DECISÃO DA COMISSÃO de 5 de Novembro de 1997 relativa ao auxílio que a Espanha prevê conceder à empresa Astilleros Zamacona SA no que se refere a cinco rebocadores (Apenas faz fé o texto em língua espanhola) (Texto relevante para efeitos do EEE) (98/157/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o nº 2, alínea a), do seu artigo 93º,

Tendo em conta a Directiva 90/684/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1990, relativa aos auxílios à construção naval (1), alterada pela Directiva 94/73/CE (2), e, nomeadamente, o nº 3 do seu artigo 4º,

Tendo notificado as partes, em conformidade com o nº 2 do artigo 93º, para lhe apresentarem as suas observações, e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

I

Em 20 de Novembro de 1996, a Comissão decidiu dar início ao processo nos termos do nº 2 do artigo 93º do Tratado, a fim de examinar o pedido apresentado pelas autoridades espanholas de prorrogação do prazo de entrega estabelecido no nº 3 do artigo 4º da Directiva 90/684/CEE no que se refere a cinco rebocadores contratados em Dezembro de 1991 pela Astilleros Zamacona SA (a seguir designada «Zamacona»), pequeno estaleiro naval de Bilbau. Se este pedido tivesse sido deferido, o estaleiro poderia beneficiar de um auxílio de 9 % por contrato relativo aos navios em questão (isto é, até ao limite máximo de auxílio aplicável em 1991).

O nº 3 do artigo 4º da directiva relativa aos auxílios à construção naval estabelece que o limite de auxílio aplicável a um contrato é o que estiver em vigor à data da assinatura do contrato final. No entanto, esta regra não é aplicável aos navios entregues decorridos mais de três anos sobre a data da assinatura do contrato final. Nestes casos, o limite aplicável a esse contrato será o limite em vigor três anos antes da data de entrega do navio. No caso em apreço, como os navios não foram entregues antes de 1995/1996, o limite aplicável seria, por conseguinte, normalmente de 4,5 %.

O segundo parágrafo do nº 3 do artigo 4º, estabelece, no entanto, que a Comissão pode prorrogar o prazo de entrega de três anos sempre que tal se justifique pela complexidade técnica do projecto ou por atrasos resultantes de perturbações inesperadas, substanciais e fundamentais que afectem o programa de trabalho do estaleiro.

Uma vez que a Comissão teve dúvidas sobre estas condições se encontravam preenchidas, decidiu dar início ao processo.

Pelo ofício SG(96) D/10713, de 6 de Dezembro de 1996, a Comissão comunicou ao Governo espanhol a sua decisão de dar início ao processo previsto no nº 2 do artigo 93º Este ofício foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (3) sob a forma de comunicação dirigida aos outros Estados-membros e terceiros interessados, para apresentarem as suas observações.

II

No âmbito do presente processo, as autoridades espanholas apresentaram as suas observações por carta de 24 de Janeiro de 1997. As referidas observações foram completadas por informações suplementares fornecidas aquando de duas reuniões informais realizadas em 10 de Abril e 28 de Maio de 1997 entre os serviços da Comissão e os representantes do estaleiro, bem como pelos contactos bilaterais que se seguiram.

No âmbito deste processo, a Comissão recebeu igualmente observações apresentadas pelos governos de dois Estados-membros (Dinamarca e Reino Unido) que partilham das dúvidas da Comissão quanto à compatibilidade da intenção de prorrogação da data de entrega com a Directiva 90/684/CEE, tendo, nomeadamente, o Reino Unido salientado que alguns dos seus estaleiros situados em regiões sensíveis iniciaram a construção de rebocadores e são concorrentes directos dos estaleiros espanhóis como os da Zamacona. A Comissão comunicou estas observações ao Governo espanhol por ofício de 21 de Abril de 1997, convidando-o a apresentar as suas observações. Estas observações foram recebidas por ofício de 12 de Maio de 1997.

