RELATÓRIO ESPECIAL Nº 2/88 sobre A abordagem integrada no financiamento comunitário das acções com finalidade estrutural acompanhado das respostas da Comissão (88/C 188/01) (Observações em conformidade com o nº 4 do artigo 206º A do Tratado CEE)

ÍNDICE >PIC FILE= "T0050238">

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1. INTRODUÇÃO

1.1. Desde 1978, os textos comunitários em matéria de financiamentos com finalidade estrutural ocupam um lugar cada vez mais importante no conceito de abordagem integrada. Esta abordagem assenta na ideia de que o impacto das diversas medidas será maior se o seu efeito for combinado do que se elas forem aplicadas separadamente, podendo resultar uma maior interacção a partir do melhor ordenamento de vários financiamentos, bem como de uma gestão mais coordenada dos diversos projectos de investimento.

1.2. A abordagem integrada subentende várias implicações quanto aos objectivos, condições, critérios e procedimentos de intervenções dos diferentes instrumentos. Essas implicações foram expostas num documento de informação que a Comissão apresentou ao Conselho e ao Parlamento (1) com vista a determinar os métodos que devem favorecer a integração.

1.3. O objectivo de realizar uma abordagem integrada aparece, concretamente, pela primeira vez, com a operação a favor de Nápoles, executada essencialmente sob a égide do FEDER, a partir de 1979, e no âmbito dos instrumentos financeiros já existentes.

1.4. O conceito de abordagem integrada aparece novamente na operação a favor de Belfast. Porém, neste caso, contrariamente à operação anterior, um regulamento do Conselho, inicialmente proposto pela Comissão em 1981 e adoptado em 1983, previu uma acção excepcional bem como uma contribuição financeira que se juntaram aos meios aplicados pelos fundos comunitários tradicionais.

1.5. Surgiram, entretanto, três acções de carácter predominantemente agrícola, referentes às Ilhas Ocidentais (Escócia), ao Lozère e ao Sudeste da Bélgica. Estas novas acções diferenciam-se das duas anteriores pela existência de regulamentos, adoptados pelo Conselho em 1981 prevendo, para as três regiões consideradas, programas de desenvolvimento integrado, bem como dotações suplementares específicas, reservadas a medidas agrícolas.

1.6. Em 1983, a Comissão submeteu ao Conselho uma proposta de regulamento instituindo programas integrados mediterrânicos (PIM), tendo o regulamento sido adoptado em 1985 (2). Entretanto, pôs-se em prática um determinado número de acções-piloto preparatórias de carácter experimental, com vista a testar os métodos de elaboração e de gestão previstos para os programas integrados mediterrânicos.

1.7. No plano regulamentar, não houve qualquer disposição específica até 1984 sobre a própria noção de integração, tendo as iniciativas anteriores a essa data sido adoptadas sem que houvesse qualquer definição normativa sobre a matéria. Desde 1984, a noção de integração aparece, no que se refere ao FEDER, no novo regulamento adoptado em Junho de 1984 e, no que se refere aos programas integrados mediterrânicos, no regulamento adoptado em Julho de 1985. Não se tomaram medidas correspondentes para os outros instrumentos financeiros, embora as «orientações» da Comissão para a gestão do Fundo Social Europeu (FSE) (3) prevejam uma prioridade para as operações, acções ou programas integrados que envolvem a acção simultânea de vários instrumentos financeiros comunitários.

1.8. Relativamente às operações integradas de desenvolvimento, o novo regulamento do FEDER determina que elas são constituídas por um conjunto coerente de acções e de investimentos públicos e privados, para cuja realização a Comunidade e as autoridades nacionais e locais dos Estados-membros contribuem de uma maneira bastante coordenada através da aplicação conjunta dos diferentes instrumentos financeiros com finalidade estrutural. Essas mesmas disposições são de novo referidas, de forma um pouco mais elaborada, nos artigos 2º, 4º, 5º e 9º do Regulamento (CEE) nº 2088/85, relativo aos PIM.

1.9. O presente relatório tem por objectivo analisar o conjunto das iniciativas, aplicadas em matéria de abordagemintegrada, com ou sem base regulamentar, antes da realização dos PIM propriamente ditos. Trata-se de quatro tipos de intervenções, que a seguir se analisam sucessivamente (operação Nápoles, operação Belfast, acções agrícolas, acções-piloto preparatórias), de natureza algo distinta, embora todas caracterizadas pelo objectivo de conduzir a uma integração dos diversos meios financeiros concedidos às zonas e às actividades consideradas.

(1) As notas de rodapé encontram-se agrupadas no final do relatório 2. OPERAÇÃO INTEGRADA DE DESENVOLVIMENTO PARA NÁPOLES

2.1. A gravidade dos problemas ligados à ausência ou à insuficiência de infraestruturas de base (saúde pública, transportes, água e canalizações, habitação, serviços), bem como à necessidade de criar novos empregos produtivos, numa zona com forte concentração populacional como a de Nápoles, levou a Comunidade e as autoridades italianas interessadas a empreender um esforço extraordinário que se traduziu pelo arranque, em Outubro de 1979, de uma operação integrada para Nápoles(OPIN).

Estrutura de coordenação da operação

2.2. A operação não apresenta um quadro regulamentar específico nem mesmo uma contribuição financeira. A sua aplicação efectua-se através dos instrumentos legislativos e administrativos tradicionais, embora com a intervenção adicional de um grupo encarregado da supervisão e coordenação que deve, na medida do possível, eliminar os obstáculos de diversa natureza que se opõem à boa execução dos projectos. O financiamento dos trabalhos depende, portanto, dos canais tradicionais, passando-se o mesmo em relação à Comunidade, que participa no financiamento da operação através dos seus instrumentos com finalidade estrutural, não tendo sido prevista especificamente, nos orçamentos comunitários, qualquer dotação para a operação.

2.3. O grupo é composto por representantes das autoridades comunitárias, nacionais, regionais e locais. Quando da sua criação, em 1980, incluía dois grupos, um de responsáveis políticos e um designado por grupo técnico. Este último foi substituído em 1985 por uma comissão coordenadora, que, mantendo as mesmas tarefas e composição que o grupo técnico anterior, dispõe de um secretariado permanente alargado (seis ou sete agentes). Compete à comissão coordenadora formular as propostas após ter identificado as prioridades e as dificuldades quanto à boa execução dos projectos. Actua sob a jurisdição do grupo de responsáveis políticos, que deverá manter informado.

2.4. Na realidade, a abordagem integrada não modificou as competências e a organização administrativa e financeira dos diversos organismos que participam na operação ou cuja intervenção é necessária para a realização dos investimentos. A estrutura de coordenação assume tarefas de informação, parecer, proposta, incentivo e mesmo assistência técnica. Contudo, na prática, não só as decisões relativas a cada investimento continuaram a ser tomadas de maneira inteiramente autónoma por cada um dos organismos em questão e para execução dos seus próprios procedimentos, mas também a coordenação continuou a ser muito fraca, relativamente à preparação e realização dos projectos. A principal dificuldade encontrada pela realização da operação reside na falta de uma coordenação adequada, efectuada no próprio local, entre as várias instâncias administrativas intervenientes.

