RELATÓRIO ANUAL relativo ao exercício de 1994 (95/C 303/01)

O Relatório, acompanhado das respostas das instituições às observações do Tribunal, foi enviado às autoridades responsáveis pela quitação e às outras instituições

André J. MIDDELHOEK (Presidente)

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus Olavi SALMI

Joergen MOHR

ÍNDICE

Página

Introdução 5

Parte I: OBSERVAÇÕES SOBRE AS RECEITAS E DOTAÇÕES OPERACIONAIS DA COMISSÃO E SOBRE OS FUNDOS EUROPEUS DE DESENVOLVIMENTO

Capítulo 1 - Recursos próprios 21

Capítulo 2 - Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia (FEOGA-«Garantia») 57

Capítulo 3 - Política comum da pesca e do mar 90

Capítulo 4 - Domínio regional 100

Capítulo 5 - Domínio social, estímulo às empresas (PME), formação 131

Capítulo 6 - Instrumentos financeiros para o ambiente: «LIFE» e seus antecessores 161

Capítulo 7 - Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Orientação (FEOGA-«Orientação») 175

Capítulo 8 - Instrumentos financeiros e actividades bancárias 176

Capítulo 9 - Investigação 187

Capítulo 10 - Acções a favor dos países da Europa Central e de Leste, dos novos Estados independentes (ex-URSS) e da Mongólia 201

Capítulo 11 - Cooperação com os países em vias de desenvolvimento e outros países terceiros (à excepção dos países da Europa Central e de Leste) 229

Capítulo 12 - Fundos Europeus de Desenvolvimento 252

Parte II: OBSERVAÇÕES SOBRE AS DOTAÇÕES DE FUNCIONAMENTO DAS INSTITUIÇÕES E DOS ÓRGÃOS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS

Capítulo 13 - Comissão 296

Capítulo 14 - Tribunal de Contas 313

ANEXOS

Anexo I - Relatórios e pareceres adoptados pelo Tribunal de Contas durante os últimos cinco anos 314

Anexo II - Anexo relativo às abreviaturas e símbolos utilizados no relatório, bem como às informações de base sobre o orçamento geral 323

RESPOSTAS DA COMISSÃO

Página

Parte I: OBSERVAÇÕES SOBRE AS RECEITAS E DOTAÇÕES OPERACIONAIS DA COMISSÃO E SOBRE OS FUNDOS EUROPEUS DE DESENVOLVIMENTO

Capítulo 1 - Recursos próprios 45

Capítulo 2 - Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia (FEOGA-«Garantia») 83

Capítulo 3 - Política comum da pesca e do mar 98

Capítulo 4 - Domínio regional 120

Capítulo 5 - Domínio social, estímulo às empresas (PME), formação 147

Capítulo 6 - Instrumentos financeiros para o ambiente: «LIFE» e seus antecessores 170

Capítulo 8 - Instrumentos financeiros e actividades bancárias 184

Capítulo 9 - Investigação 197

Capítulo 10 - Acções a favor dos países da Europa Central e de Leste, dos novos Estados independentes (ex-URSS) e da Mongólia 218

Capítulo 11 - Cooperação com os países em vias de desenvolvimento e os outros países terceiros (à excepção dos países da Europa Central e de Leste) 245

Capítulo 12 - Fundos Europeus de Desenvolvimento 274

Parte II: OBSERVAÇÕES SOBRE AS DOTAÇÕES DE FUNCIONAMENTO DAS INSTITUIÇÕES E DOS ÓRGÃOS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS

Capítulo 13 - Comissão 307

ÍNDICE DAS ILUSTRAÇÕES GRÁFICAS (IG)

Página

IG I Orçamento geral de 1994 - Receitas previsionais 10

IG II Orçamento geral de 1994 - Despesas previsionais - Dotações para pagamentos 11

IG III Orçamento geral de 1994 - Dotações para autorizações 12

IG IV Dotações para autorizações disponíveis em 1994 e sua utilização, por sector e por instituição 13

IG V Dotações para pagamentos disponíveis em 1994 e sua utilização, por sector e por instituição 14

IG VI Perspectivas financeiras: apresentação pormenorizada das dotações para autorizações disponíveis em relação ao orçamento de 1994 e execução; total das dotações para pagamentos disponíveis em relação ao orçamento de 1994 e execução 15

IG VII Conta de gestão consolidada e apuramento do saldo do exercício de 1994 16

IG VIII Pagamentos efectuados em 1994, por sector e por Estado-Membro 17

IG IX Evolução e utilização das dotações para pagamentos durante o período de 1990-1994, por sector 18

IG X Índices de utilização das dotações para pagamentos de 1990 a 1994, por sector 19

IG XI Pagamentos anuais durante o período 1990-1994, por sector e por instituição 20

IG XII Receitas previsionais e efectivas em 1994 54

IG XIII Recursos próprios efectivos em 1994 55

IG XIV Recursos próprios efectivos, por Estado-Membro (1990-1994) 56

IG XV FEOGA-«Garantia» - Pagamentos efectuados em 1994, por mercado e por Estado-Membro 89

IG XVI Fundos estruturais: autorizações concedidas e pagamentos efectuados em 1994, por Estado-Membro 159

IG XVII Intervenções com finalidade estrutural: autorizações concedidas e pagamentos efectuados em 1994, por Estado-Membro e objectivo 160

IG XVIII Ajuda aos países da Europa Central e de Leste: programa PHARE e TACIS 227

IG XIX Operações de concessão de empréstimos da CE a favor dos países da Europa Central e de Leste, até 31 de Dezembro de 1994 228

IG XX Informações de base sobre os Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) 285

IG XXI O 6º FED: dotação, financiamento, repartição das ajudas, utilização global 286

IG XXII O 7º FED: dotação, financiamento, repartição das ajudas, utilização global 287

IG XXIII O 6º FED - Ajudas por natureza e por país beneficiário 288

IG XXIV O 6º FED - Ajudas por sector e por país beneficiário 289

IG XXV O 7º FED - Ajudas por natureza e por país beneficiário 290

IG XXVI O 7º FED - Ajudas por sector e por país beneficiário 291

IG XXVII Os 6º e 7º FED - Utilização das ajudas por sector económico 292

IG XXVIII Os sete FED - Evolução dos pagamentos anuais (1960-1994) 293

INTRODUÇÃO

0.0. ÍNDICE Pontos

Contexto geral do relatório anual relativo ao exercício de 1994 0.1

Estrutura do relatório anual 0.2 - 0.3

Principais constatações de auditoria relativas a 1994 0.4 - 0.24

Vantagens de uma gestão financeira melhorada 0.25

Implicações da declaração de fiabilidade 0.26

Gestão de pessoal a nível da Comissão 0.27 - 0.28

Papel do Tribunal de Contas em matéria de fraudes 0.29 - 0.32

CONTEXTO GERAL DO RELATÓRIO ANUAL RELATIVO AO EXERCÍCIO DE 1994

0.1. O presente relatório é publicado quando chega ao fim o primeiro ano da nova Comissão, ano que se caracterizou por um alargamento da Comunidade e por um aumento de 12% do volume do orçamento. Na sua primeira reunião, realizada em 25 de Janeiro de 1995, a actual Comissão decidiu iniciar uma reforma da sua gestão interna, procedendo à análise e reflexão necessárias em três fases (consolidação e racionalização do sistema existente, reforma das estruturas e normas, procura de uma parceria mais estreita com os Estados-Membros), devendo cada uma ser seguida de propostas concretas. O Tribunal congratula-se com este programa de melhoria da gestão financeira e, embora reconheça que uma determinada cultura colectiva não pode ser alterada de um dia para o outro, considera encorajadoras as medidas iniciais tomadas a nível dos serviços da Comissão. A terceira fase prevista (que implica a adopção de medidas destinadas a melhorar a gestão dos fundos comunitários efectuada pelos Estados-Membros) pode demorar mais tempo até alcançar resultados significativos, mas é igualmente fundamental. Os exemplos de desperdício e má gestão dos fundos comunitários, que se podem encontrar em vários relatórios de auditoria do Tribunal, constituem um amplo testemunho da necessidade de um esforço conjunto para concluir o programa de melhorias da Comissão e converter uma metodologia pouco rigorosa que consistia em «esgotar o orçamento» numa outra que coloque a tónica na boa gestão financeira e numa gestão contabilística rigorosa, com uma atribuição clara de responsabilidades em caso de êxito ou de insucesso.

ESTRUTURA DO RELATÓRIO ANUAL

0.2. O exercício de 1994 é o primeiro em relação ao qual o conteúdo e a apresentação dos diferentes documentos produzidos anualmente pelo Tribunal foram significativamente afectados pelas disposições do Tratado de Maastricht. O Tratado prevê que o Tribunal elabore uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem. A declaração e um relatório especial que a acompanha são divulgados em simultâneo com o relatório anual, embora de forma separada, para que os três documentos possam ser tidos em conta no âmbito do procedimento de quitação relativo a 1994, conjuntamente com quaisquer outros relatórios especiais elaborados pelo Tribunal após o procedimento de quitação relativo a 1993 ().

0.3. Em consequência das novas disposições relativas à Declaração de Fiabilidade, o presente relatório anual deixou de incluir um capítulo geral sobre a auditoria financeira das receitas, despesas operacionais e contabilidade da Comissão, bem como das contas consolidadas. A informação que nos anos anteriores teria constado do referido capítulo passa a ser incluída na Declaração de Fiabilidade e no respectivo relatório especial.

PRINCIPAIS CONSTATAÇÕES DE AUDITORIA RELATIVAS A 1994

0.4. O Tribunal, ao longo do presente relatório anual relativo ao exercício de 1994, refere exemplos de deficiências a nível da gestão financeira que muitas vezes são bastante semelhantes a outros já referidos nos seus relatórios anteriores, embora muitos dos exemplos sejam retirados de auditorias relativas a medidas específicas que não tinham sido objecto de auditorias anteriores efectuadas pelo Tribunal, pelo menos recentemente. Trata-se de mais uma prova da necessidade de uma alteração substancial do que se pode designar por «cultura da gestão financeira», segundo a qual se administram e controlam a cobrança e utilização dos recursos orçamentais a nível da Comissão e dos Estados-Membros.

0.5. Podem encontrar-se provas dos problemas a que esta cultura dá origem na planificação orçamental, que excede largamente a capacidade real da Comissão para planificar e despender, na deficiente gestão dos fundos disponíveis (que são pagos não tendo em conta os objectivos do legislador e/ou não sendo definidos objectivos suficientemente claros a alcançar através das despesas em questão e, muitas vezes, não sendo prestada a necessária atenção à relação custo/eficácia), e no facto de não serem tomadas medidas rápidas e vigorosas para cobrar os fundos pagos indevidamente ou em excesso.

0.6. Os fundos estruturais oferecem um exemplo notável de subutilização que resulta principalmente da incapacidade de prever as dificuldades no primeiro ano de aplicação de uma reforma, embora as mesmas dificuldades se tenham verificado por ocasião da última reforma desta natureza, que teve lugar há seis anos.

0.7. A maior parte dos capítulos do relatório descreve a utilização de fundos sem que sejam alcançados objectivos políticos. Esta situação verifica-se tanto nos casos em que - como sucede nas áreas da garantia agrícola e da ajuda ao desenvolvimento - é da exclusiva responsabilidade da Comissão especificar os objectivos da despesa, como naqueles em que - caso dos Fundos Estruturais - os objectivos devem ser acordados entre a Comissão e os Governos dos Estados-Membros que financiam o programa. No capítulo 2 são referidos os resultados inadequados da organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas. No capítulo 3 conclui-se que não há uma justificação clara para a atribuição de uma ajuda relativa à pesca do atum. O capítulo 4 demonstra que o programa Interreg não tem estimulado de forma significativa a parceria transfronteiriça nas zonas de fronteira, enquanto que o capítulo 5 demonstra que os resultados das acções do Fundo Social Europeu a favor das pequenas e médias empresas, nos casos em que é possível avaliá-las, ficam muito aquém dos objectivos.

