PT Jornal Oficial da União Europeia L 203/1

DECISÃO (UE) 2016/1208 DA COMISSÃO

de 23 de dezembro de 2015

relativa ao auxílio estatal SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) que a Itália executou a favor do Banco Tercas

[notificada com o número C(2015) 9526]

(Apenas faz fé a versão em língua italiana)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Tendo as partes interessadas sido convidadas a apresentar observações nos termos da disposição ou disposições supramencionadas (1),

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) A Comissão tomou conhecimento pela imprensa e através das páginas web do banco Tercas — Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo S.p.A. e do sistema de garantia de depósitos italiano («RGD»), o «Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi» (Fundo Interbancário de Garantia de Depósitos) (a seguir, «o FITD» ou «o Fundo»), da intervenção de apoio do FITD a favor do referido banco.

(2) Em 8 de agosto de 2014 e em 10 de outubro de 2014, a Comissão solicitou informações às autoridades italianas, as quais responderam em 16 de setembro de 2014 e 14 de novembro de 2014.

(3) Por carta de 27 de fevereiro de 2015 («decisão de início do procedimento»), a Comissão notificou a Itália da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente aos auxílios em causa.

(4) A decisão da Comissão foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 24 de abril de 2015 (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações relativamente ao auxílio.

(5) Em 2 de abril de 2015, a Comissão recebeu as observações da Itália.

(6) Em 22 de maio de 2015, a Comissão recebeu as observações de duas das partes interessadas, a saber, o Banco Tercas — Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo S.p.A. e o Banco Banca Popolare di Bari S.C.p.A. (a seguir «o BPB»).

(7) Nesse mesmo dia recebeu também observações do Banco de Itália («BdI») e do FITD.

(8) Em 9 de junho de 2015, a Comissão transmitiu estas observações às autoridades italianas, tendo-lhes dada a oportunidade de tomar uma posição. A Itália informou a Comissão de que não tinha comentários a tecer a respeito das observações apresentadas.

(9) Em 13 de agosto de 2015 e 17 de setembro de 2015, foram realizadas duas reuniões com as autoridades italianas e as partes interessadas, durante as quais a Itália apresentou de forma circunstanciada os argumentos aduzidos nas suas comunicações oficiais anteriores.

2. CONTEXTO

2.1. Tercas

(10) A Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo S.p.A. é a holding de um grupo bancário («Tercas») que opera principalmente na região de Abruzzo. Em finais de 2011, o principal acionista da holding era a Fondazione Tercas, que na altura detinha 65 % da holding.

(11) Em finais de 2011, o grupo Tercas incluía o Banco Banca Caripe S.p.A. (a seguir «Caripe»), um banco regional que operava principalmente na região de Abruzzo e que havia sido adquirido pelo Tercas no final de 2010 (com uma participação de 90 %) e integrado no balanço consolidado do Tercas. O grupo Tercas dispunha de um capital 50 milhões de EUR e de reservas no valor de 311 milhões de EUR.

(12) No final de 2011, o Tercas exibia um ativo consolidado total de 5,3 mil milhões de EUR, 4,5 mil milhões de créditos líquidos sobre clientes, 2,7 mil milhões de dívidas a clientes, 165 agências e 1 225 funcionários.

(13) Em 17 de abril de 2012, na sequência de uma inspeção ao Tercas (3), o Banco de Itália propôs ao Ministério da Economia e Finanças de Itália que o banco fosse colocado sob administração especial, nos termos do artigo 70.o da Lei bancária italiana (Testo Unico Bancario, TUB).

(14) Em 30 de abril de 2012, o Ministro da Economia e Finanças decidiu por decreto submeter o Tercas a administração especial (4). O Banco de Itália nomeou um administrador especial para avaliar a situação, pôr fim às irregularidades e promover soluções úteis no interesse dos depositantes.

(15) O administrador especial do Tercas ponderou várias opções para pôr termo às dificuldades do Tercas. Inicialmente foram consideradas duas opções tendo em vista a recapitalização do Tercas, a saber, a intervenção da Fundação Tercas (principal acionista do Tercas) ou do Credito Valtellinese (que detinha uma participação de 7,8 %), porém, essas opções foram posteriormente afastadas.

(16) Em outubro de 2013, com o acordo do Banco de Itália, o administrador especial do Tercas estabeleceu contactos com o BPB, que mostrou interesse numa injeção de capital no Tercas desde que os ativos do Tercas e do Caripe fossem objeto de investigação no âmbito do dever de diligência e que o FITD cobrisse a totalidade dos capitais próprios negativos do Tercas.

(17) Em 25 de outubro de 2013, nos termos do artigo 29.o dos Estatutos do FITD, o administrador especial do Tercas apresentou ao FITD um pedido de intervenção de apoio num montante máximo de 280 milhões de EUR, que previa uma recapitalização destinada a cobrir os capitais próprios negativos do Tercas à data de 30 de setembro de 2013 e um compromisso do FITD de adquirir imparidades.

(18) Na sua reunião de 28 de outubro de 2013, a Comissão Executiva do FITD decidiu intervir em apoio do Tercas nos termos do artigo 96.o -ter, n.o 1, alínea d), do TUB, num montante máximo de 280 milhões de EUR. Em 29 de outubro de 2013, a decisão em favor da intervenção foi aprovada pelo Conselho do FITD.

(19) Em 30 de outubro de 2013, o FITD apresentou ao Banco de Itália um pedido de autorização para implementar essa intervenção de apoio, que o Banco de Itália autorizou em 4 de novembro de 2013. No entanto, o FITD acabou por não realizar a referida intervenção de apoio.

(20) Em 18 de março de 2014, o dever de diligência respeitante aos ativos do Tercas terminou com uma discordância entre os especialistas do FITD e os do grupo bancário («BPB»), controlado pela holding Banca Popolare di Bari S.C.p.A. O litígio foi sanado pelas partes, que chegaram a acordo sobre a intervenção de um mediador proposto pelo Banco de Itália. Desse exercício de dever de diligência resultaram correções posteriores ao valor dos ativos.

(21) Em 1 de julho de 2014, o FITD enviou ao Banco de Itália um segundo pedido de autorização com o objetivo de conceder uma intervenção de apoio ao Tercas, embora em termos diferentes.

(22) O Banco de Itália autorizou a intervenção de apoio nos termos alterados (5) em 7 de julho de 2014.

(23) O Administrador especial do Tercas foi autorizado pelo Banco de Itália a convocar uma reunião extraordinária de acionistas do Tercas em 27 de julho de 2014, a fim de decidir sobre a cobertura das perdas incorridas durante a administração extraordinária e sobre um aumento simultâneo de capital de 230 milhões de EUR, reservado ao BPB.

(24) As perdas do Tercas no período de 1 de janeiro de 2012 a 31 de março de 2014 ascendiam a 603 milhões de EUR. Na sequência da depreciação integral da posição patrimonial residual no valor de 337 milhões de EUR, em 31 de março de 2014, o património líquido do Tercas era, por conseguinte, negativo e ascendia a — 266 milhões de EUR (6).

(25) Em 27 de julho de 2014, a reunião de acionistas do Tercas (7) decidiu: (1) cobrir parte das perdas, nomeadamente reduzindo o capital a zero e cancelando todas as ações ordinárias em circulação; e (2) aumentar o capital para 230 milhões de EUR, com emissão de novas ações ordinárias reservadas ao BPB. Este aumento de capital foi executado em 27 de julho de 2014, tendo sido pago com uma compensação parcial de um crédito de 480 milhões de EUR do BPB em relação ao Tercas (correspondente a um empréstimo concedido pelo BPB com data de 5 de novembro de 2013).

(26) Em setembro de 2014, o Tercas recapitalizou a sua filial Caripe mediante uma injeção de capital de 75 milhões de EUR.

(27) Em 1 de outubro de 2014, foi posto termo à administração especial do Tercas e o BPB nomeou novos órgãos sociais.

(28) Em 30 de setembro de 2014, no final do período de administração especial, o Tercas apresentava 2 994 milhões de EUR em ativos, 2 198 milhões de EUR de dívidas a clientes, 1 766 milhões de EUR em empréstimos líquidos in bonis, 716 milhões de EUR de provisões para crédito malparado e 182 milhões de EUR de capital total Tier (8).

(29) Em março 2015, o BPB subscreveu um novo aumento de capital do Tercas no valor de 135,4 milhões de EUR (dos quais 40,4 milhões de EUR para a filial Caripe), a fim de fazer face a perdas posteriores no quarto trimestre de 2014, de cobrir os custos de reestruturação em 2015 e 2016 e de melhorar os rácios de capital do Tercas.

2.2. BPB

(30) O Banca Popolare di Bari S.C.p.A. é a holding do grupo bancário BPB. O BPB opera principalmente no sul da Itália. No final de 2013, o BPB apresentava um total de ativos de 10,3 mil milhões de EUR, 6,9 mil milhões de EUR em créditos sobre clientes, 6,6 mil milhões em dívidas a clientes, 247 sucursais e 2 206 trabalhadores, um rácio Tier 1 de 8,1 % e um rácio de capital total de 11 %.

(31) Em dezembro de 2014, o BPB realizou um aumento de capital de 500 milhões de EUR, que incluía a emissão de novas ações num máximo de 300 milhões de EUR e a emissão de um empréstimo subordinado Tier 2 num máximo de 200 milhões de EUR. O aumento de capital destinou-se a fortalecer os rácios de capital do BPB, afetado pela aquisição do Tercas.

2.3. A estrutura dos sistemas de garantia de depósitos italianos e o FITD

(32) Nos termos da Diretiva 94/19/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (9), em vigor à época da intervenção do FITD no Tercas, nenhuma instituição de crédito pode aceitar depósitos se não tiver aderido a um sistema de garantia de depósitos oficialmente reconhecido (10). O artigo 96.o do Testo Unico Bancario estabelece que: «Os bancos italianos aderem a um dos sistemas de garantia de depositantes instituídos e reconhecidos em Itália. As cooperativas de crédito aderem ao regime de garantia dos depositantes constituído no seu setor» (11).

(33) Existem atualmente em Itália dois sistemas de garantia de depósitos: 1) O FITD, reconhecido como regime de garantia de depósito em 10 de dezembro de 1996, sob a forma de consórcio obrigatório de direito privado (12). Atualmente, o FITD é o único regime de garantia de depósitos estabelecido e reconhecido em Itália cuja participação está aberta a bancos que não sejam cooperativas de crédito (13). De acordo com o artigo 2.o dos Estatutos do FITD, aprovado pelo Banco de Itália: «Aderem ao Fundo os bancos italianos, com exceção das cooperativas de crédito». 2) O Fundo de Garantia de Depositantes do Crédito Cooperativo, («FGDCC»), um regime de garantia de depósitos estabelecido por lei, cuja adesão está reservada, sendo obrigatória, às cooperativas de crédito.

(34) Nos termos do artigo 96.o-bis do Testo Unico Bancario e do artigo 29.o dos Estatutos do FITD, este último pode realizar, em determinadas condições, intervenções de apoio a favor de membros do consórcio sujeitos a administração especial.

(35) Essas intervenções são financiadas ex-post através das contribuições obrigatórias dos membros. As contribuições individuais são quantificadas com base nas disposições legais aplicáveis (14) na proporção do montante dos depósitos garantidos detidos por cada banco. As contribuições não são registadas diretamente no balanço do FITD, mas figuram em contas separadas relativas a cada um dos projetos a que se referem.