2.5. Os esforços da comissão coordenadora para reunir as informações relativas aos investimentos, às suas modificações, aos prazos de execução e fontes de financiamento, às dificuldades de realização e eventuais medidas correctivas desempenharam até ao momento um papel pouco significativo no processo de decisão das autoridades locais. As várias intervenções que integram a operação estão reagrupadas no seu conjunto, sendo porém difícil considerá-las coordenadas e, a fortiori, integradas : trata-se de um conjunto de programas dos diversos organismos, elaborados sem haver um quadro comum de referência anteriormente estabelecido e aplicado sem critérios comuns de prioridade.

Programação da operação

2.6. A operação integrada não teve, sobretudo na sua primeira fase, uma programação válida. Na prática, a operação é constituída por listas de trabalhos comunicadas pelas diversas administrações intervenientes, cuja realização é em parte decidida e em parte prevista. As previsões que daí resultam são pouco realistas, quer porque os projectos não são sempre tecnicamente perfeitos, quer porque os financiamentos necessários não são sempre garantidos. Por outro lado, o reagrupamento dos investimentos na operação assenta essencialmente numa base geográfica, sem que haja um verdadeiro critério de integração de todos os instrumentos financeiros intervenientes.

2.7. Os investimentos financiados, tanto os de infraestrutura como os industriais, referem-se a múltiplos sectores de actividade. Visto que as disponibilidades financeiras eram insuficientes para cobrir a totalidade das acções consideradas, era necessário ter havido, da parte das autoridades locais responsáveis pela operação integrada, uma melhor selecção e uma melhor concentração nas intervenções prioritárias. A ligação com o programa de desenvolvimento regional para o Mezzogiorno é igualmente pouco consistente, limitando-se a algumas referências ou a uma descrição sucinta, sem incidência real ao nível das decisões operacionais.

2.8. Por outro lado, as informações disponíveis no local, mesmo parciais e pouco precisas, referem-se exclusivamente à realização financeira e física dos investimentos. Não é dada qualquer informação quanto aos objectivos pretendidos pela realização dos projectos, num prazo determinado, embora uma programação válida e eficaz implique a definição de tais objectivos antes de qualquer decisão quanto à escolha dos projectos a financiar e, além disso, a abordagem integrada devesse constituir a ocasião privilegiada para uma melhor coordenação das intervenções.

2.9. Essa situação é esclarecida através dos trabalhos de saneamento do golfo de Nápoles, que constituíram um dos sectores principais e mais antigos de intervenção. O sistema de despoluição escolhido baseia-se no tratamento das águas residuais urbanas e industriais e, portanto, na construção de um conjunto de instalações de depuração e de redes de canalização.

2.10. No final de 1986, o custo dos trabalhos envolvidos nesta fase da operação elevava-se a 1 757 000 Mio LIT, estando pagos cerca de metade.

2.11. No decurso das suas verificações no próprio local, o Tribunal preocupou-se em conhecer a contribuição das instalações em actividade para o saneamento do golfo. Com este objectivo, solicitou às autoridades italianas os resultados das análises laboratoriais às águas tratadas, efectuadas por quatro instalações ou sectores de instalações de depuração já em actividade, cujo custo de investimento se elevara a um total de 344 000 Mio LIT (4).

2.12. Em relação ao primeiro projecto, não se conseguiram dados, tendo o laboratório considerado não poder proceder às análises solicitadas, uma vez que a amostra tinha sido colhida pelos próprios interessados, o que não dava garantias quanto à sua origem. Relativamente ao segundo projecto, também não se obtiveram informações válidas, visto que o documento laboratorial se limitou a indicar os dados das análises, sem mencionar os valores de referência em vigor, o que torna a sua interpretação difícil. Quanto ao terceiro, os resultados ultrapassaram o limite máximo de poluição admitido, podendo os dados laboratoriais relativos às normas reconhecidas ser apenas documentados em relação ao quarto projecto.

2.13. Tais constatações revelam que é necessária uma maior coordenação entre os serviços intervenientes na despoluição do golfo, devendo tomar-se medidas no sentido de assegurar de maneira sistemática que os tratamentos efectuados pelas instalações correspondam, de facto, em termos quantitativos e qualitativos, aos resultados previstos.

Documentação básica disponível

2.14. A documentação disponível é essencialmente constituída por um «processo operacional de base», organizado pela estrutura de coordenação, tendo em conta as informações obtidas das diversas administrações em causa. O processo inclui os projectos de investimento seleccionados, dando indicações que se referem sobretudo às previsões de custos e prazos da sua realização, às fontes de financiamento possíveis, à fase de evolução bem como à situação administrativa, técnica e financeira dos diversos projectos.

2.15. Tal processo é constantemente adaptado e completado em função da evolução das realizações e das prioridades dos organismos. Inicialmente, e para o período 1980 - 1984, o processo previa investimentos da ordem de 5 000 000 Mio LIT (ou seja cerca de 4 120 Mio ECU, à taxa de câmbio contabilística de Dezembro de 1980) para trabalhos em 17 sectores, principalmente no que se refere ao tratamento de águas e a outras obras de saneamento, abastecimento de água, infraestruturas de transporte, bem como para diversas iniciativas industriais, comerciais, artesanais, de investigação ou de formação. No final de 1984, o total dos investimentos previstos passara a cerca de 12 000 000 Mio LIT (ou seja cerca de 8 700 Mio ECU, à taxa de câmbio contabilística de Dezembro de 1984), resultando essa diferença dos efeitos da desvalorização da moeda, da inclusão de novos projectos ou alterações sectoriais nas listas, bem como do carácter inteiramente provisório de certas previsões.

2.16. Depois de um primeiro período, que cobriu os cinco anos 1980 - 1984, foi organizado um segundo processo operacional para o triénio 1985 - 1987. Os investimentos incluídos neste segundo processo compreendem simultâneamente projectos novos e outros já incluídos no primeiro processo mas cuja realização não se pudera efectuar, nomeadamente por razões técnicas ou financeiras. Na versão deste segundo processo, actualizado em 31 de Dezembro de 1986, os investimentos previstos elevavam-se a 6 867 000 Mio LIT (ou seja cerca de 4 800 Mio ECU, à taxa de câmbio contabilística de Dezembro de 1986), cujo financiamento era apenas garantido até um limite de cerca de 62 %, ficando ainda por determinar a cobertura financeira dos restantes 38 %.

2.17. As sucessivas actualizações dos dados existentes no processo operacional de base efectuam-se segundo modalidades que apenas permitem comparações parciais e aproximadas entre as previsões consideradas para um período e as realizações efectivas. Praticamente, as listas têm como principal objectivo mostrar qual a situação dos projectos, na data da sua elaboração, relativamente à sua cobertura financeira bem como as autorizações e pagamentos que se lhes referem. Por outro lado, não se destinam a possibilitar um acompanhamento da fase de evolução dos projectos : não são elaboradas com base num modelo repetitivo e comparável, verificando-se que, de uma lista para outra, os investimentos aumentam, desaparecem, ou se transformam, sendo difícil o seu controlo.

