PT Jornal Oficial da União Europeia L 59/194

DECISÃO (UE) 2016/290 DA COMISSÃO

de 16 de dezembro de 2015

relativa às medidas de auxílio aplicadas pela Verband der deutschen Milchwirtschaft e.V. ao abrigo da Lei do Leite e das Matérias Gordas (Alemanha) — SA.35484 (2013/C) [ex-SA.35484 (2012/NN)]

[notificada com o número C(2015) 9052]

(Apenas faz fé o texto em língua alemã)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, designadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações, em conformidade com as disposições supracitadas (1),

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Por ofícios de 28 de novembro de 2011 e de 27 de fevereiro de 2012, a Comissão Europeia (doravante, «Comissão»), pediu à Alemanha informações complementares atinentes ao relatório anual de 2010 sobre os auxílios no setor agrícola, apresentado por aquele Estado-Membro em conformidade com o artigo 21.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (2). Por ofícios de 16 de janeiro e de 27 de abril de 2012, a Alemanha respondeu às questões formuladas pela Comissão. Dessas repostas resulta que este Estado-Membro concedera apoio financeiro ao setor leiteiro alemão ao abrigo da Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten [doravante, «Milch- und Fettgesetz» («Lei do Leite e das Matérias Gordas» ou «Lei MF»)], de 1952.

(2) Por ofício de 2 de outubro de 2012, a Comissão informou a Alemanha de que essas medidas foram registadas como auxílio não notificado sob o número SA.35484 (2012/NN). A Alemanha prestou informações complementares através de várias comunicações apresentadas em 16 de novembro de 2012, de 7, 8, 11, 13, 14, 15 e 19 de fevereiro , 21 de março, 8 de abril, 28 de maio, 10 e 25 de junho, e 2 de julho de 2013.

(3) Por ofício de 17 de julho de 2013 [C(2013) 4457 final], a Comissão notificou a Alemanha da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE (doravante, «decisão de início do procedimento») relativamente a determinadas submedidas aplicadas ao abrigo dessa lei. No mesmo ofício, a Comissão informou ter considerado que outras submedidas do período de 28 de novembro de 2001 a 31 de dezembro de 2006, do período iniciado em 1 de janeiro de 2007, ou de ambos os períodos, são compatíveis com o mercado interno, não constituem um auxílio estatal, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE ou não caem no âmbito das normas em matéria de auxílios estatais (doravante, «decisão positiva»).

(4) Relativamente às restantes submedidas, incluindo as aplicadas no período iniciado em 28 de novembro de 2001 pela Verband der deutschen Milchwirtschaft e.V. («VDM») ao abrigo da Lei MF, abrangidas, portanto, pela presente decisão, a Comissão fundou a decisão de início do procedimento na convicção de se estar na presença de auxílios, e manifestou dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado interno.

(5) Por ofício de 20 de setembro de 2013, a Alemanha apresentou as suas observações relativamente à decisão de início do procedimento.

(6) A decisão de início do procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações no prazo de um mês.

(7) A Comissão recebeu 19 conjuntos de observações de partes interessadas. Uma das partes pediu à Comissão o tratamento confidencial da sua identidade, tendo justificado o pedido. Entre 6 e 10 de fevereiro de 2014, foram recebidos seis conjuntos de observações sobre as submedidas que envolvem a VDM.

(8) As observações recebidas foram comunicadas à Alemanha por ofícios de 27 de fevereiro, 3 de março e 3 de outubro de 2014, com omissão da identidade da parte que pediu tratamento confidencial.

(9) A Alemanha não se pronunciou sobre as observações apresentadas pelas partes interessadas em fevereiro de 2014. tendo-se pronunciado, por ofício de 3 de dezembro de 2014, sobre um parecer complementar de 8 de julho de 2014.

(10) Em 6 de junho de 2014, a Comissão pediu informações complementares à Alemanha, que esta prestou por ofício de 16 de julho de 2014.

2. DESCRIÇÃO

(11) As medidas aplicadas pela VDM ao abrigo da Lei do Lei e das Matérias Gordas, designadas, na decisão de início do procedimento, por submedidas BW 6, BY 9, HE 5, NI 10, NW 9, RP 8, SL 6 e TH 6, a cujo respeito a Comissão expressou dúvidas, quanto à sua compatibilidade com o mercado interno, são descritas infra.

Razões invocadas pela Comissão para dar início ao procedimento definido no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE

(12) A Lei MF é uma lei federal e está em vigor desde 1952. Desde então foi objeto de várias alterações, a última das quais em 31 de outubro de 2006. Constitui o quadro jurídico por que se regem os auxílios em apreço e tem vigência indefinida.

(13) O artigo 22.o, n.o 1, da Lei MF autoriza os Estados federados alemães a cobrarem às centrais leiteiras uma imposição sobre o leite com base nas quantidades entregues. Segundo as informações comunicadas pela Alemanha, fizeram uso dessa autorização nove (dos dezasseis) Estados federados: Bade-Vurtemberga, Baviera, Brandeburgo, Hesse, Baixa Saxónia, Renânia do Norte-Vestefália, Renânia-Palatinado, Sarre e Turíngia. As imposições aplicadas por esses Estados podem ascender a 0,0015 EUR por quilograma de leite.

(14) A Alemanha explicou que a imposição sobre o leite cobrada nesses Estados não se aplica às importações. Em contrapartida, as exportações podem ser sujeitas à imposição sobre o leite.

(15) O artigo 22.o, n.o 2, da Lei MF dispõe que os recursos provenientes da imposição sobre o leite só podem ser utilizadas para os seguintes fins: 1. apoio e conservação da qualidade, nos termos de determinadas disposições de execução; 2. maior higiene na ordenha, entrega, manuseamento, transformação e distribuição de leite e de produtos lácteos; 3. registos da produção de leite; 4. aconselhamento das centrais leiteiras e formação contínua de futuros profissionais; 5. publicidade para aumento do consumo de leite e de produtos lácteos; 6. realização de tarefas cometidas pela Lei MF.

(16) A Lei MF prevê no seu artigo 22.o, n.o 2-a, em derrogação ao disposto no n.o 2, a possibilidade de utilização dos recursos gerados na aceção do n.o 1, para: 1. reduzir os elevados custos estruturais de recolha e fornecimento de leite e natas para fins alimentares entre o produtor e a central leiteira; 2. reduzir os elevados custos do transporte do leite entre as centrais leiteiras, se necessário para assegurar o abastecimento dos mercados de distribuição cobertos pelas centrais abastecidas com leite de consumo; 3. melhorar a qualidade da distribuição central de produtos lácteos.

(17) A Lei MF prevê no seu artigo 22.o, n.o 4, que as contribuições e as comissões pagas pelas centrais leiteiras ou suas associações para os fins enunciados no n.o 2 sejam parcial ou totalmente compensadas por receitas provenientes da imposição sobre o leite.

(18) A Alemanha explicou que o financiamento da VDM, previsto no artigo 22.o, n.o 2, ponto 6, da Lei MF implica a prestação de serviço público («Leistungsverwaltung») — não o exercício de uma prerrogativa de autoridade pública («Eingriffsverwaltung») que restrinja os direitos das partes — e a concessão positiva de benefícios. Era desnecessária uma base legal substantiva, porquanto a reserva de competências estabelecida pelo artigo 20.o, n.o 3, da Constituição Alemã [«Grundgesetz»] não abrangia este domínio. No caso vertente, bastavam a autorização orçamental do respetivo Estado federado e o ato administrativo de concessão.

(19) A base jurídica da libertação das dotações em cada Estado era constituída pela regulamentação orçamental aí aplicável.

(20) A base jurídica da cobrança da imposição sobre o leite nos Estados federados era constituída pelos seguintes regulamentos:

(21) Bade-Vurtemberga: Regulamento do Ministro da Alimentação e dos Assuntos Rurais que altera o Regulamento sobre a Cobrança de Imposições ao Setor Leiteiro, de 18 de maio de 2004 (GBl.S.350), alterado pelo Regulamento de 24 de janeiro de 2006 (GBl.S.40).

(22) Baviera: Regulamento da Imposição sobre o Leite (BayMilchUmlV), de 17 de outubro de 2007.

(23) Hesse: Regulamento da Cobrança da Imposição de Promoção do Setor Leiteiro, de 1 de dezembro de 1981.

(24) Baixa Saxónia: Regulamento da Cobrança da Imposição ao Setor Leiteiro, de 26 de novembro de 2004 [Nds. GVBl. (Jornal Oficial da Baixa Saxónia, n.o 36/2004, p. 519), alterado pelo Regulamento que altera o Regulamento da Cobrança da Imposição ao Setor Leiteiro, de 22 de dezembro de 2005 (Nds. GVBl., n.o 31/2005, p. 475).

(25) Renânia do Norte-Vestefália: Regulamento das Imposições de Promoção do Setor Leiteiro, de 30 de novembro de 1965.

(26) Renânia-Palatinado: Regulamento Estadual da Cobrança da Imposição ao Setor Leiteiro, 15 de outubro de 2002, alterado pelo Primeiro Regulamento Estadual que altera o Regulamento Estadual da Imposição da Cobrança ao Setor Leiteiro, de 4 de julho de 2009.

(27) Sarre: Regulamento da Cobrança da Imposição ao Setor Leiteiro, de 9 de dezembro de 1982.

(28) Turíngia: Regulamento Turíngio, de 29 de dezembro de 1999, da Cobrança da Imposição de Promoção do Setor Leiteiro.

(29) Concedem apoio financeiro para as medidas em apreço, aplicadas pela VDM, os Estados federados de Bade-Vurtemberga, Baviera, Hesse, Baixa Saxónia, Renânia do Norte-Vestefália, Renânia-Palatinado, Sarre e Turíngia. O total dos recursos orçamentais afetados a esse fim por todos os Estados federados no período compreendido entre 2001 e 2011 ascendeu, aproximadamente a 4 milhões de EUR.

(30) Mais explicou a Alemanha que, nos Estados que não cobram uma imposição sobre leite, os pagamentos à VDM eram feitos voluntariamente por Milcherzeugervereinigung e.V., no Schleswig-Holstein; Arbeitsgemeinschaft Milch e.V., em Mecklenburg-Pomerânia Ocidental; Landeskontrollverband Berlin-Brandenburg e.V., Interessengemeinschaft der Erzeugerzusammenschlüsse e.V., na Saxónia; todo o setor leiteiro, na Saxónia-Anhalt; Landesvereinigung der Milchwirtschaft, na Baixa Saxónia. Os pagamentos eram calculados em função da quantidade de leite produzida em cada um desses Estados federados, tendo em conta a capacidade financeira das organizações em causa.

(31) Bade-Vurtemberga referiu salientou igualmente que a cobrança da imposição fora suspensa no seu território em 31 de dezembro de 2012. O setor leiteiro deste Estado contribuiu para o financiamento da VDM em 2013 e 2014, através da Milchwirtschaftlicher Verein Baden-Württemberg e.V. (contribuições dos seus membros).

