RELATÓRIO ESPECIAL Nº 1/96 relativo aos Programas MED acompanhado das respostas da Comissão (96/C 240/01)

(Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188ºC do Tratado CE)

ÍNDICE

Pontos Páginas

INTRODUÇÃO... 1 - 24 3

Historial... 1 - 4 3

Apresentação dos programas MED... 5 - 18 3

Diversidade dos programas... 7 - 18 3

Recursos disponíveis... 19 - 20 4

Quadro jurídico renovado e aumento dos recursos orçamentais... 19 - 20 4

Orientação e objectivos do Tribunal... 21 - 24 5

SISTEMA GLOBAL DE GESTÃO DOS PROGRAMAS... 25 - 84 5

Apresentação geral... 25 - 38 6

ARTM... 25 - 27 6

Mecanismo... 28 - 38 6

Instrução dos pedidos... 28 - 30 6

Preparação e estrutura das decisões de financiamento ... 31 - 38 6

Análise do sistema e do seu funcionamento... 39 - 84 7

Observações relativas à delegação de competências... 39 - 57 7

Base jurídica... 41 7

Autoridade competente... 42 - 43 8

Condições de delegação... 44 - 45 8

Regras de atribuição dos contratos públicos... 46 - 49 8

Confusão de interesses... 50 - 57 9

Observações de carácter orçamental e financeiro relativas à execução dos programas... 58 - 80 10

Índice de execução orçamental... 58 - 60 10

Custos de gestão do sistema... 61 10

Controlo dos dados financeiros da ARTM... 62 - 63 10

Regularidade do ponto de vista dos princípios orçamentais... 64 - 70 10

Despesas administrativas cobertas por dotações operacionais... 64 - 65 10

Infracções ao princípio orçamental da universalidade... 66 - 70 11

Apresentação incorrecta das contas da Comunidade... 71 - 72 11

Utilização das reservas... 73 - 74 11

Encerramento das contas... 75 - 76 12

Defesa dos direitos patrimoniais da Comissão... 77 - 80 12

Observações relativas à selecção dos pedidos... 81 - 84 12

Criação dos comités... 81 12

Processo de selecção dos membros... 82 12

Identificação das necessidades... 83 - 84 12

EXECUÇÃO DOS PROJECTOS... 85 - 130 13

Introdução... 85 - 86 13

Resultados dos controlos nas sedes das redes... 87 - 115 13

Constatações de carácter financeiro e contabilístico... 87 - 96 13

Inelegibilidade de certas despesas... 97 - 104 14

Reembolso das despesas de pessoal... 98 - 100 15

Ausência de documentos comprovativos... 101 15

Outras anomalias verificadas... 102 - 104 15

Constatações relativas à boa gestão financeira... 105 - 108 16

Abertura de concurso... 105 16

Montantes das ajudas de custo e das remunerações suplementares... 106 - 108 16

Viabilidade das redes... 109 16

Impacto dos projectos... 110 - 115 16

Causas que conduziram a esta situação... 116 - 130 17

Deficiências na concepção dos programas... 117 - 123 17

Montante dos financiamentos... 121 - 122 18

Quadro anual... 123 18

Instrumentos de gestão... 124 - 128 18

Impossibilidade de aplicação de importantes cláusulas do contrato... 124 - 127 18

Deficiência do sistema de controlo financeiro... 128 18

Limitações do acompanhamento efectuado pelos GAT... 129 - 130 18

CONCLUSÕES... 131 - 137 19

RECOMENDAÇÕES... 138 - 144 19

ANEXOS... 21

Respostas da Comissão... 27

INTRODUÇÃO

Síntese

Os Programas MED consistem numa série de acções de cooperação descentralizadas empreendidas por organismos dos sectores público ou privado da União Europeia e dos países mediterrânicos que se encontram organizados em redes. Os sectores abrangidos são o poder local (MED-Urbs), o ensino superior (MED-Campus), os meios de comunicação social (MED-Media), a investigação (MED-Avicena) e o sector empresarial (MED-Invest). O objectivo global destes programas é promover parcerias e transferir conhecimentos e experiência entre organismos europeus e mediterrânicos. Entre 1992, ano em que os programas foram lançados, e 1994, as dotações do orçamento comunitário afectadas a estas acções elevaram-se a 75,8 Mio ECU. A auditoria efectuada pelo Tribunal a estes programas identificou a existência de graves irregularidades e uma má gestão. Tais factos foram imediatamente comunicados à Comissão, que informou o Tribunal de que está a tomar medidas correctivas.

Para que a cooperação descentralizada tenha êxito a longo prazo, será essencial assegurar a regularidade das operações relativas à sua execução e uma gestão e controlo adequados dos fundos comunitários. A Comissão deverá assegurar os necessários recursos, designadamente humanos, para supervisionar a execução destes programas.

Historial

1. As ajudas da União Europeia aos países terceiros mediterrânicos (PTM) passam a partir de agora a efectuar-se de acordo com uma orientação global a que foi dada a designação de Política Mediterrânica Renovada (PMR). Os objectivos globais desta política consistem, no plano económico, em fomentar a emergência de uma zona de prosperidade em torno do Mediterrâneo e, no plano político, em reforçar o processo democrático e de integração regional dos PTM.

2. O Tribunal começou a analisar a gestão dos recursos orçamentais atribuídos às três grandes vertentes da PMR, a saber, o financiamento:

a) das medidas de acompanhamento do processo de ajustamento estrutural iniciado pelos PTM;

b) das ajudas de carácter multilateral;

c) dos terceiro e quarto protocolos financeiros.

3. O capítulo 11 do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 1994 trata da primeira vertente da PMR e será brevemente elaborado um relatório relativo à execução dos protocolos financeiros. A vertente analisada no presente relatório trata exclusivamente dos Programas MED, que constituem um dos aspectos das ajudas multilaterais.

4. Desde o início da auditoria dos Programas MED que o Tribunal se apercebeu da existência de graves irregularidades e deficiências em matéria de gestão financeira ao nível da execução destes programas. O Tribunal concentrou, portanto, os seus esforços nas áreas em que se verificaram deficiências. Decidiu igualmente que estas constatações justificavam por si só a elaboração de um relatório especial.

Apresentação dos Programas MED

5. Os Programas MED exprimem a vontade da Comunidade de desenvolver uma cooperação multilateral com e entre os PTM. Resultaram da inadequação dos protocolos financeiros, convenções bilaterais de natureza interestatal, para concretizar tal política.

6. Os Programas MED foram concebidos de modo a permitir contornar tais obstáculos, desenvolvendo uma cooperação descentralizada a partir de novos instrumentos. Consistem em confiar a parceiros das duas margens do Mediterrâneo, organizados em redes de quatro a oito membros, a realização de um projecto que eles próprios conceberam. Estes parceiros são, consoante os programas (ver pontos 7-18), autarquias, universidades, empresas, profissionais dos meios de comunicação social ou centros de investigação. A Comissão concede às redes o complemento financeiro e a ajuda técnica necessária de que necessitam para concretizar o seu projecto.

Diversidade dos programas

7. Os Programas MED abrangiam, até 1994, o MED-Urbs, o MED-Campus, o MED-Media, o MED-Invest e o MED-Avicena. Em 1995, foi criado um sexto programa, o MED-Migração (um subtema de MED-Urbs). Paralelamente, esses mesmos conceitos e sistemas de gestão foram colocados ao serviço do processo de paz no Médio Oriente com a criação dos programas Peace.

MED-Urbs

8. Os objectivos deste programa são diversos e complementares. Visam contribuir para a melhoria das condições de vida das populações urbanas, para o reforço e generalização das práticas democráticas ao nível local, para a criação e desenvolvimento dos processos de cooperação descentralizados entre autarquias locais dos diferentes PTM, e igualmente entre estas e as dos países da União Europeia.

9. Entre 1992 e 1994, os recursos orçamentais afectados aos programas MED-Urbs ascenderam ao montante orçamental de 22,3 Mio ECU de dotações de autorização. Os projectos financiados por estes programas envolveram 17 países e associaram 170 autarquias locais, sendo 104 da União Europeia e 66 dos PTM.

10. Estes projectos abrangem domínios tão variados como o ambiente, o ordenamento urbano, a gestão municipal, a gestão dos recursos humanos, o desenvolvimento económico, os transportes urbanos, a fiscalidade local e a democracia local.

MED-Campus

11. O programa MED-Campus apoia projectos de cooperação descentralizada geridos por redes de universidades a Norte e Sul do Mediterrâneo. Estas redes constituem canais operacionais que permitem trocas de experiências e a transferência de tecnologias e de know-how.

12. Os 142 projectos financiados por estes programas envolveram, durante o período de referência, acções de formação nos domínios do ambiente, da economia do desenvolvimento, da cultura e da gestão. O montante da ajuda comunitária elevou-se a 23,3 Mio ECU de dotações de autorização.

MED-Media

13. O programa MED-Media propõe-se criar redes de meios de comunicação de alto nível, de modo a fomentar a cooperação entre os profissionais das duas margens do Mediterrâneo.

14. Estes programas arrancaram em 1994. A Comissão aprovou em seu benefício duas decisões de financiamento num montante acumulado de 11,1 Mio ECU, a partir das quais foram subsidiados cerca de 60 projectos. Estes projectos articulam-se em torno de quatro vertentes: formação, trocas de programas, co-produção, seminários e workshops.

MED-Invest

15. Beneficiando de um orçamento de 10 Mio ECU, o programa MED-Invest propõe-se promover nos PTM um ambiente favorável às pequenas e médias empresas e ao aumento da sua capacidade concorrencial. Este programa articula-se em torno das duas vertentes a seguir expostas.

16. A vertente A consiste em colocar à disposição dos PTM os instrumentos e programas comunitários já existentes e criados, inicialmente, a favor das pequenas e médias empresas europeias. Esquematicamente, estes instrumentos consistem em facilitar a troca de informações e os contactos entre parceiros potenciais. Poderão revestir a forma de encontros, denominados Europarceria sempre que se efectuarem num país da Comunidade, Med-Parceria quando se realizarem num PTM ou então MED-Intreprise quando se revestirem de menor importância. Podem igualmente consistir na criação de redes de intermediários (BC-Net) ou de Bureaux de Rapprochement des Entreprises (BRE) a fim de identificar parceiros potenciais. Desta forma, foram financiados desde o lançamento do programa MED-Invest quatro Europarceria, dois Med-Parceria, 11 Med-Intreprise e dois BRE/BC-net.

17. A vertente B, contrariamente ao que acontece nos outros Programas MED, não consiste na atribuição de uma subvenção a uma rede beneficiária, mas sim na retribuição de um terceiro pela assistência técnica prestada na realização de um projecto previamente definido pela própria Comissão. Os domínios abrangidos por esta vertente incluem a criação de sociedades financeiras especializadas e de sociedades de gestão para a exportação, a criação de centros de serviços e de agências de desenvolvimento e, por fim, acções de apoio à criação de empresas. Verificou-se um atraso significativo na execução desta vertente pois, entre a adopção da decisão de financiamento pela Comissão em Setembro de 1992 e 31 de Dezembro de 1994, foram financiadas apenas três operações num montante acumulado de 1,3 Mio ECU.

MED-Avicena

18. O MED-Avicena constitui uma vertente do programa de investigação Avicena (1). Este programa registou um tal número de pedidos que as dotações disponíveis em 1993 na rubrica B 7-5 0 3 5 prevista para o efeito se revelaram insuficientes. Foram então retirados 9 Mio ECU da rubrica B 7-4 0 8 0 para financiar 15 projectos suplementares, nos quais participavam parceiros dos PTM, que foram reunidos sob a designação comum de MED-Avicena.

Recursos disponíveis

Quadro jurídico renovado e aumento dos recursos orçamentais 19. Em 29 de Junho de 1992, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) nº 1762/92, relativo à gestão dos protocolos financeiros com os PTM, e o Regulamento (CEE) nº 1763/92 (1), que trata especialmente da cooperação multilateral com os PTM. Este último texto indica os meios financeiros, num montante de 230 Mio ECU, que o legislador pretende ver atribuir às ajudas multilaterais e fixa objectivos específicos, tais como a protecção do ambiente, as operações de interesse regional e os projectos que fomentem a integração regional.

