PT Jornal Oficial da União Europeia L 174/1

DECISÃO (UE) 2016/1031 DA COMISSÃO

de 6 de novembro de 2015

relativa às medidas SA.35956 (13/C) (ex-13/NN) (ex-12/N) concedidas pela Estónia à AS Estonian Air

e

relativa às medidas SA.36868 (14/C) (ex-13/N) que a Estónia tenciona conceder à AS Estonian Air

[notificada com o número C(2015) 7470]

(Apenas faz fé o texto na língua inglesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Tendo em conta as decisões através das quais a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente ao auxílio SA.35956 (13/C) (ex-13/NN) (ex-12/N) (1) e relativamente ao auxílio SA.36868 (14/C) (ex-13/N) (2),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

1.1. Processo de auxílio de emergência (SA.35956)

(1) Por carta de 3 de dezembro de 2012, a Estónia notificou à Comissão a sua intenção de conceder um auxílio de emergência à AS Estonian Air («Estonian Air» ou «companhia aérea»), bem como várias injeções de capital realizadas no passado. Em 4 de dezembro de 2012 realizou-se uma reunião com as autoridades estónias.

(2) Na sequência de tais contactos de pré-notificação, através da notificação SANI n.o 7853, de 20 de dezembro de 2012, a Estónia notificou à Comissão a concessão prevista de um auxílio de emergência à companhia aérea sob a forma de um empréstimo no valor de 8,3 milhões de euros.

(3) Com base nas informações fornecidas pelas autoridades estónias, afigura-se que a primeira parcela do empréstimo de emergência foi paga à Estonian Air em 20 de dezembro de 2012. Por este motivo, a Comissão registou o processo como auxílio não notificado (13/NN) e informou a Estónia da reclassificação do processo, por carta de 10 de janeiro de 2013. Além disso, a Comissão solicitou informações adicionais por carta de 10 de janeiro de 2013, à qual a Estónia respondeu por carta de 21 de janeiro de 2013.

(4) Por carta de 20 de fevereiro de 2013, a Comissão informou a Estónia da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente ao auxílio de emergência no valor de 8,3 milhões de euros e às medidas concedidas no passado.

(5) Por carta de 4 de março de 2013, a Estónia informou a Comissão da sua decisão de 28 de fevereiro de 2013 de aumentar o empréstimo de emergência concedido à Estonian Air em 28,7 milhões de euros. Por carta de 16 de abril de 2013, a Comissão informou a Estónia sobre a sua decisão de alargar o procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado ao auxílio de emergência suplementar (em conjunto com a decisão referida no considerando 4, «as decisões de início do procedimento relativas ao auxílio de emergência»).

(6) A Estónia apresentou observações sobre as decisões de início do procedimento relativas ao auxílio de emergência por cartas de 9 de abril e 17 de maio de 2013. A Comissão solicitou informações adicionais à Estónia, por carta de 8 de abril de 2013, à qual a Estónia respondeu em 18 de abril de 2013.

(7) As decisões de início do procedimento relativas ao auxílio de emergência foram publicadas no Jornal Oficial da União Europeia em 29 de maio de 2013 (3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as medidas. A Comissão recebeu observações de duas partes interessadas, a saber, do International Airlines Group («IAG») e da Ryanair. Transmitiu-as à Estónia, dando-lhe a oportunidade de se pronunciar. As observações da Estónia foram recebidas em 5 de agosto de 2013.

1.2. Processo de reestruturação (SA.36868)

(8) Na sequência de contactos informais com a Comissão, a Estónia notificou um plano de reestruturação — incluindo uma recapitalização da companhia aérea no valor de 40,7 milhões de euros — em 20 de junho de 2013, através da notificação SANI n.o 8513. A notificação foi registada com o número SA.36868 (13/N).

(9) A Comissão solicitou informações adicionais por cartas de 16 de julho e 28 de outubro de 2013, às quais as autoridades estónias responderam por cartas de 28 de agosto e 25 de novembro de 2013. A Estónia apresentou informações adicionais por correio eletrónico de 22 de dezembro de 2013.

(10) A Comissão recebeu ainda uma denúncia da Ryanair datada de 23 de maio de 2013 sobre os planos da Estónia de aumentar o capital da Estonian Air, assim como sobre um acordo de venda e relocação celebrado entre a Estonian Air e o Aeroporto de Taline respeitante a um edifício de escritórios pertencente à Estonian Air. Em 25 de junho de 2013, a Comissão transmitiu a denúncia à Estónia. As observações da Estónia foram apresentadas por carta datada de 5 de agosto de 2013 (4).

(11) Por carta de 4 de fevereiro de 2014, a Comissão informou a Estónia de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente ao auxílio à reestruturação notificado («decisão de início do procedimento relativa ao auxílio à reestruturação») (5).

(12) A Estónia apresentou, por carta de 19 de março de 2014, observações sobre a decisão de início do procedimento relativa ao auxílio à reestruturação. Em 7 de maio de 2014 teve lugar uma reunião com as autoridades estónias e com a Estonian Air, seguida de uma conferência telefónica em 30 de junho de 2014. Além disso, teve lugar em 28 de agosto de 2014 uma reunião com as autoridades estónias e os seus representantes legais, após a qual a Estónia forneceu informações adicionais por correio eletrónico, em 10 de setembro de 2014.

(13) Em 31 de outubro de 2014, as autoridades estónias apresentaram um plano de reestruturação alterado. Na sequência disto, foram realizadas reuniões com as autoridades estónias, em 23 de novembro, 11 de dezembro e 19 de dezembro de 2014 e foram apresentadas informações adicionais pelas autoridades estónias, em 3, 10 e 19 de dezembro de 2014.

(14) Foram apresentadas informações adicionais pelas autoridades estónias em 14, 27 e 28 de janeiro, 13 de fevereiro, 11 de março, 8 e 30 de abril, 27 de maio, 17 de julho e 26 de agosto de 2015. Além disso, foram realizadas reuniões com as autoridades estónias em 14 e 15 de janeiro, 27 de março, 21 de abril (conferência telefónica), 7 de maio (conferência telefónica), 28 de maio e 15 de setembro de 2015.

(15) A decisão de início do procedimento relativa ao auxílio à reestruturação foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 9 de maio de 2014 (6). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as medidas. A Comissão recebeu observações de duas partes interessadas, a saber, a Ryanair e uma parte interessada que não deseja que a sua identidade seja divulgada. Transmitiu-as à Estónia, dando-lhe a oportunidade de se pronunciar. As observações da Estónia foram recebidas em 15 de agosto de 2014.

(16) Por carta de 8 de outubro de 2015, a Estónia informou a Comissão de que, excecionalmente, aceitaria que a presente decisão fosse adotada e notificada em língua inglesa, renunciando, assim, aos seus direitos decorrentes do artigo 342.o do Tratado, em conjugação com o artigo 3.o do Regulamento n.o 1 (7).

2. MERCADO DOS TRANSPORTES AÉREOS ESTÓNIO

(17) O principal aeroporto da Estónia é o Aeroporto de Taline que, em 2013, serviu 1,96 milhões de passageiros, número inferior aos 2,21 milhões de passageiros de 2012, o que representa uma redução de 11,2%. Em 2013, 13 companhias aéreas diferentes realizaram voos regulares de e para Taline e operaram durante todo o ano um total de 20 rotas (8). Em 2014, o Aeroporto de Taline serviu 2,02 milhões de passageiros, um aumento de 3% em comparação com 2013. No total, 15 companhias aéreas diferentes operaram 20 rotas numa base anual (9).

(18) A Estonian Air transportou 27,6% dos passageiros que voaram via Taline em 2013, um decréscimo face aos 40,2% em 2012, embora tenha mantido a sua posição de líder. Também em 2013, a Ryanair e a Lufthansa transportaram 15,1% e 10,5%, respetivamente, dos passageiros que viajaram para/de Taline, seguidas de perto pela Finnair e pela airBaltic (10). Em 2014, a quota da Estonian Air do total de passageiros diminuiu novamente para 26,6%, seguida pela Lufthansa com 13,4% e da Ryanair com 11,5% do total de passageiros (11).

(19) Devido à estabilidade da economia da Estónia em 2013, a procura de transporte aéreo pelos passageiros manteve-se elevada, representando para outras companhias aéreas a oportunidade de aumentar a sua oferta e quota de mercado (12). Em 2013, a Turkish Airlines começou a operar voos para/de Istambul e a Ryanair acrescentou sete novas rotas, ao passo que a Lufthansa e a airBaltic aumentaram as suas frequências. Em 2014, novas companhias aéreas começaram a explorar rotas regulares a partir de Taline, tais como, por exemplo, a TAP Portugal (para/de Lisboa) e a Vueling (para/de Barcelona) (13).

(20) De acordo com a gestora do Aeroporto de Taline, toda a Estónia pode ser considerada como zona de influência deste aeroporto. Ao mesmo tempo, a maior parte da Estónia está igualmente inserida na zona de influência de outros aeroportos internacionais, tais como Helsínquia, Riga e São Petersburgo (14).

3. BENEFICIÁRIO

(21) A Estonian Air, uma sociedade por ações ao abrigo da legislação estónia, é a transportadora aérea nacional da Estónia, com base no Aeroporto de Taline. Atualmente, a companhia aérea tem cerca de 160 trabalhadores e opera uma frota de sete aeronaves.

(22) A Estonian Air foi criada como uma empresa estatal após a independência da Estónia, em 1991, a partir de uma divisão da companhia aérea russa Aeroflot. Depois de esforços de privatização e das alterações subsequentes na estrutura acionista da companhia aérea, a Estonian Air é, atualmente, propriedade da Estónia (97,34%) e do Grupo SAS («SAS») (2,66%).

(23) A Estonian Air participa numa empresa comum: A Eesti Aviokütuse Teenuste AS (51% das ações), que fornece serviços de reabastecimento a aeronaves no Aeroporto de Taline. A Estonian Air também participou na empresa comum AS Amadeus Eesti (60% das ações), que fornece às agências de viagens da Estónia sistemas de reservas e apoio, mas, no início de 2014 vendeu a sua participação à Amadeus IT Group S.A. (15). A Estonian Air detinha igualmente uma filial a 100%, a AS Estonian Air Regional, que operava voos comerciais para destinos vizinhos, em cooperação com a Estonian Air. Esta filial foi vendida em junho de 2013 à Fort Aero BBAA OÜ, um operador aéreo privado (16).

(24) A Estonian Air tem apresentado prejuízos avultados desde 2006. Mais de metade do capital próprio da companhia aérea desapareceu entre 2010 e 2011. Durante esse período, a companhia aérea perdeu mais de um quarto do seu capital.

(25) Apesar das injeções de capital de 2011 e 2012, a situação financeira da companhia aérea continuou a deteriorar-se em 2012. Em maio de 2012 verificou-se uma perda mensal de 3,7 milhões de euros, superior aos prejuízos orçamentados de 0,9 milhões de euros. No primeiro semestre de 2012, as perdas da Estonian Air tinham atingido os 14,9 milhões de euros (17). Em junho de 2012, a Estonian Air reviu as suas previsões para 2012 e estimou 25 milhões de euros em perdas operacionais para esse ano (o orçamento inicial previa uma perda anual de 8,8 milhões de euros). No final de julho de 2012, a Estonian Air tinha alcançado uma situação de falência técnica ao abrigo da legislação estónia. No exercício de 2012, a companhia aérea registou perdas de 49,2 milhões de euros.

(26) As perdas líquidas da Estonian Air, em 2013, ascenderam a 8,1 milhões de euros (18). Em 2014, as suas perdas líquidas atingiram os 10,4 milhões de euros (19).

4. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS E DO PLANO DE REESTRUTURAÇÃO

(27) Esta secção apresenta uma descrição das medidas em apreço, tanto no que respeita ao processo de auxílio de emergência (SA.35956), ou seja, as medidas 1 a 5, como no que respeita ao plano de reestruturação notificado no âmbito do processo de reestruturação (SA.36868).

