<(BLK0)LA ORG="CCF">PT</(BLK0)LA>RELATÓRIO ESPECIAL N<UEof11Ý>o. 2/86

sobre as acções comunitárias específicas de desenvolvimento regional do Feder (acções extra--quota) acompanhado das respostas da Comissão

(86/C 262/01)

(Observações em conformidade com o nº 4 do artigo 206ºA do Tratado CEE)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. INTRODUÇÃO

1.1. As acções comunitárias específicas de desenvolvimento regional, geralmente chamadas « acções extra--quota », foram instituídas pelo Regulamento (CEE) nº 214/79 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1979 (*) (1). Este último modificou o Regulamento (CEE) nº 724/75 do Conselho, de 18 de Março de 1975 (2), levando à criação do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Feder) e, com o objectivo de diversificar as intervenções do Fundo, previu que além da sua participação nas medidas de política regional adoptadas pelos Estados--membros (acções quota), o Feder poderia financiar acções comunitárias específicas de desenvolvimento regional.

1.2. Estas acções estão ligadas às políticas e medidas comunitárias para melhor tomar em consideração a sua dimensão regional ou para atenuar as suas consequências regionais. Excepcionalmente, podem também ter como objectivo as consequências estruturais de acontecimentos particularmente graves em certas regiões ou zonas tendo em vista a substituição de empregos perdidos ou a criação de infraestruturas. Não podem ter por objecto operações de reestruturação interna de sectores em declínio mas, através da implantação de novas actividades económicas, podem favorecer a criação de empregos alternativos nas regiões ou zonas em situação difícil.

1.3. O Regulamento (CEE) nº 214/79 previu igualmente o quadro geral para a adopção e execução destas acções. Para cada uma delas é o Conselho que, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, e após consulta ao Parlamento Europeu, fixa, num regulamento específico, a natureza das operações financeiras, as zonas e regiões elegíveis, as intervenções públicas nacionais tomadas em consideração para concessão da contribuição do Fundo, a participação deste último, as categorias de beneficiários e as modalidades de financiamento.

1.4. O montante da contribuição do Fundo varia segundo as categorias de operações consideradas. Atinge, geralmente, 50 % das despesas nacionais elegíveis para os investimentos de infra-estruturas e 70 %para as despesas relativas aos auxílios e serviços, em favor do artesanato e das pequenas e médias empresas, efectuadas depois da data de entrada em vigor dos regulamentos. A ajuda comunitária é entregue ao Estado-membro em questão ou conforme as indicações comunicadas por este último. São igualmente previstas disposições para evitar a acumulação dos auxílios quota e extra-quota do Feder, bem como para a coordenação dos instrumentos financeiros nacionais e comunitários.

1.5. As acções são realizadas sob a forma de programas especiais que os Estados-membros a que dizem respeito apresentam à Comissão, para aprovação e concessão da contribuição. São financiadas em conjunto pela Comunidade e por estes Estados-membros e está previsto que o montante das dotações comunitárias que lhes é consagrado seja igual a 5 % dos recursos do Fundo.

1.6. O presente relatório visa estabelecer a situação das acções extra-quota em 31 de Dezembro de 1985. Compreende 4 partes consagradas às etapas principais da elaboração e da execução das acções extra-quota e que tratam sucessivamente dos regulamentos que as instituem, dos programas especiais elaborados para a sua realização, da execução financeira das acções e dos relatórios anuais sobre o seu estado de realização transmitidos pelos Estados-membros.

2. OS REGULAMENTOS QUE INSTITUEM AS ACÇÕES EXTRA-QUOTA

As 3 séries de regulamentos adoptados pelo Conselho

2.1. As 3 séries de regulamentos foram adoptadas pelo Conselho até 31 de Dezembro de 1985 para instituir acções extra-quota. Desde o fim do ano de 1985 que não existe base jurídica (3) para instituir novas acções mas, as anteriormente decididas, devem ser concluídas ou realizadas em virtude dos regulamentos indicados nos pontos 2.2 - 2.6 seguintes. O novo Regulamento (CEE) do Feder nº 1787/84 prevê ainda programas comunitários que sucedem às acções extra--quota.

Os regulamentos de 7 de Outubro de 1980

2.2. No seguimento das propostas apresentadas pela Comissão, de 16 de Outubro de 1979, o Conselho adoptou, em 7 de Outubro de 1980, uma primeira série de 5 Regulamentos [(CEE) nº s 2615/80 a 2619/80 (4)] instituindo as 5 acções comunitárias específicas seguintes :

(a) desenvolvimento de certas regiões francesas e italianas no contexto do alargamento da Comunidade;

(b) eliminação dos obstáculos ao desenvolvimento de novas actividades económicas em certas zonas da Bélgica, da Itália e do Reino Unido, afectadas pela reestruturação da indústria siderúrgica;

(c) eliminação dos obstáculos ao desenvolvimento de novas actividades económicas em certas zonas do Reino Unido afectadas pela reestruturação da cons-trução naval;

(d) melhoria da segurança dos fornecimentos de energia em certas regiões italianas através de uma melhor utilização das novas tecnologias em matéria de energia hidroeléctrica e de energias alternativas;

(e) melhoria da situação económica e social das zonas fronteiriças da Irlanda e da Irlanda do Norte.

2.3. Tendo em conta os diferentes Estados-membros em questão, tratava-se de um total de 9 programas especiais e de uma participação global, ao encargo da Comunidade, de 220 milhões de ECUs. A duração destes programas estava fixada em 5 anos, a contar do sexagésimo dia após a entrada em vigor dos regulamentos, isto é, 15 de Dezembro de 1985.

Os regulamentos de 18 de Janeiro de 1984

2.4. A apresentação pela Comissão, em 19 de Novembro de 1982, de 6 novas propostas, levou o Conselho a adoptar, em 18 de Janeiro de 1984, uma segunda série de Regulamentos [(CEE) nº s 214/84 a 219/84 (5)] que ou modificaram certos regulamentos precedentes ou instituiram novas acções. Trata-se mais particularmente da :

(a) modificação da acção « alargamento » para reforçar e completar o regime de auxílios previstos;

(b) instituição de uma acção que contribui para o desenvolvimento de certas regiões gregas no contexto do alargamento;

(c) modificação da acção « siderurgia » para reforçar e completar o regime de auxílios e para o estender a novas zonas na Bélgica, na RF da Alemanha, em França, no Luxemburgo e no Reino Unido, assim como em zonas a definir em relação com os programas de reestruturação da indústria siderúrgica;

(d) modificação da acção « construção naval » para reforçar e completar o regime de auxílios e o estender a novas zonas na RF da Alemanha;

(e) modificação da acção « energia » para reforçar e completar o regime de auxílios e o estender a novas zonas na Grécia;

(f) instituição de uma acção que contribui para a eliminação dos obstáculos ao desenvolvimento de novas actividades económicas em certas zonas afectadas pela reestruturação da indústria têxtil e do vestuário na Bélgica, França, Irlanda, Itália, Holanda e no Reino Unido.

2.5. A participação prevista da Comunidade para esta segunda série de regulamentos é de 724 milhões de ECUs e diz respeito a 25 programas especiais cuja duração termina no dia 1 de Abril de 1989. O prazo de realização dos programas previstos pelos precedentes regulamentos do Conselho de 7 de Outubro de 1980, foi também prorrogado até 1 de Abril de 1989, com excepção do regulamento relativo às zonas fronteiriças da Irlanda e da Irlanda do Norte. Este último só foi modificado pelos regulamentos de 17 de Dezembro de 1985, que prorrogaram o período de realização dos programas até 25 de Fevereiro de 1991.