0.8. No que se refere à ajuda ao desenvolvimento proveniente tanto do orçamento (programas de apoio ao ajustamento estrutural em quatro países árabes) como do Fundo Europeu de Desenvolvimento (cooperação regional), o Tribunal conclui que os objectivos definidos eram de tal forma vagos ou genéricos que se torna muito difícil efectuar qualquer comparação satisfatória entre o que se pretendia e o que foi efectivamente realizado. Em várias áreas de despesas do orçamento comunitário, o Tribunal verificou que a existência de regulamentos imprecisos (que normalmente são omissos no que se refere a disposições relativas à contabilidade e à gestão financeira) tem permitido aos Estados-Membros interpretar de forma diferente critérios de elegibilidade que deveriam ser aplicáveis de forma idêntica em todos os Estados-Membros. Estas imprecisões não permitem efectuar um acompanhamento e uma auditoria eficazes dos programas por parte das autoridades nacionais, da Comissão e do Tribunal.

0.9. Nos capítulos 1, 2, 4, 5, 6, 8 e 10 são referidos casos em que os responsáveis pela gestão não tomaram na devida altura medidas enérgicas destinadas a cobrar fundos devidos à Comunidade. O facto de essas medidas não serem tomadas pode tornar difícil ou até impossível cobrar posteriormente os montantes em dívida aos respectivos devedores.

0.10. O presente relatório, tal como os que o precederam, chama a atenção para a existência de deficiências significativas a nível dos mecanismos de planeamento, aprovação, acompanhamento, controlo e avaliação das acções comunitárias. A auditoria relativa à organização comum de mercado no sector das frutas e dos produtos hortícolas frescos e transformados revelou que a inspecção e aprovação das organizações de produtores por parte dos Estados-Membros, que desempenham um papel fundamental na gestão do mercado, eram muito deficientes e que muitas organizações de produtores, apesar de beneficiarem há quase 30 anos de medidas de encorajamento e apoio, dispunham de um fundo de maneio insuficiente para fins de intervenção.

0.11. Na Grécia, em França e em Itália, foram efectuados pagamentos para retirar do mercado produtos que não obedeciam às normas de qualidade necessárias para obtenção das ajudas comunitárias. Os controlos efectuados relativos à transformação de citrinos em Itália e na Grécia e à transformação de tomate em Espanha, em Itália e na Grécia foram tão deficientes que não podiam garantir que as ajudas pagas fossem justificadas. Em Espanha foram efectuados pagamentos em excesso de ajudas relativas a frutos de casca rija, enquanto que na Grécia foram indevidamente apresentados pedidos de ajudas relativas a uvas secas, cujos beneficiários não foram sujeitos a quaisquer verificações independentes. Os níveis de rendimento definidos em termos de elegibilidade para as ajudas concedidas às uvas secas não constituem um incentivo a uma melhoria da qualidade e facilitam as vendas irregulares no mercado das frutas frescas. É impossível efectuar um controlo das ajudas por hectare devido à inexistência de um cadastro territorial e ao grande número de produtores (que muitas vezes não comunicam as mudanças de propriedade).

0.12. As ajudas pagas às empresas de transformação de laranjas, pêssegos e tomate é elevada em comparação com os preços mínimos pagos aos produtores, tendo o nível elevado de apoio prestado às empresas de transformação de laranjas encorajado investimentos a nível da capacidade de transformação de um produto que não é competitivo com as importações. Além disso, o dispendioso sistema de retirada e de destruição de excedentes, destinado a libertar o mercado da produção em excesso e a garantir um rendimento mínimo aos produtores, encoraja a produção excessiva e contribui para a poluição do ambiente.

0.13. A auditoria efectuada às despesas da política da pesca revelou que a ajuda referente ao atum, paga em relação a navios registados em Espanha, Portugal e França, não tinha uma justificação económica clara, havendo o risco de que a mesma beneficiasse a indústria de conservas e não os pescadores. Além disso, as disposições relativas à gestão da ajuda não tinham em conta o facto de grande parte dos navios pescarem apenas em águas muito distantes e de as suas capturas só raramente serem desembarcadas directamente nos portos comunitários.

0.14. Num número significativo de projectos relativos a programas do Fundo Regional que foram objecto de auditoria, as irregularidades constatadas sublinham a que ponto, seis anos após uma grande reforma, é ainda necessário introduzir melhoramentos de forma a garantir a legalidade e a regularidade das operações dos fundos estruturais. As declarações de despesas dos Estados-Membros deverão ser objecto de uma melhor apresentação e controlo. A Comissão deve insistir numa aplicação mais rigorosa da regulamentação relativa aos Fundos e do Regulamento Financeiro, devendo também definir mais claramente os critérios de elegibilidade para efeitos de obtenção da ajuda. As deficiências dos procedimentos de atribuição de contratos em matéria de infra-estruturas do sector público aumentam o risco de ocorrência de irregularidades, devendo a Comissão esforçar-se mais por verificar se os aspectos ambientais são devidamente tidos em conta, tanto na fase de planeamento como de execução dos programas.

0.15. No que se refere a projectos de investimento rentáveis, a Comissão deverá analisar a possibilidade de substituir a concessão de subvenções pelo financiamento de empréstimos, de forma a encorajar os beneficiários finais a assumirem um comportamento mais responsável. A utilização de subvenções «globais» para estimular o desenvolvimento económico local deve ser reavaliada; verifica-se, em especial, que o papel das organizações intermediárias não é suficientemente transparente e estas podem decidir, sem quaisquer critérios bem definidos, quais as empresas que devem ser apoiadas e se esse apoio deve assumir a forma de subvenções ou empréstimos.

0.16. O capítulo do presente relatório relativo ao Fundo Social chama mais uma vez a atenção para a forma como as contas sobrestimam o impacto real das despesas nas operações a que dizem respeito, devido ao facto de os pagamentos de adiantamentos serem considerados como despesas definitivas. É também referido que, sempre que os controlos revelam que uma acção realizada não é elegível para efeitos de financiamento comunitário, o Estado-Membro pode simplesmente substituí-la por qualquer outra acção, muitas vezes para obter um financiamento retroactivo, pelo que não são aplicadas sanções eficazes às autoridades de Estados-Membros que não garantam que os fundos comunitários são utilizados apenas para os fins aprovados e nos termos de planos previamente acordados.

0.17. O programa LIFE, bem como os programas que o precederam, exige uma cuidadosa selecção de projectos para alcançar os objectivos comunitários acordados em matéria de ambiente, de forma a garantir um impacto máximo dos reduzidos fundos disponíveis. Na prática, o carácter inovador que deveria caracterizar muitos dos projectos não tem sido demonstrado, tendo existido uma coordenação insuficiente, a nível da Comissão e entre esta e os Estados-Membros, para garantir um correcto acompanhamento, controlo e exploração dos resultados. As autoridades dos Estados-Membros poderão desempenhar um papel mais relevante na elaboração e apresentação de propostas de projectos para financiamento, enquanto que é claramente necessária uma melhor coordenação entre os projectos LIFE e vários outros projectos ambientais que beneficiam de ajudas no âmbito de outros recursos comunitários.

0.18. No programa «Capital humano e mobilidade» (parte do terceiro programa-quadro relativo à investigação comunitária) verificaram-se deficiências a nível do acompanhamento e supervisão dos contratos, bem como problemas de coordenação entre os serviços da Comissão. Foi difícil avaliar os efeitos positivos das despesas comparativamente aos seus objectivos.

0.19. O Tribunal, após ter efectuado uma análise da ajuda aos países da Europa Central e de Leste, chegou à conclusão de que uma parte mais considerável do programa PHARE deverá destinar-se a contribuir para preparar as administrações dos países beneficiários tendo em vista a sua adesão à Comunidade (o que aliás está em sintonia com as conclusões da cimeira de Essen). Em 1994, a assistência técnica e os estudos fornecidos por gabinetes de consultores privados continuaram a ser financiados em larga medida pelo programa PHARE e essencialmente pelo programa TACIS, com resultados concretos muito reduzidos, especialmente em termos de investimentos. A coordenação a nível dos serviços da Comissão (em Bruxelas e nos países beneficiários) e das outras fontes de ajuda externa, bem como dos próprios países beneficiários, continua a ser insuficiente.

0.20. A Comissão não dispõe ainda de um sistema de avaliação autónomo após seis anos de aplicação do programa PHARE e quatro do programa TACIS. Embora o Tribunal tenha observado resultados positivos (como o programa de reestruturação e de privatização de «kolkhozes» na Bielorrússia e uma eficiente operação de ajuda alimentar no Cáucaso), a aplicação continua a ser lenta e a capacidade de gestão da Comissão, tanto em Bruxelas como nas suas delegações a nível local, deverá ser reforçada de forma a melhorar a coordenação, elaboração e acompanhamento dos programas, bem como a supervisão dos consultores.

0.21. O apoio comunitário aos programas de ajustamento estrutural nos países do Mediterrâneo Sul e Oriental deverá ser melhor adaptado às situações económicas e orçamentais específicas destes países. Deverão evitar-se restrições e condicionalismos desnecessários à utilização dos fundos (como a realização de controlos documentais aprofundados quando o montante das divisas fornecidas constitui apenas uma parte muito reduzida das importações elegíveis para efeitos de financiamento). A Comissão deverá certificar-se de que a estratégia orçamental de cada país beneficiário está de acordo com o programa de reforma económica. Os acordos de financiamento deverão incluir objectivos quantitativos e qualitativos respeitantes aos sectores prioritários (incluindo objectivos relativos a projectos ou programas específicos), que deverão constituir o principal tema de acompanhamento.

0.22. Dado que os objectivos da cooperação regional no âmbito da Terceira Convenção de Lomé foram formulados em termos muito gerais, é impossível efectuar uma comparação correcta entre os objectivos e os resultados. A gestão financeira e contabilística é deficiente e o acompanhamento da Comissão não tem sido efectuado em diversas regiões. Finalmente, o carácter regional dos projectos não é muitas vezes claro.

0.23. No capítulo 1 são descritas anomalias em matéria de recursos próprios, em particular no que diz respeito aos direitos aduaneiros. No âmbito do regime de trânsito comunitário, verifica-se um número significativo de operações irregulares que implicam um prejuízo financeiro para a Comunidade e os Estado-Membros. Verifica-se também que os controlos efectuados pelas autoridades aduaneiras nacionais no domínio do trânsito comunitário são deficientes e que o papel coordenador da Comissão nesta matéria é insuficiente. No que se refere à assistência mútua entre os Estados-Membros e a Comissão no âmbito da detecção e prevenção das fraudes, é de assinalar que tanto o acompanhamento efectuado pela Comissão como o efectuado pelos Estados-Membros necessitam de ser melhorados e que determinadas disposições da regulamentação aduaneira comunitária devem ser adaptadas, para serem coerentes com a legislação comunitária ou nacional existente.

0.24. No que diz respeito ao recurso IVA, o capítulo 1 apresenta os resultados de uma primeira avaliação do sistema de troca de informações VIES (VAT Information Exchange System) criado para permitir a aplicação do regime transitório. Uma parte considerável dos dados declarados necessita de correcções, embora o sistema tenha alcançado um nível assinalável de desenvolvimento e de funcionamento. Verifica-se, por outro lado, a necessidade de aplicar uma política de sanções eficaz por parte das administrações nacionais, nos casos em que os operadores não respeitem os procedimentos.

VANTAGENS DE UMA GESTÃO FINANCEIRA MELHORADA

0.25. Existem, indiscutivelmente, possibilidades consideráveis de melhorar a gestão das finanças comunitárias a nível de todas as principais áreas de actividade já referidas, garantindo desta forma que os dinheiros públicos estão a ser correctamente utilizados para alcançar, de uma forma eficiente e eficaz, os objectivos definidos pelo legislador. Não é, evidentemente, possível quantificar com exactidão as vantagens reais que poderão resultar de um financiamento mais eficiente e com objectivos melhor definidos. No entanto, ao longo do presente relatório, são feitas referências a constatações de auditoria específicas que fornecem algumas indicações acerca do grau das possíveis vantagens que se poderão obter através de uma gestão e controlo financeiros mais rigorosos. Estas referências dizem respeito a montantes que deveriam ser cobrados, a pagamentos relativos a actividades que não eram elegíveis para a obtenção de ajuda ou a despesas cuja utilidade na realização de objectivos de uma determinada política não foi demonstrada, mesmo que não se pudessem considerar totalmente irregulares. Dado que o Tribunal, devido ao número de auditores de que dispõe, está limitado no âmbito da auditoria financeira que pode efectuar anualmente, é evidente que existem grandes possibilidades de melhoria e que todos os custos daí resultantes seriam recuperados a muito curto prazo.