4.1. Aumento de capital de 2009 (medida 1)

(28) O Aeroporto de Taline e a companhia aérea constituíram uma única empresa até 1993, quando a companhia aérea se tornou uma entidade independente. Em 1996, a Estónia privatizou 66% das ações da companhia aérea. Após a privatização, as ações eram detidas do seguinte modo: 49% pela Maersk Air, 34% pelo Ministério dos Assuntos Económicos e das Comunicações da Estónia e 17% pelo Cresco Investment Bank («Cresco»), um banco de investimento local. Em 2003 a SAS comprou a quota de 49% da Maersk Air, tendo-se as restantes participações mantido inalteradas.

(29) De acordo com as informações fornecidas pela Estónia, a companhia aérea procurou novo capital dos seus acionistas em 2009, devido a duas razões principais. Em primeiro lugar, no início de 2008, a Estonian Air fez um pagamento inicial em numerário de […] (*) milhões de euros para adquirir três novos aviões a jato regionais Bombardier, a fim de modernizar a frota de aeronaves e torná-la mais eficiente. Em segundo lugar, o modelo de negócios não funcionava sob a tensão da crise financeira e a companhia aérea enfrentava problemas de liquidez no final do ano.

(30) Em fevereiro de 2009, todos os acionistas aumentaram o capital da companhia aérea em 7,28 milhões de euros, na proporção das suas participações. A Estónia injetou 2,48 milhões de euros em numerário, enquanto o Cresco contribuiu com 1,23 milhões de euros, também em numerário. A SAS injetou um total de 3,57 milhões de euros, dos quais 1,21 milhões de euros em numerário e 2,36 milhões de euros sob a forma de conversão de um empréstimo em capital próprio. A estrutura acionista da Estonian Air não se alterou em consequência da medida 1.

4.2. Venda da secção de assistência em escala em 2009 (medida 2)

(31) Em junho de 2009, a Estonian Air vendeu a sua atividade de assistência em escala ao Aeroporto de Taline, detido pelo Estado, por um preço de 2,4 milhões de euros. No momento da venda, a Estónia detinha 100% do Aeroporto de Taline.

(32) As autoridades estónias explicaram que não teve lugar qualquer procedimento concursal aberto, transparente e incondicional. Além disso, o preço de venda não se baseou em pareceres de peritos, mas foi estabelecido com base no valor contabilístico dos ativos à venda. Os ativos depreciados foram tidos em conta, por adição de valor. De acordo com as autoridades estónias, o preço foi estabelecido em negociações diretas entre o Aeroporto de Taline e a Estonian Air.

4.3. Injeção de capital de 2010 (medida 3)

(33) Em 10 de novembro de 2010, a Estónia injetou 17,9 milhões de euros (280 milhões de EEK) em numerário no capital da Estonian Air, enquanto a SAS procedeu à conversão de um empréstimo em capital próprio, no montante de 2 milhões de euros. Ao mesmo tempo, a SAS adquiriu os 17% da participação do Cresco na companhia aérea em troca de uma amortização total de um empréstimo de […] euros que o Cresco tinha junto da SAS e, por conseguinte, o Cresco deixou de ser acionista.

(34) A decisão de adquirir uma participação maioritária na companhia aérea teve por base um plano de negócios de 2010 («plano de negócios de 2010»). Ao mesmo tempo, a Estónia pretendia assegurar voos de longo curso entre Taline e os destinos comerciais mais importantes e considerou que a obtenção do controlo da companhia aérea através de uma injeção de capital era a melhor forma de alcançar esse objetivo.

(35) O capital foi, aparentemente, utilizado para pré-pagamentos de […] milhões de USD relativos a três aeronaves Bombardier CRJ900 que foram entregues em 2011, bem como para cobrir parte das perdas líquidas em 2011, no valor de 17,3 milhões de euros.

(36) Em consequência da injeção de capital de 2010, a Estónia tornou-se a acionista maioritária, com 90% das ações da Estonian Air, ao passo que a participação da SAS se diluiu para 10%. Tal como indicado no considerando 33, o Cresco — que detinha 17% das ações da Estonian Air desde a privatização da companhia aérea em 1996 — deixou de ser acionista e decidiu não injetar mais capital na companhia aérea (20).

4.4. Aumento de capital de 2011/2012 (medida 4)

(37) Em novembro de 2011, a Estónia decidiu injetar 30 milhões de euros em capital na Estonian Air e aumentar a sua participação para 97,34%. A injeção de capital foi realizada em duas parcelas de 15 milhões de euros cada, uma em 20 de dezembro de 2011 e outra em 6 de março de 2012. A SAS não participou nesta injeção de capital e a sua participação foi diluída de 10% para 2,66%. Desde então, a estrutura acionista da Estonian Air não se alterou.

(38) A injeção de capital foi, aparentemente, efetuada com base num plano de negócios de outubro de 2011 («plano de negócios de 2011»). O plano de negócios de 2011 baseou-se no pressuposto de que uma rede de maiores dimensões e frequências mais elevadas melhorariam a competitividade da companhia aérea. Considerou-se que uma boa estrutura aeroportuária (rede de tipo radial) iria atrair passageiros e permitir flexibilidade na redistribuição do tráfego através de uma plataforma para combater a sazonalidade ou as alterações súbitas na procura. Além disso, teve-se em consideração os volumes da plataforma, a fim de permitir a redução dos custos por lugar, utilizando aeronaves de maior dimensão. Teve-se em consideração o modelo de rede regional para permitir que a companhia aérea aumentasse em dimensão e reduzisse os riscos. O plano de negócios de 2011 implicou também um aumento das ligações de e para a Estónia, da frota e, consequentemente, um aumento de pessoal para gerir mais voos de ida e volta.

(39) De acordo com o plano de negócios de 2011, a Estonian Air necessitaria de 30 milhões de euros dos seus acionistas e de um empréstimo do banco privado […]. Embora a sucursal estónia do banco tivesse, alegadamente, aprovado o empréstimo através do seu comité de crédito, em última análise o empréstimo foi recusado pelo comité de crédito de última instância de […], em novembro de 2011. Não obstante esta recusa, a Estónia decidiu conceder 30 milhões de euros à Estonian Air.

4.5. Empréstimo de emergência (medida 5)

(40) Tendo em conta os maus resultados da Estonian Air em meados de 2012 (perdas de 14,9 milhões de euros), ficou claro para a administração da companhia aérea que a estratégia de tipo radial do plano de negócios de 2011 não tinha tido êxito. Neste contexto, a Estónia decidiu prestar um apoio suplementar à companhia aérea sob a forma de auxílio de emergência.

(41) A medida de emergência consistiu num empréstimo no valor de 8,3 milhões de euros disponibilizados pelo Ministério das Finanças da Estónia, com uma taxa de juro anual de 15%. Uma primeira parcela do empréstimo de 793 000 euros tinha sido já desembolsada em 20 de dezembro de 2012, a segunda parcela de 3 000 000 euros em 18 de janeiro de 2013 e os restantes 4 507 000 euros em 11 de fevereiro de 2013 (21). A Estónia comprometeu-se a comunicar à Comissão um plano de reestruturação ou de liquidação ou uma prova de que o empréstimo fora reembolsado na totalidade no prazo máximo de seis meses após a primeira aplicação da medida de auxílio de emergência, a saber, até 20 de junho de 2013.

(42) Em 4 de março de 2013, as autoridades estónias informaram a Comissão da sua decisão de 28 de fevereiro de 2013 de aumentar o empréstimo de emergência em 28,7 milhões de euros, com base num pedido da Estonian Air que estabelecia as suas necessidades de liquidez. Desse montante, 16,6 milhões de euros foram concedidos à companhia aérea em 5 de março de 2013, após a assinatura de uma alteração ao anterior acordo de empréstimo, tendo os restantes 12,1 milhões de euros do instrumento de auxílio de emergência sido disponibilizados à Estonian Air em 28 de novembro de 2014 (22). As condições do empréstimo de emergência adicional eram iguais às do empréstimo de emergência inicial, ou seja, o empréstimo tinha de ser reembolsado, inicialmente, o mais tardar até 20 de junho de 2013 (o reembolso foi depois adiado na sequência da notificação do processo de reestruturação) e seriam cobrados juros de 15% ao ano.

(43) O montante total do empréstimo de emergência foi, por conseguinte, de 37 milhões de euros, que foram pagos na totalidade à Estonian Air em várias parcelas, tal como descrito nos considerandos 40 e 41.

(44) Em 5 de dezembro de 2013, a pedido da Estonian Air, a Estónia decidiu reduzir a taxa de juro do empréstimo de emergência dos 15% iniciais para 7,06%, a partir de julho de 2013. De acordo com as autoridades estónias, esta decisão deveu-se a uma alteração do perfil de risco da companhia aérea desde que a taxa foi fixada em dezembro de 2012.

4.6. Auxílio à reestruturação notificado e plano de reestruturação (medida 6)

(45) Em 20 de junho de 2013, a Estónia notificou um auxílio à reestruturação de 40,7 milhões de euros a favor da Estonian Air sob a forma de uma injeção de capital próprio, com base num plano de reestruturação («plano de reestruturação») que abrange um período de reestruturação de cinco anos, de 2013 a 2017.

4.6.1. Regresso à viabilidade até 2016.

(46) O plano de reestruturação visa restaurar a viabilidade a longo prazo da Estonian Air até 2016. O plano de reestruturação pressupõe que será possível contornar o atual nível de perdas de resultados antes de impostos («RAI») de -49,2 milhões de euros em 2012, atingindo o limiar de rendibilidade em 2015 e uma situação de rendibilidade em 2016. De acordo com os pressupostos do plano de reestruturação, a Estonian Air irá gerar um RAI de 1,3 milhões de euros em 2016. Quadro Lucros e perdas 2009-2017 (em milhões de EUR) 2009 2010 2011 2012 2013 (f) 2014 (f) 2015 (f) 2016 (f) 2017 (f) Receitas 62,759 68,583 76,514 91,508 71,884 73,587 76,584 78,790 80,490 EBITDA (23) 2,722 3,181 (6,830) (10,037) 6,510 8,454 9,918 10,000 10,813 RAI (4,434) (2,617) (17,325) (49,218) (7,052) (1,577) (0,002) 1,296 2,031 Margem RAI (7%) (4%) (23%) (54%) (10%) (2%) (0%) 2 % 3 % Total de capitais próprios 7,931 (24) 23,958 36,838 (14,683) 18,964 17,387 17,385 18,681 20,712

(47) Relativamente à rendibilidade, o plano de reestruturação tem por objetivo alcançar uma rendibilidade do capital utilizado («ROCE») de 6,2% e uma rendibilidade do capital próprio («ROE») de 6,9% em 2016, e de 9,8% e 8,9%, respetivamente, até 2017. Quadro 2 Rendibilidade dos capitais próprios e rendibilidade do capital utilizado previstas para 2013-2017 (em milhões de EUR)(%) 2013 2014 2015 2016 2017 Rendibilidade dos capitais próprios (37,2) (9,1) (0,0) 6,9 9,8 ROCE (rendibilidade do capital utilizado) (6,6) 0,8 7,1 6,2 8,9

4.6.2. Medidas de reestruturação

(48) Para alcançar esses resultados, o plano de reestruturação prevê uma série de ações-chave. Por exemplo, a Estonian Air reduz o tamanho da sua frota, passando de 11 aeronaves em dezembro de 2012, para 7 aviões em agosto de 2013. A companhia aérea racionaliza igualmente a frota: da combinação inicial de aeronaves (incluindo quatro Embraer E170, três Bombardier CRJ900, três Saab 340 e um Boeing 737), a Estonian Air tem como objetivo passar a uma frota de tipo único composta por sete CRJ900 até ao final de 2015. Destas sete aeronaves, cinco seriam utilizadas para servir a rede de rotas da companhia aérea e as duas restantes seriam alugadas com tripulação ou fretadas.

