Prevenção e controlo da criminalidade organizada:

Estratégia da União Europeia para o início do novo milénio

(2000/C 124/01)

O Conselho Europeu de Amesterdão de 16 e 17 de Junho de 1997 aprovou um plano de acção contra a criminalidade organizada.

Durante o breve período em que o plano de acção esteve em vigor, foram realizados progressos significativos no desenvolvimento e implementação de medidas destinadas a prevenir e controlar a criminalidade organizada com que se vêem confrontados tanto a União Europeia como os seus Estados-Membros. Como exemplos desses progressos podem mencionar-se: a criação de um mecanismo de avaliação mútua para identificar problemas na implementação das medidas e o lançamento com êxito de uma primeira ronda de avaliação: o início do funcionamento da rede judiciária europeia, equipada com uma rede de telecomunicações, destinada a dinamizar a cooperação internacional; a criação de uma rede de contacto e apoio para aperfeiçoar os relatórios anuais sobre a situação do crime organizado; a aprovação de acções comuns sobre o programa Falcone, o branqueamento de capitais e a detecção de bens, a criminalização da participação numa organização criminosa, e as melhores práticas do auxílio judiciário mútua; o estabelecimento de um pacto de pré-adesão com os países candidatos; e, finalmente, a identificação de novas medidas relativas, por exemplo, à prevenção da criminalidade organizada e à estatégia da União Europeia para o combate ao crime de alta tecnologia. A União fez ouvir a sua voz nas negociações, nas Nações Unidas, sobre o projecto de convenção relativa à criminalidade organizada transnacional e, no Conselho da Europa, sobre o projecto de convenção relativa à criminalidade informática.

Estes progressos substanciais ficaram a dever-se, em grande medida, à especificidade do plano de acção e aos calendários nele previstos. O amplo consenso alcançado pelos Estados-Membros quanto ao plano de acção contribuiu para, tanto a nível da União Europeia como a nível nacional, criar o clima político e profissional necessário para a adopção e execução das decisões necessárias. Os peritos nacionais junto do Seretariado do Conselho contribuíram significativamente para a sua implementação.

O Conselho Europeu de Viena de Dezembro de 1998 preconizou o reforço da acção da União Europeia contra a criminalidade organizada à luz das novas possibilidades abertas pelo Tratado de Amesterdão. O ponto 47 do plano de acção de 1998, aprovado pelo Conselho Europeu de Viena, preconiza que se ultime o plano de acção de 1997, se proceda à avaliação da sua implementação e se estude a possibilidade de lhe dar seguimento.

O ponto 43 e seguintes do plano de acção de 1998 fornecem alguns elementos adicionais que têm uma incidência directa na estratégia da União Europeia contra a criminalidade organizada. Quanto aos demais elementos, ou estão contidos na resolução do Conselho, de 21 de Dezembro de 1998, sobre a prevenção da criminalidade organizada, ou resultaram de outros parâmetros (por exemplo, as recomendações decorrentes dos trabalhos sobre os relatórios de situação anuais, bem como os trabalhos sobre as posições comuns relativas à proposta de convenção das Nações Unidas contra a criminalidade organizada transnacional e respectivos protocolos e sobre a proposta de convenção do Conselho da Europa relativa à criminalidade cibernética).

O Conselho Europeu de Tampere, reunido em 15-16 de Outubro de 1999, assinalou que as pessoas devem contar que a União enfrente as ameaças que a grande criminalidade representa para a sua liberdade e os seus direitos. A fim de fazer face a estas ameaças, é necessário um esforço comum para prevenir e combater o crime e as organizações de criminosos em toda a União. Impõe-se a mobilização conjunta dos recursos policiais e judiciais para garantir que os criminosos ou os produtos do crime não se possam esconder na União (Conclusão n.o 6 da Presidência). O Conselho Europeu de Tampere assinalou ainda que está profundamente empenhado em reforçar a luta contra as formas graves de criminalidade organizada e transnacional. Para se alcançar um elevado nível de segurança no espaço de liberdade, de segurança e de justiça, é necessária uma abordagem eficaz e abrangente da luta contra todas as formas de criminalidade. Deverá desenvolver-se a nível da União um conjunto equilibrado de medidas contra a criminalidade, protegendo simultaneamente a liberdade e os direitos legais dos indivíduos e dos operadores económicos (Conclusão n.o 40 da Presidência).

O Conselho Europeu de Tampere lançou os fundamentos para a criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça na União Europeia. Um dos três principais temas abordados foi a luta contra a criminalidade à escala comunitária. Algumas conclusões têm um impacto directo nos futuros trabalhos em matéria de prevenção e controlo da criminalidade organizada.

Actualmente, estes elementos, por si só, continuam a ser bastante díspares, não constituindo uma estratégia clara e coerente da União Europeia nesta área. De acordo com o mandato do Conselho Europeu de Viena no sentido de dar seguimento ao plano de acção de 1997, os diferentes elementos deveriam ser compilados num único documento, que especificasse quais as acções a levar a cabo e a respectiva prioridade, a quem competiria a responsabilidade e qual o calendário a seguir.

No presente documento, os diferentes elementos foram compilados e agrupados de acordo com os seus objectivos gerais. Foi igualmente feita uma tentativa de enquadrar os projectos de recomendações no contexto da evolução verificada na União Europeia. Os projectos de recomendações deverão ser avaliados com base em todo o trabalho a realizar e nas prioridades determinadas à luz dos recursos disponíveis. O objectivo será definir uma estratégia integrada da União Europeia para prevenir e controlar a criminalidade organizada, que estabeleça prioridades e prazos claros para a conclusão das acções e determine a quem cabe a responsibilidade pela sua implementação.

O Parlamento Europeu foi informado pela Presidência finlandesa dos debates em curso no Conselho, por carta do presidente do Conselho, em 21 de Dezembro de 1999.

1.a PARTE

ANTECEDENTES

O Conselho Europeu, reunido em Viena em Dezembro de 1998, apelou para que a União Europeia reforçasse a sua acção contra a criminalidade organizada à luz das novas possibilidades abertas pelo Tratado de Amesterdão, apelo a que o presente documento vem dar resposta.

O nível de criminalidade organizada na União Europeia está a aumentar. As contribuições dos Estados-Membros para o relatório anual sobre a situação da criminalidade organizada apresentam provas deste fenómeno e da forma multifacetada como a criminalidade organizada se está a infiltrar em muitos aspectos da sociedade por toda a Europa.

A actividade criminosa organizada é dinâmica por natureza, não necessitando de se circunscrever a estruturas rígidas. Já deu provas de que é capaz de espírito de iniciativa e mentalidade empresarial e consegue ser extremamente flexível na forma como responde a forças e situações de mercado em constante mutação.

Os grupos organizados de criminosos não estão, de um modo geral, confinados às fronteiras nacionais, constituindo frequentemente parcerias dentro e fora do território da União, quer com indivíduos, quer com outras redes, para a prática de delitos isolados ou múltiplos. Esses grupos parecem estar cada vez mais implicados tanto no mercado legal como no ilegal, utilizando especialistas e estruturas empresariais não criminosos para os apoiar nas suas actividades criminosas. Além disso, tiram partido da livre circulação de capitais, bens, pessoas e serviços em toda a União Europeia.

Devido ao seu crescente grau de sofisticação, muitos grupos organizados de criminosos conseguem utilizar as lacunas jurídicas e as diferenças entre as legislações dos Estados-Membros, explorando as anomalias dos vários sistemas.

Embora a ameaça proveniente de grupos organizados de criminosos fora do território da União Europeia pareça estar a aumentar, verifica-se que a ameaça mais significativa provém dos grupos que têm origem na Europa e actuam em todo o seu território e que são constituídos predominantemente por nacionais e residentes da União Europeia. Esses grupos estão a reforçar os seus contactos criminosos internacionais e a orientar a sua actuação para a estrutura social e empresarial da sociedade europeia, por exemplo através do branqueamento de capitais, do tráfico de estupefacientes e da criminalidade económica. Revelam capacidades para operar com facilidade e eficácia tanto à escala europeia como noutras partes do mundo, respondendo à procura ilícita pela aquisição e oferta de produtos e serviços que vão desde as drogas e as armas aos veículos roubados e ao branqueamento de capitais. Os seus esforços concertados para influenciar e dificultar o funcionamento dos serviços responsáveis pela aplicação da lei, bem como do sistema judicial, comprovam a dimensão e a capacidade profissional dessas organizações de criminosos.

A situação exige uma resposta dinâmica e coordenada de todos os Estados-Membros, que tenha em consideração as estratégias nacionais e procure, além disso, tornar-se numa estratégia europeia integrada e multidisciplinar. Para lutar contra uma criminalidade organizada em constante mutação, é necessário que essa resposta e essa estratégia sejam flexíveis.

A ameaça constituída pela criminalidade organizada a nível nacional e internacional exige uma acção concertada dos Estados-Membros da União Europeia, e da própria União Europeia, no âmbito dos primeiro, segundo e terceiro pilares. Baseando-se no plano de acção aprovado pelo Conselho Europeu de Amesterdão em 1997(1), no plano de acção do Conselho e da Comissão sobre a melhor forma de aplicar as disposições do Tratado de Amesterdão relativas à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, aprovado pelo Conselho Europeu de Viena em 1998(2) bem como nas conclusões do Conselho Europeu de Tampere realizado em 15-16 Outubro de 1999, a estratégia apresentada em anexo estabelece o quadro para os trabalhos do Conselho, da Comissão, da Europol, da rede judiciária europeia e dos Estados-Membros, em resposta a este desafio.

2.a PARTE

ORIENTAÇÕES POLÍTICAS E RECOMENDAÇÕES PORMENORIZADAS

CAPÍTULO 2.1: Reforçar a recolha e análise de dados sobre a criminalidade organizada

Orientação política

A estratégia da União Europeia deve basear-se em dados fiáveis e válidos sobre a criminalidade organizada e os criminosos.

Mandatos e iniciativas existentes

De acordo com a Recomendação n.o 2 do plano de acção contra a criminalidade organizada (seguidamente designado por "plano de acção de 1997"), a Europol apresentou relatórios anuais sobre a criminalidade organizada, com base em dados fornecidos pelos Estados-Membros. Esses relatórios foram utilizados pelo Conselho ao formular uma política comum contra a criminalidade organizada. A alínea d) do ponto 44 do plano de acção do Conselho e da Comissão sobre a melhor forma de aplicar as disposições do Tratado de Amesterdão relativas à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça (seguidamente designado por "plano de acção de 1998") apela para o desenvolvimento do relatório anual sobre a criminalidade organizada tendo em vista definir estratégias.A alínea a), subalínea iii), do ponto 48 do plano de acção de 1998 apela, por seu lado, para o melhoramento dos dados estatísticos sobre a criminalidade transfronteiriça.

O processo de avaliação mútua, que está a ser conduzido com base na acção comum aprovada pelo Conselho em 5 de Dezembro de 1997 e na alínea c) do ponto 47 do plano de acção de 1998, deverá também contribuir para este efeito.

A Europol tentou desenvolver um modelo de sistema de informações que possa ser utilizado, nomeadamente, para identificar as tendências da criminalidade organizada.

A Comissão anunciou a sua intenção de apresentar uma proposta tendo em vista uma maior harmonização dos dados recolhidos pelos serviços nacionais de segurança e de aplicação da lei sobre presumíveis delitos e criminosos, incluindo casos em que existam razões para suspeitar de envolvimento da criminalidade organizada (programa Euclid). De harmonia com a Recomendação n.o 2 do plano de acção de 1997, a proposta tenta definir padrões comuns de recolha e análise de dados, identificar quem deve ter acesso às várias categorias de dados e definir as modalidades de utilização e de intercâmbios desses dados entre os Estados-Membros.

