REGULAMENTO DE EXECUÇÃO (UE) 2019/159 DA COMISSÃO

de 31 de janeiro de 2019

que institui medidas de salvaguarda definitivas contra as importações de certos produtos de aço

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (UE) 2015/478 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2015, relativo ao regime comum aplicável às importações (1), nomeadamente o artigo 16.o,

Tendo em conta o Regulamento (UE) 2015/755 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2015, relativo ao regime comum aplicável às importações de certos países terceiros (2), nomeadamente o artigo 13.o,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

1.1. Medidas de caráter provisório

(1) Em 18 de julho de 2018, o Regulamento de Execução (UE) 2018/1013 da Comissão (3) instituiu medidas de salvaguarda provisórias em relação às importações de certos produtos de aço («regulamento provisório»).

(2) O inquérito foi iniciado ex officio em 26 de março de 2018 («aviso de início») (4) relativamente a 26 categorias de produtos de aço diferentes, nos termos do artigo 5.o do Regulamento (UE) 2015/478 do Parlamento Europeu e do Conselho e do artigo 3.o do Regulamento (UE) 2015/755 do Parlamento Europeu e do Conselho.

(3) Em 28 de junho de 2018, a Comissão alargou a definição do produto do inquérito de salvaguarda a duas categorias adicionais («aviso de extensão») (5).

(4) Tal como mencionado no considerando 20 do regulamento provisório, o inquérito abrangeu o período compreendido entre 2013 e 2017 («período considerado»).

1.2. Respeito das garantias processuais

(5) No quadro do presente inquérito, a Comissão recebeu 452 respostas ao questionário enviadas por partes interessadas.

(6) A Comissão recebeu igualmente um vasto número de observações escritas dos produtores da União, dos produtores-exportadores, dos importadores, dos utilizadores, das associações e das autoridades de países terceiros sobre as conclusões do regulamento provisório.

(7) Na sequência da adoção das medidas provisórias, a Comissão comprometeu-se a verificar de forma mais aprofundada as informações (incluindo os dados mais recentes) fornecidas pelos produtores da União para efeitos da determinação final. Tendo em conta o elevado número de produtores da UE que colaboraram no inquérito, foi materialmente impossível realizar visitas de verificação às instalações de todos os produtores da União. Por conseguinte, a Comissão optou por controlar a qualidade e a fiabilidade dos dados, verificando os dados relativos a um determinado número de produtores selecionados, que foram escolhidos a fim de abranger um volume de produção suficientemente grande e a mais vasta gama possível de categorias do produto objeto de inquérito. Nesta base, a Comissão verificou as respostas ao questionário nas instalações de dez produtores da União que representavam mais de 15 % das vendas totais na União em 2017 do produto objeto de inquérito.

(8) De junho a setembro de 2018, foram realizadas visitas de verificação às instalações dos seguintes produtores da União: — ArcelorMittal Poland S.A., Polónia, — Compañía Española de Laminación, S.L (CELSA), Espanha, — Mannesmann Precision Tubes GmbH, (Salzgitter Group), Alemanha, — Mannesmann Stainless Tubes GmbH, (Salzgitter Group), Alemanha, — Marcegaglia Carbon steel Spa, Itália, — Marcegaglia Specialties Spa, Itália, — Riva Stahl GmbH, Alemanha, — SIJ Acroni d.o.o., Eslovénia, — U. S. Steel Košice, s.r.o., Eslováquia, e — Ugitech SA, França.

(9) A fim de obter as informações mais recentes para a sua determinação final, em 7 de setembro de 2018, a Comissão solicitou às associações de produtores da União que apresentassem um conjunto atualizado de dados sobre as categorias do produto objeto de inquérito.

(10) Nos termos do artigo 5.o do Regulamento (UE) 2015/478 e do artigo 3.o do Regulamento (UE) 2015/755, foi concedida uma audição a todas as partes interessadas que o solicitaram dentro do limite fixado. Em 12, 13 e 14 de setembro e 1 de outubro de 2018, a Comissão organizou 93 audições individuais, durante as quais 150 partes interessadas exprimiram os seus pontos de vista.

(11) As observações apresentadas dentro dos prazos pelas partes interessadas, por escrito ou oralmente durante as audições, foram devidamente consideradas e tidas em conta sempre que tal se afigurou adequado.

2. PRODUTO EM CAUSA E PRODUTO SIMILAR OU DIRETAMENTE CONCORRENTE

(12) O produto em causa são certos produtos de aço pertencentes às 28 categorias de produtos de aço definidas no aviso de início supramencionado, com a redação que lhe foi dada pelo aviso de extensão, tomadas no seu conjunto. Estas categorias do produto estão sujeitas às medidas pautais dos EUA ao abrigo da secção 232 da Lei relativa à expansão do comércio de 1962 («medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232»).

2.1. Uma definição de grupo única

(13) A Comissão fixou a definição do produto do inquérito de salvaguarda nos considerandos 11 a 17 do regulamento provisório, tendo aí apresentado uma fundamentação pormenorizada em apoio da análise global, à luz das fortes inter-relações entre todas as categorias do produto objeto de inquérito.

(14) Após a publicação do regulamento provisório, várias partes interessadas alegaram que não existe um único produto em causa, mas vários produtos em causa. Essas partes observaram que o aviso de início não refere um único produto em causa mas utiliza, em algumas passagens, o plural e refere-se aos «produtos em causa».

(15) As mesmas partes alegaram que a abordagem seguida pela Comissão no presente inquérito é contrária à decisão do Órgão de Recurso («OR») no processo «EUA — Salvaguardas do aço» (6). No caso em apreço, o OR considerou que a aplicação de uma abordagem global para o cálculo de «circunstâncias imprevistas» poderia levar à aplicação de «uma medida de salvaguarda a uma vasta categoria de produtos, mesmo que as importações de um ou mais desses produtos não tivessem aumentado e não fossem uma consequência dessas “circunstâncias imprevistas”» e não satisfizessem o requisito previsto no artigo XIX do GATT. Estas partes alegaram igualmente que, no inquérito de salvaguarda, de 2002, relativo ao aço (7), a Comissão tinha realizado uma análise separada por categoria do produto, pelo que, no caso em apreço, deveria também efetuar-se a mesma avaliação individual.

(16) Por último, várias partes interessadas contestaram as inter-relações e as interligações entre as categorias do produto que a Comissão apresentou para justificar a sua análise única. Embora reconhecendo que existem tais laços entre certas categorias do produto, estas partes consideraram que estes não estariam presentes em todas as categorias, por exemplo, entre as categorias de aço-carbono e as categorias de aço inoxidável, ou entre os produtos planos, os produtos longos e os tubos.

(17) A Comissão analisou estas alegações e rejeitou-as pelos motivos que se seguem. Em primeiro lugar, o aviso de início refere claramente, de forma reiterada e inequívoca, que as 28 categorias do produto objeto de inquérito foram tratadas como um único grupo de produtos para efeitos da análise destinada a saber se estão preenchidas as condições para a adoção de salvaguardas. Com efeito, o regulamento provisório refere-se às 28 categorias do produto como «produto em causa» ou «categorias do produto em causa» (ver considerando 11 do regulamento provisório) e a análise nele incluída é feita com base nas 28 categorias do produto em causa, tomadas no seu conjunto (ver considerando 22 do regulamento provisório). Assim, a referência a «produtos em causa» deve ser entendida como uma referência às categorias do produto examinadas em conjunto, como parte de um único produto em causa.

(18) Em segundo lugar, o Acordo da OMC sobre as Medidas de Salvaguarda não impõe quaisquer obrigações específicas no que diz respeito à definição ou ao âmbito do produto objeto de inquérito e não contém quaisquer orientações relativamente a esta matéria, tal como confirmado por um painel da OMC. Com efeito, uma medida de salvaguarda pode ser aplicada a um produto cujas importações aumentaram; no entanto, não é necessária uma análise desagregada para todos os casos em que a definição do produto objeto de inquérito inclua mais de um produto. Por conseguinte, é a autoridade responsável pelo inquérito que define o produto objeto de inquérito, bem como o modo como os dados pertinentes devem ser analisados no quadro do inquérito (8). Além disso, não foi apresentada qualquer alegação sobre a forma como, nas circunstâncias do caso em apreço, a apreciação conjunta das categorias do produto poderia ter afetado a análise efetuada pela Comissão e/ou ter dado origem a uma determinação inadequada do aumento das importações durante o período de inquérito. Por último, e a título acessório, a Comissão observa igualmente que a decisão do Órgão de Recurso referida pelas partes diz respeito à análise de uma circunstância imprevista e não, exatamente, à questão de saber se é permitida uma análise global ao abrigo do Acordo da OMC sobre as Medidas de Salvaguarda.

(19) Em terceiro lugar, apesar de a Comissão ter reiterado e confirmado, na sua determinação final, a necessidade de realizar no caso em apreço uma análise global das condições necessárias para impor salvaguardas, a fim de analisar mais em profundidade os laços existentes entre certas categorias, tal como alegado por algumas partes interessadas, a Comissão decidiu também examinar as 28 categorias do produto objeto de inquérito, que são tratadas formalmente como um único grupo, igualmente como três «famílias de produtos» de aço. Esta decisão foi tomada a fim de examinar, além disso, se as conclusões relativas ao grupo único são confirmadas a um nível mais desagregado e de dissipar quaisquer dúvidas quanto à fiabilidade das conclusões alcançadas a um nível global. As três famílias de produtos do aço reagrupam determinadas categorias do produto que possuem um grau ainda mais elevado de pontos comuns entre eles.

(20) Com efeito, a indústria do aço utiliza habitualmente três famílias de produtos de aço, a saber: produtos planos, produtos longos e tubos. No quadro do presente inquérito de salvaguarda, considera-se que, em cada uma destas famílias, os produtos apresentam características semelhantes, partilham frequentemente processos de produção, são frequentemente os inputs de outros produtos a jusante pertencentes à mesma família, têm utilizadores ou clientes comuns na cadeia de abastecimento, pelo que a substituibilidade da oferta e da procura, e a concorrência «dentro da família» são mais acentuadas do que se todas as categorias de produtos de aço fossem tomadas em conjunto num único grupo.

(21) As três «famílias do produto» são definidas do seguinte modo: Quadro 1 famílias do produto Família do produto Categoria do produto 1 Produtos planos 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11 2 Produtos longos 12,13,14,15,16,17,18,19,27,28 3 Tubos 20,21,22,23,24,25,26

(22) Por conseguinte, a Comissão abordará as observações apresentadas por certas partes interessadas sobre a definição lata do produto em causa, complementando a avaliação global das 28 categorias do produto objeto de inquérito com uma análise por famílias do produto, como acima definidas.

2.2. Pedidos relativos a categorias específicas do produto

(23) Várias partes interessadas defenderem que certas categorias do produto deveriam ser excluídas do âmbito do produto em causa, devido a uma alegada falta de disponibilidade ou disponibilidade limitada de produção da União. Estas alegações dizem respeito nomeadamente às seguintes categorias do produto: — Chapas magnéticas de grãos não orientados utilizadas no fabrico de motores e geradores (incluídas na categoria do produto n.o 3), — Peças de aço utilizadas como inputs na indústria automóvel (incluídas na categoria do produto n.o 4), — Produtos estanhados (incluídos na categoria do produto n.o 6).

(24) A Comissão analisou cuidadosamente estas alegações e chegou à conclusão de que as categorias do produto similares ou diretamente concorrentes são, de facto, produzidas na União pela indústria da União. Acresce que, tal como referido mais pormenorizadamente em seguida, na secção sobre o interesse da União, a Comissão concebeu as medidas de salvaguarda de forma a garantir que a perturbação das importações seja minimizada e os níveis de importação tradicionais dos parceiros comerciais sejam preservados. Por conseguinte, a alegada probabilidade de escassez de algumas categorias do produto é injustificada, tendo também em conta os ajustamentos e as considerações enunciados na análise do interesse da União.