(49) A Estonian Air reduziu a sua rede de rotas, passando de 24 rotas disponíveis em 2012 para 12 rotas, das quais duas são sazonais (25). Por conseguinte a companhia aérea suprimiu 12 rotas, designadas medidas compensatórias (ver Quadro 4). A redução da rede de rotas implica uma redução da capacidade de 37% em termos de ASK (26) e de 35% em termos de lugares oferecidos (valores de 2013 comparados com os de 2012). Além disso, a Estonian Air reduziu os ASK em 23% nas rotas mantidas como principais.

(50) A Estonian Air já reduziu os seus efetivos de 337 trabalhadores em abril de 2012 para 197 em março de 2013 e para cerca de 160 atualmente, o que vai para além do plano inicial de reduzir o pessoal a 164 trabalhadores. Além disso, a Estonian Air vendeu ao Aeroporto de Taline um edifício de escritórios e um hangar.

(51) De acordo com o plano de reestruturação, a Estonian Air planeia também implementar um novo modelo de fixação de preços (menor número de classes de reserva/grupos de preços e regulação de tarifas, bem como a desagregação de produtos destinada a gerar níveis mais elevados de rendimento complementar) e uma série de medidas destinadas a melhorar a qualidade dos seus serviços, incluindo os canais através dos quais são vendidos. A Estonian Air pretende, em especial, aumentar as receitas resultantes de campanhas de marketing — principalmente através de canais digitais — de [200-500 mil] euros em 2013 para [1,5-2,5] milhões de euros em 2017. De igual modo, a nova taxa de serviço em linha aumentará as receitas de [200-500 mil] euros em 2013 para [1-2] milhões de euros em 2017. Essas medidas deveriam aumentar as receitas em [10-20] milhões de euros nos próximos cinco anos.

(52) Além disso, de acordo com o plano de reestruturação, a Estonian Air tenciona implementar um conjunto de medidas de redução de custos, incluindo a assinatura de um contrato coletivo relativo a aumentos nas tabelas salariais, férias e utilização dos pilotos; a introdução do conceito de trabalhador multifuncional, especialmente no que diz respeito ao pessoal dos serviços administrativos; o aumento da eficiência energética através de uma melhoria das operações de voo, incluindo a redução da potência de descolagem e de ajustamentos, a redução dos custos de distribuição e das comissões; ganhos de eficiência através de uma frota de tipo único; e renegociações contratuais, por exemplo, dos serviços de assistência em escala, restauração e taxas aeroportuárias. Essas medidas deveriam render [20-30] milhões de euros nos próximos cinco anos.

(53) Além disso, o plano de reestruturação prevê a reorganização dos quadros superiores do conselho de administração da companhia aérea.

4.6.3. Medidas compensatórias

(54) No âmbito da sua reestruturação, a Estonian Air suprimiu um total de 12 rotas, designadas medidas compensatórias. O plano de reestruturação salienta igualmente que as faixas horárias libertadas em Londres Gatwick (LGW), Helsínquia (HEL) e Viena (VIE) devem ser consideradas como medidas compensatórias, uma vez que estes são aeroportos coordenados (capacidade limitada). Quadro 3 Rotas designadas como medidas compensatórias (%) Destino Taxa de ocupação (2012) Contribuição de nível 1 (27) (2012) Contribuição DOC (28) (2012) Margem de rendibilidade (2012) Capacidade abandonada em ASK (% em comparação com a capacidade total anterior à reestruturação) Hanover (HAJ) 66 82 –18 –67 2 Helsínquia (HEL) 54 60 –64 – 126 1 Joensuu (JOE) 60 77 –35 – 111 0 Jyväskylä (JYV) 53 76 –40 – 117 0 Kajaani (KAJ) 42 75 –82 – 168 0 Riga (RIX) 45 59 – 143 – 310 1 Londres Gatwick (LGW) 80 85 –1 –36 5 Tartu (TAY) 42 62 – 100 – 183 1 Tbilisi (TBS) 76 84 –27 –89 4 Kuressaare (URE) 33 86 8 –36 0 Veneza (VCE) 87 84 10 –35 1 Viena (VIE) 71 84 –13 –59 3

4.6.4. Contribuição própria

(55) De acordo com o plano de reestruturação, a contribuição própria consistiria em 27,8 milhões de euros da venda planeada de três aeronaves em 2015, 7,5 milhões de euros da venda de imóveis, 2 milhões de euros da venda de outros ativos não essenciais e 0,7 milhões de euros de um novo empréstimo, a conceder até […]. Dados os custos totais de reestruturação no valor de 78,7 milhões de euros, a contribuição própria (num total de 38 milhões de euros) corresponderia a 48,3% dos custos de reestruturação. A parte restante dos custos de reestruturação seria financiada através de um auxílio à reestruturação concedido pela Estónia no valor de 40,7 milhões de euros sob a forma de capital próprio, uma parte do qual seria utilizada para reembolsar o empréstimo de emergência.

4.6.5. Análise de cenários e risco

(56) O plano de reestruturação apresenta uma análise de cenários incluindo, além do cenário intermédio no qual o plano de reestruturação se baseia, um cenário otimista («cenário alto») e um cenário pessimista («cenário baixo»). Por um lado, o cenário alto pressupõe um crescimento anual do PIB de 5% na Europa, um aumento das receitas acessórias de 7 milhões de euros, resultante de uma melhoria do posicionamento de produtos e, em média, um aumento do número de passageiros de 5%. De acordo com o plano de reestruturação, o cenário alto resultaria num RAI positivo já em 2014. Por outro lado, o cenário baixo baseia-se no pressuposto de que o crescimento do PIB na Europa continuará a ser baixo até 2017, o que conduzirá a uma diminuição de 12% do número de passageiros. As consequências negativas da redução do número de passageiros seriam, no entanto, atenuadas por uma série de ações de gestão, nomeadamente por uma redução de 10% da frequência de viagens de ida e volta, um aumento de 1% do preço dos bilhetes, um aumento do número de receitas acessórias de 4,5 euros por passageiro em 2015 para 6,5 euros por passageiro em 2017, uma redução de 10% nos custos de consultoria e outros custos do departamento e uma redução adicional da tripulação (cinco pilotos e cinco membros da tripulação de cabina entre 2014 e 2016). Tendo em conta as medidas corretivas de gestão, o cenário baixo teria como resultado um RAI ligeiramente positivo em 2017, mas ainda assim, conduziria a uma posição líquida negativa antes do financiamento. O plano de reestruturação alega que em nenhum dos casos seria necessário um financiamento adicional. Quadro 4 Análise de cenários para 2013-2017 (em milhões de EUR) 2013 2014 2015 2016 2017 Cenário alto RAI [(8)-(7)] [0-1] [3-4] [6-7] [9-10] Valor líquido antes do financiamento [(10)-(9)] [7-8] [6-7] [5-6] [8-9] Cenário baixo RAI [(8)-(7)] [(4)-(3)] [(3)-(2)] [(1)-0] [0-1] Valor líquido antes do financiamento [(10)-(9)] [2-3] [1-2] [(1)-0] [(1)-0]

(57) O plano de reestruturação prevê igualmente uma análise da sensibilidade no âmbito do cenário intermédio, que abrange fatores selecionados: Redução de 5% ou 10% dos rendimentos indicativos, 5% de redução no número de passageiros, 5% ou 10% de aumento nos custos de combustível, 5% ou 10% de redução no preço indicativo de venda para a aeronave a vender em 2015 (ver considerando 55 supra) e 5% de valorização e desvalorização na taxa de câmbio USD/EUR. O plano de reestruturação toma em consideração o impacto que cada fator individualmente considerado teria sobre a recuperação da companhia aérea e conclui que seria necessário financiamento adicional entre [1-10] milhões de euros e [30-40] milhões de euros em todos os casos (exceto no caso de existir uma valorização de 5% na taxa de câmbio USD/EUR). Além disso, na maioria dos casos, não seria atingido o limiar de rendibilidade até ao final do período de reestruturação planeado, ou seja, em 2017.

4.7. Plano de reestruturação alterado de 31 de outubro de 2014

(58) Em 31 de outubro de 2014, as autoridades estónias apresentaram um plano de reestruturação substancialmente alterado. As alterações do plano dizem respeito, nomeadamente, ao seguinte: 1) Aquisição planeada da Estonian Air por um investidor privado, o grupo de investimento estónio Infortar (29), que se prevê que adquira […]% das ações da Estónia até […] de 2015; 2) Prorrogação do período de reestruturação de cinco para mais de seis anos, com a data de início recuada de 2013 para novembro de 2010 e a data final alterada do final de 2017 para novembro de 2016; 3) Um plano de negócios alterado, que tem em conta a privatização e as sinergias previstas com o operador de ferry Tallink, parcialmente detido pelo Infortar, bem como ajustamentos adicionais devidos a acontecimentos recentes (crise na Ucrânia, número de passageiros inferior ao previsto em algumas linhas, devido à concorrência, etc.).

(59) Ao recuar a data de início do período de reestruturação para novembro de 2010, o plano de reestruturação alterado inclui igualmente como auxílio à reestruturação as injeções de capital de 2010 (medida 3) e de 2011/2012 (medida 4). O montante total do auxílio à reestruturação passaria, assim, de 40,7 milhões de euros, de acordo com o plano de reestruturação inicial, para 84,7 milhões de euros.

(60) Em consequência da prorrogação do período de reestruturação e da entrada programada de um investidor privado em 2015, o plano de reestruturação alterado abrange três estratégias empresariais distintas com base em planos de negócios simultâneos distintos: 1) 2011 — abril de 2012: Estratégia de expansão e desenvolvimento de um operador regional de tipo radial (financiado em grande parte pelas duas injeções de capital do Estado, no âmbito das medidas 3 e 4 e com base num plano de negócios elaborado pela nova administração nomeada após o Estado ter adquirido 90% das ações da Estonian Air, em novembro de 2010), que envolve, entre outros: a) a expansão da frota de 8 para 11 aeronaves (mais duas encomendadas); b) o desenvolvimento de Taline no sentido de o tornar uma plataforma regional com um aumento considerável do número de rotas exploradas (de 13 em março de 2011 para 24 em setembro de 2012); c) o aumento do pessoal de 255 para 337 trabalhadores. 2) Abril de 2012 — 2014: Estratégia para reduzir a capacidade e alterar o modelo de negócios para uma transportadora de rede regional ponto-a-ponto, centrando-se num número limitado de rotas principais. As medidas incluíam, entre outras: a) a redução da frota de 11 para 7 aeronaves; b) a redução das rotas exploradas de 24 para 12; c) a redução do pessoal de 337 para 164 trabalhadores; d) a substituição do antigo diretor-executivo e do conselho de administração. 3) 2015-2016: Estratégia que previa a entrada de um investidor privado, sinergias com o operador de ferry Tallink e ajustamentos adicionais tendo em conta resultados mais fracos em 2014: a) continuar a centrar-se em [5-15] rotas principais, mas aumentar o número de rotas sazonais, de [1-5] para [5-10] a partir de 2016; b) complementar as atuais sete aeronaves com […] pequenas aeronaves ATR42 regionais (alugadas com tripulação) para prover as rotas sazonais suplementares; c) utilizar as sinergias de receitas e custos com o investidor privado e as suas filiais (Tallink ferry, hotéis, serviços de táxi, etc.).

(61) As autoridades estónias alegam que, apesar da alteração de estratégias, o período de reestruturação compreendido entre novembro de 2010 e novembro de 2016, ou seja, desde a aquisição pelo Estado de 90% das ações da Estonian Air até ao regresso à rendibilidade da companhia aérea de acordo com o plano de reestruturação alterado, pode ser considerado como parte de um «processo contínuo de reestruturação», com o único objetivo de tornar a transportadora rentável e economicamente sustentável. Alegam que é um processo de longo prazo com alterações de táticas sobre como alcançar o resultado desejado — assim que se verificou que a estratégia de tipo radial não funcionava, esta foi abandonada e substituída por uma estratégia diferente, mas com o mesmo objetivo em termos de rendibilidade e sustentabilidade.