2.18. A situação melhorou, sem dúvida, ao longo do segundo período, tendo-se eliminado bastantes projectos para conduzir a previsões mais realistas e a listas melhor preparadas. Contudo, há ainda que considerar que o final do período 1980 - 1984 deveria ter dado a oportunidade, tanto ao Estado-membro como à Comissão, de preparar uma documentação bastante mais adequada, completa e actualizada, que permitisse comparar as previsões e os resultados e passar, com melhor conhecimento de causa, à gestão dos projectos do segundo período.

Investimentos realizados e contribuições comunitárias

2.19. O anexo I do presente relatório apresenta uma situação global dos investimentos relativos ao primeiro e segundo períodos, no final de 1986. Foi elaborado pelo secretariado da OPIN com base nos dados contidos no «processo operacional de base», que constitui a única informação disponível, dado que a operação não dispõe nem de orçamento nem de contabilidade propriamente ditos.

2.20. De entre os cerca de 12 000 000 Mio LIT de investimentos que figuram nas listas do primeiro processo operacional, as realizações registadas no final de 1986 pelo grupo encarregado da supervisão e coordenação atingem um valor de 1 886 000 Mio LIT. Porém, é preciso ter em conta que esse montante inclui investimentos ou partes de investimentos ainda por realizar em 31 de Dezembro de 1986, mas cuja cobertura financeira se considera garantida. No conjunto, 26 trabalhos que faziam parte da operação ficaram terminados no final de 1986, representando um total de despesas de 598 000 Mio LIT.

2.21. Os documentos elaborados pelo secretariado da operação, em Março de 1983, indicavam investimentos começados, num valor total de 6 722 000 Mio LIT. Determinava-se igualmente que esses investimentos beneficiavam de uma cobertura financeira, aliás pela mesma razão que outros projectos ainda não começados, num total de 1 615 000 Mio LIT. Estas indicações, em comparação com as do anexo I ao presente relatório, levam a concluir que os dados relativos às realizações e financiamentos foram objecto de sucessivas versões contraditórias, que os responsáveis da operação justificam como resultado do carácter experimental do período.

2.22. Na falta de documentos apropriados, não é possível determinar com precisão a contribuição comunitária total a favor dos investimentos incluídos na operação integrada. Relativamente ao período 1980 - 1985, os serviços da Comissão elaboraram uma estimativa para a região de Nápoles de que resultam os dados que aparecem no quadro 1, relativos a autorizações de contribuições e a decisões de empréstimos.

2.23. Ao nível da administração da Comissão, são essencialmente os serviços do FEDER que procedem ao acompanhamento da operação integrada. Praticamente, do conjunto dos auxílios indicados no parágrafo anterior, apenas as contribuições do FEDER são objecto de uma conta distinta que permite um acompanhamento específico, sendo, no entanto, a relação com a operação integrada, mesmo para essas contribuições, essencialmente de carácter geográfico. É difícil admitir que a análise das contas não permita obter, rubrica por rubrica, uma repartição das autorizações e pagamentos comunitários de que a operação beneficiou.

Aumento dos recursos e maior rapidez na sua utilização

2.24. Um dos objectivos já afirmados da operação era aumentar os auxílios financeiros a favor da região de Nápoles, tornando a sua utilização mais rápida. Quanto ao aumento dos auxílios, nem o Estado-membro nem a Comissão forneceram qualquer elemento que permita reconhecer se o mesmo se verificou. No que se refere mais especialmente às ajudas comunitárias, a ausência de dados por região para o conjunto dos instrumentos financeiros com finalidade estrutural torna difícil o estabelecimento de comparações globais.

2.25. Em relação ao FEDER, as contribuições concedidas à área geográfica coberta pela operação aumentaram de maneira significativa : a quota italiana, e em seguida os intervalos de variação, foram utilizados em maior quantidade para a região de Nápoles que, ao longo do período 1980 - 1984, beneficiou de 22 % do total das contribuições concedidas pelo FEDER à Itália (com um máximo de 39 % em 1982), ou seja uma taxa cerca de cinco vezes mais elevada do que ao longo dos cinco anos anteriores. Portanto, para o FEDER, a existência da operação traduziu-se pela concessão de mais contribuições à região considerada. Contudo, as investigações efectuadas várias vezes pelo Tribunal não permitiram determinar se os financiamentos nacionais, regionais, ou locais tiveram uma evolução análoga.

2.26. Quanto à maior rapidez na utilização dos meios financeiros, a realização dos trabalhos implica sempre atrasos importantes, relacionados com a demora dos procedimentos de expropriação, com litígios, muitas vezes inevitáveis, e com a aprovação de variantes. Uma parte importante dos atrasos deve-se igualmente a desentendimentos no seio das administrações e à demora verificada >PIC FILE= "T0050240">

nas respectivas discussões. A esse respeito, a Comissão lembrou às autoridades em causa a necessidade de acelerar a execução das decisões, eliminando os obstáculos de natureza administrativa que se levantam.

2.27. A análise dos prazos e do processo de execução dos projectos da operação não permite descobrir qualquer elemento positivo particular, em comparação com a média dos outros projectos financiados pela Comissão em Itália. No que se refere mais especificamente ao FEDER, que, como já foi referido, é o único instrumento financeiro comunitário em relação ao qual existem informações mais precisas a respeito da operação, havia ainda por encerrar, no final de 1986, decisões de contribuições relativas aos anos de 1978 e 1979. Vários investimentos não foram abrangidos por qualquer pagamento de contribuições do FEDER durante anos, devido a atrasos no arranque dos trabalhos ou como consequência da sua suspensão.

3. PROGRAMA DE OPERAÇÃO INTEGRADA DE BELFAST

3.1. O primeiro documento que constituiu uma proposta de operação integrada para Belfast foi apresentado pelo Reino Unido à Comissão, em 1981. Tinha em vista estimular a renovação das actividades económicas e sociais através de uma integração e concentração dos recursos nacionais e comunitários em benefício dessa cidade.

Previsão do âmbito da operação

3.2. O documento previa investimentos num total de 486 Mio UKL, (cerca de 860 Mio ECU, à taxa de câmbio contabilística de Dezembro de 1981) distribuído do seguinte modo: - infraestruturas industriais 63,3 Mio UKL

- habitação e infraestruturas sociais 286,5 Mio UKL

- transportes urbanos 136,2 Mio UKL

O Conselho aprovou uma medida especial, em complemento do auxílio dos instrumentos financeiros comunitários tradicionais, que foi objecto do Regulamento (CEE) nº 1739/83 do Conselho, de 21 de Junho de 1983 (5). Este regulamento, cujos considerandos fazem uma referência breve ao processo «de investimentos interdependentes» apresentado pelo Estado-membro, prevê contribuições para a renovação urbana de Belfast, num total de 100 Mio ECU durante três anos (1983 - 1985), a serem financiadas por uma dotação inscrita especialmente no orçamento para esse efeito. Fixa, além disso, a taxa máxima do auxílio comunitário em 70 % do custo do investimento, constituindo ainda essa taxa um limite máximo a respeitar em caso de acumulação de várias contribuições comunitárias. A proposta inicial de regulamento, apresentada em Novembro de 1981 pela Comissão, previa uma acção a favor das condições de habitação, objectivo que não foi aceite pelo Conselho, não tendo este último considerado as despesas a favor da habitação como elegíveis para contribuições nos termos do Regulamento (CEE) nº 1739/83.

