PT Jornal Oficial da União Europeia C 49/20

PARECER DO CONSELHO

de 12 de Fevereiro de 2008

sobre o Programa de Convergência actualizado da Hungria para 2007-2011

(2008/C 49/06)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o n.o 3 do artigo 9.o,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 12 de Fevereiro de 2008, o Conselho examinou o programa de convergência actualizado da Hungria relativo ao período de 2007-2011.

(2) Ao longo dos últimos anos, a Hungria tem vindo a atrasar-se no processo de convergência comparativamente aos seus vizinhos. Esta situação está associada a uma crescente falta de rigor orçamental, que contribuiu para gerar consideráveis desequilíbrios internos e externos, e a uma política monetária relativamente restritiva. A partir de meados de 2006, o Governo adoptou medidas abrangentes de consolidação das finanças públicas. Na sequência das mesmas, o défice orçamental assumiu uma tendência decrescente, tendo passado de um máximo de mais de 9 % do PIB em 2006 para cerca de 6 % (e talvez até menos, segundo as mais recentes estimativas) em 2007, e começou a registar-se uma melhoria do saldo das contas externas. Simultaneamente, os aumentos dos impostos indirectos e a subida dos preços regulamentados exerceram uma pressão temporária sobre a inflação no sentido da alta, a qual deverá desacelerar de novo a partir de 2008. A prossecução da consolidação orçamental, sustentada por uma melhor gestão orçamental e reformas estruturais aprofundadas, deveria permitir o regresso a um crescimento robusto e equilibrado. Poderia igualmente contribuir para alargar a margem de manobra da política monetária e baixar os prémios de risco.

(3) O cenário de base macroeconómico prevê uma desaceleração do crescimento do PIB real abaixo da sua média a longo prazo em 2007 e 2008, para se situar em 4 % ou mais a partir de 2009. Face às informações actualmente disponíveis (2), os pressupostos de crescimento afiguram-se plausíveis para 2007 e 2008, mas bastante optimistas para os anos seguintes. Em especial, a partir de 2009, o programa prevê uma recuperação relativamente rápida e, por conseguinte, uma evolução bastante favorável da procura interna, conjugada com uma diminuição apenas moderada da contribuição das exportações líquidas. O crescimento robusto previsto após 2008 baseia-se numa projecção algo optimista de aumento da produtividade do trabalho e na previsão de aceleração do consumo privado e de retoma do investimento. A melhoria projectada do saldo das contas externas é plausível, desde que a consolidação orçamental prossiga segundo o previsto. Embora a diminuição prevista da inflação, de 7,9 % em 2007 para cerca de 3 % nos anos seguintes, seja globalmente plausível, a trajectória da inflação definida no programa pode ser comprometida por salários superiores ao previsto e pela pressão contínua dos preços dos produtos de base, retardando assim a convergência nominal. Neste contexto, desempenha um papel importante a prossecução da aplicação das reformas estruturais.

(4) No respeitante a 2007, as previsões de Outono de 2007 dos serviços da Comissão apontam para um défice das administrações públicas de 6,4 % do PIB, contra um objectivo de 6,8 % do PIB fixado na actualização anterior do programa de convergência. O programa prevê um resultado de défice ainda mais baixo, de 6,2 % do PIB em 2007, tendo mesmo este sido ultrapassado de acordo com as últimas informações sobre a execução orçamental. Em meados de Janeiro, o Governo anunciou de novo uma previsão de défice inferior, situando-o em 5,7 % do PIB. A ultrapassagem do objectivo fixado em matéria de défice para 2007 deve-se principalmente a um efeito de base favorável a partir de 2006, assim como a receitas superiores ao previsto, graças a um aumento das receitas fiscais e à aplicação de um conjunto de medidas destinadas a combater a evasão fiscal. A redução do défice teria sido ainda maior, se parte da margem de manobra suplementar não tivesse sido utilizada para aumentar as despesas para além das previsões. Globalmente, a execução orçamental em 2007 estava de acordo com o convite formulado no parecer do Conselho de 27 de Fevereiro de 2007 sobre a anterior actualização do programa de convergência no sentido de aplicar rigorosamente o orçamento de 2007 (3).