Os regulamentos de 17 de Dezembro de 1985

2.6. Uma terceira série de propostas foi apresentada pela Comissão ao Conselho em 21 de Dezembro de 1984. Faltando no dia 1 de Janeiro de 1985, em consequência da entrada em vigor do novo Regulamento (CEE) nº 1787/84 do Fundo, a base regulamentar para a adopção pelo Conselho desta terceira série de acções, foi somente após modificação deste último que o Conselho adoptou, em 17 de Dezembro de 1985, a terceira série de regulamentos (6). Estes dizem respeito a 10 programas especiais cuja duração termina em 25 de Fevereiro de 1991 e implicam uma participação prevista da Comunidade de 144 milhões de ECUs; têm por objectivo :

(a) estender a acção « construção naval » a novas zonas na RF da Alemanha, em França e em Itália;

(b) estender a acção « têxtil » a novas zonas na RF da Alemanha;

(c) modificar a acção « zonas fronteiriças » para reforçar e completar o regime de ajuda e estendê-lo a novos distritos na Irlanda e na Irlanda do Norte;

(d) instituir uma acção que contribua para o desenvolvimento de novas actividades económicas em certas zonas afectadas pela realização da política comunitária de pescas na Dinamarca, na RF da Alemanha, na França e no Reino Unido.

(*) As notas de pé-de-página estão agrupadas no fim do relatório.

Observações

A evolução do conteúdo dos regulamentos

2.7. No seu conjunto, as séries de regulamentos sucessivos caracterizam-se por uma extensão importante das zonas tidas em consideração, dos tipos de operações elegíveis, assim como da duração da execução dos programas especiais.

2.8. A acção « siderurgia » inicialmente instituída em certas regiões na Bélgica, em Itália e no Reino Unido, estendeu-se a outras zonas no Reino Unido, na RF da Alemanha, em França, no Luxemburgo, assim como a zonas a definir em ligação com os programas de reestruturação da indústria siderúrgica; as categorias de operações elegíveis passaram de 6 a 9. Uma evolução análoga observou-se para as acções « construção naval » e « zonas fronteiriças »; neste último caso, as categorias de operações elegíveis passam de 7 a 15.

2.9. Ao mesmo tempo, contudo, a realização das acções inicialmente decididas revela-se difícil e, para a maior parte delas, a parte executada dos programas permanecia, no fim de 1985, sensivelmente inferior às previsões (para mais pormenores, ver os pontos 4.1 - 4.9 seguintes). Uma tal situação fez prorrogar os prazos de realização dos programas previstos pela primeira série de regulamentos, prazos que, nos regulamentos modificadores adoptados em 1984 e 1985, foram prolongados do fim de 1985 até 1989, mesmo até 1991.

O montante da participação prevista da Comunidade

2.10. A participação prevista da Comunidade atribuída a cada programa especial, cada acção ou cada série de acções, não consta num documento formalizado. Para as acções decididas em 1984 e 1985 as previsões da Comissão, que figuravam a este respeito na exposição dos motivos das suas propostas, foram ulteriormente modificadas no decurso da adopção destes regulamentos pelo Conselho sem que as previsões definitivas constassem num documento. Tratando-se de um elemento significativo da programação financeira seria útil que as previsões em causa constassem num documento.

A contabilização das autorizações

2.11. Na primeira série de regulamentos do Conselho adoptados em 7 de Outubro de 1980, estava previsto, pelo nº 5 do artigo 5º, que as autorizações orçamentais relativas à execução dos programas especiais eram decididas por fracção anual à medida da sua realização. As segunda e terceira séries de regulamentos de 18 de Janeiro de 1984 e de 17 de Dezembro de 1985 precisaram, para as novas acções como para as acções anteriores que ficam por concluir, que a primeira fracção está autorizada desde a aprovação pela Comissão do programa especial, a autorização das fracções anuais ulteriores é realizada em função das disponibilidades orçamentais e do estado de evolução do programa.

2.12. Não é portanto a totalidade das despesas a prever para a execução dos programas especiais que é inscrita nos documentos contabilísticos da Comissão, mas somente as fracções anuais, o que constitui um dado incompleto. Desde que a concessão de um auxílio comunitário tenha sido decidida, através da aprovação de programas especiais, a previsão da despesa correspondente deveria constar, na sua totalidade, na documentação financeira.

2.13. É tanto mais necessário rever as modalidades em questão quanto o novo regulamento do Fundo estende a sua aplicação ao conjunto dos financiamentos por programa, incluindo os programas nacionais de interesse comunitário. Deve-se, desde logo, esperar um aumento do número de programas que serão aprovados sem que as previsões de despesas correspondentes sejam inscritas na documentação financeira.

As modalidades de pagamento das contribuições

2.14. Os regulamentos de 1980 previam que « quando um Estado-membro certifica que o programa especial deu já lugar a despesas a título de uma fracção anual, o Fundo pode, a seu pedido, proceder a um adiantamento de 30 % do montante das dotações autorizadas ». Quando o montante deste adiantamento se esgotou e o Estado-membro fez chegar à Comissão um certificado atestando a realidade das operações e a existência dos documentos justificativos pormenorizados (7), pode-se proceder a novos adiantamentos de 30 % das dotações autorizadas por fracção anual cada um.

2.15. Os regulamentos de 1984 e de 1985 modificaram estas disposições. Prevêem, para as novas acções assim como para as acções anteriores que ficam por concluir, a concessão de um adiantamento de 60 % da contribuição relativa à primeira fracção anual, desde o início da realização das operações em função do seu estado de evolução bem como das disponibilidades orçamentais. Quando o Estado-membro certifica que metade deste primeiro adiantamento foi gasta, pode-se proceder a um segundo adiantamento de 25 %. Para as fracções anuais seguintes, pode-se proceder a adiantamentos nas mesmas condições assim que começou a sua realização. Quanto ao saldo de cada fracção anual, é « pago a pedido do Estado-membro quando este certifica que as realizações correspondentes à fracção em questão se podem considerar terminadas e mediante apresentação do montante das despesas públicas efectuadas ».

2.16. As modalidades de pagamento fazem pois, largamente, apelo à concessão de adiantamentos e a certificados de carácter global dos Estados-membros, os quais, mesmo para o pagamento dos saldos, são bastante imprecisos.

2.17. No estado actual, a concessão de adiantamentos importantes não acelerou a realização dos programas, cujo índice de realização se mantém insuficiente (para mais pormenores, ver abaixo os pontos 4.1 - 4.9).

2.18. Por outro lado, num tal sistema de certificados globais é essencial para a Comissão tirar partido, da melhor maneira, das possibilidades que lhe restam, particularmente os relatórios anuais dos Estados-membros, para se assegurar de maneira mais pormenorizada da execução dos programas. Contudo, como se verá ulteriormente, um tal aproveitamento está ainda longe de estar organizado.

2.19. Tendo em conta a complexidade das acções e o papel considerável que as autoridades nacionais e locais assumem na sua gestão, as administrações interessadas deveriam ter desenvolvido um esforço maior de informação e de sensibilização dos potenciais beneficiários, tendo em vista assegurar uma interpretação correcta dos objectivos e dos métodos dos regulamentos.

3. OS PROGRAMAS ESPECIAIS DAS ACÇÕES EXTRA-QUOTA

Os programas aprovados

3.1. As acções extra-quota são realizadas sob a forma de programas especiais que os Estados-membros apresentam à Comissão. A aprovação pela Comissão tem lugar após a intervenção do Comité do Fundo. Os programas comportam uma análise da situação e das carências relativas aos objectivos da acção, das operações projectadas, o seu desenvolvimento no tempo e, de forma mais geral, o conjunto dos elementos que permitem apreciar a sua coerência com os objectivos do desenvolvimento regional.

Os programas da primeira série

3.2. No quadro da primeira série de acções extra-quota, 8 programas especiais foram aprovados pela Comissão (ver quadro 1).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.3. Um nono programa especial, de 4 milhões de ECUs, previsto para a zona siderúrgica de Nápoles e apresentado pelo Estado-membro à Comissão em Março de 1984 não tinha podido ainda ser aprovado em 31 de Dezembro de 1985 e era objecto de diligências de instrução.

Os programas da segunda série

3.4. Para a segunda série de acções, a Comissão aprovou 10 programas especiais (ver quadro 2).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.5. Uma dezena de outros programas especiais estava a ser examinada, em 31 de Dezembro de 1985, para a Bélgica, a França, a Itália e o Luxemburgo, e era objecto de diligências de instrução. Na mesma data, a Comissão não tinha ainda decidido quanto à adaptação dos antigos programas tal como foi previsto pelos regulamentos de 18 de Janeiro de 1984.

