Comunicação da Comissão aos Estados-membros sobre a política regional e a política de concorrência REFORÇAR A RESPECTIVA CONCENTRAÇÃO E COERÊNCIA (98/C 90/03)

A Comissão adoptou, em 1996, o seu primeiro relatório sobre a coesão económica e social da União Europeia. Salientando que a definição ou concentração dos recursos nas zonas com problemas é o princípio-chave subjacente à eficácia das políticas de coesão (ponto 2 do capítulo 6), esse relatório conclui, nomeadamente, que «no contexto da concentração de recursos nas regiões mais desfavorecidas, os Estados-membros e a Comissão deverão, em parceria, eliminar algumas inconsistências entre as regiões que são apoiadas por políticas regionais nacionais e aquelas que são apoiadas por políticas regionais da União. A elegibilidade para o apoio regional da União deverá, no futuro, tornar-se um dos critérios para permitir o apoio ao abrigo das políticas regionais dos próprios Estados-membros» (capítulo 7).

No documento Agenda 2000, por ela adoptado em Julho de 1997, a Comissão realçou de novo a necessidade de reforçar a concentração geográfica das suas intervenções estruturais, a fim de as tornar mais visíveis, mais eficazes e mais coerentes com a política de concorrência da União (1), tendo, simultaneamente, anunciado a redução da cobertura da população elegível para as ajudas regionais.

Por último, no âmbito do plano de acção para o mercado interno, a Comissão anunciou novas orientações para os auxílios com finalidade regional, visando reduzir as disparidades mediante uma concentração dos apoios.

1. Contexto da questão

Concentração: Apesar dos progressos alcançados desde o lançamento da política regional comunitária, há disparidades estruturais importantes que subsistem ao nível da União, continuando um dos seus objectivos fundamentais a ser o reforço da respectiva coesão económica e social, na acepção do artigo 130ºA do Tratado. Para o efeito, importa que a União possa, tal como no passado, apoiar a criação e o desenvolvimento de actividades produtivas nas regiões menos desenvolvidas e sujeitas a um processo de reconversão económica e social. A experiência adquirida mostra que a eficácia dessas intervenções, do ponto de vista do desenvolvimento regional, pressupõe evitar a sua dispersão por territórios demasiado extensos ou fragmentados. É, pois, necessário, alcançar a concentração dos co-financiamentos comunitários de molde a atingir um efeito de massa crítica significativo, o que implica, nomeadamente, a identificação das regiões da União mais afectadas.

O objectivo de concentração também é importante do ponto de vista da política comunitária da concorrência (artigos 92º a 94º do Tratado), dado que permite limitar geograficamente a extensão das distorções resultantes da concessão dos auxílios nacionais com finalidade regional, favorecendo o desenvolvimento das regiões menos desenvolvidas.

Coerência: A União apresenta-se como um sistema de decisão no qual intervêm diversos agentes que partilham, entre si, as competências institucionais. Tal é o caso, nomeadamente, em matéria de política regional. A Comissão dispõe, quanto aos auxílios de Estado, de uma competência exclusiva para examinar a compatibilidade dos regimes de auxílio, incluindo os mapas, comunicados pelos Estados-membros a título do nº 3 do artigo 93º do Tratado. As tarefas de solidariedade em matéria de desenvolvimento das economias regionais exercem-se, primeiramente, aos níveis regional e nacional, proporcionando a União o seu contributo, através da respectiva política de ajudas estruturais, de um modo subsidiário. A ajuda dos fundos estruturais é prestada, entre outras formas, através do co-financiamento de regimes de apoio ao investimento produtivo que são concebidos e aplicados aos níveis nacional ou regional. Este tipo de intervenções representa uma parte bastante minoritária do total dos auxílios com finalidade regional concedidos pelos Estados-membros. Daí que o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Feder) não deva intervir senão nos domínios em que os próprios Estados-membros concedem auxílios regionais, se bem que estes também possam intervir noutras regiões. Como os auxílios nacionais com finalidade regional devem ser objecto de uma autorização prévia a título da política dos auxílios de Estado da União, as zonas elegíveis para as intervenções dos fundos estruturais devem igualmente ser cobertas por regimes nacionais de auxílios regionais. Por razões que se prendem com a presença de diversos intervenientes detentores de competências, objectivos e calendários diferentes, torna-se difícil coordenar as duas políticas em causa. Esta situação foi objecto de críticas por parte dos intervenientes interessados, tais como as autoridades regionais e locais e o Parlamento Europeu.