A Comissão recorreu ao programa Falcone e a outros programas pertinentes da União Europeia, no âmbito das regras que lhes são aplicáveis, para incentivar um maior envolvimento do mundo académico e científico na análise da criminalidade organizada. Esta abordagem está também em consonância com a Recomendação n.o 2 do plano de acção de 1997, podendo igualmente consierar-se na linha do ponto 22 da resolução do Conselho, de 21 de Dezembro de 1998, sobre a prevenção da criminalidade organizada (seguidamente designada por "resolução do Conselho sobre prevenção de 1998"), que incita os Estados-Membros e as instituições pertinentes a também recorrerem aos programas comunitários adequados para o desenvolvimento de actividades no domínio da prevenção da criminalidade organizada.

Análise

É necessário desenvolver um trabalho contínuo para melhorar a validade, a fiabilidade e a comparabilidade internacional dos dados relativos à criminalidade organizada e aos relatórios anuais sobre a situação. Neste contexto, deverá ser definido, em toda a medida do possível, um conceito uniforme em matéria de recolha e utilização de dados sobre criminalidade organizada e fenómenos conexos, por forma a ser realizada uma análise estratégica prática que conduza à aprovação das medidas de controlo mais adequadas para combater e prevenir a criminalidade organizada.

É necessária uma abordagem mais proactiva e baseada em informações, para detectar e embargar as actividades criminosas organizadas, deter os criminosos, desmantelar as redes criminosas e apreender e confiscar os produtos do crime. A boa orientação das investigações e o planeamento da resposta da sociedade à criminalidade organizada exigem o conhecimento do perfil, do móbil e do modus operandi dos criminosos, dos campos de actuação e das tendências da criminalidade organizada, do seu impacto na sociedade e da eficácia da resposta que lhe é dada. Este conhecimento inclui dados operacionais (dados relacionados com suspeitos e casos detectados) e dados empíricos (dados criminológicos quantitativos e qualitativos). Deverá ser assegurado o intercâmbio atempado e eficaz dessas informações entre as diversas autoridades, sem deixar de respeitar os requisitos de protecção dos dados.

A existência de dados mais completos sobre a criminalidade organizada pode igualmente ajudar os Estados-Membros e o Conselho a planear a prevenção do crime e, deste modo, assegurar uma melhor protecção das potenciais vítimas. Esse aperfeiçoamento pode ser obtido, em particular, através de uma descrição mais pormenorizada da forma como foram cometidos os delitos e do local onde ocurreram e, de um modo geral, tornando mais pertinentes as informações processadas através do sistema de justiça penal.

Recomendações pormenorizadas

Recomendação n.o 1. Deverá ser criado um mecanismo de avaliação e fixado um calendário para a execução das recomendações, como parte integrante da preparação e da análise dos relatórios anuais sobre a criminalidade organizada. Um dos principais objectivos da rede de contacto e apoio deverá consistir em definir um conceito uniforme a nível da UE para temas e fenómenos relacionados com a criminalidade organizada. Deverá também dirigir-se a atenção para a identificação das tendências emergentes. É necessário continuar a tomar medidas para incentivar o mundo académico e científico a contribuir, com os seus estudos e investigações, para a compreensão do fenómeno da criminalidade organizada.

Responsáveis: Estados-Membros, Europol, Conselho, Comissão

Data-limite: actividade contínua

Prioridade: 1(3)

CAPÍTULO 2.2: Prevenir a penetração da criminalidade organizada no sector público e no sector privado legitimamente constituído

Orientação política

A estratégia da UE deve procurar prevenir a penetração da criminalidade organizada no sector público e no sector privado legitimamente constituído.

Mandatos e iniciativas existentes

As Recomendações n.os 7, 8 e 29 do plano de acção de 1997 abordavam a questão da recolha e intercâmbio de informações destinados a prevenir a penetração da criminalidade organizada no sector público e no sector privado legitimamente constituído. Estas recomendações preconizavam, nomeadamente, a possibilidade de as pessoas que tenham cometido delitos relacionados com a criminalidade organizada serem excluídas de concursos públicos realizados pelos Estados-Membros e pela Comunidade, bem como do benefício de subsídios ou licenças estatais (Recomendação n.o 7), a recolha de informações sobre as pessoas singulares implicadas na constituição e direcção, bem como no financiamento, de pessoas colectivas registadas no seu território (Recomendação n.o 8) e várias formas de impedir a fraude fiscal (Recomendação n.o 29). Estas três recomendações sublinhavam que os instrumentos e a legislação aplicável deveriam estar de acordo com as regras pertinentes em matéria de protecção de dados.

As três recomendações acima mencionadas deveriam ter sido executadas até finais de 1998, mas ainda não foram implementadas. No que se refere à Recomendação n.o 7, que diz respeito, nomeadamente, à exclusão da participação em concursos públicos, o GMD analisou os resultados de um questionário elaborado pela Comissão e, subsequentemente, foi realizado um estudo co-financiado pelo programa Falcone. A Comissão está actualmente a debruçar-se sobre as recomendações deste estudo, a fim de apresentar respostas para a sequência concreta que deverá ser dada.

A Comissão colaborou estreitamente com as profissões liberais na elaboração de uma carta das associações profissionais europeias para apoiar a luta contra a criminalidade organizada que foi assinada em 27 de Julho de 1999.

A Recomendação n.o 10 incitava os Estados-Membros a consultar regularmente os serviços competentes da Comissão no sentido de analisar os casos de fraude lesiva dos interesses financeiros da Comunidade. Para este efeito, os Estados-Membros estabeleceram contactos com a unidade de coordenação da luta antifraude (UCLAF), entretanto substituída pelo Organismo de Luta Antifraude (OLAF). É desejável que estas consultas regulares se continuem a realizar.

Análise

As pessoas envolvidas no crime organizado tentam, por uma série de razões, penetrar no sector público e no sector privado legitimamente constituído. As actividades empresariais legais podem dar cobertura a acções criminosas e, ao mesmo tempo, proporcionar novas oportunidades de crime (tais como a fraude e o abuso de confiança). As actividades económicas legítimas podem ainda constituir um canal para o branqueamento de produtos do crime.

Recomendações pormenorizadas

Recomendação n.o 2. Os Estados-Membros e a Comissão Europeia deverão assegurar que a legislação aplicável preveja a possibilidade de os candidatos aos concursos públicos que tenham cometido delitos relacionados com a criminalidade organizada serem excluídos da participação em concursos públicos realizados pelos Estados-Membros e pela Comunidade. Neste contexto, deverá ser analisado se e em que condições as pessoas que se encontrem sob investigação ou acção penal por implicação em delitos relacionados com a criminalidade organizada poderão igualmente ser excluídas. Deverá ser prestada especial atenção à origem ilegal de fundos como possível motivo de exclusão. A decisão de excluir uma pessoa da participação num concurso público deverá poder ser objecto de recurso em tribunal.

Da mesma forma, os Estados-Membros e a Comissão deverão velar por que, com base nos mesmos critérios, a legislação aplicável preveja a possibilidade de rejeição de pedidos de subsídios ou de licenças estatais.

A fim de assegurar que estas medidas possam ser levadas a efeito, deverão ser criados instrumentos comunitários e instrumentos de União Europeia adequados que permitam, nomeadamente, o intercâmbio de informações entre Estados-Membros e entre os Estados-Membros e a Comissão e contenham disposições específicas sobre o papel da Comissão na cooperação administrativa e na elaboração de listas negras, e que garantam simultaneamente a observância das normas relevantes em matéria de protecção de dados.

Para efeitos desta recomendação, deve ser criado um mecanismo eficaz que permita a rápida identificação de pessoas que tenham cometido delitos relacionados com a criminalidade organizada, tendo devidamente em conta os requisitos em matéria de protecção de dados. Esse mecanismo deverá integrar os Estados-Membros, a Comissão e a Europol, de acordo com regras a estabelecer em consulta com o Parlamento Europeu.

Responsáveis: Conselho, Comissão, Estados-Membros

Data-limite: 31 de Dezembro de 2002

Prioridade: 2

Recomendação n.o 3. Os Estados-Membros deverão esforçar-se, em conformidade com as normas pertinentes em matéria de protecção de dados, por recolher informações sobre pessoas singulares implicadas na constituição e direcção de pessoas colectivas registadas no território dos Estados-Membros, como meio de prevenir a penetração da criminalidade organizada no sector público e no sector privado legitimamente constituído. Deverá efectuar-se um estudo sobre a forma de compilar e analisar sistematicamente esses dados e de os disponibilizar para efeitos de intercâmbio com outros Estados-Membros e, sempre que oportuno, com os órgãos responsáveis pela luta contra a criminalidade organizada a nível de União, com base em regras pertinentes a elaborar pelo Conselho.

Responsáveis: Conselho, Comissão

Data-limite: 31 de Dezembro de 2000

Prioridade: 3

Recomendação n.o 4. Deverão ser desenvolvidos, de acordo com as regras pertinentes em matéria de protecção de dados, instrumentos jurídicos destinados a combater a criminalidade organizada relacionada com a fraude fiscal. Para o efeito, deverão ser analisados os seguintes aspectos:

- não deverá existir, nos casos relacionados com a criminalidade organizada, quaisquer entraves legais a que as autoridades fiscais possam ou sejam obrigadas a trocar informações, a nível nacional, com as autoridades competentes do Estado-Membro em causa e, em particular, com as autoridades judiciárias, na plena observância dos direitos fundamentais,

- a fraude fiscal relacionada com a criminalidade organizada deverá ser tratada como qualquer outra forma de criminalidade organizada, mesmo que as leis fiscais contenham normas especiais sobre a recuperação dos lucros da fraude fiscal,

- os desembolsos feitos para fins criminosos, tais como a corrupção, não deverão ser dedutíveis dos impostos, e

- deverão ser reforçadas, tanto a nível nacional como a nível da União Europeia, as medidas de prevenção e controlo da fraude fiscal organizada, tal como a fraude em matéria de IVA e impostos especiais de consumo incluindo os seus aspectos transnacionais.

Responsáveis: Conselho, Comissão

Data-limite: 31 de Dezembro de 2001

Prioridade: 2

Recomendação n.o 5. Os Estados-Membros deverão consultar regularmente os serviços competentes da Comissão a fim de analisarem os casos de fraude lesiva dos interesses financeiros da Comunidade e melhorar o conhecimento e a compreensão da complexidade destes fenómenos no contexto dos mecanismos e quadros existentes. Se necessário, serão criados mecanismos adicionais para que essas consultas se realizem regularmente. Neste contexto, deverão ser tidas em conta as relações entre a Europol e o Organismo de Luta Antifraude (OLAF) da Comissão. Solicita-se à Comissão que desenvolva, em estreita cooperação com o Conselho e os Estados-Membros, programas de formação destinados às autoridades competentes dos Estados-Membros, de modo a habilitá-las a investigar mais eficazmente os casos de fraude contra a Comunidade.

Responsáveis: Conselho, Comissão, Estados-Membros

Data-limite: 31 de Dezembro de 2002

Prioridade: 3

CAPÍTULO 2.3: Reforçar a prevenção da criminalidade organizada e as parcerias entre o sistema de justiça penal e a sociedade civil

Orientação política

A estratégia da União Europeia deverá pôr a tónica na importância de prevenir a criminalidade organizada.

São as seguintes as conclusões da Presidência aprovadas nesta matéria na Cimeira Europeia de Tampere:

41. O Conselho Europeu apela à integração dos aspectos preventivos nas acções contra a criminalidade, assim como a um maior desenvolvimento dos programas nacionais de prevenção contra a criminalidade. Haverá que prever e identificar prioridades comuns nesta matéria a nível das políticas interna e externa da União, que deverão ser tidas em conta na preparação de nova legislação.

42. Dever-se-á desenvolver o intercâmbio das melhores práticas, reforçar a rede de autoridades nacionais competentes em matéria de prevenção da criminalidade e a cooperação entre as organizações nacionais que actuam neste domínio, bem como estudar a possibilidade de criar um programa financiado pela Comunidade para esse efeito. A delinquência juvenil e a criminalidade em meio urbano e associada à droga poderiam constituir as primeiras prioridades para este tipo de cooperação.

