Decisão da Comissão

de 10 de Julho de 2002

relativa ao auxílio estatal concedido pela Finlândia a favor das empresas seguradoras cativas das ilhas Åland

[notificada com o número C(2002) 2410]

(Apenas fazem fé os textos em língua finlandesa e sueca)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2002/937/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,

Após ter convidado os terceiros interessados a apresentarem as suas observações nos termos das disposições acima referidas(1),

Considerando o seguinte:

I. PROCEDIMIENTO

(1) Por carta EUEC020-284 de 15 de Julho de 1998 (registada com o n.o SG A/38 452), as autoridades finlandesas comunicaram à Comissão o regime de auxílio às "empresas seguradoras cativas" das ilhas Åland. Dado que a notificação da Finlândia foi tardia, uma vez que a medida já se encontrava em vigor desde 1993, não pôde ser considerada válida à luz do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE. Por cartas de 15 de Outubro de 1998 e de 5 de Fevereiro e 2 de Junho de 1999, a Finlândia transmitiu informações complementares à Comissão. Em 13 de Julho de 2000, a Comissão enviou às autoridades finlandesas uma carta (D/53 912) em que solicitava confirmação de que o regime de auxílios estatais em causa nunca tinha sido executado. Por carta EUEC096-217 de 25 de Agosto de 2000 (A/37 109), as autoridades finlandesas confirmaram que a medida em causa nunca tinha sido executada desde a sua entrada em vigor.

(2) Por carta de 11 de Julho de 2001 (SG 2001 D/289763), a Comissão informou a Finlândia da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE em relação ao auxílio em causa. A Finlândia comunicou observações através da carta EUEC206-94 de 9 de Agosto de 2001.

(3) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(2), tendo a Comissão convidado os terceiros interessados a apresentarem as suas observações em relação ao auxílio em causa.

(4) A Comissão não recebeu observações de terceiros interessados.

II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO

1. Disposições do regime de auxílios

(5) O auxílio estatal em causa foi instituído pelas ilhas Åland com vista à aplicação no seu território. Em 9 de Dezembro de 1993, entrou em vigor na região uma alteração da Lei relativa à fiscalidade municipal (Lei ÅFS 109/93). Esta alteração concedia às empresas seguradoras cativas que preenchessem determinadas condições uma vantagem fiscal no que se refere à taxa normal do imposto sobre as sociedades. Na altura em que a alteração foi adoptada, esta vantagem fiscal correspondia a 10 pontos percentuais. O imposto sobre as sociedades total pago pelas empresas seguradoras cativas era inferior à taxa normal de 25 % em vigor na época.

(6) A vantagem líquida em benefício das empresas seguradoras cativas nas ilhas Åland foi adaptada em 1995, 1996 e 1998 para reflectir as modificações introduzidas na taxa normal do imposto sobre as sociedades decididas pelas autoridades competentes.

(7) Esta alteração e as suas adaptações ulteriores são objecto da presente decisão.

2. Condições

(8) Inicialmente, por força da alteração de 9 de Dezembro de 1993, as empresas seguradoras cativas das ilhas Åland só podiam beneficiar desta vantagem fiscal se preenchessem as seguintes condições:

a) Todas as acções da empresa ou direitos de participação deviam ser detidos por um único proprietário estrangeiro;

b) Somente o proprietário da empresa ou suas filiais podiam ser clientes da empresa seguradora cativa;

c) A gestão quotidiana da empresa incumbia a uma sociedade de responsabilidade limitada que exercia actividades sob reserva de uma notificação ou observância dos requisitos em matéria de licenciamento nas ilhas Åland.

3. Alterações introduzidas na medida inicial que são relevantes no âmbito do presente procedimento

(9) Em 1995, o regime de auxílios foi objecto de uma primeira alteração (Lei ÅFS 82/95) que alargou o seu âmbito de aplicação às empresas seguradoras cativas com um proprietário autóctone e que anteriormente não podiam beneficiar da medida.

