PT Jornal Oficial da União Europeia L 220/1

DECISÃO DA COMISSÃO

de 3 de agosto de 2011

relativa ao auxílio SA. 26980 [C 34/09 (ex N 588/08)] que Portugal tenciona conceder à Petrogal

[notificada com o número C(2011) 5546]

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2012/466/UE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações nos termos dos referidos artigos (1) e tendo em conta essas observações,

Considerando que:

1. PROCEDIMENTO

(1) Por carta de 19 de novembro de 2009, a Comissão notificou a Portugal a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente ao auxílio ad hoc com finalidade regional a favor de um projeto de investimento da empresa Petróleos de Portugal, Petrogal S.A. (a seguir designada «Petrogal») respeitante às suas atividades de refinação em Sines e Matosinhos (o «projeto de investimento»). Por carta de 9 de dezembro de 2009, Portugal apresentou a versão não confidencial da decisão de início do procedimento, para publicação.

(2) Por carta de 17 de dezembro de 2009, Portugal solicitou uma prorrogação de um mês do prazo de apresentação das suas observações. Em 22 de dezembro de 2009, a Comissão acedeu a esse pedido. Por carta de 21 de janeiro de 2010, Portugal apresentou as suas observações,

(3) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações.

(4) A Comissão recebeu observações da Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), da Confederação da Indústria Portuguesa (4), da Associação Portuguesa para a Eficiência Energética (5), do Concorrente n.o 2 (6), uma empresa concorrente da Petrogal (7), do Concorrente n.o 1 (8) (9), da União Geral de Trabalhadores (10), do Município de Sines (11), da Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) e da Associação Industrial Portuguesa (13).

(5) Por cartas de 9, 10, 17 e 19 de março de 2010, a Comissão transmitiu estas observações a Portugal, tendo-lhe sido dada a oportunidade de se pronunciar; as observações de Portugal foram recebidas por carta de 8 de abril de 2010.

(6) Por cartas de 15 e 28 de julho de 2010 (14), a Comissão solicitou informações complementares, que foram prestadas por Portugal por cartas de 16 e 23 de agosto de 2010, respetivamente.

(7) Por cartas de 4 e 5 de agosto de 2010, a Comissão solicitou esclarecimentos aos Concorrentes n.o 1 e n.o 2, que foram prestados por cartas de 10 e 15 de setembro de 2010. Por carta de 20 de setembro de 2010, esses esclarecimentos foram transmitidos a Portugal, para que apresentasse observações.

(8) Por cartas de 17 de setembro e 1 de outubro de 2010, a Comissão solicitou novas informações a Portugal. Portugal respondeu em 18 e 29 de outubro de 2010.

(9) Por cartas de 13 de outubro de 2010, os Concorrentes n.o 1 e n.o 2 foram convidados a apresentar informações específicas relacionadas com as suas respostas de 10 e 15 de setembro de 2010, respetivamente.

(10) Por cartas de 21 e 28 de outubro de 2010, a Comissão solicitou a Portugal informações complementares. Portugal respondeu por cartas de 12 de novembro.

(11) Por carta de 10 de novembro de 2010, o Concorrente n.o 1 apresentou esclarecimentos sobre a sua carta de 15 de setembro de 2010. Em 12 de novembro de 2010, esses esclarecimentos foram transmitidos a Portugal, para que apresentasse observações; Portugal respondeu em 19 de novembro de 2010.

(12) Por carta de 30 de novembro de 2010, a Comissão solicitou a Portugal informações complementares. Portugal apresentou a sua resposta por carta de 20 de dezembro de 2010.

(13) Por carta de 11 de novembro de 2010, a Comissão solicitou a Portugal que apresentasse uma análise custos-benefícios do projeto de investimento. Em 1 de dezembro de 2010, Portugal apresentou as informações solicitadas.

(14) Por carta de 6 de janeiro de 2011, Portugal apresentou informações sobre os acionistas da Petrogal.

(15) Em 12 de janeiro de 2011, realizou-se uma reunião entre as autoridades portuguesas, representantes da Petrogal e a Comissão. Por carta de 25 de janeiro de 2011, Portugal apresentou informações sobre algumas das questões colocadas no decurso dessa reunião (por exemplo, avaliação do mercado, efeito de incentivo do auxílio).

(16) Por cartas de 24 de janeiro, 16 de março e 12 de abril de 2011, a Comissão solicitou informações complementares sobre o possível cenário alternativo ao projeto de investimento, a que Portugal respondeu por cartas de 7 de fevereiro, 4 de abril e 29 de abril de 2011, respetivamente. Por mensagem de correio eletrónico de 7 de junho de 2011, a Comissão solicitou informações que não tinham sido apresentadas por Portugal em cartas anteriores. Por mensagem de correio eletrónico de 9 de junho de 2011 e cartas de 11 e 17 de junho de 2011, Portugal apresentou informações sobre algumas dessas questões.

(17) Por carta de 24 de junho de 2011, a Comissão convidou Portugal a esclarecer informações em falta sobre o mercado do gasóleo. Por cartas de 30 de junho e 14 de julho de 2011, Portugal apresentou essas informações. Por carta de 20 de julho de 2011, as autoridades portuguesas deram o seu acordo a que a Comissão adotasse a presente decisão em língua inglesa.

2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO ESTATAL

2.1. O beneficiário

(18) O beneficiário do auxílio estatal, a empresa Petróleos de Portugal – Petrogal, S.A. (a seguir designada «Petrogal»), é uma filial a 100 % da Galp Energia, SGPS, S.A. («Galp Energia»). Os principais acionistas da Galp Energia são a ENI SpA (15) (33,34 %), a Amorim Energia BV («Amorim Energia») (16) (33,34 %), a Parpública Participações Públicas («Parpública») (SGPS) (17) (7 %), a Fidelity International Limited (2,01 %), a Caixa Geral de Depósitos SA («CGD») (18) (1 %) e outros (23,31 %). A Galp Energia é a sociedade gestora de participações sociais do Grupo Galp Energia («Galp»), grupo com presença no mercado dos produtos petrolíferos (incluindo atividades de refinação e comercialização, como as vendas não retalhistas e retalhistas) e no mercado do gás.

(19) A sociedade gestora de participações sociais foi constituída em 22 de abril de 1999 com a denominação Galp – Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., com o objetivo principal de operar no comércio do petróleo e do gás natural, agrupando duas sociedades preexistentes e pertencentes ao Estado português, que foram colocadas sob o controlo da Galp Energia, a saber, a Petrogal, centrada nos produtos petrolíferos, e a GDP – Gás de Portugal, SGPS, S.A., cuja atividade está direcionada para o gás natural (19).

(20) As atividades da Galp Energia incluem ainda o comércio retalhista e grossista de produtos petrolíferos refinados na Península Ibérica. É a líder de mercado em Portugal (20), e tem uma presença crescente em Espanha.

(21) A Petrogal é proprietária das duas únicas refinarias existentes em Portugal, situadas em Sines e em Matosinhos. O setor da refinação compreende todas as atividades de refinação, aprovisionamento e logística. A Petrogal é a maior empresa de comercialização de produtos petrolíferos em Portugal e uma das maiores da Península Ibérica. De facto, gere todas as importações de crude e uma parte das importações de produtos refinados para Portugal; gere também 80 % da capacidade de armazenamento de petróleo bruto e de produtos petrolíferos refinados (21) e tem uma posição importante nas infraestruturas logísticas de produtos petrolíferos em Portugal.

(22) A Petrogal tem uma vasta gama de produtos que inclui gasolinas, gasóleos, combustíveis para aviação («jet fuels»), fuelóleos, nafta, GPL, betume e diversos produtos aromáticos. A atividade de refinação é responsável pelo fornecimento de produtos petrolíferos às suas divisões de comercialização a retalho, por grosso e GPL e aos concorrentes e clientes estrangeiros, bem como pela gestão dos ativos de refinação e de logística. O aprovisionamento e o transporte dos produtos são realizados quer mediante a utilização de infraestruturas próprias de armazenamento, quer mediante o recurso a empresas de logística associadas.

(23) A figura 1 apresenta a estrutura acionista e de controlo da Petrogal:

(24) O Acordo de Acionistas foi celebrado em 29 de dezembro de 2005 entre a Amorim Energia, a ENI e a Rede Elétrica Nacional de Portugal (REN), tendo a CGD aderido ao mesmo em 28 de março de 2006 (o «Acordo de Acionistas»). O acordo entrou em vigor em 29 de março de 2006 e vigora por um período de oito anos. Nos termos do artigo 20.o, n.o 1, alínea c), do Código de Valores Mobiliários português, os direitos de voto inerentes às ações da Galp Energia detidas por cada parte no acordo são imputáveis reciprocamente às demais partes. Por conseguinte, considera-se que a Galp Energia é controlada conjuntamente pelos acionistas subscritores do Acordo de Acionistas.

(25) Segundo as autoridades portuguesas, decorre do acordo que os acionistas e, em especial, o Grupo ENI não podem controlar e definir unilateralmente estratégias entre as suas atividades de refinação e as atividades de refinação da Petrogal.

2.2. Projeto de investimento da Petrogal

(26) O projeto de investimento destina-se à reconfiguração e ampliação das duas unidades de refinação em Sines e Matosinhos, as duas únicas refinarias que existem em Portugal. Além disso, visa o reforço da integração e dos efeitos de sinergia destas duas refinarias e proporciona a possibilidade de utilizar crudes mais pesados.

(27) O projeto de investimento visa sobretudo o aumento da produção de gasóleo, em detrimento da produção de gasolina. O aumento da utilização de crude pesado reduzirá o custo das matérias-primas e introduzirá flexibilidade a nível do crude a tratar.

(28) O projeto de investimento para a conversão da refinaria de Matosinhos consiste, mais concretamente, na construção de uma nova unidade de destilação de vácuo para obtenção de gasóleo de vácuo (VGO) e de uma outra de viscorredução («visbreaker») destinada ao craqueamento térmico suave do resíduo de vácuo resultante.

(29) O projeto de investimento para a conversão da refinaria de Sines compreende a construção de uma nova unidade de hidrocraqueamento («hydrocracker») de gasóleo pesado para a produção de gasóleo e combustível para aviação. A unidade de hidrocraqueamento utilizará como matéria-prima («feedstock») o gasóleo de vácuo e o gasóleo pesado de viscorredução produzido nas refinarias de Matosinhos e de Sines, dando assim utilização plena à capacidade de processamento do aparelho refinador nacional. Terá uma capacidade de tratamento de cerca de […] barris por dia, à qual corresponde a utilização de cerca de […] kt/a de resíduo atmosférico como matéria-prima («feedstock») primária.

(30) Os produtos obtidos por hidrocraqueamento (GPL, nafta pesada (22) e gasóleo) são […] hidrogenados, o que lhes confere uma superior qualidade. O projeto apenas fará aumentar a produção de gasóleo e nafta pesada.

(31) Segundo o projeto de investimento, uma parte da nafta pesada produzida na refinaria de Sines será enviada para Matosinhos como matéria-prima para a fábrica de aromáticos da Petrogal (23), aprofundando a integração das duas unidades. O aumento da produção de nafta pesada é uma consequência técnica inevitável do projeto de conversão em Sines.

(32) As obras relativas ao projeto de investimento tiveram início em 2008 (a primeira encomenda foi efetuada em 14 de março de 2008, na sequência da decisão tomada pelo Conselho de Administração em 5 de março de 2008) e deviam prolongar-se até 31 de dezembro de 2010. A capacidade de produção plena deve ser atingida em 2011.