Nas zonas actualmente elegíveis para as intervenções dos fundos estruturais mas não elegíveis para efeitos dos auxílios de Estado com finalidade regional a título das excepções previstas no nº 3, alíneas a) e c), do artigo 92º, é possível co-financiar regimes de apoio às pequenas e médias empresas (PME), bem como regimes de apoio ao ambiente ou à investigação, a taxas de intensidade inferiores às autorizadas nas zonas elegíveis a título do nº 3, alíneas a) e c), do artigo 92º A incoerência entre os dois sistemas de classificação regional limita, assim, as possibilidades de atrair o investimento das grandes empresas, que, no fundo, se reveste de um especial interesse para o desenvolvimento regional devido aos seus efeitos de atracção e de abertura ao mercado mundial. É por esse motivo, pois, que o persistir das incoerências não é desejável, tanto por razões políticas como económicas.

Aquando da revisão dos regulamentos relativos aos fundos estruturais em 1993, a Comissão já havia procurado avançar no sentido de uma maior coerência. Ao definir, em conjunto com os Estados-membros, a distribuição, por zonas, das ajudas, sobretudo, do objectivo nº 2, mas também do objectivo nº 5b, a Comissão incitara-os incessantemente a formular propostas compatíveis com a distribuição, por zonas, dos auxílios de Estado. Na fase actual, trata-se de fixar os princípios e de identificar os meios que permitem realizar progressos decisivos neste domínio no próximo período de programação dos fundos estruturais (2000-2006).

A coerência visada pressupõe, por conseguinte, que, em cada Estado-membro, as regiões que beneficiem das intervenções dos fundos estruturais possam igualmente ser cobertas por um regime de auxílios com finalidade regional.

2. Resumo da situação actual

2.1. A coerência: uma responsabilidade partilhada pela Comissão, pelo Conselho e pelos Estados-membros

Na história do desenvolvimento das políticas comunitárias, a distribuição por zonas a título da política de concorrência foi a primeira a ser definida, em aplicação do método publicado em 1998 pela Comissão (ver JO C 212 de 12.8.1988), que fixara e completara os princípios de coordenação dos auxílios com finalidade regional de 1979. Em virtude da sua competência exclusiva em matéria de auxílios de Estado, a Comissão aprova as decisões relativas à distribuição por zonas em cada Estado-membro, sob proposta do mesmo.

No que diz respeito às intervenções dos fundos estruturais, existem presentemente quatro objectivos regionalizados: os objectivos nº 1, nº 2, nº 5b e nº 6.

As zonas do objectivo nº 1 foram determinadas até hoje pelo Conselho, que estatui por unanimidade com base numa proposta da Comissão. Trata-se, em princípio, das regiões NUTS II em que o PIB per capita (em PPC) é inferior a 75,0 % da média comunitária. No entanto, tal como recorda o ponto 2 do capítulo 6 do relatório sobre a coesão económica e social, «o compromisso político em 1993 levou à inclusão, na lista do objectivo nº 1, de regiões que reúnem 7,4 milhões de pessoas, isto é, 8 % do total da população elegível, que vive em regiões com um PIB per capita de mais de 75 % da média da União».

As zonas do objectivo nº 6, ou seja, aquelas em que a densidade da população é inferior a 8 habitantes por km², foram, por sua vez, delimitadas no Acto de Adesão dos três novos Estados-membros em 1995.

