REGULAMENTO DE EXECUÇÃO (UE) 2019/1344 DA COMISSÃO

de 12 de agosto de 2019

que institui um direito de compensação provisório sobre as importações de biodiesel originário da Indonésia

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (UE) 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2016, relativo à defesa contra as importações que são objeto de subvenções de países não membros da União Europeia (1), nomeadamente o artigo 12.o,

Após consulta dos Estados-Membros,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

1.1. Início

(1) Em 6 de dezembro de 2018, a Comissão Europeia («Comissão») deu início a um inquérito antissubvenções relativo às importações na União Europeia («União») de biodiesel originário da Indonésia («país em causa»), com base no artigo 10.o do Regulamento (UE) 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2016, relativo à defesa contra as importações que são objeto de subvenções de países não membros da União Europeia («regulamento de base»). Foi publicado um aviso de início de um processo antissubvenções no Jornal Oficial da União Europeia (2) («aviso de início»).

(2) A Comissão deu início ao inquérito na sequência de uma denúncia apresentada em 22 de outubro de 2018 pelo Conselho Europeu do Biodiesel («EBB», European Biodiesel Board, ou «autor da denúncia») em nome de produtores que representam 32 % da produção total da União. A denúncia foi subscrita por produtores que representam 63 % da produção total de biodiesel da UE.

(3) Antes do início do inquérito antissubvenções, a Comissão notificou o Governo indonésio («GI») de que tinha recebido uma denúncia devidamente documentada e convidou-o a proceder a consultas, nos termos do artigo 10. .o, n.o 7, do regulamento de base. O GI aceitou o convite, tendo as consultas decorrido em 3 de dezembro de 2018. As observações apresentadas pelo GI no decurso das consultas e em contactos subsequentes foram devidamente tidas em conta. Todavia, não foi possível alcançar uma solução mutuamente acordada.

(4) Após a publicação do aviso de início, a Comissão recebeu observações sobre o início do inquérito por parte do grupo Wilmar, um produtor-exportador («Wilmar»). Nas suas observações, o grupo Wilmar afirmou que: a) A denúncia não incluía elementos de prova suficientes da existência de práticas de subvenção para justificar o início de um procedimento; b) O GI não pôs em prática qualquer regime de subvenção em benefício da indústria de biodiesel; e c) Ainda que se considere a existência de um regime de subvenções do GI, o grupo Wilmar não recebeu qualquer subvenção no âmbito desse regime.

(5) O GI apresentou uma alegação semelhante, na fase posterior do inquérito, argumentando que a denúncia não incluía elementos de prova suficientes da existência de práticas de subvenção, que justificassem o início de um procedimento.

(6) No que respeita aos vários regimes de subvenção identificados na denúncia, o grupo Wilmar defendeu, na sua alegação preliminar, que o EBB não facultou elementos de prova suficientes da existência de qualquer subvenção e que, por esse motivo, a denúncia não tinha fundamento.

(7) Com especial referência ao imposto de exportação e ao direito nivelador à exportação instituídos pelo GI sobre o óleo de palma em bruto («OPB»), o grupo Wilmar alegou que o autor da denúncia não facultou elementos de prova suficientes da necessária atribuição do exercício de funções ou de instruções, por parte do GI, aos produtores indonésios de OPB.

(8) O grupo Wilmar alegou ainda que nenhum dos regimes de subvenção identificados na denúncia são subvenções à exportação. Além disso, na sua opinião, os alegados regimes de subvenção não induziram os produtores indonésios de biodiesel a vender biodiesel para exportação, mas sim a procurar alcançar as metas nacionais de mistura de biodiesel com diesel mineral (3).

(9) Por último, o grupo Wilmar alegou que a denúncia não apresentou elementos de prova suficientes da ameaça de prejuízo importante causado pelas importações indonésias de biodiesel na União e que, em qualquer caso, as importações de biodiesel indonésio não criaram tal prejuízo.

(10) No que se refere aos elementos de prova de práticas prejudiciais de subvenção apresentados na fase de início do inquérito, a Comissão disponibilizou a versão pública da denúncia e apresentou, no memorando sobre a suficiência desses elementos, a sua análise sobre os elementos de prova disponíveis nessa fase, com base nos quais deu início ao inquérito. Por conseguinte, ao contrário do que alegou o grupo Wilmar, a Comissão considerou, e fundamentou no memorando, que existiam elementos de prova suficientes para demonstrar a existência de subvenções prejudiciais.

(11) Em 19 de junho de 2019, a Comissão recebeu uma comunicação do grupo Wilmar, que alegava, nomeadamente, que a indústria da União não se encontrava perante uma ameaça de prejuízo importante decorrente das importações de biodiesel proveniente da Indonésia.

(12) No entanto, o aviso de início especificava que todas as informações para a fase das conclusões provisórias deviam ser apresentadas no prazo de 70 dias a contar da data da sua publicação. Este prazo terminou em 14 de fevereiro de 2019. Por conseguinte, a parte da comunicação relativa à ameaça de prejuízo não pôde ser considerada na fase provisória, pelo que será analisada na fase definitiva do inquérito. Além disso, a secção 5.2 do aviso de início especificava que as observações sobre a denúncia, incluindo as questões relativas ao prejuízo e ao nexo de causalidade, deveriam ser apresentadas no prazo de 37 dias a contar da data da sua publicação. As partes interessadas que apresentaram observações por escrito ou forneceram informações após 14 de fevereiro de 2019 são convidadas a indicar, juntamente com as suas observações sobre as medidas provisórias, se continuam a considerar as observações pertinentes para o presente inquérito, e a indicar de que modo essas informações devem ser tidas em conta na fase definitiva do mesmo.

1.2. Período de inquérito e período considerado

(13) O inquérito sobre a existência de práticas de subvenção e do prejuízo daí resultante abrangeu o período compreendido entre 1 de outubro de 2017 e 30 de setembro de 2018 («período de inquérito» ou «PI»). A análise das tendências pertinentes para a avaliação do prejuízo abrangeu o período compreendido entre 1 de janeiro de 2015 e o final do inquérito («período considerado»). Sempre que considerou necessário, a Comissão analisou também as informações apresentadas após o período de inquérito.

1.3. Partes interessadas

(14) No aviso de início, as partes interessadas foram convidadas a contactar a Comissão, a fim de participarem no inquérito. Além disso, a Comissão informou do início do inquérito especificamente o autor da denúncia, os outros produtores da União conhecidos, os produtores-exportadores conhecidos e o GI, os importadores, fornecedores e utilizadores conhecidos e os comerciantes, bem como as associações conhecidas como interessadas, e convidou-os a participar.

(15) Foi dada às partes interessadas a oportunidade de apresentarem observações sobre o início do inquérito e de solicitarem uma audição à Comissão e/ou ao conselheiro auditor em matéria de processos comerciais.

1.4. Amostragem

(16) No aviso de início, a Comissão declarou que poderia vir a recorrer à amostragem das partes interessadas, em conformidade com o artigo 27.o do regulamento de base.

1.4.1. Amostragem de produtores da União

(17) No seu aviso de início, a Comissão declarou que tinha selecionado provisoriamente uma amostra de produtores da União. A Comissão selecionou a amostra com base no volume de produção mais representativo sobre o qual podia razoavelmente incidir o inquérito no prazo disponível.

(18) A amostra provisória era constituída por três produtores da União e representava uma ampla distribuição geográfica. Os produtores da União incluídos na amostra representavam mais de 18 % do volume de produção total da indústria da União. A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a amostra provisória.

(19) A Comissão recebeu observações sobre a amostra provisória por parte do grupo Wilmar. O grupo Wilmar apresentou observações sobre a dimensão da amostra, argumentando que um grupo de três produtores não era suficientemente significativo para constituir uma amostra, e solicitou a inclusão de outro grupo de empresas composto por dois produtores, o grupo Biopetrol, na amostra de produtores da União.

(20) A Comissão considerou que a amostra com os três maiores produtores de biodiesel na União é representativa (nomeadamente, em termos geográficos) e que uma amostra maior não poderia ser razoavelmente inquirida no prazo disponível. Por conseguinte, a alegação foi rejeitada.

1.4.2. Amostragem de importadores

(21) Para poder decidir se seria necessário recorrer à amostragem e, em caso afirmativo, selecionar uma amostra, a Comissão convidou importadores independentes a facultarem as informações especificadas no aviso de início.

(22) Dois importadores independentes facultaram as informações solicitadas e aceitaram ser incluídos na amostra. Um deles importou quantidades insignificantes e não as revendeu durante o PI, pelo que a Comissão apenas inquiriu o outro importador independente. Tendo em conta o número reduzido de importadores independentes que colaboraram, a Comissão decidiu que não era necessário proceder à amostragem.

1.4.3. Amostragem de produtores-exportadores da Indonésia

(23) Para decidir se seria necessário recorrer à amostragem e, em caso afirmativo, selecionar uma amostra, a Comissão convidou todos os produtores-exportadores da Indonésia a facultarem as informações especificadas no aviso de início. Solicitou ainda às autoridades indonésias que identificassem e/ou contactassem outros eventuais produtores-exportadores que pudessem estar interessados em participar no inquérito.

(24) Quatro produtores-exportadores do país em causa facultaram as informações solicitadas e aceitaram ser incluídos na amostra. As empresas ou grupos de empresas respondentes representavam 100 % das exportações para a União durante o período de inquérito. Tendo em conta o número reduzido de produtores-exportadores e o elevado nível de colaboração, a Comissão decidiu não proceder à amostragem e inquirir todos os produtores-exportadores indonésios.

1.4.4. Respostas ao questionário e visitas de verificação

(25) A Comissão enviou questionários ao GI, aos quatro produtores-exportadores, aos três produtores da União incluídos na amostra e a dois importadores independentes de biodiesel.

(26) A Comissão recebeu respostas ao questionário por parte do GI, de todos os grupos de produtores-exportadores, de todos os produtores da União incluídos na amostra e dos dois importadores independentes.

(27) A Comissão reuniu e verificou todas as informações que considerou necessárias para determinar a existência de práticas de subvenção, o prejuízo daí resultante (incluindo a ameaça de prejuízo) e o interesse da União. Foi realizada uma visita de verificação junto do GI, que decorreu nas instalações do Ministério do Comércio da República da Indonésia, em Jacarta, na qual participaram igualmente funcionários de outros ministérios competentes.

(28) Nos termos do artigo 26.o do regulamento de base, foram igualmente efetuadas visitas de verificação às instalações das seguintes empresas: Produtores da União e empresas coligadas: — Masol Iberia Biofuel, S.L.U., El Grao (Castellón) e Campa Iberia S.A.U., Barcelona, Espanha — Saipol, Grand-Couronne, França — Verbio Vereinigte BioEnergie AG, Leipzig, Alemanha Importador independente: — Gunvor BV, Geneva, Suíça (4) Produtores-exportadores da Indonésia e empresas coligadas: — Grupo Wilmar: — PT Wilmar Nabati Indonesia, Medan — PT Wilmar Bioenergi Indonesia, Medan — Wilmar Trading Pte. Ltd., Singapore — Grupo Musim Mas: — PT Intibenua Perkasatama, Medan — PT. Musim Mas, Medan — Inter-Continental Oils & Fats Pte. Ltd., Singapore — Campa Iberia S.A.U., Barcelona, Espanha — IM Biofuel Italy S.R.L., Milan, Itália — PT Ciliandra Perkasa, Jacarta, e First Resources Trading Pte. Ltd., Singapore — Grupo Permata: — PT. Pelita Agung Agrindustri, Medan — PT Permata Hijau Palm Oleo, Medan — Virgoz Oils & Fats Pte. Ltd., Singapore

(29) Na sequência da resposta aos questionários, das cartas de pedido de esclarecimento e das visitas de verificação, tal como explicado nos considerandos 219 a 227, a Comissão constatou que o GI e o grupo Wilmar não colaboraram plenamente no inquérito. Mais concretamente: a) A PT Perkebunan Nusantara («PTPN»), uma empresa produtora de OPB integralmente detida pelo GI, não respondeu ao apêndice B do questionário do GI no prazo fixado, apesar de ser uma das empresas a quem tinha sido solicitada uma resposta; e b) O grupo Wilmar não facultou uma resposta completa no que respeita ao quadro 2 da carta de pedido de esclarecimento, tendo, em especial, apresentado apenas parte dos dados solicitados.