2.3. Projeto de investimento único

(33) Portugal sugere que, não obstante a distância geográfica que separa as duas refinarias (cerca de 450 km, que serão realizados por transporte marítimo), o projeto de investimento deve ser considerado um projeto de investimento único na aceção do ponto 60 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (24) (a seguir designadas «OAR»). As autoridades portuguesas confirmam que a Petrogal não recebeu auxílios estatais nos três anos anteriores ao início do projeto de investimento objeto de notificação.

2.4. Custos do projeto de investimento

(34) O investimento em Sines representa custos de investimento no montante de […] EUR (valor nominal). A refinaria de Sines deverá receber um auxílio no montante de […] EUR (valor nominal), o que corresponde a uma intensidade de auxílio de 16 %. No que se refere à refinaria de Matosinhos, o volume de investimento é de […] EUR (valor nominal) e a refinaria deverá beneficiar de um auxílio no montante de […] EUR (valor nominal), o que corresponde a uma intensidade de auxílio de 13 %.

(35) As despesas elegíveis do projeto de investimento cifram-se em 974 064 894 EUR em valor atual (1 058 934 146 EUR, em valor nominal), consistindo exclusivamente em equipamentos (sem terrenos ou edifícios). O montante do auxílio às duas refinarias ascende a 121 091 314 EUR, em valor atual (160 484 007 EUR, em valor nominal), correspondendo a uma intensidade de auxílio de 12,43 %. No quadro 1 é apresentada uma repartição das despesas elegíveis, por ano: Quadro 1 Custos elegíveis (em EUR) 2007 2008 2009 2010 Total Imobilizado corpóreo […] (25) […] […] […] 1 058 934 146

2.5. Financiamento do projeto de investimento

(36) A Petrogal prevê financiar este projeto de investimento com recursos próprios, além dos auxílios a que se candidatou (160 484 007 EUR, em valor nominal). Não estão previstas outras fontes de financiamento público. O projeto de investimento beneficia também de empréstimos do Banco Europeu de Investimento no montante total de 500 milhões de EUR, aprovados em 2009. A contribuição própria do beneficiário para as despesas elegíveis equivale a 36 %.

2.6. Limite máximo dos auxílios com finalidade regional

(37) Segundo o mapa português dos auxílios com finalidade regional para 2007-2013 (26), as regiões do Alentejo e de Norte, onde se situam respetivamente as refinarias de Sines e de Matosinhos, são elegíveis para auxílios regionais, ao abrigo da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado, com um limite para os auxílios ao investimento com finalidade regional a favor de grandes empresas de 40 % e 30 %, respetivamente, em termos de equivalente-subvenção bruto (ESB).

2.7. Contribuição para o desenvolvimento regional

(38) O projeto de investimento deverá contribuir para a criação de aproximadamente 150 postos de trabalho diretos e 450 postos de trabalho indiretos, nas duas regiões. Além disso, segundo a informação apresentada por Portugal, serão criados aproximadamente 3 000 postos de trabalho temporários durante o período de construção.

2.8. Forma do auxílio

(39) O auxílio estatal será concedido sob a forma de um auxílio ad hoc, concebido em aplicação das disposições de um regime de auxílios caducado (N 97/99) com base no Decreto-Lei n.o 409/99, de 15 de outubro de 1999.

(40) Na sequência da Resolução do Conselho de Ministros português de 6 de março de 2008, foram assinados dois contratos em 10 de março de 2008 entre o Estado português, por um lado, e a Petrogal e a Galp Energia SGPS, por outro, para efeitos da concessão dos auxílios. Os dois contratos intitulam-se «Contrato de concessão de benefícios fiscais» e «Contrato de investimento» («contratos de concessão de auxílio»).

(41) Os contratos de concessão de auxílio assinados previam a concessão do crédito de imposto associado à execução do projeto de investimento. O auxílio consistiria num crédito de imposto a deduzir de futuros pagamentos do imposto sobre o rendimento das sociedades. O montante do crédito de imposto seria calculado pelas autoridades portuguesas sob a forma de uma percentagem do investimento elegível. O crédito de imposto seria utilizado unicamente para os impostos gerados pelo projeto de investimento. Quando esse crédito não pudesse ser deduzido integralmente, o montante pendente poderia ainda ser deduzido até ao termo da vigência do contrato, ou seja, 31 de dezembro de 2016.

2.9. Montante do auxílio

(42) Portugal tenciona conceder um auxílio com finalidade regional no montante de 160 484 007 EUR, em valor nominal, que será desembolsado a partir de 2011. No quadro 2 abaixo, fornecido pelas autoridades portuguesas, é apresentado em pormenor o calendário de concessão do auxílio: Quadro 2 Ano Rendimento tributável previsto Impostos Utilização do crédito de imposto (27) 2008 2009 2010 2011 […] […] 2012 […] […] […] 2013 […] […] […] 2014 […] […] […] 2015 […] […] […] 2016 […] […] 160 484 007

(43) As autoridades portuguesas confirmaram que o auxílio ao projeto de investimento não pode ser cumulado com auxílios recebidos de outras fontes locais, regionais, nacionais ou da UE para cobrir os mesmos custos elegíveis.

(44) Além disso, o auxílio é concedido na condição de a Petrogal manter os investimentos nas regiões assistidas por um período mínimo de cinco anos após a conclusão do projeto de investimento.

(45) Portugal confirmou que a concessão do auxílio estava sujeita à aprovação da Comissão.

(46) A Petrogal apresentou o pedido de auxílio estatal ao projeto de investimento em 22 de janeiro de 2007. Em 23 de janeiro de 2007, as autoridades portuguesas confirmaram, por escrito, à Petrogal que, sob reserva de uma verificação detalhada, o projeto de investimento preenchia as condições de elegibilidade estabelecidas no «regime fiscal» antes do início dos trabalhos do projeto.

(47) Portugal comprometeu-se a não ultrapassar o montante máximo de auxílio e a intensidade máxima de auxílio estabelecidos na presente decisão, mesmo em caso de redução ou aumento das despesas elegíveis.

2.10. Disposições gerais

(48) Portugal comprometeu-se a fornecer os seguintes elementos: — no prazo de dois meses a contar da data de concessão do auxílio, uma cópia do documento enviado à Petrogal notificando a entrada em vigor dos contratos de concessão de auxílio, — com uma periodicidade quinquenal, com início na data de aprovação do auxílio pela Comissão, um relatório intercalar (que inclua informações sobre os montantes do auxílio pagos, a execução do contrato de concessão de auxílio e quaisquer outros projetos de investimento iniciados no mesmo estabelecimento/unidade de produção), — no prazo de seis meses a contar da data de pagamento da última fração do auxílio, com base no calendário de concessão notificado, um relatório final pormenorizado.

3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO

(49) Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, nos termos do artigo 108.o, n.o 2, do Tratado («decisão de início do procedimento»), a Comissão manifestou dúvidas relativamente à compatibilidade do auxílio com as disposições das OAR. A este respeito, na decisão de início do procedimento a Comissão manifestava dúvidas em relação às questões referidas nos considerandos 50 a 64.

3.1. Compatibilidade com as disposições gerais das OAR

(50) O ponto 34 das OAR descreve as categorias normais de um investimento inicial, que é definido como «um investimento em ativos corpóreos e incorpóreos» para: — a criação de um novo estabelecimento, — a extensão de um estabelecimento existente, — a diversificação da produção de um estabelecimento para novos produtos adicionais, — a alteração fundamental do processo global de produção de um estabelecimento existente. O investimento de substituição, que não satisfaz nenhuma destas condições, está explicitamente excluído do âmbito de definição do investimento inicial.

(51) Neste contexto, a Comissão manifestou dúvidas na sua decisão de início do procedimento de que o projeto de investimento, que visa a modernização e a melhoria da integração das duas refinarias, aumentando a produção de gasóleo (e, por inerência, de nafta) e reduzindo simultaneamente a produção de fuelóleo, pudesse ser considerado como um investimento inicial. A Comissão considerou que o projeto de investimento não constituía um investimento num novo estabelecimento, nem uma diversificação da produção de um estabelecimento existente para novos produtos adicionais. Poderia, porém, incluir alguns aspetos de «extensão» e de «alteração fundamental do processo de produção».

(52) A Comissão observou na decisão de início do procedimento que, dado que a medida tinha de ser avaliada como um auxílio ad hoc, cabia às autoridades portuguesas demonstrar que o projeto contribuía para uma estratégia de desenvolvimento regional coerente, na aceção do ponto 10 das OAR.

(53) Em especial, na decisão de início do procedimento a Comissão manifestou dúvidas de que a contribuição esperada para o desenvolvimento regional compensasse efetivamente os efeitos setoriais resultantes do auxílio (auxílio no montante de 160 milhões de EUR que criava apenas 150 postos de trabalho diretos).

(54) Neste contexto, a Comissão observou que havia motivos para duvidar da necessidade do auxílio, dado que, com base na informação constante das contas financeiras da Petrogal relativas a 2008, o projeto de investimento fazia parte da estratégia industrial da empresa, sendo provável que tivesse sido executado num cenário alternativo sem o auxílio. A Comissão referiu ser pouco provável que o auxílio fosse necessário para a execução do investimento (cujos trabalhos tinham tido início em 2008) e que a Petrogal tivesse contemplado a possibilidade de realizar o investimento noutros locais. É improvável que auxílios desnecessários contribuam para o desenvolvimento regional, sendo antes suscetíveis de dar origem a distorções da concorrência inaceitáveis.

(55) Na decisão de início do procedimento, a Comissão levantou dúvidas quanto ao preenchimento dos requisitos formais em matéria de efeito de incentivo estabelecidos no ponto 38 das OAR. No caso de auxílios ad hoc, a autoridade competente devia ter emitido, antes do início dos trabalhos do projeto, uma carta em que expressasse a intenção de conceder o auxílio, que ficaria subordinada à aprovação da medida pela Comissão.

(56) Neste contexto, na sua decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de a confirmação por escrito das autoridades portuguesas de que, sob reserva de uma verificação detalhada, o projeto de investimento era elegível para um auxílio estatal cumprir efetivamente os requisitos do ponto 38 das OAR.

3.2. Apreciação do auxílio nos termos das disposições relativas aos auxílios para grandes projetos de investimento

(57) Portugal notificou o projeto de investimento nas duas refinarias como um projeto de investimento único («PIU»). Nos termos do ponto 60 das OAR, considera-se que um investimento inicial é um PIU quando é economicamente indivisível, tendo em consideração os aspetos técnicos, funcionais e estratégicos e a proximidade geográfica.

(58) Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto a este ponto, atendendo à distância entre as duas refinarias. Além disso, o facto de o projeto de investimento ser considerado como um PIU implicaria a aplicação de um limite regional ajustado, com base numa percentagem de redução progressiva nos termos do ponto 67 das OAR.

(59) Na decisão de início do procedimento a Comissão levantou dúvidas quanto à apreciação do auxílio nos termos das disposições destes dois pontos das OAR.

(60) Mais especificamente, a Comissão não pôde determinar quais eram os produtos relevantes em causa no projeto de investimento. Continuava a não ser claro se esses produtos eram exclusivamente o gasóleo e a nafta, como o defendia Portugal, ou se deviam ser tidos também em conta outros produtos da atividade de refinação. A capacidade de substituição potencial de produtos de refinação no lado da oferta e o facto de a nafta poder ser considerada um produto intermédio na aceção do ponto 69 das OAR deviam também ser tomados em consideração.

(61) A Comissão manifestou dúvidas no que respeita ao mercado do produto relevante e quanto ao facto de dever ser considerado como correspondendo ao nível das vendas à saída da refinaria para o gasóleo e a nafta, como o defendia Portugal.

(62) A Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de os mercados geográficos relevantes para os produtos em causa deverem ser definidos ao nível nacional, regional (Península Ibérica) ou do Espaço Económico Europeu («EEE»).