(25) Assim, a Comissão concluiu que o pedido de exclusão de certas categorias do produto deve ser rejeitado.

(26) Na ausência de outras observações sobre o produto em causa e o produto similar ou diretamente concorrente, confirmam-se as conclusões constantes dos considerandos 11 a 17 do regulamento provisório.

3. AUMENTO DAS IMPORTAÇÕES

(27) Nos considerandos 20 a 29 do regulamento provisório, a Comissão efetuou uma análise global do aumento das importações para as 28 categorias do produto em causa no período de 2013-2017. Esta análise global já excluiu as categorias do produto que não revelaram um aumento das importações a nível individual.

(28) Tendo em vista a sua determinação definitiva, a Comissão seguiu a mesma abordagem, mas, tal como anteriormente explicado, complementou a sua análise, examinando a evolução das importações para cada uma das três famílias do produto identificadas na secção 2.2, a fim de confirmar a exatidão das conclusões alcançadas numa base global.

(29) Na sua análise, a Comissão utilizou as estatísticas mais recentes, nomeadamente os dados das importações que abrangem o primeiro semestre de 2018. Para garantir a comparabilidade dos dados com os períodos anuais completos anteriores, a Comissão estabeleceu um período ad hoc adicional de 12 meses abrangendo os últimos seis meses de 2017 e os primeiros seis meses de 2018 («período mais recente» ou «PMR»). A Comissão também corrigiu alguns erros materiais menores nos dados utilizados na fase provisória.

(30) Além disso, na sua avaliação da evolução das importações, a Comissão não teve em conta os volumes de importação de uma série de países que deveriam ser excluídos do âmbito das medidas definitivas, nomeadamente: países do Espaço Económico Europeu (EEE) e certos países com os quais a União assinou um acordo de parceria económica, que está atualmente em vigor e que prevê especificamente a exclusão do âmbito de aplicação da salvaguarda multilateral (9).

(31) Embora, na fase provisória, se tenha verificado que as importações não aumentaram no que respeita a cinco categorias do produto (10), a análise dos dados de importação mais recentes revela que apenas duas das 28 categorias do produto não registaram um aumento das importações, isto é, a categoria do produto n.o 11 e a categoria do produto n.o 23. Por conseguinte, a Comissão decidiu excluir estas duas categorias do produto do âmbito da sua análise final. A evolução individual das importações para cada categoria do produto consta do anexo II.

(32) Quanto à análise das importações globais, as importações das restantes 26 categorias do produto em avaliação mostram a seguinte evolução: Quadro 2 Volume das importações (após exclusão de certos países e produtos) e parte de mercado 2013 2014 2015 2016 2017 PMR Importações (milhares de toneladas) 18 329 21 868 26 552 29 141 30 094 31 314 Índice 2013 = 100 100 119 145 159 164 171 Parte de mercado 12,7 % 14,4 % 16,9 % 17,9 % 18,1 % 18,8 % Fonte: Eurostat e respostas ao questionário da indústria da União.

(33) Durante o período analisado, as importações aumentaram 71 % em termos absolutos e em termos relativos, com as partes de mercado a aumentar de 12,7 % para 18,8 %. O aumento mais significativo ocorreu no período de 2013-2016. Subsequentemente, as importações continuaram a aumentar a um ritmo mais lento, para retomarem em seguida no PMR, quando as medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232 entraram em vigor. A tendência acima mencionada é também confirmada pela vasta maioria das respostas ao questionário recebidas dos produtores baseados nos principais países de exportação (11).

(34) A fim de completar a análise global das importações, a Comissão procedeu a uma análise da evolução das importações para cada uma das três famílias do produto acima identificadas: produtos planos, produtos longos e tubos. Nesta base, os volumes de importação e as partes de mercado correspondentes evoluíram do seguinte modo: Quadro 3 Volume das importações (após exclusão de certos países e produtos) e parte de mercado - por família do produto 2013 2014 2015 2016 2017 PMR Produtos planos importações (milhares de toneladas) 12 327 14 215 18 391 20 281 20 299 20 202 Índice 2013 = 100 100 115 149 164 164 164 Parte de mercado 14,2 % 15,8 % 19,4 % 20,7 % 20,9 % 20,9 % Produtos longos importações (milhares de toneladas) 4 001 5 258 6 028 6 550 6 465 7 901 Índice 2013 = 100 100 131 151 164 162 197 Parte de mercado 8,6 % 10,6 % 11,8 % 12,4 % 11,8 % 14,0 % Tubos importações (milhares de toneladas) 2 001 2 396 2 134 2 310 3 330 3 212 Índice 2013 = 100 100 120 107 115 166 160 Parte de mercado 20,4 % 20,8 % 19,9 % 20,1 % 25,3 % 25,7 % Fonte: Eurostat e respostas ao questionário da indústria da União.

(35) As estatísticas mostram que as três famílias do produto (produtos planos, produtos longos e tubos) aumentaram em termos absolutos, respetivamente, 64 %, 97 % e 60 %, respetivamente, durante 2013-PMR. No mesmo período, as importações também aumentaram em termos relativos, tendo as partes de mercado aumentado respetivamente de 14,2 % para 20,9 %; de 8,6 % para 14,0 % e de 20,4 % para 25,7 %.

(36) O aumento mais significativo para os produtos planos, tanto em termos absolutos como relativos, ocorreu no período de 2013-2016. Em seguida, as importações permaneceram relativamente estáveis, mas a um nível muito superior ao registado no período de 2013-2016. No caso dos produtos longos, o aumento mais significativo, tanto em termos absolutos como relativos, ocorreu no período de 2013-2016, tendo em seguida crescido fortemente no PMR. Quanto aos tubos, as importações aumentaram de forma progressiva durante o período de 2013-2016, antes de aumentarem fortemente, tanto em termos absolutos como relativos, no período de 2016-PMR.

(37) No que diz respeito às observações recebidas pela Comissão, uma parte interessada alegou que duas das cinco categorias do produto que tinham sido excluídas do âmbito das medidas provisórias, a saber, as categorias do produto n.os 10 e 19, deveriam ser abrangidas pelas medidas definitivas, uma vez que as estatísticas recentes mostram um aumento das importações. Uma outra parte apresentou uma alegação semelhante no que se refere à categoria do produto n.o 24. Estas alegações foram aceites, uma vez que, tal como anteriormente explicado, as estatísticas de importação relativas às categorias do produto n.o 10, n.o 19 e n.o 24 mostraram, de facto, um aumento global das importações no período de 2013-PMR. Acresce que os volumes de importação para estas três categorias do produto também aumentaram no período de 2017-PMR. Além disso, tal como desenvolvido no considerando, estes produtos pertencem a famílias do produto que também apresentam um aumento durante o período de 2013-PRM.

(38) Várias partes interessadas alegaram que não existia um aumento súbito, acentuado, significativo e recente das importações e remeteram para o relatório do Órgão de Recurso no processo «Argentina - Calçado» (12) e outros processos da OMC, como «EUA - Glúten de Trigo» (13), «Ucrânia — Veículos de passageiros» (14), «EUA —Salvaguardas relativas ao Aço» (15). Em resumo, a referida jurisprudência estabelece que não basta que um inquérito mostre simplesmente que as importações aumentaram ao longo de um período de cinco anos. O aumento tem de ser suficientemente recente, súbito e significativo, tanto em termos quantitativos como qualitativos, para causar ou ameaçar causar um prejuízo grave. Esta jurisprudência clarificou igualmente o significado de acentuado (que implica uma mudança de direção súbita; abrupto, muito marcado) e súbito (que ocorre ou surge sem aviso; imprevisto, ou abrupto e acentuado). Outras partes defenderam igualmente que o aumento das importações foi constante ou que as importações aumentaram até 2015, sem registar um aumento súbito ou significativo desde então.

(39) A este respeito, recorde-se, em primeiro lugar, que a Comissão realizou uma análise exaustiva dos volumes de importação das 28 categorias do produto durante o período de 2013-2017 (tendo em consideração as tendências das importações durante o período de inquérito, em vez de se limitar a comparar apenas o início e o fim desse período) e analisou igualmente a evolução das importações no PMR. Nesta base, excluiu à partida certas categorias do produto que não apresentaram um aumento durante o período de 2013-PMR. Acresce que, como explicado nos considerandos 33, 35 e 36, a Comissão concluiu que as importações tinham aumentado globalmente 71 %, em termos absolutos, e entre 60 % e 97 %, quando agrupadas em famílias do produto, durante o período de 2013-PMR. Além disso, as estatísticas do Eurostat mostram também que as importações aumentaram 45 % entre 2013 e 2015 e que esse aumento acentuado se manteve até ao PMR, tendo atingido 71 % em termos globais. Observa-se igualmente uma tendência semelhante no que diz respeito ao aumento relativo das importações. Nesta base, confirma-se que o aumento das importações foi acentuado e súbito, conforme clarificado pela jurisprudência. Tendo em conta a dimensão do aumento, confirma-se igualmente que o aumento foi significativo. No que diz respeito ao carácter recente, a Comissão observa que não existe jurisprudência específica sobre a forma como o termo «recente» deve ser interpretado. O Órgão de Recurso limitou-se a interpretar o requisito segundo o qual um membro só pode aplicar uma medida de salvaguarda se um produto estiver a ser importado em maiores quantidades, como significando que o aumento das importações tem de ser suficientemente recente para causar ou ameaçar causar um prejuízo grave (16). A Comissão confirmou que o aumento das importações, tendo em conta a evolução no período de 2013-PMR e até mesmo 2015-PMR, foi suficientemente recente para causar ou ameaçar causar um prejuízo grave. Assim, a Comissão rejeitou as alegações acima referidas sobre a falta de um aumento das importações elegível.

(40) Várias partes interessadas alegaram que a análise da Comissão de início até ao fim do período, a um nível agregado, seria insuficiente e que a Comissão deveria também ter analisado as tendências observadas durante o período de 2013-2017, em conformidade com a jurisprudência da OMC, nomeadamente nos processos «EUA — Salvaguardas relativas ao Aço» (17) e «Ucrânia — Veículos de passageiros» (18). De acordo com a referida jurisprudência, a análise não pode basear-se numa análise de comparação entre o início e o fim do período, uma vez que tal poderá conduzir a resultados manipulados, nos casos em que não exista uma tendência clara e ininterrupta para o aumento dos volumes de importação. A jurisprudência prevê igualmente que a autoridade responsável pelo inquérito deve apresentar uma explicação fundamentada e adequada sobre a evolução das importações entre o princípio e o fim do período.

(41) A Comissão considera que não efetuou apenas uma análise entre o princípio e o fim do período, já que, como fundamentado nos considerandos 33 a 36, analisou também as tendências observadas e efetuou uma análise adequada e fundamentada das tendências das importações. Por conseguinte, as alegações em causa foram rejeitadas.

(42) Algumas partes interessadas indicaram que a análise da evolução das importações durante o período de 2013-2017 seria enganosa, uma vez que o nível das importações em 2013 teria sido anormalmente baixo em consequência da crise económica mundial e que o aumento no período subsequente constituiria apenas uma recuperação de uma situação normal.

(43) A este respeito, a Comissão considerou que tomar 2013 como ponto de partida não afetou essa análise. Embora o consumo de aço na UE tenha, de facto, aumentado 14 % no período de 2013-2017 (ver quadro 4), esse aumento foi alcançado de forma progressiva, ao longo de todo o período. Em contrapartida, as importações aumentaram muito mais do que a procura da UE, ou seja, 64 % no mesmo período e a um ritmo muito mais rápido do que o consumo da UE. Consequentemente, a parte de mercado das importações aumentou 5,4 % (de 12,7 % para 18,1 %) durante o período de 2013-2017. Nesta base, a alegação em apreço foi rejeitada.