(32) Segundo a Alemanha, incumbem à VDM, entre outras atribuições: — a proteção e a promoção dos interesses do setor leiteiro; — a consulta abrangente sobre todas as questões respeitantes ao setor, tanto ao nível nacional como ao nível internacional; — a representação dos interesses do setor leiteiro no decurso do processo legislativo, perante ministérios, órgãos parlamentares, comissões e grupos de trabalho, no âmbito de associações e organizações técnicas nacionais e internacionais; — a organização de eventos sobre a evolução e as tendências atuais.

(33) Segundo a Alemanha, a VDM é membro da International Dairy Federation (IDF), representando aí o comité nacional alemão. É da plena responsabilidade da VDM, em particular, a coordenação da colaboração da Alemanha com a IDF. Mandatada pelas associações de membros e pelo Governo federal, a VDM nomeou peritos para os seus assentos nos órgãos da IDF e definiu a posição do comité nacional alemão sobre questões internacionais. Em colaboração com os seus membros e em estreita cooperação com o Governo federal e os representantes dos Estados federados, a VDM representou os interesses do conjunto do setor leiteiro.

(34) Agindo em nome do conjunto do setor leiteiro, a VDM participou na normalização e na harmonização aos níveis nacional e internacional, em cooperação com os organismos de normalização competentes, como ISO, IDF, CEN e DIN. Além disso, prestou aconselhamento ao Governo federal e à IDF sobre o Codex Alimentarius. Ao emitir declarações e editar manuais e orientações, a VDM contribuiu para a identidade de posições do setor leiteiro e das autoridades no que às questões ambientais e de segurança se refere. Por último, a VDM produziu material de instruções para o setor e supervisionou todo o processo de normalização técnica. As normas técnicas foram essenciais para o setor, tendo contribuído para garantir a produção de alimentos seguros e de elevada qualidade.

(35) A VDM funcionou, igualmente, como uma rede constituída por associações membros, de representantes do Governo federal, dos Estados federados e da comunidade científica. Todos os participantes eram consultados sobre a orientação das leis nacionais e internacionais em matéria de alimentação, a ciência do leite, a análise do leite e dos produtos lácteos, e o nutricionismo. Eram igualmente consultados sobre questões relativas ao ambiente, ao clima e à proteção animal. Neste âmbito, a VDM promoveu a cooperação no interior do setor. Com efeito, um dos fins da associação era o de apoiar o setor leiteiro e promover o progresso técnico no seu domínio.

(36) Nenhuma empresa única, ativa na produção, na transformação ou na comercialização de leite esteve representada ou foi membro da VDM. Os seus membros eram apenas associações e instituições científicas. Segundo o sítio web da VDM, os seus membros são grupos como a Milchindustrie-Verband e.V., a Deutscher Bauernverband e.V., a Bundesverband der Privaten Milchwirtschaft e.V., a ZV Deutscher Milchwirtschaftler e.V., a Bundesverband Molkereiprodukte e a Arbeitsgemeinschaft Deutscher Rinderzüchter e.V. (4) .

(37) A Alemanha entende que o apoio financeiro dado à VDM não constituiu um auxílio porque a VDM não era uma empresa, ou seja, não era um operador económico. A VDM não exercia uma atividade económica. A VDM era um agregado de partes interessadas a diversos níveis da cadeia de valor do setor leiteiro alemão, mas não estava economicamente ativa por direito próprio. À luz do regime fiscal alemão aplicável às pessoas coletivas, a VDM era uma associação profissional e, enquanto tal, gozava de determinadas vantagens fiscais, de que não podiam beneficiar as empresas que desenvolviam atividades económicas.

(38) A Alemanha alega que, nos termos do artigo 183.o do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho (5), «sem prejuízo da aplicação dos artigos 87.o, 88.o e 89.o (atualmente, artigos 107.o, 108.o e 109.o) do Tratado prevista no artigo 180.o do presente regulamento, os Estados-Membros podem cobrar aos seus produtores de leite uma imposição para promoção sobre as quantidades de leite ou de equivalente-leite comercializadas, a fim de financiar medidas relativas à promoção do consumo na Comunidade, ao alargamento dos mercados do leite e produtos lácteos e à melhoria da qualidade».

(39) Nas suas observações de 20 de setembro de 2013, aquele Estado-Membro alegou que, segundo a prática decisória, as federações e associações (como a VDM) só eram consideradas empresas, na aceção do artigo 107.o, n.o 1 do TFUE, em casos excecionais e se desenvolvessem diretamente atividades económicas (por exemplo, arrendamento de propriedades imóveis; venda de direitos televisivos) (6).

(40) Entre as suas atividades continuaram a contar-se a representação do setor leiteiro aos níveis nacional e internacional (por exemplo, na Comissão do Codex Alimentarius e no Comité DIN). A VDM apresentou o saber-fazer de cientistas e peritos externos independentes a diversos organismos, de forma tratada e consolidada. Prestou igualmente serviços de consultoria aos ministérios federais e estaduais.

(41) Estas atividades não beneficiaram empresas concretas, pelo contrário, corresponderam ao objeto típico de uma associação (sem fins lucrativos). Seria incorreto ver na atividade da VDM o exercício de pressão comercial a favor do setor leiteiro, cujos serviços poderiam ser «comprados» no mercado. Tão-pouco os seus membros podiam recorrer a quaisquer outros «prestadores de serviços» para a obtenção dos serviços proporcionados pela VDM. Por conseguinte, não se estava em presença de uma situação de concorrência. A VDM não se encontrava, pois, economicamente ativa num mercado.

(42) Acresce que, segundo a Alemanha, nem mesmo as centrais leiteiras obtinham qualquer benefício dos serviços da VDM. Nomeadamente, a VDM não propunha «serviços de consultoria orientados» para empresas leiteiras; as atividades da VDM tinham, antes, natureza geral, de informação das partes interessadas e, em última instância, o grande público, sobre a orientação da legislação nacional e internacional em matéria de alimentação, a ciência do leite, a análise do leite e dos produtos lácteos, o nutricionismo e questões ligadas ao ambiente, ao clima e à proteção animal. Através destas ações, divulgou informações, principalmente, em publicações de disponibilidade geral (através da Internet) e em conferências. Desempenhou, portanto, uma função de «multiplicador», atividade típica de uma associação, determinante para tornar as informações geralmente acessíveis.

(43) Esta forma «aberta» e geral de «consultoria» não constituiu uma vantagem comercial para o setor leiteiro. Não poderia ser comparada com a consultoria «seletiva» prestada por empresas comerciais. Os benefícios eventualmente resultantes da divulgação de informações não eram relevantes na perspetiva dos auxílios estatais. A Alemanha não tinha conhecimento de qualquer decisão da Comissão ou de acórdãos do Tribunal de Justiça da UE que sustentassem um entendimento de auxílio que fosse tão abrangente.

(44) Excluiu-se, igualmente, a possibilidade de auxílio indireto. Para que tal existisse, seria necessário que os pagamentos efetuados a terceiros se destinassem, especificamente, a favorecer o beneficiário indireto, ou que o benefício de uma empresa ou de uma filial fosse inerente à medida. Tal não foi o caso. Não sendo específicas, não podem corroborar a existência de auxílio eventuais vantagens, obtidas por arrastamento, de medidas como a prestação de informações gerais sobre a orientação da legislação nacional e internacional em matéria de alimentação, a ciência do leite, a análise do leite e dos produtos lácteos, o nutricionismo e questões ligadas ao ambiente, ao clima e à proteção animal. Acresce que, sendo gerais, tais medidas não distorceram a concorrência.

(45) No caso vertente, nada justificava a presunção de intencionalidade ou de ocorrência de uma distorção da concorrência por via do favorecimento de determinadas empresas. Pelo contrário: as contribuições para a VDM destinavam-se a assegurar a sua capacidade de cumprir as missões não económicas acima descritas.

Razões invocadas pela Comissão para dar início ao procedimento definido no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE

(46) Na decisão de início de procedimento, a Comissão referiu que a VDM era um prestador de serviços na medida em que representava o setor leiteiro alemão a vários níveis e prestava serviços de consultoria específica, relacionada com a produção de leite. Os beneficiários últimos desses serviços eram o setor leiteiro alemão, em geral, e as centrais leiteiras, que são empresas, em particular. Revelou-se, igualmente, estarem reunidas todas as condições para a existência de auxílio.

Observações da VDM

(47) Por carta de 6 de fevereiro de 2014, a VDM apresentou os comentários seguintes sobre os pagamentos que lhe haviam sido efetuados.

(48) Os recursos provenientes da imposição sobre o leite não podiam ser considerados um auxílio concedido à VDM. A VDM não era uma empresa, na aceção do artigo 107.o do TFUE; em todo o caso, as suas atividades financiadas por recursos provenientes da imposição sobre o leite não configuravam uma atividade comercial, no sentido de atividade económica que envolve o fornecimento de bens ou a prestação de serviços num mercado. O que significa que a VDM, pelo menos no que se refere às atividades financiadas pela imposição sobre o leite, não devia ser encarada como uma empresa, porquanto o estatuto de empresa deve ser determinado em cada caso com base no seu funcionamento em relação a uma atividade concreta.

(49) A VDM não era um prestador de serviços num mercado. As suas atividades eram, antes atividades típicas de uma associação. Enquanto organização de cúpula, a VDM consolidou e representa o setor leiteiro alemão. Seria, pois, errado considerar tais atividades, determinadas pela estrutura da VDM, baseada na associação, como sendo «serviços» prestados aos membros, seus associados. Devido à sua estrutura, a VDM cumpriu, antes, a função de formar a opinião democrática do setor leiteiro em domínios como os da legislação e da normalização. Os representantes do Governo federal, dos Estados federados e da comunidade científica com assento na VDM, quer a título consultivo quer com direito de voto, também estiveram implicados nesse processo. Tais atividades de formação da opinião dos membros e de representação destes, típicas de uma associação, não implicavam a prestação de serviços «num mercado».

(50) Ainda que se apreciasse mais aprofundadamente cada um dos domínios de atividade da VDM, enunciados infra, tornar-se-ia evidente que os domínios financiados por recursos provenientes da imposição sobre o leite não implicaram «atividade económica» num dado mercado.

(51) Um aspeto essencial das atividades da VDM é o da «consultoria abrangente em questões do conjunto do setor leiteiro, tanto ao nível nacional como ao nível internacional». A estas atividades corresponderam, aproximadamente, 15 % dos fundos provenientes da imposição sobre o leite recebidos pela VDM. Contudo, não se trata aí de uma atividade de consultoria a empresas do setor leiteiro, mas de consultoria a órgãos legislativos e reguladores, nacionais e internacionais, ou seja, de comunicação de pareceres e informações respeitantes ao setor leiteiro, previamente à realização de atividades legislativas e reguladoras. Neste processo, a VDM agiu como perita e representante do setor leiteiro alemão. Porém, ainda aqui, a VDM não agiu enquanto «prestador de serviços» num mercado, antes se relacionavam as suas atividades com o carreamento para o processo legislativo da opinião democraticamente formulada pelos seus membros. Por esta razão, a pressão, exercida em nome de todo o setor leiteiro no processo legislativo, sobre ministérios, organismos parlamentares, comité e grupos de trabalho no âmbito de associações e organizações técnicas, nacionais e internacionais, não poderia ser considerada uma atividade económica.