20. Como mostra o anexo 1, as previsões financeiras da Comissão para o período em questão afastam-se consideravelmente do texto do regulamento. A leitura comparativa destes dois documentos revela, designadamente:

a) um aumento significativo dos recursos afectados no âmbito do procedimento orçamental, 309,9 Mio ECU em vez de 230 Mio ECU;

b) uma redução das operações a favor da cooperação regional, ou seja, 64,1 Mio ECU em vez dos 85-90 Mio ECU indicados;

c) uma afectação de 115,6 Mio ECU à cooperação descentralizada, ou seja, aos Programas MED.

Orientação e objectivos do Tribunal

21. Tendo em linha de conta o duplo nível de gestão, o dos programas e o das redes, o Tribunal procedeu primeiro à análise do sistema criado para executar as decisões de financiamento relativas aos Programas MED. Posteriormente, o Tribunal avaliou a qualidade dos instrumentos criados pela Agência para as Redes Transmediterrânicas (ARTM), à qual foi confiada a gestão administrativa e financeira dos programas, e pelos diferentes Gabinetes de Assistência Técnica (GAT) responsáveis pelo seu acompanhamento, a fim de verificar até que ponto permitiram à Comissão certificar-se da boa utilização dos fundos comunitários.

22. Devido às deficiências verificadas logo na análise do sistema e dos instrumentos de gestão, o Tribunal procedeu à análise, com base em documentos e na própria sede dos coordenadores das redes, de uma amostra representativa de cerca de 30 projectos. Estes últimos controlos permitiram avaliar a gestão global da rede, a elegibilidade das despesas declaradas e os resultados verificados. Permitiram igualmente avaliar a assistência prestada às redes.

23. O Tribunal verificou a existência de graves irregularidades e anomalias na gestão financeira, tanto ao nível da organização como da execução dos Programas MED. Tais factos foram levados ao conhecimento da Comissão o mais depressa possível, dada a necessidade de tomar medidas imediatas para resolver uma situação tão desagradável. Na sequência de discussões com o Comissário e os serviços da Comissão competentes, o Tribunal foi informado no final de Novembro de 1995 acerca das medidas que a Comissão se propunha tomar (ver ponto 57).

24. As críticas formuladas no presente relatório não visam directamente o conceito de cooperação descentralizada. É a forma como esta tem sido realizada que se revela deficiente. Não obstante, as anomalias verificadas deverão ser ultrapassadas se se quiser evitar que o próprio conceito seja posto em causa.

SISTEMA GLOBAL DE GESTÃO DOS PROGRAMAS

Síntese

Dada a insuficiência dos seus recursos próprios para gerir os Programas MED, a Comissão subcontratou a gestão administrativa e financeira à ARTM, uma organização sem fins lucrativos criada especificamente para o efeito por iniciativa da Comissão. As funções de acompanhamento técnico foram atribuídas a Gabinetes de Assistência Técnica (normalmente empresas de consultoria). A forma como tal foi efectuado e como o sistema de gestão funcionou posteriormente deram azo a um certo número de irregularidades e deficiências graves em matéria de gestão financeira:

- os poderes conferidos à ARTM constituem, na realidade, uma delegação de competências da Comissão a um terceiro: apesar de haver dúvidas se neste caso existe uma base jurídica que permita esta delegação, é necessária uma decisão de princípio para esse efeito, a qual só pode ser tomada pela própria Comissão. Não foi tomada qualquer decisão deste tipo;

- recorreu-se demasiado a contratos por ajuste directo, sem realização de um concurso adequado;

- as condições de atribuição dos contratos, o envolvimento das mesmas empresas de consultoria na concepção dos programas, na preparação das propostas de financiamento, na gestão da ARTM e no acompanhamento técnico dos programas criaram uma situação caracterizada por graves confusões de interesses, nefasta para a boa gestão dos fundos comunitários;

- os recursos e procedimentos de que a Comissão dispõe para acompanhar a execução dos Programas MED e controlar a sua gestão descentralizada revelaram-se desajustados: embora a Comissão tenha verificado a existência das graves confusões de interesses acima referidas, não foi capaz, durante muito tempo, de lhes dar solução;

- verificaram-se graves irregularidades na gestão financeira dos programas ao nível da Comissão e da ARTM.

Apresentação geral

ARTM

25. A Comissão constatou, desde início, a incapacidade em que se encontrava, em virtude quer da insuficiência dos efectivos colocados à sua disposição, quer dos condicionalismos impostos pelo Regulamento Financeiro, para gerir directamente programas cuja execução não deixaria de originar uma grande diversidade de medidas de gestão.

26. A gestão deste novo instrumento foi articulada em torno de dois elementos centrais, a subcontratação da gestão destes programas a organismos privados e a separação das funções administrativas e financeiras das relativas ao acompanhamento técnico. As primeiras foram confiadas à ARTM. As segundas foram atribuídas a GAT distintos para cada um dos programas. A ideia subjacente a esta divisão de tarefas consistia em permitir que a Comissão recolhesse informações provenientes de fontes diferentes a fim de as poder comparar.

27. A ARTM é uma associação internacional de direito belga, sem fins lucrativos (1). Foi criada por iniciativa da Comissão que, ao fim e ao cabo, assumiu a totalidade das despesas incorridas com a sua criação. Sendo assim, as decisões que esta associação será levada a tomar deverão, em princípio, ser estritamente controladas pela Comissão. Além disso, exceptuando a quotização simbólica dos membros da associação, 1 000 FB por ano, os recursos da ARTM provêm exclusivamente dos contratos que a Comissão lhe atribui.

Mecanismo

Instrução dos pedidos

28. A execução dos programas tem início com a publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de um convite para apresentação de propostas. As redes que desejem obter um financiamento comunitário apresentam os respectivos pedidos, que são depois centralizados pelo GAT competente. Este último verifica se foram respeitadas as condições de elegibilidade para a subvenção comunitária, tais como o domínio em que se insere o projecto apresentado, a origem e o número dos parceiros da rede.

29. Uma vez concluída esta fase, a Comissão reúne um Comité de Selecção (2) que avalia a qualidade das propostas. A partir do segundo ano de um determinado programa, o comité competente, antes de tomar em consideração as propostas provenientes das novas redes, analisa, em primeiro lugar, as que foram apresentadas pelas redes que já beneficiaram de um primeiro financiamento e que pretendem que a ajuda comunitária seja reconduzida para uma fase de consolidação.

30. Na sequência destes trabalhos, o comité competente elabora duas listas com a identificação dos projectos e dos coordenadores das redes, fixando o montante do co-financiamento comunitário concedido a cada um. A primeira lista diz respeito às redes consideradas prioritárias. A segunda constitui uma lista de reserva com as redes susceptíveis de obter um financiamento no caso de se verificarem desistências na primeira. Com base nestes documentos, os serviços da Comissão preparam a proposta de financiamento a submeter ao Comité MED para parecer (3).

Preparação e estrutura das decisões de financiamento

31. Se o Comité MED tiver emitido um parecer favorável, a Comissão adoptará uma decisão de financiamento, aprovando o programa em questão. Esta decisão prevê, para além dos financiamentos em benefício das redes, uma reserva financeira destinada a cobrir as operações que se revelem necessárias para a boa execução do programa. Certas decisões incluem igualmente as remunerações da ARTM e dos GAT enquanto que, em outros casos, estas remunerações são, parcial ou totalmente, regularizadas directamente pela Comissão a partir de uma autorização global.

32. A DG IB prepara uma proposta de autorização global num montante correspondente ao aprovado na decisão de financiamento. Após a aprovação da proposta de autorização, é efectuado um pagamento correspondente a uma primeira parcela de 40 % do montante autorizado à ARTM mediante a apresentação de uma garantia bancária. É aqui que surge a originalidade do sistema criado para a gestão administrativa e financeira dos Programas MED.

33. A ARTM dispõe a partir deste momento de amplos poderes de gestão, que vão do envio das cartas de notificação aos beneficiários até à assinatura dos contratos de atribuição das subvenções, passando pela renegociação com os proponentes quando os montantes da subvenção concedida diferirem dos solicitados. A ARTM desempenha um papel significativo na apreciação da elegibilidade das despesas através, nomeadamente, da elaboração dos relatórios dos projectos que submete ao Comité de Autorização (1). Pode igualmente tomar a iniciativa de solicitar o reembolso de somas que considere ter pago indevidamente.

34. É necessário ainda salientar que os contratos celebrados quando da execução dos dois primeiros programas MED-Urbs e MED-Campus eram exclusivamente assinados, por um lado, pela ARTM e, por outro, pelo representante da entidade piloto. O mesmo aconteceu no que respeita aos contratos de atribuição para a assistência técnica que foram celebrados directamente entre a ARTM e os directores dos GAT. A partir da segunda série de programas, estes documentos foram igualmente assinados por um funcionário da Comissão.

35. Pelo contrário, desde o início, as importâncias pagas à ARTM encontravam-se numa conta bancária e os pagamentos deviam ser assinados por três pessoas, o Director da ARTM e dois funcionários do serviço responsável pela autorização de despesas.

36. O contrato prevê que o coordenador de uma rede deve entregar à agência um relatório intermédio de execução e, posteriormente, um relatório final. Estes dois documentos apresentam-se em duas partes. Uma é puramente descritiva e a outra é constituída por uma série de mapas financeiros que a ARTM denomina contas de gestão.

37. O pagamento aos beneficiários das segunda e terceira parcelas depende da aprovação dos relatórios acima referidos pelo Comité de Autorização do programa. Este comité, composto pelos representantes da ARTM e do GAT, é presidido pelo administrador da Comissão responsável pelo programa em questão. A decisão tomada depende do parecer emitido pela ARTM e pelo GAT a partir da análise destes relatórios. A primeira pronuncia-se sobre a vertente financeira do relatório enquanto que o segundo só contempla os aspectos técnicos deste documento.

38. O esquema elaborado pela ARTM, apresentado no anexo 2, dá uma visão sinóptica do conjunto do sistema aplicado.

Análise do sistema e do seu funcionamento

Observações relativas à delegação de competências

39. Tendo em conta a natureza e o âmbito dos poderes conferidos à ARTM, está-se na presença de uma verdadeira delegação de facto das competências da Comissão a um organismo terceiro e não de simples contratos de prestação de serviços. Acontece que esta delegação de poderes, para além das questões ligadas à base jurídica (ver ponto 41), foi efectuada sem que a Comissão tenha adoptado uma decisão de princípio (ver ponto 42 e seguintes). Os termos desta delegação suscitam igualmente algumas críticas, designadamente porque os contratos são pouco claros quanto à responsabilidade da ARTM e dos seus administradores e não fazem qualquer menção quanto à propriedade e à devolução do seu património, no caso de se verificar uma eventual extinção, embora tenha sido a Comissão a financiar exclusivamente a sua criação. Por outro lado, o Tribunal encontrou graves irregularidades na própria gestão desta delegação (ver pontos 44 e 45).

40. Por fim, apesar de várias advertências, esta delegação de facto manteve-se. Por conseguinte, numa nota de 2 de Dezembro de 1992, o Serviço Jurídico da Comissão, consultado pelo serviço responsável pela execução dos Programas MED, lembrava-lhe que as funções relacionadas com os controlos, ou que impliquem o exercício de um poder discricionário a título de uma verdadeira política comunitária, incluindo a execução orçamental, só poderão ser exercidas por funcionários ou, em determinadas circunstâncias, por agentes temporários (2).

