Decisão da Comissão

de 30 de Outubro de 2001

que declara uma concentração compatível com o mercado comum e o funcionamento do Acordo EEE

(Processo COMP/M.2420 - Mitsui/CVRD/Caemi)

[notificada com o número C(2001) 3363]

(Apenas faz fé o texto em língua inglesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2004/270/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 2, alínea a), do seu artigo 57.o,

Tendo em conta o Regulamento (CEE) n.o 4064/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, relativo ao controlo das operações de concentração de empresas(1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1310/97(2), e, nomeadamente, o n.o 2 do seu artigo 8.o,

Tendo em conta a decisão da Comissão, de 26 de Maio de 2000, de dar início a um processo neste caso,

Tendo em conta o parecer do Comité Consultivo em matéria de concentração de empresas(3),

Tendo em conta o relatório final do auditor no presente processo(4),

Considerando o seguinte:

(1) A Comissão recebeu, em 31 de Maio de 2001, uma notificação de um projecto de concentração, nos termos do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 4064/89, através da qual as empresas Mitsui e Companhia Vale do Rio Doce ("CVRD") adquiririam o controlo conjunto da empresa Caemi Mineração e Metalurgia SA (Caemi) mediante a aquisição de acções.

(2) Após a análise da notificação, a Comissão concluiu, em 3 de Julho de 2001, que a operação notificada era abrangida pelo âmbito de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 4064/89 e que suscitava sérias dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado comum e o Acordo EEE. Em 29 de Agosto de 2001, a Comissão emitiu uma comunicação de objecções, a que se seguiu uma audição oral das partes, em 24 de Setembro de 2001.

I. AS PARTES

(3) A Mitsui é uma empresa japonesa que desenvolve actividades comerciais a nível mundial relativamente a diversas matérias-primas e outros produtos, incluindo minério de ferro. Detém participações minoritárias e de controlo em diversas empresas de exploração de minério de ferro australianas e indianas, incluindo uma participação minoritária significativa na segunda maior mina de minério de ferro do mundo, a Robe River, na Austrália. A Mitsui também concede financiamento e outros apoios a projectos referentes às actividades comerciais de outras empresas.

(4) A CVRD é uma empresa mineira diversificada, sediada no Brasil, e o maior produtor de minério de ferro do mundo. Já controla, em conjunto ou isoladamente, a maior parte da produção de minério de ferro do Brasil, com a excepção principal da Minerações Brasileiras Reunidas SA (MBR), uma filial da Caemi. A CVRD adquiriu recentemente a Ferteco Mineração SA (Ferteco), o terceiro maior produtor de minério de ferro do Brasil. Também opera no sector dos transportes comerciais (caminhos-de-ferro, operações portuárias e transporte marítimo). Para além do minério de ferro, a CVRD desenvolve também outras actividades, como a produção de fertilizantes, de caulino, de bauxite metalúrgica, de pasta e de papel.

(5) A Caemi é uma empresa pública de direito brasileiro, que detém participações em várias empresas de produção e venda de minério de ferro no Brasil e no Canadá, de caulino e bauxite refractária calcificada no Brasil e em actividades logísticas conexas (operações ferroviárias e portuárias no Brasil). Opera no sector do minério de ferro através da sua participação de controlo de 84,6 % na MBR (Brasil) e da participação de controlo conjunto de 50 % na Quebec Cartier Mining Company (QCM) (Canadá), onde partilha o controlo com a Dofasco, o maior produtor de aço integrado do Canadá. A MBR é o segundo maior produtor de minério de ferro do Brasil (a seguir à CVRD) e o quarto maior produtor a nível mundial (a seguir à CVRD, à Rio Tinto e à BHP).

II. A OPERAÇÃO

(6) A Mitsui possui actualmente 40 % das acções com direito a voto da Caemi. Os restantes 60 % pertencem aos "Frerings" [dois irmãos da família Frering e [...]*(5)]. A Mitsui criou uma filial a 100 % para efeitos da aquisição, a "Mitsui Holding Company" (MHC), entidade que será controlada em conjunto pela Mitsui e a CVRD (ver infra).

(7) A aquisição do controlo conjunto da Caemi pela Mitsui e pela CVRD será levada a efeito em duas fases, a seguir descritas: [A primeira fase da concentração envolve o exercício pela Mitsui do seu direito de preferência preexistente]* em relação à participação dos Frerings. A segunda fase implica a aquisição pela CVRD de 50 % das participações com direito a voto da Caemi pertencentes à Mitsui]*:

i) [...]*.

ii) [...]*.

(8) Por um curto espaço de tempo, as acções com direito a voto da Caemi serão, assim, conjuntamente controladas, de um ponto de vista formal, pela CVRD e pela Mitsui. Segundo as partes, o acordo de aquisição MHC/Frerings e o acordo de aliança estratégica condicionam-se mutuamente, de tal forma que a primeira fase da operação de concentração não poderá realizar-se sem que a segunda fase tenha igualmente lugar. O necessário resultado final do conjunto de operações notificado será, portanto, a aquisição pelas partes notificantes do controlo conjunto da Caemi. Esta operação em várias fases constituiria, por conseguinte, uma única operação de concentração na acepção do n.o 1, alínea b), do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 4064/89.

III. DIMENSÃO COMUNITÁRIA

(9) As empresas em causa têm, em conjunto, um volume de negócios mundial total superior a 5 mil milhões de euros (Mitsui: 78 mil milhões de euros no exercício financeiro que termina em 31 de Março de 2000; CVRD: 5,5 mil milhões de euros no exercício financeiro que termina em 31 de Dezembro de 2000; Caemi: 560 mil milhões de euros no exercício financeiro que termina em 31 de Dezembro de 2000). Cada uma destas empresas tem um volume de negócios na Comunidade superior a 250 milhões de euros (Mitsui [...]*; CVRD: [...]* e Caemi [...]*), mas não realizam mais de dois terços do volume de negócios total obtido na Comunidade num único e mesmo Estado-Membro. A operação de concentração notificada tem, por conseguinte, uma dimensão comunitária.

(10) Nenhuma das empresas envolvidas na operação produz ou distribui minério de ferro nos territórios abrangidos pelo Tratado CECA, mas exercem essas actividades em países terceiros. Esses aspectos da presente operação de concentração não estão, por conseguinte, abrangidos pelo n.o 1 do artigo 66.o do Tratado CECA.

IV. DESCRIÇÃO GERAL DO SECTOR DO MINÉRIO DE FERRO

(11) Os únicos mercados afectados serão os do sector do minério de ferro, uma matéria-prima quase exclusivamente vendida à indústria siderúrgica. O minério de ferro é vendido aos produtores siderúrgicos pelas empresas mineiras que o exploram sob três formas fundamentais: materiais finos para sinterização, granulados e aglomerados. Na secção V, é pormenorizadamente explicada a razão pela qual a Comissão considera que estas três formas de apresentação do minério constituem mercados do produto relevante distintos.

A. A oferta de minério de ferro

A extracção do minério de ferro

(12) O ferro é o segundo metal mais comum (a seguir ao alumínio), constituindo cerca de 4,6 % da crosta terrestre. Apesar de se apresentar naturalmente numa grande variedade de formas mineralógicas, só algumas destas formas têm importância comercial, principalmente os óxidos ferrosos magnetite, hematite, limonite e ilmenite. No processo de fabrico do ferro, que constitui a primeira fase de produção do aço, o oxigénio é removido por meio de um processo denominado "redução". Entre as outras formas de minério de ferro igualmente extraídas, incluem-se alguns carbonatos como a siderite, os sulfuretos e os silicatos.

(13) A composição química dos jazigos de minério de ferro varia consideravelmente consoante as partes do mundo onde estes estão localizados. Os maiores recursos de minério de ferro encontram-se nas denominadas formações ferríferas, também designadas por taconitos e itabiritos. Estas formações ferríferas podem ter centenas de metros de espessura e milhares de quilómetros de extensão. As que possuem maior importância comercial encontram-se no Brasil, na Austrália Ocidental, na zona do Lago Superior do Canadá, em Krivoi Rog na Ucrânia e em Kursk na Rússia.

(14) As reservas mundiais de minério de ferro estão actualmente estimadas em cerca de 140000 Mt(6). As maiores reservas de minério (medidas por teor de ferro) encontram-se na Ucrânia, China, Austrália, Rússia, EUA, Brasil e Cazaquistão, respectivamente. O teor de ferro do minério varia consideravelmente consoante os países: o minério chinês, por exemplo, tem um teor de ferro muito baixo (cerca de 32 %), ao passo que o minério brasileiro possui um teor de ferro elevado (cerca de 63 %).

(15) Mais de 95 % do minério de ferro é extraído em explorações a céu aberto, por uma questão de economias de escala e devido ao valor unitário relativamente baixo do ferro em comparação com outros metais. A única empresa mineira que produz quantidades significativas de minério de ferro a partir de uma mina subterrânea é a LKAB, na Suécia. Na extracção mineira a céu aberto, o processo inicial envolve a remoção da "sobrecarga" das camadas de minério, o que exige frequentemente a utilização de explosivos para reduzir o minério a dimensões que lhe permitam ser facilmente carregado, com pás e/ou carregadores frontais, para os camiões, vagonetas ou correias transportadoras que o transportam para uma britadeira, a fim de ser submetido a uma britagem e calibragem primárias.

(16) Quase todo o minério de ferro é depois "beneficiado"(7), o que envolve a sua britagem, trituração, separação, crivagem e calibragem. Estes processos retiram impurezas como a sílica e a alumina do minério e reduzem-no à forma e à dimensão desejadas pela empresa mineira. O grau de beneficiação depende da natureza do jazigo de minério de ferro, dos níveis de impurezas presentes e das especificações dos clientes. Os minérios finos e em granulados são normalmente produzidos depois de o minério bruto ter sido britado e triturado. A beneficiação subsequente também pode produzir um concentrado de minério de ferro que é normalmente peletizado (transformado em esferas ou agregados de minério de ferro) numa instalação de peletização localizada nas proximidades da mina.

(17) Todas as minas produzem minério em pedaços, ou granulado, e minério fino como resultado inevitável do processo de extracção. Contudo, as percentagens relativas de produção de minério fino e granulado em cada mina são determinadas pelas características dos seus jazigos de minério de ferro (como a dureza). Muitas minas produzem uma quantidade relativamente pequena de granulado, porque o seu material ferroso tem tendência para se fragmentar em pequenas partículas durante a extracção e a manipulação (é o caso de grande parte do minério brasileiro, por exemplo). Em consequência, muito do minério granulado importado pela Comunidade é proveniente da Austrália, da África do Sul e da Índia. As minas brasileiras e venezuelanas também produzem algum minério granulado, mas este constitui uma percentagem muito menor, em termos relativos, da sua produção global de minério. As minas com um minério de baixo teor ferroso (na ordem de 30 % a 35 %), como as dos Estados Unidos, do Canadá e da China, vendem pouco ou nenhum minério granulado, pois é necessário britá-lo finamente para produzir concentrados de minério de ferro com um teor de ferro comercialmente viável.

(18) Parece, igualmente, que nem todos os minérios podem ser utilizados de forma adequada e económica na produção de aglomerados. Os aglomerados são tradicionalmente produzidos nas Américas e na Europa e a maior parte das instalações de peletização destinadas a servir o mercado de exportação está a ser construída na Suécia, no Canadá, na Venezuela e no Brasil. Isso acontece, entre outras razões, porque a matéria-prima utilizada no fabrico de aglomerados é produzida através da trituração e concentração dos materiais finos naturais, e nem todos os minérios se adequam à concentração. As partes declararam, designadamente, que, embora já se tenha tentado produzir aglomerados na Austrália Ocidental, essa tentativa não teve êxito.