(10) Em 1996, a taxa do imposto sobre as sociedades na Finlândia passou para 28 %. Este aumento implicou uma majoração da vantagem anteriormente concedida às empresas seguradoras cativas (segunda alteração), que passou de 10 para 11,2 pontos percentuais (Lei ÅFS 40/96).

(11) Na sequência da terceira alteração introduzida em 1998 (Lei ÅFS 17/98), o nível da vantagem passou para 10 pontos percentuais. Por este motivo, a taxa do imposto sobre as sociedades aplicada às empresas seguradoras cativas das ilhas Åland foi fixada em 18 %. A medida de auxílio não foi objecto de outras alterações.

III. RAZÕES DO INÍCIO DO PROCEDIMENTO PREVISTO NO N.o 2 DO ARTIGO 88.o DO TRATADO CE

(12) Quando examinou as informações comunicadas pela Finlândia no quadro da avaliação preliminar prevista no artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE(3) relativa às alterações de 1995, 1996 e 1998, a Comissão colocou-se a questão de saber se a medida podia constituir um auxílio estatal não notificado. As suas dúvidas decorriam essencialmente do facto de as modificações introduzidas após a adesão da Finlândia à União Europeia deverem ter sido notificadas por força do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE.

(13) Como a medida parecia constituir um auxílio ao funcionamento, a Comissão teve dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado comum. Em conformidade com a prática constante da Comissão, este tipo de auxílio não pode ser considerado como destinado a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou de certas regiões económicas.

(14) Por estes motivos, a Comissão deu início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE.

IV. OBSERVAÇÕES DA FINLÂNDIA

1. Aspectos gerais

(15) A Finlândia apresentou observações pela carta EUEC206-94 de 8 de Agosto de 2001 [registada em 13 de Agosto de 2001 com o n.o SG (2001) A/9179].

(16) A Finlândia sublinhou que o estatuto de autonomia das ilhas Åland estava consignado na Constituição e era reconhecido no direito internacional, tal como se infere do facto de ter sido reconhecido no Protocolo n.o 2 do Acto de Adesão.

(17) Por força do n.o 5 do artigo 18.o da Lei da autonomia (Självstyrelselag för Åland, Lei n.o 1144/1991), as ilhas Åland estão habilitadas a legislar nos domínios relativos aos impostos sobre o rendimento complementares e suplementares temporários que revertem a favor da região, aos impostos profissionais e aos impostos sobre os espectáculos que revertem a favor da região, à base tributável dos impostos devidos à região e aos impostos que revertem a favor dos municípios.

(18) A medida fiscal relativa às ilhas Åland foi adoptada no quadro da fiscalidade municipal e integrada no artigo 4.oa da Lei relativa à fiscalidade municipal das ilhas Åland (Lei ÅFS 37/93).

(19) Segundo as autoridades finlandesas, a economia das ilhas Åland assenta num número limitado de sectores. O carácter insular da região cria problemas estruturais que afectam, de forma geral, a competitividade das empresas do arquipélago. Os seguros e os serviços financeiros são sectores bem adaptados às ilhas Åland, na medida em que são menos sensíveis aos inconvenientes ligados à insularidade.

(20) As autoridades finlandesas sublinham que, em 1993, quando a medida entrou em vigor, a conjuntura do arquipélago era má e a taxa de desemprego elevada.

(21) Segundo a Finlândia, a alteração de 1995, que alargou o âmbito de aplicação da medida às pessoas que não os proprietários estrangeiros, teve uma incidência mínima, na medida em que as suas consequências foram limitadas a nível nacional e não implicou uma alteração da natureza da medida fiscal enquanto auxílio existente (se a Comissão considerar que se trata de um auxílio estatal na acção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE).

(22) Por último, as autoridades finlandesas fazem uma descrição pormenorizada da alteração introduzida em 1996 na alteração inicial, através da qual a vantagem fiscal passou a ser de 11,2 pontos percentuais, e da alteração de 1998, que reduziu esta vantagem para 10 pontos percentuais.

