ANEXO

ORIENTAÇÕES RELATIVAS AO PRINCÍPIO DA PRIORIDADE À EFICIÊNCIA ENERGÉTICA

1. INTRODUÇÃO

As presentes orientações explicam como aplicar o princípio da prioridade à eficiência energética. Seguir as orientações não implica automaticamente que estejam cumpridos quaisquer requisitos jurídicos.

As orientações destinam-se sobretudo aos decisores políticos e às entidades reguladoras a nível europeu, nacional e local e, em parte, aos intervenientes no mercado e aos investidores que tomam decisões relativas a medidas sustentáveis e eficientes.

As presentes orientações baseiam-se num estudo encomendado pela Comissão intitulado Analysis to support the implementation of the Energy Efficiency First principle in decision-making (Análise de apoio à aplicação do princípio da prioridade à eficiência energética na tomada de decisão) (1) e em investigações suplementares que visavam tornar o princípio mais funcional, em especial as conclusões preliminares dos projetos Enefirst (2) e sEEnergies (3) no âmbito do Horizonte 2020. Seguindo a abordagem do estudo de apoio, as orientações visam facultar mais informações sobre as ações a realizar pelos decisores políticos e entidades reguladoras no âmbito do processo de decisão aquando da aplicação do princípio da prioridade à eficiência energética (ver figura 1). A última secção fornece algumas indicações suplementares sobre os domínios a ter em consideração e exemplos de aplicação do princípio em vários setores.

Figura 1 Fases, etapas e ações a ter em conta pelos decisores políticos e entidades reguladoras aquando da aplicação do princípio da prioridade à eficiência energética



Fonte: Comissão Europeia, com base no estudo da Ecorys.

2. DEFINIÇÃO E APLICAÇÃO A NÍVEL DA UE

2.1. Definição do princípio da prioridade à eficiência energética a nível da UE

Em fevereiro de 2015, com a adoção da Comunicação relativa à União da Energia [COM(2015) 80 final], o princípio da prioridade à eficiência energética foi reconhecido a nível da UE como um princípio fundamental para a eficiência energética, que constitui um dos cinco pilares da União da Energia. Por conseguinte, e na sequência do forte apoio a este princípio por parte do Parlamento Europeu, foi o mesmo consagrado no Regulamento Governação da União da Energia e da Ação Climática [Regulamento (UE) 2018/1999] e na Diretiva Eficiência Energética [Diretiva (UE) 2018/2002].

O Regulamento Governação é o primeiro ato jurídico a definir o princípio, instando à sua aplicação a nível da UE. Com efeito, o artigo 2.o, n.o 18, enuncia:

««Prioridade à eficiência energética», ter em máxima conta, no planeamento energético e nas decisões políticas e de investimento, medidas alternativas de eficiência energética eficientes em termos de custos destinadas a tornar a procura e a oferta de energia mais eficientes, em especial mediante economias de energia na utilização final custo-eficazes, iniciativas para a resposta da procura e para uma maior eficiência da transformação, do transporte e da distribuição de energia, e que permitam simultaneamente cumprir os objetivos dessas decisões.»

Além disso, o considerando 64 explica o que significa a aplicação do princípio:

Os Estados-Membros deverão aplicar o princípio da prioridade à eficiência, que significa que, antes de tomarem decisões de planeamento, política e investimento em matéria de energia, deverão considerar se existem medidas alternativas de eficiência energética que sejam eficientes em termos de custos, robustas do ponto de vista técnico, económico e ambiental e que possam substituir, total ou parcialmente, as medidas de planeamento, política e investimento previstas, e que simultaneamente atinjam os objetivos das decisões correspondentes. Tal inclui, em particular, o tratamento da eficiência energética como um elemento crucial e uma consideração fundamental no âmbito das futuras decisões de investimento em infraestruturas energéticas na União. Essas alternativas eficientes em termos dos custos abrangem medidas destinadas a tornar a procura de energia e o aprovisionamento energético mais eficientes, sobretudo mediante economias de energia na utilização final custo-eficazes, iniciativas para a resposta da procura e uma maior eficiência na transformação, no transporte e na distribuição de energia. Os Estados-Membros deverão igualmente incentivar a difusão deste princípio nas administrações regionais e locais, bem como no setor privado.

Na alteração de 2018 da Diretiva Eficiência Energética foram incluídas algumas explicações suplementares sobre a forma como se deve aplicar o princípio, cujo considerando 2 enuncia:

«A Diretiva 2012/27/UE do Parlamento Europeu e do Conselho é um dos elementos para a realização da União da Energia. De acordo com esta diretiva, a eficiência energética deverá ser considerada como uma fonte de energia em si. O princípio da «prioridade à eficiência energética» deverá ser tido em conta aquando do estabelecimento de novas regras aplicáveis à oferta e a outros domínios de intervenção. A Comissão deverá assegurar que a eficiência energética e a modulação do lado da procura possam concorrer em pé de igualdade com a capacidade de produção. A eficiência energética deverá ser tida em conta sempre que são tomadas decisões relacionadas com o planeamento do sistema energético ou com financiamento. A eficiência energética deverá ser melhorada sempre que tal se afigure mais eficaz em termos de custos do que soluções equivalentes do lado da oferta. Esta abordagem deverá contribuir para explorar os múltiplos benefícios da eficiência energética para a União, em especial para os cidadãos e as empresas.»

Embora a definição escolhida para a legislação da União seja uma de muitas e se possam encontrar outras definições na literatura (4), o importante é que tenha subjacente a ideia de dar prioridade à eficiência energética, independentemente da definição precisa.

2.2. Aplicação do princípio da prioridade à eficiência energética a nível da UE

Além de medidas e metas específicas, a Diretiva Eficiência Energética também estabelece requisitos específicos que obrigam a ter em consideração soluções de eficiência energética em certos contextos, prevendo assim formas concretas de aplicar o princípio da prioridade à eficiência energética. Por exemplo, o artigo 6.o exige que os Estados-Membros tenham em conta o elevado desempenho em termos de eficiência energética aquando da aquisição de produtos, edifícios e serviços. Do mesmo modo, o artigo 19.o exige que os Estados-Membros eliminem os obstáculos regulamentares e não regulamentares em matéria de aquisições públicas e de orçamento e contabilidade anuais que dissuadam os organismos públicos de terem em conta a eficiência energética nas suas decisões de investimento (5). Para o efeito, o artigo 19.o prevê as medidas que os Estados-Membros podem ponderar com o objetivo de eliminar os obstáculos, nomeadamente disposições regulamentares ou alterações do quadro jurídico, procedimentos administrativos simplificados ou medidas de apoio, por exemplo orientações e assistência técnica, bem como sensibilização e incentivos.

Além disso, o artigo 14.o exige que os Estados-Membros identifiquem as soluções mais eficazes em termos de recursos e de custos para suprir as necessidades de aquecimento e arrefecimento e que, na análise de custo-benefício que realizam, considerem especificamente a cogeração de elevada eficiência como uma solução energeticamente eficiente para as instalações de produção de eletricidade novas e substancialmente renovadas. O artigo 15.o exige que os Estados-Membros assegurem que as entidades reguladoras nacionais tenham devidamente em conta a eficiência energética ao exercerem as funções reguladoras no tocante ao funcionamento das infraestruturas de gás e eletricidade. Exige igualmente que estas entidades incentivem os operadores da rede a disponibilizar serviços aos utilizadores da rede que lhes permitam pôr em prática medidas de melhoria da eficiência energética no contexto do desenvolvimento continuado de redes inteligentes.

A proposta de revisão da Diretiva Eficiência Energética (6) introduz um novo artigo relativo ao princípio da prioridade à eficiência energética, o qual estabelece a obrigação de os Estados-Membros assegurarem que são tidas em conta soluções de eficiência energética nas decisões políticas, de planeamento e de investimento relativas ao sistema energético e aos setores não energéticos. Exige igualmente que os Estados-Membros promovam e assegurem a aplicação de metodologias de análise custo-benefício que possibilitem uma avaliação adequada dos benefícios mais amplos das soluções de eficiência energética. Também prevê um acompanhamento adequado da aplicação do princípio por uma entidade específica e a comunicação de informações.

Enquanto o Regulamento Governação inclui a resposta da procura no âmbito do princípio da prioridade à eficiência energética, a legislação relativa à conceção do mercado da eletricidade (7) explica como devem ser tratados os recursos energéticos distribuídos no planeamento e funcionamento da rede (ver igualmente a secção 4.1.1.2). De acordo com a Diretiva Eletricidade, no planeamento que efetuam, os operadores da rede de transporte devem ter plenamente em conta o potencial da utilização da resposta da procura, as instalações de armazenamento de energia ou outros recursos como alternativa à expansão do sistema, para além do consumo previsto e do comércio com outros países (artigo 51.o, n.o 3). Os planos de desenvolvimento da rede devem proporcionar transparência relativamente aos serviços de flexibilidade a médio e longo prazo que são necessários […]. O plano de desenvolvimento da rede deve também incluir os recursos utilizados pelo operador da rede de distribuição em alternativa à expansão do sistema, tais como a resposta da procura, a eficiência energética, as instalações de armazenamento de energia ou outros (artigos 13.o e 17.o e artigo 32.o, n.os 1 e 3).

Outras políticas da UE também sublinham diretamente o papel da eficiência energética. A Estratégia da UE para a Integração do Sistema Energético [COM(2020) 299 final] considera a eficiência energética um elemento fulcral e insta à aplicação do princípio da prioridade à eficiência energética em todo o sistema energético. Isso inclui dar prioridade a soluções do lado da procura, sempre que sejam mais vantajosas do que os investimentos em infraestruturas de aprovisionamento energético para alcançar os objetivos políticos. O princípio está relacionado com a circularidade e a melhoria da utilização dos recursos, o que deverá conduzir a uma redução das necessidades globais de investimento e dos custos associados à produção, às infraestruturas e à utilização da energia.

A iniciativa Vaga de Renovação [COM(2020) 662 final] destaca o princípio da prioridade à eficiência energética enquanto um dos princípios fundamentais para a renovação de edifícios até 2030 e 2050. Este constituirá um princípio orientador na aplicação da estratégia, nomeadamente a revisão da Diretiva Desempenho Energético dos Edifícios prevista para o final de 2021. Antes disso, já a Recomendação (UE) 2019/786 da Comissão, de 8 de maio de 2019, relativa à renovação dos edifícios (8) (um documento orientador para o desenvolvimento das estratégias de renovação de longo prazo) sublinhara o princípio da prioridade à eficiência energética, tal como exigido pela Diretiva Desempenho Energético dos Edifícios.

A proposta da Comissão Europeia, de 15 de dezembro de 2020, de revisão do Regulamento RTE-E (9) também reforça o princípio, com o objetivo de assegurar a coerência das políticas e o desenvolvimento de infraestruturas eficientes. A proposta integra o princípio da prioridade à eficiência energética no processo de planeamento e de avaliação de projetos, introduzindo disposições obrigatórias. Mais especificamente, a proposta obriga a Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia a integrar o princípio da prioridade à eficiência energética nas orientações-quadro para os cenários conjuntos a desenvolver pela Rede Europeia dos Operadores das Redes de Transporte de Gás e pela Rede Europeia dos Operadores das Redes de Transporte de Eletricidade. As redes europeias dos operadores das redes de transporte também devem aplicar o princípio da prioridade à eficiência energética aquando da avaliação das lacunas em matéria de infraestruturas e considerar de modo prioritário todas as soluções pertinentes não relacionadas com infraestruturas.

3. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PRIORIDADE À EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NO PROCESSO DE DECISÃO

3.1. Abordagem a adotar

Embora as políticas de eficiência energética visem promover a ambição da eficiência energética e estabelecer medidas que conduzam diretamente a economias de energia, a ideia subjacente ao princípio da prioridade à eficiência energética é ter cuidadosamente em conta soluções específicas de economias de energia como alternativas possíveis, incluindo a mudança de comportamentos dos cidadãos e das organizações e a conservação de energia. Isto significa que a aplicação de uma solução energeticamente eficiente é um dos resultados possíveis após a aplicação do princípio, mas não tem de ser sempre o caso se a avaliação das opções o comprovar.

A lógica subjacente ao princípio da prioridade à eficiência energética é de que deve conduzir à identificação de soluções de eficiência energética viáveis em consonância com as técnicas de ponta mais recentes, possibilitar a sua aplicação e assegurar que esta seja adequada, caso sejam escolhidas enquanto via a seguir. Além disso, o princípio exige que se tenham em conta os potenciais impactos negativos na eficiência energética de determinadas decisões (por exemplo, o alargamento das infraestruturas de gás fóssil com períodos de amortização de até 50 anos) suscetíveis de impedir a eficiência energética a longo prazo.

A prioridade à eficiência energética, em conjunto com a eficiência dos recursos, é também um importante facilitador da estratégia de descarbonização a longo prazo da UE, o que significa que, até meados do século, o sistema energético atual, que se baseia na sua maior parte nos combustíveis fósseis, terá de passar por uma transformação radical em termos de eletrificação em grande escala do sistema energético impulsionada pela implantação de energia de fontes renováveis, seja a nível dos utilizadores finais ou da produção de combustíveis e de matérias-primas sem carbono para a indústria.

Convém salientar ainda que o objetivo da prioridade à eficiência energética não é exclusivamente a redução do consumo de combustíveis fósseis. Subjacente está o pressuposto de que a melhor energia é aquela que não se produz, uma vez que não é necessário utilizá-la. Além de ajudar a controlar o nível de investimentos necessários para a transição para a energia de fontes renováveis e de apoiar uma abordagem mais sustentável no que respeita aos recursos que, em todo o caso, são limitados, este pressuposto sugere igualmente que deverá dar-se preferência à redução da procura em vez da produção de energia a partir de fontes com impacto neutro no clima.

Para decidir se a eficiência energética deverá prevalecer sobre outras opções não basta efetuar uma simples análise custo-eficácia, sendo necessário ter em consideração diversos aspetos:

Contexto mais amplo

As medidas de eficiência energética devem ser consideradas num contexto mais amplo. Mais concretamente, a eficiência energética é um elemento fundamental da política da UE em matéria de clima e energia na transição para a neutralidade climática até 2050, o que significa que o princípio deve favorecer investimentos sustentáveis do ponto de vista ambiental em conformidade com o Regulamento Taxonomia (10). Outros princípios subjacentes à elaboração de políticas são também importantes, por exemplo o princípio de «não prejudicar significativamente» e o «princípio da inovação». Acresce que estes princípios deverão ser tidos em conta conjuntamente na abordagem de tecnologias emergentes e na identificação de abordagens preparadas para o futuro. As projeções dos mercados relevantes e das tendências futuras são elementos fundamentais a ter em consideração neste contexto.

Perspetiva societal

A relação custo-eficiência, que está no cerne do princípio da prioridade à eficiência energética, deve ser considerada sobretudo de uma perspetiva societal ampla e não apenas da perspetiva da relação custo-eficiência do investidor ou do utilizador. Isso requer que se tenha em consideração os múltiplos benefícios da eficiência energética para a sociedade em geral (11). Esta perspetiva societal ampla é fundamental para a correta avaliação das opções de eficiência energética. Além disso, é necessário considerar a relação custo-eficiência de uma perspetiva de curto e longo prazo, tendo em conta os períodos de amortização e depreciação.

Abordagem sistémica

A prioridade à eficiência energética deverá considerar melhorias de eficiência energética ao nível do sistema, o que significa que a otimização do sistema energético e a eficiente integração de soluções de energias limpas estão no cerne da aplicação do princípio. Tal exige uma perspetiva mais ampla que avalie os recursos do lado da oferta (combustíveis fósseis, fontes de energia renováveis, infraestruturas) por comparação com os recursos do lado da procura (flexibilidade da procura e resposta da procura, melhoria do desempenho energético de determinadas soluções, autossuficiência energética), analisando os custos e os benefícios de uma perspetiva societal, tal como referido acima. O projeto Enefirst (12) desenvolveu uma abordagem deste tipo. Significa que é necessário ter em consideração toda a cadeia da energia: a produção, o transporte, a distribuição, o consumo e o fim de vida.

Nível da decisão tomada

A abordagem sistémica diz respeito à aplicação do princípio nas decisões de conceção e planeamento dos ativos. Esta abordagem pode aumentar a complexidade do princípio. A um nível inferior do processo de decisão, uma aplicação mais simples do princípio também é adequada quando a decisão diga respeito à escolha de determinados ativos. Neste contexto, o enfoque é a avaliação da eficiência energética (desempenho energético) das alternativas. A ênfase desta abordagem é assegurar melhorias da eficiência do lado da oferta ou reduzir a procura de energia através da escolha de produtos e serviços mais eficientes energeticamente, apoiando igualmente decisões voltadas para o futuro, favoráveis à inovação, eficientes na utilização dos recursos e orientadas para a circularidade. Por outras palavras, o princípio deve orientar os investimentos para a alternativa mais eficiente de todas as alternativas eficientes.

Incentivos divergentes

Deverá ser dada uma maior prioridade aos benefícios societais mais amplos e à eficiência do sistema energético, devendo estes aspetos ser tidos igualmente em conta pelos investidores individuais. Uma vez que nas perspetivas do investidor e do utilizador final os benefícios individuais prevalecem, em regra, sobre os impactos mais amplos se estes não tiverem preços adequados, há que definir ações e incentivos específicos para assegurar que a eficiência do sistema é adequadamente tida em conta nos diferentes níveis do processo de decisão.

Tipo de decisão e decisor

As modalidades de aplicação do princípio dependem de onde, quando e por quem será aplicado. O princípio aplica-se a diferentes tipos de decisões relacionadas com as atividades de planeamento, elaboração de políticas, preparação dos projetos de investimento e respetivo financiamento. Estas decisões não se circunscrevem ao setor da energia, podendo a eficiência energética desempenhar um papel particularmente relevante nas decisões relativas às infraestruturas energéticas, nos casos em que as soluções do lado da procura podem completar ou substituir os investimentos do lado da oferta, quando é dada prioridade a uma solução devido à sua eficiência global em detrimento de alternativas existentes, ou se for possível introduzir novas componentes (por exemplo, compressores capazes de recuperar calor/energia residual). Além disso, os diferentes decisores podem desempenhar funções diferentes na aplicação do princípio, dependendo do setor e do contexto das decisões.

Ações elegíveis

O princípio visa ter em consideração um amplo leque de medidas de eficiência energética do lado da procura e do lado da oferta. Embora as soluções do lado da procura sejam fundamentais para reduzir a necessidade de utilização da energia ou proporcionar uma melhor utilização da mesma, aquando da implantação de infraestruturas energéticas ou de equipamentos consumidores de energia também é necessário considerar as tecnologias e as formas de funcionamento que possam conduzir a economias de energia (13).

Condições favoráveis

Embora a aplicação do princípio se concentre na consideração de determinados elementos, o objetivo principal subjacente ao princípio é a aplicação de soluções de eficiência energética sempre que estas sejam consideradas adequadas. Isso implica que a incorporação do princípio da prioridade à eficiência energética na elaboração de políticas também deve conduzir à eliminação dos obstáculos regulamentares e não regulamentares que dificultam a viabilidade de soluções de eficiência energética e a sua aplicação. Além disso, para que possam ter em consideração todas as opções energeticamente eficientes, é necessário que os diversos intervenientes disponham de um nível suficiente de informações sobre as economias de energia de diversas soluções e de formas de avaliação dos seus impactos, custos e benefícios sociais, ambientais e económicos. Também deverão ter-se em conta os impactos futuros das alterações climáticas no sistema energético, incluindo nas próprias soluções de eficiência energética. Além disso, devido à natureza dos benefícios mais amplos das economias de energia, que podem ser maiores para a sociedade do que para os investidores, poderá ser necessário estabelecer incentivos ou requisitos específicos para promover comportamentos e investimentos energeticamente eficientes.

3.2. Ações a realizar

Tal como referido acima, as ações a realizar aquando da aplicação do princípio dependem, em grande medida, da fase do processo de decisão e do tipo de decisor. A matriz que se segue (ver quadro 1) associa as diferentes etapas relacionadas com a aplicação do princípio da prioridade à eficiência energética no processo de decisão às diversas fases e tipos de decisores (14).

Quadro 1

Ações de diversos decisores ligados ao princípio da prioridade à eficiência energética no âmbito do processo de decisão

Fase Decisores políticos Entidades reguladoras Entidades do mercado Conceção — Definir as metas — Definir/atualizar o quadro regulamentar — Analisar o impacto das políticas e das alternativas — Definir as regras de acesso ao mercado para as soluções de eficiência energética ou de resposta da procura — Efetuar a verificação da conformidade do objetivo empresarial/do projeto com as metas e as regras de acesso ao mercado — Definir o objetivo empresarial/do projeto Preparação — Definir o método de análise de custo-benefício em princípio — Definir o método de análise de custo-benefício para a aplicação concreta — Recolher informações — Prever a procura de serviços energéticos — Identificar outros custos e riscos — Avaliar sistematicamente com base no princípio da prioridade à eficiência energética Validação — Verificar o plano de execução e, se for caso disso, aprová-lo — Apresentar o plano de execução Execução — Executar o plano, por exemplo prestar o serviço concebido, adotar tecnologias de eficiência energética, tomar decisões de investimento, etc.

Fonte: Estudo da Ecorys.

Com base nesta matriz, foi concebida uma ferramenta de decisão sob a forma de árvore de decisão com perguntas de orientação para cada etapa. A ferramenta fornece informações sobre as diferentes etapas, identificando as diversas perguntas de orientação que incidem em certas questões a analisar aquando da aplicação do princípio da prioridade à eficiência energética. Para ilustrar melhor a aplicabilidade da ferramenta, o estudo também fornece quatro exemplos concretos (apresentados na secção 4).