Em conformidade com o disposto nos regulamentos do Conselho, as zonas dos objectivos nº 2 e nº 5b foram determinadas pela Comissão com base em critérios socioeconómicos comunitários, bem como em critérios nacionais, em estreita concertação com os Estados-membros, que apresentam à Comissão as respectivas propostas de distribuição por zonas, negociando-as com a mesma. Tal como já foi mencionado, a presença de vários intervenientes, cada um dotado de competências próprias, e a diversidade de calendários de aplicação diferentes, limitaram a redução das incoerências ao longo do último período de programação, se bem que este já tivesse podido constituir uma ocasião de as reduzir duma forma ainda mais significativa.

2.2. Dados estatísticos

No que diz respeito ao período 1994-1999, 50,6 % da população da União dos Quinze são elegíveis para efeitos das ajudas estruturais comunitárias, ao passo que 46,7 % são classificados a título do nº 3, alíneas a) e c), do artigo 92º Estes dados mostram que certas regiões elegíveis para os fundos estruturais não podem ser simultaneamente cobertas por auxílios de Estado com finalidade regional. Os dois quadros infra indicam o grau de correspondência entre as duas distribuições por zonas. No entanto, convém salientar que, tendo em conta o facto de que se trata de agregados a nível europeu, bem como a evolução normal da distribuição por zonas durante o período em questão, os dados mencionados infra apenas são fornecidos a título indicativo.

COERÊNCIA ENTRE A DISTRIBUIÇÃO POR ZONAS DOS FUNDOS ESTRUTURAIS E A DOS AUXÍLIOS DE ESTADO

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Transparece dos dados supra que 6,6 % da população comunitária vivem em regiões nas quais a política de concorrência não autoriza os auxílios nacionais com finalidade regional.

Por outro lado, 2,7 % da população comunitária vivem em regiões cobertas por um regime de auxílio com finalidade regional sem serem elegíveis para efeitos dos fundos estruturais. Este facto não coloca dificuldades especiais, constituindo, pelo contrário, uma condição favorável à coerência entre a política dos auxílios regionais e as intervenções dos fundos estruturais, dado que garante a flexibilidade das escolhas dos Estados-membros em matéria de política regional, colocando à sua disposição uma margem de manobra para prosseguir objectivos de política regional que lhe são próprios, para além das zonas definidas conjuntamente para a aplicação da política regional comunitária.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

A coerência plena existe já em cinco países: na Bélgica, na Dinamarca e nos três Estados-membros inteiramente classificados como objectivo nº 1. Em contrapartida, todos os outros Estados-membros revelam divergências mais profundas.

3. Proposta para um processo coordenado

3.1. Para uma melhor identificação das responsabilidades

A procura da coerência entre as duas distribuições por zonas implica uma perspectiva de conjunto dos diversos instrumentos que entram em linha de conta, de forma a poder estabelecer-se uma convergência dos mesmos em função deste objectivo comum, de acordo com um calendário que permita a sua realização efectiva.

A Comissão, o Conselho, o Parlamento Europeu e os Estados-membros detêm todos a sua parte de responsabilidade na procura de uma coerência reforçada:

- a Comissão, que possui uma competência exclusiva em matéria de auxílios de Estado e partilha com os Estados-membros e o Conselho a competência em matéria de política estrutural, indicou a necessidade de uma coerência e de uma concentração geográfica reforçadas. Na sua decisão de 16 de Dezembro de 1997 relativa às orientações, a Comissão adaptou, nessa conformidade, as regras relativas aos auxílios com finalidade regional, sendo sua intenção propor ao Conselho a adaptação das disposições regulamentares e de execução em matéria de fundos estruturais. Além disso, a Comissão encontra-se, por natureza, bem colocada para assegurar a coordenação do processo no seu conjunto,

- o Conselho e o Parlamento Europeu devem ter em conta a necessidade de coerência e de concentração aquando da adopção dos novos regulamentos dos fundos estruturais,

- as autoridades nacionais incumbidas da política regional devem assumir as suas responsabilidades relativamente a esse esforço de coerência e de concentração e tomar parte no mesmo, no respectivo domínio de competência.

