RELATÓRIO ESPECIAL Nº 9/98 relativo à protecção dos interesses financeiros da União Europeia em matéria de IVA nas trocas intracomunitárias, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE) (98/C 356/01)

1. IVA E RECURSO IVA

Um domínio de interesse nacional e comunitário

1.1. Cerca de metade do orçamento da União Europeia (45 % em 1997) é financiada pelo recurso IVA (1). Este é determinado aplicando uma taxa (1,08 % no máximo em 1998) a uma matéria colectável calculada de maneira uniforme e representando o conjunto das operações tributáveis de cada Estado-Membro, que são oneradas com um IVA não dedutível pelo destinatário.

1.2. As contribuições dos Estados-Membros para o recurso IVA dependem, entre outros factores, das receitas de IVA cobradas. Dependem também, em parte, dos resultados obtidos pelos Estados-Membros na luta contra a fraude, pela qual são os principais responsáveis (2). A fraude fiscal tem aumentado de forma preocupante. Os trabalhos efectuados pelo Tribunal sobre a avaliação das perdas de receitas fiscais de IVA (de origem interna e intracomunitária) mostram que estas atingem um valor considerável (3).

Mudanças registadas em 1 de Janeiro de 1993

1.3. A entrada em vigor do regime comum de IVA nos anos 70 (4) tem como objectivo criar as condições necessárias ao estabelecimento de um mercado interno, caracterizado por uma concorrência sã e pela supressão da tributação na importação e do desagravamento na exportação nas trocas entre os Estados-Membros. Este objectivo é reafirmado na Sexta Directiva do Conselho de 1977 (5), que constitui a base da actual legislação em matéria de IVA na União Europeia.

1.4. Com a realização do mercado único, em 1 de Janeiro de 1993, entrou em vigor um novo regime transitório aplicável ao IVA nas trocas intracomunitárias (6). Trata-se de um regime que tenta dar resposta às exigências de um mercado interno sem fronteiras, respeitando simultaneamente as margens de manobra em matéria fiscal a nível nacional, no que diz respeito à determinação das taxas e à cobrança e controlo do imposto.

1.5. As principais características deste regime são as seguintes:

a) Os termos exportação e importação entre Estados-Membros são suprimidos (realizando assim um dos objectivos da primeira directiva) e substituídos na prática por um sistema equivalente: as «entregas intracomunitárias de bens» (anteriormente exportações) são isentas de IVA no Estado-Membro de origem, sob reserva de o adquirente estar registado para efeitos de IVA num outro Estado-Membro e de os bens deixarem o território nacional; as «aquisições intracomunitárias de bens» (anteriormente importações) são tributáveis no Estado-Membro em que são consumidas e devem ser declaradas pelo adquirente na sua declaração periódica de IVA;

b) Para compensar a supressão das formalidades e dos controlos aduaneiros e evitar perdas de receitas fiscais, as administrações nacionais criaram um sistema informático de troca de informações relativas ao valor das entregas intracomunitárias de mercadorias (VAT Information Exchange System ou «sistema VIES») (7);

c) Os consumidores podem a partir desse momento pagar na origem o IVA sobre as mercadorias adquiridas num outro Estado-Membro, sem qualquer outra formalidade. O regime especial de vendas com isenção de impostos, de que beneficiam os passageiros intracomunitários nos aeroportos e a bordo de aviões e de barcos, terminará em 30 de Junho de 1999;

d) No âmbito de três «regimes especiais» (vendas à distância, meios de transporte novos e aquisições intracomunitárias efectuadas pelos agricultores sujeitos ao regime forfetário, pelos sujeitos passivos isentos e pelas pessoas colectivas que não são sujeitos passivos), as transacções são normalmente sujeitas a tributação nos países de consumo.

Riscos acrescidos de irregularidades

1.6. A criação do mercado único implicava a supressão dos controlos sistemáticos nas fronteiras internas. Foi então criado um sistema de troca de informações a posteriori (sistema VIES). Como o IVA já não é pago na importação das mercadorias, mas posteriormente, com base na declaração periódica do sujeito passivo, as possibilidades de fraude aumentaram.

1.7. Existem dois mecanismos principais de fraude:

a) A declaração de entregas intracomunitárias fictícias: na prática, os bens isentos são vendidos no mercado interno, havendo fraude em matéria de IVA devido no consumo final;

b) A não declaração do IVA devido nas aquisições intracomunitárias: pode haver fraude em matéria de IVA devido no consumo final se os bens forem novamente vendidos através de circuitos de comercialização paralelos; pode igualmente verificar-se abuso do direito à dedução do imposto a montante se o adquirente solicitar indevidamente, na sua declaração de IVA, o reembolso do imposto sobre aquisições em relação às quais não pagou qualquer IVA.

1.8. Alguns Estados-Membros estão preocupados com a recente evolução das suas receitas provenientes do IVA, que têm sido inferiores às previsões. Dois deles verificaram uma diminuição do valor tributável, que deverá estar associada ao desenvolvimento da economia paralela (8) causado pelo regime transitório de IVA.

1.9. Segundo a Comissão, as trocas intracomunitárias de bens que circulam actualmente com isenção de IVA atingem por si só um valor superior a 700 000 milhões de ecus, ou seja 100 000 milhões de ecus de impostos. A dimensão financeira das trocas intracomunitárias de bens é, portanto, considerável.

Perspectivas de evolução do regime transitório

1.10. A directiva que institui o regime transitório de IVA previu que este duraria até 31 de Dezembro de 1996. Como o Conselho ainda não tomou uma decisão sobre o regime definitivo, o regime «transitório» continua em vigor. Não parece existir qualquer outra perspectiva para os próximos anos que não seja a continuação do regime actual.

1.11. Com efeito, a proposta da Comissão com vista à instituição de um regime definitivo (9) envolve pelo menos duas condições. Por um lado, prevê, nomeadamente, a supressão de quaisquer distinções entre operações nacionais e intracomunitárias (tributação dos bens no país de origem) e um local único de registo e de tributação para os operadores económicos comunitários. A proposta pressupõe desde logo que os bens e serviços e as taxas de IVA aplicáveis coincidam em todos os Estados-Membros. Se tal não acontecesse, um operador económico poderia vender os bens noutros Estados-Membros, por exemplo através de uma sucursal, à taxa (por hipótese dois ou três pontos inferior) do Estado-Membro onde está registado. Assim, encontrar-se-ia no consumo final de um Estado-Membro bens idênticos mas com taxas de IVA diferentes em função do local de residência fiscal do vendedor.

1.12. Por outro lado, como as receitas do IVA serão pagas pelos operadores económicos não no país de consumo mas no de registo, a proposta da Comissão prevê a necessidade de reatribuir aos Estados-Membros as receitas de IVA correspondentes ao seu consumo nacional. Contudo, a fim de garantir a cada Estado-Membro um nível de receitas equivalente ao do regime actual, a Comissão propõe a criação de um mecanismo macroeconómico destinado a reconstituir estatisticamente o consumo tributável, deduzindo as operações no âmbito da economia paralela (10), em relação às quais não foi, portanto, cobrado IVA. Caso contrário, o nível variável da fraude entre os Estados-Membros provocaria distorções nas receitas que lhes seriam atribuídas.

1.13. A escolha de um mecanismo macroeconómico implica ter acesso a fontes, métodos, meios e procedimentos estatísticos uniformes ou equivalentes. Esta escolha é susceptível de provocar divergências entre os Estados-Membros no que diz respeito à estimativa do consumo tributável estatístico de cada um deles, designadamente através da diminuição da matéria colectável de repartição de cada Estado-Membro pela dedução da economia paralela. Com efeito, este assunto tem sido estudado desde há vários anos, inclusive no âmbito da elaboração das contas nacionais. As estimativas avançadas são muito díspares em função, nomeadamente, dos métodos e das fontes utilizadas (11).

1.14. É evidente que os Estados-Membros devem garantir a exaustividade das suas contas nacionais até fins de 1998 (12). Saliente-se, contudo, que a exaustividade das contas nacionais leva ao aumento do produto nacional bruto a preços de mercado (PNBpm) (13), colocando actualmente os Estados-Membros numa situação de conflito de interesses. Com efeito, qualquer aumento do PNB implica da parte dos Estados-Membros o pagamento de recursos adicionais para o orçamento comunitário através do recurso baseado no PNB. A proposta da Comissão só vem acentuar este conflito pois, na perspectiva do regime de IVA proposto, os Estados-Membros terão objectivamente interesse em limitar o peso da economia paralela nas suas contas nacionais, ou mesmo em sobreavaliar o consumo tributável, por forma a maximizar a sua parte na redistribuição das receitas globais de IVA. Assim, o controlo da elaboração das contas nacionais revestirá uma importância ainda maior que actualmente no âmbito da determinação do PNB.

1.15. Porém, a Comissão reconhece que «o Eurostat não está directamente envolvido na medição da amplitude da economia paralela nos Estados-Membros» e que, no que diz respeito aos trabalhos em curso em matéria de exaustividade do PNB, «não se espera que venham a ser anexados aos resultados indicadores de fiabilidade ou variabilidade» (14). Esta situação mostra, portanto, que actualmente não parece ser possível avaliar de forma objectiva a economia paralela.