3.3. Um segundo documento, elaborado em 1984 pelas mesmas autoridades nacionais, continua, em relação ao período posterior a Março de 1985, o processo começado em 1981, sem incluir, contudo, um financiamento especial adicional. O segundo documento inclui um grande leque de projectos de infraestrutura que têm por objectivo fomentar o desenvolvimento do sector privado e estimular a renovação económica geral. Esses projectos, num total de 758,6 Mio UKL (ou seja 1287,2 Mio ECU, à taxa de câmbio contabilística de Dezembro de 1985), estão repartidos por três grupos, de modo mais pormenorizado do que no primeiro documento, conforme se apresenta no quadro 2.

3.4. As despesas a favor da habitação representam 24 % do total da operação e 50 % das despesas do Grupo I, as únicas que beneficiam de uma verdadeira cobertura financeira.

3.5. A operação integrada ficou a cargo de uma estrutura de coordenação. Trata-se de entidades às quais compete dar conselho e emitir parecer, já existentes anteriormente à execução da operação e reestruturadas em 1984 de modo a permitir a participação de representantes da Comissão e do sector privado. A estrutura inclui um comité composto por autoridades e representantes de organismos especializados em assuntos de ambiente, habitação, educação e serviços sanitários. O comité é assistido por dois grupos de trabalho para as questões relativas, respectivamente, ao centro da cidade (meio ambiente, transportes, recuperação de bairros) e ao programa urbano (funcionamento e desenvolvimento da economia urbana, novas iniciativas, etc.).

Aspecto integrado da operação

3.6. Tanto sob o ponto de vista da planificação como sob o da escolha dos projectos, sua administração e seu financiamento, a análise da operação não permite detectar uma abordagem realmente integrada nem processos diferentes dos aplicados aos investimentos que não fazem parte da operação.

3.7. As propostas de investimento dos diversos departamentos em causa encontram-se reunidas nos documentos da operação sem que sejam notórios os aspectos de integração. Esses documentos não indicam, particularmente, as relações entre projectos ou grupos de projectos nem quais os elementos que se supõe produzirem maior efeito no processo de desenvolvimento. Na prática, o grupo de >PIC FILE= "T0050241">

coordenação manteve, sem modificação, as prioridades e prazos previstos pelos diferentes departamentos que apresentaram os projectos.

3.8. Aplica-se a mesma observação aos pedidos de contribuição apresentados no âmbito do Regulamento (CEE) nº 1739/83, cujo artigo 3º prevê que o Reino Unido apresente anualmente à Comissão uma lista dos projectos cujo financiamento é solicitado. As verificações efectuadas pelo Tribunal no próprio local mostraram que a lista relativa ao ano de 1983 foi elaborada, tendo em vista o seu envio à Comissão, com base em contactos verbais entre os serviços do departamento encarregado das relações com a CEE e os outros departamentos da Irlanda do Norte. Para 1984 e 1985, as listas foram elaboradas segundo um procedimento análogo, mesmo no caso de os pedidos terem sido apresentados aos departamentos por escrito.

3.9. A estrutura encarregada da coordenação da operação integrada tem essencialmente uma função consultora e de emitir parecer, cabendo a responsabilidade quanto à decisão de realizar um investimento e quanto à sua execução exclusivamente às autoridades competentes em relação aos diversos sectores de projectos. As instâncias que participam nessa estrutura existiam já antes da operação integrada. Embora a organização tenha sido adaptada de modo a prever a eventual participação da Comissão nas reuniões, não foi modificada para ter em conta as tarefas específicas da operação. Essas tarefas limitaram-se, de facto, à emissão de pareceres sobre os documentos a apresentar à Comissão e a uma informação sobre a evolução dos trabalhos, sem chegar realmente às questões de prazo de realização, prioridades e relações entre projectos.

3.10. O sistema de financiamento também não foi modificado em função dos requisitos da operação integrada. Apenas os investimentos do Grupo I beneficiam de uma cobertura financeira, sendo as dotações necessárias à sua realização geridas de maneira autónoma pelas diferentes autoridades especializadas. Apenas se podem verificar transferências de dotações financeiras entre projectos geridos pela mesma autoridade.

Fase de realização da operação

3.11. Nem o Estado-membro nem a Comissão criaram uma conta específica da operação integrada, que mostre a fase de realização dos diversos sectores do programa. A ausência de qualquer documento financeiro adequado leva igualmente a concluir que não há uma verdadeira gestão da operação integrada nem, a fortiori, da avaliação dos seus resultados.

3.12. As autoridades da Irlanda do Norte declaram que cerca de 320 Mio UKL de investimentos, ou seja aproximadamente 65 % do montante de 486 Mio UKL previsto pelo documento de 1981, tinham sido realizados até ao final do exercício orçamental de 1985 - 1986, isto é até 31 de Março de 1986. O grau de realização varia provavelmente de um sector do programa para outro, embora as indicações existentes sobre o assunto não sejam suficientemente precisas.

3.13. Para a acção específica prevista pelo Regulamento (CEE) nº 1739/83, estabelecem-se situações contabilísticas, >PIC FILE= "T0050242">

resumindo-se os dados principais, com base na situação existente em Março de 1987, aos mencionados no quadro 3.

3.14. Contudo, não se estabelece uma situação contabilística análoga, nem ao nível da Comissão nem ao do Estado-membro, para o conjunto das contribuições comunitárias concedidas às diversas categorias de investimentos referentes à operação integrada. Uma tal lacuna é particularmente lamentável no que se refere à Comissão que deveria dispor, pelo menos, de uma contabilidade recapitulativa das autorizações e pagamentos comunitários relativos à operação. Portanto, é na base de investigações e de dados fornecidos por documentos diversos que os serviços da Comissão avaliam em cerca de 36 Mio UKL o total das contribuições do FEDER concedidas de 1981 a 1985 à área geográfica coberta pela operação integrada. No que se refere ao Fundo Social, ao FEOGA-Orientação e às dotações «energia», o total das contribuições para o mesmo período e mesma região seria da ordem de 5 Mio UKL.

3.15. Praticamente, tanto ao nível nacional como ao nível comunitário, o acompanhamento da operação integrada limitou-se ao que foi efectuado através da aplicação do Regulamento (CEE) nº 1739/83, que prevê uma medida excepcional para a renovação urbana de Belfast. O próprio regulamento foi gerido mais como medida suplementar vinculada ao FEDER do que como componente de uma operação integrada.