Base jurídica

41. A base jurídica que está na origem desta delegação não é clara. Embora o nº 3, primeiro parágrafo, do artigo 105º do Regulamento Financeiro (RF), que diz respeito à gestão das ajudas externas em geral, preveja a possibilidade de delegar a gestão «a outros organismos», pelo contrário, o nº 1 do artigo 6º do Regulamento (CEE) nº 1763/92 do Conselho, que diz designadamente respeito aos Programas MED, não prevê tal possibilidade. Apesar de este regulamento fazer referência explicitamente ao artigo 105º do RF, só possibilita a delegação das competências de gestão, por parte da Comissão, ao BEI em matéria de bonificações de juros e de operações sobre capitais de risco.

Autoridade competente

42. A decisão de confiar a gestão dos programas a um organismo externo é incontestavelmente uma decisão de princípio, que implica opções importantes quanto à forma como uma política deverá ser executada. Tal decisão só pode ser tomada pelo colégio dos Comissários (1) e deve prever, necessariamente, disposições precisas sobre as modalidades da delegação de competências, nomeadamente em matéria de controlo e de responsabilidade da pessoa em quem se delegou.

43. Na sua resposta às observações do Tribunal, a Comissão considera que «o acordo [com a ARTM] decorre das decisões financeiras tomadas para os Programas MED adoptados pela Comissão». Todavia, estas decisões são insuficientes e não definem as condições em que a ARTM deverá exercer os poderes delegados da Comissão.

Condições de delegação

44. Por fim, o Tribunal de Justiça, no seu acórdão Meroni/Alta Autoridade, de 13 de Junho de 1958, que desde então faz jurisprudência na matéria, especifica as condições da regularidade de uma delegação de poderes. Uma destas condições é a de que um poder discricionário não poderá ser delegado e a delegação só pode dizer respeito a um poder de execução claramente delimitado. Todavia, verificou-se que a utilização pelos comités de autorização das reservas inscritas na decisão de financiamento da Comissão levou à alteração de várias decisões (ver pontos 73-74). Assim, foi cometida uma irregularidade, quer porque o Comité de Autorização praticou actos que não constam do mandato que lhe foi conferido, quer porque a Comissão delegou um poder discricionário, a saber, o de alterar uma decisão. Tal poder não pode ser qualificado como um poder de execução claramente definido.

45. Uma outra condição colocada pelo acórdão Meroni refere-se ao cumprimento por parte da autoridade delegada das mesmas regras que se aplicam à autoridade que delega. Sendo a Comissão obrigada a exercer as suas funções com total independência (2), a ARTM deveria ter feito o mesmo. Tal não foi o caso, tendo o Tribunal verificado situações de confusão de interesses, analisadas em pormenor nos pontos 50-57. Estas claras violações põem em causa o conjunto do sistema de delegação. Na realidade, a Comissão, enquanto autoridade que delega, é responsável pelos actos praticados pela ARTM. Deste modo, competia-lhe impedir tais violações. Dispunha aliás dos meios necessários para o efeito mediante a co-assinatura dos contratos e das transferências bancárias preparadas pela ARTM.

Regras de atribuição dos contratos públicos

46. A ARTM foi criada e financiada ex-nihilo por vontade exclusiva da Comissão. Esta última celebrou, em fins de Outubro de 1992, um contrato por ajuste directo com um gabinete de consultores, num montante de 54 000 ECU, com o objectivo de efectuar um estudo relativo às necessidades de organização da futura agência. O perito destacado por este consultor tornou-se mais tarde o responsável operacional da ARTM.

47. A Comissão atribuiu a gestão administrativa e financeira dos Programas MED a esta agência através de contratos por ajuste directo efectuados de 1992 até Dezembro de 1993. Em Julho de 1994, a ARTM obteve um novo contrato na sequência da abertura de um concurso. O quadro que consta do anexo 3 apresenta uma discriminação dos montantes que estes contratos envolvem e dos procedimentos adoptados para a sua atribuição. Esta situação infringe as regras de atribuição dos contratos públicos. A Comissão só procedeu à abertura dos concursos quando os proponentes já não se encontravam em situação de igualdade, senão poderia desperdiçar-se a experiência adquirida nos dois anos anteriores. Além disso, os programas «gémeos» lançados posteriormente no âmbito do processo de paz no Próximo Oriente foram igualmente confiados à ARTM através de contratos por ajuste directo, o mesmo acontecendo com o acompanhamento técnico, por exemplo o de um programa Peace celebrado por ajuste directo com a FERE Consultants em 18 de Janeiro de 1995.

48. A Comissão justificou a atribuição dos contratos por ajuste directo [em derrogação ao artigo 56º do RF (1)] à ARTM, com a inexistência no mercado de uma entidade que possuísse as qualificações necessárias. Todavia, os processos na posse da Comissão não contêm qualquer indício que permita afirmar que o serviço responsável pela gestão tenha efectuado qualquer pesquisa no mercado de modo a certificar-se disso. O facto de terem sido apresentadas várias candidaturas quando o concurso foi aberto em 1994 parece demonstrar que já na altura existiam empresas habilitadas para o efeito. A ARTM não possuía competências especiais quer ao nível técnico quer ao nível da gestão administrativa e financeira que pudessem justificar sem restrições que a sua escolha se impusesse.

49. Até Dezembro de 1993, os contratos com os GAT foram igualmente celebrados por ajuste directo. O quadro apresentado no anexo 3 mostra que, no período em causa, de 12 contratos, cerca de metade foram atribuídos sem abertura de concurso.

Confusão de interesses

50. Dois dos quatro administradores da ARTM eram, até ao mês de Abril de 1995, igualmente os directores dos GAT (as empresas FERE Consultants e Ismeri) responsáveis pelo acompanhamento dos Programas MED.

51. Estes mesmos GAT participaram na concepção dos Programas MED, inclusive até à fase de preparação dos projectos de propostas de financiamento, tarefa que cabe exclusivamente aos serviços da Comissão (2). Para efectuar estes trabalhos, a FERE Consultants recebeu, no âmbito da preparação dos programas MED-Urbs e da vertente B do programa MED-Invest, 323 000 ECU, e a ISMERI Europa recebeu, a título da preparação do programa MED-Campus, 199 960 ECU. Estes contratos foram igualmente atribuídos por ajuste directo.

52. As condições de atribuição dos contratos, a participação das mesmas empresas de consultoria na concepção dos programas, na elaboração das propostas de financiamento, no Conselho de Administração da ARTM e no acompanhamento dos programas, criaram uma situação em que reina uma confusão de interesses prejudicial para uma boa gestão dos dinheiros comunitários e contrária ao princípio da igualdade de tratamento no âmbito de contratos públicos. São de salientar dois casos de particular gravidade:

a) após aprovação pelo Comité de Autorização, a ARTM assinou (ver ponto Il 34) contratos por ajuste directo com os GAT chefiados por dois dos seus administradores, envolvendo, respectivamente, montantes de 547 750 ECU e 748 900 ECU. Trata-se, no primeiro caso, de um contrato de 14 de Dezembro de 1992 entre a ARTM e a FERE Consultants. No segundo caso, trata-se de um contrato de 21 de Dezembro de 1992 entre a ARTM e a Ismeri. Nos dois casos, os directores que assinaram o contrato com a ARTM ocupavam, nesse preciso momento, dois dos quatro cargos de administradores no Conselho de Administração da ARTM. É igualmente de salientar que as duas firmas beneficiárias dos contratos referidos participaram nas reuniões dos comités de autorização que aprovaram os ditos contratos;

b) no âmbito da execução do programa MED-Invest, atribuiu-se a realização de dois projectos precisamente a estes dois GAT, sem qualquer abertura de concurso ou processo de selecção. Os pagamentos ascenderam a 270 000 ECU num dos casos e a 405 000 ECU no outro caso.

53. Os riscos de poderem surgir deslizes deste género eram inerentes à própria lógica do sistema que a Comissão pretendia criar e à situação das diferentes partes. Logo desde a fase da sua criação, estes riscos tornaram-se de tal modo evidentes que a Comissão devia ter posto imediatamente em causa o sistema previsto.

54. A atribuição do acompanhamento do programa MED-Urbs deu lugar a um outro tipo de confusão de interesses. Na sequência da abertura do concurso durante o primeiro semestre de 1994, o Conselho dos Municípios e Regiões da Europa (CMRE) e as Cidades Unidas Desenvolvimento (CUD) foram encarregados do acompanhamento do programa MED-Urbs. O estatuto jurídico destes dois organismos é o de uma associação sem fins lucrativos cuja criação responde, entre outros aspectos, à preocupação de defender os interesses dos seus membros. Atribuir-lhes, como a Comissão o fez, o contrato para acompanhar a execução de um programa que se caracteriza pela concessão de subvenções a autarquias, pode gerar um conflito entre a lealdade devida contratualmente pelos CMRE e CUD à Comissão e a que devem estatutariamente aos respectivos mandantes. Esta situação cria igualmente o risco de se ver desenvolver uma atitude de discriminação face às autarquias que não são membros nem de uma nem de outra destas associações, sobretudo se pertencerem a outras organizações.

55. Por outro lado, foi atribuído a um GAT que beneficiou de um financiamento para a realização de um projecto no âmbito da execução da vertente B do programa MED-Invest o acompanhamento deste programa antes mesmo de a Comissão se ter pronunciado acerca do relatório de execução final que ele apresentara no âmbito desta operação.

56. Quando finalmente a Comissão tomou consciência do perigo desta situação acabou por pedir aos directores dos GAT responsáveis pelo acompanhamento do programa que se demitissem do Conselho de Administração da ARTM. As actas das reuniões do Conselho de Administração da agência mostram bem a resistência dos interessados em acatar os pedidos da Comissão. Foi necessário mais de um ano e meio para que finalmente as acatassem e em condições mesmo assim contestáveis. Assim, a leitura da acta da Assembleia Geral de 11 de Outubro de 1994 revela que os dois administradores em causa «demitir-se-ão dos respectivos mandatos se, respectivamente:

- FERE Consultants for escolhida pela Comissão Europeia para assegurar a assistência técnica do programa MED-Invest;

- Ismeri Europa for reconduzida como gabinete de assistência técnica para o programa MED-Campus».

Os administradores em causa solicitavam ainda poder propor como seus substitutos um candidato da sua escolha no caso de se demitirem. Como todas estas condições foram satisfeitas, os dois administradores demitiram-se do Conselho de Administração da ARTM em Abril de 1995.

57. Dada a gravidade destas constatações, o Tribunal levou-as imediatamente ao conhecimento da Comissão, a fim de que esta pudesse tomar as medidas adequadas e, nomeadamente, verificar a eventual necessidade de um procedimento criminal contra os responsáveis. Em finais de Novembro de 1995, os serviços competentes ao nível da Comissão informaram o Tribunal da sua intenção de, por um lado, não renovarem os contratos assinados com a ARTM na data em que expiravam, em Janeiro de 1996, e, por outro, de proceder à extinção da ARTM. Pretendiam igualmente não renovar os contratos assinados com os GAT, abrir um inquérito para apurar responsabilidades e averiguar, em colaboração com o Serviço Jurídico da Comissão, se seria necessário um procedimento criminal.

Observações de carácter orçamental e financeiro relativas à execução dos programas

Índice de execução orçamental

58. A análise da utilização das dotações da rubrica orçamental B 7-4 0 8 0, tradução orçamental do Regulamento (CEE) nº 1763/92, revela que, em 31 de Dezembro de 1994, foi efectuada uma autorização no valor total de 169,7 Mio ECU, com base na qual foram pagos 62,4 Mio ECU.

59. Destas autorizações, 75,8 Mio ECU dizem respeito à execução dos Programas MED, tendo 23,9 Mio ECU sido autorizados em Dezembro de 1994. Destas autorizações, a Comissão pagou um total de 40,2 Mio ECU (39,2 Mio ECU à ARTM e 1,0 Mio ECU em pagamentos directos aos GAT e a peritos).

60. O anexo 4 apresenta uma análise detalhada dos fundos disponíveis e da sua utilização. Isto revela que do total de fundos disponíveis, que ascendem a 40,9 Mio ECU, foram pagos 33,3 Mio ECU, ficando 7,6 Mio ECU por utilizar em 31 de Dezembro de 1994. Este montante, que representa cerca de 20 % dos pagamentos efectuados pela Comissão à ARTM, era bastante superior às necessidades de tesouraria dos programas.

