima, prevê a 
participação do filho nas actividades e na gestão da 
exploração (o que normalmente já se verifica) não sendo 
determinada uma remuneração precisa; em França, a 
colaboração entre pai e filho pode ser formalizada pela 
constituição de um « agrupamento agrícola de exploração 
em comum» do qual eles são os únicos membros; em 
Abruzos, a celebração de um contrato de aluguer não 
remunerado (« comodato ») por um período de 9 anos ou 
uma «delegação da gestão» podem ser consideradas 
como uma instalação. Em todos estes casos, não há 
transferência da propriedade da exploração, os proble­
mas relacionados com uma futura transmissão hereditá­
ria da exploração ficam em suspenso e a instalação 
implica apenas custos administrativos. Não é evidente a 
utilidade e mesmo a justificação de uma ajuda que serve 
apenas para formalizar uma situação de facto. 
6.70. O Regulamento (CEE) n? 3808/89 do Conselho, 
de 12 de Dezembro de 1989 (7), modificou entretanto as 
condições de atribuição do prémio único tornando-as, à 
primeira vista, mais rigorosas. Presentemente exige-se 
que o jovem agricultor se instale como «chefe de 
exploração». Se esta nova condição fosse aplicada de 
forma rigorosa deveríamos esperar uma redução do 
número de prémios de instalação concedidos. No 
entanto, o resto do texto alterado atenua a aparente 
clareza das novas disposições. Com efeito, as novas 
disposições não são directamente aplicáveis, o que seria 
perfeitamente possível, devendo os Estados-membros 
«defini-las» posteriormente e estabelecer as «condições 
específicas caso o jovem agricultor não se instale como 
único chefe de exploração» (n? 2 do artigo 7? da versão 
alterada). Caso se admita que uma exploração possa ter 
um número indeterminado de chefes, será possível, no fim 
de contas, continuar a conceder o prémio de instalação 
como anteriormente: bastará atribuir igualmente ao 
jovem agricultor a qualidade de chefe, além do ou dos 
chefes já existentes. 
(7) JOL371 de 20.12.1989. 
112 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Qualificação profissional do jovem agricultor 
6.71. O Regulamento (CEE) n? 797/85 utiliza, em 
relação às ajudas à instalação de jovens agricultores, o 
termo «qualificação profissional» suficiente, baseada 
numa formação profissional (artigo 7?) e, para os 
agricultores que apresentem um plano de melhoria, o 
termo «capacidade profissional suficiente» que pode 
limitar-se a uma simples «experiência profissional»(n?s 1 
e 6 do artigo 2?). É perfeitamente lógico que as condições 
aplicáveis em matéria de ajudas especiais aos jovens 
agricultores sejam mais rigorosas que as que se referem às 
ajudas gerais e que, por conseguinte, a Comissão não 
tenha considerado como sendo conforme ao regulamento 
uma disposição da lei regional de Vale de Aosta que 
colocava a «qualificação profissional» ao nível da 
«capacidade profissional» [Parecer C (87)201 de 5 de 
Fevereiro de 1987]. Todavia, a Comissão aceitou sem 
objecções uma disposição semelhante da lei regional do 
Piemonte. Com efeito, nesta região, um jovem agricultor 
que não tenha uma formação profissional específica pode 
candidatar-se ao prémio de instalação, não sendo 
obrigado a adquirir posteriormente a referida formação, 
caso tenha exercido uma actividade agrícola durante, 
pelo menos, três anos. Não tendo a Comissão, segura­
mente, tido a intenção de aplicar o princípio «dois pesos, 
duas medidas », é de supor que a diferença de apreciação 
se deva a uma dificuldade de interpretação e de avaliação 
das possíveis implicações das disposições nacionais. Este 
caso ilustra as conclusões, apresentadas nos pontos 6.20 e 
6.21, sobre o carácter inútil e até prejudicial do complexo 
processo de aprovação prévia das disposições nacionais 
por parte da Comissão. 
Avaliação dos resultados das ajudas 
6.72. De acordo com o artigo 29? do regulamento, a 
Comissão deveria apresentar todos os anos ao Conselho e 
ao Parlamento um relatório baseado na documentação 
fornecida pelos Estados-membros. O Conselho, por sua 
vez, deveria apreciar «os resultados das medidas tendo 
em conta o ritmo de evolução das estruturas necessárias à 
realização dos objectivos da política agrícola comum, o 
efeito sobre os objectivos de produção da Comunidade, o 
efeito sobre a evolução harmoniosa das regiões da 
Comunidade, bem como as implicações financeiras das 
medidas em causa». 
6.73. A Comissão nunca apresentou qualquer relatório 
e se o Conselho efectuou qualquer apreciação, esta não 
foi tornada pública. Em 1989, o artigo 29? foi suprimido 
no âmbito da reforma dos fundos estruturais. De futuro, 
as eventuais informações sobre os resultados dessas 
ajudas devem procurar-se nos relatórios gerais relativos 
às actividades dos três fundos. 6.74. Os Estados-membros visitados não efectuam um 
estudo específico dos efeitos dos prémios de instalação e 
dos planos de melhoria em cada exploração e, a um nível 
mais geral, no grau de desenvolvimento técnico alcança­
do pela agricultura, nas eventuais modificações dos 
modos de produção, das condições de trabalho ou das 
estruturas económicas das regiões em questão. 
Conclusão 
6.75. Ao nível das explorações individuais, as ajudas 
aos investimentos concedidas com base no Regulamento 
(CEE) n? 797/85 servem, na generalidade dos casos, para 
cobrir parcialmente os custos de um reforço dos 
instrumentos de produção. De um ponto de vista técnico, 
os investimentos subvencionados constituem incontesta­
velmente uma melhoria dos meios de produção da 
exploração beneficiária. 
6.76. A nível agroeconómico geral, a ausência de 
objectivos específicos e de critérios de selecção precisos, 
que permitam orientar as ajudas para determinados tipos 
de produção ou determinadas categorias de explorações, 
impede que as medidas em questão sejam consideradas 
como fazendo parte de uma verdadeira política. Trata-se, 
como os factos o demonstram, de uma ampla distribuição 
das ajudas, de que nenhuma exploração agrícola está, a 
priori, excluída. Mesmo a exigência de um plano de 
melhoria, elemento-chave do regime de ajudas, pode 
reduzir-se, como os resultados dos controlos o demons­
tram, a uma simples formalidade suplementar e, de 
qualquer forma, não constitui nunca, em si mesma, um 
verdadeiro obstáculo à obtenção de uma ajuda. 
6.77. Especialmente no que diz respeito ao prémio de 
instalação para os jovens agricultores, deveria ser 
claramente definido se por «instalação» se deve entender 
simplesmente o exercício de uma actividade agrícola a 
título principal numa exploração ou antes o «aproveita­
mento » ou a criação de uma exploração com garantias 
concretas de continuidade da exploração. O segundo caso 
implica necessariamente custos e investimentos e, nesse 
caso, seria conveniente que o prémio fosse concedido 
apenas como contribuição para as despesas que a 
instalação implica. 
6.78. Existe, além disso, uma contradição evidente entre 
o carácter indefinido de uma acção tão importante do 
ponto de vista financeiro como o Regulamento (CEE) 
n? 797/85 e a lógica da recente reforma dos fundos 
estruturais, baseada nos princípios da programação, 
acompanhamento e avaliação do impacto das acções 
financiadas. Quando da adaptação (8), efectuada em 
conformidade com a regulamentação respeitante à 
reforma (n? 3 do artigo 1? do Regulamento (CEE) 
n? 4256/88), nenhum desses princípios foi introduzido no 
(8) JOL371 de 20.12.1989. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 113 
regulamento. A ausência de um programa que indique, 
pelo menos, objectivos quantitativos a atingir e que 
defina concretamente as deficiências estruturais a 
eliminar, constitui um obstáculo suplementar à aprecia­
ção dos efeitos das ajudas concedidas com base no 
Regulamento (CEE) n? 797/85 sobre as estruturas 
agrícolas comunitárias. 
ACÇÕES FLORESTAIS FINANCIADAS 
PELA SECÇÃO ORIENTAÇÃO DO FEOGA 
NO ÂMBITO DO REGULAMENTO (CEE) 
N? 269/79, DE 6 DE FEVEREIRO DE 1979 
Introdução 
6.79. Principalmente desde 1980, a Comunidade finan­
cia acções florestais segundo três orientações distintas: 
protecção da floresta, investigação no domínio florestal e 
desenvolvimento florestal. 
6.80. Em 1986, foram instauradas duas acções visando 
a protecção da floresta contra a poluição atmosférica e 
contra os incêndios, com uma duração de 5 anos e com 
um encargo previsto de 10 Mio ECU e 20 Mio ECU, 
respectivamente. 
6.81. Foram lançados vários programas de investigação 
relacionados, total ou parcialmente, com a floresta. O 
custo total pode ser estimado em cerca de 10 Mio ECU. 
6.82. Foram autorizadas acções para o desenvolvimen­
to florestal no âmbito da política agrícola comum, 
essencialmente através de uma intervenção da Secção 
Orientação do FEOGA. Esta financia actualmente 15 
acções que visam exclusiva ou parcialmente o desenvolvi­
mento florestal com um encargo previsional superior a 
600 Mio ECU relativo a essas intervenções florestais. 
6.83. Esta parte do capítulo limita-se à análise das 
acções florestais financiadas pelo FEOGA, Secção 
Orientação, no âmbito do Regulamento (CEE) n? 269/79 
do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1979 (9) e do seu 
prolongamento através do Regulamento (CEE) 
n? 2088/85 do Conselho, de 23 de Julho de 1985 (I0). Estas 
representam contudo, do ponto de vista financeiro, o 
essencial do esforço comunitário a favor das florestas, ou seja cerca de 420 Mio ECU de autorizações previsionais. 
As observações a seguir apresentadas surgem no segui­
mento de uma série de verificações efectuadas tanto nos 
serviços da Comissão como nas diversas regiões de 
França e Itália até 1989. 
Quadro regulamentar 
Acções 
6.84. O Regulamento (CEE) n? 269/79 instaurou, a 
partir de 1980, uma acção comum florestal em certas 
zonas mediterrânicas, em França e Itália. Esta acção, 
prolongada até ao fim de 1985, prosseguiu através do 
Regulamento (CEE) n? 2088/85 relativo aos programas 
integrados mediterrânicos (PIM), em vigor até 31 de 
Dezembro de 1993. 
6.85. No âmbito dos novos objectivos fixados para a 
Secção Orientação do FEOGA, o Regulamento (CEE) 
n? 1610/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989 (i »), prevê 
uma nova acção de desenvolvimento e valorização das 
florestas nas zonas rurais da Comunidade. Esta acção 
deve ser executada nos Estados-membros sob a forma de 
programas operacionais. 
Objectivos 
6.86. Estas acções têm objectivos gerais, que consistem 
na melhoria, através de uma intervenção no sector 
florestal, das condições geofísicas e culturais desfavorá­
veis à agricultura, especialmente no que se refere à 
conservação do solo e das águas. Assinale-se também que 
estas devem permitir a melhoria do nível de vida da 
população agrícola nas zonas em questão. 
Natureza das operações 
6.87. Trata-se, de uma forma geral, de trabalhos de 
florestação e de melhoria das florestas degradadas, 
acompanhados de medidas complementares. 
(9) JOL 38 de 14.2.1979. 
(10) JOL 197 de 27.7.1985. (>') JOL 165 de 15.6.1989. 
114 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Programas nacionais de execução 
6.88. As medidas florestais devem ser retomadas nos 
programas nacionais de execução. Os Estados-membros 
em questão devem, por um lado, apresentar um 
programa-quadro a nível nacional para todo o período da 
medida e, por outro lado, apresentar programas especiais 
de carácter plurianual a aplicar em uma ou várias áreas 
geográficas específicas incluídas no programa-quadro ou 
em parte considerável das mesmas. Esses programas 
devem ser aprovados pela Comissão. 
Observações 
6.89. Os regulamentos comunitários atrás citados não 
apresentam objectivos claros. Não sendo a madeira 
considerada como um dos produtos sujeitos à política 
agrícola comum, não foi possível definir uma verdadeira 
política florestal no contexto agrícola. As medidas 
financiadas pelo FEOGA-« Orientação » visam em 
primeiro lugar objectivos não especificamente florestais. 
Não se assinala qualquer orientação precisa relativa às 
terras que podem ser reflorestadas, às florestas que 
merecem ser melhoradas, às necessidades em matéria 
florestal. Gera-se, desta forma, uma confusão entre os 
aspectos agrícolas e florestais que permite qualquer acção 
de carácter florestal em qualquer local das zonas 
definidas como elegíveis. 
6.90. Os regulamentos não dão esclarecimentos sobre 
os tipos de trabalhos susceptíveis de receberem uma 
contribuição financeira. Os termos florestação ou 
melhoria de florestas degradadas podem abranger 
situações muito diversas. Não é explicitado se as medidas 
anexas ou complementares o são em relação a operações 
individuais de florestação e de melhoria ou antes se se 
trata de operações menores em comparação com acções 
mais importantes. 
6.91. Os programas nacionais de execução são também 
muito vagos. Verifica-se uma insuficiência de informação 
sobre os motivos e as modalidades de realização dos 
trabalhos previstos. Não é indicada qualquer prioridade 
de intervenção. Todas as regiões elegíveis citadas nos 
regulamentos comunitários são incluídas, na íntegra, 
nesses programas. 
6.92. No que se refere ao programa-quadro francês, este 
prevê, como trabalhos preparatórios, estudos de interesse 
geral cujos resultados não estarão disponíveis quando do 
início dos programas especiais. O programa-quadro 
italiano indica previsões de contribuições do FEOGA-
-«Orientação» em ecus, num montante que ultrapassa 
largamente o custo previsional da medida para o 
conjunto dos dois países. 6.93. Os programas especiais deveriam ter-se concen­
trado preferencialmente em algumas operações conforme 
preconizava o artigo 6? do regulamento, o que teria 
permitido um melhor acompanhamento e controlo. 
Verifica-se, pelo contrário, a existência de um grande 
número de locais de trabalho, com dimensões muito 
variadas, dispersos por várias bacias. Os programas 
especiais franceses incluem, em média, 100 a 200 locais de 
trabalho. Em Itália são geralmente repartidos pelas 
«Comunità Montane» de uma região, não sendo 
especificado o número de locais, mas encontramos mais 
ou menos o mesmo número que em França. Esses 
programas não correspondem inteiramente às condições 
estabelecidas no artigo 7?, são geralmente muito vagos 
quanto à sua motivação, aos objectivos a alcançar, aos 
meios técnicos e financeiros disponíveis. As condições 
constantes dos pontos 2 e 3 desse artigo não tiveram uma 
continuação efectiva. Os programas especiais apresenta­
dos não incluem indicações suficientes para garantir a sua 
eficácia. Estes programas não deram qualquer prioridade 
às zonas com dificuldades específicas no plano da erosão 
e da economia dos solos em matéria de água. Não se 
assinala qualquer marcada preferência por zonas relati­
vas a uma bacia hidrográfica importante, nem critérios 
precisos de selecção dos trabalhos. 
6.94. A falta de clareza dos objectivos não dá qualquer 
hipótese de posteriormente se verificarem os resultados 
destas medidas. Por sua vez, a Comissão não especificou 
de que forma pensava garantir os resultados das mesmas. 
Execução, acompanhamento 
e controlo das acções 
Realização financeira e física 
6.95. Em 31 de Dezembro de 1989, deduzem-se cerca de 
350 Mio ECU de autorizações e pagamentos da ordem de 
270 Mio ECU, em relação a 36 programas especiais 
florestais franceses e 75 italianos. 
6.96. Em matéria de realização física a situação é mais 
difícil de avaliar, dado que a regulamentação comunitária 
apenas prevê que os Estados-membros enviem relatórios 
anuais que, a nível da Comissão, não são reunidos na sua 
globalidade, o que poderia permitir fazer um resumo de 
tudo o que foi realizado até à data. Convém assinalar que 
a natureza plurianual dos programas especiais não 
favorece a transparência das informações durante a 
realização desses programas que, aliás, não estão ainda 
concluídos. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 115 
Observações sobre a execução das acções 
6.97. A aplicação do Regulamento (CEE) n? 269/79, 
concluída do ponto de vista das autorizações comunitá­
rias, revela anulações de autorizações respeitantes a 
praticamente todos os programas especiais franceses e 
italianos e a montantes relativamente elevados que, 
quando ultrapassam em 20 % as autorizações como, por 
exemplo na Basilicata, Umbria e Campânia, põem 
certamente em causa o valor do que foi realizado. Em 
relação aos programas especiais concluídos, a taxa global 
de anulações é de 4,7 % para França e de 8,3 % para 
Itália, o que, no total, corresponde a cerca de 19 Mio 
ECU. Estas anulações são em grande parte consequência 
directa de uma programação pouco precisa e, por vezes, 
sobravaliada. 
6.98. Verifica-se igualmente que determinados progra­
mas especiais, especialmente na Córsega, Sardenha, 
Basilicata, Apúlia e Lombardia, não estão ainda concluí­
dos. Esses atrasos são devidos a situações confusas a nível 
regional, em relação às quais a Comissão solicitou aos 
Estados-membros que terminassem os trabalhos, embora 
sem sucesso. Estes programas darão certamente lugar a 
novas anulações de autorizações. 
6.99. Visto que os trabalhos florestais têm um carácter 
necessariamente plurianual, uma vez que os diversos 
trabalhos são escalonados por várias estações, o sistema 
comunitário de intervenção preconizava que as dotações 
de autorização fossem agrupadas, no máximo, durante os 
dois primeiros orçamentos em questão. Na reaüdade, a 
autoridade orçamental repartiu as dotações de autoriza­
ção em partes iguais ao longo de todo o período da 
medida. Esta má sincronização entre a programação 
pretendida e a disponibilidade orçamental das dotações 
levou os serviços da Comissão a concederem ajudas, 
contrariamente aos pedidos dos responsáveis nacionais, a 
programas especiais com uma duração de um ano, 
período durante o qual é impossível levar a cabo 
operações de florestação ou acções florestais de melhoria; 
este facto originou obrigatoriamente problemas de não 
cumprimento dos prazos previstos. 
6.100. Devido à falta de precisão da legislação comuni­
tária (ver pontos 6.89 a 6.94), verifica-se uma grande 
dispersão dos trabalhos e grandes diferenças quanto à 
amplitude e natureza desses trabalhos. 
6.101. O n? 3 do artigo 7? do Regulamento (CEE) 
n? 269/79 prevê uma acção em regiões que enfrentam 
dificuldades especiais no plano da erosão e da economia 
dos solos em matéria de águas, preferencialmente numa 
bacia hidrográfica importante. Na realidade, os trabalhos 
estão disseminados por todo o território das regiões 
elegíveis. Estas intervenções têm sido geralmente efectua­das em florestas públicas; as florestas privadas, que 
representam a parte principal da área florestal nestas 
zonas e que, na maioria dos casos, estão em situação 
degradada, têm sido menos afectadas. 
6.102. Em França, o Regulamento (CEE) n? 269/79 tem 
sido aplicado de forma contínua desde 1980. A ajuda 
comunitária veio juntar-se a um esforço nacional já 
existente. A França utilizou cerca de 32 % das dotações 
de autorização, tendo em conta as anulações, o que 
corresponde aproximadamente à proposta aceite oficio­
samente no início da medida. O seu prolongamento, 
através dos PIM, efectua-se mais ou menos de acordo 
com a mesma distribuição. Verifica-se, no entanto, que 
foram autorizadas novas dotações PIM na Córsega, 
embora a situação estivesse completamente bloqueada 
para os programas especiais no âmbito do Regulamento 
(CEE) n? 269/79. 
6.103. O Regulamento (CEE) n? 269/79 não é aplicado 
de uma forma homogénea em Itália a nível do próprio 
programa-quadro. Com efeito, verifica-se que este 
programa-quadro não contribui para a realização de um 
dos objectivos principais do regulamento e que são as 
regiões do norte que têm beneficiado principalmente da 
ajuda, se bem que as zonas secas prioritárias se situem 
principalmente no sul. Assim, a Sicília não aplicou 
qualquer programa especial e a Campânia, a Apúlia e a 
Calábria executaram apenas algumas medidas. Verifica-
-se também que o ritmo das ajudas é irregular. Apenas a 
Toscana beneficiou de intervenções anuais, as outras 
regiões aplicaram programas especiais no início da 
medida, em 1980, e depois deixaram de apresentar novos 
programas ou apenas o fizeram em 1985. Esta situação 
deve-se principalmente a incertezas quanto às disponibili­
dades financeiras nacionais e a uma organização política 
e administrativa por vezes confusa em determinadas 
regiões, que não permitiu efectuar realizações mais 
importantes. É de assinalar que a região da Toscana se 
destaca nitidamente das outras regiões pela importância 
das ajudas concedidas, tendo 20 programas especiais sido 
aplicados até à data num montante total de autorizações 
comunitárias de aproximadamente 55 Mio ECU 
(77 410 Mio LIT, cerca de 25 % das ajudas). Os motivos 
dos programas especiais a favor da ilha de Elba ou do 
maciço de Argentario parecem bastante afastados dos 
objectivos do Regulamento (CEE) n? 269/79. O prolon­
gamento desta medida através dos PIM favorece também 
as regiões do norte. 
6.104. Em França, com excepção de determinados 
trabalhos efectuados sob administração directa do 
Serviço Nacional de Florestas ou de alguns casos isolados 
de particulares, todos os outros trabalhos são confiados a 
empresas florestais especializadas seleccionadas por 
concurso público. Desta forma, são utilizados todos os 
meios mecânicos necessários. Verifica-se que os custos 
unitários são, em geral, inferiores aos custos máximos 
previstos pelo Regulamento (CEE) n? 269/79. 
6.105. Em Itália, quase todos os trabalhos são efectua­
dos sob administração directa, sendo utilizada pouca 
maquinaria e recorrendo-se sobretudo a uma mão-de-
iio iomaiOticial das Comunidades Europeias Llnl^ 
^obra numerosas muitas vezes idosaepouco qualificada. 
Veritica^sequeoscustos^particularmenteosdossalários^ 
são mais elevados que os custos máximos elegíveis. Além 
disso^ os resultados dos trabalhos nem sempre são 
satisfatórios. Para este tipo de grandes trabalhos teria 
sido necessário recorreraempresasespecializadasanível 
europeus dadaainexistência dessas empresas em Itália. 
Simultaneamente^ uma política activa na área da 
formação profissional teria sido mais vantajosa paraa 
economia localepara os interessados que este tipo de 
ajuda social temporária disfarçada.Éóbvio que se optou 
portavorecerautilizaçãodeumamão^de-obraameaçada 
dedesemprego^emdetrimentodaeconomiaedaelicácia. 
o.lt^o. COstrabalhosrealizadosemErançaemmatériade 
florestaçãoforametectuados com meios consideráveis 
que permitiamgarantirresultadospositivos^ tanto do 
ponto de vista da protecção como da produção, l^o 
entanto^ as áreas de intervenção estão bastante dissemP 
nadas, t^iesmo apesar de estas deverem ser constituídas 
porsuperfíciescom^pelomenosiOhectares^aelicáciade 
umazonaarborizada isolada no meiodeterrascultivadas 
pode ser duvidosas principalmente em zonas planas. Em 
Itália^ foram feitas muitas plantações comaa^udade 
pequenos utensílios de lavoura.Éde recear que nestes 
casosocrescimento das plantassem mais dillcil. Além 
disso^épraticamente impossível verificaraorigemea 
qualidade das plantas^ uma vez que estas não são objecto 
denenhuma despesa reembolsável pelo EECOÓlA^COrien^ 
tação^. Lm determinadas regiões^ verifica-se uma 
considerável disseminação de pequenas zonas arborizam 
das com áreas compreendidas entre 1 e It^ hectares 
Também neste caso os objectivos em causa não parecem 
ser verdadeiramente concretizados. 
ró.1^7. COs trabalhos de melhoramento de florestas 
degradadas colocam um problema específico visto que^ 
na ausência de especificações quanto ao que foi convenD 
cionadofinanciaretendo em contaofraco acompanham 
mento por parte das autoridades nacionaisecomunitá 
rias ^ver pontos ^11^^ ^.1^1^ estes termos foram 
objecto de interpretação por parte das autoridades 
nacionaismncluindotodootipo de trabalhos florestais^ 
especialmente de gestão corrente de florestas produtivas 
^limpeza^ derrubem Esta situação confusa originou 
certamenteoflnanciamento de trabalhos de considerável 
importância financeiras tendo emcontaofacto de os 
trabalhosdemelhoramentoconstituiremaparteessencial 
dos trabalhos realizados^ sendo dillcildeterminarasua 
elegibilidadeeeflcácia. 
olO^ O artigo^do regulamento t^CEE^n^^^ 
prevês além das medidas de povoamento tlorestalede 
melhoramentos medidas complementares necessárias^ 
tais comoaconstrução de caminhos florestais^ trabalhos 
de terraplanagem^ protecção contra incêndioseestudos 
ouexperiências específicos indispensáveis. Este artigo 
não foi interpretado da mesma forma em Françaeem 
Itália. Em Erança^ namaioriadoscasos^ asmedidas 
complementares constituem trabalhos relacionados com 
azona de povoamento florestal ou demelhoramento. Em 
Itália^ este tipo de trabalhos tem sido considerado 
independentemente dos trabalhos principais. Por conseD guinte^ existem zonas de trabalho apenas para um 
caminho ou para uma protecção contra incêndio. A 
Comissão não tomou ainda qualquerposição sobre estas 
duas interpretações devido ao carácter vagoeimpreciso 
dos regulamentos^ tendo considerado correctaaaplica^ 
ção nos dois países.c^oentanto^otexto do artigos 
parece implicarumarelaçãoentreos trabalhos principais 
e as medidas complementares consideradas necessárias. 
óElt^. R.elativamenteaalgumas distribuições arbitram 
riasde trabalhos plurianuaisitalianosem programas 
especiais anuais^ verifica-se a existência de trabalhos 
específicos cu^a relação com outros trabalhos efectuados 
no mesmo local se desconhece.Consequentemente^ não 
existem agrupamentos globais que permitam saberoque 
foileitoeonde. 
^.11^. l^oqueseretereàprotecçãocontraincêndios^há 
uma grande variedade de operações^ muitas vezes 
independentes dos trabalhos principais.Tendo em conta 
oque foi referido no ponto ^.lO^eoreduzido montante 
da ajudam It^UC^ha^^ certas operações de grande 
envergadura nem sempre parecem ter em vista os 
objectivos do regulamento ^CEE^n7 ^^7^ Aliás^o 
regulamento ^CEE^n^^^^ do Conselhos de 17 de 
novembro de l^ó^mntroduziu uma medida espécie 
ca de protecção contra incêndios. 
o.lll. A construção de caminhos florestais coloca 
também alguns problemas quantoàsua elegibilidade. 
Alguns são efectuados na ausência de outros trabalhos 
tlorestaisetêm^porvezes^comotinalidadeoescoamento 
da madeira de uma floresta produtivas ou mesmo 
constituirabase de uma futura estrada.^lãotendoa 
Comissão efectuado quaisquer especificações^ não foi 
leita qualquer distinção quando do financiamento 
comunitário. 
0.11^.. Finalmente^ emrelação aos trabalhos preparató­
rios ou estudoseexperiênciasespecíticas indispensáveis^ 
veritica^sequetêmsidopagosestudosdecaráctergeral^se 
bem que os seus resultados tardios não possam ser 
considerados como elementos preparatórios dos progra­
mas especiais. 
o.ll^. COs custos destes trabalhos correspondem muitas 
vezes aos montantes máximos elegíveis fixados pelos 
regulamentoscomunitários^ sem quese possam conhecer 
e veriticaros custos exactos. Asuadistribuiçãopelas 
diversas categorias detrabalhoségeralmenteteórica^ 
dado que as diversas operações estão interrelacionadas. 
As superflciescobertasdeclaradasparacerto tipo de 
trabalhosa comoaprotecção contra incêndios^oordena-
mento de cursos de água ou os trabalhos conexos^ são 
dilicilmente^ustificadas visto que^ muitas vezes^ são 
apenasoresultado da divisão do custo total pelo custo 
máximo elegível por hectare. 
C^^^t^7^lr^^v^^Lt^^i^Lt^d^corit^^col^^U^ 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 117 
Observações sobre o acompanhamento e o controlo 
A nível da Comissão 
6.114. Os programas-quadro e os programas especiais 
franceses e italianos têm sido aprovados apesar das 
insuficiências e deficiências assinaladas nos pontos 6.91 a 
6.93. Se bem que tenham sido efectuadas algumas visitas 
nos Estados-membros pelos serviços competentes da 
Comissão, quando da aplicação das medidas, verifica-se 
que essas inspecções tiveram um carácter essencialmente 
técnico. Todos os aspectos referentes às prioridades 
foram negligenciados, não tendo sido dado qualquer 
esclarecimento suplementar sobre os objectivos a alcan­
çar e sobre a natureza dos trabalhos susceptíveis de 
receberem uma contribuição do FEOGA-«Orientação». 
6.115. O relatório provisório publicado pela Comissão 
em 1984 tem um carácter superficial e estatístico. A 
análise da boa utilização dos fundos comunitários não é 
feita na prática. Os efeitos desta medida não são 
demonstrados. Dado que o Regulamento (CEE) 
n? 269/79 não prevê que a Comissão elabore um relatório 
final, esta medida, como muitas outras, terminará sem 
que sejam conhecidos os seus resultados efectivos. 
6.116. Quando da instrução dos pedidos de ajuda, os 
processos italianos e franceses foram tratados de forma 
diferente quanto à duração dos programas especiais, 
natureza dos trabalhos e cálculo da ajuda. Foi feita uma 
constatação semelhante relativamente a interpretações 
posteriores da regulamentação comunitária quando da 
aplicação. 
6.117. Dada a inexistência de critérios precisos de 
elegibilidade dos trabalhos a nível dos regulamentos, os 
controlos efectuados pelo ordenador na fase de pagamen­
to limitaram-se essencialmente aos aspectos financeiros. 
6.118. O Tribunal considera que seria conveniente 
proceder no sentido de alcançar uma melhor coordena­
ção das diferentes fases do acompanhamento das 
medidas, abrangendo os aspectos técnicos e financeiros 
bem como a análise da realização dos objectivos e da boa 
utiüzação das dotações comunitárias, com o fim de 
garantir um melhor conhecimento dos efeitos e do 
impacto dessas medidas e de assegurar uma convergência 
na utilização dos fundos. 
A nível dos Estados-membros 
6.119. Normalmente as circulares ou instruções nacio­
nais relativas à aplicação das medidas apenas retomam os 
elementos dos regulamentos comunitários. Não dão as 
explicações adicionais necessárias e não permitem evitar os erros de interpretação que dão origem a problemas de 
elegibilidade. Verifica-se por conseguinte que as adminis­
trações ou organismos locais dispõem de uma grande 
margem de manobra para programar e executar os 
trabalhos. 
6.120. Os processos individuais dos projectos nem 
sempre contêm toda a documentação específica necessá­
ria para poder analisar as justificações dos trabalhos 
efectuados, a sua integração no programa aprovado, a 
elegibilidade das despesas efectuadas ou qualquer outro 
elemento que permita apreciar o valor e a correcta 
execução de um projecto florestal. 
6.121. Os controlos dos projectos, quando são efectua­
dos, destinam-se principalmente a verificar a boa 
execução técnica dos trabalhos florestais. A análise dos 
resultados, que neste tipo de operações é efectuada a 
longo prazo, é quase inexistente nos relatórios dos 
Estados-membros. Estes limitam-se a enviar à Comissão 
estatísticas sobre o número de hectares tratados ou de 
quilómetros de caminhos florestais efectuados, o que não 
prova de forma alguma a utilidade dos trabalhos 
executados. 
Conclusão 
6.122. A inexistência de disposições particulares cons­
tantes do Tratado CEE relativas à floresta constitui o 
principal obstáculo à realização de uma política florestal 
comunitária. Devido à falta dessa política, a Comissão 
praticamente não tem podido influenciar a perspectiva 
das autoridades responsáveis pela gestão local em matéria 
florestal. A Comissão tem procurado, com reduzido 
sucesso, acompanhar as medidas nacionais ou regionais 
existentes, daí resultando a inexistência ou insuficiência 
de ajudas financeiras nas zonas secas onde essas acções 
teriam sido muito úteis, ou então deixar de intervir 
quando a situação parece suspeita. 
6.123. Constata-se, assim, uma disparidade dos vários 
projectos que, em alguns casos, têm um carácter 
efectivamente florestal, enquanto que, em outros, 
constituem apenas um meio de manter o número de 
empregos neste sector. 
6.124. Tendo em conta, além disso, as reduzidas 
disponibilidades financeiras face às inúmeras necessida­
des, o financiamento das acções deveria ter sido baseado 
principalmente em projectos prioritários seleccionados 
em função das condições definidas pelos regulamentos 
comunitários. Pelo contrário, verifica-se haver um grande 
número de ajudas concedidas a trabalhos em relação aos 
quais, muitas vezes, se desconhece se estão integrados 
num plano florestal completo e se contribuem para a 
realização dos resultados pretendidos. Esta situação tem 
como consequência uma utilização não satisfatória dos 
fundos comunitários. 
118 ]omalCOtícial das Comunidades Europeias hl hl 90 
ó.l^Bõ. C^TribunalrecomendaàComissãoquerefeorcea 
análise dos eteitos e do impacto dessas medidas, a 
instrução dos programas nacionais teita pelos seus 
serviços, bem como os controlos, ^a maioria dos 
Estados-membrosemquestão,oacompanhamentoeo 
controlo dos trabalhos deverão ser reforçados. 
ód^. Finalmente, a floresta beneticiamuitopouco 
destas ajudaseasituaçãomanter^se^áenquanto estas 
medidas forem tínanciadas com base em disposições que 
nãotenhamaflorestacomoobiectivoprioritário. As 
acções comunitárias futuras deveriam ser claramente 
concebidasdopontodevistadamelhoria^eraldafloresta 
eda sua contribuição paraapreservaçãoeprotecção do 
ambiente, em libação com todas as disposições nacionais 
quevisamodesenvolvimentoeaprotecçãodaHoresta. 
ró.1^7. Porconse^uinte,éur^enteenecessárioquecom 
o novo regulamento (CEE) n^ 1^10/89 especincamente 
florestal, embora ainda Unanciado pelo FECDCiAD 
^cCOrientação^,as autoridades nacionaisecomunitárias 
adoptem um novo método que permita orientar as 
intervenções linanceiras da Comunidade para operações 
mais selectivas em função de objectivos claramente 
definidos. 
CC^CLUSÃ^d^RAL 
0,1^8. As observações relativas às acções do FECOCrA^ 
reorientação^ tratadas no presente capítulo são seme^ 
lhantes às queoTribunal efectuou, por várias vezes, nos 
seus relatórios anteriorese,emespecial, norelatório 
relativo ao exercício de 198ó.^esse relatório, foi feita uma avaliação do conjunto da actividade do FEOCiA-
reorientação^, numa altura em que o regulamento 
(CEE) n^ 797/85 começavaaseraplicadoeem que se 
esboçava a hipótese de uma reforma dos fundos 
estruturais. Três anosdepois, verificam-se asmesmas 
deticiências^objectivos indeterminados, noções impreci-
sas,dispersãodemedidas, ine^istênciadeorientações 
operacionais e de uma coordenação eficaz entre os 
diversos sectores da política agrícola comum, ^a melhor 
das hipóteses, as medidas financiadas no âmbito da 
política estrutural são concretizadas através de financia­
mentos dispersos e generalizados de investimentos 
relativos às actividades agrícolas ou silvícolas. Continua 
por demonstraranecessidaderealeautilidade deste tipo 
de financiamento. 
0.1^.9. A reforma dos fundos estruturais só poderá 
melhorarasituaçãoactualintroduzindoummaiorri^ore 
precisão na definiçãoe^estãoda política comunitária das 
estruturas agrícolas, l^este sentido, a adaptação do 
regulamento (CEE) n^797/85,efectuada no âmbito 
dessa reforma, constitui antes um passo na direcção 
erradas as condições de atribuição das ajudas foram 
ainda ampliadas, sem que tenham sido delínidos objecti­
vos maisprecisos.Além disso, os princípiosdepro^rama-
ção,acompanhamentoeavaliaçãodoimpactodasacções 
tínanciadas,enunciados nos tentos relativosàreforma 
dos fundos estruturais, continuamanão ser referidos no 
^ulamento(CEE)n^ 797/85. 
t^d^O. l^oquesereteremaisespecialmenteàpolítica 
florestalarealizarnoâmbitodareformados fundos 
estruturais,éindispensável que esses mesmos princípios 
sejam aplicados de forma eticaz quando as autoridades 
comunitáriasenacionaisimplementaremonovo^e^ula-
mento(CEE)n7 1^10/89,de carácter especitleamente 
florestal. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 119 
CAPITULO 7 
Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) 
7.0. ÍNDICE Pontos 
Introdução 
Notas preliminares 
Diversificação das modalidades de intervenção do FEDER 
Execução do orçamento de 1989 
Análise da diversificação 
Gestão e execução da diversificação 
Sistema de autorização 
Sistema de pagamento 
Evolução da afectação dos recursos do FEDER 
Acções extra quota 
Programas de interesse comunitário 
Programas nacionais de interesse comunitário 
Financiamentos concedidos pelo FEDER em 1989 
Conclusão sobre a gestão financeira 
Selecção das formas de intervenção na gestão do FEDER 
Métodos de aplicação da diversificação 
Preparação e instrução das intervenções 
Acompanhamento das intervenções 
Realização dos objectivos da diversificação 
Consideração das realidades regionais 
Coordenação das intervenções 
Avaliação da eficácia 
Conclusões 7.1 
7.1 
7.7 
7.14 
7.20 
7.20 
7.20 
7.30 
7.38 
7.39 
7.43 
7.46 
7.50 
7.58 
7.61 
7.65 
7.65 
7.73 
7.84 
7.85 
7.90 
7.102 
7.109 — 7.19 
— 7.6 
— 7.13 
— 7.19 
— 7.108 
— 7.64 
— 7.29 
— 7.37 
— 7.42 
— 7.45 
— 7.49 
— 7.57 
— 7.60 
— 7.64 
— 7.83 
— 7.72 
— 7.83 
— 7.108 
— 7.89 
— 7.101 
— 7.108 
— 7.123 
120 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
INTRODUÇÃO 
Notas preliminares 
7.1. O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional 
(FEDER), criado pelo Regulamento (CEE) n? 724/75 do 
Conselho, de 18 de Março de 1975 (*), tem por objectivo 
contribuir para a correcção dos principais desequilíbrios 
regionais na Comunidade, através de uma participação 
no financiamento de projectos que contribuam para o 
desenvolvimento e para o ajustamento estrutural das 
regiões com atrasos de desenvolvimento e para a 
reconversão das regiões industriais em declínio. Uma 
alteração do regulamento efectuada em 1979 (2) deu ao 
Fundo a possibilidade de intervir com uma parte dos 
recursos no quadro de programas. Em 1984, um novo 
regulamento (3) aumentou as possibilidades de interven­
ção sob esta última forma. 
7.2. O Acto Único Europeu reafirmou firmemente o 
papel da Comunidade na redução das disparidades 
regionais e previu uma reforma dos fundos estruturais, 
especialmente com vista a reforçar a sua eficácia e a 
coordenar as suas intervenções, entre si, e com as dos 
outros instrumentos financeiros comunitários. Esta 
reforma, que entrou em vigor em 1989 (4), definiu cinco 
objectivos a atingir completando as intervenções existen­
tes por programas definidos com base em quadros 
comunitários de apoio (QCA), tornando-se os programas 
o modo de intervenção preponderante. 
7.3. A Comissão empreendeu em 1989 um esforço 
importante para aplicar a reforma dos fundos estruturais, 
especialmente ao elaborar e ao adoptar a maior parte dos 
QCA previstos. Todavia, a aplicação dos regulamentos 
em vigor antes de 1989 continuará a representar um 
elemento de peso significativo na gestão orçamental dos 
exercícios de 1989 e posteriores. Com efeito, mais de três 
quartos das autorizações do Fundo em 1989 referem-se a 
acções decididas no âmbito dos regulamentos anteriores. 
Além disso, relativamente ao período de 1989/1993, 
aproximadamente um quarto das autorizações previsíveis 
do FEDER, ou seja 8 000 Mio ECU, deverá ser afectada 
í1) JO L 73 de 21.3.1975, p. 1. 
(2) Regulamento (CEE) n? 214/79 do Conselho, de 6 de 
Fevereiro de 1979, JO L 35 de 9.2.1979, p. 1. 
(3) Regulamento (CEE) n? 1787/84 do Conselho, de 19 de 
Junho de 1984, JO L 169 de 28.6.1984, p.l. 
(4) Regulamento (CEE) n? 2052/88 do Conselho, de 24 de 
Junho de 1988, JO L 185 de 15.7.1988, p. 9, e regulamentos 
(CEE) n?s 4253 a 4256/88 do Conselho, de 19 de Dezembro 
de 1988, JOL 374 de 31.12.1988, p. 1. ao prosseguimento das operações no âmbito das antigas 
disposições, sendo necessário 15 000 Mio ECU para o 
encerramento das acções anteriores, tendo em conta 
autorizações ainda por liquidar. 
7.4. Uma das principais tendências que resulta da 
evolução regulamentar é a diversificação dos modos de 
intervenção do FEDER. Iniciada em 1979 pela introdu­
ção dos programas específicos, prosseguiu no âmbito do 
regulamento de 1984, tendo sido consagrada pela reforma 
dos fundos em 1989. 
7.5. Verificaram-se diversas deficiências na aplicação 
dos antigos regulamentos, tendo sido assinaladas várias 
vezes pelo Tribunal nos seus relatórios anuais e especiais. 
Essas insuficiências referiam-se essencialmente à prepara­
ção, acompanhamento e avaüação ex post das acções 
empreendidas. A regulamentação que entrou em vigor em 
1989 inclui diversas disposições de forma a evitar esta 
situação. Assim, os QCA deveriam em princípio permitir 
uma maior eficácia da ajuda comunitária mediante um 
melhor enquadramento desde a concepção até à avalia­
ção dos resultados finais das operações apoiadas pela 
Comunidade. 
7.6. O Tribunal considera necessário chamar a atenção 
da autoridade de quitação para os problemas encontra­
dos em matéria de diversificação, não só em virtude da 
persistência do seu impacto financeiro mas também para 
assinalar a necessidade de providenciar no sentido de que 
os novos regulamentos sejam aplicados da melhor forma, 
tanto ao nível comunitário como ao nível dos Estados-
-membros. 
Diversificação das modalidades de intervenção 
do FEDER 
7.7. O presente capítulo refere-se essencialmente às 
acções postas em execução no âmbito do regulamento de 
1984 e que se encontram ainda em curso. Além disso, 
contém algumas notas preliminares sobre a implementa­
ção da reforma dos fundos em 1989. Tem por objectivo 
verificar se a diversificação das intervenções comunitárias 
permitiu uma melhoria da eficácia do FEDER e tirar 
conclusões úteis para a aplicação da reforma dos fundos. 
7.8. Inicialmente, o FEDER apenas podia subsidiar 
projectos industriais ou de infra-estrutura. O regulamen­
to de 1979 realizou uma primeira diversificação ao 
introduzir acções extra quota (EQ), com o objectivo de 
avaliar melhor a dimensão regional de políticas comuni­
tárias sectoriais ou ligadas ao alargamento da Comunida-
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 121 
de. Em paralelo, a Comissão procedeu a abordagens 
integradas, combinando as intervenções de vários fundos 
estruturais (5). As acções extra quota e as abordagens 
integradas já foram objecto de relatórios especiais do 
Tribunal (6). 
7.9. O regulamento de 1984 permitiu financiar, para 
além de projectos, acções de desenvolvimento endógeno 
(ADE) destinadas a facilitar o desenvolvimento das 
pequenas e médias empresas. Pode proceder-se ao 
reagrupamento de projectos e ADE em conjuntos 
coerentes plurianuais. Estes últimos constituem progra­
mas de interesse comunitário (PIC) ou programas 
nacionais de interesse comunitário (PNIC), conforme 
estão mais ou menos directamente associados à realiza­
ção de políticas comunitárias. Os PNIC traduzem em 
compromissos operacionais as indicações contidas nos 
programas de desenvolvimento regional (PDR). 
7.10. O mesmo regulamento também concedia priori­
dade às operações integradas de desenvolvimento (OID), 
nas quais intervêm os diferentes instrumentos comunitá­
rios e o FEDER participa sob a forma de PNIC. É 
igualmente sob esta forma que o Fundo toma parte nos 
programas integrados mediterrânicos (PIM) instituídos 
em 1985 (7), que combinam uma participação financeira 
específica com as intervenções dos fundos estruturais e do 
Banco Europeu de Investimento (BEI). 
7.11. A reforma dos fundos, que entrou em vigor em 
1989, ratificou conceitos postos em prática no âmbito do 
regulamento de 1984 e prevê a coordenação das acções 
estruturais da Comunidade para a realização de cinco 
objectivos. Para esse efeito, a Comissão elabora QCA que 
definem as intervenções dos fundos estruturais e conce­
dem preponderância aos programas operacionais (PO) 
que serão postos em execução por iniciativa dos 
Estados-membros ou da Comissão. Os PO podem 
requerer o apoio do conjunto dos instrumentos financei­
ros da Comunidade. Por outro lado, a Comissão pode 
conceder o seu apoio a outras operações tais como o 
co-financiamento de regimes de ajuda ou a concessão de 
subvenções globais e continuar a conceder ajudas a 
projectos de grande dimensão. 
7.12. Esta diversificação das intervenções comunitárias 
deveria assegurar uma melhor adaptação da acção do 
(5) Operação integrada de desenvolvimento de Belfast, opera­
ção integrada de Nápoles, programas de desenvolvimento 
integrado para as regiões de Lozère, Sudeste da Bélgica e 
ilhas ocidentais da Escócia, e as diversas acções-piloto 
preparatórias para os programas integrados mediterrânicos 
(PIM). 
(6) Relatório especial do Tribunal de Contas relativo às acções 
comunitárias específicas extra quota, JO C 262 de 
20.10.1986, p. 1, e relatório especial do Tribunal de Contas 
sobre a abordagem integrada, JO C 188 de 18.7.1988, p. 1. 
(7) Regulamento (CEE) n? 2088/85 do Conselho, de 23 de Julho 
de 1985, JO L 197 de 27.7.1985, p. 1. FEDER às realidades regionais por meio de uma 
combinação das ajudas a favor dos projectos de 
investimento com medidas para estimular a actividade 
das empresas. Por outro lado, a reforma dos fundos 
reforçou este dispositivo mediante a introdução do 
conceito de parceria. Este conceito deve permitir uma 
concertação estrita entre a Comissão e as autoridades 
implicadas em todas as fases da acção comunitária. 
7.13. A complexidade dos problemas de desenvolvi­
mento regional requer uma coordenação dos instrumen­
tos financeiros tanto ao nível comunitário como ao nível 
nacional. A abordagem por programa, e nomeadamente 
por programa integrado, favorece em princípio esta 
coordenação e, por consequência, a eficácia das interven­
ções. Além disso, deveria tornar mais fácil a avaliação do 
seu impacto dado o seu carácter mais global. A este 
propósito, a reforma dos fundos reafirmou a importância 
e a necessidade de uma melhor coordenação e de uma real 
avaliação das acções e especificou as respectivas modali­
dades. 
Execução do orçamento de 1989 
7.14. O quadro 7.1 evidencia a execução em 1989 do 
título 5 do orçamento, de que o FEDER (capítulo 50) 
constituí o principal capítulo. 
7.15. O ano de 1989 caracterizou-se por um aumento 
importante, essencialmente devido ao FEDER, das 
dotações de autorização e de pagamento do título 5 
(acréscimo de cerca de 900 Mio ECU em autorizações e 
de 1 100 Mio ECU em pagamentos). Os índices de 
utilização das dotações permaneceram elevados especial­
mente em relação ao FEDER, onde atingem praticamen­
te 100 %, dizendo respeito ao capítulo 55 os índices de 
utilização mais fracos (60 % em autorizações e menos de 
50 % em pagamentos), em virtude dos atrasos encontra­
dos pelos PIM. 
7.16. As reconstituições de dotações de autorização 
representam perto de 5 % das dotações disponíveis para o 
FEDER e mais de 50 % das efectuadas para o conjunto 
do orçamento. O capítulo 1 do presente relatório põe em 
evidência a falta de rigor com que foram efectuadas e 
criadas as reconstituições bem como as outras observa­
ções relativas à legalidade, à regularidade ou às modalida­
des de apresentação contabilística das operações relativas 
ao título 5 do orçamento (pontos 1.18, 1.23, 1.28, 1.33, 
1.41, 1.44 e 1.89 a 1.93). 
7.17. A contabiüdade orçamental do FEDER não 
permite uma análise aprofundada da actividade real do 
Fundo. Com efeito, para 1989, todas as dotações para o 
FEDER são reagrupadas numa única rubrica orçamen­
tal. Se bem que exista igualmente um artigo no orçamento 
destinado à contribuição do Fundo para os PIM, o 
mesmo permaneceu apenas a título de indicação. 
122 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Quadro 7.1 — Execução orçamental do título 5: dotações de intervenção nos domínios 
do desenvolvimento regional, parte das quais a título do FEDER, e dos transportes 
(Mio ECU) 
A título do exercício 
A título das verbas transitadas do 
exercício anterior 
Reconstituições de dotações 
TOTAL A 
P 
A 
P 
A 
A 
P Título 5 
das quais FEDER 
Título 5 
das quais FEDER 
Título 5 
das quais FEDER 
Título 5 
das quais FEDER 
Título 5 
das quais FEDER 
Título 5 
das quais FEDER 
Título 5 
das quais FEDER Orçamento 
inicial 
(a) 
4 956,2(>) 
4 495,0 
4 330,9(2) 
3 920,0 
2,4 
— 
32,8 
— 
215,4 
215,4 
5 174,0 
4 710,4 
4 363,7 
3 920,0 Orçamento 
definitivo 
após ORS e 
trans­
ferência 
(b) 
4 958,7 
4 495,0 
4 333,4 
3 920,0 
2,4 
— 
32,8 
— 
215,4 
215,4 
5 176,5 
4 710,4 
4 366,2 
3 920,0 Execução 
(c) 
4 767,6 
4 450,8 
4 134,3 
3 920,0 
2,3 
— 
10,1 
— 
215,4 
215,4 
4 985,3 
4 666,2 
4 144,4 
3 920,0 índice de 
execução do 
orçamento 
inicial 
(d) = (c)/(a) 
96,2 
99,0 
95,5 
100,0 
95,8 
— 
30,8 
— 
100,0 
100,0 
96,4 
99,1 
95,0 
100,0 índice de 
execução do 
orçamento 
definitivo 
(e) = (c)/(b) 
96,1 
99,0 
95,4 
100,0 
95,8 
— 
30,8 
— 
100,0 
100,0 
96,3 
99,1 
94,9 
100,0 
(') Incluindo 60,0 Mio ECU inscritos no capítulo 100. (2) Incluindo 30,0 Mio ECU inscritos no capítulo 100. A = Autorizações. P = Pagamentos. 
7.18. Uma tal situação, já criticada pelo Tribunal (8), 
que se afasta do princípio de especialidade orçamental, 
não mostra as orientações que o orçamento deve traduzir 
e dificulta um controlo efectivo da sua execução. Além 
disso, não respeita as disposições relativas aos PIC e às 
acções extra quota, segundo as quais o concurso do 
Fundo «se efectua no âmbito das dotações inscritas para 
esse efeito no orçamento geral das Comunidades 
Europeias» (9). 
7.19. Por outro lado, a análise da gestão e da execução 
financeira do FEDER, que se faz a seguir, mostra que os 
índices elevados de utilização das dotações de autoriza-
(8) Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1985, 
ponto 7.25. 
(9) Ver, por exemplo, o artigo 5? dos regulamentos (CEE) 
n?s 2615 a 2619/80 do Conselho, de 7 de Outubro de 1980, 
JO L 271 de 15.10.1980, p. 1, e do Regulamento (CEE) 
n? 3300 e 3301/86 do Conselho, de 27 de Outubro de 1986, 
JO L 305 de 31.10.1986, p. 1. ção e de pagamento reflectem de modo muito imperfeito a 
situação exacta das obrigações da Comunidade no que se 
refere às autorizações e o avanço real das intervenções, no 
que se refere aos pagamentos. 
ANÁLISE DA DIVERSIFICAÇÃO 
Gestão e execução da diversificação 
Sistema de autorização 
7.20. No que se refere aos programas, os sucessivos 
regulamentos FEDER previram a autorização da ajuda 
comunitária por fracções anuais, sendo a primeira 
pré-determinada no momento da decisão de contribuição 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 123 
e autorizada desde o início dos trabalhos. As seguintes 
são determinadas em função do avanço das acções e das 
disponibilidades de dotações. A Comissão definiu 
critérios que estabelecem particularmente a ligação entre 
a autorização de uma nova fracção de ajuda e as despesas 
públicas efectuadas a título da fracção anterior do 
programa. Inicialmente fixado em 70 %, o índice de 
liquidação de uma fracção de programa que permite a 
autorização de uma fracção suplementar de ajuda 
comunitária baixou para 60 % no final de 1989. 
7.21. Num sistema como este, a relação estabelecida 
entre a realização das acções e a autorização não está em 
conformidade com o conceito de autorização tal como ele 
é expresso no Regulamento Financeiro, relativo às 
obrigações contraídas e não ao seu nível de execução. 
Além disso, as fracções mencionadas nos programas são 
apenas indicações puramente financeiras e não corres­
pondem a uma real programação das realizações a 
efectuar nem das obrigações correspondentes. Daí resulta 
que os prazos de vencimento das autorizações são 
frequentemente alterados em relação às estimativas e os 
montantes previstos são frequentemente modificados. 
7.22. Mais fundamentalmente, a autorização unica­
mente por fracções já foi criticada pelo Tribunal em 
diversos relatórios anuais ou especiais anteriores (10), 
visto não referir a totalidade das obrigações jurídicas da 
Comunidade e, por consequência, encobrir a dimensão 
do peso do passado que foi e é sempre uma das maiores e 
constantes preocupações da autoridade de quitação (n). 
7.23. Na sequência destas observações, a Comissão, a 
partir de 1986, fez um esforço de informação sobre as suas 
obrigações futuras no âmbito da apresentação da sua 
conta de gestão e do seu balanço financeiro, esforço esse 
que deixou de se verificar após 1987 no que se refere ao 
FEDER e aos outros fundos estruturais. 
7.24. Seria conveniente, desde então, completar o 
sistema actual de contabilização das autorizações, a fim 
de chegar a um registo da totalidade das obrigações 
jurídicas da Comunidade tal como previsto pelo Regula­
mento Financeiro e permitir assim às autoridades 
responsáveis do orçamento e da sua quitação tomarem as 
suas decisões com toda a clareza. 
(10) Ver, por exemplo, os relatórios anuais do Tribunal de 
Contas relativos aos exercícios de 1985 (pontos 1.3 e 
seguintes, 7.15 e seguintes e 7.27), 1986 (pontos 1.13 e 
seguintes e ponto 9.60), 1987 (pontos 1.20 e seguintes) e 1988 
(pontos 1.5 e seguintes) bem como o relatório especial sobre 
as acções comunitárias específicas extra quota (pontos 2.11 e 
seguintes) 
(n) Ver, por exemplo, a resolução de quitação do orçamento do 
Parlamento Europeu relativo ao exercício de 1986 (JO L 156 
de 23.6.1988, ponto 1, p. 56) e a recomendação do Conselho, 
de 12 de Março de 1990 (anexo B.I) para a quitação relativa 
ao exercício de 1988. 7.25. Uma tal revisão das práticas actualmente em vigor 
mostra ser tanto mais necessária e urgente porquanto o 
Regulamento Financeiro determina, desde 1990, que as 
contas do balanço devem evidenciar a incidência 
previsional das obrigações jurídicas das Comunidades. 
Assim, a título de exemplo, 3 019 Mio ECU foram 
concedidos a PO decididos em 1989, tendo apenas 926 
sido contabilizados sob a forma de autorizações. 
7.26. Além disso, o sistema de autorização por fracções 
só pode funcionar correctamente se as gestões nacionais 
fizerem um esforço de adaptação em função das 
características desse sistema. Assim, em Itália, o financia­
mento nacional previsto para o programa STAR 
(Sistemas Regionais Avançados de Telecomunicações) 
tinha em vista autorizar de uma só vez a maior parte da 
contribuição nacional, o que não estava de acordo com as 
fracções anuais previstas no programa, tal como ele é 
apresentado pelas autoridades nacionais e aprovado pela 
Comissão. Por conseguinte, não havendo uma certeza 
quanto ao âmbito definitivo da participação comunitária, 
as autoridades orçamentais italianas não se compromete­
ram a participar, o que determinou atrasos consideráveis. 
7.27. Em outros casos, a programação financeira feita 
pelos Estados-membros refere-se essencialmente às 
autorizações e não aos pagamentos, se bem que para uma 
grande parte o funcionamento do sistema de autorização 
comunitário se baseie nas despesas efectivas. Estas 
diferenças de concepções conduziram frequentemente a 
prazos de execução por vezes acentuados pelas dificulda­
des das autoridades nacionais em recolher as informações 
sobre as despesas efectuadas, particularmente as dos 
organismos que não beneficiam directamente das ajudas 
comunitárias. 
7.28. Em último lugar, em determinados casos, as 
autoridades nacionais só se comprometem a participar 
uma vez na posse dos fundos comunitários. A aplicação 
deste princípio dá igualmente origem a atrasos, conside­
rando os períodos por vezes consideráveis decorridos na 
transmissão dos pedidos de pagamento e na transferência 
das ajudas comunitárias. Por outro lado, um sistema de 
co-financiamento torna em princípio impossível a 
liquidação da totalidade das autorizações previstas na 
medida em que o saldo final da contribuição comunitária 
apenas é pago se a totaüdade das despesas previstas for 
efectuada pelo Estado-membro. 
7.29. Consequentemente, a Comissão deverá rever a 
aplicação do sistema não só para tornar os seus encargos 
futuros mais transparentes. A Comissão e os Estados-
-membros deverão igualmente fazer tudo para eliminar os 
problemas que podem surgir na ocasião da sua execução. 
A este propósito, os novos regulamentos, pelas possibili­
dades de reforço da programação e de desenvolvimento 
da parceria, deverão dar origem a melhorias. 
124 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Sistema de pagamento 
7.30. De modo geral, os pagamentos processam-se por 
adiantamentos feitos em relação às fracções anuais de 
autorização. A partir do início dos trabalhos é pago um 
primeiro adiantamento e, a partir do momento em que 
metade do primeiro adiantamento foi utilizada, é pago 
um segundo. O saldo é pago logo que se atinge o 
montante das despesas previstas para a fracção. Assim, a 
liquidação das autorizações, tal como as contas da 
Comissão evidenciam, apenas reflecte com imperfeição o 
avanço real dos programas. Por outro lado, até à reforma 
dos fundos, os regulamentos admitiam a elegibilidade das 
despesas efectuadas doze meses antes da data de recepção 
pela Comissão dos pedidos de contribuição, o que reduz 
ainda o significado dos dados de pagamento. 
7.31. Esta falta de transparência ao nível da execução é 
ainda reforçada pelo facto de, conforme já foi referido, a 
Comissão ter reduzido o volume das despesas necessárias 
para autorização de uma fracção suplementar, aceleran­
do assim a colocação à disposição dos adiantamentos. 
7.32. Quando do encerramento das fracções anuais, os 
saldos previstos são pagos integralmente. Porém, a 
maioria dos programas prevê diversas taxas de ajuda 
consoante a natureza das acções a realizar. Por conse­
quência, quando do encerramento de uma fracção, é 
quase inevitável que o saldo devido em função das 
despesas reais seja diferente do saldo pago pela Comissão. 
Com efeito, é apenas no momento do encerramento dos 
programas que se pensa em verificar em pormenor a 
exactidão dos montantes devidos mas é de recear que o 
decurso do tempo e a própria dimensão dessa operação 
tornem a sua execução bastante difícil se não impossível. 
7.33. Apenas em alguns casos, a Comissão utiliza a 
possibilidade que lhe é conferida de não aplicar as taxas 
máximas para os adiantamentos, o que reduz ainda o 
âmbito dos dados de pagamentos. De modo geral, a 
Comissão deverá, como o Tribunal já o desejou, evitar 
dar um carácter automático ao pagamento de adianta­
mentos e elaborar critérios estritos a fim de garantir que 
sejam utilizados da forma mais eficaz possível. 
7.34. Estas lacunas são acentuadas pelo carácter 
sucinto das informações fornecidas pelos Estados-
-membros como justificação dos pedidos de pagamento: 
os pedidos para o saldo das fracções deveriam conter no 
mínimo informações sobre as acções terminadas durante 
o período correspondente. Além disso, os Estados-
-membros deveriam assegurar uma melhor coerência 
entre os dados financeiros apresentados nos relatórios de 
execução e os que acompanham os pedidos de pagamen­
to. 7.35. Em princípio, os adiantamentos deveriam facilitar 
e acelerar a realização das acções. Considerando as regras 
orçamentais dos Estados-membros e os prazos decorren­
tes da sua aplicação, estas acções limitam-se muitas vezes 
para os beneficiários finais a um reembolso de despesas já 
executadas. 
7.36. Por vezes, os gestores nacionais das medidas 
sentem problemas, em virtude da lentidão dos procedi­
mentos administrativos relativos à colocação à disposi­
ção dos fundos comunitários. Em Espanha, em França e 
em Itália, puderam verificar-se demoras de cerca de um 
ano entre a emissão da ordem de pagamento pelos 
serviços da Comissão e a recepção dos fundos pelos 
organismos interessados. 
7.37. O sistema de pagamento baseia-se exclusivamente 
em indicadores de natureza puramente financeira. Os 
documentos transmitidos pelos Estados-membros como 
justificação dos seus pedidos de pagamento deveriam 
conter indicações sobre o acompanhamento físico das 
intervenções e os resultados já obtidos. A este propósito, 
os regulamentos relativos à reforma dos fundos estrutu­
rais contêm disposições que deveriam ser plenamente 
utilizadas pela Comissão para garantir uma melhor 
correspondência entre os pagamentos e as possibilidades 
efectivas de progresso das acções no local. 
Evolução da afectação dos recursos do FEDER 
7.38. As autorizações do FEDER aumentaram cerca de 
90 % entre 1985 e 1989, atingindo o valor de 4 666 Mio 
ECU. Durante o mesmo período, a parte atribuída à 
realização dos programas passou de 6 para 58 %. 
Contudo, se bem que o regulamento de 1979 tenha 
consagrado 5 % dos recursos do Fundo às acções extra 
quota, foi apenas em 1989, ano em que teoricamente a 
maior parte delas terminam, que as autorizações a seu 
favor ultrapassam esse nível. O regulamento de 1984 
estipulava que a parte da contribuição do FEDER 
atribuída ao financiamento por programa atingisse pelo 
menos 20 % das dotações atribuídas pelo FEDER em 
1987; com efeito, este objectivo só foi atingido a partir de 
1988. Por outro lado, para o ano de 1989, a parte dos 
recursos atribuídos a iniciativas comunitárias é largamen­
te inferior ao limite de 15 % fixado pelo Regulamento 
(CEE) n? 2052/88. A execução das outras intervenções do 
FEDER que não se referem a projectos é analisada nos 
pontos que se seguem. 
Acções extra quota 
7.39. A análise da execução das acções extra quota é 
vantajosa na medida em que essas acções constituem uma 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 125 
primeira forma de diversificação e prefiguram determina­
dos programas posteriores. O quadro 7.2 resume o estado 
de adiantamento das acções extra quota. tinham sido decididas desde 1981 e que a sua conclusão 
tinha sido transitada de 1985 para 1989. 
7.40. Globalmente, a aplicação das contribuições 
financeiras previstas é manifestamente satisfatória, uma 
vez que mais de 80 % das mesmas foram autorizadas. 
Contudo, várias acções que deviam ser concluídas em 
1989, sofrem atrasos importantes: trata-se particular­
mente das acções relativas ao sector «têxteis e vestuário » 
na Bélgica, na Irlanda, nos Países Baixos e no Reino 
Unido, ao sector «siderurgia» nos Países Baixos e no 
Reino Unido, ao sector «construção naval» em França e 
em Itália e da acção relativa ao alargamento em França. 
Deve sublinhar-se que algumas das intervenções citadas 7.41. Em relação a outras acções a concluir, em 
princípio, em 1989, uma redistribuição das fracções 
previstas permitiu autorizações globais ao longo desse 
mesmo ano, que era em princípio a data limite para este 
tipo de operação. Assim, as acções relativas à siderurgia 
na Bélgica beneficiaram de autorizações no montante de 
18,2 Mio ECU dos 34 Mio ECU da contribuição 
financeira total prevista, e as relativas ao alargamento em 
Itália beneficiaram de autorizações no montante de 
76 Mio ECU retirados da contribuição financeira total de 
130 Mio ECU. Podem observar-se situações análogas 
Quadro 7.2 — Execução das acções extra quota em 31 Dezembro de 1989 
(Mio ECU) 
Em 
(a) 
B 
D 
DK 
F 
GR 
IRL 
I 
L 
NL 
UK 
CE Acção 
(b) 
Siderurgia 
Têxteis 
Total 
Siderurgia 
Construção naval 
Têxteis 
Pesca 
Total 
Pesca 
Alargamento 
Siderurgia 
Construção naval 
Têxteis 
Pesca 
Total 
Alargamento 
Energia 
Total 
Fronteiras 
Têxteis 
Total 
Alargamento 
Siderurgia 
Construção naval 
Energia 
Têxteis 
Total 
Siderurgia 
Siderurgia 
Têxteis 
Total 
Siderurgia 
Construção naval 
Fronteiras 
Têxteis 
Pesca 
Total 
Total Prazo de 
vencimento 
(c) 
1989 
1989 
1989 
1991 
1991 
1991 
1991 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1991 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1991 
1989 
1991 Contribuição 
total prevista 
(d) 
34,0 
8,0 
42,0 
42,0 
11,0 
16,0 
9,0 
78,0 
13,0 
110,0 
69,0 
14,6 
79,2 
9,0 
281,8 
40,0 
20,0 
60,0 
48,0 
3,0 
51,0 
130,0 
42,0 
12,0 
39,0 
56,9 
279,9 
9,0 
8,0 
7,0 
15,0 
81,0 
34,0 
24,0 
105,0 
15,0 
259,0 
1088,7 Autorizações em 
31 de Dezembro de 1989 
Montante 
(e) 
30,4 
5,7 
36,1 
41,8 
9,1 
6,6 
5,9 
63,4 
5,7 
81,3 
56,1 
6,4 
68,2 
8,2 
220,2 
40,0 
18,1 
58,1 
36,9 
0,7 
37,6 
130,0 
38,8 
4,7 
38,9 
56,1 
268,5 
9,0 
0,8 
2,7 
3,5 
59,0 
31,6 
15,4 
73,5 
2,0 
181,5 
883,6 % 
(0= (e)/(d) 
89 
71 
86 
99 
83 
41 
66 
81 
44 
74 
81 
44 
86 
91 
78 
100 
91 
97 
77 
23 
74 
100 
92 
39 
99 
99 
96 
100 
10 
39 
23 
73 
93 
64 
70 
13 
70 
81 Pagamentos em 
31 de Dezembro de 1989 
Montante 
(g) 
24,3 
4,0 
28,3 
40,7 
7,2 
4,9 
4,9 
57,7 
4,9 
79,0 
46,1 
3,9 
52,5 
7,6 
189,1 
36,5 
11,8 
48,3 
34,4 
0,6 
35,0 
81,6 
31,6 
1,2 
28,7 
44,8 
187,9 
9,0 
0,7 
1,9 
2,6 
55,7 
31,0 
14,8 
69,5 
1,2 
172,2 
735,0 % 
(h)= (g)/(e) 
80 
70 
78 
97 
79 
74 
83 
91 
86 
97 
82 
61 
77 
93 
86 
91 
65 
83 
93 
86 
93 
63 
81 
26 
74 
80 
70 
100 
88 
70 
74 
94 
98 
96 
94 
60 
83 
126 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
para as acções «têxteis» e «pesca» em Franca, «alarga­
mento » e « energia » na Grécia,« siderurgia »,« energia » e 
«têxteis» em Itália bem como para a acção «têxteis» no 
Reino Unido. apresentam Índices de autorização e de pagamento que 
permitem considerar que foram executadas nos prazos 
prescritos. 
Programas de interesse comunitário 
7.42. Considerando o sistema de adiantamento aplica­
do, é difícil tirar conclusões precisas sobre o nível de 
execução das acções a partir dos dados de pagamentos. 
Poder-se-á notar que, de entre os 22 conjuntos de acções 
extra quota cuja data de vencimento é em 1989, somente 
três (acções «siderurgia» na República Federal da 
Alemanha e no Luxemburgo e « alargamento » na Grécia) 7.43. O quadro 7.3 descreve a execução financeira dos 
PIC que são postos em prática através de programas 
nacionais de intervenção, tendo os primeiros sido 
decididos no final de 1986 para dar execução ao 
regulamento de 1984. Em bastantes casos, não se 
respeitaram os calendários de vencimentos previstos para 
a autorização das fracções, de tal modo que em 31 de 
Quadro 7.3 — Execução dos programas de interesse comunitário e dos programas nacionais 
de interesse comunitário em 31 de Dezembro de 1989 
(Mio ECU) 
Natureza dos 
programas 
(a) 
PIC 
STARC) 
Valoren (2) 
Resider (3) 
Renaval(4) 
Total 
PNIC 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido 
Total 
Dos quais integrados 
numa OID: 
Bélgica 
França 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido 
Total 
num PIM: 
Grécia 
França 
Itália 
Total 'N'iirrif»rr» i^t UlliVl \J 
(b) 
— 
— 
— 
— 
— 
4 
6 
6 
8 
2 
17 
1 
12 
1 
4 
4 
19 
84 
2 
7 
1 
1 
7 
18 
6 
5 
9 
20 Contribuição 
prevista 
(c) 
776,5 
392,8 
108,6 
9,0 
1286,9 
94,8 
34,2 
233,7 
844,2 
647,4 
647,6 
251,4 
701,7 
4,8 
53,8 
571,1 
1 753,5 
5 838,2 
44,2 
290,4 
23,7 
44,0 
1 073,2 
1 475,5 
798,0 
233,4 
291,7 
1 323,1 Autorizações err i 
31 de Dezembro de 1989 
Previstas 
(d) 
457,9 
228,0 
66,7 
2,9 
755,5 
59,7 
21,8 
117,0 
414,8 
285,3 
449,9 
182,9 
299,9 
3,9 
35,7 
189,0 
808,9 
2 868,8 
25,0 
210,9 
23,7 
21,2 
295,7 
576,5 
398,4 
135,4 
114,9 
648,7 Realizadas 
(e) 
270 
90,2 
36,4 
2,8 
399,4 
45,7 
16,2 
104,4 
409,7 
249,9 
356,0 
160,4 
110,5 
1,9 
17,7 
176,3 
799,8 
2 448,5 
22,4 
148,2 
10,4 
8,5 
368,7 
558,2 
394,1 
135,8 
32,4 
562,3 % 
(0 = (e)/(d) 
59 
40 
55 
97 
53 
77 
74 
89 
99 
88 
79 
88 
37 
49 
50 
93 
99 
85 
90 
70 
44 
40 
125 
97 
99 
100 
28 
87 Pagamentos em 
31 de Dezembro de 1989 
Montantes 
(g) 
196,8 
61,6 
24,3 
1,4 
284,1 
34,4 
13,2 
69,9 
263,6 
206,6 
259,8 
150,6 
44,1 
1,6 
13,9 
110,9 
494,0 
1662,6 
18,9 
115,4 
9,5 
6,8 
142,5 
293,1 
254,9 
88,8 
12,9 
356,6 % 
(h) = (g)/(e) 
73 
68 
67 
50 
71 
75 
81 
67 
64 
83 
73 
94 
40 
84 
79 
63 
62 
68 
84 
78 
91 
80 
39 
53 
65 
65 
40 
63 
(') Serviços avançados de telecomunicação. 
(2) Valorização do potencial energético. 
(3) Reconversão das zonas siderúrgicas. 
(4) Reconversão das zonas de estaleiros navais. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 127 
Dezembro de 1989, somente 53 % das autorizações 
previstas tinham sido efectuadas. Essa situação verifica-
-se particularmente em relação aos programas nacionais 
de intervenção decididos no âmbito de Valoren (valoriza­
ção do potencial energético endógeno), cujos calendários 
de vencimentos, à excepção de um único, sofreram um 
atraso de um ano. As situações mais preocupantes 
manifestam-se relativamente ao programa STAR-Itália e 
aos programas Valoren-Grécia e Itália, relativamente aos 
quais as autorizações acumuladas até ao final de 1989 
apenas representam 15 % ou menos das previsões. 
7.44. Em determinados casos, dado o grau de realização 
dos programas, a Comissão pôde autorizar simultanea­
mente duas fracções anuais e compensar assim parcial­
mente os atrasos verificados. 
7.45. Os pagamentos processam-se frequentemente por 
adiantamentos, sendo portanto difícil tirar conclusões 
válidas sobre a execução real das acções. Contudo, o 
atraso de execução, já verificado ao nível das autoriza­
ções, agrava-se ao nível dos pagamentos. Com efeito, 
relativamente aos 20 programas nacionais de intervenção 
existentes, apenas se pôde proceder ao encerramento de 
duas fracções num dos casos e terminar a primeira 
fracção em outros quatro. 
Programas nacionais de interesse comunitário 
7.46. O quadro 7.3 descreve a execução financeira dos 
PNIC em relação aos quais a maior parte das decisões 
foram tomadas em 1987 e em 1988. 
7.47. No conjunto, as autorizações a título dos PNIC 
acusam, em relação aos calendários previsionais, atrasos 
menos importantes que os constatados para os PIC, se 
bem que os calendários de vencimentos estejam em 
numerosos casos atrasados pelo menos um ano (por 
exemplo, PNIC-Westhoek na Bélgica, Start Lolland na 
Dinamarca, Renânia-Palatinado na República Federal 
da Alemanha, Astúrias em Espanha, Charente Maritime 
em França, pólo europeu de desenvolvimento — PED — 
no Luxemburgo, Groningen nos Países Baixos e Birming­
ham no Reino Unido). Em determinados casos, a 
Comissão autorizou desde 1989 fracções previstas para 
1990, ou fracções num montante superior ao inicialmente 
previsto. Por outro lado, foram concedidas determinadas 
autorizações no final de 1989, época em que a Comissão 
corrigiu as suas normas internas no que se refere à 
autorização de novas fracções a fim de facilitar a 
utilização das dotações. 
7.48. As abordagens integradas tais como as OID e os 
PIM absorvem cerca de 45 % das contribuições atribuí­
das sob a forma de PNIC e têm destinos diversos. O ritmo 
previsto de autorizações apenas é respeitado pelos únicos PNIC integrados nos PIM na Grécia e em França e em 
OID no Reino Unido. Em todos os outros casos, a sua 
realização acusa atrasos, particularmente em Itália. Esta 
situação é paradoxal na medida em que, em princípio, as 
abordagens integradas devem beneficiar de uma priorida­
de na gestão dos recursos do Fundo. É igualmente 
extraordinário verificar que determinados Estados-
-membros apenas mostram um interesse mínimo pelas 
abordagens integradas. Existe um relatório especial 
recente do Tribunal (12) que contém observações mais 
pormenorizadas sobre os PIM. 
7.49. Tal como acontece em relação aos PIC, o sistema 
de adiantamento não permite tirar conclusões precisas 
sobre o estado de avanço real das acções a partir da 
análise dos pagamentos. No caso dos PNIC, o atraso 
verificado nas autorizações agrava-se ao nível dos 
pagamentos. Com efeito, normalmente, todas as fracções 
relativas a 1988 e aos anos anteriores deveriam ter sido 
completamente liquidadas o mais tardar em 1989. Esta 
situação verifica-se apenas em relação a cerca de 
cinquenta fracções, ou seja um terço dos casos. Tal como 
acontece em relação às autorizações, a taxa de pagamento 
dos PNIC incluída nas abordagens integradas é mais 
fraca do que nos outros casos. 
Financiamentos concedidos pelo FEDER em 1989 
7.50. Em 1989, 26 % das autorizações financiaram as 
novas formas de intervenção previstas no âmbito da 
reforma dos fundos. Os 74 % de autorizações que restam 
dizem respeito às acções previstas pelos regulamentos 
anteriores. Mais de 40 % das contribuições concedidas 
pelo Fundo referem-se a projectos individuais. Determi­
nados Estados-membros obtiveram ainda em 1989 uma 
parte importante das ajudas do FEDER para projectos: 
68 % na Grécia, 70 % em Espanha e 43 % em Portugal. 
7.51. Para atingir os objectivos fixados pelo Acto Único 
no que se refere à correcção dos principais desequilíbrios 
regionais, a reforma dos fundos estruturais prevê a 
atribuição dos recursos do FEDER, independentemente 
da sua afectação ao financiamento de acções novas ou 
antigas, à realização de três objectivos. O objectivo n? 1 
consiste em reduzir os atrasos regionais estruturais, o 
objectivo n? 2 diz respeito à reconversão das regiões em 
declínio industrial e o objectivo n? 5b tem em vista 
promover o desenvolvimento das zonas rurais. 
7.52. O quadro 7.4 reparte a actividade do FEDER em 
1989 segundo os objectivos e mostra que o objectivo n? 1 
absorve perto de 80 % da totalidade das autorizações 
concedidas em 1989. A repartição indicativa dos recursos 
(12) Relatório especial do Tribunal de Contas sobre os 
programas integrados mediterrânicos (adoptado pelo 
Tribunal em 27 de Setembro de 1990 e em fase de 
publicação). 
128 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
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12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 129 
a atribuir por Estado-membro para a realização dos 
objectivos n? 1 e n? 2 não é aplicada: assim, a Irlanda e o 
Reino Unido beneficiaram, a título do objectivo n? 1, de 
autorizações largamente superiores à sua parte indicati­
va. Manifesta-se uma situação semelhante na República 
Federal da Alemanha e no Reino Unido para a realização 
do objectivo n? 2. 
7.53. A utilização dos instrumentos previstos pela 
reforma dos fundos é fixada pelos QCA, em relação com 
um ou outro objectivo. Para o objectivo n? 1, a Comissão 
adoptou QCA para seis dos sete países interessados, 
tendo o prazo de seis meses previsto pelo regulamento 
sido ultrapassado apenas no que se refere à Grécia. Para o 
objectivo n? 2, os QCA foram igualmente aprovados na 
totalidade em 1989, excepto os relativos a Espanha. O 
quadro. 7.5 descreve os principais dados referentes à 
participação prevista do FEDER para estes QCA, bem 
como os relativos aos PO resultantes dos mesmos. Para o 
objectivo n? 5b, não foi aprovado em 1989 qualquer 
QCA. 
7.54. A programação financeira dos QCA engloba em 
princípio todos os compromissos a tomar relativamente a 
todas as acções decididas pelo FEDER. No conjunto, as 
previsões contidas nos QCA para 1989 são pouco 
respeitadas [ver colunas (c) e (d) do quadro 7.5]. Assim, 
para o objectivo n? 1, só no caso de Espanha as 
autorizações efectuadas em 1989 correspondem às 
previsões dos QCA. Em determinados casos, são 
inferiores ou superiores em metade às indicações dos 
QCA. Não se dispondo de informações suficientes sobre 
este assunto nos QCA para o objectivo n? 2, não é possível 
ter a garantia quanto à sua fase de execução em 1989. 
Porém, espera-se que os dados financeiros previsionais 
dos QCA para 1989 sejam particularmente precisos na 
medida em que estes últimos foram elaborados principal­
mente durante o segundo semestre de 1989, o que pode 
facilitar as previsões relativas a esse ano. 
7.55. No que se refere à execução dos PO relativos ao 
objectivo n? 1, a Comissão não teve a possibilidade de 
aprovar esses programas para França. No caso de 
Espanha, a Comissão retardou decisões e as correspon­
dentes autorizações. Foi o que aconteceu em relação a 
dois PO decididos em 1990. Com efeito, estes dois PO 
tinham sido autorizados e em seguida anulados em 1989. 
Uma tal situação manifesta-se paradoxal na medida em 
que, no final de 1989, a Comissão concedeu contribuições 
a outros PO, nomeadamente na Irlanda e no Reino 
Unido, efectuando a autorização simultânea de duas 
fracções a seu favor. 7.56. Em relação ao objectivo n? 2, a Comissão aprovou 
53 QCA dos quais resultam apenas seis PO que 
beneficiaram em 1989 de autorizações num montante de 
235,2 Mio ECU, enquanto que as previsões se elevaram a 
349,9 Mio ECU para as novas intervenções resultantes da 
reforma dos fundos. Além disso, dos sete países para os 
quais se previam novas acções em 1989, somente três 
puderam beneficiar de contribuição para PO. 
7.57. Os pagamentos efectuados para o conjunto dos 
PO decididos elevam-se a 155,3 Mio ECU. Trata-se 
exclusivamente de adiantamentos. A este propósito, há 
que referir que a Comissão não pagou os adiantamentos 
máximos previstos pelos regulamentos. Se se tomar em 
consideração o facto de as dotações de pagamento terem 
sido utilizadas a 100 %, uma tal situação implica uma 
distorção entre as estimativas de autorização e as de 
pagamento e sublinha a necessidade de reforçar a 
exactidão e a fiabilidade das previsões orçamentais. 
Conclusão sobre a gestão financeira 
7.58. A análise das demonstrações financeiras resumi­
das nos quadros 7.2 a 7.5 e relativas aos instrumentos 
utilizados no âmbito da diversificação sugere uma 
situação que se manifesta bastante satisfatória no plano 
financeiro mas não seria prudente tirar daí conclusões 
sobre a realidade do avanço das operações. 
7.59. Com efeito, ao nível das autorizações, o sistema de 
autorização por fracções conduz a uma subestimação nas 
contas comunitárias da importância das despesas a 
efectuar no âmbito das obrigações que a Comissão 
contraiu. Ao nível dos pagamentos, os dados financeiros 
da Comissão reflectem apenas com muita imperfeição a 
execução física especialmente em virtude do sistema de 
pagamento por adiantamento que, essencialmente, 
antecipa as realizações no local, fenómeno agravado pelo 
facto de a Comissão pagar quase automaticamente os 
adiantamentos máximos previstos pelos regulamentos. 
Por outro lado, as características do funcionamento dos 
sistemas de autorização e de pagamento permitiram 
acelerar a utilização das contribuições financeiras 
previstas apesar dos atrasos e dos problemas verificados 
na execução das acções, como o mostram as situações 
descritas nos pontos 7.41, 7.44, 7.47 e 7.55. 
7.60. O conjunto destas constatações deverá incitar a 
Comissão a melhorar as suas práticas em matéria de 
autorização e de pagamento, à luz da margem de 
apreciação mais importante que lhe dão os regulamentos 
de 1988 e dos princípios fundamentais do Regulamento 
Financeiro com vista a uma gestão mais racional e mais 
transparente. 
130 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
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12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 131 
Selecção das formas de intervenção 
na gestão do FEDER 
7.61. A importância dos atrasos conduz a que sejam 
geridos paralelamente programas com objectivos e 
conteúdos semelhantes e que só diferem quanto ao seu 
quadro jurídico. Uma situação destas não pode facilitar a 
condução das operações que têm a ajuda da Comunidade. 
Por outro lado, os programas de tipo PIC ou PNIC, 
frequentemente, contêm, prosseguem ou prolongam 
operações conduzidas anteriormente sem aumento 
significativo do seu valor acrescentado em termos de 
eficácia. 
7.62. Assim, os regulamentos relativos ao Resider e 
Renaval (que se referem respectivamente à reconversão 
das zonas siderúrgicas e à das zonas de construção naval) 
retomam as disposições relativas às acções extra quota 
correspondentes, apesar dos problemas encontrados por 
estas últimas durante a sua execução e abordados no 
relatório especial do Tribunal já mencionado. O mesmo 
acontece em Itália onde o programa Valoren prossegue 
com efeito as acções extra quota «energia» cujo nível de 
execução permaneceu muito fraco. 
7.63. O PNIC-PED belga financia a recuperação de 
uma zona industrial abandonada que fora já objecto de 
uma contribuição do FEDER enquanto projecto indivi­
dual e cuja execução fora fortemente criticada pelo órgão 
nacional de controlo externo. A componente rodoviária 
do PNIC-Auvergne em França e o PNIC-estradas na 
Irlanda completam planos nacionais cujas componentes 
eram financiadas anteriormente sob a forma de projectos 
sem que a sua apresentação num programa comunitário 
desse origem a uma melhoria significativa. 
7.64. As acções extra quota incluíam já medidas 
semelhantes às incluídas nas ADE. Por outro lado, a 
Comissão tomou a iniciativa de apoiar a criação de 
centros de empresa e de inovação (CEI) (13), cuja 
especificidade em relação às ADE não se manifestava 
concretamente ao nível da sua realização. Além disso, se 
bem que os CEI sejam em princípio candidatos ao 
autofinanciamento, há vários que continuam a receber 
uma ajuda comunitária por intermédio da ADE. 
Métodos de aplicação da diversificação 
Preparação e instrução das intervenções 
7.65. A preparação e a instrução das acções incluem, 
como acontecera anteriormente para os projectos, dois 
aspectos: a instrução propriamente dita pelo serviço 
(13) Os CEI são financiados pela Comissão e destinam-se a 
favorecer a criação e o desenvolvimento de empresas 
inovadoras nas zonas desfavorecidas. responsável pela política regional e a consulta dos outros 
serviços interessados. 
7.66. Em relação aos dois primeiros PIC (STAR e 
Valoren), em virtude do seu carácter sectorial, os serviços 
especializados da Comissão desempenharam uma função 
importante no ajustamento das características técnicas 
dos programas de intervenção. Por outro lado, a 
Comissão difundiu um vade-mécum a fim de especificar 
os seus pontos de vista sobre a elaboração desses 
programas. Infelizmente, essa tentativa não foi continua­
da nem generalizada. 
7.67. Resulta desta situação o facto de os procedimen­
tos de instrução e de consulta terem muitas vezes um 
carácter essencialmente formal. Uma análise dos progra­
mas faz salientar insuficiências no que se refere à sua 
avaliação ex ante. Assim, a maior parte dos programas, 
mesmo quando financiam uma parte significativa das 
despesas regionais, não inclui uma previsão quantificada 
dos seus efeitos no desenvolvimento da região interessa­
da, limitando-se a considerações de carácter qualitativo. 
7.68. O indicador de impacto global mais frequente­
mente citado diz respeito aos postos de trabalho criados 
ou induzidos pela realização dos programas. Todavia, 
essa indicação, só por si, nem sempre é pertinente; assim, 
o número de lugares directamente criados pela constru­
ção e manutenção de equipamentos de telecomunicações 
está demasiado afastado dos objectivos reais do progra­
ma para constituir em si mesmo um critério de impacto 
satisfatório. Em determinados casos, uma análise dos 
dados previsionais sobre postos de trabalho incluídos nos 
programas manifesta incoerências e sobreavaliações. Por 
vezes, as criações de postos de trabalho previstas no 
âmbito de determinadas acções são compensadas pelos 
esforços de racionalização do organismo responsável pela 
gestão. 
7.69. Em determinados casos, os programas fornecem 
indicadores que se apresentam como indicadores de 
impacto que apenas constituem, com efeito, indicadores 
de meios. Mesmo nesses casos, os dados fornecidos 
pareciam suspeitos: assim, as discussões sobre a dimen­
são da rede considerada por um PNIC unicamente 
relativo a infra-estruturas rodoviárias evidenciaram que o 
número previsto no programa se baseava em hipóteses 
incorrectas. 
7.70. A estas lacunas na apreciação dos objectivos, 
juntam-se por vezes insuficiências na avaliação técnico-
-económica das acções a realizar. Deste modo, determina­
dos programas de intervenção no âmbito de Valoren 
previam a construção de minicentrais hidroeléctricas. 
Uma grande parte dos projectos considerados teve que 
ser abandonada ou adiada em virtude de uma preparação 
técnica insuficiente ou das suas repercussões desfavorá­
veis no desenvolvimento do turismo ou no ambiente. 
Verificaram-se situações semelhantes no que se refere a 
equipamentos de produção de energia a partir de resíduos 
domésticos ou a motores eólicos. 
lõ^ ]ornai Oficiai das Comunidades Europeias nlnl^ 
7.7L lõo mesmo modo, verificou-se um atraso na 
execução da componente ^Turteiras^ do programa 
Valoren^lrlanda,em^irtude da indefinição quanto ao 
prosseguimento da exploração de uma central térmicae 
das hesitações, por razões de ordem ecológica, sobrea 
utilização de turfa para o aquecimento doméstico 
urbano. Além disso, só foi possível obter algumas 
indicações parciais sobrearentabilidade das operações 
em causa, 
7.7^. Aanáiise do procedimento conduzido em relação 
adiversas Alõ^fazevidenciarque,emdeterminados 
casos,nãoforamconsultados serviços interessados ou 
que não se tomaram medidas que ^arantissemorespeito 
danorma que previa uma responsabilização mínima pelo 
custo das intervenções, por parte dos beneficiários finais. 
AcoBn^Bl^B^Btod^^er^eeçõe^ 
7.71 ^m princípio, o acompanhamento tem por 
objecti^o^arantirqueaexecuçãodasinter^ençÕesse 
desen^ol^a em boas condições, por intermédio de 
indicadoresfinanceirosefisicoslõe^erápermitir^erificar 
afase de adiantamento das inteivençõeseidentificar os 
problemase^entuaistendoem^ista uma no^a orientação 
daacçãoapartirdasnecessidadesmanitestadasdurantea 
tase de execução. 
7,7^. Paraoacompanhamento do conjunto do esforço 
regional comunitário,ore^ulamento de l^^pre^iaa 
apresentação pelos ^stados-membros de relatórios sobre 
aexecução dos PIÕ^. Ror outro lado,afim de substituir 
de qualquermodo as indicações estatísticas exibidas pelo 
regulamento anterior, deliam ser transmitidos anuaP 
menteàComissão dados sobre os resultados da acção 
re^ionaleos meios financeiros aplicados, CO regulamento 
premia igualmente um acompanhamento doconjunto das 
ínteivençõessobaforma de relatórios elaboradosde dois 
emdois anos sobreaexecução dos pro^ramaseuma 
avaliação posterior. A lentidão e a complexidade do 
sistema regulamentar não facilitaram certamenteasua 
execução e, até ao momento presente, essas prescrições 
foram muito pouco respeitadas pelos LstadosDmembros. 
C^ acompanhamento nãoémuito melhor assegurado aos 
níveis nacional e regional. Assim, as autoridades da 
região Abruzostinhamapenasumaideiamuito imprecisa 
sobre as acções empreendidas no seu território no âmbito 
dos programas ^LAR e Valoren e só descobriram o 
abandono deumaAlõEnomomentodeum controlo 
efectuado pelo^fribunal. 
7,7^, As disposições do regulamento foram completam 
das pela Comissão nas suas decisões de contribuição que 
impõemacriação, para cada programa, de comités de 
acompanhamentoeaelaboraçãoderelatóriosanuais.Os 
comitésde acompanhamento, em queparticipam obriga­
toriamente representantes da Comissão, reúnem em 
princípio duas ^ezes por ano por iniciativa dos estados-
-membros.Asuafunçãoeasua composição são muito 
^ariá^eis. Ror ^ezes, estes comités só se constituíram 
muito tarde ou só se reuniram muito esporadicamente, frequentemente comopretexto de queoadiantamento 
dos trabalhos nãoojustificava,Contudo,éprecisamente 
nassituaçõesdeatrasoqueocomitédeacompanhamento 
poderádesempenharuma função acti^aerealmenteútil, 
estimulando as administrações responsá^eisaencontra-
remumasolucaoparaasdificuldadesconstatadas.com 
eteíto,aactí^idade concreta dos comités de acompanha­
mento consisteamaior parte das ^ezes em constatar os 
problemas surgidos sem verdadeiramente estimular a 
execução dos programas. 
7.7o. C^s relatórios anuais de execução não são muitas 
^ezes transmitidos ou apenas o são com atrasos 
consideráveis, apesar deaComissão chamar por ^ezesa 
atençãoparaofacto.Ror outro lado, não se procedea 
uma utilização sistemática das informaçõeseamesma 
apresenta ainda deficiências,Assim,aComissão não se 
assegura de que os relatórios, quando existem, são 
analisados em função das normas anteriormente defini­
das. 
7,77, A este propósito, o Tribunal observa que os 
regulamentos del^institucionalizaramafunção dos 
comités de acompanhamentoeconsideraqueaapresen-
tação dos relatórios de execução é uma condição 
indispensável paraaliquidação das autorizações,oque 
deverá em princípio permitir um progresso em relaçãoà 
situação constatada 
7B7D, fòeuma forma^eral, até 1^, houvepoucas 
trocas de informação sobre os resultados dos comités de 
acompanhamentoeas conclusões da análise dos relató­
rios, entreoseiviço responsável pelo acompanhamentoe 
oquetemaseucar^oa^estão financeira dos programas, 
Este últímoefectuava, portanto, operaçõesessencíalmen-
tecom base nasdisposiçõesfinanceirasdos regulamentos, 
Rorém, as informações recolhidas nos comités de 
acompanhamentoeos relatórios de execução deferiam 
ter considerado com um carácter fundamentalaaprecia-
ção da justificação dos pedidos de pagamento dos 
Estados-membros, nomeadamente no que se refere à 
conformidade das operações com os objectivos das 
acções, Relo contrário, o serviço responsável pelo 
acompanhamento das intervenções não era sistematica­
mente informado da tase de execução financeira,oque 
reduziu a eficácia do acompanhamento. Contudo, a 
Comissão implementou em 1^^ um sistema de informa­
ção mútua que deveria permitir uma cooperação estreita 
entre os serviços em questão, 
7,7^, ^acompanhamento apresenta ainda deficiências, 
mesmo no que se refere ao respeito das normas 
fundamentais da gestão das finanças comunitárias, 
Assím,aaplicação das normas sobreaautorízação dos 
fundos comunitários apresenta por vezes anomalias^em 
relaçãoatrêsRl^lC incluídos nos RI^,as autorizações 
^,^l^ioECU^ foram concedidas em dezembro de 1^^ 
se bem que as decisões de contribuição correspondentes 
apenas tenham sido tomadasemFevereírodel^,Estas 
autorizações, efectuadas em contradição com as disposi­
ções dos regulamentos Rl^leFEIõE^, constituem uma 
excepção às práticas da Comissão,leiais ^raveaíndaéo 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 133 
facto de a Comissão ter tomado em 1988 uma decisão 
sobre a contribuição a favor de um PNIC equivalendo a 
uma autorização, sem que tenha havido aposição do visto 
prévio do auditor financeiro (PNIC-Turnhout / 1,7 Mio 
ECU). 
7.80. No caso de determinadas ADE, o montante das 
autorizações baseia-se parcialmente em contribuições em 
espécie que não são elegíveis. Assim, o plano financeiro 
para uma ADE a favor de um organismo de ajuda ao 
desenvolvimento das PME em Dublim indica que mais de 
15 % dos recursos serão fornecidos em espécie, particu­
larmente sob a forma de uma avaliação do tempo 
consagrado pelos membros do seu conselho de adminis­
tração, não dando assim lugar a despesas efectivas. 
7.81. Ao nível dos Estados-membros, as verificações do 
Tribunal mostram que a elaboração dos certificados para 
justificar pedidos de pagamento é muitas vezes pouco 
satisfatória. Regra geral, consiste numa compilação por 
um serviço centralizador dos dados fornecidos pelos 
organismos responsáveis pela gestão sem controlo real da 
sua elegibilidade do ponto de vista das normas comunitá­
rias. Além disso, os dados financeiros são frequentemente 
transmitidos com grandes atrasos pelos gestores das 
medidas, especialmente sempre que eles não beneficiam 
directamente das contribuições do FEDER. As demons­
trações financeiras de maior pormenor apresentadas por 
ocasião dos controlos do Tribunal incluíam muitas vezes 
despesas não elegíveis, quer não tenham sido ainda pagas, 
quer correspondam a valores teóricos relativos a 
equipamentos adquiridos anteriormente, quer tenham 
ainda um carácter previsional. Em outros casos, as 
despesas nacionais eram relativas a compromissos 
tomados muito antes do período de elegibilidade do 
programa, ou mesmo não elegíveis por natureza. 
7.82. Contudo, na medida em que as intervenções em 
causa ainda não chegaram à sua data de vencimento e que 
consequentemente o seu conteúdo em termos de projectos 
não foi ainda aprovado definitivamente, torna-se difícil 
avaliar a incidência exacta destas deficiências dos 
sistemas nacionais. Com efeito, os organismos responsá­
veis pela gestão dispõem até ao final das intervenções de 
toda a liberdade para modificar as listas de despesas 
justificativas a fim de ficarem em conformidade com os 
critérios comunitários de elegibilidade. 
7.83. Considerando o carácter sucinto das justificações 
que dão apoio aos pedidos de pagamento, apenas se pode 
impedir e corrigir eventuais anomalias através de 
frequentes controlos comunitários. Esta situação é a 
consequência da delegação de facto da gestão das 
intervenções às autoridades nacionais, regionais ou locais 
e do aumento da complexidade e da quantidade das 
operações a conduzir no âmbito da diversificação. Por 
consequência, a Comissão deveria tratar de informar com 
a maior precisão possível as entidades que participam na 
realização das intervenções comunitárias, sobre os seus 
princípios e métodos de gestão financeira. Além disso, 
deveria insistir no sentido de os Estados-membros 
obterem maior garantia sobre a regularidade em relação 
às normas comunitárias dos dados financeiros fornecidos 
bem como sobre a rapidez da sua transmissão. Realização dos objectivos da diversificação 
7.84. Os principais objectivos da diversificação foram 
comentados nos pontos 7.12 e 7.13. Dizem essencialmen­
te respeito a uma melhor percepção das realidades 
regionais, a um reforço da coordenação das intervenções 
comunitárias e a uma melhoria da avaliação da sua 
eficácia. 
Consideração das realidades regionais 
7.85. Até 1988, os regulamentos atribuíam uma função 
central aos programas de desenvolvimento regional 
(PDR) elaborados pelos Estados-membros para a 
definição das prioridades, dos objectivos e dos meios 
financeiros e operacionais do desenvolvimento das 
regiões, bem como para a determinação dos domínios 
prioritários de intervenção do FEDER. A reforma do 
Fundo modificou este sistema. Os Estados-membros 
devem, de aqui em diante, elaborar planos de desenvolvi­
mento regional para a realização de cada um dos 
objectivos prioritários das acções estruturais. Esses 
planos servem de base à Comissão para elaborar QCA, 
que deverão definir as coordenadas prioritárias para as 
suas intervenções e apresentar uma estimativa das formas 
de ajudas a aplicar bem como um plano de financiamento 
indicativo. 
7.86. A análise dos PDR utilizados como quadro de 
referência para a aplicação do regulamento de 1984 
evidencia deficiências que se devem principalmente à falta 
de precisão e de hierarquização dos objectivos e à 
ausência de relações nítidas entre estes e os meios 
utilizados para os atingir. 
7.87. Uma vez que os PNIC são decididos em função 
destes PDR, não surpreende por consequência que 
manifestem o mesmo tipo de deficiências. Assim, o 
carácter prioritário das operações é muitas vezes pouco 
nítido. Na Bélgica, a zona de elegibilidade do PNIC-PED 
foi modificada para satisfazer as exigências de uma 
empresa e lhe permitir beneficiar desse modo das 
vantagens particulares ligadas a essa operação. Na 
Irlanda, foram os projectos rodoviários contidos nos 
PNIC-estradas, que sofreram a maior parte das diminui­
ções de despesas decididas no âmbito de um programa de 
redução orçamental. Em Portugal, a central telefónica da 
Estrela é financiada no âmbito do programa STAR se 
bem que sirva essencialmente a zona de Lisboa que não é 
elegível. 
134 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
7.88. Em determinados casos, é necessário pôr a 
questão quanto ao facto de as acções serem adequadas às 
necessidades das regiões. Assim, no departamento 
francês das Antilhas, o programa Valoren está orientado 
para economias de energia a realizar no sector industrial e 
no dos equipamentos colectivos. Porém, a agência 
responsável pela aplicação do programa constatou que, 
com efeito, as necessidades mais imperativas se situam ao 
nível das condições de habitação dos indivíduos, sector 
excluído do campo de aplicação do regulamento. Em 
França, as medidas do PNIC-Auvergne a favor do sector 
do termalismo ficaram por aplicar em larga medida, por 
falta de adaptação suficiente às necessidades. Em matéria 
energética na Irlanda, o problema mais frequentemente 
suscitado quando dos controlos efectuados no sector 
industrial é o custo da energia. Porém, as prioridades do 
programa Valoren dirigem-se para o desenvolvimento de 
zonas hidroeléctricas marginais e sobretudo para uma 
maior utilização da turfa que produz a energia mais 
dispendiosa. 
7.89. A Comissão tentou ultrapassar as insuficiências 
dos PDR promovendo estudos preparatórios. Porém, a 
Comissão tomou frequentemente decisões de contribui­
ção antes mesmo de esses estudos estarem concluídos. 
Assim, é necessário pôr a questão de saber qual a função e 
a utilidade destes nos processos de decisão. No caso da 
OID-Auvergne, os serviços responsáveis da Comissão, 
perante o carácter inesperado do estudo preparatório, 
propuseram primeiramente a recusa de pagamento do 
saldo ainda devido. Esses serviços efectuaram o paga­
mento final apenas com base na decisão da Comissão a 
favor da OID-Auvergne que se considera dar aprovação e 
completar implicitamente o estudo preparatório. 
Coordenação das intervenções 
7.90. A Comissão reconheceu sempre a importância de 
uma coordenação das intervenções a favor do desenvolvi­
mento regional. Para o efeito, criou uma direcção-geral e 
os regulamentos da reforma invocam frequentemente a 
necessidade dessa coordenação. É contudo curioso 
observar que não é dada aos textos regulamentares 
qualquer definição precisa. 
7.91. Uma análise destes últimos evidencia uma concep­
ção muito ampla da coordenação. Esta pode limitar-se a 
uma simples troca de informações ou a uma repartição 
das tarefas a fim de reduzir eventuais sobreposições ou 
contradições nas intervenções a favor de uma região. A 
partir desta análise também se conclui que, contrariamen­
te a esta concepção passiva, a coordenação pode tomar 
um carácter mais activo e conduzir a uma integração se, 
através de uma estrutura de gestão adequada, tornar 
possível um reforço mútuo dos efeitos das medidas 
tomadas. 
7.92. O interesse manifestado pela Comissão no que se 
refere à coordenação traduziu-se entre outros aspectos pela prioridade concedida às abordagens integradas. 
Assim, diversos regulamentos, por exemplo o regulamen­
to FEDER de 1984 ou o regulamento PIM de 1985, 
incidiam explicitamente nas OID e em programas 
integrados nos quais o FEDER podia participar sob a 
forma de PNIC. As observações feitas sobre a fase de 
execução dessas abordagens integradas (ver ponto 7.48 e 
quadro 7.3) mostram o carácter fictício da prioridade 
concedida a essas intervenções. 
7.93. As acções integradas são difíceis de preparar, de 
tal modo que existem períodos por vezes consideráveis 
entre as decisões dos diferentes fundos estruturais. Assim, 
entre a decisão de contribuição para o PNIC Mid 
Glamorgan e a que se refere a uma OID incluída neste 
último decorreu um período de três anos. A este 
propósito, a reforma dos fundos não melhorou absoluta­
mente nada a situação. Com efeito, decisões tomadas em 
relação a PO mencionam que estes últimos serão 
incluídos posteriormente em programas operacionais 
plurifundos que combinam as intervenções de vários 
instrumentos estruturais. 
7.94. A análise das OID revela que elas têm muitas vezes 
um carácter superficial e se reduzem a uma simples 
justaposição das intervenções dos diferentes fundos. 
Assim, no caso da OID-Auvergne, a componente 
FEOGA-«Orientação» desta OID cobre um período 
diferente do período reservado para o FEDER e para o 
FSE. Por outro lado, apenas reagrupa acções em curso e 
quase não faz menção a medidas a favor da comercializa­
ção e da transformação dos produtos agrícolas, apesar da 
importância concedida ao sector agroindustrial para o 
desenvolvimento dessa região. 
7.95. A Comissão deveria antes providenciar no sentido 
de que a integração tenha um carácter real, especialmente 
assegurando-se de que sejam aplicadas estruturas de 
gestão eficazes e concedendo-lhe um verdadeiro trata­
mento preferencial. Esta abordagem apresenta-se como 
sendo mais susceptível de convencer as administrações 
nacionais em causa da necessidade de uma maior 
coordenação. 
7.96. Ao nível comunitário, a coordenação entre os 
diversos instrumentos financeiros é muito limitada. 
Assim, os financiamentos do BEI são muitas vezes 
mencionados enquanto possibilidade e não são realmente 
integrados na execução das operações. Entre os três 
fundos estruturais, a coordenação apresenta-se igualmen­
te limitada. Numa zona do norte de Abruzos, o FSE 
continua a financiar acções de formação tradicionais não 
adaptadas às necessidades criadas pelo muito importante 
desenvolvimento dos serviços telemáticos financiado pelo 
FEDER nessa região. 
7.97. No próprio seio da política regional comunitária, 
os esforços manifestam-se muitas vezes mais orientados 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 135 
por uma preocupação de repartição dos meios financeiros 
entre as regiões do que por uma visão global e coordenada 
dos objectivos a atingir. Acontece frequentemente que 
existem zonas que beneficiam da gama completa das 
intervenções do FEDER às quais por vezes se junta a 
ajuda a favor de um ou vários CEI. 
7.98. A região Abruzos beneficia, no mínimo, de cinco 
acções comunitárias decididas praticamente ao mesmo 
tempo e que prevêem essencialmente medidas a favor das 
PME: trata-se de dois PNIC decididos em 1988, de uma 
ADE, de uma importante operação no âmbito do 
programa ST AR bem como de uma ajuda a favor de um 
CEI. Dada a convergência dos objectivos prosseguidos 
por estas diversas acções, há que colocar a questão da 
oportunidade da sua multiplicidade que apenas pode 
prejudicar a sua eficácia. Na zona de Glasgow, existem 
dois PNIC, um dos quais integrado numa OID, em 
simultâneo com duas acções extra quota relativas à 
siderurgia e à construção naval bem como com um CEI. 
Todas estas intervenções apresentam aspectos semelhan­
tes na medida em que, no local, a gestão das duas acções 
extra quota é única, sendo as despesas repartidas entre si 
com o único objectivo de beneficiar ao máximo dos 
fundos comunitários. Pode observar-se o mesmo em 
Itália, no caso dos diversos programas energéticos. 
7.99. Aos níveis regulamentar e administrativo, a 
coordenação encontra igualmente dificuldades. Por 
vezes, a Comissão decidiu programas que incluem 
modalidades de ajuda que ela ainda não aprovara ou que 
estão em contradição com os seus próprios regulamentos. 
Assim, houve determinadas acções em França que 
previam o recurso a sistemas nacionais de consultadoria 
para as empresas cuja análise pela Comissão ainda não 
tinha chegado ao momento das decisões. Em relação a 
determinados projectos incluídos no PNIC-estradas 
irlandês, o índice da ajuda comunitária foi fixado em 
55 %. Porém, estes projectos beneficiam de medidas a 
favor das infra-estruturas de transporte que limitam a 
50 % a ajuda comunitária. 
7.100. Nos Estados-membros, os fluxos de informação 
entre as administrações centrais e regionais são muitas 
vezes pouco satisfatórios. Assim, no que se refere à 
componente hidráulica do PNIC-Astúrias, as avaliações 
propostas pelas autoridades regionais e retidas no âmbito 
do programa revelavam-se quase três vezes inferiores às 
do ministério responsável pela execução dos trabalhos. 