(19) Outra consequência importante da geologia da mina é a qualidade do minério. Esta é sobretudo medida em termos de teor ferroso (que deve ser maximizado) e do nível de impurezas (que deve ser minimizado). É dada especial atenção aos sólidos voláteis (principalmente cristais de água) e à presença de sílica, fósforo e alumina, que afectam negativamente o funcionamento dos altos-fornos.

(20) De acordo com os dados fornecidos pelas partes, o minério produzido nas diferentes regiões apresenta variações de qualidade significativas. De um modo geral, pode dizer-se que i) o minério brasileiro é um produto de alto valor; ii) o minério australiano também é tradicionalmente considerado com um produto de qualidade elevada, mas essas minas estão progressivamente a esgotar-se e a ser substituídas por novas minas (Yandi, Robe River, etc.) com teores de sílica e sólidos voláteis mais elevados [...]*, iii) o minério da África do Sul tem um alto nível de álcalis, o que limita a sua utilização nos altos-fornos; iv) o minério sueco é uma matéria-prima de boa qualidade para a produção de sinter, apresentando um elevado teor de ferro, e também produz aglomerados muito puros, com excelente rendimento; e v) tal como referido anteriormente, o minério de ferro existente no Canadá, nos EUA ou na China tem um baixo teor de ferro (na ordem de 30 % a 35 %, comparativamente a mais de 60 % no do Brasil ou no da Austrália).

(21) Tal como já mencionado, as instalações de peletização do minério de ferro estão geralmente situadas junto das minas ou dos portos de exportação, uma vez que os aglomerados não se desintegram durante o transporte. Os aglomerados de maior qualidade são os produzidos com minério brasileiro, canadiano e sueco. A maioria das minas localizadas fora da Austrália podia, pelo menos em teoria, efectuar os investimentos necessários para começar a produzir aglomerados de minério de ferro. Em geral, a produção de aglomerados pode ser realizada mediante a construção de uma instalação de peletização, com um custo de aproximadamente 50 a 60 dólares americanos por cada tonelada de capacidade anual, desde que a produção de minério fino tenha uma qualidade adequada.

Formas de minério de ferro

(22) Cerca de 99 % do minério de ferro é utilizado na produção de aço, na sua maioria em siderurgias que produzem o ferro em altos-fornos. Nestes últimos, o minério é convertido em ferro gusa, subsequentemente introduzido num forno básico de oxigénio e transformado em aço. Os tipos de minério de ferro e a sua utilização percentual são definidos (e de vez em quando alterados) pelo fabricante de aço em função de considerações tecnológicas e metalúrgicas e das condições de mercado (disponibilidade e preço do minério de ferro e procura de produtos de aço).

(23) Ao ser extraído da mina, o minério de ferro apresenta-se sob duas formas: em pedaços, ou granulado, (6 a 30 mm de diâmetro) e em materiais finos (menos de 6 mm de diâmetro). Por razões técnicas, só o granulado pode ser directamente carregado num alto-forno (os materiais finos são demasiado pequenos e tendem a bloquear o processo de redução que se opera no alto-forno). Antigamente só se comercializava o minério em pedaços, sendo os materiais finos extraídos considerados como desperdícios.

(24) Para aproveitar os materiais finos foram subsequentemente desenvolvidos dois processos de aglomeração: a sinterização e a peletização. A sinterização aglomera os materiais finos (ou sinter feed, com um diâmetro entre 1 e 6 mm), ao passo que a peletização aglomera os materiais super-finos (com um diâmetro inferior a 1 mm) em esferas. As siderurgias costumam ter as suas próprias instalações de sinterização, uma vez que o sinter tende a desintegrar-se durante o transporte. Pelo contrário, os aglomerados não se desintegram durante o transporte, e as instalações de peletização podem, por isso, estar localizadas nas minas ou nas suas proximidades. Algumas siderurgias europeias substituíram, por isso, uma parte dos minérios importados por aglomerados, em vez de fazerem os investimentos necessários para melhorar o desempenho ambiental das suas instalações de sinterização (a sinterização tem grandes custos ambientais). Não se verificou a mesma tendência no Japão, cujas siderurgias preferiram investir no aperfeiçoamento das suas instalações de sinterização.

(25) Graças ao desenvolvimento da sinterização e da peletização, os operadores de altos-fornos passaram a poder escolher entre os materiais finos (a sinterizar pelo operador), os granulados e os aglomerados. Por razões complexas relacionadas com o ajustamento do funcionamento dos altos-fornos para maximizar as eficiências globais e minimizar os custos, a maior parte dos altos-fornos utiliza uma mistura das três formas de minério.

(26) Devido a essas considerações, a percentagem de materiais finos sinterizados utilizados num alto-forno tende a variar de siderurgia para siderurgia. No entanto, sob reserva de algumas excepções, as siderurgias de uma região tendem a enfrentar as mesmas condições de abastecimento e, logo, a adquirir percentagens comparáveis de cada uma das formas de minério de ferro. Em consequência, as partes estimam que os materiais finos sinterizados representam aproximadamente 60 % da matéria-prima utilizada nos altos-fornos normais da Europa e da Ásia, mas representam menos de 10 % da matéria-prima usada num alto-forno normal dos EUA. Os operadores de altos-fornos também têm preferências diferentes no que se refere à percentagem relativa de granulados utilizados como matéria-prima. Na Europa, a utilização de granulados costuma corresponder a cerca de 20 % da carga total, ao passo que nos EUA está mais próxima de 10 %. Na Ásia, essa utilização ronda 25 % (principalmente devido à proximidade das minas australianas, que produzem uma percentagem mais elevada de granulados). Mais uma vez, a utilização relativa de aglomerados varia consideravelmente de região para região. Na Europa, os aglomerados tendem a constituir cerca de 20 % da matéria-prima, ao passo que nos EUA representam cerca de 80 % e na Ásia apenas 5 % a 10 %.

(27) Por último, também se pode produzir minério de ferro para ser convertido em ferro de redução directo em fornos próprios. Os fornos de redução directa utilizam duas formas principais de minério de ferro de redução directa: os granulados e os aglomerados; o minério deve ter um valor particularmente alto (teor elevado de ferro e baixos níveis de impurezas como a sílica, o fósforo e o enxofre). O ferro de redução directa pode ser depois introduzido num forno eléctrico de arco para ser transformado em aço.

Produção mundial de minério de ferro

(28) A produção total mundial de minério de ferro elevou-se, em 2000, a cerca de 931 milhões de toneladas: um aumento em relação aos 868 milhões de toneladas produzidas em 1999 e aos 878 milhões de toneladas produzidas em 1998. A produção de minério de ferro acompanha de perto a produção de aço e, por isso, tem um carácter cíclico. Por sua vez, a procura de aço é, em grande medida, determinada pelos ciclos económicos e, em especial, pelos ciclos comerciais nos sectores automóvel e da construção. A produção de minério de ferro tem crescido em média 2,6 % por ano, desde 1950, atingindo uma quantidade máxima de 967 milhões de toneladas em 1988.

Produção mundial

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Estimativas das partes e dados da CNUCED.

(29) Os maiores produtores mundiais de minério de ferro são (segundo os valores de produção relativos a 2000): Brasil (236 Mt), Austrália (176 Mt), China (96 Mt), Rússia (87 Mt), Índia (75 Mt), EUA (63 Mt), Ucrânia (55 Mt), Canadá (36 Mt) e África do Sul (34 Mt). No entanto, a percentagem da produção de minério de ferro exportada por cada um destes países varia muito (toneladas exportadas em 2000): Brasil (160 Mt), Austrália (165 Mt), China (sem exportações), Rússia (15 Mt), Índia (35 Mt), EUA (6 Mt), Ucrânia (19 Mt), Canadá (27 Mt) e África do Sul (21 Mt).

Comércio marítimo de minério de ferro

(30) Antes da Segunda Guerra Mundial, as siderurgias estavam habitualmente localizadas nas proximidades das minas de minério de ferro, devido ao elevado custo do seu transporte. Todavia, o desenvolvimento de grandes reservas, de qualidade elevada, no Brasil e na Austrália alterou a estrutura do sector do minério de ferro, que passou de uma situação em que preponderavam os produtores relativamente pequenos e localizados nas proximidades dos principais fabricantes de aço, para o desenvolvimento de um número crescente de grandes minas localizadas a grande distância dos consumidores. Esta evolução deveu-se, em grande medida, às economias de escala associadas a este tipo de minas de muito grande dimensão. O desenvolvimento destas minas causou um forte aumento do transporte de minério de ferro em grandes navios graneleiros (actualmente, cerca de metade da produção mundial), o que, por sua vez, exigiu um investimento em instalações portuárias capazes de comportarem navios cada vez maiores, os quais permitem reduzir os custos unitários de transporte.

(31) Grande parte da produção mundial de minério de ferro continua, todavia, a não ser transportada até aos clientes por via marítima. Os exemplos mais notórios são os EUA, a Europa Oriental e a China, que ainda têm uma produção nacional de minério de ferro significativa, a qual é, na sua maioria, consumida a nível interno. Acresce que grande parte desta produção nacional está cativa; nos EUA, por exemplo, as empresas siderúrgicas são proprietárias de aproximadamente 60 % da capacidade de produção interna, pelo que a maior parte da produção não chega ao mercado aberto. Em contraste, a produção de minério de ferro na Europa Ocidental (à excepção, sobretudo, da Suécia), quase desapareceu.

(32) Principalmente em resultado do supramencionado declínio da produção de minério de ferro na Europa Ocidental, e também devido ao crescimento da indústria siderúrgica asiática, a procura de minério de ferro transportado por via marítima tem crescido significativamente nos últimos anos. Na verdade, a Europa Ocidental e o Leste Asiático (Japão, Coreia do Sul e Taiwan) tornaram-se largamente dependentes do minério de ferro importado por via marítima. Apesar de produzir minério de ferro internamente, o consumo de minério importado também está a crescer rapidamente na China, para satisfazer uma procura crescente.

Comércio marítimo

(Fearnleys estimativas)((Estes dados estatísticos baseiam-se nos valores publicados pela companhia marítima norueguesa Fearnleys.))

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(33) As exportações de minério de ferro são dominadas pelos carregamentos marítimos provenientes da América do Sul (sobretudo do Brasil) e da Oceânia (sobretudo da Austrália), e este predomínio está a crescer: em 1989, 60 % das exportações de minério de ferro a nível mundial eram provenientes da Oceânia ou da América do Sul; em 1999, a sua quota de mercado conjunta aumentara para 70 % e prevê-se que esta tendência continue. As tarifas de transporte variam consideravelmente, dependendo da rota seguida e dos anos. Estas tarifas são particularmente sensíveis à evolução dos preços do petróleo e à disponibilidade de navios adequados.

(34) Em parte devido a uma política deliberada de diversificação seguida pelas empresas siderúrgicas japonesas (para evitar uma dependência excessiva dos dois fornecedores australianos), as exportações de minério de ferro brasileiro estão mais amplamente distribuídas do que as da Austrália. Entre as outras razões para esta distribuição mais ampla do minério brasileiro incluem-se uma gama mais vasta de produtos oferecida pelos produtores brasileiros (os fornecedores australianos quase não oferecem aglomerados, por exemplo), o facto de alguns produtores siderúrgicos japoneses terem participações em instalações de peletização brasileiras e a política de partilha do custo do transporte adoptada pelos clientes japoneses (a qual é descrita mais pormenorizadamente a seguir).

Obstáculos à entrada no mercado do minério de ferro

(35) Há vários factores que dificultam a entrada no mercado do minério de ferro e elevam os custos dessa entrada. Na verdade, nos últimos anos não se verificaram novas entradas significativas neste mercado. Além disso, as novas entradas tendem a assumir a forma de aquisições de operadores já existentes.

