PT Jornal Oficial da União Europeia L 7/1

DECISÃO DA COMISSÃO

de 24 de Fevereiro de 2010

relativa aos contratos de serviço público de transporte entre o Ministério dos Transportes da Dinamarca e a Danske Statsbaner [Auxílio estatal C 41/08 (ex NN 35/08)]

[notificada com o número C(2010) 975]

(Apenas faz fé o texto em língua dinamarquesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2011/3/UE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (1), nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente, o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações, em conformidade com o disposto nos referidos artigos (2),

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Na sequência de duas denúncias e de numerosos contactos entre, por um lado, a Comissão e os dois autores das denúncias e, por outro, a Comissão e as autoridades dinamarquesas, em 10 de Setembro de 2008 a Comissão decidiu dar início ao procedimento formal de investigação no presente processo, convidando a Dinamarca e as partes interessadas, através da publicação da decisão de início do procedimento no Jornal Oficial da União Europeia (3), a transmitirem-lhe as suas observações.

(2) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação foi parcialmente objecto de um recurso de anulação, interposto por um dos autores das denúncias junto do Tribunal de Primeira Instância da União Europeia. Este recurso foi declarado inadmissível por despacho do Tribunal de 25 de Novembro de 2009 (4).

(3) Por carta de 17 de Dezembro de 2009, a Comissão convidou a Dinamarca e as partes interessadas a transmitirem-lhe as suas observações relativamente à base jurídica adequada para analisar a compatibilidade do auxílio estatal no presente processo, nos termos do Regulamento n.o 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2007, relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 1191/69 e (CEE) n.o 1107/70 do Conselho (5).

2. APRESENTAÇÃO DO BENEFICIÁRIO E DOS AUTORES DAS DENÚNCIAS

2.1. O BENEFICIÁRIO DAS MEDIDAS: DANSKE STATSBANER

2.1.1. A EMPRESA FERROVIÁRIA DINAMARQUESA HISTÓRICA

(4) A Danske Statsbaner SV (DSB) é a empresa ferroviária histórica da Dinamarca.

(5) A DSB é detida a 100 % pelo Estado dinamarquês (6). Explora exclusivamente serviços ferroviários de transporte de passageiros e serviços conexos (7), exercendo igualmente actividades através das suas filiais na Suécia, na Noruega e no Reino Unido, nomeadamente.

(6) Em 1998, o Parlamento dinamarquês aprovou uma lei que separa a infra-estrutura ferroviária das actividades de transporte ferroviário da DSB (8).

(7) Em 2008, a DSB contava aproximadamente 9 200 trabalhadores e o seu volume de negócios ascendia a cerca de 9,85 mil milhões de DKK (1,32 mil milhões de EUR).

2.1.2. CRIAÇÃO DA EMPRESA PÚBLICA DSB

(8) Em 1999, a DSB foi transformada numa empresa pública independente (9).

(9) Foi estabelecido nessa ocasião um novo modelo de gestão financeira da empresa. O balanço de abertura da empresa foi elaborado com base numa avaliação dos activos e do passivo. As autoridades dinamarquesas informaram que todos os elementos patrimoniais significativos da DSB foram objecto de uma segunda avaliação, efectuada por peritos independentes.

(10) As autoridades dinamarquesas explicaram que os capitais próprios da DSB foram determinados por comparação com empresas semelhantes que dispõem de activos fixos importantes. O balanço de abertura final da empresa baseava-se num rácio de solvabilidade de 36 % e numa dotação inicial.

(11) Por outro lado, salienta-se que o quadro jurídico aplicável à DSB foi completado por normas contabilísticas e directrizes nacionais em matéria de concorrência que obrigam a empresa a manter uma contabilidade separada das suas actividades principais, evitando assim as subvenções cruzadas. Os pagamentos contratuais efectuados à DSB com base nos contratos de serviços públicos de transportes são assim contabilizados separadamente das outras actividades, exercidas numa base estritamente comercial.

(12) A contabilidade da DSB é elaborada por actividades, baseando-se numa contabilidade analítica detalhada e utilizando chaves de repartição dos custos e das receitas (10).

2.1.3. O GRUPO DSB

i) DSB S-tog a/s

(13) O Grupo DSB inclui também a filial DSB S-tog a/s, detida a 100 % pela DSB SV, que explora todos os serviços ferroviários suburbanos da Grande Copenhaga.

(14) A DSB S-tog a/s e a DSB SV têm contabilidades separadas, pois são sociedades independentes. O regulamento contabilístico da DSB prevê que as transacções entre a DSB e a DSB S-tog a/s devem ser efectuadas em condições de mercado.

(15) O excedente obtido pela filial DSB S-tog a/s é tido em conta, depois de impostos, nos resultados consolidados da DSB SV. A política do Estado dinamarquês em matéria de dividendos é definida em relação à empresa-mãe DSB SV, na medida em que os dividendos são pagos por esta última.

ii) Outras participações

(16) A DSB detém a 100 % a DSB Sverige AB, a DSB Norge e a DSB UK Ltd AS, cuja actividade consiste, como foi já referido acima, em fornecer serviços de transporte de passageiros e outras actividades conexas, na Suécia, na Noruega e no Reino Unido, respectivamente.

(17) Por outro lado, a DSB detém 60 % da Roslagståg AB, que explora a linha de Roslag, na região de Estocolmo. A DSB detém ainda a sociedade de direito privado BSD ApS, responsável pela protecção dos direitos de propriedade intelectual.

(18) Além disso, a DSB e a DSB S-tog a/s detêm conjuntamente a holding DSB Rejsekort A/S, que possui 52 % da Rejsekort A/S, operador de emissão de bilhetes electrónicos de transportes públicos.

(19) Finalmente, a DSB detém a 100 % a Kort & Godt, uma cadeia de armazéns das estações de caminhos-de-ferro.

2.2. OS AUTORES DAS DENÚNCIAS

2.2.1. O AUTOR DA PRIMEIRA DENÚNCIA

(20) O autor da primeira denúncia é a Gråhundbus, uma empresa privada de transporte rodoviário de passageiros (a seguir designada Gråhundbus).

2.2.2. O AUTOR DA SEGUNDA DENÚNCIA

(21) O autor da segunda denúncia é a Dansk Kollektiv Traffik, associação profissional que representa vários operadores de transportes dinamarqueses (a seguir designada «DKT»).

3. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DOS CONTRATOS DE SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE ENTRE O MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES DA DINAMARCA E A DSB

3.1. QUADRO JURÍDICO DOS CONTRATOS DE SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE NA DINAMARCA

(22) Até 1 de Janeiro de 2000, a DSB detinha o monopólio dos serviços de transporte ferroviário de passageiros na Dinamarca. Entretanto, o legislador dinamarquês suprimiu este monopólio, prevendo dois regimes alternativos de prestação de serviços de transporte ferroviário de passageiros (11): — por um lado, o transporte ferroviário de passageiros explorado numa base comercial, sem nenhuma compensação das autoridades públicas («tráfego livre»); — por outro lado, o tráfego explorado no âmbito de contratos de serviço público de transporte, com compensação das autoridades públicas («tráfego de serviço público»).

(23) Segundo as autoridades dinamarquesas, actualmente nenhum serviço de transporte de passageiros é explorado regularmente em regime de tráfego livre.

(24) No que se refere aos contratos de serviço público de transporte, o quadro regulamentar dinamarquês prevê dois tipos de contratos: — contratos de serviço público de transporte negociados por ajuste directo entre as autoridades públicas competentes e o operador, sem concurso prévio. Na Dinamarca, o Ministério dos Transportes é a autoridade competente para a negociação deste tipo de contratos de serviço público, à excepção das ligações exploradas por determinados pequenos operadores regionais; — contratos de serviço público de transporte adjudicados na sequência de um processo de concurso. A autoridade competente para estes contratos adjudicados por concurso é a Trafikstyrelsen, a entidade de regulação criada pelo Ministério dos Transportes.

(25) Neste contexto, a DSB explora os serviços de longo curso e as linhas regionais e locais de transporte ferroviário de passageiros, ao abrigo de contratos de serviço público celebrados por ajuste directo com o Ministério dos Transportes.

(26) Por outro lado, o recurso a processos de concurso tem vindo a desenvolver-se progressivamente ao longo dos anos. Em 2002, a Arriva obteve, desta forma, uma parte dos transportes públicos regionais na Dinamarca Ocidental. Em 2007, uma empresa comum entre a DSB e a First Group (DSB First) obteve também uma parte dos transportes públicos regionais da Dinamarca Oriental e do Sul da Suécia, incluindo ligações regionais transnacionais de transportes públicos.

(27) As autoridades dinamarquesas anunciaram também a sua intenção de adjudicar um maior número de contratos por concurso público.

3.2. CONTRATO DE SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE PARA O PERÍODO 2000-2004

(28) Este contrato diz respeito aos transportes de longo curso e regionais explorados pela DSB em regime de serviço público no período 2000-2004.

(29) A secção 1 prevê que «o objectivo do presente contrato consiste em promover um desenvolvimento positivo do transporte ferroviário de passageiros, tomando como ponto de partida a situação financeira sólida da DSB», a empresa ferroviária pública dinamarquesa.

(30) Nos considerandos que se seguem são resumidas as disposições mais pertinentes para a análise deste contrato de serviço público.

3.2.1. CONTEÚDO DO CONTRATO (12)

(31) No artigo 2.o é definido o âmbito de aplicação do contrato, que diz respeito à prestação de serviços de transporte ferroviário e de serviços aos passageiros. O contrato não abrange os serviços públicos de transporte adjudicados por concurso nem o transporte em regime de tráfego livre, que inclui o transporte de mercadorias.

(32) Os serviços de transporte prestados pela DSB são definidos em pormenor no artigo 7.o do contrato. A DSB tem obrigação de executar uma certa quantidade de prestações (medida em quilómetros de linhas, a seguir designados por comboios-quilómetros) durante o prazo de vigência do contrato. Produção de comboios-quilómetros durante o prazo de vigência do contrato Exercício 2000 2001 2002 2003 2004 Comb.-km (milhões) 41,0 41,7 41,9 42,1 43,3

(33) O artigo 7, n.o 1, alínea a), fixa como objectivo uma produção anual de 51 milhões de comboios-quilómetros, a partir de 1 de Janeiro de 2006.

(34) O artigo 8.o do contrato especifica, porém, que o Ministério dos Transportes da Dinamarca pode decidir lançar um concurso para uma certa parte da produção de comboios-quilómetros, o que implicaria o termo do contrato. As disposições do artigo 8.o descrevem em pormenor o regime jurídico aplicável aos concursos, especificando igualmente as consequências, nomeadamente no que se refere à redução das compensações e às implicações relativas ao material rolante.

(35) O artigo 7.o estabelece também as regras relativas aos horários e à frequência dos serviços de transporte. No que se refere aos horários, o artigo 9.o prevê a coordenação das grelhas de horários. São também previstas várias disposições destinadas a permitir que a DSB possa criar um sistema coerente de transportes públicos, através da coordenação entre os autocarros e os comboios.

(36) O artigo 10.o inclui disposições relativas à utilização e aquisição de novo material rolante, correspondente a um montante total de 5,6 mil milhões de DKK, até 2006. Este novo material rolante é um novo modelo de comboios a diesel designado IC4. As características técnicas destes novos comboios em termos de velocidade, número de lugares sentados ou nível de conforto são definidas no artigo 10.o, sendo também definidas as condições de utilização destes comboios em certas ligações. Estes investimentos são compensados através dos pagamentos contratuais descritos seguidamente.

(37) Outras disposições pertinentes que devem ser referidas são as seguintes: — o artigo 11.o, que especifica as condições relativas à infra-estrutura e define as relações com a Banedanmark, — o artigo 12.o, que contém as disposições relativas aos serviços a prestar aos passageiros, — o artigo 13.o, que define as sanções em caso de falta de pontualidade, — o artigo 14.o, que estabelece as condições de fixação dos preços de transporte.