(5) O objectivo principal da actualização é corrigir o défice excessivo até 2009 [de 6,2 % do PIB em 2007 para 3,2 % do PIB em 2009 (4)], tal como na actualização anterior, num cenário macroeconómico globalmente semelhante, e reduzi-lo de novo para 2,2 % do PIB em 2011. Uma vez que as despesas com juros deverão diminuir progressivamente depois de 2008, o saldo primário deveria registar uma ligeira melhoria, passando de um défice de 2,2 % do PIB em 2007 para um excedente de 1,1 % do PIB em 2011. A actualização confirma o objectivo de médio prazo (OMP) para a situação orçamental, isto é, um défice estrutural (ou seja, corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e outras medidas temporárias) de 0,5 % do PIB, que não deverá ser alcançado durante o período de programação. A consolidação orçamental deverá ser obtida mediante redução do rácio despesas/PIB de cerca de 6 pontos percentuais ao longo do período de programação, após uma descida de 1,5 pontos percentuais em 2007. Esta evolução mais do que compensaria a diminuição de cerca de 2 pontos percentuais, a partir de 2008, do rácio receitas/PIB (decorrente sobretudo de uma redução da carga fiscal, em virtude de um papel menos relevante da fiscalidade no crescimento do PIB). Após o termo do congelamento das despesas em 2009, a redução do rácio das despesas seria alcançada graças a uma execução progressiva das reformas estruturais da administração pública, do ensino, da saúde e das pensões, assim como a reduções suplementares das subvenções de preços. A dívida bruta das administrações públicas, estimada em cerca de 65 % do PIB em 2007, ou seja, claramente superior ao valor de referência de 60 % do PIB previsto no Tratado, deverá diminuir de 3,6 pontos percentuais durante o período de programação.

(6) Os riscos associados às projecções orçamentais do programa parecem ser globalmente equilibrados em 2008, graças a resultados melhores do que o previsto em 2007 e a reservas orçamentais que poderiam compensar eventuais derrapagens do lado das despesas. A partir de 2009, os resultados orçamentais poderão não atingir o objectivo fixado. Os riscos para a trajectória do défice, decorrentes das perspectivas macroeconómicas, são neutros em 2008. A partir de 2009, existe um risco de o crescimento do PIB ser inferior ao esperado, o que poderá aumentar o défice. Surgiram alguns sinais de abrandamento na aplicação das medidas de contenção de despesas: desde meados de 2007, as despesas têm vindo a aumentar, aproximando-se do nível de receitas superior ao previsto, e o congelamento nominal dos salários da função pública (que deveria cessar em 2009) não será respeitado em 2008 (uma vez que os salários do sector público foram aumentados, devido em parte à inflação, que se revelou mais alta do que o esperado). Podem surgir riscos suplementares do lado das despesas se a reorganização prevista da empresa ferroviária nacional, altamente endividada, não conduzir a uma redução das correspondentes despesas públicas (5). Os outros planos e as medidas de acompanhamento em matéria de reformas estruturais da administração pública, dos sistemas de saúde, de pensões, educativo e de subvenção de preços desempenham um papel fundamental na redução das despesas. No entanto, é necessário que sejam integralmente definidos e adoptados. Em Novembro de 2007, foi apresentada ao Parlamento uma importante proposta de reforma tendo em vista uma melhor gestão orçamental, a qual deveria reforçar a credibilidade da estratégia orçamental e reduzir os riscos orçamentais. No entanto, essa estratégia terá de ser adoptada por maioria qualificada e a sua eficácia para inverter as recentes tendências de derrapagem orçamental deve ser testada. Embora os recentes resultados orçamentais tenham sido melhores do que o previsto, a partir de 2009, e tendo em conta a experiência, existe um risco de abrandamento orçamental em relação às projecções. Os riscos que rodeiam os objectivos orçamentais são igualmente válidos para o rácio da dívida; por conseguinte, a sua evolução prevista a partir de 2009 poderá também ser menos favorável do que o previsto no programa.