(36) A descoberta de novas reservas comerciais de minério de ferro com qualidade e economias de escala suficientes para competirem no mercado mundial envolve custos significativos de exploração e estudos de viabilidade. A obtenção de direitos sobre o minério das novas minas e das licenças necessárias para desenvolver e explorar essas minas, bem como para utilizar os equipamentos ferroviários e portuários adjacentes, exige normalmente extensas negociações com as autoridades governamentais, ao longo de vários anos. Em alguns países, como a Libéria e a Guiné, o desenvolvimento de jazigos de minério de qualidade elevada foi impedido pela instabilidade política. Além disso, muitas das reservas mundiais de alta qualidade já estão nas mãos dos três maiores produtores de ferro: a CVRD, a Rio Tinto e a BHP.

(37) Ocasionalmente, uma nova mina pode beneficiar das infra-estruturas ferroviárias e portuárias existentes das minas adjacentes. Normalmente, porém, os custos de desenvolvimento das minas, das ligações ferroviárias e das instalações portuárias são muito substanciais, variando entre várias centenas de milhões de euros e milhares de milhões de euros. Por estas razões, é necessário que as novas minas tenham economias de escala muito grandes para poderem concorrer no comércio mundial.

(38) A maior parte da nova capacidade assumiu, por isso, a forma de expansão das minas existentes ou de abertura de novos poços junto a minas já existentes (expansão de sítios industriais existentes). O último grande desenvolvimento de uma nova mina de minério de ferro ocorreu com a mina de Carajas, pertencente à CVRD, no norte do Brasil, que abriu com uma capacidade inicial de 35 Mt e um custo de 3,5 mil milhões de dólares americanos, em meados da década de 1980, tendo depois expandido a sua capacidade para 50 Mt, com um custo adicional de 500 milhões de dólares americanos.

(39) A construção e a exploração das instalações de peletização estão sujeitas a menos obstáculos. O custo de construção de uma dessas instalações situa-se presentemente entre cerca de 50 e 60 dólares dos EUA por tonelada de capacidade anual. A capacidade de uma instalação de peletização pode variar entre 1,5 Mt, apenas, e 7 Mt ou mais, oscilando os custos totais entre 100 milhões de dólares e 420 milhões de dólares americanos.

(40) Na sua resposta, as partes alegam que, embora os obstáculos à entrada de novas minas sejam significativos, não são intransponíveis. As partes indicam, em particular, que determinados equipamentos e know-how utilizados na indústria do minério de ferro são comuns a outros sectores mineiros, e que não existem obstáculos técnicos. A Comissão considera que isto não afecta a conclusão anterior, uma vez que os principais obstáculos à entrada não se colocam no domínio do equipamento ou do know-how mineiros.

Taxa elevada de utilização da capacidade

(41) Segundo alguns dos principais participantes no mercado, a utilização da capacidade no sector do minério de ferro transportado por via marítima é de quase 100 %, e tem sido assim durante a maior parte da última década. Além disso, o minério de ferro não costuma ser armazenado em grandes quantidades, nem pelas empresas mineiras nem pelos produtores siderúrgicos, dado que o seu armazenamento é dispendioso. Os produtores e os consumidores só costumam conservar as reservas necessárias para atender a curtas flutuações na produção e no consumo.

(42) O aumento previsto da procura mundial de aço levou os maiores produtores de minério de ferro a investirem na criação de nova capacidade de produção, embora grande parte desta nova capacidade se destine a substituir as minas esgotadas(8). Para além da ampliação das minas existentes, a CVRD, a BHP e a Rio Tinto prevêem a abertura de várias minas novas no Brasil e na Austrália. Também se prevêem aumentos da capacidade na Índia e no Canadá.

(43) Os eventuais aumentos da capacidade com alguma importância fora do Brasil e da Austrália ocorrerão, todavia, provavelmente sob a forma de ampliação de minas já existentes e não como abertura de novas minas, por duas razões. Em primeiro lugar, na maior parte dos casos, o custo do desenvolvimento de novas minas de minério de ferro torna muito mais económico expandir as actividades existentes. Em segundo lugar, em muitas regiões do mundo, sobretudo nos países desenvolvidos, há uma oposição crescente às minas a céu aberto.

(44) Nesse contexto, prevê-se que a actual situação de oferta restrita se mantenha durante vários anos. Os dados fornecidos pelas partes indicam, designadamente, que a taxa de utilização da capacidade, que atingiu 93 % em 2000, ainda deverá variar entre 88 % e 92 % em 2005.

(45) Na sua resposta, as partes alegam que existe excesso de capacidade. Em primeiro lugar, afirmam que o ano 2000 foi um ano de procura elevada constante e imprevista e que os próximos anos revelarão um panorama muito diferente.

(46) Em segundo lugar, as partes consideram que os valores relativos à capacidade utilizados pela Comissão (fornecidos pelas partes) subestimam o nível de capacidade real do sector. As partes apoiam-se, em particular, num estudo que encomendaram a um consultor económico. No seu estudo, este consultor considera que é a "aptidão", e não a capacidade, que melhor serve de medida para averiguar até que ponto uma empresa pode fornecer minério de ferro no mercado de exportação. Mais especificamente, o consultor económico considera que a capacidade nominal pode ter sido melhorada pela eliminação dos estrangulamentos, pelo que a "aptidão", calculada com base nos níveis de produção mais altos observados, pode dar uma melhor indicação da capacidade de fornecimento. Por exemplo, o consultor económico calculou a aptidão do sistema do norte da CVRD observando que este atingira uma taxa máxima de exportação de 4,9 Mt em Março de 2001 e extrapolando esse valor numa base anual (chegando, assim, a uma aptidão anual de 58,5 Mt).

(47) A Comissão não pode aceitar os argumentos sobre a capacidade apresentados pelas partes(9). A Comissão considera que os valores relativos à aptidão calculados pelo consultor económico sobrestimam significativamente a capacidade real da indústria. A Comissão considera, nomeadamente, que não é correcto deduzir a capacidade anual através de uma extrapolação baseada na produção mensal mais elevada. Esta metodologia pressupõe que um fornecedor de minério de ferro pode reproduzir todos os meses as condições ideais de que usufruiu durante o mês "melhor", um cenário que parece improvável tendo em conta a complexidade da cadeia logística (produção, armazenamento, transporte ferroviário e carregamento dos navios) e os eventuais estrangulamentos a todos os níveis. Em suma, a metodologia seguida pelo consultor económico pressupõe a existência permanente do nível óptimo de produção, da capacidade ferroviária certa para o minério de ferro e de um navio adequado no porto. Além disso, esta metodologia ignora os factores sazonais (em especial o carácter sazonal da procura e das condições climatéricas), que são significativos nesse sector. A Comissão considera, portanto, que os valores relativos à capacidade inicialmente fornecidos pelas partes, e que são coerentes com os fornecidos por terceiros, devem ser os valores utilizados na avaliação da presente operação.

(48) A Comissão faz notar ainda que, mesmo com base nos valores relativos à aptidão calculados pelo consultor económico, se prevê que as taxas de utilização da capacidade se mantenham próximas de 90 % durante todo o período entre 2000 e 2005, o que já é um valor elevado, tendo em conta as frequentes perturbações causadas por factores como as condições meteorológicas (que atrasam navios e comboios e afectam o processo de extracção, etc.). Uma vez que a taxa efectiva de utilização da capacidade (baseada na capacidade real) irá exceder essas estimativas, a Comissão sustenta que o sector está e continuará a estar numa situação de oferta restrita.

(49) Além disso, os argumentos das partes sobre a menor procura em 2001 e 2002 não são confirmados pelos resultados da investigação da Comissão. Os resultados do primeiro e do segundo trimestre da CVRD em 2001, nomeadamente, mostram um aumento das vendas de materiais finos e aglomerados em relação a 2000. Numa apresentação desses resultados efectuada em Maio de 2001, a CVRD informou que as perspectivas a longo prazo apontam para um crescimento anual de 1 % para todos os produtos de minério de ferro e de 4 % de crescimento anual para os aglomerados; e que, a curto prazo, a procura deverá permanecer constante, havendo apenas um risco de abrandamento do actual crescimento do mercado (e não de uma contracção da procura). O resultado semestral da Rio Tinto revela o mesmo padrão, "mantendo-se a procura de minério de ferro bastante forte".

(50) Mesmo que se verifique uma menor procura de aço e, logo, uma procura de minério de ferro inferior à prevista, essa conclusão não será substancialmente afectada, uma vez que também conduzirá os fornecedores de minério de ferro a adiarem os seus planos de expansão da capacidade. Como as partes explicam na sua resposta, não seria económico aumentar a capacidade antes de a procura aumentar, pois isso reduziria a taxa de utilização da capacidade da indústria. Nenhum banco financiaria projectos nesta base.

(51) De um modo mais geral, note-se que os argumentos apresentados pelas partes na sua resposta (um excesso de capacidade significativo, a existência de uma aptidão imediatamente expansível, produtos homogéneos e baixos custos marginais) apontam todos para a conclusão de que os mercados de minério de ferro estão próximos de uma situação de concorrência perfeita. Num tal cenário, seria de esperar que os produtores de minério de ferro obtivessem margens de lucro muito baixas (ou nulas). Contudo, os resultados da investigação mostram uma realidade muito diferente. Em especial, uma comunicação apresentada pela CVRD e a Merrill Lynch em Maio de 2001 indica que todos os grandes fornecedores de minério de ferro obtêm margens de lucro consideráveis [margens EBITDA(10) que variam entre 27 % para a BHP e 46 % para a CVRD] e um rendimento muito elevado do capital (que atinge 30 % no caso da CVRD). Uma comunicação apresentada pela BHP mostra, identicamente, o sector do minério de ferro como uma espécie de aberração entre os mercados de produtos primários porque, de todas os produtos considerados, o minério de ferro é o que proporciona o mais elevado rendimento do capital para (paradoxalmente) o mais baixo risco e a menor volatilidade. Estas características revelam elementos de rigidez substanciais no sector do minério de ferro, os quais permitem que os principais produtores obtenham lucros muito confortáveis.

Os principais fornecedores de minério de ferro transportado por via marítima

(52) Os principais fornecedores de minério de ferro exportado por via marítima para a Europa Ocidental são os seguintes:

CVRD

(53) Tal como referido anteriormente, a CVRD está sediada no Brasil e é o maior produtor mundial de minério de ferro. Já controla, em conjunto ou isoladamente, a maior parte da produção de minério de ferro brasileira, com a principal excepção da Mineração Brasileiras Reunidas SA (MBR), uma filial da Caemi. As actividades de exploração de minério de ferro da CVRD estão essencialmente localizadas em duas regiões geográficas do Brasil: o denominado "sistema do norte", constituído por minas situadas na região de Carajas no Estado do Pará (com uma capacidade de cerca de 50 Mt); e o denominado "sistema do sul", composto por minas situadas no Estado de Minas Gerais (com uma capacidade de cerca de 60 Mt). Ambos os sistemas mineiros estão ligados por linhas de caminho-de-ferro dedicadas a portos com docas de águas profundas, pertencendo algumas dessas instalações portuárias à CVRD. Além disso, a CVRD adquiriu recentemente participações de controlo na S.A. Mineração da Trindade ("Samitri"), também localizada no "sistema do sul" (com reservas de elevada qualidade e uma capacidade anual estimada de 17 Mt), bem como nas empresas mineiras Socoimex (com uma produção anual estimada de 7 Mt). Cada uma destas minas, localizadas no Brasil, produz minério fino e granulados.

(54) A CVRD detém participações, que variam entre 50 % e 100 %, em nove instalações de peletização, está a construir uma décima instalação, que lhe pertencerá totalmente, no Brasil, e possui 50 % de uma décima primeira instalação situada no Bahrain (Gulf Industrial Investment Company). No Brasil, a Nippon Steel tem uma participação de 49 % em duas dessas instalações de peletização, a Riva da Itália e a Aceralia de Espanha têm, cada uma delas, uma participação de 49 % numa dessas instalações e a Posco da Coreia uma participação de 50 % numa dessas instalações. Duas instalações de peletização brasileiras são participadas em 50 % através da Samarco (exportadora de aglomerados de minério de ferro e antiga filial da Samitri), pertencendo à BHP a outra participação de 50 %. Os aglomerados produzidos por cada uma destas empresas comuns são vendidos ao comprador de aglomerados da empresa comum ou à CVRD, ao abrigo de contratos de venda a longo prazo. Os lucros de cada empresa comum são distribuídos pela CVRD e pelo comprador de aglomerados da empresa comum como dividendos.

(55) Em 2001, a CVRD adquiriu a Ferteco Mineração SA (Ferteco), então o terceiro maior produtor de minério de ferro do Brasil, sediada no Estado do Rio de Janeiro. A Ferteco tem uma capacidade de produção de cerca de 15 Mt por ano de minério de ferro e reservas exploráveis no valor aproximado de 263 Mt. A Ferteco explora duas minas a céu aberto situadas no "sistema do sul" e uma instalação de peletização que produz 4 Mt de aglomerados por ano, também no Estado de Minas Gerais. Possui também uma participação de 10,5 % na MRS Logistica SA, uma rede ferroviária para transporte de mercadorias que serve o "sistema do sul" e o liga ao porto com docas de águas profundas de Sepetiba, Rio de Janeiro (a CVRD é proprietária das outras linhas de caminhos-de-ferro para transporte de mercadorias que ligam o "sistema do sul" ao porto com docas de águas profundas de Tubarão, onde muitas das instalações de peletização da CVRD estão localizadas). A Ferteco explora ainda um terminal marítimo através da sua filial a 100 %, Companhia Portuária Baía de Sepetiba SA (CPBS), no porto de Sepetiba.

Rio Tinto

(56) A Rio Tinto está sediada na Austrália e é o segundo maior produtor mundial de minério de ferro, tendo vendido cerca de 116 Mt em 2000 (incluindo as vendas da North Limited - ver infra). Desta quantidade, foram vendidos 113 Mt no mercado do transporte marítimo.

(57) A Rio Tinto é proprietária a 100 % das minas de Marandoo, Mount Tom Price/Paraburdo e Yandicoogina e de 60 % da mina de Channar na Austrália Ocidental (minas "Hammersley"), com uma capacidade total registada de cerca de [...]* Mt por ano, a qual deverá ser aumentada para cerca de [...]* Mt em 2002 e cerca de [...]* Mt em 2010. Segundo fontes públicas, a produção de minério de ferro comercializável das minas de minério de ferro Hammersley elevou-se a 65,7 Mt (com vendas totais de 67,1 Mt) em 2000, tendo sido praticamente toda exportada. Entre as vendas efectuadas em 2000 incluíam-se [...]* Mt para o Japão, [...]* Mt para a China, [...]* Mt para a Coreia, Taiwan e outras regiões da Ásia e [...]* Mt para a Europa(11).

(58) No Outono de 2000, a Rio Tinto adquiriu a North Limited, que possuía uma participação indirecta de 53 % na mina Robe River Iron Associates. A Rio Tinto controla directamente 65 % da Robe River e comercializa, como agente de vendas, 100 % da sua produção, que se elevou a cerca de [...]* Mt em 2000 e foi totalmente exportada. Prevê-se que a capacidade anual da Robe River aumente ainda [...]* Mt até 2009, começando por [...]* Mt em 2003, através do desenvolvimento do jazigo de West Angels na Austrália Ocidental(12).

(59) A Rio Tinto também é proprietária de cerca de 56 % das acções da Iron Ore Company of Canada ("IOC"), cuja mina a céu aberto em Newfoundland pode produzir actualmente [...]* Mt de minério de ferro fino (concentrado), das quais [...]* Mt estão a ser vendidas sob a forma de aglomerados produzido nas imediações da mina. O minério é exportado através de um porto do Québec. A Rio Tinto anunciou que está a renovar a sua instalação de peletização de Sept Iles, no Québec, que deverá reabrir em 2002 com uma capacidade de [...]* Mt, a qual deverá aumentar para [...]* Mt por ano em 2004. As vendas anuais da IOC elevaram-se a [...]* Mt em 2000, tendo uma parte da sua produção sido vendida a produtores siderúrgicos canadianos e [...]* Mt foram exportadas. A Rio Tinto também possui uma mina no Brasil (Corumba), com uma capacidade anual actual de aproximadamente [...]* Mt(13).

BHP

(60) A BHP está sediada na Austrália e é a terceira maior produtora mundial de minério de ferro, sendo responsável por cerca de 8 % da produção mundial. As partes estimam que as vendas de minério de ferro controladas pela BHP (incluindo 50 % da produção da Samarco - ver infra) corresponderam a cerca de [...]* Mt em 2000.

(61) A BHP possui uma participação de 85 % nas empresas comuns de Mount Newman, Yandi e Goldsworthy, na Austrália Ocidental, e uma participação de 100 % na mina Middleback Range, no sul da Austrália, e na mina Jimblebar, na Austrália Ocidental. Estas minas têm uma capacidade total cotada de cerca de [...]*Mt, a qual deverá aumentar para aproximadamente [...]* Mt em 2003. A BHP também é proprietária das minas Taharoa e Waikato, na Nova Zelândia, com uma capacidade de aproximadamente [...]* Mt. Segundo as partes, os projectos que estão a ser desenvolvidos acrescentarão mais [...]* Mt à capacidade controlada pela BHP, em 2003, e mais [...]* Mt nos anos seguintes(14)

(62) Em 2000, a BHP adquiriu mais uma participação na mina e nas instalações de peletização da Samarco, no Brasil, aumentando o seu capital social total para 50 %. Os restantes 50 % da Samarco pertencem à CVRD. A mina da Samarco tem actualmente uma capacidade estimada de [...]*Mt por ano, na qual se incluem [...]* Mt de capacidade de peletização. As vendas elevaram-se, no total, a [...]* Mt em 2000 (incluindo [...]* Mt de aglomerados)(15).

CAEMI

(63) Tal como foi referido, a Caemi é uma sociedade gestora de participações sociais brasileira com participações em várias empresas mineiras de exploração de minério de ferro, no Brasil e no Canadá, e em actividades logísticas conexas. A Caemi controla a empresa mineira brasileira Minerações Brasileiras Reunidas SA (MBR), onde detém 85 % das acções com direito a voto; a MBR é o segundo maior produtor de minério de ferro do Brasil (a seguir à CVRD), com uma capacidade de exportação por via marítima de aproximadamente [...]* Mt por ano, e está a explorar actualmente três minas a céu aberto, que produzem minério fino e granulados. A Caemi também controla em conjunto a Quebec Cartier Mining Company (QCM) (Canadá), em que detém 50 % das acções com direito a voto (os restantes 50 % pertencem à empresa siderúrgica canadiana, Dofasco.); a QCM produz minério fino e aglomerados, possuindo uma capacidade de exportação por via marítima de aproximadamente [...]* Mt por ano. A nível mundial, a Caemi é o quarto produtor de minério de ferro (a seguir à CVRD, à Rio Tinto e à BHP)(16).

(64) No que se refere à logística (operações ferroviárias e portuárias no Brasil), a Caemi detém, inter alia, uma participação de 32 % na MRS Logistica SA, a rede ferroviária de transporte geral de mercadorias mais importante do Brasil, que serve o "sistema do sul" de minas de minério de ferro, ligando-o ao porto com docas de águas profundas de Sepetiba.

SNIM

(65) A Société Nationale Industrielle et Minière ("SNIM") é o único produtor de minério de ferro da Mauritânia e tem uma capacidade total de cerca de [...]* Mt por ano. Toda a sua produção é exportada, destinando-se quase todas as suas exportações (mais de 90 % em 1998) à Europa Ocidental, sobretudo à França, Itália e Bélgica(17).

LKAB

(66) O produtor sueco de minério de ferro Luossavaara Kirunavaara AB ("LKAB") produz e vende minério de ferro fino e aglomerados, contando actualmente com uma capacidade total de cerca de [...]* Mt ([...]* Mt de aglomerados e [...]* Mt de materiais finos). As vendas elevaram-se, no total, a [...]* Mt em 2000 ([...]* milhões de toneladas de aglomerados), dos quais foram exportados aproximadamente [...]* milhões de toneladas. A LKAB foi, assim, responsável por [< 5]* % da produção mundial e por [< 5]* % do comércio global de importação em 2000. No entanto, devido aos seus vantajosos custos de transporte marítimo para a Europa, a LKAB é responsável por uma percentagem muito mais elevada do consumo de minério na União Europeia(18).

ISCOR

(67) A Iscor é o principal produtor sul-africano de minério de ferro, com uma capacidade de produção de cerca de [...]* Mt por ano. Pouco menos de metade da sua produção é consumida a nível interno pelas suas próprias siderurgias. O resto (cerca de [...]* Mt) é exportado, principalmente para a Ásia(19). Embora a Iscor pretenda aumentar a sua capacidade de exportação num futuro próximo, é provável que essa pretensão seja afectada pelas dificuldades em expandir a capacidade ferroviária e portuária na África do Sul.

Mitsui

(68) Como foi atrás mencionado, a Mitsui é uma empresa japonesa com participações minoritárias e de controlo em várias empresas mineiras de minério de ferro australianas e indianas. A Mitsui controla 51 % da empresa mineira indiana SESA Goa Ltd, que produziu cerca de [...]* Mt de minério de ferro em 2000, cerca de [...]* Mt das quais exportadas para a Europa. Entre as participações minoritárias da Mitsui inclui-se uma significativa participação minoritária na segunda maior mina de minério de ferro a nível mundial, a Robe River, na Austrália, em que também participam a Rio Tinto e duas siderurgias japonesas. A Mitsui tem outras participações nas minas Yandi, Goldworthy e Mount Newman (7 % em cada), em conjunto com o accionista que detém o controlo: a BHP (85 %). Por último, como foi anteriormente descrito de forma mais pormenorizada, a Mitsui também possui actualmente 40 % das acções com direito a voto da Caemi. Como a SESA Goa é a única empresa controlada pela Mitsui, na apreciação em termos de concorrência a seguir efectuada, incluindo o cálculo das quotas de mercado, apenas são tidas em conta a produção e as vendas (insignificantes) desta empresa.

B. Procura de minério de ferro(20)

Tendências da procura de minério de ferro

(69) Tal como referido, a procura de minério de ferro tem origem nos fabricantes de aço, que o utilizam como matéria-prima para a produção subsequente de produtos de aço. Os consumidores de minério de ferro podem ser divididos em dois tipos: em primeiro lugar, as siderurgias com fornos básicos de oxigénio que produzem ferro gusa a partir do sinter (materiais finos), dos granulados, dos aglomerados e, em menor grau, dos detritos de ferro, e, em segundo lugar, o segmento de redução directa que utiliza aglomerados e granulados para produzir ferro de redução directa, utilizado na produção de aço em fornos eléctricos de arco.

(70) O custo relativamente elevado da energia na União Europeia faz com que quase todo o minério de ferro nela vendido se destine à produção de aço em altos-fornos (o minério de ferro de redução directa corresponde a menos de 10 % do consumo mundial total de minério de ferro); a única instalação de produção na Europa Ocidental com fornos eléctricos de arco que utiliza ferro de redução directa(21) é uma instalação com 0,45 Mt de capacidade, explorada pela Ispat na Alemanha(22). Pela mesma razão, considera-se improvável que sejam construídas na União Europeia novas instalações com fornos eléctricos de arco que utilizem ferro de redução directa(23).

(71) Na última década, a produção e o consumo mundiais de aço em bruto têm acompanhado de perto a evolução das economias dos EUA, asiática e europeia. De 770 Mt em 1990, a produção mundial de aço em bruto diminuiu para um nível mínimo de 720 Mt, em resultado da recessão de 1991-1992 nos EUA e na Europa e do aprofundamento da crise económica nos países da CEI, e depois aumentou gradualmente para um novo máximo de 799 Mt em 1997. Em resultado da crise asiática de finais de 1997, a produção voltou a diminuir para 772 Mt em 1998, tendo depois recuperado em finais de 1999 e em 2000. O Instituto Internacional do Ferro e do Aço estima que a produção total de aço em bruto em 2000 foi superior a 840 milhões de toneladas.

(72) Numa perspectiva regional, a produção de aço em bruto na Europa Ocidental e nos Estados Unidos aumentou pouco na última década. A produção de aço em bruto nos países da CEI diminuiu para quase metade - de 207 Mt em 1990 para menos de 103 Mt - em 1998, mas aumentou depois em 1999 e 2000, devido a políticas de exportação muito agressivas destinadas a compensar a diminuição do consumo interno. A produção de aço em bruto (e as importações de minério de ferro) na China e na Coreia aumentou substancialmente ao longo da década. A concorrência das importações de aço relativamente baratas sujeitou os produtores siderúrgicos dos EUA e, em menor grau, os europeus a uma pressão considerável. Esta concorrência também afecta indirectamente os produtores de minério de ferro brasileiros, australianos, suecos e outros que exportam a sua produção por via marítima, satisfazendo a maior parte das necessidades de minério de ferro dos produtores siderúrgicos da Europa Ocidental e apenas pequenos montantes para os produtores siderúrgicos da Europa Oriental.

(73) Durante o mesmo período, as alterações ocorridas na procura de aço repercutiram-se no mercado de minério de ferro. Não obstante a crise asiática, a procura de minério de ferro aumentou aproximadamente 1,5 % por ano desde a recessão de 1991-1992. A produção global de minério de ferro diminuiu efectivamente de 921 Mt, em 1997, para um pouco menos de 900 Mt em 1999, e o comércio marítimo de minério de ferro diminuiu de 417 Mt em 1998 para 411 Mt em 1999. O crescimento da produção de aço em 2000 reflectiu-se num aumento da produção global de minério de ferro, para mais de 931 milhões de toneladas, e do comércio por via marítima, de 411 Mt em 1999 para 455 Mt em 2000. Em 1999, os preços do minério de ferro diminuíram bruscamente, devido à crise asiática, tendo depois aumentado em 2000 e 2001, mas sem igualar ainda os níveis recorde de 1998.

(74) A produção mundial de aço tem vindo a crescer desde 1992. É evidente que a indústria do aço recuperou mais rapidamente do que se esperava, após a crise asiática, quando se comparam os valores de produção de 1999 com os de 2000, ano em que foi atingido um nível recorde de 847 Mt na produção de aço em bruto. A CVRD espera que esta tendência positiva da produção do aço continue no futuro e que a produção de aço em bruto atinja 890 Mt em 2005: um aumento médio anual de cerca de 1 %. Analisando o crescimento da produção de aço por região, é provável que o maior aumento em termos absolutos se verifique na Ásia (+ 26Mt), seguida pela América Latina (+ 7 Mt). Prevê-se que a procura europeia permaneça constante.

(75) Segundo as previsões, a produção mundial de minério de ferro deverá acompanhar a tendência da produção de aço, embora a um ritmo mais lento, uma vez que a produção de aço a partir de detritos de ferro em vez de minério de ferro deverá aumentar mais rapidamente do que o aço produzido em altos-fornos. Por outro lado, prevê-se que o comércio internacional de minério de ferro cresça mais rapidamente do que a produção mundial deste minério, visto que grande parte do crescimento da produção de aço se irá verificar em países importadores de minério de ferro.

Consumo de minério de ferro na União Europeia

(76) Tal como já referido, actualmente, os fabricantes de aço da União Europeia dependem quase por completo do minério de ferro transportado por via marítima. Todos os fabricantes de aço da Europa Ocidental importam grandes quantidades de minério de ferro de várias origens extra-comunitárias, principalmente do Brasil (de longe o maior exportador de minério de ferro para a Europa), da Austrália, do Canadá e da Mauritânia. O quadro infra inclui uma pequena quantidade de minério de ferro consumido que não é importado (designadamente cerca de 5 Mt de minério produzido na Suécia, que é consumida internamente).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Estimativas das partes e dados da CNUCED.

Alteração limitada da mistura de minério de ferro

(77) O minério de ferro não pode ser considerado como uma matéria-prima normal. Na verdade, como as partes declararam durante o processo, os produtos fabricados nas diversas regiões têm propriedades metalúrgicas intrínsecas muito diferenciadas, atrás mencionadas, e os clientes têm um comportamento conservador em matéria de aquisições. A procura de minério de ferro por parte de cada cliente é, como se disse, determinada pela "carga" específica que este utiliza. A composição dessa carga define as percentagens relativas de materiais finos sinterizados, granulados e aglomerados necessários, bem como a qualidade (e, logo, a origem geográfica) de cada tipo de minério. Uma vez que os clientes costumam misturar diversas variedades de materiais finos para respeitarem os parâmetros da matéria-prima (teor ferroso, teor de sólidos voláteis, nível de impurezas, etc.), a carga também determina a percentagem de cada qualidade (e, portanto, a origem) dos materiais finos.

(78) Os dados fornecidos pelas partes e os resultados da investigação da Comissão indicam que os clientes têm grande relutância em alterar a composição da sua carga, e que raramente o fazem. As partes afirmam, nomeadamente, que na Europa os altos-fornos funcionam com altos níveis de produtividade utilizando níveis elevados de injecção de carvão pulverizado e pequenos volumes de coque. Estas condições só podem ser alcançadas e mantidas se todos os parâmetros da matéria-prima permanecerem tão estáveis quanto possível. Esta necessidade de condições de funcionamento estáveis limita a capacidade do comprador da matéria-prima para variar a curto prazo entre os materiais utilizados, e também explica porque é que o minério de ferro é tradicionalmente objecto de contratos com vários anos de duração.

(79) Este fenómeno funciona a dois níveis. Em primeiro lugar, limita a capacidade dos clientes para variarem entre o sinter, os granulados e os aglomerados. Em segundo lugar, também afecta cada forma de minério de ferro (nomeadamente os granulados, os aglomerados e os materiais finos sinterizados), ao restringir a possibilidade de os clientes variarem entre produtos de diferentes origens e qualidades. Os resultados da investigação da Comissão confirmam este fenómeno. Parece, designadamente, que as siderurgias com altos-fornos não costumam alterar significativamente as percentagens relativas de sinter, granulados e aglomerados (em média, não mais de 3 % a 5 %). Além disso, embora alguns clientes tenham claramente substituído umas qualidades de materiais finos sinterizados por outras (por exemplo, os materiais finos australianos pelos brasileiros), a maior parte da concorrência parece ter lugar entre minérios da mesma qualidade (e, logo, frequentemente com uma origem geográfica semelhante).

(80) As partes destacaram que, relativamente aos materiais finos, a flexibilidade do comprador melhora se todos os materiais finos sinterizados forem misturados na própria siderurgia, pouco antes de se produzir o aglomerado. Nessa situação, um componente da mistura pode ser trocado, removido ou adicionado, desde que a composição química global e o comportamento metalúrgico do aglomerado se mantenha estável. No entanto, também reconhecem que os clientes de minério de ferro têm tendência para reduzir o número de componentes da mistura, a fim de poupar custos de transporte, manipulação e armazenamento. Esta tendência contribui para reduzir ainda mais a capacidade do comprador para mudar de fornecedores a curto prazo.

(81) O ferro de redução directa, como o ferro gusa e os detritos de ferro, pode ser utilizado como factor de produção no fabrico de aço em fornos eléctricos de arco; o ferro de redução directa é produzido mediante a utilização de minério de ferro de redução directa num forno de redução directa. O minério apresenta-se em duas formas principais: aglomerados de redução directa e granulados de redução directa. Consoante o tipo de forno de redução directa em causa, há limitações técnicas à possibilidade de os granulados de redução directa e os aglomerados de redução directa se substituírem mutuamente, na medida em que os granulados podem ser substituídos pelos aglomerados, mas estes não podem ser totalmente substituídos pelos granulados (uma vez que estes últimos não podem exceder 20 % a 40 % da carga total).

C. Concentração e empresas comuns

Concentração nos sectores do minério de ferro e do aço

(82) A estrutura de propriedade do mercado do minério de ferro sofreu uma rápida transformação nos últimos anos e está presentemente concentrada num número relativamente pequeno de empresas. A capacidade concentrou-se ainda mais em 2000 e 2001, nomeadamente na sequência da compra da empresa mineira australiana North Ltd (2000) pela Rio Tinto e da série de recentes aquisições de outras empresas mineiras brasileiras pela CVRD(24). A preocupação com os custos de produção foi um dos mais importantes factores que impulsionaram a actual vaga de consolidação. A maior parte do comércio internacional mundial de minério de ferro está agora concentrada nas mãos de três empresas: a CVRD, a Rio Tinto e a BHP. O analista industrial Roskill Information Services Ltd faz notar que esta consolidação tende a dificultar a negociação de descontos nos preços por parte dos consumidores de minério de ferro(25).

(83) No sector siderúrgico a propriedade está consideravelmente menos consolidada do que no sector do minério de ferro. No entanto, os produtores siderúrgicos europeus têm vindo a promover uma rápida consolidação nos últimos tempos. Entre outras, a Thyssen e a Krupp efectuaram, em 1997, uma operação de concentração que deu origem à Thyssen Krupp Stahl (16,1 Mt de produção de aço em 1999); em 1999, a British Steel e a Hoogovens dos Países Baixos formaram a Corus através de uma concentração (21,3 Mt); em 1997, a Arbed adquiriu 35 % da Aceralia; em 1998, a Usinor adquiriu 53 % da Cockerill Sambre; e no presente ano a Arbed/Aceralia e a Usinor (o terceiro e o quarto maiores produtores siderúrgicos do mundo) anunciaram uma operação de concentração que deverá dar origem à maior empresa siderúrgica do mundo, com 46 Mt de capacidade de produção.

(84) As partes notificantes estimam que em 1999, a Usinor, a Arbed, a Aceralia, a Cockerill Sambre e as suas filiais europeias consumiram, em conjunto, 35 a 40 Mt de minério de ferro, ou seja, cerca de 9 % das importações mundiais por via marítima. A Corus (incluindo a Hoogovens) consumiu 25 a 27 Mt de minério de ferro, ou seja, aproximadamente 6 % das importações mundiais por via marítima, ao passo que a Thyssen Krupp e a Riva da Itália consumiram, cada uma, mais de 13 Mt de minério de ferro, ou seja, aproximadamente 3 % das importações mundiais por via marítima.

(85) Na sua resposta, as partes alegam que a consolidação da indústria siderúrgica é mais significativa do que a Comissão afirma. Consideram, nomeadamente, que, se as siderurgias japonesas forem encaradas como um bloco único de compradores, se conclui que, com a concentração da Usinor/Arbed/Aceralia, 67 % do minério de ferro transportado por via marítima é comprado pelos seis maiores clientes. A Comissão não está de acordo com esta opinião [...]*.

Empresas comuns de produção (horizontais e verticais)

(86) Existem várias empresas mineiras comuns ("horizontais"), nomeadamente entre a CVRD e a BHP, que possuem, cada uma, uma participação de 50 % na Samarco, um produtor brasileiro de aglomerados. A Mitsui detém uma participação minoritária significativa (33 % do capital social) na importante mina australiana de Robe River, de que a Rio Tinto também é accionista. A Mitsui possui outras participações nas minas Yandi, Goldworthy e Mount Newman (7 % cada), em conjunto com o accionista que as controla, a BHP.

(87) Também existem várias empresas comuns de produção ("verticais") entre produtores de minério de ferro e produtores siderúrgicos, como as empresas comuns Robe River, Mount Newman, Goldsworthy e Yandi.

(88) Há também alguns produtores siderúrgicos que possuem as suas próprias minas de ferro "cativas" ou adquirem participações minoritárias em minas de ferro, com acordos de venda a longo prazo relativos a toda a produção ou a parte dela. Ultimamente, porém, esta tendência tem vindo a inverter-se parcialmente, como demonstra, por exemplo, a venda da Ferteco pela Thyssen Krupp. Na sua resposta, as partes afirmam que este fenómeno indica a sua despreocupação relativamente a uma eventual "exploração" pelos produtores de minério de ferro. A Comissão considera que este argumento é altamente especulativo. Podem existir muitas razões para as siderurgias venderem as suas participações nas minas de minério de ferro, como a necessidade de angariar capital para investirem na sua actividade principal, e/ou o facto de os produtores de minério de ferro em causa terem deixado de constituir uma parte significativa do seu abastecimento. Além disso, as siderurgias em causa podem compensar os eventuais riscos de "exploração" por parte do comprador da participação alienada obtendo um preço de compra mais elevado, que reflicta as futuras previsões dos preços, ou celebrando acordos contratuais a longo prazo com o adquirente.

(89) Os produtores siderúrgicos também têm investido crescentemente em instalações de peletização, quer como accionistas maioritários quer como accionistas minoritários. Por exemplo, a Nippon Steel, a Posco Pohang Iron & Steel Co. Ltd, a Riva da Itália, e a Aceralia de Espanha detêm participações minoritárias substanciais em quatro instalações de peletização da CVRD.

D. Preços do minério de ferro: negociações de preços e contratos

(90) Os contratos de fornecimento entre os produtores e os consumidores de minério de ferro tornaram-se mais curtos, ao longo dos últimos 30 anos. Na maioria dos casos, os contratos têm agora três a cinco anos de duração, quando na década de 1970 eram celebrados por 10 anos. Os contratos entre os produtores e os fabricantes de aço japoneses tendem a ser mais prolongados do que os contratos entre os produtores e os fabricantes europeus.

Preços de referência

(91) Embora os contratos possam durar vários anos, os preços são revistos anualmente no seguimento dos resultados das negociações efectuadas na Europa Ocidental e no Leste Asiático (mais especificamente, no Japão) no início de cada ano. O objectivo dessas negociações dos preços é fixar um preço de referência para os granulados, os materiais finos sinterizados e os aglomerados, respectivamente, em cada uma das duas regiões importadoras.

(92) As negociações realizam-se ao longo de uma série de reuniões entre os grandes produtores de minério de ferro e siderúrgicos, que se inicia normalmente no final do ano anterior e se prolongam por vários meses. As negociações baseiam-se sobretudo na percepção existente do estado da procura e da oferta de minério de ferro, na situação financeira dos produtores de minério e das siderurgias, e nas necessidades a longo prazo de ambos os sectores.

(93) A dado momento da negociação dos preços, uma das siderurgias chega a acordo com um dos produtores de minério de ferro a respeito de uma alteração percentual, acima ou abaixo do preço franco a bordo ("FOB") do ano anterior para o materiais finos desse produtor específico. Esta alteração percentual é então comunicada aos outros fornecedores e compradores de minério de ferro e define, assim, o novo preço de referência para os materiais finos. Como se pode observar no quadro seguinte, a alteração de preço acordada costuma ser depois utilizada tanto no Leste Asiático como na Europa Ocidental.

Alterações das primeiras empresas que fixaram os preços no Japão e na Europa

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Relatório Tex e dados fornecidos pelas partes.

(94) Como atrás mencionado, o novo preço de referência é normalmente fixado, em primeiro lugar, para os materiais finos, principalmente por estarem envolvidos preços mais baixos e maiores volumes. Uma vez acordados os ajustamentos de preços anuais para os materiais finos, são negociadas as alterações de preços anuais para o minério granulado e os aglomerados. Segundo as partes, o preço de referência para os granulados é tradicionalmente acordado entre as siderurgias japonesas e os fornecedores australianos, ao passo que o dos aglomerados é sempre negociado na Europa Ocidental. Este fenómeno reflecte a diferente taxa de utilização dos aglomerados e dos granulados nessas regiões. Nos últimos anos, os primeiros contratos foram, em geral, acordados entre as empresas de minério de ferro australianas e os produtores siderúrgicos japoneses, e tendo depois sido utilizados como referência para os preços na Europa(26).

(95) Note-se, igualmente, que o processo de negociação é bastante transparente. As previsões dos fornecedores e dos clientes sobre a situação da procura e da oferta e, logo, a evolução "justa" dos preços, são amplamente publicitadas na imprensa; os periódicos sectoriais(27) publicam regularmente notícias sobre a progressão das conversações, descrevendo quem participou nas reuniões e especulando sobre o teor dos debates.

Preços finais

(96) Uma vez determinados os preços de referência, iniciam-se as negociações individuais entre produtores e clientes, conducentes à fixação dos preços finais [...]*.

V. DEFINIÇÕES DO MERCADO DO PRODUTO

(97) Tal como já referido, o minério de ferro é uma matéria-prima quase exclusivamente vendida à indústria siderúrgica integrada. É oferecida pelas empresas produtoras de minério de ferro aos produtores siderúrgicos com fornos básicos de oxigénio sob três formas: materiais finos para sinterização, granulados e aglomerados.

(98) Os produtores siderúrgicos utilizam uma carga de sinter, granulados e aglomerados, individualmente composta, nos seus altos-fornos para produzirem ferro gusa, que pode ser depois transformado em aço. Segundo as partes, a carga utilizada na Europa Ocidental é aproximadamente composta por 60 % de materiais finos, 20 % de granulados e 20 % de aglomerados, mas varia entre as siderurgias. Como indicado, embora os granulados possam ser directamente usados como matéria-prima nos altos-fornos, os materiais finos são demasiado pequenos para serem directamente utilizados nos altos-fornos, devendo ser previamente sinterizados, processo que tem lugar em instalações de sinterização quase sempre exploradas pelas siderurgias. Os aglomerados são produzidos através da transformação dos "materiais super-finos", de menor dimensão, em instalações de peletização normalmente exploradas pelas minas, podendo ser então directamente usados como matéria-prima.

(99) As partes notificantes alegam que há um mercado único do produto relevante, que inclui todos os fornecimentos de minério de ferro, sem distinção entre os três tipos diferentes de minério (materiais finos, aglomerados ou granulados). Argumentam que as várias formas de minério de ferro são, em grande medida, inter-substituíveis, uma vez que os utilizadores do minério podem variar, significativamente, entre as três formas de minério. De um modo geral, os preços evoluem em conjunto, embora os seus níveis absolutos sejam bastante diferentes, devido às diferenças no processamento.

(100) Com base no resultado das opiniões - quase unânimes - expressas pelos clientes de minério de ferro, no decurso da investigação de mercado efectuada pela Comissão, pode concluir-se que cada um destes três tipos de minério de ferro constitui um mercado do produto distinto e que a capacidade de substituição mútua entre os três produtos é limitada.

A. Substituição do lado da procura

Obstáculos técnicos à mudança entre os três tipos de minério de ferro

(101) Do ponto de vista da procura, os três diferentes tipos de minério não são significativamente substituíveis entre si. Como referido, os altos-fornos só podem funcionar com níveis de produtividade elevados se todos os parâmetros da matéria-prima forem mantidos tão estáveis quanto possível. Esta necessidade de manter condições de funcionamento estáveis limita a capacidade do comprador da matéria-prima para substituir uns materiais por outros num curto espaço de tempo, e também explica por que razão o minério e ferro é habitualmente objecto de contratos plurianuais.

(102) Segundo dizem as partes, as principais alterações registam-se normalmente quando são ditadas por necessidades de carácter operacional (a renovação do revestimento de um alto-forno ou o encerramento de uma instalação de sinterização), ou quando o fornecedor de minério de ferro fornece um produto novo em substituição de outro produto que deixou de estar disponível. Quando se planeiam tais mudanças, prevê-se um longo período de experimentação. Este começa com ensaios laboratoriais e ensaio-piloto, sendo depois seguido por ensaios em condições reais com pelo menos algumas semanas de duração. Estas limitações de ordem prática restringem inevitavelmente o âmbito de quaisquer mudanças significativas a curto prazo nos abastecimentos de minério de ferro.

(103) Os resultados da investigação da Comissão confirmam a substituibilidade muito limitada das diferentes formas de minério de ferro. A grande maioria dos produtores siderúrgicos afirmou, nomeadamente, ter grande relutância em mudar significativamente a composição da carga com que alimentam os altos-fornos. Vários clientes disseram também que qualquer mudança significativa nas percentagens relativas de sinter, granulados e aglomerados pode levar vários anos e, em alguns casos, implicar um investimento de vários milhões de euros.

Obstáculos económicos à mudança entre os tipos de minério de ferro

(104) Os resultados da investigação da Comissão também indicam que há obstáculos económicos significativos à mudança entre materiais finos sinterizados, granulados e aglomerados. Os preços dos três tipos de produtos diferem significativamente: o preço dos materiais finos para sinterização ronda normalmente 37 cêntimos do dólar americano/fe-dmt cif; o dos granulados cerca de 45 cêntimos do dólar /fe-dmt e o dos aglomerados cerca de 65 cêntimos do dólar americano/fe-dmt(28). Daqui resulta uma diferença de 22 % entre os materiais finos para sinterização e os granulados, e de 76 % entre os materiais finos e os aglomerados. Os materiais finos continuam a ser a opção mais barata, mesmo que as siderurgias tenham as suas próprias instalações de peletização (o que normalmente não acontece).

Inexistência de constrangimentos exercidos pelos materiais finos sobre os outros tipos de minério de ferro

(105) Em primeiro lugar, uma grande maioria dos clientes referiu que as siderurgias têm uma capacidade limitada para alterar a sua utilização de sinter à custa ou em benefício de outras formas de minério de ferro, pois as siderurgias tendem a maximizar a sua utilização de materiais finos sinterizados. Uma vez que estes materiais são, de longe, o produto de minério de ferro mais barato e as instalações de sinterização, exploradas pelas siderurgias, têm custos fixos elevados e custos marginais baixos, as siderurgias gerem geralmente as suas instalações de sinterização à máxima capacidade. Em virtude de existirem obstáculos significativos à expansão da capacidade de sinterização, nem os granulados nem os aglomerados condicionam significativamente os preços e a procura dos materiais finos usados na produção de sinter.

(106) Os preços destes materiais pouco restringem, por sua vez, os preços dos granulados e aglomerados. Ao contrário do ponto de vista das partes, a grande maioria dos clientes declarou que as siderurgias não podem aumentar a sua capacidade de sinterização a curto ou médio prazo, tanto devido ao substancial investimento necessário como em resultado das restrições de carácter ambiental.

(107) Mais especificamente, a ampliação da capacidade das instalações de sinterização não é uma opção viável. Não são construídas novas instalações de sinterização na Europa há, pelo menos, 20 anos, o que sugere que já se introduz a máxima percentagem possível na mistura e que a construção de uma instalação totalmente nova (que provavelmente não poderia ser explorada à máxima capacidade) não seria económica. Até certo ponto, teoricamente é possível expandir a capacidade das instalações já existentes, mas a produção adicional não seria suficiente para influenciar os preços dos outros tipos de minério de ferro. Além disso, os custos da expansão da capacidade podem ser demasiado altos para valerem a pena, uma vez que o necessário encerramento do alto-forno e a consequente interrupção da produção de aço têm custos extremamente elevados. Na Europa, as siderurgias também enfrentariam dificuldades de ordem regulamentar, devido à emissão de gases tóxicos gerados pela produção de sinter. A expansão da capacidade mediante o recurso a uma matéria-prima mais processada, mais produtiva, na instalação de sinterização implicaria - por sua vez - custos adicionais, que diluiriam a vantagem económica dos materiais finos. Em qualquer caso, a percentagem adicional obtida (cerca de 5 %) também não seria suficiente para restringir os preços.

(108) É de referir igualmente que, ao contrário dos materiais finos sinterizados, há certas qualidades de granulados e aglomerados que também são usadas na produção de ferro de redução directa. De acordo com as comunicações apresentadas pela JP Morgan e a CVRD em Novembro de 2000(29), a procura de aglomerados poderá depender em grande medida do crescimento previsto na produção de ferro de redução directa, o que irá criar uma dissociação ainda maior entre as condições concorrenciais relativas aos aglomerados e as relativas aos materiais finos sinterizados (só utilizados em altos-fornos).

Inexistência de concorrência entre os granulados e os aglomerados

(109) Os resultados da investigação da Comissão também mostram que a possibilidade de os granulados e aglomerados se substituírem entre si é igualmente limitada. De acordo com a maioria dos clientes, as siderurgias adquirem granulados e aglomerados para satisfazer o resto das suas necessidades, procurando maximizar a utilização dos granulados, que é cerca de 40 % mais barato do que os aglomerados. Estão, todavia, limitadas quanto à utilização dos granulados porque estes, sendo um produto "natural" de qualidade variável, não podem constituir uma percentagem elevada da mistura total de minério de ferro, uma vez que o requisito primordial para uma boa produção de aço é a constância dos factores de produção usados. Além disso, nos altos-fornos, parte dos granulados decompõe-se em materiais finos, o que bloqueia a circulação de ar necessária e coloca, assim, outros riscos à produtividade dos altos-fornos.

(110) Também há pouca flexibilidade quanto ao aumento da percentagem de aglomerados relativamente aos granulados. Devido ao elevado preço dos aglomerados, que são a opção mais cara, mas também a mais produtiva, o principal incentivo para se utilizarem mais aglomerados seria o aumento da produção do alto-forno em alturas de grande procura (quando os custos mais elevados da produção do aço podem ser transmitidos aos clientes). Os aglomerados são, por isso, normalmente considerados como um produto variável, excepto, evidentemente, em regiões (como a América do Norte) onde constituem o único produto disponível devido à geologia das minas de minério de ferro aí existentes.

Conclusão

(111) Tendo em conta o que precede, conclui-se que, do ponto de vista da procura, os materiais finos para sinterização, os granulados e os aglomerados constituem, cada um deles, um mercado do produto distinto. A grande maioria dos clientes afirmou que não alteraria as percentagens relativas de sinter, granulados e aglomerados, mesmo que o preço de uma destas formas de minério de ferro aumentasse 5 ou 10 % em relação às outras(30). Isto acontece porque i) os clientes têm relutância em alterar a carga que utilizam; ii) os clientes não podem aumentar significativamente a sua procura de materiais finos para sinterização porque já exploram as suas instalações de sinterização quase ao máximo da capacidade e não podem aumentar essa capacidade no curto a médio prazo; iii) os clientes não podem aumentar significativamente a percentagem de granulados, porque já estão a tentar maximizar a sua utilização e porque há pouco minério granulado disponível; e iv) sendo os aglomerados substancialmente mais caros do que as outras formas de minério de ferro, os clientes utilizam-no como um produto variável e não aumentariam a sua procura de aglomerados se pudessem produzir as quantidades de aço pretendidas utilizando apenas sinter e granulados.

(112) Isto não significa que os clientes nunca alteram a sua carga, parecendo, nomeadamente, que por vezes reduzem ou aumentam as quantidades de aglomerados utilizadas. No entanto, os resultados da investigação da Comissão mostram que estas mudanças são limitadas, pois a percentagem dos diferentes produtos de minério de ferro usados em cada carga apenas podem variar ligeiramente (normalmente 3 % a 5 %), pelo menos no curto e médio prazo. Além disso, estas mudanças parecem ser raramente resultantes da concorrência entre os vários fornecedores de ferro, decorrendo, antes pelo contrário, de considerações exógenas como a evolução da procura de aço. Por exemplo, em períodos de grande procura de aço, a capacidade de sinterização de uma siderurgia poderá não ser suficiente para satisfazer as necessidades de produção. Nesses casos, a siderurgia em causa pode necessitar de adquirir aglomerados, mais dispendiosos, para responder à procura.

(113) Como as partes afirmam, a competência de um comprador de minério de ferro não é, assim, determinada pela sua aptidão para mudar de fornecedor segundo os preços praticados. Pelo contrário, o comprador competente é aquele que extrai o máximo valor dos fornecedores que já tem, em termos de tempo de abastecimento, qualidade e consistência do produto, e preço.

B. Substituição do lado da oferta

(114) Os materiais finos, aglomerados e granulados não são, geralmente, substituíveis do ponto de vista da oferta. As minas de minério de ferro produzem granulados e materiais finos (uma parte dos quais é vendida às siderurgias para ser sinterizada e outra parte transformada em aglomerados pela mina). No entanto, a proporção de materiais finos e de granulados na produção de minério de cada mina é determinada pela geologia dos jazigos de minério de ferro. As minas localizadas na Austrália, Índia e África do Sul, por exemplo, produzem relativamente mais granulados do que as minas localizadas no Brasil e na Venezuela. As minas que produzem minério com um teor de ferro reduzido, como as localizadas nos Estados Unidos, no Canadá e na China, produzem poucos ou nenhuns granulados vendáveis.

(115) O minério fino não pode ser convertido em granulado. Apesar de ser teoricamente possível converter os granulados em materiais finos, isto não faz sentido do ponto de vista económico devido ao valor mais elevado dos granulados. Quanto à possibilidade de converter os granulados em matéria-prima para as instalações de peletização (para a produção de aglomerados), seria teoricamente possível triturar os granulados para produzir essa matéria-prima, mas a investigação de mercado efectuada pela Comissão mostrou que tal não seria economicamente viável.

(116) A possibilidade de converter os materiais finos em aglomerados está limitada pelo facto de exigir a construção de uma instalação de peletização: um grande investimento que só se justifica no caso das minas que produzem uma percentagem significativa de minério fino adequado para ser utilizado como matéria-prima na produção de aglomerados. Devido à natureza da maior parte do minério australiano, por exemplo, presentemente não é económico produzir aglomerados a partir desse minério.

C. Diferenças de preços

(117) Tal como foi referido, os preços dos três tipos de produtos são significativamente diferentes: o preço dos materiais finos para sinterização ronda normalmente os 37 cêntimos do dólar americano/fe-dmt cif; o dos granulados 45 cêntimos do dólar americano/fe-dmt e o dos aglomerados é de cerca de 65 cêntimos do dólar americano/fe-dmt(31). Daqui resulta uma diferença de 22 % entre os materiais finos para sinterização e os granulados e de 76 % entre os materiais finos e os aglomerados.

(118) As partes alegam que estas diferenças não indicam a existência de mercados do produto diferentes, reflectindo, em vez disso, o diferente valor de uso de cada forma de minério de ferro. Isto não é, todavia, confirmado pelas tendências verificadas nos preços e nas quantidades. Em primeiro lugar, os preços de referência para os materiais finos, os granulados e os aglomerados obedecem a flutuações algo diferentes, como o quadro seguinte indica. Isto sugere que as condições da procura e da oferta são específicas de cada forma de minério de ferro e, logo, que os materiais finos, os granulados e os aglomerados constituem mercados do produto distintos.

Alterações dos preços de referência dos granulados, do sinter e dos materiais finos na Europa

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(119) O facto de existir um elevado grau de correlação entre a evolução destes vários preços não afecta esta conclusão. Em primeiro lugar, é muito normal encontrar uma correlação entre estes preços, uma vez que os vários produtos são frequentemente produzidos nas mesmas regiões mineiras com o mesmo equipamento e partilham, por isso, uma elevada percentagem dos seus custos. Em segundo lugar, [...]* e em terceiro lugar, é de referir que a distribuição das quantidades vendidas não é a que seria de esperar se as três formas de minério de ferro fossem inteiramente substituíveis entre si. Por exemplo, em 1999, cada um dos materiais finos para sinterização, aglomerados e granulados seguiu basicamente a mesma evolução dos preços (com uma pequena diminuição adicional no caso dos aglomerados). No entanto, durante esse ano, as quantidades de minério transportado por via marítima não seguiram o mesmo padrão: a procura de materiais finos foi 6 % inferior à de 1998, ao passo que a dos granulados aumentou 11 % e a dos aglomerados diminuiu 2 %. Se as três formas de minério de ferro fizessem parte do mesmo mercado do produto, esperar-se-ia que a procura individual de materiais finos para sinterização, granulados e aglomerados seguisse a mesma evolução (possivelmente com uma procura ligeiramente mais elevada de aglomerados do que das outras duas formas de minério de ferro), o que não foi manifestamente o caso.

(120) Em segundo lugar, a grande maioria dos clientes que responderam aos questionários no decurso da investigação de mercado efectuada pela Comissão afirmou que - se o preço de um minério de ferro aumentasse 5 % a 10 % - esse aumento não conduziria à substituição de um tipo de minério por outro.

D. A resposta das partes

(121) Na sua resposta, as partes não contestam as conclusões da Comissão. Contestam, todavia, a definição do mercado do produto atrás descrita, alegando que os clientes podem variar significativamente entre as diversas formas de minério de ferro. As partes baseiam-se, em particular, no estudo elaborado pelo seu consultor económico, que considera que as siderurgias podem substituir umas formas de minério de ferro por outras.

(122) Em primeiro lugar, o consultor económico considera que o minério de ferro é um produto homogéneo e que as siderurgias podem alcançar níveis de produtividade equivalentes utilizando cargas de composição muito diferentes. Segundo o consultor económico, isto é demonstrado pelo facto de as diversas siderurgias utilizarem cargas substancialmente diferentes.

(123) A Comissão não concorda com este parecer. O facto de o minério de ferro não ser uma matéria-prima normal reflecte-se claramente nos resultados da investigação conduzida pela Comissão. Tal como referido anteriormente, as características físico-químicas do minério de ferro produzido nas diferentes regiões mineiras podem diferir significativamente umas das outras, tanto em termos de teor ferroso como de níveis de impurezas. Embora produtos de diferentes origens pertençam ao mesmo mercado do produto, há limites para a substituibilidade entre produtos extraídos em zonas diferentes e a investigação da Comissão revela, em particular, que não seria fácil aos fornecedores australianos e brasileiros conquistarem quota de mercado uns aos outros, sobretudo devido às diferentes características dos seus produtos.

(124) Além disso, a Comissão não concorda com o consultor económico das partes quando este afirma que as diferentes cargas utilizadas nas várias siderurgias demonstram que estas últimas têm capacidade para mudarem entre os diversos produtos. Como já foi dito, a carga e os processos de cada siderurgia são optimizados de acordo com as características e as exigências de produtividade específicas dessa siderurgia, pelo que as diferentes condições de processamento observadas pelo consultor económico podem reflectir apenas as variadas (às vezes muito variadas) configurações dos diferentes altos-fornos. Embora, teoricamente, cada siderurgia individual possa funcionar com uma carga diferente da que utiliza actualmente, isto não prova (e a investigação da Comissão exclui esta possibilidade) que, na prática, as siderurgias possam alterar substancialmente a sua carga. Em primeiro lugar, para os gestores de altos-fornos, as mudanças drásticas não são uma opção devido aos riscos envolvidos, ao elevado investimento e ao muito tempo necessário para efectuar os ensaios requeridos. Como as partes mencionaram, os clientes são conservadores em termos de aquisições e algumas empresas siderúrgicas têm dificuldade em entender completamente a tecnologia dos altos-fornos. Em segundo lugar, apesar de ser possível reduzir os riscos, se a mudança prevista apenas envolver mudanças entre os materiais finos sinterizados e os aglomerados, subsistem fortes obstáculos económicos (como o preço muito mais elevado dos aglomerados, a presença da instalação de sinterização, etc.). Tudo isto é ainda confirmado pelo facto de, mesmo em instalações exploradas pelo mesmo fabricante de aço, ser frequente utilizarem-se cargas diferentes nos diferentes altos-fornos.