IMPLICAÇÕES DA DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE

0.26. A Declaração de Fiabilidade relativa ao exercício de 1994, divulgada na mesma data em que o presente relatório é publicado, inclui reservas significativas respeitantes à fiabilidade das contas (principalmente acerca da apresentação e comunicação) e chama a atenção para os inúmeros erros que afectam a legalidade e regularidade das operações a que os pagamentos se referem. Este resultado constitui mais uma prova da inadequada administração financeira, efectuada tanto pela Comissão como por organismos dos Estados-Membros, de uma parte significativa do orçamento comunitário, numa grande variedade de domínios. A aplicação do princípio da subsidiariedade não implica, evidentemente, qualquer diminuição da responsabilidade da Comissão pela correcta execução do orçamento. É necessário que a Comissão e as autoridades dos Estados-Membros efectuem urgentemente um esforço sério e coordenado para melhorar a qualidade da actuação dos responsáveis pela gestão a todos os níveis.

GESTÃO DE PESSOAL A NÍVEL DA COMISSÃO

0.27. Os problemas de gestão de pessoal a nível da Comissão constituem também um factor importante para a realização de uma boa gestão financeira. As auditorias efectuadas a organizações de mercado agrícolas têm demonstrado repetidamente que o número de efectivos atribuídos pela Comissão para proceder ao controlo e acompanhamento das despesas é francamente inadequado. O presente relatório refere a rápida rotação dos agentes responsáveis pela gestão e controlo do Fundo Social e o grande número de lugares vagos neste sector. O capítulo 10 chama a atenção para o facto de, durante um mesmo ano, dois terços do pessoal permanente de uma delegação da Comissão terem sido transferidos e substituídos muito tardiamente. É também assinalado que funções importantes de gestão, que deveriam ser executadas por funcionários da Comunidade, são confiadas a pessoal contratado ou a terceiros. O capítulo 11 refere a atribuição de um número insuficiente de efectivos (tanto a nível das delegações como em Bruxelas) à supervisão dos programas de apoio ao ajustamento estrutural a favor da Jordânia e dos países do Magrebe.

0.28. O Tribunal considera que é necessário afectar pessoal mais qualificado à gestão e controlo das políticas existentes, bem como à melhoria do ambiente da gestão financeira, tanto a nível da Comissão como das autoridades responsáveis nos Estados-Membros pelas operações comunitárias.

PAPEL DO TRIBUNAL DE CONTAS EM MATÉRIA DE FRAUDES

0.29. O Conselho Europeu de Essen concluiu que era necessário atacar com o maior vigor os casos de fraude, desperdício e má gestão dos recursos comunitários e, recordando que o Tratado da União Europeia concedeu novos poderes ao Parlamento Europeu, ao Conselho, à Comissão e ao Tribunal de Contas Europeu, apelou a uma acção concertada destas instituições e dos Estados-Membros.

0.30. A principal responsabilidade pela prevenção, detecção e investigação de fraudes recai sobre quem administra e supervisiona a execução de políticas na Comissão e nos Estados-Membros. Estas pessoas têm de garantir a existência de sistemas de controlo interno adequados que incluam a separação de funções, procedimentos de autorização apropriados e uma função de auditoria interna eficaz, devendo ainda garantir que as irregularidades intencionais (quer se trate de fraudes ou de negligências graves) sejam detectadas, investigadas e objecto de sanções.

0.31. O Tribunal, na sua qualidade de auditor externo, deve analisar de forma crítica as disposições tomadas pelos responsáveis pela gestão, o que em larga medida sempre fez, tendo os relatórios anuais ou especiais do Tribunal chamado constantemente a atenção para deficiências da regulamentação e dos sistemas de gestão financeira e contabilística e referido os riscos incorridos e os casos concretos em que essas deficiências se verificaram. Embora o Tribunal, à semelhança de outras instituições de auditoria, não tenha poder para investigar crimes (tarefa que compete à polícia e às autoridades judiciais), desempenha o seu papel prestando a devida atenção à prevenção e dissuasão das irregularidades em geral (intencionais ou não) e encorajando a adopção de medidas eficazes por parte das autoridades competentes quando os controlos indicarem a possível ocorrência de determinadas fraudes ou a existência de circunstâncias que sejam particularmente favoráveis à prática de fraudes.

0.32. O Tribunal reagiu às conclusões do Conselho de Essen analisando os aspectos da sua metodologia de controlo que dizem mais directamente respeito ao domínio da fraude. Adoptou objectivos específicos em matéria de análise crítica da regulamentação e dos sistemas de gestão e controlo que lhe estão associados, de identificação sistemática de áreas de elevado risco (incluindo o possível envolvimento em irregularidades de pessoas que trabalham nas instituições da CE ou directamente para estas) e de desenvolvimento e aplicação de procedimentos gerais relativos a verificações de auditoria adequadas em áreas de elevado risco. Na realização desta tarefa, o Tribunal manter-se-á em contacto com todos os organismos implicados.

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PARTE I Observações sobre as receitas e dotações operacionais da Comissão e sobre os Fundos Europeus de Desenvolvimento

CAPÍTULO 1 (*) Recursos próprios

1.0. ÍNDICE Pontos

Introdução geral 1.1

Execução orçamental 1.2 - 1.3

Gestão financeira 1.4 - 1.11

Gestão financeira nos Estados-Membros 1.4 - 1.11

Assistência mútua no âmbito da luta contra a fraude aduaneira 1.12 - 1.44

Introdução 1.12 - 1.13

Aplicação da assistência mútua 1.14 - 1.16

Controlo das cobranças por parte da Comissão 1.17 - 1.19

Controlo das cobranças por parte dos Estados-Membros 1.20 - 1.29

Necessidade de adaptar a regulamentação aduaneira comunitária 1.30 - 1.38

Ausência de supervisão dos instrumentos nacionais de cobrança por parte da Comissão 1.39 - 1.40

Conclusão relativa à assistência mútua no âmbito da luta contra a fraude aduaneira 1.41 - 1.44

Regime de trânsito comunitário 1.45 - 1.89

Introdução 1.45 - 1.49

Atrasos verificados na atribuição de destinos aduaneiros às mercadorias introduzidas no território aduaneiro da União Europeia 1.50 - 1.53

Regime de trânsito externo 1.54 - 1.68

Procedimento simplificado das operações de trânsito externo 1.69

Riscos relacionados com a atribuição de um estatuto aduaneiro às mercadorias apresentadas à alfândega (regime de trânsito externo) 1.70 - 1.78

Informatização do regime de trânsito comunitário 1.79 - 1.80

Exemplos de problemas de funcionamento 1.81 - 1.85

Conclusão relativa ao trânsito comunitário externo 1.86 - 1.89

IVA aplicável às trocas comerciais intracomunitárias 1.90 - 1.111

Introdução 1.90 - 1.91

Receitas IVA 1.92 - 1.94

Sistema VIES 1.95 - 1.103

Utilização dos dados registados e evolução das estratégias de controlo 1.104 - 1.105

Supervisão do novo regime transitório por parte da Comissão 1.106 - 1.108

Conclusão relativa ao IVA aplicável às trocas intracomunitárias 1.109 - 1.111

Produto Nacional Bruto 1.112 - 1.131

Introdução 1.112 - 1.113

Previsão do PNB 1.114 - 1.116

PNB estatístico 1.117 - 1.127

Conclusão relativa ao PNB 1.128 - 1.131

INTRODUÇÃO GERAL

1.1. O presente capítulo trata em primeiro lugar da execução orçamental dos recursos próprios bem como dos resultados da análise da sua gestão financeira por parte da Comissão e dos Estados-Membros; em seguida, são apresentadas observações respeitantes à assistência mútua no âmbito da luta contra a fraude aduaneira e à aplicação do regime de trânsito comunitário. No que diz respeito ao IVA, é apresentada uma primeira avaliação do sistema VIES (Value added tax Information Exchange System), com base num inquérito efectuado em cooperação com instituições nacionais de controlo. Finalmente, a última parte tratará do Produto Nacional Bruto (PNB), especialmente no que diz respeito à sua previsão e determinação.

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

1.2. O quadro 1.1 revela o seguinte:

a) em 1994, as receitas efectivas elevaram-se a 62 002,1 Mio ECU, o que representa 96,2% das receitas previstas no orçamento definitivo; as receitas efectivas não aumentaram de forma significativa em relação a 1993, ano em que tinham atingido 65 672,7 Mio ECU;

b) os recursos próprios tradicionais isentos das despesas de cobrança elevaram-se a 13 252,2 Mio ECU, ou seja 20,1% das receitas efectivas, o que corresponde a um montante bruto de 14 724,6 Mio ECU; estes recursos dividem-se em:

i) direitos aduaneiros num montante bruto de 12 420,0 Mio ECU, o que corresponde a 84,3% dos recursos próprios tradicionais brutos;

ii) direitos niveladores agrícolas num montante bruto de 922,5 Mio ECU, o que corresponde a 6,3% dos recursos próprios tradicionais brutos;

iii) quotizações do açúcar e da isoglicose num montante bruto de 1 382,1 Mio ECU, o que corresponde a 9,4% dos recursos próprios tradicionais brutos.

As previsões iniciais dos direitos aduaneiros e dos direitos niveladores agrícolas foram sobreavaliadas em 12,9% e 10,9% respectivamente;

c) o recurso próprio Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) (tendo em conta os saldos e ajustamentos) elevou-se a 33 217,9 Mio ECU, ou seja 50,4% das receitas efectivas;

d) o recurso PNB (tendo em conta os saldos e ajustamentos) elevou-se a 17 674,5 Mio ECU (dos quais 292,0 Mio ECU são reservas), ou seja 26,8% das receitas efectivas.

1.3. O orçamento rectificativo e suplementar nº 2 para o exercício de 1994 inclui um novo artigo 302º intitulado «Excedente previsível do exercício de 1994», no qual está inscrito um montante de 1 500 Mio ECU (o excedente real inscrito na conta de gestão consolidada para o exercício de 1994 é de 6 540 Mio ECU). Esta inscrição não está em conformidade com o artigo 7º da Decisão 88/376/CEE/Euratom do Conselho, de 24 de Junho de 1988 () nem com os artigos 6º e 32º do Regulamento Financeiro. Com efeito, este número corresponde a dotações que não serão utilizadas (800 Mio ECU não executados do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia (FEOGA-«Garantia»), 400 Mio ECU não executados de dotações transitadas e 300 Mio ECU não utilizados destinados às acções estruturais). Uma solução correcta poderia ter sido diminuir 1 500 Mio ECU ao total das dotações inscritas no orçamento, em vez de criar o novo artigo já referido.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

GESTÃO FINANCEIRA

Gestão financeira nos Estados-Membros

Procedimentos contabilísticos

1.4. De acordo com o nº 2 do artigo 6º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, os recursos próprios a colocar à disposição da Comunidade são os direitos apurados, cobrados ou cobertos por uma garantia que estão inscritos numa contabilidade designada por contabilidade A. Quando os direitos apurados não foram inscritos na contabilidade A, nos termos do nº 2 do artigo 6º do regulamento acima referido, devem ser inscritos na contabilidade separada, designada por contabilidade B. Trata-se de direitos não cobrados e não cobertos por garantias e, segundo a vontade dos Estados-Membros, de direitos cobertos por garantias e objecto de contestação.

