RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

de 13 de julho de 2018

relativa ao Programa Nacional de Reformas da Polónia para 2018 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência da Polónia para 2018

(2018/C 320/20)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.o, n.o 2, e o artigo 148.o, n.o 4,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o artigo 9.o, n.o 2,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,

Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu,

Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,

Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,

Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Financeiro,

Tendo em conta o parecer do Comité da Proteção Social,

Tendo em conta o parecer do Comité de Política Económica,

Considerando o seguinte:

(1) Em 22 de novembro de 2017, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento, assinalando o início do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas de 2018. A referida análise tomou devidamente em conta o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, proclamado em 17 de novembro de 2017 pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão. As prioridades da Análise Anual do Crescimento foram aprovadas pelo Conselho Europeu em 22 de março de 2018. Em 22 de novembro de 2017, a Comissão adotou também, com base no Regulamento (UE) n.o 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho (2), o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta, não tendo identificado a Polónia como um dos Estados-Membros relativamente aos quais deveria ser realizada uma apreciação aprofundada.

(2) O relatório de 2018 relativo à Polónia foi publicado em 7 de março de 2018. Nele se avaliaram os progressos realizados pela Polónia em resposta às recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho em 11 de julho de 2017 (3), o seguimento dado às recomendações específicas por país adotadas em anos anteriores e os progressos alcançados na consecução das metas nacionais fixadas no quadro da estratégia Europa 2020.

(3) Em 26 de abril de 2018, a Polónia apresentou o seu Programa Nacional de Reformas parar 2018 e o seu Programa de Convergência para 2018. A fim de ter em conta as interligações entre ambos, os dois programas foram avaliados simultaneamente.

(4) As recomendações específicas por país pertinentes foram tidas em conta na programação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) para o período de 2014-2020. Nos termos do artigo 23.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (4), a Comissão pode pedir que um Estado-Membro reveja e proponha alterações ao seu acordo de parceria e a programas relevantes, caso tal seja necessário para apoiar a execução das recomendações pertinentes do Conselho. A Comissão forneceu informações mais pormenorizadas sobre a forma como tenciona recorrer a essa disposição nas orientações para a aplicação das medidas destinadas a ligar a eficácia dos FEEI a uma boa governação económica.

(5) A Polónia encontra-se atualmente sujeita à vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento. No seu Programa de Convergência para 2018, o Governo prevê uma melhoria gradual do saldo nominal, passando de um défice de 1,7 % do PIB em 2017 para 0,7 % do PIB em 2021. Não se prevê que o objetivo orçamental de médio prazo, correspondente a um défice estrutural de 1,0 % do PIB, se concretize até 2021, ou seja, durante o período de vigência do programa. O saldo estrutural recalculado (5) aponta para um défice de 1,3 % do PIB em 2021. Segundo o Programa de Convergência para 2018, prevê-se uma diminuição do rácio dívida das administrações públicas/PIB de 50,6 % do PIB em 2017 para 50,4 % do PIB em 2018 e para 46,0 % do PIB até 2021. O cenário macroeconómico subjacente a estas projeções orçamentais é prudente em 2018 e plausível para os anos seguintes.

(6) Em 11 de julho de 2017, o Conselho recomendou à Polónia que assegurasse uma taxa de crescimento nominal da despesa pública primária líquida (6) não superior a 3,7 % em 2018, o que corresponde a um ajustamento estrutural anual de 0,5 % do PIB. Ao mesmo tempo, foi indicado que a avaliação do projeto de Plano Orçamental para 2018 e a subsequente avaliação dos resultados orçamentais desse ano deverão ter devidamente em conta o objetivo de assegurar uma orientação orçamental destinada a reforçar o processo de recuperação em curso, garantindo simultaneamente a sustentabilidade das finanças públicas. A Comissão procedeu a uma avaliação qualitativa da solidez da conjuntura económica na Polónia tendo na devida conta os problemas de sustentabilidade orçamental. Com base nesta avaliação, conclui-se que não há elementos adicionais a considerar. As previsões da primavera de 2018 apresentadas pela Comissão apontam para um risco de desvio significativo em relação ao ajustamento recomendado em 2018.

