Relatório especial n.o 12/2000

sobre a gestão pela Comissão do apoio da União Europeia ao desenvolvimento da democracia e dos direitos humanos em países terceiros, acompanhado das respostas da Comissão

(Nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2000/C 230/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESUMO

As principais observações de auditoria foram agrupadas em três categorias. Em primeiro lugar e no que se refere à programação, o Tribunal detectou as seguintes deficiências:

a) Verifica-se geralmente a necessidade de a Comissão aperfeiçoar o modo como as medidas visando a promoção dos direitos humanos e da democracia se encontram definidas nas estratégias por país (pontos 20 - 24);

b) Em muitos casos, os projectos eram propostos por comunidades e organizações locais, sendo posteriormente avaliados e aprovados pela Comissão; embora esta abordagem baseada na procura seja adequada neste domínio de modo a melhorar o sentido de responsabilidade, deverá ser aplicada num quadro de prioridades e de critérios de selecção mais claramente definido. No que se refere aos programas relativos aos países da Europa Central e Oriental, os procedimentos eram os mais sistemáticos, recorrendo-se regularmente a convites à manifestação de interesse (pontos 25 - 28);

c) A nível da selecção dos projectos, a Comissão não prestou atenção suficiente à avaliação da capacidade dos organismos responsáveis pela sua execução. Os procedimentos da Comissão neste domínio foram, no entanto, melhorados no convite à apresentação de propostas de Junho de 1999 (pontos 29 - 31).

Por outro lado, o Tribunal analisou os resultados dos programas, tendo constatado o seguinte:

a) Os projectos eram demasiado disseminados por um número excessivo de zonas de intervenção, o que limitava a sua incidência na situação relativa à democracia e aos direitos humanos nos países terceiros (pontos 34 e 46);

b) Os diferentes projectos eram pertinentes em si, ou seja, ocupavam-se dos direitos humanos e da democracia nos países em causa, mas a falta de indicadores pré-definidos não permitia avaliar a sua eficácia e incidência (pontos 35 - 39 e 46);

c) A continuidade das actividades não foi objecto de atenção suficiente, o que limitava os efeitos a longo prazo do apoio da Comissão (pontos 47 - 49);

d) Os meios de obter uma maior visibilidade da contribuição da União Europeia para o apoio dos direitos humanos e da democracia nem sempre foram objecto de uma reflexão aprofundada (ponto 50);

e) Embora as constatações gerais da avaliação dos programas sejam positivas, algumas confirmaram as constatações do Tribunal relativas à natureza global dos objectivos, à deficiência do impacto e à falta de recursos de gestão (pontos 45 - 46).

No conjunto da auditoria, o Tribunal detectou igualmente um número considerável de insuficiências na gestão dos programas por parte da Comissão:

a) A fim de remediar a insuficiência dos recursos humanos afectados pela Comissão à gestão dos diferentes programas, cada direcção-geral responsável pela sua execução confiava as tarefas de gestão a pessoal externo suplementar. Todas as soluções adoptadas apresentavam insuficiências e eram inaceitáveis (pontos 54 - 63);

b) Em grande número de casos, as condições contratuais aplicadas eram as estabelecidas para as subvenções; na realidade, porém, a relação entre o organismo responsável pela aplicação e a Comissão era uma relação de serviço que necessitava de outras condições contratuais (ponto 64);

c) As disposições contratuais e os mecanismos de financiamento não eram uniformes (pontos 65 - 66);

d) O acompanhamento financeiro dos contratos era insuficiente, o que implicou o pagamento de despesas não elegíveis (pontos 70 - 71);

e) As recomendações em matéria de relatórios de avaliação não foram respeitadas (pontos 73 - 74).

As constatações atrás referidas mostram que a metodologia adoptada pela Comissão para a gestão dos programas não era adequada. Devido à deficiência dos recursos humanos e dos sistemas, a Comissão não tem possibilidades de acompanhar pormenorizadamente a execução de muitos contratos, frequentemente pequenos. Por essa razão, deverá adoptar uma abordagem diferente, mais centrada nos resultados alcançados pelos parceiros com os fundos recebidos, obtendo simultaneamente uma garantia razoável de que os fundos são utilizados correctamente para os fins para os quais foram concedidos (ver conclusões e recomendações).

INTRODUÇÃO

Importância crescente da política relativa aos direitos humanos e à democracia

1. Desde a segunda metade dos anos 80, quando os processos de transição democrática se alargaram a diferentes partes do mundo, os programas de ajuda ao desenvolvimento dos direitos humanos e da democracia financiados pela União Europeia e por outros grandes doadores conheceram uma rápida e significativa expansão. O objectivo global desses programas inclui duas componentes:

a) Promover os direitos humanos e a democracia por si mesmos, como uma evolução politicamente benéfica, visando melhorar a vida dos cidadãos, dando-lhes mais liberdade, reforçando a sua representação política e tornando os Governos mais responsáveis pelos seus actos;

b) Apoiar a ideia de que a promoção dos direitos humanos e da democracia constitui uma parte essencial do processo de promoção de um desenvolvimento económico e social sustentável.

2. Por ocasião do Conselho Europeu de Copenhaga de Junho de 1993, definiu-se como um dos critérios que os países candidatos à adesão à União Europeia deverão satisfazer a presença de instituições estáveis, que garantam a democracia, o Estado de direito, os direitos humanos, o respeito pelas minorias e a sua protecção. As linhas directrizes decididas pela Comissão em Outubro de 1999 para a execução do programa Phare no período de 2000 - 2006(1) acentuam que estes critérios continuam válidos no que se refere à concessão das ajudas de pré-adesão.

3. A União Europeia foi igualmente das primeiras entidades a declarar que a protecção e a promoção dos direitos humanos e da democracia constituíam prioridades dos seus programas de desenvolvimento. Nesse aspecto operou em duas frentes:

a) Exercendo uma pressão política sobre os Governos (através de acordos que impõem aos Governos beneficiários de uma ajuda da União Europeia o respeito pelos princípios da liberdade, da democracia, dos direitos humanos, das liberdades fundamentais e do Estado de direito, e congelando a ajuda quando esses princípios são ignorados);

b) Financiando acções através das autoridade e instituições públicas, de organizações não governamentais (ONG) e de organizações benévolas.

4. A importância concedida pelas autoridades políticas da União à protecção da democracia e dos direitos humanos está reflectida nos tratados. O artigo 177.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia estipula que "a política da Comunidade em matéria de cooperação para o desenvolvimento deve contribuir para o objectivo geral de desenvolvimento e de consolidação da democracia e do Estado de direito, bem como para o respeito dos direitos do homem e das liberdades fundamentais". Além disso, o artigo 11.o do Tratado da União Europeia prevê, entre os objectivos da União em matéria de política externa e de segurança comum, "o desenvolvimento e o reforço da democracia e do Estado de direito". O artigo 5.o da quarta Convenção de Lomé revista refere-se igualmente de maneira alargada aos direitos humanos e à democracia.

5. As iniciativas comunitárias no sentido de definir uma estratégia geral, bem como prioridades, no domínio dos direitos humanos e da democracia têm-se desenvolvido gradualmente à luz da experiência e do interesse crescente das autoridades da União. Entre essas iniciativas conta-se a investigação realizada pelo Instituto Universitário Europeu em 1989 visando identificar temas prioritários para os programas comunitários no domínio dos direitos humanos, uma comunicação em 1995 propondo que em todos os acordos de cooperação fosse incluída uma cláusula reconhecendo que a promoção e salvaguarda dos direitos humanos constitui um elemento essencial das relações externas(2), e um estudo em 1998 analisando o actual papel da União neste domínio do ponto de vista legal, político, institucional e filosófico.

Complexidade do quadro jurídico e orçamental

6. A fim de dar seguimento aos objectivos políticos gerais enunciados nos Tratados, a maior parte dos regulamentos do Conselho adoptados no domínio da ajuda externa comporta objectivos relativos aos direitos humanos e à democracia. Os principais regulamentos de índole geográfica (Phare, Tacis, PVDALA, MEDA), bem como os que reúnem vários domínios, como a integração das questões relativas à igualdade dos sexos no âmbito da ajuda externa, prevêem o financiamento de acções que visam desenvolver e consolidar a democracia e o Estado de Direito, bem como promover o respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais. Do mesmo modo, o regulamento do Conselho relativo ao co-financiamento de operações com organizações não governamentais acentua as acções relacionadas com o reforço da sociedade civil, bem como com a promoção e a defesa dos direitos humanos e da democracia. O regulamento relativo à cooperação descentralizada visa contribuir para a diversificação e reforço da sociedade civil e da democracia de base nos países em vias de desenvolvimento.

7. Cada regulamento do Conselho, com os seus próprios procedimentos e a sua definição específica de objectivos no domínio dos direitos humanos e da democracia, constitui a base jurídica das despesas executadas a partir das diferentes rubricas orçamentais previstas para esse efeito. Existem por isso várias fontes diferentes de fundos orçamentais, a partir dos quais as acções a favor dos direitos humanos e da democracia podem ser financiadas.

8. Em 1994, a pedido do Parlamento, foi lançada a Iniciativa europeia para a Democracia e a defesa dos Direitos do Homem, com vista a garantir a coerência e a eficácia das acções neste domínio, reunindo no título B7 - 7 do orçamento os recursos expressamente afectados à promoção dos direitos humanos e dos princípios democráticos.

9. Contudo, os objectivos dos regulamentos de base do Conselho que regem a iniciativa europeia, propostos pela Comissão em 1997 e adoptados em Abril de 1999(3), são ambiciosos e exaustivos (ver tabel 1), cobrindo um amplo leque de actividades igualmente elegíveis nos termos dos outros regulamentos. No ponto 75, o Tribunal propõe uma simplificação do quadro legal e orçamental.

Tabel 1

Objectivos dos regulamentos do Conselho que regem as despesas relativas à Iniciativa europeia para a Democracia e a defesa dos Direitos do Homem

Acções que têm por objectivo a promoção e a defesa dos direitos humanos e de outras liberdades fundamentais

- promoção e protecção dos direitos cívicos e políticos

- promoção e protecção dos direitos económicos, sociais e culturais

- promoção e protecção dos direitos fundamentais das pessoas discriminadas, pobres ou desfavorecidas, o que contribuirá para a diminuição da pobreza e exclusão social

- apoio às minorias, aos grupos étnicos e às populações autóctones

- apoio às instituições locais, nacionais, regionais ou internacionais, incluindo ONG, implicadas na protecção, promoção ou defesa dos direitos humanos

- apoio aos centros de recuperação para vítimas de tortura e às organizações que ofereçam uma ajuda concreta às vítimas de violações dos direitos humanos ou contribuição para a melhoria das condições dos locais onde as pessoas estão privadas de liberdade, a fim de impedir torturas ou maus tratos

- apoio à educação, formação e sensibilização no domínio dos direitos humanos

- apoio às acções de observação no domínio dos direitos humanos, incluindo a formação de observadores

- promoção da igualdade de oportunidades e de práticas não discriminatórias, incluindo medidas de luta contra o racismo e a xenofobia

- promoção e protecção das liberdades fundamentais referidas no Pacto internacional sobre os direitos civis e políticos, nomeadamente liberdade de opinião, de expressão e de consciência, bem como direito à utilização da própria língua

Apoio aos processos de democratização

- promoção e reforço do Estado de Direito, nomeadamente apoio à independência e reforço do poder judicial e apoio a um sistema penitenciário que respeite a pessoa humana; apoio das reformas constitucionais e legislativas; apoio às iniciativas a favor da abolição da pena de morte