1.5. O Tribunal efectuou controlos em oito Estados-Membros (DK, D, F, GR, IRL, I, NL, UK). Na Dinamarca, devido à legislação nacional, a colocação à disposição das receitas aduaneiras e dos direitos niveladores é feita com base na data do registo de liquidação. Em princípio, esta só pode ultrapassar a data de aceitação da declaração em cinco dias úteis. Por ocasião dos controlos efectuados em duas regiões aduaneiras, verificou-se que, em 30% dos casos, este prazo não é respeitado, daí resultando casos de montantes colocados à disposição tardiamente que afectam cerca de 10% dos montantes apurados quando o atraso ocorre no final do mês. Em resposta às observações do Tribunal, os serviços centrais dinamarqueses comprometeram-se a fazer com que os prazos relativos ao registo de liquidação, estabelecidos pela legislação comunitária, sejam respeitados.

1.6. Em determinados casos, verificaram-se riscos de atraso no ritmo da cobrança. Assim, no Reino Unido, no âmbito do sistema das declarações periódicas, os procedimentos de reconciliação entre as declarações prestadas pelos importadores aos serviços contabilísticos e as declarações efectuadas pelos mesmos ao serviço responsável pela gestão deste sistema são efectuados com atrasos consideráveis. Assim, em Outubro de 1994, ainda só tinham sido feitas reconciliações das declarações efectuadas até Maio de 1994. Em Maio de 1995, as autoridades britânicas comunicaram ao Tribunal que tinham tomado medidas para recuperar os atrasos.

1.7. O objectivo da contabilidade separada () contabilidade B (ver ponto 1.4) consiste em permitir que os Estados-Membros e a Comissão efectuem um melhor acompanhamento da acção dos Estados-Membros em matéria de cobrança dos recursos próprios e, em particular, dos recursos postos em causa por fraudes e irregularidades.

1.8. Em dois Estados-Membros (GR, UK) o saldo da contabilidade B de diversos serviços teve de ser ajustado em 1994. Além disso, a contabilidade B não era praticamente controlada e em determinados serviços (UK) estava longe de ter um carácter exaustivo, uma vez que eram inscritos apenas os montantes superiores a 10 000 ECU. No início de 1995, as autoridades britânicas recordaram aos serviços em questão a necessidade de melhorarem o sistema da contabilidade B.

1.9. Em Hamburgo, no final do primeiro trimestre de 1993, foi efectuada uma transferência de 26 Mio DM, relativa aos direitos niveladores agrícolas, da contabilidade A para a contabilidade B. Esta transferência resulta de uma contestação apresentada pelo importador da classificação da mercadoria. A análise deste caso revela que as autoridades aduaneiras de Hamburgo tinham suspendido os procedimentos de cobrança em Março de 1994, mas nada indica que tenha sido solicitada uma garantia para cobrir as somas que foram objecto de contestação. O código aduaneiro comunitário () (artigo 244º) só admite que a garantia possa não ser exigida, quando suscitar, por força da situação do devedor, graves dificuldades de natureza económica ou social. Porém, verificou-se que no caso presente, as autoridades responsáveis não efectuaram qualquer inquérito para verificar se existiam consequências económicas e sociais graves para o devedor.

Procedimentos de controlo

1.10. De uma forma geral, todos os Estados-Membros aplicam procedimentos de controlo, geralmente elaborados com base numa análise dos níveis de risco incorridos, para verificar as declarações aduaneiras. Em determinados países são efectuados testes analíticos, através de um sistema informático, a fim de verificar a coerência das indicações prestadas nas declarações. Deverá reforçar-se a aplicação dos programas de controlo e dos sistemas de análise de risco pelos Estados-Membros, tendo em conta especialmente as linhas directrizes estabelecidas pela Comissão.

1.11. Nos países visitados pelo Tribunal, além dos controlos que incidem sobre as declarações individuais, existem procedimentos de controlo interno. Na Irlanda, o essencial das actividades internas de controlo relativas aos recursos próprios tradicionais foi suspenso temporariamente a partir de Novembro de 1993, devido a uma redistribuição de recursos humanos na sequência de uma amnistia fiscal, tendo as mesmas sido retomadas apenas em Março de 1995.

ASSISTÊNCIA MÚTUA NO ÂMBITO DA LUTA CONTRA A FRAUDE ADUANEIRA

Introdução

1.12. O Regulamento (CEE) nº 1468/81 do Conselho, de 19 de Maio de 1981 (), alterado pelo Regulamento (CEE) nº 945/87 do Conselho, de 30 de Março de 1987 (), organiza as modalidades de assistência mútua entre as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros, bem como a colaboração entre estas e a Comissão Europeia, com o fim de garantir a aplicação correcta da regulamentação aduaneira.

1.13. O Tribunal analisou os problemas verificados pela Comissão na coordenação dos inquéritos e no seu acompanhamento a nível comunitário, bem como na realização de inquéritos, por parte dos Estados-Membros, destinados a detectar e evitar as fraudes aduaneiras e que são efectuados no âmbito da assistência mútua ().

Aplicação da assistência mútua

1.14. No âmbito do Regulamento (CEE) nº 1468/81 já referido, os Estados-Membros prestam uma assistência mútua directa entre si, quer automaticamente quer a pedido de um deles, comunicando entre si todas as informações ou documentos úteis relacionados com a detecção e a prevenção das fraudes.

1.15. As autoridades competentes de cada Estado-Membro e a Comissão comunicam também entre si todas as informações úteis respeitantes às mercadorias que foram ou se presume terem sido objecto de operações consideradas ilícitas e sobre os métodos e procedimentos fraudulentos utilizados ou que se presume terem sido utilizados, bem como todas as informações respeitantes a eventuais insuficiências ou lacunas regulamentares.

1.16. O número de processos relativos a fraudes e irregularidades aduaneiras, comprovadas ou presumíveis, que foram objecto de comunicações entre a Comissão e os Estados-Membros, efectuadas no âmbito do Regulamento (CEE) nº 1468/81 já referido, passou de 33 em 1988 para um total acumulado de 534 em 1994 (114 novos processos em 1994). A Comissão, com base em dados estatísticos e aduaneiros, avaliou, em 31.12.1994, o montante acumulado dos recursos próprios tradicionais em jogo nestes processos em mais de 600 Mio ECU, dos quais cerca de 275 Mio ECU dizem respeito exclusivamente a 1994, o que equivale a aproximadamente 2% dos recursos próprios tradicionais líquidos cobrados todos os anos (13 252,2 Mio ECU em 1994) nas fronteiras da União com os países terceiros ().

Controlo das cobranças por parte da Comissão

1.17. A Comissão, para vigiar as cobranças efectuadas pelos Estados-Membros, centraliza () na base de dados IRENE () todos os casos de fraudes e irregularidades lesivas dos recursos próprios num montante superior a 10 000 ECU, que, em aplicação do nº 3 do artigo 6º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1552/89, lhe são comunicados pelos Estados-Membros sob a forma de «fichas de fraudes». Em princípio, trata-se de casos que foram detectados ou em relação aos quais os Estados-Membros apuraram montantes que devem tentar cobrar e colocar à disposição da Comissão. A Comissão, com vista ao seu controlo posterior no âmbito das cobranças, regista também de forma sistemática na base IRENE os casos em fase de instrução no âmbito da assistência mútua, desde que estes tenham implicações financeiras. Em Janeiro de 1995, o número total de registos incluídos na base IRENE era de aproximadamente 5 000, uma centena dos quais era relativa a fichas de assistência mútua (em aplicação do Regulamento (CEE) nº 1468/81), das quais 11 tinham sido seleccionadas pelo Tribunal com vista a um controlo documental, a efectuar na Comissão.

1.18. A Comissão pôs em prática um projecto-piloto de controlo por amostragem, elaborado segundo critérios de análise de riscos, com o objectivo de testar a eficácia dos sistemas nacionais de cobrança dos direitos aduaneiros que foram objecto de evasão fiscal. A Comissão seleccionou cinco dossiers de assistência mútua para constituírem o primeiro lote analisado em 1994: bovinos dos países de Leste, leite em pó, atum das Seichelles, camarões das Ilhas Faroé e televisores turcos. Esta amostra incide sobre aproximadamente 80 Mio ECU de direitos não pagos.

1.19. O controlo das cobranças deve ser efectuado através de consultas, efectuadas caso a caso e a intervalos regulares, aos Estados-Membros. Estes vêem-se confrontados com a dificuldade de reconciliar os dados relativos aos contenciosos com os dados incluídos nas contabilidades A e B (ver ponto 1.4). O seu tempo de resposta efectivo varia entre um e cinco meses. O quadro 1.2 apresenta a situação, em 31 de Dezembro de 1994, das cobranças relativas aos cinco dossiers de assistência mútua seleccionados pela Comissão.

Controlo das cobranças por parte dos Estados-Membros

1.20. O artigo 2º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1552/89 estipula que as autoridades competentes dos Estados-Membros devem proceder ao apuramento dos recursos próprios tradicionais logo que seja conhecido o devedor e que seja possível determinar o montante dos direitos a cobrar (ver ponto 1.16). A análise dos dossiers de assistência mútua revela que os Estados-Membros nem sempre aplicam esta disposição (ver pontos 1.25 - 1.29). Em 31 de Dezembro de 1994, a Comissão não tinha ainda iniciado qualquer processo de infracção em relação aos Estados-Membros que não tinham aplicado rigorosamente as disposições do referido artigo.

1.21. Os regimes preferenciais aplicáveis aos países em vias de desenvolvimento ou a outros países beneficiários revelam-se particularmente propícios a fraudes e irregularidades. A Comissão, que tem uma função de coordenação das acções efectuadas pelos Estados-Membros, organiza especialmente missões comunitárias de cooperação administrativa e de investigação nos países terceiros. Estas missões são efectuadas «em coordenação e cooperação estreita com as autoridades competentes dos Estados-Membros» (). Os seus resultados são, em princípio, vinculativos para a totalidade dos participantes.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.22. As disposições regulamentares (Sistema das Preferências Generalizadas - SPG) prevêem que, nos casos de dúvidas fundamentadas, e na ausência de resposta do país terceiro em questão num prazo máximo de dez meses, ou se a resposta não inclui informações suficientes para a determinação da autenticidade do certificado de origem ou da origem verdadeira dos produtos, será recusado ex post o benefício do regime preferencial, salvo em casos de força maior ou de circunstâncias excepcionais (). Consequentemente, no final do prazo previsto de dez meses, os Estados-Membros devem cobrar a posteriori os direitos relativos à importação em questão, se necessário convertendo as garantias eventualmente constituídas em pagamentos definitivos dos direitos, desde que a importação tenha sido efectuada nos três anos anteriores à data de entrega do aviso de cobrança, independentemente de uma eventual prorrogação deste prazo em caso de fraude.

1.23. O Tribunal inspeccionou o caso de uma importação de atum da Tailândia declarado como bonito para demonstrar a falta de cooperação encontrada pela Comissão, em colaboração com os Estados-Membros, no âmbito das diligências a efectuar para confirmar ou revogar a validade dos certificados de origem. Este caso faz parte de uma amostra de casos seleccionados pela Comissão para serem objecto de um controlo mais rigoroso. Em Setembro de 1991, uma delegação comunitária (Comissão, D, UK) deslocou-se ao local, tendo determinado que os produtos importados pela Comunidade (70 000 toneladas), entre 1989 e 1991, a coberto de certificados de origem SPG emitidos para «conservas de bonito (sarda spp)», não podiam ter sido produzidos a partir de peixes desta espécie, tendo em conta a existência não confirmada da espécie nas águas tailandesas e nas águas frequentadas pelos navios tailandeses. Não era possível determinar a natureza exacta dos produtos no momento da sua importação na Comunidade, devido à inexistência das provas científicas necessárias mas todos os elementos disponíveis - incluindo junto das autoridades competentes tailandesas - relativos às espécies de peixes existentes na região em questão, demonstravam que devia tratar-se de conservas de atum (não cobertas pelo SPG da Comunidade e passíveis de um direito de 24%) e não de bonito sarda spp (cobertas pelo SPG e elegíveis mediante uma taxa preferencial de 18%).