Carácter adicional do auxílio previsto pelo Regulamento (CEE) nº 1739/83

3.16. Nos termos do artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 1739/83, o Reino Unido prestará à Comissão todas as informações que lhe permitem assegurar-se do carácter adicional do auxílio comunitário face ao volume do conjunto das despesas nacionais afectas aos investimentos necessários à renovação urbana. A concessão do auxílio depende da apreciação deste carácter adicional.

3.17. Os dados que o Tribunal obteve das autoridades do Estado-membro permitem constatar que as despesas de investimentos em matéria de renovação urbana na região de Belfast evoluiram de 1981 a 1984, conforme se apresenta no quadro 4.

3.18. No período considerado, o aumento é de 45,7 Mio UKL para as despesas de habitação e de 0,5 Mio UKL para os outros investimentos. Em relação a 1984/85, não existiam informações análogas para a região de Belfast, mas apenas para toda a Irlanda do Norte. Relativamente a 1981/85, no total desse período, as despesas distribuíam-se conforme se apresenta no quadro 5, ou seja com um acréscimo de 84,4 Mio UKL para despesas de habitação, ao passo que as outras despesas registavam uma redução de 26,7 Mio UKL.

3.19. É, portanto, evidente que o esforço suplementar de investimento incidiu essencialmente em despesas de habitação, ou seja numa categoria de despesas que não eram elegíveis para a concessão da contribuição prevista pelo Regulamento (CEE) nº 1739/83. Praticamente, as dotações serviram, portanto, para aumentar o financiamento de investimentos a favor da habitação, sem que a Comissão tenha tido a possibilidade de conhecer plenamente a situação em matéria de alojamento e de garantir as melhores condições para a eficácia das intervenções, visto se tratar de um domínio não coberto pelo regulamento.

Quadro 4 - Despesas de investimentos em matéria de renovação urbana na região de Belfast

>PIC FILE= "T0050243"> Quadro 5 - Despesas de investimentos em matéria de renovação urbana em toda a Irlanda do Norte

>PIC FILE= "T0050244"> 4. PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO PARA AS ILHAS OCIDENTAIS (ESCÓCIA), O LOZÈRE E O SUDESTE DA BÉLGICA

4.1. No contexto do financiamento comunitário das estruturas agrícolas, os três Regulamentos (CEE) nºs 1939/81, 1940/81 e 1941/81 do Conselho, adoptados em 30 de Junho de 1981 (6), fixaram disposições para uma abordagem integrada. Estes textos prevêem três acções, contribuindo cada uma delas para a realização de um programa de desenvolvimento integrado, respectivamente nas Ilhas Ocidentais (Escócia), no Lozère e no Sudeste da Bélgica. Se bem que as operações de Nápoles e de Belfast tenham essencialmente um carácter FEDER ou em conformidade com o FEDER, os três programas integrados que a seguir se examinam são de carácter essencialmente agrícola, tendo apenas sido determinada e documentada a sua componente agrícola.

Conteúdo dos regulamentos

4.2. Os três regulamentos enunciam os objectivos gerais dos programas integrados e indicam que estes últimos devem incluir medidas a favor não só da agricultura e dos produtos agrícolas mas também da infraestrutura, do turismo, do artesanato e da indústria bem como de outras actividades complementares indispensáveis à melhoria da situação sócio-económica geral das regiões consideradas.

4.3. Na realidade, as medidas agrícolas, as únicas para as quais foi concedido um financiamento específico, são igualmente as únicas que foram pormenorizadas. Relativamente às intervenções do FEDER e do Fundo Social, os regulamentos limitam-se a uma referência, indicando que os instrumentos disponíveis devem ser combinados e aplicados de forma integrada, mas sem determinar em que deve consistir a integração, nem como deve ser realizada. Os regulamentos, portanto, quase não contêm elementos para uma preparação adequada dos programas integrados.

4.4. A duração das acções é de cinco anos, a contar da data de emissão do parecer da Comissão sobre os programas que lhe são apresentados por cada um dos três Estados-membros em questão. Quanto à ajuda da secção «Orientação» do FEOGA a favor das medidas agrícolas, considera-se que seja, respectivamente, de 13 Mio ECU, 12 Mio ECU e 5 Mio ECU para cada um dos três regulamentos, estando coberta por dotações específicas a serem previstas para esse efeito no orçamento. O encargo dos outros Fundos comunitários não está calculado, o que implica que deve ser financiado pelas dotações normais inscritas para concessão das respectivas contribuições. Relativamente ao Lozère, a duração da acção passou a ser de 7 anos e o custo previsional foi reduzido para 8 Mio ECU pelo Conselho, em 19 de Outubro de 1987 (7).

4.5. Em relação aos dois primeiros regulamentos, a contribuição do «FEOGA-Orientação» representa 40 % das despesas elegíveis ; no que se refere ao Sudeste da Bélgica que, ao contrário dos regulamentos anteriores, constitui uma medida directa, o reembolso da secção «Orientação» é de 35 % das despesas elegíveis. Os dois primeiros programas foram objecto de pareceres da Comissão, em 5 de Abril de 1982 (Lozère) e em 23 de Junho de 1982 (Ilhas Ocidentais da Escócia). Relativamente ao terceiro programa, o parecer foi emitido, para uma parte das medidas, em Dezembro de 1984 e, para a outra parte, em Julho de 1986 (ver ponto 4.14 a seguir). Uma revisão do programa para as Ilhas Ocidentais (Escócia) foi apresentada pelo respectivo Estado-membro, em 6 de Novembro de 1985, tendo sido objecto de um parecer da Comissão, em 13 de Fevereiro de 1986.

Conteúdo dos programas

4.6. O conteúdo dos programas que foram elaborados para cada um dos três regulamentos quase não difere, quanto ao essencial, do dos programas habitualmente elaborados para as acções agrícolas com finalidade regional. Às medidas agrícolas acrescentaram-se outras possibilidades de acção (infraestruturas, artesanato, turismo, formação), sem se indicar as relações eventualmente existentes entre os componentes e, a fortiori, sem se analisar as possibilidades de interacções e sem se avaliar as combinações de operações susceptíveis de produzir o máximo efeito no potencial de desenvolvimento das regiões em causa.

4.7. As inspecções efectuadas no próprio local pelos serviços do Tribunal mostraram, aliás, que as diversas partes dos programas são concebidas e executadas pelas entidades respectivas de maneira praticamente autónoma. Tal como para as operações integradas examinadas anteriormente, existem comissões de coordenação, embora apenas com competência para emitir parecer, limitando-se as suas intervenções a um plano formal, especialmente porque, não tendo os diferentes subprogramas sido concebidos de maneira integrada, a realização de cada um é independente, sem qualquer interacção aparente.