7.101. Esta situação, agravada por conflitos de compe­
tência, determina por vezes bloqueamentos importantes. 
Assim, em Itália, foram necessários vários anos para 
implementar uma estrutura de gestão para as acções extra quota «energia» e para o programa Valoren. Nesse 
mesmo país, o organismo previsto para gerir o programa 
STAR nunca chegou a ser criado. Verificou-se uma 
situação idêntica em Portugal, em relação a determinadas 
medidas previstas pelo programa STAR. 
Avaliação da eficácia 
7.102. Se o acompanhamento se concentra essencial­
mente na análise da aplicação dos meios previstos, a 
avaliação consiste em analisar os resultados obtidos e em 
os comparar aos objectivos fixados para as acções, a fim 
de poder avaliar a sua eficácia. Para que seja conduzido 
correctamente, um tal exercício requer, portanto, que os 
efeitos esperados das acções sejam identificados por 
estimativa e previstos de maneira tão exacta quanto 
possível. Por outro lado, indicadores definidos previa­
mente devem permitir observar posteriormente a progres­
são da realização dos objectivos. No âmbito da reforma 
dos fundos estruturais, os métodos de avaliação a aplicar 
deveriam tender a verificar se as intervenções têm um 
impacto económico real nas regiões em causa e conduzem 
a um aumento do esforço dos Estados-membros a favor 
das regiões desfavorecidas. 
7.103. Na prática, até ao momento, a Comissão não 
utilizou métodos operacionais de avaliação para os 
projectos ou para os programas. Além disso, as deficiên­
cias geralmente constatadas ao nível da regularidade na 
execução dos objectivos e da identificação dos seus 
mecanismos de realização não facilitam eventuais 
avaliações. Por outro lado, os serviços da Comissão não 
se preocuparam muito em obter as informações necessá­
rias, mesmo incluindo as mínimas exigidas pelos regula­
mentos. Assim, em 1989, três Estados-membros ainda 
não tinham transmitido os primeiros dados estatísticos 
relativos ao ano de 1984 e as informações estatísticas 
anuais mais recentes de que a Comissão dispõe remontam 
a 1987 e apenas dizem respeito a um Estado-membro. 
7.104. A preocupação de dispor de meios de avaliação 
só se manifestou concretamente, até ao momento, em 
relação a alguns raros programas, particularmente o 
STAR, para os quais a Comissão tentou fazer aplicar 
métodos específicos de apreciação. Dada a preponderân­
cia concedida às intervenções sob a forma de programa 
pela reforma dos fundos, torna-se urgente que a 
Comissão aplique métodos de avaliação apropriados e de 
carácter bastante geral para permitir comparar as 
eficácias respectivas das diferentes intervenções. 
7.105. É difícil, no momento actual, fazer um balanço 
da eficácia das acções empreendidas no âmbito da 
diversificação, na medida em que a maior parte delas são 
afectadas por atrasos e a sua execução está ainda em 
curso. Todavia, as dificuldades verificadas não sugerem 
um aumento da eficácia das intervenções comunitárias, 
f]o tornai Oncial das Comunidades Europeias LlLl^o 
tantomaisqueograude sinergia entre as diferentes 
medidas dos programasémuitas vezes fraco.Assim^o 
Pl^IC^Auvergne prevê melhoramentos rodoviários 
essencialmente situados na parte sul dessa região^ 
enquanto que as outras acções se referem antesàparte 
norte ^desenvolvimento das P^fE e do turismos As 
poucas indicações parciais disponíveis mostram que os 
objectivos apenas se realizamaum ritmo lento. Ãssim^ 
paraoPl^IC^PFD^ as criações de lugares efectivos na 
data do controlo eram largamente inferiores às previstas 
pelo calendáriodee^ecuçãoedeterminadas empresas 
ajudadas deviam ^á ter cessado as suas actividades. 
7,luó, Aadicionalidade tem em vista ^untaroesfbrço 
comunitárioaoesfbrçonacionalafavordasregiÕesenão 
substituir^seaele.Aaplicaçãodesteconceito necessita da 
elaboração de procedimentos adequados para evitar que 
ascontribuiçõescomunitáriasafavordodesenvolvimen^ 
to regional não sejam desviadas na prática da sua 
finalidade, Esse esforço deve ser completado pela 
introdução de métodos de verificação apropriados. 
7,107, COsantigosregulamentosdoFPtõ^^não tinham 
conferido conteúdo realmente concreto à noção de 
adicionalidadeeaComissãonãoestava muito preocupam 
daemultrapassarestadificuldademedianteaintrodução 
de sistemas que assegurem uma adicionalidade efectiva, 
CO^egulamento^^n^^^^ veio esclarecer em 
certa medida o conceito mas mantém-se silencioso 
quanto aos métodosecritériosaaplicar para garantira 
sua e^istência.Aestepropósito^aComissão deverá antes 
providenciarnosentidodequeomínimoindispensávelde 
informação lhe seja transmitidos especialmente as 
despesas regionalizadas dos orçamentos de equipamento 
dosEstados-membros. 
7,1^, Uma das manifestações concretas da adicionais 
dade poderá serofacto de as contribuições comunitárias 
ajudaremarealizarmaisrapidamenteacçõesemcursoou 
a aumentar o seu volume. Os atrasos de execução 
verificados permitem duvidar do impacto da adicionalP 
dade sobreaaceleração dos trabalnos.Pioraindaéo 
facto de a observação da gestão de determinados 
programas mostrar que esta consiste essencialmente em 
compilar listas de projectos quase concluídos de modoa 
poder apresentar à Comissão o máximo de despesas 
elegíveisetomar mais rápídoopagamento das ajudas 
comunitárias. CO^CLUS^ES 
7,10^, Apesardosproblemasconstatados^adiversifíca-
ção dos modos de intervenção comunitárias que se 
desenvolveudesdel^éõ^apresentaaspectospositivosque 
poderiam contribuir de modo útil paraaaplicação da 
reforma dos fundos estruturais que teve início em 1^^, 
7.110, AssinL odesenvolvimentodaabordagempor 
programa lançou as bases para uma concertação entrea 
Comissão^ os Pstados^membroseas autoridades regio­
nais, Porém^, esta concertaçãodeveaindareforçar^separa 
poder responder às esperanças postas na parcerias queé 
chamada a desempenhar uma função importante na 
aplicação da reforma dos fundos, 
7.111, A diversificação desenvolveu igualmente a 
colaboração entre os diversos serviços administrativos 
em causam nacionais ou comunitários^oque^aprazo^ 
deveria inserir as suas preocupações numa perspectiva 
mais integrada. Paralelamente^ também puderam ser 
experimentados novos mecanismos de acompanhamenD 
to 
7.11^, Finalmente^ osnovosinstrumentoscomunitários 
de intervenção dãomaior importância às medidas de 
estimulodaactividadedas empresasecompletamas 
ajudas aosinvestimentosmateriais^mesmoseos seus 
primeiros resultados ficam muitas vezes aquém das 
expectativas. 
7,lló5 C^ontudo^apesar destes elementos positivos^a 
diversificação limitou-se bastantes vezesaprosseguir sob 
uma outra forma acções financiadas anteriormente no 
âmbito de projectos individuais. As insuficiências de 
concepçãoede preparação reduziramosuplemento de 
eficácia esperado das novas intervençõesiimitando-asa 
simples modalidades de financiamento, 
7,11^, Os programas que constituemoessencial dessas 
novas intervenções apresentam numerosas lacunas^ 
particularmenteao definir demaneirainsufíciente ou 
inadequada os objectivoseas suas prioridades, Arelação 
entre os objectivos a realizar e os meios a utilizara 
financeirosou organizacionais^ não estámuitas vezes 
claramente definida. 
7,11^, Cima lacuna importante da diversificação reside 
na estruturaena aplicação dos sistemas de acompanha­
mento e de avaliação. Os programas não contêm 
praticamente indicadores ou critérios que permitam 
avaliar os seus níveis reais de adiantamentoedeê^ito. 
7,11^, l^o plano da eficácia^adimensão dos atrasos 
verificados no local duranteae^ecução dos programas 
analisados não evidencia uma melhoria significativa em 
relação às abordagens anteriores^ tal como a que se 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 137 
verifica pelos projectos e a que é proposta nas primeiras 
acções extra quota. 
7.117. As anteriores análises do Tribunal sobre a 
actividade e a qualidade da gestão do FEDER, apresenta­
das nos seus relatórios anuais ou especiais, evidenciam de 
maneira regular que as iniciativas da Comissão, em 
matéria de desenvolvimento regional, se revelam geral­
mente insatisfatórias por não tomarem suficientemente 
em consideração as condições concretas necessárias para 
as pôr em prática eficazmente e os ensinamentos a tirar 
das experiências já feitas. Esta situação desenvolveu-se 
largamente durante o período de 1985/1988 que corres­
ponde à aplicação do Regulamento (CEE) n? 1787/84 e a 
Comissão deverá tomar as medidas necessárias para 
evitar que não se repita. 
7.118. O novo procedimento de programação deveria 
permitir distinguir melhor as prioridades da acção 
comunitária e reduzir os riscos de repartição das 
intervenções dos fundos. Por outro lado, a parceria 
deveria permitir uma melhor consciencialização das 
potencialidades e necessidades prioritárias das regiões em 
causa. 
7.119. Os novos regulamentos esclarecem sobre o 
conteúdo a dar a determinados conceitos, tais como a 
coordenação, o acompanhamento, a avaliação e a 
adicionalidade. De modo geral, reorganizam as responsa­
bilidades na execução das acções comunitárias: a 
responsabilidade da gestão e do controlo no plano 
financeiro cabe essencialmente aos Estados-membros que 
dispõem de uma margem de manobra mais importante na 
conduta das acções. Em contrapartida do acréscimo de 
autonomia concedido às autoridades nacionais, o 
regulamento reforçou as exigências quanto ao acompa­
nhamento que deve reflectir a partir de então simultanea­
mente a execução financeira e física das acções e quanto à 
avaliação dos resultados em relação aos objectivos. 
7.120. A fim de que, na prática, a Comissão possa dar 
conta da boa utilização dos dinheiros comunitários para 
as acções que ela aprova, é primordial que se assegure do 
rigor do acompanhamento e da avaliação das acções e que ponha efectivamente em prática as recomendações 
que daí resultam. 
7.121. A fim de que esta preocupação de rigor seja 
admitida e partilhada pelos Estados-membros, deve ser 
acompanhada por um esforço de transparência da parte 
da Comissão. Essa transparência deve manifestar-se por 
uma informação tão exacta quanto possível da parte dos 
gestores e beneficiários das acções em que a Comunidade 
participa sobre os objectivos e os métodos da acção 
comunitária. Esse esforço deve ser tanto mais importante 
porquanto a gestão e o controlo das acções dependem 
cada vez mais dos Estados-membros. 
7.122. Essa transparência deve manifestar-se igualmen­
te na gestão da Comissão. Para esse efeito, a aplicação do 
sistema de gestão orçamental e financeira em vigor deverá 
ser melhorada. Na falta de revisão da nomenclatura 
orçamental para tomar em consideração a diversidade 
das intervenções comunitárias, deveriam ser dadas nos 
comentários do orçamento explicações pormenorizadas 
sobre as diversas acções. Em matéria de gestão financeira, 
a Comissão está ainda longe de atingir o objectivo 
enunciado pelo n? 6 do artigo 25? do Regulamento (CEE) 
n? 4253/88: «A fim de aumentar a eficácia dos fundos, a 
Comissão zelará por que seja dada especial atenção à 
transparência da gestão ». Nem o sistema de autorização 
nem o dos pagamentos, e por consequência a contabilida­
de comunitária, permitem à Comissão ter uma visão 
exacta da dimensão das suas obrigações e do nível de 
execução das acções. Além disso, a generalização destes 
sistemas aos outros fundos estruturais não é susceptível 
de melhorar a transparência das políticas comunitárias. 
7.123. A reforma dos fundos não contém em si mesma a 
garantia do seu êxito. Antes pelo contrário, a experiência 
do passado mostra que, em virtude das suas ambições, a 
Comissão deve exercer uma maior vigilância na fiscaliza­
ção das acções e fazer um esforço importante no sentido 
de ser alcançada uma transparência, com vista a melhorar 
a eficácia das políticas estruturais. Deveria igualmente 
continuar sempre a incitar os Estados-membros a 
melhorar os seus métodos e procedimentos para atingir 
uma maior eficácia e garantir que as acções que propõem 
sejam mais adequadas à realização dos objectivos 
comunitários de desenvolvimento regional. 
138 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
8.6 
8.6 
8.14 — 8.56 
— 8.13 
— 8.36 CAPITULO 8 
Fundo Social Europeu (FSE) 
8.0. ÍNDICE Pontos 
Execução orçamental 8.1 —8.4 
Observação preliminar 8.5 
Acções comunitárias no domínio do desemprego de longa duração 
Introdução 
Observações sobre os procedimentos de planificação 
Luta contra o desemprego de longa duração como objectivo 
de política 8.14 —8.15 
Pontos de orientação para a gestão do FSE relativos aos 
desempregados de longa duração 
Estatísticas comunitárias do desemprego de longa duração 
Análises de política 
Coordenação 
Acções relativas aos desempregados de longa duração no segundo 
programa de luta contra a pobreza 
Observações sobre os procedimentos de execução no FSE 
Critérios de concessão de contribuições em relação aos 
desempregados de longa duração 
Critérios gerais de elegibilidade 
Observações sobre os procedimentos de instrução, de controlo 
e de acompanhamento 
Impacto da intervenção do FSE 
Conclusão para o novo Fundo 
Acções do FSE relativas à reestruturação de empresas industriais 
Introdução 
Observações sobre a aplicação das intervenções do FSE relativas 
à reestruturação de empresas 
Aspectos relacionados com o tamanho e natureza das empresas 
beneficiárias das contribuições do FSE 
Observações relativas à imputação ao FSE de determinadas categorias 
de despesas 
Vencimento dos estagiários 
Despesas a título de preparação dos cursos 
Outras despesas relativas às acções de reestruturação industrial 
Receitas provenientes da acção 
O FSE como instrumento da política industrial 
Conclusão 8.16 
8.20 
8.26 
8.33 
8.36 
8.37 
8.37 
8.40 
8.42 
8.49 
8.53 
8.57 
8.57 
8.65 
8.73 
8.78 
8.80 
8.84 
8.87 
8.90 
8.91 
8.97 — 8.19 
— 8.25 
— 8.32 
— 8.35 
— 8.41 
— 8.39 
— 8.41 
— 8.48 
— 8.52 
— 8.56 
— 8.104 
— 8.64 
— 8.72 
— 8.77 
— 8.89 
— 8.83 
— 8.86 
— 8.89 
— 8.96 
— 8.104 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 139 
EXECUÇÃO ORÇAMENTAL 
8.1. O quadro 8.1 apresenta as dotações disponíveis em 
1989, bem como a sua utilização para o Fundo Social 
Europeu. 
8.2. As dotações definitivas para autorizações 
(3 519,7 Mio ECU) e as dotações definitivas para 
pagamentos (2 918,5 Mio ECU) aumentaram em 1989 
respectivamente 21,40 % e 10,87 % em relação a 1988. 
8.3. A reconstituição das dotações de 147,7 Mio ECU, 
que aumentou o total dos recursos FSE em 1989, 
baseia-se no novo n? 6 do artigo 6? do Regulamento 
Financeiro, introduzido pelo Regulamento n? 2049/88 do 
Conselho, de 24 de Junho de 1988 (l): a partir de 19 de 
Julho de 1988, qualquer anulação de autorizações relativa 
a dotações provenientes de autorizações de exercícios 
anteriores deve, regra geral, dar origem à anulação das 
dotações correspondentes, excepto no caso de reconsti­
tuição, que apenas pode ter carácter excepcional e deve 
corresponder a critérios cujo respeito deve ser demonstra­
do e que sejam ditados pela necessidade de realizar os 
programas inicialmente previstos e pela não disponibili­
dade de dotações para esse fim no orçamento do exercício 
em curso. Esta reconstituição corresponde a anulações de 
autorizações registadas no final de 1988 relativamente a 
autorizações de 1987 e foi objecto de observações nos 
pontos 1.40 e 1.42. 
8.4. Os índices de utilização das dotações definitivas 
para autorizações e para pagamentos elevam-se respecti­
vamente a 98,8 % e 91,7 %, contra 99 % e 87,3 % em 
1988. 
(!) Regulamento (CECA, CEE, Euratom) n? 2049/88 do 
Conselho, de 24 de Junho de 1988, que altera o Regulamento 
Financeiro de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao 
orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 185 de 
15.7.1988, p. 3). 
Quadro 8.1 — Execução orçamental 1989. FSE 
Dotações para autorização 
Dotações para pagamento Orçamento 
inicial 
(a) 
3 387,0 
2 950,0 Orçamento 
inicial e 
reconstituição 
de dotações 
(b) 
3 534,7 
2 950,0 Orçamento 
após ORS 
e transferência 
(c) 
3 519,7 
2 918,5 Execução 
(d) 
3 478,4 
2 676,1 Taxa 
de execução 
do orçamento 
após 
reconstituição 
das dotações 
(e = d/b) 
% 
98,4 
90,7 Taxa 
de execução 
do orçamento 
definitivo 
(f=d/c) 
% 
98,8 
91,7 OBSERVAÇÃO PRELIMINAR 
8.5. O controlo incidiu, por um lado, nas acções a favor 
dos desempregados de longa duração (pontos 8.6 a 8.57) 
e, por outro, nas acções relativas à reestruturação de 
empresas industriais (pontos 8.57 a 8.104). 
ACÇÕES COMUNITÁRIAS NO DOMÍNIO 
DO DESEMPREGO DE LONGA DURAÇÃO 
Introdução 
8.6. A acção da Comunidade durante o período 
1984/1989 no domínio do desemprego de longa duração 
— desemprego superior a um ano cuja importância é 
demonstrada pelo quadro 8.2 — comporta principalmen­
te: as contribuições financeiras do FSE, as acções no 
domínio da luta contra a pobreza, o programa de acção 
ERGO em matéria de desemprego de longa duração, o 
sistema mútuo de informação sobre as políticas do 
emprego (MISEP) e a acção com vista à melhoria da 
informação estatística. 
8.7. A ajuda do FSE concedida com o objectivo de 
favorecer o emprego de desempregados de longa duração 
está prevista no n? 1 e no n? 2, alínea a), do artigo 4? da 
Decisão 83/516/CEE do Conselho, de 17 de Outubro de 
1983 (2). 
(2) Decisão 83/516/CEE do Conselho, de 17 de Outubro de 
1983, relativa às funções do FSE (JO L 289 de 22.10.1983, 
p. 38). 
140 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
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12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 141 
8.8. Aliás, as orientações da Comissão para a gestão do 
FSE fixam anualmente, entre as acções prioritárias, as 
relativas aos desempregados de longa duração (3), que 
fazem parte de conjuntos de prioridade mais vastos. 
Durante o período 1984/1989, as autorizações concedidas 
pela Comissão em relação às orientações referentes aos 
desempregados de longa duração atingiram 1 616,8 Mio 
ECU, como se apresenta no quadro 8.3. Em 31 de 
Dezembro de 1989, as autorizações relativas ao período 
1984/1988, no montante de 1 083,4 Mio ECU, tinham 
dado origem a 820,1 Mio ECU de pagamentos (ou de 
pedidos de pagamento no caso dos processos não 
encerrados nessa data), o que corresponde a uma taxa de 
utilização de 75,7 %. Dado que se podem considerar os 
exercícios orçamentais de 1984, 1985 e 1986 como quase 
encerrados, constata-se aliás que, relativamente a esse 
período, a taxa de utilização das autorizações relativas às 
orientações específicas dos desempregados de longa 
duração (77 %) não é muito diferente da do conjunto das 
autorizações do FSE (75 %). O quadro 8.3 mostra 
igualmente uma redução generalizada e frequentemente 
considerável dos custos reais por pessoa para o FSE 
durante o período 1985/1988, em comparação com os 
resultantes das decisões de aprovação; tal facto poderá 
indicar uma insuficiência da instrução, pelos serviços do 
Fundo, dos aspectos previsionais inerentes aos pedidos de 
contribuição. Uma análise aprofundada dos custos por 
pessoa e por hora deverá permitir explicar as diferenças 
entre custos reais e custos previsionais. 
8.9. Doze acções do segundo programa de luta contra a 
pobreza (1985/1989) (4) visam os desempregados de longa 
duração; trata-se de investigações-acções para as quais as 
autorizações e os pagamentos se elevavam em 31 de 
Dezembro de 1989 a 2,9 Mio ECU e 2,4 Mio ECU 
respectivamente. 
8.10. O programa ERGO, instituído no início de 
1989 (5) por um período de três anos, tem por objectivo 
identificar, através da contribuição de uma rede de 
correspondentes em cada Estado-membro, os programas 
e projectos destinados aos desempregados de longa 
duração, e divulgar a informação assim obtida. Visa além 
disso criar instrumentos de avaliação dos diferentes tipos 
de acções de luta contra o desemprego de longa duração, 
(3) Orientações da Comissão para a gestão do FSE nos 
exercícios de 1984 a 1986, JO C 5 de 10.1.1984, p. 1 
[aplicáveis também aos exercícios de 1985 a 1987 (JO C 126 
de 12.5.1984, p. 3)]. 
Orientações da Comissão para a gestão do FSE nos 
exercícios de 1986 a 1988 (JO L 133 de 22.5.1985, p. 26). 
Orientações da Comissão para a gestão do FSE nos 
exercícios de 1987 a 1989 (JO L 153 de 7.6.1986, p. 59). 
Orientações da Comissão para a gestão do FSE nos 
exercícios de 1988 a 1990 (JO L 167 de 26.6.1987, p. 56). 
Orientações da Comissão para a gestão do FSE nos 
exercícios de 1989 a 1991 (JO L 143 de 10.6.1988, p. 45). 
(4) JO L 2 de 3.1.1985, p. 24. 
(5) Na sequência das conclusões do Conselho de 1 de Dezembro 
de 1987 relativas à luta contra o desemprego de longa 
duração (JO C 335 de 15.12.1987, p. 1). através da criação de uma metodologia comum. As 
autorizações e os pagamentos elevavam-se em 31 de 
Dezembro de 1989 a 3 Mio ECU e 1,3 Mio ECU 
respectivamente. 
8.11. O sistema mútuo de informação sobre as políticas 
do emprego, designado por MISEP («Mutual Informa­
tion System on Employment Poücies in Europe»), foi 
criado em 1982 (6), como resposta ao desejo, expresso no 
seio do Conselho pelas delegações dos Estados-membros, 
de serem mutuamente informadas sobre a evolução das 
medidas e estruturas das políticas nacionais de emprego. 
Este sistema, que funciona com base numa rede de 
correspondentes pertencentes aos serviços responsáveis 
pelo emprego nos Estados-membros e num secretariado 
central sob a responsabilidade da Comissão, visa recolher 
a informação, actualizá-la periodicamente e divulgá-la. A 
esse título, as publicações do MISEP (relatórios de 
informação de base e actualizações reproduzidas na 
«Europa Social») referem-se igualmente às medidas 
nacionais relativas especificamente aos desempregados 
de longa duração. 
8.12. O Serviço de Estatística é responsável pela recolha 
e colocação à disposição dos dados estatísticos compará­
veis sobre o desemprego de longa duração, não apenas a 
nível nacional mas igualmente segundo uma divisão 
relativamente rigorosa por regiões. 
8.13. O controlo incidiu sobretudo nas contribuições do 
FSE a favor dos desempregados de longa duração, não 
esquecendo contudo as relações da acção do Fundo com 
as outras acções comunitárias visadas no ponto 8.6; 
incidiu nos procedimentos de planificação, execução, 
instrução, controlo e acompanhamento, bem como no 
impacto da intervenção do FSE. 
Observações sobre os procedimentos 
de planificação 
Luta contra o desemprego de longa duração 
como objectivo de política 
8.14. No âmbito do reexame da Decisão 77/801/CEE e 
do regulamento de aplicação dessa decisão (7)—reexame 
efectuado em 1982 e 1983 e que deu principalmente 
(6) Na sequência da resolução do Conselho de 27 de Junho de 
1980 relativa às orientações para uma política comunitária 
do mercado do trabalho (JO C 168 de 8.7.1980). 
(7) Decisão 77/801/CEE do Conselho, de 20 de Dezembro de 
1977, JO L 337 de 27.12.1977, p. 8, e Regulamento (CEE) 
n? 2893/77 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1977, JO L 
337 de 27.12.1977, p. 1. 
142 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Quadro 8.3 — Fundo Social Europeu — Desemprego de longa duração — Apro 
à taxa de 31 de Dezembro de cada exercício 
Exercício 
Orientações 
desempregados 
de longa duração (') 
Bélgica 
aprovações: 
— montantes (4) 
— número de 
beneficiários 
pagamentos: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
Dinamarca 
aprovações: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
pagamentos: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
RF da Alemanha 
aprovações: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
pagamentos: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
Grécia 
aprovações: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
pagamentos: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
Espanha 
aprovações: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
pagamentos: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
França 
aprovações: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
pagamentos: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
Irlanda 
aprovações: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
pagamentos: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 1984 
(2) 
6,1 
2 717 
6,0 
(6) 
— 
— 
(6) 
(6) 
6,2 
3 609 
5,9 
(6) 
— 
— 
— 
— 
5,4 
3 297 
3,8 
(6) 
— 
— 
— 
— (3) 
16,2 
9 706 
14,6 
(6) 
11,8 
6 493 
11,1 
(6) 
4,4 
2 132 
2,4 
(6) 
5,4 
5 122 
2,3 
(6) 
0,8 
533 
0,8 
(6) 
0,0 
38 
0,0 
(6) 1985 
(2) 
6,2 
3 551 
4,8 
3 020 
— 
— 
— 
— 
4,4 
14 853 
4,0 
3 993 
— 
— 
— 
— 
19,9 
8 181 
19,0 
20 471 
— 
— 
— 
— (3) 
26,4 
(5) 
15 007 
17,2 
(5) 
35 745 
11,9 
9911 
8,6 
4 363 
6,2 
14 652 
5,7 
15 961 
7,0 
11 170 
6,1 
30 525 
0,5 
2 396 
0,5 
1 305 
3,1 
3 296 
2,1 
6 122 rações (autorizações) e pagamentos 
por Estado-membro de 1984 a 1989 
1986 
(2) 
0,3 
198 
0,2 
297 
2,3 
905 
1,1 
562 
7,6 
3 753 
7,4 
3 629 
5,7 
5 832 
4,0 
5 049 
43,0 
44 195 
34,5 
52 364 
43,1 
23 026 
40,5 
38 177 
16,3 
8 204 
9,5 
12 379 (3) 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
13,1 
21 381 
11,7 
35 871 
19,2 
13 742 
8,8 
7 396 
0,0 
27 
0,0 
27 
7,0 
6 465 
7,0 
15 185 1987 
(2) 
5,1 
1 311 
3,5 
1 770 
0,5 
179 
0,5 
244 
15,2 
7 332 
14,5 
7 996 
9,5 
7 752 
5,1 
6 141 
65,3 
56 197 
64,6 
89 814 
48,3 
26 434 
44,5 
37,709 
12,2 
6 105 
9,6 
8 310 (3) 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
19,2 
34 525 
16,1 
37 583 
27,9 
20 792 
14,6 
12 303 
0,0 
26 
0,0 
— 
10,8 
11 228 
9,4 
19 846 1988 
(2) 
3,2 
893 
2,7 
1 669 
0,2 
53 
0,2 
126 
13,4 
6 525 
10,4 
5 976 
11,0 
7 056 
5,2 
1 119 
81,3 
59 334 
76,7 
126 545 
69,2 
33 365 
33,6 
77 228 
15,7 
8 310 
10,8 
6 893 (3) 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
25,7 
41 691 
16,2 
48 718 
21,7 
13 557 
18,2 
13 366 
0,1 
176 
0,0 
75 
12,2 
12 323 
11,1 
22 650 1989 
(2) 
4,4 
1 879 
2,2 
0,4 
79 
0,2 
19,2 
5 754 
10,1 
15,9 
11 160 
8,7 
176,2 
99 929 
87,9 
112,9 
41 151 
56,5 
16,2 
12 544 
8,1 (3) 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
17,5 
31 409 
8,7 
26,4 
16 820 
13,7 
0,0 
0 
0,0 
12,4 
13 040 
6,2 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 143 
(continuação) 
Exercício 
Orientações 
desempregados 
de longa duração (') 
Itália 
aprovações: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
pagamentos 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
Luxemburgo 
aprovações: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
pagamentos: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
Países Baixos 
aprovações: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
pagametos: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
Portugal 
aprovações: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
pagamentos: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
Reino Unido 
aprovações: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
pagamentos: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
Total 
aprovações: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 
pagamentos: 
— montantes 
— número de 
beneficiários 1984 
(2) 
1,3 
473 
0,7 
(6) 
3,1 
2 016 
3,0 
(6) 
6,8 
13 779 
4,2 
(6) 
28,9 
25 891 
23,6 (3) 
1,2 
744 
(6) 
0,4 
286 
0,2 
(6) 
21,2 
20 018 
19,6 
(6) 
61,4 
47 778 
51,0 1985 
(2) 
5,4 
1 688 
3,8 
1 794 
3,5 
6 921 
2,5 
3 522 
10,6 
11 594 
7,1 
12 082 
50,0 
46 788 
41,2 
44 882 (3) 
1,2 
756 
0,3 
947 
2,2 
1 677 
1,8 
3 037 
14,7 
12 686 
11,6 
86 666 
73,2 
71 551 
53,9 
184671 1986 
(2) 
16,3 
5 216 
7,5 
2 751 
5,6 
1 917 
3,3 
5 412 
2,5 
1 965 
1,8 
1 521 
4,7 
6 877 
2,3 
4 878 
147,4 
102088 
112,1 
127019 (3) 
1,1 
931 
0,5 
260 
— 
— 
— 
— 
2,2 
6 240 
1,5 
5 880 
3,6 
4 346 
3,6 
8 360 
46,2 
53 132 
33,1 
72 979 1987 
(2) 
22,6 
6 126 
11,4 
4 752 
7,5 
2 215 
6,9 
4 057 
7,9 
5 276 
3,3 
4 005 
9,4 
7 169 
6,6 
18 685 
203,5 
126096 
170,7 
183483 (3) 
1,1 
646 
0,4 
655 
— 
— 
— 
— 
8,8 
17 180 
5,6 
15 394 
7,2 
8 676 
5,0 
9 426 
75,0 
93 073 
51,1 
95 207 1988 
(2) 
33,4 
6 956 
19,5 
6 531 
11,4 
3 219 
7,2 
2 247 
9,7 
6 057 
6,8 
25 922 
72,2 
73 648 
51,8 
115 093 
320,7 
205416 
224,9 
369349 (3) 
2,7 
1 628 
0,6 
552 
— 
— 
— 
— 
9,9 
18 640 
7,8 
18 914 
4,8 
6 072 
4,8 
9 796 
77,1 
94 087 
58,7 
114071 1989 
(2) 
31,3 
8 353 
14,5 
18,8 
6 043 
9,9 
9,2 
3 845 
3,7 
59,8 
41 734 
29,9 
464,2 
231 674 
231,6 (3) 
2,8 
2 170 
0,7 
— 
— 
— 
— 
— 
4,0 
20 454 
5,0 
6,1 
7 151 
2,9 
69,2 
91 044 
37,2 
Fonte dos dados: Sistema Eurada. 
(') As orientações pormenorizadas são apresentadas na nota de rodapé n? 3. 
(2) Formação profissional. 
(3) Contratação/inicio de trabalho. 
(4) Os montantes são em Mio ECU. 
(5) Constata-se uma redução considerável dos custos unitários reais, em relação aos custos unitários previsionais que decorrem das decisões de aprovação 
(ver ponto 8.8). 
(6) Estatísticas não directamente disponíveis para o exercício de 1984. 
144 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
origem à Decisão 83/516/CEE relativa às funções do FSE 
e ao regulamento de aplicação dessa decisão — o 
desemprego de longa duração não foi explicitamente 
objecto de uma análise de conjunto por parte da 
Comissão, se bem que em 1982 o desemprego de longa 
duração já constituísse estatisticamente um grave proble­
ma estrutural em sete Estados-membros da Europa dos 
Dez e que numerosos estudos tivessem demonstrado a sua 
importância (8). 
8.15. No seu memorando de 18 de Maio de 1987 (9) 
relativo à luta contra o desemprego de longa duração, a 
Comissão constatava que «dos 16 milhões de desempre­
gados da Comunidade, cerca de oito milhões estão 
desempregados há um ano ou mais », e afirmava « no caso 
de a Comunidade partir do princípio de uma redução 
sensível do desemprego de longa duração, a Comissão 
recomenda até 1990 uma redução do desemprego de 
longa duração da média actual (50 %) para um nível de 
30 % do total da população desempregada. Se, por 
exemplo, o nível global do desemprego continuasse o 
mesmo, tal teria como efeito reduzir o número de 
desempregados de longa duração de cerca de oito milhões 
para menos de cinco milhões». Embora indicando as 
grandes directivas da política a aplicar, a Comissão não 
mostrava concretamente de que modo este objectivo 
poderia ser atingido. 
Pontos de orientação para a gestão do FSE 
relativos aos desempregados de longa duração 
8.16. Os pontos das orientações relativos aos desempre­
gados de longa duração, tal como os outros pontos, são 
fruto de um processo de preparação e de escolha que, 
desde o início, se vê limitado por condicionalismos legais 
como os previstos no artigo 7? da Decisão 83/516/CEE 
do Conselho, relativa às funções do FSE. Os objectivos 
gerais, tal como definidos nessa decisão do Conselho, 
constituem igualmente um dado de base do procedimento 
de elaboração das orientações. 
8.17. Também o vínculo financeiro global de um 
orçamento sempre nitidamente inferior ao volume dos 
pedidos de ajuda, e os vínculos específicos acima referidos 
deveriam ter levado a Comissão a formular regras 
rigorosas de boa gestão financeira para a elaboração 
anual das orientações para a gestão do Fundo. Consta­
tou-se pelo contrário, através dos processos dos serviços 
do Fundo que reconstituem o processo de elaboração das 
(8) Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Comité 
Permanente do Emprego relativa à luta contra o desempre­
go de longa duração, Doe. COM(84)484 final, de 18 de 
Setembro de 1984, JO C 322 de 3.12.1984. 
(9) Memorando da Comissão relativo à luta contra o desempre­
go de longa duração, Doe. COM(87)231 final, de 18 de 
Maio de 1987. orientações para os exercícios de 1984 a 1989, que esse 
processo (10) não foi formalmente objecto de normas ou 
procedimentos visando alcançar objectivos de boa gestão 
como: 
a) a apresentação e discussão de propostas de política 
em que: 
i) os objectivos prioritários sejam claramente 
identificados e hierarquizados; 
ii) os subobjectivos e objectivos programáticos 
sejam avaliados, individualmente ou em grupo, 
quanto à parte dos objectivos comunitários de 
nível mais elevado que estão aptos a realizar; 
iii) as acções apresentadas sejam avaüadas quanto à 
sua eficácia — no âmbito dos objectivos que 
devem respectivamente alcançar — e à sua 
eficiência, por um lado, e quanto aos efeitos 
contrários a outras políticas comunitárias, por 
outro; 
b) a disponibilidade para as discussões, de informações 
precisas, actualizadas e fiáveis sobre a situação 
socioeconómica dos grupos-alvo e regiões visadas 
pela ajuda do Fundo, por um lado, e sobre as políticas 
nacionais e comunitárias relativas a essa situação e 
em curso de realização, por outro. 
8.18. Na prática, o processo apresenta as seguintes 
características: 
a) perante o reduzido volume dos recursos financeiros, a 
ideia de uma maior selectividade nas orientações, 
prevendo-se diferentes níveis de prioridade e a 
aplicação da metodologia por programa, foi ocasio­
nalmente defendida; esta mesma ideia foi defendida 
sob uma outra forma, quando se desejava a integra­
ção de diversos objectivos políticos — como a 
introdução de novas tecnologias, a criação de 
empregos a nível local, a acção a favor de categorias 
desfavorecidas — no âmbito de um programa ou de 
um objectivo mais amplo, em vez da opção entre estes 
objectivos (n); 
(10) As fases desse processo são a formulação de propostas de 
orientações, a consulta das directivas da Direcção-Geral do 
Emprego, Relações Industriais e Assuntos Sociais, das 
outras direcções-gerais e serviços competentes do grupo 
interserviços, do comité do Fundo e dos Estados-membros, 
a tomada em consideração das opiniões eventualmente 
expressas pelo Parlamento Europeu e a discussão final no 
seio da Comissão. 
(") Ver: 
— documento de trabalho relativo às orientações para a 
gestão do FSE, «task force» para a coordenação dos 
instrumentos financeiros, TFC/99/84, de 15 de Novem­
bro de 1984. 
— Doe. SEC(84) 1773, documento de trabalho relativo às 
orientações para a gestão do FSE, de 12 de Novembro de 
1984. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 145 
b) muito poucas propostas foram objecto de avaliações, 
do mesmo modo que se verificaram muito poucas 
propostas estruturadas de objectivos e de acções 
evidenciando as relações precisas entre as situações 
socioeconómicas não satisfatórias e os objectivos, por 
um lado, entre os objectivos, por outro lado, e 
finalmente entre os objectivos e as acções; 
c) para elaborar as novas orientações para o exercício 
seguinte, a Comissão não podia basear-se na avalia­
ção da eficácia e da eficiência de acções anteriores 
nem no acompanhamento de acções em curso de 
realização: a avaliação das acções co-financiadas no 
âmbito dos Fundos nos períodos 1978/1983 e 
1984/1988 foi quase inexistente (ver pontos 8.30 e 
8.31); os procedimentos necessários a um acompa­
nhamento eficaz não foram aliás previstos nas 
normas comunitárias (ver ponto 8.48). Assim, se bem 
que para melhoria das perspectivas de emprego 
devido às acções de formação profissional a favor das 
pessoas com mais de 25 anos no desemprego há mais 
de 12 meses, a Comissão observou na nota de 
comentário relativa às decisões de aprovação de 
1984 (12) «que as declarações dos Estados-membros a 
este respeito foram satisfatórias para o primeiro ano 
de aplicação do novo sistema, mas que quando da 
aprovação de novos pedidos, serão tidos em conta os 
resultados anteriormente obtidos». Na prática, esse 
acompanhamento não se verificou. No passado, as 
únicas informações de que a Comissão dispunha 
referiam-se: 
i) ao tipo de acções anteriormente aprovadas; 
ii) às tendências de evolução da distribuição das 
dotações do FSE aos Estados-membros; 
iii) aos efeitos da redução ünear para os exercícios 
anteriores; 
iv) aos desequilíbrios globais e parciais entre as 
dotações para autorizações e os pedidos de 
contribuição; 
v) à adaptação das estruturas e políticas nacionais 
às exigências do financiamento comunitário; 
vi) à cobertura da população activa dos Estados-
-membros pelas orientações; 
d) o equilíbrio entre o volume esperado de pedidos de 
contribuição e os recursos orçamentais, embora 
evitando a aplicação de redução linear muito pesada, 
(12) Documento V/995/84, de 18 de Julho de 1984. foi procurado através de propostas de condições e de 
vínculos administrativos e técnicos — de que não se 
vislumbra a ligação directa com as verdadeiras 
necessidades e que acabaram por dominar o debate 
das fases preparatórias das orientações — como: 
i) a proposta de reduzir, no exercício n +1, a parte 
da população activa relativa às regiões prioritá­
rias visadas pelas orientações do exercício n (por 
exemplo, de 64 % para os exercícios de 1984 e 
1985, a 63 % para o exercício de 1986 (13), a 57 % 
para o exercício de 1987 e a 50 % para o exercício 
de 1988); 
ii) a proposta de diversas durações de formação 
profissional, de diversas durações mínimas para a 
contratação de desempregados de longa duração 
e mesmo para o desemprego de longa duração; 
iii) as fases de motivação e de orientação que devem 
constar da acção de formação profissional a favor 
dos desempregados de longa duração foram 
introduzidas principalmente em 1986 para tornar 
as prioridades mais restritivas (14). 
8.19. O resultado pode, portanto, ser criticável quanto à 
boa gestão: 
a) assim, no que se refere ao desemprego de longa 
duração, o Tribunal observa que durante a prepara­
ção das orientações para 1986/1988, os serviços da 
Comissão salientaram a importância e o aumento do 
desemprego de longa duração, e que esses desempre­
gados «foram alvo de atenção especial nas novas 
orientações». Contudo, as orientações para 
1986/1988 são muito mais restritivas que as anterio­
res, tanto pela imposição de uma duração de 
formação de pelo menos 200 horas, como pela 
inclusão nas acções de formação profissional de fases 
de motivação e de orientação e pela prioridade 
exclusiva das acções de contratação dos desemprega­
dos de longa duração nas regiões de prioridade 
absoluta; esta última restrição fora aliás introduzida 
na fase final da elaboração, muito discretamente e 
sem motivação explícita; 
b) pelo contrário, o critério de «melhoria sensível das 
perspectivas de emprego», que fazia parte da 
orientação — para os exercícios de 1984 a 1986 — 
relativa à formação profissional a favor das pessoas 
com mais de 25 anos desempregadas há mais de 12 
meses, não fora incluído no âmbito das orientações 
para 1986/1988; 
(13) Projecto de orientações para o FSE de 1986 a 1988, de 11 de 
Março de 1985. 
(14) Relatório da reunião entre os representantes do FSE e os 
representantes da administração neerlandesa: «Consulta-
tion of Member States on the DG V text of the guidelines V/ 
/209/85», de 20 de Março de 1985. 
146 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
c) a apresentação das orientações como uma justaposi­
ção não integrada de critérios de concessão de 
contribuições e a multiplicidade dos aspectos que 
caracterizam os desempregados de longa duração, 
como o sexo, a idade, a qualificação, as regiões de 
proveniência, têm como consequência o facto de 
terem sido apresentados processos relativos aos 
desempregados de longa duração, referindo-se expli­
citamente ou não a esse grupo-alvo, sob outras 
orientações como as relativas às acções de formação 
profissional ou de contratação a favor das mulheres, 
às acções de contratação a favor dos jovens com 
menos de 25 anos, às acções de formação profissional 
ou de contratação no âmbito de iniciativas locais de 
emprego; 
d) as noções e critérios incluídos nas orientações nem 
sempre são precisos e mensuráveis. Foi o caso da 
«melhoria sensível das perspectivas de empregos 
estáveis» ou da «formação oferecendo perspectivas 
reais de emprego», das fases de motivação e de 
orientação, do emprego «de duração indeterminada » 
e até da noção de desempregado de longa duração. 
Estatísticas comunitárias do desemprego 
de longa duração 
8.20. Verifica-se que a Comunidade apenas desde muito 
recentemente dispõe de estatísticas harmonizadas, no que 
se refere ao desemprego de longa duração, quanto ao 
nível nacional e às regiões de nível NUTSII — e não para 
as regiões de nível NUTS III (l5). Estas estatísticas 
harmonizadas — instrumento indispensável para a 
tomada de decisão comunitária — referem-se aos 
exercícios de 1987 e 1988. 
8.21. A ausência de estatísticas comunitárias harmoni­
zadas do desemprego de longa duração, já evidente 
durante os trabalhos preparatórios do Fundo que entrou 
em vigor em 17 de Outubro de 1983, sempre caracterizou 
a gestão deste Fundo se bem que, desde a sua instituição, 
seja evidente a necessidade de definir as regiões de 
desemprego de longa duração. Com efeito, segundo o 
n? 3 do artigo 7? da Decisão 83/516/CEE do Conselho, 
(15) NUTS: Nomenclatura das unidades territoriais com fins 
estatísticos. 
Nível III: 
Bélgica: arrondissement 
Dinamarca: Amt 
RF da Alemanha: Kreis 
Espanha: Província 
França: Département 
Itália: Província 
Luxemburgo: todo o país 
Países Baixos: COROP — Régio 
Portugal: — 
Reino Unido: County/Local authority region 
Para os níveis I e II, que são formados a partir do nível III, 
ver Eurostat Régio: bancos de dados regionais. relativa às funções do FSE, as dotações remanescentes — 
após imputação, de 40 % em 1984 e 1985 e de 44,5 % a 
partir de 1986, da totalidade das dotações disponíveis às 
acções a favor do emprego nas regiões de prioridade 
absoluta — são concentradas em acções a favor do 
desenvolvimento do emprego em outras zonas de 
desemprego elevado e de longa duração e/ou em 
reestruturação industrial e sectorial. 
8.22. A Comissão foi obrigada a abandonar a identifi­
cação das zonas caracterizadas por um desemprego de 
longa duração numa base comunitária harmonizada, 
dado que os especialistas em estatística fizeram valer que 
as estatísticas existentes são subprodutos de estatísticas 
administrativas elaboradas segundo normas diferentes, 
não comparáveis entre países e por vezes mesmo no 
tempo (16). Equiparou as regiões de desemprego de longa 
duração a regiões de desemprego elevado — cuja lista é 
elaborada por referência aos índices de desemprego dos 
jovens e dos adultos e do produto nacional bruto por 
habitante — afirmando que, no conjunto, estas regiões 
são igualmente as zonas de desemprego elevado dos 
jovens e adultos e as zonas de baixo nível de PNB por 
habitante ou em reestruturação, dada a correlação entre 
os diferentes fenómenos económicos e sociais. 
8.23. Entretanto, apenas pôde afirmar (17) que procura­
rá «melhorar as estatísticas sobre o desemprego de longa 
duração interpretando as fontes administrativas e 
utilizando e desenvolvendo a série de inquéritos sobre a 
mão-de-obra ». 
8.24. O Conselho, por seu lado, convidou a Comissão : 
a) na sua resolução de 19 de Dezembro de 1984 (18), a 
organizar uma acção — e, se for o caso, apresentar 
propostas nesse sentido ao Conselho — para 
«conseguir, em colaboração com os Estados-mem-
bros, uma melhor compreensão da natureza e do 
alcance do desemprego de longa duração, melhoran­
do a obtenção de estatísticas adequadas numa base 
comunitária aceite por todos »; 
b) nas suas conclusões de 1 de Dezembro de 1987 ('9),« a 
apresentar um programa de acção a favor dos 
desempregados de longa duração que permita », entre 
outros aspectos, «tornar disponíveis dados estatísti-
(16) Ver «Mecanismo estatístico que permite definir as regiões 
prioritárias para a concessão da contribuição do FSE», 
Comunicação da Comissão ao Conselho, COM(84) 344 
final, de 13 de Julho de 1984. 
O7) Memorando da Comissão relativo à luta contra o desempre­
go de longa duração. COM(87) 231 final, de 18 de Maio de 
1987. 
(18) Resolução do Conselho de 19 de Dezembro de 1984, relativa 
à luta contra o desemprego de longa duração (JO C 2 de 
4.1.1985). 
O9) Conclusões do Conselho de 1 de Dezembro de 1987, 
relativas à luta contra o desemprego de longa duração (JO C 
335 de 15.12.1987). 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 147 
cos mais alargados e comparáveis sobre o desempre­
go de longa duração». 
8.25. Na instalação do novo Fundo, a Comissão apenas 
pôde dispor de estatísticas harmonizadas quanto ao 
desemprego de longa duração a partir da elaboração dos 
quadros comunitários de apoio. 
Análises de política 
Análises relativas ao conjunto dos elementos sobre os 
quais actuam as acções de política comunitária 
8.26. Durante o período 1984/1989, a Comissão 
consagrou meios demasiado reduzidos à análise deste 
conjunto de elementos, a saber o exame das característi­
cas, as causas e efeitos do desemprego de longa duração, 
os estudos a tal relativos do mercado do emprego, a 
análise das políticas nacionais a favor dos desempregados 
de longa duração, e a perspectiva no domínio das acções a 
desenvolver. Este esforço parece aliás bastante repartido. 
8.27. Durante o período 1984/1986, os trabalhos de 
análise limitaram-se principalmente a estudos estatísticos 
do Serviço de Estatística e à recolha, pela Direcção do 
Emprego da Direcção-Geral do Emprego, Relações 
Industriais e Assuntos Sociais, através do seu sistema de 
correspondentes nacionais, dos estudos elaborados nos 
Estados-membros, entre outros aspectos, no domínio do 
desemprego de longa duração — actividade de recolha 
pela qual a referida direcção há muito é responsável (20). 
8.28. O esforço da Comissão no domínio das análises do 
conjunto dos elementos afectados pelas acções de política 
comunitária — e principalmente pela acção do FSE — 
desenvolveu-se durante o período 1987/1989. Assim: 
a) o Serviço de Estatística, embora realizando estudos 
estatísticos específicos no domínio dos desemprega­
dos de longa duração, assegurou o acompanhamento 
do projecto de estudo realizado pelo « Economic and 
Social Research Institute» de Dublim; este estudo, 
baseado principalmente nos dados do inquérito sobre 
a mão-de-obra, refere-se sobretudo aos problemas 
estatísticos, às características demográficas, sociais e 
regionais do desemprego de longa duração e aos 
principais efeitos do desemprego de longa dura­
ção (21); 
(20) Ver bibliografia (anexo III) da comunicação da Comissão 
ao Conselho e ao Comité Permanente do Emprego (JO C 
322 de 3.12.1984). 
(21) O desemprego de longa duração, os seus grandes efeitos 
sobre o mercado do emprego nos países da Comunidade 
Europeia, Eurostat, tema 3, série D, 1988. b) a Comissão, representada pelos directores-gerais do 
Emprego, Relações Industriais e Assuntos Sociais e 
da Coordenação das Políticas Estruturais, assinou em 
20 de Abril de 1989 um contrato de estudo com um 
consultor, na sequência do anúncio de concurso 
relativo aos estudos sobre o impacto do FSE no 
âmbito da reforma dos fundos com finalidade 
estrutural (22). Este contrato estabelecia, entre outros 
aspectos, que o relatório intermédio devia «descrever 
a estrutura e as estratégias de programas de formação 
profissional e de programas destinados a combater o 
desemprego de longa duração». O relatório definiti­
vo, apresentado em Janeiro de 1990, e os relatórios 
anexos incluindo estudos gerais por Estado-membro, 
estudos regionais e estudos pontuais, não permitem 
circunscrever as políticas nacionais de desemprego de 
longa duração; estes estudos contêm geralmente 
menos elementos do que os relatórios de informação 
do MISEP. Os estudos gerais não descrevem a 
estrutura e as estratégias de programas destinados a 
combater o desemprego de longa duração; 
c) os trabalhos de análise da citada Direcção do 
Emprego tornaram-se mais sistemáticos no que se 
refere ao desemprego de longa duração através da 
instituição, no início de 1989, do programa de acção 
ERGO referido no ponto 8.10. Essa instituição 
associou-se aliás aos trabalhos da OCDE relativos 
sobretudo à avaliação das medidas nacionais de 
ajuda aos desempregados de longa duração (23). No 
domínio da prospectiva em matéria de acções a 
realizar no futuro, está associada aos trabalhos de 
investigação e de síntese do Cedefop relativos à 
formação contínua e à orientação profissional dos 
desempregados de longa duração; associou-se igual­
mente aos trabalhos realizados pela Fundação 
Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de 
Trabalho. Um relatório de síntese desta funda­
ção (24), elaborado com base em relatórios nacionais 
cobrindo vinte iniciativas locais de luta contra o 
desemprego de longa duração e tendo por objectivo 
tirar lições e descrever os problemas sob diferentes 
pontos de vista, como a eficácia, a gestão e o 
financiamento dos projectos, apenas resultou em 
recomendações gerais à Comunidade, tais como: 
i) alargar ou rever o alcance e objectivos do FSE e/ 
/ou do programa de acção para combate à 
pobreza, ou estabelecer um novo programa de 
acção europeu para ajuda aos desempregados de 
longa duração, cujas grandes directivas indicadas 
(22) Anúncio de concurso — Estudos sobre o impacto do FSE no 
âmbito da reforma dos fundos com finalidade estrutural (JO 
C 298 de 23.11.1988, p. 4). 
(23) Por exemplo, no âmbito do relatório de síntese « Medidas de 
ajuda aos desempregados de longa duração em alguns países 
da OCDE», OCDE, 1988. 
(24) «Respostas locais ao desemprego de longa duração», 
Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida 
e de Trabalho, Serviço das Publicações Oficiais das 
Comunidades Europeias, 1988. 
148 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
dêem preferência ao desenvolvimento de projec­
tos locais e de métodos novos nos domínios da 
coordenação, da avaliação, da vigilância e do 
intercâmbio de informações e de experiência; 
ii) atribuição à Comissão e a organismos como a 
fundação e o Cedefop dos meios necessários para 
efectuar outro tipo de investigação, em especial 
investigação-acção, a fim de encontrar as melho­
res soluções de ajuda aos desempregados de longa 
duração; 
d) no mesmo domínio da prospectiva, o FSE teve a 
possibilidade, nos termos do n? 2 do artigo 3? da 
Decisão 83/516/CEE, de «favorecer a execução de 
projectos de carácter inovador, em geral no âmbito de 
um programa de acção decidido pelo Conselho» (25). 
O FSE financiou efectivamente acções específicas de 
formação e de inserção profissionais destinadas a 
públicos constituídos exclusivamente ou em parte por 
desempregados de longa duração. Além da gestão 
pontual deste tipo de processos, a administração do 
Fundo não procedeu, contudo, a uma análise 
estruturada da problemática do desemprego de longa 
duração; esta não figurava, aliás, como tal, entre os 
temas adoptados pela Comissão para a gestão das 
acções específicas. Se bem que pudessem ter sido 
explorados de maneira pontual quer pelos promoto­
res quer pela própria Comissão, os resultados destas 
acções nunca foram, contudo, globalizados de 
maneira a deles se poderem extrair informações úteis 
para a planificação das orientações referentes ao 
desemprego de longa duração. Avaliação da contribuição do FSE 
8.30. Saliente-se de novo (27) o facto de o FSE não ter 
explorado a possibilidade de estimular a análise de 
eficácia dos projectos para os quais a contribuição do 
FSE foi concedida, através do n? 2, segundo parágrafo, 
do artigo 3? e do n? 3 do artigo 5? da Decisão 83/516/ 
/CEE. As decisões de contribuição do FSE com base 
nesta regulamentação foram muito raras. 
8.31. Entre as análises de política que o próprio FSE 
desenvolveu ou financiou, é oportuno lembrar (28) a 
operação de avaliação que os serviços do FSE realizaram 
em 1985. Esta operação, que deu lugar a vinte visitas 
locais na Bélgica, República Federal da Alemanha, 
Grécia, França e Irlanda, incidiu no conteúdo de 
actividades de formação profissional a favor de jovens e 
na eficácia em termos de qualificação obtida, de 
possibilidades reais de emprego estável e de colocação de 
estagiários. Neste âmbito, ou seja, a partir de uma 
amostra de acções muito limitada no espaço e no tempo, 
os serviços do FSE constataram — no que se refere aos 
jovens desempregados de longa duração e qualquer que 
seja o valor da formação que lhes é dispensada — «a 
importância de que se reveste todo o ambiente dos 
estágios, a saber a qualidade dos laços que puderam ser 
estabelecidos com os empregadores potenciais, as 
entrevistas personalizadas sobre orientação profissional 
ou motivação, a situação do mercado do trabalho no 
momento da saída do estágio. Além disso..., resultados 
modestos de inserção ou de reinserção de jovens 
desempregados não são provavelmente imputáveis a 
carências do dispositivo de formação. Resultam sim, 
muitas vezes, ao que parece, do facto de a população em 
desemprego de longa duração resistir à mobilidade 
geográfica e ser reticente à mudança de nível e de meio, 
apesar da precaridade da sua situação»(29). Estas 
constatações muito oportunas não foram, no entanto, 
utilizadas pelo Fundo para orientar a sua acção de 
maneira mais específica, e para melhor definir as noções 
de motivação e de orientação. 
8.29. Apesar de um certo desenvolvimento, durante os 
últimos exercícios, dos estudos e sínteses comunitárias no 
domínio do desemprego de longa duração, a documenta­
ção analisada mostra que estes trabalhos não deram 
origem a propostas de políticas e de programas comunitá­
rios coerentes, concretos e viáveis no âmbito da revisão 
anual das orientações ou do memorando da Comissão 
relativo à luta contra o desemprego de longa duração (26). 
(25) Estes projectos são designados por «acções específicas». 
Foram objecto de observações no capítulo 9 do relatório 
anual do Tribunal relativo ao exercício de 1988. 
(26) Memorando da Comissão relativo à luta contra o desempre­
go de longa duração, COM(87) 231 final, de 18 de Maio de 
1987. 8.32. No âmbito do estudo atrás referido no ponto 
8.28 b), os estudos pontuais, ou seja, de processos do FSE 
seleccionados em função da sua importância e do seu 
conteúdo, das regiões e dos organismos de gestão, 
incidiram igualmente em alguns processos referentes aos 
desempregados de longa duração. As acções visadas por 
esses processos realizaram-se em 1989, se bem que a 
análise a eles relativa não pudesse de modo algum 
permitir uma avaliação da sua eficácia. 
(27) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício 
de 1988, pontos 9.13 — 9.14. 
(28) Relatório especial n? 1/88 do Tribunal de Contas (JO C 126 
de 16.5.1988). 
(29) Décimo quarto relatório de actividade do FSE, exercício de 
1985, Doe. COM(86) 583, de 10 de Novembro de 1986, 
ponto 2.4.2, p. 122. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 149 
Coordenação 
8.33. A função «planificação» (30) deverá ser reconhe­
cida e organizada tal como é e, de qualquer modo, mais 
coordenada. Na realidade, constata-se que, da maior 
parte dos intervenientes comunitários, cada um desenvol­
ve a sua metodologia da avaliação; no âmbito do 
programa de acção ERGO, foi elaborada uma metodolo­
gia da avaliação que se refere tanto aos «programas 
nacionais como aos projectos descentralizados » (31) e que 
já foi testada numa série de projectos-piloto; a realização 
do contrato de estudo referido no ponto 8.28 b) 
concretizou-se igualmente pela apresentação de uma 
metodologia (32); o Cedefop desenvolve as suas próprias 
metodologias; os serviços do FSE fazem o mesmo quanto 
à avaliação futura ex ante e ex post das acções 
co-financiadas pelo Fundo (33); os serviços do controlo 
financeiro já se dedicaram à componente metodológica 
em 1987 (34); o programa de luta contra a pobreza, 
devido ao seu aspecto principal de investigação-acção, 
dispõe dos seus próprios métodos de avaliação. Uma 
certa coordenação na investigação metodológica condu­
zirá a maior eficácia e eficiência. 
8.34. O próprio reconhecimento da função «planifica­
ção », em termos de identificação de políticas alternativas, 
de propostas de reajuste das políticas em curso com base 
no acompanhamento e avaliação expost, na avaliação ex 
ante das alternativas e das propostas de reajuste, deverá, 
com vista a preparar as decisões relativas ao FSE, 
conduzir a uma melhor associação, para além da simples 
consulta, de todas as capacidades de análise de que a 
Comissão dispõe. 
8.35. Uma melhor coordenação no seio da Comissão 
permitirá tomar melhor em conta os laços entre as 
situações socioeconómicas não satisfatórias e entre as 
políticas e programas a tal relativos; é especialmente o 
caso da relação entre a pobreza e o desemprego de longa 
(30) Compreendendo no sentido lato o sistema de preparação 
das decisões (estudos de soluções alternativas, recolha da 
informação necessária, realização das análises de custos e 
benefícios, redacção de recomendações ou de propostas) e o 
da tomada em consideração das soluções alternativas. 
(31) «ERGO, an action programme for the long term unemplo-
yed, Report on the first year prepared by P.A. Cambridge 
Economic Consultants», anexo I, «Evaluating Long Term 
Unemployment programmes and projects: A methodologi-
cal framework »; ver igualmente o relatório intermédio que 
foi objecto do Doe. SEC(90) 361. 
(32) «Novas perspectivas do FSE no âmbito da reforma dos 
fundos estruturais», conclusões principais, relatório defini­
tivo, Janeiro de 1990. 
(33) Nota interna de 18 de Janeiro de 1990. Além disso, 
saliente-se num plano geral o recente estudo da empresa 
CEGOS «Aplicação de custos normalizados para racionali­
zar as intervenções do FSE no domínio da formação 
profissional», Documento V/1894/89, Setembro de 1989. 
(34) «Cost-benefit/Cost-efTectiveness, methods used in Member 
States and possible applications in the EEC Structural funds 
(ERDF, ESF, EAGGF-Guidance section)», Direcção-
-Geral do Controlo Financeiro, 3 de Novembro de 1987. duração e entre as políticas a tal relativas; assim, para a 
reforma dos fundos estruturais, para a definição das 
novas orientações e para a avaliação dos planos e dos 
programas operacionais no âmbito do objectivo n? 3, 
poderiam ter-se tomado em conta os resultados intermé­
dios do programa de luta contra a pobreza, e do mesmo 
modo poderiam ter-se tomado em consideração nesse 
programa os resultados obtidos e as lições tiradas de 
outros programas de investigação-acção no domínio do 
emprego e da formação profissional, como o ERGO e o 
LEDA (35). 
Acções relativas aos desempregados de longa duração 
no segundo programa de luta contra a pobreza 
8.36. Neste segundo programa, os desempregados de 
longa duração constituem um dos oito grupos temáticos e 
são objecto de 12 projectos de acção-investigação, de um 
total de 91. A análise dos processos a eles relativos mostra 
que: 
a) a Comissão não dispõe de estimativas estatísticas da 
pobreza comparáveis para os Estados-membros, 
baseando-se os dados disponíveis exclusivamente no 
salário das pessoas e sendo calculados com base em 
metodologias diferentes; 
b) os objectivos do programa e dos projectos não são 
claramente estabelecidos nem quantificados. Daí 
resulta que o conjunto dos projectos não constitui um 
programa coerente mas uma série de actividades 
isoladas, o que leva a uma eficácia medíocre: na fase 
actual de avaliação do programa realizado (36), já se 
verifica que o desemprego de longa duração não 
poderá dar origem a um leque de medidas susceptíveis 
de serem aplicadas, em grande escala, nos Estados-
-membros. 
Observações sobre os procedimentos 
de execução no FSE 
Critérios de concessão de contribuições em relação 
aos desempregados de longa duração 
8.37. Nas orientações, a Comissão define o desempre­
gado de longa duração como uma pessoa desempregada 
há mais de doze meses. Esta definição foi mais especifica-
(35) LEDA é um programa dito de « acção-investigação » para o 
desenvolvimento local do emprego. 
(36) O relatório final será apresentado ao Conselho no final do 
1? semestre de 1990. 
150 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
da a nivel interno pelos serviços do FSE ao afirmarem 
considerar como desempregados de longa duração «as 
pessoas desempregadas há mais de doze meses sem 
interrupção, independentemente do sistema de registo 
nos diferentes Estados-membros ». Esta definição não foi 
oficialmente comunicada aos Estados-membros — pois 
alguns deles utilizam uma noção mais flexível como «12 
meses de desemprego durante os 15 ou 16 últimos meses » 
— nem mesmo após o controlo local da Comissão junto 
de organismos produtores franceses. A definição acima 
referida foi aplicada rigorosamente, o que deu lugar a 
reduções dos pedidos de pagamento visados pelo 
controlo, dado que numerosos estagiários não se 
encontravam desempregados há pelo menos 12 meses sem 
interrupção no momento de iniciarem uma formação 
profissional elegível. Os Estados-membros acima referi­
dos mantiveram, contudo, as suas noções, ao passo que a 
Comissão não efectuou mais controlos em profundidade 
sobre esse aspecto. 
8.38. No que se refere à «melhoria sensível das 
perspectivas de emprego estável» (orientações para os 
exercícios de 1984 a 1986 e 1985 a 1987) e às « perspectivas 
reais de emprego »(orientações para os exercícios de 1987 
a 1989, 1988 a 1990 e 1989 a 1991), depreende-se de 
algumas notas de comentários anexas às propostas de 
aprovação dos pedidos de contribuição do FSE para os 
diferentes exercícios, que foram considerados não 
prioritários pedidos de contribuição quando a taxa de 
investimento esperado fosse inferior a 50 %; este critério, 
não aplicado de maneira absoluta, não foi oficialmente 
comunicado aos Estados-membros nem foi adoptado 
para a instrução dos pedidos de pagamento de saldo: 
devido à «confiança legítima», a Comissão afirma não 
poder recusar o pagamento de saldo solicitado se os 
investimentos efectivos forem inferiores a 50 %, dado que 
o critério das perspectivas de emprego não foi especifica­
do para os pedidos de pagamento. Aliás, a análise do 
Tribunal revela que, no caso da ausência de indicação 
relativa aos investimentos, nem sempre foram solicitadas 
informações complementares a esse respeito, o que 
constitui uma aplicação incorrecta da regulamentação e 
uma lacuna de gestão. 
8.39. O conteúdo teórico e a duração das fases de 
motivação e de orientação que devem constar das acções 
de formação profissional não foram especificados pelos 
serviços da Comissão, à excepção das indicações «que 
essas fases podem situar-se antes da formação propria­
mente dita ou acompanhar essa formação» e que « não 
são tomadas em conta para o cálculo das 200 horas 
mínimas de formação profissional»(37). Constata-se, 
portanto, que essas fases nem sempre são bem descritas 
ou que o seu conteúdo é muito variável, nem sempre 
podendo ser estabelecida a relação com as «necessida­
des» específicas dos desempregados de longa duração. 
(37) Documento V/l 160/85: relato da reunião de informação de 
11 de Julho de 1985 sobre a aplicação das orientações do 
FSE para o período de 1986 a 1988. Critérios gerais de elegibilidade 
8.40. Nos processos relativos às acções de formação 
profissional a favor dos desempregados de longa duração 
encontram-se problemas de elegibilidade que se encon­
tram igualmente em outros processos do FSE. 
8.41. Assim, contrariamente à norma da compatibilida­
de das amortizações — apresentadas como despesas 
elegíveis — com o direito nacional (38), os serviços do 
Fundo admitem diferentes casos de apresentação de 
despesas de amortização por administrações nacionais 
que, a nível nacional, não são autorizadas a efectuar 
amortizações. Esta prática (39) continuou a ser constata­
da pelo Tribunal. 
Observações sobre os procedimentos 
de instrução, de controlo 
e de acompanhamento 
8.42. Nos processos relativos às acções a favor dos 
desempregados de longa duração, encontram-se igual­
mente problemas de instrução, de controlo e de acompa­
nhamento que se encontram em outros processos do FSE. 
8.43. Assim, no que se refere aos modos de cálculo — 
elemento importante para a instrução dos pedidos de 
contribuição e de pagamento de saldo pelos serviços da 
Comissão e pelas administrações nacionais competentes 
— o Tribunal constatou várias vezes a dificuldade de os 
serviços do Fundo definirem o seu conteúdo de maneira 
coerente tanto para si próprios como para as administra­
ções nacionais e organismos promotores competentes. 
Várias vezes constatou igualmente a ausência de métodos 
de cálculo ou de métodos que permitam avaliar a 
exactidão da imputação das despesas às acções em 
questão. A análise efectuada pelo Tribunal junto de uma 
administração nacional (Reino Unido), de processos 
relativos aos desempregados de longa duração mostrou 
que os montantes das ajudas salariais apresentadas ao 
FSE não se baseiam em dados financeiros reais mas são 
estabelecidos de modo teórico. Os volumes de prestações, 
bem como os números de beneficiários por grupo (jovens, 
mulheres, deficientes, etc.) são calculados com base em 
estatísticas regionais globais, com a ajuda de chaves de 
repartição elaboradas a nível nacional. A duração média 
de manutenção num sistema, que é apresentada como um 
elemento do cálculo, não é de facto senão a resultante dos 
cálculos anteriores. Assim, os dados financeiros e factuais 
baseiam-se amplamente em estimativas. 
(38) Esta norma foi confirmada pelo director do Fundo na sua 
nota n? 7258, de 9 de Junho de 1986, dirigida ao Tribunal. 
(39) Entre outros documentos, no relatório especial n? 1/88 do 
Tribunal, ponto 3.7, alínea a) (JO C 126 de 16.5.1988). 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 151 
8.44. A mesma constatação verifica-se no que se refere 
às informações insuficientes quanto à descrição das 
operações, se bem que no conjunto esta tenha melhorado. 
8.45. Desde 1987, os serviços do Fundo utilizam uma 
lista classificativa por pontos para a instrução dos 
pedidos de contribuição relativos às acções situadas no 
âmbito das orientações específicas dos desempregados de 
longa duração. Convém salientar que tais listas não 
existem para outras orientações. A sua utilização tem, no 
entanto, apenas uma eficácia limitada, dado que a 
identificação de problemas ou de incertezas nos proces­
sos, na sequência dessa classificação, continua por vezes a 
não se realizar. 
8.46. A insuficiência dos controlos foi salientada no 
relatório especial do Tribunal sobre os procedimentos e 
sistemas comunitários e nacionais relativos à gestão do 
FSE (40). É igualmente evidente no domínio do desempre­
go de longa duração. Com base em relatórios de missões 
da Comissão comunicados ao Tribunal, 30 processos 
específicos desse domínio foram objecto de visitas locais, 
alguns em curso de execução — por vezes para analisar as 
capacidades de formação profissional dos novos organis­
mos promotores — outros expost, tendo por objectivo os 
pedidos de pagamento de saldo. Quanto à maior parte 
desses 30 processos, os relatórios de missões a eles 
relativos não permitem avaliar se os critérios de 
concessão de contribuições relativas às acções a favor dos 
desempregados de longa duração foram tomados em 
consideração durante as visitas. Aliás, esses processos 
fazem sempre parte de um programa de visita que 
geralmente tem um objectivo de controlo bastante amplo 
e igualmente de processos relativos a outras orientações. 
8.47. Constata-se a ausência de qualquer programa de 
controlo específico das acções a favor dos desempregados 
de longa duração. Alguns relatórios de missões dos 
serviços da Comissão e os controlos do Tribunal 
mostram, contudo, que tais programas teriam sido e são 
ainda justificados. Na realidade, constatou-se em Itália 
que a certificação da exactidão factual e contabilística das 
indicações contidas nos pedidos de pagamento (41) não 
era fiável no que diz respeito à característica da duração 
do desemprego para os beneficiários das acções de 
formação profissional. 
8.48. No domínio do acompanhamento, o artigo 8? da 
Decisão 83/673/CEE da Comissão prevê a comunicação à 
Comissão pelos Estados-membros, antes de 15 de 
Dezembro de cada ano, dos dados estatísticos relativos às 
acções realizadas com a contribuição do Fundo durante o 
exerício anterior, por meio do formulário ad hoc (42). O 
respeito por este procedimento teria permitido dispor de 
dados quantificados sobre os beneficiários efectivos das 
C40) Relatório especial n? 1/88, p. 1. 
(41) Anexo 2, ponto 18. da Decisão 83/673/CEE da Comissão, de 
22 de Dezembro de 1983 (JO L 377 de 31.12.1983). 
(«) Anexo 4 da Decisão 83/673/CEE. ajudas do FSE, por tipo de medida, entre outros aspectos 
no que se refere aos desempregados de longa duração. Na 
realidade, a Comissão apenas recebeu relatórios estatísti­
cos relativos aos exercícios de 1984 e 1985—e unicamente 
da Dinamarca, da Grécia e da Irlanda — e apenas pôs em 
prática um sistema de pagamentos pouco eficaz. 
Impacto da intervenção do FSE 
8.49. A fim de poder circunscrever o conjunto das 
acções nacionais e regionais a favor do desemprego de 
longa duração ao domínio da formação profissional e do 
emprego — com o objectivo de situar a ajuda do FSE em 
relação a estas acções — o Tribunal foi obrigado a 
solicitar as informações necessárias para esse efeito às 
administrações nacionais competentes; na realidade, a 
Comissão apenas dispõe de elementos muito parciais: os 
relatórios do MISEP contêm sobretudo informações 
sobre os aspectos legais e administrativos, mas pelo 
contrário poucos elementos no que se refere às despesas e 
aos beneficiários. 
8.50. A procura de informação do Tribunal foi 
efectuada sob a forma de inquéritos junto das administra­
ções nacionais, quer através de visitas locais, quer pelo 
envio de questionários. Esta procura visou, para cada 
medida a favor dos desempregados de longa duração e 
para cada exercício do período 1984/1989, o número de 
beneficiários, a sua taxa de inserção, outros resultados 
quantificáveis, o custo da medida, a intervenção dos 
poderes públicos e a intervenção do FSE. 
8.51. Esta recolha de informações revelou-se bastante 
difícil em certos casos e não produziu completamente os 
resultados esperados. A Bélgica, a Dinamarca, a Repúbli­
ca Federal da Alemanha, a França, a Itália e o Reino 
Unido forneceram, com diferentes graus de pormenores, 
dados relevantes no que se refere às medidas de luta 
contra o desemprego de longa duração que desenvolve­
ram. Outros Estados-membros limitaram-se às acções 
realizadas e co-financiadas no âmbito do FSE, alguns não 
indicando também as taxas de inserção que permitiram as 
acções de formação profissional apoiadas pelo FSE. Os 
Países Baixos forneceram muito poucas informações 
úteis. 
8.52. Com base nas informações referidas nos quadros 
8.2 e 8.3, nas informações recebidas — ou disponíveis a 
partir do MISEP no caso das acções para as quais 
nenhuma informação fora fornecida pelas administra­
ções nacionais — podem efectuar-se as constatações 
seguintes: 
a) no período 1985/1988, o número de desempregados 
de longa duração a que se aplicam as ajudas do FSE, 
no âmbito das orientações específicas para esses 
desempregados, apenas representa uma média pon­
derada de 4,2 % do total dos desempregados de longa 
152 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
duração (4 % em 1985, 2,68 % em 1986, 3,56 % em 
1987 e 6,61 % em 1988), sabendo-se contudo que 
estes desempregados beneficiam igualmente de 
acções financiadas nos termos de outras orientações; 
b) na maior parte dos Estados-membros, a contribuição 
financeira do FSE em matéria de formação profissio­
nal para os desempregados de longa duração pode ser 
avaliada em menos de 10 % das despesas nacionais 
correspondentes; por vezes é mesmo inferior a 5 %; o 
seu impacto é tanto mais reduzido quanto ela se 
reparte por grande número de projectos segundo 
macrocritérios que não se adaptam às necessidades 
específicas; a eficácia da mesma contribuição teria 
sido mais significativa se se tivesse inserido em 
estruturas hierarquizadas de objectivos e de progra­
mas, em função de prioridades comunitárias e de 
necessidades verdadeiras; 
c) saliente-se contudo que, até 1989, a maior parte dos 
Estados-membros não tinha uma política de forma­
ção profissional específica dos desempregados de 
longa duração ou apenas desenvolvera acções 
limitadas de formação ou de inserção profissional 
especialmente a seu favor. A França é o único 
Estado-membro que, desde 1984, desenvolveu uma 
vasta gama de medidas no domínio da formação 
profissional a favor dos desempregados de longa 
duração. Em geral os desempregados beneficiam de 
medidas de formação profissional nas mesmas 
condições que outros grupos sociais; em determina­
dos casos, a avaliação da parte representada pelos 
desempregados de longa duração no volume global 
das acções de formação profissional revela-se mesmo 
impossível. No âmbito das orientações relativas às 
acções a favor dos desempregados de longa duração, 
um número considerável de processos de pedidos de 
contribuição foi, portanto, elaborado por organis­
mos promotores, muito mais devido às previsões de 
participação dos desempregados de longa duração 
nas acções visadas, por um lado, e a uma oportunida­
de de financiamento comunitário, por outro, que 
devido à existência de uma verdadeira acção política a 
favor desses desempregados; no domínio da forma­
ção profissional, a contribuição do Fundo foi, 
portanto, sobretudo de estímulo para os organismos 
promotores; foi-o muito menos para o desenvolvi­
mento de uma política de formação profissional 
específica dos desempregados de longa duração; 
d) sobre a questão de saber se a Comissão co-financia as 
acções de formação mais eficazes, saliente-se que a 
Comissão apenas adoptou o critério da taxa de 
investimento mínimo de 50 % para os pedidos de 
contribuição, critério aliás aplicado de maneira 
flexível. Daí se deduz que o FSE co-financiou por 
vezes medidas cuja taxa de investimento efectivo era 
bastante reduzida por um período de vários anos. 
Apenas tomava, aliás, em consideração a eficácia da 
acção co-financiada; em várias acções de formação 
profissional, as taxas de inserção não estavam, aliás, 
disponíveis; e) a análise das medidas que visam principalmente os 
desempregados de longa duração permite constatar 
que os Estados-membros visam por vezes públicos-
-alvo bastante diferenciados dos desempregados de 
longa duração (mulheres sem qualificações, mulheres 
sós, desempregados de mais de 45 anos, desemprega­
dos há pelo menos dois anos, etc), por meio de acções 
específicas, enquanto que o FSE, segundo os seus 
macrocritérios, exclui uma série de públicos e de 
acções de maneira quase linear; 
f) em alguns Estados-membros e desde há vários anos, 
existem verdadeiras medidas especificamente a favor 
dos desempregados de longa duração no domínio das 
ajudas à contratação e ao início do trabalho; pelo 
contrário, o FSE apenas concedeu, na maior parte 
destes países, uma ajuda marginal, que apenas lhes 
foi, por consequência, pouco estimulante; 
g) determinadas medidas nacionais, regionais ou locais 
de formação profissional ou de contratação a favor 
dos desempregados de longa duração, tal como as 
ajudas do FSE que lhes correspondem, não puderam 
ser identificadas nem quantificadas; 
h) por vezes, a participação do FSE em determinadas 
medidas nacionais aplica-se igualmente a acções 
co-financiadas no âmbito de outras orientações. 
Conclusão para o novo Fundo 
8.53. O controlo mostrou que as informações sobre os 
esforços envidados pelos Estados-membros a favor dos 
desempregados de longa duração durante o período 
1984/1989 não se encontram disponíveis de maneira 
sistemática, nem na Comissão nem nos Estados-mem­
bros. A Comissão não pôde, portanto, tomar em conta a 
eficácia de todas as medidas nacionais realizadas no 
passado, no âmbito da avaliação dos planos que levam à 
escolha dos quadros comunitários de apoio e da dos 
programas operacionais. 
8.54. A Comissão deverá empregar todos os meios 
necessários que lhe permitam dispor: 
a) de estatísticas comparáveis sobre o desemprego de 
longa duração em todos os Estados-membros ao 
nível NUTS III; 
b) no momento oportuno e no âmbito da parceria, das 
análises socioeconómicas relativas aos desemprega­
dos de longa duração, dos relatórios intermédios 
sobre as políticas em curso de execução, das 
propostas de reajuste de política avaliadas em termos 
de eficácia e de custos, e das propostas avaliadas de 
novas políticas. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 153 
8.55. Deverá garantir que se aplique uma noção 
comunitária de desempregado de longa duração em todos 
os novos programas, devendo ter esse facto em conta no 
seu acompanhamento e no seu controlo. 
8.56. Finalmente, com vista à boa gestão financeira do 
novo Fundo, e mais especialmente no domínio do 
objectivo 3, a Comissão necessita de uma melhor 
organização e utilização das suas capacidades de análise, 
perante uma função de « planificação » redefinida em que 
a administração pensa mais em termos de políticas 
alternativas. 
ACÇÕES DO FSE RELATIVAS 
À REESTRUTURAÇÃO DE 
EMPRESAS INDUSTRIAIS 
Introdução 
8.57. Reestruturar é um vocábulo que durante muito 
tempo designou a reorganização de actividades indus­
triais em declínio, no âmbito de um processo de 
adaptação estrutural dos sectores económicos. Tais 
reorganizações são frequentemente acompanhadas de 
pronunciada redução de mão-de-obra. 
8.58. Pouco a pouco foram-se efectuando reestrutura­
ções visando principalmente a modernização comercial e 
tecnológica das empresas, o que exigiu uma adaptação 
tanto quantitativa como qualitativa da mão-de-obra, na 
sequência das evoluções impostas pela introdução de 
novas tecnologias e pela reorganização da produção. 
8.59. Embora as causas das reestruturações sejam 
actualmente bem conhecidas, é difícil concentrar a sua 
definição num conceito único e geral. Qualquer acção da 
responsabilidade do FSE neste domínio supõe que sejam 
previamente definidos o campo, os objectivos e os 
critérios de intervenção, sem o que os recursos aplicados 
apenas levarão à resolução de situações específicas. 
8.60. O Parlamento Europeu era de opinião (43) que, 
estando o emprego «relacionado com o contexto 
económico geral da empresa individual, os instrumentos 
financeiros de que dispõem os países da Comunidade 
(43) Relatório elaborado em nome da Comissão dos Assuntos 
Sociais e do Emprego sobre a proposta da Comissão das 
Comunidades ao Conselho relativa a um regulamento que 
aplica a decisão do Conselho relativa às funções do Fundo 
Social Europeu (Doe. 1-61/83 — PE.82.830/def.). Europeia devem inserir-se no âmbito de uma política de 
estímulo e de renovação das empresas » e esclarecia que o 
Fundo Social não deve ser « um paliativo para situações 
críticas do emprego para as quais não está prevista 
qualquer solução adequada no futuro próximo, mas 
constituir um instrumento de renovação (da produção, da 
tecnologia e da organização), para todas as empresas». 
8.61. A Comissão confirmou (M) que o objectivo visado 
é «contribuir para tornar eficazes as reconversões e 
reestruturações de empresas, tendo em conta os aspectos 
da formação e do emprego ». Na sua acção, o Fundo não 
pode alhear-se da finalidade económica das reestrutura­
ções. Contudo, os objectivos conferidos ao Fundo 
mantêm-se a um nível de definição muito geral. 
8.62. A tomada em consideração, a partir do exercício 
de 1986, de elementos relativos tanto às causas das 
reestruturações como ao alcance das suas consequências 
sobre os efectivos, ou ainda às medidas adoptadas pelos 
poderes públicos para lhes fazer face, apenas compensará 
— como o controlo do Tribunal demonstrará — numa 
medida muito reduzida a ausência de indicadores 
financeiros, económicos ou técnicos que permitam definir 
de maneira geral, prévia e objectiva, as empresas e o nível 
de reestruturação admissíveis para a ajuda do Fundo. 
8.63. As acções de formação profissional, relativas a 
acções de reestruturação de empresas industriais, encon­
tram-se definidas desde 1986 (45) no ponto 4.3 das 
orientações anuais fixadas pela Comissão como «acções 
prioritárias sem condições de idade ». A reestruturação de 
empresas deve inserir-se numa modernização tecnológica 
ou em alterações essenciais da procura no sector em 
causa. Deve, além disso, afectar de maneira substancial as 
qualificações e cobrir pelo menos 15 % do pessoal da 
empresa, durante um período de dois anos. A formação 
refere-se tanto aos trabalhadores a reclassificar com vista 
a ocuparem um lugar na empresa, como aos que, estando 
em excesso, se vêem obrigados a procurar um emprego no 
exterior. Nas regiões não prioritárias, a reestruturação 
deve afectar pelo menos 25 % do pessoal empregado e 
localizar-se numa zona de desemprego especialmente 
O44) Manual para a gestão do FSE, p. 10 (versão disponível 
unicamente em língua francesa). 
(45) As orientações para a gestão do Fundo relativas aos 
exercícios de 1984 e 1985 concediam ao Fundo, em matéria 
de reestruturação industrial, um campo de acção quase 
ilimitado, pois incluía todas as empresas que tinham 
adoptado medidas de reestruturação ou de reconversão, 
independentemente do sector económico a que pertences­
sem; a Comissão não fixava nomeadamente um nível de 
reestruturação a que seria subordinada a concessão da 
ajuda. 
A Comissão ia contudo reduzir o domínio da sua 
intervenção às empresas industriais, se bem que, tendo em 
conta a situação específica de Portugal e Espanha, o Fundo 
tenha decidido, a favor destes países, uma derrogação à 
norma que se impusera; assim, em Portugal a contribuição 
do Fundo foi concedida a empresas do sector bancário. 
154 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
elevado ou à qual se apliquem medidas excepcionais 
tomadas pelos poderes públicos para estimular a 
formação profissional ou a criação de empregos. 
8.64. Para a análise das intervenções do FSE no 
domínio da reestruturação industrial, o Tribunal de 
Contas considerou o período de 1986 a 1989 inclusive. 
Durante este período, a Comissão aprovou 1 271 
processos relativos à reestruturação industrial, tendo as 
autorizações concedidas atingido o montante de 
505,3 Mio ECU. Em 31 de Dezembro de 1989, estas 
autorizações tinham dado lugar a 318,0 Mio ECU de 
pagamentos. A análise do Tribunal incidiu em cerca de 
20 % das decisões de contribuição tomadas pela Comis­
são, um quarto das quais foram objecto de controlo local. 
Observações sobre a aplicação 
das intervenções do FSE relativas 
à reestrutação de empresas 
8.65. A análise efectuada pelo Tribunal demonstrou a 
existência de uma grande diversidade na forma e 
conteúdo dos processos, dado que um beneficiário pode 
apresentar durante um ano um processo que reúne grande 
variedade de sectores industriais nacionais com milhares 
de pessoas ou, pelo contrário, um processo relativo a uma 
dezena de pessoas. Além disso, as empresas beneficiárias 
não são necessariamente identificadas quando do pedido 
de contribuição nem mesmo quando da aprovação pela 
Comissão. 
8.66. Os países membros têm tendência a apresentar os 
seus pedidos de contribuição superiores às necessidades 
para absorverem as reduções lineares que, durante o 
período em causa, reduziram a cerca de metade as 
contribuições solicitadas. Por essa razão verifica-se que, 
apesar dessas reduções lineares, 50 % (em número) das 
aprovações não foram levadas a termo: os montantes 
libertados representam mais de um quinto das aprova­
ções, ou seja, 104,6 Mio ECU, para o período 1986/1989; 
do mesmo modo, a recuperação de fundos indevidamente 
pagos a título de adiantamentos atinge 23,8 Mio ECU e 
refere-se a 18 % do número de processos aprovados. 
8.67. Aliás, nos processos que reúnem os pedidos de 
contribuição de várias empresas, constata-se que grande 
número de acções de formação previstas não é apresenta­
do quando da formulação do pedido de pagamento de 
saldo, por razões diversas (acções de formação não 
realizadas, ausência do mínimo de horas exigido pelo 
FSE, ausência de financiamento público, etc). 
8.68. O ponto 4.3 das orientações limita-se a uma 
referência à reestruturação industrial de modo muito 
geral como «a uma modernização tecnológica ou a 
alterações essenciais da procura no sector em causa». 
Neste contexto, os pedidos de contribuição apresentados 
no âmbito da reestruturação industrial só a título excepcional indicam a natureza e conteúdo das reestrutu­
rações visadas. A Comissão aceitou casos completamente 
diferentes no âmbito da reestruturação. A título de 
exemplo, pode citar-se a criação de novas unidades de 
produção, incluindo o recrutamento de mão-de-obra, a 
utilização de novas máquinas ou de um sistema de 
produção ou de gestão, a compra de uma nova patente, o 
encerramento de um estabelecimento, etc. 
8.69. Os dados quantificados relativos aos efectivos 
afectados pela reestruturação apenas raramente são 
determinados no pedido de contribuição e ainda menos 
no pedido de pagamento de saldo, excepto no caso de 
encerramento de um estabelecimento. É difícil interpretar 
os dados quantificados a que se referem as orientações 
divulgadas pela Comissão. É, por exemplo, o caso da 
natureza dos efectivos que se submeteram a uma acção de 
formação profissional; da data de referência a tomar em 
consideração para o cálculo da percentagem que 
determina a elegibilidade; do efectivo a tomar em conta 
quando a reestruturação se refere a um único ano ou a 
mais de dois anos, o que é um caso específico bastante 
frequente. 
8.70. Nas suas orientações gerais, a Comissão esclarece 
que «são prioritárias as acções de formação profissional 
que tenham uma duração mínima de 200 horas (100 horas 
no caso da Grécia, Portugal e Espanha em 1986/1987), 
não sendo tomadas em conta nessa duração as eventuais 
fases de nivelamento associadas a essa formação» (46). 
Durante os seus controlos, o Tribunal constatou que 
determinado número de estagiários que solicitaram a 
contribuição do FSE não tinham efectuado o número de 
horas mínimo. Trata-se em especial: 
a) de empresas privadas mal informadas dos requisitos 
do FSE e que, quando do controlo local, apresenta­
ram um conjunto de elementos que provava a 
ausência do mínimo de horas de formação exigidas; 
b) de empresas que apresentam um número considerável 
de estagiários — senão todos os estagiários — como 
tendo efectuado unicamente o número mínimo de 
horas de formação. Na maior parte dos casos esse 
limiar não foi respeitado: porque as horas tomadas 
em consideração eram teóricas e não reais, porque as 
ausências por doença ou outras não foram deduzidas 
do número de horas apresentado à Comissão, ou 
ainda porque a relação entre horas de formação 
teórica e horas de formação prática a tomar em conta 
não é fixada pela Comissão; 
c) de numerosos casos em que o FSE admitiu que as 
acções de formação exigidas pelo limiar de 200 horas 
í46) N? 2 do artigo 1? da Decisão 85/518/CEE da Comissão, de 
20 de Novembro de 1985, que altera o ponto 1.4.4 da 
Decisão 85/261/CEE (JO L 317 de 28.11.85, p. 37). 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 155 
(ou 100 horas) se podem repartir por dois ou mesmo 
por três anos consecutivos; 
d) dos nivelamentos não contabilizáveis nas 200 horas 
de formação. A esse respeito, o Tribunal constatou 
que uma parte substancial dos cursos ministrados 
consistia precisamente em simples nivelamentos. Do 
mesmo modo, em determinados casos a natureza 
muito geral das acções (informações sobre a socieda­
de, protecção sanitária ou social, impacto do 
absentismo) não permite determinar a relação 
funcional que pode existir entre formação e reestrutu­
ração. 
8.71. Em conformidade com a orientação 4.3 da gestão 
do Fundo, a reestruturação industrial deve, entre outros 
aspectos, afectar de maneira substancial as habilitações 
das pessoas formadas (e pelo menos 15 % do pessoal da 
empresa durante um período de dois anos). Não existe 
nos processos analisados qualquer meio que permita 
compreender a relação existente entre a origem ou o 
destino do pessoal formado e a reestruturação. A única 
selecção que o Tribunal pôde constatar no seio das 
empresas, entre estagiários em formação contínua 
(formação praticada de maneira permanente) e estagiá­
rios na sequência da reestruturação, é a realizada em 
função das durações de formação: todas as acções de 
formação com uma duração igual ou superior a 200 horas 
(ou 100 horas) são registadas como reestruturação e 
apresentadas ao FSE para contribuição. Todas as outras 
constituem formação contínua. Em nenhum caso a 
natureza das acções (que, aliás, a maior parte das vezes 
são uma simples repetição das acções efectuadas nos anos 
anteriores, com ou sem outras contribuições do FSE) 
constituiu critério de selecção. 
8.72. O FSE efectuou os seus pagamentos de saldo, se 
bem que determinadas contribuições públicas nacionais 
continuem em suspenso em 1990 e que a contribuição 
comunitária tenha por vezes sido paga há vários anos. 
(Convém salientar que esta situação não é específica das 
reestruturações industriais, dizendo respeito ao conjunto 
do FSE). 
Aspectos relacionados com o tamanho 
e natureza das empresas beneficiárias 
das contribuições do FSE 
8.73. A contribuição do FSE em relação à reestrutura­
ção industrial foi limitada (a partir de 1987) às empresas 
industriais (47). Constata-se frequentemente uma tendên­
cia para concentrar os fundos afectos à reestruturação em 
benefício das grandes empresas. Verifica-se que as 
grandes empresas dispõem de uma melhor organização 
para elaborar e acompanhar os seus processos de pedidos 
de contribuição e de pedidos de pagamento de saldo 
(47) O ponto 4.3 das orientações a partir de 1987 limita-se às 
«empresas industriais». através das administrações regionais, nacionais e comuni­
tária. Pelo contrário, as PME, insuficientemente informa­
das, são frequentemente levadas a recorrer a consultores 
para acompanharem os seus processos do FSE. Esses 
intermediários, em contrapartida dos serviços concedidos 
às PME, podem absorver até 30 % da contribuição do 
FSE. 
8.74. A estrutura do sistema de formação das grandes 
empresas é própria de cada empresa em especial. 
Contudo, encontram-se elementos idênticos em cada 
uma: centralização da direcção e da gestão e descentrali­
zação operacional dos cursos propriamente ditos. Tendo 
em conta o facto de apenas uma parte das acções de 
formação da empresa ser da responsabilidade do FSE, a 
justificação das despesas a ela relativas não apresenta 
qualquer problema. A empresa justifica o conjunto dos 
custos de formação por meio de facturas emitidas pelo seu 
próprio órgão de formação, ao qual geralmente se confere 
autonomia financeira específica que lhe dá o estatuto de 
prestador de serviços. Assim, todas as despesas indicadas 
no pedido de pagamento de saldo são cobertas por 
facturas globais do prestador de serviços e pelos 
respectivos pagamentos. Até os cursos efectuados nas 
instalações de um estabelecimento regional que disponha 
de um equipamento de formação completo são totalmen­
te cobertos pelo órgão de formação central. A cobertura 
dos custos reais pelo FSE é aleatória, dado que a 
apresentação das despesas já não se baseia em elementos 
concretos mas unicamente em imputações teóricas de 
custos previamente globalizados. 
8.75. Além disso, em matéria de reestruturação indus­
trial, a formação profissional interna (por oposição à 
formação externa, que se destina às pessoas que deixam a 
empresa, formação realizada fora da empresa) apenas 
esporadicamente recorre a fornecimentos específicos de 
bens ou de serviços exteriores à empresa, podendo todos 
os seus custos ser equiparados aos custos internos e de 
rotina da empresa, a saber: vencimentos dos estagiários 
que são simultaneamente trabalhadores da empresa, 
vencimentos dos professores que são igualmente assala­
riados da empresa, vencimentos do quadro administrati­
vo que é o da empresa, matérias-primas que são 
habitualmente utilizadas pela empresa, amortização das 
instalações e das máquinas que constituem os instrumen­
tos de produção da empresa, encargos gerais que são 
igualmente os do conjunto da empresa. 
8.76. Aliás, o Tribunal constatou que as empresas 
públicas ou semipúblicas com fim lucrativo beneficiam de 
uma contribuição reforçada por parte do FSE. Com 
efeito, a declaração que se refere ao n? 1 do artigo 5? 
anexa à decisão do Conselho de 17 de Outubro de 
1983 (48) estipula que «os organismos com fim lucrativo 
devem suportar pelo menos 10 % das despesas elegíveis». 
Consequentemente, a intervenção do FSE nunca deverá, 
neste caso, ultrapassar 45 % do montante das despesas 
elegíveis, que é o regime aplicado às empresas privadas 
com fim lucrativo. Pelo contrário, nas empresas públicas 
(48) Decisão 83/516/CEE (JO L 289 de 22.10.1983, p. 41). 
156 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
com fim lucrativo, a intervenção do FSE atinge efectiva­
mente 50 %. Este facto acentua a distorção de concorrên­
cia de que já sofrem as empresas privadas na procura dos 
financiamentos públicos de apoio. 
8.77. Estes problemas não tiveram qualquer solução até 
ao presente. O domínio da subcontratação pode dar lugar 
a determinados abusos, quer nas grandes empresas, quer 
junto dos coordenadores-consultores, que contribuem 
com uma parte do financiamento comunitário às 
pequenas e médias empresas. Todos estes intermediários, 
que afastam o financiador do realizador directo da acção, 
acrescentam um custo suplementar que pode produzir a 
multiplicação e o desenvolvimento de organismos 
parasitas. 
Observações relativas à imputação ao FSE 
de determinadas categorias de despesas 
8.78. Por ocasião dos seus controlos locais, o Tribunal 
não teve possibilidade de identificar de maneira precisa os 
custos de formação profissional correspondentes à 
reestruturação, em relação aos das acções de formação 
organizadas simultaneamente pela empresa a título de 
formação contínua ou de rotina. Habitualmente são 
cobertas pelo FSE as despesas mais elevadas relativas a 
estas duas categorias de formação, por não existir uma 
contabilidade precisa relativa a cada uma delas, pois 
verificam-se geralmente em conjunto — unicamente o 
acompanhamento das 200 horas mínimas constitui um 
critério de selecção. 
8.79. Na medida em que as empresas são livres de 
apresentarem o conjunto dos custos da formação de 
maneira muito sumária, existem riscos de abusos. 
Vencimento dos estagiários 
8.80. O Tribunal constatou que o vencimento dos 
estagiários em formação representa em geral a parte mais 
importante (uma média de 40 % a 60 % do total) do custo 
de realização das acções e mobiliza, portanto, uma parte 
considerável dos fundos concedidos pelo FSE à formação 
profissional nas reestruturações industriais. 
8.81. Esta noção de «vencimento dos estagiários» não 
se encontra definida com precisão, prestando-se, portan­
to, a interpretações divergentes, tanto sob o ponto de 
vista da matéria colectável como do cálculo propriamente 
dito. Na realidade, determinadas empresas calculam, por 
exemplo, o vencimento médio tomando como base o 
vencimento de um quadro superior, de um quadro médio 
e de um operário, sem contudo ponderar essa média por meio da participação de cada categoria no efectivo sujeito 
à formação. Outras contabilizam as horas de formação 
prática passada no local de trabalho em relação a apenas 
50 % dos vencimentos efectivamente recebidos pelo 
estagiário. 
8.82. O conteúdo do vencimento dos estagiários 
coberto pelo FSE varia substancialmente de uma empresa 
e de um país para outro, nomeadamente devido ao 
número de prémios e subsídios, mas também à natureza 
dos encargos sociais incluídos. Todas estas despesas são 
por vezes imputadas ao projecto de maneira fixa e global. 
8.83. Para lá das divergências de matéria colectável e de 
cálculo dos vencimentos, o Tribunal teve ocasião de 
constatar que a formação prática dera lugar a vencimen­
tos acrescidos de horas extraordinárias e até de trabalho 
nocturno. 
Despesas a título de preparação dos cursos 
8.84. A imputação ao projecto de despesas a título de 
preparação dos cursos é sistemática em determinados 
países e permite nomeadamente a imputação ao projecto 
das comissões recebidas pelos intermediários (comissões 
que podem aliás ser repartidas por múltiplas rubricas de 
despesas cuja existência real nem sempre é possível 
identificar). Atingem por vezes um custo idêntico ao da 
formação propriamente dita. Os processos não contêm 
qualquer prova da relação funcional que pode existir 
entre esta preparação e os cursos propriamente ditos e 
ainda menos da sua necessidade. Dado que a maior parte 
dessas acções de preparação é efectuada por pessoal da 
empresa, o custo de preparação traduz-se em vencimen­
tos internos da empresa. 
8.85. No caso dos cursos ministrados fora da empresa, o 
Tribunal constatou casos em que as acções de formação 
eram igualmente objecto de facturações de preparação, a 
um nível que poderia ser equivalente ao das acções 
propriamente ditas, sem que qualquer documento 
justificativo tenha sido apresentado. É, aliás, significativo 
o facto de estas aquisições de formação externa nunca 
serem, nos casos analisados, justificadas por contratos 
que determinem as diferentes fases de realização e os seus 
custos. 
8.86. Aliás, nos processos controlados a nível local não 
existia praticamente distinção clara, no seio da empresa, 
entre estagiário FSE e estagiário que não mobiliza a 
contribuição do Fundo. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 157 
Outras despesas relativas às acções de reestruturação 
industrial 
8.87. Quanto às despesas de funcionamento e de gestão 
dos cursos que incluem todas as diversas componentes 
heterogéneas relativas aos custos da formação propria­
mente dita (vencimentos e encargos dos professores, 
vencimentos e encargos do pessoal administrativo, 
encargos gerais, custo dos materiais didácticos e custo das 
matérias-primas), é de assinalar que: 
a) os vencimentos e encargos, tanto dos professores 
como do pessoal administrativo, são essencialmente 
(80 % a 100 %) custos internos da empresa, devido 
ao facto de o pessoal em causa pertencer, na maioria 
dos casos, à própria empresa. A este respeito, o 
Tribunal observa que os custos administrativos 
nunca são comunicados à parte dos efectivos em 
formação coberta pelo FSE; 
b) o custo da energia imputado à acção de formação foi 
coberto tendo em conta o processo de produção na 
sua totalidade e não a parte do processo relativa à 
formação profissional. Na realidade, o Tribunal 
constatou em vários casos controlados localmente 
que esse custo era calculado com base no custo da 
energia média horária do conjunto do estabelecimen­
to visitado e aplicado a toda a duração da formação; 
c) o custo da formação em matérias-primas e semipro-
dutos utilizados varia igualmente muito de uma 
empresa para outra. Essas matérias-primas são 
geralmente utilizadas pela empresa no seu ciclo de 
produção; dado o seu carácter perecível, são facil­
mente justificáveis. Pelo contrário, o destino dessas 
matérias, que podem agravar o custo da formação de 
maneira considerável, não é definido nos casos 
analisados. 
8.88. Aliás, os controlos locais do Tribunal no âmbito 
da reestruturação industrial mostraram: 
a) que determinado número de despesas, de que apenas 
as amortizações deveriam ter sido cobertas pela 
acção, fora imputado ao FSE na sua totalidade. 
Trata-se em especial da aquisição de modelos de 
simulação em computador que foram utilizados 
durante vários anos consecutivos; em determinados 
casos, o aluguer teria sido aliás economicamente mais 
rentável; 
b) que determinadas empresas tinham imputado à acção 
de formação o total dos custos de amortização da 
empresa, correspondente a uma duração de produção 
igual à duração das acções de formação (teórica + 
prática); c) que materiais de produção antigos (máquinas têxteis 
com mais de 25 anos de idade) deram lugar a 
amortizações a taxas incompatíveis com a sua idade; 
d) que as taxas de amortização cobertas pelas acções de 
formação financiadas pelo FSE eram superiores em 
um ou vários pontos às taxas de amortização 
patentes, para as mesmas empresas e no mesmo ano 
de referência, na sua conta de exploração. 
8.89. Estes exemplos confirmam a confusão existente 
entre a formação e o processo de produção propriamente 
dito. O Tribunal considera que, para fazer face a tal 
situação, a Comissão deverá dotar-se de meios de 
controlo suficientes ao nível da instrução dos pedidos de 
pagamento de saldo. 
Receitas provenientes da acção 
8.90. O Tribunal constatou localmente que, na maioria 
dos casos, uma parte considerável das matérias-primas e 
semiprodutos era transformada, durante o ciclo de 
produção em que o estagiário ocupava o local de 
trabalho, em produto terminado, de que pelo menos uma 
parte, senão o total, era comercializavel nas mesmas 
condições que o conjunto da produção da empresa. 
Porém, nestes casos a receita da venda da produção 
proveniente dos estagiários não foi considerada como 
elemento susceptível de dedução da despesa relativa à 
formação. Esta situação é de tal modo generalizada que o 
Tribunal constatou localmente que as receitas provenien­
tes da acção declaradas por uma empresa já não 
figuravam no pedido de pagamento de saldo apresentado 
à Comissão. A ausência de receitas provenientes da acção 
implica um custo suplementar substancial para o FSE. 
O FSE como instrumento da política 
industrial 
8.91. Embora a repartição regional das ajudas seja um 
elemento-chave da intervenção do FSE, o sistema 
informático da Comissão não permite conhecer de 
maneira precisa o montante que o FSE acabou por 
imputar às medidas de acompanhamento social das 
reestruturações numa dada região. A repartição regional 
das ajudas pode ser determinada com base nas aprova­
ções mas, tendo em conta, por um lado, o sistema 
específico de apresentação dos pedidos de contribuição e, 
por outro, a importância das verbas libertadas e a 
existência de eventuais ordens de cobrança, existe uma 
diferença considerável entre as previsões constantes das 
aprovações e as realizações efectivamente financiadas 
pelo Fundo. 
1^ iornal Oficial das Comunidades Europeias mnl^ 
DB^. ^aausência de um quadrode referência, tanto na 
fase de preparação das acções como na aplícaçãoena 
avaliação dos resultados, a uma política industrial 
nacional, regionalou até local,ouaumapolíticade 
acompanhamento social das reestruturações claramente 
definida,ena falta de normas específicas de intervenção 
comunitária, continuaacolocar^seaquestão da eficácia 
da intervenção do Fundo neste domínio. 
D5è^, C^uandoaíntervençãodoFundoseaplicaaum 
dispositivo cujo objectivoécobrir determinadas acções 
relativasáreestruturaçãoindustrial ouàssuasconseD 
quências,aeficácia estrutural da intervenção do Fundo 
poderá ser afectada pelas eventuais contradições que os 
objectivos visados pelas políticas nacionais podem 
dissimular ou pelo eventual antagonismo entre uma 
política nacionaleuma ou várias políticas regionais no 
seio de um mesmo FstadoDmembro. 
D5B^ A Comissão afirma ter solicitado às empresas em 
causa os seusprogramas dereestruturação, a fimde 
dispor de elementos sobreoconteúdo das reestruturar 
ções,sobre as consequênciasno domínio do emprego, 
sobre as acções de formação profissional e sobre as 
aplicações internas ou externas dairesultantes.Fste facto 
nem semprefoi confirmado pelo conteúdo dos processos 
nem pelas declarações de determinadas administrações 
nacionais. 
Dè^éõ. Além disso, o controlo revelou que o Fundo 
pouco interesse demonstrou pelo aspecto económico das 
reestruturações. 
D5^ó. l^o que se refere mais especialmente ao sector da 
construção naval, o Tribunal constatou que a parte 
essencial da contribuição do F^F permitira manter 
localmente uma mão-de-obra subocupadaequeonível 
dasacçõesdeformaçãoconsistiaessencialmentenum 
nivelamentodetipoescolar.Tal significa queoefeito real 
do financiamento do F^F constitui mais uma ajuda 
dissimulada incidindo essencialmente nos vencimentos, 
doqueumfactordesaneamentoedelimpezadosector.A 
fim deevitartaissituações,aComissão deverá exigir dos 
Fstados-membrosaelaboração de um plano concreto de 
reestruturação antes de qualquer intervenção financeira 
visando apoiaraacção. 
Dê^. C^spedidosdecontribuição^tendo nomeadamente 
em conta as perspectivas dereduçãolinear^tendema 
elevar ao máximo os etectivoseas previsões de despesas. 
L^o mesmo modo, os pedidos de pagamento de saldo, na 
ausência de um método de cálculo claro, tendem a aumentarovolumedoscustos, directa ouindirectamente 
relacionados comaacção,demodoaqueadiferença 
entre as despesas previstaseas despesas etectuadas se 
reduza ao máximo. 
^.^. toado que os critérios de elegibilidade e de 
prioridade fixados pela Comissão são por vezes impreci-
sos,podemdarlugarainterpretações que estornam 
inoperativos. Saliente^se,porexemplo^queaduração 
mínima deformação exigida pela Comissão raramente se 
respeíta^queexisteoriscodeumamesmaacçãopoderser 
coberta de maneira repetida^queaComissão considera 
comoformaçãosimplesnivelamentoseaté sessões de 
informação nãodirectamenterelacionadascomareestru-
turação. 
^.^. l^ocasodoperíodoemanálise, o tratamento 
admínistrativodosprocessospela Comissão nãoconside-
ra por vezes o conteúdo das acções de formação 
concedidas. Para a concessão da sua contribuição, a 
Comissão não considera, com base nos processos 
analisados, as relações que podem existir entre a 
formação profissional concedida, por um lado, e a 
reestruturação, por outro.Assim,acontribuição do F^F 
pode não constituir mais queummeioutilizadopara 
resolver problemas das empresas,emvezdeser uma 
intervençãoafavordaformaçãoprofissionalpropria-
mente dita. 
Del^u. COs subcontratantes provocam custos adicionais, 
e dilerentes níveis de coordenação decorrentes dessa 
situação absorvem uma parte nãodesprezível dos fundos 
comunitários. 