(44) Várias partes interessadas afirmaram que as importações da indústria da União deveriam ter sido excluídas da análise dos volumes de importação. A este respeito, é de notar que não existe qualquer obrigação legal de proceder a essa exclusão. De qualquer modo, com base nas respostas ao questionário recebidas dos produtores da União, essas importações permaneceram estáveis no período de 2013-2017 e representaram apenas uma parte marginal do total das importações (oscilando entre 0,3 % e 0,7 % do total das importações). A alegação supra foi, por conseguinte, rejeitada.

(45) Uma parte interessada defendeu que as importações realizadas ao abrigo do regime de aperfeiçoamento ativo deveriam ter sido excluídas da análise dos volumes de importação em geral e, em especial, para a categoria do produto n.o 25. A este respeito, é de notar que, para todas as categorias do produto que não a categoria do produto n.o 25, a tendência do volume de importação observada não se altera se o aperfeiçoamento ativo for excluído da análise. No caso específico da categoria do produto n.o 25, perdeu-se uma venda realizada por um produtor da União em benefício de um produtor-exportador num mercado de um país terceiro. Assim, considerou-se adequado incluir estes volumes na avaliação do aumento das importações, a fim de refletir o impacto total das importações provenientes de países terceiros. Nesta base, a alegação em apreço foi rejeitada.

(46) Algumas partes interessadas alegaram que o volume das importações e a parte de mercado correspondente relativos às categorias do produto n.os 1, 6, 7, 17 e 28 diminuíram durante o período de 2016-2017. A este respeito, a Comissão observa que, na sua determinação final, considerou igualmente a evolução das importações durante o período mais recente e que, nessa base, as importações aumentaram, de facto, no que respeita a todas essas categorias, com exceção da categoria n.o 7. No entanto, mesmo no caso desta última categoria, as importações durante o PMR foram significativamente mais elevadas do que em 2013-2014. Além disso, a Comissão efetuou uma análise global de todos os produtos de aço e uma análise individual para cada uma das três famílias do produto identificadas, tendo concluído que as importações aumentaram globalmente durante todo o período analisado. Por conseguinte, esta alegação foi rejeitada.

(47) Por conseguinte, a Comissão conclui que houve um aumento súbito, muito marcado e significativo das importações, tanto em termos absolutos como relativos, no que respeita ao produto em causa objeto de avaliação. Esta conclusão é igualmente confirmada pelos dados a nível de cada uma das três famílias do produto avaliadas.

4. CIRCUNSTÂNCIAS IMPREVISTAS

(48) Tal como explicado em pormenor nos considerandos 30 a 36 do regulamento provisório, a Comissão concluiu, a título preliminar, que o referido aumento das importações de determinados produtos de aço na União tinha resultado de uma evolução imprevista, resultante de diversos fatores que criaram e agravaram desequilíbrios no comércio internacional do produto em causa.

(49) Esses fatores consistiram numa sobrecapacidade de produção de aço sem precedentes, que se mantém, apesar do importante número de medidas adotadas a nível mundial para a reduzir, e foi agravada por subvenções e medidas de apoio estatal que provocaram distorções, tendo conduzido a uma depreciação dos preços, a um maior recurso a práticas comerciais restritivas, a instrumentos de defesa comercial e às medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232, em março de 2018.

(50) Várias partes interessadas alegaram que as circunstâncias imprevistas deveriam ser demonstradas para cada categoria do produto. A Comissão discorda destes pontos de vista e considera que, dada a elevada inter-relação e interligação entre as categorias do produto, tal como explicado na secção 2.1, é suficiente demonstrar a existência de circunstâncias imprevistas globalmente. Nesta base, a alegação em apreço foi rejeitada.

(51) No que diz respeito à sobrecapacidade, várias partes interessadas defenderam que a sobrecapacidade era bem conhecida da Comissão e não poderia ser considerada como circunstância imprevista. Alegaram igualmente que a Comissão havia previamente associado o prejuízo sofrido pela indústria da União às importações objeto de dumping ou de subvenções e que a relação entre o aumento das importações e a circunstância imprevista da sobrecapacidade de produção de aço não tinha sido estabelecida.

(52) A este respeito, importa salientar, em primeiro lugar, que, tal como indicado na figura 2.3 do relatório Global Trade Alert, «Going Sparge: Steel, Excess Capacity, and Protectionism» (19), a capacidade excedentária mundial de aço bruto diminuiu entre 2009 e 2011 para, em seguida, registar a tendência oposta entre 2011 e 2016. Considerando que a capacidade de produção excedentária total de aço bruto em 2011 já se encontrava bastante acima da produção total desse ano, esperava-se que a capacidade total de aço bruto diminuísse ou, pelo menos, permanecesse estável, a fim de melhorar a utilização da capacidade e a eficiência em termos de custos. Contudo, a capacidade total de produção de aço bruto continuou a aumentar inesperadamente, após 2011, gerando uma capacidade excedentária adicional a nível mundial, tal como confirmado pela Comissão na sua comunicação «Setor do aço: Preservar o emprego e o crescimento sustentáveis na Europa» (20). Tendo em conta o calendário dos eventos acima descritos e, mais especificamente, o facto de a capacidade de produção excedentária ter aumentado numa altura em que se esperava economicamente uma redução, conclui-se que a sobrecapacidade de produção de aço deve ser considerada uma circunstância imprevista.

(53) No que diz respeito ao nexo de causalidade estabelecido em inquéritos anteriores, em que se abordaram as práticas comerciais desleais, remete-se para a comunicação supramencionada, que prevê que esses inquéritos são reconhecidos como «medidas destinadas a atenuar os efeitos do excesso de capacidade». Nesta base, é evidente que a sobrecapacidade está intrinsecamente ligada às importações objeto de dumping e de subvenções. No entanto, no inquérito anti-dumping e antissubvenções, a sobrecapacidade no setor do aço não é examinada como uma circunstância imprevista, uma vez que este requisito não está presente numa avaliação subjacente à instituição desses instrumentos de recurso em matéria comercial.

(54) No que diz respeito ao nexo entre a circunstância imprevista da sobrecapacidade de produção de aço e o aumento das importações, é evidente que os produtores-exportadores têm interesse em maximizar a sua utilização da capacidade. Em situações em que existe uma capacidade não utilizada disponível, após terem fornecido o seu mercado interno, os produtores-exportadores procurarão outras oportunidades de negócio nos mercados de exportação, gerando assim um aumento dos volumes de importação nesses mercados. Nesta base, as alegações acima mencionadas têm de ser rejeitadas.

(55) No que diz respeito ao aumento súbito da adoção de medidas restritivas ao comércio, várias partes alegaram que estas não poderiam ser reconhecidas como circunstâncias imprevistas, uma vez que são exceções reconhecidas às regras gerais da OMC e que o número de medidas relativas a instrumentos de defesa comercial instituídas em 2017 diminuiu. Defenderam ainda que não tinha sido estabelecido um nexo entre o aumento das importações e a circunstância imprevista das medidas restritivas ao comércio.

(56) A Comissão discorda destas alegações, uma vez que o facto de as medidas restritivas ao comércio serem adotadas no quadro das regras da OMC não implica que não possam ser consideradas uma circunstância imprevista. A Comissão não contesta o direito de os países adotarem medidas anti-dumping ou antissubvenções, em conformidade com as regras pertinentes da OMC. No entanto, a questão em apreço diz respeito ao número sem precedentes e mais elevado de tais medidas adotadas por países terceiros, que criaram um desvio dos fluxos comerciais que resultou no aumento das importações na UE. Recorde-se que, no considerando 34 do regulamento provisório, a Comissão observou que, com base nas estatísticas da OMC, se no período de 2011-2013 tinham sido iniciados, em média, 77 inquéritos por ano relacionados com o aço, essa média tinha subido para 117 no período de 2015-2016. Nenhuma das partes pôs em causa estes valores, que apontam para uma circunstância imprevista que conduziu ao aumento das importações acima estabelecido. As alegações acima referidas foram, por conseguinte, rejeitadas.

(57) No que diz respeito às medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232, várias partes interessadas afirmaram que estas medidas não podem ser consideradas como uma circunstância imprevista que provocou um aumento das importações, já que foram instituídas após o período de 2013-2017. Outras partes interessadas indicaram que mesmo as importações realizadas entre janeiro de 2018 e março de 2018 não são afetadas pelas medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232.

(58) A este respeito, importa salientar, em primeiro lugar, que, embora as medidas adotadas pelos EUA a abrigo da secção 232 tenham sido efetivamente introduzidas em 8 de março de 2018, o inquérito que conduziu à sua adoção foi iniciado em abril de 2017, tendo o relatório em que se baseou a sua adoção sido emitido em 11 de janeiro de 2018. Mesmo que, eventualmente, as medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232 não tenham podido causar qualquer impacto nas importações antes da sua adoção, o simples início do inquérito criou indubitavelmente uma incerteza no mercado e produziu efeitos nos fluxos comerciais do aço. Além disso, como se confirmou mais adiante, desde a adoção das medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232, a Comissão considerou que o desvio dos fluxos comerciais já estava em curso no que diz respeito a algumas categorias do produto.

(59) Note-se também, a este respeito, que as medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232 exacerbaram o aumento das importações, ao adicionar novos desvios dos fluxos comerciais à anterior tendência ascendente prevalecente. Como indicado no quadro 14, as estatísticas disponíveis mostram que, com exceção de abril de 2018, as importações mensais de aço nos EUA passaram a ser sistematicamente inferiores ao seu volume correspondente em 2017. Esta situação coincide com uma tendência ascendente contrária das importações observada na União, onde, como indicado no quadro 12, os volumes de importação mensais atingiram um nível sistematicamente superior ao do ano anterior.

(60) Outras partes interessadas indicaram que o impacto das medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232 deveria ser ignorado ou não ser sobrestimado, uma vez que o funcionamento destas medidas prevê inúmeras exclusões de produtos. No mesmo contexto, foi alegado que as exportações coreanas não constituíam um problema, já que a Coreia obteve da administração norte-americana um volume suficiente de contingentes de exportação.

(61) A este respeito, é de notar que apenas a Austrália beneficiou de uma isenção incondicional das medidas adotadas ao abrigo da secção 232 e que as suas importações dos produtos em causa representaram cerca de 1 % do total das importações nos EUA em 2017 (21). Outros países, como a Coreia do Sul, a Argentina e o Brasil, beneficiaram de um contingente isento de direitos, mas não ficaram isentos das medidas. No que diz respeito a estes países, é de assinalar que foi fixado um número mais elevado de contingentes com direito nulo e que numerosos contingentes já estavam esgotados no momento da atribuição (22). Nesta base, considera-se que os contingentes atribuídos não garantem que o contingente atribuído seja suficiente para evitar o desvio dos fluxos comerciais. Acresce que, com base nas estatísticas disponíveis, afigura-se que estes três países representaram menos de 20 % do total das importações em 2017. Por conseguinte, foram rejeitadas as alegações pertinentes sobre contingentes.

(62) Tendo em conta o que precede, confirma-se que a evolução imprevista descrita no considerando 49 conduziu e irá conduzir a um novo aumento claro das importações de aço na União.

5. AMEAÇA DE PREJUÍZO GRAVE

(63) Em conformidade com a abordagem global da definição do produto estabelecida no presente inquérito, na fase provisória, a análise do prejuízo foi também efetuada a nível global. Ocasionalmente, o regulamento provisório mostrou, através de exemplos, que as conclusões sobre o prejuízo no âmbito da análise global foram também corroboradas a nível da categoria do produto.

(64) Do mesmo modo, a avaliação do prejuízo na fase definitiva foi realizada numa base global, nomeadamente para o produto em causa objeto de avaliação, incluindo assim as 26 categorias do produto em que, a Comissão detetou um aumento das importações. No entanto, tal como no caso da evolução das importações, a Comissão completou a sua análise com uma avaliação de cada uma das três famílias do produto referidas no considerando 21.

