Relatório Especial n.o 8/2000

relativo às medidas comunitárias para escoamento das matérias gordas butíricas, acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o CE)

(2000/C 132/01)

ÍNDICE

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PRINCIPAIS CONSTATAÇÕES DE AUDITORIA

A manteiga produzida na União Europeia (1840000 toneladas em 1998) representa aproximadamente 45 % da produção mundial. Cerca de 2000000 de toneladas de manteiga, que incluem as importações e as existências, encontram-se disponíveis no mercado todos os anos, mas apenas 1290000 toneladas são vendidas aos preços do mercado. O restante é subsidiado, quer através de medidas de escoamento, de restituições à exportação ou da armazenagem pública e privada (ver pontos 1 - 3).

O consumo per capita de manteiga sofreu uma diminuição de 15 % na segunda metade dos anos 80. Embora se tenha mantido relativamente estável nos anos 90, prevê-se uma nova diminuição do consumo. O aumento das quotas leiteiras permitirá aumentar a produção nos próximos anos, o que poderá agravar a situação dos excedentes (ver pontos 10 - 12).

As medidas relativas ao escoamento da manteiga pretendem aumentar o consumo através da concessão de uma ajuda à utilização da manteiga. Existem três medidas ("manteiga destinada ao fabrico de produtos de pastelaria", "manteiga concentrada destinada ao consumo directo" e "manteiga destinada a organizações sem fins lucrativos"). As despesas anuais elevam-se a 600 milhões de ecus e dizem respeito a 500000 toneladas de manteiga por ano (ver pontos 17 - 22).

O actual sistema de concursos não atinge o nível mínimo de ajuda possível. O nível de ajuda (cerca de 30 % do preço do mercado da manteiga) poderia ainda ser reduzido, se as forças do mercado pudessem desempenhar plenamente o seu papel (ver pontos 23 - 27 e 68 - 71).

As manteigas de qualidade inferior e importada podem beneficiar da ajuda comunitária, o que reduz o impacto das medidas (ver pontos 28 - 34).

Os regulamentos da Comissão prevêem a adição de marcadores aos produtos para efeitos de controlo. Na opinião de um perito, algumas das substâncias em questão são nocivas para a saúde. A Comissão deverá tomar medidas no sentido de que os marcadores sejam previamente analisados e aprovados e para que a sua presença seja assinalada na embalagem do produto (ver pontos 35 - 38).

Em determinados Estados-Membros o IVA é aplicado aos subsídios comunitários. Trata-se de uma violação da igualdade de tratamento e, além disso, esta prática prejudica o objectivo geral dos subsídios. A Comissão deverá reflectir sobre as implicações que resultam do facto de os subsídios comunitários não serem integralmente recebidos pelos beneficiários previstos (ver pontos 39 - 41).

É também necessário introduzir melhorias a nível dos Estados-Membros no que se refere à aprovação e inspecção dos estabelecimentos autorizados a incorporar matérias gordas butíricas subsidiadas, bem como ao controlo da adição de marcadores e aos controlos que incidem sobre a origem comunitária da manteiga para consumo directo (ver ponto 51).

A justificação das medidas de escoamento reside na criação de uma procura suplementar, mas a Comissão não dispõe de informações, análises ou estudos exaustivos sobre o seu impacto. Em relação a determinados produtos tradicionais ou de primeira qualidade é necessário utilizar manteiga para que o produto final tenha as características pretendidas. No caso de outros produtos, poderão ser utilizadas matérias gordas concorrentes, como os óleos vegetais e a margarina, que são muito mais baratas (uma diferença de, pelo menos, 50 %). No que se refere aos croissants ou aos gelados alimentares, que são alguns dos produtos mais importantes nos quais é utilizada manteiga subsidiada, a ajuda comunitária tem um efeito limitado sobre os preços de retalho e, por conseguinte, sobre a procura global por parte dos consumidores finais (ver pontos 54 - 71).

Embora as medidas de escoamento sejam menos dispendiosas que as medidas de intervenção e as restituições à exportação, esta comparação só é válida caso seja criada uma procura suplementar. No entanto, há indícios suficientes de que uma parte importante da manteiga escoada mediante ajudas comunitárias teria sido consumida de qualquer forma (ver ponto 75).

As medidas para escoamento da manteiga, introduzidas em 1969 com carácter temporário, tornaram-se um sistema permanente destinado a controlar os excedentes estruturais. A Comissão, além de procurar reduzir o custo das medidas de escoamento, deverá igualmente prever medidas estruturais destinadas a aumentar a procura de manteiga não subsidiada ou a limitar a sua oferta (ver pontos 76 - 78).

A Comissão deverá efectuar uma avaliação exaustiva das medidas de escoamento. Entretanto, os actuais processos de concurso deverão ser revistos e a ajuda deverá ser progressivamente reduzida, incidindo apenas nas matérias gordas butíricas de qualidade, não importadas, destinadas a produtos em relação aos quais se possa criar uma procura suplementar (ver ponto 84).

INTRODUÇÃO

Medidas de escoamento da manteiga

1. Um terço do leite produzido na União Europeia (UE) é consumido fresco sob a forma de leite de consumo ou convertido em produtos frescos, como o iogurte. Os restantes dois terços são transformados em três grandes categorias de produtos: manteiga, queijo e leite desnatado. A produção de manteiga da União Europeia [1843000 toneladas em 1998(1)] representa cerca de 45 % da produção mundial(2). Estão disponíveis no mercado 1984000 toneladas de manteiga(3), incluindo as importações e as existências, mas apenas 1290000 toneladas(4) são vendidas aos preços do mercado.

2. O restante (694000 toneladas em 1998) é subsidiado, destinando-se a ser consumido, através de várias medidas de escoamento, ou exportado mediante o apoio de restituições à exportação ou a entrar em armazenagem pública ou armazenagem privada subsidiada(5). No que se refere ao saldo global do mercado ver o quadro 1.

3. A manteiga é normalmente produzida a partir da nata, que é o primeiro produto obtido ao separar a matéria gorda láctea do leite, e tem um teor mínimo de matéria gorda de 82 % (80 % caso seja salgada). A manteiga concentrada ou "butteroil" (teor de matéria gorda de 99,8 %), que pode ser armazenada por longos períodos sem necessitar de refrigeração, é utilizada na indústria alimentar e para consumo doméstico, especialmente em determinadas regiões da Alemanha.

4. Tendo sido introduzidas em 1969, as medidas de escoamento comunitárias têm como objectivo limitar os excedentes através da concessão de ajudas à utilização de manteiga, em particular nos casos em que há concorrência de outras matérias gordas como os óleos vegetais(6). Existem três medidas de escoamento comunitárias: uma medida destinada principalmente à utilização de nata, manteiga e manteiga concentrada no fabrico de produtos de pastelaria e gelados alimentares ("manteiga destinada ao fabrico de produtos de pastelaria"), uma medida respeitante à manteiga concentrada destinada ao consumo directo, que inclui os agregados familiares ("manteiga para consumo directo") e uma outra relativa à utilização de manteiga por parte de instituições e organizações sem fins lucrativos, tais como hospitais e refeitórios de carácter social ("manteiga para organizações sem fins lucrativos"). Anualmente são desembolsados cerca de 600 milhões de ecus(7) com estas medidas, o que representa 20 % da despesa total da UE de 2956 milhões de ecus respeitante à organização comum de mercado (OCM) em 1998 (ver quadro 2).

Quadro 1

Balanço global do mercado

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Quadro 2

Despesas relativas ao leite (1994 - 1999)

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Auditoria do Tribunal

5. A auditoria do Tribunal foi efectuada, em 1998 e no primeiro semestre de 1999, a nível da Comissão e de seis Estados-Membros (Alemanha, Bélgica, Espanha, França, Países Baixos e Reino Unido). A auditoria incidiu sobre a gestão das medidas, tendo incluído uma apreciação da relação custo/eficácia, bem como aspectos afins como a eficiência das medidas. As observações do Tribunal baseiam-se numa análise dos sistemas envolvidos e na verificação dos controlos-chave, bem como no exame de um número de operações seleccionadas. Prestou-se especial atenção à medida relativa à manteiga destinada a produtos de pastelaria que representou 87 % das despesas efectuadas com as medidas de escoamento em 1998. As medidas de escoamento das matérias gordas butíricas tinham já sido objecto de uma auditoria do Tribunal em 1989(8). Nessa altura, o Tribunal assinalara a complexidade das medidas e a necessidade de aumentar a frequência das verificações no local e de melhorar o seu controlo a nível central.

A OCM DO SECTOR DO LEITE E DOS PRODUTOS LÁCTEOS E OS EXCEDENTES DE MANTEIGA

A OCM do sector do leite e dos produtos lácteos

6. A OCM do sector do leite e dos produtos lácteos foi criada pelo Regulamento (CEE) n.o 804/68 do Conselho(9). As medidas de intervenção que tratam dos excedentes de produção incidem sobre a manteiga e a nata (no que se refere ao teor de matéria gorda do leite) e sobre o leite em pó desnatado e a caseína (no que se refere ao teor de proteínas do leite)(10). Existe igualmente uma ajuda para a armazenagem privada de alguns queijos em determinadas condições e em certas regiões.

7. No passado, o sistema de apoio aos preços do leite provocou um considerável aumento da produção e um acréscimo das despesas. A partir de 1984, foram aplicadas quotas leiteiras para controlar a produção de leite e, indirectamente, limitar a produção de manteiga e de leite em pó desnatado, os dois produtos nos quais todos os excedentes de leite são transformados. No entanto, dado que as quotas foram fixadas com base na produção anterior, o problema dos excedentes nunca foi resolvido.

8. O Tribunal, em particular no seu parecer n.o 10/98 sobre as propostas de reforma da PAC apresentadas pela Comissão no âmbito da Agenda 2000(11), salientou que os actuais níveis dos preços garantidos e das quotas leiteiras conduzem inevitavelmente a excedentes de leite e de produtos lácteos e ao consequente recurso à intervenção(12). Além disso, o Tribunal afirmou recentemente que apenas 35 % do leite em pó desnatado (LPD) são vendidos sem beneficiarem de subsídios comunitários, sendo igualmente concedidas ajudas para 395000 toneladas de equivalente LPD transformado em caseína, o que eleva a despesa comunitária anual a aproximadamente 1050 milhões de ecus(13).

9. Tendo inicialmente sido adoptado por um período de cinco anos a partir de 1984, o sistema de quotas leiteiras foi prorrogado até ao ano 2000(14). No âmbito da reforma da PAC prevista na Agenda 2000, foi aprovada uma nova prorrogação até ao ano 2008, acompanhada de um aumento das quotas até 2,4 %, bem como de uma redução de 15 % do preço de intervenção. Partindo do princípio de que a actual estrutura da produção não se altere, as quotas adicionais provocarão um aumento de 44000 toneladas da produção anual de manteiga(15).

Excedentes de manteiga na União Europeia

10. Segundo os serviços da Comissão, verifica-se um ligeiro aumento na procura de produtos lácteos todos os anos, que se deve principalmente ao crescimento da população. No entanto, a União Europeia continua a produzir mais leite e produtos lácteos do que os que consome. Em termos de equivalente-leite, o total das entregas de leite excede o consumo em 11 % ou em 20 %, se se excluir o consumo subsidiado(16).

11. Nos últimos anos a situação do mercado da manteiga tem-se mantido relativamente estável, o que se deve principalmente à introdução das quotas leiteiras e às regras e preços menos vantajosos aplicáveis à armazenagem pública. As existências de intervenção pública diminuíram de um máximo de 1300000 toneladas em fins de 1986 para 3000 toneladas no final de 1998. A actual situação do mercado caracteriza-se por:

a) Uma produção de manteiga estável desde 1995, com um nível situado entre 1,8 e 1,9 milhões de toneladas por ano(17);

b) Um nível relativamente estável da armazenagem privada de manteiga subsidiada, cujos contratos totalizaram cerca de 180000 toneladas em 1998(18);

c) Um consumo estável que se situa entre 1,7 e 1,8 milhões de toneladas por ano desde 1995(19);

d) Um excedente contínuo das exportações em relação às importações.