(30) Por conseguinte, a Comissão enviou ao GI e ao grupo Wilmar um ofício nos termos do artigo 28.o, limitado às informações específicas que estes não facultaram. Consequentemente, a Comissão utilizou dados disponíveis, no que respeita às informações em falta.

2. PRODUTO EM CAUSA E PRODUTO SIMILAR

2.1. Produto em causa

(31) O produto em causa é constituído por ésteres monoalquílicos de ácidos gordos e/ou gasóleos parafínicos de síntese e/ou hidrotratamento, de origem não fóssil, conhecidos geralmente como «biodiesel», em estado puro ou incluídos numa mistura, originários da Indonésia («produto em causa»).

(32) O inquérito revelou que o biodiesel produzido na Indonésia é principalmente éster metílico de óleo de palma («EMP») derivado de óleo de palma, enquanto o biodiesel produzido na União é, principalmente, éster metílico de colza («EMC»), sendo também obtido a partir de outras matérias-primas, incluindo óleos usados e óleos virgens.

(33) O EMP e o EMC pertencem à categoria dos ésteres monoalquílicos de ácidos gordos. O termo «éster» refere-se à transesterificação de óleos vegetais, designadamente a mistura de óleo com álcool, que produz biodiesel e, como subproduto, glicerina. O termo «metilo» refere-se ao metanol, o álcool mais frequentemente utilizado no processo. Os ésteres monoalquílicos de ácidos gordos também são conhecidos como «ésteres metílicos de ácidos gordos» ou EMAG.

(34) Embora o EMP e o EMC pertençam à categoria dos ésteres monoalquílicos de ácidos gordos, têm propriedades físicas e químicas parcialmente diferentes e, nomeadamente, possuem uma temperatura-limite de filtrabilidade (Cold Filter Plugging Point, «CFPP») diferente. O CFPP é a temperatura a que o combustível provocará obstrução no filtro devido à cristalização ou gelificação dos componentes do combustível. Para o EMC, o CFPP pode ser de – 14 °C, enquanto para o EMP é de cerca de 13 °C. O mercado frequentemente descreve o biodiesel a um determinado CFPP como EMAG-X, EMAG-0 ou EMAG-5.

(35) O produto em causa está atualmente classificado nos códigos NC ex 1516 20 98 (códigos TARIC 1516209821, 1516209829 e 1516209830), ex 1518 00 91 (códigos TARIC 1518009121, 1518009129 e 1518009130), ex 1518 00 95 (código TARIC 1518009510), ex 1518 00 99 (códigos TARIC 1518009921, 1518009929 e 1518009930), ex 2710 19 43 (códigos TARIC 2710194321, 2710194329 e 2710194330), ex 2710 19 46 (códigos TARIC 2710194621, 2710194629 e 2710194630), ex 2710 19 47 (códigos TARIC 2710194721, 2710194729 e 2710194730), 2710 20 11, 2710 20 15, 2710 20 17, ex 3824 99 92 (códigos TARIC 3824999210, 3824999212 e 3824999220), 3826 00 10 e ex 3826 00 90 (códigos TARIC 3826009011, 3826009019 e 3826009030).

2.2. Produto similar

(36) O inquérito revelou que os seguintes produtos têm as mesmas características físicas, químicas e técnicas de base, bem como as mesmas utilizações de base: a) O produto em causa; b) O produto produzido e vendido no mercado interno da Indonésia; c) O produto produzido e vendido na União pela indústria da União.

(37) A Comissão decidiu que, para efeitos do presente inquérito, estes produtos são produtos similares na aceção do artigo 2.o, alínea c), do regulamento de base.

3. CONCESSÃO DE SUBVENÇÕES

3.1. Subvenções e programas de subvenções no âmbito do presente inquérito

(38) Com base nas informações disponíveis, nomeadamente as informações contidas na denúncia, no aviso de início e nas respostas ao seu questionário, a Comissão investigou a alegada concessão de subvenções pelo GI, no âmbito dos seguintes programas de subvenções: a) Transferência direta de fundos, por exemplo, subvenções diretas concedidas através do fundo de subvenção para o biodiesel; b) Apoio dos poderes públicos à indústria de biodiesel, nomeadamente através de OPB mediante remuneração inferior à adequada; c) Apoio dos poderes públicos à indústria de biodiesel, nomeadamente através da renúncia ou não cobrança de receitas, por exemplo, benefícios fiscais em matéria de imposto sobre o rendimento para investimentos cotados, subvenções aos complexos industriais, benefícios fiscais para indústrias de vanguarda, isenção de direitos de importação e isenção de IVA; d) Concessão de financiamento e garantias de exportação em condições preferenciais pelo Indonesian Eximbank.

3.2. Apoio dos poderes públicos à indústria de biodiesel mediante a transferência direta de fundos através do fundo de subvenção para o biodiesel

3.2.1. Denúncia e regime de subvenção

(39) O autor da denúncia alegou que o GI apoia a indústria de biodiesel através da concessão de subvenções aos produtores indonésios de biodiesel no montante da diferença entre o preço de referência do GI para o biodiesel e o preço a que as empresas petrolíferas adquirem biodiesel, nomeadamente o preço de referência do óleo diesel.

(40) O inquérito estabeleceu que o fundo de subvenção para o biodiesel, que faz parte do fundo para as plantações de óleo de palma («OPPF», Oil Palm Plantation Fund), foi criado em 2015 pelo Regulamento Presidencial n.o 61/2015.

(41) O Regulamento Presidencial n.o 61/2015 incumbiu a agência responsável pela gestão do fundo para as plantações de óleo de palma («Agência de Gestão») da cobrança dos direitos niveladores de exportação aplicáveis à exportação de produtos de óleo de palma, estabelecidos pelo Regulamento n.o 133/PMK.05/2015 do Ministro das Finanças.

(42) Os valores cobrados pelas autoridades aduaneiras através dos direitos niveladores de exportação constituem os fundos do OPPF, que é formalmente controlado pela Agência de Gestão.

(43) Quanto mais elevada for a posição de cada produto específico na cadeia de valor, maior será o direito nivelador de exportação, o qual, durante o período de inquérito, foi fixado em 50 USD/tonelada para o OPB e em 20 USD/tonelada para os produtos derivados, incluindo o biodiesel.

(44) Através dos Regulamentos Presidenciais n.o 24/2016 e n.o 26/2016, o GI esclareceu que o mandato do fundo de subvenção para o biodiesel inclui a aquisição e a utilização de biodiesel no mercado interno. Em especial, o GI estipula que o OPPF deve ser utilizado para financiar as aquisições de biodiesel por entidades nomeadas por órgãos governamentais.

(45) Mais precisamente, o artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento Presidencial n.o 26/2016 estipula que o diretor-geral da EBTKE deve nomear a «Petrofuel Entity» que será responsável pela aquisição de biodiesel, como previsto no artigo 4.o, no âmbito do financiamento pela Agência de Gestão e em conformidade com a política do seu comité de direção. O artigo 9.o, n.o 8, do mesmo regulamento estipula que, com base na aprovação do ministro, nos termos do n.o 7, o diretor-geral do EBTKE, em nome do ministro, deve designar os produtores de biodiesel que participarão na aquisição de biodiesel e atribuir o volume de biodiesel a cada produtor. Além disso, o comité de direção da Agência de Gestão é composto exclusivamente por funcionários dos vários ministérios do GI.

(46) Os produtores de biodiesel que decidiram participar, e aos quais foi atribuída uma quota ao abrigo desse regulamento, estão obrigados a vender a quantidade mensal de biodiesel à designada «Petrofuel Entity». Até ao momento, o GI nomeou as seguintes empresas como «Petrofuel Entity»: a) PT Pertamina («Pertamina»), uma empresa de petróleo e gás detida pelo Estado; e b) PT AKR Corporindo Tbk («AKR»), uma empresa privada de petróleo e gás.

(47) O OPPF prevê um mecanismo de pagamento específico, segundo o qual a Pertamina (e para alguns pequenos volumes, a AKR) paga aos produtores de biodiesel o preço de referência do diesel (em comparação com o preço real do biodiesel que, durante o PI, teria sido mais elevado), enquanto a diferença entre esse preço de referência do diesel e o preço de referência do biodiesel é paga aos produtores de biodiesel pela Agência de Gestão através do OPPF.

(48) O preço de referência do diesel e do biodiesel é determinado pelo ministro da Energia e dos Recursos Minerais, nos termos do artigo 19.o do Regulamento Presidencial n.o 61/2015, do seguinte modo: a) O preço de referência do diesel é baseado nos preços indicados pela Platts Singapore para o petróleo («MOPS») (5) e no custo de produção do diesel na Indonésia; b) De acordo com o Decreto n.o 2026/2017 do Ministro das Finanças, o preço de referência do biodiesel é baseado no preço interno do OPB, ao qual são adicionados os custos de transformação (125 USD/Mt até 5 de maio de 2017 e, a partir dessa data, 100 USD/Mt). Durante a visita de verificação, o GI explicou que o montante dos custos de transformação adicionado ao preço interno do OPB está sujeito a uma revisão anual, o que, no entanto, não resulta necessariamente numa alteração desse montante. Com efeito, segundo o GI, se a revisão anual indicar que o montante do custo de transformação ainda é adequado, não é efetuada qualquer alteração.

(49) Mais concretamente, cada produtor de biodiesel (incluindo todos os produtores-exportadores) fatura à Pertamina (ou à AKR, consoante o caso) o volume de biodiesel que o comprador é obrigado a utilizar, nos termos da obrigação de mistura, e a Pertamina (ou a AKR) paga ao produtor o preço de referência do diesel para esse período. O inquérito revelou que a maior parte das vendas dos produtores de biodiesel foi feita à Pertamina, e uma pequena parte à AKR. Além disso, as vendas à AKR foram totalmente idênticas às vendas feitas à Pertamina, em termos de preços e de todas as outras condições associadas. Por conseguinte, a Comissão incidiu a sua análise, abaixo exposta, nas vendas à Pertamina.

(50) A fim de obter o reembolso da diferença entre o preço pago pela Pertamina e pela AKR (com base no preço de referência do diesel) e o preço de referência do biodiesel, o produtor de biodiesel envia à Agência de Gestão uma fatura adicional para o mesmo volume, juntamente com uma lista de documentos. Após receção da fatura e verificação dos elementos nela constantes, a Agência de Gestão paga ao produtor de biodiesel em causa a diferença entre o preço de referência do diesel (pago pela Pertamina ou pela AKR, consoante o caso) e o preço de referência do biodiesel fixado para esse período.

(51) No âmbito do presente inquérito, a Comissão analisou se o conjunto de medidas adotadas pelo GI para apoiar a indústria indonésia de biodiesel através dos pagamentos efetuados pela Agência de Gestão constitui uma subvenção passível de medidas de compensação.

(52) Para determinar a existência de uma subvenção passível de medidas de compensação têm de se encontrar reunidos três elementos: a) uma contribuição financeira ou uma forma de proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços; b) uma vantagem; e c) especificidade (artigo 3.o do regulamento de base).

3.2.2. Análise

3.2.2.1. Contribuição financeira

(53) No início, a Comissão observou que, durante o período de inquérito, todos os produtores-exportadores optaram por participar na aquisição de biodiesel e, deste modo, estavam sujeitos à obrigação de vender biodiesel à Pertamina e à AKR. A Comissão observou igualmente que, durante o período de inquérito, o preço de referência do biodiesel foi superior ao preço de referência do diesel mineral. Por conseguinte, durante o período de inquérito, todos os produtores-exportadores receberam pagamentos do OPPF.