3.2.2. PAGAMENTOS CONTRATUAIS

(38) As compensações financeiras a pagar à DSB são definidas no artigo 4.o do contrato.

(39) As receitas provenientes da venda de bilhetes revertem para a DSB. Além disso, a DSB recebe um pagamento contratual do Ministério dos Transportes da Dinamarca pelos serviços previstos no contrato.

(40) Os pagamentos contratuais são indicados no quadro que se segue: Pagamentos contratuais 2000-2004 Exercício 2000 2001 2002 2003 2004 DKK (milhões) 2 884,9 2 945,7 2 953,7 3 039,4 3 057,9

(41) Estes pagamentos são indexados todos os anos ao índice dos preços líquidos.

(42) O montante dos pagamentos contratuais baseia-se no orçamento previsional a dez anos da DSB, que foi aprovado em 11 de Junho de 1999 e que define a estratégia financeira a longo prazo da empresa.

(43) O artigo 4.o prevê igualmente certas adaptações relacionadas com a aplicação do acordo-quadro de 26 de Novembro de 1999, válido por um período de cinco anos, aplicável ao sector dos transportes ferroviários. Este acordo-quadro levou à adopção de vários aditamentos específicos ao contrato, relativos: — à aquisição e entrada em funcionamento de novo material rolante (artigo 10.o do contrato), — aos pools de comboios suburbanos e à modernização das estações de caminhos-de-ferro, — à melhoria da qualidade da ligação ferroviária Odense-Svendborg, — aos incentivos financeiros destinados a promover uma produção de tráfego razoável, no plano socioeconómico.

(44) Os pagamentos contratuais cobrem a amortização e os juros relativos ao material rolante adquirido em conformidade com o artigo 10.o do contrato. Contudo, os outros aditamentos podem implicar um aumento dos pagamentos contratuais.

(45) O artigo 5.o diz respeito às taxas ferroviárias. Os pagamentos contratuais incluem as despesas da DSB incorridas com o pagamento das taxas ferroviárias relativas aos comboios abrangidos pelo contrato. O artigo 5.o prevê também um mecanismo de adaptação anual das taxas ferroviárias.

3.2.3. TRANSPORTES URBANOS

(46) Foi também celebrado entre o Ministério dos Transportes da Dinamarca e a DSB S-tog a/s um contrato relativo à prestação de serviços de transporte público na rede ferroviária metropolitana electrificada, para o período 2000-2004.

(47) Este contrato é concebido de acordo com o mesmo modelo e contém disposições semelhantes às do contrato relativo aos serviços de transporte de longo curso e regionais. Descreve em pormenor os serviços de transporte público metropolitano que a DSB S-tog a/s deve fornecer, obrigando-a a executar uma certa quantidade de serviços (medida em produção de comboios-quilómetros) ao longo da vigência do contrato. Prevê obrigações relativas aos horários e à frequência dos serviços de transporte, bem como disposições relativas à utilização e aquisição de novo material rolante.

(48) O sistema de compensação previsto neste contrato é idêntico ao do contrato relativo aos serviços públicos de transporte de longo curso e das linhas regionais. Os pagamentos contratuais são determinados de acordo com as mesmas bases de cálculo (rendibilidade de 6 % dos capitais próprios depois de impostos).

(49) Os pagamentos contratuais são descritos no quadro que se segue e estão sujeitos às mesmas modalidades que as previstas no contrato relativo aos serviços de transporte público de longo curso e das linhas regionais: Pagamentos contratuais 2000-2004 Exercício 2000 2001 2002 2003 2004 DKK (milhões) 547,2 701,9 855,7 1 016,6 1 127,3

3.3. CONTRATO DE SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE PARA O PERÍODO 2005-2014

(50) O segundo contrato entre o Ministério dos Transportes da Dinamarca e a DSB diz respeito à prestação de serviços públicos de transporte de longo curso e das linhas regionais no período compreendido entre 1 de Janeiro de 2005 e 31 de Dezembro de 2014.

(51) O objecto do contrato é descrito da seguinte forma na introdução: «Estabelecer um quadro claro para a realização deste serviço público, de modo a garantir ao Estado os melhores resultados possíveis em termos de transporte ferroviário de passageiros, tendo em conta os recursos financeiros disponibilizados para efeitos de transporte ferroviário e que a DSB tenha uma situação financeira sólida».

3.3.1. CONTEÚDO DO CONTRATO (13)

(52) O artigo 1.1 define o âmbito de aplicação do contrato. Menciona os troços específicos da rede onde o tráfego é assegurado enquanto serviço público em conformidade com o contrato.

(53) Observe-se que, em duas ligações específicas, a DSB não recebe as receitas de bilheteira. O contrato abrange também as ligações internacionais com a Alemanha e a ligação Copenhaga-Ystad, que anteriormente era explorada em regime de tráfego livre.

(54) Os serviços de transporte a prestar pela DSB são definidos num plano de tráfego (número e espaçamento dos comboios), num plano de paragens (número de estações de paragem) e num plano de linhas (exigências de ligação). Estes três planos são descritos no artigo 1.o, sendo também descritas as regras relativas à capacidade de lugares sentados, à frequência, à fiabilidade, à satisfação dos passageiros, às interrupções do serviço e a outras condições especiais.

(55) O artigo 2.o prevê as modalidades de fixação dos preços, incluindo disposições específicas relativas aos trajectos de travessia do Øresund.

(56) O artigo 3.o diz respeito ao âmbito de aplicação dos serviços de transporte em causa, em comparação com os que são explorados em regime de tráfego livre. Nomeadamente, especifica-se no n.o 3 deste artigo que os serviços públicos de transporte podem ser alargados para além do âmbito actual, sem aumento dos pagamentos contratuais.

(57) O artigo 4.o estabelece as regras, responsabilidades e obrigações relativas à modernização das estações. A DSB deve elaborar planos de modernização das estações que serão transmitidos ao Ministério dos Transportes da Dinamarca, a título de informação.

(58) No artigo 5.o do contrato são enumerados os compromissos específicos da DSB em matéria de exploração das actividades de transporte. Estes compromissos relacionam-se, entre outros aspectos, com a informação, as inspecções dos equipamentos, a obrigação de colocar o material rolante à disposição dos operadores em caso de abertura de concursos para certas ligações ou com certas condições de emissão de bilhetes ou de bilhetes gratuitos para certas categorias de passageiros.

(59) Finalmente, o artigo 6.o prevê a possibilidade e as condições de organização de concursos para certas ligações e a redução dos pagamentos contratuais correspondentes aos serviços em causa daí decorrente.

3.3.2. PAGAMENTOS CONTRATUAIS

(60) As compensações financeiras pagas à DSB são estabelecidas no artigo 7.o do contrato.

(61) As receitas da venda de bilhetes revertem, em princípio, para a DSB (14). Além disso, a DSB recebe um pagamento contratual do Ministério dos Transportes da Dinamarca pelos serviços previstos no contrato.

(62) Os pagamentos contratuais são indicados no quadro que se segue: Pagamentos contratuais 2005-2014 Exercício 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 DKK (milhões) 2 985 3 021 2 803 2 669 2 523 2 480 2 486 2 433 2 475 2 470

(63) Estes pagamentos são fixos e não estão sujeitos a ajustamento automático, salvo indicação em contrário no contrato. Contudo, são ajustados todos os anos em função da evolução do índice de preços líquidos previsto na lei do orçamento.

(64) O contrato não indica como é calculado o montante dos pagamentos contratuais. O Ministério dos Transportes da Dinamarca informou que os pagamentos se baseiam num orçamento decenal, elaborado por sua vez com base em estimativas de custos e receitas.

(65) Os pagamentos contratuais abrangem, entre outros elementos, a amortização e os juros relativos ao novo material rolante, tal como se descreve no quadro que se segue: Amortização do novo material rolante em 2005-2014 (em milhões de DKK) Exercício 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 IC4 50 167 247 258 258 258 258 258 258 258 IC2 1 24 46 46 46 46 46 46 46 46 Comboios locais 15 44 74 89 89

(66) O plano de entrega de novo material rolante a ter em conta para os investimentos anuais é apresentado no quadro que se segue: Entrega de novo material rolante Exercício 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 IC4 1 31 44 7 IC2 1 22 Comboios locais 14 (15) 14 (15) 14 (15)

(67) Foram introduzidas no contrato várias disposições destinadas a ter em conta possíveis atrasos na entrega de material rolante no âmbito do contrato para o período 2000-2004.

(68) O artigo 7.1.2. prevê a possibilidade de ajustar todos os anos os pagamentos contratuais, em função da entrega do novo material rolante. Estes ajustamentos não devem levar a que seja paga à DSB uma compensação mais elevada e não serão efectuados se o montante em causa for inferior a 8 milhões de DKK.

3.3.3. TRANSPORTES URBANOS

(69) Um segundo contrato entre o Ministério dos Transportes da Dinamarca e a DSB S-tog a/s diz respeito à prestação de serviços públicos de transporte na rede ferroviária metropolitana electrificada, no período compreendido entre 1 de Janeiro de 2005 e 31 de Dezembro de 2014.

(70) Este contrato baseia-se exclusivamente num sistema de disposições semelhantes às do contrato relativo aos serviços públicos de transporte de longo curso e das linhas regionais. Define as prestações a assegurar pela DSB S-tog a/s nas linhas em causa, os serviços de transporte, as exigências em termos de capacidade, regularidade e fiabilidade do serviço, bem como o nível de satisfação dos passageiros ou as interrupções do serviço. O contrato especifica igualmente as condições de fixação dos preços, de modernização das estações e de comunicação de informações. Prevê sanções em caso de incumprimento do contrato.

(71) O sistema de compensação previsto neste contrato é idêntico ao do contrato relativo aos serviços públicos de transporte de longo curso e das linhas regionais. Os pagamentos contratuais são determinados de acordo com as mesmas bases de cálculo (rendibilidade de 6 % dos capitais próprios depois de impostos).

(72) Os pagamentos contratuais são indicados no quadro que se segue: Pagamentos contratuais 2005-2014 Exercício 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 DKK (milhões) 1 340 1 370 1 265 1 160 1 077 1 021 965 918 876 831

(73) Tal como o contrato relativo aos serviços de transporte público de longo curso e das linhas regionais, este contrato prevê as condições de revisão destes pagamentos, bem como os pagamentos contratuais de amortização do material rolante.

4. RAZÕES QUE LEVARAM A ADOPTAR A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO

(74) Na sua decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto à compatibilidade com o mercado interno das compensações relativas à prestação de serviço público pagas à DSB. A Comissão referiu que o objectivo do procedimento consistia em determinar se os contratos de serviço público em questão implicavam a concessão de auxílios estatais à DSB e se os pagamentos contratuais efectuados estão na origem de uma sobrecompensação dos custos suportados pela DSB para dar resposta às missões de serviço público definidas nos contratos.

(75) Em primeiro lugar, a Comissão colocou a questão da existência de uma vantagem económica a favor da DSB, aplicando para tal os critérios enunciados pelo Tribunal de Justiça no acórdão Altmark (16).

(76) Apesar de ter considerado que a empresa beneficiária era efectivamente responsável pela execução de missões de serviço público de transporte claramente definidas (considerandos 69 a 76 da decisão de início do procedimento), a Comissão manifestou dúvidas, em contrapartida, sobre a existência de parâmetros previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente, com base nos quais tivesse sido calculada a compensação para o período 2009-2014 (considerandos 77 a 80 da referida decisão).

(77) A Comissão exprimiu também dúvidas relativamente ao facto de as compensações poderem exceder o necessário para cobrir, no todo ou em parte, os custos ocasionados pelo cumprimento da missão de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável. No que se refere a este ponto, a Comissão desejava, nomeadamente, analisar os excedentes de resultados da DSB (considerandos 83 a 90 da decisão de início do procedimento), os atrasos na entrega do material rolante (considerandos 91 a 100 da referida decisão) e o caso específico da ligação Copenhaga-Ystad (considerandos 101 a 103 da referida decisão).