Auditorias realizadas pelo Tribunal com algumas instituições nacionais de controlo

1.16. Desde 1994 que um grupo de trabalho constituído por instituições nacionais de controlo e pelo Tribunal de Contas Europeu examina vários aspectos relativos ao IVA aplicável às trocas intracomunitárias. Os trabalhos deste grupo concluíram que o sistema de troca automática de informações (VIES) apresentava ainda lacunas, apesar das melhorias verificadas desde a sua criação. Além disso, revelou-se necessário que os métodos de controlo dos Estados-Membros tomassem em consideração especificamente os riscos de evasão directamente ligados à supressão das fronteiras fiscais. Por fim, o grupo recomendou aos Estados-Membros e à Comissão que acompanhassem de maneira mais estreita a evolução das receitas do IVA nas trocas intracomunitárias (15).

1.17. Em 1996 e 1997, o grupo de trabalho examinou os sistemas comunitários e alguns sistemas nacionais de luta contra a fraude. Foram analisados alguns casos de fraudes intracomunitárias que as administrações nacionais competentes consideram representativos, sendo especialmente focado o modo de funcionamento dos mecanismos de cooperação administrativa.

1.18. As observações que se seguem resultam dos inquéritos efectuados no âmbito do grupo de trabalho em cinco Estados-Membros e nos serviços da Comissão. Os resultados destes inquéritos foram comunicados às administrações em questão. Tendo em conta os vários relatórios elaborados pela Comissão (16) e as informações obtidas junto dos seus serviços, a maioria das lacunas verificadas e das recomendações formuladas poderão aplicar-se a outros ou mesmo a todos os Estados-Membros.

2. FRAUDE NO IVA APLICÁVEL ÀS TROCAS INTRACOMUNITÁRIAS

Ausência de uma definição única de fraude

2.1. Nos Estados-Membros controlados, do ponto de vista jurídico as definições de fraude implicam a existência de um elemento intencional da parte de um particular (17). A definição de fraude nem sempre se refere especificamente ao IVA, podendo ter um âmbito de aplicação mais geral. Os casos de omissão de declaração do IVA, de apresentação de declarações com elementos falsos ou incompletos, de falsificação de documentos ou de utilização de documentos falsos constituem, regra geral, um delito penal. Todavia, em alguns Estados-Membros a infracção está associada à obtenção do resultado, enquanto que noutros basta que o comportamento tenha tido lugar (por exemplo, omissão de apresentação da declaração).

2.2. Devido às lacunas e divergências que prejudicam o combate à fraude e a cooperação judiciária em matéria penal, os Estados-Membros subscreveram, em 26 de Julho de 1995, uma Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (18). Esta convenção tem por objectivo criar normas penais mínimas partindo de uma definição única de fraude, tanto em matéria de despesas como de receitas comunitárias. A fraude em matéria de receitas é definida como «qualquer acto ou omissão intencionais relativos à utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexactos ou incompletos, que tenha por efeito a diminuição ilegal de recursos do Orçamento Geral das Comunidades Europeias ou dos orçamentos geridos pelas Comunidades Europeias ou por sua conta; à não comunicação de uma informação em violação de uma obrigação específica, que produza o mesmo efeito; ao desvio de um benefício legalmente obtido, que produza o mesmo efeito».

2.3. Porém, nos termos do relatório explicativo da convenção, aprovado pelo Conselho, o IVA foi excluído do âmbito de aplicação da convenção dado que não é «um recurso próprio cobrado directamente por conta das Comunidades» (19). Por conseguinte, contrariamente a outros domínios comunitários, não é assegurado ao recurso IVA um nível de protecção idêntico em todos os Estados-Membros, embora ele contribua em cerca de 50 % para o financiamento do orçamento comunitário (20).

Heterogeneidade das sanções

2.4. Como o IVA está excluído da convenção, continuam a existir diferentes definições de fraude, repercutindo-se essas diferenças nos processos judiciais aplicáveis aos comportamentos fraudulentos praticados no domínio do IVA. Assim, um mesmo comportamento pode ser sancionado de forma substancialmente diferente consoante os Estados-Membros. Vejamos alguns exemplos.

2.5. A falsificação dos registos contabilísticos efectuada pelo administrador de uma empresa constitui num determinado Estado-Membro uma fraude grave, passível de sanção penal (detenção). Pelo contrário, num outro Estado-Membro, o mesmo comportamento é considerado um acto preparatório, sancionado como infracção administrativa (sanção pecuniária).

2.6. Além disso, em alguns Estados-Membros, o mesmo facto pode dar origem simultaneamente a sanções administrativas e a sanções penais. Todavia, só alguns deles podem aplicar realmente múltiplas sanções à mesma infracção.

2.7. Um eventual cúmplice pode em certos casos beneficiar de uma redução da pena se tiver desempenhado um papel marginal. Contudo, as legislações dos Estados-Membros diferem quanto às formas de participação na acção fraudulenta (qualidade de provocador, de autor principal, de autor secundário, de autor por pessoa interposta, etc). Além disso, em dois Estados-Membros, o cúmplice não pode ser punido se a fraude não tiver consequências financeiras. O facto de a referida fraude provocar perdas para outros Estados-Membros não justifica a instauração de um processo judicial.

2.8. Outras diferenças dizem respeito, por exemplo:

- à responsabilidade penal da empresa, pessoa colectiva, onde trabalha o administrador prevaricador, responsabilidade essa reconhecida por alguns Estados-Membros mas não por outros,

- à aplicação de uma pena a partir do «início da execução» (tentativa) da fraude ou apenas quando esta já foi totalmente executada,

- à determinação das sanções consoante a gravidade da fraude. Por exemplo, alguns Estados-Membros prevêem uma sanção pecuniária compreendida entre um montante máximo e um montante mínimo, enquanto que outros prevêem uma sanção proporcional aos montantes envolvidos na fraude.

Ausência de avaliação do mecanismo das sanções

2.9. A maioria dos Estados-Membros controlados não avalia a aplicação do sistema das sanções, designadamente no que diz respeito à sua eficácia e proporcionalidade. Esta análise permitiria, no entanto, avaliar melhor o grau de dissuasão das sanções previstas em matéria de fraude fiscal. Esta análise parece tanto mais necessária quanto, como se refere na secção anterior, a definição e a aplicação das sanções pelos Estados-Membros ainda não se encontram harmonizadas.

3. PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS EM MATÉRIA DE IVA NAS TROCAS INTRACOMUNITÁRIAS

Competência partilhada pelos Estados-Membros e Comissão

3.1. A responsabilidade pela detecção e correcção das irregularidades e das fraudes praticadas em matéria de IVA compete, em primeiro lugar, aos Estados-Membros, os quais devem garantir uma prevenção e uma repressão eficazes, bem como a recuperação dos recursos perdidos. Todavia, o regulamento que define o regime de cobrança dos recursos próprios provenientes do IVA (21) atribui à Comissão um papel no controlo da eficácia dos processos de cobrança deste imposto e na prevenção das irregularidades. Segundo a Comissão, as disposições deste regulamento, nomeadamente as modalidades de controlo no local do recurso IVA, constituem uma base jurídica para a luta contra a fraude (22).

Cooperação administrativa

3.2. O Regulamento (CEE) nº 218/92 do Conselho (23), relativo à cooperação administrativa no domínio dos impostos indirectos (IVA), foi adoptado no âmbito da criação do mercado interno e das alterações subsequentes da legislação em matéria de IVA. Este regulamento permitiu a criação de um sistema electrónico comum de troca de informações relativas ao IVA no que diz respeito às trocas de bens entre Estados-Membros, a fim de que o regime transitório de IVA «possa ser efectivamente instituído sem riscos de fraude, que poderiam conduzir a distorções da concorrência» (24). Cada Estado-Membro criou bases de dados electrónicas a partir das quais se efectuam as trocas de informações através de uma rede dirigida pela Comissão, a qual fornece trimestralmente estatísticas recapitulativas (acompanhamento da gestão, avaliação das trocas de dados relativas ao volume de negócios, . . .).

3.3. Nos termos do artigo 11º do Regulamento (CEE) nº 218/92 «os Estados-Membros e a Comissão procederão à análise e à avaliação do funcionamento do dispositivo de cooperação administrativa previsto no presente regulamento e a Comissão centralizará a experiência dos Estados-Membros, em especial no que se refere a novos meios de evasão ou de fraude fiscal, a fim de melhorar o funcionamento desse dispositivo». O Comité Permanente para a Cooperação Administrativa (Standing Committee on Administrative Cooperation ou «SCAC»), constituído por representantes dos Estados-Membros sob a presidência da Comissão, é a instância responsável pela avaliação do funcionamento da cooperação administrativa. Existem dois subcomités responsáveis, respectivamente, pela luta contra a fraude e pelas questões informáticas. O mesmo regulamento prevê que a Comissão publique um relatório de avaliação bienal.

Assistência mútua

3.4. Para além do sistema VIES, está prevista na Directiva 77/799/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1977 (25), uma troca de informações entre Estados-Membros. Esta directiva, aplicável inicialmente no domínio dos impostos directos, foi alargada ao IVA pois «a extensão da assistência mútua se revela particularmente necessária e urgente no que respeita ao IVA, em consequência, simultaneamente, da sua natureza de imposto geral sobre o consumo e do papel que desempenha no regime dos recursos próprios da Comunidade» (26). A mesma directiva estabelece as modalidades de troca de informações entre Estados-Membros e define os procedimentos de consulta e a comunicação de experiências (27) entre estes e a Comissão. O comité SCAC é igualmente competente no que diz respeito às questões de aplicação desta directiva.