(7) Tendo em conta esta avaliação dos riscos, a orientação orçamental do programa afigura-se em grande medida coerente com uma correcção duradoura do défice excessivo até 2009, tal como recomendado pelo Conselho, desde que as medidas orçamentais e as reformas estruturais anunciadas no programa sejam total e efectivamente aplicadas. Ainda que os planos orçamentais para 2009 incluam reservas integradas do lado das despesas, o objectivo anunciado de um défice de 3,2 % do PIB não oferece uma margem de segurança suficiente no caso de uma evolução orçamental negativa imprevista. Não se prevê uma margem de segurança suficiente para impedir que o défice exceda o limite de 3 % do PIB, no quadro de flutuações macroeconómicas normais, durante o período abrangido pelo programa. Nos anos posteriores à correcção do défice excessivo, o ritmo de ajustamento em relação ao OMP fixado pelo programa é inadequado e não é suficientemente sustentado por medidas específicas de apoio. Por último, tendo em conta os riscos supramencionados para as projecções da dívida, o rácio da dívida pode não diminuir o suficiente no sentido do valor de referência durante o período de programação.

(8) Embora as recentes reformas de 2006 e 2007 tenham permitido travar o aumento das despesas relacionadas com o envelhecimento da população, a sustentabilidade das finanças públicas da Hungria está sujeita a um risco elevado. O impacto orçamental a longo prazo nas despesas públicas brutas decorrente do envelhecimento da população continua a ser superior à média da UE. A plena concretização das economias orçamentais que deverão decorrer da introdução da tributação directa das pensões, prevista a partir de 2013, depende da forma como essa tributação será aplicada. Além disso, e ainda mais importante, apesar de uma melhoria considerável em relação a 2006, a situação orçamental em 2007, tal como previsto no programa, continua a representar um risco para a sustentabilidade das finanças públicas, mesmo antes de se tomarem em consideração os efeitos a longo prazo do envelhecimento demográfico no orçamento. Por outro lado, o nível actual da dívida bruta é superior ao valor de referência do Tratado. A continuação da consolidação orçamental, tal como prevista no programa, contribuirá para reduzir os riscos que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas.

(9) Em certa medida, o programa de convergência afigura-se coerente com o relatório de Outubro de 2007 sobre a execução do programa nacional de reforma. Se nos concentrarmos nas medida com impacto orçamental directo, ambos os programas incluem as medidas já adoptadas e as previstas para racionalizar o quadro institucional de todo o sector público, inclusive através da optimização das capacidades dos sistemas de administração pública e de saúde, assim como várias medidas de desincentivo à reforma antecipada. A nova actualização faculta alguma informação sobre as implicações orçamentais directas dos planos de reforma estrutural e das medidas recentemente adoptadas referidas no relatório de execução. No entanto, nem todas as medidas previstas são quantificadas nas projecções orçamentais do programa de convergência e, além disso, a sua incorporação não é nem exaustiva nem sistemática.

(10) Globalmente, a estratégia orçamental do programa é coerente com as recomendações dirigidas à Hungria em matéria de política orçamental no quadro das orientações gerais das políticas económicas, incluídas nas orientações integradas e formuladas no contexto da Estratégia de Lisboa.

(11) No respeitante aos requisitos em matéria de dados especificados no código de conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa omite certos dados obrigatórios e facultativos (6).