(36) As decisões respeitantes às intervenções de apoio são tomadas pelos dois órgãos diretivos do FITD: 1) O Conselho (15), que delibera por maioria absoluta dos membros presentes na reunião em que a decisão é aprovada. O Presidente do Conselho é eleito pelos membros do Conselho. Os restantes membros do Conselho são eleitos na proporção do montante dos depósitos garantidos detidos por cada banco, privilegiando, assim, aqueles que pagam contribuições mais elevadas, embora garantindo também a representação dos bancos de menor dimensão (16). Os restantes membros do Conselho, atualmente 23, são na sua maioria representantes dos principais bancos do consórcio (17), sendo que de momento contam com dois representantes o Unicredit, Intesa Sanpaolo e Monte dei Paschi di Siena. É igualmente membro do Conselho o Presidente da Associazione Bancaria Italiana (ABI). 2) A Comissão Executiva (18), que delibera por maioria dos membros presentes na reunião em que a decisão é adotada. A Comissão Executiva é constituída pelo Presidente do Conselho, o Vice-Presidente do Conselho, que exerce funções de Vice-Presidente da Comissão, e seis outros membros do Conselho.

(37) A Comissão Executiva tem poder de decisão no que respeita às intervenções de apoio sob a forma de empréstimos e garantias (19), sendo que no que respeita à participação no capital e outras formas técnicas de apoio o poder decisório cabe ao Conselho, sob proposta da Comissão Executiva (20).

3. AS MEDIDAS

(38) A intervenção de apoio do FITD, autorizada pelo Banco de Itália em 7 de julho de 2014, prevê as seguintes medidas: 1) Medida 1 : uma contribuição a fundo perdido de 265 milhões de EUR, para cobrir os capitais próprios negativos do Tercas; 2) Medida 2 : uma garantia de 35 milhões de EUR (por um período de três anos), para cobrir o risco de crédito associado a certas exposições do Tercas […] (21). As exposições (dois empréstimos «bullet» — de reembolso único na maturidade — com vencimento a 31 de março de 2015) foram integralmente reembolsadas pelos devedores na maturidade, pelo que a garantia expirou sem ter sido acionada; 3) Medida 3 : uma garantia de até 30 milhões de EUR, para eventuais custos e perdas adicionais associados ao tratamento fiscal da contribuição da medida 1. Essas contribuições fiscais serão necessárias na medida em que a medida 1 não esteja isenta de imposto ao abrigo da legislação italiana (*). Esta isenção fiscal específica para as intervenções de apoio do FITD nos termos das disposições aplicáveis estariam sujeitas a autorização da Comissão Europeia. No presente caso, o FITD pagou o valor total de 30 milhões de EUR ao Tercas antes de a Comissão ter tomado uma decisão sobre a isenção fiscal.

4. RAZÕES QUE CONDUZIRAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO

(39) Na sua decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu, a título preliminar, que as medidas não notificadas poderiam configurar um auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, e suscitavam dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado interno.

(40) A título preliminar, a Comissão concluiu ainda que a intervenção de apoio do FITD constitui uma medida tomada pelo Estado italiano e que os recursos do FITD se encontram sujeitos a controlo estatal. Concretamente, as intervenções do FITD ocorreram na sequência de um mandato público estabelecido pelo Estado: o Testo Unico Bancario está na base do reconhecimento do FITD como sistema obrigatório de garantia de depósitos; o artigo 96.o -bis do Testo Unico Bancario autoriza o FITD a intervir por diversos meios sem se resumir ao reembolso dos depositantes cobertos no âmbito de uma liquidação; os Estatutos do FITD são aprovados pelo Banco de Itália. Além disso, ainda que o FITD intervenha em casos que não a liquidação e por outros meios, essas intervenções são sempre objeto de autorização por parte da Itália por meio do Banco de Itália.

(41) Quanto à existência de uma vantagem seletiva, a Comissão observou que nas suas intervenções, o FITD não agiu na qualidade de operador numa economia de mercado, uma vez que o concedeu apoio por meio de uma contribuição a fundo perdido para cobrir um défice de capital e não aplicou qualquer comissão às garantias emitidas a favor do Tercas. Estas medidas permitiram que o Tercas não saísse do mercado, contrariamente ao que teria acontecido na ausência desse apoio.

(42) A título preliminar, a Comissão concluiu que as intervenções do FITD são seletivas, dado que respeitam apenas ao Tercas e falseiam a concorrência, ao evitarem a insolvência e a saída do seu beneficiário do mercado. Acresce que o Tercas está em concorrência com empresas estrangeiras, pelo que são afetadas as trocas comerciais entre Estados-Membros.

(43) A Comissão considerou que se as medidas 1, 2 e 3 viessem a constituir um auxílio estatal, teriam sido concedidas em violação das obrigações previstas no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado.

5. OBSERVAÇÕES DA ITÁLIA E DAS PARTES INTERESSADAS

5.1. Recursos do Estado e imputabilidade do Estado

5.1.1. Observações da Itália (22)

(44) A Itália considera que as medidas relativas à intervenção de apoio não possuem caráter obrigatório, uma vez que o FITD teria tido total liberdade para decidir da fase, da extensão e das modalidades concretas da sua intervenção. Para além disso, essas medidas não se colocariam numa relação de fungibilidade direta com as finalidades obrigatórias previstas pelo Testo Unico Bancario, mas visariam sim diretamente a um propósito diferente, ou posterior, a saber a recuperação do banco em dificuldades. Qualquer finalidade que possa ter coincidido com a da proteção dos depositantes teria um caráter exclusivamente casual. Neste contexto, a remissão feita pela Comissão para o processo T-251/11 Áustria/Comissão (Austrian Green Electricity Act) (23) seria descabida. O processo citado diz respeito a uma norma que estabelece uma isenção fiscal, que por definição teria caráter público e justificaria a presunção de imputabilidade da medida ao Estado.

(45) A Itália alega ainda que a interpretação dada pela Comissão, e que teria como base uma espécie de presunção de auxílio estatal em qualquer intervenção de um regime de garantia de depósitos, não assenta na Diretiva 2014/49/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (24) (que ainda não tinha sido transposta e cujo prazo de transposição ainda não tinha expirado aquando da adoção das medidas). Esta interpretação da Comissão não tem fundamento sequer na Comunicação de 2013 sobre o setor bancário (25). Em especial, de acordo com o n.o 63 da referida Comunicação, a possível imputabilidade ao Estado das decisões relativas à utilização dos fundos de garantia de depósitos está sujeita a uma análise casuística, sendo que o artigo 11.o da Diretiva 2014/49/UE não conduz a uma obrigação geral de notificação prévia de todas as intervenções dos fundos de garantia. Só é necessária uma notificação prévia à Comissão caso, após um exame específico, seja apurado que uma determinada medida de apoio constitui um auxílio estatal.

(46) No que se refere à imputabilidade da intervenção do FITD ao Estado italiano, as autoridades italianas baseiam a sua análise nos critérios de elegibilidade desenvolvidos no âmbito do processo Stardust Marine (26), os quais não se encontram preenchidos no caso em apreço pelos motivos a seguir indicados. Antes de mais, o FITD é uma entidade de direito privado que atua exclusivamente através da sua Assembleia e dos seus órgãos sociais, cujos membros são na sua totalidade representantes dos bancos membros do consócio e agem com plena autonomia. O processo decisório relacionado com intervenções de apoio é totalmente independente, não estando prevista qualquer participação ativa do Banco de Itália ou de qualquer outra entidade pública. O facto de um representante do Banco de Itália participar nas reuniões dos órgãos sociais do FITD não pode ser considerado como indício de uma participação ativa do Banco de Itália nas decisões do Fundo, uma vez que o mandato de representação se cinge ao papel passivo de observador.

(47) A Itália argumenta ainda que o poder do Banco de Itália de aprovação dos Estatutos do FITD e suas eventuais alterações, bem como de autorização de operações específicas não afeta a autonomia do FITD, uma vez que se aquele poder se encontra limitado a um mero exercício de autorização posterior, realizado na qualidade de autoridade de supervisão e orientação no quadro da gestão de crises, na aceção do Testo Unico Bancario. A decisão do Banco de Itália é o resultado de um procedimento de ratificação equivalente a um mero controlo formal posterior da legalidade de um ato de natureza privada já integralmente concluído. Esta análise é corroborada pelos factos, em particular, pela medida de autorização adotada pelo Banco de Itália relativamente ao FITD, na qual o próprio Banco Central reconheceu não fazer qualquer observação quanto às opções tomadas pelo FITD. Para sustentar esse argumento, a Itália defende que o caso em apreço tem evidentes semelhanças com o processo Sicilcassa (27), no qual a Comissão concluiu que a intervenção em causa não configurava um auxílio estatal à luz da participação decisiva de entidades empresariais privadas.

(48) Quanto às provas que a Comissão refere na decisão de início do procedimento, a Itália entende que não comprovam a interferência do Banco de Itália no processo decisório do FITD. A Itália sustenta que o administrador especial, embora nomeado pelo Banco Central italiano (Banco de Itália), não tem poderes para influenciar diretamente a decisão do FITD de atribuir fundos a um banco em situação difícil. O administrador agiu, ao invés, na qualidade de gestor e representante legal do banco no âmbito da administração especial e não em nome do Banco de Itália. Por outras palavras, teria assumido todos os poderes de direito privado dos órgãos sociais dissolvidos. Em segundo lugar, a Itália contesta a existência de qualquer indício de uma ingerência por parte do Banco de Itália. A Itália acredita que o excerto de uma nota do diretor-geral do FITD, datada de 28 de maio de 2014 e no qual se refere que o representante do Banco de Itália «convidou o Fundo a procurar um acordo equilibrado com o BPB com vista à cobertura dos capitais próprios negativos […]», deve ser interpretado como a manifestação e um desejo e, seguramente, não como uma ordem. Por último, do ponto de vista da Itália, não consta de ata alguma das resoluções adotadas pelos órgãos diretivos do FITD relativamente à intervenção no Tercas, qualquer tomada de posição do Banco de Itália que possa levar a pensar que este tenha exercido influência sobre o Fundo.

5.1.2. Observações do Banco de Itália (28)

(49) Nas suas observações relativas à decisão de início do procedimento, o Banco de Itália nega que a intervenção de apoio do FITD seja imputável ao Estado, uma vez que: 1) O FITD não cumpre um mandato de política pública no quadro do apoio a instituições de crédito; 2) O Banco de Itália não decide em conjunto com o FITD, nem em termos genéricos, nem, no caso em apreço, em matéria de intervenções de apoio a empresas específicas, assim como não fiscaliza a conformidade da atuação do FITD com os mandatos públicos que possam ter sido conferidos ao mesmo; 3) O caso vertente difere de forma considerável das medidas de auxílios estatais tomadas pela Dinamarca, Espanha e Polónia, citadas na nota de rodapé 28 da decisão de início do procedimento, relativamente às quais a Comissão havia concluído que os recursos utilizados nas intervenções dos sistemas de garantia de depósitos estavam à disposição das autoridades públicas e que, portanto, as medidas eram imputáveis aos Estados.

(50) No que se refere ao primeiro ponto, de acordo com o Banco de Itália, o único mandato público do regime de garantia de depósitos seria o relativo ao reembolso dos depositantes: O último período do artigo 96.o-bis, n.o 1.o, do Testo Unico Bancario, que autoriza o FITD a intervir mediante outras modalidades que não o reembolso dos depositantes em casos de liquidação, não pode constituir, nem uma medida de imputabilidade ao Estado relativamente a intervenções do FITD que não sejam reembolsos de depositantes, nem uma atribuição de mandato de política pública ao FITD. Esta disposição limita-se a permitir o recurso a outras formas de intervenção.

(51) A referência feita na Diretiva 2014/49/UE à insolvência de uma instituição de crédito indica simplesmente que as medidas visam em geral conter os custos da intervenção dos sistemas de garantia, prevendo o reembolso dos depositantes e, assim, a insolvência dos bancos. O facto de a Diretiva 2014/49/UE não colocar como condição que as medidas de apoio dos sistemas de garantia de depósitos sejam apresentadas à Comissão implica que o exercício do poder discricionário na tomada de decisões quanto às medidas não possa, por si só, constituir prova da atribuição de um mandato público ao regime de garantia de depósitos.