(23) As alterações ulteriores introduzidas no imposto normal sobre as sociedades após 1998 alteraram indirectamente o imposto devido pelas empresas seguradoras cativas. Por força da medida fiscal em questão, estas empresas foram tributadas com o imposto sobre as sociedades à taxa de 19,3975 % para o exercício de 2001.

2. Avaliação do carácter de auxílio da medida pelas autoridades finlandesas

(24) A Finlândia insiste no facto de as ilhas Åland deverem ser consideradas uma jurisdição distinta nos domínios em causa, uma vez que a assembleia legislativa da região detém um poder legislativo exclusivo.

(25) Em primeiro lugar, a Finlândia afirma que a taxa de tributação mais reduzida das empresas seguradoras cativas não falseia nem ameaça falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções, da mesma forma que não afecta o comércio entre Estados-Membros. A medida não afecta a concorrência entre as empresas seguradoras, uma vez que as que beneficiam da vantagem fiscal só podem segurar o seu proprietário ou as suas filiais. Segundo as autoridades finlandesas, a concorrência no mercado dos seguros não é afectada, uma vez que as empresas seguradoras cativas se resseguram normalmente neste mercado.

(26) As autoridades finlandesas afirmam que qualquer pessoa singular ou colectiva, qualquer que seja o seu sector de actividade, é susceptível de beneficiar da vantagem fiscal, desde que possua uma empresa seguradora cativa junto da qual possa segurar os seus riscos. A taxa de tributação reduzida só se aplica se a empresa seguradora cativa tiver por únicos clientes o seu proprietário ou as suas filiais, em conformidade com a regulamentação aplicável às empresas. Consequentemente, a medida aplicável a estas empresas releva exclusivamente da fiscalidade das empresas.

(27) Para que uma empresa seguradora cativa possa beneficiar da vantagem fiscal, é necessário que exista uma ligação estreita entre si e o seu proprietário, devendo os dois ser considerados uma única entidade. Segundo a Finlândia, uma vez que é o proprietário da empresa seguradora cativa que beneficia da vantagem financeira da medida fiscal e que este pode exercer a sua actividade em qualquer sector, a medida deve ser considerada de carácter geral, não se podendo considerar que afecta o comércio entre Estados-Membros.

(28) A Finlândia considera que a medida aplicada às ilhas Åland não pode ser considerada selectiva, na medida em que não impõe qualquer obrigação em termos de sector de actividade do proprietário.

(29) Afirma, por outro lado, que a medida também não é selectiva numa perspectiva regional, uma vez que a região de Åland é autónoma e constitui uma jurisdição distinta em relação ao resto da Finlândia.

3. Avaliação da compatibilidade com o Tratado pelas autoridades finlandesas

(30) No que se refere à compatibilidade com o Tratado, na eventualidade de a Comissão considerar que a medida em causa constitui um auxílio, a Finlândia considera que as disposições derrogatórias do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE excluem que a medida fiscal constitua um auxílio estatal incompatível, pelo menos no caso das empresas seguradoras cativas que têm a sua sede social fora de Mariehamn, que, após 1 de Janeiro de 1998, não pôde beneficiar da derrogação prevista por este artigo para os auxílios com finalidade regional. A Finlândia entende que a Comissão deve ter em consideração o carácter insular da região de Åland e a necessidade de diversificar a sua economia.

(31) A Finlândia invoca, por outro lado, o artigo 158.o do Tratado CE, nos termos do qual a Comunidade pretende reduzir a diferença entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões, devendo o atraso das regiões ou ilhas mais desfavorecidas ser tido em conta, bem como a declaração relativa às regiões insulares anexa ao Tratado de Amsterdão. Considera ser também necessário ter em consideração o ponto G da resolução do Conselho de 1 de Dezembro de 1997 sobre um código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas(4), que declara que será prestada especial atenção às características e limitações específicas das regiões ultraperiféricas e das ilhas de pequena dimensão. As ilhas Åland são compostas por inúmeras pequenas ilhas com actividades económicas mal repartidas e limitadas pelo facto de o seu território ser um arquipélago. A taxa de tributação mais reduzida das empresas seguradoras cativas das ilhas Åland favorece o desenvolvimento económico da região.

