RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

de 18 de junho de 2021

com vista a pôr termo à situação de défice excessivo na Roménia

(2021/C 304/24)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 126.o, n.o 7,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,

Considerando o seguinte:

(1) Nos termos do artigo 126.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, os Estados-Membros devem evitar défices orçamentais excessivos.

(2) O Pacto de Estabilidade e Crescimento assenta no objetivo de assegurar a solidez das finanças públicas como forma de criar condições mais propícias à estabilidade dos preços e a um crescimento forte e sustentável, favorável à criação de emprego.

(3) Na sequência de uma recomendação da Comissão, o Conselho decidiu, em 3 de abril de 2020, através da Decisão (UE) 2020/509 (1), em conformidade com o artigo 126.o, n.o 6, do Tratado, que existia um défice excessivo na Roménia e emitiu uma recomendação no sentido da sua correção o mais tardar até 2022 (2) («Recomendação do Conselho de 3 de abril de 2020»), em conformidade com o artigo 126.o, n.o 7, do Tratado e com o artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1467/97 do Conselho (3).

(4) Em 20 de março de 2020, a Comissão adotou uma Comunicação sobre a ativação da cláusula de exceção de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Essa cláusula, como enunciada no artigo 5.o, n.o 1, no artigo 6.o, n.o 3, no artigo 9.o, n.o 1, e no artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho (4) e no artigo 3.o, n.o 5, e no artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1467/97, facilita a coordenação das políticas orçamentais em caso de recessão económica grave. Nessa comunicação, a Comissão considerou que, tendo em conta a grave recessão económica prevista em resultado da pandemia de COVID-19, as condições para a ativação da cláusula de exceção de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento se encontravam preenchidas. Em 23 de março de 2020, os ministros das Finanças dos Estados-Membros manifestaram o seu acordo com esta apreciação da Comissão.

(5) Em 15 de setembro de 2020, as autoridades romenas apresentaram um relatório sobre as medidas tomadas em resposta à Recomendação do Conselho de 3 de abril de 2020. Esse relatório apontava uma importante degradação das finanças públicas em 2020, fundamentalmente devido à pandemia de COVID-19.

(6) Em 18 de novembro de 2020, a Comissão adotou uma Comunicação sobre a situação orçamental na Roménia. Tendo em conta a incerteza excecional inerente ao extraordinário impacto macroeconómico e orçamental da pandemia de COVID-19, a Comissão considerou que não poderia ser tomada nessa fase nenhuma decisão sobre novas medidas a título do procedimento relativo ao défice excessivo iniciado em relação à Roménia. Em particular, essa incerteza excecional, nomeadamente relativamente à configuração de uma trajetória credível de política orçamental, não permitiu à Comissão apresentar nessa fase uma recomendação ao Conselho ao abrigo do artigo 126.o, n.o 7, do Tratado. A Comissão declarou que iria reavaliar a situação orçamental da Roménia na primavera de 2021, com base nos dados da execução orçamental de 2020, no orçamento de 2021 e nas previsões económicas de primavera da Comissão de 2021, e que, se fosse o caso, proporia novas medidas ao abrigo do procedimento por défice excessivo, tomando em consideração a continuação da aplicação da cláusula de exceção de âmbito geral do Plano de Estabilidade e Crescimento em 2021.

(7) Em 3 de março de 2021, a Comissão adotou uma comunicação na qual estabeleceu novas orientações estratégicas para facilitar a coordenação das políticas orçamentais e a elaboração dos programas de estabilidade e de convergência dos Estados-Membros. Nessa comunicação, a Comissão expressou o seu entendimento no sentido de que a eventual decisão sobre a desativação ou a continuação da aplicação da cláusula de exceção de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento deveria ser tomada no quadro de uma avaliação global da situação da economia, com o nível da atividade económica na União ou na área do euro, quando comparado com os níveis anteriores à crise (final de 2019), a servir como critério quantitativo fundamental. Em 2 de junho de 2021, a Comissão adotou uma Comunicação intitulada «Coordenação das políticas económicas em 2021: superar a COVID-19, apoiar a recuperação e modernizar a nossa economia», de acordo com a qual a cláusula de exceção de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento continuará a ser aplicada em 2022 e deverá ser desativada em 2023.