Observações

3.6. As verificações com base em documentos e as efectuadas no próprio local pelo Tribunal levam a formular as observações que se seguem, das quais as três primeiras têm um conteúdo geral, as outras dizem respeito a certos programas especiais.

O conteúdo dos programas

3.7. Em anexos aos regulamentos do Conselho são enunciadas as indicações que os programas especiais devem conter. Apesar da existência deste esquema, a extensão das informações pedidas é tal que os documentos apresentados ainda são pouco claros. Contêm longas descrições das dificuldades que existem nas regiões e nos sectores de operações considerados. Pelo contrário, a definição clara do tipo de operações a subvencionar bem como das condições da sua realização muitas vezes faltam e os objectivos, em termos de contribuição para o desenvolvimento, raramente são quantificados. É, no entanto, essencial, em qualquer programa, individualizar claramente as intervenções e definir as condições de realização, em relação com os objectivos precisos a atingir.

3.8. Um esforço de simplificação deveria permitir centrar mais os programas nos aspectos operacionais tais como a definição e a realização das operações previstas, assim como nos resultados ou ensinamentos que estas devem fornecer numa perspectiva de desenvolvimento, à luz dos objectivos dos regulamentos.

3.9. Os programas da segunda série revelam um progresso reduzido nesta matéria. Os documentos continuam muito diferentes de um programa para outro e mesmo de uma zona para outra de um mesmo programa. Assim é que, para a beneficiação dos locais degradados nas « zonas siderúrgicas », o programa do Reino Unido indica os edifi´cios ou complexos a modernizar, mas o programa alemão aprovado no mesmo dia apenas apresenta uma descrição geral dos projectos. Para as « zonas têxteis » na Holanda, tal indicação é apresentada para a região de Twente mas não para a de Helmond. Estas diferenças traduzem um grau desigual de preparação dos diversos programas ou das partes que os compõem.

A previsão dos efeitos dos programas sobre o emprego

3.10. Em termos que podem variar de uma acção para outra, os regulamentos que instituem as acções extra-quota estabelecem, como objectivo essencial dos programas especiais, desenvolver actividades criadoras de emprego. Os anexos aos regulamentos indicam além disso que os programas especiais devem conter uma « descrição, na medida do possi´vel quantificada, dos objectivos visados pelo programa especial, nomeadamente em matéria de emprego ».

3.11. Contudo, a descrição quantificada dos objectivos em matéria de emprego falta habitualmente nos programas, os quais, e principalmente o programa « alargamento-França », sublinham as dificuldades de método e de interpretação que a elaboração de tal quantificação encontra.

3.12. Mesmo quando uma previsão quantificada existe, como para o programa « alargamento-Itália » que avalia em « cerca de 1 000 unidades por ano » o aumento de emprego esperado da acção, trata-se de uma avaliação que se mostrou desprovida de qualquer análise. O próprio documento sublinha que os efeitos das operações sobre o emprego podem ser muito heterogéneos, tanto do ponto de vista qualitativo e quantitativo como no que diz respeito aos prazos de realização.

3.13. Considera-se nos programas do Reino Unido (siderurgia, construção naval e têxteis) que 100 m2 de local modernizado podem ser ocupados em média por 3 postos de trabalho e avalia-se nesta base o número esperado de novos empregos. Trata-se na realidade de uma hipótese que supõe uma utilização completa dos locais beneficiados e que se refere mais à utilização potencial das instalações do que às previsões reais de emprego.

A publicação dos programas

3.14. Os regulamentos do Conselho de 7 de Outubro de 1980 precisam, no nº 8 do artigo 3º, que « após a sua aprovação pela Comissão, o programa especial é publicado, para informação, no Jornal Oficial das Comunidades Europeias ».

3.15. Tal publicação no Jornal Oficial nunca teve lugar, principalmente devido ao trabalho importante de tradução que implica, em todas as línguas das Comunidades e de documentos volumosos (757 páginas no total para os programas da primeira série mais 134 páginas de anexos).

3.16. Contudo, os regulamentos de 18 de Janeiro de 1984 poderiam permitir uma publicação simplificada, eventualmente na forma de brochuras em algumas li´nguas somente. Com efeito, estes modificaram o texto do nº 8 do artigo 3º (salvo no que diz respeito à acção « zonas siderúrgicas » cujo regulamento, provavelmente por esquecimento, não foi modificado neste ponto) e previram que « após a sua aprovação, o programa especial é publicado, para informação, pela Comissão ». De facto, esta disposição ficou igualmente sem aplicação : os programas especiais existem unicamente na forma de documentos internos e não são objecto de nenhuma publicação. A Comissão, que se preocupa, com razão, com a publicidade que se deve reservar às intervenções do Fundo deveria procurar assegurar uma publicação apropriada aos programas especiais.

O programa « alargamento-França »

3.17. O programa « alargamento » para as regiões francesas atribui metade dos financiamentos para os auxílios e serviços às pequenas e médias empresas e outra metade para a promoção da inovação, do artesanato e do turismo rural. O documento expõe de maneira aprofundada a situação, os efeitos procurados e os regimes de auxílio que existem nos domínios de intervenção cobertos pela acção extra-quota.

3.18. Contudo, este programa não aponta um objectivo quantitativo a atingir e não oferece nenhuma possibilidade de individualizar os projectos que devem ser auxiliados. É, essencialmente, uma exposição de método sobre as medidas previstas e a identificação das operações apoiadas só pode, pois, ter lugar, através de sondagens indicativas a efectuar no local.

3.19. A disponibilidade da contribuição comunitária atribuída para o financiamento do programa deparou--se desde então com dificuldades, sobretudo no que diz respeito à justificação da utilização efectiva do auxílio. Num relatório que transmitiu ao Tribunal de Contas das Comunidades Europeias em 18 de Outubro de 1985, o Tribunal de Contas de França refere estas dificuldades e observa que a criação, a nível do Estado-membro e a partir de 1984, de rubricas orçamentais específicas deveria permitir eliminar certos inconvenientes das práticas precedentes.

Os programas « alargamento e energia-Itália »

3.20. O programa « alargamento » para as regiões italianas limita-se de facto ao ano de 1981. Para o período posterior, é concebido como uma « estrutura aberta », no sentido em que fornece somente uma repartição do auxílio previsto para os diferentes conjuntos de operações, sem precisar o local nem a natureza exacta desta últimas. Tal concepção visava deixar às regiões a possibilidade de participar mais nas iniciativas posteriores a 1981; é, contudo, contrária ao nº 4 do artigo 3º do Regulamento que institui a acção específica e que prevê que o programa descreva as operações projectadas e o seu desenvolvimento no tempo. Além disso atenuou sensivelmente o carácter operacional do programa.

3.21. Para a acção « energia » em Itália, o programa apresenta-se de maneira mais completa. Cerca de 45 % da despesa visa a realização de 34 projectos de utilização de biogás, 26 % é destinado à construção ou reconstrução de 11 pequenas centrais hidroeléctricas, 22 % à energia eólica e 7 % aos recursos hidráulicos menores.

3.22. Um controlo no próprio local efectuado pelo Tribunal em 1984 mostrou, contudo, a existência de grandes dificuldades internas ligadas ao aspecto essencialmente indicativo do programa, elaborado sem que todas as condições da sua realização fossem asseguradas a nível nacional. Com efeito, para várias séries de operações, não existia ainda a decisão do organismo de gestão do programa que permite aos projectos beneficiar dos financiamentos provistos pela acção. Alguns destes projectos são aliás inelegíveis, porque se localizam fora das zonas montanhosas definidas no artigo 2º do regulamento.

3.23. As realizações em curso prosseguem pois, sem terem ainda obtido uma contribuição comunitária e, para este programa como para o programa « alargamento », o adiantamento que o Estado-membro recebera do Fundo (respectivamente 1,5 e 4,8 milhões de ECUs) permanecia bloqueado nas contas do Tesouro nacional. Tal situação atenua o efeito incitador do concurso para o beneficiário, que deve empreender os projectos sem poder dispor dos adiantamentos do fundo e mesmo sem estar certificado de receber a ajuda comunitária visto que a elegibilidade dos projectos fica por decidir.