4.8. Relativamente às Ilhas Ocidentais (Escócia), as intervenções a financiar pelo montante de 13 Mio ECU, inscrito no Regulamento (CEE) nº 1939/81, referem-se à agricultura e à pesca. As despesas de investimentos relacionados, que se elevavam a 19,600 Mio UKL no programa inicial, passaram a 24,851 Mio UKL no documento revisto, atingindo a parte realizada até 31 de Dezembro de 1986 o valor de 18,555 Mio UKL.

4.9. Este programa prevê, para infraestruturas (estradas, portos, esgotos, etc.) e actividades não agrícolas (turismo, actividades têxteis, artesanato, etc.), um valor total de despesas elegíveis de 33,512 Mio UKL e uma intervenção comunitária de 13,611 Mio UKL, dos quais 13,211 Mio UKL a cargo do FEDER e 0,400 Mio UKL a cargo do Fundo Social. No início de 1987, não se dispunha de informações precisas, quanto à fase de realização dessas infraestruturas e das medidas não agrícolas.

4.10. As medidas agrícolas previstas pelo programa para o Lozère, bem como as despesas comunitárias que se lhe referem, podem ser agrupadas conforme se apresenta no quadro 6.

4.11. Esse mesmo programa prevê, para o FEDER, um total de investimentos de 224 174 000 FF e uma contribuição comunitária de 48 890 750 FF, a ser paga exclusivamente no âmbito do Regulamento (CEE) nº 2615/80 do Conselho, de 7 de Outubro de 1980 (8), que institui uma acção FEDER extra-quota no contexto do alargamento da Comunidade. Contudo, a documentação existente ao nível comunitário relativa à acção extra-quota não permite que haja garantia de execução dessas contribuições. Quanto à previsão de despesas a cargo do Fundo Social, ela não é especificada, limitando-se o programa a prever a intervenção deste Fundo em diversos tipos de formação profissional. Na falta de contabilidade específica no programa de desenvolvimento integrado, é com base em estudos efectuados a partir de documentos diversos que os serviços da Comissão avaliam os pagamentos comunitários, no final de 1985, em 7,7 Mio FF para o FEDER e em 4,3 Mio FF para o Fundo Social. Os documentos disponíveis não permitem estabelecer a comparação entre as operações financiadas e as que são consideradas pelo programa.

4.12. O programa do Sudeste da Bélgica prevê à partida medidas agrícolas no valor de 614,4 Mio BFR, dos quais 215 Mio BFR a cargo da CEE e 399,4 Mio BFR repartidos, em partes iguais, pelos orçamentos nacional e regional. Essas medidas dizem principalmente respeito à análise dos problemas agrícolas ao nível das explorações, às novas produções e tecnologias agrícolas, bem como à melhoria da infraestrutura agrícola. No final de 1986, as autorizações e pagamentos da Comunidade neste domínio elevavam-se, respectivamente, a 14,32 Mio BFR e a 3,05 Mio BFR.

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4.13. Quanto às acções não agrícolas do mesmo programa, avalia-se o seu total em 20,782 Mio BFR, ficando 18,057 Mio BFR a cargo da região da Valónia, 1,795 Mio BFR a cargo da comunidade francesa e 0,930 Mio BFR a cargo da comunidade germanófona. O programa determina que se trata do «esboço das políticas que serão conduzidas sem ter em conta secções e disposições previstas nos orçamentos», não sendo dada qualquer indicação quanto ao montante da eventual participação comunitária.

4.14. Relativamente ao Sudeste da Bélgica, cujo projecto de programa apenas foi apresentado à Comissão em Janeiro de 1984, o procedimento de análise teve que ser efectuado em duas fases, respectivamente para medidas agrícolas e medidas extra-agrícolas. A Comissão emitiu um parecer, em Dezembro de 1984, unicamente relativo às primeiras tendo, entretanto, em relação às outras medidas, solicitado ao Estado-membro, em Abril de 1986, que apresentasse uma versão alterada do documento, que foi submetida e constituiu objecto de um parecer, em Julho de 1986. Um tal procedimento, que consiste na aceitação da componente agrícola antes que se adoptem as outras componentes, está pouco em conformidade com as exigências da elaboração de um programa integrado.

Realizações

4.15. Nenhum documento permite determinar a fase de realização global de cada programa. Estabelecem-se situações periódicas unicamente para as medidas agrícolas financiadas a cargo dos montantes específicos previstos pelos três regulamentos. Em relação às outras medidas, as informações quanto às contribuições comunitárias concedidas aos investimentos situados nas três regiões só podem infelizmente ser deduzidas por meio da verificação dos documentos elaborados para a gestão dos diferentes Fundos, na medida em que esses documentos descrevem as divisões geográficas correspondentes às consideradas pelos três regulamentos. Uma tal situação é verdadeiramente inadmissível visto que, mesmo nessa hipótese, se trata apenas de comparações estabelecidas numa base geográfica, sem se poder estabelecer uma relação de integração entre as diversas iniciativas financiadas no âmbito dos programas.

4.16. O índice de realização no final de 1985, relativo às medidas agrícolas, era satisfatório no que se refere às Ilhas Ocidentais (Escócia), embora com reserva para as observações formuladas nos pontos 4.17 e 4.18 que se seguem. Esse mesmo índice revelava-se fraco para o Lozère (cerca de 30 %) mesmo apesar de o regulamento ser de Junho de 1981 e o programa ser de Abril de 1982. Quanto ao Sudeste da Bélgica, a realização apenas se iniciara em 1985, tendo o programa sido elaborado com atraso, conforme já observado.

4.17. A única das três acções agrícolas para a qual, até ao presente, se efectuou uma percentagem significativa de pagamentos é, portanto, a que se refere às Ilhas Ocidentais (Escócia). Para estas ilhas, a previsão inicial total das despesas agrícolas, no valor de 19,600 Mio UKL, incluía 3 Mio UKL para melhoramento fundiário. No final de 1985, de um total de despesas efectuadas de 14,954 Mio UKL, a parte destinada ao melhoramento fundiário equivale a 7,883 Mio UKL, passando a 11,631 Mio UKL no programa revisto, de um total de despesas de 24,851 Mio UKL.

4.18. As verificações efectuadas pelos serviços do Tribunal no próprio local mostraram que esse melhoramento fundiário consistia essencialmente na construção de vedações entre campos e entre explorações. Tais trabalhos, se não forem acompanhados de outras medidas, contribuem para o aumento do valor das propriedades embora tenham apenas uma fraca repercussão na actividade agrícola. Porém, no programa revisto, as previsões de despesas a favor da criação de gado, da formação profissional e dos planos de desenvolvimento sofreram reduções que variaram entre 23 % e 60 %, o que atenua ainda a integração das medidas, mesmo ao nível da componente agrícola. Por outro lado, a elevada taxa de concessão de subsídios, que pode atingir 85 % para tais trabalhos de construção de vedações, mostra que se trata de intervenções que oferecem poucas perspectivas de desenvolvimento e de rentabilidade.