1.24. A delegação comunitária solicitou às autoridades tailandesas que confirmassem a não validade de mais de 5 000 certificados de origem e que os retirassem. A resposta das autoridades tailandesas, enviada após exactamente dez meses, ou seja no fim do prazo máximo autorizado, confirmou a não validade de 800 certificados. Só 15 meses após o pedido ter sido efectuado e na sequência de uma notificação verbal da Comissão ameaçando a Tailândia de exclusão do SPG, as autoridades tailandesas comunicaram que não podiam provar a validade dos outros certificados.

1.25. Em Maio de 1993, os Estados-Membros importadores em questão (DK, D, NL e UK) indicaram que, por diferentes motivos, só tinham iniciado as medidas de cobrança relativas aos países terceiros no final de 1992, ou seja mais de um ano após as verificações efectuadas no local. No Reino Unido, um montante de recursos próprios tradicionais, estimado pelo Tribunal com base nos dados disponíveis na Comissão como sendo superior a 1,0 Mio ECU, deixou de ser susceptível de cobrança, por ter prescrito qualquer tipo de acção. Em Janeiro de 1995, a Comissão não podia ainda quantificar as perdas incorridas até 31 de Dezembro de 1994 nos outros Estados-Membros.

1.26. No caso da importação de atum das Seicheles, a irregularidade consistia em incluir atum não oriundo das Seicheles nas conservas exportadas para a Comunidade. Os recursos próprios em relação aos quais houve evasão fiscal foram estimados em 1,5 Mio ECU. Os resultados do controlo local efectuado em Dezembro de 1992 pela delegação comunitária foram comunicados aos Estados-Membros importadores (B, F, IRL, NL e UK) em Maio de 1993, tendo-lhes sido solicitado que procedessem à cobrança.

1.27. Na Bélgica, as acções de cobrança só tiveram início em Dezembro de 1993. Nessa altura, as autoridades britânicas informaram a Comissão de que tinham suspendido qualquer tipo de cobrança, invocando as diligências em curso efectuadas pelo Governo das Seicheles junto da Comissão (), tendo a Irlanda adoptado a mesma atitude. Em França, o país mais afectado por estas importações, as cobranças não tinham ainda tido início em Julho de 1994.

1.28. O caso das importações de televisores turcos ilustra a lentidão do processo de decisão a nível da Comissão. Os Estados-Membros em questão (todos os Estados-Membros, com excepção da Irlanda e do Luxemburgo) foram informados pela Comissão, logo a partir de 1988, das suspeitas de irregularidades. A irregularidade residia no facto de esses televisores incluírem componentes importadas, em relação às quais as autoridades turcas não tinham cobrado nem os direitos aduaneiros turcos nem um direito nivelador compensatório correspondente às taxas dos direitos comunitários por ocasião da exportação dos produtos acabados para a Comunidade. Consequentemente, os produtos não se encontravam em livre prática na Turquia por ocasião da sua introdução no território aduaneiro da Comunidade e não podiam beneficiar do tratamento preferencial previsto pelo Acordo. O montante total dos direitos que foram objecto de evasão fiscal foi estimado em 45 Mio ECU. Devido à falta de cooperação das autoridades turcas, que durante dois anos adiaram a realização de uma missão de inquérito comunitária, a irregularidade só foi reconhecida pelas autoridades turcas em Fevereiro de 1993. As provas da situação das mercadorias só foram obtidas em Outubro/Novembro de 1993 por ocasião de uma missão de inquérito comunitária efectuada no local.

1.29. Nessa altura, os Estados-Membros introduziram efectivamente a exigência de garantias em relação às suas posteriores importações de televisores turcos. No entanto, a cobrança a posteriori dos direitos aduaneiros não prescritos foi ainda adiada um ano e meio, devido a divergências entre a Comissão e os Estados-Membros acerca dessas cobranças. Com efeito, só em 25 de Novembro de 1994 a Comissão encerrou o processo, tendo solicitado aos Estados-Membros que procedessem à cobrança dos referidos direitos. Perderam-se cerca de 30 Mio ECU, relativos às importações efectuadas entre 1987 e 1991, em consequência de prescrição. À data do inquérito do Tribunal (Dezembro de 1994) estavam ainda pendentes cerca de 15 Mio ECU, relativos às importações efectuadas entre 1992 e 1994.

Necessidade de adaptar a regulamentação aduaneira comunitária

1.30. A análise dos dossiers de assistência mútua e dos problemas de cobrança que neles são referidos revela que, em determinadas áreas, a regulamentação comunitária deverá ser adaptada para proteger de forma mais eficaz os recursos próprios. As observações a formular neste sentido dizem respeito, em particular, à prescrição, à constituição de garantias posteriormente à autorização de saída, às garantias em matéria de trânsito comunitário e aos prazos de conservação dos documentos necessários à verificação dos certificados de origem.

Prescrição

1.31. De acordo com o nº 3 do artigo 221º do Código Aduaneiro Comunitário, uma dívida aduaneira prescreve, de uma forma geral, três anos após a sua data de constituição. Poderá aplicar-se um prazo mais dilatado, na medida em que o direito nacional o preveja, em virtude de um acto passível de procedimento judicial repressivo, se as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros não puderam determinar o montante exacto dos direitos legalmente devidos.

1.32. Nenhuma das disposições do Código Aduaneiro Comunitário prevê condições que permitam interromper a prescrição ou proceder a um registo de liquidação do montante dos direitos calculados. O Tribunal considera que esta possibilidade deverá existir, nomeadamente nos casos em que se inicie um inquérito sobre operações em relação às quais há suspeita de irregularidades ou de fraude e, o mais tardar, no momento em que essas suspeitas se revelem fundamentadas.

1.33. A legislação nacional de vários Estados-Membros prevê a possibilidade de interromper a prescrição. No entanto, esta possibilidade não existe nem no Reino Unido nem na Dinamarca. Além disso, o Reino Unido só prevê a aplicação de um prazo mais longo caso o dossier em questão tenha efectivamente dado origem a um procedimento judicial penal. Estas práticas divergentes são susceptíveis de causar desigualdades de tratamento e desvios de tráfico incompatíveis com os princípios do mercado interno.

Inexistência de garantia por ocasião dos controlos a posteriori

1.34. O nº 1 do artigo 248º das disposições de aplicação do Código Aduaneiro prevê a possibilidade de se exigir uma garantia quando «as autoridades aduaneiras considerarem que os controlos efectuados podem conduzir à determinação de um montante de direitos superior ao resultante dos elementos constantes da declaração» ().

1.35. Esta disposição aplica-se apenas quando são cumpridas as formalidades de desalfandegamento. A regulamentação aduaneira não prevê qualquer possibilidade de exigir uma garantia, em relação a mercadorias que beneficiaram da autorização de saída, quando as autoridades aduaneiras consideram que os controlos a posteriori efectuados ou em vias de serem efectuados são susceptíveis de darem origem a uma majoração dos direitos. Este facto tem como consequência que, finalmente, a cobrança pode revelar-se impossível, devido à insolvência do devedor, situação que pode sempre verificar-se ao longo do inquérito.

Insuficiências de garantias em matéria de trânsito

1.36. Um título de garantia global permite ao seu titular realizar em simultâneo um número ilimitado de operações de trânsito por transporte rodoviário. Em caso de infracção às regras aplicáveis em matéria de trânsito, a garantia global assegura muitas vezes uma insuficiente cobertura dos riscos. Com efeito, os procedimentos de investigação aduaneiros podem durar vários meses, por vezes até três anos, antes de obterem resultados ou de serem encerrados. No entanto, entre o momento em que é estabelecida a suspeita de irregularidade e o momento de cobrança dos direitos em dívida correspondentes não é efectivamente exigida qualquer garantia suplementar. Por conseguinte, as novas operações efectuadas a coberto de uma garantia global, uma parte da qual ou até a totalidade está já comprometida em relação a uma ou várias operações anteriores não apuradas, têm, na realidade, uma garantia deficitária ou inexistente.

1.37. Além disso, aplicam-se regras específicas em matéria de garantia aos produtos considerados como apresentando um risco acrescido, devido aos direitos aduaneiros em jogo no momento em que os produtos são colocados em regime de trânsito. Na regulamentação encontram-se três listas diferentes de produtos de risco acrescido: a lista dos produtos que dão origem a um aumento da garantia forfetária, a lista dos produtos que dão origem a um aumento da garantia global () e a lista dos produtos que estão excluídos da dispensa de garantia. Uma vez que a regulamentação comunitária estabelece três listas diferentes para o nível de garantia exigida (ver quadro 1.3) existe o risco de, em relação a um mesmo produto, esse nível de garantia variar consideravelmente consoante a modalidade de garantia escolhida pelo operador, o que, em caso de irregularidades ou fraudes, pode ter consequências negativas para as finanças comunitárias.

Prazo de conservação dos documentos justificativos

1.38. No âmbito de determinados regimes preferenciais, o país emissor de um certificado de origem deve, para efeitos de um controlo posterior, conservar a cópia deste certificado e dos documentos de exportação respeitantes ao mesmo durante um período mínimo de dois anos. Estes prazos de conservação de dois anos não são coerentes com o prazo de prescrição de três anos. Com efeito, é possível apresentar à estância aduaneira de importação um certificado de origem emitido já há vários meses [por exemplo, 10 meses () no caso dos países de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP), bem como no caso dos países beneficiários do sistema das preferências generalizadas (SPG)]. Tendo em conta este prazo de 10 meses, o período de conservação deverá ser de três anos e 10 meses.

Ausência de supervisão dos instrumentos nacionais de cobrança por parte da Comissão

1.39. O resultado das acções de cobrança nos casos verificados de irregularidade ou fraude depende grandemente do número e da natureza dos instrumentos jurídicos nacionais de que dispõe cada Estado-Membro e, em especial, da possibilidade de suspender ou interromper o prazo de prescrição, ou de proceder ao apuramento de um montante estimado, de aplicar um prazo superior a três anos ou de impedir a prescrição de uma dívida já apurada, bem como da exigência de uma garantia em caso de dúvida fundamentada resultante de um controlo a posteriori.

1.40. A Comissão continua a não dispor de um inventário dos instrumentos jurídicos já referidos, específicos de cada Estado-Membro. Por conseguinte, a Comissão só dificilmente pode avaliar de que forma um Estado-Membro assume as suas obrigações em matéria de cobrança, antes de instaurar, quando necessário, um processo de infracção em relação a este.

Conclusão relativa à assistência mútua no âmbito da luta contra a fraude aduaneira

1.41. Os inquéritos efectuados pelos Estados-Membros no âmbito da assistência mútua sobre as fraudes e irregularidades em matéria aduaneira só têm sucesso caso conduzam à cobrança efectiva dos montantes em causa num prazo razoável.

1.42. O controlo exercido em matéria de cobranças é insuficiente. A Comissão não tem possibilidades de conhecer rapidamente e com precisão os progressos efectuados pelos Estados-Membros nas cobranças que lhes competem. A base de dados IRENE, que constitui um instrumento documental de primeira utilidade, continua a ser um instrumento incompleto em matéria de cobrança. Para tornar a sua utilização mais eficaz, será necessário efectuar, em colaboração com os Estados-Membros, actualizações sistemáticas e regulares das informações financeiras que ela contém.

1.43. Uma vez que a cobrança dos direitos aduaneiros é efectuada nos Estados-Membros segundo disposições jurídicas nacionais, a Comissão deverá verificar sistematicamente a sua adequação com as exigências da regulamentação comunitária. Além disso, no que diz respeito aos próprios regulamentos comunitários e aos acordos (e compromissos) preferenciais celebrados com países terceiros, compete à Comissão propor melhoramentos dos textos, indispensáveis para melhor preservar os recursos próprios tradicionais da União de qualquer fraude ou desvio da regulamentação.

1.44. Como está previsto pelo artigo 209º-A do Tratado CE que visa proteger os interesses financeiros da Comunidade contra a fraude, a Comissão deve providenciar no sentido de que haja uma colaboração estreita e regular com as administrações aduaneiras nacionais. Estas administrações, no âmbito da sua colaboração com a Comissão, têm, com efeito, um papel determinante na luta contra as fraudes e desvios da regulamentação prejudiciais aos interesses financeiros da União Europeia (UE).