(8) De acordo com a atualização do Acompanhamento da Sustentabilidade da Dívida de 2020 da Comissão que reflete as previsões económicas de primavera da Comissão de 2021, os riscos para a sustentabilidade orçamental a médio e longo prazo da Roménia continuam a ser elevados e deverão ser objeto de um plano orçamental a médio prazo adequado, que terá de ser apoiado por medidas estruturais.

(9) À luz da forte contração da atividade económica associada à pandemia de COVID-19 e da resultante necessidade de políticas orçamentais que apoiem a economia em 2021 e 2022, a Recomendação do Conselho de 3 de abril de 2020 deixou de constituir uma base jurídica relevante para a formulação de orientações de política orçamental dirigidas à Roménia.

(10) Nos termos da última frase do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento (CE) n.o 1467/97, em caso de recessão económica grave na área do euro ou na União no seu conjunto, o Conselho pode decidir, sob recomendação da Comissão, adotar uma recomendação revista nos termos do artigo 126.o, n.o 7, do Tratado, desde que tal não ponha em risco a sustentabilidade orçamental a médio prazo.

(11) Nos termos do artigo 126.o, n.o 7, do Tratado e do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1467/97, o Conselho deverá apresentar uma recomendação ao Estado-Membro em causa, estabelecendo um prazo para a correção da situação de défice excessivo. A recomendação deve estabelecer um prazo máximo de seis meses para que o Estado-Membro em causa tome medidas eficazes para corrigir o défice excessivo, prazo esse que poderá ser reduzido para três meses se a gravidade da situação o justificar. Além disso, numa recomendação de correção de um défice excessivo, o Conselho solicitará o cumprimento de objetivos orçamentais anuais que, com base nas previsões subjacentes à recomendação, sejam coerentes com uma melhoria anual mínima do saldo estrutural, ou seja, do saldo corrigido das variações cíclicas excluindo medidas extraordinárias e outras medidas temporárias, de pelo menos 0,5 % do PIB como valor de referência.

(12) O PIB real da Roménia registou uma contração de 3,9 % em 2020. De acordo com as previsões económicas de primavera da Comissão de 2021, a economia romena deverá regressar a um crescimento de 5,1 % em 2021 e 4,9 % em 2022. Espera-se uma recuperação do consumo privado à medida que a vacinação for avançando e as medidas de distanciamento social gradualmente levantadas, enquanto o crescimento dos salários deverá também permanecer robusto. A introdução progressiva de projetos no âmbito do plano de recuperação e resiliência, como referido no Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho (5), deverá dar um novo impulso ao crescimento do investimento. O contributo das exportações líquidas, ou seja, das exportações menos as importações, deverá permanecer negativo ao longo do período abrangido pelas previsões. Tal deve-se ao facto de ser expectável um aumento das importações estimulado pela recuperação do consumo privado e também pelo aumento do investimento. As previsões indicam que as exportações também serão apoiadas por uma recuperação da procura externa, mas deverão permanecer menos dinâmicas do que as importações. As perspetivas de crescimento estão sujeitas a riscos equilibrados. Por um lado, uma estratégia orçamental de médio prazo credível poderá ajudar a dissipar as preocupações quanto à sustentabilidade orçamental, em particular se for combinada com reformas estruturais ambiciosas (incluindo as contidas no plano de recuperaçao e resiliência), o que ajudaria a corrigir os desequilíbrios macroeconómicos da Roménia, limitaria os riscos para a estabilidade financeira e contribuiria para um crescimento sustentável, nomeadamente por via da melhoria do clima de investimento. Por outro lado, a incerteza quanto à elaboração das políticas públicas e os atrasos ou ineficiências na execução do plano de recuperação e resiliência poderão ter efeitos negativos na confiança.

