PT Jornal Oficial da União Europeia C 62/1

PARECER DO CONSELHO

de 10 de Março de 2009

sobre o programa de convergência actualizado da Bulgária para 2008-2011

(2009/C 62/01)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o n.o 3 do artigo 9.o,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta ao Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

(1) Em 10 de Março de 2009, o Conselho examinou o programa de convergência actualizado da Bulgária relativo ao período de 2008-2011 (2).

(2) A Bulgária tem vindo a registar nos últimos anos um forte crescimento económico superior a 6 %, em média, acompanhado de desequilíbrios macroeconómicos de amplitude cada vez maior, designadamente uma inflação elevada e avultados défices externos. No quadro do regime de conselho monetário (currency board), as condições monetárias e de crédito tornaram-se mais rigorosas em 2008, devido à percepção de um maior nível de risco associado ao país e à subida contínua da taxa de câmbio efectiva. À medida que o impacto negativo do abrandamento económico global e da crise financeira se for fazendo sentir, o crescimento do PIB deverá desacelerar drasticamente e permanecer muito abaixo do potencial em 2009-2010, o que irá pressionar as receitas fiscais. A Bulgária vê-se, assim, confrontada com o desafio de manter o crescimento num período de contracção económica global grave e prolongada, ao mesmo tempo que procura resolver os desequilíbrios macroeconómicos existentes através da manutenção de políticas financeiras e de rendimento restritivas. Neste contexto, a resposta política formulada no programa prevê medidas destinadas a reforçar a resistência da economia. Apesar de uma situação inicial de baixo rácio dívida pública/PIB e grandes excedentes orçamentais, a inflação elevada e o grande défice da conta corrente impediram o governo de adoptar um pacote de incentivo orçamental para reforçar a procura interna. A longo prazo, o país terá de melhorar a qualidade das finanças públicas e de enfrentar, ao mesmo tempo, um rápido envelhecimento da população e uma evolução demográfica desfavorável.

(3) O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que o crescimento real do PIB desça de 6,5 % em 2008 para 4,7 % em 2009, antes de recuperar para uma taxa média de 5,5 % durante o restante período de vigência do programa. Tendo em conta os dados actualmente disponíveis (3), este cenário parece basear-se em pressupostos de crescimento claramente optimistas para 2009 e os anos seguintes. Este mesmo cenário reflecte uma procura interna elevada, em especial um crescimento do investimento e uma aceleração das exportações reais ao longo do período de vigência do programa, incompatíveis com o abrandamento do comércio mundial e das entradas de investimento directo estrangeiro. Contudo, devido ao crescimento muito maior das importações que o programa pressupõe, em sintonia com a procura interna, o défice externo iria diminuir apenas gradualmente em 2009-2011. Com base no pressuposto de um abrandamento mais suave, o programa prevê para 2009 uma inflação em alta, o que implica uma progressão limitada rumo à convergência nominal. As perspectivas de inflação para 2010-2011 parecem ser realistas.

(4) Na actualização mais recente do programa, em 2008, o excedente das administrações públicas é estimado em 3 % do PIB, o que está em conformidade com o objectivo inicial. O resultado orçamental reflecte uma melhor situação inicial (após uma correcção para uma medida pontual imprevista de anulação da dívida em 2007 no valor de 3,5 % do PIB). Apesar do importante crescimento das importações e da elevada inflação de 2008, as receitas cobradas com impostos indirectos foram 1,5 % do PIB inferiores ao inicialmente projectado. Na sequência da introdução de uma taxa fixa de 10 % de imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, a cobrança de receitas de impostos directos foi 0,5 % do PIB inferior ao previsto na actualização de Dezembro de 2007. No lado das despesas, não foi possível manter plenamente a disciplina, na medida em que foram adoptadas despesas adicionais no domínio social e em infra-estruturas no valor de cerca de 1,75 % do PIB. No entanto, graças a um crescimento nominal do PIB superior ao esperado, o rácio despesa/PIB foi inferior ao previsto no programa anterior.