12. Apesar da relativa estabilização do mercado, a parte do consumo que é subsidiada através de medidas de escoamento não sofreu qualquer redução e continua situada em cerca de 500000 toneladas, ou seja 25 % do total disponível no mercado comunitário. O consumo per capita de manteiga (4,7 kg), embora se tenha mantido relativamente estável nos anos 90, nunca recuperou da diminuição de 15 %(20) verificada durante a segunda metade dos anos 80, que afectou principalmente os países nos quais o consumo de manteiga per capita era elevado, tais como a Bélgica, a Dinamarca, a Irlanda e a Finlândia (ver quadro 3). Prevê-se uma nova diminuição do consumo per capita de 1 % ao ano, pelo que o consumo deverá rondar os 4,5 kg em 2001 e 4,3 kg em 2003(21). Esta diminuição não poderá ser compensada pelo aumento previsto da população comunitária, e, por conseguinte, prevê-se que o consumo total de manteiga na União Europeia sofra uma diminuição anual de 0,8 %.

Quadro 3

Consumo de manteiga per capita na UE

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Quadro 4

Exportações/importações de manteiga e de butteroil

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Mercado externo da manteiga

13. Em média, as exportações anuais de manteiga da União Europeia, excedem as importações em 120000 toneladas ao ano (ver quadro 4). Por conseguinte, o mercado externo contribui para estabilizar o mercado comunitário da manteiga, embora os preços da manteiga no mercado mundial sejam inferiores aos preços europeus: no final de 1998, o preço da manteiga no mercado mundial era de aproximadamente 1480 ecus/t FOB, enquanto que os preços nos Estados-Membros da UE variavam entre 3060 ecus e 3460 ecus(22) por tonelada. Quase todas as exportações de manteiga e de butteroil da União Europeia dependem das restituições à exportação comunitárias(23). O nível das restituições à exportação aplicáveis à manteiga baixou de 1932 ecus/t em 1 de Janeiro de 1995 para 1700 ecus(24) a partir de Novembro de 1997, o que corresponde ao aumento dos preços do mercado mundial.

14. As exportações subsidiadas representam menos de metade do volume máximo autorizado pelos acordos celebrados pela União Europeia no âmbito do GATT/OMC(25). As despesas decorrentes das restituições à exportação (420 milhões de ecus em 1998) são igualmente menos de metade do montante máximo autorizado. Os acordos da OMC permitem aumentar as exportações subsidiadas caso se consigam encontrar oportunidades de mercado. No entanto, a existência de saídas de mercado reais que permitam aumentar as exportações de manteiga comunitária é duvidosa, tendo em conta a concorrência actual e o excesso de oferta no mercado mundial(26).

15. As importações de manteiga e de butteroil na União Europeia estão sujeitas ao pagamento de impostos. O montante integral dos direitos de importação sofreu uma diminuição de 2780 ecus por tonelada em 1 de Janeiro de 1995 para 2250 ecus a partir de Julho de 1998. No entanto, na prática, mais de 80 % dessas importações decorrem no âmbito do acordo preferencial com a Nova Zelândia(27). Outros 10 % dizem respeito a acordos preferenciais celebrados com a Polónia, a República Checa, a Eslováquia, a Estónia, a Letónia e a Lituânia.

16. Em 31 de Dezembro de 1998, o direito preferencial aplicável à manteiga neozelandesa era de 868,80 ecus/t (desde 1 de Julho de 1995), sendo de 450,20 ecus o que se aplica à manteiga importada dos países da Europa Central e Oriental. As taxas de ajuda das medidas de escoamento, para as quais a manteiga importada é elegível, excedem os direitos de importação preferenciais.

Importância relativa das diferentes medidas de escoamento

17. A União Europeia utiliza as seguintes medidas e mecanismos de troca para tratar do problema dos excedentes de matérias gordas butíricas:

a) Armazenagem pública, caso os preços do mercado para a manteiga não atinjam o nível do preço garantido;

b) Ajuda à armazenagem privada de manteiga que entre em armazém entre 1 de Abril e 15 de Agosto (para 1998)(28);

c) Um mecanismo de troca com países terceiros, que inclui direitos de importação, restituições à exportação e controlo das trocas através da emissão de licenças;

d) "Medidas de escoamento", financiadas pela UE quando se acumulam, ou são susceptíveis de se acumularem, excedentes de produtos lácteos. Os custos destas medidas são apresentados no quadro seguinte:

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18. O Regulamento (CEE) n.o 1723/81 do Conselho(29) indica os tipos de medidas de escoamento aos quais se aplicam regulamentos específicos da Comissão(30). O quadro 5 apresenta as quantidades escoadas no âmbito de cada medida nos últimos cinco anos. As medidas de escoamento são particularmente significativas nos casos da França, Alemanha, Bélgica, Reino Unido e Países Baixos, que representam mais de 92 % das despesas (ver quadro 6).

Quadro 5

Importância das medidas de escoamento

Quantidades de manteiga abrangidas pelas medidas de escoamento

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Custo da manteiga escoada

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Custo por tonelada de manteiga escoada

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Quadro 6

Despesas relativas às medidas de escoamento em 1998 repartidas por categoria e Estado-Membro

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19. A "manteiga destinada a produtos de pastelaria" constitui a medida de escoamento mais importante e, em 1998, foi responsável pelo escoamento de 444000 toneladas para as quais foi paga uma ajuda comunitária de 511,1 milhões de ecus. O seu objectivo é encorajar a utilização de matérias gordas butíricas em vez de outras matérias gordas no sector da indústria alimentar. São pagos subsídios pela utilização de nata, manteiga e manteiga concentrada no fabrico de produtos de pastelaria, gelados e outros géneros alimentícios. O Regulamento (CE) n.o 2571/97 prevê fórmulas específicas que têm em conta os diferentes tipos de produtos nos quais as matérias gordas butíricas são utilizadas(31).

20. A medida "manteiga destinada ao consumo directo" atribui uma ajuda à manteiga concentrada destinada ao consumo directo. Esta medida permitiu o escoamento de 18000 toneladas em 1998, em relação às quais foi paga uma ajuda comunitária de 25,6 milhões de ecus, tendo mais de metade sido paga na Alemanha. Os produtos abrangidos por esta medida são utilizados principalmente pelos consumidores finais na preparação de alimentos(32).

21. A medida "manteiga para organizações sem fins lucrativos" subsidia a utilização de manteiga a preços reduzidos por parte de instituições e organizações sem fins lucrativos, tendo permitido escoar 30000 toneladas em 1998, em relação às quais foi paga uma ajuda comunitária num montante de 47,3 milhões de ecus, principalmente na Alemanha e em França.

22. Estas três medidas dispõem de sistemas de gestão e de controlo distintos e são aplicadas taxas de ajuda diferentes à manteiga, à manteiga concentrada e à nata. As taxas de ajuda concedidas aos produtos marcados(33) são superiores às dos produtos não marcados. A taxa de ajuda global tem sido reduzida nos últimos anos, devido a condições de mercado mais favoráveis, mas corresponde ainda a cerca de 30 % do preço do mercado da manteiga. O gráfico 1 mostra a recente evolução das taxas de ajuda.

Gráfico 1

DESENVOLVIMENTO DAS TAXAS DE AJUDA ACEITES, 1995 - 1999

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OBSERVAÇÕES RELATIVAS AOS SISTEMAS DE ESCOAMENTO

Determinação do nível da ajuda

23. Enquanto que as taxas de ajuda aplicáveis à medida "manteiga para organizações sem fins lucrativos" são fixadas por um regulamento da Comissão(34), o montante da ajuda comunitária concedida às outras medidas de escoamento ("manteiga destinada a produtos de pastelaria" e para "consumo directo") é determinada através de concurso público. No âmbito destes concursos, que são organizados duas vezes por mês pelos organismos de intervenção nos Estados-Membros(35), os proponentes devem declarar, para cada produto incluído na sua proposta, a taxa de ajuda solicitada(36), a quantidade que se propõem transformar e qual das fórmulas autorizadas pelo regulamento será utilizada.

24. As propostas apresentadas devem ser acompanhadas de um compromisso escrito previsto pelos regulamentos e de uma garantia de concurso de 350 ecus/t no caso da "manteiga destinada a produtos de pastelaria" ou de 181 ecus/t no que se refere à "manteiga para consumo directo". A Comissão fixa uma taxa de ajuda máxima para cada processo de concurso até que as propostas sejam aceites. A decisão correspondente é publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias após a data de cada concurso.

25. A auditoria revelou que o sistema de concurso funciona de uma forma especial. Na prática, os proponentes são empresas especializadas, em número muito reduzido (pouco mais de 10 na maioria dos Estados-Membros visitados, 35 na Alemanha e 50 em França). A estabilidade do nível de ajuda implica que os proponentes podem facilmente avaliar o nível provável de ajuda que a Comissão aceitará e formular as suas propostas em conformidade. Como consequência, quase todas as propostas correspondem ao nível máximo de ajuda e portanto não há concorrência, o que prejudica a eficiência do processo de concurso. Por conseguinte, a Comissão gere o sistema não determinando em cada ocasião o nível mínimo de ajuda possível mas controlando as quantidades em relação às quais foram apresentadas propostas. Caso haja um aumento considerável das quantidades propostas que exceda o volume global da procura para um determinado período (o que acontece normalmente quando a indústria receia que a Comissão possa reduzir as taxas de ajuda), a Comissão pode fixar um nível de ajuda inferior.

26. A Comissão equilibra as propostas aceites dentro dos limites da quantidade indicativa anual de 500000 toneladas para as três medidas de escoamento. Embora a Comissão tenha conseguido reduzir as taxas de ajuda várias vezes (pela última vez em Janeiro de 1999), não existe um método formalmente estabelecido nem modalidades de cálculo que justifiquem a determinação de uma taxa de ajuda específica. A Comissão tenta evitar alterações bruscas das taxas de ajuda porque receia que estas possam tornar a utilização das matérias gordas butíricas menos interessante para a indústria. No entanto, se as forças do mercado pudessem desempenhar plenamente o seu papel, o nível da ajuda poderia ainda ser reduzido.

27. Contudo, a Comissão utiliza outros instrumentos para conseguir a conformidade entre as quantidades propostas e a estrutura da procura mensal no que se refere às quantidades indicativas. A Comissão pode aumentar o montante da garantia exigida no âmbito do processo de concurso (que, no que se refere à "manteiga destinada a produtos de pastelaria" passou de 180 ecus/t para 350 ecus/t em 1998). Além disso, a Comissão pode reduzir o prazo para transformação e incorporação de matérias gordas butíricas subsidiadas nos produtos finais após a data limite para apresentação das propostas. Este prazo, que inicialmente era de seis meses, foi alterado várias vezes, sendo actualmente de quatro meses. A redução do prazo leva a que os beneficiários só possam apresentar propostas durante um período relativamente curto e, por consequência, reduzam as quantidades em relação às quais a ajuda é solicitada. Além disso, certas indústrias, como a dos gelados alimentares, que planeiam a sua produção e os preços de venda a retalho para a totalidade da época de verão(37), não podem contar com um determinado nível de ajuda para o período total da campanha.

Exigências de qualidade

28. As exigências de qualidade aplicáveis à manteiga e aos produtos elegíveis para concessão da ajuda não estão harmonizadas com as exigências respeitantes à armazenagem(38). Além disso, o n.o 2 do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 2571/97 ("manteiga destinada a produtos de pastelaria") prevê exigências de qualidade precisas respeitantes à manteiga e à nata apenas quando estas são provenientes do mercado ("manteiga de mercado")(39). Contudo, não há quaisquer exigências de qualidade no que se refere à manteiga e à nata utilizadas no fabrico de manteiga concentrada. Consequentemente, qualquer tipo de manteiga pode beneficiar da ajuda se for transformada em manteiga concentrada. Da mesma forma, o Regulamento (CEE) n.o 429/90 ("consumo directo") não prevê exigências de qualidade no que se refere à nata ou à manteiga utilizadas no fabrico de manteiga concentrada.