(52) O Banco de Itália considera ainda que o artigo 29.o dos Estatutos do FITD, nos termos do qual este apenas pode intervir em apoio de um banco sujeito a administração especial «quando existam perspetivas de recuperação e quando se preveja uma situação menos onerosa do que a decorrente da intervenção em caso de liquidação», não tem qualquer relação com a passagem da decisão de início do procedimento na qual a Comissão afirma que a Itália permitiu ao seu regime de garantia de depósitos intervir com vista a «evitar a insolvência de uma instituição crédito».

(53) Por fim, o facto de o Banco de Itália ter de autorizar as medidas de apoio do FITD não implica que o FITD prossiga um objetivo de interesse público. Defender o contrário significaria considerar que todas as atividades bancárias sujeitas à supervisão do Banco Central Europeu ou do Banco de Itália são atividades determinadas pelo interesse público. Além do mais, o Banco de Itália está obrigado a agir de forma independente do Estado, por força do artigo 19.o do Regulamento (UE) n.o 1024/2013 do Conselho (29).

(54) No que se refere ao segundo ponto, o Banco de Itália limita-se ao exercício dos poderes de supervisão tendo em vista os objetivos da proteção dos depositantes, da estabilidade do sistema bancário e de uma gestão sã e prudente dos bancos (artigo 5.o do Testo Unico Bancario). O artigo 96.o -ter, n.o 1, alínea b), do Testo Unico Bancario, segundo o qual o Banco de Itália «coordena as atividades dos sistemas de garantia dos depositantes com a disciplina imposta pelas crises bancárias e com as atividades de supervisão» mais não faz que atribuir ao Banco de Itália o poder geral de garantir a coerência entre a atuação dos sistemas de garantia de depósito e as atividades de supervisão. Este poder seria exercido apenas por meio da autorização da intervenção.

(55) Uma vez que o Banco de Itália é obrigado a agir de forma independente do Estado, o exercício dos seus poderes relativamente ao FITD, no contexto de uma intervenção de apoio a um banco, não pode ser considerado como um controlo público sobre os recursos ou decorrente de um mandato público. Por esta razão, o caso em apreço apresenta semelhanças indiscutíveis com o processo Doux Élevage (30).

(56) Além disso, o Banco de Itália afirma não contribuir nem para a elaboração, nem para a implementação da intervenção de apoio do FITD e que eventuais contatos entre o Banco e o FITD, no período anterior à formalização do pedido de autorização do FITD ao Banco de Itália não podem ser classificados como contribuições para essas medidas. O Banco de Itália limitou-se a fornecer uma primeira orientação, exclusivamente à luz dos parâmetros regulatórios que teriam orientado o processo de autorização subsequente.

(57) O facto de que o Banco de Itália ter nomeado um Administrador especial e supervisionar a sua atuação é irrelevante para o caso em apreço, uma vez que as responsabilidades e a finalidade de um Administrador especial não diferem substancialmente das de um administrador comum de uma empresa privada em crise e que o referido administrador não atuou, portanto, em nome do Banco de Itália.

(58) O representante do Banco de Itália teria participado nas reuniões do Conselho e da Comissão Executiva do FITD apenas como observador, sem direito de voto. O facto de ter sido dirimido um litígio entre o FITD e o BPB quanto ao montante dos capitais próprios negativos do Tercas por um mediador designado pelo Banco de Itália é irrelevante, uma vez que foram as partes, de forma independente e por acordo, a solicitar ao Banco de Itália que lhes indicasse um nome, que, posteriormente, veio a ser nomeado pelas mesmas como mediador. O BPB não estaria disposto a solicitar ao Banco de Itália a designação de um mediador se este desempenhasse um «papel de direção e administração» do FITD.

(59) No que se refere ao terceiro ponto, o presente caso é diferente dos mencionados no considerando 44 da decisão de início do procedimento, no qual a Comissão concluiu que as intervenções do regime de garantia de depósitos no âmbito da reestruturação e liquidação constituíam um auxílio estatal.

(60) No caso do regime dinamarquês de ajudas à liquidação (31): 1) a legislação interna gere em pormenor as condições de apoio à intervenção; 2) a comissão encarregue de avaliar os custos das diferentes opções é nomeada pelo Ministro da Economia e dos Assuntos Comerciais; 3) a mesma comissão avalia da capacidade do comprador de gerir o banco em crise e da sustentabilidade da solução no plano comercial; 4) a decisão do regime de garantia de depósitos tem por base a avaliação e a recomendação da referida comissão; 5) o Conselho de Administração do sistema de gestão dos depósitos é nomeado pelo Ministro da Economia e dos Assuntos Comerciais; e 6) este último aprova também o acordo entre o banco comprador e o regime de garantia de depósitos.

(61) No processo relativo ao regime de liquidação das uniões de crédito polacas (32), os incentivos oferecidos pelo regime de garantia de depósitos fazem parte integrante do sistema de liquidação das uniões de crédito, criado pelas autoridades polacas e notificado à Comissão como auxílios estatais. Para além disso, o regime de garantia de depósitos está «sujeito ao controlo do governo por meio de direitos de voto no Conselho do Fundo, bem como através de uma série de circunstâncias em que o Ministro das Finanças tem o direito de intervir e de tomar decisões diretas que afetam o funcionamento do Fundo». Compete ainda ao Presidente do Conselho do Fundo, nomeado pelo Ministro das Finanças, o voto de qualidade em caso de empate.

(62) No que respeita à decisão sobre a reestruturação do banco espanhol CAM e do Banco CAM (33), as autoridades espanholas recorreram à assistência financeira do Fundo de Reestruturação Ordenada dos Bancos (FROB) (34), um fundo destinado a ajudar a liquidação controlada pelo Estado, e do fundo de garantia de depósitos espanhol. A decisão do fundo a favor da intervenção não se baseou numa decisão autónoma do mesmo, uma vez que a intervenção deste fundo ocorre no âmbito de uma operação de resgate mais ampla, decidida e executada pelas autoridades espanholas.

5.1.3. Observações de outras partes interessadas

(63) Em primeiro lugar, as outras partes interessadas, a saber, o FITD, o BPB e o Tercas, consideram de um modo geral que a natureza pública dos recursos e a imputabilidade ao Estado são duas condições cumulativas distintas. Por conseguinte, os recursos de origem privada não podem ser considerados públicos na sequência de uma avaliação, segundo a qual a utilização desses recursos seria imputável ao Estado.

(64) As outras partes interessadas argumentam ser errónea a afirmação da Comissão de que é altamente provável que os regimes de garantia de depósitos concedem auxílios estatais pelo facto de agirem no âmbito de um mandato público e de permanecerem sob tutela das autoridades públicas. A este respeito, referem que a comunicação de 2013 sobre o setor bancário não menciona a natureza de auxílios de Estado dos regimes de garantia de depósitos, que a Diretiva 94/19/CE não menciona a compatibilidade com as regras em matéria de auxílios estatais das intervenções alternativas ao reembolso dos depositantes e que a Diretiva 2014/49/UE assume uma posição neutra quanto à compatibilidade dessas medidas com as orientações relativas aos auxílios estatais.

(65) As outras partes interessadas, consideraram que a Comissão concluiu, a título preliminar, que as intervenções do FITD são imputáveis ao Estado com base no mero pressuposto de que tais intervenções são determinadas por lei, quando nos processos PreussenElektra (35) e Doux Élevage (36) o Tribunal excluiu expressamente que a imposição dessas medidas por via de uma lei seja de natureza a conferir às mesmas o caráter de auxílio de Estado. No processo Austrian Green Electricity Act (37), o Tribunal teve em conta uma série de elementos adicionais que indicam a influência e o controlo «capilares» exercidos pelo Estado sobre a ÖMAG (sociedade anónima de direito privado encarregue de controlar as medidas em causa).

(66) As outras partes interessadas, consideram que uma leitura correta da legislação nacional de referência e do mecanismo de decisão do FITD no que respeita às intervenções de apoio do Fundo destinadas a evitar crises bancárias irreversíveis revela que os elementos mencionados pela Comissão para concluir, a título preliminar, que intervenções do FITD respondem a um mandato público são desprovidos de sentido. A Comissão assenta a sua argumentação no facto de o artigo 96.o-bis do Testo Unico Bancario prever apenas que os regimes de garantia de depósitos «podem prever outros casos e formas de intervenção» (38). Este caráter não vinculativo da intervenção torna faz com que a atuação do FITD não esteja relacionada com a sua missão estatutária.

(67) As outras partes interessadas salientam que os instrumentos de intervenção alternativos ao reembolso dos depositantes já se encontram previstos deste a criação do FITD em 1987, antes mesmo da entrada em vigor do artigo 96.o-bis do Testo Unico Bancario.

(68) O FITD refere a sua natureza de entidade de direito privado, controlada e gerida pelos bancos membros do consórcio e indica atuar na qualidade de instrumento de concretização das medidas reconduzíveis diretamente ao consórcio, fazendo uso dos recursos que continuam a ser relevantes para aqueles. Para além disso, a decisão de apoio ao Tercas foi tomada pelos órgãos do FITD, integralmente compostos pelos bancos do consórcio. Da prova documental ressalta que os órgãos dirigentes do FITD avaliaram criteriosamente as possibilidades alternativas e a aplicação da regra da situação «menos onerosa», a fim de proteger da melhor maneira os interesses do consórcio, reduzindo os custos e os riscos da intervenção.

(69) O órgão diretivo do FITD toma as suas decisões com total independência sobre se, quando e como concretizar as intervenções de apoio, subordinadas exclusivamente à regra da situação «menos onerosa» no que respeita ao reembolso dos depositantes. O FITD não atua no âmbito de qualquer mandato público aquando da adoção de medidas de apoio. O Estatuto do FITD é absolutamente conforme com legislação aplicável ao setor, ainda que não preveja ou proíba explicitamente qualquer forma alternativa de intervenção. Nenhum organismo público pode obrigar o FITD a intervir, e da autorização subsequente do Banco de Itália destina-se unicamente a verificar a adequação da intervenção junto do banco beneficiário no plano da supervisão prudencial, garantindo que seja compatível com as exigências de proteção dos depositantes e da estabilidade do sistema bancário.

(70) Além disso, as outras partes interessadas indicam que nos termos dos Estatutos, a adesão ao FITD não é obrigatória, podendo os bancos optar por instituir um regime de garantia de depósitos alternativo ao qual aderir. Referem, a este respeito, a existência de um regime de garantia de depósitos (Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo — FDGCC) especificamente destinado aos bancos cooperativos (39) que não pertencem ao consórcio do FITD.

(71) As outras partes interessadas consideram não existir qualquer ingerência do Estado nem na nomeação dos membros dos órgãos sociais do FITD nem no processo decisório (o facto de o Banco de Itália participar como observador, sem direito a voto não afeta a independência das decisões do FITD). Argumentam que, na sua decisão sobre o resgate do banco dinamarquês Roskilde (40), a Comissão fez referência à independência do processo decisório da entidade que garante a intervenção, de molde a impedir que a concessão de uma garantia a um banco em crise por parte de uma associação exclusivamente formada e financiada por bancos nacionais com o objetivo de apoiar instituições financeiras implicasse a utilização de recursos estatais. Relativamente ao processo EARL Salvat père et fils (41), as outras partes interessadas consideram que a existência de um auxílio estatal pressupõe que o próprio Estado esteja presente nos órgãos executivos da organização e esteja em posição de poder impor as suas decisões.