(52) Porém, ainda que esta função de consultora de organismos públicos, aos níveis nacional e internacional, fosse considerada um serviço, tais organismos que receberam esse «serviço» não eram empresas, pelo que não poderiam ser considerados beneficiários de auxílio, na aceção do artigo 107.o do TFUE. Atento o facto de ter desenvolvido atividades típicas de uma associação, descritas supra, a VDM não poderia, pois, ser considerada beneficiária de um auxílio, no sentido próprio da expressão. Pelo contrário, não foram financiados através dos recursos provenientes da imposição sobre o leite, disponibilizados pelos Estados federados à VDM, serviços de consultoria seletivos sob a forma de serviços seletivos prestados a empresas do setor leiteiro.

(53) Agindo em nome do conjunto do setor leiteiro, a VDM participou na normalização e na harmonização aos níveis nacional e internacional, em cooperação com os organismos de normalização competentes, como ISO, IDF, CEN e DIN. Além disso, prestou consultoria ao Governo federal e à IDF sobre o Codex Alimentarius. A VDM teve, portanto, assento, enquanto consultora do Governo federal, nos comités seguintes, entre outros: — CCLPL — Leite e Produtos Lácteos (em particular, na revisão de todas as normas aplicáveis aos produtos lácteos, entre 2001 e 2011); — CCAH — Alimentação e Higiene; — CCCA — Contaminantes em Alimentos; — CCAA — Aditivos Alimentares; — CCCIA — Certificados de Importação de Alimentos; — CCRA — Rotulagem de Alimentos; — CCPG — Princípios Gerais; — CCMAA — Métodos de Análise e de Amostragem; — CCNAUDE — Nutricionismo e Alimentação para Fins Dietéticos Especiais; — CCDVRA — Resíduos de Drogas Veterinárias nos Alimentos.

(54) Este setor da normalização e da harmonização aos níveis nacional e internacional absorveu cerca de 45 % dos recursos provenientes da imposição sobre o leite recebidos pela VDM. Tão-pouco esta atividade deve ser considerada de caráter económico. Neste caso, a VDM não prestou serviços ao mercado, mas representou a totalidade do setor leiteiro, enquanto organização de cúpula, no contexto do desempenho de uma função de interesse público. Foi amplamente reconhecido que as suas atividades, relacionadas com a normalização e a harmonização, na ISO, na IDF, na CEN, na DIN e no Codex Alimentarius, foram prosseguidas no interesse público e não implicaram ajuda seletiva.

(55) Refira-se a título de exemplo que, nos termos dos Estatutos da DIN e.V., esta tem por objeto «encetar, organizar, dirigir e moderar a normalização e a harmonização, em benefício da população, salvaguardando, simultaneamente, o interesse público, no âmbito de um processo regular e transparente. Os resultados dos seus trabalhos devem ser utilizados para fins de inovação, de segurança e entendimento nas empresas, na administração e na sociedade, assim como de garantia de qualidade, racionalização, saúde e segurança no trabalho, e proteção do ambiente e do consumidor».

(56) Quanto foi dito supra é válido para o Codex Alimentarius, cujo objeto, constante do seu sítio web, é o seguinte: «A Comissão do Codex Alimentarius, criada pela FAO e pela OMS em 1963, elabora normas, orientações e códigos de práticas alimentares internacionais harmonizados, destinados a proteger a saúde do consumidor e a assegurar práticas leais no comércio alimentar».

(57) O Codex Alimentarius constitui ainda uma base importante do direito alimentar, na medida em que reúne as normas legais e administrativas que regem os géneros alimentícios, em geral, e a segurança dos alimentos, em particular, tanto ao nível da União como ao nível nacional. Enquanto principal conjunto normativo alimentar internacional, impunha-se que, ao elaborarem ou ao alterarem a legislação alimentar (7), as entidades reguladoras tivessem o Codex em conta, nas perspetivas da segurança dos alimentos e da proteção do consumidor.

(58) Consequentemente, a VDM não desenvolveu neste domínio qualquer atividade económica, na aceção de proposta de serviços num mercado. Corroboram esta alegação apenas o facto de as referidas atividades de normalização e harmonização terem sido desenvolvidas no interesse público, em particular dos consumidores, e a inexistência de um mercado (8).

(59) Outro aspeto das atividades da VDM era o da prestação de informações gerais atinentes ao leite e às explorações leiteiras, e, neste contexto, o da divulgação, de forma compreensível, de conhecimentos científicos e novos métodos nesta área. Neste domínio, a VDM elaborou pareceres, manuais e orientações destinados à informação das partes interessadas, incluindo os consumidores, sobre questões como a das melhores técnicas disponíveis para a proteção do ambiente, boas práticas agrícolas, consumo de água, emissões de CO2, bem-estar dos animais nas explorações leiteiras e sistemas de alimentação na produção de leite, de modo imediatamente inteligível. A estas atividades corresponderam, aproximadamente, a 35 % dos fundos provenientes da imposição sobre o leite recebidos pela VDM.

(60) Tão-pouco estas eram atividades económicas, porque não consistiam na prestação de serviços específicos em concorrência com outros prestadores. Uma vez que não houve exercício de atividades específicas em benefício de empresas do setor leiteiro, antes informava a VDM todas as partes interessadas, ou seja, o público, sobre matérias relacionadas com o leite e as explorações leiteiras, as suas atividades compreendiam a prestação gratuita de serviços que não poderiam ser prestados por terceiros contra remuneração. Apenas eram cobrados módicos direitos de autor por determinadas publicações.

(61) A VDM apoiava igualmente cientistas, sobretudo os jovens, de universidades públicas, reembolsando, a pedido, algumas das suas despesas de deslocação a eventos no âmbito do setor leiteiro. Dado que esse apoio foi dado a pessoas singulares num setor não comercial, não se encontram reunidos os pré-requisitos para a existência de auxílio estatal.

(62) Acresce que dois empregados da VDM deram conferências na Fachhochschule Hannover, uma atividade que tão-pouco se não pode considerar económica. A este domínio (apoio a jovens cientistas e conferências dadas por empregados da VDM) foram consagrados, aproximadamente, 5 % dos recursos provenientes da imposição sobre o leite recebidos pela VDM.

(63) Na medida em que os custos da colaboração da VDM com a IDF e da sua atuação como Comité Nacional Alemão no âmbito da IDF — por exemplo, emitindo pareceres sobre assuntos internacionais — foram financiados por recursos da imposição sobre o leite, tais atividades integravam-se nas competências da VDM enquanto consultora de organismos estatais ou nos trabalhos de normalização e informação ao público. Além disso, a participação de representantes da VDM em reuniões da IDF, era, em si, uma indicação do seu estatuto de associada, pelo que não constituía uma atividade económica. O cerne dos trabalhos da IDF eram a contribuição para as normas internacionais (Codex Alimentarius, ISO, CEN) e a prestação de informações gerais e genéricas.

(64) Tão-pouco aqui se tratava de auxílio a empresas do setor leiteiro. O facto de organismos públicos consultarem a VDM antes ou durante processos legislativos e reguladores, e de, para assegurarem a sua independência, terem determinado que o seu financiamento se faria por via de uma contribuição obrigatória não significa que as empresas que eram obrigadas a financiar a prestação de informações a organismos públicos através dessa contribuição fossem favorecidas pelo Estado.

(65) O mesmo se aplica aos domínios da normalização no interesse público e do apoio a cientistas universitários, em particular aos jovens. Por último, a prestação de informações também não configura um favorecimento a empresas do setor leiteiro. Aquelas atividades tinham por fim sensibilizar o público para questões do setor leiteiro e informar sobre os requisitos e normas aplicáveis, assim como sobre os últimos conhecimentos neste campo, por forma a garantir, no interesse público, uma qualidade elevada e a aplicação de normas ambientais. Por outro lado, se as empresas do setor leiteiro beneficiaram com as medidas da VDM, os benefícios não são mensuráveis, sendo, antes, indiretos, obtidos por arrastamento, facto insuficiente para tornar essas medidas, aplicadas com um objetivo diverso, num auxílio estatal. Além disso, admitindo-se que estava a ser concedido auxílio ao «setor leiteiro», não seria possível recuperá-lo, por ser indeterminável, qualquer que seja o grau, a identidade das empresas beneficiárias e a medida desse benefício, sobretudo porque os efeitos positivos se não restringiam, de modo algum, às empresas do setor leiteiro alemão, antes favoreciam, igualmente, empresas estrangeiras ativas na Alemanha ou cujas atividades, como as da normalização internacional e do Codex Alimentarius, tinha alcance internacional.

(66) Se, contrariamente ao defendido supra, a utilização dos fundos provenientes da imposição sobre o leite pagos à VDM no âmbito das medidas BW 6, BY 9, HE 5, NI 10, NW 9, RP 8, SL 6 e TH 6 devesse ser considerada um auxílio estatal, tratar-se-ia, em todo o caso, de um auxílio compatível com o direito europeu secundário aplicável.

(67) Se, contrariamente ao entendimento da VDM, a sua função de consultoria devesse ser considerada um auxílio estatal às empresas do setor leiteiro, o auxílio revestiria a forma de assistência técnica admissível, na aceção do ponto 14 das Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola para 2000-2006 (9) («Orientações para 2000-2006») e da secção IV.K das Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal no período 2007-2013 (10) («Orientações para 2007-2013»).

(68) Mais alega a VDM que, no período 2001-2006, as medidas se prenderam unicamente com o leite, um produto do anexo I. As medidas diziam respeito à divulgação de conhecimentos científicos, em especial ao estado da técnica e as melhores práticas atuais, que constituem a base para as normas coformuladas pela VDM ou estabelecidas com a sua contribuição, ou influenciam as novas iniciativas legislativas. As medidas da VDM neste domínio relacionavam-se, pois, com novas técnicas, na aceção do ponto 14.1 das Orientações para 2000-2006. Uma vez que implicavam a determinação e a divulgação de conhecimentos científicos, as atividades de normalização e de harmonização da VDM devem, por conseguinte, ser classificadas também como de assistência técnica.

(69) Além disso, a divulgação de conhecimentos científicos e informações factuais genéricas (na aceção da secção IV.K das Orientações para 2007-2013) também devem ser consideradas admissíveis no período de vigência das Orientações para 2000-2006, uma vez que se poderia considerar que caíam no âmbito dos serviços de consultoria, ou de educação e formação (11).

(70) Qualquer outra interpretação das Orientações para 2007-2013 daria origem a uma incoerência no que diz respeito a medidas em matéria de publicidade, que têm um impacto muito maior no mercado. Estas teriam ainda sido admissíveis antes de 2007 com base nas Diretrizes comunitárias para os auxílios estatais à publicidade de produtos incluídos no anexo I do Tratado CE e de determinados produtos não incluídos no anexo I [(2001/C-252/03) «Diretrizes sobre Publicidade»). Como produto excedentário, o leite satisfaz os critérios positivos estabelecidos para a publicidade.