(54) O artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea i), do regulamento de base estipula que existe uma contribuição financeira dos poderes públicos, caso uma medida dos poderes públicos inclua uma transferência direta de fundos. Em consonância com o disposto no Acordo sobre as Subvenções e as Medidas de Compensação («Acordo SMC»), o artigo 2.o do regulamento de base estipula que se entende por «poderes públicos» as entidades públicas baseadas no território do país de origem ou de exportação.

(55) O Órgão de Recurso da OMC, no relatório sobre o processo «EUA – direitos anti-dumping e de compensação (China)», considerou que o termo «poderes públicos» significa uma entidade que possui, exerce ou está investida de autoridade governamental (6).

(56) A Comissão observou que o OPPF foi criado por um ato do GI e que a Agência de Gestão foi explicitamente incumbida pelo GI de efetuar os pagamentos aos produtores de biodiesel.

(57) Em primeiro lugar, o artigo 11.o do Regulamento Presidencial n.o 66/2018 definiu e alargou o mandato do OPPF, estipulando que: 1) O fundo constituído deve ser utilizado para: a. o desenvolvimento dos recursos humanos utilizados na plantação de óleo de palma; b. a investigação e o desenvolvimento da plantação de óleo de palma; c. a promoção da plantação de óleo de palma; d. o rejuvenescimento da plantação de óleo de palma; e e. as instalações e infraestruturas para a plantação de óleo de palma. 2) O fundo constituído deve ser utilizado para as finalidades referidas no n.o 1, incluindo o abastecimento de produtos das plantações de óleo de palma destinados ao consumo alimentar, o desenvolvimento da indústria a jusante de plantação de óleo de palma e a aquisição e a utilização de biodiesel.

(58) Em segundo lugar, no seu artigo 18.o, n.o 1, esse regulamento estipula expressamente que a utilização do fundo para a aquisição e utilização de biodiesel, a que se refere o artigo 11.o, n.o 2, visa cobrir a diferença entre o preço do índice de mercado do diesel e o preço do índice de mercado do biodiesel.

(59) Por conseguinte, a Comissão observou que os atos jurídicos que implementam o OPPF confirmam expressamente que os fundos são utilizados em benefício dos produtores de biodiesel.

(60) Para o efeito, nos termos do artigo 1.o, n.o 4, do Regulamento Presidencial n.o 61/2015, o GI concedeu à Agência de Gestão o direito de utilizar os impostos de exportação e os direitos niveladores de exportação instituídos sobre o óleo de palma e os seus produtos derivados e instituiu o direito de aquisição e utilização de biodiesel. Contudo, a cobrança é, na prática, realizada pelas autoridades aduaneiras. A Comissão considerou, portanto, que a Agência de Gestão possui, exerce ou está investida de autoridade governamental.

(61) Consequentemente, a Comissão concluiu que o quadro jurídico acima estabelecido concede efetivamente à Agência de Gestão o exercício de funções públicas, no que respeita ao setor do biodiesel. Por conseguinte, a Comissão concluiu que a Agência de Gestão atua como entidade pública na aceção do artigo 2.o, alínea b), do regulamento de base, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea i), do mesmo regulamento, e em conformidade com a jurisprudência aplicável da OMC.

(62) No que diz respeito à necessária «transferência direta de fundos», o inquérito estabeleceu que a Agência de Gestão paga diretamente o montante devido (ou seja, a diferença entre o preço de referência do diesel e o preço de referência do biodiesel) aos produtores de biodiesel após a receção de uma fatura emitida por estes, juntamente com toda a documentação adequada (7), e a realização das verificações necessárias. A Comissão observou ainda que o GI e todos os produtores-exportadores não contestaram o facto de a Agência de Gestão ter efetuado pagamentos em numerário/transferências bancárias diretamente aos produtores que vendem biodiesel à Pertamina e à AKR, a fim de cobrir a diferença entre o preço de referência do diesel mineral pago pela Pertamina e pela AKR e o preço de referência do biodiesel. Por conseguinte, a Comissão considerou que as subvenções pagas pela Agência de Gestão constituem uma «transferência direta de fundos», na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea i), do regulamento de base.

(63) A este respeito, deve ser rejeitado o argumento avançado pelo GI de que os recursos financeiros utilizados pela Agência de Gestão para efetuar pagamentos aos produtores de biodiesel eram inteiramente privados e que, por conseguinte, não havia lugar a qualquer contribuição financeira. Com efeito, a Comissão observou que o regulamento de base, em consonância com o Acordo SMC, não tem em conta a origem ou natureza (pública ou privada) dos fundos transferidos pelos poderes públicos. Pelo contrário, a avaliação da existência de uma contribuição financeira envolve a consideração da natureza da transação mediante a qual um poder público transfere algo de valor económico. Por outras palavras, o que importa é que a transferência de fundos seja imputável ao Estado (por oposição aos fundos privados utilizados de acordo com os critérios dos operadores privados) (8). Um vasto leque de transações enquadra-se na definição de «contribuição financeira» dada no artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1. De acordo com o artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1, subalíneas i) e ii), uma contribuição financeira pode ser efetuada através de uma transferência direta de fundos por um poder público, ou através da renúncia do poder público à cobrança das receitas públicas normalmente exigíveis (9). Tal como já explicado, a Agência de Gestão, enquanto entidade pública, efetuou transferências diretas de fundos do OPPF para os produtores de biodiesel, que é alimentado pela cobrança obrigatória de impostos de exportação e direitos niveladores de exportação aplicáveis aos operadores públicos e privados. Assim, estas transações enquadram-se na definição de contribuição financeira dada pelo Órgão de Recurso.

(64) Além do acima exposto, a Comissão observou ainda que os fundos disponíveis para o OPPF provêm da cobrança de impostos de exportação e de direitos niveladores de exportação instituídos sobre o OPB e os seus produtos derivados. Durante a visita de verificação, o GI explicou que o direito nivelador de exportação é cobrado pelas autoridades aduaneiras antes da exportação das mercadorias e, apesar da alegação de que é cobrado exclusivamente para efeitos de financiamento do OPPF, não conseguiu provar que não é afetado a contas específicas do orçamento do GI. Na ausência de qualquer elemento de prova em contrário, a Comissão concluiu que o direito nivelador de exportação é afetado ao orçamento geral do Estado. O facto de este direito ser, em seguida, direcionado para o OPPF é apenas a forma como o GI utiliza as receitas públicas resultantes dos impostos de exportação e dos direitos niveladores de exportação. Em qualquer caso, o OPPF é constituído por fundos que são recolhidos através de impostos de exportação e direitos niveladores de exportação instituídos pelo GI, sendo os fundos controlados pela Agência de Gestão. Por conseguinte, correspondem a recursos públicos, independentemente de serem parte integrante do orçamento do Estado.

(65) No que respeita ao argumento do GI de que as transferências de fundos do OPPF para os produtores de biodiesel não conferem qualquer vantagem aos beneficiários, uma vez que os produtores de biodiesel contribuíram para o OPPF mais do que o que receberam, a Comissão observa o seguinte. Em primeiro lugar, o mandato do OPPF não se limita ao apoio à indústria de biodiesel, sendo a expressão de uma política mais ampla do GI que engloba toda a cadeia de valor do óleo de palma. Todos os exportadores de OPB (e produtos de transformação) pagam o direito nivelador ao fundo quando o produto é exportado. O OPB pode ser utilizado numa ampla variedade de aplicações como o consumo de alimentos, os produtos cosméticos e a indústria química. Os direitos niveladores de exportação afetados ao OPPF não estão vinculados exclusivamente à transferência de fundos para a indústria de biodiesel e não podem ser compensados automaticamente.

(66) Em segundo lugar, e tal como já explicado no considerando 64, os fundos utilizados pela Agência de Gestão são inteiramente provenientes do orçamento geral do GI (e estão afetados ao OPPF). A cobrança do direito nivelador de exportação é efetuada pelas autoridades aduaneiras e os direitos são afetados ao orçamento geral do Estado. Por conseguinte, os fundos utilizados não são equivalentes aos pagamentos voluntários efetuados pelos produtores de biodiesel, os quais são utilizados inteiramente em benefício dos produtores de biodiesel (que não são consultados nem têm qualquer discricionariedade quanto à forma como o OPPF é utilizado). Os fundos são recolhidos pelo GI através de direitos niveladores de exportação obrigatórios e são pagos não só pelos produtores de biodiesel como pelos produtores de OPB e outros produtores de produtos derivados de OPB. Em seguida, o GI decide usar esses recursos em benefício dos produtores de biodiesel através do OPPF.

(67) A Comissão observou igualmente que, nas suas respostas ao questionário, os produtores-exportadores indicaram que a maior parte do OPB utilizado na produção de biodiesel é de origem local e, deste modo, não está sujeito ao imposto de exportação nem ao direito nivelador de exportação. Por conseguinte, a Comissão considerou que as exportações de OPB relativamente às quais os produtores-exportadores (ou, mais precisamente, os produtores coligados de OPB) pagaram impostos de exportação e direitos niveladores de exportação diziam respeito a outras cadeias de valor e não à cadeia de valor do biodiesel.

(68) A Comissão concluiu que os impostos de exportação e os direitos niveladores de exportação cobrados pelo GI sobre essas exportações não estão relacionados com a indústria de biodiesel enquanto tal, rejeitando, assim, o argumento do GI de que o OPPF não confere qualquer vantagem aos beneficiários, uma vez que os produtores de biodiesel contribuíram para o OPPF mais do que o que receberam. Com efeito, contrariamente à alegação do GI, no que respeita à cadeia de valor do biodiesel, os produtores-exportadores estavam numa situação mais vantajosa, já que receberam do OPPF mais do que contribuíram.

(69) Tendo em conta o acima exposto, a Comissão concluiu que os desembolsos efetuados pela Agência de Gestão aos produtores de biodiesel são considerados uma contribuição financeira dos poderes públicos sob a forma de transferência direta de fundos, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea i), do regulamento de base. É incontestável que, nas aquisições de biodiesel efetuadas pela Pertamina e pela AKR de acordo com a obrigação de mistura, a Agência de Gestão cobriu a diferença entre o preço pago pela Pertamina e pela AKR (com base no preço de referência do diesel mineral) e o preço (mais elevado) de referência do biodiesel. A este respeito, os produtores de biodiesel receberam do GI uma subvenção no montante dessa diferença (10).

3.2.2.2. Vantagem

(70) Pelas razões abaixo expostas, a Comissão considerou que as transferências diretas efetuadas pela Agência de Gestão conferem uma vantagem aos produtores-exportadores.

(71) Com efeito, os produtores-exportadores estão numa situação mais vantajosa do que aquela em que estariam se o regime não existisse. Simplificando, as transferências de fundos efetuadas pela Agência de Gestão correspondem a subvenções e o mercado não prevê subvenções gratuitas. Estas subvenções colocam os produtores de biodiesel numa posição mais vantajosa do que aquela em que estariam se estivessem normalmente no mercado (11). Se o regime não existisse, os produtores de biodiesel só obteriam o pagamento da Pertamina e da AKR ao preço do diesel mineral.

(72) Tendo em conta o que precede, a Comissão considerou que o montante pago pela Agência de Gestão aos produtores de biodiesel pelo produto vendido, a fim de cobrir a diferença entre o preço de referência do diesel pago pela Pertamina e o preço de referência do biodiesel, constitui uma vantagem para estes últimos, na aceção do artigo 3.o, n.o 2, do regulamento de base.