(62) O plano de reestruturação alterado prevê o regresso à viabilidade até 2016, no final do período de reestruturação de seis anos, tal como indicado no Quadro 5. Quadro 5 Lucros e perdas 2011-2016 (em milhões de EUR) 2011 2012 2013 2014 (f) 2015 (f) 2016 (f) Receitas 76,514 91,508 72,123 68,463 81,244 97,098 EBITDA (6,830) (10,037) 6,943 5,735 11,907 21,715 RAI (17,325) (49,218) (8,124) (11,417) (3,316) 3,874 Margem RAI (23%) (54%) (11%) (17%) (4%) 4 % Total de capitais próprios 36,838 (14,683) (22,808) (32,406) 6,548 10,423

(63) Em comparação com o plano de reestruturação inicial, a companhia aérea deveria aumentar a sua incidência nas rotas e atividades secundárias (por exemplo, adição de novas rotas sazonais ou alargamento da sua atividade de locação com tripulação). Além disso, a companhia aérea deveria beneficiar de uma série de sinergias que poderia desenvolver tanto do lado das receitas como dos custos com a Tallink. Por conseguinte, o plano de reestruturação alterado prevê um crescimento mais acentuado das receitas em 2015 e 2016 do que o plano de reestruturação inicial.

(64) No que diz respeito à contribuição própria, o plano de reestruturação alterado prevê uma contribuição própria total de [100-150] milhões de euros, o que representa [50-60]% dos custos de reestruturação. Este montante inclui — para além das receitas das vendas de ativos e de um novo [empréstimo, já contabilizados no plano de reestruturação inicialmente notificado — financiamento concedido em 2010 sob a forma de capital próprio e empréstimos concedidos pela SAS (cerca de […] milhões de euros), financiamento para a compra de aeronaves obtido em 2011 e concedido pela Export Development Canada (EDC), e […] […] milhões de euros), um projeto de investimento em fundos próprios pelo Infortar em 2015 ([…] milhões de euros) e uma linha de crédito intragrupo a conceder pelo Infortar em 2015 ([…] milhões de euros).

(65) As medidas compensatórias propostas no plano de reestruturação alterado incluem medidas de redução da frota, supressão de rotas e o decréscimo da quota de mercado daí resultante. Entre 2010 e 2016, a companhia aérea teria reduzido em uma aeronave a sua frota permanente (de oito para sete). Em comparação com 2012, em 2016 reduzir-se-ia a quatro aeronaves. Além disso, entre 2010 e 2016, o plano de reestruturação alterado prevê uma redução global das rotas de [20-25] para [15-20]. Embora a companhia aérea tenha abandonado oito rotas (Atenas, Barcelona, Dublin, Roma, Hamburgo, Londres, Berlim e Kuressaare), três rotas seriam acrescentadas (Gotemburgo, Split e Trondheim). Em geral, a capacidade transportada manter-se-ia estável com [1,000-1,200] milhões de ASK em 2016, em comparação com [1,000-1,200] milhões de ASK em 2011. No que respeita à quota de mercado, as autoridades estónias alegam que a quota de mercado da Estonian Air diminuiu de 40,2% em 2012 para 26,3% em 2014.

(66) No que diz respeito à entrada de um investidor privado, o plano de reestruturação alterado prevê que o Infortar não faça qualquer pagamento ao Estado pela sua participação na Estonian Air. Em vez disso, concederia uma injeção de capital de […] milhões de euros à Estonian Air (adquirindo, assim, até abril de 2015, entre […] das suas ações), acrescida de uma linha de crédito intragrupo suplementar de […] milhões de euros. A Estónia deveria conceder a parte restante do empréstimo de emergência (até […] milhões de euros) e, posteriormente, amortizar a maioria dos seus empréstimos (até […] milhões de euros […]) e ceder a sua participação, aceitando uma redução do capital social a zero, renunciando posteriormente ao seu direito de subscrição do novo aumento de capital, embora, eventualmente, retendo até […]% das ações da Estonian Air.

(67) O Infortar não foi selecionado com base num procedimento concursal aberto, transparente e incondicional, mas sim através de negociações diretas com a Estónia. As autoridades estónias alegam que não houve tempo para organizar um longo procedimento concursal e que contactaram ativamente uma série de potenciais investidores, enquanto outros também tiveram uma oportunidade de manifestar o seu interesse. O Infortar foi o único a manifestar um interesse real, acompanhado de uma contribuição para o plano de reestruturação alterado. Além disso, as autoridades estónias alegam que o valor da Estonian Air foi determinado por um perito independente e reputado, que concluiu que o valor do capital próprio da Estonian Air, em 31 de março de 2015, na perspetiva de um potencial investidor privado, seria na ordem de […] milhões de euros.

5. DECISÕES DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO

5.1. Decisões de início do procedimento relativas ao auxílio de emergência

(68) Em 20 de fevereiro de 2013, a Comissão decidiu dar início ao procedimento formal de investigação no que diz respeito às medidas de auxílio concedidas no passado (medidas 1 a 4) e ao empréstimo de emergência. Em 4 de março de 2013, a Comissão alargou o procedimento formal de investigação ao aumento do empréstimo de emergência.

(69) Nas decisões de início do procedimento relativas ao auxílio de emergência, a Comissão sublinhou que a Estonian Air tinha continuamente vindo a registar perdas significativas desde 2006. Além disso, a Comissão observou que a companhia aérea revelava alguns dos indícios habituais de uma empresa em dificuldade na aceção das orientações da Comunidade respeitantes aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade (30) («Orientações E&R de 2004»), e que mais de metade do capital próprio da companhia aérea desaparecera entre 2010 e 2011. Além disso, no final de julho de 2012, a Estonian Air tinha alcançado uma situação de falência técnica ao abrigo da legislação estónia. Nesta base, a Comissão considerou, a título preliminar, que a Estonian Air era uma empresa em dificuldade entre 2009 e 2012.

(70) A Comissão expressou igualmente dúvidas no que diz respeito às medidas em apreço e chegou à conclusão preliminar de que todas elas implicavam um auxílio estatal incompatível. Em relação à medida 1, embora se afigurasse que tinha sido efetuada em condições pari passu pelos três acionistas da companhia aérea nessa altura, a Comissão observou que as novas ações foram pagas em numerário e através da conversão de empréstimos em capital próprio. Uma vez que a Comissão não dispunha de informações pormenorizadas sobre quais dos acionistas tinham injetado novo capital e quais haviam aceitado a conversão de um empréstimo em capital próprio, a Comissão não pôde excluir a presença de uma vantagem indevida a favor da Estonian Air e, por conseguinte, considerou, a título preliminar, que a medida 1 implicava um auxílio estatal ilegal. No que respeita à sua compatibilidade com o mercado interno, a Comissão observou que, dadas as dificuldades da companhia aérea, apenas o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado parecia ser aplicável. No entanto, a Comissão concluiu, a título preliminar, que não era este o caso, uma vez que a medida 1 não cumpria vários dos critérios das Orientações E&R de 2004.

(71) No que respeita à medida 2, a Comissão observou que, no momento da venda, o Aeroporto de Taline era detido a 100% pela Estónia e era abrangido pela competência do Ministério dos Assuntos Económicos e das Comunicações, o que parecia indicar que as ações do Aeroporto de Taline poderiam ser consideradas como imputáveis ao Estado. Além disso, dado que não tinha tido lugar qualquer procedimento concursal aberto, transparente e incondicional, a Comissão não pôde excluir, automaticamente, a presença de uma vantagem indevida a favor da Estonian Air, e chegou à conclusão preliminar de que a medida 2 implicava um auxílio estatal ilegal. Também concluiu, a título preliminar, que este auxílio era incompatível, uma vez que os critérios das Orientações E&R de 2004 não tinham sido cumpridos, incluindo uma eventual violação do princípio de «auxílio único».

(72) Em relação à medida 3, a Comissão começou por salientar que não foi efetuada em condições pari passu. Também salientou que — tal como no caso da medida 2 — as contribuições do Estado e da SAS eram de natureza diferente (novo capital por parte do Estado por oposição a uma conversão da dívida da SAS) e os seus montantes não eram comparáveis. No que respeita ao plano de negócios de 2010, a Comissão tinha dúvidas de que pudesse ser considerado suficientemente sólido para concluir que um investidor privado prudente tivesse realizado a operação em causa nas mesmas condições e observou também que o Cresco tinha, aparentemente, discordado do plano e recusado injetar fundos adicionais na companhia aérea. Além disso, a Comissão observou que a Estónia tinha afirmado que a decisão de aumentar o capital em 2010 fora adotada a fim de assegurar ligações de voos de longo curso aos destinos comerciais mais importantes e adquirir o controlo da companhia aérea. Nesta base, a Comissão concluiu, a título preliminar, que a medida 3 implicava um auxílio estatal ilegal incompatível com o mercado interno, uma vez que não parecia respeitar os requisitos legais das Orientações E&R de 2004, incluindo uma eventual violação do princípio de «auxílio único».

(73) A Comissão também apreciou se a medida 4 estaria em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado («PIEM»). Em primeiro lugar, levantou dúvidas quanto ao facto de o plano de negócios de 2011 ser fiável e se seria realista considerar que apenas uma rede de maiores dimensões e com frequências mais elevadas, implicando um aumento de capacidade em termos de ligações, frota e pessoal, melhoraria a competitividade da companhia aérea. A Comissão observou também que a perspetiva de crescimento do plano de negócios de 2011 se afigurava demasiado otimista e que a estratégia de tipo radial proposta parecia extremamente arriscada, o que parecia confirmar-se pelo facto de que nem o restante acionista privado (SAS) nem qualquer credor privado ([…]) estavam dispostos a participar na operação. Tendo em conta estas considerações, a Comissão concluiu, a título preliminar, que a medida 4 implicava um auxílio estatal ilegal e que não preenchia os critérios estabelecidos para um auxílio de emergência ou à reestruturação ao abrigo das Orientações E&R de 2004.

(74) Por último, no que respeita ao empréstimo de emergência (medida 5), a existência de auxílio não foi contestada pela Estónia. A Comissão observou, a título preliminar, que o auxílio parecia cumprir a maior parte dos critérios definidos na secção 3.1 das Orientações E&R de 2004, relativa aos auxílios de emergência. No entanto, a Comissão tinha dúvidas quanto ao facto de o princípio de «auxílio único» ter sido cumprido, tendo em conta o facto de as medidas 1 a 4 poderem ter envolvido um auxílio ilegal e incompatível. Uma vez que as autoridades estónias não forneceram qualquer justificação que permitisse uma exceção ao princípio de «auxílio único», a Comissão concluiu, a título preliminar, que a medida 5 poderia ser considerada como auxílio ilegal e incompatível.

(75) No que respeita à parte do empréstimo de emergência que não foi paga nessa altura, ou seja, 12,1 milhões de euros (ver considerandos 42 e 43 supra), a Comissão recordou à Estónia o efeito suspensivo do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado. Acrescentou que a Estónia deveria abster-se de conceder essa quantia à Estonian Air até a Comissão ter chegado a uma decisão final.

5.2. Decisão de início do procedimento relativa ao auxílio à reestruturação

(76) Em 20 de junho de 2013, a Estónia notificou um auxílio à reestruturação a favor da Estonian Air no valor de 40,7 milhões de euros sob a forma de capital próprio, com base no plano de reestruturação (medida 6). O caráter de auxílio estatal da medida não foi contestado pela Estónia, inter alia, uma vez que a injeção de capital prevista proviria diretamente do orçamento de Estado e beneficiaria exclusivamente a Estonian Air, em condições que um investidor prudente numa economia de mercado não iria, normalmente, aceitar.

(77) Seguidamente, a Comissão apreciou a compatibilidade da medida 6, com base nas disposições relativas aos auxílios à reestruturação das Orientações E&R de 2004. A Comissão concluiu, a título preliminar, que a Estonian Air seria elegível para um auxílio à reestruturação, uma vez que podia ser considerada uma empresa em dificuldade (ver considerando 69).