Custos de gestão do sistema

61. O anexo 4 permite igualmente verificar que dos 33,3 Mio ECU desembolsados pela ARTM, apenas 26,9 Mio ECU (80,8 %) foram afectados a projectos. O restante foi utilizado no pagamento dos serviços prestados pela própria ARTM (1,3 Mio ECU) e pelos GAT (3,7 Mio ECU) e no financiamento de comités (0,3 Mio ECU), conferências (0,1 Mio ECU) e avaliações (0,5 Mio ECU). O montante de 0,2 Mio ECU, correspondente a encargos diversos, e o de 0,3 Mio ECU, relativo a custos de gestão, constituem os custos indirectos. Estas rubricas, referentes aos custos necessários para a gestão dos programas, totalizam 6,4 Mio ECU, ou seja, mais de 19 % dos fundos efectivamente utilizados. Estes custos com o funcionamento efectivo da gestão dos programas não incluem os custos específicos inerentes ao funcionamento de cada uma das redes subsidiadas.

Controlo dos dados financeiros da ARTM

62. Os relatórios de execução entregues pela ARTM à Comissão não decorrem directamente da sua contabilidade, sendo, pelo contrário, elaborados com base em dados extracontabilísticos compilados a partir de folhas de cálculo informatizadas pelos agentes da ARTM.

63. Estes documentos extracontabilísticos não obedecem às mesmas regras de apresentação de informações que as utilizadas na contabilidade da ARTM efectuada por um perito independente. O Tribunal constatou algumas diferenças entre estas duas fontes, que deveriam ter sido objecto de uma análise e de uma justificação regular. Não foi possível ao Tribunal encontrar qualquer prova de que tal conciliação fora efectuada, quer pela ARTM, quer pela Comissão.

Regularidade do ponto de vista dos princípios orçamentais

Despesas administrativas cobertas por dotações operacionais

64. Apesar de irregular, a gestão administrativa e financeira dos Programas MED, confiada à ARTM, constitui uma delegação de competências da Comissão. Por conseguinte, as despesas de funcionamento desta agência deveriam ter sido suportadas na sua totalidade pelas dotações de funcionamento da Comissão (parte A do orçamento). De igual modo, os trabalhos relativos à elaboração das propostas de financiamento, confiados a consultores externos, deveriam ter sido também financiados pela parte A. Todavia, a verificação das contas da Comissão e dos contratos atribuídos à ARTM e à FERE Consultants, no âmbito da execução dos Programas MED que consta do anexo 5, revela que:

a) do montante total de 1 311 136 ECU cobrados pela ARTM a título de remunerações, 863 743 ECU foram imputados pela Comissão às dotações operacionais a título da rubrica B7-4080, sem que tenha sido dada qualquer justificação para além da insuficiência das dotações disponíveis na parte A do orçamento;

b) o mesmo se verifica quanto aos financiamentos obtidos pelos consultores recrutados para a concepção e elaboração dos anteprojectos de propostas de financiamento dos programas MED-Urbs, MED-Invest e MED-Campus, que representam pagamentos totais da ordem dos 480 160 ECU.

65. Está-se, portanto, novamente na presença da prática dita dos mini-orçamentos, apesar de as observações referentes à rubrica B 7-4 0 8 0 do orçamento excluírem explicitamente a utilização destas dotações para cobrir as despesas de gestão e de administração em geral.

Infracções ao princípio orçamental da universalidade

66. Numa nota de 3 de Março de 1994, a Comissão informava a ARTM que «os juros obtidos a partir dos montantes pagos pela Comissão deverão ser especificamente deduzidos do montante dos pagamentos que solicitar à Comissão».

67. Esta solução é contrária ao princípio orçamental da universalidade. Estes juros são o produto de somas que, até as redes beneficiárias preencherem as condições contratuais que lhes permitam exigir o pagamento da subvenção atribuída, pertencem à Comunidade.

68. Estes juros (ver anexo 4), que totalizavam 707 900 ECU em 31 de Dezembro de 1994, constituem portanto uma receita do Orçamento Geral da Comunidade, que deve aparecer como tal e ser devolvida à Tesouraria da Comissão.

69. A leitura do artigo 27º do Regulamento Financeiro mostra, além disso, que estes juros não fazem parte das receitas relativamente às quais o legislador comunitário admitiu uma possibilidade de reafectação.

70. Por conseguinte, não foi correcto a Comissão ter permitido, através desta nota, uma confusão no plano contabilístico entre o montante destes juros e o montante fixado nas suas decisões de financiamento.

Apresentação incorrecta das contas da Comunidade

71. Os depósitos efectuados em nome da ARTM, após dedução das somas correspondentes à sua remuneração, são analisados de um ponto de vista contabilístico como adiantamentos e não como pagamentos. Na realidade, a dívida da Comunidade relativamente às redes, bem como aos GAT, só surge a partir da data da assinatura do contrato entre estes últimos e a ARTM, com ou sem a aposição de uma segunda assinatura da Comissão consoante os casos.

72. O pagamento, acto pelo qual a Comunidade regulariza a sua dívida, concretiza-se com as transferências efectuadas pela ARTM aos beneficiários em nome da Comissão, após ter verificado que estes cumpriram efectivamente as suas obrigações contratuais. Assim, as contas de gestão da Comissão, que apresentam a totalidade dos depósitos efectuados em nome da ARTM como pagamentos, estão incorrectas. Estes depósitos deveriam ter sido contabilizados como simples adiantamentos. O saldo de tesouraria nas contas da ARTM deveria ter transitado para o balanço da Comunidade no final de cada exercício.

Utilização das reservas

73. Todas as decisões de financiamento relativas a um Programa MED prevêem um montante de reservas. O quadro apresentado no anexo 6 mostra que os gestores dos programas alteraram várias vezes estes montantes e que, com uma única excepção, os aumentaram por vezes de forma significativa. No caso do primeiro programa MED-Urbs, esta reserva passou assim de uma dotação inicial de 110 000 ECU para 699 277 ECU, sendo portanto multiplicada por 6,35.

74. Um aumento desta dimensão leva a uma alteração da decisão de financiamento da Comissão. Isto constitui uma irregularidade, quer porque o mandato conferido ao Comité de Autorização não o permite, quer porque a Comissão delegou um poder discricionário (ver ponto 44).

Encerramento das contas

75. As decisões de financiamento relativas aos Programas MED envolvem operações cuja duração é, em princípio, anual. O encerramento, no prazo previsto para o efeito, das contas relativas à execução destas decisões teria permitido que a Comissão regularizasse as suas contas financeiras. Em meados de Julho de 1995, ainda nenhuma decisão de financiamento fora objecto de um procedimento contraditório de encerramento das contas entre a Comissão e a ARTM e nenhum pagamento de juros ou de saldos disponíveis fora solicitado pela primeira à segunda.

76. O excesso de despesas em relação ao quadro anual inicialmente previsto deve-se aos atrasos significativos verificados na execução dos programas. O caso mais alarmante continua a ser o do programa MED-Invest, na sua componente B, cujo índice de execução, dois anos após a adopção da decisão de financiamento, era apenas de 24,8 %.

Defesa dos direitos patrimoniais da Comissão

77. A análise dos balanços da ARTM mostra que o seu primeiro exercício gerou uma perda de 19 706 ECU. Pelo contrário, as operações do segundo exercício proporcionaram, no balanço aprovado em 1994, um resultado positivo de 36 224 ECU, montante obtido após dotação de uma reserva para perdas e custos num valor de 74 000 ECU.

78. A ARTM não reembolsou à Comissão os 51 847 ECU que esta última gastou com a sua criação, embora tenha restituído à FERE Consultants o montante 22 700 ECU que esta empresa gastou na mesma actividade.

79. Os estatutos da ARTM estipulam que, em caso de dissolução, a assembleia determina a afectação dos activos da associação. A totalidade dos custos de criação e de instalação da ARTM ficou a cargo da Comissão, que é igualmente o seu único financiador. Além disso, a própria actividade da ARTM encontra-se totalmente dependente dos programas geridos pela Comissão.

80. Por conseguinte, a Comissão deveria ter assegurado melhor a protecção dos seus interesses, exigindo, por um lado, o reembolso das somas que adiantara e, por outro, fazendo-se designar claramente nos estatutos da ARTM como o destinatário dos seus activos em caso de dissolução.

Observações relativas à selecção dos pedidos

Criação dos comités

81. A criação dos comités sofreu atrasos mais ou menos importantes consoante o programa. Assim, as subvenções concedidas no âmbito dos primeiros programas MED-Urbs, MED-Campus e MED-Invest tiveram lugar antes da criação destes comités. No que se refere especificamente ao programa MED-Invest, ainda não fora criado um comité em finais de 1995.

Processo de selecção dos membros

82. Os membros destes comités são normalmente seleccionados entre as pessoas mais competentes no seu domínio e, em virtude das suas competências, eles ou as respectivas organizações podem igualmente beneficiar da ajuda comunitária no âmbito dos programas. Nestas circunstâncias, é necessário haver regras e procedimentos claros para a selecção dos membros e um código de conduta respectivo, a fim de se evitarem confusões de interesses. Quando a auditoria foi efectuada estes instrumentos não existiam.

Identificação das necessidades

83. A maioria dos projectos, 28 dos 30 da amostra, foi apresentada por entidades europeias e nenhum processo contém qualquer informação transmitida por uma delegação da Comissão num PTM que permita elucidar os comités de selecção acerca das necessidades que as populações destinatárias da ajuda consideram prioritárias. Deste modo, no âmbito dos programas MED-Urbs, os projectos aprovados adaptavam-se mais às preocupações das cidades do Norte do que às necessidades prioritárias das do Sul. Embora este inconveniente não esteja totalmente ausente dos programas MED-Campus e MED-Avicena é, na maior parte dos casos, evitado, na sequência da criação, pelas grandes redes universitárias, tais como Unimed (Universidades do Mediterrâneo) e CUM (Comunidade das Universidades Mediterrânicas), de sistemas de informação que lhes permitem apreender o teor das necessidades prioritárias dos seus parceiros dos PTM.

84. A possibilidade deixada aos comités de selecção de emitirem um parecer favorável sobre uma rede, alterando no entanto o orçamento do projecto apresentado, provocou atrasos significativos na sua execução. Isto obriga, na realidade, a ARTM, após a adopção da decisão de financiamento pela Comissão, a renegociar o seu orçamento com o coordenador da rede. Nestas condições, os prazos relativos ao processo de selecção, conjugados com os inerentes à necessária intervenção do Comité MED antes da decisão de financiamento, tornam quase impossível a execução do projecto em boas condições, dentro do âmbito do quadro anual da acção. Em todos os projectos visitados, o problema do respeito pelos prazos foi apresentado como uma das principais dificuldades a superar quando da execução dos projectos.

EXECUÇÃO DOS PROJECTOS

Síntese

Ao nível das redes e dos próprios projectos (o Tribunal constituiu uma amostra representativa de 30 redes), foi identificado um grande número de deficiências e irregularidades. Estas podem ser sintetizadas do seguinte modo:

a) relativamente a questões de carácter financeiro e contabilístico

- os princípios básicos para uma boa gestão financeira e controlo de fundos públicos, que constavam dos contratos entre a ARTM e os coordenadores das redes, foram muitas vezes desrespeitados: foi o que aconteceu, designadamente, com a contabilidade separada dos projectos, a conservação de documentos comprovativos relativos ao reembolso de despesas e a abertura de uma conta bancária separada por rede;

- a obrigatoriedade dos parceiros das redes contribuírem para o co-financiamento dos projectos foi amplamente ignorada;

- procedeu-se ao financiamento de despesas não elegíveis: em alguns casos isto aconteceu de forma sistemática (por exemplo, o reembolso das despesas com o pessoal das autarquias locais já financiadas pelo seu próprio orçamento), em outros tratou-se de casos individuais que, apesar de importância financeira diminuta, reflectiam as deficiências do sistema de controlo;

b) relativamente a questões de boa gestão financeira:

- a atribuição de contratos mediante abertura de concurso foi mais a excepção do que a regra;

- devido à sua falta de conhecimento das regulamentações nacionais, a ARTM pagou subsídios diários e remunerações suplementares de níveis superiores aos permitidos.