3.5. O âmbito de aplicação da Directiva 76/308/CEE do Conselho, de 15 de Março de 1976, relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos (28), foi alargado ao IVA pela Directiva 79/1071/CEE (29). É instituído um Comité de Cobrança destinado a «organizar uma colaboração estreita e eficaz entre os Estados-Membros e a Comissão neste domínio».

Acção desenvolvida pelos Estados-Membros

Estratégias de controlo

3.6. Todos os Estados-Membros controlados utilizam a análise de risco para melhor delimitarem os controlos dos sujeitos passivos, bem como os sectores susceptíveis de apresentar riscos de fraude importantes. Esta abordagem permite-lhes estabelecer uma ordem de prioridade nos controlos, com vista a melhorar a eficácia dos seus recursos (30). Todavia, regra geral, não dispõem de dados detalhados sobre as actividades e os resultados dos seus serviços na luta contra a fraude. Esta situação prejudica a eficácia das análises de risco na medida em que é impossível avaliar a relevância dos critérios utilizados.

3.7. Para evitar uma eventual cobrança, muitas vezes problemática, de créditos de impostos indevidos, a maioria dos Estados-Membros dedica especial atenção ao controlo das declarações IVA que envolvam um reembolso de créditos de impostos. Contudo, a sua estratégia de controlo não implica a verificação sistemática do pagamento do IVA facturado pelo fornecedor. Um dos Estados-Membros tomou medidas específicas que permitem, na presença de indícios de fraude, bloquear o crédito de IVA do sujeito passivo enquanto não se verificar o seu fundamento e, se for caso disso, enquanto não forem obtidas as informações solicitadas às administrações de outros Estados-Membros.

3.8. Alguns dos mecanismos de fraude envolvem empresas fictícias que, uma vez registadas e antes de desaparecerem, podem solicitar reembolsos indevidos, emitir facturas falsas, não declarar o respectivo volume de negócios ou não proceder ao pagamento do IVA devido. Por esta razão, alguns Estados-Membros prevêem especificamente o controlo dos novos sujeitos passivos. Além disso, a auditoria efectuada a um dos Estados-Membros revelou que os agentes económicos que cometem as fraudes utilizam cada vez mais empresas que, especialmente devido ao seu reduzido volume de negócios, apenas têm de apresentar a sua declaração do IVA uma vez por ano. A reconciliação dos dados em tempo útil com os do sujeito passivo que solicita o reembolso, com base numa declaração trimestral ou mesmo mensal, torna-se portanto frequentemente impossível.

Disparidade das legislações em matéria de processo judicial

3.9. Nesta matéria, a situação varia consoante os Estados-Membros. Em alguns casos, é obrigatório instaurar um processo judicial sempre que exista suspeita de fraude. Noutros, só é possível instaurar um processo a pedido do ministério público ou da administração fiscal.

Reconciliação dos dados

3.10. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1995 (31), o Tribunal referira a utilidade de controlos cruzados entre os dados VIES e os dados Intrastat relativos às estatísticas das trocas de bens entre Estados-Membros (32). De acordo com a análise da base jurídica dos Estados-Membros controlados verificou-se que em apenas um deles a administração fiscal está autorizada a utilizar as declarações Intrastat de cada sujeito passivo no âmbito dos controlos do IVA.

3.11. No que diz respeito ao acesso aos dados informatizados, existem divergências significativas entre os Estados-Membros controlados. Por exemplo, os serviços de luta contra a fraude de um dos Estados-Membros apenas têm acesso às declarações fiscais. Além disso, este acesso não se efectua em tempo real (incluindo à base de dados VIES). Contrariamente, as administrações fiscais de outros Estados-Membros têm um acesso ilimitado e directo a outros dados.

Acesso às legislações de outros Estados-Membros

3.12. Com o desenvolvimento do mercado único, as operações dos sujeitos passivos estabelecidos num determinado Estado-Membro também dizem respeito, em última instância, a todas as outras administrações fiscais. Especialmente em caso de fraude, pode ser muito importante conhecer os procedimentos aplicados nos outros países da União Europeia em matéria de processo judicial e de prazos de prescrição. A análise da situação nos Estados-Membros controlados revelou que estes não possuem uma documentação completa no que diz respeito aos aspectos jurídicos e práticos da legislação dos outros Estados-Membros em matéria de IVA.

Cobrança dos montantes defraudados

3.13. A Comissão verifica que «as acções empreendidas em matéria de luta contra a fraude se revelarão infrutíferas, caso não possam dar origem à cobrança efectiva do imposto devido. A detecção e a luta contra a fraude só terão com efeito uma total utilidade se derem origem à justa cobrança do imposto devido» (33).

3.14. A maioria dos Estados-Membros controlados dispõe de dados globais relativos aos reajustamentos da matéria colectável, efectuados na sequência dos controlos aos sujeitos passivos realizados pelos seus serviços. Contudo, nenhum destes Estados-Membros forneceu informações sobre os montantes cobrados nem sobre as razões da não cobrança dos montantes devidos. Nestas condições, não é possível formular uma opinião sobre a eficácia da luta contra a fraude e sobre todos os procedimentos de recuperação dos montantes abrangidos pela fuga ao fisco.

Troca de informações entre Estados-Membros

3.15. De uma maneira geral, os Estados-Membros recorreram pouco à troca de informações no âmbito da cooperação administrativa e da assistência mútua. Todavia, a partir de 1995 esta situação melhorou, embora de forma muito diferente consoante os Estados-Membros. Se bem que todos os Estados-Membros reconheçam a utilidade do mecanismo de troca de informações a nível comunitário na prevenção, detecção e investigação das fraudes, ainda não foi possível chegar a acordo quanto ao tipo de informações abrangido (34).

3.16. Um dos Estados-Membros controlados fez referência a um problema na obtenção de informações devido à legislação de outro Estado-Membro. Este último invocou disposições nacionais que impedem que um pedido de informações sobre um sujeito passivo seja objecto de um pedido suplementar relativo ao mesmo sujeito passivo.

3.17. A possibilidade de transmitir a outros Estados-Membros envolvidos as informações recebidas por força da directiva sobre a assistência mútua e do regulamento sobre a cooperação administrativa só foi utilizada em alguns casos. A Directiva 77/799/CEE prevê um procedimento de consulta entre Estados-Membros para determinar as categorias de casos em que é possível proceder a uma troca automática de informações. Verificou-se que apenas um dos Estados-Membros controlados havia celebrado um acordo desse tipo.

3.18. A troca de informações na acepção do artigo 5º do regulamento sobre a cooperação administrativa é normalmente precedida de uma reconciliação dos dados VIES recebidos de outros Estados-Membros com as aquisições intracomunitárias declaradas pelos sujeitos passivos. Porém, grande parte dos sujeitos passivos não apresenta os mapas recapitulativos das respectivas entregas intracomunitárias que alimentam o sistema VIES (35). Em Dezembro de 1996, um dos Estados-Membros controlados ainda não estava em condições de efectuar as reconciliações relativas a 1995, pois o prazo para a entrega das declarações IVA pelos sujeitos passivos ainda não havia terminado. Outro dos Estados-Membros controlados previa efectuar as reconciliações relativas ao exercício de 1994 em Março de 1997.

3.19. Além disso, estas reconciliações podem revelar discrepâncias importantes (que podem atingir 85 %), exigindo das administrações nacionais um trabalho de investigação considerável para apurar as respectivas causas. Estas discrepâncias podem, com efeito, levar ao abandono desse mecanismo de controlo, considerado por vezes demasiado oneroso, nomeadamente em recursos humanos, e incapaz de detectar os sectores económicos em que os riscos de fraude são mais importantes.

3.20. Os Estados-Membros controlados não trocam as informações de que dispõem sobre as empresas fictícias. Em 1995, um deles propôs a todos os outros Estados-Membros trocarem informações úteis a fim de combater os reembolsos fraudulentos. Apenas dois responderam favoravelmente.

3.21. Nos Estados-Membros controlados, os contactos com agentes de outros Estados-Membros são geralmente reservados ao nível central. O recurso à presença de agentes da administração fiscal de outros Estados-Membros é muito limitado, embora a este respeito exista um projecto de acordo entre dois desses Estados-Membros (36).

Acção desenvolvida pela Comissão

Relatórios periódicos

Relatórios sobre os sistemas nacionais

3.22. Em conformidade com o disposto no Regulamento (CEE) nº 1553/89, a Comissão elaborou dois relatórios sobre os processos de cobrança e controlo do IVA aplicados nos Estados-Membros (37). Esta análise limitou-se à elaboração de documentos de síntese de informações fornecidas pelos Estados-Membros. Os dados comunicados em matéria de irregularidades no IVA não foram analisados e a diferente estrutura dos dois relatórios não permite avaliar a evolução do fenómeno.

3.23. A ausência de acompanhamento regular da eficácia dos procedimentos nacionais em matéria de gestão e de controlo, através, por exemplo, de um «quadro de acompanhamento», bem como a falta de informação em matéria de fraudes e de irregularidades reduzem o impacto destes relatórios. Por outro lado, a Comissão não examina, em relação a cada Estado-Membro, as modalidades e resultados dos seus sistemas de controlo, não podendo portanto formular eventuais propostas com vista ao seu aperfeiçoamento.

3.24. No projecto de terceiro relatório, a Comissão apresenta uma análise das fraudes e irregularidades em matéria de IVA. No entanto, limita-se a indicar de uma maneira geral, na falta de qualquer indicação dos Estados-Membros envolvidos, os processos de controlo susceptíveis de combater a fraude.