(32) Com base nos argumentos acima expostos, a Finlândia considera que a medida fiscal aplicada às empresas seguradoras cativas das ilhas Åland não constitui um auxílio estatal e, caso vier mesmo assim a ser considerada como tal, não seria incompatível com o mercado comum.

(33) Por último, a Finlândia observa que, uma vez que a medida fiscal ainda não foi efectivamente aplicada, a questão da recuperação não se colocará na eventualidade de a Comissão vir a decidir que a medida constitui um auxílio estatal incompatível.

V. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO

1. Aplicabilidade do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE

(34) Nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.

(35) Para ser considerado incompatível nos termos do n° 1 do artigo 87.o do Tratado CE, uma medida de auxílio deve respeitar os quatro critérios seguintes:

a) A medida deve conferir aos seus beneficiários uma vantagem que atenue os encargos que normalmente são suportados pelo seu orçamento;

b) A vantagem deve ser proveniente de recursos estatais;

c) A medida deve afectar a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros;

d) A medida deve ser específica ou selectiva na medida em que favoreça "certas empresas ou certas produções".

Por conseguinte, a Comissão examinou da forma que se segue a medida à luz das condições enunciadas no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.

(36) Em primeiro lugar, no que diz respeito ao critério segundo o qual "a medida deve conferir aos seus beneficiários uma vantagem", uma taxa de imposição mais reduzida constitui uma vantagem para uma empresa, na medida em que lhe permite conservar uma maior parte dos seus lucros, quer para os distribuir aos seus sócios ou aos seus accionistas quer para os reinvestir, conferindo por conseguinte uma vantagem às empresas que podem beneficiar do auxílio.

(37) Em conformidade com o disposto no ponto 9 da comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas(5), pode ser obtida uma vantagem fiscal através de uma redução da carga fiscal da empresa sob diferentes formas, e nomeadamente através de uma redução do montante do imposto.

(38) A isenção da obrigação de pagar a taxa plena do imposto sobre as sociedades, que é aplicável às empresas seguradoras cativas das ilhas Åland, dá resposta a este critério, tanto para as próprias empresas seguradoras cativas como para o grupo de sociedades a que pertencem.

(39) Em segundo lugar, no que diz respeito ao critério segundo o qual os auxílios devem ser "concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam", a concessão da vantagem fiscal dá origem a uma perda de receitas fiscais, o que, em conformidade com o disposto no ponto 10 da comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas, equivale ao consumo de recursos estatais sob a forma de despesas fiscais(6). Tal como já estabelecido pelo Tribunal de Justiça, este princípio é igualmente aplicável aos auxílios concedidos pelas entidades regionais e locais dos Estados-Membros(7).

(40) No caso em espécie, a redução fiscal é concedida pelas autoridades das ilhas Åland. O critério relativo aos recursos estatais pode por conseguinte ser considerado respeitado.

(41) Em terceiro lugar, no que se refere ao critério segundo o qual a medida deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência, na medida em que afecte as trocas comerciais entre Estados-Membros, o Tribunal de Justiça considerou continuamente que as trocas comerciais intracomunitárias deviam ser consideradas afectadas a partir do momento em que a empresa beneficiária exerça uma actividade económica que seja objecto de trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(42) As autoridades finlandesas alegam que a taxa de imposição mais reduzida aplicável às empresas seguradoras cativas das ilhas Åland não falseia a concorrência, uma vez que os beneficiários seguram o seu proprietário ou as suas filiais, não se encontrando por conseguinte em concorrência entre si. A Finlândia afirma para além disso que, recorrendo as empresas seguradoras cativas ao mercado do resseguro, as trocas comerciais não são afectadas.

(43) A Comissão considera, relativamente a este aspecto, que o efeito do auxílio sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros é independente do objectivo para o qual o auxílio é concedido(8).