(71) Isto significa que, no setor do leite e dos produtos lácteos, os Estados-Membros foram, sem qualquer outra restrição, autorizados a conceder auxílios estatais até 100 % dos custos da publicidade genérica (isto é, neutra quanto à origem e às empresas envolvidas) do leite. Os Estados-Membros fizeram amplo uso desta faculdade (12). Por conseguinte, se a publicidade genérica ao leite e aos produtos lácteos fora admissível sem restrição no período 2001-2006, não existia nenhuma razão para que informações factuais genéricas ou a divulgação de conhecimentos científicos sobre o leite e os produtos lácteos, que tiveram um impacto muito menor no mercado, fossem sujeitas a requisitos muito mais rigorosos das regras em matéria de auxílios estatais.

(72) A intenção subjacente às normas substantivas em matéria de auxílios estatais, ou a da Comissão ao elaborar as orientações, não pode ter sido a de considerar admissível uma campanha publicitária financiada pelo Estado, com o lema «Beba mais leite!», e, simultaneamente, considerar um auxílio estatal ilegal uma campanha de informação ao consumidor, em termos factuais, sobre o valor nutritivo do leite e a sua importância para a nutrição das crianças.

(73) Foram igualmente satisfeitas as restantes condições enunciadas no ponto 14 das Orientações para 2000-2006. Porque as medidas eram gerais e neutras, quanto às empresas envolvidas, não foram automaticamente restritas a determinados agrupamentos (ponto 14.2). Conforme explicado supra, na ausência de quaisquer ligações diretas com as medidas, era impossível proceder a uma discriminação financeira pormenorizada demonstrativa do modo da sua aplicação por cada empresa. Dada a dimensão relativamente modesta do montante dos recursos atribuídos a este aspeto e ao grande número de empresas a operar no setor leiteiro, os limiares fixados no ponto 14.3 estavam longe de atingidos.

(74) Para o período a partir de 2007, a VDM declarou que as medidas correspondentes por si aplicadas deviam ser consideradas divulgação de conhecimentos científicos de forma facilmente compreensível e informações factuais de caráter genérico, na aceção da secção IV.K das Orientações para 2007-2013, em conjugação com o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 1857/2006. A restrição às PME não era aplicável a este caso, uma vez que informações factuais genéricas, neutras quanto às empresas que as recebem, não podiam ser limitadas a pequenas e médias empresas, devido, precisamente, a essa neutralidade. Além disso, é de notar que as Orientações para 2007-2013, não podiam ser aplicadas de forma contraditória. Também aqui, a intenção não pode ter sido a de tornar admissível publicidade genérica ao leite e aos produtos lácteos (que são produtos agrícolas) com uma intensidade de 100 % (cf. ponto 157 das Orientações para 2007-2013), e, simultaneamente, sujeitar a requisitos mais rigorosos a divulgação de informações factuais genéricas, cujo impacto na concorrência é muito menor, e a divulgação de conhecimentos científicos. Caso contrário, os Estados-Membros teriam sido encorajados a assegurar que as informações factuais genéricas ou a divulgação de conhecimentos científicos estivesse associada a um convite de aquisição, por forma a assegurarem que se tratava de uma medida de publicidade admissível.

(75) Tendo em conta os argumentos expendidos supra, a VDM pediu à Comissão que revisse os seus pressupostos sobre o seu estatuto de empresa e a admissibilidade das suas atividades à luz das regras em matéria de auxílios estatais. Devido à complexidade do processo, a VDM reservou-se igualmente o direito de apresentar novas observações.

Comentários das outras partes interessadas

(76) Entre 6 e 10 de fevereiro de 2014, a Comissão recebeu das partes interessadas seis cartas com observações sobre as medidas em causa, aplicadas pela VDM.

(77) A Landesvereinigung der Bayerischen Milchwirtschaft e.V. (carta de 7 de fevereiro de 2014) declarou que apoiava e muito apreciava o intercâmbio internacional de experiência em que a VDM participava como meio de garantir preventivamente a proteção do consumidor com base nos conhecimentos obtidos de outros países. Mais declarou que esta atividade não se traduzira num favorecimento de empresas concretas.

(78) Nas suas observações de 6 de fevereiro de 2014, a Landesvereinigung Thüringer Milch e.V. remeteu para as observações apresentadas pela VDM, que corrobora.

(79) Nas suas observações de 6 de fevereiro de 2014, a Milchprüfring Baden-Württemberg e.V. referiu que a VDM é um dos organismos que receberam recursos da imposição em Bade-Vurtemberga. Todos os organismos referidos supra tinham aplicado medidas a favor do setor leiteiro ao abrigo do artigo 22.o da Lei MF. A atribuição de recursos da imposição limitara-se na medida do necessário para a aplicação dessas medidas.

(80) Nas suas observações de 10 de fevereiro de 2014, a Milchwirtschaftliche Arbeitsgemeinschaft Rheinland-Pfalz e.V. invocou os mesmos argumentos que a Alemanha, nas suas observações de 20 de setembro de 2013.

(81) Nas suas observações de 6 de fevereiro de 2014, a Milchwirtschaftlicher Verein Baden-Württemberg e.V. reiterou o que a Milchprüfring Baden-Württemberg e.V. declarara (cf. supra, considerando 79).

(82) Na sua carta de 7 de fevereiro de 2014, a Landesvereinigung der Milchwirtschaft Niedersachsen е. V. (LVN) não se pronunciou diretamente sobre os pagamentos efetuados à VDM, mas, relativamente à totalidade das submedidas do âmbito da Lei MF, negou veementemente estar-se em presença de auxílios.

(83) Sobre cada questão, a LVN expôs o seu entendimento de que as medidas financiadas pelos recursos da imposição sobre o leite não implicam prejuízo para o orçamento do Estado federado, que o Estado não tinha poder de disposição sobre os recursos dessa imposição nem exercia qualquer controlo sobre o montante da imposição ou o conteúdo das medidas. Por conseguinte, os pagamentos em questão não devem ser imputados ao Estado. Além disso, o Estado não controlou o nível dos pagamentos nem esteve organicamente envolvido na LVN.

(84) Mais afirmou não ser supervisionada por órgãos estatais, mas sim pela Câmara do Agricultura de Hanôver, uma entidade pública com autonomia administrativa, que não está, portanto, diretamente dependente da administração pública.

(85) Nas suas observações complementares de 8 de julho de 2014, a LVN refere, nomeadamente, a Decisão da Comissão no processo Val'Hor (13). Nessa decisão, a Comissão reconhecera que nem a competência do Estado para reconhecer organizações interprofissionais nem o seu apoio regulamentar à cobrança de «contribuições» interprofissionais (neste caso, através da possibilidade de acordos de extensão) permitem concluir que as medidas aplicadas pela organização interprofissional eram imputáveis ao Estado. A imputação ao Estado, de contribuições estatais no âmbito de sistemas de financiamento parafiscais, como favorecimentos sob a forma de «auxílios estatais», depende das circunstâncias individuais e de uma avaliação global nessa base. Para verificar a presença de um auxílio estatal, são determinantes os seguintes pontos, elaborados pela jurisprudência: — Quem decidiu da cobrança e da utilização dos fundos? — Caso se trate de uma organização privada, como influenciou o Estado essa decisão? — Por que recursos foram os pagamentos financiados? — Que tipo de medidas foi financiado? — A quem foi feita a cobrança? — Quem foi o responsável pela iniciativa da medida?

(86) Através do seu representante legal, a LVN apreciara a situação jurídica nos outros Estados federados alemães e chegara à conclusão de que os indicadores da existência de auxílios estatais elaborados pela jurisprudência se não encontravam reunidos, o que significava que, em termos gerais, se não podia entender que a Lei MF contivesse elementos de auxílio.

(87) Segundo a LVN, foram as associações do Estado federado que decidiram da cobrança da imposição às centrais leiteiras. O artigo 22.o, n.o 1, primeiro período, da Lei MF determina que a imposição só pode ser cobrada em consulta com as associações estaduais. Por força do segundo período da mesma disposição, os aumentos da imposição têm de ser requeridos pelas associações estaduais.

(88) Na Baixa Saxónia e na Turíngia, as modalidades e o montante da imposição eram regulados pelo Regulamento da Cobrança da Imposição [Umlageerhebungsverordnung (UmlErhVO)], adotado «em consulta» com a associação estadual.

(89) Essa associação também determinada a utilização das receitas provenientes da imposição, que tinham de ser administradas separadamente (cf. artigo 22.o, n.o 3, primeiro período, da Lei MF). Por este motivo, nalguns casos, os pagamentos foram efetuados através de uma conta da associação estadual (cf., por exemplo, o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento de Cobrança da Imposição da Turíngia). Nesse sentido, as associações estaduais elaboravam sob sua responsabilidade técnica propostas para a afetação dos recursos. Na Turíngia, por exemplo, na base desse processo encontravam-se pedidos apresentados à associação estadual local, Landesvereinigung Thüringer Milch (LVTM), pelos seus membros [cf. ponto 6.3 das Orientações de Trabalho da Turíngia (Thüringer Arbeitsrichtlinie)].

(90) Embora as propostas de afetação dos recursos elaboradas pelas associações estaduais tenham sido «adotadas» [relativamente à Baixa Saxónia, cf. ponto 6.2 das Orientações de Pagamento (Zuwendungsrichtlinie), e à Turíngia, cf. artigo 4.o do Regulamento de Cobrança da Imposição da Turíngia) ou «aprovadas» (como na Renânia do Norte-Vestefália e na Baviera) por um organismo estatal, tal não consubstancia o exercício de uma influência estatal significativa, uma vez que esta «supervisão» do Estado se funda apenas no artigo 22.o, n.o 2, da Lei MF. Consequentemente, as disposições aplicáveis não conferiam aos organismos estatais um poder de direção ou de influência na afetação dos recursos maior do que no processo Doux Élevage (14).

(91) Acresce que os recursos da imposição foram afetados em todos os Estados federados de acordo com as propostas de afetação das associações estaduais. Por si só, tal constituía elemento de prova suficiente — independentemente do regime jurídico específico aplicável — de que as receitas em causa não eram imputáveis ao Estado (15).

(92) Segundo a LVN, as associações estaduais tinham o estatuto de organismos privados. As associações estaduais, como o comprovam os seus estatutos, consideram que representam os interesses dos seus membros, que recrutam exclusivamente no setor leiteiro (incluindo representantes dos consumidores).

(93) No artigo 14.o da Lei MF, as associações estaduais são descritas como organizações «voluntárias» que associam empresas e consumidores do setor leiteiro, cujo fim era assegurar a representação conjunta dos interesses económicos dos seus membros.

(94) As associações estaduais diferem da Hoofdbedrijfschap Ambachte, a associação profissional de optometristas incumbida de cobrar e afetar uma contribuição obrigatória às medidas de publicidade em causa no processo Pearle. Embora essa associação profissional tivesse o estatuto de um organismo público, o Tribunal de Justiça considerou não haver auxílio estatal, porquanto as medidas de publicidade não foram financiadas por recursos disponibilizados por órgãos estatais, mas por imposições cobradas às empresas que operam no setor (16).

(95) Enquanto organismos competentes pela cobrança e pela afetação da imposição sobre o leite, também as associações estaduais diferem das comissões agrícolas em apreço no processo Plans de Campagne, que não participaram na definição das medidas em causa nem dispunham de discricionariedade na sua afetação (17).