(63) Além disso, a Comissão manifestou dúvidas de que a Petrogal e os grupos Galp Energia e ENI, a que a Petrogal pertence, detivessem uma quota de mercado inferior a 25 % no mercado relevante nos termos do ponto 68, alínea a), das OAR.

(64) Finalmente, em conformidade com o ponto 68, alínea b), das OAR, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de, em relação a todos os produtos em causa, a capacidade de produção criada pelo projeto de investimento ser superior a 5 % da dimensão de cada mercado relevante, calculada utilizando os dados relativos ao consumo aparente e, nesse caso, quanto ao facto de a taxa de crescimento média anual do consumo aparente durante os últimos cinco anos ser superior à taxa de crescimento média anual do PIB do Espaço Económico Europeu.

4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

4.1. Observações da Associação das Indústrias de Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)

(65) A AIPQR considera que o projeto de investimento é essencial para estimular a economia portuguesa e para reforçar a competitividade europeia no setor da petroquímica e da refinação. Caso o projeto de financiamento não pudesse ser concretizado ou se não tivesse os apoios necessários à sua concretização, tal poderia trazer sérias consequências ao nível da autonomia energética e de apoio à cadeia petroquímica.

(66) A nova unidade de produção de ATP (Ácido Tereftálico Purificado) que a Artensa (Artenius – Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., uma filial espanhola da La Seda de Barcelona S.A.) tenciona instalar em Sines aumentará substancialmente as necessidades de nafta da La Seda. Por consequência, o aumento da produção de nafta da unidade de hidrocraqueamento da Petrogal reveste-se de importância crucial para a realização do investimento da La Seda, estimado em cerca de 400 milhões de EUR.

(67) Segundo a AIPQR, o projeto de investimento reduzirá o défice de gasóleo a nível europeu.

(68) A AIPQR considera que a contribuição da Petrogal é essencial para viabilizar e promover o desenvolvimento do Polo de Competitividade e Tecnologia das Indústrias de Refinação, Petroquímica e Química, no âmbito da estratégia portuguesa de dinamização de indústrias chave da economia nacional e regional.

(69) Segundo a AIPQR, o gasóleo obtido por hidrocraqueamento é de qualidade superior, garantindo uma combustão mais eficiente e a minimização de poluentes nas emissões gasosas. A qualidade dos produtos de gasóleo, bem como a eficiência energética que deve ser obtida através do projeto de investimento permitirão que a Petrogal cumpra o seu plano de eficiência energética para 2008-2011.

(70) Por outro lado, a AIPQR considera que o projeto de investimento contribuirá para a sustentabilidade económica e social das regiões de Matosinhos e de Sines, bem como para a sustentabilidade económica e social nacional em geral.

4.2. Observações da Associação Portuguesa para a Eficiência Energética (COGEN)

(71) O projeto de investimento é relevante: maior flexibilidade da oferta e reforço da autonomia em termos de gasóleo.

(72) Segundo a COGEN, o projeto de investimento proporcionará oportunidades importantes em termos de inovação tecnológica e criará cerca de 150 postos de trabalho diretos e cerca de 500 postos de trabalho indiretos de nível médio, todos eles permanentes.

(73) Do ponto de vista energético, a COGEN considera que os projetos de conversão das duas refinarias vão permitir obter poupanças de energia de 14 %. A COGEN sublinha também que o projeto de investimento viabilizará um outro tipo de investimento que não é abrangido pelo projeto de investimento – a instalação de duas unidades de cogeração de 82 MW, uma em cada refinaria – que estará na origem de um aumento de cerca de 12 % da capacidade desta tecnologia em Portugal.

4.3. Observações da Confederação da Indústria Portuguesa («CIP»)

(74) A CIP considera que o projeto de investimento dá resposta à situação existente em Portugal, que se caracteriza por: i) uma discrepância entre o consumo de gasóleo para veículos e a capacidade de processamento atual de Portugal, que se traduz numa necessidade crónica de grandes importações de gasóleo e de venda dos excedentes de gasolina no estrangeiro; ii) excedentes futuros de fuelóleo causados pelo facto de o fuelóleo não ser já utilizado na produção de eletricidade e pelos desincentivos à sua utilização na indústria em geral estabelecidos no Programa Nacional para as Alterações Climáticas de Portugal; iii) tendências de mercado internacionais relacionadas com o aumento das aquisições de frações de crude mais pesadas e mais ácidas, que proporcionam mais flexibilidade em termos de escolha das ramas; iv) a contribuição para a segurança do aprovisionamento.

(75) A CIP considera que o projeto de investimento aumentará significativamente a eficiência energética das duas refinarias, em conformidade com os compromissos assumidos por Portugal para com a UE no que se refere ao aumento de 10 % da eficiência energética europeia.

(76) A CIP considera que a criação prevista de cerca de 150 novos postos de trabalho altamente qualificados e de 450 postos de trabalho indiretos permanentes contribuirá significativamente para o desenvolvimento económico de Portugal. Reforçará a economia local nas regiões em causa, cujo PIB per capita é inferior à média nacional, e estará na origem da criação de cerca de 5 000 postos de trabalho temporários, durante o período de construção.

4.4. Observações da União Geral de Trabalhadores («UGT»)

(77) A UGT considera que o projeto de investimento promoverá o desenvolvimento regional e terá um impacto positivo no desenvolvimento económico e na coesão social e territorial das regiões em causa. Essas regiões caracterizam-se por níveis de desemprego elevados, por uma estrutura empresarial pouco diversificada e por um PIB per capita inferior à média nacional. O projeto de investimento terá um impacto significativo no tecido industrial das duas regiões e de Portugal em geral, destacando-se o desenvolvimento de atividades a montante e a jusante, nomeadamente em áreas como a engenharia civil e mecânica, a eletricidade ou ainda o comércio e a restauração.

(78) A UGT considera que o projeto de investimento criará mais e melhores postos de trabalho, nomeadamente num momento marcado por um forte crescimento do desemprego, devido à crise económica e social. O projeto de investimento criará diretamente 150 postos de trabalho, nas duas refinarias, muitos dos quais altamente qualificados. Deverão ser criados indiretamente 450 postos de trabalho adicionais e serão também criados 5 000 postos de trabalho temporários, durante o período de construção. O projeto de investimento permitirá que sejam em parte mantidos os atuais 2 050 postos de trabalho que poderiam estar em risco na ausência do investimento.

(79) Além disso, a UGT considera que o projeto de investimento contribuirá para o cumprimento de normas ambientais e de segurança rigorosas, pois as refinarias serão equipadas com tecnologia mais ecológica.

(80) Segundo a UGT, o projeto de investimento é muito importante, pois aumentará a capacidade insuficiente de produção e refinação de gasóleo de Portugal. A capacidade de refinação existente é claramente insuficiente para satisfazer a procura interna, o que torna Portugal mais dependente das importações de gasóleo a partir de outros países (aumentando assim os riscos estratégicos). O decréscimo das importações de gasóleo contribuirá também para reduzir o atual défice da balança de transações correntes, que se deve, em grande medida, às contas energéticas.

(81) Finalmente, a UGT observa que o projeto de investimento é importante não só em termos nacionais, como também para a UE, uma vez que se destina a contribuir para o desenvolvimento de uma economia mais ecológica e mais sustentável.

4.5. Observações da Câmara Municipal de Matosinhos (CMM)

(82) A CMM considera que a criação de emprego terá um impacto muito significativo na região. Graças à criação de emprego qualificado com salários acima da média regional, a refinaria de Matosinhos contribuirá para o aumento do poder de compra local e regional e prosseguirá o impacto significativo no valor acrescentado bruto regional, derivado da sua atividade e da de centenas de PME comerciais e industriais, sobretudo pelo facto de a região registar uma taxa de desemprego na ordem dos 13 %, ou seja, acima da média nacional. A CMM considera que este projeto é crucial para a região, em termos económicos e sociais.

4.6. Observações da Câmara Municipal de Sines (CMS)

(83) A CMS está convicta da importância das novas unidades de produção da refinaria de Sines para o desenvolvimento da economia local e regional e, consequentemente, para o desenvolvimento social desta região, devido à criação de postos de trabalho qualificados e de mais e melhores pequenas e médias empresas.

4.7. Observações da Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses («CGTP»)

(84) A CGTP considera que o projeto de investimento gera impactos ambientais muito positivos, sendo também de fundamental importância para o desenvolvimento regional de Portugal, pelo facto de: i) possibilitar a oferta de uma maior diversificação de produtos de maior qualidade à indústria química orgânica nacional, bem como para a exportação, contribuindo de forma positiva para a valorização do perfil de especialização da indústria transformadora; ii) gerar centenas de postos de trabalho permanentes e alguns milhares de postos de trabalho indiretos, na fase da construção, nomeadamente em regiões que se caracterizam por taxas de desemprego que se incluem entre as mais elevadas de Portugal; iii) dinamizar a economia local ao nível do imobiliário, do comércio e da hotelaria, entre outras atividades económicas.

4.8. Observações da Associação Industrial Portuguesa («AIP»)

(85) A AIP refere que o projeto de investimento contribuirá decisivamente para o aumento da riqueza das regiões do Norte e do Alentejo.

(86) A região Norte, com uma taxa de desemprego de 11,6 % contra 9,8 % de média nacional (dados do 3.o trimestre de 2009), é atualmente a região do País que regista o nível mais elevado de desemprego, principalmente desemprego de longa duração (metade da população desempregada está à procura de emprego há um ano ou mais). No atual contexto de crise social, a criação de 500 postos de trabalho diretos e de 200 postos de trabalho indiretos permanentes e ainda de cerca de 2 000 postos de trabalho temporários durante a fase de construção representa um contributo extremamente importante para a região.

(87) A região do Alentejo é atualmente uma das regiões do País com mais elevado nível de desemprego – 10,2 % contra 9,8 % de média nacional (dados do 3.o trimestre de 2009), principalmente desemprego de longa duração (metade da população desempregada está à procura de emprego há um ano ou mais). Neste contexto, a criação de 100 postos de trabalho diretos e de 250 postos de trabalho indiretos permanentes e ainda de cerca de 3 000 postos de trabalho durante a fase de construção representa um contributo extremamente importante para a região.

4.9. Observações do Concorrente n.o 1

4.9.1. Observações relativas à decisão de início do procedimento

(88) Segundo o Concorrente n.o 1, o projeto de investimento pode ser considerado uma mera «extensão de um estabelecimento existente», na aceção do ponto 34 das OAR. O projeto de investimento não pode ser considerado como um PIU, porque os ativos fixos do investimento seriam «economicamente divisíveis», na aceção do ponto 60 das OAR. Com efeito, as refinarias de Sines e de Matosinhos são geograficamente distantes entre si. O projeto de investimento define claramente um investimento distinto para cada uma das refinarias. As refinarias podem optar por possuir unidades sob vácuo e unidades de viscorredução, não possuindo unidades de hidrocraqueamento, ou vice-versa. Os investimentos nas refinarias não estão, portanto, necessariamente inter-relacionados de forma direta. De qualquer modo, as refinarias podem funcionar separadamente, sem necessidade de integração. Além disso, a refinaria de Matosinhos poderia vender no mercado internacional o gasóleo de vácuo produzido e a unidade de hidrocraqueamento localizada em Sines poderia ser alimentada com gasóleo de vácuo importado.

(89) Portugal referiu apenas a criação de postos de trabalho diretos e indiretos enquanto contribuição do projeto de investimento para o desenvolvimento regional. Portanto, é impossível demonstrar que o projeto de investimento contribui para uma estratégia coerente de desenvolvimento regional e para o cumprimento do objetivo da coesão económica (28). É difícil aceitar que uma despesa de mais de um milhão de EUR por cada posto de trabalho direto criado possa ser considerada uma contribuição excecional para o desenvolvimento regional. Neste contexto, o rácio montante do auxílio/postos de trabalho diretos do projeto de investimento é comparado com decisões anteriores da Comissão (enumeradas num quadro em que é analisado este rácio em decisões anteriores da Comissão). Além disso, o Concorrente n.o 1 considera que o projeto de investimento não está relacionado com uma alegada deficiência de mercado.

