PT Jornal Oficial da União Europeia L 84/37

DECISÃO DA COMISSÃO

de 22 de Junho de 2005

relativa às medidas de auxílio aplicadas pelos Países Baixos a favor da empresa AVR para o tratamento de resíduos perigosos

[notificada com o número C(2005) 1789]

(Apenas faz fé o texto em língua neerlandesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2006/237/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o primeiro parágrafo do n.o 2 do artigo 88.o,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente a alínea a) do n.o 1 do artigo 62.o,

Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações nos termos dos referidos artigos (1) e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1 PROCESSO

(1) Por carta datada de 7 de Janeiro de 2003 (registada em 10 de Janeiro de 2003 com o n.o A/30189), os Países Baixos notificaram um auxílio ao funcionamento a favor da empresa AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval B.V. (doravante «AVR Nuts»), para o tratamento, nos Países Baixos, de resíduos perigosos destinados a eliminação. A maior parte do auxílio dizia respeito à incineração desses resíduos em dois fornos de tambor rotativo (doravante «FTR»). Os Países Baixos invocaram o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado e instaram a Comissão a decidir que a medida não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, dado que constitui uma compensação apropriada para a obrigação de fornecer um serviço de interesse económico geral, na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado. O processo foi registado com o n.o de auxílio N 43/2003.

(2) A Comissão solicitou esclarecimentos suplementares por cartas datadas de 7 de Fevereiro de 2003 (D/50847) e 22 de Abril de 2003 (D/52566). Os Países Baixos enviaram informação adicional por cartas datadas de 24 de Março de 2003 (registada em 28 de Março de 2003 com o n.o A/32279) e 19 de Junho de 2003 (registada em 25 de Junho de 2003 com o n.o A/34394). Os representantes dos Países Baixos e da Comissão reuniram-se em 21 de Maio de 2003. Por carta datada de 2 de Maio de 2003 (registada em 5 de Maio de 2003 com o n.o A/33155), dois concorrentes apresentaram uma denúncia conjunta relativa ao auxílio. Por carta de 20 de Maio de 2003 (registada no mesmo dia com o n.o A/33548), informaram a Comissão de que uma filial de um deles subscrevia igualmente a denúncia.

(3) Através da Decisão C(2003) 1763 de 24 de Junho de 2003, a Comissão deu início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado relativamente à medida de auxílio notificada. O processo foi registado com o n.o de auxílio C-43/2003. Essa decisão foi enviada aos Países Baixos por carta de 26 de Junho de 2003 (D/230250) e publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 20 de Agosto de 2003 (2). A Comissão recebeu observações de quatro partes interessadas (registadas com os números A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 e A/37569); entre estas observações inclui-se a dos dois concorrentes que tinham apresentado a denúncia em Maio, e que foi enviada também em nome de outra empresa pertencente ao grupo de um desses concorrentes originais (doravante estas quatro entidades serão conjuntamente referidas como “os dois concorrentes agindo conjuntamente”). A Comissão transmitiu estas observações aos Países Baixos por cartas datadas de 1 de Outubro (D/56129), 29 de Outubro (D/56898), 7 de Novembro (D/57120) e 12 de Novembro de 2003 (D/57185). Nestas cartas, a Comissão levantava igualmente algumas outras questões.

(4) Por carta de 13 de Agosto de 2003 (registada em 14 de Agosto de 2003 com o n.o A/35706), os dois concorrentes agindo conjuntamente informaram a Comissão de que parte do auxílio tinha já sido pago à AVR Nuts e solicitaram à instituição que, com base no artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (3), adoptasse uma decisão ordenando aos Países Baixos que suspendessem os pagamentos futuros e exigissem a recuperação provisória do auxílio pago. Com base no pedido da Comissão de 20 de Agosto de 2003 (D/55321), os Países Baixos confirmaram, por carta de 25 de Setembro de 2003 (registada em 30 de Setembro de 2003 com o n.o A/36690), que o auxílio notificado tinha sido pago à AVR Nuts relativamente ao ano de 2002 e ao primeiro trimestre de 2003. Por carta de 20 de Outubro de 2003 (D/56735), a Comissão informou os dois concorrentes agindo conjuntamente de que não tencionava adoptar as decisões requeridas. Os dois concorrentes agindo conjuntamente insistiram no seu pedido, por carta de 14 de Novembro de 2003 (registada em 17 de Novembro de 2003 com o n.o A/37909) e por carta de 1 de Dezembro de 2003 (registada em 2 de Dezembro de 2003 com o n.o A/38325). Com efeito, estas últimas cruzaram-se com a resposta da Comissão de 24 de Novembro de 2003 (D/57541), na qual esta confirmava a sua posição.

(5) Tendo requerido um prazo (carta de 14 de Julho de 2003, registada em 18 de Julho de 2003 com o n.o A/35109 e carta de 29 de Outubro de 2003, registada em 5 de Novembro de 2003 com o n.o A/37568), o qual foi concedido por carta de 23 de Julho de 2003 (D/54737), os Países Baixos apresentaram as suas observações relativamente à decisão da Comissão por carta de 18 de Dezembro de 2003 (registada em 8 de Janeiro de 2004 com o n.o A/30088). Os Países Baixos comentaram as observações recebidas das partes interessadas por cartas de 23 de Dezembro de 2003 (registada em 8 de Janeiro de 2004 com o n.o A/30090), 23 de Janeiro de 2004 (registada em 29 de Janeiro de 2004 com o n.o A/30621), 25 de Fevereiro de 2004 (registada em 27 de Fevereiro de 2004 com o n.o A/31451) e 23 de Abril de 2004 (registada em 30 de Abril de 2004 com o n.o A/33118). Por meio destas duas últimas cartas, os Países Baixos informaram igualmente a Comissão dos desenvolvimentos em curso na AVR Nuts. Devido aos défices crescentes, que exigiriam montantes de auxílio cada vez mais elevados, foi decidido encerrar um dos dois fornos de tambor rotativo (FTR) em 1 de Julho de 2004. O eventual encerramento do segundo FTR estava ainda em apreciação. Aparentemente, o contrato de auxílio original continha disposições com base nas quais os Países Baixos concederiam uma determinada compensação pelos custos de encerramento.

(6) Tendo em conta os novos dados, a Comissão adoptou a Decisão C(2004) 2640 final, de 14 de Julho de 2004, com vista a alargar o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado à compensação pelos custos do (eventual) encerramento dos FTR. Em 16 de Julho de 2004, essa decisão foi enviada aos Países Baixos, que solicitaram um alargamento do prazo para apresentação de observações relativas à decisão, bem como uma reunião para debater os desenvolvimentos em curso (por carta de 30 de Julho de 2004, registada em 4 de Agosto de 2004 com o n.o A/35996). Em 23 de Agosto de 2004, teve lugar uma reunião entre representantes dos Países Baixos e da Comissão. Em 26 de Agosto de 2004, realizou-se outra reunião entre representantes da Comissão e dos dois concorrentes agindo conjuntamente. Além disso, a sociedade de advogados representou ainda outro concorrente. Os Países Baixos apresentaram as suas observações relativamente à decisão da Comissão por carta de 10 de Setembro de 2004 (registada em 17 de Setembro de 2004 com o n.o A/36999). A Comissão solicitou informações complementares por carta de 30 de Setembro de 2004 (D/56902), que foram fornecidas pelos Países Baixos por carta de 22 de Outubro de 2004 (registada em 27 de Outubro de 2004 com o n.o A/38271). Nesta última carta, os Países Baixos confirmaram que um auxílio suplementar referente ao período remanescente de 2003, aos primeiros três trimestres de 2004 e ao encerramento de uma das instalações tinha sido pago ao beneficiário.

(7) A decisão de alargar o procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 9 de Outubro de 2004 (4). A Comissão recebeu as observações dos dois concorrentes agindo conjuntamente (cartas de 16 de Novembro de 2004 e de 19 de Novembro de 2004, registadas com os n.os A/38860 e A/38978) e transmitiu-as aos Países Baixos por carta de 22 de Novembro de 2004 (D/58307). Os Países Baixos, por sua vez, apresentaram observações a estas observações e responderam às perguntas da Comissão por cartas de 22 de Dezembro de 2004 (registada em 5 de Janeiro de 2005 com o n.o A/30171) e 12 de Janeiro de 2005 (registada em 17 de Janeiro de 2005 com o n.o A/30525). Nestas cartas, os Países Baixos informaram a Comissão não apenas da decisão de encerrar o FTR restante, mas também da correspondente compensação pelos custos de encerramento.

(8) Por último, os dois concorrentes agindo conjuntamente confirmaram a sua oposição ao auxílio, por cartas de 25 de Abril de 2005 (registada no mesmo dia com o n.o A/33476) e 2 de Maio de 2005 (registada em 12 de Maio de 2005 com o n.o A/33884). No seguimento destas cartas, foi realizada, em 26 de Maio de 2005, outra reunião entre os representantes da Comissão e os dois concorrentes agindo conjuntamente. Além disso, a sociedade de advogados representou igualmente o mesmo terceiro concorrente (doravante, este terceiro concorrente e os dois concorrentes agindo conjuntamente passarão a ser designados por «os três concorrentes agindo conjuntamente»). Nesta reunião, foi apresentado um documento sugerindo que um auxílio suplementar relativo a 2004 teria sido pago à AVR Nuts.

2 DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA DE AUXÍLIO EMQUESTÃO

2.1 Antecedentes e objectivo

(9) O n.o 1 do artigo 5.o da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (5) estipula que «em cooperação com outros Estados-Membros, e sempre que tal se afigurar necessário ou conveniente, os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação, tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não acarretem custos excessivos. Esta rede deverá permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto-suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados-Membros tendam para esse objectivo cada um por si, tendo em conta as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos.» O n.o 2 do artigo 5.o da mesma directiva estipula que «esta rede deverá além disso permitir a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próxima, graças à utilização dos métodos e das tecnologias mais adequadas para assegurar um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde pública».

(10) No início dos anos 90, com vista a estes objectivos, foram implantados nos Países Baixos um aterro especial (doravante designado por «aterro C2») e vários FTR. O aterro C2 é utilizado para a eliminação apropriada dos resíduos perigosos que não podem ser incinerados (em seguida designados por «resíduos C2»). Os FTR são utilizados para a eliminação apropriada dos resíduos perigosos que, apesar de terem um baixo valor calorífico, ainda podem ser incinerados (6) (doravante «resíduos FTR»). Esta incineração exige a co-incineração e, na prática, o combustível economicamente mais eficiente são os resíduos perigosos com um valor calorífico elevado.

(11) Os Estados-Membros podem, nos termos do n.o 3 do artigo 8.o da Directiva 75/442/CEE e do n.o 3 do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (7), proibir a exportação de «resíduos destinados a eliminação». Tais resíduos apenas podem ser comercializados após terem sido sujeitos a vários controlos. No entanto, os Estados-Membros não podem, em geral, proibir a exportação para outros Estados-Membros de «resíduos destinados a valorização» (8). Vários acórdãos do Tribunal vieram esclarecer os conceitos de «resíduos destinados a eliminação» e «resíduos destinados a valorização» (9). Consequentemente, em comparação com a interpretação utilizada até aqui pelos Países Baixos, há menos resíduos perigosos que podem ser considerados como «resíduos destinados a eliminação» e mais resíduos perigosos que podem ser considerados como «resíduos destinados a valorização». Esta distinção não depende do valor de combustão dos resíduos, mas sobretudo do objectivo primário da instalação na qual os resíduos são tratados e da natureza dos mesmos.