(72) As outras partes interessadas considerem que o FITD é uma entidade que representa os interesses dos bancos que o constituem e que os poderes conferidos ao Banco de Itália no quadro da atuação do FITD apenas permitem que o próprio Banco de Itália prossiga os seus objetivos gerais de supervisão, isto é, em particular, a verificação da existência de uma administração sã e prudente das instituições sujeitas à sua supervisão e a proteção dos interesses dos depositantes. Por conseguinte, não é possível inferir-se da natureza geral das responsabilidades de coordenação das atividades dos regimes de garantia de depósitos que cumprem ao Banco de Itália, nos termos das regras aplicáveis no contexto da crise bancária e das atividades de supervisão, que os recursos do FITD se encontrem sob o controlo constante do Estado.

(73) O facto de caber ao Banco de Itália a nomeação de um administrador especial para os bancos em crise não pressupõe uma ligação à esfera pública, visto que a base jurídica (artigos 70.o e segs. do Testo Unico Bancario) desses poderes possui uma matriz puramente técnica e encontra justificação e fundamento na especificidade do setor. Além disso, a simples evidência de que determinada medida visa um objetivo de interesse público, não é suficiente para concluir que, mediante essa medida se procede à concessão de um auxílio de Estado (42).

(74) O poder de autorização das diferentes intervenções por parte do Banco de Itália, em conformidade com o artigo 96.o -ter, n.o 1, alínea d) do Testo Unico Bancario e com o antigo artigo 3.o, parágrafo 2, dos Estatutos do FITD, não priva «o FITD da sua independência de julgamento», sobre o momento, o volume e a forma de possíveis intervenções alternativas. A autorização das intervenções do FITD pelo Banco de Itália constitui apenas uma verificação ex post das decisões (livremente tomadas) do FITD no que respeita à salvaguarda do interesse geral pelos quais o Banco é institucionalmente responsável.

(75) As outras partes interessadas referem ainda a decisão da Comissão no caso dos auxílios ao Banco di Sicilia e ao Sicilcassa (43), na qual a Comissão concluiu que a intervenção do FITD a favor destes bancos não constitui um auxílio de Estado, sem ter em conta o papel do Banco de Itália relativamente às atividades desenvolvidas pelo FITD.

(76) As outras partes interessadas argumentam que, tal como no processo Doux Élevage, o controlo público sobre o FITD não se estende para além de um mero controlo formal da validade e legitimidade da atuação do Fundo, excluindo qualquer controlo de índole política ou de conformidade com a política das autoridades públicas, uma vez que, à semelhança do processo Doux Élevage, foi o próprio FITD a decidir quanto à utilização dos respetivos recursos. Da mesma forma, no processo Pearle (44), o Governo dos Países Baixos confirmou que os regulamentos adotados por organismos como a HBA, que fixam os encargos financeiros objeto desse processo, devem ser aprovados pelas autoridades públicas.

(77) O FITD refere que, apesar de nomeado pelo Banco de Itália, o administrador especial não é um representante da autoridade de supervisão. O administrador especial goza de um elevado grau de autonomia e age por iniciativa própria. Pode apresentar um mero pedido de intervenção ao FITD, o qual não se encontra vinculado ao mesmo e decide livremente se sobre a realização de intervenções alternativas, no melhor interesse dos bancos membros do consórcio. No presente caso, o administrador especial não se substituiu à assembleia do banco, o único órgão responsável pela aprovação de operações de caráter extraordinário. Além disso, a autorização do Banco de Itália foi tomada apenas após a decisão de intervenção tomada de forma autónoma pelo FITD. Essa autorização insere-se nas normais funções de supervisão do Banco de Itália. O representante do Banco de Itália participa nas reuniões do Conselho e da Comissão Executiva do FITD apenas como observador, sem direito a voto.

(78) O mediador que dirimiu o litígio no entre o FITD e o BPB relativamente aos capitais próprios negativos do Tercas não foi nomeado pelo Banco de Itália, mas sim pelas próprias partes (FITD e BPB) por indicação do Banco de Itália. Além disso, a designação do mediador destinou-se à resolução do litígio em questão, mas qualquer decisão sobre a conveniência económica da intervenção para os bancos membros do consórcio e respetivas condições permanece da exclusiva responsabilidade do FITD.

(79) Acresce que os casos citados pela Comissão no que diz respeito aos regimes de garantia de depósitos não são comparáveis com o caso em apreço. A este respeito, as outras partes interessadas citam as mesmas razões invocadas pela Itália, acrescentando que, quer o caso do regime dinamarquês de ajuda em situações de liquidação, quer o caso do regime polaco de resolução de bancos cooperativos dizem respeito a intervenções dos regimes de garantia em sede de liquidação dos bancos e não a intervenções efetuadas numa ótica preventiva, visando a recuperação a longo prazo da instituição de crédito.

5.2. Critério da vantagem

5.2.1. Observações da Itália

(80) A Itália considera que a Comissão aplica o princípio do operador numa economia de mercado, tal como desenvolvido no âmbito dos mais recentes casos de reestruturação bancária (ou seja, o critério da repartição dos encargos), não tendo em conta o facto de o critério da repartição dos encargos não ser relevante para avaliar da racionalidade do comportamento de uma entidade privada que visa principalmente proteger os interesses coletivo (de todos os contribuintes) e não os interesses especiais daqueles que estão diretamente expostos a um banco em dificuldades (como o FITD). Além disso, Itália considera que o FITD atuou em conformidade com a regra da situação menos onerosa. Na sua decisão sobre a intervenção de apoio ao Tercas, o FITD procurou identificar a solução menos onerosa do ponto de vista financeiro para os bancos membros do consórcio, tendo por base o parecer de um reputado consultor independente (a KPMG) e após longos debates no Conselho e na Comissão Executiva.

(81) A Itália considera ainda que a Comissão não fez referência aos valores corretos relativos à operação de recuperação do Tercas em comparação com o cenário alternativo de liquidação. A comparação entre a intervenção de recuperação e uma intervenção num cenário de liquidação deverá ser efetuada com base na posição líquida […], cujo risco não seria valorizado na estimativa do custo da liquidação. Tendo em conta esta dedução, chegar-se-ia a um valor que não ultrapassaria os 295 milhões de EUR no caso da operação de recuperação, contra uma estimativa de 333 milhões de EUR no cenário da liquidação. Por este motivo, Itália concluiu que a diferença real entre os dois cenários equivaleria a cerca de 40 milhões de EUR e não a 3 milhões de EUR como a Comissão entendeu, a título preliminar, na decisão de início do procedimento.

(82) Seja como for, Itália entende que a intervenção do FITD é consentânea com o princípio do operador numa economia de mercado. Em primeiro lugar, o FITD não poderia prescrever ao Tercas que impusesse a repartição dos encargos aos credores subordinados para além do previsto nas disposições contratuais dos diferentes empréstimos, que apenas previam a depreciação total em caso de liquidação. Em segundo lugar, impor a repartição dos encargos aos credores subordinados não permitiria de forma alguma reduzir os custos dos bancos membros do FITD. A avaliação da Comissão enferma de um vício ao considerar que os custos suportados pelos bancos membros do consórcio e, consequentemente, pelo FITD, seriam minimizados em caso de liquidação administrativa compulsiva do Tercas, no quadro da qual os credores subordinados seriam chamados a suportar parte das perdas. Com base nas provas documentais constituídas pelas atas das reuniões do Conselho de Administração e da Comissão Executiva do FITD, a Itália alega que a intervenção do FITD que veio a ser realizada permitiu evitar o risco de possíveis ações judiciais relacionadas com as perdas incorridas pelos titulares dos empréstimos subordinados. A Itália refere igualmente que a intervenção do FITD evitou ainda pôr em causa a reputação do sistema bancário na sequência do não reembolso dos empréstimos subordinados no caso de uma liquidação administrativa compulsiva do Tercas.

(83) Por conseguinte, a decisão do FITD de não envolver os titulares dos empréstimos subordinados foi razoável, foi consentânea com o princípio do operador numa economia de mercado e permitiu evitar que o FITD e bancos membros do consórcio ficassem expostos a custos posteriores.

5.2.2. Observações do Banco de Itália

(84) A Comissão não recebeu observações do Banco de Itália relativamente à vantagem seletiva das medidas implementadas.

5.2.3. Observações das outras partes interessadas

(85) No que se refere à solidez económica da intervenção, de acordo com o princípio do operador numa economia de mercado, as outras partes interessadas consideram que a intervenção é a expressão de uma escolha racional e oportuna para empresas privadas, como o FITD e bancos membros do consórcio. Segundo as outras partes interessadas, o caso em apreço tem evidentes semelhanças com o processo Sicilcassa, no qual a Comissão concluiu que a intervenção não constituía um auxílio de Estado à luz da participação decisiva de entidades privadas. À semelhança do que aconteceu no processo Sicilcassa, o FITD desempenhou o papel de garante relativamente ao reembolso dos depositantes, em conformidade com as normas relativas aos regimes de garantia de depósitos, uma vez que as intervenções do FITD foram aprovadas pelos órgãos diretivos, com base nos mesmos critérios e que o Banco de Itália exerceu as mesmas funções. As partes interessadas consideram ainda que, uma vez que já não existem em Itália bancos sob controlo público, os bancos privados constituem hoje a totalidade dos membros do FITD. Por isso, o FITD apenas pode intervir na qualidade de sujeito de direito privado.

(86) As outras partes interessadas reanalisaram os casos anteriores de intervenções alternativas do FITD (45) e o respetivo rácio económico, tendo igualmente em conta o período em que a participação em regimes de garantia de depósitos era puramente voluntária. As empresas optaram por aderir ao regime de garantia de depósitos, inclusivamente aquelas que não eram obrigadas a fazê-lo por lei. As outras partes interessadas rejeitam o argumento de que um operador numa economia de mercado não está exposto aos custos relacionados com o reembolso dos depositantes e não concede contributos a fundo perdido ou garantias sem aplicar uma comissão, como referido pela Comissão na sua decisão de início do procedimento.

(87) Para além disso, as outras partes interessadas salientam que o comportamento do FITD e dos bancos membros do consórcio não deve ser analisado em abstrato (com referência a um cenário hipotético não regulamentado), mas sim com base no quadro regulamentar em que operam. Neste contexto, se, como no caso em apreço, a cobertura dos capitais próprios negativos constituir a medida menos onerosa para os bancos membros do consócio, tendo em conta o quadro regulamentar que impõe o reembolso dos depósitos dentro de certos limites, então essa intervenção representaria a escolha mais racional para uma operador privado numa economia de mercado.

(88) As outras partes interessadas contestam o argumento da Comissão de que os custos do reembolso dos depositantes, no âmbito de um processo de liquidação administrativa compulsiva, não são tidos em consideração na aplicação do princípio do operador numa economia de mercado, uma vez que derivam de obrigações ao FITD enquanto regime de garantia de depósitos, obrigado a atuar no interesse público, mediante a proteção dos depositantes. Alegam que, no caso da resolução do Banco Espírito Santo em Portugal (46), a Comissão considerou que os custos decorrentes do reembolso dos depositantes em caso de liquidação deveriam ser tidos em consideração na aplicação do princípio do operador numa economia de mercado. Além disso, a Comissão não pode comparar o caso em apreço com o acórdão do TJCE no processo Land Burgenland (47), uma vez que o Tribunal fez uma distinção entre as medidas imputáveis ao Estado na sua qualidade de acionista e prerrogativas públicas de outra natureza.

(89) As outras partes interessadas salientam também que a intervenção foi concebida com base na regra da situação menos onerosa, recorrendo à assistência de uma sociedade de renome na área da auditoria e consultadoria a fim de identificar a solução menos onerosa e menos arriscada para os bancos membros do consórcio. Com base nisso, o FITD definiu uma intervenção que permitia reduzir significativamente os custos para os bancos membros do consórcio, evitar o risco do cenário de liquidação e prevenir possíveis efeitos negativos decorrentes de qualquer liquidação administrativa compulsiva do Tercas.