^.1^1. ^amedidaemqueasempresassãolivresde 
apresentarem o conjunto dos custos da formação de 
maneira muito sumária, existem riscos de abusos. 
^.1^. CO conteúdo dos vencimentos e dos subsídios 
concedidosaosestagiários,querepresentam^tl^aoO^ 
do custo da formação profissional,varia em proporções 
consideráveis. 
D.1^1 O facto de as receitas provenientes da acção— 
valor do produto realizado — não serem contabilizadas 
implica um custo suplementar substancial paraoF^F. 
^lt^. Aformaçãoprofissionalconcedidanoámbítoda 
reestruturação industrial raramente proporciona uma 
melhoria de classificação técnica eAau salarial dos 
participantes. Pelo contrário, na maior parte dos casos 
analisados,contribuiuparamanter artificialmente em 
actividade pessoal que,em determinados casos, estava 
destinado ao desemprego. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 159 
CAPÍTULO 9 
Despesas de investigação e de investimento 
9.0. ÍNDICE Pontos 
Introdução 9.1 
Execução do orçamento de investigação 9.2 
Centro Comum de Investigação 9.3 — 9.86 
Introdução 9.3 —9.7 
Avaliação a médio prazo 9.8 —9.10 
Novas perspectivas para o CCI 9.11 — 9.14 
Reestruturação do CCI em nove institutos 9.15 — 9.18 
Trabalhos de apoio à Comissão 9.19 — 9.25 
Conclusões relativas aos trabalhos de apoio à Comissão 9.25 
Trabalhos por conta de terceiros 9.26 — 9.54 
Objectivos 9.27 — 9.28 
Que significam os objectivos? 9.29 — 9.30 
Realizações até ao final de 1989 a nível global 9.31 — 9.35 
Realizações a nível dos institutos 9.36 — 9.37 
Carteira de encomendas em 31 de Dezembro de 1989 9.38 
Conciliação das avaliações dos resultados efectuadas pelo CCI 
e pelo Tribunal 9.39 — 9.40 
Fixação dos preços dos trabalhos por conta de terceiros 9.41 — 9.42 
Contabilidade dos trabalhos por conta de terceiros 9.43 — 9.47 
«Marketing» 9.48 
Problemas orçamentais 9.49 — 9.54 
Política de pessoal 9.55 — 9.67 
Conclusões relativas ao pessoal 9.67 
Contabilidade analítica 9.68 — 9.75 
Reduções de custos 9.76 — 9.79 
Conclusões gerais 9.80 — 9.86 
Empresa comum JET (Joint European Torus) 9.87 — 9.92 
160 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
INTRODUÇÃO 
9.1. O presente capítulo diz respeito: As principais observações respeitantes à legalidade e 
regularidade das operações do sector da investigação 
encontram-se no capítulo 1 do presente relatório (ver 
especialmente os pontos 1.18, 1.46 e 1.95). 
a) aos progressos realizados na reestruturação do 
Centro Comum de Investigação (CCI); e 
b) à experiência do JET, relativamente à qual foi 
publicado, como habitualmente, o relatório anual 
específico, sendo um aspecto particular do mesmo 
referido nos últimos pontos do presente capítulo. CENTRO COMUM DE INVESTIGAÇÃO 
Introdução 
EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO DE 
INVESTIGAÇÃO 
9.2. No quadro 9.1 é apresentada uma comparação 
entre as dotações orçamentais para 1989 do título 7 do 
orçamento geral e os fundos efectivamente autorizados e 
pagos. Esse título inclui principalmente o capítulo 73 
(investigação e investimento). O quadro mostra que, 
globalmente, o índice de utilização, tanto das dotações 
para autorizações como das autorizações para pagamen­
tos, foi satisfatória. Verificou-se, contudo, uma subutili­
zação significativa das dotações transitadas de 1988. Essa 
subutilização reflecte, no que se refere às dotações para 
autorizações, a diminuição do trabalho por conta de 
terceiros efectuado pelo Centro Comum de Investigação 
(questão tratada em pormenor mais adiante no presente 
capítulo) e, no que se refere às dotações para pagamentos, 
atrasos na execução de contratos no domínio da energia 
(artigo 7303?) e na conclusão dos programas comuns 
anteriores (artigo 7305?). 9.3. Em 1989, o Centro Comum de Investigação 
empregou um total de 2 116 agentes em quatro locais, 
Ispra, Petten, Geel e Karlsruhe, bem como na sede em 
Bruxelas. As despesas orçamentais do exercício elevaram-
-se a 221,94 Mio ECU, dos quais 3,4 Mio ECU foram 
cobertos pelas receitas relativas aos trabalhos efectuados 
por conta de terceiros, tendo o saldo de 218,6 Mio ECU 
sido fornecido pelo orçamento geral. Foi autorizado um 
montante suplementar de 17,5 Mio ECU extra orçamen­
to para cobrir os custos de funcionamento do reactor de 
alto fluxo em Petten, pagos pelas autoridades alemãs e 
holandesas, e para fornecer dotações específicas para 
outros trabalhos por conta de terceiros. 
9.4. Em Novembro de 1986, um painel de peritos 
industriais nomeado pela Comissão concluiu que a 
eficácia e a eficiência do Centro Comum de Investigação 
eram insuficientes e que este não dava resposta às 
necessidades da Comunidade. O painel apresentou 
determinadas recomendações, visando principalmente 
fornecer ao CCI uma abordagem mais comercial e 
melhorar a sua competitividade através da adopção de 
medidas destinadas a reduzir os custos, em especial os de 
pessoal e as despesas gerais, e visando ainda alcançar um 
melhor controlo de gestão das actividades do Centro. 
Quadro 9.1 — Comparação das dotações orçamentais com os fundos efectivamente autorizados e pagos 
(Mio ECU) 
Relativas ao exercício 
Relativas às verbas transitadas do exercício anterior 
Reconstituições de dotação 
Total A 
P 
A 
* P 
A 
A 
P Orçamento 
inicial 
(a) 
1 561,38 
1 368,67 
11,27 
23,02 
— 
1 572,65 
1 391,69 Orçamento 
definitivo 
após 
ORSe 
transferência 
(b) 
1 747,79 
1 481,28 
11,27 
24,98 
— 
1 759,06 
1506,26 Execução 
(c) 
1 732,97 
1 444,81 
4,52 
14,00 
— 
1 737,49 
1 458,81 índice 
de execução 
do orçamento 
inicial 
(d = c/a) 
111 % 
106 % 
40% 
61 % 
— 
110% 
105 % índice 
de execução 
do orçamento 
definitivo 
(e = c/b) 
99% 
98% 
40% 
56% 
— 
99% 
97% 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 161 
9.5. A Comissão aceitou a maior parte das recomenda­
ções do painel no seu documento «Novas perspectivas 
para o Centro Comum de Investigação», publicado em 
Abril de 1988 (l). Nesse documento, a Comissão compro­
meteu-se a adoptar determinadas alterações relativas à 
gestão e ao funcionamento do Centro, as mais importan­
tes das quais eram, na opinião do Tribunal, as seguintes: 
a) as funções do CCI deveriam ser repartidas pelas 
seguintes quatro grandes categorias, sendo as três 
últimas apresentadas pela primeira vez: 
i) execução, numa base plurianual, de programas 
específicos de investigação ao abrigo do progra-
ma-quadro; 
ii) apoio científico e técnico a outros serviços da 
Comissão; 
iii) execução de investigação ou prestação de serviços 
por contrato a terceiros; 
iv) investigação preparatória não específica destina­
da a abrir ao CCI novas vias e a manter um 
elevado nível de excelência científica; 
b) redução da parte dos recursos atribuída ao progra-
ma-quadro, com o correspondente aumento dos 
trabalhos realizados por contrato para terceiros; 
c) reestruturação do CCI em nove institutos científicos; 
d) revisão das condições que regem o recrutamento e 
manutenção do pessoal; 
e) método de controlo de custos melhorado, com o fim 
de reduzir as despesas gerais. 
9.6. O Conselho apoiou a abordagem definida no 
documento « Novas perspectivas para o Centro Comum 
de Investigação» em Junho de 1988 (2), tendo, em 
Outubro desse ano, adoptado legislação relativa aos 
programas específicos a executar durante o período 1988/ 
1991 (3). Contudo, apenas em Junho de 1989 o Conselho 
aprovou a instauração de medidas especiais para a 
cessação definitiva de funções de determinados agentes 
do CCI (4), medidas que foram consideradas essenciais 
para se alcançar melhor mobilidade do pessoal, melhor 
perfil etário, etc. 
(') Doe. COM(87) 491 final/2, de 20 de Abril de 1988. 
(2) JOC 197 de 27.7.1988, p. 4. 
(3) JOL 286 de 20.10.1988, p. 29. 
(4) JOL 181 de 28.6.1989, p. 2. 9.7. O Tribunal reconhece que será necessário algum 
tempo para que as novas disposições produzam efeitos. 
Contudo, uma análise precoce e objectiva do progresso 
realizado permitirá identificar os problemas antes que se 
tornem demasiado graves e auxiliar a gestão a centrar-se 
nas áreas em que seja necessário tomar medidas 
correctivas. Em 1989, o Tribunal decidiu, portanto, 
efectuar uma análise do CCI e, em especial, dos 
progressos realizados até final desse ano na aplicação dos 
principais elementos do plano de reestruturação. O 
presente capítulo trata dos resultados da análise efectua­
da pelo Tribunal e das conclusões que deles retira. 
Avaliação a médio prazo 
9.8. Antes de expor os resultados da sua auditoria, o 
Tribunal desejaria referir uma avaliação a médio prazo 
do CCI efectuada por uma equipa de peritos industriais 
no final de 1989 e cujas conclusões foram na generalidade 
aceites pelo Conselho de Administração (órgão encarre­
gado de orientar o director-geral e de fornecer pareceres à 
Comissão) em Dezembro de 1989 (5). 
9.9. Essa avaliação permitiu concluir que se tinham 
realizado progressos significativos na aplicação das 
recomendações respeitantes à melhoria da eficiência do 
CCI e que a qualidade do trabalho efectuado pelo Centro 
e a comunicação dos seus resultados eram dignos de 
louvor. Contudo, o relatório continha algumas recomen­
dações, entre as quais as seguintes: 
a) o número de institutos deveria ser reduzido (de nove 
para seis); 
b) o princípio cliente/adjudicatário deveria ser alargado 
e intensificado, em especial quando se aplica ao 
fornecimento de serviços de infra-estrutura (para os 
institutos); 
c) os procedimentos de recrutamento deveriam ser 
melhorados; 
d) o «marketing» dos serviços do CCI deveria ser 
melhorado. 
9.10. Embora reconhecendo o valor de determinadas 
recomendações da equipa de avaliação, o Tribunal não 
partilha inteiramente das conclusões quanto aos progres­
sos realizados pelo CCI. 
(5) SEC(90) 35 final de 16.1.1990. 
162 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Novas perspectivas para o CCI 
9.11. Ao apoiar o documento « Novas perspectivas », o 
Conselho aprovou um orçamento total de 950 Mio ECU 
para o CCI destinado ao período 1988/1991 (6). Esse 
montante foi repartido da seguinte forma pelas quatro 
categorias de trabalhos referidas no ponto 9.5: mas específicos de investigação, os elementos essenciais 
do plano são os objectivos dos trabalhos de apoio à 
Comissão e dos trabalhos por conta de terceiros. A 
realização desses objectivos dependerá da capacidade do 
CCI para persuadir terceiros do interesse de mandar 
executar trabalhos no Centro. Por essa razão, na análise 
relativa à situação em 31 de Dezembro de 1989 (no termo 
de metade dos quatro anos do programa), o Tribunal 
prestou especial atenção a essas categorias de trabalhos. 
a) 700 Mio ECU para os programas específicos (dos 
quais poderia ser utilizado um montante equivalente 
a 5 % para investigação preparatória); 
b) 120 Mio ECU para trabalhos de apoio à Comissão; 9.14. Essa análise revelou que, após ter executado 
metade do programa de 1988/1991, o Centro não 
alcançou os seus objectivos em termos de trabalhos por 
conta de terceiros, ao passo que as despesas relativas aos 
programas específicos foram superiores às inicialmente 
previstas. 
c) 130 Mio ECU para trabalhos por conta de terceiros 
que não a Comissão. Reestruturação do CCI em nove institutos 
9.12. Essa repartição reflecte o desejo do Conselho de 
reduzir a actividade do Centro relativamente aos 
programas específicos e de aumentar o volume dos 
trabalhos efectuados por conta de terceiros, incluindo os 
trabalhos de apoio à Comissão. O quadro 9.2 mostra em 
termos percentuais os objectivos fixados para o CCI 
relativamente ao período 1988/1991, comparados com a 
situação efectiva em 1984/1987, bem como o objectivo a 
mais longo prazo, para os próximos 10 anos. A fim de 
proceder ao acompanhamento dos progressos efectuados 
para alcançar esses objectivos, o Conselho solicitou ao 
CCI que inclua informações apropriadas relativamente às 
diferentes categorias de trabalhos no relatório anual de 
execução que este último tem de apresentar ao Parlamen­
to Europeu e ao Conselho. 
9.13. Embora os principais esforços do CCI durante o 
período 1988/1991 continuem a destinar-se aos progra-
(6) JOC 197 de 27.7.1988, p. 4. 9.15. De acordo com as propostas apresentadas no 
documento «Novas perspectivas para o CCI», a 
reestruturação do Centro teve lugar no final de 1988. Seis 
dos institutos encontram-se em Ispra, sendo os outros em 
Geel, Karlsruhe e Petten. O objectivo da reestruturação 
era fornecer às unidades científicas uma identidade mais 
precisa e uma vocação mais clara. Esperava-se poder 
alcançar esse objectivo tornando os institutos científica e 
financeiramente responsáveis pela execução das suas 
tarefas. 
9.16. A análise efectuada pelo Tribunal mostrou que, 
no final de 1989, a reestruturação tinha ainda de 
prosseguir por algum tempo antes que o Centro se 
pudesse considerar completamente operacional. Por 
exemplo, no final de 1989 apenas fora concedida aos 
institutos uma liberdade limitada para gerir os seus 
próprios assuntos. O orçamento de 1989 não foi repartido 
ao nível de instituto. Tal significa que não foi possível 
responsabilizar os directores pela execução do orçamento 
Quadro 9.2 — Objectivos respeitantes as quatro categorias de trabalhos 
Categorias de trabalhos 
1. Programas específicos de investigação 
2. Trabalhos por conta de terceiros 
2.1. Apoio C/T à Comissão 
2.2. Trabalhos para terceiros exteriores privados ou públicos 
Total 
3. Investigação preparatória 
Total Média 
1984-1987 
% 
87,2 
3 
9,8 
12,8 
0 
100 Média 
1988-1991 
% 
69 
12 
12 
24 
7 
100 Objectivo 
1991 
% 
61 
14 
14 
28 
11 
100 Objectivo 
para 10 anos 
% 
50 
30-50 
15 
100 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 163 
ou pela realização dos programas. Em 1989, os directores 
dos institutos tinham apenas um controlo limitado do 
recrutamento e manutenção do pessoal e tinham poucas 
possibilidades de escolha na utilização dos serviços 
fornecidos pela administração do CCI e na de serviços 
fornecidos por outrem. 
9.17. Se se pretenderem alcançar os objectivos básicos 
da reestruturação, será necessário conceder maior 
autonomia e responsabilidade aos institutos. Tal tradu-
zir-se-á na adopção de uma abordagem mais comercial 
das operações entre institutos, acompanhada de maior 
liberdade de escolha entre fontes alternativas de forneci­
mento dos serviços que têm de adquirir. Traduzir-se-á 
igualmente pela concessão aos institutos de maior 
controlo sobre as questões de pessoal. Por outro lado, os 
institutos necessitam de ser mais responsabilizados pelos 
seus resultados. Tal poderá ser alcançado, por um lado, 
através da elaboração de orçamentos e da determinação 
de objectivos para cada instituto e, por outro, tornando 
os directores responsáveis pela obtenção de resultados. 
9.18. Se, tal como recomendado, deve ser dada maior 
autonomia aos institutos, deverá ser tido em considera­
ção o reforço do apoio administrativo e financeiro dado 
aos directores dos institutos de Ispra. Porém, qualquer 
reforço neste domínio deverá ser feito à custa dos serviços 
da administração central de Ispra e não deverá constituir 
uma despesa geral suplementar. 
Trabalhos de apoio à Comissão 
9.19. Os trabalhos de apoio à Comissão consistem em 
tarefas de apoio científico-técnico solicitadas pelas 
diferentes DG da Comissão ao CCI. Essas tarefas podem 
ser incorporadas num acordo plurianual celebrado pelo 
CCI e pela DG em questão ou serem empreendidas numa 
base caso a caso. Seja qual for a sua forma, os custos 
dessas tarefas são cobertos pelo orçamento do CCI e não 
pelos orçamentos das DG. 
9.20. É evidente que os acordos plurianuais tornam 
possível uma melhor gestão dos recursos do CCI. No final 
de 1989, tinham sido celebrados acordos plurianuais com 
as seguintes DG: 
a) DG I, para actividades de apoio à política externa; 
b) DG VI, para investigação relativa à utilização da 
teledetecção na agricultura (ver decisão do Conselho 
de 26 de Setembro de 1988) (7); 
(7) JO L 273 de 5.10.1988, p. 12. c) DG IX, para investigação relativa à protecção do 
ambiente; 
d) DG XI, para investigação relativa ao controlo da 
radioactividade; 
e) DG XVII, para actividades de apoio às novas 
energias e à conservação de energias; 
f) DG XVII, para actividades de apoio às salvaguardas 
nucleares. 
9.21. O objectivo no que se refere a despesas para esta 
categoria de trabalhos é de 120 Mio ECU para o período 
1988/1991. Os objectivos parciais para 1988 e 1989 foram 
de 20,8 Mio ECU e 30,8 Mio ECU respectivamente. 
9.22. A análise efectuada pelo Tribunal mostrou que a 
procura por esta categoria de trabalhos foi elevada, de tal 
forma que em 1989 o CCI não teve possibilidade, no 
âmbito do seu orçamento aprovado, de satisfazer todas as 
solicitações que lhe foram feitas. Esta situação levou o 
CCI, na sequência de uma recomendação do Conselho de 
Administração, a solicitar um objectivo mais elevado (e a 
correspondente dotação orçamental reforçada) de 
130 Mio ECU para o período 1988/1991. 
9.23. A actual estrutura do orçamento, nos termos do 
artigo 92? do Regulamento Financeiro, determina que 
todas as despesas relativas a actividades de apoio 
científico e técnico, bem como outras despesas de 
investigação, deverão ser inscritas numa subsecção 
especial do orçamento. Tal circunstância não favorece, 
portanto, a aplicação da estrita relação cliente/adjudica­
tário que deveria reger este tipo de investigação. 
Verifica-se a falta de um controlo importante da boa 
utilização dos reduzidos recursos de investigação, ou seja, 
quem encomenda a investigação deve pagá-la com os seus 
próprios fundos. 
9.24. A análise dos acordos plurianuais efectuada pelo 
Tribunal pôs igualmente em evidência a necessidade de 
maior controlo e de especificação mais precisa dos 
trabalhos de apoio à Comissão. A análise revelou por 
exemplo, em relação às tarefas de apoio científico-
-técnico, uma tendência de determinados serviços da DG 
XI para apenas desempenharem um papel passivo e 
deixarem o CCI determinar os programas de trabalho 
pormenorizados. Em geral, os serviços operacionais da 
DG XI não receberam qualquer informação financeira da 
parte do Instituto do Ambiente de Ispra. Não tinham, 
portanto, conhecimento dos custos dos trabalhos aí 
executados, não os podendo comparar com o orçamento 
164 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
inicial. Para além disso, a DG XI não efectuava qualquer 
controlo das despesas do CCI, à excepção, em alguns 
casos, de uma aprovação prévia para a compra de 
equipamentos importantes. A avaliação dos trabalhos 
executados pelo instituto para a DG XI apenas poderia 
ser efectuada com base nos resultados científicos, dado 
que, nas condições acima descritas, se tornava impossível 
fazer qualquer juízo relativamente à boa utilização dos 
recursos. colocados numa base cliente/adjudicatário apropriada, 
os trabalhos por conta de terceiros constituem a única 
área em que clientes exteriores se dirigem ao CCI e pagam 
a investigação a efectuar. 
Objectivos 
Conclusões relativas aos trabalhos de apoio à Comissão 9.27. Os objectivos financeiros fixados na resolução do 
Conselho de 29 de Junho de 1988 (8) exigem um aumento 
do volume de trabalhos por conta de terceiros, passando 
de 20,1 Mio ECU em 1988 para 39,9 Mio ECU em 1991 e 
totalizando 130 Mio ECU no período de quatro anos de 
1988 a 1991 (ver quadro 9.3). 
9.25. O Tribunal tem pleno conhecimento do artigo 92? 
do Regulamento Financeiro mas propõe, contudo, que o 
objectivo seja o de avançar na direcção de uma estrita 
relação cliente/adjudicatário no que se refere aos 
trabalhos de apoio à Comissão, mesmo se finalmente vier 
a ser pedida uma ligeira alteração da alínea e) desse 
artigo. Uma tal abordagem incentivaria as DG a 
definirem de maneira mais precisa os objectivos a 
alcançar pela investigação empreendida pelo CCI, 
tornando-a mais útil. O CCI encontra-se numa posição 
única para efectuar este tipo de investigação, independen­
temente de quaisquer considerações de carácter nacional. 
Deverá tentar consolidar essa posição, mas na base de 
uma estrita relação cliente/adjudicatário. 9.28. Esses objectivos não são tão impressionantes 
como parecem à primeira vista. Os valores acima 
indicados incluem os montantes que se prevê venham a 
ser recebidos das autoridades holandesas e alemãs, 
respeitantes ao funcionamento do reactor de alto fluxo 
(RAF) em Petten. Trata-se de um acordo de longa data 
que remonta a 1961, não reflectindo, portanto, as receitas 
correspondentes a qualquer alargamento dos trabalhos 
executados pelo CCI por conta de terceiros. Excluindo as 
receitas do RAF, os objectivos respeitantes a outros 
trabalhos por conta de terceiros tornam-se mais modes­
tos: 2,9 Mio ECU em 1988, passando para 18,6 Mio 
ECU em 1991 e totalizando 52 Mio ECU no período de 
quatro anos. 
Trabalhos por conta de terceiros 
9.26. Se o CCI pretender tentar desenvolver uma 
abordagem mais comercial, tal como recomendado pelo 
painel de peritos industriais e preconizado no documento 
« Novas perspectivas para o CCI», o verdadeiro teste será 
a medida em que for bem sucedido no alargamento dos 
seus trabalhos por conta de terceiros. Na realidade, 
enquanto os trabalhos em apoio da Comissão não forem Que significam os objectivos? 
9.29. Antes de se comentarem as realizações do CCI, é 
necessário tomar em consideração o significado dos 
objectivos financeiros. De acordo com a versão inglesa da 
resolução do Conselho que fixa os objectivos globais, 
estes representam o volume de vendas no período em 
questão. A versão francesa da resolução utiliza uma 
expressão mais geral, disponibilidades financeiras glo-
(8) JOC 197 de 27.7.1988, p. 4. 
Quadro 9.3 — Objectivos financeiros dos trabalhos por conta de terceiros 
(Mio ECU) 
Designação 
RAF 
Outros trabalhos por conta de terceiros 
Total 1988 
17,2 
2,9 
20,1 1989 (') 
19,4 
14,6 
34,0 1990 
20,1 
15,9 
36,0 1991 
21,3 
18,6 
39,9 Total 
78,0 
52,0 
130,0 
(') Os valores constantes deste quadro são os publicados pelo CCI no seu relatório anual relativo a 1989. Contudo, existe um erro no cálculo do objectivo 
para 1989 por parte do CCI; deveria ser de 15,6 Mio ECU, incluindo receitas de 1 Mio ECU de dotações suplementares, resultando num objectivo total 
de 18,5 Mio ECU para os anos de 1988 e 1989. O Tribunal utilizou os valores corrigidos, 15,6 Mio ECU e 18,5 Mio ECU, ao comparar os resultados 
efectivos com os previstos (por exemplo no ponto 9.33). 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 165 
bais, que o Tribunal supõe significar a soma das a) 
dotações do orçamento geral para cobrir os custos do 
programa específico e b) o volume de vendas dos 
trabalhos por conta de terceiros. Em ambos os casos, 
contudo, o Tribunal considera ser claro que, relativamen­
te aos trabalhos por conta de terceiros, os objectivos 
devem representar o volume de vendas no período em 
questão. A definição normalmente aceite de volume de 
vendas para uma empresa como o CCI é o valor dos 
trabalhos executados tal como são certificados para 
pagamento ou facturados ao cliente. Na sua avaliação 
dos resultados relativamente aos objectivos, o Tribunal 
considerou, portanto, o volume de vendas como sendo 
equivalente à soma dos trabalhos executados, tal como 
foram facturados aos clientes no ano em causa (o 
Tribunal reconhece que, nos anos iniciais de um 
programa em expansão, esse valor é provavelmente 
inferior ao dos trabalhos efectivamente executados 
durante o ano). 
9.30. O CCI teve tendência para utilizar outras 
interpretações mais vastas desta noção. Em relatórios ao 
seu Conselho de Administração, ao Parlamento Europeu 
e a outras instâncias (9), o CCI, ao proceder à compara­
ção entre objectivos e realizações, inclui como volume de 
vendas o valor dos contratos celebrados mas não 
executados e, em casos extremos, o valor dos contratos 
ainda em negociação (ver pontos 9.39 — 9.40). 
Realizações até ao final de 1989 a nível global 
9.31. No decurso dos anos de 1988 e 1989, o CCI acusou 
receitas num total de 31,2 Mio ECU (excluindo a 
(9) CA(90) 11 de 12.2.1990, p. 2, relatório anual do CCI relativo 
a 1989, 31.1.1990, p. 42. 
Quadro 9.4 — Dados financeiros relativos a trabalhos por conta de terceiros (excluindo o RAF) (') 
(Mio ECU) 
Designação 
Objectivo 
— Reembolso ao orçamento 
— Recebimento de dotações suplementares 
Caderno de encomendas 
Contratos celebrados 
— Reembolsos previstos 
— Dotações suplementares previstas 
Montantes facturados 
Pagamentos recebidos 
— Reembolsos 
— Dotações suplementares 1988 
2,9 
5,79 
5,787 
2,67 
1,93 1,0 
1,9 
2,145 
3,642 
0,819 
1,111 1989 
15,6(2) 
9,919 
6,919 
4,0 
2,81 14,6 
1,0 
3,351 
3,568 
0,755 
2,055 1988-1989 
18,5(2) 
15,709 
12,706 
6,67 
4,74 15,6 
2,9 
5,496 
7,21 
1,574 
3,166 
(') Os valores constantes deste quadro referem-se aos contratos celebrados em 1988 e 1989. De acordo com a definição de objectivo formulada pelo 
Tribunal, deveriam ser incluídos os trabalhos por conta de terceiros facturados em 1988 e 1989 no âmbito de contratos celebrados em 1987 e em anos 
anteriores. Porém, a fim de tornar possível uma comparação dos valores publicados pelo CCI, tais trabalhos não são tomados em consideração. 
(2) Devido a um erro de cálculo, que levou à omissão de receitas de dotações suplementares em 1989, a Comissão publicou 14,6 Mio ECU como objectivo 
para 1989 (17,5 Mio ECU para 1988-1989). contribuição em espécie das autoridades holandesas) no 
âmbito do acordo RAF, o que corresponde grosso modo 
ao objectivo. 
9.32. Em termos de volume de vendas, os outros 
trabalhos por conta de terceiros ficaram aquém dos 
objectivos. Como mostra o quadro 9.4, o valor das 
facturas emitidas relativamente a trabalhos por conta de 
terceiros durante os anos de 1988 e 1989 ascendeu apenas 
a 6,67 Mio ECU, ao passo que o objectivo era de 
18,50 Mio ECU. 
9.33. Os trabalhos por conta de terceiros incluem dois 
elementos de despesa: por um lado, despesas de pessoal, 
despesas gerais, etc, relativamente às quais as receitas 
correspondentes são reembolsadas contra adiantamentos 
do orçamento geral; por outro, despesas de equipamento 
específico e de serviços adquiridos para executar o 
contrato, relativamente às quais as receitas correspon­
dentes são retidas pelo instituto em causa para compensar 
o custo das aquisições. Os objectivos financeiros foram 
repartidos por estes dois elementos. 
9.34. O quadro 9.4 mostra que em 1988 e 1989 os 
reembolsos ao orçamento geral a partir de receitas 
provenientes dos contratos celebrados com terceiros 
ascenderam apenas a 1,57 Mio ECU, enquanto que o 
objectivo era de 15,60 Mio ECU. Por outro lado, no 
mesmo período, o CCI recebeu 3,17 Mio ECU em 
reembolso de despesas específicas relativas a contratos 
por conta de terceiros, enquanto que o objectivo era de 
2,90 Mio ECU. 
9.35. A análise das receitas num montante de 2,81 Mio 
ECU provenientes de trabalhos por conta de terceiros 
mostra que 0,15 Mio ECU diziam respeito a rendas pagas 
166 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
pelos utilizadores comerciais das instalações do CCI em 
Ispra, por exemplo um banco e uma agência de viagens, e 
aos montantes cobrados ao pessoal e a visitantes que 
utilizaram os alojamentos do CCI no local; por outras 
palavras, receitas que não estão relacionadas com a 
investigação. 
Realizações a nível dos institutos 
9.36. Em 1988, os objectivos financeiros definidos pelo 
Conselho não foram repartidos a nível de instituto. 
Contudo, o próprio CCI procedeu a tal repartição para 
1989. Porém, no âmbito do actual sistema contabilístico 
de gestão, não é possível determinar os números dos 
correspondentes resultados por instituto e assim compa­
rar directamente as realizações com os objectivos. 
Contudo, encontra-se disponível alguma informação a 
nível de instituto. O quadro 9.5 mostra o valor dos 
contratos celebrados pelos diferentes institutos, em 
comparação com os objectivos financeiros. Mostra 
igualmente a repartição desses montantes pelos dois 
elementos de despesa referidos no ponto 9.33 ;e, finalmen­
te, indica os reembolsos efectivos para o orçamento geral 
em 1989. constituído pelo Instituto de Materiais Avançados 
(principalmente o estabelecimento de Petten) que cele­
brou contratos no valor de 3,11 Mio ECU (41 % do 
total), enquanto que o objectivo financeiro era de 
2,53 Mio ECU. Determinados institutos, por exemplo os 
do ambiente e da teledetecção, dos quais se poderia 
esperar grande atractivo para terceiros, obtiveram 
resultados pouco satisfatórios nesse ano. O quadro 9.5 
mostra igualmente uma tendência para os contratos 
tornarem necessárias maiores despesas para aquisição de 
equipamento específico e de serviços à custa das despesas 
reembolsáveis ao orçamento geral. Trata-se de um ponto 
importante. As aquisições de material específico reflec­
tem uma capacidade para adquirir equipamentos, 
serviços, etc, e fazer suportar os custos pelo cliente. As 
despesas reembolsáveis ao orçamento geral reflectem a 
qualidade científica e das infra-estruturas do CCI. Além 
disso, se essa tendência se mantiver, poderá comprometer 
seriamente as perspectivas do Centro de alcançar o 
objectivo de 47,1 Mio ECU de reembolsos ao orçamento 
geral para o período 1988/1991. Esta situação levou o 
CCI a solicitar um aumento de 6 Mio ECU do objectivo 
relativo a trabalhos por conta de terceiros no período 
1988/1991 e um aumento correspondente das dotações 
orçamentais, de modo a tornar possíveis despesas 
específicas directas mais elevadas. 
9.37. Os dados do quadro 9.5 suscitam os comentários 
que se seguem. Mesmo utilizando como medida o valor 
dos contratos celebrados em 1989, os resultados obtidos 
nesse ano ficam muito aquém dos objectivos. Tal é 
particularmente verdadeiro para os institutos de Ispra 
que celebraram contratos no valor de apenas 3,63 Mio 
ECU, enquanto que o objectivo financeiro era de 
10,49 Mio ECU. O ponto positivo deste quadro é Carteira de encomendas em 31 de Dezembro de 1989 
9.38. Em 31 de Dezembro de 1989, o CCI celebrara 
contratos de trabalhos por conta de terceiros no valor de 
12,71 Mio ECU. Deste montante, 6,67 Mio ECU repre-
Quadro 9.5 — Dados financeiros relativos a trabalhos por conta de terceiros em 1989, repartidos por institutos 
(Mio ECU) 
Instituto 
Administração 
Análise de sistemas 
Ambiente 
Teledetecção 
Tecnologia de segurança 
CTIE 
Estudos de tecnologia prospectiva 
Materiais avançados 
Estabelecimento de Ispra 
Medições nucleares 
Elementos transuranianos 
Materiais avançados Petten 
Total Objectivo 
0,3 
2,941 
2,4 
0,33 
2,879 
0,8 
0 
0,842 
10,492 
0,395 
2,058 
1,684 
14,629 Contratos 
celebrados 
0,345 
1,53 
0,27 
0,002 
1,048 
0,078 
0,095 
0,263 
3,631 
0,115 
0,332 
2,842 
6,920 Dotações 
ao orçamento 
previstas 
0 
1,154 
0,101 
0,002 
0,317 
0,035 
0,081 
0,206 
1,896 
0,095 
0,255 
1,104 
3,350 Dotações 
suplementares 
previstas 
0,345 
0,376 
0,169 
0 
0,731 
0,043 
0,014 
0,057 
1,735 
0,02 
0,077 
1,738 
3,57 Reembolsos 
reais ao orçamento 
relativos a 
contratos 
celebrados em 1989 
0 
0,004 
0,021 
0 
0,005 
0,034 
0 
0 
0,064 
0,054 
0,057 
0,013 
0,188 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 167 
sentavam trabalhos executados e facturados ao cliente até 
ao final de 1989; o saldo de 6,04 Mio ECU representava 
os trabalhos em curso no início de 1990. Deste saldo, 
0,9 Mio ECU dizem respeito a contratos que, na 
realidade, se referem a trabalhos de apoio a outros 
serviços da Comissão e a contribuições para os progra­
mas BRITE, COST e de investigação médica. Ainda que 
o princípio da participação do CCI nesses programas não 
coloque no essencial qualquer problema, a base jurídica 
dessa participação sob a forma de trabalhos por conta de 
terceiros e as consequentes implicações orçamentais 
necessitam de ser clarificadas. O nível dos novos 
contratos por conta de terceiros celebrados em 1989, 
6,92 Mio ECU, e o volume dos trabalhos em curso no 
início de 1990,6,04 Mio ECU, mostram algum sucesso na 
captação de trabalhos de natureza comercial para o CCI. 
Porém, estes números ainda se encontram bastante 
aquém dos objectivos definidos pelo Conselho, devendo o 
CCI envidar esforços para se aproximar dos objectivos 
finais do período 1988/1991. 
Conciliação das avaliações dos resultados efectuadas 
pelo CCI e pelo Tribunal 
9.39. Em Fevereiro de 1990, o CCI comunicou ao 
Conselho de Administração o seu relatório relativo às 
contas de 1989 (na primeira fase de encerramento) (,0). 
Esse relatório reiterava a garantia dada a esse Conselho 
em Setembro de 1989 (l l),de que os objectivos atribuídos 
no domínio dos trabalhos por conta de terceiros «tinham 
sido estritamente respeitados» mas tinham ocorrido 
atrasos na execução dos contratos já assinados e no 
reembolso por parte dos terceiros em causa. Esta posição 
é reafirmada no relatório anual do CCI relativo a 
1989 (12), apresentado ao Conselho e ao Parlamento 
Europeu. 
9.40. A declaração do CCI segundo a qual teria 
respeitado estritamente o objectivo relativo aos trabalhos 
por conta de terceiros em 1988 e 1989 baseia-se, 
essencialmente, na afirmação de que os recebimentos 
provenientes de trabalhos por conta de terceiros nesse 
período foram de 15,7 Mio ECU, enquanto que o 
objectivo era de 18,5 Mio ECU. A análise efectuada pelo 
Tribunal em relação aos referidos 15,7 Mio ECU mostra 
que estes se repartem do seguinte modo: 
Trabalhos concluídos, montantes recebidos 
Trabalhos concluídos, facturas por regularizar 
Trabalhos em curso por facturar 
Contratos celebrados, trabalhos por iniciar 
Contratos ainda em negociação 
Total Mio ECU 
4,74 
1,93 
2,94 
3,09 
3?00 
15,70 
(10) CA(90)U de 12.2.1990, p. 2. 
(") CA(89)54 de 9.10.1989. 
(12) Relatório anual do CCI relativo a 1989, 31.1.1990, p. 42. Na opinião do Tribunal, falar de recebimentos no valor 
de 15,70 Mio ECU, quando o montante total de receitas 
no período em questão foi de apenas 4,74 Mio ECU, 
parece corresponder a uma perspectiva incorrecta da 
realidade. 
Fixação dos preços dos trabalhos por conta de terceiros 
9.41. O CCI iniciou a nova era 1988/1991 sem normas 
precisas relativamente à fixação dos preços dos trabalhos 
por conta de terceiros. As instruções necessárias apenas 
foram emitidas em Outubro de 1989, baseando-se no 
princípio de que os preços negociados em relação a 
trabalhos por conta de terceiros deverão, regra geral, 
cobrir a totalidade dos preços de custo, isto é, os custos 
directos mais as despesas gerais, incluindo os dos 
departamentos em Bruxelas. Qualquer proposta que 
implique afastar-se deste princípio e aceitar trabalhos por 
um preço inferior ao preço de custo exige a aprovação do 
director-geral. 
9.42. O atraso na difusão dessas normas conduziu a 
cobranças inferiores ao previsto em alguns contratos. Por 
exemplo, cinco contratos celebrados por Petten antes de 
Outubro de 1989 foram negociados a preços que não 
cobriam o preço de custo tal como é definido por essas 
normas, podendo atingir 30 % dos custos de pessoal e 
despesas gerais. Na opinião do Tribunal, é provável que 
se tenham igualmente incorrido cobranças inferiores ao 
previsto em contratos celebrados antes de 1989 por outros 
institutos; porém, o seu volume não é quantificável dado 
que o actual sistema contabilístico do CCI não produz 
contas de resultados líquidos fiáveis para os contratos 
individuais de trabalhos por conta de terceiros (ver 
pontos 9.43 — 9.47). 
Contabilidade dos trabalhos por conta de terceiros 
9.43. As propostas de trabalho por conta de terceiros 
são incorporadas num programa de trabalho anual que 
indica igualmente o custo previsto de cada uma delas. 
Este programa é submetido ao Conselho de Administra­
ção para aprovação. 
9.44. Quando se chega a acordo relativamente a um 
contrato para uma tarefa específica, pode ser necessário 
ajustar os custos previstos de modo a que correspondam 
aos montantes a receber nos termos do mesmo. Qualquer 
contrato relativamente ao qual as receitas não cubram o 
preço de custo deve ser inteiramente justificado e, tal 
como referido no ponto 9.41, deve receber a aprovação 
prévia do director-geral. 
1^ iornal Oficial das comunidades Europeias LIH^O 
^.4éõ. Após ter sido celebradoocontrato^ as receitasa 
cobrar são inscritas como autorizações no sistema 
contabilístico Sibeca^Oscustosrelativosacontratoscom 
terceirossãoi^ualmenteintroduzidosnosistema^ibecaà 
medida em que são incorridos^ mas taléteito numa base 
global e não permite comparar facilmente os custos 
incorridos relativamenteacontratos individuais com os 
montantes recebidos ao abrigo do contrato. 
^.40. ^stesistema^que funcionou duranteoperíodo 
l^^l^^ tem as seguintes consequências^ 
a^ o conselho de Administração aprova propostas de 
trabalhos por conta de terceiros com base nos custos 
previstos submetidos pelo C^entro^ mas nãorecebe 
informaçõessobreoscustosetectivosdee^ecuçãodos 
trabalhosa 
b^ a gestão do Coitem uma política de acordo coma 
qual^ com reduzidase^cepções^ as receitas provenien^ 
tesdecontratoscom terceiros devem cobrir os preços 
de custo dostrabalhosemcausa^ masnãorecebe 
qualquer informação sistemática quanto aos preços 
de custo da execução dos contratos^ 
c^ os gestores dos projectos não podem ser tornados 
responsáveispelos seus resultados no âmbito dos 
contratos com terceiros. 
^.^. bestas circunstâncias^ o Lribunal não pode 
avaliar se os contratos com terceiros cobraram sempreo 
preço de custo, recomenda que o C^l prossiga os 
esforços que envidou paraestabelecer um sistema de 
contabilidade de gestão que forneça uma conta de 
resultados líquidos para cada contrato de trabalho por 
conta de terceiroseque tais informações sejam colocadas 
à disposição do conselho de Administração^ da gestão 
superioredoPribunaldeCAontas. 
^^ketú^ 
^.4^. SeoC^C^l pretender alargar de tbrma significativa 
ovolume dos seus trabalhos por conta de terceiros^ será 
necessários na opinião doLribunal^ que disponha de um 
departamento de^marketin^^protissional. Por ocasião 
da análise efectuada pelo tribunal não existia tal 
departamentos apesar deodirector^eralterinformadoo 
CAanselho de Administração^ da sua intenção de 
introduzir uma estratégia de ^marl^etin^^melhoradae 
de recrutaropessoal necessário. 
C^CA^^D^^t^t^^^^ ^.^. Adiminuição do volume de trabalhos por conta 
deterceiroseml^trou^eproblemasparaae^ecuçãodo 
orçamento do C^C^LL^ado que tinham sido previstas no 
orçamento dotações para cobrir os custos de pessoale 
outros serviços que se esperava viessemaser utilizados 
em trabalhos por conta de terceiros^ tal diminuição teve 
como resultado uma subutilização dessas dotações para 
os línsaque se destinavam.C^ontudo^ não podiam ser 
anuladas todas as dotações não utilizadas^ dado queo 
pessoal em questão não poderia ser reduzido proporcio-
nalmenteádiminuição do volume de trabalho.Aforma 
comooC^C^l tratou deste problema encontra-see^postae 
analisada nos pontos^BÔ^^^BÕ^. 
^Bõ^. O orçamento do C^C^l para 1^^ previa dotações 
paraautorizaçõesnum total del^^iio^t] destinadas 
a cobrir as despesas relativasatrabalhos por conta de 
terceiros com excepção do R^AF t^foi reservado um 
montante suplementar de LéõlviioEC^Ue^tra orçamento 
para cobrir despesas relativas a rubricas especificas 
necessárias para a execução desses contratos^, ^a 
realidades as autorizações do e^ercício^ que retlectema 
diminuição nesta categoria de trabalhosa apenas ascendem 
ram a éõ^^lviio FC^U^ daí resultando um saldo de 
^4^^1io FC^U^ ao que tem ainda de acrescentasse 
1^7 ^tioFC^U de dotações não utilizadas do programa 
R^AF. 
^.éõL As dotações não utilizadas num total de 
lld^^lio FC^Ll foram tratadas da seguinte formai 
o^ró^ioPC^tlforamtransteridosparaospro^ramas 
especílicos^ 0^4^ío PC^tl foram transferidos para 
trabalhos de apoio à C^omissão^ tendo sido anuladas 
dotaçõesnumtotalde^ó^^io^^dosquaisO^^jo 
FC^Urepresentamaanulação de dotações de pessoal não 
utilizadas e ^O^^viio FóeL^ a anulação de dotações 
destinadasacobrir despesas ^eraiseoutras despesas. 
^Bõ^. Fmtermosderoessoaloorçamentodel^previa 
autilizaçãode^investi^adores^ano em trabalhos por 
conta de terceiros.Onúmero efectivo paraoe^oercício foi 
deapenasl^rolínvesti^adores^ano^emlspra os números 
correspondentes foram ó^ e ^^. O saldo foi quase 
inteiramente translerido para os programas especíllcos. 
^.^. F^iste um problema orçamental afim no que se 
refere à ta^a de reembolso ao orçamento ^eral das 
quantias recebidas no âmbito decontratoscom terceiros. 
Inicialmente^aC^omissãoesperavaquel^^ioPC^Udo 
custo dos orçamentos del^^e 1^^ do C^C^l fossem 
cobertos pelas receitas provenientesde terceiros^ reduzin­
do assim nesse montante as contribuições dos Pstados^ 
-membros, ^arealidade^durante esse período^oC^C^l 
celebrou contratos com terceiros prevendo receitas 
reembolsáveis ao orçamento ^eral deapenas éõBô^lio 
FC^U.L^adoqueae^ecução destes contratos estáalevar 
mais tempo do queoprevistoeque se têmveriticado 
atrasos na apresentação e regularização das facturas 
relativasatrabalhose^ecutados^asreceitasetectivamente 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 169 
creditadas nos orçamentos de 1988 e 1989 ascenderam 
apenas a 1,57 Mio ECU. O elemento negativo desta 
situação para os Estados-membros é reduzido pelo 
volume das dotações para pagamentos relativas a 
trabalhos por conta de terceiros anuladas em 1988 e 1989, 
num total de 3,91 Mio ECU. 
9.54. O Tribunal formula as seguintes observações 
relativamente a estes dados: 
a) a utilização efectiva de 18,61 investigadores/ano em 
trabalhos por conta de terceiros, comparada com a 
previsão de 88 investigadores/ano (4,4 contra 68 em 
Ispra), fornece uma prova clara da amplitude da 
diminuição dos trabalhos por conta de terceiros em 
1989; 
b) a transferência durante o ano, que deverá ter sido 
efectuada num prazo muito curto, de cerca de 66 
investigadores/ano afectos a trabalhos por conta de 
terceiros para os programas específicos ou programa-
-quadro, suscita sérias dúvidas quanto à utilização 
eficiente desses recursos; 
c) se se pretender que sejam respeitados os objectivos 
financeiros para quatro anos definidos pelo Conselho 
para as diferentes categorias de trabalho, será 
necessário reduzir o volume dos trabalhos a efectuar 
em 1990 e 1991 no âmbito dos programas específicos 
para « reembolsar» as dotações tomadas de emprésti­
mo aos trabalhos por conta de terceiros em 1989; 
d) a Comissão sobreavaliou de forma significativa o 
nível de reembolsos aos orçamentos do CCI de 1988 e 
1989 a partir das receitas provenientes de contratos 
com terceiros; 
e) os problemas orçamentais manter-se-ão provavel­
mente de uma ou outra forma durante a segunda 
metade do programa para 1988/1991 e o CCI deverá, 
portanto, preparar uma estratégia orçamental para 
tratar as diferenças que possam surgir entre o nível de 
trabalhos por conta de terceiros previsto e o 
efectivamente verificado. Por exemplo, se ocorrer 
uma diminuição importante dos trabalhos por conta 
de terceiros, será necessário rever os efectivos de 
pessoal do CCI. 
Política de pessoal 
9.55. Os problemas que o CCI enfrenta devido à falta de 
mobilidade de pessoal, a uma força de trabalho que 
envelhece e à necessidade de introduzir «sangue novo» 
que traga consigo especializações recentes a fim de 
corresponder às necessidades em mudança do Centro, 
foram identificados em 1975. Nessa altura decidiu-se, 
com apenas um número limitado de excepções, deixar de 
conceder o estatuto de funcionário ao pessoal recrutado 
para o CCI. Em vez disso, foram oferecidos aos novos 
agentes contratos temporários. Desde que se encontra em 
vigor, esta alteração não permitiu alcançar os resultados que se esperavam, em larga medida devido ao facto de o 
CCI ter prolongado de forma mais ou menos automática 
cada contrato de cinco anos por outros tantos anos e após 
10 anos ter oferecido ao pessoal contratos de duração 
indeterminada. O Tribunal tem conhecimento de que, dos 
cerca de 1 000 agentes admitidos com contratos temporá­
rios desde 1975, com excepção dos que abandonaram 
voluntariamente o Centro, apenas quatro não viram os 
seus contratos prolongados. 
9.56. Em 1987, foi efectuada outra tentativa para 
resolver os problemas de pessoal acima referidos. O 
Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n? 2274/87 do 
Conselho, de 23 de Julho de 1987 (14), autorizou a 
Comissão a fazer cessar definitivamente as funções de 134 
agentes temporários durante o período de 1987 a 1990 [o 
número foi aumentado para 150 pelo Regulamento 
(CEE) n? 2168/89 do Conselho, de 18 de Julho de 
1989 (15)]. Em conformidade com as condições oferecidas 
ao pessoal em questão, os agentes receberão 70 % dos 
seus vencimentos até atingirem os 65 anos. Não é claro 
por que razão foi necessário conceder tais condições a 
pessoal que fora admitido com base em contratos 
temporários rescindíveis com três meses de pré-aviso. 
Essa operação custou à Comissão 1,03 Mio ECU em 
1988, estando previstas despesas num total de 5,54 Mio 
ECU para 1989 e 1990. 
9.57. Um dos objectivos declarados desta vaga de 
despedimentos era permitir o recrutamento de pessoal 
proveniente dos novos Estados-membros, Portugal e 
Espanha. Porém, o Tribunal observa que ficaram 
disponíveis 100 despedimentos ao abrigo desta medida no 
final de 1989 e que nessa data o Centro apenas recrutara 
um total de 61 portugueses e espanhóis. Além disso, não 
existe qualquer correlação entre os graus dos lugares que 
realmente vagaram e esses recrutamentos. 
9.58. O Tribunal assinala igualmente que 95 dos 100 
funcionários cujas funções cessaram eram de grau C e D, 
tendo a sua partida reduzida incidência na qualidade do 
trabalho científico do Centro. 
9.59. Em 1989, foi autorizada pelo Conselho uma vaga ' 
de despedimentos visando no geral a cessação de funções 
dos funcionários cujas qualificações já não correspon­
diam aos novos objectivos do Centro e visando em 
especial a melhoria da qualidade científica, do perfil 
etário e da mobilidade do pessoal (16). Nos termos desta 
disposição, deveriam ser libertados 100 agentes, tendo o 
custo para o orçamento comunitário sido avaliado em 
1,559 Mio ECU, ascendendo a 5,160 Mio ECU relativa­
mente a todo o ano de 1990. 
04) Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n? 2274/87 do 
Conselho (JO L 209, de 31.7.1987, p. 1). 
05) Regulamento (CEE) n? 2168/89 do Conselho (JO L 208, de 
20.9.1989, p. 4). 
(,6) Regulamento (CEE) n? 1857/89 do Conselho (JO L 181, de 
28.6.1989, p. 2). 
170 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
9.60. Dados os objectivos específicos do regulamento, 
poderia ter-se esperado que a gestão superior seleccionas­
se os agentes que deveriam cessar definitivamente funções 
de acordo com o interesse do serviço. Contudo, a análise 
efectuada pelo Tribunal revelou que o regulamento foi 
aplicado inteiramente com base no voluntariado, o que 
não fornece qualquer garantia de que os principais 
objectivos desta onerosa operação serão alcançados. 
9.61. A análise efectuada pelo Tribunal mostra que, dos 
100 funcionários que deixaram o CCI ao abrigo desta 
medida, 38 são de grau A, 52 de grau B e 10 de grau C. 
Dos 38 funcionários de grau A, a quem o regulamento 
parece ter sido destinado, apenas 32 se encontravam 
directamente empenhados em trabalho científico. Torna-
-se de novo difícil não chegar à conclusão de que a 
incidência na qualidade do trabalho científico será 
limitada. 
9.62. Um dos problemas constantes do CCI era o perfil 
etário progressivamente desfavorável do seu pessoal, em 
especial os agentes científicos. O quadro 9.6 mostra o 
perfil etário das diferentes categorias de funcionários em 
31 de Dezembro de 1989. O número mais significativo 
desse quadro é a média de idades do pessoal científico de 
grau A, 56,08 anos. Surpreendentemente, a vaga de 
despedimentos acima referida na realidade não reduzirá 
esse número, dado que a média de idades dos que partem 
é inferior a 56,08. Desta forma, não será atingido um dos 
outros objectivos principais da legislação, pelo menos 
não o será directamente. A situação poderá alterar-se 
quando for recrutado pessoal de substituição, se tal se vier 
a verificar. 
Quadro 9.6 — Média etária dos funcionários do CCI 
(situação em 31 de Dezembro de 1989) 
Grupo de funcionários 
Científicos/técnicos 
Categoria A 
Categoria B 
Categoria C 
Categoria D 
Totalidade dos funcionários científicos/técnicos 
Administrativos 
Categoria A 
Categoria B 
Categoria C 
Categoria D 
Totalidade dos funcionários administrativos 
Científicos/técnicos e administrativos 
Categoria A 
Categoria B 
Categoria C 
Categoria D 
Totalidade dos funcionários Média 
etária 
56,08 
52,75 
53,33 
54,08 
54,00 
52,16 
44,83 
36,83 
49,50 
56,00 
52,66 
48,41 
36,83 
53,41 9.63. No âmbito do orçamento de 1989, o CCI recebeu 
igualmente aprovação para converter 30 lugares científi­
cos/técnicos de grau C em lugares de grau A. O facto de, 
em 31 de Dezembro de 1989, o CCI ter vagos 57 lugares 
científicos de grau A mostra que se retiraram poucos 
benefícios dessa concessão nesse ano. 
9.64. A autoridade orçamental aprovou relativamente a 
1989 um quadro de efectivos de 2 180 lugares para o CCI, 
excluindo o pessoal auxiliar. Dos primeiros, 1 760 eram 
lugares científicos/técnicos e 420 eram lugares adminis­
trativos. A análise efectuada pelo Tribunal da situação 
efectiva do pessoal em 31 de Dezembro de 1989 (quadro 
9.7) mostra que o número de agentes científicos/técnicos 
era inferior ao do efectivo aprovado. Contudo, o pessoal 
colocado em lugares administrativos excedia o efectivo 
aprovado se se tomar em consideração o pessoal auxiliar. 
Em 31 de Dezembro de 1989, o CCI empregava 463 
agentes administrativos, incluindo 65 auxiliares, enquan­
to que o efectivo era de 420. (O quadro 9.7 mostra 
igualmente que, em 30 de Junho de 1989, o CCI 
empregava com efeito mais pessoal administrativo, 
excluindo auxiliares, que o aprovado pela autoridade 
orçamental). O número de 463 agentes afectos a tarefas 
administrativas em 31 de Dezembro de 1989 não inclui os 
cerca de 80 lugares transferidos do orçamento do CCI 
para o orçamento geral mas ainda ocupados por pessoal 
essencialmente administrativo do CCI (ver ponto 9.78), 
nem inclui o pessoal da contabilidade ou do controlo 
financeiro. Além disso, os inquéritos do Tribunal 
revelaram que pelo menos 20 funcionários foram 
contabilizados no orçamento científico/técnico mas estão 
na realidade afectos a tarefas administrativas. 
9.65. A avaliação a médio prazo do CCI efectuada em 
Dezembro de 1989 pôs em evidência problemas de 
recrutamento de pessoal. As constatações do Tribunal 
confirmam este parecer. O CCI pretendera utilizar a 
oportunidade concedida pelos despedimentos de 1989 e 
as possibilidades criadas pelos lugares vagos para 
recrutar 150 novos cientistas. No sentido de se evitarem 
os erros do passado, a ideia era admitir os novos agentes 
com contratos de três anos não renováveis. Este plano 
não se revelou praticável — apenas tinham sido 
recrutados 10 agentes até final do ano — e foi 
abandonado sem que qualquer medida o tivesse substituí­
do. Daí resulta que por esta via se tenha verificado uma 
reduzida entrada de « sangue novo » em termos de pessoal 
científico em 1989, o que ocorreu igualmente com o 
sistema destinado a empregar cientistas visitantes, 
bolseiros, etc, tendo-se verificado nesse ano uma 
diminuição sensível dos números. 
9.66. Na opinião do Tribunal, um problema específico 
do CCI diz respeito à ausência de pessoal especializado na 
administração do Centro. A tendência no passado foi de 
redistribuir pelos sectores administrativos os cientistas 
cujas qualificações já não correspondiam às necessidades 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 171 
Grupo de pessoal 
Pessoal administrativo 
Categoria A 
Categoria B 
Categoria C 
Categoria D 
Subtotal 
Pessoal auxiliar 
Total 
Pessoal científico/técnico 
Categoria A 
Categoria B 
Categoria C 
Categoria D 
Subtotal 
Pessoal auxiliar 
Total 
Totalidade do pessoal 
Categoria A 
Categoria B 
Categoria C 
Categoria D 
Subtotal 
Pessoal auxiliar 
Total Quadro 9.7 — Pessoal do CCI 
em 31 de Dezembro de 1988 
Auto­
rizado 
28 
113 
258 
20 
419 
419 
551 
663 
528 
19 
1 761 
1761 
579 
776 
786 
39 
2 180 
2 180 Actua) 
31 
110 
288 
24 
453 
62 
515 
502 
586 
467 
21 
1 576 
50 
1626 
533 
696 
755 
45 
2 029 
112 
2 141 Dife­
rença 
- 3 
+ 3 
- 30 
- 4 
- 34 
- 62 
- 96 
+ 49 
+ 77 
+ 61 
- 2 
+ 185 
- 50 
+ 135 
+ 46 
+ 80 
+ 31 
- 6 
+ 151 
-112 
+ 39 em 30 de Junho de 1989 
Auto­
rizado 
29 
116 
255 
20 
420 
420 
580 
663 
498 
19 
1 760 
1760 
609 
779 
753 
39 
2 180 
2 180 Actual 
25 
100 
280 
25 
430 
69 
499 
507 
593 
455 
19 
1 574 
61 
1635 
532 
693 
735 
44 
2004 
130 
2 134 Dife­
rença 
+ 4 
+ 16 
- 25 
- 5 
- 10 
- 69 
- 79 
+ 73 
+ 70 
+ 43 
± 0 
+ 186 
- 61 
+ 125 
+ 77 
+ 86 
+ 18 
- 5 
+ 176 
-130 
+ 46 em 31 de Dezembro de 1989 
Auto­
rizado 
29 
116 
255 
20 
420 
420 
580 
663 
498 
19 
1 760 
1760 
609 
779 
753 
39 
2 180 
2 180 Actual 
24 
100 
259 
15 
398 
65 
463 
523 
596 
456 
19 
1 594 
59 
1653 
547 
696 
715 
34 
1 992 
124 
2 116 Dife­
rença 
+ 5 
+ 16 
- 4 
+ 5 
+ 22 
- 65 
- 43 
+ 57 
+ 67 
+ 42 
± 0 
+ 166 
- 59 
+ 107 
+ 62 
+ 83 
+ 38 
+ 5 
+ 188 
-124 
+ 64 
de um programa modificado. Se, por um lado, um 
determinado número de agentes científicos e técnicos na 
administração de um centro de investigação pode 
melhorar a compreensão das unidades científicas e 
técnicas, bem como as relações entre estas últimas, por 
outro, o CCI necessita de profissionais nos domínios das 
finanças, da administração e do «marketing» para 
aplicar com sucesso a nova política (em especial de 
contabilistas profissionais para controlar as questões 
financeiras, tanto a nível geral como dos institutos, e de 
peritos em «marketing» para promover os produtos do 
Centro). mente com qualificações que não se adaptam aos 
programas modificados do CCI. A nível da administra­
ção, existe a necessidade de rever os efectivos e o 
provimento de lugares de modo a garantir que estes sejam 
reduzidos ao mínimo estritamente necessário para o 
funcionamento eficiente do Centro e que as qualificações 
dos titulares correspondam a necessidades identificadas 
(tal deverá constituir uma das primeiras tarefas a 
empreender pela «unidade de redução de custos» 
proposta pelo Tribunal mais adiante no presente 
capítulo). 
Conclusões relativas ao pessoal Contabilidade analítica 
9.67. O Tribunal considera que, relativamente ao 
pessoal do CCI, as medidas tomadas até à data não 
contribuíram de forma significativa para resolver os 
problemas fundamentais que são a melhoria da capacida­
de científica do Centro, a falta de mobilidade de pessoal e 
o envelhecimento de uma força de trabalho frequente-9.68. As tentativas anteriores do CCI para instalar um 
sistema de contabilidade analítica eficaz, por exemplo o 
Sibeca, não foram inteiramente bem sucedidas. Os 
sistemas enfermaram de várias deficiências e não 
forneciam à gestão a informação essencial de uma forma 
apropriada e em tempo útil para permitir utilizá-los como 
instrumentos eficientes para identificar e solucionar os 
172 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
problemas do Centro. No documento «Novas perspecti­
vas para o CO», a Comissão indicou a sua intenção de 
elaborar e adoptar um novo sistema de contabilidade 
analítica. 
9.69. Em Agosto de 1989, o CCI celebrou um contrato 
com uma empresa de consultadoria para a concepção e 
supervisão da instalação de um novo sistema de 
contabilidade analítica. O contrato foi celebrado na 
sequência de um concurso restrito e custa ao CCI cerca de 
0,365 Mio ECU. A fase de concepção prevista no 
contrato deveria estar concluída em Novembro de 1989 e 
a execução deveria ocorrer desde essa data até meados de 
1990. 
9.70. As propostas dos consultores foram recebidas em 
Novembro de 1989 e aprovadas pela Comissão e pelo 
Conselho de Administração do CCI em Dezembro. Os 
consultores apresentaram o novo sistema ao pessoal do 
Tribunal de Contas no início de 1990. 
9.71. Agindo no âmbito do seu mandato, os consultores 
conceberam um sistema razoável e, se posto em prática de 
forma correcta, capaz de repartir os custos por centros de 
custos e projectos de investigação. Porém, o Tribunal 
considera que tal constitui apenas uma pequena parte da 
informação de que o CCI necessita para melhor gerir e 
controlar as suas actividades. 
9.72. Na opinião do Tribunal, é necessário que o 
sistema seja rapidamente alargado para cobrir as 
seguintes deficiências: 
a) o sistema apenas imputa custos acumulados a centros 
de custos e consequentemente a projectos; não 
fornece orçamentos para os centros de custos e 
projectos relativamente aos quais se possam compa­
rar os custos e avaliar os resultados da gestão; 
b) não inclui custos significativos do CCI tais como 
serviços contabilísticos, controlo financeiro, canti­
nas, serviços médicos e algumas outras despesas 
administrativas, não incluindo também despesas 
relativas a pensões (incluindo o despedimento) ou os 
subsídios pagos ao pessoal que deixa o Centro; 
c) ao imputar simplesmente os custos efectivos, o 
sistema não identifica, para serem utilizados pela 
gestão, os casos de custos excessivos no fornecimento 
de serviços internos (por exemplo por comparação 
com os preços equivalentes do mercado livre), nem os 
casos de efectivos em excesso ou de sobrecapacidade. 
9.73. No novo sistema, a maior parte das despesas 
gerais são repartidas por projectos adicionando-se uma percentagem aos custos de mão-de-obra directamente 
atribuída ao projecto em questão. Dado que, consequen­
temente, uma grande parte do custo final de um projecto 
será determinada directamente pelo número de homens/ 
/hora que lhe são imputados, torna-se claramente 
essencial dispor de um sistema fiável, preciso e controlá­
vel de imputação do tempo aos projectos. A análise 
efectuada pelo Tribunal mostrou que não se pode 
depositar muita confiança no sistema actualmente 
utilizado no CCI para imputação do tempo aos projectos. 
No âmbito desse sistema, o pessoal não tem de preencher 
fichas de actividade diárias cuja correcção seja certificada 
por pessoal encarregue da supervisão. Em vez disso, os 
responsáveis de cada departamento preenchem, com base 
em estimativas do tempo dedicado a diferentes projectos, 
fichas de actividade para todo o seu pessoal uma vez por 
mês (em Petten, no momento da visita do Tribunal, a 
prática consistia em preencher as fichas de seis em seis 
meses). Na ausência de registos pormenorizados e exactos 
do tempo efectivamente dedicado aos projectos, o pessoal 
encarregue da supervisão tem grandes possibilidades de 
fazer variar os encargos entre os projectos e entre as 
diferentes categorias de trabalhos e, nas actuais circuns­
tâncias, tais decisões não são susceptíveis de serem 
revistas pela gestão superior nem de serem submetidas a 
controlo efectivo pelo pessoal do Tribunal. 
9.74. Não foi solicitado aos consultores que projecta­
ram o novo sistema de contabilidade analítica que 
apresentassem propostas para melhorar a prática e o 
controlo das fichas de actividade. Esta lacuna deverá ser 
colmatada. 
9.75. O CCI deverá assegurar que a gestão seja 
plenamente informada das possibilidades de melhoria do 
controlo oferecidas por um sistema de contabilidade 
analítica eficaz. Relativamente a esta questão, faz-se 
sentir a necessidade não só de um sistema de contabilida­
de analítica mais elaborado, mas também de formação a 
todos os níveis para assegurar que a gestão dele tire o 
máximo partido. A experiência recente no JET mostrou 
que a instalação de um bom sistema de contabilidade 
analítica ligado aos orçamentos, acompanhado da 
participação dos responsáveis pela gestão a todos os 
níveis, conduz a maior consciencialização quanto aos 
custos e a significativas reduções dos mesmos. 
Reduções de custos 
9.76. Na sua análise dos problemas que o CCI enfrenta, 
o painel de peritos industriais chegou à conclusão de que 
um dos principais encargos era o elevado custo dos 
trabalhos do Centro. Alguns destes custos, tais como os 
resultantes das condições que regem o emprego do 
pessoal das Comunidades Europeias, escapam ao contro­
lo directo do CCI. Porém, outros encontram-se directa­
mente sob a sua alçada, por exemplo o número de agentes 
em funções, em especial de temporários, e os custos dos 
serviços internos. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 173 
9.77. É conveniente assinalar que no documento 
«Novas perspectivas para o CO» foi pouco analisada a 
questão relativa às formas de obter reduções de custos. O 
único exemplo prático de que o Tribunal teve conheci­
mento refere-se a Petten, onde a gestão procurava 
renegociar com as autoridades holandesas o seu acordo 
de apoio com a organização hospedeira, a fim de obter 
reduções de custos. 
9.78. O CCI poderia solicitar, como medida de redução 
de custos, a decisão de transferir 80 lugares da folha de 
vencimentos do CCI para a da própria Comissão. Porém, 
a maior parte do pessoal em questão, incluindo a cantina, 
o serviço médico e a administração do pessoal, continua­
rá a trabalhar para o CCI e custará o mesmo que antes. 
9.79. O CCI deverá envidar sérios e continuados 
esforços para reduzir custos, em especial os de serviços. 
Para esse fim, o Tribunal recomenda a criação de uma 
unidade especial à qual se atribua essa responsabilidade. 
A unidade deverá cobrir todos os institutos e apresentar 
regular e directamente relatórios ao director-geral do 
CCI. 
Conclusões gerais 
9.80. O documento «Novas perspectivas para o CCI» 
colocou o Centro numa nova via com possibilidades de 
resolver muitos dos problemas do passado. A análise 
efectuada pelo Tribunal, após ter decorrido metade do 
programa inicial de reestruturação para quatro anos, 
mostra que se realizaram progressos mas que estes foram 
de carácter desigual. 
9.81. Foram criados os nove institutos previstos na 
reestruturação. Se se pretender que a criação desses 
institutos tenha os efeitos desejados, será necessário 
dotá-los de maior autonomia e elevar as suas responsabi­
lidades. O apoio administrativo e financeiro concedido 
aos directores dos institutos de Ispra necessita de ser 
reforçado mas à custa dos serviços centrais e não como 
despesas gerais suplementares. 
9.82. Os trabalhos de apoio à Comissão deverão ser 
incentivados. Porém, necessitam de estar submetidos a 
uma relação cliente/adjudicatário apropriada em que as 
DG que fazem os pedidos definam objectivos de 
investigação precisos e os preços que estão dispostas a 
pagar por tais serviços. 
9.83. O CCI fez apenas lentos progressos no que se 
refere ao alargamento dos seus trabalhos por conta de 
terceiros. Contudo, o volume das encomendas registado 
no final de 1989 dá lugar a algum encorajamento. Porém, 
há ainda um longo caminho a percorrer se se pretenderem alcançar os objectivos financeiros fixados pelo Conselho 
para 1988/1991. Os resultados registados individualmen­
te pelos institutos variaram. Deverão identificar-se as 
causas de tal circunstância e os ensinamentos daí 
retirados deverão aplicar-se aos institutos menos bem 
sucedidos. A contabilização dos trabalhos por conta de 
terceiros necessita de ser melhorada, de modo a fornecer 
contas de ganhos e perdas precisas para cada contrato, As 
medidas tomadas actualmente para melhorar o «marke­
ting» desses trabalhos deverão ter continuidade. O CCI 
deverá elaborar uma estratégia para tratar dos problemas 
de execução orçamental que ocorrem quando se verificam 
diferenças significativas dos níveis previsto e efectivo dos 
trabalhos por conta de terceiros. 
9.84. As medidas tomadas até ao momento para 
solucionar os problemas de pessoal, que desde há muito 
afligem o Centro, não alcançaram os resultados deseja­
dos, em especial a prática de onerosas vagas de 
despedimentos parece ter apenas tido um limitado 
impacto na capacidade científica do CCI. Os procedimen­
tos de recrutamento e as condições de trabalho deverão 
ser revistas para permitir que se adoptem novos 
procedimentos que venham a incentivar a entrada de 
«sangue novo» para o CCI. Deverá ser efectuada uma 
análise do número e qualificações do pessoal da 
administração central para garantir a sua adaptação às 
tarefas em questão. 
9.85. São necessários mais aperfeiçoamentos no que se 
refere à concepção e aplicação do sistema de contabilida­
de analítica, para garantir que este forneça à gestão a 
informação necessária para um melhor controlo das 
actividades do CCI. 
9.86. Deverá ser criada uma unidade de redução de 
custos, para identificar as economias que permitam 
melhorar a competitividade do CCI. 
EMPRESA COMUM JET (Joint European 
Torus) 
9.87. O «Joint European Torus» (JET) é o maior 
projecto do programa coordenado da Euratom que visa 
provar a possibilidade da utilização da fusão nuclear 
como fonte de energia. Para executar o projecto, foi 
criada a Empresa Comum JET, originalmente com uma 
duração de doze anos a partir de Junho de 1978. Em Julho 
de 1988, o Conselho de Ministros adoptou um novo 
programa de fusão plurianual e aceitou prolongar a 
experiência do JET até finais de 1992. 
9.88. Oitenta por cento das despesas em causa são 
suportadas pela Comissão (ao abrigo do capítulo 73 do 
orçamento geral). A «United Kingdom Atomic Energy 
174 jornal Oficial das Comunidades Europeias 12 12 90 
Authority^,nasuaqualidadedeorganização hospedeira, 
paga dez por cento, sendoosaldorepartido entre os 
membros que têm contratos de associação com a 
EuratomOcusto anual do ^ETéda ordem dos 12u^lio 
ECU 
9.^ ^mC0utubrodel9^9,oConselhodo^ET,a 
autoridade orçamental do projecto, recomendou ao 
Conselho de ministros que aquele fosse prorrogado até 
finais de 199ró.C0 Conselho tem ainda de se pronunciar 
sobre esta questão. 
9.90^ ^mconsequênciadoatrasoemanunciaradecisão 
relativaàprorrogação ou não do projecto até finais de 
199^,agestãodoprqjecto,comoconsentimentodo 
Conselho dolPT, temde dirigir doisprogramas em 
paralelo — quetêmporbasecomodatadeencerramento 
respectivamenteofinaldel992eofinaldel99ó.Esta 
situação tazoprqjectocorrerorisco deincorrerem 
despesas infrutíteras ouprematuras. Por exemplo, as 
operações relativas ao trítio terão início em 1992 se não 
for concedida qualquer prorrogação, caso contrário 
íniciarDse-ãoem 199^Tevedesecomeçaraconstruir agora uma onerosa instalação de tratamento activo de 
gásafimdeestarconcluídaem 1992, embora, nocasode 
serconcedida uma prorrogação, nãosejanecessárioestar 
operacional antes de 199^, Além disso, a fim de 
salvaguardaracontinuidade do projecto após 1992, está 
em curso ou encontrasse previsto um número significati-
vodeinvestimentos,osquaisserevelarãoinfrutíterosseo 
projecto terminar nos finais de 1992. 
9,91 CO projecto pode igualmente ter de enfrentar 
dificuldades para manterpessoal chave se se verificarum 
prolongado período de incerteza quanto ao seu luturo, 
9,92, Sem pretendertecercomentáriossobre os méritos 
de uma decisão de encerramento do projecto em finais de 
1992ou dasua prorrogação atéfinaisdel99^,oTribunal 
solicita com insistência que as autoridades competentes 
tomem, tãorapidamente quanto possível,uma decisão 
sobreaduração do projecto, de modoareduzir os riscos 
de se etectuarem despesas infrutíleras ou prematnrasea 
eliminar as incertezas com que se deparaopessoalquea 
este se encontra alecto. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 175 
CAPITULO 10 
Cooperação com os países em vias de desenvolvimento 
10.0. ÍNDICE Pontos 
Execução orçamental 10.1 — 10.3 
Ajuda ao Bangladesh 10.4 — 10.63 
Introdução 10.4 — 10.7 
Ajuda alimentar 10.8 — 10.26 
Situação alimentar 10.8 — 10.10 
O «Public foodgrain distribution system» 10.11 — 10.16 
Vendas subsidiadas provenientes das existências do PFDS 10.12 — 10.13 
Fornecimentos «não monetizados» provenientes das existências 
do PFDS 10.14 — 10.16 
Ajuda alimentar directa da CE 10.17 — 10.21 
Função das autoridades do Bangladesh 10.19 — 10.20 
Eficácia da ajuda alimentar directa 10.21 
Ajuda alimentar indirecta através de organizações internacionais 10.22 — 10.26 
Programa Alimentar Mundial 10.22 — 10.25 
Liga das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, 
em Genebra 10.26 
Financiamento dos principais projectos 10.27 — 10.49 
Eficácia em relação aos principais objectivos 10.28 
Prazos irrealistas 10.29 — 10.30 
Subutilização dos activos 10.31 
Co-financiamento com organismos internacionais 10.32 — 10.33 
Co-financiamento com os Estados-membros 10.34 
Função das autoridades do Bangladesh 10.35 — 10.42 
Não respeito pelos acordos 10.35 — 10.38 
Falta de pessoal qualificado 10.39 
Relutância do Governo em utilizar a assistência técnica 10.40 
Falta de cooperação entre os organismos responsáveis 
pela execução dos projectos no Bangladesh 10.41 
Falta de infra-estruturas e equipamentos dos projectos 10.42 
Funções da Comissão 10.43 — 10.49 
Decisões de financiamento prematuras 10.43 
Acompanhamento deficiente 10.44 
Conhecimento dos sistemas governamentais pela Comissão 10.45 
Recurso inadequado a «concursos internacionais» 10.46 — 10.48 
Autonomia dos projectos 10.49 
176 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Compensação das perdas de receitas de exportação (Compex) 
Co-financiamento com Organizações Não Governamentais (ONG) 
Ajuda de urgência 
Conclusão 
Ajuda alimentar 
Financiamento dos principais projectos 10.50 
10.53 
10.56 
10.58 
10.59 
10.61 10.52 
10.55 
10.57 
10.63 
10.60 
10.63 
EXECUÇÃO ORÇAMENTAL 
10.1. As dotações orçamentais totais e o modo como os 
fundos foram autorizados e pagos com base nessas 
dotações relativamente ao título IX, «Cooperação com 
os Países em Vias de Desenvolvimento» (!), são apresen­
tados no quadro 10.1. 10.3. Os resultados da análise da gestão orçamental da 
ajuda a projectos, das dotações atribuídas a organizações 
não governamentais e da ajuda de urgência indicam que 
se verificou uma certa sobreavaliação da necessidade de 
dotações. Contudo, o Tribunal considera importante que 
a Comissão não recorra a sistemas de adiantamentos ou 
de pagamentos por partes, excepto quando tal for 
necessário e após obtenção das garantias adequadas. 
10.2. O quadro 10.1 mostra que se verificou um grau 
relativamente elevado de conformidade entre as previsões 
orçamentais e a utilização das dotações. Contudo, a 
análise dos valores relativos à ajuda alimentar (capítulo 
92) revela alguns problemas de sobreavaliação e subava­
liação de dotações e autorizações (ver ponto 1.55). 
(') As observações do Tribunal sobre a ajuda aos países de 
África, das Caraíbas e do Pacífico, financiada pelos 
Estados-membros fora do orçamento geral das Comunida­
des Europeias, figuram na segunda parte do relatório. AJUDA AO BANGLADESH 
Introdução 
10.4. Continuando a sua auditoria da ajuda aos 
principais países beneficiários da Ásia e da América 
Latina, o Tribunal dirigiu em 1988 e 1989 as suas atenções 
para o Bangladesh. As deficiências descritas nas observa-
Quadro 10.1 — Comparação das dotações orçamentais com os fundos já autorizados e pagos 
Relativamente ao exercício 
Relativamente às verbas transitadas 
do exercício anterior 
Reconstituição das dotações 
Total A 
P 
A 
P 
A 
A 
P Orçamento 
inicial 
(Mio ECU) 
(a) 
1 240,5 
1 031,6 
11,5 
70,4 
— 
1 252,0 
1 102,0 Orçamento 
definitivo após 
orçamento rec­
tificativo e 
suplementar 
(Mio ECU) 
(b) 
1 448,3 
1 239,4 
11,5 
70,4 
— 
1 459,8 
1309,8 Execução 
(Mio ECU) 
(c) 
1 441,7 
1 009,1 
11,5 
54,6 
— 
1 453,2 
1063,7 Taxa de 
execução 
do orça­
mento inicial 
(%) 
(d) = %(c)/(a) 
116,2 
97,8 
100,0 
77,6 
— 
116,1 
96,5 Taxa de 
execução 
do orçamento 
definitivo 
(%) 
(e) = %(c)/(b) 
99,5 
81,4 
100,0 
77,6 
— 
99,5 
81,2 
Nota: A = Autorização; P = Pagamento. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 177 
ções que se seguem são, em muitos aspectos, lamentavel­
mente semelhantes às já referidas pelo Tribunal para 
outros países, acentuando mais uma vez a necessidade de 
a Comissão, as suas delegações e os organismos dos países 
beneficiários envidarem maiores esforços para garanti­
rem que a ajuda ao desenvolvimento é eficazmente 
empregue. 
10.5. A partir de 1976, quando se iniciou a cooperação 
financeira e técnica, até ao final de 1988, a Comissão 
concedeu 517 Mio ECU de ajuda ao Bangladesh. Os 
diferentes tipos de ajuda encontram-se resumidos no 
quadro 10.2. São de notar os seguintes pontos: 
a) a Comunidade concede maior ajuda alimentar ao 
Bangladesh do que a qualquer outro país. A preços 
do mercado mundial, essa ajuda representou 62 % do 
valor total da ajuda da Comunidade Europeia ao 
Bangladesh. Os fundos de contrapartida, no valor 
total de cerca de 64 Mio ECU, provenientes da venda 
de ajuda alimentar directa destinam-se ao desenvolvi­
mento rural; 
b) tal como mostra o quadro 10.4, as autorizações para 
ajuda a projectos de cooperação financeira e técnica 
totalizavam 154 Mio ECU no final de 1988, dos quais 
52 Mio ECU tinham sido pagos. Foram concedidos 
7 Mio ECU suplementares de ajuda a projectos, nos 
termos do programa especial para combate à fome no 
mundo e 2,4 Mio ECU a título de participação 
comunitária em programas de armazenagem e 
Quadro 10.2 — Ajuda comunitária ao Bangladesh 
de 1976 a 1988 
(Mio ECU) 
Tipo de ajuda 
Ajuda alimentar (') 
(directa e indirecta) 
Contribuições financeiras para fornecimen­
tos de ajuda alimentar 
Projectos 
(assistência técnica e financeira) 
Compensação das perdas de receitas de 
exportação (2) 
Projectos ONG co-financiados 
Ajuda de urgência 
Total Autorizações 
321 
11 
163 
14 
6 
2 
517 
(') Valor FOB avaliado a preços do mercado mundial. 
(2) Transferências relativas a 1986 e 1987. sistemas de alerta prévio. Dos 163 Mio ECU de ajuda 
total a projectos, os 7 Mio ECU de ajuda a programas 
especiais e os 15 Mio ECU de ajuda a projectos 
financeiros e técnicos consistiram em operações de 
fornecimento de adubos, sendo os fundos de contra­
partida destinados a projectos específicos de desen­
volvimento ; 
c) foi paga ao Governo do Bangladesh até ao final de 
1988 uma compensação no total de 13,7 Mio ECU 
por perda de lucros de exportação nas indústrias da 
juta e do chá; 
d) entre 1976 e 1988, as autorizações para o co-
-financiamento de 113 projectos de organizações não 
governamentais (ONG) elevaram-se a 5,7 Mio ECU; 
e) em 1987 e 1988 foi concedida ajuda de urgência no 
montante de 1,9 Mio ECU. 
10.6. Uma missão do Tribunal verificou em 1981 que a 
ajuda alimentar era especialmente benéfica para os 
funcionários públicos e que não havia contabilidade 
distinta para os fundos de contrapartida. A execução de 
um dos dois projectos de cooperação financeira e técnica 
já iniciados sofreu grandes atrasos e o potencial de 
irrigação do outro não estava a ser utilizado. 
10.7. A segunda missão do Tribunal, em Janeiro/ 
/Fevereiro de 1989, teve por objectivos analisar a ajuda 
alimentar e a ajuda de urgência comunitária nos últimos 
cinco anos, os projectos de cooperação financeira e 
técnica desde a primeira visita, a compensação pela perda 
de lucros de exportação e o co-financiamento de projectos 
das ONG. Foram visitados em todo o país doze projectos 
importantes, correspondentes a 50 % das autorizações 
totais e a quase 70 % dos pagamentos totais. Foram 
igualmente visitados seis projectos co-financiados pelas 
ONG (5,3 % do número total mas 24,6 % das despesas 
desta rubrica). Foram analisadas as disposições relativas 
ao tratamento e armazenagem de cereais, tanto nos 
portos principais, Chittagong e Chalna, como em 10 
entrepostos de armazenagem local em seis distritos. Para 
a auditoria do Tribunal foi utilizada muita documentação 
complementar obtida durante ou após a missão. 
178 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Ajuda alimentar O «Public foodgrain distribution system» 
Situação alimentar 10.11. Como reacção à fome verificada no Bengala em 
1943, quando morreram pelo menos 1,5 milhão de 
pessoas, estabeleceu-se um sistema de gestão e de 
distribuição governamental de existências de cereais por 
toda a região. Desde a independência do Bangladesh em 
1971, o Governo desenvolveu rapidamente esse sistema. 
10.8. Os números oficiais do Bangladesh mostram que a 
produção de cereais é inferior à procura, tendo o défice 
aumentado de 1,4 Mio toneladas em 1984/1985 para uma 
quantidade avaliada em 2,8 Mio toneladas em 1988/1989. 
Esta carência alimentar é atenuada pela ajuda e por 
importações comerciais. São utilizadas estimativas dos 
valores da produção. As necessidades são calculadas com 
base nas exigências calóricas mínimas para toda a 
população, avaliada com base no recenseamento de 1981. 
Os doadores concedem ajuda alimentar correspondente à 
diferença entre a produção avaliada e as necessidades 
calculadas. 
10.9. É provável que a carência alimentar tenha sido 
continuamente sobreavaliada. Ao longo dos cinco anos 
anteriores a 1988/1989, após «perdas de existências» de 
400 000 toneladas (valor CIF superior a 70 Mio ECU), as 
existências do sector público aumentaram em cerca de 
600 000 toneladas, tendo atingido um nível muito mais 
elevado que o necessário, mesmo durante a situação 
critica de 1987/1988. Além disso, em Janeiro de 1990, 
após uma colheita de arroz de inverno alegadamente 
excepcional, as autoridades admitiram que as instalações 
de armazenagem, substancialmente renovadas e alarga­
das nos últimos anos, eram inadequadas. Seja como for, a 
pobreza da maior parte da população é tal que a ajuda 
alimentar é extremamente necessária. 
10.10. Durante os 10 anos em relação aos quais foi 
obtida informação exaustiva (1975/1976 a 1984/1985), o 
Bangladesh recebeu mais de 11 Mio toneladas de ajuda 
alimentar em cereais, proveniente de todas as origens. 
Contudo, apenas 4,3 Mio toneladas (38 %) foram 
distribuídas a título de assistência e reabilitação, de « food 
for work» (comida contra trabalho), de ajuda ao 
desenvolvimento de grupos vulneráveis e de ajuda a curto 
prazo para «catástrofes naturais». O Governo vendeu 
uma quantidade suplementar de 34 % a preços subsidia­
dos, teoricamente à população rural mais pobre, embora 
frequentemente esta não a tenha chegado a receber. O 
restante, 300 000 toneladas por ano, foi distribuído a 
preços subsidiados especialmente por funcionários 
públicos, forças armadas e funcionários de organismos 
para-estatais. Toda a ajuda alimentar, as importações 
comerciais e as (limitadas) compras locais são reunidas e 
distribuídas pelo « Public foodgrain distribution system » 
(PFDS) (Sistema Público de Distribuição de Cereais). Vendas subsidiadas provenientes das existências 
do PFDS 
10.12. As vendas médias subsidiadas mensalmente 
entre Julho e Novembro de 1988 para as categorias 
geridas pelo Ministério da Alimentação foram: 
toneladas 
— racionamento estatutário, etc. 
(funcionários públicos) 56 000 
— racionamento alterado 
(teoricamente para os pobres) 30 000 
— prioridades essenciais (exército, polícia, etc.) 11 300 
— grandes entidades patronais 3 600 
— vendas de intervenção no mercado livre (2) 19 500 
— fábricas de moagem 10QQQ 
Total 130400 
10.13. Nem a compra nem as vendas têm grande efeito 
nos preços do arroz no mercado livre, dado que a 
proporção gerida pelo Ministério da Alimentação é 
reduzida (talvez 5 % de todas as vendas); no caso do 
trigo, tais operações podem ter mais alguma influência no 
mercado. O «preço da ração» é muito favorável aos 
beneficiários. O preço «prioridades essenciais» não é 
publicado mas é muito baixo. Além disso, os beneficiários 
das «prioridades essenciais» não estão limitados a um 
racionamento das quantidades, mas servem-se simples­
mente das existências à medida das suas necessidades. 
Fornecimentos «não monetizados» provenientes das 
existências do PFDS 
10.14. O Ministério da Assistência e da Reabilitação 
gere o sistema «food for work», a maior categoria 
simples da competência do PFDS. Esta acção implicou 
mais de 10 milhões de homens/dia em 1987/1988, 
principalmente em trabalhos de abastecimento de água e 
de infra-estruturas rurais. Em 1988/1989 foram destina­
das ao sistema «food for work» 500 000 toneladas de 
trigo. Cerca de 64% do sistema «food for work», 
(2) Excepcionalmente elevadas devido às inundações. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 179 
incluindo as contribuições comunitárias, são controlados 
pelo Programa Alimentar Mundial (PAM), sob os 
auspícios das Nações Unidas. 
10.15. O programa «desenvolvimento dos grupos 
vulneráveis», que beneficia igualmente da ajuda do 
PAM, é gerido por comités locais de execução de 
projectos governamentais, que seleccionam mulheres 
necessitadas a quem dão uma ração mensal, da qual elas 
consomem talvez 30 % e vendem o restante. Existem 
programas de formação associados e sistemas de 
poupança/crédito. O objectivo para 1988/1989 foi fazer 
com que 480 000 mulheres recebessem 181 000 toneladas 
de trigo. As principais fontes de abastecimento foram o 
PAM em 43 %, o Canadá em 20 % e o Governo em 15%. 
A ajuda comunitária nesta categoria apenas se tornou 
significativa após as inundações e o ciclone de 1987 e 
1988, ocasião em que foram concedidas a grupos 
vulneráveis 145 000 toneladas de ajuda de urgência. 
10.16. Quase toda a ajuda alimentar comunitária, quer 
directamente às autoridades do Bangladesh ou indirecta­
mente através do PAM, é armazenada e distribuída pelo 
PFDS; apenas a reduzida proporção de ajuda indirecta 
através das ONG se encontra fora deste sistema. 
Ajuda alimentar directa da CE 
10.17. De 1971 a 1988 o Bangladesh situou-se entre os 
maiores beneficiários de ajuda alimentar comunitária, 
com mais de 2,35 Mio toneladas de trigo, 52 000 
toneladas de leite em pó, 36 500 toneladas de butteroil e 
8 500 toneladas de óleo de colza. Para 1984/1988, período 
analisado pela missão do Tribunal, os pormenores 
referentes a fornecimentos e entregas são apresentados no 
quadro 10.3; O valor FOB desses fornecimentos foi de 
quase 109 Mio ECU. Os fundos de contrapartida líquidos 
equivalentes a cerca de 64 Mio ECU foram constituídos 
em relação aos anos de 1984/1987. 
10.18. Foram efectuados fornecimentos de urgência de 
ajuda alimentar directa comunitária relativa aos progra­
mas de 1987 (25 000 toneladas de trigo) e 1988 (100 000 
toneladas de trigo e 1 800 toneladas de óleo de colza). 
Não existia verdadeiramente uma necessidade urgente de 
importação de cereais alimentares, dado que os entrepos­
tos governamentais dispunham de existências mais do 
que suficientes. Contudo, não foram tomadas medidas 
adequadas em matéria de distribuição, pelo que os 
organismos internacionais e as organizações não gover­
namentais se serviram das existências para assegurarem 
um abastecimento gratuito à população afectada pelas 
graves inundações. Em seguida solicitaram os forneci­
mentos de «urgência» para reconstituir as existências 
governamentais. Função das autoridades do Bangladesh 
10.19. As autoridades apresentaram no final de 1988 as 
contas finais relativas às despesas de fornecimento dos 
anos de 1986 e 1987, que ainda não estavam apuradas por 
ocasião da missão do Tribunal. As quantidades constan­
tes dos certificados de recepção do Ministério da 
Alimentação baseiam-se numa pesagem não exacta. As 
autoridades do Bangladesh não receberam quaisquer 
pedidos de indemnização no âmbito dos seguros pagos 
pela Comunidade, mesmo nos casos em que se apuraram 
manifestamente perdas devidas ao transporte marítimo. 
10.20. A conta do Banco do Bangladesh relativa ao 
produto das vendas de cereais, butteroil e óleo de colza 
não foi movimentada como exigido nos acordos de ajuda 
alimentar. Pelo contrário, os fundos de contrapartida 
foram integrados nos fundos consolidados do Governo 
para serem utilizados no seu programa anual de 
desenvolvimento. Os levantamentos foram, assim, efec­
tuados segundo as normas orçamentais do Governo, que 
estavam em desacordo com as dos acordos de ajuda 
alimentar. Um acordo de Setembro de 1985 sobre a 
selecção e aprovação dos projectos a financiar revelou-se 
não satisfatório por os organismos de execução dos 
projectos seleccionados não terem fornecido relatórios da 
evolução física e financeira à delegação «em 31 de 
Dezembro, enquanto os fundos de contrapartida conce­
didos em taka não forem completamente utilizados». 
Nem o Banco do Bangladesh nem qualquer outra 
entidade governamental dispunha de qualquer contabili­
dade precisa desses fundos. Antes de 1984, foram 
alegadamente utilizados para subsídios a adubos. Os 
fundos constituídos pelos programas de ajuda alimentar 
de 1984 a 1986, após deduções de cerca de 25 %, foram 
utilizados como contribuições governamentais para 
projectos de desenvolvimento. Um novo sistema, aplicá­
vel ao programa de 1988 e aos seguintes, prevê uma 
informação adequada sobre a constituição e utilização de 
fundos de contrapartida comunitários geridos separada­
mente. 
Eficácia da ajuda alimentar directa 
10.21. Tal como acima referido, o Bangladesh encon­
tra-se provavelmente mais perto da autosuficiência 
alimentar do que o seu Governo afirma, pelo menos em 
termos de procura efectiva, embora muitos dos seus 
habitantes mais pobres se encontrem subalimentados. A 
maior parte da ajuda alimentar não chega à população 
mais pobre; destina-se, a preços subsidiados, à parte mais 
próspera da população urbana e do sector público, 
constituindo uma importante fonte de receita governa­
mental. A ajuda alimentar directa da Comunidade deve, 
portanto, ser considerada como chegando apenas 
parcialmente aos habitantes mais desfavorecidos do 
Bangladesh, ao passo que a melhoria da remuneração do 
180 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Pro­
grama 
1984 
1985 
1986 
1987 
1988 
Total 
1984-1988 Quadro 10.3 — Fornecimentos de ajuda alimentar ao Bangladesh 
Produto 
Trigo mole 
Butteroil 
Óleo de colza 
Trigo mole 
Óleo de colza 
Trigo mole 
Óleo de colza 
Trigo mole 
Óleo de colza 
Trigo mole 
Óleo de colza 
Trigo mole 
Butteroil 
Óleo de colza Quantidade (em t) 
130 000 (4 lotes de 25 000, 1 lote de 30 000) 
1 500 (3 lotes de 500) 
700 
140 000 
[a) 2 lotes de 35 000, b) 2 lotes de 35 000] 
1000 
152 000 (4 lotes de 38 000) 
1000 
25 000 
150 000 (4 lotes de 37 000, em 5 fornecimentos) 
2000 
150 000 (4 lotes de 37 500) 
100 000 (1 lote de 34 000, 2 lotes de 33 000) 
2000 
1800 
847 000 
1 500 
8 500 Valor 
fob (') 
(Mio ECU) 
20,4 
3,9 
0,8 
a) 10,8 
b) 7,6 
1,1 
16,6 
0,7 
2,7 
15,5 
1,0 
15,5 
10,3 
1,0 
0,9 
• 108,8 Fundos de contrapartida 
líquidos creditados 
(Mio ECU) 
(2) 
• ±16,5 
• ±13,5 
• ±15,2 
— 
±18,2 
± 1,0 
— 
— 
1984-1S 
• ±64,4 (Mio BDT) 
(3) 
• 
• 417,1 
-
• 424,2 
• 
• 554,3 
— 
703,5 
37,7 
— 
— 
>87 
±2 136,8 
(') Em «preços unitários» da Comissão para o ano de fornecimento. 
(2) Extraído das «notas introdutivas da Comissão» para o programa de 1988. 
(3) Estimativas unicamente destinadas a dar uma ordem de grandeza, com base nas taxas de câmbio seguintes para o contravalor em taka (BDT): 
12.1983 = 1 ECU = 21,1 BDT 12.1986 = 1 ECU = 32,0 BDT. 
12.1984 = 1 ECU = 18,8 BDT 12.1987 = 1 ECU = 37,9 BDT. 
12.1985 = 1 ECU = 25,3 BDT 12.1988 = 1 ECU = 38,6 BDT. 
sector público não parece um objectivo válido de um 
programa de ajuda alimentar. É necessário estudar mais 
aprofundadamente as possibilidades de melhorar a 
definição dos objectivos desta ajuda. 
Ajuda alimentar indirecta através de organizações 
internacionais valor FOB de 16,4 Mio ECU, sendo 52 % destinados a 
ajuda de urgência às vítimas das inundações e o restante 
ao programa nacional «food for work» relativo ao 
desenvolvimento rural e hidráulico. O PAM recebeu 
igualmente cerca de 6,3 Mio USD de contribuições em 
numerário da Comunidade, para transportes marítimos, 
etc. e para custos de distribuição. A contribuição 
comunitária total para o PAM em relação ao Bangladesh 
foi, portanto, de mais de 23 Mio ECU. 
Programa Alimentar Mundial 
10.22. O Programa Alimentar Mundial (PAM) recebe 
trigo comunitário para os seus projectos. As 124 896 
toneladas concedidas em 1984/1988 correspondiam a um 10.23. Após cinco fornecimentos no período de Abril de 
1985 a Janeiro de 1988, foi constatado um défice de 2 029 
toneladas de trigo, equivalente a um valor CIF de mais de 
350 000 ECU. As condições de transporte da ajuda 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 181 
comunitária obrigam o PAM a pedir indemnizações às 
companhias de seguros e a utilizá-las na compra de 
produtos de substituição para as mesmas operações. Nem 
os respectivos departamentos da Comissão nem os do 
PAM no Bangladesh sabiam se tinham sido apresentados 
pedidos de indemnização ou obtidos quaisquer reembol­
sos e, em caso afirmativo, como tinham sido utilizados. 
10.24. O trigo comunitário não é directamente gerido 
pelo PAM. O Ministério da Alimentação reparte-o entre 
os entrepostos de armazenagem locais. As quantidades 
concedidas ao PAM (mas não necessariamente o trigo 
que lhes é teoricamente destinado) são escoadas segundo 
os procedimentos governamentais. Embora os superviso­
res do PAM tenham constatado que todos os fornecimen­
tos eram de boa qualidade à chegada aos portos, os seus 
inspectores verificaram que, por ocasião de 9 % das 
visitas efectuadas em 1985/1986/1987 no âmbito do 
sistema «food for work», e de 4 % das efectuadas em 
1987/1988, era fornecido trigo de qualidade inferior. Tais 
proporções não podem ser atribuídas à deterioração a 
nível da armazenagem oficial, o que indica que o trigo de 
boa qualidade para distribuição gratuita foi substituído 
por trigo de qualidade inferior. 
10.25. No que se refere a operações de ajuda alimentar 
anteriores ao programa de 1986, o PAM devia informar a 
Comissão sobre as quantidades de ajuda comunitária 
distribuída, a natureza dos beneficiários e os locais e 
métodos de distribuição. Esta informação não foi 
fornecida, nem se encontrava disponível nos serviços do 
PAM no Bangladesh. 
Liga das Sociedades da Cruz Vermelha 
e do Crescente Vermelho, em Genebra 
10.26. A ajuda comunitária à Liga das Sociedades da 
Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, em Genebra 
(Licross), e à sua associada «Bangladesh Red Crescent 
Society» (BDRCS) (Sociedade do Crescente Vermelho 
do Bangladesh) relativa a 1983, 1985 e 1986 consistiu em 
180 toneladas de leite desnatado em pó vitaminado, 200 
toneladas de trigo e 104 toneladas de arroz, com um valor 
FOB total de 268 000 ECU, tendo todas as mercadorias 
sido desembarcadas CIF-Chittagong para distribuição 
gratuita. Todos os lotes foram declarados como recebidos 
integralmente e em boa qualidade, mas a BDRCS, apesar 
dos insistentes pedidos da Licross, não fornecera os 
relatórios de utilização da ajuda exigidos, nem a 
Comissão os solicitara. Contudo, os relatórios elabora­
dos e apresentados pela BDRCS durante a missão do 
Tribunal indicam uma utilização adequada da ajuda para 
operações de assistência. Financiamento dos principais projectos 
10.27. O quadro 10.4 apresenta uma lista dos principais 
projectos financiados pelos artigos 930? e 958? e pelo 
número 9281 do orçamento. 
Eficácia em relação aos principais objectivos 
10.28. Nenhum dos projectos sujeitos a auditoria 
alcançou os seus principais objectivos socioeconómicos. 
As intervenções comunitárias nos sectores do algodão e 
dos cereais não tiveram qualquer efeito visível na cultura 
desses produtos. O projecto «tea rehabilitation »(reabili­
tação da produção de chá) não consistiu na reabilitação 
mas na substituição perfeitamente normal de equipamen­
to e na modernização, principalmente de plantações 
privadas de capital estrangeiro; não há provas de que se 
tenham criado empregos suplementares nem se melhora­
ram substancialmente as condições de vida dos trabalha­
dores das plantações de chá. O projecto «livestock 
services development» (desenvolvimento dos serviços 
pecuários) não melhorou os serviços veterinários nem os 
de extensão da criação de gado; não aumentou a 
disponilidade dos medicamentos veterinários nem esti­
mulou os agricultores a comprarem-nos; nada fez no que 
se refere ao objectivo da melhoria em matéria de tracção 
animal. Dois projectos de gestão hidráulica, «deep 
tubewells» (poços tubulares profundos) e «small scale 
irrigation sector» (sector de irrigação a pequena escala), 
estão longe de ter atingido os seus objectivos originais que 
eram melhorar a produção de arroz irrigado nas 
pequenas explorações. Um terceiro projecto, «Bhola 
irrigation »(irrigação de Bhola), aumentou a produção de 
arroz mas não há provas de qualquer aumento significati­
vo nos rendimentos dos pequenos agricultores. A 
reparação e reconstrução dos entrepostos locais de 
armazenagem para existências públicas de cereais 
alimentares avança sem qualquer garantia de manuten­
ção futura. 
Prazos irrealistas 
10.29. Todos os projectos necessitaram mais tempo que 
o previsto, tanto a nível do arranque como da realização: 
a) o primeiro projecto «cotton development» (desen­
volvimento da cultura do algodão) deveria ter-se 
realizado em três anos. Após oito anos, apenas se 
realizaram cerca de 70 %. As despesas do projecto 
«cotton development II» elevam-se a 8 % após três 
anos; 
b) o projecto «cereal seeds II» (sementes de cereais II), 
autorizado em 1984 com uma duração prevista de três 
anos, apenas se iniciou três anos e três meses mais 
tarde; 
182 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Quadro 10.4 — Projectos financiados pela CEE 
1. Artigo 930? — Cooperação financeira e técnica (Mio ECU) 
Ano 
1976 
1977 
1978 
1980 
1981 
1982 
1983 
1984 
1985 
1987 
1988 Referência do acordo de financiamento 
NA/... 
ALA/... 
76/03 Barisal irrigation 
77/03 Muhuri irrigation 
78/3-C1 Tea rehabilitation 
79/3-C5 Emergency food grain storage 
80-06/C2 Livestock services development 
80-07/C1 Cotton development 
81-12/C6 Small scale irrigation sector 
82-02/C1 Cereal seed development 
82-01/C4 Construction of fertilizer godowns 
82-08 Bhola irrigation 
82-31 Supply of fertilizers/Deep tubewells II 
83-27 Improvement of grain storage 
83-35 Cereal seeds II (EEC contribution to Bangladesh-
-German-EEC seed development) 
84-21 Rural development programme 
85-04 Cotton development II 
87-2 Flood control and drainage IV 
87-5 Cyclone protection (feasibility and design study) 
87-20 Post flood rehabilitation 
88-8 Roads materiais and standards study 
88-15 Thikana operation 
88/16 Rehabilitation of food grain local storage depots 
Total 1976-1988 Custo 
total 
previsto 
36,8 
46,4 
62,3 
11,7 
11,9 
13,5 
82,0 
8,8 
4,0 
40,2 
152,6 
7,0 
17,0 
37,2 
5,6 
25,4 
1,9 
6,5 
2,2 
9,5 
15,0 
597,5 Ajuda CEE 
Autori­
zação 
2,8 
5,7 
6,6 
8,0 
4,1 
6,5 
12,0 
3,6 
2,0 
3,0 
15,0 
7,0 
10,0 
25,5 
4,9 
2,1 
1,9 
6,5 
2,2 
9,5 
15,0 
153,9 Pagamentos 
em 
31.12.1988 
2,8 
5,7 
3,0 
8,0 
2,2 
4,5 
2,4 
3,6 
2,0 
1,3 
15,0 
0,5 
0,4 
0,4 
0,1 
— 
51,9 Saldo 
-0) 
-O 
3,6(2) 
1,9(2) 
2,0(2) 
9,6(2) 
-(2) 
1,7(2) 
-(2) 
6,5(2) 
9,6(2) 
25,5 
4,5(2) 
2,1 
1,9(3) 
6,4 
2,2(3) 
9,5(3) 
15,0(3) 
102,0 
2. Artigo 958? — Programa especial de luta contra a fome no mundo 
1983 958/83-BAN1 Food grain production and storage (fertilizer 
supply) 7,0 7,0 7,0 -(2) 
3. Número 9281 — Participação comunitária em programas de armazenagem e em sistemas de alerta rápido 
1987 9281/87-BGD1 Rehabilitation and reconstruction of food 
storage depots 2,4 2,4 2,1 0,3(2) 
Total dos projectos financiados 
Total dos projectos analisados durante a missão de 1989 
% do total 1976-1988 
% do total 1978-1985 163,3 
82,1 
50 
70 61,0 
42,4 
69 
80 
(') Examinado durante a missão do Tribunal de 1981. 
(2) Examinado durante a missão do Tribunal de 1989. 
(3) Acordos de financiamento não assinados em 31 de Dezembro de 1988. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 183 
c) das despesas do projecto «tea rehabilitation», com 
uma duração prevista de cinco anos, apenas 45 % 
tinham sido incorridas em 10 anos, não sendo 
provável que o projecto se realize mesmo em 12 anos; 
d) o projecto «livestock services development», com 
uma duração prevista de quatro anos, continua por 
terminar mesmo após 10 anos; 
e) apenas se realizou cerca de metade da infra-estrutura 
física do projecto «deep tubewells II», embora a 
duração prevista de cinco anos tenha sido aumentada 
para 7,5 anos; 
f) os trabalhos de irrigação relativos ao projecto « Bhola 
irrigation» têm neste momento um atraso previsto de 
quatro anos; 
g) o projecto «small scale irrigation sector» deveria 
realizar-se em 1988, mas nessa altura apenas estavam 
instalados cerca de 25 % da estrutura básica. 
10.30. O calendário previsto para os dois primeiros 
projectos «rehabilitation of food grain local storage 
depots» (reabilitação de entrepostos locais para armaze­
nagem de cereais alimentares) não teve em conta os 
habituais atrasos na obtenção da assistência técnica. 
Verificaram-se grandes atrasos entre a apreciação do 
projecto e o início da sua realização, que se ficaram 
principalmente a dever aos demorados procedimentos 
governamentais e a desacordos relativamente aos meios 
de assistência técnica financiada pela Comunidade. Tais 
atrasos implicaram o facto de alguns componentes já não 
serem adequados. A reabilitação da produção de chá 
terminou antes de o projecto comunitário ter verdadeira­
mente começado. No que se refere ao programa 
co-financiado «cereal seeds II», a realização da compo­
nente CEE apenas se iniciou quando o programa de 
assistência técnica alemão estava perto do seu termo. O 
atraso no fornecimento de medicamentos veterinários 
importados destinados ao projecto «livestock services 
development» implicou que, por a produção local se ter 
entretanto desenvolvido, tenham desaparecido em gran­
de parte as necessidades de medicamentos importados. 
Subutilização dos activos 
10.31. Foram construídas com auxílio comunitário 
instalações de formação para além das necessidades 
razoáveis previsíveis, incluindo alojamentos, nas três 
explorações de multiplicação de sementes do projecto 
«cotton development». Os equipamentos continuam por 
utilizar devido à falta de pessoal qualificado e por se ter 
desistido do abastecimento de algum equipamento 
auxiliar. Um incinerador do projecto «livestock services development» ainda não fora instalado um ano após a 
sua entrega; um grande incubador não é utilizado. 
Co-financiamento com organismos internacionais 
10.32. A Comunidade contribuiu para uma parte dos 
encargos de construção do projecto « deep tubewells II» 
mas, como o fez através de fundos de contrapartida 
destinados a adubos, nem o Governo nem o organismo 
mais directamente implicado, a Associação Internacional 
de Desenvolvimento, trataram a Comunidade como 
parceiro e, sem qualquer informação, a Comissão nem 
sequer estava em posição de acompanhar a evolução dos 
trabalhos ou a utilização dos fundos. 
10.33. No caso dos projectos «Bhola irrigation» e 
«small scale irrigation sector», é o Banco Asiático de 
Desenvolvimento que gere a ajuda da Comunidade. Os 
adiantamentos comunitários não utilizados (que totaliza­
ram cerca de 2,2 Mio ECU no final de 1988) encontram-
-se na posse do banco; o projecto recebe juros, que no 
entanto não compensaram a queda do dólar em relação 
ao ecu desde que os fundos foram transferidos pela 
Comissão. O banco deu prioridade aos subprojectos 
financiados através dos seus próprios empréstimos. 
Co-financiamento com os Estados-membros 
10.34. A participação comunitária no primeiro projecto 
«cereal seeds » verificou-se devido a um corte na ajuda da 
República Federal da Alemanha e limitou-se à compra de 
sementes. Não houve parceria efectiva entre a organiza­
ção gestora, a Agência de Cooperação Técnica da 
República Federal da Alemanha, e a Comissão, nem para 
fins de informação. Nada melhorou em relação ao 
projecto «cereal seeds II», dado que a mesma organiza­
ção não forneceu à Comissão qualquer informação 
significativa sobre o seu programa de assistência técnica. 