(90) No que se refere ao requisito formal relacionado com o efeito de incentivo, a Petrogal não recebeu uma carta de intenções das autoridades portuguesas antes do início dos trabalhos. Portanto, o Concorrente n.o 1 conclui que o auxílio não está em conformidade com o ponto 38 das OAR.

(91) Do ponto de vista da apreciação económica, o Concorrente n.o 1 considera que o auxílio não satisfaz os critérios de necessidade e não produz qualquer efeito de incentivo. O projeto de investimento é um investimento produtivo motivado economicamente pelo desequilíbrio entre a oferta e a procura e pela oportunidade de aceder a crude mais pesado e mais barato. É um investimento que dá resposta à evolução natural da procura de gasóleo. Todos os outros operadores europeus estão a efetuar investimentos semelhantes em refinarias sem auxílios estatais. Por consequência, os factos indicam que o projeto de investimento teria sido executado de qualquer modo, o que não está em consonância com o disposto no ponto 22 da Comunicação da Comissão de 24 de junho de 2009 (29) (a seguir designada «Comunicação relativa à apreciação aprofundada»).

(92) O Concorrente n.o 1 considera que os produtos em causa são os seguintes: — gasóleo (que é um produto final), — nafta (que é um produto intermédio, na aceção do ponto 69 das OAR); portanto, os produtos petroquímicos derivados da nafta devem ser também considerados produtos em causa, — resíduos do hidrocraqueamento (no caso do hidrocraqueador não estar munido de equipamentos de reciclagem).

— Gasóleo

(93) Segundo o Concorrente n.o 1, a Petrogal é o único operador de mercado com capacidade de refinação de crude existente em Portugal. A Petrogal fornece os seus concorrentes nesse mercado. A Petrogal controla as maiores infraestruturas de importação e armazenamento de gasolina e gasóleo. A Petrogal possui a maior rede de estações de serviço de Portugal. A Petrogal detém em Portugal uma posição dominante ou, pelo menos, um poder de mercado significativo relativamente a grande número de produtos petrolíferos. O Concorrente n.o 1 considera que a apreciação do mercado relevante não deve apenas incidir nas vendas à saída da refinaria, devendo ser também apreciada a situação competitiva a nível do mercado retalhista e do mercado não retalhista de gasóleo.

— Nafta

(94) No que se refere à nafta, o Concorrente n.o 1 considera também que a apreciação do mercado do produto relevante se não deve limitar às vendas à saída da refinaria, mas deve ter também em conta as atividades a jusante.

(95) No que se refere ao mercado geográfico relevante, o rácio das importações e exportações totais de gasóleo em relação às vendas totais de gasóleo em Portugal é demasiado baixo para justificar que o mercado regional seja escolhido como o mercado relevante. O Concorrente n.o 1 considera que o mercado geográfico relevante é o mercado português.

(96) O Concorrente n.o 1 considera que devem ser tidas em conta as atividades da ENI nos mercados do produto relevantes, pois quando uma empresa pode exercer uma influência decisiva na política de vendas de outra empresa é necessário ter em conta a quota de mercado combinada dessas duas empresas nos mercados relevantes.

(97) O Concorrente n.o 1 conclui que, no caso do gasóleo, o limiar de 25 % da quota de mercado estabelecido no ponto 68 das OAR é significativamente ultrapassado. Portanto, o auxílio concedido a favor do projeto de investimento destina-se a subvencionar o operador de mercado dominante, permitindo-lhe manter e aumentar o seu poder de mercado. A concorrência será gravemente afetada e o auxílio causará uma distorção significativa da concorrência nos mercados relevantes.

(98) Em suma, o Concorrente n.o 1 considera que o auxílio constitui um auxílio ao funcionamento que reforça a posição de mercado de um operador dominante nos mercados relevantes. O auxílio não contribui para produzir qualquer efeito de incentivo. De qualquer modo, os efeitos negativos do auxílio ultrapassam os eventuais efeitos positivos dele decorrentes.

4.9.2. Observações apresentadas por cartas de 15 de setembro e de 10 de novembro de 2010 (em resposta às questões colocadas pela Comissão nas cartas de 5 de agosto e 13 de outubro de 2010)

(99) Foram executados projetos de investimento semelhantes em quatro refinarias (La Rabida, Castellón, Cartagena e Bilbau), com o mesmo objetivo, ou seja, aumentar a rendibilidade dos ativos através da instalação de novas unidades de conversão que maximizariam a produção de destilados médios, reduziriam a produção de fuelóleo e processariam crudes mais pesados. O Concorrente n.o 1 refere também projetos de investimento semelhantes executados em Itália (refinarias de Sannazzaro e Tarento, pela ENI), na Alemanha (Bayernoil), na Lituânia (Mazeikiu Nafta) e na Bielorrússia (Slavneft).

(100) No que se refere à existência de uma taxa de rendibilidade de referência para esse tipo de investimentos no setor, o Concorrente n.o 1 afirma que não tem dela conhecimento: a rendibilidade do projeto de investimento depende normalmente do custo do capital para cada uma das empresas, bem como de outros aspetos. O Concorrente n.o 1 considera que, no período para o qual foi decidido o projeto de investimento, um indicador da taxa de rendibilidade no setor da refinação deve corresponder, no mínimo, a 10 %.

(101) O Concorrente n.o 1 refere, em termos gerais, a existência de barreiras à imporjação a nível do mercado geográfico relevante. Considera que em Portugal o maior problema é a posição de mercado dominante da Petrogal, que controla 100 % da capacidade de refinação do país e, por consequência, os terminais de importação e exportação mais importantes. Alega também que a Petrogal tem uma posição dominante em termos de capacidade de armazenamento do produto, estimada por algumas fontes independentes (30) em 90 % do mercado, que permite que a empresa detenha uma quota de cerca de 45 % do mercado das vendas a retalho e uma quota de 80 % do mercado das vendas não retalhistas, no mercado português.

(102) No que respeita à questão colocada pela Comissão relativamente à ocorrência de situações de recusa do acesso à capacidade de armazenamento da Petrogal, o Concorrente n.o 1 não referiu concretamente nenhuma situação desse tipo.

(103) O Concorrente n.o 1 considera que existem em Portugal limitações da capacidade de armazenamento e que os custos de armazenamento são superiores aos de outros países, como a Espanha e a Itália, para instalações ou operações semelhantes (cerca de 25 % mais elevados).

(104) O Concorrente n.o 1 considera que não existem diferenças significativas entre os preços do gasóleo importado e o preço do gasóleo adquirido à Petrogal, pois os preços estão indexados aos preços internacionais, acrescidos dos custos de logística.

4.10. Observações do Concorrente n.o 2

4.10.1. Observações sobre a decisão de início do procedimento

(105) O Concorrente n.o 2 considera que o projeto de investimento aumentará a capacidade de produção de gasóleo da Petrogal em cerca de 2,5 milhões de toneladas, transformando Portugal, que é atualmente um pequeno importador de gasóleo, num grande exportador desse produto.

(106) O Concorrente n.o 2 manifesta dúvidas quanto à necessidade do auxílio, dado que a Petrogal pertence a um grande grupo empresarial, detido e controlado pela ENI. A Petrogal é uma empresa rentável, que tem efetuado investimentos substanciais, tanto a montante, a nível da refinação, no Brasil e em Angola, como a jusante, para expandir a sua rede de distribuição em Espanha. Usufrui de uma posição privilegiada em Portugal, onde é proprietária das duas únicas refinarias existentes no país.

(107) A Petrogal está integrada verticalmente, sendo a maior empresa de comercialização de produtos petrolíferos em Portugal e o terceiro maior concorrente na Península Ibérica.

(108) O Concorrente n.o 2 considera que o auxílio estatal não satisfaz os requisitos formais em matéria de efeito de incentivo do auxílio previstos no ponto 38 das OAR. O projeto de investimento é em si mesmo uma operação lucrativa, que satisfaz os objetivos estratégicos de longo prazo da Petrogal e que será, assim, executado de qualquer modo.

(109) Segundo o Concorrente n.o 2, o projeto de investimento contribuirá para satisfazer a procura interna crescente de gasóleo, permitirá que a Petrogal passe a ser um exportador líquido para outros mercados (França e Espanha, por exemplo), e aumentará a margem de refinação da Petrogal.

(110) O Concorrente n.o 2 considera que a necessidade do auxílio deve ser apreciada com base nas disposições da secção 2.3 da Comunicação relativa à apreciação aprofundada.

(111) O Concorrente n.o 2 faz referência ao relatório da PFC Energy mencionado na nota 28, em que se refere que o projeto de investimento da Petrogal era já uma realidade em 2006. O projeto de investimento só podia ser executado nas regiões de Matosinhos e de Sines (não porque são regiões assistidas, mas sim porque as refinarias estão situadas nesses locais).

(112) Finalmente, o Concorrente n.o 2 considera que, por definição, não podia haver outra localização para investir na reconfiguração das refinarias existentes.

(113) O Concorrente n.o 2 apresentou apenas observações relativas ao gasóleo.

— À saída da refinaria

(114) O Concorrente n.o 2 explica que, apesar de não existirem barreiras de natureza jurídica às importações, estas são muito condicionadas (ou mesmo limitadas) por uma série de fatores físicos (falta de instalações de armazenamento das importações, localização ou propriedade dessas infraestruturas, limitações da rede logística secundária) e de fatores relacionados com a estrutura do mercado (possibilidade de fixação dos preços à saída da refinaria).

— A nível do mercado não retalhista

(115) Os outros intervenientes no mercado português importam 90 % do volume total de gasóleo importado, confrontando-se com dificuldades substanciais, como se refere no relatório da Autoridade da Concorrência portuguesa intitulado «Relatório final sobre os setores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal» (31) (a seguir designado «relatório da Autoridade»). O Concorrente n.o 2 considera que todos estes fatores tornam o mercado português mais fechado do que os mercados comparáveis de outros países.

(116) O Concorrente n.o 2 considera que a apreciação do mercado relevante não se deve limitar ao nível das vendas à saída de refinaria, devendo abranger igualmente os canais de distribuição e de venda (nível retalhista e não retalhista). O projeto de investimento aumentará a produção em 2,5 milhões de toneladas por ano, transformando Portugal num país com um excedente anual de 1,6 milhões de toneladas de gasóleo, a que se acrescentam 0,5 milhões de toneladas anuais de biogasóleo da refinaria de Sines.

— Vendas não retalhistas e retalhistas

(117) Segundo o relatório da Autoridade, este nível de vendas é considerado como um segundo nível da estrutura de distribuição de gasóleo. O preço do gasóleo dependerá do preço de compra na refinaria ou na importação, a que acrescem os custos de transporte e armazenamento e a margem de lucro das vendas.

(118) O Concorrente n.o 2 considera que a Petrogal concorre também a nível da distribuição, com uma vantagem concorrencial clara: qualquer auxílio concedido para reduzir os custos de produção de gasóleo da Petrogal reforçará a atual posição dominante da empresa no mercado português (51 % no mercado não retalhista e 37 % no mercado retalhista).

(119) O Concorrente n.o 2 considera que o mercado geográfico relevante corresponderá, quanto muito, ao mercado ibérico. O mercado geográfico relevante só se poderia situar a nível do EEE se as importações de gasóleo concorressem efetivamente com o gasóleo refinado em Portugal (ou seja, assumindo que não existem barreiras de natureza jurídica ou económica à entrada).