Tanto no caso dos auxílios nacionais com finalidade regional como no dos fundos estruturais, é necessário que as decisões em matéria de distribuição por zonas sejam adoptadas atempadamente para que possam entrar em vigor em 1 de Janeiro de 2000. Esta necessidade impõe-se, por um lado, quanto ao primeiro caso, à própria Comissão, no âmbito das suas competências, e, por outro, à Comissão, ao Conselho, ao Parlamento Europeu e aos Estados-membros.

3.2. Método proposto e calendário

A Comissão indicou, na Agenda 2000, que a percentagem da população das regiões da União elegíveis para as ajudas estruturais, a título dos futuros objectivos nº 1 e nº 2, deverá ser reduzida dos actuais 51 % para um valor situado entre 35 e 40 %, e, além disso, que a mesma deverá ser globalmente inferior à cobertura da população das regiões seleccionadas a título do nº 3, alíneas a) e c), do artigo 92º (consideradas em conjunto). A Comissão salientou igualmente que a cobertura dos auxílios nacionais com finalidade regional deve ser reduzida.

Em aplicação dessas orientações, a Comissão fixou, na sua decisão de 16 de Dezembro de 1997 relativa aos limites máximos de intensidade de auxílio, um valor global para a cobertura de população, a título do nº 3, alíneas a) e c), do artigo 92º do Tratado, de 42,7 % para o período de programação 2000-2006, o que representa uma diminuição de quatro pontos percentuais em relação à cobertura actual de 46,7 %. Assim, a Comissão propôs, muito recentemente, aos Estados-membros as medidas adequadas, a título do nº 1 do artigo 93º do Tratado, com vista à aplicação, na data indicada, do novo sistema dos auxílios regionais, baseado nas regras formuladas nas novas orientações relativas aos auxílios de Estado com finalidade regional por ela também recentemente adoptadas. O valor de 42,7 % é superior ao limite máximo de 35 a 40 % mencionado na Agenda 2000 relativamente à parte da população elegível para os futuros objectivos nº 1 e nº 2, o que torna possível uma coerência global ao nível da União. Deste modo, a relação entre os dois sistemas de classificação regional será a de dois círculos concêntricos ao nível de toda a União. Essa relação deverá reflectir-se também ao nível de cada um dos quinze Estados-membros, de forma que, nomeadamente, o mapa do objectivo nº 2 se inscreva no do nº 3, alínea c), do artigo 92º

Tal como indicado na Agenda 2000, a situação especial das regiões ultraperiféricas leva a que as mesmas sejam equiparadas às regiões do objectivo nº 1. Analogamente, as regiões mais setentrionais com uma muito fraca densidade populacional, actualmente elegíveis para o objectivo nº 6 e que não o seriam para o objectivo nº 1, deveriam beneficiar de disposições especiais. Quanto às regiões menos desenvolvidas elegíveis para o objectivo nº 1, as mesmas deverão ser determinadas pela aplicação estrita do critério de 75 % do PIB per capita, para que possam ser idênticas às que beneficiarão da excepção prevista no nº 3, alínea a), do artigo nº 92. Se tal não se verificar, o esforço global de coerência será colocado em questão, bem como o esforço de concentração requerido pelos fundos estruturais. A lista das regiões do objectivo nº 1 será ultimada no início de 1999 com base nos dados mais recentes disponíveis no início do derradeiro trimestre de 1998.

