RELATÓRIO ESPECIAL N° 2/90 sobre gestão e controlo das restituições à exportação acompanhado pelas respostas da Comissão (90/C 133/01)

(Observações em conformidade com o n° 4 do Artigo 206°-A, do Tratado CEE)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

0. Prólogo

1. Numa manhã de Maio de 1989, no âmbito da auditoria do Tribunal às restituições à exportação, dois auditores chegaram ao porto alemão de Hamburgo, tendo como missão analisar os controlos físicos dos carregamentos de cereais. Os auditores foram informados de que o navio russo «Kapitan Danilkin», ancorado junto aos silos portuários por ocasião da sua visita, estava a ser carregado de cereais, nos termos de uma medida comunitária especial destinada a libertar o mercado alemão dos seus excedentes de trigo. Ao observarem a operação, os auditores verificaram que a proa do navio estava, na realidade, a ser carregada de cereais. Observaram igualmente que uma operação semelhante se efectuava à popa; contudo, ao procederem a uma observação mais atenta, verificaram que a quantidade de cereais desse lado parecia diminuir rapidamente, em vez de aumentar. Na realidade, os cereais estavam a ser transferidos dos porões à popa do navio para os porões à proa, através de um silo portuário, operação que durava vários dias.

2. Posteriormente os auditores vieram a saber que o navio fora antes carregado com trigo francês em Dunkerque e que, a caminho da URSS, ancorara em Hamburgo para que o seu carregamento de trigo fosse simultaneamente descarregado e de novo carregado, através de um silo portuário. Investigações posteriores revelaram que se tratava de uma de muitas operações semelhantes que já se tinham efectuado ou se efectuariam em Hamburgo e em outros portos alemães. Contudo, era evidente que esta actividade manifestamente supérflua, onerosa em matéria de encargos portuários e de silo e causando uma perda de tempo tanto ao navio como à sua tripulação, não podia ser ditada por uma prática comercial normal. A resposta era, de facto, outra.

3. O trigo, que tem uma definição comum em todos os Estados-membros, pode ser vendido à armazenagem de intervenção em toda a Comunidade, onde se obtiverem as melhores condições. Tal facto contribuiu em grande parte para as quantidades de trigo, que chegaram a rondar 2 Mio toneladas por ano, que têm entrado nos entrepostos de intervenção alemães nos últimos anos. Em Outubro de 1988, o Ministério alemão da Agricultura, preocupado com essa tendência, informou a Comissão que previa uma situação ainda pior em 1989, podendo a produção alemã exceder as necessidades nacionais, com o risco de compra para intervenção de «quantidades maciças de trigo mole» (). A Comissão concordou e, partindo do princípio que o mercado da Comunidade não poderia absorver globalmente o excedente (), aceitou adoptar uma medida especial em 27 de Janeiro de 1989 para libertar o mercado alemão, concedendo um subsídio à exportação dos excedentes de trigo alemão para países terceiros ().

4. A resposta do mercado à medida especial foi boa. O limite inicial de 300 000 toneladas aumentou para 500 000 e posteriormente para 700 000 toneladas, na sequência da suspensão das disposições gerais relativas ao mercado livre para exportação de trigo, como estímulo para que os operadores utilizassem a medida especial. Em 16 de Março de 1989 não havia qualquer dúvida sobre o êxito da medida, dado que o total das 700 00 toneladas fora admitido para exportação por um custo de cerca de 47,67 Mio ECU, ou seja 68 ECU por tonelada.

5. Em 28 de Março, contudo, a Comissão recebeu um telefax das autoridades alemãs indicando que o trigo fisicamente exportado até então nos termos da medida especial (cerca de 470 000 toneladas, cujos primeiros carregamentos não tinham sido submetidos a qualquer controlo físico) não era de origem alemã nem sequer provinha do mercado alemão. Os navios a caminho da URSS e da Polónia, carregados de trigo francês embarcado em portos franceses, faziam, portanto, escala em portos alemães para simultaneamente descarregarem e de novo carregarem o conteúdo dos seus porões, de modo a que o trigo pudesse ser considerado como «exportado da RF da Alemanha», qualificando-se assim para a restituição à exportação a pagar nos termos da medida especial.

6. A Comissão, julgando-se legalmente impedida de limitar a aplicação de qualquer medida de intervenção por referência à origem do produto agrícola em questão (apesar de precedentes relativos à cevada espanhola e ao trigo duro grego), tentara limitar o âmbito da medida especial, exigindo que o trigo fosse «exportado da RF da Alemanha». Esta medida oferecia aparentemente a dupla vantagem de satisfazer os juristas e de possibilitar à Comissão alcançar o mercado alemão. Na prática, contudo, verificou-se que o custo suplementar implicado pela exportação de trigo de origem não alemã através de portos alemães não provou constituir uma medida dissuasiva para determinados operadores. Alguns operadores necessitavam de certificados de exportação para efectuarem exportações para a URSS, outros eram atraídos pelo nível da restituição mais elevado que o normal.

7. A reacção da Comissão, em 6 de Abril, consistiu em aumentar a quantidade disponível nos termos da medida especial em 200 000 toneladas, atingindo um total de 900 000 toneladas, e em introduzir a exigência de um teor proteico mínimo de 12,5 %. As duas alterações estavam relacionadas, dado que, nesta altura, se tornou claro que a qualidade da colheita de trigo alemã era talvez a melhor da Comunidade, sendo o trigo de origem alemã o único a respeitar a exigência do teor proteico. Apenas mais 145 000 toneladas foram escoadas segundo as novas condições. A anterior previsão de um excedente de «quantidades maciças de trigo mole» revelou-se então significativamente afastada da realidade, dado que o mercado comunitário provou constituir um bom escoamento para esse trigo de alta qualidade.

8. Os últimos fornecimentos no âmbito deste programa foram autorizados em 25 de Maio, quando a Comissão aceitou pedidos relativos a um total de 55 000 toneladas a taxas de restituição entre 51 e 54 ECU por tonelada. No mesmo dia, a Comissão rejeitou uma proposta de exportação de trigo do mercado livre a uma taxa de restituição ligeiramente inferior a 40 ECU por tonelada, por ter decidido suspender daí em diante todas as vendas de mercado que não se inserissem no âmbito da medida especial alemã.

9. A Comissão desconhece a origem do trigo exportado nos termos da medida especial destinada a libertar o mercado alemão dos seus excedentes de trigo. A Comissão pensa que os operadores ignoravam que, para que os seus carregamentos de trigo francês fossem considerados como «exportados da RF da Alemanha», teriam que o descarregar fisicamente e carregar de novo através de um silo portuário alemão (a um custo que, segundo a Comissão, pode atingir 10 USD por tonelada) e, portanto, não consideravam os custos suplementares ao apresentarem os seus pedidos de restituição nos termos da medida especial. A previsão do Ministério alemão da Agricultura e da Comissão relativa a «quantidades maciças» de trigo aguardando entrada nos entrepostos de intervenção alemães não se revelou exacta (neste caso apenas foram compradas 800 000 toneladas, em comparação com compras anuais de 2 Mio toneladas nos últimos anos).

10. Baseando-se numa análise de 60 % das quantidades exportadas, o Tribunal é de opinião que, das 845 000 toneladas que finalmente beneficiaram de uma ajuda à exportação, apenas entre 130 000 e 160 000 toneladas foram produzidas na RF da Alemanha. As restantes, ou seja cerca de 700 000 toneladas, foram transbordadas através de portos alemães, sendo principalmente provenientes de França mas igualmente do Reino Unido e da Dinamarca, e encontrando-se a caminho da URSS e da Polónia. Em contrapartida, a Comissão citou uma fonte comercial segundo a qual cerca de 350 000 a 400 000 toneladas do trigo exportado foram cultivadas na RF da Alemanha. O fundamento dessa informação não é claro para o Tribunal. O custo total da medida especial para o orçamento comunitário foi de cerca de 57,5 Mio ECU.

1. Introdução

1.1. Nos últimos dois anos, a exportação subsidiada de produtos agrícolas para países terceiros substituiu a armazenagem de intervenção como principal instrumento através do qual a Comunidade mantém o equilíbrio do mercado interno, regulando assim o seu nível de preços agrícolas internos. Os produtos exportados podem ser provenientes do mercado aberto ou «livre» ou das existências de intervenção. O subsídio pode revestir-se da forma de restituição à exportação, de venda a preço reduzido proveniente das existências de intervenção ou de uma combinação de ambas. O subsídio permite aos exportadores a competição nos mercados mundiais onde os preços em vigor (parcialmente influenciados pelos subsídios a outros produtores) são geralmente inferiores aos preços comunitários. As taxas de restituição para os produtos exportados dependem da classificação específica das mercadorias em causa, podendo igualmente variar segundo o país de destino final.

1.2. Em 1988, o orçamento comunitário subsidiou a exportação, do mercado ou das existências de intervenção, de 24,8 Mio toneladas de cereais, 0,8 Mio toneladas de carne de bovino e 16,8 Mio toneladas de leite e produtos lácteos, correspondendo as restituições à exportação a um total de 7 000 Mio ECU. Além disso, o orçamento comunitário regista perdas provenientes da exportação de existências de intervenção a preço reduzido ().

1.3. A maior parte da gestão de rotina desta política é delegada nos organismos pagadores dos Estados-membros. As autoridades aduaneiras desempenham igualmente um papel vital no controlo dos movimentos de exportações. Todas as decisões políticas importantes são tomadas pela Comissão. É a Comissão, geralmente após consulta dos comités de gestão (ver ponto 2.3) dos respectivos mercados, que determina o nível de subsídio em cada caso, principalmente fixando as taxas de restituição e determinando os preços mínimos para as vendas de intervenção a preço reduzido. A Comissão tem igualmente papel decisivo em factores de relevo como o momento da exportação e a quantidade e destino das exportações subsidiadas.

1.4. As taxas de restituição à exportação podem ser fixadas por concurso, por aproximação em função da diferença entre os preços comunitários e do mercado mundial ou por métodos puramente ad hoc. Para poder beneficiar de uma restituição à exportação, o operador deve normalmente comprometer-se a exportar determinada quantidade e qualidade de produtos em determinado período para um conjunto definido de países terceiros. É o certificado, emitido ao operador pelos organismos pagadores dos Estados-membros em nome da Comissão, que constitui a expressão legal do contrato celebrado entre a Comunidade e o operador. O presente relatório não analisa o regime de certificados como tal mas, dado que muitas das observações do relatório implicam um certo conhecimento desse regime, resume-o no anexo 1.

1.5. Do ponto de vista do orçamento comunitário, pode afirmar-se que o regime de fixação de taxas e de certificados constitui uma base para o controlo centralizado das despesas. Fornece igualmente à Comissão um meio flexível de gerir o mercado da exportação. Por exemplo, a Comissão pode aplicar «factores de correcção» a taxas de restituição previamente acordadas e publicadas, com vista a dissuadir ou incitar os operadores a exportarem em situações especiais ou para um destino específico.

