RELATÓRIO ANUAL relativo ao exercício de 1996 (96/C 348/01)

O Relatório, acompanhado das respostas das instituições às observações do Tribunal, foi enviado às autoridades responsáveis pela quitação e às outras instituições

Bernhard FRIEDMANN (Presidente)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

VOLUME II DECLARAÇÕES DE FIABILIDADE

ÍNDICE

Página

Parte I Declaração de fiabilidade relativa às actividades do orçamento geral

Capítulo 19 Declaração de fiabilidade e informações em seu apoio 5

Capítulo 20 Análise relativa às despesas do FEOGA-«Garantia» 21

Capítulo 21 Análise relativa às despesas dos fundos estruturais 31

Parte II Declaração de fiabilidade relativa às actividades dos sexto e sétimo Fundos Europeus de Desenvolvimento

Capítulo 22 Declaração de fiabilidade relativa aos sexto e sétimo Fundos Europeus de Desenvolvimento e informações em seu apoio 39

Anexo II (*) Informações financeiras relativas ao orçamento geral, ao balanço financeiro da União Europeia e aos Fundos Europeus de Desenvolvimento

(*) Os gráficos encontram-se agrupados no presente anexo.

RESPOSTAS DAS INSTITUIÇÕES

Página

Parte I Declaração de fiabilidade relativa às actividades do orçamento geral

Capítulo 19 Declaração de fiabilidade e informações em seu apoio 16

Capítulo 20 Análise relativa às despesas do FEOGA-«Garantia» 29

Capítulo 21 Análise relativa às despesas dos fundos estruturais 36

Parte II Declaração de fiabilidade relativa às actividades dos sexto e sétimo Fundos Europeus de Desenvolvimento

Capítulo 22 Declaração de fiabilidade relativa aos sexto e sétimo Fundos Europeus de Desenvolvimento e informações em seu apoio 50

PARTE I Declaração de fiabilidade relativa às actividades do orçamento geral

CAPÍTULO 19(574*) Declaração de fiabilidade e informações em seu apoio

19.0. ÍNDICE Pontos

Declaração de fiabilidade

Informações em apoio da declaração de fiabilidade 19.1 - 19.40

Introdução 19.1

Âmbito da auditoria 19.2 - 19.5

Fiabilidade das contas 19.6 - 19.25

Subavaliação dos montantes devidos pelos Estados-Membros 19.6 - 19.7

Subavaliação das dívidas dos Estados-Membros ligadas ao apuramento das contas do FEOGA-«Garantia» 19.8

Subavaliação dos saldos das contas de tesouraria 19.9 - 19.11

Sobreavaliação das autorizações por liquidar 19.12 - 19.18

Subavaliação das autorizações registadas nas contas orçamentais 19.19

Subavaliação das autorizações relativas aos fundos estruturais 19.20

Omissão de compromissos extrapatrimoniais relativos a obrigações plurianuais para as operações PHARE e TACIS 19.21

Não quantificação das autorizações em matéria de pensões 19.22

Subavaliação dos pagamentos orçamentais efectuados sob a forma de adiantamentos e pagamentos por conta 19.23 - 19.25

Legalidade e regularidade das operações subjacentes 19.26 - 19.36

Erros que afectam a legalidade e regularidade das operações de autorização 19.26

Limitações dos trabalhos de auditoria relativos aos pagamentos 19.27

Erros que afectam a legalidade e regularidade das operações subjacentes aos pagamentos 19.28 - 19.36

Normas, políticas e procedimentos contabilísticos 19.37 - 19.40

Normas e políticas contabilísticas 19.37 - 19.39

Procedimentos contabilísticos 19.40

Declaração de fiabilidade relativa às actividades incluídas no orçamento geral para o exercício encerrado em 31 de Dezembro de 1996

I. O Tribunal examinou as contas consolidadas da Comunidade Europeia relativas ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 1996. Estas contas, que incluem o balanço em 31 de Dezembro de 1996, a conta de gestão relativa ao exercício encerrado na mesma data e as notas anexas, foram elaboradas sob a responsabilidade da Comissão, em conformidade com as disposições dos regulamentos financeiros, sendo resumidas no Volume IV dos documentos apresentados pela Comissão às autoridades de quitação e ao Tribunal de Contas em 30 de Abril de 1997(575). Em conformidade com os Tratados(576), o Tribunal de Contas deverá enviar ao Conselho e ao Parlamento Europeu uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem.

II. O Tribunal efectuou a sua auditoria em conformidade com as normas de auditoria geralmente aceites a nível internacional, na medida em que estas se apliquem ao contexto comunitário. A auditoria das receitas foi realizada com base nos montantes a cobrar pela Comunidade e nos montantes efectivamente pagos à Comunidade. A auditoria das despesas foi realizada com base nas despesas autorizadas e nos pagamentos efectuados. A auditoria incluiu uma série de procedimentos de auditoria destinados a analisar, por sondagem, tanto os montantes e as informações constantes das contas consolidadas como a regularidade e a legalidade das operações a que as contas se referem. A auditoria incluiu igualmente uma avaliação dos princípios contabilísticos utilizados pelos gestores e das principais estimativas por estes efectuadas, bem como da apresentação global das contas. A auditoria efectuada constitui uma base suficiente para o Tribunal emitir a opinião a seguir apresentada.

* * *

Fiabilidade das contas

III. O montante total das dívidas, que representa os montantes que os Estados-Membros devem às instituições comunitárias e está indicado no balanço consolidado num valor de 1 981,6 milhões de ecus, não está correctamente reflectido nas contas:

a) Um dos principais componentes do montante relativo às dívidas está subavaliado devido a problemas referentes ao carácter exaustivo e à avaliação do montante em questão. Trata-se da contabilidade separada mantida pelos Estados-Membros, nos termos da legislação comunitária, para registar os direitos aduaneiros e os direitos niveladores agrícolas apurados que não estejam cobertos por uma garantia ou sejam contestados. O total registado no balanço financeiro era 1 064,2 milhões de ecus.

(Ver pontos 19.6 e 19.7)

b) As dívidas respeitantes ao apuramento das contas do FEOGA-«Garantia» estão sobreavaliadas em 264,1 milhões de ecus pelo facto de não serem tidos em conta determinados reembolsos efectuados pelos Estados-Membros em 1996.

(Ver ponto 19.8)

IV. Os valores das contas bancárias das Comunidades, registados no balanço num montante de 11 696,7 milhões de ecus, não estão correctamente reflectidos nas contas:

a) O reaprovisionamento das contas bancárias em determinados países terceiros, num valor de várias centenas de milhões de ecus, é registado nas despesas em vez de ser inscrito no activo do balanço.

(Ver ponto 19.9)

b) Os activos comunitários num montante de pelo menos 25,9 milhões de ecus, cuja gestão tem sido confiada a terceiros, não constam das contas de tesouraria do balanço.

(Ver ponto 19.10)

c) A Comissão não efectuou reconciliações (39,3 milhões de ecus) entre o livro razão e as confirmações dos bancos referentes aos fundos para adiantamentos dos protocolos Mediterrânicos.

(Ver ponto 19.11)

V. O valor das autorizações por liquidar (47 489,2 milhões de ecus) está subavaliado num montante líquido de pelo menos 715 milhões de ecus. Este montante inclui simultaneamente sobreavaliações e subavaliações:

a) O valor total das autorizações de dotações diferenciadas por liquidar no final de 1996 está sobreavaliado em pelo menos 587 milhões de ecus, uma vez que inclui autorizações que já não eram necessárias para cobrir pagamentos futuros. Além disso, a Comissão não forneceu qualquer informação que demonstre a necessidade de mais 466 milhões de ecus de autorizações pendentes para cobrir pagamentos futuros.

(Ver pontos 19.12 - 19.18)

b) O valor de certas outras autorizações ainda por liquidar no final de 1996, bem como o valor das autorizações do exercício, foi subavaliado em aproximadamente 1 302 milhões de ecus devido à prática da Comissão que consiste em inscrever nas contas montantes inferiores ao montante total efectivamente autorizado nos domínios da cooperação e da pesca. Além disso, estes montantes não constam do quadro dos compromissos extrapatrimoniais.

(Ver ponto 19.19)

VI. A apresentação das obrigações plurianuais como compromissos extrapatrimoniais (91 134,5 milhões de ecus) é inexacta:

a) A exactidão do montante (88 500 milhões de ecus) indicado para as obrigações plurianuais relacionadas com os fundos estruturais como compromissos extrapatrimoniais é duvidosa, uma vez que se constatou que os cálculos subjacentes apresentavam inúmeros erros.

(Ver ponto 19.20)

b) As obrigações plurianuais respeitantes a operações PHARE e TACIS, num montante de aproximadamente 4 200 milhões de ecus, não foram incluídas nos compromissos extrapatrimoniais.

(Ver ponto 19.21)

c) As obrigações das Comunidades relativas aos direitos à pensão adquiridos pelo seu pessoal são referidas nos compromissos extrapatrimoniais mas não foram quantificadas.

(Ver ponto 19.22)

VII. O valor total dos adiantamentos ou pagamentos por conta registados ao longo do ano como pagamentos orçamentais que não eram definitivos no final do ano está subavaliado num montante líquido de aproximadamente 19 000 milhões de ecus.

(Ver pontos 19.23 - 19.25)

Legalidade e regularidade das operações subjacentes

VIII. O carácter substancial da legalidade e regularidade das autorizações é afectado pelos erros descritos na alínea b) do ponto V, uma vez que os montantes efectivamente autorizados ultrapassam os limites fixados pelas autoridades orçamentais.

(Ver ponto 19.26)

IX. A estimativa mais provável da taxa de erros substanciais relativos às operações subjacentes aos pagamentos é de aproximadamente 5,4% dos pagamentos orçamentais registados num montante total da ordem de 77 000 milhões de ecus.

(Ver ponto 19.30)

X. A auditoria revelou novamente uma elevada incidência de erros formais que afectam os pagamentos. Verificaram-se casos de não cumprimento dos regulamentos aplicáveis e de outras condições.

(Ver pontos 19.33 - 19.36)

XI. Em alguns casos, que se estima representarem 4,3% dos pagamentos comunitários, o Tribunal viu-se na impossibilidade de obter elementos comprovativos suficientes para formular uma opinião conclusiva acerca da correcta utilização dos fundos comunitários.

(Ver ponto 19.27)

XII. - Com excepção dos efeitos dos factos resumidos nos pontos III-VII, o Tribunal é de opinião que as contas do exercício de 1996 reflectem fielmente as receitas e as despesas da União, bem como a sua situação financeira no final do exercício. - O Tribunal é de opinião que as operações subjacentes às receitas inscritas nas contas do exercício são, no seu conjunto, legais e regulares, nos limites indicados nos pontos 19.4 e 19.5. - Com excepção dos efeitos dos factos apresentados no ponto VIII, o Tribunal é de opinião que as operações de autorização relativas ao exercício são, no seu conjunto, legais e regulares. - Devido aos efeitos dos factos resumidos nos pontos IX-XI, o Tribunal não pode fornecer uma certificação global positiva sobre a legalidade e a regularidade das operações subjacentes aos pagamentos do exercício.

16 Outubro de 1997

B. Friedmann

Presidente

Tribunal de Contas Europeu 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

INFORMAÇÕES EM APOIO DA DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE

Introdução

19.1. Esta terceira declaração de fiabilidade (referida ao longo do presente relatório como DAS(577) incide sobre a fiabilidade das contas da Comunidade Europeia, bem como sobre a legalidade e a regularidade das operações subjacentes para o exercício de 1996.

Âmbito da auditoria

19.2. As operações em determinadas áreas controladas pelo Tribunal são igualmente objecto de verificações por parte de outras autoridades, em particular durante o apuramento das contas do FEOGA-«Garantia».

19.3. A DAS propriamente dita não inclui quaisquer conclusões sobre o respeito dos princípios da boa gestão financeira, que o Tribunal continua a avaliar, efectuando as suas observações, no âmbito dos seus outros trabalhos.