Mandatos e iniciativas existentes

A alínea b) do ponto 51 do plano de acção de 1998 apela ao desenvolvimento da cooperação e de medidas concertadas em matérias relacionadas com a prevenção da criminalidade.

O enquadramento das medidas de prevenção da criminalidade organizada é dado na resolução do Conselho, de 21 de Dezembro de 1998, sobre a prevenção da criminalidade organizada.

No ponto 33 da resolução, o Conselho convida os Estados-Membros, a Europol e a Comissão a, no âmbito das respectivas competências, estudarem a matéria da resolução e as questões com ela associadas. Além disso, convidam-se a Comissão e a Europol a cooperar para, até finais de 2000, prepararem, para apresentação ao Conselho, um relatório global que, nomeadamente:

- contenha propostas sobre o modo como se poderão, de futuro, promover a nível europeu as medidas de prevenção e, em especial, como estas poderão ser traduzidas no processo legislativo,

- analise as medidas de prevenção da criminalidade organizada, as instâncias e o nível a que devem ser executadas, que parecem ser adequadas em função da maior eficácia possível,

- analise propostas para fomentar a avaliação das medidas de prevenção da criminalidade organizada,

- analise de que modo podem ser tomadas medidas de prevenção a nível europeu (sobretudo à luz do Tratado de Amesterdão),

- contenha propostas quanto ao modo de elaborar e manter actualizado um repertório das melhores práticas no domínio da prevenção da criminalidade organizada,

- analise em que medida os conceitos e as medidas de prevenção da criminalidade organizada podem ser tidos em consideração no processo de alargamento e nas relações com países terceiros.

Análise

A criminalidade organizada, tal como a criminalidade em geral, não alastra de forma fortuita. A dimensão de delitos como o tráfico de droga, o tráfico de pessoas, a corrupção e o crime económico depende em grande medida da presença de delinquentes com um móbil, da existência de oportunidades de perpetração de crimes e da orientação do trabalho dos que procuram controlar o crime organizado. Os Estados-Membros deverão analisar formas de garantir que a prática de crimes se torne mais difícil, que implique maiores riscos para o criminoso (em especial o risco de detecção e detenção), e que os produtos dessas actividades sejam reduzidos ou eliminados. Estas medidas de prevenção da criminalidade deverão respeitar os direitos humanos fundamentais.

Há também que recordar que a prevenção da criminalidade organizada contribui ao mesmo tempo para a prevenção e o controlo efectivos da criminalidade em geral e vice-versa, ou seja, que a prevenção desta contribui para a prevenção e o controlo efectivos daquela.

A estratégia da UE deve ter por objectivo reforçar a implementação da resolução do Conselho sobre a prevenção da criminalidade organizada, mediante a mobilização de todos os sectores da sociedade, de modo a reduzir a procura de bens e serviços ilícitos e a prevenir a infiltração da criminalidade organizada na sociedade. Para antingir esse objectivo, deve aplicar-se o princípio da subsidiariedade; a estratégia da UE deve procurar reforçar e complementar as acções desenvolvidas a nível nacional e local.

As organizações locais, a comunidade empresarial e outros sectores da sociedade deverão ser incentivados a desenvolver parcerias entre si e com as autoridades para prevenir e controlar a criminalidade organizada. Os Estados-Membros deverão ponderar se determinadas tarefas relacionadas com a prevenção e o controlo da criminalidade organizada não poderão, em conformidade com os princípios básicos dos seus sistemas jurídicos e das suas políticas internas, ser realizadas por órgãos não pertencentes ao sector público, a nível nacional, regional e local. Todavia, as autoridades públicas devem estar implicadas sempre que se trate de tomar decisões relativas aos direitos jurídicos dos indivíduos, e as decisões sobre a utilização de medidas coercivas devem ser da competência exclusiva das autoridades judiciais.

Os estudos efectuados demonstraram que há um grande número de métodos eficazes, pelo menos em determinadas situações. Por outro lado, há um número ainda maior de métodos prometedores, mesmo que não haja ainda provas experimentais sólidas do seu impacto. Em contrapartida, as investigações demonstraram que muitos outros métodos amplamente utilizados não têm um impacto significativo na prevenção da criminalidade, pelo menos em determinadas situações. Além disso, está cada vez mais comprovado o impacto relativo dos diferentes métodos. Tal como solicitado na resolução do Conselho, estas informações sobre as abordagens aplicadas com êxito e as "melhores práticas" devem ser mais divulgadas a nível local e nacional em toda a União Europeia, e deverá explorar-se a possibilidade de adaptar essas abordagens às diferentes situações.

Ao mesmo tempo, os Estados-Membros deverão estudar formas de prevenir a marginalização - dado que muitos dos factores geradores de crime estão relacionados com a precariedade das condições de vida e a marginalização -, o que implica sistemas de segurança social, de ensino e de formação equitativos, abrangentes e eficazes, medidas de combate ao desemprego e à pobreza, bem como o reforço da prevenção da criminalidade através do planeamento urbano.

Para além de medidas educativas gerais, deverão ser desenvolvidas medidas educativas específicas para reforçar o respeito da lei.

Deverão ser feitos os máximos esforços para contrariar o desenvolvimento e a proliferação de mercados ilegais, nomeadamente o mercado de drogas ilícitas, na linha da Comunicação da Comissão relativa a uma estratégia da União Europeia em matéria de luta contra a droga (2000-2004) [COM(1999) 239]. Em harmonia com o ponto 50 das conclusões da Presidência aprovadas no Conselho Europeu de Tampere, esta estratégia de luta contra a droga foi subscrita na sessão do Conselho Europeu de 10-11 de Dezembro de 1999, em Helsínquia.

A fim de reprimir a reincidência, deverão ser feitos esforços para atalhar, o mais cedo possível, o desenvolvimento de carreiras criminosas. Esses esforços deverão ser concebidos de forma a utilizarem-se, sempre que adequado, medidas de reorientação e medidas não repressivas, a fim de promover a integração social. Deverá ser sublinhada a importância das medidas destinadas a apoiar a reintegração social dos delinquentes e a execução das penas para a prevenção da reincidência.

Um dos aspectos que por vezes propicia a prática de delitos é a insuficiente atenção prestada aos efeitos que as decisões tomadas pelas autoridades dos Estados-Membros e da União Europeia possam ter sobre a criminalidade, excepto no caso de decisões que se considera terem uma incidência directa no sistema de justiça penal e nas actividades dos profissionais deste sector. É necessário introduzir a perspectiva da prevenção do crime em todo o processo de tomada de decisões dos Estados-Membros e da União Europeia, o que exige que se reconheça a importância e o impacto da perspectiva da prevenção do crime, independentemente da área administrativa, do sector político ou do quadro ministerial em que a medida em causa se insere.

Recomendações pormenorizadas

Recomendação n.o 6. Com base nos pontos 41 e 42 das conclusões da Presidência aprovadas no Conselho Europeu de Tempere, convida-se a Comissão a cooperar com o Conselho na preparação de uma proposta de instrumento segundo o qual, ao proporem reformas jurídicas (mesmo que não afectem directamente a política em matéria penal), todos os comités e outras instâncias preparatórias, a nível nacional e comunitário, deverão, conforme pertinente, avaliar o impacto das reformas em causa sobre a criminalidade, por exemplo sob a forma de fraude e outras práticas abusivas. Se essa avaliação não for feita, dever-se-á referir o motivo.

Relativamente à eficácia dos instrumentos a aprovar a nível de União Europeia, o Conselho deverá ser assistido, sempre que necessário, por peritos devidamente qualificados na prevenção da criminalidade, tais como os pontos de contacto nacionais, ou mediante a criação de uma rede de peritos das organizações nacionais de prevenção da criminalidade.

Responsáveis: Conselho, Comissão

Data-limite: 31 de Dezembro de 2001

Prioridade: 1

CAPÍTULO 2.4: Rever e melhorar a legislação, bem como as políticas de controlo e regulamentação, a nível nacional e da União Europeia

Orientação política

A legislação pertinente, bem como os sistemas de controlo e regulamentação da criminalidade, devem ser objecto de uma revisão crítica regular.

São as seguintes as conclusões da Presidência, aprovadas na Cimeira Europeia de Tampere, nesta matéria:

32. No tocante à comunicação da Comissão, deverão ser elaboradas normas mínimas sobre a protecção das vítimas da criminalidade, em especial sobre o seu acesso à justiça e os seus direitos a indemnização por danos, incluindo custas de justiça. Além disso, deverão ser criados programas nacionais para financiar medidas, públicas e não governamentais, de assistência e protecção das vítimas.

48. Sem prejuízo dos domínios mais amplos previstos no Tratado de Amesterdão e no plano de acção de Viena, o Conselho Europeu considera que, no que diz respeito à legislação nacional em matéria penal, os esforços para que sejam aprovadas definições, incriminações e sanções comuns deverão incidir em primeiro lugar num número limitado de sectores de particular importância, tais como a criminalidade financeira (branqueamento de capitais, corrupção, contrafacção do euro), o tráfico de droga, o tráfico de seres humanos, nomeadamente a exploração de mulheres, a exploração sexual de crianças, os crimes de alta tecnologia e os crimes contra o ambiente.

Mandatos e iniciativas existentes

Uma série de mandatos e iniciativas existentes destinam-se a reforçar o sistema legislativo, bem como os sistemas de controlo e regulamentação da criminalidade.

A alínea a) do ponto 46 do plano de acção de 1998 (que deverá ser implementado dentro de dois anos) apela a que se determine quais são, no domínio da criminalidade organizada, do terrorismo e do tráfico de droga, os comportamentos em relação aos quais é urgente e necessário adoptar medidas que estabeleçam regras mínimas relativas aos elementos constitutivos dos delitos penais e às sanções aplicáveis, e, se necessário, elaborar medidas em conformidade. A alínea c) do ponto 50 e a alínea a) do ponto 51 (que, por sua vez, deverão ser implementadas dentro de cinco anos) apelam respectivamente a que se continuem a elaborar medidas que estabeleçam regras mínimas relativas aos elementos constitutivos do comportamento e às sanções em todos os domínios da criminalidade organizada, do terrorismo e do tráfico de droga e se identifique que formas específicas de crime ganham em ser combatidas mediante uma abordagem geral da UE.

De harmonia com a alínea b) do ponto 46 do plano de acção de 1998, a resolução do Conselho de 28 de Maio de 1999 assinalou que o Conselho deveria aprovar um instrumento sobre prevenção, controlo e harmonização da legislação em matéria de contrafacção do euro. Em 14 de Setembro de 1999, a Comissão apresentou uma proposta de decisão-quadro sobre contrafacção e meios de pagamento diferentes do pagamento em numerário.

A Recomendação n.o 6 do plano de acção de 1997 apela ao desenvolvimento de uma política global contra a corrupção, tendo em conta os trabalhos já realizados também noutras instâncias internacionais, tendo em vista uma maior transparência na administração pública. O GMD assinalou que a comunicação da Comissão de Maio de 1997 constitui a base para uma política global em matéria de corrupção e que foram identificados e estão a ser trabalhados os elementos essenciais de uma política global, à luz dos trabalhos completados ou iniciados, tanto no primeiro como no terceiro pilares. O andamento dos trabalhos desenvolvidos nesta área deverá ser objecto de permanente avaliação.

Na alínea a) do ponto 47 do plano de acção de 1998, a Comissão é convidada a analisar as possibilidades de harmonizar as normas sobre protecção de dados. Já se realizou algum trabalho nesta área.

