PT Jornal Oficial da União Europeia C 71/8

PARECER DO CONSELHO

de 10 de Março de 2009

relativo ao Programa de Estabilidade actualizado de Portugal para o período de 2008-2011

(2009/C 71/02)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o n.o 3 do artigo 5.o,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 10 de Março de 2009, o Conselho examinou o Programa de Estabilidade actualizado de Portugal para o período de 2008-2011.

(2) Durante a presente década, a economia portuguesa tem estado a crescer a um ritmo mais lento do que o da média dos países da zona do euro e abaixo do crescimento potencial. O PIB estagnou em 2008, influenciado sobretudo por uma lenta evolução da procura externa, reflectindo a crise financeira e a fragilidade da situação económica dos principais parceiros comerciais. Os desequilíbrios externos agravaram-se, o que provocou um aumento do endividamento e um concomitante aumento do serviço da dívida. Além disso, mantém-se o hiato de competitividade, reflectindo sobretudo um fraco crescimento da produtividade, que permanece uma das principais fragilidades da economia portuguesa. A procura interna também recuou, arrastada por um pior desempenho do consumo privado e, especialmente, da formação bruta de capital fixo. Contudo, o crescimento lento não impediu uma redução da dívida pública nos últimos anos, cifrando-se esta em 2,2 % do PIB em 2008. Em sintonia com o Plano de Relançamento da Economia Europeia (PREE), as autoridades portuguesas adoptaram diversas medidas para estimular a actividade económica em 2009, no correspondente a 1,3 % do PIB, dos quais 0,8 % com impacto orçamental. As medidas discricionárias nas finanças públicas limitam a margem para proceder a novos estímulos orçamentais sem pôr em risco a sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas.

(3) O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê uma contracção do PIB de 0,8 % em termos reais em 2009 e uma recuperação em 2010 e 2011, com um crescimento real do PIB de 0,5 % e 1,3 %, respectivamente. Estas projecções têm em conta as medidas de estímulo adoptadas em resposta à contracção económica. Avaliado à luz das informações actualmente disponíveis (2), este cenário parece assentar em pressupostos de crescimento favoráveis no período de vigência do programa, o que traduz essencialmente projecções relativamente optimistas em matéria de procura interna, nomeadamente a contracção modesta da formação bruta de capital fixo no cenário do programa para 2009 e 2010. As projecções do programa em matéria de inflação afiguram-se realistas. Espera-se que o pacote de incentivo orçamental para 2009 estimule o PIB, sobretudo através de medidas que têm por objectivo alavancar o investimento. Partindo de uma redução do défice da balança de bens e serviços, o programa prevê uma diminuição das necessidades líquidas de financiamento de 10,5 % do PIB em 2008 para 7,5 % do PIB em 2011.

(4) Segundo as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão e a actualização do Programa de Estabilidade, estima-se que o défice das administrações públicas seja de 2,2 % do PIB em 2008, o que é ligeiramente melhor do que o objectivo para o défice (2,4 % do PIB) incluído na anterior actualização. A execução orçamental de 2008 beneficiou de resultados em 2007 superiores às expectativas, uma vez que o défice nesse ano foi inferior ao previsto em quase 0,5 % do PIB. Além disso, os resultados de 2008 foram afectados pelo abrandamento da actividade e pela redução de um ponto percentual da taxa normal do IVA em Julho de 2008, o que travou o crescimento das receitas fiscais na parte final de 2008. Esta situação foi parcialmente compensada por vendas pontuais de concessões pelo Estado que não estavam previstas, nomeadamente para a construção e exploração de barragens hidroeléctricas e auto-estradas, com um valor correspondente a cerca de 0,75 % do PIB.