A ajuda obrigatória do Reino Unido não permitiu 
financiar as importações de maquinaria indiana para o 
projecto «tea rehabilitation », mas quando a Comunida­
de concordou em fazê-lo, não foram estabelecidos 
acordos de cooperação adequados com os responsáveis 
pelo projecto no Reino Unido. Não foi fornecida à 
Comissão informação suficiente sobre a evolução do 
projecto, de modo a permitir-lhe uma supervisão 
adequada, nem mesmo quando, após 1985, o departa­
mento de elaboração de programas do « Bangladesh Tea 
Bord» (Serviços do Chá do Bangladesh) apresentou 
relatórios regulares ao departamento britânico responsá­
vel pelo desenvolvimento dos territórios ultramarinos. A 
análise do projecto em 1984 concluiu que a ajuda do 
Reino Unido sob a forma de capital já não era necessária, 
não tendo sido comunicada à Comunidade nessa ocasião. 
184 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Mais recentemente, contudo, a cooperação melhorou. 
Nos três projectos, a Comissão deveria ter tentado obter 
informações completas dos co-financiadores, bem como 
garantir a boa coordenação entre as suas componentes 
dos projectos e as financiadas pela Comissão. 
Função das autoridades do Bangladesh 
Não respeito pelos acordos 
10.35. Os projectos no sector do algodão são adversa­
mente afectados pela não aplicação, por parte do 
Governo, de medidas visando melhorar a comercializa­
ção, a fixação de preços e as compras à intervenção, bem 
como pela falta de reparação e conservação da estrada de 
acesso à exploração de multiplicação de sementes de 
Jagadishpur. As sementes de cereal foram importadas em 
desrespeito pelos procedimentos de abastecimento acor­
dados. As restrições impostas às importações impediram 
a realização dos projectos relativos ao chá e a Bhola. Os 
compromissos em matéria de apresentação de relatórios 
não foram cumpridos por exemplo nos projectos sobre as 
sementes de cereais e o chá, e as fontes governamentais 
não forneceram informações respeitantes à utilização dos 
fundos de contrapartida provenientes da venda de 
adubos importados no âmbito do projecto «deep 
tubewells II» e do primeiro projecto sobre os entrepostos 
locais de armazenagem. 
10.36. Os fundos governamentais não foram colocados 
à disposição como prometido. A falta de fundos atrasou o 
projecto «small scale irrigation sector» em 1983, e um 
importante subprojecto do projecto para a produção de 
chá nem sequer obteve aprovação de financiamento. 
Outros atrasos inexplicáveis dos procedimentos governa­
mentais podem igualmente relacionar-se com dificulda­
des de financiamento. A utilização dos fundos de 
contrapartida relativos à ajuda alimentar constituiu uma 
solução. 
10.37. No projecto sobre os serviços pecuários, os 
fundos rotativos não foram geridos como acordado, 
foram vendidas bicicletas e motocicletas a pessoal que 
delas não necessitava, a política de distribuição de 
medicamentos era inconsistente e verificou-se uma 
tendência geral para considerar a ajuda comunitária 
como apenas destinada a garantir o abastecimento e não 
a alcançar os objectivos de desenvolvimento constantes 
do acordo de financiamento. Esta mesma atitude é 
igualmente extensiva aos trabalhos de construção e está 
mais ou menos patente em todos os projectos comunitá­
rios. Pode estar relacionada com a prática de alguns 
importantes doadores de ajuda em produtos de base, que 
não é tão orientada para a ajuda à pobreza ou para o 
desenvolvimento rural como os programas comunitários. 10.38. A aquisição de terrenos para os projectos « Bhola 
irrigation» e «food grain storage» (armazenagem de 
cereais alimentares) foi lenta; este último projecto sofreu 
igualmente atrasos por a concepção dos cais não ter sido 
correctamente especificada (muitos cais acabaram por ser 
eliminados do programa de construção). Numerosos 
entrepostos não foram esvaziados a tempo de os 
trabalhos se iniciarem. 
Falta de pessoal qualificado 
10.39. Verificou-se geralmente no Bangladesh uma falta 
de pessoal local qualificado para a execução e apoio dos 
projectos. No projecto «small scale irrigation sector», a 
falta da capacidade de concepção do « Bangladesh Water 
Development Board» (Serviço de Desenvolvimento 
Hidráulico do Bangladesh) teve que ser compensada, 
após muitas perdas de tempo, por um complemento de 
peritagem local privada financiada pela Comunidade. 
Tanto para o algodão como para os cereais, as 
explorações de multiplicação de sementes acusam uma 
falta de pessoal técnico competente. Os responsáveis pela 
gestão e os técnicos superiores formados por assistentes 
técnicos estrangeiros deixam regularmente os projectos, 
sendo transferidos no âmbito da sua progressão normal 
de carreira. Aos projectos falta uma gestão responsável a 
tempo completo. O director de um projecto importante é 
geralmente um funcionário superior que, simultaneamen­
te, é responsável por funções departamentais e talvez por 
numerosos outros projectos. Todos estes elementos têm 
consideráveis efeitos negativos nos longos períodos de 
execução da maior parte dos projectos de desenvolvimen­
to agrícola/rural. A Comissão deverá continuar a envidar 
esforços para que os projectos disponham de pessoal 
adequado e poderá considerar a possibilidade de 
estimular acções mais específicas por parte do Governo 
do Bangladesh para projectos futuros. 
Relutância do Governo em utilizar a assistência técnica 
10.40. Geralmente são necessários muito tempo e 
muitos esforços para que os representantes da Comissão 
ou co-financiadores cheguem a acordo com o Governo 
quanto à afectação de assistentes técnicos estrangeiros 
que se encontra prevista nos acordos de financiamento. 
Os atrasos notaram-se especialmente nos segundos 
projectos relativos ao algodão e às sementes de cereais; 
neste último, o organismo responsável pela realização 
(«Bangladesh Agricultural Development Corporation») 
(Associação de Desenvolvimento Agrícola do Bangla­
desh) juntou ao atraso na selecção a ausência de 
instalações e serviços de escritório. O projecto «small 
scale irrigation sector» e os dois primeiros projectos de 
desenvolvimento da armazenagem local também foram 
seriamente afectados. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 185 
Falta de cooperação entre os organismos do Bangladesh 
responsáveis pela execução dos projectos 
10.41. O projecto «cotton development» foi afectado 
pela falta de cooperação entre o «Cotton Development 
Board» (Serviço de Desenvolvimento da Cultura do 
Algodão) e o «Bangladesh Agricultural Research 
Institute» (Instituto de Investigação Agrícola do Bangla­
desh). Os projectos «Bhola irrigation» e «small scale 
irrigation sector» acusaram falhas a nível da coordena­
ção do trabalho de organismos como o «Bangladesh 
Agricultural Development Corporation», o « Bangladesh 
Water Development Board» e o «Bangladesh Rural 
Development Board» (Serviço de Desenvolvimento 
Rural do Bangladesh); os projectos hidráulicos, que 
incluem o desenvolvimento da agricultura irrigada sob a 
forma de cooperativas, foram especialmente sensíveis a 
este tipo de dificuldade. 
Falta de infra-estruturas e equipamentos dos projectos 
10.42. Os projectos relativos à cultura do algodão 
sofreram atrasos devido à falta de manutenção suficiente 
da estrada que conduz à exploração de multiplicação de 
sementes de Jagadishpur. As explorações de multiplica­
ção de sementes de cereais não têm possibilidades de 
manter o seu equipamento. O sistema de controlo das 
marés e de irrigação da ilha de Bhola vai necessitar de 
considerável manutenção, que o «Bangladesh Water 
Development Board» pode não ser capaz de garantir. 
Embora prevista nos acordos de financiamento, não se 
tomaram quaisquer disposições quanto à manutenção 
dos depósitos de armazenagem local recentemente 
reabilitados. 
Funções da Comissão 
Decisões de financiamento prematuras 
10.43. O financiamento de três projectos foi concedido 
prematuramente: 
a) a decisão de conceder ajuda comunitária ao projecto 
sobre os serviços pecuários, pensando que ele poderia 
contribuir para a solução de uma hipotética falta de 
força de tracção animal, foi prematura; teria sido 
aconselhável o exame prévio das práticas de tracção 
animal no Bangladesh, pois as causas potenciais de tal 
falta podiam muito bem residir numa falta de 
forragem ou de facilidades de crédito para a compra 
de animais; b) a ajuda ao projecto «cereal seeds II» foi concedida 
sem qualquer informação dos consultores sobre os 
resultados do primeiro projecto; 
c) o « Bangladesh Tea Board » e a Comissão chegaram a 
acordo sobre como utilizar a metade restante dos 
fundos do projecto para a produção de chá autoriza­
dos em 1988, o que implica uma alteração substancial 
do acordo de financiamento, sem consulta do comité 
Ásia-América Latina. Além disso, o terceiro concur­
so internacional incluía maquinaria para uma 
hipotética fábrica central, dependente de uma 
igualmente hipotética extensão da plantação. 
Acompanhamento deficiente 
10.44. Não houve qualquer representação da Comissão 
em Daca até 1982, nem qualquer delegação até 1986. O 
acompanhamento feito pelos serviços da Comissão e 
pelos seus representantes em Daca foi insuficiente, 
especialmente quanto a projectos co-financiados com 
organismos internacionais e dos Estados-membros. Foi 
ignorada uma recomendação feita por uma missão 
efectuada em 1984 pelo serviço de controlo financeiro da 
Comissão, segundo a qual o projecto relativo ao chá 
deveria ser abandonado. Nos serviços técnicos da 
Comissão, uma única pessoa é responsável desde meados 
de 1986 pelo acompanhamento de 65 projectos de 
infra-estruturas em diferentes países. Essa pessoa não 
visitou o Bangladesh. 
Conhecimento dos sistemas governamentais 
pela Comissão 
10.45. Embora por ocasião da missão do Tribunal de 
1989 a delegação de Daca tivesse um conhecimento 
considerável dos procedimentos e sistemas governamen­
tais, em grande parte como resultado do recrutamento de 
pessoal local com experiência do sector público, ainda 
existiam manifestas deficiências relativamente a assuntos 
financeiros. A delegação não tinha conhecimento da 
existência de um departamento governamental especifi­
camente responsável pela auditoria dos projectos que 
beneficiam da ajuda dos doadores, departamento que 
apresenta os seus relatórios aos doadores. As negligências 
do passado relativas à falta de conhecimento do sector 
público do Bangladesh incluem a ausência de garantia de 
que os adiantamentos para os projectos produziriam 
juros e o desconhecimento das regulamentações governa­
mentais que limitam o nível das despesas que podem ser 
incorridas a partir dos fundos rotativos. 
186 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Recurso inadequado a «concursos internacionais» 
10.46. O procedimento comunitário do «concurso 
internacional» dá origem ao fornecimento de bens e 
equipamentos por um Estado-membro da Comunidade 
Europeia ou por um dos países beneficiários da ajuda. No 
âmbito deste procedimento, o preço dos adubos europeus 
para os projectos «deep tubewells II» e «foodgrain 
storage», este último previsto no artigo 958?, ultrapassa 
em 20 % o do mercado mundial. 
10.47. No caso dos projectos «Bhola irrigation» e 
«livestock services development», eram necessárias 
motocicletas para o pessoal externo. Em Daca já se 
montavam equipamentos adequados de origem não 
comunitária. A Comissão recusou-se a abrir excepção às 
regras comunitárias da origem, embora as motocicletas 
de origem europeia fossem demasiado caras ou não 
adequadas. Em resultado desse procedimento, a CEE não 
financiou as motocicletas para Bhola, o que prejudicou a 
execução do projecto. O projecto relativo aos serviços 
pecuários destinou cerca de 150 000 ECU suplementares 
à aquisição de motocicletas de origem europeia, sem 
qualquer beneficio a longo prazo para a indústria da CE. 
A sua substituição, financiada pelas vendas dos equipa­
mentos originários da CEE, terá, de qualquer modo, de 
ser feita por motocicletas de origem não comunitária 
disponíveis localmente. 
10.48. Embora o acordo de financiamento previsse o 
fornecimento de máquinas de chá com base em concur­
sos, as autoridades do Bangladesh recusaram-se a aceitar 
as disposições propostas pela Comissão. Esta última 
decidiu então adoptar o procedimento de concurso 
internacional, muito mais oneroso e completamente 
inadequado para a aquisição de máquinas de chá, que, 
por razões de custo e hábitos industriais, deveriam ser 
importadas da índia. 
Autonomia dos projectos 
10.49. Muitos dos problemas descritos são provocados 
ou agravados pela falta de autonomia financeira e 
administrativa dos projectos e pela falta de continuidade 
da gestão pelo Bangladesh. Durante quatro anos os 
representantes da Comissão tentaram negociar uma 
estrutura de projecto destinada a aumentar as oportuni­
dades de êxito de um projecto de desenvolvimento rural 
de 25,5 Mio ECU (ver NA 84-21 no quadro 10.4). Apenas 
recentemente alguns organismos governamentais concor­
daram em aceitar a maior parte das recomendações da 
Comissão sobre a organização deste e de um outro 
projecto de desenvolvimento rural. Não existe ainda 
qualquer acordo quanto a um sistema/metodologia geral 
aplicável a todos os projectos de cooperação financeira e 
técnica futuros. Compensação das perdas de receitas 
de exportação (Compex) 
10.50. O Regulamento (CEE) n? 428/87 do Conse­
lho (3), de 9 de Fevereiro de 1987, estipula a utilização de 
transferências nos sectores em que se verificou a perda de 
receitas de exportação, na medida em que tais transferên­
cias sejam susceptíveis de obviar às circunstâncias que 
tenham estado na origem da referida perda; se tal não for 
o caso, as transferências servirão para efeitos de 
diversificação. O Regulamento (CEE) n? 429/87 do 
Conselho (4), de 9 de Fevereiro de 1987, faz depender o 
pagamento das transferências de uma autorização do 
Estado beneficiário relativa à utilização específica dos 
fundos transferidos (projectos, programas ou acções). 
10.51. As transferências relativas a 1986 e 1987 
totalizaram 9,8 Mio ECU para a juta e 3,9 Mio ECU para 
o chá. Os pedidos de transferência no sector da juta 
apresentados pelas autoridades do Bangladesh apenas 
continham indicações gerais quanto à utilização prevista. 
Os projectos a realizar apenas absorveriam cerca de 
4,6 Mio ECU dos 9,8 Mio ECU. Por ocasião da missão 
do Tribunal, 5,2 Mio ECU transferidos não tinham sido 
objecto de qualquer acordo quanto à sua utilização. Os 
pedidos de transferência no sector do chá também se 
basearam em indicações gerais quanto à sua utilização. 
10.52. O facto de não se terem elaborado antecipada­
mente projectos adequados para os sectores do chá e da 
juta, embora os problemas de ambos sejam bem 
conhecidos, implica que o sistema Compex pouco efeito 
terá na estabilização das receitas de exportação no futuro 
próximo. Verifica-se de qualquer modo incompatibilida­
de entre os objectivos do sistema de compensação (que 
soluciona os efeitos da instabilidade das receitas de 
exportação), que implicariam uma rápida utilização dos 
fundos, e as normas e procedimentos de realização, que 
exigem que a Comissão garanta que os fundos serão 
utilizados em projectos, programas ou acções adequados. 
Co-financiamento com Organizações 
Não Governamentais (ONG) 
10.53. A missão do Tribunal seleccionou seis dos 113 
projectos ONG co-financiados pela Comunidade e por 
ONG europeias no período de 1976 a 1988. Estes seis 
projectos representavam autorizações relativas a ajudas 
comunitárias no montante de 1,4 Mio ECU, o que 
corresponde a 24,6 % de todas as autorizações relativas a 
este tipo de projectos no Bangladesh. Foram co-
-financiados com ONG da República Federal da 
Alemanha, da Irlanda, dos Países Baixos e do Reino 
Unido (3 projectos), através de dotações relativas aos 
exercícios de 1984, 1985, 1986 e 1987. 
(3) JO L 43 de 13.2.1987, p. 1. 
(4) JOL43de 13.2.1987, p. 3. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 187 
10.54. Foram os seguintes os resultados da auditoria: 
a) uma ONG do Bangladesh financeiramente muito 
poderosa e bem organizada construirá escolas e 
alojamentos para professores, como previsto; 
b) um projecto de crédito rural com boa gestão não 
necessitou na realidade de ajuda comunitária para o 
ano de funcionamento ao qual ela se destinava; 
c) um centro para paralíticos em Daca não dispunha de 
contabilidade local separada relativamente a um 
projecto de auxílio à locomoção, não sendo as 
demonstrações financeiras da ONG europeia co-
-financiadora inteiramente consistentes; 
d) um projecto de alfabetização, que recebera indevida­
mente um financiamento a posteriori, pagou aos seus 
organizadores/pessoal da sede vencimentos muito 
superiores ao nível do sector público do Bangladesh, 
não tendo alcançado os seus objectivos de desenvolvi­
mento ; 
e) um projecto de saneamento urbano e de abastecimen­
to de água fora bem executado, embora a uma escala 
muito reduzida, pela delegação local de uma ONG 
europeia; a despesa foi inferior à prevista, devendo 
considerar-se a recuperação do excedente dos fundos 
comunitários não transferidos. Na realidade, a 
redução do projecto foi suficiente para tornar 
desnecessária a ajuda comunitária; 
f) foram financiados poços de água potável com base 
numa interpretação muito flexível das condições 
gerais que regem as ajudas comunitárias. O parceiro 
europeu declarou custos cerca de 50 % superiores aos 
patentes na contabilidade da ONG do Bangladesh. 
10.55. No conjunto, verificou-se que os serviços da 
Comissão tiveram de exercer uma supervisão financeira 
mais rigorosa das ONG europeias co-financiadoras. 
Contudo, cinco dos seis projectos foram merecedores de 
ajuda, ainda que dois dela não tivessem efectivamente 
necessidade. 
Ajuda de urgência 
10.56. Em 1987 e 1988, como reacção a situações de 
catástrofe em certas partes do Bangladesh, verificaram-se 
três fornecimentos de ajuda comunitária nos termos do 
artigo 950? do orçamento, no total de 1,9 Mio ECU. 10.57. A operação de 1987 e a primeira operação de 
1988 não deram origem a críticas. A segunda decisão de 
1988, tomada cerca de oito semanas após a primeira 
situação de urgência e principalmente relativa a medica­
mentos e equipas médicas, foi mal apreciada pelas 
organizações participantes; não se verificou qualquer 
necessidade especial de fornecimentos médicos, pelo que 
a distribuição foi bastante lenta. Não foi pedida a isenção 
do «imposto indirecto», que poderia obter-se para a 
compra local de medicamentos utilizando moeda estran­
geira, pelo que um montante de 45 000 ECU de ajuda se 
transformou em receita do Governo. 
Conclusão 
10.58. A concessão de ajuda no valor de mais de meio 
bilião de ECU ao Bangladesh entre 1976 e 1988 falhou em 
grande parte o objectivo geral da ajuda comunitária, que 
visa melhorar as condições de vida das populações mais 
desfavorecidas dos países em vias de desenvolvimento. 
Ajuda alimentar 
10.59. Menos de metade da ajuda alimentar directa da 
Comunidade chega às populações mais pobres do 
Bangladesh, devido ao modo como o sistema de 
racionamento é desvirtuado a favor dos consumidores do 
sector público urbano. A Comissão deverá procurar 
meios para melhorar esta situação. 
10.60. A Comissão deverá continuar a envidar esforços 
a fim de garantir a transparência das aplicações de fundos 
de contrapartida e da efectiva utilização dos fundos. 
Financiamento dos principais projectos 
10.61. O tipo de acção comunitária com menos êxito foi 
constituído pelos projectos financiados através do 
capítulo 93? do orçamento. Nenhum dos doze principais 
projectos analisados alcançara os seus objectivos socioe­
conómicos, sendo muito irrealistas os prazos fixados para 
a sua realização. Embora a maioria dos projectos não 
tivesse chegado ao seu termo, o resultado é de qualquer 
modo claro. Salientou-se a importância da fixação de 
objectivos e prazos realistas; os planos demasiado 
optimistas, que não têm em conta as circunstâncias locais, 
nunca atingirão provavelmente um desenvolvimento real. 
ÍDD ]omai Oficiai das Comunidades europeias md^ 
l^ó^. O acompanhamento daComissãofoi^no seu 
conjuntos muitoreduzidoeassimcontinua no que se 
retere ao conteúdo técnico dos projectos Co^s serviços da 
Comissão deveriam ter incluído em eada projecto 
aprovado um procedimento de análise re^ular^ prevendo 
umcompromissoclaro de anulação ou alteração formam 
quandoosobjectivosnãoforematin^idosouarealização 
for seriamente atrasada. It^óo, C^s organismos governamentais doBan^ladesh 
frequentemente não respeitaram os acordos com a 
Comunidade e têm a tendência para considerar os 
projectos comunitários como simples operações de 
abastecimento ou de construção. A comissão deverá 
continuaraprocurar obter uma cooperação mais eficaz 
com as autoridades do Bangladesh. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 189 
CAPÍTULO 11 
Ajuda aos países da Europa Central e da Europa de Leste 
11.0. ÍNDICE Pontos 
Introdução 111 — 11-3 
Previsão da ajuda concedida pelas Comunidades 11.4 — 11.5 
Observações relativas à fiscalização e ao controlo 11.6 — 11.8 
Observações relativas aos fundos de contrapartida 11.9 — 11.14 
INTRODUÇÃO 
11.1. Os países ocidentais participantes na cimeira 
económica que teve lugar em Paris nos dias 14 e 15 de 
Julho de 1989 decidiram, com vista a encorajar o processo 
de reforma na Polónia e na Hungria mediante a concessão 
de uma ajuda destinada a uma reestruturação contínua e 
ao desenvolvimento do potencial económico desses 
países, que se deveria estabelecer um programa de ajuda 
comum coordenado pela Comissão para apoiar as 
reformas económicas desses dois países. 
11.2. Em Setembro de 1989, a Comissão apresentou um 
« plano de acção » para a coordenação da ajuda à Polónia 
e à Hungria (!) — operação «PHARE». Neste plano de 
acção plurianual estão previstas medidas nos seguintes 
domínios: 
a) agricultura (fornecimentos e reestruturação); 
b) acesso aos mercados; 
c) investimento; 
d) formação profissional; 
e) protecção do meio ambiente. Estão previstas, a partir desse momento, outras acções de 
ajuda a outros países da Europa Central e da Europa de 
Leste. 
11.3. A ajuda financeira das Comunidades inscreve-se 
neste âmbito e é descrita de forma sucinta nos pontos que 
se seguem. 
PREVISÃO DA AJUDA CONCEDIDA 
PELAS COMUNIDADES 
11.4. De meados de 1989 a Junho de 1990, foi tomado 
um determinado número de decisões com vista à 
constituição de uma base legal e orçamental para a ajuda 
económica aos países da Europa Central e da Europa de 
Leste e à utilização de instrumentos financeiros comuni­
tários, tais como os empréstimos do BEI e a ajuda da 
CECA. Neste contexto, o Tribunal observa as seguintes 
acções essenciais: 
a) em 24 de Julho de 1989, o Conselho adoptou um 
regulamento (2) relativo a uma acção de emergência 
para o fornecimento gratuito de determinados 
produtos agrícolas à Polónia. O custo da operação, 
no montante de cerca de 130 Mio ECU, é suportado 
pelo orçamento de 1989 do FEOGA, Secção Garan­
tia; 
b) para além da ajuda alimentar, a ajuda concedida a 
determinados países da Europa de Leste e financiada 
(>) Doe. COM(89) 470 final. (2) Regulamento (CEE) n? 2247/89 do Conselho, de 24 de Julho 
de 1989, JO L 216 de 27.7.1989. 
190 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
pelo orçamento geral de 1989 eleva-se a cerca de 
7,1 Mio ECU, referindo-se cerca de 6,7 Mio ECU à 
ajuda à Polónia e cerca de 0,4 Mio ECU à ajuda à 
Roménia. O quadro 11.1 evidencia estes valores em 
pormenor; 
c) ajuda económica a favor da República da Hungria e 
da República Popular da Polónia, no montante de 
300 Mio ECU a cargo do orçamento de 1990, 
especialmente nas áreas da agricultura, indústria, 
investimento, energia, formação, protecção do meio-
-ambiente, comércio e prestação de serviços (3); 
d) garantia comunitária aos empréstimos concedidos 
pelo BEI à Polónia e à Hungria no montante máximo 
total de 1000 Mio ECU (4); 
e) ajuda financeira a médio prazo concedida à Hungria 
sob a forma de um empréstimo concedido no 
montante máximo de 870 Mio ECU em capital (5), 
tendo o acordo relativo ao empréstimo da primeira 
parcela de 350 Mio ECU sido assinado em 30 de 
Março de 1990; 
0 garantia da CEE ao programa de empréstimos 
concedidos pela Comunidade para o fornecimento de 
ajuda financeira a médio prazo à Hungria (6); 
g) apoio financeiro complementar à Europa Central e à 
Europa de Leste, no montante de 200 Mio ECU, 
decidido pelo orçamento rectificativo e suplementar 
n? 2 para o exercício de 1990 C7); 
h) empréstimos CECA até ao montante de 200 Mio 
ECU para o financiamento de investimentos no 
domínio do carvão e do aço na Hungria e na 
Polónia (8); 
i) participação da CEE e do BEI como accionistas no 
Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvi­
mento ; 
(3) Regulamento (CEE) n? 3906/89 do Conselho, de 18 de 
Dezembro de 1989, JO L 375 de 23.12.1989. 
(4) Decisão do Conselho 90/62/CEE, de 12 de Fevereiro de 
1990, JO L 42 de 16.2.1990; artigo 997? do orçamento geral 
das Comunidades Europeias para o exercício de 1990, JO L 
24 de 29.1.1990. 
(5) Decisão do Conselho 90/83/CEE, de 22 de Fevereiro de 
1990, JO L 58 de 7.3.1990. 
(6) Artigo 998? do orçamento geral das Comunidades Euro­
peias para o exercício de 1990, JO L 24 de 29.1.1990. 
(7) JOL 239 de 3.9.1990. 
(8) JOC 122 de 18.5.1990. Quadro 11.1 — Ajuda a determinados países da Europa de Leste 
em 1989 
(Mio ECU) 
Números 
9500 
9560 
9900 
9910 Descrição 
Ajuda a populações de países 
em vias de desenvolvimento e de 
países terceiros vítimas de catás­
trofes 
Acções humanitárias (com 
exclusão das ajudas de urgência 
aos países terceiros) 
Acções no âmbito de acordos de 
cooperação económica e comer­
cial com países terceiros 
Ajuda da Comunidade ao sector 
agrícola privado na Polónia 
Total Autori­
zações 
0,4 
4,0 
0,7 
2,0 
7,1 
j) ajuda alimentar de urgência à Polónia em 1990, no 
valor total de cerca de 28,8 Mio ECU, a título de 
continuação da ajuda alimentar iniciada em 1989 (9); 
k) ajuda alimentar de urgência à Roménia em 1990, no 
valor total de cerca de 40 Mio ECU, devendo o 
produto das vendas na Roménia ser depositado numa 
conta especial, enquanto aguarda uma decisão 
quanto à sua utilização (10); 
1) ajuda alimentar de urgência à Roménia, no âmbito da 
melhoria das condições de saúde, no valor total de 
11,12 Mio ECU, a cargo do orçamento de 1990 (n). 
11.5. A exposição feita anteriormente revela que se 
tomaram decisões relativas a toda uma série de medidas 
importantes em matéria de apoio comunitário aos países 
da Europa Central e da Europa de Leste a partir de 
meados de 1989. Durante a primeira metade do exercício 
de 1990, a aplicação dessas medidas, com excepção dos 
programas alimentares, estava ainda em curso. 
(9) Regulamento (CEE) n? 457/90 do Conselho, de 22 de 
Fevereiro de 1990, JO L 48 de 24.2.1990. 
(10) Regulamento (CEE) n? 282/90 do Conselho, de 23 de 
Janeiro de 1990, JO L 31 de 2.2.1990 e Regulamento (CEE) 
n? 456/90 do Conselho, de 22 de Fevereiro de 1990, JO L 48 
de 24.2.1990. 
(") Decisões da Comissão de 22 de Dezembro de 1989, 24 de 
Dezembro de 1989 e 19 de Janeiro de 1990. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 191 
OBSERVAÇÕES RELATIVAS 
À FISCALIZAÇÃO E AO CONTROLO 
11.6. As modalidades de gestão e de controlo não foram 
elaboradas, ou só o foram de modo insuficiente, nos 
regulamentos ou decisões relativos às medidas de ajuda 
comunitária a favor dos países da Europa Central e da 
Europa de Leste. Esta observação aplica-se particular­
mente no que se refere à utilização da ajuda aos países 
beneficiários a ser prestada no local. Foi manifestamente 
devido ao carácter urgente dessas medidas que a 
Comissão não previu quaisquer procedimentos precisos 
relativamente a estes aspectos. Contudo, é indispensável 
estabelecer regras adequadas, uma vez que nem as 
disposições do Regulamento Financeiro aplicável aos 
Estados-membros das Comunidades Europeias nem as 
disposições relativas aos países em vias de desenvolvi­
mento cobrem esta questão do controlo. 
11.7. Nesse momento, este aspecto passou igualmente 
despercebido ao Conselho e ao Parlamento Europeu. 
Entretanto, o Parlamento insistiu, de facto, no ponto 14 
da sua decisão de quitação para o exercício de 1988 (12), 
no facto de essas regras deverem ser incluídas nos acordos 
celebrados com países terceiros. 
11.8. A Comissão é convidada a criar nos países 
beneficiários as condições necessárias de modo a permitir 
que o Tribunal efectue o controlo das medidas já 
aplicadas e a assegurar que tais regras sejam incluídas em 
futuros regulamentos e decisões. 
OBSERVAÇÕES RELATIVAS AOS FUNDOS 
DE CONTRAPARTIDA 
11.9. A partir do produto da venda, nas condições do 
mercado, dos produtos agrícolas fornecidos à Polónia na 
base do regulamento do Conselho de 24 de Julho de 1989, 
foi criado um «fundo de contrapartida». Através desse 
fundo, que é gerido pelo Governo polaco e pela 
Comissão, deverão ser financiados programas específicos 
destinados a melhorar as estruturas da economia agrícola 
na Polónia. Os pedidos de ajuda financeira submetidos ao 
(12) JOL 174 de 7.7.1990. fundo estavam ainda, em Abril de 1990, em fase de 
instrução (13). 
11.10. O Tribunal tentou, na medida do possível, 
proceder a uma primeira análise desta acção de ajuda à 
Polónia quando da preparação do presente relatório. 
Neste aspecto, verifica-se de facto que as autoridades 
polacas desconheciam até ao momento um instrumento 
deste tipo. Os bancos polacos associados à operação 
também não estavam preparados para o aplicar. A 
ausência de um sistema contabilístico fiável e o facto de 
várias autoridades polacas serem responsáveis pela 
utilização da ajuda alimentar fornecida pela CE e pela sua 
transmissão bem como pela atribuição e consequente 
utilização dos fundos de contrapartida, conduziu a 
atrasos nesta área. A existência de atrasos desse tipo, da 
parte das várias entidades envolvidas, na colocação à 
disposição dos fundos de contrapartida de que os 
destinatários finais têm grande necessidade, põe em causa 
a eficácia de tais acções. 
11.11. Por outro lado, pode colocar-se a questão de 
saber se os procedimentos aplicados até aqui pelas 
Comunidades Europeias, particularmente na área orça­
mental, podem permitir reagir de modo apropriado, em 
cooperação com todas as instituições interessadas, a 
acontecimentos tão particulares ou a situações de 
emergência tão específicas. 
11.12. De acordo com o parecer do Tribunal, existem 
problemas de coordenação a nível dos diferentes países 
ocidentais que concedem ajuda e mesmo a nível da 
Comissão. A Comissão deve assegurar que o serviço 
responsável pela coordenação recentemente criado na 
DG I disponha de suficientes recursos e competência para 
poder desempenhar essa tarefa, que é sem dúvida de uma 
importância essencial para o bom desenvolvimento 
destas acções de ajuda e para o bom êxito de acções 
futuras. 
11.13. O facto de a Comissão não ter qualquer 
delegação na Polónia fez com que lhe fosse difícil obter 
uma ideia exacta sobre a situação naquele país, analisar as 
necessidades com precisão e estabelecer uma colaboração 
eficaz. A Comunidade procede presentemente à instala­
ção de uma delegação em Varsóvia. 
11.14. O Tribunal reserva-se o direito de verificar 
durante o segundo semestre de 1990 a utilização das 
dotações dos fundos de contrapartida na Polónia. 
(,3) O produto da venda dos géneros alimentícios fornecidos 
pela CE e o rendimento dos juros elevavam-se em 18 de 
Abril de 1990 a 462 813 Mio zloty (cerca de 40 Mio ECU), 
segundo informações colhidas pelo Tribunal junto das 
autoridades polacas mas ainda não comprovadas. 
192 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
CAPITULO 12 
Concessão e contracção de empréstimos e bonificações de juros 
12.0. ÍNDICE Pontos 
Introdução 12.1 — 12.3 
Resumo das informações financeiras 12.4 — 12.5 
Observações relativas aos balanços e às contas de ganhos e perdas para 
os instrumentos NIC e Euratom 12.6 
Controlo da actividade de concessão de empréstimos NIC nos Estados-
-membros 12.7 — 12.8 
Observações relativas à legalidade e à boa gestão financeira 12.9 — 12.11 
Controlo das actividades de contracção e concessão de empréstimos 
das Comunidades 12.9 —12.11 
INTRODUÇÃO 
12.1. A Comissão das Comunidades Europeias, nos 
termos dos Tratados e de outras disposições legislativas, 
tem poderes para obter fundos com o objectivo de 
conceder empréstimos a titulo do Novo Instrumento 
Comunitário (empréstimos NIC), empréstimos da Co­
munidade Europeia da Energia Atómica (empréstimos 
Euratom) e empréstimos destinados ao apoio das 
Balanças de Pagamentos (empréstimos BP). O mesmo se 
aplica em relação às actividades de contracção e 
concessão de empréstimos da Comunidade Europeia do 
Carvão e do Aço (CECA), ao abrigo do Tratado CECA, 
em relação às quais o Tribunal elabora um relatório em 
separado (*)• 
12.2. No âmbito do processo orçamental anual, a 
autoridade orçamental inscreve no orçamento geral o 
montante das bonificações de juros relativas aos emprés­
timos NIC e aos empréstimos concedidos pelo BEI a 
título dos seus recursos próprios a favor da reconstrução 
das zonas sinistradas pelos sismos ocorridos na Grécia e 
em Itália, e pronuncia-se sobre a inscrição da garantia 
orçamental nas operações de contracção de empréstimos 
sob a forma de indicações por memória. 
12.3. Os empréstimos concedidos e contraídos pelas 
Comunidades figuram no balanço financeiro que eviden­
cia o activo e o passivo das Comunidades. 
(') Relatório (anexo ao relatório anual CECA 1989) relativo à 
gestão contabilística e à gestão financeira da Comunidade 
Europeia do Carvão e do Aço. RESUMO DAS INFORMAÇÕES 
FINANCEIRAS 
12.4. Os quadros 12.1 e 12.2 apresentam um resumo dos 
diferentes instrumentos de concessão e de contracção de 
empréstimos e evidenciam a evolução das respectivas 
actividades durante o exercício de 1989.0 quadro 12.3 faz 
uma análise das dotações inscritas no orçamento a título 
das bonificações de juros para os empréstimos concedi­
dos a favor da reconstrução das zonas sinistradas pelos 
sismos ocorridos na Grécia e em Itália, em 1989. 
12.5. O volume total das operações de contracção e 
concessão de empréstimos representa actualmente cerca 
de 3 000 Mio ECU por ano (incluindo refinanciamentos). 
Em 31 de Dezembro de 1989, o montante total das 
operações de contracção de empréstimos em curso 
elevava-se aproximadamente a 16 000 Mio ECU. 
OBSERVAÇÕES RELATIVAS 
AOS BALANÇOS E ÀS CONTAS 
DE GANHOS E PERDAS PARA OS 
INSTRUMENTOS 
NIC E EURATOM 
12.6. O Tribunal efectuou o controlo dos balanços NIC 
e Euratom em 31 de Dezembro de 1989, bem como as 
contas de ganhos e perdas destes dois instrumentos para o 
exercício de 1989. A gestão contabilística não deu origem 
neste exercício a qualquer observação específica. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 193 
Quadro 12.1 — Principais características dos sistemas aplicados no âmbito dos empréstimos contraídos e concedidos a título do NIC, 
Euratom, BP, CECA e BEI e das bonificações de juros relativas a determinados investimentos novos, particularmente os destinados à 
melhoria da situação de emprego em 31 de Dezembro de 1989 
Sistema 
NIC 
NIC 
Sismos 
BEI 
Sismos 
Euratom 
Balança 
de paga­
mentos 
BEI 
CECA Base 
jurídica 
Artigo 235? do 
Tratado CEE, 
decisões do 
Conselho; 
orçamento CEE 
Artigo 235? do 
Tratado CEE, 
decisões do 
Conselho; 
orçamento CEE 
Artigo 130? do 
Tratado CEE; 
Estatuto BEI 
Decisões do 
Conselho; 
orçamento CEE 
Artigo 172? do 
Tratado CEE, 
decisões do 
Conselho; 
orçamento CEE 
Artigo 235? do 
Tratado CEE, 
regulamento do 
Conselho; 
orçamento CEE 
Artigos 129? e 
130? do Trata­
do CEE e Esta­
tuto do BEI 
Artigo 235? do 
Tratado CEE, 
regulamento 
do Conselho; 
orçamento CEE 
Artigos 54? e 
56? do Tratado 
CEE Origem 
dos fundos 
Empréstimos comunitários 
contraídos pela Comissão no 
mercado financeiro 
Dotações orçamentais da 
Comissão 
Dotações orçamentais da 
Comissão 
Empréstimos comunitários 
contraídos pela Comissão no 
mercado financeiro 
Dotações orçamentais da 
Comissão 
Dotações orçamentais da 
Comissão 
Recursos próprios do BEI 
Dotações orçamentais da 
Comissão 
Empréstimos comunitários 
contraídos pela Comissão no 
mercado financeiro 
Dotações orçamentais da 
Comissão 
Empréstimos comunitários 
contraídos pela Comissão no 
mercado financeiro 
Dotações orçamentais da 
Comissão 
Recursos próprios do BEI 
Dotações orçamentais da 
Comissão 
Empréstimos comunitários 
contraídos pela Comissão no 
mercado financeiro 
Orçamento operacional da 
CECA Tipo de 
intervenção 
Concessão de empréstimos 
Garantia orçamental 
Bonificações de juros 
Concessão de empréstimos 
Garantia orçamental 
Bonificações de juros 
Concessão de empréstimos 
Bonificações de juros 
Concessão de empréstimos 
Garantia orçamental 
Concessão de empréstimos 
Garantia orçamental 
Concessão de empréstimos 
Bonificações de juros 
Concessão de empréstimos 
Bonificações de juros Modo de gestão 
A Comissão decide sobre a 
elegibilidade dos projectos; os 
empréstimos são concedidos e 
geridos pelo BEI na sua 
qualidade de mandatário da 
Comissão, por conta e risco 
desta última 
Concedidas pela Comissão e 
pagas por intermédio do BEI 
A Comissão decide sobre a 
elegibilidade dos projectos; os 
empréstimos são concedidos e 
geridos pelo BEI na sua 
qualidade de mandatário da 
Comissão, por conta e risco 
desta última 
Concedidas pela Comissão no 
âmbito da decisão de 
elegibilidade e pagas por 
intermédio do BEI 
Parecer da Comissão 
Autonomia do BEI 
Concedidas pela Comissão no 
âmbito de um parecer e pagas 
por intermédio do BEI (excepto 
o projecto Kalamata, pago 
através da Comissão 
Os empréstimos são concedidos 
pela Comissão e geridos pelo 
BEI por mandato da Comissão 
O Conselho decide sobre a 
concessão do empréstimo; o 
FECOM toma as medidas 
necessárias com vista a assegurar 
a gestão dos empréstimos 
Parecer da Comissão 
Autonomia do BEI 
Concedidas pela Comissão e 
pagas por intermédio do BEI 
Empréstimos concedidos e pagos 
pela Comissão 
Empréstimos concedidos e pagos 
pela Comissão Volume 
financeiro 
(Mio ECU) 
5 650 (') 
p.m. 
1000(2) 
1000 0 
80(3) 
p.m. 
170 0 
1000 0 
80(3) 
100 (4) 
30(5) 
3 000 0 
p.m. 
160000 
p.m. 
47 672 0 
1000 0 
6 664 0 
170 
p.a. 
0 Limiar fixado pelo Conselho. 
0 Bonificação de juro sobre empréstimos NIC e BEI concedidos a projectos na Irlanda e em Itália, pelo valor máximo de 1 000 Mio ECU. 
Limiar fixado pelo Conselho e aplicável aos empréstimos NIC e BEI. 
0 Limiar fixado pelo Conselho e aplicável à acção no seu conjunto. Aplica-se igualmente aos empréstimos NIC e BEI. 
0 Bonificações de juros relativas aos empréstimos NIC e/ou BEI. 
0 Bonificações de juros relativas aos empréstimos BEI. 
0 Empréstimos em curso, incluindo 750 Mio ECU de recursos próprios do BEI no âmbito do NIC IV. 
0 Empréstimos em curso. 
194 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Quadro 12.2 — Evolução das operações de contracção e concessão de empréstimos durante o exercício de 1989 
(Mio ECU) 
Mecanismo 
Concessão de empréstimos: 
— NIC 
— Euratom 
— BP 
— CECA (3) 
Total empréstimos concedidos 
Contracção de empréstimos: 
— NIC 
— Euratom 
— BP 
— CECA(3) 
Total empréstimos contraídos Operações em curso em 31.12.1988(') 
Ao câmbio 
do ECU 
em 31.12.1988 
(D 
4 775,6 
2 145,3 
2 108,7 
6 831,6 
15 861,2 
5 493,1 
2 164,0 
2 458,7 
6 727,4 
16 843,2 Ao câmbio 
do ECU 
em 31.12.1989 
(2) 
4 711,2 
2 141,8 
2 075,3 
6 939,5 
15 867,8 
5 407,9 
2 150,5 
2 425,3 
6 744,4 
16 728,1 Operações efectuadas em 1989 (-) 
Novas 
concessões 
ou contracções 
de empréstimos 
(3) 
245,9 
791,7 (6) 
1 037,6 
521,5 (4) 
913,3 (5) 
1 434,8 Reembolso 
ou 
amortização 
(4) 
558,5 
204,5 
812,1 
1 575,1 
828,1 
205,7 
350,0 
994,0 
2 377,8 Operações em 
curso em 
31.12.1989 0) 
(5) = (2) + (3)-(4) 
4 398,6 
1 937,3 
2 075,3 
6 919,1 
15 330,3 
5 101,3 
1 944,8 
2 075,3 
6 663,7 
15 785,1 
(') 0 valor da diferença das duas colunas dá a soma das alterações da taxa de câmbio decorrentes da revalorização. 
(2) Ao câmbio do ECU em 31 de Dezembro de 1989. 
(3) Ver o relatório anual elaborado em separado pelo Tribunal. 
(4) Dos quais 353,9 Mio ECU para refinanciamento. 
(5) Dos quais 186,4 Mio ECU para refinanciamento. 
(6) Dos quais 91,6 Mio ECU provenientes da liquidação da correcção de valor relativa à concessão de empréstimos. 
Quadro 12.3 — Análise da utilização orçamental das bonificações de juros relativas a empréstimos concedidos a favor da reconstrução das 
zonas sinistradas pelos sismos ocorridos na Grécia e em Itália (artigos 691?, 692? e 693?) 
(Mio ECU) 
A título do exercício 
Reconstituições de dotações 
Total A 
P 
A 
P 
A 
A 
P Orçamento 
inicial 
(a) 
37,0 
37,0 
— 
— 
— 
37,0 
37,0 Orçamento 
definitivo 
após ORS e 
transferência 
(b) 
28,4 
28,4 
— 
_ 
28,4 
28,4 Execução 
(c) 
28,4 
26.6 
_ 
.__ 
-
28,4 
26,6 índice de 
execução 
do orçamento 
inicial 
(d = c/a) 
76.8 
71,9 
— 
— 
_ 
76,8 
71,9 índice de 
execução 
do orçamento 
definitivo 
(e = c/b) 
100,0 
93,7 
— 
— 
— 
100,0 
93,7 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 195 
CONTROLO DA ACTIVIDADE 
DE CONCESSÃO DE EMPRÉSTIMOS NIC 
NOS ESTADOS-MEMBROS 
12.7. Conforme indicado no relatório anual do Tribu­
nal relativo ao exercício de 1988 (2), foi celebrada em 
Junho de 1989 uma convenção entre a Comissão, o BEI e 
o Tribunal, na qual se fixam os procedimentos dos 
controlos efectuados no local pelo Tribunal no domínio 
dos empréstimos NIC. 
12.8. O Tribunal refere que tomou parte num primeiro 
controlo efectuado pelo Comité de Controlo do BEI e que 
estão a ser preparados outros controlos deste tipo. 
OBSERVAÇÕES RELATIVAS 
À LEGALIDADE E À BOA GESTÃO 
FINANCEIRA 
Controlo das actividades de contracção 
e concessão de empréstimos das Comunidades 
12.9. Durante os anos de 1988 e 1989, o Tribunal de 
Contas analisou os procedimentos administrativos em 
(2) Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1988, 
JO C 312 de 12.12.1989, pontos 13.7 e 13.8. vigor no domínio das actividades de contracção e 
concessão de empréstimos das Comunidades, insistindo 
particularmente na boa gestão financeira e na eficácia 
dessas operações bem como na eficiência dessa forma de 
intervenção. 
12.10. Os resultados desses controlos foram apresenta­
dos, no que se refere às actividades de contracção de 
empréstimos, no relatório anual do Tribunal relativo ao 
exercício de 1988 (3). O Tribunal publicou ainda, em 29 de 
Junho de 1990, um relatório especial sobre as actividades 
de concessão e de contracção de empréstimos CECA, 
Euratom e NIC das Comunidades (4), cujas observações e 
resultados se referem, essencialmente, aos aspectos 
correspondentes da concessão de empréstimos. 
12.11. A Comissão já tomou determinadas medidas, na 
sequência dos dois relatórios supracitados, e comprome­
teu-se a adoptar outras medidas a fim de tornar a 
regulamentação existente mais transparente e mais eficaz. 
O Tribunal não considera necessário repetir presente­
mente as observações já formuladas, em especial no seu 
relatório especial. Contudo, chama a atenção da autori­
dade orçamental para o teor do seu relatório especial (4). 
O Tribunal prossegue a sua actividade de controlo neste 
domínio no âmbito do programa do seu próximo 
relatório anual. 
(3) Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1988, 
pontos 13.9 — 13.20. 
(4) JOC 160 de 29.6.1990. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 197 
SEGUNDA PARTE 
Fundos Europeus de Desenvolvimento 
ÍNDICE Pontos 
Introdução 1 — 6 
Capítulo 13 — Auditoria financeira 13.1 — 13.52 
Capítulo 14 — Análise dos projectos na África Ocidental Equatorial 14.1 — 14.31 
INTRODUÇÃO 
1. O Tribunal tem pleno conhecimento do contexto 
difícil em que se processa a ajuda ao desenvolvimento; no 
entanto, a frequência com que teve de chamar a atenção 
nos seus relatórios anuais para determinadas deficiências 
da administração dos Fundos Europeus de Desenvolvi­
mento (FED) ilustra a necessidade de todos os interessa­
dos — Comissão, Estados-membros, Parlamento e 
estados beneficiários — retirando ensinamentos das 
deficiências do passado, renovarem os seus esforços para 
garantir a aplicação eficaz desses limitados recursos de 
ajuda. 
2. A presente parte do relatório anual^ trata da 
cooperação económica com 66 estados de África, das 
Caraíbas e do Pacífico (ACP) que, nos termos das 
convenções de Loméí1), é financiada pelos Estados-
-membros fora do orçamento geral das Comunidades 
Europeias. As observações do Tribunal relativas à 
cooperação financeira e técnica com estados não ACP, 
financiada a partir do orçamento geral das Comunidades 
Europeias, encontra-se na primeira parte do presente 
volume — capítulo 10 e pontos 1.96-1.97 do capítulo 1. 
Além disso, no capítulo 2 da primeira parte, o Tribunal 
tece comentários sobre o funcionamento dos acordos 
comerciais preferenciais entre a Comunidade e os países 
do terceiro mundo. 
(') Quarto FED, JO L 25 de 30.1.1976; quinto FED, JO L 347 
de 22.12.1980; sexto FED, JO L 86 de 31.3.1986. 3. Sendo certo que existem muitas diferenças nas 
condições económicas e sociais de 69 países muito 
dispersos em África, nas Caraíbas e no Pacífico (2), e que 
existem poucas soluções fáceis para as numerosas 
dificuldades que muitos países em vias de desenvolvimen­
to têm de enfrentar, a ajuda ao desenvolvimento poderá 
ser significativamente melhorada se forem rectificadas as 
deficiências da gestão financeira identificadas pelo 
Tribunal. 
4. O âmbito do trabalho de auditoria do Tribunal está 
limitado todos os anos pelos recursos de que este dispõe e 
não pode, portanto, cobrir a amplitude quase mundial do 
programa dos Fundos Europeus de Desenvolvimento. 
Apenas pode ser visitado um pequeno número de estados 
beneficiários, sobre os quais é possível elaborar um 
relatório. Contudo, os problemas encontrados no 
decurso da auditoria de 1989 e referidos no presente 
relatório existem noutros locais. 
5. Tendo em consideração que o objectivo das Nações 
Unidas para a ajuda ao desenvolvimento é de 0,7 % do 
PNB dos países desenvolvidos e que o valor combinado 
da ajuda bilateral dos Estados-membros e da Comunida­
de não atinge 0,5 % (3), é necessário o maior cuidado na 
administração da ajuda ao desenvolvimento. Perante a 
enorme necessidade, devem envidar-se os maiores 
esforços para evitar perdas ou ineficiência. 
(2) Três novos países participarão na quarta Convenção de 
Lomé que foi assinada em 15 de Dezembro de 1989 (Haiti, 
República Dominicana e Namíbia). 
(3) Relatório da OCDE relativo a 1989 sobre a cooperação para 
o desenvolvimento nos anos 90. 
198 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
6. O Tribunal está plenamente consciente dos conside­
ráveis benefícios que reverteram para os países ACP 
devido aos dedicados serviços da Comissão e das 
delegações e à cooperação dos estados beneficiários ao 
aplicarem as convenções de Lomé. Se forem tomadas medidas positivas em resposta às observações do 
Tribunal e às resoluções do Parlamento Europeu que 
estas suscitam, as vantagens para os países beneficiários 
apenas poderão aumentar. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 199 
CAPITULO 13 
Auditoria financeira 
13.0. ÍNDICE 
Execução do FED até 31 de Dezembro de 1989 
Regularidade da contabilização das autorizações 
Orçamentos aprovados 
Adiantamentos 
Adiantamentos relativos a contratos 
Adiantamentos relativos a orçamentos 
Práticas contabilísticas 
Contabilização dos adiantamentos 
Pagamentos efectuados sem autorização prévia 
Novo procedimento de pagamentos semidirectos 
Disponibilidade dos documentos justificativos 
Correcções contabilísticas 
Cláusulas contratuais e boa gestão financeira 
Moedas contratuais e moedas de pagamento 
Revisões de preços 
Inadequação da cláusula que prevê o pagamento de um adiantamento 
de 60 % nos termos de determinados contratos de fornecimento 
Garantias de boa execução 
Stabex Benim 
Demonstrações financeiras 
Apresentação das demonstrações financeiras dos ordenadores 
Balanço em 31 de Dezembro de 1989 
Fundos de contrapartida 
Plano de reabilitação e de relançamento — Fundos de contrapartida 
Observação final Pontos 
13.1 -
13.5 -
13.12 -
13.14 -
13.15 -
13.17 -
13.19 -
13.19 
13.20 
13.21 -
13.23 
13.24 13.4 
13.11 
13.13 
13.18 
13.16 
13.18 
13.25 
13.22 
13.26 
13.26 
13.28 
13.32 
13.36 — 13.25 
— 13.38 
— 13.27 
— 13.31 
— 13.35 
— 13.38 
13.39 — 13.41 
13.42 
13.42 
13.44 
13.45 
13.46 
13.52 — 13.45 
— 13.43 
— 13.51 
200 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
EXECUÇÃO DO FED 
ATÉ 31 DE DEZEMBRO DE 1989 Tomando em consideração a anulação de autorizações no 
montante de 9,4 Mio ECU para o quarto FED e de 
30 Mio ECU para o quinto FED, as autorizações líquidas 
totais em 1989 atingiram 1 363,5 Mio ECU. 
13.1. O quadro 13.1 ilustra a utilização dos quarto, 
quinto e sexto FED em 31 de Dezembro de 1989. 
Relativamente às três convenções de Lomé em vigor, os 
novos pagamentos ascenderam a 1 297 Mio ECU em 
1989, ou seja: 
a) quarto FED 32,2 Mio ECU; 13.2. Dado que no decurso de 1989 se verificaram 
ligeiros progressos no sentido da realização do quarto 
FED, o Tribunal repete a recomendação feita no seu 
relatório anual relativo ao exercício de 1988 de que o 
quarto FED deverá estar encerrado antes de a nova 
Convenção de Lomé entrar em vigor. 
b) quinto FED 240,7 Mio ECU; 
c) sexto FED 1 024,1 Mio ECU. 13.3. Em termos de desembolsos em dinheiro, a 
execução do quinto FED continua a abrandar e a 
cadência de desembolsos é ainda mais lenta que a 
verificada relativamente ao quarto FED: 79 % em vez de 
84,6 %, após nove anos. 
As novas autorizações primárias foram as seguintes: 
a) quarto FED 
b) quinto FED 9,8 Mio ECU; 
68,9 Mio ECU; 
c) sexto FED 1 324,2 Mio ECU. 13.4. Em 1989 foram desembolsados 1 024,1 Mio ECU 
para o sexto FED. Tal montante inclui 338,2 Mio ECU 
para o Stabex, 98,7 Mio ECU para o programa de 
endividamento especial e 133,4 Mio ECU para os 
programas de importação sectoriais. Consequentemente, 
55 % das despesas de 1989 foram relativas a instrumentos 
de desembolso rápido. Simultaneamente, a cadência de 
desembolsos para os projectos de ajuda do tipo clássico 
abrandou para uma taxa ainda mais baixa que as 
verificadas com os quarto e quinto FED. No final de 
Quadro 13.1 — Utilização do quarto, quinto e sexto FED em 31 de Dezembro de 1989 
(Mio ECU) 
Recursos e utilização 
Dotações iniciais 
Recursos cobrados (incluindo recursos diversos e transfe­
rências) 
Recursos ainda a cobrar aos Estados-membros 
Transferências de recursos para outros FED 
Recursos líquidos 
Pagamentos anteriores a 1989 
Pagamentos de 1989 
Decisões de autorização ainda por liquidar 
Utilização 
Saldo disponível para novas utilizações Quarto FED 
Lomé I 
(termo: 1980) 
3 150,0 
3 248,1 
(68,6) 
3 179,5 
2 999,0 
32,2 
104,2 
3 135,4 
44,1 Quinto FED 
Lomé II 
(termo: 1986) 
4 636,0 
4 950,0 (i) 
(165,3) 
4 784,7 (•) 
3 422,0 
240,7 
976,6 
4 639,3 
145,4 Sexto FED 
Lomé III 
(termo: 1990) 
7 500,0 
1 246,3 (2) 
6 672,5 
7 918,8(2) 
1 277,0 
1 024,1 
3 685,0 
5 986,1 
1 932,7 
(i) Dos quais 5,8 Mio ECU correspondem a receitas provenientes de recursos do quinto FED que não se encontravam afectados à dotação de um dos FED 
em curso de execução em 31 de Dezembro de 1989. 
(2) Dos quais 3,2 Mio ÉCU correspondem a receitas provenientes de recursos do sexto FED que não se encontravam afectados à dotação de um dos FED em 
curso de execução em 31 de Dezembro de 1989. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 201 
1989, o montante de ajuda programável já desembolsado 
relativamente ao sexto FED foi de apenas 11,4 %, com 
exclusão dos programas de importação especiais. 
REGULARIDADE DA CONTABILIZAÇÃO 
DAS AUTORIZAÇÕES (i) 
13.5. Nos termos do artigo 18? do Regulamento 
Financeiro aplicável ao sexto FED, as propostas de 
autorização, acompanhadas dos documentos justificati­
vos, são transmitidas ao auditor financeiro... são 
registadas pelo ordenador após aprovação do auditor 
financeiro. 
13.6. Na prática, contudo, as autorizações são sistema­
ticamente registadas nas contas do serviço de ordens de 
pagamento com data anterior à do visto concedido pelo 
auditor financeiro. Esta circunstância deverá ser vista em 
conjugação com os dados a seguir indicados, que 
resultam de uma análise dos processos da Comissão. 
13.7. Todos os contratos celebrados e orçamentos 
elaborados são submetidos ao auditor financeiro para 
aprovação somente após terem sido assinados, isto é, 
tornados vinculativos. Embora seja fácil de ver por que 
razão os projectos de contratos e os orçamentos não 
podem ser sistematicamente submetidos à aprovação do 
auditor financeiro, dada a natureza geográfica dispersa 
das operações do FED, é no entanto desejável que o 
primeiro esteja em posição de decidir, com completo 
conhecimento dos factos, sempre que se verifique a 
existência de uma derrogação relativa às condições gerais 
de contrato padrão estipuladas pelos diversos cadernos 
de encargos do FED. A este respeito, o âmbito das 
derrogações deverá ser claramente definido e todas 
deverão ser justificadas. 
13.8. Acontece que uma única autorização cubra 
pagamentos respeitantes a diversos contratos e orçamen­
tos e, consequentemente, as operações efectuadas relati­
vamente a cada contrato ou orçamento não podem ser 
seguidas nas contas. 
13.9. O montante das autorizações secundárias inclui, 
com muita frequência, uma margem superior ao valor do 
montante do contrato para uma dada operação. Esta 
prática acarreta um duplo risco: 
a) podem ser bloqueadas dotações sem nenhuma razão 
justificável; 
(') Os acordos assinados correspondem a autorizações primá­
rias na contabilidade da Comissão, ao passo que os 
contratos e orçamentos estabelecidos que indicam as 
autorizações contratuais são registados como autorizações 
secundárias. b) as dotações assim autorizadas podem ser utilizadas 
para cobrir despesas para além das disposições 
contratuais autorizadas. 
A fim de se evitarem estes riscos, as autorizações 
contabilísticas deverão limitar-se estritamente ao valor 
em ecus das quantias do contrato. Quando necessário, 
deverão ser actualizadas de modo a tomarem em 
consideração as flutuações de taxas de cambio e as 
variações justificados de preços. Tal método estará mais 
de acordo com o regulamento financeiro do FED e 
fornecerá uma imagem mais fiel da realidade. 
13.10. Finalmente, permanecem em aberto muitas 
autorizações apesar de todos os serviços contratuais com 
elas relacionados terem sido executados e pagos vários 
anos antes. Os saldos não utilizados respeitantes a tais 
autorizações podem ascender a quantias significativas 
relativamente a uma única operação, por exemplo: 
(Mio ECU) 
Autorização pendente 
a) assistência técnica à Comunidade das 
Caraíbas (Caricom) (quinto FED, 0,65 Mio) 0,6 
b) promoção comercial (quarto FED, 
3 Mio ECU) 1,3 
c) febre aftosa estudo de controlo regional 
(quarto FED, 0,45 Mio ECU) 0,2 
d) projecto relativo ao óleo de palma 
(Congo, 3,2 Mio ECU) 2,8 
13.11. Nas suas respostas ao ponto 17 do relatório 
anual do Tribunal relativo ao exercício de 1988, a 
Comissão declarou que se encontrava nesse momento em 
preparação um novo manual de procedimentos financei­
ros. O Tribunal considera que a Comissão não deverá 
atrasar mais a elaboração de normas sólidas que sejam 
simultaneamente coerentes e claras, especialmente no que 
se refere à contabilização das autorizações. 
ORÇAMENTOS APROVADOS 
13.12. O orçamento aprovado é o documento contra­
tual com base no qual uma entidade pública num Estado 
ACP fornece mão-de-obra directa para um projecto do 
FED, utilizando os seus próprios funcionários, pessoal 
por si recrutado e bens por si adquiridos. Em muitos 
casos, o montante do orçamento é finalmente adoptado 
com base numa previsão dos meios a utilizar (mão-de-
-obra, matérias-primas, peças sobresselentes, custos fixos 
para utilização de equipamento). Na realidade, muitos 
orçamentos equivalem a subvencionar a administração 
202 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
ou as estruturas para-públicas do pais sem se garantir a 
eficácia dos serviços prestados. Dado que as quantias 
pagas ao abrigo destas condições relativamente a um 
único projecto ascendem frequentemente a vários milhões 
de ecus, será desejável que os reembolsos de despesas 
referentes a orçamentos sejam justificados não apenas 
por declarações e provas documentais relativas aos meios 
empregues mas também por certificação precisa relativa 
aos serviços prestados (quantidade e natureza), tal como 
no caso dos contratos de trabalho, isto é, que não seja 
fornecida pelo próprio beneficiário do adiantamento. 
13.13. O Tribunal verificou diversas vezes a existência 
de casos em que os orçamentos só foram aprovados muito 
tempo após a data de início dos projectos corresponden­
tes. O Tribunal é de opinião que os serviços da Comissão 
não deverão concordar com a aplicação retroactiva, dado 
o risco de se financiar os custos de funcionamento 
correntes dos organismos públicos, independentemente 
do trabalho efectuado em operações específicas. Qual­
quer orçamento que cubra um período fixado deverá dar 
origem a uma autorização específica e distinta na 
contabilidade da Comissão, de forma que cada conta 
cubra somente os pagamentos relativos a- essa autoriza­
ção: um tal procedimento contabilístico facilitará 
grandemente a tarefa de acompanhamento da execução 
do orçamento e da liquidação dos adiantamentos 
autorizados (ver ponto 13.18). 
ADIANTAMENTOS 
13.14. A análise das operações contabilísticas do FED 
revela que duas categorias principais de adiantamentos 
concedidos para a execução da ajuda comunitária 
suscitam observações: 
a) adiantamentos pagos aos contratantes, de acordo 
com as diversas condições gerais de contrato; 
b) adiantamentos concedidos a gestores de fundos para 
adiantamentos responsáveis pela execução do traba­
lho estipulado nos orçamentos. 
Adiantamentos relativos a contratos 
13.15. Nos termos das condições gerais de contrato às 
quais se encontram obrigados, os proponentes de 
contratos de fornecimentos, de obras ou de serviços 
podem beneficiar do pagamento de adiantamentos cujos 
montantes variam em função da natureza do contrato 
celebrado. Contudo, num determinado número de casos, foram concedidos adiantamentos que excediam o mon­
tante previsto nas condições gerais de contrato (CGC). 
Todas as derrogações às condições gerais de contrato 
deverão ser especificamente justificadas. 
13.16. Sejam quais forem as razões para não se insistir 
na obtenção de garantias relativas a adiantamentos pagos 
a organismos públicos ou organizações internacionais, os 
adiantamentos aos operadores privados apenas deverão 
ser pagos após ter sido constituída uma garantia 
bancária. A análise efectuada pelo Tribunal revelou que 
foram concedidos sem garantias bancárias 10 adianta­
mentos relativos a contratos num montante total de 
2,27 Mio ECU. 
Adiantamentos relativos a orçamentos 
13.17. Ao executar-se um projecto para o qual foi 
aprovado um orçamento, é efectuado um pagamento ao 
gestor dos fundos para adiantamentos, de modo a 
permitir-lhe fazer face às despesas do projecto. Subse­
quentemente, o responsável pelos fundos para adianta­
mentos solicitará à Comissão a reconstituição dos 
montantes que pagou. Na prática, o Tribunal verificou 
que em diversas ocasiões foram ignorados os procedi­
mentos para reconstituição do adiantamento inicial, em 
tal medida que alguns gestores de fundos para adianta­
mentos chegaram a dispor de adiantamentos muito 
superiores ao montante inicialmente autorizado. Em 
determinados casos, a Comissão não contabilizou 
adiantamentos como tal. 
13.18. No que se refere a orçamentos de trabalhos 
executados em fases sucessivas, foram concedidos novos 
adiantamentos sem os anteriores terem sido liquidados e, 
em determinados casos, foram encerradas autorizações 
apesar de estarem ainda por justificar alguns adiantamen­
tos. Assim, no caso da amostra de pagamentos analisada, 
estava ainda por justificar a utilização dada a adianta­
mentos num total de 4,3 Mio ECU. 
PRÁTICAS CONTABILÍSTICAS 
Contabilização dos adiantamentos 
13.19. Qualquer adiantamento pago a um contratante, 
mesmo no caso de contratos de fornecimento, deverá ser 
sistematicamente lançado na contabilidade da Comissão 
como tal, de modo a tornar possível o controlo da 
liquidação do adiantamento e da garantia. A este 
respeito, de 170 projectos analisados, 47 adiantamentos 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 203 
num total de 22,4 Mio ECU não foram lançados como tal 
na contabilidade da Comissão. 
Pagamentos efectuados sem autorização 
prévia 
13.20. Atrasos por parte das delegações, bem como por 
parte do serviço das ordens de pagamento, são factores 
que explicam a frequência com que se efectuam pagamen­
tos na ausência de uma autorização previamente 
aprovada pelo auditor financeiro. A amostra de paga­
mentos analisada pelo Tribunal revelou que foram 
executadas 80 ordens de pagamento, num total de 22 Mio 
ECU, não conformes com os artigos 18?, 25? e 27? do 
regulamento financeiro aplicável ao sexto FED. As duas 
principais ordens de pagamento foram as seguintes: 
a) em meados de Outubro de 1988, foram pagos quase 
11,5 Mio ECU da conta do tesoureiro-delegado do 
Senegal, embora o visto do auditor financeiro para 
esses pagamentos apenas tenha sido obtido no início 
de Dezembro de 1988; 
b) em meados de Março de 1989, foram pagos 1,9 Mio 
ECU da conta do tesoureiro-delegado do Quénia, 
apesar de a autorização não ter sido aprovada pelo 
auditor financeiro, o que apenas veio a acontecer no 
final do exercício de 1989. Para além disso, o 
montante efectivamente em dívida ascendia somente 
a 1,69 Mio ECU. 
Os outros pagamentos não respeitaram apenas a 
operações relativamente às quais os serviços centrais 
tinham dado uma autorização geral para projectos bem 
identificados. Por exemplo, duas operações apenas foram 
finalmente imputadas a projectos alguns meses após 
terem sido efectuadas localmente com o acordo da 
delegação. Tais conclusões põem em questão as activida­
des de supervisão e controlo exercidas em relação às 
delegações. 
Novo procedimento de pagamentos 
semidirectos 
13.21. No seu relatório anual relativo ao exercício de 
1988 (2), o Tribunal tornou conhecidas as suas reservas 
relativamente ao novo procedimento para os designados 
pagamentos semidirectos introduzido em determinados 
Estados ACP. O Tribunal ainda não foi informado sobre 
(2) Segunda parte, pontos 15 e 16. As duas características 
especiais do novo procedimento de pagamento semidirecto 
são: 
a) acesso directo às contas bancárias da Comissão na 
Europa por parte do ordenador nacional do Estado 
ACP, 
b) não existência de intervenção a priori do auditor 
financeiro, ou seja, o visto é dado apenas a posteriori. a avaliação do novo procedimento efectuada pela 
Comissão. Além disso, as instruções relativas aos 
procedimentos para aplicação desses pagamentos semidi­
rectos ainda não foram enviadas ao Tribunal, apesar de o 
artigo 14? do Regulamento Financeiro aplicável ao sexto 
FED estipular que a Comissão transmite (a este Tribunal) 
a regulamentação interna que adoptar em matéria 
financeira. 
13.22. Os resultados da análise de uma amostra 
significativa de pagamentos efectuados de acordo com 
este novo procedimento permitiram verificar que: 
a) mais de um quarto dos pagamentos em questão foi 
contabilizado sem ter sido submetido ao auditor 
financeiro para visto a posteriori; 
b) a utilização deste procedimento tornou possível 
efectuar pagamentos antes de o auditor financeiro ter 
aprovado as correspondentes autorizações; 
c) foram efectuados pagamentos finais relativos a 
saldos de contratos de acordo com este procedimento 
antes que se pudesse verificar se todos os pagamentos 
tinham sido correctamente regularizados; 
d) um adiantamento (99 000 ECU) que cobria 60 % de 
um contrato de fornecimento foi objecto de ordem de 
pagamento e pago duas vezes, isto é, pelos serviços 
centrais e pelo Estado ACP (Zaire); 
e) um pagamento de 74 696,98 ECU, efectuado de 
acordo com este novo procedimento, foi incorrecta­
mente calculado e pago como juros de mora com base 
nas taxas de juro do Zaire, as quais variavam entre 21 
e 34,5 %, embora os pagamentos tivessem sido 
efectuados em francos belgas. 
Perante as conclusões acima referidas, o Tribunal 
mantém as suas reservas relativamente à frequente 
utilização de pagamentos semidirectos, dadas as actuais 
insuficiências dos sistemas de contabilização e de 
controlo interno da Comissão. 
Disponibilidade dos documentos justificativos 
13.23. Apesar das observações formuladas pelo Tribu­
nal nos seus dois últimos relatórios anuais e das respostas 
da Comissão, aquele lamenta que as operações conti­
nuem a ser justificativos essenciais. O Tribunal deseja 
chamar a atenção para a necessidade de todos os 
processos relativos a projectos (excluindo os que sejam 
tratados por organismos descentralizados) dos serviços 
de ordens de pagamento conterem a totalidade dos 
contratos, bem como dos documentos e disposições com 
eles relacionados que tenham consequências financeiras. 
Todos os pagamentos deverão igualmente ser acompa­
nhados dos documentos justificativos, declarações e 
registos ou facturas que discriminem a natureza, a 
quantidade e os preços unitários das mercadorias ou 
serviços. 
204 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Correcções contabilísticas 
13.24. A contabilidade do FED apresenta um número 
excessivo de lançamentos correctivos (cerca de 1 570 num 
total de 15 686 em 1989). Esta taxa de erro de 10% 
reflecte a falta de instruções precisas quanto à contabili­
dade e a insuficiência dos controlos de verosimilhança 
programados no âmbito do sistema contabilístico 
informatizado da Comissão. 
13.25. A grande maioria das correcções contabilísticas é 
processada sem o visto do auditor financeiro. O Tribunal 
considera que as correcções contabilísticas deverão ser 
submetidas ao visto prévio do auditor financeiro e estar 
em conformidade com as disposições do artigo 27? do 
Regulamento Financeiro aplicável ao sexto FED. 
CLÁUSULAS CONTRATUAIS 
E BOA GESTÃO FINANCEIRA 
Moedas contratuais e moedas de pagamento 
13.26. As disposições do artigo 48? do Regulamento 
Financeiro aplicável ao sexto FED visam, segundo 
diversas condições dependentes dos contratos em ques­
tão, proteger os contratantes de riscos de câmbio. Tal é 
conseguido pela adopção de uma taxa de conversão fixa 
para pagamentos, em moedas não locais, relativos a 
contratos de trabalhos de construção e contratos de 
assistência técnica, na medida em que os serviços e 
fornecimentos tenham uma origem exterior ao país 
beneficiário da ajuda. Evidentemente, tal deve ser 
justificado de forma adequada. A parte paga em moeda 
local adquirida pelo tesoureiro-delegado local com os 
fundos, em moeda da CEE, fornecidos pelo FED 
assegura um fluxo de divisas para o Estado beneficiário. 
Nos termos do n? 2 do artigo 227? da terceira Convenção 
de Lomé, tal avaliação é efectuada pelos ordenadores 
nacionais em estreita colaboração com o delegado da 
Comissão. 
13.27. No decurso da sua auditoria, o Tribunal 
verificou a existência de numerosos casos de não respeito 
pelos regulamentos, os quais podem resumir-se do 
seguinte modo: 
a) foram utilizadas taxas não previstas nos contratos 
para a moeda de pagamento, a fim de se pagar a 
contratantes em moedas europeias, falseando assim os custos das operações expressos em ecus. Por 
exemplo, em alguns casos, as perdas de câmbio para o 
FED foram de cerca de 1 % do pagamento em 
questão; 
b) na maioria dos casos, as partes a pagar em moedas 
locais não são submetidas a apreciações realistas. Por 
exemplo, numerosos contratos de infra-estruturas 
prevêem pagamentos locais de menos de 10 %. Para 
além disso, as parcelas contratuais pagáveis em 
moedas estipuladas nem sempre são respeitadas; 
c) num caso específico, foi imputado a um projecto um 
montante em excesso de 148 000 ECU (Somália), 
devido à utilização incorrecta do ecu como moeda 
contratual. 
Revisões de preços 
13.28. A amostra de operações analisada pelo Tribunal 
revelou deficiências no que se refere ao tratamento das 
revisões de preços segundo três rubricas principais: 
adiantamentos, revisões de taxa fixa e provas documen­
tais. Tais deficiências suscitam os comentários apresenta­
dos nos pontos seguintes.ratos, a fim de garantir que os 
contratantes não beneficiem de vantagens indev 
13.29. Os adiantamentos concedidos aos contratantes 
deverão ser excluídos de qualquer revisão de preços 
posterior, em conformidade com as condições gerais dos 
contratos, a fim de garantir que os contratantes não 
beneficiem de vantagens indevidas. 
13.30. Não deverá ser aplicada qualquer cláusula de 
variação de preços, quer automaticamente quer com base 
numa taxa fixa. Todas as variações deverão ter exclusiva­
mente por base elementos relacionados com os serviços 
contratuais fornecidos que possam ser verificados. Em 
especial, deverão ser incluídos nos processos da Comissão 
os preços base e os índices de referência. 
13.31. Os documentos justificativos de todas as revisões 
de preços deverão incluir a totalidade das referências 
necessárias e dos cálculos explícitos respeitantes aos 
montantes das revisões, de modo a que as verificações 
necessárias possam ser efectuadas pelo ordenador. Em 
numerosos casos, as revisões de preços foram aceites sem 
verificação de qualquer tipo mas simplesmente com base 
num certificado do mestre de obras contratante. Por 
exemplo, num projecto de construção de um porto 
(Moçambique), a aceitação de revisões de preços 
conduziu a um aumento de mais de 110 % dos custos em 
ecus de cimento e aço galvanizado, por um período de 
dois anos (Abril de 1987 — Março de 1989). Além disso, 
ao abrigo do mesmo contrato, o contratante, com base na 
taxa de conversão contratual, recebeu em ecus 95 % das 
revisões de preços relacionadas com o aumento dos 
custos de mão-de-obra local, apesar de esse aumento se 
ter ficado largamente a dever à depreciação da moeda 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 205 
local. As somas devidas resultantes de revisões de preços 
relativas a custos locais deverão ser pagas exclusivamente 
em moeda local para evitar que o contratante beneficie de 
lucros inesperados provenientes da combinação das 
cláusulas de variação de preços e de garantia da taxa de 
cambio. Neste caso, a Comissão deverá tomar medidas 
para evitar sobrecargas para o FED resultantes dos 
efeitos combinados das revisões de preços e garantias de 
taxa de câmbio. 
Inadequação da cláusula que prevê 
o pagamento de um adiantamento de 60 % 
nos termos de determinados contratos 
de fornecimento 
13.32. Embora a disposição das condições gerais de 
contratos de fornecimento que estipula o pagamento de 
um adiantamento de 60 % ao proponente escolhido seja 
apropriada na maior parte das ocasiões, existem casos em 
que essas condições não são adequadas, como é indicado 
nos pontos seguintes. 
Conrratos-quadro 
13.33. No contexto dos projectos de reabilitação, são 
celebrados contratos por ajuste directo com fornecedores 
para a entrega de peças sobresselentes por um período de 
até quatro anos. Os preços a cobrar são os das listas de 
preços de venda ao público na data de entrega, sem 
qualquer desconto. Com base no encargo previsto no 
contrato, é pago ao contratante um adiantamento de 
60 % mediante apresentação de uma garantia bancária. 
O contrato permite igualmente que o fornecedor substi­
tua a lista de preços em qualquer momento da sua 
vigência. Tais disposições permitem que o contratante 
beneficie do pagamento de um adiantamento substancial 
e da protecção dos preços. Os adiantamentos deverão 
limitar-se a encomendas definitivas. 
Açúcar e produtos petrolíferos 
13.34. No que se refere ao fornecimento de produtos 
petrolíferos, o pagamento de um adiantamento equiva­
lente a 60 % do montante total estimado do contrato 
acarreta desembolsos em adiantado de vários milhões de 
ecus, ao passo que a entrega será efectuada alguns meses 
depois. Adiantamentos desnecessários representam uma 
perda de rendimentos financeiros. Dado que o FED paga 
normalmente o preço de pronto pagamento na data do 
carregamento, não existe qualquer justificação para o 
pré-financiamento do operador. Os procedimentos de 
concurso público limitados aos custos de transporte têm 
pouco impacto no preço obtido pela Comissão. 13.35. No que diz respeito aos contratos de fornecimen­
to de açúcar, deverá igualmente ser reconsiderado o 
pagamento de um adiantamento de 60 % do montante do 
contrato, dado o facto de o proponente escolhido poder 
ele próprio assegurar a sua cobertura nos mercados a 
prazo deste produto, mobilizando quantias consideravel­
mente inferiores ao valor do adiantamento recebido. 
Garantias de boa execução 
13.36. As garantias de boa execução constituem uma 
caução que pode ser perdida se se verificar o não 
cumprimento de uma obrigação por parte de um 
contratante. Tal garantia assegura que todo o trabalho é 
efectuado de acordo com o caderno de encargos. 
Consequentemente, a constituição de uma garantia de 
boa execução deverá ter lugar antes do primeiro 
pagamento, tal como previsto pelas condições gerais de 
contratos. 
13.37. A Comissão deverá verificar a constituição em 
tempo útil das garantias de boa execução, bem como o seu 
carácter adequado. Em especial, deverá verificar se tais 
garantias: 
a) estão disponíveis antes do primeiro pagamento; 
b) são de um montante suficiente; 
c) cobrem a totalidade da execução dos trabalhos e o 
subsequente período de garantia; e 
d) são suficientemente precisas para poderem ser 
eficazes. 
Além disso, deverá ser tomado todo o cuidado para 
prever o seu possível prolongamento, de modo a evitar 
casos como o verificado no Senegal, em que uma garantia 
de boa execução de mais de 0,5 Mio ECU expirou apesar 
de já terem sido constatadas deficiências nos trabalhos. 
13.38. Embora as condições gerais de contrato do FED 
prevejam apenas a constituição de uma garantia de boa 
execução para os contratos de trabalhos, os riscos 
incorridos relativamente a determinados contratos de 
fornecimento justificariam igualmente a exigência de uma 
caução deste tipo. Uma garantia de boa execução 
adequada teria evitado a situação verificada no Mali, 
onde um contratante responsável pelo fornecimento de 
açúcar viu o seu contrato rescindido com o consentimen­
to do ordenador nacional após ter beneficiado de um 
adiantamento de 2 Mio ECU por três meses. Neste caso, 
foi finalmente adquirido menos açúcar a outro fornece­
dor a um preço por tonelada superior em cerca de 35 % 
ao inicialmente acordado. 
206 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
STABEX BENIM 
13.39. Em Julho de 1988, a pedido da Comissão, as 
autoridades do Benim abriram no « Banque Commerciale 
du Benin» (BCB) uma conta de dupla assinatura 
(ordenador nacional e delegado da Comissão), na qual 
deveriam ser depositadas as transferências Stabex da 
Comunidade. Em Agosto de 1988, a Comissão procedeu 
ao pagamento a essa conta de cerca de 7 Mio ECU 
correspondentes a três decisões de transferência. Alguns 
dias depois, os fundos foram levantados sem a assinatura 
do delegado da Comissão. 
13.40. Quando foi finalmente informado do sucedido, 
em finais de Janeiro de 1989, o delegado dirigiu-se ao 
ordenador nacional para obter explicações e o reembolso 
dos fundos. Em 16 de Fevereiro de 1989, o BCB informou 
o delegado de que a conta especial do Stabex apresentava 
nesse momento um saldo credor de 2 425 Mio FCFA 
(6,857 Mio ECU)(3). Contudo, dado que o banco se 
encontrava insolvente (4), os fundos não podiam ser 
transferidos para outra instituição financeira (por 
exemplo o «Banque centrale des Etats de 1'Afrique de 
l'ouest» — BCEAO) nem ser utilizados para regularizar 
os débitos correntes. Os fundos do FED encontravam-se 
assim reduzidos a um simples lançamento contabilístico 
nos livros do banco. 
13.41. A Comissão concordou posteriormente em 
afectar os fundos constantes dos livros do banco à 
liquidação das dívidas de empresas estatais para com o 
BCB (5). Assim, os débitos de empresas públicas foram 
substituídos nos livros do banco por um novo débito 
irrecuperável. Enquanto os fundos não se encontrarem 
depositados num estabelecimento financeiro solvente, 
deve considerar-se que a verdadeira contribuição para a 
economia do Benim dos 7 Mio ECU de transferências 
Stabex é duvidosa ou mesmo inexistente. 
DEMONSTRAÇÕES FINANCEIRAS 
Apresentação das demonstrações financeiras 
dos ordenadores 
13.42. A actual apresentação das contas dos ordenado­
res não fornece uma informação clara e concisa no que 
(3) Taxa contabilística de Março de 1989 = 353,64. 
(4) Decisão do Tribunal Popular de Cotonou, de 11 de Julho de 
1989, declarando a insolvência a partir de 28 de Fevereiro de 
1989. 
(5) 2 000 Mio FCFA (5,7 Mio ECU) em benefício da « Société 
nationale pour Findustrie des corps gras» (Sonicog); 425 
Mio FCFA (1,2 Mio ECU) em beneficio da «Société 
nationale pour les produits agricoles» (Sonapra). respeita a elementos importantes que afectem a execução 
dos FED. Esses elementos são: 
a) a dotação inicial de cada FED, repartida segundo os 
diferentes instrumentos de ajuda; 
b) as sucessivas alterações de cada instrumento efectua­
das no decurso da execução; 
c) as receitas cobradas segundo a sua origem e a 
indicação da sua afectação final; 
d) as afectações finais em 31 de Dezembro, indicando o 
grau de execução do FED para cada instrumento de 
ajuda. 
13.43. No que se refere especialmente ao sexto FED, as 
demonstrações financeiras apresentadas relativamente ao 
exercício de 1989 não indicam o montante dos programas 
sectoriais de importação financiados ao abrigo do n? 1 do 
artigo 188? da terceira Convenção de Lomé, apesar de as 
decisões de autorização e os pagamentos efectuados 
terem excedido 350 e 200 Mio ECU respectivamente, 
para além dos 307 Mio ECU do programa especial de 
endividamento. O Tribunal considera que as demonstra­
ções financeiras deverão incluir informação suficiente 
para permitir à autoridade orçamental chegar a uma 
conclusão quanto à forma como é utilizado cada 
instrumento de cooperação financeira e técnica. 
Balanço em SI de Dezembro de 1989 
13.44. Este balanço de final de exercício mostra que 
foram envidados esforços consideráveis para se incluírem 
nas contas financeiras todas as operações realizadas até 
31 de Dezembro. Contudo, existem ainda determinadas 
lacunas, em especial no que se refere à contabilização de 
receitas, à identificação das últimas despesas efectuadas 
através de determinadas contas bancárias e aos fundos de 
contrapartida resultantes dos diversos tipos de ajuda no 
âmbito dos FED. A liquidação das despesas já efectuadas 
também não foi melhorada, sendo o montante envolvido 
de 67,2 Mio ECU em 31 de Dezembro de 1989. A este 
respeito o Tribunal assinala que em 31 de Dezembro de 
1989 ainda não tinham sido liquidadas 105 operações 
num montante de 4,6 Mio ECU efectuadas antes de 1 de 
Janeiro de 1989 (6). Do número total de operações em 
suspenso, 40 % diziam respeito a apenas sete países 
ACP(7). As delegações e os serviços de ordens de 
pagamento da Comissão deverão estar atentos à necessi­
dade de uma rápida e completa liquidação das despesas. 
(6) Também é feita referência a este problema no relató­
rio anual relativo ao exercício de 1988, segunda parte (JO C 
312 de 12.12.1989), ponto 38 b). 
(7) Quénia, Suazilândia, Guiné Conacri, Burkina Faso, Benim, 
Zimbabué, Níger. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 207 
Fundos de contrapartida 
13.45. Foram desembolsados cerca de 350 Mio ECU 
para programas de importação e de endividamento 
especial até finais de 1989. Uma característica importante 
desta ajuda é o facto de os fundos de contrapartida (o 
equivalente em moeda local à ajuda expressa em ecus) 
deverem ser constituídos e utilizados para ajuda ao 
desenvolvimento pelo país beneficiário. Neste contexto, 
cabe às delegações garantir que os fundos são constituí­
dos e utilizados como previsto. Contudo, o Tribunal não 
conseguiu obter da parte da comissão informação 
completa e fiável sobre os fundos de contrapartida. 
Dados os montantes em causa, o Tribunal considera que 
a autoridade orçamental deverá receber, a acompanhar 
os balanços financeiros anuais do FED, informação 
respeitante a cada país beneficiário sobre a constituição 
dos fundos de contrapartida, a sua utilização e os 
montantes que permanecem disponíveis no final do 
exercício. 
PLANO DE REABILITAÇÃO 
E DE RELANÇAMENTO — 
FUNDOS DE CONTRAPARTIDA 
13.46. O Plano de Reabilitação e de Relançamento 
(PRR) para ajuda a 10 países africanos mais afectados 
pela seca de 1984 a 1985 entrou em vigor em Janeiro de 
1986. Os países beneficiários foram os seguintes: Etiópia, 
Mali, Mauritânia, Níger, Sudão, Chade, Botsuana, 
Burkina Faso, Cabo Verde e Somália. O plano foi 
financiado até ao limite de 75 Mio ECU a partir do 
quarto FED e até ao limite de 25 Mio ECU a partir do 
quinto FED. 
13.47. A análise do Tribunal cobriu as operações a 
favor da Etiópia, Mauritânia, Sudão, Chade, Níger e 
Mali, envolvendo um total de 96,4 Mio ECU. Foram 
efectuadas visitas aos quatro primeiros países. Apesar de 
os objectivos do plano terem em grande medida sido 
alcançados, mesmo com atraso, o Tribunal constatou a 
existência de um determinado número de deficiências na 
sua aplicação, estando a discuti-las com a Comissão. 
Nesta fase, o Tribunal deseja chamar a atenção para a 
situação dos fundos de contrapartida. 13.48. Os fundos de contrapartida deveriam ter a 
seguinte proveniência específica: 
(Mio ECU) 
a) na Etiópia: 
programa para o transporte e 
distribuição de fertilizantes 2,5 
b) na Mauritânia: 
venda de factores de produção 
para a agricultura 0,5 
c) no Níger: 
— comercialização de arroz 2,0 
— venda a crédito de gado 0,4 
d) no Sudão: 
instituição de um sistema 
de crédito agrícola j^6 
7,0 
13.49. Na Etiópia (2,5 Mio ECU), não foram organiza­
das quaisquer verificações dos fundos de contrapartida. 
As autoridades etíopes consideraram que os fundos 
inicialmente pagos se destinavam apenas a cobrir os 
custos de transporte dos fertilizantes. Não foram 
posteriormente dados quaisquer passos para proceder a 
qualquer regularização dos fundos de contrapartida. Um 
seguimento mais rigoroso por parte da delegação teria 
permitido que a situação fosse rectificada a tempo. Na 
Mauritânia, não existem quaisquer indicações de que 
tenham sido mantidas contas específicas para os fundos 
de contrapartida, não tendo sido fornecida à delegação 
qualquer informação a este respeito. Para além disso, 
parece duvidoso que existam nesse país quaisquer 
possibilidades reais de criação de fundos de contraparti­
da. O Tribunal verificou que: 
a) a gestão dos stocks de produtos destinados à 
agricultura deixou muito a desejar, devido às 
condições de armazenagem precárias que expunham 
os fertilizantes ao endurecimento e dado o facto de as 
quantidades armazenadas representarem cerca de 
cinco anos de utilização; 
b) os preços a que foram vendidas as sementes se 
situaram entre 10 % e 35 % abaixo do preço de custo, 
devido ao sistema de subvenções aos agricultores em 
vigor no país. 
13.50. Era claro, em ambos os casos, que o valor dos 
fundos de contrapartida viria a diminuir rapidamente. 
No Níger, relativamente ao apoio à comercialização de 
arroz (2 Mio ECU), a ideia de que se pudessem manter 
contas separadas para os fundos de contrapartida, para 
as quais seriam pagas as receitas das vendas à medida que 
se efectuassem, era ilusória devido à natureza permutável 
dos produtos entregues. Em tal caso, teria sido preferível 
solicitar que os fundos fossem depositados de acordo com 
um calendário preestabelecido e exigir a transmissão de 
contas certificadas pelo gabinete de comercialização. Não 
foi fornecida qualquer informação relativa às vendas de 
gado no Níger desde a partida da assistência técnica em 
Novembro de 1987. Apenas no Sudão (1,6 Mio ECU) foi 
possível estabelecer a situação precisa dos fundos de 
contrapartida. 
^ ]ornaiOticiai das Comunidades Europeias Llnl^ 
L3BÕL As dificuldades de seguimento dos fundos de 
contrapartida no âmbito doPRõ^.devem-seàatitude 
ambígua adoptada r^laComissãoeàtalta de instruções 
destinadas às delegações sobre esta matéria. Os fundos 
foram concedidos medianteaaceitação pelos beneficia-
riosderigorosascondiçõesde supervisão^ mas na prática 
tanto os serviços centrais como as delegações da 
Comissão não efectuaram em todos os casos um 
seguimento rigoroso da constituição e utilização dos 
fundos de contrapartida. Comamultiplicação destes 
fundos gerados pela a^udacomunitária^ajudaalimentar^ 
programas de importação sectorial programa de endivi­
damento especial fomecimentoseaprovisionamento no 
conte^todepro^tostradicionais^échegadoomomento 
deaComunidade elaborar uma política claraerealista 
dos fundos de ^ontrapartidaedeaComissãoapôr em 
prática de forma rigorosa. 
C^ERv^C^PT^AL 
1Ó5Ó11 Atim de eliminar algumas das deficiências da 
contabilidadeedo controlo internodescritas no presente 
capítulo^oTribunal recomenda queaComissão tome as 
seguintes medidas^ 
a^ alteraçãodosprocedimentos internos^ demodoaque 
oauditortinanceiropossae^ercerplenaeeficazmente 
a sua função estatutárias em especial antes da assinaturadoscontratos^dae^ecuçãodepagamentos 
edo lançamento nas contas de quaisquer correcções^ 
b^ elaboração de um manual de instruções contabilísti­
cas pormenorizado para os serviços centrais da 
Comissão e delegações^ cobrindo^ entre outros 
aspectos^acontabilização de autorizações secundá-
riase adiantamentos^ amanutenção de fichas de 
contrato^oseguimentodeoperaçõesemsuspensoeos 
controlos necessáriosparaaautorizaçãoeliquidação 
das despesas^ 
c^ revisão das normas que regem os níveis de adianta-
mentosapagarrelativamenteacontratosdefornecí-
mentoseaorçamentosaprovadosdetrabalhose 
serviços a prestar por organismos públicos ou 
semipúblicos^afímdeevitar que os fundos dos F^L^ 
sejam desnecessariamente bloqueados para único 
benefício dos contratantes^ 
d^ elaboraçãoeaplicaçãode uma política claraerealista 
para os fundos de contrapartidas 
e^ reorganização dos serviços da Comissão para que se 
obtenhas em primeiro lugan uma separação efectiva 
das funções desempenhadas pelo ordenadorepelo 
tesoureiro e^ em segundo^acriação de uma unidade 
decontrolo da gestão no seio da direcção de finanças 
da L^CVflL^o pontoada segunda parte do seu 
relatório anual relativo ao exercício de 1^^ o 
Tribunal chamou ^áaatençãoparaanecessidade de 
uma separação clara das funções de ordenadorede 
tesoureiro. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 209 
CAPÍTULO 14 
Análise dos projectos na África Ocidental Equatorial 
14.0. ÍNDICE 
Introdução 
Preparação das medidas 
Satisfação das necessidades dos beneficiários 
Rentabilidade de projectos agroindustriais 
Benefícios dos projectos para os países beneficiários 
Empenhamento por parte dos benefiários ACP 
Execução dos projectos 
Função e custo da assistência técnica 
Pagamento de despesas de funcionamento 
Controlo da utilização dos fundos 
Supervisão da gestão financeira pelo auditor financeiro 
Conclusão Pontos 
14.1 -
14.9 -
14.9 -
14.12 -
14.14 -
14.16 -
14.18 -
14.18 -
14.21 -
14.24 -
14.26 -14.8 
14.17 
14.11 
14.13 
14.15 
14.17 
14.28 
14.20 
14.23 
14.25 
14.28 
14.29 — 14.31 
INTRODUÇÃO gestão financeira. Esses problemas foram acentuados 
pela concorrência dos países com produção eficiente no 
Extremo Oriente (ver igualmente os pontos 14.12 e 14.13). 
14.1. No decurso de 1989, o Tribunal de Contas 
analisou 31 projectos de desenvolvimento na África 
Ocidental Equatorial (Benim, Congo, Gabão e Gana), 
para os quais as dotações ascendiam a 276 Mio ECU. 
14.2. O estudo do Tribunal revelou que, em geral, 
quando os projectos diziam respeito a trabalhos de 
engenharia civil, os resultados técnicos eram satisfatórios 
e a Comunidade podia efectuar um acompanhamento 
regular da sua execução (por exemplo porto de Brazaville, 
auto-estrada Dassa-Savé no Benim, porto de Takoradi 
no Gana e auto-estrada Axim-Elubo no Gana). Contudo, 
a maior parte dos estados beneficiários enfrenta grandes 
dificuldades para garantir o nível de manutenção mínimo 
da sua rede viária. Num caso extremo, no Congo, a 
manutenção era praticamente inexistente, tendo-se 
verificado uma degradação muito grave das principais 
estradas (ver igualmente o ponto 14.17). 
14.3. Os grandes projectos agroindustriais (óleo de 
palma, produtos florestais e plantações de árvore da 
borracha) depararam-se com graves problemas na sua 14.4. A execução prática dos projectos de desenvolvi­
mento agrícola (por exemplo criação de gado e piscicultu­
ra) e os de crédito rural nem sempre satisfizeram de forma 
adequada as necessidades das populações locais e, em 
alguns casos, foram utilizados fundos para subvencionar 
as despesas correntes das administrações de tutela (ver 
igualmente os pontos 14.11 e 14.12). 
14.5. No Gana, onde tinham sido reservados 2,5 Mio 
ECU para operações de apoio ao reajustamento estrutu­
ral (programa Pamscad), as autoridades, dois anos após 
terem submetido um plano de acção (Genebra 1987) e 
apesar da urgência da situação, ainda não tinham 
conseguido dar início à sua execução. 
14.6. Embora tenham sido levadas a cabo várias 
avaliações de projectos, não fora efectuada em nenhum 
dos quatro países examinados uma avaliação global e 
independente, a nível de programa, da cooperação para o 
desenvolvimento no âmbito do quinto FED. Contudo, no 
final do exercício de 1989, encontrava-se em fase de 
preparação, por parte de um gabinete de estudos italiano, 
210 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
uma tal avaliação dos efeitos da ajuda da Comunidade 
Europeia no Benim, destinada à Comissão. de orientação radicais ou foram mesmo abandonados 
pelos promotores ou beneficiários. Tal foi o caso dos 
seguintes projectos (2): 
14.7. Por ocasião das inspecções executadas pelo 
Tribunal, a utilização das dotações do sexto FED era 
ainda reduzida, tal como se indica seguidamente: 
(%) 
Congo (30 de Junho de 1989) 
Gabão (30 de Junho de 1989) 
Benim (30 de Setembro de 1989) 
Gana (30 de Setembro de 1989) Autori­
zações (') 
secun­
dárias 
1,00 
54,00 
28,00 
11,90 Paga­
mentos 
p.m. 
32,00 
11,00 
8,60 a) Benim: 
i) projectos de hidráulica em aldeias (4,5 Mio 
ECU); 
ii) piscicultura (1,9 Mio ECU); 
iii) parques naturais (3,5 Mio ECU); 
b) Gana: 
i) crédito rural (8,8 Mio ECU); 
Como se pode verificar, pouco mais de um ano antes de 
expirar a terceira Convenção de Lomé e numa altura em 
que os fundos Stabex tinham na sua maior parte sido 
utilizados, a execução da ajuda programável, à excepção 
do Gabão, mal tinha começado. ii) irrigação (4,8 Mio ECU); 
iii) pesca artesanal (6,0 Mio ECU). 
14.8. Verificaram-se situações semelhantes em cada um 
destes países no que se refere à execução da cooperação 
comunitária para o desenvolvimento, as quais se podem 
considerar uma característica desta região de África. Tais 
situações encontram-se agrupadas na parte que se segue 
do presente relatório segundo duas rubricas: preparação 
das medidas e execução dos projectos. 
PREPARAÇÃO DAS MEDIDAS 
Satisfação das necessidades dos beneficiários 
14.9. O sucesso dos projectos depende, em última 
anáüse, da medida em que se satisfazem as necessidades 
dos beneficiários. Torna-se, portanto, necessário tomar 
medidas para garantir que não existam mal-entendidos 
entre os beneficiários e a Comissão. Em diversas ocasiões, 
a Comissão empenhou-se em projectos de desenvolvi­
mento rural cuja execução veio posteriormente a sofrer 
atrasos significativos ou que foram objecto de mudanças 14.10. O projecto de pesca no Gana, por exemplo, foi 
significativamente atrasado por não ter sido efectuado 
um recenseamento adequado das necessidades e por não 
existirem acordos relativos à execução. No Benim, as 
instalações hidráulicas das aldeias foram abandonadas 
pelos beneficiários em parte devido à ineficácia da 
campanha de sensibilização. Em diversos casos, a pressão 
conjugada dos departamentos governamentais dos 
beneficiários ACP e da autoridade orçamental comunitá­
ria, que pretendia acelerar a utilização das dotações do 
FED, obrigou a Comissão a continuar a apoiar medidas 
para as quais não existia grande futuro. 
14.11. Em numerosos casos, a análise dos processos da 
Comissão revela um empenhamento muito reduzido por 
parte das administrações dos Estados ACP na fase 
preparatória dos projectos, quando, na realidade, 
deveriam ter chamado a atenção da Comissão para as 
suas necessidades e para as características socioeconómi­
cas dos sectores a que se destinava a ajuda comunitária. 
Em resultado de tal circunstancia, os Estados ACP não 
assumiram totalmente as suas responsabilidades como 
determinado pelas convenções de Lomé (3). 
(') Ver capítulo 13, auditoria financeira, nota de rodapé n? 1. (2) Os montantes referidos no presente capítulo são, salvo 
indicação em contrário, os do financiamento FED previsto 
no âmbito das convenções de financiamento corresponden­
tes. 
(3) N? 2, alínea c), do artigo 192?: « É da responsabilidade dos 
Estados ACP prepararem e apresentarem à Comunidade os 
processos dos projectos e programas de acção». 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 211 
Rentabilidade de projectos agroindustriais 
14.12. O principal objectivo dos projectos de criação de 
novas estruturas agrícolas ou agroindustriais é o de se 
alcançar um funcionamento independente do ponto de 
vista financeiro no momento em que terminar a 
assistência do FED. Refira-se a este respeito que as 
propostas de financiamento apresentadas ao abrigo do 
artigo 220? da terceira Convenção de Lomé (igualmente 
do artigo 113? da segunda Convenção de Lomé) são por 
vezes demasiado optimistas. O mesmo se verifica 
relativamente às declarações prestadas ao Comité do 
FED pelos serviços da Comissão que apoiam os 
projectos. A análise revela que, uma vez efectuado o 
investimento, a rentabilidade e auto-suficiência financei­
ra de muitos desses projectos é duvidosa, senão mesmo 
inexistente. Nestas condições, os investimentos financia­
dos pelo FED podem impor aos estados beneficiários 
pedidos de subvenções, as quais terão de provir dos 
recursos orçamentais nacionais já extremamente limita­
dos. Este fenómeno foi observado no caso dos seguintes 
projectos: 
a) Benim: 
— piscicultura (1,9 Mio ECU); 
b) Congo: 
— produção de óleo de palma (19,2 Mio ECU); 
c) Gabão: 
i) cultura industrial de árvore da borracha (3,6 Mio 
ECU); 
ii) cultura de árvore da borracha em aldeias 
(2,3 Mio ECU); 
iii) reflorestação (8,8 Mio ECU); 
d) Gana: 
i) óleo de palma (8,8 Mio ECU); 
ii) criação de gado bovino (3,2 Mio ECU); 
iii) irrigação (4,8 Mio ECU). 
No Gana, foram observados diversos casos em que os 
défices de exploração eram sistematicamente cobertos 
pelos fundos de contrapartida gerados por outra ajuda 
comunitária (por exemplo ajuda alimentar). 14.13. Antes de se envolver em tais projectos, a 
Comissão deveria assegurar-se de que os pedidos de 
assistência têm por base estudos económicos e de 
mercado realistas. A viabilidade desses projectos será 
reforçada se forem co-financiados com verdadeiros 
empresários com provas dadas em termos de capacidade 
de gestão. No sector agroalimentar, será desejável uma 
ligação mais estreita com o Centro de Desenvolvimento 
Industrial (4) no momento de se analisarem os projectos. 
Benefícios dos projectos para os países 
beneficiários 
14.14. Os fundos atribuídos aos países ACP no 
contexto dos programas indicativos acordados são, 
geralmente, muito limitados quando comparados com as 
suas necessidades. O financiamento deve, portanto, ser 
orientado para medidas que tenham efeitos benéficos 
claros no desenvolvimento. A intenção das convenções de 
Lomé é que a cooperação financeira aplique à maioria da 
população os benefícios do desenvolvimento. No entan­
to, a Comunidade despendeu quantias consideráveis em 
estudos ou medidas com um limitado impacto nas 
populações e cujo resultado era, desde o início, particular­
mente incerto: 
a) Congo e Gabão: 
i) investigação mineira (8,8 Mio ECU); 
ii) estudo rodoviário no Gabão (3,3 Mio ECU); 
b) Gana: 
i) ajuda ao complexo alimentar de Tema (2,0 Mio 
ECU); 
ii) crédito rural (8,8 Mio ECU). 
14.15. No caso do estudo dos jazigos de minério de ferro 
da bacia do Alto Ivindo (Congo e Gabão), a Comissão 
permitiu que o Banco Europeu de Investimento (BEI) a 
colocasse perante uma situação de facto consumado. 
Num contrato de financiamento com capital de risco 
celebrado no Gabão, o BEI tinha expressamente previsto 
contribuições suplementares do FED sob a forma de 
subvenções e de empréstimos especiais, sem obter a 
aprovação prévia do Comité do FED e cerca de dois anos 
(4) Ultimo parágrafo do artigo 71? da terceira Convenção de 
Lomé: «As actividades do Centro serão realizadas em 
estreita cooperação com os estados ACP, com os Estados-
-membros e, bem assim, com a Comissão e o Banco, no 
âmbito das suas competências respectivas». 
212 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
antes da conclusão dos acordos de financiamento. Na sua 
192? reunião, o Comité não pôde dar um parecer 
favorável porque as previsões não eram atraentes, tanto 
do ponto de vista técnico (elevado teor em fósforo) como 
do ponto de vista económico (baixos preços de mercado e 
difíceis condições de mineração). Na reunião seguinte do 
Comité do FED (Setembro de 1984), a questão foi de 
novo colocada na ordem de trabalhos sem qualquer 
notificação prévia. A decisão inicial foi anulada, sendo 
dado um parecer favorável. A maior parte dos fundos foi, 
com efeito, atribuída ao « Bureau de Recherche Geologi-
que et Minière» (BRGM) que era o promotor do 
projecto. O estudo não produziu quaisquer resultados 
concretos mas financiou alguns dos serviços do BRGM 
durante vários anos. Apesar de se terem despendido 
8,8 Mio ECU, o beneficio real para os dois países ACP em 
questão parece ser extremamente limitado. 
Empenhamento por parte dos beneficiários 
ACP b) riscos para a viabilidade dos projectos: 
i) Benim: 
custo inadequado das entradas nos parques 
naturais e ausência de abertura de reservas de 
caça oficiais; 
ii) Congo: 
falta de manutenção da rede de esgotos de 
Brazaville; 
ausência de manutenção da estrada Kinkala-
-Boko (ver ponto 14.17); 
iii) Gabão: 
14.16. O artigo 185?, alínea d), da terceira Convenção 
de Lomé estipula que um dos objectivos da cooperação 
financeira deverá ser complementar, em harmonia, os 
esforços envidados pelos Estados ACP. Por tal razão, a 
maior parte dos acordos de financiamento define os 
compromissos a assumir pelos países beneficiários, a fim 
de assegurar que os projectos e programas de acção são 
executados adequadamente. Quando os governos não 
cumprem os seus compromissos, o resultado pode ser a 
existência de atrasos graves dos projectos, bem como o 
risco de que estes se degradem ou sejam abandonados 
uma vez terminada a intervenção do FED, o que se 
verificou nos seguintes casos: 
a) atrasos na execução dos projectos: 
i) Benim: 
criação de gado bovino (6,2 Mio ECU); 
ii) Congo e Gabão: 
— pesca no golfo da Guiné (6,7 Mio ECU); 
iii) Gana: insuficiência das contribuições do Estado, em 
especial relativamente à construção de uma 
fábrica para o tratamento de borracha 
proveniente dos projectos de cultura deste 
produto. 
14.17. No Gana, as autoridades tardaram tanto em 
concluir os acordos para a execução de projectos de 
acesso a serviços bancários que o projecto para ajuda às 
pequenas e médias empresas esteve suspenso durante 
cinco anos. No Congo, a ausência de manutenção da 
estrada Kinkala-Boko, financiada pelo FED, acelerou e 
agravou a sua deterioração. Daí resultou que tivesse de 
ser completamente reconstruída como parte dos projec­
tos do sexto FED (programas de acção rural do FED 
co-financiados com a Itália, 13 Mio ECU). Dado saber-se 
que alguns Estados ACP podem ter dificuldades em 
honrar os seus compromissos, a Comissão deverá ter o 
cuidado de garantir a adopção de medidas reguladoras e 
administrativas apropriadas antes de se assinarem as 
convenções de financiamento. Deverá, igualmente, 
desencorajar a assinatura por parte das autoridades 
beneficiárias de compromissos que não têm a possibilida­
de de cumprir. 
EXECUÇÃO DOS PROJECTOS 
crédito a pequenas e médias empresas 
(2,9 Mio ECU); Função e custo da assistência técnica 
crédito rural (8,8 Mio ECU); 14.18. No que se refere à execução dos projectos, muitas 
convenções de financiamento prevêem o recurso a 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 213 
gabinetes de estudos europeus, os quais enviam para os 
países ACP beneficiários o pessoal especializado (enge­
nheiros e gestores) de que necessitam. Estes consultores 
técnicos desempenham funções de apoio durante um 
período limitado ou durante períodos prolongados em 
determinadas fases de um projecto. Os estados beneficiá­
rios seleccionam a assistência técnica segundo um 
procedimento restrito a partir de uma lista apresentada 
pela Comissão. Os consultores técnicos dispõem normal­
mente de uma equipa de pessoal local a quem dão uma 
formação prática. Esta é uma parte importante das suas 
funções [artigo 186?, alínea e), da terceira Convenção de 
Lomé] (5). 