No que diz respeito ao novo objectivo nº 2, a coerência deve ser estabelecida em conformidade com o nº 3, alínea c), do artigo 92º, que deve incluir as regiões, equiparadas ao objectivo nº 1 ou que beneficiam de disposições especiais e que não seriam abrangidas pela excepção prevista no nº 3, alínea a), do artigo 92º Na sua decisão relativa aos limites máximos de intensidade de auxílio, a Comissão indica uma cobertura país por país, cujo total [nº 3, alíneas a) e c), do artigo 92º] corresponde a 42,7 %. Os valores assim obtidos devem permitir inscrever, país por país, o mapa do objectivo nº 2 no do nº 3, alínea c), do artigo 92º

Se não for devidamente seguida a recomendação da Comissão de considerar estritamente o critério de 75 % na selecção das regiões menos desenvolvidas elegíveis para o objectivo nº 1, produzir-se-ão, necessariamente, situações de incoerência não apenas ao nível do nº 3, alínea a), do artigo 92º e do objectivo nº 1, mas também entre o nº 3, alínea c), do artigo 92º e o objectivo nº 2, tendo em conta o limite máximo global fixado em 42,7 % e os limites máximos nacionais.

Em princípio, a Comissão apenas incluirá no novo objectivo nº 2 as regiões que o Estado-membro se comprometer a incluir na lista das regiões beneficiárias de auxílio que notifica à Comissão a título do nº 3, alínea c), do artigo 92º

Todavia, em casos devidamente justificados, a Comissão poderá incluir outras regiões, a título excepcional, no novo objectivo nº 2. Essa inclusão far-se-á em função de um limite máximo por Estado-membro correspondente a 2 % da população nacional não coberta pelo objectivo nº 1 e respeitando o objectivo geral da concentração geográfica (entre 35 % e 40 % da população EUR-15, quanto aos objectivos nº 1 e nº 2 no seu conjunto).

Na fase actual, a Agenda 2000 propõe que a lista das regiões do objectivo nº 2 seja elaborada com base em critérios comunitários no âmbito de uma parceria com os Estados-membros e tendo em conta as suas prioridades regionais. O método de selecção será estabelecido nos futuros regulamentos relativos aos fundos estruturais. A fim de que as duas distribuições por zonas possam entrar em vigor em 1 de Janeiro de 2000, a Comissão solicitará aos Estados-membros que apresentem as suas propostas para os exercícios de selecção imediatamente após a adopção dos regulamentos relativos aos fundos estruturais, no que diz respeito às regiões elegíveis para as intervenções dos mesmos, e até 31 de Março de 1999, o mais tardar. A Comissão convida o Conselho e os Estados-membros a tomarem as disposições necessárias para que as decisões em causa possam ser adoptadas a tempo. No tocante às regiões abrangidas pelos auxílios de Estado com finalidade regional, a Comissão acaba de propor aos Estados-membros que enviem as respectivas notificações o mais cedo possível e também, o mais tardar, até 31 de Março de 1999. A Comissão adoptará as decisões relativas aos mapas dos auxílios regionais no respeito do procedimento e dos prazos previstos na matéria e, o mais tardar, até 31 de Dezembro de 1999.

Não é possível à Comissão indicar presentemente qual será, país por país, a cobertura de população das regiões que serão elegíveis para o objectivo nº 2, dado que o método de determinação dessas regiões não será aplicável a não ser após a adopção dos regulamentos relativos aos fundos estruturais. Além disso, convirá utilizar os últimos dados socioeconómicos disponíveis na altura.

3.3. Medidas transitórias

Tendo em conta o esforço de concentração territorial que será efectuado no âmbito de cada um dos dois exercícios, um certo número de regiões da União não conservará, após o ano 2000, o respectivo estatuto anterior. As modalidades dessas operações de phasing out serão próprias a cada uma das duas políticas em causa. A coerência entre elas será, contudo, assegurada, como o indica a Agenda 2000, pelo facto de «as acções destinadas às regiões que continuarão a beneficiar do apoio dos fundos estruturais de modo provisório (phasing out) [deverem] ser compatíveis com as regras da política de concorrência em matéria de auxílios estatais».