1.6. O quadro 1 mostra a evolução das despesas orçamentais relativas às restituições à exportação nos últimos dez anos, e o quadro 2 indica como as restituições à exportação substituiram a armazenagem de intervenção pública como pedra angular do sistema de garantia ao preço no âmbito da política agrícola comum (PAC). Uma característica das restituições à exportação não revelada pelos quadros é a de, para determinados produtos, o valor da restituição à exportação a pagar no caso de uma única remessa de produtos exportados exceder frequentemente o preço a pagar pelo cliente do país terceiro. Durante a sua auditoria, o Tribunal verificou os seguintes exemplos desta situação (baseados em taxas aplicáveis em 1986/87):

(a)um único contentor de carne de bovino exportado para a Líbia restituição à exportação: 34 700 ECU valor da factura: 18 600 ECU

(b)uma remessa de 161 toneladas de butter oil com destino ao Abu Dhabi restituição à exportação: 347 850 ECU valor da factura: 218 000 ECU

(c)um contrato para a exportação de 450 toneladas de manteiga para a URSS restituição à exportação: 867 850 ECU valor da factura: 150 620 ECU

(d)um contrato para 2 000 toneladas de leite em pó com destino à Argélia restituição à exportação: 2 515 000 ECU valor da factura: 1 536 430 ECU

(e)uma remessa de queijo feta com destino ao Irão restituição à exportação: 2 720 000 ECU valor da factura: 2 511 000 ECU

O significado de tais casos para a Comunidade e para os auditores comunitários reside no facto de os riscos financeiros da operação serem potencialmente mais importantes para a Comunidade que para o comprador.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.7. Mais de 35 % das despesas do FEOGA-Garantia referem-se a restituições à exportação e mais de 70 % destas a três sectores de mercado: carne de bovino, cereais e produtos lácteos. As restituições à exportação nestes três sectores constituem o tema do presente relatório. Os aspectos analisados são, em primeiro lugar, o papel central da Comissão em matéria de fixação das taxas de restituição e de determinação dos preços mínimos para as vendas a preço reduzido (capítulo 2) e, em segundo lugar (capítulo 3), os controlos nacionais das remessas exportadas nos Estados-membros principalmente em causa, ou seja a RF da Alemanha, a Dinamarca, a França, a Irlanda, a Itália, os Países Baixos e o Reino Unido. Esta segunda parte do relatório resulta da extensão aos sectores dos cereais e dos produtos lácteos de uma auditoria anteriormente efectuada pelo Tribunal em determinados países no sector da carne de bovino, a primeira parte de cujas conclusões foi publicada no relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1987.

1.8. O relatório actualiza igualmente observações anteriores referentes às disposições nacionais com vista a garantir a conformidade com a Directiva 77/435/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1977 () [actualmente substituída pelo Regulamento (CEE) n° 4045/89 da Comissão] (), que exige que os Estados-membros efectuem controlos sistemáticos a posteriori dos documentos comerciais das empresas beneficiárias de pagamentos da PAC ou que efectuam pagamentos a esta última. Tais verificações constituem um complemento dos controlos normalmente efectuados pelos serviços aduaneiros e pelos organismos pagadores.

1.9. Os principais temas do inquérito consistem em verificar se:

(a)os procedimentos da Comissão em matéria de fixação das taxas de restituição, de celebração de contratos especiais e de escoamento a baixo custo estão em conformidade com os princípios da boa gestão financeira e são eficazes;

(b)estão previstos e se efectuam controlos apropriados, tanto a nível comunitário como nacional, com vista a assegurar a legalidade e regularidade de todas as despesas comunitárias relativas às restituições à exportação;

(c)estão previstos e se efectuam na realidade controlos independentes e adequados das operações relativas às restituições à exportação.

1.10. O Tribunal lamenta o tom adoptado pela Comissão nas suas respostas às observações do Tribunal.

Quadro 2 - Evolução das despesas relativas às restituições à exportação, à intervenção e às ajudas ao consumo para os três produtos principais (cereais - leite e produtos lácteos - carne de bovino)

> INÍCIO DE GRÁFICO>

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<?Ð7><?±><?þ><?×11><?©><?º>Restituições à exportação <?½> <?í><?ue><?ue><?»>Armazenagem de intervenção (pública e privada, não incluindo depreciação) <?½> <?í><?ue><?ue><?»>Ajudas ao consumo

<?Ð7><?±><? 8><?×09><?ú><?×18><?©>Ajudas ao consumo

<?Ð7><?±><? 8><?×19><?ú><?×25><?©>Armazenagem de intervenção

<?Ð7><?±><? 8><?×31><?ú><?×25> <?©>Restituições à exportação

<?Â"FIM DE GRÁFICO>

>REFERÊNCIA A UMA IMAGEN>

Quadro 5 - Vendas de leite desnatado em pó (1 000 toneladas) da armazenagem de intervenção nos termos de regulamentos especiais (1) em 1987/88

>INÍCIO DE GRÁFICO>

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<?Â"FIM DE GRÁFICO>

>REFERÊNCIA A UMA IMAGEN>

2. Gestão das exportações pela Comissão

Quadro regulamentar

2.1. Os regulamentos de base que instituem a organização comum dos mercados nos sectores do leite e da carne de bovino foram publicados em Junho de 1968 (). O Regulamento (CEE) relativo ao mercado dos cereais foi elaborado em 1962. A actual organização de mercado rege-se pelo Regulamento (CEE) n° 2727/75 do Conselho (). Os três regulamentos referidos incluem uma disposição comum relativa à utilização das restituições à exportação com vista a facilitar a exportação de produtos para os quais os preços mundiais são inferiores aos praticados na Comunidade. As restituições para a maioria dos mais importantes contratos de exportação são fixadas por concurso. Em outros casos, as taxas aplicáveis são as publicadas pela Comissão. Estas últimas devem ser fixadas a intervalos regulares, embora a Comissão as possa alterar em qualquer ocasião, por sua própria iniciativa ou a pedido de um Estado-membro.

2.2. As taxas de restituição à exportação são as mesmas para toda a Comunidade. Variam conforme o produto e podem ser diferenciadas segundo o destino. No que se refere aos cereais e à carne de bovino, existem diferenças significativas mas no sector do leite tal apenas se aplica ao queijo. São necessárias autorizações para todas as exportações de cereais, carne de bovino, manteiga e leite desnatado em pó (LDP), bem como para todos os outros produtos lácteos se o exportador optar por fixar a taxa de restituição antecipadamente (procedimento conhecido como prefixação) ().

2.3. Os regulamentos instituiram igualmente comités de gestão para cada mercado, compostos por representantes dos Estados-membros presididos por um representante da Comissão. Embora a Comissão possa alterar o nível das taxas de restituição em qualquer ocasião, deve consultar periodicamente o comité de gestão apropriado em relação às taxas de restituição, com vista a confirmá-las ou alterá-las. O comité deverá emitir um parecer. No caso de o comité votar contra a proposta, a Comissão deverá apresentar recurso ao Conselho, o qual dispõe de um mês para adoptar uma decisão diferente por maioria qualificada.

2.4. As regras gerais relativas à concessão de restituições à exportação nos sectores do leite, da carne de bovino e dos cereais constam dos Regulamentos (CEE) n°s 876/68, 885/68 e 2746/75 do Conselho, respectivamente (). Os critérios a tomar em consideração para a fixação das restituições são essencialmente os mesmos para os três mercados, sendo resumidos no anexo 2.

2.5. O enquadramento legislativo do regime de restituições à exportação tem aumentado desde a instituição das organizações de mercado. Existem numerosos regulamentos relativos a certificados de exportação, prefixação, pagamento antecipado, vendas de intervenção por concurso ou a preços fixos, e muitos que são específicos de determinado mercado, por exemplo sobre a carne desossada, a transformação de manteiga em óleo e os coeficientes de cereais para a farinha.

Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT)

2.6. No âmbito do GATT, está a efectuar-se desde Setembro de 1986 uma série de negociações (conhecida pela designação de «Uruguay Round») com o objectivo, entre outros, de reduzir os níveis de apoio e protecção à agricultura. Tais negociações aplicam-se especialmente aos Estados Unidos e à CEE, no que se refere ao comércio mundial de cereais, domínio em que praticam uma política de concorrência baseada nas exportações subsidiadas. O «American Export Enhancement Programme» (EEP - Programa Americano de Estímulo às Exportações), lançado em 1985, teve como resultado até hoje 102 iniciativas em 65 países, relativas a 12 produtos.

2.7. A política da Comissão consiste em alinhar-se pelos subsídios concedidos às exportações agrícolas dos Estados Unidos a fim de proteger os mercados tradicionais e, especialmente no sector do leite, estimular as exportações de produtos de elevado valor acrescentado. Em determinadas ocasiões, essa política de alinhamento levou à concessão de taxas de restituição excepcionalmente elevadas, como é o caso, por exemplo, do trigo destinado ao Egipto (ver ponto 2.65) e dos 20 % de aumento das taxas aplicáveis ao gado de raça pura (ver ponto 2.40).

Fixação do nível da ajuda

2.8. A política comunitária de ajuda às exportações agrícolas baseia-se na hipótese de que não seria possível exportar as quantidades de cereais, produtos lácteos e carne de bovino necessárias para a estabilização dos preços do mercado interno ao nível desejado sem a concessão de uma ajuda financeira aos exportadores a fim de colmatar a lacuna geralmente existente entre o nível de preços que se podem obter nos mercados mundiais e o nível (mais elevado) dos preços comunitários. Se o nível da ajuda financeira exceder o mínimo necessário para esse efeito, os exportadores beneficiam de uma compensação suplementar a expensas do orçamento comunitário (e - devido à incidência nos preços internos - do consumidor comunitário). O dilema da Comissão reside em como conseguir um bom equilíbrio entre a eficácia (ou seja a exportação de excedentes comunitários) e a economia.

2.9. A Comissão utiliza dois instrumentos principais para subsidiar a exportação de produtos agrícolas: as vendas de intervenção a preços reduzidos e a concessão de restituições à exportação, tanto de produtos provenientes do mercado livre como da intervenção. A importância relativa de cada instrumento varia de caso para caso, tal como o grau de participação da Comissão. Existem taxas de restituição publicadas para os três sectores cobertos pela presente análise. Trata-se das taxas de que pode beneficiar qualquer operador em qualquer ocasião, por vezes designadas por «restituições permanentes». Podem ser aumentadas ou diminuidas de vários modos, por exemplo através de «factores de correcção» válidos para destinos e períodos específicos.

2.10. A Comissão pode basear-se em duas fontes principais de informação externa para as suas decisões relativas às taxas de restituição. Uma são os dados publicados ou disponíveis nos Estados-membros sobre os níveis de preços comunitários e mundiais. Outra são os preços de mercado baseados em concursos. Nenhuma destas fontes pode ser considerada completamente fiável nem objectiva.

2.11. Em última análise, é a apreciação da Comissão que determina a fixação da taxa de restituição e do nível do preço aplicável às vendas a preço reduzido. Sejam quais forem os mecanismos objectivos teoricamente disponíveis na Comissão, não será realista imaginar que tais mecanismos possam ser suficientemente adaptados e flexíveis para substituirem finalmente o que é uma apreciação essencialmente comercial. O problema de gestão para a Comissão reside em como aplicar tal apreciação satisfazendo ao mesmo tempo as exigências de responsabilidade pública. O mais importante é, na opinião do Tribunal: que a informação seja assegurada de modo a satisfazer as exigências da gestão e do controlo independente por terceiros; que seja respeitado o princípio da economia na determinação das taxas e das vendas a preço reduzido, sendo o seu custo orçamental conhecido e acompanhado; que se avalie a eficácia das medidas tomadas a fim de determinar quais os resultados em relação aos planos e se são necessárias medidas correctivas; que se utilizem procedimentos correctos de informação e de consulta dos operadores.

2.12. O Tribunal analisou as decisões da Comissão que fixam as restituições à exportação e as vendas a preço reduzido nos três mercados sujeitos a análise. A análise do Tribunal incidiu principalmente nas decisões tomadas durante os exercícios de 1987 e 1988. O problema de controlo, quer do ponto de vista do Tribunal de Contas ou do controlo financeiro, é como determinar com razoável segurança a validade das apreciações. Em princípio, tal apenas é possível discutindo com os funcionários em causa, avaliando os procedimentos que seguiram e analisando a documentação que regista a sua avaliação de casos específicos. Desse modo, deverá ser possível estabelecer uma ligação clara entre os factos relativos a este caso, tal como foram interpretados pela Comissão, e a apreciação feita quanto à taxa de restituição adequada ou ao nível de preço para as vendas a preço reduzido. Na ausência de um registo documental satisfatório relativo a essas importantes decisões, as exigências de responsabilidade não podem ser satisfeitas formal nem concretamente.