5. ACÇÕES-PILOTO PREPARATÓRIAS DOS PROGRAMAS INTEGRADOS MEDITERRÂNICOS

5.1. Em 1983, a Comissão apresentou ao Conselho a sua primeira proposta de regulamento que institui programas integrados mediterrânicos (PIM) em três países da Comunidade : Grécia, França e Itália. No orçamento do mesmo exercício, foi criado um artigo (artigo 550) que incluía dotações (8 Mio ECU de dotações não diferenciadas) destinadas ao financiamento de acções piloto preparatórias sem qualquer base regulamentar. Estas têm, com efeito, um carácter puramente experimental, o que igualmente explica que a sua conclusão tenha sido inicialmente prevista para 1985. Têm como objectivo investigar e testar concretamente no terreno e aos diversos níveis, comunitário, nacional e local, os métodos de gestão financeira e administrativa mais adequados em matéria de abordagem integrada, com vista à preparação dos PIM.

Conteúdo das acções

5.2. Em princípio, cada acção-piloto preparatória refere-se a uma região determinada e inclui várias intervenções homogéneas e coerentes, financiadas pelos Fundos existentes. As áreas de competência desses Fundos não foram portanto modificadas, tendo as dotações do artigo 550 permitido um financiamento complementar às suas contribuições, através da tomada a cargo de uma taxa de reembolso mais elevada ou de despesas referentes a um maior número de investimentos. Contudo, relativamente a seis acções-piloto, a contribuição comunitária é unicamente a que está contemplada no artigo 550, o que leva a pôr em causa o seu carácter integrado.

5.3. Além das dotações de 1983 já indicadas (8 Mio ECU), foram ainda concedidas outras pelos orçamentos dos exercícios seguintes : 10 Mio ECU de dotações não diferenciadas em 1984, 20 Mio ECU de dotações de autorização e 10 Mio ECU de dotações de pagamento em 1985, 20 Mio ECU de dotações de autorização e 15 Mio ECU de dotações de pagamento em 1986 e dotações de pagamento no valor de 7,894 Mio ECU, em 1987. Os financiamentos concedidos referiram-se essencialmente a 25 acções-piloto preparatórias : 13 decididas em Dezembro de 1983 e alteradas posteriormente em Dezembro de 1984, duas decididas em Dezembro de 1985, quatro em Agosto de 1986 e ainda as seis acções já mencionadas no ponto anterior, decididas em 1985 e 1986.

5.4. As iniciativas a considerar deveriam ser seleccionadas com base no seu interesse para a preparação dos PIM, bem como nas possibilidades de realização, em especial quanto à utilização dos instrumentos financeiros existentes. O seu âmbito deveria ser determinado em cooperação com as autoridades competentes dos Estados-membros, nomeadamente no que se refere à descrição das operações, às fontes de financiamento e aos procedimentos administrativos a aplicar.

5.5. Praticamente, as decisões relativas às acções-piloto não dão indicação concreta quanto às medidas que devem garantir o carácter integrado das intervenções, ou remetem para disposições a elaborar posteriormente e que continuam imprecisas. Tais lacunas, que se explicam em parte pela natureza experimental das acções, contribuiram para tornar ainda mais difícil a execução destas.

Aspecto integrado das acções

5.6. O sistema de gestão estabelecido na Comissão para as acções-piloto preparatórias está centralizado num «grupo inter-serviços», composto por representantes das diferentes direcções-gerais intervenientes ou por outras unidades operacionais e superintendido por um grupo alargado de membros da Comissão. Além desse, foi criado um grupo técnico para cada acção, composto por representantes das direcções-gerais mais interessadas, havendo um elemento responsável pela coordenação das operações. Compete à direcção-geral a gestão das dotações do artigo 550, para a coordenação dos instrumentos financeiros, sendo as dotações dos outros Fundos estruturais geridas pelas diversas direcções-gerais responsáveis, em conformidade com as disposições regulamentares e administrativas correntes.

5.7. Para que se atinja o máximo de resultados a partir do carácter experimental das acções-piloto preparatórias, a sua elaboração deveria ser acompanhada de uma análise precisa e sistemática das concepções aplicadas, dos resultados concretos pretendidos e alcançados, bem como dos obstáculos encontrados. Na realidade, existem muito poucas informações sobre o assunto. A decisão que institui a acção-piloto preparatória implica um esquema de financiamento que evoca diversos instrumentos nacionais e comunitários, embora não permita conhecer o teor da acção, as características dominantes destinadas a distinguir a abordagem integrada de uma simples justaposição de financiamentos.

5.8. No que se refere à fase de realização, verifica-se que as deficiências são ainda mais consideráveis visto que não existe praticamente acompanhamento de cada acção no seu conjunto, nem sob o ponto de vista da progressão das operações nem sob o da experimentação dos métodos de gestão. As funções atribuídas aos coordenadores deveriam, no mínimo, ter sido definidas de maneira mais precisa, em termos de objectivos concretos e de procedimentos a aplicar.

5.9. Os objectivos de abordagem integrada, eventualmente esboçados na fase da decisão, não são seguidos na prática e, sem se proceder à adaptação das modalidades de intervenção dos diferentes Fundos existentes, a gestão das dotações inscritas no artigo 550 corre o risco de se transformar num instrumento financeiro autónomo suplementar. Uma tal evolução não melhoraria a integração das diversas componentes, conduzindo mesmo a uma espécie de maior concorrência entre os instrumentos financeiros.

5.10. A preocupação de experimentar a abordagem integrada, razão de ser das acções-piloto preparatórias, foi igualmente atenuada pelo aumento do número dessas acções, que passou de 13 em 1983 a 25 em 1986. Uma parte importante dos trabalhos administrativos foi assim dedicada às questões ligadas à concessão dos novos financiamentos, em detrimento da análise das conclusões a tirar das acções iniciais. Uma tal dispersão é tanto mais de acentuar na medida em que, de entre as novas acções-piloto preparatórias, seis são unicamente financiadas pelas dotações do artigo 550, encontrando-se portanto organizadas num contexto que não é o de uma abordagem integrada dos instrumentos financeiros comunitários.

Execução das decisões

5.11. A lista das acções-piloto preparatórias é apresentada no anexo II do presente relatório, que indica igualmente os prazos de execução previstos, as contribuições concedidas, bem como os dados existentes em matéria de evolução das realizações.

5.12. Três das 25 acções-piloto preparatórias financiadas foram consideradas concluídas no princípio de 1987. Os prazos de execução sofreram, portanto, atrasos sensíveis, uma vez que, de início, se previra concluir 13 acções no final de 1985. Portanto, as conclusões a tirar da experiência dessas acções também só com atraso se tornam conhecidas.

5.13. Não se elaborou qualquer documento, tanto no que se refere às medidas concluídas como às que estão ainda em curso, que permita conhecer a fase de execução de cada acção no seu conjunto, em termos físicos ou financeiros, e comparar desde logo as previsões com as realizações. As informações que o Tribunal obteve a este respeito referem-se unicamente à execução das dotações do artigo 550 e não às das contribuições concedidas pelos Fundos tradicionais. Tal facto leva a considerar que, na ausência de centralização dos dados financeiros, o acompanhamento das acções-piloto preparatórias foi apenas aplicado na prática às operações financiadas pelas dotações do artigo 550.