A alínea b) da Recomendação n.o 18 do plano de acção de 1997 apelava à introdução da responsibilidade criminal das pessoas colectivas nos casos em que tenham estado implicadas em actos relacionados com a criminalidade organizada. Embora esta recomendação devesse ter sido implementada até finais de 1998, tal ainda não sucedeu. O GMD analisou um documento sobre responsabilidade jurídica das pessoas colectivas, e foi organizado um seminário sobre o tema, financiado pelo programa Grotius, e elaborado um questionário suplementar.

A alínea c) do ponto 51 do plano de acção de 1998 apelava à abordagem da questão do apoio às vítimas através da realização de um estudo comparativo dos regimes de indemnização e à avaliação da viabilidade de tomar medidas no âmbito da União. A Comissão já começou a tomar medidas tendo em vista a consecução deste objectivo.

A principal directriz tendente a melhorar os instrumentos de revisão do actual sistema é a alínea c) do ponto 47 do plano de acção que apela à continuação do processo de avaliação mútua ao abrigo da acção comum aprovada pelo Conselho em 5 de Dezembro de 1997.

Análise

Realizaram-se progressos consideráveis a nível nacional e internacional na melhoria da resposta à criminalidade organizada. Todavia, é necessário prosseguir os esforços neste sentido para assegurar que as recomendações, os compromissos e as políticas internacionais sejam de facto executados, bem como identificar eventuais problemas e desenvolver, se necessário, novos mecanismos e métodos para os resolver. Deverá igualmente ser reconhecida a importância de manter uma certa flexibilidade na elaboração da resposta adequada à criminalidade organizada, fenómeno multifacetado e em constante evolução.

O trabalho da UE no sentido da revisão e melhoria da legislação e das políticas vigentes deverá avançar em moldes programáticos, focalizando-se em primeiro lugar, e sempre que possível, nos crimes que pareçam constituir maior ameaça para os Estados-Membros e a União e nas legislações e políticas que pareçam travar o desenvolvimento de uma resposta concertada à criminalidade organizada. A focalização deste trabalho pode, como é óbvio, variar de acordo com as circunstâncias e as ameaças, tal como sugerem, por exemplo, os relatórios anuais sober a situação da criminalidade organizada.

O trabalho de revisão da legislação e das políticas deverá basear-se, em especial, nas avaliações efectuadas em conformidade com a acção comum do Conselho de 3 de Dezembro de 1997.

Recomendações pormenorizadas

Recomendação n.o 7. Em harmonia com a alínea a) do ponto 46, a alínea c) do ponto 50 e a alínea a) do ponto 51 do plano de acção de 1998, bem como o ponto 48 das conclusões da Presidência, aprovadas no Conselho Europeu de Tampere, o Conselho deverá aprovar, sempre que tal se revele necessário, instrumentos destinados à aproximação das legislações dos Estados-Membros. Estes instrumentos deverão ter em conta normas mínimas relativas aos elementos constitutivos das infracções penais e às sanções aplicáveis nos domínios da criminalidade organizada, do terrorismo e do tráfico de droga. Registando, em especial, as conclusões de Tampere, deverão ser consideradas, pelo menos, as seguintes infracções: crimes de alta tecnologia (fraude informática e delitos cometidos através da internet), crimes de tráfico de droga, tráfico de seres humanos (particularmente, a exploração das mulheres), crimes relacionados com o terrorismo, crimes financeiros (branqueamento de capitais, corrupção, contrafacção do euro), fraude fiscal, exploração sexual de crianças e crimes ambientais. Deve ser analisada a oportunidade de desenvolver uma política mais geral da UE para abordar estas formas específicas de criminalidade, tendo em conta, se pertinente, o trabalho realizado noutras instâncias internacionais.

Responsável: Conselho

Data-limite: actividade contínua; devem ser estabelecidas diferentes datas-limite para cada delito. A investigação e análise do primeiro delito deverá estar completada até 31 de Dezembro de 2000 e os restantes delitos deverão ser analisados ao ritmo de, pelo menos, um por Presidência

Prioridade: 2

Recomendação n.o 8. O Conselho deverá prosseguir e reforçar o processo de avaliação mútua baseado na acção comum de 5 de Dezembro de 1997, estabelecendo o devido equilíbrio entre as questões relativas à repressão, à instauração de acções penais e aos aspectos judiciários. O objectivo será poder avaliar aprofundadamente os compromissos internacionais assumidos nos termos do título VI do Tratado da União Europeia (TUE). O Conselho deverá considerar a possibilidade de definir padrões comuns para as avaliações mútuas levadas a cabo pelas várias equipas de peritos e disponibilizar recursos permanentes e suficientes para poder empreender tais avaliações.

O mecanismo de avaliação mútua criado nos termos da acção comum de 5 de Dezembro de 1997 deverá ser reservado para as actividades mais importantes no domínio da prevenção e controlo da criminalidade organizada, tais como o auxílio judiciário mútuo em matéria penal, os aspectos relacionados com os estupefacientes e a repressão, bem como a extradição. Além disso, o Conselho deverá ainda considerar a possibilidade de completar este mecanismo de avaliação mútua através de um mecanismo simplificado e acelerado a utilizar na implementação de acções específicas pelos Estados-Membros. O mecanismo simplificado e acelerado poderá ser utilizado para a avaliação de áreas específicas de aplicação ou para questões que necessitem de uma avaliação rápida.

Responsável: Conselho. Estreita cooperação, sempre que adequado, com a Comissão, a Europol e a Rede Judiciária Europeia

Data-limite: actividade contínua; o mecanismo suplementar deverá entrar em funcionamento até 31 de Dezembro de 2000

Prioridade: 1

Recomendação n.o 9. Solicita-se à Comissão que prepare uma proposta relativa a um instrumento sobre a responsabilidade criminal, civil e administrativa das pessoas colectivas implicadas em actos relacionados com a criminalidade organizada.

Responsáveis: Comissão, Conselho

Data-limite: 31 de Dezembro de 2001

Prioridade: 3

CAPÍTULO 2.5: Reforçar a investigação sobre a criminalidade organizada

Orientação política

Dever-se-á aumentar a eficácia dos meios de investigação, na plena observância dos direitos humanos fundamentais.

São as seguintes as conclusões da Presidência aprovadas nesta matéria na Cimeira Europeia de Tampere:

23. O Conselho Europeu está decidido a travar na origem o problema da imigração ilegal, e, nomeadamente, combater os indivíduos que estão envolvidos no tráfico de seres humanos e na exploração económica dos migrantes. O Conselho Europeu exorta à aprovação urgente de legislação que preveja severas sanções contra este grave crime. O Conselho é convidado a aprovar legislação nesta matéria até finais de 2000, tendo como base propostas da Comissão. Os Estados-Membros, juntamente com a Europol, deverão envidar esforços para detectar e desmantelar as redes criminosas envolvidas nesta actividade. Dever-se-á garantir os direitos das vítimas destas práticas, dando especial atenção aos problemas das mulheres e das crianças.

33. Um maior reconhecimento mútuo das sentenças e decisões judiciais e a necessária aproximação da legislação facilitariam a cooperação entre as autoridades e a protecção judicial dos direitos individuais. Por conseguinte, o Conselho Europeu subscreve o princípio do reconhecimento mútuo que, na sua opinião, se deve tornar a pedra angular da cooperação judiciária na União, tanto em matéria civil como penal. Este princípio deverá aplicar-se às sentenças e outras decisões das autoridades judiciais.

36. O princípio do reconhecimento mútuo deverá ainda aplicar-se aos despachos judiciais proferidos antes da realização dos julgamentos, em especial aos que permitam às autoridades competentes recolher rapidamente as provas e apreender os bens que facilmente podem desaparecer. As provas legalmente obtidas pelas autoridades de um Estado-Membro deverão ser admissíveis perante os tribunais dos outros Estados-Membros, tendo em conta as normas neles aplicáveis.

44. O Conselho Europeu apela à constituição de uma unidade operacional de chefes de polícia europeus para o intercâmbio, em cooperação com a Europol, de experiências, melhores práticas e informações sobre as actuais tendências da criminalidade transfronteiras e para contribuir para o planeamento de acções operacionais.

47. Deverá ser criada uma Academia europeia de polícia para a formação de altos funcionários policiais e judiciais, que começaria por ser uma rede dos institutos nacionais de formação já existentes. O acesso a essa academia seria igualmente aberto às autoridades dos Estados candidatos.

Mandatos e iniciativas existentes

A alínea a) do ponto 44 do plano de acção de 1998 apela a uma avaliação em comum de técnicas de investigação específicas relacionadas com a detecção de formas graves de criminalidade organizada [ver n.o 1, alínea d), do artigo 30.o do TUE].

A alínea b) do ponto 44 do plano de acção de 1998 apela a uma reflexão sobre as modalidades de intervenção de um serviço repressivo de um Estado-Membro no território de outro Estado-Membro (ver artigo 32.o do TUE), tendo em conta o acervo de Schengen. O plano de acção de 1998 faz ainda notar que esta reflexão deve incidir, em especial, sobre:

- a definição das condições e limites em que as autoridades competentes para a aplicação da lei de um Estado-Membro podem intervir no território de outro Estado-Membro, em articulação e com o acordo deste último,

- em contrapartida, quais os tipos de intervenção - e em que modalidades - que cada Estado-Membro está disposto a aceitar no seu território.

A organização de um quadro colectivo para este tipo de intervenção constitui uma das prioridades da cooperação policial. Esse quadro poderá ser flexível.

O n.o 1, alínea a), subalínea iii), do ponto 43 do plano de acção de 1998 apela fazer da luta contra as redes de imigração clandestina uma das prioridades da cooperação operacional, nomeadamente mediante o recurso às unidades nacionais como rede de pontos de contacto nacionais responsável pela luta contra essas redes.

A alínea c) do ponto 44 do plano de acção de 1998 apela ao desenvolvimento e alargamento da cooperação operacional entre os serviços repressivos da União e ao reforço dos aspectos técnicos da cooperação policial. A acção conjunta desenvolvida, em particular, pelas administrações aduneiras dos Estados-Membros deverá, sempre que adequado, ser utilizada como modelo e alargada, em cooperação com as forças policiais e as guardas civis nacionais e em estreita articulação com as autoridades judiciárias. A médio prazo, a Europol poderá servir de ponto de apoio para estas iniciativas futuras, que poderão ser activadas ao abrigo do que o Tratado de Amesterdão definiu como "decisão para quaisquer outros efeitos compatíveis com os objectivos" do título VI do TUE.

A alínea e) do ponto 44 do plano de acção de 1998 apela à ratificação das Convenções SIA e Nápoles II até 31 de Julho de 2001 e à tomada de medidas para a sua implementação efectiva.

A alínea a), subalínea vii), do ponto 48 apela a que se estude a possibilidade de criar um sistema de intercâmbio electrónico de impressões digitais entre os Estados-Membros.

A alínea b), subalínea iii), do ponto 48 apela a que se promovam a cooperação e as iniciativas conjuntas em matéria de formação de agentes dos serviços repressivos, intercâmbio de agentes de ligação, destacamentos, utilização de equipamento e investigação forense.

Análise

Devido à natureza secreta de grande parte da criminalidade organizada e ao facto de frequentemente não haver vítimas individuais ou de a vítima ter sido cooptada ou intimidada, dever-se-á assegurar que as investigações sobre a criminalidade organizada disponham de recursos suficientes e que os investigadores possam recorrer a um leque adequado de meios jurídicos para levar a efeito diversas investigações e reunir as provas necessárias. A utilização de mecanismos tais como a vigilância electrónica, os agentes encobertos e as promessas de imunidade ou redução de penas em troca de cooperação implica que se encontre um equilíbrio adequado entre eficária e protecção dos direitos humanos fundamentais.

A melhoria de eficácia das investigações requer igualmente que sejam criados novos meios de investigação, que seja prestada formação adequada aos investigadores e às autoridades judiciárias e que sejam fornecidos os recursos necessários e estabelecidas as estruturas adequadas para os trabalhos, o que poderá por vezes exigir um elevado grau de especialização.