(12) Os resíduos C2 e os resíduos FTR são fornecidos por empresas de todos os sectores económicos. Os sectores importantes incluem a metalurgia, os serviços às empresas e os serviços públicos, o sector petroquímico, os transportes e as indústrias extractivas. A maioria dos resíduos é recolhida por intermediários especializados que, em geral, prestam um serviço que abrange os vários tipos de resíduos de uma empresa, ou seja, resíduos C2 e resíduos FTR, bem como outros resíduos perigosos e não perigosos. Obviamente, estes serviços estão, em geral, ligados ao local onde os resíduos são produzidos, mas os tipos de resíduos mais específicos são transportados para mais longe. Muitas das grandes empresas industriais de resíduos operam internacionalmente, com estabelecimentos em vários países.

(13) Nos últimos anos, alargou-se o leque de possibilidades de valorização de resíduos perigosos. São utilizadas quantidades cada vez maiores na indústria cimenteira (nomeadamente na Bélgica) ou para encher minas desactivadas (nomeadamente na Alemanha). A interpretação restritiva que o Tribunal deu ao conceito de «resíduos destinados a eliminação» facilitou estes desenvolvimentos. Ao mesmo tempo, os produtores reduziram ainda mais a produção de resíduos. Dentro dos limites legais, estes produtores podem, pelo menos em certa medida, misturar uma parte desses resíduos com resíduos menos perigosos, o que permite uma eliminação ou valorização mais barata. Consequentemente, o abastecimento de resíduos FTR diminuiu, passando de aproximadamente 80 000/100 000 toneladas em 1995 para 34 000 toneladas em 2002. Em 2002, esperava-se que viessem a ser produzidas anualmente cerca de 38 500 toneladas. Em meados de 2004, a AVR calculou que passaria a receber apenas 16 000 toneladas de resíduos FTR anualmente (10). O fornecimento de resíduos C2 diminuiu de cerca de 6 000 toneladas em 2000 para 4 000 toneladas em 2002. As exportações de resíduos perigosos produzidos nos Países Baixos aumentaram para cerca de 36 000 toneladas, das quais cerca de 4 000 de resíduos FTR, o que resultou na sobrecapacidade das instalações de eliminação. Este fenómeno verifica-se a uma escala mais ampla, afectando igualmente, por exemplo, o Reino Unido, a Alemanha e a Bélgica.

2.2 Beneficiário

(14) O aterro de resíduos C2 e os diversos FTR foram originalmente implantados pela AVR Chemie C.V. (doravante designada por «AVR Chemie»), detida a 30 % pelo Estado e a 70 % pela Holding AVR Bedrijven N.V. (doravante «AVR-Holding» ou, abreviadamente, «AVR»). A AVR desempenha um papel importante no mercado neerlandês dos resíduos. Actualmente, é detida a 100 % pelo município de Roterdão, mas este anunciou recentemente a intenção de vender a sua parte na empresa. A partir de meados dos anos 90, a AVR Chemie registou perdas (10,9 milhões de euros em 2000 e 7,2 milhões de euros em 2001), pelo que a AVR decidiu encerrar os três FTR que estavam em funcionamento nessa altura. Os Países Baixos, contudo, conseguiram chegar a acordo quanto a uma reestruturação. A AVR Chemie foi dividida. Foi criada a AVR Nuts, com o objectivo de continuar a eliminação de resíduos C2 e FTR após o encerramento de um dos três fornos de tambor rotativo. Foi também criada a AVR-Industrial Waste Services Rotterdam B.V. (doravante AVR IW) para as restantes actividades nos mercados dos resíduos (perigosos), nos quais a AVR pretendia permanecer activa pelas suas próprias razões comerciais. Ambas são detidas a 100 % pela AVR. A única actividade ainda desenvolvida pela AVR Chemie é o arrendamento de instalações à AVR Nuts. A AVR Nuts e a AVR IW cooperam estreitamente. Um contrato de prestação de serviços garante a execução da maior parte das funções de gestão e comerciais da AVR Nuts pela AVR IW.

(15) A capacidade dos dois FTR para os quais a AVR é detentora de uma licença é de 100 000 toneladas de resíduos perigosos por ano. Teoricamente, a capacidade de eliminação é de 80-85 % da capacidade autorizada. Em 2001, 2002 e 2003, a AVR tratou, respectivamente, 84 880, 81 274 e 78 297 toneladas de resíduos perigosos (resíduos FTR e outros). A incineração de resíduos FTR exige mais ou menos a mesma quantidade de outros resíduos perigosos como combustível. Calcula-se que as quantidades de resíduos FTR efectivamente tratadas nos fornos de tambor rotativo foram de 19 000 toneladas em 2002 e de 23 000 toneladas em 2003. Além disso, certos tipos de resíduos FTR podem igualmente ser eliminados nos incineradores de resíduos domésticos, que funcionam a uma temperatura de combustão inferior.

(16) A AVR Nuts está obrigada a manter contas separadas, nos termos da Directiva 2000/52/CE da Comissão, de 26 de Julho de 2000, que altera a Directiva 80/723/CEE relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas (11).

2.3. O auxílio

2.3.1 Défices de exploração

(17) O auxílio e as actividades para as quais o mesmo é concedido foram definidos numa decisão de concessão do Ministro da Habitação, do Ordenamento do Território e do Ambiente, de 3 de Julho de 2002, e num contrato de concessão entre os Países Baixos, a AVR Holding, a AVR Nuts, a AVR IW e algumas outras filiais, assinado em 10 de Julho de 2002. A decisão do Estado «concede à AVR Nuts, por um período de 5 anos, o direito exclusivo de explorar o aterro de resíduos C2 e a eliminação de resíduos perigosos em fornos de tambor rotativo, obrigando-se a empresa a disponibilizar esses serviços ao público como serviços de interesse económico geral, em condições razoáveis, transparentes e não discriminatórias e com tarifas socialmente aceitáveis, respeitando as condições e disposições estabelecidas em mais pormenor no contrato de concessão.» O contrato determina em pormenor as condições de funcionamento da AVR Nuts. O contrato é válido de 1 de Janeiro de 2002 a 31 de Dezembro de 2006.

(18) O auxílio corresponde a 100 % do défice de exploração pré-determinado, calculado com base numa metodologia estabelecida por um contabilista independente. Em caso de excedente de exploração pré-determinado, 70 % desse excedente seriam utilizados para reembolsar os auxílios concedidos em anos anteriores. Os défices pré-determinados para 2002 e 2003 ascendem a 1,5 milhões de euros e a 2,8 milhões de euros, respectivamente. O Anexo I da presente decisão contém um resumo da metodologia e da respectiva aplicação para 2002, 2003 e 2004. A maior parte do auxílio diz respeito aos FTR. Para o aterro de resíduos C2, por exemplo, o défice pré-determinado ascendeu em 2003 a 3,7 milhões de euros.

(19) Nos termos do contrato de prestação de serviços, a AVR IW executa a maior parte das tarefas administrativas e operacionais da AVR Nuts. Para tal, recebe uma compensação, que está incluída no défice pré-determinado. Esta compensação é determinada com base nos custos por actividade (activity based costing). Na prática, isto significa que, nos anos 2002-2004, em média 30 % das despesas gerais da AVR foram imputadas à AVR Nuts.

(20) Uma das rubricas adicionais incluídas no orçamento pré-determinado e para a qual a AVR Nuts recebe auxílios que por sua vez atribui à AVR IW é a aquisição de resíduos. Dado o peso importante dos custos fixos, a aquisição activa de resíduos é considerada necessária para utilizar ao máximo a capacidade e, por conseguinte, reduzir ao mínimo os custos de exploração. Os custos pré-determinados e os custos efectivos são apresentados no quadro 1 a seguir. Quadro 1 Custos pré-determinados e custos efectivos de aquisição 2002 2003 2004 Custos adicionais pré-determinados 514 000 532 000 550 000 Custos de arranque pré-determinados das aquisições internacionais 400 000 400 000 – Custos pré-determinados totais 914 000 932 000 550 000 Custos efectivos 875 000 900 000 930 000

(21) Inicialmente, esperava-se que o défice aumentasse até aos 3,8 milhões de euros em 2006, mas as condições do mercado e de funcionamento foram mais difíceis do que o esperado, havendo poucas perspectivas de melhoria. Em 2002-2003, para além dos défices pré-determinados, a AVR Nuts registou perdas de 12 milhões de euros. Esperava-se que o défice pré-determinado para 2004 e anos seguintes fosse muito mais elevado do que o previsto; de facto, o défice pré determinado para 2004 atingiu 8,898 milhões de euros (12). Este cálculo tomou em conta a decisão de encerrar os FTR.

2.3.2 Compensação pelos custos de encerramento

(22) Tal como mencionado nos considerandos 5 e 7, em virtude dos défices de exploração crescentes, os Países Baixos decidiram rever a sua política. Em finais de 2003, foi decidido encerrar um dos dois FTR até 1 de Julho de 2004. No Verão de 2004, decidiu-se encerrar o segundo até 1 de Janeiro de 2005. Para os anos restantes, esperava-se que as perdas pré-determinadas para a recolha de resíduos C2 fossem pouco importantes.

(23) Nos termos do contrato de concessão, o Estado deve compensar financeiramente a AVR pelo valor contabilístico residual dos investimentos ainda não amortizados que tenham sido efectuados, com aprovação do Estado, a favor da AVR Nuts durante o período de validade do contrato. Prevendo a aplicação desta cláusula, as autoridades neerlandesas calcularam que a compensação pelos custos de encerramento seria de 8 670 108 euros para o primeiro forno de tambor rotativo. Este montante diz respeito a vários investimentos que seriam amortizados a 50 % se dissessem respeito a ambos os fornos de tambor rotativo ou a 100 %, se apenas dissessem respeito ao forno em vias de encerramento. Assim, os elementos principais deste montante são 1,9 milhões de euros de investimento na protecção contra incêndios, 3,3 milhões de euros numa instalação de homogeneização, 1,5 milhões de euros na substituição de um funil de coque e 0,5 milhões de euros numa extremidade de tambor e num anel de Stefferson. Para o encerramento do segundo forno, o cálculo inclui 11 151 000 euros para o valor contabilístico residual das instalações e dos activos fixos corpóreos. Este montante inclui os outros 50 % do valor contabilístico residual dos investimentos acima mencionados e 100 % do valor contabilístico residual dos investimentos que foram efectuados com o acordo do Estado e relativos apenas ao segundo FTR. Este último elemento inclui, nomeadamente, o investimento na revisão geral do FTR restante, efectuada em 2004. Esta revisão envolveu custos na ordem dos 3 273 000 euros, mais elevados do que o previsto. Retrospectivamente, verifica-se que este foi um mau investimento.

(24) Além disso, uma vez que os Países Baixos estavam em princípio obrigados pelo contrato de concessão a compensar os défices orçamentais até ao ano 2006 inclusive, o Estado teve de negociar com a AVR uma compensação pelos custos adicionais do encerramento do segundo forno em 1 de Janeiro de 2004, em vez da data de expiração do contrato inicialmente prevista. Assim, a compensação inclui os seguintes montantes suplementares: — 1,75 milhões de euros para compensar, já em 2004, o impacto negativo do facto de que os clientes precisariam (gradualmente) de encaminhar os seus fluxos de resíduos para outras instalações; — 5,843 milhões de euros para «custos fixos contínuos 2005-2006» (doorlopende vaste kosten). Estes são custos relativos, por exemplo, a infra-estruturas de TIC, arrendamento de escritórios, contratos de segurança, custos das instalações comuns (como cantinas), etc. A AVR tinha calculado um montante total mais elevado, a saber 8,208 milhões de euros; — 7,868 milhões de euros para custos adicionais de indemnizações por despedimento, devido ao encerramento antecipado do FTR restante. Este montante é calculado como a diferença entre o custo estimado de indemnizações por despedimento em caso de encerramento imediato e o custo estimado de indemnizações por despedimento em caso de encerramento no termo do contrato de auxílio, o que teria ocorrido dois anos mais tarde. O montante aceite baseia-se numa estimativa pormenorizada referente a cerca de 244 trabalhadores, tendo em conta que a maioria destes pode ser substituída internamente; — Outros custos, como, por exemplo, o valor contabilístico residual de certos activos de outras empresas da AVR que tinham sido adquiridas para fornecerem os serviços previstos no contrato de prestação de serviços; os custos com a gestão das instalações; os custos ligados à renúncia, pela AVR IW, das “contribuições de cobertura” (dekkingsbijdrage) que esta teria obtido se a incineração nos fornos de tambor rotativo se tivesse continuado a fazer em 2005 e 2006; os custos de encerramento não orçamentados; e os custos de aquisição dos contratos plurianuais. A AVR tinha estimado que estes custos atingiriam o montante total de 29,567 milhões de euros, que incluía também, por exemplo, as perdas adicionais sofridas em 2002 e 2003 pela AVR Nuts, no montante de 11,716 milhões de euros. Nas negociações, o Estado e a AVR chegaram a acordo em relação a um montante de apenas 1,238 milhões de euros.