(44) Segundo as autoridades finlandesas, a concorrência no mercado dos seguros não é afectado, uma vez que as empresas seguradoras cativas se resseguram em geral nesse mercado. A Comissão considera que o mercado dos seguros é um mercado aberto e que os seguros são portanto objecto de trocas comerciais intracomunitárias.

(45) A Comissão considera que as empresas seguradoras cativas recorrem ao resseguro interno para compensar os riscos do mercado dos seguros. O resseguro de filiais não constitui, neste aspecto, um mercado segurador distinto, uma vez que as filiais podem normalmente segurar-se junto de outras empresas que operam no mercado aberto. O facto de o segurador ser uma empresa seguradora cativa não tem por conseguinte qualquer pertinência.

(46) Dado que a medida favorece o estabelecimento de empresas seguradoras cativas nas ilhas Åland e proporciona uma vantagem aos grupos de que fazem parte, que exercem actividades em sectores em que se realizam trocas comerciais intracomunitárias, a concorrência entre Estados-Membros é afectada.

(47) O facto de o segurador ser uma empresa seguradora cativa não impede que as trocas comerciais entre Estados-Membros sejam afectadas, independentemente de se saber se a afectação das trocas comerciais se deve à própria empresa ou ao grupo a que pertence.

(48) Em quarto lugar, no que diz respeito ao critério segundo o qual a medida deve "favorecer certas empresas ou certas produções", as autoridades finlandesas alegam que, uma vez que o proprietário da empresa seguradora cativa beneficia da vantagem financeira da medida fiscal e não impondo esta última qualquer obrigação quanto ao sector em que o proprietário exerce as suas actividades, a medida fiscal deve ser considerada geral.

(49) Ressalta da análise das vantagens da medida fiscal em causa que o carácter selectivo da medida pode resultar tanto de uma derrogação às disposições fiscais gerais de natureza legislativa, regulamentar ou administrativa como de uma prática discricionária da administração fiscal.

(50) No caso em espécie, a Comissão considera que a medida é específica ou selectiva, uma vez que favorece exclusivamente as empresas seguradoras cativas enquanto principais beneficiárias da vantagem fiscal, caso satisfaçam as condições exigidas.

(51) A medida impede as empresas seguradoras que seguram normalmente as empresas independentes de operarem neste mesmo mercado nas mesmas condições que as empresas seguradoras cativas. Prevê condições que outras empresas, cuja actividade consiste em segurar empresas ligadas mas independentes, estão praticamente na impossibilidade de cumprir.

(52) O critério de selectividade é igualmente cumprido devido ao facto de as condições previstas para a aplicação da medida exigirem implicitamente um certo poder económico, podendo por conseguinte ser apenas aplicáveis a empresas pertencentes a grupos com uma dimensão suficientemente significativa. Por conseguinte, impedem outras empresas seguradoras (proprietárias), que operam em sectores diferentes, de beneficiar da vantagem fiscal. Com efeito, a criação de uma empresa cativa pressupõe que o grupo de empresas para o qual as apólices seguradoras são subscritas seja suficientemente grande para gerar um volume de negócios que permita cobrir as despesas fixas e realizar lucros. Assim, dificilmente se pode imaginar que um grupo do sector têxtil composto por três empresas que empregam cada uma dez trabalhadores tenha meios para constituir uma empresa seguradora cativa. É evidente que as despesas fixas suportadas não seriam compensadas pelo volume dos prémios pagos pelas três empresas do grupo. Por todas estas razões, a medida destina-se essencialmente a grupos de empresas suficientemente poderosos para poderem permitir-se criar uma empresa seguradora cativa.

(53) A Comissão considera que a medida aplicada pelas ilhas Åland constitui um auxílio ao funcionamento concedido aos seus beneficiários na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. Há, por conseguinte, que determinar se o auxílio é compatível com o mercado comum por força das derrogações enunciadas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado CE.