A investigação dos aspectos internacionais da criminalidade organizada exige uma cooperação mais estreita entre os serviços responsáveis pela aplicação da lei, a nível internacional. Uma possível solução seria criar equipas internacionais de investigação.

Recomendações pormenorizadas

Recomendação n.o 10. Em harmonia com o n.o 1, alínea a), subalínea iii), do ponto 43 do plano de acção de 1998 e o ponto 23 das conclusões da Presidência, aprovadas no Conselho Europeu de Tampere, o combate às redes de imigração clandestina deverá constituir uma grande prioridade da cooperação operacional. Com isso em mente, os Estados-Membros esforçar-se-ão, em estreita cooperação com a Europol, a Comissão e a rede judiciária Europeia, por assegurar que sejam estabelecidas regras claras sobre a coordenação das investigações no âmbito dessas redes, tanto a nível da repressão como a nível judiciário. Além disso, o Conselho procederá a um balanço do funcionamento das investigações neste domínio, a fim de aumentar a eficácia da prevenção e desmantelamento das redes de imigração clandestina. Em estreita cooperação com a Europol, a Comissão e a rede judiciária europeia, deverão ser elaboradas orientações tanto no tocante ao intercâmbio de informações sobre as redes de imigração clandestina entre as unidades nacionais de aplicação da lei como no que respeita a outras formas de cooperação na identificação dessas redes e na resposta a dar a este problema. A fim de permitir a congregação de recursos a nível da União Europeia, deverá ser analisada a possibilidade de criar uma task force constituída pelas autoridades competentes.

Responsáveis: Estados-Membros, Conselho, Comissão, Europol, rede judiciária europeia

Data-limite: 31 de Dezembro de 2001

Prioridade: 1

Recomendação n.o 11. Os serviços especializados de aplicação da lei competentes na matéria devem procurar desenvolver, a nível internacional, as normas comuns para as investigações e a especialização em todos os Estados-Membros sobre as novas situações, e ainda promover intercâmbios de experiências e equipamento técnico. A principal força motriz na prevenção e controlo da criminalidade organizada na União Europeia deverá ser constituída por uma abordagem baseada em projectos, de acordo com padrões já definidos.

Responsáveis: Estados-Membros, Conselho, Europol

Data-limite: 31 de Dezembro de 2002

Prioridade: 2

CAPÍTULO 2.6: Reforçar a Europol

Orientação política

Deverá ser desenvolvido o potencial da Europol para se tornar um instrumento eficaz dos Estados-Membros na prevenção e controlo da criminalidade organizada.

São as seguintes as conclusões da Presidência aprovadas nesta matéria na Cimeira Europeia de Tampere:

43. A cooperação entre autoridades dos Estados-Membros nas investigações sobre actividades criminosas transfronteiras em qualquer Estado-Membro deverá traduzir-se num máximo de benefícios, pelo que o Conselho Europeu apela à criação, como primeira medida e o mais rapidamente possível, de equipas de investigação conjuntas, tal como previsto no Tratado, para combater o tráfico de drogas e de seres humanos e o terrorismo. As regras a estabelecer neste contexto devem permitir a participação, como reforço dessas equipas, de representantes da Europol, quando adequado.

45. A Europol desempenha um papel primordial no apoio à prevenção, análise e investigação da criminalidade à escala europeia. O Conselho Europeu insta o Conselho a pôr à disposição da Europol todo a apoio e recursos que lhe sejam necessários. Num futuro próximo, o seu papel deverá ser reforçado com o envio de dados operacionais pelos Estados-Membros e a possibilidade de pedir a estes últimos que iniciem, conduzam ou coordenem investigações, ou criem equipas de investigação conjuntas em certos domínios da criminalidade, sendo embora respeitados os sistemas de controlo judiciário nos Estados-Membros.

56. O Conselho Europeu convida o Conselho a alargar as competências da Europol ao branqueamento de capitais em geral, independentemente do tipo de infracção que esteja na origem do branqueamento dos produtos do crime.

Mandatos e iniciativas existentes

As alíneas a) a c) do ponto 25 do plano de acção de 1997 apelavam ao alargamento do mandato e das funções da Europol, à apreciação da oportunidade de alterar a Convenção Europol e a uma análise aprofundada do lugar e do papel das autoridades judiciárias nas suas relações com a Europol. A alínea g) do ponto 45 do plano de acções de 1998 apela a que se analise o papel e o lugar das autoridades judiciárias no âmbito de um futuro desenvolvimento da Europol nos termos do tratado de Amesterdão, tendo em vista aumentar a eficácia da instituição. Registaram-se progressos significativos relativamente às alíneas a) e b) do ponto 25 do plano de acção de 1998 e o tema está a ser continuamente estudado pelos Estados-Membros e pelo Conselho de Administração da Europol.

A alínea d) do ponto 25 do plano de acção de 1997 afirma que deveriam ser plenamente aproveitadas as potencialidades da Europol nos domínios das técnicas e apoio operacionais, análise e ficheiros de análise de dados (por exemplo, registos sobre furto de viaturas ou de outros bens).

As técnicas operacionais poderão ser desenvolvidas através de estudos sobre as práticas nacionais e comunitárias e sobre a sua eficácia, e através da definição de estratégias, políticas e tácticas conjuntas. O apoio operacional poderá ser desenvolvido, nomeadamente, através da organização de reuniões, da elaboração e aplicação de planos de acções conjuntas, de análises estratégicas, do apoio à simplificação do intercâmbio de informações e de conhecimentos, do apoio analítico às investigações nacionais multilaterais, do apoio técnico e táctico, do apoio jurídico, da oferta de equipamentos técnicos, da elaboração de manuais comuns, de serviços de formação, da avaliação dos resultados e do aconselhamento das autoridades competentes dos Estados-Membros.

O n.o 1, alínea a), subalínea i), do ponto 43 do plano de acção de 1998 apela a que se verifique se é viável criar uma base de dados das investigações em curso, no âmbito das disposições da Convenção Europol, que permita evitar a sobreposição de investigações e associar várias autoridades competentes europeias a uma mesma investigação, combinando os respectivos conhecimentos e competências.

O n.o 1, alínea a), subalínea ii), do ponto 43 do plano de acção de 1998 (a implementar no prazo de dois anos) apela a que se orientem os trabalhos documentais da Europol para a actividade operacional, afirmando que as análises da Europol deverão conduzir, sempre que possível, a conclusões operacionais. As alíneas a), subalínea ii), e b), subalínea ii), do ponto 48 do plano de acção de 1998 (a implementar no prazo de cinco anos) apelam, respectivamente, à criação de uma rede de investigação e de documentação sobre a criminalidade transfronteiriça e à organização da recolha, armazenamento, tratamento, análise e intercâmbio de informações pertinentes, incluindo informações em poder dos serviços responsáveis pela aplicação da lei respeitantes a transacções financeiras suspeitas, em especial através da Europol, sob reserva das disposições adequadas relativas à protecção dos dados de carácter pessoal.

O n.o 1, alínea a), subalínea iv), do ponto 43 do plano de acção de 1998 contemplou o terrorismo como uma das infracções a serem tratadas pela Europol e apelou ao reforço dos intercâmbios de informação e à coordenação das autoridades competentes dos Estados-Membros na luta contra os crimes cometidos ou susceptíveis de serem cometidos no âmbito de actividades criminosas, graças nomeadamente à Europol.

O n.o 1, alínea b) do ponto 43 do plano de acção de 1998 apelou à elaboração de um instrumento jurídico adequado que alargue as competências da Europol às actividades referidas no n.o 2 do artigo 30.o do TUE e concentre a actividade da Europol na cooperação operacional. Uma das questões importantes é a do lugar e do papel a desempenhar pelas autoridades judiciárias nas suas relações com a Europol. Uma das prioridades consignadas no Tratado é a determinação da natureza e do alcance das competências operacionais da Europol, que deverá estar em condições de "solicitar às autoridades dos Estados-Membros que efectuem e coordenem [as suas] investigações" e, por outro lado, de intervir o âmbito de "acções operacionais de equipas conjuntas".

O n.o 1, alínea c), do ponto 43 do plano de acção de 1998 apela a uma análise da possibilidade de a Europol aceder aos dados do SIS d/ou do SIE e a alínea a), subalínea v), do ponto 48 apela a que se analise em que situações e de que forma a Europol poderá ter acesso ao Sistema de Informação Aduaneiro.

A alínea a), subalínea vi), do ponto 48 do plano de acção de 1998 apela a que, em cooperação com a Europol, se elabore e aplique uma estratégia de informação, a fim de tornar o trabalho e as competências da Europol conhecidos do público.

Análise

A entrada em vigor da Convenção Europol dotou a União Europeia de um importante instrumento no domínio da repressão da criminalidade organizada através do desenvolvimento e reforço do intercâmbio operacional de informações e conhecimentos entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei nos Estados-Membros; dotou igualmente a União Europeia de um mecanismo de importância fundamental para o aprofundamento e o reforço da cooperação internacional em matéria de prevenção e controlo da criminalidade organizada.

Recomendações pormenorizadas

Recomendação n.o 12. Os Estados-Membros deverão garantir o apoio e o reforço do papel da Europol como órgão vocacionado para as informações criminais, por forma a que a Europol cumpra a sua missão de fornecer aos Estados-Membros dados e informações que conduzam aos resultados mais eficazes na prevenção e no combate à criminalidade organizada. No estudo preconizado no n.o 1, alínea a), subalínea i), do ponto 43 do plano de acção de 1998 deverão igualmente participar peritos das autoridades judiciárias. Deverá estabelecer-se como objectivo a longo prazo a criação de sistemas de informações criminais compatíveis nos Estados-Membros.

Responsáveis: Conselho, Europol, rede judiciária europeia

Data-limite: 31 de Julho de 2001

Prioridade: 1

Recomendação n.o 13. Deverão ser prosseguidos os trabalhos em curso sobre a utilização da Europol a nível de desenvolvimento e aplicação de técnicas operacionais, bem como de apoio e análise. Deve ser explorado, em especial, o possível papel da Europol na coordenação de investigações internacionais entre as autoridades competentes dos Estados-Membros, a fim de lutar contra organizações criminosas que operem em mais de um Estado-Membro, incluindo a possibilidade de acções operacionais de equipas conjuntas que incluam representantes da Europol como pessoal de apoio, a possibilidade de solicitar às autoridades competentes dos Estados-Membros que realizem investigações em casos específicos e a possibilidade de desenvolver competências específicas que possam ser postas à disposição dos Estados-Membros para os ajudar a investigar casos de criminalidade organizada.

Responsáveis: Conselho, Europol

Data-limite: 31 de Julho de 2001

Prioridade: 2

CAPÍTULO 2.7: Detectar, congelar, apreender e confiscar os produtos do crime

Orientação política

Deverá ser considerado prioritário privar a criminalidade organizada da sua principal motivação, ou seja, os produtos do crime.

São as seguintes as conclusões da Presidência aprovadas nesta matéria na Cimeira Europeia de Tampere:

48. Sem prejuízo dos domínios mais amplos no Tratado de Amesterdão e no plano de acção de Viena, o Conselho Europeu considera que, no que diz respeito à legislação nacional em matéria penal, os esforços para que sejam aprovadas definições, incriminações e sanções comuns deverão incidir em primeiro lugar num número limitado de sectores de particular importância, tais como ... o branqueamento de capitais ...

51. O branqueamento de capitais está no cerne da criminalidade organizada, pelo que deverá ser erradicado onde quer que ocorra. O Conselho Europeu está decidido a garantir que sejam tomadas medidas concretas para detectar, congelar, apreender e confiscar os produtos do crime.

52. Instam-se os Estados-Membros a que apliquem integralmente - incluindo em todos os territórios que deles dependem - as disposições da directiva sobre branqueamento de capitais, a Convenção de Estrasburgo de 1990 e as recomendações do Grupo de Acção Financeira.

