RELATÓRIO ESPECIAL Nº 12/98 sobre a execução dos programas operacionais relativos à promoção do desenvolvimento das zonas rurais do objectivo nº 5b, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE) (98/C 356/02)

1. OBJECTIVOS E ÂMBITO DA AUDITORIA

1.1. A auditoria efectuada pelo Tribunal teve por objectivo o encerramento dos programas operacionais (PO) que cobriam o primeiro período de programação da reforma dos fundos estruturais decidida em 1988 (1) (1989-1993) nas zonas do objectivo nº 5b, relativo à promoção do desenvolvimento das zonas rurais. A auditoria incidiu em particular na verificação da gestão das dotações comunitárias provenientes do FEOGA-Orientação destinadas à realização dos PO, tanto do ponto de vista da legalidade/regularidade como da boa gestão financeira.

1.2. A auditoria teve por objectivo as seguintes verificações:

a) Situação relativa ao encerramento dos PO;

b) Fiabilidade das certificações de despesas e dos relatórios de execução;

c) Qualidade dos sistemas de gestão e de acompanhamento dos PO;

d) Transição para o segundo período de programação (1994-1999).

1.3. A auditoria efectuou-se nos serviços competentes da Comissão e dos Estados-Membros. Concentrou-se, em particular, numa amostra de 12 PO, encerrados ou não, que beneficiaram de 388,3 milhões de ecus de ajuda, ou seja 36 % da contribuição total do FEOGA-Orientação para o objectivo nº 5b. Efectuaram-se algumas missões, relativas a 60 acções e 272 projectos, 101 das quais foram realizadas junto dos beneficiários finais, na Alemanha, Espanha, França, Itália e Países Baixos.

1.4. O anexo 1 apresenta uma síntese dos princípios de base da reforma, dos seus objectivos e dos elementos fundamentais para a sua execução.

2. RESUMO DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES

2.1. Dos 58 PO financiados no âmbito do objectivo nº 5b a título do FEOGA-Orientação, apenas 12 foram encerrados nos prazos inicialmente previstos. No final de 1997, 32 ainda estavam por encerrar (ver pontos 3.1-3.9).

2.2. Em sete casos, entre 11 dos 12 PO que faziam parte da amostra, as certificações das despesas enviadas pelos Estados-Membros à Comissão para apoiar o seu pedido de pagamento do saldo não correspondiam às despesas efectivas, devido a diferenças entre os montantes das dotações FEOGA recebidos e os montantes utilizados, à contabilização de despesas previsionais ou à impossibilidade de validar as listas de projectos apresentadas (ver pontos 4.1-4.4).

2.3. Os relatórios de execução dos PO não permitem à Comissão formar uma ideia precisa das realizações, devido ao facto de os indicadores de execução física serem incompletos e de os dados financeiros serem demasiado genéricos (ver pontos 4.5-4.9).

2.4. Esta situação deve-se a uma série de atrasos em cadeia que determinaram uma concentração das operações no fim do período. Estes atrasos manifestaram-se a partir da programação das operações e os seus efeitos negativos não foram compensados pelos mecanismos de gestão e de acompanhamento.

2.5. Para a programação inicial, a Comissão não tomou qualquer decisão em 1989 sobre os 58 PO em causa, tendo adoptado apenas cinco em 1990, 50 em 1991 e dois em 1992. O último PO só foi aprovado em 1993, ou seja no ano final do período (ver pontos 5.1-5.4).

2.6. Para resolver os problemas resultantes da redução do período de execução dos PO, os organismos nacionais responsáveis pela gestão recorreram à recuperação de projectos não previstos inicialmente e a transferências de acções programadas para o período 1994-1999 (ver pontos 5.5-5.6).

2.7. Além disso, no final do período, a Comissão teve que permitir, de forma quase sistemática, prazos suplementares e alterações do conteúdo dos PO. Estas práticas alteraram a coerência da programação (ver pontos 5.7-5.9).

2.8. A divergência sobre a definição do conceito de autorização deu origem a uma situação de paralisação, que impediu o encerramento da maior parte dos PO num Estado-Membro (ver pontos 5.10-5.11).

2.9. Foram seleccionados vários beneficiários ou acções pouco antes da expiração dos prazos de elegibilidade que já tinham sido anteriormente prorrogados. As selecções assim efectuadas não eram suficientemente justificadas (ver ponto 5.12).

2.10. Os mecanismos de gestão e de acompanhamento que deveriam ter corrigido estas deficiências revelaram-se ineficazes. Verificou-se que ou a Comissão não concedeu toda a atenção que deveria ao controlo dos pedidos de pagamento relativos ao saldo de cada fracção anual, controlo que foi reduzido a um simples exercício financeiro, ou as dotações previstas para a assistência técnica foram utilizadas para outros fins (ver pontos 5.14-5.25).

2.11. Estas lacunas foram acentuadas pela insuficiência dos controlos no local, tanto dos serviços da Comissão como das autoridades nacionais (ver pontos 5.26-5.31).

2.12. Além disso, as avaliações elaboradas durante a execução dos PO não permitiram aos responsáveis pela gestão tirar ilações (ver pontos 5.32-5.33).

2.13. Finalmente, a realização das acções coincidiu, em grande parte, com o arranque dos programas do segundo período, causando confusões entre os dois períodos e atrasos para o segundo (ver pontos 5.34-5.37).

3. SITUAÇÃO RELATIVA AO ENCERRAMENTO DOS PO

3.1. A gestão dos programas é repartida entre a Comissão e os Estados-Membros. Para a Comissão, esta função é atribuída a dois serviços: a DG VI/FI/3, que intervém na gestão de todas as questões operacionais, e a DG VI/G3, responsável principalmente pelo aspecto financeiro e pelo controlo das declarações de despesas dos Estados-Membros e dos pedidos de autorização ou de pagamento. Nos Estados-Membros, esta função é delegada aos serviços designados nos programas.

3.2. A Comissão adoptou, para o primeiro período, decisões de aprovação dos quadros comunitários de apoio (QCA) e dos PO correspondentes, cuja lista se encontra no quadro 1. Deste modo, foram aprovados 44 QCA por um volume total de dotações comunitárias de 2 606,7 milhões de ecus a título dos fundos estruturais, elevando-se a contribuição do FEOGA-Orientação a 1 068,6 milhões de ecus (41 %). Os QCA deram lugar a 74 PO, mono ou plurifundos, 58 dos quais financiados com a participação do FEOGA-Orientação.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.3. A data-limite para as autorizações comunitárias dos PO do primeiro período foi fixada em 31 de Dezembro de 1993. Os pagamentos nacionais deviam intervir, o mais tardar, dois anos depois e a Comissão devia proceder aos pagamentos dos saldos antes de 31 de Agosto de 1996. O prazo das autorizações foi respeitado, contrariamente ao prazo dos pagamentos comunitários.

3.4. Em 31 de Dezembro de 1993, as autorizações do FEOGA-Orientação para os PO elevavam-se a 1 084,96 milhões de ecus (ver quadro 2). Embora devessem ter sido escalonados ao longo de um período de cinco anos, 80 % do montante total das dotações foram autorizados nos últimos dois anos do período de programação. Se se considerarem as anulações de autorizações registadas em 31 de Dezembro de 1997, as autorizações efectivas são de 1 072,64 milhões de ecus. Os pagamentos elevaram-se a 988,79 milhões de ecus.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.5. Em 31 de Dezembro de 1997, estavam encerrados 26 PO, ou seja menos de metade. Destes, apenas 12 foram encerrados dentro dos prazos fixados nas decisões de aprovação dos PO.

3.6. A repartição dos 32 PO ainda abertos no final do exercício de 1997, apresenta-se como segue:

- 22 em França (de 28),

- 4 em Itália (de 8),

- 3 na Alemanha (de 8),

- 2 em Espanha (de 8),

- 1 na Dinamarca (de 1).

3.7. A França obtivera da Comissão, por carta de 10 de Dezembro de 1993, uma prorrogação de seis meses das datas de encerramento para as autorizações e os pagamentos (2). Estes novos prazos não foram respeitados no caso de 22 PO, devendo a França fornecer ainda informações complementares sobre as despesas certificadas.

3.8. No caso de oito PO, os Estados-Membros não respeitaram os prazos de transmissão dos pedidos de saldo à Comissão. No final de 1997, os pedidos relativos a dois PO ainda não tinham sido enviados.