III

Nas suas observações, as autoridades espanholas reiteraram o seu ponto de vista de que, com base nas informações anteriormente fornecidas, as condições que afectam a empresa Zamacona deveriam ser consideradas como «perturbações inesperadas, substanciais e fundamentadas do programa de trabalho do estaleiro». Nomeadamente, foram apresentados argumentos em apoio desta tese que podem ser sintetizados do modo seguinte:

a) Alterações à legislação portuária

A Lei 27/1992, de 24 de Novembro de 1992, relativa aos portos nacionais e à marinha mercante introduziu um novo quadro regulamentar que alterou as disposições relativas aos serviços portuários, incluindo os serviços de pilotagem, não estando essas alterações previstas na altura da adjudicação dos cinco contratos de rebocadores, isto é, em Dezembro de 1991.

O espírito da nova lei repercutiu-se nas decisões comerciais tomadas pelos armadores um ano antes da sua entrada em vigor. Esta situação deu origem à transferência de propriedade de quatro navios, a acordos de exploração conjunta, etc. Além disso, uma vez que a legislação deu grande relevo à segurança, foram introduzidas as seguintes alterações às especificações técnicas dos navios: construção de paredes duplas nas casas das máquinas, nova disposição dos depósitos de combustível, aumento da potência dos motores auxiliares, melhoria dos meios de luta contra incêndios e alterações às chaminés e às pontes para melhorar a visibilidade.

Segundo as autoridades espanholas, a natureza das perturbações resultantes da entrada em vigor da lei era substancial e fundamentada.

b) Construção de um novo cais de armamento

Segundo as autoridades espanholas, a construção de um novo cais de armamento por parte das autoridades do porto de Bilbau (proprietárias do terreno onde se desenrolam as actividades da Zamacona) provocou uma perturbação inesperada do programa de trabalho de Zamacona. Os responsáveis do estaleiro afirmam que, embora as disposições do acordo celebrado em 10 de Outubro de 1991 com as autoridades não incluíssem prazos específicos para a conclusão das obras nem especificassem plenamente a sua natureza, tinham recebido garantias verbais de que as obras ficariam concluídas até 30 de Abril de 1992. Porém, na realidade, as obras só arrancaram em 19 de Maio de 1992 e apenas ficaram concluídas em 4 de Maio de 1993. Além disso, o novo cais só pôde funcionar plenamente a partir de Junho de 1994 depois de o estaleiro ter efectuado trabalhos suplementares e instalado as infra-estruturas necessárias (electricidade, água, depósitos de gás, gruas, dispositivos anti-incêndio, oficinas, etc.).

No que diz respeito ao impacte das obras sobre o programa da Zamacona, as mesmas implicaram a construção de muros de delimitação da zona adjacente às instalações da Zamacona e, seguidamente, o aterro de toda a área, a demolição de um paredão dentro do perímetro em que se situava anteriormente a zona de armamento do estaleiro e a construção de um novo cais. Durante a construção dos muros de delimitação e os trabalhos de aterro, 40 ou 50 camiões atravessavam diariamente o estaleiro, atrasando a sua actividade de construção naval. Além disso, foi necessário permanecer no antigo cais de armamento e na principal calha de lançamento até à conclusão da construção do novo cais, uma vez que permitiam aceder ao estaleiro e encontravam-se na área onde decorriam as obras. De acordo com a Zamacona, dois navios já em construção tiveram que ser construídos em condições difíceis e os restantes navios tiveram que ser construídos em terra firme, na calha de reparação.

Os efeitos prejudiciais sobre as actividades do estaleiro da Zamacona são, de acordo com as autoridades espanholas, demonstrados por uma análise das principais características das actividades de Zamacona desde 1988 como apresentadas no quadro seguinte:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Segundo as autoridades espanholas estes valores demonstram que:

- o menor número de contratos se verificou em 1993,

- os trabalhos representados pela carteira de encomendas relativa a 1992 e 1993 não puderam ser concluídos satisfatoriamente, tendo as quilhas colocadas e as entregas registado uma quebra tanto em termos absolutos como relativos,

- em 1994, uma vez concluídos os trabalhos, a produção voltou a atingir um nível satisfatório.