- promoção da separação de poderes, nomeadamente dos poderes judicial e legislativo em relação ao poder executivo, e apoio das reformas institucionais

- promoção do pluralismo tanto a nível político como a nível da sociedade civil, através do reforço das instituições necessárias para garantir o carácter pluralista da sociedade, incluindo as organizações não governamentais, da promoção da independência e responsabilidade dos meios de comunicação social, do apoio à liberdade de imprensa, bem como do respeito pelo direito à liberdade de associação e de reunião

- promoção da boa gestão dos assuntos públicos, nomeadamente através do apoio à transparência da administração e à prevenção e luta contra a corrupção

- promoção da participação das populações nos processos de tomada de decisão a nível nacional, regional e local e, em especial, promoção de uma participação equilibrada de homens e mulheres na sociedade civil, na vida económica e na política

- apoio aos processos eleitorais, nomeadamente através do apoio às comissões eleitorais independentes, da concessão de assistência material, técnica e jurídica à preparação de eleições, incluindo recenseamentos eleitorais, da tomada de medidas para promover a participação de grupos específicos, nomeadamente mulheres, no processo eleitoral, bem como da formação de observadores

- apoio aos esforços nacionais de separação das funções civis e militares, bem como sensibilização e formação de pessoal civil e militar no respeito dos direitos humanos

Apoio às acções de promoção do respeito pelos direitos humanos e da democratização, através da prevenção de conflitos e tratamento das suas consequências, em estreita ligação com os organismos competentes

- apoio à instauração de estruturas, incluindo criação de sistemas locais de alerta rápido

- apoio às medidas que visem o equilíbrio de oportunidades e a eliminação das disparidades existentes entre diferentes grupos de identidade

- apoio às medidas que estimulem uma conciliação pacífica entre os interesses de grupo, incluindo apoio às medidas destinadas a instaurar a confiança no domínio dos direitos humanos e da democratização, a fim de impedir os conflitos e de restabelecer a paz cívica

- promoção do direito humanitário internacional e do seu respeito por todas as partes intervenientes num conflito

- apoio às organizações internacionais, regionais ou locais, incluindo as ONG, implicadas na prevenção e conciliação de conflitos e tratamento das suas consequências, incluindo apoio à criação de tribunais penais internacionais ad hoc e à instauração de um tribunal penal internacional permanente, e apoio e assistência às vítimas de violações dos direitos humanos

Acções da União Europeia a favor da democracia e da defesa dos direitos humanos

10. Devido à ampla dimensão dos objectivos políticos e à disseminação das actividades nos diferentes capítulos orçamentais dedicados à ajuda externa, o Tribunal não tentou apresentar um resumo global do conjunto das dotações dedicadas às acções relativas aos direitos humanos e à democracia, pois tal prática comportaria necessariamente uma parte de julgamento arbitrário sobre os elementos a incluir ou a excluir.

11. O anexo 1 apresenta informações relativas às autorizações concedidas e aos pagamentos efectuados no âmbito do título B7 - 7 (Iniciativa europeia para a Democracia e a defesa dos Direitos do Homem) do orçamento no período de 1994 a 1998. As autorizações representam 397,1 milhões de euros e os pagamentos 264,4 milhões de euros. Os pontos seguintes dão uma breve descrição das estratégias adoptadas pela Comissão no que se refere a esses programas em cada uma das principais zonas geográficas visadas.

12. No âmbito dos programas Phare e Tacis, as estruturas democráticas são fomentadas pelo financiamento de programas, adoptados de acordo com cada Estado, visando reforçar as instituições democráticas (por exemplo, Parlamento, serviços públicos, tribunais).

13. No que se refere ao desenvolvimento de uma sociedade civil aberta através do financiamento de propostas provenientes de ONG e de organizações benévolas, foram utilizados dois instrumentos principais:

a) O programa LIEN (financiado a partir das principais rubricas orçamentais consagradas aos programas Phare e Tacis), no âmbito do qual a Comissão co-financia as acções de ONG a favor de grupos desfavorecidos. Este programa situa-se na fronteira entre os programas de desenvolvimento social e geral e as acções verdadeiramente dedicadas aos direitos humanos e à democracia;

b) Os programas Phare e Tacis a favor da democracia (inscritos separadamente no título B7 - 7 do orçamento), que permitiram o financiamento de macro e de microprojectos.

14. O Tribunal reuniu no anexo 2 informações financeiras relativas aos programas analisados nos países da Europa Central e Oriental no período de 1993 - 1998. Nesse período, os pagamentos totalizaram 243,9 milhões de euros. Deve tomar-se em consideração a nota relativa aos limites desses dados.

15. No que se refere aos países da Ásia, da América Latina e da bacia mediterrânica, o serviço competente da Comissão utilizou as dotações disponíveis do título B7 - 7 essencialmente para co-financiar pequenas acções-piloto (por exemplo, cursos para polícias de direitos humanos, educação no domínio das eleições e ajuda jurídica) e para reforçar as estruturas democráticas (criação e reforço de instituições) e a sociedade civil. Além disso, no âmbito dos principais programas de cooperação financeira e técnica, foram financiados projectos mais importantes com especial incidência nos direitos humanos e na democracia (apoio aos processos eleitorais, apoio aos serviços públicos como forças policiais e sistema judiciários, projectos relativos às crianças da rua, etc.).

16. No que se refere às actividades de cooperação nos países da África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP), foi adoptada uma estratégia comparável: foram financiadas pequenas acções-piloto (por exemplo, observadores dos direitos humanos, apoio eleitoral) a partir das dotações do título B7 - 7 e, em alguns casos, projectos importantes relativos aos direitos humanos e à democracia foram financiados no âmbito dos programas indicativos nacionais do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED). Grande parte das dotações do título B7 - 7 serviu para complementar os fundos concedidos pelo FED a operações como a observação de eleições, o apoio aos processos de paz e o envio de missões de observação dos direitos humanos, um tipo de acções que em outros locais e em outras circunstâncias foi financiado no âmbito da Política Externa e de Segurança Comum.

Âmbito da auditoria

17. Em cada uma das grandes regiões geográficas(4), os países foram seleccionados em primeiro lugar em função da importância dos problemas com que se deparam em matéria de direitos humanos e em segundo da dimensão das acções financiadas pela Comunidade. Foi analisada a política geral da União Europeia em matéria de direitos humanos nestes países. Em cada país, foram estudados pormenorizadamente o planeamento e a execução de alguns projectos seleccionados. Esses projectos, que cobrem o período de 1994 - 1998, referem-se essencialmente à Iniciativa europeia para a Democracia e a defesa dos Direitos do Homem, mas foram igualmente incluídos alguns grandes projectos e programas financiados a partir das principais rubricas orçamentais. Foram igualmente efectuadas deslocações a várias regiões e países(5), tendo no caso de outros a auditoria sido realizada unicamente nos serviços da Comissão(6).

18. A Comissão deu seguimento às observações pormenorizadas contidas nos relatórios de auditoria, nomeadamente nos casos de deficiências de gestão e irregularidades, em que o Tribunal recomendou a instauração de inquéritos subsequentes (ver ponto 71).

19. As observações apresentadas no presente relatório revestem-se de carácter geral e cobrem todas as formas de ajuda, bem como a maior parte dos países em que as acções são desenvolvidas. São indicados os casos em que as observações se referem a programas específicos.

ESTRATÉGIA DOS PROGRAMAS

Estratégias por país

20. Em cada programa de cooperação, a Comissão utiliza a política de elaborar estratégias por país que sirvam de enquadramento às suas intervenções. Tal estratégia pressupõe, entre outros elementos, a avaliação da situação actual do país, a definição de zonas prioritárias nas quais a Comissão pretende intervir e a criação de um enquadramento no qual as acções individuais possam ser identificadas, seleccionadas e executadas. A situação e as políticas em matéria de democracia local e de direitos humanos deverão fazer parte integrante dessa estratégia por país, em especial quando a democracia e a protecção dos direitos humanos constituem problemas de primordial importância no país em questão(7).

21. Os países candidatos à adesão à União Europeia constituem um caso específico. O Acordo Europeu assinado por cada um deles contém um compromisso de uma democracia pluralista baseada no Estado de Direito, nos direitos humanos e nas liberdades fundamentais, um regime pluralista que promova eleições democráticas livres e respeite o princípio da economia de mercado e da justiça social, que está na base da associação(8). Esta disposição levou a Comissão a incluir os direitos humanos e a democracia entre os requisitos específicos para a adesão.

22. Se bem que as práticas seguidas tenham sido diferentes para os outros países, o Tribunal encontrou poucas provas de a Comissão ter avaliado de facto a situação e as necessidades dos países beneficiários em matéria de democracia e de direitos humanos e de ter desenvolvido uma estratégia especialmente adaptada às exigências do país (identificação dos principais problemas e propostas de soluções). Mesmo nos países onde o apoio aos direitos humanos e à democracia estava patente nos documentos globais de estratégia por país, como em determinados países da América Latina, as definições eram vagas e demasiado genéricas para permitirem uma abordagem concreta. Na maior parte dos documentos de estratégia por país relativos aos países da Ásia e da América Latina analisados pelo comité Ásia e América Latina (ALA) em 1998 e 1999, as questões relativas aos direitos humanos e à democracia não foram mencionadas ou foram-no apenas em parte.

23. O Tribunal constatou contudo que, a nível das delegações, a situação dos direitos humanos e da democracia nos países era objecto de atento acompanhamento. Por exemplo no Chile e no Peru, as delegações elaboraram documentos em 1997 nos quais descreviam claramente os principais problemas e acontecimentos nos diferentes sub-domínios.

24. Em muitos dos países em questão, os principais domínios onde se impõe uma intervenção eram perfeitamente conhecidos, pelo que as acções nesses domínios eram forçosamente pertinentes. Não deixa de ser, no entanto, indispensável elaborar uma estratégia baseada em objectivos e prioridades claramente definidos(9). Observe-se que a finalidade de tal estratégia não consiste simplesmente em fornecer ao pessoal um enquadramento e uma base para a gestão do programa mas igualmente em permitir que os representantes dos Estados-Membros, as agências e as ONG implicadas nos direitos humanos e na democracia compreendam o que a Comissão pretende realizar.

Selecção dos projectos

25. Em todos os domínios cobertos pelo presente relatório, em muitos casos os projectos eram propostos por comunidades e organizações locais, sendo posteriormente avaliados e aprovados pela Comissão. Embora esta abordagem baseada na procura seja adequada neste domínio de modo a melhorar o sentido de responsabilidade, deverá ser aplicada num quadro de prioridades e de critérios de selecção mais claramente definido.

26. O serviço da Comissão responsável pela execução dos programas nos países da Europa Central e Oriental recorria regularmente a convites à manifestação de interesse e utilizava procedimentos de selecção harmonizados. Essa abordagem permitia determinar as necessidades da sociedade civil através das propostas de projectos das ONG locais. Na realidade, a maior parte dos projectos assim seleccionados referia-se aos direitos humanos, ao desenvolvimento das ONG, à independência dos meios de comunicação social e à prática parlamentar.

27. Com a publicação do seu parecer sobre a adesão de alguns países da Europa Central e Oriental à União Europeia(10), a Comissão reconheceu que passou a ser mais adequado que os procedimentos de selecção para o programa relativo aos direitos humanos e à democracia confiram mais realce aos problemas relacionados com a adesão.