3.9. No total, há que assinalar atrasos no pagamento dos saldos para as contribuições do FEDER e do FSE. Por este facto, apenas oito dos 74 PO do objectivo nº 5b co-financiados pela Comunidade estavam encerrados em 31 de Outubro de 1997.

4. CERTIFICAÇÃO DAS DESPESAS E RELATÓRIOS DE EXECUÇÃO

4.1. Os pagamentos comunitários são efectuados com base num pedido de pagamento elaborado e assinado pela autoridade nacional responsável (3). O pagamento do saldo de cada fracção anual implica, além disso, a apresentação da parte do Estado-Membro de um relatório sobre os progressos realizados na execução da contribuição do fundo e de uma declaração confirmando a exactidão das informações fornecidas.

Fiabilidade da certificação das despesas

4.2. De um ponto de vista regulamentar, o encerramento de um programa não impõe condições adicionais às que acabam de ser descritas. Na prática, considera-se um programa encerrado se o saldo de todas as suas fracções tiver sido pago. As certificações e as declarações relativas à última fracção não se diferenciam das das fracções anteriores.

4.3. As certificações deveriam dar à Comissão uma sólida garantia sobre a autenticidade e elegibilidade das despesas declaradas. O exame das certificações de vários Estados-Membros mostra que:

a) Foram certificados montantes sem documentos justificativos que confirmassem a sua autenticidade e sem que fosse possível, durante os controlos no local, conseguir reconstituí-los;

b) Alguns montantes não correspondiam a despesas efectivas;

c) Algumas despesas certificadas não são elegíveis devido:

- à apresentação para ajuda comunitária de acções realizadas antes ou depois do período de elegibilidade,

- à natureza de algumas acções e despesas não conformes com as disposições do regulamento do fundo ou dos programas,

- à contabilização de despesas de funcionamento, em particular por deduções operadas nos montantes pagos aos beneficiários, relativas aos custos administrativos e de pessoal.

Além disso, estas despesas são afectadas por deficiências na aplicação dos procedimentos de adjudicação e de celebração dos contratos públicos, tais como fascículos técnicos e administrativos incompletos relativos à adjudicação dos contratos.

4.4. No que se refere ao ponto 4.3, alínea a), para o Land da Baviera, que é o principal beneficiário dos fundos estruturais para o objectivo nº 5b, com mais de 10 % da contribuição dos fundos, o Tribunal teve que organizar uma missão adicional no local para obter os documentos justificativos que não tinham podido ser fornecidos na primeira auditoria. Contudo, os documentos colocados à disposição do Tribunal durante esta auditoria adicional revelaram-se pouco concludentes.

Relatórios de execução

4.5. Nos termos do artigo 25º do Regulamento (CEE) nº 4253/88 (4), os Estados-Membros enviarão à Comissão relatórios de execução das fracções anuais e um relatório final, nos seis meses que se seguem à conclusão de um programa. Estes relatórios devem apresentar os progressos realizados, nomeadamente por meio de indicadores físicos e financeiros definidos anteriormente.

4.6. Contudo, estes relatórios apresentam frequentemente informações financeiras gerais, solicitadas a nível global, que não permitem a identificação:

- do custo total dos projectos,

- dos custos elegíveis,

- da parte correspondente a despesas públicas,

- da contribuição do FEOGA e/ou dos outros fundos.

4.7. Além disso, os dados dos relatórios de execução relativos às fracções dos programas são difíceis de reconciliar com as certificações de despesas, devido às diferentes datas de emissão.

4.8. A falta de precisão destes dados e a impossibilidade de os confirmar com as certificações privam estes relatórios de uma grande parte do seu interesse. Na prática, a Comissão procede ao pagamento dos saldos das fracções, com base nas certificações, depois de uma análise muito sumária dos relatórios.

4.9. Os relatórios, não completados frequentemente por indicadores físicos, não fornecem aos responsáveis da Comissão pela gestão as informações necessárias à compreensão das acções. Por esta razão, o encerramento das fracções anuais e dos PO não garante que os objectivos estabelecidos nos PO tenham sido alcançados, constituindo em vez disso um exercício financeiro meramente formal.

5. SISTEMA DE GESTÃO E DE ACOMPANHAMENTO

Execução dos PO

5.1. A acumulação de atrasos sucessivos a partir do início da programação (ver pontos 5.3-5.4) tornou inevitável a concentração das operações no final do período. Contudo, a reforma dos fundos estruturais deveria, em princípio, conduzir a uma operação de programação coerente, a uma melhor gestão dos fundos, bem como a um acompanhamento permanente e a uma avaliação das acções.

Programação

5.2. A programação articula-se em torno:

- dos QCA, que descrevem os objectivos e definem a estratégia para os atingir no período considerado;

- dos PO, que estabelecem as diversas formas de intervenção para concretizar, no terreno, as orientações fixadas pelos QCA.

5.3. A realização, nos prazos previstos, dos objectivos atribuídos aos QCA só pode fazer-se se os QCA e os PO forem adoptados com suficiente antecedência. Porém, os QCA só foram adoptados em meados da década de 90 e os longos prazos de instrução dos PO foram muitas vezes superiores aos seis meses previstos pelo Regulamento (CEE) nº 4253/88. Com efeito, para 40 dos 58 PO, o período de instrução excedeu os seis meses regulamentares, sendo o período de instrução médio de oito meses e, em dois casos, de 22 meses.

5.4. Por consequência, se bem que o período de programação começasse em 1989, nenhum PO foi aprovado nesse ano. Foram adoptados cinco PO em 1990, 50 em 1991 e outros dois em 1992, isto é um ano antes da data inicial. O último só foi adoptado em 1993.

5.5. A redução do período de execução resultante da programação inicial induziu as regiões francesas a seleccionarem acções já realizadas (5). Na Baixa Normandia, mais de 32 % das despesas públicas dos projectos das submedidas analisadas são fruto desta prática; a auditoria revelara já que estes projectos tinham sido incluídos a posteriori no PO. Se bem que a regulamentação possa admitir estas despesas, tendo em conta os pagamentos efectuados no período de elegibilidade, esta prática desvirtuou a programação devido ao seu carácter retroactivo e à dissociação arbitrária das acções inscritas no programa em categorias distintas, que não estão sujeitas a regras análogas.

5.6. Para impedir o risco de não utilização das dotações comunitárias, foram aplicados diversos métodos para a recuperação de acções. A região de Limoges efectuou estas recuperações sob a forma de transferências de acções, programadas no novo DOCUP, para o PO e de substituições de operações anuladas. As transferências assim efectuadas, não tendo em conta as regras de elegibilidade, foram avaliadas em cerca de 2 % do montante das despesas públicas declaradas.

Reprogramação

5.7. A reforma introduziu um elemento de flexibilidade na execução das acções oferecendo, no quadro da parceria entre a Comissão e o Estado-Membro, a possibilidade de modificar a programação inicial. Deste modo, no âmbito dos QCA adoptados para a execução do objectivo nº 5b, 34 QCA foram objecto de uma decisão de alteração. Ao aplicar as decisões relativas aos PO, a sua revisão pode ser decidida, segundo a sua importância, com uma simples resolução do comité de acompanhamento ou com uma decisão de alteração da Comissão.

5.8. Nos 51 PO alterados em conformidade com este último procedimento, foram adoptadas 45 decisões em Novembro e Dezembro de 1993, ou seja no período de dois meses anterior à expiração do prazo. Uma prática deste tipo não constitui um verdadeiro exercício de reprogramação mas uma aceitação, da parte da Comissão, de situações de facto.

5.9. As alterações introduzidas pelos comités de acompanhamento concentraram-se, em particular, nos planos financeiros dos programas e no conteúdo das medidas. Estas adaptações no final do período revelam uma falta de rigor durante a programação inicial.

Aplicação dos conceitos de base

5.10. Segundo as autoridades francesas, a decisão do beneficiário final de participar na realização do PO constitui um compromisso jurídico que dá direito a um financiamento comunitário, independentemente da decisão das autoridades nacionais competentes sobre a atribuição de uma contribuição financeira. Este problema de aplicação da regulamentação comunitária e da decisão da contribuição do Fundo, não resolvido no final de 1997, resultou na suspensão do pagamento do saldo relativo a 22 PO.

5.11. O aparecimento tardio desta questão levanta dúvidas sobre a eficácia da parceria entre a Comissão e este Estado-Membro, o maior beneficiário do objectivo nº 5b, no que se refere à gestão e ao acompanhamento dos programas.