Igualmente, os dados fornecidos com base no volume de negócios, o número de trabalhadores e o volume de negócios por pessoa destinam-se a mostrar que, após o crescimento registado em 1991 e 1992, se registou uma diminuição em 1993 [apesar da tomada de controlo do estaleiro naval de Ardeag - ver alínea c) infra], tendo retomado em 1994.

c) Tomada de controlo do estaleiro naval de Ardeag

As autoridades espanholas explicaram que o Ministério da Indústria tinha aprovado, em 18 de Março de 1992, o plano de acção da Zamacona para 1991-1993. Seguidamente, no âmbito da reestruturação mais vasta do sector da construção naval em Espanha, a Zamacona assumiu o controlo do estaleiro naval de Ardeag a partir de 1 de Janeiro de 1993, incluindo a sua carteira de encomendas e os seus trabalhadores. Em consequência, a Zamacona apresentou um plano revisto em Dezembro de 1992 que foi autorizado pelo Ministério em 10 de Março de 1993.

As autoridades espanholas reconhecem que esta tomada de controlo não justifica per se o atraso verificado na entrega dos cinco rebocadores, mas afirmam que juntamente com todas as outras circunstâncias registadas nessa altura, a situação ocorrida deu origem a perturbações inesperadas, substanciais e fundamentadas. As perturbações eram inesperadas porque a tomada de controlo não era previsível quando foram assinados os cinco contratos e fundamentadas porque a tomada de controlo deu origem a uma redução líquida da capacidade nos dois estaleiros, contribuindo desse modo para a necessária reorganização estrutural do sector. No que diz respeito à dimensão das perturbações, as autoridades espanholas consideram que forma substanciais uma vez que a transferência da carteira de encomendas do Ardeag, incluindo os trabalhos em curso, deram origem a um aumento da actividade provocando atrasos no programa de produção inicial da Zamacona. A Zamacona afirma que teve que dar prioridade aos contratos do Ardeag e que a carga de trabalho suplementar representou, de acordo com as suas estimativas, um total de 78 846 horas de trabalho (duas conclusões, duas construções de navios novos, bem como reparações várias e transformações a serem efectuadas em 1993 e 1994) que a Zamacona calculou em pouco mais de 10 meses de trabalho com base na média mensal de horas de trabalho efectivas no período de 1993-1995.

De acordo com as autoridades espanholas, o facto de a tomada de controlo constituir uma decisão deliberada é irrelevante, uma vez que se trata de determinar se existiram perturbações inesperadas, substanciais e fundamentadas do programa de trabalho da Zamacona na medida em que o nº 3, segundo parágrafo, do artigo 4º da Directiva 90/684/CEE não especifica que as circunstâncias das perturbações devem ser exteriores ao estaleiro em causa.

IV

Recorde-se que o nº 3, primeiro parágrafo, do artigo 4º da Directiva 90/684/CEE estabelece que o limite de auxílio aplicável a um contrato é o que estiver em vigor à data da assinatura do contrato final. Todavia, esta regra não é aplicável a uma embarcação entregue mais de três anos após a data da assinatura do contrato final. Nesse caso, o limite aplicável a esse contrato é o limite em vigor três anos antes da data da entrega da embarcação. O objectivo desta última disposição é evitar que os estaleiros navais contornem o efeito de redução progressiva do limite máximo mediante a aceitação de encomendas beneficiando de um elevado nível de auxílio no final do ano civil, imediatamente antes da entrada em vigor de uma redução, quando os navios não poderiam em termos realistas ficar concluídos num prazo razoável.

No caso em apreço, cada navio tinha um valor contratual inferior a 10 milhões de ecus. Em Dezembro de 1991, quando os contratos foram assinados, o limite de auxílio aplicável era de 9 %. Porém, como se referirá a seguir, os navios só foram entregues no segundo semestre de 1995/início de 1996, de modo que o prazo de entrega de três anos foi ultrapassado entre 7 e 14 meses, consoante o caso. Por conseguinte, o limite de auxílio aplicável a estes contratos deveria ser o que vigorava três anos antes da data de entrega dos rebocadores, isto é, em 1992/1993, que era de 4,5 %.