No que se refere ao impacto dos projectos, a Comissão deveria ser informada com mais regularidade, com base em avaliações rigorosas de resultados relativamente a objectivos claramente definidos. A natureza de muitas das acções torna difícil avaliar o seu impacto, o que torna ainda mais importante a função de avaliação. Com base nos dados actualmente disponíveis e nas suas próprias observações no local, o Tribunal considera que o impacto dos Programas MED continua ainda por comprovar.

Algumas das anomalias verificadas na execução dos programas vão desde deficiências na sua concepção (por exemplo, a falta de poder dos coordenadores sobre os outros membros da rede, restrições à autonomia dos membros), até a deficiências ao nível dos instrumentos de gestão (em particular a inaplicabilidade de importantes cláusulas do contrato) e a restrições no papel atribuído aos Gabinetes de Assistência Técnica.

Introdução

85. Os controlos efectuados com base em documentos, na própria sede das entidades coordenadoras das 30 redes seleccionadas, permitiram salientar uma grande diversidade de deficiências e irregularidades. Ao mesmo tempo, independentemente das necessárias ligeiras diferenças verificadas de um programa para outro e da prudência imposta pela falta de distanciamento, o impacto dos projectos financiados parece globalmente fraco em termos quantitativos e difícil de avaliar em termos qualitativos.

86. Todavia, esta situação não se deve apenas aos gestores das redes. As deficiências verificadas na concepção dos programas e a inadaptação dos instrumentos criados para a gestão e acompanhamento por parte da Comissão e da ARTM são igualmente responsáveis.

Resultados dos controlos nas sedes das redes

Constatações de carácter financeiro e contabilístico

87. O contrato celebrado entre a Comissão, a ARTM e cada um dos coordenadores das redes prevê, para além do respeito do orçamento com base no qual foi assinado:

a) o princípio do co-financiamento do projecto pela Comissão e pelos membros da rede;

b) a abertura de uma conta bancária específica da rede;

c) uma contabilidade específica para o projecto e que respeite as normas fixadas pela ARTM;

d) a conservação dos documentos comprovativos por um período de cinco anos;

e) o envio de uma conta de gestão juntamente com os relatórios de execução.

88. Estes requisitos foram em grande medida ignorados pelas redes. Assim, com algumas raras excepções (MED-Avicena 126, MED-Invest B.201, MED-Urbs 3, MED-Media 5 e 6), as redes não possuíam um registo contabilístico específico para o projecto. As operações relativas à realização do projecto subsidiado encontravam-se registadas na contabilidade geral da entidade coordenadora e, nos casos em que foram regularizadas a partir da tesouraria de um outro membro da rede, nem mesmo aí se encontravam inscritas. Em cinco casos (MED-Campus 33, MED-Invest A3.09, MED-Campus 25, MED-Campus 126 e MED-Campus 179), não foi apresentada qualquer contabilidade.

89. No que diz respeito à abertura de uma conta bancária específica, constatou-se algo semelhante. Na realidade, apenas as redes que subcontrataram a gestão do projecto a um organismo externo, geralmente uma associação sem fins lucrativos, respeitaram este requisito. No caso da rede MED-Urbs 39/40, a conta bancária, contrariamente ao que o contrato estipulava, foi aberta num país diferente do do coordenador. Além disso, verificaram-se vários casos em que os fundos foram transferidos para uma conta bancária aberta em nome do responsável pelo projecto, que tinha livre acesso à mesma (MED-Campus 126, MED-Campus 179 et MED-Media 6).

90. No que se refere à possibilidade de delegar a gestão do coordenador a um organismo externo, em pelo menos um caso, o da rede MED-Urbs 01, estavam reunidas as condições colocadas pela jurisprudência nacional para qualificar a prática seguida pelos responsáveis da associação como gestão de facto.

91. Por outro lado, nenhuma das redes seleccionadas na amostra se encontrava em condições de apresentar documentos comprovativos que justificassem a totalidade dos pedidos de reembolso apresentados à ARTM.

92. Por fim, foram efectuadas incorrectamente nas contas várias imputações. De facto, várias remunerações das redes MED-Media 29 e MED-Urbs 39/40 e, neste último caso, igualmente despesas de deslocação e subsídios diários, foram contabilizados a título de despesas com o pessoal. No caso da rede MED-Urbs 30, algumas das despesas resultantes do recurso frequente a consultores foram contabilizadas como despesas de pessoal. Esta atitude provocou uma significativa subavaliação do montante das despesas com consultores externos: se o montante de 33 495 ECU imputado incorrectamente como despesas de pessoal for adicionado aos 55 807 ECU correctamente declarados como despesas com consultores externos, o montante total efectivamente despendido nesta rubrica representa 22,6 % do orçamento total da rede.

93. Assim, conclui-se, não apenas que as cláusulas estipuladas nos contratos celebrados com a ARTM foram em larga medida ignoradas pelas redes mas também que os documentos financeiros com base nos quais o Comité de Autorização toma as suas decisões não têm rigorosamente qualquer valor contabilístico e não oferecem qualquer garantia de fiabilidade, sem que os responsáveis da Comissão ou da ARTM tenham tido consciência disso. No caso extremo da rede MED-Campus 33, o coordenador não só não tinha os documentos comprovativos como também não possuía qualquer contabilidade.

94. As cláusulas relativas ao princípio do co-financiamento dos projectos por parte da Comissão e dos membros das redes foram em grande medida ignoradas. Os anexos juntos aos primeiros contratos eram particularmente explícitos a este respeito. A ARTM devia, antes de proceder ao pagamento da segunda parcela da subvenção comunitária às redes, certificar-se de que o coordenador mobilizara «os recursos financeiros, humanos e materiais» (1) que competiam a cada membro da rede. Os controlos efectuados pelo Tribunal revelaram que não foi possível a qualquer das redes MED-Campus apresentar uma decisão do Conselho de Administração concedendo uma subvenção, nem por parte da entidade coordenadora nem por parte dos outros membros da rede. No âmbito do MED-Urbs, apenas uma das autoridades coordenadoras, a cidade de Belfort, se encontrava em condições de apresentar ao Tribunal as deliberações da Assembleia Municipal que atribuíam uma subvenção específica à rede MED-Urbs 31.

95. Na prática, a participação dos membros das redes limitou-se de uma maneira geral a colocar à disposição meios materiais e a pagar directamente algumas despesas, tendo-se constatado posteriormente que os respectivos montantes não podiam ser verificados pois os coordenadores das redes não dispunham dos documentos comprovativos dos montantes declarados e não podiam obtê-los dos respectivos parceiros. Daqui se depreende que a Comunidade Europeia é, geralmente, o único financiador. Perante esta situação, os gestores da ARTM e da Comissão, em vez de exigirem que os coordenadores das redes cumprissem as respectivas cláusulas contratuais, alteraram os modelos de contratos posteriores de modo a tornar mais ambígua a obrigatoriedade de co-financiamento. Com esta atitude, renunciaram a um dos conceitos que serviu de base para a criação dos Programas MED.

96. Uma análise dos fluxos financeiros revela inclusivamente que, relativamente a alguns projectos, a contribuição comunitária foi superior ao valor real das despesas efectivamente incorridas (MED-Campus 25, 95, 126, MED-Urbs 34 e MED-Media 6).

Inelegibilidade de certas despesas

97. Nas constatações efectuadas pelo Tribunal, certas despesas apresentam um carácter sistemático enquanto outras dizem apenas respeito a um número limitado de redes. Em relação às primeiras, são de referir os seguintes casos.

Reembolso das despesas de pessoal

98. No âmbito do programa MED-Urbs, as autarquias locais submetiam sistematicamente para reembolso à ARTM montantes correspondentes ao tempo dedicado pelos seus funcionários e pessoal equiparado à execução do projecto. Os serviços prestados por estes funcionários inserem-se no âmbito de competências da autarquia a que pertencem e estão cobertos pelo seu orçamento de funcionamento. Assim, se é compreensível que a Comissão assegure, parcialmente, uma remuneração adicional, para incentivar os funcionários, ou permitir o recrutamento de agentes suplementares, a fim de fazer face a uma sobrecarga de trabalho, a declaração integral para efeitos de reembolso comunitário dos períodos de trabalho dos funcionários das autarquias deverá ser considerada inelegível para financiamento comunitário.

99. Como as autarquias interessadas não apresentaram uma deliberação autorizando o pagamento de uma remuneração adicional ou o recrutamento de pessoal afectado ao projecto, pode concluir-se que os reembolsos comunitários serviram, na realidade, para financiar duplamente os orçamentos dos membros das redes em causa.

100. Relativamente a este ponto, o Tribunal recorda que, em Setembro de 1992, no âmbito do FEDER, a Comissão elaborou um manual de procedimentos financeiros no qual definia os princípios dos co-financiamentos comunitários da cooperação inter-regional. Neste documento, a Comissão referia na segunda frase do ponto 4.2 que a Comunidade Europeia não toma em consideração, enquanto despesas elegíveis para co-financiamento, nem os investimentos (aquisições de máquinas, mobiliário ou outras) nem os salários dos funcionários ou agentes permanentes das autarquias ou outros organismos.

Ausência de documentos comprovativos

101. Em relação a 16 das 32 operações seleccionadas na amostra, os coordenadores não apresentaram o documento comprovativo da despesa. Por conseguinte, em conformidade com as regras aplicáveis à utilização dos dinheiros públicos comunitários, estas operações não deveriam ter sido aceites.

Outras anomalias verificadas 102. A contabilização de outras rubricas de despesas não elegíveis, apesar de estas não revestirem uma importância orçamental significativa nem um carácter sistemático, mostra todavia a deficiência do sistema de controlo instituído.

103. Por conseguinte:

a) relativamente ao MED-Urbs 30, um montante de 31 705 ECU, ou seja 15,5 % do total da contribuição comunitária para a rede, corresponde a despesas não elegíveis, tais como: o custo da elaboração de uma proposta por um consultor destinada a obter um novo financiamento da Comissão (18 125 ECU); o custo da elaboração de uma simples ordem de trabalhos - que nunca foi actualizada - e de um guia de quatro páginas que se limita a apresentar alguns Programas MED sem indicar qualquer instrumento de gestão (9 350 ECU); um parecer jurídico do qual não foi encontrado qualquer vestígio (4 230 ECU); e o reembolso ao coordenador de uma despesa correspondente a uma prestação de serviço paga antes da sua efectiva realização e da obtenção da aprovação da Assembleia Municipal autorizando a assinatura do contrato;

b) relativamente ao MED-Urbs 38: apesar do facto de a única acção concreta desta rede ter sido a realização de um seminário de formação de alguns funcionários municipais numa actividade artesanal muito específica, seminário esse que não teve qualquer seguimento na prática, foram financiadas despesas relativas à elaboração e à aplicação de um sistema contabilístico de que os auditores não encontraram qualquer vestígio (13 905 ECU) e o responsável pelo projecto utilizou a conta aberta em seu nome para pagar diversas despesas totalmente fora do âmbito do mesmo;

c) relativamente ao MED-Campus 55: a ARTM celebrou um contrato com uma pessoa que controlava, directamente ou por intermédio do seu cônjuge, várias entidades com personalidade jurídica envolvidas na execução do projecto. Duas destas entidades ocupavam as mesmas instalações, utilizavam o mesmo equipamento e as respectivas contabilidades eram efectuadas pela mesma pessoa. Todavia, a quase totalidade do pessoal era paga apenas por uma delas. Este mecanismo permitiu que uma associação facturasse outra sem ser possível verificar a existência de muitas prestações cujo reembolso foi solicitado à ARTM. Nem a ARTM nem a Comissão tinham consciência desta situação. Além disso, não foi apresentado qualquer mapa que permitisse verificar o número de dias de trabalho efectivamente dedicado à rede, embora a tarifa dia/homem facturada à ARTM ascendesse a 745 ECU. Esta mesma rede facturou à ARTM 12 148 ECU referentes à elaboração dos relatórios de execução cujo pagamento, de acordo com uma cláusula contratual, deveria estar coberto pelos honorários.