5.14. É essencial haver uma documentação devidamente pormenorizada e bem elaborada para o acompanhamento da execução das acções. Porém, os mecanismos financeiros em vigor ao nível comunitário raramente dão indicações quanto às despesas tomadas a cargo pelos Fundos numa região determinada. Em numerosos casos (por exemplo : subsídio compensatório para a agricultura de montanha, ajudas à formação, medidas a favor das florestas, diversas subvenções em matéria de infraestruturas, etc.), as contribuições são decididas e pagas mediante a análise de documentos globais referentes a um país ou a uma região, no seu conjunto, sem que seja possível definir a parte referente a um território mais específico.

5.15. Cada decisão que institui as acções-piloto prevê, por outro lado, a apresentação à Comissão de um relatório por parte dos Estados-membros, até terem decorrido três meses após conclusão das operações. O relatório tem em vista tirar as conclusões úteis para a execução dos PIM. Contudo, no princípio de 1987, ainda não fora transmitido à Comissão qualquer documento desse tipo, mesmo em relação às três acções consideradas concluídas tendo, portanto, os primeiros PIM sido aprovados, entretanto, pela Comissão sem o apoio de tais documentos.

6. CONCLUSÕES

6.1. Mesmo tendo em conta o seu carácter experimental, o conjunto das iniciativas em matéria de abordagem integrada, examinadas no presente relatório, conduz a resultados decepcionantes. O aspecto integrado das intervenções limita-se a algumas referências ou modalidades formais de apresentação, que figuram nas decisões de financiamento mas que não são habitualmente consideradas na fase da realização. Na prática administrativa, a gestão das medidas integradas reduz-se de facto à das dotações suplementares atribuídas nesse âmbito pelos regulamentos especiais ou decisões particulares.

6.2. Ao nível comunitário, as modalidades de gestão dos diversos instrumentos financeiros não foram adaptadas para ter em conta as necessidades e os objectivos da abordagem integrada. As acções financiadas limitam-se praticamente ao único indicador (regional, agrícola, dotações suplementares do artigo 550) em cujo contexto foram instituídas ; na melhor das hipóteses, têm simplesmente como objectivo, na falta de uma organização e documentação apropriadas, reunir, segundo uma base geográfica, as ajudas concedidas pelos diferentes Fundos.

6.3. Ao nível local, os grupos que devem mais especificamente garantir a integração têm uma função secundária, sem influência real na utilização das dotações, situação que condiciona evidentemente as possibilidades de acção da Comissão.

6.4. A ausência de um quadro contabilístico apropriado impede o conhecimento do conteúdo real e do desenvolvimento efectivo das iniciativas financiadas. Em relação à operação de Nápoles, tendo também em conta a importância das contribuições comunitárias em causa, há uma estrutura permanente que permite dispor de documentos recapitulativos periódicos. Trata-se, contudo, de situações elaboradas de maneira imprecisa, cuja interpretação é duvidosa ; na melhor das hipóteses, constituem apenas a justaposição, numa base geográfica, de dados referentes a determinados financiamentos, sem que haja qualquer elemento tendente a estabelecer a coerência das acções ou a utilização combinada dos meios. Relativamente às restantes iniciativas integradas, faltam documentos contabilísticos globais, verificando-se ainda tais faltas de documentação quanto aos relatórios de execução e, a fortiori, ao acompanhamento das acções e à avaliação dos seus resultados. Ao nível comunitário, existem as mesmas deficiências, o que é ainda menos admissível, devendo os serviços da Comissão dispor de meios para apresentar uma contabilidade recapitulativa do conjunto das operações financeiras referentes a cada acção integrada.

6.5. Do mesmo modo, os dados parciais disponíveis não permitem constatar uma maior rapidez na realização dos trabalhos ou um melhor ritmo de utilização das dotações. Neste aspecto, a situação dos investimentos examinados é inteiramente comparável à dos outros projectos normalmente financiados pelos Fundos. No aspecto qualitativo, as decisões e programas dão poucas indicações concretas quanto à melhoria prevista no impacto das intervenções e nos efeitos induzidos eventualmente esperados. As observações formuladas nos pontos 2.9 a 2.13, 3.19, e ainda 4.17 e 4.18 anteriores revelam que os problemas relativos ao impacto das intervenções deveriam ser objecto de uma maior atenção.

6.6. Foi elaborado recentemente um relatório, em nome da Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu, que teve por objecto o controlo orçamental da eficácia dos Fundos estruturais (9). Salienta que, em matéria de acções integradas, não se pode ainda falar de unidade nos planos jurídico e operacional, o que faz com que os procedimentos deliberativos sejam extremamente confusos e levem à adopção de simples «declarações de intenção», cuja execução está ligada ao respeito pelas disposições que regem cada um dos instrumentos.

6.7. A aprovação de acções integradas e os financiamentos que a acompanham não podem ser atribuídos sem condições. Requerem, no mínimo, que a acção visada seja objecto de uma verdadeira programação global e que a sua aplicação se efectue respeitando uma metodologia precisa que cubra o âmbito total da operação.

6.8. A acção administrativa requer, para a sua realização, uma organização que esteja em conformidade com os objectivos desejados, que não se verificou, em larga medida, nas acções analisadas no presente relatório. Para a preparação dos programas integrados mediterrânicos, a Comissão definiu e instituiu um conjunto de procedimentos capazes de resolver determinadas dificuldades encontradas anteriormente. Porém, é necessário garantir que esses procedimentos sejam efectivamente aplicados, a fim de evitar a repetição dos inconvenientes assinalados, particularmente no que se refere à gestão coordenada das intervenções e seu seguimento. A reforma em curso dos Fundos estruturais deverá igualmente permitir melhorar as condições da intervenção comunitária, aumentando a sua eficácia.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 18 de Maio de 1988.

Pelo Tribunal de Contas

Marcel MART

Presidente

(1) Doc. COM(86) 401 final/2. (2) Regulamento (CEE) nº 2088/85 do Conselho, de 23 de Julho de 1985, JO L 197 de 27.7.1985, p. 1. (3) JO C 5, de 10.1.1984, p. 3, ponto 2.2.,A. (4) Cuma (1º e 2º troços), Nola (1º troço), Acerra, Foce Regi Lagni (1º troço). (5) JO L 171 de 29.6.1983, p. 1. (6) JO L 197 de 20.7.1981, p. 6, 9 e 13. (7) Regulamento (CEE) nº 3158/87 do Conselho, de 19 de Outubro de 1987, JO L 301 de 24.10.1987, p. 4. (8) JO L 271 de 15.10.1980, p. 1. (9) Documento de sessão A 2-159/87, de 5.10.1987.

ANEXO I OPERAÇÃO NÁPOLES - QUADRO DOS INVESTIMENTOS NO FINAL DE 1986

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ANEXO II ACÇÕES-PILOTO PREPARATÓRIAS

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