REGIME DE TRÂNSITO COMUNITÁRIO

Introdução

1.45. O regime de trânsito comunitário distingue o trânsito interno do trânsito externo. O regime de trânsito interno permite que as mercadorias comunitárias circulem sem alteração do estatuto aduaneiro, entre dois pontos do território aduaneiro da UE utilizando o território de um país terceiro. O regime do trânsito externo permite a circulação no território da UE, por um lado, de mercadorias não comunitárias sem que estas fiquem sujeitas quer aos direitos de importação quer às medidas de política comercial e, por outro, de mercadorias comunitárias sujeitas a medidas que exijam a sua exportação para países terceiros, após cumprimento das formalidades aduaneiras. Por conseguinte, mediante o regime de trânsito externo, as mercadorias não comunitárias podem entrar no território da União Europeia, atravessando-o para um destino final situado num país terceiro ou sendo transportadas para um destino final num Estado-Membro onde são então introduzidas em livre prática ou onde lhes é atribuído um outro destino aduaneiro. O regime de trânsito externo destina-se, entre outros aspectos, a garantir a cobrança dos direitos de importação em caso de existência de uma dívida aduaneira relativa a mercadorias de países terceiros colocadas ao abrigo deste regime. Além disso, no âmbito da PAC, o regime é utilizado para garantir que o pagamento das restituições só é efectuado quando as mercadorias que dele beneficiam receberam o destino autorizado (exportação).

1.46. Desde 1 de Janeiro de 1993, as mercadorias circulam na UE em regime de trânsito comunitário, sem controlos nas fronteiras internas, até ao seu ponto de destino final onde ficam sujeitas a um outro regime aduaneiro, em geral o regime de introdução em livre prática, após pagamento dos direitos e encargos de importação elegíveis. Em relação às mercadorias em trânsito, os direitos aduaneiros e os direitos niveladores agrícolas são cobrados quer quando estas, ao chegarem ao seu destino final, são colocadas sob um regime aduaneiro que inclua a cobrança de direitos quer, em caso de não apuramento no prazo regulamentar, por ocasião da sua cobrança obrigatória.

1.47. A Comissão, na sua comunicação sobre as «Fraudes no regime de trânsito» (), estimou em aproximadamente 18 milhões o número de operações de trânsito comunitário. A maior parte destas operações de trânsito decorre em conformidade com as regras comunitárias em vigor; no entanto, cerca de 1 000 000 de operações de trânsito não são apuradas regularmente e são objecto de um processo de pesquisa. No final de 1994 a Comissão avaliou o montante dos direitos não pagos desde 1990 ao abrigo do regime de trânsito em 750 Mio ECU, dos quais 320 Mio ECU são relativos aos recursos próprios tradicionais e 430 Mio ECU dizem respeito ao IVA e aos impostos especiais sobre o consumo, ou seja um prejuízo líquido da ordem dos 300 Mio ECU para o orçamento comunitário. O número de cobranças efectuadas após pesquisa de informações (ver pontos 1.56 - 1.61) sobre o apuramento de operações de trânsito tem aumentado desde 1990, bem como o número de casos de irregularidades e fraudes praticadas ao abrigo do regime de trânsito, que são susceptíveis de causar um prejuízo financeiro para a Comunidade e os Estados-Membros avaliado pela Comissão, de ora em diante, em 200 Mio ECU por ano.

1.48. O sistema de trânsito, após a criação do mercado interno, continuou a ser um dos pilares da União Aduaneira, cujo funcionamento eficaz é necessário preservar. No entanto, desde há alguns anos, têm-se verificado determinadas lacunas, sobretudo no que se refere aos controlos do trânsito (ver pontos 1.55 - 1.61, 1.64 - 1.67 e 1.82 - 1.85), às quais as administrações dos Estados-Membros não atribuem a devida prioridade. Estas lacunas tornaram o regime de trânsito mais vulnerável à ocorrência de fraudes. Por este motivo, é necessário estar extremamente atento aos grandes problemas de fraude que se podem colocar no âmbito deste sistema. As operações de trânsito fraudulentas afectam principalmente, como a Comissão refere na sua comunicação sobre as «Fraudes no regime de trânsito», as mercadorias sujeitas a direitos elevados ou de grande rentabilidade devido ao nível de protecção que lhes é dado pelas políticas comunitárias. Esta fraude processa-se em especial através dos seguintes procedimentos:

i) não apresentação das mercadorias na estância aduaneira de destino e sua entrada em consumo na Comunidade sem pagamento dos direitos e encargos exigíveis (ver ponto 1.82);

ii) simulação de uma apresentação das mercadorias na estância aduaneira de destino, por exemplo, através da utilização de carimbos roubados ou imitados.

1.49. Em 1994, o Tribunal efectuou inquéritos em seis Estados-Membros (D, GR, F, I, NL, UK), a fim de analisar o funcionamento do regime aduaneiro de trânsito () e em particular os procedimentos de apuramento e de cobrança em caso de irregularidades, bem como os procedimentos aduaneiros anteriormente à colocação das mercadorias sob este regime.

Atrasos verificados na atribuição de destinos aduaneiros às mercadorias introduzidas no território aduaneiro da União Europeia

1.50. As mercadorias introduzidas no território aduaneiro da UE ficam, desde essa introdução, sujeitas à fiscalização aduaneira () e devem ser apresentadas à alfândega pelo importador, o transportador ou o transitário. As mercadorias apresentadas à alfândega devem ser objecto de uma declaração sumária, o mais tardar no primeiro dia útil seguinte à sua apresentação à alfândega (). Às mercadorias que tenham sido objecto desta declaração, deve ser atribuído um destino aduaneiro ou um estatuto aduaneiro, no prazo de 45 dias quanto às mercadorias chegadas por via marítima, e no prazo de 20 dias em todos os outros casos (). Enquanto aguardam, as mercadorias têm o estatuto de mercadorias em depósito temporário (). As mercadorias em depósito temporário devem ser armazenadas nos locais autorizados pelas autoridades aduaneiras e nas condições por elas fixadas (). Quando as formalidades impostas não são respeitadas, as autoridades aduaneiras devem imediatamente tomar as medidas necessárias, incluindo a venda das mercadorias ().

1.51. Na prática, os prazos de 20 dias previstos nos casos de transporte aéreo nem sempre são respeitados. Na Alemanha (aeroporto de Frankfurt), os direitos de importação são registados pela administração aduaneira com base na declaração sumária, sem que seja atribuído um destino aduaneiro às mercadorias através do procedimento apropriado. Assim, os direitos de importação a cobrar relativos a centenas de lotes de mercadorias foram cobrados apenas um ano, ou mesmo ano e meio, após a data de entrada destas mercadorias no território da UE. Verificou-se a ocorrência de atrasos semelhantes em Itália (até 18 meses em Malpensa) e no Reino Unido (até oito meses em Heathrow).

1.52. No que se refere ao transporte marítimo, o prazo referido de 45 dias é sistematicamente ultrapassado em Génova. Em Nápoles, cerca de 3 000 contentores de mercadoria em armazenagem temporária não se encontravam sequer num entreposto autorizado pela administração aduaneira mas num parque de contentores que os serviços aduaneiros se recusaram a aprovar uma vez que não podiam garantir uma vigilância adequada do mesmo. A vigilância das entradas e saídas do parque de contentores era completamente insuficiente. A última reconciliação efectuada pelas autoridades aduaneiras entre listas de armazenagem e manifestos dos transportadores data de Março de 1993 e diz respeito ao ano de 1988.

1.53. No Reino Unido, constataram-se também atrasos na reconciliação das entradas e saídas de armazenagem temporária (até um ano em Felixstowe). As consequências das observações atrás efectuadas sobre a cobrança dos recursos próprios não podem ser avaliadas, nomeadamente pelas razões expostas no ponto 1.68.

Regime de trânsito externo

Aplicação do regime de trânsito externo

1.54. O Tribunal, no seu relatório anual relativo ao exercício de 1987, assinalara a incidência negativa dos atrasos ou da ausência de resposta a um aviso de pesquisa, sobre os recursos próprios (). A Comissão, na sua comunicação sobre as «Fraudes no regime de trânsito» de 29.3.1995, preocupa-se novamente com o facto de que os «regimes de trânsito... estão actualmente em crise», que «a qualidade dos controlos tem diminuído progressivamente nos últimos anos...» e «os procedimentos de inquérito relativos a operações pendentes não são iniciados suficientemente a tempo nem se desenrolam com a prioridade e a celeridade adequadas. A forma como os Estados-Membros aplicam a legislação e as disposições administrativas nem sempre permite uma boa gestão. Todos estes factores levam a que qualquer deficiência num ponto do sistema possa pôr em perigo o funcionamento do conjunto».

1.55. Nos seis Estados-Membros visitados o Tribunal constatou mais uma vez que o não cumprimento dos prazos, a todos os níveis, por parte das administrações aduaneiras provocou atrasos na cobrança dos recursos próprios correspondentes que, em determinados casos, vão até três anos.

1.56. Nos Países Baixos, as estatísticas disponíveis sobre as operações de trânsito que passam pelo porto de Roterdão (cerca de 600 000 operações por ano) revelam que aproximadamente seis meses após o registo da declaração de trânsito, em cerca de 3% dos casos a operação não está ainda apurada, embora a estância de partida deva iniciar um procedimento de investigação da informação logo ao fim de quatro meses. Por este motivo, a aplicação de determinados procedimentos (p.ex., emissão de um aviso de pesquisa) tem em conta, no que diz respeito aos prazos, os atrasos efectivos constatados pelas estâncias de partida () (por ex. dois meses), o que constitui uma infracção às disposições em vigor.

1.57. Na Alemanha, o Tribunal verificou, com base numa amostra obtida em duas estâncias aduaneiras diferentes, que aproximadamente 85% das cobranças foram efectuadas no destinatário das mercadorias que, em infracção à regulamentação aduaneira, não foram apresentadas à alfândega na estância de destino (). Além disso, uma estância aduaneira visitada justificou a suspensão sistemática das respostas aos pedidos de informação, durante pelo menos nove meses, em consequência de falta de pessoal. Em outras estâncias, os procedimentos de pesquisa de informação ficam a aguardar durante um ano ou mais, caso o destinatário do aviso de pesquisa [por ex., a estância de destino, o responsável principal (), etc.] não responda ao primeiro pedido. Numa outra estância aduaneira encontravam-se pendentes 16 219 pedidos de informação, dos quais 9 439 há mais de dois anos. Cerca de 10% destes pedidos estavam a ser tratados administrativamente. Em determinados casos, os atrasos no envio dos processos entre as estâncias aduaneiras são tão grandes, que, em consequência dos atrasos acumulados, só é possível respeitar os prazos previstos pelas disposições comunitárias graças a um esforço para recuperar esses atrasos.

1.58. Na Grécia, o Tribunal constatou que vários milhares de pedidos de informação sobre o destino das mercadorias que circulam ao abrigo do regime de trânsito estão, há dez meses, à espera de uma resposta. Determinadas estâncias aplicam as suas próprias regras em matéria de prazos, infringindo as regras comunitárias e as instruções das autoridades aduaneiras nacionais. Uma parte considerável das mercadorias que circulam ao abrigo do regime de trânsito são mercadorias ditas sensíveis (tabaco, álcool).

1.59. Em França, os avisos de pesquisa de informação são menos numerosos, o que não impede que alguns deles estejam à espera de resposta há mais de um ano, essencialmente pelo facto de os inquéritos serem iniciados somente quatro a seis meses após recepção do aviso de pesquisa. No que diz respeito aos prazos aplicados pela estância de destino para iniciar as pesquisas, o Estado-Membro em questão, na resposta às observações que lhe foram comunicadas na sequência do controlo, comprometeu-se a tomar as medidas adequadas tendentes a melhorar a situação.

1.60. Em Itália (Nápoles), constatam-se atrasos de oito ou nove meses nas diferentes fases dos procedimentos de pesquisa de informação ou de cobrança.