(65) A análise do prejuízo a seguir apresentada baseia-se nas respostas ao questionário apresentadas pela indústria da União. Na sequência da receção de informações mais atualizadas e da verificação dos dados, os indicadores de prejuízo descritos na fase provisória foram atualizados sempre que adequado, a fim de incluir os dados mais recentes (2018).

5.1. Evolução global da situação da indústria siderúrgica da União

5.1.1. Consumo, vendas no mercado interno e partes de mercado

(66) A Comissão estabeleceu o consumo da União adicionando às vendas na União dos produtores da União, as importações provenientes de todos os países, excluindo as importações de membros do EEE e de certos países com os quais a União assinou um acordo de parceria económica atualmente em vigor (ver considerando 30).

(67) Nesta base, o consumo da União, as vendas dos produtores da União e a parte de mercado correspondente evoluíram do seguinte modo: Quadro 4 Consumo da União, vendas no mercado interno e parte de mercado (milhares de toneladas) 2013 2014 2015 2016 2017 Consumo (todos) 148 455 155 730 160 742 166 375 169 350 Índice 2013 = 100 100 105 108 112 114 Vendas no mercado interno (todos) 129 592 133 285 133 575 136 586 138 636 Índice 2013 = 100 100 103 103 105 107 Parte de mercado (todos) 87,3 % 85,6 % 83,1 % 82,1 % 81,9 % Fonte: Eurostat e dados da indústria.

(68) O consumo global das 26 categorias do produto pertinentes aumentou de forma consistente ao longo do período de 2013-2017, com um aumento global de 14 %. Durante este período, os volumes de vendas dos produtores da indústria da União aumentaram, mas em muito menor grau do que o consumo da União, isto é, apenas 7 %. A parte de mercado global da indústria da União, por conseguinte, diminuiu de forma constante durante o período considerado, em 5,4 pontos percentuais.

5.1.2. Produção, capacidade de produção, taxa de utilização da capacidade e existências

(69) A produção, a capacidade de produção, a taxa de utilização da capacidade e as existências evoluíram do seguinte modo: Quadro 5 Produção, capacidade de produção, utilização da capacidade e existências (milhares de toneladas) 2013 2014 2015 2016 2017 Produção (todos) 243 945 249 855 248 763 249 204 254 925 Índice 2013 = 100 100 102 102 102 105 Capacidade de produção (todos) 337 010 334 545 332 427 333 179 335 358 Índice 2013 = 100 100 99 99 99 100 Utilização da capacidade (todos) 72 % 75 % 75 % 75 % 76 % Existências (todos) 11 883 12 734 13 159 12 974 14 140 Índice 2013 = 100 100 107 111 109 119 Fonte: dados da indústria e respostas ao questionário.

(70) O volume de produção do produto em causa objeto de avaliação aumentou globalmente 5 % durante o período considerado. A capacidade de produção permaneceu estável e, por conseguinte, a utilização da capacidade aumentou globalmente 4 pontos percentuais durante o período de 2013-2017. As existências detidas pelos produtores colaborantes da indústria da União aumentaram globalmente em 19 % durante o período de 2013-2017.

5.1.3. Preços de venda unitários, rendibilidade e cash flow

(71) Os preços de venda unitários, a rendibilidade e o cash flow evoluíram do seguinte modo: Quadro 6 Preços de venda unitários, rendibilidade e cash flow 2013 2014 2015 2016 2017 Preços de venda unitários (EUR/tonelada) 693,6 673,4 636,6 591,0 697,7 Índice 2013 = 100 100 97 92 85 101 Rendibilidade (% do volume de negócios) -0,9 % 0,8 % 0,6 % 2,1 % 5,6 % Cash flow (em milhões de EUR) 3 721 4 975 6 461 5 508 6 201 Índice 2013 = 100 100 134 174 148 167 Fonte: respostas ao questionário.

(72) Os valores verificados e atualizados confirmam a tendência estabelecida no regulamento provisório. Em relação a todos os produtos, verificou-se uma depreciação significativa dos preços no mercado da União até 2016. Posteriormente, os preços recuperaram para o seu nível de 2013. Globalmente, e apesar de uma diminuição significativa dos preços, a indústria da União conseguiu reduzir os seus custos de produção para obter um nível de lucro marginal em 2016 e aumentá-lo para um nível mais sustentável em 2017 (5,6 %). O cash flow total da indústria da União aumentou 67 % entre 2013 e 2017.

5.1.4. Emprego

(73) Em termos de emprego, a indústria da União perdeu 9 208 postos de trabalho entre 2013 e 2017, conforme o quadro que se segue. Quadro 7 Emprego (ETI) 2013 2014 2015 2016 2017 Emprego (todos) 225 607 220 429 218 010 217 460 216 399 Índice 2013 = 100 100 98 97 96 96 Fonte: dados da indústria e respostas ao questionário.

5.2. Análise da situação da indústria do aço da União para as três famílias do produto

5.2.1. Consumo, vendas no mercado interno e partes de mercado

(74) Para cada uma das três famílias do produto, o consumo, as vendas no mercado interno e as partes de mercado evoluíram do seguinte modo: Quadro 8 Consumo, vendas no mercado interno e parte de mercado por família do produto (milhares de toneladas) 2013 2014 2015 2016 2017 Consumo (produtos planos) 87 679 90 729 95 598 98 749 98 124 Índice 2013 = 100 100 103 109 113 112 Consumo (produtos longos) 50 829 53 333 54 160 55 890 57 921 Índice 2013 = 100 100 105 107 110 114 Consumo (tubos) 9 947 11 667 10 985 11 735 13 305 Índice 2013 = 100 100 117 110 118 134 Vendas no mercado interno (produtos planos) 75 212 76 365 77 020 78 274 77 601 Índice 2013 = 100 100 102 102 104 103 Vendas no mercado interno (produtos longos) 46 461 47 679 47 757 48 935 51 095 Índice 2013 = 100 100 103 103 105 110 Vendas no mercado interno (tubos) 7 920 9 241 8 799 9 377 9 940 Índice 2013 = 100 100 117 111 118 126 Parte de mercado (produtos planos) 86 % 84 % 81 % 79 % 79 % Parte de mercado (produtos longos) 91 % 89 % 88 % 88 % 88 % Parte de mercado (tubos) 80 % 79 % 80 % 80 % 75 % Fonte: Eurostat e dados da indústria.

(75) O consumo de produtos planos atingiu um pico em 2016, diminuiu ligeiramente em 2017, registando um aumento global de 12 %. O consumo de produtos longos e de tubos aumentou de forma consistente até ao final de 2017, resultando num aumento global de 14 % e 34 %, respetivamente.

(76) As vendas de todos os produtos de aço aumentaram globalmente 7 % no período de 2013-2017. Durante o mesmo período, observou-se um aumento semelhante, mas menos pronunciado do que o aumento do consumo, para as três famílias do produto: as vendas dos produtores da indústria da União de produtos planos aumentaram 3 %, as vendas de produtos longos 10 % e as vendas de tubos 26 %.

(77) A tendência do mercado global da indústria da União (menos 5 pontos percentuais) foi confirmada aquando da análise, em separado, dos produtos planos (menos 7 pontos percentuais), dos produtos longos (menos 3 pontos percentuais) e dos tubos (menos 5 pontos percentuais).

5.2.2. Produção, capacidade de produção, taxa de utilização da capacidade e existências

(78) Para cada uma das três famílias do produto, a produção, a capacidade de produção, a taxa de utilização da capacidade e as existências evoluíram do seguinte modo: Quadro 9 Produção, capacidade de produção, utilização da capacidade e existências por família do produto (milhares de toneladas) 2013 2014 2015 2016 2017 Produção (produtos planos) 172 873 177 224 176 567 177 247 180 986 Índice 2013 = 100 100 103 102 103 105 Produção (produtos longos) 59 082 59 535 60 079 59 706 60 572 Índice 2013 = 100 100 101 102 101 103 Produção (tubos) 11 991 13 096 12 116 12 251 13 366 Índice 2013 = 100 100 109 101 102 111 Capacidade de produção (produtos planos) 234 615 233 689 230 216 230 921 232 220 Índice 2013 = 100 100 100 98 98 99 Capacidade de produção (produtos longos) 80 833 78 244 79 455 79 736 81 806 Índice 2013 = 100 100 97 98 99 101 Capacidade de produção (tubos) 24 053 25 482 27 721 27 255 24 224 Índice 2013 = 100 100 106 115 113 101 Utilização da capacidade (produtos planos) 74 % 76 % 77 % 77 % 78 % Utilização da capacidade (produtos longos) 73 % 76 % 76 % 75 % 74 % Utilização da capacidade (tubos) 50 % 51 % 44 % 45 % 55 % Existências (produtos planos) 7 573 8 171 8 386 8 098 8 623 Índice 2013 = 100 100 108 111 107 114 Existências (produtos longos) 3 449 3 430 3 722 3 740 3 877 Índice 2013 = 100 100 99 108 108 112 Existências (tubos) 861 1 132 1 050 1 137 1 639 Índice 2013 = 100 100 132 122 132 190 Fonte: dados da indústria e respostas ao questionário.

(79) As três famílias do produto registaram valores divergentes no que toca à evolução da produção. Durante todo o período considerado, a produção aumentou 5 % para os produtos planos e 3 % para os produtos longos e diminuiu 11 % para os tubos. De qualquer modo, a variação da produção pode ser considerada bastante estável.

(80) A capacidade de produção global permaneceu estável. Esta tendência foi cabalmente confirmada ao analisar cada família do produto: produtos planos (diminuição de 1 %), produtos longos (aumento de 1 %) e tubos (aumento de 1 %) no período considerado. A utilização da capacidade aumentou, em termos globais, para cada família do produto (produtos planos mais 4 pontos percentuais, produtos longos mais 1 ponto percentual e tubos mais 5 pontos percentuais).

(81) As existências de produtos planos e longos aumentaram para um nível semelhante durante o período de 2013-2017, ao passo que, no caso dos tubos, quase duplicaram. Os valores verificados e atualizados confirmam, assim, a tendência estabelecida no regulamento provisório.

5.2.3. Preços de venda unitários, rendibilidade e cash flow

(82) Para cada uma das três famílias do produto, os preços de venda unitários, a rendibilidade e o cash flow evoluíram do seguinte modo: Quadro 10 Preços de venda unitários, rendibilidade e cash flow por família do produto (EUR/tonelada) 2013 2014 2015 2016 2017 Preço de venda unitário (EUR/tonelada, produtos planos) 711,3 689,3 659,8 612,8 744,3 Índice 2013 = 100 100 97 93 86 105 Preço de venda unitário (EUR/tonelada, produtos longos) 607,0 591,3 546,4 509,1 584,4 Índice 2013 = 100 100 97 90 84 96 Preço de venda unitário (EUR/tonelada, tubos) 1 093,9 1 063,5 1 013,9 913,2 949,3 Índice 2013 = 100 100 97 93 83 87 Rendibilidade (% do volume de negócios, produtos planos) – 1,9 % 0,2 % 0,5 % 2,5 % 7,7 % Rendibilidade (% do volume de negócios, produtos longos) 0,7 % 2,1 % 1,7 % 2,1 % 3,1 % Rendibilidade (% do volume de negócios, tubos) 1,3 % 0,4 % – 3,4 % – 1,2 % – 1,7 % Cash flow (milhões de EUR, produtos planos) 2 309 3 997 5 209 4 235 5 177 Índice 2013 = 100 100 173 226 183 224 Cash flow (milhões de EUR, produtos longos) 820 1 156 1 534 1 473 1 159 Índice 2013 = 100 100 141 187 180 141 Cash flow (milhões de EUR, tubos) 592 – 178 – 283 – 200 – 135 Índice 2013 = 100 100 – 30 – 48 – 34 – 23 Fonte: respostas ao questionário.