28. Os procedimentos de identificação e de selecção dos projectos utilizados pelos serviços da Comissão responsáveis pelos países da América Latina, bacia mediterrânica e ACP eram muito mais informais, não havendo para tal outra razão palpável além dos diferentes métodos de trabalho dos serviços. No que se refere a estas regiões, solicitou-se às delegações que dessem a conhecer os programas informando as ONG e as agências governamentais da sua existência, mas não foi aberto qualquer convite à manifestação de interesse. A maior parte dos projectos foi identificada e avaliada por missões de peritos a curto prazo ou resultou de contactos directos entre organizações locais e a delegação ou os serviços centrais. Ainda que os projectos aprovados tivessem em consideração as prioridades como foram sentidas por essas organizações locais, este procedimento não garante que todas as necessidades importantes tenham sido identificadas e tomadas em conta.

Selecção dos organismos responsáveis pela execução

29. Na Europa Central e Oriental, os serviços da Comissão constataram inicialmente que o apoio da sociedade civil local necessitava sempre do recurso a ONG parceiras da União Europeia para a execução dos projectos. Em muitos casos, contudo, o papel desses parceiros foi limitado e pouco claro e o seu valor acrescentado nos projectos não foi proporcional ao custo da sua intervenção. Por essa razão, tendo em conta igualmente o facto de as ONG locais terem adquirido experiência, a intervenção directa de ONG da União Europeia deverá ser reduzida.

30. Os serviços da Comissão responsáveis pelos países da América Latina e da bacia mediterrânica preferiram trabalhar directamente com ONG locais. Tal procedimento poderia ter permitido à Comissão criar uma forte ligação directa com a sociedade civil local e participar activamente no reforço da capacidade das organizações com as quais trabalha. Não parece no entanto que tal tenha sido o caso, pelas seguintes razões:

a) Os processos relativos aos projectos contêm poucas ou nenhumas informações que provem que os serviços da Comissão analisaram suficientemente os pontos fortes e fracos dos seus parceiros aos níveis administrativo, organizativo, financeiro e tecnológico e no domínio do pessoal;

b) As orientações administrativas (requisitos em matéria de orçamento e de relatórios) e os procedimentos (decisões e pagamentos) definidos pelo serviço da Comissão constituem mais frequentemente um encargo suplementar para os parceiros que uma ajuda no sentido de aumentarem a sua eficácia.

31. Em Junho de 1999, a Comissão publicou um convite geral à apresentação de propostas(11) para a maior parte das rubricas orçamentais relativas à Iniciativa europeia para a Democracia e a defesa dos Direitos do Homem. Trata-se de uma melhoria de grande importância que veio aumentar a transparência geral dos procedimentos de selecção. Os serviços da Comissão elaboraram orientações nas quais se definem critérios de elegibilidade relativos simultaneamente ao conteúdo do projecto (domínios temáticos), com um primeiro esforço no sentido de definir prioridades, e aos organismos responsáveis pela execução (estatuto, solidez financeira, etc.).

RESULTADOS DOS PROGRAMAS

Eficácia, relevância e incidência das acções

32. Para avaliar a eficácia, ou seja, para determinar se as finalidades e os objectivos conferidos aos programas e projectos foram atingidos, estes devem ter sido claramente definidos de maneira que possam ser apreciados. As ligações entre os diferentes níveis devem ser identificadas, definindo como os resultados de um projecto contribuem para a realização dos objectivos do programa. Os sistemas de acompanhamento, de controlo e de informação deverão posteriormente fornecer os dados necessários para efectuar a avaliação.

33. Os pontos 1 e 22 revelam a imprecisão dos objectivos do programa e a falta de estratégias adequadas definidas em termos operacionais. Por essa razão é difícil avaliar a eficácia a nível de programa ou de país.

34. Contudo, na maior parte dos documentos da Comissão, a incidência dos programas desta última em matéria de direitos humanos e de democracia é considerada positiva, devido à sua contribuição para o desenvolvimento das sociedades civis que desempenharam um papel fundamental nos processos de democratização dos países em causa. Se é verdade que o mérito pode ser atribuído aos programas da União Europeia, uma das principais constatações da auditoria, apoiada pelas avaliações dos programas encomendadas pela Comissão(12), é que o conjunto dos projectos desta última foi demasiado disperso pelas diferentes zonas de intervenção, levando assim a uma diluição da sua incidência.

35. No que se refere aos projectos individuais, os objectivos e os resultados não foram claramente definidos e quantificados, não tendo sido especificada a maneira como a incidência podia ser avaliada. Frequentemente, as actividades relativas aos projectos foram apresentadas como o próprio objectivo do projecto. Em nenhum dos projectos analisados os critérios de apreciação dos resultados foram expressamente formulados ou proposto um mecanismo de avaliação. Se bem que a Comissão tenha introduzido a utilização da análise do quadro lógico (Logical Framework Analysis) para os seus programas de cooperação durante este período, este instrumento de gestão de projectos não foi explorado para a maior parte dos projectos relativos à Iniciativa europeia para a Democracia e a defesa dos Direitos do Homem(13).

36. A organização de conferências, reuniões e seminários não é suficiente para provar que as acções são eficazes. É necessário em primeiro lugar integrar nessas actividades elementos que permitam apreciar a sua qualidade. É igualmente necessário acentuar mais a investigação de meios que permitam avaliar se esses acontecimentos são eficazes.

37. É reconhecidamente difícil conceber e definir tal tipo de indicadores neste domínio da cooperação, nem sempre sendo possível quantificá-los. Além disso, o facto de ser muito difícil ou quase impossível quantificar a incidência de uma medida não justifica que sejamos cépticos. Reconhece-se igualmente que os efeitos de um projecto apenas podem frequentemente ser observados a médio e a longo prazo.

38. O Tribunal considera no entanto que a Comissão se deve esforçar mais activamente no sentido de determinar critérios e indicadores através dos quais se possam avaliar os resultados das actividades e de os integrar em definições de projecto. Se assim não fizer, a ajuda exterior neste domínio corre o risco de mais não ser que o financiamento de acções aparentemente relevantes, consideradas de maneira subjectiva como eficazes e positivas, mas sem que nada o prove objectivamente.

39. Na ausência de objectivos e de resultados claramente definidos a nível dos projectos, é extremamente difícil avaliar a eficácia destes. Por isso, os diferentes instrumentos de acompanhamento não deram uma informação sobre a eficácia:

a) A maioria dos relatórios intermédios apresentados pelos gestores de projectos consistia numa descrição cronológica das actividades efectuadas, acompanhada de uma avaliação qualitativa reduzida. A comparação dos resultados com os objectivos fixados era limitada ou inexistente e a relevância e incidência das medidas não eram tomadas em consideração;

b) Os relatórios das missões de acompanhamento/avaliação enviados pela Comissão para verificar os seus projectos em suspenso continham insuficiente informação objectivamente verificável relativa à eficácia dos projectos.

40. Contudo, o Tribunal constatou que a maior parte dos projectos analisados no título B7 - 7 eram relevantes, na medida em que correspondiam a necessidades reais dos países em causa. Talvez isso não seja surpreendente tendo em conta a definição muito vasta do que constitui uma intervenção no domínio da democracia e dos direitos humanos e o facto de as necessidades essenciais dos países em causa serem bastante evidentes.

41. Os projectos mais importantes analisados financiados a partir das principais rubricas orçamentais correspondiam igualmente às prioridades dos países em causa. Contudo, por ocasião da auditoria, o seu grau de realização não era suficiente para que possam ser tiradas conclusões quanto à sua eficácia.

42. A eficácia e incidência de muitos dos projectos analisados foram comprometidas pela lentidão da execução em diferentes etapas. Se bem que as operações financiadas no âmbito do programa relativo à América Latina, por exemplo, fossem essencialmente de curto prazo e de carácter único, os procedimentos administrativos eram rígidos e ineficazes, o que implicou consideráveis atrasos. Em relação à maior parte dos projectos, decorreram vários meses entre a data da proposta e a data da assinatura do contrato, tendo em certos casos o procedimento de celebração do contrato chegado a levar mais de um ano.

43. Após a assinatura do contrato, estes projectos do programa relativo à América Latina registavam ainda atrasos por serem necessários vários meses para os serviços da Comissão transferirem os adiantamentos iniciais, quando as organizações não tinham possibilidade de pré-financiar as actividades. Em determinados casos as actividades previstas deixaram de ser relevantes ou foram executadas por outros meios na data em que os fundos da União Europeia finalmente chegaram.

44. Ocorreram problemas semelhantes aos descritos acima igualmente com os programas Phare e Tacis analisados no âmbito da auditoria.

Constatações resultantes das avaliações dos programas

45. A Comissão financiou várias avaliações dos seus programas relativos aos direitos humanos e à democracia(14) que, de uma ou outra maneira, abordaram todas a questão da eficácia dos programas. As constatações gerais dessas avaliações são positivas: consideram que as actividades da Comunidade Europeia eram adequadas e necessárias e que contribuíram de maneira significativa para o processo de apoio à democracia e à defesa dos direitos humanos nas diferentes regiões do mundo. Essas avaliações confirmam, com poucas excepções, que os projectos financiados eram relevantes no contexto dos problemas com que se debatiam os países em causa. Indicam igualmente que os programas comunitários desempenharam um papel importante para o apoio e reforço das ONG. A avaliação dos programas Phare e Tacis Democracia no período de 1992 - 1997 e das acções comunitárias a favor dos direitos humanos e da democracia no período de 1991 - 1993 consideraram que estas ONG desempenharam igualmente um papel importante ao estimularem as reformas democráticas e o respeito pelos direitos humanos.

46. Contudo, as avaliações confirmam igualmente algumas das críticas emitidas pelo Tribunal, por exemplo:

a) Na avaliação do programa relativo à América Central afirma-se que, no que se refere aos programas sobre os direitos humanos e a democracia no seu conjunto, os objectivos - ambiciosos - são definidos de maneira demasiado geral e imprecisa, não tendo sido estabelecida qualquer prioridade. Esta avaliação constata igualmente que o número elevado - excessivo - de rubricas orçamentais tornou a execução confusa e incerta;

b) Duas avaliações salientam que era difícil apreciar a eficácia devido à falta de indicadores e de informações sobre os resultados a nível dos projectos;

c) O número de pequenos projectos é demasiado grande e a sua incidência diluída: a avaliação relativa à América Central indica que, ainda que os projectos tenham contribuído para reforçar as ONG e o seu papel, o que por si é um resultado positivo, existem poucas provas da sua incidência sobre uma parte mais ampla da sociedade;

d) A realização dos programas sofreu com a falta de recursos de gestão, a aplicação de sistemas pouco funcionais, a importância dada aos pormenores operacionais dos contratos em detrimento da política e da estratégia, e ainda com os atrasos na aplicação e nos pagamentos.

Desenvolvimento sustentável

47. Alterar a situação de maneira sustentável e garantir a sustentabilidade das ONG exige um compromisso a longo prazo em resolver os problemas existentes e a continuação das ajudas externas num domínio onde as fontes de financiamento alternativas são pouco numerosas. De uma maneira geral, a Comissão não prestou, contudo, atenção suficiente à questão de saber se as actividades continuariam quando ela cessasse de as financiar. A Comissão centralizou a sua abordagem essencialmente em programas anuais de financiamento, sem compromissos a mais longo prazo e, quando cessou a sua ajuda financeira, não procurou garantir o acompanhamento das acções. Na América Central, por exemplo, o Tribunal constatou que, dos 14 projectos analisados, o projecto B7 - 7 apenas foi seguido de um programa de apoio a longo prazo da Comissão no caso de um único projecto (Nicaraguan Land Property). No caso dos outros projectos, não há qualquer prova de que as actividades correspondentes tenham continuado no termo do financiamento pela Comissão nem que se tenham organizado acções no seguimento das anteriores. A documentação constante dos processos mostra que este aspecto apenas foi tomado superficialmente em consideração.