3.2.2.3. Especificidade

(73) A Comissão observou que o OPPF está disponível apenas para um número reduzido de indústrias, todas relacionadas com a cadeia de valor do OPB. Esta limitação decorre diretamente da legislação aplicável. O apoio à cadeia de valor do óleo de palma é o principal objetivo explícito do Regulamento Presidencial n.o 61/2015 que cria o OPPF. No seu preâmbulo, é afirmado que o OPPF é necessário para assegurar o desenvolvimento contínuo da plantação de óleo de palma, o que exige uma estratégia nacional apoiada pela gestão do fundo. O artigo 1.o do referido regulamento especifica ainda que se entende por plantação de óleo de palma todas as atividades de gestão de recursos naturais, recursos humanos, instalações de produção, equipamento e maquinaria, bem como cultivo, colheita, transformação e comercialização relacionados com a plantação de óleo de palma.

(74) O artigo 11.o estipula que o fundo constituído deve ser utilizado para: a. o desenvolvimento dos recursos humanos utilizados na plantação de óleo de palma; b. a investigação e o desenvolvimento da plantação de óleo de palma; c. a promoção da plantação de óleo de palma; d. o rejuvenescimento da plantação de óleo de palma; e e. as instalações e infraestruturas para a plantação de óleo de palma.

(75) Por conseguinte, a Comissão concluiu que o OPPF tem caráter específico de jure na aceção do artigo 4.o, n.o 2, alínea a), do regulamento de base, dado que a legislação ao abrigo da qual a autoridade que concede a subvenção atua limita expressamente a certas empresas o acesso à subvenção, nomeadamente as que estão ativas na cadeia de valor do OPB.

(76) Em qualquer caso, mesmo que não houvesse especificidade de jure, a Comissão considerou que o GI dá instruções à Agência de Gestão no sentido de apoiar de facto apenas a indústria de biodiesel. Com efeito, os elementos de prova obtidos no decurso do inquérito e referidos no considerando 122 indicam que a grande maioria dos montantes pagos pela Agência de Gestão se destina a pagar aos produtores de biodiesel a diferença entre o preço MOPS e o preço de referência do biodiesel.

(77) Por conseguinte, a Comissão considerou que o GI gere o OPPF de forma a torná-lo, de facto, específico. Nos termos do artigo 4.o, n.o 2, alínea c), do regulamento de base, «uma subvenção pode efetivamente ter caráter específico» se estiverem preenchidos determinados critérios, tais como a «utilização de um regime de subvenções por um número limitado de certas empresas»; «utilização dominante por certas empresas»; «concessão de montantes de subvenção desproporcionadamente elevados a certas empresas»; «e o modo como a autoridade que concede a subvenção exerceu o poder discricionário na decisão de conceder uma subvenção». Neste caso, a Comissão considerou que o comportamento do OPPF se enquadra perfeitamente nesta lista. Em especial, tal como explicado acima, o fundo é predominantemente utilizado pela indústria de biodiesel e a autoridade que concede a subvenção exerceu o seu poder discricionário para a conceder.

(78) Esta conclusão está igualmente em consonância com a jurisprudência da OMC. No processo «CE e certos Estados-Membros – Grandes Aeronaves Civis», o Painel explicou que o significado comum da palavra «dominante» inclui o conceito de constituir o elemento principal ou mais forte, que prevalece. Assim, a «utilização dominante [de um regime de subvenções] por certas empresas» pode ser simplesmente entendido como uma situação em que um programa de subvenções é, sobretudo ou na sua maioria, utilizado por certas empresas (12). Nessa decisão, o Painel explicou ainda que, quando um regime de subvenções atua numa economia composta apenas por um número reduzido de indústrias, o facto de essas indústrias poderem ter sido as principais beneficiárias desse regime pode não demonstrar necessariamente uma «utilização dominante». Pelo contrário, a utilização do programa de subvenções por essas indústrias pode simplesmente refletir a diversificação limitada das atividades económicas na jurisdição da autoridade que concede a subvenção. Por outro lado, o mesmo programa de subvenções, utilizado no contexto de uma economia altamente diversificada, sobretudo ou na sua maioria, por apenas algumas indústrias, tenderia a indicar uma «utilização dominante» (13). No caso em apreço, apesar de a subvenção estar disponível apenas para a cadeia de valor do óleo de palma, esta pode ser utilizada num vasto conjunto de aplicações desse setor. Contudo, se a fundamentação do Painel se aplicasse aos factos do caso em apreço, a Comissão consideraria que a utilização da maior parte do OPPF para financiar os pagamentos do biodiesel constitui uma «utilização dominante», tal como definida acima, uma vez que a indústria de biodiesel é a principal beneficiária. A Comissão observa ainda que a indústria de biodiesel é uma das muitas indústrias existentes numa economia diversificada (14) e que, desde a sua instituição, o OPPF a tem apoiado quase exclusivamente.

(79) Tendo em conta o acima exposto, a Comissão considerou que o conjunto de medidas do GI visava conferir vantagem à indústria nacional de biodiesel. Além de terem caráter específico de jure na aceção do artigo 4.o, n.o 2, alínea a), do regulamento de base, as medidas têm igualmente caráter específico de facto na aceção do artigo 4.o, n.o 2, alínea c), do mesmo regulamento de base.

3.2.3. Conclusão

(80) A Comissão concluiu provisoriamente que, através de um conjunto de medidas, o GI concedeu apoio à indústria de biodiesel, incluindo mediante a transferência direta de fundos através do fundo de subvenção para o biodiesel. O GI conferiu uma vantagem específica aos beneficiários, constituindo assim este apoio uma subvenção passível de medidas de compensação.

3.2.4. Cálculo do montante da subvenção

(81) Nos termos do artigo 5.o do regulamento de base, a Comissão calculou o montante da subvenção passível de medidas de compensação para cada produtor-exportador em termos da vantagem conferida ao beneficiário, verificado e determinado durante o período de inquérito, e determinou a vantagem como o montante total de subvenção recebido do OPPF durante o PI. Nos termos do artigo 7.o, n.o 2, do regulamento de base, a Comissão repartiu esses montantes da subvenção pelo volume de negócios total gerado pelas vendas de biodiesel dos produtores-exportadores durante o período de inquérito.

(82) A taxa de subvenção estabelecida provisoriamente durante o período de inquérito para este conjunto de medidas destinadas aos produtores-exportadores corresponde a: Empresa Taxa de subvenção PT Ciliandra Perkasa 7,91 % PT Intibenua Perkasatama e PT Musim Mas (grupo Musim Mas) 11,83 % PT Pelita Agung Agrindustri e PT Permata Hijau Palm Oleo (grupo Permata) 12,76 % PT Wilmar Nabati Indonesia e PT Wilmar Bioenergi Indonesia (grupo Wilmar) 12,23 %

3.3. Apoio dos poderes públicos à indústria de biodiesel, nomeadamente através do fornecimento de óleo de palma (OPB) mediante remuneração inferior à adequada

3.3.1. Denúncia e regime de subvenção

(83) A denúncia alegou que a intervenção do GI distorceu os preços do OPB na Indonésia. Em especial, a denúncia indicou que o GI aplicou uma política de instituição de impostos de exportação elevados sobre o OPB, que é a principal matéria-prima utilizada na produção de biodiesel na Indonésia e representa cerca de 85 % dos custos totais de produção de biodiesel, Segundo a denúncia, ao instituir essa medida, o GI está a garantir que o preço das matérias-primas destinadas à produção de biodiesel se mantém significativamente inferior aos preços praticados a nível internacional, em benefício dos produtores indonésios de biodiesel.

(84) Além disso, segundo a denúncia, o GI introduziu, em maio de 2015, um direito nivelador de exportação de 50 USD por tonelada sobre o OPB e um valor inferior sobre os produtos transformados à base de óleo de palma a jusante, com uma taxa específica em função do produto.

(85) O autor da denúncia alegou que, ao instituir impostos de exportação e direitos niveladores de exportação elevados sobre o OPB, o GI causa uma depreciação do preço do óleo de palma nacional na Indonésia, conferindo uma vantagem percetível aos produtores de biodiesel, e incentiva os produtores privados de OPB a venderem os seus produtos aos produtores indonésios de biodiesel. Em consequência, o autor da denúncia alegou que o GI atribui o exercício de funções ou dá instruções aos produtores indonésios de óleo de palma, para que estes forneçam OPB aos produtores de biodiesel mediante remuneração inferior à adequada.

(86) O inquérito mostrou que, com efeito, o GI institui um imposto de exportação e um direito nivelador de exportação sobre o OPB.

(87) O imposto de exportação foi aplicado pela primeira vez em 1994, tendo sido alterado diversas vezes desde a sua introdução. Na última versão (Decreto n.o 140/PMK.010/2016), o imposto de exportação consiste numa pauta aduaneira progressiva sobre o óleo de palma em bruto e outros 22 produtos, incluindo o biodiesel (ao qual é consistentemente atribuída uma taxa mais baixa do que a do OPB). Os exportadores indonésios pagam um imposto progressivo associado ao preço de referência do GI para as exportações de OPB. Assim, quando o preço de referência do GI para as exportações aumenta, a taxa do imposto de exportação também aumenta.

(88) Quando o preço de referência é inferior a 750 USD por tonelada, a taxa do imposto de exportação aplicável é 0 %. Durante o período de inquérito, o preço do OPB manteve-se abaixo do limiar de 750 USD por tonelada e, por conseguinte, não houve lugar ao pagamento do imposto de exportação.

(89) Além do imposto de exportação, o GI instituiu, durante o período de inquérito, um direito nivelador de exportação sobre o OPB e os produtos a jusante, o qual foi fixado durante o período de inquérito em 50 USD por tonelada de OPB e em 20 USD por tonelada de biodiesel.

(90) Além do imposto de exportação e do direito nivelador de exportação sobre o OPB e os produtos a jusante, o GI também intervém no mercado do OPB ao controlar, na prática, os preços internos do OPB através da empresa estatal PTPN, assegurando que este é vendido a um preço artificialmente baixo. Além disso, o GI concede subvenções aos produtores de OPB para assegurar que estes cumprem a política de fornecimento de OPB a preços artificialmente baixos.

3.3.2. Aplicação das disposições do artigo 28.o, n.o 1, do regulamento de base

(91) A Comissão informou o GI de que poderia ter de recorrer aos dados disponíveis, nos termos do artigo 28.o, n.o 1, do regulamento de base, para determinar a existência e o alcance do alegado apoio concedido à indústria de biodiesel, nomeadamente através do fornecimento de OPB mediante remuneração inferior à adequada.

(92) No início, a Comissão solicitou ao GI que enviasse o apêndice B anexado ao questionário antissubvenções (questionário destinado aos fornecedores de óleo de palma) a todos os produtores e distribuidores de óleo de palma que tenham fornecido este produto aos produtores-exportadores. O apêndice B consistia num documento Word («Appendix B_Input supplier Palm Oil») e num ficheiro Excel («Mini questionnaire intended for Suppliers»). Na sequência de um pedido do GI, a Comissão, numa comunicação por correio eletrónico de 7 de janeiro de 2019, aceitou (dado o número significativo de empresas que fornecem o principal input para o produto em causa, num espírito de boa colaboração e a fim de recolher, pelo menos, alguns dados relevantes para o inquérito) limitar o âmbito do seu pedido e solicitou ao GI que enviasse o apêndice B e o pequeno questionário apenas aos dez maiores fornecedores em termos de volume por produtor-exportador.

(93) A Comissão, na sua carta de pedido de esclarecimento enviada ao GI em 1 de março de 2019, tomou nota do facto de não ter recebido qualquer resposta ao apêndice B do questionário por parte dos fornecedores de óleo de palma PT Musim Mas, PT Intibenua Perkasatama, PT Pelita Agung Agrindustri e PT Permata Hijau Palm Oleo. Em especial, a Comissão sublinhou que também não tinha recebido qualquer resposta dos fornecedores estatais de OPB, incluindo a PTPN. Outros fornecedores de OPB, incluindo os coligados com os produtores-exportadores, responderam a esse pedido.