2.13. As operações de exportação que constituem o tema do presente capítulo são, em geral, de três espécies. Existem, em primeiro lugar, operações-tipo em que as vendas à exportação são efectuadas a partir do mercado livre, com a ajuda das restituições à exportação publicadas ou por concurso público. Em segundo lugar, existem vendas a preços reduzidos provenientes das existências de intervenção, em que o nível da subvenção (frequentemente uma combinação do preço reduzido e da restituição à exportação) é determinado por concurso ou pré-determinado pela Comissão. Em último lugar, vêm as «medidas especiais», que são tomadas para aproveitar uma oportunidade específica de exportação ou para se alinhar por ofertas concorrentes dos Estados Unidos ou de outros produtores. Esta repartição reflecte-se nas três secções seguintes (pontos 2.14 - 2.78) que apresentam as constatações do Tribunal relativas à gestão pela Comissão das subvenções à exportação em cada um dos três mercados sujeitos a análise.

Leite

Introdução

2.14. O mercado de exportação de produtos lácteos inclui produtos a granel (designadamente manteiga e LDP) e os chamados derivados como queijo, leite gordo em pó (LGP) enriquecido e leite condensado. Ao mercado no seu conjunto falta um «barómetro» reconhecido dos preços mundiais. Contudo, os níveis de preços mínimos estabelecidos pelo GATT determinam efectivamente o limite do mercado mundial para os principais produtos. A redução das existências comunitárias dos dois produtos a granel - manteiga e LDP - foi notável. Tal sucesso ficou a dever-se principalmente aos programas especiais de escoamento (principalmente para a manteiga) e às condições mais favoráveis do mercado, que facilitaram a exportação (especialmente para o LDP). As existências de manteiga, que se elevavam a 1,3 Mio toneladas no final de 1986, tinham sido reduzidas para 64 000 toneladas em Março de 1989, tendo as existências de LDP sido eliminadas.

2.15. O mercado mundial encontra-se principalmente dividido entre a Comunidade, a Nova Zelândia e, em menor grau, os Estados Unidos. A concorrência é intensa, sendo o «New Zealand Dairy Board», devido ao seu envolvimento comercial directo nas operações de exportação, capaz de fixar a ajuda à exportação mais competitiva, sem o risco de transgredir os preços mínimos do GATT.

2.16. O problema para a Comissão reside em como estabelecer e manter um indicador fiável dos preços correntes mundiais. Outro problema é como intervir eficazmente no mercado sem infringir os preços mínimos do GATT. Ainda outra dificuldade para a Comissão neste mercado especialmente competitivo é como satisfazer a exigência de responsabilidade, por exemplo através da publicação das taxas de restituição, sem desvendar aos concorrentes estrangeiros as suas intenções comerciais (com o risco óbvio para o êxito das suas iniciativas).

Fixação do nível da ajuda

Taxas publicadas

2.17. As taxas de referência são as aplicáveis à manteiga, ao LDP, ao LGP e a alguns queijos, derivando destas todas as outras taxas aplicáveis aos produtos lácteos. As taxas representam a diferença entre as estimativas da Comissão para os preços mundiais e comunitários. O preço comunitário é calculado semanalmente em função da informação de preços fornecida pelos organismos pagadores dos Estados-membros, e o do mercado mundial em função de várias fontes comerciais publicadas. O Tribunal verificou que determinados organismos pagadores nem sempre actualizavam as informações exigidas e que, por falta de informação, acontecia por vezes os mesmos preços serem praticados durante vários meses. O Tribunal verificou igualmente que a Comissão não efectuava uma compilação, análise ou registo sistemático das fontes dos preços mundiais, embora elaborasse um relatório semanal para uso interno cobrindo acontecimentos significativos e indicando alguns preços.

2.18. A Comissão declara aplicar uma metodologia uniformizada para o cálculo das taxas de restituição baseada na diferença entre os preços mundiais e comunitários. Os auditores do Tribunal tentaram refazer os cálculos das taxas de restituição aplicáveis à manteiga, ao LDP e ao queijo cheddar, tal como publicadas no Regulamento (CEE) n° 701/89 da Comissão, de 17 de Março de 1989 (). Os resultados dos cálculos efectuados pelos auditores são apresentados no quadro 3. Não foi encontrado qualquer registo de cálculo destas taxas efectuados pela Comissão. Na realidade, no caso do LDP e da manteiga, as taxas de restituição publicadas basearam-se nas instruções verbais do comissário. Um dos elementos de que os auditores se serviram para os seus cálculos foi a informação sobre preços mundiais publicada pelo «Dairy Market News» (Volume 56, n° 13, de 31 de Março de 1989), que era a única fonte de informação independente sobre preços mundiais de que a Comissão dispunha para o período em questão. Como preço comunitário foi considerado o mais baixo dos preços à saída da fábrica dos quatro principais países comunitários exportadores.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.19. Devido à dificuldade com que se tinham defrontado para calcular as bases de fixação das taxas anteriores, os auditores analisaram igualmente as últimas taxas publicadas por ocasião da auditoria [Regulamento (CEE) n° 1476/89 da Comissão, de 25 de Maio de 1989] (). Por ocasião da auditoria, não foram encontradas provas documentais em apoio dessas taxas. Contudo, na sequência de um encontro com o Director-Geral, foram posteriormente apresentados documentos que revelaram consideráveis divergências entre as reduções de LDP, LGP e manteiga propostas pela divisão de mercado e as adoptadas.

Taxas não publicadas

2.20. No final de 1986, o «New Zealand Dairy Board» oferecia frequentemente taxas mais vantajosas que as publicadas pela Comissão para determinados mercados de exportação, mantendo-se as existências de manteiga e LDP elevadas (ver quadro 4). Confrontada com essa infeliz combinação de circunstâncias, a Comissão tomou a decisão de adoptar um método alternativo para a fixação das taxas de restituição. Eram objectivos desse novo método explorar os custos mais baixos de transporte (que nem sempre se reflectem completamente nos dados disponíveis relativos aos preços) para os exportadores comunitários, devido à sua relativa proximidade em relação aos principais mercados de exportação, e fixar as taxas mais competitivas possíveis sem transgredir os preços mínimos do GATT. A fim de não revelar publicamente as intenções comerciais da Comissão, as taxas não seriam publicadas no Jornal Oficial nem seriam sujeitas a concurso público. Era intenção da Comissão compensar a vantagem operacional de que beneficiava o «New Zealand Dairy Board» em virtude da sua posição de único exportador.

2.21. É evidente que a Comissão necessitou contactar os operadores a fim de obter as informações necessárias à realização dos objectivos acima referidos. Contudo não quis tratar directamente. O procedimento que adoptou foi superficialmente semelhante a um concurso, na medida em que se solicitava aos organismos de intervenção que reunissem propostas de operadores regulares sobre a restituição que pediriam a fim de exportar LDP, manteiga ou butter oil para destinos específicos. As propostas recebidas foram compiladas semanalmente e enviadas à Comissão. A divisão de mercado analisou-as e calculou uma taxa próxima dos mínimos do GATT baseada na última taxa de câmbio do USD. A(s) taxa(s) de restituição foi(foram) fixada(s) num documento a assinar pelo comissário. As decisões assinadas foram enviadas aos representantes dos Estados-membros para as comunicarem aos respectivos operadores através dos organismos de intervenção. Os operadores interessados na exportação solicitaram certificados do modo habitual mas com prefixação às taxas não publicadas. Os operadores não ficaram vinculados pelas propostas anteriormente apresentadas aos organismos pagadores. Aqueles cujas propostas correspondiam a uma taxa mais elevada continuaram elegíveis para a taxa não publicada, tal como os que não se tinham apresentado a concurso. Inversamente, os que tinham solicitado uma taxa de restituição mais reduzida beneficiaram da taxa não publicada (mais elevada).

2.22. As primeiras taxas não publicadas (relativas ao LDP, à manteiga e ao butter oil) foram fixadas pela Decisão 86/2508/CEE para o período de 18 de Dezembro de 1986 a 5 de Janeiro de 1987. Verificaram-se mais 32 decisões em 1987 e 17 em 1988, após as quais a prática foi suspensa. O número de taxas especiais assim determinadas foi de 108. O período médio de validade dessas taxas foi de 8 dias e a diferença média em relação às taxas publicadas foi a seguinte:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Várias decisões referem-se a um único destino (Argélia, México, Índia). No que se refere a essas decisões, as notas constantes do processo explicam a metodologia dos cálculos mas não revelam os preços de base nem a natureza das propostas recebidas.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.23. Embora a Comissão tivesse a tendência para aceitar ou fixar as taxas na parte inferior da gama de propostas recebidas, a ausência de ficheiros de trabalho impede qualquer apreciação da economia da operação no seu conjunto. O Tribunal calcula que tenham sido exportadas com benefício de taxas não publicadas cerca de 300 000 toneladas de LDP e 450 000 toneladas de manteiga/butter oil.

Vendas especiais

2.24. Trata-se de vendas separadas de produtos a granel efectuadas para aproveitar uma oportunidade de exportação específica ou para se alinhar com as condições de propostas concorrentes de outros produtores. No sector dos produtos lácteos, as vendas especiais são excepcionais e abrangem unicamente o escoamento das existências de intervenção, ou seja o LDP e a manteiga. Durante o período em análise, verificaram-se três operações especiais de exportação, sendo significativas as duas seguintes:

(a)Regulamento (CEE) n° 765/86 da Comissão (): venda de manteiga de intervenção destinada à exportação para a Índia, Paquistão, Mongólia e URSS;

(b)Regulamento (CEE) n° 727/87 da Comissão (): venda de LDP das existências públicas para exportação.

2.25. A operação referida em primeiro lugar exemplifica as dificuldades da Comissão em confiar nos concursos para fixar um nível apropriado de restituição quando um mercado de exportação específico apenas é acessível através de um único operador, como é o caso de muitos contratos com os países de Leste. A segunda operação, que se efectuou num mercado com numerosos operadores, demonstra as consequências que podem advir do facto de não permitir que os preços sejam determinados pelas forças do mercado, o que é facilmente o caso por ocasião de concursos públicos.

Regulamento (CEE) n° 765/86 da Comissão: manteiga com destino à URSS

2.26. As consideráveis existências de manteiga e LDP que outrora se encontravam nos entrepostos de intervenção da Comunidade provocaram a expectativa de a Comissão passar a efectuar vendas a preços reduzidos no futuro próximo. Tal expectativa causou a redução dos preços mundiais. Esse fenómeno foi reconhecido pelo GATT que, para libertar o mercado mundial de manteiga desse problema específico, permitiu à Comunidade celebrar acordos de escoamento especiais com determinados países terceiros a preços consideravelmente inferiores aos mínimos do GATT. Como resultado, foi adoptado em Março de 1986 o Regulamento (CEE) n° 765/86 que previa vendas altamente subsidiadas de manteiga à Índia, Paquistão, Mongólia e URSS.

2.27. As existências de intervenção da CEE elevavam-se a 1,15 Mio toneladas no final de Fevereiro de 1986. Até 31 de Dezembro de 1986, as vendas nos termos do Regulamento (CEE) n° 765/86 efectuavam-se por concurso a pouco menos de 70 % do nível do preço da intervenção. Estavam igualmente a pagamento as taxas publicadas de restituição à exportação. O efeito combinado do preço reduzido e da restituição implicou efectivamente que a manteiga tenha sido vendida abaixo do preço mínimo do GATT, que é de 1 000 USD/tonelada. A concessão especial deveria ter terminado em 31 de Dezembro de 1986 [ver Regulamento (CEE) n° 3535/86 da Comissão] () mas, como a URSS se absteve de comprar na perspectiva de poder obter preços ainda mais reduzidos, apenas 105 000 toneladas foram vendidas durante o ano. Dada o relativo insucesso da medida, o GATT concordou que, para os contratos assinados com a URSS antes dessa data, a concessão continuasse válida. Apenas uma empresa assinou tal contrato.