(5) O programa actualizado prevê um défice das administrações públicas de 3,9 % do PIB em 2009. O agravamento do saldo orçamental explica-se sobretudo pelo impacto das medidas discricionárias. Algumas destas medidas haviam sido anunciadas no início de 2008 para apoiar as famílias e as empresas e para reduzir de um ponto percentual a taxa normal do IVA a partir de Julho de 2008 e também terão efeitos na execução orçamental de 2009. Contudo, o programa parte da premissa de que estes dois efeitos serão atenuados pelo impacto das medidas de consolidação tomadas em anos anteriores para conter as despesas, em especial as remunerações dos funcionários públicos e as transferências sociais. No contexto do plano de relançamento foram tomadas medidas que combinam aumentos de despesas e isenções fiscais, com um impacto orçamental correspondente a 0,8 % do PIB. Além disso, a degradação do saldo orçamental reflectirá igualmente a diminuição significativa das vendas pontuais de concessões registadas em 2008, assim como o impacto dos estabilizadores automáticos. Em geral, com uma deterioração do saldo estrutural da ordem de um ponto percentual, espera-se que a política orçamental seja expansionista em 2009, em sintonia com o plano de relançamento (3).

(6) Prevê-se que o défice nominal recue para 2,9 % do PIB em 2010 e chegue aos 2,3 % do PIB em 2011. Da mesma maneira, o saldo primário deverá melhorar gradualmente, passando de um défice de 0,6 % do PIB em 2009 para excedentes de 0,4 % e 1,1 % do PIB em 2010 e 2011, respectivamente. Após 2009, a estratégia orçamental delineada no programa pretende retomar a convergência rumo ao objectivo de médio prazo de um saldo estrutural (ou seja, o saldo corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e outras medidas temporárias) de -0,5 % do PIB. Não obstante, o défice estrutural continuaria a exceder o objectivo de médio prazo no último ano do programa. A melhoria do saldo orçamental prevista para 2010 explica-se sobretudo pelo termo do pacote de incentivo temporário adoptado para 2009. Adicionalmente, pressupõe-se que as melhorias previstas para 2010 e 2011 reflectem anteriores esforços de consolidação para conter a despesa, nomeadamente os efeitos retardados das medidas tomadas ao nível da administração pública, sobretudo para conter as remunerações dos funcionários públicos e no âmbito das reformas dos sistemas de pensões de velhice. A actualização não apresenta novas medidas de consolidação orçamental significativas. Por último, de acordo com o programa, espera-se que o défice global caia igualmente graças à retoma esperada da actividade económica. Prevê-se que a dívida pública bruta, estimada em 65,9 % do PIB em 2008, continue a aumentar até um pico de 70,5 % do PIB em 2010, em resultado do aumento do défice, do fraco crescimento do PIB e de um significativo ajustamento défice-dívida em 2009, reflectindo sobretudo reembolsos de dívidas comerciais e a aquisição de activos financeiros no contexto do pacote de medidas financeiras de recapitalização definido pelas autoridades portuguesas. O rácio dívida/PIB deverá baixar ligeiramente para os 70 % em 2011, devido a uma certa inversão destes factores.

(7) Os resultados orçamentais estão sujeitos a uma revisão em baixa durante o período de vigência do programa. No contexto das actuais condições económicas e financeiras internacionais, pesa grande incerteza sobre o cenário macroeconómico, que parece assentar em pressupostos de crescimento optimistas. Assim, afigura-se plausível um cenário em que um crescimento do PIB inferior ao esperado poderia travar o crescimento das receitas e pôr em perigo a diminuição do rácio despesa/PIB prevista no programa. Existe também, se bem que em menor grau, uma incerteza quanto às economias adicionais nas despesas que as recentes medidas podem permitir, nomeadamente ao nível da administração pública. A evolução do rácio da dívida pode ser menos favorável do que o projectado no programa, dados os riscos para os cenários macroeconómico e orçamental e a incerteza em relação ao impacto das garantias concedidas e dos activos financeiros adquiridos no contexto do pacote de medidas de salvamento do sector financeiro. Contudo, o aumento da dívida ligada às medidas tomadas em apoio do sector financeiro inverter-se-á numa fase posterior caso o regime de apoio e as operações financeiras associadas sejam bem sucedidos.