(83) Os preços de venda dos produtos planos diminuíram 14 % até 2016, tendo depois recuperado em 2017, atingindo um nível superior ao de 2013 (+ 5 %). O preço de venda unitário para os produtos longos e os tubos também diminuiu de forma significativa até 2016 (16 % e 17 %, respetivamente) e voltou a subir ligeiramente em 2017. De um modo geral, os preços destes produtos diminuíram, respetivamente, 4 % e 13 %.

(84) No que diz respeito à rendibilidade: i) a indústria da União conseguiu realizar um nível de lucro marginal para os produtos planos em 2016 (após perdas e uma situação de limiar de rendibilidade nos anos anteriores) e aumentou a sua rendibilidade para 7,7 % em 2017; ii) a rendibilidade para os produtos longos alcançou os 2,1 % em 2014 e permaneceu perto desse valor até 2017, ano em que aumentou para 3,1 %; iii) a rendibilidade dos tubos caiu de forma acentuada a partir de 2013 (1,3 %) até atingir – 3,4 % em 2015, tendo permanecido negativa em 2016 e 2017 (– 1,2 % e – 1,7 % respetivamente).

(85) A situação do cash flow para os produtos planos e longos melhorou (aumentou 124 % no caso dos produtos planos e bastante menos para os produtos longos, isto é, apenas 41 %), ao passo que, para os tubos, o cash flow diminuiu significativamente (130 %) em 2014, tendo permanecido negativo até ao final de 2017.

5.2.4. Emprego

(86) No que diz respeito ao emprego, os produtores de produtos planos foram particularmente afetados, uma vez que perderam quase 8 600 postos de trabalho durante esse período. Em termos percentuais, a situação mais grave foi a da indústria de produção de tubos, em que as perdas de postos de trabalho ascenderam a 12 % durante o período considerado. Quadro 11 Emprego por família do produto (ETI) 2013 2014 2015 2016 2017 Emprego (produtos planos) 134 720 129 256 127 743 126 300 126 124 Índice 2013 = 100 100 96 95 94 94 Emprego (produtos longos) 49 545 49 662 51 288 53 946 53 943 Índice 2013 = 100 100 100 104 109 109 Emprego (tubos) 41 342 41 511 38 978 37 214 36 333 Índice 2013 = 100 100 100 94 90 88 Fonte: dados da indústria e respostas ao questionário.

5.3. Conclusão sobre a situação da indústria da União e evolução mais recente

(87) A análise que precede mostrou que a indústria da União — tanto globalmente como para cada uma das três famílias do produto — se encontrava numa situação económica difícil até 2016, tendo recuperado apenas parcialmente em 2017. Por conseguinte, a indústria encontra-se ainda numa posição frágil e vulnerável.

(88) Em setembro de 2018, a Comissão solicitou às associações industriais da União que fornecessem dados económicos para o primeiro semestre de 2018, a fim de examinar a forma como a situação evoluiu após o período de inquérito, que consistiu nos anos de 2013-2017.

(89) As informações obtidas pela Comissão não puderam ser verificadas. Além disso, uma vez que a Comissão não dispunha de dados correspondentes ao primeiro semestre de 2017 (as informações foram fornecidas com base no ano completo de 2017), a Comissão não conseguiu tirar qualquer conclusão fiável com base na situação da indústria durante o primeiro semestre de 2018. No entanto, com base nestes dados de 2018, foi possível confirmar a tendência de 2017, ou seja, uma recuperação parcial da indústria. Note-se, contudo, que — tal como indicado no quadro 12 — as importações mensais na União começaram a aumentar sobretudo desde junho de 2018. Além disso, os preços do aço na União começaram a seguir uma tendência de declínio desde o terceiro trimestre de 2018. Não é, portanto, possível observar os efeitos destas importações e evolução dos preços na situação da indústria da União durante o primeiro semestre de 2018. Por conseguinte, os dados recentes confirmaram a situação delicada da indústria da União e a ameaça que representa o aumento mais recente das importações.

5.4. Ameaça de prejuízo grave

(90) No regulamento provisório, a Comissão concluiu que a situação da indústria da União se deteriorou de forma acentuada no período de 2013-2016, tendo recuperado parcialmente em 2017. No entanto, a Comissão considerou que a indústria da União, apesar da melhoria temporária, ainda estava numa situação frágil e sob ameaça de prejuízo grave, se a tendência para o aumento das importações continuasse com a consequente diminuição dos preços e a queda da rendibilidade abaixo de níveis sustentáveis.

(91) Esta conclusão provisória pode também ser confirmada na fase definitiva, à luz da análise atualizada supracitada da evolução dos indicadores de prejuízo, tanto globalmente como ao nível das três famílias do produto (produtos planos, produtos longos e tubos).

(92) Os indicadores de prejuízo atualizados incluem os dados de três categorias do produto que tinham sido anteriormente excluídas do âmbito de aplicação na fase provisória. Quando estavam disponíveis, os dados mais recentes foram analisados e esta análise exaustiva confirmou as principais conclusões formuladas na fase provisória.

(93) Na fase provisória, um elemento crítico na determinação da ameaça de prejuízo era que o aumento significativo das importações observado desde 2013 não iria diminuir, mas teria continuado a aumentar e atingiria níveis graves de prejuízo na ausência de medidas corretivas. Esta tendência prevista já está em curso, como demonstrado pelo conjunto mais atualizado de dados (ver secção 5.6).

5.5. Observações recebidas após as medidas provisórias

(94) Várias partes interessadas alegaram que a indústria da União não se encontra numa posição vulnerável ou frágil, uma vez que a maioria dos indicadores melhorou durante o período considerado; por exemplo, atingiu de facto uma rendibilidade de 6,2 % em 2017 (tal como referido no regulamento provisório) e os preços de venda aumentaram quase 20 % entre 2016 e 2017. Foi ainda referido que a própria Eurofer anunciara que as perspetivas para a indústria da União eram positivas. Na mesma ordem de ideias, estas partes também alegaram que a norma para estabelecer um prejuízo grave é muito exigente e muito mais exigente do que a norma sobre o prejuízo importante no Acordo Anti-Dumping e no Acordo SMC, uma vez que o prejuízo grave deve estar claramente iminente e à beira da ocorrência.

(95) No regulamento provisório, a Comissão concluiu que a indústria da União se encontrava numa situação frágil, recuperando de um período em que a sua situação se tinha deteriorado muito. Esta recuperação foi atribuída, nomeadamente, à eficácia das diferentes medidas de defesa comercial adotadas, em especial desde 2016. Uma vez que a Comissão não pôde estabelecer a existência de um prejuízo grave, avaliou a ameaça de prejuízo grave. Neste contexto, a Comissão confirmou que a recuperação provisória em curso poderia ser rapidamente invertida, caso se verificasse um novo aumento das importações. Tal como acima estabelecido, um novo aumento das importações foi provavelmente agravado em resultado das medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232. Por conseguinte, a Comissão concluiu que o facto de a situação da indústria da União em 2017 ter registado uma melhoria em relação aos anos anteriores não impediu a conclusão da existência de uma ameaça de prejuízo grave. Estas conclusões foram confirmadas na análise supra e, por conseguinte, a alegação é rejeitada.

(96) No que diz respeito ao nível de rendibilidade da indústria da União, várias partes interessadas alegaram que, numa série de processos de defesa comercial no setor do aço, a Comissão considerou que um lucro de 3 % a 7 % poderia ser considerado adequado. Logo, uma rendibilidade global de 6,2 %, tal como provisoriamente estabelecida, deveria ser suficiente para que a indústria da União permaneça viável e muito competitiva.

(97) Tal como explicado nos considerandos 90 a 93, apesar de, em 2017, os níveis de rendibilidade terem melhorado bastante em relação aos anos anteriores (em que a indústria da União tinha registado prejuízos ou se situava no limiar de rendibilidade), esta situação poderia ser rapidamente invertida, caso as importações continuassem a aumentar (ou a acentuar-se, em resultado, por exemplo, das medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232). De facto, numa situação de ameaça de prejuízo grave, a análise deve necessariamente conter elementos prospetivos. Neste contexto, o risco estabelecido de desvio dos fluxos comerciais seria um elemento fundamental que afetaria negativamente a atual situação económica da indústria da União se não forem adotadas medidas. Em consequência, os níveis de rendibilidade alcançados pela indústria em 2017 não podem ser considerados isoladamente e não invalidam a conclusão de uma ameaça de prejuízo grave. Esta alegação é, por conseguinte, rejeitada.

5.6. Análise dos dados pós-2017

(98) No contexto de uma análise de ameaça de prejuízo grave, é necessário efetuar um exercício prospetivo dado que, para o período analisado, a situação não foi considerada como um caso de prejuízo grave. Em especial, o artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2015/478 e o artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento (UE) 2015/755 exigem que, em caso de prejuízo se realize uma análise da taxa de aumento das exportações para a União e a probabilidade de as capacidades disponíveis serem utilizadas para exportar para a União.

(99) Embora a taxa de aumento das exportações já tenha sido examinada anteriormente, a Comissão procedeu a uma análise mais rigorosa da probabilidade de um novo aumento das exportações com base numa análise dos dados disponíveis mais recentes, nomeadamente o período de janeiro a setembro de 2018. Este conjunto atualizado de dados permitiu à Comissão confirmar as conclusões estabelecidas na fase provisória, em especial no que diz respeito às tendências nas importações e ao risco de desvio dos fluxos comerciais.

(100) Como mostram as estatísticas constantes dos quadros que se seguem, prosseguiu a tendência para o aumento das importações e observaram-se já os primeiros sinais de desvio dos fluxos comerciais nos meses seguintes à entrada em vigor das medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232, com as importações para os EUA a diminuir progressivamente e as importações na União a aumentar (23). Na opinião da Comissão, pelas razões seguidamente expostas, esta tendência crescente tornar-se-á mais acentuada no futuro se não forem adotadas medidas definitivas.

5.6.1. Evolução das importações na União

(101) O período analisado no que toca à evolução das importações foi alargado, adicionando o primeiro semestre de 2018. Esta análise atualizada mostra que, de um modo geral, as importações do produto objeto de avaliação continuaram a aumentar, tomando uma base anual. O aumento das importações no período de julho de 2017 a junho de 2018, em comparação com janeiro de 2017 a dezembro de 2017, explica-se pelo nível relativamente elevado das importações no primeiro semestre de 2018, em que o volume total das importações dos produtos objeto de avaliação ascendeu a 17,4 milhões de toneladas métricas, em comparação com 15,4 milhões de toneladas métricas durante o primeiro semestre de 2017 e 14,5 milhões de toneladas métricas durante o segundo semestre de 2017. Estes dados mais recentes confirmam, assim, a avaliação da Comissão na fase provisória de que era provável que as importações continuassem a aumentar após 2017.

(102) As medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232 foram instituídas em 8 de março de 2018. Por conseguinte, é importante avaliar o volume das importações em 2018 numa base mensal, comparando-as com o mesmo período do ano anterior (2017). Esta comparação demonstra que, em todos os meses de 2018, os volumes de importação na União em 2018 foram superiores aos volumes de importação em 2017. As diferenças foram mais significativas em junho e julho de 2018, alguns meses após a instituição das medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232. Em agosto e setembro de 2018, o aumento foi ainda significativo, mas menos pronunciado do que nos dois meses anteriores, possivelmente por causa das medidas de salvaguarda provisórias instituídas em 18 de julho de 2018.

(103) Ambas as análises revelam uma clara tendência para um aumento contínuo das importações na União, confirmando, assim, a avaliação da Comissão na fase provisória. Quadro 12 Importações mensais na União UE (milhares de toneladas) Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Importações 2017 (todos) 2 737 2 464 2 914 2 648 2 984 2 512 2 315 2 308 2 339 Importações 2018 (todos) 3 080 2 490 2 934 3 033 2 999 2 940 2 828 2 414 2 587 Aumento de 2017 para 2018 + 13 % + 1 % + 1 % + 15 % + 1 % + 17 % + 22 % + 5 % + 11 % Fonte: Eurostat.