(13) Em 2 de março de 2021, o Parlamento romeno adotou o orçamento e a estratégia orçamental de médio prazo para 2021. Essa estratégia orçamental, juntamente com informações sobre o perfil dos apoios financeiros a fundo perdido e empréstimos ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência («Mecanismo»), foi tida em conta no Programa de Convergência de 2021 («Programa de Convergência»), que foi apresentado à Comissão em 5 de maio de 2021. Partindo de um défice das administrações públicas de 9,2 % do PIB em 2020, o Programa de Convergência visa um valor inferior a 3 % do PIB até 2024, com as seguintes etapas: 8,0 % do PIB em 2021, 6,2 % do PIB em 2022, 4,4 % do PIB em 2023 e 2,9 % do PIB em 2024. O ajustamento orçamental previsto no Programa de Convergência baseia-se principalmente nas despesas. Prevê-se um maior controlo da despesa (redução em percentagem do PIB), em especial no que se refere aos salários do sector público (diminuição de 1,4 pontos percentuais entre 2022 e 2024) e às transferências sociais (diminuição de 0,9 pontos percentuais entre 2022 e 2024).

(14) As previsões económicas de primavera da Comissão de 2021, com um horizonte até 2024, apontam para um défice das administrações públicas de 8,0 % do PIB em 2021, 7,1 % do PIB em 2022 e 6,8 % do PIB em 2023 e 2024. Essa previsão tem em conta a despesa que se espera venha a ser financiada por apoios financeiros a fundo perdido e por empréstimos do Mecanismo, tal como apresentadas no Programa de Convergência e nas informações adicionais fornecidas pela Roménia. A diminuição do défice global das administrações públicas projetada pela Comissão é principalmente impulsionada pela gradual supressão das medidas de emergência adotadas em resposta à pandemia de COVID-19, pelo aumento das receitas induzido pela recuperação económica projetada e pelo impacto positivo adicional do investimento e das reformas que se espera venham a ser financiados pelo Mecanismo. Além disso, o Governo romeno decidiu congelar os salários do sector público em 2021 e 2022, adiar o aumento das pensões em 2021 e aumentá-las moderadamente em 2022, o que contribuiu para melhorar as perspetivas em comparação com as previsões económicas de outono da Comissão de 2020. Essas medidas já foram adotadas. Adicionamente, o Governo romeno tem intenção de adotar uma nova legislação para o sistema de pensões de reforma, assegurando em termos globais a estabilidade das despesas com pensões em percentagem do PIB. A projeção de um défice mais elevado nas previsões económicas de primavera da Comissão de 2021, em comparação com o Programa de Convergência, decorre do facto de a consolidação prevista não estar plenamente apoiada em medidas adotadas ou já anunciadas de forma credível, pelo que não pôde ser tida em conta naquelas previsões. A Comissão prevê uma melhoria do défice estrutural de 0,7 pontos percentuais do PIB em 2021 e de 0,5 pontos percentuais do PIB em 2022, seguida de uma deterioração de 0,1 pontos percentuais do PIB em 2023 e de 0,4 pontos percentuais do PIB em 2024.

(15) A dívida pública elevava-se a 34,7 % do PIB no final de 2018, a 35,3 % do PIB no final de 2019 e a 47,3 % do PIB no final de 2020. De acordo com as previsões económicas de primavera da Comissão de 2021, deverá aumentar para 49,7 % do PIB no final de 2021, 52,7 % do PIB no final de 2022 e 59,5 % do PIB no final de 2024, aproximando-se assim pela primeira vez do valor de referência de 60 % do PIB previsto no Tratado, na ausência de medidas corretivas que acresçam às já adotadas ou anunciadas de forma credível.

(16) A análise da sustentabilidade da dívida no médio e longo prazo, atualizada após as previsões económicas de primavera da Comissão de 2021, confirma que os riscos para a sustentabilidade são elevados a médio prazo. De acordo com uma projeção de base a 10 anos, o rácio dívida das administrações públicas/PIB deverá continuar a aumentar ao longo do período de projeção, para atingir um nível próximo de 90 % do PIB. Os riscos para a sustentabilidade da dívida são impulsionados por grandes défices orçamentais, pelos custos decorrentes do envelhecimento da população e pela vulnerabilidade da trajetória da dívida aos choques macro-orçamentais. Os aumentos das pensões, adotados no verão de 2019 e por enquanto adiados até ao final de 2022, constituem a principal fonte de riscos para a sustentabilidade da dívida. A estrutura da dívida, com uma elevada percentagem expressa em moeda estrangeira e uma percentagem significativa detida por não residentes, contribui para os riscos em matéria de sustentabilidade da dívida, embora as intervenções do Banco Nacional da Roménia no mercado secundário tenham ajudado a manter os custos dos empréstimos públicos em níveis favoráveis em 2020. Além disso, existem riscos associados aos passivos contingentes decorrentes de garantias estatais (equivalentes a 1,4 % do PIB) concedidas às empresas e aos trabalhadores por conta própria durante a crise da COVID-19. As necessidades brutas de financiamento deverão aumentar. Em contrapartida, as reformas e os investimentos no âmbito do Next Generation EU, se forem efetivamente implementados, deverão ter um impacto positivo no crescimento do PIB nos próximos anos, contribuindo assim para a sustentabilidade da dívida.