2.28. Em 1 de Janeiro de 1987, a combinação de restituições à exportação e preços reduzidos foi suspensa pelo Regulamento (CEE) n° 155/87 da Comissão (). Em sua substituição, a ajuda à exportação obteve-se simplesmente por meio de vendas a preço reduzido, nas quais os preços eram reduzidos num montante mais ou menos igual à restituição a pagar anteriormente. Os preços continuaram a ser fixados por meio de adjudicações mensais, ainda que a Comissão tratasse com um único operador.

2.29. O Tribunal analisou as propostas recebidas pelo organismo de intervenção alemão. A Comissão rejeitou todas as propostas sujeitas a adjudicação em 27 de Janeiro de 1987, as primeiras em relação às quais não seriam pagas restituições à exportação. No que se refere à adjudicação seguinte (10 de Fevereiro de 1987), uma proposta alemã era 20 ECU/tonelada superior a cinco outras propostas da RF da Alemanha, correspondendo exactamente às taxas oferecidas por quatro empresas em França e por outra nos Países Baixos. Nas adjudicações posteriores, as propostas alemãs foram uniformes. Uma análise dos registos da Comissão revelou que sucedera o mesmo com propostas apresentadas em outros Estados-membros. As propostas foram orquestradas pelo adjudicatário. Foram concedidos certificados para 610 000 toneladas a um preço médio de 215 ECU/tonelada, o que representa ajudas correspondentes a mais de 90 % do preço de intervenção. As vendas totais nos termos do Regulamento (CEE) n° 765/86 elevaram-se a 715 300 toneladas.

Regulamento (CEE) n° 727/87 da Comissão, de 13 de Março de 1987: LDP com destino à exportação

2.30. Nos termos deste regulamento, foram vendidas 261 381 toneladas de LDP ao preço de compra aplicado pelo organismo de intervenção no dia da venda, menos 30 ECU por tonelada. Eram igualmente devidas as taxas de restituição à exportação aplicáveis. 92 % das vendas provinham da intervenção alemã.

2.31. As vendas permaneceram reduzidas até Dezembro de 1987, quando atingiram 83 000 toneladas (mais de 3 vezes o total do mês anterior). A Comissão não reagiu a essa mudança radical, embora tivesse conhecimento da situação das vendas. Em Janeiro de 1988, as vendas mensais atingiram 91 000 toneladas, tendo-se observado um aumento semelhante relativamente às vendas de LDP no mercado interno a preço de intervenção [Regulamento (CEE) n° 2213/76 da Comissão] () (ver quadro 5).

2.32. Na reunião do comité de gestão efectuada em 22 de Janeiro de 1988, foi decidido suspender as vendas ao preço de intervenção menos 30 ECU/tonelada devido ao receio de especulação por parte dos operadores. Deste modo, o preço voltou ao aplicável às vendas internas nos termos do Regulamento (CEE) n° 2213/76. Não se verificaram outras vendas para exportação ao preço mais elevado, mas continuaram as vendas ao mercado comunitário: apenas durante o mês de Abril sairam de intervenção 138 500 toneladas. Durante os primeiros quatro meses de 1988, as existências diminuiram de 473 000 para cerca de 100 000 toneladas.

2.33. O «custo» do Regulamento (CEE) n° 727/87 elevou-se a 265,8 Mio ECU relativos a restituições, mais 7,8 Mio ECU relativos à redução do preço de venda de intervenção. O objectivo da Comissão foi reduzir o mais rapidamente possível as existências de LDP, estimulando as exportações para países terceiros. O antigo preço de intervenção foi, portanto, fixado tendo como referência a informação e a apreciação dos preços de mercado. Uma melhoria marcada e contínua das condições dos mercados mundial e comunitário levou a que o antigo preço de intervenção fixado pela Comunidade rapidamente se tenha revelado demasiado baixo. Contudo, a Comissão não aproveitou a alteração das condições de mercado e vendeu LDP à exportação a preço reduzido, quando não tinha necessidade de o fazer. Na realidade, devido à considerável procura de LDP no mercado interno (), é pouco provável que o escoamento de LDP de intervenção para países terceiros tenha sido verdadeiramente justificado.

Carne de bovino

Introdução

2.34. A Comunidade está em segunda posição imediatamente após os Estados Unidos, com 16 % do total da produção mundial. A partir de 1984, o abastecimento interno normal de carne aumentou devido ao abate de vacas leiteiras como consequência da introdução de quotas no sector do leite. Desde 1987, verificou-se uma quebra no número de gado bovino e, portanto, no gado de reprodução, o que teve como resultado uma redução global de 4,5 % em 1988. Para 1989, prevê-se uma outra baixa de cerca de 3 %. A produção total de carne de bovino e de vitela era de 8,1 Mio toneladas em 1987 e de 7,7 Mio toneladas em 1988. O consumo no interior da Comunidade situa-se aproximadamente em 7,5 Mio toneladas em valor absoluto. Atingindo as importações cerca de 0,5 Mio toneladas, a Comunidade regista um excedente anual de cerca de 1 Mio toneladas. As ajudas comunitárias à exportação podem ter uma incidência significativa nos preços mundiais deste mercado. Em 1987, foram exportadas 909 000 toneladas principalmente para o Médio Oriente (28 %) e para o Egipto (20 %). Em 1988, o valor das exportações diminuiu para 789 000 toneladas. As vendas de carne de intervenção representaram 535 000 toneladas, as exportações de carne a partir do mercado livre foram de 186 000 toneladas e a parte restante (8 %) era constituída por produtos à base de carne ou por animais vivos. Em 1988, dez países compraram 74 % do conjunto das exportações, sendo os três principais compradores o Egipto, o Irão e a Polónia, ultrapassando largamente cada um deles as 100 000 toneladas.

2.35. O mercado de exportação da CEE caracteriza-se por um reduzido número de importantes empresas comerciais. Quando se trata de exportações para os países da Europa de Leste, intervem mesmo um menor número de operadores. Em virtude dos elevados riscos financeiros incorridos e da necessidade de constituir garantias para operações que representam normalmente montantes substanciais, os operadores menos importantes só podem participar indirectamente nas vendas por concurso obtendo direitos à exportação (sob a forma de sublicenças) junto das empresas mais importantes. Para as vendas no mercado livre, a parte reservada aos operadores menos importantes é maior e a concorrência é mais forte.

Fixação do nível da ajuda

2.36. No que se refere às vendas à exportação provenientes do mercado aberto ou «livre», a Comissão fixa, em princípio, as taxas de restituição na base das informações disponíveis sobre preços. Estas taxas são então publicadas no Jornal Oficial. No caso de vendas de intervenção, o nível da ajuda é determinado por «mini-concursos», com base num preço mínimo aceitável publicado, embora em determinadas circunstâncias as restituições possam ser pagas para além desse valor.

2.37. Na ausência de um índice de preços mundiais e comunitários, a Comissão fixa os seus próprios indicadores com base nas informações disponíveis sobre preços. Na prática, os organismos de intervenção dos Estados-membros enviam um telex à Comissão todas as semanas especificando os preços nacionais à produção. As informações relativas aos preços mundiais são obtidas principalmente junto dos operadores que exercem a sua actividade em países terceiros e ainda através das publicações das associações de produtores.

Taxas publicadas

2.38. As taxas relativas às numerosas diferentes qualidades e pedaços de carne, incluindo as taxas referentes aos animais vivos e aos produtos transformados, têm uma base comum na acepção de que são todas derivadas da taxa aplicável a uma carcaça inteira, o que reflecte a estimativa feita pela Comissão da diferença entre os preços comunitários e os preços mundiais. A taxa aplicável ao quarto dianteiro é igual a 70 % - 80 % da taxa aplicável à carcaça em termos de ecu por tonelada e a taxa do quarto traseiro é igual a 120 % - 130 %. A taxa relativa aos bovinos vivos é igual a cerca de 59 %.

2.39. Algumas taxas foram inicialmente estabelecidas há vários anos, tendo sido posteriormente sujeitas a alterações suplementares e pontuais. Por exemplo, em Novembro de 1986, a fim de limitar a despesa orçamental a título de restituições, todas as taxas relativas à carne foram reduzidas, em média, 10 %. Esta redução não produziu efeito considerável no comércio de exportação.

2.40. Ao fixar as taxas relativas a determinados mercados de exportação, a Comissão pode, por vezes, ter que considerar não só a diferença entre os preços comunitários e os preços mundiais, mas também a importância de qualquer ajuda à exportação oferecida por concorrentes estrangeiros (que nem sempre está reflectida nos preços comunicados). Para fazer face às iniciativas agressivas dos concorrentes no mercado mundial, a Comissão parece não ter outra solução senão aumentar as taxas em conformidade, se desejar manter o volume das exportações. Uma tal situação teve lugar em Março de 1988, quando a taxa relativa ao gado bovino de raça pura aumentou 20 %, em resposta ao «United States' Export Enhancement Programme (EEP)» e ao subsídio especial da Áustria às vendas destinadas a Espanha.

2.41. Nos casos em que parece ser possível exportar para países terceiros, a Comissão tomou por vezes como base as taxas publicadas existentes, aumentando-as até as exportações serem estimuladas. Em Outubro de 1988, verificaram-se dois casos deste tipo:

(a)carne congelada desossada destinada aos EUA. A restituição aumentou de 90 ECU/100 kg para 100 ECU em Março de 1988 e para 112 ECU em Outubro de 1988. A razão deste aumento foi estimular as exportações a fim de atingir a quota anual de 5 000 toneladas acordada com os EUA. O primeiro aumento revelou-se insuficiente. As exportações de Outubro a Dezembro atingiram o valor total de 3 590 toneladas;

(b)para responder a uma possibilidade de vender cerca de 120 000 toneladas ao Irão, à Argélia e à Tunísia, na sequência do cessar-fogo Irão/Iraque, a taxa relativa à carne fresca de animais machos (meia carcaça) destinada ao Norte de África, Próximo e Médio Oriente, aumentou 10 %, passando de 152,5 para 168 ECU/100 kg. No final de Maio de 1989, tinham sido vendidas 123 000 toneladas. Em 26 de Junho de 1989, a restituição foi reduzida até ao valor da taxa anterior a Outubro de 1988.

2.42. As duas iniciativas foram eficazes. Contudo, não se sabe ao certo se as quantidades escoadas por intermédio dessas vendas não poderiam ter sido exportadas para qualquer outro sítio (ou vendidas no mercado comunitário) a um custo inferior para o orçamento, tendo em conta o decréscimo de cerca de 700 000 toneladas das existências de intervenção de carne de bovino durante o período de dezoito meses que terminou em Junho de 1989 (ver quadro 4).

Vendas de intervenção

2.43. A política actual da Comissão é favorável à utilização de processos de concurso neste mercado, contrariamente à política anterior de vendas a preço fixo. O procedimento de venda adoptado pela Comissão consiste num sistema de duas fases [aquilo que se designa por «mini-concurso» nos termos dos Regulamentos (CEE) n° 2173/79 () e (CEE) n° 2539/84 () da Comissão]. As propostas apresentadas devem ultrapassar o preço mínimo publicado no regulamento relativo à abertura do concurso para venda. Toda a carne que restar após o termo do concurso será colocada à venda a esse preço mínimo. O preço mínimo serve na realidade de preço base de licitação na medida em que constitui o preço de oferta mínimo aceitável. O Tribunal constatou que em 1989, 20 a 35 % das quantidades propostas foram vendidas mediante um processo de concurso e que essas vendas foram efectuadas ou ao preço mínimo ou a preços ligeiramente superiores. O Tribunal reconhece os aspectos atractivos, do ponto de vista dos operadores, de um procedimento que minimiza os riscos do concurso mas é de opinião de que um procedimento que ofereça maior concorrência seria mais vantajoso para o orçamento e para a política de exportação. Na opinião do Tribunal, a publicação dos preços mínimos tem pouco interesse.

