PT Jornal Oficial da União Europeia C 138/6

PARECER DO CONSELHO

sobre o Programa de Convergência actualizado da Dinamarca para 2009-2015

2010/C 138/02

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o artigo 9.o, n.o 3,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 26 de Abril de 2010, o Conselho examinou o Programa de Convergência actualizado da Dinamarca relativo ao período de 2009-2015.

(2) Acrise económica atingiu gravemente a economia da Dinamarca em 2009, empurrando-a para a pior recessão desde o final da Segunda Guerra Mundial. A Dinamarca entrou na crise numa posição relativamente confortável, após um período de crescimento regular acentuado, com excedentes importantes na conta corrente e nas finanças públicas e um volume reduzido da dívida pública. A contracção económica iniciou-se em 2008, com a ruptura do mercado imobiliário, agravada pela queda das exportações, reflectindo o colapso do comércio mundial e a quebra do investimento, associados à diminuição da procura e a condições de financiamento mais restritivas. Apesar de se manter o crescimento dos rendimentos disponíveis, o consumo privado diminuiu significativamente, pois as perspectivas económicas sombrias, a queda dos preços do imobiliário e o aumento do desemprego minaram a confiança do consumidor. Em resposta à quebra acentuada da produção, as autoridades dinamarquesas adoptaram diversas medidas de estímulo orçamental de grande envergadura, em conformidade com o Plano de Relançamento da Economia Europeia, incluindo reduções fiscais, projectos de investimento e aumento das despesas com o consumo público. A culminar o esforço orçamental para apoiar a actividade económica, foram adoptados dois pacotes de resgate de bancos, com o provimento de garantias e de injecções de capital. A partir de 2009, a perspectiva é que estas medidas transformem o excedente folgado do orçamento de 2008 num défice que se calcula venha a ultrapassar o valor de referência (3 % do PIB) do Pacto de Estabilidade e Crescimento durante o período 2010-2012. A dívida pública, embora aumente em paralelo, deverá manter-se abaixo do valor de referência de 60 % do PIB. A taxa de câmbio manteve-se estável ao longo de 2009 e o diferencial das taxas directoras em relação ao BCE desceu substancialmente. Para garantir o desenvolvimento sustentável das finanças públicas, um dos principais desafios consistirá em manter reformas constantes que permitam aumentar a oferta de emprego. Outro dos desafios a enfrentar pelas autoridades dinamarquesas consiste em assegurar a redução adequada das medidas de incentivo quando a retoma for auto-suficiente.

(3) Embora a diminuição do PIB constatada no contexto da crise seja, em grande parte, de carácter cíclico, o nível do produto potencial também foi negativamente afectado. Além disso, a crise pode igualmente afectar o crescimento potencial a médio prazo, com menor investimento, limitações de crédito e aumento do desemprego estrutural. Acresce ainda que a crise económica vem agravar os efeitos negativos do envelhecimento da população sobre o produto potencial e a sustentabilidade das finanças públicas. Perante este cenário, é essencial acelerar o ritmo das reformas estruturais com o objectivo de apoiar o crescimento potencial. Particularmente, é importante que a Dinamarca proceda a reformas nas áreas do mercado laboral e dos benefícios da reforma antecipada, para aumentar a oferta de emprego.

(4) O cenário macroeconómico de referência subjacente ao Programa prevê que o crescimento real do PIB, após um abrandamento de – 4,3 % em 2009, recupere para 1,3 % em 2010, antes de acelerar para uma taxa média de 2,2 % durante o restante período de vigência do Programa. Com base nos dados actualmente disponíveis (2), este cenário baseia-se em pressupostos de crescimento plausíveis até 2011 e favoráveis em seguida. Há diferenças entre o Programa e as previsões dos serviços da Comissão, do Outono de 2009, em termos de composição do crescimento. O Programa pressupõe que a retoma seja impulsionada pela procura interna, primeiro pelo consumo privado a partir de 2010 e depois pela formação bruta de capital fixo a partir de 2011, com estabilização do aumento do consumo público a partir de 2011 e um ligeiro decréscimo da contribuição externa. Nas suas previsões do Outono de 2009, os serviços da Comissão partem do princípio de que a retoma será impulsionada pelo consumo privado e as exportações líquidas. As projecções do Programa em matéria de inflação e emprego afiguram-se realistas. Considera-se que o cenário macroeconómico é coerente com a política de taxas de câmbio fixas da Dinamarca.