19.4. Determinadas irregularidades deliberadas praticadas em detrimento das finanças comunitárias, como, por exemplo, a não declaração de importações tributáveis não podem, devido à sua própria natureza, ser detectadas pelos procedimentos de auditoria habituais. Por conseguinte, o Tribunal não tem condições para certificar a inexistência de casos deste tipo. No entanto, em 1996, no âmbito da sua auditoria financeira dos recursos próprios, o Tribunal efectuou um controlo específico dos procedimentos de apuramento e cobrança dos direitos aduaneiros e dos direitos niveladores agrícolas em casos de fraudes e irregularidades. Os resultados deste controlo são apresentados no capítulo 1 do presente relatório anual.

19.5. Devido à natureza macroeconómica dos dados estatísticos nos quais se baseiam os recursos próprios PNB e IVA (que representam cerca de 80% das receitas comunitárias), a análise do Tribunal incidiu sobre a avaliação do carácter adequado dos procedimentos utilizados para elaborar esses dados e garantir a sua fiabilidade. No que se refere à outra principal componente dos recursos próprios, os direitos aduaneiros e os direitos niveladores agrícolas (que representam cerca de 17% das receitas comunitárias), não foi possível garantir que todas as importações tributáveis foram efectivamente declaradas, tendo gerado as receitas correspondentes. Consequentemente, a auditoria do Tribunal incidiu sobre a avaliação do carácter adequado dos procedimentos destinados a garantir que os direitos aduaneiros e os direitos niveladores agrícolas a que a Comunidade tem direito são devidamente apurados assim que as condições previstas pela regulamentação aduaneira respeitantes à inscrição do direito na contabilidade e à notificação ao devedor são cumpridas.

Fiabilidade das contas

Subavaliação dos montantes devidos pelos Estados-Membros [ponto III a) da declaração de fiabilidade]

19.6. O balanço financeiro consolidado (número III A) indica um montante total de 1 981,6 milhões de ecus relativo a dívidas, que representa os montantes devidos às instituições comunitárias pelos Estados-Membros em 31 de Dezembro de 1996. Deste total, 1 064,2 milhões de ecus(578) incluem direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas que os Estados-Membros apuraram e lançaram numa contabilidade separada (receitas). O n.° 2, alínea b), do artigo 6.° do Regulamento n.° 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989(579), define os critérios segundo os quais os Estados-Membros utilizam a contabilidade separada. Os Estados-Membros são responsáveis pela manutenção da contabilidade separada e pelo envio de relatórios trimestrais a este respeito à Comissão.

19.7. O Tribunal constatou que as contabilidades separadas, no seu total, estão ainda afectadas por erros significativos que têm uma incidência considerável sobre o carácter exaustivo do valor indicado no balanço financeiro consolidado para o total das dívidas. O Tribunal verificou, em particular, a insuficiência dos procedimentos aplicados para garantir que são correctamente lançados na contabilidade separada por um valor apropriado todos os direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas que foram apurados e que não estão cobertos por uma garantia ou foram contestados. O Tribunal não pode quantificar a possível subavaliação das contabilidades separadas, nem do total das dívidas, mas considera que o montante da subavaliação na contabilidade separada pode ser substancial.

Subavaliação das dívidas dos Estados-Membros ligadas ao apuramento das contas do FEOGA-«Garantia» [ponto III b) da declaração de fiabilidade]

19.8. Para dar seguimento a uma observação do Tribunal, a Comissão substituiu as previsões de dívidas ligadas ao apuramento das contas estabelecidas em 1995 por ordens de cobrança. No entanto, a dívida total indicada no activo do balanço em 31 de Dezembro de 1996 (792,2 milhões de ecus)(580), baseada em dados calculados no final de 1995, está sobreavaliada em 264,1 milhões de ecus, uma vez que não foram tidas em conta as receitas efectivamente recebidas sob a forma de despesas negativas declaradas por cada Estados-Membros em questão na sua declaração relativa ao mês de Outubro de 1996.

Subavaliação dos saldos das contas de tesouraria (ponto IV da declaração de fiabilidade)

19.9. No domínio da cooperação com os países da América Latina, da Ásia e da Europa Central e Oriental, os projectos são cobertos por acordos de financiamento com as autoridades dos países beneficiários. Constitui prática corrente da Comissão imputar ao orçamento transferências de dotações efectuadas para reaprovisionar as contas bancárias abertas pelos gestores dos projectos nos países beneficiários. Os custos dos projectos a nível local são posteriormente pagos a partir destas contas bancárias. Este dinheiro continua a ser propriedade da Comissão até ser devidamente utilizado em pagamentos para fins aprovados. Por este motivo, o Tribunal considera que a prática da Comissão não é coerente nem com as práticas contabilísticas correntes nem com as disposições aplicáveis do Regulamento Financeiro respeitantes a acções cobertas por acordos de financiamento. Os acordos de financiamento prevêem cada vez mais frequentemente que os saldos das contas bancárias em questão continuem a ser propriedade da Comunidade. Além disso, o n.° 7 do artigo 111.° do Regulamento Financeiro estipula que «antes da imputação definitiva às dotações orçamentais dos pagamentos efectuados (...) na moeda do Estado beneficiário, procede-se à sua regularização. A regularização consiste no controlo pela Comissão da exactidão da liquidação e da regularidade da ordem de pagamento e do pagamento (...) de acordo com as prescrições do presente regulamento». Isto significa que os montantes reaprovisionados mas ainda não regularizados deverão ser indicados no balanço financeiro da Comissão. O Tribunal não tem condições para avaliar os montantes pendentes em questão mas é provável que estes sejam na ordem de várias centenas de milhões de ecus. O facto de a Comissão não partilhar a interpretação dada pelo Tribunal aos artigos aplicáveis do Regulamento Financeiro parece indicar a necessidade de clarificar o seu título IX, que se refere especificamente à ajuda externa, no âmbito de uma revisão geral deste regulamento.

19.10. No âmbito dos programas MEDIA (rubrica B3-2010), a Comissão transferiu no final do exercício de 1996 um montante de 25,9 milhões de ecus para uma conta bancária aberta por uma empresa de serviços que participou, a título da assistência técnica, na execução destes programas. Esta conta bancária destina-se, além disso, a receber os juros pagos pelo banco, bem como os reembolsos efectuados pelos beneficiários aos quais são concedidos empréstimos. Embora estes fundos continuem a ser propriedade da Comunidade, não constam das contas de tesouraria do balanço. Além do mais, e em consequência do que já foi mencionado, a utilização destes fundos escapa ao dispositivo de acompanhamento e de controlo comunitário e está sujeita apenas à aprovação prévia dos agentes da DG X que, contrariamente aos procedimentos previstos pelo regulamento financeiro, exercem na realidade funções acumuladas de gestor orçamental e de tesoureiro, violando essas mesmas disposições.

19.11. A pedido do Tribunal, a Comissão enviou questionários e notificações com o objectivo de reconciliar os saldos das contas bancárias com os dados confirmados pelos próprios bancos. No que se refere à ajuda aos países mediterrânicos, até à data, apenas responderam cinco bancos, de um total de sete, mas a Comissão não efectuou ainda qualquer reconciliação. Na ausência dessas reconciliações, e tendo em conta a importância dessas diferenças, não é possível confirmar a exactidão dos valores correspondentes do balanço (39,3 milhões de ecus).

Sobreavaliação das autorizações por liquidar [ponto V a) da declaração de fiabilidade]

19.12. No final de 1996, as autorizações por liquidar referentes a dotações diferenciadas eram cerca de 60 000, num total de 47 911,7 milhões de ecus, dos quais 422,5 milhões de ecus estavam cobertos por dotações de pagamento transitadas de 1996 para 1997.

19.13. O Tribunal analisou uma amostra de 173 autorizações por liquidar num montante de 982 milhões de ecus, seleccionada entre as autorizações por liquidar anteriores a 1995 às quais não foi imputado qualquer pagamento durante dois exercícios sucessivos. A população assim seleccionada inclui 8 518 saldos num valor de 6 212 milhões de ecus, dos quais 2 060 saldos num valor total de 944 milhões de ecus com origem anterior a 1992, aos quais não foi imputado qualquer pagamento durante os três últimos exercícios sucessivos.

19.14. O resultado das verificações do Tribunal, às quais os serviços responsáveis pela gestão orçamental da Comissão foram directamente associados, leva a considerar que, em relação a cerca de 17,0% dos montantes destas autorizações por liquidar, que representam 1 053 milhões de ecus, a Comissão não pôde fornecer uma justificação de que estas correspondiam ainda a uma obrigação de efectuar pagamentos posteriores. O Tribunal considera igualmente que, destas autorizações, pelo menos 9,4% do montante das autorizações, ou seja cerca de 587 milhões de ecus, já não correspondiam a uma obrigação de efectuar pagamentos.

19.15. Além disso, o Tribunal avalia em cerca de 14% das autorizações, num valor de aproximadamente 864 milhões de ecus, as operações bloqueadas por motivos judiciais, que por conseguinte são susceptíveis de já não corresponderem a obrigações efectivas, mas em relação às quais a Comissão não pode efectuar anulações de autorizações.

19.16. As datas limite para execução das autorizações tinham já sido ultrapassadas, por vezes há vários anos. Do total das autorizações por liquidar no final de 1996, verifica-se que cerca de 9 000 autorizações se encontram nessa situação.

19.17. Estes resultados foram corroborados por outros trabalhos do Tribunal num domínio específico. Assim, um controlo efectuado no âmbito dos programas TACIS e PHARE para uma centena das seiscentas operações autorizadas entre 1990 e 1994 permite estimar o montante das autorizações por liquidar destes programas, que deixaram de se justificar no final de 1996, em cerca de uma centena de milhões de ecus (ver volume I, pontos 14.12 - 14.15).

19.18. Embora se tenham verificado algumas melhorias aparentes em alguns domínios, a situação das autorizações por liquidar continua portanto pouco satisfatória. Os gestores orçamentais e os serviços responsáveis pelo orçamento e pelo controlo financeiro deverão tomar medidas para garantir que, daí em diante, as autorizações por liquidar reflectem de maneira fiável as obrigações reais da Comunidade. Para este efeito, a Comissão, além de efectuar um reordenamento que consistiria em anular todas as autorizações que já não correspondam a obrigações jurídicas formais, deverá fornecer nas suas demonstrações financeiras uma estimativa do volume das suas autorizações por liquidar que muito provavelmente não poderão dar origem a pagamentos durante os exercícios posteriores. Esta medida permitirá avaliar melhor as dotações de pagamento a inscrever nos orçamentos futuros.

Subavaliação das autorizações registadas nas contas orçamentais [ponto V b) da declaração de fiabilidade]

19.19. Em determinadas áreas cobertas por dotações diferenciadas a Comissão tem adoptado práticas incoerentes, que levam a que algumas obrigações reais não estejam registadas na contabilidade orçamental como autorizações. Esta situação resulta do facto de a Comissão ter decidido contrair obrigações que não estavam cobertas pelas dotações de autorização inscritas no orçamento. Como consequência, as autorizações por liquidar no final de 1996(581), bem como o montante total das autorizações do exercício de 1996, estão subavaliadas em 1 302 milhões de ecus. Este montante inclui:

a) 685 milhões de ecus para as decisões de financiamento relativas à cooperação com os países mediterrânicos e com a Índia (ver volume 1, pontos 13.11 - 13.16), e

b) 617 milhões de ecus relativos aos acordos de pesca internacionais (ver volume 1, pontos 9.18 - 9.19).

Estas obrigações plurianuais não constavam sequer do quadro dos compromissos extrapatrimoniais que faz parte da contabilidade(582).