2.44. O artigo 6° do Regulamento (CEE) n° 2173/79 exige um período mínimo de 14 dias entre a data de publicação no Jornal Oficial e a data-limite para apresentação das propostas aos organismos de intervenção. Este artigo não se aplica aos mini-concursos. O anexo ao regulamento que anuncia as vendas serve de notificação. Em 1987, evidenciaram-se quatro casos em que apenas decorreram 2 dias. Durante o ano de 1988, a média era de 5 dias, tendo porém sido publicado um regulamento no mesmo dia da data-limite e um outro apenas na véspera. Segundo a Comissão, os membros do Comité de Gestão transmitem os pormenores dos futuros concursos aos organismos de intervenção imediatamente após as suas reuniões, não constituindo a publicação mais do que o cumprimento de uma simples formalidade legal - ou mais exactamente, nem sequer a chegando a cumprir. Esta situação vai, por consequência, sobrecarregar os organismos de intervenção com a informação às partes interessadas, o que pode significar que a concorrência seja desnecessariamente limitada.

Vendas especiais

2.45. Das quatro vendas especiais à exportação efectuadas a partir de 1986, apenas duas são significativas em termos de quantidades vendidas:

(a)Regulamento (CEE) n° 1812/86 () da Comissão: 200 000 toneladas de carne de bovino para o Brasil;

(b)Regulamento (CEE) n° 2415/88 () da Comissão: 206 000 toneladas de carne de bovino para países de Leste.

O Tribunal apresenta as seguintes observações relativamente a estas duas vendas.

Brasil

2.46. Surgiu uma oportunidade de proceder à exportação de 200 000 toneladas de carne de bovino de intervenção comunitária para o Brasil. Para além da fixação de um valor máximo de 200 000 toneladas para as exportações, o âmbito da acção da Comissão é difícil de apreciar. Manifestamente, a Comissão não procurou chegar a qualquer tipo de acordo prévio sobre os preços com o único importador brasileiro, ficando antes esse aspecto para ser regularizado entre o importador e os exportadores individuais por meio de concurso. A força da Comissão em matéria de negociação é, de facto, muito maior na primeira eventualidade do que na segunda, o que tem consequências importantes para o orçamento.

2.47. Um anúncio de concurso foi publicado no Jornal Oficial em 12 de Junho de 1986. O regulamento exigia que a operação incidisse nas existências de, pelo menos, três Estados-membros e estipulava que, no mínimo, 40 % das quantidades fossem provenientes de entrepostos de intervenção italianos. Desta forma, a Comissão propunha-se claramente reduzir as existências de forma mais ou menos equilibrada entre os Estados-membros, corrigindo simultaneamente qualquer desequilíbrio ao nível da importância das existências italianas.

2.48. A quantidade mínima para base de licitação estava fixada em 10 000 toneladas e não se indicava qualquer valor limite. A ajuda à exportação consistia inteiramente numa venda a preço reduzido. Uma condição associada à venda das primeiras 100 000 toneladas era o acordo da Comissão em relação à importação do Brasil de 5 000 toneladas de carne de bovino dita «de alta qualidade» e à importação de 2 000 toneladas de carne de bovino proveniente da Argentina e de 1 000 toneladas do Uruguai por meio de compensação por perda comercial. O valor da carne de bovino importada no mercado europeu avalia-se em cerca de 30 Mio ECU.

2.49. Todas as propostas da primeira licitação (26 de Junho de 1986) foram rejeitadas; todas as da segunda (9 de Julho de 1986), no total de 100 000 toneladas, foram aceites e das 170 000 toneladas propostas para a terceira licitação (13 de Agosto de 1986), foram aceites apenas 100 000 toneladas. Em relação às segunda e terceira licitações, a Comissão fixou preços distintos para cada Estado-membro, tomando como preço indicador o que foi realmente obtido pelos EUA por ocasião de uma venda recente ao Brasil que implicava uma quantidade comparável de carne de bovino. Nos dois casos, o preço menos elevado era o italiano. Este facto está em conformidade com o desejo da Comissão de promover as vendas de intervenção italiana, embora o Regulamento (CEE) n° 2388/86 do Conselho (), de 29 de Julho de 1986, tenha reduzido a percentagem exigida de 40 % para 30 %.

2.50. A partir de uma análise das propostas recebidas, verifica-se que os operadores estavam a colaborar, apresentando diferentes operadores propostas idênticas para cada Estado-membro em causa. Também merece ser mencionado que, antes de qualquer notificação formal da venda, uma empresa contactou a Comissão apresentando uma proposta para exportar para o Brasil 100 000 toneladas de carne de bovino de intervenção. A mesma empresa ganhou um total de 45 000 toneladas para exportação através dos procedimentos de concurso tal como uma outra empresa que apresentou propostas idênticas para cada licitação.

Países da Europa de Leste

2.51. O Tribunal não pôde estabelecer os termos de um acordo com a URSS que relacionava claramente a venda de 110 000 toneladas de manteiga com a de 200 000 toneladas de carne de bovino (um objectivo fixado em Julho de 1988). A manteiga foi entregue em Agosto mas não se procedeu a quaisquer vendas de carne de bovino. Dado o elevado nível de existências de intervenção nessa ocasião (770 000 toneladas em Junho de 1988), a Comissão decidiu abrir um concurso para a sua venda. O anúncio foi publicado em 2 de Agosto de 1988, sendo as suas características específicas as seguintes:

(a)a exportação devia efectuar-se com destino a países da Europa de Leste (Bulgária, Checoslováquia, Hungria, Polónia, Roménia, URSS e Jugoslávia);

(b)a quantidade mínima proposta era elevada (25 000 toneladas);

(c)a quantidade vendida, proveniente de um único Estado-membro, não podia exceder 50 %.

2.52. Não está evidenciada a razão pela qual a venda se restringia a países da Europa de Leste. A primeira prova existente nos arquivos da Comissão de um determinado interesse dos países de Leste por uma venda foi proveniente da Polónia, situando-se a sua data duas semanas após publicação do anúncio de concurso. O regulamento estipula que a elevada quantidade mínima proposta se devia a «fins de controlo». A consequência foi excluir os operadores de pequeno e médio nível do processo de concurso. De facto, a quantidade mínima proposta duplicou após a primeira adjudicação, com a introdução de uma exigência de apresentar propostas de, pelo menos, 25 000 toneladas em dois Estados-membros [Regulamento (CEE) n° 2602/88 da Comissão, de 19 de Agosto de 1988] (). Apesar de repetidas solicitações por parte dos operadores no sentido de reduzir este valor mínimo, a Comissão optou por manter essa quantidade. O limite de 50 % foi calculado para facilitar a venda de carne submetida a tratamento de hormonas.

2.53. Em relação à primeira adjudicação, apenas uma empresa apresentou propostas (uma através do organismo de intervenção francês e outra por intermédio do organismo de intervenção alemão). As duas propostas foram rejeitadas, por serem de valor demasiado baixo: valor médio de 1 385 ECU/tonelada. Na segunda adjudicação, a mesma empresa aumentou o valor médio das suas propostas para 1 397,5 ECU/tonelada e houve aceitação. Não foram apresentadas propostas relativamente à terceira licitação. No que se refere à adjudicação posterior (10 de Outubro de 1988), uma segunda empresa competiu com as propostas feitas pela primeira, ainda a um preço médio de 1 397,5 ECU/tonelada. Não houve propostas para a adjudicação efectuada em 8 de Novembro de 1988. Quanto à sexta licitação (13 de Dezembro de 1988), as duas companhias evidenciaram o mesmo nível de cooperação ao apresentar propostas idênticas. Só foram aceites as propostas francesas, no valor de 1 351 ECU/tonelada. Em Janeiro de 1989 teve lugar uma adjudicação final, tendo as duas empresas apresentado novamente propostas idênticas em relação a um total conjunto de 100 000 toneladas. As propostas apresentadas na RF da Alemanha (50 000 toneladas) foram de 1 410 ECU/tonelada, cerca de 4 ECU/tonelada acima das propostas adjudicadas nas segunda e quarta licitações. Apesar disso, a Comissão rejeitou todas as propostas com o fundamento de que tinham atingido as 200 000 toneladas previstas e prometera ao Comité de Gestão não aceitar outras propostas sem discutir a possibilidade de reduzir a quantidade mínima para base de licitação.

2.54. No total, venderam-se 206 000 toneladas de carne de bovino. A Comissão não sabe ao certo qual a quantidade enviada para cada país, mas pensa-se que, pelo menos, metade foi para a Polónia e cerca de 40 000 toneladas foram para a URSS. Tal como na exportação de carne de bovino para o Brasil, esta venda especial foi eficaz na medida em que se atingiu inteiramente o objectivo em matéria de quantidade para escoamento. Contudo, considerando a restituição à exportação paga (895 ECU/tonelada) a carne de bovino foi vendida a um preço líquido de 500 ECU/tonelada, num momento em que os quartos traseiros estavam a ser vendidos à indústria transformadora comunitária pelo quádruplo do preço de venda aos países de Leste.

Cereais

Introdução

2.55. Se bem que a produção mundial total tenha recentemente revelado uma tendência para atingir um nível inferior ao do consumo corrente, a produtividade está a aumentar no seio da CEE e é provável que aumente cerca de 2 a 3 % por ano, apesar das reduções efectuadas nos preços de garantia e da introdução do regime de retirada das terras aráveis. Os principais países produtores de cereais na CEE são a França, a RF da Alemanha, a Espanha, a Itália e o Reino Unido. A produção de cereais da Comunidade foi de cerca de 162,5 Mio toneladas em 1988; as previsões para 1989 são de aproximadamente 160,5 Mio toneladas. Prevê-se que o consumo interno diminua 4 a 7 Mio toneladas, entre 1989 e 1995.

2.56. O comércio mundial de trigo e de cereais durante a campanha de comercialização de 1988/89 previu-se ser de cerca de 200 Mio toneladas, o que equivale a 16 % da produção mundial. Embora a participação da CEE nas exportações de cereais tenha atingido 15 % durante a campanha de 1988/89, os Estados Unidos dominam este mercado controlando mais de 50 % de toda a actividade comercial. O «Chicago Corn Exchange» (Bolsa de Cereais de Chicago) determina o mercado e os preços estão, portanto, estritamente ligados ao valor do dólar. O excedente de cereais da Comunidade para a campanha de comercialização de 1988/89 foi de cerca de 30 Mio toneladas; em relação a todos os cereais, à excepção do sorgo e do milho, a Comunidade é auto-suficiente. Os maiores clientes da CEE são a URSS, a China, a Argélia e, mais recentemente, a Polónia e o Egipto.

2.57. O mercado de exportação dos cereais é dominado por operadores ainda em menor número e mais importantes do que o mercado da carne de bovino. Estas empresas incluem multinacionais dotadas de uma rede complexa que cobre todos os Estados-membros onde os cereais são cultivados tendo em vista a sua exportação. Dispõem frequentemente de sucursais ou filiais em países terceiros. De facto, as empresas deste tipo podem ter relações comerciais - e têm na realidade - com empresas pertencentes ao seu grupo. Assim, pode ser garantida uma restituição à exportação a uma das suas filiais no interior da Comunidade que exporte para uma outra filial da mesma empresa situada fora da CEE. Do ponto de vista da regulamentação, estas operações são autorizadas: a partir do momento em que os cereais deixam a CEE para serem consumidos num país terceiro, podem ser pagas restituições. Nenhuma disposição exige que haja mudança de proprietário.

Fixação do nível da ajuda

2.58. Cerca de 90 % do total das exportações de cereais a partir da CEE efectuam-se na sequência de um processo de concurso que pode estar ligado a uma das duas formas seguintes:

(a)preço de compra à intervenção;

(b)restituição à exportação.

As restantes exportações efectuam-se quer utilizando as taxas de restituição publicadas, embora estas sejam frequentemente majoradas por «factores de correcção» (igualmente publicados), quer utilizando taxas especiais. As várias opções são descritas mais pormenorizadamente nos pontos que se seguem.