(8) Apesar de o impacto orçamental a longo prazo decorrente do envelhecimento da população ser um pouco mais elevado do que a média na UE, a reforma do sistema de pensões recentemente desencadeada permitiu conter o aumento previsto das despesas com pensões nas próximas décadas. A situação orçamental em 2008, tal como estimada no programa, é quase suficiente para estabilizar o rácio da dívida a longo prazo, antes de ter em conta o impacto orçamental do envelhecimento da população. Partindo da situação orçamental de 2009 projectada nas previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, o hiato de sustentabilidade agravar-se-ia. Além disso, o nível actual da dívida bruta situa-se acima do valor de referência previsto no Tratado. Realizar, a médio prazo, excedentes primários mais elevados, como já previsto no programa, contribuiria para reduzir os riscos médios que pesam sobre a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

(9) O programa apresenta um conjunto de medidas destinadas a reforçar o quadro orçamental. Os principais elementos são a aplicação gradual da orçamentação por programas e de ciclos plurianuais, com a preparação de planos orçamentais para a totalidade do período legislativo e a utilização de limites máximos de despesas anuais. Além destas alterações no planeamento orçamental ex-ante, estão previstas mais mudanças no sentido de um sistema mais eficaz e integrado de transmissão das informações sobre a execução orçamental ex-post. Em geral, estas diligências reconhecem a importância do reforço do processo orçamental e abordam dois aspectos relativamente aos quais o quadro orçamental português tem revelado necessidades de permanente melhoria, nomeadamente o planeamento da política orçamental a médio prazo e o controlo mais rigoroso da evolução das despesas. Além disso, o programa prevê medidas para melhorar a eficiência e a eficácia dos serviços públicos e introduz alterações na governação das empresas públicas.

(10) As autoridades portuguesas adoptaram várias medidas para ajudar a estabilizar o sector financeiro, nomeadamente: reforço da obrigação de comunicação de informações pelas instituições financeiras; aumento das garantias dos depósitos bancários (de 25 000 para 100 000 EUR por titular e por banco); e, até um montante máximo de 20 mil milhões de EUR (11,75 % do PIB), concessão de garantias aos empréstimos realizados por bancos portugueses até final de 2009 e reforço dos fundos próprios de base dos bancos nacionais através de investimento público (não excedendo, neste último caso, 4 mil milhões de EUR).

(11) O Governo português adoptou importantes medidas orçamentais discricionárias em resposta à contracção da economia. O pacote de incentivo para 2009, adoptado em Dezembro de 2008, está em sintonia com o Plano de Relançamento da Economia Europeia, aprovado em Dezembro de 2008 pelo Conselho Europeu, e representa uma resposta adequada a essa contracção. Este pacote constitui um apoio temporário à actividade económica em 2009 e será suprimido em 2010. Centra-se principalmente no investimento, no apoio às empresas e à exportação e nos auxílios ao emprego e à protecção social. Este esforço orçamental está interligado a uma antecipação de fundos comunitários no valor de quase 0,5 % do PIB, o que é neutro para o saldo orçamental. A estas medidas vêm somar-se outras, de apoio às famílias e às empresas, num total de 0,4 % do PIB, que já tinham sido anunciadas em 2008. O pacote de incentivo é oportuno, direccionado e temporário e as suas medidas respondem, em geral, aos principais objectivos políticos em termos dos desafios a curto prazo colocados pela contracção da economia. Além disso, o pacote inclui diversas medidas estruturais que apoiam a agenda de reformas a mais longo prazo, na medida em que podem ajudar a aumentar o potencial de crescimento do PIB, a reforçar a competitividade e o emprego, assim como a apoiar os rendimentos dos grupos desfavorecidos, por exemplo, financiando melhorias de infra-estruturas ou reduzindo os custos de contratação de pessoal. Estas medidas estão relacionadas com a agenda de reformas a médio prazo e com as recomendações específicas por país propostas pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009 no âmbito da Estratégia de Lisboa para o Crescimento e o Emprego. No programa também estão previstas operações financeiras, como linhas de crédito para as empresas, e a aceleração do pagamento de dívidas comerciais pelas administrações públicas ao sector privado (financiada sobretudo pelo recurso à dívida financeira).