Subavaliação das autorizações relativas aos fundos estruturais [ponto VI a) da declaração de fiabilidade]

19.20. Em 31 de Dezembro de 1996, a Comissão indicou como compromissos assumidos (extrapatrimoniais) um montante de 88 513,9 milhões de ecus para as autorizações relativas aos fundos estruturais (auxílios previstos e não autorizados para o período 1994-1999, ao preço de 1996) que inclui um montante de 8 476,8 milhões de ecus para as iniciativas comunitárias. Estes montantes representam a diferença entre a programação dos fundos estruturais para o período de programação 1994-1999 e as autorizações acumuladas para o período 1994-1996 registadas no Sincom. Estas autorizações incluem, como no ano anterior, autorizações que correspondem aos períodos de programação anteriores, que, para este cálculo, deveriam ter sido eliminadas. Este facto provoca uma subavaliação dos montantes inscritos como compromissos extrapatrimoniais. Os dados que estão na base dos montantes inscritos nos compromissos extrapatrimoniais a título dos fundos estruturais e colocados à disposição do Tribunal para efeitos da auditoria suscitam, aliás, outras observações das quais a mais importante é a ausência de reconciliação entre os valores obtidos pelos serviços centrais do tesoureiro e os valores dos serviços responsáveis pela gestão orçamental. O impacto total das anomalias constatadas sobre o montante inscrito nos compromissos extrapatrimoniais é uma subavaliação de pelo menos 2 000 milhões de ecus.

Omissão de compromissos extrapatrimoniais relativos a obrigações plurianuais para as operações PHARE e TACIS [ponto VI b) da declaração de fiabilidade]

19.21. As obrigações impostas pelos programas indicativos plurianuais no âmbito dos programas PHARE e TACIS, que não constam da contabilidade orçamental como autorizações, não foram indicados no quadro dos compromissos extrapatrimoniais que faz parte da contabilidade(583). Os montantes em questão são de aproximadamente 2 900 milhões de ecus para PHARE e 1 300 milhões de ecus para TACIS em 31 de Dezembro de 1996. No que se refere ao PHARE, os programas adoptados são assinados pela Comissão e pelos países terceiros em questão. Nesses casos poderá afirmar-se que estas obrigações deverão ser registadas como autorizações na contabilidade orçamental, uma vez que as dotações diferenciadas se destinam a cobrir obrigações plurianuais deste tipo.

Não quantificação das autorizações em matéria de pensões [ponto VI c) da declaração de fiabilidade]

19.22. Em 1996 a Comissão deu, pela primeira vez, uma perspectiva global do funcionamento do regime de pensões comunitárias nas notas explicativas sobre os compromissos extrapatrimoniais. No entanto, a Comissão não deu indicações quantificadas. Em comparação com o exercício de 1995 (simples menção pro memoria nos compromissos extrapatrimoniais), a apresentação de 1996 constitui um progresso. A Comissão comprometeu-se a efectuar em 1997 uma avaliação actuarial que tenha em conta todos os elementos necessários com vista à determinação e à incorporação, nos termos das normas contabilísticas internacionais, do montante que deve constar das demonstrações financeiras.

Subavaliação dos pagamentos orçamentais efectuados sob a forma de adiantamentos e pagamentos por conta (ponto VII da declaração de fiabilidade)

19.23. Desde 1995, e na sequência dos pedidos formulados pelo Tribunal e pelo Parlamento Europeu, a Comissão, no seu sistema contabilístico, efectua a distinção entre pagamentos do exercício feitos como adiantamentos/pagamentos por conta e os pagamentos com carácter definitivo. Esta operação deverá permitir à Comissão determinar na sua conta de gestão a situação dos pagamentos não definitivos à data de encerramento do exercício(584).

19.24. O Tribunal, utilizando os parâmetros identificadores do sistema contabilístico Sincom, calculou que o total dos pagamentos não definitivos efectuados no âmbito do exercício de 1996 ascendia a 19 068 milhões de ecus. O montante de 1 736 milhões de ecus publicado pela Comissão na conta de gestão de 1996(585) está portanto subavaliado em cerca de 17 000 milhões de ecus, devido a erros de concepção dos sistemas de cálculo e programas informáticos utilizados pela Comissão para determinar este valor (principalmente o facto de os adiantamentos/pagamentos por conta ainda não imputados a autorizações liquidadas serem excluídos dos pagamentos não definitivos à data de encerramento do exercício).

19.25. Além disso, o resultado obtido pelo Tribunal é afectado pelo facto de que, apesar das instruções dadas nessa matéria pelos serviços do tesoureiro e do controlo financeiro, os gestores orçamentais nem sempre efectuaram a identificação dos montantes não definitivos. As transacções num total de pelo menos 2 000 milhões de ecus, principalmente nos domínios das políticas externas e das acções estruturais, não são identificadas nas contas como pagamentos parciais não definitivos e, consequentemente, o total destes últimos é subavaliado num montante correspondente.

Legalidade e regularidade das operações subjacentes

Erros que afectam a legalidade e a regularidade das operações de autorização

Erros substanciais(586) de legalidade e regularidade relativos às autorizações (ponto VIII da declaração de fiabilidade)

19.26. Os casos em que as obrigações efectivamente contraídas pela Comissão ultrapassaram os limites das dotações de autorização fixados pelas autoridades orçamentais são indicados no ponto 19.19.

Limitações dos trabalhos de auditoria relativos aos pagamentos (ponto XI da declaração de fiabilidade)

19.27. Em determinados casos da amostra de pagamentos - que se calcula representar 4,3% do orçamento comunitário em 1996 - foi impossível para o Tribunal obter elementos suficientes para formular uma opinião conclusiva acerca da correcta utilização dos fundos comunitários. As principais causas para a ausência de certificação relativa às operações individuais são as seguintes:

a) no domínio da armazenagem pública de produtos agrícolas, a existência de problemas de reconciliação dos montantes declarados mensalmente com os documentos comprovativos subjacentes, bem como deficiências gerais dos procedimentos de inventário, criam incertezas quanto ao montante imputável ao orçamento comunitário;

b) circunstâncias físicas ou legais imprevisíveis nos Estados-Membros que levaram a que o Tribunal não tenha tido acesso aos documentos essenciais para a realização da sua auditoria.

Erros que afectam a legalidade e regularidade das operações subjacentes aos pagamentos

Erros substanciais de legalidade e regularidade relativos aos pagamentos (ponto IX da declaração de fiabilidade)

19.28. Como o Tribunal expôs claramente no ponto 1.32 do seu relatório DAS de 1994(587), a sua auditoria tem de cobrir todas as fases da gestão dos fundos comunitários, começando pela contabilidade central da Comissão e terminando nos beneficiários finais nos Estados-Membros e noutros locais. A auditoria efectuada pelo Tribunal em apoio da declaração de fiabilidade destina-se a determinar se a taxa de erro detectada na sua amostra de operações, analisada até ao nível dos beneficiários finais, é suficientemente reduzida para que o Tribunal possa fornecer uma certificação global positiva acerca da fiabilidade das contas e da legalidade e regularidade das operações subjacentes. Com base em extrapolações dos seus resultados das amostras, o Tribunal fornece estimativas das taxas de erros substanciais detectados a fim de apoiar as suas conclusões. Estas estimativas devem ser consideradas como indicadores de ordem de grandeza, com limites máximos e mínimos com um grau de confiança de 95% e não como valores precisos.

19.29. O valor total não extrapolado dos erros substanciais relativos a pagamentos - tendo igualmente em conta erros ocorridos fora da amostra - é de 273 milhões de ecus. Estes erros não resultam necessariamente de uma intenção de defraudar as Comunidades e podem também não dar origem à recuperação de montantes pagos indevidamente. Nos casos relativos ao FEOGA-«Garantia», as constatações do Tribunal devem ser tidas em conta pela Comissão para efeitos do apuramento das contas anuais. Nos casos respeitantes aos fundos estruturais, em que não existe um procedimento de apuramento comparável, o erro específico detectado pode ser corrigido nas contas dos programas em curso. Caso se prove que o beneficiário não agiu de boa fé, compete às autoridades nacionais recuperar os montantes em questão e reembolsar o orçamento comunitário. Uma vez que se trata de uma extrapolação dos resultados das amostras, a estimativa do Tribunal do volume de erros substanciais mais provável não pode, evidentemente, servir para identificar os montantes específicos a recuperar.

19.30. Prevê-se que a taxa global de erros substanciais - erros mensuráveis que afectam directamente o montante das operações subjacentes às despesas comunitárias - se situe entre 3,5% e 8,3% do total dos pagamentos: a estimativa mais provável é 5,4% do total dos pagamentos. Como nos últimos dois anos, a taxa de erro do FEOGA-«Garantia» continua inferior à do orçamento no seu conjunto. O Tribunal reconhece as medidas tomadas para melhorar a gestão financeira nesta área. Deverão ser obtidas melhorias semelhantes na área dos fundos estruturais, para garantir adequadamente a correcta utilização dos recursos, a fim de reduzir a taxa de erro que continua superior à taxa média da globalidade do orçamento. As decisões da Comissão no sentido de melhorar a aplicação dos artigos 23.° e 24.° do Regulamento n.° 2082/93(588) dos fundos estruturais orientam-se nesse sentido.

19.31. A taxa de erro estimada para as operações subjacentes aos pagamentos para o exercício de 1996 é tão elevada que o Tribunal não pode fornecer uma certificação positiva global sobre a legalidade e regularidade das operações em questão.

19.32. A maioria dos erros substanciais afectava a elegibilidade das operações financiadas pelo orçamento comunitário. Outros erros substanciais diziam respeito à veracidade ou exactidão das despesas paras as quais o financiamento era solicitado, à exactidão do cálculo do montante da contribuição comunitária e a existência ou à qualidade dos documentos comprovativos nos quais os pagamentos se baseavam. Em termos de impacto sobre os montantes financiados, na maior parte dos casos os erros ocorreram nos Estados-Membros (90%), principalmente a nível dos beneficiários (60%) e também a nível dos organismos locais (20%) e centrais (10%) responsáveis pela gestão das operações. Ver pontos 20.9 - 20.10 para uma análise mais pormenorizada dos erros constatados na área do FEOGA-«Garantia» e os pontos 21.16 - 21.17 para os erros constatados na área dos fundos estruturais. No caso dos fundos estruturais, o valor estimado dos erros não afecta necessariamente os pagamentos efectuados pela Comissão sob a forma de adiantamentos. No entanto, uma vez que as operações subjacentes foram financiadas por fundos comunitários, há o risco de o orçamento geral ser afectado de forma permanente por estes erros, caso estes não sejam detectados e corrigidos.

Erros formais de legalidade e regularidade relativos aos pagamentos (ponto X da declaração de fiabilidade)

19.33. Muitos erros formais - erros sem qualquer efeito directamente mensurável sobre os montantes das operações subjacentes aos fundos comunitários desembolsados - foram constatados nas principais áreas de despesas comunitárias (FEOGA-«Garantia» e fundos estruturais, - ver pontos 20.11 - 20.12 e 21.18 - 21.19 respectivamente para uma análise mais pormenorizada), bem como em outros domínios, como a cooperação para o desenvolvimento com os países da bacia mediterrânica, da América Latina, da Ásia e da Europa Central e Oriental e ainda as despesas administrativas. A incidência de erros formais foi particularmente marcante na área dos fundos estruturais.

19.34. Estes erros formais são na sua grande maioria (70%) casos em que não foram respeitadas as condições regulamentares previstas para a posterior execução da acção financiada e em menor grau (20%) casos de não cumprimento dos procedimentos de gestão ou de controlo previstos pelos regulamentos comunitários. Considerados no seu conjunto, a maioria destes erros tem a sua origem a nível dos Estados-Membros (80%), e principalmente a nível dos organismos centrais (35%) e locais (25%) responsáveis pela gestão das operações.

19.35. Os erros formais que têm a sua origem a nível das instituições comunitárias (20%) são na sua maioria casos de não cumprimento dos procedimentos de gestão e de controlo.

19.36. Os erros formais que têm origem a nível dos Estados-Membros apresentam as seguintes características:

a) A maioria dos inúmeros erros formais incide sobre o respeito das respectivas obrigações por parte dos beneficiários ou pelos organismos que intervêm na execução das acções, nomeadamente em matéria de manutenção de uma contabilidade separada para as acções financiadas pelo orçamento comunitário ou da qualidade dos elementos comprovativos em apoio das declarações de despesas.

b) Os outros erros formais dizem respeito principalmente a insuficiências em matéria criação e de execução dos controlos regulamentares que competem às autoridades responsáveis nos Estados-Membros.