2. Apreciação do carácter de auxílio ilegal da medida

(54) A medida entrou em vigor pela primeira vez em 1993, quando a Finlândia não era ainda membro da União Europeia. Em conformidade com o disposto no ponto i) da alínea b) do artigo 1.o, do Regulamento (CE) n.o 659/1999, um regime desse tipo poderia ser considerado um auxílio existente. Contudo, tal como indicado anteriormente, foram introduzidas duas alterações, uma em 1995, outra em 1996.

(55) A alteração de 1995 consistiu em alargar o benefício do regime de auxílios às empresas com sede nas ilhas Åland, que inicialmente dele estavam excluídas. Uma vez que esta alteração deu origem a uma extensão do regime de auxílios existente, devia ter sido notificada à Comissão, como o exige o n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE. A alteração não podia no entanto afectar a situação das empresas não residentes, que permaneceu inalterada. Por conseguinte, esta primeira alteração constituiu um projecto distinto que em nada alterou o regime inicial existente, que era apenas aplicável às empresas não residentes. Relativamente a 1995, apenas a aplicação do regime às empresas com sede nas ilhas Åland deve ser considerada um auxílio ilegal.

(56) Introduzida em 1996, a segunda alteração consistiu, tanto para as empresas residentes como para as que não tinham sede nas ilhas Åland, em majorar a redução do imposto sobre as sociedades que aumentou de 10 para 11,2 pontos percentuais. É indubitável que esta alteração aumentou a vantagem concedida ao abrigo do regime e que constituiu portanto um projecto que devia ter sido notificado à Comissão em conformidade com o disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE. A alteração de 1995 devia ser examinada na perspectiva do seu carácter distinto. A alteração de 1996, por seu lado, não foi apenas aplicada a uma parte dos beneficiários, como anteriormente, tal como também não consistiu numa isenção relativamente a um outro tipo de imposto como já tinha sido o objectivo do regime, ou seja, o imposto sobre as sociedades. A Comissão considera que esta alteração não é separável do regime inicial de 1993 para as empresas seguradoras cativas. A alteração de 1996 traduziu-se num aumento da vantagem concedida aos beneficiários em proporções que não é possível determinar. Com efeito, o aumento da vantagem fiscal, ainda que tenha sido apenas de um ponto percentual, pode ter um efeito multiplicador impossível de identificar. Este efeito multiplicador deve-se ao facto de a vantagem fiscal suplementar aumentar a competitividade das empresas que dela beneficiam. A dimensão desta distorção suplementar não pode ser quantificada, não sendo por conseguinte possível separar claramente esta alteração do resto do regime de auxílios.

(57) Por conseguinte, a alteração de 1996 não pode ser considerada um projecto distinto, uma vez que alterou os efeitos do regime de auxílios, tendo desse modo introduzido um novo regime que devia ter sido notificado à Comissão em conformidade com o disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE.

(58) O regime de auxílios às empresas seguradoras cativas tornou-se por conseguinte, nessa data, um auxílio ilegal. O facto de o regime ter sido alterado de novo em 1998 para voltar à situação de 1993 (com uma vantagem limitada a 10 pontos percentuais) não restabelece a sua natureza de auxílio existente. A ausência notificação da segunda alteração tornou a medida claramente ilegal, e a alteração de um regime de auxílios ilegal, ainda que fosse para o tornar mais semelhante a um regime anterior existente, não pode restituir-lhe a sua natureza de auxílio existente. O facto de nenhuma empresa ter beneficiado do regime até hoje em nada altera o facto de as alterações introduzidas no regime inicial de 1993 deverem ter sido notificadas por duas vezes, ou seja, em 1995 e em 1996.

3. Compatibilidade da medida de auxílio com o Tratado CE

(59) De uma forma geral, as medidas constantes do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE são incompatíveis com o mercado comum, salvo de forem elegíveis para uma das derrogações previstas nos n.os 2 ou 3 do artigo 87.os As derrogações só são aplicáveis quando puder ser estabelecido que, sem o auxílio, o jogo das forças do mercado não permite, por si só, incentivar as empresas beneficiárias a adoptarem um comportamento de natureza a contribuir para a realização de um dos objectivos previstos por essas derrogações.