(96) As associações estaduais são organismos não estatais, inteiramente privados, que, enquanto tal, determinavam o montante da imposição sobre o leite e a sua afetação, sob a sua própria responsabilidade.

(97) O favorecimento do setor leiteiro não onera o erário público porque a imposição sobre o leite é cobrada aos membros do setor, sendo uma «vantagem» seletiva compensada por um encargo seletivo. Não existe tratamento de favor nem distorção da concorrência porque as «vantagens» das centrais leiteiras e dos produtores de leite são totalmente compensadas pela cobrança da imposição.

(98) Em Vent de Colère, o Tribunal de Justiça declarou que um regime de taxas constituía um auxílio estatal porque — na sequência de uma alteração à lei — o encargo deixou de ser compensado apenas por taxas pagas pelos membros do setor económico em questão (energia), passando a sê-lo pelas taxas pagas por todos os consumidores finais de eletricidade residentes no território nacional (18).

(99) A LVN entende que não existiria, tão-pouco, auxílio estatal ainda que se relacionasse com «operações coletiva», realizadas no interesse de um setor específico e financiadas por contribuições cobradas aos membros desse setor.

(100) As medidas controvertidas tinham por único objetivo apoiar o «produto leite» e, por conseguinte, o interesse coletivo do setor leiteiro. Estas medidas também protegiam em parte os interesses dos consumidores, porque a confluência de interesses tornava os dois objetivos indissociáveis.

(101) A função do Estado limitou-se a disponibilizar ao setor leiteiro, através da Lei MF, um mecanismo de compensação legal que — pela sua natureza — garantia que os membros desse setor que beneficiassem das medidas aplicadas a favor do leite enquanto produto fossem os que contribuíram para os custos. Tal como nos processos Pearle, Doux Élevage e VaľHor, o Estado agiu, pois, como mero facilitador, permitindo que o mecanismo de compensação estabelecido pelo setor privado se tornasse obrigatório e assegurando, deste modo, uma partilha equitativa dos encargos (19).

(102) A imposição fora uma iniciativa das associações estaduais; por conseguinte, do setor privado. A imposição foi cobrada ao abrigo do artigo 22.o da Lei MF, sempre «em consulta» com as associações estaduais. As associações estaduais não são uma criação estatal, mas organizações «voluntárias» de membros do setor leiteiro (artigo 14.o da Lei MF). A situação na Turíngia, onde a associação estadual só foi reconhecida em 1999, está bem documentada. A pedido da associação de agricultores da Turíngia, o ministério competente promoveu os «passos administrativos formais necessários» para viabilizar a cobrança da imposição às centrais leiteiras e aos centros de recolha de leite. Este processo demonstra claramente que a imposição sobre o leite é um mecanismo de compensação puramente privado em que o Estado age como mero facilitador, para tornar obrigatório o seu pagamento (20).

(103) A concluir, a LVN sublinhou o que considerava serem as semelhanças e as diferenças entre os vários processos, por um lado, e a Lei MF, por outro.

(104) Em VaľHor (Decisão 2014/416/UE — Resultado: ausência de auxílio), como no caso da imposição sobre o leite, os fundos eram cobrados e atribuídos essencialmente por uma organização interprofissional privados e voluntária reconhecida pelo Estado, as contribuições pagas pelos operadores no ramo eram utilizados para financiar ações de caráter coletivo em benefício do ramo, a possibilidade, prevista pela lei, de reconhecimento pelo Estado da organização interprofissional privada, por si só, permitia presumir o exercício de controlo público, o Estado não podia, na realidade, utilizar os fundos para apoiar determinadas empresas e a forma de utilização dos fundos era decidida pela própria organização interprofissional.

(105) Em Vent de Colère (C-262/12 — Resultado: auxílio), ao contrário do que acontece com a imposição sobre o leite, o montante da taxa em causa era unilateralmente fixado por decreto ministerial, sem a participação de entidades do setor privado, existia uma garantia estatal, os fundos eram geridos por um organismo público e eram aplicados dispositivos de sanção estatais.

(106) Em Doux Élevage (C-677/11 — Resultado: ausência de auxílio), como no caso da imposição sobre o leite, os fundos eram cobrados e atribuídos essencialmente por uma organização interprofissional privada e voluntária reconhecida pelo Estado, a possibilidade, prevista por lei, de reconhecimento pelo Estado da organização interprofissional privada, por si só, não permitia presumir o exercício de controlo público, os fundos provinham exclusivamente das contribuições cobradas aos operadores económicos, o Estado não podia, na realidade, utilizar os fundos para apoiar determinadas empresas e a forma de utilização dos fundos era decidida pela própria organização interprofissional.

(107) Em Plans de Campagne (T-139/09 — Resultado: auxílio), ao contrário do que acontece com a imposição sobre o leite, o nível das contribuições era decidido por uma autoridade, as receitas provenientes das contribuições eram complementadas por recursos estatais, as medidas eram definidas pelo Estado (carimbo do controlador financeiro estatal, etc.) o envolvimento dos comités do ramo, este últimas não dispunha de discricionariedade na aplicação das medidas e participava nas reuniões do comité um representante do ministro.

(108) No processo Pearle (C-345/02 — Resultado: ausência de auxílio), como no caso da imposição sobre o leite, os fundos foram utilizados apenas para os fins do ramo em causa, uma associação de um ramo específico pedira a um organismo público para cobrar as contribuições a fim de aplicar certas medidas em benefício desse ramo, e, ao contrário do que acontece com a imposição sobre o leite, na cobrança e na afetação das contribuições obrigatórias desempenhou uma função importante uma associação profissional pública — não privada —, do que resulta que Pearle se afigurava mais problemática do que a imposição sobre o leite.

Observações da Alemanha, de 3 de dezembro de 2014

(109) A Alemanha não se pronunciou sobre as observações apresentadas pelas partes interessadas em fevereiro de 2014. A Alemanha respondeu a um parecer complementar da LVN, de 8 de julho de 2014, por ofício de 3 de dezembro de 2014, do seguinte modo:

(110) Nas suas observações no âmbito do procedimento formal de investigação relativo à imposição sobre o leite prevista pela Lei MF, os Estados federados alemães em causa centraram-se em dois aspetos: A coerência das medidas aplicadas com os requisitos materiais das normas em matéria de auxílios estatais (em especial no que diz respeito à sua compatibilidade com os requisitos do Regulamento de Isenção para o Setor Agrícola e as atuais orientações agrícolas), e a questão de saber se existia um «favorecimento» relevantes à luz daquelas normas, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(111) As observações da LVN de 8 de julho de 2014, assim como a atual praxis decisória dos Tribunais Europeus e da Comissão Europeia, levam a questionar se, na verdade, se estará em presença de um auxílio estatal, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, em particular, se é aplicável o critério «proveniente de recursos estatais».

(112) As observações da LVN de 8 de julho de 2014, assim como a análise dos acórdãos trazidos à colação, suscitam, no mínimo, dúvidas sobre a aplicabilidade do critério «proveniente de recursos estatais» e, por conseguinte, sobre a classificação da cobrança e afetação da imposição sobre o leite como auxílio estatal. Fundamentação:

(113) Decorre da Decisão Val'Hor (Decisão 2014/416/UE) e do processo Doux Élevage (C-677/11), que não constituem auxílios estatais as medidas financiadas e aplicadas por organizações interprofissionais privadas. As associações estaduais do setor do leite, presentes nos vários Estados federados, podem ser consideradas organizações comparáveis às mencionadas nos citados acórdãos. Os organismos estatais nunca foram membros destas associações estaduais. Participam nas reuniões sem direito de voto, como convidados. A participação dos organismos estatais na aplicação da imposição sobre o leite ou na supervisão da conformidade com o disposto na Lei MF em nada afeta a idoneidade das associações estaduais para a seleção de projetos.

(114) São as associações estaduais que, de facto, gerem as receitas da imposição e determinam a afetação desses recursos. Na realidade, os organismos estatais não exercem influência no âmbito da «verificação» ou «adoção» das propostas das associações estaduais, limitando-se a examinar, nos termos do artigo 22.o, n.o 2, da Lei MF, se é cumprido o disposto no artigo 22.o da Lei MF. Os recursos provenientes da imposição eram aplicados de acordo com as propostas de afetação das associações estaduais, facto que, segundo o acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de maio de 2002 no processo Stardust Marine (C-482/99), corrobora claramente a sua natureza não estatal.

(115) As associações estaduais são organizações puramente privadas. O exposto, e o facto de as associações estaduais gerirem esta imposição e a sua afetação, aconselhariam vivamente a não classificar a imposição sobre o leite como auxílio estatal, à semelhança do referido acórdão.

(116) O facto de os recursos da imposição sobre o leite serem totalmente privados também se opõe à sua interpretação como auxílio estatal. Estes recursos provêm das contribuições e, por conseguinte, dos ativos das empresas privadas oneradas com a imposição. Na imposição sobre o leite não existe financiamento nem garantia estatal, ao contrário do que se verificava nos processos C-262/12 (Vent de Colère) e T-139/09 (Plans de Campagne), em que se concluiu pela existência de um auxílio estatal, precisamente por essa razão.

(117) A imposição sobre o leite é uma medida coletiva e setorial, facto que, em consonância com a atual situação legal, assente pelos processos Val'Hor (Decisão 2014/416/UE) e Doux Élevage (C-677/11), contraria a existência de auxílio estatal.

(118) Também se duvida de que se verifique favorecimento, um elemento obrigatório para se presumir a existência de um auxílio. Os favorecimentos de que terão beneficiado as centrais leiteiras e os produtores de leite terão sido compensados na sua totalidade ou «neutralizados» pelas imposições cobradas a essas centrais leiteiras e, indiretamente, também a esses produtores de leite. Este entendimento foi igualmente confirmado pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de dezembro de 2013 no processo Vent de Colère (C-262/12), em que se considerou existir auxílio estatal porque os custos deixaram de ser suportados exclusivamente pelos operadores no ramo, tendo passado a sê-lo por todos os consumidores de eletricidade nacionais.

(119) Destes pontos, alguns dos quais revelados por uma reapreciação do regime de imposição sobre o leite, e do facto de os Estados federados em apreço manterem a sua posição, pode inferir-se que existiam dúvidas quanto à possibilidade de o regime de imposição sobre o leite constituir um auxílio estatal. Compete à Comissão responder a essas questões, designadamente se existe um auxílio estatal e, em particular, se o critério da proveniência de «recursos estatais» se aplica.

3. APRECIAÇÃO

Submedidas que não constituem auxílio

Apoio a cientistas

(120) No que se refere à questão do apoio a cientistas (cf. considerando 61), a Comissão considera que este apoio beneficia particulares. A Comissão presume igualmente que esses cientistas participavam em atividades de investigação e de desenvolvimento independentes, no intuito de aumentarem os conhecimentos e a compreensão, na aceção do n.o 19 da Comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais da União Europeia à compensação concedida pela prestação de serviços de interesse económico geral (21). No caso vertente, a Comissão considera que a atividade em causa não é de natureza económica.

