RELATÓRIO ANUAL relativo ao exercício de 1992

(93/C 309/01)

O relatório, acompanhado das respostas das instituições às

observações do Tribunal, foi enviado às autoridades responsáveis

pela quitação e às outras instituições

André J. MIDDELHOEK

(Presidente)

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Ole Joergen WARBERG

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

Roger CAMUS

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

INTRODUÇÃO (*)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(*) As respostas da Comissão encontram-se na p. 255

CONTABILIZAÇÃO E CONTROLO

0.1. A ratificação do Tratado de Maastricht exige que o Tribunal envie às autoridades orçamentais uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem. Desde a sua criação, o Tribunal vem consagrando uma parte considerável dos seus recursos de auditoria à verificação das contas e à legalidade e regularidade. Os seus relatórios contêm numerosas constatações de auditoria financeira e recomendações a ela relativas. O presente relatório chama mais uma vez a atenção para problemas de gestão e de controlo que afectam a fiabilidade das contas e aumentam o risco de operações ilegais ou irregulares. Os problemas deste tipo e desta importância terão por certo uma influência considerável sobre as conclusões do Tribunal, quando for chegado o momento de este enviar a sua declaração de fiabilidade.

0.2. Encontrar-se-ão exemplos da insuficiência do controlo da Comissão em matéria de legalidade e de regularidade das operações ao longo de todo o presente relatório.

0.3. O capítulo 13, que reúne o conjunto das observações relativas à auditoria financeira, informa que foram imputados consideráveis montantes de despesas a um exercício orçamental incorrecto e que não foram rigorosamente respeitadas nem as disposições do artigo 7º do Regulamento Financeiro relativas à transição de dotações de autorização nem as que se referem à reconstituição das dotações quando as autorizações foram anuladas. Independentemente das irregularidades detectadas pelo Tribunal, estas constatações dão conta mais uma vez da necessidade de simplificar o Regulamento Financeiro, para a qual o Tribunal chamou aliás a atenção no seu parecer sobre o Regulamento Financeiro ()

.

0.4. Nos fundos estruturais, vários programas são em geral controlados de forma medíocre pela Comissão, tanto com base em documentos como no próprio local. Foram financiadas muitas despesas não elegíveis. No que se refere a determinadas acções do domínio social directamente geridas pela Comissão, a prática de subcontratar a supervisão a uma associação de consultores revelou-se manifestamente ineficaz.

0.5. A Comissão permitiu que um intermediário constitua, com a ajuda dos juros vencidos por adiantamentos excessivos relativos a operações de ajuda alimentar, um fundo irregular que funcionou, em desrespeito pelas disposições do Regulamento Financeiro, inteiramente à parte do orçamento e das contas da Comunidade. A aplicação das regras de cálculo para a transferência de fundos do Stabex não se revelou uniforme; em vários casos, foram libertados fundos do programa de ajustamento estrutural sem se verificar se os beneficiários tinham cumprido as condições exigidas; as contas do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) não reflectiram correctamente as operações com capitais de risco, tendo a contabilização das operações de emergência e de ajuda humanitária registado consideráveis atrasos.

0.6. Em numerosos casos, se bem que os projectos ou acções tenham efectivamente terminado há muito, as autorizações não utilizadas não foram anuladas. Em dois casos, ainda que as autoridades nacionais tenham chamado a atenção da Comissão para as fraudes, não foram levadas a cabo medidas tendentes a recuperar os fundos comunitários.

0.7. Efectuaram-se consideráveis despesas mediante a assinatura de funcionários que não tinham para tal recebido delegação explícita. Nem o auditor financeiro nem o tesoureiro bloquearam as respectivas propostas de autorização e ordens de pagamento.

0.8. A Comissão deve tomar medidas urgentes a fim de aumentar o nível de competência financeira dos funcionários a quem concedeu delegação das competências de gestor orçamental, bem como o seu conhecimento dos procedimentos e práticas correctas. Quando actuam em desrespeito pelas regras e regulamentos, deverão ser tomadas medidas disciplinares.

0.9. O Tribunal assinala mais uma vez numerosos exemplos de controlos inadequados das despesas comunitárias efectuados por organismos nacionais. No caso do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção «Garantia» (FEOGA-Garantia), acrescentam-se os riscos inerentes à complexidade do sistema nacional a que se encontram expostos os fundos comunitários, uma insuficiente coordenação entre os organismos regionais e o organismo pagador central e a necessidade de reforçar o controlo sobre as restituições à exportação e as garantias a elas referentes. Os controlos nacionais referentes à organização comum de mercado no sector do algodão são ineficazes em um Estado-membro e completamente insatisfatórios em outro. Eis alguns exemplos que lembram que a Comissão e os Estados-membros não conseguiram de um modo geral estabelecer sistemas administrativos e de controlo claros, coerentes e eficazes no que se refere ao FEOGA-Garantia.

0.10. Os pagamentos relativos aos fundos estruturais são efectuados com base em declarações e certificados de despesas emitidos pelas autoridades nacionais. Muitos certificados foram emitidos sem que a autoridade emissora tenha exercido qualquer controlo significativo em relação à veracidade das operações. Numerosos processos das autoridades nacionais de gestão apresentavam lacunas, tendo o Tribunal assinalado montantes consideráveis por cobrar.

0.11. O presente relatório assinala determinadas insuficiências nos regimes aduaneiros e de determinação da matéria colectável dos recursos IVA e PNB. O Tribunal chama especialmente a atenção para o nível de incerteza provocado pelos métodos estatísticos em que se baseiam os cálculos dos recursos próprios IVA e PNB.

0.12. É especialmente difícil obter uma contabilização e um controlo satisfatórios das operações comunitárias quando os regulamentos são complexos. O Tribunal recomenda que o legislador conceda maior atenção aos aspectos de contabilização e de controlo nestes domínios. As actuais disposições contabilísticas não permitem estabelecer distinção entre adiantamentos de fundos e pagamentos finais, o que constitui uma falta grave para uma gestão financeira correcta.

0.13. A Comissão tem ainda muito a fazer no sentido de aperfeiçoar a sua supervisão, contabilização e controlo das finanças comunitárias. Nos Estados-membros, a contabilização, o controlo interno e a auditoria das operações financeiras da Comunidade geridas pelas instâncias nacionais necessitam igualmente uma melhoria significativa. O Tribunal apenas pode estimular os esforços da Comissão no sentido de garantir que os órgãos adequados dos Estados-membros tomem as medidas que se impõem e de utilizar ao máximo os seus próprios poderes e recursos com vista a salvaguardar os fundos comunitários.

ECONOMIA, EFICIÊNCIA E EFICÁCIA

0.14. No presente relatório, o Tribunal chama a atenção para deficiências constatadas em 1992 no que se refere à economia, à eficiência e à eficácia da aplicação das políticas comunitárias. Nem a organização comum de mercado no sector do linho e do cânhamo nem a do algodão conseguiram estabilizar os seus mercados; alguns grandes produtores de algodão dividiram as suas explorações em parcelas a fim de se tornarem elegíveis para a ajuda aos pequenos produtores. A complexidade das disposições do programa de leite escolar dissuadiu muitos estabelecimentos de ensino de nele participarem.

0.15. As acções comunitárias específicas de desenvolvimento regional, as «medidas extra quota» que precederam a reforma geral dos fundos estruturais, receberam uma ajuda comunitária total de cerca de 900 Mio ECU. Deverão ser tiradas lições dos numerosos problemas encontrados quando da preparação e aplicação dessas medidas. Porém, a análise dos fundos estruturais efectuada pelo Tribunal na sequência da reforma apenas encontrou algumas indicações de melhoria substancial.

0.16. O Tribunal constata que o aumento considerável das transferências de fundos para os Estados-membros relativamente às medidas estruturais comunitárias não se fez acompanhar de uma significativa melhoria da gestão dos programas. As deficiências a nível da programação, coordenação, acompanhamento e avaliação reflectem-se nos prazos de execução dos programas e com bastante frequência em alterações introduzidas nos planos financeiros, através das quais as contribuições dos Estados-membros são reduzidas ou adiadas. Os problemas de gestão limitam consideravelmente o impacto, em termos de desenvolvimento regional, do financiamento comunitário. Do mesmo modo, a ajuda à Europa Central e de Leste viu-se afectada por uma falta de preparação e por problemas de organização, em parte resultantes de uma excessiva centralização da gestão da Comissão e de disposições administrativas por vezes complexas. Foi fornecida à Rússia ajuda alimentar inútil ou inadequada.

FALTA DE MEDIDAS CORRECTIVAS

0.17. Muitas constatações resultantes da auditoria efectuada em 1992 apresentam semelhanças com casos referidos nos anteriores relatórios do Tribunal. Muitos dos erros e deficiências referidos no presente relatório, erros que dizem respeito tanto à legalidade e regularidade como à boa gestão financeira das operações, já foram assinalados à Comissão, ao Conselho e ao Parlamento há mais de dois anos, sem que praticamente lhes tenha sido dado qualquer seguimento. Em tais casos, a Comissão dispôs de tempo suficiente para agir directamente ou para tomar iniciativas de âmbito legislativo.

IMPORTÂNCIA FINANCEIRA DOS RESULTADOS DE AUDITORIA

0.18. O montante total dos fundos comunitários assinalados pela auditoria do Tribunal como tendo sido indevidamente pagos ou não cobrados é apenas um primeiro indício - imperfeito e parcial - de economias potenciais. Assim, independentemente dos montantes indicados nos relatórios especiais do Tribunal ()

, o presente relatório refere pagamentos em excesso de mais de 115 Mio ECU e uma cobrança de receitas em falta de cerca de 47 Mio ECU.

0.19. Poderiam poupar-se montantes muito mais consideráveis se as observações do Tribunal respeitantes às exigências de contabilidade, de controlo e de gestão financeira fossem mais tomadas em consideração. Como exemplo, basta recordar que o relatório especial do Tribunal nº 5/88 sobre a gestão e o controlo da armazenagem pública ()

provava que o sistema de controlo físico tanto dos aspectos quantitativos como qualitativos dos cereais de intervenção se revelava na prática consideravelmente diferente do que fora apresentado como o sistema oficial, tendo sido considerado fraco e perigoso. É lamentável que, após a publicação desse relatório, tenham sido necessários cinco anos para que as autoridades de gestão detectassem consideráveis irregularidades.

0.20. As despesas do Tribunal referentes ao exercício de 1992 elevaram-se a 34,84 Mio ECU (dos quais 31,93 Mio ECU, ou seja 92%, em dotações de pessoal e 2,91 Mio ECU, ou seja 8%, em dotações de funcionamento).>REFERÊNCIA A UMA IMAGEN>

Observações sobre as receitas e dotações operacionais da Comissão e sobre os Fundos Europeus de Desenvolvimento

PARTE I

CAPÍTULO 1 (*) Recursos próprios

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(*) As respostas da Comissão encontram-se na p. 257

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL 1992

1.1. Como se verifica no quadro 1.1, o índice de realização das receitas para o exercício de 1992 é de 97,7%.

a)a cobrança dos direitos niveladores agrícolas é inferior em 10,8% às previsões orçamentais pelo facto de as quantidades importadas, em especial na Bélgica, na Itália e em Portugal, terem sido inferiores ao previsto. As próprias taxas aplicadas foram inferiores aos níveis esperados;

b)a cobrança dos direitos aduaneiros elevou-se a 97,6% das previsões orçamentais. O valor das importações de matérias-primas foi inferior às previsões em 11%, mas as outras categorias foram ligeiramente superiores;

c)as cobranças de recursos próprios provenientes do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) e do produto nacional bruto (PNB) foram ligeiramente inferiores ao nível das previsões. A alteração das taxas de câmbio ocorrida em Setembro de 1992 conduziu a uma perda específica para o orçamento de 71 Mio ECU relativamente ao IVA e de 8 Mio ECU relativamente ao PNB. Os saldos IVA ascenderam a 148,9 Mio ECU e os saldos PNB a 22,1 Mio ECU. Os ajustamentos negativos atingiram 84,2 Mio ECU para o IVA e 15,0 Mio ECU para o PNB;

d)a reserva monetária não foi utilizada em 1992; o excedente do exercício de 1991, inscrito em 1992, ascendeu a 2 762,6 Mio ECU (ver igualmente o ponto 13.32 do presente relatório).

CÁLCULO DA MATÉRIA COLECTÁVEL IVA PELO MÉTODO DAS RECEITAS>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.2. O recurso próprio IVA é uma proporção - limitada a 1,4% - da matéria colectável anual IVA de cada Estado-membro, a qual não pode ultrapassar 55% do produto nacional bruto a preços do mercado ()

. Os Estados-membros devem uniformizar essa matéria colectável aplicando as disposições do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989 ()

. A imposição de um método uniforme de cálculo da base tributável continua com efeito a ser necessária devido ao número e à variedade dos regimes derrogatórios ainda aplicados nos Estados-membros, em conformidade ou não com as directivas comunitárias.

1.3. No método, designado por método das receitas, utilizado por todos os Estados-membros desde 1985 e adoptado pelo Conselho em 1989 como método único, obtém-se a «base intermédia» dividindo as receitas líquidas cobradas pela taxa à qual foi cobrado o imposto. Se o Estado-membro aplicar várias taxas de IVA durante o ano considerado, calcula-se uma taxa média ponderada do respectivo IVA, sendo a ponderação de cada taxa igual à importância relativa das operações sujeitas a essa taxa no conjunto das operações tributadas, cujo IVA não é dedutível.

1.4. A harmonização da matéria colectável traduz-se em «correcções» das receitas líquidas cobradas e em «compensações» aplicadas à matéria colectável intermédia. Em função dos dados disponíveis, pode acontecer que o mesmo tipo de ajustamento tome a forma de uma correcção ou de uma compensação.

TAXA MÉDIA PONDERADA DO IVA

1.5. A taxa média ponderada (TMP), analisada pelo Tribunal em 1991 e 1992, constitui o elemento crucial do mecanismo do recurso IVA. Qualquer variação da TMP de um Estado-membro traduz-se numa alteração da sua matéria colectável IVA e, eventualmente, numa alteração da sua situação relativamente ao limiar de nivelamento de 55% do PNB.

1.6. A importância da TMP justifica que tenha de ser expressa até à quarta casa decimal ()

. O quadro 1.2 apresenta para cada Estado-membro os principais factores da fórmula de cálculo da base intermédia do exercício de 1991 e indica, como exemplo, o efeito sobre a base intermédia de uma variação da TMP de apenas 1% do seu valor.

Obrigação formal de determinar uma TMP

1.7. Na Dinamarca, encontram-se em vigor duas taxas de IVA, a taxa normal e a taxa zero, aplicando-se esta última apenas às vendas de jornais. Embora o Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 (artigo 3º) imponha em tal caso o cálculo de uma taxa média ponderada, a Comissão, por razões práticas, autoriza a Dinamarca a substituir o cálculo da ponderação das taxas por uma correcção de receitas, calculada como se os jornais estivessem sujeitos à taxa normal.

Taxas de IVA a tomar em consideração

1.8. Nos termos do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 (nº 1 do artigo 4º), as taxas tomadas em consideração são as que têm incidência nas receitas do IVA cobradas no ano considerado. Esta disposição visa logicamente tornar possível um cálculo preciso da TMP assegurando a coerência entre taxas e receitas.

1.9. Contudo, para a aplicação do regulamento, os Estados-membros não se consideram obrigados a proceder à repartição das receitas segundo o exercício durante o qual o imposto se tornou exigível ()

. As receitas de um dado ano contêm portanto elementos respeitantes a exercícios anteriores e eventualmente relativos a taxas de IVA caducadas, tais como reembolsos ou pagamentos de impostos atrasados ou ainda regularizações de deduções anteriormente efectuadas.

1.10. Nestas condições, as taxas tomadas em consideração para calcular a TMP nunca correspondem exactamente às receitas líquidas cobradas, apesar do princípio enunciado na regulamentação. As TMP dos Estados-membros apresentam assim um certo carácter artificial e as matérias colectáveis IVA que daí resultam não podem considerar-se inteiramente conformes com as matérias colectáveis fiscais reais dos Estados-membros.

Operações oneradas de IVA não dedutível

1.11. O cálculo da ponderação precisa das taxas pressupõe, para cada uma, a determinação de todas as operações tributáveis a essa taxa e oneradas de IVA não dedutível pelo destinatário. Como este trabalho de medida e análise das matérias colectáveis só se pode efectuar a partir de dados estatísticos, o regulamento apresenta uma lista de sete agregados em relação aos quais se deve efectuar a repartição por taxa de IVA ()

:

a)consumo final das famílias, incluindo o autoconsumo dos agricultores sujeitos ao regime forfetário e as respectivas vendas directas ao consumidor final;

b)consumo intermédio das administrações privadas e das administrações públicas;>POSIÇÃO NUMA TABELA>

c)consumo intermédio dos outros sectores;

d)formação bruta de capital fixo das administrações privadas e das administrações públicas;

e)formação bruta de capital fixo dos outros sectores;

f)terrenos construídos e para construção;

g)operações sobre ouro, com exclusão do destinado a fins industriais.

1.12. Esta classificação nem sempre é facilmente operacional e a maioria dos Estados-membros não a respeita; na maior parte dos casos, a dificuldade diz respeito às despesas das administrações privadas e dos sectores isentos, bem como às operações sobre ouro não industrial. Na realidade, constata-se que não pode haver apresentação harmonizada e que a selecção das categorias estatísticas depende da disponibilidade dos dados.

1.13. A natureza estatística de certas categorias, em especial as relativas aos consumos intermédios, não se adapta à realidade fiscal. Nos termos da sexta directiva ()

, o principal facto gerador do imposto é a entrega de um bem; em contrapartida, as estatísticas de consumos intermédios baseiam-se nos consumos efectivos de bens e, consequentemente, têm em conta variações líquidas de existências.

1.14. No conjunto dos Estados-membros, as despesas oneradas de IVA não dedutível que se inscrevem nas categorias «consumo intermédio dos outros sectores» e «formação bruta de capital fixo dos outros sectores» centram-se limitativamente em determinados sectores ditos «isentos», tais como bancos, companhias de seguros ou hospitais. Esta abordagem por sector simplifica bastante a realidade e não dá qualquer garantia quanto à tomada em consideração de todas as actividades que os Estados-membros isentam, nos termos da sexta directiva. Além disso, observam-se por vezes anomalias no tratamento dado pelos Estados-membros a esses sectores isentos: assim, os sectores isentos escolhidos para o cálculo do consumo intermédio não são exactamente idênticos aos tomados em consideração para o cálculo da formação bruta de capital fixo; ou, ainda, consideram-se isentos a 100% sectores que não o são, nos termos da regulamentação fiscal, e para os quais seria por consequência necessário calcular um coeficiente de dedutibilidade.

1.15. As operações das pequenas empresas em regime de isenção, para as quais por definição o IVA não é dedutível, não podem ser isoladas no plano estatístico. A maior parte da sua produção encontra-se portanto incluída na categoria estatística «consumo final das famílias», se bem que fosse necessário excluí-la; inversamente, os investimentos e o consumo intermédio dessas pequenas empresas não são integrados nos agregados que servem para o cálculo da TMP, embora o devessem ser, dado que são onerados de IVA não dedutível. Esta dupla distorção pode afectar sobretudo a exactidão da TMP dos Estados-membros onde o limiar de registo é relativamente elevado (Irlanda, Reino Unido). Por outro lado, em todos os Estados-membros que utilizam a faculdade que lhes é concedida de calcularem a respectiva matéria colectável uniforme IVA não tendo em conta as operações efectuadas pelos sujeitos passivos cujo volume de negócios anual não excede 10 000 ECU, o cálculo das correcções de receitas é efectuado pressupondo-se que estas são totalmente neutras em relação à TMP.

1.16. A estatística dos terrenos construídos e para construção é abordada de diferentes modos. Os Estados-membros tomam em consideração as obras iniciadas, as obras concluídas ou ainda as obras nas quais se efectuou a instalação eléctrica. Em Itália, considera-se que as operações incidem unicamente em terrenos já construídos, cujo valor é avaliado com base numa percentagem forfetária do valor dos imóveis.

Fontes de dados

Contas nacionais e outras fontes

1.17. As operações tributadas são em princípio repartidas pelas categorias estatísticas recorrendo-se aos dados extraídos das contas nacionais elaboradas em conformidade com o sistema europeu de contas económicas integradas (SEC). Para seleccionar determinadas operações oneradas de IVA não dedutível e as repartir por taxas de IVA, os Estados-membros têm a faculdade de recorrer a dados exteriores ao SEC, mas que podem ser adaptados a este sistema.

1.18. As contas nacionais não têm qualquer vocação fiscal e, desde logo, prestam-se mal para a aplicação do modelo de cálculo da TMP:

a)a contabilidade nacional não permite identificar claramente todas as despesas sujeitas a IVA não dedutível; são necessárias hipóteses e estimativas para, por exemplo, determinar os coeficientes de dedutibilidade que é necessário ter em conta para os sectores isentos;

b)as contas nacionais SEC e as contas internas nacionais apresentam frequentemente um grau de pormenor insuficiente para as necessidades da análise fiscal; a repartição das matérias colectáveis IVA é então forfetária ou tem por base informações estranhas à contabilidade nacional;

c)sendo o regime dos agricultores forfetários um conceito puramente fiscal, as contas nacionais não fornecem qualquer informação sobre o autoconsumo e as vendas directas destes agricultores;

d)os terrenos construídos e para construção, tal como definidos na sexta directiva, ou ainda as operações relativas ao ouro não industrial não são agregados específicos do SEC.

1.19. Com excepção da Grécia e da Bélgica, todos os Estados-membros se encontram em posição de elaborar as suas contas nacionais de acordo com a norma SEC. Esta conformidade com o SEC não é no entanto integral em determinados Estados-membros; além disso, se o SEC garante uma uniformidade de princípios na definição dos agregados, não impõe um método para o seu cálculo, existindo disparidades na forma de os determinar.

1.20. Existem apenas dois Estados-membros, França e Portugal, que podem calcular a respectiva taxa média ponderada por meio de uma fonte única, um modelo econométrico desenvolvido para dar resposta às necessidades da sua política fiscal interna. Se bem que esses «modelos IVA» estejam totalmente integrados nas contas nacionais e nos quadros entradas-saídas, é necessário recorrer a estimativas e a repartições forfetárias para uma parte significativa das matérias tributáveis.

1.21. Para além das contas nacionais, os outros Estados-membros utilizam as mais diversas fontes: inquéritos sobre o orçamento das famílias, estatísticas obtidas a partir das declarações IVA, contabilidades profissionais, orçamentos e contas do Estado, contabilidades de instituições ou de empresas públicas, inquéritos diversos, cartas, documentos específicos, etc. Em todo o caso, a extrema diversidade das fontes torna difícil a comparação entre si dos métodos de repartição dos Estados-membros.

1.22. Frequentemente, essas fontes subsidiárias não têm qualquer ligação com a norma SEC e não são susceptíveis de adaptação, como exige o Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89. Além disso, a informação que fornecem diz frequentemente respeito apenas a uma amostra do montante global a repartir entre taxas, que é dado pelas contas nacionais, embora excepcionalmente se possam encontrar nas fontes externas montantes de despesas superiores aos das contas nacionais. A solução do problema não é uniforme; no entanto, a maior parte dos Estados-membros imputa as diferenças proporcionalmente entre as diversas taxas. A título de exemplo, a Itália utiliza para repartir (entre taxa normal, taxa reduzida e isenção) as compras correntes das administrações públicas, dados que dizem apenas respeito ao Estado, isto é, cerca de 40% do total; as despesas dos órgãos do poder local e das outras administrações públicas são repartidas por simples extrapolação; verifica-se o mesmo com a repartição dos investimentos públicos, representando neste caso os dados de base igualmente apenas 40% do total.