(60) No caso em apreço, a Comissão verifica que as derrogações previstas no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado CE não podem ser aplicadas, uma vez que o auxílio não prossegue os objectivos enumerados nessas disposições.

(61) Em conformidade com o disposto no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, um auxílio é considerado compatível com o mercado comum, quando se destina a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida é anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego. A Comissão considera que as ilhas Åland não correspondem a essa definição e que esta disposição não é por conseguinte aplicável.

(62) No que diz respeito às derrogações previstas no n.o 3, alíneas b) e d) do artigo 87.o, o auxílio em causa não se destina a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum ou a sanar uma perturbação grave da economia da Finlândia, nem tão pouco a promover a cultura e a conservação do património.

(63) Finalmente, é conveniente examinar se o auxílio pode beneficiar da derrogação constante do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, que prevê que o auxílio pode ser considerado compatível com o mercado comum se se destinar a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.

(64) A Finlândia afirma que, no que se refere às empresas seguradoras cativas com sede fora de Mariehamn e que, após 1 de Janeiro de 1998, não foram admissíveis para o benefício da derrogação relativamente aos auxílios com finalidade regional prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, as disposições derrogatórias deste artigo excluem que as medidas fiscais constituem um auxílio estatal incompatível.

(65) A Finlândia alega, para além disso, que deve ser tomado em consideração o artigo 158.o do Tratado CE, bem como a declaração do Tratado de Amsterdão relativa às regiões insulares.

(66) No que diz respeito ao artigo 158.o do Tratado CE, a Comissão considera que, a fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, esta deve desenvolver e prosseguir a sua acção no sentido do reforço da sua coesão económica e social.

(67) No caso em apreço, a Comissão observa que a medida se limita às empresas seguradoras cativas e que, devido às suas características, não pode beneficiar da derrogação enunciada no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE, que prevê que os auxílios são compatíveis com o mercado comum se se destinarem a "facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum".

(68) De qualquer modo, uma apreciação à luz do artigo 158.o do Tratado CE não exclui uma apreciação à luz do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, uma vez que este tem por objectivo assegurar um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, em conformidade com a finalidade do artigo 158.o do Tratado CE.

(69) As autoridades finlandesas consideram além disso que é conveniente também ter em conta o ponto G da resolução do Conselho de 1 de Dezembro de 1997 sobre um código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas(9), que prevê que será dada uma atenção especial às características e limitações específicas das regiões ultraperiféricas e das ilhas de dimensão reduzida. É conveniente recordar, relativamente a este aspecto, que os critérios aplicados no âmbito do referido código de conduta para apreciar o carácter nocivo de uma medida não têm qualquer pertinência no que se refere à compatibilidade da medida com o mercado comum.

(70) A Comissão considera que para apreciar a compatibilidade da medida de auxílio em causa com o mercado comum, é conveniente estabelecer uma distinção entre os auxílios ao investimento e os auxílios ao funcionamento. As regras relativas às empresas seguradoras cativas das ilhas Åland não têm qualquer relação com um investimento ou com a criação de emprego, e constituem uma vantagem permanente dos encargos que, normalmente, pesam sobre o orçamento dessas empresas.

(71) A Comissão considera por conseguinte que a medida de auxílio em causa constitui um auxílio ao funcionamento.

(72) Em princípio, os auxílios ao funcionamento são proibidos. Actualmente, a Comissão só os autoriza em casos excepcionais e sob reserva de certas condições, por exemplo, no caso de certos tipos de auxílios à protecção do ambiente(10) e nas regiões, incluindo nas regiões ultraperiféricas, abrangidas pela derrogação do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, desde que os auxílios sejam devidamente justificados e que o seu nível seja proporcional às deficiências que pretendem sanar(11).