(5) A lei do orçamento de 2009 visa um excedente das administrações públicas de 3 % do PIB. A lei inclui algumas medidas discricionárias que teriam globalmente um impacto orçamental neutro. No lado das receitas, o impacto da redução em 4 % da taxa de contribuição para o fundo público de pensões seria compensado pelo acréscimo de 2 % na taxa de contribuição para o seguro de doença e de 26,5 %, em termos nominais, dos limiares médios de rendimento mínimo sujeitos a seguro obrigatório. No lado das despesas, as despesas primárias deverão crescer, principalmente devido ao aumento dos pagamentos de prestações sociais e das remunerações dos trabalhadores. As pensões serão aumentadas quase 20 %, em duas etapas, a partir de 1 de Abril e de 1 de Julho. Prevê-se que a massa salarial no sector da administração pública cresça 10 %. Para assegurar o respeito dos objectivos orçamentais, foi reintroduzida a regra que limita o desembolso de despesas não relativas a juros (com exclusão das transferências para a segurança social) a 90 % das dotações inscritas no caso de as receitas serem inferiores às previstas no orçamento. A lei do orçamento de 2009 prevê desembolsos ainda mais baixos se as receitas consolidadas das administrações públicas caírem para um nível que conduza a um saldo orçamental negativo.

(6) De acordo com a estratégia orçamental delineada no programa, o objectivo de médio prazo é respeitar um excedente de 1,5 % do PIB ao longo do período de vigência do programa. A presente actualização do programa prevê que, até 2011, o saldo das administrações públicas se mantenha excedentário na ordem dos 3 % do PIB e que o saldo primário se mantenha inalterado com um excedente de quase 4 % do PIB. Em termos estruturais (ou seja, corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e temporárias), o saldo orçamental deverá permanecer excedentário em cerca de 3,5 % do PIB durante o período de vigência do programa. Embora o hiato negativo a nível do produto se deva alargar, a orientação subjacente da política orçamental parece ser amplamente neutra a médio prazo.

(7) Os resultados orçamentais do programa estão sujeitos a uma significativa revisão em baixa. O risco principal advém do cenário macroeconómico subjacente, baseado em pressupostos de crescimento particularmente favoráveis para 2009 e 2010. No lado das receitas, os riscos para as finanças públicas são, em 2009-2010, maiores do que em anos anteriores e estão associados a uma drástica contracção e a um reequilíbrio do crescimento económico para uma composição de crescimento com menos receitas. Em virtude do abrandamento económico esperado e das pressões para aumentar as despesas que reforçam a procura, controlar o crescimento das despesas através da regra de 90 % de execução do orçamento poderá revelar-se difícil em 2009.

(8) Na falta de projecções a longo prazo das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico, baseadas nos pressupostos macroeconómicos comuns utilizados pelo CPE/Comissão, não é possível avaliar o impacto do envelhecimento da população na Bulgária numa base comparável e sólida como é actualmente o caso no respeitante aos antigos 25 Estados-Membros. A situação orçamental em 2008, caracterizada por um importante excedente estrutural, contribui sensivelmente para reduzir a dívida antes de tomar em consideração o impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico. A manutenção de elevados excedentes primários a médio prazo contribuiria para limitar os riscos para a sustentabilidade das finanças públicas, cujo nível é, actualmente, baixo.

(9) O quadro orçamental da Bulgária tem tido até agora um historial muito bom no que respeita à realização dos objectivos orçamentais, embora num contexto de crescimento económico dinâmico. No passado recente, foi melhorado mediante a simplificação do processo orçamental, o reforço dos requisitos em matéria de informação, e a inclusão de uma análise e avaliação macroeconómicas mais abrangentes dos riscos financeiros nos documentos orçamentais. No entanto, o quadro apenas é vinculativo no primeiro ano do horizonte de três anos do planeamento orçamental e deixa ao governo certas margens discricionárias em matéria de gastos que comprometem a transparência e a responsabilidade orçamentais. Apesar destas debilidades, o programa não prevê quaisquer alterações substanciais ao quadro orçamental, à excepção de novos progressos em matéria de execução da orçamentação com base nos resultados. A reintrodução da regra de 90 % de execução do orçamento na lei do orçamento de 2009 tem em vista assegurar o objectivo orçamental através da limitação do crescimento das despesas das administrações públicas. No entanto, a aplicação da regra não é claramente definida na lei, o que poderá deixar uma certa margem para a execução discricionária.

(10) O Governo búlgaro não adoptou nenhum pacote específico para estabilizar o sector financeiro. No entanto, a fim de aumentar a confiança no sistema bancário, o nível de garantia dos depósitos foi elevado para 100 000 BGN, tendo o Governo aumentado o capital do Banco de Desenvolvimento Búlgaro, estatal, para facilitar o financiamento às PME.