Na representação esquemática do processo de decisão acima, os diversos intervenientes desempenham diferentes papéis. Na maior parte dos domínios de intervenção e das aplicações do princípio da prioridade à eficiência energética analisados no estudo identifica-se as entidades do mercado como o interveniente que prepara os planos ou as decisões de investimento, pelo que a presente lista de ações se adequa a esses domínios de intervenção e aplicações. No entanto, também existem outros domínios em que os decisores (por exemplo, na elaboração de planos nacionais em matéria de energia e clima e outras decisões no âmbito da elaboração de políticas) ou as entidades reguladoras [por exemplo, (aprovação de) previsões ou de cenários do plano de expansão da rede] são os principais intervenientes, pelo menos na avaliação sistemática da fase de execução. Tal significa que a forma como será aplicado o princípio da prioridade à eficiência energética pelos diferentes intervenientes depende, em grande medida, do contexto. Embora algumas etapas sejam aplicáveis a todas as situações, outras podem ser específicas de determinados setores e implicar o desenvolvimento de diferentes ações consoante o tipo de decisão, o domínio de intervenção ou os intervenientes. Nalguns casos, pode haver apenas um tipo de decisor envolvido.

Independentemente do setor e do tipo de decisão (política, de planeamento ou de investimento), a abordagem geral para a aplicação do princípio poderá ser a mesma, mas os diversos intervenientes poderão ter de seguir diferentes etapas.

Os decisores políticos e as entidades reguladoras têm um papel específico a desempenhar para possibilitar a aplicação do princípio, estabelecer as regras certas (fase de conceção) e validar a sua aplicação. Estas entidades também podem ser os intervenientes que aplicam o princípio diretamente, seguindo as etapas identificadas nas fases de preparação e execução. Por exemplo, os decisores políticos devem aplicar o princípio da prioridade à eficiência energética ao elaborarem planos estratégicos ou ao fixarem metas. As entidades reguladoras teriam de aplicar o princípio aquando do estabelecimento das regras e da regulamentação que afetam o sistema energético, em particular as regras de conceção do mercado, ou que têm impacto no consumo de energia. No entanto, na maior parte dos casos, a preparação e a execução das decisões ocorrerá ao nível das entidades do mercado.

Uma vez que as presentes orientações se destinam sobretudo aos decisores políticos e às entidades reguladoras, centram-se mais nos aspetos gerais e universais da aplicação do princípio. Para o efeito, com base nas fases e etapas identificadas no estudo, indica-se e explica-se nas secções abaixo ações mais específicas que os decisores políticos e as entidades reguladoras devem ponderar, sobretudo na fase de conceção, no âmbito da qual devem estabelecer-se as condições de enquadramento adequadas, bem como nas fases de preparação e validação para as entidades reguladoras, uma vez que estas ações também podem ser realizadas pelos decisores políticos. Confere-se especial atenção às ações relacionadas com a monitorização e a comunicação de informações, representando o acompanhamento das decisões e das escolhas feitas.

As etapas nas fases de preparação e execução de um processo de decisão também dependem, em grande medida, do contexto. É possível indicar algumas ações mais específicas e quais são os requisitos para a correta execução dessas ações. Todavia, uma explicação mais pormenorizada das modalidades de realização dessas ações ultrapassa o âmbito do presente documento. Normalmente, essas ações são realizadas por entidades do mercado que desenvolvem a sua atividade em diferentes condições, pelo a abordagem de todas as especificidades terá de ser feita em manuais setoriais pormenorizados. O quadro que se segue apresenta uma panorâmica das ações e dos respetivos pré-requisitos relativamente às diferentes fases de preparação e execução. Os exemplos concretos constantes do estudo, apresentados na secção 4, identificam ações concretas destinadas aos intervenientes relevantes no contexto de uma decisão específica no setor escolhido. Do ponto de vista dos decisores políticos, a correta incorporação do princípio da prioridade à eficiência energética nas fases de preparação e execução deverá ser assegurada mediante a realização de uma avaliação de impacto adequada.

Quadro 2

Etapas, ações e pré-requisitos para a aplicação do princípio da prioridade à eficiência energética pelos responsáveis pela aplicação

Etapa Ação Pré-requisitos Definir o objetivo empresarial/do projeto — Considerar a eficiência energética no âmbito da solução — Disponibilidade de informações — Acesso aos conhecimentos especializados Definir a metodologia de análise de custo-benefício — Ponderar os benefícios mais amplos da eficiência energética e a sua quantificação — Estabelecer os critérios de seleção da solução correta — Metodologia normalizada a escolher — Disponibilidade de dados — Disponibilidade de ferramentas/modelos Recolha de informações — Analisar os mercados — Analisar as soluções inovadoras — Ponderar o desenvolvimento de políticas — Adquirir dados de qualidade para a análise de custo-benefício — Avaliar as necessidades de investimento e a remuneração dos investimentos — Disponibilidade de informações — Disponibilidade de dados — Conhecimentos especializados Prever a procura de serviços energéticos — Ter em consideração a procura de energia futura — Avaliar os impactos das alternativas no consumo de energia e, se for caso disso, na carga energética — Disponibilidade de dados de consumo de energia desagregados — Previsões nacionais/regionais — Quadro estratégico estável Identificar outros custos e riscos — Ter em consideração os impactos dos fatores de aplicação — Ter em consideração as alterações dos preços dos combustíveis e da energia — Ter em consideração a evolução macroeconómica — Ter em consideração os prazos de amortização e os fluxos de caixa futuros — Disponibilidade de dados — Objetivos políticos claros — Disponibilidade de experiências anteriores — Disponibilidade de soluções de atenuação dos riscos (por exemplo, ESCO) Avaliar alternativas — Efetuar a análise de custo-benefício (atribuir um valor monetário aos impactos) — Avaliar a relação custo-eficácia — Verificar se as soluções estão preparadas para o futuro — Ter em consideração os apoios públicos e o financiamento disponível — Acesso e facilidade de utilização dos dados disponíveis e das ferramentas/modelos — Conhecimentos especializados adequados — Regimes de financiamento e apoio a projetos no domínio da eficiência energética Executar — Afetar os recursos e os conhecimentos especializados adequados — Utilizar os instrumentos de apoio — Assegurar a correta utilização — Disponibilidade de conhecimentos especializados e recursos (mão-de-obra e financiamento) — Facilidade de acesso aos regimes de apoio — Mecanismos de retorno de informação entre o responsável pela aplicação e o utilizador Monitorizar e avaliar — Recolher dados — Auditoria da execução — Avaliar os impactos e se se alcançaram os objetivos — Indicadores predefinidos — Acesso aos dados — Disponibilidade de ferramentas de análise e tratamento de dados — Disponibilidade de recursos

Fonte: Comissão Europeia.

3.3. Principais intervenientes

Embora as soluções de eficiência energética possam ser aplicadas pelo setor público, pelas empresas privadas e pelos consumidores, a aplicação do princípio da prioridade à eficiência energética também tem implicações mais amplas para os decisores políticos e as entidades reguladoras, que devem preparar o caminho para a aplicação de soluções de eficiência energética em diferentes contextos. Como resultado da aplicação do princípio por estes intervenientes, as entidades do mercado e os investidores devem dispor das ferramentas adequadas e das informações necessárias para avaliar e aplicar adequadamente soluções energeticamente eficientes.

Assim, os principais intervenientes são os seguintes:

Decisores políticos

Incluem:

a) As instituições da UE envolvidas no processo legislativo ordinário da UE, ou seja, a Comissão Europeia, o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia;

b) Os governos, os parlamentos nacionais e os serviços administrativos cuja competência abranja a totalidade do território de um Estado-Membro;

c) As administrações, assembleias e serviços administrativos regionais, provinciais e locais cuja competência abranja as regiões, as províncias e os municípios de um Estado-Membro.

Para os decisores políticos, a aplicação do princípio da prioridade à eficiência energética diz respeito a todos os aspetos que afetam a elegibilidade, a viabilidade e o apoio à eficiência energética (incluindo as medidas que estimulam comportamentos economizadores de energia), nomeadamente através do financiamento público ou da contratação pública. Ao estabelecerem o quadro, os decisores políticos deverão orientar outras entidades para soluções energeticamente eficientes. Isso implica estabelecer objetivos que não excluam alternativas energeticamente eficientes, eliminar os obstáculos jurídicos e administrativos e realizar uma avaliação adequada das diversas iniciativas políticas, do seu impacto no consumo de energia e de eventuais soluções de compromisso no caso de medidas de economia de energia, inclusivamente de forma prospetiva.

Os decisores políticos também deverão assegurar que se fornecem incentivos para as soluções energeticamente eficientes no intuito de dar resposta ao facto de nem sempre se considerar as medidas de eficiência energética como medidas com níveis ótimos de rentabilidade (por exemplo, devido aos prazos longos de amortização, aos riscos associados ou ao baixo nível de sensibilização), mas serem as soluções mais adequadas do ponto de vista societal. A fim de abranger todos estes aspetos, é necessário que a eficiência energética se torne uma prioridade política tanto a nível estratégico como a nível operacional, incluindo a participação de instituições financeiras, quando adequado.

A nível local, as decisões das autoridades públicas são tomadas normalmente a um nível mais próximo da fase de execução e podem afetar diretamente a escolha da solução. As decisões relativas às despesas específicas dos fundos disponíveis, as decisões de licenciamento da localização dos investimentos e o planeamento da prestação de serviços públicos são exemplos em que deve ter-se em consideração o princípio da prioridade à eficiência energética, sempre que possível. Além disso, as administrações locais necessitam de um horizonte de longo prazo para aplicar o princípio da prioridade à eficiência energética aquando da avaliação das várias opções e para evitar a dependência de certas tecnologias ou vias, em consonância com os ciclos de planeamento local.

Entidades reguladoras

Este grupo abrange as entidades ou as agências reguladoras públicas designadas a nível nacional ou regional para estabelecer regras e assegurar a conformidade, supervisionar o funcionamento dos mercados e controlar as tarifas em segmentos regulados do mercado. Abrangem, em especial, as entidades reguladoras e as agências com funções de regulação e supervisão no domínio da energia.

As entidades reguladoras devem salvaguardar as regras que asseguram o acesso ao mercado e possibilitam soluções energeticamente eficientes. Devem fornecer ainda metodologias e orientações sobre como avaliar as diversas alternativas no âmbito da análise de custo-benefício, tendo em conta os benefícios mais amplos, e, por último, verificar a execução, para aferir se o princípio da prioridade à eficiência energética foi corretamente aplicado, sempre que esteja prevista a aprovação, a verificação ou a monitorização dos projetos apresentados por empresas presentes no mercado. Neste último caso, é importante que se estabeleçam disposições em matéria de monitorização e avaliação adequadas para recolher informações sobre como funcionou a eficiência energética na prática.

Entidades do mercado

Este grupo abrange as empresas, as comunidades de cidadãos para a energia e os investidores, que são os responsáveis pela tomada de decisões concretas no mercado. Também abrange as autoridades e entidades adjudicantes (15), tal como definido nas regras em matéria de contratação pública, na medida em que as suas decisões de aquisição de bens ou serviços nos diversos mercados afetem o consumo de energia. O princípio da prioridade à eficiência energética poderá ser aplicável às decisões relativas aos critérios dos concursos públicos ou às decisões relativas à aquisição, ao arrendamento ou à modernização de edifícios que sejam propriedade ou que estejam ocupados por estas autoridades.