5.6.2. Evolução das importações nos Estados Unidos da América

(104) Durante as audições referidas no considerando 10, várias partes interessadas alegaram que os preços de importação nos EUA tinham aumentado acentuadamente desde a instituição das medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232, para um nível que, apesar do direito de 25 %, permitiria a essas empresas obter lucros. Por conseguinte, tendo em conta esta situação, não haveria qualquer incentivo no sentido de redirecionarem para outros mercados, como a União, as suas vendas para os EUA. Foi também alegado que, em resultado disso, o nível das importações nos EUA foi pouco afetado por essas medidas.

(105) A Comissão recolheu dados estatísticos relativos às importações nos EUA dos produtos objeto de avaliação em 2018, numa base mensal: Quadro 13 Importações mensais nos EUA em 2018 Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Volume de importação (todos) (milhares de toneladas) 2 087 1 800 2 218 2 585 2 192 1 666 1 969 1 848 1 689 Índice jan 2018 = 100 100 86 106 124 105 80 94 89 81 Fonte: estatísticas nacionais dos EUA.

(106) Os dados mostram que as importações nos EUA dos 26 produtos em avaliação diminuíram acentuadamente, em especial desde a instituição das medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232. Em setembro de 2018, o nível das importações foi 35 % inferior ao nível das importações em abril de 2018. De um modo geral, a diminuição das importações de janeiro a setembro de 2018 foi de 19 %.

(107) Note-se ainda que, em 2018, muitos produtores norte-americanos de produtos abrangidos pelas medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232 anunciaram importantes planos de expansão da produção (24). Considerando que, a curto prazo, pode haver poucas ou nenhumas fontes alternativas aos produtos importados, parece claro que a indústria dos EUA se está a preparar para abastecer o mercado dos EUA numa escala muito maior a médio prazo, em detrimento das importações. O mercado dos EUA já não estará, então, em condições de absorver um aumento da produção interna e o mesmo nível de importações que anteriormente. Como consequência, os produtores-exportadores terão de procurar mercados alternativos e o mercado da União é, nesse caso, tendo em conta a sua dimensão, um mercado substituto ideal. A tendência do aumento das importações na União, impulsionada em parte pelo impacto das medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232, já começou, tal como se descreve na secção 5.6.1. Esta tendência será, portanto, ainda mais pronunciada num futuro próximo, se não forem tomadas medidas.

(108) A Comissão também analisou o volume das importações nos EUA em 2018 numa base mensal, comparando esses valores com os do mesmo período de 2017.

(109) O quadro 14 confirma a tendência indicada no quadro do considerando 105. Quadro 14 Importações mensais nos EUA EUA (milhares de toneladas) Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Importações 2017 (todos) 2 088 1 893 2 284 2 259 2 345 2 684 2 614 2 220 2 259 Importações 2018 (todos) 2 087 1 800 2 218 2 585 2 192 1 666 1 969 1 848 1 689 Diminuição de 2017 para 2018 0 % – 5 % – 3 % 14 % – 7 % – 38 % – 25 % – 17 % – 25 % Fonte: estatísticas nacionais dos EUA. Assim, as importações nos EUA, independentemente do tipo de comparação efetuada, revelam sistematicamente uma tendência clara e constante de diminuição dessas importações. Esta diminuição progressiva já está a causar e continuará a gerar um desvio dos fluxos comerciais suscetível de acelerar a tendência de aumento das importações na União.

5.7. Conclusão

(110) Por conseguinte, tendo em conta uma análise atualizada da situação da indústria da União, uma análise aprofundada das observações recebidas após a divulgação das medidas provisórias e durante as audições, bem como uma análise pormenorizada dos dados estatísticos mais recentes, a Comissão concluiu que a indústria do aço da União se encontra numa situação de ameaça de prejuízo grave para o produto em causa, incluindo as 26 categorias do produto objeto de avaliação. São, pois, confirmados os considerandos 58 a 69 do regulamento provisório.

6. NEXO DE CAUSALIDADE

(111) No regulamento provisório, nos considerandos 70 a 77, a Comissão concluiu que existia um nexo de causalidade entre o aumento das importações do produto objeto de avaliação e a situação vulnerável e a ameaça de prejuízo grave para a indústria da União, uma vez que, regra geral, os produtos de aço produzidos pelos produtores da União são similares ou estão em concorrência direta com os produtos de aço em causa.

6.1. Observações recebidas após as medidas provisórias

(112) Várias partes interessadas alegaram que não havia nexo de causalidade entre um aumento das importações e a situação da indústria da União, uma vez que o aumento das importações durante o período considerado tinha sido acompanhado por um aumento da rendibilidade e dos volumes de produção e de vendas.

(113) A título preliminar, a Comissão gostaria de esclarecer que estabeleceu uma ameaça de prejuízo grave se as importações continuassem a aumentar. Não estabeleceu prejuízo durante o inquérito devido ao aumento das importações durante o período considerado.

(114) Quanto ao fundo, no que diz respeito a esta alegação, é importante sublinhar que a indústria da União conseguiu, de facto, níveis de produção rentáveis durante 2017, claramente superiores aos alcançados em todos os outros anos do período considerado, altura em que estava apenas próxima do limiar de rendibilidade. No entanto, em termos globais, o maior aumento das importações durante esse período situou-se entre 2014 e 2015 (ver quadro 2) e a diminuição paralela da rendibilidade nesse mesmo período (de 0,8 % para 0,6 %, ver quadro 6) demonstra que existe indubitavelmente uma ligação entre o aumento das importações e o estado da indústria da União. Além disso, tal como explicado no considerando 45 do regulamento provisório, a rendibilidade alcançada em 2017 deve ser considerada como temporária nas atuais circunstâncias de uma tendência de aumento contínuo das importações e dos preços de venda excecionalmente favoráveis no mercado durante esse período. No entanto, mesmo um nível de lucro de 5,6 % é baixo nesta indústria de capital intensivo. De facto, é inferior ao nível mínimo regulamentado de lucro-alvo, para todos os setores industriais, nos inquéritos de defesa comercial efetuados pela Comissão (25). A Comissão considerou, portanto, que a indústria da União se encontrará numa situação vulnerável e crítica se as importações continuarem a aumentar. Esta alegação é, por conseguinte, rejeitada.

(115) Várias partes interessadas alegaram igualmente que, em inquéritos anti-dumping e antissubvenções anteriores relativos aos mesmos produtos, a Comissão tinha argumentado que a depreciação dos preços e o prejuízo se deviam às alegadas práticas de dumping ou de subvenções e não ao mero aumento das importações. De acordo com estas partes interessadas, as importações objeto de dumping ou de subvenções já tinham sido resolvidas com êxito, através da adoção de medidas anti-dumping e antissubvenções na sequência desses inquéritos, pelo que a Comissão não deveria agora argumentar que o mesmo prejuízo teve outra causa, designadamente o aumento das importações.

(116) No que diz respeito a esta alegação, é importante sublinhar que as medidas anti-dumping e antissubvenções não seguem a mesma lógica que as medidas de salvaguarda. Com efeito, têm objetivos diferentes. Para mencionar algumas das diferenças mais marcantes e relevantes, tanto as medidas anti-dumping como as medidas antissubvenções incidem especificamente sobre uma definição do produto limitada e abordam a questão da concorrência desleal, através de práticas de dumping ou de subvenções, no que respeita às importações de uma determinada origem (país), sendo, por regra, aplicadas durante cinco anos, com a possibilidade de prorrogar esse prazo se estiverem reunidas certas condições. Em contrapartida, as medidas de salvaguarda referem-se a um aumento global das importações, sem distinção quanto à natureza da concorrência ou à origem (ou seja, não são aplicadas sui generis a um tipo específico de importações) e têm normalmente uma duração limitada. Além disso, e mais especificamente, as medidas anti-dumping e antissubvenções a que se refere esta alegação apenas dizem respeito a algumas das categorias do produto abrangidas pelo presente inquérito e apenas de certas origens. Apesar destas medidas, a Comissão constatou, no entanto, um aumento global significativo, súbito e acentuado das importações, e estabeleceu, por isso, uma ameaça de prejuízo. Esta alegação é, por conseguinte, rejeitada.

(117) Várias partes interessadas alegaram que a Comissão não tinha realizado uma análise de não imputação a fim de ter em conta outros fatores que poderiam ter causado o prejuízo, em especial no que se refere à evolução dos custos das matérias-primas, ao decréscimo dos resultados das exportações e às importações efetuadas pelos produtores da União. A Comissão gostaria de esclarecer que, de facto, na fase provisória, não avaliou todos os fatores suscetíveis de contribuir para o prejuízo grave que a indústria da União sofreria se não fossem tomadas medidas, uma vez que, devido às circunstâncias críticas, era necessário adotar e aplicar sem demora medidas provisórias. Após a instituição das medidas provisórias, a Comissão avaliou o impacto destes três fatores na situação da indústria da União e, por conseguinte, a sua possível contribuição para a ameaça de prejuízo grave.

(118) No que se refere à evolução dos custos das matérias-primas, várias partes observaram, em geral, que a Comissão deveria examinar este elemento, enquanto uma parte interessada afirmou que a situação conjetural do mercado, com matérias-primas mais baratas a nível mundial, tinha causado as dificuldades «alegadas» pela Comissão.

(119) Os dados fornecidos pela indústria da União demonstram que os custos de produção do produto em causa evoluíram do seguinte modo: Quadro 15 Custos de produção 2013 2014 2015 2016 2017 Custos de produção (EUR/tonelada) 700 668 633 579 661 Índice 2013 = 100 100 95 90 83 94 Fonte: respostas ao questionário.

(120) A tendência acima indicada é semelhante à tendência dos preços de venda, tal como descrito na secção 5.1.3, à exceção de 2017, quando, como foi explicado, os preços de venda foram excecionalmente favoráveis em comparação com os custos, resultando num lucro relativamente elevado (embora ainda abaixo do nível de lucro-alvo). Esta tendência não revela qualquer ligação específica entre o custo das matérias-primas e a evolução da rendibilidade, exceção feita ao ano em que o lucro da indústria da União diminuiu mais acentuadamente em comparação com o ano anterior, ou seja, 2015 (diminuição de 25 %), em que os custos de produção diminuíram bastante. Não há, portanto, qualquer razão para concluir que a evolução dos preços das matérias-primas, quer para cima quer para baixo, representa uma ameaça de prejuízo. Por conseguinte, a alegação foi rejeitada.

(121) As partes interessadas também alegaram que os resultados das exportações da indústria da União estavam em declínio. Basearam as suas alegações em declarações feitas pela Eurofer, bem como no pressuposto ou probabilidade de as exportações para os EUA e a Turquia baixarem, tendo em conta as medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232 e o inquérito de salvaguarda turco.

(122) Foi efetuada uma análise dos resultados das exportações da indústria da União no que respeita ao produto em causa, com base nos dados do Eurostat: Quadro 16 Exportações da indústria da União 2013 2014 2015 2016 2017 Volume de exportações (milhares de toneladas) 31 181 31 599 29 449 27 578 27 603 Índice 2013 = 100 100 101 94 88 89 Preços de exportação (EUR/tonelada) 962 931 934 850 953 Índice 2013 = 100 100 97 97 88 99 Fonte: Eurostat

(123) O quadro acima é demonstrativo de duas coisas. Em primeiro lugar, os volumes exportados pela indústria da União durante todo o período considerado são relativamente pequenos em comparação com os volumes vendidos no mercado da União — representaram apenas, dependendo do ano, entre 17 % e 19 % dos volumes de vendas da indústria da União. Em segundo lugar, a evolução dos preços de exportação foi bastante estável durante o período considerado, com exceção de 2016, em que os preços de exportação foram, em geral, significativamente inferiores aos dos outros anos (os custos de produção também baixaram em 2016). Com base nos volumes de vendas de exportação, na evolução desses volumes no período considerado e nos preços das vendas de exportação, a Comissão não encontrou motivos para supor que os resultados das vendas de exportação da indústria da União constituíssem uma importante ameaça de prejuízo grave para a indústria da União.