(94) Na resposta à carta de pedido de esclarecimento, o GI declarou que tinha cumprido a sua obrigação de enviar o apêndice B e os pequenos questionários aos fornecedores indonésios de OPB pertinentes. Como elemento de prova, o GI forneceu o registo postal que mostra os recibos de entrega a esses fornecedores. Não foram fornecidos outros elementos de prova das tentativas efetuadas pelo GI para contactar esses fornecedores, em especial, a PTPN. Durante a visita de verificação ao GI, foi dada uma explicação idêntica. Não obstante o que precede, a PTPN nunca apresentou à Comissão o apêndice B devidamente preenchido.

(95) Consequentemente, no que se refere ao alegado fornecimento público de OPB mediante remuneração inferior à adequada, o GI não facultou as informações nem os elementos de prova necessários solicitados pela Comissão no seu questionário e durante a visita de verificação.

(96) A colaboração insuficiente não permitiu à Comissão recolher todas as informações que considerou relevantes para as suas conclusões no âmbito do presente inquérito. Mais especificamente, a Comissão não pôde obter, junto do GI, informações sobre o mercado de óleo de palma baseadas nas informações diretas fornecidas pelos fornecedores de OPB, nem dispõe de informações completas sobre o papel desempenhado pela PTPN neste mercado, no que respeita à indústria de biodiesel.

(97) O GI alegou que tinha fornecido dados agregados relativos à PTPN, os quais incluíam os dados solicitados no apêndice B do questionário. A este respeito, a Comissão observou que o GI forneceu dados relativos à PTPN em resposta ao questionário, que incluíam dados sobre a sua estrutura de gestão, relatórios anuais e dados de operações. No entanto, a Comissão assinalou que não recebeu as informações pormenorizadas que solicitou no apêndice B do questionário, que teriam permitido adquirir um conhecimento completo do papel desempenhado pela PTPN e por outros produtores relevantes no mercado de óleo de palma.

(98) Após a receção do ofício a informar a possível aplicação do artigo 28.o do regulamento de base, o GI enviou, em 30 de junho de 2019, uma resposta relativa ao apêndice B do questionário enviado à PTPN. No entanto, a Comissão observou que a resposta foi enviada muito depois do prazo fixado para a apresentação dessa informação (12 de março de 2019, prorrogado pela Comissão até 14 de março de 2019) e após a realização da visita de verificação nas instalações do GI. Por conseguinte, a Comissão considerou que as informações não foram apresentadas em devido tempo, não eram verificáveis, e que o GI não procedeu da melhor forma dentro das suas possibilidades, em conformidade com o artigo 28.o do regulamento de base.

(99) Na ausência de informações em contrário recebidas do GI, a Comissão baseou-se parcialmente nos dados disponíveis para as suas conclusões sobre estes aspetos do inquérito, em conformidade com o artigo 28.o do regulamento de base.

3.3.3. Análise

(100) Para determinar a existência de uma subvenção passível de medidas de compensação têm de se encontrar reunidos três elementos: a) Uma contribuição financeira ou uma forma de proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços; b) Uma vantagem e c) Especificidade (artigo 3.o do regulamento de base) (15).

(101) No que respeita ao primeiro elemento, a Comissão analisou se o conjunto de medidas adotadas pelo GI conduziu a uma contribuição financeira sob a forma de fornecimento público de OPB aos produtores-exportadores indonésios de biodiesel, mediante remuneração inferior à adequada, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base, e/ou se o conjunto de medidas adotadas pelo GI se insere na categoria da proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços a favor da indústria de biodiesel, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea b), do regulamento de base.

3.3.3.1. Contribuição financeira

(102) No início, a Comissão observou que todos os produtores-exportadores adquiriram OPB no mercado interno, quer junto de empresas coligadas quer junto de empresas independentes, para transformação em óleo de palma refinado, branqueado e desodorizado e, posteriormente, em biodiesel.

(103) Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iv), segundo travessão, do regulamento de base, existe uma contribuição financeira sempre que os poderes públicos: «atribuam a um organismo privado o exercício de uma ou mais funções dos tipos referidos nas subalíneas i), ii) e iii), que normalmente incumbiriam aos poderes públicos, ou lhe deem instruções nesse sentido, e a prática observada não difira realmente das práticas normais dos poderes públicos». O tipo de funções descritas no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iii), do regulamento de base ocorre sempre que «os poderes públicos forneçam bens ou prestem serviços que não constituam infraestruturas gerais, ou adquiram bens […]». Estas disposições refletem o artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1, subalíneas iii) e iv), do Acordo SMC e deveriam ser interpretadas e aplicadas à luz da jurisprudência pertinente da OMC.

(104) O Painel da OMC, no processo «EUA – Restrições à exportação» (16), considerou que a aceção corrente dos dois termos «atribuição do exercício de funções» e «dar instruções» no artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1, subalínea iv), do Acordo SMC exige que a ação dos poderes públicos inclua uma noção de delegação (no caso da atribuição do exercício de funções) ou de ordem (no caso de dar instruções). Rejeitou o «argumento de causa e efeito» dos EUA e solicitou uma ação explícita e positiva de delegação ou de ordem.

(105) Contudo, num processo posterior (17), o Órgão de Recurso considerou que a substituição dos termos «atribuição do exercício de funções» e «dar instruções» por «delegação» e «ordem» é uma norma demasiado rígida. Segundo o Órgão de Recurso, a atribuição do exercício de funções ocorre quando os poderes públicos atribuem a responsabilidade a um organismo privado, e a ação de dar instruções refere-se a situações em que os poderes públicos exercem a sua autoridade sobre um organismo privado.

(106) Em ambos os casos, os poderes públicos utilizam um organismo privado para efetuar uma contribuição financeira e, na maior parte dos casos, seria de esperar que a atribuição de funções a um organismo privado ou a ação de lhe dar instruções implicaria alguma forma de ameaça ou de persuasão. Ao mesmo tempo, o artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1, subalínea iv), do Acordo SMC não permite que os membros instituam medidas de compensação sobre os produtos quando os poderes públicos se limitam a exercer as suas competências gerais de regulação ou quando a intervenção dos poderes públicos possa ou não alcançar determinado resultado, simplesmente em função de dadas circunstâncias factuais e do exercício da liberdade de decisão dos operadores nesse mercado. Pelo contrário, a atribuição do exercício de funções ou instruções nesse sentido implica que os poderes públicos tiveram um papel mais ativo do que dar um simples incentivo.

(107) Além disso, a OMC considerou que «o poder discricionário» conferido a um organismo privado não é necessariamente contrário à atribuição do exercício de funções ou à ação de dar instruções ao mesmo (18). Embora possa haver casos em que a margem discricionária de que dispõe o organismo privado é tal que se torna impossível concluir com rigor que foi atribuído a esse organismo privado o exercício de determinadas funções ou que lhe foram dadas instruções nesse sentido, esta é uma questão factual/probatória, que deve ser analisada caso a caso.

(108) Em consonância com estas decisões da OMC, nem todas as medidas dos poderes públicos que conferem vantagens atingem o nível de uma contribuição financeira nos termos do artigo 3.o do regulamento de base e do artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), do Acordo SMC. Têm de existir provas da existência de uma política ou de um programa dos poderes públicos para promover a indústria objeto de inquérito (no caso vertente, a indústria de biodiesel/biocombustíveis), exercendo autoridade sobre organismos públicos ou privados (neste caso, os produtores de OPB) ou incumbindo-os do fornecimento de OPB à indústria de biodiesel mediante remuneração inferior à adequada.

(109) Em suma, as decisões relevantes da OMC preveem que: i) A determinação da existência de uma «contribuição financeira» nos termos do artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1, do Acordo SMC deverá centrar-se na natureza da ação dos poderes públicos e não nos efeitos ou nos resultados dessa ação (19). Por outras palavras, é sabido que os poderes públicos intervêm no mercado enquanto reguladores e que, ao fazê-lo, causam efeitos no mesmo e nos seus operadores. Neste sentido, por exemplo, os poderes públicos podem instituir legitimamente impostos de exportação, a fim de gerar receitas no caso de um produto de base muito competitivo nos mercados internacionais. Em contrapartida, não existe essa instituição legítima de restrições à exportação quando se torna evidente que a utilização de tal instrumento, juntamente com outros mecanismos, para manter os produtos de base no mercado interno e obrigar os fornecedores a vender abaixo dos preços de mercado faz parte de um regime mais amplo, concebido pelos poderes públicos para ajudar a aumentar a competitividade de uma indústria específica ou de um conjunto de várias indústrias. Assim, a natureza da ação dos poderes públicos, incluindo o seu contexto, objeto e finalidade, é relevante para a avaliação do elemento «contribuição financeira»; ii) A ação de atribuir o exercício de funções ou de dar instruções envolveria uma ação explícita e positiva, dirigida a uma parte específica, relacionada com determinada função ou dever, a qual seria muito diferente de uma situação em que a intervenção de um poder público, de algum modo, no mercado, possa ou não alcançar determinado resultado, em função de dadas circunstâncias factuais e do exercício da liberdade de decisão dos operadores nesse mercado. Em última análise, a questão fundamental subjacente aos conceitos de «atribuir o exercício de funções» ou «dar instruções» consiste em determinar se o comportamento em causa, ou seja, a contribuição financeira sob a forma de fornecimento de bens mediante remuneração inferior à adequada, pode ser atribuído aos poderes públicos ou constitui ainda a liberdade de decisão dos operadores privados, tendo em conta considerações de mercado como, por exemplo, restrições regulamentares (20); iii) O artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1, subalínea iv), do Acordo SMC constitui, essencialmente, uma disposição antievasão, pelo que a conclusão referente à atribuição do exercício de funções ou à ação de dar instruções implica que os poderes públicos atribuem a responsabilidade a um organismo privado ou exercem a sua autoridade sobre esse organismo para efetuar uma contribuição financeira. Na maior parte dos casos, seria de esperar que a atribuição do exercício de funções a um organismo privado ou a ação de lhe dar instruções implicaria alguma forma de ameaça ou de persuasão, o que, por seu turno, constituiria um elemento de prova dessa mesma atribuição ou instrução (21). No entanto, é provável que os poderes públicos disponham de outros meios para exercer a sua autoridade sobre um organismo privado, podendo, alguns deles, ser «mais subtis» do que uma ordem ou não envolver o mesmo grau de coação (22); iv) Tem de existir um «nexo demonstrável» entre a ação dos poderes públicos e o comportamento do organismo privado (23). Não há razão para que um caso de atribuição do exercício de funções dos poderes públicos ou de instruções nesse sentido não possa basear-se em elementos de prova circunstanciais (tais como atos de delegação ou de ordem implícitos e informais), desde que tais elementos de prova sejam probatórios e convincentes (24). A este respeito, elementos de prova da intenção dos poderes públicos de apoiar a indústria a jusante (por exemplo, através de políticas ou decisões dos poderes públicos declaradas publicamente ou de outras ações dos poderes públicos) ou a existência de outras medidas dos poderes públicos que assegurem um determinado resultado no mercado (por exemplo, uma restrição à exportação, juntamente com uma medida que impeça os operadores abrangidos por essa restrição de armazenarem os seus produtos) podem ser relevantes para determinar a existência de uma «contribuição financeira» ao abrigo do artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1, subalínea iv), do Acordo SMC [em especial, enquanto forma indireta de os poderes públicos fornecerem bens, conforme previsto na subalínea iii)]. Em algumas circunstâncias, uma «indicação» por parte dos poderes públicos pode constituir uma instrução (25). A presença de determinados efeitos no mercado (como a redução dos preços) pode ser igualmente um fator a ter em conta, juntamente com todos os outros elementos de prova disponíveis, incluindo a possibilidade de prever esses efeitos num contexto específico. Por último, em função das circunstâncias, um organismo privado pode decidir não executar uma função que lhe foi atribuída ou não seguir as instruções dadas nesse sentido, apesar das consequências negativas que daí possam resultar. Porém, tal não demonstra, por si só, que não foi atribuído ao organismo privado o exercício de funções ou que não lhe foram dadas instruções (26).