Como é evidente, no setor da energia a atenção centra-se principalmente nas empresas do mercado energético sujeitas a regulamentação específica, nomeadamente:

a) Fornecedores de energia: Produtores comerciais de eletricidade, calor ou frio e quaisquer outros produtos energéticos, bem como as entidades jurídicas que vendem energia (por exemplo, eletricidade, calor/frio, gás natural) aos consumidores;

b) Operadores de rede: Entidades responsáveis pelo funcionamento, manutenção e, se necessário, desenvolvimento do sistema de distribuição e transporte numa determinada zona, a fim de garantir a capacidade de o sistema satisfazer, a longo prazo, a procura de eletricidade, de calor ou frio e de gás natural;

c) Prestadores de serviços de gestão da procura de eletricidade: Entidades que ajudam os consumidores a melhorarem a eficiência energética e a resposta da procura e que reforçam a flexibilidade de resposta dos consumidores, incluindo, por exemplo, os agregadores no sistema de alimentação de energia elétrica.

Em comparação com as sociedades comerciais, que visam sobretudo maximizar os lucros, os prestadores de serviços públicos essenciais podem ter objetivos diferentes estabelecidos por regulamentação. Pode ser-lhes exigido que procurem alcançar objetivos de sustentabilidade ou aplicar critérios de sustentabilidade de determinado tipo às suas decisões de investimento. Nestes casos, o princípio da prioridade à eficiência energética poderá ser aplicável aquando da fixação dos objetivos do projeto, da realização de análises de custo-benefício, da aferição dos impactos das diversas alternativas e da procura da solução adequada para aplicar.

O grupo das entidades do mercado também abrange os investidores sujeitos a regulação e as instituições financeiras públicas e privadas que aplicarão o princípio da prioridade à eficiência energética no âmbito das suas atividades. O princípio da prioridade à eficiência energética deverá contribuir para orientar as atividades das instituições financeiras para a sustentabilidade a longo prazo dos seus ativos e da sua carteira financeira. Assumindo uma perspetiva voltada para o futuro, o princípio da prioridade à eficiência energética deverá apoiar o desenvolvimento de novos modelos de receita no domínio da eficiência energética (por exemplo, a eficiência energética como serviço), bem como das condições que permitem o desbloqueamento de investimentos privados.

Em geral, os sistemas de gestão da energia ao nível das empresas, como a norma ISO 50001, se forem corretamente utilizados deverão conduzir à adoção de soluções energeticamente eficientes que melhorarão o desempenho energético das empresas. As auditorias energéticas e o respetivo acompanhamento deverão também conduzir ao aumento da sensibilização e a melhorias da eficiência energética se forem custo-eficazes do ponto de vista da atividade da empresa. Isso não implica que o princípio da prioridade à eficiência energética seja totalmente irrelevante. A aplicação do princípio da prioridade à eficiência energética também pode ajudar as sociedades comerciais a identificarem projetos e investimentos energeticamente eficientes, a avaliarem corretamente os custos e os benefícios, incluindo os benefícios mais amplos para os seus trabalhadores, e a executarem esses projetos e investimentos da forma correta.

3.4. Definição de metas

É importante que as metas e os objetivos não definam previamente as soluções a utilizar para os alcançar, a menos que tal seja necessário. Se as medidas de eficiência energética puderem ser parte da solução, os objetivos das políticas não devem excluí-las, o que exige a fixação de objetivos com base nos resultados e nos impactos desejados, e não nas entradas. Uma das abordagens evidentes consiste em fixar objetivos globais assentes no desempenho do sistema em vez de metas para soluções específicas, por exemplo, um aprovisionamento energético que corresponda à procura, ao invés de aumentar a capacidade de produção de eletricidade em 5 % no intuito de igualar o aumento previsto da procura. Como é evidente, as metas poderão ter de ser bastante específicas em certas situações, mas tal não deve impedir que se pondere a melhor forma de apoiar as soluções energeticamente eficientes por meio de uma correta definição das metas. É por este motivo que, já na etapa de fixação das metas, para as iniciativas que afetem o consumo de energia, é importante considerar os impactos no consumo de energia e as soluções de compromisso entre as diversas soluções que podem contribuir para alcançar essas metas.

Neste contexto, é importante definir adequadamente os indicadores e as metodologias para a monitorização das metas. Se uma redução do consumo de energia puder contribuir para os objetivos estabelecidos ou se alcançar os objetivos estabelecidos afetar o consumo de energia, é necessário estimar a relação entre os objetivos e os níveis esperados de consumo de energia. Nesta etapa precoce do processo de decisão poderá ser difícil proceder a tais estimativas, sendo necessária alguma experiência e elementos de prova anteriores. Por conseguinte, é necessário considerar desde o primeiro instante a monitorização dos impactos efetivos no consumo de energia das ações realizadas para alcançar estes objetivos, incluindo protocolos de monitorização e avaliação.

3.5. Definição do quadro regulamentar

3.5.1. Estabelecer regras e legislação adequadas

Tanto o princípio da prioridade à eficiência energética como as medidas de eficiência energética exigem um quadro jurídico facilitador adequado para a sua aplicação na prática. A legislação deve considerar a eficiência energética como uma solução possível, possibilitar a sua aplicação e assegurar o correto acompanhamento. Se necessário, também deve resolver os obstáculos às soluções energeticamente eficientes.

Para avaliar se o princípio da prioridade à eficiência energética pode ser aplicado a uma determinada iniciativa política, regulamento ou projeto, pode realizar-se uma avaliação preliminar inicial assente num conjunto de perguntas (três grupos de três perguntas). O primeiro grupo de perguntas ajuda a identificar se o âmbito de uma futura iniciativa ou de um futuro projeto abrange a eficiência energética. O segundo grupo ajuda a clarificar se a eficiência energética pode ser aplicada na prática e o terceiro se a eficiência energética pode ser adequadamente implementada.

Os três grupos de perguntas são os seguintes:

1. A eficiência energética é uma opção? — A iniciativa afeta o consumo de energia ou conduz à expansão do aprovisionamento energético? — A eficiência energética pode ajudar a alcançar os objetivos da iniciativa? — Existem soluções de eficiência energética que possam ser tidas em conta no contexto da iniciativa? Estas perguntas devem ser analisadas conjuntamente e em cascata. Se a resposta a todas as perguntas for AFIRMATIVA, devem explorar-se outros aspetos do princípio da prioridade à eficiência energética abrangidos pelas perguntas apresentadas abaixo (também se as respostas forem inconclusivas). Uma resposta NEGATIVA à primeira pergunta poderá significar que não existe margem para a aplicação do princípio da prioridade à eficiência energética. Uma resposta NEGATIVA à segunda pergunta poderá significar que a eficiência energética não constitua uma abordagem adequada para alcançar os objetivos num determinado contexto e uma reposta negativa à última pergunta poderá indicar que não existe uma solução de eficiência energética viável para alcançar os objetivos. Em caso de resposta(s) negativa(s), não será necessário continuar para os restantes grupos de perguntas.

2. A aplicação da opção de eficiência energética é viável? — É possível estimar corretamente os benefícios diretos e mais amplos das soluções de eficiência energética ao nível do sistema energético e de cada equipamento? — Existem obstáculos que afetam a aplicação da eventual solução de eficiência energética? — É possível garantir que as soluções de eficiência energética são eficazes para alcançar/contribuir para os objetivos da iniciativa? Se a resposta a qualquer uma das perguntas for NEGATIVA ou inconclusiva, é necessária outra ação em conformidade com o princípio da prioridade à eficiência energética para dar resposta aos problemas. Se as respostas a todas as perguntas forem afirmativas, num determinado contexto, os decisores competentes deverão conseguir aplicar o princípio da prioridade à eficiência energética. Em todo o caso, deverá analisar-se o terceiro grupo de perguntas.

3. A opção de eficiência energética pode ser adequadamente aplicada? — As entidades responsáveis pela aplicação sabem como avaliar as soluções de eficiência energética? — Estão disponíveis recursos e informações suficientes para aplicar as soluções de eficiência energética? — Existem mecanismos que possibilitam a aplicação e a verificação da aplicação? Se a resposta a qualquer uma das perguntas for NEGATIVA ou inconclusiva, são necessárias mais ações para assegurar que o princípio se faz acompanhar de uma escolha correta das melhores soluções. Caso as respostas sejam afirmativas, confirma-se que estão reunidas as condições adequadas para que as entidades competentes tomem uma decisão esclarecida, o que constitui a situação ideal do ponto de vista dos objetivos políticos, aquando da aplicação do princípio no contexto da iniciativa programada.

A necessidade de outras ações não significa necessariamente que se devam incluir disposições específicas na legislação ou nas regras. Pode dar-se resposta a algumas questões fora do quadro jurídico ou dos requisitos formais. No entanto, se do primeiro conjunto de perguntas resultar que a eficiência energética pode ser uma parte da solução, é importante que as disposições sejam estabelecidas corretamente. Devem, nomeadamente:

1) Indicar expressamente que a eficiência energética é uma solução possível, que deve ser analisada e a que deve dar-se prioridade se for custo-eficaz e adequada à finalidade;

2) Reconhecer o papel da eficiência energética na consecução de outros objetivos, como a redução das emissões de gases com efeito de estufa, de poluentes e da utilização de recursos energéticos não renováveis, a melhoria da saúde e do conforto e a redução da pobreza energética;

3) Garantir que os requisitos possibilitam a eficiência energética no aprovisionamento energético, no transporte, na distribuição e no consumo de energia, bem como, em particular, na aplicação de soluções do lado da procura. As especificações técnicas não deverão dificultar a integração energética ou a aplicação da eficiência energética;

4) Definir o desempenho a alcançar em vez de uma solução concreta. A regulação com base no desempenho poderá contribuir para a eficiência energética em pé de igualdade com outras alternativas;

5) Especificar as funções e obrigações dos diversos intervenientes na avaliação e verificação de soluções de eficiência energética;

6) Fornecer critérios e metodologias claros para avaliar os custos e os benefícios das soluções energeticamente eficientes, bem como os impactos no consumo de energia;

7) Referir-se às informações e aos dados utilizados (ou a utilizar) na avaliação do potencial de economias de energia existentes, dos custos e dos benefícios da eficiência energética;

8) Garantir que a eficiência energética é elegível e até mesmo preferível para efeitos de apoio e financiamento público;

9) Incluir a monitorização dos impactos no consumo de energia e a verificação de outros impactos das soluções energeticamente eficientes.

Um dos aspetos fundamentais associados às regras e aos requisitos é a sensibilização para as possíveis medidas de eficiência energética, os seus custos e benefícios e as suas formas eficazes de as aplicar. Poderá também ser necessário que as disposições jurídicas abordem os obstáculos ao princípio da prioridade à eficiência energética e determinadas soluções de eficiência energética, o que exige uma identificação adequada desses obstáculos.

3.5.2. Identificação dos obstáculos à prioridade à eficiência energética

Ao decidir se uma solução de eficiência energética é uma opção viável para alcançar as metas estabelecidas deve partir-se, nomeadamente, do apuramento da existência de medidas de eficiência energética que possam constituir uma alternativa à expansão do lado da oferta num sistema energético ou reduzir a procura de energia nos setores de utilização final. Conhecer as possibilidades de atuação permite proceder à análise e comparação das medidas energeticamente eficientes com outras alternativas.

