RELATÓRIO ESPECIAL (98/C 44/09)

Estrasburgo, 15 de Dezembro de 1997

JOSÉ MARÍA GIL-ROBLES GIL-DELGADO

Presidente do Parlamento Europeu

Rue Wiertz

B-1047 Bruxelas

Senhor Presidente,

Em Junho de 1996, abri um inquérito, por iniciativa própia, ao acesso público a documentos na posse de determinadas instituições e organismos da Comunidade. A minha decisão de 20 de Dezembro de 1996 que conclui o inquérito continha projectos de recomendações, feitos em conformidade com no nº 6 do artigo 3º do Estatuto do Provedor de Justiça.

Venho por este meio apresentar a V. Exª, em conformidade com o disposto no nº 7 do artigo 3º do Estatuto, um relatório especial que contém os pareceres circunstanciados fornecidos pelas instituições e pelos organismos aos quais foram dirigidos os projectos de recomendações.

Este é o primeiro relatório especial que o Provedor de Justiça envia ao Parlamento Europeu. Em conformidade com o nº 7 do artigo 3º do Estatuto, é também enviada cópia do relatório a cada instituição e organismo comunitários em questão.

A possibilidade de o Provedor de Justiça Europeu aprensentar um relatório especial ao Parlamento é de valor inestimável para o seu trabalho. Alguns provedores de justiça nacionais tiveram de atravessar longos combates até obterem semelhante possibilidade. Assim, não se deverá abusar da frequência dos realtórios especiais, devendo aprenas ser elaborados relativamente a questões importantes sempre que o Parlamento pode intervir no sentido de prestar assistencia ao Provedor de Justiça, em conformidade como Estatuto do Provedor de Justiça.

O Parlamento Europeu poderia dar ao relatório especial um atendimento análogo ao utilizado para o relatório anual.

JACOB SÖDERMAN

Provedor de Justiça Europeu

Relatório especial do Provedor de Justiça Europeu ao Parlamento Europeu na sequência do inquérito de iniciativa própria ao acesso público a documentos (616/PUBAC/F/IJH)

En Junho de 1996, o Provedor de Justiça Europeu abriu um inquérito de iniciativa própria ao acesso público a documentos na posse das instituições e dos organismos da Comunidade que não o Conselho e a Comissão, os quais haviam já adoptado regras próprias e disponíveis ao público que regem o acesso público aos seus documentos (1).

O inquérito foi realizado por decisão do Provedor de Justiça de 20 de Dezembro de 1996, segundo a qual a não adopção e divulgação fácil junto do público de regras que regem o acesso público a documentos poderá constituir um caso de má administração. A decisão incluía projectos de recomendações dirigidos às instituições e aos organismos em questão.

A decisão do Provedor de Justiça de 20 de Dezembro de 1996, que contém um relato integral do inquérito e da fundamentação utilizada pelo Provedor de Justiça em apoio às suas conclusões e projectos de recomendações, foi apresentada ao Parlamento Europeu no relatório anual relativo a 1996.

Em conformidade com o nº 6 do artigo 3º do Estatuto do Provedor de Justiça, este informou os organismos e as instituições comunitários em questão da sua decisão e dos projectos de recomendações que lhes enviou. A mesma disposição requer que um organismo ou uma instituição alvo de tal solicitação envie um parecer circunstanciado ao Provedor de Justiça no prazo de três meses.

O presente relatório especial diz respeito aos pareceres circunstanciados que foram apresentados pelos organismos e instituições comunitários em questão.

Por razões indicadas adiante, o Provedor de Justiça não procede a quaisquer recomendações formais nos termos do nº 7 do artigo 3º do Estatuto. Em diversos pontos, contudo, o relatório chama a atenção para questões que o Parlamento Europeu poderá pretender analisar de mais perto. Tais questões são mencionadas com caracteres em negrito.

A. O INQUÉRITO E OS PROJECTOS DE RECOMENDAÇÕES DO PROVEDOR DE JUSTIÇA

Em resumo, o inquérito perguntava a quinze instituições e organismos da Comunidade (2) qual a sua situação relativamente ao acesso a documentos e, em particular se já haviam publicado regras gerais facilmente acessíveis ao público ou instruções internas dirigidas ao pessoal sobre o acesso público e a confidencialidade.