Selecção das acções e dos beneficiários

5.12. Os procedimentos de selecção, da parte dos responsáveis nacionais pela gestão das acções e dos beneficiários, caracterizam-se por insuficiências de critérios. Para além destas insuficiências, constataram-se as seguintes situações:

a) Atribuição de ajudas comunitárias, a título dos PO, a algumas acções, em condições menos restritivas do que as estabelecidas pelos regulamentos específicos;

b) Insuficiente consideração da utilidade dos projectos e da sua viabilidade;

c) Aplicação de taxas individuais de intervenção diferentes (de 17 a 75 %), para acções de natureza semelhante incluídas numa mesma medida.

Mecanismos de acompanhamento

5.13. O acompanhamento é assegurado pela participação dos responsáveis pela gestão, tanto comunitários como nacionais, nas reuniões do comité de acompanhamento dos programas, cuja função principal consiste em garantir que as acções estão em conformidade com as disposições dos regulamentos e dos programas. O acompanhamento deve ser efectuado por meio de indicadores financeiros e físicos. A sua eficácia depende da qualidade destes últimos e da transparência na administração dos fundos.

Acompanhamento financeiro

5.14. Nos termos das disposições do artigo 21º do Regulamento (CEE) nº 4253/88, cada adiantamento deverá ser imputado à autorização da fracção anual correspondente. Contudo, o procedimento de contabilização das autorizações e dos pagamentos aplicado pelo FEOGA consiste em saldar sistematicamente as autorizações mais antigas numa tentativa de simplificação (6). Todavia, este é um procedimento contrário à regulamentação dos fundos e ao Regulamento Financeiro. Desvirtua o princípio de anualidade das fracções e não permite a elaboração de análises financeiras durante o programa.

5.15. Além disso, o mecanismo financeiro aplicado consiste no pagamento, para cada fracção anual dos PO, de um primeiro adiantamento ao Estado-Membro interessado. Em seguida, com base na certificação segundo a qual as despesas efectivas representam 50 % do montante deste primeiro adiantamento, é pago um segundo adiantamento. Finalmente, uma última certificação permite à Comissão saldar a fracção anual em questão. Até ao momento da certificação final, emitida pelos Estados-Membros, das despesas efectivamente incorridas para uma fracção, os pagamentos da Comissão são adiantamentos que, em conformidade com o artigo 71º do Regulamento Financeiro, deveriam ter sido contabilizados numa conta provisória e de regularização. Porém, a Comissão contabiliza os adiantamentos como despesas definitivas e, portanto, as demonstrações financeiras da Comunidade não reflectem a execução real dos programas.

5.16. O pagamento do saldo de uma fracção intermédia não merece particular atenção. Na prática, a Comissão trata estes pagamentos como os adiantamentos e só considera como saldo os relativos à última fracção (7). A falta de rigor, nomeadamente a insuficiência observada ao nível do acompanhamento da execução financeira dos PO e, mais especificamente, no encerramento de cada fracção anual, dá origem a problemas no encerramento final que teriam podido ser resolvidos muito antes se se tivessem efectuado controlos efectivos no momento do encerramento das fracções anuais.

5.17. A nível nacional, às dificuldades de arranque vieram acrescentar-se outras, causadas em particular por:

a) Ausência de um documento que descreva o conjunto dos procedimentos, desde a apresentação do projecto até ao controlo final da declaração das despesas;

b) Insuficiências de um acompanhamento manual, que não esteve em condições de detectar, para além dos erros materiais, anomalias de princípio que ponham em causa a qualidade e a fiabilidade dos dados registados e, por consequência, a validade das declarações de despesas;

c) Informatização inadequada dos dados, que está na origem das dificuldades encontradas na preparação da documentação necessária aos pedidos de saldo e à elaboração do relatório final;

d) Multiplicação do número de intermediários envolvidos na gestão das ajudas, que prolonga os prazos de pagamento aos beneficiários finais e torna mais difícil o seu acompanhamento.

5.18. Na sua resposta ao relatório especial nº 4/90 sobre os programas integrados mediterrânicos (PIM) (8), a Comissão evidenciava a reticência das autoridades nacionais em fornecer indicadores fiáveis e implementar um sistema que permitisse garantir «a transparência da gestão das dotações». Os controlos relativos à execução do objectivo nº 5b mostraram que a situação registou poucos melhoramentos.

Acompanhamento material

5.19. O acompanhamento da execução das acções é indispensável para permitir aos parceiros analisar a realidade das situações e intervir a tempo para corrigir as anomalias. Contudo, este acompanhamento foi inadequado para as acções empreendidas durante o primeiro período. A qualidade por vezes medíocre dos relatórios de encerramento confirma esta insuficiência.

5.20. As auditorias efectuadas revelaram casos em que:

- as fichas operacionais das acções não estavam actualizadas,

- as acções previstas não tinham sido executadas,

- a análise das razões desta falta de execução não foi formalizada,

- tinham sido igualmente efectuadas substituições de acções sem ter em conta as necessárias formalidades.

5.21. Durante as verificações no local, nem sempre foi possível estabelecer uma relação entre os dados financeiros apresentados nos relatórios e a realidade material observada. Esta situação resulta da existência de montantes não reconciliáveis com a realização material, de estimativas diferentes da execução, da ausência de actividade no período a que se referem as despesas, da inobservância das condições especificadas no contrato ou ainda da alteração dos objectivos previstos quando da aprovação do programa. Em outros casos, o recurso sistemático à utilização de preços fixos para justificar as despesas torna impossível o apuramento real do custo das realizações.

Assistência técnica

5.22. Os PO dispõem de dotações para a assistência técnica na gestão, o acompanhamento e a avaliação a título de medidas específicas para permitir nomeadamente a instalação dos sistemas de recolha, de confirmação e de análise dos dados.

5.23. Os Estados-Membros utilizaram frequentemente estas dotações para cobrir custos alheios aos objectivos atribuídos à assistência técnica, em particular, para o pagamento de:

a) Despesas de funcionamento das administrações nacionais responsáveis pela gestão, incluindo os vencimentos de funcionários;

b) Actividades operacionais de organismos públicos não intervenientes nas medidas aprovadas nos PO.

5.24. Além disso, o custo real da assistência técnica revelou-se superior aos montantes fixados nos programas, devido à utilização de dotações operacionais para acções comparáveis às executadas pela assistência técnica. Verificaram-se deste modo dois casos nos quais mais de 15 % das dotações das medidas operacionais incluíam acções de gestão e de animação. Embora destinadas à execução do programa, eram na realidade utilizadas para assistência técnica. Reduziram o impacto das medidas em causa.

5.25. Uma situação deste tipo é, por outro lado, criticável uma vez que não está em conformidade com o princípio da especialidade das dotações, torna muito difícil a avaliação do custo real da assistência técnica e conduz à imputação, a cargo do orçamento geral da Comunidade, de despesas de funcionamento das administrações nacionais já cobertas pelos orçamentos públicos correspondentes.

Controlos

5.26. Os serviços da Comissão efectuaram 21 missões de controlo relativas a 23 dos 58 PO cobertos pelo objectivo nº 5b, durante o período 1992-1997. Os relatórios relativos a estas auditorias referem-se a várias insuficiências e lacunas verificadas na execução dos PO.

5.27. Considerando os resultados e a complexidade de cada um dos PO, a Comissão deveria intensificar os seus controlos. A este propósito, é surpreendente que o PO Baviera, apesar da sua importância financeira (ver ponto 4.4), não tenha sido objecto de um controlo no local.

5.28. Os controlos efectuados pelos serviços nacionais foram pouco numerosos e cobriram apenas domínios muito restritos. A título de exemplo, as verificações no local indicadas pelas autoridades competentes para uma medida do Land de Hessen não eram apoiadas por uma documentação exaustiva. Num caso particular, um projecto de 2,7 milhões de ecus foi financeiramente encerrado sem que o controlo técnico obrigatório tivesse sido realizado. Estes controlos não deram lugar sistematicamente à elaboração de relatórios.

5.29. Em dois casos, os controlos foram efectuados por um serviço de auditoria interna. Todavia, as recomendações dirigidas aos responsáveis nacionais pela gestão nem sempre foram seguidas e a Comissão não foi mantida ao corrente.