(5) O Programa calcula em 2,9 % do PIB o défice público geral em 2009. O enorme recuo de 3,4 % do PIB em 2008 reflecte em grande medida o impacto da crise nas finanças públicas, embora se deva também às medidas de incentivo, no valor de 2,2 % do PIB, adoptadas pelo Governo em conformidade com o Plano de Relançamento da Economia Europeia (PREE). A deterioração foi induzida sobretudo por um aumento da despesa devido ao funcionamento de estabilizadores automáticos, embora as medidas nacionais de incentivo incluíssem também importantes reduções fiscais. De acordo com o Programa, a política orçamental deverá manter-se favorável em 2010, antes de se tornar restritiva nos últimos anos de programação. Considerando a situação de partida relativamente favorável da Dinamarca, a prossecução da expansão orçamental em 2010 é adequada e coerente com o PREE. De acordo com o Programa, o regresso a uma posição sustentável das finanças públicas pressupõe que a consolidação orçamental tenha início em 2011, deixando em aberto as medidas necessárias nesse sentido, para além do que decorre da introdução faseada de elementos de financiamento na reforma fiscal de 2010 e da normalização do nível de investimento público.

(6) O Programa prevê o aumento do défice público geral para 5,3 % do PIB em 2010, em resultado da redução do rácio da receita e do aumento do rácio da despesa. A redução do rácio da receita reflecte a entrada em vigor da reforma fiscal de 2010 e o aumento da percentagem da despesa do PIB reflecte o funcionamento dos estabilizadores automáticos e as medidas governamentais adicionais de incentivo. Prevê-se que as medidas de incentivo e as reduções fiscais ascendam a 1,3 % do PIB, devendo os elementos voláteis referidos no Programa, incluindo a receita da extracção de petróleo do mar do Norte e as subvenções à Gronelândia e às ilhas Faroé, corresponder a – 1,7 % do PIB em 2010 (3). O saldo estrutural, ou seja, o saldo ajustado ciclicamente, recalculado pelos serviços da Comissão segundo metodologia acordada comummente, deve deteriorar-se 2,5 p.p. confirmando uma orientação orçamental fortemente expansionista. A diferença, quando comparada com a dimensão das medidas de incentivo e as reduções fiscais, explica-se sobretudo pelas quebras de receita.

(7) A médio prazo, os objectivos da estratégia orçamental do Programa são um orçamento estruturalmente equilibrado até 2015, um indicador de sustentabilidade a longo prazo (4) de zero, no mínimo, e a recuperação do saldo estrutural num total de 1½ % do PIB, de 2010 a 2013. O Programa prevê que os défices nominal e primário diminuam gradualmente a partir de 2011; o saldo primário deverá tornar-se positivo a partir de 2013 e o saldo nominal deverá atingir zero em 2015. A trajectória correspondente do saldo estrutural recalculado segundo a metodologia habitualmente acordada com base nas informações do Programa indica que a orientação política orçamental é ligeiramente expansionista em 2015 com um valor da ordem de – 0,4 % do PIB, o qual é ligeiramente inferior ao objectivo definido no Programa. Para além de pressupor um crescimento real nulo das despesas de consumo público entre 2011 e 2013, uma normalização do investimento público e a implementação dos elementos de financiamento na reforma fiscal, a consolidação pretendida baseia-se em medidas ainda por especificar, mas o Programa indica que a consolidação se baseará na contenção da despesa, com exclusão de aumentos fiscais. No que respeita à situação orçamental, o objectivo a médio prazo (OMP) indicado no Programa é o equilíbrio estrutural do orçamento. Perante as projecções mais recentes e os actuais níveis da dívida, o objectivo a médio prazo reflecte perfeitamente os objectivos do Pacto.

(8) Embora as projecções orçamentais do Programa pareçam plausíveis para 2010, os resultados de 2011 e anos seguintes poderão ser piores do que o projectado. As projecções da receita na actualização mantêm-se realistas, mas os riscos de revisão em baixa e a consolidação planeada no lado das despesas não são sustentados por medidas. Acresce ainda que o cenário macroeconómico subjacente às projecções orçamentais apresenta forte crescimento do consumo privado e contenção do consumo público. Considerando os antecedentes em que é frequente que as despesas excedam os objectivos, pode considerar-se optimista o crescimento real pressuposto de zero nas despesas de consumo público entre 2011 e 2013. O sector financeiro apresenta-se estável, mas as medidas de resgate financeiro adoptadas durante a crise aumentaram os riscos do governo perante o sector.