29. A auditoria revelou que manteiga de qualidade inferior, como a manteiga de soro, manteiga em bruto e várias matérias gordas lácteas para barrar com diferentes teores de matéria gorda são utilizadas na produção de manteiga concentrada(40). O soro de leite é um subproduto do fabrico do queijo e, como tal, não é elegível para efeitos de ajuda comunitária. Contudo, a partir do soro de leite pode produzir-se manteiga(41) que é utilizada no fabrico de manteiga concentrada e que, desta forma, pode beneficiar de subsídios comunitários. Além disso, desde 1993, que uma alteração do Regulamento (CEE) n.o 570/88, bem como o novo Regulamento (CE) n.o 2571/97, permitem utilizar manteiga concentrada no fabrico de "manteiga recombinada"(42) continuando a beneficiar da ajuda.

30. Na medida em que os requerentes utilizam ingredientes de qualidade inferior como substitutos de manteiga e nata de qualidade, a contribuição do subsídio da UE para o equilíbrio global do mercado da manteiga é reduzida.

Pagamento de ajudas à manteiga importada

31. Enquanto que no âmbito da medida relativa ao "consumo directo" a manteiga ou nata utilizadas no fabrico de manteiga concentrada devem ser de origem comunitária, a medida referente à "manteiga destinada a produtos de pastelaria" não impõe essa condição.

32. A manteiga importada no âmbito de regimes preferenciais, em particular da Nova Zelândia, pode ser utilizada no fabrico de manteiga concentrada e é-o efectivamente(43). A manteiga concentrada beneficia integralmente da ajuda comunitária concedida no âmbito da medida de escoamento "manteiga destinada a produtos de pastelaria". Trata-se de uma modalidade interessante que permite evitar as operações e as despesas de acondicionamento e distribuição relacionadas com a venda a retalho. Além disso, a manteiga concentrada é também elegível para restituições à exportação ao abrigo do regime para produtos não constantes do anexo II(44). Por conseguinte, a utilização de manteiga importada é rentável, uma vez que o produto pode ser comprado pelos preços do mercado mundial e a ajuda concedida é superior aos direitos de importação a pagar. Com efeito, a UE está a conceder um subsídio líquido à utilização de manteiga importada mediante taxas preferenciais que impede a procura de manteiga fabricada na UE.

33. A medida "manteiga destinada a produtos de pastelaria" cria um mercado interessante para a manteiga importada e é, portanto, prejudicial para o objectivo de equilibrar o mercado europeu do leite. O Tribunal já comentara esta situação no seu relatório especial n.o 4/98(45), tendo calculado que o custo anual líquido suportado pelo orçamento comunitário com o escoamento da manteiga neozelandesa se eleva a 7,7 milhões de ecus. Na sua resposta, a Comissão declarou que a manteiga neozelandesa faz parte da oferta e, de um ponto de vista de gestão, não é importante que tipo de manteiga é utilizado para fins industriais. A Comissão calculou sempre o custo da concessão de manteiga atribuída à Nova Zelândia como o montante necessário para exportar uma quantidade equivalente de manteiga para países terceiros menos o direito nivelador/direito reduzido pago na importação. No entanto, o Comité de Gestão do Leite e dos Produtos Lácteos já por duas vezes rejeitou propostas da Comissão no sentido de excluir esta manteiga do sistema(46).

34. O Conselho, na sua decisão de quitação relativa ao orçamento de 1997(47), recomendou a inserção de uma cláusula exigindo a origem comunitária dos produtos no âmbito do Regulamento (CEE) n.o 570/88 [posteriormente substituído pelo Regulamento (CE) n.o 2571/97]. O Tribunal sugeriu igualmente a inserção de uma cláusula equivalente no Regulamento (CEE) n.o 1723/81, que autorize as medidas de escoamento. Além disso, a ajuda para "manteiga para organizações sem fins lucrativos" deverá também ser limitada a manteiga de qualidade de origem comunitária.

Aspectos sanitários específicos

35. As medidas de escoamento relativas ao "consumo directo" e à "manteiga destinada a produtos de pastelaria" prevêem ambas a incorporação de marcadores nos produtos(48) para efeitos de controlo. Os marcadores incluem substâncias que dão um aroma específico, como as que se obtêm a partir da baunilha e da vanilina sintética, substâncias corantes, como as que se obtêm a partir do caroteno e várias outras substâncias obrigatórias para a identificação química dos produtos.

36. Os marcadores foram introduzidos há cerca de 20 anos mas a Comissão não pôde apresentar provas de que as substâncias tenham sido sujeitas a verificação e aprovação prévias no que se refere ao seu possível grau de toxicidade.

37. A Comissão argumenta que estes marcadores têm sido considerados inofensivos para a saúde humana, uma vez que nenhum Estado-Membro proibiu a sua utilização e que não lhe foram comunicados quaisquer problemas verificados com os marcadores existentes. Além disso, geralmente não é exigido que seja declarada a presença de marcadores no produto final quando o teor de manteiga, manteiga concentrada ou nata do produto final não excede os 25 %(49).

38. Segundo a opinião de um perito ("Bundesinstitut für gesundheitlichen Verbraucherschutz" do Ministério federal da Saúde alemão) algumas das substâncias previstas como marcadores pelo Regulamento (CE) n.o 2571/97 podem ser nocivas para a saúde. A Comissão deverá rever este processo e tomar as medidas necessárias para garantir que sejam adoptados procedimentos prévios de verificação e aprovação dos marcadores. Na óptica do princípio de informação e protecção dos consumidores, deverá ser requerida a introdução de disposições que exijam que a presença de marcadores seja declarada.

Imposto sobre o valor acrescentado (IVA) aplicável aos subsídios da UE

39. Com excepção das disposições gerais previstas pela sexta Directiva IVA(50), até à data não existe qualquer regulamentação comunitária específica respeitante ao IVA aplicável aos subsídios pagos no âmbito das medidas de escoamento.

40. Com efeito, a maioria dos Estados-Membros visitados pelo Tribunal aplica uma taxa zero de IVA aos subsídios concedidos às matérias gordas butíricas. Verificou-se que os subsídios estão isentos de IVA (Espanha), ou que o IVA que incide sobre a manteiga, e consequentemente sobre a ajuda, tem uma taxa zero (Reino Unido), ou ainda que o IVA é compensado por um subsídio nacional (França). Por outro lado, na Bélgica e na Alemanha, o IVA deve ser pago no que se refere ao subsídio à "manteiga para organizações sem fins lucrativos". Na Alemanha, verificou-se que um beneficiário visitado na Baviera pagava IVA em relação ao subsídio do FEOGA para "manteiga destinada a produtos de pastelaria", o qual não era pago pelos beneficiários do Land da Baixa Saxónia.

41. O tratamento diferenciado dos subsídios comunitários concedidos às matérias gordas butíricas não respeita o princípio da igualdade de tratamento e prejudica o objectivo geral dos subsídios. Além disso, a Comissão deverá reflectir seriamente sobre as implicações do facto de os beneficiários dos subsídios do FEOGA não os receberem na íntegra.

Deficiências específicas do Regulamento (CE) n.o 2571/97 ("manteiga destinada a produtos de pastelaria")

Complexidade da regulamentação

42. O Regulamento (CE) n.o 2571/97, aplicável a partir de Janeiro de 1998, substituiu o Regulamento (CEE) n.o 570/88, que foi alterado várias vezes e necessitava de ser actualizado (ver ponto 5). No entanto, o novo regulamento ainda é complicado, na medida em que combina regras relativas a vários produtos, provenientes quer do mercado quer da armazenagem pública, e estabelece procedimentos complexos destinados a evitar, na medida do possível, uma utilização incorrecta da ajuda.

43. O pagamento da ajuda aos proponentes - que, na maioria dos casos, são fornecedores de manteiga - rege-se por regras pormenorizadas respeitantes à aprovação dos estabelecimentos, aos controlos de produção e ao transporte dos produtos desde as primeiras etapas da transformação até aos vários utilizadores finais das matérias gordas butíricas subsidiadas.

44. Cada proposta aceite deve ser objecto de, pelo menos, uma inspecção. Para minimizar o risco financeiro em caso de ocorrência de irregularidades, os proponentes dividem as suas propostas por quantidades mais pequenas, o que implica uma multiplicação dos controlos e inspecções efectuados pelos Estados-Membros. A Comissão deverá considerar a hipótese de aumentar a quantidade mínima de cinco toneladas fixada para as propostas nos termos do n.o 4, alínea b), do artigo 16.o do supracitado regulamento.

45. São autorizadas várias formas de utilizar as matérias gordas butíricas em diferentes produtos, que implicam diversos processos de fabrico e regras específicas relativas ao controlo da incorporação de matérias gordas butíricas no produto final e que envolvem desde os grandes grupos industriais até às pequenas pastelarias de bairro. As descrições das fórmulas e dos produtos finais são complicadas e nem sempre lógicas (por exemplo, no caso dos gelados alimentares, verifica-se que nas coberturas de chocolate podem ser utilizadas matérias gordas butíricas subsidiadas, embora não o possam ser no revestimento de chocolate de bombons, se bem que alguns ingredientes dos bombons possam ser elegíveis). As regras deverão ser simplificadas incidindo sobre grupos de produtos-chave e devem, pelo menos, corresponder aos códigos da nomenclatura combinada aos quais a regulamentação faz referência (no caso dos gelados alimentares e preparados o regulamento prevê um teor mínimo de matéria gorda de 4,5 %, enquanto que o código, ao qual é feita referência, autoriza um teor mínimo de matéria gorda de 3 %).

Deficiências de controlo

46. Verifica-se uma concentração das despesas relativas à manteiga destinada a produtos de pastelaria na Bélgica, França, Alemanha, Países Baixos e Reino Unido. No entanto, tal não corresponde necessariamente aos locais de transformação e incorporação, uma vez que a manteiga aceite por concurso num determinado Estado-Membro (onde a ajuda é paga) pode ser enviada para um outro Estado-Membro para efeitos de concentração e posteriormente enviada para um terceiro Estado-Membro para incorporação no produto final. Estas modalidades comerciais complexas não permitem verificar as quantidades transformadas e finalmente incorporadas nos Estados-Membros. Além disso, não existem informações sobre a utilização das matérias gordas butíricas subsidiadas por categoria de produtos finais, além das duas fórmulas globais A (todos os produtos com excepção dos gelados alimentares) e B (gelados alimentares).

47. Em 1998, o Regulamento (CE) n.o 2571/97 introduziu um sistema de comunicação segundo o qual os Estados-Membros devem comunicar periodicamente um conjunto de dados estatísticos e de informações(51). Alguns Estados-Membros comunicaram tardiamente as informações (em particular a Grécia, a França e a Itália). Como consequência, o sistema de comunicação só funcionou devidamente a partir do Outono de 1998. Por seu lado, a Comissão demorou a avaliar os resultados. Em Abril de 1999 os serviços da Comissão ainda não tinham avaliado as informações recebidas. Estas informações poderiam ter sido utilizadas na tomada de decisões mais judiciosas no sentido de, por exemplo, orientar a ajuda para utilizações finais adequadas ou de reduzir os níveis das ajudas.

Deficiências específicas que afectam o Regulamento (CEE) n.o 2191/81 ("manteiga para organizações sem fins lucrativos")

48. A medida de escoamento "manteiga para organizações sem fins lucrativos" prevê a concessão de uma ajuda até ao limite de 2 kg por mês e por consumidor elegível (ou seja, pessoas a quem são servidas refeições) mas a maior parte das organizações sem fins lucrativos compra menos que isso. Embora estas organizações sejam consideradas como beneficiários, a ajuda é paga aos fornecedores que, juntamente com o pedido de ajuda, devem apresentar os documentos originais comprovativos da entrega. Esta disposição implica uma sobrecarga administrativa para o organismo pagador que deve verificar se cada documento de entrega corresponde às quantidades pelas quais a ajuda foi solicitada.

49. Este sistema deverá ser simplificado, suprimindo-se a apresentação obrigatória dos documentos comprovativos da entrega. Nesse caso, o regulamento deverá incluir regras precisas que prevejam a realização de controlos baseados na análise de risco e numa amostragem representativa das operações a verificar. Actualmente essas regras não existem. Muitos fornecedores propõem aos beneficiários a venda de manteiga a preço reduzido apenas na expectativa de venderem igualmente outros produtos e é neste contexto que aceitam a sobrecarga administrativa correspondente.