14.19. Não foi possível avaliar a assistência técnica dos 
projectos analisados no Congo e no Gabão, dado que 
alguns tinham passado a ser dirigidos por outros 
financiadores como parte do co-financiamento (projectos 
ferroviário e de óleo de palma no Congo e cultura da 
árvore da borracha e reflorestação no Gabão) e os 
restantes se encontravam ainda em fase inicial (desenvol­
vimento rural no Congo e pesca no golfo da Guiné, no 
Gabão). Contudo, uma análise dos projectos no Benim e 
no Gana revelou três fenómenos que se repetem: 
a) atrasos na execução que tiveram como resultado um 
aumento significativo do custo da assistência técnica: 
i) pesca artesanal no Gana ( + 250 %); 
ii) criação de gado bovino no Gana (+ 112 %); 
iii) irrigação no Gana (+ 53 %); 
b) os serviços fornecidos por determinados gabinetes de 
estudos não foram adequados, daí resultando uma 
gestão financeira deficiente e até, em alguns casos, o 
abandono de partes inteiras de projectos: 
i) no Benim: 
— parques naturais (0,92Mio ECU): gestão 
financeira inadequada e abandono de facto 
das acções nesses parques; 
(5) « Prevê que a assistência técnica seja concedida a pedido do 
Estado ACP interessado, que esta assistência seja da melhor 
qualidade possível, apresentando igualmente uma boa 
relação custo/eficácia e que sejam adoptadas disposições 
para assegurar uma formação rápida do pessoal local a 
quem caberá assegurar posteriormente a assistência técni­
ca.» — piscicultura (0,76 Mio ECU): gestão finan­
ceira inadequada e abandono das acções no 
lago Nokoué; 
— criação de gado bovino (1,0 Mio ECU): 
gestão financeira inadequada e omissão de 
numerosas acções previstas na convenção de 
financiamento; 
ii) no Gana: 
— crédito rural (0,63 Mio ECU): os prolonga­
dos atrasos que afectaram os procedimentos 
de concurso acrescentaram custos excessivos 
ao projecto; 
— irrigação (0,93 Mio ECU): está prevista a 
mudança de consultor devido ao carácter 
deficiente dos serviços prestados e ao aban­
dono de 97 dos 200 hectares; 
c) os consultores técnicos depararam com dificuldades 
para formar quadros locais para as suas equipas, 
dado que os departamentos governamentais interes­
sados procederam frequentemente a transferências de 
pessoal sem aviso. Tal verificou-se nos seguintes 
casos: 
i) no Benim, os mesmos projectos referidos em b): 
— parques naturais; 
— piscicultura; 
— criação de gado bovino; 
ii) no Gana: 
— ajuda à pesca artesanal (1,4 Mio ECU); 
— crédito rural [tal como em b)]. 
14.20. Estes fenómenos têm duas consequências princi­
pais. Quantias substanciais do FED, pagas em relação à 
cooperação para o desenvolvimento a empresas exterio­
res aos Estados ACP (por exemplo a consultores 
europeus), devem com frequência ser aumentadas devido 
às deficiências das administrações dos governos benefi­
ciários em questão. Assim, ainda que recebam serviços de 
assistência técnica, os países ACP vêem-se desnecessaria­
mente privados de determinados benefícios de tesouraria. 
Para além disso, o «know-how» transmitido ao pessoal 
local é consideravelmente diminuído pela acção dos 
próprios governos beneficiários. As deficiências do 
214 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
pessoal local daí resultantes prolongam, por sua vez, a 
presença dos consultores técnicos, reduzindo ainda mais 
o impacto financeiro da ajuda ao país ACP. Estes 
diferentes efeitos seriam provavelmente atenuados se a 
Comunidade pudesse utilizar mais consultores técnicos 
locais, mesmo que daí resultasse uma simplificação dos 
aspectos técnicos dos projectos. Uma abordagem deste 
tipo contribuiria igualmente para contrariar a tendência, 
que actualmente se manifesta na maioria dos países ACP, 
para a emigração dos quadros de gestão e técnicos. O n? 3 
do artigo 209? da terceira Convenção de Lomé determina 
que para igual nível de competências será dada preferên­
cia a um perito, uma instituição ou um gabinete de 
estudos de um Estado ACP. 
Pagamento de despesas de funcionamento 
14.21. O n? 2 do artigo 188? da terceira Convenção de 
Lomé (6) proíbe especificamente a utilização de fundos do 
FED para cobrir as despesas correntes de administração, 
de manutenção ou de funcionamento, admitindo apenas 
duas excepções: 
a) determinados tipos de despesas relativas ao período 
de arranque de projectos de investimento; 
b) a título temporário e de modo regressivo, despesas 
destinadas a assegurar a plena utilização de projectos 
de investimento. 
Em ambos os casos, apenas são elegíveis as medidas de 
apoio para cobrir custos de funcionamento. Os fundos 
não devem em caso algum ser utilizados para cobrir 
custos gerais não relacionados com operações directas. 
14.22. Na prática, verificou-se frequentemente nos 
países analisados que os fundos do FED eram utilizados, 
directa ou indirectamente (por exemplo, por meio dos 
fundos de contrapartida), para financiar as despesas 
correntes de departamentos governamentais ou de 
organismos para-públicos em condições que não satisfa­
zem as normas derrogatórias estipuladas nas convenções 
de Lomé. Foram observados os seguintes casos: 
a) no Benim, os projectos de piscicultura, parques 
naturais, criação de gado bovino e abastecimento de 
água a aldeias; 
b) no Congo, os projectos de óleo de palma e de 
desenvolvimento rural; 
c) no Gabão, o projecto de plantação de árvore da 
borracha; d) no Gana, os projectos de óleo de palma, criação de 
gado bovino e linhas de crédito. 
14.23. Estas práticas são especialmente favorecidas 
quando os financiamentos são concedidos aos projectos 
através de um sistema de fundos para adiantamento, em 
parte porque a Comissão não efectua um acompanha­
mento apropriado da regularização de adiantamentos. 
Além disso, as convenções de financiamento podem 
prever despesas gerais desproporcionadas em relação à 
totalidade do financiamento, no momento do arranque 
dos projectos. Por exemplo, no Congo, as despesas por 
conta do Estado e outras despesas gerais do projecto 
co-financiado de Sanghapalm ascendiam a 10,3 Mio 
ECU, enquanto que o financiamento comunitário era de 
19,2 Mio ECU (ou seja, 54 % do financiamento comuni­
tário). No Benim, os custos de funcionamento incorridos 
pelo Ministério das Explorações Agrícolas do Estado na 
província de Borgou foram inteiramente satisfeitos pelo 
FED entre 1986 e 1989 (1,5 Mio ECU). A tendência para 
que tais despesas sejam cobertas pelo FED é frequente­
mente reforçada por políticas de ajustamento estrutural 
aplicadas nos países beneficiários, em resultado das quais 
as despesas de funcionamento dos departamentos 
governamentais são cobertas de forma cada vez menos 
satisfatória por dotações orçamentais. Dada esta evolu­
ção e à luz da experiência passada, a Comunidade deverá 
mostrar-se particularmente vigilante quer quando aceita 
propostas de financiamento (Comité do FED) quer 
quando aprova o orçamento de projectos ou quando 
procede à liquidação das despesas (delegações da 
Comissão e serviços centrais). 
Controlo da utilização dos fundos 
14.24. O artigo 223? da terceira Convenção de Lomé (7) 
estipula que as despesas que ultrapassem os créditos 
abertos pelas decisões de financiamento ficarão a cargo 
dos Estados ACP beneficiários. Por analogia, as despesas 
não elegíveis nos termos das convenções de financiamen­
to, bem como os activos inadequadamente salvaguarda­
dos ou deixados por utilizar deverão ser tratadas de 
maneira semelhante, especialmente devido ao facto de ser 
provável que o ordenador por elas seja responsável, nos 
termos do artigo 39? do regulamento financeiro do sexto 
FED. 
14.25. Em três dos quatro países analisados, descobri­
ram-se vários casos em que o ordenador aprovara 
despesas infrutíferas ou não previstas pelas convenções de 
financiamento ou não tomara as medidas necessárias 
para salvaguardar ou assegurar a utilização de activos 
financiados pelo FED. Por exemplo: 
a) no Benim, foram construídos 25 edifícios (430 000 
ECU) no âmbito de um projecto de beneficiação de 
(6) N? 4 do artigo 93? da segunda Convenção de Lomé. (7) Artigo 117? da segunda Convenção de Lomé. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 215 
parques naturais, ao passo que a proposta de 
financiamento apenas previa nove edifícios; 
b) no Benim (projecto de criação de gado bovino de 
Borgou), o matadouro de Parakou, que foi totalmen­
te financiado com fundos do terceiro FED, nunca 
pôde ser utilizado devido a deficiências de concepção 
que exigem pequenos ajustamentos nos edifícios ou 
equipamentos que nunca foram realizados; 
c) no Congo, desapareceu um veiculo no final de uma 
missão de assistência técnica, apesar de estar 
destinado a ser entregue à Câmara de Brazaville para 
ser utilizado por esta; 
d) no Gana, produziu-se um filme para demonstração 
de técnicas de pesca que nunca foi utilizado (176 000 
ECU) e não foi possível salvaguardar material de 
pesca no valor de 683 500 ECU que se encontrava na 
posse de um fornecedor com graves problemas de 
solvência; 
e) no Gana, verificou-se uma perda cambial de 126 000 
ECU durante a repatriação de 597 000 ECU que 
excediam as necessidades em 30 % dado que, no 
momento da transferência inicial, as necessidades 
reais não tinham sido adequadamente avaliadas e os 
fundos em excesso eram desnecessariamente conver­
tidos em moeda local. 
Supervisão da gestão financeira 
pelo auditor financeiro 
14.26. O artigo 19? do Regulamento Financeiro 
aplicável ao sexto FED estipula que, em relação a cada 
nova autorização, o auditor financeiro deve assegurar a 
aplicação do princípio de boa gestão financeira (8). Tal 
tarefa é evidentemente difícil, principalmente devido ao 
elevado número de operações efectuadas, ao que se 
acrescenta a distância geográfica em questão e a natureza 
frequentemente parcelar da informação disponível. 
Contudo, as deficiências das práticas financeiras são 
muitas vezes óbvias, tendo o auditor financeiro nesses 
casos a obrigação de enviar as necessárias observações ao 
ordenador. Essas observações são igualmente necessárias 
quando o auditor financeiro intervém a posteriori para 
visar as operações já efectuadas localmente nos países 
ACP. 
14.27. Na prática, os processos do ordenador apresen­
taram um determinado número de deficiências, sem 
provas de que o auditor financeiro tenha sobre elas 
pedido esclarecimentos. Por exemplo: 
(8) Artigo 18? do Regulamento Financeiro aplicável ao quinto 
FED, JOL 101 de 11.4.1981. a) no Benim, foram efectuados pagamentos de cerca de 
320 000 ECU relativos aos projectos de piscicultura 
sem se ter previamente procedido às correspondentes 
autorizações; 
b) no Gabão (Alto Ivindo), foram efectuados pagamen­
tos no montante de 82,7 Mio FCFA (237 000 ECU) 
sem autorização prévia; 
c) no Gabão (projecto regional de pesca), foram 
celebrados contratos no valor de 1,3 Mio ECU no 
âmbito de uma convenção de financiamento que não 
pode ser aplicada sem a ratificação de um acordo 
internacional pelos estados beneficiários; 
d) no Gana, contrariamente ao n? 1 do artigo 47? do 
Regulamento Financeiro aplicável ao quinto FED, 
um contrato foi expresso em dólares US, o que 
determinou um custo suplementar de 40 000 ECU; 
e) no Gana, foram autorizados e pagos 130 000 ECU a 
um fundo para adiantamentos que não era sujeito a 
procedimentos de liquidação regulares. 
14.28. No que se refere a tais deficiências, o auditor 
financeiro deverá adoptar uma metodologia rigorosa e 
obrigar os ordenadores a melhorarem a sua gestão 
financeira. 
CONCLUSÃO 
14.29. Nos quatro países analisados, o Tribunal 
observou que determinados ajustamentos de projectos, 
bem como dificuldades na sua execução implicaram 
frequentemente custos suplementares. Tal situação indica 
a necessidade de estudos de viabilidade mais aprofunda­
dos e de uma melhor coordenação com as autoridades nos 
países beneficiários, especialmente com os serviços 
responsáveis pela gestão de projectos. 
14.30. Dado que o custo dos consultores técnicos é 
elevado, é importante que a Comissão assegure que os 
serviços por eles prestados sejam da mais elevada 
qualidade e que não se perca tempo devido a atrasos 
administrativos ou logísticos. No que se refere à 
transferência de conhecimentos para o pessoal local, a 
assistência técnica raramente é eficaz, mesmo apesar de 
esta ser uma das razões primordiais do recrutamento de 
consultores. Uma utilização mais sistemática dos consul­
tores que tenham base permanente no país beneficiário 
terá provavelmente um maior impacto na economia local. 
216 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
14.31. Uma gestão financeira mais rigorosa por parte 
da Comissão fornecerá melhor informação relativamente 
ao nível real de evolução dos diversos projectos. 
Facilitará igualmente a orientação de recursos para 
utilizações realmente ligadas ao desenvolvimento em vez 
de os empregar para cobrir custos administrativos gerais. 
Uma avaliação mais sistemática dos projectos e dos 
programas tornará possível beneficiar da experiência passada, de modo a que os fundos possam ser canalizados 
para sectores e operações que proporcionem benefícios 
mais imediatos para as populações dos países ACP, em 
conformidade com os objectivos das convenções de 
Lomé (9). 
(9) Artigo 92?, alínea c), Lomé II; artigo 186?, alínea d), 
Lomé III 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 217 
Respostas da Comissão às observações 
do Tribunal de Contas relativas ao exercício de 1989 
INTRODUÇÃO 
CONTROLO DAS DESPESAS AGRÍCOLAS 
0.5. Os receios do Tribunal quanto ao facto de a 
disciplina orçamental em matéria agrícola não poder ser 
respeitada em caso de conjuntura desfavorável não são 
confirmados pelas acções que analisou. O reforço das 
dotações em determinados sectores também não justifica 
tais receios. É inegável a complexidade do Regulamento n? 570/88 
relativo à manteiga destinada aos produtos de pastelaria e 
outros produtos alimentares, mas ela deve-se à diversida­
de dos produtos e dos mercados envolvidos, bem como à 
estrutura do sector em causa. A Comissão solicitou ao 
grupo que está encarregado de remodelar as disposições 
agrícolas comunitárias com vista à sua simplificação que 
analisasse estas regulamentações. No entanto, não se 
trata de pôr em causa a eficácia do regulamento, tanto 
mais que foi consideravelmente melhorado o controlo da 
medida em causa. 
0.6. A taxa de co-responsabilidade destina-se a sensibi­
lizar os produtores do sector agrícola para as condições 
do mercado, contribuir para o financiamento do 
escoamento e criar possibilidades de escoamento para os 
cereais nos mercados intra e extracomunitários. As 
respectivas receitas permitem cobrir uma parte das 
despesas relativas às restituições à exportação (1989: 
31 %). 
Já em 1986, quando a taxa de co-responsabilidade foi 
instaurada, a Comissão salientara que esta medida, por si 
só, não podia restabelecer o equilíbrio entre a oferta e a 
procura. A Comissão assinala neste contexto a dificuldade de 
distinguir entre uma análise crítica da adequação dos 
meios aos objectivos e uma apreciação crítica das decisões 
políticas fundamentais. Esta dificuldade é aparente em 
várias passagens do relatório do Tribunal. 
0.7. A Comissão constata que o Tribunal formulou o 
seu juízo após ter analisado apenas duas medidas. Uma 
tal base é insuficiente para um juízo global sobre a 
disciplina orçamental. É verdade que nos últimos tempos 
a situação mundial tem tido uma influência moderadora 
das despesas agrícolas; mas os estabilizadores tiveram um 
efeito idêntico. 
No tocante à retirada de terras do cultivo, a própria 
Comissão reconheceu no seu relatório relativo ao 
primeiro ano de aplicação do regulamento comunitário 
[COM(89)353 final] que os primeiros resultados foram 
relativamente modestos. Aliás, a Comissão está conscien­
te do facto de os agricultores terem tendência para 
começar por retirar as terras menos produtivas. 
No entanto, estes resultados dizem respeito a um período 
muito curto de aplicação duma medida inteiramente 
nova, pelo que parece ser actualmente ainda impossível 
formular um juízo definitivo. PROBLEMAS DE GESTÃO REPARTIDA 
0.9. Ao exprimir o receio de que as dificuldades 
verificadas na gestão do fundo regional se propaguem ao 
conjunto dos fundos estruturais, o Tribunal está a 
subestimar o facto de terem sido tomados em considera­
ção na reforma desses fundos os ensinamentos e 
experiências dos últimos anos. 
A observação quanto ao facto de o custo por tonelada ser 
menos elevado no caso das restituições não parece ser 
muito útil à luz da problemática do GATT. Efectivamente, as novas disposições só entraram em vigor 
no início do exercício a que se refere o relatório do 
Tribunal. Por este motivo, a Comissão considera que os 
218 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 1^1^^ 
resultados empíricos não permitem ainda um juízo firme 
sobreofuturo,nemapreciaroê^ito da reformados 
outros fundos. 
0.^0. AComissão não partilha da opinião doThbunal 
quantoáausência de objectivos especificosede critérios 
de selecção nos fundosestruturais.Areforma dos fundos 
teve aliás como consequência a concentração das 
intervenções nas regiões que foram seleccionadas segunD 
do os critérios dos cinco objectivos estabelecidos. 
quanto à crítica aos diversos fundos, merece ser 
assinalado queoFundo de COrientação Agrícola tem um 
objectivosectorialequeumapartedasajudasforam 
atribuídas sem qualquer restrição de ordem geográfica. 
Asajudas do Fundo social são destinadas aos Fstados^ 
^membros, que estão dotados de sistemas sociais com 
orientações diversas e com níveis de acção social 
variáveis.Consequentemente,énormalqueosFstadosD 
^membros utilizem osseuscritérios para interpretar essas 
medidas. Tal facto em nada obsta aos objectivos 
pretendidos. 
AComissãoignoraapartirdequedadosoTribunal 
adquiriuaconvicçãodequeasiniciativasda Comunidade 
em matéria de desenvolvimento regional teriam apenas 
um impacto limitado. Tal afirmação é tanto mais 
incompreensível quantooTribunalafirma paralelamente 
queéimpossívelavaliaroimpacto destas acções. 
^PAC^TIEL^ELC^RS^ 
t^3. COTribunalconsideraqueadecisãodefi^arprazos 
dee^ecuçãoparaasobrigaçõesdecarácterplurianualnão 
exclui o risco deque se mantenha a tendência para 
ultrapassar tais prazos. 
.PrataDse duma mera presunção por parte doPribunal.A 
comissão está consciente de que os actuais comportam 
mentos não se podemalterar dum dia paraooutroequea 
observância desta disposição implica uma estreita 
vigilância^contudo, não vê motivos para se mostrara 
^r^preocupadaaeste propósito. 
t^. A alteração do n7^doartigo^7do Regulamento 
Financeiro tinhaoobjectivo de reforçaroprincípio de 
anualidade orçamental e de tornar excepcionais as 
transições de dotações dum exercício para outro, no caso das dotações diterenciadas.ComoopróprioTribunal 
afirma,este objectivo tbialcançado. Astransiçõesde 
dotações abrangem actualmente apenas uma reduzida 
proporção das dotações disponíveis.AComissãoanalP 
sou atentamente em todos os casos se as condições 
previstas no regulamento Financeiro estavam preenchia 
daseestá convencida ^ver pontos L^a 1.^ que se 
tratava de transições justificadasefundamentadas. 
t^. C^Tribunal de Contas criticaaComissão por esta 
recorrere^ageradamenteàderrogaçãorelativaàreconsti^ 
tuição dasdotaçõesprevista no n^do artigo ró^do 
regulamento Financeiros, sem demonstrar suficientes 
menteae^istência da situação excepcional prevista pela 
regulamentação.AComissão não partilha desta opinião. 
Cada uma das decisões foi objecto de cuidada análise, 
emboraote^to das justificações nem sempreoprecise 
suficientemente. AComissãoparte,aliás,doprincípio 
que esta disposição orçamental deve, por um lado, 
resolveroproblema levantado pelo^pesodopassado^e, 
por outro, ser consideradaàluz do artigoll^do Acordo 
Interinstitucional. Aanálise cuidada de cadauma das 
autorizações anuladas permitiu de factoocontrolo do 
^peso do passados. 
A Comissão considera que a concepção restritiva 
defendida pelo Tribunal quanto aos programas não 
corresponde às intenções do legislador, tlmprogramaé 
um conjunto de acções que pretendem alcançar um 
mesmo objectivoesão abrangidas pelo mesmo quadro 
jurídico. Úma anulação definitiva seriaprejudicial em 
termos de valor da actividade comunitária,talcomoé 
desejada pelo legislador e financiadapela autoridade 
orçamental A comissão concorda com o Pribunal 
quanto ao facto de na reconstituição das dotações 
provenientes do exercício de 1^ ser menos claro o 
carácter de programa das actividades em causa. 
l^o entanto,dadaaestreita relação entre os diversos 
projectos, era possível compreender que podiam ser 
tratados enquanto programa coerente. 
COs resultados confirmamaopiniãodaComissão,que 
conseguiuconciliar a observância das disposições do 
regulamento Financeiro, que pretende reforçar o 
princípio de anualidade orçamental, com a vontade 
explícita da autoridade orçamental de utilizar integraP 
mente, tanto quanto possível, as dotações aprovadas. 
t^. A Comissão esforçar-se^ futuramente por apre^ 
sentar ainda mais claramenteafundamentação das suas 
decisões. 
(') Actualmente n? 6 do artigo 7? 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 219 
PRIMEIRA PARTE 
Orçamento operacional da Comunidade e contas consolidadas 
CAPÍTULO 1 
Auditoria financeira das receitas, das despesas operacionais e da 
contabilidade geral da Comissão 
EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO EM 1989 
Adopção, apresentação e acompanhamento 
do orçamento 
Apresentação do orçamento 
1.2 -1.3. O orçamento é elaborado de acordo com o 
disposto no Regulamento Financeiro. Este não prevê a 
inclusão das informações exigida pelo Tribunal. Todavia 
essas informações encontram-se disponíveis no antepro­
jecto de orçamento da Comissão, bem como na conta de 
gestão. 
1.4. Nas suas respostas aos relatórios do Tribunal de 
1979, 1982,1983 e 1985, a Comissão teve já a ocasião de 
explicar as razões que levaram o legislador comunitário a 
escolher o sistema de despesas negativas para as receitas 
de co-responsabilidade. Com efeito, a imposição de 
co-responsabilidade constitui uma medida de intervenção 
destinada à regularização dos mercados. A forma de 
apresentação escolhida deve igualmente assegurar que a 
receita é efectivamente utilizada no sector em causa. A transparência orçamental é garantida pela utilização de 
uma nomenclatura pormenorizada que permite conhecer 
o produto destas cobranças. 
Para além disso, a Comissão publica anualmente, no seu 
relatório financeiro sobre o FEOGA-«Garantia», dados 
pormenorizados sobre as imposições cobradas a título de 
co-responsabilidade no sector do leite e dos produtos 
lácteos, bem como sobre a sua utilização. 
1.5. A inscrição das despesas de cobrança dos recursos 
sob a forma de receitas negativas baseia-se no n? 3 do 
artigo 2? da decisão do Conselho de 24 de Junho de 1988 
relativa ao sistema de recursos próprios das Comunida­
des (88/376/CEE, Euratom) 0). 
Acompanhamento da execução do orçamento 
1.7. As prestações por conta de terceiros, bem como as 
autorizações das correspondentes despesas, apenas dizem 
respeito a algumas das rubricas do orçamento. 
A apresentação escolhida pela Comissão, que consiste em 
integrar, nestes poucos casos, as receitas cobradas 
durante o exercício no total das dotações disponíveis, 
justifica-se pela preocupação de não comprometer a 
facilidade de leitura do documento. A criação de uma 
coluna distinta que permitisse a distinção entre as receitas 
(•) JOL 185 de 15.7.1988, p. 24. 
220 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
inscritas no orçamento e as receitas apuradas durante o 
exercício traduzir-se-ia, com efeito, pela presença no 
quadro de uma coluna vazia para a maior parte das 
rubricas do orçamento. 
Todavia, por forma a ter em consideração as observações 
do Tribunal, a Comissão prevê uma menção em nota de 
pé de página sempre que forem contabilizadas receitas 
para além das dotações inscritas no orçamento, ou seja 
tanto em relação aos números em causa como à 
totalidade do orçamento. 
1.8. As divergências verificadas pelo Tribunal entre os 
montantes que constam dos relatórios de execução 
durante o exercício e do relatório anual são inevitáveis. 
Podem resultar de causas diversas, tais como alteração da 
natureza das dotações (DD ou DND), integração do 
ORS ou de outras receitas que não as votadas, etc. De 
qualquer forma, as divergências verificadas têm apenas 
uma incidência muito marginal sobre a avaliação da 
execução do orçamento. 
1.9. A Comissão, ao apresentar a sua situação de 
tesouraria, não tem a intenção de descrever de forma 
diferente a execução orçamental que se encontra porme­
norizada noutros trechos, mas sim a de fornecer uma 
informação complementar relativa a todas as entradas e 
saídas da tesouraria. Esta situação de tesouraria pode, 
pois, apresentar, relativamente às situações contabilísti­
cas, desvios devidos aos movimentos nas contas extra-
orçamentais ou às diferenças da taxa de câmbio, tal como 
é referido na observação que a acompanha. 
1.10. O conjunto das dotações disponíveis decompõe-se 
em diferentes categorias de dotações que aparecem, de 
forma exaustiva, na situação orçamental global aprovada 
mensalmente pelos serviços contabilísticos da Comissão e 
são retomadas, no final do exercício, no volume II da 
conta de gestão. 
A vocação do relatório de execução não é repetir as 
informações contidas nesta situação orçamental global, 
mas sim fornecer uma imagem tão sintética quanto 
possível da utilização das diferentes rubricas orçamen­
tais. 
Os quadros do volume II da conta de gestão, em fase de 
desenvolvimento no Sincom, farão a distinção entre 
dotações transitadas e dotações reconstituídas. 
1.11. A Comissão tomou a devida nota das observações 
do Tribunal e irá adoptar consequentemente uma 
apresentação pormenorizada dos movimentos de dota­
ções, em vez da apresentação actual sob a forma de 
saldos. 
1.12. As observações do Tribunal relativamente a este 
ponto correspondem à análise da Comissão, que irá utilizar, a partir do exercício de 1991, uma apresentação 
que distinga a situação da execução das rubricas 
orçamentais antes e depois de transferências. 
Esta informação suplementar permitirá, nomeadamente, 
um melhor acompanhamento do impacto dos procedi­
mentos de transferência na execução do orçamento. 
Estudos internos sobre esta questão revelaram que as 
transferências apenas têm, na realidade, uma incidência 
global muito reduzida na taxa de execução (menos de 
4 %), mas esta informação tem todo o interesse para o 
acompanhamento específico das rubricas que registam 
movimentos importantes. 
1.13. O quadro 7 do volume II da conta de gestão 
fornece, à data da sua elaboração, a informação 
solicitada pelo Tribunal e apresenta o montante das 
anulações de autorizações e os montantes dos ajustamen­
tos monetários que, para além dos pagamentos, explicam 
o desvio, durante o exercício, em relação ao montante 
ainda por liquidar no final do exercício precedente. 
Aplicação das novas regras 
de disciplina orçamental 
Fixação dos prazos 
1.20. A Comissão faz questão de precisar que a nova 
disposição introduzida no Regulamento Financeiro, que 
visa fixar uma «data limite» de execução, diz respeito ao 
domínio das dotações diferenciadas, caracterizado, por 
definição, pela execução de acções plurianuais. 
Convém recordar a este respeito que a exigência da 
fixação duma data limite foi intencional a fim de evitar, 
no futuro, a repetição do fenómeno das «autorizações 
adormecidas». Com efeito, no passado, devido à falta de 
disciplina relativa a esta questão, as autorizações — na 
ausência de execução e, consequentemente, de liquidação 
— podiam permanecer abertas na contabilidade sem 
limite de tempo, o que contribuiu, de forma indevida, 
para o aumento do «peso do passado». 
1.23. a) A Comissão velará por que as novas disposi­
ções sejam futuramente respeitadas. 
b) O prazo limite foi introduzido sistematicamente nos 
projectos de desenvolvimento. Consequentemente, o 
problema levantado pelo Tribunal apenas pode dizer 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 221 
respeito às convenções relativamente às quais já tinham 
sido concluídas as negociações aquando da entrada em 
vigor da nova disposição. 
Os serviços da Comissão empenhar-se-ão com especial 
atenção na prevenção de casos desse tipo. 
1.24. A Comissão considera que é doravante necessário 
que os serviços adaptem o seu comportamento e que 
sigam as instruções precisas dadas neste contexto a todos 
os ordenadores em causa. Nada leva a supor que tal não 
se irá verificar. 
Transições de dotações 
Dotações transitadas de 1988 para 1989 
Dotações para autorizações 
1.28. O n? 2, primeiro travessão da alínea a), do artigo 
6?, no qual se baseiam as transições mencionadas, 
estipula que «estes montantes devem ser em princípio 
autorizados antes de 31 de Março do ano seguinte». 
Partilhando as análises do Tribunal sobre a âmbito e o 
espírito destas disposições, a Comissão salienta que, dado 
tratar-se de disposições e de procedimentos profunda­
mente inovadores, é necessária uma certa flexibilidade 
durante os primeiros exercícios da sua aplicação, 
sobretudo porque a aplicação destas novas disposições 
financeiras é concomitante à das novas regulamentações 
sectoriais, como é o caso das relativas aos fundos 
estruturais. As dificuldades de aplicação destas últimas 
explicam o facto de os 1,9 Mio ECU transitados para o 
artigo 554? (ex 560?) apenas terem sido efectivamente 
executados depois de 31 de Março. No que se refere à 
transição de 0,5 Mio ECU para o artigo 552?, a 
subutilização final de 0,3 Mio ECU deve-se às dificulda­
des que afectaram a execução dos PIM em 1989 em 
determinados Estados-membros. 
1.29. O Regulamento Financeiro prevê que a Comissão 
decida, o mais tardar em 15 de Fevereiro, das dotações 
para autorização e das dotações para pagamentos a 
transitar. Esta disposição conduz na prática, tendo em 
conta os processos de aprovação na instituição, a que se 
solicite aos serviços de gestão até 15 de Janeiro os 
montantes que lhes parecem dever ser transitados. Ora, 
depois desta data os serviços contabilísticos efectuam 
ainda os últimos controlos que lhes permitem corrigir, 
antes do encerramento definitivo do exercício, eventuais 
anomalias e, no caso do capítulo 73, as últimas 
imputações secundárias. A Comissão lamenta que, tendo em conta este calendário 
bastante apertado, tal facto tenha tido como consequên­
cia a alteração do montante a transitar inicialmente 
previsto. 
Dotações para pagamentos 
1.30. No que se refere às dotações para pagamentos, o 
n? 2, alínea b), do artigo 6? (2) deixa à Comissão a tarefa 
de avaliar se as dotações previstas no orçamento do 
exercício permitem ou não cobrir as necessidades. A 
execução desta tarefa é particularmente difícil de levar a 
cabo no início do exercício, sobretudo no que respeita às 
rubricas orçamentais relativamente às quais os pagamen­
tos decorrem directamente dos pedidos apresentados 
pelas autoridades nacionais, como é o caso dos artigos 
554? (ex 560?) e 580? Para além disso, nessa altura 
parte-se do princípio que existe coerência entre as 
dotações para autorizações e para pagamentos do 
exercício. 
1.31. A situação descrita pelo Tribunal, segundo o qual 
existem dotações para pagamentos transitadas sem 
estarem contudo ligadas a dotações para autorizações 
transitadas, explica-se, em parte, pelo facto de o n? 2, 
alínea b), do artigo 6? do Regulamento Financeiro dispor 
que a Comissão deve em princípio «utilizar prioritaria­
mente as dotações autorizadas para o exercício em curso e 
apenas pode recorrer às dotações transitadas após 
esgotamento das primeiras». Nestas condições, as 
autorizações anteriores relativamente às quais as dota­
ções para pagamentos foram transitadas são, por vezes, 
cobertas por dotações do exercício. Assim sendo, a 
ligação com as dotações transitadas é difícil de estabele­
cer. O novo sistema informático permitirá, todavia, um 
acompanhamento pormenorizado, autorização a autori­
zação. 
Dotações transitadas de 1989 para 1990 
Dotações para autorizações 
1.33. a) A não execução da transição para o artigo 554? 
(ex 560?) deveu-se aos atrasos verificados na organização 
(2) O artigo 6? do Regulamento Financeiro, referido por 
diversas vezes no presente capítulo, passou a ser o artigo 7? 
na sequência da revisão do Regulamento Financeiro de 13 
de Março de 1990. 
222 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
interna de gestão desta rubrica que diz respeito ao 
conjunto dos fundos estruturais. 
b) A quase totalidade dos 26 Mio ECU referidos (artigo 
600?) já tinham sido objecto de ordens de pagamento até 
31 de Março e, por razões técnicas, apenas foram tratados 
posteriormente em termos contabilísticos. Consequente­
mente, a situação foi regularizada muito rapidamente. 
c) A Comissão autorizou na realidade 323 967 ECU. 
Esta autorização foi visada pelo auditor financeiro na 
quinta-feira, 29 de Março, e foi contabilizada na 
terça-feira, 3 de Abril de 1990. 
d) Os 921 000 ECU referidos pelo Tibunal destinavam-
-se a cobrir as despesas de organização do «Uruguay 
Round» incorridas pela Bélgica. O processo não estava 
inteiramente completo em 31 de Março e a dotação 
transitada foi bloqueada a fim de respeitar o n? 2, alínea 
a), do artigo 6? A autorização foi concedida seguidamen­
te com base em novas dotações. 
Dotações para pagamento 
Reconstituição de dotações 
1.37. A Comissão considera que as disposições do 
Regulamento Financeiro em matéria de reconstituição de 
dotações anuladas não lhe conferem um poder de criação 
de autorizações orçamentais. 
O legislador comunitário reconheceu simplesmente à 
Comissão, através da nova disposição que consta do n? 6 
do artigo 7? do Regulamento Financeiro, o poder 
discricionário de « restabelecer »(= reconstituir) a autori­
zação que a própria autoridade orçamental tinha 
decidido ao abrir as dotações correspondentes, respeitan­
do os critérios definidos e com o objectivo de utilizar ao 
máximo as dotações já autorizadas. 
Observações gerais 
1.38 -1.39. A Comissão considera que, à luz do n? 6 do 
artigo 6? do Regulamento Financeiro, é conveniente 
investigar se as acções relativamente às quais se prevê uma reconstituição fazem parte de um conjunto que 
prossegue os mesmos fins e tem os mesmos objectivos e se 
foram sujeitas a um mesmo quadro regulamentar e 
económico. Para além disso, é necessário verificar se a 
supressão definitiva vai prejudicar o alcance e a avaliação 
da actividade comunitária em causa, tal como esta foi 
concebida pelo legislador e dimensionada pela autorida­
de orçamental. Num caso deste tipo, encontramo-nos 
perante um programa. 
A disposição do artigo 6? do Regulamento Financeiro, 
segundo a qual a reconstituição de uma dotação para 
autorização apenas seria possível se o orçamento do 
exercício incluísse as disponibilidades necessárias para a 
realização do programa inicialmente previsto, não é, na 
prática nada operacional. Com efeito, aquando da 
elaboração do AO não pode ser aventada qualquer 
hipótese sólida quanto às dotações que irão ser anuladas 
até à adopção do orçamento e menos ainda quanto às 
dotações cuja reconstituição deverá ser prevista. Como 
para além disso a decisão de reconstituição deverá ser 
tomada antes de 15 de Fevereiro, ou seja no início da 
execução efectiva do orçamento, pode partir-se do 
princípio que, nessa data, o orçamento aprovado não 
inclui as disponibilidades necessárias. 
O texto-tipo dos comentários orçamentais, que dispõe 
que as dotações do exercício em curso estão igualmente 
destinadas a cobrir as acções por autorizar, é necessário 
para ter em conta a disposição do Regulamento 
Financeiro que prevê que as dotações para pagamentos 
transitadas só devem ser utilizadas depois das dotações 
do exercício. 
Reconstituição no orçamento de 1989 
de dotações anuladas em 1988 
1.40. O facto de uma parte bastante considerável das 
dotações reconstituídas para o FEOGA-«Orientação» 
ter sido efectivamente utilizada demonstra que a decisão 
da Comissão era justificada e necessária. Consequente­
mente não se trata de uma continuação da prática quase 
sistemática de novas autorizações. 
1.41. A Comissão partilha a interrogação do Tribunal 
sobre a noção de programa aplicada à antiga regulamen­
tação relativa aos fundos estruturais. A Comissão viu-se 
obrigada a aplicar em 1989 esta noção a situações que não 
se prestavam a uma concepção suficientemente precisa da 
noção de programa, facto que explica as dificuldades 
levantadas pelo Tribunal. A reforma dos fundos clarifi­
cou os conceitos (nomeadamente de QCA) e permitirá 
uma melhor aplicação da disposição correspondente. 
1.42. Tal como a Comissão já referiu na sua resposta 
aos pontos 1.38 e 1.39, a actividade do FSE, embora este 
não tenha aplicado efectivamente, antes de 1989, a noção 
de programa stricto sensu, pode ser analisada como 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 223 
permitindo agrupamentos das suas diferentes interven­
ções equiparáveis a programas. 
Reconstituição no orçamento de 1990 de dotações 
anuladas em 1989 
1.43 - 1.45. O ponto 11 do acordo interinstitucional 
não poderia evidentemente fornecer a base jurídica para 
uma reconstiuição de dotações. Em contrapartida, exclui 
que as dotações referentes a programas plurianuais 
possam ser definitivamente anuladas e abre para as 
dotações anuladas a seguinte alternativa: ou são 
reconstituídas de acordo com o procedimento do artigo 
6? do Regulamento Financeiro ou, uma vez anuladas, o 
seu montante é objecto de uma transferência de dotações 
mediante aumento do nível máximo das perspectivas 
financeiras para o ano seguinte. Por conseguinte, é num 
contexto particular — que o Regulamento Financeiro por 
si só não é suficiente para definir — que devem ser 
aprovadas as decisões de reconstituição das dotações 
relativas, nomeadamente, aos fundos estruturais. 
A Comissão considera que, à luz desta interpretação, 
foram satisfeitas as condições do artigo 6? do Regulamen­
to Financeiro. 
Com efeito as dotações dos fundos estruturais: 
— por um lado, inscrevem-se no âmbito de um 
encadeamento de programação que vai da fixação 
exercício a exercício das dotações até 1993 à 
determinação dos calendários dos QCA e dos 
programas operacionais que constituem o seu 
instrumento principal de execução; 
— e, por outro, sendo fixadas anualmente, não incluem 
qualquer disponibilidade para autorizações que não 
as que tenham sido previstas para cada novo exercício 
no âmbito dessa programação. 
A Comissão sublinha, para além disso, (ver a decisão 
relativa ao FSE) que teve o cuidado de ter em 
consideração as possibilidades de execução na sua 
apreciação dos montantes que deveriam ser reconstituí­
dos ou posteriormente reorçamentados. 1.46. A reconstituição destas dotações era necessária 
para realizar os objectivos do antigo programa «Cisão — 
Gestão e armazenagem de resíduos radioactivos», 
relativamente ao qual não tinha sido inscrita qualquer 
dotação no orçamento de 1990. 
1.47. Os 47,8 Mio ECU foram reconstituídos com vista 
à conclusão de antigos programas de ajuda alimentar, 
referindo-se a integralidade desta soma a custos de 
transporte. 
1.48. As reconstituições revelaram-se necessárias para 
evitar que o recurso — por princípio, excepcional — do 
BEI à garantia do orçamento para os empréstimos aos 
países da Bacia Mediterrânica provocasse mais uma vez 
uma insuficiência de dotações e atrasasse assim a 
conclusão dos protocolos financeiros. 
Conclusões sobre a aplicação das novas normas 
de disciplina orçamental 
1.49. A Comissão considera que foi realizado um 
progresso decisivo graças à introdução, no artigo 1? do 
Regulamento Financeiro, da disposição que impõe o 
estabelecimento de uma «data limite de execução» para 
as acções plurianuais. 
No parecer da Comissão, seria impossível, contudo, ir 
mais além no plano regulamentar: com efeito, é óbvio que 
a « data limite » depende necessariamente do contexto no 
qual cada acção plurianual deve ser realizada. Conse­
quentemente, esta avaliação deve ser efectuada pelo 
ordenador, caso a caso, eventualmente em contacto com 
o benificiário, sem que seja possível, nem realista, prever 
regras de enquadramento gerais que seriam forçosamente 
abstractas e teóricas. 
Quanto à eventualidade de se ultrapassar os prazos, cabe 
à Comissão, também aqui caso a caso, avaliar a 
oportunidade de admitir, em função das justificações, 
uma adaptação dos prazos ou decidir a suspensão da 
intervenção. 
1.50. A Comissão considera ter aplicado com rigor as 
normas relativas às verbas transitadas. 
224 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Com efeito, as transições não automáticas apenas 
representam uma percentagem muito reduzida das 
dotações não utilizadas (dotações para autorizações extra 
FEOGA), ou seja: 
Transições não automáticas 15,929 Mio ECU 
— = = 1,05%. 
Dotações não utilizadas 1 516,76 Mio ECU 
em 1988 
1.51 -1.52. As respostas dadas pela Comissão aos 
pontos 1.35 e seguintes demonstram que teve em 
consideração uma série de elementos aquando das suas 
decisões de reconstituição de dotações e atestam a 
dificuldade sentida pela Comissão de conciliar dois 
objectivos contraditórios. Por um lado, trata-se de 
introduzir um rigor acrescido na execução do orçamento 
reforçando o princípio da anualidade. Por outro lado, 
existe a vontade de uma execução plena das dotações 
concedidas claramente expressa pela autoridade orça­
mental, que tem tendência para considerar as dotações 
inscritas mais como um objectivo a alcançar do que como 
um nível máximo de utilização. O ponto 11 do acordo 
interinstitucional é disso um exemplo. Os dados numéri­
cos testemunham os esforços envidados pela Comissão 
no sentido de um maior rigor neste domínio. As dotações 
reconstituídas constituíam, em 1989, apenas 38 % das 
dotações anuladas e, em 1990, 25 %. 
A fim de melhorar o acompanhamento das dotações 
reconstituídas, a Comissão adaptou os seus programas 
informáticos para isolar melhor, durante o exercício, as 
anulações de autorizações susceptíveis de conduzir à 
reconstituição de dotações. A Comissão prevê igualmente 
identificar precisamente as autorizações individuais que, 
durante o exercício seguinte, venham a consumir as 
dotações reconstituídas. Por último, a Comissão irá 
acompanhar no futuro, separadamente, as dotações 
transitadas e as dotações reconstituídas na apresentação 
da conta de gestão. 
Respeito pelo princípio de especialização 
orçamental 
Gestão global das dotações relativas às ajudas 
alimentares 
1.55. É verdade que as dotações relativas à ajuda 
alimentar se encontram repartidas por diferentes rubricas 
orçamentais. Contudo, neste domínio, é impossível 
abstrair do facto de o programa de ajuda alimentar 
constituir um conjunto que é decidido em bloco e que se 
exprime mediante autorização ou previsões de quantida­
des de produtos a entregar. No âmbito das disposições 
regulamentares, a Comissão envida todos os esforços 
para executar da forma mais adequada o programa 
definido. Seria dificilmente aceitável que uma parte da 
ajuda alimentar prevista não fosse entregue por razões 
puramente formais, quando existem disponibilidades no 
conjunto das dotações destinadas a este programa. Utilização das dotações do exercício 
Taxa de utilização global das dotações 
1.57. A Comissão confirma que, no futuro, o seu 
sistema de contabilidade central deveria permitir um 
acompanhamento da liquidação das autorizações basea­
do, por um lado, na comparação entre os pagamentos e as 
anulações de autorizações e, por outro, nas previsões de 
liquidação precisadas num calendário. 
Identificação das baixas taxas de utilização orçamental 
1.62. A Comissão está plenamente consciente da 
subutilização das dotações relativas aos PIM, e, ao longo 
do ano de 1989, tentou explicar as dificuldades para a 
execução destas dotações em determinados Estados-
-membros. A Comissão interviu, repetidamente, junto 
destes estados beneficiários a fim de que a gestão dos 
programas se acelerasse. 
Relativamente às medidas da PAC, podem ser feitas as 
seguintes observações: 
a) O artigo 380? não deveria ser incluído nos números 
em subutilização dado que, no total de 6,7 Mio ECU 
de dotações inscritos, 5 Mio ECU, ou seja 75 %, estão 
reservados ao Fundo de Urgência Veterinária que 
apenas intervém em caso de aparecimento de 
epizootias e que, consequentemente, a sua utilização 
não é previsível. 
b) Relativamente ao artigo 381?, a subutilização deve-se 
à apresentação tardia, por parte dos Estados-
-membros, dos seus pedidos de reembolso. 
c) No que respeita aos controlos na agricultura, (artigo 
332?): uma grande parte das autorizações concentra-
-se no segundo semestre do exercício e a sua 
liquidação faz-se durante o exercício seguinte. 
d) No que se refere às estatísticas (artigo 385?), a causa 
principal desta utilização reduzida das dotações 
resulta da não progressão do programa grego ao 
ritmo previsto na decisão do Conselho, por razões 
ligadas, nomeadamente, às restrições económicas 
(plano de austeridade) impostas pelo Governo grego. 
e) Para além disso, a subutilização das dotações para 
pagamentos do artigo 387? (florestas) provém dos 
atrasos verificados na execução dos trabalhos de 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 225 
protecção das florestas contra os incêndios, atrasos 
que se devem às contingências climatéricas, que 
influenciam de forma acentuada o ritmo de realização 
destes trabalhos dado o seu carácter sazonal. 
Resultado do exercício 
1.64. A Comissão reconhece que, em conformidade 
com o Regulamento Financeiro, o saldo do exercício de 
1987 deveria ter sido integralmente considerado como 
receitas relativamente a 1988 num montante de 521,6 Mio 
ECU. Todavia, uma vez que a autoridade orçamental 
incluiu nas previsões de receitas para 1988 apenas 500,0 
Mio ECU e nas de 1989, 21,6 Mio ECU, a Comissão 
respeitou esta imputação sobre dois exercícios. A 
Comissão salienta, contudo, que quer nas contas de 1988 
quer nas de 1989, esta contabilização foi objecto dos 
comentários apropriados. 
A Comissão não apresentou um anteprojecto de orça­
mento rectificativo e suplementar em 1988 no que se 
refere ao saldo orçamental remanescente relativo ao 
exercício de 1987 devido ao montante reduzido em causa. 
Com efeito, o excedente de 21 Mio ECU relativamente ao 
montante de 500 Mio ECU do saldo orçamental previsto 
e retomado no orçamento de 1988 não teria em absoluto 
justificado a instauração de um processo tão complexo 
como é o que conduz à aprovação de um orçamento 
rectificativo e suplementar. 
1.65. A Comissão não inscreveu os 780 Mio ECU no 
orçamento rectificativo e suplementar em 1990, uma vez 
que tal inscrição teria conduzido à fixação de uma taxa de 
IVA uniforme inferior à taxa prevista no n? 4 do artigo 2? 
da decisão de 24 de Junho de 1988 relativa ao sistema de 
recursos próprios da Comunidade. 
O Parlamento apoiou a interpretação da Comissão, ao 
passo que o Conselho a contestou, tendo interposto 
recurso ao Tribunal de Justiça sobre esta questão. OBSERVAÇÕES SOBRE A LEGALIDADE 
E A REGULARIDADE DAS OPERAÇÕES 
CONTABILIZADAS A TÍTULO 
DO EXERCÍCIO 
Recursos próprios tradicionais 
Entrada em vigor da Decisão 88/376/CEE 
1.66. Na pendência da entrada em vigor da nova 
decisão, os Estados-membros tinham direito, em aplica­
ção da decisão de 1970, ao reembolso das despesas de 
cobrança dos recursos própios. Todavia, na falta de 
dotações, a Comissão não estava em situação de respeitar 
esse direito. A partir do momento em que a autoridade 
orçamental, ao aprovar o orçamento do exercício de 
1988, deu provas da sua vontade de aplicar o procedimen­
to de retenção das despesas, a Comissão convidou os 
Estados-membros a efectuar a dedução. Desta forma, a 
Comissão respeitou igualmente o objecto da legislação 
em vigor. No que se refere aos efeitos sobre a tesouraria 
da Comissão, convém recordar que, durante o período de 
Fevereiro a Junho, a Comissão conservou as despesas de 
cobrança nas suas contas. 
Os Estados-membros apenas puderam apurar como 
recursos próprios os direitos aduaneiros CECA relativos 
ao exercício de 1988 em 1 de Fevereiro de 1989, data da 
entrada em vigor da decisão. Em conformidade com o 
regulamento de execução, os Estados-membros coloca­
ram-nos à disposição da Comissão no 20? dia do segundo 
mês seguinte ao apuramento. 
Contabilização dos montantes colocados 
à disposição pelos Estados-membros 
1.67. Os serviços da Comissão preparam as ordens de 
cobrança a partir do momento em que dispõem dos 
extractos mensais da contabilidade dos recursos próprios 
dos Estados-membros. Dado que o regulamento prevê 
que a transmissão desses extractos à Comissão seja feita 
ao mesmo tempo do que o pagamento dos recursos para 
as contas da Comissão, não é possível preparar as ordens 
de cobrança antes da colocação à disposição. De 
qualquer forma, não se pode verificar qualquer perda de 
recursos resultante da preparação posterior das ordens de 
cobrança. 
A Comissão não exigiu o pagamento de juros a Portugal 
dado o montante em causa ser inferior a 200 ECU; com 
efeito, as despesas para a Comissão e para o Estado-
-membro de cobrança de pequenos montantes de juros 
não se justificam. A Comissão exigiu em 1990 o 
226 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
pagamento dos juros ao Reino Unido. No que se refere à 
Grécia, a Comissão aguarda informações sobre as taxas 
de juros e, assim que as tiver em sua posse, transmitirá a 
este Estado-membro o pedido de pagamento de juros. 
Contabilização dos montantes resultantes de acordos 
especiais 
1.68. Os serviços da Comissão examinam, aquando dos 
controlos, a exactidão dos montantes relativos aos 
períodos controlados, deduzidos pelos Estados-membros 
a título dos acordos com os países terceiros e outros 
territórios mencionados pelo Tribunal. 
A contabilização destes montantes pela Comissão não 
implica, da sua parte, uma aceitação definitiva; podem 
ser introduzidas rectificações na sequência dos controlos. 
A periodicidade das deduções reflecte as disposições dos 
diferentes acordos. A harmonização da periodicidade 
não trará qualquer vantagem tendo, nomeadamente, em 
consideração o montante reduzido das deduções. 
Em 11 de Junho de 1987, a Comissão deu o seu acordo de 
princípio relativamente ao pedido italiano de dedução. O 
acordo com a Itália prevê que os montantes deduzidos 
constem dos extractos de contas enviados à Comissão. 
A Comissão, aquando do controlo conjunto de 23 a 27 de 
Abril de 1990 em Itália, verificou as deduções relativas ao 
período de 1979 a 1987. 
A Comissão solicitou informações complementares 
através do seu oficio n? 3602 de 15 de Junho de 1990. 
Após recepção e exame das informações solicitadas, a 
Comissão efectuará, se necessário, um controlo adicional, 
cujos resultados serão comunicados ao Tribunal. 
Fraudes e irregularidades 
1.69 -1.72. A Comissão recorda que o Regulamento 
n? 1468/80 alterado pelo Regulamento n? 945/87 define 
as modalidades segundo as quais as autoridades adminis­
trativas dos Estados-membros prestam assistência mútua 
e colaboram com a Comissão, a fim de aplicarem a 
solidariedade de facto necessária no interior da Comuni­
dade por forma a permitir a aplicação correcta e uniforme 
das regulamentações aduaneiras e agrícolas e evitar quer as distorções da concorrência quer os fluxos de trocas 
ilegais e prejudiciais à economia comunitária. 
No âmbito da assistência mútua, a troca de informações 
relativas a operações que são ou poderão vir a ser 
contrárias às regulamentações aduaneira e agrícola diz 
respeito a elementos técnicos, tais como: 
— pessoas que se suspeita terem cometido fraudes e 
irregularidades; 
— movimentos de mercadorias suspeitos; 
— métodos e procedimentos fraudulentos ou irregula­
res. 
Consequentemente, esta troca de informações centra-se 
nas informações que normalmente são obtidas antes do 
apuramento dos recursos próprios. 
Trata-se pois de um texto sem vocação especificamente 
financeira. 
Por outro lado, no âmbito do relatório relativo ao 
apuramento e ao controlo dos recursos próprios tradicio­
nais que as autoridades nacionais devem, em conformida­
de com o artigo 5? do Regulamento (CEE) n? 2891/77, 
transmitir anualmente à Comissão, alguns Estados-
-membros comunicaram, no passado, informações de 
ordem geral e global relativas aos casos de fraudes 
respeitantes a estes recursos. 
Todavia, este tipo de informações não permitiu à 
Comissão controlar se todos os casos de fraude ou de 
irregularidade foram efectivamente detectados pelas 
autoridades nacionais e se todos os recursos próprios em 
causa foram cobrados e colocados à sua disposição. 
Como se pode depreender do que acima se disse, as 
informações em matéria de fraudes e irregularidades que 
chegaram, no âmbito dos dois regulamentos acima 
referidos, ao conhecimento da Comissão não são da 
mesma natureza. 
Todavia, na medida em que as informações que resultam 
da assistência mútua revelam que a detecção de certos 
casos de fraude ou de irregularidade fez ou é susceptível 
de fazer com que as autoridades nacionais apliquem 
procedimentos de cobrança dos recursos próprios 
sonegados, a Comissão solicita aos Estados-membros em 
causa que a informem sobre o resultado destes procedi­
mentos. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 227 
Dado que esta situação não era satisfatória, foram 
adoptadas novas disposições através do Regulamento 
n? 1552/89. 
1.73. O Regulamento n? 1552/89, que revogou o 
Regulamento n? 2891/77, prevê novas disposições no que 
se refere, nomeadamente, à comunicação semestral 
obrigatória à Comissão dos casos de fraude ou de 
irregularidade respeitantes a um montante de recursos 
próprios tradicionais superior a 10 000 ECU e à 
manutenção de uma contabilidade separada dos recursos 
próprios apurados e não cobrados. 
A aplicação do novo regulamento deveria permitir evitar 
os aspectos negativos da situação resultante da regula­
mentação anterior. 
Com efeito, a Comissão está a tentar estabelecer uma 
ligação sistemática entre as informações de que dispõe 
sobre os casos de fraude ou de irregulariadade e a 
contabilização dos recursos próprios, a fim de poder 
verificar se as autoridades nacionais apuraram, contabili­
zaram, cobraram e colocaram à disposição os recursos 
próprios em causa com toda a diligência desejável. 
Recursos próprios IVA — PNB e receitas 
diversas 
Gestão dos recursos próprios provenientes do IVA 
1.74. A Comisão estabeleceu um sistema para gerir as 
reservas e os pontos em debate (ver também ponto 1.80). 
A Comissão tenta administrar os seus controlos e 
quaisquer possíveis rectificações que daí possam advir, de 
acordo com a legislação e de forma mais justa e razoável 
tanto para a Comunidade como para todos os Estados-
-membros, sempre que a base jurídica não proporcione 
uma posição clara. Por vezes, particularmente quando 
ambas as partes procuram insistentemente um método de 
cálculo aceitável, é necessário ser pragmático e a 
experiência da Comissão é a de que esta forma de actuar 
produz geralmente os resultados mais adequados e justos. 
A alternativa a esta abordagem — recorrer mais cedo aos 
procedimentos legais — não garante resultados melhores 
ou mais rápidos e pode mesmo dar origem a mais atrasos 
e a uma cobrança inferior dos recursos próprios. 1.75. O Tribunal apresentou um certo número de 
reservas relativamente às quais não foi adoptada, até 31 
de Dezembro de 1989, qualquer medida de execução. 
A partir desta data a situação evoluiu muito. Com efeito, 
de acordo com o registo da Comissão, das 33 reservas 
mencionadas pelo Tribunal, oito foram retiradas aquan­
do da elaboração do documento recapitulativo, dado que 
as explicações do Estado-membro foram aceites pela 
Comissão. Doze reservas foram retiradas uma vez que o 
Estado-membro efectuou a correcção solicitada, cinco 
reservas foram já, no passado, objecto de processos por 
infracção e três reservas deram origem a ordens de 
cobrança. 
As outras cinco reservas dizem respeito a interpretações 
da regulamentação comunitária que se encontram em 
fase de discussão ou a uma modalidade técnica do cálculo 
de um elemento da base do IVA. Os recursos próprios em 
causa são quer muito reduzidos quer difíceis de calcular. 
Nesta última hipótese, não está, aliás, excluído que a 
solução definitiva dê origem a um reembolso por parte da 
Comissão. 
A Comissão já referiu nas suas respostas ao relatório de 
1988 que as reservas não necessitam de uma inscrição nas 
contas ou da fixação de um prazo. Tudo depende do 
estado das negociações com o Estado-membro em causa. 
1.76. No caso da cobrança pela Itália de 13 pagamentos 
mensais de IVA quando o seu extracto apenas menciona 
12, a Comissão seguiu os procedimentos habituais que 
exigem, antes da preparação da ordem de cobrança: 
a verificação da infracção durante a missão de 
controlo (5-7 de Dezembro de 1989); 
— o envio do relatório de controlo ao país (30 de Janeiro 
de 1990); 
a tomada em consideração das observações do país 
(28 de Maio de 1990). 
A Itália reconheceu, nas suas observações, o mérito dos 
argumentos da Comissão. À base do IVA para o ano de 
1988 é acrescentado o montante devido; os recursos 
próprios serão pagos em consequência do estabelecimen­
to do saldo em 1 de Dezembro de 1990. 
1.77-1.78. A Comissão regozija-se com o êxito 
verificado na obtenção de recursos próprios IVA 
suplementares num montante de 19,2 Mio ECU em 1989, 
resultante das correcções introduzidas relativamente aos 
228 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
anos de 1979-1986, muitas das quais apenas foram 
acordadas após longas negociações com o Estado-
-membro em causa. 
A Comissão não exigiu juros uma vez que estes 
pagamentos, provenientes de rectificações, não se 
verificaram tardiamente. Com efeito, o artigo 10? B do 
Regulamento n? 2892/77 prevê rectificações dos apura­
mentos em vários anos e o n? 6 do artigo 10? do 
Regulamento n? 2891 /77 fixa os prazos de pagamento dos 
recursos próprios que daí resultam. Dos novos Regula­
mentos n? 1552/89 e 1553/89 constam disposições 
análogas. 
No caso citado pelo Tribunal (redução da matéria para as 
140 primeiras representações teatrais), a França proce­
deu, no seguimento dos pedidos da Comissão, à avaliação 
do contencioso em termos forfetários, tendo pago o 
montante bem como os juros de mora em 1986. A 
Comissão contestou o cálculo e a França procedeu a um 
estudo mais completo neste domínio. Os montantes 
estabelecidos na sequência deste inquérito foram verifica­
dos aquando do controlo da base IVA 1987 e aceites e 
foram tidos em consideração, como todas as restantes 
correcções, em aplicação do terceiro parágrafo do n? 1 do 
artigo 10? B do Regulamento n? 2892/77 alterado, no 
mapa recapitulativo de 30 de Junho de 1989. Não existia 
qualquer motivo para aplicar juros de mora neste caso. 
1.80. A Comissão toma nota da recomendação do 
Tribunal no tocante à revisão dos «procedimentos em 
matéria de cobrança dos recursos IVA». 
O método de cálculo implica a reconstituição da base 
harmonizada dos recursos IVA a partir das receitas. Esta 
reconstituição nunca é, contudo, o resultado automático 
da utilização das estatísticas nacionais. Como é do 
conhecimento do Tribunal, os dados disponíveis provêm 
de fontes heterogéneas relacionados com fenómenos de 
natureza distinta, tendo inclusivamente sido concebidos 
para fornecer informações por vezes muito distintas das 
referentes à fiscalidade indirecta. Assim sendo, os 
«desacordos» quanto à respectiva fiabilidade, interpreta­
ção e, se for caso disso, aperfeiçoamento são inevitáveis. 
Posto isto, a Comissão tomou em consideração as 
observações formuladas pelo Tribunal no seu relatório 
anual relativo ao exercício de 1988 ao iniciar a reflexão 
sobre esta questão. 
Dessa reflexão resultou uma nova abordagem, cujo 
resultado prático desde já visível é a aplicação da regra 
geral do prazo de vigência das reservas. Assim, qualquer 
reserva levantada no âmbito de um controlo IVA relativo 
ao ano n deixa de ter validade no primeiro dia útil de 
Dezembro do ano n + 2. Esta regra pode, obviamente, ter 
excepções quando surgirem dificuldades, sobretudo de 
ordem técnica, relativamente ao cálculo ou à interpreta­
ção definitiva dum diploma legal. Cobranças relativas às receitas destinadas a equilibrar 
o orçamento geral e às receitas do IVA 
1.81. A legislação comunitária não fixa qualquer prazo 
para pagamento das participações dos Estados-membros 
nas receitas destinadas a equilibrar o orçamento. Por isso, 
a Comissão não exigiu juros em relação ao suplemento 
pago pela Espanha. 
Os montantes inscritos a título do IVA no orçamento do 
exercício de 1989 baseavam-se na decisão do Conselho de 
24 de Junho de 1988 relativa ao montante de recursos 
próprios. Todavia, como a decisão só entrou em vigor em 
1 de Fevereiro de 1989, em Janeiro de 1989 a base jurídica 
para o pagamento à Comisão dos montantes em causa 
não existia e era ainda aplicável a decisão do Conselho de 
7 de Maio de 1985. Na ausência da base jurídica para o 
pagamento no primeiro dia útil de Janeiro de 1989, nos 
termos do n? 3, quarto parágrafo, do artigo 10? do 
Regulamento n? 2891/77, o Reino Unido pagou um 
duodécimo do montante inscrito no orçamento rectifica­
tivo e suplementar do exercício de 1988. Assim que a nova 
decisão entrou em vigor, o Reino Unido actualizou o seu 
pagamento. A Comissão não exigiu juros de mora dado 
que o Reino Unido não violou a regulamentação 
comunitária. 
FEOGA-« GARANTIA » 
Gestão de adiantamentos 
1.84. Tendo em conta o quadro regulamentar que rege a 
contabilização da imposição de co-responsabilidade, a 
solução adoptada era a única possível. 
Pesca 
1.85 -1.86. No âmbito da preparação do próximo AO 
os serviços da Comissão examinarão a possibilidade de 
diferenciar as dotações da rubrica 4200 para evitar o 
problema que o Tribunal refere. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 229 
FEOGA-« Orientação » 
Reembolsos aos Estados-membros 
1.87. A Comissão dará seguimento às observações do 
Tribunal aquando da regularização do reembolso das 
despesas relativas a 1989. 
1.88. Nas respostas aos pontos 6.56 a 6.63, a Comissão 
explica as razões que a levaram a aceitar as despesas em 
causa como elegíveis para concessão de uma participação 
comunitária. 
FEDER 
Documentos justificativos 
1.89. As criticadas insuficiências na transmissão ao 
Tribunal dos principais documentos justificativos pren­
dem-se com as dificuldades da reorganização dos 
procedimentos para o seu tratamento e transmissão dos 
Estados-membros para a Comissão na sequência da 
reforma dos fundos estruturais. 
Gestão das autorizações do FEDER (rubrica B 500) 
1.90. O Tribunal repete a sua crítica dos anos anteriores 
contra a técnica de autorização por parcelas anuais no 
âmbito do fundo regional. Esta crítica é sobretudo 
dirigida à legislação comunitária, que a Comissão aplica 
escrupulosamente. Com efeito, tanto o Regulamento 
n? 1784/84 como o novo Regulamento n? 4253/88 
estipulam de forma explícita que as autorizações 
orçamentais de duração igual ou superior a dois anos 
devem, em geral, ser aprovadas por parcelas anuais. A 
Comissão apresenta no capítulo 7 uma explicação 
pormenorizada das razões que conduziram a esta 
disposição. Em síntese, trata-se de estabelecer uma 
relação tão íntima quanto possível entre as autorizações 
orçamentais e os progressos realizados na prática. 
Consegue-se assim evitar a criação de autorizações 
«adormecidas», que aumentam o «peso do passado» e, 
além disso, evita-se igualmente o bloqueio de dotações 
que podem ser utilizadas para outros fins. 
1.91. As insuficiências verificadas pelo Tribunal não 
voltaram a repetir-se, uma vez que as medidas de controlo 
— nomeadamente em relação à concessão do visto para 
as autorizações — sofreram as necessárias alterações. Preparação dos quadros comunitários de apoio 
e assistência técnica (rubrica B 554) 
1.92. A Comissão velará para que, no futuro, tais 
situações não voltem a repetir-se. 
Domínio social 
Volume de operações financiado pelo Fundo Social 
nas regiões prioritárias 
1.94. Durante o exercício de 1989, o FSE, a título das 
disposições adoptadas no âmbito da reforma dos fundos 
estruturais, continuou a funcionar de acordo com as 
disposições anteriormente em vigor, em especial a 
Decisão 85/568/CEE. No entanto, as novas regras estão 
já a ser aplicadas no lançamento da reforma e, em 
especial, na definição de novos objectivos e de novas 
formas de intervenção, bem como ao objectivo geral de 
concentração das intervenções dos fundos estruturais. 
Assim sendo, a observação do Tribunal é correcta mas a 
Comissão, por seu lado, constata que, durante o referido 
período transitório, a ligeira ultrapassagem verificada 
não prejudicou as acções antigas e é plenamente 
justificada pela necessidade de um alinhamento tão 
rápido quanto possível das intervenções do FSE com os 
objectivos da reforma dos fundos e, em especial, com a 
procura de uma maior concentração. 
Investigação, energia 
1.95. No tocante ao programa Esprit, a Comissão 
examinou detalhadamente os dez processos citados e 
considera que, na altura em que foi realizado o inquérito, 
não podia encerrar com o necessário rigor, alguns desses 
processos. Neste contexto, foram tomadas as medidas 
necessárias para que todos sejam progressivamente 
encerrados. Paralelamente, a Comissão vai criar um 
sistema de exame periódico dos processos. Quanto ao 
sector de energia, a Comissão tomou em consideração as 
observações do Tribunal e efectuou as necessárias 
anulações de autorizações. 
230 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Operações do título 9 Não consideração das recusas de visto 
do auditor financeiro 
Ajuda alimentar 1.98. O Regulamento Financeiro apenas prevê a 
comunicação ao Tribunal das decisões de não considera­
ção das recusas de visto. 
1.96. A Comissão tem-se esforçado por estabelecer uma 
única autorização a título dos «saldos pendentes de 
programas anteriores ». Devido às flutuações dos preços, 
que podem registar desvios consideráveis ao longo de um 
programa (1 a 2 anos), podem vir a ser necessárias 
autorizações complementares; no entanto, essas autori­
zações dizem sempre respeito a programas já existentes. Com efeito, as recusas de visto constituem apenas actos 
preparatórios de natureza interna, aos quais o Tribunal 
poderá ter sempre acesso no âmbito do exame pontual 
dos processos relativos às despesas e às receitas. 
Ajuda ao Bangladesh 
1.97. O Tribunal assinala vários casos de operações que, 
em sua opinião, não estavam em conformidade com a 
regulamentação comunitária. A Comissão faz os seguin­
tes comentários: 
a) A alteração mantém-se em sintonia com o objectivo 
fixado para o projecto, o qual foi aprovado no 
protocolo financeiro, mudando apenas as modalida­
des de execução. 
b) A transferência havia sido autorizada com base em 
ordens de serviço visadas, as quais tinham sido 
verificadas e aprovadas pela unidade de assistência 
técnica da CEE. OBSERVAÇÕES SOBRE A APRESENTAÇÃO 
E O REGISTO CONTABILÍSTICO 
Balanço financeiro das Comunidades 
Balanço financeiro da Comissão 
Bens em situação de arrendamento 
1.100. A Comissão está disposta a aceitar a sugestão do 
Tribunal e estudará, em conjunto com as outras 
instituições, a forma de incluir nos comentários ao 
balanço informações relativas aos bens em situação de 
arrendamento. 
Fundos de maneio 
c) O atraso de pagamento que o Tribunal evoca foi 
efectivamente causado por erro humano. A Comissão 
velará para que tal erro não se volte a repetir 
d) Existia um consenso oficial e completo sobre a 
utilização estratégica sectorial bem definida dos 
fundos, a qual correspondia inteiramente às orienta­
ções definidas pela regulamentação no que se refere à 
utilização dos fundos Compex; a autorização de 
transferências com esta base tem proporcionado 
rápidos efeitos positivos nas balanças de pagamentos, 
o que constitui outro dos requesitos primordiais do 
Compex. 
e) Ver respostas ao ponto 10.54. 1.101. a) A Comissão considera que, em observância 
da regulamentação, a sua gestão financeira deve ter em 
conta a necessidade de assegurar a missão dos serviços. O 
aumento temporário do fundo de maneio constitui uma 
solução pragmática que permitiu a continuidade das 
actividades do Serviço de Publicações na pendência de 
um reforço das dotações. A Comissão gostaria de realçar 
que a transferência em causa foi efectuada dentro do 
mesmo exercício e que deste modo o princípio da 
anualidade orçamental foi respeitado. 
b) O envio do Jornal Oficial aos assinantes da maioria 
dos países membros é feita por uma empresa privada que 
assegura a recolha dos jornais oficiais no Serviço de 
Publicações, a sua expedição pela via mais rápida para os 
respectivos países de destino e a entrega das encomendas 
nos centros postais desses países. Esta mecanismo diário 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 231 
implica o pagamento regular, pela empresa contratada de 
despesas de transporte aéreo e de selos postais em cada 
país destinatário, aquando da expedição das encomen­
das ; no tocante, em especial, às despesas postais trata-se 
de encargos que deveriam normalmente ser directamente 
assumidos pelo Serviço das Publicações. A Comissão 
considera que a importância das somas que a empresa 
contratada é obrigada a adiantar justifica a colocação à 
sua disposição de um fundo de maneio, calculado com 
base numa média mensal de custos de expedição do Jornal 
Oficial. 
Quando foi elaborado o projecto de contrato para 
instituição de um sistema de envio do Jornal Oficial aos 
assinantes, o Serviço Jurídico solicitou ao Serviço das 
Publicações que previsse um sistema de garantia bancá­
ria, para assegurar a correcta execução das obrigações 
contratuais do transportador face ao Serviço das 
Publicações. 
Em caso de incumprimento por parte da empresa 
contratada, o Serviço de Publicações está habilitado a ser 
indemnizado pelo seu prejuízo mediante retenção total ou 
parcial da garantia. 
Assim, o que precede corresponde a necessidades 
distintas: 
— por um lado, os elevados encargos quotidianos que o 
transportador suporta por conta do Serviço das 
Publicações; 
— por outro lado, a necessidade do Serviço das 
Publicações se precaver contra os riscos de má 
execução do contrato. 
O fundo de maneio é pois justificado por motivos 
próprios e não tem como objectivo ou efeito alimentar a 
garantia bancária. 
A única relação que poderá ser estabelecida entre as duas 
disposições consiste no facto de ter sido instaurado um 
sistema de garantia bancária quando, simultaneamente, o 
Serviço das Publicações colocava à disposição do 
contratado um fundo de maneio para os seus encargos 
diários. 
c) Este adiantamento foi concedido para compensar a 
passagem dos prazos de pagamento das facturas da 
agência de viagens de 30 para 60 dias. 
Os serviços da Comissão estão a analisar quais os 
métodos de gestão de adiantamentos relativos às 
deslocações em serviço que poderão ajudar a diminuir ou 
mesmo suprimir os adiantamentos em causa. Contabilização das operações efectuadas 
pelas delegações exteriores 
1.102. A entrada em funcionamento da DAD em 1 de 
Janeiro de 1988 conduziu à repartição das tarefas 
relativas à administração orçamental e contabilística das 
delegações no exterior da Comunidade, até aí geridas pela 
AEC e pela UDE, por três direcções-gerais da Comissão: 
DG IX-DAD enquanto serviço ordenador/gestor; 
— DG XIX enquanto contabilista e tesoureiro; 
— DG XX enquanto serviço de controlo financeiro. 
Em 1 de Janeiro de 1988, os efectivos da DAD eram 
maioritariamente compostos por funcionários destaca­
dos na AEC que foram reintegrados na DG IX-DAD. 
A DAD procurou organizar a sua nova gestão dentro do 
espírito de separação das funções previsto no Regulamen­
to Financeiro. 
Consequentemente, as despesas da DAD efectuadas a 
partir de 1988 foram transmitidas à contabilidade da 
Comissão e as despesas relativas às dotações da AEC de 
1987 transitadas para 1988 foram registadas na contabili­
dade de AEC e apresentadas no âmbito dos respectivos 
balanço e conta de gestão. 
Todavia, dado que em 1988 e 1989 se estava ainda numa 
fase transitória, a Comissão socorreu-se da rede bancária 
da AEC para assegurar a continuidade da gestão das 
delegações. 
Em 1988 e 1989, houve, pois, funcionários da DAD que 
actuaram ainda na qualidade de contabilistas da AEC. 
Todas as operações efectuadas em 1988 por funcionários 
da DAD que agiam na qualidade de contabilistas da AEC 
foram inscritas na contabilidade da AEC. 
O sistema de adiantamentos autorizado pelo Regulamen­
to Financeiro encontra-se já a funcionar em todas as 
delegações. Foram abertas as respectivas contas bancá­
rias em nome da Comissão e foram encerradas as contas 
da AEC. De um modo geral, as delegações comunicam 
todos os movimentos nos prazos previstos e o atraso 
existente na contabilização definitiva foi largamente 
recuperado. 
232 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Os serviços da Comissão estão a procurar resolver o 
problema da regularização da passagem das contas e 
activos da AEC para o orçamento geral. 
1.103 - 1.105. Desde a criação da DAD, foi formada 
uma Task-force «inventários» pela AEC e pela DAD 
com o objectivo de efectuar a transferência dos bens 
imobiliários e mobiliários da AEC para a Comissão. 
O número de efectivos e o tempo disponível não 
permitiram a realização de um inventário até 1 de Janeiro 
de 1988. 
Embora o Tribunal tenha razão ao afirmar que o balanço 
da Comissão em 31 de Dezembro de 1989 não reflecte a 
realidade da situação, as operações de inventário que 
ainda estão a decorrer permitirão, todavia, garantir a 
realidade e a fiabilidade dos resultados, uma vez que 
todos os bens existentes em 31 de Dezembro de 1989 serão 
retomados na situação patrimonial da Comissão. 
1.106 - 1.108. Devido à complexidade da transferência 
das actividades da AEC para a Comissão e das 
necessárias medidas de transição não foi, efectivamente, 
ainda possível estabelecer um levantamento completo 
definitivo, o qual está a ser elaborado pelos serviços, 
devendo brevemente estar disponível. 
1.109- 1.110. Quando a DAD foi criada a Comissão 
não dispunha de nenhum instrumento informático capaz 
de gerir todas as delegações no exterior da Comunidade e, 
além disso, não se tinha ainda procedido à organização e 
repartição do trabalho entre os serviços da Comissão 
envolvidos. 
Em 1988, o trabalho foi totalmente efectuado de forma 
manual e em 1989 a DAD criou o suporte lógico OCC 
(orçamentos, custos, controlos) para gerir todos os 
fundos para adiantamentos e as despesas de sede. 
É certo que em 1989 se registaram ainda alguns atrasos 
dado que se tratava de um ano de transição e que a 
Comissão tinha de recuperar os atrasos acumulados em 
1988 e no início de 1989. 
Em 1990, o programa OCC entrou no seu ritmo normal: 
no início de Março deste ano eram comunicados à DG 
XIX para contabilização no sistema Sincom os primeiros 
adiantamentos de 1990. 
A DAD prevê criar, em Setembro de 1990, uma interface 
entre o OCC e o Sincom para evitar a duplicação da 
introdução de dados. Contas extra-orçamentais 
1.111. A instalação, em 1987, de um novo sistema 
informático para a contabilidade geral permitiu melhorar 
o controlo das contas extra-orçamentais da Comissão. 
Esta melhoria traduziu-se nomeadamente, tal como o 
Tribunal assinala, numa redução dos saldos anómalos e 
na maior rapidez com que são apuradas as operações 
efectuadas nas contas de pessoal. A Comissão tenciona 
prosseguir os seus esforços neste sentido: assim, em 
relação à conta de « adiantamentos-despesas de desloca­
ção em serviço — Bruxelas » evocada pelo Tribunal e que 
contém a maioria dos movimentos de 1987 e 1988 ainda 
não apurados no final de 1989 (1,6 % do total dos 
movimentos inscritos nesta conta durante estes dois 
exercícios), a Comissão assinala que mais de metade 
desses movimentos foram apurados durante o primeiro 
semestre de 1990. 
Operações não apuradas ou não regularizadas 
a nível orçamental 
1.113. a) A conta corrente «Agência de Aprovisiona­
mento Euratom » nas contas da Comissão é debitada, ao 
longo de todo o exercício, dos montantes das despesas 
efectuadas pela Comissão por conta da Agência; o 
montante da subvenção inscrita no orçamento geral é 
creditado nessa conta aquando da contabilização da 
ordem de pagamento de regularização, que consome as 
dotações correspondentes a essa subvenção. Por inadver­
tência a proposta de autorização e a ordem de pagamento 
que permitiam essa regularização não puderam ser 
estabelecidas até 31 de Dezembro de 1989 e o auditor 
financeiro recusou-se a apor o visto nos documentos que 
lhe foram entregues em Janeiro de 1990. Deste modo, em 
31 de Dezembro de 1989, a conta corrente apresenta um 
saldo devedor correspondente ao montante da subven­
ção. A autoridade orçamental aceitou que as dotações 
não utilizadas fossem transitadas a título do n? 1, alínea a) 
do artigo 7? do Regulamento Financeiro; a execução 
destas dotações transitadas permitirá a regularização em 
1990. 
b) Em relação a três dos edifícios arrendados pela 
Comissão, o serviço ordenador não pôde, de facto, 
regularizar, antes do encerramento de 1989, os adianta­
mentos provisionais contabilizados extra-orçamento em 
1987 e 1988. Esta regularização foi efectuada, no tocante 
a dois edifícios, no primeiro semestre de 1990; em relação 
ao terceiro, deverá dar-se durante o segundo semestre de 
1990. 
c) A Comissão tem consciência das anomalias detecta­
das pelo Tribunal: tanto a nível do tesoureiro como a 
nível do ordenador, foram desenvolvidos instrumentos 
informáticos destinados a acelerar a regularização 
orçamental das diversas receitas a imputar. O saldo da 
conta 475109 passou, de facto, de 28,7 para 17,2 Mio 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 233 
ECU no termo de 1989. A Comissão tenciona prosseguir 
os esforços desenvolvidos para melhorar esta situação. 
Balanço consolidado das Comunidades Europeias 
Contas recíprocas entre instituições comunitárias 
1.114 -1.117. As contas recíprocas entre as instituições 
comunitárias são objecto de um rigoroso controlo por 
parte destas. A ausência de uma concordância total no 
fim do ano é devida, em primeiro lugar, a especifidades 
em termos de imputação, como por exemplo no caso de 
alguns créditos e autorizações do SPOCE. O encerramen­
to anual requer neste caso que as restantes instituições 
terminem os seus trabalhos de encerramento antes da 
Comissão. A Comissão está a examinar as possibilidades 
de conseguir uma maior concordância entre os saldos das 
contas. 
Registo das contas que figuram no balanço 
da Comissão 
Organização da contabilidade geral 
1.118. A Comissão lamenta o facto de não dispor ainda 
de documentação interna sobre a contabilidade geral. Tal 
como é lembrado pelo Tribunal, nos últimos anos foi 
dada prioridade à modernização dos programas informá­
ticos. Este esforço representa um pesado fardo não só 
para os serviços informáticos, mas também para os 
serviços contabilísticos, largamente — ou mesmo exclusi­
vamente— ocupados por tarefas de definição das 
necessidades, realização de testes, redacção de manuais 
para os utilizadores dos sistemas e formação desses 
utilizadores (internos e externos). 
A redacção dos manuais sobre os procedimentos 
contabilísticos, que é da competência desses mesmos 
serviços, só pôde ser iniciada em Março de 1990. No 
entanto e apesar de não se encontarem ainda consignados 
num manual, esses procedimentos são aplicados de facto 
e, se bem que «a organização da contabilidade geral 
assente em grande parte na memória individual dos 
funcionários», realizaram-se múltiplos controlos inter­
nos à contabilidade geral e entre esta e as contabilidades 
auxiliares que permitem, na opinião da Comissão, 
garantir a regularidade da sua contabilidade. 
1.119. A grande maioria dos movimentos registados na 
contabilidade geral é apoiada por documentos justificati­
vos com a menção precisa das operações em causa, que são produzidos por serviços exteriores claramente 
identificados; um dos objectivos do manual de procedi­
mentos, que se encontra em fase de redacção, consiste em 
especificar o tratamento aplicável, se for caso disso, a 
algumas dessas operações. Outros movimentos são 
gerados por interfaces informáticas a partir de sistemas a 
montante, segundo regras muito precisas. A Comissão 
procura explicitar o mais possível esses movimentos e 
tentará facilitar mais ainda a sua compreensão, procuran­
do certificar-se, em especial, de que não sejam lançados 
movimentos destituídos de documentos justificativos, 
mesmo nos casos em que o seu significado é manifesto 
(por exemplo, correcção de erros). 
A Comissão sublinha, além disso, que o novo sistema 
informático utilizado para a contabilidade geral foi 
estruturado de tal forma que, para além dos respectivos 
documentos justificativos, as diversas indicações introdu­
zidas no sistema aquando do lançamento das escritas 
(identificação do diário onde figura a operação, codifica­
ção analítica, etc.) contribuem também para a descrição 
das operações contabilísticas. 
Tesouraria 
Condições bancarias oferecidas à Comissão: 
renumeração dos activos 
1.120. A Comissão abriu 65 contas em ecus ou em 
moedas comunitárias ou outras em diversos bancos 
comerciais. Existem, além disso, contas para fins 
específicos, por exemplo as contas de tesouraria, as 
contas nos bancos centrais e as contas para co-
-financiamentos bilaterais. 
O aumento do número de contas (147), criticado pelo 
Tribunal, resulta da abertura de contas adhoc, designada­
mente para o co-financiamento bilateral de determinadas 
acções de ajuda ao desenvolvimento. 
De resto, a Comissão encarregou peritos independentes 
de examinarem o número e a gestão das contas, 
aguardando-se os primeiros resultados para o início de 
1991 (ver ponto 1.124). 
1.121. A Comissão esforça-se por melhorar constante­
mente o acompanhamento das condições bancárias, 
tendo já iniciado controlos internos da gestão da 
tesouraria. Foram realizadas negociações com os bancos 
que resultaram, nalguns casos, numa melhoria das 
condições. Além disso, foi solicitada a apresentação de 
propostas no âmbito de concursos. Por vezes, foram 
decididas mudanças de estabelecimento. O tesoureiro da 
Comissão divulgou, na Primavera de 1990, um conjunto 
234 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
de notas dirigido aos responsáveis pela manutenção das 
contas que estabelecia, nomeadamente, o procedimento 
de negociação e acompanhamento das condições bancá­
rias. 
Após a introdução do projecto Sincom a nível da 
tesouraria e quando os resultados do estudo confiado aos 
peritos independentes (ver ponto 1.124) estiverem 
disponíveis, será possível proceder a uma comparação 
permanente e exaustiva das condições propostas pelos 
bancos. 
Entretanto a Comissão chama a atenção para o facto de, 
globalmente, as condições em causa (taxas de juro, 
comissões, datas de valor, etc.) serem largamente 
conformes às tendências do mercado. 
1.122. As condições negociadas entre a Comissão e os 
bancos comerciais são geralmente fixadas para vários 
anos. As taxas de juros baseiam-se, na maioria dos casos, 
numa taxa de referência aceite nos mercados monetários 
em causa. As modificações sofridas por este valor de 
referência, bem como pelas restantes condições de base, 
são periodicamente registadas nos processos. 
Transferências de fundos 
1.123. É inegável que o responsável pelas transferências 
entre as contas da Comissão está credenciado para 
assinar as ordens de pagamento. Contudo, na prática, as 
ordens de pagamento não são, em regra, assinadas pelos 
funcionários responsáveis pelas transferências. Para ter 
em conta as objecções levantadas pelo Tribunal, a 
Comissão dará, no entanto, instruções precisas que 
assegurem a separação dessas funções. 
Conclusão relativa à tesouraria 
1.124. A Comissão partilha a opinião do Tribunal sobre 
a necessidade de modernizar os instrumentos de gestão da 
tesouraria. Com este objectivo, foram já adoptadas as 
seguintes medidas: 
1. Introdução por etapas do projecto Sincom para 
tornar mais eficiente a gestão da contabilidade e da 
tesouraria. 
2. Estudo da reorganização dos serviços de contabilida­
de e de tesouraria, paralelamente à introdução do 
Sincom. 
3. Estudo, a cargo de peritos independentes, para 
diagnóstico da situação actual e eventual proposta de alterações tendentes a melhorar o sistema de informa­
ção e integrá-lo no projecto Sincom. 
Funcionamento dos fundos para adiantamentos 
no âmbito do Regulamento Financeiro 
1.125. Como já foi referido (pontos 1.102 e 18.16), foi 
necessário criar nas delegações cerca de 80 fundos para 
adiantamentos durante o exercício de 1989. As disponibi­
lidades em termos de pessoal foram inteiramente 
mobilizadas para esta tarefa, de forma que foi necessário 
diferir os controlos dos fundos para adiantamentos 
existentes, normalmente efectuados in loco. 
a) Em 1990, foram retomados os controlos in loco 
relativamente aos gabinetes de Paris, Madrid, Lisboa 
e Washington. 
b) Desde o início de 1990, os prazos de transmissão das 
delegações têm vindo a melhorar significativamente. 
Por outro lado, os montantes adiantados correspon­
dem a três meses de funcionamento, o que, na opinião 
da Comissão, confere uma margem de segurança 
razoável, tendo em conta as especificidades técnicas 
dos sistemas de pagamento nos países não europeus. 
c) Na maioria dos casos, a fixação de um montante 
máximo por despesa não é praticável, dada a 
desmesurada carga administrativa que daí resultaria. 
d) As normas internas da Comissão foram elaboradas 
em conformidade com as disposições relativas aos 
fundos para adiantamentos (artigo 49? do Regula­
mento Financeiro e artigos 51? a 59? das modalidades 
de execução). 
Por razões de ordem prática, o tesoureiro pode tomar a 
iniciativa de adoptar determinadas disposições de 
natureza meramente técnica (artigos 5?, 6? e 7? do anexo 
A das disposições relativas aos fundos para adiantamen­
tos). Este regime foi adoptado com o aval do auditor 
financeiro e a Comissão considera que não contraria as 
disposições financeiras. 
e) A partir de 1 de Janeiro de 1988 as delegações ex- AEC 
encontram-se integradas no orçamento geral. Esta 
operação exigiu, em conformidade com as disposi­
ções do Regulamento Financeiro, a criação de fundos 
para adiantamentos e, consequentemente, a separa­
ção entre as funções do ordenador e do tesoureiro. A 
nomeação de pessoas qualificadas para estes lugares 
requerem um certo tempo. Para garantir, nesse 
intervalo, o funcionamento das delegações, os 
delegados estabeleceram débitos mensais que foram 
contabilizados para regularização após visto do 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 235 
auditor financeiro. Entretanto, o princípio de separa­
ção das funções (ordenador, tesoureiro) é aplicado 
para todos os fundos para adiantamentos. 
Contas de garantia dos tesoureiros 
1.126. As contas à ordem da Comissão são, em regra 
geral, mal remuneradas dado que os activos por aí 
transitam por pouco tempo. Em contrapartida, os activos 
que figuram nas contas de garantia dos tesoureiros são 
conservados nessas contas de garantia durante períodos 
longos e devem, consequentemente, ser mais bem 
remunerados. Foi esta a razão que levou a Comissão a 
atribuir, no passado, um juro correspondente às melhores 
remunerações das suas contas em bancos comerciais. 
Em relação a 1990, o montante dos juros aplicáveis às 
contas de garantia será determinado por convite à 
apresentação de propostas lançado pela Comissão junto 
dos bancos onde abriu contas em ecus. Conta de gestão 
1.129. A aplicação informática Sincom/contabilidade 
orçamental/despesas, que a Comissão agora utiliza para 
acompanhar as operações de execução do orçamento, 
entrou em vigor, de forma progressiva, durante o ano de 
1990: alguns dos módulos da aplicação encontravam-se 
já disponíveis desde o início do exercício, outros foram-se 
juntando ao longo do ano e outros ainda só estarão 
concluídos durante exercícios posteriores. 
A Comissão reconhece que os programas destinados a 
permitir o acesso do Tribunal, para consulta, à aplicação 
Sincom não se encontravam disponíveis na altura em que 
o sistema foi lançado e lamenta que, nestas circunstân­
cias, o Tribunal não tenha podido imediatamente 
beneficiar das melhorias introduzidas pelo Sincom. O 
Tribunal continuou, no entanto, a receber, como tem sido 
prática até aqui, a lista das autorizações e dos pagamentos 
dotados de visto, bem como todos os respectivos 
documentos contabilísticos e justificativos. 
A partir de Setembro de 1990, o Tribunal pode utilizar os 
módulos específicos desenvolvidos durante o Verão, que 
lhe permitem o acesso directo às bases de dados Sincom. 
236 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
CAPITULO 2 
Recursos próprios 
INTRODUÇÃO CERTIFICADOS DE ORIGEM 
Comentários introdutórios respeitantes 
a essas observações Observações 
O Tribunal emitiu uma série de críticas no que respeita à 
aplicação das disposições administrativas previstas no 
âmbito dos regimes preferenciais, nomeadamente com os 
países SPG e ACP. Todavia, os serviços da Comissão são 
da opinião de que o Tribunal não tomou suficientemente 
em conta o quadro político em que esses regimes e, 
consequentemente, essas disposições administrativas se 
inscrevem. 2.17. A Comissão tomou nota das observações, recebi­
das separadamente, do Tribunal de Contas relativas às 
lacunas observadas no local junto dos serviços de 
determinados estados beneficiários. As questões levanta­
das são, em grande parte, análogas às que já tinham sido 
salientadas pela Comissão no âmbito dos controlos 
«recursos próprios». Os serviços competentes da Comis­
são responderam, ou estão a responder, separadamente 
ao Tribunal de Contas no que respeita a esses relatórios. 
Os países beneficiários desses regimes, que devem emitir 
os certificados de origem relativamente aos produtos que 
exportam para a Comunidade, não dispõem de adminis­
trações com o mesmo nível de infra-estrutura, de 
formação e de experiência que as administrações dos 
Estados-membros. Exercer uma pressão sobre os países 
em vias de desenvolvimento a fim de obter a perfeição em 
matéria de gestão, ou a fim de que assegurem controlos 
permanentes no local, não estaria em conformidade com 
os objectivos dos regimes preferenciais que são incentivar 
a exportação de produtos originários desses países e 
contribuir, deste modo, para o desenvolvimento da sua 
economia. Informação das estâncias de controlo 
2.19. a) No que se refere aos países SPG recorda-se que 
a grande maioria dos países que não comunicou os seus 
carimbos são países ACP, e que esses 68 países beneficiam 
de um tratamento mais favorável no âmbito da Conven­
ção de Lomé de que no âmbito do regime SPG. 
Consequentemente, não vêem provavelmente qual o 
interesse em cumprir as medidas necessárias para 
beneficiar do SPG, regime de que permanecem todavia 
potenciais beneficiários. 
Esta cooperação tem aspectos políticos e é necessário 
evitar que exigências exageradas por parte da Comunida­
de venham provocar fricções com os nossos parceiros 
preferenciais. Embora seja sempre possível melhorar a 
gestão desses regimes, quer seja pelos serviços da 
Comissão, pelas administrações das alfândegas dos 
Estados-membros ou quer pelas autoridades competentes 
dos países beneficiários das preferências, a Comissão 
considera que a actual perspectiva constitui uma resposta 
equilibrada às exigências, por um lado, do controlo dos 
recursos próprios e, por outro, das relações políticas com 
os parceiros preferenciais. b) Em 1 de Outubro de 1990, três países ACP (Antigua 
e Barbuda, Djibouti, Guiné Equatorial) ainda não 
tinham transmitido os seus carimbos. Recentemente, 
foram alcançados alguns progressos entre os países SPG 
nomeadamente no que se refere ao Laos. 
2.20. A actualização dos carimbos efectua-se por 
ocasião das alterações notificadas pelos países beneficiá­
rios. Por outro lado, a Comissão está a efectuar uma 
revisão completa da colectânia de espécimes dos carim­
bos. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 237 
Controlos aduaneiros nos Estados-membros 
2.23. É verdade que não foi estabelecido, a nível 
comunitário, qualquer parâmetro de controlo nem de 
inspecção física relativamente às importações, quer 
estejam sujeitas ou não a tratamento preferencial. Os 
riscos variam em função de um grande número de 
elementos para além do regime preferencial e não são 
forçosamente os mesmos quando se trata de mercadorias 
tratadas por um porto (por exemplo) ou importadas via 
um outro porto. 
2.24. Estão a decorrer trabalhos, na sequência da 
introdução de um novo sistema técnico de reprodução 
dos carimbos (scanner), para elaborar uma nova versão 
completa do reportório dos carimbos. 
2.25. A Comissão levantou os problemas evocados no 
Comité da Origem e analisá-los-á com os Estados-
-membros. 
2.26. As conclusões a extrair dos exemplos apresenta­
dos pelo Tribunal devem ter em conta o facto de que 
existe uma situação específica no que respeita às 
possibilidades de recusar o benefício da preferência em 
determinados casos: 
— por um lado, no âmbito dos acordos, a recusa de um 
certificado validado pelas autoridades competentes 
de um país parceiro, na ausência de acordo destas 
últimas, corre o risco de provocar problemas no 
plano jurídico (bem como no plano político). 
por outro lado, a recusa de um certificado em virtude 
de uma não observância por parte das autoridades do 
país exportador origina a recusa da preferência sem 
que o importador tenha a menor possibilidade de 
rectificar a situação (um certificado não pode ser 
substituído a posteriori e um novo certificado não 
pode ser emitido caso já tenha sido emitido um 
certificado relativamente a esses produtos). 
No que se refere ao segundo travessão, recorda-se que a 
regulamentação prevê que se as divergências forem 
insignificantes não devem provocar a recusa do tratamen­
to preferencial. 
É oportuno recordar igualmente que o modelo A SPG 
não é um formulário comunitário mas sim internacional 
(CNUCED). Os países beneficiários do SPG afirmam 
que a Comunidade já lhes levanta muitos mais problemas 
no que se refere aos pormenores administrativos do que 
os outros países concessores de preferências (incluindo os 
países AECL que, contudo, podem emitir certificados de 
substituição com destino à Comunidade). Contudo, a Comissão tomou nota das observações do 
Tribunal, algumas das quais já foram objecto de um 
exame com os Estados-membros. 
2.29. A Comissão considera que o problema verificado 
não tem um alcance geral. Examinará com os Estados-
-membros os problemas pontuais que se levantam a este 
respeito. 
2.30. O problema do trânsito das mercadorias chinesas 
via Hong Kong é bem conhecido da Comissão e 
continuam a decorrer discussões para tentar encontrar 
uma solução para este problema (os controlos necessários 
seriam exercidos em Hong Kong através de uma 
organização oficial chinesa). A Comissão foi informada 
de que, na sequência das discussões realizadas entre 
autoridades chinesas e as de Hong Kong, os controlos 
necessários poderiam ser assegurados a partir de Ide 
Janeiro de 1991. 
No plano da luta contra a fraude, deve ser, todavia, 
salientado que as autoridades de Hong Kong dão, na 
generaüdade, uma colaboração muito satisfatória à 
Comunidade. 
Âmbito das investigações 
2.33-2.34. A Comissão apresentou estes pontos 
relativos ao nível de controlo exercido pelas diferentes 
administrações das alfândegas, a fim de serem examina­
dos no Comité da Origem, recordando simultaneamente 
que existe uma separação das responsabilidades entre os 
Estados-membros e a Comissão. 
2.35. As disposições relativas à emissão dos certificados 
de substituição prevêem apenas que esta emissão deve ter 
lugar na estância aduaneira em que estão situadas as 
mercadorias. A Comissão examinará com as autoridades 
alemãs a situação no porto de Hamburgo. 
2.37. A Comissão considera que a elevada percentagem 
de certificados que foram objecto de um pedido de 
controlo a posteriori e que se revelaram «não elegíveis», 
demonstra bem que os pedidos de controlo apresentados 
pelos serviços aduaneiros estavam bem dirigidos. 
2.38. A questão dos parâmetros relativos aos pedidos de 
controlo a posteriori já foi evocada no Comité da Origem 
sem se ter chegado a conclusões na matéria (ver 
igualmente resposta ao ponto 2.33 supra). 
Verificou-se a mesma situação no que se refere à definição 
da noção de «dúvida razoável». Por outro lado, não é 
certo que possa ser dada uma definição objectiva e 
238 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
exaustiva desta noção. Corre-se o risco, se se der uma 
definição que não abranga todos os casos possíveis, de os 
serviços aduaneiros poderem ser induzidos em erro 
deixando de julgar os casos segundo os respectivos 
méritos. 
A Comissão prosseguirá o seu exame para tentar elaborar 
alguns critérios de referência. Considera, todavia, que 
não é necessário precisar a noção de «amostragem»; 
decorre deste facto que a distinção entre casos de controlo 
por amostragem e casos de controlo por motivo de 
dúvidas razoáveis é, segundo sua opinião, perfeitamente 
clara. 
Respostas dos estados beneficiários: prazos e conteúdo 
2.39. A partir de 1 de Março de 1990, o prazo para os 
países ACP/PTU é de seis meses (Lomé IV). Relativa­
mente aos países SPG este prazo é de seis meses mais 
quatro a contar da eventual notificação (o que correspon­
de ao período de validade do certificado). A Comissão 
está consciente dos atrasos assinalados e intervirá junto 
das autoridades do país beneficiário em causa sempre que 
for sensibilizada para esses problemas. 
2.40. No que respeita às respostas tardias dos países 
ACP aos pedidos de controlo, a possibilidade da recusa 
automática está actualmente prevista na quarta Conven­
ção de Lomé (disposições em matéria de regras de origem 
aplicáveis desde 1 de Março de 1990), em condições 
análogas às previstas no âmbito do SPG. 
2.42. Os numerosos problemas encontrados com a 
Jugoslávia no âmbito da aplicação do acordo bilateral, 
levaram a Comissão a exercer uma forte pressão sobre a 
missão jugoslava. Por conseguinte, a tarefa de emitir os 
certificados EUR. I foi retirada às câmaras de Comércio e 
confiada (pelo Governojugoslavo) às alfândegas, a partir 
de 1 de Junho de 1990. É ainda muito cedo para se poder 
afirmar se a situação registou uma melhoria no que 
respeita aos controlos exercidos desde essa data, mas 
parece que se alcançaram alguns progressos no que 
respeita às respostas aos pedidos de controlo a posteriori 
dos certificados emitidos pelas precedentes autoridades, 
na medida em que estas acabaram por confessar (mas 
muitas vezes tarde de mais) que as mercadorias em 
questão não eram originárias. As autoridades em causa 
também aceitaram, recentemente, retirar, com base em 
informações recebidas dos serviços da Comissão, certifi­
cados EUR 1 por si emitidos. 
Seguimentos dados pelos Estados-membros 
na ausência de respostas dentro do prazo 
2.43. A recusa automática do tratamento preferencial 
na ausência de uma resposta dentro de um prazo previsto apenas existe no âmbito dos regimes SPG e, desde de 1 de 
Março de 1990, nos regimes ACP e PTU e unicamente se 
o pedido de controlo a posteriori se basear em «dúvidas 
razoáveis ». A Comissão intervém, a pedido das adminis­
trações das alfândegas dos Estados-membros, junto das 
autoridades do país em causa para tentar obter uma 
resposta ou uma resposta complementar nos prazos 
previstos. 
2.44. Se um pedido de controlo a posteriori não for 
baseado em dúvidas razoáveis, isto é se se tratar de um 
controlo por amostragem, o processo pode efectivamente 
ser arquivado sem seguimento na ausência de uma 
resposta no prazo previsto (por conseguinte, a preferência 
é mantida). 
Sempre que lhe for apresentado um problema, a 
Comissão prossegue os seus esforços no sentido de obter 
uma resposta por parte do país em causa, mesmo para 
além do prazo previsto, a fim de tentar resolver a situação 
nos três anos (prazo de prescrição). Todavia, é oportuno 
recordar aqui que muitas vezes os casos apresentados à 
Comissão dizem respeito a importações realizadas há 
mais de dois anos e que as autoridades competentes dos 
países beneficiários apenas são obrigadas a guardar os 
documentos de exportação durante dois anos. No plano 
prático é, por conseguinte, muitas vezes difícil se não 
impossível para a Comissão resolver esses casos. 
Ausência de disposições respeitantes 
aos prazos de resposta 
Não está previsto no âmbito dos acordos bilaterais 
nenhum prazo relativamente às respostas aos pedidos de 
controlo a posteriori e a Comunidade não pode recusar a 
preferência se o país parceiro não reconhecer a invalidade 
de um certificado que as suas autoridades tenham emitido 
na devida forma. Em face dos problemas específicos 
encontrados com a Jugoslávia, a Comissão teve de 
envidar esforços especiais que parecem ter dado os frutos, 
pelo menos numa certa medida. Tais esforços estão 
igualmente em curso no que respeita ao Líbano onde a 
guerra civil torna a situação em matéria de controlos 
extremamente difícil. 
Todavia, a Comissão considera que sempre que se 
procede a uma consolidação dos protocolos « origem» de 
todos esses acordos, bem como, evidentemente, aquando 
da conclusão de novos acordos (países do Golfo, países de 
Leste), é necessário propor a inclusão da possibilidade da 
recusa automática no caso de não resposta. Convém, 
contudo, recordar que esta alteração deve ser negociada 
com os países parceiros. 
Acompanhamento da aplicação 
2.45. b) Se o serviço aduaneiro requerente precisar no 
seu pedido de controlo a posteriori que se trata de um 
controlo por amostragem, as autoridades a que é dirigido 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 239 
o pedido saberão que apenas tem que se «esquecer» de 
responder e a preferência será mantida. Este é o motivo 
por que esta indicação não deveria constar, tal e qual nos 
pedidos de controlo. Todavia, é evidente que esta 
indicação deveria constar do processo da estância 
requerente, a fim de lhe permitir saber o que convém fazer 
no caso de ausência de uma resposta. A Comissão 
evocará esta questão no Comité da Origem. 
Por outro lado, se existirem problemas precisos com o 
certificado em questão, estes deveriam ser sempre 
reproduzidos no pedido de verificação para permitir às 
autoridades competentes responder a esses pontos e 
evitar que seja necessário escrever de novo em virtude da 
primeira resposta ter sido muito geral. 
Recusa de regime preferencial 
2.48. A Comunidade não pode aplicar sanções aos 
países beneficiários que não se conformem com as 
disposições de cooperação previstas, sendo a única 
sanção a recusa da preferência em casos precisos e, 
mesmo aí, tem que se ter em conta a situação jurídica do 
importador. 
No que se refere às sanções em relação aos importadores, 
tal questão é da competência nacional. 
Irregularidades 
2.49. A Comissão está a ocupar-se activamente dos 
processos citados, expondo-se a seguir o respectivo 
estado de adiantamento. 
a) Estão ainda a decorrer os inquéritos nos Estados-
-membros, excepto em França, onde chegaram a seu 
termo e conduziram a uma cobrança a posteriori dos 
direitos; 
b) A missão de cooperação administrativa efectuada em 
Las Palmas, Banjul e Freetown, em Novembro de de 
1989, conduziu ao desmantelamento da organização 
das fraudes. O principal instigador da organização foi 
levado a Tribunal em Las Palmas. As provas formais 
que permitem a cobrança dos direitos estão disponí­
veis; 
c) e d) Os certificados EUR 1 foram reconhecidos como 
não válidos pelas autoridades jugoslavas. Os Esta-
dos-membros em questão deram início ao processo 
para a cobrança dos direitos aplicáveis. 
e) Nos Países Baixos o processo encontra-se nas mãos 
do procurador da rainha, e na Itália encontra-se 
igualmente nas mãos do procurador; f) Estão a ser realizados inquéritos relativos a este 
processo. 
Gestão pela Comissão 
2.50. As repostas da Comissão relativas a este ponto são 
retomadas de modo analítico nos pontos 2.51 a 2.59 infra. 
2.51. A Comissão considera que a aplicação de medidas 
de assistência mútua constitui no caso em apreço uma 
iniciativa apropriada e adequada. Outras medidas de 
alcance geral tais como as sugeridas pelo Tribunal não 
poderiam ser adoptadas com base nas informações 
apresentadas — que são certamente graves, mas não 
suficientemente precisas — sem provocar sérias repercus­
sões no plano político. 
2.52. A Comissão recordou várias vezes aos Estados-
-membros, nomeadamente no âmbito do Comité da 
Origem, a sua posição no que se refere aos carimbos de 
que não recebeu a notificação, que é de considerar que os 
certificados em que tais carimbos estão apostos não estão 
conformes com a legislação vigente. 
Sempre que a Comissão puder estabelecer concretamente 
que preferências pautais foram indevidamente concedi­
das, é efectuada uma reclamação dos montantes dos 
recursos próprios susceptíveis de cobrança a este título. 
2.53. A Comissão não considera que os seus esforços 
foram insuficientes neste domínio, tal como o demons­
tram os resultados alcançados. Considera, por outro 
lado, que a utilização marginal do sistema SPG por países 
ACP e que a situação administrativa dos países em 
desenvolvimento justificam uma certa flexibilidade na 
gestão das informações em questão. 
2.54. Foram estabelecidos contactos entre os serviços 
em causa da Comissão para melhorar o respectivo 
sistema de informação. 
2.55. As delegações da Comissão nos países beneficiá­
rios intervêm igualmente na aplicação das regras de 
origem, quer a pedido desses países quer dos outros 
serviços da Comissão. 
Todavia, apenas podem desempenhar um papel subsidiá­
rio na matéria, dado os problemas de competência das 
administrações locais e a multiplicidade das operações de 
exportações em relação ao número mais limitado de 
acções do FED ou da ajuda alimentar. 
^40 ]omaÍ Oficiai das Comunidades Europeias LLLl^ 
^.^. ^procedimento de acumulação introduz vanta-
gensparaosexportadoresàsquais os países beneficiários 
dedicamumagrandeimportância. Esteprocedimento 
inclui ine^ita^elmenteumaarticulaçãomais complexa 
dos textos jurídicos que se reterem às ^antagens^ 
nomeadamente em relação ao sistema SPCDÉoportuno 
assinalara neste contextos que embora um sistema 
melhorado tenha sido apro^ado^ em 1^^^ pelos agrupa-
mentosregionaisinteressados soa AS^Al^cumpriu^ 
apenas em l^o^embro de 1^^ as formalidades necessá­
rias paraoaplicar. 
existem divergências entre o sistema da acumulação 
ACP^PTLl e o que se aplica a certos agrupamentos 
regionais de países SPC por motivos ligados aos 
objectivosmais^astosdosregimesemquestão^ Por outro 
lado^ poderia afirmar-se que as divergências existentes 
entre cada um dos regimes preterenciais constituem um 
elemento de complicação sempre que se trata do 
controlo^todavia^ essas diferenças respondemaobjecti-
^os políticos. 