(17) Nos termos do artigo 3.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1467/97, a correção da situação de défice excessivo deverá ser realizada no ano seguinte à sua identificação, salvo se se verificarem circunstâncias especiais. A trajetória de ajustamento deve ser determinada em consonância com o Regulamento (CE) n.o 1467/97, tendo em conta a situação económica e orçamental do Estado-Membro em questão.

(18) Essas circunstâncias especiais verificam-se atualmente na Roménia. A concessão de um prazo adicional de um ano à Roménia, embora sendo consentânea com a regra estabelecida no artigo 3.o, n.o 4, do regulamento (CE) n.o 1467/97, exigiria um ajustamento orçamental muito acentuado e resultaria em perdas de produção significativas, podendo assim comprometer a recuperação económica na sequência da pandemia de COVID-19. Uma trajetória de ajustamento com um prazo para a correção do défice excessivo até 2024, embora exigindo também ajustamentos anuais substanciais, implicará um esforço mais gradual e permitirá um bom equilíbrio entre a consolidação orçamental e o apoio à recuperação económica. A nova trajetória de ajustamento tem igualmente em conta a situação orçamental alterada, incluindo a evolução orçamental em 2020 e a nova estratégia orçamental estabelecida pelo Governo romeno. As reformas, nomeadamente quando melhorarem a gestão das finanças públicas, serão fundamentais para assegurar uma correção duradoura do défice excessivo. À luz dessas considerações, e em consonância com as orientações de política orçamental estabelecidas na Comunicação da Comissão de 3 de março de 2021, justifica-se a fixação de um prazo para a correção do défice excessivo até 2024.

(19) Uma trajetória de ajustamento credível e sustentável à luz desse prazo exigiria que a Roménia atingisse um objetivo nominal de défice das administrações públicas de 8,0 % do PIB em 2021, de 6,2 % do PIB em 2022, de 4,4 % do PIB em 2023 e de 2,9 % do PIB em 2024, em consonância com os objetivos estabelecidos pelo próprio Governo. Essa evolução seria, com base nas previsões económicas de primavera da Comissão de 2021, coerente com uma taxa de crescimento nominal da despesa pública primária líquida de 3,4 % em 2021, de 1,3 % em 2022, de 0,9 % em 2023 e de 0,0 % em 2024 (6). Essas taxas de crescimento da despesa pública primária líquida serão o principal indicador utilizado para avaliar o esforço orçamental, caso seja necessária uma análise mais cuidada. O ajustamento orçamental anual do saldo estrutural corresponde a 0,7 % do PIB em 2021, a 1,8 % do PIB em 2022, a 1,7 % do PIB em 2023 e a 1,5 % do PIB em 2024.

(20) A fim de avaliar a orientação global da política orçamental, na atual conjuntura os pagamentos significativos a partir do orçamento da União (no âmbito do Mecanismo e de outros fundos da União) devem ser incluídos no valor agregado das despesas em causa, enquanto indicadores dessa orientação (7). Assim sendo, os fundos da União deverão ter um impacto positivo significativo na economia romena nos próximos anos. Em termos mais concretos, os investimentos e reformas apoiados pelo Mecanismo darão à Roménia uma oportunidade para melhorar a sua posição orçamental subjacente a médio prazo, sem por isso comprometer os apoios ao crescimento e à criação de emprego.

(21) As medidas de consolidação orçamental devem assegurar uma correção duradoura do défice excessivo, visando simultaneamente a melhoria da qualidade das finanças públicas e o reforço do potencial de crescimento da economia. As reformas de natureza orçamental e económica mais alargada, incluindo as reformas do sistema de pensões, da administração fiscal, dos salários do sector público e da governação das empresas públicas, deverão apoiar o esforço de consolidação orçamental e torná-lo sustentável.