50. Devido à sua natureza, trata-se mais de uma medida de carácter social que de uma medida de escoamento. A Comissão deverá considerar a hipótese de transferi-la para a rubrica orçamental B1 - 31 (Ajuda alimentar) que integra já a ajuda concedida ao leite para as escolas. Poderá prever-se a realização de um pagamento directo da ajuda às organizações sem fins lucrativos, associado ao estabelecimento de quantidades mínimas, a fim de excluir os casos cuja dimensão não é significativa.

DEFICIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS VERIFICADAS NOS ESTADOS-MEMBROS

Deficiências de controlo

51. As medidas de escoamento das matérias gordas butíricas são aplicadas há 30 anos. Apesar da sua complexidade, as autoridades dos Estados-Membros têm geralmente um bom conhecimento das disposições regulamentares e dispõem de pessoal suficiente para aplicação das medidas. No entanto, a auditoria assinalou as seguintes deficiências:

a) Insuficiências ao nível do controlo da exigência de que os processos-chave respeitantes à medida "manteiga destinada a produtos de pastelaria" sejam efectuados em estabelecimentos aprovados(52). Em França e em Espanha as fichas de aprovação devem ser completadas. Além disso, não foi devidamente assinalada nos relatórios de controlo a realização da análise periódica para confirmar que os estabelecimentos cumprem as condições necessárias à aprovação (França, Espanha, Países Baixos e Reino Unido);

b) Os estabelecimentos aprovados devem ter registos nos quais sejam inscritas as operações e que permitam controlar o cumprimento das condições previstas pelo regulamento. Estes registos muitas vezes não foram mantidos nas condições previstas pelo regulamento nem segundo as normas geralmente aceites(53). Verificaram-se deficiências específicas em França, na Alemanha e em Espanha. Os serviços de inspecção nacionais devem prestar mais atenção a estes aspectos, dado que na ausência de registos correctos é muito difícil ou quase impossível efectuar um controlo apropriado;

c) Outros aspectos dos sistemas de controlo não eram satisfatórios:

i) ausência de rotação dos inspectores (Bélgica);

ii) falta de documentos comprovativos das inspecções e dos exames (Bélgica);

iii) ausência de recolha de amostras dos produtos antes da adição de marcadores na Bélgica, nos Países Baixos e em Espanha e um caso de recolha de amostras inadequadas em França(54);

iv) carácter incompleto de determinados controlos(55) (Espanha);

v) deficiências respeitantes às inspecções das organizações sem fim lucrativos no que se refere à medida de escoamento correspondente (Bélgica e Alemanha);

d) O Regulamento (CE) n.o 2571/97 ("manteiga destinada a produtos de pastelaria") não prevê inspecções específicas no que se refere aos pequenos utilizadores finais (na sua maioria pasteleiros locais) que utilizem menos de 9 toneladas de equivalente-manteiga ou 14 toneladas de nata por ano, caso estes apresentem uma declaração que confirme o cumprimento das suas obrigações(56) respeitantes à utilização de matérias gordas butíricas subsidiadas. O Tribunal é de opinião de que deveriam ser efectuados controlos para garantir que o limite superior é respeitado, uma vez que este poderá ser ultrapassado caso os pequenos utilizadores emitam declarações para diferentes fornecedores. Actualmente, em França e na Alemanha(57) não existem bases de dados com as declarações emitidas pelos pequenos utilizadores, pelo que não é possível efectuar um controlo eficiente(58) do cumprimento desta condição;

e) A origem comunitária da manteiga utilizada na produção de matéria gordas butíricas não era controlada em França, apesar das disposições previstas pelo Regulamento (CEE) n.o 429/90 (manteiga concentrada destinada ao "consumo directo"). Além disso, no caso de um beneficiário visitado no âmbito da auditoria, a origem comunitária da maioria da manteiga/nata utilizada na produção de manteiga concentrada não pôde ser justificada através de documentos comprovativos, tais como certificados de origem ou contratos ou facturas que indicassem a origem da manteiga;

f) No que se refere a entregas destinadas a outros Estados-Membros existem prazos para certificar a utilização final das matérias gordas butíricas subsidiadas no exemplar de controlo T 5(59) destinado ao organismo pagador do Estado-Membro "exportador". A auditoria revelou que a emissão de exemplares T 5 juntamente com o certificado de utilização sofria por vezes atrasos, particularmente em França, devido à estrutura complexa das trocas comerciais.

Aplicação inadequada dos regulamentos

52. O Regulamento (CE) n.o 2571/97 ("manteiga destinada a produtos de pastelaria") possibilitou o pagamento de subsídios à nata não marcada, em resposta às necessidades da indústria dos gelados alimentares. Contudo, em França esta opção não era utilizada em 1998 devido à necessidade de introduzir novos procedimentos de controlo específicos e de celebrar contratos com os estabelecimentos interessados.

53. Nos Países Baixos, a aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2191/81 ("manteiga para organizações sem fins lucrativos") não respeita as respectivas disposições. O próprio organismo pagador é o fornecedor da manteiga e a sua declaração de despesas, enviada todos os meses à Comissão, baseia-se nas quantidades entregues multiplicadas pelas taxas de ajuda e não, como seria correcto, em pagamentos reais.

EFICIÊNCIA E RELAÇÃO CUSTO/EFICÁCIA DAS MEDIDAS DE ESCOAMENTO

Determinação da eficiência e da relação custo/eficácia

54. As actuais medidas de escoamento podem ser consideradas eficientes e com uma boa relação custo/eficácia quando encorajam uma procura máxima mediante níveis de ajuda mínimos e, neste contexto, os custos relativos a outras formas de intervenção sobre o mercado podem igualmente ser apropriados.

55. A Comissão avalia o êxito das medidas de escoamento no contexto da globalidade do mercado das matérias gordas lácteas. Dado que o mercado está estável e os níveis das existências de intervenção são baixos, considera-se que a gestão do mercado das matérias gordas lácteas é bem sucedida. A Comissão explica a estabilidade da procura de manteiga no âmbito deste sistema por um aumento constante da procura global de manteiga, apesar das repetidas reduções das ajudas. O aumento da procura é limitado por taxas de ajuda menos elevadas. O êxito do sistema é avaliado pela Comissão em função de uma "quantidade indicativa" previamente determinada de aproximadamente 500000 toneladas por ano relativa às três medidas de escoamento. Na realidade, a justificação das medidas de escoamento reside na criação de uma procura suplementar para as matérias gordas butíricas que, de outra forma, não poderia ser alcançada a preços de mercado.

56. A auditoria revelou que a Comissão não dispõe de informações, análises ou estudos exaustivos sobre o impacto das medidas de escoamento e sobre a criação de uma procura suplementar. Nos pontos 57 a 71 do presente relatório são apresentados elementos que levam a concluir que a ajuda comunitária gerou apenas uma reduzida procura suplementar de manteiga.

Factores que determinam a procura no mercado interno

Características do mercado

57. O mercado das matérias gordas caracteriza-se pela sua diversidade, bem como por grandes variações a nível dos Estados-Membros e entre estes e ainda nos vários segmentos da indústria alimentar. São utilizados vários tipos e qualidades de matérias gordas butíricas para diferentes fins. Em determinados Estados-Membros a utilização de matérias gordas lácteas é tradicionalmente bastante reduzida. Por exemplo, a Grécia, Espanha e Portugal utilizam tradicionalmente matérias gordas vegetais, enquanto que na Bélgica, Dinamarca, Alemanha e França o consumo per capita de matérias gordas lácteas é consideravelmente mais elevado.

58. Enquanto que muitos produtos podem ser fabricados com manteiga ou com gorduras vegetais (ou ainda com uma mistura de matérias gordas) alguns outros, devido à sua natureza, por uma questão de tradição ou por razões de comercialização, implicam a utilização de manteiga. Por exemplo, o método tradicional de fabrico das galettes da Bretanha, do stolen da Alemanha ou dos butter shortbread da Escócia exige a utilização de manteiga. Nestes casos, não há qualquer risco de serem utilizados produtos de substituição.

59. A opção de utilizar manteiga ou não é também determinada por aspectos de ordem comercial. Os produtos de primeira qualidade de preço elevado incluem por vezes uma maior percentagem de matérias gordas butíricas, enquanto que os produtos do mercado de massas - nos quais o preço constitui o factor determinante - podem ter um teor mais elevado de matérias gordas vegetais. Além disso, existem marcas conhecidas para as quais a utilização de matérias gordas lácteas ou de outro tipo é irrelevante para o sucesso da sua comercialização. Finalmente, a utilização de matérias gordas de origem vegetal em alguns produtos pode ser determinada por considerações que se prendem com a saúde.

60. Os produtores que normalmente utilizam matérias gordas butíricas estão, de certa forma, limitados a utilizar manteiga a curto ou médio prazo, uma vez que para passarem a utilizar matérias gordas vegetais necessitariam de fazer investimentos e alterações a nível da produção e das estratégias de comercialização. No entanto, caso passem a utilizar matérias gordas não butíricas é pouco provável que voltem rapidamente a fabricar produtos à base de manteiga, a menos que o mercado o exija.

Situação concorrencial da manteiga em relação às outras matérias gordas

61. Embora a margarina possa também ser fabricada a partir de matérias gordas animais, as matérias gordas vegetais são os principais substitutos da manteiga na indústria alimentar. O óleo de palma(60) e o óleo de coco(61) são utilizados especialmente na indústria dos gelados alimentares, enquanto que a margarina vegetal é o principal substituto da manteiga na indústria dos produtos de pastelaria(62). Enquanto que o preço da manteiga com um teor de matéria gorda de 82 % é 3053 euros/t, as matérias gordas concorrentes são muito mais baratas que a manteiga ou a manteiga concentrada, mesmo incluindo a ajuda (ver gráfico 2).

Gráfico 2

PREÇO DA MANTEIGA COMPARATIVAMENTE AOS PREÇOS DAS MATÉRIAS GORDAS VEGETAIS

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Nota:

A maior parte das importações de óleo de palma e de coco beneficiam de taxas de imposto reduzidas, não ultrapassando cerca de 3 %.

O preço do óleo de girassol indicado é o preço do mercado da UE.

O óleo de soja é produzido na UE a partir de sementes de soja importadas com isenção de direitos.

A colza é de origem comunitária pelo que não é aplicável qualquer direito.

Fonte:

Análise efectuada pelo Tribunal de Contas de documentos provenientes da DG VI da Comissão e do Departamento de Agricultura dos EUA.

62. O preços dos óleos vegetais, como o óleo de palma refinado, pode ser estimado em cerca de 700 euros/t(63), enquanto que o preço da margarina vegetal se situa entre 1000 e 1050 euros/t.

63. Em comparação com as matérias gordas alternativas a manteiga é cara. Por conseguinte, o nível da ajuda actual não constitui um incentivo significativo à utilização de manteiga, caso o preço seja o principal elemento a ter em conta. Os produtores que utilizam matérias gordas butíricas consideram que o elevado preço da manteiga é compensado pela preferência dos consumidores, que permite praticar preços de venda e/ou vender quantidades que compensam os custos de produção mais elevados. Tendo em conta a enorme diferença de preço entre as matérias gordas butíricas e as matérias gordas vegetais alternativas, o risco de que os produtores passem a utilizar matérias gordas vegetais alternativas em caso de redução dos níveis de ajuda (ou até de supressão da mesma) parece reduzido.

Impacto da ajuda sobre os preços dos produtos finais

64. Para a maioria dos produtos, o impacto da ajuda paga não é significativo em termos do respectivo preço de venda final. No caso de um croissant de manteiga, por exemplo, a ajuda comunitária reduziria o seu preço em apenas 0,08 francos franceses (pouco mais de 0,01 euros). Para um gelado de qualidade superior, com um teor de matérias gordas butíricas relativamente elevado, o subsídio comunitário representa 0,15 francos franceses (pouco mais de 0,02 euros).

65. Assim, para produtos como os croissants ou os gelados alimentares, que a nível das medidas de escoamento constituem os produtos mais importantes em termos de despesas, a existência da ajuda tem um efeito reduzido sobre os preços e sobre a procura. No entanto, existem alguns produtos de qualidade (ver ponto 58), com um elevado teor de manteiga, em alguns casos mais de 30 %, cujo preço de retalho poderá ser significativamente afectado pelas alterações das taxas da ajuda, na medida em que o custo dos ingredientes é um elemento determinante para fixar o preço do produto.