Taxas publicadas

2.59. As taxas de base publicadas aplicam-se tanto às vendas de intervenção como às vendas a partir do mercado livre. Durante os dois últimos anos, variaram entre 20 e 60 ECU/tonelada para os principais cereais. Baseiam-se numa apreciação (isto é, não são calculadas a partir de uma fórmula). Na prática, as taxas de base publicadas raramente são utilizadas. As taxas efectivas aplicáveis às exportações a partir do mercado livre e a partir da intervenção são determinadas por concurso, sendo acrescidas em determinados casos de factores de correcção.

Factores de correcção

2.60. Estes factores de correcção consistem em aumentar ou diminuir as taxas publicadas para fins específicos e são uma característica única da gestão do mercado de cereais. Podem igualmente ser aplicados às taxas de restituição que são objecto de um concurso e é neste contexto que são geralmente utilizados. A Comissão considera que os factores de correcção aplicados às taxas especiais têm a vantagem de constituir um instrumento flexível que permite reagir à evolução dos diferentes mercados.

2.61. Os factores de correcção são normalmente publicados semanalmente mas podem ser modificados mais frequentemente. Servem um duplo objectivo:

(a)favorecer as exportações para um destino específico (factores de correcção positivos);

(b)garantir que as exportações terão lugar de preferência mais cedo (factores de correcção negativos).

2.62. Os factores de correcção positivos são em geral pouco elevados em relação à própria restituição à exportação, habitualmente 3 ou 4,5 ECU/tonelada. Contudo, o grupo de auditoria constatou que as excepções tinham consequências importantes ao nível do orçamento. Por exemplo, no mês de Setembro de 1987, foi concedido um factor de correcção de 20 ECU/tonelada para a exportação para a URSS de 850 000 toneladas de cevada e de 650 000 toneladas de trigo destinado à alimentação animal. Do mesmo modo, foi concedido um factor de correcção de 30 ECU/tonelada em relação às 900 000 toneladas de trigo exportadas para a URSS no âmbito do Regulamento (CEE) n° 395/89 da Comissão (ver ponto 2.76). O custo destes dois factores de correcção elevou-se, só por si, a 57 Mio ECU. Não se conhecem os valores geralmente gastos com os factores de correcção, dado que a Comissão não dispõe dessa informação.

2.63. Os factores de correcção negativos são muito mais importantes: P30, P40 ou P50 ECU/tonelada. Habitualmente entram em vigor dois ou três meses após a sua publicação e destinam-se a encorajar o operador a exportar os seus cereais antes da data limite prevista pelo certificado de exportação. Os factores de correcção negativos são igualmente destinados a reduzir a especulação nos certificados entre operadores.

2.64. Os maiores clientes obtêm frequentemente taxas melhores. Por exemplo, um factor de correcção de 4,5 ECU/tonelada tornou-se a norma em relação às exportações para a URSS, tendo também sido garantido à China por um dia, em 23 de Dezembro de 1988, data em que foram solicitados certificados para 1,3 milhões de toneladas.

Taxas especiais

2.65. Para determinados produtos derivados dos cereais, os mercados são particularmente restritos ou sujeitos a uma intensa concorrência entre os EUA e a Comunidade. No caso da farinha, por exemplo, os EUA pagaram bonificações de cerca de 100 USD por tonelada em Agosto de 1988. As taxas de restituição da Comunidade para a farinha baseiam-se em coeficientes aplicados às taxas para o trigo que variam consoante o teor de cinza. Os coeficientes básicos para a farinha são os indicados no Regulamento (CEE) n° 162/67 da Comissão (). Em relação à farinha, aplicam-se dois coeficientes no comércio internacional, 1,51 para um teor de cinza inferior a 521 mg. por 100 gramas e 1,43 para um teor de cinza igual ou superior a este valor. Contudo, a Comissão tem aplicado desde 1985 aquilo que se designa por um coeficiente médio acordado internacionalmente, de 1,4. Aplicando o coeficiente de 1,4 às taxas de restituição para o trigo, conforme estabelecido por concurso em Agosto de 1988, obtém-se uma taxa de restituição de aproximadamente 85 ECU/tonelada. Contudo, a fim de competir com o subsídio americano, a taxa foi aumentada para destinos específicos, sendo a taxa efectiva para o Egipto, por exemplo, de 116,8 ECU/tonelada.

2.66. No que se refere à sêmola, a restituição é calculada por meio de um coeficiente baseado na quantidade de cereais utilizada. O coeficiente oficial é de 1,58 [Regulamento (CEE) n° 162/67], mas a partir de 1985 a Comissão aplicou um coeficiente de 1,67. A sêmola destinada à exportação para a Argélia (onde é utilizada na preparação de cuscuz) beneficia de uma taxa de restituição particularmente favorável. O principal fornecedor é a Itália. O Regulamento (CEE) n° 330/89 da Comissão, de 9 de Fevereiro de 1989 (), fixou uma restituição de 230 ECU/tonelada para a exportação de sêmola para a Argélia, o que representa um valor de 51 ECU/tonelada mais elevado do que o obtido aplicando o coeficiente oficial de 1,58. Nos termos desse regulamento, a Comissão autorizou a emissão de certificados de exportação para 300 000 toneladas [Regulamento (CEE) n° 355/89 da Comissão, de 13 de Fevereiro de 1989] (). Se todas as entregas efectuadas no âmbito deste regulamento se destinassem à Argélia [o que é provável, embora incerto ()], o custo suplementar para estas exportações seria de 15 Mio ECU. Em relação à exportação das 300 000 toneladas referidas, a Comissão recebeu pedidos de certificados de exportação para um total de 5,01 Mio toneladas. Estes pedidos foram efectuados pelas duas empresas que dominam o mercado de exportação de sêmola de Itália para a Argélia, partindo do princípio de que a Comissão reduziria as quantidades aceites. O Conselho recusou anteriormente a abertura de um concurso para produtos transformados que podia ter dado origem a determinada concorrência.

Concursos

Mercado livre

2.67. A Comissão procede à abertura de concursos a fim de escoar o excedente de produção resultante da colheita do ano em curso e de reduzir, assim, ou evitar a necessidade de compras à intervenção posteriormente, durante a campanha de comercialização. Normalmente, existe apenas um único processo de concurso por ano para cada tipo de cereal, a não ser que o primeiro não tenha permitido atingir o nível de vendas desejado. As quantidades de cereais postas à venda por concurso podem ir de 100 000 toneladas a vários milhões de toneladas. De um modo geral, a Comissão dá relevo a esta actividade mais cedo, na campanha de comercialização, dando-lhe prioridade em relação às vendas de intervenção para exportação. Todas as semanas são efectuadas adjudicações. As propostas podem ser apresentadas junto dos organismos apropriados em cada um dos Estados-membros, que as transmitem à Comissão, respeitando o seu anonimato. O Comité de Gestão dos Cereais reune à Quinta-feira à tarde para analisar as propostas, e a Comissão pronuncia-se então sobre a eventual fixação de um valor-limite para a taxa de restituição que está disposta a pagar determinando, em caso afirmativo, o nível respectivo.

2.68. Todas as propostas que se situam a um nível igual ou inferior a essa taxa são aceites, dentro dos limites das quantidades disponíveis. Se a proposta do operador for inferior à taxa máxima fixada, apenas poderá beneficiar da taxa que figura na proposta. Em 1987/88, a Comissão tentou vender por concurso um total de 11,3 Mio toneladas de cereais provenientes do mercado livre, tendo conseguido vender 8,5 Mio toneladas ou seja 75 %.

2.69. Para efectuar um controlo cruzado dos resultados dos concursos do mercado livre, a Comissão calcula uma restituição de referência baseada nas restituições teóricas necessárias para exportar trigo e cevada a partir dos portos franceses e britânicos. O cálculo baseia-se no último preço FOB ajustado para chegar a um preço definitivo no porto. Este preço é comparado com o preço mundial corrente e, tendo a diferença assim obtida sido ajustada por meio de um coeficiente monetário, obtém-se deste modo a restituição de referência. Porém, a Comissão pode fixar - e optou frequentemente por essa solução - taxas máximas de restituição mais elevadas, geralmente para competir com os subsídios oferecidos pelos EUA nos termos do EEP (Export Enhancement Programme).

Vendas de intervenção

2.70. Os concursos podem ser abertos por iniciativa da Comissão ou a pedido de um Estado-membro. Os anúncios de concurso são publicados sob a forma de regulamentos no Jornal Oficial e mencionam as existências por armazém/entreposto. Os operadores devem apresentar as suas propostas para estes lotes em termos do preço da mercadoria no destino mas não descarregada no porto designado (ECU/tonelada). Mutatis mutandis, os procedimentos de concurso são os mesmos que os adoptados para os concursos do mercado livre. A taxa de restituição publicada é paga a todos os operadores cujas propostas foram aceites, ou seja que apresentaram propostas a um preço igual ou superior ao preço mínimo estabelecido pela Comissão. Durante a campanha de comercialização de 1987/88, foram abertos concursos numa quantidade total de 7,2 Mio toneladas contra a que a Comissão registou como «vendas», no valor de 6,1 Mio toneladas.

Propostas

2.71. O Tribunal analisou uma amostra de propostas relativas a concursos do mercado livre e de intervenção apresentadas à Comissão e efectuou um exame pormenorizado dessas e de outras propostas apresentadas a três organismos de intervenção - BALM (RF da Alemanha), ONIC (França) e IBAP (Reino Unido). O Tribunal formula as seguintes observações:

(a)datas-limite: os regulamentos estipulam datas-limite para apresentação das propostas ao organismo pagador - Quinta-feira às 10.00 horas (hora de Bruxelas) para as vendas do mercado livre e Quarta-feira às 13.00 horas para as vendas de intervenção. Em vários casos, os auditores do Tribunal não tiveram possibilidade de verificar a hora em que as propostas tinham sido recebidas, visto que os telex não continham a indicação da hora e/ou da data, ou que estas indicações não eram correctas. Além disso, a interpretação da data-limite variava de um organismo para outro. Assim, um dos princípios-chave do concurso (igualdade de tratamento em relação aos proponentes) não foi observado, não tendo o Tribunal possibilidade de determinar se as propostas tinham sido recebidas a tempo e se podiam ser tomadas em consideração pela Comissão;

(b)rejeição de propostas: no âmbito do Regulamento (CEE) n° 2735/87 da Comissão () (venda de intervenção de trigo panificável), três operadores apresentaram propostas junto do BALM para o concurso de 9 de Dezembro de 1987. A proposta de valor mais baixo (53,25 ECU/tonelada) foi aceite, enquanto que as de preços mais elevados (55,13 e 56,33 ECU/tonelada) foram rejeitadas. A proposta de valor mais baixo era destinada à URSS; as restantes destinavam-se a outros países terceiros. A Comissão não tem obrigação legal de aceitar a melhor proposta e, neste caso, optou por não o fazer. A Comissão decidiu expressamente pagar um prémio para exportações destinadas à URSS, uma vez que este país é um importante cliente e está sujeito a iniciativas americanas nos termos do EEP;

(c)transferência de certificados: embora determinadas transferências ocorram no sector da carne de bovino, o comércio de certificados é reduzido naquele sector em comparação com o sector dos cereais onde os certificados de exportação se tornaram um «produto» de pleno direito. Acontece frequentemente que os grandes operadores desempenham a função de «correctores». Eles não exportam por si próprios (e podem mesmo não possuir) os cereais em relação aos quais adquiriram o direito à restituição. Uma vez que o direito de solicitar certificados de exportação lhes foi concedido após terem sido adjudicadas as suas propostas relativas a concursos para venda de cereais, podem transferir esses direitos a outros operadores sob a forma de «extractos» ou sublicenças. Os operadores podem, assim, apresentar propostas para elevadas taxas de restituição à exportação que eles sabem terão pouca possibilidade de ser aceites, partindo do princípio de que poderão obter sublicenças a um preço acordado com o adjudicatário. O Tribunal verificou que muitas vezes quem recebia estes extractos eram operadores cujas propostas tinham sido rejeitadas no concurso.