1.61. No Reino Unido, centenas de avisos de pesquisa enviados à estância centralizadora pelas estâncias de partida chegam a ficar sete meses sem resposta ou esperam sete meses antes de serem distribuídos às estâncias de destino.

Cobrança dos recursos próprios

1.62. O Estado-Membro no qual está situada a estância de saída ou de passagem à entrada da Comunidade é, em caso de irregularidade, responsável pela cobrança dos direitos e outras imposições respeitantes às mercadorias em trânsito, em conformidade com as disposições comunitárias ou nacionais em vigor (), a menos que seja determinado que uma infracção ou irregularidade foi cometida num outro Estado-Membro que, nesse caso, procede à cobrança. A estância de partida informa, no mais curto prazo, o responsável principal () do não apuramento da declaração de trânsito, o mais tardar, antes do fim do décimo primeiro mês seguinte à admissão das mercadorias em regime de trânsito. Se, num prazo de três meses, o responsável principal não puder provar a regularidade da operação de trânsito ou apresentar provas sobre o lugar onde a irregularidade foi cometida, a estância de partida dá início aos procedimentos para cobrança dos direitos, pelo montante devido à data da importação.

1.63. Em relação às mercadorias colocadas em regime de trânsito rodoviário, o responsável principal deve constituir uma garantia com o fim de assegurar o pagamento dos direitos aduaneiros ou outras imposições (). O fiador fica desonerado das suas obrigações findo um prazo de doze meses a contar da data de registo da declaração de trânsito (documento T1), quando não tenha sido avisado pelas autoridades aduaneiras do Estado-Membro de partida, dentro desse período de 12 meses, do não apuramento do documento de trânsito. Além disso, o fiador fica desonerado das suas obrigações caso não tenha sido notificado num prazo de três anos a contar da data de registo da operação de trânsito do montante pelo qual é responsável. A garantia pode ser constituída sob a forma de uma garantia isolada, de uma garantia forfetária ou de uma garantia global.

1.64. Na Alemanha, determinadas estâncias aduaneiras eliminaram dos procedimentos as etapas destinadas à recuperação junto do responsável principal. A cobrança baseia-se principalmente no pagamento no final do período da garantia trienal, sem que haja qualquer tentativa insistente de recuperação junto do responsável principal ou de outros intervenientes (importadores, destinatários) no final do primeiro ano após admissão das mercadorias em regime de trânsito. Desta forma, centenas de operações de trânsito não apuradas não são objecto de cobrança durante períodos que vão até três anos a contar da admissão das mercadorias em regime de trânsito. Numa estância aduaneira visitada (D), o Tribunal constatou que, em 5% dos casos analisados, o fiador não foi informado, no prazo de três anos, do não apuramento da operação de trânsito. Consequentemente, o fiador foi desonerado das suas obrigações, embora os documentos de trânsito não tenham sido apurados.

1.65. Em Itália (Malpensa), as cobranças são efectuadas com atrasos que vão até quatro meses a contar da recepção da resposta da estância de destino.

1.66. Nos Países Baixos (Schiphol), por ocasião de cada transferência semestral de dados efectuada entre sistemas informáticos, é recusada uma centena de operações de trânsito não apuradas (112 operações para o primeiro semestre de 1994), uma vez que, aquando do registo das informações de base relativas às operações de trânsito, foram cometidos erros que não foram corrigidos. Não há uma certeza acerca do número destas operações recusadas e finalmente não apuradas.

1.67. Na Grécia, o procedimento comunitário previsto para o regime de trânsito só é aplicado nos casos em que as mercadorias transitam para um outro Estado-Membro da UE. Em todos os outros casos, muitas vezes em infracção às regras comunitárias, os serviços aduaneiros gregos aplicam um procedimento de trânsito diferente que não exige a participação de um fiador. Várias centenas de operações de trânsito efectuadas ao abrigo destes outros procedimentos de trânsito não foram apuradas, pondo em causa a cobrança dos recursos próprios correspondentes. Por ocasião da sua missão local (Novembro de 1994), o Tribunal não teve acesso aos processos relativos a operações efectuadas ao abrigo do regime de trânsito comunitário que tivessem deixado o porto de Tessalónica com destino a países vizinhos situados a Norte da Grécia. A análise dos processos enviados ao Tribunal, a seu pedido, pelas autoridades nacionais gregas em Abril de 1995, revela que, a partir do início de Novembro de 1994 (data da missão do Tribunal), a estância de partida de Tessalónica iniciou os procedimentos de pesquisa de informação relativos às declarações de trânsito não apuradas de 1993 e 1994.

Qualidade dos dados indicados nas declarações de trânsito (documento T 1)

1.68. Quando as informações necessárias à determinação dos direitos de importação não podem ser obtidas junto do responsável principal ou de outro devedor, a pesquisa destas informações, com vista à determinação da dívida aduaneira, é muitas vezes dificultada por um problema prático que consiste no facto de não se encontrarem nas declarações de trânsito dados suficientemente precisos e pormenorizados relativos às mercadorias. Por um lado, o número de casas informativas a preencher obrigatoriamente na declaração de trânsito está limitado a um mínimo necessário e, por outro, os transportadores ou transitários não se preocupam grandemente em prestar as poucas informações exigidas. Assim, por exemplo, as declarações omitem muitas vezes o Código da Nomenclatura Combinada (NC). A imprecisão na denominação ou na descrição da estância de destino provoca muitas vezes atrasos nas pesquisas relativas a remessas de mercadorias em trânsito nos grandes portos europeus (Roterdão, Hamburgo, Felixstowe, Le Havre) onde a fiscalização aduaneira está confiada a mais de uma estância aduaneira. A imprecisão na descrição da estância de destino deu origem a que 35% dos avisos de pesquisa recebidos por uma estância aduaneira visitada em Hamburgo não lhe dissessem respeito.

Procedimento simplificado das operações de trânsito externo

1.69. A maior parte das operações de trânsito nos casos do transporte por via aérea e marítima é realizada sem a constituição de uma garantia, a coberto dos procedimentos simplificados previstos nas disposições aduaneiras comunitárias. Existem dois níveis de simplificação possíveis. No primeiro caso, as mercadorias que circulam ao abrigo do regime de trânsito interno ou externo devem constar em manifestos (documentos de transporte) separados específicos para cada categoria de trânsito (procedimento simplificado I). No segundo caso, concebido para facilitar, em determinadas condições, as operações regulares de grande escala, os operadores autorizados (companhia aérea ou marítima) podem proceder à circulação das mercadorias sem que haja controlos por parte das estâncias aduaneiras no momento das operações (). Este último procedimento simplificado, escolhido pelos operadores das grandes companhias áreas e marítimas, foi objecto da análise do Tribunal.

Riscos relacionados com a atribuição de um estatuto aduaneiro às mercadorias apresentadas à alfândega (regime de trânsito externo)

1.70. No Reino Unido (Felixstowe e Ipswich), existe uma certa confusão em relação às responsabilidades das diferentes estâncias aduaneiras no que se refere ao controlo dos operadores que utilizam este procedimento simplificado nos portos marítimos. Ao contrário do que prevêem as disposições comunitárias, os controlos efectuados não se baseiam numa análise dos riscos incorridos. Em especial, quando foram concedidas autorizações de utilização deste procedimento simplificado, estas autorizações não foram seguidas, num prazo relativamente breve, de qualquer controlo destinado a verificar se o sistema aplicado funciona de forma satisfatória. Quando os controlos implicaram a necessidade de pesquisa de informações suplementares, esta pesquisa não foi concluída ou não deu resultados.

1.71. Na Alemanha (Frankfurt), as inscrições relativas à origem das mercadorias constantes dos manifestos ou documentos de transporte são muitas vezes rasuradas e emendadas à mão, sem que o autor dessas emendas possa ser identificado. Em determinados casos, os mesmos documentos de transporte apresentam, em dois locais diferentes, indicações contrárias quanto à origem das mercadorias. No entanto, a indicação da origem nesse documento determina, se for caso disso, a cobrança de recursos próprios comunitários.

1.72. Em Itália (Malpensa), o Tribunal verificou a origem das mercadorias de dez remessas seleccionadas num lote de 20. Em relação a oito remessas, a origem das mercadorias fora indicada como origem comunitária, quando na realidade, as mercadorias eram originárias de países terceiros.

1.73. Na Grécia (Aeroporto Internacional de Atenas), as mercadorias que circulam ao abrigo deste procedimento simplificado aplicado por 11 transportadores aéreos, são controladas pelos serviços aduaneiros de acordo com os procedimentos tradicionais. Pelo contrário, a origem das mercadorias transportadas pelos serviços postais não é verificada, caso estas sejam consideradas de origem comunitária. Assim, um erro cometido pelo aeroporto de partida pode ter consequências negativas para os recursos próprios comunitários.

1.74. No Reino Unido (Heathrow), os controlos a posteriori, embora em parte concentrados apenas nas importações, revelaram erros que implicaram a necessidade de ajustamentos. No entanto, as autoridades aduaneiras não garantem o acompanhamento das observações decorrentes dos controlos.

1.75. Nos Países Baixos (Roterdão), o Tribunal constatou, num determinado número de casos, que a indicação da origem comunitária das mercadorias provenientes de portos espanhóis ou portugueses e transportadas por via marítima ao abrigo do procedimento simplificado é contraditória em relação às indicações que constam dos documentos de trânsito comunicados separadamente pelos correios. Se a remessa por via postal chega quando as mercadorias já não são objecto de fiscalização aduaneira, estas entram no território comunitário sem que os recursos próprios devidos sejam cobrados e os documentos de trânsito ficam por apurar.

1.76. De uma forma geral, o Tribunal constatou que, nos Estados-Membros visitados (ver ponto 1.49), as autoridades aduaneiras negligenciam a fiscalização e o controlo das operações de trânsito em regime de procedimento simplificado. A frequência dos controlos a posteriori, que geralmente são efectuados sem análise de riscos prévia, bem como a cobertura das operações a verificar, não atingiram os objectivos previstos nos programas nacionais de controlos, que devem ser elaborados pelas autoridades nacionais em conformidade com as disposições comunitárias.

1.77. Em resposta às observações efectuadas pelo Tribunal no seu relatório anual relativo ao exercício de 1993 referentes aos controlos aduaneiros a posteriori, a Comissão respondeu que a eficácia dos controlos passa pela adopção de métodos baseados na análise de risco e que as disposições de aplicação do Código Aduaneiro incluem já um método deste tipo no que diz respeito ao controlo das operações de trânsito efectuadas por via aérea e marítima.

1.78. O Tribunal verifica que os controlos referidos pela Comissão podem, no máximo, servir de exemplo teórico. No âmbito já referido das verificações que devem incidir sobre as operações de trânsito, a forma como os Estados-Membros visitados aplicam os referidos procedimentos deixa bastante a desejar.

Informatização do regime de trânsito comunitário

1.79. A informatização programada a partir de 1998 das operações de trânsito a nível comunitário, que o Tribunal recomendara no seu relatório anual relativo ao exercício de 1987 e cuja importância a Comissão nessa altura reconhecera, tornou-se finalmente uma prioridade do programa de trabalho da Comissão em matéria de luta contra a fraude em 1994 ().

1.80. Graças a esta informatização, as fraudes e irregularidades cometidas no âmbito do regime de trânsito tornar-se-ão mais rapidamente evidentes, na medida em que, até à data, as contravenções praticadas pelas autoridades nacionais aos prazos e procedimentos de apuramento e de pesquisa de informações tornavam difícil a sua detecção e tratamento judicial. O Tribunal, embora saliente que a criação desta rede é absolutamente indispensável, é, no entanto, de opinião que a informatização dos dados a comunicar no âmbito do regime de trânsito não é, por si só, suficiente para resolver todos os problemas verificados nos procedimentos de pesquisa de informações junto dos operadores económicos (responsável principal, destinatários, etc.) nem para melhorar os prazos do procedimento de cobrança.