48. Existem igualmente ONG que obtiveram bons resultados(15) e que, por exemplo, desempenham um papel importante de guardiãs dos direitos humanos mas que não conseguem obter fundos não comunitários para prosseguirem as suas actividades. Trata-se frequentemente de iniciativas aprovadas, pondo-se a questão de saber se a União Europeia deverá, em termos de melhoria da situação no domínio dos direitos humanos, suspender a sua contribuição financeira após um ou dois anos.

49. Nos casos em que a Comissão financia ONG que preenchem as lacunas do Estado, a Comissão depara-se igualmente com o dilema de continuar ou não a conceder uma ajuda financeira considerável quando o Estado não pode assumir o seu papel. A Comissão deverá nesses casos esforçar-se por obter das autoridades em causa o compromisso de que assumirão progressivamente uma parte crescente dos custos, sem o que o apoio concedido a curto prazo pela Comissão a este tipo de projectos constituirá uma ajuda humanitária e não uma etapa de um processo estruturado que visa melhorar a situação dos direitos humanos através de reformas estruturais.

Visibilidade

50. Se bem que a visibilidade seja um dos objectivos tradicionais da política da Comissão em matéria de ajudas externas, a vontade de a melhorar ainda mais deve traduzir-se pela utilização de uma estratégia bem reflectida, que defina os meios para o atingir. No caso dos programas em apoio dos direitos humanos e da democracia, a metodologia da Comissão no que se refere à visibilidade limitou-se essencialmente a tentar conseguir que as organizações dêem à contribuição comunitária uma publicidade adequada.

51. A Comissão não prestou importância suficiente à sua imagem de doador importante e criativo, que apoia activamente o processo de democratização nos países em causa, tendo frequentemente dado de si uma imagem de desorganização e de ineficácia. A ausência de uma metodologia coordenada e uniforme entre os diferentes programas comunitários num determinado país, a lentidão e a complexidade dos procedimentos administrativos e a intervenção de vários gestores de projectos da Comissão em diversas ocasiões constituem outras situações frustrantes para as organizações parceiras.

52. Grande número de organizações visitadas exprimiram claramente a sua frustração em relação à Comissão. Sejam as razões dadas para essa frustração justificadas ou não, o que importa do ponto de vista da visibilidade da União Europeia e da Comissão é que a visibilidade positiva resultante das intervenções no domínio dos direitos humanos é rapidamente reduzida pela percepção negativa da Comissão como doador inflexível e desorganizado.

GESTÃO DOS PROGRAMAS PELA COMISSÃO

Organização e recursos de gestão

53. Durante o período coberto pela auditoria, a gestão dos programas a favor dos direitos humanos e da democracia encontrava-se repartida entre vários serviços da Comissão. Um serviço da DG IA(16) era responsável pelos programas relativos aos países da Europa Central e Oriental, bem como aos novos Estados independentes, garantindo a sua coordenação geral por intermédio de um grupo interserviços. A DG VIII tinha uma unidade responsável pelas acções nos Estados ACP e durante a maior parte do período de referência era igualmente competente para as acções relativas aos direitos humanos e à democracia na Ásia. A DG IB assegurava a gestão dos programas relativos à América Latina e à bacia mediterrânica, tendo em 1998 recebido da DG VIII a responsabilidade pelas questões de direitos humanos e de democracia na Ásia.

54. Os recursos humanos financiados a partir de dotações de funcionamento (parte A do orçamento geral) afectadas pela Comissão a esses programas, tanto nos serviços da Comissão em Bruxelas como nas delegações, eram limitados (por vezes apenas havia por exemplo um único agente para o programa relativo à América Latina) e bastante inferiores às necessidades operacionais. A Comissão recorreu assim frequentemente a organizações externas como os Gabinetes de Assistência Técnica (GAT) para várias funções administrativas, financeiras e de gestão.

55. No caso dos programas Phare e Tacis, uma parte considerável da gestão e acompanhamento dos macroprojectos LIEN e Democracia foi subcontratada ao Centro Europeu do Voluntariado (CEV)(17) e à Fundação Europeia dos Direitos do Homem (FEDH) respectivamente. Estas organizações eram responsáveis pela pré-selecção dos projectos, pela elaboração dos contratos, pelo acompanhamento e aprovação prévia dos relatórios sobre a evolução dos trabalhos e pelos relatórios formais finais. A Comissão mantinha a responsabilidade pela escolha definitiva, pela assinatura dos contratos e pelos pagamentos após aprovação dos relatórios.

56. A FEDH recebeu 7,8 milhões de euros entre 1994 e 1997 para executar quatro grandes tarefas por conta da Comissão:

a) Atribuição de pequenas subvenções a associações de todos os países que se ocupam da questão dos direitos humanos;

b) Gestão dos macroprojectos Democracia no âmbito dos programas Phare e Tacis;

c) Disponibilização de escritórios e de pessoal de apoio para os serviços da Comissão;

d) Pagamento de subvenções a ONG que estiveram activas no domínio dos direitos humanos na Bósnia-Herzegovina.

57. Todos os contratos com a FEDH neste período foram celebrados sem qualquer concurso, mesmo quando se tratava de serviços de carácter mais ou menos comercial. A Comissão não efectuou qualquer auditoria das despesas de funcionamento da FEDH, se bem que o estatuto jurídico desta última se tenha mantido confusa, nomeadamente no que se refere aos sistemas de recrutamento e de remuneração do pessoal e aos seus mecanismos de prestação de contas, nomeadamente às autoridades belgas. Finalmente, entre 1994 e 1998 os órgãos estatutários de administração da Fundação, que age quase exclusivamente por conta da Comissão, não estiveram sujeitos a vigilância, o que deixou uma excessiva margem de manobra à sua direcção.

58. Em Novembro de 1997 a Comissão celebrou com uma empresa de consultoria (Instituto Belga de Formação - IBF) um contrato de assistência técnica relativo a três programas horizontais no âmbito dos programas Phare e Tacis(18). As tarefas confiadas ao IBF consistiam nomeadamente em celebrar contratos de co-financiamento com os beneficiários das ajudas, efectuar pagamentos a seu favor, garantir o acompanhamento administrativo dos projectos e apresentar material informativo. A maior parte das tarefas confiadas contratualmente ao IBF são portanto semelhantes às confiadas ao SCR (Serviço Comum de Relações Externas).

59. Na maior parte dos países Phare, a Comissão instituiu igualmente fundações para o desenvolvimento da sociedade civil (FDSC) na qualidade de financiadores autóctones e independentes. A principal actividade das FDSC é a concessão de ajudas às ONG locais. O conselho de administração dessas fundações compõe-se geralmente de representantes da sociedade civil, sendo cada membro nomeado pelo Governo do país em causa. Na Eslováquia e na Bulgária, as delegações locais da Comissão subcontrataram a gestão dos microprojectos Democracia e LIEN às FDSC.

60. Uma avaliação das FDSC(19) mostrou que essas organizações geralmente não desenvolveram estratégias para o cabal desempenho da sua missão nem garantiram a visibilidade dos resultados dos projectos que financiaram. As iniciativas e os estímulos vieram principalmente do exterior. Os directores das FDSC necessitam igualmente de uma formação em gestão.

61. Na América Central, foram celebrados vários contratos com o Instituto Relaciones Latino-Americanas (IRELA) para a realização de estudos e actividades diversas de coordenação, identificação e acompanhamento de projectos relativos ao programa da Comissão para a democracia e os direitos humanos. Os fundos concedidos no âmbito destes contratos, que totalizaram mais de 1 milhão de euros, foram utilizados para financiar, entre 1992 e 1998, o que na prática era uma unidade de coordenação e acompanhamento da delegação da Comissão na Costa Rica.

62. No que se refere à América do Sul, a Comissão celebrou dois contratos de serviço com uma organização sem fins lucrativos que assegurou a elaboração de estudos e de boletins de imprensa, bem como a organização de reuniões de peritos e de um seminário. Contudo, na prática, o principal objectivo destes contratos foi a identificação de projectos locais, a realização de missões de acompanhamento e a assistência à unidade de programas baseada em Bruxelas.

63. A subcontratação de recursos adicionais contribuiu para a execução dos programas relativos à América Latina, bem como dos programas Phare e Tacis. Foi, no entanto, revelado determinado número de problemas preocupantes no que se refere às práticas da Comissão em matéria de subcontratação:

a) Essas práticas permitiram que a Comissão convertesse de facto dotações orçamentais destinadas aos programas em recursos humanos e outros recursos de funcionamento que lhe tinham sido recusados devido a condicionalismos orçamentais. Em determinados casos, os comentários correspondentes às rubricas orçamentais em causa eram incompatíveis com os termos dos contratos;

b) Estes contratos eram celebrados por ajuste directo. A Comissão aplicou incorrectamente os artigos 112.o a 118.o do Regulamento Financeiro para justificar a não apresentação dos contratos à CCCC;

c) As pessoas admitidas no âmbito dos contratos eram frequentemente apresentadas às organizações em causa pelos serviços da Comissão. Algumas já tinham trabalhado com um contrato temporário nos serviços em questão(20);

d) Confiando ao exterior, durante bastante tempo, as tarefas de identificação, de elaboração e de acompanhamento dos projectos, os serviços da Comissão correm o risco de deixarem de obter um conhecimento suficientemente aprofundado da execução dos programas, tornando-se dependentes do conhecimento e das competências de pessoal externo;

e) Dada a falta de concorrência e a dependência dos parceiros em relação ao financiamento da Comissão, existe um risco de aumento dos preços. Na realidade, em alguns casos estas organizações reclamaram montantes que foram pagos forfetariamente, sem que o parceiro tenha fornecido os documentos comprovativos necessários, tendo sido pedido e efectuado o reembolso de despesas não elegíveis. Na sequência das constatações do Tribunal, a Comissão está a efectuar uma análise pormenorizada de uma dessas organizações (IRELA).

Regras administrativas, orientações e procedimentos

Subvenções contra contratos de serviço

64. Os programas relativos aos direitos humanos e à democracia foram principalmente executados com o auxílio de subvenções concedidas a organizações da sociedade civil. Contudo, durante o período coberto pela auditoria do Tribunal, as regras da Comissão em matéria de gestão das subvenções não eram bem definidas, tendo-se constatado que em muitos casos a Comissão recorrera às subvenções quando outros mecanismos teriam sido mais indicados, em especial quando se tratava de adquirir bens ou serviços:

a) Muitos projectos relativos aos direitos humanos e à democracia incluíram a organização de conferências, reuniões e cursos de formação, bem como a elaboração de estudos. Trata-se de domínios nos quais é difícil distinguir entre subvenção e contrato de serviço. Contudo, os serviços da Comissão não estavam suficientemente conscientes da necessidade de distinguir entre as diferentes formas de contratos e de procedimentos;

b) No seu relatório especial relativo às eleições palestinianas(21), o Tribunal criticava a adjudicação de contratos por ajuste directo no que se refere ao apoio logístico das missões de observação das eleições. No âmbito da sua análise de uma amostra de nove contratos relativos a projectos de direitos humanos e democracia em Moçambique, no Ruanda e no Haiti, o Tribunal constatou que seis deles eram na realidade contratos de serviços mas que, em todos os casos, os contratos tinham sido adjudicados por ajuste directo;

c) Alguns dos projectos analisados tinham sido confiados a ONG porque estas últimas eram consideradas como sendo os únicos organismos com vocação para executar projectos nesse domínio. Ainda que tal seja talvez verdadeiro no caso de muitas acções relativas aos direitos humanos e à democracia, não é necessariamente o caso quando se trata de fornecimento de bens (tais como material de escritório) e serviços (como formação e administração).