53. O Conselho Europeu solicita ao Conselho e ao Parlamento Europeu que aprovem o mais rapidamente possível o projecto revisto de directiva sobre branqueamento de capitais recentemente proposto pela Comissão.

54. Respeitando devidamente as disposições em matéria de protecção de dados, deverá haver uma maior transparência das transacções financeiras e da detenção de participações em empresas, e maior celeridade na troca de informações entre as unidades de informação financeiras (UIF) existentes no que se refere a transacções suspeitas. Independentemente das disposições em matéria de confidencialidade aplicáveis à actividade bancária e a outras actividades comerciais, as autoridades judiciárias e as UIF deverão ser habilitadas, sob reserva de controlo judiciário, a receber informações sempre que estas sejam necessárias à investigação do branqueamento de capitais. O Conselho Europeu insta o Conselho a adoptar as medidas necessárias para esse efeito.

55. O Conselho Europeu apela à aproximação do direito penal e dos procedimentos relativos à luta contra o branqueamento de capitais (designadamente detecção, congelamento e confisco de fundos). A definição das actividades criminosas que constituem infracções principais em relação ao branqueamento de capitais deverá ser uniforme e suficientemente abrangente em todos os Estados-Membros.

57. Deverão ser definidas normas comuns para evitar a utilização de sociedades e outras pessoas colectivas registadas fora da jurisdição da União para dissimular os produtos do crime e para o branqueamento de capitais. A União e os Estados-Membros deverão tomar as disposições necessárias com os centros off-shore de países terceiros para garantir uma cooperação eficaz e transparente em matéria de auxílio judiciário mútuo, na sequência de recomendações efectuadas neste domínio pelo Grupo de Acção Financeira.

58. Solicita-se à Comissão que identifique num relatório as disposições das legislações nacionais nos sectores bancário, financeiro e empresarial que constituem entraves à cooperação internacional. Convida-se o Conselho a tirar as conclusões que se impõem com base nesse relatório.

Mandatos e iniciativas existentes

A Recomendação n.o 26 do plano de acção de 1997 apelou a uma série de medidas no domínio do branqueamento de capitais e da perda dos produtos do crime; do mesmo modo, a alínea d) do ponto 45 do plano de acção de 1998 apela ao reforço e desenvolvimento da prevenção e controlo do branqueamento de capitais.

A alínea a) da Recomendação n.o 26 do plano de acção de 1997 preconizava, mais especificamente, um sistema para o intercâmbio das informações relativas às suspeitas de branqueamento de capitais; no mesmo sentido, a alínea a), subalínea iv), do ponto 48 do plano de acção de 1998 preconiza a criação de um sistema de intercâmbio de informações e de análise em matéria de branqueamento de capitais.

A alínea b) da Recomendação n.o 26 do plano de acção de 1997 preconiza a que se generalize ao máximo a criminalização do branqueamento dos lucros proveninetes do crime e se institua uma base jurídica para um leque de competências de investigação o mais alargado possível neste domínio.

A alínea b) da Recomendação n.o 26 do plano de acção de 1997 preconiza um estudo da pertinência de alargar o conceito de branqueamento por forma a abarcar os actos de negligência e a realização de um estudo destinado a reforçar a detecção e perda de bens ilícitos e a execução das decisões judicias em matéria de perda dos lucros do crime organizado. Neste contexto, em 3 de Dezembro de 1998 foi aprovada uma acção comum sobre branqueamento e produtos do crime, tendo sido elaborado um questionário em matéria de negligência à atenção do GMD.

A alínea c) da Recomendação n.o 26 proconiza a introdução de regras que permitam a execução de um confisco independentemente da presença do infractor. A alínea d) apela a um estudo das possibilidades de partilha internacional dos bens confiscados; o GMD debateu um projecto de acção comum sobre partilha de bens. A alínea e) preconiza o alargamento da obrigação de comunicação. A alínea f) apela a que se trate a questão do branqueamento de capitais na internet a através de aplicações electrónicas e se preveja que, nos pagamentos electrónicos e nos sistemas de mensagens, as mensagens enviadas contenham dados sobre o emitente e o beneficiário. A alínea g) aborda a questão da utilização excessiva de pagamentos em espécie e a alínea h) preconiza a um estudo da contrafacção económica e comercial.

De modo geral, podemos observar que as medidas decorrentes da Recomendação n.o 26 têm sido objecto de análise permanente no GMD, e que estão em curso várias recomendações em conjugação com propostas da Europol. A Comissão apresentou uma proposta formal de alteração da directiva de 1991 que aborda vários dos pontos referidos na recomendação.

A alínea d) do ponto 47 do plano de acção de 1998 apela a que se prossiga e desenvolva o trabalho iniciado no âmbito do plano de acção sobre a criminalidade organizada relativamente à questão das zonas de segurança e dos paraísos fiscais.

A alínea b) do ponto 50 do plano de acção de 1998 apela a que se melhorem e aproximem, na medida do necessário, as disposições nacionais em matéria de apreensão e confisco dos produtos do crime, tendo em conta os direitos dos terceiros de boa fé.

Análise

O principal móbil de grande parte da criminalidade organizada é o lucro financeiro. Por conseguitne, a sua prevenção e controlo eficazes devem centrar-se na detecção, congelamento, apreensão e perda dos produtos do crime. Todavia, isto tem sido dificultado, nomeadamente pela lentidão do intercâmbio de informações, pelas diferenças nas legislações e pelo peso dos trâmites burocráticos. Além disso, as legítimas preocupações de protecção dos dados tornaram os debates complexos.

Deverão ser encontrados meios para promover o intercâmbio rápido de informações (incluindo dados pormenorizados fornecidos pelas instituições financeiras) entre os serviços de informação financeira da União Europeia, independentemente das suas estruturas internas. Dever-se-ão ainda encontrar meios para acelerar a execução, noutro Estado-Membro, das decisões judiciais sobre o congelamento de contas bancárias e, em geral, sobre o auxílio mútuo na detecção de activos ilegais.

Um problema específico é o aparecimento de centros financeiros off-shore e on-shore e de "paraísos fiscais" que podem, efectivamente, constituir paraísos para os criminosos e que são utilizados para fins criminosos. Devem ser encontrados meios de assegurar que os Estados-Membros apliquem nos seus territórios dependentes as diferentes disposições e recomendações intenacionais em matéria de branqueamento de capitais. Neste contexto, dever-se-á ter em conta o trabalho substancial levado a cabo no âmbito do GAFI sobre territórios não cooperantes.

Deverá ser considerada a possibilidade de tornar menos rigorosas as disposições em matéria de ónus da prova, após a condenação do infractor por um crime grave, relativamente à origem dos bens por este detidos. Por força dessa atenuação, o condenado deverá provar que adquiriu os bens em causa de forma legal. Se tal não for feito a contento do tribunal, os bens poderão ser considerados produtos do crime e confiscados.

Recomendações pormenorizadas

Recomendação n.o 14.

a) Em harmonia com o ponto 57 das conclusões da Presidência, aprovadas no Conselho Europeu de Tampere, deverá ser aprovado um instrumento sobre as medidas que os Estados-Membros deverão tomar relativamente aos centros financeiros off-shore e on-shore e aos paraísos fiscais que operam nos seus territórios, bem como sobre uma política comunitária comum relativamente aos centros financeiros e paraísos fiscais estabelecidos fora da União Europeia. Esse instrumento deverá contemplar a questão do recurso a administradores fiduciários e a outras técnicas que possam ser utilizadas para disfarçar a verdadeira propriedade dos bens;

b) O Conselho deverá elaborar um modelo de acordo tendo em vista a realização de negociações, nos termos do artigo 38.o do TUE, com os centros financeiros off-shore e on-shore e os paraísos fiscais, a fim de assegurar que estes respeitem as normas acordadas e cooperem efectivamente na prevenção e controlo da criminalidade organizada. Posteriormente, esses acordos deverão ser negociados com os centros financeiros off-shore e on-shore e com os paraísos fiscais. Deverá assegurar-se ainda uma estreita cooperação entre os Conselhos JAI e Ecofin.

Responsáveis: Conselho, Estados-Membros, Comissão

Data-limite: actividade contínua; modelo de acordo a concluir até 31 de Dezembro de 2001

Prioridade: 2

Recomendação n.o 15. Tendo em conta as questões relativas à protecção de dados e na sequência de debates com as organizações bancárias relevantes, o Conselho deverá resolver, em cooperação com a Comissão, a questão do branqueamento de capitais na internet e através da utilização de produtos de moeda electrónica, exigindo que, nos sistemas de pagamento electrónico e de mensagens, as mensagens enviadas forneçam dados pormenorizados sobre o emitente e o beneficiário.

Responsáveis: Conselho, Comissão

Data-limite: 31 de Dezembro de 2001

Prioridade: 2

Recomendação n.o 16. Em harmonia com o ponto 36 das conclusões da Presidência, aprovadas no Conselho Europeu de Tampere, e no quadro do programa legislativo a que se refere o ponto 37 das conclusões da Presidência, o Conselho deverá aprovar um instrumento que incite os Estados-Membros a rever as respectivas legislações e a sua aplicação no tocante a decisões de detecção, congelamento, apreensão e confisco dos produtos do crime e, na medida do necessário, estabeleça posteriormente normas mínimas a fim de permitir o reconhecimento mútuo e a execução dessas decisões numa fase o mais precoce possível da investigação e dos processos penais, tendo em conta os direitos de terceiros que estejam de boa fé.

Responsável: Conselho

Data-limite: 31 de Dezembro de 2002

Prioridade: 3

Recomendação n.o 17.

a) Em harmonia com o ponto 55 das conclusões da Presidência, aprovadas no Conselho Europeu de Tampere, deverá ser generalizada ao máximo a criminalização do branqueamento dos lucros provenientes do crime e instituída uma base jurídica para um leque de competências de investigação o mais alargado possível neste domínio. De acordo com a alínea b) da Recomendação n.o 26 do plano de acção de 1997 e o n.o 3, alínea a), do artigo 6.o da Convenção relativa ao branqueamento, detecção, apreensão e perda dos produtos do crime, deverá analisar-se a possibilidade de alargar a criminalização do branqueamento aos casos em que o autor devia presumir que o bem em questão constituía um produto do crime.

b) Os Estados-Membros deverão ponderar, de acordo com a legislação nacional, a criação de unidades que se destinem especificamente ao processo de detecção, apreensão e confisco de bens resultantes de infracções abrangidas pela acção comum aprovada pelo Conselho de 3 de Dezembro de 1998, tendo em conta a experiência das unidades deste tipo que operam com êxito em determinados Estados-Membros. Os Estados-Membros deverão ainda analisar se os seus recursos humanos, operacionais e técnicos são suficientes para lutar contra o branqueamento de capitais. Para além do processo de avaliação que é realizado no âmbito do Grupo de Acção Financeira Internacional (GAFI), os Estados-Membros deverão estudar medidas que possam reforçar ainda mais a implementação efectiva das recomendações do GAFI, incluindo a possibilidade de serem apresentados a Conselho relatórios específicos sobre a execução dessas medidas.

Responsáveis: Conselho, Estados-Membros

Data-limite: 31 de Dezembro de 2000

Prioridade: 1

Recomendação n.o 18. Solicita-se à Comissão que prepare um estudo sobre as possibilidades de prevenção do uso excessivo de pagamentos em numerário e de câmbios de dinheiro líquido por parte de pessoas singulares e colectivas com o objectivo de encobrir a conversão de produtos do crime noutro tipo de bens. Dever-se-á ter em consideração a criação de um sistema adequado de declarações para que as autoridades competentes possam proceder às investigações convenientes. Neste estudo, a Comissão deverá, inter alia, ter em conta a legislação nacional relacionada, por exemplo, com o papel dos profissionais, casinos e casas de jogo.