O nº 3, segundo parágrafo, do artigo 4º da directiva estabelece, no entanto, que a Comissão pode prorrogar o prazo de três anos previsto no primeiro parágrafo sempre que tal se justifique por complexidade técnica do projecto de construção naval em questão, ou por atrasos resultantes de perturbações inesperadas, substanciais e fundamentadas que afectem o programa de trabalho de um estaleiro. As autoridades espanholas fundamentam o seu pedido nestes últimos motivos. As autoridades espanholas afirmam que dar seguimento a este pedido não afectaria as condições de concorrência no sector da construção naval. Porém, tal permitiria à Zamacona receber um nível mais elevado de auxílio do que deveria receber e, por conseguinte, obter uma vantagem superior à dos outros estaleiros. Além disso, a satisfação deste pedido constituiria um precedente importante, uma vez que até à data a Comissão interpretou o nº 3, segundo parágrafo, do artigo 4º da directiva de modo restritivo e apenas autorizou um pedido de prorrogação que se deveu à complexidade técnica do projecto de construção naval.

V

Com base numa análise dos documentos relativos aos contratos, os factos parecem neste caso ser os seguintes. Os cinco contratos foram concluídos em Dezembro de 1991 (juntamente com 11 outros contratos, dos quais apenas um entrou em vigor). O prazo de entrada em vigor (cláusula 18 dos contratos) foi adiado para datas diversas variando entre 30 de Abril e 30 de Dezembro de 1992 e estava sujeito a um primeiro pagamento por parte do armador. A cláusula 10 dos contratos especificava que o prazo de construção de um navio seria de 14 meses a contar da data de entrada em vigor (com excepção para o contrato 300 que previa um prazo de construção de 14 a 16 meses), excepto se o estaleiro informasse os armadores que esses prazos não poderiam ser respeitados por motivos exteriores à Zamacona (isto é, motivos de força maior). Todos os contratos, à excepção do contrato 300, estipulavam igualmente na cláusula 18 que se os contratos não tivessem entrado em vigor na data prevista, seriam considerados nulos.

Em 25 de Novembro de 1992, foram alterados dois contratos (318 e 319) para prorrogar o prazo de entrada em vigor para 31 de Julho de 1994, o mais tardar (isto é, uma prorrogação do prazo inicial de 19 meses suplementares). Em 20 de Dezembro de 1993, foram assinadas adendas aos contratos 318 e 319 com alterações às especificações dos navios (em ambos os casos deram origem a uma ligeira diminuição do preço contratual), e em 5 de Março de 1994 para a entrada em vigor dos contratos. Em 10 de Maio de 1994, foram assinadas adendas aos contratos 300 e 301 para alterar as especificações técnicas dos navios (aumentando o preço do contrato em cerca de 30 %) e para entrada em vigor dos contratos (em 28 de Abril de 1995 terá sido assinada outra adenda ao contrato 301, cujos pormenores não são conhecidos). Foi assinada uma adenda ao contrato 320 em 30 de Março de 1994 para alterar as especificações técnicas do navio (aumentando ligeiramente o preço contratual) e permitir a entrada em vigor do contrato.

Por fim, em 1994, após a entrada em vigor, quatro dos cinco contratos foram transferidos para outros armadores.

O quadro que se segue apresenta uma síntese destes desenvolvimentos:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Com base nestas considerações, resulta que o prazo normal de entrega de três anos previsto no nº 3 do artigo 4º da Directiva 90/684/CEE foi ultrapassado por períodos variando entre 7 e 14 meses. Além disso, as datas de entrega inicialmente previstas nos contratos foram ultrapassadas como segue:

- contrato 300: 2 anos e 2 meses,

- contrato 301: 2 anos e 4 meses,

- contrato 318: 1 ano e 4 meses,

- contrato 319: 1 ano e 5 meses,

- contrato 320: 1 ano e 7 meses.

Tendo em conta os atrasos verificados na entrada em vigor e outras alterações substanciais, é perfeitamente contestável considerar os contratos concluídos em 1991 como definitivos e, por conseguinte, qualificá-los de contratos finais para efeitos do nº 3, primeiro parágrafo, do artigo 4º da directiva, que define o limite de auxílio aplicável como sendo o que «estiver em vigor à data da assinatura do contrato final» (o sublinhado foi acrescentado). Estas dúvidas dizem especialmente respeito aos contratos 301 e 320 que, em conformidade com os contratos iniciais, deveriam ter sido, segundo parece, considerados nulos uma vez que os armadores não cumpriram as obrigações previstas na cláusula 18 relativamente à entrada em vigor, e aos contratos 300 e 301 cujo preço foi significativamente aumentado.