(12) A orientação orçamental geral do programa é expansionista em 2009 e restritiva em 2010. Mais especificamente, o programa pretende, em 2010, inverter a trajectória de expansão orçamental de 2009, trazendo, por exemplo, o défice global para níveis inferiores ao valor de referência de 3 % do PIB em 2010, após ter excedido este valor em 2009. Prevê-se uma melhoria estrutural para 2010 e 2011. Todavia, tendo em conta o saldo negativo em termos de riscos para os planos orçamentais, a inversão em 2010, para ser eficaz na medida das previsões, poderá exigir outras medidas. Por último, tendo em conta os riscos que pesam sobre as previsões de dívida referidas anteriormente, o rácio dívida/PIB pode aumentar durante todo o período de vigência do programa.

(13) No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa apresenta todos os dados obrigatórios e a maior parte dos dados facultativos (4).

A conclusão geral é que o programa visa um estímulo orçamental significativo e temporário em 2009, em consonância com o plano de relançamento, que representa uma resposta adequada à contracção da economia. O programa prevê a justo título prosseguir a consolidação orçamental assim que a economia recuperar. Contudo, tendo em conta os pressupostos macroeconómicos optimistas, a contribuição de crescimento económico para a consolidação orçamental poderá ser menos elevada que o previsto no programa. É igualmente necessário avançar com a consolidação orçamental para reforçar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. Além disso, a continuação do reforço do quadro orçamental pode ser decisiva para a concretização da trajectória orçamental planeada. Por último, é também importante promover a qualidade das finanças públicas para garantir um ajustamento flexível da economia à luz dos desequilíbrios com que esta se defronta, nomeadamente dinamizando o crescimento potencial do PIB, ajudando a melhorar a competitividade e apoiando a correcção do défice externo.

Atendendo à avaliação supra, Portugal é convidado a:

i) implementar a política orçamental de 2009 de acordo com o previsto e no quadro do plano de relançamento, evitando simultaneamente a deterioração das finanças públicas em 2009, e a avançar, decididamente, com o ajustamento planeado para 2010 e anos subsequentes, reforçando o ritmo da consolidação orçamental caso as condições cíclicas sejam melhores do que o previsto;