(121) Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, só as pessoas que desempenhem atividades económicas podem ser classificadas como empresas. Por conseguinte, o apoio concedido aos cientistas ao abrigo desta submedida não constitui um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

Conferências na Fachhochschule Hannover

(122) Quanto às conferências dadas por empregados da VDM na Fachhochschule Hannover (cf. considerando 62), a Comissão entende que os cursos ministrados em universidades técnicas públicas caem no âmbito do ensino público estatal.

(123) A jurisprudência da União declarou que o ensino público organizado no quadro do sistema nacional de ensino, financiado e controlado pelo Estado, pode ser considerado uma atividade de natureza não económica. Assim, o Tribunal de Justiça declarou que, «ao estabelecer e ao manter tal sistema de ensino público, regra geral, financiado pelo orçamento público e não pelos alunos ou pelos […] pais, o Estado não pretendia envolver-se em atividades remuneradas, mas cumpria a sua missão para com a sua população nos domínios social, cultural e educativo» (22).

(124) As conferências fazem parte do programa de ensino de uma instituição de ensino superior. O ensino público organizado por estas instituições deve ser considerado uma atividade de natureza não económica (cf. considerando 123). A Comissão considera que as atividades de ensino são atividades secundárias e, como tais, não têm natureza económica (23). Não havendo atividade económica, não pode haver favorecimento de empresas, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Por conseguinte, esta atividade não constitui um auxílio estatal, na aceção dessa disposição.

Submedidas que constituem auxílio

(125) Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.

Auxílios concedidos pelo Estado ou provenientes de recursos estatais

(126) Impõe-se analisar com base nas informações disponíveis e, em particular, nas observações apresentadas pelas partes interessadas e pelas autoridades alemãs, se os recursos provenientes da imposição sobre o leite são recursos estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(127) Como resulta da jurisprudência assente, não há que distinguir os casos em que o auxílio é concedido diretamente pelo Estado daqueles em que o auxílio é concedido por intermédio de um organismo público ou privado, designado ou instituído pelo Estado para esse fim (24). Para que as vantagens possam ser qualificadas como auxílio estatal, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, devem, por um lado, ser concedidas direta ou indiretamente através de recursos estatais e, por outro lado, ser imputáveis ao Estado (25).

(128) Afigura-se que as medidas descritas no n.o 2 da presente decisão beneficiam de apoios concedidos com fundamento em disposições estaduais, cujo enquadramento jurídico é conferido pela Lei MF.

(129) O artigo 22.o, n.o 1, primeiro período, da Lei MF dispõe que os governos estaduais, em consulta com a associação estadual ou com as organizações profissionais, podem apoiar o setor leiteiro mediante a cobrança às centrais leiteiras, aos centros de recolha de leite e às leitarias de imposições conjuntas até 0,1 cêntimos por quilograma de leite fornecido. Nos termos do artigo 22.o, n.o 1, segundo período, da Lei MF, os governos estaduais podem, a pedido da associação estadual ou das organizações profissionais, cobrar imposições conjuntas até 0,2 cêntimos por quilograma de leite fornecido, se as imposições estabelecidas no primeiro período não forem suficientes para realizar as tarefas propostas.

(130) Os governos estaduais cobram a imposição sobre o leite «em consulta» com as associações estaduais. No entanto, a consulta configura uma forma de participação decididamente mais ténue do que o acordo. O acordo pressupõe a necessidade de se obter a concordância prévia de outro organismo (órgão legislativo, autoridade) para que a adoção de um ato jurídico seja legal, ao passo que uma decisão adotada «em consulta com» outro organismo não depende, em última análise, da concordância deste. O direito administrativo alemão distingue, nalgumas áreas, as diversas formas de participação (26). Dado que o artigo 22.o, n.o 1, primeiro período, da Lei MF prevê a forma de participação «consulta», o poder e a decisão de cobrança da imposição relevam da esfera de competências dos governos estaduais (27). Em contrapartida, as associações estaduais são «envolvidas» apenas na fase de preparação e de execução técnica das medidas que se pretendem adotar ao abrigo do artigo 22.o (artigo 14.o, n.o 1, da Lei MF) e estão sujeitas à supervisão da autoridade estadual de tutela (artigo 14.o, n.os 2 e 4, da Lei MF).

(131) A base jurídica para a cobrança de uma imposição sobre o leite nos vários Estados federados é conferida por decretos estaduais, que regulamentam os procedimentos de cobrança, inclusivamente o seu montante (28). É o Estado (representado pelo governo estadual) que regulamenta a cobrança da imposição. Conforme explicado no considerando 130, o facto de os regulamentos serem adotados em consulta com a associação estadual para o setor leiteiro em nada afeta o exposto.

(132) O caso em apreço diz respeito a uma imposição cobrada a empresas privadas. As receitas geradas por esta imposição são creditadas ao orçamento estadual antes de serem afetas ao financiamento das diversas medidas de apoio, devendo ser geridas separadamente no interior do orçamento, nos termos do artigo 22.o, n.o 3, primeiro período, da Lei MF. Nos termos do artigo 23.o dos respetivos regulamentos financeiros (cf. considerando 19), as despesas e as dotações de autorização para pagamento de serviços a entidades externas à administração estadual para a consecução de fins especiais (subvenções) só podem ser inscritas no orçamento se o Estado federado tiver um interesse significativo na consecução de determinados fins através dessas entidades, que não possam ser ou não possam ser devidamente satisfeitos sem as subvenções. Esta disposição implica o interesse estatal na realização das medidas. O facto de, na Turíngia, os pagamentos da imposição serem creditados na conta fiduciária «Imposição sobre o Leite» da Landesvereinigung Thüringer Milch e. V. (considerando 89, artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento de Cobrança da Imposição da Turíngia) não é contrário ao interesse público. Na Turíngia as imposições e os juros em dívida são igualmente cobrados em conformidade com as disposições do CGI e suas disposições de aplicação (artigo 3.o n.o 4, do Regulamento de Cobrança da Imposição da Turíngia). Do mesmo modo, o acesso do titular de uma conta fiduciária aos fundos disponíveis não é ilimitado, antes estando sujeito aos requisitos legais estabelecidos, no presente caso, pelo Estado.

(133) Em resposta aos argumentos aduzidos pelas partes interessadas e pelas autoridades alemãs, a Comissão entende:

(134) Quanto à afirmação da LVN, de que as associações estaduais decidem efetivamente da cobrança da imposição às centrais leiteiras (considerandos 83 a 87 e 91), que foi o Governo federal quem, com fundamento no artigo 22.o, n.o 1, da Lei MF, autorizou os governos estaduais a cobrarem uma imposição sobre o leite. Esta disposição estipula, inter alia, que o montante da imposição sobre o leite pode, em regra, ascender a 0,1 cêntimos por quilograma de leite fornecido e que, a pedido da associação estadual ou das organizações profissionais em conjunto, os governos estaduais podem cobrar imposições até 0,2 cêntimos por quilograma.

(135) O artigo 22.o, n.o 2, pontos 1 a 6, da Lei MF define os fins autorizados para a afetação de recursos da imposição sobre o leite.

(136) Nos termos do artigo 22.o, n.o 3, terceiro período, da Lei MF, a associação estadual ou as organizações profissionais devem ser ouvidas, apenas, antes da afetação dos recursos.

(137) Decorre do exposto que o Estado federal conferiu às associações estaduais determinados direitos de participação, mas estabeleceu, simultaneamente, um quadro legal claro para a definição do montante das taxas da imposição e para a afetação dos respetivos recursos, e delegou nos governos estaduais (que podem subdelegar nas autoridades estaduais de tutela) a decisão final sobre estas matérias. Não seria possível, por exemplo, a pedido das associações estaduais, aumentar a taxa da imposição para mais de 0,2 cêntimos por quilograma, nem afetar os recursos para fins diversos dos enunciados no artigo 22.o, n.o 2, pontos 1 a 6, da Lei MF. O dever de consulta (artigo 22.o, n.o 3, terceiro período, da Lei MF) regulamentado no âmbito da afetação de recursos também não implica a obrigação de seguir o parecer das entidades ouvidas. A decisão final sobre a afetação dos recursos compete às respetivas autoridades estaduais, ou seja, ao Estado.

(138) A situação é consideravelmente distinta da do processo Doux Élevage, citado pela LVN. O Estado regulamenta a cobrança da imposição sobre o leite e a afetação dos respetivos recursos a dois níveis, federal e estadual. Na Alemanha, o legislador alemão conferiu, por um lado, poderes de cobrança aos governos dos Estados federados e, por outro, restringiu por lei federal as opções estaduais de afetação dos recursos gerados por imposições. As associações estaduais não podem, por exemplo, usar a faculdade do pedido para tentar alterar os fins definidos no artigo 22.o, n.o 2, pontos 1 a 6, da Lei MF. Na matéria factual dos processos Val'Hor e Doux Élevage não existe uma restrição estatal desta natureza.

(139) A Lei MF também não deve ser entendida como mera forma de impor interesses puramente económicos de uma organização interprofissional. O artigo 14.o da Lei MF estipula que, se desejarem participar, as organizações profissionais da agricultura, das centrais leiteiras e do comércio do leite devem estar representadas, mas exige simultaneamente uma representação adequada dos consumidores nos órgãos da associação. Com esta imposição de participação e de representação, o legislador (ou seja, o Estado) garante que a prossecução dos objetivos de bem comum referidos na Lei MF se processa com uma ampla representação de todos os interesses, excedendo o mero apoio a um setor económico.

(140) Ao contrário do processo Doux Élevage, os objetivos de promoção consagrados na Lei MF não são definidos nem introduzidos pelas próprias organizações interprofissionais (29). Em particular os fins estabelecidos no artigo 22.o, n.o 2, («Apoio e conservação da qualidade com base no disposto no artigo 10.o da presente lei ou no artigo 37.o da Milchgesetz [Lei do Leite] de 31 de julho de 1930 (Reichsgesetzbl. [Gazeta do Estado] I p. 421)») e o n.o 2 («maior higiene na ordenha, fornecimento, manuseamento, processamento e distribuição de leite e de produtos lácteos»), ao contrário do processo Doux Élevage, revelam elementos característicos de uma política definida por autoridades estatais (30) e que remetem para atos de poder público, os quais, a priori, não podem ser delegados, por força do disposto no artigo 14.o, n.o 3, da Lei MF. Na medida em que a Alemanha invoca o artigo 22.o, n.o 2, ponto 6, da Lei MF no presente caso, resulta da própria redação da lei que as atribuições são «conferidas nos termos da Lei do Leite e das Matérias Gordas» (portanto, não estabelecidas pela própria VDM).