(78) De seguida, a Comissão analisou se o plano de reestruturação permitiria à Estonian Air restabelecer a sua viabilidade a longo prazo. A Comissão observou que a análise de cenários e a análise de sensibilidade do plano de reestruturação revelavam deficiências significativas. Em especial, sublinhou que no cenário baixo a Estonian Air alcançaria um RAI ligeiramente positivo em 2017. No entanto, a posição líquida antes do financiamento manter-se-ia negativa mesmo após a adoção de medidas de reestruturação adicionais por parte da administração da companhia aérea (ver Quadro 4). Além disso, a análise de sensibilidade mostrou que quaisquer alterações relativamente pequenas nos pressupostos resultariam, por si só, na necessidade de financiamento suplementar, exceto num caso. Nesta base, a Comissão teve dúvidas de que o plano de reestruturação inicial fornecesse uma base sólida para restaurar a viabilidade a longo prazo da Estonian Air.

(79) No que respeita às medidas compensatórias, a Comissão manifestou dúvidas quanto à aceitabilidade da libertação de faixas horárias em diversos aeroportos coordenados. Seriam necessárias informações adicionais quanto às limitações em termos de capacidade dos aeroportos e ao valor económico das faixas horárias, a fim de avaliar se estas faixas horárias poderiam ser aceites como medidas compensatórias. No que respeita à supressão de 12 rotas consideradas medidas compensatórias (ver considerando 54 supra), não ficou claro para a Comissão o modo como tinha sido calculada a «contribuição de nível 1», a «contribuição DOC» e a margem de rendibilidade dessas rotas. A Comissão observou que a diferença entre esses indicadores de rendibilidade era muito acentuada e que não estava claro se, de qualquer forma, a Estonian Air não teria tido de abandonar as rotas a fim de restabelecer a viabilidade. Em especial, a Comissão observou que todas as rotas tinham uma margem de rendibilidade negativa. Além disso, se a Comissão utilizasse o nível de contribuição DOC para avaliar a rendibilidade da rota, apenas duas rotas — correspondendo a uma diminuição da capacidade de cerca de 1% em termos de ASK — teriam um nível de contribuição DOC superior a 0 e seriam aceitáveis.

(80) Em relação à contribuição própria de 38 milhões de euros proposta pela Estonian Air (ou 48,3% do total dos custos de reestruturação, no montante de 78,7 milhões de euros), a Comissão observou que esta seria, em princípio, aceitável. No entanto, a Comissão manifestou dúvidas sobre a venda de três aeronaves CRJ900 em 2015, a venda da AS Estonian Air Regional e a venda da participação de 51% da Estonian Air na Eesti Aviokütuse Teenuste AS. A Comissão considerou, no entanto, que a venda de imóveis, um novo empréstimo de […] e a venda da participação de 60% da Estonian Air na AS Amadeus Eesti podiam ser aceites como contribuição própria.

(81) Por último, a Comissão recordou as suas dúvidas expressas nas decisões de início do procedimento relativas ao auxílio de emergência no que respeita à compatibilidade das medidas 1 a 5, que poderiam conduzir a uma violação do princípio de «auxílio único».

(82) Nesta base, a Comissão duvidou que a medida de reestruturação notificada respeitasse as Orientações E&R de 2004 e fosse compatível com o mercado interno. A Comissão convidou a Estónia a apresentar observações e a fornecer todas as informações que pudessem ajudar a apreciar a injeção de capital notificada como auxílio à reestruturação.

(83) No que respeita à denúncia recebida em 23 de maio de 2013, relativa a um acordo de venda e relocação celebrado entre a Estonian Air e o Aeroporto de Taline (ver considerando 10 supra), a Comissão concluiu que este não implicava a concessão de uma vantagem indevida à Estonian Air e, por conseguinte, excluiu a existência de auxílio estatal.

6. OBSERVAÇÕES SOBRE AS DECISÕES DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO

6.1. Observações da Estónia

(84) A Estónia apresentou observações sobre as decisões de início do procedimento da Comissão relativas ao auxílio de emergência, por cartas de 9 de abril e 17 de maio de 2013. No que respeita à medida 1, a Estónia considera que o investimento foi concluído com base num plano de negócios credível e numa avaliação positiva da companhia aérea. A Estónia indica que a contribuição da SAS (que em parte assumiu a forma de uma conversão de um empréstimo em capital próprio) deve ser considerada no contexto mais amplo da concessão de empréstimos à Estonian Air pela SAS, de […] milhões de USD em 2008 e de […] milhões de euros em 2009. No que respeita à participação do Estado, a Estónia explica que baseou a sua decisão num relatório de avaliação elaborado pelo Ministério dos Assuntos Económicos e das Comunicações, segundo o qual o valor da companhia aérea após o investimento excederia o seu valor antes deste. Além disso, a Estónia sublinha que cada acionista efetuou a sua própria análise da operação e que todos eles decidiram injetar capital na proporção das suas participações, o que tornaria a medida 1 pari passu.

(85) Em relação à medida 2, a Estónia salientou, em primeiro lugar, que a ausência de um procedimento concursal não conduz de forma alguma à conclusão de que existe um auxílio estatal e que, em qualquer caso, a venda se baseou num valor de transação que refletia o verdadeiro preço de mercado da atividade de assistência em escala da Estonian Air, que era, além disso, lucrativa. De acordo com a Estónia, a medida 2 consistiu na venda dos ativos da assistência em escala da companhia aérea sem trabalhadores ou obrigações financeiras e o valor contabilístico dos ativos representava um preço mínimo. Além disso, a Estónia considera que a transação foi comparável a outras transações similares. Além disso, a Estónia sublinha que o aeroporto de Taline é uma entidade independente, sem qualquer interferência do Estado, e que todos os membros do conselho de administração e de supervisão são empresários independentes e não representantes ou delegados do Estado.

(86) Além disso, a Estónia apresenta esclarecimentos no que respeita à estrutura exata da medida 3, que considera igualmente isenta de auxílios estatais. A Estónia alega igualmente que a participação da SAS ascende a […] milhões de euros, a saber, 2 milhões de euros injetados em numerário, acrescidos da aquisição da participação do Cresco por […] milhões de euros. No que respeita ao plano de negócios de 2010, a Estónia considera que esse plano se baseava num crescimento sustentável e em expetativas positivas de recuperação e crescimento da economia da Estónia, bem como nas expetativas da Associação Internacional dos Transportes Aéreos (IATA), na altura, referentes ao crescimento do tráfego internacional. De acordo com a Estónia, o plano de negócios de 2010 incluía todos os fatores necessários para uma decisão de investimento prudente e credível. No que respeita ao facto de o Estado ter tido em conta considerações de índole macroeconómica, a Estónia alega que estes não foram os únicos fatores que levaram à decisão de investimento por parte do Estado. A Estónia disponibiliza igualmente uma avaliação da companhia aérea realizada por um analista económico sénior do Ministério dos Assuntos Económicos e das Comunicações, que indica o valor total de capital próprio da Estonian Air, após o investimento suplementar (com base nos fluxos de caixa atualizados previstos) como sendo de [0-10] milhões de euros.

(87) No que respeita à decisão do Estado de investir 30 milhões de euros em 2011/2012 (medida 4), a Estónia salienta, em primeiro lugar, que em 2011 o mercado da Europa de Leste se encontrava relativamente estável quanto às suas perspetivas de crescimento e que, no verão de 2011, o mercado europeu da aviação não se encontrava ainda conturbado. A Estónia alega, além disso, que a SAS não participou na medida 4, uma vez que enfrentava graves dificuldades financeiras nesse momento. No que respeita ao empréstimo de […], que deveria ter sido concedido à companhia aérea, mas que, em última instância, não o foi, a Estónia considera que tem de ser visto separadamente do seu investimento em capitais próprios. A Estónia sublinha, também, que o plano de negócios de 2011 era sólido e credível, e que incluía uma estratégia de expansão com base numa análise económica sólida e elaborada do mercado da aviação da região e do desenvolvimento económico previsto dos países vizinhos. A Estónia alega igualmente que, em 2011, os capitais próprios da companhia aérea eram valiosos tanto antes como após a injeção de capital. Embora a Estónia reconheça que o plano de negócios de 2011 não era viável e que foi abandonado em meados de 2012, afirma que, no momento de decidir a execução da medida 4, o Estado considerava que a companhia aérea seria capaz de restabelecer a sua viabilidade.

(88) Em relação ao empréstimo de emergência (medida 5), a Estónia considera que todas as condições para a concessão de um auxílio de emergência das Orientações E&R de 2004 estavam preenchidas. A Estónia considera, no entanto, que a Estonian Air só poderia ser considerada uma empresa em dificuldade a partir de junho/julho de 2012. Uma vez que conclui que as medidas 1 a 4 não implicam um auxílio estatal, o princípio de «auxílio único» das Orientações E&R de 2004 não é violado. No entanto, a Estónia acrescenta que, caso conclua que existiu uma violação do princípio de «auxílio único», a Comissão deve ter em conta que a Estonian Air serve apenas 0,17% do tráfego intraeuropeu e que não existem repercussões negativas sobre os outros Estados-Membros ou quaisquer distorções indevidas da concorrência em resultado do auxílio.

(89) Nas suas observações de 19 de março de 2014 sobre a decisão de início do procedimento relativa ao auxílio à reestruturação (medida 6), a Estónia reitera os argumentos apresentados em relação ao princípio de «auxílio único». No que diz respeito ao restabelecimento da viabilidade a longo prazo da Estonian Air, a Estónia considera que a Comissão deveria permitir a inclusão, pela administração, de medidas de atenuação na análise de sensibilidade, uma vez que esta é a forma como operam as empresas normais.

(90) A Estónia fornece igualmente alguns esclarecimentos sobre a forma como foram calculadas as contribuições de nível 1 e DOC e a margem de rendibilidade das rotas oferecidas como medidas compensatórias (ver considerando 79). De acordo com a Estónia, a contribuição de nível 1 define as receitas marginais que cada passageiro gera, excluindo os custos de voo, ao passo que a contribuição DOC define a contribuição que um passageiro gera, incluindo todos os custos variáveis de voo, mas não os custos relacionados com a aeronave ou quaisquer outras despesas gerais. Além disso, a Estónia alega que as rotas devem ser consideradas medidas compensatórias aceitáveis, uma vez que todas apresentam uma contribuição de nível 1 positiva, e recusa o argumento da Comissão de que as rotas abandonadas não seriam rentáveis no âmbito do novo modelo de negócios.

(91) Em relação à contribuição própria, a Estónia explica que o relatório de avaliação para a venda de uma aeronave é realista e fornece pormenores sobre o preço de venda da AS Estonian Air Regional e da participação da Estonian Air na AS Amadeus Eesti.

6.2. Observações das partes interessadas

(92) No que respeita às decisões de início do procedimento relativas ao auxílio de emergência, a Comissão recebeu observações do IAG e da Ryanair.

(93) O IAG alega ser afetado pelo auxílio de emergência concedido à Estonian Air, por via do seu investimento na FlyBe e da sua relação com a Finnair. O IAG salienta igualmente que, na sua opinião, a conectividade da Estónia não seria prejudicada se a Estonian Air saísse do mercado. O IAG manifestou preocupações relativamente à alegada violação do princípio de «auxílio único».

(94) A Ryanair congratula-se com a investigação formal da Comissão acerca do auxílio de emergência à Estonian Air, em especial tendo em conta a ineficiência da Estonian Air em comparação com a Ryanair. Em relação às medidas 1 a 5, a Ryanair começa por referir que o Cresco decidiu ceder a sua participação, o que deve ser visto como um forte indício de que as injeções de capital não estavam conformes com o PIEM. A Ryanair observa que as transportadoras aéreas de baixo custo são uma alternativa preferível às companhias nacionais, tais como a Estonian Air, e que a legislação da UE não reconhece o direito de cada Estado-Membro dispor de uma transportadora aérea nacional. Por último, a Ryanair alega que a sua posição no mercado é direta e substancialmente afetada pelo auxílio estatal à Estonian Air e que este auxílio distorce fortemente a concorrência.

(95) Relativamente à decisão de início do procedimento relativa ao auxílio à reestruturação, duas partes interessadas apresentaram observações: uma parte interessada que não deseja que a sua identidade seja divulgada e a Ryanair.