104. Estas constatações revelam que os projectos beneficiaram de pagamentos indevidos, que a Comissão deverá, portanto, em princípio, reaver. Não obstante, os montantes totais a recuperar só poderão ser avaliados após uma análise exaustiva ao nível das redes. Cabe à Comissão decidir como irá actuar nesta matéria.

Constatações relativas à boa gestão financeira

Abertura de concurso

105. Recorreu-se frequentemente à atribuição de contratos por ajuste directo, nomeadamente no âmbito dos programas MED-Urbs. Além disso, os coordenadores das redes não exercem qualquer controlo sobre as escolhas feitas pelos outros membros da rede. Por conseguinte, no caso do MED-Urbs 31, um membro da rede impôs determinados contratantes ao responsável pelo projecto sem apresentar provas de ter sido efectuado previamente um concurso.

Montantes das ajudas de custo e das remunerações suplementares

106. Os valores das ajudas de custo pagas pela ARTM foram, sistematicamente, superiores aos praticados e muitas vezes autorizados de acordo com as tabelas fixadas pela regulamentação nacional a que estão sujeitos os membros europeus das redes. Por conseguinte, o excedente pago pela ARTM serviu, não para remunerar o serviço prestado, mas para financiar duplamente o orçamento da entidade coordenadora da rede em causa.

107. No que diz respeito às remunerações suplementares, as observações formuladas para as autarquias aplicam-se, mutatis mutandis, aos estabelecimentos universitários. Quanto a estes, a regulamentação nacional prevê geralmente a possibilidade de celebrar um contrato com os professores para a prestação de um determinado número de horas extraordinárias. Esta regulamentação fixa a tarifa horária da remuneração e o número máximo de horas extraordinárias autorizadas.

108. O desconhecimento desta regulamentação por parte da ARTM levou-a a liquidar facturações superiores aos montantes máximos autorizados e, na maioria das vezes, aos montantes efectivamente recebidos pelo beneficiário referido no pedido de reembolso apresentado.

Viabilidade das redes

109. Tendo em conta o financiamento, quase exclusivo, do funcionamento das redes MED-Urbs, Campus e Media, pela Comissão, é improvável que elas possam continuar a funcionar após a cessação da subvenção comunitária. Assim, as redes em relação às quais a Comissão não renovou a subvenção deixaram de funcionar. A capacidade das redes para disponibilizarem recursos autónomos em benefício dos projectos comuns deverá, por conseguinte, ser um elemento determinante quando da selecção. Embora o co-financiamento comunitário deva constituir um estímulo inicial, eventualmente seguido de um segundo financiamento, não poderá substituir-se indefinidamente à falta de recursos das redes. O processo de selecção da Comissão deverá garantir esta capacidade, sem a qual as redes MED estarão condenadas ao desaparecimento ou à estagnação.

Impacto dos projectos

110. É difícil avaliar o impacto real de acções como as que são financiadas pelos Programas MED:

a) o volume de recursos atribuídos a estas acções nos respectivos domínios é limitado e muitas vezes não é viável isolar o impacto destas medidas de outros factores que nelas têm incidência;

b) algumas das acções, por exemplo certos cursos de formação, seminários, reuniões para troca de conhecimentos e know-how, não têm resultados concretos; outras, como a identificação de projectos ou a elaboração de programas de realizações concretas, produzem resultados intermédios, que podem ou não levar à realização de um resultado final;

c) determinadas acções, no âmbito de programas que visam objectivos gerais, tais como a reforma da administração pública, o reforço da democracia, a promoção da cooperação entre profissionais dos meios de comunicação social na Europa e nos países mediterrânicos, fazem parte de um processo de longo prazo destinado a influenciar tendências e a mudar mentalidades.

Nestas circunstâncias, é essencial definir cuidadosamente objectivos específicos para cada acção, o que mostra como irão contribuir para a realização dos objectivos gerais. Deverão definir-se indicadores verificáveis objectivamente, que permitam uma avaliação dos resultados.

111. Os relatórios de avaliação relativos ao primeiro ano das fases-piloto do MED-Urbs e do MED-Media, efectuados em 1994 (1), identificam ambos deficiências-chave na formulação e na definição das prioridades atribuídas aos programas, bem como na sua transposição em objectivos específicos e claros. Apesar de o relatório de avaliação relativo ao MED-Campus não examinar o programa da mesma maneira que os outros dois (2), concentrando-se principalmente na forma como o programa foi executado, apresenta indícios de se terem verificado as mesmas deficiências.

112. Foi portanto difícil aos autores do relatório avaliarem o impacto dos programas. O relatório relativo ao MED-Urbs identificou resultados positivos em alguns dos projectos individuais que analisou, enquanto que o relatório relativo ao MED-Media concluiu que após o primeiro ano o impacto do programa fora limitado, tendo contudo permitido tirar algumas lições para o futuro. O relatório relativo ao MED-Campus não analisou os projectos em si.

113. A Comissão aproveitou os resultados dos três relatórios de avaliação para melhorar a formulação dos programas e dos projectos, mas, quando o Tribunal efectuou a auditoria, ainda era cedo para verificar até que ponto isto contribuíra para aumentar significativamente o impacto dos programas.

114. Como se refere no ponto 4, a auditoria do Tribunal concentrou-se nas graves irregularidades e deficiências verificadas no âmbito da gestão financeira numa fase inicial do controlo. Não obstante, no que diz respeito ao impacto das medidas, o Tribunal constatou que:

a) durante os dois primeiros anos de execução dos programas, quando a maioria dos coordenadores das redes e das organizações que trabalhavam para as redes se situava na Europa, a maior parte dos fundos disponibilizados pela Comissão foram gastos na Europa;

b) a liberdade de actuação de determinadas autarquias no âmbito das redes foi limitada pela ausência, total ou parcial, de autonomia jurídica e/ou financeira em relação ao Governo central: a eficácia das acções levadas a cabo, designadamente sempre que há necessidade de investimentos, depende finalmente, nestas circunstâncias, da obtenção do acordo e do apoio do Governo central que, na maioria dos casos, não participou na fase inicial da acção;

c) existe um indiscutível entusiasmo entre os participantes relativamente às acções empreendidas que estabelecem contactos entre profissionais do mesmo sector: todavia, o facto de os participantes avaliarem de forma positiva as reuniões, seminários e outras acções não significa necessariamente que as actividades tenham tido o impacto pretendido; é necessário efectuar uma avaliação mais rigorosa;

d) como se refere no ponto 109, é improvável que algumas redes possam continuar a funcionar a partir do momento em que a Comissão retirar o seu apoio.

115. O impacto dos Programas MED continua, portanto, por demonstrar. Apesar de um projecto de cooperação descentralizada deste tipo poder ser inovador e atraente, é necessário dar provas de rigor ao formular os objectivos e o modo de os atingir e avaliar, bem como ao verificar se foram ou não realizados.

Causas que conduziram a esta situação

116. São várias as causas que conduziram a esta situação. Elas residem não apenas nas irregularidades da gestão das redes mas também nas deficiências na concepção dos programas e dos instrumentos de controlo.

Deficiências na concepção dos programas

117. O conceito de rede foi adoptado de modo a tornar possível uma cooperação multilateral entre os países do Sul e do Norte do Mediterrâneo. Devia, simultaneamente, permitir evitar os bloqueios de carácter intergovernamental e constituir um local de trabalho comum para os parceiros europeus e do Sul do Mediterrâneo, agindo em pé de igualdade.

118. A realização concreta de um projecto pressupõe, no entanto, que cada parceiro disponha de uma real autonomia jurídica e financeira. Acontece que, de uma maneira geral, como foi referido no ponto 114, os Governos dos PTM, exercem, em graus diversos, uma tutela apertada sobre as autarquias locais. O mesmo acontece no que diz respeito à liberdade de imprensa. Estes condicionalismos constituem um grande entrave aos resultados que se podem esperar de programas como o MED-Urbs e o MED-Media. A título de exemplo, pode citar-se o caso das redes MED-Urbs 29 e MED-Media 15 a cujos parceiros de um país do Sul do Mediterrâneo se exigia a obtenção do acordo do Ministério do Interior antes do envio de um simples fax ao coordenador da rede. Deste ponto de vista, os outros Programas MED gozam de uma situação menos desfavorável.

119. Um segundo obstáculo decorre do estatuto das redes. Os laços que unem os seus diferentes membros são, com excepção de certas redes MED-Avicena, os de uma simples associação de facto. O coordenador das redes não dispõe portanto de qualquer meio jurídico para exigir dos parceiros o cumprimento das suas obrigações. Estas só estão aliás definidas no contrato celebrado entre a ARTM/Comissão e o coordenador, contrato este de que os outros membros da rede não são partes envolvidas. O compromisso destes últimos é assumido apenas sob a forma de uma simples carta, geralmente redigida em termos muito vagos.

120. Um terceiro obstáculo diz respeito às despesas de funcionamento inerentes ao trabalho em rede, que pressupõe o financiamento da organização de reuniões regulares entre parceiros bastante afastados. O número de reuniões varia, mas raramente foi inferior a duas ou três por ano no caso das redes inspeccionadas pelo Tribunal. No caso específico do programa MED-Urbs, os encontros reuniam, quer separadamente quer em conjunto, eleitos e pessoal técnico, o que necessariamente aumentou os seus custos. Além dos seminários específicos de cada rede havia também conferência(s) dos programas. De uma maneira geral, os responsáveis pelos projectos contactados por ocasião das auditorias manifestaram-se contra a realização de um tão grande número de conferências, já que os recursos financeiros disponíveis para o projecto em si se viam proporcionalmente reduzidos. Em casos extremos, a existência da rede pode tornar-se um fim em si mesmo. Deixando de lado as numerosas críticas que a sua gestão suscita, a rede MED-Urbs 38 atingiu praticamente este extremo [ver ponto 103, alínea b)].

Montante dos financiamentos

121. Cada decisão de financiamento abrange um número de beneficiários relativamente elevado. Como o financiamento global de cada programa é apenas de alguns milhões de ECU, o montante de cada subvenção individual concedida a uma rede está necessariamente limitado a algumas centenas, ou mesmo dezenas, de milhares de ECU.

122. Este montante, relativamente pequeno, não constitui por si só um obstáculo quando o projecto financiado diz respeito a uma acção de formação, a um estudo de viabilidade ou qualquer outra acção de pequena envergadura. A Comissão deverá no entanto providenciar no sentido de se certificar, quando financia estudos deste tipo, que os beneficiários poderão posteriormente obter, junto de outras fontes de financiamento, as dotações necessárias para concretizar a acção prevista e que não haverá qualquer bloqueio por parte do Governo local. Pode referir-se a este respeito o caso da rede MED-Urbs 30, em que o custo de realização de uma das acções previstas foi avaliado em cerca de 230 Mio ECU. Existem algumas dúvidas quanto à capacidade da rede para mobilizar tal montante e à da cidade beneficiária para suportar, do ponto de vista jurídico e financeiro, o correspondente endividamento.

Quadro anual

123. Os prazos inerentes ao processo de selecção, aliados à necessária intervenção do Comité MED antes da decisão de financiamento, tornam quase impossível a execução dos projectos em boas condições dentro do quadro anual previsto inicialmente para os Programas MED. Em todas as redes visitadas, esta questão dos prazos foi apresentada como uma das principais dificuldades a ultrapassar na execução dos projectos. Este problema reveste particular importância no caso das redes MED-Campus em virtude dos condicionalismos inerentes ao ano académico.