3.25. No futuro, a Comissão propõe-se examinar em relação a cada Estado-Membro, e em conjunto com as autoridades competentes, todos os processos de controlo em vigor, a fim de identificar possíveis melhorias e de as dar a conhecer num quarto relatório.

3.26. Porém, se a Comissão considera que esta análise pode ser efectuada no âmbito das suas actuais prerrogativas, deverão equacionar-se as razões pelas quais não fez uso das mesmas anteriormente. Se, pelo contrário, esta análise não puder ser realizada sem um aumento dos seus poderes, a Comissão deverá indicar os novos elementos que surgiram após ter retirado em 1996, perante a oposição do Conselho, uma proposta de regulamentação que lhe teria permitido proceder a verificações no local junto das administrações nacionais, no intuito de eventualmente formular recomendações (38).

Relatórios sobre a cooperação administrativa

3.27. A Comissão publicou em 1994 e 1997 dois relatórios sobre a aplicação do Regulamento (CEE) nº 218/92 do Conselho, relativo à cooperação administrativa no domínio do IVA (39). No primeiro, a Comissão descreve as estruturas administrativas criadas a nível comunitário e nacional e o funcionamento do sistema VIES, concluindo que o dispositivo foi bem executado. No entanto, como o Tribunal referiu no seu relatório anual relativo ao exercício de 1994 (40), este apresentava algumas deficiências, nomeadamente o facto de não ter permitido detectar novas fraudes após a realização do mercado interno. Ainda no mesmo relatório, a Comissão apresenta algumas perspectivas em matéria de assistência mútua. O desenvolvimento da rede «SCENT fiscal», rede informática que permite a troca orientada de mensagens no domínio do combate à fraude entre as administrações de controlo, é apresentado como um futuro instrumento eficaz na luta contra a fraude. Além disso, a Comissão prevê intensificar a utilização da Directiva 76/308/CEE, relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos.

3.28. O segundo relatório analisa o funcionamento da cooperação administrativa e da assistência mútua em 1994 e 1995. A Comissão verificou que o recurso a estes mecanismos ainda continua a ser insuficiente para permitir um controlo satisfatório das operações intracomunitárias em todos os Estados-Membros, recomendando algumas medidas específicas tanto no plano comunitário como nacional. Reconhece igualmente a ausência de uma estratégia comunitária no combate à fraude. Esta situação deve-se, por um lado, ao carácter limitado do mandato atribuído inicialmente ao Subcomité Antifraude do SCAC e, por outro, ao pouco empenho de alguns Estados-Membros em cooperarem, numa base multilateral, em inquéritos sobre casos de suspeita de fraude. A Comissão considera que a assistência que pode prestar na coordenação da acção comunitária é prejudicada pela falta de uma base jurídica adequada, como a que existe nos domínios aduaneiro e agrícola.

Comité Permanente para a Cooperação Administrativa (SCAC) e Subcomité Antifraude (SCAF)

Trabalhos do Subcomité Antifraude

3.29. O SCAF, presidido pela Comissão, é responsável pela centralização da «experiência dos Estados-Membros, em especial no que se refere a novos meios de evasão ou de fraude fiscal» (41). Nos primeiros anos de actividade, os trabalhos deste subcomité incidiram na instalação de uma rede informática de troca de mensagens que visa o combate à fraude, designada «SCENT fiscal» (ver ponto 3.27). Porém, este sistema quase não foi explorado pelos Estados-Membros, que manifestaram muita relutância em trocar informações sobre fraudes.

3.30. Só em 1996 o SCAC relançou as actividades do Subcomité Antifraude. O seu mandato foi alargado, tendo-se adoptado um novo programa de trabalho. Foi lançado um inquérito para tentar avaliar a dimensão da fraude no domínio do IVA na União Europeia. Os Estados-Membros foram convidados a fornecer dados sobre os casos de fraude mais importantes detectados em 1995, com o objectivo de estabelecer uma tipologia em função de diferentes critérios (tais como o volume de negócios, o sector de actividade e o número de empregados das empresas em questão) (42). Foram analisados quase 500 casos, mas, por várias razões, continua por demonstrar a representatividade da amostra examinada. Com efeito, esta depende dos sistemas de controlo nacionais, cujo grau de eficácia não foi testado pela Comissão (ver pontos 3.22-3.25), designadamente no que diz respeito à sua adaptação aos novos riscos de fraude (ver pontos 1.6-1.9). Além disso, as informações recolhidas eram frequentemente incompletas e heterogéneas.

3.31. Apesar destas dificuldades, o estudo chegou às seguintes conclusões:

a) Uma parte importante dos autores de fraudes era constituída por operadores isolados ou possuindo menos de 5 empregados e com um número de identificação IVA já há vários anos;

b) Os dois tipos de fraude mais frequentes dos nove revelados pelo inquérito dizem respeito à não declaração do IVA cobrado nas vendas (32 %) e ao abuso do direito à dedução do IVA nas aquisições (25 %). Nos tipos de fraude que implicam transacções entre Estados-Membros, 14 % dos casos envolviam um abuso das regras do regime intracomunitário, 9 % um abuso das regras relativas às importações/exportações e, por fim, 3 % dos casos diziam respeito à fraude em cadeia (43);

c) Cerca de metade dos sujeitos passivos implicados em fraudes em cadeia ou em empresas fictícias foi registada após 1992. Os montantes mais importantes da evasão fiscal têm origem neste tipo de fraudes (44);

d) Foram identificados mecanismos de fraude idênticos em toda a Comunidade;

e) Os controlos de rotina no domínio do IVA desempenham sempre um papel importante na detecção da fraude. Para detectar os abusos do direito à dedução utiliza-se o controlo cruzado das facturas, enquanto que nas trocas intracomunitárias recorre-se à troca de informações entre Estados-Membros.

Outros trabalhos do SCAC

Funcionamento da cooperação administrativa

3.32. A fim de avaliar a eficácia dos instrumentos de cooperação administrativa previstos no quadro regulamentar comunitário para o controlo das multinacionais, o SCAC baseou-se na directiva relativa à assistência mútua entre autoridades competentes para proceder, em 1994 e 1995, a verificações coordenadas com outros Estados-Membros (45).

3.33. Verificou-se que estes instrumentos podiam servir para controlar melhor as actividades dos operadores multinacionais, embora enfrentassem alguns obstáculos de ordem jurídica e prática ao estabelecimento de uma cooperação plenamente eficaz.

3.34. Com o objectivo de concretizar as recomendações formuladas no segundo relatório sobre o funcionamento da cooperação administrativa (ver ponto 3.28), o comité analisou em 1997 um conjunto de medidas precisas a aplicar pelos Estados-Membros. Trata-se, por exemplo, de definir níveis mínimos de utilização da base de dados VIES pelos funcionários responsáveis pelo controlo do IVA, de garantir a participação dos Estados-Membros nos exercícios de controlo multilaterais e de melhorar os prazos de resposta aos pedidos de informação provenientes de outros Estados-Membros. Estes, com excepção de três, adoptaram esses objectivos na sua totalidade e vão apresentar regularmente, a partir do primeiro trimestre de 1998, um relatório sobre os progressos realizados.

Assistência mútua na cobrança dos créditos

3.35. A questão da assistência mútua na cobrança dos créditos em matéria de impostos indirectos foi várias vezes analisada no âmbito do SCAC. Rapidamente se verificou que este mecanismo apresentava várias deficiências. Na sequência de um inquérito efectuado pela Comissão em 1995, foram detectados cinco tipos de problemas:

a) Diferenças importantes entre Estados-Membros no que diz respeito aos poderes de cobrança;

b) Ausência de igualdade de tratamento no plano jurídico dos créditos entre Estados-Membros e dos créditos nacionais;

c) Insuficiente prioridade concedida à cobrança dos créditos por conta de outros Estados-Membros;

d) Lentidão, complexidade e insuficiente compreensão dos mecanismos de assistência mútua;

e) Dificuldades em encontrar pura e simplesmente alguns devedores.

3.36. Há muito que se verificou o deficiente funcionamento da assistência mútua na cobrança dos créditos. A Comissão está actualmente a preparar propostas regulamentares a fim de introduzir reformas nos acordos existentes.

Programas de cooperação administrativa

3.37. A fim de melhorar o funcionamento dos sistemas de fiscalidade indirecta do mercado interno, a Comissão propôs ao Parlamento Europeu e ao Conselho, em Abril de 1997, um programa de acção (Fiscalis) (46) destinado a dar resposta a três objectivos: aquisição de um alto nível de conhecimento do direito comunitário pelos funcionários responsáveis pela fiscalidade indirecta, cooperação eficaz entre os Estados-Membros e com a Comissão e melhoria contínua dos procedimentos administrativos. Este programa, anunciado como a primeira fase do novo regime comum de IVA (ver pontos 1.10-1.15), constitui fundamentalmente uma recondução por cinco anos (de 1 de Janeiro de 1998 a 31 de Dezembro de 2002) do antigo programa Matthaeus Tax (47). Além disso, reagrupa, conferindo-lhes um carácter definitivo, várias acções existentes previamente financiadas a partir de diferentes capítulos orçamentais, como sejam o sistema VIES, o SCENT fiscal e os exercícios de controlo multilateral. O SCAC será o respectivo comité de gestão, funcionando ainda como comité consultivo nos termos do Regulamento (CEE) nº 218/92 (ver pontos 3.2 e 3.3). A Comissão considera que a coordenação destas diferentes medidas de cooperação administrativa, tanto a nível dos Estados-Membros como da Comissão, irá gerar um importante valor acrescentado. Todavia, esta proposta causou relutância em alguns Estados-Membros. Após a elaboração de algumas alterações à proposta, em Novembro de 1997 (48), o programa foi finalmente adoptado em 30 de Março de 1998 (49).