Normas, políticas e procedimentos contabilísticos

Normas e políticas contabilísticas

19.37. Nos seus relatórios anteriores, e em particular nos seus relatórios DAS relativos aos exercícios de 1994 e 1995(589), o Tribunal salientou a necessidade de serem adoptadas políticas contabilísticas que permitam garantir o carácter exaustivo e a coerência das informações apresentadas nas contas consolidadas (incluindo um tratamento uniforme por parte das diferentes instituições) e melhorar o seu valor informativo. No seu relatório DAS relativo ao exercício de 1995, o Tribunal fazia referência a um estudo externo realizado por conta da Comissão sobre as normas contabilísticas aplicáveis às contas da Comunidade, cujos resultados ainda não lhe tinham sido comunicados. O Tribunal, que entretanto teve oportunidade de analisar este estudo, verifica que o estudo identifica determinadas áreas nas contas do balanço em que é necessária uma maior coerência a nível do tratamento contabilístico. Estas constatações confirmam as que foram efectuadas pelo próprio Tribunal em relação às contas dos últimos anos, incluindo as de 1996. A Comissão elabora presentemente um manual relativo à consolidação das suas contas, que se destina a tratar os problemas assinalados.

19.38. Na opinião do Tribunal é ainda necessário formular claramente os princípios e as políticas contabilísticas aplicáveis às contas da Comunidade Europeia, por exemplo, indicando o princípio fundamental no qual assenta a conta de gestão (por exemplo, na base da situação de tesouraria ou numa base patrimonial), definindo os princípios aplicáveis à avaliação dos números do balanço (em particular, prevendo a depreciação dos valores imobilizados) e definindo o enquadramento de uma reconciliação adequada entre estas duas contas. Ao elaborar esta declaração de princípios contabilísticos, a Comissão deverá analisar as directivas aplicáveis às empresas situadas na Comunidade, bem como as normas promulgadas pelos organismos internacionais que definem normas contabilísticas, em particular as que se aplicam às contas dos organismos do sector público.

19.39. A elaboração de políticas contabilísticas pormenorizadas não constitui só por si um objectivo. Trata-se do meio de fornecer um enquadramento básico para a comunicação de informações financeiras que permitam à Comissão elaborar um conjunto de demonstrações financeiras que dêem resposta às necessidades dos seus utilizadores, as autoridades orçamentais. Mais concretamente, a Comissão deverá poder fornecer às autoridades orçamentais demonstrações financeiras que sejam não apenas concisas e facilmente compreensíveis mas que aumentem igualmente a transparência das operações da Comissão e dêem uma ideia mais clara da sua situação financeira em 31 de Dezembro de 1997.

Procedimentos contabilísticos

19.40. A maioria das informações apresentadas no balanço financeiro e nos compromissos extrapatrimoniais baseia-se em dados que não são tratados pelo sistema contabilístico de base e que são fornecidos ao tesoureiro da Comissão de forma pontual. As observações do Tribunal relativas à DAS, em particular as que se referem a rubricas como os valores imobilizados e os compromissos extrapatrimoniais, revelam que muitas vezes estes procedimentos não garantem a introdução de informações completas e exactas nas contas. A Comissão deverá providenciar para que sejam criados nestas áreas procedimentos contabilísticos claramente definidos, cuja aplicação leve os gestores orçamentais das direcções gerais operacionais a produzirem as informações necessárias para serem incluídas nas contas.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

INFORMAÇÕES EM APOIO DA DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE

Fiabilidade das contas

Subestimativa dos montantes devidos pelos Estados-Membros [alínea a) do ponto 3 da declaração de fiabilidade]

19.7. A Comissão considera que a manutenção da Contabilidade B, introduzida em 1990, registou melhorias significativas uma vez que os problemas iniciais foram solucionados. Com efeito, foram adoptadas medidas adequadas a nível regulamentar para tornar a sua gestão mais transparente. Em virtude de esta contabilidade ser mantida a nível local, existem, por vezes, erros pontuais, na maior parte dos casos de natureza formal. Todavia, a existência dessas anomalias não pode conduzir à conclusão geral de que esta contabilidade não é fiável.

A Comissão partilha a opinião do Tribunal sobre o facto de a contabilidade separada poder não incluir todos os créditos comunitários. Além disso, considera que esta contabilidade comporta igualmente elementos de sobrestimativa dos créditos reais da UE, pois nesta contabilidade figuram montantes inscritos desde há muito, embora, na realidade, não haja esperança de se poder proceder à sua cobrança efectiva.

Para obviar a este problema, a Comissão apresentou, em 3 de Julho de 1997, uma proposta de alteração do Regulamento n.° 1552/89 destinada a reforçar o procedimento de dispensa de colocação à disposição aplicável aos créditos não cobrados num prazo bem determinado.

Sobrestimativa dos créditos sobre os Estados-Membros relacionados com o apuramento das contas do FEOGA-«Garantia» [alínea b) do ponto 3 da declaração de fiabilidade]

19.8. É um facto que, na sequência de um erro, o crédito total foi sobrestimado em 264,1 MECU em 31 de Dezembro de 1996. Todavia, assim que o erro foi constatado, os serviços da Comissão procederam à anulação das ordens de cobrança em questão.

Os serviços do Tesoureiro instalaram um sistema de acompanhamento para evitar a repetição deste erro.

Subestimativa dos saldos das contas de tesouraria (ponto 4 da declaração de fiabilidade)

19.9. As disposições do n.° 7 do artigo 111.° aplicam-se no contexto dos protocolos financeiros que fazem intervir um pagador delegado. Neste contexto, os adiantamentos de tesouraria efectuados sobre as contas da instituição financeira referida no n.° 7 do artigo 111.° do Regulamento Financeiro são incluídos no balanço até à regularização dos adiantamentos de tesouraria mediante imputação orçamental.

Todavia, quando as ajudas são concedidas unilateralmente e não estão cobertas por um protocolo financeiro, o procedimento previsto no n.° 7 do artigo 111.° não se aplica e a execução orçamental é realizada em conformidade com o disposto nos artigos 40.° a 53.° do Regulamento Financeiro, tal como previsto nas disposições do n.° 1 do artigo 105.° do Regulamento Financeiro.

A Comissão considera igualmente que uma redacção mais clara do Regulamento Financeiro evitaria as divergências de interpretação verificadas neste contexto. Irá desenvolver esforços para conseguir esta clarificação aquando da reformulação global do Regulamento Financeiro. Neste contexto, tomará em consideração as reflexões apresentadas pelo Tribunal no seu parecer 4/97 relativo ao 7 pacote de alterações do Regulamento Financeiro.

19.10. Em 1996, a Comissão (DG X) assinou um contrato com uma organização intermediária (programa MEDIA assistência, PMA, especializada na gestão financeira). Foi aberta uma conta bancária com assinatura dupla:

- titular: MEDIA assistence S.C.;

- assinaturas: todas as transferências devem ser rubricadas pela Comissão (DG X) e assinadas pelo contratante. Daí resulta que todas as operações nesta conta não podem ser efectuadas pelo titular sem a intervenção de um representante da Comissão (DG X);

- juros bancários: devem ser transferidos trimestralmente para a conta bancária da Comissão;

- a abertura, a transferência, o encerramento, bem como qualquer alteração do funcionamento desta conta deve ter o acordo prévio e escrito da Comissão (DG X). O titular compromete-se a renunciar a exercer qualquer direito nesta conta no caso de rescisão ou de termo de contrato.

O caso detectado pelo Tribunal aparenta-se à problemática geral dos pagamentos efectuados a intermediários financeiros, do tipo gabinetes de assistência técnica, que seguidamente asseguram a respectiva distribuição para os beneficiários financeiros. Os serviços do Tesoureiro desejam analisar conjuntamente com os gestores orçamentais e com os serviços do Tribunal de Contas a forma como seria conveniente tratar essas operações tanto em termos de execução das dotações orçamentais como a nível da apresentação no balanço dos fundos detidos pelos intermediários financeiros. Esta reflexão deverá inscrever-se na identificação dos princípios contabilísticos gerais aplicáveis aos mapas financeiros da União que a Comissão se compromete a identificar no preâmbulo à publicação dos mapas financeiros consolidados para 1997.

19.11. Os pormenores das aproximações dos saldos das contas correspondentes da contabilidade geral foram fornecidos ao Tesoureiro em meados de Julho de 1997.

A Comissão está a examinar as medidas a adoptar para que o Tesoureiro disponha, atempadamente, das informações que lhe permitam assegurar-se de que os montantes inscritos nas contas são fiáveis e que as eventuais diferenças e anomalias são corrigidas.

Sobrestimativa das «autorizações por liquidar» (ponto 5a da declaração de fiabilidade)

19.12 19.14. A Comissão está consciente do problema das autorizações por liquidar e da necessidade de elaborar um acompanhamento mais sistemático. As instruções do tesoureiro dos últimos anos vão no mesmo sentido que as preocupações do Tribunal.

19.15. Tal como indicado nos pontos 19.12-19.14, a Comissão partilha a opinião do Tribunal segundo a qual quando as autorizações não correspondem a obrigações efectivas é necessário proceder à respectiva anulação. Contudo, nem sempre é possível proceder rapidamente a esta anulação de autorizações.

Com efeito, tal como assinalado pelo Tribunal, quando as autorizações se encontram bloqueadas por motivos judiciais, a Comissão deve aguardar a decisão da autoridade judicial antes de proceder à anulação da autorização.

Além disso, em certos casos, a anulação de autorização só pode ocorrer após o encerramento do programa ou projecto e unicamente com o acordo do beneficiário.

Além disso, um certo número de casos foram objecto de uma anulação de autorização pela Comissão por sua própria iniciativa no início do exercício seguinte ou foram-no no seguimento do inquérito do Tribunal.

19.17. No início deste ano, foi instaurado um procedimento de encerramento dos programas expirados. Os programas e os contratos expirados foram identificados, tendo sido elaborados um programa de auditoria e um plano de recuperação dos saldos bancários não utilizados. Assim, até ao final de Junho de 1997, foram encerrados 78 dos programas centralizados expirados, foram analisados 1 586 contratos centralizados expirados (dos quais 937 encerrados) e foram efectuadas 148 anulações de autorizações (parciais e finais) no montante de 34 172 059 ecus. No que se refere aos programas descentralizados, foram lançadas 21 auditorias finais, tendo sido emitidas ordens de pagamento num montante superior a 2 milhões de ecus. As anulações de autorizações correspondentes aos programas expirados serão efectuadas após a realização das auditorias finais.

Este trabalho de encerramento só poderá ser levado a cabo com os recursos humanos existentes. Um reforço significativo desta actividade poderá, portanto, ter efeitos negativos na execução de outras missões (por exemplo, prolongamento dos prazos de pagamento).

19.18. Na sequência das instruções internas e do inquérito do Tribunal, a maior parte dos serviços em causa efectuou, durante o exercício de 1997, um acompanhamento intensivo dos remanescentes por liquidar, tendo procedido às anulações de autorizações e encerramentos necessários. Certos gestores orçamentais criaram inclusivamente um programa especial de limpeza e de acompanhamento sistemático. A Comissão zelará por que este esforço seja prosseguido e que se inscreva nas actividades correntes das unidades em causa.

Quanto à ideia de fornecer nas contas uma estimativa dos pagamentos que não serão provavelmente realizados, a Comissão irá examinar a sugestão do Tribunal.

Subestimativa das autorizações lançadas nas contas orçamentais [ponto 5 alínea b) da declaração de Fiabilidade]

19.19. A Comissão indicou na sua resposta aos pontos 13.11-13.16 e 9.18-9.19 do Relatório Anual do Tribunal de Contas de 1996, os motivos pelos quais considera essas operações regulares.

Está de acordo em apresentar, relativamente a esses dois casos, informações numa nota ao balanço.