(120) O auxílio ao investimento afetará os concorrentes da Petrogal no mercado ibérico, visto que as refinarias localizadas em Espanha efetuaram investimentos idênticos (com objetivos estratégicos muito semelhantes) sem auxílios.

(121) Se as vendas não retalhistas e retalhistas forem consideradas parte do mercado do produto relevante, a quota de mercado da Petrogal no mercado nacional e local é muito superior ao limiar de 25 % estabelecido no ponto 68 das OAR, e o auxílio não deverá ser concedido.

(122) O Concorrente n.o 2 considera que, do lado da oferta, os mercados não retalhistas de gasolina e gasóleo estão muito concentrados (os quatro principais intervenientes no mercado detêm uma quota de mercado de mais de 95 %), como o informa a Autoridade da Concorrência portuguesa no seu relatório.

(123) A Petrogal detém uma quota no mercado não retalhista de gasóleo de Portugal estimada em 35 % a 45 %, em termos de volume. O Concorrente n.o 2 considera que o projeto de investimento estará na origem de uma capacidade de produção suplementar de 2,5 milhões de toneladas e, considerando este projeto juntamente com outros que a Petrogal iniciou já, a Petrogal não só ficará em posição de satisfazer a procura interna no mercado de gasóleo português, como também de exportar perto de dois milhões de toneladas de gasóleo para países vizinhos (Espanha e França).

4.10.2. Observações apresentadas por carta de 10 de setembro de 2010, em resposta ao pedido de informações da Comissão de 4 de agosto de 2010

(124) O Concorrente n.o 2 refere que não foi estabelecida uma taxa de rendibilidade de referência a nível setorial, uma vez que as empresas têm as suas próprias taxas de rendibilidade e que estas variam em função das características dos diferentes projetos de investimento. O Concorrente n.o 2 apresenta uma lista de cinco refinarias que efetuaram projetos de investimento semelhantes, no montante total de mais de seis mil milhões de EUR, sem auxílios estatais.

(125) O Concorrente n.o 2 observa que a capacidade de armazenamento e as instalações portuárias são limitadas. Portanto, as remessas enviadas para Portugal são de pequenas quantidades, o que implica custos de distribuição mais elevados, que afetam as margens de venda finais, a retalho e por grosso.

(126) No que se refere às instalações de armazenamento, o Concorrente n.o 2 informa que as instalações normalmente são utilizadas pelo proprietário (por exemplo, a Petrogal), para satisfazer as suas necessidades próprias. No que se refere a instalações de armazenamento pertencentes a terceiros, a capacidade de armazenamento disponível é muito limitada, devido ao facto de existirem contratos de longo prazo celebrados com outros operadores.

(127) O Concorrente n.o 2 considera que a Petrogal beneficia, em comparação com os seus concorrentes, de uma vantagem no seu preço de venda do gasóleo estimada em cerca de 3 a 5 USD/tonelada, devido à sua posição dominante no que respeita às instalações de armazenamento.

5. OBSERVAÇÕES DE PORTUGAL

5.1. Observações sobre a decisão de início do procedimento

(128) Portugal retifica que a reunião entre as autoridades portuguesas e os serviços da Comissão teve lugar em 11 de março de 2009. Portugal especifica que o projeto de investimento não é um projeto de substituição ou de modernização; é um projeto de conversão, que implica alterações efetivas do processo de refinação, com vista a satisfazer melhor a procura crescente de gasóleo. Portugal acrescenta que o BEI disponibilizará financiamentos e que o auxílio, sob a forma de um crédito de imposto, será concedido a partir de 2011. Portugal considera também que a apreciação do projeto de investimento como auxílio ad hoc não deve implicar regras de apreciação mais rigorosas. Com efeito, o contrato relativo ao projeto de investimento e o contrato de concessão de auxílio celebrados entre as autoridades portuguesas e o beneficiário dependem da decisão favorável da Comissão. Uma vez que os contratos relativos ao projeto de investimento e aos auxílios foram já apresentados à Comissão na fase da notificação, Portugal sugere que seja apresentada uma carta administrativa (anexando a essa carta administrativa os contratos relativos ao projeto de investimento e aos auxílios referidos na página 8 da decisão de início do procedimento) informando que esses contratos entraram em vigor.

5.1.1. Observações relativas ao projeto de investimento

(129) Portugal considera que o projeto de investimento constitui um investimento inicial, inserido numa das seguintes categorias: extensão de um estabelecimento existente ou alteração fundamental do processo de produção.

(130) Segundo Portugal, a nova unidade de destilação sob vácuo e o novo hidrocraqueador permitirão produzir maiores quantidades de gasóleo e, portanto, adaptar a produção de gasóleo às necessidades de mercado. Essa adaptação não é possível com a configuração atual do sistema de refinação, que proporciona muito pouca flexibilidade para converter a produção de gasolina em gasóleo.

(131) A nova unidade de destilação sob vácuo e de viscorredução de Matosinhos, o novo hidrocraqueador de Sines e as unidades de refinação inicialmente existentes funcionarão simultaneamente. Por consequência, Portugal considera que o projeto de investimento é uma extensão do sistema de produção, com uma alteração fundamental do processo produtivo.

(132) As autoridades portuguesas explicam que a nova configuração do processo de produção reforçará a complementaridade operacional e funcional entre as duas refinarias: o gasóleo de vácuo […] será transportado de Matosinhos para Sines e a nafta pesada […] será transportada de Sines para Matosinhos. O projeto de investimento está a ser executado no contexto de um sistema de refinação integrado: as refinarias de Sines e de Matosinhos são inseparáveis, nomeadamente para otimizar a produção de gasóleo. Só não é respeitado o critério geográfico («proximidade geográfica»). Porém, a divisão do projeto de investimento em duas partes seria artificial, uma vez que o projeto é indivisível do ponto de vista técnico, funcional e estratégico (32).

5.1.2. Observações relativas à caracterização do mercado e dos produtos relevantes

(133) Portugal considera que os produtos relevantes são o gasóleo e a nafta pesada, sendo o primeiro a motivação económica do investimento e o segundo um subproduto tecnicamente inevitável da produção de Sines.

(134) A nafta pesada produzida pelas refinarias reconfiguradas será utilizada internamente, na produção de aromáticos da Petrogal em Matosinhos, substituindo as importações (92 % das quais com origem fora da UE). O projeto de investimento aumentará apenas a produção de nafta pesada em Sines (em [200-250] kt anuais) (33). O aumento da produção de nafta pesada em Sines permitirá substituir as quantidades importadas atualmente por Matosinhos e o produto não será vendido a terceiros.

(135) Portugal clarificou que os investimentos na refinaria de Matosinhos não se relacionavam com as unidades específicas de transformação de nafta pesada em reformado, um produto intermédio da produção de aromáticos (nomeadamente derivados da nafta) e, subsequentemente, de transformação do reformado na fábrica de aromáticos da Petrogal em Matosinhos, para obtenção de derivados da nafta (que são vendidos no mercado, a preços de mercado, à indústria petroquímica de segunda geração). O preço do reformado cobrado à fábrica de aromáticos manter-se-á inalterado, pois está indexado a [10-20] % à paridade de importação de nafta e a [80-90] % à paridade de exportação de gasolina.

(136) Portugal considera que o seu mercado nacional relevante é aberto e competitivo, não existindo entraves ao comércio. Os preços do gasóleo baseiam-se nos preços do petróleo bruto e nos custos de refinação. As empresas de refinação têm de concorrer com as importações. Portugal considera que o mercado geográfico relevante é o noroeste da Europa.

(137) Em decisões anteriores da Comissão refere-se que a nafta é um produto comercializado a nível internacional e que o mercado do produto relevante é pelo menos a Europa Ocidental.

(138) A nível do grupo (não incluindo os valores referentes à ENI, uma vez que esta empresa não exerce atividades de refinação ou venda a retalho no mercado ibérico e que o Índice de Herfindahl–Hirschman (HHI) indica um baixo nível de concentração a nível europeu), a quota de mercado é inferior a 25 %, a nível regional.

5.1.3. Observações relativas ao projeto no âmbito de uma estratégia europeia, nacional e regional

(139) Portugal sublinha que o projeto de investimento está em consonância com os objetivos estratégicos, considerados a nível nacional ou europeu. A maximização da produção de gasóleo (estimada em [1-3] milhões de toneladas/ano a partir de 2011) permitirá utilizar melhor a capacidade de processamento do sistema de refinação nacional. Permitirá uma melhor adequação entre a oferta e a procura, a compensação do défice grave de produção de gasóleo e a redução do excesso de produção de gasolina.

(140) Segundo Portugal, o projeto de investimento reduzirá a dependência em relação às importações de gasóleo russo, que é um objetivo adotado pela Comissão (na sua Segunda Análise Estratégica da Política Energética – Um plano de ação da UE sobre segurança energética e solidariedade de 2008 (34)) e pelos Estados-Membros.

(141) A procura de gasóleo aumentou entre 2000 e 2025 e continuará a aumentar, mas as refinarias, na sua configuração atual, só marginalmente se podem adaptar à evolução da procura sem grandes investimentos em reconfigurações. O investimento da Petrogal prevê o aumento da procura e reduz a dependência das importações e os riscos associados em termos de aprovisionamento.

(142) O projeto de investimento promoverá a redução das emissões atmosféricas e a eficiência energética das instalações será otimizada. As medidas de racionalização energética previstas permitirão reduzir em […]% o consumo atual de energia das refinarias.

(143) Quando for iniciada a produção nas refinarias reconfiguradas, será processada a mesma carga, mas com uma capacidade de conversão consideravelmente mais elevada, consumos de energia mais baixos e uma redução das emissões.

(144) Segundo Portugal, o impacto na poluição atmosférica reveste-se de importância significativa, pois o projeto de investimento reduzirá as emissões de fontes fixas, contribuindo assim para a realização dos objetivos nacionais e regionais em termos de qualidade do ar.

(145) A nível regional, a importância do projeto de investimento é reconhecida, na medida em que inclui a introdução do gás natural na gama de combustíveis das refinarias e a substituição da atual central de produção de vapor por uma unidade de cogeração.

(146) A nível nacional, os benefícios ambientais podem ser apreciados em termos de contribuição para a realização dos objetivos do Programa Nacional para a Redução das Emissões dos poluentes dióxido de enxofre e óxidos de azoto (35).

(147) O projeto de investimento melhorará a qualidade do gasóleo e, por consequência, reduzirá as emissões de poluentes ou com origem nos veículos. O projeto de investimento terá também um impacto positivo nos fatores biológicos (flora e fauna) e na paisagem.

5.1.4. Observações relativas à contribuição para o desenvolvimento regional

(148) Portugal sublinha a contribuição importante do projeto de investimento para o desenvolvimento regional, atendendo à sua localização em duas regiões desfavorecidas, que são ambas afetadas por um elevado desemprego. As duas regiões são elegíveis ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado, com um limite máximo normal para os auxílios regionais às grandes empresas de 40 % (para Sines, na região do Alentejo) e de 30 % (para Matosinhos, na região Norte), segundo o mapa dos auxílios com finalidade regional de Portugal. As duas regiões são abrangidas pelo objetivo de convergência (tal como se define na política regional da UE), com um PIB per capita inferior a 75 % da média europeia.