(25) Nessas negociações, os Países Baixos foram assistidos por um contabilista independente, cujo relatório foi disponibilizado à Comissão. No total, a compensação acordada pelo encerramento do segundo FTR ascendeu a 27,850 milhões de euros. Este montante é significativamente inferior às estimativas da própria AVR, que atingiam os 58,544 milhões de euros (ou 46,828 milhões de euros, se se excluíssem as perdas adicionais sofridas pela AVR Nuts em 2002 e 2003). Os Países Baixos explicaram que, se o FTR restante tivesse continuado em funcionamento até ao final de 2006, a soma dos défices de exploração estimados para 2005 e 2006 e da compensação pelos custos de encerramento no final de 2006 totalizaria 31 milhões de euros, pelo que o acordo relativo ao encerramento antecipado diminuía os custos suportados pelo Estado.

(26) Com esta compensação pelo encerramento, o auxílio total para o período de 2002-2004 ficou em 49 718 108 euros, tal como a seguir se indica no quadro 2. Quadro 2 Resumo da compensação paga à AVRD Défice orçamental pré-determinado para 2002 1 500 000 Défice orçamental pré calculado para 2003 2 800 000 Défice orçamental pré calculado para 2004 8 898 000 Compensação pelo valor contabilístico residual do primeiro FTR 8 670 108 Compensação pelo valor contabilístico residual do segundo FTR 11 151 000 Compensação pelos custos de encerramento adicionais – custos de exploração adicionais 2004 1 750 000 – custos fixos contínuos 2005-2006 5 843 000 – custos adicionais com indemnizações por despedimento 7 868 000 – outros custos 1 238 000 16 699 000 Auxílio Total 49 718 108

(27) Os Países Baixos reconheceram que foi pago à AVR um auxílio no montante de 19 543 608 euros. A compensação relacionada com o encerramento do segundo FTR foi depositada numa conta bloqueada.

2.3.3 Garantia para os custos de desmantelamento e manutenção pós-encerramento

(28) O contrato de concessão inclui igualmente uma garantia prestada pelo Estado, que cobre até 30 % dos custos de desmantelamento e manutenção pós-encerramento, necessários para a remoção e descontaminação das instalações, em caso de liquidação da AVR Chemie. Esta percentagem corresponde à parte detida pelo Estado na AVR Chemie.

2.4 Aspectos operacionais

(29) Antes da celebração do contrato de concessão, as tarifas cobradas pela AVR Chemie tinham aumentado para 700 NLG/tonelada (317,6 euros). Aumentar ainda mais estas tarifas levaria, segundo os Países Baixos, a práticas como a mistura de resíduos perigosos noutros fluxos de resíduos e deposição de resíduos em aterros ilegais, pelo que essa não seria uma solução eficaz para reduzir o défice de exploração. As tarifas são elevadas em comparação com as praticadas nos Estados-Membros limítrofes, o que só é possível devido à política neerlandesa de proibir as exportações de resíduos para eliminação. O objectivo das medidas de auxílio era manter as tarifas como estavam, e não baixá-las. Para este efeito, o contrato de concessão contém um anexo que regula a estrutura tarifária, o pagamento das tarifas e do cálculo das tarifas cobradas ao utilizador. As autoridades neerlandesas controlam o nível das tarifas, dado que têm de aprovar de antemão o défice orçamental pré-determinado e que as tarifas são, naturalmente, um elemento crucial desse cálculo.

(30) As tarifas para os resíduos perigosos com um valor calorífico elevado utilizados como combustível são muito mais baixas do que as aplicadas aos resíduos FTR. A AVR Nuts obtém os resíduos da primeira categoria pelas tarifas vigentes no mercado, ou seja, pelas tarifas que seriam cobradas pelo tratamento dos resíduos, por exemplo, em FTR estrangeiros ou na indústria cimenteira.

(31) Dado que os custos fixos são muito altos em comparação com os custos variáveis, a AVR Nuts procura maximizar a utilização da capacidade, a fim de minimizar as perdas. Por conseguinte, as tarifas cobradas aos fornecedores de resíduos perigosos são reduzidas quando o volume anual fornecido é maior. Estas «reduções por volume» são estabelecidas antecipadamente e aplicadas quando os resíduos FTR são fornecidos conjuntamente com, pelo menos, 75 % do mesmo volume de resíduos com um valor calorífico elevado.

(32) Ao longo do período de concessão, todas as tarifas foram fixadas antecipadamente (13) e aplicavam-se também aos concorrentes da AVR e à AVR IW. A partir do início da vigência do contrato de concessão, as tarifas para os resíduos C2 e resíduos FTR passaram a ser públicas e acessíveis a qualquer fornecedor. Desde o início de 2004, isto passou a ser assim também para os resíduos perigosos com um valor calorífico elevado.

(33) A fim de planear a utilização da capacidade, todos os anos a AVR IW pede aos seus fornecedores que indiquem a quantidade de resíduos que prevêem fornecer e, durante o ano, as tarifas são cobradas com base na correspondente redução por volume. Caso o volume efectivamente fornecido no final do ano seja superior ou inferior ao indicado, calcula-se um reembolso ou uma cobrança adicional para tomar em consideração a redução por volume exacta, com base no volume efectivamente fornecido. Os contratos em geral não obrigam ao fornecimento da quantidade acordada.

3 RAZÕES PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO PREVISTO NO N.o 2 DO ARTIGO 88.o

(34) Na sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, a Comissão expressou as seguintes dúvidas.

(35) Em primeiro lugar, a Comissão manifestou dúvidas quanto à possibilidade de as actividades da AVR Nuts poderem ser correctamente consideradas como um serviço de interesse económico geral, na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, dado que, por exemplo, não era claro se a AVR era a única empresa capaz de oferecer tais serviços nas mesmas condições ou em condições semelhantes. A Comissão duvidou ainda de que os Países Baixos tivessem seguido o procedimento correcto para seleccionar a AVR Nuts. Além disso, a Comissão duvidou de que a infracção ao princípio do poluidor-pagador tivesse sido evitada em todas as circunstâncias, dado que os produtores dos resíduos em questão deviam pagar tarifas que podem ser consideradas como custos normais.

(36) Em segundo lugar, a Comissão expressou dúvidas com respeito à eventual «sobrecompensação», que poderia ter repercussões sobre outros segmentos do mercado dos resíduos. A Comissão temia que a sobrecompensação pudesse igualmente advir do facto de o auxílio se basear num cálculo pré-determinado, o qual permitia à AVR Nuts reter parte do eventual saldo positivo entre os lucros ou perdas efectivos e pré-determinados.

(37) Em terceiro lugar, a Comissão duvidou de que, se a medida fosse avaliada ao abrigo do artigo 87.o, o enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (14) (doravante «Enquadramento dos auxílios ao ambiente») pudesse constituir uma justificação para considerar o auxílio compatível com o mercado comum.

(38) Na sua decisão de alargar o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, a Comissão explicou que tinha dúvidas semelhantes com respeito ao montante de auxílio consideravelmente mais elevado para 2004 e às compensações relacionadas com o encerramento antecipado dos FTR.

4 OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

(39) Quatro partes interessadas enviaram as suas observações no seguimento da decisão da Comissão de iniciar o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado.

(40) A primeira defendeu que a medida distorceria a concorrência no mercado irlandês, pois permitiria à AVR cobrar preços inferiores aos preços de custo - e significativamente abaixo dos preços normais do mercado - no mercado irlandês, através da sua participação de 50 % numa empresa comum com a empresa irlandesa Safeway Warehousing/South Coast Transport.

(41) A segunda parte interessada chamou igualmente a atenção para a vantagem competitiva injusta da empresa comum AVR/Safeway. Grandes quantidades de resíduos perigosos são importadas da Irlanda. Esta parte interessada defendeu igualmente que a medida distorceria a concorrência no mercado internacional das «operações de limpeza chave-na-mão» de PCB, pesticidas e outros resíduos perigosos orgânicos.

(42) A terceira parte interessada, a Edelchemie, chamou a atenção para o mercado nacional. Esta empresa desenvolveu a sua própria tecnologia para tratar resíduos de empresas de galvanização e de processos fotográficos («opção ecológica») e para recuperar materiais preciosos a partir desses resíduos (entre outros, metais preciosos e obsidiana). As medidas a favor da AVR não somente lesariam a sua actividade, mas travariam também o desenvolvimento tecnológico. As observações da Edelchemie dizem respeito à AVR Nuts, à AVR Chemie e às suas antecessoras a partir de 1963; a empresa forneceu pormenores sobre a política neerlandesa de resíduos perigosos ao longo dos anos.

(43) Por último, os três concorrentes agindo conjuntamente chamaram a atenção para o mercado neerlandês dos resíduos FTR. Tanto nos Países Baixos como noutros Estados-Membros existe capacidade de FTR equivalente à da AVR. A expansão das actividades da AVR teria causado uma sobrecapacidade no mercado neerlandês de resíduos FTR e os dados relativos a estes resíduos não veiculariam uma imagem completa e correcta. Em meados dos anos 90, a AVR encerrou um dos seus FTR e, já nessa altura, se esperava que o fornecimento de resíduos perigosos continuasse a diminuir. Em virtude das expectativas, teria sido apropriado encerrar um dos dois FTR restantes. Na reunião de 26 de Maio de 2005, um representante afirmou literalmente que «a decisão certa [em 2002] devia ter sido a de encerrar um FTR». Além disso, a AVR teria abusado da sua posição dominante, cobrando tarifas elevadas, exigindo que os FTR recebessem ao mesmo tempo resíduos com valor calorífico elevado e impondo uma estrutura de tarifas não transparente nem pública. Desta forma, a AVR IW teria podido cobrar tarifas para certos tipos de resíduos FTR e tratar seguidamente estes resíduos nos fornos de grelha (roosterovens) dos incineradores de resíduos domésticos, que têm custos de funcionamento mais baixos, já que podem funcionar a uma temperatura inferior.

(44) A medida constituiria um auxílio ao funcionamento incompatível. O serviço não constituiria um serviço de interesse económico geral e os quatro critérios definidos no acórdão Altmark para determinar se uma compensação constitui ou não um auxílio estatal (15) não seriam preenchidos. Caso a Comissão aprove o auxílio ou parte dele, este deverá ser sujeito a várias condições, para impedir as subvenções cruzadas, as práticas de subordinação (tying) e a discriminação de preços. Além disso, não deverá ser permitido aos Países Baixos prolongar a medida por mais 10 anos.

(45) Os dois concorrentes agindo conjuntamente enviaram igualmente as suas observações, no seguimento da decisão da Comissão de alargar o procedimento. Mantiveram todos os pontos da primeira declaração e forneceram documentos adicionais visando demonstrar a existência de subvenções cruzadas. Além disso, levantaram igualmente as seguintes questões.