Com base nas informações fornecidas pelas instituições e pelos organismos ao Provedor de Justiça, verificou-se que um organismo (3) havia já adoptado regras e que a maior parte, mas não a totalidade das restantes instituições e organismos, tencionava fazê-lo.

Recordando que o Tribunal de Justiça é a autoridade suprema em questões de direito comunitário e tomando em consideração a jurisprudência do Tribunal (4), o empenhamento da União na transparência e a existência de um quadro institucional único para a União, o Provedor de Justiça concluiu que o facto de não se adoptar e de não se pôr facilmente ao acesso do público regras que regem o acesso público a documentos poderá constituir um caso de má administração, pelo que elaborou projectos de recomendações dirigidos às instituições e aos organismos em questão para que adoptassem e pusessem facilmente ao dispor do público regras que regem o acesso público a todos os documentos que não estejam já cobertos por disposições legais existentes de autorização de acesso ou exigindo confidencialidade.

No que diz respeito ao Tribunal de Justiça, o Parlamento Europeu e o Instituto Monetário Europeu (IME), as recomendações aplicavam-se exclusivamente a documentos administrativos. (As funções jurisdicionais do Tribunal estão fora do mandato do Provedor de Justiça, conforme definido pelo artigo 138º E do Tratado CE e o conceito de má administração não inclui o trabalho político do Parlamento. No caso de IME, o acesso a documentos do âmbito monetário é regido pelo nº 2 do artigo 11º do seu Regulamento Interno).

Em conformidade com o nº 6 do artigo 3º do Estatuto, o Provedor de Justiça informou cada uma das instituições e cada um dos organismos em questão sobre os seus projectos de recomendações e solicitou um parecer circunstanciado até 30 de Abril de 1997.

B. RESPOSTAS AOS PROJECTOS DE RECOMENDAÇÕES DO PROVEDOR DE JUSTIÇA

Na sua essência, a maior parte dos pareceres circunstanciados consiste numa cópia das regras que regem o acesso público aos documentos adoptados pela instituição ou pelo organismo.

O Tribunal de Contas, o Banco Europeu de Investimento e a Agência Europeia de Avaliação dos Medicamentos (EMEA) informaram o Provedor de Justiça, antes de 30 de Abril de 1997, de que haviam cumprido as recomendações e juntaram uma cópia das regras adoptadas. No caso da EMEA, o Provedor de Justiça foi informado de que as regras haviam sido adoptadas pelo director executivo, numa base provisória, até final de 1997, e que poderiam ser revistas com base na experiência prática do seu funcionamento e após consulta da administração e das partes interessadas.

O Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional (Cedefop) e o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência informaram o Provedor de Justiça, antes de 30 de Abril de 1997, de que haviam aceite os projectos de recomendações e adoptado as regras e os procedimentos da Comissão.

Outras instituições e organismos solicitaram um prazo mais alargado para poderem redigir regras e perfazer os procedimentos necessários à sua adopção. No que diz respeito ao Tribunal de Justiça, ao Parlamento Europeu e ao Instituto Monetário Europeu, afigurou-se necessário um prazo mais alargado que lhes permitisse tratar separadamente os respectivos documentos administrativos. Assim, o Provedor de Justiça prorrogou o prazo para a entrega de pareceres circunstanciados até 31 de Julho de 1997.

Em 3 de Junho de 1997, a Agência Europeia do Ambiente informou o Provedor de Justiça de que havia adoptado regras mediante uma decisão datada de 16 de Maio de 1997.

Em 4 de Junho de 1997, o Instituto Monetário Europeu informou o Provedor de Justiça de que havia adoptado regras aplicáveis aos seus documentos administrativos através da Decisão 9/97, de 3 de Junho de 1997.

Em 9 de Junho de 1997, o Comité Económico e Social informou o Provedor de Justiça de que havia adoptado regras mediante uma decisão datada de 27 de Maio de 1997.

Em 27 de Junho de 1997, a Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho informou o Provedor de Justiça de que o projecto de regras que lhe havia enviado em 16 de Outubro de 1996 seria posto em prática, a título provisório, aguardando a aprensentação ao seu Conselho de Administração, em Novembro de 1997.