Celebração dos contratos e co-financiamento

65. As fórmulas e as disposições dos contratos eram diversas. Cada serviço da Comissão tinha as suas próprias exigências em relação aos seus parceiros (em matéria de contabilidade, relatórios, sistemas de pagamento, etc.). Em determinados casos, foram utilizados contratos de tipo diferente dentro de um serviço da Comissão para cobrir o mesmo tipo de acções.

66. Cada serviço da Comissão aplicava as suas próprias regras de apreciação da elegibilidade dos custos e da oportunidade de garantir a parte essencial do financiamento de organizações. Contudo, os serviços tentaram em geral muito frequentemente financiar projectos considerados discretos, quando na prática se tratava das actividades normais da organização, sendo mais indicado um apoio institucional. Tal procedimento traduz-se pela afectação inadequada da contribuição da Comissão e por um desvio das exigências em matéria de orçamento e de relatórios financeiros do controlo dos resultados produzidos para o controlo dos elementos entrados.

67. No âmbito do programa de apoio aos direitos humanos e à democracia nos países ACP, a Comissão concedeu uma contribuição financeira substancial a operações internacionais em que participavam vários doadores. O Tribunal já acentuou as dificuldades encontradas pela Comissão ao nível da concepção dos seus projectos quando não é o único financiador, tendo recomendado que esta última evite a afectação inadequada de dotações(22). Os casos analisados durante a presente auditoria confirmam as anteriores observações do Tribunal.

68. O serviço competente da Comissão explicou a sua relutância em participar nos fundos fiduciários das Nações Unidas pela dificuldade do acompanhamento e ausência de visibilidade de tais participações. O caso dos fundos fiduciários das Nações Unidas para as eleições em Moçambique justificava essa relutância: foi necessário esperar três anos após o fim da missão ONUMOZ para que os relatórios financeiros fossem comunicados; além disso, as demonstrações financeiras apresentadas eram resumidas e mostravam saldos não gastos sem indicar o destino desses fundos não utilizados. Não foi fornecido à Comissão qualquer relatório descrevendo o desenrolar das eleições.

69. Apesar deste caso especialmente lamentável de maus serviços e de não respeito pelas obrigações contratuais, a Comissão não deverá abandonar este tipo de mecanismo de financiamento. Na sua qualidade de importante financiador para tais operações, a Comissão deverá usar o seu peso financeiro - com o apoio dos Estados-Membros - para conseguir que as Nações Unidas apliquem mecanismos apropriados em matéria de relatórios, de prestação de contas e de auditoria que correspondam às suas expectativas. As operações de co-financiamento no âmbito de uma estrutura e de uma organização única deverão, se forem efectuadas correctamente, constituir um meio mais económico, mais eficiente e mais eficaz que as operações paralelas para executar uma acção financiada internacionalmente.

Acompanhamento financeiro

70. Foi observado um certo número de deficiências importantes no acompanhamento financeiro dos contratos pela Comissão. A situação constatada era paradoxal: se, por um lado, uma das críticas mais frequentes e mais fortes à Comissão expressa pelos parceiros responsáveis se referia ao peso excessivo da gestão administrativa e financeira imposta pelas exigências da Comissão em matéria de procedimentos, esses mesmos procedimentos não permitiram evitar os seguintes problemas:

a) Os orçamentos dos projectos não eram cuidadosamente elaborados nem seguiam os formatos ou as definições habituais, o que tornava mais difícil o acompanhamento e controlo pelos serviços da Comissão;

b) As regras em matéria de subcontratação e aquisição não eram suficientemente claras; por exemplo os contratos geridos pelos serviços responsáveis pelos programas relativos à América Latina e à bacia mediterrânica apenas referiam a necessidade de obter três propostas para a aquisição de bens e materiais, o que era uma componente acessória na maior parte dos contratos. Não foi elaborada qualquer regra para a contratação de peritos ou de pessoal para os projectos ou ainda para a subcontratação de trabalhos como a impressão. Observaram-se vários exemplos de política criticável em matéria de recrutamento de pessoal e de subcontratação(23);

c) Os parceiros consideraram os montantes inscritos nos orçamentos como taxas ou montantes forfetários para os quais não era necessário enviar à Comissão qualquer documento justificativo além das declarações de despesa. Nem os serviços centrais desta última, nem as delegações, nem os consultores recrutados pela Comissão para acompanhar a execução dos projectos verificaram se as despesas declaradas correspondiam às despesas reais. Na América Central, por exemplo, os auditores do Tribunal constataram que em oito projectos (dos 14 analisados), os pagamentos finais estavam errados ou não podiam ser explicados;

d) Foram financiadas despesas inelegíveis: a Comissão financiou despesas incorridas antes da data da assinatura do contrato e despesas correspondentes a rubricas não previstas nesse contrato.

71. Em resposta às constatações do Tribunal relativas às irregularidades atrás referidas em relação ao programa da América Central, a Comissão prometeu reanalisar os pedidos de pagamento final aprovados pela unidade de acompanhamento. Além disso, no caso de determinado número de contratos celebrados com uma organização, deu início em Março de 1999 a uma auditoria aprofundada de todos os contratos adjudicados a essa organização, bem como da subvenção de que essa última beneficiara como apoio às suas despesas administrativas.

72. As constatações atrás expostas salientam a inadequação da metodologia adoptada pela Comissão, que consiste em tentar gerir a execução de grande número de pequenos e médios contratos através de controlos relativamente pormenorizados centrados nos elementos entrados. A Comissão não possui nem os recursos humanos nem os sistemas que lhe permitam executar eficazmente esse trabalho.

Seguimento dado às avaliações

73. A Comissão efectuou algumas avaliações das suas acções no domínio dos direitos humanos e da democracia (ver ponto 45). Baseou-se na avaliação do programa relativo à América Central para rever a sua estratégia nesse domínio, o que se traduziu pela adopção de um programa plurianual no final de 1998. Contudo, não há provas evidentes de que a Comissão tenha efectivamente reagido às significativas críticas formuladas nessa avaliação no que se refere à ausência de uma lista de prioridades, à confusão originada pelo grande número de rubricas orçamentais a partir das quais as acções a favor dos direitos humanos e da democracia podem ser financiadas, à ausência de indicadores de resultados e aos numerosos problemas devidos à insuficiência dos meios de gestão e à inadequação das regras administrativas e financeiras.

74. O Tribunal não encontrou provas de que a avaliação da componente "democracia" dos programas Phare e Tacis publicada em Março de 1998 tenha tido uma incidência considerável na revisão da política levada a cabo pela Comissão ao mesmo tempo.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Simplificar o quadro jurídico e orçamental

75. A Comissão deverá propor ao Conselho e ao Parlamento Europeu uma simplificação do quadro orçamental e regulamentar actual em matéria de ajuda externa. Será por exemplo possível dispor de um número limitado de regulamentos "principais" para os grandes programas (por exemplo MEDA, ALA, Tacis), que incluam elementos como a defesa dos direitos humanos e da democracia, simultaneamente como componente da condicionalidade e como domínio de intervenção, acompanhados, se for necessário, de orientações complementares mais específicas exteriores ao regulamento.

Melhorar a selecção dos projectos e dos parceiros

76. A União Europeia foi das primeiras organizações a fazer da defesa e da promoção dos direitos humanos e da democracia prioridades dos seus programas de desenvolvimento, tendo confirmado essa política pela inclusão desses objectivos nos seus Tratados. Terá contudo de tomar outras medidas para traduzir essa vontade na prática.

77. Em primeiro lugar são necessárias avaliações devidamente fundamentadas por país para definir estratégias claras por país que formem um enquadramento adequado para um conjunto de programas equilibrados e definidos. Em segundo lugar devem fixar-se prioridades para evitar a excessiva dispersão dos recursos. Em terceiro, devem aplicar-se de maneira uniforme procedimentos mais eficientes de selecção de projectos e de parceiros. No que se refere à determinação de prioridades, o convite à apresentação de propostas de Julho de 1999 para o programa de 1999 constitui um passo importante na boa direcção.

Definir indicadores de êxito dos programas e dos projectos e acompanhar as suas realizações

78. A Comissão deverá instituir sistemas de acompanhamento objectivos, tanto a nível dos programas como dos projectos. Para esse efeito, deverá determinar como apreciar os resultados das acções que financia e elaborar indicadores adequados e quantificáveis. Os progressos deverão então ser medidos de maneira regular.

Acentuar a incidência a longo prazo da ajuda da União Europeia assegurando o carácter sustentável das acções

79. Os programas que visam a promoção e a defesa dos direitos humanos e da democracia necessitam de um compromisso a longo ou médio prazo. Por essa razão a Comissão deverá deixar de financiar acções individuais e anuais, como faz actualmente, e em alternativa oferecer um apoio mais permanente e a longo prazo às organizações que dispõem do potencial indispensável para a melhoria efectiva da situação dos direitos humanos e da democracia nos países em causa.

80. Ao aprovar e conceder subvenções, a Comissão deverá igualmente verificar se os organismos beneficiários reforçam suficientemente as suas estruturas organizativas, administrativas, financeiras e técnicas de modo a poderem continuar as suas actividades eficazmente após a cessação da ajuda financeira da União Europeia.

81. Além disso, a Comissão deverá continuar a acompanhar as actividades das organizações após o pagamento da ajuda financeira, o que lhe permitirá não só apreciar o desenvolvimento sustentável das actividades que apoia, mas também obter directamente informações locais em matéria de direitos humanos e de democracia.

Adoptar procedimentos adequados para gerir os programas de ajuda

82. Os programas no domínio dos direitos humanos e da democracia consistem essencialmente num número relativamente elevado de pequenos e médios contratos celebrados com uma multiplicidade de organizações em todo o mundo. Pela sua natureza, muitos dos parceiros responsáveis pela execução apenas dispõem de sistemas de gestão e de controlo financeiro relativamente pouco elaborados. Se, em conformidade com o Regulamento Financeiro, a Comissão deve garantir a utilização regular e adequada dos fundos que concede, não lhe é possível controlar pormenorizadamente a sua aplicação financeira. A solução que consiste em recorrer a GAT também não é satisfatória.

83. A Comissão deve adoptar procedimentos mais orientados para as acções executadas pelos parceiros com os fundos recebidos, dando uma garantia razoável de que os montantes concedidos são utilizados correctamente para os fins em vista. No que se refere aos projectos de importância média ou grande, as funções de supervisão, de acompanhamento e de controlo deverão ser essencialmente descentralizadas e confiadas às delegações, que deverão estar habilitadas para celebrar com os auditores locais contratos para a verificação da execução financeira.

84. No que se refere aos microprogramas de ajuda, a Comissão deverá recorrer a organismos locais cuja gestão possa ser assegurada com a participação da delegação. Estes organismos, que deverão ter um bom conhecimento da situação local, poderão efectuar a instrução dos pedidos e atribuir as ajudas. A organização beneficiária elaborará um relatório sobre a utilização dos fundos e, se o organismo não ficar satisfeito com os resultados, não lhe concederá mais fundos no futuro. As FDSC na maior parte dos países Phare dão um bom exemplo que, se as deficiências assinaladas no ponto 60 forem corrigidas, se poderá aplicar em outros locais.