(73) Quando a derrogação é concedida com base em critérios regionais, a Comissão deve nomeadamente velar por que as medidas em questão digam respeito a deficiências regionais efectivas. A Comissão considera que não existem deficiências desta natureza em relação a actividades sobre as quais os sobrecustos não têm qualquer incidência, por exemplo os sobrecustos de transporte nas actividades seguradoras.

(74) A medida constitui um auxílio ao funcionamento e não traz qualquer contribuição substancial para o desenvolvimento regional, uma vez que os seus efeitos positivos cessarão quando esta for suprimida, sendo por conseguinte limitados no tempo. Sendo a medida especificamente destinada às empresas seguradoras cativas, a Comissão considera que não sana quaisquer deficiências regionais efectivas nas ilhas Åland sob a forma de sobrecustos. Além disso, o regime de auxílios, devido à natureza da actividade económica, não favorece significativamente o desenvolvimento económico da região.

(75) A Comissão verifica que o auxílio ao funcionamento não pode beneficiar de qualquer das derrogações previstas no n.o 3, alíneas a), b) ou c), do artigo 87.o do Tratado, e que deve por conseguinte ser considerado incompatível com o mercado comum na acepção do n.o 1 do artigo 87.o

4. Recuperação do auxílio

(76) Aquando do início do procedimento formal de investigação, as autoridades finlandesas e os interessados foram convidados a apresentarem as suas observações sobre eventuais expectativas legítimas de natureza a constituir um obstáculo à recuperação do auxílio, no caso de este ser declarado ilegal e incompatível com o mercado comum. Dado que nenhuma empresa beneficiou ainda de um auxílio ao abrigo do regime em causa desde a sua entrada em vigor, a questão da recuperação não se coloca.

VI. CONCLUSÃO

(77) A Comissão verifica o que se segue no que diz respeito às informações comunicadas à Comissão pela Finlândia e às medidas sobre as quais incide a decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado.

(78) A Finlândia aplicou ilegalmente medidas fiscais a favor das empresas seguradoras cativas das ilhas Åland em conformidade com as alterações legislativas de 1995 e 1996, em violação das disposições do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE.

(79) A Comissão verifica igualmente que a medida a favor das empresas seguradoras cativas das ilhas Åland não cumpre os critérios enunciados no n.o 3, alíneas a), b) ou c) do artigo 87.o do Tratado CE. A medida é por conseguinte incompatível com o mercado comum em conformidade com o disposto nas referidas disposições,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

O auxílio estatal que a Finlândia aplicou a favor das "empresas seguradoras cativas" das ilhas Åland (Lei regional ÅFS 109/93, tal como alterada) é incompatível com o mercado comum.

Artigo 2.o

A Finlândia suprimirá o regime de auxílios referido no artigo 1.o

Artigo 3.o

A Finlândia informará a Comissão, num prazo de dois meses subsequentes à notificação da presente decisão, das medidas que tomou para lhe dar cumprimento.

Artigo 4.o

A República da Finlândia é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 10 de Julho de 2002.

Pela Comissão

Mario Monti

Membro da Comissão

(1) JO L 309 de 1.11.2001, p. 4.

(2) Ver nota de pé-de-página 1.

(3) JO L 83 de 27.3.1999, p. 1.

(4) JO C 2 de 6.1.1998, p. 2.

(5) JO C 384 de 10.12.1998, p. 3.

(6) No que diz respeito à noção de "despesa fiscal", ver Tax expenditures: Recent experiences, OCDE, Paris, 1996; ver igualmente Stanley S. Surrey, Tax incentives as a device for implementing government policy: A comparison with direct government expenditures, Harvard Law Review, volume 83, n.o 4, p. 705 a 738.

(7) Ver processo 248/84, Alemanha/Comissão, Colectânea 1987, p. 4013.

(8) Ver processo 173-73, Itália/Comissão, ponto 13, Colectânea 1976, p. 709.

(9) Ver nota de pé-de-página 4.

(10) Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (JO C 72 de 10.3.1994, p. 3).

(11) Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (JO C 74 de 10.3.1998, p. 9).