Os programas « zonas fronteiriças da Irlanda e da Irlanda do Norte »

3.24. Para as zonas fronteiriças da Irlanda e da Irlanda do Norte, a acção extra-quota tende a assegurar o desenvolvimento do turismo e das pequenas e médias empresas. A necessidade de desenvolver a cooperação entre as 2 zonas fronteiriças constituía uma motivação da acção específica em causa, mas nenhuma disposição do regulamento nem do programa previu qualquer projecto de carácter transfronteiriço.

3.25. Uma verificação no próprio local efectuada pelo Tribunal no fim de 1983, permitiu constatar a existência, para além do programa comunitário, de algumas iniciativas pontuais a este respeito tais como o estabelecimento em comum de mapas geográficos, a redacção de brochuras de turismo ou a organização de reuniões. Tratavam-se, geralmente, de actividades que existiam antes da realização da acção extra-quota e a aplicação desta tinha, no máximo, contribuído para as manter mas não tinha permitido desenvolvê-las.

O programa « zonas siderúrgicas-Bélgica »

3.26. Para a Bélgica, as intervenções do programa « zonas siderúrgicas » foram concentradas somente nas operações de inovação em matéria de produtos ou de tecnologia nas pequenas e médias empresas. Trata-se certamente de uma via ambiciosa e meritória que, tendo em consideração igualmente o seu carácter de dificuldade, beneficia, aliás, da taxa máxima de subvenção comunitária prevista pelo regulamento, isto é 70 % da despesa.

3.27. Contudo, tornou-se rapidamente evidente que, apesar de um importante esforço de prospecção da parte das autoridades competentes, o número de empresas que se consideravam interessadas permanecia limitado e não permitia assegurar a realização esperada do programa.

Os programas « alargamento » e « energia » para as ilhas da Grécia

3.28. Para os 2 programas gregos, os regulamentos de 18 de Janeiro de 1984 prevêem que, ao contrário das outras acções extra-quota, para as quais só são elegíveis as despesas efectuadas a contar da data de entrada em vigor do regulamento que as institui, são elegíveis para a contribuição do Fundo as despesas efectuadas a contar do décimo segundo mês precedente à entrada em vigor do regulamento.

3.29. Tal disposição particular reflecte-se no programa « energia » que integra várias iniciativas cuja realização já estava em curso no momento da sua elaboração. Por outro lado, para o « alargamento », o conteúdo do programa limita-se sobretudo a uma exposição de intenções. Mesmo para as infra-estruturas, refere investimentos que solicitam ainda trabalhos importantes de preparação, o que comporta igualmente uma certa imprecisão quanto à natureza exacta das despesas que está previsto imputar ao programa.

Conclusões respeitantes aos programas especiais examinados

3.30. Se é verdade que a própria natureza das acções específicas requer abordagens diferentes de um programa para outro, as observações atrás referidas mostram que importantes progressos podem e devem ser realizados ao nível da concepção dos programas. As operações de natureza semelhante deveriam ser apresentadas de maneira homogénea. O calendário de execução deveria indicar o desenvolvimento das próprias operações e não se limitar a um simples calendário previsional das despesas cuja natureza, autorizações ou pagamentos, não é aliás, estipulada. As instâncias chamadas a participar na realização dos programas deveriam estar mais associadas à sua elaboração. Finalmente, os resultados esperados dos diversos tipos de operações e sua contribuição para os objectivos escolhidos deveriam ser precisos.

3.31. Com efeito, como o mostram as observações acima referidas, tais lacunas estão na origem de vários atrasos : ou as práticas administrativas não permitem uma realização eficaz, ou as condições de execução dos projectos não estão reunidas ou ainda as operações previstas têm um carácter muito pouco definido para serem executadas de maneira suficientemente rápida.

4. A EXECUÇÃO FINANCEIRA DAS ACÇÕES EXTRA-QUOTA

As autorizações, os pagamentos e as transferências de dotações (Ver quadro de matérias)

As autorizações e os pagamentos

4.1. Os quadros 3 e 4 resumem a situação, em 31 de Dezembro de 1985, das autorizações e dos pagamentos contabilizados a título dos diversos programas especiais para a primeira e segunda série de acções respectivamente, não tendo ainda sido contabilizada nenhuma operação para a terceira série de regulamentos adoptados em Dezembro de 1985.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.2. Para as explicações que se seguem, faça-se igualmente referência ao quadro pormenorizado que figura no Anexo I do presente relatório e que, para cada programa especial, descreve a situação das autorizações e dos pagamentos relativos a cada fracção anual.

As tranferências das dotações

4.3. O Regulamento (CEE) nº 214/79 tinha previsto que o montante destinado às acções específicas elevar--se-ia a 5 % dos recursos do Fundo. As demoras na preparação e na adopção dos regulamentos e na aprovação dos programas correspondentes, assim como os atrasos na execução dos programas, levaram a Comissão a não utilizar para as acções extra-quota uma parte importante das dotações de autorização e de pagamento previstos para este efeito desde 1978 (ver quadro 5). As dotações que ficaram sem utilização foram, em geral, transferidas para as acções quota, com excepção de um montante de dotações de pagamento de 40 milhões de ECUs que foi anulado em 1984.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Observações

4.4. A subutilização das dotações e as transferências que daí resultaram devem-se, ao mesmo tempo, à duração dos trabalhos que precedem a adopção dos regulamentos e a aprovação dos programas assim como aos atrasos inerentes à sua execução.

Os prazos para adopção dos regulamentos e para aprovação dos programas correspondentes

4.5. Os prazos necessários para preparar e adoptar os regulamentos que instituem as acções específicas e para aprovação dos programas correspondentes revelaram-se demasiado longos. Têm origem, em primeiro lugar, na duração dos trabalhos conducentes às decisões do Conselho e que foi de 12 meses para a primeira e terceira série de regulamentos e de 14 meses para a segunda série. Os prazos para a apresentação dos programas pelos Estados-membros explicam igualmente a duração dos procedimentos. Assim, no que diz respeito aos regulamentos adoptados em Janeiro de 1984, 4 programas estavam ainda por apresentar pelos Estados-membros em 31 de Dezembro de 1985. Desde a criação da secção extra-quota em 1979, o processo de decisão para as 3 séries de regulamentos está por concluir no que respeita aos programas, como mostra o quadro que figura no Anexo II. Tal situação explica, pelo menos parcialmente, a subutilização das dotações que foi constatada.

Os atrasos de realização

4.6. A execução financeira dos regulamentos extra-quota apresenta um atraso importante que resulta em grande parte das dificuldades relativas aos programas. Para a primeira série, em relação à qual estava inicialmente previsto que os programas estivessem realizados no fim do exercício de 1985, as autorizações ainda só atingem um pouco mais de metade da participação comunitária e os pagamentos cerca de um terço. Para a segunda série, que deveria terminar em Abril de 1989, a situação não é melhor, sobretudo se se considerar o número elevado de programas ainda por aprovar.

4.7. Tais atrasos implicam uma diluição lamentável do impacto das acções financiadas e do seu efeito em relação aos objectivos visados pelos regulamentos. Acompanham-se, igualmente, por uma erosão sensível do valor das contribuições concedidas devida à desvalorização monetária. Por outro lado, é de temer que, com prolongamentos dos prazos as situações que tinham determinado a escolha das medidas programadas tenham evoluído.

4.8. Metade dos pagamentos totais de 70,4 milhões de ECUs relativos à primeira série, corresponde a transferências de adiantamentos, visto que os pagamentos para as fracções anuais fechadas elevam-se a 35,6 milhões de ECUs. Das 6 primeiras fracções anuais autorizadas em 1981, 3 ficavam por fechar em 31 de Dezembro de 1985; trata-se dos programas especiais « alargamento-França », « alargamento-Itália » e « energia--Itália ».