85. Finalmente, quando a Comissão participa em operações internacionais co-financiadas por vários doadores, deverá estimular a utilização de estruturas e organizações de financiamento unificadas. Deverá utilizar o seu peso financeiro, de preferência com o apoio dos Estados-Membros, para fazer com que sejam incluídos mecanismos uniformes e suficientes em matéria de relatórios, de contabilidade e de controlo.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 18 de Maio de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) SEC(1999) 1596 final de 13.10.1999.

(2) COM(96) 672 final de 17.1.1997.

(3) Regulamentos (CE) n.os 975/1999 e 976/1999 do Conselho, de 29.4.1999 (JO L 120 de 8.5.1999).

(4) Europa Central e Oriental, novos Estados independentes, América do Sul, América Central, Ásia, Mediterrâneo e Médio Oriente, África, Caraíbas e Pacífico.

(5) Argentina, Brasil, Bulgária, Chile, Peru, Roménia, Rússia, Eslováquia e Ucrânia.

(6) El Salvador, Guatemala, Haiti, Moçambique, Nicarágua, Palestina, Panamá, Ruanda e Turquia.

(7) A Comissão considera que os documentos de estratégia por país cobrem essencialmente os principais programas de ajuda à cooperação financeira, técnica e económica, mas não todos os aspectos da sua cooperação com determinado país. Devem ser elaborados documentos de estratégia distintos em relação a outros aspectos, como os direitos humanos e a democracia. O Tribunal é, no entanto, de opinião que deverá haver um documento de estratégia que cubra todos os grandes domínios da cooperação.

(8) Os países candidatos deverão responder ao critério de Copenhaga relativo a instituições estáveis capazes de garantir a democracia, o primado do direito, os Direitos do Homem e o respeito das minorias; e resolver os problemas colocados pela Comissão na série de análises publicadas no âmbito da Agenda 2000 sobre os progressos realizados no sentido da criação de uma economia pluralista.

(9) Na sua resposta às observações formuladas pelos auditores numa carta de sector, uma delegação afirmou que, ainda que não tivesse sido elaborada por escrito qualquer estratégia, sabia-se que existia considerando o conjunto dos projectos financiados, que se referiam todos a importantes domínios relativos aos direitos humanos e à democracia.

(10) Agenda 2000.

(11) Convite à apresentação de propostas 1999/C 170/10 relativo à Iniciativa europeia para a Democracia e a defesa dos Direitos do Homem publicado em 17.6.1999.

(12) "Evaluation of EC positive measures in favour of human rights and democracy (1991 - 1993)", GDI, Maio de 1995; "Phare Democracy Programme 1992 Evaluation Report of the Pilot Phase", E. Eberhardt, Agosto de 1995; "Evaluation of the Phare and Tacis Democracy Programme 1992 - 1997", ISA Consult, Instituto Europeu da Universidade de Sussex, e GJW Europe, Setembro de 1997; "Analysis and evaluation of the programme of support for democracy and human rights in Central America" (Novembro-Dezembro de 1997), V. Zapatero, P. Subra de Bieusses, I. Astarloa. Mais alguns exemplos de avaliações realizadas no mesmo domínio: "Evaluation of MEDA democracy programme", Euronet Consulting, Abril de 1999; "Evaluation on the European special programme in South Africa", Outubro de 1996; "International Alert's actvities in conflict prevention", Maio de 1998; "AWEPA (Association of Western European Parliamentarians) activities", Novembro de 1998; "Mozambique elections", Fevereiro de 1999.

(13) Foi utilizado para o programa Phare Democracia e para os principais projectos financiados no âmbito da cooperação financeira e técnica.

(14) Ver nota 2 da página 8.

(15) Por exemplo "Grazhdansky Kontrol - Citizens' Watch" e "Soldiers' Mothers of St. Petersburg", uma ONG que defende os direitos dos recrutas do exército russo.

(16) No âmbito da reorganização dos serviços da Comissão em 1999, uma parte das DG IA e IB foi integrada na DG Relações Externas e a DG VIII passou a designar-se por DG Desenvolvimento.

(17) Associação internacional instituída com o fim de coordenar a nível europeu as organizações nacionais de voluntários em matéria de ajuda ao desenvolvimento.

(18) Programas Phare e Tacis Democracia, Phare e Tacis LIEN e Phare Parceria.

(19) Charities Aid Foundation (CAF), Fevereiro de 1997.

(20) O Tribunal criticou procedimentos semelhantes no seu relatório especial n.o 2/97 relativo à ajuda humanitária (JO C 143 de 12.5.1997).

(21) Relatório especial n.o 4/96 sobre as contas da Unidade Eleitoral Europeia estabelecida no âmbito da acção comum de Política Externa e de Segurança Comum respeitante à observação das eleições palestinianas (JO C 57 de 24.2.1997, pontos 24 - 25).

(22) Relatório anual relativo ao exercício de 1995 acompanhado das respostas das instituições (JO C 340 de 12.11.1996, pontos 11.29 - 11.57).

(23) Por exemplo, num país, verificou-se que as mesmas pessoas eram simultaneamente agentes de uma organização beneficiária e elementos do pessoal do projecto em outra. No âmbito de um projecto, foi celebrado um contrato com uma tipografia pela totalidade dos fundos previstos para a impressão (45000 ecus), sem obter propostas de concorrentes e sem especificar o que deveria ser fornecido no âmbito do contrato. Estes problemas não foram detectados pela Comissão.

Anexo 1

Resumo das acções externas da União Europeia no domínio dos direitos humanos e da democracia no período de 1994 - 1998

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

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Evolução dos pagamentos correspondentes às autorizações de cada exercício em relação ao período de 1994 - 1998

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Anexo 2

Análise das medidas de apoio à democracia e direitos humanos financiadas no âmbito dos programas Phare e Tacis (1993 - 1998)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Anexo 3

Lista das siglas utilizadas

ACP Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico signatários da Convenção de Lomé

CCCC Comissão Consultiva de Compras e Contratos

CEV Centro Europeu de Voluntariado

DG Direcção-Geral

FDSC Fundações para o desenvolvimento da sociedade civil

FED Fundo Europeu de Desenvolvimento

FEDH Fundação Europeia dos Direitos do Homem

GAT Gabinete de assistência técnica

IBF Instituto Belga de Formação

Irela Instituto Relaciones Latino-Americanas

LIEN Link Inter European NGOS (Programa LIEN)

MEDA Programa MEDA (Parceria euromediterrânica)

ONG Organização não governamental

ONUMOZ Missão das Nações Unidas em Moçambique

Phare Programa de ajuda comunitária aos Países da Europa Central e Oriental

PVDALA Países em vias de desenvolvimento da América Latina e da Ásia

SCR Serviço Comum de Relações Externas

Tacis Programa de assistência técnica à Comunidade dos Estados independentes

UE União Europeia

Respostas da Comissão

RESUMO

A Comissão considera o relatório do Tribunal de Contas sobre as acções da União nos países terceiros a favor dos direitos humanos e da democracia um contributo importante para a avaliação da pertinência das iniciativas comunitárias e para a identificação dos obstáculos a transpor de modo a tornar a acção mais coerente e mais transparente.

- Tendo em vista tornar as acções mais coerentes:

a) A Comissão partilha a opinião do Tribunal de Contas segundo a qual deverá ser feita uma apreciação mais sistemática da situação relativa aos direitos humanos e à democracia de cada país beneficiário, devendo este aspecto ser referido na estratégia relativa a cada país: está a ser elaborado um quadro totalmente novo que visa permitir uma realização mais sistemática (ver também a resposta aos pontos 20 - 24).

Até à data, a Comissão tem desenvolvido nalgumas partes do mundo estratégias por país no que se refere aos direitos humanos e à democracia, no âmbito das quais tem sido dispensada especial atenção:

- aos países que solicitaram a adesão à União Europeia (acordos europeus incidindo em questões relacionadas com os direitos humanos e a democracia como requisitos de adesão específicos),

- aos países ACP (inscrição de acções no âmbito dos direitos humanos financiadas pelo FED no quadro de uma estratégia e de um programa indicativo por país).

b) Está a ser utilizada uma série de métodos complementares para a identificação de projectos de modo a tomar em conta a diversidade das necessidades em matéria de direitos humanos e a multiplicidade das situações. Estes métodos visam fazer corresponder as prioridades da Comissão aos pedidos das ONG, uma vez que os projectos baseados na procura são mais susceptíveis de corresponder às necessidades reais dos beneficiários (desde que os pedidos sejam apresentados por partes que tenham um interesse genuíno e concreto nos mesmos) do que os projectos baseados na oferta tendo, deste modo, melhores hipóteses de serem sustentáveis (ver também as respostas aos pontos 25 - 28).

c) A Comissão procura em todos os casos fazer uma apreciação da capacidade das organizações que selecciona nos projectos. Por vezes a escolha das ONG é extremamente reduzida (ver também a resposta aos pontos 29 - 31).

- Tendo em vista tornar as acções mais transparentes:

a) No contexto dos direitos humanos, os projectos de maior relevo não são, em muitos casos, os projectos executados por grandes ONG europeias, mas sim pequenos projectos executados por ONG locais que permitem à sociedade civil local reforçar e criar um tecido democrático necessário.

b) A utilização de indicadores que não meçam apenas a eficácia e o impacto de uma acção envolvendo os direitos humanos constitui uma das preocupações da Comissão. Em Março de 1998, esta apresentou uma comunicação intitulada "Democratização, Estado de Direito, respeito pelos direitos humanos e boa gestão dos assuntos públicos: os desafios da parceria entre a União Europeia e os ACP", em que eram delineados elementos que podem ser utilizados como indicadores.

Desde então, os serviços têm-se esforçado por aprofundar esse estudo. Refira-se a este propósito que, até à data, os estudos levados a cabo por outros organismos, como a OCDE ou o Gabinete do alto-comissário para os direitos humanos, não levaram a resultados definitivos.

A primeira avaliação realizada pelos serviços da Comissão sobre as acções "direitos humanos" nos países ACP viu-se confrontada com o problema da inexistência de indicadores susceptíveis de serem utilizados como instrumentos de medida. Só com o decorrer dos anos e através de avaliações sucessivas é que começam a surgir elementos de análise fiáveis (ver também resposta aos pontos 32 - 39).

c) Certas medidas não podem inserir-se numa perspectiva de longo prazo, uma vez que são - ou devem ser apenas - temporárias. Nos países em que as circunstâncias o permitem, é adoptada uma abordagem de diálogo com o governo, sendo igualmente elaborada uma estratégia conjunta para melhorar a situação relativa aos direitos humanos nesse país. Pretende-se justamente que as actividades em matéria de democracia, Estado de Direito ou mesmo dos direitos humanos sejam progressivamente financiadas pelo orçamento do Estado em questão (na medida em que tal seja possível). Para alcançar esse objectivo foram criados e devem ser utilizados conjuntamente os devidos instrumentos - rubrica orçamental, montante indicativo, programa indicativo nacional e diálogo político (ver também a resposta aos pontos 47 - 49).

d) A Comissão partilha os comentários do Tribunal de Contas relativamente à necessidade de melhorar a visibilidade das iniciativas da União (ver também a resposta ao ponto 50).

e) As avaliações realizadas pela Comissão foram de modo geral positivas e vieram confirmar o contributo significativo para o processo de apoio à democracia e defesa dos direitos humanos (ver resposta ao ponto 46).