(78) Além disso, a Comissão sublinhou que os contratos de serviço público não eram adjudicados na sequência de um processo de concurso. Manifestou assim dúvidas de que o nível da compensação necessário tivesse sido determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de transporte, teria suportado para executar essas missões, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável (considerandos 104 a 107 da referida decisão).

(79) As compensações de serviço público constituem recursos estatais e são susceptíveis de falsear a concorrência e de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros; por conseguinte, a Comissão manifestou a sua preocupação quanto ao facto de os contratos de serviço público de transporte conterem elementos de auxílios estatais a favor da DSB.

(80) Seguidamente, a Comissão questionou a compatibilidade dos contratos de serviço público com o mercado interno, com base no artigo 14.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 (17).

(81) A Comissão manifestou também dúvidas no que se refere à questão de saber se o montante da compensação, ou seja, o preço pago pelo Governo dinamarquês, se limitava ao necessário para cobrir os custos ocasionados pelo cumprimento da missão de serviço público, pelas razões atrás referidas na apreciação do terceiro critério do acórdão Altmark. Nomeadamente, a Comissão duvidava que o pagamento, ao Estado dinamarquês, de dividendos sobre os lucros da DSB e a redução dos pagamentos anuais contratuais tivesse permitido evitar o risco de sobrecompensação (considerandos 129 e 131 da referida decisão).

5. ARGUMENTOS APRESENTADOS PELAS AUTORIDADES DINAMARQUESAS NA SEQUÊNCIA DO INÍCIO DO PROCEDIMENTO

(82) Na sua carta de 12 de Dezembro de 2008, as autoridades dinamarquesas consideram que, no âmbito dos pedidos de informação anteriores da Comissão, tinham já fornecido à Comissão os elementos factuais e jurídicos necessários para estabelecer que os pagamentos contratuais não constituíam um auxílio estatal ou, pelo menos, que um eventual auxílio estatal seria compatível com o Tratado. As autoridades dinamarquesas recordaram assim os elementos factuais e jurídicos apresentados à Comissão. Além disso, apresentaram argumentos destinados a esclarecer os elementos factuais e jurídicos que deviam ser objecto de explicações mais precisas, em consequência de acontecimentos ocorridos entretanto ou à luz das observações formuladas pela Comissão na sua decisão de início do procedimento formal de investigação.

(83) Quanto aos princípios, as autoridades dinamarquesas referem também que apoiam o raciocínio desenvolvido pela Comissão, que consistia em verificar, por um lado, a existência de um auxílio estatal, através da aplicação dos critérios do acórdão Altmark e, por outro, a base jurídica, para estabelecer a compatibilidade com o Tratado.

(84) Em contrapartida, as autoridades dinamarquesas manifestam o seu desacordo com a interpretação do acórdão Danske Busvognmænd (também conhecido por acórdão «Combus») (18) feita pela Comissão. A Comissão declarou, efectivamente, que caso envolvesse um auxílio estatal, o contrato de serviço público deveria ter sido notificado. As autoridades dinamarquesas, pelo contrário, consideram que se o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 é aplicável e as compensações previstas no âmbito do contrato de serviço público estão em conformidade com o regulamento, essas compensações estariam dispensadas da obrigação de notificação, em virtude do artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69.

(85) Finalmente, a Dinamarca sublinha que na jurisprudência recente e, nomeadamente, no acórdão do Tribunal de Primeira Instância no processo T-289/03, BUPA e outros/Comissão, se especifica que os critérios formulados no acórdão Altmark devem ser aplicados tendo em conta a situação no sector em causa e que os Estados-Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação.

(86) As autoridades dinamarquesas salientam que a Comissão reconheceu que o segundo critério do acórdão Altmark tinha sido respeitado no que se referia à compensação paga para o período 1998-2008, mas que manifestou dúvidas relativamente ao período 2009-2014.

(87) As autoridades dinamarquesas consideram que estas dúvidas assentam num mal-entendido, pois a compensação, tal como no caso do período anterior, foi calculada com base num orçamento decenal para o período 2005-2014.

(88) As autoridades dinamarquesas transmitiram este orçamento à Comissão e apresentaram as previsões e hipóteses que estiveram na base do mesmo, a saber: — uma inflação anual geral de 2,5 %, — um aumento de 2,5 % do preço dos bilhetes, correspondente à inflação, — um crescimento médio anual da produtividade de 2,5 %, — uma taxa de juro anual de 5,15 %, — uma rendibilidade de 6 % dos capitais próprios depois de impostos, — a realização de investimentos em material rolante num montante máximo de cerca de 10 mil milhões de DKK, — um aumento de cerca de 20 % do número de quilómetros percorridos, — um aumento de cerca de 20 % do número de passageiros, — a isenção do imposto sobre os salários, no que se refere ao pessoal da DSB.

(89) Além disso, a Dinamarca especifica que este orçamento foi estabelecido inicialmente com base nas obrigações de 2003 em matéria de taxas relacionadas com as infra-estruturas. A alteração dessas obrigações e a redução subsequente das compensações pagas à DSB foram integradas entretanto no contrato, antes de este ter sido assinado. O Ministério dos Transportes publicou o conteúdo do contrato e o orçamento no acto n.o 112 de 2004 e esses dados foram integrados na lei do orçamento.

(90) As autoridades dinamarquesas apresentaram argumentos e elementos informativos sobre os três aspectos relativamente aos quais a Comissão manifestou dúvidas respeitantes ao risco de sobrecompensação.

i) Melhoria dos resultados da DSB

(91) Em primeiro lugar, as autoridades dinamarquesas consideram que a melhoria dos resultados da DSB não se deveu a uma sobrecompensação. Segundo a Dinamarca, as bases de cálculo da compensação eram correctas e a melhoria dos resultados obtida não pode ser imputada a uma eventual sobrecompensação, devendo-se antes a outras circunstâncias.

(92) A Dinamarca apresenta uma análise detalhada da evolução dos capitais próprios da DSB, que aumentaram no período 1999-2004 de 4,797 mil milhões de DKK para 7,701 mil milhões de DKK (ou seja, um aumento de 2,852 mil milhões de DKK). O aumento dos capitais próprios deve-se a certas circunstâncias que não foram tidas em consideração aquando da elaboração do orçamento, entre elas uma melhoria acentuada e inesperada da eficácia da DSB e receitas extraordinárias mais elevadas, provenientes, por exemplo, da venda de bens imobiliários. Não se tratava de circunstâncias que o Governo dinamarquês pudesse razoavelmente ter tido em conta para estabelecer o orçamento e, portanto, para fixar o montante da compensação.

(93) As autoridades dinamarquesas explicam que o aumento dos capitais próprios não se deve, contudo, a subvenções de funcionamento demasiado elevadas pagas pelo Estado, mas sim a cinco outros factores, alguns dos quais inesperados: — por um lado, uma parte muito significativa do aumento dos capitais próprios da DSB estava prevista no orçamento de constituição (1,709 mil milhões de DKK). O acto n.o 249/1999 demonstra que existia à partida uma condição política e económica clara subjacente à transformação da DSB em empresa pública independente e viável, segundo a qual a DSB deveria atingir em alguns anos um rácio de solvabilidade de pelo menos 30 %. Esta condição prévia baseava-se numa apreciação económica dos rácios de solvabilidade necessários para empresas com a dimensão da DSB; — em 2005, no fim deste período, foram pagos dividendos ao Estado (736 milhões de DKK), o que significa que a DSB não dispunha efectivamente desses capitais próprios no fim de 2004; — uma parte do aumento dos capitais próprios foi devida a alterações das práticas contabilísticas, em 1999 e em 2001, no que se refere às condições prévias impostas no orçamento de constituição de 1999 (avaliação dos capitais próprios num montante de 594 milhões de DKK). Esta alteração das práticas contabilísticas não teve qualquer alcance económico real para a empresa, o que é necessário corrigir. As autoridades dinamarquesas sublinham assim que, com base nos dados corrigidos dessas variações contabilísticas, se pode constatar que a evolução dos capitais próprios foi de facto negativa, com uma redução de 135 milhões de DKK; — a taxa do imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas, que era de 32 % à data do orçamento de constituição, em 1999, desceu seguidamente (nos anos de 2002, 2003 e 2004) para 30 %. Esta descida da taxa do imposto esteve na origem de um ganho inesperado de 43 milhões de DKK ao longo do período em causa. Na ausência desse efeito, ter-se-ia registado um impacto negativo de 178 milhões de DKK nos capitais próprios; — uma revisão em baixa dos capitais próprios no balanço de abertura de 1999, no montante de 36 milhões de DKK.

(94) Segundo a Dinamarca, estes elementos demonstram que o aumento dos capitais próprios da DSB não se deveu a subvenções de funcionamento elevadas pagas pelo Estado e deve ser relativizado, tendo em conta os elementos financeiros, contabilísticos e fiscais atrás referidos. A DSB não utilizou, portanto, as subvenções recebidas do Estado para aumentar os seus capitais próprios numa proporção superior ao montante previsto no orçamento de constituição.

(95) No que se refere aos resultados de exploração inscritos no orçamento antes da distribuição dos dividendos, as autoridades dinamarquesas sublinham que a melhoria dos resultados observada não constitui uma indicação de que a DSB tenha recebido uma sobrecompensação. Esta melhoria terá antes sido devida a uma série de factores, com incidências positivas ou negativas, que não era possível ter em consideração no momento em que foi estabelecido o nível da compensação.

(96) A Dinamarca considera que tais variações em relação ao orçamento inicial são inevitáveis quando estão em causa contratos plurianuais relativos à execução de uma missão de serviço público. É impossível, nestes casos, fixar o montante da compensação de um modo que permita afirmar, na sequência de uma análise ex post, que esse montante corresponde exactamente aos custos efectivos, depois de deduzidas as receitas e um lucro razoável.

(97) Segundo as autoridades dinamarquesas, mesmo no caso em que uma missão de serviço público é adjudicada por concurso, pode verificar-se uma evolução do mercado e da situação da empresa em causa que leve a que o resultado efectivamente obtido não corresponda ao que a empresa adjudicatária previra aquando da celebração do contrato.

(98) A Dinamarca considera, portanto, que uma melhoria ou uma degradação inesperada dos resultados imputável a este tipo de factores não pode ser utilizada como argumento para afirmar que a compensação foi fixada de forma a implicar a concessão de uma sobrecompensação ou de uma subcompensação.

(99) No caso em apreço, a melhoria dos resultados constatada foi devida à acção simultânea de vários factores, tais como a evolução geral da conjuntura, a evolução no mercado em causa, os ganhos de produtividade (por exemplo, através da redução dos custos de mão-de-obra ou de acesso às infra-estruturas, na sequência da cessão do ramo de mercadorias, da redução da amortização ou da melhoria da gestão financeira).

(100) A Dinamarca acrescenta que os contratos celebrados com a DSB se caracterizam pelo facto de os parceiros contratuais acordarem o pagamento com base nas considerações habituais numa economia de mercado e de o nível de pagamento ser determinado de forma a cobrir os custos da DSB, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável. O facto de a DSB ter, em última instância, obtido melhores resultados do que os previstos no orçamento, não significa que o montante da compensação fixado nos contratos fosse excessivamente elevado.

(101) As autoridades dinamarquesas observam que, mesmo que, segundo elas, não tenha havido sobrecompensação, o risco de sobrecompensação foi, de qualquer modo, eliminado pela política do Governo dinamarquês em matéria de dividendos, estabelecida na Lei do Orçamento n.o 249/1999, e pela redução subsequente da compensação, no acordo concluído com a DSB.

(102) Efectivamente, a Dinamarca considera ter assegurado, através da sua política de dividendos, que os capitais próprios da DSB não aumentassem para além do nível previsto e, portanto, para além do nível necessário. Embora não tenham sido estabelecidas regras vinculativas, esta política de dividendos tentou conciliar dois aspectos: — as considerações habituais numa economia de mercado, destinadas a determinar o que é economicamente justificável, tendo em conta a situação económica da empresa; — considerações socioeconómicas ou relacionadas com a concorrência, em resultado da dimensão dos capitais próprios e das subvenções de funcionamento da DSB.

(103) As autoridades dinamarquesas explicam que o pagamento de dividendos ao Estado deve ser utilizado como um instrumento de correcção da dimensão dos capitais próprios da DSB nos anos seguintes à constituição da empresa e como um meio de restituição dos excedentes de exploração, caso se constatasse posteriormente que a DSB tinha efectivamente obtido resultados superiores aos esperados. Este princípio resulta da Lei do Orçamento n.o 249/1999. O pagamento de dividendos deve ser utilizado para regular em permanência a estrutura de capital da DSB e, por consequência, a subvenção de funcionamento líquida efectiva. A política em matéria de dividendos prevê igualmente que a DSB seja incentivada a aumentar a sua eficácia, pois o ponto de partida era o de que os dividendos deviam corresponder a metade do excedente depois de impostos da DSB. Este aumento da eficácia seria assim, em certa medida, lucrativo para a DSB e não se traduziria apenas numa restituição subsequente da subvenção de exploração.

(104) As autoridades dinamarquesas consideram que tal abordagem está em conformidade com as considerações gerais de uma economia de mercado, segundo as quais podem ser utilizados critérios de incentivo para determinar o que deve ser considerado como o lucro razoável preconizado pela Comissão (19).

(105) A Dinamarca sublinha que a aplicação desta política em matéria de dividendos, no período 1999-2006, em relação com a execução das missões previstas nos contratos, resultou no pagamento ao Estado de perto de 3 mil milhões de DKK suplementares, em comparação com o valor previsto inicialmente.

(106) Segundo as autoridades dinamarquesas, a política em matéria de dividendos funcionou assim efectivamente como um «mecanismo de restituição», permitindo compensar uma eventual sobrecompensação. Sublinham que a parte da compensação da DSB que foi restituída ao Estado sob a forma de dividendos é, além disso, claramente superior à diferença entre o excedente previsto no orçamento da DSB e o que foi efectivamente obtido. A política de dividendos contribuiu assim, desta forma, para garantir que a DSB não pudesse tirar partido da subvenção de funcionamento concedida pelo Estado para obter uma vantagem concorrencial - por exemplo, aumentando os seus capitais próprios para além do nível previsto ou explorando o excedente anual.

(107) Além disso, as autoridades dinamarquesas consideram que é muito difícil estabelecer regras contratuais relativas a uma correcção a posteriori da subvenção de funcionamento. Em contrapartida, o Estado, graças à política de dividendos e em conformidade com o direito das sociedades dinamarquês, pode assegurar que a subvenção líquida de funcionamento seja efectivamente corrigida, se os resultados anuais forem superiores ao esperado ou previsto aquando da celebração do contrato. Segundo as autoridades dinamarquesas, a distribuição de dividendos constitui assim, na prática, um instrumento extraordinariamente eficaz para evitar a sobrecompensação.

(108) Por outro lado, as autoridades dinamarquesas referem que o Tribunal de Primeira Instância estabeleceu também que os Estados-Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação para determinar a compensação, quando esta depende de uma apreciação de factos económicos complexos (20). Recordam também que não existe no direito comunitário nenhuma obrigação que preveja que uma revisão em baixa da subvenção líquida de exploração deva ser efectuada de determinada forma, por exemplo, aplicando regras contratuais ou de uma forma equivalente. O que importa é que, de acordo com os critérios do acórdão Altmark, o Estado se assegure realmente de que não há sobrecompensação. Contudo, compete aos Estados-Membros decidir como proceder na prática.

ii) Atrasos na entrega do material rolante

(109) Segundo as autoridades dinamarquesas, o atraso na entrega dos comboios IC4 e IC2 não acarretou vantagens económicas para a DSB.

(110) As autoridades dinamarquesas confirmam que a entrega dos novos comboios IC4 e IC2, encomendados antes da celebração do contrato de transporte para 2005-2014 e que deviam ter sido entregues a partir de 2003, sofreu atrasos imputáveis ao construtor (Ansaldo Breda). As autoridades dinamarquesas referem que caso a entrega tivesse sido efectuada de acordo com o calendário previsto, a DSB teria suportado os custos correspondentes à amortização dos comboios e aos juros, que eram abrangidos pelos pagamentos contratuais.

(111) Uma vez que a DSB não suportou essas despesas, os pagamentos contratuais foram objecto de uma redução, no âmbito do contrato de transporte para 2005-2014. O montante exacto das despesas evitadas é calculado com base nos empréstimos efectivamente contraídos pela DSB e num prazo de amortização de 20 anos, em conformidade com as práticas contabilísticas da DSB (ou seja, foram economizados 4 milhões de DKK devido ao atraso de um ano na entrega do comboio IC4 e 2,7 milhões de DKK devido ao atraso de um ano na entrega do comboio IC2).

(112) Por consequência, os pagamentos a efectuar à DSB no âmbito do contrato sofreram uma redução de 645 milhões de DKK (252 milhões de DKK em 2005 e 393 milhões de DKK em 2006).

(113) Tendo em conta estes elementos, a Dinamarca entende que se não pode considerar que os atrasos na entrega dos comboios IC4 e IC2 tenham estado na origem de uma sobrecompensação para a DSB, no que se refere ao contrato de transporte de 2005-2014.

(114) A fim de dispor de material suficientemente moderno, a DSB recorre desde 2001 a material em regime de locação – contratos complementares, cuja duração foi necessário prorrogar após 2006, em consequência dos atrasos consideráveis do seu fornecedor, Ansaldo Breda (prorrogação até quatro anos suplementares).

(115) As autoridades dinamarquesas explicam, por um lado, que o pagamento contratual efectuado à DSB nos termos do contrato negociado não abrangia as despesas relacionadas com a entrada ao serviço dos comboios (amortização e juros) caso esses comboios não entrassem efectivamente ao serviço e que o contrato negociado não previa a obrigação de a DSB colocar ao serviço material de substituição nas linhas atrás referidas.

(116) Assim, segundo as autoridades dinamarquesas, os contratos complementares impõem efectivamente à DSB missões de serviço público suplementares (entrada ao serviço do material de substituição moderno em certas linhas), conferindo-lhe simultaneamente uma compensação pelos custos de locação.

(117) As autoridades dinamarquesas consideram que a incidência económica positiva líquida devida ao atraso é imputável ao facto de o contrato inicial de cinco anos, tal como o contrato complementar para 2001-2004, não prever disposições relativas à redução da compensação em caso de atraso na entrega dos comboios IC4. Em contrapartida, o contrato de transporte 2005-2014 em vigor contém justamente disposições relativas à redução da compensação em caso de atraso.

(118) As autoridades avaliam esta incidência positiva líquida, no período 2001-2004, em 104 milhões de DKK, em consequência do atraso na entrega dos comboios. Porém, esta incidência não abrangeria as consequências económicas efectivas do atraso para a DSB, que não teve possibilidade de utilizar os novos comboios (manutenção dos comboios mais antigos, prejuízos em termos de imagem, perda de receitas).

(119) Por outro lado, a Dinamarca explica que as compensações recebidas pela DSB da Ansaldo Breda representam unicamente uma compensação provisória pelo prejuízo económico resultante dos atrasos na entrega dos comboios. O montante definitivo do prejuízo da DSB será determinado aquando da entrega, para que possa ser estabelecido o montante total da compensação a pagar pela Ansaldo Breda.

(120) As autoridades dinamarquesas consideram, portanto, que esta compensação corresponderá exactamente ao prejuízo económico da DSB e, por consequência, será neutra para a contabilidade da DSB. Pela mesma razão, a incidência líquida da compensação paga pela Ansaldo Breda não constitui uma sobrecompensação para a DSB. Os atrasos na entrega dos comboios não conferiram, pois, e também não conferirão de futuro uma vantagem económica à DSB.

(121) Finalmente, as autoridades dinamarquesas recordam que, de qualquer modo, a política de dividendos do Governo dinamarquês é de molde a eliminar toda e qualquer eventual incidência positiva das compensações recebidas pela DSB, aquando do pagamento dos dividendos.

iii) Caso específico da ligação Copenhaga-Ystad

(122) As autoridades dinamarquesas explicam que só a exploração da linha em causa pela DSB no período 2005-2014 deu origem a uma compensação.

(123) Efectivamente, deve ser estabelecida uma distinção entre três períodos de exploração desta linha: — até 2002, a linha foi explorada como uma «actividade de tráfego livre», ou seja, em condições de plena concorrência, sem pagamento de compensações nem obrigações impostas pelo Estado. A DSB devia assim manter uma contabilidade separada para esta linha, que devia produzir um excedente ao longo de um período global, tendo exclusivamente em consideração as receitas desta linha, — em 2002, a DSB decidiu deixar de explorar a linha em «tráfego livre» e foi celebrado um contrato negociado entre o Ministério dos Transportes e a DSB, para a exploração da linha em «transporte público» a partir de 2002 e até 31 de Dezembro de 2004, inclusive. Em contrapartida, o contrato não previa que fosse efectuado um pagamento separado ou suplementar à DSB pela execução desta missão de serviço público, — a partir da celebração do contrato de transporte para o período 2005-2014, passou a ser possível que a compensação paga à DSB abrangesse também a linha Copenhaga-Ystad.

(124) A Dinamarca explica assim que antes de 2005 não foram efectuados pagamentos provenientes de recursos públicos pela exploração da linha.

(125) Além disso, as autoridades dinamarquesas recordam que esta linha era deficitária quando era explorada em regime de tráfego livre e que se não pode alegar, com base no facto de que uma pequena parte das receitas efectivamente obtidas poderia resultar das consequências indirectas do arranque da exploração da linha Copenhaga-Ystad pela DSB, que a DSB tenha recebido uma sobrecompensação. Seja como for, a DSB teria naturalmente o direito de obter um lucro razoável, como remuneração do capital investido. As autoridades dinamarquesas consideram que esta argumentação não permite afirmar que as receitas efectivamente obtidas representaram uma sobrecompensação para a DSB, tendo em conta a obtenção de um lucro razoável.

(126) No que se refere à questão dos custos suportados pela DSB com a venda dos bilhetes que incluem a travessia em ferry entre Ystad e Rønne, o porto de chegada na ilha de Bornholm, as autoridades dinamarquesas transmitiram as tarifas praticadas pela Bornholmstrafikken, a sociedade de exploração do ferry. Segundo as autoridades dinamarquesas, essas tarifas provam que não são aplicadas tarifas diferentes à DSB e à Gråhundbus.

(127) As autoridades dinamarquesas forneceram igualmente informações sobre as condições de exploração da ligação por ferry Rønne-Ystad pela sociedade Bornholmstrafikken A/S. Com base num contrato celebrado com o Governo, na sequência de um concurso: — o contrato entre o Governo e a Bornholmstrafikken estipula uma obrigação geral segundo a qual a Bornholmstrafikken deve harmonizar os seus horários de chegada e de partida com os das empresas que exploram as linhas de autocarro ou de comboio que ligam Copenhaga a Ystad, — o contrato contém também cláusulas que obrigam a Bornholmstrafikken a cooperar, no que se refere à emissão de bilhetes, com as empresas que exploram as linhas de autocarro ou de comboio que, durante o prazo de vigência do contrato, asseguram a ligação Copenhaga-Ystad por comboio ou autocarro, para que os passageiros possam comprar um bilhete combinado ferry e autocarro/comboio, beneficiando de um desconto, — as tarifas máximas que a Bornholmstrafikken pode exigir são fixadas no contrato, — o contrato não contém nenhuma disposição relativa a uma exigência tarifária ou à aplicação de descontos e o Governo não tem razões para estabelecer posteriormente novas exigências no que se refere a este ponto.

(128) Segundo as autoridades dinamarquesas, conclui-se assim que o Governo não pode exercer outras influências sobre a exploração da Bornholmstrafikken além da que consiste em exigir que a Bornholmstrafikken respeite as disposições do contrato. A Bornholmstrafikken pratica (e sempre praticou durante todo o período em causa, a partir de 2000) preços idênticos para a DSB e a Gråhundbus, respectivamente e, portanto, a DSB não beneficiou de uma vantagem.

(129) As autoridades dinamarquesas informam, contudo, que o único preço que se aplica exclusivamente à DSB é o preço especial DSB Orange, que inclui a travessia do Grande Belt. Trata-se do preço de um tipo de bilhete muito específico da DSB, que só pode ser utilizado pelos clientes que comprem à partida da Jutlândia um bilhete DSB Orange para Bornholm. Segundo as autoridades dinamarquesas, a Bornholmstrafikken concede um desconto neste tipo específico de bilhete, pois pretende atrair a Bornholm um maior número de clientes da Jutlândia. Este desconto especial não é imposto por contrato entre o Estado dinamarquês e o operador do ferry, mas antes deriva de uma intenção comercial de desenvolver a clientela da Jutlândia e, por consequência, a clientela em geral.

(130) No que se refere a este ponto, as autoridades dinamarquesas consideram que se trata de uma medida comercial de carácter geral, que consiste em conceder descontos com o objectivo de aumentar a clientela. Explicam que a Gråhundbus explora a linha Copenhaga-Ystad e que, portanto, não atravessa o Grande Belt. Por conseguinte, segundo essas autoridades, é evidente que o desconto que corresponde a este trajecto não é aplicado nos preços praticados pela Gråhundbus.

(131) As autoridades dinamarquesas explicam ainda que esta oferta abrangeu apenas cerca de […] (21) passageiros no período de 2003-2008. Com base em iniciativas dos operadores, a proposta poderia ter sido alargada a empresas de transporte rodoviário que quisessem prestar o mesmo serviço. Informam também que esta oferta deixou de vigorar a partir de 2009.

(132) Por consequência, a Dinamarca considera que a DSB não beneficiou de nenhuma vantagem relacionada com a exploração da linha Copenhaga-Ystad, sob a forma quer de uma sobrecompensação, quer de preços especialmente baixos para a travessia por ferry Rønne-Ystad.

(133) No que se refere à questão de saber se a compensação foi determinada com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida, teria suportado, as autoridades dinamarquesas consideram que, no âmbito da constituição da DSB em empresa independente, foram efectuadas todas as análises necessárias e exequíveis na prática.

(134) Observam, além disso, que o relatório Bernstein, que esteve na base da separação entre a DSB e o Estado, continha uma análise detalhada das possibilidades de aumento da eficácia da DSB (22) que, posteriormente, foram aplicadas num plano de reestruturação de grande envergadura, em 1996. Estas medidas tiveram por efeito reforçar a eficácia comercial da DSB e aumentar em 32 % a sua produtividade.

(135) No contexto da constituição da DSB, as autoridades dinamarquesas estabeleceram um orçamento para dez anos, baseado em várias condições iniciais, entre elas o aumento da produtividade, com base no qual foi estabelecida a subvenção de funcionamento da DSB para o período 1999-2004.

(136) Este orçamento, que foi inserido na Lei n.o 249 de 11 de Junho de 1999, baseava-se na previsão de uma rendibilidade de 6 % dos capitais próprios depois de impostos, que as autoridades dinamarquesas consideraram constituir um lucro razoável.

(137) Segundo as autoridades dinamarquesas, a subvenção de exploração fora determinada através de uma apreciação global dos custos, das receitas e de um lucro razoável, efectuada com base nos elementos que estavam disponíveis em 1999 e em conformidade com os princípios de uma economia de mercado. O estabelecimento do orçamento decenal, bem como o cálculo posterior dos pagamentos contratuais a efectuar à DSB, teriam sido assim efectuados no respeito do quarto critério do acórdão Altmark.

(138) Além disso, as autoridades dinamarquesas recordam a jurisprudência da União (23) e sublinham a dificuldade de efectuar, neste caso, uma comparação concreta com outro operador.

(139) Caso a Comissão chegasse mesmo assim à conclusão de que foi concedido à DSB um auxílio estatal, as autoridades dinamarquesas são de opinião de que esta compensação é, de qualquer modo, compatível com o mercado interno.

(140) Do ponto de vista das autoridades dinamarquesas, no âmbito da celebração dos contratos negociados foram efectuadas as análises e os cálculos mais aprofundados que foi possível realizar na prática, a fim de garantir um cálculo correcto da compensação.

(141) As autoridades dinamarquesas estão de acordo com o raciocínio formulado pela Comissão na sua decisão de início do procedimento, segundo o qual, na prática, a compensação pode ser considerada compatível com o mercado interno, desde que seja respeitado o terceiro critério do acórdão Altmark.

(142) Como já foi dito mais atrás, as autoridades dinamarquesas consideram que se fez tudo o que podia ser razoavelmente exigido para garantir que a DSB não recebesse uma sobrecompensação e que se pode – pelo menos – concluir que o pagamento contratual recebido pela DSB em aplicação dos contratos negociados constitui um auxílio compatível com o mercado interno.

(143) Em contrapartida, e como foi já dito anteriormente, as autoridades dinamarquesas não concordam com o raciocínio da Comissão no que se refere à distinção entre contratos e missões de serviço público, por um lado, e a legalidade do auxílio, por outro. Consideram que, no caso em apreço, se a DSB recebeu um auxílio estatal, esse auxílio não devia ter sido notificado. Se a Comissão mantivesse o seu raciocínio, estaria a estabelecer uma diferença fundamental e injustificada em função do facto de um Estado-Membro que impõe a uma empresa que lhe pertence a 100 % a obrigação de executar missões de transporte fazer ou não figurar num contrato o âmbito, a qualidade e o preço das prestações em causa.

(144) Tendo em conta o que precede, as autoridades dinamarquesas são de opinião de que não há razões para exigir um reembolso do auxílio estatal, que poderia ser considerado incompatível com o mercado interno.

(145) As autoridades dinamarquesas observam que, com base nas informações relativas às previsões de supressão do imposto sobre os salários, a Comissão não analisou no presente procedimento a questão deste imposto.

(146) Para todos os efeitos úteis, as autoridades dinamarquesas explicaram que as alterações do imposto sobre os salários foram introduzidas pela Lei n.o 526 de 25 de Junho de 2008 e que entraram em vigor em 1 de Janeiro de 2009.

(147) As autoridades dinamarquesas referiram por carta de 8 de Janeiro de 2010 que não tinham observações específicas a fazer relativamente à determinação, pela Comissão, da base jurídica aplicável, entre os Regulamentos (CEE) n.o 1191/69 e (CE) n.o 1370/2007.

6. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS, NA SEQUÊNCIA DO INÍCIO DO PROCEDIMENTO

(148) Foram transmitidas observações pela DSB, a empresa beneficiária das medidas em causa, e pela DKT, a autora da segunda denúncia. Observe-se que a Gråhundbus, a autora da primeira denúncia, não transmitiu comentários.

6.1. OBSERVAÇÕES TRANSMITIDAS PELA DSB

(149) Por carta de 30 de Dezembro de 2008, a DSB transmitiu as suas observações sobre a decisão de início do procedimento da Comissão.

(150) A DSB refere que concorda totalmente com as observações das autoridades dinamarquesas e limita-se a analisar se a Comissão pode exigir a recuperação do auxílio se chegar à conclusão de que os contratos de serviço público constituem um auxílio estatal incompatível com o mercado interno.

(151) A DSB considera que a recuperação desse auxílio, no caso em apreço, seria contrário ao princípio da confiança legítima, obstando assim à aplicação do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (24).

(152) Em primeiro lugar, a DSB entende que podia considerar, legitimamente, que os pagamentos contratuais do Governo dinamarquês relativos aos contratos a 5 anos e a 10 anos não constituíam um auxílio estatal. Considera, efectivamente, que a situação não era clara no que se referia ao controlo que convinha efectuar para verificar a existência de um auxílio estatal no domínio dos transportes terrestres.

(153) Por outro lado, a DSB considera que é necessário situar-se na época em que a transacção teve lugar para apreciar se o Governo concedeu uma vantagem à DSB. O facto de poder existir alguma incerteza relativamente aos custos dos serviços e a outras fontes de receita eventuais não poderá impedir o Estado de celebrar um acordo a um preço que reflicta as condições de mercado. Segundo a DSB, todos os acordos comportam em geral incertezas e nas relações contratuais normais é a empresa que assume esse risco. Um sistema em que a DSB suporta, por si só, os riscos de flutuação imprevista das receitas de bilheteira ou das despesas constitui o melhor meio de incitar a empresa a melhorar os seus serviços e a atrair um maior número de passageiros (25), o que permite ao Estado valorizar o melhor possível os pagamentos contratuais efectuados à DSB e transferir para esta os riscos em caso de deterioração dos resultados, por exemplo, devido a má gestão ou a perdas de receitas. A DSB considera assim que o Estado, à data da celebração dos dois contratos, agiu como um investidor racional, optimizando as suas possibilidades de obter o melhor rendimento possível dos referidos contratos.

(154) Em segundo lugar, a DSB considera existirem fundamentos para ter uma confiança legítima no facto de os pagamentos contratuais respeitarem de qualquer forma os critérios estabelecidos no Regulamento (CEE) n.o 1191/69 e beneficiarem de uma isenção por categoria, a título deste regulamento. A DSB manifesta dúvidas quanto à interpretação do seu artigo 14.o pela Comissão.

(155) A DSB recorda, com efeito, que a secção V do regulamento, que não contém disposições relativas ao montante das compensações, contrasta com as secções II a IV do mesmo regulamento, que contêm disposições pormenorizadas relativas ao montante da compensação, no que se refere às missões de serviço público. Segundo a DSB, o regulamento destinava-se a dar resposta ao desejo de garantir uma compensação razoável aos operadores. Ora, tratando-se de compromissos assumidos voluntariamente, os operadores de transportes vinculados por contratos de serviço público encontram-se em situação muito diferente da dos operadores a que o Estado impôs unilateralmente missões de serviço público, o que se reflecte no regulamento. Nestas condições, a Comissão só pode interpretar o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 à luz do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE (26).

(156) Finalmente, a DSB não está de acordo com a interpretação do artigo 17.o do regulamento feita pela Comissão, segundo a qual a dispensa de notificação prevista se aplica exclusivamente às compensações pelas missões de serviço público e não aos contratos de fornecimento de serviços públicos.

(157) A DSB apresentou as suas observações por carta de 8 de Janeiro de 2010. A DSB contesta, quanto aos princípios, o facto de a Comissão aplicar o Regulamento (CE) n.o 1370/2007, no caso em apreço.

(158) A DSB recorda que os contratos de transporte em causa entre a DSB e o Estado dinamarquês foram celebrados antes da adopção do regulamento e da respectiva entrada em vigor. Se o regulamento fosse aplicado, tratar-se-ia de legislação com efeitos retroactivos, o que a DSB considera ser contrário a princípios jurídicos fundamentais, ou seja, o princípio da segurança jurídica e o princípio de protecção da confiança legítima. A DSB sublinha igualmente que nada permite pensar que o legislador da UE terá desejado conferir efeitos retroactivos ao Regulamento (CE) n.o 1370/2007.

(159) Pelo contrário, a DSB sublinha que o regulamento prevê a introdução progressiva das novas regras e que as disposições do regulamento não são geralmente válidas para os contratos já celebrados, se forem de duração limitada. Uma vez que a duração dos contratos está em conformidade com a prescrita nas disposições transitórias, a DSB considera que esses contratos são regidos exclusivamente pela legislação em vigor à data em que foram celebrados, a saber, o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 e o Regulamento (CEE) n.o 1107/70.

(160) A DSB apoia-se igualmente na prática decisória mais recente da Comissão, em que a Comissão considerou que não era possível aplicar o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 a contratos celebrados antes da entrada em vigor do regulamento, em 3 de Dezembro de 2009 (27).

(161) A título subsidiário, a DSB apresentou elementos que permitem demonstrar que os contratos de transporte respeitam, de qualquer modo, as disposições do Regulamento (CE) n.o 1370/2007.

6.2. OBSERVAÇÕES TRANSMITIDAS PELA DKT

(162) Por carta de 16 de Fevereiro de 2009, a DKT a transmitiu as suas observações sobre a decisão de início do procedimento, que são resumidas seguidamente.

(163) A DKT faz referência ao conjunto dos elementos transmitidos à Comissão no âmbito da sua denúncia e aos contactos que tiveram lugar antes do início do procedimento.

(164) A DKT sublinha que a decisão de início do procedimento da Comissão parece referir-se apenas aos contratos de serviço público da DSB relativos às suas actividades de transporte ferroviário clássico e não dizer respeito às actividades de transporte urbano executadas pela sua filial DSB S-tog a/s que, no entanto, são mencionadas na sua denúncia inicial.

(165) A DKT observa que os contratos relativos ao transporte urbano têm a mesma natureza e suscitam as mesmas questões. Nestas condições, a DKT insiste sobre o facto de a presente análise da Comissão dever incidir igualmente nos contratos de fornecimento de serviços públicos de transporte urbano.

(166) De um modo geral, a DKT considera que, no caso em apreço, os critérios do acórdão Altmark não se encontram preenchidos e que os contratos em causa incluem, portanto, auxílios estatais. A DKT considera que estes auxílios são incompatíveis e ilegais e que a Comissão deverá ordenar a sua recuperação.

(167) Apesar de a Comissão não ter manifestado dúvidas relativamente ao cumprimento do primeiro critério do acórdão Altmark, a DKT formulou alguns comentários a esse respeito.

(168) A DKT considera que a grande margem de manobra de que os Estados-Membros dispõem para estabelecer as missões de serviço público não deve estar na origem de situações arbitrárias, em que terceiros não possam pôr em causa o facto de uma actividade ser exercida no âmbito de uma missão de serviço público. Segundo a DKT, a Comissão tem obrigação de justificar a necessidade de impor uma missão de serviço público.

(169) Com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça e na prática da Comissão, a DKT contesta a análise da Comissão em que é constatada a inexistência de erro manifesto de apreciação. A DKT considera, nomeadamente, que a existência de objectivos relacionados com a pontualidade, a qualidade e a regularidade do serviço não é suficiente para estabelecer que um serviço se inscreve numa missão de serviço público.

(170) A Comissão deveria efectuar de preferência esta análise à luz dos critérios enunciados no Regulamento (CEE) n.o 1191/69, analisando a proporcionalidade das missões de serviço público. Segundo a DKT, a Comissão deveria, nomeadamente, analisar se a exploração dos serviços em causa, em conformidade com os objectivos impostos em termos de pontualidade, qualidade e regularidade, não é rentável.

(171) A DKT considera, efectivamente, que as compensações de serviço público só se justificam quando os serviços não são rentáveis e a compensação é indispensável à sua exploração, o que implica uma análise independente de cada uma das ligações ferroviárias em causa.

(172) A DKT contesta o raciocínio da Comissão segundo o qual os orçamentos decenais em que se baseia o cálculo das compensações da DSB permitiriam satisfazer o segundo critério do acórdão Altmark. Efectivamente, considera que esses orçamentos não contêm os parâmetros nem uma análise detalhada de custos que permitam estabelecer o nível das compensações necessárias para cada uma das linhas ferroviárias em causa.

(173) A DKT considera que este terceiro critério deveria ser analisado em relação com o quarto critério do acórdão Altmark, pois se a empresa não pode ser considerada uma empresa média bem gerida, a análise do terceiro critério é supérflua, uma vez que se não pode basear na análise dos custos dessa empresa.

(174) A DKT recorda que a adjudicação dos contratos de serviço público em causa não foi efectuada por concurso. Além disso, a DKT partilha das dúvidas da Comissão sobre o facto de os orçamentos decenais e a metodologia aplicada pelo Estado dinamarquês permitirem satisfazer o quarto critério do acórdão Altmark.

(175) A este respeito, a DKT realça, nomeadamente, que os concursos organizados para certas linhas demonstraram que os concorrentes da DSB podiam explorar os serviços com custos inferiores, em cerca de 27 %, aos da DSB. A DKT recorda ainda que a DSB emprega como pessoal agentes da função pública, o que impossibilita o respeito do quarto critério do acórdão Altmark.

(176) A DKT não concorda com o raciocínio da Comissão no que se refere à análise da compatibilidade do auxílio. Efectivamente, considera que o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 estabelece uma distinção entre, por um lado, uma abordagem baseada nos custos efectivos, referida nas secções II, III e IV do Regulamento e, por outro lado, uma abordagem baseada no preço proposto por um prestador de serviços em comparação com o preço proposto por um concorrente para o mesmo serviço, referida na secção V do Regulamento. Segundo a DKT, esta distinção reflecte-se na natureza diferente das missões de serviço público e dos contratos de fornecimento de serviços públicos, que se baseiam em exigências processuais diferentes.

(177) Por consequência, o raciocínio da Comissão, baseado numa abordagem de custos efectivos, e os princípios relacionados com a aplicação do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE não podem ser aplicados à análise do preço estabelecido nos contratos de serviço público. A DKT considera que essa abordagem é contrária à jurisprudência comunitária (acórdão Combus), à prática da Comissão (Enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público (28) e à própria decisão de início do procedimento, em que se afirma o carácter de lex specialis do artigo 93.o do TFUE.

(178) No entanto, com base na constatação de que, no caso em apreço, a Comissão tenciona aplicar aos contratos de serviço público a abordagem baseada nos custos efectivos, a DKT formulou alguns comentários sobre essa abordagem.

(179) Efectivamente, a DKT considera que os dados apresentados pelas autoridades dinamarquesas para afirmar a inexistência de sobrecompensação são incorrectos. A DKT invoca vários argumentos: — A DSB pôde reduzir significativamente os seus custos quando participou em concursos para a exploração de certas linhas, — Além disso, os contratos de serviço público impõem que a DSB se encontre numa situação financeira sólida, o que traduz o facto de os pagamentos contratuais serem superiores à estrita compensação dos custos relativos às missões de serviço público, — O nível dos pagamentos contratuais não é objecto de uma justificação adequada e os orçamentos decenais foram concebidos «por medida» para garantir certos níveis de rendibilidade à DSB, não se baseando numa análise detalhada dos custos e das receitas da DSB para cada uma das ligações em causa, — O sistema de compensação baseou-se num objectivo em termos de rendibilidade dos capitais próprios e não na estrita compensação dos custos suplementares, — De acordo com os cálculos apresentados pela DKT, a principal ligação ferroviária entre Copenhaga e Aarhus seria rentável, tendo em conta as obrigações impostas actualmente à DSB e, portanto, não deveria ter sido objecto de um contrato de serviço público, — Além disso, os supostos ganhos de produtividade da DSB não seriam coerentes com os dados financeiros, que indicam um aumento das despesas com pessoal em relação às receitas no período em causa, — A DKT põe igualmente em dúvida a realidade da redução de mil milhões de DKK dos pagamentos contratuais, redução essa que ascenderia antes a 647 milhões de DKK, segundo as contas anuais da empresa, — A DKT alega que os objectivos da DSB (em comboios-quilómetros) para o período 2000-2004 não teriam sido atingidos, o que teria justificado uma redução dos pagamentos contratuais, e que a DSB recebeu compensações por material rolante cujos custos não terá suportado, tendo em conta os atrasos nas entregas, — Finalmente, a DKT considera que a DSB teria podido fazer face, por si, às consequências financeiras dos atrasos nas entregas do material rolante, nomeadamente no que se referia ao material de substituição, atendendo aos seus resultados positivos. A DSB teria recebido 225 milhões de DKK da Ansaldo Breda, como compensação pelos atrasos, montante que deveria ter revertido para o Estado dinamarquês que, segundo a DKT, suportou os prejuízos desse atraso. A DSB teria beneficiado de um excedente de 104 milhões de DKK em pagamentos contratuais por material que não entrara ao serviço.

(180) Segundo a DKT, os lucros elevados da DSB constituem a prova de que a empresa foi sobrecompensada, pelas seguintes razões: — Os resultados da DSB são superiores aos níveis de rendibilidade que uma empresa exposta a um risco semelhante, ou seja, um baixo risco, poderia esperar razoavelmente, — A DKT recorda uma análise efectuada no âmbito da sua denúncia que demonstra que a margem de lucro antes de impostos da DSB (12,3 % em 1999-2004 e 12,77 % em 1999-2007) seria superior à de outras empresas de transporte ferroviário da Europa (2,21 %-4,47 % no Reino Unido; 3,35 % na Suécia; 0,49-4,65 % na Alemanha ou ainda 0,8-3,77 % para a SNCF) e superior ao nível citado pela Comissão noutro procedimento semelhante (29), — A DKT considera que os resultados da DSB são também claramente superiores aos dos seus concorrentes internos, no que se refere aos contratos de serviço público (DSB – 12,77 %; DSB S-tog – 10,45 %; Arriva – 4,39 %; Metro Service – 6,18 %), — A DKT sublinha que os resultados da DSB ultrapassam claramente o nível de rendibilidade de 6 % dos capitais próprios que o Estado dinamarquês fixou como objectivo à DSB, o que a DKT avalia num excedente de 3,678 mil milhões de DKK.

(181) Finalmente, a DKT considera que o argumento segundo o qual a distribuição de dividendos permitiu evitar a sobrecompensação deve ser refutado, pelas seguintes razões: — os contratos de serviço público não prevêem um mecanismo de restituição dos pagamentos contratuais, na hipótese de esses pagamentos serem superiores ao nível necessário para a estrita compensação das missões de serviço público, — o Estado dinamarquês confunde neste caso as suas funções de investidor e accionista de uma empresa pública com os de uma autoridade pública com poderes de compensação das missões de serviço público, — o recebimento de dividendos não pode em si mesmo anular os efeitos económicos de uma sobrecompensação nem as distorções da concorrência, cujos efeitos se fazem sentir no mercado, — o argumento do recebimento de dividendos conduziria a uma discriminação entre as empresas públicas e as empresas privadas, — o Enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público prevê apenas a possibilidade de fazer transitar para o ano seguinte um excesso de compensação que não ultrapasse 10 %, — não existe uma ligação directa entre a sobrecompensação e o montante dos dividendos recebidos pelo Estado dinamarquês, um princípio que era de resto afirmado nos orçamentos decenais, antes da constatação de eventuais sobrecompensações.

(182) A DKT refere que a isenção do imposto sobre os salários foi suprimida pelo Estado dinamarquês em 2008. Faz referência ao projecto de lei dinamarquês em que os custos da sujeição da DSB a esse imposto foram estimados em 80 milhões de DKK por ano. Nesta base, a DKT considera que a isenção do imposto teve um efeito negativo significativo para a concorrência de perto de 800 milhões de DKK em dez anos, montante que o Estado dinamarquês deveria recuperar.

(183) A DKT chamou também a atenção da Comissão para o facto de que o Estado dinamarquês teria decidido compensar a sujeição futura da DSB ao referido imposto aumentando os pagamentos contratuais.

(184) A DKT deseja que a Comissão aborde esta questão no âmbito do presente procedimento, uma vez que o processo CP78/06 a que se referia na decisão de início do procedimento foi encerrado entretanto.

(185) Em 10 de Janeiro de 2010, a DKT transmitiu à Comissão as suas observações relativas à escolha da base jurídica adequada, entre os Regulamentos (CEE) n.o 1191/69 e (CE) n.o 1370/2007.

(186) A DKT considera que uma vez que o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 só entrou em vigor em 3 de Dezembro de 2009, a análise da compatibilidade das medidas de auxílio em causa com base nesse regulamento constituiria um erro de direito. Após ter recordado certos princípios associados à aplicação ratione temporis das regras da UE em matéria de auxílios estatais, a DKT defende que deve ser estabelecida uma distinção em função do facto de as medidas de auxílio terem ou não sido notificadas. A DKT baseou-se no acórdão SIDE (30) do Tribunal da União Europeia para estabelecer que, no caso em apreço, a Comissão deveria analisar a compatibilidade com base no Regulamento (CEE) n.o 1191/69.

(187) A conclusão da DKT baseia-se, nomeadamente, no facto de que os contratos de serviço público em questão abrangem os períodos 1999-2004 e 2005-2014 e de que os auxílios são concedidos nos pagamentos contratuais mensais. A DKT observa igualmente que o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 não prevê nenhuma disposição relativa aos auxílios estatais já concedidos ou objecto de um procedimento de investigação. Por outro lado, a decisão de início do procedimento de 10 de Setembro de 2008 não faz referência ao novo regulamento, apesar de este ter sido já adoptado. Finalmente, a DKT aponta ainda para uma contradição com a Comunicação da Comissão relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente (31).

(188) Quanto muito, a DKT considera que o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 só pode constituir a base jurídica adequada para a análise da compatibilidade em relação aos efeitos futuros dos contratos de serviço público, a saber, os pagamentos contratuais posteriores a 3 de Dezembro de 2009.

7. COMENTÁRIOS DA DINAMARCA SOBRE AS OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

(189) Segundo a Dinamarca, as observações da DKT não justificam uma apreciação diferente dos factos em causa. A Dinamarca mantém, efectivamente, que no caso em apreço se encontram preenchidos os quatro critérios do acórdão Altmark e que a DSB não recebeu uma sobrecompensação.

(190) A Dinamarca considera que os contratos relativos ao transporte na região da capital não são abrangidos pelo procedimento formal de investigação e que, portanto, não há necessidade de comentar os pontos de vista da DKT sobre estes contratos.

(191) A Dinamarca refere, contudo, que a DSB S-tog a/s é uma filial a 100 % da DSB SV e que os dados relativos à DSB S-tog a/s são incluídos nas contas consolidadas do grupo DSB e nos dados transmitidos pelas autoridades dinamarquesas.

(192) As autoridades dinamarquesas explicam que os pagamentos provisórios e contratuais relacionados com as actividades de transporte da S-tog foram também determinados com base numa rendibilidade de 6 % dos capitais próprios, depois de impostos. Os resultados da DSB S-tog a/s foram integrados no orçamento da DSB SV e os pagamentos contratuais a efectuar à empresa pelos transportes de longo curso e de linhas regionais foram calculados em conformidade. Além disso, os resultados de exploração gerados pela filial DSB S-tog a/s são tidos em conta nos resultados consolidados da DSB SV. Portanto, os resultados do tráfego da S-tog são tidos em conta nos resultados financeiros totais da DSB SV.

(193) Segundo a Dinamarca, os comentários da DKT não põem em causa o facto de que, no caso em apreço, se encontram preenchidos os quatro critérios do acórdão Altmark.

(194) No que se refere ao primeiro critério, as autoridades dinamarquesas recordam que a Comissão não manifestou dúvidas quanto a este ponto. A questão de saber se a linha Copenhaga-Århus constitui uma missão de serviço público é de resto abordada mais adiante.

(195) No que se refere ao segundo critério, as autoridades dinamarquesas recordam que a Comissão não manifestou dúvidas relativamente ao período, até 2008, e explicam que no que se refere ao período compreendido entre 2009 e 2014, a compensação paga à DSB foi também calculada com base num orçamento decenal transmitido à Comissão.

(196) No que se refere aos comentários da DKT sobre o terceiro critério e ao facto de o cumprimento deste critério só dever ser analisado após ter sido verificado que o quarto critério fora previamente preenchido, as autoridades dinamarquesas não são desta opinião e consideram que os critérios podem perfeitamente ser analisados independentemente uns dos outros e na ordem que o Tribunal seguiu no acórdão Altmark.

(197) No que se refere ao quarto critério, as autoridades dinamarquesas contestam, finalmente, os argumentos da DKT tendentes a concluir que este critério não foi respeitado. Efectivamente, explicam que os orçamentos decenais foram elaborados com base em todos os dados disponíveis e numa análise adequada dos custos, integrando as perspectivas de melhoria a longo prazo. Além do mais, o orçamento foi objecto de uma revisão, por ocasião da negociação do segundo contrato, e os pagamentos contratuais foram reduzidos, para ter em conta os ganhos de eficácia. As autoridades dinamarquesas informam ainda que o facto de a empresa suportar, por razões históricas, encargos extraordinários correspondentes a assalariados contratados ao abrigo do estatuto de funcionário público nada tem a ver com a boa ou má gestão da empresa. Recordam igualmente que existem diferenças muito importantes entre a estrutura de capital, o perfil de risco, etc., das diferentes empresas ferroviárias, o que impossibilita as comparações com outras empresas. O facto de a DSB First ter podido concorrer à linha de Kystbanen por um preço (aparentemente) inferior não reflecte nem sequer indicia o facto de os pagamentos efectuados à DSB terem sido demasiado elevados, pois essa proposta foi apresentada por uma sociedade diferente e baseia-se em parâmetros diferentes (apenas pessoal contratual, material mais recente, pessoal embarcado menos numeroso).

(198) A Dinamarca recorda as suas dúvidas quanto ao raciocínio desenvolvido pela Comissão sobre a aplicação do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, que envolveria uma incerteza jurídica considerável, nomeadamente no que se refere à obrigação de notificação dos contratos de serviço público.

(199) A Dinamarca não concorda, porém, com a interpretação da DKT, nomeadamente no que se refere à utilização do termo «preço» do artigo 14.o, n.o 2, alínea b), e à não aplicabilidade das regras relativas aos auxílios estatais nos casos em que seria aplicável o Regulamento (CEE) n.o 1191/69.

i) Considerações de carácter geral sobre a análise

(200) A Dinamarca discorda totalmente do argumento da DKT segundo o qual a compensação deveria ser determinada com base nos custos a nível de cada uma das linhas em causa. Nenhuma base jurídica permite exigir que a compensação paga em aplicação de um contrato global de execução de missões de serviço público seja calculada com base em análises, a um «nível micro», de cada uma das missões que o prestador dos serviços aceitou.

(201) As autoridades dinamarquesas contestam a interpretação feita pela DKT do acórdão Fred Olsen (processo T-17/02) e sublinham que, no caso em apreço, se trata de uma rede coerente, integrada e explorada no âmbito de um contrato negociado a nível global. A fixação do montante da compensação com base numa análise linha a linha é pois supérflua e poderia produzir resultados enganosos. Causaria mais incertezas no que se refere à repartição dos encargos comuns do que um mapa recapitulativo da totalidade das receitas e das despesas associadas à execução das missões de serviço público impostas pelo contrato.

(202) Recordam, por outro lado, que os dados contabilísticos da DSB relacionados com os serviços prestados em aplicação do contrato podem ser analisados isoladamente, uma vez que se baseiam em contabilidades distintas.

ii) Ligação Copenhaga-Århus

(203) As autoridades dinamarquesas não concordam com a opinião de que uma prestação de serviços que pode ser efectuada sem auxílio financeiro não pode constituir uma missão de serviço público. O Estado tem toda a liberdade para decidir incluir essa obrigação num serviço público coerente de grande âmbito (exigências em termos de horários de serviço, capacidade, tarifas, etc.), o que acontece no caso vertente, pois esta linha está estreitamente integrada nos restantes serviços da DSB, devido às correspondências com o Norte de Århus, à ligação com outras linhas e à divisão ou reagrupamento das composições que circulam nessas linhas.

(204) As autoridades dinamarquesas referem também que as compensações pagas à DSB são calculadas com base nas receitas e nos encargos associados à totalidade das missões de serviço público. Quando são incluídos nesse total certas linhas ou certos serviços susceptíveis de serem excedentários, as receitas dos mesmos são integradas nas contas do total. Por conseguinte, a exclusão de certas linhas que em si mesmas podem ser rentáveis limitar-se-ia a aumentar o montante total do auxílio concedido à DSB e a inclusão de uma linha não deficitária não está necessariamente na origem de uma sobrecompensação.

(205) De resto, as autoridades dinamarquesas observam que os cálculos da DKT relativos à linha Copenhaga-Århus são inexactos e apresentam elementos comprovativos dessa afirmação. Sublinham que a DKT não explica de forma suficientemente clara como foram efectuados os cálculos e referem que não têm conhecimento dos valores indicados. Segundo a Dinamarca, uma estimativa optimista permitiria concluir que as receitas dessa linha são inferiores em mais de […] milhões de DKK às que foram citadas pela DKT […].

iii) Produtividade

(206) As autoridades dinamarquesas refutam o argumento de que a DSB não teria registado ganhos de produtividade significativos em 1999-2007. Efectivamente, põem em causa o método de cálculo da DKT, baseado num rácio encargos nominais com pessoal/volume de negócios. Ora, o volume de negócios da DSB é influenciado por um certo número de factores micro e macroeconómicos que têm por efeito a inexistência de uma correlação proporcional constante entre a produção e o volume de negócios (factores: concorrência a nível local, evolução da conjuntura, prioridades políticas, inflação, evolução da composição social dos passageiros, etc.).

(207) As autoridades dinamarquesas propõem dois métodos de avaliação da produtividade das actividades da DSB: — a produção da DSB, ou seja, o número de passageiros por quilómetro (aumento de 1,8 % por ano entre 1999 e 2007) em relação ao número de trabalhadores da empresa (equivalentes a tempo inteiro), — a produção da DSB em relação aos encargos com pessoal em termos reais (ou seja, corrigidos da inflação salarial).

(208) Os cálculos efectuados por estes dois métodos demonstram, respectivamente, que o aumento da produtividade foi de 1,9 % e 2 % por ano.

iv) Redução dos pagamentos contratuais

(209) As autoridades dinamarquesas afirmam que os valores apresentados pela DKT a este respeito são inexactos. Os «pagamentos contratuais» que figuram nas contas da DSB e que são utilizados pela DKT dizem respeito simultaneamente ao contrato celebrado com o Estado que está aqui em causa e a outros pagamentos relativos a outros contratos (contratos celebrados pela DSB na Suécia; contrato celebrado com a Hovedstadens Udviklingsråd (HUR) e contrato de transporte temporário na linha Langå-Struer).

(210) As autoridades dinamarquesas especificam que a redução de mil milhões de DKK decorre claramente da lei do orçamento para 2003 (artigo 28.61.01, n.o 10). As leis do orçamento para 2003 e 2004 indicam igualmente que foi efectuado um reajustamento em alta dos montantes que tinham sido reduzidos em 2003 e 2004. A Dinamarca transmite um quadro recapitulativo que demonstra que a redução total ascendeu finalmente a 1018 milhões de DKK.

v) Comboios-quilómetros

(211) As autoridades dinamarquesas referem que a obrigação prevista no contrato em termos de produção comboios-quilómetros é inferior ao valor indicado pela DKT, uma vez que é necessário ter em conta o concurso de Novembro de 2003 relativo ao serviço de transportes da Jutlândia Central e Ocidental. Transmitem um quadro com os valores exactos, que demonstram que, no total, a DSB efectuou mais 1,5 milhões de comboios-quilómetros do que os que estavam previstos no contrato e, por consequência, não se pode afirmar que a DSB recebeu uma compensação por serviços que não foram fornecidos. As autoridades dinamarquesas sublinham também que a DSB enviou trimestralmente ao Ministério dos Transportes um relatório sobre a sua produção contratual.

vi) Resultados da DSB

(212) A Dinamarca considera que o orçamento previsional da DSB, baseado numa taxa previsional de 6 % da margem de lucro, era razoável e realista. O facto de a taxa da margem de lucro ter sido superior à do orçamento previsional pode ser imputado a uma série de circunstâncias imprevisíveis, cujo efeito foi anulado pelo Governo através de uma redução extraordinária dos pagamentos contratuais, por um lado e, por outro lado, retirando dividendos.