Todavia, esta identificação preliminar e a subsequente seleção de soluções energeticamente eficientes em consonância com o princípio da prioridade à eficiência energética enfrenta diversos obstáculos. Numa das suas vertentes de trabalho, o projeto Enefirst (16) identificou e dividiu estes potenciais obstáculos nas seguintes categorias:

— obstáculos políticos — associados à parcialidade em relação a certas soluções ou à continuação da abordagem adotada no passado,

— obstáculos regulamentares — quando a regulamentação em vigor impede a escolha de soluções energeticamente eficientes,

— obstáculos à interação das políticas (por exemplo, objetivos ou prioridades incompatíveis) — associados ao facto de os decisores tenderem a centrar-se nos próprios domínios de intervenção e à possibilidade de existirem soluções de compromisso entre as medidas de eficiência energética,

— obstáculos financeiros — fundos ou auxílio financeiro insuficientes para as soluções energeticamente eficientes, possivelmente associadas à forma como são avaliadas,

— obstáculos técnicos — a avaliação ou a integração numa opção viável da solução energeticamente eficiente pode ser mais difícil em termos técnicos,

— obstáculos informativos — falta de informações e de dados disponíveis para identificar e estimar adequadamente os benefícios das soluções de eficiência energética,

— obstáculos culturais ou comportamentais — comportamentos e hábitos que limitam o alcance das opções tidas em conta,

— obstáculos comunicativos/de sensibilização — falta de sensibilização para as opções de eficiência energética,

— falta de conhecimentos especializados — insuficiência de conhecimentos sobre como aplicar as soluções/tecnologias de eficiência energética e parcialidade em relação a certas soluções em detrimento de opções de eficiência energética,

— parcialidade decorrente da influência associada ao peso das partes interessadas do lado da oferta no processo de elaboração de políticas ou de tomada de decisão — os decisores políticos são influenciados pelas partes interessadas do lado da oferta,

— obstáculos das cadeias de abastecimento — os mercados energéticos foram concebidos do ponto de vista da oferta, pelo que a eficiência energética pode ser um fator de disrupção para o sistema existente.

Os obstáculos podem variar em determinados domínios de intervenção e estão pormenorizados no relatório do projeto Enefirst.

Os obstáculos referidos acima são mais pertinentes para a elaboração de políticas, pelo que devem ser tidos em consideração na definição do quadro jurídico adequado. No entanto, estes obstáculos também podem afetar a conceção e a abordagem de determinados projetos de investimento. Além disso, podem existir outros obstáculos mais específicos ou locais dependentes do tipo e do âmbito da medida de eficiência energética.

Por fim, alguns obstáculos podem estar relacionados com os recursos que as autoridades públicas dedicam à eficiência energética. A insuficiência de recursos e de fundos administrativos dedicados ao apoio, à avaliação e à promoção de soluções e de tecnologias de eficiência energética são um obstáculo frequentemente comunicado no que diz respeito à aplicação mais ampla do princípio da prioridade à eficiência energética. Por conseguinte, um dos papéis importantes dos decisores políticos consiste em criar a capacidade administrativa e os conhecimentos especializados necessários no domínio da eficiência energética e assegurar a disponibilidade de recursos financeiros suficientes para os organismos públicos, a fim de coadjuvar as entidades do mercado e os consumidores na aplicação das soluções de eficiência energética e na monitorização dos impactos das políticas.

3.5.3. Integração do princípio no quadro político e jurídico

Uma das considerações para o quadro facilitador do princípio da prioridade à eficiência energética respeita à questão de saber como se pode garantir a aplicação das recomendações incluídas nas presentes orientações.

Dar resposta a determinados obstáculos, estabelecer requisitos ou definir incentivos específicos para as soluções energeticamente eficientes são elementos da política de eficiência energética. É importante manter os dois aspetos separados. A política de eficiência energética define medidas e objetivos específicos para a eficiência energética, bem como condições de apoio e facilitação. O princípio da prioridade à eficiência energética trata da ponderação e análise de alternativas energeticamente eficientes no âmbito de decisões que afetem o consumo de energia e o aprovisionamento energético. A aplicação do princípio também deve conduzir a ações específicas que possibilitem essa análise e a aplicação de soluções de eficiência energética. De um modo geral, a forma que estas ações assumem será definida nas medidas das políticas de eficiência energética. Por conseguinte, a forma jurídica destas ações ultrapassa o debate em torno do princípio, integrando, mais propriamente, o desenvolvimento das políticas em matéria de energia. Por exemplo, para encorajar a eficiência energética e superar os obstáculos referidos acima, uma medida direta de promoção de soluções de eficiência energética poderá assumir a forma de metas de eficiência energética específicas. Poder-se-á igualmente estabelecer obrigações vinculativas de economias de energia aplicáveis aos fornecedores de energia, exigindo-lhes que reduzam a utilização de energia pelos seus clientes (17).

Qualquer meta vinculativa ou requisito prescritivo de utilização de soluções energeticamente eficientes alcança os objetivos do princípio da prioridade à eficiência energética. No entanto, a forma que esses requisitos assumem, o seu rigor ou a obrigação que impõem são questões que devem ser consideradas no âmbito da política energética. Do ponto de vista da prioridade à eficiência energética, é importante que sejam tidos em consideração e abordados diversos aspetos.

3.5.4. Incentivar a prioridade à eficiência energética

Na maior parte dos casos, as medidas de eficiência energética devem ser a via preferida a seguir se, na sequência de uma adequada consideração dos benefícios mais amplos, for considerada uma opção custo-eficaz. Não obstante, os benefícios nem sempre revertem a favor do interveniente incumbido de tomar uma decisão de investimento. Os benefícios mais amplos da eficiência energética podem reverter, em maior medida, a favor da sociedade (por exemplo, o ar puro), e não do investidor que toma a decisão. Do mesmo modo, o utilizador final pode beneficiar de economias de energia, mas estes benefícios podem ter pouca importância para o proprietário do ativo (por exemplo, incentivos contraditórios ao nível dos imóveis arrendados).

Além disso, a eficiência energética não constitui uma trajetória evidente, em especial para os prestadores de serviços públicos essenciais, uma vez que, quando os consumidores economizam energia, estes prestadores vendem menos serviços. Por conseguinte, é importante proceder a uma alteração dos modelos de negócio no setor da energia que favoreçam o aumento das vendas de energia para os modelos de negócios que recompensam os serviços energéticos ou a consecução de um certo nível de conforto, como, por exemplo, o modelo de «eficiência energética como serviço». Um outro elemento dissuasor é o facto de a aquisição de equipamentos energeticamente eficientes ou a renovação de edifícios exigir custos iniciais relativamente elevados, ao passo que o prazo de amortização pode ser longo.

Por estes motivos, muitas vezes a facilitação da eficiência energética não é suficiente, sendo necessários incentivos diretos ou indiretos para que os benefícios mais amplos das medidas de eficiência energética para a sociedade sejam tidos em consideração na tomada de decisão. Os incentivos devem, nomeadamente, garantir que as escolhas das pessoas sejam influenciadas de modo a contribuir positivamente para o sistema no seu conjunto.

3.5.5. Financiamento e apoio financeiro

Apoio à implementação de um veículo específico para a eficiência energética

É importante que o financiamento específico tenha a finalidade de apoiar a eficiência energética, o que deverá fomentar os projetos de eficiência energética e proporcionar clareza aos investidores quanto ao apoio financeiro disponível. Embora a eficiência energética seja elegível ao abrigo de diversos programas de financiamento, existem atualmente poucos regimes de financiamento público reservados para projetos de eficiência energética.

A criação de um fundo ou regime específico para a eficiência energética pode incentivar ainda mais os investimentos em eficiência energética. Esse fundo poderá contribuir para criar um quadro exemplar ao abrigo do qual o princípio da prioridade à eficiência energética seja plenamente aplicável. Habitualmente, as soluções combinadas que associam o apoio ao financiamento a serviços de aconselhamento apresentam uma taxa de absorção mais elevada e beneficiam de um maior efeito de alavanca (18).

Aplicação do princípio da prioridade à eficiência energética em todos os domínios relevantes dos instrumentos de financiamento da UE

A definição de critérios de elegibilidade para o apoio financeiro mediante o estabelecimento de metas e de valores de referência de eficiência energética dará prioridade aos projetos energeticamente eficientes. Sempre que possível, os fundos da UE podem estabelecer limiares (específicos dos setores ou das tecnologias) para o consumo de energia ou a melhoria da eficiência com base nas melhores tecnologias disponíveis.

No contexto dos fundos da política de coesão, as autoridades de gestão devem assegurar que os programas referem expressamente a promoção do princípio da prioridade à eficiência energética (19) nas suas prioridades e objetivos e que o reflitam adequadamente na grelha de elegibilidade, por exemplo oferecendo uma maior cobertura dos custos aos projetos que respeitem o princípio da prioridade à eficiência energética. Os programas Interreg devem considerar estas ações num contexto transfronteiras ou transnacional.

Além disso, as autoridades de gestão devem ter em conta a eficiência energética ao estabelecerem critérios de seleção para as medidas nos setores em que o princípio da prioridade à eficiência energética possa ser aplicado (ver secção 4.2), para que se possa dar prioridade aos projetos que apliquem o princípio.

As autoridades de gestão também podem ponderar a modulação da intensidade do auxílio, a fim de que os projetos no domínio da eficiência energética ou os projetos que apliquem o princípio da prioridade à eficiência energética possam beneficiar de um apoio público preferencial (bónus).

Ao abrigo do InvestEU, os parceiros de execução são convidados a incluírem uma secção relativa à eficiência energética nos respetivos dossiês de apresentação, a qual poderá constituir um elemento autónomo do dever de diligência que lhes incumbe ao avaliarem os projetos. Esta secção pode aplicar-se a todos os projetos, não só à vertente estratégica relativa às infraestruturas sustentáveis.

A recomendação para ter em conta os critérios de seleção relacionados com a eficiência energética também abrange os programas europeus, nacionais ou regionais aplicados por meio de convites à apresentação de projetos.

Quando desenvolvem e aplicam medidas que têm como principal objetivo a eficiência energética, as autoridades públicas e os parceiros de execução dos fundos da UE são encorajados a fornecer uma justificação sólida sobre a centralidade da eficiência energética para o projeto/programa/medida e como o risco de branqueamento ecológico não lhes é aplicável.

Prestação de assistência técnica para ajudar os gestores dos fundos e os promotores de projetos a aplicarem o princípio da prioridade à eficiência energética

Para além dos fundos efetivamente disponíveis para efeitos da eficiência energética, também a resolução do problema da perceção do risco, a facilitação da agregação e a assistência no desenvolvimento do projeto poderão incentivar as soluções energeticamente eficientes. Embora estas medidas já façam parte das políticas de financiamento em matéria de energia, os decisores deverão promover as ferramentas disponíveis junto dos candidatos e dos gestores dos fundos.

A Comissão Europeia pode prestar serviços de aconselhamento às autoridades de gestão, de forma a ajudá-las a operacionalizar o princípio da prioridade à eficiência energética nos seus programas, nomeadamente por meio do instrumento de assistência técnica (20).

Poderão ser disponibilizados serviços de aconselhamento específicos às instituições financeiras que beneficiam dos programas da UE, a fim de refletir o princípio da prioridade à eficiência energética durante a fase de avaliação (dever de diligência) e a fase de execução (desenvolvimento do projeto). A Comissão Europeia está a envidar esforços no sentido de desenvolver esses produtos de aconselhamento específicos com base nas experiências bem-sucedidas do Banco Europeu de Investimento e de outros possíveis parceiros de execução (bancos de fomento nacionais, o BERD, etc.).