(125) Em segundo lugar, o consultor económico das partes também observou "flutuações significativas nas percentagens de materiais finos, granulados e aglomerados utilizadas na mistura, de um ano para o seguinte", bem como "flutuações na fonte de abastecimento, dentro das várias categorias de minério de ferro, de um ano para o seguinte", a nível de cada siderurgia. No entender do consultor económico, estes dados, combinados com a tendência dos clientes para reduzirem a duração dos contratos de fornecimento, confirma que os clientes têm a capacidade de mudar entre as várias formas de minério de ferro.

(126) A Comissão não contesta que cada alto-forno pode alterar ligeiramente a sua carga em determinadas condições. Como foi anteriormente descrito em pormenor, os gestores de altos-fornos exploram as suas instalações de sinterização ao máximo da capacidade, maximizam a utilização dos granulados (sujeita a limitações técnicas), e depois satisfazem o resto das suas necessidades com aglomerados. É evidente que exigências diferentes em termos de produtividade conduzirão a cargas diferentes. Por exemplo, em épocas de grande procura, as siderurgias têm de aumentar a percentagem de aglomerados (apesar de esse produto ter um preço mais elevado), porque não podem aumentar o volume absoluto de sinter (devido a limitações em termos de capacidade), nem podem aumentar o nível de granulados acima dos limites técnicos. Nas palavras de uma siderurgia, "a procura de aglomerados está directamente dependente da capacidade dos altos-fornos. A instalação de sinterização funciona à sua máxima capacidade. Quando a produção de minério de ferro diminui, a procura de aglomerados será a primeira a diminuir (preço mais elevado)". Os clientes também podem alterar a sua carga quando é introduzida uma nova qualidade de minério de ferro e/ou quando uma mina existente se está a esgotar. Nesses casos, os clientes analisam progressivamente até que ponto podem introduzir a nova qualidade em substituição de outras, dentro do mesmo tipo de minério. Embora a substituição esteja essencialmente confinada a uma única forma de minério, poderá influenciar a carga, ao afectar, por exemplo, a produtividade da instalação de sinterização.

(127) No entanto, a Comissão sustenta que estas alterações não afectam a sua conclusão de que os clientes não alterariam a sua carga apenas por causa de uma eventual mudança dos preços relativos das diversas formas de minério de ferro. Como a investigação indica, estas últimas mudanças, que implicariam uma alteração da carga e das condições de processamento, mantendo exigências de produtividade semelhantes, estão sujeitas a obstáculos substanciais, devidos tanto a riscos técnicos como a razões económicas (utilização da instalação de sinterização ao seu nível máximo, por os materiais finos sinterizados serem muito mais baratos do que os granulados, que, por sua vez, são muito mais baratos do que os aglomerados). Nesse contexto, flutuações dos preços relativos na ordem de 5 % a 10 % não são suficientes para afectar a economia da fábrica e levar os gestores dos altos-fornos a assumirem riscos significativos.

(128) As partes também contestam que a investigação da Comissão prove a existência de obstáculos significativos à substituição de uma forma de minério de ferro por outra. Apresentaram, nomeadamente, algumas citações de clientes que demonstram, no seu entender, que estes podem mudar de uns tipos de minério de ferro para outros.

(129) A Comissão não concorda, porém, com a interpretação que as partes fazem das referidas citações. Em primeiro lugar, a Comissão considera que algumas destas citações são inconclusivas (como as declarações de diversos clientes sobre as mudanças entre qualidades de uma mesma forma de minério de ferro, ou a declaração de um cliente que subordina as mudanças à viabilidade operacional) e que muitas delas apoiam, na verdade, as conclusões extraídas pela Comissão. Por exemplo, as partes citam a resposta de um cliente, que afirma: "não mudaremos as percentagens relativas de sinter, aglomerados e granulados na nossa mistura; todavia, podemos alterar essas percentagens quando for necessário reparar a máquina de sinterização. Mesmo nesse caso, reduziremos ligeiramente a quantidade de sinter e aumentaremos a quantidade de aglomerados, para equilibrar; no entanto, essa reparação pode ocorrer uma vez em vários anos". As partes citam ainda outra siderurgia, que indicou que "a percentagem de granulados está limitada a 20 % por razões operacionais. Por isso, a percentagem de sinter e aglomerados é superior a 80 %. Dado que o sinter é considerado mais económico do que os aglomerados, utilizamo-lo o mais possível. O minério aglomerado é um minério auxiliar". De um modo mais geral, parece claro que tecnicamente só é possível mudar, de facto, entre os aglomerados e os materiais finos sinterizados. Porém, há obstáculos económicos e operacionais muito substanciais a essa mudança (como as elevadíssimas diferenças de preço e a utilização das instalações de sinterização ao máximo da sua capacidade).

(130) Note-se, além disso, que a maior parte das citações apresentadas pelas partes diz respeito a declarações sobre limites técnicos teóricos à mudança. Estas declarações podem não tomar em consideração as limitações da capacidade de sinterização, as limitações operacionais (as operações dos altos-fornos têm de ser estáveis, o que impede a realização de mudanças frequentes), as considerações logísticas, as disposições contratuais ou os obstáculos económicos à mudança, que são abordados noutras partes da sua resposta. Por exemplo, as partes citam um cliente europeu, que declarou que poderia mudar, teoricamente, 5 % a 10 % da sua mistura. Contudo, mais adiante na sua resposta, o mesmo cliente afirmou que está a explorar a sua instalação de sinterização ao máximo da capacidade e que, se houvesse uma flutuação dos preços relativos entre os materiais finos sinterizados, os granulados e os aglomerados, não alteraria as percentagens relativas da sua carga.

(131) A Comissão alega, portanto, que, se for adoptada uma perspectiva mais ampla que combine todos os factores pertinentes, o inquérito mostra claramente que cada forma de minério de ferro constitui um mercado do produto relevante. Recorde-se, em especial, que os clientes confirmaram quase unanimemente que, tendo em conta todos os elementos pertinentes, não alterariam as suas percentagens de sinter, granulados e aglomerados mesmo que o preço de uma destas formas de minério de ferro aumentasse 5 % a 10 % relativamente às outras formas.

(132) A Comissão também faz notar que as partes admitem implicitamente que cada forma de minério de ferro constitui um mercado distinto, uma vez que reconhecem na sua resposta que o valor dos aglomerados (e, até certo ponto, o valor dos granulados) pode aumentar um pouco, num determinado ano, em relação ao ano anterior, quando houver uma procura acentuadamente maior de aglomerados (ou granulados) nesse ano, susceptível de conduzir a um aumento do preço dessa forma de minério. Se todas as formas de minério de ferro fizessem parte do mesmo mercado, o aumento do preço de uma forma deveria fazer diminuir a sua procura (e aumentar a procura das outras). Além disso, a declaração das partes indica que a mudança não é uma opção económica. Se um hipotético fornecedor dominante de uma forma de minério de ferro (por exemplo, de materiais finos para sinterização) tentasse aumentar o preço dessa forma em 5 % a 10 %, e supondo que os clientes podiam mudar para outra forma de minério de ferro (por exemplo, os aglomerados) numa medida suficiente para tornar um tal aumento de preço não lucrativo, a procura dessa outra forma aumentaria acentuadamente. Segundo a declaração feita pelas partes, esse aumento da procura faria elevar os preços desta última forma (no exemplo dado acima, os aglomerados). Isto parece tanto mais provável porquanto o excesso de capacidade do ferro transportado por via marítima é limitado. Conclui-se, portanto, que os clientes teriam poucos incentivos para mudar, uma vez que a mudança criaria dificuldades económicas, técnicas e logísticas significativas para os clientes e faria aumentar os preços na mesma.

E. Minérios de ferro de redução directa

(133) O minério de ferro também é vendido em formas adequadas para serem convertidas em ferro de redução directa, que pode alimentar, por sua vez, um forno eléctrico de arco para produzir aço. O minério de ferro de redução directa apresenta-se sob três formas: granulados de redução directa, aglomerados de redução directa e materiais finos de redução directa (incluindo matéria-prima para aglomerados). No entanto, como na Europa Ocidental não há procura de materiais finos/matéria-prima para aglomerados de redução directa, estes produtos não serão analisados de forma mais aprofundada, e a presente decisão concentrar-se-á nos granulados e aglomerados de redução directa.

(134) No que respeita à substituibilidade entre os granulados e os aglomerados de redução directa, por um lado, e entre os granulados e aglomerados para fornos básicos de oxigénio, por outro, trata-se de um processo de substituição unilateral: os segundos são substituíveis pelos primeiros, mas o contrário não é possível, sobretudo devido ao maior teor de ferro e ao menor nível de impurezas do minério de redução directa. Todavia, tendo em conta o preço mais elevado do minério de ferro de redução directa, esta substituibilidade do minério de ferro de redução directa pelo minério para fornos básicos de oxigénio tem um carácter teórico.

(135) As partes também sugerem que os granulados de redução directa não constituem um mercado do produto distinto, uma vez que podem ser inteiramente substituídos pelos aglomerados (por uma questão de clareza, note-se que as partes admitem que, pelo contrário, os granulados de redução directa não constituem um substituto dos aglomerados de redução directa). Segundo as partes, tradicionalmente, a utilização de granulados de redução directa era obrigatória, porque os aglomerados tendem a aglutinar-se a altas temperaturas (quando os operadores da redução directa querem aumentar a produtividade) e os granulados impedem essa aglutinação. No entanto, as novas tecnologias de revestimento aplicáveis aos aglomerados impediriam a aglutinação e, por isso, os granulados teriam deixado de ser um factor de produção indispensável. As partes sugerem, portanto, que, se o minério de ferro de redução directa tiver de ser separado do minério de ferro para altos-fornos, deverão ser considerados dois mercados: um mercado dos aglomerados de redução directa, por um lado, e um mercado conjunto dos granulados e aglomerados de redução directa, por outro.

(136) A Comissão concorda que, de um ponto de vista técnico, os aglomerados de redução directa podem substituir totalmente os granulados. Além disso, os resultados da investigação sugerem que os obstáculos económicos à mudança no interior do sector de redução directa poderão ser menores do que no sector dos altos-fornos. Designadamente, o único cliente de granulados e aglomerados de redução directa da Europa Ocidental afirmou que, se os preços dos granulados aumentassem entre 5 % e 10 % e os preços dos aglomerados se mantivessem constantes, era provável que houvesse uma substituição significativa dos aglomerados pelos granulados. De um modo geral, parece, por conseguinte, que há uma substituibilidade unilateral entre os granulados de redução directa e os aglomerados de redução directa, na medida em que os primeiros não podem substituir os segundos acima de uma certa percentagem da carga (por razões técnicas), mas os aglomerados de redução directa podem substituir totalmente os granulados de redução directa. O impacto concorrencial da operação no segmento do minério de ferro de redução directa deveria ser, assim, medido com base em dois mercados do produto: i) aglomerados de redução directa e ii) minério de ferro de redução directa (que combina os granulados e os aglomerados).

(137) Na sua resposta, as partes sugerem que os minérios de redução directa não constituem um mercado relevante, alegando que o ferro de redução directa (resultante da redução directa do minério de redução directa) pode ser substituído por detritos de ferro ou por ferro gusa. Esta afirmação não resiste a uma análise aprofundada. As partes não contestam que só o minério de redução directa se adequa à produção de ferro de redução directa. O seu argumento é de que o ferro de redução directa, o produto oferecido pelos clientes do minério de ferro de redução directa (e não pelos produtores) é substituível por outros produtos. Por outras palavras, as partes afirmam que o