1.23. Quando a respectiva estrutura de taxas é complexa, os Estados-membros têm dificuldades em repartir completamente determinadas despesas de consumo das famílias, tais como os «outros bens e serviços» da nomenclatura SEC. Embora a tendência geral seja distribuir proporcionalmente entre as taxas a parte não repartida das despesas, determinados Estados-membros (Dinamarca, Países Baixos, Reino Unido) aprofundam a análise com vista a identificar unicamente as matérias colectáveis isentas e as matérias colectáveis tributadas à taxa reduzida e atribuem, por dedução, a taxa normal a todas as operações que não são claramente identificadas.

1.24. Os quadros entradas-saídas apresentam um interesse particular para distribuir o consumo intermédio e a formação bruta de capital fixo por tipo de operação e por taxa de IVA. Esses quadros entradas-saídas são elaborados em todos os Estados-membros, à excepção do Luxemburgo. Determinados Estados-membros, cujo grau de pormenorização dos quadros entradas-saídas é insuficiente para as necessidades da TMP (Irlanda, Itália, Reino Unido), devem portanto utilizar outras fontes tais como as declarações IVA ou inquéritos directos.

1.25. Os quadros entradas-saídas são elaborados com uma frequência muito variável conforme os Estados-membros. Apenas a França e os Países Baixos elaboram quadros anuais; no que se refere aos outros Estados-membros, os últimos quadros disponíveis utilizados para a TMP de 1991, bem como a sua frequência de elaboração, eram os seguintes: Alemanha 1986 (de dois em dois anos), Reino Unido 1984 (de cinco em cinco anos), Espanha e Portugal 1986 (de cinco em cinco anos), Itália 1986 (de seis em seis anos), Bélgica e Grécia 1980 (de dez em dez anos), Irlanda 1975 (de dez em dez anos).

1.26. A Comissão precisou os critérios a respeitar pelas estatísticas utilizadas: «devem ter um carácter público, isto é, devem ser publicadas, o que exclui em princípio o recurso a inquéritos específicos efectuados unicamente para as necessidades do estabelecimento dos recursos próprios. Finalmente, devem estar disponíveis no momento do estabelecimento do apuramento da matéria colectável. Não se efectua qualquer correcção para ter em conta novas estatísticas, a fim de evitar constantes correcções» ()

.

1.27. Na realidade, determinados Estados-membros devem proceder a inquéritos ou sondagens especiais para obterem a informação necessária. Assim, na Irlanda, procede-se a intervenções específicas junto das autoridades locais. Em todo o caso, o recurso a informações não publicadas é muitas vezes inevitável.

Agregados do ano de referência

1.28. O cálculo da taxa média ponderada do ano n deve efectuar-se tomando como referência os agregados estatísticos do ano n P2. Porém, um Estado-membro pode ser autorizado a utilizar estatísticas relativas a outro ano, o qual não deve preceder o quinto anterior ao exercício orçamental em questão. Dois Estados-membros (Alemanha, Portugal) utilizam esta última possibilidade.

1.29. No que se refere a estes últimos, Portugal só em Outubro de 1990 apresentou um pedido de autorização relativo à utilização das contas nacionais de 1986 para o cálculo das suas taxas médias ponderadas e matérias colectáveis IVA de 1989 e 1990. Não se respeitou o procedimento adequado; este previa a introdução do pedido o mais tardar em 30 de Abril do exercício orçamental a partir do qual se deve aplicar a autorização ()

. Em Fevereiro de 1992 a Comissão concedeu uma autorização a posteriori.

1.30. É necessário sublinhar que mesmo as contas do ano n P2, utilizadas pela maioria dos Estados-membros, não incluem dados definitivos. Contudo, se se tiver em conta o nº 8 do artigo 10º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989 ()

, as alterações das contas nacionais dos Estados-membros já não podem ser tidas em conta após o dia 30 de Setembro do quarto ano seguinte a um dado exercício, salvo no que se refere aos pontos notificados antes desse prazo, quer pela Comissão quer pelo Estado-membro.

1.31. Nas sucessivas versões das contas nacionais de um mesmo ano podem observar-se alterações de amplitude por vezes suficiente para influenciar a TMP, caso a sua incidência devesse ser tida em conta. As diferenças mais evidentes dizem respeito às rubricas relativas ao consumo privado. O Tribunal constatou que em determinados Estados-membros (Espanha, Itália) as mudanças de matéria colectável ou de definição estatística são suficientes para dar origem a diferenças, por excesso ou por defeito, da ordem dos 10, 20 ou mesmo 40% entre os valores definitivos de determinadas rubricas e os valores previsionais utilizados para a TMP.

1.32. Por outro lado, o facto de se tomar como referência as contas nacionais do ano n P2 não significa que todos os elementos do cálculo sejam relativos a esse ano. Foi já sublinhado que os quadros entradas-saídas de determinados Estados-membros têm mais de dez anos e os outros instrumentos de análise fiscal referem-se maioritariamente a exercícios anteriores, mais ou menos afastados, actualizados por vezes através de índices globais.

1.33. A diferença de dois a cinco anos entre as taxas de IVA tomadas em consideração e os agregados utilizados para as ponderar não teria quaisquer efeitos na matéria colectável IVA se a estrutura das despesas oneradas de IVA não dedutível fosse estável. Esta hipótese é de facto excessiva: a fórmula despreza a incidência das variações normais a curto prazo e, a fortiori, despreza o efeito de acontecimentos excepcionais tais como a guerra do Golfo ou a reunificação alemã. Além disso, determinados sectores de despesas, tais como a construção ou o automóvel, reagem muito rapidamente às variações conjunturais ou às frequentes decisões de alterar as taxas de IVA.

Particularidade territorial

1.34. Em Portugal, as receitas líquidas cobradas incluem as relativas às regiões autónomas da Madeira e dos Açores, mas a taxa média ponderada é calculada a partir de dados estatísticos que dizem unicamente respeito ao Continente. Por outro lado, como a matéria colectável IVA de Portugal compreende as ilhas e é superior a 55% do seu PNB, o qual não as inclui, este Estado-membro baseou desde a sua adesão tanto o cálculo do respectivo nivelamento como o da sua contribuição PNB num agregado PNB subavaliado. Na sequência de uma intervenção do Tribunal, a Comissão deu início a um procedimento de cobrança.

Alterações de taxa ou de regime fiscal

1.35. Uma alteração de taxa durante o exercício implica que o cálculo da taxa média ponderada tenha em conta a diferença entre o momento em que a alteração entra em vigor e o momento em que as receitas decorrentes dessa alteração são cobradas. A possibilidade concedida aos Estados-membros de arredondar o período para um mês completo parece no entanto contraditória com a precisão que se pretende obter ao exigir um cálculo até à quarta casa decimal; em determinados casos, o facto de se imputar um período arredondado para um ou zero meses pode com efeito influenciar pelo menos essa quarta casa decimal.

1.36. De facto, a possibilidade de arredondar para um mês completo foi sempre utilizada por todos os Estados-membros, embora na fase inicial de aplicação do sistema um determinado número (em especial Bélgica, Itália) tenha calculado a respectiva diferença exacta em dias. Outros calcularam essa diferença com demora (Espanha) ou não a tiveram em conta nos cálculos (Grécia, TMP de 1988).

Controlo da taxa média ponderada

1.37. Enquanto factor-chave do recurso IVA, a taxa média ponderada deve em princípio ser objecto de um controlo escrupuloso, tanto por parte dos Estados-membros como da Comissão.

1.38. Os documentos justificativos das TMP mais recentes de cada Estado-membro mostram que continuam a verificar-se com frequência inexactidões acidentais, principalmente ao nível da análise fiscal. A rectificação de um erro assinalado pelo Tribunal após o controlo da Comissão traduziu-se para o Estado-membro em causa (Itália) num aumento de 12 Mio ECU da sua contribuição para o recurso próprio IVA relativo ao exercício de 1989.

1.39. A tarefa de controlo da Comissão é complexa devido à diversidade das situações nacionais e das contínuas alterações introduzidas nas legislações fiscais. Compreende-se nessas condições que o controlo que efectua, em princípio anualmente, não possa incluir uma análise fiscal exaustiva.

1.40. A fiabilidade da TMP assenta portanto amplamente no controlo interno das operações nos Estados-membros. Em determinados Estados-membros, esse controlo interno, que incide na elaboração dos relatórios IVA e mais especialmente no cálculo da TMP, apresenta deficiências incompatíveis com a importância dos montantes em causa: concentração de todas as operações num só funcionário nacional, deficiências no domínio dos instrumentos estatísticos, insuficiência dos controlos de exactidão ou de verosimilhança dos resultados.

1.41. O controlo, pela Comissão, da taxa média ponderada deverá englobar um estudo sistemático das discordâncias, relativamente a um mesmo ano, entre as matérias colectáveis teóricas avaliadas numa base estatística e as matérias colectáveis calculadas por meio da taxa média ponderada ()

. As verificações efectuadas a partir dos dados mais recentes ()

revelam uma grande diversidade de situações: em determinados Estados-membros (Alemanha, Bélgica, Espanha, Grécia, Itália, Reino Unido) as receitas teóricas ultrapassam amplamente as receitas cobradas, de 12 a 48%; em outros, a diferença é quase nula (França, Irlanda, Países Baixos); dois Estados-membros (Luxemburgo, Portugal) apresentam a particularidade de disporem de receitas cobradas superiores em mais de 20% às respectivas receitas teóricas. Estas situações podem seguramente resultar de combinações de factores que variam sensivelmente de país para país. Tais comparações incitam portanto a levantar a questão do carácter realista das matérias colectáveis fiscais reconstituídas para as diversas taxas de IVA e, consequentemente, da fiabilidade das taxas médias ponderadas que daí resultam.

Conclusão relativa à taxa média ponderada

1.42. No seu princípio, a taxa média ponderada do IVA é um conceito mais estatístico que fiscal. A sua deficiência essencial reside nas possibilidades limitadas oferecidas pelas contas nacionais em matéria de análise fiscal; daí resulta para a maior parte dos Estados-membros uma grande diversidade na origem dos dados, bem como uma grande complexidade nos tratamentos.

1.43. A exactidão da taxa média ponderada é largamente tributária do nível de desenvolvimento estatístico de cada Estado-membro. A experiência mostra que este nível continua a ser muito desigual. O actual sistema de cálculo da matéria colectável IVA só é credível no âmbito de uma política voluntarista de melhoria e de harmonização dos instrumentos estatísticos comunitários.

1.44. Determinados elementos do sistema têm incidência na precisão das estimativas: a diferença de dois a cinco anos entre as taxas tomadas em consideração e os agregados utilizados para as ponderar; a maior ou menor importância atribuída às estimativas quando os dados não se encontram disponíveis e a forma de calcular e de arredondar as diferenças. A atitude dos Estados-membros nesses domínios não é idêntica e prejudica a uniformidade do cálculo da matéria colectável.

1.45. Finalmente, a taxa média ponderada coloca graves problemas de controlo. Embora o seu sistema de cálculo seja complexo, a TMP reveste uma importância essencial em termos financeiros e a minimização da margem de incerteza que lhe está associada deve constituir uma prioridade. Este é um aspecto que exigirá por parte dos Estados-membros uma política mais activa de prevenção dos erros e justificará por parte da Comissão uma intensificação dos seus controlos.

CORRECÇÕES E COMPENSAÇÕES

1.46. No âmbito do seu controlo do recurso próprio proveniente do imposto sobre o valor acrescentado (IVA), o Tribunal analisou em 1992 determinados temas ligados às correcções e compensações:

a)o regime comum forfetário para produtores agrícolas;

b)as operações das pequenas empresas;

c)as entregas de edifícios e de terrenos para construção;

d)a limitação do direito à dedução do IVA.

Incidência financeira

1.47. Os quatro tipos de correcções e compensações analisados pelo Tribunal correspondem em 1991 a um volume de 53 933 Mio ECU, isto é, 2,16% da matéria colectável IVA. Nos dois anos anteriores eram de aproximadamente 57 933 Mio ECU, isto é, 2,67% da matéria colectável de 1989, e de 53 555 Mio ECU, isto é, 2,27% da matéria colectável de 1990. O quadro 1.2 situa os montantes dessas correcções e compensações no âmbito dos dados dos relatórios dos Estados-membros relativos à matéria colectável IVA de 1991, entregues em 1992.