Os factos acima expostos são por si só suficientes para se concluir que as condições relevantes para uma prorrogação do prazo de entrega no âmbito do nº 3 do artigo 4º da directiva não se encontravam preenchidas.

VI

No que diz respeito aos argumentos apresentados pelas autoridades espanholas em apoio do pedido de prorrogação, o disposto no nº 3, segundo parágrafo, do artigo 4º da Directiva 90/684/CEE impõe à Comissão a obrigação de determinar se o atraso verificado na entrega de navios é resultante de perturbações inesperadas, substanciais e fundamentadas que afectem o programa do trabalho do estaleiro. Nenhum dos argumentos avançados pelas autoridades espanholas demonstram que esta condição foi preenchida.

As alterações à legislação portuária parecem ter constituído um acontecimento inesperado que não estava previsto na altura da assinatura dos contratos em Dezembro de 1991. Porém, não está provado que este facto inesperado tenha provocado perturbações ao programa de trabalho da Zamacona e atrasado a entrega de navios. A nova legislação serviu apenas para criar um clima de incerteza entre os armadores, tendo-os levado a adiar a entrada em vigor dos contratos. Os armadores decidiram, igualmente, introduzir alterações significativas à concepção e às especificações dos navios, não apenas para tomar em conta um novo quadro jurídico, mas também (como foi salientado no início do processo) para ter em conta a desvalorização da peseta espanhola (que implicou um aumento de custos, por exemplo, dos motores de propulsão alemães previstos inicialmente que foram substituídos por motores menos onerosos), o que,em conjugação com a necessidade de encontrar os financiamentos necessários, levou os armadores a atrasarem ainda mais a entrada em vigor desses contratos. É evidente que foi esta situação que atrasou a entrega dos navios e não as perturbações do programa de trabalho da Zamacona.

No que diz respeito à construção do novo cais de armamento, não parece que fosse inesperado na altura da assinatura dos contratos em Dezembro de 1991, dado que, de facto, as autoridades do porto de Bilbau tinham aprovado anteriormente um projecto de remodelação das suas instalações que incluía o desaparecimento do cais da Zamacona utilizado para o armamento e reparação dos navios. Este projecto criou sérias dúvidas no que diz respeito à verdadeira existência do estaleiro até à assinatura do acordo em Outubro desse ano quando as autoridades do porto de Bilbau e a Zamacona acordaram que o cais demolido seria substituído por um novo.

No que diz respeito à dimensão das perturbações, não há dúvidas de que as obras afectaram as actividades de Zamacona desde 1992 até Maio de 1993, embora seja de salientar que o número de quilhas colocadas, de lançamentos e de entregas não pareça ter sido significativamente inferior aos níveis registados anteriormente, apesar das declarações contrárias das autoridades do estaleiro.

No entanto, não é evidente que as perturbações tenham provocado qualquer atraso na entrega dos rebocadores. Nomeadamente, não há nada que prove que a Zamacona, por exemplo, em conformidade com a cláusula 10 dos contratos, tenha informado os armadores de que a entrega de navios seria adiada devido a perturbações do seu programa de trabalho. Isto não constitui qualquer surpresa na medida em que os contratos não entraram em vigor até Março/Maio de 1994, aproximadamente um ano após a conclusão dos trabalhos e pouco antes de a Zamacona ter concluído a construção do novo cais.

Por fim, no que diz respeito à tomada de controlo do estaleiro de Ardeag a partir de 1 de Janeiro de 1993, esta não estava prevista quando os contratos foram assinados em Dezembro de 1991 e, por conseguinte, constituiu um acontecimento inesperado. As repercussões para a Zamacona em termos de absorção de trabalho suplementar e retoma da carteira de encomendas da Ardeag foi também substancial. Porém, pesem embora os argumentos das autoridades espanholas, saliente-se que a operação da tomada de controlo foi uma decisão comercial tomada pelo estaleiro (que lhe permitiu também beneficiar do auxílios ao investimento num total de 559 milhões de pesetas espanholas) e, nestas condições, não era inesperado que esta decisão tivesse por consequência aumentar e eventualmente perturbar o programa de trabalho da Zamacona.