Os promotores de projetos dispostos a efetuar investimentos em eficiência energética ou a incluir o princípio da prioridade à eficiência energética podem receber assistência técnica ad hoc da plataforma de aconselhamento da UE, do programa ELENA e dos programas da política de coesão, consoante o caso, bem como outra assistência ao desenvolvimento do projeto ao abrigo do programa Transição para as energias limpas no âmbito do LIFE. Nalguns casos, os custos das auditorias energéticas podem ser (parcialmente) elegíveis para receber apoio da UE.

A assistência técnica ajudará as autoridades de gestão, as instituições financeiras e os promotores de projetos a utilizarem os indicadores e as metodologias adequados para mensurar as economias de energia, podendo abranger uma parte dos requisitos de monitorização, como as auditorias energéticas, dos ativos em causa.

Refletir a prioridade à eficiência energética nas orientações em matéria de auxílios estatais

A eficiência energética é abordada nas Orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia e no Regulamento Geral de Isenção por Categoria, que se encontram ambos em processo de revisão (21). Isto é relevante para os programas operacionais (PO), que não estão isentos, por omissão, das normas de auxílios estatais, uma vez que estão sob gestão partilhada. Pode igualmente ser aplicável aos projetos financiados ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência.

3.5.6. Prestação de informações

A falta de sensibilização para o potencial de economias de energia, os seus possíveis benefícios e as formas de as avaliar são alguns dos obstáculos à aplicação do princípio da prioridade à eficiência energética. Se a esta falta de informações suficientes se juntarem os hábitos e as preferências anteriores, não basta meramente disponibilizar as informações. São necessárias campanhas educativas e de sensibilização sucessivas para alterar qualquer eventual perceção negativa da eficiência energética como uma medida que necessita de um grande esforço e muitos fundos para gerar economias de energia, levando também a uma redução do desempenho. No seu lugar, é importante associar a eficiência energética com o aumento do conforto, do desempenho e da qualidade. Além disso, é necessário sensibilizar e aumentar os conhecimentos sobre o potencial e os impactos mais amplos da eficiência energética nos diferentes setores. Tal implica, nomeadamente, simplificar a escolha de investir na eficiência energética, fornecendo aos cidadãos, no momento da decisão de investimento, um enquadramento das informações que dilua a influência negativa da parcialidade cognitiva, como, por exemplo, prestando informações sobre futuras economias de custos, benefícios ambientais e sociais (22). Por conseguinte, as campanhas de sensibilização eficazes devem abordar os conhecimentos, as preferências e a parcialidade cognitiva anteriores que influenciam as decisões relacionadas com a energia (23).

Além disso, faltam dados e metodologias de qualidade disponíveis para avaliar os benefícios mais amplos das melhorias de eficiência energética, o que limita a possibilidade de quantificar esses benefícios e garantir a realização de uma análise de custo-benefício adequada. A nível local, os municípios e as comunidades locais encontram-se, em regra, na melhor posição para aplicar medidas de eficiência energética, trabalhando estreitamente com os cidadãos, os consumidores e as comunidades de cidadãos para a energia. No entanto, a falta de dados e, muitas vezes, as capacidades financeiras e técnicas limitadas e as lacunas de competências impedem os municípios e as comunidades locais de conceberem planos robustos de aquecimento e/ou de eficiência energética, bem como de terem em conta a eficiência energética no planeamento do ordenamento do território e do desenvolvimento. Neste contexto, não só é necessário disponibilizar os dados relevantes como também assegurar a capacidade de análise da informação e dos dados disponíveis por quem os deve utilizar. Por conseguinte, o reforço das capacidades constitui um domínio essencial a abordar.

No contexto do princípio da prioridade à eficiência energética também é importante assegurar que as informações são prestadas no momento certo e no formato correto. As informações relativas às opções de eficiência energética e aos seus possíveis benefícios devem ser prestadas de modo claro às autoridades e às entidades do mercado, de forma a facilitar a escolha de uma opção específica no âmbito do seu planeamento ou das suas decisões de investimento. A simples publicação de dados ou orientações pode não ser suficiente. As informações relativas às soluções energeticamente eficientes devem ser relevantes e ajustadas aos contextos específicos para que possam afetar positiva e adequadamente o processo de decisão, devendo também ser ativamente fomentadas.

Além disso, o modo de apresentação e promoção das informações afeta, consideravelmente, o processo de decisão. A partir do momento em que haja uma sensibilização básica, também é necessário adaptar a comunicação ao público-alvo e ao contexto específico, para que a mensagem seja facilmente compreendida. As informações prestadas devem facilitar tomadas de decisão conscientes assentes em factos e na transparência. O processo de decisão dos investidores envolve uma análise das vantagens e desvantagens das diversas soluções, pelo que as mensagens unilaterais podem não ser suficientes. A comunicação bilateral pode ser mais persuasiva, uma vez que pode dar resposta às questões suscitadas na análise que precede a tomada de decisão.

Neste contexto, é importante apresentar as economias de energia esperadas de uma determinada ação, tecnologia ou solução juntamente com as informações sobre a melhor forma de a aplicar ou utilizar. Também convém chamar a atenção para os eventuais efeitos de repercussão, ou seja, a eventual redução das economias de energia esperadas devido a um aumento do consumo de energia na sequência da aplicação de medidas de eficiência energética. Uma vez que a «promoção exagerada» das medidas de eficiência energética pode ser contraproducente, é fundamental que estas sejam adequadamente avaliadas antes da aplicação. Se não estiver em consonância com as expectativas suscitadas pelas informações prestadas, a avaliação poderá desencorajar os decisores no que diz respeito às opções energeticamente eficientes.

No que respeita às informações sobre o financiamento, é importante que as instituições financeiras tenham conhecimento dos riscos efetivos e dos benefícios dos investimentos em eficiência energética. Uma importante ferramenta a ter em consideração é a base de dados da Plataforma de Redução dos Riscos da Eficiência Energética (DEEP), que dispõe de dados relativos ao desempenho energético e financeiro de projetos de eficiência energética apoiados por meio de financiamento público da UE, nacional e local. É necessário continuar a encorajar fortemente as autoridades públicas, os promotores de projetos e as instituições financeiras a contribuir com informações para esta base de dados, a fim de reforçar e alargar as informações relativas ao potencial de eficiência energética. A maior disponibilidade de dados de mercado e historiais de investimento contribuirá para reduzir os riscos da eficiência energética e para aumentar os investimentos em eficiência energética.

3.5.7. Papel de liderança do setor público

A definição de prioridades em matéria de eficiência energética também atribui às autoridades públicas a responsabilidade de dar o exemplo. Mesmo que o impacto global não seja significativo em termos absolutos, os organismos públicos desempenham um papel importante na promoção de comportamentos, produtos e serviços energeticamente eficientes. É igualmente vital que a definição de prioridades em matéria de eficiência energética no setor público seja apresentada como um exemplo de gestão sustentável e sólida dos fundos públicos. A escolha de soluções de eficiência energética e a sua combinação com a energia de fontes renováveis também podem servir como projetos de demonstração e publicitação de abordagens desejáveis.

O setor público pode dar o exemplo de diversas formas, nomeadamente através de:

a) Fixação de objetivos específicos para os edifícios públicos em termos de desempenho energético ou taxas de renovação. Os artigos 5.o e 6.o da Diretiva Eficiência Energética são exemplos desta abordagem a nível da UE, que pode ser reforçada a nível nacional. Os edifícios públicos devem dar o exemplo mediante a aplicação de várias soluções de eficiência energética, para demonstrar a sua viabilidade e os seus benefícios. Os novos edifícios devem, em especial, associar a funcionalidade, a conceção e a sustentabilidade, a inclusão e a estética em consonância com o novo Bauhaus europeu (24) com o melhor desempenho energético possível e, se adequado, excedendo os requisitos obrigatórios aplicáveis aos edifícios com necessidades quase nulas de energia estabelecidos no artigo 9.o da Diretiva Desempenho Energético dos Edifícios. Os objetivos ambiciosos em matéria de edifícios públicos também estão ligados à comunicação. As renovações energéticas devem ser realizadas e apresentadas de modo a associar a melhoria do desempenho energético ao aumento do conforto e à redução dos custos. As autoridades públicas devem ainda assegurar que a classe do certificado de desempenho energético de um edifício seja claramente visível para o público (em conformidade com o artigo 13.o da Diretiva Desempenho Energético dos Edifícios). No âmbito dos certificados de desempenho energético, deve equacionar-se a inclusão de informações complementares que possam promover as soluções de eficiência energética, por exemplo, os benefícios mais amplos esperados em termos de reduções das emissões de gases com efeito de estufa.

b) Reforço da contratação pública no domínio de produtos e serviços energeticamente eficientes. Os contratos públicos ecológicos e o artigo 6.o da Diretiva Eficiência Energética já encorajam as autoridades públicas a adquirirem os produtos com o melhor desempenho energético. No entanto, em consonância com o princípio da prioridade à eficiência energética, deverão generalizar-se os critérios de desempenho energético aos concursos públicos, devendo ser-lhes atribuídas ponderações substanciais na avaliação e seleção das ofertas. É igualmente necessário utilizar o desempenho energético como uma condição e/ou um critério central de adjudicação nos concursos públicos, e não como um dos critérios auxiliares. Os adquirentes públicos devem avaliar a melhor forma de alcançar o desempenho pretendido dos produtos licitados em consonância com os objetivos de desempenho energético. Deverá ponderar-se ter especificamente em consideração o desempenho de opções mais energeticamente eficientes, caso existam.

c) Utilização dos serviços energéticos e dos contratos de desempenho energético (25), realização de auditorias energéticas e implementação de sistemas de gestão da energia. À semelhança dos objetivos de renovação específicos, os edifícios públicos também devem ser exemplos de aplicação das soluções disponíveis que facilitam a consecução de economias de energia. Os benefícios da aplicação destas soluções, nomeadamente nos orçamentos públicos, devem ser promovidos e comunicados ao público.

3.6. Análise dos impactos das políticas e alternativas

Uma vez identificadas as diversas opções destinadas a alcançar os objetivos desejáveis e asseguradas as condições rigorosas favoráveis às soluções energeticamente eficientes, é importante avaliar adequadamente essas opções estratégicas, conferindo especial atenção às alternativas do lado da procura. Além disso, ao estabelecer políticas estratégicas em que a eficiência energética é considerada, desde o início, uma parte da solução, convém explorar medidas de eficiência energética ambiciosas, por exemplo criando um cenário de elevada eficiência energética na modelização em que a eficiência é levada ao limite da sua eficácia em termos de custos ou da sua viabilidade.