(7) Em 2019, tendo em conta as projeções da Polónia que apontam para um hiato do produto correspondente a 1,5 % do PIB, a taxa de crescimento nominal da despesa pública primária líquida não deverá exceder 4,2 %, em consonância com o ajustamento estrutural de 0,6 % do PIB decorrente da matriz de ajustamento comummente acordada no que diz respeito aos requisitos do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Com base nas previsões da primavera de 2018 apresentadas pela Comissão, existe um risco de desvio significativo em relação a essa exigência em 2019. De um modo geral, o Conselho entende que as medidas necessárias deverão ser tomadas a partir de 2018 para cumprir o Pacto de Estabilidade e Crescimento.

(8) A Polónia ficará, a médio e longo prazo, sujeita a pressões a nível das despesas em diversos domínios, sobretudo no que respeita ao envelhecimento da população, pelo que são necessários novos mecanismos para avaliar a eficiência e a eficácia da despesa pública e facilitar a reafetação de recursos. Para o efeito, o Governo iniciou uma reforma do processo orçamental, tendo sobretudo em vista o reforço do quadro orçamental a médio prazo e a integração dos exercícios de análise da despesa no processo orçamental. A Polónia é o único Estado-Membro que não dispõe de um conselho orçamental verdadeiramente independente, não estando prevista, até à data, a criação de tal entidade, embora conte com instituições orçamentais independentes que exercem algumas das funções tradicionalmente exercidas pelos conselhos orçamentais. O relatório de 2018 constata que a Polónia não registou quaisquer progressos no sentido de limitar a utilização extensiva das taxas reduzidas do imposto sobre o valor acrescentado. No entanto, o Ministério das Finanças polaco está a trabalhar na simplificação da forma como são atribuídas as taxas aplicáveis a bens e serviços.

(9) O mercado de trabalho polaco tem-se pautado por um forte desempenho nos últimos anos e as taxas de emprego têm continuado a crescer. No entanto, a participação de certos grupos na força de trabalho, em especial as mulheres, os trabalhadores pouco qualificados e os mais velhos, tem-se mantido baixa comparativamente a outros Estados-Membros. Várias medidas estratégicas recentemente adotadas têm tido tendência a reduzir o incentivo para trabalhar, em especial no que diz respeito às mulheres e às pessoas mais idosas. Os incentivos ao trabalho previstos pelo sistema de segurança social polaco são insuficientes. Embora o abono de família tenha permitido reduzir a pobreza e as desigualdades, teve já um efeito negativo na participação dos pais, sobretudo das mães, no mercado de trabalho, uma vez que o montante e a insuficiente verificação da disponibilidade de recursos neutralizam os incentivos ao trabalho incorporados noutras prestações sociais. Outro fator de entrave à participação das mulheres no mercado de trabalho é a reduzida taxa de inscrição de crianças com menos de três anos nas estruturas formais de acolhimento, que continua a ser das mais baixas da União. Os prestadores de cuidados continuados não têm acesso ao mercado de trabalho, já que dispõem apenas de apoio limitado. A redução da idade legal de reforma incentivou alguns trabalhadores mais velhos a abandonar o mercado de trabalho. A migração proveniente de países terceiros contribui para satisfazer a procura crescente de mão de obra.

(10) Uma via complementar de apoio tanto à participação na força de trabalho como à capacidade inovadora da economia consiste em dotar os alunos e os adultos das habilitações e competências adequadas que promovam o emprego num mercado laboral em rápida mutação. A taxa de participação de adultos no ensino e formação é muito inferior à média da União. Esta situação, bem como a existência de lacunas em matéria de competências digitais, literacia e numeracia, sobretudo entre os adultos que não fizeram o ensino superior, compromete a sua empregabilidade. Não se conhece ainda o impacto que terão sobre os níveis de competências as medidas estratégicas recentemente introduzidas, e aquelas que estão ainda em fase de elaboração, na organização do ensino geral, na formação profissional e no ensino superior.