Regime comum forfetário para produtores agrícolas

1.48. Os Estados-membros têm a faculdade de aplicar aos produtores agrícolas um regime forfetário destinado a compensar a carga do IVA pago relativamente às aquisições de bens e serviços. Para esse efeito são fixadas percentagens forfetárias de compensação. Essas percentagens são determinadas com base em dados macroeconómicos dos três últimos anos relativos apenas aos agricultores sujeitos ao regime forfetário. O pagamento das compensações forfetárias é efectuado quer pelas autoridades públicas, quer pelo adquirente ou destinatário sujeito passivo, que deduz ao IVA de que é devedor o montante da compensação forfetária que pagou aos agricultores sujeitos ao regime forfetário ()

.

1.49. As receitas cobradas por um Estado-membro serão corrigidas se a percentagem forfetária de compensação não corresponder à percentagem da carga fiscal do IVA a montante que, durante o ano em questão, foi efectivamente aplicado às operações dos agricultores sujeitos ao regime forfetário, com excepção das relativas ao autoconsumo e às vendas directas aos consumidores finais. O montante da correcção será igual à diferença entre as duas percentagens ()

.

1.50. Alguns Estados-membros não incluem no cálculo da sua correcção os dados relativos a todos os sectores agrícolas em questão. É o caso da Alemanha no que se refere à pesca de água doce, da Irlanda em relação à pesca, à silvicultura e aos serviços agrícolas, dos Países Baixos em relação à silvicultura e aos negociantes de gado e de Portugal no que se refere à silvicultura.

1.51. A Irlanda não exclui as vendas directas aos consumidores finais. Além disso, se bem que o regime forfetário exclua qualquer outra forma de dedução, o IVA aplicado na Irlanda à construção de edifícios de explorações agrícolas pode ser restituído. Contudo, esta situação é correctamente tomada em consideração no cálculo da compensação.

1.52. Os Estados-membros devem estabelecer a sua correcção em conformidade com um método comum de cálculo ()

. No entanto:

a)alguns Estados-membros (Espanha, Itália) utilizam estatísticas que divergem dos conceitos da contabilidade económica agrícola do Serviço de Estatística das Comunidades Europeias;

b)as estatísticas nacionais utilizadas devido ao «método comum de cálculo» nem sempre permitem identificar as operações sujeitas aos regimes fiscais aplicados;

c)esses dados estatísticos não estabelecem a diferença entre as operações efectuadas pelos agricultores sujeitos ao regime forfetário e pelos agricultores sujeitos passivos;

d)é necessário recorrer a outras fontes ou a estimativas cuja fiabilidade varia de forma considerável;

e)alguns elementos de cálculo estão desactualizados ou são de deficiente qualidade.

1.53. O Tribunal verificou a existência de um erro na percentagem forfetária utilizada para o cálculo da correcção da matéria colectável IVA de 1991 de Espanha. Foram tomados em conta dados incorrectos relativos à produção final do «gado independente do solo» e, por esse motivo, a correcção negativa passaria de 3,6 Mio ECU para 1,4 Mio ECU.

Operações das pequenas empresas

Reduções degressivas

1.54. A França, os Países Baixos e o Luxemburgo são os únicos países que aplicam reduções degressivas ()

. Tratando-se de uma redução do IVA efectuada em função do volume de negócios dos sujeitos passivos, estes Estados-membros acrescentam ao montante das receitas recebidas o equivalente das receitas que se abstiveram de cobrar. A França e os Países Baixos dispõem de uma contabilidade informatizada que inclui os pormenores das declarações de imposto das empresas beneficiárias, o que exclui riscos importantes no cálculo da correcção positiva.

1.55. A Comissão assinalou o facto de a Alemanha, que até 1989 aplicou este regime, não incluir o efeito da redução de 80% em relação às empresas cujo volume de negócios não excedia os 20 500 DM. Com base nos dados dos relatórios alemães e num relatório do «Bundesrechnungshof», o benefício fiscal pode ser avaliado em 300 Mio DM e a subavaliação correspondente dos recursos comunitários em 15 Mio ECU em 1989.

Empresas com um volume de negócios inferior a 10 000 ECU

1.56. Os Estados-membros podem não tomar em consideração, para a determinação dos recursos IVA, as operações efectuadas pelos sujeitos passivos cujo volume de negócios anual não exceda um montante de 10 000 ECU ()

. Seis Estados-membros efectuam uma correcção (Bélgica, Dinamarca, Espanha, França, Países Baixos e Grécia, em relação a uma parte) e quatro calculam uma compensação (Alemanha, Itália, Reino Unido e Grécia, em relação à parte restante).

1.57. Não há uniformidade no cálculo deste ajustamento, uma vez que cada Estado-membro tem dificuldades em identificar as empresas em questão. Além disso, continuam a verificar-se problemas para distinguir, por um lado, as entregas e serviços prestados aos consumidores finais, bem como a outras pequenas empresas e, por outro, as entregas e serviços prestados a sujeitos passivos.

1.58. A estas dificuldades de ordem geral acrescentam-se imprecisões específicas. Assim:

a)em Espanha, desde 1986, as operações das pequenas empresas de Alava, Guipuzcoa, Biscaia e Navarra não são tomadas em consideração;

b)na Grécia, a correcção não tem em conta o IVA pago a montante; sucede o mesmo na Bélgica em relação às empresas sujeitas a um imposto dito de «igualação»;

c)na Alemanha, bem como na Grécia, são aplicadas margens de lucro sem qualquer justificativo;

d)os quadros de entradas-saídas utilizados estão muitas vezes obsoletos;

e)na Dinamarca, em Espanha e em Itália, as correcções são efectuadas a partir das matérias colectáveis declaradas, sem ter em conta o intervalo que existe, em geral de um trimestre, entre a declaração e a cobrança.

Empresas com um volume de negócios superior a 10 000 ECU

1.59. A Irlanda e o Reino Unido continuam a aplicar uma franquia às empresas cujo volume de negócios excede os 10 000 ECU. É também o que acontece nos Países Baixos em relação a algumas pequenas empresas que beneficiam de uma redução degressiva.

1.60. A principal dificuldade para estabelecer a compensação positiva tendo em conta as operações dessas empresas é a falta de informação relativa às mesmas. Por conseguinte, o cálculo é muitas vezes artificial e mesmo hipotético.

1.61. Nos Países Baixos continua a não haver acordo com a Comissão sobre o método a utilizar e cada uma das partes mantém as suas reservas desde 1985.

1.62. O método utilizado no Reino Unido corre o risco de conduzir a uma subavaliação, no que se refere ao número das empresas afectadas pela correcção.

1.63. A Irlanda manteve o seu regime e alargou-o até, ao aumentar a franquia. A compensação irlandesa baseia-se em estatísticas incompletas. Os prestadores de serviços e as empresas que optaram pela condição de sujeito passivo são ignorados e não é efectuada qualquer distinção entre as entregas feitas aos consumidores finais e as entregas feitas aos sujeitos passivos.

Entregas de edifícios e de terrenos para construção

1.64. A Bélgica, a Dinamarca, a Alemanha, a Grécia, Portugal e o Reino Unido continuam a isentar a entrega de terrenos para construção, bem como, com excepção da Bélgica e do Reino Unido, a entrega de edifícios e do terreno da sua implantação efectuada anteriormente à primeira ocupação ()

. A matéria colectável dos recursos IVA desses Estados-membros deve ser estabelecida como se essas operações fossem tributadas.

1.65. Na Grécia e em Portugal a compensação é estabelecida a partir dos dados provenientes das declarações de impostos directos de sociedades de venda de terrenos para construção ou de construção e venda de imóveis. Contudo, não existe uma definição fiscal suficientemente precisa para identificar essas empresas. Os outros Estados-membros utilizam dados estatísticos, quando possível, actualizados por índices de preços e completados por estimativas. Na Dinamarca, desde 1979 que os mesmos rácios são utilizados todos os anos nos cálculos.

1.66. Nos relatórios relativos a 1990, a Grécia não incluiu as entregas ao sector exonerado e o Reino Unido não teve em conta as entregas efectuadas na Irlanda do Norte.

1.67. Na Alemanha a percentagem que determina as entregas aos consumidores finais só é aplicada às entregas efectuadas a pessoas singulares. A mesma percentagem aplicada ao conjunto das entregas de terrenos para construção aumentaria a contribuição alemã em cerca de 5 Mio ECU por ano.

Limitação do direito à dedução do IVA

1.68. Durante um período transitório, os Estados-membros são autorizados a manterem todas as exclusões do direito à dedução do IVA previstas nas suas legislações nacionais no momento de entrada em vigor da sexta directiva ()

. No que se refere à compra de produtos petrolíferos e de veículos automóveis de turismo, bem como às despesas decorrentes do leasing e do aluguer, e às despesas de manutenção e reparação dos referidos veículos, desde que estes sejam utilizados a título profissional, a matéria colectável dos recursos IVA pode ser determinada como se o exercício do direito à dedução não tivesse sido restringido ()

.

1.69. Todos os Estados-membros, com excepção da Alemanha, dos Países Baixos e do Luxemburgo, utilizam esta possibilidade. A Bélgica, em vez de estabelecer uma compensação, calcula uma correcção.

1.70. As fontes de informação variam consideravelmente. As estatísticas nacionais devem muitas vezes ser completadas, em diferentes graus, por outros dados provenientes de diferentes serviços públicos, de associações de produtores, de firmas de leasing ou de inquéritos relativos aos orçamentos dos agregados familiares. No entanto, estes dados mais específicos podem estar desactualizados, como é o caso de determinados rácios que datam de 1959 em relação à Bélgica, de 1979 para a Dinamarca e o Reino Unido e de 1980 para Espanha.

1.71. Na Irlanda são efectuadas estimativas muito aproximativas para avaliação dos encargos de leasing e na Itália, em relação ao preço médio dos veículos e no que se refere ao número de veículos comprados pelo sector público, bancos e companhias de seguros.

1.72. Em Espanha, é impossível identificar nos cálculos os efeitos da legislação nacional que não limita o direito à dedução no que se refere às empresas de táxis, às escolas de condução e às empresas de aluguer. Além disso, a percentagem das vendas de veículos usados eleva-se apenas a 5%. Verificaram-se imprecisões comparáveis em relação aos preços de compra de veículos de firmas (Reino Unido) e às percentagens de compras para os sectores isentos (Dinamarca, Reino Unido) e para as pequenas empresas (Dinamarca).

1.73. A percentagem de utilização privada de veículos de empresas, que é um elemento-chave para o cálculo da compensação, varia consideravelmente: 15% em Espanha e em Itália, 20% no Reino Unido e na Grécia, 33% na Dinamarca e 35% na Irlanda. Na Bélgica considera-se, para efeitos de cálculo da «taxa de rejeição», que os veículos pertencentes a pessoas colectivas são utilizados a 100% para fins profissionais.

1.74. Constataram-se incorrecções em todos os Estados-membros que aplicam compensações deste tipo. Se, em alguns dos casos citados, estas incorrecções são efectuadas em detrimento dos recursos comunitários, podem também sê-lo em detrimento dos Estados-membros.

Conclusão relativa às correcções e compensações

1.75. As correcções e compensações analisadas confirmam o carácter complexo e artificial de todos os elementos utilizados para calcular a matéria colectável uniforme do IVA, bem como as outras deficiências já constatadas no passado pelo Tribunal. No seu conjunto, essas correcções e compensações incidem sobre um volume total de 282 900 Mio ECU em termos de matéria colectável.

1.76. Cada um dos exemplos anteriores demonstra largamente que, para conseguir resultados satisfatórios neste domínio, seria necessário não apenas conhecer perfeitamente e dominar os diversos regimes fiscais em vigor nos Estados-membros, mas ainda ser capaz de corrigir, em termos de matéria colectável, os efeitos divergentes em relação às directivas comunitárias; isto é, através dos montantes financeiros de correcções de receitas cobradas ou das compensações de matéria colectável intermédia.