(96) A parte interessada que não deseja que a sua identidade seja divulgada considera que o plano de reestruturação da Estonian Air não é credível nem exequível, tendo em conta o facto de as suas perdas em 2012 terem sido extremamente elevadas, levando a uma margem líquida inferior a -50%. No que respeita à reestruturação da frota e das operações, a parte interessada considera que os planos da Estonian Air de utilização de duas aeronaves para voos fretados não são viáveis, tendo em conta a natureza altamente competitiva deste mercado, e critica a combinação de aviões da nova frota. A parte interessada salienta ainda que o cálculo da rendibilidade das rotas oferecidas como medidas compensatórias indica que estas não são aceitáveis e chega à conclusão de que, no geral, o auxílio à reestruturação não deve ser autorizado. Por último, a parte interessada fornece um estudo de caso da conectividade da Hungria, depois do colapso da Malév, e chega à conclusão de que o mercado pode compensar de forma adequada a perda de uma transportadora aérea nacional.

(97) A Ryanair começa por referir que a Comissão deveria apreciar se a Estónia dispunha de outras opções (tais como a liquidação) que não a concessão de auxílios estatais. A Ryanair alega igualmente que os pressupostos do plano de reestruturação são extremamente otimistas e que o plano está condenado a falhar. Por exemplo, a Ryanair considera que é irrealista esperar que a Estonian Air seja capaz de vender uma parte das suas aeronaves para obter capital. A Ryanair considera ainda que as 12 rotas canceladas pela Estonian Air não são rentáveis e não podem ser consideradas medidas compensatórias. Além disso, salienta que as condições das Orientações E&R de 2004 não se encontram preenchidas, em especial o princípio de «auxílio único». Por último, a Ryanair reitera que o auxílio à Estonian Air prejudica substancialmente a sua posição no mercado.

6.3. Observações da Estónia sobre os comentários dos terceiros interessados

(98) A Estónia abordou pormenorizadamente os argumentos apresentados pelas partes interessadas. No que respeita às observações do IAG sobre as decisões de início do procedimento relativas ao auxílio de emergência, a Estónia sublinha que a Estonian Air e a FlyBe não voam para os mesmos aeroportos e, por conseguinte, não são concorrentes. No que diz respeito à conectividade do país, a Estónia considera que seria afetada se a Estonian Air abandonasse o mercado e alega que as transportadoras aéreas de baixo custo não disponibilizam o tipo de conectividade que é importante para a Estónia.

(99) Quanto às observações da Ryanair acerca das decisões de início do procedimento relativas ao auxílio de emergência, a Estónia sublinha que a eficiência das transportadoras de baixo custo não pode ser comparada à das transportadoras regionais. No que diz respeito à fundamentação do Estado para investir na companhia aérea, a Estónia sublinha que uma companhia aérea rentável e sustentável é muito importante, uma vez que proporciona à Estónia ligações regulares e fiáveis com diversos países que são os principais parceiros comerciais da Estónia, uma função que não é cumprida pelos principais concorrentes da companhia aérea. Por último, a Estónia alega que as transportadoras de baixo custo falharam na Estónia, devido à pequena dimensão do mercado, não pela presença da Estonian Air, e exclui a concorrência entre a Ryanair e a Estonian Air, uma vez que visam diferentes segmentos de clientes.

(100) A Estónia respondeu, igualmente, às observações recebidas no contexto da decisão de início do procedimento relativa ao auxílio à reestruturação. No que respeita às observações da parte interessada que não deseja que a sua identidade seja divulgada, a Estónia não apresenta observações sobre algumas delas, alegando que iria apresentar um novo plano de reestruturação e, por conseguinte, que tais comentários tinham deixado de ser relevantes. No entanto, a Estónia indica que não existe qualquer excesso de capacidade nas rotas de e para a Estónia e que não existe qualquer risco de prejudicar o mercado interno ao transferir uma parte injusta dos ajustamentos estruturais para outros Estados-Membros. No que respeita à comparação com o estudo de caso da conectividade da Hungria, a Estónia alega ser um mercado isolado e de pequena dimensão e que a extinção da Estonian Air implicaria uma perda de quantidade e qualidade nas ligações aéreas, e afirma que o seu caso é mais semelhante ao da Lituânia após a falência da sua transportadora aérea nacional FlyLAL que — de acordo com a Estónia — perdeu 26% do seu fator de mobilidade (31) em comparação com uma perda de 4% no caso da Hungria.

(101) Em relação às observações da Ryanair, a Estónia reitera que a posição da Ryanair não seria afetada pelo auxílio estatal concedido à Estonian Air. Além disso, a Estónia considera que a alegação da Ryanair de que a Estonian Air deveria ser liquidada não é corroborada por quaisquer dados. Por último, a Estónia sublinha que não existe qualquer violação do princípio de «auxílio único» em relação às medidas 1 a 3.

7. AVALIAÇÃO DAS MEDIDAS E DO PLANO DE REESTRUTURAÇÃO

(102) Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções. O conceito de auxílio estatal aplica-se, assim, a qualquer vantagem concedida direta ou indiretamente, financiada através de recursos estatais, concedida pelo próprio Estado ou por qualquer organismo intermediário agindo no âmbito de poderes que lhe tenham sido conferidos.

(103) Para constituir um auxílio estatal, uma medida deve ser proveniente de recursos estatais e ser imputável ao Estado. Em princípio, os recursos estatais são recursos de um Estado-Membro e das suas autoridades públicas, bem como recursos de empresas públicas sobre as quais as autoridades públicas possam exercer controlo, direta ou indiretamente.

(104) A fim de determinar se as diferentes medidas apreciadas conferiram uma vantagem económica à Estonian Air e, por conseguinte, se as medidas constituem auxílios estatais, a Comissão irá apreciar se a companhia aérea recebeu uma vantagem económica que não teria obtido em condições normais de mercado.

(105) A Comissão aplica o teste do PIEM na sua apreciação. De acordo com o teste do PIEM, não existe um auxílio estatal se, em circunstâncias similares, um investidor privado de dimensões comparáveis aos organismos do setor público em causa, a operar em condições de mercado normais de uma economia de mercado, pudesse conceder ao beneficiário as medidas em questão. Por conseguinte a Comissão deve apreciar se um investidor privado teria realizado as operações em apreciação em condições idênticas. O comportamento do hipotético investidor privado é o de um investidor prudente cujo objetivo de maximização do lucro é compensado por uma certa prudência no que respeita ao nível de risco aceitável para uma determinada taxa de rendibilidade. Em princípio, uma contribuição de fundos públicos não constitui um auxílio estatal se for pari passu, ou seja, se tiver lugar em simultâneo com uma injeção significativa de capital por parte de um investidor privado efetuada em circunstâncias e condições equiparáveis.

(106) Finalmente, as medidas em questão devem falsear ou ameaçar falsear a concorrência e ser suscetíveis de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.

(107) Uma vez que as medidas em apreciação constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, a sua compatibilidade deve ser aferida à luz das derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do referido artigo.

7.1. Existência de auxílio estatal

7.1.1. Medida 1

(108) A Comissão começará por apreciar a existência de auxílio no que diz respeito à injeção de capital de 2,48 milhões de euros de 2009 (medida 1). Conforme explicado no considerando 105, considera-se que uma contribuição proveniente de fundos públicos não implica uma vantagem indevida — e não constitui auxílio — se for efetuada em condições pari passu.

(109) A esse respeito, a Comissão observa que a medida 1 foi levada a cabo pelos acionistas da Estonian Air na proporção das suas participações à data, ou seja, 34% pela Estónia (2,48 milhões de euros), 49% pela SAS (3,57 milhões de euros) e 17% pelo Cresco (1,23 milhões de euros). A Estónia confirmou que o Estado e o Cresco injetaram apenas em numerário, enquanto a SAS forneceu 1,21 milhões de euros em numerário e 2,36 milhões de euros sob a forma de conversão de um empréstimo em capital próprio. Além disso, a Estónia explicou que a SAS concedeu empréstimos à Estonian Air de […] milhões de USD em 2008 e de […] milhões de euros em 2009 (ver considerando 84).

(110) Nas decisões de início do procedimento relativas ao auxílio de emergência, a Comissão observou que a diferente natureza das contribuições (aumento sob a forma de novo capital por oposição a uma conversão de dívida pela SAS) era suficiente para criar dúvidas sobre se a medida 1 fora pari passu. No entanto, as informações fornecidas pela Estónia dissiparam as dúvidas da Comissão, tendo em conta que a injeção de capital foi efetuada em condições pari passu claras, pelo menos com o Cresco. Tanto o Estado como o Cresco contribuíram com um montante bastante significativo de novos capitais, em numerário, na proporção da sua participação. Além disso, as contribuições globais do Cresco e da SAS em numerário são significativas e comparáveis às do Estado. Além disso, a conversão do empréstimo em capital próprio da SAS deve ser vista no contexto mais amplo dos seus empréstimos anteriores à Estonian Air em 2008 e 2009, que demonstram que a SAS acreditava na viabilidade da companhia aérea.

(111) Uma participação privada de 66% não é, obviamente, negligenciável em comparação com a intervenção pública, de acordo com a jurisprudência constante (32). Além disso, nada sugere que a decisão da SAS e do Cresco de investir na Estonian Air poderia ter sido influenciada pelo comportamento do Estado.

(112) Além disso, a Comissão observa que, de acordo com as orientações relativas à aviação de 1994 (33)«as injeções de capital não envolvem um auxílio estatal quando a participação pública numa empresa é aumentada, desde que o capital injetado seja proporcional ao número de ações detidas pelas autoridades e seja acompanhado por uma injeção de capital feita por um acionista privado; A parte detida pelo investidor privado deve ter um significado económico real». Por conseguinte, conclui-se que este é o caso no que diz respeito à medida 1.

(113) Nesta base, a Comissão considera que a decisão do Cresco de investir na Estonian Air foi tomada pari passu com a do Estado e que o investimento quer do Cresco quer da SAS foi significativo. Além disso, a Comissão não tem qualquer motivo para duvidar de que a SAS e o Cresco decidiram investir na Estonian Air com o intuito de obter lucros. Assim, a Comissão conclui que o financiamento da Estonian Air através da injeção de capital de 2,48 milhões de euros (medida 1) não implica uma vantagem indevida para a Estonian Air e, por conseguinte, exclui a existência de um auxílio estatal, sem que seja necessário apreciar se se encontram preenchidas as restantes condições cumulativas do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

7.1.2. Medida 2

(114) Em junho de 2009, a Estonian Air vendeu por 2,4 milhões de euros a sua atividade de assistência em escala ao Aeroporto de Taline, detido pelo Estado a 100% (medida 2). A fim de determinar o preço, não se realizou qualquer procedimento concursal aberto, transparente e incondicional e não foi realizada qualquer avaliação por avaliadores independentes. Em vez disso, o preço foi fixado através de negociações diretas entre o Aeroporto de Taline e a Estonian Air.

(115) A Comissão observa que, na ausência de um procedimento concursal ou de uma avaliação independente, não se pode excluir a presença de um auxílio. Por conseguinte, a Comissão tem de apreciar detalhadamente a transação e o seu contexto, para determinar se foi concedida Estonian Air qualquer vantagem indevida.

(116) A Estónia esclareceu, no decurso do procedimento formal de investigação, que a atividade de assistência em escala fora rentável entre 2005 e 2008, ou seja, nos anos anteriores à venda. Além disso, a transação assumiu a forma de uma venda de ativos, com exclusão das obrigações financeiras e dos trabalhadores e outros «custos históricos». A fim de determinar o preço, foi estabelecido o valor contabilístico dos ativos como preço mínimo. Além disso, as autoridades estónias apresentaram a sua análise interna que demonstra que o múltiplo de valor da empresa/vendas (VE/vendas) (34) para a transação corresponde aos múltiplos observados em diversas outras operações em que a empresa-alvo era uma atividade de assistência em escala. Tal pareceria sugerir que a transação teve lugar em condições de mercado.