(46) Em primeiro lugar, consideram surpreendente que, apesar do encerramento de um dos FTR, o défice de exploração pré-determinado para 2004 seja muito mais elevado do que o inicialmente previsto. Se o quarto critério resultante do acórdão Altmark (eficiência) tivesse sido respeitado, o défice de exploração teria diminuído.

(47) Em segundo lugar, os dois concorrentes agindo conjuntamente opõem-se à atribuição do auxílio como compensação pelo encerramento dos FTR. Não existe qualquer obrigação de compensar a AVR por este encerramento. Esta compensação não deve poder ser designada por indemnização e não é justificada, entre outras razões porque os investimentos foram feitos tendo em vista o funcionamento por 10 anos, mas foram utilizados durante menos de 3 anos. Questionam igualmente os pormenores do cálculo, nomeadamente o montante para amortização, os custos com indemnizações por despedimento (afvloeiingskosten) e os custos fixos contínuos (doorlopende vaste kosten). O montante total é muito elevado, muito mais elevado do que os 2 milhões de euros referidos no n.o 2 do artigo 21.o do contrato de concessão. Além disso, num documento parlamentar, foi indicado que «no momento da determinação da compensação a atribuir à AVR pelo encerramento dos fornos de tambor rotativo, foi alcançado um acordo sobre um crédito ainda em dívida do Ministério da Habitação, do Ordenamento do Território e do Ambiente sobre a AVR relativamente à poluição do Lickebaertpolder por dioxinas». Em consequência, o Ministério recebeu um montante (não calculado para 2004) de 2,5 milhões de euros. Os três concorrentes agindo conjuntamente receiam que a resolução deste litígio possa ter «poluído» o cálculo da compensação, pois têm a impressão de que «há aspectos encobertos».

(48) Em terceiro lugar, estes concorrentes opõem-se a que a AVR seja objecto de outros benefícios com base no n.o 5 do artigo 21.o do contrato de concessão, nomeadamente o pagamento, pelo Estado, de 30 % dos custos de desmantelamento e descontaminação das instalações, caso a AVR Chemie venha a ser liquidada. Nos termos das regras relativas aos auxílios estatais, o Estado nunca deveria ter assumido essas obrigações.

(49) Em quarto lugar, não se trataria de um serviço de interesse económico geral, designadamente porque um tal serviço não é necessário, visto existirem diversas alternativas disponíveis, como a pirólise, o tratamento pela indústria cimenteira, a eliminação em minas de sal ou o tratamento em instalações de produção de energia e em fornos de tambor rotativo no estrangeiro. As actividades em questão apenas foram consideradas como serviço de interesse económico geral quando se tornaram deficitárias. O contrato de concessão foi celebrado com o objectivo exclusivo de financiar os investimentos nos FTR para os quais a AVR Nuts tinha obtido um direito exclusivo. Além disso, os dois concorrentes agindo conjuntamente duvidam de que o auxílio garanta a prestação deste serviço a preços abordáveis, uma vez que as tarifas da AVR são mais elevadas do que as praticadas nos países vizinhos. As tarifas elevadas seriam explicadas pelas práticas de subordinação e por subvenções cruzadas da AVR no que diz respeito aos resíduos com um valor calorífico elevado a utilizar como combustível. As tarifas não seriam transparentes nem públicas. Os lucros seriam registados como sendo da AVR IW e as perdas da AVR Nuts. Tal permitiria que a AVR IW cobrasse tarifas mais altas para os resíduos FTR. Além disso, a AVR recusaria aceitar resíduos FTR se estes não fossem acompanhados de resíduos com um valor calorífico elevado, infringindo assim as suas obrigações ao abrigo do contrato de concessão, por não prestar o serviço a todos os clientes. Finalmente, ao contrário do que aconteceria com as outras alternativas, a qualidade do serviço não se terá mantido nem melhorado.

(50) Em quinto lugar, o auxílio não respeitaria os critérios Altmark. Não terá havido um concurso público para adjudicar a concessão e o auxílio não terá sido estabelecido com base no custo de uma empresa média bem gerida. Também não terá sido estabelecido com base em critérios definidos de forma objectiva e transparente, será mais elevado do que o necessário e poderá ter repercussões noutros mercados. Os FTR no estrangeiro poderiam cobrar tarifas mais baixas sem auxílio estatal. Também não terão sido tidos em conta métodos de eliminação alternativos. Além disso, a AVR pode reter parte dos lucros se funcionar melhor do que o previsto.

(51) Por último, os dois concorrentes agindo conjuntamente observam que os Países Baixos fazem tenções de continuar a infringir as regras relativas aos auxílios estatais, visto que, caso a decisão da Comissão seja negativa, as autoridades neerlandesas tencionam discuti-la com a AVR e procurar uma solução para os problemas financeiros que tal poderá causar à empresa.

5 OBSERVAÇÕES DOS PAÍSES BAIXOS

5.1 Legislação aplicável

(52) Uma vez que a legislação comunitária permite aos Estados-Membros proibir a exportação de resíduos para eliminação, o auxílio não distorceria a concorrência entre os Estados-Membros.

5.2 Serviços de interesse económico geral

(53) Os Países Baixos defendem que o auxílio é exclusivamente concedido para um serviço de interesse económico geral prestado pela AVR Nuts. Um concurso público não foi considerado apropriado, dado que a AVR Nuts era a única empresa nos Países Baixos com capacidade e disponibilidade para tratar todos os resíduos C2 e FTR em questão. A concessão, contudo, foi publicada no Staatscourant; após a publicação, toda e qualquer parte interessada teve a possibilidade de interpor recurso. Tal não aconteceu. Além disso, antes da decisão de encerrar os fornos de tambor rotativo, as autoridades neerlandesas tinham já tomado as medidas necessárias para organizar um eventual concurso público com vista à prorrogação.

(54) A medida cumpriria os critérios Altmark, pelo que não deveria ser considerada como um auxílio estatal. Assim, por exemplo, o Estado foi assistido por uma empresa de contabilidade independente para o cálculo dos défices pré-determinados. A medida não infringiria o princípio do poluidor-pagador, pois as tarifas seriam mais elevadas do que as praticadas nos Estados-Membros vizinhos.

(55) Os Países Baixos consideram que é absolutamente incorrecto afirmar que a AVR Nuts apenas aceitava resíduos FTR quando estes lhe eram oferecidos em combinação com resíduos de elevado valor calorífico. Do mesmo modo, estaria expressamente determinado que as tarifas cobradas a outras empresas do grupo AVR para tratar outros resíduos deveriam ser as mesmas cobradas a terceiros (16). Os Países Baixos convidaram uma empresa de contabilidade a aconselhá-los quanto às possibilidades de aumentar a transparência dos acordos entre a AVR Nuts e a AVR IW. As recomendações propostas foram aceites e aplicadas.

(56) Com respeito aos resultados da AVR Nuts, os Países Baixos constataram que o cálculo do défice de exploração não tinha em conta qualquer margem de lucro. No caso inesperado de um excedente de exploração pré-determinado, o lucro manter-se-ia limitado a apenas 30 % do excedente, até que todo o auxílio anteriormente pago estivesse reembolsado.

5.3 Observações relativas às observações das partes interessadas

(57) Os Países Baixos afirmaram que as observações não explicam de que forma o auxílio poderia afectar os preços de custo da empresa comum AVR/Safeways. Esta empresa pagaria, pelo tratamento dos resíduos em Roterdão, as mesmas tarifas que são cobradas aos fornecedores nacionais de resíduos. Além disso, apenas um terço dos resíduos recolhidos pela empresa comum seria tratado em Roterdão, e desses apenas uma pequena parte seria constituída por resíduos C2 e resíduos FTR, na acepção no contrato de concessão. Os preços competitivos podem ser explicados por vários outros factores: 1) a Safeway é a única empresa na Irlanda que dispõe de uma estação de transferência na qual os resíduos são eficazmente triados e separados antes de serem encaminhados para a instalação de tratamento mais apropriada; 2) existe uma ligação directa com a empresa de transportes Southcoast, o que tem vantagens logísticas e permite reduzir os custos; e 3) na Irlanda, o nível das tarifas era relativamente elevado no passado devido à ausência de concorrência.

(58) Para o tratamento de resíduos resultantes de projectos de limpeza chave-na-mão, a AVR cobraria tarifas superiores às que cobra aos fornecedores neerlandeses. A tarifa média para todos os fluxos de resíduos provenientes de outros países seria um pouco mais alta do que a tarifa média cobrada dentro do país. Além disso, tarifas mais baixas não resultariam num auxílio mais elevado, dado que este depende do défice de exploração pré-determinado.

(59) No momento da celebração do contrato de concessão, ambos os FTR estavam a funcionar em plena capacidade. Dadas as importantes existências, esperava-se a utilização completa da capacidade. A actual sobrecapacidade não terá provavelmente sido causada pelo aumento das partes de mercado dos concorrentes, mas antes pela reutilização crescente dos resíduos, por exemplo após a mistura, legalmente permitida, com outros tipos de resíduos.

(60) Quanto à pirólise, os Países Baixos notaram que as tarifas da AVR são mais elevadas do que as cobradas pela única empresa que dispõe de instalações de pirólise nos Países Baixos.

(61) Os Países Baixos explicaram que parte do auxílio foi paga devido às dificuldades financeiras da AVR Nuts, tendo em conta o acórdão Altmark e o tempo necessário para concluir o procedimento de investigação formal previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado.

(62) Os Países Baixos assinalaram que a Edelchemie está a trabalhar principalmente no campo dos resíduos perigosos fotográficos, os quais, por razões de eficácia, não podem ser tratados pela AVR. Aquela empresa possui várias instalações, sendo que para este caso a mais relevante é o forno de pirólise. Contudo, esta tecnologia não seria apropriada para todos os tipos de resíduos FTR, ao contrário do que acontece com as instalações da AVR. A licença ambiental permite o tratamento neste forno de apenas 10 000 toneladas, o que é absolutamente insuficiente para o fluxo neerlandês de resíduos perigosos. Os Países Baixos não vêem de que forma o auxílio pode prejudicar os interesses da Edelchemie, já que a AVR não trata resíduos de processos fotográficos e que pratica as tarifas vigentes no mercado. O desenvolvimento tecnológico é estimulado, por exemplo, por programas de incentivo específicos e mediante a imposição da utilização da melhor tecnologia disponível aquando da concessão de licenças ambientais. Estas licenças estão limitadas a um período de 5 anos. Um eventual auxílio concedido no passado não se inscreveria no prazo de prescrição de 10 anos previsto no artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 e, dado que as instalações foram amortizadas em 10 anos, não haveria em todo o caso qualquer repercussão sobre o cálculo dos défices de exploração esperados da AVR.

(63) Os Países Baixos defenderam que não houve qualquer sobrecompensação, nem a favor da AVR Nuts, nem a favor da AVR IW. A AVR IW serviu de intermediário, mas não tinha a possibilidade de utilizar esta posição para obter uma sobrecompensação, nem o fez. Assim, por exemplo, os resíduos fornecidos por concorrentes à AVR Nuts, mesmo quando recebidos no papel pela AVR IW em nome da AVR Nuts, não foram tidos em conta no cálculo das reduções por volume praticadas em relação às tarifas aplicadas aos resíduos adquiridos pela própria AVR IW. Estes resíduos foram directamente entregues nos FTR e não nas instalações da AVR IW, dado que isto não compensaria os custos logísticos adicionais.