1.77. A determinação desses montantes pode, por vezes, ser feita a partir dos dados fiscais. Contudo, na maior parte das vezes, quando se trata por exemplo de calcular montantes que não foram cobrados pelos serviços fiscais nacionais, é necessário recorrer à contabilidade nacional e a dados macroeconómicos. Trata-se de um domínio onde predominam os métodos de avaliação e se recorre a hipóteses e a interpretações muitas vezes subjectivas.

1.78. O paliativo é evidentemente a definição de métodos uniformes de cálculo adaptados a cada tipo de correcções ou de compensações, objectivo que a Comissão adoptou recentemente, embora este método seja contrariado pela forte dependência da matéria relativamente ao contexto nacional.

CONCLUSÃO COMUM À TAXA MÉDIA PONDERADA E ÀS CORRECÇÕES E COMPENSAÇÕES

1.79. Apesar dos obstáculos constituídos pela complexidade dos cálculos e a heterogeneidade dos dados, a Comissão e os Estados-membros parecem ter efectuado progressos na melhoria da comparabilidade dos dados e da uniformidade dos métodos. As novas observações formuladas pelo Tribunal a propósito das correcções e compensações, conjuntamente com os comentários referentes à consistência do instrumento estatístico utilizado no cálculo da TMP, levam contudo a pensar que o grau de fiabilidade da base do mais importante recurso comunitário continua a ser insuficiente. É preciso atribuir uma clara prioridade à redução desta margem de incerteza.

PRODUTO NACIONAL BRUTO (PNB)

Introdução

1.80. O agregado PNB proveniente das contas nacionais é importante no sistema de recursos próprios comunitários, uma vez que condiciona o próprio recurso PNB e o recurso IVA dos Estados-membros cuja matéria colectável é nivelada ()

.

1.81. Os agregados PNB não são o produto de uma contabilidade tradicional, mas de um sistema estatístico de contabilidade nacional que utiliza dados macroeconómicos. Consequentemente, para a auditoria do Tribunal, pareceu preferível recorrer a critérios específicos tais como o carácter exaustivo, a comparabilidade e a conformidade com o sistema europeu de contas económicas integradas (SEC). No que diz respeito ao presente relatório anual, os controlos do Tribunal foram efectuados apenas junto dos serviços da Comissão, não tendo ainda abordado a questão da própria composição dos PNB.

Gestão da Comissão

Determinação e apresentação do PNB

1.82. A determinação do PNB pelos Estados-membros revela uma heterogeneidade e insuficiências, algumas das quais tinham já sido anteriormente assinaladas ()

pelo Tribunal, que não contribuem para a fiabilidade dos valores estatísticos comunicados.

1.83. Assim, o SEC continua a não ser aplicado pela Bélgica e pela Grécia. A leitura dos inventários deixa reflectir que subsistem, nos dados enviados ao Eurostat, diferenças explícitas em relação ao SEC. Finalmente, as fontes utilizadas e a respectiva actualidade variam consoante os Estados-membros:

a)Portugal e a Grécia continuam a indicar dados antigos que datam do início da década de 70;

b)Portugal não actualizou os dados relativos aos exercícios de 1988 a 1990 no que se refere ao território económico; a França actualizou-os apenas para o seu PNB global, não o tendo feito em relação a cada uma das suas componentes.

1.84. Saliente-se ainda que a definição do PNB segundo a óptica das despesas que consta do questionário da Comissão indica o consumo final nacional e não o consumo que corresponde ao território económico, como refere a Directiva 89/130/CEE, Euratom do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1989 ()

. De uma forma mais geral, a apresentação do produto interno bruto a preços de mercado (PIB pm), segundo as três ópticas da produção, das despesas e dos rendimentos, só foi efectuada em relação a 1991 por cinco Estados-membros (Espanha, França, Itália, Países Baixos, Portugal), embora o seu objectivo consista em obter uma melhor garantia de validade do valor PNB comparativamente a avaliações tidas como independentes.

Verificação dos dados PNB

1.85. A fim de possibilitar uma apreciação da fiabilidade e da comparabilidade dos dados PNB, a Directiva 89/130/CEE, Euratom previu, no seu artigo 4º, que os Estados-membros devem fornecer à Comissão um inventário dos processos e das bases utilizadas para o cálculo do PNB e das suas componentes. A directiva instituiu também um comité (Comité PNB) cuja função consiste especialmente em analisar os dados relativos aos agregados e as informações contidas nos inventários.

1.86. Na realidade esses inventários só puderam ser reunidos na totalidade ao longo do ano de 1991. Em relação aos exercícios de 1988 a 1990, o Comité PNB contentou-se, por conseguinte, em constatar a disponibilidade dos dados solicitados. No que se refere ao exercício de 1991, cujos dados foram fornecidos em 1 de Outubro de 1992, o comité considerou que os valores comunicados reflectiam, à data, os esforços optimizados dos Estados-membros para apresentarem dados comparáveis e representativos. Contudo, o comité não qualificou a sua apreciação no que se refere ao grau de realização dessa comparabilidade e dessa representatividade.

1.87. Em contrapartida, no exercício da sua função de apresentar sugestões para melhoria dos PNB, que lhe confere também a directiva, o Comité PNB considerou que era necessário iniciar ainda um determinado número de acções relativas aos seguintes pontos:

a)maior respeito do SEC por parte de todos os Estados-membros;

b)maior harmonização das bases estatísticas, dos métodos de avaliação e da actualidade dos dados;

c)integração da economia paralela;

d)harmonização da avaliação dos serviços de habitação e das actividades agrícolas;

e)harmonização das modalidades de passagem do PIB para o PNB.

1.88. Até aqui foi resolvida uma única questão, a que se refere ao território económico. Constitui um indício de que não será fácil encontrar soluções rápidas. Além disso, nada indica que esta lista possa ser considerada exaustiva, ou no mínimo suficiente, para conferir aos valores PNB a fiabilidade e a comparabilidade que se deve poder esperar de dados destinados a fundamentar um recurso próprio comunitário.

Emissão global de reservas em 1992

1.89. Os dados PNB enviados pelos Estados-membros são susceptíveis de alterações e os relatórios IVA são susceptíveis de rectificações, durante um período que não exceda os quatro anos que se seguem ao exercício. Contudo, este prazo não é aplicável aos pontos assinalados pela Comissão ou por um Estado-membro. No que se refere às bases IVA, essas rectificações são habituais, bem como as respectivas notificações, e interrompem a prescrição de quatro anos, sendo designadas por reservas ()

.

1.90. Em relação ao PNB, a Comissão não efectuara, até à data, qualquer notificação. Em Setembro de 1992, a Comissão emitiu, pela primeira vez, um total de 128 «reservas», uma parte das quais é comum a todos os Estados-membros e a outra é específica para alguns de entre eles. A parte comum diz respeito aos seguintes pontos:

a)exaustividade da medida do PNB e em particular tomada em conta da economia paralela;

b)passagem do PIB para o PNB;

c)tratamento dos serviços de habitação;

d)tomada em conta das subvenções e classificação dos impostos;

e)tratamento das administrações públicas e privadas;

f)tratamento das instituições financeiras;

g)delimitação entre empregos finais e consumo intermédio.

1.91. Pelo seu número e dado o carácter geral de algumas delas, estas reservas caucionam os receios expressos a propósito da fiabilidade dos dados enviados e, por consequência, da exactidão dos recursos PNB e IVA calculados a partir da base PNB. O ano de 1992 correspondia aliás ao prazo limite de quatro anos aplicável ao primeiro exercício de execução do recurso PNB, o exercício de 1988, após o qual não é possível qualquer alteração. A emissão destas reservas gerais e específicas surge assim como uma medida útil de precaução, cujo efeito, no entanto, consiste em suspender o conjunto dos dados PNB.

1.92. Finalmente, apesar da amplitude do campo abrangido por essas reservas, o Tribunal considera que determinados pontos não foram abordados. É o caso, por exemplo, da actualização das contas nacionais, em relação à qual existe uma grande disparidade entre os Estados-membros e que teria implicado a emissão de reservas relativas aos PNB determinados a partir de dados demasiado antigos (Grécia, Portugal). É também o caso do PNB da ex-República Democrática Alemã, que, dispondo antigamente de uma economia planificada, tem forçosamente de colocar problemas de avaliação e de integração no PNB da RF da Alemanha. É surpreendente que não tenha sido emitida qualquer reserva a esse respeito pela Comissão, mesmo se, uma vez que a integração data de 1990, o prazo de quatro anos não tenha ainda expirado.

Funcionamento do sistema

1.93. O artigo 10º da Directiva 89/130/CEE, Euratom prevê que a Comissão apresente um relatório sobre a respectiva aplicação. Esse relatório foi entregue em Março de 1992 ()

, em particular devido ao facto de, para a sua redacção, serem necessários os inventários referidos no artigo 4º

1.94. A apresentação deste documento proporcionou à Comissão uma ocasião para efectuar um primeiro balanço da aplicação do sistema PNB. Esse balanço trata sucessivamente da aplicação da directiva, da comparabilidade dos PNB dos Estados-membros e da realização dos objectivos da directiva.

1.95. A opinião da Comissão pode resumir-se em três pontos:

a)os PNB da maior parte dos Estados-membros apresentam um grau razoável de comparabilidade;

b)contudo, em alguns Estados-membros, as avaliações apresentam insuficiências;

c)é necessário alcançar um grau mais elevado de comparabilidade.

1.96. Por conseguinte, a Comissão sugere que se empreendam acções com os seguintes três objectivos:

a)obtenção de um cumprimento mais homogéneo das regras do SEC;

b)prossecução dos esforços empreendidos para melhorar a precisão das avaliações;

c)início de acções destinadas a garantir que as contas nacionais forneçam uma imagem mais exaustiva da actividade económica.

1.97. As conclusões assim apresentadas não permitem formular uma opinião clara sobre o grau de fiabilidade dos dados actualmente fornecidos pelos Estados-membros. Com efeito, apesar do grau de comparabilidade obtido, considerado razoável, é necessário efectuar novos progressos, mas não é proposto qualquer ponto de referência que permita ter uma noção precisa dos níveis atingidos e dos progressos ainda a efectuar. Além disso, o critério da representatividade do PNB, explicitamente previsto pela directiva e garantia fundamental contra os riscos de distorção, não foi tratado de forma específica.

Avaliação

1.98. Embora o quadro estatístico SEC de referência tenha sido bem definido, os Estados-membros utilizam sistemas não harmonizados de contas nacionais, a partir dos quais são calculados os agregados PNB. Subsistem divergências importantes no que se refere às fontes utilizadas, à sua actualidade, aos métodos de cálculo e à avaliação de alguns agregados.

1.99. Entretanto, alguns Estados-membros (Dinamarca, Grécia, Luxemburgo, Portugal) decidiram efectuar uma ampla revisão das suas bases estatísticas. Este trabalho não está ainda concluído e provocará, sem dúvida, alterações significativas.

1.100. Neste contexto as estruturas de controlo existentes ou o estado de adiantamento dos seus trabalhos não permitem esperar uma melhoria rápida da situação. O Comité PNB está muito sobrecarregado e só em 1994 prevê efectuar uma análise das correcções relativas à economia paralela. Por seu lado, as instâncias de controlo nacionais não analisam os dados estatísticos e macroeconómicos.

1.101. Por conseguinte, é pouco realista pretender emitir um parecer, com o rigor desejável, sobre a fiabilidade e a comparabilidade dos agregados PNB fornecidos pelos Estados-membros à Comissão. Dado que a margem de erro é difícil de calcular, é possível obter uma ideia das variações incorridas, através das revisões de PNB apresentadas pelos Estados-membros. Por exemplo, em relação ao ano de 1989, os desvios entre os dados iniciais e as últimas revisões disponíveis variam entre P1,6% (Reino Unido) e + 2,4% (Países Baixos). Estas variações têm uma incidência sobre o montante total cobrado pela Comunidade no âmbito dos recursos PNB e IVA e, sobretudo, sobre a repartição do encargo destes recursos próprios pelos Estados-membros.