(117) Além disso, a Estónia alega que o Aeroporto de Taline, apesar de ser detido a 100% pelo Estado, é independente do Estado e que os membros do conselho de administração e de fiscalização são empresários independentes e não representantes do Estado. Nas decisões de início do procedimento relativas ao auxílio de emergência, a Comissão levantou dúvidas quanto ao facto de as ações do Aeroporto de Taline poderem ser consideradas imputáveis ao Estado, tendo em conta o facto de o Ministério dos Assuntos Económicos e das Comunicações ser o único acionista do Aeroporto de Taline e de este estar abrangido no âmbito da da competência do Ministério.

(118) No entanto, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da União Europeia, as medidas tomadas por empresas públicas sob controlo estatal não são, por si só, atribuíveis ao Estado. Com efeito, o Tribunal de Justiça explicou no processo Stardust Marine e em jurisprudência subsequente que, a fim de tirar conclusões sobre a imputabilidade, é necessário «examinar se as autoridades públicas devem ser consideradas implicadas, de uma forma ou de outra, na adoção [das] medidas» (35). Em relação à medida 2, a Comissão não pode concluir que a decisão do Aeroporto de Taline de investir na Estonian Air era imputável ao Estado. A Comissão também não encontrou quaisquer provas indiretas a este respeito na aceção da jurisprudência Stardust Marine. Pelas razões acima referidas, a Comissão considera que a decisão do Aeroporto de Taline de participar na medida 2 não é imputável à Estónia.

(119) Uma vez que a decisão do Aeroporto de Taline de participar na medida 2 não era imputável ao Estado e que a transação teve aparentemente lugar em condições de mercado, a Comissão exclui a existência de auxílio estatal em relação à medida 2, sem que seja necessário apreciar se se encontram preenchidas as restantes condições cumulativas do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

7.1.3. Medida 3

(120) No que respeita à injeção de capital de 2010 (medida 3), a Estónia explicou, no decurso do procedimento formal de investigação, que o Estado injetara 17,9 milhões de euros em numerário, enquanto a SAS converteu em capital próprio um empréstimo de 2 milhões de euros. Ao mesmo tempo, a SAS adquiriu a participação do Cresco na Estonian Air por cerca de […] milhões de euros (em troca da amortização de um empréstimo de […] milhões que o Cresco tinha junto da SAS). Por conseguinte, o Cresco deixou de ser um acionista, a participação do Estado aumentou para 90% e a participação da SAS diluiu-se para 10%. A Estónia alega que a sua decisão de investir uma vez mais na Estonian Air se baseou no plano de negócios de 2010.

(121) A Comissão salienta, antes de mais, que as injeções do Estado e da SAS se realizaram sob diferentes formas e em quantias não proporcionais às participações. Uma injeção de capital novo no valor de 17,9 milhões de euros por parte do Estado não é comparável à conversão da dívida em capital no montante de 2 milhões de euros por parte da SAS, especialmente porque a Estónia não forneceu quaisquer provas de que o empréstimo fora integralmente garantido e de que, por conseguinte, a SAS tivesse assumido um novo risco através da conversão do empréstimo em capital próprio. No que respeita à amortização total da dívida pela SAS de […] milhões de euros que o Cresco detinha junto da SAS em troca das ações da Estonian Air detidas pelo Cresco, a Comissão observa que esta operação não implicou a concessão de novo capital à Estonian Air. Além disso, é incerto que a SAS corresse um novo risco ao aceitar a amortização total da dívida em troca de ações do Cresco na Estonian Air. Estes elementos são suficientes para permitir à Comissão concluir que a medida 3 não foi tomada em condições pari passu.

(122) As autoridades estónias alegam que a medida 3 estava em conformidade com o PIEM, uma vez que foi adotada com base no plano de negócios de 2010, que consideram sólido e credível. De acordo com o plano, a Estonian Air atingiria o limiar de rendibilidade logo em 2013, caso alterasse a frota em conformidade com o plano e, posteriormente, continuaria a ser significativamente rentável pelo menos até 2020.

(123) A Comissão reconhece que o plano de negócios de 2010 analisa a situação da companhia aérea. No entanto, tem deficiências que não lhe permitem ser uma base fiável para uma decisão de investimento orientada para o mercado. Por exemplo, as previsões financeiras baseiam-se em números demasiado ambiciosos no que se refere ao aumento de passageiros (média de crescimento anual superior a 6% para o período 2010-2020). Essas perspetivas de crescimento parecem demasiado otimistas, tendo em conta a crise económica e financeira global de 2009. O plano de negócios de 2010 refere estimativas da IATA de mais de 5% de crescimento médio nos quatro anos seguintes. No entanto, a IATA indica igualmente que esta recuperação terá uma repartição geográfica muito desigual e que não é de esperar uma rápida recuperação na Europa (36).

(124) Uma outra deficiência é que a análise de sensibilidade do plano de negócios de 2010 parece ser insuficiente. No que respeita ao risco de redução do número de passageiros, o plano estabelece que uma diminuição de 10% do número de passageiros reduziria em cerca de 6,4 milhões de euros o resultado líquido durante os primeiros dois anos, o que faria com que os resultados líquidos negativos previstos para esses dois anos aumentassem para mais do dobro. No entanto, o plano de negócios de 2010 não indica as consequências para todo o período analisado nem medidas de correção específicas a tomar.

(125) A Comissão também salienta que o Cresco decidiu não continuar a investir na Estonian Air e, em vez disso, decidiu vender a sua participação à SAS. Embora o Cresco possa ter tido vários motivos para tal, parece lógico considerar que o plano de negócios de 2010 não era suficiente para tranquilizar o investidor privado sobre o seu retorno do investimento. Um argumento semelhante pode ser aplicado à SAS, que decidiu participar na injeção de capital de 2010, mas não proporcionalmente à sua participação e, por conseguinte, esta foi diluída para apenas 10% face a uma participação anterior de 49%.

(126) As autoridades estónias alegam também que uma avaliação efetuada pelo Estado em 2010 levou à conclusão de que a companhia aérea teria valor positivo na sequência do investimento. Esta avaliação calculou o valor do capital próprio com base numa análise de fluxos de caixa atualizados, tendo em conta os fluxos de caixa previstos durante o período 2010-2019, acrescidos de um valor terminal de [0-10] milhões de euros (atualizados) após 2019 e deduzindo a dívida líquida de [0-10] milhões de euros. Nesta base, o valor total resultante do capital próprio num cenário pós-investimento ascenderia a [0-10] milhões de euros. Com base num método de avaliação alternativo, avaliou a companhia aérea por referência a indicadores financeiros para cinco empresas cotadas em bolsa mais pequenas, tendo daí resultado um valor para a Estonian Air de cerca de [5-15] milhões de euros.

(127) No entanto, a Comissão não pode considerar esta avaliação como uma base válida para aceitar o investimento por parte de um hipotético investidor privado. Em primeiro lugar, a própria avaliação salienta riscos substanciais, incertezas e sensibilidade aos pressupostos utilizados e afirma que as suas previsões devem ser encaradas com prudência (37). Além disso, alguns pressupostos essenciais subjacentes à avaliação não são fundamentados. Em especial, a base para estabelecer o valor terminal substancial (que representa mais de 60% do fluxo de caixa total atualizado resultante) não foi indicada. A escolha de um valor terminal inferior poderia mesmo levar a um valor total negativo do capital próprio. Em segundo lugar, a avaliação afirma que as medidas do plano de negócios de 2010 podem não ser suficientes para resolver alguns dos problemas de sustentabilidade da Estonian Air (por exemplo, a operação geradora de prejuízo da aeronave a turbopropulsor Saab 340). Por conseguinte, o cálculo baseado no fluxo de caixa assume alterações adicionais e, por conseguinte, não coincide com o plano de negócios de 2010 que representa a base para o investimento. Em terceiro lugar, a avaliação baseada na comparação com outras companhias aéreas é extremamente precária. Esta compara a Estonian Air com apenas cinco companhias aéreas, das quais três têm capacidades várias vezes superiores à da Estonian Air. Além disso, devido à situação financeira precária da Estonian Air, a única base de referência que pode ser utilizada de forma realista é o rácio entre o preço e as receitas das vendas, ao passo que rácios baseados noutros indicadores originam resultados muito diferentes. Em quarto lugar, mesmo aceitando os seus resultados, a avaliação não explica por que razão um investidor privado teria concordado em injetar 17,9 milhões de euros de capital novo para ser titular de 90% das ações de uma empresa cujo valor total de capital próprio está estimado em apenas [0-10] milhões de euros (ou, no máximo, [5-15] milhões de euros). Por último, as autoridades estónias não analisaram qualquer situação contrafactual em relação ao aumento de capital, a fim de comparar o retorno previsto do seu investimento com resultados de eventuais cenários alternativos. Embora possa fazer sentido, em termos económicos, que um acionista invista capital adicional numa empresa em dificuldade para salvaguardar o seu investimento, esse investidor iria comparar, normalmente, esse investimento com os custos/receitas de possíveis cenários alternativos, que poderiam incluir a liquidação da empresa.

(128) Além disso, o exposto pelas autoridades estónias em 9 de abril de 2014 sugere que o aumento de capital não era motivado unicamente pela atratividade económica do investimento. A Estónia reconhece que o objetivo do plano de negócios de 2010 de assegurar ligações aéreas de longo curso a destinos comerciais importantes «coincidia com os próprios objetivos da política macroeconómica do Estado». Embora a Estónia alegue que não foram os únicos fatores de decisão para o investimento do Estado, estas considerações sugerem que o Estado não estava apenas a tomar em consideração a obtenção de lucros. A este respeito, afigura-se que à data da medida 3 os membros do Governo da Estónia referiram que a «postura [do Governo] tem sido a de que a Estonian Air é uma empresa estratégica para o país e estamos dispostos a assumir uma participação maioritária» (38) e que «é muito importante dispor de voos de […] Taline para outras importantes cidades» (39), o que não parece ser uma preocupação que um investidor de mercado prudente teria tido em consideração ao tomar uma decisão de investimento. A este respeito, a Comissão relembra que no acórdão Boch o Tribunal indicou que «convém nomeadamente apreciar se, em circunstâncias similares, um sócio privado, baseando-se nas possibilidades de rendibilidade previsíveis, abstraindo de qualquer consideração de caráter social ou de política regional ou setorial, teria procedido a tal entrada de capital» (40).

(129) Em termos globais, tendo em conta a ausência de qualquer investidor privado disposto a investir capital novo na Estonian Air de forma semelhante ao Estado, os pontos fracos do plano de negócios de 2010 e a existência de objetivos macroeconómicos irrelevantes para qualquer investidor privado, a Comissão conclui que a medida 3 não estava em conformidade com o PIEM.

(130) Além disso, para constituir um auxílio estatal, uma medida deve ser proveniente de recursos estatais e ser imputável ao Estado. Este critério não é contestado em relação à injeção de capital de 2010, dado que foi o Ministério dos Assuntos Económicos e das Comunicações da Estónia, enquanto acionista da companhia aérea, que injetou dinheiro do orçamento de Estado.

(131) Por último, a Comissão observa que a medida afeta as trocas comerciais e ameaça falsear a concorrência entre os Estados-Membros, dado que a Estonian Air está em concorrência com outras companhias aéreas da União Europeia, em especial desde a entrada em vigor da terceira fase da liberalização dos transportes aéreos («terceiro pacote») em 1 de janeiro de 1993 (41). A medida 3 permitiu, portanto, à Estonian Air continuar a operar de modo a não ter de enfrentar, como os demais concorrentes, as consequências normalmente decorrentes dos seus maus resultados financeiros.

(132) A Comissão conclui, por conseguinte, que a medida 3 implicou um auxílio estatal a favor da Estonian Air.

7.1.4. Medida 4

(133) No que respeita à injeção de capital de 30 milhões de euros decidida pela Estónia em dezembro de 2011 (medida 4), a Estónia considera que esta não implica um auxílio estatal. Nenhum outro investidor participou nesta injeção de capital, o que levou a que a participação da SAS fosse diluída de 10% para 2,66%, enquanto a participação do Estado aumentou de 90% para 97,34%.