^.^D^.^. As regras de origem relativamente aos 
produtos em questão serão harmonizadas até 1^^ 
estando ^áadecorrer os trabalhos no âmbito do Comité 
daCOrigem. 
^.é^. AComunidade não pode controlaraaplicação 
das regras de origem em substituição dos países 
beneficiários^ porconseguinte^éobrigadaagerirum 
sistemaqueassenta na aceitaçãopor esses países das responsabilidadesacordadas^noâmbitodosacordos^ou 
impostas ^no quadro dos acordos autónomos^. 
^L^ ^sta^debilidade^no próprio princípio dos 
dispositi^osdecontroloséínerenteaqualquersistemade 
tratamento preferencial, 
t^ Tal como notado anteriormente^ a Comissão 
examinará em conjunto com os Estados-membros as 
possibilidades de melhoraraaplicação dos regimes em 
questão. 
^.é^.^ ^stapossibilidade^áexiste^noâmbitodoSPC^ 
sobdeterminadascondições.l^oquerespeitaaosacordos 
bilaterais poderá ser negociada uma alteração desta 
natureza. 
t^ ]áestãoaserlevadasaeteíto reflexões sobre esta 
questão no Comité da COrigem. 
c^ iátbram efectuados no âmbito da luta contraa 
fraude ^exemplo^ Singapura^ inquéritos conjuntos entre 
os serviços da Comissãoeas autoridades competentes de 
certos países beneficiários. 
^o que respeita à atribuição de no^os poderes à 
Comissão para procederacontrolos regulares dos países 
beneficiários^ como os efectuados nos ^stados-membros 
pelos serviços competentes em matéria de recursos 
próprios^ esta questão deferia ser objecto de negociações 
com os países parceiros.Aquarta Contenção de Lomé 
acabadeconsagrarumprogressosensí^elna^iaindicada 
pelo Tribunas namedidaemqueformalizaoprincípioda 
participação comunitána nos inquéntos efectuados nos 
países ACP^desde que estes dêemoseu acordo. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 241 
CAPITULO 3 
Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, 
Secção Garantia (FEOGA-« Garantia») 
Gestão e controlo orçamental 
DISCIPLINA ORÇAMENTAL Informações sobre as quantidades 
Resultados 
3.3 - 3.4. O artigo 6? da decisão do Conselho de 24 de 
Junho de 1988 prevê, com efeito, a fim de garantir o 
cumprimento da Unha directriz agrícola, o estabelecimen­
to pela Comissão de um sistema de alarme eficaz por 
capítulos. 
Este método pressupõe: 
— que as previsões constantes de cada capítulo sejam o 
mais exactas possível a fim de eliminar ao máximo o 
risco de ajustamentos das dotações durante o 
exercício; 
— que todas as medidas de economia definidas no artigo 
6? da decisão do Conselho sejam aplicadas sempre 
que o ritmo da evolução das despesas reais exceda ou 
possa a vir e exceder o perfil previsto no sistema de 
alarme; 
— que, sempre que forem inevitáveis, quer devido a 
factores exógenos ou a circunstâncias excepcionais 
não previsíveis aquando do estabelecimento do 
orçamento (por exemplo, caso de epidemias), quer 
devido à impossibilidade de aplicar as supracitadas 
medidas de economia em tempo útil, as transferências 
de dotações sejam propostas à autoridade orçamental 
antes de serem excedidas as dotações dos capítulos em 
causa. 
Para concluir, os ajustamentos entre capítulos excedentá­
rios e deficitários estão previstos nos textos legais, 
nomeadamente no artigo 8? da decisão do Conselho e nos 
artigos 100? e 105? do Regulamento Financeiro. Toda­
via, estes ajustamentos devem ser incluídos no conjunto 
das medidas que a Comissão e, se necessário, o Conselho 
podem decidir ao abrigo do artigo 6? a fim de garantirem 
o respeito da linha directriz agrícola, não podendo 
naturalmente exceder o limite do montante global das 
dotações inscritas no orçamento. 3.6 - 3.8. A Comissão trabalha regularmente a fim de 
melhorar o sistema de informação. No entanto, a 
sugestão apresentada pelo Tribunal, que a Comissão 
examinará com atenção, pressupõe que: 
— todos os Estados-membros seleccionem no seu 
sistema informático os dados quantitativos a fim de 
os comunicarem mensalmente à Comissão; 
— os sistemas informáticos utilizados pelos Estados-
-membros sejam compatíveis com o sistema informá­
tico AGREX; 
— a Comissão esteja em condições de proceder ao 
tratamento dos dados quantitativos recolhidos, o que 
requer uma considerável adaptação do AGREX. 
Por último, é importante que tais alterações não atrasem 
a transmissão e apreciação dos dados, sob pena de não 
funcionamento do sistema de alarme. 
3.10. A Comissão recordou aos Estados-membros em 
causa a necessidade de melhorarem as suas declarações e 
de respeitarem as suas obrigações na matéria. 
EXISTÊNCIAS DE INTERVENÇÃO 
Depreciação das existências de intervenção 
3.12. A depreciação excepcional do álcool teve por 
objectivo depreciar as quantidades cujo escoamento 
estava inicialmente previsto para o exercício de 1989 
relativamente às quais tinham sido inscritas dotações no 
242 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
orçamento. Uma vez que este escoamento não se 
verificou, as dotações a ele relativas foram utilizadas para 
depreciar estes álcoois, o que teve o mesmo efeito 
orçamental. Deste modo, foi possível evitar um encargo 
potencial no orçamento do ano seguinte, realizando-se 
assim economias. 
Distribuição gratuita das existências 
de intervenção 
Tratamento contabilístico 
3.13. Ver resposta ao ponto 3.22. 
Pessoas mais necessitadas 
3.16 - 3.17. A avaliação das existências distribuídas às 
pessoas mais necessitadas da Comunidade ao preço de 
compra permite medir com clareza o esforço financeiro 
efectivo desenvolvido pela Comunidade a favor dos 
beneficiários. 
Este esforço deve ser avaliado em relação ao custo normal 
de abastecimento na Comunidade, que corresponde ao 
preço de intervenção. 
Países da Europa de Leste 
3.19. O programa de ajuda alimentar à Polónia foi 
decidido no âmbito de um processo de urgência em 24 de 
Julho de 1989, quando, por um lado, o orçamento de 1989 
do FEOGA-«Garantia» estava prestes a terminar e, por 
outro lado, o anteprojecto de orçamento para 1990 já 
estava no Conselho. A Comissão elaborará brevemente 
um relatório sobre a execução deste programa. 
Países em vias de desenvolvimento 
3.20-3.21. A exigência de transparência orçamental 
prevista na regulamentação existente implica que as 
operações de ajuda alimentar sejam contabilizadas de 
modo a individualizar claramente a parte «restituição» 
(financiada pelo FEOGA-«Garantia») e a parte «preço 
mundial»(financiada pelas dotações da ajuda alimentar). 
Se estas operações fossem avaliadas a preços contabilísti­
cos depreciados, a componente «restituição» ficaria 
diluída nas «outras despesas de armazenagem» em 
detrimento da transparência orçamental. 
O montante que o Tribunal qualifica de «lucro» e que é 
contabilizado no número « outras despesas de armazena­gem», de acordo com o método de contabilização actual, 
é composto pelo contra valor da restituição ajuda 
alimentar, imputado no artigo 292? e por um montante 
correspondente à eventual diferença entre a hipótese do 
preço mundial utilizada aquando do estabelecimento do 
orçamento e o preço mundial efectivo no momento da 
exportação. Este último montante pode ser positivo ou 
negativo consoante a evolução do preço do mercado 
mundial. 
Conforme o próprio Tribunal reconhece, esta crítica visa 
a regulamentação existente, que a Comissão aplica 
correctamente. Resulta, aliás, da resposta ao ponto 
precedente que a Comissão não partilha a apreciação do 
Tribunal do ponto de vista contabilístico. 
Recomendação 
3.22. Com excepção do tratamento reservado à acção 
de urgência destinada aos países do Leste, a Comissão é 
de opinião que a avaliação e contabilização das medidas 
de distribuição gratuita obedecem a um tratamento 
coerente. 
Aplicação de programas a favor de pessoas necessitadas 
3.23 - 3.25. Tendo em conta o tempo necessário para a 
aplicação no local dos programas e para a distribuição, a 
Comissão impôs, para o programa de 1990, uma data 
limite (31 de Agosto) para a saída das mercadorias das 
existências de intervenção. 
AUDITORIA FINANCEIRA NA COMISSÃO 
Adiantamentos aos Estados-membros 
3.44. De acordo com as informações de que dispõe a 
Comissão, os montantes a cobrar pela Bélgica a título de 
imposições suplementares no sector do leite para a 
campanha de 1987/1988 elevavam-se a três milhões de 
ecus no final de Setembro de 1990. 
A Comissão deu início ao processo previsto no artigo 
169? do Tratado contra os Países Baixos devido ao facto 
de as autoridades deste país não terem procedido à 
cobrança integral desta imposição. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 243 
CAPITULO 4 
Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola 
Secção Garantia (FEOGA-« Garantia») — Organização e gestão de 
mercados 
4.1. Ajudas para a manteiga destinada ao fabrico de produtos de 
pastelaria, de gelados alimentares e outros produtos alimentares 
INTRODUÇÃO 
4.1.1. A redução média anual do consumo não subsidia­
do de manteiga desde 1975 eleva-se a 2,7 %; em 1989, esta 
redução atingiu 8 %. 
DESPESAS ORÇAMENTAIS 
4.1.5. Podem ser obtidos dados pormenorizados relati­
vos aos resultados desta medida, por exemplo, nos 
relatórios sobre as medidas de intervenção no sector do 
leite, o último dos quais foi publicado em 1989. 
A Comissão considera que um tal grau de especificação 
não é indispensável nas declarações mensais. A fusão das 
fórmulas A, C e D poria fim ao problema. 
CONCEPÇÃO DA MEDIDA 
Complexidade 
4.1.7-4.1.9. O Regulamento (CEE) n? 570/88 é o 
resultado de dois anos de trabalhos preparatórios em que 
participaram todas as partes interessadas. A estrutura do 
regulamento reflecte a necessidade de uma melhor gestão 
e controlo dos mercados e fundos comunitários, bem como o carácter complexo dos produtos, operadores e 
utilizadores susceptíveis de beneficiarem do regime 
previsto. A experiência dos dois primeiros anos de 
aplicação do Regulamento (CEE) n? 570/88 revelou que 
o regime funcionou de modo satisfatório. Em 1988 e 1989, 
vendeu-se uma quantidade de manteiga consideravel­
mente superior à dos anos anteriores. A estrutura do 
regulamento não impediu esta evolução positiva e 
contribuiu para um escoamento eficiente e económico dos 
excedentes de manteiga. Além disso, o controlo desta 
dispendiosa medida de escoamento tem melhorado em 
relação à situação existente na vigência dos regulamentos 
anteriores. 
Todavia, o grupo criado pela Comissão para simplificar 
as normas agrícolas está actualmente a proceder à revisão 
desta medida. 
Medidas de controlo 
4.1.10-4.1.11. As medidas de controlo previstas no 
título IV do Regulamento (CEE) n? 570/88 garantem um 
nível mínimo de controlo. Estas medidas de controlo 
aperfeiçoadas foram estabelecidas pela Comissão na 
sequência dos controlos efectuados pelos seus serviços. Se 
se revelar necessário, em determinadas circunstâncias, 
deverão ser efectuados controlos adicionais nos Estados-
-membros. Tal é o caso do controlo consistente na 
comparação entre as existências físicas e as existências 
contabilísticas e da verificação da coerência entre a 
contabilidade e os registos, no caso de estes serem 
mantidos separadamente para operações abrangidas pelo 
Regulamento (CEE) n? 570/88. 
De qualquer modo, devem ser evitadas medidas de 
controlo excessivas susceptíveis de perturbarem o 
funcionamento do regime. 
244 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
A Comissão está persuadida da importância das verifica­
ções analíticas em determinados casos e não deixará de 
incentivar a sua utilização aquando da realização dos seus 
próprios controlos nos Estados-membros. 
GESTÃO DA MEDIDA PELA COMISSÃO 
Número de taxas 
4.1.14 - 4.1.15. A redução do número de taxas de base 
está actualmente a ser objecto de estudo por parte do 
grupo «simplificação» e dos serviços da Comissão em 
causa. 
Alteração de fórmula 
4.1.16. A Comissão tenciona proceder à fusão das 
fórmulas A/C com a fórmula D. A nota explicativa de 
Junho de 1989, mencionada pelo Tribunal, relativa às 
condições de afectação de transferências entre diferentes 
fórmulas foi distribuída e discutida no Comité de Gestão. 
Este é considerado o melhor processo quando está em 
causa a clarificação de um conceito constante de um 
regulamento. No entanto, este ponto pode ser igualmente 
analisado no âmbito da revisão a efectuar pelo grupo 
«simplificação». 
Controlos efectuados pelo FEOGA em relação 
à manteiga utilizada em um Estado-membro 
diferente daquele onde a ajuda ê paga 
4.1.17 - 4.1.20. As observações do Tribunal são apenas 
válidas no que diz respeito à manteiga marcada ou 
concentrada que é finalmente incorporada num Estado-
-membro que não aquele em que se procedeu à marcação 
ou concentração e em que deve ser constituída a caução 
de transformação. 
Contudo, a Comissão está consciente da situação criada 
pelas normas relativas às cauções e procederá ao exame 
das possibilidades de alteração dos regulamentos, de 
modo a obter uma solução mais satisfatória. EXECUÇÃO NOS ESTADOS-MEMBROS 
Frequência mínima das visitas de controlo 
4.1.22. A Comissão analisará esta matéria durante as 
suas visitas de controlo no âmbito do processo de 
apuramento das contas de 1989. 
Supervisão central do trabalho de controlo 
4.1.23. A Comissão está consciente das dificuldades 
causadas pela descentralização dos serviços de controlo 
nos Estados-membros. A Comissão tenta ultrapassar 
estas dificuldades mediante a inclusão de visitas no local 
nos seus controlos. 
Repartição das responsabilidades de controlo 
em França 
4.1.24 - 4.1.25. A Comissão está consciente da situação 
em França, tendo-a já criticado no passado. Este aspecto 
particular será igualmente analisado no decurso do seu 
processo de apuramento das contas de 1989; está prevista 
uma visita de controlo para o segundo semestre de 1990. 
CONCLUSÕES 
4.1.26. Tendo tomado em consideração a realidade 
complexa do sector e dos respectivos mercados, a 
Comissão tentou, através do Regulamento (CEE) 
n? 570/88 garantir um escoamento eficaz e económico dos 
excedentes de manteiga. Dado o elevado nível de ajuda e a 
importância dos montantes gastos, as medidas de 
controlo previstas no regulamento são consideradas 
necessárias sem poderem ser tidas como excessivas ou 
desencorajadoras do recurso ao regime. Todavia, o grupo 
« simplificação » está actualmente a proceder à revisão da 
medida. 
4.1.27. A Comissão examinará a possibilidade de 
adaptar o regulamento de forma a tomar em considera­
ção a situação específica criada pela comercialização da 
manteiga entre Estados-membros. 
4.1.28. A Comissão acompanha regularmente a aplica­
ção do regulamento nos diferentes Estados-membros. 
Estão planeadas para o segundo semestre de 1990, como 
parte do processo de apuramento das contas de 1989, 
visitas de controlo na Alemanha, França e Bélgica no 
âmbito da medida « manteiga para o fabrico de produtos 
de pastelaria». 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 245 
4.2. Sistema de prémios para a manutenção de vacas em aleitamento 
ANÁLISE DO IMPACTO DO PRÉMIO Impacto do prémio sobre a evolução 
dos efectivos de vacas em aleitamento 
Impacto do prémio sobre o rendimento 
4.2.7. A impressionante dimensão dos efectivos de 
vacas em aleitamento em certas regiões de Espanha à qual 
se refere o Tribunal constitui um caso excepcional, não 
sendo, de modo algum, representativa da estrutura média 
das explorações de vacas em aleitamento na Comunida­
de. 
Por conseguinte, a Comissão não considera apropriado 
introduzir um limite máximo no regime do prémio. Esta 
disposição diria apenas respeito a um pequeno número de 
explorações situadas nalgumas regiões da Comunidade, 
tornaria consideravelmente mais difícil a gestão do 
prémio e o seu controlo pelas autoridades nacionais 
competentes e facilitaria a ilusão do regime e a fraude. 
4.2.8. O prémio concedido ao produtor consiste num 
montante forfetário, fixado por decisão política no 
âmbito do Conselho. O montante não é adaptado 
regularmente com base em elementos determinados; o 
seu ajustamento ocasional é inspirado pela situação geral 
do sector da carne de bovino, não se encontrando 
directamente ligado às variações dos preços de mercado e 
dos custos de produção. Não é, pois, necessário controlar 
a situação económica das explorações de vacas em 
aleitamento nem examinar de modo permanente o papel e 
a incidência do prémio. 
No entanto, a Comissão pode, a qualquer momento, 
avaliar o impacto do prémio sobre o rendimento 
mediante o recurso a diferentes estudos e informações 
publicados por organismos científicos e/ou profissionais. 
Estas informações são recolhidas e examinadas pelos 
serviços competentes. Os cálculos citados pelo Tribunal 
no ponto 4.2.9 e as conclusões deles resultantes mostram 
a utilidade deste processo. 
A Comissão vai, todavia, proceder ao exame da 
possibilidade de a Rede de Informação Contabilística 
Agrícola (RICA) publicar também, de futuro, as 
informações e cálculos específicos relativos à actividade 
«vacas em aleitamento». 4.2.12. No que diz respeito aos efectivos globais de 
vacas na Comunidade, podem constatar-se duas tendên­
cias claras: 
— em primeiro lugar, uma redução do número de vacas 
leiteiras a partir da introdução do regime de quotas 
do leite em 1984, de modo pronunciado durante os 
dois ou três anos seguintes a 1984 e de modo menos 
acentuado actualmente e nos próximos anos; 
— em segundo lugar, um aumento regular e permanente 
dos efectivos de vacas em aleitamento na Comunida­
de, causado por diversas razões, entre as quais, a 
revalorização do prémio. 
Como resultado destas duas tendências, é possível 
constatar que a importância dos efectivos de vacas em 
aleitamento na Comunidade tem vindo a aumentar desde 
há vários anos; assim, as vacas em aleitamento represen­
tavam : 
em 1983: 18% 
1988: 22% 
1990: 25% 
dos efectivos globais de vacas. 
Contudo, a Comissão deve velar por que o nível do 
prémio não estimule excessivamente a criação de vacas 
em aleitamento. Uma evolução deste tipo poderia 
aumentar as dificuldades que reinam no mercado da 
carne de bovino e pôr em perigo o equilíbrio do mercado 
nos próximos anos. 
4.2.13. No que diz respeito aos inquéritos estatísticos 
sobre os efectivos de bovinos efectuados pelo Eurostat, 
que servem como indicação global do número de vacas 
em aleitamento, a Comissão gostaria de sublinhar que a 
falta de precisão relativa à definição dos dois tipos de 
vacas constatada pelo Tribunal foi corrigida em Junho de 
1990 por uma alteração da Decisão 73/262/CEE da 
Comissão. 
4.2.11. Ver resposta ao ponto 4.2.7. 4.2.14. Ver resposta aos pontos 4.2.8 e 4.2.12. 
246 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
FUNÇÃO DE GESTÃO E DE SUPERVISÃO 
DA COMISSÃO 
Insuficiências dos regulamentos de aplicação 
Problema de identificação das vacas 
4.2.15. A Comissão está convencida de que, nos 
próximos anos, todos os Estados-membros serão obriga­
dos a introduzir um sistema de identificação das vacas 
que poderá servir para toda uma série de medidas a 
adoptar no âmbito da PAC. A Comissão participa 
activamente nos trabalhos iniciados a nível comunitário, 
a fim de encontrar um sistema de identificação fiável. 
Força maior 
4.2.16-4.2.17. Relativamente à comunicação dos 
casos de força maior pelos Estados-membros, a Comissão 
partilha a crítica do Tribunal. A Comissão tenciona, 
assim, proceder ao exame da possibilidade de melhorar a 
frequência e o conteúdo dessas informações, propondo, 
se necessário, uma alteração da regulamentação. 
Supervisão exercida pela Comissão 
sobre a gestão praticada 
pelos Estados-membros 
4.2.18. A Comissão dispõe de uma colectânea das 
disposições nacionais adoptadas pelos Estados-membros 
aquando da introdução do regime do prémio no início 
dos anos 80. Durante vários anos, o regime não foi 
alterado de modo substancial; por conseguinte, os 
Estados-membros não tiveram que alterar as suas 
disposições. Foi apenas em 1987, e, sobretudo, em 1989, 
que a alteração do regime de prémios teve influência 
sobre as instruções nacionais. Nesta altura, alguns 
Estados-membros não respeitaram as suas obrigações 
previstas no artigo 6? do Regulamento (CEE) n? 1244/82. 
No entanto, aquando de uma alteração, a Comissão pode 
aceitar que os Estados-membros transmitam informações 
parciais, uma vez que raramente é necessário proceder a 
uma revisão completa das disposições nacionais. 
Na sequência do alargamento do prémio aos pequenos 
produtores de leite, a Comissão alterou de novo o Regulamento de execução (CEE) n? 1244/82. Esta 
alteração implica uma adaptação da legislação nacional. 
A Comissão vai aproveitar esta oportunidade para 
solicitar aos Estados-membros o fornecimento de uma 
actualização completa das suas disposições nacionais. 
4.2.20. Ver resposta ao ponto 4.2.18. 
GESTÃO E CONTROLO DO SISTEMA 
A NÍVEL DOS ESTADOS-MEMBROS 
Instruções relativas à gestão 
4.2.22. c) No que diz respeito à Itália, o Tribunal foi 
informado de que a Comissão já comunicou às autorida­
des italianas, em Março de 1989, o seu desagrado pelas 
disposições relativas ao controlo no sector. Nomeada­
mente, foi feita uma referência explícita às modalidades 
de condução das visitas de inspecção e ao facto de não 
existir um controlo centralizado das centrais leiteiras e da 
circulação de bovinos. Posteriormente, a Comissão foi 
informada da introdução de melhorias nas disposições de 
controlo e está a proceder ao exame da situação. Além 
disso, está prevista uma correcção financeira no próximo 
apuramento das contas relativo aos anos de 1987 e 1988. 
Em Espanha, o controlo do não abastecimento de leite é 
efectuado pela verificação da raça dos animais e da 
existência ou não de material de ordenha na exploração. 
A Comissão investigará mais pormenorizadamente este 
aspecto durante a sua próxima auditoria em Espanha. 
d) A Comissão já se apercebeu das deficiências das 
instruções gregas e está a proceder ao envio de um certo 
número de recomendações ao Estado-membro em causa; 
relativamente a Espanha, este aspecto será examinado 
durante a próxima auditoria da Comissão. 
Papel da administração central 
na gestão do sistema 
4.2.23-4.2.24. A Comissão já se apercebeu desta 
deficiência na supervisão global da execução do regime 
nas regiões, tendo levantado a questão às autoridades 
nacionais. As autoridades gregas já introduziram algu-
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 247 
mas melhorias; a situação está a ser objecto de discussão 
com as autoridades espanholas. 
A Comissão está a acompanhar de perto a situação, de 
modo a garantir a adopção das medidas e salvaguardas 
adequadas pelo Estado-membro, a fim de poder avaliar se 
o regime foi correctamente executado nas regiões. 
Controlo das manadas 
4.2.25. a) No que diz respeito à identificação dos 
animais, ver o comentário ao ponto 4.2.15. Deve 
igualmente notar-se que as últimas alterações ao regula­
mento prevêem a realização dos controlos sem aviso 
prévio; todavia, nalguns casos, é permitido um pré-aviso 
de 48 horas nalguns Estados-membros em que é 
necessário reunir animais não estabulados em explora­
ções extensivas. 
b) Uma vez que não é possível proceder a todos os 
controlos relativos ao sequestro dos animais aquando do 
termo do período de seis meses, a Comissão aceitou que 
estes controlos sejam efectuados tão tarde quanto 
possível durante o período de sequestro. A Comissão 
enviou recomendações e observações ao Estado-membro 
em causa nos casos em que considerou que os controlos 
eram efectuados demasiado cedo durante o período de 
sequestro. 
c) A Comissão recusou o pagamento do prémio em 
todos os casos descobertos durante as suas visitas de 
controlo anual ao Estado-membro. 
d) A Comissão já constatou este problema e está a 
preparar uma carta para enviar ao Estado-membro em 
causa. 
e) Os controlos efectuados pelas autoridades italianas 
foram intensificados na sequência da intervenção da 
Comissão (Fevereiro de 1989) respeitante à disparidade 
existente entre o número de pagamentos e o número de 
animais elegíveis de acordo com as estatísticas. 
Controlo do não abastecimento de leite 
4.2.26. A introdução do regime das quotas de leite em 
1984 influenciou os diferentes aspectos relativos ao 
controlo do não abastecimento de leite. A partir deste 
ano, tornou-se extremamente difícil para um criador de 
vacas em aleitamento adquirir uma quota de leite e 
começar a produzir leite. A introdução do regime das 
quotas diminuiu, por conseguinte, consideravelmente o 
risco de o produtor que apresentar um pedido não 
respeitar os seus compromissos relativos ao não abasteci­
mento de leite. No entanto, o não abastecimento de leite continua a 
constituir um compromisso do produtor cujo respeito 
deve ser controlado. Tendo em vista fornecer às 
autoridades de controlo uma orientação clara relativa a 
este aspecto, a Comissão introduziu, mediante o Regula­
mento (CEE) n? 2079/90, de 20 de Julho de 1990, uma 
nova disposição no Regulamento (CEE) n? 1244/82, que 
estabelece as modalidades de aplicação do regime. 
De futuro, o controlo administrativo comportará uma 
confrontação da lista dos produtores que solicitaram o 
prémio com a lista dos produtores de leite que detêm uma 
quantidade de referência de leite, a fim de controlar, no 
caso dos pedidos apresentados no âmbito do regime 
previsto no artigo 2? do Regulamento (CEE) n? 1357/80 
(produtores especializados), o não abastecimento de leite 
ou de verificar, no caso dos pedidos apresentados no 
âmbito do regime previsto no artigo 2? A do referido 
regulamento (pequenos produtores de leite), as indica­
ções relativas à quantidade de referência de leite. 
Esta nova disposição é aplicável a todos os pedidos 
apresentados pelos pequenos produtores de leite e, no 
mínimo, a 10 % dos pedidos apresentados pelos produto­
res especializados. 
Este ponto é sempre objecto de exame durante as visitas 
de controlo da Comissão, que comunica aos Estados-
-membros as suas observações nos casos em que estes 
controlos não tenham sido efectuados na altura certa. 
Circunstâncias naturais 
4.2.27. A Comissão verifica sempre este ponto e, nos 
casos em que não existir uma explicação documentada 
das diferenças entre o número de animais declarado e o 
número de animais verificado no local, a despesa é 
recusada. 
Modo de pagamento do prémio 
4.2.28-4.2.29. A Comissão está consciente destas 
questões, tendo-as levantado junto das autoridades 
gregas; estas autoridades estão actualmente a proceder 
ao exame da possibilidade de efectuar pagamentos 
bancários directos aos beneficiários ou de enviar pelo 
correio uma notificação de que conste o montante 
devido; a Comissão está a proceder ao exame da 
regularidade da comissão administrativa de 2 % cobrada 
aos beneficiários pelas cooperativas locais. 
248 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
CONCLUSÃO 
4.2.30 - 4.2.31. A Comissão considera que as informa­
ções e cálculos provenientes de fontes fiáveis e sobretudo 
neutras de que dispõem os seus serviços permitem uma 
avaliação do impacto do prémio sobre o rendimento dos 
produtores. A utilização de tais fontes constitui um 
método corrente e aceitável por qualquer administração. 
Além disso, a Comissão não considera oportuno propor o 
estabelecimento de um limite máximo do número de 
animais elegíveis no caso dos produtores especializados. 
Os recursos financeiros que poderiam ser libertados por 
uma tal acção não seriam de modo nenhum suficientes 
para permitir um aumento sensível do prémio para os 
outros produtores. 
ANTECEDENTES HISTÓRICOS 
4.3.1 - 4.3.5. A Comissão recorda que o regime de 
co-responsabilidade substitui desde 1986/1987 o regime 
do limiar de garantia introduzido no sector dos cereais em 
1982/1983. Neste regime, se a produção média de cereais 
ultrapassar o limiar, o preço de intervenção deve ser 
reduzido em 1 % por milhão de toneladas acima do 
limiar, até ao limite de 5 %. 
O limiar de garantia para a campanha de 1984/1985 foi 
ultrapassado e, por conseguinte, os preços dos cereais 
para a campanha de 1985/1986 deveriam ter sido 
reduzidos. Uma vez que o Conselho não chegou a acordo 
sobre os preços dos cereais, a Comissão viu-se obrigada a 
tomar medidas adequadas durante toda a campanha de 
1985/1986. 
O abandono do sistema de redução de preços linear 
deve-se principalmente ao facto de a redução automática 
dos preços da(s) campanha(s) seguinte(s) implicar um 
nível excessivo de co-responsabilidade dos produtores. 
No âmbito das consultas efectuadas com base no livro 
verde e na proposta da Comissão de reforma geral da 
organização comum do mercado dos cereais 
[COM(85)700], o Conselho decidiu substituir o sistema 
dos limiares de garantia pelo regime da taxa de 
co-responsabilidade. O objectivo da taxa é sensibilizar os 
agricultores para as realidades do mercado, contribuir 4.2.32. Parte das observações do Tribunal encontraram 
já resposta nas diversas alterações introduzidas pela 
Comissão nas normas de execução. Assim, em Junho de 
1989, foram reforçadas as disposições destinadas a 
prevenir e punir as irregularidades e as fraudes. Em Julho 
de 1990, foram precisadas as operações de controlo e 
criadas medidas de controlo complementares aplicáveis 
aos pedidos apresentados pelos pequenos produtores de 
leite. 
Grande parte das deficiências indicadas pelo Tribunal 
foram identificadas pela Comissão durante os seus 
próprios controlos, tendo sido tomadas as medidas 
necessárias para as eliminar. Deste modo, após adopção 
do Regulamento (CEE) n? 1662/89, mencionada pelo 
Tribunal, foram introduzidas novas alterações mediante 
a adopção do Regulamento (CEE) n? 2079/90 da 
Comissão, de 20 de Julho de 1990 (JO L 190 de 21.7.1990). 
para o financiamento dos custos de escoamento da 
produção excedentária e criar mercados para os cereais 
no plano interno e externo (!). 
Além disso, foi abandonada a aplicação linear da taxa de 
co-responsabilidade, tendo sido adoptadas medidas 
destinadas a isentar os pequenos produtores do pagamen­
to da taxa. 
EXECUÇÃO ORÇAMENTAL 
4.3.7. A percentagem de 23 % calculada pelo Tribunal 
reflecte a relação dos montantes inscritos nas colunas 
«orçamento» e «receitas líquidas» do quadro 4.3.2. Este 
cálculo não toma em consideração os seguintes elemen­
tos: 
— relativamente aos exercícios de 1986 e 1987, os valores 
orçamentais compreendiam igualmente as isenções 
directas dos pequenos produtores espanhóis e 
italianos (50 Mio ECU); 
(') Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu relativo ao 
impacto económico da taxa de co-responsabilidade. 4.3. O sistema de co-responsabilidade na organização comum de mercado 
no sector dos cereais 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 249 
— na sequência da alteração da data de fecho do 
exercício orçamental do FEOGA-Garantia em 1987 e 
da concentração das despesas no final do ano, foi 
necessário reinscrever no orçamento de 1988 parte 
das dotações do orçamento de 1987. 
O acompanhamento das isenções directas aplicadas pelos 
Estados-membros foi efectuado no âmbito do apuramen­
to das contas. 
APLICAÇÃO DO SISTEMA 
NOS ESTADOS-MEMBROS 
Determinação da base da taxa 
4.3.9 - 4.3.48. Observações preliminares 
Uma vez que o sistema inicial de cobrança da taxa de 
co-responsabilidade sobre os cereais (Regulamento 
(CEE) n? 2040/86: primeira transformação, intervenção 
e exportação) apenas era válido para as campanhas de 
1986/1987 e 1987/1988, a Comissão decidiu proceder ao 
apuramento das contas dos exercícios de 1987 e 1988 com 
base num estudo global sobre a quantidade de cereais 
relativamente à qual os Estados-membros deviam cobrar 
a taxa de co-responsabilidade. (Relativamente ao apura­
mento das contas, ver igualmente a resposta ao ponto 
4.3.61). 
4.3.10. Cerca de 40 % dos cereais produzidos em toda a 
Comunidade estão isentos da taxa de co-responsabilida­
de. Estas quantidades estão isentas por diversos motivos: 
— uma parte diz respeito aos cereais produzidos e 
utilizados na exploração (cerca de 40 milhões de 
toneladas), incluindo os cereais transformados ao 
abrigo de contratos de trabalho por encomenda. O 
Tribunal de Justiça confirmou, aliás, por várias vezes, 
que esta isenção é justificada; 
— uma outra parte diz respeito aos cereais produzidos 
pelos pequenos produtores (cerca de 20 milhões de 
toneladas). Esta isenção permitiu adaptar o impacto 
da baixa de preço dos cereais à situação específica de 
certas categorias de produtores, facto que constituiu 
um ponto essencial na estratégia do Conselho para a 
reforma geral da organização comum do mercado 
dos cereais. Controlos das declarações individuais da taxa 
de co-responsabilidade 
4.3.22. a) A diferença entre o número de declarações 
por trimestre pode ser explicada pelo facto de a 
regulamentação, quer sob o regime «primeira transfor­
mação» quer sob o regime «primeira compra», prever a 
possibilidade de os operadores pagarem as taxas de 
co-responsabilidade de uma só vez para toda a campanha 
no caso de tratarem, durante uma campanha, uma 
quantidade de cereais sujeita à taxa de co-responsabilida­
de inferior a 250 toneladas. 
c) e d) É verdade que a Itália tem vindo a aplicar desde 
o início de 1986 a taxa de co-responsabilidade ao nível do 
primeiro comprador em vez de a aplicar ao nível da 
primeira transformação. Durante toda a campanha de 
1986/1987, a Comissão insistiu junto das autoridades 
italianas para que estas respeitem as disposições comuni­
tárias (ver igualmente a resposta aos pontos 4.3.51— 
4.3.58). 
Reembolsos e pagamentos em atraso 
4.3.25. c) A Comissão tenciona proceder a ajustamen­
tos financeiros, aquando do apuramento das contas do 
exercício de 1988, em relação a três Estados-membros, 
devido ao facto de a taxa ter sido cobrada tardiamente. 
No que diz respeito aos pagamentos tardios, a Comissão 
introduziu, mediante o Regulamento (CEE) n? 2712/89, 
um juro moratório relativo a todos os pagamentos 
efectuados após os prazos previstos. 
i) Uma vez que as autoridades francesas adoptaram os 
procedimentos legais necessários para recuperar os 
montantes devidos, a Comissão considerou que não 
será necessário proceder a ajustamentos aquando do 
apuramento das contas. 
iii) De acordo com os meios profissionais franceses, em 
Julho de 1990, foram pagos 97 % dos montantes 
indevidamente retidos no que diz respeito à campa­
nha de 1989/1990. 
Reembolso da taxa de co-responsabilidade 
suplementar 
4.3.26-4.3.29. A Comissão estava ciente de que o 
reembolso total ou parcial da taxa de co-responsabilidade 
suplementar representaria uma sobrecarga para a 
administração. Neste contexto, o Regulamento (CEE) 
n? 1432/88 foi adaptado, em Dezembro de 1988, a fim de 
250 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
autorizar os Estados-membros a prever o reembolso da 
taxa de co-responsabilidade suplementar pelos primeiros 
compradores [Regulamento (CEE) n? 3858/88]. 
Relativamente à campanha de 1989/1990, todos os 
Estados-membros com excepção do Reino Unido, da 
Itália e da Grécia previram que os reembolsos fossem 
efectuados directamente pelos operadores em causa. A 
partir da campanha de 1990/1991, será alterado o regime 
dos estabilizadores a fim de evitar os reembolsos 
[Regulamento (CEE) n? 201/90]. 
SISTEMAS DE CONTABILIDADE PÚBLICA 
Isenções 
Utilização de cereais para rações animais 
nas explorações rurais 
4.3.37. A Comissão é de opinião que os cereais objecto 
de contratos que comportem uma cláusula de «réméré» 
devem efectivamente ser sujeitos ao regime de co-
-responsabilidade. A Comissão informar-se-á junto das 
autoridades francesas sobre este procedimento e tomará 
as medidas que se impõem. 
Além disso, a sujeição à taxa de co-responsabiüdade das 
vendas de cereais posteriormente comprados pelos 
produtores sob forma de alimentos para animais foi 
objecto do processo prejudicial 203/89 perante o Tribunal 
de Justiça. 
Ajuda aos pequenos produtores de cereais 
4.3.38 - 4.3.39. Nas suas propostas, a Comissão insistiu 
sempre em obter uma definição comunitária de « pequeno 
produtor de cereais». 
No âmbito do pacote de preços para 1990/1991, a 
Comissão propôs substituir a prazo este regime por um 
regime de ajuda aos produtores de certas culturas 
agrícolas cujo rendimento seja afectado pela instituição 
dos estabilizadores. Na sequência da recusa do Conselho 
de substituir, com efeitos imediatos, o regime vigente por 
este novo regime, foi mantido o regime vigente, tendo 
sido decidida a aplicação facultativa do novo regime 
durante dois anos. GESTÃO CENTRAL DA COMISSÃO 
Controlo da aplicação das medidas nos 
Estados-membros 
4.3.51. A Comissão solicitou às autoridades italianas 
que se conformassem às normas comunitárias a partir do 
Verão de 1986. Aquando das negociações de preços para 
1987/1988, a Itália obteve um regime derrogatório. 
No que diz respeito ao apuramento das contas, a 
Comissão baseou-se, para o cálculo do ajustamento, na 
regulamentação comunitária em vigor durante as campa­
nhas em causa. 
4.3.52. A Comissão lamenta que em certos meios 
agrícolas profissionais se tenha verificado uma recusa de 
restituir às autoridades competentes os montantes 
cobrados aos produtores. 
A Comissão comunicou às autoridades francesas o seu 
desejo de recuperar os montantes indevidamente retidos. 
Deste modo, a Comissão insistiu junto das autoridades 
nacionais no sentido do recurso a todos os meios jurídicos 
disponíveis para assegurar a recuperação. 
A maior parte dos montantes devidos relativos à 
campanha de 1989/1990 foi restituída ao FEOGA. 
4.3.53. A Comissão não considera que o mecanismo de 
compensação se tenha tornado um elemento permanente. 
O Conselho adoptou, juntamente com os preços agrícolas 
para 1990/1991, um regime de ajuda aos pequenos 
produtores de certas culturas agrícolas. Este regime 
poderá, a prazo, substituir a ajuda aos pequenos 
produtores. 
No que diz respeito às sobreutilizações por parte dos três 
Estados-membros que aplicam um mecanismo de com­
pensação, a Comissão procedeu a um ajustamento 
aquando do apuramento das contas. 
Sistema de informação referente à gestão 
4.3.55. A Comissão subdividiu as linhas orçamentais 
relativas à cobrança das taxas de co-responsabilidade no 
sector dos cereais a fim de poder acompanhar melhor a 
sua evolução. Todavia, à medida que as precisões foram 
l^Ll^ jornal Oficial das Comunidades Europeias ^1 
introduzidas, os serviços da Comissão foram forçadosa 
constataraditiculdadedeprocederàrecolhadedados 
especítícos, mesmo ao nível do Estado^membro. 
^.^. C^R.egulamento(CEE)n7^1^t]permiteevitar, 
por um lado, as dificuldades ligadas ao eventual 
reembolsodataxadecoDresponsabilidadesuplementare, 
por outrolado, apressãodosmeiosprotíssionaisno 
sentido deprocederàestimativa dacolheitaomais cedo 
possível, no momento em que a imprecisão é ainda 
demasiado grande. 
Ao procederàestimativa da colheita duranteomês de 
Fevereiro, altura em que ^áseencontraatectadaagrande 
maioria das quantidades para exportação da campanha 
em causa, os riscos de manipulação dos dados são 
reduzidos ao mínimo. 
CC^CLUS^ESCIERAIS 
^.^. Aquando da sua introdução em 19^,aComisD 
são tinha sublinhadootactodearedução do desequilí­
brio entreaotertaeaprocuranãopoder ser obtida, 
exclusivamente, pela adopção desta medida. 
Cometeito, a introdução daco^responsabilidade dos 
produtores na OC^l foi essencialmente concebida como 
ummeioprivilegiadoparasensibilizarosprodutorespara 
asrealidadesdomercadoeparaoscustosdasuagestão.A 
sua introdução permitiu, para além mesmo do que 
revelam os dados, prosseguir uma política agrícola mais 
bem adaptada às realidades do contexto comunitárioe 
internacional. 
Além disso,oactual sistema das taxas de coDresponsablP 
dade dos produtores vigora desdel^o. As numerosas 
adaptações da regulamentação ocorridas após a sua 
instituição constituemaprova do acompanhamento dos 
problemas colocados pela sua aplicação. 
Aquandodasuaintrodução,aComissãoestavaconscien-
tedo tacto deosistemadeco-responsabilidadeexigirum 
esforçoconsiderávelporpartedosEstados-membrosede 
acobrança dos montante previstos depender da ligação 
com as medidas nacionais existentes equivalentes. Por 
conseguinte,aregulamentaçãofoi concebida com este 
espirito, de modo a permitir aos Estados-membros 
utilizaromais possível as estruturas existentes. 
CO estudo estatístico efectuado aquando do apuramento 
das contas demonstrou que os montantes cobrados duranteaprimeira campanha de comercialização corres-
pondemàpercentagemnormal para este tipode medidas 
prevista nashipóteses teóricas. 
C 
AComissão está consciente das dificuldades impostas 
pela necessidade de respeitarolimite máximo tíxado na 
regulamentação comunitária. Todavia, foram ospró-
prios Estados-membros em causaaescolheraaplicação 
deste sistema de isenção directa. 
AComissão recorda, além disso, que,aprazo, todos os 
regimesde ajudas aos pequenos produtores no sector dos 
cereais deverão ser substituídos por acudas aos pequenos 
produtores de certas culturas agrícolas. 
4.^.^. AComissão acompanhou de modo permanente 
aaplicação do sistema da taxa de co-responsabilidade, 
conformeresultadasrespostasaospontos4.3.^e4.3.^éõ. 
^.^L Apartirdacampanhadel9^^/19^9(apuramen-
to das contas de 19^9), procedesse, em todos os 
Estados-membros,aauditoriasdesistemas relativamente 
acobrança da taxa^unto dos primeiros compradores de 
cereais.Éporestemotivo que, no âmbito do apuramento 
de 19^9 estão em curso controlos aprofundados na 
ólrécia, Espanha, Irlanda, Itália, França, Bélgica e 
L^inamarca.tõurante estes controlos,aComissão toma 
emconsideraçãoamaiorpartedasobservaçõesformula-
daspeloTribunal nos pontos 4.3.9a4.3.4^. 
^.^. conforme acima indicado, a Comissão está 
consciente do facto de as diferenças existentes entre as 
detinições nacionais apenas serem parcialmente explica­
das pela divergência entre as estruturasearendibilidade 
das explorações agrícolas nos diferentes Estados-mem-
bros.Esteconstituiuum dos motivos pelos quais,em 
19^9,aComissão propôs aplicar uma definição comuna 
tária. Estaproposta foirecusadapelo Conselho, peloque 
aComissão apenas pôde adaptarachave de repartição. 
AComissão continua, todavia, persuadida de que uma 
definição comunitária estaria mais de acordo com o 
carácter comunitário daPAC.Estaéarazão pela qual, 
em relação ao regime de ajudas aos produtores de certas 
culturas agrícolas [Regulamento (CEE) n7 1346/90] que 
representaaalternativaaoregimedeajudasaospequenos 
produtoresdecereais, oConselho aceitou finalmente 
uma definição comunitária. 
^.é^. A Comissão reconhece que o pedido dos 
produtores e da maioria dos ministros do Conselho 
Agrícoladuranteacampanhadel9^^/19^9el9^9/1990a 
incitouaestimaracolheita, para eteitos do cálculo do 
montante da taxa de co-responsabilidade, em conforma 
dade com o compromisso que assumira aquando da 
instituição do regime, respectivamente, a partir de 
l^ovembrode 19^eC0utubro de 19^9. tlrge no entanto 
constatar que os resultados destas estimativas baseadas 
em todos os actos disponíveis no momento estavam de 
252 Jornal Oficial das Comunidades Europeias nim^ 
acordo com estimativas posteriores das reteridas colhei­
tas L^etuturo^ esta situação não ^oltaráa^eritícar^se^ 
dadoque^conformeprevistono^tegulamento^CEE^ 
n^^ul^u^aestimativa das colheitas deverá ter lugar em 
Fevereiro 
^.^. Conforme se relere na introdução^oregime da 
taxa de co-responsabilidade suplementar substituiu o 
dispositivodereduçãodepreçoslinearligadoaolimiarde 
garantiam após se ter verilícadoaimpossíbílidadedeo 
Conselho üxar os preços dos cereais em conformidade 
com as regras previstas. 
Ainda que^ do ponto de vista administrativos fosse mais 
fácil gerir uma redução de preços^oConselho rejeitou-a 
devidoàimpossibilidade de adaptaroseu impacto às 
diterentes estruturas das explorações. 
AComissão considera queataxa de co-responsabilidade 
cobrada em relação às quantidades de cereais colocadas 
no mercador combinada com um sistema de ajudas 
directas a certas categorias de produtores^ a tim de 
compensaroimpactosobreorendimento nos casos de 
quantidades limitadas^ atinge sobretudo os produtores 
responsáveis pelo desequilíbrio do mercado. 
A isenção de uma parte importante da produção^ 
nomeadamenteados pequenos produtoreseautilizada 
directamente nas explorações agrícolas^ resulta da 
vontade política do Conselho.f^sta isenção não implica 
qualquerdiscriminaçãoentreprodutoresouentidades 
responsáveis pela cobrança da taxa. Pste facto foi aliás 
^I^r^çêe^dec^cter^e^d 
Éimportante começar por situaroregimede retirada de 
terrascorrectamentenocontexto dapolíticaagrícola 
comum. Se bem que se trate de uma medida estruturam 
uma vez que tem por objectivo produzir alterações nas 
estruturas de produção^pelomenosamédioprazo^o 
regime de retirada constitui igualmente uma medida de 
acompanhamentodopacotede^estabilizadores^previs-
to pela Comunidade no contexto dos seus preços 
agrícolas e da sua política de mercado. Fsta dupla 
natureza levou á sua descrição como destabilizador 
estrutural^ sendo importante recordar que não se trata 
da única medida deste tipo no que diz respeito ao seu 
impacto real ou potencial sobre os excedentes de 
produção^as outras medidas em causa sãoaextensitica-
ção^areconversão regulamento ^C^n^ 7^7^^ 
ainda não executadas devido ao facto deoC^onselho não 
ter chegado a acordo — e a reforma antecipada 
regulamento ^C^n^lt^ó^. contirmado em diversosacórdãos do Tribunal de justiça 
na matérias que apontam sobretudo paraoalargamento 
da parte isenta das quantidades objecto de trabalho por 
encomenda. Por outro ladomrmais longe no domínio da 
base tributável da taxateriaconduzidoacobráda em 
relação aos demais produtos destinadosáalimentação^ 
nomeadamenteosprodutosimportados^oqueimplicaria 
um grande risco de guerra comercial com os parceiros do 
CATT 
^.^. AComissãonãopartilhaaopiniãodoTribunal 
quanto ao lacto de não terem sido atingidos os objectivos 
declarados do sistema de co-responsabilidade, 
Para além da sensibilização dos produtores para as 
realidadesdomercado^factoquepermitiuaadaptaçãoda 
política agrícola^ataxa de co-responsabilidade forneceu 
os meios tinanceiros necessários para garantirapresença 
daComunidadenomercadomundialnãoobstantea 
concessão de subvenções especítícas pelo nosso principal 
concorrentes a lím de conquistar os mercados da 
Comunidade f^sta presenças reforçada apesar da intro­
dução da taxa de co-responsabilidade^ permitiu travaro 
aumento das existências de intervenção de cereais^ que 
passaram de 1^ milhões de toneladas no final da 
campanha de l^^l^^parall^ milhões de toneladas 
no final da campanha de l^^l^O 
Ademais^ para além da adaptação^ em 1^^ do regime 
das restituições à produção^ a fim de optimizar a 
utilização dos cereais^ a Comissão apresentou ao 
Conselho propostas especítlcasdestinadasaaumentara 
incorporação dos cereais nos alimentos compostos. 
Pela sua própria natureza uma medida estrutural exige 
sempreumperíodorelativamentelongoatéproduzir 
integralmenteosseusefeitos^nistoditerindodasmedidas 
adoptadasnoâmbitodaorganizaçãocomumdemercado 
queconduzemareacçõesimediatas. L^eveigualmente 
recordar-sequeasmedidasestruturaisexigemaaceitação 
eoacordodoagricultonuma vezqueasuaeficácia 
depende do grau de consenso atingido. 
Conforme indicado pela Comissão no seu relatório 
relativo ao primeiro ano de aplicação do regime 
iCO^^^^tinaipoimpacto inicial foi modesto por 
várias razões^ 
introdução tardia nos ^stados-membros^ 
— publicidade inadequada, 4.4. Observações relativas à aplicação da política de retirada na 
Comunidade 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 253 
— compensação por perda de rendimento inadequada 
na maioria dos Estados-membros, 
problemas orçamentais nalguns Estados-membros. 
Por conseguinte, a Comissão actuou em duas frentes a fim 
de melhorar a aplicação do regime: 
— propôs, numa proposta anexa ao seu relatório, 
melhorar as taxas de co-financiamento dos custos do 
regime e exigir aos Estados-membros que lhe 
garantam uma publicidade adequada. Esta proposta 
foi adoptada em 26 de Março de 1990 (2). 
— pressionou os Estados-membros para que estes 
aumentassem os prémios, de modo a compensar a 
perda de rendimento dos agricultores. Esta atitude 
resultou no acordo da maioria dos Estados-membros 
em aumentarem os prémios para a campanha de 
1990/1991 (ver quadro 1). 
O regime de retirada é gerido como uma medida indirecta 
no âmbito do sistema de co-financiamento da Comunida­
de que deu provas nos últimos 18 anos de constituir um 
meio eficaz de gerir medidas estruturais. O sistema foi 
consagrado na sequência da reforma dos fundos estrutu­
rais (3). A dupla natureza do regime de retirada acima 
referido implica a partilha do financiamento desta 
medida entre as secções Garantia e Orientação e, ao 
contrário doutras medidas estruturais que são geridas, no 
que diz respeito ao financiamento, pela Secção Orienta­
ção, a aplicação dos métodos da Secção Garantia do 
FEOGA. 
O regime de co-financiamento foi instituído pela 
Comunidade em 1972 de forma a tomar em consideração 
a grande diversidade de situações das explorações 
agrícolas nos Estados-membros e a impossibilidade de a 
legislação comunitária prever todos os casos específicos. 
Tal significa que, ao aplicar a legislação comunitária, os 
Estados-membros têm que adoptar normas pormenoriza­
das, adequadas às condições existentes nos seus países e 
regiões, que estejam em conformidade com os regulamen­
tos comunitários. Os Estados-membros e a Comissão 
estão em comunicação permanente através de contactos 
telefónicos, troca de cartas e discussões no Comité 
STAR: de facto, o regime de retirada constou da ordem 
de trabalhos de todas as reuniões mensais do Comité 
STAR em 1990. 
Muitas das questões levantadas pelo Tribunal dizem 
respeito a matérias específicas observadas durante as 
(2) Regulamento (CEE) n? 752/90, JO L 83 de 30.3.1990, p. 1. 
(3) Regulamento (CEE) n? 2052/88. inspecções nos Estados-membros. A Comissão não se 
encontra em situação de comentar pormenorizadamente 
as questões, sem conhecer previamente as explicações dos 
Estados-membros. 
RESULTADOS DA AUDITORIA 
Problemas relativos ao ano de referência 
4.4.13-4.4.14. O problema relativo ao período de 
referência em Itália parece resultar das diferenças 
existentes entre as diversas versões linguísticas do n? 1 do 
artigo 3? do Regulamento (CEE) n? 1272/88 da Comis­
são. 
A Comissão procederá, após consulta dos Estados-
-membros no âmbito do Comité das Estruturas Agrícola 
e do Desenvolvimento Rural (Comité STAR), à necessá­
ria rectificação do Regulamento (CEE) n? 1272/88, a fim 
de assegurar a clareza da redacção. 
4.4.15. A questão da verificação dos dados relativos ao 
ano de referência será discutida com os Estados-membros 
em causa. 
Aspectos administrativos 
República Federal da Alemanha 
4.4.16. A Comissão tomou conhecimento das observa­
ções do Tribunal relativas às diferentes exigências dos 
Lãnder referentes às informações sobre as superfícies a 
retirar. Todavia, a Comissão chama a atenção para o 
facto de os Lãnder não aplicarem o disposto nas suas 
próprias normas de execução aprovadas pela Comissão 
no âmbito do Comité STAR. 
Itália 
4.4.18. A situação relativa aos mapas cadastrais na 
Sicília está a ser discutida com o Estado-membro. 
4.4.19. É verdade que os agricultores italianos podem 
optar pelo regime de retirada nalguns casos na sequência 
254 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Quadro 1 — Prémios à retirada de terras (de acordo com as declarações das delegações no Comité STAR, em 25 de Julho de 1990) 
Em ecus (taxa verde em 1 de Janeiro de 1990) 
Estado-membro/ 
/Região 
Reino Unido 
Bélgica 
Irlanda 
Espanha 
Grécia 
Itália 
Luxemburgo 
França 
Região do Lorena 
Auvergne 
Languedoque-Rossilhão 
Poitou-Charentes 
— Vienne 
— Charente 
— Charente-Maritime 
— Deux-Sèvres 
Centuo 
— Loire 
— Loir-et-Cher 
— Indre-et-Loire 
— Outras 
Íle-de-France 
Baixa Normandia 
— Calvados 
— Outras Prémios actuais 
254 zonas desfavorecidas 
283 outras 
166 \ ZD 
228 J ^ 
290 zonas arenosas 
414 zonas arenosas/lodosas 
210 
210 
103 Z.D. 
122 outras 
173 ' 
225 
302 zonas irrigadas 
Z.D. 
100 zonas não irrigadas 
200 zonas irrigadas 
outras 
120 zonas não irrigadas 
250 zonas irrigadas 
380 Z.D. 
400 outras explorações em zonas acidentadas 
440 explorações planícies 
550 explorações na planície do Pó 
217 
265 
223 
223 
315 
315 
369 
315 Prémios propostos 
1990-1991 
275 
314 
207 
259 
362 
518 
210 Z.D. 
242 outras 
121 
143 
197 
257 
344 
150 
250 
180 
300 
380 
400 
440 
(600) 
— 
315 
265 
265 
347 
347 
347 
315 
372 
372 
372 
318 
369 
372 
315 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 255 
Quadro 2 — Retirada de terras aráveis — Ano: 1989/1990 
Estado-membro 
Reino Unido 
RF da Alemanha 
Países Baixos 
Bélgica 
França 
Irlanda 
Espanha 
Grécia 
Itália 
Luxemburgo 
Total Data 
limite 
31.8.1989 
Variável (Lánder) 
aprox. 31.7.1989 
Sem data-limite, 
todo o ano 
30.9.1989 
31.5.1990 
9.12.1988 
Entre 1.1 e 
28.2.1990 
15.10.1989 
31.3.1990 
30.9.1989 Montante da ajuda 
(ECU/ha/ano) 
250 zonas desfavorecidas 
280 Outras zonas 
300-600 com base na qualidade das terras 
700 
170 zonas desfavorecidas nas Ardenas 
230 zonas desfavorecidas na Famenne e 
nas Fagnes 
290 zonas arenosas 
430 zonas arenosas/lodosas 
cat. I 200-300 ' 
cat. 11230-260 
cat. III 290-410 
cat. IV 340-480 . por grupo de regiões 
, com base na margem 
bruta e factores fixos 
210 
100 zonas desfavorecidas 
120 outras zonas 
170 zonas de irrigação não intensiva 
220 zonas de irrigação médias 
300 zonas de irrigação intensiva 
Zonas desfavorecidas 
100 zonas não irrigadas 
200 zonas irrigadas 
Outras zonas 
120 zonas não irrigadas 
250 zonas irrigadas 
380 Explorações em zonas acidentadas e 
de montanha em zonas desfavorecidas 
400 Explorações em zonas acidentadas 
noutras zonas 
440 Outras explorações nas planícies 
550 Explorações na planície do Pó 
220 Retirada de terras 
1988/1989 
51 567 
165 125 
2 582 
352 
15 707 
1 310 
34 229 
91 617 
6 
362 495 1989/1990 
50 321 
57 259 
6 155 
148 
39 702 
382 
18 000 
(») 
250 
220 830 
(2) 
31 
393 078 Total 
101 888 
222 384 
8 737 
500 
55 409 
1 692 
52 229 
250 
312 447 
37 
755 573 
(') Estimativa com base em informações não oficiais. 
(2) Provisório conforme os resultados de 1988/1989, este número poderá ser reduzido para cerca de 130 000 ha, o que daria um total comunitário para 1989/ 
/1990 de 302 248 ha e um total bienal de 664 743 ha. 
^Bõo ]ornalCOfícial das Comunidades Europeias l^.l^^O 
do traçasse de uma cultura de Invernos tal tactonão 
impede necessariamente que sejam atingidos os objecta 
vos do redime de retirada. 
Nesta situação^ 
i^ o agricultor não pode, em caso al^um, colher a 
cultura em questão^porconse^uinte,aprodução de 
cereais diminui, ainda que não muito uma ve^queo 
rendimento teria sido bai^o^ 
ii^ mesmo queadecisão tenha sido tomada com base 
num mau ano, o contrato quinquenal abrangerá 
também,emprincípio,anosbons,demodoquea 
redução potencial da produçãodecereaisésuperiorà 
redução etectivamente obtida no primeiro ano^ 
iii^ no primeiro ano, o agricultor é efectivamente 
penalizado pela sua decisão tardia na medida em que 
realizou despesas inúteis por ter semeado antes de 
nrocederàretirada das terras. 
4.4.2t^. AComissãoprocederáaoe^amedo sistema 
administrativo descrito juntamente com o Estados 
Dmembro. 
^Bot^údo 
4.4.22. Noquedizrespeitoàprovadodireitodeposse,a 
Comissãoconstata que ale^islação do Peino Lenido 
^e^ulation^ofSll^^No.l^2,eomasalteraçõesque 
Iheforamintroduzidasposteriormente^prevêodireitode 
oministroe^ir aprovas documentais sobreanatureza 
da propriedade do requerente ou sobreoseu interesse na 
e^ploração^. 
CO folheto de informação publicado pelas autoridades do 
R.einoUnido destinado aos requerentes retere^p. 1^^ 
^podeserdhepedidoofornecimentodeprovasdocumen^ 
tais do seu direito de cultivo da terra durante os cinco 
anos se^uintes^.Em muitos casos, não estará em causao 
direitode posse, dadas as informações obtidas no âmbito 
de outros regimes oubaseadas nos conhecimentos dos 
funcionáriosdo Divisional C^tlicenolocal.Asu^estãodo 
R.eino Unido deprocedera verificações combaseno 
cadastro ou em amostragem parece uma solução 
adequada. 
CO facto de, no caso de optarem pelo pousio rotativo, não 
ser e^i^ido aos requerentes que^indiquem num mapaa 
terradei^adaempousio^nãodeverápor silevantar 
problemas desde queo R^eino Unidoapliqueassuas 
próprias normas^ — O Re^ulation ^ ^acima referido) e^i^e um mapa 
mostrandooslimitesinternosee^ternosdasuperfície 
aretirareasuperfície coberta por culturas agrícolas, 
bem como ^uma descrição da^ eventual^ utilizam 
ção^ões^dassuperfíciesaretirar^^ 
— o folheto informativo refere, na página léõ, quedem 
caso de opção pelo pousio rotativo, é necessário 
notifícar anualmente ao respectivo Divisional Offíce 
opadrãoderotaçãosemprequeseapresentaum 
pedidos 
— o formulário do pedido, na questão ^, prevê a 
indicação medianteonúmero do campemos números 
estão indicadosnomapa^dospormenoresrelativosà 
terra a retirar e das suas diversas utilizações, 
incluindoopousio rotativo. 
CE^^^ 
4.4.23. Na opinião da Comissão,omelhor período de 
controlo situa-se antes do período da colheitas no 
entanto, é ainda tecnicamente possível identificar a 
utilização de uma parcela apósacolheíta. 
4.4.25. Devido ao começo tardio da aplicação da 
medida nestes países,orelatórioalemãoeoresumo do 
relatório britânico foram recebidos em ]ulho de l^t^. 
^^^^^^^^^^^^^^^ 
L^n^ç^ode^e^BZ^Bte^etc. 
4.4.26. É indubitavelmente difícil controlar certas 
condições do re^ime^ todavia, estas condições são 
necessárias,quer para ^arantiramanutenção de boas 
condições de cultura duranteoperíodo de retirada quer 
paraaprotecção do ambiente. AComissãonãopode 
renunciara condições do tipo dasmencionadas pelo 
Pribunalnestepontoesublinhaofactodeessascondições 
se tomarem cada vez mais necessárias,enão apenas no 
conte^todaretiradadeterras,àmedidaqueaComunidaD 
de tenta tomar em consideraçãooimpacto da política 
agrícola no ambiente. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 257 
Coberto vegetal Problemas que se colocam 
durante as visitas ao local 
4.4.27. O artigo 4? do Regulamento (CEE) n? 1272/88 
prevê a obrigação, no que diz respeito às terras em pousio, 
«de criar ou de manter um coberto vegetal adequado, 
nomeadamente para prevenir a erosão e a lixiviação dos 
nitratos; o coberto pode ser mantido durante todo o ano 
ou enterrado, tendo em conta as condições de solo e de 
clima». 4.4.29-4.4.32. É evidente que devem ser excluídas 
todas as superfícies que não tenham sido cultivadas 
durante o período de referência, devendo, por conseguin­
te, proceder-se às deduções apropriadas para os cami­
nhos, valas, canais, etc. É igualmente claro que a gestão 
deste regime deve ser efectuada de modo a que as terras 
retiradas no âmbito do regime possam ser rapidamente 
identificadas. 
A Comissão não definiu «coberto vegetal» a nível 
comunitário nem considera apropriado fazê-lo. A 
Comissão não considera que o milho constitua normal­
mente um coberto vegetal apropriado, tanto mais que é 
igualmente inadequado do ponto de vista da prevenção 
da erosão. 
Utilização não agrícola Sanções 
4.4.33. Num documento de trabalho que circulou no 
Comité STAR de Dezembro de 1989, a Comissão indicou 
que «o conceito de irregularidades graves deveria 
abranger sobretudo os casos de infracções intencionais ou 
fraudulentas». 
4.4.28. Do ponto de vista prático, seria difícil para a 
Comissão tentar elaborar uma lista de todas as utilizações 
não agrícolas susceptíveis de interessarem os agricultores 
na ampla variedade de situações existentes na Comunida­
de. A Comissão considera que não existem grandes 
dificuldades em determinar, com base no senso comum, 
se uma determinada utilização é agrícola ou não; além 
disso, no documento de trabalho que circulou no Comité 
STAR em Dezembro de 1989, a Comissão forneceu uma 
interpretação de acordo com a qual se encontra excluída a 
mudança irreversível de utilização, por exemplo, constru­
ção de um edifício, investimentos industriais. 
As pastagens para cavalos de corrida constituem uma 
utilização aceitável, uma vez que dela não resulta 
qualquer produto agrícola; o mesmo se aplica à 
manutenção de cavalos para recolha de sangue para fins 
farmacêuticos, que não pode ser considerado um produto 
agrícola na acepção corrente; os campos de golfe e os 
lagos artificiais não parecem poder ser aceites, uma vez 
que não preenchem, em princípio, o critério da reversibili­
dade. O caso especial da produção de turfa é igualmente 
duvidoso e será analisado em conjunto pela Comissão e 
pelas autoridades do Reino Unido. No que diz respeito à 
limitação a acções de protecção do ambiente na 
Alemanha, a Comissão já recordou às autoridades alemãs 
que o regime comunitário não contém tal restrição. 
Todavia, foi aprovada uma disposição nos Grundsàtze 
(princípios) elaborados a nível nacional, de acordo com 
os quais os Lãnder podem prever formas especiais de 
retirada de terras sempre que a regulamentação vigente 
relativa à protecção da natureza e das águas ou referente à 
urbanização o exigir (n? 5 do artigo 2?). Reembolso pela Comissão 
4.4.34. O Tribunal não pode pretender que, pelo facto 
de recorrer às regras de financiamento da secção 
Garantia, a Secção Orientação não possa verificar os 
pagamentos. A verificação dos pagamentos tem lugar 
num momento diferente, ou seja, aquando do apuramen­
to das contas. Por conseguinte, o facto de se recorrer a um 
procedimento diferente no caso da retirada de terras não 
impede um controlo adequado, conforme o prova a 
situação de outros regimes, nomeadamente, o regime da 
não comercialização do leite, que tem sido gerido da 
mesma forma que o regime da retirada de terras. 
Controlo pela Comissão 
4.4.35. A Comissão está sempre ao dispor dos Estados-
-membros para consultas, quer bilaterais, quer através do 
Comité STAR, não podendo aceitar a afirmação de que 
tem havido falta de assistência adequada. Desde Outubro 
de 1989, a questão da retirada de terras tem constado da 
ordem de trabalhos mensal das reuniões do Comité 
STAR, tendo os Estados-membros tido bastantes 
ocasiões de discutir quaisquer problemas com a Comis­
são ; além disto, os Estados-membros têm oportunidade 
de o fazer durante os frequentes contactos bilaterais sobre 
a matéria. 
258 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
CUSTO-EFICÁCIA 
Aspectos relativos à qualidade da terra 
retirada 
4.4.36. É inevitável que os agricultores prefiram retirar 
inicialmente as terras aráveis de menor produtividade. 
No entanto, os agricultores que optem pelo pousio 
rotativo ou pela retirada de uma proporção elevada das 
suas terras aráveis não poderão limitar a superfície 
retirada às terras de menor produtividade. É lamentável 
que existam directrizes nacionais que incentivem a 
retirada das terras mais pobres, apesar de ser provável 
que a maioria dos agricultores chegassem a esta 
conclusão por si próprios. De qualquer modo, a 
Comissão discutirá esta questão com os Estados-
-membros. 
4.4.37. Apesar de afectar terras de menor produtivida­
de, a retirada de faixas em torno dos limites dos campos, 
rios, etc, pode igualmente apresentar certos benefícios do 
ponto de vista ambiental. Todavia, a retirada sistemática 
das parcelas menos férteis dos campos não está em 
conformidade com os objectivos do regime; a Comissão 
está preparada para examinar esta questão com os 
Estados-membros. 
Utilização do pousio rotativo para retirada 
4.4.38. Relativamente às superfícies em que o pousio 
rotativo é praticado tradicionalmente, deve recordar-se 
que a terra que se encontrava em pousio durante o 
período de referência não conta como terra arável para 
efeitos de retirada. 
Antigo regime de retirada na República 
Federal da Alemanha 
4.4.39. A possibilidade teórica de que algumas terras 
não sujeitas a uma organização comum de mercado 
possam ter sido transferidas, no âmbito do antigo 
programa regional de retirada de terras da Baixa Saxónia, 
para o regime comunitário será objecto de consultas com 
as autoridades alemãs. Despesas e custos administrativos 
4.4.40-4.4.41. Os cálculos do Tribunal relativos ao 
custo-eficácia do regime sugerem as seguintes observa­
ções: 
i) a base da estimativa dos custos administrativos no 
Reino Unido não se encontra definida, não podendo 
ser verificada pela Comissão; 
ii) não está esclarecido se as autoridades alemãs 
procederam igualmente a um cálculo dos custos 
administrativos ou se confirmaram apenas, intuiti­
vamente, os valores previstos no Reino Unido; 
iii) o Tribunal extrapola o valor de 20 % para toda a 
Comunidade, sem ter aparentemente confirmado se 
qualquer outro Estado-membro para além da Alema­
nha teria efectuado uma estimativa semelhante; 
iv) a estimativa de 20 % baseia-se num curto período de 
experiência prática, que constitui, além disso, o 
período inicial em que os custos administrativos 
médios são naturalmente mais elevados; 
v) a utilização pelo Tribunal dos valores da Comissão 
que prevêm um factor de «deslizamento» de 50 % 
(para tomar em consideração a retirada de terras 
relativamente pobres e a eventual intensificação 
noutras terras) é susceptível de conduzir à sobreava­
liação do custo por tonelada não produzida. A 
Comissão optou deliberadamente por um valor 
moderado de modo a evitar o perigo de sobreavaliar o 
impacto do regime; 
vi) apesar de interessante, a comparação com o custo do 
escoamento dos excedentes de cereais no mercado 
mundial ignora o contexto mais vasto em que se 
insere um regime como este da retirada de terras que 
deve ser analisado não apenas na perspectiva dos 
excedentes comunitários, mas também na da relação 
da Comunidade com os seus parceiros comerciais no 
domínio da agricultura. 
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 
4.4.42. A própria Comissão reconheceu, no seu relató­
rio sobre o primeiro ano de aplicação do regime 
[COM(89)353 final] que os resultados iniciais do regime 
foram modestos. A Comissão está igualmente consciente, 
conforme referido no ponto 4.4.36, que os agricultores 
LlLl^ iornal Oficial das Comunidades europeias ^ 
têm inicialmente tendência para retirar da produção as 
suas terras com menor produtividade. lodavia, os 
resultadosdizem respeito a umperíodo deaplicação 
muitocurto de umamedida relativamenteá qual os 
agricultores ^organizações protíssionais^e administram 
ções não possuíam qualquer experiência prévia, l^ão 
parece ser razoável extrair conclusões detinitivassobrea 
susceptibilidadedeamedida permitir alcançarimportan^ 
tesreduçõesnaproduçãodecereaisunícamentecombase 
nos resultados do primeiro ou dos dois primeiros anos de 
aplicação. 
guando se lêem as publicações americanas relatívasà 
introdução do regime de retirada de terras nos estados 
Lenidos e se comparam com o primeiro período de 
aplicação deste regime naComunidade, osresultados 
são, para um observador objectivo, bastante mais 
encorajadores na Comunidade. 
bloque diz respeito ao aumento da supertície utilizada 
paraaprodução de cereais, releridopeloTribunal,é 
evidente que tal aumento poderia ter sido muito superior 
na ausência do regime da retirada de terras. 
4.4.4^. Conforme se reconhece na resposta ao ponto 
4.4.^o., a Comissão estáconscientedaditículdade de 
controlar algumas das condições do regime. 
A Comissão está preparada para examinar, à luz da 
experiência adquirida, se determinadas normas são 
adequadas^aComissão acrescenta, nesteconte^to,quea 
questão das pastagens para produção animal extensiva 
deveserrevistaaté^ude Abril de 1^1,em conformidade 
com o n^3 do artigos A do regulamento ^CPL^ 
n^7^^ 
4.4.44. A Comissão registou a opinião do Tribunal 
sobreoano de relerência, que tomará em consideração, 
l^o entanto, deve recordasse que existem também 
algumasvantagensemdispordeumperíododereterência 
tirado antesdoiníciodaaplicação do regime^com eleito, 
previneDse assim qualquer tendência especulativa por 
parte dos produtores que poderiam deliberadamente 
aumentarassuasterrasocupadascomprodutosagrícolas 
alimde,nofuturo,viremabeneticiardoregime. 
4.4.4^. AComissão esforça-se, no âmbito do Comité 
STAR., por garantiraigualdade da aplicação do regime 
em todaaComunidadeecontinuaráafazêdo.Conforme 
indicado acima ^resposta ao ponto 4.4.^,aComissão 
nãopode, por razõespráticas, tentar prever todas as 
possíveis utilizações não agrícolas^ tãoDpouco seria 
adequado dellnir estritamente a nível comunitário o 
coberto vegetal e^actoautilizar em todaaComunidade. 
^o entanto, a Comissão continuará a examinar, em 
parceria com os Estados^membros,aeventualnecessida^ 
de de novas directrizes sobre estas questões. 
4.4.46. AComissãotencionaetectuar mais controlos 
sobre a aplicação do regime. A Comissão regista a opinião doTribunalsobreagestãodospagamentos^ 
contudo,aComissãochamaaatençãoparaanatureza 
especial do regime da retirada de terras, comparado com 
asmedidasestruturaistradicionais,noquedizrespeitoao 
lacto de os seus objectivoseeteitos estarem intimamente 
relacionados comos mercados agrícolas cu^ofinanciaD 
mentoégerido pela Secção garantia. 
4.4.4A A Comissão forneceu ^á aos f^stados^membros, 
quer bilateralmente, quer no âmbito do Comité STAR., 
directrizes em matéria de infracções. A Comissão 
permanecerá obviamente disponível para fornecer quaP 
queresclarecimentosuplementarnecessário.L^equalquer 
modo, deverá seraplicada uma sanção relativamenteá 
todososanosemquese prove terem existido irregularida­
des. 
4.4.4^4.4.4^. AComissãoprocederáaoe^amedas 
questões levantadas pelo Tribunal relativamente à 
limitação da produção de cereais nas terras não elegíveis 
para retiradaeda introdução de condições especiais no 
caso do pousio rotativo.^o entanto,deve notar-se quea 
previsão de novascondições dificultará ainda mais a 
gestãodoregimeearealizaçãodoscontrolos^á criticados 
peloTribunal no seu relatório. 
4.4.^. CO amplo leque do nível de prémios propostos 
aos agricultores pelos f^stados-membrosreflecteofacto 
de as perdas de rendimento dos agricultores, que 
constituemabasedetodososcálculos,apresentarem 
enormes variações, l^o que diz respeitoàrecomendação 
de examinar as ta^as de a^uda aplicadas pelos f^stados^ 
-membros,alim de tornaroregime ainda mais atractivo 
para os agricultores com elevados rendimentos, a 
Comissão procedeu ^á, juntamente com os 13stadosD 
-membros, a um e^ame intensivo do problema, na 
sequência do qual serão previstos prémios mais elevados 
paraacampanhadel^^l^lnosLstados-membrosem 
que os prémios foram julgados inadequados^quadrol^. 
AComissão registaaopíniãodoLribunal sobre as ta^as 
dereembolso,relerindo contudo que as actuaista^as 
corrigidas foram lidadas muito recentemente e na 
sequência de debates no Conselhoeno Parlamento. 
4.4.^L A Comissão procederá ao e^ame das sugestões 
do Lribunal. ^o entanto, um eventual aumento da 
superfície mínima das terras a retirar irá contra as 
sugestõesavançadasporoutrasfontes,quedefendemque 
uma percentagem mínima mais bai^a ou um número li^o 
de hectares no caso de explorações de grandes dimensões 
constituiria um incentivo para uma maior participação 
no regime. 
l^ão obstante, a Comissão registou a sugestão do 
Lribunaletomará as medidas necessárias para proibir os 
compromissosderetiradaqueatribuamumaimportância 
indevida às parcelas não produtivas. 
260 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
CAPITULO 5 
Política comum da pesca e do mar 
OBSERVAÇÕES RELATIVAS 
À GESTÃO ORÇAMENTAL 
5.4. A taxa de utilização das dotações para pagamentos 
depende da realização dos projectos ou dos programas 
pelos beneficiários privados ou pelos estados-membros. 
Verificaram-se atrasos no exame dos pedidos de paga­
mento pelos Estados-membros. 
Projectos não concluídos 
5.7. De acordo com as disposições dos antigos regula­
mentos, nomeadamente do Regulamento (CEE) 
n? 2908/83, o beneficiário dispunha de dois anos, a contar 
da data da concessão da contribuição da Comissão, para 
dar início aos trabalhos. Em seguida, era concedido um 
prazo de dois anos para a realização do projecto. Tendo 
em conta estes prazos, a Comissão só podia dar início aos 
procedimentos de anulação dos projectos quatro anos 
após a concessão da contribuição. 
Se acrescermos os prazos administrativos necessários, 
verificamos que o acompanhamento dos projectos tinha 
uma duração de cinco anos. Tendo em conta o que 
precede, os serviços da Comissão desenvolvem um 
esforço permanente para retirar periodicamente os 
projectos não concluídos. 
De acordo com os regulamentos actualmente em vigor, os 
prazos para a execução dos projectos são mais restritivos 
e rigorosos. Regra geral, é fixado um prazo máximo de 
três anos para a realização dos projectos, com a obrigação 
de o Estado-membro apresentar um pedido de liquidação 
nos seis meses seguintes à conclusão dos trabalhos. Os Estados-membros são obrigados a fornecer, semestral­
mente, uma lista dos projectos cuja execução está 
atrasada. 
As previsões orçamentais, no que se refere às dotações 
para pagamentos, são, assim, planificadas para uma 
utilização mais racional e total das dotações. Além disso, 
se na realização dos projectos de investimento forem 
efectuadas alterações não conformes, proceder-se-á a 
uma diminuição do montante previsto. 
A Comissão compromete-se a ter em conta os ensinamen­
tos do passado no estabelecimento das previsões orça­
mentais em matéria de dotações para pagamentos, tendo 
já actuado neste sentido aquando do estabelecimento das 
previsões relativas ao exercício de 1990 e 1991. 
No âmbito da gestão partilhada, a análise da fiabilidade 
dos projectos é da competência dos Estados-membros, 
que estão igualmente encarregados de se assegurarem da 
sua rentabilidade. 
A Comissão examina actualmente a possibilidade de 
introduzir um recurso junto do Tribunal de Justiça 
relativamente a um Estado-membro que não respeitou 
determinadas disposições regulamentares. 
5.8. O funcionamento do novo sistema de acompanha­
mento semestral dos projectos, previsto no Regulamento 
(CEE) n? 4028/86, é, de um modo geral, satisfatório. 
Além disso, a Comissão pretende melhorar a situação 
mediante uma rigorosa vigilância dos projectos, nomea­
damente através da fiscalização dos sistemas de acompa­
nhamento instaurados pelos Estados-membros. Esta 
fiscalização deverá permitir uma maior responsabilização 
das administrações nacionais no que se refere à gestão e 
ao controlo dos projectos. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 261 
CAPITULO 6 
Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, Secção 
Orientação (FEOGA-« Orientação ») 
REGIME DE AJUDAS AOS 
INVESTIMENTOS NAS EXPLORAÇÕES 
AGRÍCOLAS INSTITUÍDO PELO 
REGULAMENTO (CEE) N9 797y85, DE 12 DE 
MARÇO DE 1985, RELATIVO A MELHORIA 
DA EFICÁCIA DAS ESTRUTURAS 
AGRÍCOLAS 
Observações referentes 
às disposições regulamentares 
Disposições comunitárias 
6.12-6.14. A crítica do Tribunal diz respeito à 
regulamentação existente. A Comissão constata, nomea­
damente, que, segundo o Tribunal, os objectivos e as 
condições de aplicação do regime de ajudas ao investi­
mento instituído pelo Regulamento (CEE) n? 797/85 do 
Conselho são formulados de forma vaga e imprecisa, sem 
definir prioridades, designadamente, em termos de tipos 
de exploração e investimento. 
A Comissão recorda que as disposições regulamentares 
em vigor têm por objectivo, em conformidade com o 
disposto no artigo 39? do Tratado, modernizar as 
explorações agrícolas a fim de melhorar a sua competiti­
vidade no contexto de um desenvolvimento racional da 
produção agrícola, aumentando — ou, pelo menos, 
mantendo — simultaneamente, o rendimento dos agricul­
tores. Esta atitude constitui o resultado de uma longa evolução 
na definição das intervenções comunitárias a título de 
medidas estruturais. Numa primeira fase, as contribui­
ções comunitárias, concedidas com base no Regulamento 
(CEE) n? 17/64, revestiram a forma de ajudas a projectos 
individuais de investimento decididas a nível da Comis­
são e directamente pagas aos beneficiários; assim, entre 
1964 e 1978, foram financiados 7 500 projectos respeitan­
tes a todos os domínios das estruturas agrícolas, desde os 
investimentos nas explorações agrícolas até à transforma­
ção e comercialização dos produtos agrícolas, abrangen­
do mesmo as infra-estruturas agrícolas. Numa segunda 
fase, de 1972 e 1985, marcada pelas três directivas 
socioestruturais resultantes do «Plano Mansholt» (Di­
rectivas 72/159/CEE, 72/160/CEE e 72/161/CEE), a 
Comunidade, consciente da enorme diversidade de 
situações das explorações agrícolas nos nove Estados-
-membros e da impossibilidade de prever na sua 
regulamentação disposições relativas a cada caso particu­
lar, optou por um sistema de co-financiamento de regimes 
de ajudas nacionais a aplicar em conformidade com os 
objectivos e condições fixados a nível comunitário. 
Com o segundo e o terceiro alargamentos da Comunida­
de, confirmou-se — tornou-se mesmo mais aguda — a 
necessidade de uma abordagem que tenha em conta a 
diversidade de situações nos doze Estados-membros. 
Além disso, no que diz respeito à definição dos objectivos 
das medidas estruturais, a evolução foi marcada pelo 
imperativo de procurar um equilíbrio entre a melhoria da 
competitividade das explorações agrícolas, a adaptação 
do potencial de produção às necessidades dos mercados, a 
protecção do ambiente e o desenvolvimento rural. A 
tentativa de obter uma alta rendibilidade económica 
individual só tem sentido no âmbito de um desenvolvi­
mento rural equilibrado; esta é a razão subjacente à 
flexibilização dos critérios de selecção dos beneficiários, 
nomeadamente, quanto aos seus rendimentos e activida­
des. 
A Comissão considera que os princípios subjacentes aos 
objectivos, bem como as condições de aplicação, são 
claros. Em contrapartida, as modalidades não o são, nem 
devem ser definidas com excessiva precisão, de modo a 
permitirem a flexibilidade exigida pelas especificidades 
das diferentes regiões da Comunidade (ver a resposta aos 
pontos 6.15—6.21, bem como a resposta ao ponto 7.6 do 
relatório do Tribunal relativo ao exercício de 1986). Relativamente às observações contidas no ponto 6.13., a 
Comissão partilha a posição do Tribunal, lamentando o 
facto de o Conselho não ter tomado qualquer decisão 
sobre o regime de reconversão da produção em função 
das necessidades do mercado. A Comissão transmitiu ao 
Conselho e ao Parlamento uma proposta sobre esta 
questão em 21 de Outubro de 1988 [COM(88)553]. 
262 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
No que diz respeito à análise da aplicação dos meios 
adequados para atingir os objectivos (ponto 6.14), a 
Comissão remete para a sua resposta aos pontos 6.73— 
6.75. 
Disposições nacionais de aplicação 
6.16-6.21. Apesar de reconhecer as dificuldades de 
aplicação do Regulamento (CEE) n? 797/85 nos Estados-
-membros, nomeadamente os consideráveis atrasos 
resultantes da regionalização de certas competências, a 
Comissão não pode concordar com a ideia de abandonar 
o processo de análise, em duas fases, em que participam 
todos os Estados-membros no âmbito do Comité das 
Estruturas Agrícolas e do Desenvolvimento Rural 
(«Comité STAR»). 
A experiência revela que a primeira fase do processo — a 
consulta — proporciona uma troca de pontos de vista 
construtiva, dentro do espírito de parceria, entre os 
serviços da Comissão e os seus homólogos dos Estados-
-membros, que permite resolver os principais problemas, 
designadamente os de interpretação técnica, de modo a 
tomar em consideração os pontos de vista de todos os 
Estados-membros que se encontram representados no 
Comité STAR. Deste modo, quando um texto definitivo 
relativamente ao qual existe um compromisso político 
por parte do Governo de um Estado-membro entra na 
segunda fase do processo — a votação — o Comité STAR 
pode emitir um parecer nas melhores condições. Além 
disso, normalmente este processo não dá origem a atrasos 
na aplicação das medidas, uma vez que as normas 
nacionais podem ser aprovadas (segunda fase) com efeito 
retroactivo. 
Em relação ao interesse em adoptar disposições nacionais 
de aplicação do Regulamento (CEE) n? 797/85, a 
Comissão recorda que a política comunitária das 
estruturas agrícolas se baseia no artigo 39? do Tratado 
que prevê que a necessidade de tomar em consideração « a 
natureza particular da actividade agrícola decorrente da 
estrutura social da agricultura e das disparidades 
estruturais e naturais entre as diversas regiões agrícolas». 
Por conseguinte, a Comunidade limitou-se a definir os 
objectivos e os princípios de concessão das ajudas, 
deixando às instâncias nacionais a escolha da forma e dos 
meios de aplicação em conformidade com critérios 
comunitários, reservando-se, contudo, o direito de 
aprovar as disposições nacionais mediante o processo 
acima referido. 
A Comissão regista a sugestão do Tribunal no ponto 6.20, 
mas considera difícil pô-la em prática dada a diversidade 
de situações das explorações agrícolas nos doze Estados-
-membros. 
A Comissão está consciente do risco indicado no ponto 
6.16 resultante da aprovação de disposições nacionais que 
constituem meras reformulações do regulamento comu­nitário sem lhe acrescentarem qualquer precisão comple­
mentar. Por conseguinte, a Comissão insiste cada vez 
mais, no âmbito do Comité STAR, em que os textos 
nacionais sejam elaborados de forma, por um lado, a 
efectuar, sempre que possível, simples remissões para as 
disposições do regulamento, que não devem ser repetidas 
e, por outro lado, a expor as modalidades nacionais 
previstas pelo regulamento mediante fórmulas como: 
«Os Estados-membros definem..., estabelecem...». 
No que diz respeito à questão particular do modelo de 
plano de investimentos (ponto 6.18), a Comissão 
considera que o disposto no n? 4 do artigo 2? é 
suficientemente preciso para permitir uma aplicação 
harmonizada do regime de ajudas. Além disso, está 
prevista a comunicação deste modelo na fase do primeiro 
pedido de reembolso, de acordo com o n? 2 do artigo 1 ? da 
Decisão 86/380/CEE da Comissão, de 11 de Junho de 
1986. Neste momento é efectuada a comunicação 
completa das normas internas (disposições nacionais de 
aplicação e de controlo, instruções administrativas, bem 
como formulários e quaisquer outros documentos 
relativos ao tratamento administrativo da acção). 
Observações específicas relativas às ajudas 
à realização de planos de melhoria 
das explorações agrícolas 
Equilíbrio entre ajudas solicitadas 
e dotações disponíveis a nível nacional 
6.24-6.27. A Comissão partilha a preocupação do 
Tribunal em relação ao facto de o regime obrigatório de 
ajudas ao investimento não ser aplicado em certas partes 
da Comunidade, devido ao esgotamento das disponibili­
dades orçamentais regionais. 
Com efeito, este regime dá direito à ajuda a todos os 
requerentes que preencham as condições necessárias, 
independentemente das previsões orçamentais, cuja 
necessidade é aliás reconhecida pela Comissão. A 
Comissão insiste regularmente, no âmbito do Comité 
STAR, na necessidade de os Estados-membros assegura­
rem o co-financiamento das medidas obrigatórias 
mediante, em primeiro lugar, previsões realistas e, 
seguidamente, em caso de dificuldade, através de 
transferências de dotações entre linhas orçamentais ou 
reportes de despesas para o ano seguinte. Além disso, 
para as regiões que beneficiam de um quadro comunitário 
de apoio a título do objectivo 1, existe actualmente a 
possibilidade de examinar em parceria as disponibilida­
des orçamentais colocadas à disposição. 
No entanto, a Comissão permite que os Estados-
-membros prevejam, caso seja necessário, condições 
suplementares para a selecção dos requerentes e a 
execução das medidas de auxílio, nomeadamente ao 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 263 
abrigo do artigo 30? do Regulamento (CEE) n? 797/85, 
desde que estas condições não estejam em contradição 
com os objectivos do regime de auxílios, facto que a 
Comissão pode controlar no âmbito do processo do 
Comité STAR. 
Fornia e conteúdo dos planos de melhoria 
6.29-6.32. A Comissão partilha inteiramente a opi­
nião do Tribunal de que o plano de melhoria constitui um 
elemento-chave do regime de ajudas. Consequentemente, 
a Comissão também não pode aceitar que o plano se 
reduza a uma formalidade ou a uma cobertura para 
investimentos pontuais. Com efeito, o plano de melhoria 
deve consistir num conjunto coerente e equilibrado de 
investimentos, resultante de uma reflexão do agricultor 
sobre o futuro da sua exploração tendo em vista a 
melhoria da sua situação. A Comissão, consciente das 
dificuldades que alguns agricultores em certas regiões 
podem sentir relativamente à elaboração destes planos, 
convidou os Estados-membros a prestar-lhes a assistência 
necessária tendo em conta as suas perspectivas reais de 
evolução, ou seja, sem os envolver num endividamento 
precipitado. Os Estados-membros têm aliás tomado 
normalmente em consideração as recomendações da 
Comissão. As dimensões dos planos bem sucedidos ao 
longo dos anos demonstra o êxito do regime de ajudas. 
Apesar da importância que é necessário atribuir ao plano 
de melhoria, é inevitável que este, como instrumento de 
previsão, não seja absolutamente exacto, dependendo o 
seu valor da fiabilidade dos dados disponíveis e dos 
métodos de estimativa aplicados. A Comissão garante, 
juntamente com os Estados-membros, a manutenção da 
eficácia e da adequação do plano e analisa de modo 
permanente, nomeadamente no âmbito do Comité 
STAR, os meios para melhorar este instrumento. A 
Comissão considera, no entanto, que existirá sempre uma 
certa margem de apreciação que apenas é possível 
analisar a nível local graças à experiência das pessoas em 
contacto directo e permanente com a questão. 
Rendimento do trabalho por unidade 
de trabalho humano (UTH) 
6.34. A determinação do rendimento do trabalho por 
UTH é, evidentemente, um dos elementos essenciais da 
selecção dos requerentes; é, por conseguinte, conveniente 
tratar esta questão com o necessário rigor. 
6.35-6.42. Apesar de não existir uma definição da 
expressão « unidade de trabalho » no Regulamento (CEE) 
n? 797/85, a Comissão e os Estados-membros têm vindo a 
desenvolver esta noção desde a adopção da Directiva 
72/159/CEE. A Comissão assinalou já, por diversas vezes, 
ao Comité STAR, anteriormente o CPEA, em geral aquando de uma adaptação das legislações nacionais 
relativas ao rendimento de referência — o que é feito 
anualmente em função do desenvolvimento económico 
de cada país — que, uma vez que o valor da UTH era 
utilizado para comparar o rendimento do trabalho ao 
rendimento de referência, ou seja, ao salário ilíquido 
médio dos trabalhadores não agrícolas a tempo inteiro, 
este valor devia situar-se ao mesmo nível que o tempo de 
trabalho médio dos trabalhadores não agrícolas a tempo 
inteiro; com efeito, apenas é possível comparar rendi­
mentos relativos a tempos de trabalho equivalentes. 
Na sequência da alteração do Regulamento (CEE) 
n? 797/85 pelo Regulamento (CEE) n? 1760/87, que 
inseriu, no seu artigo 15?, a noção de «rendimento de 
trabalho por UTH», a Comissão apresentou um 
documento de trabalho relativo ao cálculo das unidades 
de trabalho humano. Este documento foi objecto de uma 
troca de pontos de vista no comité. 
Em princípio, uma vez que se trata de determinar os 
resultados económicos da exploração, o rendimento do 
trabalho deve ser calculado tomando em consideração 
todas as pessoas que trabalham na exploração, incluindo 
os assalariados. Todavia, a Comissão pode permitir que 
um Estado-membro não tenha em conta os assalariados 
para além de um determinado número de UTH, de modo 
a realçar as explorações com carácter mais familiar. O 
exemplo que o Tribunal evoca no ponto 6.35 constitui um 
caso extremo; o outro extremo, nomeadamente o de 
cinco pessoas executarem o trabalho equivalente a duas 
UTH existe igualmente. De qualquer modo, apenas são 
elegíveis para subvenção um máximo de duas UTH por 
exploração. 
A Comissão recebeu dos Estados-membros, em confor­
midade com a Decisão 86/360/CEE, juntamente com o 
primeiro pedido de reembolso, as instruções administrati­
vas que continham os formulários e os métodos de cálculo 
para a determinação do rendimento do trabalho. No 
entanto, a Comissão reconhece que é difícil avaliar certos 
elementos necessários à determinação do rendimento de 
trabalho por UTH, por exemplo, a remuneração do 
capital, o valor da produção e o número de horas de 
trabalho, e que estes podem influenciar o cálculo do 
rendimento do trabalho. Com efeito, os Estados-
-membros podem ter interesse em favorecer um método 
de cálculo de rendimento do trabalho conducente à 
manutenção da taxa normal de intervenção do FEOGA 
em vez da taxa reduzida de 20 %. O problema levantado 
pelo Tribunal deixou de existir após a alteração 
introduzida pelo Regulamento (CEE) n? 3808/89, de 12 
de Dezembro de 1989, que trata de modo idêntico os 
planos que prevêem o aumento de rendimento e os que 
prevêem apenas a sua manutenção. 
Assim, a determinação do rendimento de trabalho é 
efectuada unicamente com o objectivo de verificar a 
viabilidade da exploração agrícola e a sua capacidade de 
suportar os investimentos previstos. Por último, é 
necessário não esquecer que o agricultor deve contribuir 
com os seus próprios meios, o que dificilmente faria se 
estivesse prevista uma diminuição do seu rendimento. 
264 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Capacidade profissional suficiente Reembolsos comunitários 
6.44-6.45. As disposições do Tratado referidas pelo 
Tribunal não pretendem obter uma harmonização da 
formação profissional agrícola. O Conselho deixou, por 
conseguinte, a cada Estado-membro o cuidado de definir 
o nível de capacidade profissional exigido. Tal é 
efectuado sob o controlo da Comissão e dos outros 
Estados-membros no âmbito do processo do Comité 
STAR. 
Existência de uma contabilidade 
6.46 - 6.50. Tendo em conta as dificuldades decorrentes 
da existência de uma contabilidade de gestão pormenori­
zada no âmbito da aplicação da Directiva 72/159/CEE, o 
sistema introduzido pelo Regulamento (CEE) n? 797/85 
tornou-se menos exigente, apesar de prever um registo 
das receitas e das despesas e o estabelecimento de uma 
situação anual do activo e do passivo que são correcta­
mente aplicados. 
Restrições relativas ao sector da produção leiteira 
6.52 - 6.53. Conforme recordado pelo Tribunal, podem 
ser concedidas ajudas aos investimentos no sector do leite 
desde que tal não implique um aumento da produção 
leiteira que exceda a quantidade de referência. A 
Comissão sublinha que quando é atribuída uma quanti­
dade de referência suplementar, podem ser concedidas 
ajudas no âmbito deste aumento, desde que sejam 
respeitados os limites fixados no n? 3, segundo parágrafo, 
do artigo 3? do Regulamento (CEE) n? 797/85. 
Em Itália, 95 % da quantidade de referência para a 
campanha de 1987/1988 foi atribuída, por decisões 
ministeriais de 2 de Abril de 1987 e de 11 de Abril de 1988, 
ao agrupamento único de produtores. Não foi por 
conseguinte possível aplicar na prática, a nível da 
exploração individual, a disposição relativa ao respeito 
das quantidades de referência. No entanto, o respeito das 
quotas pode ser controlado a nível dos agrupamentos de 
produtores. Além disso, as ajudas concedidas em Itália 
respeitaram os demais limites previstos no artigo 3? acima 
referido. 6.55. Aquando do reembolso das despesas efectuadas 
em Itália relativas ao ano de 1988, o FEOGA-« Orienta­
ção» aplicou uma dedução global em relação a um 
determinado número de aspectos duvidosos, num 
montante de 36 738 Mio LIT, ou seja, 24,4 Mio ECU. 
Tendo em conta as observações do Tribunal, a Comissão 
procederá à correcção do montante elegível das despesas 
para o Vale de Aosta no âmbito da regularização desta 
dedução. 
6.56 - 6.63. No que diz respeito às questões colocadas 
pelas ajudas ao investimento concedidas em Espanha 
entre 1986 e 1988 e aos reembolsos do FEOGA a elas 
relativos, a Comissão considera que se trata de um 
problema puramente transitório de adaptação na sequên­
cia da adesão deste Estado-membro em 1986. A Espanha 
encontrava-se numa situação completamente diferente da 
dos outros onze Estados-membros: por um lado, os 
Estados-membros que constituíam na altura a Comuni­
dade dispunham de uma experiência de aplicação da 
Directiva 72/159/CEE, o que lhes permitia a aplicação do 
Regulamento (CEE) n? 797/85 no prazo de seis meses; 
por outro lado, o outro novo Estado-membro aderente, 
Portugal, não só não conhecia os problemas de regionali­
zação das competências administrativas que se colocaram 
em Espanha como beneficiara de um importante apoio 
em matéria de ajudas estruturais desde a adesão graças ao 
PEDAP, e mesmo antes, graças às ajudas de pré-adesão. 
A Espanha dispunha de dois anos para aplicar o 
Regulamento (CEE) n? 797/85. As disposições adoptadas 
em Espanha antes da adesão não correspondiam, 
obviamente, às exigências do regulamento referido. 
Todavia, as autoridades espanholas comunicaram à 
Comissão que, após a adesão e na sequência da 
introdução das necessárias adaptações na gestão adminis­
trativa das ajudas, estas foram aplicadas com um elevado 
grau de conformidade com o regulamento. 
Além disso, as autoridades espanholas apenas aceitaram, 
tendo em vista os pedidos de reembolso, os beneficiários 
que preenchiam as condições previstas pelo referido 
regulamento; os demais interessados apenas puderam 
beneficiar de ajudas nacionais inferiores em 25 % às 
previstas no regime comunitário ou limitadas a um 
volume de investimento de 25 000 ECU, em conformida­
de com os n?s 2 e 3 do artigo 8? do Regulamento (CEE) 
n? 797/85. 
A decisão da Comissão de 15 de Dezembro de 1988 de 
conceder um co-financiamento comunitário foi adoptada 
neste contexto; esta decisão diz respeito às disposições 
anteriores à adesão que foram revogadas por decreto 
ministerial de 1 de Outubro de 1988. As ajudas foram 
seguidamente concedidas de acordo com as disposições 
de aplicação do Regulamento (CEE) n? 797/85, aprova­
das pelas decisões da Comissão de 26 de Julho de 1988 e 
de 14 de Abril de 1989. 
6.54. A situação verificada em Espanha referida pelo 
Tribunal foi objecto de exame por parte da Comissão 
durante o ano de 1990. A Comissão considerou ser oportuno ajudar este novo 
Estado-membro em fase de adaptação de modo a 
permitir-lhe beneficiar imediatamente das vantagens da 
adesão e confirma ter aceitado a garantia das autoridades 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 265 
espanholas de que apenas seriam apresentados os pedidos 
de reembolso relativos aos casos elegíveis. A Comissão 
está, pois, em contacto com as autoridades espanholas. 
Natureza dos beneficiários e dos investimentos 
6.64. Nos termos do artigo 2? do Regulamento (CEE) 
n? 797/85, a primeira condição a preencher pelo 
agricultor de uma exploração agrícola a fim de beneficiar 
da ajuda ao investimento é a de exercer a actividade 
agrícola a título principal. Considera-se que um agricul­
tor exerce a actividade agrícola a título principal desde 
que consagre mais de metade do seu tempo de trabalho à 
actividade agrícola e que mais de metade dos seus 
rendimentos resultem do trabalho agrícola. Estas disposi­
ções lidas conjuntamente com o disposto no n? 1, alínea 
d), do artigo 2?, que prevê que nas zonas desfavorecidas 
certos Estados-membros estão autorizados a aceitar 
planos de melhoria sob reserva de que o volume de 
trabalho na exploração não necessite mais do que o 
equivalente a uma unidade de trabalho humano, permi­
tem concluir da existência da possibilidade de encontrar 
casos extremos como os citados pelo Tribunal, nomeada­
mente o de uma exploração muito pequena. No entanto, a 
Comissão sublinha que estes casos, tal como os casos que 
constituem o outro extremo citado pelo Tribunal, são 
legais, apesar de excepcionais. 
6.66. Nos casos em que os investimentos tenham sido 
realizados antes da entrada em vigor do Regulamento 
(CEE) n? 797/85, tais investimentos não são elegíveis e os 
Estados-membros deveriam ter deduzido dos pedidos de 
reembolso os montantes subvencionados a eles relativos. 
A Comissão velará pela regularização da situação 
assinalada pelo Tribunal. 
Observações específicas relativas às ajudas 
aos jovens agricultores 
Instalação de jovens agricultores 
6.69 - 6.70. A Comissão partilha a opinião do Tribunal 
de que a ajuda à instalação de jovens agricultores não 
deve servir para consagrar uma situação de facto. O 
objectivo desta ajuda é evitar o envelhecimento da 
população agrícola e criar um dinamismo e um espírito 
empresarial susceptíveis de facilitarem a adaptação dos 
sistemas de produção às exigências do mercado. Trata-se, 
pois, de facilitar o acesso dos jovens agricultores às 
funções de responsabilidade e de cobrir este novo risco 
por eles corrido. O Regulamento (CEE) n? 3808/89 
alterou o Regulamento (CEE) n? 797/85 de modo a 
obrigar cada Estado-membro a definir melhor as 
condições de instalação dos jovens agricultores — 
sobretudo na qualidade de co-empresários — sob o controlo da Comissão e dos outros Estados-membros no 
âmbito do processo do Comité STAR. Com efeito, tal 
como no caso das ajudas ao investimento, a Comissão 
considera que não é possível estabelecer disposições 
comunitárias directamente aplicáveis que abranjam todas 
as situações particulares; a Comissão quer permitir a 
flexibilidade necessária e reforçar a margem de manobra 
para melhor adaptar a aplicação do regime à diversidade 
das situações nacionais ou mesmo regionais. 
Nomeadamente, a Comissão apenas aceita o co-financia-
mento comunitário no caso de um jovem agricultor que se 
instale como co-empresário não gozar de direitos iguais 
aos dos outros co-empresários. 
Qualificação profissional do jovem agricultor 
6.71. No que diz respeito à eventual verificação de 
distorções em Itália relativas à apreciação da qualificação 
profissional dos jovens agricultores, a Comissão conside­
ra que estas se devem ao facto de se tratar da aplicação de 
um novo regime num Estado-membro em que as 
competências administrativas estão regionalizadas. A 
Comissão reforçará a sua vigilância para evitar a 
repetição de tais situações. 
Relativamente à utilidade do processo de aprovação, ver 
a resposta dada aos pontos 6.15—6.21. 
Avaliação dos resultados das ajudas 
6.72-6.74. A Comissão procedeu a inquéritos junto 
dos Estados-membros sobre as ajudas concedidas entre 
1986 e 1989, cujos resultados estão ainda a ser objecto de 
verificação. 
A Comissão sublinha que a avaliação dos resultados das 
medidas constitui um difícil exercício uma vez que, por 
um lado, a adaptação das estruturas constitui um 
fenómeno lento e, por outro, é difícil identificar as 
relações de causalidade entre uma medida de ajuda 
específica e um ou vários indicadores de evolução 
estrutural. 
Apesar destas dificuldades, a Comissão apresentou ao 
Comité STAR de 26 de Setembro de 1990, um relatório 
preliminar sobre os primeiros anos de aplicação do 
Regulamento (CEE) n? 797/85, no qual tenta salientar o 
efeito deste regulamento sobre a evolução das estruturas, 
nomeadamente através da comparação com as acções 
anteriores. 
^66 tornai COfícial das Comunidades Europeias LI LI 90 
6.^^6.^. A Comissão apreciou devidamente a 
constataçãoefectuadapelo Tribunaldeque, do pontode 
vista técnico, os investimentossubvencionados consti­
tuem incontestavelmente uma melhoria dos meios de 
produção da exploração benefíciária. 
Deve recordasse que este fundo tem uma finalidade 
sectorial, sendo por conseguinte normal quecertasajudas 
se encontrem dispersas do ponto de vista geográfíco.l^o 
que di^ respeito às ajudas destinadas a melhorar a 
situação das explorações agrícolas,éconveniente recor­
dar igualmente que estas sãonumerosaseque mesmo 
uma exploração bem dimensionada constitui uma 
pequena ou média empresa, quanto à ausência dos 
princípios em que se baseia a reforma dos fundos 
estruturais, mencionados pelo Lribunal, estes dizem 
respeitoaintervenções regionalizadas de desenvolvimen-
to económico que comportam amiúde investimentos 
importanteseminfra-estruturasequesão,porconseguin-
te,susceptíveisdeserem programadas. Lmcontrapartida, 
as medidas previstas no regulamento t^C^E^n^ 797^^, 
relativas ao objectivos, aplicam-se de modo horizontal 
aum grande número de agricultores que deverão ainda 
tomar as decisões de investimentomÉ claro, contudo, que 
estas medidas devem continuaraseracompanhadase 
avaliadas. 
AC^ESPLC^RESPAISPI^A^CIA^AS 
PELASEC^O^R^E^PA^^L^^PE^CIA 
^^Â^B^^^^RE^L1LA^E^PC^(CE^ 
^^9^9,L^Eo^EPEV^REIR^IÒE1979 
^^^^^^^o^ 
6.^9. Comefeito,oR.egulamento^C^n9^69^9não 
cria ainda uma política florestal comunitáriaàsemelhan^ 
ça, por exemplo, da política agrícola comum. CD 
regulamento ^CE^n9 ^69^79 constitui uma acção que 
tem por objectivo completar as acções comuns agrícolas 
medianteainstituição de um regime específíco de ajudas 
às acções tlorestais. Essas acções florestais encontram-se 
geralmente ligadasepodem contribuirá 
— querparaaconservaçãoeamelhoriadosolo,da 
fauna, da tloraedo regime das águas de superfíciee 
subterrâneas^ 
— quer paraoaumento da produtividade dos terrenos 
agrícolas medianteaconstituição de quebra-ventose 
de abrigoseatravés da alteração da hidrografíaeda 
climatologia regionais. AaprovaçãodosprogramasapresentadospelosEstados-
-membros baseia-se em critérios fígados no regulamento, 
o que não significa, contrariamente ao que pensa o 
Tribunal,ofínanciamentodequalqueracçãodecarácter 
florestal.AComissão continua atentaaesta questão. 
6.9u. CoR.egulamento^C^n9^69^791imita-sea 
enunciaras grandescategoriasdeoperaçõeselegíveis,não 
pretendendo regular pormenorizadamente as operações 
e^actasae^ecutar.Pelocontrário,aresponsabilidadee 
competência relativasàaplicaçãodoregulamento são 
confíadas aos Pstados-membros, uma vez que estes 
devem, emprimeirolugar,emconformidadecomoartigo 
^9do regulamento, elaborar os programas-quadroe, em 
seguida, velar por que os programas especiais sejam 
compatíveis com os programas-quadro. Cabe por 
conseguinte ao Estado-membro enfrentar a grande 
díversidadedassituaçõeslocaisedeterminaroslocaiseos 
métodosde trabalho utilizados, de modoapermitir obter 
um maior benefício das acudas reteridas no regulamento. 