Unidade de Coordenação da Luta Antifraude (UCLAF)

3.38. Em 1995, na sequência de uma reorganização da UCLAF com vista a melhorar a sua eficácia, foram reunidos nesta unidade vários funcionários anteriormente responsáveis pela luta contra a fraude em diferentes Direcções-Gerais da Comissão. No que diz respeito ao IVA, a mudança traduziu-se apenas na transferência de um funcionário para a UCLAF. Actualmente, estão afectados dois agentes temporários a tempo inteiro à luta contra a fraude no IVA, sob a alçada do chefe de unidade responsável pelos recursos próprios.

3.39. Relativamente à insuficiência dos meios utilizados na coordenação da luta contra a fraude no IVA, a UCLAF invoca a inexistência de uma base jurídica adequada e as reticências de alguns Estados-Membros em legitimarem uma acção comunitária operacional, contrariamente ao que acontece nos domínios aduaneiro e agrícola em que são obrigados a comunicar à Comissão o montante das irregularidades constatadas. Verificou-se, aliás, que pelo menos um dos Estados-Membros considera não lhe ser possível cooperar com a UCLAF devido à falta de uma base jurídica adequada a nível nacional.

3.40. As informações provenientes de outras fontes não foram exploradas. Por exemplo, a partir da base de dados IRENE, que regista o montante das fraudes em matéria aduaneira, não foi efectuada uma estimativa, mesmo que aproximada, das fraudes no IVA nas importações provenientes de países terceiros. Apesar da responsabilidade dos Estados-Membros em matéria de cobrança, também não se verificou ao nível da Comissão uma acção sistemática de acompanhamento para verificar as modalidades e o grau de cobrança do IVA em questão.

3.41. Em casos específicos de fraude transnacional, a UCLAF organiza reuniões de coordenação entre os vários serviços responsáveis dos Estados-Membros, como sejam os serviços aduaneiros, a polícia e as autoridades fiscais. Por outro lado, são organizados seminários a fim de incentivar os contactos e as trocas de pontos de vista entre especialistas sobre os métodos práticos de identificação e combate à fraude em matéria de IVA.

3.42. Desde o recente relançamento das actividades do Subcomité Antifraude do SCAC, co-presidido pela UCLAF, que aproveitou a ocasião para dar a conhecer melhor a sua acção, esta última considera que os seus esforços de persuasão atingiram os limites. Considera fundamental que os Estados-Membros aceitem trocar as informações de que dispõem em matéria de fraude no IVA e indispensável alterar a base jurídica para actuar a nível comunitário.

Riscos de fraude em alguns regimes derrogatórios

Vendas à distância

3.43. Em relação às vendas à distância (50) efectuadas a particulares no interior de um Estado-Membro por empresas cuja sede se situa fora desse Estado-Membro, o IVA é cobrado na origem quando o volume de negócios do vendedor não excede o limiar fixado pelo Estado-Membro de destino e se as vendas disserem respeito a produtos não sujeitos a impostos especiais de consumo. Acima desse limiar (35 000 ecus ou 100 000 ecus consoante os Estados-Membros), aplica-se um regime derrogatório especial. O vendedor deverá obter um número de identificação para efeitos de IVA no Estado-Membro de destino e, se for caso disso, designar um representante fiscal nesse Estado-Membro, a fim de preencher todas as obrigações declarativas.

3.44. O controlo desse limiar e, se necessário, da obrigação de apresentar uma declaração do IVA é um assunto delicado. Em alguns dos Estados-Membros controlados, os operadores não são obrigados a declarar separadamente o volume de negócios tributável relativo às vendas à distância efectuadas nos outros países da União Europeia. Como não existe uma troca regular de informações entre os Estados-Membros e o número de controlos é limitado, as possibilidades de não haver tributação são reais.

3.45. Além disso, se o limiar for excedido e o IVA do Estado-Membro de origem for inferior ao do Estado-Membro de destino, o vendedor não tem interesse em assinalar o facto, pois ficaria sujeito a obrigações administrativas e declarativas complexas e distintas consoante os Estados-Membros de destino. Os serviços fiscais de que o vendedor depende também não têm interesse em controlar o limiar, que, a ser excedido, implicará uma perda de receitas.

Vendas intracomunitárias com isenção de impostos

3.46. Em princípio, as vendas intracomunitárias com isenção de impostos deveriam ter terminado com a realização do mercado interno em 1 de Janeiro de 1993. Contudo, o Conselho de Ministros concedeu um período transitório, até 30 de Junho de 1999, a fim de que os sectores económicos envolvidos se preparem para o desaparecimento das vendas intracomunitárias com isenção de impostos. Para evitar que os passageiros excedam os limites de isenção fixados em quantidade e em valor, os Estados-Membros chegaram a acordo sobre um nível mínimo de controlo (51) a efectuar pelos vendedores e cujo respeito devia ser garantido pelas administrações fiscais nacionais. Por fim, a Comissão é convidada a «passar em revista o funcionamento dos controlos dos Estados-Membros (. . .) à luz da experiência prática (. . .) e a apresentar, o mais brevemente possível, um relatório sobre o funcionamento desses controlos e, se necessário, propor eventuais medidas adequadas (. . .), o mais tardar, em 31 de Dezembro de 1993».

3.47. A Comissão adoptou esse relatório em Julho de 1996 (52), concluindo que nenhum Estado-Membro dispunha de um sistema de controlo eficaz, que essa situação podia criar distorções de concorrência não apenas entre comércios mas também entre meios de transporte e que a base dos recursos próprios comunitários ficara provavelmente diminuída. Além disso, a Comissão assinala que a profissão, em vez de se preparar para a abolição das vendas com isenção de impostos, desenvolveu-as, especialmente a bordo dos ferries, aumentando as superfícies comerciais e a variedade dos produtos.

3.48. Contrariamente às directrizes adoptadas pelo Conselho, não é proposta qualquer medida para resolver esta situação. Com efeito, a Comissão considera que face à falta de vontade manifestada pelos Estados-Membros em aplicarem um nível mínimo de controlo, e tendo em conta que este regime especial terminará em 30 de Junho de 1999, teria sido inútil propor obrigações mais estritas.

4. CONCLUSÃO

Reforço da protecção dos interesses financeiros a nível da União Europeia

4.1. Regra geral, a luta contra a fraude carece de uma estratégia integrada, correndo o risco de privilegiar uma visão limitada ao quadro nacional, que se pode traduzir numa dispersão de esforços e numa utilização ineficaz dos meios disponíveis. É o que acontece especialmente quando a fraude não tem qualquer efeito orçamental, não havendo portanto para o Estado-Membro em questão motivo para agir (ver nomeadamente os pontos 2.2-2.8, 3.12, 3.15-3.17, 3.20-3.21, 3.28, 3.35-3.37, 3.39, 3.44-3.45, 3.47-3.48).

4.2. Como o regime de trânsito comunitário, a cobrança do IVA pode ser afectada pois «a União Europeia encontra-se numa contradição fundamental da sua própria autoria. Possui um mercado único em que pessoas e mercadorias circulam livremente através de fronteiras internas, enquanto que as autoridades encarregadas de administrar e policiar esse mercado continuam limitadas por essas mesmas fronteiras. Na prática, existe um mercado único na fraude, mas não na aplicação da lei» (53). Por outro lado, os trabalhos efectuados pelo Tribunal sobre a avaliação do conjunto das perdas de receitas fiscais em matéria de IVA, tanto de origem interna como intracomunitária, revelam que elas são consideráveis (54).

4.3. Uma definição jurídica comparável dos casos que dão origem à aplicação de sanções, dos processos judiciais e das sanções aplicáveis permitiria punir o mesmo comportamento de forma idêntica em todos os Estados-Membros. O facto de existirem nos Estados-Membros diferentes definições de fraude e, por conseguinte, diversos tipos de sanções, pode limitar o carácter dissuasivo destas últimas. O mesmo acontece com as especificidades de cada país no que diz respeito à determinação das sanções pecuniárias e aos prazos de prescrição (ver nomeadamente os pontos 2.1, 2.4-2.8).

4.4. Para obviar às lacunas e incompatibilidades que prejudicam o combate à fraude e a cooperação judiciária em matéria penal entre Estados-Membros, foi celebrada uma convenção relativa à protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Esta convenção, assinada em 1995 e que ainda não entrou em vigor, tem por objectivo garantir uma maior compatibilidade das legislações penais dos Estados-Membros entre si através da criação de normas penais mínimas. A exclusão do recurso IVA do seu âmbito de aplicação impede que este recurso beneficie de um nível de protecção idêntico em todos os Estados-Membros, embora contribua em cerca de 50 % para o financiamento do orçamento comunitário (ver nomeadamente os pontos 2.2-2.3).

4.5. As diferenças a nível jurídico e administrativo constituem outros tantos factores de risco que podem ser utilizados pelos autores de fraudes, os quais sabem explorar as deficiências dos diversos sistemas jurídicos. Isto é também verdade no que diz respeito às diferentes capacidades dos Estados-Membros de combaterem eficazmente a fraude. Neste contexto, a harmonização dos métodos e das estratégias de controlo das administrações nacionais permitirá combater de forma mais eficaz um fenómeno que tem cada vez mais uma dimensão multinacional (ver nomeadamente os pontos 3.6-3.8).