(110) Em consonância com essa jurisprudência, a Comissão reexaminou cuidadosamente a natureza da intervenção do GI, ou seja, se esta implica a atribuição do exercício de funções aos produtores de OPB ou se lhes foram dadas instruções nesse sentido, a natureza dos organismos a quem foi atribuído o exercício de funções, ou seja, se os produtores de OPB são organismos privados na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iv), do regulamento de base, e a ação dos organismos a quem foi atribuído o exercício de funções ou a quem foram dadas instruções nesse sentido, ou seja, se os produtores de OPB a quem foi atribuído o exercício de funções ou a quem foram dadas instruções nesse sentido fornecem OPB à indústria de biodiesel indonésia mediante remuneração inferior à adequada e, desse modo, atuam em nome do GI. Além disso, a Comissão examinou se a função exercida incumbiria normalmente aos poderes públicos, ou seja, se o fornecimento de OPB mediante remuneração inferior à adequada aos produtores de OPB na Indonésia é uma atividade normal dos poderes públicos, e se essa função não difere, realmente, das práticas normais dos poderes públicos ou seja, se o fornecimento efetivo de OPB pelos produtores difere, na realidade, do que o GI teria feito.

3.3.3.2. Atribuição do exercício de funções ou instruções aos produtores de OPB pelo GI

(111) Tendo em conta a jurisprudência da OMC referida nos considerandos 104 a 109, a Comissão analisou, em primeiro lugar, se o apoio do GI à indústria de biodiesel da Indonésia é efetivamente um objetivo de política dos poderes públicos e não apenas um «efeito secundário» do exercício de competências gerais de regulação. O inquérito examinou, em especial, se as distorções de preços apuradas faziam parte dos objetivos dos poderes públicos, ou se os preços mais baixos do OPB deviam ser interpretados como efeito acidental da regulação geral dos poderes públicos.

(112) O apoio à indústria de biodiesel é realizado através de um conjunto de medidas, nomeadamente, o imposto de exportação e o direito nivelador de exportação instituídos sobre o OPB e o fundo de subvenção para o biodiesel.

(113) O regime de impostos de exportação sobre o OPB foi introduzido pela primeira vez pelo GI em 1994 e, desde então, conheceu várias alterações importantes.

(114) Inicialmente, o imposto de exportação tinha como objetivo proteger a procura local e garantir a estabilidade dos preços dos óleos alimentares. No Regulamento n.o 128/PMK.011/2011, o objetivo consistia em proteger a oferta interna de óleos alimentares e desenvolver as indústrias transformadoras a jusante. A legislação estipulava especificamente que, no contexto do apoio aos esforços a jusante da indústria do óleo de palma para aumentar o valor acrescentado a jusante, seria necessário reestruturar o contingente pautal de direitos de exportação.

(115) O regime de impostos de exportação da Indonésia conheceu várias alterações desde 1994, nomeadamente, alterações do preço mínimo do OPB sobre o qual o imposto de exportação incidiria, alterações da taxa e alterações da metodologia de cálculo da taxa, desde uma percentagem das vendas até um montante nominal. Com efeito, o imposto de exportação foi introduzido, pela primeira vez, pelo Decreto n.o 439/KMK.017/1994 do Ministério das Finanças. Em julho de 1997, o Decreto n.o 300/KMK.01/1997 alterou a metodologia de cálculo do imposto de exportação e as exportações de OPB foram sujeitas a um imposto que oscilou entre 7,5 % e 22,5 %, dependendo do preço de referência do GI. Em setembro de 2007, a metodologia de cálculo do imposto de exportação foi novamente revista, através do Decreto n.o 94/PMK.011/2007 e, posteriormente, do Decreto n.o 128/PMK.011/2011. No recente Regulamento n.o 13/2017, aplicável durante o período de inquérito, o Ministério das Finanças define uma taxa progressiva do imposto de exportação, que oscila entre 0 USD/tonelada, quando o preço internacional do OPB for inferior a 750 USD, e 200 USD/tonelada, quando o preço do OPB for superior a 1 250 USD.

(116) Durante o período de inquérito, e de acordo com o Decreto n.o 13/2017, os impostos de exportação sobre o OPB e outros produtos de óleo de palma são expressos em USD, em vez de uma percentagem do preço. Além disso, o imposto de exportação da Indonésia é ativado quando o preço de referência do GI excede um determinado nível. Consequentemente, e tal como afirmado pelo GI no contexto do inquérito dos EUA (27), preços de exportação mais elevados implicam taxas de direitos mais elevadas. Assim sendo, o GI associou diretamente o sistema de exportação aos preços internacionais do OPB e não a outros fatores, como os volumes de produção ou o impacto ambiental. Daqui resulta que o efeito sobre os preços pagos pelos produtores-exportadores não é acidental, mas sim o resultado direto e intencional das medidas concebidas pelo GI (28). De acordo com a legislação aplicável durante o período de inquérito, a taxa aplicável do imposto de exportação era a seguinte: Quadro 1 Imposto de exportação sobre o OPB Intervalo do preço em USD Novo sistema USD/ton < 750 0 750-800 3 800-850 18 850-900 33 900-950 52 950-1 000 74 1 000 -1 050 93 1 050 -1 100 116 1 100 -1 150 144 1 150 -1 200 166 1 200 -1 250 183 > 1 250 200 Fonte: denúncia.

(117) Conforme explicado, o GI também introduziu, em 2015, um direito nivelador de exportação sobre o OPB e os seus produtos derivados. Durante o período de inquérito, a taxa do direito nivelador de exportação foi de 50 USD por tonelada sobre o OPB e de 30 USD por tonelada sobre os produtos refinados. A introdução do direito nivelador de exportação coincidiu com um período em que os preços indonésios eram quase idênticos aos preços a nível mundial, e permite que os produtores de biodiesel adquiram OPB a preços inferiores aos que seriam normais. Com efeito, o consumo interno aumentou significativamente em 2016, em comparação com 2015 (ver quadro 2).

(118) Vários documentos demonstram que o GI tinha explicitamente como objetivo a promoção e o desenvolvimento da indústria de biodiesel, nomeadamente, através de medidas destinadas a reduzir os preços dos fatores de produção (OPB) no mercado interno, atribuindo, deste modo, uma contribuição financeira à produção de biodiesel.

(119) A este respeito, o GI afirmou publicamente que o apoio à indústria de biodiesel é, efetivamente, o objetivo, ou um dos principais objetivos, do regime do imposto de exportação. A Direção-Geral para os Assuntos Aduaneiros e Impostos Especiais de Consumo da Indonésia explicou publicamente que o objetivo dos direitos de exportação consiste em garantir a disponibilidade das matérias-primas e promover o crescimento da indústria do óleo de palma a jusante (29). A Comissão, por conseguinte, tomou nota de que o regime do imposto de exportação foi concebido e adotado para apoiar as indústrias a jusante que utilizam óleo de palma, das quais a produção de biodiesel é parte integrante.

(120) Esta conclusão é corroborada por outras fontes públicas que analisaram o regime do imposto de exportação introduzido pelo GI. Por exemplo, a OMC, na sua última análise das políticas comerciais da Indonésia, concluiu que os objetivos políticos da aplicação de impostos de exportação aos produtos de base incluem a estabilização dos preços, a promoção do desenvolvimento de instalações de indústria de transformação a jusante e a redução da taxa de empobrecimento dos recursos não renováveis no setor da exploração mineira. No seu relatório, a OMC sublinhou ainda que, de acordo com as autoridades do GI, os impostos de exportação sobre os produtos de base primários podem ser utilizados para baixar o preço dos produtos primários no mercado interno e garantir o abastecimento de inputs intermédios às indústrias de transformação nacionais, a preços inferiores aos dos mercados internacionais. Desta forma, os impostos de exportação fornecem um incentivo ao desenvolvimento de indústrias nacionais de produção ou de transformação com exportações de maior valor acrescentado.

(121) A OCDE também chegou à mesma conclusão no seu relatório de 2010 sobre o impacto económico das restrições à exportação de matérias-primas, tendo constatado que a Indonésia e a Malásia instituíram impostos de exportação sobre o óleo de palma com o objetivo de apoiar o desenvolvimento das indústrias de biodiesel e de óleos alimentares, tendo o Parlamento Europeu considerado que a Indonésia e a Tailândia também utilizaram impostos de exportação para reduzir o preço do óleo de palma e do arroz, respetivamente, no mercado interno (30).

(122) No que respeita ao direito nivelador de exportação, conforme explicado acima nos considerandos 64 e 65, o GI, sem poder apresentar elementos de prova que fundamentassem esta alegação, explicou que este direito é cobrado para financiar o OPPF. No entanto, a Comissão considerou que, na sua essência, o OPPF é um mecanismo de apoio à indústria de biodiesel. Embora o mandato do OPPF tenha um âmbito mais alargado do que o mero apoio à indústria de biodiesel, conforme explicado no considerando 77, a Comissão considerou que existem elementos de prova de que esta foi, essencialmente, a atividade principal do OPPF durante o período de inquérito: a grande maioria dos fundos do OPPF foi, na prática, utilizada para apoiar a indústria de biodiesel.

(123) Atendendo a tudo o que precede, a Comissão considerou que o objetivo do sistema de restrições à exportação introduzido pelo GI consiste efetivamente no apoio direto e indireto à indústria de biodiesel e que não é apenas um «efeito secundário» do exercício de competências gerais de regulação. Longe de constituírem uma medida regulamentar com o objetivo de gerar uma receita pública, as restrições à exportação foram concebidas, introduzidas e geridas pelo GI com o objetivo específico de manter os preços do OPB num nível mais baixo, em benefício das indústrias a jusante (31).

(124) Além do sistema de restrições à exportação introduzido pelo GI, este intervém igualmente no mercado para controlar, na prática, os preços do OPB, através da empresa estatal PTPN.

(125) O GI alegou que a PTPN atua como um operador de mercado racional quando vende OPB no mercado interno e que operou no mercado de forma independente. No entanto, os elementos de prova à disposição da Comissão mostram que a PTPN atua sob uma forte influência do GI quando vende OPB no mercado interno, atuando, na prática, como uma entidade de fixação de preços.

(126) A título preliminar, conforme já explicado nos considerandos 93 a 96, a Comissão salientou que a PTPN não colaborou no inquérito e não apresentou as informações solicitadas. Contudo, estiveram presentes representantes da PTPN durante a visita de verificação no GI. Nessa ocasião, a PTPN e o GI forneceram algumas explicações sobre o funcionamento da PTPN, mas sem facultarem quaisquer elementos de prova das suas alegações. Por conseguinte, a Comissão baseou a sua análise nos dados disponíveis.

(127) A Comissão procurou obter informações sobre a propriedade estatal, bem como indícios formais do controlo exercido pelos poderes públicos sobre a PTPN. Analisou também se o controlo foi exercido de forma significativa. Para o efeito, a Comissão teve de recorrer parcialmente aos dados disponíveis, devido à recusa do GI e da PTPN de fornecerem elementos de prova sobre o processo de tomada de decisão nas estruturas da PTPN.

(128) A PTPN é um grupo de empresas integralmente detido pelo Estado que produzem diferentes produtos de base, incluindo OPB. Além disso, a Comissão considerou que o GI controla diretamente a PTPN. Durante a visita de verificação, o GI e a PTPN explicaram que a primeira nomeia todos os órgãos sociais da segunda. Mais exatamente, o GI e a PTPN explicaram que: a) O GI nomeia diretamente todos os membros do Conselho de Administração da PTPN; b) O Conselho de Administração está sujeito à supervisão de um «Conselho de Comissários», também nomeado exclusivamente pelo GI; e, c) Em última análise, todos os órgãos sociais respondem perante o GI.