Em termos gerais, pode concluir-se que o programa aponta para a continuação da correcção dos elevados défices dos últimos anos, através de um esforço de ajustamento, e prevê progressos modestos na via do OMP, depois da projectada correcção do défice excessivo em 2009. Na sequência das medidas de consolidação e dos progressos das reformas estruturais, a Hungria deverá ultrapassar consideravelmente o seu objectivo de défice para 2007, correspondente a 6,8 % do PIB, e progredir na via da convergência. Comparativamente ao programa anterior, registar-se-á igualmente uma melhoria no objectivo para 2008 (revisto para 4 % do PIB); tendo em conta os resultados que deverão ser melhores do que o previsto em 2007, deveria ser possível — e seria na verdade desejável — ultrapassar esse objectivo. Contudo, os objectivos de défice revistos no sentido da baixa combinam-se com despesas superiores ao previsto, num cenário de receitas mais elevadas do que o previsto, o que não poderá ser contabilizado após 2008. Além disso, a partir de 2009, a realização dos objectivos orçamentais está sujeita a maiores riscos, associados principalmente a eventuais derrapagens do lado das despesas, caso o vasto programa de reformas anunciado não seja totalmente executado. Por conseguinte, a durabilidade do ajustamento previsto depende da consolidação da gestão orçamental, assim como da realização das reformas estruturais, igualmente determinantes não só para atrair o investimento estrangeiro directo como para melhorar a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo, a qual continua sujeita a grandes incertezas. A concretização destes objectivos é igualmente fundamental para acelerar a retoma económica e alcançar uma convergência duradoura.

Atendendo à avaliação supra, assim como à Recomendação de 10 de Outubro de 2006, formulada ao abrigo do n.o 7 do artigo 104.o do Tratado, e dada a necessidade de assegurar uma convergência sustentável, a Hungria é convidada a:

i) Executar rigorosamente o orçamento de 2008, tomar medidas adequadas para corrigir o défice excessivo até 2009, tal como planeado, se necessário através de medidas suplementares, e, tendo em conta a margem insuficiente em 2009 face aos riscos, consagrar todas as receitas superiores ao previsto à prossecução da diminuição do défice, contribuindo simultaneamente para acelerar o ritmo de redução da dívida, aproximando-a do limite de 60 % do PIB;

ii) Assegurar uma moderação das despesas de forma permanente, continuando a promover a disciplina orçamental e o quadro institucional, através da adopção e rápida aplicação da racionalização anunciada para a administração pública, o sistema de saúde e o sistema educativo;

iii) Tendo em conta o nível da dívida e o aumento das despesas associadas ao envelhecimento demográfico, melhorar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, assegurando uma progressão rápida na via do OMP e prosseguir a reforma do sistema de pensões, tal como anunciado após as medidas já tomadas em 2006-2007.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2006 2007 2008 2009 2010 2011 PIB real (variação em %) PC Nov. de 2007 3,9 1,7 2,8 4,0 4,1 4,2 COM Nov. de 2007 3,9 2,0 2,6 3,4 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 4,0 2,2 2,6 4,2 4,3 n.d. Inflação IHPC (%) PC Nov. de 2007 4,0 7,9 4,8 3,0 2,9 2,8 COM Nov. de 2007 4,0 7,7 4,9 2,8 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 3,9 6,2 3,3 3,0 2,8 n.d. Hiato do produto (7) (% do PIB potencial) PC Nov. de 2007 0,8 – 0,8 – 1,4 – 1,0 – 0,4 0,2 COM Nov. de 2007 (8) 1,1 0,1 – 0,3 0,0 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 0,9 – 0,4 – 1,2 – 0,5 0,4 n.d. Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PC Nov. de 2007 – 5,7 – 4,1 – 2,3 – 1,7 – 1,3 – 0,8 COM Nov. de 2007 – 5,7 – 3,9 – 1,5 – 0,4 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 – 6,1 – 3,6 – 1,7 – 0,1 0,6 n.d. Saldo das administrações públicas (% do PIB) PC Nov. de 2007 – 9,2 – 6,2 – 4,0 – 3,2 – 2,7 – 2,2 COM Nov. de 2007 – 9,2 – 6,4 – 4,2 – 3,8 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 – 10,1 – 6,8 – 4,3 – 3,2 – 2,7 n.d. Saldo primário (% do PIB) PC Nov. de 2007 – 5,3 – 2,2 0,1 0,6 0,8 1,1 COM Nov. de 2007 – 5,3 – 2,4 – 0,2 0,1 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 – 6,2 – 2,4 0,0 0,9 1,1 n.d. Saldo corrigido das variações cíclicas (7) (% do PIB) PC Nov. de 2007 – 9,6 – 5,9 – 3,4 – 2,7 – 2,5 – 2,3 COM Nov. de 2007 – 9,7 – 6,4 – 4,1 – 3,8 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 – 10,5 – 6,6 – 3,8 – 3,0 – 2,9 n.d. Saldo estrutural (9) (% do PIB) PC Nov. de 2007 – 8,9 – 4,8 – 3,5 – 2,8 – 2,5 – 2,3 COM Nov. de 2007 – 9,4 – 5,5 – 4,2 – 3,9 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 – 9,8 – 5,6 – 3,7 – 3 – 2,9 n.d. Dívida bruta das administrações públicas (% do PIB) PC Nov. de 2007 65,6 65,4 65,8 64,4 63,3 61,8 COM Nov. de 2007 65,6 66,1 66,3 65,9 n.d. n.d. PC Dez. de 2006 67,5 70,1 71,3 69,3 67,5 n.d. programa de convergência (PC); previsões económicas estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Regulamento com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1055/2005 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Web:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