4.6. As responsabilidades da Comissão no que diz respeito à aplicação do direito comunitário nos Estados-Membros e aos efeitos sobre o orçamento comunitário da fraude em matéria de IVA exigem a adopção de medidas mais eficazes. Com efeito, os seminários e outras iniciativas de formação organizadas pela Comissão permitem uma troca útil de experiências entre serviços nacionais. Todavia, estas acções não a eximem da obrigação de identificar as deficiências dos sistemas nacionais em matéria de luta contra a fraude e de propor as soluções adequadas aos Estados-Membros em questão (ver nomeadamente os pontos 3.22-3.26, 3.38-3.42, 3.48).

4.7. A perspectiva de adopção de um regime definitivo implica o respeito de vários princípios. Alguns deles seriam já necessários ao bom funcionamento do regime actual, devendo prever-se rapidamente a sua aplicação. Com efeito, as divergências de aplicação das legislações em matéria de IVA criam uma situação de extrema complexidade, bem como uma ausência total de segurança jurídica para a maioria dos operadores o que, em última análise, poderá beneficiar os autores de fraudes. A harmonização das actuações das administrações nacionais constitui outro domínio em que é necessário tomar medidas urgentes (ver nomeadamente os pontos 1.10-1.15).

4.8. O actual sistema transitório comporta regimes de derrogação ou especiais cujo controlo é muito problemático e que criam possibilidades de fraude e de distorção da concorrência. Os Estados-Membros e a Comissão deverão interrogar-se sobre o fundamento destes regimes e garantir a aplicação de sistemas de controlo verdadeiramente eficazes (ver nomeadamente os pontos 3.43-3.47).

Melhoria da cooperação administrativa e da troca de informações entre Estados-Membros

4.9. Os instrumentos de cooperação entre Estados-Membros não são plenamente utilizados, embora o inquérito efectuado pelo Tribunal e algumas instituições nacionais de controlo demonstre que a sua utilização gera normalmente uma mais-valia no contexto dos processos judiciais instaurados nos casos de fraudes detectados. A lentidão dos procedimentos, e o próprio desconhecimento dos instrumentos existentes, nomeadamente ao nível das administrações locais, estão muitas vezes na origem desta subutilização. Assim, é necessário tornar estes instrumentos utilizáveis em grande escala e acabar com a actual relutância dos Estados-Membros, sobretudo no que diz respeito à troca de informações em matéria de fraude (ver nomeadamente os pontos 3.15-3.17).

4.10. Para que possam contribuir eficazmente para o combate à fraude, as informações relativas às trocas intracomunitárias de bens, de qualquer fonte útil, devem ser substancialmente melhoradas do ponto de vista qualitativo, designadamente no que diz respeito à sua exaustividade (ver nomeadamente os pontos 3.18-3.19).

4.11. Dado que o factor tempo desempenha frequentemente um papel importante nos mecanismos de fraude, as possibilidades de cooperação entre as administrações fiscais dos Estados-Membros deveriam ser tornadas mais fáceis e rápidas (ver nomeadamente os pontos 3.20-3.21).

Existência de instrumentos de avaliação

4.12. A análise de risco permite estabelecer uma prioridade nos controlos a efectuar. Todavia, a fim de lutar com eficácia contra a fraude em matéria de IVA, os Estados-Membros devem criar sistemas que permitam avaliar a dimensão da fraude e, sobretudo, verificar periodicamente a eficácia e os resultados das suas acções de controlo (ver nomeadamente o ponto 3.6).

4.13. Deverá ser encontrada prioritariamente uma solução para a ausência de avaliação do dispositivo de sanções previsto e sua aplicação, nomeadamente no que diz respeito ao seu carácter eficaz, dissuasivo e proporcionado (ver nomeadamente o ponto 2.9).

4.14. Em matéria de cobrança dos montantes defraudados, e de modo a poder avaliar a eficácia dos seus processos de controlo e a compreender a importância do fenómeno, os Estados-Membros deverão dispor de dados sobre os ajustamentos efectuados e os montantes finalmente cobrados (ver nomeadamente o ponto 3.14).

4.15. Os relatórios a apresentar pela Comissão deverão constituir a ocasião para efectuar uma avaliação dos esforços empreendidos e dos avanços registados, tanto a nível comunitário como dos Estados-Membros (ver nomeadamente os pontos 3.23-3.25).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 2 de Julho de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Decisão 94/728/CE, Euratom do Conselho, de 31 de Outubro de 1994 (JO L 293 de 12.11.1994, p. 9). No que diz respeito ao cálculo do recurso IVA, ver o Regulamento (CEE) nº 1553/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989 (JO L 155 de 7.6.1989, p. 9).

(2) Doc. SEC(92) 280 final, de 24 de Fevereiro de 1992, p. 7. A evasão fiscal e as actividades de economia paralela podem não apenas afectar as receitas IVA, como também o cálculo do próprio PNB (e, portanto, do recurso PNB, outro recurso importante no financiamento do orçamento comunitário), a não ser que sejam sujeitos às correcções adequadas. Esta situação poderá afectar, não apenas a repartição da carga financeira entre os Estados-Membros, como também o nível dos recursos orçamentais, fixado em percentagem do PNB.

(3) Ver o relatório especial nº 6/98 do Tribunal de Contas, relativo ao balanço do sistema dos recursos baseados no IVA e no PNB, pontos 4.16 a 4.19.

(4) A primeira e a segunda directivas do Conselho adoptadas em 1967 (Directiva 67/227/CEE e Directiva 67/228/CEE do Conselho, de 11 de Abril de 1967, JO 71 de 14.4.1967, p. 1301/67) relativas à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios prevêem a eliminação dos sistemas de impostos cumulativos em cascata ainda em vigor e a instituição, em cada Estado-Membro, de um imposto geral sobre o consumo, proporcional ao preço dos bens e dos serviços prestados, independentemente do número de intermediários envolvidos no processo de produção e de distribuição.

(5) Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de Maio de 1977 (JO L 145 de 13.6.1977, p. 1) e alterações subsequentes.

(6) Directiva 91/680/CEE do Conselho, de 16 de Dezembro de 1991 (JO L 376 de 31.12.1991, p. 1).

(7) Regulamento (CEE) nº 218/92 do Conselho, de 27 de Janeiro de 1992, relativo à cooperação administrativa no domínio dos impostos indirectos (IVA) (JO L 24 de 1.2.1992, p. 1).

(8) A Comissão define a economia paralela da seguinte forma: «a economia paralela cobre as actividades lícitas não declaradas, ou seja:

a) Aquelas que resultam de unidades de produção legalmente registadas, mas que fazem uma declaração subavaliada dos seus resultados, em matéria de produção e de rendimentos;

b) Aquelas que resultam de unidades que praticam a sua actividade clandestinamente e recorrem ao trabalho clandestino».

Ver doc. SEC(92) 588 final, de 24 de Abril de 1992, p. 29.

(9) Doc. COM(96) 328 final, de 22 de Julho de 1996.

(10) Para uma definição de economia paralela ver a nota nº 8.

(11) Ver a este respeito o relatório especial nº 6/98 do Tribunal de Contas, relativo ao balanço do sistema dos recursos baseados no IVA e no PNB, pontos 4.8 a 4.26.

(12) Decisão 97/619/CE, Euratom da Comissão, de 3 de Setembro de 1997 (JO L 252 de 16.9.1997, p. 33). Nos casos da Áustria, Finlândia e Suécia, o prazo é prorrogado até 1999.

(13) O produto nacional bruto a preços de mercado encontra-se definido na Directiva 89/130/CEE, Euratom do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1989 (JO L 49 de 21.2.1989, p. 26).

(14) Ver resposta à pergunta escrita P-1784/97 (JO C 45 de 10.2.1998, p. 103).

(15) Ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1994, pontos 1.90 a 1.111 e relatório anual relativo ao exercício de 1995, pontos 1.72 a 1.103.

(16) Trata-se, designadamente, dos seguintes relatórios:

- Segundo relatório nos termos do artigo 12º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89, doc. COM(95) 354 final;

- Étude sur les systèmes de sanctions administratives et pénales des États membres ainsi que sur les principes généraux du système des sanctions communautaires (estudo sobre os sistemas de sanções administrativas e penais dos Estados-Membros, bem como sobre os princípios gerais do sistema de sanções comunitárias) doc. SEC(93) 1172, de 16 de Julho de 1993;

- Análise comparada dos relatórios dos Estados-Membros relativos às medidas adoptadas a nível nacional para combater o esbanjamento e a má utilização das verbas comunitárias, Comissão Europeia, doc. COM(95) 556 final, de 8 de Dezembro de 1995;

- Relatório anual 1995, RFta contra a fraude, doc. COM(96) 173 final, de 8 de Maio de 1996;

- Segundo relatório nos termos do artigo 14º do Regulamento (CEE) nº 218/92 do Conselho, doc. COM(96) 681 final;

- Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu apresentado nos termos do artigo 28ºM da Directiva 77/388/CEE, doc. COM(94) 515 final.