66. Na prática, o impacto da ajuda sobre os preços de venda a retalho dos produtos pode ser inferior ao previsto. Na realidade, uma parte da ajuda pode ser absorvida por custos de transformação, que incluem o acondicionamento e a margem de comercialização da empresa, e por custos extraordinários necessários para que o produto seja elegível em termos da ajuda, tais como o custo da adição de marcadores, da participação nos processos de concurso, bem como do financiamento das garantias de concurso e de transformação.

67. Os elementos acima referidos levam a pensar que o impacto da ajuda sobre os preços dos produtos finais é reduzido e que a procura global dos consumidores finais não é grandemente influenciada pelo nível da ajuda.

Relação entre procura, taxas de ajuda e preços do mercado

68. As taxas de ajuda para as medidas de escoamento, que não a ajuda concedida à manteiga destinada às organizações sem fins lucrativos, são determinadas por adjudicação no âmbito de processos de concurso. Se bem que variem consideravelmente consoantes os concursos, as quantidades médias propostas têm permanecido estáveis desde 1994, embora as taxas máximas de ajuda tenham sofrido uma redução progressiva de aproximadamente 25 %(64). Uma análise das quantidades propostas nos dois Estados-Membros mais importantes em termos desta medida (França e Bélgica) revela igualmente que a procura de matérias gordas butíricas subsidiadas não aumentou quando os preços do mercado baixaram (ver gráfico 3).

Gráfico 3 QUANTIDADES PROPOSTAS COMPARATIVAMENTE AOS PREÇOS DO MERCADO E ÀS TAXAS DE AJUDA

1995 - 1998: Quantidades propostas com sucesso em França comparativamente aos preços do mercado da manteiga

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1995 - 1998: Quantidades propostas com sucesso na Bélgica comparativamente aos preços do mercado da manteiga

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Em França e na Bélgica não existe qualquer relação significativa entre os preços do mercado da manteiga e a procura no âmbito do Regulamento (CEE) n.o 570/88 e do Regulamento (CE) n.o 2571/97.

O coeficiente de correlação é de 0,107 para a França e de 0,087 para a Bélgica. 0 indica que não existe correlação e 1 indica uma correlação perfeita.

1994 - 1998: Quantidades médias propostas com sucesso na UE comparativamente às taxas de ajuda máximas

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As quantidades propostas não diminuíram quando as taxas máximas de ajuda foram reduzidas. Na verdade, verificou-se o contrário - existe uma correlação negativa entre as taxas de ajuda e as quantidades propostas com êxito de - 0,416, na qual 0 indica que não há correlação e - 1 indica uma correlação negativa perfeita.

Nota:

a taxa de ajuda utilizada diz respeito à manteiga marcada com um teor de matéria gorda de 82 %; as quantidades são expressas em toneladas de equivalente-manteiga.

Fonte:

Análise efectuada pelo Tribunal de Contas de documentos fornecidos pela DG VI da Comissão.

69. Pelo contrário, no caso da "manteiga destinada ao consumo directo" a procura diminuiu quando a ajuda sofreu uma redução(65). Da mesma forma, as organizações sem fins lucrativos - que muitas vezes funcionam com orçamentos reduzidos - reagiram rapidamente à redução das taxas de ajuda diminuindo a sua utilização de manteiga. No entanto, estas duas medidas têm uma incidência muito reduzida no mercado e representam apenas cerca de 10 % das quantidades escoadas.

70. Tendo em conta as 444000 toneladas subsidiadas em 1998 de "manteiga destinada a produtos de pastelaria", uma redução de 1 ecu na taxa de ajuda teria permitido economizar 4,4 milhões de ecus ao orçamento comunitário(66). No entanto, a Comissão não sabe em que medida poderá reduzir a ajuda mantendo simultaneamente a procura.

71. A procura da "manteiga destinada a produtos de pastelaria" subsidiada não tem sido afectada significativamente pelas anteriores reduções dos níveis de ajuda, mesmo quando estas são combinadas com outras medidas da Comissão destinadas a reduzir a procura a curto prazo no âmbito do regime, através do aumento da garantia de concurso e da redução do prazo para incorporação de matérias gordas butíricas subsidiadas nos produtos finais. Por conseguinte, a ajuda pode ainda estar fixada num nível demasiado elevado.

Factores estruturais

72. Após a introdução das medidas de escoamento em 1969, a indústria transformadora das matérias gordas butíricas evoluiu, tendo-se especializado e adaptado às novas condições do mercado. As empresas adquiriram igualmente o know-how necessário para respeitarem as disposições complexas previstas pelos regulamentos.

73. Criaram-se igualmente novos circuitos de distribuição e novos mercados(67). Desenvolveram-se produtos especializados, fabricados a partir das matérias gordas butíricas, para dar resposta a processos de produção específicos [como as matérias gordas fraccionadas(68) para produtos de pastelaria]. Ao mesmo tempo, a estrutura da indústria alimentar no seu conjunto alterou-se, com um aumento da produção de alimentos preparados nos quais, muitas vezes, são utilizadas matérias gordas butíricas subsidiadas(69). Ao avaliar o impacto das medidas de escoamento na criação de uma procura suplementar é necessário ter em conta as iniciativas desenvolvidas pela indústria transformadora de manteiga com o objectivo de promover a utilização de matérias gordas butíricas na indústria alimentar.

Comparação entre as medidas de escoamento e outras formas de intervenção sobre o mercado

74. Uma vez que as restituições à exportação de manteiga custam actualmente 1700 euros/t e a ajuda à "manteiga destinada a produtos de pastelaria" não marcada custa 910 euros(70), cada tonelada de manteiga escoada ao abrigo deste regime custa menos 790 euros que a manteiga exportada com a ajuda de restituições à exportação. Além disso, tendo em conta o nível actual das restituições, provavelmente não é possível aumentar significativamente as exportações. O gráfico 4 efectua uma comparação entre as taxas de restituição à exportação, os níveis de ajuda, os preços médios do mercado e os preços de intervenção.

75. Segundo a Comissão, as medidas de escoamento são significativamente mais baratas que a intervenção pública e as restituições à exportação, os outros principais instrumentos de gestão do mercado destinados a controlar os excedentes estruturais de manteiga. Na realidade, entre 1992 e 1998, 83 % das existências de intervenção beneficiavam de ajuda no âmbito das medidas de escoamento das matérias gordas butíricas quando finalmente foram vendidas. No que se refere à comparação com as restituições à exportação, a afirmação da Comissão é válida na medida em que as medidas de escoamento criam uma procura suplementar. Contudo, há indicações de que uma parte substancial da manteiga escoada mediante ajudas comunitárias teria sido consumida de qualquer forma (ver pontos 63 - 67).

Gráfico 4

COMPARAÇÃO DAS PRINCIPAIS ESTATÍSTICAS RELATIVAS À MANTEIGA

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>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Excedentes estruturais

76. A primeira medida de escoamento, introduzida em 1969(71), foi considerada uma medida temporária, limitada à venda de manteiga das existências de intervenção à indústria transformadora. No entanto, desde essa época, têm continuado a ser aplicadas medidas de escoamento. Estas medidas passaram a incluir igualmente manteiga de armazenagem privada, nata e manteiga proveniente do mercado, bem como manteiga concentrada, tendo-se transformado em sistemas de ajuda permanente destinados a aumentar a procura, em particular na indústria alimentar.

77. Tendo em conta a diminuição da procura prevista para os próximos cinco anos (ver ponto 12) e o nível das quotas decidido no âmbito da reforma prevista pela Agenda 2000 (ver ponto 9), não é de esperar que se verifique qualquer redução dos excedentes que têm caracterizado o mercado da manteiga na última década.

78. Além de procurar reduzir ao mínimo os custos das medidas de escoamento dos excedentes de manteiga, a Comissão deverá igualmente prever medidas estruturais destinadas a aumentar a procura de manteiga não subsidiada e/ou limitar a sua oferta. No que se refere a este último aspecto, o Tribunal já sugerira anteriormente que o mecanismo destinado a evitar um teor excessivo de matérias gordas do leite(72) fosse revisto e observa que a redução dos níveis dos preços garantidos foi adiada até 2005 pelo Conselho Europeu de Berlim(73).

CONCLUSÃO

79. Criadas em 1969 com carácter temporário, as medidas de escoamento da manteiga evoluíram, tendo-se transformado num sistema permanente destinado a controlar os excedentes estruturais de manteiga resultantes da produção excessiva que caracteriza o sector do leite, apesar da introdução das quotas leiteiras em 1984 (ver ponto 76).

80. Certas deficiências relativas às disposições regulamentares que regem as medidas de escoamento e a sua aplicação afectaram igualmente a eficiência das ajudas comunitárias. Assim, a manteiga de qualidade inferior e a manteiga importada podem beneficiar do apoio comunitário, a ajuda não é fixada pelo nível mais baixo possível e alguns Estados-Membros cobram o IVA pelos subsídios comunitários (ver pontos 28 - 34).

81. As autoridades dos Estados-Membros têm geralmente consciência de que as disposições previstas pelos regulamentos são complexas e afectaram recursos suficientes à gestão das medidas de escoamento. No entanto, a auditoria revelou que a gestão necessita de ser melhorada, nomeadamente no que se refere à aprovação e à verificação dos estabelecimentos autorizados a incorporar manteiga subsidiada, ao controlo da adição de marcadores e da origem comunitária da manteiga destinada ao consumo directo (ver pontos 31 - 34 e 51 - 52).

82. A Comissão não efectuou qualquer avaliação exaustiva do impacto destas medidas sobre a procura. Contudo, os elementos obtidos sugerem que a ajuda comunitária criou apenas uma reduzida procura suplementar de manteiga, devido aos preços consideravelmente mais vantajosos das matérias gordas concorrentes e ao reduzido impacto da ajuda sobre os preços de venda no consumidor da maioria dos produtos nos quais a manteiga subsidiada é actualmente utilizada (ver pontos 61 - 67).

83. A persistência dos excedentes da produção leiteira da UE é o resultado conjunto do reduzido impacto do regime de quotas sobre a produção e de uma redução substancial do consumo per capita verificada no final dos anos 80. As actuais medidas de escoamento da manteiga não permitem, por si só, controlar os excedentes estruturais. É necessário considerar a hipótese de combinar uma redução do nível dos preços garantidos com medidas de controlo da produção (ver pontos 7, 8 e 78).

84. A Comissão deverá efectuar uma avaliação exaustiva das medidas de escoamento. Entretanto, os actuais processos de concurso deverão ser revistos e a ajuda deverá ser progressivamente reduzida, incidindo apenas em matérias gordas butíricas de qualidade e não importadas utilizadas em produtos para os quais uma procura suplementar poderá efectivamente ser criada. Além disso, deverão ser tidas em consideração medidas alternativas destinadas a aumentar a procura de matérias gordas butíricas não subsidiadas e medidas que penalizem o aumento do teor de matéria gorda do leite fresco (ver pontos 12 e 77 - 78).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo na sua reunião de 23 e 24 de Fevereiro de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Das quais cerca de 15000 toneladas de manteiga caseira.

(2) Fonte: ZMP Bonn. A produção mundial de manteiga é de 4065000 toneladas. Dados relativos a 1997 compilados a partir de diferentes fontes, incluindo o Eurostat, a FAO e o USDA, que cobrem apenas os países produtores em relação aos quais existem dados disponíveis. Uma parte significativa do leite de vaca é produzido em países em vias de desenvolvimento para os quais não existem informações pormenorizadas. A quota europeia da produção total de leite de vaca, incluindo os países em vias de desenvolvimento, é de aproximadamente 25 %.

(3) A quantidade total disponível no mercado é constituída pelas existências públicas e privadas (51000 toneladas) acrescida das importações (90000 toneladas) e da produção da UE (1843000 toneladas).

(4) Consumo total menos consumo subsidiado (ver igualmente o quadro 1).

(5) Armazenagem pública (3000 toneladas) e armazenagem privada (57000 toneladas) no final de 1998; cerca de 9000 toneladas mais que no ano anterior (as diferenças em relação ao total são devidas a arredondamentos). No que se refere às medidas de escoamento, as quantidades (464000 toneladas) indicadas para 1998 no balanço relativo à manteiga não incluem a nata que foi igualmente subsidiada através das medidas de escoamento.