(124) No que diz respeito ao papel das importações efetuadas pelos produtores da União ou pelos comerciantes/distribuidores coligados, tal como descrito no considerando 44, estas importações foram marginais e relativamente estáveis durante o período considerado, representando 0,3 % a 0,7 % do total das importações, dependendo do ano. Estas importações não afetaram a tendência das importações, pelo que a alegação foi rejeitada.

(125) Várias partes interessadas alegaram que a Comissão não tinha avaliado as condições de concorrência entre os produtos importados e os produtos do mercado interno, uma vez que, alegadamente, não teve em conta a amplitude e a heterogeneidade das diferentes categorias do produto abrangidas pelo inquérito de salvaguarda e apenas chegou a conclusões relativamente a todas as categorias do produto agregadas. Na mesma ordem de ideias, várias partes interessadas alegaram que, para cada uma das categorias do produto, a Comissão deveria ter efetuado uma análise separada do nexo de causalidade.

(126) Tal como explicado na secção 2.1, a Comissão considerou que, tendo em conta o elevado grau de inter-relação entre as categorias do produto que constituem o produto em causa, o produto importado e o produto da União são «similares ou em concorrência direta». O reconhecimento de que se justifica uma análise global, dadas as fortes inter-relações entre todas as categorias do produto objeto do inquérito, também implica que a forma mais adequada de realizar a análise do nexo de causalidade seja a agregação das três famílias do produto, as quais foram distinguidas em certas partes da análise global. À luz do que precede, a alegação foi rejeitada.

6.2. Conclusão

(127) A análise da atribuição cumulativa dos outros fatores nos considerandos 79 e 80 do regulamento provisório e na secção 6.1 mostrou que os outros fatores, tanto separadamente como considerados em conjunto, não atenuaram o nexo de causalidade entre o aumento das importações e a ameaça de prejuízo grave para a indústria da União. Na ausência de quaisquer outras observações, confirmam-se os considerandos 70 a 81 do regulamento provisório.

7. INTERESSE DA UNIÃO

(128) O objetivo das medidas de salvaguarda é remediar ou prevenir o prejuízo grave ocorrido em consequência do aumento das importações. Em conformidade com o artigo 16.o do Regulamento (UE) 2015/478, a Comissão examinou igualmente se existem razões económicas imperiosas que possam levar à conclusão de que não é do interesse da União instituir medidas.

(129) Para o efeito, foram considerados os efeitos das eventuais medidas sobre todos os produtores, importadores e utilizadores do produto em causa na União, bem como as eventuais consequências da adoção ou não adoção das medidas, com base nos elementos de prova disponíveis. Sempre que necessário, a Comissão concebeu um mecanismo para impedir a eventual ocorrência de um prejuízo grave e, ao mesmo tempo, permitir fluxos comerciais tradicionais de um modo compatível com a manutenção do funcionamento concorrencial do mercado do aço.

7.1. Interesse dos produtores da União

(130) Concluiu-se, a título provisório, que a instituição de medidas de salvaguarda seria do interesse dos produtores da União porque evitaria um eventual prejuízo grave decorrente de um novo aumento significativo das importações. Na sequência da instituição das medidas provisórias, a Comissão não recebeu quaisquer observações dos produtores da União que invalidassem esta posição, pelo que se confirmaram as conclusões provisórias.

7.2. Interesse dos importadores e utilizadores da União

(131) A Comissão enviou questionários aos importadores e aos utilizadores conhecidos, a fim de avaliar o seu interesse.

(132) Foram recebidas 61 respostas de importadores e 70 de utilizadores não coligados com importadores. Os importadores e os utilizadores transmitiram ainda as suas opiniões oralmente e por escrito.

(133) Vários importadores e utilizadores da União alegaram que a instituição de medidas de salvaguarda não seria do interesse da União porque aumentaria os preços das importações e restringiria a concorrência no mercado da União. Mais argumentaram que a instituição das medidas levaria a falhas de abastecimento, uma vez que, alegadamente, os produtores da União não estão a produzir todos os tipos de produtos de aço ou não os produzem em quantidades suficientes para satisfazer a procura da União. Esta situação seria ainda alegadamente exacerbada pelo facto de haver limitações de disponibilidade de alguns produtos sujeitos a medidas anti-dumping ou de compensação.

(134) Na sequência da instituição das medidas provisórias, vários utilizadores e importadores da União argumentaram que havia que tomar em consideração os seguintes aspetos caso fossem instituídas medidas definitivas: — Um nível de contingente determinado com base na média dos três últimos anos deve ter um aumento de 10 %, à semelhança do que foi feito no caso das medidas de salvaguarda relativas ao aço instituídas pela União em 2002, a fim de ter em conta o provável aumento da procura nos setores a jusante; — Em vez de se proceder à sua distribuição por «ordem de chegada», os contingentes devem ser atribuídos especificamente a cada país fornecedor, a fim de manter os fluxos comerciais tradicionais e evitar que determinados países fornecedores tirem partido da sua localização geográfica ou da sua capacidade de exportação para esgotar rapidamente o contingente e excluir outros países fornecedores tradicionais; — Há que garantir a segurança económica por meio do estabelecimento de um sistema de contingentes baseado em licenças. Desta forma, garantir-se-á não só a continuidade do abastecimento como também que as remessas são integradas no contingente isento de direitos aduaneiros assim que saem do país de exportação. Alegou-se ainda que, em alternativa, o contingente anual deveria ser estabelecido numa base trimestral, a fim de evitar importações maciças no início do ano, que seriam prejudiciais para os utilizadores que não podem acumular existências e dependem de um abastecimento estável ao longo do ano. — Alguns tipos do produto devem ser sujeitos a contingentes separados devido às suas especificidades em comparação com outros tipos do produto classificados na mesma categoria. Aliás, no que diz respeito a estes produtos, os contingentes devem ser aumentados regularmente, a fim de ter em conta o aumento significativo da procura no mercado da União que se prevê venha a ocorrer nos próximos anos.

(135) A Comissão analisou exaustivamente todas as alegações e chegou às seguintes conclusões:

(136) Em primeiro lugar, tal como já estabelecido no regulamento provisório, a Comissão partilha a opinião de que há que manter, tanto quanto possível, os fluxos comerciais tradicionais. Com base nas conclusões anteriores sobre a existência de uma ameaça de prejuízo grave, só as importações em quantidades que excedam estes fluxos comerciais tradicionais são suscetíveis de causar prejuízo à indústria da União. A Comissão considera que, com medidas de salvaguarda instituídas sob a forma de um contingente pautal, se manterá a concorrência efetiva entre as importações e a indústria da União e que o risco de um aumento geral dos preços ou de escassez dos produtos é pouco provável. Efetivamente, com medidas deste tipo, as importações devem manter-se aos níveis não prejudiciais tradicionais e as medidas de salvaguarda só serão aplicadas se, e quando, se atingir o nível do contingente e a ameaça se concretizar.

(137) A indústria da União alegou ainda ter capacidade para fabricar todos os tipos de produtos de aço. Em todo o caso, as importações manter-se-ão - sem medidas - aos níveis tradicionais, e continuam a ser possíveis acima do contingente, embora sujeitas a medidas de salvaguarda.

(138) Quanto à existência de medidas anti-dumping ou antissubvenções, o seu objetivo é corrigir práticas comerciais desleais. Embora estas medidas possam, de facto, repercutir-se no nível das exportações de alguns países fornecedores, não há qualquer impacto no nível das importações a preços justos que terão entrado no mercado da União na ausência de práticas de dumping ou de subvenções prejudiciais. Esta questão e, em especial, a aplicação cumulativa de medidas de salvaguarda com medidas anti-dumping ou antissubvenções, é analisada no considerando 186.

(139) Pelos motivos acima expostos, as alegações das partes formuladas no considerando 133 são rejeitadas.

(140) Quanto às alegações relativas à forma e ao nível das medidas, a Comissão teve em conta os seguintes elementos.

Nível do contingente pautal

(141) Embora os utilizadores e os importadores considerem que qualquer contingente pautal deve ser estabelecido a um nível 10 % superior à média das importações dos três últimos anos dado ser provável que o consumo de aço da União em determinadas categorias do produto venha a registar taxas de crescimento com dois dígitos, os produtores da União alegaram que esse consumo se manterá relativamente estável nos próximos anos.

(142) Em conformidade com o artigo 15.o, n.o 3, do Regulamento (UE) 2015/478, os contingentes devem, em princípio, ser fixados ao nível médio das importações efetuadas nos últimos três anos representativos. No entanto, esta disposição é aplicável caso as medidas assumam a forma de um contingente. Tal como confirmado pela jurisprudência aplicável (26), um contingente pautal não é uma restrição quantitativa ao abrigo do Acordo da OMC sobre as Medidas de Salvaguarda e, por conseguinte, a Comissão não é obrigada a estabelecer o nível dos contingentes pautais neste caso específico a um nível estritamente correspondente às importações médias dos três últimos anos.

(143) Tendo em conta as alegações suscitadas no considerando 141, e em conformidade com o amplo poder de apreciação económica, política e jurídica conferido à Comissão nos termos do artigo 16.o do Regulamento (UE) 2015/478 e do artigo 13.o do Regulamento (UE) 2015/755, a Comissão considerou necessário ajustar o nível do contingente pautal acima no nível médio das importações dos últimos três anos, a fim de ter em conta os interesses divergentes dos utilizadores e importadores, por um lado, e da indústria da União, por outro. Neste sentido, tal como se confirma no considerando 32, a Comissão assinala que as importações das categorias do produto em causa aumentaram 4 % de 2017 até ao PMR sem causar um prejuízo grave. A perspetiva de uma futura taxa de crescimento das importações, embora mais estável, em condições normais de mercado, aliada aos interesses económicos e políticos da indústria da União no seu conjunto, impõe consequentemente que se institua um nível quantitativo do contingente pautal ligeiramente superior ao nível médio das importações no período compreendido entre 2017 e o PMR.

(144) Nesta base, a fim de limitar o aumento das importações a um nível que não seja suscetível de causar um prejuízo grave à indústria da União e, ao mesmo tempo, garantir a manutenção dos fluxos comerciais tradicionais e um apoio suficiente aos atuais utilizadores e à indústria de importação, a Comissão considera que o nível quantitativo do contingente pautal deve ter por base a média das importações no período de 2015 a 2017, majorada de 5 %.

Atribuição dos contingentes pautais

(145) Quase todas as partes interessadas, incluindo a indústria da União, defenderam a atribuição de contingentes pautais específicos aos países fornecedores em vez do contingente global instituído na fase provisória.

(146) A Comissão concorda que um sistema de contingentes específicos por país é, de facto, o mais adequado para garantir os fluxos comerciais tradicionais. Não obstante, este sistema tem algumas limitações. Em primeiro lugar, há um número considerável de países fornecedores para cada categoria do produto pelo que, dentro do razoável, não é exequível atribuir um contingente pautal a cada um deles. Em segundo lugar, a Comissão considera que, para uma atribuição adequada dos contingentes pautais, é necessário ter em consideração fatores especiais que afetarão o comércio dos produtos em causa. Com efeito, a União instituiu recentemente medidas sob a forma de direitos anti-dumping/de compensação no que respeita a uma série de produtos abrangidos pelo âmbito de aplicação do presente inquérito, provenientes de determinados países de exportação. Estas medidas resultaram, na maior parte dos casos, numa redução assinalável das importações provenientes desses países nos últimos anos e continuarão a produzir o mesmo efeito enquanto vigorarem. Por conseguinte, é muito provável que um contingente pautal específico para estes países seja utilizado apenas de forma marginal, porque o nível do contingente pautal se baseia no nível médio das importações nos anos de 2015 a 2017, o que quer dizer que inclui um período em que ainda não estavam em vigor as medidas sob a forma de direitos anti-dumping/de compensação e o nível das importações era elevado devido às práticas comerciais desleais. Como tal, não seria do interesse da União atribuir um contingente pautal específico por país nessas circunstâncias, visto que o nível das importações futuras seria inevitavelmente inferior aos seus níveis tradicionais.