(134) A Comissão continua a não estar convencida pelos argumentos apresentados pelas autoridades estónias no decurso do procedimento formal de investigação. Em primeiro lugar, a decisão de investir foi efetuada autonomamente pelo Estado, sem qualquer intervenção privada: A SAS decidiu não participar nessa injeção de capital e o banco privado […], que inicialmente considerou conceder um empréstimo à Estonian Air, recusou-se por fim a fazê-lo. Por conseguinte, o investimento não pode ser considerado pari passu.

(135) Além disso, o plano de negócios de 2011, com base no qual a decisão de investimento foi tomada, prevê uma estratégia de expansão e uma alteração radical de um modelo de negócios ponto-a-ponto para um modelo de tipo radial, com base numa rede regional. A Estónia fez uma apresentação do plano, de acordo com a qual a companhia aérea iria adquirir novas aeronaves (passando de 7 em 2011 para 13 aviões em 2013 e 2014) e transformar Taline numa plataforma de voos Europa-Ásia. De acordo com esta exposição, a Estonian Air exigiria 30 milhões de euros ao seu accionista e […] milhões de euros de um empréstimo de […]. Não obstante o facto de que, no final, […] decidiu não conceder o empréstimo, a Comissão salienta que a Estónia concedeu 30 milhões de euros, não dando qualquer relevância ao impacto que a decisão de […] teria para os resultados do plano de negócios de 2011. Este comportamento não pode ser encarado como um comportamento racional de um operador de mercado informado.

(136) Também parece irrealista considerar que a Estonian Air conseguiria praticamente triplicar as suas receitas em apenas quatro anos e passar de um RAI de -15,45 milhões de euros em 2011 para 4,2 milhões de euros em 2014, em especial num contexto de crise económica e financeira. A este respeito, a Comissão recorda que, segundo as previsões financeiras da IATA (42) de dezembro de 2011, as margens de lucro no setor dos transportes aéreos em 2011 foram pressionadas, à medida que os preços do petróleo e do combustível aumentaram. Para 2012, a IATA previa que a indústria europeia da aviação enfrentaria pressão, devido à turbulência económica decorrente da incapacidade de os governos resolverem a crise da dívida soberana da zona euro. Tendo em conta que era expectável que as companhias aéreas europeias fossem gravemente afetadas pela recessão nos mercados internos, a IATA previu para as companhias aéreas europeias uma margem EBIT (resultados antes de juros e impostos) de 0,3%, com prejuízos líquidos depois dos impostos de 0,6 mil milhões de USD (ou seja, 0,46 mil milhões de euros).

(137) Também parece irrealista considerar que a Estonian Air aumentaria o número de lugares de 1 milhão em 2011 para 2,45 milhões em 2014, aumentando substancialmente, ao mesmo tempo, o fator de carga de 59,2% para 72,3% durante o mesmo período. Os principais riscos parecem igualmente subestimados e as medidas de atenuação não parecem suficientemente avaliadas. O modelo de tipo radial foi muito rapidamente abandonado em meados de 2012, tendo em conta os resultados extremamente negativos da companhia aérea.

(138) Além disso, o plano de negócios de 2011 tem explicitamente em conta várias vantagens macroeconómicas e políticas para o Estado, que são irrelevantes do ponto de vista de um investidor privado. Por exemplo, o plano indica que os benefícios do investimento para a Estónia são significativos e afirma explicitamente que «o modelo de rede escolhido é preferível, tendo em conta as necessidades correntes dos empresários e as diretivas governamentais». Além disso, o plano indica que, em consequência do investimento, seriam criados 2 000 postos de trabalho e que a Estónia melhoraria a sua posição na classificação global em matéria de competitividade. Além disso, as autoridades estónias afirmam que a estratégia proposta moldou o Plano de Ação Governamental para 2011-2015, no sentido de desenvolver ligações aéreas diretas com todos os principais centros empresariais europeus e transformar o Aeroporto de Taline numa plataforma de voos Ásia-Europa. Pelas razões explicadas no considerando 128, tais considerações não teriam sido tidas em conta por um investidor de mercado prudente.

(139) Por conseguinte, a Comissão considera que a medida 4 implicou a concessão de uma vantagem seletiva indevida à Estonian Air. Pelos mesmos motivos apresentados nos considerandos 130 e 131, a Comissão considera que a medida 4 é proveniente de recursos estatais e é imputável ao Estado, afeta as trocas comerciais e ameaça falsear a concorrência entre os Estados-Membros.

(140) A Comissão conclui, por conseguinte, que a medida 4 constituiu um auxílio estatal a favor da Estonian Air.

7.1.5. Medida 5

(141) A Comissão concluiu que o empréstimo de emergência deveria ser considerado um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, uma vez que o empréstimo, proveniente de recursos estatais, implica uma vantagem seletiva para a Estonian Air que afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros e ameaça falsear a concorrência (ver considerando 131). Tendo em conta a situação financeira da Estonian Air (que tinha registado prejuízos desde 2006 e, nos finais de julho de 2012 tinha atingido uma situação de falência técnica ao abrigo da legislação estónia — ver pormenores na secção 7.4.1), era muito pouco provável que um credor privado estivesse disposto a conceder quaisquer empréstimos adicionais para cobrir os graves problemas de liquidez da Estonian Air. As próprias autoridades estónias encaram esta medida como auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, uma vez que alegaram o cumprimento das condições dos auxílios de emergência das Orientações E&R de 2004.

7.1.6. Medida 6

(142) A decisão das autoridades estónias de injetar 40,7 milhões de euros na Estonian Air sob a forma de capital próprio deve ser considerada um auxílio estatal. A injeção de capital provém diretamente do orçamento de Estado e, por conseguinte, de recursos estatais. Além disso, uma vez que beneficia exclusivamente uma empresa (ou seja, a Estonian Air) e é fornecida sob condições que um investidor prudente numa economia de mercado não iria, normalmente, aceitar (dificuldades financeiras da Estonian Air, investimento não baseado numa análise adequada de retorno do investimento, mas antes em considerações de interesse público, tais como a conectividade da Estónia e a importância estratégica da Estonian Air para a economia da Estónia), a injeção de capital prevista implica uma vantagem seletiva para a Estonian Air. Além disso, a medida afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros e ameaça falsear a concorrência (ver o considerando 131). A medida em questão permite à Estonian Air continuar a operar, não tendo que enfrentar, como as outras concorrentes, as consequências normalmente decorrentes dos seus maus resultados financeiros. As próprias autoridades estónias encaram esta medida como auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, uma vez que alegaram o cumprimento das condições dos auxílios à reestruturação das Orientações E&R de 2004.

(143) A Comissão conclui, por conseguinte, que a medida de reestruturação notificada constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Esta conclusão não é contestada pelas autoridades estónias.

7.1.7. Conclusão quanto à existência de auxílio

(144) Pelas razões expostas nos considerandos 108-119, a Comissão conclui que as medidas 1 e 2 não constituem um auxílio estatal à Estonian Air na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(145) No entanto, pelas razões expostas nos considerandos 120-143, a Comissão considera que as medidas 3, 4, 5 e 6 constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado e, por conseguinte, apreciará a sua legalidade e compatibilidade com o mercado interno.

7.2. Legalidade do auxílio

(146) O artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, prevê que um Estado-Membro não pode pôr em execução uma medida de auxílio antes de a Comissão ter adotado uma decisão a autorizá-la.

(147) A Comissão constata que a Estónia implementou as medidas 3, 4 e 5 sem previamente as notificar à Comissão para aprovação. A Comissão lamenta que a Estónia não tenha cumprido a obrigação de suspensão e tenha, por conseguinte, violado a sua obrigação nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado.

(148) No que respeita à medida 6, a Comissão compreende que a injeção de capital de 40,7 milhões de euros ainda não foi efetuada. Assim, o artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, foi respeitado no que se refere à medida de reestruturação notificada.

7.3. Admissibilidade do plano de reestruturação alterado de 31 de outubro de 2014

(149) Antes de apreciar a compatibilidade das medidas de auxílio identificadas descritas na Secção 7.1, a Comissão tem de determinar em relação a quais dos planos de reestruturação apresentados deve ser realizada tal apreciação. Uma vez que o plano de reestruturação alterado de outubro de 2014 prolonga de forma significativa o período de reestruturação, de cinco anos para seis anos e um mês, recua a sua data de início em mais de dois anos e inclui medidas de auxílio adicionais, não pode ser considerado como uma mera evolução do plano de reestruturação notificado de junho de 2013.

(150) Tal como descrito na Secção 4.7, a prorrogação do período de reestruturação significa, efetivamente, que três estratégias empresariais distintas e opostas formariam um único plano de reestruturação. A estratégia da Estonian Air em 2011 e no início de 2012 foi a expansão das operações (aeronaves, rotas e pessoal suplementar etc.), com vista a tornar-se um operador regional de tipo radial, ao passo que a estratégia em 2012-2014 (desenvolvida por um conselho de administração recentemente nomeado) era exatamente a oposta — redução das capacidades e incidência em operações ponto-a-ponto num número limitado de rotas principais. Além disso, a parte final do plano de reestruturação para 2015-2016, tendo em conta a entrada do Infortar, prevê, uma vez mais, uma expansão limitada. Assim, o plano de reestruturação combinaria várias estratégias empresariais radicalmente díspares baseadas em planos de negócios diferentes e elaboradas por conselhos de administração distintos, com objetivos comerciais totalmente diferentes.

(151) É evidente que, inicialmente (em novembro de 2010, quando a terceira medida foi concedida), as estratégias descritas na Secção 4.7 não foram consideradas como um único plano de reestruturação contínuo. Além disso, as suas divergências são tais que não podem ser consideradas meras adaptações do plano inicial notificado em junho de 2013 para reagir a acontecimentos ocorridos durante a sua implementação. A sua combinação num só plano efetuou-se ex post, tendo aparentemente como único objetivo incluir, no auxílio à reestruturação, as medidas estatais do período 2010-2012 (nomeadamente as medidas 3 e 4), numa tentativa de evitar a violação do princípio de «auxílio único» no que se refere ao auxílio à reestruturação inicialmente notificado. Além disso, aceitar o plano de reestruturação alterado conduziria a uma situação absurda em que parte do auxílio à reestruturação avaliado tinha sido utilizada em 2011/2012 para a expansão da capacidade e operações da Estonian Air, enquanto outra parte do auxílio à reestruturação fora posteriormente utilizada para reduzir as suas capacidades e operações a partir de 2013. Nenhum plano de reestruturação teria incluído essas duas estratégias incompatíveis entre si.

(152) Por outro lado, a Comissão observa que, se a Estónia tivesse notificado — e a Comissão tivesse autorizado — as medidas 3 e 4 como auxílio à reestruturação, o facto de esse novo auxílio, em 2013, violar o princípio de «auxílio único» seria irrefutável. Deste modo, se a Comissão aceitasse o plano de reestruturação alterado que — devido à extensão retroativa do período de reestruturação — inclui as medidas 3 e 4, seria mais benéfico para a Estónia não notificar o auxílio do que notificá-lo.

(153) No passado, a Comissão aceitou a existência de processos contínuos de reestruturação com base numa única estratégia de reestruturação, com algumas alterações e evoluções ao longo do tempo, mas nunca com estratégias empresariais totalmente opostas, tal como no caso em apreço. Por exemplo, no processo Varvaressos, (43) a Comissão considerou que as medidas concedidas a esta empresa entre 2006 e 2009 deviam ser apreciadas como parte de um processo contínuo de reestruturação, com base num plano de reestruturação de 2009 (abrangendo o período de 2006-2011). O plano de reestruturação da Varvaressos de 2009 foi considerado como uma evolução de um «plano estratégico e de negócios» de 2006, e baseou-se na mesma estratégia comercial com, basicamente, as mesmas medidas de reestruturação que tiveram início em 2006 e continuaram a ser implementadas até 2009 e nos anos seguintes. Os factos do processo Varvaressos eram, por conseguinte, significativamente diferentes dos do caso em apreço, no qual o modelo de negócios se alterou radicalmente duas vezes ao longo do período de reestruturação alargado.

(154) Por estas razões, a Comissão considera que o plano de reestruturação alterado de outubro de 2014 não pode