(22) Desde 2016, a Roménia tem aplicado sistemática e repetidamente exceções às suas regras orçamentais nacionais e ao calendário para a adoção da estratégia orçamental de médio prazo, consagrada no quadro orçamental nacional. Futuramente, o ajustamento orçamental da Roménia deverá ser apoiado pela plena aplicação do quadro orçamental nacional,

ADOTOU A PRESENTE RECOMENDAÇÃO:

1. A Roménia deverá pôr termo à situação de défice excessivo até 2024, o mais tardar.

2. A Roménia deverá atingir um objetivo nominal de défice das administrações públicas de 8,0 % do PIB em 2021, 6,2 % do PIB em 2022, 4,4 % do PIB em 2023 e 2,9 % do PIB em 2024, situação que é coerente com uma taxa de crescimento nominal da despesa pública primária líquida de 3,4 % em 2021, 1,3 % em 2022, 0,9 % em 2023 e 0,0 % em 2024. o que corresponde a um ajustamento estrutural anual de 0,7 % do PIB em 2021, 1,8 % do PIB em 2022, 1,7 % do PIB em 2023 e 1,5 % do PIB em 2024.

3. A Roménia deverá aplicar integralmente as medidas já adotadas para 2021. Deve especificar e aplicar as medidas adicionais que forem necessárias para alcançar a correção do seu défice excessivo até 2024. As medidas de consolidação orçamental devem assegurar uma correção sustentável de modo favorável ao crescimento. Quaisquer receitas extraordinárias devem ser utilizadas para reduzir o défice das administrações públicas.

4. O Conselho estabelece um prazo até 15 de outubro de 2021 para que a Roménia tome medidas eficazes e, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 4-A do Regulamento (CE) n.o 1467/97, comunique informações sobre a estratégia de consolidação prevista com vista à realização dos objetivos estabelecidos. Subsequentemente, a Roménia deverá apresentar um relatório sobre os progressos realizados na aplicação da presente recomendação, pelo menos de seis em seis meses, até que a situação de défice excessivo esteja corrigida. A Roménia deverá além disso assegurar a plena aplicação do seu quadro orçamental nacional. A fim de assegurar o sucesso da estratégia orçamental de médio prazo, será também importante apoiar a consolidação orçamental por via de reformas abrangentes.

A destinatária da presente recomendação é a Roménia. Feito no Luxemburgo, em 18 de junho de 2021. Pelo Conselho O Presidente J. LEÃO

(1) Decisão (UE) 2020/509 do Conselho, de 3 de abril de 2020, sobre a existência de um défice excessivo na Roménia (JO L 110 de 8.4.2020, p. 58).

(2) Recomendação do Conselho, de 3 de abril de 2020, com vista a pôr termo à situação de défice orçamental excessivo na Roménia (JO C 116 de 8.4.2020, p. 1).

(3) Regulamento (CE) n.o 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos (JO L 209 de 2.8.1997, p. 6).

(4) Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (JO L 209 de 2.8.1997, p. 1).

(5) Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de fevereiro de 2021, que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (JO L 57 de 18.2.2021, p. 17).

(6) A despesa pública primária líquida é composta pelas despesas públicas totais, excluindo as despesas com juros, as despesas relativas a programas da União inteiramente cobertas por receitas de fundos da União e as alterações não discricionárias das despesas com subsídios de desemprego. A formação bruta de capital fixo financiada a nível nacional é atenuada ao longo de um período de quatro anos. São tidas em conta as medidas discricionárias do lado da receita e os aumentos de receitas impostos por lei. As medidas pontuais, tanto do lado da receita como da despesa, são compensadas entre si.

(7) A orientação orçamental global é medida comparando a variação das despesas primárias (líquida de medidas discricionárias em matéria de receitas, mas incluindo as variações da despesa financiadas pelo Mecanismo e por outros apoios financeiros a fundo perdido da União), com a taxa média de crescimento potencial a 10 anos. Esta estimativa não inclui, contudo, o impacto das reformas integradas no plano de recuperação e resiliência, que poderão impulsionar o crescimento económico potencial da Roménia. Um sinal negativo do indicador corresponde a um excesso de crescimento das despesas primárias em comparação com o crescimento económico de médio prazo, o que indica uma política orçamental expansionista.