A análise das opções viáveis pode fazer parte das avaliações de impacto ou da análise de custo-benefício que antecedem as decisões políticas, de planeamento ou de investimento. No contexto das avaliações de impacto, para refletir plenamente o princípio da prioridade à eficiência energética é necessário realizar uma análise dos diversos elementos abrangidos pelas presentes orientações. Estes elementos incluem:

— a consideração dos obstáculos à aplicação da eficiência energética,

— a definição de objetivos políticos que possibilitem utilizar e priorizar soluções de eficiência energética custo-eficazes,

— a identificação de um amplo leque de opções, analisando, especificamente, as soluções do lado da procura e as melhorias em termos de eficiência energética,

— a avaliação dos impactos de diversas opções de consumo de energia (preferencialmente tanto o consumo de energia final como o consumo de energia primária) e, na avaliação, ter em consideração estes impactos nas projeções atualizadas da procura de energia,

— a avaliação dos custos e dos benefícios das opções do ponto de vista: i) da sociedade, ii) dos intervenientes no mercado, que executam os planos de eficiência energética, e iii) do consumidor final,

— os impactos ambientais, sociais e económicos, incluindo os impactos distributivos e a redução da pobreza energética, deverão fazer parte da avaliação, aplicando-se a abordagem da avaliação do ciclo de vida e pressupostos adequados no que diz respeito à tarifação do carbono,

— caso se efetue uma análise de custo-benefício completa, a análise de sensibilidade das diferentes taxas de atualização tidas em conta na análise de custo-benefício, bem como as medidas de eficiência energética levadas ao máximo,

— a avaliação da coerência da opção preferida face às metas e às medidas de eficiência energética, bem como face a outros objetivos e princípios estratégicos,

— a identificação das etapas e dos objetivos operacionais que fomentem a aplicação de soluções energeticamente eficientes,

— a definição de disposições em matéria de avaliação das políticas/do investimento que obriguem à monitorização transparente das economias de energia alcançadas, por exemplo em conformidade com a metodologia referida no artigo 7.o da Diretiva Eficiência Energética.

Tanto a energia primária como a energia final podem ser relevantes aquando da análise dos impactos do consumo de energia. A energia final reflete melhor as alterações na procura e os benefícios relacionados com a sua redução, ao passo que a energia primária é mais relevante do ponto de vista dos objetivos climáticos e dos benefícios ambientais. A escolha do indicador depende, portanto, do contexto, mas convém abordar ambos em avaliações exaustivas.

Embora a realização de avaliações de impacto exaustivas seja, regra geral, exigida por lei em situações específicas, em consonância com o princípio da prioridade à eficiência energética, uma análise de custo-benefício adequada (ver abaixo) pode fazer parte da preparação de decisões de investimento ou políticas com impacto no consumo de energia ou no aprovisionamento energético. A aplicação do princípio deve obedecer a uma perspetiva sistémica e societal no que diz respeito ao planeamento estratégico e às decisões de investimento. Ao escolher determinados ativos e soluções no âmbito de projetos predefinidos, também deverão analisar-se soluções energeticamente mais eficientes do ponto de vista societal, da entidade responsável pela execução ou do utilizador final.

Quadro 3

Componentes de benefícios e custos para a avaliação das medidas de eficiência energética de diferentes perspetivas

Análise de custo-benefício da medida de eficiência energética Perspetiva Sociedade Intervenientes no mercado que aplicam as medidas (por exemplo, a empresa de energia) Consumidor final Custos do sistema de aprovisionamento energético evitados (custos de produção e de investimento, perdas na rede, perdas na transformação e custos de reforço da rede, etc.) Benefício Benefício Benefícios mais amplos ou benefícios conexos Benefício Benefício Benefício Repercussão dos custos através das taxas de rede ou dos preços da energia, ou receitas decorrentes da prestação de serviços energéticos Benefício Compensação das receitas líquidas perdidas dos operadores de rede Benefício Bónus pela aplicação ou partilha de economias Benefício Custos tecnológicos adicionais Custo Custo Custos de execução do programa/medida Custo Custo Pagamento de incentivos Custo Benefício Economias na fatura de energia Benefício Receitas marginais perdidas Perda

Fonte: Instituto Wuppertal, Measuring and reporting energy savings for the ESD — how it can be done, 2009, capítulo 2.10.

Além disso, é importante identificar as fontes de dados e os indicadores relevantes para as projeções da procura futura de energia, avaliando os impactos nas economias de energia e monitorizando a evolução. Uma vez que existem variações no que respeita à disponibilidade dos dados e às práticas nacionais, estas diferentes fontes de dados podem ser relevantes. O importante é a transparência e a comparabilidade dos indicadores e dos dados utilizados.

Deve conceder-se especial atenção à valorização exata da flexibilidade do lado da procura, se for caso disso, o que exige que se tenha em conta todos os tipos de utilizadores finais e os ativos de flexibilidade de distribuição do sistema energético integrado. É importante considerar o investimento e os custos operacionais, reconhecendo, simultaneamente, os benefícios para todos os utilizadores finais.

3.7. Definição da análise de custo-benefício

A análise de custo-benefício pode ser uma análise autónoma ou uma componente fundamental de uma avaliação de impacto mais exaustiva. Todas as análises de custo-benefício devem recorrer a métodos de avaliação do ciclo de vida (26) e ter em conta as projeções de tarifação do carbono adequadas. De acordo com o princípio da prioridade à eficiência energética, ao avaliar os custos e os benefícios das diversas opções, é importante que se realize uma análise de custo-benefício a partir da perspetiva societal, sempre que possível. A comparação e a análise das opções devem considerar todos os impactos das economias de energia, indo além da utilização do consumo de energia enquanto único indicador de impacto. Do ponto de vista da prioridade à eficiência energética, a redução do consumo de energia é, em si, um benefício, mas além das economias de energia, a análise de custo-benefício também deve considerar os benefícios mais amplos, incluindo os de difícil avaliação.

Os benefícios sociais incluem a melhoria do bem-estar e do nível de conforto, por exemplo, devido a um aquecimento/arrefecimento adequado e à melhoria da qualidade do ar no interior das habitações (27), o que conduz a uma melhoria da saúde, tanto física como psíquica, inclusivamente em condições climáticas futuras. Além disso, em muitos casos, a diminuição do consumo de combustíveis fósseis pode reduzir as emissões geradas pelas centrais elétricas e pelos transportes, reduzindo assim os impactos negativos da poluição atmosférica. O aumento da eficiência também reduz o valor da fatura de energia e pode aumentar o rendimento dos agregados familiares, que pode ser aplicado noutros fins. Outro benefício importante é a redução da pobreza energética, que continua a ser um problema em muitos países.

Os benefícios mais amplos da eficiência energética podem ser numerosos, mas, muitas vezes, é difícil quantificá-los adequadamente ou atribuir-lhes um valor monetário adequado. Pode ser particularmente desafiante encontrar os dados certos e identificar as ligações entre a eficiência energética e os indicadores sociais, ambientais ou económicos. A falta de informações, em particular, pode ser um problema a nível local, estando igualmente associada à disponibilidade de dados relativos às economias de energia efetivamente alcançadas após a aplicação de uma medida. Por conseguinte, utilizam-se diversas metodologias para identificar esses impactos. Sem prejuízo das metodologias de análise de custo-benefício ao nível da UE previstas pelo Regulamento RTE-E (28), a fim de assegurar análises de custo-benefício robustas, as entidades reguladoras devem definir metodologias relevantes para a realização de análises de custo-benefício em domínios específicos (29) e, se necessário, complementá-las com orientações suplementares.

Todas as metodologias de análise de custo-benefício devem basear-se no quadro regulamentar definido pelos decisores políticos e ter em conta as condições e restrições de aplicação das soluções de eficiência energética. Com base no método de análise de custo-benefício proposto, as entidades do mercado deverão conseguir avaliar sistematicamente as suas opções de investimento. As orientações elaboradas pelas entidades reguladoras devem ajudar as entidades do mercado a avaliar os custos e os benefícios das diversas opções a partir das perspetivas da sociedade, dos intervenientes no mercado que executam o plano e dos consumidores.

No âmbito do projeto Odyssee-Mure (30) foram analisados os benefícios mais amplos dos investimentos em eficiência energética. O documento elaborado pelo ECEEE (31) e o estudo encomendado pela Comissão Europeia (32) contêm algumas informações pormenorizadas suplementares. A figura 2 mostra alguns dos principais domínios afetados pelos investimentos em eficiência energética que podem ser tidos em conta na realização de uma análise de custo-benefício adequada.

Com base na abordagem proposta pelo Odyssee-Mure, os diversos benefícios da eficiência energética podem ser divididos em benefícios sociais, ambientais e económicos.

Figura 2 Possíveis benefícios positivos múltiplos da eficiência energética



Fonte: Comissão Europeia, com base no projeto Odyssee-Mure.

Os benefícios ambientais estão relacionados com os impactos mais amplos da redução do consumo de energia, em particular com a redução das emissões de gases com efeito de estufa e com a redução da poluição atmosférica relacionada com a utilização da energia. Além disso, a redução da procura de energia melhora a gestão das fontes de energia e de outros recursos. Conduz diretamente a economias de energia a produzir (e, por consequência, elimina as externalidades negativas relacionadas com o aprovisionamento energético), em especial economias da quantidade de combustíveis fósseis consumidos. Também reduz as necessidades de investimento no domínio da energia de fontes renováveis para alcançar as metas estabelecidas pelas políticas.

Os benefícios económicos podem verificar-se tanto à escala microeconómica como macroeconómica. Os impactos à escala microeconómica estão associados ao aumento da produtividade industrial em virtude da redução das despesas com a energia e do aumento do valor de mercado dos ativos com melhor desempenho energético. Os impactos à escala macroeconómica dizem respeito a alterações no PIB e no emprego, bem como a alterações nos orçamentos públicos, através do impacto nos preços da energia. Os impactos sociais e ambientais positivos também reduzem o desemprego e as despesas relacionadas com o bem-estar social. Outros impactos a ter em conta estão relacionados com a inovação e a competitividade (33), que podem ser melhoradas por meio das tecnologias energeticamente eficientes, bem como a melhoria da segurança energética, por meio da diminuição da dependência das importações (34).

Estes são apenas alguns dos benefícios globais que um aumento da eficiência energética proporciona.

3.7.1. Possíveis ferramentas e metodologias

A definição de uma metodologia robusta de quantificação dos benefícios mais amplos da eficiência energética é um exercício desafiante que ainda não se encontra bem estabelecido. Para efeitos das presentes orientações, foram utilizados dois projetos de investigação: 1) o projeto COMBI [Calculating and Operationalising the Multiple Benefits of Energy Efficiency in Europe (Calcular e Operacionalizar os Múltiplos Benefícios da Eficiência Energética na Europa)], ao abrigo do Horizonte 2020 (35), e 2) o estudo elaborado para a Comissão Europeia intitulado The macro-level and sectoral impacts of Energy Efficiency policies (Impactos ao nível macroeconómico e setoriais das políticas de eficiência energética) (36). Além disso, o projeto de investigação MICAT do Horizonte 2020 (37) está a desenvolver uma metodologia e uma ferramenta que pode ajudar nessa avaliação.