(17) O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias sublinhou a distinção entre o conceito de evasão, que corresponde a um fenómeno puramente objectivo, e o de fraude, que contém um elemento intencional do sujeito passivo. Ver acórdão do Tribunal de 12 de Julho de 1988, processos apensos 138/86 e 139/86, Direct Cosmetics, Colectânea de Jurisprudência 1988, p. 3937, pontos 20-23.

(18) Ver JO C 316 de 27.11.1995, p. 48. Note-se que esta convenção ainda não está em vigor devido à falta de ratificação pelos Estados-Membros.

(19) Ver JO C 191 de 23.6.1997, p. 1 e 4.

(20) Saliente-se que a fraude no IVA pode ter igualmente um efeito sobre o recurso PNB, que constitui a outra principal fonte de financiamento comunitária. Ver nota 2.

(21) Regulamento (CEE) nº 1553/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989 (JO L 155 de 7.6.1989, p. 9).

(22) Ver resposta da Comissão à pergunta escrita E-2630/94 (JO C 75 de 27.3.1995, p. 62 e anexo não publicado).

(23) JO L 24 de 1.2.1992.

(24) Ver terceiro considerando do Regulamento (CEE) nº 218/92. Na sua primeira proposta de regulamento [Doc. COM(90) 183 final, de 19 de Junho de 1990], a Comissão previra outras disposições relativas à troca de informações entre os Estados-Membros e a Comissão a fim de reforçar a luta contra a fraude em matéria de IVA e de impostos especiais de consumo, num modelo idêntico ao que existe em matéria aduaneira (Regulamento (CEE) nº 1468/81). Nessa altura, os Estados-Membros não aceitaram.

(25) JO L 336 de 27.12.1977, p. 15.

(26) Directiva 79/1070/CEE do Conselho, de 6 de Dezembro de 1979 (JO L 331 de 27.12.1979, p. 8).

(27) Artigos 9º e 10º da Directiva 77/799/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1977.

(28) JO L 73 de 19.3.1976, p. 18.

(29) JO L 331 de 27.12.1979, p. 10.

(30) No seu projecto de terceiro relatório elaborado em conformidade com o disposto no Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89, a Comissão descreve de forma pormenorizada os métodos de controlo aplicados nos Estados-Membros.

(31) JO C 340 de 12.11.1996, p. 38, pontos 1.80 a 1.88.

(32) Regulamento (CEE) nº 3330/91 do Conselho, de 7 de Novembro de 1991 (JO L 316 de 16.11.1991, p. 1).

(33) Doc. COM(94) 471 final, de 3 de Novembro de 1994, ponto 101.

(34) Doc. SCAC nº 178, de 7 de Novembro de 1997, e doc. SCAF nº 39, de 16 de Fevereiro de 1998.

(35) No seu segundo relatório nos termos do artigo 14º do Regulamento (CEE) nº 218/92, capítulo 2.2.2, a Comissão indica uma taxa de conformidade dos mapas recapitulativos de 95 % em 1994 e 1995 para o conjunto dos Estados-Membros.

(36) Trata-se da aplicação do artigo 6º da Directiva 77/799/CEE.

(37) SEC(92) 280, de 24 de Fevereiro de 1992, e doc. COM(95) 354, de 20 Julho de 1995.

(3838) Doc. COM(94) 283, de 14 de Julho de 1994.

(39) Doc. COM(94) 262 final, de 23 de Junho de 1994, e doc. COM(96) 681 final, de 8 de Janeiro de 1997.

(40) JO C 303 de 14.11.1995, pontos 1.90-1.111.

(41) Artigo 11º do Regulamento (CEE) nº 218/92.

(42) Na sequência deste estudo, o Comité SCAF decidiu lançar um segundo estudo sobre os casos de fraude detectados durante o primeiro semestre de 1998. Este exercício tem por objectivo aprofundar os seus conhecimentos no que diz respeito aos mecanismos, frequência e montante das fraudes baseadas em empresas fictícias, esquemas em cadeia e transacções intracomunitárias.

(43) A «fraude em cadeia» envolve a intervenção de toda uma cadeia de empresas (reais ou fictícias) com vista à obtenção de uma série de vantagens indevidas em matéria de IVA (dedução ou reembolso). Simultaneamente, tem como objectivo fazer perder o rasto das mercadorias, declaradas na exportação mas, na prática, vendidas no mercado negro.

(44) Doc. SCAF 26 rev.1, de 20 de Outubro de 1997.

(45) Ver nº 2 e nº 3 do artigo 4º da Directiva 77/799/CEE.

(46) Doc. COM(97) 175, de 23 de Abril de 1997.

(47) Decisão do Conselho de 29 de Outubro de 1993 (JO L 280 de 13.11.1993, p. 27).

(48) Doc. COM(97) 621, de 24 de Novembro de 1997.

(49) Decisão nº 888/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Março de 1998 (JO L 126 de 28.4.98, p. 1).

(50) A venda à distância (por exemplo, a venda por correspondência) define-se como toda a entrega de bens cujo transporte é efectuado pelo vendedor ou por sua conta. Os compradores são particulares, sujeitos passivos sem direito a dedução ou pessoas colectivas não sujeitos passivos (artigo 28ºM da Directiva 77/388/CEE).

(51) «Directrizes para o controlo das vendas com isenção fiscal na Comunidade» acordadas pelo Conselho de Ministros em 14 de Dezembro de 1992. Doc. COM(96) 245 final, de 26 de Julho de 1996, anexo 3.

(52) Relatório sobre os sistemas de controlo pelo vendedor aplicados pelos Estados-Membros. Doc. COM(96) 245 final, de 26 de Julho de 1996.

(53) Doc. PE 220.895/def. (A4-0053/97), de 20 de Fevereiro de 1997, volume I, ponto 10.5.2.

(54) Ver o relatório especial nº 6/98 do Tribunal de Contas Europeu relativo ao balanço do sistema dos recursos baseados no IVA e no PNB, pontos 4.16 a 4.19.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

1. IVA E RECURSOS IVA

Auditorias realizadas pelo Tribunal com algumas instituições nacionais de controlo

1.16. A Comissão reconhece, tal como o Tribunal, que o sistema de troca automática de informações VIES padece ainda de deficiências e que os métodos de controlo nacionais não tomam suficientemente em consideração os riscos de evasão associados à eliminação das fronteiras fiscais. Em especial, a cooperação administrativa ainda não foi integrada na gestão diária do controlo a nível nacional.

Tendo em conta as observações formuladas pelo Tribunal no seu relatório anual sobre o exercício financeiro de 1995, a Comissão adoptou medidas para fiscalizar, de forma mais estreita, a evolução das receitas IVA dos Estados-membros. Os resultados das discussões bilaterais que se realizaram seguidamente com todos os Estados-membros foram examinados durante a reunião dos directores-gerais adjuntos responsáveis pela fiscalidade indirecta, em 24 de Março de 1998. Nesta ocasião, os Estados-membros aceitaram o procedimento operacional proposto pela Comissão respeitante à transmissão automática à Comissão de informações relativas às receitas IVA recebidas, com as explicações pretendidas sobre a sua evolução.

2. FRAUDE NO IVA APLICÁVEL ÀS TROCAS INTRACOMUNITÁRIAS

Ausência de uma definição única de fraude

2.3. A Comissão deplora que o Conselho tenha decidido que o IVA deve ser excluído do âmbito de aplicação da convenção, em detrimento dos interesses financeiros da Comunidade e dos Estados-membros.

3. PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS EM MATÉRIA DE IVA NAS TROCAS INTRACOMUNITÁRIAS

Acção desenvolvida pelos Estados-membros

Estratégias de controlo

3.6. A Comissão está profundamente preocupada com este problema, existente em numerosos Estados-membros. Dados precisos e pormenorizados sobre os resultados da luta contra a fraude constituem um instrumento indispensável, tal como mencionado pelo Tribunal, para dispor de informações que permitam melhorar os métodos de luta contra a fraude.

3.7. A Comissão concorda que, embora seja muito importante controlar os reembolsos de impostos, é igualmente necessário verificar o pagamento prévio do IVA facturado pelo fornecedor. Um Estado-membro empenhou-se nesta via que consiste em controlar a «cadeia das transacções», tendo a Comissão recomendado uma generalização deste sistema no seu terceiro relatório baseado no artigo 12º

Reconciliação dos dados

3.11. A Comissão partilha a opinião do Tribunal quanto a essas divergências. Salientou no seu terceiro relatório baseado no artigo 12º a necessidade de um acesso rápido a todas as fontes de informação úteis.

Acesso à legislação de outros Estados-membros

3.12. A Comissão concorda que os Estados-membros devem encontrar-se bem informados sobre os diferentes regimes fiscais e as administrações fiscais de cada um deles. A própria Comissão tem um papel a desempenhar para divulgar esta informação, mas o volume desta missão não deve ser subestimado (que implica um encargo suplementar no que se refere à tradução). No entanto, o trabalho já foi iniciado. No âmbito do programa Matthaeus, a Comissão divulgou a todas as administrações fiscais nacionais um guia geral em três línguas. Prevê-se, no futuro, que a título do programa Fiscalis, a Comunidade irá elaborar manuais e guias nos quais figurarão as diferentes administrações fiscais e regimes fiscais nacionais.

Trocas de informações entre Estados-membros

3.15. A Comissão partilha a preocupação do Tribunal quanto à impossibilidade de chegar a consenso com os Estados-membros sobre as informações específicas a trocar. Os Estados-membros continuam a afirmar que, em princípio, concordam com esta ideia, mas recusam, simultaneamente, chegarem a acordo quanto aos dados específicos que poderiam ser trocados a nível comunitário.