4.9. O calendário das contribuições do Fundo para os programas especiais do período 1981-1985 fora previsto da maneira indicada no quadro 6. Mesmo tendo em conta o tempo que medeia entre o avanço da execução dos programas ao nível dos Estados-membros e o registo das operações nas contas da Comissão, é necessário constatar que, para vários programas, o montante das fracções contabilizadas no fim do período de 5 anos é inferior ao que estava inicialmente previsto para os 2 primeiros anos.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Os financiamentos ainda por assegurar

4.10. Os financiamentos ainda por assegurar no quadro das acções extra-quota pertencem às 3 categorias seguintes :

(a) de um total de autorizações de fracções anuais de 178 milhões de ECUs, 97 milhões de ECUs foram pagos e 81 milhões de ECUs ficam por pagar, um montante que está compreendido no que se chama, habitualmente, o « peso do passado »;

(b) de um conjunto de programas aprovados que comportam uma contribuição total de 490 milhões de ECUs, um montante de autorizações de 312 milhões de ECUs, que constitui igualmente um « peso do passado », fica para contabilizar como autorização e deverá ser pago ulteriormente;

(c) além disso, as acções instituídas pelos regulamentos do Conselho comportam um conjunto de programas que ficam por aprovar num montante global de 598 milhões de ECUs, cuja autorização e pagamento deve normalmente ocorrer durante o período previsto para a execução das acções.

4.11. Nestas condições, como se conclui do quadro 7, os financiamentos totais que ficam por assegurar até 1991 elevam-se em pagamentos a 991 milhões de ECUs, em autorizações a 910 milhões de ECUs, dos quais 312 milhões de ECUs já autorizados mas ainda não contabilizados.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Inelegibilidade de certas categorias de operações

4.12. A documentação disponível a nível comunitário tem um carácter global, como já foi sublinhado, e não permite controlar o carácter de eligibilidade das despesas declaradas pelos Estados-membros visto que um tal controlo, na situação actual, só pode ser efectuado no local.

4.13. As verificações no local efectuadas pelo Tribunal mostraram que as categorias de operações indicadas nos pontos seguintes, cujas despesas figuram nas declarações dos Estados-membros, não estavam conformes às disposições vigentes. Tais constatações deveriam convidar a Comissão a desenvolver mais as suas próprias actividades de controlo na matéria e daí recolher as conclusões adequadas a nível da liquidação das despesas.

4.14. O nº 3 do artigo 4º do regulamento do Conselho de 7 de Outubro de 1980, relativo à acção « zonas siderúrgicas » prevê a participação do Fundo para a « criação ou desenvolvimento de sociedades ou outros organismos de consultadoria em matéria de gestão ou de organização, através de ajudas directas ou indirectas ».

As operações financiadas a este respeito no Reino Unido referiram-se certamente a serviços prestados por organismos de consultadoria ou firmas análogas. Contudo, tratam-se de organismos ou firmas constantes de uma lista de sociedades aprovadas pela administração, lista que inclui a maior parte das sociedades de consultores conhecidas internacionalmente. Nestas condições a contribuição do Fundo, não alcança integralmente o objectivo de « criação ou desenvolvimento » de sociedades ou outros organismos de consultadoria, fixado pelo regulamento.

4.15. O nº 4 do artigo 4º do mesmo regulamento prevê a participação do Fundo para a « criação ou desenvolvimento de serviços comuns a várias empresas ». O nº 1 e) do artigo 5º precisa que a ajuda comunitária cobre « uma parte das despesas das empresas relativas ao funcionamento destes serviços ». As operações financiadas a este título no Reino Unido respeitam ao reembolso, a uma firma de contabilistas, de despesas para prestações em matéria de consultadoria de gestão a favor de uma vintena de organismos comerciais. Tais operações não correspondem ao objectivo do regulamento que é o de auxiliar as pequenas e médias empresas a poderem, também elas, equipar-se de serviços que assegurem actividades como a gestão, a formação, a pesquisa ou a prospecção.

4.16. Uma observação análoga deve ser formulada no que diz respeito à « criação ou ao desenvolvimento de serviços comuns a várias empresas » na Irlanda (nº 7 c) do artigo 4º do regulamento « zonas fronteiriças »). As despesas declaradas neste capítulo eram essencialmente transfere^ncias fixas a título de participação nos gastos de actividade (feiras comerciais, missões de prospecção, vendas promocionais) de um organismo público encarregado da promoção das exportações. A ajuda assim concedida arrisca-se a ter o efeito contrário ao procurado pelo regulamento, que é o de atenuar a dependência das pequenas e médias empresas em relação aos serviços prestados por outros organismos.

4.17. Igualmente na Irlanda, as despesas para o desenvolvimento das actividades de transporte (nº 5 doartigo 4º, do regulamento) dizem respeito, como aliás previa o programa, a trabalhos de desenvolvimento do aeroporto de Sligo situado no condado do mesmo nome, o qual não fazia parte das zonas eligíveis. Considera-se que o aeroporto deve facilitar o acesso dos turistas a outros condados que estão compreendidos nas zonas fronteiriças. Além disso, o condado de Sligo tournou-se zona elegível desde a entrada em vigor dos regulamentos de 17 de Dezembro de 1985. Tais circunstâncias, contudo, não justificam a regularidade da despesa segundo as disposições do artigo 2º do regulamento de 7 de Outubro de 1980, que fixava as zonas elegíveis.

5. OS RELATÓRIOS ANUAIS DE EXECUÇÃO

Os relatórios anuais a apresentar pelos Estados-membros

A importância dos relatórios anuais

5.1. No final de cada ano, um relatório deve ser apresentado à Comissão pelo Estado-membro em questão. Mostra os progressos na execução do programa especial e refere-se às informações requeridas no anexo aos regulamentos que instituem as acções extra-quota. Estes relatórios devem permitir à Comissão assegurar--se da execução do programa especial, conhecer os seus efeitos e comprovar que as diferentes operações são executadas de maneira coerente entre si.

5.2. A importância de tal relatório, no sistema de gestão das acções extra-quota, já foi evocada anteriormente. É, com efeito, o único documento que está previsto para permitir à Comissão certificar-se da execução do programa especial, pois os outros documentos a transmitir pelos Estados-membros no que diz respeito à progressão das realizações são constituídos por certificados de carácter global.

Os relatórios anuais disponíveis

5.3. O quadro 8 mostra os relatórios anuais de execução transmitidos à Comissão pelos Estados-membros até 31 de Dezembro de 1985 e que só dizem respeito a programas iniciados no quadro da primeira série de regulamentos.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Observações

O respeito da obrigação de apresentação de um relatório anual

5.4. O quadro 8 mostra que as disposições vigentes que prevêem a apresentação de um relatório anual poderiam ter sido aplicadas de maneira mais rigorosa.

5.5. Para os programas « alargamento-França » e « energia-Itália » aprovados em Junho de 1981, o primeiro relatório só foi apresentado no final de 1982. Para a França, igualmente, o segundo relatório apresentado é estabelecido com base na situação de 1 de Maio de 1984. Por outro lado, para os programas « alargamento e energia-Itália », os relatórios de 1984 não tinham ainda sido apresentados em 31 de Dezembro de 1985.

5.6. É necessário observar, a este respeito, que os regulamentos não fixam o prazo para a apresentação dos relatórios anuais.

O conteúdo dos relatórios anuais

5.7. As diferenças nos métodos de elaboração dos relatórios de excução são ainda maiores do que para os programas. Certos documentos compreendem listas de projectos que recebem ajuda, pelo menos para as principais categorias de operações. Outros só contêm números globais de despesas, ou mesmo de afectação de dotações. Quanto às informações dos efeitos da execução dos programas, são vagas e esporádicas.

5.8. Os relatórios não distinguem as despesas já pagas das ainda por pagar. Certos montantes são, por exemplo, estabelecidos com base em « cartas de oferta ». A diferença entre autorizações, pagamentos e saldos para pagar, que é no entanto essencial para verificar a execução financeira das contribuições concedidas não ressalta do exame dos documentos.

5.9. Nenhum relatório permite seguir a execução financeira através de fracções anuais nem saber quais são, a nível do Estado-membro, as fracções fechadas e as que ficam para fechar. Quanto às comparações com as previsões do programa, são parciais e pouco elaboradas.