Em 23 de Julho de 1997, o Comité das Regiões informou o Provedor de Justiça de que as regras seriam submetidas a aprovação na próxima reunião da respectiva Mesa, em 17 de Setembro de 1997, e que até à adopção dessas regras, o Comité continuaria a aplicar o código de conduta comum da Comissão e do Conselho, como orientação interna.

Em 28 de Julho de 1997, o Parlamento Europeu informou o Provedor de Justiça de que havia adoptado regras mediante uma decisão datada de 10 de Julho de 1997.

Por carta não datada que o Provedor de Justiça recebeu em 4 de Agosto de 1997, a Fundação Europeia para a Formação incluiu projectos de regras a serem submetidos à decisão do respectivo Conselho Directivo em 27 de Outubro de 1997. Em 4 de Novembro de 1997, a Fundação informou o Provedor de Justiça de que as regras da Agência haviam sido adoptadas em 27 de Outubro de 1997.

Em 21 de Novembro de 1997, o Centro de Tradução dos Organismos da União enviou ao Provedor de Justiça as regras que havia adoptado em 17 de Novembro de 1997.

Em 23 de Abril de 1997, o Tribunal de Justiça informou o Provedor de Justiça de que estava a apreciar um projecto de regulamentação do acesso público aos seus documentos administrativos, mas que necessitava de mais tempo para assegurar a adopção de uma regulamentação cabal, a qual deveria ser adoptada até ao Verão de 1997.

Após nova troca de correspondência, o Tribunal de Justiça informou o Provedor de Justiça, em 21 de Outubro de 1997, de que tinha uma dificuldade extrema em estabelecer uma distinção nítida entre documentos que dizem respeito à sua função jurisdicional e os restantes. O Tribunal informou também o Provedor de Justiça de que havia incumbido a sua Comissão do Regulamento Interno de estudar todas as questões relativas ao acesso a documentos judiciais e que havia uma forte possibilidade de que daí resultassem propostas de alteração ao Regulamento Interno do Tribunal. No entanto, não era possível prever uma data para a conclusão deste trabalho. A carta datada de 21 de Outubro de 1997 parece constituir o parecer circunstanciado do Tribunal.

C. ANÁLISES DAS RESPOSTAS AOS PROJECTOS DE RECOMENDAÇÕES

1. Pareceres circunstanciados

Todos os organismos e as instituições a que foram enviados projectos de recomendações procederam ao envio do parecer circunstanciado previsto no nº 6 do artigo 3º do Estatuto do Provedor de Justiça. Alguns solicitaram um período adicional para poderem concluir os procedimentos de adopção de regras.

2. A adopção de regras

Treze dos catorze organismos aos quais foram dirigidos os projectos de recomendações adoptaram já regras que regem o acesso público aos respectivos documentos.

As regras adoptadas pelo Instituto Monetário Europeu dizem exclusivamente respeito a documentos administrativos, em conformidade com os projectos de recomendações do Provedor de Justiça.

As regras adoptadas pelo Parlamento Europeu aplicam-se a todos os documentos e não apenas aos de índole administrativa. O Provedor de Justiça regozija-se com a decisão do Parlamento de incluir todos os documentos no âmbito das suas regras.

O parecer circunstanciado do Tribunal de Justiça indica que está ainda em curso um estudo de toda a problemática relativa ao acesso aos seus documentos. O Provedor de Justiça regozija-se profundamente pelo facto de o Tribunal ter ido mais longe do que os seus projectos de recomendações, ao incluir documentos judiciais no âmbito do estudo. Será profundamente vantajoso para os cidadãos europeus que as regras a adoptar se apliquem a todos os documentos do Tribunal. No entanto, é de lamentar que não tenha sido estabelecido um calendário para a conclusão deste trabalho.

Uma vez que a actividade jurisdicional do Tribunal está fora da esfera de competência do Provedor de Justiça, não é possível elaborar qualquer recomendação formal nos termos do nº 7 do artigo 3º do Estatuto.

O Parlamento Europeu tem a possibilidade de solicitar ao Tribunal mais informações sobre esta matéria.