Exemplos de problemas de funcionamento

1.81. Os exemplos apresentados nos pontos seguintes ilustram a que ponto o regime de trânsito é vulnerável às fraudes e a necessidade de melhorar a aplicação das disposições comunitárias. Estes casos específicos descrevem de forma pertinente os problemas verificados a nível da cobrança e dos prazos administrativos quando os documentos de trânsito não são apurados nos prazos previstos.

1.82. Em 1992 e 1993, as autoridades aduaneiras alemãs detectaram quatro casos assinaláveis de fraude no âmbito do transporte de cigarros de origem não comunitária, colocados em regime de trânsito comunitário externo ou a coberto de cadernetas TIR (). Estas operações de trânsito, que nunca foram apuradas, foram efectuadas, por um lado, a coberto de 119 cadernetas TIR, desde a partida de Hamburgo (HZA Hamburgo-Ericus) até ao destino em Barcelona e, por outro, mediante o regime de trânsito comunitário externo (duas operações) com partida de Hamburgo (HZA Hamburgo-Waltershof) e destino na Polónia, sendo a estância de destino Frankfurt/Oder. Em todos estes casos, as mercadorias não foram apresentadas à alfândega nas estâncias de destino e não foi possível encontrá-las. Estas operações de trânsito não foram apuradas, o que constitui uma infracção às regras comunitárias. Por conseguinte, os direitos de importação devidos devem ser cobrados pela estância aduaneira competente (Hamburgo), quer ao responsável principal quer ao fiador. Os processos relativos às operações de trânsito acima referidas na posse das autoridades aduaneiras indicam que, quando foi efectuada a visita local em Julho de 1994, faltava cobrar um total de 38,3 Mio ECU () relativo a direitos aduaneiros.

1.83. Em 20 de Julho de 1994 estavam por apurar cerca de 70 declarações de trânsito comunitário externo relativas ao transporte de 1 420 toneladas de bananas que tinham dado entrada no porto franco de Hamburgo e sido registadas em Novembro de 1993 na estância de partida (ZA Zweibrueckenstrasse) referentes a destinos diversos, comunitários ou não. De acordo com os dossiers correspondentes analisados, a estância de partida competente (HZA Hamburgo-Ericus) contactou o responsável principal para obter informações sobre o resultado da operação, não tendo enviado um aviso de pesquisa à estância de destino. O montante dos direitos aduaneiros a cobrar está calculado em 1 469 562 ECU ().

1.84. Em Outubro de 1994, a estância de Tessalónica (estância de destino) não tinha ainda iniciado o controlo relativo aos avisos de pesquisa emitidos por diferentes estâncias de partida entre Abril e Junho de 1994, ou seja cerca de sete meses após o início da operação de trânsito. Estas operações de trânsito comunitário externo registadas em 1993 diziam respeito aos seguintes produtos ditos sensíveis: 14 remessas (12 352 embalagens) de bebidas alcoólicas com destino à Bulgária e à Albânia que incluíam dez remessas de whisky que beneficiava de restituições à exportação com base no teor em cereais, duas remessas (1 958 cartões) de cigarros, uma remessa (840 cartões) de manteiga e uma remessa (488 fardos) de tabaco.

1.85. Em 12 de Março de 1991, uma remessa de 25 toneladas de massas alimentícias argentinas foi registada numa estância aduaneira em Génova (Ponte Eritrea) como uma operação de trânsito comunitário externo com destino a Nápoles. Cerca de três anos mais tarde, em 23 de Junho de 1994, a estância de Génova deu início ao processo de cobrança junto do responsável principal.

Conclusão relativa ao trânsito comunitário externo

1.86. O Tribunal considera que os procedimentos de cobrança devem ser objecto de uma reforma, de modo a incidirem sobre as obrigações a cargo do responsável principal, com vista à introdução de uma maior disciplina e de um maior rigor, para que, nos casos de irregularidades estabelecidas, a cobrança dos recursos próprios em questão esteja terminada o mais tardar seis meses após o registo da declaração de trânsito.

1.87. Qualquer infracção a uma aplicação correcta das disposições previstas no âmbito do regime de trânsito deve ser sancionada de forma eficaz. A regulamentação em vigor () prevê sanções, mas estas praticamente nunca são aplicadas. A Comissão deve zelar para que as sanções previstas pela regulamentação comunitária, cuja definição e aplicação estão regulamentadas pelas legislações nacionais dos Estados-Membros, sejam aplicadas rigorosamente em todos eles segundo regras harmonizadas.

1.88. A Comissão, na sua comunicação de 29 de Março de 1995 () sobre as «Fraudes no regime de trânsito» expõe, além das medidas já adoptadas (ponto 5 da comunicação), as medidas cuja aplicação propõe com o objectivo de lutar contra a fraude no regime de trânsito (ponto 6.3.2 da comunicação), em especial a informatização do regime de trânsito comunitário que o Tribunal considera dever ser acelerada. Além disso, o Tribunal salienta a necessidade de que a Comissão tome medidas a fim de que:

a) os Estados-Membros ponham em prática de forma coerente e harmonizada as disposições comunitárias relativas às responsabilidades respectivas das estâncias de partida e de destino;

b) sejam suprimidos os atrasos acumulados antes do apuramento das declarações que põem em risco a segurança e a fiabilidade do sistema e implicam atrasos na cobrança dos recursos próprios comunitários;

c) sejam detectados os casos de irregularidades o mais depressa possível, a fim de cobrar mais rapidamente os direitos devidos;

d) os Estados-Membros apliquem sanções em todos os casos de contravenção às regras de trânsito, em particular quando as mercadorias não são apresentadas à alfândega na estância de destino;

e) os Estados-Membros ponham em prática os controlos previstos nomeadamente os controlos a posteriori que actualmente são negligenciados no âmbito do procedimento simplificado; a Comissão receba relatórios periódicos sobre os controlos efectuados pelos Estados-Membros e sobre as constatações efectuadas por ocasião dos mesmos, exigindo simultaneamente que os controlos efectivamente realizados possam em qualquer altura ser identificados durante verificações posteriores efectuadas pelas instituições comunitárias.

1.89. Os Estados-Membros, ao cobrarem 10% dos recursos próprios tradicionais para cobrirem as despesas de cobrança, assumem implicitamente a responsabilidade de prestar um serviço de qualidade que, em larga medida, deve proteger os interesses financeiros comunitários em jogo. É necessário introduzir melhorias neste domínio, a fim de restabelecer a qualidade do serviço em questão, com o objectivo de dar ao regime de trânsito o nível de fiabilidade e de confiança indispensável à salvaguarda dos interesses financeiros e ao desenvolvimento das trocas comerciais da UE.

IVA APLICÁVEL ÀS TROCAS COMERCIAIS INTRACOMUNITÁRIAS

Introdução

1.90. A criação do mercado interno comunitário abriu um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais está garantida. A supressão das fronteiras fiscais implica que o IVA que incide sobre as aquisições intracomunitárias deixe de ser cobrado no Estado-Membro de destino e passe a ser cobrado no Estado-Membro de origem. Enquanto se aguarda a instauração deste regime definitivo, foi posto em prática um regime transitório a partir de 1 de Janeiro de 1993 e até 31 de Dezembro de 1996. Neste regime, o IVA continua a ser cobrado no país de destino mas as respectivas formalidades aduaneiras e controlos fronteiriços entre os Estados-Membros foram suprimidos e substituídos por procedimentos de declaração fiscal aplicáveis a cada um.

1.91. A fim de permitir a aplicação do regime transitório e compensar assim os riscos de fraude decorrentes da supressão das fronteiras fiscais, foi posto em prática um sistema de troca de informações designado por VIES (VAT Information Exchange System).

Receitas IVA

1.92. Foram efectuadas verificações com base nas missões de auditoria realizadas em cinco Estados-Membros (D, F, I, NL, UK) e num questionário enviado aos outros sete Estados-Membros.

1.93. O quadro 1.4 mostra a evolução, durante o período compreendido entre 1989 e 1993, das receitas IVA cobradas por Estado-Membro, em valor absoluto e em comparação com o PNB a preços correntes. Este quadro revela que:

a) de uma forma geral, antes de 1993 as receitas do IVA e o PNB tiveram um aumento constante e paralelo;

b) embora em todos os Estados-Membros o PNB tenha continuado a crescer, a evolução das receitas entre 1992 e 1993 revela que em cinco Estados-Membros (DK, E, F, NL e P) as receitas sofreram uma diminuição compreendida entre 1,5% e 10,3%; nos sete outros Estados-Membros (B, D, GR, IRL, I, L e UK) verificou-se um aumento das receitas compreendido entre 0,3% e 10,3%.

1.94. Em 1993, as receitas do IVA relativas ao conjunto da União elevaram-se a 359 600 Mio ECU, ou seja tiveram uma diminuição muito ligeira em relação a 1992 ( P0,1%), embora o PNB comunitário tenha continuado a aumentar (+ 0,8%).

Sistema VIES

1.95. O objectivo principal do sistema VIES consiste em informar as autoridades fiscais de cada Estado-Membro das entregas intracomunitárias declaradas pelos seus operadores respectivos, a fim de verificar a tributação das aquisições intracomunitárias. Para este efeito, cada Estado-Membro deve instalar um sistema eficaz de armazenagem e transmissão electrónica das informações recolhidas junto dos seus operadores que são fornecedores intracomunitários, sobre o nível geral das suas trocas comerciais com outros Estados-Membros. Este sistema informático está articulado essencialmente a partir de duas bases de dados geridas por cada Estado-Membro, uma respeitante aos operadores e a outra às remessas intracomunitárias, encontrando-se todas estas bases de dados interligadas por uma rede.

1.96. Em conformidade com o nº 4 do artigo 6º do Regulamento (CEE) nº 218/92 do Conselho, de 27 de Janeiro de 1992, as pessoas ligadas a entregas intracomunitárias de bens ou a prestações intracomunitárias de serviços são autorizadas a obter confirmação da validade do número de identificação do seu co-contratante. Por conseguinte, cada Estado-Membro dispõe de uma base de dados, designada por base de dados dos operadores, que inclui o registo dos seus sujeitos passivos que dispõem de um número de identificação IVA e deverá ser acessível às autoridades competentes dos outros Estados-Membros através da rede VIES.

1.97. As informações sobre os mapas recapitulativos são registadas pelas administrações no sistema informático VIES, devendo, num prazo de três meses a contar do final do trimestre ao qual os dados dizem respeito, ser comunicadas automaticamente aos outros Estados-Membros. Na prática, os Estados-Membros respeitam o prazo fixado pelo regulamento. No máximo, verificaram-se atrasos de alguns dias úteis.

1.98. No que se refere às bases de dados das entregas intracomunitárias, a qualidade das informações nelas contidas é relativa. Os processos de registo dos dados e de verificação inicial são diferentes conforme os Estados-Membros e nem sempre é garantido que sejam completos e exactos. A actualidade destes dados é duvidosa, uma vez que entre 10% a 20% dos registos são efectuados após a data regulamentar de comunicação.

1.99. Os procedimentos de registo e de verificação inicial dos dados variam consoante os Estados-Membros. A informação registada, embora esteja em conformidade com os regulamentos, não é idêntica em todos os Estados-Membros. Por exemplo, na Alemanha, não é necessário indicar as trocas triangulares. Na Dinamarca, Irlanda, Reino Unido e nos Países Baixos, são aplicáveis regimes anuais especiais a determinadas categorias de operadores (por exemplo, pequenas empresas) quando o valor das remessas não é indicado e, por conseguinte, não pode ser comunicado aos outros Estados-Membros.

Respeito dos procedimentos por parte dos operadores e gestão da introdução dos dados

1.100. Em conformidade com o artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 218/92, os Estados-Membros assegurarão que a base de dados seja mantida actualizada, completa e rigorosa.

1.101. As informações sobre a exactidão dos diversos dados declarados nos mapas recapitulativos são pouco fiáveis. Em 1993, a análise efectuada pelo Tribunal das informações fornecidas pela Comissão em relação a todos os Estados-Membros, revelou que, à partida, os Estados-Membros não consideraram rigorosos mais de 10% dos dados comunicados pelos operadores e, no início de Junho de 1994, mais de 5% destes dados continuavam a não o ser.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.102.