(129) Além do acima exposto, o inquérito mostrou ainda que o Conselho de Administração é responsável por todas as decisões relevantes tomadas pelas empresas do grupo PTPN, incluindo as decisões sobre a estratégia de preços para a venda de OPB, bem como a aceitação de ofertas para o OPB no contexto do sistema de leilão descrito pormenorizadamente no considerando 132. Tendo em conta o sistema de governo das sociedades acima descrito, a Comissão concluiu que o GI controla efetivamente todo o processo decisório da PTPN e, portanto, pode exercer uma influência decisiva sobre esta.

(130) Com base nas informações disponíveis, a Comissão concluiu, por conseguinte, que a PTPN é controlada pelo GI.

(131) O inquérito obteve ainda elementos de prova de que o GI exerceu um controlo significativo sobre a PTPN quando definiu e aceitou preços de OPB, e de que a PTPN atua como entidade de fixação de preços do OPB indonésio no mercado interno.

(132) Com efeito, a PTPN organiza leilões diários para o seu OPB. Para poderem aceder à plataforma em linha, as empresas têm de se registar. Os elementos de prova recolhidos durante o inquérito indicam que, para poderem registar-se, as empresas apenas têm de cumprir requisitos de natureza financeira, a fim de garantir a sua solvência. A Comissão concluiu que o preço a que o OPB é vendido nesses leilões é fixado pelo GI e não reflete condições de mercado não distorcidas.

(133) A Comissão baseou esta conclusão no processo decisório da PTPN. Em especial, o GI explicou que a PTPN, antes de iniciar o processo de licitação diário, identifica uma «ideia de preço» para o dia. No entanto, a Comissão verificou que a PTPN não tem a obrigação de recusar ofertas abaixo da «ideia de preço». Pelo contrário, quando o preço oferecido pelo potencial comprador é inferior a essa «ideia de preço», o Conselho de Administração é notificado em conformidade e decide aceitar ou não a oferta. Durante a visita de verificação, a Comissão confirmou que essas aceitações ocorrem regularmente. Em qualquer caso, o facto de as decisões sobre os preços serem tomadas pelo Conselho de Administração da PTPN, no qual está exclusivamente representado o GI, indica que o GI exerce um controlo significativo sobre a PTPN e o seu comportamento em matéria de decisões sobre preços.

(134) Tendo em conta que o Conselho de Administração da PTPN é nomeado pelo GI e responde perante este, a Comissão concluiu que o GI fixa efetivamente o preço do OPB no mercado interno.

(135) O inquérito também mostrou que, em resultado do controlo significativo do GI, a PTPN não atua como um operador racional no mercado. Com base nas informações disponíveis, pode concluir-se que a PTPN, ao seguir as orientações do GI, tem registado prejuízos nos últimos anos. Qualquer operador que atue racionalmente no mercado, sobretudo um operador com uma importância tão fulcral no mercado de OPB, teria maximizado o seu lucro e não teria registado prejuízos.

(136) O inquérito mostrou igualmente que, ao instituir um imposto de exportação e um direito nivelador de exportação sobre o OPB, o GI coloca a PTPN numa situação economicamente irracional, induzindo-a a vender OPB no mercado interno a um preço inferior ao que poderia obter na ausência dessas restrições à exportação. Deste modo, a PTPN é privada de uma escolha racional e é induzida a cumprir o objetivo político subjacente ao imposto de exportação e ao direito nivelador de exportação.

(137) Atendendo a tudo o que precede, a Comissão concluiu que a PTPN é uma entidade pública (32). Os elementos de prova disponíveis indicam que a PTPN exerce funções dos poderes públicos quando vende OPB no mercado e indica o preço que todos os outros fornecedores de OPN no mercado devem seguir, indicação essa que é seguida de forma consistente e sistemática. Tal como explicado no considerando 142, o inquérito mostrou que nenhum fornecedor vendeu OPB aos produtores-exportadores a preços superiores ao preço fixado pela PTPN. Esta fixação de preços está em consonância com o âmbito e o conteúdo das políticas do GI para os setores do OPB e do biodiesel. Uma vez que os fornecedores de OPB não apresentaram informações suficientes em contrário, a Comissão concluiu que estes alinham os seus preços pelos fixados pela PTPN, a fim de cumprir os objetivos políticos declarados de manter os preços do OPB artificialmente baixos.

(138) Em qualquer caso, se a PTPN fosse considerada um organismo privado, os mesmos elementos de prova teriam indicado que, no mínimo, o GI lhe tinha atribuído a função de fixação dos preços do OPB num nível artificialmente baixo ou dado instruções nesse sentido, na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iv), do regulamento de base.

(139) Além disso, o inquérito indicou que o preço diário do OPB no mercado interno refletia o preço adjudicado nos leilões diários da PTPN.

(140) A Comissão observou que os dados relativos aos leilões são disponibilizados publicamente a todas as empresas registadas no sistema informático da PTPN, independentemente de terem participado em leilões individuais e de terem tido êxito nas suas ofertas. Pôde ainda verificar que a PTPN publica o resultado do leilão diário na sua plataforma em linha sempre às 15h30 do dia do leilão, indicando o preço unitário exato atribuído ao OPB.

(141) Todos os produtores-exportadores confirmaram que mantêm negociações diárias com fornecedores privados para a aquisição de OPB, que essas negociações são normalmente efetuadas logo que são conhecidos os resultados dos leilões da PTPN e que o preço inicial da negociação é o preço diário da PTPN. Os produtores-exportadores também explicaram que as diferenças entre os preços da PTPN e o preço negociado com os fornecedores independentes de OPB se devem, sobretudo, a diferentes custos logísticos. A este respeito, os produtores-exportadores explicaram que os leilões da PTPN são lançados para fornecimento, sobretudo, em Dumai (na ilha de Sumatra) e em Belawan, que têm a localização ideal em termos de logística. Outros fornecedores independentes podem estar localizados em zonas mais remotas, por exemplo, a ilha de Bornéu, e, por conseguinte, os custos logísticos aumentam. Assim, os produtores-exportadores explicaram que o preço da PTPN tem em conta um ajustamento para os custos de transporte.

(142) A Comissão pôde verificar que o preço unitário pago pelos produtores-exportadores aos produtores privados de OPB foi, durante o período de inquérito, sempre igual ou inferior ao preço fixado pela PTPN para esse dia.

(143) Por conseguinte, e com base em todos os elementos de prova disponíveis, a Comissão concluiu que, na prática, todos os fornecedores independentes de OPB da Indonésia, independentemente da sua dimensão, alinham os seus preços pelos preços diários da PTPN, e que qualquer diferença de preços se deve, sobretudo, a custos logísticos.

(144) A jurisprudência da OMC explica o conceito de «dar instruções a um organismo privado» como o exercício de autoridade, pelos poderes públicos, sobre um organismo privado. O Órgão de Recurso, no processo «EUA – direitos de compensação sobre as DRAMS», explicou que «dar instruções» implica, efetivamente, o exercício de autoridade pelos poderes públicos, mas também clarifica que uma interpretação de «dar instruções» limitada a «ordenar» seria demasiado restrita, uma vez que é provável que os poderes públicos disponham de outros meios para exercer a sua autoridade sobre um organismo privado. Alguns desses meios podem ser «mais subtis» do que uma «ordem» ou não envolver o mesmo grau de coação.

(145) A Comissão considerou que, através da criação de um mecanismo de fixação de preços transparente, o GI está a utilizar um desses meios mais subtis de dar instruções aos fornecedores indonésios de OPB a que se refere o Órgão de Recurso. Com base nos elementos de prova disponíveis, a Comissão considerou que, ao divulgar publicamente o preço unitário diário do OPB, o GI fixa efetivamente o preço máximo a que o produto de base será vendido nesse dia específico. A transparência existente no mercado permite que os compradores alinhem tacitamente as suas práticas, não adquirindo OPB aos fornecedores que peçam um preço mais elevado do que o fixado pelo GI.

(146) O inquérito também indicou que, em termos de poder de negociação, o mercado está significativamente desequilibrado a favor dos compradores de OPB. Na realidade, o mercado de OPB está bastante fragmentado, com 40 % da oferta proveniente de produtores individuais, entre 6 % e 9 % da PTPN e a parte restante de «grandes» fornecedores (em comparação com os produtores individuais) com, ainda assim, partes de mercado modestas. Pelo contrário e, em especial, no que respeita à indústria de biodiesel, os compradores são grandes empresas com necessidade de volumes significativos de matérias-primas que, normalmente, não podem satisfazer na totalidade através da sua oferta interna. Neste contexto, qualquer comprador terá um poder de compra suficiente para resistir a qualquer tentativa do seu fornecedor de pedir um preço mais elevado do que o fixado pelo GI. Assim, a Comissão concluiu que, ao comunicar de forma transparente os preços diários do OPB, o GI, através da PTPN, está efetivamente a fixar os preços máximos diários do OPB na Indonésia. Esse preço de referência corresponde à orientação dada aos fornecedores de OPB para venderem este produto na Indonésia em consonância com os objetivos políticos prosseguidos.

(147) Além disso, a Comissão considerou que, ao instituir um imposto de exportação e um direito nivelador de exportação sobre o OPB, o GI coloca os produtores indonésios de OPB numa situação economicamente irracional, que os induz a vender os seus produtos no mercado interno a um preço inferior ao que poderiam obter na ausência dessas restrições à exportação. Deste modo, são privados de uma escolha racional e são induzidos a cumprir o objetivo político subjacente ao imposto de exportação e ao direito nivelador de exportação.

(148) O imposto de exportação não era exigível durante o período de inquérito, mas o direito nivelador era. Em consequência, ao instituir esse direito, o GI restringiu efetivamente a liberdade de ação dos fornecedores de OPB, limitando a sua decisão empresarial quanto ao preço e local de venda do seu produto. Sem o direito nivelador de exportação, os produtores de OPB que atuassem racionalmente teriam tentado maximizar o seu lucro, vendendo ainda mais volumes de OPB no mercado de exportação e não no mercado interno.

(149) Por conseguinte, ao impor essas restrições, o GI impede os fornecedores de OPB de maximizarem os rendimentos que conseguiriam obter sem o direito nivelador de exportação.

(150) Em consonância com a conclusão do Órgão de Recurso, no processo «EUA – direitos de compensação sobre as DRAMS», a Comissão considerou que o GI dá instruções aos fornecedores de OPB, na aceção do artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 1, subalínea iv), do Acordo SMC. Nesse caso, o Órgão de Recurso concluiu que pode ser difícil identificar com exatidão, em abstrato, os tipos de ações dos poderes públicos que constituem atribuição do exercício de funções ou de instruções e os que não constituem. A forma específica utilizada para descrever a ação dos poderes públicos não é necessariamente determinante. Na realidade, tal como reconhece a Coreia, uma «indicação» por parte dos poderes públicos pode, em algumas circunstâncias, constituir uma instrução. Na maior parte dos casos, seria de esperar que a atribuição do exercício de funções a um organismo privado ou a ação de lhe dar instruções implicaria alguma forma de ameaça ou de persuasão, o que, por seu turno, constituiria um elemento de prova dessa mesma atribuição ou instrução. A determinação da atribuição do exercício de funções ou de instruções dependerá dos factos específicos do caso. Neste caso, a Comissão, também com base nos elementos de prova disponíveis, concluiu que o GI criou um sistema que induz os fornecedores a venderem OPB a um preço específico, dando-lhes, desse modo, instruções nesse sentido. Conforme explicado nos considerandos 168 e 169, a Comissão determinou que o preço publicado pela PTPN constitui o preço máximo no mercado interno da Indonésia e é, na prática, adotado por todos os produtores de biodiesel e de OPB no mercado. Por último, no que respeita à obrigatoriedade de algum tipo de participação dos poderes públicos, importa recordar que a PTPN é uma entidade pública e, por conseguinte, a sua atividade pode ser considerada como a atividade do GI no mercado, e constitui claramente o «nexo demonstrável» entre a política e o comportamento dos organismos privados implicados, que atuam em nome do GI para levar a cabo a sua política.