(149) Portugal considera que as refinarias de Sines e Matosinhos constituem pilares fundamentais das economias regionais. Portugal prevê que o projeto de investimento produza efeitos extremamente positivos a nível do emprego e, de um modo mais geral, do tecido económico das regiões Norte e do Alentejo.

i) Sines

(150) A refinaria de Sines situa-se no Alentejo, uma região com um PIB inferior em 6 % à média nacional. A região caracteriza-se por uma fraca densidade empresarial e pela escassez de serviços avançados de apoio ao desenvolvimento e à inovação. No terceiro trimestre de 2009, a taxa de desemprego era de 10,2 %, ou seja, 0,4 % acima da média nacional, tendo aumentado entretanto para 11,6 %, no terceiro trimestre de 2010 (0,7 % acima da média nacional).

ii) Matosinhos

(151) A refinaria de Matosinhos situa-se na zona do Porto, na região Norte. A região Norte é atualmente a região NUTS II (Nomenclatura das Unidades Territoriais Estatísticas) mais desfavorecida de Portugal, com um PIB per capita inferior em cerca de 20 % à média nacional, em 2008. A região caracteriza-se por uma taxa de crescimento económico inferior à média da UE e portuguesa e por baixos níveis de recursos humanos qualificados. A taxa de desemprego aumentou de 11,6 %, no terceiro trimestre de 2009, para 13,2 %, no trimestre hómologo de 2010, sendo assim significativamente superior à média nacional (que era respetivamente de 9,8 %, em 2009, e de 10,9 %, em 2010).

5.1.5. Emprego e formação

(152) Segundo Portugal, estima-se que na fase operacional o projeto de investimento criará 150 novos postos de trabalho diretamente relacionados com o funcionamento das unidades de processamento das duas refinarias.

(153) O rácio entre a despesa de investimento e o número de postos de trabalho diretos criados indica que o setor da refinação tem uma elevada intensidade em termos de capital. Além disso, o setor exige também formação específica e qualificada.

(154) O projeto de investimento tem um potencial significativo de criação de postos de trabalho indiretos, pois as novas unidades aumentarão a complexidade tecnológica das refinarias e exigirão mais intervenções de manutenção. Em consequência da política de subcontratação das refinarias, a procura de serviços prestados por trabalhadores especializados aumentará. Portugal considera que a reconfiguração das unidades de refinação terá um impacto significativo no tecido industrial nacional, nomeadamente nos setores da engenharia mecânica, da eletricidade e da construção. Estima-se que na fase mais intensiva, participarão na construção das duas refinarias cerca de 3 000 trabalhadores e que deverão ser criados cerca de 450 postos de trabalho indiretos permanentes. Estes postos de trabalho exigirão pessoal qualificado, renumerado normalmente acima da média do mercado, o que deverá ter um impacto económico e social significativo na região envolvente, nomeadamente na zona de Sines.

(155) No que se refere ao facto de se justificar ou não o rácio de três postos de trabalho indiretos para cada posto de trabalho direto, apresentado para o projeto de investimento, e a respetiva metodologia, Portugal replicou que este rácio deve ser comparado com o de outros projetos de investimento no mesmo setor. Fazendo referência a duas outras medidas de auxílio estatal aprovadas pela Comissão (Decisões da Comissão N 898/06 e N 899/06, relativas aos projetos petroquímicos Repsol Polímeros e Artensa) (36), Portugal considera que o rácio postos de trabalho diretos/indiretos apresentado para o projeto de investimento é mais prudente e realista do que o do projeto Repsol Polímeros (15 postos de trabalho indiretos por cada direto), apesar de ambos os projetos serem de expansão (brownfield). Portugal observava também que os valores do projeto de investimento são próximos dos do projeto Artensa, que é um projeto de raiz (greenfield). Portugal tem também em conta o valor de referência estabelecido pela HSB Solomon Associates LLC para a indústria petrolífera: o IEP (índice de eficiência do pessoal). Este indicador representa o número de horas de trabalho por CDE (Capacidade de Destilação Equivalente) isto é, em termos gerais, o número de postos de trabalho criados por barril de crude processado. No relatório disponível mais recente (valores de 2008), o beneficiário apresentava um índice global de [50-70], em comparação com a média do estudo de 113,7 e com a média da Europa Central e do Sul de 206,8. Este valor reflete o número de trabalhadores envolvidos a nível interno na refinaria […] e a existência de um conjunto de atividades de apoio dependentes de serviços prestados externamente de forma contínua. Portugal considera que este recurso a serviços externos assegura a criação de postos de trabalho indiretos e justifica a previsão de um rácio de postos de trabalho indiretos/diretos mais elevado do que no caso da Artensa. Por consequência, Portugal conclui que, em comparação com as decisões da Comissão referidas no presente considerando, se constata que esta estratégia é levada ao extremo no projeto da Repsol Polímeros (utilização mínima de recursos internos e utilização máxima de recursos externos), verificando-se o oposto no caso da Artensa, ou seja, um equilíbrio na utilização de recursos internos e externos. Portugal considera que o rácio proposto de 3:1 está em consonância com o rácio da indústria de refinação, refletindo corretamente o grau de externalização das atividades da Petrogal (como na área da manutenção).

(156) Numa apresentação posterior, Portugal reforça esta afirmação, citando um documento mais recente (37) publicado pela Comissão que, na opinião de Portugal, indicaria um rácio situado entre 4:1 e 6:1: «por conseguinte, embora o setor só empregue diretamente 100 000 pessoas a nível da UE, pode considerar-se que 400 000 a 600 000 postos de trabalho dependem diretamente do setor da refinação da UE». No mesmo documento, na nota 41, é feita referência a «mais 600 000 postos de trabalho nos domínios da logística e da comercialização», sendo inclusivamente possível um rácio de 12:1.

(157) Durante a fase de investigação formal, num outro documento apresentado à Comissão (uma análise custos-benefícios), Portugal quantifica o número de postos de trabalho preservados pelo projeto de investimento, pois era claro que num cenário alternativo de ausência de investimento a Petrogal introduziria algumas medidas de reestruturação, entre elas uma redução da mão-de-obra. Se o projeto de investimento não fosse executado, verificar-se-ia uma perda total de 1 240 postos de trabalho – 150 postos de trabalho diretos + 450 postos de trabalho indiretos (resultado direto do projeto), além da perda estimada de 160 postos de trabalho diretos + 480 postos de trabalho indiretos, devido às medidas de redução dos custos que seriam aplicadas para fazer face às reduzidas margens de refinação das refinarias, na sua configuração atual.

(158) Portugal sublinha que o projeto de investimento utilizará principalmente trabalhadores qualificados, que auferirão […] do salário médio praticado no mercado local relevante. O impacto socioeconómico daí resultante para as comunidades circundantes contribuirá para o desenvolvimento de outras empresas e atividades. Portanto, o projeto de investimento contribuirá para a criação e a renovação das infraestruturas e equipamentos das regiões do Porto e de Sines, proporcionando as condições necessárias para que essas regiões avancem para um novo patamar, em termos de qualidade de vida e competitividade.

(159) Na sua resposta, Portugal sublinha também que, durante a fase da construção, o projeto irá ter um impacto significativo sobre o tecido industrial nacional, promovendo a criação e o desenvolvimento de empresas locais. Uma vez plenamente operacional, o projeto promoverá o desenvolvimento de novas empresas relacionadas com a manutenção prosseguindo, por conseguinte, a consolidação da dinâmica regional. Assim, a Petrogal irá contribuir para colmatar a lacuna da competitividade de regiões menos desenvolvidas em relação à média nacional. Por último, o projeto terá um impacto positivo sobre as empresas da região do Alentejo e sobre a sua exposição ao mercado mundial.

(160) Além disso, na medida em que aumentará os fluxos de matérias-primas e produtos acabados entre as duas refinarias, o projeto de investimento deverá produzir efeitos muito positivos para as infraestruturas portuárias de Sines e Leixões (38), intensificando significativamente a sua atividade e utilização e, portanto, melhorando também os seus resultados operacionais.

(161) Finalmente, Portugal considera que a Petrogal prevê que o projeto de investimento terá um período de exploração de pelo menos 30 anos, o que comprova a existência de um compromisso de longo prazo relativamente a objetivos regionais, nacionais e europeus.

(162) O projeto de investimento contribuirá também para reforçar o potencial do capital humano a nível regional. A fim de prestar formação ao pessoal que participa no projeto de investimento (tanto o pessoal recém-recrutado como o pessoal atual), serão criadas estruturas de qualificação e formação profissional, em cooperação com a Escola Tecnológica do Litoral Alentejano (39), no parque empresarial da Zona Industrial e Logística de Sines (ZILS) (40).

(163) Em termos de ligação com os projetos de I&D e de cooperação com as universidades, Portugal refere que as duas refinarias são centros de desenvolvimento regional em termos de investigação e de formação. Segundo Portugal, estima-se que o projeto de investimento terá um efeito positivo e potencialidades para gerar novos acordos entre a Petrogal e centros de ensino no domínio científico e de engenharia.

(164) Portugal apresenta observações sobre o rácio investimento/número de postos de trabalho criados, para demonstrar que essa percentagem é totalmente razoável, tendo em conta, nomeadamente, que o setor da refinação tem uma elevada intensidade em termos de capital e exigia mão-de-obra altamente qualificada e elevados níveis de investimento na formação de pessoal especializado. A Comissão aprovou rácios igualmente elevados de auxílio por postos de trabalho criados, no âmbito dos projetos petroquímicos Repsol Polímeros e Artensa (41).

(165) Na sequência de um pedido da Comissão de apresentação de uma análise custos-benefícios e de uma avaliação do projeto comparáveis às exigidas para os grandes projetos financiados pelos fundos estruturais (42), Portugal apresentou um documento que se destinava principalmente a quantificar os benefícios económicos e sociais decorrentes do projeto de investimento. O documento sublinha o impacto económico das contribuições positivas resultantes do investimento, tais como: receitas fiscais geradas pelo projeto; emprego direto (impostos); emprego indireto (impostos); subsídios de desemprego evitados; impostos sobre o consumo (IVA); redução das emissões de CO2 dos setores dos transportes e da indústria; redução dos juros da dívida externa portuguesa; carga e sobrestadia (impostos); receitas adicionais para o porto de Leixões; e apoio ao desenvolvimento das comunidades locais.

(166) Os benefícios locais do projeto de investimento são os seguintes: impostos sobre o consumo (IVA); receitas adicionais para o porto de Leixões; e apoio ao desenvolvimento das comunidades locais (representando na sua totalidade 49 milhões de EUR, em valor atual líquido), ao passo que os restantes benefícios devem ser considerados como benefícios nacionais (representando na sua totalidade 454 milhões de EUR, em valor atual líquido), que se fazem sentir em toda a economia nacional e que, portanto, só parcialmente podem ser afetados às regiões em causa. Pressupondo que esses benefícios nacionais se distribuem proporcionalmente pelas regiões portuguesas, em função do respetivo peso económico, dado que as regiões Norte e do Alentejo representavam em 2007 34,8 % do PIB nacional português, o benefício regional total (que representa 195 milhões de EUR, em valor atual líquido) é muito superior aos custos do auxílio concedido ao projeto de investimento (que representa 121 milhões de EUR, em valor atual líquido).

5.1.6. Observações sobre a necessidade do auxílio

(167) Portugal sublinhou que o auxílio contribuiu eficaz e decisivamente para a decisão de investimento da Petrogal, pois era necessário para assegurar a sua rendibilidade. Em 5 de março de 2008, o Conselho de Administração da Galp aprovou o projeto de investimento, após ter recebido uma carta de elegibilidade das autoridades nacionais, emitida em 23 de janeiro de 2007. O primeiro compromisso firme de encomenda de equipamentos data de 14 de março de 2008, ou seja, após a assinatura dos contratos de concessão de auxílio com o Governo português, em 10 de março de 2008.

(168) Na ausência do auxílio, o projeto de investimento não teria sido executado, pois a sua rendibilidade não o justificaria.

(169) Em 2001, o Conselho de Administração da Galp votou contra um primeiro plano de modernização da refinaria de Matosinhos, pois a taxa de rendibilidade do capital investido (RCI) era inferior ao custo médio ponderado do capital (CMPC) da Galp Energia afeto às atividades de refinação.