(64) O auxílio destinado a compensar os custos de aquisição dos resíduos é justificado. A aquisição activa de resíduos FTR seria necessária, dado o recurso crescente às possibilidades de misturar esses resíduos com outros ou de adaptar o acondicionamento – operações após as quais os resíduos deixam de poder ser classificados como resíduos FTR. Sem essa aquisição, a AVR Nuts veria a sua parte de mercado reduzida, em favor de opções alternativas de tratamento, especialmente no estrangeiro. Tal diminuiria a utilização da capacidade e, por conseguinte, aumentaria as perdas. A compensação paga à AVR IW pela aquisição de resíduos perigosos com um valor calorífico elevado foi explicada pela necessidade de dispor de quantidades suficientes desses resíduos como combustível. A distribuição dos custos de aquisição entre a AVR Nuts e a AVR IW baseia-se neste raciocínio. O encerramento dos FTR implicará a perda dos sete postos de trabalho correspondentes aos custos calculados. Isto provaria que estes sete postos de trabalho constituem os custos de aquisição adicionais incorridos unicamente no interesse da AVR Nuts.

(65) As autoridades neerlandesas apresentaram um estudo sobre os desenvolvimentos futuros das alternativas para eliminação e valorização dos resíduos em questão nos Países Baixos e nos países vizinhos; este estudo foi já referido no considerando 13. O estudo revela que, para o futuro, estão previstas alternativas suficientes para garantir a eliminação e valorização seguras e apropriadas desses resíduos.

(66) Os Países Baixos apresentaram igualmente uma análise económica do contrato de concessão e da potencial sobrecompensação, realizada por uma empresa de consultoria a pedido da AVR. O estudo reconhece vários factos: em primeiro lugar, que todos os principais concorrentes da AVR tiveram a possibilidade de beneficiar de reduções por volume mais elevadas, mas preferiram aparentemente destinar parte dos resíduos acumulados para eliminação ou valorização a alternativas no estrangeiro. Em segundo lugar, a compensação efectiva que será concedida pelos Países Baixos pelo encerramento dos FTR é significativamente inferior ao cálculo efectuado pela própria AVR, de 45 milhões de euros, e também ao cálculo destes custos por um contabilista independente, que apresentou um valor de quase 40 milhões de euros. A diferença resulta, principalmente, dos diversos cálculos relativos aos custos com o despedimento de trabalhadores.

(67) Os Países Baixos apresentaram o cálculo pormenorizado do défice orçamental para 2004. Apesar do encerramento de um FTR, o défice é mais elevado do que nos anos anteriores, por as condições do mercado se terem deteriorado, designadamente devido à descida das tarifas praticadas para os resíduos perigosos de valor calorífico elevado.

(68) Quanto ao pagamento para o desmantelamento e acompanhamento em caso de liquidação da AVR Chemie, terá de haver negociações entre o Estado e a AVR, já que o Estado detém 30 % da AVR Chemie. Uma eventual decisão negativa da Comissão quanto ao auxílio notificado será também, naturalmente, tema para discussão, e procurar-se-ão soluções, mas não sem ter em conta o parecer da Comissão Europeia.

6 AVALIAÇÃO

6.1 Constituem as medidas em questão um auxílio estatal?

(69) O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado estabelece que «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

(70) O auxílio ao funcionamento e a compensação pelos custos de encerramento dos FTR a favor da AVR Nuts descritos nos considerandos 17 a 27 são concedidos pelo Estado e financiados directamente por recursos estatais. Estas medidas são selectivas, dado que afectam em primeiro lugar a AVR, a AVR Nuts e a AVR IW. Estas empresas oferecem os seus serviços nos mercados dos resíduos destinados a eliminação e dos resíduos destinados a valorização. O mesmo é válido para qualquer pagamento do Estado para os custos de desmantelamento e manutenção pós-encerramento para os quais o Estado tenha dado uma garantia até 30 %.

(71) Deve considerar-se que as medidas afectam desfavoravelmente as trocas comerciais entre Estados-Membros. Os mercados dos resíduos destinados a eliminação e dos resíduos destinados a valorização estão indissociavelmente ligados e, apesar do quadro normativo e de controlos estritos dos resíduos destinados a eliminação, o comércio entre os Estados-Membros é prática comum em ambos os mercados. À guisa de exemplo: no seguimento do anúncio do encerramento dos FTR, o número de pedidos de licenças de exportação de resíduos para outros Estados-Membros aumentou significativamente. A Comissão deduz assim que o auxílio concedido para manter os FTR em funcionamento produziu um efeito limitador no comércio entre Estados-Membros.

(72) As medidas não favorecem os fornecedores de resíduos perigosos. Em comparação com as tarifas praticadas nos Países Baixos e nos países limítrofes, as tarifas para os resíduos de elevado valor calorífico utilizados como combustível foram fixadas aos níveis do mercado. As tarifas para os resíduos C2 e para os resíduos FTR foram, por razões políticas, fixadas a níveis socialmente aceitáveis, os quais, todavia, eram mais elevados do que os praticados nos países vizinhos. Tal foi possível devido às limitações à exportação dos resíduos destinados a eliminação. Em condições de mercado normais, aumentar as tarifas não seria uma opção praticável e realista, visto que os resíduos seriam exportados em maior quantidade, misturados com outros fluxos de resíduos ou eliminados de forma legal ou ilegal, o que não faria aumentar as receitas da AVR Nuts. Com efeito, graças ao encerramento dos FTR, os fornecedores puderam tirar mais facilmente partido das tarifas mais baixas praticadas na Bélgica e na Alemanha. Sem o auxílio, os FTR teriam sido encerrados mais cedo e as possibilidades de exportar resíduos para eliminação, em conformidade com o Regulamento (CEE) n.o 259/93, teriam também surgido antes, o que é confirmado pela evolução dos preços e do volume após o encerramento do segundo FTR. Por estas razões, a Comissão considera que a medida não libertou os fornecedores de resíduos perigosos dos custos que, normalmente, teriam sido incluídos no seu orçamento.

(73) Sem prejuízo da avaliação da medida com base no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, a Comissão considera que não foi respeitado o quarto critério do acórdão Altmark. Em primeiro lugar, a AVR Nuts não foi seleccionada por concurso público, e a publicação da decisão de concessão no Staatscourant - após a qual as partes interessadas têm um prazo de seis semanas para levantar objecções - não pode substituir um concurso público aberto e transparente. Em segundo lugar, a compensação não foi determinada com base numa análise dos custos que seriam comportados por uma empresa média bem gerida e dotada de uma capacidade adequada de tratamento de resíduos. Com efeito, dado a posição única do aterro C2 e dos FTR no país, esse tipo de empresa média parece não existir nos Países Baixos. O défice orçamental pré-determinado reflecte sobretudo as condições particulares em que a AVR Nuts explora estas instalações, não tendo sido tidos em conta os custos de instalações semelhantes no estrangeiro. É óbvio que a AVR não dispunha de capacidade de tratamento: a sobrecapacidade levou à subutilização dos FTR e, em última análise, ao seu encerramento. Tudo isto se repercutiu nas medidas de auxílio, em especial o défice de 2004 e as compensações pelo encerramento. Nestas circunstâncias, deve considerar-se que as medidas atribuíram uma vantagem selectiva à AVR Nuts, e não constituíram apenas uma compensação que outras empresas, numa situação semelhante, também teriam podido obter em condições comparáveis, se tivessem a mesma obrigação de serviço.

(74) Uma vantagem selectiva decorre não apenas dos défices de exploração e da compensação pelos custos de encerramento, mas também da garantia do Estado, que assume 30 % dos custos de desmantelamento e manutenção pós-encerramento das instalações. O facto de estes custos corresponderem à participação do Estado na AVR Chemie não invalida em nada o carácter de auxílio estatal, uma vez que, enquanto parceiro silencioso na AVR Chemie, o Estado apenas seria responsável pelo montante da sua participação, e não por outros créditos que pudessem exceder esse montante. A garantia parece resultar mais do objectivo político do Estado de evitar uma situação em que, após a liquidação da AVR Nuts e da AVR Chemie, nenhuma outra empresa pudesse ser considerada responsável pelo desmantelamento e manutenção pós-encerramento apropriados. É possível que a garantia tenha originado benefícios durante todo o período do contrato de concessão, dado que, sem a mesma, uma empresa constituiria (teria de constituir) reservas apropriadas durante a vida operacional das instalações, a fim de fazer face - sem auxílio - aos custos de desmantelamento e manutenção pós-encerramento.

(75) Consequentemente, as medidas notificadas constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.

(76) A Comissão lamenta que os Países Baixos tenham aplicado ilegalmente uma parte significativa do auxílio em questão em infracção ao n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.

6.2 Avaliação com base no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado

(77) Os Estados-Membros são livres de definir o que consideram ser serviços de interesse económico geral com base nas características específicas das actividades. Esta definição pode apenas ser controlada quanto à presença de erros manifestos (17). No Livro Verde de 2003 e no Livro Branco de 2004 sobre os serviços de interesse geral (18), a Comissão esboçou os princípios orientadores da sua abordagem. A secção 3.4 deste último estipula que «em conformidade com a política da União em matéria de desenvolvimento duradouro, é também necessário ter em conta o papel dos serviços de interesse geral na protecção do ambiente, bem como as especificidades dos serviços de interesse geral directamente relacionados com o ambiente, como os sectores dos recursos hídricos e dos resíduos». Isto está em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, que decidiu que «a gestão de determinados resíduos pode ser objecto de um serviço de interesse económico geral, em especial quando tal serviço tem por finalidade fazer face a um problema ambiental» (19).

(78) Pelas razões que se seguem, a Comissão concorda com os Países Baixos que o serviço, tal como definido na decisão de concessão e no contrato de concessão, constitui um serviço de interesse económico geral.

(79) Em primeiro lugar, há um interesse público óbvio em que os resíduos perigosos sejam eliminados de forma apropriada. Há igualmente um interesse público e comunitário em garantir a disponibilidade de suficiente capacidade de eliminação a nível nacional, dado que, em conformidade com o objectivo formulado no n.o 1 do artigo 5.o da Directiva 75/442/CEE, os Estados-Membros devem esforçar-se por ser auto-suficientes em matéria de eliminação.

(80) Em segundo lugar, competia aos poderes públicos tomar medidas para salvaguardar este interesse público. Dado que manter os FTR em actividade estava a causar prejuízos, se não tivesse recebido o auxílio, a AVR teria encerrado o FTR e o aterro C2 já no final de 2001.

(81) Em terceiro lugar, este interesse público era real. Entre 2002 e 2004, foram eliminadas quantidades significativas de resíduos FTR e C2 produzidos nos Países Baixos, apesar de estas quantidades terem ficado significativamente abaixo das expectativas, devido, entre outras razões, às consequências do acórdão do Tribunal que veio esclarecer as definições de «resíduos destinados a eliminação» e «resíduos destinados a valorização». Os Países Baixos responderam aos desenvolvimentos do mercado adaptando a capacidade às novas análises das necessidades previstas e, em última análise, abandonando a sua política e encerrando o único FTR ainda em funcionamento. Tal não é, contudo, incompatível com o interesse público no que diz respeito às quantidades efectivas de resíduos FTR e C2 que foram eliminadas. Possivelmente, as quantidades de resíduos para eliminação teriam sido menores se os Países Baixos tivessem aplicado as definições correctas desde o início, mas é improvável que todos os resíduos FTR e C2 tivessem sido utilizados para efeitos de valorização. Isto é confirmado pelas quantidades de resíduos FTR e C2 oferecidos à AVR Nuts em 2004 e pelas quantidades de resíduos FTR que foram exportadas para eliminação em FTR no estrangeiro. As partes interessadas podem ter tido razão ao defender que, mesmo sem os fornos de tambor rotativo da AVR, todos os resíduos perigosos produzidos nos Países Baixos durante o período em questão teriam podido ser eliminados ou valorizados quer no país quer no estrangeiro. Não conseguiram, contudo, demonstrar que, sem os fornos da AVR, não teria sido necessária qualquer exportação de resíduos para eliminação no estrangeiro, devido à ausência de capacidade suficiente. É precisamente neste ponto que os Países Baixos podem legitimamente basear a sua política na intenção de defender o interesse público, em conformidade com o objectivo definido no n.o 1 do artigo 5.o da Directiva 75/442/CEE.