Contudo, a Comissão está consciente do problema geral levantado pelo Tribunal. Reserva-se a possibilidade de rever todas as disposições aplicáveis, aquando da próxima reformulação global do Regulamento Financeiro mencionada no ponto 19.9.

Subestimativa das autorizações relativas aos fundos estruturais [alínea a) ponto 6 da declaração de fiabilidade]

19.20. A Comissão está actualmente a proceder a um trabalho de aproximação dos valores da programação por objectivo e por Estado-Membro com as DGs responsáveis pelos fundos estruturais, com o objectivo de poder proceder às correcções que se impõem. Os diferentes quadros foram-lhes enviados para verificação e observações.

Omissão de autorizações extra balanço relacionadas com obrigações plurianuais relativamente a operações PHARE e TACIS [alínea b) do ponto 6 da declaração de fiabilidade]

19.21. Os MIP (Multi-Annual Indicative Programmes) não são juridicamente vinculativos nem para a Comissão nem para o país parceiro, não devendo, portanto, ser considerados como autorizações orçamentais. A informação financeira que os programas contêm é indicativa. O objectivo dos programas indicativos plurianuais (MIP) é servir de base para as planificações pormenorizadas e debates programados entre a Comissão e o país parceiro. Desses debates resulta a preparação dos programas operacionais nacionais anuais que conduzem a autorizações orçamentais.

Na medida em que os programas são igualmente acordados com os países beneficiários e comportam, por este motivo, um compromisso de natureza política, a Comissão irá examinar como seria conveniente apresentar, se tal se revelar adequado, esses elementos nas informações extra balanço.

Não quantificação das autorizações em matéria de pensões [alínea c) do ponto 6 da declaração de fiabilidade]

19.22. A Comissão confirma sua intenção de apresentar nos mapas financeiros em 31 de Dezembro de 1997, uma estimativa da obrigação financeira global que resulta das pensões.

Todavia, os resultados definitivos do estudo actuarial só se encontrarão disponíveis no final de 1998.

Subestimativa dos pagamentos orçamentais que consistem em adiantamentos e pagamentos por conta (n.° 7 da declaração de fiabilidade)

19.23 19.24. O quadro 15 da conta de gestão e do balanço financeiro consolidados comporta efectivamente erros. Esses erros devem-se à definição dos dados a nível dos programas de extracção utilizados para a produção dessas informações. Os programas serão revistos e corrigidos em conformidade.

Legalidade e regularidade das operações subjacentes

Erros que afectam a legalidade e a regularidade das autorizações

Erros substânciais que afectam a legalidade e regularidade de autorizações (n.° 7 da Declaração de fiabilidade)

19.26. Tal como indicado no ponto 19.19, a Comissão considera que essas decisões são regulares.

Limites dos trabalhos de auditoria relacionados com os pagamentos (n.° 11 da declaração de fiabilidade)

19.27. Tal como o Tribunal, a Comissão viu-se igualmente confrontada, num certo número de casos, com a impossibilidade de dispor de uma ideia clara sobre os casos apresentados. Esta impossibilidade resulta do facto de um certo número de cartas de sector destinadas aos Estados-Membros, que lhes notificavam os casos assinalados, terem sido enviados pelo Tribunal numa data demasiado tarde para que lhes fosse possível, segundo os Estados-Membros, responder num prazo razoável. Nesses casos, a Comissão apenas dispõe dos elementos fornecidos pelo Tribunal sem conhecer a posição do Estado-Membro beneficiário, necessária para lhe permitir fixar a sua posição ou prever se um inquérito in loco é eventualmente necessário. A Comissão deplora que os resultados globais a que o Tribunal chega assentem, assim, num certo número de casos sobre os quais a Comissão não se pôde pronunciar em conhecimento de causa.

a) No que se refere ao problema especificamente mencionado pelo Tribunal, podem ser feitas as seguintes observações:

O n.° 3 do artigo 3.° do Regulamento n.° 1663/95 prevê que os organismos certificação apresentem um relatório sobre as declarações de despesas e das operações de intervenção e sobre a protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Á luz dos resultados do procedimento de certificação relativo a 1996, a Comissão enviou aos organismos de certificação dos Estados-Membros orientações relativamente à auditoria da armazenagem de intervenção em 1997; procura obter melhoramentos na gestão das existências de intervenção com diversas agências pagadoras e iniciou um exercício dedicando especial atenção aos procedimentos de fim de ano e de inventário.

A introdução de critérios de acreditação relativamente aos organismos pagadoras e a recente adopção do Regulamento (CE) n.° 2148/96 (Avaliação e controlo das existências públicas de intervenção) deveriam garantir a rápida introdução de melhoramentos na gestão e no controlo nas existências de intervenção.

Erros que afectam a legalidade e a regularidade das operações subjacentes aos pagamentos

19.28 19.36. A Comissão toma nota dos resultados globais da DAS. Partilha a opinião do Tribunal segundo a qual o número de erros é ainda demasiado elevado. Considera que, em virtude do grau de incerteza que todo o tipo de método estatístico comporta e do facto de serem necessários vários anos antes de o controlo DAS adquirir suficiente maturidade para permitir determinar as tendências precisas nas taxas de erro, os resultados do Tribunal devem ser interpretados com prudência.

A taxa de erro global detectada pelo Tribunal abrange realidades bem distintas. Afecta em 90% as operações realizadas nos Estados-Membros e em 10% as operações que são da exclusiva responsabilidade da Comissão.

No domínio do FEOGA-«Garantia», em que as estruturas de gestão dos fundos comunitários são relativamente simples, a Comissão pôde pôr rapidamente em prática reformas importantes que parecem já produzir frutos. Além disso, o Tribunal confirma esses melhoramentos (ver «Introdução, ponto 0.35»).

Em contrapartida, nos fundos estruturais, a situação é mais complexa. Os numerosos níveis de intervenção (Comunidade, Estado nacional, região, administração local, contratante...), os múltiplos procedimentos e a complexidade das estruturas são propícias a um nível de erros mais elevado. No entanto, isto não significa necessariamente que a gestão seja pior. Além disso, as consequências financeiras de tais erros para o orçamento comunitário não são, regra geral, nem certas, nem fáceis de avaliar.

Não obstante essas dificuldades, a Comissão está a dotar-se dos meios necessários para o melhoramento da sua gestão. Assim, no domínio dos fundos estruturais, adoptou, em 23 de Abril de 1997, um documento sobre as regras de elegibilidade. Aprovou igualmente, em 15 de Outubro de 1997, um regulamento que estabelece regras precisas para os Estados-Membros respeitantes ao controlo dos fundos estruturais (ver ponto 21.6). Essas medidas deveriam permitir a concretização, num futuro próximo, dos melhoramentos pretendidos.

Por último, seria útil, a partir da taxa de erro detectada pelo Tribunal, poder determinar o nível de resultados em que se situa a gestão da Comissão em relação ao das outras instituições. Infelizmente, a ausência de auditoria análoga à DAS nos Estados-Membros, bem como a especificidade dos fundos estruturais, cujo sistema de co-gestão não tem equivalente, não permitem qualquer comparação pertinente.

19.32. A Comissão nota e aceita a observação do Tribunal segundo a qual, no caso dos fundos estruturais, o valor estimado de erros qualificados pelo Tribunal enquanto erros substânciais respeitantes a pagamentos não afecta necessariamente os pagamentos efectuados pela Comissão sob forma de adiantamentos. A Comissão continua a considerar que erros desta natureza deveriam ser categorizados separadamente dos erros substânciais gerais. Contudo, a Comissão trata esses erros com a seriedade que merecem, procedendo à correcção ou exigindo a correcção de todos os erros de que tem conhecimento.

A Comissão nota com interesse os casos levantados pelo Tribunal na área do FEOGA-«Garantia». Na maioria dos casos, as conclusões do Tribunal são consentâneas com as da Comissão, devendo ser adoptadas medidas de correcção adequadas no âmbito do procedimento de apuramento das contas. Por conseguinte, é razoável presumir que não se irão registar prejuízos significativos para o orçamento comunitário.

Contudo, a Comissão salienta que o risco de erros resultantes de erro humano é difícil de eliminar inteiramente, a menos que cada transacção seja verificada individualmente. Por motivos evidentes de custo/eficácia uma abordagem desta natureza não é possível.

Normas, políticas e procedimentos contabilísticos

Normas e políticas contabilísticas

19.37 19.39. Tal como proposto pelo Tribunal, a Comissão é da opinião que é necessário formalizar os princípios contabilísticos que regem o estabelecimento das contas da União Europeia. A Comissão irá estabelecer efectivamente a sua política contabilística tendo em conta o carácter específico de uma instituição pública e irá inspirar-se nos princípios contidos nas 4.a e 7.a directivas e nas normas internacionais quando estas forem transponíveis para o sector público, bem como nas práticas definidas pelas organizações internacionais. Neste contexto, os serviços do Tesoureiro da Comissão desejam agradecer aos serviços do Tribunal a documentação que lhes foi transmitida. O objectivo da Comissão é fixar, em acordo com o Tribunal, as normas de referência e a sua incidência a nível da estrutura e a apresentação dos mapas financeiros no preâmbulo à Conta de Gestão e Balanço Consolidados do exercício de 1997.

Procedimentos contabilísticos

19.40. A Comissão, com o auxílio de um consultante externo, realizou a preparação de um manual de consolidação. O manual será apresentado, para aprovação, às outras instituições antes de ser aplicado para o estabelecimento do balanço consolidado da União Europeia. Este manual permitirá à Comissão definir o perímetro de consolidação das contas tanto na Comissão como para todas as instituições a nível das contas consolidadas e apresentar a informação de acordo com uma apresentação normalizada em conformidade com a prática contabilística geralmente aceite.

CAPÍTULO 20(590*) Análise relativa às despesas do FEOGA-«Garantia»

20.0. ÍNDICE Pontos

Informações introdutórias 20.1

Credenciamento dos organismos pagadores e certificação das contas 20.2 - 20.5

Fiabilidade das contas 20.6 - 20.7

Análise dos resultados da auditoria do Tribunal relativos à legalidade e regularidade das operações subjacentes aos pagamentos 20.8 - 20.12

Erros substanciais 20.9 - 20.10

Erros formais 20.11 - 20.12

Domínios de fiabilidade limitada 20.13

Identificação de um domínio que apresenta um risco específico 20.14

Conclusões gerais 20.15 - 20.17

INFORMAÇÕES INTRODUTÓRIAS

20.1. Em 1996, as despesas do FEOGA-«Garantia» e da Pesca representaram cerca de 51,3% do montante total dos pagamentos orçamentais (cerca de 39 430 milhões de ecus) e incluíram todas as despesas da subsecção B1 - FEOGA-«Garantia» (39 081 milhões de ecus), título B2-5 - Outras acções agrícolas (81 milhões de ecus), título B2-9 - Outras acções no domínio da pesca e do mar (17 milhões de ecus) e capítulo B7-80 - Acordos internacionais em matéria de pesca (251 milhões de ecus). As despesas relativas à subsecção B1 - FEOGA-«Garantia» representam 99% do total das despesas neste sector e são exclusivamente geridas pelos organismos pagadores nos Estados-Membros. Em 1996, as novas disposições aplicáveis aos organismos pagadores entraram em vigor e o novo processo de apuramento das contas foi aplicado pela primeira vez, em conformidade com as disposições do Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995(591) [que altera o Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho(592)]. As respectivas regras de execução foram estabelecidas pelo Regulamento (CE) n.° 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995(593).

CREDENCIAMENTO DOS ORGANISMOS PAGADORES E CERTIFICAÇÃO DAS CONTAS

20.2. No seu relatório especial DAS relativo ao exercício de 1995(594), o Tribunal sublinhou a importância dos novos procedimentos para um acompanhamento mais eficaz das despesas do FEOGA-«Garantia». A certificação das contas e correspondente decisão de apuramento das contas da Comissão referem-se à «integralidade, exactidão e veracidade» das contas e constituem, elas próprias, a base para determinadas correcções financeiras. A avaliação complementar da conformidade com a regulamentação comunitária efectuada pela Comissão tanto ao nível dos organismos pagadores como dos beneficiários finais, essencial para a avaliação da legalidade e da regularidade das operações subjacentes, prosseguirá numa fase posterior, podendo efectuar-se novas correcções financeiras relativamente às despesas incorridas até 24 meses antes da notificação dessas correcções.