Instrumentos de gestão

Impossibilidade de aplicação de importantes cláusulas do contrato

124. Como foi referido anteriormente, as cláusulas dos contratos com base nas quais a ARTM pretendeu edificar o seu sistema de controlo não foram, de uma maneira geral, respeitadas pelas redes. A explicação para esta situação reside menos na má vontade dos gestores do que na impossibilidade legal de as respeitar devido a proibições impostas pela legislação nacional.

125. Mas nem por isso os coordenadores poderão ficar isentos de qualquer responsabilidade, pois as auditorias efectuadas no local mostraram que eles estavam inteiramente a par deste conflito jurídico e, por conseguinte, da impossibilidade de respeitar tais cláusulas. Não obstante, não apenas isso não os impediu de assinarem contratos que teoricamente os vinculavam, como a questão das contradições nunca foi abordada oficialmente com a ARTM e/ou a Comissão.

126. A estrutura, a dimensão e o perfil do pessoal da ARTM não lhe permitiam conhecer todos os condicionalismos de carácter jurídico que recaem sobre os gestores das redes cujos membros pertencem aos diferentes países da União e do Sul do Mediterrâneo. Em contrapartida, a Comissão, devendo certificar-se da total legalidade das acções que executa, não pode ignorar tais conflitos e dispõe, além do mais, das competências necessárias. Esta razão seria por si só suficiente para contestar, senão a legalidade pelo menos a validade da delegação de competências à ARTM.

127. O facto de os coordenadores dos projectos terem assinado contratos cujas cláusulas não podiam respeitar pode talvez explicar-se em parte pela provável inaplicabilidade da cláusula relativa à atribuição de competências ao Tribunal Cível de Bruxelas em caso de litígio. Na realidade, não é evidente que este Tribunal tenha competência nos casos de contratos relativos à execução de uma política comunitária e cujo co-contratante pode ser um organismo de direito público de um país membro da União Europeia.

Deficiência do sistema de controlo financeiro

128. Para além da falta de fiabilidade dos dados financeiros a que já foi feita referência, o controlo financeiro da ARTM enferma de outra grande irregularidade. Baseia-se, essencialmente, numa comparação entre os mapas de despesas apresentados pelo coordenador das redes e os quadros orçamentais anexados aos contratos. Estes dois tipos de documentos foram estruturados de forma a facilitar a sua comparação. Na realidade, na ausência de documentos de despesas comprovativos dos montantes inscritos, esta comparação permite apenas formar uma opinião sobre a sua verosimilhança, mas de modo algum permite chegar a uma conclusão quanto à sua existência e exactidão.

Limitações do acompanhamento efectuado pelos GAT

129. A acção desempenhada pelos GAT foi concebida de maneira a responder a um duplo objectivo, ou seja, prestar assistência às redes e informar a Comissão acerca da execução dos projectos. Deste duplo ponto de vista, os resultados da sua actuação, apesar de se verificarem ligeiras diferenças de um programa para outro, são globalmente medíocres considerando os respectivos custos. Pelo contrário, o acompanhamento dos programas MED-Avicena, efectuado directamente pela Comissão, distingue-se pela sua qualidade.

130. Os termos de referência dos contratos celebrados com os GAT não incluem a obrigação de se pronunciar quanto à legitimidade do montante dos reembolsos solicitados.

CONCLUSÕES

131. O sistema de administração e gestão dos Programas MED foi estabelecido sem os serviços competentes da Comissão terem analisado suficientemente o que podia ser efectuado no âmbito da regulamentação já existente e sem se ter avaliado devidamente o impacto dessa proposta. Assim, os procedimentos administrativos fundamentais da Comissão, que se destinam a evitar qualquer situação irregular, não funcionaram correctamente (pontos 39-45).

132. A estrutura e os procedimentos da Comissão destinados a fiscalizar e a acompanhar a execução dos Programas MED e a assegurar um controlo da gestão descentralizada destes programas revelaram-se inadequados e deficientes. Esta situação deveu-se em parte à insuficiência dos recursos disponíveis para realizar tais tarefas.

133. Verificaram-se graves confusões de interesses na execução dos Programas MED, a que a Comissão não conseguiu pôr cobro rapidamente (pontos 50-57). Os riscos de tais situações surgirem tornaram-se evidentes desde o início e deveriam ter levado a Comissão a pôr em causa o próprio sistema.

134. Recorreu-se excessivamente a contratos por ajuste directo, sem a adequada abertura de concurso. A atribuição de contratos por ajuste directo permeou toda a estrutura dos Programas MED e foi um dos elementos que contribuiu para o aparecimento das confusões de interesses acima referidas (pontos 46-49).

135. Detectaram-se graves lacunas e irregularidades a todos os níveis da gestão financeira dos Programas MED (pontos 62-63; 64-80).

136. Ao nível dos coordenadores das redes e dos próprios projectos, foram frequentemente desrespeitados princípios fundamentais de boa gestão financeira e de controlo dos fundos públicos e muitas das cláusulas dos contratos celebrados entre a Comissão, a ARTM e os coordenadores das redes não foram cumpridas, em parte porque são inaplicáveis nos termos da legislação nacional em vigor (pontos 87-108, 124-127).

137. Com base nos dados actualmente disponíveis, e tendo em conta as suas próprias observações no local, o Tribunal considera que o impacto dos Programas MED continua por comprovar.

RECOMENDAÇÕES

138. A Comissão deverá tomar medidas imediatas a fim de rever a formulação, a gestão e a execução destes programas. É portanto com satisfação que o Tribunal verifica que, na sequência das suas constatações, a Comissão tenciona tomar algumas medidas que deverão ir nesse sentido.

139. Só deverão ser adoptados novos programas ou instrumentos quando os recursos necessários à sua gestão se encontrarem disponíveis e as estruturas e procedimentos para a sua execução tiverem sido devidamente avaliados.

140. A Comissão deverá providenciar no sentido de não delegar a organismos externos, contratados para lhe prestar assistência na execução de um programa, funções e responsabilidades que deverá ser ela própria a assegurar: designadamente, a Comissão deverá permanecer responsável pela execução dos programas e dos recursos orçamentais que lhes forem afectados, não devendo o recurso a organismos externos conduzir a uma perda de controlo da sua parte.

141. Para melhorar a execução dos projectos será necessário consolidar consideravelmente o conceito e o estatuto das redes. As obrigações dos membros das redes deverão ser definidas no âmbito de um contrato e a concessão de fundos às redes deverá depender do cumprimento dessas obrigações. De uma maneira geral, as redes deverão ser dotadas de personalidade jurídica e autonomia financeira para que possam dispor de uma conta bancária e de contas financeiras específicas, com toda a documentação comprovativa correspondente.

142. Deverão ser tomadas medidas a fim de garantir que as contas de todos os organismos envolvidos, seja a que nível for, na execução dos programas sejam objecto de uma auditoria anual efectuada por organismos de controlo externos e independentes, do sector privado ou público.

143. A Comissão deverá analisar mais detalhadamente a questão da viabilidade a mais longo prazo das redes. A este respeito, a Comissão deverá decidir de forma clara se vai ou não manter o princípio do co-financiamento e, em caso afirmativo, providenciar no sentido de que seja assegurado um verdadeiro co-financiamento, com o efectivo pagamento dos fundos devidos pelos membros das redes.

144. No que diz respeito à execução dos Programas MED, o Tribunal constatou a incapacidade em que a Comissão se encontrava para cumprir a sua missão com os recursos, nomeadamente humanos, ao dispor dos serviços competentes. Por conseguinte, o Tribunal vê-se na obrigação de reiterar a recomendação formulada nas conclusões do capítulo 10 do Relatório Anual relativo ao exercício de 1994 (1): a Comissão deverá «... esclarecer se considera dispor dos recursos humanos suficientes para fazer face às suas obrigações, sem ter de confiar sistematicamente a terceiros ou a pessoal não estatutário tarefas do domínio do poder público». Além disso, o Tribunal vê-se na obrigação de chamar a atenção da autoridade orçamental para os perigos que constituem para a boa utilização dos dinheiros públicos e para a legislação comunitária, e por vezes dos Estados-membros, o fosso que se acentuou entre o volume e a complexidade do trabalho necessário para a execução das políticas que a Comissão, através da DG IB, deve gerir e os meios colocados à sua disposição. Este aspecto deverá ser tido em consideração no contexto do aumento significativo dos fundos atribuídos aos países terceiros mediterrânicos no âmbito dos Programas MED.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 30 de Maio de 1996.

Pelo Tribunal de Contas Bernhard FRIEDMANN Presidente

(1) Cooperação científica e tecnológica com os países do Magrebe e outros países da Bacia Mediterrânica, em domínios como a saúde e a protecção do ambiente.

(1) JO nº L 181 de 1.7.1992, p. 5.

(1) Nos termos da lei de 25.10.1919.

(2) No âmbito dos Programas MED-Campus, o Comité de Selecção toma a designação de Comité Científico. Estes comités são constituídos por oito pessoas com competências no domínio em questão.

(3) O comité previsto, respectivamente, nos artigos 6º e 7º dos Regulamentos (CEE) nº 1762/92 e (CEE) nº 1763/92 do Conselho, de 29 de Junho de 1992.

(1) O Comité de Autorização, composto por representantes da ARTM e do GAT, e presidido, para cada um dos diferentes programas, pelo administrador competente da Comissão, é de facto um comité de gestão.

(2) A DG IB nem sequer esperou por este parecer pois logo em 25 de Novembro de 1992 assinava o primeiro contrato com a ARTM. Num parecer emitido em 6 de Dezembro de 1993, a Comissão Consultiva de Compras e Contratos chamou igualmente a atenção da DG IB para estas mesmas questões.

(1) Acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Setembro de 1986, processo 5/85, AKZO Chemie/Commission, Colectânea p. 2585, 2614 e seguintes.

(2) Por exemplo, nº 2 do artigo 157º do Tratado CE e segundo parágrafo do artigo 12º do Estatuto dos Funcionários.

(1) Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias.

(2) Manual dos procedimentos operacionais da Comissão, ponto 9.2, páginas 17 e 18.

(1) Artigo 3º do anexo 1 do título II.

(1) «Evaluation à mi-parcours du programme MED-Urbs», ABATON srl, Itália, Outubro de 1994, e «MED-Media pilot phase evaluation», SPAN consultants BV, 6 de Outubro de 1994.

(2) «Rapport d`Évaluation-système de la phase pilote du programme MED-Campus», Euro-Perspective, 15 de Julho de 1993.

(1) Ponto 10.70 do capítulo 10 «Acções a favor dos países da Europa Central e de Leste, dos novos Estados Independentes (ex-URSS) e da Mongólia».

ANEXO 1

POLÍTICA MEDITERRÂNICA RENOVADA COOPERAÇÃO RELATIVA AO CONJUNTO DOS PTM

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 2

ESQUEMA DE GESTÃO TEÓRICA (1)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

(1) Fonte: ARTM.

ANEXO 3

INVENTÁRIO DOCUMENTAÇÃO DISPOSITIVO CONTRATUAL PARA A GESTÃO DAS REDES

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 4

VISÃO GLOBAL DOS FUNDOS UTILIZADOS NO ÂMBITO DOS PROGRAMAS MED EM 31 DE DEZEMBRO DE 1994

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 5

FINANCIAMENTO DOS CONTRATOS ARTM

(PAGAMENTOS) >POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 6

PROGRAMA MED - ARTM

VARIAÇÕES DO MONTANTE DAS RESERVAS >POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESPOSTAS DA COMISSÃO

Introdução

1. As observações preliminares do Tribunal de Contas sobre os programas de cooperação descentralizada com os países mediterrânicos levantam questões importantes sobre a legalidade da estrutura utilizada para gerir os programas MED, o modo como essa estrutura foi criada durante a fase experimental dos programas, determinados conflitos de interesses, bem como o grau de controlo exercido pela Comissão sobre os organismos responsáveis por determinadas funções relativas à execução dos programas.