(170) Em 2005, o Conselho de Administração da Galp reconsiderou a oportunidade estratégica de iniciar um projeto de conversão das duas refinarias. Após terem sido estudados a nível interno projetos de investimento alternativos, em março de 2008 foi apresentado à aprovação do Conselho de Administração o projeto de conversão de Sines e Matosinhos. A taxa interna de rendibilidade associada ao investimento revisto de […] milhões de EUR foi calculada em [8-10] %, sem incentivos, ou seja, […] pontos percentuais acima do CMPC da Galp Energia para as atividades de refinação (estabelecido em [7-9] %).

(171) A decisão de março de 2008 do Conselho de Administração da Galp baseou-se na seguinte análise da sensibilidade da taxa interna de rendibilidade (TIR) do projeto de investimento: Quadro 3 Com o auxílio Valor atual líquido [100-150] milhões de EUR Taxa de rendibilidade/TIR [9-11] % Sem o auxílio Valor atual líquido [1-50] milhões de EUR Taxa de rendibilidade/TIR [8-10] % Fonte: GALP

(172) De acordo com as deliberações de 10 de janeiro de 2008 da Comissão Executiva da Galp Energia, o CMPC e a taxa mínima interna (hurdle rate) (majoração do custo do capital com um prémio de risco (43)) da empresa para a área de aprovisionamento, refinação e logística foram fixados em [7-9] % e [10-12] %, respetivamente.

(173) Portugal informou que tanto o CMPC, como a taxa mínima interna fixados pela Galp Energia estavam em consonância com as práticas usuais no setor da refinação e que a aplicação destes critérios económicos é comummente aceite por todas as grandes empresas do setor. Em apoio destas afirmações, Portugal disponibilizou à Comissão uma tabela elaborada em 2010 pelo Citigroup, a Bloomberg e a Broker Research comparando os CMPC das principais empresas que operam no setor.

(174) Portugal reafirma que a decisão de investimento foi e mantém-se coerente com a prática e com as condições normais em termos de rentabilidade exigidas pelo beneficiário em todos os seus projetos. A taxa mínima é utilizada como critério adicional de avaliação da rendibilidade, para além do indicador CMPC. As previsões dos fluxos de caixa futuros não são geralmente infalíveis. Subsiste sempre alguma incerteza (risco) associada à previsão dos fluxos de caixa; quando maior for a distanciação no tempo, maior é a probabilidade de que a estimativa seja aproximativa e contenha erros. O processo mais habitual de lidar com esta incerteza consiste em acrescentar um prémio de risco ao custo do capital (CMPC), utilizando essa taxa como taxa mínima de rendibilidade exigida para o investimento (hurdle rate). A diferença entre o valor desta taxa mínima e o valor do CMPC é, portanto, o lucro suplementar previsto quando é tomada a decisão de investir, a fim de cobrir o risco adicional associado à previsão dos fluxos de caixa futuros. Portugal alegou que a introdução da taxa mínima na análise e na decisão dos projetos de investimento da Galp Energia é praticada desde 2002. Nesse ano foi estabelecido que a taxa mínima aplicável aos projetos seria igual ao CMPC acrescido de um diferencial de [1-5] pontos percentuais (pp). Em 2006, a Galp Energia decidiu que a taxa mínima seria calculada de uma forma ligeiramente diferente, a saber, em vez de acrescentar [1-5] pp ao CMPC, optou por aumentar o CMPC em [10-50] % (CMPC2006 + taxa mínima2006 = [1,1-1,5] x CMPC2006). Este novo critério resultou de um exercício de ponderação a nível interno no quadro do qual, atendendo aos diferentes níveis do CMPC dos diferentes setores de atividade da empresa, a utilização de uma percentagem acrescentada ao valor de base se afigurou mais adequada e coerente do que a utilização de um valor absoluto. A título de explicação suplementar, Portugal comunicou à Comissão os diferentes CMPC e taxas mínimas aplicados pela Galp Energia entre 2002 e 2006 em cada um dos setores de atividade da empresa: aprovisionamento e refinação, comercialização de produtos petrolíferos, exploração e produção, gás e eletricidade.

(175) Portugal alegou que, de acordo com as normas reconhecidas a nível internacional aplicáveis a projetos deste tipo, e uma vez que na fase de desenvolvimento de engenharia (engenharia de projeto de pré-detalhamento) o grau de variação do investimento é ainda significativo, o Conselho de Administração da Galp considerou que um projeto tão importante, com uma taxa de rendibilidade tão próxima do CMPC, não era viável, pois essa taxa de rendibilidade poderia facilmente descer para níveis inferiores ao valor de referência.

(176) Porém, tendo em consideração a concessão do incentivo fiscal ao projeto de investimento, a rendibilidade do projeto de investimento seria de [9-11] % valor que, atendendo ao caráter estratégico do projeto de investimento, foi considerado um mínimo aceitável para o arranque e a aprovação da execução dos compromissos com os fornecedores de equipamentos.

(177) Portugal apresentou uma lista de projetos de investimento alternativos que a Petrogal poderia ter iniciado na altura em que foi tomada a decisão sobre o projeto de investimento. Devido à limitação dos recursos financeiros disponíveis para novos investimentos, vários domínios de atividade da Galp Energia estão em concorrência entre si relativamente a esses recursos limitados e é aplicada uma política de seleção rigorosa.

(178) Contudo, se o contrato de concessão de auxílio com o Estado português não tivesse sido celebrado e se o projeto de investimento não tivesse sido executado, a competitividade das duas refinarias ter-se-ia deteriorado inevitavelmente. Segundo Portugal, se o projeto de investimento não tivesse sido executado, a utilização da capacidade instalada das refinarias ter-se-ia reduzido em [80-90] %, em resposta à tendência descendente da procura de gasolina e fuelóleo (pois os estudos preveem uma redução significativa da procura, entre [20-30] % e [40-50] %). As refinarias teriam mantido apenas uma margem de refinação muito limitada. Para compensar esta situação, teria sido executado um programa de restruturação drástico, envolvendo a eliminação de postos de trabalho.

(179) Dado que a Comissão duvidava de que o Conselho de Administração da Galp tivesse tido em conta na sua decisão as alterações do contexto empresarial, Portugal foi convidado a apresentar uma análise detalhada do cenário alternativo, na ausência do projeto de investimento. Para tal, Portugal foi instado a apresentar a TIR do projeto de investimento, tendo em consideração a rendibilidade potencial das refinarias se o projeto de investimento não fosse executado e a redução das margens de refinação.

(180) O cenário alternativo de Portugal é sintetizado no quadro 4: Quadro 4 Análise da rendibilidade Novo valor final do investimento Com o auxílio VAL [200-250] milhões de EUR [150-200] milhões de EUR Taxa de rendibilidade/TIR [10-12] % [10-12] % Sem o auxílio VAL [100-150] milhões de EUR [100-150] milhões de EUR Taxa de rendibilidade/TIR [9-11] % [9-11] %

(181) Segundo Portugal, o facto de um projeto poder ser muito relevante, ou mesmo estratégico, para uma empresa não significa que é o único projeto ou um projeto incontornável, se a TIR não for suficientemente elevada para satisfazer os requisitos mínimos admissíveis (como foi o caso em 2001).

5.2. Observações apresentadas por Portugal sobre os comentários de terceiros

(182) Portugal sublinha o elevado grau de participação de várias entidades (autarquias, sindicatos e associações setoriais e industriais) e enumera todas as observações que apoiam o valor do projeto de investimento em termos de desenvolvimento regional e eficiência energética.

5.2.1. Observações sobre os comentários dos Concorrentes n.o 1 e n.o 2

(183) Em complemento da sua apresentação de 21 de janeiro de 2010, Portugal explica que o mercado de gasóleo de vácuo é muito volátil, não proporcionando a necessária estabilidade de abastecimento de gasóleo de vácuo em quantidade suficiente para alimentar um hidrocraqueador com as dimensões do de Sines. No que se refere à produção de resíduos do hidrocraqueamento, Portugal confirma que é quase insignificante, uma vez que o hidrocraqueador utilizará uma tecnologia de isocraqueamento.

(184) Portugal salienta novamente que o projeto de investimento estimulará o desenvolvimento regional de regiões desfavorecidas (criação e manutenção de postos de trabalho, formação de trabalhadores, obtenção de economias de escala, transferências de tecnologia, efeitos secundários, etc.), apesar de se localizar em refinarias já existentes; esta afirmação é confirmada por todas as observações positivas recebidas. As autoridades portuguesas sublinham também a importância estratégica e o valor ambiental do projeto de investimento, rebatendo as observações segundo as quais o emprego é o único benefício do ponto de vista do desenvolvimento regional.

(185) No que se refere ao quadro apresentado pelo terceiro Concorrente n.o 1, comparando o rácio «auxílio por posto de trabalho criado» com o de outros projetos de auxílio ad hoc com finalidade regional (ver considerando 89), Portugal observou que esse quadro não inclui outros projetos no setor da refinação ou em qualquer outro setor com elevada intensidade em termos de capital. Por essa razão, o projeto de investimento não pode ser comparado com os apresentados no quadro, mas sim com os auxílios a grandes projetos de investimento no mesmo setor económico (ver decisões da Comissão de 10 de julho de 2007, relativa ao auxilio estatal N 898/06 – Repsol Polímeros, e de 10 de julho de 2007, relativa ao auxílio estatal N 899/06 – Artensa (Artenius) – Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, em que o rácio «auxílio/postos de trabalho criados» se situa a um nível comparável ao do projeto da Petrogal).

(186) Do mesmo modo, se o rácio «postos de trabalho indiretos/postos de trabalho diretos» for comparado com o de projetos comparáveis (tais como os que são referidos no considerando 185, obtêm-se valores equivalentes.

(187) Portugal reitera que o Conselho de Administração da Galp validou o projeto de investimento (em março de 2008) depois de ter recebido (em janeiro de 2007) uma confirmação por escrito das autoridades portuguesas de que o projeto de investimento era elegível para auxílio. Por consequência, o auxílio foi concedido condicionalmente (nomeadamente, sob reserva de aprovação da Comissão) antes do início dos trabalhos. A primeira encomenda firme foi efetuada em março de 2008, depois de a Petrogal ter assinado os contratos de concessão de auxílio.

(188) Portugal refuta as observações de terceiros segundo as quais a Petrogal teria decidido lançar o projeto de investimento já em 2006.

(189) Portugal reconhece que foram efetuados estudos de viabilidade antes de ser tomada uma decisão definitiva. Embora essas informações fossem absolutamente necessárias para que o Conselho de Administração da Galp pudesse tomar uma decisão, tal não significa que o Conselho de Administração da Galp tivesse já tomado essa decisão.

(190) Portugal reafirma que o projeto de investimento não teria sido executado sem o auxílio.

(191) Portugal explica que a TIR do projeto de investimento era insuficiente, em comparação com o nível de risco assumido e o caráter atraente de outros projetos ([…]) que são igualmente cruciais para o desenvolvimento da Galp Energia. Por consequência, o projeto de investimento não teria avançado sem o auxílio.

(192) Portugal conclui das observações recebidas dos terceiros que o mercado geográfico relevante não é o mercado português mas, pelo menos, o mercado ibérico.

(193) Portugal especifica que as quotas de mercado da Petrogal no setor do gasóleo (a nível das vendas à saída da refinaria, não retalhistas e retalhistas) não serão nunca superiores a 25 %, se o mercado geográfico relevante for a Península Ibérica ou um mercado mais alargado.