(82) Em quarto lugar, as medidas não infringem o princípio do poluidor-pagador, pois, tal como se conclui no considerando 72, não libertaram os fornecedores de resíduos perigosos dos custos que, normalmente, teriam sido incluídos nos respectivos orçamentos.

(83) Em quinto lugar, a classificação como serviço de interesse económico geral não contorna as regras que são normalmente aplicáveis. A medida visa a protecção do ambiente, pois garante o tratamento apropriado dos resíduos perigosos num local situado perto da respectiva fonte. O enquadramento dos auxílios ao ambiente contém regras sobre os auxílios ao funcionamento destinadas a promover a gestão dos resíduos (secção E.3.1). Todavia, essas regras foram redigidas tendo em vista, em primeiro lugar, os casos de auxílio ao funcionamento concedido a empresas que produzem elas próprias os resíduos em questão.

(84) Em sexto lugar, a maior parte dos resíduos FTR e C2 são, dependendo da sua natureza, fornecidos por empresas, mas existem também sistemas de recolha dos resíduos perigosos domésticos, de modo a que todos os eventuais resíduos perigosos possam ser eliminados de forma fácil e segura. Uma parte dos resíduos perigosos assim recolhidos pode em seguida ser eliminada nos FTR. Assim, o serviço para o qual o auxílio foi concedido tem um carácter geral e o auxílio não favoreceu um número restrito de utilizadores desses serviços.

(85) Os dois concorrentes agindo conjuntamente sustentam que não existe qualquer deficiência no mercado que justifique o serviço de interesse económico geral. Além disso, alegam que em alguns Estados-Membros não existe nenhum FTR. É assim possível que os objectivos da Directiva 75/442/CEE do Conselho - auto-suficiência na eliminação dos resíduos e eliminação dos resíduos perto da fonte (princípio da proximidade) -, não correspondam a um resultado obtido pela aplicação dos mecanismos do mercado, mas nem por isso são menos legítimos.

(86) A missão de serviço público tem de ser claramente definida e deve ser expressamente imposta por meio de um acto da administração pública. Neste caso, decorre da decisão de concessão e do contrato de concessão que a empresa tem correctamente a seu cargo o serviço de interesse económico geral. A definição da obrigação de serviço público é suficientemente precisa nestes documentos. Esta definição está estritamente ligada aos resíduos destinados ao aterro C2 e aos resíduos com baixo valor calorífico a incinerar nos FTR. As medidas de auxílio para compensar os custos do serviço de interesse económico geral são igualmente descritas com suficiente pormenor. Contudo, a este propósito há que notar o seguinte.

(87) Primeiro, houve falhas em matéria de transparência. Para os concorrentes, pode nem sempre ter ficado claro se a AVR IW estava a agir em seu próprio nome ou em nome da AVR Nuts. Além disso, o regime de tarifas e o sistema de reduções, nomeadamente relativos aos resíduos com valor calorífico elevado destinados a servir de combustível para os FTR, não foram suficientemente transparentes no início. Para a AVR, para o Estado e para os reguladores independentes, contudo, estas questões estavam suficientemente claras no contrato de concessão, que permitia um controlo apropriado.

(88) A Comissão considera que a metodologia, tal com se encontra descrita no anexo I, é suficientemente transparente para fins de controlo e considera suficientes as medidas adicionais destinadas a aumentar a transparência da gestão do serviço de interesse económico geral, medidas essas que foram adoptadas no seguimento das observações recebidas das partes interessadas.

(89) Em segundo lugar, o conceito de «tarifas socialmente aceitáveis» para a eliminação de resíduos FTR é bastante vago à primeira vista. Na prática, porém, isto não causou qualquer problema. As tarifas permaneceram ao nível para o qual tinham sido aumentadas em anos anteriores. De acordo com o princípio do poluidor-pagador, eram mais elevadas do que as tarifas para a eliminação aplicadas no estrangeiro. Ao mesmo tempo, nem as partes interessadas nem os Países Baixos alegaram que seriam necessárias tarifas mais baixas para evitar práticas ilegais susceptíveis de prejudicar o ambiente. Manifestamente, os Países Baixos não consideraram as tarifas demasiado altas, pois deram o seu acordo aos défices orçamentais pré-determinados, que se baseavam em hipóteses mais precisas com respeito às tarifas a aplicar.

(90) A sobrecompensação deve ser evitada para todos os elementos de auxílio no sistema. A este respeito, a Comissão efectua avaliações separadas para os seguintes elementos: 1) compensação pelos défices orçamentais de 2002 e 2003; 2) compensação pelos défices orçamentais de 2004, 2005 e 2006; 3) compensação pelos custos de encerramento que consistem em a) uma compensação pelos custos de encerramento relacionados com os investimentos acordados, desde que estes ainda não tenham sido amortizados, e b) custos de encerramento devidos à rescisão antecipada do contrato; e 4) o auxílio contido na garantia.

(91) Com respeito aos défices orçamentais de 2002 e 2003, a Comissão considera a metodologia de cálculo dos défices esperados, concedidos a título de auxílio, apropriada e suficientemente restritiva. Todos os elementos, com excepção da compensação pelos custos de aquisição (ver os considerandos 108 a 113), estão directamente relacionados com o cumprimento da obrigação de serviço público. Não há qualquer razão para crer que as rubricas de custos tenham sido artificialmente inflacionadas e, graças ao recurso a um consultor independente, os Países Baixos puderam calcular o auxílio de maneira restritiva. A metodologia contém uma análise pormenorizada do balanço inicial da AVR Nuts, que constitui uma base sólida para as estimativas dos custos e receitas da AVR Nuts na nova situação. Os custos variáveis, os custos fixos directos e os custos calculados por outras empresas da AVR são estabelecidos com base em discriminações pormenorizadas. Os investimentos e as amortizações são devidamente tidos em conta, na forma de um plano de investimento pormenorizado para 2002-2016 e mediante a amortização dos novos investimentos em 7,24 anos. Tudo isto garante que os custos não foram artificialmente inflacionados por investimentos distintos ou por amortizações desproporcionais. Nas suas observações, as partes interessadas levantam várias questões, mas não apresentam qualquer prova de sobrecompensação. Além disso, em 2002 e 2003, acidentes e problemas técnicos causaram perdas superiores a 12 milhões de euros aos défices pré-determinados. Qualquer sobrecompensação a favor da AVR Nuts neste período está assim excluída.

(92) No período 2004-2006, o auxílio baseia-se na mesma metodologia, pelo que a Comissão não espera, a priori, que haja lugar a uma sobrecompensação. O défice orçamental pré-determinado de 2004 baseia-se inteiramente na mesma metodologia e o aumento do défice pré-determinado, apesar do encerramento de um dos FTR, explica-se inteiramente pelas várias rubricas de custos previstas na metodologia (ver dados constantes do anexo I). Dadas as elevadas perdas acima dos défices pré-determinados para 2002 e 2003, não surpreende que o défice pré-determinado para 2004 tenha sido mais elevado. Além do mais, ainda que o encerramento do primeiro FTR tenha diminuído os custos variáveis, o seu impacto nos custos fixos, que representam uma parte significativa dos custos totais, foi limitado. No entanto, em conformidade com a política geral da Comissão, uma sobrecompensação pelos custos de um serviço de interesse económico geral não deve ser excluída apenas a priori mas também a posteriori. Assim, a Comissão exige que os Países Baixos controlem os custos efectivos e adaptem, se for caso disso, o nível do auxílio, a fim de evitar que a sobrecompensação permita à AVR Nuts obter uma margem de lucro sobre as suas actividades superior à margem habitual para este tipo de actividade neste sector.

(93) A Comissão aceita que o auxílio possa ser concedido como compensação pelos custos de encerramento relacionados com os investimentos acordados, desde que estes ainda não tenham sido amortizados. Sem garantias suficientes, não se pode esperar que um operador celebre um contrato de prestação de serviços quinquenal que exija investimentos consideráveis. A amortização dos investimentos durante o período correspondente à duração do contrato, ou seja, cinco anos, também não teria sido razoável, pois teria aumentado significativamente as perdas pré-determinadas – e, por conseguinte, o auxílio – para esse período. As disposições do contrato constituem, a este respeito, uma consequência necessária e eficaz do sistema de compensação. O facto de estas disposições terem sido aplicadas antes do termo previsto do contrato de concessão não altera em nada esta avaliação. Com base nas informações prestadas pelos Países Baixos, a Comissão estima que, para esta parte do auxílio, não haja lugar a qualquer sobrecompensação. Há, contudo, alguns aspectos que não estão suficientemente claros, como, por exemplo, a questão de saber se as receitas provenientes das vendas de activos ou os lucros obtidos com a utilização contínua para outros fins serão devidamente tidos em conta. Consequentemente, a Comissão exige aos Países Baixos que verifiquem igualmente os custos efectivos relativos a esta parte e que ajustem, se necessário, o montante do auxílio.

(94) A Comissão pode igualmente aceitar que tenha sido concedida uma compensação pelos custos adicionais resultantes do encerramento antecipado dos FTR. Um Estado-Membro não pode ser obrigado a continuar a cumprir um contrato deste tipo, nomeadamente se tal implicar pagar menos do que provavelmente teria de pagar se as actividades tivessem continuado. Os dados apresentados pelos Países Baixos sobre estes custos adicionais estão relativamente circunstanciados. Todavia, vários elementos baseiam-se em estimativas que parecem ter uma margem de incerteza relativamente larga. Além disso, apenas os custos necessariamente ligados ao serviço de interesse económico geral e ao encerramento antecipado podem ser incluídos, e a informação disponível não revela de forma suficientemente clara se é esse o caso. Consequentemente, a Comissão exige aos Países Baixos que verifiquem igualmente os custos efectivos relativos a esta parte e que ajustem, se necessário, o montante do auxílio.

(95) Por último, a Comissão pode aceitar que o auxílio seja concedido através da aplicação da garantia que cobre 30 % dos custos de desmantelamento e descontaminação. Se não tivesse existido uma garantia, os défices de exploração e o auxílio ao funcionamento teriam provavelmente sido mais elevados, visto que o montante correspondente teria sido retido a título de provisões. Os custos enquanto tal estão directamente ligados ao objectivo político original de oferecer o serviço de interesse económico geral em questão nos Países Baixos. Porém, os custos efectivos não são ainda conhecidos, pelo que a Comissão exige um controlo ex post apropriado.

(96) Resumindo, a Comissão constata que não se verificou uma sobrecompensação para os défices de exploração de 2002 e 2003, mas apenas pode autorizar os elementos de auxílio restantes se os Países Baixos garantirem que, calculada durante a totalidade do período, não houve qualquer sobrecompensação a posteriori que tivesse em conta as perdas e lucros excedentes de todos os anos da duração da concessão. O auxílio permite à AVR Nuts obter uma margem de lucro razoável para as actividades em questão. Ao abrigo do contrato, o risco para a AVR era limitado, uma vez que as perdas pré-determinadas seriam inteiramente cobertas pelo auxílio. Contudo, a maior parte dos riscos operacionais continuou a incumbir à AVR (20). Assim, as actividades desta não estavam livres de risco, como de facto se veio a verificar na prática. Dadas as condições do mercado e o perfil de risco da AVR Nuts, a Comissão pode certamente aceitar um nível de lucro equivalente, no máximo, à rendibilidade das obrigações do Estado neerlandês, acrescida de 2 pontos percentuais. Se, na prática, o lucro exceder este limite, os Países Baixos devem ajustar retroactivamente o nível do auxílio e, por força do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, notificar todos os auxílios que permitam à AVR Nuts ultrapassar este nível de rendibilidade. O controlo ex post deve verificar adequadamente a ausência de sobrecompensação. Para tal, a Comissão exige relatórios de controlo pormenorizados, que têm de tratar, pelo menos, os aspectos referidos no anexo II da presente decisão.