(90) No que se refere à avaliação destinada a determinar se os custos totais das medidas de apoio seriam mais reduzidos para o FITD do que os subjacentes a um cenário de liquidação do Tercas, as outras partes interessadas observam que os custos de garantia da cobertura de risco de crédito dos empréstimos «bullet» (de reembolso único no prazo de vencimento) relativamente a […] não devem ser considerados na avaliação dos custos da medida de apoio. Estes custos não foram considerados nas estimativas dos custos para o FITD em caso de liquidação do Tercas. Consideram, pois, incorreto o cálculo da Comissão, segundo o qual a poupança de custos realizada através da intervenção equivaleria a apenas 3 milhões de EUR. No relatório […], que identificou a solução menos onerosa e menos arriscada para o FITD e os bancos membros do consórcio, os custos estimados da liquidação administrativa compulsiva não incluíam o risco associado aos empréstimos concedidos a […], num valor de cerca de 35 milhões de EUR. Para comparar corretamente os dois cenários de reembolso dos depositantes e de intervenção alternativa, a «comparação entre a intervenção de recuperação e o cenário da liquidação deve ser feito com base na posição líquida […], cujo risco não foi avaliado no cálculo dos custos da liquidação» (48). Por conseguinte, uma comparação correta seria a que confrontasse um valor «inferior a 295 milhões de EUR da operação de recuperação com o custo em caso de liquidação, estimado em 333 milhões de EUR» (49). Por esta razão, as outras partes interessadas argumentam que a diferença real entre os dois cenários é de pelo menos 38 milhões de EUR. Esta posição, segundo afirmam, é confirmada pelo facto de os empréstimos cobertos pela garantia do FITD terem efetivamente sido pagos pelo Tercas (50). O FITD não efetuou qualquer desembolso no que toca aos 35 milhões de EUR de garantia que a Comissão erroneamente teve em conta no cálculo do custo da intervenção.

(91) Da mesma forma, para a avaliação da situação «menos onerosa», a isenção fiscal não deve ser considerada entre os custos equivalentes ao montante total de 30 milhões de EUR. O FITD deve assumir esse ónus apenas em caso de ausência de autorização da isenção fiscal por parte da Comissão.

(92) As outras partes interessadas referem um desembolso estimado de 1,9 mil milhões de EUR em caso de liquidação, que seriam apenas parcialmente recuperáveis (e no que no relatório do […] estão quantificados em 1,5 mil milhões de EUR). Referem também que o montante de 1,9 mil milhões de EUR em depósitos que não seria coberto pelo sistema de reembolso em caso de liquidação comportava um risco de contágio para os bancos membros do consórcio e para o sistema bancário em geral. Este risco poderia ter implicações «potencialmente muito consideráveis» de natureza jurídica e reputacional. As outras partes interessadas consideram igualmente que, em caso de liquidação compulsiva do Tercas, as perspetivas de recuperação de parte dos custos iniciais estimados em 1,9 mil milhões de EUR poderiam ficar ainda mais comprometidas por pedidos de indemnização apresentados por credores subordinados.

(93) O relatório do […] segundo o qual o FITD calculou a situação «menos onerosa» remete para a posição contabilística à data de 31 de dezembro de 2013, porém, o BPB apresentou uma avaliação atualizada do impacto para o FITD decorrente do cenário de liquidação em 31 de julho de 2014, data que corresponde à da Assembleia Geral de acionistas relativa à recapitalização do Tercas, na qual ficou formalmente definida a intervenção. Os custos estimados com base nesta avaliação atualizada ascenderiam a [350-750] milhões de EUR. A diferença entre esta estimativa e a que se baseada na situação em 31 de dezembro de 2013, que consta do relatório, fica a dever-se à reclassificação de situações contabilísticas que passaram de «in bonis», em 31 de dezembro de 2013, para «depreciadas» em 31 de julho de 2014 e ao aumento dos depósitos que o FITD teria que pagar.

(94) As outras partes interessadas rejeitam o argumento da Comissão de que os custos suportados pelo FITD na intervenção de apoio podiam ser ainda diminuídos mediante uma redução contabilística da dívida subordinada. À data em que o FITD decidiu intervir, a alternativa do recurso ao resgate interno (bail-in) da dívida subordinada não era uma solução juridicamente viável. A lei italiana previa a possibilidade de redução contabilística (svalutazione) apenas em caso de liquidação administrativa. No caso de uma tentativa de bail-in, os bancos membros do FITD teriam de fazer face a avultados desembolsos imediatos, sem certezas quanto à possibilidade de recuperação. Os litígios com os detentores de dívida subordinada elevariam o custo do processo de liquidação e os encargos dos bancos membros do FITD devido a uma diminuição do valor dos ativos objeto de liquidação. As consequências daí decorrentes teriam um impacto negativo na confiança dos clientes, na reputação e na estabilidade do próprio sistema bancário. As outras partes interessadas argumentam ainda que a maioria dos credores subordinados do Banca Tercas era composta por aforradores e depositantes e que o administrador especial já havia adotado a única forma possível de repartição de encargos pelos credores subordinados, a saber, o diferimento de cupões das obrigações detidas pelo Banco Popolare S.c.

(95) Finalmente, as outras partes interessadas salientam que, para a análise da situação menos onerosa, o cenário de liquidação escolhido no relatório do […] não é o mais pessimista. Os custos de liquidação estimados assentariam: a) na possibilidade de identificar uma entidade que, embora num cenário de liquidação, estivesse disposta a adquirir parte das agências e b) na interrupção antecipada das relações laborais com o pessoal não transferido, acompanhada do pagamento de compensações no total de 12 mensalidades por funcionário. O relatório do […], utilizado pelo FITD como base para a sua decisão de intervir, teve por base um cenário intermédio, embora tenham igualmente sido considerados cenários pessimistas alternativos.

(96) Além disso, é lícito presumir que a intervenção do FITD não conferiu qualquer vantagem ao Tercas, uma vez que teve lugar em conjunto com a injeção de capital do BPB no Tercas, que foi concomitante, significativa e comparável à intervenção do FITD.

(97) À luz destas considerações, a intervenção deve ser considerada como a solução menos onerosa e menos arriscada para os bancos membros do FITD.

5.3. Compatibilidade

5.3.1. Observações da Itália

(98) A Comissão não recebeu observações da Itália relativamente à compatibilidade das medidas implementadas.

5.3.2. Observações do Banco de Itália

(99) A Comissão não recebeu observações do Banco de Itália relativamente à compatibilidade das medidas implementadas.

5.3.3. Observações de outras partes interessadas

(100) As outras partes interessadas argumentam que, mesmo que as medidas constituam um auxílio de Estado, são compatíveis com o mercado interno. Consideram que o plano de reestruturação do Tercas permitirá restaurar a sua viabilidade a longo prazo, que a intervenção do FITD se cinge ao estritamente necessário e limita qualquer impacto potencial na estrutura concorrencial do mercado.

(101) Quanto à viabilidade a longo prazo, as outras partes interessadas afirmam que o administrador especial agiu de forma a corrigir as deficiências da organização e dos controlos internos do Tercas. O administrador especial concentrou a sua atenção no aparecimento de anomalias operacionais (crédito, participações, contencioso) e na consequente avaliação correta dos riscos (créditos de liquidação duvidosa, depreciações, provisões). Procedeu igualmente a uma redução progressiva do endividamento (desalavancagem) para compensar o declínio significativo de entradas ligado à fuga de clientes. O administrador especial introduziu também uma racionalização das estruturas (revisão do modelo de negócio, resultando no encerramento de algumas agências, planos de despedimento com vista à redução de pessoal, simplificação das estruturas organizacionais, redução de custos administrativos), a fim de conseguir uma contenção significativa dos custos de forma estrutural. A recapitalização do Tercas por parte do FITD e do BPB era a melhor foram de remediar rapidamente a escassez de liquidez. O BPB assumiu o risco do negócio associado à recuperação do Banca Tercas, contribuindo com recursos substanciais — financeiros mas não só — com vista ao êxito do projeto económico.

(102) O BPB afirma ainda ter seguido uma linha de ação assente na melhoria da margem de intermediação dos empréstimos e depósitos (51), racionalização de custos (52), desenvolvimento de sinergias de grupo, verificação criteriosa da qualidade do crédito, melhoria da qualidade do crédito, otimização da gestão dos créditos de cobrança duvidosa através da cessão de empréstimos improdutivos, medidas de reforço dos perfis de liquidez (53) e disponibilização de capacidades de gestão recursos gerenciais. O BPB refere que os elementos estruturais do plano de recuperação foram desenvolvidos no quadro do seu Plano de Negócios 2015-2019. O mesmo BPB considera que estes elementos mostram uma «sequência coerente de compromissos […] que visa a retoma da viabilidade do Tercas», argumentando também que a ausência de um plano de reestruturação pormenorizado não deve obstar a uma avaliação positiva dos «programas gerais» com uma «orientação consistente» por parte da Comissão (54).

(103) A intervenção limitou-se ao estritamente necessário 1) pelas razões expostas nos considerandos 90 a 93, acima; 2) por ser a única solução viável; e 3) pelo facto de o FITD só ter contribuído parcialmente para a cobertura dos capitais próprios negativos e para os rácios de capital mínimo. As outras partes interessadas observam que, dada a extensão das perdas do Tercas, não existiam alternativas menos onerosas do que a aquisição do Tercas pelo BPB, apesar dos esforços do administrador especial para encontrar outros compradores (55). Os esforços envidados para reduzir os custos ao mínimo necessário são igualmente confirmados pelo facto de as partes, a fim de chegar a acordo sobre o montante dos capitais próprios negativos do Tercas, terem recorrido a um mediador, com uma redução do montante reclamado pelo BPB de [300- 800 EUR] milhões para 265 milhões de EUR.

(104) Os custos da intervenção seriam ainda reduzidos com recurso a medidas de repartição de encargos. O capital social seria reduzido a zero e, consequentemente, os acionistas perderiam todo o seu investimento. Além disso, sempre que possível, seria suspenso o pagamento dos cupões das obrigações subordinadas. As outras partes interessadas argumentam não serem possíveis outras formas de penalização dos detentores de dívida subordinada, uma vez que, de acordo com a legislação nacional em vigor, essas pessoas só podem ser obrigadas a participar nas perdas em caso de liquidação administrativa compulsiva. A ausência de encargos adicional para os detentores de dívida subordinada não acarretaria, no entanto, uma maior sobrecarga para as finanças públicas, posto que os recursos destinados à intervenção provinham de privados. Acresce que a penalização dos detentores de dívida subordinada teria gerado custos adicionais e riscos significativos para os bancos membros do FITD. Estes efeitos negativos resultariam da desagregação do Tercas, do risco de ações judiciais instauradas por clientes do banco e do impacto negativo a sua reputação d e na estabilidade de todo o sistema bancário. Por último, a ausência de encargos adicionais para os detentores de dívida subordinada não comportaria ao risco moral (ou seja, o risco de gestão imprudente), uma vez que os custos associados à cobertura dos capitais próprios negativos seriam absorvidos totalmente pelo sistema bancário, sem qualquer custo adicional para os contribuintes.

(105) As outras partes interessadas, observam ainda que o facto de a dívida subordinada não ter sido convertida ou o seu valor reduzido é consentâneo com o disposto no n.o 42 da Comunicação sobre o setor bancário, que esclarece que as eventuais contribuições dos depositantes não são uma componente obrigatória da repartição e encargos. Essa conduta é também conforme com o n.o 45 da referida Comunicação, que permite uma exceção ao princípio geral da conversão ou redução contabilística da dívida subordinada nas situações em que «a implementação dessas medidas pusesse em risco a estabilidade financeira ou conduzisse a resultados desproporcionados».

(106) Além disso, as outras partes interessadas observam que a falta ou a insuficiência de remuneração deve ser considerada admissível quando, como no caso em apreço, é compensada por uma reestruturação profunda e ampla e é justificada pela procura de um comprador para o banco em crise.

(107) Mais, a intervenção não distorce a concorrência no mercado interno, devido: 1) À dimensão reduzida e ao âmbito geográfico limitado das atividades do Tercas; 2) Ao facto de o BPB ser a única entidade a demonstrar interesse real no Tercas e ao facto de a Comissão ter considerado que a venda de um banco em dificuldades (cuja atividade beneficia do alegado auxílio) a um operador do mercado privado no quadro de um processo de venda «aberto» constitui uma forma de mitigação de potenciais distorções da concorrência (56); 3) Ao caráter suficientemente incisivo do plano de reestruturação do Tercas e ao facto de este plano prever a integração do Tercas no BPB.

(108) A venda do Tercas ao BPB era a única alternativa viável para responder às questões levantadas pela supervisão italiana e evitar distorções da concorrência. Além disso, a operação de reestruturação implicou uma recapitalização completa do Tercas e um aumento significativo de capital por parte do BPB com vista a concretização da operação.

(109) Por último, referindo-se a decisões anteriores da Comissão (57), as outras partes interessadas, afirmam que a recapitalização do Tercas e sua aquisição pelo BPB em resultado da cobertura não remunerada dos capitais próprios negativos pelo FITD pode ser considerada justificada se necessária para assegurar a transferência dos ativos e implementar uma reestruturação profunda e de longo alcance do banco. No presente caso, nenhuma das soluções que permitisse ultrapassar a grave crise do Tercas garantiria uma remuneração. Qualquer pedido de remuneração do FITD teria agravado a situação patrimonial do Tercas ou comportado custos mais elevados para o banco comprador.

6. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS

6.1. Existência de auxílio estatal

(110) Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções». A Comissão analisará se estas condições cumulativas se encontram satisfeitas nas operações do FITD.

(111) No que respeita ao regime de isenção fiscal previsto no n.o 4 da decisão de início do procedimento, a Comissão observa que as autoridades italianas não o notificaram. Além disso, com base em informações de que a Comissão atualmente dispõe, o regime não foi aplicado a este caso. Esse regime não é, por isso, objeto da presente decisão.

6.1.1. Recursos do Estado e imputabilidade ao Estado

(112) O Tribunal de Justiça confirmou reiteradamente que todos os meios financeiros com que as autoridades públicas fornecem apoio artificial a empresas são abrangidos pelo âmbito do controlo dos auxílios estatais, independentemente de esses meios serem ativos permanentes do setor público. As contribuições obrigatórias impostas, geridas e repartidas de acordo com a lei ou outras normas públicas implicam a presença de recursos estatais, mesmo que não sejam administrados pelas autoridades públicas (58). O simples facto de que esses recursos serem financiados por contribuições privadas não é suficiente para excluir a natureza pública desses recursos. O fator relevante não é a origem direta dos recursos, mas sim o grau de intervenção da autoridade pública na definição das medidas e respetivas modalidades de financiamento (59).

(113) Além disso, como referido pelo Tribunal de Justiça nos processos Ladbroke (60), Stardust Marine e Doux Élevage, os recursos que permanecem sob controlo público e, por conseguinte, à disposição das autoridades públicas, constituem recursos estatais.

(114) No processo Doux Élevage, o Tribunal considerou não ser possível determinar se eram imputáveis ao Estado as atividades de uma organização profissional cujos recursos foram coletados através de uma contribuição obrigatória por parte do Estado. Para sustentar esta conclusão, o Tribunal de Justiça observou que os objetivos prosseguidos mediante a utilização dos recursos tinham sido inteiramente estabelecidos pela organização e que o caráter obrigatório das contribuições, nesse caso, não dependia do «prosseguimento de objetivos políticos concretos, fixados e definidos pelas autoridades públicas». O Estado limitou-se a verificar a validade e legitimidade da cobrança das contribuições da organização, ou seja, o quadro processual, e não poderia influenciar a administração dos fundos.

(115) Portanto, de acordo com a jurisprudência dos órgãos jurisdicionais da União, uma medida é imputável ao Estado e financiada através de recursos estatais se um conjunto de provas demonstrar que, ao abrigo da legislação nacional, o Estado exerce controlo e influência com vista a assegurar, mediante a utilização de recursos de uma entidade privada, a realização de um objetivo de interesse público confiado a essa entidade.

(116) No processo Stardust Marine, o Tribunal de Justiça esclareceu ainda que a imputabilidade ao Estado de uma medida de auxílio adotada por um órgão à primeira vista independente, que por si só não faz parte da organização do Estado, pode ser deduzida de um conjunto de indícios resultante das circunstâncias do caso concreto. Indício deste tipo é o facto de o órgão em questão não poder tomar a decisão impugnada, suscetível de constituir um auxílio estatal, sem ter em conta as disposições ou diretivas das autoridades públicas. Em determinadas circunstâncias, outros indícios podem ser relevantes para concluir que uma medida de auxílio adotada por uma empresa é imputável ao Estado.

(117) No que respeita s medidas objeto do procedimento formal de investigação iniciado pela Comissão no caso em apreço, deve recordar-se que, na Diretiva 94/19/CE, o legislador da União Europeia introduziu os regimes de garantia de depósitos com o objetivo político de preservar e melhorar «a estabilidade do sistema financeiro» (61), conferindo-lhes o mandato de proteção dos depositantes (62). Além disso, ao abrigo desta Diretiva, os Estados-Membros são obrigados a estabelecer um ou mais regimes de garantia de depósitos destinados a reembolsar os depositantes em caso de insolvência de uma instituição de crédito. Uma vez que a Diretiva 94/19/CE é omissa quanto à possibilidade de outras intervenções, é deixado ao poder à discricionariedade dos Estados-Membros permitir que os regimes de garantia de depósitos vão para além da mera função de reembolso e utilizem de outra forma os meios financeiros disponíveis.

(118) A Diretiva 2014/49/UE deixa esta situação inalterada, mas é mais explícita quanto à natureza de tais medidas alternativas. O objetivo destas medidas é impedir a insolvência da instituição de crédito, a fim de evitar não só «os custos de reembolso dos depositantes», mas também «os custos da insolvência de uma instituição de crédito para a economia no seu conjunto» e «outros efeitos negativos», tais como «o seu impacto negativo na estabilidade financeira e na confiança dos depositantes» (63).

(119) Nos termos da Diretiva 2014/49/UE, os Estados-Membros podem permitir a intervenção dos SGD a fim de preservar o acesso dos depositantes aos depósitos garantidos, quer numa fase inicial de manutenção da atividade da instituição, quer no contexto dos procedimentos de insolvência nacionais (64). A Comissão observa que, ao contrário da posição das outras partes interessadas referida no considerando 79, o caráter de auxílio das medidas alternativas a um sistema de garantia de depósitos é independente do facto de o sistema se destinar a impedir a falência de uma instituição de crédito ou constituir uma intervenção em caso de liquidação.

(120) Além disso, a proteção dos investidores e dos depositantes goza de uma posição específica no ordenamento jurídico italiano: Nos termos do artigo 47.o da Constituição Italiana a «República […] protege as poupanças em todas as suas formas» (65). O Banco de Itália, uma instituição de direito público cujo comportamento é, por isso mesmo, imputável ao Estado-Membro e não extravasa o âmbito de aplicação do artigo 107.o do Tratado pelo facto de se tratar de um órgão constitucionalmente independente (66), é responsável por salvaguardar a estabilidade do sistema bancário italiano (67) protegendo os depositantes (68).

(121) À luz do exposto, o artigo 96.o -bis do Testo Unico Bancario deve ser interpretado como definição específica do mandato público de proteção dos depositantes, aplicável aos regimes de garantia de depósitos reconhecidos em Itália. Com a inclusão da última frase no artigo 96.o-bis, n.o 1, segundo a qual os regimes de garantia de depósitos «podem prever casos e formas de intervenção adicionais», para além do reembolso dos depositantes, as autoridades italianas decidiram permitir aos regimes de garantia de depósitos reconhecidos a utilização dos recursos recolhidos pelos bancos membros do consórcio para diferentes casos de intervenção. O artigo 96.o-bis do Testo Bancario Unico representa, por um lado, a base para o reconhecimento de FITD como um regime de garantia de depósitos obrigatório em Itália e, por outro, atribui ao FITD competências para realizar as medidas de apoio.

(122) O facto de o FITD estar organizado como um consórcio de natureza privada (69) é irrelevante neste contexto, uma vez que a simples constituição como organismo de direito comum não pode ser considerada suficiente para excluir que uma medida de auxílio adotada por uma instituição deste tipo seja imputável ao Estado, como determinado pelo Tribunal de Justiça no processo Stardust Marine. Os objetivos do FITD, designadamente, a defesa dos interesses comuns dos seus membros através do reforço da segurança dos depósitos e da proteção da reputação do sistema bancário, coincidem claramente com os interesses públicos. No entanto, esta coincidência não significa necessariamente que a empresa possa adotar a sua decisão sem ter em conta as disposições das autoridades públicas. Por outro lado, não é necessário que a influência do Estado derive de um ato juridicamente vinculativo de uma autoridade pública. A independência que a empresa em geral possui não exclui o envolvimento concreto do Estado.

(123) Seja como for, a legislação italiana e a da UE conferem ao Banco de Itália a autoridade e os meios para garantir que todas as operações do FITD, na qualidade de regime de garantia de depósitos reconhecido na aceção do Testo Unico Bancario, cumprem esse mandato público e contribuem para a proteção dos depositantes. Essa determinação está claramente especificada na frase introdutória do artigo 96.o -ter, n.o 1, do Testo Unico Bancario, no qual a lista de todos os poderes exercidos pelo Banco de Itália relativamente aos regimes de garantia de depósitos italianos é precedida da afirmação de que esses poderes devem ser exercidos «tendo em conta a proteção dos investidores e a estabilidade do sistema bancário».

(124) Nestas circunstâncias, e, ao contrário do processo Doux Élevage, onde o objeto da aprovação ex post por parte da administração pública era de caráter puramente processual, o Banco de Itália deve aprovar qualquer intervenção do FITD neste domínio, avaliando a sua conformidade com o mandato público na aceção do Testo Unico Bancario.

(125) A afirmação das autoridades italianas de que, seguindo essa lógica, a supervisão prudencial deve ser considerada um exercício de supervisão estatal sobre os bancos e que, portanto, os recursos dos bancos deveriam ser considerados recursos públicos (considerando 53) é claramente irrelevante. A Comissão limita-se a observar que a supervisão bancária do Banco de Itália não tem como função verificar o cumprimento de um mandato público conferido aos bancos sujeitos a supervisão.

(126) A prioridade do mandato público e os correspondentes controlos públicos são reconhecidos pelos Estatutos do FITD (70), segundo o qual todas as intervenções de apoio devem respeitar os requisitos cumulativos respeitantes à existência de «perspetivas de recuperação» e a previsibilidade de uma solução «menos onerosa» do que a resultante da intervenção em caso de liquidação (a regra da situação«menos onerosa»). Essas condições cumulativas implicam que a decisão de realização de uma medida de apoio apenas possa ser adotada se permite ao FITD levar a cabo o seu mandato público de proteção dos aforradores. O facto de ser necessária a aprovação da intervenção por parte do Banco de Itália, em conformidade com o Testo Unico Bancario, corrobora aquela prioridade.

(127) Acresce que o Testo Unico Bancario confere amplos poderes ao Banco de Itália sobre os regimes de garantia de depósitos: 1) O artigo 96.o -ter, n.o 1, alínea d), do Testo Unico Bancario estipula que o Banco de Itália «autoriza as intervenções dos regimes de garantia»; 2) O artigo 96.o -ter, n.o 1, alínea b), do Testo Unico Bancario estipula que o Banco de Itália «coordena as atividades dos regimes de garantia com a disciplina aplicável em situação de crises bancárias e com as atividades de supervisão» (71); 3) O artigo 96.o -ter, n.o 1, alínea a), do Testo Unico Bancario estipula que o Banco de Itália «reconhece os regimes de garantias, aprovando os respetivos estatutos, na condição de que os próprios regimes não apresentem características que resultem numa repartição desequilibrada dos riscos de insolvência para o sistema bancário» (72); 4) O artigo 96.o -ter, n.o 1, alínea h), do Testo Unico Bancario estipula que o Banco de Itália «emana disposições de execução das regras contidas na […] secção [IV do Testo Unico Bancario sobre os regimes de garantia depósitos]» (73).

(128) Além desses poderes sobre o FITD conferidos ao Banco de Itália nos termos do Testo Unico Bancario, apenas os bancos colocados sob administração especial podem beneficiar das intervenções de apoio do FITD (74). É ao Ministério da Economia e Finanças que compete, sob proposta do Banco de Itália, a emissão do decreto de colocação sob administração especial de um banco. Em seguida, nos termos dos Estatutos do FITD, «o Fundo intervém […] em casos especiais de administração de bancos membros do consórcio autorizados em Itália» (75). Apenas o administrador especial pode transmitir ao FITD um pedido de intervenção, o qual deve posteriormente ser aprovado pelos acionistas do banco. Na sua qualidade de funcionário público, o administrador especial representa o interesse público, é nomeado pelo Banco de Itália e está sujeito à sua supervisão. Ao Banco de Itália assiste também o poder de revogar ou substituir o administrador especial (76) e dar instruções para impor salvaguardas e limitações especiais na gestão do banco (77). Assim, sob o controle do Banco de Itália, um funcionário público tem a faculdade de executar uma medida de intervenção do FITD.

(129) No que respeita ao poder de autorizar a intervenção dos regimes de garantia de depósitos, a Comissão observa que o conceito de autorização corresponde a um ato administrativo anterior à entrada em vigor da medida de que é o objeto. Caso contrário, o exercício dos poderes do Banco de Itália, relativamente às intervenções do FITD com vista a garantir a estabilidade do sistema financeiro e a proteção dos aforradores seria desprovido de sentido. Na prática, a autorização deve ocorrer numa fase em que o FITD ainda possa rever e alterar a medida proposta, caso o Banco de Itália se oponha à mesma. Não é possível considerar que essa autorização possa ocorrer posteriormente à decisão do FITD de intervir (como sustentam as autoridades italianas, o FITD, o Tercas e o BPB (78)). A este respeito, o facto de o Banco de Itália participar como observador em todas as reuniões do Conselho e da Comissão Executiva do FITD (79) parece relevante (contrariamente ao que afirmam as autoridades italianas, o FITD, Tercas e BPB (80)) uma vez que é de presumir que permita ao Banco de Itália manifestar numa fase inicial todas as suas dúvidas sobre as intervenções previstas.

(130) Em suma, as autoridades públicas têm a faculdade de desencadear uma intervenção a seu pedido e, em virtude de seu poder de autorização da intervenção quanto à substância, influenciam-na antes de efetivamente ser decidida a adoção. No plano processual, essa influência é ainda mais acentuada pela presença das autoridades públicas em todas as reuniões de tomada de decisão, por ocasião das quais as próprias autoridades têm possibilidade de manifestar as suas dúvidas. No entanto, e apesar da aprovação da medida por parte do Banco de Itália ser, em princípio, considerada como anterior e não posterior (81), a Comissão recorda que um mesmo controlo posterior pode ser incluído entre os indícios de imputabilidade no processo Stardust Marine.

(131) Os poderes de que as autoridades públicas dispõem têm igualmente sido exercidos no que respeita à adoção das medidas de apoio em questão: 1) os documentos enviados pela Itália mostram que o Banco de Itália autorizou as intervenções específicas a favor do Tercas para proteção dos interesses dos depositantes e dos clientes, nos termos do artigo 96.o -ter, n.o 1, alínea d), do Testo Unico Bancario (82). Assim, o Banco de Itália autorizou as intervenções específicas do FITD em causa tendo em conta disposições nacionais específicas de direito público; 2) as negociações entre o administrador especial do Tercas e o BPB foram conduzidas «em coordenação com o Banco de Itália» (83); 3) o Banco de Itália «convidou o Fundo» [ou seja, o FITD] a chegar a um «entendimento equilibrado» com o BPB relativamente à cobertura dos capitais próprios negativos do Tercas, tendo em conta o possível impacto negativo da liquidação do Tercas e da sua subsidiária Caripe (84).

(132) A Comissão conclui que, ao contrário do processo Doux Élevages, no qual o Tribunal considerou que as finalidades da intervenção tinham sido integralmente determinadas pela organização, no caso em apreço, essas finalidades não foram, certamente, integralmente definidas pelo FITD. Estão, de facto, estritamente prescritas no seu mandato público na aceção do Testo Unico Bancario e, na sua substância, controladas pelas autoridades públicas. A Comissão observa que o poder real do FITD de se abster de intervir não prejudica a sua conclusão anterior sobre as intervenções do FITD efetivamente postas em prática.

(133) Além do escrutínio público substancial acima demonstrado, a Comissão deve salientar a natureza obrigatória das contribuições para os fundos do FITD utilizados nas intervenções.

(134) Como ilustrado na secção 2.3, a adesão ao FITD é obrigatória para os bancos italianos (85). A este respeito, a referência ao Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo (FGDCC) (ver considerando 70) para salientar a suposta adesão voluntária ao FITD é incorreta, porque, de acordo com o Testo Unico Bancario (86), os bancos cooperativos italianos devem criar um regime de garantia de depósitos específico na sua área: consequentemente, os bancos cooperativos não podem aderir ao FITD e, vice-versa, os outros bancos não pode aderir ao FGDCC e devem aderir ao FITD. Assim, a disposição estatutária (87) que permite aos bancos membros do consórcio retirar-se do FITD, salientada pelas partes outras interessadas nas suas observações (ver considerando 70), prevê uma possibilidade puramente teórica e impraticável, uma vez que esses bancos não podem aderir a qualquer outro regime de garantia de depósitos reconhecido.

(135) Além disso, a decisão de realizar uma intervenção de apoio é adotada pelos órgãos do FITD. Independentemente dos seus interesses individuais, os bancos membros do consórcio não podem nem exercer um veto sobre esta decisão, nem dissociar-se da intervenção (88) e devem contribuir para o financiamento da intervenção aprovada. O facto de esses recursos não serem registados no balanço do FITD, mas em contas separadas é uma mera formalidade, uma vez que cabe ao FITD gerir diretamente esses recursos.

(136) Assim sendo, a Comissão conclui que a intervenção é imputável ao FITD e não aos bancos membros do consórcio, e que os meios utilizados para implementar as intervenções são recursos do FITD e não recursos próprios dos bancos membros do consórcio.

(137) Assim, uma vez que tanto a adesão ao FITD como as contribuições para apoiar intervenções decididas pelo FITD são obrigatórias, a Comissão conclui que, em Itália, para os bancos que não sejam bancos cooperativos é obrigatório, nos termos da legislação italiana, contribuir para os custos das intervenções de apoio do FITD. Os recursos utilizados para financiar estas intervenções de apoio são claramente prescritos, geridos e repartidos de acordo com a lei ou outras normas públicas, possuindo, assim, um caráter público.

(138) A Comissão conclui, portanto, que, no presente caso, tanto em princípio como na prática, as autoridades italianas exercem um controlo permanente sobre a conformidade da utilização dos recursos do FITD com os objetivos de interesse público e influenciam a utilização desses recursos por parte do FITD.

(139) Em particular, considerando que as autoridades públicas têm o poder formal de solicitar a intervenção e de, na sua substância, a aprovar no que respeita à sua conformidade com o mandato público (considerando 126), a Comissão conclui que o papel do Banco de Itália não pode ser considerado limitado a um mero procedimento de caráter puramente informativo ou a um mero controlo formal de regularidade e da conformidade com a lei (89).

(140) Em particular, no processo Doux Élevage o Tribunal de Justiça considerou que, naquele caso, o caráter obrigatório das contribuições não dependia do «prosseguimento de objetivos políticos concretos, fixados e definidos por autoridades públicas». No entanto, as atividades do FITD estarão subordinadas a objetivos de interesse público concretos, fixados e definidos pelas autoridades públicas por estas controlados, em especial os objetivos de interesse público relativos à proteção dos depositantes.

(141) Estando sujeitas ao controlo do Banco de Itália, as medidas do caso em apreço são controladas inclusivamente no que se refere aos objetivos do próprio Banco de Itália, entre os quais o de preservar a estabilidade do sistema financeiro. A este respeito convém lembrar os seguintes aspetos: 1) A importância do papel do Banco de Itália na salvaguarda da estabilidade do sistema bancário italiano e na proteção dos aforradores; 2) Os amplos poderes do Banco de Itália destinados a garantir que o FITD tenha em conta essas disposições.

(142) Os elementos enumerados nos considerandos 127 a 131 supra (a legislação que sujeita a organização a um rigoroso controlo e coordenação efetivo por parte do Banco de Itália com vista a garantir que contribua para a realização dos objetivos de interesse público de suma importância) mostram que o FITD goza um estatuto jurídico excecional face aos consórcios privados normais ao abrigo da legislação italiana e que, como evidenciado pelo seu mandato público, a sua finalidade vai muito para além, por exemplo, da do CIDEF (90), avaliado no acórdão Doux Élevage. Esse estatuto jurídico excecional constitui um indício relevante de imputabilidade no quadro dos critérios enumerados no processo Stardust Marine.

(143) O conteúdo, o âmbito e o objetivo das medidas são de tal ordem que os elementos acima mostram bem quão improvável é as autoridades públicas não estarem envolvidas no processo de adoção. Estas medidas não só conferiram uma vantagem competitiva para uma empresa, como também impedira a sua insolvência, graças ao apoio público, fornecido através das medidas 1, 2 e 3 descritas no considerando 38 e destinadas a proteger, quer os depositantes, quer a estabilidade do sistema bancário italiano.

(144) Tendo em conta os elementos acima referidos, a Comissão entende existirem provas suficientes para demonstrar que a medida é imputável ao Estado e financiada com recursos públicos.

(145) A Comissão observa que, mesmo na hipótese em que, considerados individualmente, alguns aspetos apresentados não fossem por si só suficientes para concluir que as medidas são imputáveis ao Estado, o conteúdo dos considerandos 118 a 144 revela que os indícios que avaliou demonstram, no seu conjunto, a imputabilidade ao Estado das intervenções do FITD.

(146) No que diz respeito às observações apresentadas pela Itália e pelas outras partes interessadas relativamente à decisão da Comissão sobre a ajuda ao Banco di Sicilia e à Sicilcassa, a Comissão recorda, antes de mais, que a existência de um auxílio de Estado é uma noção objetiva, que não pode ser determinada com base numa alegada prática decisória, mesmo que esta viesse a ser demonstrada. Além disso, a Comissão observa que, ao contrário do que acontecia em 1999, altura em que foram aprovadas as medidas de apoio ao Tercas, a Comissão já tinha elaborado e publicado em pormenor as condições que devem estar reunidas para que o apoio fornecido por um regime de garantia depósitos constitua um auxílio estatal.

(147) Acresce que à data de adoção da decisão Sicilcassa, a Comissão não tinha ajustado a sua avaliação da imputabilidade às disposições dos órgãos jurisdicionais da União estipuladas no acórdão Stardust Marine e à jurisprudência posterior.

(148) Contrariamente aos argumentos apresentados pela Itália e pelas partes interessadas, a prática decisória da Comissão relativamente às intervenções dos regimes de garantia de depósitos (91) é altamente suscetível de fornecer uma indicação quanto ao caráter de auxílio do Estado da intervenção do FITD. À luz do exposto, a decisão no processo Sicilcassa não constitui fundamento para invocar a confiança legítima da Itália e das partes interessadas.

6.1.2. Vantagem seletiva com distorção da concorrência e incidência nas trocas comerciais entre Estados-Membros

(149) As intervenções de apoio empreendidas pelo FITD conferiram ao Tercas uma vantagem seletiva e, em particular, não foram realizadas pelo FITD como um operador numa economia de mercado. As medidas 1, 2 e 3, privadas de qualquer perspetiva ou possibilidade de retorno, não são típicas de um operador numa economia de mercado. Estas medições mostram que o FITD agiu na sua qualidade de entidade que cumpre um mandato público, em vez de na qualidade de operador numa economia de mercado (92). Estas intervenções correspondem à concessão de uma ajuda que não prevê a aplicação de qualquer comissão ou remuneração ou um rendimento afim, cujo efeito combinado foi evitar a saída do mercado do Tercas, ao contrário do que provavelmente teria acontecido na ausência de tal apoio, conferindo assim uma vantagem seletiva ao Tercas.

(150) Mesmo admitindo que estas medidas devem ser avaliadas à luz da conduta de um operador de mercado numa situação semelhante, caberia, no entanto, ao Estado-Membro em causa comunicar à Comissão provas concretas e verificáveis para demonstrar que a sua decisão teve por base uma avaliação económica prévia, comparável com a de um operador privado racional em situação análoga, a fim de determinar a rendibilidade futura das medidas em causa. No caso em apreço, não foi apresentada à Comissão qualquer prova que confirme que o FITD havia solicitado um plano de negócios ou um cálculo da rendibilidade do capital investido, requisitos fundamentais de qualquer decisão de investimento por parte de um operador privado.

(151) A Itália e as partes interessadas afirmam que tais medidas eram, de facto, compatíveis com o princípio do operador numa economia de mercado (93), em especial porque a intervenção permitiu ao FITD limitar os custos a que, de outra forma, ficaria exposto, em particular, os custos para o FITD a título de reembolso dos depositantes durante a liquidação administrativa compulsiva do Tercas.

(152) As partes interessadas afirmam ainda que as ações do FITD são imputáveis à independência privada dos bancos membros do consórcio.

(153) A Comissão considera que a intervenção é claramente imputável ao FITD, controlado pelas autoridades públicas (ver a avaliação constante dos considerandos 134 a 136), e não aos bancos membros do consórcio. Qualquer comparação com intervenções efetuadas pelo FITD antes de os bancos membros do consórcio serem legalmente obrigados a fazer parte do consórcio é irrelevante, uma vez que atualmente os bancos membros do consórcio não podem ser dissociados de modo algum da execução de intervenções específicas, como indicado nos considerandos 134 e 135. Esta situação é agravada pelo mecanismo subjacente às decisões de intervenção do FTID, conforme descrito no considerando 36, que favorece os grandes bancos (94), com a consequente possibilidade de adoção de decisões de intervenção contrárias à vontade da maioria dos bancos membros do consórcio.

(154) Os custos em questão derivam, pois, das obrigações impostas ao FITD, enquanto regime de garantia de depósitos que funciona com base num mandato público com vista à proteção dos depositantes. Nenhum operador numa economia de mercado teria de cumprir obrigações decorrentes de um mandato público, como, por exemplo, reembolsar os depositantes em caso de liquidação do Tercas. De acordo com a jurisprudência consolidada, na aplicação do princípio do operador numa economia de mercado não é possível ter em conta essas obrigações decorrentes de um mandato público (95).

(155) Sem ter em conta as obrigações decorrentes do mandato público do FITD, a Comissão conclui, portanto, que nenhuma das três medidas teria sido adotada por um operador numa economia de mercado. A ausência de um plano de negócios ou de qualquer perspetiva de retorno é fundamental para efeitos da presente avaliação, e apenas pode confirmar essa conclusão.

(156) Por último, o BPB e o Tercas afirmam que a contribuição do FITD pode ser considerada concomitante com a intervenção do BPB enquanto operador privado. A este respeito, a Comissão recorda que um investimento concomitante deste tipo deve ocorrer em plena igualdade de condições para os coinvestidores públicos e privados. Este requisito não foi, claramente, satisfeito. O BPB adquiriu a total propriedade do Tercas, sendo que o FITD não obteve qualquer retorno económico comparável para os seus investimentos.

(157) Pelas razões indicadas nos considerandos 149 a 156, as intervenções do FITD em favor do Tercas conferiram a este último uma vantagem, em particular, uma contribuição a fundo perdido para cobrir os seus capitais próprios negativos, uma garantia não remunerada para cobrir o risco de crédito associado a certas exposições […] e uma contribuição a fundo perdido sujeita a condições, destinada a aliviar o Tercas de parte dos passivos fiscais devidos a impostos sobre rendimentos aplicáveis à data. Todas estas medidas impediram a saída do Tercas do mercado. O Tercas não teria beneficiado destas medidas em condições normais de mercado.

(158) A Comissão é da opinião de que as medidas em causa são seletivas em razão do facto de apenas se referirem ao Tercas. Estas medidas de apoio estão disponíveis exclusivamente para os bancos em administração extraordinária e apenas depois de um exame casuístico. Por estas razões, a Comissão considera que as medidas analisadas na presente decisão visaram especificamente o Tercas e destinaram-se exclusivamente a evitar a sua saída do mercado, sendo, por conseguinte, seletivas.

(159) Por fim, as vantagens conferidas ao Tercas pelas intervenções do FITD, impedindo a sua insolvência e saída do mercado distorcem a concorrência. O Tercas concorre com empresas estrangeiras, pelo que existe um efeito sobre o comércio entre Estados-Membros.

(160) Quanto à medida 1, a contribuição de 265 milhões de EUR foi concedida sob a forma jurídica de uma subvenção a fundo perdido para cobrir os capitais próprios negativos do Tercas sem qualquer componente remuneratória. A Comissão considera que o elemento de auxílio corresponde ao montante total de 265 milhões de EUR.

(161) Em relação à medida 2, a garantia de 35 milhões de EUR foi concedida por um período máximo de três anos para cobertura do risco de crédito associado a determinadas exposições do Tercas a […]. Nos termos da Comunicação da Comissão relativa aos auxílios estatais sob a forma de garantia (96), o elemento de auxílio deve ser calculado como o equivalente-subvenção bruto da diferença entre a comissão de que o beneficiário pagaria a um operador de mercado para obter essa garantia e a comissão efetivamente paga pela mesma garantia pelo período efetivamente gozado.

(162) A Comissão não dispõe de informações sobre a comissão que um operador do mercado teria exigido para garantir a exposição ao risco de crédito a […] ou para a qualidade do crédito de […]. No entanto, uma vez que o risco de crédito naquele momento não era elevado e que o empréstimo foi reembolsado nos prazos previstos, e tendo em conta os montantes de auxílio muito mais significativos concedidos por via das medidas 1 e 3, a Comissão entender ser suficiente considerar o limite inferior para a estimativa do montante do auxílio.

(163) Este limite inferior pode ser definido com base na média dos valores dos credit default swap («CDS») (97) por um período de três anos no momento da concessão do auxílio às principais empresas não financeiras com trocas ativas de CDS. A média corresponde a 53 pontos de base (98). Considerando que a garantia cobria 35 milhões de EUR de exposições e teve uma duração de apenas nove meses, o valor de reembolso da taxa de garantia é equivalente a 0,14 milhões de EUR. Uma vez que os acordos não preveem comissões a favor do FITD que possam ser subtraídas daquele montante, a Comissão considera que os 0,14 milhões de EUR correspondem também ao elemento de auxílio.

(164) No que respeita à medida 3, a Comissão observa que, segundo a lei italiana, a isenção fiscal deve ser notificada à Comissão Europeia e aprovada pela mesma. Uma vez que, no momento da concessão ou posteriormente, a Comissão Europeia não tinha tomado qualquer decisão sobre a medida 3, a garantia deve ser considerada executada. Com efeito, a isenção fiscal não havia sido formalmente notificada à Comissão, o que exclui a possibilidade da sua aplicação. Assim, a Comissão não deve considerar esta medida como uma garantia, mas sim como um contributo suplementar sem remuneração. A Comissão considera que o elemento de auxílio corresponde ao montante total de 30 milhões de EUR.

6.1.3. Conclusão sobre a existência de auxílio

(165) Pelas razões expostas nos considerandos 149 a 164, a Comissão conclui que a medida 1 (uma contribuição a fundo perdido de 265 milhões de EUR), a medida 2 (uma garantia de 35 milhões de EUR para cobrir o risco de crédito associado a […] com um elemento de auxílio de 0,14 milhões de EUR) e a medida 3 (a contribuição suplementar a fundo perdido de 30 milhões de EUR), num total de 295,14 milhões de EUR de auxílio de Estado, fornecidos pelo FITD, conferem uma vantagem seletiva ao Tercas, produzindo um efeito de distorção da concorrência e influenciando as trocas comerciais entre Estados-Membros. Esta vantagem seletiva foi concedida através de recursos estatais mediante a intervenção do FITD, que é imputável ao Estado pelos motivos expostos nos considerandos 112 a 148. O auxílio foi concedido em 7 de julho de 2014.

6.2. Beneficiário do auxílio

(166) A Comissão recorda que, de acordo com a sua própria avaliação, todas as três medidas em causa conferem uma vantagem ao Tercas. A Comissão considera, portanto, que as medidas favoreceram a atividade económica do Tercas, impedindo a sua saída do mercado e permitindo a prossecução dessas atividades económicas integradas no comprador, ou seja, o BPB.

(167) A fim de determinar se a venda das atividades do Banco constituía um auxílio estatal em benefício do comprador, nos termos dos n.os 79, 80 e 81 da Comunicação sobre o setor bancário de 2013 e do n.o 20 da Comunicação da Comissão sobre o regresso à viabilidade (99), a Comissão deve avaliar se cumprem certos requisitos, nomeadamente se: i) o processo de venda foi aberto, incondicional e não discriminatório; ii) a venda foi realizada em condições de mercado, e iii) a instituição de crédito ou o governo maximizaram o preço de venda dos ativos e passivos em causa.

(168) Em conformidade com as considerações formuladas na decisão de início do procedimento, a Comissão não dispõe de elementos que lhe permitam concluir que i) o processo de venda não foi aberto, incondicional e não discriminatório; ii) a venda não tenha ocorrido em condições mercado; e iii) as autoridades italianas não tenham maximizado o preço de venda do Tercas.

(169) Assim, a Comissão conclui que o único beneficiário da medida de auxílio é o Tercas e que se pode excluir a presença de auxílio de Estado em benefício do comprador, ou seja, do BPB.

7. LEGALIDADE DO AUXÍLIO

(170) À luz do exposto, a Comissão conclui que as medidas identificadas constituem um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, e que foi concedido em violação das obrigações de notificação e de suspensão previstas no artigo 108.o, n.o 3 do Tratado. Deste modo, a Comissão considera que as medidas concedidas ao Tercas constituem um auxílio estatal ilegal.

8. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO

8.1. Base jurídica para a apreciação da compatibilidade

(171) A Itália não declarou que as medidas são compatíveis com o mercado interno. Nenhuma das disposições do artigo 107.o, n.o 2, do Tratado é aplicável a e