(194) Portugal reafirma que, de qualquer modo, o projeto de investimento não terá impacto nos mercados não retalhista e retalhista do gasóleo, uma vez que o preço de venda à saída da refinaria é fixado em condições de mercado: a Petrogal está sujeita aos preços de mercado. Caso contrário, os clientes da Petrogal poderiam facilmente optar pelas importações pois, segundo Portugal, não existem obstáculos (técnicos, pautais, logísticos (44), etc.) às importações de gasóleo a partir de outros Estados-Membros. As condições de importação para Portugal estão em conformidade com as condições estipuladas pela UE.

(195) Portugal apresentou dados agregados relativos às importações (marítimas e terrestres) de gasóleo para Portugal. Quadro 5 Importações e exportações de gasóleo Ano 2006 2007 2008 2009 IMPORTAÇÕES Total (kt) 638 776 1 011 1 478 Petrogal […] […] […] […] Outros […] […] […] […] EXPORTAÇÕES Total (kt) 314 192 164 95 Petrogal […] […] […] […] Outros […] […] […] […] Fonte: DGEG e dados da Petrogal

(196) Além disso, Portugal dispõe de capacidade de armazenamento suficiente: as autoridades portuguesas apresentaram dados que demonstram que os diferentes operadores adotaram diferentes opções estratégicas (investimento em capacidade de armazenamento ou locação de instalações) e que as duas alternativas são possíveis e viáveis. Os principais operadores não aumentaram a sua capacidade de armazenamento, apesar das oportunidades que surgiram no mercado, o que indicia que dispõem de recursos suficientes em termos de armazenamento para apoiar as suas atividades de comercialização. Portugal refere que se registou um crescimento contínuo das importações totais de gasóleo, bem como um ligeiro decréscimo das exportações. Esta evolução é consequência do crescimento contínuo do mercado e do défice crescente da capacidade local de produção. Porém, os valores de 2009 refletem o impacto de um acidente ocorrido na refinaria de Sines que afetou durante várias semanas o funcionamento da refinaria e a produção. Nesse ano, os operadores tiveram de aumentar as suas importações, o que demonstra que existem opções de oferta alternativas.

(197) As importações de gasóleo de Portugal em 2009 representaram 27,2 % do consumo total de gasóleo desse ano. Nos anos anteriores, as importações médias de gasóleo, em comparação com o consumo anual de gasóleo em Portugal (cerca de 5,4 Mt), foram de cerca de 14 %.

(198) Por conseguinte, Portugal considera que o mercado português do gasóleo é um mercado aberto e concorrencial, em que o comércio está facilitado e em que os preços se baseiam no preço do crude e nos custos de refinação e são definidos em função da alternativa de importação a preços Platts.

(199) No que se refere à nafta pesada, Portugal considera que o mercado corresponde, pelo menos, ao mercado do EEE, pois a nafta é um produto comercializado a nível internacional.

6. APRECIAÇÃO DA MEDIDA DE AUXÍLIO

6.1. Existência de auxílio estatal

(200) Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.

(201) O auxílio concedido por Portugal à Petrogal assumirá a forma de um crédito de imposto. Pode considerar-se assim que o auxílio é concedido pelo Estado-Membro e é proveniente de recursos estatais, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(202) O auxílio é concedido a uma única empresa, a Petrogal, sendo portanto seletivo.

(203) O auxílio é concedido para um investimento de que resulta um aumento da produção de gasóleo e de nafta pesada. Uma vez que estes produtos são objeto de trocas comerciais entre os Estados-Membros, a medida é suscetível de afetar o comércio entre os Estados-Membros. O auxílio concedido à Petrogal libertará a empresa de custos que normalmente teria de suportar e, por conseguinte, a Petrogal beneficiará de uma vantagem económica face aos seus concorrentes. Ao favorecer deste modo a Petrogal e a sua produção, o auxílio falseia ou ameaça falsear a concorrência.

(204) Por conseguinte, a Comissão considera que o auxílio constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(205) Após ter sido estabelecido que o auxílio constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, é necessário analisar se a medida pode ser considerada compatível com o mercado interno.

6.2. Legalidade da medida

(206) Ao notificarem a medida antes da sua execução, as autoridades portuguesas respeitaram a obrigação de notificação prevista no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado.

6.3. Base jurídica da apreciação

(207) Dado que o objetivo do auxílio é a promoção do desenvolvimento regional, a base de apreciação da compatibilidade do auxílio com o mercado interno são as OAR e, nomeadamente, as disposições da secção 4.3 das OAR, relativa aos grandes projetos de investimento, bem como os critérios para a apreciação aprofundada dos auxílios com finalidade regional a favor de grandes projetos de investimento estabelecidos na Comunicação relativa à apreciação aprofundada, a menos que a investigação formal permita concluir que os limites estabelecidos no ponto 68, alínea a) («quota de mercado») e no ponto 68, alínea b) («aumento da capacidade num mercado com um fraco desempenho») das OAR não são ultrapassados.

(208) A Comissão deve efetuar a sua apreciação em três fases: — em primeiro lugar, deve apreciar a compatibilidade com as disposições gerais das OAR, — em segundo lugar, deve verificar se o critério da quota de mercado e os critérios do aumento da capacidade e do desempenho do mercado previstos no ponto 68, alíneas a) e b) («critérios do ponto 68, alíneas a) e b)») não se encontram, efetivamente, satisfeitos, — em terceiro lugar, em função dos resultados da segunda fase da apreciação, poderá avançar para uma apreciação aprofundada.

6.4. Compatibilidade com as disposições gerais das OAR – verificação das dúvidas manifestadas na decisão de início do procedimento

(209) A Comissão verificou se o auxílio concedido estava em conformidade com as disposições gerais das OAR. Na sequência desta apreciação foram formuladas as seguintes observações:

(210) Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o projeto de investimento constituir um investimento inicial ou poder ser considerado um investimento de substituição.

(211) A Comissão teve em conta as observações de Portugal, apresentadas nos considerandos 130 e 131, no sentido de que os investimentos produziriam uma extensão de um estabelecimento existente e uma alteração fundamental do processo gobal de produção de um estabelecimento existente e que, portanto, o investimento podia ser considerado um investimento inicial, tal como definido no ponto 34 das OAR.

(212) Efetivamente, a nova unidade de destilação de vácuo e a unidade de viscorredução de Matosinhos e o novo hidrocraqueador de Sines funcionarão em simultâneo com as unidades de refinação existentes inicialmente; por conseguinte, o projeto de investimento não constitui uma substituição, mas sim uma extensão do sistema de produção. Além disso, o projeto de investimento transformará as refinarias, dotando-as de novas infraestruturas tecnológicas de conversão de frações mais pesadas de crude em gasolina e gasóleo.

(213) O Concorrente n.o 1 não contesta o caráter de investimento inicial do investimento, mas considera que o investimento constitui uma mera extensão de um estabelecimento existente.

(214) Por conseguinte, a Comissão conclui que o projeto de investimento constitui um investimento inicial na aceção do ponto 34 das OAR, sendo assim eliminadas as dúvidas relativas ao caráter de investimento inicial do projeto de investimento.

(215) Na decisão de início do procedimento, a Comissão levantou dúvidas quanto ao preenchimento dos requisitos formais em matéria de efeito de incentivo aplicáveis aos auxílios ad hoc, tal como são estabelecidos no ponto 38 das OAR. Nomeadamente, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de a confirmação por escrito das autoridades portuguesas de que, sem prejuízo de uma verificação pormenorizada, o projeto preenchia as condições de elegibilidade estabelecidas no regime (45), poder substituir a carta de intenções exigida.

(216) O ponto 38 das OAR tem a seguinte redação: «É fundamental garantir que os auxílios regionais produzem um verdadeiro efeito de incentivo à realização de investimentos que de outra forma não seriam realizados nas regiões assistidas. Por conseguinte, apenas podem ser concedidos auxílios ao abrigo de regimes de auxílios se o beneficiário tiver apresentado um pedido e a autoridade responsável pela administração do regime tiver subsequentemente confirmado por escrito que, sem prejuízo de uma verificação pormenorizada, o projecto preenche, em princípio, as condições de elegibilidade estabelecidas no regime antes do início dos trabalhos do projecto. […] No caso de auxílios ad hoc, a autoridade competente deve emitir, antes do início dos trabalhos do projecto uma carta em que expressa a intenção de conceder o auxílio, que fica subordinada à aprovação da medida por parte da Comissão. Se os trabalhos tiverem início antes de se encontrarem preenchidas as condições previstas no presente ponto, o projecto não será elegível, na sua totalidade, para beneficiar de auxílio».

(217) O «início dos trabalhos» é definido na nota 40 das OAR como significando tanto o início dos trabalhos de construção como o primeiro compromisso firme de encomenda de equipamentos.

(218) A Comissão teve em conta as seguintes informações factuais transmitidas por Portugal: — a Petrogal apresentou o pedido de auxílio em 22 de janeiro de 2007, — Portugal confirmou a elegibilidade, em princípio, do projeto de auxílio em 23 de janeiro de 2007, — o auxílio foi aprovado pelo Conselho de Ministros português em 6 de março de 2008, mas a concessão do auxílio estava sujeita à aprovação da Comissão e a Petrogal não beneficiaria do auxílio antes de 2011 (depois de o investimento ter sido completado), — o Conselho de Administração da Petrogal autorizou a realização de encomendas de equipamento em 8 de março de 2008, — o primeiro compromisso firme de encomenda foi assumido em 14 de março de 2008. Os trabalhos de construção relacionados com o investimento foram iniciados efetivamente em novembro de 2008, em Sines, e em janeiro de 2009, em Matosinhos.

(219) A Comissão considera que os contratos de concessão de auxílio, assinados em 10 de março de 2008 entre Portugal e a Petrogal, e a publicação das resoluções do Conselho de Ministros, adotadas em 6 de março de 2008, no Diário da República português (46) são pelo menos equivalentes a uma carta de intenções e devem ser considerados como uma prova mais rigorosa do cumprimento dos requisitos formais em matéria de efeito de incentivo do que a carta de intenções exigida nos termos do ponto 38 das OAR. Estes contratos de concessão de auxílio foram assinados antes do início dos trabalhos de construção relacionados com o projeto de investimento.

(220) Por conseguinte, a Comissão considera eliminadas as dúvidas no que se refere aos requisitos formais em matéria de efeito de incentivo.

(221) Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto à contribuição do investimento para o desenvolvimento regional. Neste contexto, a Comissão levantou também dúvidas quanto à necessidade do auxílio e sublinhou ser pouco provável que um auxílio desnecessário contribua para o desenvolvimento regional, sendo suscetível de provocar distorções inaceitáveis da concorrência (47).

(222) Os Concorrentes n.o 1 e n.o 2 afirmaram que a Petrogal teria avançado com o projeto de investimento mesmo sem o auxílio. Na sua opinião, trata-se de um investimento produtivo, de caráter económico, motivado pelo desequilíbrio entre a oferta e a procura de gasóleo e pela oportunidade de acesso a crude mais pesado e de preço inferior. Todos os operadores da Europa estão a efetuar investimentos semelhantes nas suas refinarias, sem auxílios estatais.

(223) Por conseguinte, deve ser apreciado se o auxílio é necessário para produzir um verdadeiro efeito de incentivo à realização de um investimento nestas duas regiões assistidas que de outra forma não teria tido lugar, ou se o projeto de investimento teria sido executado de qualquer modo. A este respeito, a Comissão deve estabelecer se o auxílio alterou o comportamento da Petrogal, levando a empresa a efetuar investimentos adicionais nas regiões em causa.

(224) A decisão estratégica de investir parece ter sido tomada em 2006, como se indica num documento publicado pela Galp Energia em outubro de 2006 (48). Como se refere no relatório anual de 2006 da Galp Energia, o Conselho de Administração tomou a decisão executiva relativa ao projeto de investimento em 23 de j