Relativamente à extensão destas repercussões, as próprias autoridades espanholas parecem reconhecer que tal não poderia justificar o atraso verificado na entrega dos cinco rebocadores. De acordo com as autoridades do estaleiro, o trabalho suplementar provocado pela tomada de controlo ascendeu a 78 846 horas (das quais mais de 41 000 horas, isto é, mais de 50 %, para a construção de dois navios completamente novos). A Zamacona considera que este volume representa cerca de 10 meses de trabalho para o estaleiro. Porém, é difícil estar de acordo com estes cálculos na medida em que apresentam incoerências em relação aos dados fornecidos relativamente aos efeitos da construção do novo cais de armamento dos navios (que parecem incluir dados relativos aos trabalhadores e aos contratos do antigo estaleiro de Ardeag e mostram que, em 1993, entrou em vigor apenas um contrato de nova construção). Mesmo que a estimativa dos 10 meses de trabalho suplementar fosse aceite, tal não justificaria o atraso verificado relativamente às datas de entrega inicialmente previstas para os navios em questão, que foi bastante superior a 10 meses. Saliente-se ainda que, tal como em relação ao novo cais, não foi apresentada nenhuma prova para apoiar as afirmações da Zamacona segundo as quais as perturbações que se seguiram à tomada de controlo levaram a adiar a entrega dos navios em questão. Isto confirma que a razão para adiar a entrega dos navios se deve à decisão dos armadores de retardarem a entrada em vigor dos contratos.

VII

Com base nestas considerações, cabe concluir que existem sérias dúvidas sobre se os contratos 300, 301, 318, 319 e 320, assinados em Dezembro de 1991, eram contratos finais. Igualmente, cabe concluir que o atraso verificado na entrega dos cinco rebocadores abrangidos por estes contratos não se deveu a perturbações inesperadas, substanciais e fundamentadas do programa de trabalho da Zamacona. Por conseguinte, não se encontravam preenchidas as condições previstas no nº 3, segundo parágrafo, do artigo 4º da Directiva 90/684/CEE e o nível do auxílio concedido para estes cinco rebocadores não deveria exceder o limite de auxílio em vigor três anos antes da data de entrega efectiva dos navios, isto é, 4,5 %. Uma decisão contrária teria por efeito criar um precedente perigoso e ter graves implicações em termos de controlo dos auxílios estatais no sector da construção naval.

Uma vez que as autoridades espanholas deram garantias de que não foram ainda concedidos auxílios superiores a 4,5 % aos contratos em questão não é necessário exigir a sua recuperação,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1º

O projecto da Espanha de conceder um auxílio sob a forma de subvenção directa à empresa Astilleros Zamacona SA num montante de 9 % do valor contratual, antes do auxílio, a contratos assinados em Dezembro de 1991 para a construção de cinco rebocadores (nºs 300, 301, 318, 319 e 320) é incompatível com o mercado comum uma vez que não está em conformidade com o nº 3 do artigo 4º da Directiva 90/684/CEE.

Artigo 2º

A Espanha deve reduzir o nível dos auxílios previstos aos cinco contratos em questão, por forma a assegurar que o nível de auxílio a cada navio não exceda 4,5 % do valor contratual, antes do auxílio, em conformidade com o limite máximo comum aplicável para 1992 e 1993, tal como fixado pela Comissão em conformidade com o disposto nos nºs 2, 3 e 4 do artigo 4º da Directiva 90/684/CEE.

Artigo 3º

A Espanha informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para sua execução.

Artigo 4º

O Reino de Espanha é o destinatário da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 5 de Novembro de 1997.

Pela Comissão

Karel VAN MIERT

Membro da Comissão

(1) JO L 380 de 31. 12. 1990, p. 27.

(2) JO L 351 de 31. 12. 1994, p. 10.

(3) JO C 58 de 25. 2. 1997, p. 8.