(11) A Polónia continua a adotar medidas de combate à segmentação do mercado de trabalho, limitando a possibilidade de abuso do trabalho temporário, aumentando as contribuições para a segurança social em alguns contratos atípicos de trabalho e introduzindo um salário mínimo por hora para alguns desses contratos. O número e a proporção de contratos permanentes têm vindo a aumentar desde o final de 2016. A percentagem de contratos temporários continua, no entanto, a ser das mais elevadas da União. Poderiam incluir-se na reforma do código de trabalho outras alterações legislativas pertinentes em termos da dualidade do mercado laboral. A cobertura da proteção social dos trabalhadores independentes e daqueles que têm contratos atípicos poderá constituir problema, sobretudo do ponto de vista da adequação das suas pensões futuras. Foram introduzidas várias medidas desde 2015 para melhorar a cobertura da proteção social dos trabalhadores independentes e daqueles que têm contratos atípicos.

(12) A idade média de reforma aumentou nos últimos anos, em consequência de reformas empreendidas no passado como, por exemplo, a supressão das opções de reforma antecipada e o aumento gradual da idade legal de reforma. É crucial continuar a aumentar a idade efetiva de reforma para o crescimento económico a médio prazo e para assegurar a adequação e a sustentabilidade orçamental do sistema de pensões. No entanto, a recente redução da idade legal de reforma, que passa a ser de 60 anos para as mulheres e 65 para os homens, vai no sentido diametralmente oposto. Por outro lado, a idade de reforma dos juízes, tanto homens como mulheres, foi fixada nos 65 anos, conforme solicitado pela Comissão. O sistema especial de segurança social para os agricultores, objeto de subvenções que perfazem cerca de 1 % do PIB, é uma das razões que explicam a reduzida mobilidade laboral e o desemprego oculto no setor agrícola.

(13) A fim de melhorar os resultados em termos de saúde na Polónia, é necessário melhorar o acesso aos cuidados de saúde e aumentar a sua eficácia. As necessidades não satisfeitas de cuidados médicos declaradas pelos pacientes contam-se entre as mais elevadas da União e os tempos de espera para determinadas intervenções são particularmente longos. Embora o número de camas de hospital seja relativamente elevado, não está distribuído de forma otimizada em termos geográficos. Os cuidados primários e ambulatórios são, de um modo geral, incipientes e os médicos são incentivados a enviar os pacientes para especialistas a fim de que estes possam realizar os exames necessários e receber o tratamento adequado. A resolução destes problemas é particularmente problemática, dado que o nível de financiamento público e o número de médicos e enfermeiros em certas especialidades na Polónia estão muito abaixo da média da União. Em 2017, foram envidados alguns esforços para distribuir de forma mais eficaz os recursos em matéria de cuidados de saúde, mas os resultados não são ainda visíveis.

(14) É fundamental aumentar a capacidade de inovação da economia para que a Polónia possa progredir na cadeia de valor global, apoiando assim as possibilidades de melhorar o nível de vida. Será necessário para tal adotar medidas em diversas áreas, aplicando-as gradualmente ao longo de vários anos. Instaurar a confiança no quadro regulamentar, incentivar as empresas a investir na I&D, reforçar a base científica, designadamente através de reformas do ensino superior e do incentivo à circulação do saber e à estreita cooperação entre as empresas e os organismos de investigação são algumas das medidas fundamentais. É assim necessário assegurar condições favoráveis à comercialização dos resultados da investigação desenvolvida e apoiada por financiamentos públicos. Foram já implementadas várias medidas nestas áreas, estando outras previstas pelo Governo.

(15) A rapidez das alterações regulamentares e o recurso limitado a consultas públicas e sociais sobre uma série de leis fundamentais estão a afetar a qualidade da legislação e a criar incerteza no meio empresarial. É também essencial garantir o Estado de direito e a independência do sistema judicial neste contexto. Recorda-se que, em dezembro de 2017, a Comissão apresentou ao Conselho uma proposta fundamentada com o objetivo de determinar que existe um risco manifesto de grave violação dos princípios do Estado de direito por parte da Polónia. A segurança jurídica e a confiança na qualidade e na previsibilidade das políticas e instituições regulamentares, fiscais e outras são fatores importantes suscetíveis de permitir um aumento da taxa de investimento. As sólidas avaliações de impacto ex ante e ex post e as consultas públicas e sociais bem concebidas e realizadas podem contribuir para melhorar a qualidade da legislação, limitar a necessidade de alterações posteriores e aumentar, assim, a previsibilidade do quadro regulamentar. Tal poderá igualmente contribuir para limitar eventuais repercussões negativas de novas leis a curto prazo, como o aumento temporário dos encargos administrativos resultantes de alterações à legislação fiscal.