Responsável: Comissão

Data-limite: 31 de Dezembro de 2003

Prioridade: 3

Recomendação n.o 19. Deverá analisar-se a oportunidade de aprovar um instrumento que, tendo em conta as melhores práticas em vigor nos Estados-Membros e respeitando devidamente os princípios jurídicos fundamentais, preveja a possibilidade de, na legislação penal, civil ou fiscal, conforme o caso, tornar menos rigorosas as disposições em matéria de ónus da prova no que se refere à origem dos bens que se encontrem na posse de uma pessoa condenada por um crime relacionado com a criminalidade organizada.

Responsável: Conselho

Data-limite: 31 de Dezembro de 2001

Prioridade: 3

Recomendação n.o 20. Deverá analisar-se a oportunidade de aprovar um instrumento sobre o confisco, independentemente da presença do infractor, para cobrir os casos de morte ou de fuga.

Responsável: Conselho

Data-limite: 31 de Dezembro de 2002

Prioridade: 3

Recomendação n.o 21. Deverá ponderar-se se um instrumento relativo à partilha de bens confiscados entre os Estados-Membros é compatível com a natureza do auxílio judiciário e com as tradições jurídicas em matéria de auxílio judiciário nos Estados-Membros. Tal deverá ter em conta a evolução recente no domínio do direito penal internacional.

Responsável: Conselho

Data-limite: 31 de Dezembro de 2002

Prioridade: 3

CAPÍTULO 2.8: Reforçar a cooperação entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei e as autoridades judiciárias, a nível nacional e da União Europeia

Orientação política

É necessário elaborar uma abordagem integrada e pluridisciplinar que permita prevenir e controlar eficazmente a criminalidade organizada.

São as seguintes as conclusões da Presidência aprovadas nesta matéria na Cimeira Europeia de Tampere:

35. Em matéria penal, o Conselho Europeu insta os Estados-Membros a ratificarem rapidamente as convenções da UE de 1995 e 1996, relativas à extradição. O Conselho Europeu considera que o procedimento formal de extradição deverá ser abolido entre os Estados-Membros no que diz respeito às pessoas julgadas à revelia cuja sentença já tenha transitado em julgado e substituído por uma simples transferência dessas pessoas, nos termos do artigo 6.o do TUE. Dever-se-á também reflectir sobre a possibilidade de estabelecer procedimentos de extradição acelerados, sem prejuízo do princípio do julgamento equitativo. O Conselho Europeu convida a Comissão a apresentar propostas sobre esta matéria à luz da Convenção de aplicação do Acordo de Schengen.

37. O Conselho Europeu solicita ao Conselho e à Comissão que aprovem, até Dezembro de 2000, um programa legislativo tendo em vista a implementação do princípio do reconhecimento mútuo. No âmbito deste programa, deverão igualmente ser iniciados trabalhos sobre um título executório europeu e sobre os aspectos do direito processual relativamente aos quais se consideram necessárias normas mínimas comuns para facilitar a aplicação do princípio do reconhecimento mútuo, no respeito dos princípios jurídicos fundamentais dos Estados-Membros.

46. A fim de reforçar a luta contra as formas graves de criminalidade organizada, o Conselho Europeu aprovou a criação de uma unidade (Eurojust) composta por procuradores, magistrados ou agentes da polícia nacionais com competências equivalentes, destacados por cada Estado-Membro de acordo com o respectivo sistema jurídico. A Eurojust deverá ter por missão facilitar a coordenação adequada entre as autoridades repressivas nacionais e dar apoio às investigações criminais em processos de crime organizado, designadamente com base nas análises da Europol, bem como cooperar de forma estreita com a rede judiciária europeia, em especial a fim de simplificar a execução das cartas rogatórias. O Conselho Europeu solicita ao Conselho que, até ao fim de 2001, aprove o instrumento jurídico necessário.

49. Os crimes económicos graves apresentam, cada vez mais, aspectos fiscais e aduaneiros. Por conseguitne, o Conselho Europeu apela para que os Estados-Membros prestem pleno auxílio judiciário mútuo na investigação e repressão dos crimes económicos graves.

Mandatos e iniciativas existentes

As recomendações n.os 13 e 14 do plano de acção de 1997 apelavam aos Estados-Membros que ainda não o tivessem feito para que ratificassem rapidamente as principais convenções que são essenciais para a prevenção e o controlo da criminalidade organizada. Alguns instrumentos não foram ainda ratificados por todos os Estados-Membros. A alínea c) do n.o 45 do plano de acção de 1998, por sua vez, apela à efectiva implementação, tanto em direito como na prática, das duas convenções de extradição existentes aprovadas ao abrigo do TUE.

A Recomendação n.o 16 do plano de acção de 1997 insta a que se conclua o projecto de Convenção relativa à assistência mútua em matéria penal antes do final de 1997 e se alargue o mais rapidamente possível o teor desta convenção, tendo em conta a necessidade de se acelerarem os mecanismos de cooperação judiciária em matérias relacionadas com a criminalidade organizada e de se reduzirem consideravelmente os prazos de transmissão e de resposta aos pedidos. Os trabalhos de ultimação do projecto de convenção continuam, porém, a decorrer, tendo em vista a sua conclusão até ao início de 2000.

A Recomendação n.o 16 apela também a que se tenham em conta os instrumentos aprovados pelo Conselho no tocante às pessoas que colaboram no processo judicial e à protecção das testemunhas, bem como as necessidades específicas de cooperação policial relacionadas com as investigações que antecedem os julgamentos. O Conselho analisou os relatórios relativos à implementação desta recomendação.

A alínea a) da Recomendação n.o 16 preconiza uma análise das reservas formuladas relativamente à Convenção Europeia de 1959 relativa à assistência mútua e respectivo protocolo. Esta questão está actualmente a ser analisada pelo grupo da cooperação judiciária no contexto da ultimação do projecto de Convenção relativa ao auxílio judiciário mútuo em matéria penal.

A alínea b) da Recomendação n.o 16 preconiza a constituição de uma base jurídica para a aplicação transfronteiras de certos métodos modernos de investigação, tais como as remessas controladas, a intervenção de agentes infiltrados e a intercepção de várias formas de telecomunicações. Estas medidas estão a ser actualmetne estudadas pelo Grupo da Cooperação Judiciária no âmbito do projecto de convenção.

A alínea a) do ponto 45 do plano de acção de 1998 apela a que se implemente efectivamente e, se tal se justificar, se continue a desenvolver a rede judiciária europeia. Assinala ainda que a efectiva implementação da rede judiciária europeia constitui uma prioridade. Essa rede, que permitirá uma melhoria concreta da cooperação, deverá estar equipada com instrumentos modernos que possibilitem uma cooperação eficaz. Deverá ser imediatamente iniciada uma reflexão para a tornar mais operacional.

A alínea e) do ponto 45 do plano de acção de 1998 apela a que se facilite e acelere a cooperação transfronteiras entre os ministérios competentes e as autoridades judiciários ou autoridades equivalentes dos Estados-Membros.

A alínea f) do ponto 45 do plano de acção de 1998 apela a que se inicie um processo tendo em vista facilitar o reconhecimento mútuo das decisões e a execução das sentenças em matéria penal. O GMD debateu um programa de trabalho sobre reconhecimento mútuo, com prioridade imediata para o reconhecimento mútuo de decisões de congelamento e apreensão de bens e de sentenças que determinem a aplicação de uma multa.

A alínea g) do ponto 45 do plano de acção de 1998 apela a que se analise o papel e o lugar das autoridades judiciárias no âmbito de um futuro desenvolvimento da Europol nos termos do Tratado de Amesterdão, tendo em vista aumentar a eficácia da instituição.

A alínea a), subalínea i), do ponto 48 do plano de acção de 1998 apela a que se promova o estabelecimento de contactos entre magistrados e investigadores especializados na luta contra a criminalidade organizada, em estreita cooperação com a Europol [ver n.o 2, alínea c), do artigo 30.o do TUE].

A alínea b), subalínea i), do ponto 48 incita a que se favoreça a cooperação operacional e política em geral entre as autoridades competentes, incluindo os serviços de polícia, das alfândedas, outros serviços especializados responsáveis pela aplicação da lei e as autoridades judiciais dos Estados-Membros, no domínio da prevenção e da detecção de infracções penais e das investigações nessa matéria [ver n.o 1, alínea a), do artigo 30.o do TUE]. Esta alínea assinala que, neste contexto, se afigura útil desenvolver e reforçar a cooperação transfronteiras existente, a nível bilateral e regional, por exemplo prosseguindo e alargando, numa base semelhante, as experiências dos comissariados comuns de polícia. Seria também desejável continuar a desenvolver as técnicas de análise de risco aduaneiro e a melhorar os métodos de controlo aduaneiro mediante, nomeadamente, a implementação do plano de acção de controlo dos contentores, e reflectir sobre os novos vectores de fraude, entre os quais a internet.

A alínea a) do ponto 49 apela a que se examine se poderão ser ainda introduzidos melhoramentos de fundo e de forma nos processos de extradição, nomeadamente regras para reduzir os prazos.

A alínea b) do ponto 49 apela a que se facilite ainda mais a cooperação transfronteiras entre os ministérios e as autoridades judiciárias no domínio do processo penal. A alínea c) apela a que se analise a viabilidade de uma melhor cooperação transfronteiras em matéria de transmissão dos processos e de execução das penas. A alínea d) apela a que se estude a viabilidade de aumentar, e possivelmente formalizar, o intercâmbio de informações sobre registos criminais, e a alínea e) incita à prevenção de conflitos de competência entre Estados-Membros, analisando, por exemplo, a possibilidade de registar os eventuais processos em curso em vários Estados-Membros contra a mesma pessoa e em relação às mesmas infracções.

A alínea a) do ponto 50 do plano de acção de 1998 apela a que se assegure, na medida do necessário à melhoria da cooperação judiciária, a compatibilidade das regras aplicáveis entre os Estados-Membros. Também deverá ser dado início a uma reflexão sobre as possibilidades de evitar que o abuso de recursos judiciais possa afectar ou causar atrasos à cooperação. Esta alínea assinala que seria conveniente procurar estabelecer normas processuais eficientes por forma a melhorar o auxílio judiciário mútuo, respeitando simultaneamente as exigências em matéria de liberdades fundamentais. Dever-se-á iniciar uma reflexão no domínio das intercepções das telecomunicações, mas também em matéria de acção civil relacionada com infracções penais. Em relação a este aspecto, a indemnização das vítimas de infracções deverá constituir um eixo a não negligenciar.

Análise

Um dos domínios a considerar é a cooperação inter-serviços a nível nacional e internacional, nomeadamente a cooperação entre as autoridades fiscais e os serviços responsáveis pela aplicação da lei. É possível evitar ou dar rapidamente resposta a muitos crimes se as informações na posse de um serviço puderem ser comunicadas a outros serviços, a nível nacional e internacional. Todavia, essas informações poderão não ser consideradas úteis para outros serviços e pode não haver canais seguros para a sua transmissão ou confiança nesses serviços. Consequentemente, as investigações, as acções penais, as decisões judiciais e respectiva execução não formam um sistema coerente e interligado a nível nacional, e menos ainda a nível internacional.

Deverá ser reforçada a cooperação local, nacional e internacional entre os serviços de aplicação da lei e entre estes e as autoridades judiciárias. Neste contexto, deverá ser dada prioridade à questão das autoridades judiciárias e da Europol.

Recomendações pormenorizadas

Recomendação n.o 22. Em harmonia com a alínea b) do ponto 45 do plano de acção relativo à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça e nos termos do ponto 37 das conclusões da Presidência, aprovadas no Conselho Europeu de Tampere, solicita-se à Comissão que coopere com o Conselho na aprovação, até Dezembro de 2000, de um programa de medidas destinadas à implementação do princípio do reconhecimento mútuo das decisões judiciais em matéria penal.