(213) As autoridades dinamarquesas põem igualmente em causa a pertinência dos dados relativos aos resultados das empresas europeias de transporte ferroviário de passageiros. Sublinham também as dificuldades de realização de tais comparações (diferenças da estrutura de capital e do nível de capital investido, condições de risco de exploração, factores macroeconómicos que influenciam os dados contabilísticos das empresas) e citam um relatório elaborado pela Comissão Europeia em que a DSB não é considerada mais rentável do que os seus concorrentes no mercado europeu.

(214) Por outro lado, a Dinamarca não contesta que a evolução dos resultados da DSB foi mais favorável do que o previsto nos orçamentos iniciais. As autoridades dinamarquesas apresentam, porém, esclarecimentos sobre os efeitos da evolução das taxas de tributação e transmitem um quadro recapitulativo dos resultados da DSB.

(215) Finalmente, a Dinamarca transmitiu dados recentes relativos à situação financeira da DSB, especificando que os resultados depois de impostos da actividade de serviço público ascendiam, respectivamente, a 670 milhões de DKK, em 2007, e a 542 milhões de DKK, em 2008.

vii) Política em matéria de dividendos

(216) A Dinamarca entende que a política em matéria de dividendos, associada a um orçamento minucioso, constitui um meio muito eficaz de prevenir a sobrecompensação, na medida em que é um instrumento flexível, que permite evitar a sobrecompensação nos casos em que as hipóteses de trabalho do orçamento revelam ser deficientes. A política em matéria de dividendos funciona como um complemento do orçamento minucioso em que se baseia o contrato de transporte.

(217) As autoridades dinamarquesas recordam que a compensação é definida antecipadamente com base numa estimativa fundamentada das receitas e dos encargos e que não constitui um recurso que a DSB possa utilizar sem limitações. Explicam igualmente que caso os valores reais registem uma diferença negativa em comparação com o orçamento previsional, por exemplo, devido a um aumento dos custos (erros de gestão, aumento dos salários, dos encargos ou das compras) ou a uma perda de receitas associada a uma redução do tráfego em comparação com as previsões, a DSB também não pode obter uma compensação suplementar por parte do Estado. A DSB assume assim uma parte dos riscos, em caso de maus resultados.

(218) Por consequência, segundo as autoridades dinamarquesas, a política em matéria de dividendos constitui uma segurança suplementar contra toda e qualquer sobrecompensação, nos casos em que os resultados registam uma diferença positiva em relação ao orçamento previsional. Constitui um instrumento flexível, através do qual o Estado se pode assegurar de que um determinado montante é retirado à empresa.

(219) A Dinamarca especifica que a DSB não teve possibilidade de tirar partido de uma eventual vantagem em termos de liquidez para falsear a concorrência no mercado, oferecendo outros serviços, etc., nomeadamente através de uma subvenção cruzada.

(220) Por outro lado, as autoridades dinamarquesas especificam que o montante total dos dividendos relativos às contas dos exercícios de 1999 a 2007 representa mais 3469 milhões de DKK do que o que estava previsto no orçamento. Especificam igualmente que a DSB pagou ao Estado dinamarquês dividendos no montante de 607 milhões de DKK em 2007 e de 359 milhões de DKK em 2008.

(221) Segundo a Dinamarca, embora seja exacto que os pagamentos de dividendos não foram efectuados exclusivamente com base num cálculo destinado a determinar uma eventual sobrecompensação, o montante dos dividendos pagos é claramente superior à diferença entre os resultados previsionais e os resultados efectivos. Na medida em que a DSB obteve resultados que excedem os valores previsionais, esses excedentes foram retirados na totalidade à empresa, sob a forma de dividendos. Por consequência, a Dinamarca considera que não houve sobrecompensação.

viii) Introdução de um mecanismo de restituição

(222) No âmbito da formulação das suas observações e das conversações com a Comissão, a Dinamarca informou que tencionava introduzir um mecanismo de restituição nos contratos de serviço público em questão celebrados com a DSB.

(223) O mecanismo previsto apresenta as seguintes características:

(224) Segundo as autoridades dinamarquesas, nos casos em que dispusessem previamente de uma informação perfeita sobre os resultados da DSB, o mecanismo de compensação seria expresso pela seguinte equação: Receitas totais (passageiros + pagamentos contratuais) – lucro razoável – despesas totais = 0

(225) Ora, as autoridades dinamarquesas observam que não podem dispor, antecipadamente, de uma informação perfeita para todo o período de vigência dos contratos plurianuais e que, por consequência, na prática o resultado desta equação raramente é igual a zero.

(226) No sistema actual, o resultado da equação (segundo membro da equação) é ajustado através da política de dividendos. Uma outra solução possível, segundo as autoridades dinamarquesas, consistiria em proceder a ajustamentos do total das receitas (primeiro membro da equação), adaptando anualmente os pagamentos contratuais através de um mecanismo de restituição.

(227) O âmbito do ajustamento deverá corresponder à redução bruta, expressa na equação que se segue. Receitas totais – lucro razoável – despesas totais = redução bruta

(228) A fim de assegurar que a DSB continua a ser incentivada a aumentar a sua eficácia e a atrair novos passageiros, a cláusula de restituição deveria, segundo as autoridades dinamarquesas, permitir recompensar as melhorias do desempenho da empresa, à luz de parâmetros previamente determinados. Assim, a DSB deveria ter possibilidade de conservar uma parte da redução bruta, se tal redução (que equivale a um lucro razoável/rendimentos dos capitais próprios superior ao que é estabelecido na equação) for devida a: — uma redução dos custos, medida em passageiro-quilómetro (seguidamente designado por pass/km) e/ou — um aumento do número de passageiros, medido em passageiro-quilómetro.

(229) Por consequência, as autoridades dinamarquesas tencionam aplicar o mecanismo de restituição da seguinte forma: — se a DSB reduziu os custos (por passageiro-quilómetro) em relação ao custo médio dos últimos quatro anos, essa melhoria será calculada (diferencial de custos, em percentagem, multiplicado por uma base de custos totais); — se o número de passageiros aumentou, o aumento do tráfego de passageiros, medido em passageiro-quilómetro, será multiplicado por 0,80 DKK e a redução bruta será também reduzida no equivalente a esse montante (32).

(230) As autoridades dinamarquesas especificaram que o total das reduções em consequência de melhorias do desempenho não poderá ser superior à redução bruta de um dado ano. Por consequência, a redução líquida situar-se-á entre zero e a redução bruta.

(231) O mecanismo de restituição deverá assim funcionar de acordo com a seguinte equação: Mecanismo de restituição = redução bruta – variável (Δ. + pass.-km Δ) = redução líquida

(232) As autoridades dinamarquesas sublinharam que a introdução deste mecanismo de restituição teria um impacto significativo na política de dividendos do Estado dinamarquês, como se indica no quadro que se segue:

(233) As autoridades dinamarquesas referiram igualmente que este mecanismo de restituição seria completado pela fixação de um limite superior que permitisse garantir que a DSB não obteria um lucro cujo montante ultrapassasse o que é considerado um nível razoável.

(234) As autoridades dinamarquesas prevêem fixar este limite superior por referência à rendibilidade dos capitais próprios da DSB, que para além do nível de 6 % estabelecido nos contratos teria em conta os lucros suplementares gerados pelos ganhos de eficácia ou o aumento do número de passageiros. Este limite superior seria estabelecido de acordo com a seguinte equação

(235) Os factores de incentivo do mecanismo de restituição podem assim proporcionar lucros suplementares à DSB, se a empresa melhorar a sua estrutura de encargos ou se o número de passageiros aumentar (Δ. pass.-km. Δ +).

(236) As autoridades dinamarquesas especificaram que só é tida em conta no cálculo a parte dos capitais próprios da DSB que corresponde à sua actividade de serviço público, com base na separação contabilística.

(237) De acordo com este mecanismo, o limite superior do lucro razoável poderia ser estabelecido numa rendibilidade de 12 % dos capitais próprios. As autoridades dinamarquesas especificam que o limite anual não poderá ser superior a 10 %, em média, num período de três anos.

(238) As autoridades dinamarquesas transmitiram à Comissão uma análise que demonstra empiricamente o impacto que este mecanismo de restituição poderia ter no período 2004-2008, tal como é indicado no quadro que se segue: Actividades de serviço público (milhões de DKK) Resultados antes de impostos Lucro razoável (RCP 6 % antes de impostos) Restituição bruta Estimativa dos capitais próprios Passageiro-km (milhões) Custo por passageiro-km (DKK/km) Diferença de custo por passageiro-km (4 anos) Ganho de eficácia DSB’ Ganhos de melhoria em passageiro-km Total dos ganhos da DSB Restituição – redução líquida Resultados da DSB Rendibilidade dos capitais próprios após mecanismo de restituição (%) Média da RCP após a restituição (%) 2004 943 594 349 6 931 4 353 1,25 3 % 151 78,4 230 119 824 11,9 2005 919 575 344 6 906 4 392 1,32 -3 % 0 31,2 31,2 312 607 8,8 2006 977 583 394 6 994 4 526 1,3 -2 % 0 107 107 287 690 9,9 10,2 2007 724 569 155 7 108 4 635 1,31 2 % 115 87 202 0 724 10,2 9,6 2008 717 523 188 6 609 4 759 1,33 -2 % 0 99 99 89 628 9,5 9,9

(239) Portanto, a aplicação do mecanismo de restituição teria por consequência uma rendibilidade dos capitais próprios da DSB no período 2004-2008 entre 8,8 % e 11,9 %.

(240) Em consequência da regra dos 10 % em média ao longo de três anos, que foi ultrapassada em 0,2 % em 2006, o mecanismo de restituição implicaria um nivelamento de 38 milhões de DKK nesse exercício.

(241) A Dinamarca recorda que a isenção do imposto sobre os salários foi doravante suprimida.

(242) Segundo as autoridades dinamarquesas, esta isenção não proporcionou nenhuma vantagem económica às empresas que dela beneficiaram, como a DSB. A isenção foi tida em conta no contrato, tal como foi tida em conta nos concursos relativos aos contratos de transporte, etc., de modo a que todos os proponentes ficassem em pé de igualdade.

(243) No que se refere a uma eventual compensação da DSB a partir do momento em que a empresa passou a estar sujeita ao imposto sobre os salários, as autoridades dinamarquesas observam que os pagamentos contratuais efectuados à DSB foram calculados inicialmente com base no princípio de que a DSB não devia pagar o imposto sobre os salários. A compensação fora assim «reduzida» no equivalente a esse montante. A partir do momento em que a DSB passou a estar sujeita ao imposto sobre os salários, a base de cálculo da compensação deixou de ser válida e foi paga uma compensação à DSB para ter em conta esta alteração dos parâmetros de cálculo. Esta compensação ascende aproximadamente a 80 milhões de DKK por ano e diz apenas respeito às actividades de serviço público da DSB.

(244) Segundo a Dinamarca, a isenção do imposto sobre os salários e a supressão posterior da referida isenção tiveram assim um efeito neutro nas finanças da DSB.

8. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS PREVISTAS NOS CONTRATOS DE SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE

8.1. ALCANCE DA DECISÃO

(245) A presente decisão incide na compatibilidade dos contratos de serviço públ