5.10. O último relatório para as zonas fronteiriças da Irlanda indica, para cada tipo de operações e em diversos casos por projecto, tanto as despesas do ano em questão como as despesas acumuladas desde o início do programa. As comparações com os montantes que figuram nos relatórios dos anos precedentes apresentam diferenças, talvez explicáveis, mas para as quais não é dada nenhuma explicação. Tal comparação não pode efectuar-se para os relatórios referentes às zonas fronteiriças da Irlanda do Norte, nem para os outros relatórios do Reino Unido, que indicam unicamente os montantes acumulados das despesas. Os relatórios relativos aos programas « siderurgia e construção naval - Reino Unido », assim como os referentes ao programa « alargamento - França » não indicam nenhuma distribuição das despesas por projecto.

5.11. Com base nas indicações dadas nos anexos aos regulamentos que instituem as acções extra-quota, a Comissão deveria estabelecer um esquema-tipo para a elaboração dos relatórios anuais, com vista a definir as informações precisas que são necessárias para apreciar o progresso das operações, a justificação das despesas e os resultados da realização dos programas.

5.12. O fim dos relatórios anuais não é indicar, essencialmente, informações gerais úteis para relatar a actividade comunitária. Fazem parte dos documentos justificativos de execução do programa e deveriam, em particular, permitir uma comparação com os pedidos apresentados pelos Estados-membros para o pagamento dos saldos das fracções anuais. Mesmo num sistema de atestações financeiras globais como o das acções extra-quota, a Comissão tem por obrigação assegurar-se do fundamento das despesas e os relatórios anuais deveriam constituir para este efeito um dos documentos justificativos essenciais.

O exame dos relatórios anuais e a adaptação dos programas especiais

5.13. O exame dos relatórios anuais deve dar a oportunidade de propor e de adoptar, em tempo útil, decisões novas que pareçam apropriadas à realização ou se necessário, à modificação rápida dos programas. Também neste ponto devem ainda ser realizados progressos.

5.14. O relatório que a Itália apresentou em 30 de Novembro de 1982, dos programas « alargamento » e « energia », assim como do programa das « zonas siderúrgicas », ainda por propor, sublinhava as dificuldades de execução ligadas à extrema variedade das acções previstas, às diferenças nas disposições que regem a actividade dos organismos encarregados de sua realização, assim como à ausência de uma legislação específica, nacional ou regional, em certos sectores interessados.

5.15. Para a Bélgica, assim como foi indicado no ponto 3.27, verificou-se desde 1983, que o programa podia produzir certos efeitos indirectos através das ideias, das preocupações e das experiências, mas que os trabalhos propriamente ditos (investigações e aplicação) em matéria de inovação seriam menos importantes do que se tinha previsto.

5.16. As medidas precisas que solicitavam tais constatações demoraram a ser tomadas e, apesar da adopção de novos regulamentos pelo Conselho, a situação no que diz respeito aos programas em causa pouco tinha evoluído em 31 de Dezembro de 1985.

O exame das operações realizadas

5.17. Este exame só pode ser efectuado nos programas que atingiram um estado de evolução significativo. Com esta reserva, certos relatórios anuais dos Estados--membros mostram que as realizações tendem a concentrar-se nos equipamentos e nas infra-estruturas. Para as « zonas fronteiriças », da Irlanda e da Irlanda do Norte, as previsões de despesas relativas às operações previstas no nº 3 do artigo 4º do regulamento (instalação e equipamento de infra-estruturas directamente ligadas ao desenvolvimento do turismo e às actividades culturais e lúdicas), tal como estavam estabelecidas pelo programa da Irlanda até ao fim de 1984, estavam realizadas nesta data até limite de 90,1 %, enquanto que para o conjunto do programa, o índice de realização atingia 70,1 %. É, em particular, no plano dos auxílios ao artesanato que o respeito das previsões é mais difícil (nº 6 do artigo 4º do regulamento : 63,3 % para a Irlanda e 42,7 % para a Irlanda do Norte) devido principalmente à dificuldade em encontrar projectos válidos.

5.18. Outros relatórios, tais como os do Reino Unido para as zonas da « siderurgia e da construção naval », revelam uma mesma taxa de realização, tanto para as infra-estruturas como para a assistência às pequenas e médias empresas. É preciso, contudo, ter em conta a este respeito as observações que figuram nos pontos 4.17 - 4.18 que mostram que as disposições que regem os auxílios às pequenas e médias empresas foram aplicadas de uma maneira muito extensiva, que não respeita os objectivos do regulamento.

5.19. Os relatórios relativos às « zonas fronteiriças » da Irlanda, que são os únicos que comportam uma avaliação das despesas por projecto, mostram, igualmente, uma dispersão e uma diversidade considerável dos investimentos de infra-estruturas financiados que atenuam o impacto da acção comunitária. Para um conjunto de despesas (que dizem respeito ao nº 3 do artigo 4º do regulamento) de 7,25 milhões de IRL (ou seja ± 5,2 milhões de ECUs) trata-se de 215 projectos, isto é, uma despesa média de 33 721 IRL por projecto. Alguns investimentos têm um valor inferior a 1 000 IRL.

5.20. Existe um risco evidente que a acção extra--quota seja utilizada em parte para financiar investimentos que, devido ao seu fraco montante, eram inelegíveis na secção quota do Fundo, para o qual era exigida uma despesa mínima de 50 000 ECUs por projecto.

6. CONCLUSÕES

6.1. As acções extra-quota responderam a uma necessidade de diversificação da actividade do Fundo. Esta acções têm um carácter novo que deveria incitar a Comissão e os Estados-membros a considerar com mais atenção os problemas referentes à sua realização.

6.2. A execução destas acções está, contudo, marcada, até agora, por importantes atrasos que atenuam sensivelmente os resultados. Em primeiro lugar, os prazos necessários para a preparação e a adopção dos regulamentos revelaram-se muito longos, assim como os exames e aprovação dos programas. Em segundo lugar, diversas dificuldades prejudicaram a realização destes últimos, dificuldades que têm origem no seu carácter muitas vezes impreciso e no facto de as condições prévias à sua realização não estarem sempre reunidas.

6.3. Ao mesmo tempo, a evolução do quadro regulamentar caracteriza-se por uma definição cada vez mais ampla das operações e regiões elegíveis, assim como pela concessão de adiantamentos importantes aos Estados-membros.

6.4. Em tal contexto, a Comissão deve melhorar a instrução dos programmas que lhe são transmitidos pelos Estados-membros para aprovação e utilizar plenamente as possibilidades previstas pelas regras em vigor, para assegurar a gestão das acções e o seu controlo, principalemente através de um recurso frequente e sistemático aos controlos nos próprios locais.

6.5. A Comissão e os Estados-membros deveriam velar por que o conteúdo dos programas seja mais concentrado nos aspectos operacionais das intervenções e nos resultados a atingir, à luz das finalidades dos regulamentos. Uma melhor informação e sensibilização das administrações locais interessadas é igualmente necessária no que diz respeito à concepção, aos objectivos e aos métodos dos regulamentos. Em demasiados casos, o programa revelou-se um documento de carácter sobretudo formal, porque as condições necessárias para que ele se traduza em realidade não estão reunidas.

6.6. No plano financeiro, falta ainda à gestão da parte da Comissão um quadro documental e contabilístico apropriado para indicar os financiamentos em curso e os relativamente importantes, que estão por assegurar.

6.7. O método de autorização por fracções anuais, previsto pelos regulamentos, deveria ser revisto, pois não permite dispor de uma contabilidade completa das autorizações e transmite aos exercícios futuros um encargo financeiro cujo montante não aparece nas contas.

6.8. A Comissão deveria também precisar o conteúdo que devem ter os relatórios anuais, com o fim de definir as informações necessárias para apreciar a evolução das operações, a justificação das despesas e os resultados do empreendimento das acções. Mesmo num sistema de certificados financeiros globais, como o das acções extra-quota, a Comissão tem a responsabilidade da fundamentação das despesas. A este respeito, os relatórios anuais deveriam constituir um documento essencial e o seu conteúdo deveria ser precisado de maneira a evidenciar a elegibilidade das despesas e facilitar a sua eventual verificação no próprio local.

6.9. O conjunto das considerações anteriores deveria reter a atenção da Comissão, tanto mais que o novo regulamento do Feder dá grande importância ao financiamento por programas, importa pois que os ensinamentos a tirar das acções extra-quota sejam plenamente utilizados.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo na sua reunião de 10 de Julho de 1986.