As melhorias da eficiência energética no domínio dos transportes podem reduzir as externalidades relacionadas com o mesmo. O Handbook on the External Cost of Transport (38) (Manual dos custos externos dos transportes) faculta uma visão pormenorizada e metodologias para estimar os diversos impactos ambientais.

a) Impactos sociais

Saúde e bem-estar

A saúde humana é um dos benefícios conexos mais importantes da eficiência energética. Para mensurar e quantificar os principais impactos positivos e negativos da melhoria do desempenho energético dos edifícios, podem ter-se em conta os seguintes aspetos que afetam a saúde:

— a capacidade de manter as habitações a uma temperatura adequada, inclusivamente em condições climáticas futuras, diretamente relacionada com as melhorias de eficiência energética dos edifícios,

— os níveis de estanquidade ao ar, que aumentam geralmente mediante melhorias em termos de eficiência energética e de uma correta ventilação, devem ser tidos devidamente em conta ao estabelecer os requisitos de eficiência energética,

— a qualidade do ar interior, associada à concentração dos principais poluentes do ar interior (poluentes COV, como o benzeno, o radão, o monóxido de carbono, o NOX, as partículas ultrafinas). A qualidade do ar interior depende, em grande medida, da eficiência energética (39), podendo a relação ser positiva ou negativa, consoante o nível de ventilação resultante das melhorias da eficiência,

— o bolor e a humidade, resultantes geralmente dos níveis de temperatura e de ventilação do edifício,

— a iluminação interior, a qual, muitas vezes, melhora com a aplicação de soluções energeticamente eficientes, tem impactos consideráveis na saúde e no bem-estar dos ocupantes (40),

— o nível de ruído — o isolamento da envolvente do edifício, em especial as janelas, reduz a exposição ao ruído exterior,

— a utilização de materiais tóxicos — as renovações conduzem à remoção de amianto e de chumbo, bem como à instalação de proteções contra o rádon.

Os impactos positivos das melhorias de eficiência energética refletem-se na redução das doenças cardiovasculares, das doenças respiratórias (asma, doenças infecciosas, alergias, etc.), dos casos de cancro do pulmão, bem como do comprometimento cognitivo e da saúde mental. Podem surgir doenças respiratórias, tanto crónicas como agudas, devido à exposição à poluição do ar interior gerada por sistemas de aquecimento e combustíveis. A asma e as alergias resultam dos bolores que proliferam em habitações húmidas e com mau aquecimento, ao passo que os enfartes e as doenças cardiovasculares estão associados à exposição a temperaturas extremas (41).

Pode ser difícil identificar as consequências sanitárias específicas, pelo que, muitas vezes, estas são avaliadas com base na mortalidade ou na morbilidade global, comprovadas pelo número de consultas, hospitalizações e dias de falta por doença ao trabalho ou à escola ou pelos fatores de risco, por exemplo, as condições térmicas, o ruído, etc.

Recorrendo a uma abordagem baseada em coeficientes, os benefícios da eficiência energética e os impactos em termos de qualidade do ar podem ser traduzidos em termos económicos (por exemplo, os custos de saúde associados às doenças). Os métodos empregues para avaliar este indicador de realização baseiam-se, em regra, no valor médio de vida, obtido através de estudos de avaliação contingente ou de inquéritos da disponibilidade para pagar (42).

O projeto de investigação COMBI centrou-se na quantificação dos impactos conexos sobre a saúde pública relacionados com a pobreza energética. O projeto analisou três categorias de impactos conexos:

— morbilidade excessiva no inverno devido ao frio no interior das habitações,

— morbilidade relacionada com a asma devido à humidade no interior das habitações.

A metodologia da quantificação e atribuição do valor monetário ao impacto é descrita no relatório técnico (43).

Os impactos das reduções estimadas em toneladas de poluentes podem ser traduzidos em reduções das despesas de saúde através do modelo GAINS (44), que a Comissão Europeia tem utilizado em diversas avaliações de impacto. O modelo GAINS exige a introdução de dados pormenorizados sobre a utilização total de energia para todas as principais atividades responsáveis pela poluição atmosférica e pela emissão de gases com efeito de estufa, mas a lista de recetores cujo impacto da poluição atmosférica é avaliado não inclui o meio edificado.

O BPIE também desenvolveu uma metodologia para definir, mensurar, quantificar e atribuir um valor monetário ao impacto da melhoria da qualidade do ambiente interior (melhoria do conforto térmico, da qualidade do ar interior, da iluminação e da acústica (45)) nas escolas, nos hospitais e nos escritórios (46). A abordagem apresentada extrapola os resultados médios para melhorias alcançáveis, em percentagem, relativamente ao desempenho/produtividade.

Pobreza energética

A pobreza energética pode ser entendida com um estado de privação de serviços energéticos essenciais, o qual é uma manifestação da pobreza geral relacionada com a energia e que comprovadamente apresenta um risco de aumento da morbilidade ou mesmo da mortalidade. Ao examinar os benefícios dos programas de eficiência energética respeitantes à redução da pobreza energética, as avaliações de impacto deverão centrar-se nas economias dos custos da energia alcançadas ou previstas para os agregados familiares vulneráveis ou no aumento dos níveis de conforto interior das suas habitações. A capacidade de manter a temperatura interior em níveis mais confortáveis tem diversos benefícios para a saúde, uma vez que as habitações com má ventilação, que são frias no inverno e demasiado quentes no verão, estão associadas a vários problemas de saúde. As renovações e outras melhorias em termos de eficiência energética que possibilitem aos agregados familiares pobres em termos energéticos melhorarem a temperatura interior podem ter impactos positivos na saúde mental e na incidência de doenças cardiorrespiratórias, podendo, assim, contribuir para a redução das desigualdades no domínio da saúde.

As economias em termos de despesas de energia e a capacidade de manter uma temperatura interior mais confortável também podem ter outros benefícios, os quais são suscetíveis de reforçar o efeito positivo nos orçamentos familiares. Por exemplo, constatou-se que os maiores benefícios para a saúde das renovações no domínio da eficiência energética ocorriam nos agregados familiares que subutilizavam os serviços energéticos de aquecimento ou arrefecimento devido a restrições orçamentais antes da aplicação das medidas de eficiência energética. A melhoria do bem-estar físico e psíquico devido à melhoria dos níveis de qualidade do ambiente interior também pode afetar positivamente o êxito escolar ou o desempenho laboral, aumentando a participação no mercado de trabalho e a produtividade e possibilitando o ingresso em carreiras mais atrativas em termos financeiros. Nos países onde os custos de saúde são elevados, as melhorias para a saúde decorrentes da melhoria das condições de habitação também são suscetíveis de aumentar os rendimentos disponíveis dos agregados familiares vulneráveis devido à redução das despesas de saúde. Para além do impacto financeiro que contribui para a redução da pobreza, as renovações no domínio da eficiência energética ou a mudança para edifícios novos e energeticamente eficientes pode apresentar outro potencial benefício social relacionado com a melhoria da integração social dos agregados familiares desfavorecidos, reduzindo o isolamento social decorrente do sentimento de vergonha devido às condições de vida (47).

b) Impactos ambientais

As melhorias de eficiência energética podem afetar positivamente o ambiente de diversas formas:

— Energia e alterações climáticas — as medidas destinadas a melhorar a eficiência energética conduzem naturalmente a reduções da procura de energia e, subsequentemente, reduzem a utilização de recursos com ela relacionados, em especial os combustíveis fósseis. A redução do consumo de combustíveis fósseis implica a redução de emissões de gases com efeito de estufa,

— Consumo e produção sustentáveis — esta categoria abrange as emissões de poluentes atmosféricos locais e o consumo de materiais. As medidas de eficiência energética podem conduzir a uma redução do nível de emissões de enxofre, de partículas e de outros poluentes nocivos para a saúde humana. Por outro lado, as medidas de eficiência energética podem implicar ainda o aumento da utilização de materiais, por exemplo, no caso de renovações de edifícios,

— Ecossistemas — a melhoria da eficiência energética que conduza à redução da procura de energia pode conduzir a reduções da procura de água e do uso do solo pelo setor da produção de eletricidade. As renovações em termos de eficiência energética dos edifícios que utilizam jardins verticais e coberturas verdes proporcionam um habitat para as plantas e os animais em zonas urbanas.

Os indicadores específicos a utilizar para avaliar esses impactos compreendem:

Reduções das emissões de gases com efeito de estufa

A relação entre as economias de energia e as emissões de CO2 é relativamente simples no que respeita aos vetores energéticos. Geralmente, aplica-se uma abordagem linear recorrendo a fatores de emissão fixos das unidades de CO2 por cada unidade de consumo de combustível. Existem duas formas de o fazer: obter os fatores de emissão a partir de dados históricos ou utilizar fatores de emissão publicados (por exemplo, pelo PIAC).

Quadro 4

Fatores de emissão médios na UE relacionados com o poder calorífico inferior (PCI)

Fatores de emissão médios (t CO2/TJ) Fatores de emissão médios (t CO2/tep) Petróleo bruto 73,3 3,07 Líquidos de gás natural 64,2 2,69 Gasolina para motores 69,3 2,90 Gás/gasóleo 74,1 3,10 Antracite 98,3 4,12 Carvão de coque 94,6 3,96 Lenhite 101 4,23 Gás natural 56,1 2,35 Turfa 106 4,44

Fonte: Regulamento (UE) n.o 601/2012 da Comissão, anexo VI (48).

No que respeita às economias de energia da eletricidade, pode estimar-se a relação entre as economias de energia e a redução das emissões de gases com efeito de estufa com base na intensidade de GEE resultantes da produção de eletricidade, que, com base nos dados de 2018, para a UE, foi estimada em 287 g CO2(e)/kWh (3,34 t CO2(e)/tep) (49). As intensidades nacionais variariam consoante a percentagem de energia renovável e o mix energético utilizado na produção de eletricidade, devendo a análise de custo-benefício dos investimentos em eficiência energética ter em conta a intensidade de gases com efeito de estufa da rede local. Além disso, convém salientar que a intensidade de gases com efeito de estufa resultantes da produção de eletricidade varia ao longo do tempo e que essa intensidade diminuirá com o aumento da implantação da energia de fontes renováveis. Por conseguinte, é necessário ter em consideração as projeções futuras aquando da realização da análise dos impactos das economias de energia no longo prazo. A Agência Europeia do Ambiente publica dados históricos e valores de substituição de curto prazo da intensidade de gases com efeito de estufa nos Estados-Membros (50).

Do mesmo modo, pode calcular-se a intensidade de gases com efeito de estufa da produção de calor derivado em muitas aplicações: 253 g CO2(e) /kWh (2,95 t CO2(e) /tep) para a UE, com base nos dados de 2018 do Eurostat (51). Há que ter igualmente em consideração o contexto dos Estados-Membros e a sua evolução no futuro.

Também poderá ser interessante obter estimativas dos impactos dos gases com efeito de estufa das economias de energia final alcançadas no setor dos edifícios. Novamente, estas podem ser obtidas a partir da intensidade de gases com efeito de estufa dos edifícios (52), a qual, em 2018, ao nível da EU-27, era aproximadamente 222 g CO2(e) /kWh (ou 2,58 t CO2(e) /tep). Por conseguinte, uma economia de 1 kWh de energia final poderá traduzir-se numa economia de 222 g CO2(e) de emissões de gases com efeito de estufa. Os valores também seriam diferentes a nível nacional e ao longo do tempo.

Para as tecnologias de cogeração que associam calor e eletricidade, deverá ser tido em consideração o mix energético «marginal», que reflete mais realisticamente a composição das unidades de produção de eletricidade relevantes e estima, de modo mais preciso, o fator de energia primária e o fator de emissão de equivalente de CO2. Para uma possível metodologia e estimativa da eficiência «marginal» e dos fatores de carbono «marginais», ver o estudo dedicado a este tema (53).

Ao comparar a eficácia em termos de custos das medidas de eficiência energética, convém analisar também