(141) Também ao contrário do processo Doux Élevage, não se recorre a um processo judicial cível ou comercial normal para a recuperação de imposições sobre o leite vincendas (31). O artigo 23.o, n.o 2, da Lei MF determina que a recuperação de imposições pode efetuar-se nos termos do Código Geral dos Impostos e suas disposições de aplicação. Nos Estados federados que cobram uma imposição sobre o leite, os regulamentos dispõem igualmente que a recuperação se efetue nos termos daquele código e suas disposições de aplicação (32). No ordenamento jurídico alemão, o Código Geral dos Impostos é parte do direito público. Na Alemanha, os créditos públicos são executados por via administrativa e os créditos cíveis por via judicial. A via administrativa é, por comparação com a via judicial, o método de execução mais eficaz, porque as autoridades públicas podem publicar um ato administrativo (33) criando para si próprias um título executivo que, no caso de créditos cíveis, teria de ser contestado primeiro por via judicial (34). Esta disposição indica que o Estado está interessado numa cobrança (e eventualmente recuperação) das imposições vincendas tão completa e eficaz quanto possível, para assegurar a concretização atempada dos objetivos estatais financiados com recursos dessas imposições.

(142) Estes factos refutam a afirmação da LVN de que os recursos da imposição sobre o leite não são recursos estatais, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(143) Conclui-se pelo exposto que as receitas das imposições em apreço estavam sob controlo público (35), que as medidas financiadas com recursos da imposição sobre o leite foram concedidas através de recursos estatais e que essas medidas são imputáveis ao Estado.

Vantagem seletiva/Empresas

(144) A VDM é um organismo que presta serviços em benefício de empresas do setor leiteiro, em particular das centrais leiteiras.

(145) A Alemanha e a VDM contestam que esta última proponha serviços como uma empresa num mercado. Em particular, a VDM refere-se às suas atividades como as de uma associação, que o Tribunal de Justiça considerou serem atividades comerciais apenas em casos excecionais (cf. considerandos 39 e 49).

(146) No seu acórdão no processo T-193/02, Piau c. Comissão, citado pela Alemanha, o Tribunal de Justiça entendeu que uma associação — concretamente, a FIFA — exerce uma atividade económica. Pelo contrário, a Alemanha não pôde citar jurisprudência em que tenha sido expressamente entendido que o oposto era verdadeiro, ou seja, que uma associação não exerce (necessariamente) uma atividade económica nem que as atividades de uma associação estavam excluídas do controlo dos auxílios.

(147) É incontestável que a VDM exerce atividades no interesse e em benefício dos seus membros. É desta forma que a própria VDM encara a sua função, como resulta de diversas descrições das suas atividades no seu sítio web; por exemplo, «a VDM representa os interesses do setor leiteiro na IDF», «protegendo e promovendo os interesses do setor leiteiro» e «representando os interesses do setor leiteiro no processo legislativo, perante os ministérios». Por conseguinte, também a LVN entende que as medidas impugnadas apenas visavam a promoção do leite como um produto e, portanto, do interesse coletivo do setor leiteiro (cf. considerandos 99-100).

(148) Assim sendo, a Comissão mantém a sua opinião de que as diversas atividades exercidas pela VDM apresentam as características de serviços. Os serviços beneficiam as centrais leiteiras dos Estados federados que cobram a imposição sobre o leite.

(149) Várias das atividades referidas pela própria VDM no seu sítio web apresentam características de serviços, na medida em que o seu objetivo é representar os interesses das centrais leiteiras e dos produtores de leite envolvidos perante as autoridades e o legislador alemães e nas instâncias internacionais (36).

(150) A prestação de tais serviços beneficia as centrais leiteiras em causa e apoia-as no exercício da sua atividade principal: a produção e a venda de leite e produtos lácteos, que são, indubitavelmente, atividades económicas.

(151) A VDM exerce as suas atividades a título de «consultoria a organismos estatais», «participação no processo de normalização e harmonização» e «prestação de informações gerais» no interesse e em nome dos seus membros. Tais atividades, que estão diretamente relacionadas com as suas atividades económicas, dispensam as centrais leiteiras de porem em prática essas iniciativas — e de as financiarem — a fim de criarem um ambiente (de mercado) propício às suas vendas. Entre os membros da VDM contam-se a Milchindustrie-Verband e.V. (MIV) e a Deutsche Bauernverband e.V. (DBV). Os membros da MIV, por sua vez, são centrais leiteiras alemãs, incluindo as abrangidas pela presente decisão, nos Estados federados que cobram a imposição sobre o leite.

(152) A «consultoria a organismos públicos» e a «participação no processo de normalização e harmonização» são atividades que representam interesses no processo político e se destinam a formar a opinião pública através de diversos canais (legislação, normalização técnica, etc.). Em última análise, estas atividades afetam as condições legais a que estão sujeitas as atividades de produção e de comercialização centrais das leiteiras. A medida «prestação de informações de caráter geral» beneficia igualmente essas centrais leiteiras, uma vez que promove as vendas, destacando os benefícios do consumo de leite enquanto produto.

(153) Não foram suscitadas questões a este respeito pela afirmação da VDM de que o conteúdo da sua atividade implicava o «carreamento para o processo legislativo da opinião democraticamente expressa dos seus membros». O facto é que VDM não representa interesses gerais, antes os interesses dos seus membros, no intuito de canalizar os pontos de vista do setor leiteiro para o processo legislativo e regulamentar, e, por conseguinte, influenciar esse processo.

(154) Quanto à atividade de «normalização e harmonização», a VDM explicou que, agindo em nome de todo o setor leiteiro, está envolvida no processo de normalização e de harmonização aos níveis nacional e internacional, em colaboração com as organizações de normalização competentes, como a ISO, a IDF, a CEN e a DIN (cf. considerando 53).

(155) Neste contexto, a Comissão salienta que são os referidos organismos de normalização os responsáveis em primeira linha pela normalização e pela harmonização. A VDM não age como parte neutra (ou consultor independente) nesse processo, antes veicula os pontos de vista do setor leiteiro para o processo de normalização.

(156) Ainda a este respeito, a Comissão conclui, pois, que a VDM propõe serviços enquanto associação privada. Os beneficiários — se não os destinatários — desses serviços são, também, as centrais leiteiras nos Estados federados em causa (ou seja, os membros de associações filiadas na VDM), cujos interesses são representados pela VDM nos organismos de normalização.

(157) Do mesmo modo, a prestação de informações de caráter geral (cf. considerandos 59 e 60), constitui um serviço. Se estas informações são mais gerais ou de natureza mais específica em nada altera o facto de a sua prestação promove a atividade económica do setor leiteiro.

(158) Os serviços em causa, que a VDM presta seletivamente, favorecem certas empresas, nomeadamente as do setor económico da transformação e comercialização de leite nos Estados federados que cobram a imposição sobre o leite. Neste contexto, a Comissão não partilha do entendimento da VDM segundo o qual esta é uma organização de cúpula que representa interesses gerais. Pelo contrário, a Comissão considera que as atividades da VDM consistem na representação de interesses setoriais em benefício das centrais leiteiras suas associadas, por intermédio das associações dos Estados federados em causa.

Distorção da concorrência e efeitos nas trocas comerciais

(159) Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o reforço da posição concorrencial de uma empresa mediante a concessão de auxílio estatal distorce, geralmente, a concorrência com outras empresas que não beneficiaram desse auxílio (37). Um auxílio concedido a uma empresa que opera num mercado onde ocorrem trocas comerciais intra-União pode prejudicar as trocas comerciais entre os Estados-Membros (38), mesmo quando a empresa beneficiária não participa nas trocas comerciais intracomunitárias (39). Entre 2001 e 2012, registou-se um volume substancial de trocas comerciais de produtos agrícolas intra-União. As importações e exportações intracomunitárias para e da Alemanha, de produtos classificados na posição 0401 da Nomenclatura combinada (Leite e nata, não concentrados nem adicionados de açúcar ou de outros edulcorantes) (40), ascenderam em 2011 a 1 200 milhões de EUR e 957 milhões de EUR, respetivamente (41).

(160) As medidas em apreço na presente decisão destinam-se a apoiar atividades do setor agrícola, em particular atividades de centrais leiteiras. Conforme acima descrito, o comércio dos produtos das centrais leiteiras existe no interior da União. A Comissão considera, por conseguinte, que as medidas em apreço são suscetíveis de afetar o comércio entre os Estados-Membros.

(161) O elevado nível de trocas comerciais de produtos lácteos permite presumir que as submedidas em causa distorcem ou ameaçam distorcer a concorrência e afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

Auxílio existente/novo auxílio

(162) O artigo 108.o, n.o 1, do TFUE dispõe que a Comissão procederá, em cooperação com os Estados-Membros, ao exame permanente dos auxílios existentes. A Comissão pode, para esse efeito pedir aos Estados-Membros todas as informações necessárias para analisar os regimes de auxílio existentes e, se necessário, propor medidas adequadas.

(163) O artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, define «auxílio existente» como qualquer auxílio que já existisse antes da entrada em vigor do Tratado no respetivo Estado-Membro e que continue a ser aplicável depois dessa data.

(164) O artigo 1.o, alínea c) do Regulamento (CE) n.o 659/1999 dispõe, no entanto, que qualquer alteração a um auxílio existente o transforma num «novo auxílio». O artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (42) define alteração de um auxílio existente como «qualquer modificação que não seja de natureza puramente formal ou administrativa destinada a não afetar a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado comum».

(165) Segundo a jurisprudência (43), só na hipótese de a alteração afetar o regime inicial na sua essência esse regime se transforma num novo regime de auxílios. Ora, não é possível tal alteração substancial quando o elemento novo é claramente destacável do regime inicial.

(166) Nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, todos os novos auxílios devem ser notificados à Comissão Europeia e não podem ser executados antes de aprovados pela Comissão (obrigação de standstill).

(167) Nos termos do artigo 1.o, alínea f), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, um novo auxílio executado em violação do n.o 3, do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE é um auxílio ilegal.

(168) Com exceção da Lei MF propriamente dita (que é, meramente, uma lei-quadro e um diploma de habilitação, mas não o fundamento legal das medidas em causa), as autoridades alemãs não prestaram quaisquer informações comprovativas da existência de uma base jurídica adotada antes de 1958 e aplicável ainda na sua versão original. Isto aplica-se tanto aos regulamentos de imposição, que constituem a base do financiamento da ajuda causa (as aplicáveis em Bade-Vurtemberga e na Baviera, por exemplo, datam de 2004 e 2007, respetivamente (cf. considerandos 21-22) e aos despachos em matéria orçamental, que constituem a base jurídica da utilização da imposição e cuja utilização prevista está vinculada apenas ao artigo 22.o, n.o 2, da Lei MF. Nesta base, as autoridades estaduais autorizam por despacho a aplicação de recursos no respetivo exercício.

(169) Estas medidas configuram, assim, novos auxílios, que estão sujeitos ao dever de notificação consagrado no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE. Considerando que a Alemanha nunca procedeu à sua notificação, o regime de auxílios em causa é ilegal [artigo 1.o, alínea f) do Regulamento (CE) n.o 659/1999].

Apreciação da compatibilidade

Normas aplicáveis

(170) Na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas podem ser considerados compatíveis com o mercado interno, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.

(171) Em conformidade com a Comunicação da Comissão relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente (44), os auxílios estatais na aceção do artigo 1.o, alínea f), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 devem ser apreciados à luz das regras em vigor no momento em que foram concedidos.

(172) As orientações específicas para o setor agrícola são aplicáveis desde 1 de janeiro de 2000. Os auxílios concedidos entre 28 de novembro de 2001 e 31 de dezembro de 2006 («período 2001-2006») são apreciados à luz das Orientações para 2000-2006.