3.17. Esta observação do Tribunal ilustra a debilidade das disposições facultativas previstas pela legislação comunitária em matéria de troca de informações. Os Estados-membros só exploram raramente as possibilidades proporcionadas por tais disposições facultativas, podendo, por conseguinte, a sua adequabilidade ser posta em causa.

3.18. A Comissão tem vindo constantemente a insistir junto dos Estados-membros para que obstem a estas deficiências. Contudo, a utilidade do sistema VIES enquanto método de controlo através de controlos cruzados deste tipo não deveria ser sobrestimada.

3.19. A Comissão partilha esta preocupação; o custo originado por essas investigações é superior ao resultado obtido em matéria de controlo. Considera igualmente não ser possível adaptar o sistema VIES à investigação sectorial, sendo, portanto, evidentes os limites do sistema enquanto instrumento de controlo no futuro. A única solução a longo prazo são instrumentos comunitários que tomem em conta a relação custo/eficácia e que permitam aos Estados-membros estabelecer prioridades em função do risco. De igual forma, revela-se indispensável prever, no futuro, instrumentos comunitários que permitem uma abordagem sectorial.

3.20. A Comissão concorda com a análise do Tribunal. As trocas de informações sobre as sociedades fictícias e sobre as pessoas singulares que se escondem atrás delas são indispensáveis se se quiser evitar que o mercado interno se transforme num refúgio para fraudadores. A reticência dos Estados-membros a este respeito, verificada pelo Tribunal, é muito reveladora da atitude fundamental dos mesmos em relação à cooperação administrativa.

3.21. A Comissão partilha a análise do Tribunal. Uma cooperação entre agentes de terreno é uma condição prévia para o êxito. A Directiva 77/799/CEE prevê trocas de informações entre administrações locais. Trata-se aqui também de uma disposição facultativa, pouco utilizada pelos Estados-membros. A relutância das administrações centrais dos Estados-membros em delegarem trocas de informações nos peritos no terreno é uma atitude decepcionante e mais uma vez muito reveladora da atitude fundamental dos Estados-membros em matéria de cooperação administrativa.

Acção desenvolvida pela Comissão

Relatórios periódicos

Relatórios sobre os sistemas nacionais

3.22. a 3.26. A Comissão aceita as críticas formuladas pelo Tribunal respeitantes aos relatórios anteriores baseados no artigo 12º e as questões relativas às futuras intenções da Comissão. Contudo, as observações do Tribunal abstraem-se dos limites práticos que a Comissão teve de respeitar. O conteúdo dos dois primeiros relatórios encontrava-se limitado pelo facto de a Comissão depender totalmente dos Estados-membros para as suas informações sobre os seus sistemas de controlo nacionais e, em segundo lugar, pelo facto de não dispor, visto não ser uma administração fiscal, de uma experiência e de um conhecimento exaustivos dos procedimentos de controlo.

Tendo em conta estes factores, pode-se compreender melhor a posição da Comissão. Relativamente aos dois primeiros relatórios, tinha, em primeiro lugar, de compreender a situação de controlo nos Estados-membros (missão muito complicada). Devia provar possuir um conhecimento suficiente dos procedimentos de controlo para poder ser levada a sério. No terceiro relatório, a Comissão tinha de definir a sua própria posição em matéria de controlo, que é o que consta efectivamente do relatório.

Só após a ultrapassagem destas fases prévias, a Comissão poderá começar a dedicar-se à difícil e delicada missão que consiste em estudar em pormenor o sistema de controlo de cada Estado-membro e em apresentar recomendações. Tal como indicado no terceiro relatório, a Comissão pretende examinar com os Estados-membros todos os seus procedimentos de controlo, constituindo o terceiro relatório um ponto de partida ou uma referência. O quarto relatório comportará os resultados do estudo.

No domínio em que a Comissão não tem poderes para obrigar os Estados-membros a alterarem os seus sistemas de controlo, esta considera sensato desenvolver, em primeiro lugar, a sua própria experiência na matéria. É muito mais provável que os Estados-membros ponham em prática recomendações de alterações, se estas assentarem num conhecimento exaustivo do procedimento extremamente complexo do controlo.

Comité Permanente sobre a Cooperação Administrativa (SCAC) e o seu subcomité antifraude (SCAF)

Trabalhos do subcomité antifraude

3.29. A Comissão partilha a opinião do Tribunal respeitante à utilização do sistema SCENT fiscal. A Comissão tem vindo a esforçar-se, desde há algum tempo, por obviar a esta situação, mas em última análise, incumbe aos Estados-membros actuarem. O facto de alguns Estados-membros utilizarem o sistema apenas de forma extremamente limitada, revela, uma vez mais, a sua atitude em relação à cooperação administrativa.

Assistência mútua na cobrança dos créditos

3.36. A Comissão adoptou, em 25 de Junho de 1998, uma proposta de decisão do Conselho [COM(98)364] que altera a Directiva 76/308/CEE relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos. Esta proposta alarga o âmbito de aplicação da directiva, revoga alguns dos seus limites, garante um reconhecimento automático do instrumento jurídico, assegura a igualdade de tratamento entre os créditos nacionais e os créditos comunitários e melhora a transparência das prestações e das obrigações de cada Estado-membro a título dessa directiva.

Unidade de Coordenação da Luta Antifraude (UCLAF)

3.39. A Comissão reconhece que a UCLAF tem um papel importante a desempenhar para reforçar as medidas de luta contra a fraude ao IVA. A primeira missão da UCLAF é coordenar e assistir os Estados-membros na sua luta contra a fraude ao IVA, uma vez que são estes os principais responsáveis de uma tal acção. A ausência de base jurídica adequada e as reticências manifestadas por alguns Estados-membros quanto à legitimidade de uma acção operacional a nível comunitário para combater a fraude ao IVA, explicam o motivo pelo qual, actualmente, é mais útil afectar os recursos da UCLAF a outros domínios prioritários.

3.40. A utilização de outras fontes de informação disponíveis, em especial a base IRENE, para estimar a importância da fraude ao IVA no domínio das importações provenientes de países terceiros seria muito difícil, senão mesmo impossível, sendo, além disso, mais onerosa em termos de recursos. Para determinar o montante de IVA eludido em casos específicos, seria necessário conhecer o produto, o país e a taxa de IVA relativamente a cada transacção em causa. Além disso, seria necessário conhecer o tipo de irregularidade em questão; por exemplo, se uma declaração errónea para beneficiar de uma taxa reduzida de direito aduaneiro foi apresentada aquando da importação de mercadorias, o montante de IVA eludido será unicamente o IVA devido sobre o direito aduaneiro adicional (e não o IVA sobre o valor total das mercadorias). Além disso, a estimativa não poderia ser completa pois os dados abrangem unicamente os casos em que são implicados direitos aduaneiros. Como o IVA nas importações pode ser quase sempre recuperado pelo importador se estiver inscrito no registo de IVA, o montante efectivo da perda fiscal ainda é mais difícil de calcular. Contudo, a Comissão aceita que são necessários esforços adicionais para utilizar os dados disponíveis sempre que tal for possível, a fim de estimar os montantes de IVA eludidos, estando a examinar as acções que poderão ser realizadas neste contexto.

4. CONCLUSÃO

Reforço da protecção dos interesses financeiros a nível da União Europeia

4.1. a 4.5., 4.9. a 4.15. A Comissão concorda com as observações do Tribunal. Está actualmente a proceder a uma reflexão sobre as medidas a adoptar a nível comunitário para solucionar os problemas.

4.6. A Comissão partilha o ponto de vista do Tribunal segundo o qual a Comissão é responsável pela identificação das deficiências dos sistemas nacionais de luta contra a fraude e pela apresentação de soluções adequadas aos Estados-membros. Reconhece que é necessária uma acção mais incisiva. Tal como decorre das observações formuladas nos pontos 3.22 3.26, a Comissão está plenamente empenhada nesta acção. Todavia, está consciente que uma eventual adopção das suas recomendações pelos Estados-membros depende totalmente do seu valor acrescentado efectivo. Até há pouco, a Comissão não dispunha da experiência necessária para proceder a uma avaliação exaustiva e apresentar recomendações tal como proposto pelo Tribunal. A experiência adquirida durante os últimos anos permite, doravante, à Comissão assumir as responsabilidades mencionadas pelo Tribunal.

4.8. Os regimes derrogatórios ou específicos que prevêem a tributação no destino tiveram dois objectivos principais: assegurar, através do regime de tributação, que o produto do imposto reverte para o Estado-membro de consumo e que os Estados-membros podem continuar a aplicar taxas de IVA diferentes. São precisamente estes regimes que complicam o nosso actual sistema de tal forma:

- que incitam os contribuintes a não respeitarem as obrigações fiscais consideradas demasiado pesadas e onerosas e

- que complicam, de igual forma, os meios a pôr em prática para assegurar o controlo das administrações fiscais.

Só um regime de tributação que assegure a circulação dos bens com todos os impostos já pagos entre os Estados-membros é que pode eliminar os problemas de controlo associados à circulação de bens isentos de impostos nas trocas intracomunitárias A Comissão nunca escamoteou as suas críticas em relação aos regimes específicos de tributação no destino. No seu programa de trabalho para o mercado único, indicou claramente a sua preferência por um sistema de tributação na origem, concebido por forma a ser compatível com um verdadeiro mercado único e que ponha termo aos regimes específicos de tributação no destino.