4. Conclusões

Considerando as etapas ainda a percorrer e os diversos intervenientes no processo, encontram-se reunidas todas as condições, por parte da Comissão, para que a coerência entre os dois tipos de distribuição regional possa concretizar-se a partir do ano 2000. Ao adoptar a presente comunicação, a Comissão pretende incitar os Estados-membros a proceder da mesma forma, tanto a título individual como colectivo, no âmbito das instâncias competentes do Conselho.

Por conseguinte, a Comissão:

a) Proporá ao Conselho que defina, nos futuros regulamentos relativos aos fundos estruturais, as regiões menos desenvolvidas mediante a aplicação estrita do limite máximo de 75,0 % de PIB per capita, de modo que esses regiões sejam idênticas às que beneficiam da excepção prevista no nº 3, alínea a), do artigo 92º e, assim, evite igualmente incoerências consecutivas entre os mapas do objectivo nº 2 e do nº 3, alínea c), do artigo 92º;

b) Convida os Estados-membros, à luz das disposições que constam das orientações relativas aos auxílios de Estado com finalidade regional, por ela adoptadas em 16 de Dezembro de 1997, a notificarem-lhe, a título do nº 3, alínea c), do artigo 92º, todas as regiões equiparadas ao objectivo nº 1 ou que beneficiam de disposições especiais;

c) Anuncia que, no âmbito da aplicação dos futuros regulamentos relativos aos fundos estruturais, não aceitará, em princípio, nenhuma região no novo objectivo nº 2 que o Estado-membro interessado não se comprometa a incluir na lista das regiões beneficiárias de auxílio que notifica à Comissão a título do nº 3, alínea c), do artigo 92;

Todavia, em casos devidamente justificados, a Comissão poderá incluir outras regiões, a título excepcional, no novo objectivo nº 2. Essa inclusão far-se-á em função de um limite máximo por Estado-membro correspondente a 2 % da população nacional não coberta pelo objectivo nº 1 e respeitando o objectivo geral da concentração geográfica (entre 35 % e 40 % da população EUR-15, quanto aos objectivos nº 1 e nº 2 no seu conjunto);

d) Salienta que as orientações relativas aos auxílios com finalidade regional estabelecem a elegibilidade para os fundos estruturais como um critério privilegiado de selecção, sob reserva do respeito do limite máximo fixado, e na condição de que as regiões elegíveis para os fundos não sejam decididas depois do mapa dos auxílios regionais;

e) Prevê, desde já, que os exercícios de definição das duas distribuições por zonas sejam iniciados e finalizados de forma a assegurar, de acordo com os respectivos procedimentos, a adopção atempada das decisões para que, por sua vez, as duas distribuições por zonas entrem em vigor em 1 de Janeiro de 2000. Quanto aos fundos estruturais, o exercício terá início imediatamente após a adopção dos regulamentos, que, por conseguinte, deverá também ocorrer atempadamente a fim de que os Estados-membros possam transmitir as respectivas propostas de regiões à Comissão, em qualquer dos casos, até 31 de Março de 1999. No que diz respeito aos auxílios de Estado com finalidade regional, as propostas dos Estados-membros devem ser notificadas à Comissão o mais cedo possível e, o mais tardar, até 31 de Março de 1999;

f) Recorda que o limite máximo da cobertura total de população comunitária das regiões da União dos Quinze seleccionadas a título do nº 3, alíneas a) e c), do artigo 92º será de 42,7 % para o período 2000-2006;

g) Publica no Jornal Oficial das Comunidades Europeias e envia aos Estados-membros o texto da presente comunicação.

Feito em Bruxelas, em 17 de Março de 1998.

Pela Comissão

Monika WULF-MATHIES

Membro da Comissão

(1) Tal «deverá (. . .) provocar uma distribuição por zonas menos disseminada e o mais coerente possível com as zonas auxiliadas pelos Estados-membros a título do nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado.».