1.102. Os pontos assinalados ao longo desta análise poderiam levar a pensar que o instrumento PNB constitui, pelo menos na fase actual, um índice que apresenta com uma certa probabilidade a capacidade de contribuição dos Estados-membros para o financiamento das necessidades comunitárias. Não se trata certamente de uma base tão precisa e controlável como a matéria colectável de um imposto. Aliás, a contabilidade nacional não foi concebida para dar resposta a preocupações fiscais.

1.103. No entanto, se o PNB que daí resulta revela inúmeras deficiências metodológicas, estas, devido aos objectivos prosseguidos no plano macroeconómico, não fazem forçosamente com que o fenómeno analisado se situe a um nível inferior à realidade.

Conclusão

1.104. Tendo em conta a importância do PNB na determinação equitativa das contribuições dos Estados-membros, torna-se necessário procurar melhorar o instrumento nos seus aspectos mais substanciais, para que este traduza o mais fielmente possível as realidades. Os progressos efectuados neste sentido ao longo dos últimos anos não revelam uma suficiente responsabilização por parte da Comissão da sua função capital neste domínio.

RECURSOS PRÓPRIOS TRADICIONAIS

Procedimentos simplificados de desalfandegamento

Objectivos e princípios do regime

1.105. Os procedimentos ditos simplificados destinam-se a facilitar o desalfandegamento de mercadorias por parte dos operadores que efectuam importações de forma contínua. Trata-se de autorizar a apresentação de declarações recapitulativas globais que incluem diversas importações, em vez de serem apresentadas declarações pontuais.

1.106. As condições de acesso ao regime são pouco limitativas e relacionam-se principalmente com as possibilidades de os serviços aduaneiros exercerem plenamente os seus controlos, em particular com base na contabilidade das empresas. Apenas são excluídos os operadores ocasionais ou que tenham já cometido infracções. Os montantes em questão são importantes. Nos Países Baixos, representam 50% dos direitos cobrados, na Alemanha 40% e na Bélgica 29%, em França 25% e no Reino Unido 11%. A Grécia e a Itália não aplicam estes procedimentos.

Aplicação do regime

1.107. A Alemanha e a França adoptam uma atitude bastante liberal relativamente à entrega das autorizações; em especial, estas podem ser concedidas aos transportadores e aos despachantes. Os outros Estados-membros têm uma atitude mais restritiva. O Reino Unido exige que o candidato beneficiário seja destinatário aprovado de um regime de trânsito e que disponha de uma gestão informatizada. Em Espanha, é necessário que o conjunto da mercadoria seja expedido do mesmo país de origem pelo mesmo exportador. De um modo geral, apesar da sua designação, os procedimentos simplificados implicam uma gestão bastante complexa e morosa, devido à necessidade de comparar as declarações parciais e globais.

1.108. Se as obrigações contabilísticas e de controlo que constam das autorizações entregues aos beneficiários se revelam suficientemente vinculativas, a sua execução nem sempre é rigorosa. Na Alemanha, por exemplo, não são efectuados os controlos de exaustividade habituais e os controlos documentais a posteriori são efectuados ao fim de muito tempo. Na Dinamarca, a análise de riscos em matéria de valor das mercadorias não é verdadeiramente aproveitada. Nos Países Baixos e em França, os controlos automáticos informatizados não foram adaptados ao caso das declarações globais. Aliás, de uma forma geral, os sistemas de desalfandegamento informatizados não incluem os procedimentos simplificados aos quais, no entanto, estariam bem adaptados.

Conclusão

1.109. Para tornar igualitário o acesso aos procedimentos simplificados, será necessário uniformizar as modalidades práticas de atribuição a nível europeu, suprimindo determinadas restrições nacionais pouco justificadas. A técnica informática deverá ser aproveitada como instrumento de melhoria do controlo aduaneiro. Finalmente os controlos físicos, cuja frequência depende, em princípio, dos riscos de fraude, deverão ser adaptados ao caso específico destes procedimentos que, convém recordar, implicam frequentemente a entrega directa da mercadoria nas instalações das empresas beneficiárias.

Valor aduaneiro de certas mercadorias perecíveis

Objectivos e princípios do regime

1.110. O princípio geral em matéria de valor aduaneiro, estabelecido no âmbito do GATT, é de que as mercadorias devem ser declaradas pelo seu valor transaccional. No entanto, foi necessário criar um regime especial relativamente aos frutos e legumes perecíveis importados «em consignação», isto é, sem preço de venda fixo. Este regime é opcional para o importador. O Regulamento da Comissão (CEE) nº 1577/81 ()

, de 12 de Junho de 1981, institui para esse efeito um procedimento de determinação de valores médios unitários na fronteira comunitária.

1.111. Na pauta aduaneira comum, vários desses produtos são tributados com índices que variam entre 18% e 25% e que são dos mais elevados da Comunidade. O total dos impostos cobrados pode avaliar-se em cerca de 354 Mio ECU. As mercadorias originárias dos países do «Magreb» (Argélia, Marrocos, Tunísia) e do «Mashreck»(Egipto, Jordânia, Líbano, Síria), que não pagam impostos, estão excluídas do regime, assim como os frutos e legumes espanhóis e portugueses, integrados no mercado único a partir de 1 de Janeiro de 1993.

Determinação dos valores e aplicação do regime

1.112. Os valores aduaneiros unitários são determinados de 15 em 15 dias relativamente a 64 produtos, a partir dos preços unitários médios praticados em 19 centros de comercialização da Comunidade. A recolha das informações é efectuada pelas autoridades nacionais com base nos boletins de mercado, nos preços dos leilões ou nos preços praticados por determinados grossistas mais importantes. Uma vez que a lista dos produtos abrangidos tem sido progressivamente alargada, de 40 para 64 artigos, torna-se necessário optar por uma limitação do sistema apenas aos produtos mais comercializados ou pelo seu alargamento a uma gama diversificada de produtos.

1.113. Na zona franca de Hamburgo, um acordo local permite que uma associação de importadores de fruta beneficie de valores unitários fixados previamente, tendo no entanto a possibilidade de os substituir pelos valores correntes caso estes, entretanto, tenham sofrido uma redução.

Carácter opcional do regime

1.114. De acordo com o Regulamento (CEE) nº 1577/81, o regime dos valores unitários é facultativo. Contudo, é imposto ao importador um prazo mínimo de validade de um ano civil, após este ter efectuado a sua opção, a fim de limitar as possibilidades de beneficiar dos níveis respectivos de preços. Na realidade, esta medida pode ser facilmente contornada pelos operadores que possuam várias sociedades ou que recorram a um intermediário. Estes últimos podem efectuar os desalfandegamentos pelos valores unitários ou pelos valores transaccionais conforme os seus interesses. Para evitar esta situação será preferível respeitar de forma mais rigorosa o princípio da atribuição do regime apenas aos casos para os quais é necessário, isto é, as importações «em consignação», sem valor transaccional declarado por ocasião da importação.

Conclusão

1.115. Os procedimentos actuais de determinação dos valores unitários, que constituem a base do regime, não permitem fixar preços efectivamente representativos das operações de importação. Para alcançar este objectivo, será necessário manter actualizada a lista dos centros de comercialização examinados e ponderar as informações recolhidas em função dos volumes das importações efectuadas. Será também preferível limitar a lista dos produtos elegíveis às mercadorias que são objecto de fluxos comerciais suficientemente importantes.

1.116. No entanto, tendo em conta a evolução das condições de tributação das importações de frutos e legumes na Comunidade, em particular devido aos efeitos dos acordos preferenciais em vigor, será útil repensar se esses procedimentos não deverão ser limitados a um determinado número de casos específicos, como por exemplo as vendas em consignação, ou mesmo suprimir o regime, de forma a evitar que o importador disponha, de facto, de uma possibilidade de escolha dos valores a declarar.

Redução dos direitos niveladores relativos à importação de bovinos

Objectivos e princípios do regime

1.117. A redução dos direitos niveladores que incidem sobre os novilhos originários da Hungria, Polónia e Jugoslávia (até 15 de Novembro de 1991) e da Checoslováquia (a partir de 1 de Janeiro de 1992) deu origem ao aparecimento de um contingente de 198 000 cabeças em 1991 e 214 500 cabeças em 1992. Estes contingentes destinavam-se essencialmente à Itália e à Grécia (194 220 cabeças por ano) onde foi efectuado o inquérito do Tribunal.

1.118. A redução do direito nivelador era de 65% ou 75% consoante o peso e a origem dos animais, que deverão ser engordados durante um período de pelo menos 120 dias após a sua importação, sob pena da recuperação dos montantes correspondentes à redução concedida. O total desses montantes pode ser avaliado em 53,5 Mio ECU por ano.

1.119. O procedimento previsto no Regulamento (CEE) nº 612/77 da Comissão, de 24 de Março de 1977 ()

, incluía diversas formalidades a respeitar, como a obtenção de uma licença de importação, a indicação do local de engorda, a colocação de marcas nos animais, a apresentação de provas do cumprimento das obrigações. Finalmente, 10% do contingente deverá ser reservado aos novos operadores no mercado.

Aplicação do regime

1.120. Na Grécia, não foi imposto o prazo de um mês para apresentação da informação sobre o local de engorda dos animais nem foi respeitada a obrigação de colocar marcas de identificação do importador nos animais.

1.121. Em Itália, a prova de que são respeitadas as condições relativas à engorda e de que os animais não são abatidos durante um período de 120 dias após a sua importação, é efectuada através de certificados entregues pelos municípios, que adoptam cada um os seus próprios procedimentos. A inexistência de instruções mais precisas pode comprometer o respeito das condições de elegibilidade. Na Grécia, foram constatados três casos em que as garantias foram liberadas sem que essas provas tivessem sido apresentadas. Nos dois Estados-membros em questão não foram efectuadas deduções às garantias pelo não cumprimento das disposições regulamentares.

1.122. Finalmente, a qualidade das informações enviadas pela Itália e pela Grécia relativamente ao número e à origem dos animais importados para cada período não permitiram à Comissão gerir correctamente o contingente.

Cálculo dos direitos niveladores relativos à importação

1.123. Os direitos niveladores são calculados em função do peso das mercadorias. Em Itália, na estância aduaneira visitada, era emitido um boletim de pesagem para cada animal. No entanto, o peso por animal era arredondado. Na Grécia, nas estâncias visitadas, os animais não eram pesados individualmente, mas por grupos.

Justificação do regime

1.124. O recurso a este tipo de regimes parece não se justificar do ponto de vista das finanças públicas da Comunidade. Com efeito, as necessidades em termos de criação de novilhos são largamente cobertas pela produção comunitária que, inclusivamente, é excedentária em 600 000 cabeças. A importação com direitos niveladores reduzidos do equivalente a um terço desse excedente dá origem não apenas a uma diminuição da cobrança de recursos próprios na ordem de 53,5 Mio ECU, mas também a custos suplementares diferidos, por exemplo relativos às restituições à exportação de bovinos vivos (122 Mio ECU no total em 1992).

Conclusão

1.125. Os procedimentos, complexos, postos em prática para gerir as importações sujeitas a contingentes não foram devidamente respeitados, sem que os controlos, nacionais ou comunitários, tenham permitido detectar essas deficiências. Não foi instituída qualquer forma de controlo complementar, incidindo por exemplo na contabilidade das empresas. Será conveniente rever o modo de gestão e de controlo desses regimes específicos.

Importação de gado em regime de trânsito comunitário

1.126. Em Dezembro de 1990 foi descoberto na Alemanha um tráfego fraudulento de bovinos e de carneiros originários da Polónia. Os operadores, em vez de pagarem os direitos niveladores devidos na fronteira, colocavam as mercadorias sob o regime de trânsito comunitário. Este regime permite que os direitos sejam pagos no destino após o transporte, desde que estejam cobertos por uma garantia bancária. Na realidade, a garantia exigida era inferior ao montante dos direitos devidos, o que tornava a não liquidação dos títulos de trânsito menos dispendiosa que o pagamento desses direitos. As autoridades alemãs tomaram medidas de controlo específicas a nível nacional.