(9) A dívida pública bruta está calculada em 38,5 % do PIB em 2009, prevendo-se que suba para 48,3 % em 2012, antes de baixar para 45,0 % do PIB em 2015. Deve-se isso, em grande medida, ao aumento rápido do défice e à diminuição do PIB em 2009. Face aos riscos negativos associados aos objectivos orçamentais, o rácio da dívida poderá ser maior do que o projectado no Programa. Todavia, a posição financeira líquida da administração pública é positiva no período inicial do Programa, mas atingirá valores ligeiramente negativos durante o decorrer do mesmo. Estima-se que o rácio da dívida bruta se mantenha abaixo do valor de referência de 60 % do PIB estabelecido pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento.

(10) As projecções da dívida a médio prazo que estimam que só gradualmente é que as taxas de crescimento do PIB irão recuperar para os valores projectados antes da crise e que o rácio dos impostos assumirá os níveis pré-crise, e que incluem os aumentos projectados para as despesas relacionadas com o envelhecimento, mostram que a estratégia orçamental prevista no Programa, tal como foi concebida e sem mais alterações de política, seria mais do que suficiente para estabilizar o rácio da dívida em relação ao PIB até 2020.

(11) A longo prazo, o impacto orçamental do envelhecimento demográfico é claramente inferior à média da UE. A situação orçamental, estimada no Programa para 2009, contribui para a redução da dívida bruta. Por outro lado, a garantia, a médio prazo, de excedentes primários elevados deverá contribuir para reduzir os riscos que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas, os quais foram considerados como reduzidos no Relatório de Sustentabilidade apresentado pela Comissão em 2009 (5).

(12) Como o atestam os seus antecedentes orçamentais, a Dinamarca sempre beneficiou de um quadro orçamental relativamente robusto, conhecido pelo seu elevado grau de cobertura e a transparência e visibilidade das suas regras orçamentais. As despesas de consumo das administrações públicas, contudo, têm vindo a exceder os objectivos fixados. As recentes iniciativas que envolvem sanções económicas poderão vir reforçar os incentivos para que as autarquias locais cumpram as metas estabelecidas. A política fiscal da Dinamarca centra-se, desde 2002, no congelamento dos impostos, que impede o aumento dos impostos directos ou indirectos. Assim sendo, o congelamento em si pode ser visto como um instrumento de controlo da despesa pública. O congelamento dos impostos não impediu uma grande reforma fiscal em 2009, mas é verdade que a sua estrita observância pode dificultar novos ajustamentos e faz perdurar algumas ineficiências na estrutura fiscal, especialmente no que respeita à tributação dos bens imobiliários.

(13) Considerando que um dos grandes desafios a longo prazo para a economia dinamarquesa é o aumento da oferta de emprego, o governo encetou medidas para reforçar os incentivos ao trabalho e desencorajar o absentismo. Em 2009, na esteira da crise económica mundial e dentro dos limites do congelamento dos impostos, foi adoptada uma reforma fiscal, em vigor a partir de 2010, que veio diminuir significativamente a carga fiscal sobre o emprego. Os diferentes elementos da reforma fiscal serão implementados gradualmente entre 2010 e 2019. Em 2010, as perdas de receitas líquidas estão calculadas em cerca de 0,6 % do PIB, mas os elementos de financiamento tornam a reforma plenamente financiada ao longo do tempo em termos de efeitos das receitas directas (com impacto neutro em 2013 e positivo para 2015). Além disso, tal como estimado pelas autoridades dinamarquesas, o aumento dos incentivos à oferta de mão-de-obra reforçará as finanças públicas a mais longo prazo (em cerca de 0,3 % do PIB).

(14) Globalmente, pode considerar-se que a estratégia para manter políticas fiscais favoráveis também em 2010 está em conformidade com o Plano de Relançamento da Economia Europeia. Na sequência dos efeitos negativos da crise económica, prevê-se que o défice público geral ultrapasse o valor de referência de 3 % do PIB em 2010, 2011 e 2012. Todavia, considerando o risco para as projecções orçamentais nos últimos anos do Programa, é possível que não se concretizem as previsões de retorno a um orçamento equilibrado e de correcção do saldo estrutural orçamental de 1,5 % até 2013. A orientação orçamental prevista, medida pelas alterações do saldo estrutural, indica que a consolidação orçamental será um dado a partir de 2011, muito embora a um ritmo moderado próximo do valor de referência de 0,5 % do PIB (6). Segundo o Programa, será a despesa que beneficiará de consolidação através de novas medidas, embora não haja medidas de apoio específicas para tal, além do pressuposto de que o crescimento real nulo do consumo público será a base para o planeamento orçamental em 2011-2013. Por conseguinte, importa reforçar a estratégia orçamental, para respeitar as disposições do Pacto. Além disso, embora o Programa vise a concretização do saldo estrutural até 2015, prevê-se que este, tal como recalculado pelos serviços da Comissão segundo o método acordado, seja ligeiramente negativo em – 0,4 % em 2015, estando sujeito aos riscos já anteriormente enunciados.