20.3. O credenciamento formal dos organismos pagadores pelos Estados-Membros e a certificação das contas anuais por um organismo de certificação são os elementos-chave do novo procedimento. As contas anuais das despesas imputadas ao FEOGA-«Garantia», bem como os certificados e os relatórios elaborados pelo organismo pagador, devem ser enviados à Comissão até 10 de Fevereiro do ano seguinte ao exercício em causa. Até 31 de Março, a Comissão deve comunicar aos Estados-Membros os resultados das suas verificações dos dados transmitidos, acompanhados de eventuais propostas de alteração. A decisão de apuramento das contas deve ser adoptada até 30 de Abril do mesmo ano e determina o montante das despesas aceites para imputação ao FEOGA-«Garantia».

20.4. Apesar da obrigação de respeitar estas exigências, em relação a 1996 a Comissão adoptou apenas uma decisão parcial em 5 de Maio de 1997(595). Na data limite fixada pela regulamentação, nenhuma decisão definitiva de apuramento pôde ser tomada em relação:

a) aos Estados-Membros cujas contas certificadas ainda não tinham sido comunicadas (Reino Unido e Grécia);

b) aos organismos pagadores relativamente aos quais a avaliação do relatório de certificação pela Comissão ou um controlo posterior nas suas instalações revelaram o carácter insuficiente dos trabalhos de auditoria ou problemas específicos que requeriam um esclarecimento (isto diz respeito a todos os organismos pagadores em França e em Portugal, a três organismos pagadores centrais e a um regional em Espanha, aos Länder alemães da Renânia-Palatinado e da Saxónia, bem como a três dos quatro organismos pagadores italianos).

20.5. A decisão da Comissão de 5 de Maio de 1997 cobria portanto apenas um montante de 12 936,6 milhões de ecus, o que representa cerca de 33% do total das despesas do FEOGA-«Garantia». No que se refere aos outros organismos pagadores, que asseguram a gestão de cerca de 67% do total das despesas declaradas, a decisão definitiva relativa ao apuramento das contas a título das despesas declaradas elegíveis para 1996 foi adoptada em 31 de Julho de 1997(596). O quadro 20.1 mostra os montantes cobertos por cada decisão de apuramento, incluindo os das correcções financeiras.

FIABILIDADE DAS CONTAS

20.6. O Tribunal examinou as implicações do funcionamento do novo sistema no âmbito da DAS. O bom funcionamento do sistema deverá melhorar a fiabilidade das contas. Por outro lado, os procedimentos de auditoria exigidos dos organismos de certificação poderiam permitir apreciar melhor a execução dos controlos da legalidade e regularidade, mas as informações relativas a este aspecto dos novos procedimentos são ainda insuficientes no momento actual. Em 1996, o sistema foi aplicado em certa medida, embora ainda haja muito a fazer. Num determinado número de Estados-Membros, os organismos de certificação emitiram pareceres de auditoria com determinadas reservas relativamente a um ou vários organismos pagadores.

20.7. O Tribunal verifica, por exemplo, que os organismos pagadores do Reino Unido apresentaram as contas definitivas apenas em 22 de Maio de 1997 ao organismo de certificação, que emitiu um parecer com reserva. Subsistiam problemas em matéria de reconciliação entre os registos dos sistemas operacionais dos organismos pagadores responsáveis pela gestão dos diferentes regimes e os registos contabilísticos. Além disso, os registos contabilísticos de determinados organismos pagadores não correspondiam aos do organismo de coordenação, responsável pelas declarações mensais a enviar à Comissão. Estas declarações continuam a ser apresentadas com base em adiantamentos aos organismos pagadores e não nos pagamentos realmente efectuados por estes aos beneficiários, o que não está em conformidade com o Regulamento n.° 296/96(597). Ainda não há a certeza de estes problemas ficarem completamente resolvidos antes do exercício de 1998. Verificaram-se igualmente algumas dificuldades em matéria de certificação num determinado número de outros Estados-Membros, que são actualmente objecto de investigação por parte do Tribunal.

ANÁLISE DOS RESULTADOS DA AUDITORIA DO TRIBUNAL RELATIVOS À LEGALIDADE E REGULARIDADE DAS OPERAÇÕES SUBJACENTES AOS PAGAMENTOS

20.8. Dado que em 1996 as despesas de garantia agrícola representam ainda mais de metade do total dos pagamentos efectuados a partir do orçamento geral, mais de metade das operações examinadas no âmbito da amostra do Tribunal inseria-se neste domínio. O Tribunal considera que, tendo em conta outras informações relevantes que figuram no seu relatório anual, e em especial a sua avaliação do regime de ajuda «superfícies» para as culturas arvenses (ver pontos 3.1-3.79), dispõe de informações suficientes para tirar certas conclusões importantes relativas às despesas do FEOGA-«Garantia» no seu conjunto.

Erros substanciais

20.9. Em cada série de 10 operações do FEOGA-«Garantia» incluídas na amostra examinada em 1996, uma era afectada por erros substanciais. Contudo, a maioria destes erros tinha apenas uma incidência relativamente fraca nos montantes pagos e o índice de erro mais provável, em termos de incidência no total das despesas do FEOGA-«Garantia», calculava-se ser em 1996, como nos dois anos anteriores, inferior ao índice para o orçamento geral no seu conjunto (ver ponto 19.30). Todos os erros detectados na amostra do Tribunal eram provenientes dos Estados-Membros; em termos de incidência nos montantes pagos, cerca de 70% dos erros verificaram-se ao nível dos organismos administrativos e cerca de 30% ao nível dos beneficiários finais.

20.10. Os principais tipos de erros detectados pelo Tribunal, que representam a grande maioria dos erros substanciais, são os seguintes:

a) erros relativos à elegibilidade das despesas. Estes erros referem-se principalmente:

i) às diferenças entre os dados quantitativos (superfícies das parcelas, produtos ou efectivo animal) reais e declarados. Verificou-se um número importante de erros (embora com uma incidência relativamente fraca nos montantes pagos) no que se refere aos regimes de ajuda «superfícies», no âmbito dos quais os beneficiários finais declaravam superfícies maiores do que as que estavam efectivamente semeadas;

ii) aos pagamentos relativos aos produtos ou aos beneficiários que não satisfaziam os critérios de elegibilidade;

iii) às operações efectuadas fora do período de elegibilidade;

b) erros no cálculo do montante da ajuda comunitária. Estes erros referem-se principalmente:

i) à aplicação de taxas erradas (taxas de ajuda, taxas de câmbio, coeficientes, etc.), a métodos de cálculo incorrectos e às contribuições da UE para o financiamento de custos totais que ultrapassam os limites máximos fixados. Os erros desta natureza tiveram uma fraca incidência nos montantes pagos;

ii) à não aplicação das reduções globais das taxas de ajuda exigidas pela regulamentação. Este tipo de erro verificou-se sobretudo em Espanha, onde as autoridades nacionais não aplicaram as sanções exigidas de 137 milhões de ecus relativas à superação da superfície de base elegível para a ajuda por hectare para as culturas arvenses. Em 3 de Setembro de 1997, a Comissão, em aplicação do Regulamento (CE) n.° 1422/97, de 22 de Julho de 1997(598), adoptou o Regulamento (CE) n.° 1716/97(599), que dispensava retroactivamente a Espanha de aplicar estas sanções a título da campanha 1995-1996;

c) ausência ou não fiabilidade de elementos comprovativos essenciais para justificar os pagamentos, tais como a prova da chegada das mercadorias ao destino final no caso das restituições à exportação.

Erros formais

20.11. A incidência de erros formais no âmbito das despesas do FEOGA-«Garantia» é significativa, apesar de ser considerada inferior à incidência de erros formais nas outras partes do orçamento. A maioria dos erros verificou-se ao nível dos organismos pagadores, embora em certos casos o atraso na promulgação dos regulamentos tenha sido um factor determinante.

20.12. Os tipos de erros formais mais significativos referem-se:

a) à não observância das condições regulamentares fixadas para a execução da medida financiada pelo orçamento comunitário:

i) não observância dos prazos regulamentares em matéria de pagamento aos beneficiários ou de transferência de direitos a prémio;

ii) insuficiência de documentos comprovativos (principalmente no caso das restituições à exportação);

iii) não observância de outras regras comunitárias (existência de registos, contratos incompletos, declarações inexactas relativas ao cumprimento das exigências de rendimento mínimo, etc.);

b) à insuficiência em matéria de implementação e de execução dos procedimentos de gestão e de controlo regulamentares que competem aos organismos pagadores, em especial no que se refere às verificações no local efectuadas aos beneficiários finais para os regimes de ajuda «superfícies».

DOMÍNIOS DE FIABILIDADE LIMITADA

20.13. Conforme foi explicado no ponto 19.27, em determinados domínios as autoridades responsáveis não conseguiram fornecer provas suficientes que permitissem ao Tribunal obter uma garantia quanto à boa utilização dos fundos comunitários. Nomeadamente:

a) no domínio da armazenagem pública em Itália, na Irlanda e no Reino Unido, os auditores do Tribunal e os organismos de certificação detectaram algumas deficiências tais como o carácter inadequado dos controlos efectuados no local relativamente às quantidades. O Tribunal regista igualmente o facto de os organismos de certificação terem limitado o âmbito dos seus pareceres de auditoria em matéria de armazenagem pública em Espanha e Portugal;

b) no domínio da armazenagem do açúcar, na Dinamarca as alterações nos métodos de inventariação das existências deram lugar a incertezas quanto ao montante imputável ao exercício, ao passo que na Suécia os pedidos de armazenagem foram afectados por um tratamento incorrecto aplicado na determinação dos excedentes e défices;

c) no domínio dos prémios por ovelha e por cabra na Grécia, observaram-se deficiências no sistema de controlo e não se pôde verificar a situação real do efectivo animal devido à falta de um registo fiável.

IDENTIFICAÇÃO DE UM DOMÍNIO QUE APRESENTA UM RISCO ESPECÍFICO

20.14. O Regulamento (CE) n.° 2466/96 do Conselho(600) adiou para Janeiro de 1997 a entrada em vigor da segunda fase do sistema integrado de gestão e de controlo (SIGC) que incluía a criação de um sistema alfanumérico de identificação das parcelas agrícolas com direito a subvenção no âmbito dos regimes de ajuda «superfícies». Para a campanha 1995/1996, efectuaram-se controlos cruzados fiáveis às parcelas agrícolas apenas em muito poucos Estados-Membros (ver igualmente pontos 3.1-3.79). No que se refere aos regimes de prémio por animal detido, alguns atrasos no desenvolvimento dos sistemas informáticos na maioria dos Estados-Membros reduziram a eficácia das verificações relativas à elegibilidade dos pedidos de ajuda (ver pontos 4.18, 4.45 e 4.82). O Tribunal observa portanto que, relativamente aos Estados-Membros que não tinham ultimado a implementação do SIGC para a campanha 1995/1996, a ausência ou o carácter inadequado deste meio de controlo fez com que subsistisse o risco de as parcelas serem declaradas mais do que uma vez ou de os pedidos inelegíveis relativos aos animais não serem detectados.

CONCLUSÕES GERAIS

20.15. As medidas de controlo das despesas do FEOGA-«Garantia», caracterizadas por uma gestão altamente descentralizada, foram sistematicamente reforçadas durante os últimos anos e as responsabilidades da Comissão e dos organismos pagadores foram claramente definidas. Todavia, a auditoria do Tribunal mostra que a aplicação destes procedimentos de controlo, que visam detectar e corrigir os erros nas declarações dos beneficiários antes do pagamento efectivo da ajuda, era por vezes inadequada. É essencial que os organismos pagadores em causa instaurem e executem eficazmente todos os procedimentos de controlo.