- Tendo em vista melhorar a gestão das acções:

a) A Comissão procura estudar as medidas adequadas para fazer face às necessidades em matéria de conhecimentos especializados e de recursos. Foram criados grupos de trabalho tendo em vista o estudo das diferentes opções em matéria de subcontratação.

b) A Comissão regista que a distinção entre subvenções e outros tipos de contratos é insuficiente, tendo manifestado a intenção de a tornar mais clara através da introdução de regras relativamente às subvenções nas alterações previstas ao Regulamento Financeiro (ver também resposta ao ponto 64).

c) A Comissão está agora a tomar medidas destinadas a normalizar as disposições contratuais e os mecanismos financeiros (ver resposta aos pontos 65 - 66).

d) As recentes regras harmonizadas simplificadas relativas às aquisições dizem apenas respeito aos pagamentos de despesas concretas elegíveis (ver resposta aos pontos 70 - 71).

e) Desde a auditoria do Tribunal de Contas, as conclusões da avaliação efectuada sobre as acções realizadas no quadro do Phare e do Tacis Democracia foram incluídas nos novos Regulamentos (CE) n.o 975/1999 e (CE) n.o 976/1999 (JO L 120 de 8.5.1999), entretanto aprovados. O convite para a apresentação de propostas lançado em Julho de 1999 também toma em consideração as conclusões contidas neste novo quadro regulamentar.

O Tribunal de Contas propõe que a Comissão dedique mais atenção aos resultados alcançados pelos seus parceiros e que obtenha garantias razoáveis relativamente à utilização dos fundos para os fins para que foram concedidos. A abordagem proposta pelo Tribunal irá exigir alterações nos métodos de gestão; esta questão está actualmente a ser analisada no âmbito da reforma da Comissão. A questão principal está no desfasamento entre os fundos e os recursos humanos.

INTRODUÇÃO

Importância crescente da política relativa aos direitos humanos e à democracia

1 - 5. No que diz respeito aos direitos humanos, a acção comunitária foi-se desenvolvendo em etapas sucessivas num domínio em que tudo estava por descobrir. Com efeito, a noção de direitos humanos, totalmente ausente no Tratado de Roma, surgiu pela primeira vez no preâmbulo do Acto Único, sendo seguidamente incorporada no Tratado de Maastricht e abrangendo finalmente no Tratado de Amesterdão o conjunto da acção da União. Paralelamente, foram feitas referências aos direitos humanos no quadro não só das declarações, como também dos acordos e, nomeadamente, no artigo 5.o da Convenção de Lomé IV revista. Essa referência foi reforçada no novo acordo de parceria que será assinado em Junho de 2000.

Assim, as diferentes formas de intervenção consistiram frequentemente em ensaios que visavam avaliar a pertinência da intervenção e a capacidade de dar resposta às necessidades detectadas.

De entre as iniciativas implementadas pela Comissão Europeia neste domínio devem referir-se as que tinham carácter estratégico e as que se destinavam a definir orientações, a saber:

- Em 1995, adoptou duas comunicações:

- uma destinada a fazer o ponto da situação relativamente à experiência adquirida e a identificar as prioridades de acção ["A União Europeia e os aspectos externos da política dos direitos do homem: de Roma a Maastricht e perspectivas para o futuro", COM(95) 567 final];

- outra visando a introdução, em cada acordo, de uma cláusula reconhecendo que a promoção e a salvaguarda destes direitos constituem um factor essencial das relações externas.

- Em Março de 1998, a Comissão adoptou uma comunicação intitulada "Democratização, Estado de Direito, respeito pelos direitos humanos e boa gestão dos assuntos públicos: os desafios da parceria entre a União Europeia e os países ACP", que visava a identificação dos elementos que poderiam ser utilizados como indicadores.

- Realizou dois estudos que foram confiados ao Instituto Universitário Europeu:

- um, em 1998, que permitiu fazer pela primeira vez o ponto da situação sobre o papel da União Europeia no domínio dos direitos humanos, definindo elementos para uma estratégia de acção,

- outro, em 1989, que analisou os aspectos legais, políticos, institucionais e filosóficos da União no contexto das suas actividades internas e externas, a fim de identificar os temas prioritários para um programa de acções comunitárias no domínio dos direitos humanos.

A Comissão Europeia está a preparar uma nova comunicação para o segundo semestre de 2000.

A Comissão sempre esteve consciente das questões em jogo e realizou as investigações necessárias para identificar as prioridades e definir a sua estratégia antes da apresentação das "linhas directrizes" decididas em Outubro de 1999 para a apresentação dos programas Phare para o período 2000 - 2006.

Complexidade do quadro jurídico e orçamental

6 - 9. Dada a importância destas questões, tem-se registado uma tendência crescente no sentido de os regulamentos de índole geográfica comportarem objectivos relativos aos direitos humanos e à democracia, reflectindo a necessidade de integrarem estas questões nas políticas comunitárias e de melhorar a cooperação com os Estados relativamente às actividades no domínio dos direitos humanos. Esta cooperação de apoio aos direitos humanos e à democracia constitui uma parte essencial da estratégia a negociar com cada país ou região no quadro do apoio comunitário.

A Comissão faz uma distinção entre a utilização do orçamento constante do título B7 - 7 e a utilização de programas de cooperação a nível geográfico, não em função do tema, mas sim em termos da natureza da intervenção. Nomeadamente nos casos em que são feitas intervenções de grande envergadura, em que o papel do Estado como parceiro na execução de uma actividade é significativo, no caso de se tratar da continuação de um projecto-piloto no quadro do título B7 - 7 e cujos resultados particularmente positivos justifiquem a sua continuação, ou no caso de se tratar do seguimento a uma escala maior de actividades realizadas anteriormente em regime experimental, então é absolutamente adequado o recurso às rubricas orçamentais de índole geográfica no quadro dos respectivos regulamentos. Nos casos em que, pelo contrário, as actividades têm uma dimensão relativamente reduzida e em que as organizações não governamentais são de importância crucial para a actividade, será mais adequado o recurso ao título B7 - 7.

Na sequência da entrada em vigor dos Regulamentos (CE) n.o 975/1999 e (CE) n.o 976/1999, tornou-se claro que qualquer futuro apoio e observação de processos eleitorais deverá ser financiado ao abrigo do primeiro pilar, o que deverá ser feito com base na complementaridade: o financiamento de acções em prol de um país específico deverá ter origem sobretudo nos instrumentos de cooperação (Convenção de Lomé, PVDALA, Obnova, Phare, Tacis, etc.). O financiamento de acções temáticas, como formação, meios de comunicação, formação cívica e dos eleitores, deverá provir do capítulo B7 - 70. Apesar da inclusão neste capítulo de uma rubrica orçamental específica de apoio à transição para a democracia e à supervisão dos processos eleitorais (B7 - 709), os fundos atribuídos não são suficientes para cobrir todas as autorizações relativas ao apoio e observação de processos eleitorais que a Comunidade prevê ter de fazer face em cada exercício. A utilização continuada de fundos afectados a instrumentos de cooperação é assim imperativa. Além disso, os subsídios a partir do capítulo B7 - 70 destinam-se sobretudo ao apoio a ONG, assim como a organizações internacionais. Os Estados-Membros poderão obviamente providenciar financiamentos adicionais.

Para ajudar a clarificar a distinção entre o título B7 - 7 e os Regulamentos (CE) n.o 975/1999 e (CE) n.o 976/1999 e as rubricas orçamentais de índole geográfica, a Comissão está a encarar a possibilidade de reestruturar este título no projecto de orçamento (APO) para 2001. A actual combinação de 11 rubricas orçamentais de índole geográfica e temáticas (12, se incluirmos os "direitos das crianças" no título B7 - 6) será reduzida de modo a reflectir as actividades previstas ao abrigo dos regulamentos numa base temática.

Acções da União Europeia a favor da democracia e da defesa dos direitos humanos

10. A Comissão regista o facto de o Tribunal aceitar a ampla definição dos objectivos políticos, assim como a grande variedade de situações em que esses países necessitam de ser financiados.

16. A cooperação no domínio dos direitos humanos com os países ACP merece atenção especial. Com o decorrer dos anos, foi criada uma abordagem eficaz que visa promover as iniciativas de um país ACP a favor da democracia utilizando os fundos do título B7 - 7 a título de complemento. Esta complementaridade foi alvo de um desenvolvimento particular no domínio dos processos eleitorais. Neste domínio das eleições, uma comunicação de Abril de 2000 ao Parlamento e ao Conselho faz o ponto da situação relativamente às experiências do passado e propõe uma nova orientação para o futuro.

Âmbito da auditoria

18. A Comissão regista que o Tribunal de Contas reconhece as medidas adoptadas para dar resposta a anteriores observações relativas aos programas.

ESTRATÉGIA DOS PROGRAMAS

Estratégias por país

20 - 24. A Comissão partilha as propostas do Tribunal de Contas no que diz respeito à necessidade de incluir a questão dos direitos humanos e da democracia nos documentos destinados à definição das prioridades para cada país. Está em curso um trabalho de redacção tendo em vista a elaboração da estrutura de um documento estratégico que possa ser adoptado pelo conjunto dos serviços responsáveis pelas relações externas.

Selecção dos projectos

25 - 28. Para dar resposta à multiplicidade das necessidades em matéria de "direitos humanos e democracia", há que utilizar diferentes fórmulas no processo de selecção dos projectos, variando não só em função da situação do país (questões históricas, culturais, etc.), mas também dos objectivos, que podem ser distribuídos por curto, médio e longo prazo.

25. Importa deixar às comunidades locais a possibilidade de exprimirem as suas necessidades e as suas prioridades, definindo ao mesmo tempo um quadro geral que retome os objectivos dos regulamentos em questão, assim como as necessidades do país.

26. A fórmula do convite para apresentação de propostas adapta-se bem à situação existente nestas regiões, onde as possibilidades de intervenção são múltiplas, através de microprojectos e graças à cooperação directa com as autoridades governamentais. Neste contexto, o convite para apresentação de propostas permite a identificação dos projectos cuja execução possa ser diferida a médio e longo prazo, centrados em temas particularmente sensíveis relacionados com o quadro democrático, os meios de comunicação social e as práticas parlamentares.

27 - 28. Ainda que os objectivos sejam os mesmos nos países candidatos à adesão à União, nos países da América Latina, nos países ACP ou mesmo nos países mediterrânicos, ou seja, contribuir para o melhoramento da situação dos direitos humanos, há obviamente que escolher os instrumentos mais adequados à intervenção em terrenos com características muito diferentes. É nessa óptica que foi adoptada a fórmula das missões de peritos, que permite identificar as necessidades próprias a cada situação.

Selecção dos organismos responsáveis pela execução

29 - 31. A fórmula do convite para apresentação de propostas constitui uma solução muito útil, uma vez que, dados os prazos de elaboração, publicação, selecção e decisão, a mesma se adapta à identificação de projectos cuja execução esteja prevista a médio e longo prazo. São ainda utilizadas outras fórmulas para dar resposta às necessidades em matéria dos direitos humanos, nomeadamente nos casos em que os objectivos exigem reacções urgentes e imediatas.

No que diz respeito especialmente à Europa Central e Oriental, o novo programa Phare Access toma em consideração o desenvolvimento das ONG locais, exigindo que os organismos com maior responsabilidade pelos projectos apoiados tenham base nos países candidatos ao Phare. As ONG europeias só podem participar na qualidade de parceiros complementares.

RESULTADO DOS PROGRAMAS

Eficácia, relevância e incidência das acções

32 - 39. A Comissão reconhece que a qualidade dos projectos e dos programas pode ser melhorada através da definição de objectivos e finalidades logo à partida, assim como da utilização de indicadores verificáveis como instrumento de gestão. Com efeito, foram desenvolvidos esforços especiais relativamente à maioria das rubricas orçamentais do título B7 - 7 em 1999, tendo em vista a introdução da análise do quadro lógico nas propostas de financiamento, com o objectivo de facilitar a gestão subsequente dos projectos.