(2) A avaliação tem em conta, designadamente, as previsões do Outono de 2007 dos serviços da Comissão e a avaliação da Comissão do relatório de Outubro de 2007 sobre a execução do programa nacional de reforma.

(3) JO C 71 de 28.3.2007, p. 23.

(4) O objectivo de défice estabelecido em 3,2 % do PIB em 2009 continuaria a ser superior ao limite de 3 % do PIB do Tratado. Tal como nas anteriores actualizações, o programa parte do princípio de que o Conselho e a Comissão terão em conta 20 % do impacto anual que a reforma do sistema de pensões terá no orçamento (que se estima corresponder a 0,3 % do PIB nesse ano) aquando da adopção de uma decisão sobre a eventual revogação do procedimento relativo aos défices excessivos iniciado contra a Hungria (em conformidade com o n.o 7 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 1467/97 do Conselho, com a redacção que lhe foi dada, que estabelece que sempre que o défice das administrações públicas «… tiver diminuído significativamente e de modo contínuo e tiver atingido um nível próximo do valor de referência», o Conselho e a Comissão devem tomar igualmente em consideração, numa base linear degressiva e durante um período transitório de cinco anos, o custo líquido da reforma do sistema de pensões que inclui um pilar de capitalização integral, bem como as disposições de execução do Código de Conduta).

(5) De facto, o programa parece não incluir qualquer eventual retoma de dívida da MÁV, a empresa nacional de caminhos-de-ferro (que representa mais de 1 % do PIB), nem quaisquer injecções suplementares de capital na empresa. O mesmo pressuposto foi explicitamente formulado nas previsões do Outono de 2007 dos serviços da Comissão. Além disso, nem o programa nem as previsões da Comissão consideram quaisquer receitas geradas pela privatização do departamento de mercadorias da MÁV nem qualquer repercussão da privatização planeada a nível da classificação sectorial da empresa.

(6) Em especial, não são apresentados os dados relativos à taxa de câmbio nominal efectiva.

(7) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos mesmos.

(8) Com base num crescimento potencial estimado de 3,2 %, 3,0 %, 3,0 % e 3,0 %, respectivamente, para o período de 2006-2009.

(9) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. Medidas pontuais e temporárias de 0,7 % do PIB em 2006 e 1,1 % em 2007, ambas com efeito de aumento do défice, e 0,1 % do PIB em 2008 e em 2009, ambas com efeito de redução do défice, de acordo com o programa mais recente, e de 0,3 % do PIB em 2006 e 0,9 % em 2007, ambas com efeito de aumento do défice, e 0,1 % do PIB em 2008 e em 2009, ambas com efeito de redução do défice de acordo com as previsões de Outono dos serviços da Comissão.

Fonte:

programa de convergência (PC); previsões económicas estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2007 (COM); cálculos dos serviços da Comissão.