(6) Situação e perspectivas do sector leiteiro, Abril de 1997 (Comissão DG VI - documento de trabalho PAC 2000).

(7) Os montantes são indicados em ecus quando dizem respeito a períodos anteriores a 1.1.1999 e em euros para os períodos posteriores.

(8) Relatório anual relativo ao exercício de 1989, pontos 4.1.1. a 4.1.26 (JO C 313 de 12.12.1990).

(9) JO L 148 de 28.6.1968, p. 13.

(10) As medidas relativas ao leite em pó desnatado foram analisadas pelo Tribunal em 1998. Ver o relatório especial n.o 1/99 (JO C 147 de 27.5.1999).

(11) JO C 401 de 22.12.1998.

(12) O preço de intervenção da manteiga é 3282,06 ecus/t e o do leite desnatado 2055,20 ecus/t (estes preços estão em vigor desde 1995). No entanto, só há recurso à armazenagem pública quando os preços do mercado são inferiores a 92 % do preço de intervenção. O preço de compra fixado pela Comissão não deve ser inferior a 90 % do preço de intervenção.

(13) Ver o capítulo 4 do relatório anual relativo ao exercício de 1993 do Tribunal, pontos 4.1 - 4.54 relativo à ajuda à caseína e aos caseinatos provenientes de leite desnatado (JO C 327 de 24.11.1994) e o relatório especial n.o 1/99 sobre as ajudas ao leite desnatado e leite em pó desnatado destinados à alimentação de animais, em particular o quadro 2 (JO C 147 de 27.5.1999). Incluindo o equivalente LPD transformado em caseína, a produção da UE atinge um total de 1,6 milhões de toneladas. A despesa de 1050 milhões de ecus relativa a 1998 inclui 367 milhões de ecus respeitantes às medidas de escoamento de LPD e um montante de 287 milhões de ecus para ajuda à caseína.

(14) As quotas leiteiras foram implementadas pelo Regulamento (CEE) n.o 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (JO L 90 de 1.4.1984, p. 10). O sistema actual rege-se pelo Regulamento (CEE) n.o 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992 (JO L 405 de 31.12.1992, p. 1).

(15) Esta situação provocará um aumento das quotas leiteiras de 117492,6 milhões de toneladas para 120324,1 milhões de toneladas. Partindo do princípio de que a estrutura da produção não sofrerá alterações, o aumento das quotas provocará um aumento proporcional da produção de manteiga de 44232 toneladas, que terão de ser vendidas no mercado beneficiando de subsídios ou não.

(16) Balanço global do leite em 1997 expresso em termos de equivalente-leite: entregas - 113,28 milhões de toneladas, equivalentes a 111 % do consumo total e a 120 % do consumo total a preços do mercado. No que se refere às matérias gordas lácteas a situação é mais favorável: as entregas e o consumo total estão equilibrados, mas se for tido em conta apenas o consumo a preços do mercado verifica-se uma oferta excessiva de 9 % (Fonte: ZMP Bonn, "Cow Milk Balance of the European Union").

(17) Embora estes valores incluam a produção anual dos três novos Estados-Membros (cerca de 140000 toneladas), a produção actual da UE é significativamente inferior aos níveis verificados entre 1980 e 1987, quando a produção anual se situava entre 1,9 e 2,3 milhões de toneladas.

(18) A quantidade que foi objecto de contratos é superior à quantidade indicada no balanço relativo ao leite (quadro 1) para a armazenagem privada devido à sua rotação durante o ano. Quantidades que foram objecto de contratos: em 1996 - 205000 toneladas; em 1997 - 144000 toneladas; em 1998 - 181000 toneladas; previsão para 1999 - 200000 toneladas.

(19) O que constitui um nível de consumo ligeiramente superior ao dos anos anteriores, mesmo tendo em conta as 100000 toneladas extra consumidas anualmente nos três novos Estados-Membros.

(20) A redução do consumo per capita é normalmente explicada por alterações das preferências dos consumidores, em particular devido a preocupações relacionadas com a saúde e a uma maior disponibilidade de produtos alternativos.

(21) Relatórios PAC: Perspectivas dos mercados agrícolas 1998 - 2005, Comissão, DG VI, Outubro de 1998.

(22) Fonte: Comissão Europeia, DG VI. D1 "Preços da manteiga comunicados pelos Estados-Membros (em % dos preços de intervenção) [Regulamento (CEE) n.o 1547/87 da Comissão]".

(23) "Situação e perspectivas do sector leiteiro" (Abril de 1997) - o quadro da página 28 indica que todas as exportações de manteiga e de butteroil são subsidiadas.

(24) A determinação do nível das restituições à exportação é complicada uma vez que os preços dos produtos lácteos variam consoante os Estados-Membros e são significativamente superiores aos preços do mercado mundial, que são fixados em dólares dos Estados Unidos. Por exemplo, desde 1995 que, na Alemanha, os preços da manteiga com um teor de matéria gorda de 82 % têm sido em média 4 % superiores aos preços praticados no Reino Unido.

(25) Nos termos dos compromissos assumidos no âmbito do Uruguai Round (GATT) relativos às exportações, a UE deverá limitar as suas restituições à exportação de manteiga e de butteroil. As despesas anuais das restituições à exportação foram limitadas a 1392,1 milhões de ecus em 1995/1996, diminuindo progressivamente até atingirem 947,8 milhões de ecus em 2000/2001. A quantidade anual autorizada para pagamento de restituições à exportação estava limitada a 487800 toneladas em 1995/1996, tendo sido reduzida progressivamente até se fixar em 399300 toneladas para 2000/2001. As exportações reais da UE atingiram 220000 toneladas em 1995 e 170000 toneladas em 1998.

(26) Fonte: A situação da agricultura na União Europeia, relatório de 1997. COM(1998) 611 final de 8 de Dezembro de 1998.

(27) Ver o ponto 1.3 do relatório especial n.o 4/98 do Tribunal, que faz o historial dos contingentes e taxas reduzidas dos direitos niveladores aplicáveis à Nova Zelândia.

(28) A ajuda à armazenagem privada é disponível com base em contratos de armazenagem celebrados entre os beneficiários e os organismos pagadores por um período mínimo de 90 dias. A ajuda é paga por um máximo de 210 dias. A ajuda correspondia a 24 ecus/t para custos fixos e a 0,7591 ecus/t por dia em 1998 (0,6773 euros em 1999). A ajuda total para uma tonelada para um período que exceda o máximo de 210 dias seria de 183,41 ecus em 1998 (166,23 euros em 1999).

(29) JO L 72 de 30.6.1981, p. 14.

(30) Uma quarta medida de escoamento, manteiga para o exército [Regulamento (CEE) n.o 2192/81 da Comissão, de 31 de Julho de 1981], foi suspensa em 1989, tendo finalmente sido revogada pelo Regulamento (CE) n.o 479/1999 da Comissão, de 4 de Março de 1999 (JO L 57 de 5.3.1999, p. 5).

(31) Nos termos do Regulamento (CEE) n.o 570/88 (JO L 55 de 1.3.1988, p. 32), a fórmula A refere-se à utilização de manteiga destinada a produtos de pastelaria e inclui diferentes produtos considerados similares. A fórmula B diz respeito à sua utilização em gelados alimentares. A fórmula C refere-se a preparações alimentares à base de farinha, amido e malte. A fórmula D aplica-se a conservas/preparações de carne, peixe, molhos e sopas. A partir de 1998, o regulamento foi substituído pelo Regulamento (CE) n.o 2571/97 (JO L 350 de 20.12.1997, p. 3). O novo regulamento prevê apenas duas fórmulas: A (que corresponde às antigas fórmulas A, C e D) e B (que corresponde à antiga fórmula B). Contudo, não há grandes diferenças entre o antigo regulamento e o novo. Devido ao período que decorre entre a adjudicação e o pagamento da ajuda, relacionado com a apresentação de comprovativos da utilização final, existem ainda pagamentos que são efectuados no âmbito do antigo Regulamento (CEE) n.o 570/88. Salvo indicação contrária, as observações do Tribunal dizem respeito tanto ao novo regulamento como ao antigo.

(32) O grande sucesso desta medida na Alemanha explica-se pela utilização tradicional de manteiga de cozinha no Sul da Alemanha. A fórmula "butter ghee" utiliza-se principalmente na cozinha indiana e paquistanesa. Devido ao reduzido impacto do regulamento, a Comissão suspendeu-o em Janeiro de 1998, mas esta decisão foi revogada em Maio de 1998, em particular por causa do mercado alemão.

(33) Os marcadores devem ser adicionados para indicar que os produtos foram subsidiados. Os produtos não marcados são elegíveis para ajuda apenas em determinadas condições e estão sujeitos a um maior controlo.

(34) A mais recente revisão das taxas de ajuda, efectuada em Janeiro de 1999, não incluiu, contudo, qualquer redução da taxa de ajuda aplicável às organizações sem fins lucrativos.

(35) Os concursos são efectuados duas vezes por mês, excepto nos meses de Agosto e de Dezembro em que é efectuado apenas um.

(36) O procedimento descrito diz respeito à nata, à manteiga e à matérias gordas butíricas produzidas a partir de quantidades provenientes do mercado às quais se aplica uma taxa de ajuda. No que se refere à manteiga proveniente de armazenagem pública de intervenção, os proponentes devem indicar um preço para a manteiga de intervenção que pretendem comprar.

(37) Em relação aos gelados alimentares, o programa e o nível dos preços são calculados e fixados em Janeiro/Fevereiro para a totalidade da época de verão, sendo difícil para os produtores efectuar correcções de preços durante a época.

(38) As normas de qualidade mais rigorosas aplicam-se à manteiga de armazenagem pública, enquanto que as normas aplicáveis à manteiga de armazenagem privada são menos rigorosas (por exemplo, a manteiga pode ter sal e não necessita de ser fabricada directa e exclusivamente a partir de nata pasteurizada).

(39) Esta manteiga deve ser fabricada directa e exclusivamente a partir de nata pasteurizada e respeitar as exigências do n.o 2 do artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 804/68, bem como as disposições que se aplicam às categorias nacionais de qualidade. A nata deve cumprir as disposições do n.o 5 do artigo 6.o do referido regulamento e, além disso, deve ter um teor de matéria gorda igual ou superior a 35 %.

(40) A manteiga concentrada deve apenas respeitar os requisitos do anexo I do Regulamento (CE) n.o 2571/97: teor mínimo de matéria gorda láctea de 99,8 %; teor de humidade e componentes não gordos do leite de 0,2 %; teor de ácidos gordos livres de 0,35 %; gosto característico; ausência de odores estranhos, de neutralizantes e de matérias gordas não lácteas.

(41) A manteiga de soro tem um gosto particularmente activo e não é comercializada para consumo directo.

(42) A manteiga recombinada é fabricada a partir de butteroil acrescentando água e/ou nata, a fim de obter um tipo de matéria gorda láctea com um teor de matéria gorda correspondente ao da manteiga fresca.

(43) Não é possível quantificar o volume total de manteiga importada utilizada no fabrico de manteiga concentrada subsidiada por não existirem dados estatísticos.

(44) O direito preferencial de importação para a manteiga neozelandesa com um teor de matéria gorda de 80 % corresponde a 868,88 euros/t e equivale a uma taxa de 1083,38 euros/t se o cálculo for efectuado em relação a um teor de matérias gordas de 99,8 %. O produto pode beneficiar do subsídio para o butteroil num montante de 1130 euros caso não seja marcado e de 1170 euros/t caso seja marcado. A taxa já é superior ao direito de importação. O produto final, caso seja exportado como um produto não constante do anexo II, pode beneficiar de restituições à exportação num montante de 2160 euros/t, aos quais será deduzida a ajuda recebida. Assim, a importação de manteiga neozelandesa para produção de butteroil é mais rentável que a utilização de manteiga comunitária, uma vez que a manteiga pode ser importada pelos preços do mercado mundial, que são largamente inferiores aos preços europeus.

(45) Relatório especial relativo à importação de produtos lácteos originários da Nova Zelândia e de queijo suíço (JO C 127 de 24.4.1998, pontos 3.32 e 3.33).