Qualquer que seja o interesse nos indicadores verificáveis, importa sublinhar que os projectos relativos aos direitos humanos dificilmente são quantificáveis.

Uma outra vantagem da concentração nos resultados dos projectos é a congregação dos diferentes parceiros na execução do projecto. Só através da discussão dos objectivos dos projectos por todas as partes interessadas é possível alargar o protagonismo destas nesses mesmos projectos.

42 - 43. A Comissão concorda que a execução dos projectos, designadamente na América Latina, tem sido lenta. O problema deve-se a carências em matéria de recursos humanos, assim como à não adaptação dos procedimentos às necessidades específicas das ONG que trabalharam em programas envolvendo direitos humanos.

Constatações resultantes das avaliações dos programas

46. O Tribunal de Contas regista que as avaliações financiadas pela Comissão foram, de modo geral, positivas e que deram um contributo significativo ao processo de apoio aos direitos humanos. Conclui igualmente que os projectos eram relevantes e que desempenharam uma função importante no reforço das ONG.

Desenvolvimento sustentável

47 - 49. De um modo geral, a Comissão acompanha de perto a continuidade da actividade, mesmo depois de concluído o financiamento comunitário. Há que ter em consideração que o título B7 - 7 visa a execução de acções pontuais; não cobre directamente os custos de funcionamento, salvo em casos excepcionais.

Há, naturalmente, que evitar a criação de uma dependência entre as iniciativas comunitárias e a acção das organizações no terreno. Com efeito, uma vez que a finalidade é desenvolver a criatividade e apoiar iniciativas emergentes, a continuação eventual desses "projectos-piloto" pode ser considerada noutros quadros mais adequados, como os da cooperação.

Num futuro próximo, no quadro da "Estratégia por países", estes problemas poderão ser avaliados e, se for caso disso, poderão ser previstas soluções para os projectos de maior valia.

Visibilidade

50. A Comissão partilha a opinião do Tribunal de Contas relativamente à necessidade de melhorar a visibilidade da acção da União. Deverão ser envidados esforços no sentido de:

- em primeiro lugar, harmonizar a apresentação, de modo a evitar qualquer confusão junto da opinião pública entre as siglas dos diferentes programas (Phare, Tacis, Obnova, etc.) e adoptar unicamente a fórmula União Europeia,

- em segundo lugar, zelar por que, no momento da negociação de um projecto e da elaboração do contrato e, seguidamente, no quadro da execução, a questão da valorização do papel da União seja abordada de forma sistemática.

GESTÃO DOS PROGRAMAS PELA COMISSÃO

Organização e recursos de gestão

53. A Comissão concorda com a análise do Tribunal de Contas relativamente às dificuldades criadas no passado pela organização dos serviços responsáveis pelos direitos humanos; consciente deste problema, decidiu confiar a uma só estrutura o conjunto das rubricas do título B7 - 7, juntando, designadamente, a antiga unidade "Direitos do Homem e ACP" no seio da DG RELEX com a unidade "Direitos do Homem e Democratização".

A questão do apoio às delegações será estudada no contexto da programação das rubricas orçamentais do título B7 - 7 e na comunicação relativa à estratégia "Direitos humanos" que a Comissão se propõe adoptar no primeiro semestre de 2000.

54. A Comissão concorda inteiramente com as observações do Tribunal de Contas relativas à insuficiência em matéria de pessoal. Foi tomada uma decisão já em Setembro de 1999 com vista a reunir, numa só unidade, as responsabilidades e os recursos humanos afectados à utilização do título B7 - 7, assim como às iniciativas a tomar no domínio dos direitos humanos e da democracia.

55 - 57. No que diz respeito às possibilidades de subcontratação das tarefas que não são da responsabilidade dos poderes públicos, a Comissão está a proceder à análise das melhores soluções possíveis tendo em vista a criação, numa base sustentável, de actividades de ajuda à actividade externa no domínio dos direitos humanos.

58. As tarefas descritas como tendo sido atribuídas ao IBF foram adjudicadas antes da criação do SCR. Desde então, o contrato com o IBF foi modificado, tendo a Comissão assumido a responsabilidade pela celebração dos contratos e pela realização dos pagamentos através do SCR.

59. Os conselhos de administração das fundações para o desenvolvimento da sociedade civil deverão, por definição, ser independentes do governo, não sendo os membros aprovados pelo governo (apesar de o governo poder nomear um dos membros do conselho de administração).

60. No âmbito das prioridades identificadas pela Comissão para as fundações para o desenvolvimento da sociedade civil, o programa é orientado para a procura. Já está a proceder-se à formação no domínio da gestão, mas certamente que irá ser necessário mais.

Como mecanismos de canalização de fundos criados pela Comissão, as FDSC puseram em execução sobretudo programas de desenvolvimento da sociedade civil aprovados pela Comissão, pelo que, logicamente, "as iniciativas e os estímulos vieram principalmente do exterior".

62. Carências ao nível do pessoal fizeram com que a Comissão recorresse extensivamente a contratos de assistência técnica, tendo estes sido de modo geral considerados úteis para a identificação, seguimento e avaliação de projectos.

63. Para fazer face à carência de recursos humanos e para executar os projectos, a Comissão procurou sempre utilizar as possibilidades colocadas à sua disposição respeitando as regras.

Há o risco de a utilização excessiva de consultores externos reduzir o grau de participação dos serviços da Comissão envolvidos na identificação, elaboração e acompanhamento dos projectos e de o grau de dependência ser determinado pelo tipo e quantidade de tarefas subcontratadas. Esta questão é abordada no livro branco sobre a reforma da Comissão.

A Comissão está actualmente a proceder a uma auditoria da organização IRELA (Instituto de Relaciones Europeo) (ver a resposta aos pontos 70 - 72).

Regras administrativas, orientações e procedimentos

Subvenções contra contratos de serviço

64. A Comissão reconhece, tal como o Tribunal de Contas, que a distinção existente entre subvenções e outros tipos de contratos não está bem definida. Manifestou a sua intenção de clarificar a distinção introduzindo regras para as subvenções nas alterações que se prevê introduzir no Regulamento Financeiro.

Muitos dos projectos executados pelas ONG nos diversos domínios da ajuda externa, incluindo direitos humanos, requerem uma determinada percentagem de inputs sob a forma de compras, serviços e/ou obras. Precisamente por essa razão, nos contratos de concessão de subvenções celebrados com as ONG beneficiárias a Comissão incluiu geralmente obrigações relativamente aos procedimentos a seguir nessa matéria.

a) A Comissão generalizou esses procedimentos no contrato-tipo de subvenção adoptado pelos seus serviços em Novembro de 1999 e, ao mesmo tempo, adaptou essas regras às novas regras relativas aos procedimentos dos contratos de fornecimento, de serviços e de obras no domínio da ajuda externa, adoptadas pela Comissão em 10 de Novembro de 1999.

Os contratos com os GAT relativos aos programas LIEN e Partnership foram celebrados como contratos de serviços normais, na sequência de um concurso.

b) No caso dos observadores dos direitos humanos no Ruanda, é verdade que o enquadramento dos observadores foi feito pela GTZ, através de um contrato de ajuste directo. A justificação desta escolha assentou na qualidade da GTZ, organização já estabelecida no local, apta a gerir a operação com êxito, o que - de resto - foi confirmado pelas avaliações feitas quer pela Comissão, quer pelo Gabinete do alto-comissário para os direitos humanos.

Além disso, a urgência da instalação dos observadores e o desconhecimento da duração da operação (prevista inicialmente por três meses), aconselharam a adopção do procedimento seguido.

Celebração dos contratos e co-financiamento

65 - 66. A Comissão reconhece que as disposições contratuais e os mecanismos financeiros nelas contidos não estão suficientemente harmonizados. Pôs fim a esta situação ao introduzir, em Novembro de 1999, o contrato-tipo de subvenção acima referido, que passou a ser obrigatório para os seus serviços a partir de 1 de Janeiro de 2000.

No que diz respeito ao financiamento central, a Comissão está a analisar activamente esta questão no contexto mais geral das suas relações com as ONG e do financiamento das suas actividades, e vai proceder à consequente e necessária clarificação. Há uma referência a este aspecto no ponto 3.1 do documento de discussão apresentado à Comissão pelo presidente e pelo vice-presidente Kinnock em 18 de Janeiro de 2000, intitulado "A Comissão e as organizações não governamentais: estabelecimento de uma parceria mais forte".

Os serviços em questão irão procurar que sejam utilizados formulários de contrato harmonizados para cobrir o mesmo tipo de acções. Serão instituídas regras harmonizadas para a avaliação da elegibilidade dos custos.

68 - 69. A Comissão está a analisar novos procedimentos para a sua participação nas operações internacionais, como os "trust funds" das Nações Unidas. Estes procedimentos irão abranger a utilização de estruturas de financiamento e organização unificadas com mecanismos de apresentação de relatórios, de prestação de contas e de auditoria comuns.

Acompanhamento financeiro

70 - 72. A Comissão está a tentar gerir um grande número de contratos sem os necessários recursos humanos e sistemas e sugere que teria sido melhor não confiar em controlos centrados nos inputs. Nalguns casos a análise dos resultados pode revelar-se mais difícil, especialmente se não forem facilmente quantificáveis.

O novo contrato-tipo de subvenção Relex inclui regras normalizadas e simplificadas para a subcontratação e para as aquisições, tornando também claro que só os custos reais são considerados elegíveis e clarificando quais os custos que são elegíveis.

Na sequência das conclusões do Tribunal de Contas, a Comissão está a proceder a uma auditoria cujos resultados serão conhecidos ulteriormente.

Seguimento dado às avaliações

73. Esta avaliação inspirou o alargamento a outras regiões de alguns dos instrumentos aplicados na Europa Central e Oriental no âmbito de tal tipo de programas. Também inspirou as modalidades da sua execução. Contribuiu para a elaboração do programa Access, assim como para a avaliação do programa LIEN.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Simplificar o quadro jurídico e orçamental

75. A Comissão não partilha a opinião de que uma simplificação do actual quadro orçamental e regulamentar irá limitar a base regulamentar para as actividades no domínio dos direitos humanos somente àquilo que está previsto nos regulamentos de índole geográfica. Também não considera que um regulamento sobre actividades no domínio dos direitos humanos e da democracia seja suficiente para abranger todos os esforços a realizar neste domínio e previstos no Tratado. Ambos são necessários para dar pleno efeito às disposições do Tratado (ver também a resposta aos pontos 6 - 9).

Melhorar a selecção dos projectos e dos parceiros

76 - 77. A Comissão partilha a opinião do Tribunal de Contas relativamente à necessidade de aprofundar a abordagem estratégica por país. Para tal, haverá que manter um diálogo contínuo com o Governo e a sociedade civil nos países de regime democrático, tendo como base um estudo prévio da situação.

Os convites para apresentação de propostas deverão inserir-se, na medida do possível, nessa perspectiva de estratégia por país.

A Comissão considera que há que estabelecer um equilíbrio delicado entre a selecção de projectos com base na sua prioridade e a utilização dos convites para apresentação de propostas como forma de melhorar os procedimentos de selecção de projectos e de parceiros. É por esta razão que considera que deverá existir um conjunto complementar de instrumentos para o recurso ao título B7 - 7. O convite para apresentação de propostas constitui um modo transparente de combinar as prioridades da Comunidade com a selecção de bons projectos "pertencentes" aos parceiros que os vão executar. Mas os projectos seleccionados só podem ser a médio ou longo prazo. Isto significa que o projecto não poderá, em caso algum, corresponder a u