20.16. A Comissão deverá continuar a insistir no sentido de que a primeira fase do novo procedimento de apuramento de contas seja executada cada ano em todos os Estados-Membros, dentro dos prazos fixados pela regulamentação. A auditoria efectuada pelos organismos de certificação é um elemento-chave do acompanhamento, efectuado pela Comissão, relativamente aos serviços prestados pelos organismos pagadores, incluindo o bom funcionamento dos seus sectores de auditoria interna e de outros sistemas de controlo interno. É importante que a Comissão realize o seu objectivo de acelerar a implementação da segunda fase do processo de apuramento das contas que inclui a avaliação, pelos seus próprios serviços, da observância da regulamentação comunitária, dado que já não pode efectuar correcções relativamente às operações que remontam a mais de dois anos.

20.17. Estas melhorias dos sistemas de auditoria a posteriori devem fazer-se acompanhar da implementação completa de sistemas de gestão eficazes em todos os mercados agrícolas em causa. O sistema integrado de gestão e de controlo no domínio das culturas arvenses e dos prémios pagos por animal detido deverá funcionar eficazmente no conjunto da UE e os registos de propriedade relativos a outras culturas (vinho, azeite) devem ser completados no mais breve prazo (ver igualmente pontos 3.1-3.79). O êxito destas diferentes medidas constituirá um progresso importante em matéria de redução dos erros subsistentes e de eliminação das áreas de incerteza que ainda afectaram as despesas do FEOGA-«Garantia» em 1996.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

RECONHECIMENTO DOS ORGANISMOS PAGADORES E CERTIFICAÇÃO DAS CONTAS

20.4 20.5. A Comissão pôde, em 31 de Julho de 1997, apurar as contas de todos os organismos pagadores, uma vez que os Estados-Membros forneceram as informações necessárias e realizaram o trabalho de auditoria adicional solicitado. Espera-se que com a experiência do primeiro ano do novo procedimento de certificação, os Estados-Membros irão adoptar medidas eficazes no sentido de apresentarem as suas contas e certificados dentro das datas-limite fixadas.

FIABILIDADE DAS CONTAS

20.6 20.7. A primeira execução do procedimento de certificação foi encorajadora se se considerar que 1996 foi o primeiro ano de aplicação, prevendo-se que continue a melhorar e fornecer cada vez maiores garantias de que os sistemas de controlo dos Estados-Membros estão a operar eficazmente. A Comissão seguirá com atenção esta questão. Nos anos anteriores, as contas estabelecidas pelos organismos pagadores dos Estados-Membros não eram objecto de auditorias previamente à sua apresentação à Comissão. O novo procedimento de certificação, que assenta numa auditoria das contas segundo normas internacionais previamente à sua apresentação, melhorou a credibilidade das contas dos organismos pagadores relativamente a 1996.

Durante este primeiro ano, o rigor do procedimento de certificação também impôs aos organismos pagadores uma disciplina financeira nova e explicita que requer, em muitos casos, alterações aos sistemas existentes. Muitas destas alterações foram efectuadas próximo do encerramento do procedimento de certificação, enquanto outras irão exigir um período mais longo para a sua resolução. Embora certos relatórios de auditoria tenham dado lugar areservas, nenhuma justificou a exclusão das contas do procedimento de apuramento. A Comissão já procedeu a algumas correcções financeiras para 1996. As investigações realizadas durante a fase de apresentação do procedimento de liquidação das contas podem ter como consequência correcções financeiras adicionais.

O Reino Unido encontrou dificuldades especiais na preparação das contas para 1996 que não se encontravam relacionadas com o novo procedimento de certificação mas resultavam da aplicação de um novo sistema contabilístico informatizado. A Comissão segue de muito perto a situação, dedicando especial atenção ao respeito dos critérios de aprovação fixados no Regulamento da Comissão (CE) n.° 1663/95. A partir de 16 de Outubro de 1997, os organismos pagadores do Reino Unido irão apresentar declarações de despesas mensais baseadas nas despesas efectivas.

ANÁLISES DAS CONCLUSÕES DA AUDITORIA DO TRIBUNAL SOBRE A LEGALIDADE E A REGULARIDADE DAS OPERAÇÕES SUBJACENTES AOS PAGAMENTOS

Erros substânciais e erros formais

20.9 20.12. A Comissão concorda que, uma vez que os Estados-Membros são responsáveis pela execução dos pagamentos imputados ao Fundo de Garantia, os erros detectados ocorrem nos Estados-Membros. Tem de ser aceite uma certa margem de erro nos montantes solicitados e pagos, uma vez que o custo de um controlo exaustivo a 100% de todos os pedidos de auxílio iria exceder as vantagens. Neste contexto, os instrumentos da União Europeia assentam muito mais no efeito dissuasor das sanções, sempre que são detectados pedidos incorrectos e na recuperação de montantes concedidos irregularmente acompanhados de coimas. A Comissão continuará, através das duas fases do procedimento de apuramento das contas, a assegurar-se de que os Estados-Membros executam procedimentos de controlo eficazes e aplicam as sanções previstas sempre que são detectadas irregularidades. Os resultados da auditoria DAS de 1996 do Tribunal relativa à secção Garantia confirmam que os esforços da Comissão estão a dar frutos.

20.10. b) ii. Com efeito, a Espanha não tinha aplicado as penalidades relacionadas com a ultrapassagem da superfície de base. Todavia, o Conselho previu, através do seu Regulamento (CE) n.° 1422/97, a isenção com efeitos retroactivos desde a campanha 1995/1996, de não aplicar o sistema de penalidade no caso de condições climáticas excepcionais, o que veio retirar todo o impacto financeiro para o orçamento comunitário. Por conseguinte, não foi aplicada, relativamente a essas regiões, qualquer penalidade. Os serviços de apuramento zelarão pela aplicação correcta da isenção concedida.

Áreas de fiabilidade limitada

20.13. Os controlos do apuramento contabilístico efectuado pelos organismos de certificação da contabilidade dos organismos pagadores permitiram pronunciar-se sobre os resultados obtidos a partir da análise dos processos dos entrepostos de armazenagem públicos objectos de uma amostra.

Os controlos do apuramento da conformidade das despesas do FEOGA-«Garantia» revelaram, desde já, deficiências em matéria de armazenagem pública e de prémios por ovino. Além disso, está a decorrer um programa sistemático de controlos em todos os Estados-Membros quanto ao inventário das existências de partida do exercício de 1996 e finais de 1997.

IDENTIFICAÇÃO DE UMA ÁREA DE RISCO ESPECIAL

20.14. A Comissão está a seguir de muito perto a introdução plena e eficaz do sistema de controlo integrado. Foi solicitado aos Estados-Membros que não puderam introduzir todos os elementos do sistema em 1996 ou 1997, que aumentassem a proporção dos pedidos sujeitos a uma verificação in loco.

CONCLUSÕES GERAIS

20.15. A Comissão obteve, com a alteração do Regulamento do Conselho (CEE) n.° 729/70 e a adopção do Regulamento da Comissão (CE) n.° 1663/95, uma significativa reforma na gestão financeira das dotações FEOGA pelos organismos pagadores dos Estados-Membros. Em 1996, a Comissão cooperou estreitamente com os Estados-Membros a fim de reforçar os controlos financeiros e precisar as responsabilidades dos organismos pagadores e das organismos de certificação. Á medida que os melhoramentos (por exemplo, fiabilidade dos controlos pré-pagamento; procedimentos de controlo interno; e função de auditoria interna) foram introduzidos durante 1996, a situação no final do ano só podia ser, na globalidade, muito melhor do que no início. Por conseguinte, registaram-se progressos substanciais. As excepções, tanto nos sistemas de pagamento como nos sistemas de controlo integrado, serão seguidas de perto pela Comissão e as decisões relativas ao apuramento das contas conterão as consequências financeiras adequadas respeitantes à não observância.

20.16. A Comissão insistiu para que os Estados-Membros apresentassem as contas anuais dos seus organismos pagadores até à data-limite regulamentar de 10 de Fevereiro, por escrito, por ocasião de reuniões convocadas para debater o procedimento de certificação com os Estados-Membros. Relativamente a 1997, a Comissão irá anunciar aos Estados-Membros uma medida baseada numa disciplina orçamental que irá implicar a retenção de adiantamentos e que será despoletada sempre que um organismo pagador não apresentar as suas contas até à data-limite regulamentar.

20.17. A Comissão assiste activamente os Estados-Membros em causa na introdução de registos de propriedade imobiliária através de reconhecimentos aéreos e sistemas de identificação no terreno. Os Estados-Membros que não cumprirem a data-limite para a aplicação destes registos, correm o risco de lhes ser recusado o financiamento de parte dos pagamentos efectuados na ausência de controlos de gestão eficazes.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

CAPÍTULO 21(601*) Análise relativa às despesas no âmbito dos fundos estruturais

21.0. ÍNDICE Pontos

Contas relativas aos fundos estruturais 21.1 - 21.6

Sistemas que regem as acções dos fundos estruturais 21.7 - 21.15

Avaliação global no âmbito da DAS 21.7

Sistemas de despesas e riscos de erro 21.8 - 21.14

Controlo nos Estados-Membros 21.8 - 21.9

Disponibilidade de informações sobre as despesas 21.10 - 21.11

Procedimentos de encerramento 21.12

Definição de elegibilidade 21.13

Impacto da legislação nacional 21.14

Volume dos pagamentos de adiantamentos 21.15

Resultados da auditoria relativa à DAS 1996 21.16 - 21.19

Medidas correctivas 21.20 - 21.22

CONTAS RELATIVAS AOS FUNDOS ESTRUTURAIS

21.1. Os fundos estruturais e outros instrumentos estruturais representam cerca de 24 426 milhões de ecus, ou seja cerca de 31,8% do valor total dos pagamentos orçamentais. Durante o exercício de 1996, foram efectuadas autorizações num valor total de 28 672 milhões de ecus, dos quais 16 345 milhões de ecus dizem respeito a autorizações que permaneciam em aberto no final do exercício. O volume I apresenta dados suplementares relativos aos montantes orçamentais envolvidos pelos principais fundos estruturais (ver pontos 6.2-6.3, 7.6-7.14 e 8.1-8.5).

21.2. As acções dos fundos estruturais consistem fundamentalmente em programas operacionais aprovados pela Comissão com base em propostas dos Estados-Membros e cuja duração pode atingir até seis anos. Os montantes envolvidos nessas acções são autorizados em parcelas anuais durante o período de programação, em conformidade com os documentos de programação relevantes. As operações são co-financiadas, normalmente por autoridades públicas dos Estados-Membros.

21.3. No início de cada programa operacional, o primeiro pagamento da Comissão é efectuado sob a forma de um adiantamento concedido sem condições, que corresponde a uma determinada percentagem (normalmente 50%) da primeira parcela. Os adiantamentos seguintes só são efectuados quando os Estados-Membros tiverem declarado à Comissão que uma determinada proporção do(s) adiantamento(s) anterior(es) foi efectivamente utilizada em conformidade com os objectivos e regras comunitárias. Não existe qualquer disposição regulamentar que obrigue a que estas declarações apresentem as despesas de forma discriminada. No final do período de programação, a Comissão procede à liquidação definitiva dos saldos pendentes após análise do relatório de execução e da declaração de despesas definitiva apresentada pelo Estado-Membro, a qual deverá conter uma lista detalhada das despesas. As parcelas anuais intermédias são igualmente encerradas mediante o pagamento do saldo final. A Comissão decide o encerramento das parcelas anuais com base na análise dos relatórios anuais de execução dos programas, elaborados e apresentados pelos Estados-Membros. Estes relatórios não obedecem a regras precisas tanto no que diz respeito à forma como ao conteúdo, com excepção dos que dizem respeito ao Fundo Social Europeu, e normalmente não incluem pormenores sobre as despesas incorridas. Assim, a Comissão não está em condições de identificar e, portanto, excluir despesas não elegíveis com base nestes relatórios.