1.127. A Comissão analisou esse tráfego em 1991. Os seus relatórios fazem referência a mais de 800 casos de não liquidação e os recursos próprios em questão estão avaliados em aproximadamente 15 Mio ECU. Em Dezembro de 1991 a Comissão sugeriu por telex aos Estados-membros que fixassem a garantia global exigida num montante mínimo de 100 000 ECU (em determinados casos de 50 000 ECU) e tornou esta medida obrigatória através do Regulamento (CEE) nº 2560/92, de 2 de Setembro 1992 ()

. Passaram-se assim quase dois anos, durante os quais o tráfego pôde desenvolver-se nos outros Estados-membros, antes que tenha sido tomada uma medida regulamentar indispensável.

1.128. Em relação às trocas comerciais com os países da AECL, foram adoptadas em Outubro de 1992 disposições idênticas e seguidamente substituídas, a partir de 1 de Janeiro de 1993, pelas antigas disposições. Desta forma o montante mínimo definido para a garantia já não é 100 000 ECU. Por conseguinte, as operações de trânsito efectuadas nos países da AECL continuam sujeitas aos riscos que permitiram o desenvolvimento do tráfego fraudulento acima referido.

MULTAS E SANÇÕES

1.129. O Tribunal analisou as penalidades impostas pela Comissão às empresas que infringem os princípios da livre concorrência ()

. Em 1992 foram cobrados 34,53 Mio ECU e estava em suspenso um montante de 254,84 Mio ECU na sequência de recursos judiciais (19 casos relativos a 105 empresas). A partir de 1985 o índice de cobrança das multas eleva-se apenas a 11,7%.

1.130. A situação anteriormente constatada pelo Tribunal praticamente não sofreu evolução ()

. Verificaram-se novos atrasos, que chegam a atingir três meses, na notificação das decisões e constataram-se incoerências entre as decisões e as notificações. Num determinado caso, a Comissão privilegiou alguns devedores, ao repartir os prazos de pagamento por quatro anos e ao conceder uma taxa de juros de mora de 8% em vez da taxa legal de 13,75%. Verificaram-se atrasos, que vão até 17 meses, em relação à emissão das ordens de cobrança, de redução ou de anulação das dívidas. Finalmente a imputação dos juros de mora é sempre feita ao mesmo artigo orçamental do capital. Consequentemente, a Comissão deverá ser mais rigorosa em relação ao respeito das suas regras internas e à gestão das multas aplicadas no âmbito da livre concorrência.

1.131. Num outro caso, em 27 de Fevereiro de 1992 ()

, o Tribunal de Primeira Instância declarou a inexistência jurídica do acto que aplicava multas num montante total de 23,5 Mio ECU. Algumas dessas multas tinham já sido pagas pelos devedores e imputadas pela Comissão na qualidade de receitas orçamentais. A fim de as reembolsar, o gestor orçamental emitiu em 9 de Outubro de 1992, isto é, oito meses após o acórdão, três ordens de pagamento num montante de 7,9 Mio ECU, dos quais 1,9 Mio ECU a título de juros moratórios concedidos sem base regulamentar. Na ausência de disponibilidades orçamentais, essas ordens de pagamento foram imputadas extra-orçamento aos fundos de tesouraria. Este procedimento infringe as disposições dos artigos 1º e 5º do Regulamento Financeiro e deveria ter sido recusado pelo auditor financeiro (ver ponto 13.34 do presente relatório). Além disso, a Comissão não pôde regularizar esta situação, dado que as suas sucessivas propostas de elaboração do orçamento não foram aceites, nem no Conselho de 15 de Dezembro de 1992, no âmbito de um orçamento rectificativo e suplementar, nem no Parlamento em 25 de Janeiro de 1993, no âmbito de uma transferência de dotações. Consequentemente, o Tribunal solicita à Comissão que lhe comunique quais são as perspectivas de regularização desta situação.>REFERÊNCIA A UMA IMAGEN>

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CAPÍTULO 2 (*) Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção «Garantia» (FEOGA-Garantia) Gestão e controlo orçamental

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(*) As respostas da Comissão encontram-se na p. 270

ASPECTOS ORÇAMENTAIS

Evolução orçamental

2.1. O total das dotações colocadas à disposição na subsecção B1 elevava-se inicialmente a 36 022 Mio ECU. As despesas operacionais totalizavam um montante de 35 022 Mio ECU inscritos nos capítulos B1-1 a B1-4, figurando 1 000 Mio ECU como reserva monetária no capítulo B1-5. Na sequência da adopção dos orçamentos rectificativos e suplementares nºs 2 e 3 de 1992 e de transferências de e para outras secções do orçamento geral, as dotações definitivas relativas às despesas operacionais foram bastante mais reduzidas, elevando-se a 32 023,5 Mio ECU.

2.2. Em relação ao orçamento inicial, as alterações mais importantes foram as introduzidas nos seguintes capítulos: cereais e arroz (B1-10) P870 Mio ECU; produtos do sector vitivinícola (B1-16) P635 Mio ECU; e leite e produtos lácteos (B1-20) P1 603 Mio ECU. As informações financeiras relativas à aplicação do FEOGA-Garantia encontram-se nos quadros 2.1 a 2.4.

Contabilidade

2.3. No âmbito do pagamento dos adiantamentos mensais, os pagamentos do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção «Garantia» (FEOGA-Garantia) aos Estados-membros são em primeiro lugar registados no sistema informático da direcção FEOGA da Comissão. Os ficheiros relativos aos pagamentos são enviados ao auditor financeiro da Comissão para visto, após o que o tesoureiro imputa as respectivas quantias às contas existentes no sistema contabilístico central da Comissão.

2.4. Devido a um problema informático, verificaram-se atrasos consideráveis no visto do auditor financeiro e na imputação às contas das declarações dos Estados-membros relativas aos meses de Agosto, Setembro e Outubro de 1992. Estas operações apenas puderam ser realizadas no final de Janeiro de 1993, depois de o Tribunal ter contactado os serviços da Comissão para averiguar as razões da falta das informações em causa nas contas.

Verbas transitadas

2.5. A Comissão transitou não automaticamente 166,0 Mio ECU de 1991 para 1992, em conformidade com o nº 1, alínea a), do artigo 7º do Regulamento Financeiro, destinados a financiar a ajuda alimentar aos países da Europa de Leste e à ex-União Soviética (ver pontos 2.71 a 2.109). Efectuaram-se outras transições de 1991 para 1992, em conformidade com o nº 1, alínea b), do artigo 7º do Regulamento Financeiro, no montante de 24,1 Mio ECU, dos quais 11,2 Mio ECU foram finalmente despendidos.

2.6. No final do exercício de 1992, a Comissão transitou 50,7 Mio ECU, em conformidade com o nº 1, alínea b), do artigo 7º do Regulamento Financeiro. Estas transições incidiram principal nas seguintes rubricas: B1-1221 (acções relacionadas com o consumo de azeite) 11,8 Mio ECU; B1-1890 (ajuda alimentar aos países da Europa de Leste) 17,3 Mio ECU; e B1-3600 (acções de luta contra a fraude) 15,9 Mio ECU. Como nos anos anteriores, a Comissão procedeu igualmente a transições não automáticas, no montante de 175,5 Mio ECU, em conformidade com o nº 1, alínea a), do artigo 7º do Regulamento Financeiro, a título de ajuda de urgência aos países da Europa Central e de Leste.> POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Armazenagem pública

2.7. Em 1992, o total das despesas de armazenagem pública (despesas técnicas, despesas financeiras, ganhos e perdas nas vendas e depreciação) elevou-se a 4 500 Mio ECU, valor ligeiramente inferior ao de 1991 (4 877 Mio ECU). No total de 1992, a depreciação das existências de cereais e de carne de bovino atingiu respectivamente 2 115 Mio ECU e 1 747 Mio ECU.

2.8. Como mostra o quadro 2.5, o valor total das existências em 30 de Setembro de 1992 manteve-se igual ao do ano anterior. O valor das existências de cereais aumentou em cerca de 400 Mio ECU, ao passo que o das existências de produtos lácteos diminuiu em cerca de 500 Mio ECU. O aumento das existências de cereais resultou da combinação da produção elevada nos Estados-membros com uma diminuição das exportações para os países da Europa de Leste, que não dispunham dos fundos necessários ao financiamento da compra de cereais.

2.9. A Comissão determina o valor das existências com base na avaliação dos preços do mercado mundial. Neste contexto, as avaliações de preços para os produtos lácteos baseiam-se nos preços mínimos do GATT. No que se refere à carne de bovino, as avaliações realizam-se com base nos preços pagos no mercado mundial pelas exportações comunitárias. As avaliações relativas aos cereais baseiam-se nas informações comunicadas pela Bolsa de Chicago, pelo Conselho Internacional dos Cereais e por peritos em cereais e operadores do sector.

2.10. Por ocasião do controlo, o Tribunal pretendeu consultar os registos da Comissão relativos à avaliação dos preços dos cereais. A Comissão, contudo, não apresentou qualquer registo.>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.11. No que se refere aos produtos lácteos e cereais, a comparação entre os preços reais e as avaliações relativas a 1991, 1992 e 1993 mostrou que os segundos eram sensivelmente inferiores. Em 1992, as diferenças variaram entre 20 e 40%. Dado que essas avaliações são utilizadas para a elaboração do orçamento, as dotações inscritas no orçamento são consequentemente excedentárias. Além disso, tal pode levar a despesas negativas.

Disciplina orçamental

2.12. A Decisão 88/377/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1988 ()

, relativa à disciplina orçamental, fixou limites anuais para as despesas do FEOGA, conhecidas sob a designação de «linhas directrizes». A linha directriz para 1992 foi de 35 039 Mio ECU. Neste contexto, o total das autorizações elevou-se a 31 118,3 Mio ECU, ou seja 89% do montante máximo. Se se considerarem as autorizações concedidas a partir de transições não automáticas de 1991 para 1992, o total das autorizações atinge 31 275,7 Mio ECU.

2.13. A situação favorável registada em 1992 deve-se ao facto de as despesas reais terem sido inferiores às previstas nos sectores dos cereais, produtos vitivinícolas, produtos lácteos e carne de bovino. No que se refere aos cereais, manteiga e carne de bovino e suíno provenientes da ex-República Democrática Alemã, as despesas foram inferiores devido nomeadamente a um reembolso de 307 Mio ECU efectuado pela Alemanha em relação a exportações, que não eram verdadeiramente imputáveis ao FEOGA-Garantia mas tinham sido pré-financiadas pela Comissão.

Previsão de despesas

2.14. Nos seus relatórios anuais anteriores, o Tribunal observou que o controlo da execução da secção FEOGA-Garantia do orçamento não pode funcionar correctamente enquanto as previsões dos Estados-membros não forem fiáveis. Em 1991/1992, a Comissão envidou consideráveis esforços no sentido de melhorar a qualidade dessas previsões, através da organização de um seminário destinado aos Estados-membros e da informatização de parte do fluxo de informação entre a Comissão e os Estados-membros. Se bem que alguns dos novos mecanismos apenas devam produzir efeitos nas previsões em 1993, vários Estados-membros já conseguiram melhorar a qualidade das suas previsões relativas a 1992. O gráfico 2.1 mostra que em 1992 as previsões trimestrais globais se aproximaram das despesas reais.

2.15. Ao nível dos mercados específicos, as diferenças entre as previsões trimestrais e os resultados mantiveram-se, contudo, consideráveis. Em duas categorias de produtos, cereais e matérias gordas, em que essas previsões oscilaram a maior parte das vezes entre 400 Mio ECU e 600 Mio ECU, constataram-se frequentemente diferenças de cerca de 150 Mio ECU em relação às despesas reais.

2.16. O quadro 2.6 mostra que a fiabilidade das previsões pode variar consideravelmente de um Estado-membro para outro no mesmo período.