(97) A Comissão supervisiona a proporcionalidade da medida, para que os meios utilizados no cumprimento da missão de interesse geral não provoquem distorções desnecessárias das trocas comerciais. Há que garantir, especificamente, que quaisquer restrições às regras do Tratado CE - e, em especial, as restrições à concorrência e as limitações às liberdades do mercado interno - não excedam o que é necessário à realização eficaz da missão.

(98) A Comissão considera que as medidas adoptadas pelos Países Baixos satisfazem, em grande medida, o requisito de proporcionalidade. É difícil conceber que outros meios teriam os Países Baixos podido utilizar para assegurar a existência de suficiente capacidade nacional para a eliminação de resíduos perigosos. Nenhuma das partes interessadas argumentou que, para atingir este objectivo, existiriam alternativas capazes de provocar menos distorções. Os seguintes aspectos da medida são igualmente considerados proporcionais.

(99) Regime de tarifas baseado nas reduções por volume: uma vez que o objectivo deste regime consiste em dispor da capacidade suficiente para eliminar adequadamente os resíduos FTR, a consequência natural é tentar obter uma utilização da capacidade máxima, a fim de reduzir os custos tanto quanto possível. Tal como demonstrado pelos Países Baixos, todos os fornecedores de resíduos podiam beneficiar das reduções, quer directamente quer através de intermediários. Por conseguinte, justifica-se o regime de tarifas baseado nas reduções por volume. O regime de tarifas não discriminatórias e de reduções por volume aplicável a qualquer fornecedor - inclusive à AVR IW - limitou a distorção da concorrência decorrente das medidas. Embora possa ter havido alguma confusão na prática, a natureza não discriminatória do regime teria podido ser clara para todas as partes interessadas; além disso, os Países Baixos adoptaram medidas adicionais suficientes para aumentar a transparência sempre que pareceu verificar-se alguma confusão. A fixação das tarifas para os resíduos com um valor calorífico elevado ao mesmo nível das alternativas de eliminação concorrentes limitou a distorção da concorrência no mercado para estes resíduos. Há que salientar que nenhuma empresa dos Países Baixos estava obrigada a fornecer resíduos FTR ou resíduos perigosos com um valor calorífico elevado à AVR Nuts ou à AVR IW. Em contrapartida, o contrato de concessão obrigava a AVR Nuts a aceitar todos os resíduos C2 e FTR que lhe fossem apresentados, quer a entrega fosse ou não acompanhada de resíduos perigosos com um valor calorífico elevado. A este respeito, a Comissão encontra provas insuficientes, à primeira vista, de abuso de posição dominante pela AVR Nuts; o contrato de concessão não está certamente na origem de tal abuso.

(100) Compensação em caso de encerramento: as disposições do contrato de concessão relativamente à compensação - em caso de não-prorrogação do contrato - pelo valor contabilístico residual dos investimentos ainda não amortizados realizados pela AVR, com o consentimento do Estado, pela duração do presente contrato devem igualmente ser consideradas como proporcionais. Sem essa garantia, não se poderia razoavelmente esperar o acordo da AVR. O mesmo é válido para a garantia através da qual o Estado suporta até ao máximo de 30 % os custos de desmantelamento e descontaminação em caso de liquidação das instalações. Um desmantelamento e uma descontaminação apropriados são, obviamente, do interesse público. Dado que detém uma quota de 30 % na AVR Chemie, é aceitável que o Estado assuma a responsabilidade pela sua parte, deixando a restante responsabilidade para a outra accionista, a AVR Holding.

(101) Conservação de dois FTR na fase inicial: a Comissão investigou se os Países Baixos deveriam ter concedido um auxílio com o objectivo de manter apenas um FTR. Interessa agora saber se a contribuição para a realização dos objectivos visados pelos Países Baixos através da manutenção do segundo FTR compensa o auxílio que tal projecto exige e do que as potenciais desvantagens daí resultantes para a concorrência.

(102) A este respeito, a Comissão reconhece que os Países Baixos podem ter como objectivo legítimo dispor de capacidade nacional suficiente para o tratamento de resíduos FTR, a fim de evitar um défice de capacidade que forçaria o Estado a permitir a exportação desses resíduos para o estrangeiro. É absolutamente necessária uma certa flexibilidade na avaliação desta questão, tendo em conta que não era possível prever com precisão qual seria o fluxo de resíduos C2 e FTR produzido e os riscos em matéria de disponibilidade das instalações. Estes riscos, de facto, concretizaram-se, pois, devido a acidentes ocorridos em 2002, um dos FTR teve de ser encerrado durante algum tempo. Em 2002 e 2003, a capacidade disponível era apenas de 73 % e de 75 %, respectivamente, da capacidade autorizada de 100 000 toneladas; por este motivo, as autoridades neerlandesas tiveram de autorizar – contrariando o seu objectivo político - a exportação de resíduos FTR.

(103) Ao comparar as quantidades previstas de resíduos FTR e a capacidade dos dois fornos de tambor rotativo, há que notar o seguinte. Quando o contrato de concessão foi redigido – entre o final de 2001 e meados de 2002 -, o fornecimento esperado de resíduos FTR foi estimado em cerca de 38 500 toneladas por ano. Esta estimativa baseava-se na experiência anterior. Acontece que o tratamento requer, pelo menos, o mesmo volume de resíduos com elevado valor calorífico. Claramente, um único forno não bastaria para o tratamento apropriado deste volume de resíduos. Há, contudo, três observações críticas a fazer a este valor. Primeiro, uma parte do fornecimento previsto de resíduos FTR à AVR Nuts pode ter sido a consequência da aplicação restritiva, pelos Países Baixos, da definição de «resíduos destinados a eliminação» até ao início de 2003. Segundo, as partes interessadas chamaram a atenção para a existência de uma capacidade nacional alternativa para o tratamento dos resíduos FTR. Terceiro, a estimativa não terá tido em conta possibilidade de a AVR tratar parte dos resíduos nos seus fornos de grelha (roosterovens) para resíduos domésticos (21). Por outro lado, contudo, a estimativa tomou expressamente em conta os desenvolvimentos em curso na época. Além disso, o fornecimento de resíduos FTR para exportação varia todos os anos e depende da situação do mercado internacional. A situação também varia em função das diferentes categorias de resíduos. De facto, em princípios de 2002 havia existências substanciais de resíduos FTR, pelo que o fornecimento para o início do período estava suficientemente assegurado. A estimativa do fluxo de resíduos FTR teria podido ser inferior, se as autoridades neerlandesas, em 2002, tivessem baseado essa estimativa na hipótese da aplicação correcta da definição de «resíduos destinados a valorização», mas parece pouco provável que, com base nos dados disponíveis na época, essa estimativa fosse tão baixa que essas autoridades pudessem, com confiança, ter decidido que um único FTR seria suficiente. Isto confirma-se pelo facto de que, em 2003, depois de o Tribunal de Justiça ter já clarificado a definição precisa de «resíduos destinados a valorização», os Países Baixos terem ainda sido forçados a autorizar a exportação efectiva de resíduos FTR devido aos problemas de capacidade da AVR. A diminuição efectiva do fluxo de resíduos FTR para a AVR explica-se, em grande medida, por outros factores que não o aumento das exportações. No que diz respeito às outras capacidades existentes nos Países Baixos, a Comissão observa que uma parte significativa dessas capacidades apenas se tornou disponível em finais de 2003, após a concessão das licenças exigidas à principal instalação de pirólise concorrente. As partes interessadas não conseguiram demonstrar que já em 2002 as autoridades neerlandesas deveriam ter tido em conta a suficiente capacidade de tratamento alternativa existente no país para todos os tipos de resíduos FTR produzidos nos Países Baixos e destinados a eliminação.

(104) A decisão de manter dois fornos de tambor rotativo em funcionamento - em vez de um – fez aumentar o nível de auxílio, nomeadamente devido aos investimentos que pareceram ser necessários e que, posteriormente, tiveram de ser compensados devido ao encerramento dos fornos. Todavia, uma parte destes investimentos não tinha sido prevista no momento da assinatura do contrato de concessão. As consequências sobre os défices de exploração pré-determinados foram relativamente limitadas, dado que, neste caso, os custos fixos tiveram um peso relativamente grande. A Comissão considera que as consequências sobre os concorrentes foram igualmente relativamente limitadas: nada indica que a manutenção em funcionamento de dois fornos tenha resultado na incineração de maiores volumes de resíduos FTR e de outros resíduos perigosos. A utilização da capacidade dos fornos para outros tipos de resíduos – que não foi provada - é relativamente ineficaz e não se pode considerar que tenha tido um importante efeito negativo sobre os concorrentes.

(105) Face ao exposto, a Comissão estima que a decisão inicial de manter os dois fornos em funcionamento pode ser considerada proporcional e que as decisões de os encerrar não foram tomadas demasiado tarde.

(106) O papel da AVR IW: a AVR IW executou a maior parte das tarefas administrativas da AVR Nuts, sendo, ao mesmo tempo, um concorrente de outros fornecedores de resíduos perigosos. Assim, a AVR IW obteve informações sobre os volumes de resíduos previstos e os efectivamente fornecidos. Visto que nenhum fornecedor estava obrigado a fornecer à AVR Nuts as quantidades inicialmente indicadas, e que as tarifas e reduções efectivas se baseariam, em última análise, exclusivamente nos volumes de resíduos efectivamente fornecidos, é difícil compreender de que forma a AVR IW teria podido obter uma vantagem financeira ou estratégica em resultado da sua posição central. Os Países Baixos explicaram que a AVR IW não podia ter abusado dessa posição e a Comissão - com base, entre outros factores, nas observações das partes interessadas - também não pode chegar a essa conclusão. É possível que a AVR IW tenha, em seu próprio nome, proposto tratar resíduos a tarifas inferiores às da AVR Nuts, mas tal não pode ser atribuído às medidas de auxílio, podendo inscrever-se nos limites da política de concorrência; os seus eventuais concorrentes poderiam ter agido de maneira semelhante. Da mesma forma, ainda que a AVR IW tivesse reencaminhado uma parte dos resíduos FTR para os seus incineradores de resíduos domésticos (o que não ficou provado), tal não resultaria numa distorção desproporcional, uma vez que, conhecendo os resíduos, qualquer fornecedor teria podido obter margens semelhantes, simplesmente apresentando esses resíduos directamente a outros incineradores de resíduos municipais, tanto da AVR como de outras empresas. Além disso, visto que o auxílio foi calculado com base num orçamento pré-determinado, a Comissão espera que a AVR tenha escolhido soluções eficazes e que não tenha reencaminhado resíduos, pois tal poderia provocar perdas mais elevadas devido à subutilização das instalações. De facto, esse tipo de reencaminhamento de resíduos talvez possa ser considerado como uma gestão eficaz dos resíduos, em conformidade com os princípios comunitários.

(107) Desenvolvimento tecnológico: a Comissão não pensa que as medidas venham a ter um efeito negativo importante no desenvolvimento de tecnologias alternativas de eliminação e valorização. Tal como os Países Baixos explicaram, existem outros instrumentos para incentivar tais desenvolvimentos. Em 2003, por exemplo, foi concedida uma licença para uma instalação de pirólise inovadora. As tarifas praticadas pela AVR eram significativamente mais elevadas do que as praticadas pelo operador dessa instalação, pelo que o efeito de distorção do auxílio deve, no que diz respeito a este ponto, ser considerado limitado.