(11) Em virtude dos desequilíbrios económicos, a política orçamental está orientada para manter a confiança dos investidores e preservar a estabilidade macroeconómica. O Governo búlgaro não adoptou, por conseguinte, um pacote de incentivo a curto prazo em resposta ao abrandamento económico, o que está em sintonia com o Plano de Relançamento aprovado em Dezembro pelo Conselho Europeu. Relacionado com a agenda de reformas a médio prazo e as recomendações específicas por país propostas pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009 no âmbito da Estratégia de Lisboa para o Crescimento e o Emprego, o programa prevê medidas estruturais com vista a reforçar a resistência da economia, tais como as medidas destinadas a apoiar o emprego, aumentar a capacidade de as empresas se adaptarem ao ambiente de crise, melhorar o funcionamento do mercado, fornecer, se necessário, apoio financeiro aos bancos comerciais, impulsionar os empréstimos às PME, promover os resultados das exportações e melhorar a absorção dos fundos da UE. Estas medidas representam uma resposta atempada e adequada aos principais objectivos políticos em termos de perspectivas a curto prazo. A actualização do programa inclui igualmente uma série de outras medidas de reformas estruturais, que são parte da estratégia a mais longo prazo para melhorar a qualidade e a sustentabilidade das finanças públicas, como a reforma do sistema de pensões, a implementação das próximas etapas no âmbito da estratégia de reforma do ensino, inclusive através de uma nova optimização da rede escolar e do reforço do sistema de orçamentação delegada nas escolas, e da implementação da estratégia recentemente adoptada em matéria de saúde.

(12) O programa de consolidação do Governo búlgaro ajudaria a conter os elevados desequilíbrios externos e internos da economia. Mais especificamente, o programa prevê uma consolidação estrutural de 1 % do PIB durante o período de 2008-2011. A orientação orçamental global, tal como medida pela mudança no saldo estrutural, é restritiva em 2009 e permanece de uma forma geral neutra em 2010-2011. O objectivo do programa de manter um excedente corrigido de variações cíclicas de 1,5 % do PIB seria alcançado durante o período de vigência do programa.

(13) No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa omite certos dados facultativos (4).

Em termos gerais, pode concluir-se que o programa visa manter uma situação orçamental sólida durante o período de vigência do programa, reflectida nos elevados excedentes das administrações públicas. As medidas estruturais previstas em resposta ao abrandamento económico visam reforçar o potencial de crescimento da economia e estão em sintonia com o Plano de Relançamento. Sujeita aos riscos de revisão em baixa decorrentes da incerteza da actual conjuntura económica e do seu impacto sobre as receitas, a orientação orçamental implicaria que o objectivo a médio prazo de um excedente de 1,5 % do PIB fosse alcançado durante o período de vigência do programa. A Bulgária enfrenta o desafio de manter o crescimento num período de contracção económica global severa e prolongada. Além disso, o país deveria aplicar políticas firmes para corrigir o grande défice externo, nomeadamente mantendo uma política orçamental restritiva e contendo o crescimento dos salários no sector público. O país é confrontado ainda com a necessidade de melhorar a qualidade das despesas públicas através da melhoria da capacidade administrativa e da intensificação das reformas estruturais.

Atendendo à avaliação supra e à necessidade de assegurar uma convergência sustentada, convida-se a Bulgária a:

i) continuar a seguir políticas orçamentais restritivas e a manter uma situação orçamental sólida, restringindo o crescimento das despesas, a fim de contribuir para conter os desequilíbrios externos existentes e contrabalançar as eventuais baixas das receitas;

ii) conter o crescimento dos salários do sector público, a fim de contribuir para a moderação geral dos salários e melhorar a competitividade;