Pelo Tribunal de Contas

Marcel MART

Presidente

RESPOSTAS DA COMISSÃO

I. Considerações gerais

As observações gerais do Tribunal de Contas evidenciam as dificuldades encontradas na execução das acções comunitárias específicas de desenvolvimento regional que estão ligadas ao carácter inovador destas acções e ao facto de que se referem a um grande número de operadores económicos nas regiões beneficiárias.

Com o efeito, diferentemente dos investimentos em matéria industrial ou em infra-estruturas, cujos objectivos são facilmente quantificáveis quer em termos de valor quer em termos de produtos, os programas especiais incidem sobre o incentivo para criar actividades novas e diversas em que a natureza exacta e o impacte económico e social são mal conhecidos no momento do seu lançamento (pontos 3.6 a 3.31). A mesma incerteza pesa sobre as suas possibilidades de êxito (pontos 5.1 a 5.20).

A criação de novos postos de trabalho representava, à primeira vista, o critério de medida mais fácil de determinar (pontos 3.10 a 3.13). Na realidade, as respostas às propostas de subvenção lançadas pelas autoridades nacionais, regionais e locais destinadas às empresas para dar um conteúdo concreto aos programas não dependem directamente dos poderes públicos, mas são, nomeadamente, condicionadas pela natureza do tecido económico e das tradições industriais das regiões interessadas. Assim, verificou-se, por exemplo, que nas zonas afectadas pelo declínio da construção naval e da siderurgia, o tecido de pequenas e médias empresas existentes era muito fraco. Em matéria de previsão dos postos de trabalho a criar, as pequenas e médias empresas que participam nas acções específicas revelam-se quase incapazes de determinar objectivos precisos e realistas. Ignoram, aliás legitimamente, a expansão que a sua produção poderá conhecer no prazo de cinco anos de realização dos programas especiais.

No que se refere às actividades de consultoria previstas a favor das PME a experie^ncia já provou que os resultados das intervenções dos consultores podem conduzir, consoante o caso, quer a um impulso dado à empresa quer, após um diagnóstico desfavorável, ao abandono puro e simples do projecto de expansão, ou mesmo ao resgate da empresa considerada por um grupo do sector industrial considerado. Estes resultados não apresentam de modo algum um carácter aberrante, dado que a actividade dos organismos de consultoria consiste em estabelecer um diagnóstico e recomendações consecutivas a um exame da capacidade da empresa, quer do ponto de visita das suas estruturas quer dos seus mercados. A realização das ambições dos dirigentes dessas empresas continua efetivamente a depender da qualidade dos gestores e do grau de adequação entre mercados e produtos.

Quanto às actividades de promoção da inovação na indústria e nos serviços, foi possível encontrar o caso--limite em que a introdução de uma inovação apesar de melhorar a produtividade da empresa, conduz na realidade à diminuição do número de postos de trabalho. A título de ilustração deste aspecto das coisas, pode-se citar o caso de invenção de um aparelho para argamassar as paredes de tijolos cuja utilização permite diminuir de 50 % o tempo de trabalho de um pedreiro podendo assim contribuir, não para a criação de postos de trabalho, mas sim para a redução da necessidade de mão-de-obra ao mesmo tempo que torna rentável essa actividade. A quantificação do impacte da inovação sobre o emprego é praticamente irreliasta e de qualquer modo não significativa.

Será, por exemplo, de incluir num tal exercício o pessoal das empresas que beneficiaram da ajuda de gabinetes de consultoria, sem deduzir desse número o pessoal das empresas que não consideraram oportuno executar as recomendações dos consultores ?

Pode-se, em contrapartida, avaliar e considerar como efeito da acção específica financiada pelo Feder os postos de trabalho eventualmente criados a montante através da criação de uma empresa nova que assegura a produção de aparelhos ou de máquinas inventados num centro de promoção da inovação para o qual o Feder só financiou a reconversão do edifício que abriga esse centro ? As respostas a estas duas interrogações deveriam ser, à primeira vista, negativas.

As considerações anteriores provam suficientemente a fragilidade e a dificuldade da elaboração de estatísticas sobre as conseque^ncias dos fenómenos económicos complexos que acompanham a realização dos programas especiais financiados no âmbito das acções comunitárias específicas (pontos 5.17 a 5.20). Com efeito, tais acções te^m como objectivo actuar mais sobre o software da economia (espírito de iniciativa, capacidade empresarial, inovação, avaliação dos mercados potenciais) do que sobre o seu hardware (infra-estruturas, enquadramento físico, equipamentos ligeiros postos em comum, etc...) que constitui apenas o suporte material interno de actividades a criar condicionadas essencialmente pela contribuição de matéria cinzenta.

No que se refere às recomendações que o Tribunal de Contas apresenta em conclusão do seu relatório (pontos 6.1 a 6.9), importa recordar as condições em que se inserem as diferentes fases da concepção e da gestão das acções comunitárias específicas.

Para avaliar os prazos necessários à adopção dos regulamentos e à elaboração final dos programas específicos (ponto 6.2), é conveniente ter em consideração que tanto a Comissão como os Estados-membros se viram confrontados com o carácter inovador de uma abordagem operacional que não lhes era habitual : a abordagem por programa. Além disso, um importante número de operações cobertas pelas acções comunitárias pertencem ao potencial endógeno, área até então ainda mal dominada.

O facto de que, entretanto, o quadro regulamentar tenha evoluído no sentido de uma maior flexibilidade (ponto 6.3) justifica-se pela experie^ncia da primeira série de acções comunitárias específicas e tende a aumentar o carácter operacional sem o qual ver-nos--íamos confrontados com o bloqueamento puro e simples das operações.

No plano financeiro (pontos 6.6 e 6.7), a Comissão está consciente de que pode haver um problema de transfere^ncia das conseque^ncias financeiras dos compromissos políticos que a Comunidade assume ao aprovar para cada acção comunitária específica a verba financeira indicativa global para cinco anos. Esta questão é examinada num âmbito mais lato.

Quanto à instrução dos programas específicos e ao seu acompanhamento por intermédio dos relatórios anuais de execução (ponto 6.8) a Comissão não poupou esforços para os melhorar. Apesar de o princípio da associação da Comissão à concepção e à elaboração do programa e de seguida, uma vez aprovado, à sua execução, não estar previsto nos textos regulamentares, a Comissão participa activamente à medida dos seus meios. No que se refere mais especialmente ao acompanhamento dos programas, a Comissão tem uma posição favorável à sugestão do Tribunal de Contas para introduzir um esquema-tipo para os relatórios anuais de execução.

Finalmente, é evidente que, ao executar as disposições do novo regulamento relativas ao financiamento por programas, a Comissão retira os ensinamentos que se impõem da primeira experie^ncia ambiciosa constituída pelas acções comunitárias específicas (ponto 6.9) que - a Comissão tem disso conscie^ncia - conheceram um arranque um pouco difícil devido ao seu carácter inovador em matéria de abordagem da problemática do desenvolvimento regional.

II. Observações relativas a pontos especiais

A Comissão pretende fazer as observações ou precisões que se seguem aos seguintes pontos especiais, evocados pelo Tribunal:

Pontos 2.12 a 2.14

A Comissão, consciente de que pode haver um problema de transpare^ncia das conseque^ncias financeiras dos compromissos políticos da Comunidade, examina esta questão num âmbito mais lato.

Ponto 3.5

A Comissão deve necessariamente esperar pela apresentação dos programas pelo Estado-membro.

À data de 31 de Dezembro de 1985, a Comissão ainda não tinha aprovado 11 programa especiais, de entre os quais há que distinguir sete novos programas e quatro alterações a programas existentes. Destes onze programas, sete foram apresentados pelos Estados-membros e estão a ser avaliados pela Comissão, mas alguns deles ainda não cobrem a totalidade das zonas previstas.

Pontos 3.10 a 3.13

A dificuldade em quantificar os objectivos, nomeadamente em matéria de postos de trabalho, é inerente à própria natureza das operações que são objecto de ajuda (ver considerações gerais), dado que a maioria dessas operações se situa no domíno do software. Os objectivos indicados nos programas especiais são por este facto expressos em termos qualitativos ou baseados em critérios-padrão de avaliação como, por exemplo, a taxa normal e média de ocupação de zonas industriais.