ii) continuar a reforçar o quadro orçamental, como previsto, e a assegurar que as medidas de consolidação orçamental continuem a ser direccionadas para um aumento da qualidade das finanças públicas à luz do ajustamento necessário no que respeita aos desequilíbrios existentes.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2007 2008 2009 2010 2011 PIB real (variação em %) PE Jan. de 2009 1,9 0,3 – 0,8 0,5 1,3 COM Jan. de 2009 1,9 0,2 – 1,6 – 0,2 n.d. PE Dez. de 2007 1,8 2,2 2,8 3,0 3,0 Inflação IHPC (%) PE Jan. de 2009 2,4 2,6 1,2 2,0 2,0 COM Jan. de 2009 2,4 2,7 1,0 2,0 n.d. PE Dez. de 2007 2,3 2,1 2,1 2,1 2,1 Hiato do produto (5) (% do PIB potencial) PE Jan. de 2009 0,2 – 0,4 – 2,1 – 2,5 – 2,5 COM Jan. de 2009 (6) 0,8 0,2 – 1,7 – 2,5 n.d. PE Dez. de 2007 – 2,2 – 1,8 – 1,1 – 0,2 0,5 Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PE Jan. de 2009 – 8,7 – 10,5 – 9,2 – 8,4 – 7,6 COM Jan. de 2009 – 8,7 – 10,2 – 8,2 – 8,7 n.d. PE Dez. de 2007 – 7,0 – 5,8 – 5,6 – 4,9 – 4,7 Receitas das administrações públicas (% do PIB) PE Jan. de 2009 43,2 43,5 44,1 43,6 43,6 COM Jan. de 2009 43,1 44,2 42,6 42,4 n.d. PE Dez. de 2007 42,4 42,7 42,8 43,1 43,1 Despesas das administrações públicas (% do PIB) PE Jan. de 2009 45,7 45,8 48,0 46,5 45,9 COM Jan. de 2009 45,7 46,3 47,2 46,8 n.d. PE Dez. de 2007 45,4 45,1 44,4 43,5 43,3 Saldo das administrações públicas (% do PIB) PE Jan. de 2009 – 2,6 – 2,2 – 3,9 – 2,9 – 2,3 COM Jan. de 2009 – 2,6 – 2,2 – 4,6 – 4,4 n.d. PE Dez. de 2007 – 3,0 – 2,4 – 1,5 – 0,4 – 0,2 Saldo primário (% do PIB) PE Jan. de 2009 0,2 0,8 – 0,6 0,4 1,1 COM Jan. de 2009 0,2 0,8 – 1,7 – 1,3 n.d. PE Dez. de 2007 – 0,1 0,5 1,3 2,2 2,5 Saldo corrigido das variações cíclicas (5) (% do PIB) PE Jan. de 2009 – 2,7 – 2,0 – 3,0 – 1,8 – 1,2 COM Jan. de 2009 – 3,0 – 2,3 – 3,8 – 3,3 n.d. PE Dez. de 2007 – 2,0 – 1,6 – 1,0 – 0,3 – 0,4 Saldo estrutural (7) (8) (% do PIB) PE Jan. de 2009 – 2,7 – 2,0 – 3,0 – 1,8 – 1,2 COM Jan. de 2009 – 3,1 – 3,0 – 3,9 – 3,3 n.d. PE Dez. de 2007 – 2,1 – 1,6 – 1,0 – 0,3 – 0,4 Dívida pública bruta (% do PIB) PE Jan. de 2009 63,6 65,9 69,7 70,5 70,0 COM Jan. de 2009 63,6 64,6 68,2 71,7 n.d. PE Dez. de 2007 64,4 64,1 62,5 59,7 56,7 Programa de Estabilidade (PE); previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) A avaliação tem em conta, nomeadamente, as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, e ainda outras informações disponíveis desde então.

(3) Utilizando o saldo corrigido das variações cíclicas recalculado, com base nas informações do programa, assim como a definição de medidas pontuais e outras medidas temporárias usada pelos serviços da Comissão — que indica para essas medidas valores superiores aos do programa, especialmente no que toca a 2008 — o saldo estrutural seria de – 2,8 % do PIB em 2007, – 2,7 % em 2008, – 3,1 % em 2009 e – 1,8 % do PIB em 2010.

(4) Muito particularmente, não são fornecidos dados facultativos sobre os deflatores do consumo público e do investimento (quadro 1b) e do consumo público (quadro 2).

(5) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, tal como recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos programas.

(6) Com base num crescimento potencial estimado de 0,7 %, 0,7 %, 0,4 % e 0,5 %, respectivamente, para o período de 2007-2010.

(7) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. Não estão previstas medidas pontuais ou outras medidas temporárias no programa. De acordo com as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, representam 0,1 % do PIB em 2007, 0,7 % em 2008 e 0,1 % em 2009, todas com efeito de redução do défice.

(8) Utilizando o saldo corrigido das variações cíclicas recalculado com base nas informações do programa, bem como a definição de medidas pontuais e outras medidas temporárias utilizada pelos serviços da Comissão, o saldo estrutural seria de – 2,8 % do PIB em 2007, – 2,7 % em 2008, – 3,1 % em 2009 e – 1,8 % do PIB em 2010.

Fonte:

Programa de Estabilidade (PE); previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.