3. O teor das regras

Muitos organismos e instituições da Comunidade basearam justificadamente as suas regras relativas ao acesso público a documentos nas do Conselho e da Comissão (5). Ao fazê-lo, cumpriram na íntegra os projectos de recomendações do Provedor de Justiça, que diziam meramente respeito à existência e à disponibilidade pública das regras. No estado actual do direito comunitário, o Provedor de Justiça não fez quaisquer projectos de recomendações sobre o teor das regras. Como tal, não haveria qualquer justificação para que este relatório especial fizesse, nos termos do nº 7 do artigo 3º do Estatuto, uma recomendação formal sobre o assunto.

Em comparação com as disposições que regem algumas administrações nacionais, contudo, as regras sobre o acesso público a documentos na posse dos organismos e instituições comunitárias são, regra geral, assaz limitadas. Em particular, não reconhecem qualquer direito de acesso a documentos na posse de um organismo sempre que emanarem de um outro. Tal como não requerem a elaboração de registos de documentos que poderiam não só facilitar a utilização por parte dos cidadãos do seu direito de acesso como também promover uma boa administração, ao prevenirem a perda de documentos.

O Parlamento Europeu tem a possibilidade de averiguar se as regras adoptadas asseguram o grau de transparência que os cidadãos europeus aguardam da União.

Durante um período de dois anos após as entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, o Parlamento participará na elaboração dos princípios e limites gerais que regem o direito de acesso a documentos, através de um regulamento que será adoptado nos termos do artigo 191ºA do Tratado de Amesterdão (6).

Numa questão de consistência e igualdade de tratamento dos cidadãos, é necessário que, no momento em que o referido regulamento passe a fazer parte de legislação comunitária, os princípios e limitações gerais que ele impuser venham a ser aplicados em toda a administração comunitária (7).

4. Tornar as regras de fácil acesso ao público

O Provedor de Justiça fez um projecto de recomendação no sentido de que as regras adoptadas sejam facilmente acessíveis ao público.

As regras do Parlamento Europeu foram publicadas em todas as línguas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO L 263 de 25.9.1997, p. 27).

O Tribunal de Contas e o Comité Económico e Social remeteram as respectivas regras ao Provedor de Justiça em todas as línguas oficiais da Comunidade.

O Comité das Regiões informou o Provedor de Justiça de que tencionava publicar as suas regras no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

As regras da Agência Europeia do Ambiente foram publicadas em todas as línguas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO C 282 de 18.9.1997, p. 5).

O artigo 4º das regras adoptadas pela Fundação Europeia para a Formação prevê a publicação das regras no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

O artigo 5º das regras adoptadas pela Agência Europeia de Avaliação dos Medicamentos (EMEA) prevê a divulgação pública das regras, em particular na homepage Internet EMEA (http://www.eudra.org/emea.html).

O Provedor de Justiça regozija-se pelo facto de EMEA ter, designadamente, procedido a uma consulta pública sobre as suas regras, mediante um seminário para o qual foram convidados representantes, em particular dos consumidores, da impresa, dos profissionais de saúde e da indústria farmacêutica e mediante um convite à apresentação de comentários do público sobre as regras provisórias publicados no seu site da Internet.

O Provedor de Justiça não recomendou qualquer método específico quanto à forma de tornar as regras de fácil acesso ao público, atendendo a que cada organismo e cada instituição deveriam ajuizar por si sós qual a forma de procedimento adequadas nas suas circunstâncias especificas. Assim, não se afiguraria adequado o Provedor de Justiça formular, nos termos do nº 7 do artigo 3º do Estatuto, uma recomendação formal sobre o assunto.

O Parlamento Europeu tem a possibilidade de exortar os organismos e as instituições que ainda não puseram ao dispor as suas regras em todas as línguas da Comunidade, a fazê-lo.

O Parlamento Europeu e três organismos comunitários publicaram já as suas regras no Jornal Oficial das Comunidades Europeias ou manifestaram a sua intenção de o fazer. A Agência Europeia de Avaliação dos Medicamentos publicou as regras no seu site da Internet.