(16) A rede rodoviária desenvolveu-se rapidamente, graças ao financiamento da União, mas a taxa de mortalidade rodoviária continua a ser das mais elevadas da União. Além disso, as cidades enfrentam cada vez mais desafios de mobilidade, tais como o congestionamento e a poluição atmosférica gerada pelo aumento da frota de automóveis de passageiros e a elevada percentagem de veículos velhos. Os atuais incentivos à utilização de transportes coletivos ou de baixas emissões e a modos de transporte ativos são insuficientes para fazer face a estes desafios. A realização de projetos ferroviários cofinanciados pela União continua a ser vítima de asfixia, devido sobretudo à capacidade limitada do setor da construção e à debilidade institucional do gestor da infraestrutura ferroviária. Embora o Governo planeie atualizar um documento estratégico pertinente, é insuficiente a informação atualmente disponível sobre uma visão estratégica para o desenvolvimento a longo prazo das redes de transportes em todas suas vertentes para além de 2023. Os respetivos papéis estariam claramente identificados e atribuídos nesse documento. Além disso, apesar dos investimentos nos últimos anos, mantêm-se os estrangulamentos e as deficiências das redes e infraestruturas de energia.

(17) No contexto do Semestre Europeu de 2018, a Comissão procedeu a uma análise exaustiva da política económica da Polónia, que publicou no relatório de 2018 relativo a este país. A Comissão analisou também o Programa de Convergência para 2018, o Programa Nacional de Reformas para 2018 e o seguimento dado às recomendações dirigidas à Polónia em anos anteriores. A Comissão tomou em consideração não só a sua relevância para uma política orçamental e socioeconómica sustentável na Polónia, mas também a sua conformidade com as regras e orientações da União, dada a necessidade de reforçar a governação económica global da União mediante um contributo a nível da União para futuras decisões nacionais.

(18) À luz desta análise, o Conselho examinou o Programa de Convergência para 2018, estando o seu parecer (7) refletido, em especial, na recomendação 1 abaixo,

RECOMENDA que, em 2018 e 2019, a Polónia tome medidas no sentido de:

1. Assegurar que, em 2019, a taxa de crescimento nominal da despesa pública primária líquida não exceda 4,2 %, o que corresponde a um ajustamento estrutural anual de 0,6 % do PIB. Adotar medidas para reforçar a eficiência da despesa pública, melhorando designadamente o processo orçamental.

2. Tomar medidas destinadas a aumentar a participação no mercado de trabalho, inclusive através da melhoria do acesso aos serviços de acolhimento de crianças e da promoção das competências pertinentes para o mercado laboral, investindo especialmente na educação de adultos e eliminando os obstáculos que ainda existem a formas de emprego mais permanentes. Garantir a sustentabilidade e a adequação do regime de pensões, tomando medidas para aumentar a idade efetiva de reforma e reestruturando os regimes preferenciais de pensões.

3. Reforçar a capacidade de inovação da economia, fomentando designadamente uma colaboração mais estreita entre as empresas e os organismos de investigação. Melhorar o quadro regulamentar, integrando, em particular, as consultas públicas e sociais no processo legislativo.

Feito em Bruxelas, em 13 de julho de 2018. Pelo Conselho O Presidente H. LÖGER

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

(2) Regulamento (UE) n.o 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos (JO L 306 de 23.11.2011, p. 25).

(3) JO C 261 de 9.8.2017, p. 1.

(4) Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

(5) Saldo corrigido das variações cíclicas, e líquido de medidas pontuais e temporárias, recalculado pela Comissão segundo a metodologia comummente acordada.

(6) A despesa pública primária líquida inclui a despesa pública total excluindo as despesas com juros, as despesas relativas a programas da União inteiramente cobertas por receitas de fundos da União e as alterações não discricionárias das despesas com subsídios de desemprego. A formação bruta de capital fixo financiada a nível nacional é repartida ao longo de um período de quatro anos. São tidas em conta as medidas discricionárias do lado da receita ou aumentos das receitas impostos por lei. As medidas pontuais tanto do lado da receita como do da despesa são objeto de compensação.

(7) Nos termos do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1466/97.