5.30. O PO decidido a favor da Baviera foi objecto, em 1994, de uma auditoria do Tribunal de Contas do Land. O relatório contém resultados de auditoria importantes.

5.31. Os controlos foram por vezes confiados aos serviços que tinham preparado os dossiers. Esta prática é contrária à separação das funções entre os serviços responsáveis pela gestão e os serviços de controlo.

Avaliação

5.32. A Comissão mandou proceder em 1994 a uma avaliação ex post, em conformidade com o artigo 26º do Regulamento (CEE) nº 4253/88, que incidiu sobre 21 PO. Na realidade, este exercício, relativo a PO cuja execução estava em plena fase de realização, não pode ser considerado como uma avaliação ex post. Além disso, foi realizado sem coordenação com as autoridades regionais e os seus resultados nem sempre foram analisados com estas autoridades.

5.33. Além disso, dos 12 programas controlados pelo Tribunal, só um deu lugar a uma avaliação ex post por iniciativa das autoridades nacionais. Nos outros casos, o exercício consistia apenas na maioria dos casos em análises globais, preparatórias para os DOCUP do segundo período.

Transição para o segundo período

5.34. Os DOCUP do novo período foram marcados por uma maior flexibilidade dos critérios de determinação das zonas do objectivo nº 5b e por um aumento do número de regiões de pequena dimensão, contrariamente à tentativa de concentração prevista pela reforma. Continua a ser praticada uma delimitação de zonas elegíveis para o objectivo nº 5b que ignora as fronteiras administrativas e económicas para as quais existem dados estatísticos. O acompanhamento das despesas continua a ser complexo e é impossível avaliar o impacto de algumas medidas.

5.35. Os planos financeiros dos 84 DOCUP aprovados previam 1 791,4 milhões de ecus de dotações de autorização para os primeiros quatro anos de execução (1994-1997). Contudo, a execução dos programas reflecte já um atraso e para este período apenas foi autorizado um montante de 1 440,2 milhões de ecus.

5.36. As previsões do primeiro ano foram realizadas facilmente graças à autorização automática da primeira fracção. Pelo contrário, para 1995, as previsões estiveram muito longe de ser respeitadas: as autorizações elevaram-se a 249,5 milhões de ecus para uma previsão de 441,9 milhões de ecus, ou seja 56 %.

5.37. A execução dos PO coincidiu frequentemente com o arranque dos DOCUP e, em tais circunstâncias, algumas operações foram repartidas pelos dois períodos dos programas. À parte o carácter excepcional desta prática, as auditorias revelaram que nem sempre é possível demonstrar a realidade física e financeira das duas fases dos projectos e, por consequência, justificar a sua inserção em períodos de programação diferentes.

6. CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

6.1. O considerável atraso no encerramento dos PO deve incitar a Comissão e os Estados-Membros a rever em profundidade os procedimentos de programação e de acompanhamento. Quanto à execução, mais especificamente, as práticas adoptadas pelos Estados-Membros para recuperar os atrasos da execução dos PO, tais como a aplicação de critérios de selecção mais amplos, a programação «retroactiva» que se traduz pela introdução de despesas já executadas e a reprogramação para autorizar novas despesas, sofrem de uma falta de transparência e devem ser revistas (ver pontos 3.1-3.9).

6.2. Um elevado número de imprecisões e de irregularidades comprometem o procedimento de certificação. Contudo, como a certificação das despesas elaborada por uma autoridade pública é um acto jurídico que constitui uma garantia para quem a recebe e compromete a responsabilidade de quem a fornece, a falta de fiabilidade destas certificações deverá levar a Comissão a rever o seu sistema de controlo, bem como os actuais mecanismos de mobilização dos pagamentos comunitários (ver pontos 4.1-4.9).

6.3. O sistema de gestão e de acompanhamento pôs em relevo algumas insuficiências em matéria de programação e de reprogramação. No que se refere à aplicação das definições dos conceitos de base, a Comissão deverá garantir que sejam claramente estabelecidas modalidades de aplicação e verificar, desde o início, se todos os Estados-Membros aceitam a sua interpretação (ver pontos 5.1-5.11).

6.4. Quanto aos mecanismos de selecção das acções e dos beneficiários, são necessários critérios de selecção claramente definidos para dar um fundamento sólido às decisões dos serviços responsáveis pela gestão e garantir a coerência das contribuições concedidas aos diversos tipos de intervenção e uma execução transparente das acções (ver ponto 5.12).

6.5. No que se refere ao acompanhamento financeiro, os problemas encontrados no encerramento das fracções anuais deveriam ter sido resolvidos por fases no decurso do programa. O controlo deveria concentrar-se no saldo de cada fracção, o que apresenta a vantagem da continuidade e evitaria muitos problemas no final do programa e os atrasos de encerramento que daí derivam. Determinaria um acompanhamento mais constante e eficaz e, por consequência, uma melhor gestão das acções executadas no âmbito dos PO, por parte da Comissão e dos Estados-Membros (ver pontos 5.14-5.18).

6.6. As dotações para a assistência técnica, que têm por objectivo a melhoria da gestão, do acompanhamento e da avaliação dos PO, foram muitas vezes utilizadas para outros financiamentos. A Comissão deve garantir que estas dotações se destinem exclusivamente aos fins previstos. Qualquer outra utilização é, com efeito, contrária ao princípio orçamental da especialidade das dotações (ver pontos 5.22-5.25).

6.7. Tendo em conta a insuficiência, ou mesmo a própria ausência de controlo dos PO, devem ser previstos controlos mais rigorosos da parte da Comissão. Cada PO deve ser objecto de, pelo menos, uma verificação no local. Quanto aos controlos efectuados pelos Estados-Membros, é necessário redigir de cada vez um relatório, cujos resultados principais deverão ser informados à Comissão. Será conveniente uma melhor coordenação dos controlos da Comissão e dos Estados-Membros (ver pontos 5.26-5.31).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 16 e 17 de Setembro de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Regulamento (CEE) nº 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (JO L 185 de 15.7.1988, p. 9).

(2) Por decisão de 19 de Dezembro de 1995 para o PO Maciço Central.

(3) À excepção do primeiro adiantamento sobre a primeira fracção, que é automático.

(4) JO L 374 de 31.12.1988, p. 1.

(5) Esta prática foi facilitada pelo procedimento do pagamento alternativo, que implica uma repartição das despesas públicas entre dotações comunitárias e fundos de contrapartida nacionais e se baseia na afectação dos projectos individuais a fontes de financiamento distintas.

(6) Ver a este respeito os relatórios especiais em apoio das declarações de fiabilidade relativas aos exercícios 1995 (ponto 3.26) e 1996 (ponto 21.4).

(7) Ver resposta aos pontos 3.34-3.35 do relatório DAS relativo ao exercício de 1995.

(8) JO C 298 de 28.11.1990.

ANEXO

OBJECTIVO Nº 5b DA REFORMA DOS FUNDOS ESTRUTURAIS

1. A reforma dos fundos estruturais apoia-se em quatro princípios básicos: concentração, parceria, programação e adicionalidade. Estes quatro princípios devem presidir à realização dos seis objectivos atribuídos aos fundos estruturais.

2. O FEOGA-Orientação participa na realização de três destes objectivos:

a) Objectivo nº 1, que visa promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas;

b) Objectivo nº 5, que inclui dois sectores:

- objectivo nº 5a, específico do FEOGA-Orientação, para acelerar a adaptação das estruturas agrícolas,

- objectivo nº 5b, em que intervêm igualmente o FEDER e o FSE, para promover o desenvolvimento das zonas rurais;

c) Objectivo nº 6, que visa promover o desenvolvimento de regiões com uma densidade populacional extremamente reduzida (objectivo estabelecido para o segundo período de programação na sequência da adesão dos novos Estados-Membros).

3. As zonas rurais elegíveis para o objectivo nº 5b caracterizam-se por uma elevada taxa de ocupação agrícola em relação à ocupação total e por um baixo nível de desenvolvimento económico e de rendimento agrícola. As acções previstas, decididas de acordo com a especificidade de cada fundo, visam adaptar e diversificar o sector agrícola e desenvolver as actividades económicas adaptadas ao meio rural. Traduzem-se, em particular, por ajudas às infra-estruturas rurais e turísticas, à preservação do espaço e do ambiente e ao desenvolvimento das actividades florestais. O objectivo nº 5b cobriu no primeiro período 50 regiões, 5 % da população da Comunidade e 17 % do seu território e, no segundo, 89 regiões, 8 % da população e 25 % do território.

Primeiro período de programação (1989-1993)

4. As acções do primeiro período foram executadas em três etapas principais:

a) Os Estados-Membros apresentam um plano plurianual que inclui uma análise socioeconómica, com uma descrição da estratégia de desenvolvimento prevista, uma proposta dos eixos prioritários de intervenção e uma avaliação das necessidades de financiamento;

b) A Comissão adopta um quadro comunitário de apoio (QCA), que define os eixos prioritários de intervenção, apresenta um plano de financiamento indicativo bem como uma perspectiva das formas de intervenção a aplicar;

c) A Comissão decide as formas de intervenção que resultam dos pedidos de contribuição dos Estados-Membros e dos QCA, sob a forma de programas operacionais (PO), de grandes projectos, de subvenções globais ou ainda de co-financiamento de regimes de ajuda.

5. No que se refere ao objectivo nº 5b, a Comissão empenhou-se em realizar os QCA durante o primeiro período de programação através de programas operacionais (PO). Os PO definem-se como conjuntos coerentes de medidas plurianuais para cuja realização se pode recorrer a um ou a vários fundos estruturais.

6. As autorizações comunitárias dos PO executam-se por fracções anuais baseadas nos planos de financiamento aprovados e nos progressos efectuados na sua execução. Os pagamentos, em geral um primeiro adiantamento de 50 % da autorização correspondente, um segundo de 30 % e um saldo de 20 %, são efectuados com base nos limiares de mobilização relativos às despesas elegíveis e fixadas pela Comissão.

Segundo período de programação (1994-1999)

7. Para o segundo período de programação, as disposições foram alteradas (1) a fim de permitir aos Estados-Membros a apresentação num documento único de programação (DOCUP) das informações solicitadas a título de cada plano plurianual e a título dos pedidos de contribuição. A apresentação de um DOCUP da parte do Estado-Membro dá lugar a uma decisão única da Comissão, que contempla simultaneamente o QCA e a contribuição dos fundos.

(1) Regulamento (CEE) nº 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, que altera o Regulamento (CEE) nº 4253/88, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) nº 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (JO L 193 de 31.7.1993, p. 20).

RESPOSTAS DA COMISSÃO

1. OBSERVAÇÕES GERAIS

O objectivo nº 5 b) da reforma dos fundos, destina-se a promover o desenvolvimento das zonas rurais, no interior das regiões não classificadas a título do objectivo nº 1. A selecção das zonas elegíveis foi realizada em função da elevada taxa de emprego agrícola, do reduzido nível do rendimento agrícola e do fraco nível de desenvolvimento socio-económico. Os três Fundos estruturais, (FEOGA-Orientação, FEDER e FSE), cada um no âmbito da sua missão específica, intervieram relativamente ao desenvolvimento dessas zonas, normalmente no âmbito de programas regionais plurifundos.

Programação do objectivo nº 5 b): Prazo e conteúdo

A execução do objectivo nº 5 b) seguiu o «timing» imposto pelos regulamentos da reforma, que exigiam uma preparação em três fases (plano de desenvolvimento, quadro comunitário de apoio, programa operacional), com uma fase adicional de selecção das zonas nos casos dos objectivos nºs 2 e 5 b).

Na sequência da publicação no JO dos regulamentos do Conselho sobre a reforma no final de 1988, a selecção das zonas rurais elegíveis foi decidida em Maio de 1989, tendo os Estados-membros apresentado os seus planos de desenvolvimento das zonas rurais durante Outubro de 1989. A Comissão decidiu o montante da sua contribuição financeira, relativamente a cada Estado-membro, no final de 1989.

A negociação em parceria das prioridades de desenvolvimento a aplicar relativamente a cada região, bem como dos meios que lhes são consagrados, conduziu à aprovação dos quadros comunitários de apoio pela Comissão em Junho de 1990, abrindo o caminho para a programação operacional. No final de 1990, os Estados-membros haviam apresentado 70 % dos programas previstos, ocorrendo, consequentemente, a sua aprovação só em 1991.

Nesses programas, as autoridades responsáveis integraram as acções de desenvolvimento clássicas, que existiam anteriormente na região, ao lado de novas acções, tal como previsto no artigo 4º do regulamento de base (a acção comunitária é concebida como um complemento das acções nacionais correspondentes, ou como uma contribuição para estas).

Este procedimento de planificação introduzido pela reforma dos fundos alterou os métodos de trabalho existentes da acção estrutural. O princípio de programação obrigava a colocar cada acção individual no âmbito de uma estratégia de desenvolvimento definida nos seus objectivos e nos seus eixos prioritários de intervenção. A parceria obrigava as administrações competentes para o desenvolvimento rural a nível local, regional, nacional e comunitário a trabalharem em conjunto. No caso dos programas plurifundos, maioritários no que se refere ao objectivo nº 5 b), a inovação era reforçada pela integração na execução dos programas, das administrações responsáveis pela agricultura, o desenvolvimento regional e a valorização dos recursos humanos.

Execução

Os Estados-membros executaram os programas, aplicando os procedimentos de cada administração para a selecção dos beneficiários ou para a instrução dos processos por projecto.

O carácter regional e multidisciplinar dos programas implicou uma execução descentralizada na qual participaram numerosas entidades competentes para o desenvolvimento rural. Tal exigiu um grande esforço de coordenação por parte dos serviços responsáveis nos diferentes níveis administrativos, tendo tornado mais complexa a gestão financeira, relativamente à qual o Estado-membro continua a ser o responsável principal perante a Comissão. No entanto, esta descentralização permitiu uma execução mais próxima dos beneficiários finais, multiplicando assim o impacto dos programas.

Acompanhamento

Para zelar pela execução correcta dos programas, foram constituídos comités de acompanhamento com a participação das autoridades nacionais, regionais e locais interessadas e da Comissão. Relativamente à maioria dessas administrações, a participação nesses comités constituiu uma novidade. Os comités acompanharam os progressos das acções, do ponto de vista financeiro e físico, com base nas informações contidas nos relatórios anuais elaborados pelos organismos responsáveis pela execução. Propuseram igualmente alterações dos programas sempre que tal se revelou necessário.

A autoridade designada no programa para a execução financeira, recebe e verifica as declarações de despesas elaboradas pelos diferentes organismos gestores. A partir dessas informações apresenta à Comissão os pedidos de adiantamentos e de pagamentos de saldo, acompanhados de documentos comprovativos de despesas correspondentes, à medida que essas despesas atingem os limiares fixados.

Avaliação

A Comissão estava consciente, desde o início da execução do objectivo nº 5 b), das dificuldades de ordem metodológica que a avaliação dos programas em causa iria encontrar. É este o motivo por que mandou que fosse imediatamente elaborado um estudo metodológico, o qual, com base numa análise de alguns programas-tipo, permitiu identificar as acções que possibilitariam a realização de uma avaliação operacional. Em 1994 1995, este estudo, que incidia desta vez sobre 22 programas, foi continuado em colaboração com as administrações responsáveis pela sua execução, facto que vem testemunhar, por conseguinte, a preocupação constante da Comissão em matéria de avaliação das operações do objectivo nº 5 b).

2. RESUMO DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES

2.1. Os factores que explicam esses atrasos encontram-se apresentados de forma pormenorizada nos pontos 5.2 a 5.4.

2.2. A Comissão está actualmente a proceder ao exame das respostas dos Estados-membros.

2.3. A finalidade principal dos relatórios de execução é informar a Comissão e o comité de acompanhamento sobre os progressos realizados na execução das diferentes medidas e os problemas encontrados, por forma a que a Comissão possa adoptar as decisões que se impõem. Sempre que a Comissão considera serem necessárias informações mais pormenorizadas, não hesita em solicitá-las às autoridades responsáveis pela execução dos programas. Ver igualmente ponto 4.6.

2.4. A acumulação das operações no final do período de programação era inevitável tendo em conta o calendário de aprovação dos regulamentos e a natureza dos procedimentos previstos pelos mesmos. Esta concentração representou um nível de execução financeira durante esses anos, da mesma ordem de grandeza que a média anual dos programas em curso.

2.5. Relativamente aos factos assinalados pelo Tribunal, os motivos que conduziram a esta situação são explicados nas observações gerais apresentadas enquanto introdução.

2.6. A estratégia de desenvolvimento aplicada relativamente às zonas rurais seleccionadas, devia integrar necessariamente regimes de ajudas pré-existentes, cujos efeitos positivos conduziram à sua manutenção durante a fase de 1994 1999. A prática seguida por certos Estados-membros foi imputar ao programa 1989 1993 os pagamentos ocorridos a título desses regimes de ajuda, durante o seu período de elegibilidade. A Comissão considera que um programa é um conjunto de medidas coerentes, acompanhadas de objectivos quantificados; a selecção dos projectos concretos que correspondem mais bem aos objectivos da medida continuam a ser da competência das autoridades responsáveis pela execução. Considera as práticas citadas pelo Tribunal como legítimas, desde que permitam alcançar os objectivos de realização da medida em causa e que as condições de elegibilidade sejam respeitadas.

2.7. A natureza exacta e a justificação das alterações às quais o Tribunal se refere são examinadas nos pontos 5.7 a 5.9. Segundo a Comissão, essas alterações encontravam-se plenamente coerentes com o procedimento de programação.

2.8. A natureza exacta do problema levantado pelo Tribunal é examinada no ponto 5.10.

2.9. O exame pormenorizado das observações do Tribunal sobre as disposições de selecção dos projectos, consta do ponto 5.12.

2.10. e 2.11. Esses aspectos são objecto de uma ampla observação nos pontos 5.16 a 5.18 e 5.23 a 5.31.

2.12. Os pontos 5.32 e 5.33 descrevem os trabalhos de avaliação realizados no âmbito do objectivo nº 5 b), o seu carácter pioneiro e a forma como os parceiros nacionais e regionais se encontravam associados a este exercício.

2.13. A transição para o segundo período, é analisada nos pontos 5.34 a 5.37.

3. SITUAÇÃO RELATIVA AO ENCERRAMENTO DOS PO

3.3. O artigo 21º do Regulamento (CEE) nº 4253/88, alterado pelo Regulamento (CEE) nº 2082/93, prevê que a Comissão efectuará o pagamento num prazo que não ultrapasse, regra geral, dois meses a contar da recepção de um pedido admissível. Os casos em que o prazo de dois meses foi ultrapassado correspondem a pedidos que necessitaram de informações complementares complexas ou que estavam afectados por diferenças de critérios entre a Comissão e o Estado-membro. Neste caso, a Comissão preferiu examinar exaustivamente o processo, mesmo que assim ultrapassasse a data limite fixada.

3.4. Tendo em conta que a maior parte dos programas foi aprovada em 1991, a concentração das autorizações nos dois últimos anos do período de programação era inevitável.

3.5. e 3.6. Os motivos do não encerramento dos PO ainda abertos em cada país, são os seguintes:

- França (22 dos 28 PO ainda abertos): A Comissão considerou inaceitável a interpretação feita pela França respeitante à validade de certas autorizações, bem como a utilização das dotações FEOGA no âmbito do PO Limousin. Esses problemas estão a ser solucionados.

- Itália (4 PO dos 8): Em meados de 1998, todos os programas italianos foram encerrados excepto o referente à região de Lázio, em relação ao qual foi concedida uma prorrogação relativamente a certos projectos suspensos por razões judiciais. Os «remanescentes por liquidar» ainda existentes relativamente a três PO serão imediatamente objecto de uma anulação de autorização.

- Alemanha (3 PO dos 8): Relativamente ao PO Renânia-Palatinado, a anulação da autorização da contribuição não utilizada (681 mil ecus) que estava pendente de uma eventual contestação por parte do Estado-membro sobre o método de cálculo, será imediatamente realizada. As duas outras (Baviera e Renânia do Norte-Vestefália), permanecem abertas, em instrução. O programa relativo ao Hesse, já encerrado, será reaberto na sequência das observações do Tribunal.

- Espanha (2 PO dos 8): Por ocasião dos controlos in loco dos PO de Aragão e de Catalunha, a Comissão considerou certas despesas como não elegíveis; as autoridades nacionais e regionais da Espanha apresentaram informações complementares que levam a alterar parcialmente esta posição. O pagamento do saldo deve ocorrer dentro em breve, assim que a situação estiver definitivamente clarificada.

- Dinamarca (1 PO de 1): Uma vez que o pedido de saldo final apresentado pelas autoridades dinamarquesas estava incompleto, a Comissão continua a aguardar a transmissão das informações complementares solicitadas.

3.7. Tal como indicado nos pontos 3.5 e 3.6 anteriores, a Comissão constatou certas práticas, que considera irregulares, nos PO franceses. A Comissão tem de assegurar que as condições fixadas para a concessão da contribuição comunitária foram respeitadas, mesmo que tal implique, por vezes, a ultrapassagem dos prazos previstos na regulamentação.

3.8. A Comissão deplora a não observância dos prazos previstos pelos regulamentos; todavia, não considera que o não respeito deste prazo constitua um critério suficiente de não admissibilidade do pedido de pagamento.

4. CERTIFICAÇÃO DAS DESPESAS E RELATÓRIOS DE EXECUÇÃO

Fiabilidade da certificação das despesas

4.2. Por ocasião do encerramento do programa, a Comissão dispõe de informações suplementares sobre a sua execução, na sequência das reuniões do comité de acompanhamento e dos diferentes relatórios anuais, de entre os quais o relativo à última fracção retoma, regra geral, os dados de execução consolidada desde o início do PO

4.3. A Comissão prossegue a análise dos factos em que se baseiam as observações do Tribunal quanto à validade das certificações das despesas. Não omite que a própria Comissão também detecta, por vezes, erros, negligências ou incorrecções nas certificações dos Estados-membros, designadamente no caso de programas como os do objectivo nº 5 b), que comportam um elevado número de pequenos projectos, de natureza muito diversa, cuja realização depende de uma grande diversidade de instâncias administrativas. Esses factos encontram-se, aliás, na origem da maioria dos atrasos na regularização do saldo dos programas que o Tribunal assinala na parte 3. A Comissão concorda com o Tribunal que as certificações deviam dar uma garantia sólida sobre a realidade e a elegibilidade das despesas declaradas, tendo, com este objectivo, aprovado o Regulamento (CE) nº 2064/97 (JO L 290 de 23.10.1997, p. 1). Entre outras medidas, introduziu a obrigação para todos os Estados-membros de apresentarem, o mais tardar aquando do pedido do saldo final, uma declaração elaborada por um auditor independente que se pronuncia sobre a validade do pedido e do certificado final, bem como sobre a legalidade e a regularidade das operações respeitantes às despesas.

4.4. As autoridades alemãs enviaram uma resposta às observações do Tribunal. A Comissão bloqueia, desde Dezembro de 1997, o pagamento do saldo deste programa, cujo montante estimado se eleva a 10 milhões de ecus.

Relatórios de execução

4.6. Os relatórios de execução foram concebidos, em conformidade com o artigo 25º do regulamento de coordenação e com as disposições de execução, como instrumentos que comportam indicadores físicos e financeiros que revelam o estado de adiantamento das operações, bem como os progressos da gestão e os eventuais problemas conexos. As informações de natureza financeira contidas nesses relatórios figuram a título indicativo, na medida em que permitem examinar o estado de adiantamento desses programas.

4.7. O relatório de execução e a certificação das despesas são dois documentos de natureza e com finalidade diferente, que são regidos por dois artigos diferentes do regulamento de coordenação, que se referem normalmente a duas datas diferentes, e que são frequentemente elaborados por organismos diferentes. Este é o motivo por que a dificuldade encontrada em reconciliar os dados dos dois documentos não deve ser interpretada como uma contradição entre eles.

4.8. A Comissão estima que esses relatórios não são destinados a fornecer informações contabilísticas específicas. Considera que os relatórios anuais de execução das acções apresentam o maior interesse para seguir a execução das diferentes medidas.

4.9. A Comissão, tal como o Tribunal, dedica o maior interesse a que os relatórios anuais sejam completos e descrevam os progressos alcançados e as dificuldades encontradas; tem vindo sempre a insistir, junto das administrações responsáveis, no facto de uma boa preparação desses relatórios ser um elemento essencial para o desenrolar eficaz das reuniões do comité de acompanhamento. A qualidade média dos relatórios progrediu fortemente relativamente à presente fase 1994 1999 e continuará a registar melhoramentos à medida que os comités adquirem experiência. (Ver igualmente observações ao ponto 5.18). O encerramento das fracções anuais é efectuado com base nas certificações de despesas do Estado-membro, após recepção do relatório anual sobre cuja conformidade a Comissão se pronuncia.

5. SISTEMA DE GESTÃO E DE ACOMPANHAMENTO

Execução dos PO

5.1. A concentração das operações no final do período não é, em princípio, incompatível com um exercício de programação coerente, uma boa gestão financeira, um acompanhamento permanente e uma avaliação das acções. O ritmo anual dos investimentos em 1991 1993 era da mesma ordem de grandeza do que o do período 1994 1999.

Programação

5.2. a 5.4. Os prazos na preparação, instrução e aprovação dos programas, são objecto de uma explicação nas observações gerais apresentadas a título de introdução. A Comissão considera esses prazos como inevitáveis no contexto de uma reforma que ia alterar profundamente os métodos de trabalho a aplicar no âmbito da acção estrutural.

5.5. e 5.6. O Tribunal refere-se a acções cuja selecção dos beneficiários ocorreu antes da aprovação dos programas, mas cujo pagamento das dotações comunitárias respeita as datas de elegibilidade fixadas na decisão de concessão de contribuição. Esta mesma situação apresentava-se em 1994, por ocasião da transição entre as duas fases de programação, em que acções que estavam previstas para a segunda fase receberam um co-financiamento a cargo do primeiro programa, em substituição de outras acções anuladas. A Comissão considera esta forma de proceder como perfeitamente legítima, uma vez verificado que todas as condições de elegibilidade são respeitadas. Com efeito, nos termos do artigo 5º do Regulamento de base (CEE) nº 2081/93, um programa deve ser considerado como um conjunto de medidas coerentes acompanhadas de objectivos de realização e não como um conjunto de projectos pré-definidos. O respeito do princípio de programação e a correcta execução da medida exigem que os objectivos de realização física e financeira e de impacto previstos sejam alcançados.

Além disso, não deve ser esquecido que, mesmo se a fase da programação operacional teve um início tardio, a planificação das acções de desenvolvimento rural havia sido iniciada nas regiões a partir da delimitação das zonas 5 b). Com efeito, o artigo 15º do regulamento de coordenação, fixa como elegíveis, no caso dos projectos e dos regimes de ajudas, as despesas ocorridas nos seis meses que precedem a apresentação à Comissão do pedido de contribuição.

Reprogramação

5.7. a 5.9. A alteração dos quadros comunitários de apoio e dos PO do objectivo nº 5 b) foi fruto de um conjunto de diferentes circunstâncias, de entre as quais as principais eram:

- Reconciliação dos QCA - Este exercício consistia em comparar os montantes a preços constantes de 1989, utilizados durante o período de 1989 1993 em todas as intervenções cobertas por cada QCA (PO, acções a título dos diferentes regulamentos que adaptavam o «peso do passado»), com o montante a preços constantes de 1989 decidido no âmbito do quadro comunitário de apoio. A diferença, para mais ou para menos, resultante desta comparação devia ser repercutida nas formas de intervenção em vigor.

- Adaptações técnicas dos programas operacionais com vista a programar as dotações adicionais originadas pelo deflacionador (não negligenciáveis nessa época) e, em certos casos, das consequências das flutuações muito importantes da paridade moeda nacional/ecu que se registaram no final do período de execução dos programas.

- Prorrogação das datas-limite relativamente às operações de autorização e de pagamento. Essas inúmeras alterações, que poderiam ser interpretadas de acordo com a opinião expressa pelo Tribunal, respondiam a preocupações cujo objectivo era colocar à disposição as dotações previstas nos QCA e permitir a adaptação da intervenção comunitária à realidade encontrada pela execução dos programas.

Aplicação dos conceitos de base

5.10. A noção de autorização juridicamente válida aplicada pelas autoridades francesas, não respeitava as condições definidas relativamente a este conceito nas decisões de concessão da contribuição. Na sequência desta constatação, e após análise exaustiva do problema, a Comissão exigiu, e as autoridades francesas aceitaram-no, que o conceito de autorização fosse aplicado correctamente, tal como previsto nas decisões e como aplicado em todos os Estados-membros. A Comissão irá proceder ao pagamento do saldo dos programas em questão, assim que tiver verificado o respeito dessas disposições.

5.11. A Comissão congratula-se com o facto deste problema ter sido detectado, o que revela o funcionamento eficaz das acções de controlo.

Selecção das acções e dos beneficiários

5.12. A Comissão está a examinar com os Estados-membros as observações apresentadas pelo Tribunal. A selecção dos beneficiários é feita pelos Estados-membros de acordo com os critérios de prioridade e de oportunidade que, normalmente, constam das disposições nacionais que regem a aplicação dessas ajudas, aprovadas no âmbito das disposições regulamentares comunitárias. A legislação comunitária não especifica os casos em que os estudos de viabilidade são necessários, nem qual deve ser o respectivo conteúdo. Tais estudos deverão, de acordo com a Comissão, tomar em conta a dimensão do projecto, bem como a experiência adquirida com outros projectos da mesma natureza. Relativamente à maioria dos projectos do objectivo nº 5 b), de reduzida dimensão e de conteúdo frequentemente bem experimentado, a apreciação directa pelas autoridades regionais ou locais revela-se melhor do que o indicado. A aplicação de taxas de ajudas diferentes continua a ser o principal instrumento dos poderes públicos para classificarem as acções em função do seu interesse e da sua coerência com as políticas de desenvolvimento a serem aplicadas. Os regulamentos dos Fundos estruturais permitem essas taxas diferentes, compreendendo a Comissão que essa diferença se produza de região para região.

Mecanismos de acompanhamento

Acompanhamento financeiro

5.14. A prática actual do FEOGA-Orientação consiste em imputar cada pagamento à autorização mais antiga ainda pendente relativamente ao programa em questão. Esta prática é transparente e reduz o encargo da gestão dos programas, tal como recentemente salientado pela Comissão na sua resposta à DAS relativa ao exercício de 1996 (ponto 21.4 do Relatório). A Comissão considera que esta forma de proceder não é incompatível com a regulamentação respeitante aos Fundos estruturais.

5.15. No caso detectado pelo Tribunal, a Comissão considera que, não obstante uma terminologia nem sempre muito clara, essas operações devem ser consideradas como pagamentos por conta e não como adiantamentos. Trata-se, com efeito, de adiantamentos orçamentais que constituem pagamentos definitivos mas parciais enquanto se aguarda o procedimento de liquidação final, que representam, por conseguinte, pagamentos por conta na acepção do artigo 46º do Regulamento Financeiro. A imputação de tais adiantamentos às contas de adiantamentos a regularizar na contabilidade geral, teria como efeito, por um lado, reduzir consideravelmente um nível de execução orçamental das dotações de pagamento e, por outro, aumentar o fenómeno do peso do passado a nível da contabilidade orçamental.

5.16. O facto de, do ponto de vista da execução orçamental, o pagamento do saldo de uma parcela não dar lugar a uma anulação de autorização, não implica de forma alguma que este pagamento seja tratado como pagamento de um adiantamento. Ao contrário, o pagamento do saldo de uma parcela é realizado, assim que a Comissão recebe o relatório anual de execução e que os serviços gestores dão o seu acordo sobre o seu conteúdo.

5.17. O dispositivo administrativo criado para as intervenções estruturais variou de um Estado-membro para outro, em função do direito administrativo e da tradição orçamental. Evoluiu muito desde os primeiros anos na reforma dos fundos, graças, entre outros, à experiência adquirida com esses primeiros programas.

a) Não existe qualquer disposição regulamentar que imponha documentos como os citados pelo Tribunal. Algumas regiões 5 b) tinham, já em 1991, publicado brochuras destinadas aos potenciais beneficiários, que descreviam os procedimentos para beneficiar das contribuições comunitárias; essas acções de informação generalizaram-se, seguidamente, aquando da fase 1994 1999.

b) e c) A qualidade da gestão administrativa progrediu muito graças à informática, não só relativamente à gestão dos programas, mas, em geral, em todas as actividades nas administrações e nas empresas.

d) É um facto que a execução do objectivo nº 5 b) foi realizada de forma muito descentralizada, embora tenha conservado o papel do Estado-membro enquanto interlocutor principal da Comissão, nomeadamente para a execução financeira. Tal complicou a gestão mas enriqueceu a execução dos programas e multiplicou o seu impacto.

5.18. O acompanhamento dos programas 5 b) foi feito com base em indicadores físicos relativamente às diferentes medidas, mesmo se a diversidade das intervenções previstas, muito adaptadas às necessidades de cada zona concreta, tornavam difícil encontrar o indicador exacto e sobretudo a comparação com as acções dos outros programas. A qualidade dos resultados variou bastante, consoante a complexidade dos programas e o esforço desenvolvido pelos dispositivo de acompanhamento. Embora este problema se tenha apresentado nos PIM, no caso do objectivo nº 5 b), a Comissão não observou que houvesse, por parte das administrações responsáveis pela execução, reticências especiais em fornecerem dados. Encontrou sim reservas quanto à utilidade do exercício, tendo em conta a dificuldade de encontrar os bons indicadores. Actualmente, após vários anos de investigação na teoria e na prática da avaliação, os institutos especializados continuam a considerar a selecção dos indicadores como uma das fases críticas da avaliação.

Acompanhamento material

5.19. É sempre possível melhorar o acompanhamento dos programas dentro do limite em que o esforço consagrado é proporcional aos recursos investidos. A Comissão e os Estados-membros esforçam-se por melhorar este aspecto, tendo sido alcançados progressos importantes no seguimento da experiência da primeira fase.

5.20. A maior parte dos programas 5 b) comportam um elevado número de projectos de iniciativa privada, cuja realização efectiva depende de factores exógenos e imprevisíveis que escapam ao controlo das administrações responsáveis. A substituição dos projectos deve, por conseguinte, ser efectuada através de procedimentos flexíveis.

5.21. A Comissão verifica os casos citados nas cartas do sector do Tribunal.

Assistência técnica

5.23. A Comissão considera elegíveis as despesas de funcionamento das administrações públicas, apenas se se tratarem de despesas adicionais, isto é, que vêm acrescentar-se às despesas ordinárias associadas a exigências regulamentares expressas e suplementares decorrentes da execução dos programas. A Comissão examina os casos em causa.

5.24. É por vezes impossível, e de forma alguma operacional, separar numa medida os investimentos materiais propriamente ditos de certas acções de gestão e de animação necessárias à sua execução.

5.25. A Comissão considera que a inclusão nas medidas operacionais das despesas de animação previsíveis respeita o princípio da especialidade das dotações. Além disso, apenas as despesas administrativas adicionais, directamente produzidas pelo acompanhamento dos programas, poderão ser objecto de um co-financiamento comunitário.

Controlos

5.26. e 5.27. A Comissão utiliza os meios humanos e materiais limitados de que dispõe para fazer face, da melhor forma possível, às obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados. Um esforço de controlo mais importante relativamente aos programas 5 b), teria, indubitavelmente, enfraquecido outras actividades igualmente necessárias.

5.29. a 5.31. As autoridades nacionais responsáveis pela execução dos programas são competentes para decidirem o melhor seguimento a darem às recomendações que lhes enviam os serviços de auditoria. De qualquer forma, o Regulamento (CE) nº 2064/97 vai aumentar a importância desses serviços na actividade de controlo nos Estados-membros.

Avaliação

5.32. e 5.33. A Comissão considera que dedicou, logo a partir das primeiras fases de aplicação do objectivo nº 5 b), uma atenção muito especial à avaliação do impacto desses programas. Assim, contratou, em 1992, um grupo de consultantes para um estudo de avaliação intercalar com uma forte orientação metodológica, relativamente a 11 programas do objectivo nº 5 b) seleccionados por forma a cobrir as diferentes tipologias quanto à dimensão e à organização administrativa da execução. Este trabalho totalmente pioneiro no domínio da avaliação, representou um primeiro contacto com os institutos de avaliação bem conhecidos na Europa, tendo constituído um verdadeiro banco de ensaio para as avaliações dos programas dos outros objectivos. Os 21 estudos de avaliação ex post foram contratados em 1994, tendo os trabalhos sido realizados em 1994 e 1995. Incidiam sobre programas relativamente aos quais o prazo de autorização das acções se encontrava encerrado sendo, por conseguinte, conhecidas todas as operações elegíveis, mesmo se não estavam todas concluídas. Se se tivesse aguardado mais tempo, as avaliações não teriam salientado nem transmitido a experiência dos programas realizados e não teriam sido úteis para a fase de elaboração dos programas de 1994 1999. As administrações nacionais, regionais e locais foram, antes de mais, informadas do lançamento das avaliações e dos resultados do convite para apresentação de propostas lançado pela Comissão relativamente à escolha dos avaliadores. Tiveram ocasião de tirar proveito das análises realizadas, tanto mais que foram realizados inquéritos directos junto dos beneficiários das medidas, o que é bastante raro nos trabalhos de avaliação, o que permitiu obter informações em primeira mão. Os resultados desses trabalhos foram objecto de um seminário, realizado em Bruxelas em 3 de Maio de 1995, com a participação de todas as administrações responsáveis pela execução.

Transição para o segundo período

5.34. A natureza do objectivo nº 5 b) exige que as zonas rurais das regiões NUTS III sejam delimitadas a fim de assegurar a concentração das acções nas zonas mais necessitadas. Os inconvenientes citados pelo Tribunal, nomeadamente à análise dos impactos são ultrapassados pelos avaliadores que recorrem a métodos adequados.

5.35. A Comissão espera que o atraso assinalado pelo Tribunal (19,6 % em relação às previsões) seja recuperado sem dificuldade nos dois anos que restam.

5.36. Tal como assinalado pelo Tribunal, 1995 conheceu uma má execução do ponto de vista financeiro. Tal explica-se pelas dificuldades de arranque dos novos programas decorrentes da execução, do ponto de vista administrativo, das novas acções (aprovação dos regimes de ajudas, convite à apresentação de propostas para a realização dos projectos), bem como da falta de sensibilização dos potenciais beneficiários.

5.37. A Comissão não encontra inconvenientes a que uma acção ou medida que se desenrolava durante a primeira fase de programação possa prosseguir na segunda, desde que os projectos ou despesas individuais possam ser perfeitamente identificados.

6. CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

6.1. Já foi realizada uma revisão substancial por ocasião da preparação da fase de programação 1994 1999, com a introdução dos DOCUP que reúnem numa única operação as fases de planificação e de programação. Como indicado nas suas observações aos pontos 5.5 e 5.6, a Comissão considera que a programação é efectuada e deve ser respeitada a nível das medidas e não a nível de cada projecto individual. Por conseguinte, não há motivo para se falar de programação retroactiva ou de introdução de despesas já executadas, quando a selecção dos projectos concretos não coincide com o momento da programação.

6.2. Tal como assinalado no ponto 4.3, o Regulamento (CE) nº 2064/97 da Comissão prevê instrumentos para melhorar a fiabilidade das certificações em consonância com as orientações assinaladas pelo Tribunal.

6.3. A Comissão considera que os problemas levantados pelo Tribunal no ponto 5.10 do seu relatório resultam do não respeito de um dos artigos da decisão de concessão da contribuição. Assim que a Comissão verificou os factos, não lhe faltaram argumentos jurídicos para exigir a observância das disposições em questão.

6.4. A Comissão tem vindo sempre a insistir na existência de critérios transparentes para a selecção dos projectos no interior de cada medida. No entanto, não deve ser esquecido que num sistema de co-financiamento, a selecção dos beneficiários incumbe às administrações responsáveis pela execução de cada medida, de acordo com as exigências e os critérios de prioridade fixados nas disposições administrativas que autorizam a intervenção pública.

6.5. A Comissão procede ao pagamento do saldo das fracções anuais com base nas declarações de despesas estabelecidas pelos Estados-membros, após verificação dos relatórios anuais e com o acordo dos seus serviços que participam no acompanhamento dos programas. Todavia, é inevitável, mesmo se tal é involuntário, que factos pertinentes para o pagamento do saldo final só sejam identificados por ocasião dos trabalhos preparatórios para o pagamento do referido saldo.

6.6. A Comissão considera que a assistência técnica pode também desempenhar um papel muito útil no domínio da animação, da informação dos beneficiários potenciais, das acções de divulgação e de demonstração, todas destinadas a melhorarem a execução do programa.

6.7. O Regulamento (CE) nº 2064/97 vai ao encontro das recomendações do Tribunal, no sentido em que obriga os Estados-membros a apresentarem, o mais tardar aquando do pedido do saldo de cada intervenção, uma declaração elaborada por um auditor externo que apresenta, entre outros, os resultados dos controlos efectuados.