2.72. Um outro risco resultante da falta de concorrência real neste mercado consiste no facto de um operador ser pouco incentivado a obter o melhor preço do seu cliente visto saber que a Comissão tem que pagar uma restituição suficiente para tornar a exportação vantajosa para si próprio se desejar que os cereais sejam exportados. Neste cenário, o comprador do país terceiro paga um valor inferior ao que pagaria de outro modo e a margem do operador é garantida pela concessão de uma restituição mais importante do que seria necessário em condições de livre concorrência.

Vendas especiais

2.73. Em 1987, foram tomadas duas medidas especiais de exportação de modo a evitar a intervenção: uma relativa a 200 000 toneladas de milho e outra relativa a 1,2 Mio toneladas de cevada, sendo as duas provenientes de Espanha. Em 1988, foram empreendidas quatro medidas:

(a)100 000 toneladas de trigo panificável exportado da RF da Alemanha [Regulamento (CEE) n° 633/88 da Comissão] (). Inicialmente, esta exportação era limitada à Polónia. O regulamento foi mais tarde alterado para cobrir todas as zonas. Posteriormente, as vendas foram efectuadas com restituições de 112,50 ECU e 109,89 ECU/tonelada numa época em que as vendas do mercado livre davam origem a restituições de 104 ECU/tonelada. A quantidade total proposta foi vendida;

(b)200 000 toneladas de trigo a exportar para a Argélia e/ou Tunísia [Regulamento (CEE) n° 2191/88 da Comissão] (). Esta medida não suscitou qualquer interesse e foi abandonada;

(c)1 Mio toneladas de cevada produzida em Espanha [Regulamento (CEE) n° 2444/88 da Comissão] (). Esta medida especificava que a cevada devia ter sido produzida em Espanha a fim de poder beneficiar de uma restituição, tendo sido vendidas 407 300 toneladas;

(d)600 000 toneladas de trigo duro proveniente da Grécia [Regulamento (CEE) n° 2751/88 da Comissão] (). Das 300 000 toneladas que foram vendidas no âbito desta medida, 250 000 beneficiaram de uma restituição máxima de 130 ECU/tonelada, quando as vendas do mercado livre se efectuavam a 122-123 ECU/tonelada. A justificação do custo suplementar tem um carácter ambíguo.

2.74. Durante o ano de 1989, foram introduzidas três medidas especiais. Mais uma vez se abriu um concurso relativo à cevada produzida em Espanha (300 000 toneladas). Cada uma das outras duas medidas se refere a 900 000 toneladas de trigo mole. Uma destas medidas é o assunto tratado no prólogo do presente relatório. A outra é referida a seguir em pormenor.

Concurso para a restituição à exportação de trigo mole para a União Soviética

2.75. Em Novembro de 1988, determinados operadores assinaram um contrato para a exportação de 1,5 Mio toneladas de trigo para a URSS, devendo a sua entrega ter lugar em Janeiro-Março de 1989. Nesta fase, a Comissão parece não ter tomado parte nas negociações. Nessa época, os preços mundiais eram relativamente baixos, o que aparecia reflectido no contrato celebrado com a URSS que, segundo parece, foi efectuado a um preço 5 USD-10 USD/tonelada inferior aos preços do mercado. Os operadores consideravam que os preços mundiais iam continuar a baixar. Apesar disso, compraram cereais no mercado interno na perspectiva de adquirir certificados de exportação a taxas de restituição mais elevadas. Contrariamente às suas expectativas, o mercado de cereais recuperou, os preços no mercado mundial começaram a aumentar e as propostas dos operadores para restituições à exportação no âmbito do concurso relativo ao trigo do mercado livre [Regulamento (CEE) n° 2470/88 da Comissão] () revelaram-se pouco competitivas, tendo sido rejeitadas. Em Dezembro, emitiram-se certificados correspondentes a um volume de cerca de 2,2 Mio toneladas com um factor de correcção de 4,5 ECU/tonelada aplicável às exportações para a China e a URSS. Estes certificados foram obtidos por operadores cujas propostas foram adjudicadas no concurso para as restituições à exportação no mercado livre, mas - facto de que a Comissão apenas tomou consciência posteriormente - estes operadores não eram os mesmos do contrato com a URSS. Tal como estes últimos, também não estavam em condições de adquirir certificados no mercado. Não se encontravam igualmente, portanto, em posição de satisfazer as exigências de entrega do contrato celebrado com a URSS, tendo os cereais permanecido nos silos de determinados portos importantes, causando dificuldades, visto que não podiam ser metidos a bordo dos navios soviéticos que estavam à espera de ser carregados (alguns dos quais partiram sem carga).

2.76. Em Janeiro de 1989, a Comissão estava disposta a cobrir o «défice de certificados» por meio de um regulamento específico. Em 16 de Fevereiro de 1989, foi publicado o Regulamento (CEE) n° 395/89 da Comissão (), que propunha 900 000 toneladas para exportação para a URSS; ao mesmo tempo, a URSS era retirada do concurso do mercado livre, como destino elegível [Regulamento (CEE) n° 2470/88 da Comissão].

2.77. As 900 000 toneladas propostas foram concedidas ao único proponente que se apresentou no concurso de 23 de Fevereiro de 1989, data em que foi concedido um factor de correcção de 30 ECU, o que deu uma taxa efectiva de 71 ECU/tonelada. O factor de correcção especial foi publicado no mesmo dia em que se efectuou a adjudicação. Ao mesmo tempo, foi rejeitada uma proposta de 61,9 ECU/tonelada no âmbito do concurso do mercado livre [Regulamento (CEE) n° 2470/88 da Comissão] por ser considerada demasiado elevada.

2.78. O Tribunal não conseguiu obter uma justificação adequada para o factor de correcção de 30 ECU aplicado pela Comissão, nem determinar a forma como a operação de exportação foi resolvida. A Comissão considera que o operador incorreu perdas nesta operação apesar da taxa preferencial concedida.

Planeamento e controlo das vendas à exportação

2.79. A Comissão elabora um balanço dos fornecimentos no início de cada ano. Em relação à campanha de comercialização dos cereais de 1988/89, consultar o quadro 6, que evidencia as quantidades globais que constituem a base de uma estimativa do custo financeiro da realização das exportações previstas. Com base no padrão médio de exportação e nas taxas de restituição em vigor, a Comissão elabora uma estimativa do custo provável em termos de restituições.

2.80. A Comissão elabora os relatórios internos semanais referidos no ponto 2.17, que registam todas as decisões tomadas, tanto nas reuniões do Comité de Gestão como fora delas. Esses relatórios também evidenciam todos os factos importantes ocorridos nos mercados em questão. Os Estados-membros fornecem regularmente mapas discriminativos que mostram a tonelagem em relação à qual foram pedidos/emitidos certificados.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.81. A Comissão deve confiar nos Estados-membros no sentido de a manterem informada sobre a evolução das vendas, o que nem sempre aconteceu anteriormente. A Comissão teve que solicitar repetidamente informações que foram muitas vezes fornecidas verbalmente. Na sequência da introdução do Regulamento (CEE) n° 859/89 da Comissão, de 29 de Março de 1989 (), relativo ao sector da carne de bovino, a situação neste mercado melhorou. Os Estados-membros são actualmente solicitados a enviar à Comissão informações precisas sobre as quantidades das vendas de intervenção repartidas em função do regulamento relativo às vendas. Contudo, no que se refere aos mini-concursos, não se dão pormenores sobre a distinção feita entre as vendas por concurso e as efectuadas a preço fixo e os preços não são comunicados. Nos termos do Regulamento (CEE) n° 2377/80 da Comissão, de 4 de Setembro de 1980 () [com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n° 3988/87 da Comissão, de 22 de Dezembro de 1987 ()], os Estados-membros são solicitados a informar semanalmente as quantidades relativamente às quais foram emitidos certificados. Esta informação é fornecida a 14 grupos de códigos de nomenclatura combinada e, portanto, não permite à Comissão o controlo da exportação de pedaços específicos de carne dentro de cada um destes grupos.

Processo de tomada de decisão

2.82. Até este momento, as propostas apresentadas pela Comissão aos Comités de Gestão não foram apoiadas por informação completa sobre as implicações financeiras, por exemplo em matéria de incidência orçamental de um aumento (ou de uma redução) das taxas de restituição e da perda sobre venda resultante da fixação de preços mínimos. A Comissão está consciente desta deficiência e já tomou determinadas medidas para fazer face a esse problema. As propostas apresentadas ao Comité de Gestão devem ser actualmente acompanhadas de uma declaração pró-forma das consequências financeiras da medida em causa. Isso envolve uma secção relativa ao financiamento e às implicações para o exercício seguinte. A divisão do mercado deverá preencher essa declaração três dias antes da data fixada para o Comité de Gestão examinar a medida. Este documento só foi introduzido recentemente e não existia para as operações relativas a 1987 e 1988 que foram analisadas pelo Tribunal.

2.83. Ao nível dos serviços da Comissão, o desenvolvimento e aplicação de uma política destinada a subsidiar a exportação são da responsabilidade principal (mas não exclusiva) das divisões do mercado competentes da DG VI. O auditor financeiro intervém depois, está representado nas reuniões do Comité de Gestão e por vezes levanta questões sobre decisões particulares após o acontecimento. A nível externo, os Comités de Gestão constituem, em princípio, um fórum onde as propostas da Comissão são analisadas com profundidade por representantes dos Estados-membros, sendo porém difícil apreciar a sua eficácia a este respeito. Não existe nenhuma acta pormenorizada das reuniões sendo o único registo constituído por uma lista sumária das decisões tomadas.

2.84. A Comissão tem a intenção de utilizar um programa informático a fim de proceder ao acompanhamento de um determinado número das suas decisões (tomadas após consulta do Comité de Gestão) relativas ao mercado dos cereais. O programa baseia-se num modelo estabelecido para o açúcar e permitirá avaliar os resultados dos concursos semanais, garantindo ainda um acompanhamento contínuo dos compromissos financeiros resultantes das decisões. Contudo, no momento da auditoria o sistema relativo aos cereais não funcionava devido a problemas de programação.

Conclusões

Custo da política

2.85. O pagamento das ajudas à exportação é um dos instrumentos mais importantes de que a Comissão dispõe para a gestão dos mercados agrícolas. É também complexo e oneroso, sendo gasto aproximadamente um terço do total do orçamento comunitário com ajudas à exportação (ou seja restituições mais vendas a preço reduzido). O contraste entre a complexidade do regime de ajuda à exportação tal como evoluiu ao longo dos anos e a regulamentação de base é impressionante. No que se refere aos objectivos visados pelas restituições à exportação, os regulamentos contêm declarações gerais de intenção. A regulamentação comunitária de base não se pronuncia sobre a utilização das vendas a preço reduzido como instrumento de promoção da exportação.

2.86. Na prática, o regime de restituição à exportação tornou-se o principal instrumento de gestão do mercado interno. Além disso, o regime de ajuda à exportação tornou-se um instrumento flexível de política comercial e de relações exteriores. Estes dois aspectos de desenvolvimento envolvem riscos para o orçamento comunitário. No primeiro caso (evidenciado pela medida especial para o trigo alemão e pelo LDP para a exportação), o risco existente é de que o orçamento seja utilizado para financiar a exportação de produtos que o mercado interno poderia ter absorvido. Assim, o regime de ajuda à exportação tem tendência para aumentar o nível dos preços comunitários em determinados mercados e constitui um dos factores - juntamente com o baixo valor do dólar - que contribui para a recessão dos preços mundiais em outros mercados, como por exemplo o da carne de bovino. O resultado é que o desvio que é suposto ser compensado pelo regime é ainda maior, aumentando portanto o custo do escoamento dos produtos.

2.87. No último caso, o risco é de que relacionando as condições geográficas (por exemplo especificando um único país como destino ou como origem) com as vendas à exportação, a Comissão faça diminuir o interesse dos operadores e aumentar assim o custo para o orçamento comunitário. O prólogo e vários casos descritos no presente capítulo sugerem que este risco é real, por exemplo os pontos 2.42, 2.73(a) e (b), 2.77.