O Parlamento Europeu tem a possibilidade de incentivar os organismos e as instituições a publicar as respectivas regras da forma adequada.

5. Observações finais

O Provedor de Justiça Europeu regozija-se pelo facto de os organismos e instituições comunitários terem respondido de forma positiva e cooperante em todas as fases do inquérito de iniciativa própria.

As regras ora adoptadas representam um passo em frente significativo no sentido do melhoramento da transparência da administração comunitária, em consonância com as expectativas e em benefício dos cidadãos europeus.

Jacob SÖDERMAN

(1) O Conselho e a Comissão adoptaram um código de conduta comum (JO L 340 de 31.12.1993, p. 41), executado através da decisão do Conselho, de 20 de Dezembro de 1993, relativa ao acesso do público aos documentos do Conselho (JO L 340 de 31.12.1993, p. 43) e da decisão da Comissão, de 8 de Fevereiro de 1994, relativa ao acesso do público aos documentos da Comissão (JO L 46 de 18.2.1994, p. 58).

(2) A lista completa das instituições e dos organismos abrangidos pelo inquérito é:

O Parlamento Europeu

O Tribunal de Justiça

O Tribunal de Contas

O Banco Europeu de Investimento

O Comité Económico e Social

O Comité das Regiões

O Instituto Monetário Europeu

O Instituto para a Harmonização no Mercado Interno

A Fundação Europeia para a Formação

O Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional (Cedefop)

A Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho

A Agência Europeia do Ambiente

O Centro de Tradução dos Organismos da União

O Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência

A Agência Europeia de Avaliação dos Medicamentos.

(3) O Instituto para a Harmonização no Mercado Interno.

(4) «Enquanto o legislador comunitário não adoptar uma regulamentação geral sobre o direito de acesso do público aos documentos na posse das instituições comunitárias, estas devem tomar as medidas que tenham por objecto o tratamento desses pedidos ao abrigo do seu poder de organização interna, que as habilita a tomar as medidas apropriadas para assegurar o seu funcionamento interno no interesse de uma boa administração». Processo C-58/94, Países Baixos contra Conselho, Colectânea 1996, p. I-2169).

(5) Decisão 93/731/CE do Conselho (JO L 340 de 31.12.1993, p. 43); Decisão 94/90/CECA, CE, Euratom da Comissão (JO L 46 de 18.2.1994, p. 58).

(6) 1. Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou colectivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado-membro têm direito de acesso aos documentos da Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, sob reserva dos princípios e condições a definir nos termos dos nºs 2 e 3.

2. Os princípios gerais e os limites que, por razões de interesse público ou privado, hão-de reger o exercício do direito de acesso aos documentos serão definidos pelo Conselho, deliberando nos termos do artigo 189ºB, no prazo de dois anos a contar da data da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão.

3. Cada uma das citadas instituições estabelecerá, no respectivo regulamento interno, disposições específicas sobre o acesso aos seus documentos.

(7) A este respeito, o artigo 191ºA e as recomendações do Provedor de Justiça são complementares. O artigo cria um direito específico de acesso a documentos das três instituições comunitárias. Na sequência do inquérito do Provedor de Justiça, outros organismos e instituições da Comunidade deverão dispor também de regras que regem um tal acesso, em conformidade com os interesses da boa administração, tal como declarado pelo Tribunal de Justiça no processo C-58/94, Países Baixos contra Conselho, Colectânea 1996, p. I-2169.

Provedor de Justiça Europeu (98/C 44/10)

Em conformidade com o artigo 14º do Estatuto do Provedor de Justiça, o Provedor de Justiça Europeu adoptou disposições de execução, em vigor a partir de 1 de Janeiro de 1998.

As disposições de execução incluem procedimentos para o tratamento das queixas dirigidas ao Provedor de Justiça e para o acesso público aos documentos na sua posse.

As disposições de execução estão disponíveis em todas as línguas oficiais da União Europeia. Poderão ser obtidas escrevendo ao Provedor de Justiça para o endereço abaixo ou pela Internet (http://www.euro-ombudsman.eu.int).

Provedor de Justiça Europeu

1, avenue du Président Robert-Schuman

BP 403

F-67001 Strasbourg Cedex.