21.4. Até 1995, as contas da Comissão não efectuavam qualquer distinção entre os desembolsos dos fundos estruturais que correspondiam a pagamentos de adiantamentos e aqueles que diziam respeito a liquidações definitivas. O quadro 15 da conta de gestão, que actualmente devia apresentar essas informações, não é fiável, como a Comissão reconhece na sua resposta aos pontos 19.23-19.25. Além disso, como as autorizações se encontram divididas em parcelas anuais, o seu encerramento nas contas não implica nem o encerramento do programa nem a determinação da despesa definitiva, que se limita ao encerramento contabilístico da autorização relativa à última parcela, excepto no que diz respeito aos programas do Fundo Social Europeu. Ainda assim, o encerramento nas contas de autorizações respeitantes a parcelas anuais é artificial e enganador, na medida em que a Comissão, em determinadas áreas (nomeadamente no FEOGA-«Orientação»), imputa pagamentos relativos a parcelas posteriores a autorizações para parcelas anteriores (encerrando-as portanto antes de pagar o saldo definitivo) e/ou não ajusta as autorizações após a reprogramação (ver relatório DAS relativo a 1995, volume I, pontos 3.34-3.35). Finalmente, as contas anuais não contêm qualquer informação sobre os diferentes períodos de programação ou parcelas e não revelam, portanto, o índice de execução dos sucessivos programas. Não são publicadas quaisquer contas relativas aos programas encerrados ou respectivas parcelas.

21.5. Assim, não existe qualquer relação directa entre as operações a nível dos beneficiários e os pagamentos efectuados pela Comissão, na sua maioria sob a forma de adiantamentos. Só quando são efectuadas as liquidações finais é possível estabelecer uma relação clara e definitiva entre as despesas declaradas e os pagamentos totais da Comissão.

21.6. O Tribunal procurou obter uma imagem representativa das despesas subjacentes às declarações apresentadas, tendo utilizado métodos de amostragem aleatórios na auditoria dos pagamentos aos beneficiários finais. Os erros detectados estão, por conseguinte, associados principalmente às operações efectuadas a nível das entidades administrativas intermediárias ou dos beneficiários finais. Estes erros não significam que os adiantamentos da Comissão sejam necessariamente incorrectos, uma vez que os Estados-Membros declaram em muitos casos montantes superiores ao mínimo necessário para justificar os adiantamentos. No entanto, durante a auditoria detectou-se uma série de casos em que o montante da despesa elegível subjacente à declaração era insuficiente para justificar o pagamento efectuado pela Comissão na altura em que esta o efectuou. Em alguns casos, se as declarações fossem correctas, teriam provocado um adiamento dos pagamentos da Comissão, enquanto que, em outros, onde estavam em causa liquidações definitivas, os erros têm uma incidência directa sobre os montantes dos pagamentos da Comissão.

SISTEMAS QUE REGEM AS ACÇÕES DOS FUNDOS ESTRUTURAIS

Avaliação global no âmbito da DAS

21.7. Nos seus sucessivos relatórios anuais, assim como nos seus relatórios DAS relativos a 1994 e 1995, o Tribunal chamou a atenção para insuficiências a nível dos métodos de planificação, de gestão e de contabilização das acções dos fundos estruturais (ver os capítulos do volume I relativos ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, em especial os pontos 6.9-6.42, ao Fundo Social Europeu, pontos 7.35-7.57 e ao FEOGA-«Garantia», pontos 8.6-8.69). Os objectivos não foram fixados de forma a permitir avaliar os resultados dos programas, verificou-se alguma imprecisão na determinação das despesas elegíveis para ajuda da Comunidade e não foram criados sistemas contabilísticos fiáveis nem efectuados controlos suficientes por forma a garantir que as declarações de despesas só incluam despesas elegíveis. A Comissão está a tomar importantes medidas no âmbito da sua iniciativa SEM 2000 para resolver estes problemas: foram acordados novos critérios de elegibilidade com os Estados-Membros e a Comissão acaba de adoptar um regulamento destinado a melhorar os sistemas contabilístico e de controlo.

Sistemas de despesas e riscos de erro

Controlo nos Estados-Membros

21.8. O elevado número de erros substanciais de elegibilidade detectado na amostra de pagamentos da DAS relativa a 1996 - erros que ocorreram na maioria dos Estados-Membros - confirma que os sistemas de gestão e de controlo actualmente existentes não garantem que todas as despesas co-financiadas pela Comunidade são elegíveis e que as regras e a regulamentação comunitária são aplicadas. A principal responsabilidade pela realização de uma gestão financeira e um controlo adequados cabe aos Estados-Membros. Contudo, a Comissão, no exercício da sua responsabilidade pela execução do orçamento da União Europeia, deverá assegurar que os Estados-Membros criem sistemas e controlos adequados e que estes sejam aplicados de forma sistemática. Caso contrário, o contribuinte europeu não poderá ter uma garantia razoável de que os fundos comunitários são bem utilizados.

21.9. Em dois importantes domínios de despesas no âmbito do FEOGA-«Orientação», a legislação comunitária prevê a realização de inspecções junto de uma percentagem pré-determinada de beneficiários. Os trabalhos de auditoria do Tribunal revelaram alguns casos em que não foram apresentados documentos comprovativos dessas inspecções ou em que estas nem sequer foram efectuadas (ver volume I, pontos 8.44-8.45 e 8.65).

Disponibilidade de informações sobre as despesas

21.10. Para que os sistemas de controlo e de acompanhamento sejam eficazes, são necessárias informações suficientemente pormenorizadas sobre as modalidades de utilização dos fundos. Porém, o Tribunal verificou frequentemente que, no âmbito dos fundos estruturais, estas informações não existiam tanto a nível regional, como nacional ou comunitário. A obrigação de fornecer tais informações levaria os beneficiários finais, assim como as entidades que preparam as declarações de despesas, a avaliar cuidadosamente o tipo de despesas para o qual o financiamento comunitário é solicitado e a sua conformidade com as regras e regulamentação.

21.11. A existência de informações adequadas sobre as despesas tornará possível identificar muitos erros, tais como despesas não elegíveis, falta de co-financiamento, apresentação de despesas orçamentadas ou previstas em vez de despesas reais e o múltiplo financiamento dos mesmos projectos. Além disso, estas informações permitirão à Comissão e ao Tribunal efectuar uma análise de risco eficaz das despesas declaradas.

Procedimentos de encerramento

21.12. Tal como referido no ponto 21.3, as despesas efectuadas no âmbito dos programas dos fundos estruturais mantêm um carácter provisório até que os programas operacionais sejam encerrados, altura em que deverá ser efectuada uma verificação adequada de todas as despesas declaradas. Contudo, os primeiros resultados dos trabalhos de auditoria do Tribunal nesta área, no que diz respeito ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (ver volume I, ponto 6.39), revelam que, em muitos dos casos analisados, não é possível confiar nos procedimentos de verificação dos Estados-Membros para identificar e excluir os elementos não elegíveis das despesas anteriormente declaradas. Existe, portanto, um sério risco de que o tipo de erros encontrado nas operações subjacentes identificadas a partir das declarações com base nas quais foram pagos os adiantamentos não seja detectado nas despesas definitivas quando os programas forem encerrados, a não ser que os procedimentos de controlo sejam consideravelmente melhorados, especialmente nos Estados-Membros.

Definição de elegibilidade

21.13. A imprecisão em torno da definição dos critérios de elegibilidade ocasionou, por várias ocasiões, diferentes interpretações por parte dos Estados-Membros. Esta imprecisão, associada à falta de procedimentos de controlo e de verificação eficazes, levou alguns beneficiários a declarar despesas não elegíveis. São apresentados exemplos desta situação no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (volume I, pontos 6.45 e 6.46) e do Fundo Social Europeu (volume I, pontos 7.39-7.41 e 7.47). Outro risco de erro resultou do facto de os critérios de elegibilidade serem divulgados entre os Estados-Membros de forma incorrecta ou inadequada, como se verificou no caso do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (volume I, ponto 6.65).

Impacto da legislação nacional

21.14. As acções co-financiadas pelos Estados-Membros são frequentemente geridas e contabilizadas de acordo com dispositivos nacionais já existentes. Estes dispositivos muitas vezes não estão em conformidade com a regulamentação comunitária em vigor, levando os beneficiários a declarar despesas para efeitos de reembolso que, nos termos da legislação comunitária, poderão não ser consideradas elegíveis. Além disso, no caso de alguns programas operacionais, foram cobrados encargos e comissões previstos pela legislação nacional, que deveriam estar excluídos do financiamento comunitário.

Volume dos pagamentos de adiantamentos

21.15. Regra geral, os pagamentos dos primeiros adiantamentos representam cerca de 50% das despesas totais de uma determinada parcela anual. O documento de programação que determina o montante de cada parcela pode sobreavaliar a capacidade de um Estado-Membro para absorver rapidamente as despesas no início do programa, originando assim um volume de adiantamentos superior ao necessário. O volume destes pagamentos de adiantamentos não apenas revela uma deficiente utilização dos fundos comunitários na óptica da tesouraria, como pode igualmente levar ao não cumprimento da legislação comunitária que fixa os prazos em matéria de transferência de fundos dos Estados-Membros para os beneficiários. Os resultados da auditoria do Tribunal no domínio do Fundo Social Europeu reflectem esta situação (volume I, pontos 7.13 e 7.14). Caso se torne evidente que um Estado-Membro não se encontra em condições de executar um programa no calendário fixado, os montantes restantes podem ser objecto de uma reprogramação para os exercícios seguintes, o que permite acelerar o pagamento do primeiro adiantamento relativo à parcela seguinte.

RESULTADOS DA AUDITORIA RELATIVA À DAS 1996

21.16. Segundo as estimativas, o índice de erros substanciais detectados no domínio orçamental dos fundos estruturais é, como nos dois últimos exercícios, superior ao verificado para o conjunto do orçamento geral (ver ponto 19.30). Mais de nove décimos do valor dos erros substanciais detectados na auditoria relativa aos fundos estruturais ocorreram nos Estados-Membros, dos quais cerca de dois terços a nível dos beneficiários finais dos fundos comunitários e a quase totalidade dos restantes a nível local.

21.17. A maioria dos erros substanciais detectados inclui-se nas seguintes categorias:

a) despesas que não correspondem aos critérios de elegibilidade relativos à natureza da acção financiada, ao tipo de custos declarados ou ao período de elegibilidade;

b) declarações de despesas que ainda não foram desembolsadas à data da declaração em questão.

21.18. Verificou-se uma incidência significativa de erros formais, que implicam o não cumprimento das disposições regulamentares e de controlo aplicáveis às despesas dos fundos estruturais. Mais de quatro quintos destes erros formais ocorreram nos Estados-Membros, repartindo-se sensivelmente em partes iguais pelos níveis central, local e do beneficiário final.

21.19. Cerca de dois terços destes erros formais dizem respeito ao não cumprimento das seguintes disposições regulamentares, estipuladas para a execução posterior da medida financiada pelo orçamento comunitário:

a) sistemas contabilísticos das administrações nacionais e dos beneficiários finais que não identificam separadamente os desembolsos de fundos comunitários;

b) ausência de dados completos ou adequados sobre as operações subjacentes.

MEDIDAS CORRECTIVAS

21.20. Uma primeira medida importante com vista a garantir um controlo adequado das despesas dos fundos estruturais e, por conseguinte, reduzir o risco de perdas financeiras para a Comunidade ou de ocorrência de outros erros, consiste em dispor de informações completas e pormenorizadas relativas às despesas financiadas. O Tribunal assinala que a Comissão iniciou estudos neste sentido no âmbito da sua iniciativa SEM 2000. Estas informações poderão igualmente ser utilizadas para tornar a gestão dos programas e a verificação das acções mais eficazes e para permitir uma melhor avaliação da realização dos objectivos comunitários.

21.21. A Comissão deverá continuar a insistir para que os Estados-Membros instalem sistemas de gestão e de controlo eficazes que permitam assegurar a observância dos critérios comunitários. Estes sistemas deverão incl