(151) Por conseguinte, através destas medidas, o GI induz os fornecedores de OPB a manterem o seu produto na Indonésia, uma vez que não podem vender aos melhores preços que prevaleceriam no país, na ausência de tais medidas.

(152) Neste sentido, o GI atribui aos produtores de inputs a função de fornecer aos utilizadores nacionais de OPB e, nomeadamente, aos produtores de biodiesel, bens mediante remuneração inferior à adequada, ou dá-lhes instruções nesse sentido. Aos produtores de OPB é atribuída a responsabilidade de criar, na Indonésia, um mercado interno com preços artificialmente baixos.

(153) Por outras palavras, ao aplicar o conjunto de medidas descritas, o GI sabe como reagirão os produtores de OPB a essas medidas e quais as consequências daí resultantes para estes. A Comissão obteve igualmente elementos de prova de que o GI intervém proativamente no mercado de OPB a fim de incentivar os fornecedores privados de OPB a cumprirem a obrigação que lhes foi imposta. Um artigo de imprensa, por exemplo, explicou que o GI continua a apoiar a gestão sustentável das plantações de óleo de palma através da concessão de 6,35 mil milhões de IDR em fundos de replantação a uma parceria constituída por 135 pequenos proprietários agrícolas asiáticos. Nesse artigo, o presidente-diretor do OPPF afirmou que o óleo de palma é um setor importante, que contribui significativamente para a economia indonésia e que, 25 anos depois, é necessário rejuvenescer a indústria do óleo de palma para assegurar um nível elevado de produtividade, que seja consentâneo com as necessidades do setor, o desenvolvimento sustentável e a melhoria do bem-estar dos pequenos proprietários e das comunidades (33). Esta afirmação mostra claramente que o GI está a apoiar os produtores de OPB, essencialmente em benefício dos produtores de biodiesel.

(154) Um outro artigo de imprensa refere que a Indonésia tem em curso um programa subvencionado de replantação de palma destinado aos pequenos agricultores, a fim de ajudar a aumentar os rendimentos sem aumentar a dimensão das plantações, e que o governo pretende replantar 2,4 milhões de hectares de zona de cultivo de palma até 2025 (34), apontando também para a forma como o GI está a subvencionar os produtores de OPB para os induzir a aderirem aos objetivos políticos.

(155) Embora os produtores de OPB possam reduzir um pouco a sua produção interna para fazer face aos impostos de exportação e outras medidas restritivas, a produção não cessou nem diminuiu de forma substancial. Pelo contrário, e com exceção de 2015, a produção de OPB na Indonésia aumentou consistentemente mais de 5 % por ano e, em 2018, atingiu 41 500 Mt. A este respeito, um artigo de imprensa indica como, além de reequilibrar as finanças públicas, o programa B20 visa igualmente promover o consumo interno de óleo de palma, impulsionado por uma descida de preços este ano (35), o que demonstra que, a fim de garantir que os fornecedores de OPB cumprem a obrigação que lhes foi imposta, o GI os apoia através do aumento artificial das suas vendas.

(156) A Comissão concluiu que este crescimento se deve ao facto de o GI atribuir aos produtores de OPB a função de fornecer este produto mediante remuneração inferior à adequada e de lhes dar instruções nesse sentido.

(157) A este respeito, a Comissão considerou que o simples facto de os impostos de exportação e/ou os direitos niveladores de exportação não serem explicitamente mencionados no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base não impede que estes tenham o caráter potencial de uma contribuição financeira, pelo que se inserem na definição de subvenção ao abrigo do regulamento de base e do Acordo SMC. A Comissão apresentou elementos de prova suficientes de que o imposto de exportação e o direito nivelador de exportação sobre o OPB foram utilizados como instrumentos para induzir os produtores de OPB a cumprirem os objetivos de política pública declarados, de uma forma equivalente a uma subvenção passível de medidas de compensação, tal como especificado no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base.

3.3.3.3. Atribuição do exercício de funções ou instruções a organismos privados, na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iv), do regulamento de base

(158) A Comissão analisou, em seguida, se o GI atribui aos produtores de OPB indonésios, enquanto organismos privados, o exercício de funções ou se lhes dá instruções, na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iv), do regulamento de base.

(159) O inquérito revelou que, com exceção da PTPN, todos os produtores de OPB na Indonésia são agricultores independentes ou empresas privadas sem ligação ao GI. Os produtores independentes de OPB representam mais de 90 % do mercado e todos os produtores-exportadores compram uma parte das suas necessidades de OPB a esses produtores independentes.

(160) Por conseguinte, a Comissão considerou que, com base nas informações disponíveis, todos os produtores de OPB são organismos privados a quem o GI atribuiu, na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iv), do regulamento de base, a função de fornecer OPB mediante remuneração inferior à adequada.

3.3.3.4. Fornecimento de OPB mediante remuneração inferior à adequada

(161) Na fase seguinte, a Comissão verificou se os produtores de OPB levaram efetivamente a cabo a política do GI de fornecer OPB mediante remuneração inferior à adequada. Para o efeito, foi necessária uma análise pormenorizada da evolução do mercado na Indonésia, mediante comparação com uma referência adequada.

(162) Através do conjunto de medidas, o GI induziu os produtores de OPB a venderem localmente a preços mais baixos dos que poderiam obter de outro modo, ou seja, sem essas medidas, os produtores de OPB teriam exportado esse produto aos preços mais elevados praticados no mercado mundial ou teriam ajustado a sua produção e preços às restrições do mercado.

(163) A Comissão também considerou que, embora o GI alegue que o preço fixado pela PTPN para o seu OPB é justo porque a ideia de preço é baseada no preço indexado da Malásia para o OPB, os preços no mercado interno na Indonésia são inferiores aos preços de mercado. Para chegar a esta conclusão, a Comissão comparou os preços do OPB no mercado interno indonésio com os preços da Malásia. O resultado deste exercício indicou que os preços do OPB no mercado interno indonésio são consistentemente mais baixos do que os do OPB da Malásia e que, durante o período de inquérito, o preço médio do OPB foi de 540 USD por tonelada na Indonésia, em comparação com 599 USD por tonelada na Malásia.

(164) A este respeito, na sua resposta ao questionário, o GI forneceu dados históricos relativos à evolução dos preços do OPB no mercado interno, comparados com os preços internacionais.

(165) A Comissão não verificou a metodologia de ajustamento dos preços CIF utilizada pelo GI para criar o quadro supra. No entanto, os dados fornecidos indicam claramente que os preços no mercado interno indonésio foram constantemente inferiores aos preços dos mercados internacionais, mesmo que a metodologia aplicada fosse favorável ao GI.

(166) Ao comparar a evolução dos preços do OPB no mercado interno durante o período de inquérito com a evolução dos preços do OPB exportado pela Indonésia, obtém-se também uma conclusão idêntica.

(167) Com base nas informações fornecidas pelo GI, os preços do OPB no mercado interno indonésio, durante o período de inquérito, foram sempre aproximadamente 10 % inferiores aos preços de exportação do OPB indonésio, com base nas estatísticas de exportação do país.

(168) No que respeita aos preços do OPB cobrados pelos fornecedores não estatais, o inquérito também indicou que todas as aquisições de OPB na Indonésia são efetuadas aos preços diários da PTPN, ajustados para ter em conta os custos de transporte. Assim, em especial no que se refere às aquisições ocasionais, o preço da PTPN representava, na prática, o preço máximo do OPB nesse dia. As informações fornecidas pelos produtores-exportadores nas suas respostas ao questionário confirmaram esta conclusão. A Comissão verificou várias transações e constatou que, para todas elas, o preço unitário pago ao fornecedor independente pertinente foi inferior ou igual ao preço diário da PTPN. A Comissão não conseguiu detetar, em nenhuma das transações verificadas, um preço superior ao preço da PTPN para esse dia.

(169) Assim, a Comissão considerou que as ações do GI, ao fixar, na prática, um preço máximo no mercado interno de OPB, dão instruções aos fornecedores de OPB para fornecerem o seu produto mediante remuneração inferior à adequada, nomeadamente, aos produtores de biodiesel.

3.3.3.5. Função que normalmente incumbiria aos poderes públicos e prática observada, que não difere realmente das práticas normais dos poderes públicos

(170) No que respeita ao critério «normalmente incumbiria», que não tinha sido ainda de novo clarificado pelo Painel, a Comissão considerou que o fornecimento de matérias-primas localizadas num país a empresas nacionais é uma função que incumbe normalmente aos poderes públicos. Nos termos do direito internacional, os Estados têm a soberania sobre os seus recursos naturais. Embora gozem de amplos poderes discricionários sobre o modo de organizar a exploração dos seus recursos nacionais, a sua soberania traduz-se, geralmente, pelo poder regulador nesse sentido. A este respeito, é irrelevante o facto de incumbir ou não habitualmente aos poderes públicos o exercício desta função. Por conseguinte, a Comissão considerou que o abastecimento da indústria de biodiesel indonésia com OPB localizado em solo indonésio é uma função que incumbe, de um modo geral, aos poderes públicos.

(171) No que diz respeito ao critério «não difere realmente», a Comissão observou que a redação teve origem no relatório de 1960 do Painel de Revisão nos Termos do Artigo XVI: 5, que utiliza uma formulação semelhante em relação a taxas financiadas por produtores que foram consideradas como não diferindo, realmente, das práticas dos poderes públicos em matéria de tributação e subvenções. Nesse contexto, o critério em causa exige uma conclusão positiva de que o fornecimento de bens pelos organismos privados incumbidos dessa função não difere, realmente, da hipótese de que os poderes públicos tinham, eles próprios, fornecido tais bens. A Comissão considera ser este o caso. Em vez de fornecer inputs diretamente à indústria de biodiesel, a fim de alcançar os objetivos de interesse público do GI de impulsionar o desenvolvimento da indústria de biodiesel, incluindo o seu potencial de exportação, o GI, através de um conjunto de medidas, incentiva os organismos privados a fazerem-no em seu nome. Além disso, na medida em que esse fornecimento de bens pelos poderes públicos envolve alguma perda de receita (como a concessão de subvenções aos inputs ou a perda de receita resultante do fornecimento de bens mediante remuneração inferior à adequada), uma tal ação deve ser entendida no âmbito das funções típicas que normalmente incumbiriam aos poderes públicos (36).

3.3.3.6. Conclusão

(172) Tendo em conta o que precede, a Comissão concluiu que o conjunto de medidas adotadas pelo GI conduziu a uma contribuição financeira sob a forma de fornecimento público de OPB aos produtores-exportadores indonésios de biodiesel, mediante remuneração inferior à adequada, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), subalínea iv), do regulamento de base.

3.3.3.7. Proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços

(173) Além do que precede, e pelos motivos abaixo expostos, a Comissão determinou que o conjunto de medidas adotado pelo GI para intervir no mercado de OPB também pode ser considerado como uma forma de proteção dos rendimentos e manutenção dos preços concedida pelo GI em favor dos produtores indonésios de biodiesel, na aceção do artigo 3., n.o 1, alínea b), do regulamento de base.

(174) Com efeito, as categorias de «contribuição financeira»/«proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços» não se excluem mutuamente. Na realidade, o Órgão de Recurso confirmou que o conjunto de medidas dos poderes públicos capazes de proporcionar subvenções (sob a forma de «contribuição financeira») é ainda mais alargado pelo conceito de proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços constante do artigo 1.o, n.o 1.1, alínea a), ponto 2 (37). Esta interpretação é igualmente coerente com o objeto e a finalidade do Acordo SMC, ou seja, aumentar e melhorar as disciplinas do GATT em matéria de utilização de subvenções e de medidas de compensação (38).Por conseguinte, constatar que uma medida constitui uma contribuição financeira não impede que a mesma medida possa também ser considerada como proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços. De modo idêntico, concluir que uma medida não satisfaz os requisitos necessário