iii) continuar a reforçar a eficácia das despesas públicas, designadamente através da plena utilização da orçamentação por programas, do reforço da capacidade administrativa e de reformas nas áreas dos mercados de trabalho e dos produtos, da educação e do sistema de saúde, de forma a aumentar a produtividade.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2007 2008 2009 2010 2011 PIB real (variação em %) PC Dez. de 2008 6,2 6,5 4,7 5,2 5,8 COM Jan 2009 6,2 6,4 1,8 2,5 n.d. PC Dez. de 2007 6,4 6,4 6,8 6,9 n.d. Inflação IHPC (%) PC Dez. de 2008 7,6 12,4 6,7 4,7 4,0 COM Jan 2009 7,6 12,0 5,4 4,8 n.d. PC Dez. de 2007 7,2 6,9 4,4 3,7 n.d. Hiato do produto (5) (% do PIB potencial) PC Dez. de 2008 1,5 1,1 – 0,7 – 1,8 – 1,4 COM Jan 2009 (6) 2,7 3,0 – 0,3 – 2,3 n.d. PC Dez. de 2007 0,7 – 0,1 – 0,6 n.d. n.d. Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) PC Dez. de 2008 (7) – 20,6 – 22,9 – 20,7 – 18,4 – 16,6 COM Jan 2009 – 21,3 – 23,3 – 19,1 – 17,6 n.d. PC Dez. de 2007 – 19,9 – 20,7 – 19,5 – 18,6 n.d. Receitas das administrações públicas (% do PIB) PC Dez. de 2008 41,6 41,3 43,4 43,4 43,7 COM Jan 2009 41,6 41,4 40,8 40,9 n.d. PC Dez. de 2007 42,2 43,7 43,9 43,9 n.d. Despesas das administrações públicas (% do PIB) PC Dez. de 2008 41,5 38,3 40,4 40,4 40,7 COM Jan 2009 41,5 38,2 38,8 38,9 n.d. PC Dez. de 2007 39,1 40,7 40,9 41,0 n.d. Saldo das administrações públicas (% do PIB) PC Dez. de 2008 0,1 3,0 3,0 3,0 3,0 COM Jan 2009 0,1 3,2 2,0 2,0 n.d. PC Dez. de 2007 3,1 3,0 3,0 3,0 n.d. Saldo primário (% do PIB) PC Dez. de 2008 1,1 3,9 3,9 3,9 3,9 COM Jan 2009 1,1 4,1 2,8 2,7 n.d. PC Dez. de 2007 4,3 4,0 4,0 4,0 n.d. Saldo corrigido das variações cíclicas (5) (% do PIB) PC Dez. de 2008 – 0,4 2,6 3,2 3,6 3,5 COM Jan 2009 – 0,8 2,2 2,1 2,8 n.d. PC Dez. de 2007 2,8 3,1 3,3 n.d. n.d. Saldo estrutural (8) (% do PIB) PC Dez. de 2008 2,9 2,6 3,2 3,6 3,5 COM Jan 2009 2,5 2,2 2,1 2,8 n.d. PC Dez. de 2007 2,9 3,1 3,3 n.d. n.d. Dívida pública bruta (% do PIB) (9) PC Dez. de 2008 18,2 15,4 15,4 15,3 15,2 COM Jan 2009 18,2 13,8 12,2 10,7 n.d. PC Dez. de 2007 19,8 18,3 17,4 16,9 n.d. Fonte: Programa de convergência (PC); previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Em 23 de Dezembro de 2008, as autoridades búlgaras apresentaram uma adenda ao programa pormenorizando as medidas adoptadas em resposta à contracção económica. A adenda não incluiu quaisquer alterações significativas nas políticas financeiras e estruturais em relação às previstas no programa de convergência, tendo as projecções orçamentais permanecido inalteradas.

(3) A avaliação tem em conta, nomeadamente, tanto as previsões dos serviços da Comissão de Janeiro de 2009 como outras informações que ficaram entretanto disponíveis.

(4) Em especial, não são apresentados alguns dados de sustentabilidade a longo prazo.

(5) Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, tal como recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos mesmos.

(6) Com base num crescimento potencial estimado de 5,0 %, 6,3 %, 6,0 % e 6,0 %, respectivamente, para o período de 2007-2010.

(7) As diferenças de dados relativamente à necessidade líquida de financiamento em 2007 na última actualização do programa e nas previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão reflectem uma discrepância nas componentes da balança de bens e serviços.

(8) Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. Saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, tal como recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos mesmos. A última actualização não prevê medidas pontuais ou temporárias para o período de vigência do programa, segundo as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão; as medidas pontuais representam 3,3 % do PIB (lado das despesas) em 2007.

(9) A diferença nas projecções sobre o rácio dívida/PIB no programa em comparação com as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão devem-se quase inteiramente à maior acumulação projectada de activos financeiros, que não é considerada pelos serviços da Comissão num cenário de política inalterada.

Fonte:

Programa de convergência (PC); previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão.