RELATÓRIO ESPECIAL Nº 24/98 sobre operações de capital de risco financiadas pelos recursos dos fundos europeus de desenvolvimento, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE) (98/C 389/02)

1. INTRODUÇÃO

Observações gerais

1.1. No âmbito das Convenções de Lomé, os projectos ou programas poderão ser financiados quer através de subvenções ou de capitais de risco provenientes dos Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED), quer através de empréstimos do Banco Europeu de Investimento (BEI, a seguir designado «o Banco») concedidos através dos seus recursos próprios, ou combinando dois ou mais desses modos de financiamento (1). O presente relatório trata da utilização dos recursos constituídos por capitais de risco.

1.2. O recurso a estes capitais de risco constitui um método especial de financiamento previsto pelas Terceira e Quarta Convenções de Lomé, que dá aos sectores prioritários nos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) e nos países e territórios ultramarinos (PTUM) a possibilidade de beneficiar de uma ajuda financeira reembolsável em condições favoráveis, em particular quando a capacidade dos beneficiários para contrair empréstimos não permite um financiamento a partir dos recursos próprios do BEI (2).

1.3. Os capitais de risco financiados com meios pertencentes ao FED (3) são geridos pelo BEI, por conta da Comunidade, em conformidade com os seus estatutos e de acordo com as regras fixadas no regulamento financeiro aplicável ao FED (4).

1.4. Os montantes afectados às operações de capital de risco no âmbito das Terceira e Quarta Convenções de Lomé elevam-se respectivamente a 615 e 850 milhões de ecus. Destes totais, o quadro 1 apresenta os montantes aprovados (5), as autorizações líquidas e os montantes desembolsados (apenas para os Estados ACP) em 31 de Dezembro de 1997. Dos fundos disponíveis no âmbito das Terceira e Quarta Convenções de Lomé, 88 % foram autorizados. Contudo, apenas 64 % dos fundos foram pagos aos beneficiários dos empréstimos.

Realização da auditoria

1.5. Ao executar a sua auditoria, o Tribunal tomou em consideração a recomendação do Parlamento Europeu (6) na qual «solicita à Comissão, ao Banco Europeu de Investimento e ao Tribunal de Contas que cooperem entre si para a realização periódica e frequente de visitas de fiscalização às acções para cuja gestão o BEI está mandatado».

1.6. A auditoria do Tribunal constitui o terceiro exame das operações de ajuda para cuja gestão o BEI está mandatado no âmbito do FED (7) e foi realizada em conformidade com o acordo tripartido celebrado entre o BEI, a Comissão e o Tribunal de Contas (8). As suas duas auditorias anteriores tinham suscitado principalmente as seguintes observações:

a) A documentação relativa à gestão dos fundos de capitais de risco executada pelo BEI, existente nos arquivos da Comissão, é insuficiente e pouco utilizada;

b) O BEI opera mais como um banco comercial do que como um banco de desenvolvimento.

1.7. Verificou-se que os dossiers da Comissão continuam a ser incompletos e a não ser utilizados plenamente, embora o Banco tenha posto à disposição dos seus serviços uma vasta documentação e o sistema de arquivo tenha melhorado durante a auditoria do Tribunal. Enquanto esta decorria, o Banco foi solicitado a fornecer informações complementares.

1.8. De uma forma geral, a cooperação com o Banco foi boa, em particular durante as missões efectuadas no local. Contudo, algumas informações importantes foram comunicadas tardiamente, o que prejudicou o bom desenrolar dos trabalhos de auditoria do Tribunal.

1.9. As informações relativas aos resultados de convites oficiais para apresentação de propostas, salvo na forma de quadros de análise das condições de fornecimento em que as informações são muito globais, nunca foram recebidas pelo Tribunal.

1.10. O exame efectuado pelo Tribunal de 42 operações de capital de risco, das quais 33 projectos visitados no local (9), incluía uma verificação das operações realizadas pelos intermediários financeiros (IF) e dos beneficiários finais do financiamento com capitais de risco (ver anexo I).

2. CAPITAIS DE RISCO COMO INSTRUMENTO DE AJUDA FINANCEIRA

Tipos de financiamento com capitais de risco

2.1. Os capitais de risco são utilizados para financiar os investimentos com o objectivo de facilitar a realização de investimentos directamente produtivos, tanto públicos como privados, que contribuam para o desenvolvimento económico e industrial dos Estados ACP (ver artigo 263º da Quarta Convenção de Lomé).

2.2. Em conformidade com o artigo 234º da Quarta Convenção de Lomé, os capitais de risco poderão tomar a forma de empréstimos ou de participações no capital.

2.3. Na categoria dos empréstimos, os empréstimos globais constituem uma forma especial de empréstimo condicional, comparável a «linhas de crédito» abertas em instituições financeiras. Estas instituições, que podem estar situadas nos Estados ACP (instituições financeiras ou pequenas empresas locais de capital de risco) ou nos Estados-Membros da Comunidade, redistribuem - sob reserva do acordo do Banco - os fundos aos beneficiários finais, em particular às PME, sob a forma de subempréstimos individuais ou de participações no capital.

2.4. Os empréstimos com direito de participação constituem uma forma específica de financiamento com capitais de risco, introduzida pelo Banco para que os empréstimos condicionais ou subordinados correspondam melhor ao conceito de quase-capital (10). Estes empréstimos são normalmente remunerados, por um lado, com base num juro fixo e, por outro, com base num elemento variável que corresponde a uma percentagem dos dividendos pagos.

2.5. No âmbito das participações no capital, os capitais de risco são utilizados para adquirir temporariamente, em nome da Comunidade, quotas minoritárias no capital de empresas situadas nos Estados ACP ou de instituições que financiam projectos de desenvolvimento ou que promovem e financiam investimentos nos Estados ACP. A repartição dos tipos de financiamento com capitais de risco é apresentada no anexo II.

Sectores de intervenção e afectação dos fundos

2.6. A principal linha directriz relativa às intervenções do Banco no domínio das operações de capital de risco encontra-se no artigo 236º da Quarta Convenção de Lomé. Este artigo estipula que o Banco financiará prioritariamente os projectos e programas produtivos nos sectores da indústria, da agro-indústria, do turismo, das minas e da energia, e no domínio dos transportes e telecomunicações ligados àqueles sectores.

2.7. Um montante total de 406 milhões de ecus, ou seja 49 % dos fundos disponíveis no âmbito de Lomé IV (270 milhões de ecus, ou seja 45 %, no âmbito de Lomé III) fora afectado aos 46 Estados ACP menos desenvolvidos sob a forma de montantes mínimos garantidos no programa indicativo nacional (PIN). Em 14 deles (Lomé IV), os montantes das operações de capital de risco aprovados no final de 1997 permaneceram inferiores, em 1 milhão de ecus ou mais, a estes montantes mínimos.

2.8. Existem poucas linhas directrizes (gerais) relativas ao financiamento de projectos ou de programas individuais com capitais de risco. O nº 2 do artigo 233º da Quarta Convenção de Lomé (nºs 2 e 3 do artigo 197º da Terceira Convenção de Lomé) estabelece os critérios a considerar na determinação do(s) modo(s) de financiamento dos projectos ou programas de ajuda:

a) Nível de desenvolvimento, situação geográfica, económica e financeira dos Estados ACP;

b) Natureza do projecto ou programa, suas perspectivas de rentabilidade económica e financeira e seu impacto social e cultural;

c) No caso de empréstimos, os factores que garantem o serviço desses empréstimos.

2.9. Segundo a orientação principal relativa à utilização dos capitais de risco dada pelo Banco (11) este considera-os como um instrumento de financiamento alternativo aos seus recursos próprios, a utilizar quando o financiamento com recursos próprios não é considerado adequado. O Banco opta entre o financiamento com capitais de risco e o financiamento com recursos próprios em função da credibilidade de um país e da sua situação económica e política geral, da existência de valores mobiliários ou de garantias ligadas ao financiamento, da estrutura de financiamento do projecto e da assistência financeira solicitada.

2.10. Os critérios definidos pela Quarta Convenção de Lomé e pelo Banco são vagos, de modo que qualquer julgamento sobre a legitimidade do modo de financiamento de um projecto é subjectivo. Com efeito, as propostas de financiamento (12) examinadas não incluem uma avaliação clara e distinta dos critérios mencionados anteriormente que justifiquem a escolha de um recurso total ou parcial aos capitais de risco para financiar a acção. Acompanhada de uma justificação mais explícita, a decisão de recorrer a capitais de risco como modo de financiamento ganharia em transparência.

2.11. Neste contexto, o Tribunal detectou uma série de operações financiadas com capitais de risco, relativamente às quais se podem levantar dúvidas quanto ao facto de existirem os elementos de risco que deveriam ser inerentes a este tipo de operações e quanto à necessidade de recorrer especificamente a este modo de financiamento.

2.12. Tratava-se das operações seguintes:

a) Modernização de frotas de pesca que dependem de joint ventures em Moçambique e em Madagáscar, em que os respectivos Governos detêm quotas minoritárias. As operações de joint venture são rentáveis e criadoras de divisas fortes que permitem o reembolso dos empréstimos, de tal modo que se poderiam ter encontrado outras fontes de financiamento;

b) Na República Dominicana, o produto dos dois empréstimos globais concedidos a um intermediário financeiro foi integralmente utilizado para reempréstimos a PME já estabelecidas e com provas dadas. Em vários casos, o empréstimo teria sido concedido ao beneficiário final mesmo sem o empréstimo global do BEI;

c) Utilização de capitais de risco sob a forma de empréstimos globais e de um empréstimo com direito de participação na Nova Caledónia, embora pudessem ter sido facilmente mobilizadas outras fontes de financiamento.

Deveriam definir-se critérios e linhas directrizes mais estritas para a utilização de capitais de risco, para que o objectivo do desenvolvimento fosse mais apoiado.

Execução de operações de capital de risco pelo Banco Europeu de Investimento

Processos de concurso

2.13. No âmbito da sua gestão dos processos de concurso na Terceira Convenção de Lomé, o Banco decidiu que os contratos fossem adjudicados na sequência de um processo de concurso público que tomasse em consideração o carácter específico do projecto e o tipo de despesas. Porém, o Banco não respeitou a regulamentação do FED que prevê que as propostas apenas sejam abertas a firmas com sede principal nos Estados ACP ou nos Estados-Membros da UE.

2.14. A documentação facultada pelo Banco sob a forma de quadros de análise das condições de fornecimento não permitiu ao Tribunal verificar se o processo de concurso fora realizado em conformidade com as regras do FED, isto é, com as que estipulam que os fornecimentos devem ser originários dos Estados-Membros ou dos Estados ACP, salvo em caso de derrogação. Contudo, em vários casos, os fornecimentos eram provenientes de outros Estados não ACP ou que não faziam parte da UE.

2.15. Para o projecto de Cabora Bassa, os trabalhos relativos à parte setentrional (financiados com recursos do FED geridos pela Comissão) e à parte meridional (financiados com recursos próprios do BEI e com capitais de risco do FED) da linha eléctrica de transmissão foram objecto de dois concursos e de dois contratos diferentes, se bem que tivessem sido finalmente adjudicados ao mesmo contratante. A explicação consiste no facto de a Comissão e o Banco não terem conseguido chegar a acordo sobre as condições do concurso, uma vez que as regras do FED que regem a adjudicação de contratos eram diferentes das que eram aplicadas pelo Banco (nomeadamente no que se refere às regras de origem relativas aos fornecimentos provenientes da África do Sul). O Tribunal aprecia a alteração introduzida na política do Banco em 1995, que aplica a partir de então as regras do FED, pelo menos no âmbito de Lomé IV.

Condições de empréstimo e compromissos

2.16. Verificaram-se vários casos em que os compromissos assumidos pelos Estados ACP ou pelos beneficiários finais não tinham sido parcialmente ou inteiramente respeitados. Em particular, não tinham transmitido as informações necessárias tais como os relatórios de execução, os relatórios finais sobre os projectos, as demonstrações financeiras verificadas ou, no caso dos intermediários financeiros (IF), os relatórios sobre as realizações dos beneficiários finais (13). Além disso, se bem que o Tribunal tivesse recebido durante as suas missões análises pormenorizadas dos resultados económicos e financeiros dos beneficiários finais, o Banco não confirmou que os IF lhe enviassem estas análises regularmente (14). Em particular neste ponto, os contratos de financiamento celebrados entre o BEI e os IF não são claros, uma vez que os artigos permitem diferentes interpretações no que se refere às obrigações dos IF.

2.17. Verificaram-se outros casos, que se referem:

a) Ao facto de o mutuário (Estado ACP) não ter posto divisas (de um valor correspondente a cerca de 2 milhões de ecus) à disposição do beneficiário final em contrapartida de um montante equivalente em moeda local, apesar de várias notificações do Banco durante as suas missões no local;

b) A capitais de risco num montante de 6 milhões de ecus que tinham sido concedidos com vista à modernização de uma frota de pesca. Embora a execução do projecto seja em si mesma satisfatória, a protecção dos recursos haliêuticos do Estado ACP suscita preocupações. Embora os dados relativos à captura admissível total, apresentados pelo mutuário, sejam incompletos, mostram já que o limite máximo da captura admissível total foi fixado acima do nível indicado na proposta de financiamento deste projecto. Paralelamente, aumentou igualmente o número total de licenças de pesca emitidas;

c) A capitais de risco de um valor de 3,2 milhões de ecus destinados à modernização de barcos de pesca e do material para o tratamento de camarões. O Governo de Madagáscar continuou a emitir licenças de pesca apesar do compromisso contrário que assumira e de notificações da parte do Banco. A redução que se observou nas quantidades de peixe capturado por hora parece já indicar que a pesca começa a esgotar os recursos.

2.18. Face a estas situações, o Banco não adoptou uma atitude coerente: em muitos casos, enviaram-se avisos ao mutuário, em outros casos o Banco parece ter aceitado a situação.

3. TAXAS DE JURO E UTILIZAÇÃO DA MARGEM DE JURO NAS OPERAÇÕES DE REDISTRIBUIÇÃO DE EMPRÉSTIMOS

Observações gerais

3.1. O nº 1, alínea c), do artigo 234º da Quarta Convenção de Lomé constitui a única referência directa às taxas de juro aplicáveis às operações de capital de risco. Este artigo estipula que, no que se refere aos empréstimos, a taxa de juro não ultrapassará em caso algum 3 %. Na Terceira Convenção de Lomé (15), estipula-se que a taxa de juro é determinada em função das características de cada projecto e não pode ser superior a 8 %.

3.2. Quando os fundos são redistribuídos aos beneficiários sob a forma de empréstimos por intermédio de uma instituição financeira do Estado ACP ou pelo seu Governo, os intermediários beneficiam, em primeiro lugar, de uma taxa inferior a 3 %. Os beneficiários finais pagam taxas de juro mais elevadas, a não ser que os empréstimos lhes sejam directamente concedidos pelo Banco ou que o intermediário conceda o empréstimo nas mesmas condições.

3.3. A margem entre as duas taxas de juro destina-se a permitir que o intermediário cubra os custos administrativos, os riscos financeiros e de câmbio e o custo da assistência técnica fornecida ao beneficiário final. Qualquer margem de lucro deve ser utilizada para fins de desenvolvimento (16).

Nível das taxas de juro

3.4. A análise dos projectos relativamente aos quais os empréstimos tinham sido concedidos por intermédio de Governos dos Estados ACP revelou que as taxas de juro eram geralmente fixadas em valores inferiores às taxas do mercado.

3.5. Para os empréstimos redistribuídos às PME por uma instituição financeira, as taxas de juro correspondem geralmente às taxas de mercado, por várias razões: evitar uma distorção da concorrência, atenuar o risco de irregularidades que possam verificar-se durante a selecção dos beneficiários (risco de corrupção) e tornar os beneficiários dos empréstimos autónomos a longo prazo. Para o beneficiário final, a única vantagem que apresenta o financiamento com capitais de risco é a maior facilidade de acesso ao financiamento a médio ou longo prazo.

3.6. Os empréstimos concedidos a partir dos recursos próprios do Banco beneficiam de uma bonificação de juro do FED. Isto poderia conduzir a uma situação em que a taxa de juro líquida dos empréstimos concedidos pelos recursos próprios do Banco, a cargo dos beneficiários finais, seja inferior à dos empréstimos com capitais de risco. No caso de um investimento num complexo hoteleiro na Guiné, por exemplo, a taxa de juro aplicada ao empréstimo efectuado a partir dos recursos próprios do BEI era de 3 %, enquanto a taxa aplicada ao empréstimo com capitais de risco através de um intermediário financeiro era de 8 %.

3.7. De um ponto de vista de política de desenvolvimento, a política do Banco que consiste em fixar taxas de juro correspondentes às do mercado para as PME e em aplicar taxas de juro mais vantajosas para as empresas mais importantes dos sectores privado e público é contrária ao espírito da Convenção de Lomé e pode conduzir a uma situação de desequilíbrio na afectação aos beneficiários das vantagens do financiamento com capitais de risco.

3.8. Os exemplos que se seguem ilustram a situação anteriormente descrita:

a) Uma empresa que produz e distribui energia eléctrica na República Dominicana beneficiou de um empréstimo a 6 %, no âmbito de um acordo de empréstimo indirecto celebrado com o Governo da República Dominicana, que previa que o risco de câmbio ficaria a cargo do beneficiário. No mesmo país, as PME devem pagar taxas de juro que se situam entre 22 % e 32 % para empréstimos concedidos por um IF, ficando o risco de câmbio a cargo do intermediário;

b) Em Moçambique, a filial local de uma empresa europeia em actividade no sector da pesca contraiu um empréstimo do Governo que beneficiava de uma taxa de juro de 4 %, no âmbito de um acordo de redistribuição de empréstimo. O risco de câmbio a seu cargo era limitado porque as operações criavam divisas fortes. Outras PME recentemente constituídas pagavam taxas de juro que se situavam entre 40 e 46 % na sequência de acordos de redistribuição de empréstimo celebrados com os IF, uma vez que estes últimos deviam cobrir os riscos de câmbio e de inflação.

3.9. Num determinado número de contratos de empréstimo (celebrados no âmbito da Quarta Convenção de Lomé), a remuneração total do BEI permite um juro sobre o empréstimo (remuneração) superior a 3 %, em particular no caso dos empréstimos com direito de participação (ver ponto 2.4) (17). A Convenção de Lomé não prevê um rendimento suplementar deste tipo.

Remuneração das dotações financeiras provenientes de empréstimos globais

3.10. Em vários casos, o Tribunal não esteve em condições de verificar se as taxas aplicadas pelos IF estavam em conformidade com as condições previstas no contrato de empréstimo celebrado entre o intermediário e o Banco, quer porque não existiam taxas «de referência» (por exemplo em Haiti), quer porque a definição das taxas aplicadas pelos IF não permitia efectuar uma comparação com as taxas «de referência». Os casos que se seguem ilustram os problemas encontrados em matéria de remuneração:

a) Na República Dominicana, as taxas de juro relativas a alguns subempréstimos, cujas taxas se situavam entre 20 e 26 % em Janeiro de 1997, eram superiores à «taxa preferencial» publicada pelo Banco Central em cerca de 20 % e aplicável a partir de Outubro de 1996. Esta taxa é aquela a que o IF se refere para fixar a taxa de juro dos seus empréstimos. Segundo o Banco, as taxas aplicadas pelo IF tinham estado em conformidade com a «taxa preferencial» até Outubro de 1996. A diferença em causa está actualmente a ser investigada pelo Banco;

b) No caso de um outro empréstimo global a favor de um IF em Madagáscar, o contrato de financiamento estipulava que os subempréstimos deviam beneficiar de uma taxa de juro global real, tendo em conta os custos, as comissões e outras remunerações, estabelecida em função das taxas aplicadas neste país para operações da mesma natureza, da mesma duração e do mesmo montante e aprovadas pelo Banco. Neste caso, é praticamente impossível determinar se as taxas foram fixadas em conformidade com as linhas directrizes do Banco.

3.11. Em tais casos, o Banco deveria ter garantido que as taxas «de referência» mencionadas no contrato de financiamento existem realmente nos países em causa e que permitem proceder a uma verificação correcta das taxas de juro aplicadas pelos IF.

Mecanismos utilizados para cobrir o risco de câmbio

3.12. No caso de redistribuição de um empréstimo inicial numa outra moeda, os contratos de financiamento repartem os riscos de câmbio entre os beneficiários finais e o mutuário inicial.

3.13. No âmbito de Lomé III, o risco era inteiramente suportado pelo mutuário, que era obrigado a reembolsar o empréstimo em ecus ou numa outra moeda europeia. No caso de uma operação de redistribuição de empréstimo, o risco é (em parte) transferido para o beneficiário no âmbito do contrato de empréstimo secundário por meio de uma taxa de juro mais elevada.

3.14. A Quarta Convenção de Lomé (nº 2 do artigo 234º) introduziu uma alteração que estipula que:

a) O risco de câmbio será normalmente suportado pela Comunidade, em caso de financiamento por meio de capitais de risco destinado a reforçar os fundos próprios de uma empresa;

b) O risco de câmbio será repartido entre a Comunidade e as outras partes interessadas, em caso de financiamento com capitais de risco dos investimentos das sociedades privadas e das PME.

3.15. O nº 2, alínea b), do artigo 234º estipula igualmente que, em média, o risco de câmbio será repartido em partes iguais. Este artigo deverá incluir elementos que indiquem como deve ser aplicado, quando e por quem e ainda segundo que métodos os cálculos devem ser efectuados e que uso deve ser feito dos resultados obtidos.

3.16. Além disso, a Convenção não indica quais as disposições a seguir relativamente ao risco de câmbio, em caso de redistribuição de empréstimos no sector não privado ou em empresas que não sejam PME.

3.17. O problema do risco de câmbio, que constitui um elemento fundamental na fixação da taxa de juro para a redistribuição de fundos sob a forma de empréstimos, é tratado de diferentes modos pelo Banco por razões que não se revelam claras para o Tribunal:

a) No primeiro de dois projectos idênticos não existe qualquer disposição relativa à repartição do risco de câmbio entre o beneficiário e a Comunidade, ao passo que para o segundo se prevê que a Comunidade suporte no máximo 25 % do risco de câmbio;

b) Num outro caso, o contrato de financiamento celebrado com o beneficiário do empréstimo prevê que os riscos de câmbio sejam integralmente suportados pelo beneficiário, o que está em contradição com a respectiva disposição da Quarta Convenção de Lomé;

c) Em Moçambique, em Madagáscar e na Nova Caledónia, os IF não tinham ainda constituído, no momento da missão do Tribunal, as reservas destinadas a cobrir o risco de câmbio, conforme estipulado nos contratos de financiamento. Além disso, estes contratos não indicam para que fins o saldo eventual destas reservas será utilizado após o reembolso do empréstimo.

Utilização da margem de juro para custos administrativos e para fins de desenvolvimento

3.18. Em alguns casos, os dispositivos administrativos que visam determinar a parte da margem (incluindo o rendimento eventual das participações) a ser utilizada para custos administrativos e para fins de desenvolvimento ou não existiam, ou eram contrários às disposições da Quarta Convenção de Lomé, incompletos ou imprecisos. O Banco deverá tomar medidas para garantir que as disposições da Quarta Convenção de Lomé (18) sobre a utilização da margem financeira sejam respeitadas, o que quer dizer que qualquer benefício líquido dos intermediários deve ser utilizado para objectivos concretos de desenvolvimento.

4. PROJECTOS FINANCIADOS COM CAPITAIS DE RISCO

Âmbito

4.1. Se bem que os investimentos das operações de capital de risco tenham sido convenientemente preparados, executados e acompanhados pelo Banco, apresentam-se a seguir observações que se referem à viabilidade a longo prazo dos projectos, aos procedimentos de afectação, ao período e taxa de desembolso, no caso dos empréstimos globais, bem como aos atrasos verificados na execução.

Factores relativos à «viabilidade a longo prazo do projecto»

4.2. Nos casos que se seguem, a «viabilidade a longo prazo do projecto» está em perigo, mesmo se a preparação e a execução dos investimentos tiverem sido satisfatórias. Mesmo quando formalmente o Banco e a Comissão têm poucas possibilidades de intervir uma vez realizados os investimentos, deverão encontrar formas de garantir uma supervisão eficaz do projecto a nível nacional, para evitar problemas como os que se citam a seguir:

a) 13 milhões de ecus foram afectados, sob a forma de capitais de risco, a um programa de investimento de 42 milhões de ecus destinado a restabelecer a capacidade produtiva das instalações industriais de uma fábrica de alumínio e a aumentar a sua produtividade e fiabilidade. Outros investimentos em instalações e em equipamentos necessários para garantir a viabilidade das operações foram anulados ou adiados pela empresa, que utilizou os fundos disponibilizados dessa forma para compensar perdas que os accionistas tinham inicialmente aceite suportar, conforme indicado num memorando de acordo assinado pelos dois accionistas principais;

b) 20 milhões de ecus foram afectados, sob a forma de capitais de risco, a um projecto de 152 milhões de ecus (cujo montante foi entretanto reduzido para 120 milhões de ecus) para o restabelecimento de uma linha de transmissão de energia eléctrica que liga a central hidroeléctrica de Moçambique à rede de distribuição de electricidade à África do Sul. Dado que a tarifa praticada para o fornecimento de electricidade à África do Sul (negociada em 1975 e fixada por um contrato que não pode ser alterado) é consideravelmente inferior às tarifas actuais, será extremamente difícil, para além das perdas já verificadas, recuperar todas as somas autorizadas;

c) 6 milhões de ecus foram afectados, sob a forma de capitais de risco, à construção de duas instalações (de 3 milhões de ecus cada) de tratamento de castanha de caju. As operações do primeiro projecto, aprovado em 1992, começaram durante a campanha 1995/1996. O segundo projecto, aprovado em 1995, foi suspenso pelo promotor, devido à incerteza e à precaridade que caracterizam o mercado da castanha de caju. Os dois projectos sofrem as consequências de uma política governamental confusa e em mutação no sector da castanha de caju;

d) 14 milhões de ecus foram afectados, sob a forma de capitais de risco, ao financiamento de um projecto agro-industrial que inclui a construção de novos edifícios e de novas instalações destinadas ao tratamento de borracha e de óleo de palma proveniente de plantações, quer familiares quer industriais (Soguipah). Contudo, não foi dada atenção suficiente a determinados factores tais como o acesso aos mercados, a comercialização do produto e o acolhimento reservado ao óleo de palma tendo em conta os hábitos alimentares locais. A continuidade do projecto, que assegura o emprego de 1 686 pessoas bem como oportunidades de trabalho e de rendimento para os habitantes da região, é incerta devido às perdas acumuladas no período 1992-1995, que se elevam a mais de 50 % do capital social, ao acesso limitado aos mercados e à forte dependência da empresa em relação às subvenções e aos financiamentos com empréstimos;

e) em Madagáscar e na República Dominicana, em cinco das 11 PME visitadas pelo Tribunal e que beneficiaram de capitais de risco a título do FED por um montante de 783 000 ecus, a criação de novos empregos não atingiu os valores esperados e indicados nos relatórios sobre a afectação dos empréstimos. No caso de uma destas empresas, o accionista maioritário não respeitara o seu compromisso de investir na PME recentemente constituída, o que se revelou ter então repercussões negativas nas suas actividades comerciais para os anos 1994 e 1995.

Procedimentos de afectação dos empréstimos globais

4.3. Os empréstimos globais redistribuídos em seguida às PME são utilizados simultaneamente para o arranque de novas actividades e para a expansão de outras já existentes. Nos casos examinados, de longe a maior parte dos financiamentos provenientes de empréstimos globais foi utilizada pelas instituições financeiras para financiar a expansão das operações de clientes já existentes (19). Alguns deles teriam provavelmente beneficiado de empréstimos provenientes dos recursos próprios dos intermediários. Os pormenores relativos à afectação dos empréstimos estão reflectidos no quadro 2.

4.4. Na Nova Caledónia, os empréstimos globais tinham sido utilizados igualmente para o refinanciamento de operações que já tinham sido objecto de empréstimos concedidos pelo IF a partir dos seus «recursos próprios» ou para operações que tinham sido previamente financiadas por fundos da própria PME. Em tais casos, o valor adicional em termos de ajuda ao desenvolvimento não é evidente.

Período e taxa de desembolso

4.5. Os períodos de desembolso para os empréstimos globais são definidos no contrato de financiamento entre o Banco e o IF e cobrem normalmente um período de três anos, que pode ser prorrogado por decisão do Banco. Os pormenores relativos aos períodos de desembolso estão indicados no quadro 3.

4.6. A baixa taxa de desembolso em Moçambique devia-se parcialmente à existência de empréstimos concorrenciais cujas condições eram menos restritivas, bem como a uma taxa de inflação importante que determinava taxas de juro elevadas para os empréstimos redistribuídos (de 40 a 46 %). Em Madagáscar, a situação económica geral (desvalorização do franco malgache em 1994) constituiu um obstáculo para a criação ou para o desenvolvimento de PME.

4.7. Em Madagáscar e em Moçambique, os IF não puseram o produto dos empréstimos do BEI imediatamente à disposição dos beneficiários. Num dos casos examinados, o intermediário financeiro, sem qualquer explicação, reteve 100 000 ecus dos fundos afectados pelo BEI ao beneficiário final.

Atraso na execução dos projectos e das acções

4.8. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1996, volume II - Declarações de fiabilidade (20), o Tribunal mencionou a existência de operações de capital de risco que não tinham sido objecto de qualquer desembolso há, pelo menos, 18 meses.

4.9. O Tribunal verificou que a execução de numerosos projectos fora consideravelmente atrasada por razões diversas, o que determinou a não utilização dos capitais de risco autorizados:

a) Em Dezembro de 1994, foi celebrado um contrato de financiamento para a reabilitação de um oleoduto para petróleo bruto. O calendário provisório previa desembolsos de 9 milhões de ecus para o período 1995-1997. No final de 1997, apenas 0,4 milhões de ecus tinham sido desembolsados, mas o relatório anual relativo à execução da operação em 31 de Dezembro de 1995, elaborado pelo Banco, não continha qualquer comentário particular quanto a este atraso;

b) Em relação a um empréstimo de 14 milhões de ecus concedido ao Governo da Etiópia para um projecto regional de telecomunicações houve um desembolso de apenas 0,6 milhões de ecus no final do exercício de 1997, se bem que, na fase de instrução do projecto, se tivesse previsto a sua conclusão em Dezembro de 1996. O saldo pendente do empréstimo foi imobilizado devido a importantes problemas com o concurso relativo à rede de comutação das linhas telefónicas, problemas que o Banco identificou (21) mas ainda não resolveu;

c) Em Dezembro de 1994, o Banco concedeu ao Governo da República Dominicana um empréstimo condicional de 15 milhões de ecus para o estudo, concepção, execução, actividade comercial e operacional de investimentos, no âmbito de um projecto mais amplo com um custo estimado em 47 milhões de ecus, relativo a uma rede de transmissão na capital e nas áreas meridional e oriental do país. O projecto, que deveria entrar em actividade no final de 1996, ainda não tinha arrancado no final de 1997.

4.10. Por consequência, a Comissão deve, conjuntamente com o Banco, formular uma política de anulação dos saldos «dormentes» no âmbito das operações de capital de risco.

Gestão dos empréstimos globais pelos intermediários financeiros da Comunidade Europeia

4.11. Foi posto à disposição dos intermediários financeiros da Comunidade Europeia um montante global de 15 milhões de ecus sob a forma de empréstimos condicionais (ver igualmente o ponto 2.3). A taxa de utilização desta facilidade, de 15 milhões de ecus, foi relativamente baixa: em Agosto de 1997, ou seja quatro anos e meio depois da assinatura dos contratos de financiamento e 19 meses depois da expiração do período inicial de afectação, a totalidade do empréstimo global fora afectada mas apenas 42 % tinham sido desembolsados. Em sete dos 12 Estados-Membros da UE (B, D, EL, IRL, I, L, P) a facilidade não fora utilizada até ao momento.

4.12. Segundo os intermediários financeiros visitados pelo Tribunal, as razões desta baixa taxa de utilização são as seguintes: o tempo necessário para que a facilidade seja conhecida, os limites fixados para os montantes das diferentes afectações e a falta de projectos adequados. O desembolso foi posteriormente atrasado devido ao tempo necessário para a definição dos quadros jurídico e administrativo em que os investimentos devem ser realizados.

4.13. Embora reconhecendo que é importante que os capitais de risco estejam largamente disponíveis a diferentes níveis, o Tribunal verificou que, em algumas participações, a eficácia e a transparência dos acordos de financiamento podem ser postos em dúvida:

a) No caso de investimentos em fundos de capital de risco, verificou-se que os fundos passam por quatro níveis antes de chegar ao beneficiário final (a PME), o que é manifestamente um procedimento longo e oneroso (comissões e direitos);

b) No âmbito de um investimento na Guiné (Conacri), utilizaram-se duas formas diferentes de financiamento com capitais de risco através de dois intermediários diferentes, combinando com o financiamento directo com recursos próprios do Banco numa variedade de condições.

5. FUNÇÃO DA COMISSÃO

5.1. Como já foi indicado (ver ponto 1.3), o Banco gere, por conta da Comunidade, os capitais de risco provenientes dos recursos do Fundo e garante igualmente a execução financeira das operações efectuadas com capitais de risco.

5.2. Nos termos do artigo 11º do acordo interno, «a Comissão velará pela aplicação da política de ajudas definida pelo Conselho e das directrizes da cooperação para o financiamento do desenvolvimento definida pelo Conselho de Ministros ACP-CEE nos termos do artigo 325º da Convenção». Nesta perspectiva e a fim de assegurar uma certa coordenação entre a Comissão e o Banco, o acordo interno prevê o intercâmbio de informações entre o Banco e a Comissão (22) (ver ponto 1.7).

5.3. Para executar a função que lhe é conferida pelo artigo 11º, seria portanto da maior importância que a Comissão seguisse de maneira crítica o procedimento de avaliação conduzido pelo BEI. Contudo, nas operações que foram examinadas durante a auditoria, o Tribunal apenas encontrou muito pouca informação escrita que comprovasse uma participação activa, quer nos dossiers da Comissão quer nas actas do comité do artigo 28º A qualidade e o âmbito das apreciações apresentadas pelos serviços centrais da Comissão sobre as propostas do Banco dependem essencialmente, bem como o intercâmbio de informações com as delegações, da iniciativa dos respectivos funcionários da Comissão.

5.4. A formulação de directrizes que estabelecem os procedimentos a seguir e os principais elementos a tomar em consideração nas apreciações apresentadas pela Comissão sobre as propostas do Banco permitiria tornar as referidas apreciações mais transparentes e válidas.

5.5. O nº 6 do artigo 33º do acordo interno estipula que a Comissão elaborará periodicamente, de acordo com o Banco, a lista das informações que dele recebe para poder avaliar as condições em que o Banco executa o seu mandato e promover uma coordenação estreita entre a Comissão e o Banco.

5.6. Para efeitos de avaliação, um determinado número de relatórios previstos pelo acordo interno poderia, em princípio, revelar-se de uma grande utilidade:

a) O relatório que deve ser apresentado periodicamente ao Conselho pela Comissão e pelo Banco sobre a avaliação dos projectos, em particular em relação aos objectivos de desenvolvimento fixados (23). Porém, tais relatórios não chegaram a ser elaborados;

b) O relatório que deve ser apresentado anualmente sobre a execução das operações financiadas pelos recursos do Fundo geridos pelo Banco (24). Contudo, estes relatórios baseiam-se principalmente nos fundos autorizados, na sequência das decisões de financiamento, e nos dados económicos apresentados na fase de instrução das operações.

5.7. O Banco não procedeu a uma avaliação ex post dos projectos financiados com capitais de risco em nenhuma das operações examinadas pelo Tribunal. Deste modo, não se dispõe de qualquer informação sobre a avaliação.

5.8. A Comissão também não efectuou nenhuma auditoria, missão de avaliação ou qualquer outra actividade no que se refere às operações de capital de risco. Com base no que foi dito anteriormente, é portanto difícil saber de que maneira e em que medida a Comissão respeitou as suas obrigações nos termos dos artigos do acordo interno.

6. CONCLUSÃO

6.1. As modalidades de preparação, de execução e de supervisão das operações de capital de risco pelo Banco não suscitam qualquer comentário. Todavia, a transparência e a eficácia das operações podem ainda ser melhoradas.

6.2. O Banco forneceu algumas informações importantes tardiamente, o que prejudicou o bom desenrolar dos trabalhos de auditoria do Tribunal (ver pontos 1.8-1.9).

6.3. Os critérios que devem orientar a afectação dos recursos provenientes de capitais de risco são definidos de modo muito geral. Deste modo, o Banco é relativamente livre, quando concede empréstimos, de escolher entre os capitais de risco e os seus recursos próprios. A justificação da decisão de recorrer a capitais de risco no âmbito de um projecto não está claramente reflectida na documentação relativa à instrução do referido projecto (ver pontos 2.10-2.12) (25).

6.4. A utilização de diferentes tipos de financiamento (empréstimos directos, empréstimos por intermédio de um Estado ACP, empréstimos globais) determinou uma desigualdade de tratamento dos beneficiários finais: enquanto alguns beneficiam da taxa de juro máxima de 3 % mencionada na Convenção de Lomé, os outros devem pagar a taxa do mercado. Embora não constituam todavia o único factor determinante, os efeitos das flutuações de câmbio têm uma acção importante na fixação das taxas de juro a um nível superior a 3 %. Estes efeitos, e por consequência a justificação de taxas de juro mais elevadas, só podem ser calculados depois de os empréstimos terem sido reembolsados integralmente. Além disso, no caso dos empréstimos com direito de participação, pode acontecer que a remuneração total do BEI, que depende, pelo menos em parte, dos resultados das empresas beneficiárias, ultrapasse o limite de 3 % (ver pontos 3.4-3.9).

6.5. O princípio, introduzido pela Quarta Convenção de Lomé, da repartição em partes iguais, em média, do risco de câmbio limita-se aos investimentos no sector privado ou nas PME e deve ser definido mais precisamente. A fim de aplicar este princípio, o Banco adoptou diversas fórmulas que implicavam por vezes disposições administrativas bastante pesadas (ver pontos 3.12-3.17).

6.6. As disposições relativas à utilização que os intermediários financeiros podem fazer das margens de juro são muitas vezes vagas. O Banco deve garantir que os contratos de financiamento estipulem com precisão como devem ser utilizados os montantes produzidos por estas margens e que esta eventual utilização esteja em conformidade com as disposições da Quarta Convenção de Lomé (ver ponto 3.18).

6.7. O apoio ao sector privado por intermédio de empréstimos globais foi concedido principalmente às PME já existentes - e não às PME que estavam a ser criadas - tendo as primeiras, além disso, beneficiado muitas vezes de outros financiamentos dos intermediários financeiros (ver pontos 4.3-4.4) (26).

6.8. Num determinado número de casos, a eficácia das operações de capital de risco para fins de desenvolvimento é reduzida em virtude de atrasos no desembolso dos fundos ou de ameaças que recaem sobre a viabilidade a longo prazo das operações financiadas (ver pontos 4.2, 4.8-4.10).

6.9. É necessária uma função de avaliação ex post para dispor de informações sobre a viabilidade das operações que beneficiaram de financiamentos com capitais de risco e sobre a contribuição real destas operações para o desenvolvimento económico e social dos Estados ACP. Um sistema de avaliação deste tipo deverá ser desenvolvido conjuntamente pelo Banco e pela Comissão (ver ponto 5.6).

6.10. Além disso, a Comissão deveria ter desempenhado uma acção mais activa na fase de instrução e no que se refere à avaliação dos efeitos globais das operações de capital de risco no desenvolvimento do Estado ACP. Devem elaborar-se linhas directrizes que definam a responsabilidade dos serviços em causa e os procedimentos a seguir (ver ponto 5.8).

6.11. As recomendações anteriores são formuladas no contexto de uma melhoria dos sistemas existentes de gestão das operações de capital de risco. Contudo, deverão considerar-se sistemas alternativos. Com efeito, o papel da Comissão na gestão destas operações parece limitar-se, na prática, ao intercâmbio de informações com o Banco. A Comissão não participa num determinado número de tarefas (instrução, contabilização, supervisão e avaliação) que, na realidade, estão mal definidas. Por essa razão, o Tribunal propõe que se considere, como alternativa, a possibilidade de confiar ao Banco a gestão integral das operações de capital de risco, sem envolver os Fundos Europeus de Desenvolvimento. Neste contexto, observa-se que os reembolsos de fundos constituídos por capitais de risco, bem como o produto destes fundos, já estão fora do âmbito do FED.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 14 e 15 de Outubro de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) Artigo 233º da Quarta Convenção de Lomé (JO L 229 de 17.8.1991).

(2) No presente relatório, o termo Estado ACP é utilizado no sentido de Estado ACP e país e território ultramarino; além disso, as referências ao quadro jurídico relativo às operações de capital de risco apenas se referem à Quarta Convenção de Lomé. As disposições correspondentes da Terceira Convenção de Lomé só são mencionadas na medida em que divergem das da Quarta Convenção de Lomé.

(3) Ver o nº 2 do artigo 10º do acordo interno relativo ao financiamento e gestão das ajudas da Comunidade no âmbito da Quarta Convenção de Lomé (JO L 229 de 17.8.1991).

(4) Ver o nº 1 do artigo 15º do acordo interno.

(5) Incluindo os montantes aprovados cuja autorização inicial foi em seguida anulada.

(6) Ver a resolução que contém as observações que acompanham as decisões que dão quitação à Comissão quanto à gestão financeira do Quinto, do Sexto e do Sétimo Fundo Europeu de Desenvolvimento para o exercício de 1993 - PE 189.073/58.

(7) Ver o relatório especial de Maio de 1984 e o relatório anual relativo ao exercício de 1991, pontos 17.42-17.61 (JO C 330 de 15.12.1992).

(8) Por outro lado, o Tribunal publicou recentemente, no seu relatório especial nº 1/98, observações sobre as operações de capital de risco geridas pelo BEI a partir dos recursos orçamentais no âmbito da cooperação financeira e técnica bilateral com os Países Terceiros Mediterrânicos (JO C 98 de 31.3.1998).

(9) República Dominicana, Guiné, Haiti, Madagáscar, Mauritânia, Moçambique e Nova Caledónia.

(10) Empréstimo com características de participação no capital.

(11) Fonte: Resposta do BEI a um questionário geral elaborado pelo Tribunal, de 5 de Agosto de 1996, PA/ACP-111/JRL.

(12) A proposta de financiamento é objecto de discussões no comité mencionado no artigo 28º do acordo interno relativo à Quarta Convenção de Lomé (JO L 229 de 17.8.1991) ou no artigo 22º do acordo interno relativo à Terceira Convenção de Lomé (JO L 86 de 31.3.1986).

(13) Ver igualmente o ponto 131 do relatório especial nº 1/98.

(14) Ver igualmente o relatório especial nº 1/98 relativo à cooperação financeira e técnica bilateral com os Países Terceiros Mediterrânicos, ponto 1.31.

(15) Nº 3, alínea b), do artigo 196º e nº 4 do artigo 199º

(16) Ver nº 4, alínea b), do artigo 233º da Quarta Convenção de Lomé.

(17) Ver igualmente o relatório anual relativo ao exercício de 1996, volume II - Declarações de fiabilidade, ponto 22.24, alínea a) (JO C 348 de 18.11.1997).

(18) Ver o nº 4, alínea b), do artigo 233º da Quarta Convenção de Lomé.

(19) Ver igualmente o relatório especial nº 1/98, ponto 130.

(20) JO C 348 de 18.11.1997, ponto 22.12.

(21) Ver relatório de execução periódica do BEI de 22 de Outubro de 1996.

(22) Ver, por exemplo, os nºs 1 e 2 do artigo 12º, nº 4 do artigo 17º e nº 4 do artigo 30º do acordo interno.

(23) Ver o nº 6 do artigo 30º do acordo interno.

(24) Ver o nº 5 do artigo 33º do acordo interno.

(25) Ver igualmente os pontos 1.22 e 1.24 do relatório especial nº 1/98.

(26) Ver igualmente os pontos 125-130 do relatório especial nº 1/98.

ANEXO I

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO II

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESPOSTAS DA COMISSÃO

1. INTRODUÇÃO

Realização da auditoria

1.7. A Comissão procedeu a uma reorganização profunda dos seus dossiers sobre a documentação posta à disposição pelo Banco. Desde 1993, a Comissão detém toda a documentação relativa às principais etapas das operações financiadas a partir de capitais de risco: propostas de financiamento, pareceres do comité do artigo 28º, decisões de financiamento, execução financeira dos pagamentos e reembolsos. Desde 1997, estes dossiers estão facilmente acessíveis e são regularmente utilizados.

1.8. O BEI e o seu Comité de Auditoria esforçaram-se sempre por fornecer ao Tribunal de Contas toda a assistência possível, pondo à sua disposição as informações suplementares solicitadas, encarregando-se do aspecto logístico da visita, ajudando o Tribunal a seleccionar as amostras pertinentes para a visita, realizando, antes das visitas, reuniões de informação geral sobre a forma como os capitais de risco são utilizados no âmbito dos diversos mandatos, bem como reuniões específicas sobre os projectos com os funcionários responsáveis pelos empréstimos e/ou os chefes de divisão responsáveis pelos projectos incluídos na visita, prevendo para as visitas conjuntas a presença de pessoal do BEI familiarizado com os projectos e continuando a responder aos pedidos de informação e de documentação complementares na sequência das missões.

De qualquer modo, o BEI agiu sempre no respeito do acordo tripartido. A pedido do Tribunal, este acordo está a ser renegociado.

1.9. O BEI forneceu ao Tribunal quadros normalizados das adjudicações relativas aos projectos em causa que tenham sido objecto de concurso público. O BEI encontra-se à disposição do Tribunal para responder a qualquer pedido de informações complementares.

2. CAPITAIS DE RISCO COMO INSTRUMENTO DE AJUDA FINANCEIRA

Sectores de intervenção e afectação dos fundos

2.8-2.10. O acordo interno entre os representantes dos Governos dos Estados-membros, reunidos no Conselho, relativo ao financiamento e à gestão das ajudas da Comunidade institui junto do Banco um «comité do artigo 28º». Este comité é composto por representantes dos Governos dos Estados-membros, nele participando igualmente um representante da Comissão. A transparência é, por conseguinte, assegurada, nomeadamente perante os Estados-membros.

Em quase todas as suas reuniões, «o comité do artigo 28º» recebe várias propostas de financiamento a título da Convenção de Lomé, o que explica que não é exigido em cada relatório uma observação pormenorizada sobre as razões do recurso ao capital de risco. No entanto, na maior parte dos casos, é fornecida uma justificação sucinta (por exemplo, a situação de insolvabilidade do país) que, de uma forma geral, é bastante óbvia. A questão de se recorrer a capitais de risco em vez de se fazer apelo aos recursos próprios do BEI é raramente levantada enquanto tal e, se existirem pontos específicos relacionados com esta questão, estes são debatidos aquando das reuniões. Tanto quanto sabemos, os participantes estão satisfeitos com este sistema.

2.12. a) O facto de os projectos relativos à pesca em Moçambique e em Madagáscar serem rentáveis e resultarem na obtenção de divisas fortes constitui um ponto positivo que justifica plenamente as operações em questão. Gostaríamos de fazer duas observações a este propósito:

i) O facto de um projecto ser rentável não permite concluir que será sempre possível encontrar um financiamento junto de outras fontes. Em Moçambique e em Madagáscar, há alguns anos (e ainda hoje), era muito difícil encontrar fontes de financiamento a longo prazo para projectos no sector privado, devido aos riscos e às incertezas que envolvem todas as actividades comerciais nestes países.

ii) No âmbito do seu mandato de Lomé, o BEI esforça-se por incentivar os investidores do sector privado a lançar-se em operações rentáveis - como no caso dos dois projectos referidos - fornecendo uma parte do financiamento para esses projectos. É preciso não esquecer que os financiamentos a partir de capitais de risco devem ser reembolsados, sendo, por conseguinte, importante seleccionar projectos que tenham todas as probabilidades de ter êxito.

2.12.b) e c) A formulação utilizada não reflecte suficientemente a missão muito específica que os intermediários financeiros desempenham na República Dominicana e na Nova Caledónia. Estes intermediários financeiros (IF) ajudam a introduzir e a desenvolver «hábitos bancários» nas suas PME clientes, oferecendo-lhes financiamentos para os seus investimentos à taxa de base em vigor no mercado, através de uma rede de agentes qualificados que trabalham no terreno. A outra alternativa de financiamento para essas PME consistiria em recorrer aos prestamistas que oferecem financiamentos a muito curto prazo (semanal ou mensal), a taxas sensivelmente mais elevadas.

Execução de operações de capital de risco pelo Banco Europeu de Investimento

Processos de concurso

2.13-2.15. Até há pouco tempo, o BEI aplicava os seus processos normais de adjudicação (concursos abertos pelo menos aos fornecedores da União e dos países ACP), quer relativamente aos projectos financiados a partir de capitais de risco quer relativamente aos que recorrem aos seus recursos próprios, a fim de poder seleccionar as propostas economicamente mais vantajosas. O projecto de Cabora Bassa, em Moçambique, constituiu um exemplo desta política. Na sequência de consultas com a Comissão, o BEI recorre actualmente aos processos mais restritivos do FED para os seus financiamentos a partir de capitais de risco.

Condições de empréstimo e compromissos

2.16. É verdade que frequentemente os mutuários e os governos dos países ACP não respeitam a obrigação de comunicar ao Banco as informações necessárias atempadamente. O BEI acompanha a evolução da situação e notifica constantemente os mutuários, mas nem sempre com o êxito pretendido.

2.17. b) c) e d) Ver ponto 2.16 supra. É de assinalar que as licenças e as quotas de pesca colocam questões difíceis em numerosos países do mundo, incluindo na União Europeia. Quando a capacidade administrativa do país é fraca, como é o caso em Moçambique e em Madagáscar, é óbvio que podem surgir dificuldades, não obstante a fiscalização atenta do BEI.

2.18. Ver ponto 2.16 supra.

3. TAXAS DE JURO E UTILIZAÇÃO DA MARGEM DE JURO NAS OPERAÇÕES DE REDISTRIBUIÇÃO DE EMPRÉSTIMOS

Nível das taxas de juro

3.4-3.8. O BEI não desenvolveu certamente de forma deliberada qualquer política que possa contrariar o espírito da Convenção. Ao fixar as taxas de juro aplicáveis aos projectos que financia, o BEI deve, por um lado, respeitar as condições da Convenção de Lomé - que implica taxas bonificadas - e, por outro, ter em conta a necessidade de assegurar que os beneficiários finais, nomeadamente no sector privado, paguem taxas mais próximas das do mercado, sempre que estas puderem ser determinadas. Efectivamente, tal pode originar algumas anomalias, mas:

i) É perfeitamente normal que um empréstimo concedido a um mutuário sólido que disponha de um garante igualmente sólido beneficie de uma taxa inferior à de um empréstimo com uma garantia menor (assim, a taxa de um empréstimo a partir dos recursos próprios pode muito bem ser inferior à de um empréstimo mais arriscado financiado a partir de capitais de risco);

ii) Um empréstimo na moeda local de um país ACP terá geralmente uma taxa de juro nominal sensivelmente mais elevada do que um empréstimo em ecus, devido às taxas de inflação subjacentes previstas.

No que diz respeito ao complexo hoteleiro na Guiné (ponto 3.6), qualquer comparação entre as taxas de juro do empréstimo a partir dos recursos próprios e do financiamento a partir de capitais de risco deverá ser relativizada: no primeiro caso, o mutuário tem de suportar um custo suplementar para fornecer garantias aceitáveis ao Banco; no que diz respeito à operação com capitais de risco, a vantagem para o beneficiário final não é propriamente a taxa de juro, mas antes as outras condições financeiras que estão relacionadas com a natureza da operação, que é praticamente uma operação de constituição de capitais próprios.

3.9. A Quarta Convenção de Lomé impõe o limite máximo de 3 % ao ano para o custo dos empréstimos a partir de capitais de risco, mas não fixa qualquer limite para a remuneração ou para a participação nos lucros. Frequentemente, no âmbito de um financiamento, está prevista uma participação nos lucros para além dos juros fixos, o que não é proibido pela Convenção de Lomé.

Remuneração das dotações financeiras provenientes de empréstimos globais

3.10-3.11. Uma vez que os contratos de financiamento são o mais normalizados possível, não é surpreendente que seja feita menção às taxas «de referência», ainda que, em certos casos, estas taxas não existam. Por conseguinte, o BEI verifica as taxas com base nos relatórios trimestrais/semestrais publicados pelo Banco Central. Tal pode apenas fazer-se a posteriori, já que este estabelecimento publica as taxas com um desfasamento temporal, sem alterar as cláusulas padrão do contrato de financiamento.

Mecanismos utilizados para cobrir o risco de câmbio

3.13. No âmbito da Terceira Convenção de Lomé, o mutuante era obrigado a reembolsar o empréstimo em ecus ou o seu equivalente numa moeda europeia. O risco de câmbio baseava-se unicamente no ecu e não no ecu ou noutra moeda europeia.

3.14-3.17. No que diz respeito à partilha dos riscos, as palavras-chave do nº 2, alínea b), última frase, do artigo 234º da Convenção de Lomé são «em média», isto é, sobre todos os projectos financiados por capitais de risco.

Fazer suportar, em certos casos, 100 % do risco de câmbio por um beneficiário final é perfeitamente conforme com o disposto no artigo 234º da Convenção (efectivamente, seria ilógico exonerar um promotor do risco de câmbio se a totalidade das suas receitas fossem denominadas em divisas; nesses casos, é melhor examinar os outros tipos de risco em que poderá incorrer e prever medidas contra esses riscos). O artigo 234º prevê que, em média, o risco de câmbio deve ser repartido equitativamente, procurando o BEI, de uma forma geral, alcançar esse objectivo.

Efectivamente, na maior parte dos financiamentos de pequenas empresas (empréstimos globais) a partir de capitais de risco, os empréstimos redistribuídos às PME são denominados em moeda local, já que este tipo de empresa vende maioritariamente no mercado local e não para exportação.

Utilização da margem de juro para custos administrativos e para fins de desenvolvimento

3.18. Na escolha que faz do IF ou da Sociedade Financeira de Desenvolvimento (SFD), o BEI presta grande atenção à solidez financeira do intermediário, ao seu papel em matéria de desenvolvimento e ao apoio que presta à economia do país. Nesta perspectiva, a maior parte das SFD são organizações sem fins lucrativos com um impacto importante a nível do desenvolvimento económico, particularmente no que diz respeito às pequenas empresas. Estes critérios respeitam o disposto no nº 4, alínea b), do artigo 233º da Quarta Convenção de Lomé, Primeiro Protocolo Financeiro.

4. PROJECTOS FINANCIADOS COM CAPITAIS DE RISCO

Factores relativos à «viabilidade a longo prazo do projecto»

4.2. Muito embora seja exacto que o BEI e a Comissão deixam de intervir directamente junto do beneficiário no termo dos investimentos, não é menos verdade que é assegurado um acompanhamento indirecto através do diálogo político com as autoridades locais.

Não se podem conceber operações com capitais de risco sem ter em conta que, num certo número de casos, e isto apesar de todas as garantias tomadas, a viabilidade a longo prazo pode ser posta em risco por acções endógenas ou exógenas à empresa.

Os exemplos de riscos referidos no relatório não se traduziram até hoje em factos, o que relativiza a sua importância.

Procedimentos de afectação dos empréstimos globais

4.4. No âmbito de um plano de financiamento global em que o ritmo da execução dos financiamentos não pode ser completamente garantido, é frequente que a empresa beneficiária, a partir dos seus recursos próprios, ou o intermediário financeiro (IF), através de empréstimos momentâneos complementares, assegurem a «ponte». Na realidade, a intervenção do BEI apenas constitui normalmente um refinanciamento da intervenção do operador, na medida em que esta é complementar e não substitui a do IF.

Período e taxa de desembolso

4.6. O empréstimo global concedido a Moçambique acompanhava outros empréstimos do Banco Mundial (financiados a partir de recursos do IDA) e do Programa de Ajuda ao Desenvolvimento francês; nenhum destes três instrumentos teve muito êxito. A lentidão de utilização destes financiamentos deve-se, em parte, à insuficiência das margens concedidas aos intermediários financeiros; durante o período de afectação/desembolso do empréstimo, a partilha da margem total foi renegociada entre o Banco Central e estes intermediários, o que se traduziu num aumento da margem concedida aos IF relativamente aos níveis iniciais, tanto para os instrumentos de crédito do BEI como do Banco Mundial.

Atraso na execução dos projectos e das acções

4.9. a) O contrato de financiamento para o projecto foi assinado em Dezembro de 1994, mas os desembolsos apenas começaram em 1997 (tendo prosseguido em 1998). Este projecto é co-financiado pelo BEI e pelo Banco Mundial (créditos a partir dos recursos IDA), os quais trabalham em estreita coordenação, sobretudo no que diz respeito ao acompanhamento do projecto. A Zâmbia devia preencher várias condições severas antes do primeiro desembolso - incluindo algumas relativas a reformas sectoriais -, o que explica que se tenha tido de esperar mais de dois anos para começar os desembolsos.

4.9. b) Desde então os problemas foram solucionados e o desembolso do restante empréstimo encontra-se em curso.

4.9. c) O atraso é, antes de mais, imputável à falta de vontade do governo precedente de proceder a reformas sectoriais fundamentais, nomeadamente a ratificação da lei sobre a electricidade, que constitui uma condição prévia e importante para o desembolso dos fundos no âmbito do contrato de financiamento assinado com o BEI. A lei ficou bloqueada no Congresso durante dois anos, devido simultaneamente às querelas políticas que envolveram as eleições presidenciais de 1996 e ao braço-de-ferro que envolveu dois grupos de interesses opostos (os investidores privados do sector da energia, por um lado, e os importadores de grupos electrogéneos de reserva, por outro). O novo governo está a avançar resolutamente na via das reformas, tendo o desembolso dos empréstimos tido já lugar.

4.10. A Comissão e o BEI fazem trimestralmente o ponto da situação dos compromissos (dormentes) em curso; com base nas informações trocadas e após análise, o BEI solicita à Comissão a libertação dos fundos não utilizados.

Gestão dos empréstimos globais pelos Intermediários Financeiros da Comunidade Europeia (IFCE)

4.11 e 4.13. a) Estes pontos foram anotados. As alterações adequadas foram introduzidas no âmbito da nova facilidade IFCE II aprovada em Abril de 1998.

4.13. b) Tal como já indicado (ver 3.4-3.8), qualquer comparação entre as taxas de juro dos empréstimos a partir dos recursos próprios e dos financiamentos a partir de capitais de risco deverá ser relativizada: no primeiro caso, o mutuante deve suportar um custo adicional para o fornecimento de garantias aceitáveis por parte do Banco, enquanto na operação a partir de capitais de risco, a vantagem para o beneficiário final não é propriamente a taxa de juro, mas sim a natureza da operação, que é praticamente uma operação de constituição de capitais próprios («adiantamento de accionistas»).

5. FUNÇÃO DA COMISSÃO

5.2-5.4. Os serviços da Comissão e o BEI cooperam estreitamente aquando da «pogramação» da ajuda comunitária no início de uma convenção (assinatura do programa indicativo nacional e do respectivo anexo do BEI, por exemplo). Os serviços do BEI mantêm, além disso, contactos frequentes (muitas vezes informais) com as delegações da Comunidade nos países ACP durante todo o período de vigência das convenções.

O nº 5 do artigo 33º especifica o papel da Comissão relativamente às operações financiadas a partir dos recursos do Fundo cuja gestão é assegurada pelo Banco. A Comissão recebe anualmente do Banco um relatório sobre a execução financeira e, em concertação com este (são realizadas reuniões de coordenação a todos os níveis), toma as medidas eventualmente necessárias.

A Comissão, com base nos projectos de proposta elaborados pelo Banco, consulta as unidades geográficas (e, se necessário, as delegações) em causa, antes de apresentar as suas observações, comentários, sugestões e objecções ao Banco.

5.6. a) O Conselho recebe os relatórios previstos nos artigos 29º/33º, sendo, desta forma, respeitada a obrigação de informação referida pelo Tribunal.

5.7. Regra geral, os relatórios da unidade de avaliação do BEI têm uma base sectorial ou temática. O programa de trabalho desta unidade abrange todas as operações do Banco e tem em conta o facto de este exercer a sua actividade principalmente na União. Não está previsto actualmente qualquer estudo sobre os capitais de risco do FED.

6. CONCLUSÃO

A Comissão e o BEI assinalam com agrado que as modalidades de preparação, de execução e de fiscalização das operações de capitais de risco pelo Banco não suscitam qualquer comentário por parte do Tribunal.

No que se refere ao papel da Comissão, é de salientar que o artigo 1º do Protocolo Financeiro da Quarta Convenção de Lomé, bem como o nº 2 do artigo 10º do Acordo Interno, prevêem que os capitais de risco sejam geridos pelo BEI. Assim, o BEI age em conformidade com o nº 2 do artigo 10º, como mandatário da «Comunidade» e não da Comissão. Tal é confirmado pelos nºs 1 e 2 do artigo 58º do Regulamento Financeiro do Sétimo FED.

No que diz respeito ao facto de a Comissão assumir a responsabilidade da fiabilidade de todas as contas do FED, esta implica, no que diz respeito às operações cujo financiamento é gerido pelo BEI, uma responsabilidade limitada que incide exclusivamente na exactidão dos montantes contabilizados relativamente às informações fornecidas pelo BEI.

Quanto à questão da avaliação das operações de capitais de risco, a Comissão procederá a um estudo de impacto geral destas operações a nível do desenvolvimento dos países ACP antes de formular propostas concretas com vista a uma eventual convenção pós-Quarta Convenção de Lomé.

Por último, no que se refere à transparência, a Comissão considera que esta está particularmente bem assegurada relativamente aos Estados-membros cujos representantes participam com a Comissão no «comité do artigo 28º».