Ponto 3.14 a 3.16

A Comissão publicará da maneira adequada os programas especiais aprovados.

Pontos 3.17 a 3.31

As exigências, nomeadamente em relação à quantificação dos objectivos e à possibilidade de individualizar os projectos que serão objecto de ajuda, não podem ser demasiado elevadas e devem manter-se realistas. Convém, com efeito, favorecer a flexibilidade em matéria de planificação, que está implícita na concepção dos programas especiais. Uma posição demasiado rígida da Comissão a este respeito constituiria um obstáculo à realização de qualquer acção comununitária específica. Tal atitude poderia, com efeito, conduzir a um bloqueamento da elaboração dos programas especiais e isso tanto mais que se trata de medidas que devem sobretudo beneficiar as PME, existentes ou a criar, em que a fraqueza das estruturas administrativas e os imprevistos do mercado excluem o fornecimento de dados precisos.

A escolha feita pela Comunidade é a da flexibilidade, condição de sucesso da empresa do ponto de vista económico.

O valor das acções comunitárias específicas depende da sua capacidade em apoiar toda uma vasta gama de acções, que nas ameias fixadas pelos regulamentos podem permitir o desenvolvimento das PME, da inovação ou de outros objectivos estabelecidos para cada um dos regulamentos.

Esta abordagem impõe uma grande flexibilidade dos mecanismos e uma grande abertura a medidas originais, consistindo o essencial em permitir a realização das acções mais adequadas aos resultados globais pretendidos e privilegiar as potencialidades de desenvolvimento, por vezes ainda difusas. Uma tal abordagem, por vezes ambiciosa e meritória, como o relatório reconhece em relação a certos programas, parece, muitas vezes, pouco compatível com a possibilidade de indicar e de quantificar previamente os resultados das operações.

No que se refere mais especialmente à observação (pontos 3.24 e 3.25) do Tribunal de Contas relativa à fundamentação dos programas « zonas fronteiriças » à Irlanda do Norte e à Irlanda, a Comissão recorda que o objectivo dessas acções, por força do regulamento, era essencialmente o de contribuir para o desenvolvimento de actividades económicas em zonas consideradas duramente desfavorecidas pelo seu carácter fronteiriço. Uma cooperação fronteiriça mais estreita é naturalmente considerada como uma das resultantes esperadas deste desenvolvimento das zonas situadas de cada um dos lados da fronteira, em domínios como os invocados, a título de exemplos, pelo Tribunal de Contas. Convém acrescentar que o reforço desejado da cooperação transfronteiras está parcialmente ligado a uma evolução favorável dos elementos políticos dos laços transfronteiras, domínio no qual a Comissão não dispõe de meios específicos para melhorar a situação.

Finalmente, não existe obrigação de as operações da mesma natureza terem de ser apresentadas de maneira homogénea em todos os programas especiais (ponto 3.30). A noção de programas implica precisamente que os diferentes tipos de operações podem ser apresentados e realizados da forma mais adaptada às necessidades da zona em causa, no respeito das condições gerais previstas no regulamento da acção comunitária específica.

Ponto 4.5

Em matéria de prazos de elaboração dos programas é útil considerar os seguintes elementos :

- o carácter novo das acções específicas para os Estados-membros,

- o facto de que essa mesma novidade para as administrações nacionais exigiu acabamentos delicados, aquando da elaboração dos programas especiais, tanto mais que estes fazem entrar em acção autoridades públicas diversas bem como operadores do sector privado, tais como as PME, os gabinetes de engenheiros-consultores, etc.,

- o facto de que, para estar em condições de aprovar os programas, a Comissão teve, por várias vezes, de pedir aos Estados-membros informações complementares, novas orientações para certas medidas, às quais eles mesmos só podiam dar seguimento depois de obterem informações nas próprias regiões.

Pontos 4.6 a 4.9

Uma grande parte dos atrasos invocados pelo Tribunal de Contas está ligada a atrasos de toda a ordem incorridos pelos Estados-membros na execução dos programas. Num certo número de casos foi mesmo necessário adaptar as estruturas administrativas nacionais a fim de criar um quadro de concepção e de execução que responda às necessidades das acções comunitárias específicas.

Pontos 4.12 a 4.17

A Comissão procurou que a documentação disponível responda cabalmente às exigências da regulamentação Feder. Considera, igualmente, que as fiscalizações no local, que permitem uma melhor avaliação de certos dados, revestem uma importância real.

Ponto 4.13

A Comissão verificou igualmente, nomeadamente aquando de uma fiscalização ao programa especial « construção naval » no Reino Unido, que rubricas de despesas não elegíveis nos termos do nº 1 do artigo 4º do regulamento tinham sido incluídas no montante das despesas declaradas.

Consequentemente, e considerando que esta interpretação « extensiva » do regulamento tinha, muito provavelmente, originado a inclusão de despesas semelhantes noutros projectos o que não tinha sido materialmente possível controlar, a Comissão solicitou às autoridades britânicas que procedessem a uma verificação sistemática das rubricas de despesas incluídas em todas as operações abrangidas pelo nº 1 do artigo 4º do regulamento.

A Comissão informou igualmente o Estado-membro interessado de que não poderá proceder a novos pagamentos no âmbito do programa especial « construção naval », antes de ser informada do resultado das investigações solicitadas.

Ponto 4.14

O nº 3 do artigo 4º do Regulamento 2616/80 convém ser interpretado em ligação com as alíneas c) e d) do artigo 5º A alínea c) do artigo 5º autoriza claramente as PME a recorrer aos serviços de organismos de consultoria existentes, proporcionando-lhes uma ajuda indirecta através da utilização dos serviços desses organismos.

Pontos 5.11 e 5.12

A Comissão tem uma posição favorável em relação à sugestão do Tribunal de Contas sobre um esquema--tipo de relatório anual, nomeadamente pelos motivos indicados pelo Tribunal de Contas no ponto 5.12. Esta sugestão está a ser examinada.

Pontos 5.19 e 5.20

O recurso às medidas extra-quota para o financiamento de pequenas infra-estruturas parece perfeitamente compatível com a abordagem do programa. Com efeito, não se prevê qualquer limite inferior de custo e a própria natureza das infra-estruturas em causa implica geralmente despesas pequenas. Assim, a criação de instalações recreativas em zonas rurais que não têm outras perspectivas de desenvolvimento além do aumento da frequência turística de curto prazo pode muitas vezes constituir um factor significativo de desenvolvimento dos recursos suplementares para as populações locais. Com efeito, muitas das autoridades locais interessadas dispõem de meios muito limitados para financiar esse tipo de operações.

(1) JO nº L 35 de 9. 2. 1979, p. 1.

(2) JO nº L 73 de 21. 3. 1975, p. 1.

(3) Pelo efeito do Regulamento (CEE) nº 1787/84 do Conselho de 19 de Junho de 1984 (JO nº L 169 de 28. 6. 1984, p. 1), modificado pelo Regulamento (CEE) nº 3634/85 do Conselho de 17. 12. 1985 (JO nº L 350 de 27. 12. 1985, p. 6).

(4) JO nº L 271 de 15. 10. 1980, p. 1.

(5) JO nº L 27 de 31. 1. 1984, p. 1.

(6) Regulamentos (CEE) nº s 3635/85 a 3638/85 do Conselho de 17. 12. 1985 (JO nº L 350 de 27. 12. 1985, p. 8).

(7) Este certificado deve conter as seguintes indicações :

(a) natureza das operações cobertas pelo pedido de pagamento,

(b) montante e natureza das despesas efectuadas pelo Estado--membro com as diferentes operações durante o período a que diz respeito o pedido,

(c) confirmação de que operações descritas no pedido de pagamento foram iniciadas em conformidade com o programa especial.

<(BLK0)LA ORG="CCF">PT</(BLK0)LA>

ANEXO I

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

<(BLK0)LA ORG="CCF">PT</(BLK0)LA>

ANEXO II

>POSIÇÃO NUMA TABELA>