A presente resposta da Comissão é composta por quatro partes:

1. Observações gerais

2. Medidas adoptadas

3. Novo enquadramento geral

4. Observações circunstanciadas

Após uma série de observações gerais sobre o relatório do Tribunal de Contas, são apresentadas as medidas adoptadas com vista a reforçar a gestão dos programas MED. Essas medidas foram adoptadas face ao número crescente de projectos no âmbito dos programas MED e ao apoio político à cooperação descentralizada manifestado pelos Ministros dos Negócios Estrangeiros da União Europeia e pelos parceiros mediterrânicos durante a Conferência Euro-Mediterrânica de Barcelona, realizada em Novembro de 1995.

Segue-se uma descrição dos princípios do novo enquadramento geral que a Comissão se propõe criar. Por último, no anexo, figuram observações circunstanciadas sobre as observações preliminares do Tribunal relativas aos programas MED.

Observações gerais

2. Os programas MED foram lançados pela primeira vez em 1992 e reflectiam uma prioridade política, coerentemente apoiada pela Comissão, pelo Conselho e pelo Parlamento, no sentido de incluir na nova política mediterrânica uma componente de cooperação multilateral regional e a participação da sociedade civil. Dado o grande número de operações que a execução dos programas implicava, a Comissão tinha consciência da insuficiência dos seus recursos humanos para abranger todos os aspectos da gestão dos programas.

A Comissão decidiu, por conseguinte, confiar um certo número de tarefas de gestão dos programas a um organismo externo (Agência para as Redes Transmediterrânicas - ARTM), mantendo, no entanto, todas as principais decisões sob o seu controlo.

Verifica-se uma divergência de opiniões entre o Tribunal e a Comissão acerca do artigo 105º do Regulamento Financeiro conjugado com o Regulamento (CEE) nº 1763/92. Segundo a Comissão, este artigo é plenamente aplicável ao contrato com a ARTM, o qual confia a este organismo determinadas tarefas de gestão sob o controlo da Comissão. O procedimento adoptado decorre das decisões de financiamento adoptadas pela Comissão após consulta do Comité MED. Por conseguinte, o princípio da colegialidade das decisões da Comissão foi plenamente respeitado.

3. A Comissão reconhece, todavia, que se verificaram algumas situações indesejáveis durante o lançamento e a fase experimental dos programas. Os serviços da Comissão dispuseram de muito pouco tempo para definir os novos programas e autorizar as despesas. Embora o princípio da nova política mediterrânica para 1992/1996 tenha sido acordado pelo Conselho em 1991, apenas em finais de Junho de 1992 foi aprovado o respectivo regulamento de aplicação [Regulamento (CEE) nº 1763/92]. Por este motivo os serviços da Comissão seleccionaram um consultor, cujas qualificações e experiência conheciam, para realizar essa tarefa e gerir a agência (ARTM) durante a fase experimental. As duas empresas de consultoria (FERE e Ismeri) que efectuaram os estudos prévios ao lançamento dos programas MED, participaram na criação da ARTM, em virtude da experiência que estavam em condições de proporcionar.

4. A Comissão reconheceu que estas medidas excepcionais deveriam dar lugar a procedimentos regulares. No que respeita ao organismo responsável pela gestão dos programas, os serviços da Comissão levaram a cabo um processo de consultas que culminou, em 30 de Março de 1994, com a publicação de um concurso e com a posterior aprovação pelo CCAM, em 15 de Julho de 1994, da adjudicação do contrato à ARTM, que havia apresentado a proposta economicamente mais vantajosa (assinado em 1 de Setembro de 1994).

Importa ainda referir que o concurso de 30 de Março de 1994 estipulava que, a fim de evitar eventuais conflitos de interesses, o adjudicatário não poderia beneficiar de qualquer assistência ao abrigo dos programas MED.

5. Estas medidas permitiram de alguma forma eliminar os problemas verificados. A Comissão reconhece, todavia, que subsistiram algumas anomalias que levaram algum tempo a corrigir. A Comissão já adoptou medidas mais rigorosas (ver adiante).

6. No que se refere às observações do Tribunal sobre o grau de autonomia de que beneficia a ARTM, importa referir que, durante a fase de consolidação dos programas MED, foram adoptadas algumas medidas (selecção dos beneficiários da assistência financeira, decisões relativas aos pagamentos às redes e alterações da composição da dotação financeira de cada programa), sob a responsabilidade de um ou, na maior parte dos casos, de vários funcionários da Comissão, embora na prática o grande número das operações tenha impossibilitado um controlo exaustivo de todos os programas.

7. De seguida, o Tribunal sugere a existência de insuficiências na gestão financeira das próprias redes. Com cerca de duzentas redes a funcionar em toda a Comunidade Europeia e nos parceiros mediterrânicos, sendo cada rede composta por pelo menos quatro parceiros, a Comissão não pode exercer um controlo constante e completo de todas as operações financeiras. Contudo, a Comissão propõe-se melhorar a gestão financeira dos programas MED, tal como indicado na rubrica «Novo enquadramento geral».

8. Nas suas conclusões, o Tribunal considera que «o impacto dos programas MED continua por comprovar», mas o próprio relatório esclarece que esse impacto é extremamente difícil de avaliar (ponto nº 111). A Comissão procedeu periodicamente a avaliações independentes, incluindo no que respeita às necessidades dos programas, e continuará a fazê-lo. Os resultados dessas avaliações permitiram adaptar os objectivos e as orientações dos diversos programas: a fim de aumentar a eficácia, alguns projectos financiados numa base anual foram transformados em projectos plurianuais; foi restringido o número de sectores de interesse e de parceiros que participam nas redes; a fim de melhorar o sistema de selecção, foram alterados os processos de instrução dos pedidos, foi colocada maior ênfase nos resultados concretos dos projectos. As avaliações incidiram mais sobre a execução dos programas individuais do que sobre o conceito geral da cooperação descentralizada para o Mediterrâneo. Simultaneamente, foi criada uma unidade de avaliação no âmbito da DG IB, que está a definir novos critérios de avaliação. No momento oportuno, será levada a cabo uma avaliação mais global das acções de cooperação descentralizada, em conformidade com o disposto no regulamento MEDA, que refere explicitamente a cooperação descentralizada como um dos objectivos da política mediterrânica.

9. O impacto da cooperação descentralizada é efectivamente difícil de avaliar, manifestando-se geralmente apenas a longo prazo e sendo quantificável mais em termos da evolução geral dos comportamentos e das mentalidades do que em termos materiais. O objectivo dos programas é aumentar a compreensão mútua e promover o papel da sociedade civil nos parceiros mediterrânicos onde muitas vezes não se encontra ainda em posição de influenciar o processo de decisão como seria de esperar numa sociedade aberta. Nesta matéria, o apoio prestado pelos programas a diversos sectores da sociedade, tanto na Comunidade como nos parceiros mediterrânicos, é amplamente reconhecido. Este reconhecimento verifica-se tanto a nível dos governos nacionais da Comunidade como dos governos e das forças políticas e sociais dos parceiros mediterrânicos, dos membros do Parlamento Europeu, do poder local e regional, das associações internacionais de meios de comunicação, bem como do mundo académico na Europa e no Mediterrâneo. Embora o objectivo principal não seja colocar a tónica em projectos concretos, podem referir-se os resultados da criação de sistemas de purificação de água em cidades da Síria e do Líbano, as possibilidades de formação proporcionadas a mais de duzentos jornalistas do Magrebe e do Maxerreque, bem como as várias oportunidades de investigação comum entre investigadores da Comunidade e mediterrânicos nos sectores agrícola, biológico e médico.

Medidas adoptadas

10. Reconhecendo que durante a preparação dos programas se verificaram situações indesejáveis e que importa reforçar o controlo financeiro e administrativo dos programas, a Comissão, após um diálogo construtivo com o Tribunal, adoptou uma série de medidas:

- Por carta de 12 de Dezembro de 1995, a Comissão informou a ARTM que nenhum contrato com a Comissão seria prorrogado; foram enviadas cartas idênticas a todos os gabinetes de assistência técnica;

- Em 16 de Fevereiro de 1996, foi assinado um contrato com a ARTM, que terminará em 30 de Junho de 1996 e que define as condições e as modalidades para o cumprimento das obrigações contratuais ainda em vigor; trata-se do único contrato ainda em vigor com este organismo;

- A DG XX efectuou uma auditoria às contas da ARTM, estando prevista a realização de outra auditoria aos gabinetes de assistência técnica;

- No início de Janeiro de 1996, todas as redes seleccionadas para financiamento no âmbito da próxima fase dos programas MED foram informadas de que o início da fase 1996 seria adiado, de forma a permitir uma revisão dos métodos de gestão dos programas de cooperação descentralizada;

- Foi proposto um novo sistema de gestão da cooperação descentralizada, que se encontra actualmente em discussão na Comissão.

Novo enquadramento geral

Por meio de uma reafectação a nível interno e do reforço dos recursos humanos, a DG IB melhorará o controlo orçamental e a gestão. Está a ser criada uma direcção «Finanças e Recursos», que assumirá a responsabilidade pelas questões orçamentais e financeiras, contratos e processos de concurso, avaliação metodológica e gestão do pessoal. Foi igualmente criada uma divisão responsável pelas auditorias internas e pelas relações com o Tribunal de Contas, que se encontra directamente dependente de um director-geral. No âmbito da direcção responsável pelas relações com os países mediterrânicos, foi criada uma unidade horizontal responsável pela programação e pela cooperação económica, assim como pelos programas MED.

Propõe-se a criação de um novo enquadramento para a cooperação descentralizada, abrangendo não apenas os parceiros mediterrânicos mas também os países da Ásia e da América Latina, que reflicta a importância política actualmente atribuída ao reforço do papel da sociedade civil nos programas de cooperação da Comunidade. O processo com vista à adopção deste enquadramento geral pela Comissão encontra-se actualmente em curso. Esse enquadramento basear-se-á nos seguintes princípios:

1. Combinar a flexibilidade necessária para apoiar as iniciativas da sociedade civil (objectivo expressamente apoiado na Declaração da Conferência Ministerial Euro-Mediterrânica de Barcelona e noutras conferências ministeriais de alto nível na América Latina e na Ásia) com o controlo da Comissão sobre a execução dessa política;

2. Proporcionar aos gabinetes de assistência técnica e às redes de cooperação descentralizada um enquadramento-tipo que permita assegurar a coerência global das acções, designadamente através da adopção de um «manual de procedimentos» que contemple igualmente questões relativas à gestão financeira;

3. Elaborar contratos-tipo com os gabinetes de assistência técnica e as redes de cooperação, a fim de evitar a multiplicidade de acordos pontuais.

O grande número de acções previstas pela cooperação descentralizada torna necessário o recurso a organismos externos. Nesse contexto, as seguintes atribuições continuarão a ser da exclusiva competência da Comissão:

1. Decisão sobre os critérios de elegibilidade das acções, bem como as decisões finais sobre o seu financiamento;

2. Assinatura dos contratos de financiamento e de assistência técnica à execução das acções;

3. Avaliação das acções levadas a cabo pelos beneficiários e pelos gabinetes de assistência técnica;

4. Avaliação global dos resultados dos programas em função dos seus objectivos.

A Comissão manterá o controlo global da execução dos seus programas, através da análise e da aprovação dos relatórios de actividade apresentados pelos organismos externos, bem como a faculdade de inspeccionar no local documentos específicos.

Sob reserva do que antecede, as seguintes atribuições poderão ser confiadas a organismos externos sob o controlo da Comissão e no âmbito de um enquadramento jurídico bem definido:

1. Promoção e informação sobre as acções previstas no âmbito dos programas;

2. Recepção, exame e instrução dos pedidos de financiamento;

3. Preparação dos projectos de contrato decididos pela Comissão;

4. Acompanhamento das acções e da sua execução, incluindo a elaboração de relatórios periódicos;

5. Execução dos pagamentos com base numa delegação precisa e específica da Comissão, utilizando fundos devidamente assegurados.

Além disso, a gestão financeira dos projectos no âmbito dos programas MED será melhorada através da revisão das atribuições das redes. Serão elaborados contratos-tipo entre a Comissão e as redes, sendo todos os projectos sujeitos a auditorias externas e independentes, segundo modalidades a defi