(15) No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o Programa apresenta todos os dados obrigatórios e a maior parte dos dados facultativos (7).

Globalmente, conclui-se que a grave crise económica afectou grandemente as finanças públicas. As projecções do Programa, baseadas nas políticas actuais, indicam que o défice público geral ultrapassará o valor de referência de 3 % do PIB entre 2010 e 2012. Segundo o plano da trajectória de consolidação, os objectivos a médio prazo de um orçamento estruturalmente equilibrado não serão alcançados antes do termo do Programa (2015), projectando-se como ligeiramente negativo o saldo estrutural, recalculado pelos serviços da Comissão segundo o método acordado. Tendo igualmente em consideração os riscos de revisão em baixa associados às projecções, insta-se o governo a especificar as medidas de consolidação previstas.

Atendendo à avaliação supra, a Dinamarca é convidada a:

i) consolidar os esforços no sentido de assegurar a contenção do incumprimento do valor de referência de 3 % do PIB, bem como corrigir prontamente o excesso previsto do défice para além do valor de referência, e

ii) especificar as medidas de apoio da consolidação orçamental que permitam alcançar os objectivos a médio prazo até 2015, tal como planeado.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 PIB real (variação em %) PC Fev. de 2010 –0,9 –4,3 1,3 1,6 2,0 2,3 2,6 2,6 COM Nov. de 2009 –1,2 –4,5 1,5 1,8 n.d. n.d. n.d. n.d. PC Out. de 2008 0,2 –0,2 0,7 1,9 1,7 1,6 1,6 1,6 Inflação IHPC (%) PC Fev. de 2010 3,6 0,8 2,1 1,5 2,3 2,1 1,9 1,9 COM Nov. de 2009 3,6 1,1 1,5 1,8 n.d. n.d. n.d. n.d. PC Out. de 2008 3,6 1,3 2,1 1,4 1,8 1,9 1,9 1,8 Hiato do produto (8) (% do PIB potencial) PC Fev. de 2010 0,3 –4,5 –3,9 –3,1 –2,0 –0,9 0,1 0,7 COM Nov. de 2009 (9) –0,1 –5,1 –4,1 –3,2 n.d. n.d. n.d. n.d. PC Out. de 2008 0,0 –1,4 –1,8 –1,2 n.d. n.d. n.d. n.d. Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PC Fev. de 2010 2,2 2,9 2,4 2,4 2,6 2,9 3,2 3,5 COM Nov. de 2009 2,2 2,0 0,5 1,0 n.d. n.d. n.d. n.d. PC Out. de 2008 1,7 1,8 2,3 2,6 2,6 2,4 2,1 1,8 Receitas das administrações públicas (% do PIB) PC Fev. de 2010 54,3 53,3 52,4 52,4 51,8 51,8 51,9 52,0 COM Nov. de 2009 55,3 53,9 52,8 53,0 n.d. n.d. n.d. n.d. PC Out. de 2008 53,2 51,2 51,5 52,1 51,8 51,7 51,6 51,5 Despesas das administrações públicas (% do PIB) PC Fev. de 2010 50,9 56,3 57,7 56,5 54,9 53,6 52,8 52,0 COM Nov. de 2009 51,9 55,9 57,6 56,4 n.d. n.d. n.d. n.d. PC Out. de 2008 50,2 51,2 52,8 51,8 51,7 51,6 51,6 51,6 Saldo das administrações públicas (% do PIB) PC Fev. de 2010 3,4 –2,9 –5,3 –4,1 –3,1 –1,8 –0,8 0,0 COM Nov. de 2009 3,4 –2,0 –4,8 –3,4 n.d. n.d. n.d. n.d. PC Out. de 2008 3,0 0,0 –1,2 0,3 0,1 0,1 0,0 –0,1 Saldo primário (% do PIB) PC Fev. de 2010 4,8 –1,3 –3,7 –2,3 –1,2 0,3 1,3 2,1 COM Nov. de 2009 4,8 –0,5 –3,3 –1,9 n.d. n.d. n.d. n.d. PC Out. de 2008 –4,2 –1,5 –0,2 –1,6 –1,3 –1,2 –0,9 –0,7 Saldo corrigido das variações cíclicas (8) (% do PIB) PC Fev. de 2010 3,2 0,0 –2,8 –2,1 –1,7 –1,1 –0,8 –0,4 COM Nov. de 2009 3,4 1,3 –2,1 –1,3 n.d. n.d. n.d. n.d. PC Out. de 2008 3,0 0,9 0,0 1,1 n.d. n.d. n.d. n.d. Saldo estrutural (10) (% do PIB) PC Fev. de 2010 3,2 1,4 –1,1 –1,0 –0,8 –0,3 –0,5 –0,4 COM Nov. de 2009 3,4 1,4 –1,5 –1,3 n.d. n.d. n.d. n.d. PC Out. de 2008 4,0 2,6 1,7 1,3 n.d. n.d. n.d. n.d. Dívida pública bruta (% do PIB) PC Fev. de 2010 33,4 38,5 41,8 46,2 48,3 48,1 46,1 45,0 COM Nov. de 2009 33,5 33,7 35,3 35,2 n.d. n.d. n.d. n.d. PC Out. de 2008 30,3 27,9 26,3 25,4 24,6 23,8 23,2 22,6 Programa de convergência (PC); Previsões do Outono de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/index_pt.htm

(2) A avaliação tem em conta, nomeadamente, as previsões do Outono de 2009 dos serviços da Comissão, e ainda outras informações disponíveis desde então.

(3) A actualização do Programa considera que, relativamente a estas fontes voláteis de receita e despesa, os desvios de um nível estrutural são «temporários ou medidas extraordinárias». Exceptuando uma transferência de capital de 0,3 % do PIB em 2010, proveniente de uma reforma da tributação da receita das pensões, estas medidas não são consideradas extraordinárias de acordo com a definição dos serviços da Comissão, segundo a qual o saldo estrutural pontual seria de – 2,5 % do PIB em 2010 e equivalente ao saldo ciclicamente ajustado nos restantes anos do Programa.

(4) O indicador de sustentabilidade a longo prazo da Dinamarca é comparável ao indicador S2 utilizado pelos serviços da Comissão.

(5) Nas conclusões do Conselho de 10 de Novembro de 2009 sobre a sustentabilidade das finanças públicas, «o Conselho convida os Estados-Membros a concentrar a atenção nas estratégias orientadas para a sustentabilidade nos seus próximos programas de estabilidade e convergência» e «convida a Comissão, juntamente com o Comité de Política Económica e o Comité Económico e Financeiro, a aprofundar o desenvolvimento de metodologias para avaliar a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo em tempo útil antes do próximo relatório de sustentabilidade», que está previsto para 2012.

(6) A alteração do saldo estrutural recalculado segundo a metodologia acordada comummente, utilizando as medidas pontuais nos termos da definição dos serviços da Comissão, aponta para uma melhoria estrutural planeada próxima de 0,5 % do PIB em 2011, num total próximo de 1,5 % do PIB no período de 2011-2013.

(7) Em especial, omitem-se os dados pormenorizados das categorias de ajustamentos dívida-fluxo, o que dificulta uma avaliação objectiva.

(8) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos mesmos.

(9) Com base num crescimento potencial estimado de 1,4 %, 0,6 %, 0,5 % e 0,9 %, respectivamente, para o período 2008-2011.

(10) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas extraordinárias e temporárias. Medidas extraordinárias e outras medidas temporárias: 1,4 % do PIB em 2009, 1,7 % em 2010, 1,1 % em 2011, 0,9 % em 2012, 0,8 % em 2013 e 0,0 % em 2015; todas com efeito de redução do défice, de acordo com o Programa mais recente e 0,1 % do PIB em 2009 e 0,6 % em 2010; todas com efeito de redução do défice, de acordo com previsões do Outono de 2009 dos serviços da Comissão. Devido a diferenças de metodologia, as medidas pontuais indicadas no Programa não coincidem com a definição que lhes atribuem os serviços da Comissão. Utilizando esta definição, as medidas pontuais equivaleriam a uma redução do défice de 0,3 % do PIB em 2010 e a zero nos anos seguintes.

Fonte:

Programa de convergência (PC); Previsões do Outono de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.