Apuramento das contas

2.17. A decisão relativa ao apuramento das contas para o exercício FEOGA-Garantia de 1989 foi adoptada em Setembro de 1992 ()

. Os Estados-membros tiveram de reembolsar à Comissão um total de 964 Mio ECU. Desse montante, a Itália e a Espanha tiveram de reembolsar respectivamente 536 Mio ECU e 168 Mio ECU devido a correcções relativas à imposição suplementar no sector do leite.

2.18. Estes dois países não tinham cumprido a obrigação que lhes competia de aplicarem o sistema de quotas no sector do leite. A Itália não concedera quotas individuais a produtores ou a empresas de tratamento de leite nem estabelecera valores relativos à produção de leite por produtor ou por empresa, o que a colocara na impossibilidade de cobrar a imposição suplementar. No que se refere a Espanha, embora tenha concedido quotas aos produtores, a cobrança da imposição não foi efectuada.

2.19. Os Estados-membros em causa acordaram com os serviços da Comissão em efectuar o seu reembolso relativo a 1989 em três prestações a pagar em Janeiro, Fevereiro e Março de 1993. A Comissão asseguraria o pagamento imediato de todos os montantes em suspenso. Contudo, apenas a primeira prestação (53,2 Mio ECU para Espanha e 93,2 Mio ECU para Itália) foi paga à Comissão no início de 1993, não se tendo registado desde então qualquer outro reembolso. Para o exercício FEOGA de 1993/1994, o Conselho decidiu aumentar as quotas no sector do leite em Espanha, Itália e Grécia através do Regulamento (CEE) nº 1560/93 do Conselho, de 14 de Junho de 1993 ()

. Devido à decisão do Conselho, a Comissão decidiu em 28 de Julho de 1993 reduzir consideravelmente os montantes a pagar pelos Estados-membros em causa em relação a 1989 através de uma alteração ()

da decisão de apuramento relativa a 1989, que implicou a anulação pela Comissão, em 27 de Setembro de 1993, da recusa do auditor financeiro em aprovar a redução relativa a Itália. É evidente que o regulamento do Conselho não pode fornecer a base para um ajustamento dos montantes relativos aos anos anteriores. A legalidade da alteração, bem como o seu impacto, serão portanto cuidadosamente analisados pelo Tribunal.

Nomenclatura

2.20. As despesas do FEOGA-Garantia regem-se por uma regulamentação directamente aplicável nos Estados-membros, sendo a Comunidade legalmente obrigada a financiá-las. Nesse contexto, a nomenclatura orçamental inclui uma determinada quantidade de números «pour mémoire» (pm), que asseguram a flexibilidade necessária para fazer face a despesas imprevistas. Esses números referem-se a:

a)eventuais pagamentos relativos a regimes existentes, para os quais é impossível estabelecer previsões de despesas; é, por exemplo, o caso de regimes antigos que se encontram em extinção;

b)novos regulamentos propostos pela Comissão, ainda não aprovados pelo Conselho, mas que o serão provavelmente durante o exercício em questão;

c)novas políticas em curso de elaboração, mas que ainda não foram objecto de um projecto de regulamento formal.

2.21. No orçamento de 1992 a nomenclatura orçamental do FEOGA inclui 51 números pm, cuja presença, no entanto, não é a maior parte das vezes suficiente ou completamente comentada. Em 12 desses números, não foi inscrita no orçamento qualquer justificação oficial ou outra, não fornecendo a autoridade orçamental qualquer explicação relativa à sua utilização, o que não é compatível com as disposições gerais do orçamento.

2.22. Um caso de utilização inaceitável dos números pm foi revelado em 1991 e 1992. No artigo 189º, «outros», do capítulo B1-18, «outros sectores ou produtos vegetais», a Comissão inscreveu diversas despesas relativas à ajuda alimentar aos países da Europa de Leste. Se bem que estas acções se tenham iniciado em 1991 e prossigam em 1993, não se encontra prevista qualquer rubrica orçamental específica para as medidas desta natureza. A sua urgência pode dificilmente ser invocada para justificar a prática actual, dado que a acção em causa é realizada pelo terceiro ano consecutivo. O Tribunal salienta que, no anteprojecto de orçamento para 1993, a Comissão propusera um capítulo distinto consagrado à ajuda alimentar, mas que essa proposta foi rejeitada pela autoridade orçamental.

2.23. Em determinados números orçamentais reúnem-se as operações «negativas» e «positivas», por exemplo, nos ganhos e perdas relativos à armazenagem pública, em que os Estados-membros apenas indicam o valor líquido. Esta prática leva a uma falta de transparência orçamental. Para estes casos deverão ser utilizadas rubricas orçamentais distintas, devendo os Estados-membros receber instruções no sentido de declararem separadamente as receitas e as despesas.

2.24. Em determinados números orçamentais mistos, a Comissão inscreve igualmente despesas tradicionais de «Garantia» além das despesas «directas». Estas rubricas orçamentais são portanto utilizadas para pagamentos executados pelos Estados-membros no período de 16 de Outubro do ano «n-1» a 15 de Outubro do ano «n», bem como paras as despesas executadas directamente pela Comissão de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro do ano «n». Esta situação, pela qual a mesma rubrica orçamental é utilizada para o registo de despesas executadas em períodos diferentes e de acordo com sistemas de gestão diferentes, leva a uma falta de transparência orçamental, complicando a gestão do orçamento.

Conclusão

2.25. É urgente introduzir na nomenclatura orçamental relativa às despesas do FEOGA-Garantia as seguintes alterações:

a)os números pm deverão limitar-se aos casos em relação aos quais existe uma base regulamentar ou é altamente provável que um novo regulamento entre em vigor durante o exercício;

b)as receitas e despesas deverão ser inscritas no orçamento sem compensação entre si;

c)deverão existir rubricas orçamentais diferentes para as despesas efectuadas por intermédio dos organismos pagadores dos Estados-membros e as efectuadas directamente pela Comissão;

d)no que se refere a acções novas não cobertas pelas rubricas orçamentais existentes, deverão ser introduzidas rubricas específicas acompanhadas das observações adequadas.

CONTROLOS NACIONAIS RELATIVOS ÀS DESPESAS DO FEOGA-GARANTIA

Introdução

2.26. Aplicado a partir de 1989, o programa do Tribunal em matéria de auditoria financeira nos Estados-membros prosseguiu em 1992 com controlos em França e na Irlanda. As despesas atingiram 6 952 Mio ECU em França e 1 452 Mio ECU na Irlanda, o que representa respectivamente 22% e 4% das despesas totais do FEOGA-Garantia relativas a 1992. Esta auditoria tem por objectivo verificar a exactidão das declarações dos Estados-membros e avaliar os sistemas de controlo nacionais relativos às despesas de garantia. A realização do programa terminará em 1993 com controlos da mesma natureza na Alemanha e na Dinamarca.

2.27. A Comissão tomou medidas para reorganizar o processo de apuramento, com base nos controlos anteriormente efectuados pelo Tribunal junto dos organismos pagadores. A principal característica do novo procedimento reside no facto de este se dever apoiar em controlos e auditorias a efectuar ao nível dos Estados-membros. Nesta perspectiva, a organização e funcionamento de determinados organismos pagadores devem ser consideravelmente aperfeiçoados.

Controlos das despesas de garantia em França

Organismos pagadores

2.28. Em França, as despesas do FEOGA-Garantia são geridas por nove organismos pagadores organizados por mercado, cujas actividades são coordenadas pela «Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole» (ACOFA). Dispõem de um estatuto de organismo público e o seu órgão de direcção inclui representantes dos sectores em questão. O quadro 2.7 mostra a estrutura dos organismos pagadores existentes em França.>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.29. O Tribunal efectuou uma auditoria junto de cinco organismos pagadores que, em conjunto, gerem 85% das despesas do FEOGA-Garantia em França: o «Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture» (Ofival), o «Office national interprofessionnel des céréales» (ONIC), o «Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers» (Onilait), a «Société interprofessionnelle des oléagineux, protéagineux et cultures textiles» (SIDO) e o «Office national interprofessionnel des vins» (Onivins). Todos delegaram determinadas despesas a outras organizações agindo na qualidade de organismos pagadores auxiliares. As despesas assim delegadas representam 26% do conjunto das despesas dos cinco organismos controlados.

2.30. Dado que as despesas do FEOGA-Garantia não se inserem nos procedimentos nacionais franceses de controlo orçamental, os organismos pagadores não são objecto de qualquer controlo sistemático por parte de um órgão de controlo externo. Em 1992, o Tribunal de Contas francês efectuou uma auditoria aos organismos pagadores, que constituiu o primeiro controlo nacional efectuado em França relativamente às despesas do FEOGA-Garantia.

Organização e acompanhamento das actividades de controlo

2.31. O sistema francês é relativamente complexo devido à repartição de tarefas que, para uma mesma medida, pode reunir até quatro ou cinco organismos ou administrações diferentes. A razão dessa estrutura tão diversificada nem sempre é clara. Um bom exemplo é o dos prémios à criação de gado, em que o Tesouro desempenha o papel de organismo pagador para o FEOGA-Garantia. Dois dos prémios à criação de gado são pagos pelo Ofival e o terceiro, o prémio à vaca em aleitamento, é directamente pago pelo Tesouro. A instituição de um sistema único de gestão permitirá melhorar o acompanhamento do conjunto das medidas.

2.32. Conforme os organismos pagadores e as medidas comunitárias em questão, os controlos locais dos pedidos de ajuda são efectuados por diferentes instâncias, a saber:

a)serviços de controlo dos organismos pagadores;

b)serviços regionais dos organismos pagadores;

c)organismos nos quais foram delegadas determinadas funções;

d)«Directions départementales de l'agriculture et de la forêt» (DDAF), que dependem do Ministério da Agricultura;

e)funcionários do Ministério do Orçamento (Alfândega, Direcção-Geral dos Impostos, Direcção-Geral da Concorrência, do Consumo e da Prevenção das Fraudes).

2.33. A ausência de uniformização das unidades locais de controlo, devida em parte à diversidade dos organismos responsáveis, torna difícil a apreciação global da eficácia dos controlos. As insuficiências e os erros constatados durante o controlo dos cinco organismos mostram que a complexidade do sistema francês acarreta riscos para os fundos comunitários.

2.34. A distribuição de manteiga às organizações de ajuda aos desfavorecidos, gerida pelo Onilait, constitui outro exemplo interessante. O Ministério da Agricultura e os municípios têm um papel a desempenhar no acompanhamento da utilização da manteiga fornecida às associações de caridade pela «Société interprofessionnelle du lait et des produits laitiers» (Interlait). Não existe qualquer sistema coordenado que permita verificar se a manteiga chega ao seu destino.

2.35. O Onilait encarregou o «Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles» (Cnasea) da gestão do prémio ao abandono definitivo da produção de leite. Este prémio é pago pelo Cnasea com base fundamentalmente numa decisão dos agentes da DDAF local. Na realidade, o Onilait não exerce qualquer controlo sobre o Cnasea, o qual por seu lado também não controla as DDAF.

2.36. Além disso na DDAF de Rennes, é um único e mesmo agente que analisa os pedidos de ajuda, propõe a sua aprovação, e numa fase posterior decide dos controlos a realizar. Esta acumulação de funções é prejudicial para a segurança do sistema. Em conformidade com as instruções nacionais, os controlos efectuados localmente pela DDAF deveriam normalmente ter sido realizados durante o ano da cessação da produção, ou seja em 1986 ou 1987. Na área da responsabilidade da DDAF de Rennes, apenas foram realizados em 1990. De uma amostra de 90 produtores, 83 foram objecto de um controlo, encontrando-se os restantes aparentemente ausentes quando da visita do auditor. Nenhuma das organizações implicadas tomou a iniciativa de levar o programa de controlo ao seu termo.

2.37. O «service d'appui et d'inspection» do ONIC é responsável pela coordenação e acompanhamento dos controlos a efectuar pelos serviços regionais. Este serviço não dispõe, contudo, de informações relativas à natureza dos controlos efectuados (controlos administrativos, controlos locais, outros controlos). Não existe nem análise de risco nem um conhecimento global das eventuais insuficiências susceptíveis de se verificarem em determinadas zonas.

2.38. As ajudas às sementes são pagas pelo «Groupem