(46) Segundo os serviços da Comissão, foi feita uma tentativa de incluir no Regulamento (CE) n.o 2571/97 uma condição a favor dos produtos europeus semelhante à do Regulamento (CEE) n.o 429/90, mas o comité de gestão não deu o seu acordo.

(47) Documento 5911/1999 do Conselho, de 19 de Fevereiro de 1999, anexo III do anexo: Conclusões relativas ao relatório especial n.o 4/98 do Tribunal.

(48) O Regulamento (CE) n.o 2571/97 autoriza igualmente o pagamento de um subsídio para produtos não marcados mas mediante taxas de ajuda inferiores e apenas em determinadas condições específicas.

(49) Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1979. No que se refere à regra dos 25 %, o n.o 7 do artigo 6.o é de aplicação. No entanto, mesmo nos casos em que o teor de manteiga dos produtos finais excede 25 % é pouco provável que o produtor final declare a adição de marcadores, uma vez que o grossista de matérias gordas butíricas não é obrigado a declarar a composição do produto.

(50) Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de Maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios - sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria colectável uniforme (JO L 145 de 13.6.1977, p. 1).

(51) Um quadro mensal das propostas recebidas e das quantidades aceites. Quadros trimestrais que indiquem as quantidades que entram e saem dos Estados-Membros nos termos dos exemplares de controlo T 5 e dados relativos à sua incorporação nos produtos finais. Além disso, o artigo 25.o estipula a comunicação dos preços pagos pelos utilizadores finais e dos casos em que não foram respeitadas as disposições do n.o 2 do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 2571/97 (este número diz respeito à qualidade da manteiga, da manteiga concentrada e da nata).

(52) Segundo o Regulamento (CE) n.o 2571/97, trata-se da adição de marcadores, do reacondicionamento de manteiga concentrada, da incorporação em produtos intermédios e, quando for caso disso, da incorporação de manteiga, manteiga concentrada, produtos intermédios e nata nos produtos finais. O Regulamento (CEE) n.o 429/90 prevê igualmente a aprovação dos estabelecimentos no que se refere ao fabrico de manteiga concentrada e ao seu acondicionamento.

(53) Por exemplo, os lançamentos contabilísticos foram efectuados a lápis e/ou em diferentes folhas de papel. Outros não indicavam o número da operação ou registaram apenas números globais que não podiam ser reconciliados com a operação em questão.

(54) Neste âmbito, foram assinalados vários casos: a qualidade das matérias gordas butíricas deve ser verificada através de análise laboratorial antes e após a adição de marcadores. Nos Países Baixos, o teste efectuado antes da adição de marcadores não estava documentado e, na Bélgica, não tinha sido efectuado no caso de um beneficiário que estava autorizado a efectuar ele próprio os controlos. Em Espanha a recolha de amostras antes da adição de marcadores foi suprimida. Por sua vez, num grande produtor francês as amostras eram retiradas de um recipiente central mas não havia documentação relativa aos movimentos, pelo que não existiam provas de que as amostras fossem retiradas dos lotes de produção a controlar.

(55) As autoridades espanholas certificaram a utilização final de produtos importados mediante exemplares de controlo T 5, apesar da descrição incorrecta ou incompleta do produto no exemplar T 5.

(56) Estes utilizadores devem confirmar o seu compromisso de incorporar as matérias gordas butíricas nos produtos finais e declarar que têm conhecimento das sanções que lhes podem ser aplicadas caso um eventual controlo efectuado pelas autoridades públicas revele que não cumpriram as obrigações subscritas.

(57) No caso da Alemanha, a referida base de dados deverá ser criada nos próximos meses.

(58) Na Alemanha foram efectuados controlos a nível regional (1 % das declarações), não tendo sido efectuados quaisquer controlos em França.

(59) No que se refere às entregas destinadas a outros Estados-Membros, devem ser emitidos exemplares de controlo T 5, que indiquem o produto, a fórmula e os prazos correspondentes. O Estado-Membro "importador" é responsável pelo controlo da utilização final.

(60) O óleo de palma é o principal produto da palmeira e o primeiro substituto do butteroil no fabrico de gelados alimentares. A primeira fase do processo consiste na extracção do óleo de palma bruto do epicarpo das palmeiras. Este produto é posteriormente transformado em óleo de cozinha. O principal exportador de óleo de palma é a Malásia.

(61) O óleo de coco é extraído dos coqueiros. Sofre actualmente a concorrência de outros óleos vegetais devido à falta de investigação para procura de novas aplicações e também devido ao envelhecimento das plantações. Os seus principais produtores são o Sudoeste Asiático, África e Pacífico.

(62) A margarina não é feita apenas a partir de matérias gordas vegetais, podendo igualmente ser feita com matérias gordas animais. No entanto, a concorrência dos preços é determinada pelas matérias gordas vegetais e, por conseguinte, os exemplos baseiam-se nas mesmas.

(63) Na ausência de dados estatísticos fiáveis sobre o valor comercial, o preço é estimado com base nos dados apresentados pela Comissão: preço CIF em Roterdão para o óleo de palma em 1998: 600 ecus, mais 3 % de direitos de importação, mais os custos estimados de refinação (40 ecus) = 658 ecus/t, aos quais devem ser acrescidas as margens comerciais.

(64) Por exemplo, no caso da manteiga com marcadores, passou de 1460 ecus/t em 1995 para 950 euros/t em 1999.

(65) Estão já a ser desenvolvidos produtos de substituição que contêm principalmente matérias gordas vegetais e alguma manteiga não subsidiada.

(66) A taxa de ajuda é fixada por 100 kg. Uma redução da taxa de ajuda de 1 ecu por 100 kg corresponde a uma economia global de 10 ecus por tonelada.

(67) Por exemplo, na Alemanha, o desenvolvimento da marca "Butaris", fomentado pela publicidade, para utilização de matérias gordas butíricas como manteiga de cozinha em restaurantes e nos agregados familiares. Outros exemplos, são constituídos pelas marcas concebidas para utilização de butter ghee destinada aos mercados das minorias étnicas, em particular no Reino Unido, e um número de marcas criadas por diferentes fabricantes para utilização de manteiga concentrada destinada aos fabricantes de produtos de pastelaria.

(68) No fabrico de produtos de pastelaria é importante que as matérias gordas utilizadas tenham bons resultados a uma determinada temperatura e por um determinado tempo de cozedura. Alterando o tratamento e a combinação das diferentes matérias gordas incluídas na manteiga (esterol, colesterol e oleicol) a manteiga fraccionada pode ter resultados uniformes ao longo de todo o ano.

(69) Por exemplo, a utilização de produtos pré-fabricados pelos pequenos pasteleiros locais.

(70) Desde Janeiro de 1998 que é esta a taxa de ajuda para a manteiga não marcada com um teor de 82 % proveniente do mercado. A manteiga concentrada beneficia de taxas de ajuda mais elevadas.

(71) Regulamento (CEE) n.o 198/69 da Comissão, de 31 de Janeiro de 1969 (JO L 26 de 1.2.1969, p. 31).

(72) No seu relatório especial n.o 4/93 (JO C 12 de 15.1.1994) relativo ao sistema de quotas o Tribunal comentou que "as sanções impostas em caso de ultrapassagem do teor de referência em matérias gordas não têm um efeito dissuasor". O teor de matérias gordas do leite de vaca entregue aumentou de 3,87 % em 1984 (CEE 10) para 4,09 % em 1997 (UE 15). O aumento do teor de matérias gordas tem repercussões directas sobre a produção de manteiga. Para cálculo da produção de leite, a quantidade de leite é aumentada de 0,18 % por 0,1 gramas de matéria gorda adicional do leite por quilo. Por exemplo, um aumento do teor de 22,2 % (de 3,6 % para 4,4 %) dará origem a um aumento da produção de leite de 1,44 %.

(73) A partir de 1 de Julho de 2005 verificar-se-á uma redução progressiva dos preços indicativos e dos preços de intervenção da manteiga e do leite em pó desnatado. Ver o Regulamento (CEE) n.o 1255/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999 (JO L 160 de 26.6.1999, p. 48).

Respostas da Comissão

PRINCIPAIS CONSTATAÇÕES DE AUDITORIA

O sector do leite encontra-se em situação de excedente estrutural, registando uma produção de manteiga superior à procura aos preços normais de mercado. É por esta razão que o Conselho, no âmbito da política agrícola comum, exigiu que fossem aplicadas medidas de apoio sob a forma de um sistema de intervenção para a manteiga e o leite em pó desnatado, bem como medidas de escoamento interno e externo, com o objectivo de melhorar o equilíbrio do mercado e de assegurar a estabilidade quer dos consumidores quer dos produtores de leite.

As medidas de escoamento interno são indispensáveis numa situação em que o consumo de manteiga continua a diminuir, tendo-se revelado um meio eficaz para a manutenção da estabilidade e para evitar aquisições mais dispendiosas para a armazenagem pública em intervenção. Durante cerca de 30 anos, o regime relativo aos produtos de pastelaria e aos gelados alimentares constituiu um importante instrumento para melhorar o equilíbrio do mercado da manteiga. Com o decorrer do tempo, foram introduzidas melhorias na regulamentação, tendo o Conselho igualmente confirmado, no Acordo da "Agenda 2000", a necessidade de prosseguir a aplicação das medidas de escoamento.

Os níveis de ajuda e as quantidades previstas no regime relativo aos produtos de pastelaria e aos gelados alimentares e no relativo à manteiga concentrada para culinária são fixados através de um processo de adjudicação, estando a Comissão convencida de que o processo, tal como foi aplicado no passado, permitiu garantir que os níveis de ajuda e as quantidades fossem fixados num nível adequado, garantindo a estabilidade e escoamento ao preço mais vantajoso dos excedentes de manteiga, a breve, médio e longo prazo. A partir de 1995 a ajuda foi reduzida em cerca de 35 % e, apesar de terem sido temporariamente necessárias aquisições de intervenção dispendiosas, a Comissão conseguiu travar uma maior utilização de manteiga subvencionada e restaurar um certo equilíbrio do mercado.

As reduções verificadas a partir de 1995 sobre as ajudas permitiram economizar, anualmente, cerca de 250 milhões de euros para uma quantidade aproximada de 500000 toneladas de manteiga, mas uma redução suplementar das ajudas comporta riscos, em especial num período marcado por preços baixos e aquisições de intervenção. A Comissão e os Estados-Membros seguem de perto os níveis das ajudas e as quantidades que são alvo de contratos, no âmbito do Comité de Gestão do Leite e dos Produtos Lácteos.

A manteiga de segunda qualidade e a manteiga importada fazem ambas parte da oferta de manteiga, enquanto as medidas de escoamento interno garantem o escoamento dos excedentes de matérias gordas butíricas sob a forma de manteiga, nata ou manteiga concentrada. A manteiga de qualidade inferior e a manteiga importada não são elegíveis enquanto tais, mas podem ser utilizadas para a produção de manteiga concentrada de alta qualidade sem que o impacto do regime seja por isso reduzido. Além disso, as concessões e os acordos internacionais relativos à manteiga importada devem ser respeitados.

O estudo de peritos mencionado pelo Tribunal de Contas punha em causa, nomeadamente, dois marcadores e a sua incidência na saúde. Todavia, conforme informações posteriormente fornecidas pelos Estados-Membros, esses marcadores não são utilizados no âmbito do regime relativo aos produtos de pastelaria e aos gelados alimentares. A Comissão vai, pois, suprimi-los do regulamento. Além disso, na sua qualidade de aromatizantes, serão avaliados pelo Comité Científico da Alimentação Humana, conforme previsto no Regulamento (CE) n.o 2232/96 do Parlamento Europeu e do Conselho. Actualmente, não está previsto alterar a directiva do Conselho sobre as exigências em matéria de rotulagem, que inclui já o paladar e os aspectos relativos à informação e à protecção dos consumidores.

A Comissão tomou nota das observações do Tribunal relativamente ao IVA e examiná-las-á no âmbito das acções futuras destinadas a modernizar e a simplificar o respectivo regime.

Os Estados-Membros serão notificados das observações apresentadas pelo Tribunal sobre a sua gestão das medidas de escoamento, sendo, se necessário, introduzidas correcções financeiras no âmbito do processo de apuramento de contas.