(108) Auxílio para a aquisição de resíduos: ao contrário do que sucede com os aspectos acima mencionados, as medidas não podem ser consideradas proporcionais no que diz respeito à aquisição de resíduos efectuada pela AVR IW e pela qual a AVR Nuts paga uma compensação subtraída ao auxílio recebido do Estado. A Comissão compreende que, para limitar os custos do sistema, há que aumentar ao máximo o volume de resíduos a tratar e, nomeadamente, o volume de resíduos FTR para os quais as tarifas são mais elevadas. Tal como indicado no considerando 99, pode, por este motivo, ser aceite o sistema das reduções por volume não discriminatórias. Em contrapartida, a compensação paga à AVR pelos custos de aquisição de resíduos distorce a concorrência de maneira desproporcional, visto que o único beneficiário é a AVR IW. Os seus concorrentes não recebem uma compensação semelhante pelos custos de aquisição que têm de efectuar. Com respeito aos resíduos perigosos com um valor calorífico elevado, se tivesse havido uma escassez persistente, a solução teria podido consistir em reduzir as tarifas de maneira não discriminatória. Quanto aos resíduos FTR, a compensação pela aquisição deve igualmente ser considerada como desproporcional. Esta compensação fornece à AVR IW uma vantagem discriminatória para uma actividade específica que compete directamente com outras empresas de gestão de resíduos. Tal aquisição não é realizada directamente no interesse público que justifica o auxílio, especialmente quando se trata de resíduos FTR adquiridos no estrangeiro. Mas, mesmo quando se trata de resíduos FTR provenientes de fontes neerlandesas, essa aquisição pode encorajar a sua eliminação nos Países Baixos, em detrimento da valorização nos Países Baixos ou noutro lugar. Em circunstâncias específicas, tal pode ser contrário ao princípio do tratamento dos resíduos perto da respectiva fonte. Por conseguinte, o montante de 2,4 milhões de euros destinado à aquisição, que estava incluído no auxílio a favor da AVR Nuts - que se baseava no orçamento pré-determinado - e foi transferido para a AVR IW, não pode ser justificado com base no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado. A compatibilidade desta parte da medida com os n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado é analisada no ponto 6.3 abaixo.

6.3 Avaliação da compensação concedida pela aquisição de resíduos à luz do artigo 87.o do Tratado

(109) A Comissão avaliou se as excepções previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado se aplicam à compensação pela aquisição a favor da AVR IW. As excepções previstas no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado poderiam ser utilizadas como base de justificação da compatibilidade do auxílio com o mercado comum. No entanto, o auxílio: a) não é de natureza social e não é atribuído a consumidores individuais; b) não se destina a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários; e c) não é necessário para compensar as desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha.

(110) As excepções previstas nas alíneas a), b) e d) do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado, que dizem respeito aos auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de sub-emprego, os auxílios destinados a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro, bem como os auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património, não se aplicam. Os Países Baixos não tentaram justificar os auxílios com base nestas disposições.

(111) No que respeita à primeira parte da excepção prevista na alínea c) do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado, ou seja, os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, a Comissão salienta que o auxílio não tem por objectivo a investigação e o desenvolvimento, os investimentos efectuados por pequenas e médias empresas, nem a preservação ou reestruturação da AVR IW. O auxílio também não visa objectivos de desenvolvimento regional, nem a AVR IW está localizada numa área em que os investimentos iniciais sejam elegíveis para auxílios regionais. Por conseguinte, não se pode alegar que o auxílio facilitaria o desenvolvimento de certas regiões para o considerar compatível com o mercado comum.

(112) A Comissão analisou a medida, com vista a determinar se existe qualquer outro fundamento para a aplicação da excepção prevista na alínea c) do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado, designadamente se o Enquadramento dos auxílios ao ambiente se poderia aplicar a este caso específico. Visto que o auxílio constitui um auxílio ao funcionamento, a Comissão avaliou-o à luz do ponto E.3.1 do Enquadramento dos auxílios ao ambiente. No entanto, o auxílio não parece ser absolutamente necessário, nem se limita a uma compensação estrita dos custos de produção adicionais em comparação com os preços de mercado dos produtos ou serviços propostos.

(113) Dado que nenhuma das excepções é aplicável, a Comissão conclui que este auxílio é incompatível com o mercado comum e deve ser recuperado do beneficiário, a AVR IW, nos termos do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão, de 21 Abril 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (22).

7 CONCLUSÃO

(114) Em conclusão, a Comissão constata que as seguintes medidas constituem um auxílio estatal a favor da AVR Nuts: 1) a compensação pelos défices orçamentais de 2002 e 2003; 2) a compensação pelos défices orçamentais de 2004 e do período restante de 2005-2006; 3) a compensação pelos custos de encerramento, que consistem numa compensação a) pelos custos de encerramento relacionados com os investimentos acordados, desde que estes não estivessem ainda amortizados, e b) pelos custos de encerramento resultantes da rescisão antecipada do contrato de tratamento de resíduos nos FTR; e 4) o auxílio contido na garantia. Exceptuando a parte destinada a compensar os custos de aquisição de resíduos, este auxílio pode ser considerado compatível com o mercado comum, dado que constitui uma compensação pelos custos de um serviço económico de interesse geral, na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, desde que não ultrapasse o montante das perdas efectivas ocorridas durante o período e que não permita mais do que uma margem de lucro razoável. Para tal, a Comissão insta os Países Baixos a apresentar relatórios anuais sobre a utilização efectiva do auxílio e a rendibilidade das actividades no ano em questão. Os Países Baixos devem igualmente controlar a compensação pelos custos de encerramento e tratar, aquando desse controlo, as questões mencionadas no anexo II da presente decisão. Um relatório intercalar sobre este controlo deverá ser apresentado à Comissão o mais tardar na Primavera de 2006, devendo o relatório final ser apresentado o mais tardar na Primavera de 2007. Os Países Baixos notificarão todos os auxílios à AVR Nuts que permitam à empresa alcançar um nível de rendibilidade mais elevado do que o das obrigações do Tesouro neerlandês, acrescida de dois pontos percentuais. Este auxílio não pode ser pago antes de ter sido aprovado pela Comissão, nos termos do artigo 4.o ou do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho.

(115) Em contrapartida, a compensação pelos custos da aquisição de resíduos, no montante de 2,396 milhões de euros, que foi transferida para a AVR IW, não pode ser considerada compatível, dado que não pode ser considerada como uma compensação proporcional pelo serviço de interesse económico geral. Trata-se antes de uma compensação à AVR IW por custos que normalmente devem ser incluídos no orçamento de uma empresa de tratamento de resíduos. Não são aplicáveis quaisquer das excepções à proibição de auxílio estatal previstas no n.o 1 do artigo 87.o Por conseguinte, esta parte do auxílio deve ser recuperada directamente da AVR IW. Para tal, a Comissão insta os Países Baixos a ordenarem à AVR IW que reembolse o auxílio e os juros, nas condições fixadas na presente decisão.

(116) A Comissão insta os Países Baixos a apresentarem a informação solicitada utilizando o questionário constante do anexo III da decisão, indicando claramente as medidas previstas e já adoptadas para obter uma recuperação imediata e eficaz do auxílio estatal ilegal. A Comissão insta os Países Baixos a apresentar, no prazo de dois meses após a notificação da presente decisão, todos os documentos que comprovem ter sido iniciado o procedimento de recuperação contra a AVR IW (como ordens de cobrança, etc.),

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

A compensação pelos défices de exploração, a compensação pelos custos de encerramento dos fornos de tambor rotativo e a garantia pela qual o Estado assume 30 % dos custos de desmantelamento e descontaminação, decorrentes do contrato de concessão celebrado entre os Países Baixos e a AVR Nuts e parcialmente executadas pelos Países Baixos, constituem um auxílio estatal, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.

Artigo 2.o

Nas condições fixadas no artigo 3.o, o auxílio estatal referido no artigo 1.o é - com excepção do auxílio referido no artigo 4.o, que foi transferido para a AVR IW - compatível com o mercado comum, pois compensa o beneficiário pelos custos de um serviço de interesse económico geral, na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado.

Artigo 3.o

1. O auxílio a favor da AVR Nuts não é superior ao total dos défices pré-determinados, às perdas adicionais efectivas sofridas pela AVR Nuts e a uma margem de lucro razoável por toda a duração do contrato de concessão. Se, na prática, a margem de lucro durante o período de atribuição do auxílio resultar mais elevada do que a taxa de rendibilidade das obrigações do Tesouro neerlandês acrescida de dois pontos percentuais, os Países Baixos devem ajustar retroactivamente o nível do auxílio.

2. Os Países Baixos devem apresentar um relatório sobre a aplicação das medidas em 2004, bem como relatórios anuais sobre a execução da garantia para os custos de desmantelamento e descontaminação e sobre a aplicação das medidas relativas ao aterro C2 pela duração restante dessas medidas. O mais tardar na Primavera de 2006, os Países Baixos apresentarão um relatório intercalar sobre o controlo da compensação pelos custos de encerramento e o mais tardar na Primavera de 2007 um relatório final. Estes relatórios justificarão a compensação, tomando devidamente em consideração as questões levantadas no anexo II da presente decisão.

Artigo 4.o

O auxílio a favor da AVR IW, que consiste numa compensação pelos custos de aquisição no montante de 2,396 milhões de euros, é incompatível com o mercado comum.

Artigo 5.o

1. Os Países Baixos devem adoptar todas as medidas necessárias para recuperar do beneficiário, a AVR IW, o auxílio referido no artigo 4.o

2. A recuperação deve ter lugar de imediato e em conformidade com os procedimentos previstos no direito nacional, desde que estes permitam a execução imediata e efectiva da presente decisão.

3. O auxílio a recuperar é acrescido de juros desde a data em que o mesmo foi colocado à disposição do beneficiário até à data da sua efectiva recuperação.

4. Os juros serão calculados em conformidade com as disposições do capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004.

Artigo 6.o

1 Os Países Baixos devem informar a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, das medidas já adoptadas e previstas para recuperar o auxílio referido no artigo 4.o Esses dados serão fornecidos por meio do questionário constante do anexo III da presente decisão.

2. Os Países Baixos devem apresentar, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, todos os documentos que comprovem ter sido dado início a um procedimento de recuperação contra a AVR IW.

Artigo 7.o

O Reino dos Países Baixos é o destinatário da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 22 de Junho de 2005. Pela Comissão Neelie KROES Membro da Comissão

(1) JO C 196 de 20.8.2003, p. 5, e JO C 250 de 9.10.2004, p. 6.

(2) Ver nota 1.

(3) JO L 83 de 27.3.1999, p. 1. Regulamento alterado pelo Acto de Adesão de 2003.

(4) Ver nota 1.

(5) JO L 194 de 25.7.1975, p. 39. Directiva com a última alteração que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1882/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 284 de 31.10.2003, p. 1).

(6) O contrato de concessão define os resíduos FTR como sendo “a parte dos fluxos de resíduos para a qual a incineração é considerada como o modo de eliminação, ou seja, resíduos perigosos cujo valor calorífico seja inferior a 11,5 MJ/kg (= 1 % de cloro) ou a 15 MJ/kg (> 1 % de cloro), resíduos perigosos embalados, resíduos hospitalares específicos e resíduos contendo PCB”.

(7) JO L 30 de 6.2.1993, p. 1, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 2557/2001 da Comissão (JO L 349 de 31.12.2001, p. 1).

(8) Ver, nomeadamente, o acórdão de 25.6.1998 referente ao Processo C-203/96, entre a Chemische Afvalstoffen Dusseldorp B.V. e outros e o Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Col. 1998, I-4075.

(9) Ver, nomeadamente, o acórdão de 13.2.2003 referente ao Processo C-228/00, Comissão contra a Alemanha, Col. 2003, I-1439.

(10) Fonte: Toekomst verbranden specifiek gevaarlijk afval, AOO-2004-12, do Afval Overleg Orgaan, Julho de 2004, www.aoo.nl.

(11) JO L 195 de 29.7.1980, p. 35. Directiva com a última