6.9^. É verdade que os resultados dos trabalhos 
preparatóriosdoprogramaDquadro francês não puderam 
ser tomados em consideração aquando do arranque dos 
programas especiais elaborados aoabrigodoR.egula-
mento ^CEE^ n9 ^69^79^ tais resultados foram, no 
entanto, tidos em conta no novo programa-quadro 
elaborado ao abrigo do regulamento ^CE^n9^^^ 
relativo aos Pllvi. 
bloque diz respeito ao montante do programa-quadro 
italiano,aComissão precisou, na sua Decisão79^^ 
^CEE, de ^6 de COutubro de 1979, que aprova este 
programa,queaaprovaçãodoprograma-quadronão 
prejudica o volume da contribuição fínanceira do 
FECoólA. 
Ror conseguinte, a Comissão adoptou, em seguida, 
programasespeciais italianos até ao limite das disponibi­
lidades orçamentais decididas pela autoridade orçamen^ 
tal. 
6.93. CO artigo 69 do regulamento prevê que um 
programa especial comporte um ou vários projectos de 
investímentoaaplicar numa ou várias áreas geográfícas. 
Tal não implica necessariamente que seja mais fácil 
acompanharecontrolar um númeromais limitado de 
operações. 
Adispersão dos locais constituiaconsequência normal 
da natureza fragmentada de grande parte das florestas. 
C^s programas especiais respondem às exigências das 
zonasque apresentam difículdadesespecífícas ao nível da 
erosão e economia dos solos^ estas dificuldades são 
tomadas em consideração aquando da adopção de 
programas especiais. 
6.94. Dadaanaturezadaacção,émuitodifícil proceder 
auma avaliação, não só do impacto no ambiente, mas 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 267 
também dos outros aspectos da acção, por exemplo, uma 
melhor exploração florestal ou efeito indirecto sobre a 
produtividade dos terrenos agrícolas. 
Execução, acompanhamento 
e controlo das acções 
Realização financeira e física 
6.96. Os serviços da Comissão procederam a uma 
compilação dos relatórios anuais disponíveis no âmbito 
dos trabalhos preparatórios para as negociações do 
pacote florestal para os PIM franceses durante o primeiro 
semestre de 1989. 
O estado de adiantamento dos programas especiais que 
obtiveram contribuições do FEOGA-«Orientação» no 
âmbito do Regulamento (CEE) n? 269/79 é o seguinte: 
— em França, 24 programas especiais receberam 
contribuições, dos quais 16 se encontram terminados; 
— em Itália, 61 programas especiais receberam contri­
buições, dos quais 50 se encontram terminados. 
No âmbito do Regulamento (CEE) n? 2088/85, não 
existem ainda programas especiais terminados até finais 
de 1989, uma vez que os programas especiais apenas 
foram financiados, em França, em 1987 e, em Itália, em 
1988.0 número de programas especiais aprovados até 31 
de Dezembro de 1989 foi de 12, em França, e de 14, em 
Itália. 
Observações sobre a execução das acções 
6.97. As anulações de autorizações foram efectuadas 
por diversas razões, nomeadamente a substituição de 
certas categorias de trabalhos por outros menos caros, 
bem como a verificação de custos reais inferiores às 
previsões. Além disso, na sequência dos controlos 
efectuados, algumas despesas deduzidas foram conside­
radas não elegíveis para o FEOGA. De facto, em relação 
às regiões italianas da Basilicata, da Úmbria e da 
Campânia, o plano não foi respeitado e, por conseguinte, 
o FEOGA apenas aceitou parte dos trabalhos realizados. 
Estas anulações não põem em causa o valor dos trabalhos 
executados. 
6.101. Tal como o Tribunal, a Comissão lamenta que os 
programas especiais dos Estados-membros tenham 
negligenciado o financiamento das florestas privadas em relação ao financiamento das florestas públicas. Tal não 
significa, no entanto, que deva duvidar-se da eficácia da 
acção. 
6.102. No que diz respeito à Córsega, a situação foi, de 
facto, bloqueada em 1985 e 1986, na sequência da criação 
do ODARC (Office de développement agricole regional de 
la Corse). O ODARC foi criado tendo em vista reforçar a 
regionalização na Córsega. Deste modo, as funções da 
Somivac (sociedade de economia mista encarregada do 
ordenamento agrícola na Córsega) na matéria foram 
retomadas com algumas dificuldades de arranque. A 
partir de 1987, a situação na Córsega melhorou. 
6.103. A Comissão tem necessariamente que esperar 
pela apresentação dos pedidos de contribuição. A 
Comissão depende igualmente do ritmo dos trabalhos. O 
financiamento de um programa especial numa região não 
pode ser paralizado pelo atraso verificado noutro 
programa. 
No que diz respeito à ilha de Elba e ao maciço de 
Argentário, tratava-se, sobretudo, da reflorestação de 
áreas afectadas por importantes incêndios relativamente 
às quais era necessária uma acção para restabelecer as 
condições naturais. 
6.105. Não pode esquecer-se que os trabalhos florestais 
representam uma fonte de rendimento complementar 
para as populações rurais, o que permite mantê-las nas 
zonas desfavorecidas e proteger o ambiente. Tal está em 
perfeita conformidade com o Regulamento (CEE) 
n? 269/79 que considera que a floresta contribui para uma 
melhor utilização da mão-de-obra na agricultura. 
6.106. O recurso a mão-de-obra à qual são fornecidos 
pequenos instrumentos agrícolas não implica necessaria­
mente um resultado qualitativamente inferior. Pelo 
contrário, em certas regiões, é muitas vezes indispensável 
executar os trabalhos florestais manualmente, por causa 
da natureza do solo. 
6.107. Na sua aplicação do regulamento, a Comissão 
tomou em consideração a grande diversidade das 
florestas em causa, nomeadamente da constituição do 
solo, relevo, clima, variedades de espécies, estado de 
degradação da floresta, acessibilidade da floresta, que 
exigem um conhecimento profundo dos locais, e permitiu 
às autoridades locais definirem as intervenções específicas 
necessárias para atingir os objectivos previstos. 
6.110. Com efeito, o montante da ajuda de 100 UC/ha 
prevista no Regulamento (CEE) n? 269/79 destina-se a 
intervenções de pequena envergadura, como a instalação 
de torres de detecção, construção de reservas de água e de 
pequenos caminhos de acesso. Para as operações de 
maiores dimensões, os Estados-membros podem recorrer 
ao Regulamento (CEE) n? 3529/86 desde a sua entrada 
em vigor. 
268 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
6.111. As despesas declaradas a título do FEOGA-
-«Orientação» relativas a estradas sem vocação florestal 
não foram financiadas. O financiamento de estradas com 
vocação florestal não pode ser recusado, mesmo que essas 
estradas sejam utilizadas, após a sua construção, para fins 
diferentes. De qualquer modo, existem várias utilizações 
concomitantes. 
Observações sobre o acompanhamento e o controlo 
A nível da Comissão 
6.114. A Comissão considera que os processos acompa­
nhados são suficientes para garantir o repeito das 
exigências do regulamento. Deste modo: 
1) Os programas-quadro foram elaborados pelos Esta-
dos-membros e apresentados à Comissão. A Comis­
são apresentou-os como projectos ao Comité do 
CPEA, que emitiu o seu parecer. Seguidamente, a 
Comissão aprovou-os com base nos seus próprios 
critérios. 
2) Os programas especiais foram apresentados à Comis­
são, que os examinou e solicitou as explicações e 
informações suplementares necessárias. Em seguida, 
a Comissão apresentou os projectos de programas 
especiais ao CPEA, a fim de obter o seu parecer. A 
Comissão decidiu finalmente a concessão da contri­
buição. 
6.116. Os pedidos de contribuição são examinados em 
plano de igualdade, procedendo-se à consulta [antigo 
Regulamento (CEE) n? 269/79] ou à informação (proces­
so PIM) do Comité do FEOGA. A Comissão assegura 
também, posteriormente, um tratamento em plano de 
igualdade dos diferentes processos sem distinção entre os 
Estados-membros beneficiários. 6.117. A Comissão considera que os controlos efectua­
dos abrangem, para além dos aspectos financeiros, os 
dados relativos à elegibilidade das despesas. 
Conclusão 
6.124. Aquando da selecção dos programas especiais, 
foram integralmente respeitadas as condições fixadas na 
regulamentação comunitária vigente. 
6.125. A Comissão está a agir no sentido pretendido 
pelo Tribunal. 
CONCLUSÃO GERAL 
6.128. A Comissão constata que subsistem, desde há 
vários anos, divergências entre a sua concepção e a do 
Tribunal relativamente à abordagem a utilizar a propósi­
to das intervenções estruturais relativas às explorações 
agrícolas. A Comissão considera que a abordagem do 
Tribunal não é aplicável quando é necessário intervir em 
situações tão diferentes quanto as que se verificam numa 
Comunidade de doze Estados-membros. 
6.129. A reforma dos fundos estruturais comporta um 
reforço da aplicação do princípio da subsidiariedade, o 
que implica uma maior responsabilidade dos Estados-
-membros pela aplicação das medidas estruturais. No 
domínio das intervenções estruturais a favor das 
explorações agrícolas, o método consagrado no Regula­
mento (CEE) n? 797/85 é considerado pela Comissão 
como o melhor para atingir tal objectivo. É conveniente 
recordar que os agricultores são operadores económicos 
independentes. As disposições gerais relativas ao acom­
panhamento e avaliação são aplicadas a todas as 
intervenções estruturais. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 269 
CAPITULO 7 
Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) 
INTRODUÇÃO 
Notas preliminares 
7.1 - 7.6. Apesar de fazer referência ao esforço desen­
volvido pela Comissão, em 1989, para aplicar a reforma 
dos fundos estruturais, o Tribunal concentra a sua 
atenção, no seu relatório de 1989, nas dificuldades de 
arranque e execução das acções iniciadas sob a forma de 
programas ao abrigo do Regulamento (CEE) n? 214/79 e 
do Regulamento (CEE) n? 1787/84 entretanto revogados 
pela entrada em vigor da reforma, em 1 de Janeiro de 
1989, cuja execução constituiu a principal característica 
do exercício de 1989. 
É verdade que, em 1989, prosseguiram as acções iniciadas 
ao abrigo dos antigos regulamentos e que, durante esse 
exercício, ainda se fizeram sentir as consequências de 
certas dificuldades de arranque e execução, nomeada­
mente a nível da programação, preparação e acompanha­
mento. É, porém, conveniente ter em mente que a 
execução da primeira verdadeira tentativa de consagra­
ção, no Regulamento (CEE) n? 1787/84, da abordagem 
por programas representou, relativamente ao passado, 
um salto qualitativo e inovador. As deficiências e 
dificuldades de execução dos antigos programas evocadas 
pelo Tribunal têm, normalmente, origem no carácter 
inovador desta abordagem por programas que exigiu a 
criação, a nível dos Estados-membros, de uma organiza­
ção administrativa apropriada; de qualquer modo, a 
Comissão não pode substituir as instâncias nacionais no 
caso de se verificarem carências na realização das acções 
inicialmente projectadas. 
A Comissão, consciente destas deficiências, esforçou-se 
por remediá-las, à luz da experiência adquirida aquando 
da aplicação da abordagem por programas, no âmbito da 
preparação e introdução da reforma, que tinha por 
objectivo essencial, entre outros, melhorar a eficácia da 
acção dos fundos estruturais. 
Assim, o exercício de 1989, caracterizou-se, nomeada­
mente, pelo considerável esforço de programação da estratégia de desenvolvimento estrutural e de coordena­
ção entre os diferentes instrumentos financeiros realizado 
pela Comissão em estreita cooperação com o conjunto 
das instâncias nacionais em causa, que conduziu à 
adopção dos quadros comunitários de apoio que 
definem, entre outros, os objectivos e as prioridades da 
acção estrutural. Simultaneamente, foi criada a parceria 
que implica uma maior responsabilidade das instâncias 
nacionais na gestão das intervenções estruturais; além 
disso, foram pela primeira vez inscritos explicitamente 
nos textos regulamentares a avaliação e o acompanha­
mento, que deverão assegurar, no contexto da parceria, 
uma melhor preparação e um melhor controlo da 
execução das intervenções do FEDER. 
É claro que é demasiado cedo para se poder avaliar 
plenamente o impacto da introdução da reforma na 
eficácia da acção do FEDER. Todavia, é evidente, tal 
como sublinhado pelo Tribunal, que a reforma dos 
fundos estruturais não é, em si mesma, garante do seu 
êxito. Este dependerá igualmente do controlo exercido 
pela Comissão,em estreita colaboração com as instâncias 
nacionais em causa, da execução da nova regulamenta­
ção. 
Diversificação das modalidades de intervenção 
do FEDER 
7.7 - 7.13. A abordagem por programas foi introduzida 
pelo Regulamento (CEE) n? 214/79, sob a forma de 
acções comunitárias específicas extra quota; esta primei­
ra tentativa era, por força da própria regulamentação, de 
alcance muito limitado. 
A primeira verdadeira tentativa de introdução de uma 
abordagem por programas foi efectuada no âmbito do 
Regulamento (CEE) n? 1787/84. O objectivo essencial 
consistia em melhorar a programação do desenvolvimen­
to estrutural, substituindo progressivamente, e pelo 
menos parcialmente, a dispersão representada pelo 
reembolso da ajuda nacional a favor de inúmeros 
projectos individuais, frequentemente de pequena dimen­
são, pelo co-financiamento de programas. 
270 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Tal como refere o Tribunal, esta abordagem foi, 
entretanto, praticamente generalizada no âmbito da 
reforma, a fim de, nomeadamente, assegurar uma maior 
eficácia da acção do FEDER. 
Execução do orçamento de 1989 
7.14 - 7.19. Em matéria de execução do orçamento do 
FEDER para 1989, o Tribunal, ao constatar os importan­
tes índices de utilização das dotações, tanto de autoriza­
ção como de pagamento, sublinha que esta situação 
reflecte de forma imperfeita a situação exacta das 
obrigações financeiras da Comissão no que se refere às 
autorizações e à situação real das intervenções no que se 
refere aos pagamentos. 
No que se refere às autorizações, a Comissão examinará 
sob que forma poderá inscrever as implicações financei­
ras previsionais, para os anos seguintes, decorrentes das 
obrigações jurídicas por si contraídas aquando da 
aprovação das verbas a favor dos programas. 
Quanto aos pagamentos, é evidente que, num sistema de 
adiantamentos como o previsto pela regulamentação, o 
fluxo de fundos do FEDER e, por conseguinte, a 
utilização das dotações de pagamento está, por definição, 
sempre em avanço em relação aos progressos efectiva­
mente realizados. 
No que se refere ao agrupamento das dotações do 
FEDER numa única rubrica orçamental, a Comissão 
salienta que a apresentação adoptada no passado 
correspondia às exigências de flexibilidade da gestão. 
Aliás, a regulamentação não proporcionava os meios de 
se preverem as necessidades em dotações por tipo de 
intervenção. 
A apresentação das dotações numa rubrica única não 
impede o controlo efectivo da execução das dotações, 
estando, além disso, a Comissão em condições de fornecer 
a posteriori uma discriminação da afectação das dotações. 
Todavia, para responder à necessidade de maior transpa­
rência, a Comissão adaptou as observações orçamentais e 
apresentou, a título indicativo, as discriminações das 
dotações por objectivo no anteprojecto de orçamento 
para 1991. 
Por último, e no que se refere às reconstituições, em 1989, 
de dotações de 1988, a Comissão remete para as respostas 
apresentadas no capítulo 1. ANÁLISE DA DIVERSIFICAÇÃO 
Gestão e execução da diversificação 
Sistema de autorização e de pagamento (7.20 a 7.37) 
7.20-7.25 As observações formuladas pelo Tribunal 
em relação ao sistema de autorização e de pagamento 
prendem-se, essencialmente, com as próprias disposições 
quer do antigo Regulamento (CEE) n? 1787/84, quer do 
novo Regulamento (CEE) n? 4253/88 do Conselho, 
aplicável aos três fundos estruturais. 
Com efeito, estas disposições prevêem, explicitamente, 
que as autorizações orçamentais para acções de duração 
igual ou superior a dois anos sejam, regra geral, realizadas 
por fracções anuais e que a autorização orçamental das 
fracções seguintes se baseie no plano de financiamento 
relativo às despesas anuais previstas para a acção e nos 
progressos realizados na execução desta última, estando 
os pagamentos estreitamente associados às autorizações e 
ao respectivo índice de utilização. O sistema de autoriza­
ção e de pagamento aplicado pela Comissão constitui um 
conjunto coerente e conforme à regulamentação acima 
referida. 
Na liquidação financeira da contribuição do FEDER, a 
Comissão respeitou escrupulosamente as referidas dispo­
sições regulamentares, procurando ao mesmo tempo um 
máximo de eficácia, quer ao nível das normas de execução 
destas disposições, quer ao nível dos procedimentos 
internos de gestão, da sua competência. 
É um facto que, tal como refere o Tribunal, o sistema 
regulamentar de autorização e de pagamento implica que, 
no plano contabilístico, as autorizações orçamentais não 
reflitam a totalidade das obrigações jurídicas contraídas 
pela Comissão aquando da aprovação das verbas a favor 
dos programas. 
Obviamente, isto não impede que as obrigações jurídicas 
existam e, como já se referiu, que a Comissão esteja 
disposta a ir ao encontro da preocupação do Tribunal e a 
examinar sob que forma poderá inscrever as autorizações 
orçamentais previsionais decorrentes, nos anos seguintes, 
das obrigações jurídicas por si contraídas. 
7.26 - 7.28. A Comissão está de acordo com o Tribunal 
quanto à impossibilidade de o sistema actual de 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 271 
autorização e de pagamento poder funcionar correcta­
mente sem que os Estados-membros façam um esforço de 
adaptação em função das características desse sistema. 
Com efeito, as dificuldades, referidas pelo Tribunal, que 
alguns Estados-membros terão sentido em casos isolados 
de acções iniciadas ao abrigo do antigo Regulamento 
(CEE) n? 1787/84 não são inerentes ao sistema de 
autorização e de pagamento, mas às características de 
determinadas estruturas nacionais que, durante o período 
da introdução da abordagem por programas, ainda não 
estavam adaptadas — ou o estavam de forma imperfeita 
— às exigências de gestão dos programas. 
Estas dificuldades foram, entretanto, nitidamente ate­
nuadas. Neste contexto, importa salientar, por exemplo, 
que o plano de financiamento que acompanha cada 
programa e com base no qual, nos termos das disposições 
regulamentares, o sistema de autorização e de pagamento 
é aplicado representa a programação, por definição 
previsional, das despesas efectivas, isto é, dos pagamen­
tos, que a Comissão e as instâncias nacionais e regionais 
prevêem efectuar anualmente, no âmbito de um co-
-financiamento, a favor da realização do programa, 
situando-se o co-financiamento ao nível das despesas 
efectivas. Importa não esquecer que, dada a natureza 
previsional de toda e qualquer programação, as realiza­
ções são susceptíveis de dela se afastarem, o que, em 
alguns casos, ocasionou uma revisão do plano de 
financiamento inicial. 
Tal como indica o Tribunal, as dificuldades que ainda 
subsistem devem encontrar uma solução no âmbito da 
aplicação da nova regulamentação e, em especial, no 
âmbito do acompanhamento reforçado previsto na nova 
regulamentação, no contexto da parceria, mas também 
no âmbito da análise dos sistemas nacionais de controlo 
efectuada pela Comissão ao abrigo do n? 1 do artigo 23? 
do Regulamento (CEE) n? 4253/88. 
É, todavia, de sublinhar que, como já foi referido, a 
realização das intervenções estruturais é da responsabili­
dade dos Estados-membros, que se devem organizar de 
modo a evitarem qualquer atraso na utilização dos 
fundos do FEDER previamente colocados à sua disposi­
ção através do sistema de adiantamentos cujo objectivo 
consiste, precisamente, em acelerar a realização das 
acções. 
7.29. A Comissão partilha o desejo de transparência do 
Tribunal e, tal como já referiu, inscreverá, doravante, no 
orçamento, os encargos financeiros futuros decorrentes 
das obrigações jurídicas por si contraídas. Além disso, a 
Comissão velará, de acordo com a indicação do Tribunal, 
e mediante o acompanhamento reforçado previsto na 
nova regulamentação, por que os Estados-membros 
eliminem, a nível nacional, as dificuldades de aplicação do sistema de autorização e de pagamento que subsistam. 
7.30 - 7.31. A Comissão está de acordo com o Tribunal 
no que se refere à necessidade de transparência e à sua 
preocupação no sentido de que a execução orçamental, 
ou seja, a utilização das dotações de autorização e de 
pagamento, reflita o progresso das acções. 
Com efeito, a aplicação escrupulosa da regulamentação e 
a prontidão na execução das dotações não garantem, por 
si mesmas, a eficácia das acções estruturais empreendidas. 
O que é importante para o êxito da reforma é a realização 
efectiva dessas acções, o que exige um acompanhamento 
permanente dessa realização. 
Na lógica do actual sistema de autorização e de 
pagamento, e como já foi repetido, a autorização 
orçamental de novas fracções que dão origem a novos 
adiantamentos está ligada aos progressos realizados na 
execução do plano de financiamento; ora, o único meio 
de avaliar os progressos realizados consiste em comparar 
as despesas efectivamente realizadas com as despesas 
previsionais inscritas no plano de financiamento. 
O sistema actual garante a relação entre a utilização das 
dotações e o estado de adiantamento real das interven­
ções. No entanto, e como já se referiu, o facto de as 
autorizações orçamentais e a sua liquidação serem 
anteriores ao progresso real das acções é inerente ao 
sistema regulamentar de adiantamento. 
7.32-7.36. A nova regulamentação deverá reforçar 
ainda mais essa relação. Com efeito, as indicações sobre o 
progresso físico das intervenções são, doravante, coligi­
das ao nível dos comités de acompanhamento previstos 
na nova regulamentação e fornecidas nos relatórios de 
execução anuais, cuja apresentação constitui uma 
condição do encerramento financeiro de cada fracção 
anual. 
Fica assim assegurada a ligação entre os dados financei­
ros e as indicações sobre as realizações físicas que deverá 
permitir reforçar a tomada em consideração da realidade, 
não só aquando do encerramento de cada fracção anual, 
mas também ao nível do pagamento dos adiantamentos, e 
proceder, se for caso disso, à sua redução ou mesmo a sua 
retenção. 
No que se refere mais especificamente às dificuldades 
devidas ao período anormalmente longo que, no passado, 
decorria, nalguns casos, entre o pagamento dos adianta­
mentos efectuado pela Comissão e a recepção efectiva dos 
fundos pelos organismos em causa, o que por vezes 
conduziu a que os adiantamentos já não fossem senão um 
reembolso de despesas executadas, essas dificuldades não 
272 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
podem ser atribuídas ao sistema de autorização e de 
pagamento, mas, tal como refere o Tribunal, às caracte­
rísticas de determinadas estruturas de gestão nacionais. 
Por conseguinte, no caso de ainda existirem, tais 
dificuldades deverão ser solucionadas no âmbito do 
acompanhamento reforçado, no contexto da parceria, 
previsto na nova regulamentação. 
7.37. Tal como o Tribunal refere, a nova regulamenta­
ção deverá reforçar a ligação entre os dados financeiros 
fornecidos em apoio dos pedidos de pagamentos e a 
realização física das acções. 
Evolução da afectação dos recursos do FEDER 
7.38. Se é um facto que, em 1989, a parte dos recursos do 
FEDER consagrada aos programas de iniciativa comuni­
tária foi inferior a 15 %, não se pode ignorar que a 
repartição dos recursos do FEDER referida no artigo 12? 
do Regulamento (CEE) n? 2052/88 é meramente indicati­
va, tendo servido de base à programação relativa ao 
período abrangido pela duplicação dos recursos dos 
fundos estruturais. Além disso, o n? 2, último paragrafo, 
do artigo 3? do Regulamento (CEE) n? 4254/88 do 
Conselho (FEDER) apenas prevê que as referidas 
iniciativas sejam em geral financiadas pela parte das 
dotações de autorização do FEDER não incluídas na 
repartição indicativa. 
Acções extra quota, programas de interesse comunitário 
e programas nacionais de interesse comunitário (7.39 a 
7.49) 
Os programas examinados pelo Tribunal foram iniciados 
no âmbito do Regulamento (CEE) n? 1787/84 ou mesmo, 
no que se refere às acções extra quota, no âmbito de um 
regulamento ainda mais antigo, a saber o Regulamento 
(CEE) n? 214/79. 
Apesar de, como já se referiu, as dificuldades de arranque 
e as deficiências verificadas na sua execução terem sido 
tomadas em consideração aquando da preparação e da 
introdução da reforma, a Comissão faz questão de 
responder pormenorizadamente e a título de ilustração às 
observações do Tribunal. Tais observações são sensivel­
mente as mesmas para os três tipos de programas 
evocados, sendo o comentário a seguir apresentado 
válido para todos os programas iniciados no âmbito da 
antiga regulamentação. É seguido de comentários 
específicos que, a título de exemplo, precisam as 
dificuldades de carácter administrativo, jurídico ou 
técnico inerentes ao arranque da abordagem por 
programas ou esclarecem certas observações do Tribunal. 7.39-7.46. É verdade que um grande número de 
programas iniciados no âmbito da antiga regulamentação 
acusou, à partida, um atraso importante na sua execução, 
devido, geralmente, a dificuldade dos Estados-membros 
em pôr a funcionar uma organização administrativa 
capaz de responder às necessidades da abordagem por 
programas. 
Os atrasos na autorização das fracções seguintes foram 
provocados pelo atraso no arranque dos programas e 
acentuados pelos atrasos de execução, tendo-se verificado 
que nem sempre os Estados-membros utilizavam a 
totalidade dos fundos que a Comissão colocava a sua 
disposição sob a forma de adiantamentos. Verificaram-se 
ainda atrasos na transmissão dos documentos de apoio 
dos pedidos de pagamento, atrasos que se traduziram 
igualmente, de um modo geral, em atrasos das autoriza­
ções. 
Há ainda que notar que, em muitos casos em que a 
decisão de concessão de contribuição foi tomada no final 
do ano, os Estados-membros tinham previsto no seu 
calendário uma primeira fracção correspondente ao ano 
em que o seu pedido de contribuição e a sua primeira 
versão de programa tinham sido elaborados e enviados à 
Comissão. Verificou-se, ipso facto, um atraso de um ano, 
tendo os Estados-membros recorrido muito pouco à 
possibilidade prevista no n° 2 do artigo 259 do 
Regulamento (CEE) n 1787/84 , que tornava elegíveis as 
despesas efectuadas a partir do décimo segundo mês 
anterior à data de recepção do pedido de contribuição 
pela Comissão. Alguns destes programas foram objecto 
de longas negociações, tendo-se algumas das medidas 
nele constantes revelado suficientemente novas para que 
os Estados-membros — que ainda não as executavam 
com base no seu próprio orçamento — tenham aguarda­
do a decisão formal da Comissão para agir e actualizar, 
ou mesmo criar, os textos legislativos necessários à sua 
execução. 
Os problemas surgidos — fossem eles de ordem adminis­
trativa, jurídica ou técnica — foram, de modo geral, 
gradualmente resolvidos, mas deram origem a um atraso 
que apenas muito lentamente foi possível recuperar. Não 
obstante, nalguns casos, já é possível verificar, como 
refere o Tribunal, um grau de actualização susceptível de 
permitir à Comissão a autorização simultânea de duas 
fracções, reduzindo assim o atraso em relação aos 
calendários. 
A experiência assim adquirida deverá beneficiar a 
reforma, que prêve que os programas constituam a 
principal forma de intervenção do FEDER. 
7.47. Para ilustrar, por exemplo, as dificuldades 
encontradas, pode referir-se que o atraso do pólo europeu 
de desenvolvimento (PED) no Luxemburgo se deve a um 
problema de adaptação dos locais, que não permitiam a 
implantação imediata das empresas, e ao facto de os 
pagamentos das ajudas ao investimento serem escalona-
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 273 
dos em função da realização da acção para qual a ajuda 
foi concedida. 
Há que precisar que a descida da taxa de execução de uma 
fracção de 70 para 60 % para poder autorizar a seguinte 
não teve por objectivo, ao contrário do que refere o 
Tribunal, facilitar a utilização das dotações, mas sim 
acelerar o pagamento dos adiantamentos do FEDER e, 
por conseguinte, a realização física da acção, tendo em 
conta os prazos de transmissão dos fundos comunitários 
no interior dos circuitos nacionais. 
7.48. Quanto às abordagens integradas, é conveniente 
notar que os PNIC, quer eles sejam autónomos, quer 
incluídos numa OID ou num PIM, estão sempre sujeitos 
às mesmas regras e disposições e que o atraso observado 
pelo Tribunal é sempre provocado pelas mesmas causas, 
ou seja, atrasos na execução ou na transmissão dos dados 
financeiros de execução. Para observações mais porme­
norizadas sobre os PIM, a Comissão, tal como o 
Tribunal, remete para o relatório especial sobre os PIM e 
para as suas respostas. 
7.49. No que se refere às conclusões susceptíveis de 
serem tiradas da situação dos adiantamentos pagos sobre 
a execução real das acções, a Comissão já referiu que, em 
aplicação da nova regulamentação, os dados financeiros 
fornecidos em apoio dos pedidos de pagamento são 
apreciados em conjunção com as indicações relativas à 
execução física fornecidas pelo acompanhamento e nos 
relatórios de execução anuais, cuja apresentação passou a 
constituir uma condição do encerramento financeiro de 
cada fracção anual dos programas. 
Financiamentos concedidos pelo FEDER em 1989 
7.50. É normal que, em 1989, um montante importante 
tenha sido concedido a projectos individuais. O financia­
mento deste tipo de intervenção está expressamente 
previsto, a título de medidas transitórias entre o antigo e o 
novo sistema, no n? 4 do artigo 15? do Regulamento 
(CEE) n? 2052/88 e no n? 5 do artigo 33? do Regulamento 
(CEE) n? 4254/88. 
Só após a adopção dos quadros comunitários de apoio 
pôde a Comissão estabelecer, em colaboração com as 
instâncias nacionais, os programas operacionais a 
financiar. É de notar, neste contexto, que a nova 
regulamentação continua a prever a concessão de 
contribuições do FEDER para projectos de infra-
-estruturas ou industriais, desde que os mesmos se 
revistam de uma certa importância. 
7.52. Quanto ao facto de, em 1989, alguns Estados-
-membros terem superado a sua parte na repartição 
indicativa, evocado pelo Tribunal, a Comissão lembra 
que a repartição a que procedeu nos termos do n? 6 do 
artigo 12? tem carácter meramente indicativo e serviu de base para a programação relativa ao período abrangido 
pela duplicação dos recursos dos fundos estruturais. 
7.53. No que se refere à Grécia (objectivo 1) e a Espanha 
(objectivo 2), os respectivos governos só deram o seu 
acordo no início do exercício de 1990. 
Quanto ao objectivo 5b, não foi aprovado qualquer QCA 
em 1989 devido à tardia (28 de Outubro de 1989) 
apresentação dos planos. 
7.54 - 7.56. No que se refere ao respeito das previsões 
constantes dos quadros comunitários de apoio, a 
Comissão lembra que, por um lado, este respeito depende 
da apresentação de pedidos de intervenção por parte dos 
Estados-membros e que, por outro, o respeito destas 
previsões deve ser avaliado ao longo de um período de 
cinco anos. 
Quanto aos programas operacionais do objectivo 1, a 
França apresentou o seu primeiro programa operacional 
em 4 de Dezembro de 1989. Como os outros programas 
operacionais foram apresentados em 1990, a Comissão 
não pôde adoptá-los em 1989. No mesmo contexto, é 
exacto que a autorização de dois programas operacionais 
espanhóis foi voluntariamente adiada de Dezembro de 
1989 para Janeiro de 1990, devido, nomeadamente, à 
necessidade de ajustar o volume das autorizações entre os 
Estados-membros. 
7.57. A Comissão não pagou efectivamente os adianta­
mentos máximos previstos pela regulamentação, utilizan­
do, assim, o poder de apreciação que lhe é conferido pelo 
n? 2 do artigo 21? do Regulamento (CEE) n? 4253/88. 
Conclusões sobre a gestão financeira 
7.58 - 7.60. A nível das despesas previsionais decorren­
tes das obrigações jurídicas por si contraídas, a Comissão 
vai ao encontro da preocupação de transparência 
formulada pelo Tribunal passando a inscrever no 
orçamento as obrigações jurídicas contraídas e ainda não 
traduzidas em autorizações orçamentais contabilizadas. 
Quanto à transparência ao nível da aplicação do sistema 
de autorização de pagamento, a nova regulamentação 
deverá, como foi referido nos pontos 7.32 a 7.37 e como o 
Tribunal indicou, reforçar a ligação que o actual sistema 
de autorização e de pagamento estabelece entre, por um 
lado, as autorizações orçamentais e os pagamentos e, por 
outro, o progresso efectivo realizado na execução das 
acções, através, nomeadamente, da colecção das indica­
ções sobre o progresso físico das intervenções no âmbito 
dos comités de acompanhamento e dos relatórios de 
execução anuais, cuja apresentação constitui uma 
274 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
condição do encerramento financeiro das fracções 
anuais. 
Selecção das formas de intervenção 
na gestão do FEDER 
7.61 - 7.62. A nova regulamentação, que substituiu a 
partir de 1 de Janeiro de 1989 a antiga regulamentação 
que regia as operações referidas pelo Tribunal, precisa as 
quatro formas de financiamento a que a intervenção do 
FEDER deverá, doravante, recorrer, sendo as opções 
entre estas quatro formas negociadas, consoante as 
respectivas características definidas na mesma regula­
mentação, no âmbito da parceria e incluídas nos quadros 
comunitários de apoio. 
Assim sendo, é conveniente precisar, por exemplo, que os 
regulamentos que instituíram os programas comunitários 
incluem uma descrição das medidas susceptíveis de serem 
tidas em conta para atingir os objectivos específicos 
visados. Aliás no que se refere aos programas ST AR e 
Valoren, a Comissão difundiu um vade-mécum que 
contém os seus pontos de vista relativamente a estes 
programas. No contexto assim definido, os Estados-
-membros propuseram, sob a forma de programa, a 
aplicação destas medidas ao caso específico da zona em 
causa. Esses programas são negociados com a Comissão, 
que vela pelo respeito quer da forma quer do espírito do 
regulamento e se assegura de que as acções propostas são 
viáveis tanto do ponto de vista técnico como do 
financeiro. 
Desde há vários anos, a Comissão enfrenta situações de 
crise menos duradouras que os regulamentos. Amiúde, as 
medidas propostas para vencer essa crise constituem 
inovações que, apesar de necessárias, são de difícil 
aplicação, pelo que, por vezes, são necessários vários anos 
antes que os seus resultados se possam sentir. Foi no 
contexto da avaliação dessas soluções que a Comissão 
decidiu prosseguir, no âmbito de programas comunitá­
rios, determinadas acções extra quota. 
7.63. O mesmo se passa em relação a algumas acções 
iniciadas sob a forma de PNIC no âmbito do antigo 
Regulamento (CEE) n? 1787/84 e destinadas a completar 
projectos que anteriormente só tinham podido beneficiar 
da ajuda do FEDER individualmente, o que demonstra, a 
posteriori, o interesse de que esses projectos individuais se 
revestiam: 
— A componente rodoviária do PNIC-Auvergne repre­
senta uma parte importante da contribuição total do 
FEDER para este programa. Há que lembrar que, 
por ocasião da sua preparação, em 1985 e 1986, as 
autoridades de todas as zonas do maciço central — 
nomeadamente da Auvergne — estavam determina­
das a diminuir o «encravamento» económico dessa 
parte da França. Desde a sua instituição, o FEDER tinha já contribuído, de forma importante, para a 
melhoria das vias de comunicação, nomeadamente 
das estradas, no âmbito de projectos. Não obstante, a 
região do maciço central pretendeu beneficiar da 
criação dos PNIC-Auvergne, Limousin, Tarn-Avey-
ron e Lozère para beneficiar ainda mais as suas 
infra-estruturas — que continuavam a ser prioritárias 
— integrando-as nesses programas, sem, no entanto, 
negligenciar as acções de puro desenvolvimento 
económico, que constituíam uma melhoria significa­
tiva, na medida em que as acções se inscreviam no 
âmbito de um programa global para o maciço central. 
— Idêntica é a situação do PNIC-estradas na Irlanda, 
que permite — ao financiar troços que não são 
objecto de projectos — criar, ao longo de vários anos, 
uma rede homogénea. 
— Se, por um lado, é verdade que um controlo do 
Tribunal tinha revelado uma gestão contabilística 
deficiente no projecto de saneamento de instalações 
da MMRA na Bélgica, não se pode ignorar, por 
outro, que a situação foi regularizada, tendo os 
trabalhos no âmbito do projecto sido encerrados em 
Fevereiro de 1984 com a tomada a cargo de apenas 
157 Mio ECU ilegíveis, de um total de 436 Mio ECU 
realizados. O saneamento das instalações foi efectiva­
mente prosseguido no âmbito do PNIC-PED,e teve 
em conta o novo contexto que conferia aos PED uma 
dimensão internacional. 
7.64. Os centros europeus de empresa e de inovação são 
concebidos como um instrumento público ao serviço da 
política de desenvolvimento regional. O seu objectivo 
consiste em assegurar que as oportunidades que surgem, e 
que podem ser aproveitadas pela capacidade de empreen­
dimento local, possam ser exploradas e transformadas em 
pequenas e médias empresas, o que não aconteceria se 
prevalecessem considerações de carácter puramente 
comercial. 
A estrutura e as actividades empreendidas por esse centro 
devem ser analisadas na perspectiva de uma parceria 
entre o sector privado e o sector público com vista a 
apoiar o desenvolvimento da economia local através de 
uma coordenação mais eficaz dos esforços dos operado­
res implicados na criação de empresas inovadoras e na 
reestruturação de empresas já existentes. 
Se bem que um centro desta natureza deva, a prazo, 
autofinanciar-se, não se pode sobrepor esse objectivo à 
sua principal razão de ser, ou seja, constituir um 
instrumento ao serviço do desenvolvimento regional. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 275 
Métodos de aplicação da diversificação 
Preparação, instrução e acompanhamento das 
intervenções (7.65 a 7.82) 
As observações formuladas pelo Tribunal em relação à 
instrução e ao acompanhamento prendem-se com as 
deficiências das antigas regulamentações, que deverão ser 
solucionadas pelas disposições da nova regulamentação, 
nomeadamente no que se refere à avaliação e ao 
acompanhamento. A Comissão limitar-se-á, por conse­
guinte, a fornecer as seguintes precisões. 
7.65-7.69. Desde a reforma, os programas contêm 
inúmeros dados quer estatísticos, quer qualitativos, que 
permitirão uma avaliação ex ante. Já foram determinados 
indicadores financeiros e físicos objectivos, estando a ser 
elaborados os indicadores de impacto. 
A assistência técnica prevista neste programa será 
utilizada, nomeadamente, para o controlo e a avaliação 
em todas as etapas. Em alguns casos, esta ajuda cobrirá 
igualmente o acompanhamento dos programas durante 
todo o período de execução: aspectos físicos, financeiros 
e análises de impacto económico. 
7.70 - 7.72. No que se refere à tomada em consideração 
das repercussões no desenvolvimento do turismo ou no 
ambiente aquando da preparação das intervenções do 
FEDER, é de notar que estes últimos anos foram 
marcados por uma importante sensibilização para os 
problemas do ambiente, o que, aliás, levou a que certos 
projectos tivessem sido reportados ou, nalguns casos, 
abandonados. 
Quanto ao regulamento Valoren, e mais especificamente 
à sua aplicação no programa irlandês, a Comissão não 
pode deixar de sublinhar que as dificuldades surgidas não 
se prendiam com um eventual problema ecológico, mas 
sim com dificuldades internas de reestruturação da 
autoridade encarregada da medida. A Comissão contra­
tou um consultor externo para se assegurar da viabilidade 
das acções previstas e ainda não realizadas em relação ao 
conjunto do programa, incluindo a questão da turfa. As 
autoridades irlandesas apresentaram recentemente um 
programa revisto, elaborado com o apoio do referido 
consultor. 
Acompanhamento das intervenções 
7.73-7.74. Quanto ao acompanhamento das acções 
iniciadas ao abrigo do antigo Regulamento (CEE) 
n? 1787/84, a Comissão deplora, tal como o Tribunal, que 
os Estados-membros nem sempre tenham tido a possibili­dade de lhe transmitir os relatórios bienais sobre a 
execução dos programas de desenvolvimento regional, 
bem como os relatórios periódicos (cada dois anos e 
meio) sobre o progresso da execução dos programas. 
A aplicação, no âmbito da parceria, do acompanhamento 
explicitamente previsto na nova regulamentação deverá 
permitir colmatar esta lacuna. 
7.75-7.78. A existência dos comités de acompanha­
mento, criados por iniciativa da Comissão só obteve 
consagração regulamentar no Regulamento (CEE) 
n? 4253/88 adoptado no âmbito da reforma, que no seu 
artigo 25? define a missão, a composição e as competên­
cias deste comité, em especial no contexto das alterações 
do calendário. 
Em relação aos programas cuja decisão foi tomada antes 
de 1989, a ausência de regulamentação comunitária 
vinculativa não impediu a constituição de comités de 
acompanhamento — por vezes, com dificuldade — nem 
que estes desempenhassem o papel que lhes estava 
atribuído. 
A experiência demonstra que os comités de acompanha­
mento, ao reunirem as pessoas e organismos mais 
interessados na realização dos programas, permitem 
identificar e examinar os problemas surgidos e encontrar 
soluções alternativas para os aspectos negativos anterior­
mente revelados. Aos representantes da Comissão nos 
comités de acompanhamento cabe a tarefa de estimular a 
actividade do mesmo. 
7.79. No que se refere às quatro operações de autoriza­
ção orçamental evocadas pelo Tribunal, as disposições 
entretanto adoptadas na sequência dos incidentes 
referidos — nomeadamente quanto ao momento da 
aposição do visto pelo controlo financeiro — garantem 
que não se voltarão a verificar incidentes deste tipo. 
7.80. A Comissão examinará o caso de determinadas 
ADE evocado pelo Tribunal. 
7.81 - 7.83. Em matéria de controlos, a própria Comis­
são verificou por vezes, aquando das suas missões de 
controlo no local, a ausência de uma verificação 
aprofundada dos dados financeiros relativos às despesas 
públicas certificadas pelos Estados-membros para justifi­
car os seus pedidos de pagamento. Esta deficiência ao 
nível das estruturas nacionais será objecto de particular 
atenção por ocasião do acompanhamento e aquando da 
análise dos sistemas nacionais de controlo a que a 
Comissão procederá nos termos do n? 1 do artigo 23? do 
Regulamento (CEE) n? 4253/88 que impõe aos Estados-
-membros o reforço do seu próprio sistema de verificação 
da utilização dos fundos comunitários. 
276 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Neste contexto, a Comissão está inteiramente de acordo 
com o Tribunal quanto à necessidade de reforçar os 
controlos comunitários no local, pelo que examinará os 
meios a utilizar. 
Realização dos objectivos da diversificação 
Consideração das realidades regionais 
7.84-7.86. A Comissão, consciente das deficiências 
dos programas de desenvolvimento regional elaborados 
ao abrigo do antigo Regulamento (CEE) n? 1787/84, fez, 
como indicado na introdução, adoptar, no âmbito da 
reforma dos fundos estruturais, novas exigências em 
matéria de programação da estratégia de desenvolvimen­
to estrutural, exigências essas que conduziram à adopção 
dos quadros comunitários de apoio que definem as 
prioridades para as intervenções do FEDER. 
7.87. Assim sendo, a Comissão considera que, ao 
aplicar o antigo Regulamento (CEE) n? 1787/84, devia 
adaptar às suas decisões as situações específicas lhe foram 
apresentadas. 
Deste modo, na Bélgica, a Comissão aceitou, na 
sequência do pedido deste Estado-membro e após ter 
examinado as razões invocadas, substituir a zona de 
Aubange pela de Arlon. Efectivamente, em Arlon 
implantou-se uma empresa muito importante que criou 
425 postos de trabalho — ou seja, cerca de metade dos 
postos de trabalho criados na Bélgica no âmbito do PED. 
Na Irlanda, o Governo decidiu em 1988-1989, face à 
importante crise económica que o país atravessava, 
proceder a uma redução geral dos recursos afectados ao 
conjunto dos serviços públicos, a fim de libertar os meios 
necessários para amortizar a dívida nacional. A Comis­
são e este Estado-membro ultimaram, já em 1989, uma 
versão revista do PNIC-estradas que inclui acções 
adicionais e taxas de ajuda mais elevadas, previstas na 
nova regulamentação dos fundos. Este programa foi 
completado pelo programa sobre a perifericidade que 
inclui uma importante componente de infra-estruturas 
rodoviárias e permite tomar em consideração determina­
das acções que não foi possível realizar anteriormente. O 
Governo irlandês comprometeu-se a consagrar a estes 
programas os recursos necessários, e a Comissão previu 
um acompanhamento muito rigoroso deste programa, de 
modo a assegurar que tudo se passará como previsto. 
No que se refere à central telefónica da Estrela, em 
Portugal, a Comissão considerou que seria negativo 
impor às autoridades portuguesas os custos e as 
dificuldades técnicas suplementares inerentes à constru­
ção de dois comutadores com o objectivo único de 
separar claramente os assinantes das zonas elegíveis dos 
assinantes de Lisboa não elegíveis. 7.88. A Comissão considera que os exemplos citados 
pelo Tribunal não põem em causa a adequação das acções 
às necessidades das regiões. 
— Por exemplo, na Auvergne, o termalismo, que 
constituía um elemento importante da economia, está 
em crise devido à recente concorrência das grandes 
cadeias de estabelecimentos termais que proliferam, 
nomeadamente, ao longo do litoral mediterrânico e 
ao turismo dito de saúde. Além disso, os estudos 
recentes efectuados em França sobre o termalismo 
revelam que a Auvergne tem um problema de 
situação e de estratégia que constitui uma desvanta­
gem na perspectiva da expansão do termalismo para 
o ano 2000. 
A região terá, pois, de decidir se vale ou não a pena 
efectuar investimentos, razão pela qual a taxa de 
realização da medida prevista no PNIC é pouco 
elevada. O próximo comité de acompanhamento, 
previsto para o final de 1990, deverá considerar, se for 
caso disso, a transferência de dotações do FEDER 
afectas a esta medida para outras medidas previstas 
no mesmo subprograma. 
— O custo da energia facturado às diferentes categorias 
de utentes constitui um importante meio de acção 
sobre a economia, geralmente nas mãos das autorida­
des nacionais, que tem pouco a ver com os custos reais 
de produção. O principal objectivo da acção da 
Comunidade em matéria de energia consiste em 
reduzir a sua dependência em relação as importações 
de petróleo e em melhorar a segurança dos seus 
abastecimentos através de uma melhor utilização dos 
recursos locais. As regiões desfavorecidas viram-se na 
impossibilidade de valorizar o seu potencial energéti­
co ; o programa Valoren foi concebido precisamente 
para aumentar o nível de produção dessas regiões e 
nelas incrementar a divulgação de novas tecnologias, 
dois elementos que constituem uma fonte de criação 
de postos de trabalho. 
Trata-se, por conseguinte, mais do que reduzir o 
custo de produção da energia, de valorizar os meios 
próprios, no respeito da política comunitária em 
matéria de ambiente, e de permitir às regiões 
desfavorecidas beneficiarem, igualmente, das vanta­
gens económicas da redução da dependência em 
relação ao petróleo. 
7.89. A decisão da Comissão tinha como objectivo a 
realização de um estudo preparatório de uma OID no 
Norte do Maciço Central, isto é, uma região que abrangia 
uma parte do Limousin e da Auvergne. A pedido das 
autoridades francesas, o projecto de relatório final foi 
dividido em duas partes — uma para a Auvergne e outra 
para o Limousin. Esta forma de realizar os trabalhos 
previstos deixou de ser conforme à decisão da Comissão, 
e constituiu um dos elementos que levaram à sua 
hesitação em pagar o saldo do estudo. Não obstante, o 
estudo contribuiu para a preparação das duas OID, 
Auvergne e Limousin. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 277 
Coordenação das intervenções e avaliação da eficácia 
(7.90 a 7.108) 
A Comissão remete para as importantes melhorias que a 
nova regulamentação e a sua aplicação representam em 
matéria de coordenação e de avaliação, fazendo, todavia, 
os comentários pontuais seguintes. 
7.92 - 7.95. Consciente das dificuldades de aplicação da 
abordagem integrada, a Comissão, que cria na sua 
eficácia, propôs o seu enquadramento por condições 
estritas. Para esse efeito, o artigo 13? do Regulamento 
(CEE) n? 4253/88 especifica as condições a satisfazer para 
a aplicação da abordagem integrada. 
7.98. Uma região nem sempre é homogénea, e a 
diversificação das medidas por zona é um meio de melhor 
traduzir a realidade. Quanto a um dos exemplos 
apresentados pelo Tribunal, a saber, os dois PNIC-
-Abruzzo, a Comissão felicita-se mesmo pelo facto de 
intervenções idênticas serem geridas no local pela mesma 
instância, o que evita, por si só, o risco de duplo emprego. 
O PNIC incluído no PIM e o segundo PNIC foram 
especialmente bem coordenados. Quanto aos serviços às 
PME, as relações são expressamente referidas no segundo 
PNIC, que financia investimentos, enquanto o PIM-
-PNIC financia relações de funcionamento. 
No que se refere aos CEI em geral, a sua distribuição pelo 
território corresponde a uma estratégia global para todo 
o país, que conta com uma reserva de financiamento 
através de medidas dos programas regionais, logo que os 
CEI atinjam o nível suficiente de experimentação, tal 
como foi feito na Apúlia com o PIM-PNIC. 
Por último, o desenvolvimento dos serviços de informáti­
ca e telemática previstos pelo STAR na zona do Vai 
Vibra ta, e que corresponde a uma contribuição de cerca 
de 22 Mio ECU, não pode ser comparado com o projecto 
de desenvolvimento endógeno num grupo de municípios 
próximos do Vai Vibrata, a que corresponde uma 
contribuição de 0,54 Mio ECU. 
7.99. Quanto a um dos outros exemplos evocados pelo 
Tribunal, a Comissão sublinha que recorrer ao direito de 
decidir que determinadas medidas — que já tenham sido 
comunicadas e cuja análise esteja suficientemente adian­
tada para permitir prever uma resposta favorável — 
sejam incluídas em programas, sob reserva de eventuais 
adaptações técnicas, em vez de atrasar todo um progra­
ma. No caso do PNIC-estradas, dos quatro projectos que 
beneficiaram de ajuda a título de programa transportes, 
três, após análise, viram a sua taxa de ajuda limitada à 
taxa máxima de 50 %, especificada, em devido tempo, 
pelas decisões do programa transporte. A Comissão 
incluiu essas acções no programa a fim de não atrasar 
inutilmente a sua execução, reservando-se o direito, de 
acordo com as autoridades nacionais, de alterar o programa se o resultado da consulta assim o exigir. 
7.100 - 7.101. Além disso, a Comissão está consciente 
de que a criação de determinadas estruturas de gestão 
destinadas a assegurar a coordenação, a nível nacional, 
entre as administrações centrais e regionais terá colocado 
aos Estados-membros problemas de difícil resolução. 
Esta situação levou a Comissão a insistir no sentido de as 
estruturas de gestão e de controlo serem claramente 
descritas nos novos programas apresentados pelos 
Estados-membros nos termos da nova regulamentação. 
No que se refere mais especificamente ao programa 
STAR Itália, a Comissão sublinha que a gestão deste 
programa é assegurada pelo comité de acompanhamento 
e constituída pelo Ministério do Mezzogiorno, a Agenzia 
per la promozione dello sviluppo dei Mezzogiorno e pelo 
CNSIS (organismo encarregado do acompanhamento e 
da avaliação do programa). 
7.102 - 7.104. No que se refere à avaliação, a Comissão 
lembra que já iniciou uma acção de financiamento de 
estudos, bem como seminários sobre a avaliação dos 
QCA. Além disso, estão em curso operações de avaliação 
dos diferentes objectivos (objectivo 1 e 5b). 
7.105. Quanto à sinergia entre as diferentes medidas de 
um mesmo programa, importa notar que a diferença 
entre as medidas previstas não é necessariamente 
contrária às necessidades das diversas zonas da região. 
Deste modo, três a quatro infra-estructuras do PNIC-
-Auvergne localizam-se na zona da região (departamen­
tos do Cantai e da Haute-Loire) naturalmente desfavore­
cidas no seu desenvolvimento em relação à zona norte 
(Allier e Puy-de-Dôme). A única infra-estrutura situada 
nesta última zona é, aliás, a que apresenta um custo global 
menos elevado. Esta escolha é perfeitamente compatível 
com o grau de prioridade das diferentes medidas do 
programa, dado que, para as zonas relativamente 
desenvolvidas, o FEDER confere prioridade às acções 
económicas a favor das PME e do turismo. 
7.106 - 7.108. Todos os QCA contêm uma cláusula que 
lembra o princípio de adicionalidade, confirmam o 
compromisso dos Estados-membros de respeitarem o 
princípio em questão e estabelecem que a Comissão 
verificará periodicamente a sua aplicação no decurso da 
sua execução. 
A Comissão empreendeu uma acção de verificação da 
adicionaüdade junto dos Estados-membros. O objectivo 
desta acção consiste, por um lado, em conhecer os 
procedimentos administrativos em vigor nos Estados-
-membros que permitem satisfazer a exigência de 
adicionalidade e, por outro, fazer com que sejam 
^ ]ornal Oficial das Comunidades Europeias LlLl^ 
transmitidosàComissãoosdadosquantitati^os relativos 
àsdespesasele^eisparaasacçõesdosfundosestruturais 
nas regiões abrangidas pelos objectivos. 
Lo^oquerecebaestasinformações,aComissãopode 
efectuar uma primeira a^aliação^^^ da aplicação do 
princípio, cujos resultados serão discutidos com os 
LstadosDmembros.^os casos em queaadicionalidade 
nãoforrespeitada, deverão seridentificadasasrazõesque 
estão na base dessa situaçãoenrocuradas soluções. 
mofina! do períododee^ecuçãodosCCA, será etectuada 
uma avaliação ^^^^. 
CtD^CLUSC^ES 
A^DA^. A Comissão verifica com a^radoque, em 
^uiza de conclusão,ofribunal não deidade sublinhar os 
aspectos positivos da diversificação dos modos de 
intervenção introduzida, sobaforma de abordagem por 
programas, pelo antigo R.e^ulamento^CE^n^ 17^7^, 
nomeadamente no que se refere à concertação e à 
colaboração entre as instâncias comunitárias e as 
diferentes instâncias nacionais interessadas. 
7BtL^DA^. A Comissão, consciente das lacunas, 
nomeadamente ao ní^el da programação dos objectivos, 
da a^aliaçãoedo acompanhamento, retirou as conclua 
soes pertinentes da experiência adquiridaepropôs, no 
âmbito da reforma, no^as disposições, especialmente em 
matéria de programação da estratégia de desen^ol^imen^ 
to estrutural e de definição de prioridades para as 
intervenções do FLlõ^R, bem como em matéria de 
coordenação,a^aliaçãoeacompanhamento,que deverão 
colmatar as lacunas do passado, decidas essencialmente 
ao carácter inovador da abordagem por pro^ramaseaos 
problemas de adaptação da or^anizaçãoaní^el nacional. 
A^^^^.^L A responsabilidade pela realização con-
cretadasinter^ençõesdoFLtõP^òcontinua,noentanto,a 
incumbir aos f^stados^membros, que deverão or^anizar^ 
^semelhorafim de editar certos atrasos verificados no 
passado.Lambem aqui,oacompanhamento,noconte^to 
da parceria,de^eráconduziraum controlo reforçado, 
por parte dos LstadosDmembros, da execução das 
intervenções estruturais Além disso,aComissãole^ouaeteitouma acção de 
informação junto dos T^stadosDmembrossobreaaplica-
ção da reforma. Para além dos relatórios específicos dos 
fundos quede^e apresentar ao Parlamento ^Europeueao 
Comité económico e Social, a Comissão de^e ainda 
elaborarumrelatórioanualsobreaaplicaçãodareforma. 
l^este contento, a Comissão partilha a opinião do 
Tribunal quanto ao facto dea^rande responsabilidade 
que incumbe ao ^stadoDmembro na gestão das inter^enD 
ções estruturais e^eoreforço não só do acompanham 
mento, mas também do controloaní^el comunitário. 
A^. Comojáfoireterido, tambémparaaComissãoé 
importanteatransparência na aplicação do sistema de 
gestão orçamentalefinanceira. 
^oqueseretereanomenclaturaorçamental,aComissão, 
como jáse referiu, procedeuàadaptaçãodasobser^ações 
do orçamento no sentido pretendido pelo Pribunal, 
apresentando,atítuloindicati^o, adiscriminaçãodas 
dotações por objectivo no anteprojecto de orçamento. 
quanto ao registo das implicações financeiras pre^isio^ 
nais decorrentes, nos anos seguintes, das obrigações 
jurídicas por si contraídas,aComissão, indo deencontro 
à preocupação expressa pelo Tribunal, examinará os 
meios mais adequados para inscrever as obrigações 
jurídicas contraídaseainda não traduzidas em autorizam 
ções orçamentais contabilizadas. 
Aoní^eldaliquidaçãofinanceiradacontribuiçãodo 
FPtõE^ propriamente dita, a no^a regulamentação 
deverá, como refereoTribunal,contribuirparaoreforço 
pretendidodarelaçãoentre,porumlado,asautorizações 
orçamentaiseos pagamentos e, por outro, os progressos 
efectivos das acções, nomeadamente através da colecção 
das indicações sobre os progressos fisicos dessas acções 
pelos comités de acompanhamentoeatra^és dos relator 
rios de execução anuais, cuja apresentação constitui uma 
condição do encerramento financeiro das fracções 
anuais. 
A^. Por último, e como já foi dito, a Comissão 
considera, tal comooLribunal,queareforma dos fundos 
não contém em si mesmaa^arantia do seu ê^ito.Este 
dependerái^ualmenteda ^ilância exercida pela Comis^ 
são, em estreita colaboração com as instâncias nacionais 
em causa, sobreaaplicação danosa regulamentação. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 279 
CAPITULO 8 
Fundo Social Europeu (FSE) 
OBSERVAÇÃO PRELIMINAR 
As críticas do Tribunal de Justiça referem-se à gestão do 
FSE de 1984 a 1989, período durante o qual o número de 
projectos aumentou de 2 700 para cerca de 12 000 por 
ano. O FSE esforçou-se por acompanhar o ritmo de 
aumento do número destes processos bem como de tomar 
em conta a sua diversidade no âmbito das orientações de 
gestão, indicando com precisão as condições e o 
conteúdo/tipo de cada projecto. Mas o aumento do seu 
número impôs finalmente um novo sistema de gestão, 
resultante da reforma de 1988. 
Em contraste com a antiga regulamentação, as novas 
regras resultantes da reforma de 1988 caracterizam-se por 
novos elementos, entre os quais se podem recordar os 
seguintes: 
— definição de um número reduzido de objectivos o que, 
no que se refere ao FSE, constrasta singularmente 
com a longa lista de acções prioritárias definidas nas 
orientações de gestão elaboradas anualmente até 
1989; 
— substituição do funcionamento com base em projec­
tos por uma forma de funcionamento com base em 
programas, o que terá por efeito reduzir — segundo 
as previsões — o número de processos a tratar, a nível 
comunitário, para cerca de 400; 
— definição clara do carácter complementar das inter­
venções comunitárias e, designadamente, das do FSE 
em relação às acções nacionais correspondentes 
(princípio de subsidariedade). 
Em virtude deste último princípio, as acções financiadas 
pelo FSE e, designadamente, as que se referem ao 
objectivo 3 (luta contra o desemprego de longa duração) e 
ao objectivo 2 (reestruturações), inscrevem-se indubita­
velmente no conjunto das medidas de política de emprego 
dos Estados-membros. 
Na sua resposta ao relatório especial 1/88 sobre os 
processos e sistemas comunitários e nacionais relativos à gestão do FSE (JO C 126 de 16.5.1988, p. 1), a Comissão 
tinha já reconhecido os limites da regulamentação 
pré-existente e tinha, simultaneamente, elaborado os 
princípios em que deveria ter-se inspirado, na sua 
opinião, a nova regulamentação em curso de elaboração. 
Além disso, a Comissão tinha chamado a atenção do 
Tribunal para o facto de a gestão do FSE ter sofrido um 
certo número de melhorias, designadamente no que se 
refere à qualidade da execução orçamental e à utilização 
das dotações. 
A Comissão está convencida de que a reforma dos fundos 
e as melhorias de gestão que se esforça por introduzir 
constantemente são de natureza a responder às críticas do 
Tribunal que abrangem um domínio regulado por 
disposições revogadas. 
Finalmente a Comissão deseja salientar que, na aprecia­
ção da acção do FSE, não se pode abstrair do facto de que 
os recursos comunitários no domínio abrangido pelo 
relatório do Tribunal representam apenas 4 %, em média, 
do total das despesas consagradas pelos doze Estados-
-membros às acções de formação profissional. Nestas 
condições, compreende-se melhor que o FSE apenas 
possa prestar uma contribuição à luta que os Estados-
-membros mantêm contra o desemprego. 
ACÇÕES COMUNITÁRIAS NO DOMÍNIO 
DO DESEMPREGO DE LONGA DURAÇÃO 
Introdução 
8.8. A Comissão introduziu recentemente uma tipolo­
gia dos custos por pessoa e por hora, em aplicação do n? 3 
do artigo 3? do Regulamento 4255/88. Esta tipologia 
permitirá analisar todos os desvios importantes em 
relação à média. 
280 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Observações sobre os procedimentos 
de planificação 
Luta contra o desemprego de longa duração 
como objectivo de política 
8.14. A Comissão não partilha o parecer do Tribunal. 
Embora os meios disponíveis em 1982 fossem bastante 
mais limitados do que actualmente para a definição do 
desemprego de longa duração, a Comissão teve em conta 
estudos sobre este fenómeno, por exemplo os estudos 
mencionados na comunicção da Comissão COM(84) 484 
final. 
A posteriori, verificou-se que os critérios utilizados na 
decisão eram os mais convenientes para a situação do 
emprego na época (jovens, dos quais a maior parte são 
desempregados de longa duração, e pessoas adultas 
particularmente vulneráveis ao desemprego de longa 
duração: mulheres, deficientes, migrantes). Foi, aliás, na 
altura desta decisão que surgiu a noção de desemprego de 
longa duração. 
8.15. Os meios concretos para atingir estes objectivos 
foram definidos de forma operacional no âmbito da 
reforma dos fundos. 
Pontos de orientação para a gestão do FSE 
relativos aos desempregados de longa duração 
8.17. A Decisão 83/516/CEE estipula, no seu artigo 6?, 
o processo de adopção a seguir nas orientações, processo 
que a Comissão sempre seguiu. Por outro lado, o 
orçamento do FSE representa apenas uma pequena 
percentagem das despesas comunitárias no seu conjunto a 
favor do emprego, e as regras comunitárias exigem ao 
FSE que intervenha para qualquer tipo de acção e para 
todas as categorias de pessoas no desemprego ou 
ameaçadas de desemprego. Esta situação conduz a um 
desequilíbrio entre os montantes pedidos e as possibilida­
des financeiras do FSE. 
A Comissão alterou consideravelmente as orientações de 
gestão a partir do exercício de 1986. No âmbito dos 
objectivos regulamentares, fixou subobjectivos (priorida­
des) que, combinados com os critérios financeiros (75 % 
para os jovens e 44,5 % a favor das regiões de prioridade 
absoluta), conduziram a hierarquizações importantes 
como o demonstra a repartição orçamental por priorida­
de. 
As prioridades para o exercício de 1986 foram decididas 
com base nos primeiros resultados da gestão do exercício 
de 1984 e confirmadas pelos resultados obtidos no seu 
seguimento. 8.18. a) A abordagem por programa foi instituída no 
âmbito da reforma dos fundos estruturais; não podia ter 
sido considerada na altura da renovação anual das 
orientações de gestão. 
Convém notar que a selecção dos projectos com base em 
diferentes níveis de prioridade não se aplicava já no 
âmbito da Decisão 83/516/CEE. 
b) e c) No âmbito da antiga regulamentação, a 
avaliação das acções financiadas pelo FSE tinha sido 
realizada por ocasião do pedido de saldo; embora esta 
avaliação fosse sumária, abarcava, contudo, o essencial 
— taxa de colocação após formação — o que permitia 
uma avaliação da eficácia das acções financiadas. 
d) A Comissão procurou obter uma melhoria do 
impacto da gestão do FSE baseando-se: 
i) na concentração das dotações do FSE nas regiões 
mais desfavorecidas, como indicado no artigo 7? da 
Decisão 83/516/CEE, que constitui uma necessidade 
regulamentar gradualmente aplicada pela Comissão; 
ii) no aumento das durações mínimas de formação, o 
que é, dentro de certos limites, um critério objectivo 
para medir a eficácia das acções de formação; 
iii) na introdução de medidas de motivação e orientação 
destinadas a personalizar as acções a favor dos 
desempregados de longa duração e a proporcionar-
-lhes, assim, uma formação mais apropriada. 
8.19. a) A melhoria do impacto das dotações do FSE, 
com o objectivo de uma melhor gestão dos seus recursos, 
teve por consequência restringir as possibilidades de 
contribuição dos promotores menos eficazes. 
b) O critério de melhoria das perspectivas de emprego 
foi reintroduzido nas orientações 1987-1989. 
c) O desemprego de longa duração é apenas a 
consequência de situações diversas em que se encontram 
certas pessoas ou categorias: regiões deprimidas, mulhe­
res ausentes durante um certo período do mercado de 
trabalho, deficientes físicos, migrantes, etc. 
E por esta razão que o desemprego de longa duração não 
pode ser tratado de forma global; cada situação deve ser 
considerada no seu contexto, o que conduz a criar várias 
prioridades. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 281 
Estatísticas comunitárias 
do desemprego de longa duração 
8.20 - 8.24. As verificações do Tribunal no que se refere 
à disponibilidade das estatísticas sobre o desemprego de 
longa duração, designadamente a nível regional, são 
correctas. 
Mesmo que não se possa esperar, num período de tempo 
previsível, uma repartição regional mais pormenorizada 
das estatísticas sobre o desemprego de longa duração, a 
revisão do inquérito comunitário sobre as forças de 
trabalho, prevista para 1992, deverá aumentar sensivel­
mente a fiabilidade dos resultados a nível NUTS II. 
A preparação técnica desta revisão chega, actualmente, 
ao seu termo no âmbito dos grupos de trabalho. A 
Comissão transmitirá ao Conselho, no início de 1991, o 
projecto de regulamento para os inquéritos a partir de 
1992. 
Análises de politica 
Análises relativas ao conjunto dos elementos 
sobre os quais actuam as acções de política comunitária 
8.26-8.27. Em 1989, os correspondentes MISEP 
criaram o grupo de trabalho «avaliações» para apreciar 
abordagens e resultados de avaliações das medidas 
nacionais de emprego. Seis Estados-membros concorda­
ram em participar neste grupo de trabalho, que efectuou 
três reuniões. Funcionários do Fundo Social Europeu 
participaram, quando necessário, em algumas dessas 
reuniões. Em Setembro de 1989 foi publicado um 
relatório. Prevê-se que o trabalho continue em 1991. 
8.28. a) Não parece que seja incumbência do OSCE 
tirar conclusões em termos das acções a realizar. 
b) O programa de trabalho que a Comissão tinha 
confiado ao consultante externo não se referia especifica­
mente ao desemprego de longa duração nem à avaliação 
das acções em curso. 
d) As regras dos fundos estruturais resultantes das 
reformas de 1988 oferecem um quadro jurídico apropria­
do para o desenvolvimento de análises estruturadas 
relativas à problemática do desemprego de longa 
duração. 
Os resultados destas acções, embora não globalizados, 
permitiram melhorar a gestão do FSE a favor de certos 
sectores públicos. 8.29. A Comissão utilizou diferentes estudos e sínteses 
comunitárias sobre o desemprego de longa duração para 
elaborar as orientações de gestão. 
Avaliação do concurso do FSE 
8.30-8.31. Ver resposta ao ponto 8.18. 
A apreciação da eficácia desenvolveu-se no âmbito do 
pedido de saldo. A melhoria sensível das perspectivas de 
empregos estáveis teve um efeito avaliável no tempo e 
permitiu atingir taxas de colocação médias de 60 a 70 %. 
8.32. Na realização do seu mandato, o consultante 
externo pôde basear-se em projectos idênticos ou 
semelhantes, aplicados nos anos precedentes, a fim de 
apreciar a taxa de colocação conseguida. 
Coordenação 
8.33 - 8.35. A Comissão procurará a melhor coordena­
ção possível, no que se refere à avaliação do problema do 
desemprego de longa duração, com organismos externos 
como o Cedefop; aliás, este aspecto está explicitamente 
previsto na reforma dos fundos estruturais, em função da 
qual a Comissão adaptou as suas estruturas internas com, 
designadamente, a criação de uma unidade de coordena­
ção. 
Por outro lado, a Comissão teve em conta os resultados 
de estudos de luta contra a pobreza para apresentar as 
suas orientações no que se refere ao desemprego de longa 
duração, introduzindo, nomeadamente, fases de motiva­
ção e de orientação. O mesmo se passa com os resultados 
do LEDA relativos ao emprego local, tal como se deduz 
da decisão da Comissão de 4 de Maio de 1988 sobre as 
orientações de gestão (JO L143 de 10.10.1988, ponto 3.3). 
Acções relativas aos desempregados de longa duração 
no segundo programa de luta contra a pobreza 
8.36. a) A quantificação da pobreza dá lugar a diversos 
debates teóricos e metodológicos em cada um dos 
Estados-membros. A Comissão encorajou, no decurso do 
segundo programa europeu, os trabalhos que tinham por 
objectivo harmonizar as definições estatísticas e tornar 
comparáveis os dados nacionais. 
282 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
No seguimento destes trabalhos, a Comissão pôde 
estabelecer, para o conjunto da Comunidade, estatísticas 
comparáveis de pobreza, em termos de rendimento, que 
serão anexadas ao relatório final do programa a 
apresentar ao Conselho no final de 1990. Estes esforços 
serão prosseguidos no decurso do novo programa (1989/ 
/1994) decidido pelo Conselho (18 de Julho de 1989). 
b) Dispondo de um orçamento limitado, o segundo 
programa tinha por objectivo apoiar a inovação nos 
métodos de intervenção junto dos pobres e não propor 
políticas e medidas de alcance geral. 
Esta opção inicial implicava uma dispersão das acções e o 
risco de incoerência do programa no seu conjunto. 
No que se refere aos desempregados de longa duração, 
bem como aos outros grupos alvo do programa, este 
segundo programa permitiu avançar na investigação dos 
conhecimentos e das práticas positivas; o relatório final 
do programa apresentará portanto os ensinamentos de 
ordem qualitativa e quantitativa das acções realizadas e a 
sua contribuição para a compreensão e a melhoria das 
políticas realizadas neste domínio. Por outro lado, as 
lições tiradas deste programa conduziram a orientar o 
novo programa comunitário para um apoio dirigido 
prioritariamente a projectos em número mais restrito mas 
de dimensão e alcance mais significativos e que respeitem 
uma atitude geral de associação permitindo coerência do 
conjunto neste programa. 
Observações sobre os procedimentos 
de execução no FSE 
Critérios de concessão de contribuições em relação 
aos desempregados de longa duração 
8.37. As definições utilizadas a nível interno não são 
oponíveis à Comissão, que pode aplicá-las com a 
flexibilidade necessária para garantir igualdade de 
tratamento entre Estados-membros com legislações 
diferentes. 
No caso francês, a redução justificava-se e não foi 
contestada. Por outro lado, os controlos relativos ao 
desemprego de longa duração prosseguem e prosseguirão 
em virtude da importância do objectivo 3 da reforma. 
8.38. Trata-se ainda aqui de uma definição a nível 
interno, que é aplicada em função do mercado do Estado-membro e que pode ser modulada a fim de 
garantir a igualdade de tratamento entre Estados-
-membros mais ou menos desenvolvidos economicamen­
te. 
Em virtude da confiança legítima, justifica-se pagar um 
pedido de saldo no caso em que uma acção de formação se 
desenvolveu em conformidade com as previsões. 
Contudo, um promotor cujos resultados em matéria de 
emprego não fossem satisfatórios, não veria o seu pedido 
de contribuição aprovado para o exercício seguinte. 
8.39. Ver resposta ao ponto 8.19 c). 
Critérios gerais de admissibilidade 
8.40 - 8.41. A amortização é aceite nos limites estabele­
cidos pela legislação nacional. Para os organismos 
públicos, a amortização foi aceite desde que calculada 
segundo métodos idênticos, a fim de assegurar igualdade 
de tratamento. 
Observações sobre os procedimentos 
de instrução, de controlo 
e de acompanhamento 
8.42-8.43. A Comissão considera que a gestão por 
métodos estatísticos e com base em estimativas confirma­
das por resultados de controlo por sondagem é o único 
meio de gerir pedidos que agrupam entre dois e três 
milhões de beneficiários de acções de formação profissio­
nal ou de emprego. 
8.44-8.45. A lista de que fala o Tribunal representa 
uma simples facilidade para o funcionário durante o 
estudo do processo. É sobre o conjunto deste que o 
funcionário deve pronunciar-se quanto à admissibilidade 
da contribuição e à sua prioridade. 
8.46-8.47. No que se refere à insuficiência dos 
controlos, a Comissão ateve-se aos comentários relativos 
ao relatório especial do Tribunal sobre os procedimentos 
e sistemas comunitários e nacionais (ver pontos 3.22— 
3.25). 
No que se refere aos relatórios de missão, estes apenas 
mencionam, em geral, os problemas verificados. De 
qualquer forma, um dos objectivos destas missões era 
justamente verificar que os critérios de concessão de 
contribuições tinham sido tomados em consideração. 
8.48. Verificou-se efectivamente que este sistema de 
acompanhamento não pôde ser aplicado de forma eficaz. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 283 
A Comissão prepara actualmente um sistema de acompa­
nhamento informatizado que permitirá obter dados 
qualitativos sobre os programas e medidas financiados 
pelo FSE. 
Impacto da intervenção do FSE 
8.51. O Tribunal confirma as dificuldades em obter 
informações quantificáveis. 
8.52. a) e b) A acção da Comunidade abrange um 
número de desempregados de longa duração muito mais 
importante do que se poderia deduzir das percentagens 
apresentadas. Com efeito, um grande número de jovens 
corresponde a desempregados de longa duração, bem 
como às categorias mais desfavorecidas. 
c) Os Estados-membros não tinham desenvolvido uma 
política destinada aos desempregados de longa duração. 
A acção da Comunidade permitiu, contudo, uma tomada 
de consciência e o início de uma acção nacional específica 
para desempregados de longa duração. 
d) Em relação aos desempregados de longa duração, as 
taxas de colocação inferiores à média foram aceites em 
virtude das características particulares desta categoria. 
e) É precisamente porque os desempregados de longa 
duração são muito diferenciados quanto às causas do 
desemprego que as orientações têm em consideração 
públicos alvo diferenciados, o que permite adoptar 
medidas adaptadas às necessidades destes grupos de 
pessoas. 
f) As ajudas à colocação dos trabalhadores represen­
tam um valor acrescentado reduzido em matéria de 
qualidade da formação profissional, daí que seja 
concedida pouca prioridade a este tipo de acção. 
Conclusões relativas ao novo fundo 
8.53. A Comissão teve em consideração o notável 
conjunto de resultados conhecidos sobre o desemprego de 
longa duração, bem como os resultados em matéria de 
emprego indicados nos pedidos de saldo. Isto permitiu-
-lhe determinar as medidas mais eficazes de luta contra 
este tipo de desemprego nas orientações para a gestão do 
FSE (JO C 45 de 24.2.1989). De qualquer, forma, a 
reforma dos fundos permitirá dispor de forma sistemática 
das informações em questão. 
8.54. a) As estatísticas do desemprego de longa 
duração, comparáveis ao nível NUTS III, deixam de ser necessárias no âmbito do novo fundo, em virtude de os 
desempregados de longa duração poderem ser abrangi­
dos em todo o território comunitário. 
b) A Comissão tem a partir de agora mais meios para 
avaliar as políticas relativas ao desemprego de longa 
duração. 
8.55. Existe uma noção comunitária de desemprego de 
longa duração. Dadas as diferenças de aplicação nas 
legislações nacionais, a Comissão esforça-se por interpre­
tá-las de forma a garantir o respeito desta noção 
comunitária. 
8.56. A Comissão aplica sistemas de gestão, de acompa­
nhamento, de avaliação e de controlo no âmbito do novo 
fundo, que deveriam resolver as dificuldades encontradas 
até à altura. 
ACÇÕES DO FSE 
RELATIVAS À REESTRUTURAÇÃO 
DE EMPRESAS INDUSTRIAIS 
Introdução 
8.57 - 8.64. A Comissão esforçou-se desde sempre por 
realizar as suas intervenções FSE a favor de empresas 
industriais confrontadas com problemas de reestrutura­
ção, inspirando-se nos critérios de eficácia económica 
mencionados pelo Tribunal no seu relatório, determinada 
a fazer destas intervenções um instrumento de renovação 
da produção, da tecnologia e da organização das 
empresas e não um simples paliativo para situações 
críticas de emprego. Contudo, a característica fundamen­
tal do sistema com base nos projectos em vigor desde 1984 
constitui actualmente o principal obstáculo para demons­
trar a eficácia económica destas intervenções a nível de 
conjunto. 
Observações sobre a aplicação 
das intervenções do FSE relativas 
à reestruturação de empresas 
8.65 - 8.66. A extrema variedade de pedidos de contri­
buição relativos a projectos de reestruturação de 
empresas industriais foi consequência de uma regulamen­
tação que não limitava a priori o acesso às intervenções do 
FSE por critérios relativos à dimensão dos projectos, à 
284 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
natureza do organismo responsável ou ao sector de 
produção em que se solicitava a intervenção do FSE. 
Certos processos não comportavam — na altura do 
pedido de contribuição — nenhuma indicação quanto à 
designação das empresas. Nestes casos, tratava-se 
geralmente de pedidos apresentados por autoridades 
públicas preocupadas antes de mais em definir um 
problema a nível zonal ou regional com vista a poder 
proceder em seguida às intervenções necessárias com a 
ajuda do FSE. Neste sentido, estes processos constituí­
ram de certa forma uma ultrapassagem do modelo de 
simples projecto para se aproximarem dos programas 
visados pela reforma dos fundos estruturais de 1988. 
8.67. Os processos que agrupavam pedidos de contri­
buição de várias empresas apresentavam inconvenientes 
idênticos aos que caracterizavam a generalidade dos 
pedidos de contribuição baseados na antiga regulamenta­
ção. Os processos ditos «reagrupados» constituíam 
conjuntos de vários projectos individuais, nos quais cada 
titular de uma acção era designado pelo nome e não podia 
ser substituído no caso em que circunstâncias imprevistas 
o obrigassem a renunciar ao seu projecto de origem, o que 
implicava a anulação pura e simples do compromisso. 
Portanto, deste ponto de vista também, o nível de não 
realização das acções não aparece directamente relacio­
nado com as reestruturações mas antes com o sistema de 
projectos individuais reagrupados ou não num único 
pedido de contribuição. 
8.68. A regulamentação resultante da revisão dos textos 
de 1983 não excluía casos de reestruturação possíveis. Por 
essa razão, a Comissão aceitou pedidos de contribuição 
relativos a reestruturações não só quando estavam em 
questão licenciamentos e reconversões, mas também 
quando uma acção de requalificação era acompanhada 
da procura de uma melhor produtividade mediante 
economias de escala e a criação (ou o alargamento) de 
novas unidades de produção. 
8.69. Os dados relativos ao volume e à natureza dos 
efectivos afectados pela reestruturação figuram, regra 
geral, nos processos respectivos. Contudo, estes dados 
podem não estar incluídos nos processos por terem sido 
incluídos numa remessa conjunta relativa a vários 
processos ou porque figuram noutros processos da 
mesma empresa. De qualquer forma, não há uma decisão 
de concessão sem que estas informações tenham sido 
apresentadas pelo Estado-membro e apreciadas pelos 
serviços da Comissão. 
A data de referência a ter em consideração para o cálculo 
da percentagem que determina a admissibilidade é 
geralmente a data prevista para a intervenção inicial do 
FSE. Esta data é contudo determinada caso a caso na 
medida em que a sua pertinência depende do tipo e das 
modalidades da reestruturação prevista. 8.70. No que se refere à duração mínima da formação 
fixada pelas orientações em duzentas horas, a Comissão 
não exclui a priori que, em certos casos, aquando da 
realização da acção, esta regra possa não ter sido pontual 
e sistematicamente respeitada. Segundo a Comissão, 
trata-se de um inconveniente característico da forma de 
gestão com base em projectos, que a reforma suprimiu. 
No que se refere às outras observações formuladas pelo 
Tribunal sobre a duração de duzentas horas, a Comissão 
confirma que, ao abrigo das antigas orientações, era 
designadamente admitido que esta duração fosse reparti­
da ao longo de mais de um ano e que esta formação 
poderia consistir igualmente — em casos bem precisos — 
na classificação, por níveis, dos trabalhadores afectados. 
A importância destas acções varia com o nível dos 
estagiários. 
8.71. Considera-se em geral que, se uma empresa está 
em fase de reestruturação nas condições exigidas pelas 
orientações, a formação do seu pessoal é devida à 
reestruturação. 
8.72. Tal como salienta o Tribunal, trata-se neste caso 
de um problema não específico das reestruturações. A 
administração do FSE interveio em várias ocasiões, no 
decurso dos últimos anos, junto das administrações de 
certos Estados-membros cuja contribuição nacional não 
tinha sido paga, nos prazos previstos, aos organismos em 
causa. A Comissão aprecia todas as medidas apropriadas 
para evitar que, de futuro, tais situações — bastante 
correntes em certos Estados-membros — possam ainda 
produzir-se. Além disso, exerce pressão constante sobre 
as administrações nacionais em questão. 
Aspectos relacionados com o tamanho 
e a natureza das empresas beneficiárias 
das contribuições do FSE 
8.73. Na gestão do FSE, a Comissão inspirou-se sempre 
no princípio que visa superar o fosso habitualmente 
existente entre as PME e as grandes empresas quanto à 
sua possibilidade de acção, esforçando-se por orientar os 
poderes públicos nacionais a todos os níveis — e 
designadamente a nível regional — para que assumam um 
papel activo na tarefa de informar as PME e de reagrupar 
as suas necessidades nos pedidos de contribuições 
colectivas ou de «programas-quadro» a apresentar ao 
FSE. O reagrupamento das PME em «consórcios» ou 
associações por categorias abarcando a totalidade ou 
parte de um sector económico a um certo nível territorial 
— regional ou sub-regional — foi também favorecido. 
8.74-8.75. Mais do que regressar a um sistema de 
cálculo baseado nos custos ditos «reais», a Comissão 
orientou-se, no âmbito do novo fundo, para um sistema 
de «custos-padrão» baseado no tipo de formação. Os 
desvios destes custos-padrão em relação às despesas 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 285 
expostas servirão para determinar se um pedido de 
pagamento de saldo comporta montantes demasiado 
elevados. Este método poderá ser aplicado igualmente 
quando o pedido de pagamento for estabelecido em 
referência aos custos internos da empresa. 
8.76. As empresas públicas que desenvolvem activida­
des de produção apresentam um problema de carácter 
geral que ultrapassa as actividades financiadas pelo FSE. 
Este problema está actualmente em fase de apreciação. 
8.77. Quando as subcontratações e outras formas de 
intermediação aparecem e se mantêm é porque assumem 
uma função no mercado. Ora, os intermediários — 
embora tenham um custo que convém reduzir — não 
correspondem necessariamente a situações abusivas. 
Sobretudo, segundo o parecer da Comissão, não convém 
que os fundos estruturais comunitários e, neste âmbito, o 
próprio FSE, decidam agir pretendendo prescindir de 
todas as formas de intermediação e procurando uma 
relação directa com os utilizadores finais dos seus 
financiamentos em todo o território da Comunidade. 
No que se refere ao FSE, a experiência foi feita de forma 
limitada mas significativa até 1978, ano durante o qual as 
últimas experiências-piloto foram financiadas. No âmbi­
to da reforma de 1988, o problema foi confrontado 
adoptando um modo de funcionamento por programas, 
sendo a realização de cada programa confiada a um 
organismo responsável que, desta forma, assume simulta­
neamente a função de união entre, por um lado, a 
administração do Estado-membro e a comunitária e, por 
outro, a multitude de organismos que contribuem para a 
realização do programa. 
Nesta forma de organização, a função de intermediário 
será sem dúvida nenhuma assumida de modo muito mais 
racional, completo e responsável em relação aos poderes 
públicos e designadamente em relação à administração 
comunitária. Contudo, esta forma de organização tem 
certamente um custo não forçosamente dos mais baixos 
mas que — segundo a Comissão — será certamente mais 
justificado do que os custos (mesmo inferiores) relativos a 
outras formas de organização e à acção de outros 
intermediários. 
Observações relativas à imputação ao FSE 
de determinadas categorias de despesas 
8.78. Sem negar a validade das acções de formação 
efectuadas no seio das empresas, é, contudo, sabido que 
este tipo de formação levanta tradicionalmente proble­
mas de identificação das despesas num âmbito contabilís­
tico — o das empresas — concebido e mantido não para 
melhor responder às questões susceptíveis de serem 
levantadas sobre o custo de uma acção de formação mas para satisfazer as exigências de uma actividade de 
produção. No âmbito da reforma de 1988, este problema 
foi tratado, no que se refere ao FSE, pela definição de 
uma tipologia de custos-padrão susceptíveis de serem 
utilizados como referência na avaliação dos custos das 
diferentes acções de formação. 
Vencimento dos estagiários 
8.80 - 8.83. É por demais sabido que o vencimento dos 
estagiários em formação e os salários pagos ao pessoal de 
ensino constituem geralmente a rubrica mais elevada de 
despesas numa acção de formação profissional. Neste 
sentido, as acções de formação realizadas no âmbito de 
uma reestruturação de empresa não escapam à regra 
geral. 
A Comissão aceita os diferentes métodos utilizados para 
o cálculo do vencimento dos estagiários, desde que esses 
métodos sejam conformes às indicações que figuram no 
manual de procedimentos, sendo estas indicações um 
extracto de uma reunião havida em 1985 com os 
representantes das administrações dos Estados-mem-
bros. 
Os custos majorados por horas extraordinárias e trabalho 
nocturno são admissíveis se devidamente justificados. 
Despesas a título de preparação dos cursos 
8.84 - 8.86. A preparação dos cursos não ultrapassa em 
geral 10 a 15 % do custo total de uma acção. A compra de 
cursos ao exterior é compatível com o financiamento de 
custos de preparação. Neste caso, a particularidade é 
constituída pelo nível relativamente baixo dos custos. 
Outras despesas relativas às acções 
de reestruturação industrial 
8.87 - 8.89. Os salários do pessoal de ensino e adminis­
trativo, bem como o custo da energia utilizada, são 
calculados pro rata. Incumbe aos Estados-membros a 
obrigação de proceder aos controlos locais necessários e 
de garantir à Comissão a exactidão factual e contabilísti­
ca das despesas expostas nos pedidos de pagamento de 
saldo. 
No âmbito das novas regras resultantes da reforma de 
1988, a acção comunitária será mais incisiva e eficaz em 
virtude da introdução de um modo de funcionamento por 
programas (número reduzido de processos) e da aplica-
286 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
ção eficaz de um sistema de controlos por sondagem, 
estando estes dois aspectos da reforma estritamente 
relacionados entre si. 
No que se refere às amortizações, a Comissão faz a 
mesma observação de carácter geral. A este propósito, é 
de precisar que — dadas a complexidade e as implicações 
da matéria — as amortizações devem ser calculadas em 
conformidade com a legislação nacional. 
No que se refere ao futuro, as novas regras não prevêem 
mais explicitamente a amortização como tal entre as 
despesas admissíveis (ver artigo 1? do Regulamento 
n? 4255/88). 
Receitas provenientes da acção 
8.90. A observação do Tribunal relativa à tomada em 
consideração das receitas obtidas pela venda de produtos 
resultantes da acção de formação suscita, por parte da 
Comissão, comentários de resposta análogos a outros já 
formulados nos pontos 8.88 a 8.90, particularmente no 
que se refere ao exercício da função de controlo e à sua 
divisão entre Estados-membros e Comissão. 
O FSE como instrumento 
da política industrial 
8.91. A Comissão reconhece que a melhoria do seu 
sistema informático pode apresentar algumas vantagens 
na gestão do FSE, designadamente para melhor conhecer 
qual o montante afectado — região por região — às 
medidas de acompanhamento social das reestruturações, 
e isto não só em termos de autorização mas também em 
termos de pagamentos. 
8.92 - 8.96. As novas regras resultantes da reforma de 
1988 responderão à exigência de dispor de um quadro de 
referência nacional ou regional para melhor apreciar a 
eficácia das diferentes medidas de acompanhamento dos 
planos de reestruturação industrial. O sistema de 
funcionamento por planos e programas, passando pelo 
estabelecimento de quadros comunitários de apoio, 
deverá permitir que as intervenções FSE disponham do 
quadro de referência necessário. Conclusão 
Nas suas respostas ao relatório especial n? 1/88 do 
Tribunal (}), a Comissão tinha previsto certos compro­
missos e designadamente o de se dotar de uma colectânea 
susceptível de constituir documento de referência interno 
para a interpretação das regras e dos critérios de gestão do 
FSE. Ao confirmar este compromisso, a Comissão prevê 
completar tal colectânea inserindo também uma defini­
ção da noção de reestruturação e acompanhar esta 
definição de uma tipologia de casos. 
Na colectânea, poderão ser dadas certas definições em 
referência aos textos e procedimentos nacionais. Será 
uma forma de a Comissão aproveitar a experiência dos 
Estados-membros. 
No que se refere aos planos de reestruturação, a 
Comissão conta solicitar aos Estados-membros que se 
assegurem se tal documento existe. 
No que se refere aos custos, a Comissão recorda que está 
actualmente a definir uma grelha de custos-padrão por 
Estado-membro e nível de qualificação, a utilizar como 
documento de referência e bem assim para apreciar os 
eventuais desvios nos documentos de pagamento de 
saldo. Estes desvios, para serem aceites, deverão ser 
devidamente justificados. 
No que se refere ao conteúdo das formações dispensadas 
e aos resultados destas formações em termos de melhorias 
na classificação técnica e/ou salarial, a Comissão recorda 
que a reforma dos fundos estruturais lhe dá os meios e o 
quadro jurídico para proceder a controlos e avaliações 
eficazes. 
A Comissão refere-se às respostas que deu precedente­
mente e em especial aos pontos 8.70 (duração mínima de 
formação), 8.65 — 8.67 (tratamento dos processos) e 8.77 
(subcontratação). 
(*) Relatório especial 1/88 sobre os procedimentos e sistemas 
comunitários e nacionais relativos à gestão do FSE (JO C 
126 de 16.5.1988, p. 1). 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 287 
CAPITULO 9 
Despesas de investigação e de investimento 
CENTRO COMUM DE INVESTIGAÇÃO 
A Comissão faz notar que, na sua análise dos progressos 
feitos até ao final de 1989 na implementação de alguns 
elementos básicos do plano de reestruturação do CCI 
aprovado em 1988, o Tribunal centrou as suas observa­
ções nas actividades do CCI relacionadas com trabalhos 
de apoio à Comissão e com trabalhos por conta de 
terceiros. Embora, como o próprio Tribunal refere, essas 
actividades sejam elementos importantes da reforma do 
CCI, deve recordar-se, no entanto, que o principal 
objectivo do CCI continua a ser, quer no plano 
financeiro, quer no plano científico, a execução de 
programas específicos de investigação no âmbito do 
programa-quadro. 
Introdução 
9.6. Como o Tribunal refere, o Conselho aprovou as 
propostas da Comissão relativas às « Novas perspectivas 
para o Centro Comum de Investigação », através da sua 
resolução de 29 de Junho de 1988, e adoptou legislação 
relativa aos programas específicos de investigação, em 
Outubro de 1988. A nova estrutura interna dividindo o 
CCI em institutos, foi decidida em Novembro de 1988. O 
Conselho apenas consolidou a base jurídica relativa aos 
trabalhos por conta de terceiros relacionados com a 
Comunidade em Maio de 1989 e, como o Tribunal faz 
notar no ponto 9.59, o Regulamento do Conselho relativo 
a um esquema de reforma antecipada foi decidido em 
Julho de 1989. 
Avaliação a médio prazo 
9.8 - 9.10. O relatório preliminar, que cobre o período 
até ao final de 1989, descreve o CCI ainda em processo de 
evolução para os seus novos objectivos, e ilustra a 
situação pouco mais de um ano após a mais completa 
reestruturação que o Centro sofreu. A Comissão constata que o Tribunal tem consciência do 
tempo necessário à realização das modificações previstas 
na reestruturação. 
Tal como é mencionado pelo Tribunal, paralelamente à 
sua auditoria um grupo de peritos industriais efectuou 
uma avaliação a médio prazo do CCI, conforme exigido 
pelas decisões do Conselho relativas aos programas 
específicos de investigação. Embora o Tribunal concorde 
com os pontos de vista do grupo de avaliação no tocante 
às recomendações para o futuro, não partilha completa­
mente as conclusões do referido grupo. No seu relatório, 
o grupo declara que «uma vez que esta reorganização 
exige profundas mudanças culturais, é, por definição, um 
processo que exige tempo » e observa que «a partir das 
respostas dadas por um número limitado de clientes 
inquiridos, infere-se que a qualidade científica, o valor 
económico, a rapidez de resposta e a qualidade dos 
relatórios são tidos em grande consideração». 
A Comissão sublinha o papel significativo desempenhado 
pelo Conselho de Administração na gestão global do 
Centro e, nomeadamente, o seu acompanhamento de 
todas as questões orçamentais e financeiras através de um 
subcomité específico « pessoal e assuntos financeiros ». 
Novas perspectivas para o CCI 
9.14. No âmbito dos trabalhos por conta de terceiros, o 
CCI teve de fazer face a uma situação inteiramente nova, 
contrária à sua vocação principal; de resto, o debate 
sobre a vocação futura do CCI não está encerrado. Esta 
situação exigiu uma abordagem inicial faseada, uma 
transição progressiva, já que o CCI não podia beneficiar 
de nenhuma experiência semelhante no seio da Comissão. 
A capacidade de adaptação e a rapidez de reacção do 
mercado foram, indubitavelmente, sobrestimadas ao 
nível da fase de arranque. 
Tal como para os programas específicos, as despesas 
foram distribuídas pelo período de quatro anos, tendo-se 
verificado uma despesa inferior à prevista em 1988 (3 %) 
e, como referido pelo Tribunal, uma despesa superior à 
prevista em 1989 (3,6 %, segundo as contas publicadas). 
A Comissão considera que, relativamente a decisões 
plurianuais, o que conta é o resultado no final do período 
288 iornal Oficial das Comunidades europeias 12.12.9^ 
plurianual; os dados anuais servem essencialmente 
objectivos de planeamento.AComissão garantirá queo 
equilíbrio seja atingido no que respeita ao período de 
quatroanos^Oplanodeorçamentopreliminarparal991 
foi preparado com esse objectivo. 
Reestruturação do CCI em nove institutos 
9.15. Embora concorde com o Tribunal a nível dos 
objectivos essenciais de autonomia e responsabilização 
financeira dos institutos — um plano que decorre 
normalmente, se recordarmos que os institutos apenas 
foram criados em Novembro de 1988 —, a Comissão 
considera que essa autonomia deverá desenvolver-se num 
contexto global coerente, isto é, actuando o CCI como 
um serviço da Comissão. 
9.^. C^ orçamento de!989 não estava ventilado por 
instituto, uma vez que foi preparado no início de!988, 
numa altura em queanova organização do CCI ainda 
não estava estabelecida, l^o entanto, quando foi feitaa 
distribuição de dotações, em ianeiro de 1989,aestrutura 
porinstitutosfoirespeitada;paraalémdisso,agestãodo 
CC1 recebeu relatórios periódicos, ao longo do ano, 
relativos às autorizações de cada institutoeas contas 
Unais de 1989 continham uma representação grática da 
despesa feita pelos institutos. 
9.pA AComissão partilha inteiramente os pontos de 
vista do Pribunalrelativosàresponsabilização financeira 
dos institutos, iáestão a ser implementadasmedidas 
destinadasagarantir uma maior autonomia financeira 
dos institutos até ao final de!99^. 
C^CCl tem a intenção dedescentralizar, no que diz 
respeito aos institutos de Ispra, as operações de 
autorização, pagamentoemovimentação das dotações, 
ocupando-se cada um deles do que lhe dizrespeito. Para 
tomar esta descentralização operacional a partir de 
ianeiro de 1991,foram organizados cursos deformação, 
foi etectuada uma análise dos circuitos administrativose 
estão a ser revistosostbrmuláriosutilizadosparaas 
diferentes operações em causa. T^sta reformulação, 
iniciada no princípio del99t^,estáaser conduzida em 
estreita colaboração com os serviços do controlo 
tínanceiro,evai no mesmo sentido das preocupações do 
Tribunal expressas no ponto9.81. 
9.^. Como mencionado no ponto 9.17,oreforço do 
apoio administrativoetínanceiro aos institutos de Ispra 
será realizado à custa dos serviços da administração 
central. ^^^^^^^^^^^^ 
9.^. AComissãoconsideraqueosucessodoCCl nesta 
áreasedevemaisàqualidadedotrabalhorealizadoqueàs 
disposições tinanceiras,quelevamaatectar os fundos 
para trabalhos de apoioàComissão ao orçamento da 
investigação^ valor da despesa anual da Comissão em 
serviços de consultoria é maior que o relativo aos 
trabalhos solicitados ao CCL Este tacto deveria garantir 
que as várias direcções-gerais da Comissão só encomen­
dem trabalhos ao CCIseconsideraremqueoCentro está 
melhor apetrechado para satisfazer as suas necessidades. 
Iõevidoàescassez relativa dos tundos disponíveis taceà 
procura, electua-se uma selecção que garanteamelhor 
utilização dosrecursos. ^reagrupamento detodas as 
dotações relativasaactividadesdeciênciaetecnologia no 
mesmocapítulo, contribui para umamaiortransparência 
e permite uma selecção mais etícaz dos projectos 
concorrentes. 
9.^. enquanto que os acordos plurianuais descrevem 
os trabalhos em linhas gerais,aexecuçãoéespeci^ícada 
mais pormenorizadamente pelas direcções-gerais interes-
sadas,em planos anuais de trabalhoeem reuniões de 
acompanhamento, ^ão enviados às direcções-gerais 
clientes relatórios anuais pormenorizados descrevendoo 
trabalhorealizadoduranteoperíodoemcausa,esão 
organizadas reuniões de avaliação da evolução dos 
trabalhos. 
l^o quadro do títuloVII do regulamento Financeiroe 
das perspectivas financeiras 1988-1992, que exigem 
ambosoagrupamento de todas as dotações de investiga-
ção,estãoaserdesenvolvidostodososestbrçospara 
garantir que as direcções-gerais utilizadoras possam 
competir pelos serviços que solicitam ao CCI, em 
reuniões bianuais interdirecções-gerais. Este processo 
garanteatransparênciaeoacordoquantoàsprioridades, 
eas reuniões são um fórum em que os diterendos podem 
ser debatidos. 
CoBc^^ôe^^^v^^o^tr^B^o^de^^o^CoBÚ^io 
9.^. A Comissão compreendeaabordagemdolribu-
nalmas, uma vezmais,sublinhaasrestrições orçamentais 
quealectameste tipode trabalho, como reíerido no 
ponto9.2^, supra. L^entro destes limites,o^EC^I seguirão 
princípio cliente-contratante, tão tielmente quanto 
possível. 
Trabalhos por conta de terceiros 
9.26. A Comissão está consciente de que a abordagem 
comercial recomendada pelo grupo de peritos é o desafio 
a que importa que o CCI dê resposta, através da 
realização de trabalhos por conta de terceiros. A resposta 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 289 
a esse desafio será tanto mais difícil, quando esse tipo de 
actividade constitui uma abordagem totalmente inédita 
ao nível da Comissão, pelo que o CCI não pode contar 
com a experiência de outros serviços da Comissão. 
Que significam os objectivos? 
9.29. A Comissão interpreta o significado dos valores 
relativos aos objectivos de forma diferente do Tribunal. A 
Comissão considera que a intenção do Conselho e do 
Parlamento, quando foi discutido este novo tipo de 
trabalho, era a de verificar a capacidade do CCI para 
obter contratos relativos a trabalhos por conta de 
terceiros num ambiente competitivo, apoiado pela solidez 
da sua reputação e pela qualidade do trabalho realizado. 
Na realidade, as investigações iniciadas podem durar 
vários anos e, como o próprio Tribunal reconhece, pode 
haver um desfasamento importante nos primeiros anos, 
entre os contratos celebrados e os trabalhos executados. 
Na fase actual de arranque, o montante dos contratos 
celebrados e em curso de execução dá uma visão mais 
correcta das realizações. 
O montante facturado apenas reflectirá o nível dos 
trabalhos por conta de terceiros quando for atingido o 
regime de cruzeiro e o desvio associado à fase de arranque 
se tiver naturalmente atenuado. 
9.30. Tendo em conta o anteriormente exposto, o CCI 
utilizou como dados o montante dos contratos celebra­
dos. Para além disso, apenas foi incluído nos valores 
anunciados um único contrato ainda não assinado, mas 
relativamente ao qual existia uma carta firme de intenções 
de um parceiro sério; as intenções foram posteriormente 
concretizadas num contrato. De resto, o montante em 
causa foi assinalado pelo CCI. 
Realizações até ao final de 1989 a nível global 
9.32 - 9.37. A Comissão considera que o objectivo para 
1989, relativo a trabalhos por conta de terceiros, deve 
apenas ser visto como um ponto de referência intermédio; 
a avaliação definitiva das realizações deve ser realizada 
quando estiverem disponíveis os resultados para todo o 
período 1988-1991. O valor dos pontos de referência 
intermédios é ainda posto em questão pelos atrasos na 
obtenção de um quadro legal para este tipo de activida­
des. 
9.32. O valor de 6,67 Mio ECU (montante facturado no 
final de 1989), resultava do critério de apreciação dos 
resultados escolhido pelo Tribunal. Segundo o critério da 
Comissão, o valor eleva-se a 15,7 Mio ECU. 
9.35. Estes resultados, não associados aos trabalhos de 
investigação, como justamente sublinha o Tribunal, são, no entanto, receitas provenientes de terceiros. Isso explica 
que tenham sido contabilizados como tal, embora os seus 
destinos sejam, por natureza, diferentes. 
Realizações a nível dos institutos 
9.37. É verdade que não foi prevista uma procura tão 
elevada de equipamentos e materiais consumíveis e, ao 
constatar essa tendência, o CCI, de comum acordo com o 
Conselho de Administração, sugeriu o aumento do 
objectivo de 52 para 58 Mio ECU. 
Os 52 Mio ECU constituem a única referência dada pelas 
orientações do Conselho; o montante de 47,1 Mio ECU é 
um elemento indicativo do planeamento orçamental 
interno do CCI. Para além disso, não se trata de um 
objectivo do nível de reembolso a atingir mas, mais 
propriamente, de uma previsão de volume de negócios 
destinado a demonstrar às autoridades públicas a 
capacidade do CCI para atrair clientes num mercado 
aberto; o que é conforme às orientações políticas da 
resolução do Conselho de 29 de Junho de 1988. 
Caderno de encomendas em 31 de Dezembro de 1989 
9.38. Os resultados obtidos até ao presente evidenciam 
que o período de arranque se prolongou mais que o 
previsto. Isto é compreensível, se considerarmos o facto 
de o CCI ter tido que enfrentar uma situação totalmente 
nova. A execução efectuou-se por etapas, de forma 
pragmática. Com efeito, foi necessário criar uma base 
jurídica adequada a este tipo de actividade inédita, 
mediante uma decisão do Conselho de 3 de Maio de 1989, 
e avançar seguidamente para o estabelecimento de regras 
internas, depois de um certo período de observação do 
funcionamento das actividades por conta de terceiros. 
Conciliação das avaliações dos resultados 
efectuadas pelo CCI e pelo Tribunal 
9.40. Referindo-se à resposta dada nos pontos 9.32 -
9.37, a Comissão gostaria de sublinhar novamente que a 
apresentação dos resultados do CCI, relativamente às 
orientações do Conselho em matéria de trabalhos por 
conta de terceiros, não pode reduzir-se a uma contabiliza­
ção dos recebimentos associados a esses trabalhos. 
290 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Fixação dos preços dos trabalhos por conta de terceiros 
9.42. A não cobertura dos custos verificada em alguns 
contratos, deveu-se aos métodos de cálculo utilizados no 
estabelecimento de Petten antes da implementação, em 
Outubro de 1989, das novas instruções dadas pelo 
director-geral do CCI. 
Contabilidade dos trabalhos por conta de terceiros 
9.46. a) Desde a implementação dos regulamentos 
internos, o Conselho de Administração, através do seu 
subcomité «pessoal e assuntos financeiros» e das suas 
sessões plenárias, tem seguido de perto a evolução e 
execução dos trabalhos por conta de terceiros. 
9.46. b) - 9.47. O sistema actual de contabilidade, que é 
anterior à introdução dos trabalhos por conta de 
terceiros, não foi concebido para tratar dados de tipo 
comercial. Consequentemente, não permite a compara­
ção imediata entre o custo de execução de um contrato e o 
preço facturado, já que regista os custos numa base 
anual. A Comissão decidiu encomendar a uma firma 
especializada a instalação de um sistema complementar 
que permita efectuar essas comparações, de forma a 
resolver essa situação. Esse sistema entrará em funciona­
mento durante o segundo semestre de 1990. 
«Marketing» 
9.48. A estratégia de «marketing» do CCI será 
reforçada, para contribuir para o desenvolvimento dos 
trabalhos por conta de terceiros. Para esse efeito, o CCI já 
iniciou o processo de recrutamento de um responsável de 
«marketing», para assegurar o acompanhamento e a 
coordenação dos trabalhos dos institutos neste domínio. 
No plano da organização interna, o CCI continua a seguir 
a estratégia de manutenção de um equilíbrio entre o 
«marketing» centralizado, ao nível da direcção-geral, e 
do « marketing » descentralizado, ao nível dos institutos. 
Problemas orçamentais 
9.52. O CCI — à semelhança de outros centros de 
investigação que efectuam trabalhos por conta de 
terceiros — ajusta-se a défices temporários imprevistos, 
mantendo, também temporariamente, os efectivos de 
pessoal abaixo do nível previsto, através da sua política de 
recrutamento. 9.54. b) Não há recursos humanos desocupados no 
Centro, aguardando novos contratos. Pelo contrário, são 
utilizados noutras tarefas do CCI. 
c) No anteprojecto de orçamento para 1991, esse 
desiquilíbrió foi reabsorvido, mantendo-se a base global 
de 700 Mio ECU. 
d) Deveria provavelmente ter sido previsto um período 
de arranque mais longo, devido à dificuldade de integrar 
um sistema de filosofia comercial no seio de uma 
administração pública com um modo de funcionamento 
relativamente diferente. 
e) O anteprojecto de orçamento para 1991 mostra 
claramente a estratégia prosseguida para o CCI e 
demonstra o rigor da gestão orçamental aplicada. Com 
efeito, relativamente às despesas de pessoal não cobertas 
pelas receitas provenientes de terceiros, o CCI anula, no 
fim do exercício, os adiantamentos de dotações de pessoal 
correspondentes. 
Política de pessoal 
A Comissão atribui a maior importância à nova política 
de pessoal para o CCI, cujas linhas gerais foram traçadas 
na proposta inicial da Comissão: «Novas perspectivas 
para o Centro Comum de Investigação». 