O objectivo das medidas a favor dos produtos de pastelaria e dos gelados alimentares consiste, principalmente, em assegurar a utilização como matérias-primas das matérias gordas butíricas em vez das gorduras vegetais que lhes fazem concorrência. Os produtos elegíveis foram cuidadosamente seleccionados nesta óptica, no âmbito do Comité de Gestão do Leite e dos Produtos Lácteos. Estarão em breve disponíveis informações relativas à utilização das matérias gordas butíricas nos diversos grupos de produtos finais; além disso, está prevista para 2001 uma avaliação da organização do conjunto do mercado do leite (incluindo do regime de quotas), de modo que os resultados estejam disponíveis quando o sistema de quotas for revisto em 2003.

Na sequência das decisões tomadas pelo Conselho no âmbito da "Agenda 2000", os excedentes estruturais permanecerão, considerando-se, excepção feita ao apoio limitado da Comunidade em favor de actividades gerais de promoção, que incumbe à indústria e às diversas organizações que defendem os interesses do sector leiteiro promover o leite e os produtos lácteos e aumentar a procura.

Graças à política adoptada no sector leiteiro no decorrer da última década, em especial no que diz respeito à gestão do sistema de quotas leiteiras, as aquisições de intervenção entre 1995 e 1998 foram reduzidas e as existências limitadas a cerca de 3000 toneladas no final de 1998 contra 1,3 milhões de toneladas no final de 1986. Infelizmente, as existências recomeçaram a aumentar em 1999. Além disso, a parte do sector do leite no orçamento, que tinha atingido um recorde de cerca de 6000 milhões de ecus, ou seja, 30 % das despesas totais, em 1985, baixou para menos de 3000 milhões de euros, ou seja, 7 % das despesas totais, em 1999.

A OCM DO SECTOR DO LEITE E DOS PRODUTOS LÁCTEOS E OS EXCEDENTES DE MANTEIGA

6 - 22. A introdução, em 1984, do sistema de quotas leiteiras provocou reduções imediatas das entregas de leite, enquanto as reduções posteriores das quotas e as medidas permanentes de escoamento interno e externo melhoraram consideravelmente a situação do mercado.

O nível das quotas leiteiras é uma questão altamente política que foi já alvo de intensas negociações no Conselho. Todavia, as reduções de quotas registadas no passado apenas contribuíram para reduzir os excedentes estruturais, sem os eliminar.

As armazenagens públicas de manteiga de intervenção, que tinham atingido 841000 toneladas no fim de 1984, baixaram para 3000 toneladas no fim de 1998 (após terem atingido um recorde de 1,3 milhões de toneladas no final de 1986), tendo as aquisições de intervenção sido limitadas a cerca de 43000 toneladas no decorrer do período 1995 - 1998. Todavia, em 1999, aquando da abertura da intervenção pública determinada pelo reduzido nível dos preços de mercado em 11 Estados-Membros, as aquisições de intervenção atingiram cerca de 55000 toneladas.

No âmbito da "Agenda 2000", o Conselho decidiu que um aumento das quotas seria acompanhado de reduções dos preços de apoio de 15 % para a manteiga e o leite em pó desnatado (LPD); tendo em conta a tendência para a baixa do consumo de manteiga aos preços normais de mercado, continuará a verificar-se um excedente estrutural. Consequentemente, serão indispensáveis medidas de escoamento interno para a manteiga e para o LPD nos próximos anos.

A Comissão recorda a sua resposta ao Relatório n.o 1/99 do Tribunal no que respeita à ajuda à utilização do leite desnatado e do LPD como alimentos para animais, na qual indica que os excedentes do leite que não podem ser transformados em outros produtos lácteos de valor acrescentado são utilizados para fabrico de manteiga e de LPD, sendo estes os dois produtos de intervenção que constituem a base do mecanismo de apoio do mercado no sector do leite.

Atendendo à actual estabilidade da produção, ao decréscimo das exportações, ao aumento das importações, ao consumo relativamente estável de manteiga no âmbito das medidas de escoamento interno e ao fraco consumo normal, a Comissão considera que as medidas de escoamento interno têm um efeito substancial sobre o equilíbrio do mercado, em especial numa altura em que as existências públicas diminuíram e em que as aquisições de intervenção são limitadas.

Os excedentes estruturais de 20 % em termos de equivalentes de leite (à excepção do consumo subvencionado) mencionados pelo Tribunal requerem, simultaneamente, a venda subvencionada pela Comunidade de cerca de 500000 toneladas de equivalentes de manteiga e exportações com restituições. Se assim não for, a manteiga acabará em intervenção pública num mercado caracterizado por fracos níveis de preços. Tal como o Tribunal salienta no ponto 14, é pouco provável que existam mercados reais para um aumento das exportações de manteiga da UE, conduzindo, portanto, a um consumo reduzido no âmbito das medidas de escoamento interno a uma medida mais ampla sobre aquisições públicas de intervenção dispendiosas.

O custo médio por tonelada indicado pelo Tribunal no ponto 17, alínea d), talvez não reflicta perfeitamente a situação devido à diferença que existe entre o momento em que as quantidades são colocadas em adjudicação e o momento em que se efectua o pagamento final da ajuda. Em Janeiro de 1999, a ajuda para os produtos de pastelaria e os gelados alimentares (82 % de produtos não marcados) elevava-se a 910 euros/tonelada, as restituições a 1700 euros/tonelada e o preço de aquisição em intervenção a 2954 euros/tonelada.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS AOS SISTEMAS DE ESCOAMENTO

Determinação do nível da ajuda

23 - 27. A Comissão fixa, para cada adjudicação, um limite à ajuda atribuída que tem em conta as quantidades solicitadas. Atendendo à natureza das operações em questão, o operador deve estar em condições de planificar fornecimentos regulares. O operador apresenta a sua proposta e o nível máximo da ajuda fixada para a adjudicação em causa permitirá ou não atribuir a quantidade proposta. Se a ajuda for fixada a um nível tal que as suas propostas sejam recusadas por diversas vezes, o operador deverá orientar-se para outras fontes de matérias-primas e deixará de participar nas adjudicações. Consequentemente, o mecanismo não será tão eficaz como o é actualmente para assegurar o escoamento das matérias gordas butíricas. A eficácia do sistema de adjudicação em assegurar um nível de ajuda óptimo não impede que as ajudas e os preços de venda da manteiga de intervenção possam permanecer inalterados em determinados períodos, desde que as quantidades e o nível das ajudas pedidas pelos operadores numa dada situação do mercado correspondam aos objectivos da Comissão. Além disso, a Comissão pode decidir não aceitar nenhuma das propostas recebidas.

Na actual situação, nada indica que o pedido de ajuda seja superior ao objectivo quantitativo; com base nos debates em curso no âmbito do Comité de Gestão do Leite, a Comissão está convencida que os níveis de ajuda são adequados e que o sistema de adjudicação funciona correctamente.

Graças ao sistema de adjudicação actual, foi possível, com o decorrer do tempo, reduzir consideravelmente os níveis de ajuda. Desde o início de 1995, a ajuda concedida para 82 % da manteiga marcada no âmbito do regime relativo aos produtos de pastelaria e aos gelados alimentares foi reduzida de 35 %, passando de 146 ecus/100 kg [o que correspondia a 45 % do preço de intervenção (PI)] para 95 euros/100 kg (ou seja, 29 % do PI). No decurso do mesmo período, a parte de ajuda no preço do mercado diminuiu de cerca de 45 % para cerca de 30 %.

Simultaneamente, a ajuda à manteiga concentrada para culinária foi reduzida de 209 ecus/100 kg para 117 euros/100 kg, enquanto a ajuda às organizações sem fins lucrativos passou de 156 ecus/100 kg para 105 euros/100 kg, ou seja, 32 %.

Os Estados-Membros e a Comissão consideram que o sistema de adjudicação é claro tanto para os operadores como para as administrações, constituindo o melhor método de gerir as quantidades em causa. Este sistema foi introduzido para assegurar um acesso idêntico a todos os compradores, para fixar a ajuda ao nível estritamente necessário e para supervisionar as quantidades efectivamente abrangidas. A estabilidade é capital para os utilizadores e para o bom funcionamento dos regimes.

Exigências de qualidade

28 - 30. A Comissão salienta que as ajudas concedidas no âmbito das medidas de escoamento interno têm por objectivo assegurar o escoamento dos excedentes de matérias gordas butíricas sob a forma de manteiga, nata ou manteiga concentrada. O preço de intervenção da manteiga é estabelecido com base em critérios específicos do produto e dos respectivos custos de produção; se se aplicasse o mesmo critério e os custos à manteiga concentrada, o nível de ajuda deveria ser mais elevado. As exigências de qualidade da manteiga subvencionada não devem, portanto, ser idênticas às exigências aplicadas à manteiga de armazenagem pública ou privada. Além disso, a ajuda é concedida à manteiga concentrada, para a qual o regulamento fixa normas de qualidade elevada, e não às matérias-primas utilizadas para a produzir. A manteiga concentrada pode ser utilizada para obter um produto intermédio marcado com 82 % de matérias gordas ("manteiga recombinada"), sendo o montante da ajuda idêntico ao atribuído à manteiga marcada com 82 %.

A Comissão considera que, se os produtos de menor qualidade não forem autorizados na produção de manteiga concentrada, permanecerão no mercado, acabando por se substituir à manteiga de qualidade superior, mais dispendiosa, que terminará em intervenção pública.

Pagamento de ajudas à manteiga importada

31 - 33. Na sequência de uma recomendação anterior do Tribunal, a Comissão tentou já, no âmbito do Comité de Gestão, excluir a manteiga importada do regime relativo aos produtos de pastelaria e aos gelados alimentares. Por razões associadas ao mercado e ao controlo, esta exclusão foi recusada pelos Estados-Membros, que salientam que o verdadeiro problema reside no facto de a importação de manteiga ser autorizada em virtude de condições preferenciais impostas pelo Conselho e de acordos internacionais; porém, uma vez importada, a manteiga deve ser tratada do mesmo modo que a manteiga da UE. Além disso, a Comissão está vinculada por concessões e acordos internacionais, não podendo, portanto, deixar de pagar restituições sobre os produtos extra anexo I, embora estes últimos contenham produtos transformados importados abrangidos por outros códigos da Nomenclatura Combinada.

Segundo o Tribunal, a manteiga importada deverá ser utilizada no âmbito dos regimes preferenciais relativos aos produtos de pastelaria e aos gelados alimentares, uma vez que tal permite evitar custos de acondicionamento e de distribuição associados à venda a retalho. Todavia, a Comissão considera que, embora a eliminação dos custos de distribuição a retalho constitua uma vantagem, tal ganho é, em certa medida, compensado pelo facto de o preço obtido para a manteiga a granel ser inferior ao preço da manteiga em porção vendida a retalho. Além disso, é mais dispendioso produzir manteiga concentrada a partir de manteiga do que a partir de nata, que é, normalmente, a matéria-prima utilizada e na qual a ajuda se baseia. Além disso, os operadores só ocasionalmente recorrem a esta opção, conforme o estado do mercado.

34. Embora, no seu parecer sobre a quitação relativa ao exercício orçamental de 1997(1), o Conselho tenha recomendado a origem comunitária como condição de aplicabilidade do regime dos produtos de pastelaria e dos gelados alimentares, no seu novo Regulamento (CE) n.o 1255/1999 [que incorpora o Regulamento (CEE) n.o 1723/81 do Conselho, o qual autoriza a adopção de medidas de escoamento], não excluiu a manteiga importada na utilização na produção de manteiga concentrada. Todavia, a manteiga importada enquanto tal está já excluída do regime.

Aspectos sanitários específicos

35 - 38. A pedido dos Estados-Membros, há já mais de 20 anos que foram introduzidos marcadores para efeitos de controlo. Os produtos marcados são objecto de controlos mais estritos do que os produtos não marcados. Na altura, não existia qualquer legislação comunitária relativa aos aditivos alimentares, aromatizantes, etc. Não incumbia, portanto, à Comissão exigir que a utilização dos marcadores fosse sujeita a ensaios ou a acordo relativamente à forma e à quantidade muito limitada requerida. Incumbia antes aos Estados-Membros, que tinham aceite marcadores na legislação comunitária, assegurar que os mesmos eram aceitáveis para o consumo humano sob a forma e na quantidade muito limitada exigida, em conformidade com a sua legislaç