Responsáveis: Conselho, Comissão

Data-limite: 31 de Dezembro de 2000

Prioridade: 1

Recomendação n.o 23. Em harmonia com o ponto 46, das conclusões da Presidência, aprovadas no Conselho Europeu de Tampere, o Conselho deverá elaborar e aprovar, o mais rapidamente possível, um instrumento jurídico para a criação da Eurojust que especifique a respectiva estrutura, âmbito de competência, poderes e responsabilidades. Deve ser prestada especial atenção à definição do enquadramento geral das relações deste novo órgão com as autoridades nacionais competentes para instaurar as acções penais, a Europol, a Comissão (OLAF) e a rede judiciária europeia.

Responsável: Conselho

Data-limite: 31 de Dezembro de 2001

Prioridade: 1

Recomendação n.o 24. A rede judiciária europeia deverá ser eficazmente implementada e, se necessário, mais desenvolvida, devendo ser estudadas, por exemplo, quais as formas de a equipar com instrumentos modernos que possibilitem uma cooperação eficaz e a tornem mais operacional. Deverá ser prestada especial atenção ao desenvolvimento de normas processuais eficazes que melhorem o auxílio judiciário mútuo em matéria penal, na observância dos requisitos respeitante aos direitos fundamentais.

O Secretariado-Geral do Conselho funcionará também como sercretariado da rede judiciária europeia, devendo-lhe portanto ser facultados, numa base permanente, os recursos necessários para assegurar que a rede judiciária europeia esteja apta a cumprir as suas funções.

Responsáveis: Estados-Membros, Conselho

Data-limite: actividade contínua

Prioridade: 2

Recomendação n.o 25. Deverá ser preparada uma proposta de instrumento relativo à posição e protecção das testemunhas e das pessoas que, participando ou tendo participando em organizações criminosas, estejam dispostas a cooperar com o processo judicial fornecendo informações úteis para efeitos de investigação e de prova ou informações que possam contribuir para privar as organizações criminosas dos seus recursos ou dos produtos do crime. A proposta deverá, entre outras, considerar a possibilidade de, em casos adequados, reduzir a punição do arguido que coopere significativamente nesse processo. Deverá desenvolver-se e utilizar-se bilateralmente um modelo de acordo a nível da UE, tendo em conta a expriência da Europol.

Responsável: Conselho, Estados-Membros, Comissão

Data-limite: 31 de Julho de 2001

Prioridade: 3

Recomendação n.o 26. Convém analisar a necessidade de um financiamento complementar e, designadamente, a possibilidade de introduzir uma maior flexibilidade e procedimentos acelerados na utilização dos fundos da UE para acções de formação e de apoio, com base, nomeadamente no n.o 3 do artigo 41.o do TUE. Poderão citar-se, a título de exemplo, o apoio a serviços de interpretação, a formação linguística e a aquisição de experiência internacional por parte de agentes, procuradores e magistrados especializados, responsáveis pela aplicação da lei. Deverá ser considerada a possibilidade de recorrer a estes fundos para melhorar a organização dos encontros de profissionais a nível da UE (incluindo os respeitantes ao recurso a aquipas de investigação conjuntas). Deverá ser chamada a atenção das autoridades competentes para a possibilidade de efectuar conferências a três - dois funcionários com o apoio de um intérprete; os Estados-Membros deverão incentivar esta prática disponibilizando os recursos necessário para o efeito. Tendo devidamente em conta a necessidade de salvaguardar os legítimos interesses de controlo dos fundos públicos, a utilização desses fundos para promover a cooperação judiciária não deverá afectar a independência do sistema judicial.

Responsáveis: Comissão, Conselho, rede judiciária europeia, Europol, Estados-Membros

Data-limite: 31 de Dezembro de 2001

Prioridade: 2

Recomendação n.o 27. Os Estados-Membros que ainda não ratificaram(4) as convenções infra da União Europeia, do Conselho da Europa e das Nações Unidas, que são fundamentais para prevenir e controlar a criminalidade organizada, deverão apresentar propostas aos seus parlamentos para que as mesmas sejam ratificadas no prazo previsto. Se alguma dessas convenções não tiver sido ratificada na data-limite fixada, informarão semestralmente o Conselho por escrito das razões dessa não ratificação até que a convenção tenha sido ratificada. Se por qualquer motivo um Estado-Membro não tiver ratificado uma convenção dentro de um prazo razoável, o Conselho avaliará a situação tendo em vista a resolução do problema. Como parte do pacto de pré-adesão, será pedido um compromisso semelhante aos Estados candidatos. Ao elaborar novas convenções e outros instrumentos, o Conselho deverá fixar uma data-limite para a sua aprovação e implementação de acordo com os requisitos constitucionais dos Estados-Membros e o Tratado de Amesterdão.

1. Convenção Europeia de Extradição, Paris 1957 - finais de 2001

2. Segundo Protocolo à Convenção Europeia de Extradição, Estrasburgo 1978 - finais de 2001

3. Protocolo à Convenção Europeia de auxílio judiciário mútuo em matéria penal, Estrasburgo 1978 - finais de 2001

4. Convenção relativa ao branqueamento, detecção, apreensão e perda dos produtos do crime, Estrasburgo 1990 - finais de 2001

5. Convenção relativa à assistência mútua e à cooperação entre as administrações aduaneiras (Nápoles II) - finais de 2001

6. Acordo relativo ao tráfico ilícito por mar, dando aplicação ao artigo 17.o da Convenção das Nações Unidas contra o tráfico ilícito de estupefacientes e substâncias psicotrópicas, Estrasburgo 1995 - finais de 2001

7. Convenção contra o tráfico ilícito de estupefacientes e estupefacientes e substâncias psicotrópicas, Viena 1988 - finais de 2001

8. Convenção Europeia para a repressão do terrorismo, Estrasburgo 1997 - finais de 2001

9. Convenção do Conselho da Europa em matéria de direito penal sobre a luta contra a corrupção, Estrasburgo 1999 - finais de 2001

10. Convenção relativa ao processo simplificado de extradição entre os Estados-Membros da União Europeia - finais de 2001

11. Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias - meados de 2001

12. Convenção sobre a utilização da informática no domínio aduaneiro - finais de 2000

13. Convenção relativa à Extradição entre os Estados-Membros da União Europeia - finais de 2001

14. Protocolos à Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias - finais de 2001

15. Convenção relativa à luta contra a corrupção em que estejam implicados funcionários das Comunidades Europeias ou dos Estados-Membros da União Europeia - finais de 2001

Várias outras convenções podem ser igualmente pertinentes para a luta contra a criminalidade organizada, nomeadamente a Convenção para a repressão da moeda falsa e a Convenção do Conselho da Europa sobre a protecção do ambiente através do direito penal (Estrasburgo, 1998).

Responsáveis: Estados-Membros, Conselho

Data-limite: conforme indicado

Prioridade: 1

Recomendação n.o 28. A extradição deverá ser simplificada através da implementação efectiva das duas convenções existentes em matéria de extradição aprovadas ao abrigo do TUE. Em especial, os Estados-Membros deverão tomar a nível nacional todas as medidas que se imponham para garantir que os pedidos de extradição possam ser tratados da maneira mais simples e rápida possível. Respondendo ao apelo formulado no ponto 35 das conclusões da Presidência, aprovadas na Cimeira de Tampere, convida-se a Comissão a apresentar propostas tendentes à extradição rápida de pessoas condenadas que foram julgadas à revelia, bem como à criação de procedimentos de extradição acelerados. Até 30 de Junho de 2001, deverá dar-se início à avaliação dos processos de extradição com base na acção comum aprovada pelo Conselho em 5 de Dezembro de 1997. Neste contexto, dever-se-á ter em consideração a possibilidade de criar, a longo prazo um espaço jurídico único para extradição a nível europeu. Poderá ser igualmente analisada a questão da extradição em relação a julgamentos à revelia, no pleno respeito pelos direitos fundamentais consagrados na Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

Responsáveis: Conselho, Estados-Membros, Comissão

Data-limite: 2002; 2010 para o objectivo a longo prazo

Prioridade: 1

Recomendação n.o 29. Em conformidade com o ponto 36 das conclusões da Presidência aprovadas no Conselho Europeu de Tampere, os Estados-Membros deverão ponderar diferentes meios, incluindo normas mínimas para as decisões em matéria de recolha de provas, susceptíveis de garantir que as provas legalmente obtidas pelas autoridades de um Estado-Membro sejam admissíveis perante os tribunais dos outros Estados-Membros, sob reserva do princípio da independência judicial e tendo em conta as normas neles aplicáveis e o Conselho deverá adoptar o necessário instrumento para o efeito.

Responsável: Conselho

Data-limite: 31 de Dezembro de 2004

Prioridade: 4

Recomendação n.o 30. A fim de tornar mais eficazes as investigações no domínio da criminalidade transfronteiriça, solicita-se ao Conselho que oriente os seus trabalhos no sentido de aproximar as legislações nacionais em matéria de processos penais que regem as técnicas de investigação, por forma a que a respectiva utilização seja mais compatível.

Responsável: Conselho

Data-limite: Dezembro de 2002

Prioridade: 1

CAPÍTULO 2.9: Reforçar a cooperação com os países candidatos

Orientação política

Deve reforçar-se a cooperação com os países candidatos tendo em vista a sua inclusão gradual na estratégia da UE para a prevenção e o controlo da criminalidade organizada.

Mandatos e iniciativas existentes

De acordo com a recomendação n.o 3 do plano de acção de 1997, em 28 de Maio de 1998 foi aprovado um pacto de pré-adesão. Foi criado o Grupo de Peritos do Pacto de Pré-Adesão (GPPA). O acervo da União Europeia foi apresentado aos países candidatos, numa base multilateral. Além disso, teve lugar uma sessão bilateral com cada país candidato a fim de avaliar o seu nível de preparação em relação às normas da União Europeia.

A Comissão empreendeu diversas iniciativas através de diferentes instrumentos, como os programas do título VI (tais como fundos dos programas Phare e Taiex), para reforçar a cooperação com os países candidatos no domínio da luta contra a criminalidade organizada.

A alínea d) do ponto 43 do plano de acção de 1998 apela ao reforço do papel da Europol no que se refere ao intercâmbio de informação tendo em vista a aplicação do pacto de pré-adesão e a atribuição de recursos suficientes à Europol para que esta esteja apta a realizar esse objectivo.

Análise

A criminalidade organizada nos Estados-Membros da União Europeia é, em grande parte, interna. Apesar disso, uma estratégia comunitária verdadeiramente eficaz deve ir para além dos Estados-Membros da UE. Isto deve fazer-se não só para promover a cooperação em matéria de crimes e de criminosos isolados, mas também para trocar informações sobre as melhores práticas e as tendências da criminalidade organizada. Em primeiro lugar, utilizando o pacto de pré-adesão com maior eficácia dever-se-á melhorar a cooperação com os países candidatos.

Essa cooperação é mutuamente vantajosa na medida em que os países candidatos podem ser informados acerca do acervo da União Europeia e poderão, por outro lado, com base na sua grande experiência, contribuir para o reforço da resposta à criminalidade organizada na própria União Europeia.

O papel do pacto de pré-adesão sobre criminalidade organizada, de 28 de Maio de 1998, é particularmente importante para o reforço desta cooperação. O Conselho deverá considerar se deverão ser disponibilizados recursos adicionais para a implementação do pacto.

Neste trabalho, deverá ser prestada especial atenção à prevenção e ao controlo de crimes como o branqueamento, as redes de imigração clandestina e os crimes financeiros.

Recomendações pormenorizadas

Recomendação n.o 31. A União Europeia e os Estados-Membros deverão procurar reforçar as formas práticas e directas de cooperação na área da aplicação da lei e do direito penal com os países candidatos.

Responsáveis: Conselho, Comissão, Estados-Membros

Data-limite: actividade contínua

Prioridade: 3

Recomendação n.o 32. Os países candidatos deverão ser incluídos na preparação e análise dos relatórios anuais sobre a situação da criminalidade orga