2.88. No âmbito da sua gestão da exportação subsidiada de produtos agrícolas, a Comissão é com efeito responsável por uma operação comercial à escala internacional. Em comparação com as empresas comerciais com as quais uma grande parte da sua actividade é conduzida, a Comissão é vítima de várias desvantagens. Uma delas é que na maior parte da década anterior, foi forçada a vender em mercados que têm tendência para ser dominados por um pequeno número de grandes operadores.

2.89. Porém, a Comissão criou, ela própria, determinados inconvenientes: por exemplo, a falta, em numerosos casos, de documentação, de acompanhamento ou de avaliação das decisões. A utilização que a Comissão faz dos processos de concurso e a sua análise das informações sobre os preços, que lhe permitem fixar o nível apropriado de ajuda, poderiam ser melhoradas. Foram abertos concursos no âmbito de mercados imperfeitos (isto é, com muito poucos operadores para permitir uma verdadeira concorrência ou só com um único operador) ou em condições que se podem qualificar de «não competitivas» (por exemplo, porque se exige que as propostas se refiram a grandes quantidades, como no Regulamento (CEE) n° 2415/88 da Comissão, que fixa a quantidade mínima proposta em 25 000 toneladas de carne de bovino). A fiabilidade e a integridade das informações sobre os preços de que a Comissão dispõe são duvidosas. O nível de ajuda conheceu aumentos importantes, mas a Comissão não pôde fornecer ao Tribunal justificações de tais alterações. O presente capítulo evidencia claramente que o custo da ajuda pôde ser muitas vezes superior ao que é necessário para atingir os objectivos de exportação da Comissão (ver, por exemplo, os pontos 2.21, 2.33, 2.46 e 2.66).

Responsabilidade

2.90. Sejam quais forem os meios pelos quais a Comissão obtém as informações necessárias para determinar o nível adequado da ajuda, o conjunto está sujeito à apreciação ou à discrição da Comissão pelas razões expostas no ponto 2.11. Isso constituiria necessariamente um motivo de preocupação se fosse elaborada uma documentação adequada relativamente aos factos, à sua análise por parte da Comissão, às decisões tomadas e aos resultados. Contudo, não é esse o caso e as consequências desta situação são graves para o controlo independente por terceiros e para a gestão. O Tribunal não conseguiu, a partir dos registos da Comissão, reunir as informações necessárias à realização de uma avaliação verdadeiramente digna deste nome de muitos aspectos da ajuda à exportação. Considerando as constatações do Tribunal, pode pôr-se o problema sobre o modo como a gestão pode funcionar correctamente e como os diferentes Comités de Gestão podem exercer um controlo eficaz sobre a Comissão.

Processo de concurso

2.91. Em teoria, o nível da ajuda representa a diferença entre os preços praticados no mercado mundial e os preços comunitários. Na prática, as coisas não se passam de forma tão simples, visto que é pouco provável que determinados factores tais como as iniciativas americanas em matéria de exportação, os custos de transporte e de manutenção e a reacção dos concorrentes sejam tomados em consideração de maneira adequada nas informações disponíveis sobre os preços. Nestas condições, o processo de concurso pareceria ser a única solução de que a Comissão dispõe para que essa tradução objectiva das forças do mercado pese sobre a determinação das taxas e dos preços, garantindo ao mesmo tempo que o nível de ajuda oferecido não ultrapasse o mínimo necessário para assegurar a exportação. Em teoria, o concurso apresenta a vantagem suplementar de garantir a igualdade de tratamento entre os proponentes.

2.92. No caso das exportações de LDP (pontos 2.30 - 2.33), o recurso ao processo de concurso teria dado à Comissão uma indicação sobre a importância da procura no mercado e provavelmente favorecido uma nova análise da necessidade, para a Comunidade, de conceder ajudas à venda de LDP. É praticamente certo, igualmente, que o nível da ajuda assim determinado teria reflectido melhor as condições do mercado do que aquele que foi realmente fixado, representando assim uma economia considerável para o orçamento.

2.93. O Tribunal recomenda que a Comissão recorra cada vez mais ao processo de abertura de concursos, especialmente para produtos a granel. Tendo em conta a falta de concorrência real em determinados mercados, a Comissão deverá decidir um preço mínimo ou um preço base de licitação em cada caso antes de abrir o processo de concurso. Todas estas decisões deverão ser documentadas, mas (contrariamente à prática actual no sector da carne de bovino) os preços mínimos ou preços base de licitação não deverão ser publicados. Nos casos em que as exportações para países terceiros são vendidas a um único comprador, a Comissão deverá negociar directamente para chegar a acordo sobre um preço, abrindo concurso para os outros elementos. No que se refere às vendas a partir das existências de intervenção, isso significaria realmente que a Comissão abriria concurso para os custos de transporte e de manutenção, fazendo parte das suas atribuições o preço de venda fora da intervenção.

3. Controlos nacionais

Introdução

3.1. Nos termos das disposições gerais relativas à gestão das despesas do FEOGA-Garantia, a responsabilidade de examinar as mercadorias exportadas e de verificar os pedidos de restituição cabe, em primeiro lugar, aos Estados-membros. Contudo, a Comunidade definiu algumas das obrigações centrais essenciais. O Regulamento (CEE) n° 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987 (), estabelece regras comuns pormenorizadas de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas, incluindo normas relativas aos documentos necessários para justificar um pedido: as provas obrigatórias da exportação e da chegada ao país de destino final para consumo interno, o cálculo das taxas de restituição e o regime especial para o pré-financiamento de restituições. Finalmente, a Directiva 77/435/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1977 () (substituída pelo Regulamento (CEE) n° 4045/89 da Comissão, de 21.12.89 ()), obriga os Estados-membros a efectuarem verificações a posteriori dos documentos comerciais das empresas que recebem pagamentos do FEOGA, incluindo pagamentos de restituições à exportação.

3.2. O presente capítulo resume os resultados da auditoria efectuada pelo Tribunal relativamente aos controlos exercidos pelos Estados-membros às despesas com restituições à exportação referentes aos três principais produtos, nomeadamente aos cereais, aos produtos lácteos e à carne de bovino. A auditoria cobriu organismos pagadores e controlos aduaneiros no Reino Unido, Irlanda, Países Baixos, França, RF da Alemanha, Itália e Dinamarca. Para além disso, na Bélgica e na Grécia foram analisados controlos aduaneiros relativos às operações de restituição à exportação. Em estâncias aduaneiras seleccionadas, tanto quando possível, em função da importância das operações de restituição à exportação, o Tribunal analisou os procedimentos teóricos e efectivos do controlo físico de remessas que beneficiam de restituições à exportação e o consequente certificado de exportação. O Tribunal procedeu junto dos organismos pagadores à verificação das provas de exportação e de chegada ao destino final.

3.3. As principais questões analisadas foram verificar se:

(a)as provas apropriadas tinham sido apresentadas em apoio dos pedidos de restituição;

(b)os pagamentos das restituições tinham por base a taxa correcta relativamente à data, descrição, quantidade e destino;

(c)os controlos apropriados conducentes à certificação da data, descrição, quantidade, qualidade e exportação se encontravam previstos e eram efectivamente executados;

(d)os controlos apropriados, a posteriori, da autenticidade da operação eram eficazes no que se refere ao seu âmbito e frequência.

3.4. A cooperação prestada pelos Estados-membros na execução deste inquérito foi boa. Contudo, em determinados Estados-membros não foi possível ao Tribunal ter inteiro acesso a relatórios e documentos relativos aos trabalhos efectuados ao abrigo da Directiva 77/435/CEE (2). Este problema foi levantado na Irlanda e no Reino Unido em 1987 e em França em 1988. Além disso, um Estado-membro (Reino Unido) recusou o acesso directo a dados contabilísticos relativos às despesas referentes a restituições à exportação. As autoridades do Reino Unido indicaram, desde então, a sua disposição de reconsiderarem caso a caso esta restrição e as autoridades políticas na Irlanda, tendo sido alertadas para o assunto, orientaram a administração nacional de modo a facultar ao Tribunal o acesso a toda a informação necessária no futuro. Em compensação, determinados Estados-membros (em especial a Dinamarca e os Países Baixos) forneceram informação de gestão de elevada qualidade. O âmbito das observações que constam dos pontos seguintes reflecte necessariamente a diferença quanto ao nível de profundidade da auditoria nos diferentes Estados-membros e em termos de cooperação e informação recebidas. De acordo com a prática normal do Tribunal, o teor real das observações relativas aos Estados-membros contidas no presente capítulo foi formalmente levado ao conhecimento das autoridades nacionais competentes numa base bilateral, tendo os seus comentários sido tomados em consideração.

3.5. As restituições à exportação constituem uma área de elevado risco. Tal facto deve-se, acima de tudo, à complexidade da legislação aplicável e ao volume dos montantes que podem estar associados a operações individuais. As taxas aplicáveis a determinados tipos de queijo em Dezembro de 1988 ilustram bem a complexidade da legislação, nomeadamente:

(a)o queijo Parmigiano Reggiano, não ralado ou em pó, de um teor, em peso, de matérias gordas, não superior a 40 % e de um teor, em peso de água, na matéria não gorda não superior a 47 % beneficiaria de uma taxa de restituição de 190 ECU por 100 kg, no caso de ser exportado para a Suécia, mas não receberia qualquer restituição se exportado para a Noruega e a Finlândia, sendo os três países membros da Associação Europeia de Comércio Livre (AECL);

(b)o mesmo queijo, nem ralado nem em pó, beneficia de uma taxa de restituição de 170 ECU por 100 kg no caso de ser exportado para os EUA mas, sendo ralado, beneficia de uma restituição máxima de 118,75 para esse mesmo destino;

(c)para outros queijos exportados para países terceiros, uma diferença de teor de matérias gordas, em peso da matéria seca, entre 18,9 % e 19,1 %, fará aumentar a restituição de 100,50 ECU por 100 kg para 114,22 ECU por 100 kg.

3.6. Uma primeira parte das conclusões a que o Tribunal chegou no que se refere aos controlos nacionais das restituições à exportação para a carne de bovino foi publicada no seu relatório anual relativo ao exercício de 1987 (). O Tribunal considera que muitas dessas conclusões ganham nova força e relevância no contexto mais vasto do presente relatório, sendo portanto algumas delas aqui retomadas.

3.7. O Tribunal observa que nas últimas semanas foram introduzidas algumas importantes alterações nos regulamentos relativos ao controlo das restituições à exportação. O Anexo III inclui uma lista das principais alterações. As observações que se seguem devem, de facto, ser lidas tomando em conta estes desenvolvimentos recentes. O Tribunal observa com satisfação a importância que a Comissão, ao redigir essas alterações, atribuiu às sugestões do Tribunal no presente relatório e em relatórios anteriores, em particular no relatório anual relativo ao exercício de 1987.

Controlos aduaneiros

Sequência dos procedimentos de controlo

3.8. Os serviços aduaneiros em todos os Estados-membros têm a responsabilidade de receber as mercadorias sob controlo aduaneiro antes da exportação e de passar o respectivo certificado. No desempenho das suas funções os serviços aduaneiros podem efectuar exames físicos para verificar as quantidades e qualidades declaradas de remessas em qualquer ponto entre as instalações do operador e a exportação final a partir da Comunidade.

3.9. A recepção de mercadorias sob controlo aduaneiro, certificada pela aposição de um carimbo dos serviços aduaneiros e assinatura na casa apropriada da declaração de exportação, valida a declaração apresentada pelo exportador. Tal facto fornece a confirmação dos elementos básicos essenciais para justificar um pedido de restituição à exportação e para calcular o seu montante, nomeadamente a confirmação da existência numa determinada data de mercadorias correspondentes à quantidade e qualidade declaradas.

3.10. O primeiro ponto onde as mercadorias podem ser colocadas sob controlo aduaneiro e sujeitas a um exame físico é o local de carregamento que se situa normalmente nas instalações do operador. Par