9.55. Durante 1989, o CCI recrutou 107 agentes. A 
criação dos institutos deu origem a uma notável 
mobilidade interna. É verdade que poucos agentes se 
demitiram, em parte porque a mobilidade do pessoal de 
investigação noutros locais está por confirmar. Por outro 
lado, em 1990 este fenómeno tornou-se cada vez mais 
notório e muitos candidatos (cerca de 20 %) recusaram-
-se a assinar contratos devido às condições contratuais 
pouco favoráveis (duração de 5 anos e renumeração 
pouco competitiva). 
9.56. Os esquemas descritos pelo Tribunal eram 
esquemas gerais aplicáveis ao pessoal das instituições 
comunitárias e não especificamente orientados para as 
necessidades do CCI ou adaptados às suas exigências 
específicas. Parte do pessoal do CCI deixou os serviços ao 
abrigo desses esquemas. 
9.57. Essa operação tinha por objectivo permitir o 
recrutamento de pessoal português e espanhol e os 92 
agentes temporários que saíram até ao final de 1989 
repartiram-se entre dois agentes de grau B, 86 agentes de 
grau C e quatro agentes de grau D. 
A Comissão continua a envidar esforços para recrutar 
pessoal espanhol e português, que passou de 61 pessoas, 
no fim de 1989, para 74 pessoas, em Junho de 1990, 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 291 
repartidos entre 46 agentes espanhóis e 28 portugueses. A 
repartição pelos diversos graus (31 A, 18 B e 25 C) mostra 
que o recrutamento desses agentes contribuiu para um 
«up-grading» do nível, relativamente ao dos agentes que 
optaram pelo voluntariado. 
Para além disso, deve notar-se que a vitalidade científica 
do CCI não depende apenas do pessoal estatutário, mas, 
cada vez mais, do influxo numa base estritamente 
temporária de cientistas visitantes, investigadores e 
pessoal destacado, provenientes dos Estados-membros. 
Acresce a este facto que as autoridades em Portugal e 
Espanha, tendo em vista a expansão das suas actividades 
nacionais de investigação científica, preferem ver os seus 
cientistas participar nestes esquemas do que os ver deixar 
o país por contratos a longo prazo com o CCI. 
9.58. Deve recordar-se que a Comissão não autoriza o 
recrutamento de novos funcionários, desde 1974. 
As condições exigidas ao pessoal temporário para a 
reforma antecipada, a saber, 15 anos de experiência e 55 
anos de idade, apenas eram satisfeitas por alguns agentes 
e agentes locais do estabelecimento anterior, que foram 
convertidos a pessoal temporário em 30 de Outubro de 
1976. Todas estas categorias foram transformadas em 
grau C e algumas pessoas tiveram êxito em concursos 
posteriores e passaram para o grau B. Consequentemen­
te, a medida teve mais impacto a nível do rejuvenescimen­
to do pessoal que do recrutamento de cientistas. 
9.59 - 9.60. A componente não voluntária do Regula­
mento (CEE) n? 1857/89 do Conselho deu origem a várias 
candidaturas voluntárias, preferindo as pessoas em causa 
apresentarem os pedidos, a serem sujeitos à desagradável 
solução de serem seleccionados para a reforma antecipa­
da pela gestão do CCI. 
9.61. Os dados do Tribunal correspondem à situação no 
momento da decisão da Comissão (29 de Janeiro de 
1990). Entre o momento da decisão e a aplicação 
definitiva da medida (28 de Fevereiro de 1990), verificou-
-se uma cessação de funções por invalidez (funcionário A) 
e a retirada de uma candidatura (funcionário B). Estes 
foram substituídos por funcionários da lista de reserva 
(um B e um C). A situação final, no que diz respeito à 
cessação de funções, é de 37 A (dos quais 34 C/T), 52 B 
(dos quais 45 C/T) e 11 C (dos quais 8 C/T). 
A Comissão sublinha o papel que o pessoal científico-
-técnico de grau B desempenha no tocante à qualidade 
científica do Centro. 
9.62. O efeito sobre a distribuição etária será visível 
quando as 100 partidas forem substituídas pelo recruta­
mento de jovens. Cinco por cento (100 em 2000) é muito 
pouco e seria necessário um esquema mais prolongado de 
reforma antecipada para se produzir uma verdadeira 
mudança na estrutura etária do pessoal. O Conselho de Administração do CCI analisou cuidado­
samente a situação e propôs a aplicação futura desses 
esquemas. 
9.63. O recrutamento de especialistas para vários ramos 
da investigação tem-se revelado mais demorado e difícil 
do que o esperado. Foram introduzidos novos processos 
de recrutamento, mais satisfatórios (ver igualmente a 
resposta ao ponto 9.55). 
9.64. Os efectivos autorizados de pessoal, em 1989 e 
1990, eram de 1 760 no quadro científico e técnico e 420 
no quadro administrativo. O valor de 2 180 não inclui o 
pessoal dos serviços de controlo financeiro, contabilidade 
e dos serviços médicos, nem as 80 pessoas transferidas 
para a DG IX durante a segunda metade de 1989. Uma 
vez que o processo de transferência para a DG IX só 
terminou em Novembro de 1989, os valores de Junho 
utilizados no relatório do Tribunal ainda incluem 42 
pessoas em processo de transferência. O pessoal adminis­
trativo propriamente dito do CCI (excluindo os 42) não 
excedeu o máximo autorizado de 420.0 valor máximo de 
2 180, para os efectivos totais, nunca foi atingido. 
O CCI soücita anualmente a regularização de vários 
ajustamentos entre pessoal científico e técnico e adminis­
trativo, quando se chega a uma situação estável ao fim de 
vários anos. 
No que diz respeito ao pessoal auxiliar, foram tomadas 
medidas para reduzir o seu número; o número total de 
auxiliares passou de 130 para 124, entre Junho e 
Dezembro de 1989, como consta do quadro 9.7 do 
relatório do Tribunal. 
9.65. Entre os 107 agentes recrutados em 1989, 91 são 
agentes científicos e técnicos. Verificaram-se ainda as 
seguintes entradas: 
1988 1989 
Bolseiros 135 125 
Estudantes 93 123 
Pessoal destacado — 18 
Cientistas visitantes _58 _67 
286 333 0 
0) Estes dados, que permitem efectuar comparações relativa­
mente a 1988, são, no entanto, diferentes dos constantes do 
relatório anual de 1989, em que foi adoptada uma nova 
apresentação relativamente a 1988. Com efeito, o relatório 
anual de 1989 indica ciados médios de homens/ano, para 
além de excluir os 123 estagiários que são aqui incluídos. 
292 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Na realidade, foram recrutados 10 agentes temporários 
por 3 anos. Comprovou-se que estes contratos não 
renováveis de 3 anos não são praticáveis, e foram também 
avaliados negativamente pelo grupo de peritos industriais 
responsável pela avaliação a médio prazo. Os peritos 
foram de opinião que esta política subestimava conside­
ravelmente a dificuldade de atrair novos cientistas com 
contratos de duração tão curta. O sector privado não o 
faria. Foram tomadas outras medidas para assegurar a 
necessária mobilidade do pessoal. 
9.66. A experiência tem demonstrado que um cientista 
de bom nível depois de passar 10-15 anos no laboratório, 
pode tornar-se um excelente administrador, por vezes 
melhor que especialistas de administração recrutados do 
exterior, que nem sempre produziram os resultados 
esperados. 
A Comissão concorda com o Tribunal no que diz respeito 
à necessidade de especialistas de « marketing », e estão em 
curso processos de recrutamento para esse efeito. 
Conclusões relativas ao pessoal 
9.67 A Comissão reconhece que as medidas tomadas até 
à data podem não ter resolvido inteiramente os proble­
mas mencionados pelo Tribunal. No entanto, essas 
medidas permitiram o recrutamento de pessoal jovem 
com o perfil desejado e, consequentemente, já se 
verificaram melhorias na estrutura etária e no espectro de 
competência. A Comissão em consonância com o 
Conselho de Administração, considera que os esforços já 
iniciados devem ser prosseguidos no futuro. 
No que diz respeito à vertente administrativa, o CCI vai 
implementar uma unidade dedicada à eficiência da 
gestão, tal como descrito nas respostas aos pontos 9.76 -
9.79, infra. 
Contabilidade analítica 
9.68-9.70 As informações dadas ao Tribunal pelos 
consultores no início de 1990, representavam mais uma 
perspectiva geral do conceito do sistema, do que uma 
descrição pormenorizada do seu potencial. Não era 
possível referir pormenorizadamente o «crescimento» 
das aplicações tão cedo na fase de implementação, mas 
deve notar-se que o sistema é extremamente flexível de 
modo a poder dar resposta à maior parte das solicitações 
futuras. 
O sistema MACS entrará deliberadamente em funciona­
mento como um sistema simples, de modo a estar rapidamente disponível; será posteriormente expandido, 
tirando-se assim partido da sua concepção flexível e 
levando-se em consideração recomendações recebidas, 
como as do Tribunal. 
O sistema foi objecto de uma demonstração feita ao 
Comité Orçamental do Conselho, em Junho de 1990, e a 
sua entrada em funcionamento está prevista para o fim 
deste ano. 
9.71. Para além de afectar custos a centros de custos e a 
projectos de investigação, o sistema tem ainda outras 
capacidades úteis à gestão corrente do CCI e dos seus 
institutos e unidades. Podem ser introduzidas outras 
capacidades, à medida que a experiência o aconselhar. 
9.72. a) Tal como recomendado pelo Tribunal, o novo 
sistema permite fazer comparações em geral, e podem-se 
determinar as diferenças entre os custos reais e o 
orçamento. 
b) Certos custos essenciais do CCI referidos pelo 
Tribunal, tais como serviços contabilísticos, controlo 
financeiro, cantinas, serviços médicos, etc, não fazem 
parte do orçamento do CCI, nem esses serviços são 
operados por pessoal do CCI. 
c) Foram tomadas providências para que se possam 
comparar dados internos com dados externos para a 
identificação de custos excessivos, em conformidade com 
as recomendações do Tribunal. 
9.73. A Comissão concorda com a opinião do Tribunal 
de que é necessário um sistema fiável de imputação do 
tempo de serviço do pessoal aos projectos, mas faz notar 
que isso não pode ser considerado como fazendo parte do 
próprio MACS, não passando de uma fonte de dados. É 
claro, tal como se verifica com os outros dados fornecidos 
ao sistema, que a precisão é essencial para que o sistema 
possa ser útil. Foram tomadas medidas para melhorar o 
sistema de registo da imputação do tempo de serviço do 
pessoal, nomeadamente com vista a uma melhor harmo­
nização da frequência dos relatórios. 
9.75. A Comissão concorda com os pontos de vista do 
Tribunal sobre a formação do pessoal da gestão, estando 
incluído no plano de implementação, desde o início, um 
programa de formação dos utilizadores pelo fornecedor. 
Reduções de custos 
9.76 - 9.79. A Comissão está totalmente de acordo, no 
que diz respeito à necessidade de procurar continuamente 
processos de obter reduções de custos. Têm sido tomadas 
cada vez mais medidas para o efeito e é efectuada uma 
análise de facto das despesas, nomeadamente a nível dos 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 293 
serviços gerais prestados. Isto está relacionado com a 
instituição de uma relação cliente/contratante melhora­
da, entre os serviços gerais e os institutos, e os resultados 
foram aplicados ao nível da proposta de orçamento do 
CCI para 1991, em que a despesa do capítulo «Meios de 
execução » é menor, em termos reais, que a do orçamento 
do ano corrente. Estes esforços continuam; tendo em 
vista as recomendações do Tribunal e no seguimento de 
discussões com o Conselho de Administração, o CCI 
decidiu criar sob a sua responsabilidade, uma unidade 
dedicada à eficiência da gestão. 
Conclusões gerais 
9.80. A Comissão concorda inteiramente com a obser­
vação do Tribunal de que nem todas as medidas visando 
um «novo» CCI já foram completamente implementa­
das. Tal como foi previsto desde o início e reconhecido 
por outros avaliadores do CCI, este é um processo que, 
pela sua própria natureza, leva tempo. 
9.81. A Comissão concorda com o Tribunal no relativo 
aos objectivos essenciais de autonomia e responsabiliza­
ção financeira dos institutos. Está a decorrer normalmen­
te, tomando em consideração que os institutos só foram 
criados em Novembro de 1988, um plano que garantirá, 
em especial, maior autonomia financeira aos institutos 
até ao final de 1990. O reforço do apoio administrativo e 
financeiro aos institutos de Ispra será prosseguido à custa 
dos serviços da administração central. 
9.82. A Comissão compreende a abordagem do Tribu­
nal, mas faz notar as restrições orçamentais que 
condicionam igualmente a realização dos trabalhos de 
apoio à Comissão. Dentro desses limites, o CCI aplicará, 
tanto quanto possível, o princípio da relação cliente/ 
/contratante. 
9.83. A Comissão considera que o objectivo para os 
trabalhos por conta de terceiros em 1989 serviu meramen­
te para o planeamento interno e deve ser apenas 
considerado como um ponto de referência intermédio; a 
avaliação definitiva dos resultados deve ser feita quando 
eles estiverem disponíveis para o período total 1988-1991, 
ao qual se refere o objectivo estabelecido pelo Conselho. 
Embora o período de arranque se tenha revelado mais 
longo que o previsto, a Comissão tem a intenção de 
prosseguir os seus esforços e de tomar as medidas 
necessárias para se chegar a uma situação próxima da 
correspondente às orientações dadas pelo Conselho. É 
visível uma certa aceleração do crescimento do volume 
dos trabalhos por conta de terceiros. A entrada em 
funcionamento, na segunda metade de 1990, de um sistema complementar de contabilidade (MACS) deve 
permitir, entre outros, a comparação entre o custo de 
execução de um contrato por conta de terceiros e o preço 
facturado, contribuindo assim para melhorar a gestão 
dos trabalhos por conta de terceiros. 
O reforço de estratégia de «marketing» do CCI deverá 
contribuir para o desenvolvimento dos trabalhos por 
conta de terceiros. A esse respeito, o CCI já iniciou o 
processo de recrutamento de um responsável de « marke­
ting» para assegurar o acompanhamento e a coordena­
ção dos trabalhos dos institutos neste domínio. 
No que se refere ao rigor orçamental da gestão das 
actividades por conta de terceiros, o anteprojecto de 
orçamento para 1991 ilustra claramente a estratégia 
prosseguida. Com efeito, relativamente às despesas de 
pessoal não cobertas pelas receitas provenientes de 
terceiros, o CCI anula, no fim do exercício, os adianta­
mentos de dotações de pessoal correspondentes. 
9.84. A Comissão atribui a maior importância à nova 
política de pessoal para o CCI, cujas linhas gerais foram 
traçadas numa série de pontos da proposta inicial da 
Comissão « Novas perspectivas para o Centro Comum de 
Investigação». 
A Comissão reconhece que as medidas tomadas até à data 
podem não ter resolvido inteiramente os problemas de 
pessoal. No entanto, essas medidas permitiram o 
recrutamento de pessoal jovem com o perfil desejado e 
consequentemente, já se verificaram melhorias na 
estrutura etária e no espectro de competência. 
A Comissão, em consonância com o Conselho de 
Administração, considera que os esforços já iniciados 
devem ser prosseguidos no futuro. Entretanto, já foram 
introduzidos novos processos de recrutamento, mais 
satisfatórios. 
9.85. A Comissão concorda com a opinião do Tribunal 
de que o potencial do sistema de contabilidade de gestão 
deve ser aproveitado ao máximo. Quando o sistema foi 
apresentado pela primeira vez ao Tribunal, ainda estava 
numa fase conceptual. Desenvolvimentos posteriores do 
mesmo, que incluem uma capacidade de expansão já 
incorporada, permitiram tomar em consideração as 
recomendações do Tribunal. Prevê-se que a implementa­
ção operacional do sistema comece na segunda metade de 
1990. 
9.86. Tendo em vista as recomendações do Tribunal, e 
na sequência de discussões com o Conselho de Adminis­
tração, o CCI decidiu criar uma unidade dedicada à 
eficiência da gestão, sob a sua responsabilidade. 
294 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
EMPRESA COMUM JET (Joint European 
Torus) 
9.87 - 9.92. A Comissão partilha o ponto de vista do 
Tribunal de que se deve tomar uma decisão sobre a 
duração do projecto JET tão rapidamente quanto 
possível. A decisão do Conselho relativa ao programa-
-quadro 1990-1994 refere que «o Conselho, após 
avaliação (pelo Comité de Avaliação do Programa de Fusão, que apresenta as suas conclusões à Comissão), 
poderá decidir o prolongamento do empreendimento 
comum JET». 
Na sequência de um parecer positivo do comité, a 
Comissão tenciona transmitir uma proposta ao Conse­
lho, tão rapidamente quanto praticável. Essa proposta de 
alteração do artigo 19? dos estatutos da Empresa Comum 
JET, que estipula a duração da Empresa Comum, já 
recebeu o acordo do Conselho JET. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 295 
CAPITULO 10 
Cooperação com os países em vias de desenvolvimento 
AJUDA AO BANGLADESH 
Observações gerais 
A título de observação geral a Comissão gostaria de 
salientar que o relatório fornece uma imagem demasiado 
negativa do programa e acções de cooperação e 
desenvolvimento com o Bangladesh, principalmente se se 
atender a que este é relativamente recente e está em rápida 
expansão e aperfeiçoamento. 
Introdução 
10.5. a) Os números devem ser relacionados com o 
número de habitantes (112 milhões) e o grau de pobreza 
(mais de metade da população vive abaixo do limiar de 
pobreza). 
b) A Comissão gostaria de chamar a atenção para a 
circunstância de os números relativos aos pagamentos 
efectuados pela CE no âmbito da ajuda a projectos 
deverem ser comparados com os relativos a outros 
doadores e com os números referentes ao total dos 
pagamentos efectuados no âmbito de investimentos no 
desenvolvimento do Bangladesh. 
Ajuda alimentar 
Situação alimentar 
10.8. A situação da produção alimentar no país está a 
ser acompanhada de perto tanto pelo Governo como 
pelos doadores. 
10.9. No que respeita à sobreavaliação da carência 
alimentar, a Comissão sublinha que tem sido política uniforme do Governo do Bangladesh nos últimos anos 
criar e manter no país reservas alimentares da ordem dos 
1,2 - 1,5 Mio toneladas, particularmente durante a 
estação pós-monção. Os acontecimentos recentes e a 
experiência adquirida mais não fizeram do que incentivar 
o Governo no prosseguimento desta política. Foi em 
grande medida por causa dessas reservas que foi possível 
evitar a fome durante as cheias de 1987 e 1988. 
Entretanto, os doadores decidiram prestar assistência ao 
Governo do Bangladesh no estudo do problema, 
altamente complexo e politicamente delicado, do nível 
óptimo das reservas alimentares de segurança. O estudo 
está em curso (em Julho de 1990) e, por isso, a Comissão 
considera prematura a emissão de juízos de valor sobre 
esse problema. 
A capacidade de armazenamento descentralizado do 
PFDS é de cerca de 1,2 Mio toneladas, existindo uma 
capacidade adicional de 0,6 Mio toneladas em silos e 
celeiros localizados mais centralmente. Não surpreende 
pois que, em resultado da política acima referida, se 
tenham começado a manifestar, durante os últimos anos, 
carências quanto à capacidade de armazenagem, a qual o 
Governo do Bangladesh tenta, com o apoio dos 
doadores, expandir. Todos estes aceitaram, como 
justificação básica para a concessão de ajuda alimentar, 
uma carência da ordem das 1,5 - 2,5 Mio toneladas por 
ano. Embora existam sinais positivos de que esta carência 
está lentamente a diminuir, a Comissão partilha o ponto 
de vista do mais importante doador de ajuda alimentar 
(USAID), segundo o qual somente a partir do fim dos 
anos noventa o país começará a ser auto-suficiente em 
cereais, para não falar de outros produtos, tais como 
óleos alimentares, legumes, etc. 
10.10. - 10.12. Afigura-se correcto afirmar que o PFDS 
mostrou no passado uma inclinação excessiva para as 
áreas urbanas, incluindo os estratos mais favorecidos 
destas; esta tendência tem vindo, contudo, a diminuir 
significativamente, como o demonstram a introdução, em 
Abril de 1989, do «racionamento rural» em substituição 
do mercado de distribuição assente em «rações altera­
das», e a aceitação pelo Governo do Bangladesh das 
recomendações da «task-force » conjunta GOB-doadores 
«Reforçar as instituições de desenvolvimento alimentar 
assistido». 
296 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
O aperfeiçoamento do PFDS — um sistema que pode não 
ser perfeito mas que se tem mostrado eficaz na prevenção 
da fome — foi conseguido, em grande medida, por 
pressão dos doadores, incluindo a CE, que continuaram a 
apoiá-lo pese embora a sua fraqueza. Na verdade, 
modificar radicalmente um sistema de aprovisionamento 
altamente sensivel e vulnerável revela-se uma tarefa 
gradual e de longo prazo que requer um grande cuidado. 
A viragem gradual do PFDS na direcção acertada, bem 
como o importante papel desempenhado nesse domínio 
pela CE e pelos outros principais doadores de ajuda 
alimentar, só é possível porque estes se dispuseram a 
apoiar, apesar de tudo, esse sistema. 
Vendas subsidiadas provenientes das reservas do PFDS 
10.13. As compras e vendas de intervenção marginal 
podem influenciar significativamente o mercado, já que 
devem ser comparadas não com a oferta e a procura totais 
do mercado, mas antes com o excesso dessa oferta/ 
/procura. 
Aiuda alimentar directa da CE 
10.18. A ajuda alimentar de emergência da Comunida­
de em 1987 e 1 988 contribuiu para a criação de um sistema 
eficaz de aprovisionamento alimentar, que se baseia na 
manutenção de um nível mínimo das reservas alimentares 
vitais e no recurso a essas reservas apenas em caso de 
emergência, com posterior reconstituição daquelas. 
Assim é que, em caso de emergência — como aconteceu 
durante as cheias de 1987 e 1988 —, as saídas de PFDS 
aumentaram significativamente, pelo que se tornou 
necessário e foi, no caso, solicitado pelo Governo, 
proceder à reconstituição das existências, aumentando o 
fluxo de chegada normal de ajuda alimentar. Na verdade, 
um nível demasiado baixo das reservas poderia dar lugar 
a importações comerciais por parte do Governo, geradas 
pelo pânico. 
A mobilização e a reconstituição das reservas alimentares 
nacionais em caso de urgência constituiu a única garantia 
de uma acção imediata e com impacto, já que a ajuda 
alimentar de emergência da CE demora entre oito a doze 
semanas, no mínimo, a chegar ao Bangladesh. Funções das autoridades do Bangladesh 
10.19. Em Dezembro de 1989 já tinha sido dado 
andamento às queixas apresentadas. Existem de facto 
problemas com a pesagem nos portos, resultantes da falta 
de equipamento, de supervisão, de pessoal qualificado e 
de gestão adequada. Espera-se que a nomeação, em 1989, 
de um monitor da CE contribua para minimizar erros e 
desvios. Por outro lado, está a ser implementado um 
projecto da CE autónomo que visa melhorar a eficiência 
das descargas de cereais nos portos. 
10.20. Os fundos de contrapartida gerados pela ajuda 
alimentar são supostos constituir — e constituíram de 
facto — uma importante fonte de financiamento do 
programa de desenvolvimento do país e dos investimen­
tos a ele associados. 
Aliás, e como o Tribunal salienta, está em vigor desde 
1988 um novo sistema de gestão dos fundos de 
contrapartida que dará transparência à contribuição e 
utilização dos mesmos. 
Eficácia da ajuda alimentar directa 
10.21. A ajuda alimentar proveniente da CE é concedi­
da ao Governo principalmente com o objectivo de 
diminuir a carência alimentar global que actualmente 
existe e que subsistirá no futuro, facto do conhecimento 
de todos os doadores e confirmado por um estudo 
independente levado a cabo pela Comissão em 1990. O 
Governo diminiu essa carência, essencialmente por meio 
de venda e distribuição selectivas de alimentos, através do 
Sistema Público de Distribuição de Alimentos (PFDS), 
competindo-lhe claramente a definição, de forma autóno­
ma, das prioridades visadas por esse organismo. A maior 
parte da ajuda alimentar proveniente da CE foi vendida 
através do PFDS, o que tem, por um lado, impedido a 
subida dos preços dos géneros alimentícios e, por outro, 
colocado estes ao alcance de todos, incluindo os mais 
pobres. 
Uma parte cada vez maior de ajuda alimentar comunitá­
ria tem sido distribuída gratuitamente ao abrigo dos 
programas « Vulnerable Group Development» e « Food 
for work», que se dirigem aos mais carenciados. Embora 
o PFDS se tenha mostrado eficaz no passado, particular­
mente em caso de emergência, é sabido que o sistema se 
tem dirigido excessivamente para as áreas urbanas. Esses 
desvios do sistema e os privilégios dele decorrentes estão, 
contudo, a diminuir significativamente, em consequência 
das pressões exercidas pela CE e pelos outros doadores e 
da sua persistência em apoiar mudanças do sistema na 
direcção adequada. A ajuda alimentar comunitária ao 
Bangladesh tem por objectivo essencial melhorar a 
segurança do aprovisionamento alimentar geral. As 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 297 
vendas subsidiadas de alimentos ao abrigo de um sistema 
nacional de distribuição alimentar contribuem para a 
obtenção desse objectivo, isto é, constituem um meio de o 
atingir. A Comissão não pode, por esse motivo, aceitar 
como válida a afirmação de que «a melhoria de 
remuneração do sector público não parece um objectivo 
válido de um programa de ajuda alimentar». 
Ajuda alimentar indirecta através de organizações 
internacionais 
Programa Alimentar Mundial 
10.23. A Comissão recebe desde 1989 (ano em que foi 
criado o Comité das Politicas e Programas de Ajuda 
Alimentar — CP A), um relatório global sobre os desvios 
de produtos ocorridos no âmbito do PAM e sobre os 
montantes reclamados às companhias de seguros. As 
indemnizações de seguro integram os recursos globais do 
PAM e, em caso de perdas substanciais, são utilizadas na 
compra de géneros que vão compensar aquelas perdas (a 
compra e expedição de pequenas quantidades não se 
revelam económicas). 
10.24. Convém salientar que os carregamentos de ajuda 
alimentar oriunda da CE integram-se fisicamente, uma 
vez recebidos, no conjunto indiferenciado das existências 
de cereais distribuídas ou vendidas através do « Sistema 
Público de Distribuição Alimentar». A afectação da 
ajuda alimentar comunitária aos fins dos programas de 
distribuição FFW e VGD, em certas áreas, não implica, 
portanto, necessariamente, que o milho da CEE seja 
dirigido e encaminhado fisicamente para tais áreas. 
10.25. Pese embora o conteúdo das cartas oficiais 
anteriores a 1986, foi acordado entre a Comissão e o 
Programa Alimentar Mundial que as exigências de 
informação da Comissão se bastavam com o relatório de 
actividades do Comité das Políticas e Programas de 
Ajuda Alimentar. 
Financiamento dos principais projectos 
Eficácia em relação aos principais objectivos 
10.28. A Comissão não pode aceitar as críticas do 
Tribunal. Durante o período inicial do seu envolvimento 
no Bangladesh, a Comissão encontrou-se frequentemente 
numa posição delicada, preferindo co-financiar projectos 
já desenvolvidos e financiados por outros doadores mais experientes, de forma a adquirir experiência, do que 
entrar e/ou desenvolver projectos e programas por sua 
conta, com o risco de cometer erros mais graves. 
A Comissão reconhece que o projecto referente a 
«sementes de cereais» ainda não atingiu plenamente os 
seus objectivos. No entanto, os recentes e promissores 
aumentos na produção de cereais podem ser atribuídos à 
expansão das culturas irrigadas, em conjugação com a 
introdução de sementes HYV, para a qual contribuíram 
directamente os projectos «Sementes de cereais» co-
-financiados pela CEE, por meio do fornecimento de 
sementes e do desenvolvimento das infra-estruturas e 
equipamentos de base específicos da única agência 
governamental digna de confiança (BADC). 
A Comissão gostaria também de salientar que os 
projectos de desenvolvimento da cultura do algodão se 
desenrolam a longo prazo. O sector do algodão encontra-
-se ainda, no Bangladesh, num estádio de desenvolvimen­
to piloto, sendo a CE, até ao momento, o seu principal 
apoiante. Essencialmente, o projecto visa ajudar o 
Governo do Bangladesh e o país a concretizar, se possível, 
as potencialidades da cultura do algodão, desenvolvendo 
a necessária estrutura institucional e fornecendo ao sector 
um conjunto de conhecimentos e experiência críticos, 
infra-estruturas e equipamentos. À medida que vão 
aumentando os conhecimentos e a experiência (quer pelos 
êxitos, quer pelos fracassos), vai-se desenrolando um 
diálogo permanente com o Governo do Bangladesh sobre 
os pontos-chave do desenvolvimento do sector. 
No que respeita à reabilitação da produção do chá, o 
projecto tinha por objectivo fornecer ao sector os 
recursos necessários a investimentos de substituição de 
grande necessidade. No entanto, o aparecimento, durante 
a sua execução, de crédito competitivo permitiu a 
satisfação antecipada de algumas dessas necessidades. 
Manteve-se, contudo, a necessidade de co-financiamento 
da CE em equipamentos e infra-estruturas, que continua­
ram a constituir a parte mais importante do projecto. Em 
1989, a Comissão e o Governo acordaram numa revisão 
dos acordos de financiamento, o que, além do mais, 
permitiu também o reforço da componente «bem-estar 
dos trabalhadores», incluída na parte do projecto 
financiada pela ADO. 
É geralmente reconhecido e aceite que o investimento na 
expansão da irrigação constitui o maior estímulo possível 
ao desenvolvimento agrícola e de produção alimentar do 
Bangladesh. 
Devido, no entanto, à situação constrangedora e 
desequilibrada vigente no Bangladesh no que respeita à 
propriedade da terra (que constitui, aliás, um dos 
principais factores de subdesenvolvimento do país) é 
provavelmente correcto afirmar-se que nem todos os 
298 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
investimentos e projectos de irrigação produziram os 
efeitos esperados na produção dos pequenos proprietá­
rios agrícolas. Na verdade, os grandes agricultores 
encontram-se, a maior parte das vezes, em melhores 
condições de aproveitar o potencial de irrigação do que os 
pequenos. Este problema sempre preocupou a CE. É 
difícil e delicado, no entanto, obter factos e números 
sobre o problema. Pode-se afirmar, contudo, que a 
preocupação constante da CE e dos outros doadores é 
cada vez mais partilhada pelo Governo do Bangladesh, 
como o demonstra a aceitação por parte deste do estudo 
específico de impacto socioeconómico dos esquemas de 
irrigação, elaborado pela Comissão (por exemplo, Bhola 
e SSISP). 
O projecto da CE «Desenvolvimento dos serviços de 
gado » permitiu o melhor abastecimento do mercado de 
serviços veterinários com os instrumentos e equipamen­
tos veterinários necessários, o que fez aumentar a 
capacidade desses serviços. 
Os depósitos e armazéns locais foram recuperados e 
melhorados, com a garantia de que serão objecto de 
manutenção regular. Conscientes, no entanto, das 
limitações e deficiências dos serviços de manutenção do 
PWO, os doadores envolvidos na recuperação de 
depósitos de armazenagem (FAO, NL e CE) mantêm um 
diálogo paralelo com o Governo do Bangladesh, no 
sentido de se encontrar uma melhor solução nesse campo, 
a qual exigirá, provavelmente, um pacote de assistência 
separado (que está a ser estudado, também, pela CE e pela 
NL conjuntamente). 
Prazos irrealistas 
10.29 -10.30. Embora não seja possível negar que a 
execução dos projectos demorou, frequentemente, mais 
tempo do que o planeado, deve dizer-se que os maiores 
atrasos ocorreram normalmente antes do arranque dos 
projectos (negociação e aprovação de acordo financeiro, 
recrutamento e colocação no terreno da assistência 
técnica). Esta situação fica a dever-se, em grande parte, à 
burocracia reinante nos serviços administrativos de ajuda 
ao desenvolvimento do Bangladesh e às regras e 
regulamentos que a Comissão é forçada a observar. 
Espera-se que a execução dos projectos conheça melho­
rias substanciais, em resultado da nova estrutura de 
projecto e das novas modalidades de gestão acordadas 
com o Governo em 1988 (para mais pormenores, ver as 
observações ao ponto 10.39). Subutilização do activo 
10.31. A falta de pessoal qualificado não justifica 
necessariamente o não fornecimento do equipamento 
necessário, já que só a existência deste permite a formação 
de pessoal e a utilização do mesmo. A «assistência 
técnica » e os fornecedores colaboram nessa formação de 
uma forma cada vez mais empenhada. Foi posteriormen­
te adquirido equipamento auxiliar. 
Co-financiamento com organismos internacionais 
10.32. Ver observações ao ponto 10.28. 
10.33. O volume dos adiantamentos comunitários que 
se encontram na posse do Banco Asiático de Desenvolvi­
mento (ADB), respeitantes aos projectos «irrigação de 
Bhola » e « sector de irrigação a pequena escala », sofreu 
uma diminuição por força da utilização desses fundos nos 
projectos a que se destinavam. Os últimos números 
indicam que os adiantamentos em suspenso se cifram em 
cerca de 1,1 Mio ECU, que se espera venham a ser 
integralmente encaminhados para pagamentos no âmbito 
dos projectos até ao fim de Junho de 1991, data prevista 
para o termo destes. 
O mecanismo de informação da parte do ADB para a 
CEE, assente em relatórios financeiros periódicos e 
transparentes, tem funcionado de forma satisfatória ao 
longo dos últimos dois anos. 
Co-financiamento com os Estados-membros 
10.34. Ver observações ao ponto 10.28. 
Função das autoridades do Bangladesh 
Não respeito pelos acordos 
10.35 -10.38. Embora os acordos entre a Comunidade 
e o Governo tenham sido celebrados, a priori, no interesse 
do futuro do projecto e devessem ser, por esse motivo, 
respeitados, a verdade é que ocasiões houve em que o não 
foram. Entre outras, pelas razões seguintes: 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 299 
— gestão fraca, ausente e amadorística por parte das 
autoridades governamentais responsáveis pelo pro­
jecto ; 
— aparecimento, no decurso da execução do projecto, 
de obstáculos institucionais, operacionais, legais e 
financeiros imprevistos. 
A experiência ensina que a única maneira de conseguir 
progressos nesta matéria consiste em pressões por parte 
dos doadores, conjugadas com uma certa dose de 
compreensão, pragmatismo e flexibilidade. 
Disponibilidade de pessoal qualificado 
10.39. Desde 1988, a execução de todos os novos 
projectos financiados pela CE no Bangladesh está a cargo 
de uma unidade especial e funcionalmente autónoma, 
designada «Project Implementation Unit» (PIU), criada 
para cada projecto e servida, ao longo de toda a duração 
deste, por pessoal qualificado oriundo do Bangladesh. O 
pessoal técnico europeu é recrutado para reforçar não 
apenas a capacidade técnica mas também a capacidade de 
gestão PIU. Por conseguinte, a Comissão considera que 
já pôs em prática um sistema mais eficaz. 
Relutância do Governo em utilizar a assistência técnica 
10.40. As reservas governamentais relativas à utilização 
de assistência técnica compreendem-se melhor se se tomar 
em linha de conta que: 
— 90 % das acções e investimentos para o desenvolvi­
mento no Bangladesh são financiados por doadores 
ou instituições financeiras internacionais, os quais, 
sem excepção, insistem (muitas vezes prementemente) 
na utilização de assistência técnica; 
— nem toda a assistência técnica angariada pelos 
doadores se revelou tão eficaz quanto se esperava. 
Falta de cooperação entre os organismos responsáveis 
pela execução dos projectos no Bangladesh 
10.41. A debilidade institucional e a ausência de 
cooperação entre as instituições criam, de facto, dificul­
dades no Bangladesh e na maior parte dos países em vias 
de desenvolvimento, mas a criação de instituições melhores e mais eficazes é uma tarefa a longo prazo. Os 
projectos apoiados por doadores oferecem frequente­
mente a oportunidade para também estudar, discutir e 
introduzir melhorias graduais no sector institucional. 
Falta de infra-estruturas e equipamentos dos projectos 
10.42. A reparação e manutenção dos equipamentos e 
infra-estruturas do sector público estão grandemente 
limitadas, em consequência da insuficiência de recursos e 
de gestão fraca. O problema está a ser atacado de ângulos 
diferentes: 
— O FMI e o Banco Mundial estão a prestar ajuda ao 
Governo no aperfeiçoamento da mobilização dos 
recursos internos e na criação de uma disciplina 
orçamental mais ortodoxa (gestão macroeconómi­
ca); 
— o Governo está a privatizar uma parte significativa 
dos seus projectos (incluindo as suas próprias 
infra-estruturas e equipamentos), particularmente no 
sector da irrigação para fins agrícolas; 
— estão a ser introduzidas em muitos sectores, muitas 
vezes por pressão e com a assistência dos doadores 
(incluindo a CEE), sistemas de gestão de manutenção 
(incluindo a manutenção preventiva) mais aperfei­
çoados. 
Para além disso, o Governo do Bangladesh acordou 
recentemente com a CE, o NL e o Banco Mundial em 
aumentar gradualmente as suas concessões de assistência 
à BWDB, ao longo dos próximos dez anos, no âmbito do 
Projecto de Recuperação dos Sistemas BWDB. Espera-se 
que tal projecto venha reforçar consideravelmente a 
capacidade da BWDB no domínio da manutenção. 
Manutenção dos depósitos de armazenamento locais 
Ver comentário a críticas idênticas no ponto 10.28. 
Funções da Comissão 
Decisões de financiamento prematuras 
10.43. No que diz respeito às críticas segundo as quais 
certas decisões foram prematuras, deve ser salientado que 
todas as decisões foram tomadas com base nos conheci-
300 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
mentos e compreensão existentes na altura e depois de 
obtido o acordo das autoridades do Bangladesh. 
A utilização dos recursos sobejantes do projecto « Reabi­
litação de produção do chá» foi considerada conforme 
aos objectivos desse projecto e do respectivo acordo 
financeiro, necessitando apenas de certas disposições 
modificativas para poder ser executada. 
Acompanhamento deficiente 
10.44. No que respeita ao acompanhamento, o relatório 
confirma as insuficiências em pessoal e apoio de 
retaguarda, quer na sede, quer na delegação. Embora a 
situação não seja ainda perfeita, vai melhorando 
gradualmente. 
Conhecimento comunitário dos sistemas governamentais 
10.45. A Comissão gostaria de chamar a atenção para a 
complexidade e a constante modificação dos procedimen­
tos e sistemas governamentais e de reafirmar a falta de 
pessoal adequado, apontada no relatório do Tribunal. 
Os adiantamentos efectuados pela CE são, de uma forma 
geral, transferidos para contas especiais para estrangeiros 
no Banco (Central) do Bangladesh, geralmente não 
remuneradas com juros. 
Recurso inadequado a «concursos internacionais» 
10.46 -10.48. As regras, quer comunitárias quer nacio­
nais, aplicáveis aos concursos são muito restritivas e 
admitem poucas excepções. No caso do projecto «Irriga­
ção de Bhola» abriu-se, contudo, uma excepção às regras 
de origem da CEE, tendo sido adquirida maquinaria 
montada no país, de origem não comunitária. 
Autonomia dos projectos 
10.49. Existe já um acordo de princípio entre a CE e o 
Governo do Bangladesh sobre novas e mais eficientes 
estruturas e modalidades de gestão aplicáveis aos 
projectos apoiados pela CE (ver comentários ao ponto 
10.39). Compensação das perdas de receitas de 
exportação (Compex) 
10.50-10.52. As transferências «Compex» no sector 
da juta foram efectuadas com base numa utilização 
sectorial estratégica dos fundos, cujos pormenores foram 
definidos posteriormente, com consulta à assistência 
técnica comunitária. 
Co-flnanciamento com organizações não 
governamentais (ONG) 
10.53-10.55. As lacunas que a missão do Tribunal 
detectou na gestão orçamental e na gestão dos contratos 
de co-financiamento por parte das ONG europeias e dos 
seus parceiros locais reflectem uma fraqueza corrente da 
actividade dessas organizações, orientada predominante­
mente para as formas de realização prática e eficiente dos 
programas, em detrimento do acompanhamento regula­
mentar. A Comissão tem plena consciência deste 
problema e reconhece o fundamento das críticas a esse 
propósito formuladas pelo Tribunal, esforçando-se, nas 
suas relações com as ONG, por convencê-las a adoptar 
métodos de gestão mais transparentes e profissionais. 
Por outro lado, no quadro dos seus esforços no sentido de 
melhor avaliar os projectos lançados no âmbito da 
cooperação comunitária, a Comissão tem intensificado, 
ao longo dos últimos anos, a avaliação das acções levadas 
a cabo pelas ONG. Os serviços da Comissão pretendem 
reforçar, no futuro, e na medida do possível, o controlo 
financeiro da parte dessas acções que beneficiam de 
contribuições comunitárias, seja pelos seus próprios 
meios, seja por intermédio de auditores independentes, 
quando tal se revelar necessário e conveniente. 
Ajudas de urgência 
10.56 -10.57. Os erros de apreciação em situações de 
urgência são inevitáveis, pelo menos em certo grau. Na 
altura em que a Comissão tomou a referida decisão de 
1988 (7 de Outubro de 1988), tinham sido já detectados 
cerca de 700 000 casos de diarreia e receava-se uma 
epidemia de outras doenças causadas pela inquinação da 
água. Um relatório da UNDRO de 20 de Outubro de 
1988 confirmou a necessidade urgente de medicamentos. 
A dimensão da epidemia que se seguiu ficou aquém do 
previsto e, consequentemente, a distribuição efectiva de 
medicamentos foi relativamente pequena. No caso de 
uma ONG, em que somente uma parte dos medicamentos 
foi distribuída, a Comissão só procedeu ao reembolso dos 
medicamentos efectivamente distribuídos. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 301 
No passado, tornou-se impossível reaver os impostos 
indirectos pagos sobre produtos importados, mas 
comprados no local. Para o futuro, está em estudo uma 
solução prática que será negociada com as autoridades do 
Bangladesh. 
Conclusão 
10.58 -10.63. Apesar de a ajuda ao desenvolvimento 
do Bangladesh não ter atingido sempre todos os seus 
objectivos, a Comissão pensa não ter fundamento a 
afirmação do Tribunal segundo a qual a cooperação 
falhou redondamente. A Comissão considera que 
a) os efeitos e impacto indirectos, sectoriais, graduais e 
de longo prazo das acções comunitárias de coopera­
ção para o desenvolvimento, 
b) o contexto global no qual se desenrola essa coopera­
ção e 
c) a experiência adquirida e o esforço feito no aperfei­
çoamento do processo de desenvolvimento da 
cooperação, que, ainda por cima, é relativamente 
recente e conhece uma evolução rápida, 
permitem uma conclusão mais favorável. 
É sabido que: 
— o nível limitado dos conhecimentos e experiência da 
CE sobre o Bangladesh conduziu, nos primeiros anos, 
à definição de objectivos demasiado optimistas; — uma estratégia de co-financiamento cuidadosa redu­
ziu frequentemente a flexibilidade e margem de 
manobra de alterações futuras; 
— o desenvolvimento do Bangladesh, suportado pela 
ajuda ao desenvolvimento, está grandemente limita­
do por uma burocracia complexa e pesada. 
Obtiveram-se, contudo, melhorias significativas em todos 
estes domínios: os objectivos são crescentemente defini­
dos com base num melhor conhecimento do país e 
compreensão dos seus problemas e potencialidades; o 
co-financiamento é, cada vez mais, restringido a pacotes 
autónomos em cuja definição e desenvolvimento a 
Comissão participa; os acordos recentemente celebrados 
com o Governo sobre ajuda alimentar, ajuda a projectos e 
sobre o Compex permitiram uma melhoria substancial na 
transparência e capacidade de gestão da execução dessas 
iniciativas. Foram reforçados os recursos de pessoal da 
Comissão, na sede e na delegação, o que permitiu um 
melhor acompanhamento e uma gestão mais apertada da 
cooperação CE-Bangladesh. 
Uma última observação geral: 
Nenhum doador discordará da afirmação de que o apoio 
e a obtenção de um real desenvolvimento no Bangladesh, 
em benefício das camadas mais desfavorecidas é algo de 
verdadeiramente difícil. Não será, certamente, apenas 
uma questão de conformidade e controlo técnico, de 
anulação de compromissos e acordos ou de alteração 
formal de objectivos. É também, e principalmente, uma 
questão de ser capaz, face à dimensão da pobreza e 
subdesenvolvimento, de aceitar êxitos parciais e mesmo 
insucessos. De perserverar na busca de soluções novas e 
melhores. De promover e aceitar mudanças graduais. De 
paciência e flexibilidade. De compreensão. De saber 
aprender a partir dos fracassos e das críticas. Mas, acima 
de tudo, é uma questão de empenho e diálogo constantes. 
302 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
CAPITULO 11 
Ajudas aos países da Europa Central e da Europa de Leste 
OBSERVAÇÕES RELATIVAS OBSERVAÇÕES RELATIVAS 
À FISCALIZAÇÃO E AO CONTROLO AOS FUNDOS DE CONTRAPARTIDA 
11.6 -11.7. A partir de 1990, é consagrada uma rubrica 
orçamental específica à ajuda económica aos países da 
Europa Central e da Europa de Leste. A concessão de 
ajudas financiadas ao abrigo desta rubrica B 996 
efectua-se no âmbito de um acordo-quadro concluído 
entre a Comissão e o governo do país beneficiário. Este 
acordo-quadro define, designadamente, as possibilidades 
de controlo e de fiscalização reconhecidas à Comissão na 
utilização dos fundos colocados à disposição do país 
beneficiário no âmbito da ajuda económica à reestrutura­
ção. 
11.8. O direito de controlo do Tribunal está inserido nos 
acordos-quadro concluídos com os países beneficiários. 11.9. A fim de respeitar o carácter do donativo 
atribuído à Polónia, a Comissão decidiu limitar o seu 
papel na gestão do Fundo de Contrapartida a um direito 
de veto sobre a utilização dos fundos, ficando a gestão 
diária a cargo das autoridades polacas. 
11.10. A Comissão partilha os comentários do Tribunal 
no respeitante à inexistência de instrumentos e de 
instituições na Polónia que, desde o início, assegurem 
uma boa gestão do Fundo de Contrapartida. 
No entanto, a Comissão considera que, graças à evolução 
política e económica verificada nesse país, bem como à 
ajuda técnica prestada pela Comunidade, a situação está 
em vias de melhorar. Assim, os atrasos na concessão dos 
fundos aos requerentes, verificados pelo Tribunal na 
Primavera de 1990, tinham sido substituídos nos inícios 
de Julho de 1990 por uma situação de falta de fundos 
suficientes para satisfazer todos os pedidos, ficando assim 
suspensa a concessão de novos créditos enquanto se 
aguarda a atribuição de novas verbas ao Fundo. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 303 
CAPÍTULO 12 
Concessão e contracção de empréstimos e bonificações de juros 
OBSERVAÇÕES RELATIVAS À LEGALIDADE E À BOA GESTÃO 
FINANCEIRA 
Controlo das actividades de contracção e concessão de empréstimos 
das Comunidades 
12.9 -12.11. No decurso do exercício de 1990, a Comissão adoptou as medidas em relação às 
quais se comprometera na sequência das observações e recomendações do Tribunal constantes 
do seu relatório anual relativo ao exercício de 1988 e do seu relatório especial de 29 de Junho de 
1990. Persuadida, tal como o Tribunal, da importância de uma adaptação constante dos 
métodos de trabalho à evolução rápida e complexa das técnicas financeiras, a Comissão 
continuará a investir na melhoria da eficácia da sua gestão, observando as restrições impostas 
pelas regras de funcionamento dos mercados financeiros. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 305 
SEGUNDA PARTE 
Fundos Europeus de Desenvolvimento 
CAPÍTULO 13 
Auditoria financeira 
EXECUÇÃO DOS FED ATÉ 
31 DE DEZEMBRO DE 1989 
13.2. A Comissão pretende fechar o 4? FED em 31 de 
Dezembro de 1990, antes que a nova Convenção de Lomé 
entre em vigor. Com efeito, desde Setembro de 1989, 101 
fechos foram efectuados, reduzindo o número de 
projectos ainda em aberto a 343. Além de que, a fim de 
tornar imediatamente disponíveis os saldos, a Comissão 
decidiu, em 26 de Julho de 1990, transferir estes saldos 
para o 6? FED, num montante de 47 663 600,01 ECU. A 
Comissão sublinha que as recomendações do Tribunal e 
do Parlamento foram seguidas. 
13.3. Apesar do progresso feito em 1989, a taxa de 
absorção da ajuda programada ao abrigo de Lomé II 
continua a ser motivo de preocupação. Cerca de 340 Mio 
ECU da diferença entre as autorizações e os desembolsos 
efectuados ao abrigo de Lomé II dizem respeito aos 
projectos e programas de desenvolvimento rural e 
agrícola. A maior percentagem deste sector em Lomé II 
(33,6 %), quando comparada com Lomé I (28,9 %), 
tomada em conjunto com o seu ritmo de utilização 
relativamente lento, ajuda a explicar a execução mais 
lenta de Lomé II, quando comparada com Lomé I. 
13.4. A taxa relativamente baixa dos desembolsos em 
Lomé III pode ser explicada pela mudança nas priorida­
des fixadas pela convenção, no que respeita particular­
mente aos programas de desenvolvimento rural. Estes 
programas demoram mais tempo a preparar e têm um 
horizonte temporal que é mais longínquo do que o dos 
projectos tradicionais nos sectores dos transportes e 
comunicações, da energia ou da indústria. Contudo, em 
1989, houve uma subida na taxa de desembolsos versus 
autorizações secundárias que aumentou de 49 % em 1987 
para 57 % no fim de 1989. Tal situação mostra que os 
desembolsos tendem a responder mais rapidamente às 
autorizações. Se a natureza dos projectos tem uma influência considerá­
vel no ritmo de desembolso, existem também outras 
causas da lentidão que devem ser objecto de uma análise 
profunda, a fim de poderem ser resolvidas. Foi nesta 
óptica que a Comunidade se comprometeu a proceder a 
um estudo conjunto com os ACP que incidirá nomeada­
mente nos procedimentos de execução susceptíveis de 
atrasar a transformação das autorizações primárias 
(convenções de financiamento) em autorizações secundá­
rias (concursos, orçamentos, etc.) sobre as quais os 
pagamentos são imputados. 
A Comissão procede hoje, independentemente deste 
estudo, a uma análise das causas dos atrasos, país por 
país, assim como à elaboração das medidas a tomar para 
reabsorver certos estrangulamentos. 
REGULARIDADE DE CONTABILIZAÇÃO 
DAS AUTORIZAÇÕES 
13.6. Qualquer contrato ou orçamento, quer seja 
assinado pelo ordenador nacional de um país ACP quer 
pelo ordenador da Comissão, é objecto de uma proposta 
de autorização, submetida ao visto do auditor financeiro, 
antes de ser registado na contabilidade. 
É certo que a data da autorização secundária, registada 
no sistema contabilístico, corresponde mais à data da 
preparação do documento de autorização do que à da sua 
assinatura pelo auditor financeiro, mas esta situação será 
corrigida no novo sistema contabilístico computorizado 
que será introduzido em 1991. 
306 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
13.7. A Comissão informa o Tribunal que os novos 
cadernos gerais de encargos aplicáveis aos contratos de 
empreitada, de fornecimentos e de serviços válidos para o 
conjunto dos estados ACP, entrarão dentro em breve em 
vigor. Esta estandardização dos textos para todos os ACP 
deveria traduzir-se numa maior transparência das 
cláusulas contratuais, bem como numa melhoria da 
gestão dos contratos. 
As derrogações a estas cláusulas deverão ser objecto de 
uma aprovação de princípio, dada previamente pelos 
serviços centrais da Comissão, incluída a auditoria 
financeira. Instruções precisas neste sentido, bem como 
modelos de contratos-tipo, estão a ser preparados, o que 
permitirá preencher a lacuna identificada pelo Tribunal. 
13.8. A regra consiste em que cada contrato ou 
orçamento determina uma autorização única. Contudo, 
devido a razões de ordem prática, as autorizações podem 
reunir vários contratos, por exemplo, no caso de 
projectos de ajuda à formação e de microprojectos e, em 
casos excepcionais, em que um fornecedor tenha ganho 
vários pequenos lotes dentro do mesmo concurso, sem 
que a qualidade do controlo financeiro destes contratos 
seja afectada. 
13.9. É verdade que em matéria de contratos de 
empreitada, de fornecimentos e serviços, as autorizações 
contabilizadas incluem uma margem destinada a cobrir 
certas áreas contratuais, tais como, por exemplo, às 
diferenças de quantidades relativamente às quantidades 
presumidas nos «marches à bordereau de pri.x», as 
flutuações devidas às revisões de preço ou ainda as 
despesas de transporte não previstas nos contratos de 
fornecimentos. Além disso, esta provisão é destinada 
igualmente a cobrir os ajustamentos de pormenor que o 
ordenador nacional pode decidir, de acordo com o 
disposto no artigo 227?, n? 5, alínea a), da Convenção de 
Lomé III. 
O procedimento acima descrito e aplicado já há muitos 
anos é eficaz porque, além do mais, oferece a vantagem de 
não interromper ou atrasar as prestações em curso de 
execução por razões puramente administrativas. Natural­
mente, esta margem de segurança deve ser calculada em 
função da dimensão dos trabalhos, da sua duração, dos 
riscos de flutuações monetárias, etc, de maneira a evitar 
um congelamento inútil de dotações. Para melhorar a 
transparência, as regras aplicáveis nesta matéria serão 
lembradas e será pedido às delegações que pormenorizem 
o cáculo desta margem. 
É igualmente evidente que as despesas suplementares de 
natureza extracontratual devem constar duma adenda, a 
qual exige uma autorização complementar corresponden­
te. 
13.10. A Comissão está muito atenta ao problema do 
fecho das autorizações e pôs em execução para este efeito um dispositivo que lhe permite seguir a execução da 
totalidade dos contratos. 
São possíveis três tipos de acções: 
a) na execução de um contrato, o delegado da Comissão 
deve indicar, na ficha de controlo que acompanha 
cada pagamento, o momento em que o contrato pode 
ser concluído; 
b) por ocasião da elaboração do seu relatório anual, o 
delegado deve igualmente indicar, relativamente a 
cada um dos projectos em execução, os que podem ser 
concluídos de acordo com o ordenador nacional; 
c) na sede, são editadas periodicamente listas de 
projectos para chamar a atenção dos funcionários 
responsáveis sobre os projectos susceptíveis de serem 
concluídos. 
Apesar deste dispositivo, um certo número de projectos 
não foi concluído dentro de prazos razoáveis, nomeada­
mente quando a administração nacional responsável não 
dá resposta a uma proposta de conclusão ou ainda 
quando demora a remessa dos últimos documentos 
financeiros que permitem apurar os adiantamentos. De 
resto, como os fundos são suficientes, tais atrasos 
raramente foram causa dum congelamento de dotações. 
13.11. A Comissão prossegue diligentemente a elabora­
ção de um manual específico de procedimentos financei­
ros, mas este importante trabalho está um pouco 
atrasado, por um lado, devido aos meios disponíveis, por 
outro, porque a utilização próxima de novos cadernos 
gerais de encargos para as empreitadas, fornecimentos e 
serviços, assim com a nova aplicação contabilística 
informatizada « Olas » implicarão importantes modifica­
ções relativamente às instruções actualmente em vigor. 
É por isso que a realização da parte destas instruções que 
não necessita de modificações significativas está a ser 
activada, de maneira a poder ser difundida brevemente. 
ORÇAMENTOS 
13.12. As instruções relativas à execução de obras por 
administração directa (manual das instruções, 4? parte — 
capítulo VI — 4.2) são geralmente muito completas a este 
respeito; elas prevêem, nomeadamente, que os justificati­
vos anexos às ordens de pagamento devem compreender 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 307 
uma atestação passada pelo gestor de fundos no que 
respeita à execução dos serviços prestados. Estes 
documentos são depois verificados pelas delegações e 
conservados ali, de acordo com o parágrafo 4.4 do 
manual citado. Este controlo não é, pois, exercido ao 
nível da sede, que recebe unicamente o documento 
justificativo das despesas, certificado conforme, pelo 
delegado, para ser junto à ordem de pagamento de 
reembolso das despesas. Os serviços da sede e o Tribunal 
têm, contudo, acesso a todos os documentos quando 
efectuam controlos no local. 
13.13. É certo que a transmissão dos orçamentos 
assinados pelos ordenadores nacionais se faz muitas vezes 
com lentidão, apesar das frequentes chamadas de atenção 
feitas às autoridades nacionais responsáveis. Com efeito, 
mesmo se, antes de serem formalizados, os orçamentos 
são aprovados pelos serviços da Direcção-Geral do 
Desenvolvimento, a Comissão considera, todavia, tal 
como o Tribunal, que, de acordo com o manual de 
instruções, os orçamentos devem ser apresentados com a 
antecedência necessária para permitir a sua autorização 
antes do começo das acções. De novo se chamará a 
atenção das delegações para a necessidade de respeitar 
este princípio. 
Além disso, a Comissão é de parecer que se deve 
estabelecer, sempre que possível, uma autorização 
distinta para cada orçamento, de maneira a poder 
assegurar a maior transparência da gestão. As excepções 
a esta regra são concedidas caso a caso, se a execução do 
projecto o exigir. 
ADIANTAMENTOS 
Adiantamentos relativos a contratos 
13.15. A Comissão está atenta à necessidade de 
respeitar um limite máximo, previsto nas cláusulas gerais 
dos contratos, para a concessão de adiantamentos. 
Contudo, esta regra não se pode aplicar sempre, 
nomeadamente quando se trata da organização de 
seminários ou de reuniões de curta duração, casos em que 
a parte essencial das despesas é realizada muito rapida­
mente. 
A próxima entrada em vigor das novas condições gerais 
dos contratos levará a uma harmonização das condições 
de concessão dos adiantamentos. Como foi já dito, 
qualquer derrogação a essas cláusulas gerais deverá ser 
objecto duma aprovação de princípio pelos serviços da 
sede (ver ponto 13.7). 13.16. No âmbito da execução financeira dos contratos, 
a Comissão concede facilidades de tesouraria aos 
proponentes (pessoas colectivas ou privadas), designada­
mente sob a forma de adiantamentos, desde que estes 
sejam caucionados por garantias bancárias, estabelecidas 
segundo um modelo imposto pela Comissão. 
São, contudo, concedidas derrogações a este princípio 
quando os adiantamentos são feitos a organismos 
públicos ou organizações não governamentais (ONG). 
Se um perito individual tiver de efectuar, a partir da 
assinatura do seu contrato, despesas importantes, é-lhe 
feito um pagamento por conta e não um adiantamento 
porque corresponde a um começo de execução do 
contrato de que deve fornecer previamente a prova. 
Até agora a experiência mostrou que a aplicação destas 
regras dá bons resultados e não deu origem a nenhuma 
dificuldade. 
Adiantamentos relativos a orçamentos 
13.17-13.18. As instruções relativas à gestão da 
administração directa foram revistas e precisadas no 
manual de instruções, em 1987. Além disso, esta matéria é 
objecto de discussão e de revisão em cada reunião dos 
delegados, a última das quais se realizou em fins de Abril 
de 1990. 
Assim, a Comissão está consciente das dificuldades que 
podem surgir principalmente na execução dos projectos 
rurais, que representam um volume considerável de 
dotações geridas segundo este procedimento. 
Se os serviços da Comissão e, sobretudo, as delegações se 
esforçam por fazer respeitar o quadro regulamentar da 
administração directa, não deixa de ser verdade que, 
apesar destes esforços, as administrações locais não 
conferem sempre o rigor necessário à elaboração das 
contas, o que determina as anomalias verificadas pelo 
Tribunal. 
Daí que a Comissão, permanecendo firme no respeito dos 
princípios, adopte nesse domínio uma atitude assente na 
realidade local e no desenvolvimento das operações no 
terreno. 
De qualquer modo, em caso de não justificação dos 
adiantamentos concedidos, a recuperação é feita oficiosa­
mente pela Comissão, mediante desconto nos pagamen­
tos posteriores a favor do país beneficiário. 
No que diz respeito aos 4,3 Mio ECU, como as 
autorizações não foram fechadas, a Comissão segue 
308 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
atentamente o seu registo, assim como a regularização 
dos adiantamentos. 
PRÁTICAS CONTABILÍSTICAS 
Contabilização dos adiantamentos 
13.19. Os adiantamentos a que o Tribunal se refere 
foram concedidos, na maior parte dos casos, no âmbito 
dos contratos de fornecimentos. Neste caso, os desembol­
sos, efectuados mediante apresentação duma garantia 
bancária, não são considerados no plano contabilístico 
como adiantamentos, dado que não levam à recuperação 
progressiva, como no caso de um adiantamento relativo a 
contratos de empreitada ou de serviços ou ainda se as 
prestações são efectuadas em administração directa. 
Assim, o acompanhamento contabilístico destas recupe­
rações não se aplica aos contratos de fornecimentos e é 
por esta razão que a Comissão os assimila a um 
desembolso efectivo. 
Até agora, este método de gestão mais flexível não foi 
criticado e, em caso de falta de cumprimento do 
proponente, é através da mobilização da garantia 
bancária que a Comissão age, ao mesmo tempo que um 
título de receita, devidamente visado pela auditoria 
financeira, é emitido contra o devedor. Este documento, 
enviado ao tesoureiro para execução, é posteriormente 
registado na contabilidade do ordenador e do tesoureiro. 
A Comissão considera que este procedimento correspon­
de melhor à natureza deste tipo de operação e confere-lhe 
toda a segurança quanto ao acompanhamento a fazer. É 
só no caso de contratos de fornecimentos complexos que 
a Comissão procede ao acompanhamento dos adianta­
mentos de modo idêntico ao seguido nos contratos de 
empreitada. 
Pagamentos efectuados 
sem autorização previa 
13.20. É exacto que alguns pagamentos locais, devido à 
necessidade de agir sem demora, foram efectuados, em 
casos de urgência, anteriormente ao visto da auditoria 
financeira relativo à autorização secundária correspon­
dente. 
A Comissão lembra, todavia, que, de harmonia com o 
disposto no artigo 17?, do Regulamento Financeiro que prevê que qualquer medida de natureza a provocar uma 
despesa a cargo do FED deve previamente ser objecto de 
uma proposta de autorização, da parte do ordenador, os 
pagamentos locais citados pelo Tribunal foram feitos no 
âmbito das acções que já tinham sido objecto de uma 
decisão da Comissão ou do ordenador principal ao nível 
primário. Estas decisões tinham recebido o acordo prévio 
da auditoria financeira. 
A Comissão considera, pois, que os artigos 18?, 25? e 27? 
do Regulamento Financeiro do 6? FED foram respeita­
dos. Além disso, para assegurar uma boa gestão, o 
princípio segundo o qual tais despesas devem ser cobertas 
por uma autorização secundária, é lembrado regularmen­
te às delegações. 
Contudo, o manual de instruções, parte III, capítulo 
3.3.2, torna bem claro que: 
«A falta de notificação da autorização (secundária) 
não constitui de maneira nenhuma razão suficiente 
para suspender a aceitação do processo do pagamento 
inicial, visto que não pode ser invocada contra a outra 
parte dum contrato ou duma proposta. 
O delegado pode, por isso, aceitar ordens de pagamento 
sem esperar pela notificação do montante máximo 
autorizado. É a aceitação pelo delegado dum contrato ou 
de uma proposta que os torna vinculantes; a notificação 
subsequente não acrescenta nada ao processo de decisão. 
A notificação apenas serve para informar o Serviço 
Nacional de Autorização do montante autorizado pela 
Comissão em excesso ao montante do contrato, de modo 
a cobrir as despesas resultantes do funcionamento da 
cláusula de variação do preço, de excessos de quantidades 
e de ajustamentos menores. 
Excepto quando envolve um simples pagamento, a falta 
da notificação da autorização não é razão para suspender 
a aceitação e bloquear, desta maneira, o procedimento de 
pagamento ». 
No que diz respeito ao pagamento de 11,5 Mio ECU feito 
ao Senegal, tratava-se de uma importante operação de 
importação de petróleo, sujeita a pagamento imediato, 
em favor de um país muito endividado. Por isso, estava 
previsto na decisão de financiamento tomada em 
Setembro de 1988 que a totalidade das divisas correspon­
dentes ao montante do contrato não fossem pagas ao 
fornecedor mas creditadas na conta do tesoureiro geral 
do Senegal, gerida conjuntamente por ele e pela 
delegação, de maneira a não perturbar os processos de 
pagamento em uso neste sector comercial. 
A contabilização destas operações interveio efectivamen­
te a posteriori. 
Llnl^ ]ornal Oficial das Comunidades europeias óa^ 
No que diz respeito ao Quénia, a diferença entre o 
montante efectivamente pa^o ^1,^ Ivtio ^C^tl^ e o 
montante do adiantamento previsto na decisão de 
linanciamentoquedata de^de Acosto de l^^^l,olviio 
^U^ resulta do facto de que, no momento em que foi 
teitoopedido de fundos, isto é, embarco de 1^^, ou 
seja,7meses depois da data destadecisão,o^overno 
tinha iniciadoaoperação,de tal modo que^tl^odas 
acções estavamjá em curso^CO montante solicitado pelo 
ordenador nacional foi aceite porque estava abaixo do 
limite de ^O^dos encargos do projecto que podem ser 
concedidospara microDrealizações, de acordocom as 
regras que regulam este tipo de operações.Lcertoquea 
autorizaçãocontabilística, visada pelaauditoriatinanceP 
ra, não foi efectuada senão no Um do exercício de 1^^. 
Asduasoutrasoperaçõesimputadastardiamenteaos 
projectos não se deveramauma falta de vigilância dos 
serviços centrais da comissão mas precisamente ao seu 
desejo de queestas operações, iniciadas pelas delegações, 
fossem imputadas,respeitandoasre^rasdaortodo^ia 
línanceira. 
contudo, tidasemcontaasobservaçõesformuladaspelas 
instâncias de controlo, a comissão está disposta a 
reflectir noproblema de maneiraapoder conciliar os 
princípios de descentralização que Hauram nas convéns 
ções de Loméeos regulamentos tinanceiros, assim como 
os direitos dos contratantes, comase^urança da gestão 
linanceira. 
^.^L Umdosprincipiosdebasequere^emae^ecução 
dos F^fòéoda descentralização.f^sta responde não sóa 
um imperativo de flexibilidade e de celeridade, mas 
decorre também da gestão em ^rrm^^^ entre a 
comissão f^uropeiaeos estados AC^P. 
f^laéaplicada, desde hámuitosanos, nos pa^amentosem 
moeda nacional dos estados AC^P, no sistema de 
pagadores delegados. 
Ae^operiênciapilotoquedecorreem quatro paísesestende 
esta descentralização aos pagamentos em divisas euro^ 
peias ou em 13CaU, processados pelos ordenadores 
nacionais nestespaíses.Kespondeauma dupla preocupam 
ção^ 
— banhar tempo, visto queaintervenção da sede de 
Bruxelas situa-se a^ora após o pagamento e não 
antes^daí resulta uma aceleração dos pagamentos 
que pode ser calculada em^dias, tudo compreendia 
do^ 
— aliviar os serviços da sede que enfrentam um 
acréscimo de trabalho crescente, sem aumento 
correspondente de efectivos. Arealizaçãodeste procedimento foi objectodeinstruções 
pormenorizadas enviadas às delegações interessadas. 
Neste momento já se procedeuaduas avaliações deste 
novo procedimento pelos serviços interessados. 
Se parecequeestesistemaatin^eoseu objectivo principal 
que consiste em reduzir os prazos de execução dos 
pagamentos em divisas,processados localmente, nãoé 
menos verdade que osresultados da análise põemem 
relevoanecessidade prévia de melhoraraqualidade do 
trabalhodopessoalincumbidodestasoperações,antesde 
^eneralizaroprocedimento. 
Assim, paraatin^irestesobjectivos,decidiu^sedecomum 
acordo comaauditoria financeiras 
— dar instruções claras e exaustivas ao pessoal das 
delegações ^e das administrações ACP^ 
— ree^aminarosistemade^estãodatesouraria,afimde 
quesejamreunidastodasas^arantiasdecontrolodas 
disponibilidades sobre as principais contas bancárias 
doFEIÕ 
Actualmente procedesse, pois,aumree^amedo processo 
eas instruções adequadas serão difundidas lo^o que 
possíveleserão comunicadas aoTribunal. 
^.^. As anomalias detectadas pelolribunal tinham 
electivamente sido veriticadas pelos serviços da C^omis^ 
são,no decurso daprimeirae^periênciapiloto. Eram 
devidasessencialmenteaerros no arranque da operação 
que foramcorri^idose aos quais, entretanto, sedeu 
remédio para evitarasua repetição. 
^^^^^^^^^^^^^^^^^^^oo^ 
L3.^. AC^omissãocontirma as respostas que deu no 
decursodee^erciciosanteriores,ouseja,queelaseesforça 
por satistazer as ciências dolribunal, tendo em conta 
os imperativos próprios da gestão dos FEIO, baseada na 
descentralização.Iõe facto, certosdocumentosjustilicati^ 
vos são guardados nos arquivos das delegações por 
razõesli^adasàsua^estãoe têmde sercontrolados 
localmenteenão na sede da comissão.Lais documentos 
estão, naturalmente, á disposição das instâncias de 
controlo. 
310 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Correcções contabilísticas 
13.24 - 13.25. A maioria dos lançamentos rectificativos 
devem-se a erros materiais de codificação que aparecem 
no momento do controlo interno de comparação entre a 
contabilidade do ordenador e a do tesoureiro. 
Estas rectificações puramente materiais não necessitam 
do visto da auditoria financeira. Pelo contrário, as 
correcções que resultam, por exemplo, de uma modifica­
ção de imputação, de autorização ou de projecto devem 
ser sistematicamente submetidas ao visto da auditoria 
financeira, sempre que os documentos submetidos ao seu 
visto estivessem errados. 
CLÁUSULAS CONTRATUAIS E BOA 
GESTÃO FINANCEIRA 
Moedas contratuais e moedas de pagamento 
13.26 - 13.27. A aplicação correcta das disposições do 
artigo 48? do Regulamento Financeiro do 6? FED foi 
objecto de uma circular do ordenador principal, em 5 de 
Fevereiro de 1990, na qual se lembra às delegações e aos 
serviços da sede a necessidade de respeitar as regras 
fundamentais que regem os contratos de serviços, 
incluindo as revisões de preços. 
Por analogia, estas instruções são igualmente válidas para 
os contratos de empreitada. As observações feitas pelo 
Tribunal não são diferentes das que a Comissão já tinha 
formulado e que a levaram a relembrar aos serviços 
interessados as referidas instruções, com resultados desde 
já positivos. 
A apreciação da fracção dos contratos pagáveis em 
moeda local exerce-se, conformemente ao artigo 227?,2, 
da Convenção de Lomé, ao nível do ordenador nacional, 
em estreita colaboração com o delegado. 
É, pois, no estádio da negociação do contrato que a 
fracção eventualmente pagável em divisas é determinada, 
tendo em conta as circunstâncias específicas do país ou do 
contrato. 
Na prática, o ordenador nacional signatário do contrato 
aprecia esta fracção sob o controlo do delegado que, dando o seu visto, vela pela boa aplicação desta regra. 
Revisões de preços 
13.28 - 13.30. A Comissão partilha largamente as 
preocupações do Tribunal em matéria de revisões de 
preços. As instruções precisas, dadas no manual de 
instruções, foram lembradas várias vezes e são objecto de 
observações pontuais, se for caso disso. As instruções 
prevêem, em especial, que os adiantamentos concedidos 
sejam descontados, antes de aplicar as fórmulas de 
revisão dos preços, em aplicação do artigo 71? do caderno 
geral de encargos. 
Da mesma maneira, os contratos de serviços não podem 
ser revistos no docurso do primeiro ano de execução. 
13.31. No que respeita ao controlo da aplicação das 
fórmulas de revisão de preços, a Comissão considera que 
é especialmente ao nível das delegações — que dispõem de 
todos os elementos, tais como cotações de preços, 
acompanhamento das discriminações, recuperação dos 
adiantamentos, etc. — que esta verificação deve ser 
efectuada, em ligação com o dono da obra. 
A Comissão deve, igualmente, neste domínio, confiar na 
vigilância dos seus conselheiros encarregados dos projec­
tos porque não é materialmente possível exigir que cada 
discriminação seja acompanhada de todos os justificati­
vos que serviram de base ao seu estabelecimento. Bem 
entendido, os serviços da sede verificam que a aplicação 
das fórmulas seja conforme aos elementos contratuais e 
respeite as regras fundamentais que governam esta 
matéria. De resto, não deixam de reclamar os documen­
tos necessários à efectivação dum controlo aprofundado 
dum processo escolhido por sondagem. 
É verdade que, no caso do Porto da Beira, em 
Moçambique, a parte contratante foi compensada pelo 
aumento dos custos do trabalho local. Inicialmente a 
compensação foi paga de acordo com a repartição moeda 
local/moeda estrangeira estipulada no contrato, isto é 
5 %/95 %. Contudo, tal facto deveu-se a uma má 
interpretação do supervisor. 
De acordo com consultas havidas com a Comissão, o 
contratante recebe agora o pagamento pela revisão de 
preços na moeda em que o aumento de preço se verificou. 
O contratante não está satisfeito com esta situação e pode 
rocorrer à arbitragem. Contudo, o principio estabelecido 
no relatório do Tribunal de Contas está a ser seguido, isto 
é, as somas devidas por força das revisões de preço 
relativas aos custos locais são pagas exclusivamente em 
moeda local. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 311 
Inadequação da cláusula que prevê 
o pagamento de um adiantamento de 60 % 
nos termos de determinados contratos 
de fornecimento 
13.32 - 13.35. A experiência da Comissão acerca destes 
contratos mostrou que a vantagem para o proponente de 
dispor de 60 % do montante do contrato desde o seu 
início é importante e reduz globalmente os preços. 
Contudo, tendo em conta a importância dos contratos e 
certas dificuldades já verificadas pela Comissão, esta 
examina as alternativas às condições de pagamento 
actuais, a fim de avaliar as suas vantagens e os seus 
inconvenientes respectivos; o Tribunal será informado 
dos resultados deste exame. 
Garantias de boa execução 
13.36 -13.37. As recomendações do Tribunal são 
aplicadas pela Comissão que age, neste domínio, com a 
vigilância necessária. Há já algum tempo e tendo em 
conta as dificuldades de mobilização encontradas 
anteriormente, estabeleceu-se um modelo tipo de garan­
tia bancária válida para os contratos de empreitada, de 
fornecimentos e de serviços. 
Da mesma maneira, a fim de evitar a perda dos originais 
das garantias bancárias e, ao mesmo tempo, vigiar a sua 
validade, a Comissão impôs aos delegados a obrigação de 
organizar um registo que lhe permitisse tomar as medidas 
necessárias para que a autoridade em causa peça, em 
tempo útil, o prolongamento da sua validade. 
13.38. A Comissão tem a possibilidade de exigir 
garantias de boa execução para os contratos de forneci­
mentos, se o considerar nocessário. No caso do Mali, foi 
certamente um erro não ter procedido deste modo. 
Entretanto, foi pedida para todos os contratos deste tipo 
uma garantia de boa execução. 
STABEX BENIM 
13.39. O desvio das transferências 1986-1987 (7 Mio 
ECU) foi um insucesso na gestão das transferências 
Stabex Lomé II. É, contudo, necessário notar que foi o 
único caso de desvio operado nas transferências deposita­
das numa conta que devia oferecer todas as garantias de 
transparência e de possibilidade de controlo pela 
Comissão. 13.40 - 13.41. A Comissão aceitou efectivamente que o 
equivalente dos montantes desembolsados sirva para 
liquidar os saldos devedores das sociedades públicas que 
intervêm no sector do algodão (Sonapra) e das oleagino­
sas (Sonicog). 
Esta operação não satisfaz, evidentemente, a Comissão, 
mas constitui um mal menor e a única solução realista que 
foi obrigada a aceitar. 
DEMONSTRAÇÕES FINANCEIRAS 
Apresentação das demonstrações financeiras 
dos ordenadores 
13.42 a) e b) As dotações iniciais e as sucessivas 
modificações podem ser obtidas a partir dos mapas das 
receitas para cada FED, nas contas referidas a 31 de 
Dezembro de 1989, conjugadas com as notas dos 
referidos mapas. 
Contudo, para as contas referidas a 31 de Dezembro de 
1990, um mapa separado será fornecido com esta 
informação, numa forma mais facilmente acessível. 
c) As informações respeitantes à origem das receitas 
figuram no documento que retoma as demonstrações 
financeiras apresentadas pelo tesoureiro, assim como a 
conta de gestão. A afectação destas roceitas está indicada 
na conta citada no mapa de repartição dos créditos. 
d) As contas referidas a 31 de Dezembro de 1989 
incluíam novas páginas de sumários para cada FED que 
davam indicação clara dos totais das dotações, autoriza­
ções primárias e secundárias e pagamentos para cada um 
dos instrumentos mais importantes, separadamente para 
os países ACP e para as regiões e territórios ultramarinos 
(PTU). 
Isto será melhorado nas contas referidas a 31 de 
Dezembro de 1990, de modo a incluir uma clara divisão 
entre a ajuda programável e não programável, trazendo à 
luz instrumentos menos importantes, tais como a ajuda 
de emergência e a ajuda aos refugiados. 
13.43. As contas do 6? FED distinguem claramente o 
programa especial de dívida de 307 Mio ECU que é 
executado através dos programas gerais e sectoriais de 
importação. 
312 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
Tal situação não impede, evidentemente, qualquer país 
ACP de pedir que outros programas mais importantes, 
não directamente ligados ao programa especial da dívida, 
sejam financiados dentro dos seus programas indicativos 
existentes. 
Como não há limite fixo ou dotação na Convenção de 
Lomé III para este tipo de programa, a Comissão 
considera que não é necessário prever uma linha de conta 
separada para estes programas de importação. 
Contudo, a coordenação geral e o controlo da situação 
global dos programas de importação são mantidos por 
um serviço específico da DG VIII e será possível dispor de 
estatísticas apropriadas, graças à introdução de um novo 
sistema contabilístico computorizado em 1991. 
A situação será semelhante no 7? FED, no qual está 
prevista uma soma específica de 1 150 Mio ECU para 
ajustamento estrutural que exige, por isso, uma linha de 
conta separada; contudo, os programas indicativos para 
cada país ACP podem também incluir somas limitadas 
para suporte do ajustamento estrutural (artigo 281? (e) da 
Convenção de Lomé IV) que, para efeitos de contas, não 
podem ser tratados separadamente dos programas 
indicativos. 
Balanço em 31 de Dezembro de 1989 
13.44. A fim de poder retomar nas contas financeiras 
todas as operações efectuadas até 31 de Dezembro de 
1989, os pagadores delegados e as delegações foram 
convidadas a fornecer as informações rocebidas antes do 
encerramento dos livros, em 19 de Janeiro de 1990. Daí 
resulta que certas operações relativas ao exercício de 1989 
não puderam ser contabilizadas senão no exercício de 
1990. 
Fundos de contrapartida 
13.45. Convém primeiramente precisar que os fundos 
de contrapartida não pertencem à Comissão ao mesmo 
título que os créditos dispensados pela Comissão a título 
de ajuda ao desenvolvimento. 
Em especial, os estados beneficiários destes fundos 
tiveram, desde o princípio, tendência para considerar que 
eles lhes pertenciam definitivamente e que não era 
necessário justificar a sua utilização. Tendo em vista o aumento de volume destes fundos e as 
dificuldades de seguir a sua utilização, a Comissão 
pretendeu impor progressivamente regras mais estritas 
(gestão paritária) relativamente à constituição e ao 
emprego destes fundos. 
A execução destas novas condições deparou com uma 
certa resistência por parte dos países beneficiários. Estas 
resistências traduziram-se a nível da informação, no 
fornecimento de dados nacionais fragmentários ou 
incompletos, e é por isso que a Comissão não tem podido 
até agora fazer um levantamento completo dos fundos de 
contrapartida nem incorporá-lo nos balanços anuais. 
Contudo, este problema é actualmente objecto duma 
análise aprofundada por parte dos serviços da Comissão 
que informarão a autoridade orçamental e o Tribunal de 
Contas. 
13.51. Desde há algum tempo que foram realizados 
progressos substanciais em numerosos países. Além 
disso, desde a execução dos programas de importação, a 
Comissão procedeu a uma profunda reflexão sobre a 
política em matéria de fundos de contrapartida, com base 
na experiência adquirida. 
Esta reflexão traduziu-se, nomeadamente, na elaboração 
de um projecto que será proximamente discutido a nível 
comunitário e que estará, depois, na origem das 
instruções precisas sobre a constituição, a utilização, a 
gestão e o controlo dos fundos de contrapartida. 
OBSERVAÇÃO FINAL 
13.52. a) A Comissão considera que as acções realiza­
das por sua própria iniciativa e expostas nas respostas 
dadas nos pontos 13.6, 13.7 e 13.24-13.25 do presente 
relatório vão ao encontro das preocupações do Tribunal. 
b) Como vai indicado no ponto 13.11, a Comissão 
continua a elaboração do manual, tidas em conta as 
limitações próprias deste trabalho e as modificações que 
irão intervir proximamente ao nível da nova Convenção 
de Lomé e dos textos regulamentares. 
c) As novas condições gerais que serão dentro em breve 
aplicáveis em matéria de contratos de empreitadas, 
fornecimentos e serviços deveriam normalizar e estandar­
dizar as regras que regem a concessão de adiantamentos. 
LlLl^ jornal Oficial das Comunidades Europeias ÓHÓ^ 
d^ Amatériadosfundosdecontrapartidaéactualmente 
objectode uma retlexãoatentanosserviçosda Comissão. 
Instruções pormenorizadas paraa^estão destes fundos 
serão em breveenviadas às delegações ^ver ponto l^Bõl^. 
e^ CO problema da separação etectiva das funções do 
ordenador e do tesoureiro foram examinadas pela 
Comissão no pontoadas suas respostas ao relatório do 
Tribunal relativoal^^^CO de l^^l^^p3^ A Comissão está dispostas porém^aaprofundaroestudo 
d^ste problema. 
^a situação actuam a função de controlo de gestão 
internam no seio da direcção de tinanças da IÕCVIIL 
poderia ser melhorada mais por um reforço de meios do 
quepelacriaçãodeumanovaunidade. AComissão 
esforça^sepor remediar esta situação na medida das suas 
possibilidades. 
314 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
CAPITULO 14 
Análise dos projectos na África Ocidental Equatorial 
Comentário geral 
A verificação feita pelo Tribunal de que os projectos de 
engenharia civil são geralmente realizados de maneira 
satisfatória, enquanto os projectos de desenvolvimento 
rural e agrícola se defrontam mais frequentemente com 
problemas é inteiramente partilhada pela Comissão. A 
experiência de todas as organizações de ajuda ao 
desenvolvimento confirma, com efeito, que as acções no 
domínio rural são de longe as mais complexas e as mais 
difíceis de conduzir. 
Isto explica, por si, muitos problemas assinalados pelo 
Tribunal. 
O período analisado foi marcado na maior parte dos ACP 
por reformas profundas (ajustamento estrutural). Visto 
que estas reformas vão na boa direcção, as adaptações 
que eles determinaram em algumas das nossas acções 
parecem lógicas e mesmo desejáveis. 
INTRODUÇÃO 
14.2. Ver comentários sobre a falta de conservação de 
estradas nos pontos 14.16 - 14.17. 
14.3. A plantação de palma de óleo de Twifo e os 
projectos de plantação de palma de óleo de Smalholder 
Twifo foram suportados desde 1977 pelos 4?, 5? e 6? 
fundos do FED e mostraram ter êxito, com a duplicação 
da produção durante este período, atingindo 11 000 
toneladas em 1989. Espera-se que os projectos se 
encaminhem para uma operação comercial e de auto-
-suficiência. 
Os comentários do Tribunal no que respeita à concorrên­
cia do Extremo Oriente referem-se presumivelmente ao 
excesso actualmente existente no mercado do óleo de 
palma na África Ocidental, devido à importação de óleos baratos do Sudeste Asiático. Isto está manifestamente 
fora do controlo da gestão do projecto. 
14.4. A Comissão está ciente destes problemas e está a 
tentar limitar os fundos usados para as despesas 
correntes. Ver pontos 14.22- 14.23. 
14.5. O programa «Pamscad», que é realizado a 
supervisão do Banco Mundial, sofreu atrasos devido a 
dificuldades internas da administração do Gana, mas está 
agora de novo em curso, com o fornecimento de produtos 
farmacêuticos, maquinaria agrícola e veículos àquele 
país. 
14.7. i) A utiüzação das dotações do 6? FED ao Benin 
fez aparecer, em 30 de Abril de 1990, uma taxa de 
autorização do programa indicativo (programa especial 
dívida incluído) de 99 % e uma taxa de utilização de 
31 %, o que é superior à taxa média de autorização e de 
utilização dos outros países ACP, apesar dos efeitos 
negativos da situação sociopolítica neste país. 
ii) No que diz respeito à lentidão nas autorizações 
secundárias e pagamentos ao Congo, o programa 
indicativo nacional representou um corte total com as 
anteriores actividades comunitárias no país. Um ano 
mais tarde, as autorizações secundárias eram de 31,8 % e 
espera-se que os pagamentos sigam uma curva ascencio-
nal equivalente. 
iii) A revisão do programa indicativo do Gana está 
ainda bloqueada, pendente da resolução dum litígio 
prolongado entre as autoridades do Gana e a empresa 
europeia que construiu uma estrada no Gana, com os 
fundos do FED. Prosseguem as negociações entre as 
partes interessadas. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 315 
PREPARAÇÃO DE MEDIDAS 
Ao encontro das necessidades 
dos beneficiários 
14.9 -14.10. A Comissão está bem ciente da necessida­
de de assegurar que as necessidades dos beneficiários 
sejam satisfeitas e tem o cuidado de examinar este aspecto 
durante a fase preliminar de cada projecto subsidiado. 
Aceita, contudo, que atrasos ou mudanças de direcção 
ocorram nos projectos, embora estes sejam quase sempre 
consequência da capacidade executiva da administração 
local. 
No que diz respeito aos projectos espocíficos referidos em 
14.9 e comentados adiante em 14.10: 
a) Benim: 
O elemento de vulgarização tinha sido insuficien­
temente apoiado, mas também não foi o único 
factor explicativo do abandono de certas bombas 
de água. Outros elementos, como a concepção da 
bomba, a disponibilidade de peças de substitui­
ção, a crise económica que reduziu os meios 
monetários das população abrangidas, tiveram 
igualmente um impacto negativo na viabilidade 
do projecto. ii) O projecto-piloto da irrigação de Weija provocou 
resultados decepcionantes porque não foi possí­
vel delimitar as terras irrigáveis que deviam 
fornecer vegetais à área metropolitana de Acra. A 
principal causa foi que as previsões inicialmente 
feitas acerca da produção e comercialização de 
vegetais revelaram-se incorrectas; outras causas 
foram os custos elevados da água e da manuten­
ção, bem como dificuldades na gestão do 
projecto, com um número excessivo de pessoas 
empregadas pelo governo na acção. 
iii) No caso deste projecto, que envolveu a abertura 
de uma linha de crédito no Banco de Desenvolvi­
mento Agrícola, as necessidades dos beneficiários 
foram avaliadas em várias ocasiões, antes do 
lançamento do projecto. Teve que proceder-se 
assim, devido às condições económicas em rápida 
mudança no Gana, ao abrigo do PRE (programa 
de recuperação económica). Depois do projecto 
ter sido aprovado, as modificações continuaram e 
as necessidades dos beneficiários evoluíram 
correspondentemente. Como consequência disto, 
o projecto conheceu atrasos de execução mas foi 
finalmente levado a cabo de uma maneira 
satisfatória: todos os créditos disponíveis foram 
concedidos a pequenas firmas de pesca e os 
reembolsos têm sido até agora efectuados; o 
projecto está a decorrer de maneira a ser 
concluído com resultados positivos. 
14.11. Ver os pontos 14.16-14.17. 
ii) O projecto foi suspenso e foi proposta uma 
reorientação em 1987/1988 para vencer as dificul­
dades mencionadas. 
iii) Aqui houve atrasos, mas não foram causados por 
qualquer falta de consulta por parte da Comis­
são. Ver ponto 14.19 b) i). 
b) Gana: 
O esquema de crédito anual foi concebido com 
base numa primeira linha de crédito que teve 
êxito ao abrigo de Lomé I e à luz da situação no 
Gana anterior ao programa de recuperação 
económica. A transformação radical das condi­
ções económicas provocada por este programa 
reduziu a necessidade de créditos especiais aos 
pequenos proprietários, visto que foi possível 
dispor prontamente de divisas estrangeiras. 
Decidiu-se então conceder de novo parte dos 
fundos para reabilitação dos moinhos de óleo de 
palma e o resto dos fundos foi afectado ao 
programa indicativo nacional. Potencialidade de benefícios dos projectos 
agroindustriais 
14.12 -14.13. A Comissão concorda que a independên­
cia financeira é um importante objectivo a alcançar no 
termo dos projectos agroindustriais, mas discorda de que 
as suas propostas de financiamento sejam demasiada­
mente optimistas, visto que a taxa económica de retorno 
prevista é calculada, para todos os projectos, na base das 
previsões disponíveis menos favoráveis. Mesmo estas 
hipóteses podem, evidentemente, ser invalidadas por 
atrasos excepcionalmente longos ou por outros factores 
económicos imprevistos, fora do controlo do projecto. 
Embora a Comissão concorde, em princípio, que a 
viabilidade dos projectos é reforçada quando estes são 
co-financiados por empresários autênticos, tais empresá­
rios não são fáceis de encontrar. 
316 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
A Comissão mantêm já relações estreitas com ó Centro 
para o Desenvolvimento da Indústria e está ciente das 
suas potencialidades. Vantagens dos projectos para os países 
beneficiários 
No que diz respeito aos projectos específicos menciona­
dos no ponto 14.12.: 14.14. A Comissão formula os seguintes comentários 
acerca dos exemplos escolhidos pelo Tribunal: 
a) Benim: a) Congo e Gabão 
Ver comentários nos pontos 14.9 - 14.10 a) ii). 
b) Congo: 
O BEI procedeu à avaliação económica do projecto e 
concluiu que, tomando tudo em consideração, o projecto 
é viável se existirem condições de capital de risco. 
c) Gabão: 
i)-ii) A Comissão foi apenas um pequeno parceiro no 
co-financiado projecto industrial da borracha 
(7 %). Uma vez lançado este projecto, a 
plantação da árvore da borracha na aldeia será 
de incontestável valor, aumentando a produção 
da planta industrial e o rendimento dos traba­
lhadores que também fazem o cultivo com as 
suas famílias. 
iii) O projecto de reflorestação foi aprovado como 
uma experiência num país com custos unitários 
extremamente elevados, mas também com uma 
grande necessidade de conservação do ambien­
te. Presentemente estão a ser tomadas medidas 
para garantir que este projecto e as lições dele 
decorrentes serão integrados num plano geral 
de silvicultura que está a ser dirigido pelo 
IBRD. 
d) Gana: 
A Comissão tem-se esforçado, sempre que possível, 
por promover a transformação de certas empresas do 
Estado ganalês em sociedades comerciais. Tal foi o 
caso do projecto de criação de gado em Aveyme e do 
projecto de óleo de palma em Twifo. Contudo, ainda 
se faz sentir uma resistência considerável contra a 
introdução de uma economia de mercado e este facto 
deve ser tomado em conta. 
No que diz respeito aos défices de funcionamento que são 
cobertos por fundos de contrapartida, ver os pontos 
14.22-14.23 d). ü) A pesquisa mineira foi financiada ao abrigo da 
segunda Convenção de Lomé e parecia estar 
completamente de acordo com os artigos 133?, 
n? 1, alínea c), e 135?, n? 1, alínea c), sobre 
cooperação regional, isto é, pesquisa sobre 
potencial económico e sobre os recursos naturais 
dos países ACP referidos. 
O plano rodoviário do Gabão foi escolhido 
durante a primeira Convenção de Lomé para 
julgar a viabilidade económica da ligação por 
terra da capital económica — Port Gentil — com 
o resto do país. Provou-se que não era viável, mas 
o estudo em causa foi necessário. 
b) Gana 
Não se justifica considerar que, à partida, o resultado 
do financiamento destas acções era incerto. Particu­
larmente, no caso do crédito rural, foram as 
modificações que intervieram na economia do Gana 
que são a causa principal do insucesso deste projecto. 
14.15. No momento da instrução do projecto e da 
apresentação pelos serviços do Banco às autoridades de 
decisão, estava previsto que a apresentação à Comissão se 
faria de maneira quase concomitante; a diferença prevista 
(cerca de três meses) era justificada pelo facto de o Banco 
poder apresentar projectos antes de os concursos públicos 
serem efectuados, enquanto a Comissão não deseja 
apresentá-los senão depois da recepção e abertura das 
propostas. De facto, dada a grande diferença entre os 
resultados destes concursos e as previsões financeiras 
(respeitando o aumento quase unicamente aos trabalhos 
a financiar pela Comissão), foram necessários prazos 
muito mais longos para definir os trabalhos a realizar do 
lado congolês, levando a uma diferença na assinatura dos 
contratos da ordem dos dois anos. 
O Banco, contudo, só fez entrar em vigor o seu contrato 
depois da aprovação do projecto pela Comissão, bem 
como da assinatura dos contratos e da convenção de 
financiamento por esta; o primeiro pagamento realizou-
-se em 14 de Maio de 1985. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 317 
As conclusões do estudo não foram certamente positivas 
porque os recursos estimados, com baixo teor em fósforo, 
não puderam ser encontrados. Contudo, no contexto da 
época, a sua justificação foi aceite por todos os 
organismos de decisão interessados e o Gabão pode 
convencer-se, graças a este estudo, que era inútil esperar 
pela exploração dum jazigo que constituía uma priorida­
de há 20 anos. iii) Como se afirma no ponto 14.12 c), a participação 
da Comissão neste projecto foi pouco importan­
te. No que diz respeito à contribuição da 
Comissão, os compromissos do governo foram 
inteiramente respeitados. 
Empenhamento da parte dos beneficiários 
ACP EXECUÇÃO DO PROJECTO 
14.16 - 14.17. A Comissão está ciente das dificuldades 
que muitos governos beneficiários sentem para respeitar 
as suas obrigações e por isso adopta uma atitude realista 
em relação a eles; de facto, isto foi tomado em conta na 
negociação das convenções de Lomé III e IV. As 
recomendações do Tribunal no sentido de que é 
necessário garantir que sejam tomadas medidas legislati­
vas e administrativas adequadas foram tidas em conta, 
mas a existência de leis terá um efeito pequeno ou nulo, 
por exemplo, no que toca à capacidade do governo para 
pagar a conservação de estradas. 
No que diz respeito aos exemplos de projectos aponta­
dos: Papel e custo da assistência técnica 
14.19. 
a) i) 
ii)-iii) No caso das linhas de crédito para o ADB 
(crédito de pesca), o projecto inicial teve de ser 
substancialmente modificado e isto só pôde 
fazer-se através de assistência técnica alargada. 
O mesmo argumento aplica-se ao rancho de gado 
de Aveyime e ao projecto de irrigação de Weija. 
b) i) No Benin: 
a) i) Benim 
Aqui a Comissão aceita a conclusão do Tribunal 
que afirma que o governo não respeitou os seus 
compromissos. 
b) ii) Congo e Gabão 
Nenhuma acção concreta relativa ao desenvolvi­
mento das pescarias no golfo da Guiné pode ser 
realizada porque, como o Tribunal notou no 
ponto 14.27 d), o processo de ratificação exigido 
pela convenção de financiamento não foi comple­
tado. Na realidade, os gabinetes de estudo criados 
tinham por missão assegurar a gestão técnica dos 
projectos enquanto a gestão financeira era da 
competência da administração responsável pelo 
projecto. O gabinete de estudos tinha apenas uma 
função de apoio. São as mutações frequentes do 
pessoal local que são a causa das perturbações 
verificadas. Foi por essa razão que o ordenador 
nacional pediu ulteriormente o financiamento de 
uma assistência técnica que fosse colocada sob a 
sua responsabilidade para corrigir esta situação 
que, entretanto, foi saneada. 
ii) No Gana: 
iii) Gana: ver pontos 14.9 — 14.10 b) i). 
b) i) Uma reforma da tarificação da entrada nos 
parques nacionais está em curso. A abertura 
parcial da caça é actualmente objecto de discus­
sões entre o governo e os diferentes operadores 
económicos interessados. 
ii) A Comissão está ciente de que não foram 
respeitadas obrigações, nomeadamente na manu­
tenção do sistema de drenagem, e tem continuado 
atenta ao assunto. — os grandes atrasos na apresenação dos 
processos não se deveram apenas ao consultor, 
mas foram também consequência de um impor­
tante reajustamento económico no Gana. Ver 
ponto 14.9 — 14.10 b) i). Quando o crédito rural 
foi proposto pela primeira vez, não era possível 
obter divisas estrangeiras no Gana; a subsequen­
te disponibilidade de divisas influenciou directa­
mente os requisitos do projecto e atrasou o 
orçamento; 
— embora seja verdade que o consultor teve de 
ser substituído, foram as novas condições exigi­
das pelo governo para este projecto, mais do que 
318 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
qualquer acção do consultor, que levaram ao 
abandono de quase metade da área prevista. 
c) A transferência de quadros dentro dos departamen­
tos do governo é, lamentavelmente, uma ocorrência 
habitual. A Comissão tenta, contudo, persuadir as 
organizações beneficiárias e os governos a reduzirem 
as transferências de quadros tanto quanto possível. 
14.20. A Comissão está ciente dos problemas postos 
pela assistência técnica estrangeira e tem promovido 
sistematicamente a participação de peritos locais sempre 
que tal é possível, de acordo com a política do governo. 
Contudo, o próprio governo deseja em muitos casos a 
presença de cidadãos expatriados. 
Pagamento de despesas de funcionamento 
14.22 -14.23. A tendência para o financiamento de 
certas despesas de funcionamento é consequência directa 
das situações de crise orçamental e de tesouraria que 
vivem estes Estados. 
Estas situações determinaram uma adaptação da nova 
Convenção de Lomé, designadamente a possibilidade de 
financiar certos encargos orçamentais, visando o sanea­
mento da situação financeira do país. 
A Comissão não concorda, pois, que os fundos do FED 
tenham sido usados de algum modo em contradição com 
a Convenção de Lomé. 
Como certos estados ACP se tornaram cada vez menos 
capazes de cobrir as suas despesas correntes, os doadores 
aumentaram de uma maneira geral a sua contribuição. 
Introduziram-se simultaneamente certas restrições, com 
vista a reduzir a necessidade de intervenção: um controlo 
orçamental mais rigoroso, um travão ao recrutamento de 
novos funcionários, etc. 
a) Desta maneira, a divisão de criação de gado do 
Carder na província do Borgou beneficiou de um 
apoio logístico e de funcionamento (excluindo os 
salários do pessoal) que lhe permitisse levar a cabo as 
tarefas que lhe incumbiam no âmbito do projecto 
«criação de gado Borgou», financiado pelo FED. b) Com base no custo do projecto e no plano de 
financiamento do projecto de Sanghapalm, o Tribu­
nal concluiu que a Comunidade financiou despesas 
« por conta do Estado » e « outras despesas gerais ». A 
contribuição do Banco está, de facto, a ser usada para 
co-financiar a assistência técnica, plantações, moi­
nhos de óleo e refinarias, como estava previsto no 
relatório do Banco (proposta de financiamento) de 
Setembro de 1988 ao comité previsto no artigo 22? 
Além disso, deve ser posto em relevo que a rubrica das 
despesas «por conta do Estado» refere-se a despesas 
de investimento e não a despesas gerais ou despesas 
correntes. Serão fornecidos pormenores ao Tribunal 
na altura própria. 
c) Os pagamentos ao Hevegab, no Gabão, tanto no que 
diz respeito ao programa industrial como ao do 
cultivo pela aldeia, são efectuados unicamente em 
função dos serviços prestados. 
d) No Gana, como é prática normal utilizar fundos de 
contrapartida para pagar a contribuição local do 
governo para os projectos do FED, muitas despesas 
correntes foram cobertas através deste método. Em 
princípio, a Comissão não põe objecções a tal 
situação. 
No que diz respeito ao seguimento apropriado das 
regularizações de adiantamentos, ver os pontos 13.17-
13.18. 
Controlo da utilização de fundos 
14.25. 
a) A proposta de financiamento foi modificada subse­
quentemente, nos termos do acordo de financiamento 
que apenas estabelece um limite de 1 190 000 ECU 
para todos os trabalhos e de 835 000 ECU para os 
materiais. Estes limites foram respeitados. 
b) Os problemas da concepção do matadouro de 
Parakou são reais, mas os ajustamentos necessários 
para o tornar operacional são objecto de estudos que 
deverão levar rapidamente a propostas concretas. 
c) A Comissão tem vindo a seguir este assunto, em 
colaboração com o consultor responsável. 
d) O filme foi produzido segundo um contrato assinado 
pelo National Authorizing Officer, mas foi confisca­
do pelos serviços de segurança ganeses por razoes que 
estes recusaram divulgar; não podia prever-se tal 
situação no momento em que o contrato foi assinado. 
12. 12. 90 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 319 
A questão do material de pesca está a ser seguida 
diligentemente pela delegação no Gana. A empresa local 
continua a fabricar redes a partir do fio de nylon 
fornecido, mas de maneira lenta; começaram já negocia­
ções com empresas dos estados ACP vizinhos, tendo em 
vista uma mais rápida realização do trabalho. 
e) Esta transferência dizia respeito à ajuda de emergên­
cia às vítimas da seca e possibilitou a distribuição de 
aproximadamente 10 700 toneladas de arroz e 11 850 
toneladas de outros géneros alimentícios. 
O custo original calculado para este projecto foi de 2 Mio 
ECU, mas foi realizado com um custo de apenas 1,4 Mio 
ECU. Como as divisas estrangeiras fornecidas pelo FED 
foram convertidas numa forma de fundos de contraparti­
da locais para facilitar o impacto da ajuda, o excedente 
teve de ser devolvido à Europa, o que deu origem a uma 
perda na taxa de câmbio, devido à desvalorização local. 
Contudo, é verdade que: controlo interno. Em consequência, deu instruções para 
que uma cópia de cada observação seja sistematicamente 
conservada no processo do ordenador. 
Esta instrução aplica-se igualmente às observações que 
tenham sido objecto de correspondência com a hierarquia 
superior e que não tenham sido registadas nos formulá­
rios estandardizados. 
A Comissão chama, por fim, a atenção para o facto de 
que o auditor financeiro permitiu que o Tribunal 
examinasse os processos da auditoria financeira relativa 
aos projectos que devem ser objecto de um controlo local 
pelo Tribunal; estes processos retomam o conjunto das 
observações formuladas pela auditoria financeira para o 
projecto correspondente. 
a) e b) Estes pontos foram tratados de um modo geral 
na resposta da Comissão ao ponto 13.20. 
o custo geral do projecto foi consideravelmente 
menor que o cálculo original; 
não era possível prever antecipadamente o custo 
total de uma maneira mais exacta, dada a 
situação de emergência. 
Supervisão da gestão financeira 
pelo auditor financeiro c) O acordo financeiro determina que nenhuma 
acção concreta seja empreendida num país que 
não tenha ratificado a convenção. Neste caso, os 
contratos só são concluídos em países que a 
tenham ratificado. Para fazer avançar, tanto 
quanto possível, a preparação dos projectos, 
quando o processo de ratificação está bem 
encaminhado, a Comissão outorga um contrato 
de assistência técnica, após concurso, mas 
nenhuns contratos de empreitada ou de forneci­
mentos são adjudicados até a convenção estar 
em vigor. 
14.26 -14.28. O Tribunal baseia-se na ausência de 
observações do auditor financeiro, nos processos do 
ordenador e do tesoureiro, para deduzir que este último 
deveria adoptar uma atitude mais rigorosa face às 
insuficiências de gestão por ele verificadas. d) De acordo com a derrogação concedida pela 
Comissão às regras de origem dos fornecimen­
tos, este contrato foi celebrado com um fornece­
dor não comunitário nem nacional dum Estado 
ACP, que insistiu para que fosse libelado em 
dólares americanos. 
Na opinião da Comissão, esta crítica deve tomar em 
conta que as observações da auditoria financeira são na 
sua maior parte exaradas pelos auditores em formulários 
estandardizados que são enviados com o processo 
litigioso ao ordenador. Este último, depois de ter 
indicado no formulário em questão o seguimento que deu 
às observações, reenvia o documento ao auditor que, se 
considerar satisfatório o seguimento dado, o arquiva, 
após exame, no processo do projecto; a própria 
concepção deste formulário de reenvio explica, assim, a 
sua ausência no processo do ordenador. 
A Comissão está, contudo, consciente do interesse destas 
observações para o Tribunal, tanto mais que elas 
testemunham o bom funcionamento do sistema de A Comissão concede algumas vezes tais derroga­
ções quando as somas envolvidas são de razoável 
montante e as mercadorias não puderem ser 
fornecidas por fornecedores comunitários ou 
ACP. 
e) No Gana, devido à falta de moeda estrangeira 
entre 1984 e 1989, foram concedidos a uma 
equipa de assistência técnica dois adiantamen­
tos, totalizando 130 000 ECU que foram deposi­
tados numa conta bancária, em Togo, para a 
compra de equipamento variado, inexistente no 
Gana, para o projecto de desenvolvimento de 
gado. O equipamento foi já inteiramente adqui-
320 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 90 
rido e a conta ficou reduzida quase a zero. Além 
disso, a conta é submetida todos os anos a uma 
auditoria externa. 
CONCLUSÕES 
14.29. A Comissão concorda, em princípio, com os 
comentários do Tribunal, mas, na prática, é muitas vezes 
obrigada a conciliar o desejo duma preparação perfeita 
com a necessidade de evitar atrasos no começo dos 
projectos. 
14.30. A Comissão roconhece a importância de que se 
reveste uma assistência técnica de alta qualidade. E por 
esta razão que ela utiliza com regularidade o sistema do 
«envelope duplo» para avaliar as propostas da assistên­
cia técnica, de acordo com o artigo 211?, n? 1, alínea b), 
da Convenção de Lomé III. Este sistema avalia primeira­
mente a qualidade dos serviços oferecidos, antes de olhar 
ao preço. No que diz respeito aos atrasos, é evidente que 
estes devem ser reduzidos ao mínimo, embora eles muitas 
vezes tenham origem em problemas com a administração 
local. 
Como vem referido no ponto 14.20, a Comissão faz todos 
os esforços para assegurar que os consultores locais sejam utilizados sempre que possível na assistência técnica, de 
preferência aos consultores europeus. Apesar disso, o 
próprio governo beneficiário pede muitas vezes, de 
maneira explícita, consultores expatriados. 
A Comissão está também inteiramente consciente da 
importância que tem a transferência de conhecimentos da 
parte dos consultores europeus para os trabalhadores 
locais e prevê de maneira sistemática a formação de 
trabalhadores em todos os contratos de assistência 
técnica. 
14.31. Embora, devido à falta de pessoal, a gestão 
financeira do FED nao possa ser sempre tão eficaz como 
seria desejável, a Comissão está sempre inteiramente 
informada quanto ao nível de avanço dos seus projectos. 
A grande maioria dos seus recursos está, na verdade, 
dirigida para utilizações que visam o desenvolvimento, 
com uma pequena percentagem para despesas correntes 
de administração quando tal é considerado necessário. 
Todos os projectos são avaliados numa base sistemática, 
semestralmente (embora este sistema não estivesse ainda 
em vigor no Benim por altura da visita do Tribunal, 
devido à falta de pessoal), e são tomadas medidas 
correctivas quando necessário; estes exames são comple­
tados por avaliações ex post, numa base temática, por 
uma unidade de avaliação especializada que regularmen­
te elabora relatórios resumindo as lições que se podem 
tirar para o futuro.