(147) Atendendo às circunstâncias supramencionadas, a Comissão chegou à conclusão de que seria mais adequado optar por uma abordagem mista. Em primeiro lugar, deve atribuir-se um contingente pautal específico por país aos países que têm um interesse significativo enquanto fornecedores, em função das suas importações nos últimos três anos. Para efeitos do presente regulamento, considera-se que os países que detêm uma parte superior a 5 % das importações na categoria do produto em causa possuem um interesse significativo enquanto fornecedores. A todos os outros países fornecedores deve assim ser atribuído um contingente pautal global («contingente residual») baseado na média das importações restantes nos últimos três anos.

(148) No entanto, não deve ser atribuído um contingente pautal específico por país aos países cujo nível das exportações – para cada categoria do produto em causa – tenha sofrido uma diminuição substancial recentemente em virtude de estarem em vigor medidas sob a forma de direitos anti-dumping/de compensação pelas razões acima expostas. Estes países devem ser abrangidos pelo contingente pautal residual.

(149) No caso específico da categoria do produto n.o 1 (rolos laminados a quente), uma vez que perto de 60 % das importações estão atualmente sujeitas a medidas anti-dumping, a Comissão considera mais adequado um contingente global e não uma atribuição específica por país.

(150) Por último, a Comissão considera que é também do interesse da União que um país fornecedor que tenha esgotado o seu contingente pautal específico possa ter acesso ao contingente pautal residual. Esta possibilidade só deve ser aplicada, contudo, no último trimestre do período, para que haja um equilíbrio entre os interesses dos países que beneficiam de um contingente pautal específico por país e os dos países sujeitos ao contingente pautal global. Desta forma, não só se assegurará a manutenção dos fluxos comerciais tradicionais como se evitará que, conforme o caso, permaneçam inutilizadas partes do contingente pautal residual.

Previsibilidade do contingente pautal ao longo do tempo

(151) A Comissão considera que não é necessário introduzir um sistema de concessão de licenças para garantir a previsibilidade.

(152) Em primeiro lugar, os dados relativos à evolução das importações ao abrigo dos contingentes pautais e à utilização dos contingentes pautais com isenção de direitos aduaneiros estão disponíveis ao público e são atualizados diariamente. Os dados relativos à utilização dos contingentes pautais podem ser consultados no seguinte endereço Web: http://ec.europa.eu/taxation_customs/dds2/taric/quota_consultation.jsp

(153) Além disso, uma atribuição específica por país deve também garantir um nível suplementar de previsibilidade para os fornecedores e utilizadores tradicionais. Note-se que, quando um contingente pautal específico por país se esgota, o país em causa poderá exportar através do contingente pautal residual disponível, embora só o possa fazer no último trimestre do período, que é o período mais crítico em termos de disponibilidade do contingente.

(154) Por último, a Comissão considera que o contingente pautal residual deve ser dividido em trimestres, a fim de garantir uma distribuição equitativa das importações ao longo do ano e evitar que se acumulem existências de importações substanciais de produtos normalizados no início do período com o objetivo de evitar possíveis direitos. As atribuições trimestrais não utilizadas dos contingentes pautais seriam automaticamente transferidas para o período seguinte.

Classificação dos produtos

(155) A Comissão analisou os pedidos dos utilizadores e importadores relativos à criação de subcategorias específicas para os seus produtos. A Comissão verificou, em especial, que duas categorias do produto, a saber, as categorias n.os 3 e 4, apresentam características distintas que permitem aceitar os pedidos.

(156) A categoria n.o 4 — chapas resistentes à corrosão — inclui tanto os produtos fabricados especificamente para a indústria automóvel, que obedecem a especificações do produto definidas com precisão e são objeto de contratos de longo prazo, como outros produtos normalizados. No que diz respeito aos primeiros, os fornecedores têm de obter, antes de mais, a certificação necessária para abastecer a indústria por um período prolongado, atempadamente e com exatidão (o chamado sistema «just-in-time»). Relativamente a esta categoria do produto, a Comissão reconhece que há o risco de que alguns tipos específicos do produto sejam excluídos do contingente isento de direitos aduaneiros devido aos produtos normalizados que podem ser fornecidos e armazenados de forma maciça no início do ano.

(157) Ademais, os produtos normalizados desta categoria estão atualmente sujeitos a direitos anti-dumping, os quais, conforme explicado anteriormente, virão também a ter repercussões na evolução das importações e na atribuição dos contingentes. O facto de estes produtos mais especializados não terem sido objeto do pedido de instituição de medidas anti-dumping apresentado pela indústria é mais um indício de que estes produtos devem ser considerados separadamente dos tipos dos produtos normalizados.

(158) No que se refere à categoria n.o 3 — chapas magnéticas —, a indústria utilizadora em causa alegou também que determinados produtos específicos, designadamente as chapas magnéticas de grãos não orientados (27), devem ser distinguidas dos outros produtos na mesma categoria por se tratar de produtos estratégicos para a economia da União, dada a sua utilização nos novos setores da energia/mobilidade (por exemplo, veículos movidos a novas energias, turbinas eólicas). No entender dos utilizadores e importadores, são produtos especiais e de elevado valor que correm o risco de serem excluídos devido aos produtos normalizados que se encontram na mesma categoria do produto. Mais alegaram os utilizadores que a procura na União é suscetível de aumentar consideravelmente num horizonte próximo, pelo que seria necessário aumentar em conformidade o contingente específico no futuro. Embora esta última alegação não tenha sido devidamente corroborada por elementos de prova, um contingente separado para estes produtos permitiria, no futuro, examinar de forma mais aprofundada os pedidos devidamente fundamentados.

(159) A Comissão entende ainda que, sem prejudicar de algum modo o efeito corretor da medida, é possível criar subconjuntos de produtos nestas duas categorias do produto, aos quais seriam atribuídos contingentes específicos.

(160) Com base no que precede, a Comissão aceitou os pedidos de divisão da categoria do produto n.o 4 (chapas com revestimento metálico) e da categoria do produto n.o 3 [chapas magnéticas (exceto aço magnético de grãos orientados)] em duas subcategorias.

Cláusula de reexame

(161) Por último, com base no interesse da União, a Comissão considera que poderá ter de ajustar o nível ou a atribuição dos contingentes pautais que figuram nos anexos IV.1 e IV.2 caso se verifique uma alteração das circunstâncias durante o período de instituição das medidas. Este reexame pode abranger qualquer categoria do produto sujeita às medidas, incluindo (entre outras) as categorias do produto n.os 3, 4, 6 e 16, que foram objeto de observações exaustivas e fundamentadas tanto no decurso do inquérito como no contexto das consultas bilaterais realizadas pela Comissão. As novas circunstâncias poderão surgir, por exemplo, na sequência de um aumento ou de uma contração global da procura de determinadas categorias do produto na União, que exigiria uma reavaliação do nível do contingente pautal, da instituição de medidas anti-dumping ou antissubvenções suscetíveis de afetar consideravelmente a evolução das importações no futuro, ou ainda de quaisquer desenvolvimentos relacionados com medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232, que poderão ter repercussões diretas para as conclusões do presente inquérito, nomeadamente em termos de desvio dos fluxos comerciais. A Comissão poderá ainda reexaminar se a aplicação das medidas pode ter efeitos negativos para a realização dos objetivos de integração estabelecidos com os seus parceiros comerciais preferenciais, por exemplo, pondo consideravelmente em risco a sua estabilização ou o seu desenvolvimento económico. A Comissão avaliará a situação com regularidade e ponderará a possibilidade de efetuar um reexame pelo menos no final de cada ano de instituição das medidas. A Comissão dará início ao primeiro inquérito de reexame o mais tardar em 1 de julho de 2019.

7.3. Conclusão sobre o interesse da União

(162) Tendo em conta as considerações precedentes e uma análise atenta dos vários interesses envolvidos, a Comissão conclui que o interesse da União impõe a adoção de medidas de salvaguarda definitivas sob a forma de um contingente pautal, a fim de evitar uma nova deterioração da situação dos produtores da União.

8. CONSIDERAÇÕES FINAIS

(163) Conclui-se que a indústria do aço da União se encontra numa situação de ameaça de prejuízo grave no que diz respeito a 26 categorias do produto e que, num futuro previsível, essa situação pode evoluir e traduzir-se num prejuízo grave real na ausência de medidas de salvaguarda. Mais se conclui que seria do interesse da União adotar medidas adequadas para evitar um aumento futuro das importações.

8.1. Forma e nível das medidas

(164) Na fase provisória, a Comissão apurou que uma medida sob a forma de um contingente pautal era a que melhor conseguia conciliar os interesses dos produtores e dos utilizadores de aço da União. Uma tal medida, devidamente ajustada, permitiria reduzir temporariamente o aumento das importações para um nível não prejudicial para a indústria do aço da União e continuar a proporcionar aos clientes uma gama adequada de fontes de abastecimento de uma forma que seria compatível com a manutenção de um mercado do aço competitivo.

(165) Tendo em conta a análise precedente sobre o interesse da União, a Comissão considera que um contingente pautal é, de facto, a melhor forma de conciliar os vários interesses envolvidos, ou seja, evitar o prejuízo grave e garantir a manutenção dos fluxos comerciais tradicionais.

(166) Nas observações enviadas à Comissão na sequência da instituição das medidas provisórias, se bem que, na sua maioria, tenham contestado a sua adoção, os utilizadores do aço apresentaram sugestões úteis para as adaptar e dessa forma minimizar os seus efeitos negativos no mercado.

(167) Entre as observações recebidas, muito poucas se referiram às microssimulações e ao modelo macroeconómico apresentados pela Comissão para verificar a proporcionalidade do nível dos direitos extracontingente.

(168) Quanto ao modelo macroeconómico, uma associação de exportadores de um país terceiro criticou o facto de as elasticidades utilizadas no modelo Armington para o conjunto global de categorias do produto serem diferentes das utilizadas em determinados estudos mais desagregados de categorias específicas de produtos de aço não tendo, porém, proposto quaisquer níveis alternativos para o cálculo global. A mesma associação alegou igualmente que a Comissão ignorara o aumento significativo dos níveis de preços no mercado dos EUA, que continua a atrair as importações apesar das medidas adotadas ao abrigo da secção 232. Quanto às microssimulações, uma associação de utilizadores da União e vários exportadores argumentaram que a análise comparativa das microssimulações só fora efetuada para um número reduzido de categorias do produto, ao passo que as medidas abrangiam um conjunto mais alargado; criticaram também o facto de os cálculos se terem alegadamente baseado nos custos dos produtores chineses, que não poderiam ser considerados representativos de todas as fontes de abastecimento. Vários exportadores alegaram que a Comissão não dera uma explicação suficiente sobre a utilização dos modelos supramencionados e que era arbitrário fixar nessa base direitos aduaneiros extracontingente de 25 %.

(169) A Comissão considera que tanto as microssimulações como o modelo macroeconómico são representações estilizadas da realidade mas, ao contrário do que se alega em certas observações, permitem a discussão técnica de cenários alternativos, para que as decisões estratégicas se fundamentem mais em factos do que em juízos arbitrários.

(170) A Comissão gostaria de sublinhar que os direitos aduaneiros extracontingente de 25 % fixados pela Comissão na fase das medidas provisórias visa dar resposta a um aumento significativo das importações de aço na União que, nos últimos tempos, acelerou em virtude dos direitos globais de 25 % instituídos pelos EUA sobre as imp