(173) Os auxílios concedidos desde 1 de janeiro de 2007 («período iniciado em 2007») são analisados à luz das Orientações para 2007-2013.

Primeira submedida (período 2001-2006): «Função de consultoria a organismos estatais» e «atividades de normalização e de harmonização»

(174) Para efeitos de verificação da compatibilidade com o mercado interno dos auxílios que promovem a prestação de consultoria a organismos estatais (cf. considerandos 51 e 52) e as atividades de normalização e de harmonização da VDM (cf. considerandos 53 a 58) são compatíveis com o mercado interno, a VDM remeteu para as disposições sobre assistência técnica (considerandos 67 e 68).

(175) A prestação de assistência técnica rege-se pelo ponto 14 das Orientações para 2000-2006. Nos termos do terceiro travessão do ponto 14.1 das Orientações para 2000-2006, os honorários de consultores de 2000 são plenamente compatíveis com o mercado interno. As centrais leiteiras são empresas de transformação e comercialização de produtos agrícolas. O auxílio ao setor cai, inter alia, no âmbito das Orientações para 2000-2006 (ponto 2.1 das Orientações). O objetivo do disposto no terceiro travessão do ponto 14.1 é declarar que o apoio cujo objetivo direto seja melhorar a transformação de produtos agrícolas através da divulgação dos conhecimentos necessários, é compatível com o mercado interno. Porém, os serviços de consultoria da VDM destinavam-se a organismos estatais. Em contrapartida, os membros da VDM, em que se incluem as centrais leiteiras dos Estados federados que cobram a imposição sobre o leite, só indiretamente eram beneficiários. A Comissão entende que o auxílio em questão não pode ser declarado compatível com o mercado interno ao abrigo do ponto 14 das Orientações para 2000-2006.

(176) Do mesmo modo, as atividades de normalização e de harmonização da VDM correspondem à consultoria prestada a organismos estatais (ou a entidades reconhecidas pelo Estado) que, em última instância, servem os interesses dos membros da VDM. Em última análise, as atividades de normalização e de harmonização relevam das competências dos órgãos do Estado, que aplicam normas, em especial as elaboradas ao nível internacional, em geral por via legislativa ou administrativa. Uma associação como a VDM só a título consultivo pode exercer a influência nos processos pertinentes (negociações em organismos internacionais, legislação). Está, portanto, excluída a compatibilidade com o mercado interno, por força do estipulado no ponto 14 das Orientações para 2000-2006.

(177) A compatibilidade com o mercado interno tão-pouco encontra fundamento noutras disposições além das referidas pelas partes (nem a Alemanha invocou outras normas de compatibilidade). Por conseguinte, a Comissão conclui que o auxílio concedido a empresas que operavam no setor da transformação e comercialização no período 2001-2006 é incompatível com o mercado interno.

Primeira submedida (período iniciado em 2007): «Função de consultoria a organismos estatais» e «atividades de normalização e de harmonização»

(178) As disposições sobre a compatibilidade da assistência técnica com o mercado interno no período que se iniciou em 2007 foram alteradas.

(179) A prestação de assistência técnica rege-se pela secção IV.K das Orientações para 2007-2013. O auxílio beneficiou centrais leiteiras nos Estados federados que cobram a imposição sobre o leite. As centrais leiteiras são empresas de transformação e comercialização de produtos agrícolas (cf. também considerando 175).

(180) No que se refere aos auxílios concedidos às empresas de comercialização e de transformação, poder-se-ia considerar o ponto 105 das Orientações para 2007-2013, em conjugação com o artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 70/2001 da Comissão (45), uma disposição que determina a compatibilidade com o mercado interno. Para o período com início na data de entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 800/2008 da Comissão (46), o ponto 105 deve ser entendido como uma remissão para os artigos 26.o e 27.o deste regulamento.

(181) Tanto o artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 70/2001 como os artigos 26.o e 27.o do Regulamento (CE) n.o 800/2008 se referem a serviços de consultoria. Contudo, da perspetiva das centrais leiteiras, não se trata, no caso em apreço, de consultoria, mas de representação de interesses, conforme referido nos considerandos 175 a 177.

(182) Acresce que a compatibilidade com o mercado interno tão-pouco encontra fundamento noutras disposições além das referidas pelas partes (nem a Alemanha invocou outros requisitos de compatibilidade). As atividades da VDM nas atividades de «consultoria a organismos estatais» e de «normalização e harmonização» no período 2007-2013 não são, por conseguinte, compatíveis com o mercado interno.

(183) Por conseguinte, a Comissão conclui que o auxílio concedido a empresas que operavam no setor da transformação e comercialização no período iniciado em 2007 é incompatível com o mercado interno.

Segunda submedida (período 2001-2006): Prestação de informações gerais

(184) O auxílio concedido à prestação de informações gerais (considerandos 59 e 60) pode ser considerado compatível com o mercado interno ao abrigo das disposições sobre assistência técnica.

(185) Conforme referido no considerando 175, a prestação de assistência técnica rege-se pelo ponto 14 das Orientações para 2000-2006.

(186) Este ponto abrange os auxílios concedidos em conexão com atividades que se prendem com a transformação e a comercialização de produtos agrícolas (cf. considerando 175).

(187) A Comissão entende que esta medida contribuiu para a viabilidade a longo prazo do setor, sendo provável que os seus efeitos na concorrência tenham sido muito limitados (ponto 14.1, segundo período, das Orientações para 2000-2006).

(188) O auxílio foi concedido para cobrir os custos de divulgação de informações gerais.

(189) As despesas elegíveis relativas à prestação de assistência técnica estão enunciadas exaustivamente nos cinco travessões do ponto 14.1 das Orientações para 2000-2006. Ao abrigo do quinto travessão, a prestação das informações em causa pode considerar-se uma medida de divulgação de conhecimentos. A redação do quinto travessão permite uma interpretação ampla do conceito de «divulgação de conhecimentos sobre novas técnicas». Os termos «como projetos-piloto ou projetos de demonstração de escala razoavelmente reduzida» não deve ser entendida restritivamente, antes, como o termo «como» torna claro, meramente a título de exemplo. A prestação de informações genéricas, nomeadamente a publicação de resultados científicos e de informações factuais genéricas sobre o leite de uma forma facilmente compreensível, pode, por conseguinte, ser considerada comparável com a divulgação de conhecimentos sobre novas técnicas. O objetivo da disposição do ponto 14.1 sobre compatibilidade era, de facto, a permitir a promoção de medidas que, como as do caso vertente, informem os beneficiários das novas técnicas em vários domínios importantes para a agricultura, como boas práticas agrícolas ou de bem-estar dos animais nas explorações leiteiras (cf. considerando 59).

(190) A Comissão considera que este auxílio estava, em princípio, disponível para todas as «pessoas singulares e coletivas» elegíveis na região em causa, com base em condições objetivamente definidas (ponto 14.2, primeiro período, das Orientações para 2000-2006), ou seja, que essas pessoas podiam beneficiar, sem restrições, a partir das informações prestadas.

(191) A Alemanha deu uma garantia de que o montante total de auxílio concedido no período 2001-2006 não excedeu 100 000 EUR por beneficiário num período de três anos. Na medida em que foi concedido a empresas que se subsumem à definição da Comissão de pequenas e médias empresas (47) um montante superior a 100 000 EUR, o valor máximo permitido para a intensidade dos auxílios não excedeu 50 % dos custos elegíveis. Para efeitos do cálculo do montante do auxílio, considerou-se que os beneficiários foram as pessoas que recorreram a tais serviços, isto é, as centrais leiteiras dos Estados federados que cobram a imposição sobre o leite.

(192) A Comissão conclui que o auxílio apreciado nessa secção satisfaz as condições aplicáveis, estabelecidas pelas Orientações para 2000-2006, sendo, por conseguinte, compatível com o mercado interno no período 2001-2006.

Segunda submedida (período iniciado em 2007): Prestação de informações gerais

(193) Tal como no período anterior, o auxílio para prestação de informações de caráter geral está sujeito às disposições sobre assistência técnica.

(194) As disposições sobre assistência técnica constam da secção IV.K das Orientações para 2007-2013. O auxílio beneficiou centrais leiteiras nos Estados federados que cobram a imposição sobre o leite. As centrais leiteiras são empresas de transformação e comercialização de produtos agrícolas (cf. também considerando 175).

(195) Em primeiro lugar, as Orientações para 2007-2013 estipulam que, em caso algum, a Comissão autorizará auxílios a favor de grandes empresas (ponto 106 das Orientações), o que significa que os auxílios concedidos a tais empresas não serão declarados compatíveis. Não foi ainda examinado se os auxílios concedidos às pequenas e médias empresas são compatíveis com o mercado interno. A apreciação seguinte, da compatibilidade dos auxílios concedidos, limita-se, por conseguinte, a pequenas e médias empresas.

(196) Quanto aos auxílios concedidos às centrais leiteiras, que são empresas ativas no setor da transformação e comercialização, o ponto 105 das Orientações para 2007-2013, remete para as disposições aplicáveis do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 70/2001. Para o período com início na data de entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 800/2008, a remissão deve ser entendida como feita para os artigos 26.o e 27.o deste regulamento.

(197) Nenhuma das citadas disposições dos Regulamentos (CE) n.o 70/2001 e (CE) n.o 800/2008 prevê a divulgação de informações de caráter geral.

(198) A Comissão tão-pouco conseguiu identificar outras disposições do direito da União que permitam considerar compatíveis com o mercado interno os auxílios concedidos a empresas ativas no setor da transformação e comercialização (nem a Alemanha invocou outras regras de compatibilidade).

(199) A Comissão conclui que os auxílios concedidos a empresas de transformação e comercialização de produtos, ou seja, às centrais leiteiras no período iniciado em 2007 são incompatíveis com o mercado interno.

Imposições parafiscais

(200) Uma vez que o auxílio estatal em causa foi financiado por uma imposição parafiscal (cf. considerandos 13 a 17), a Comissão deve examinar tanto as medidas financiadas, ou seja, o auxílio, como o modo de financiamento. Quando o modo de financiamento de um auxílio, nomeadamente através de contribuições obrigatórias, se integra na medida de auxílio, a Comissão deve ter em conta, na apreciação da compatibilidade do auxílio, também o método de financiamento (48).

(201) Para que uma imposição ou parte dela seja considerada parte integrante de uma medida de auxílio, deve ser afeta a esta por força da legislação nacional aplicável, no sentido de que o produto da imposição deve destinar-se necessariamente ao financiamento da medida de auxílio (49), e o montante da imposição deve ter impacto direto no montante do auxílio estatal (50).

(202) Estes dois critérios têm de ser aplicados à totalidade do período objeto da investigação.

(203) O primeiro critério parece estar satisfeito, uma vez que, nos termos do artigo 22.o, n.o 1, da Lei MF, os Estados federados podem impor a taxa parafiscal em causa. Por outro lado, o artigo 22.o, n.os 2 e 2a, da Lei MF estabelece com precisão os tipos de auxílio que podem ser financiados por receitas de imposições. Por conseguinte, a Comissão conclui que as receitas da imposição estão consignadas e só podem ser utilizadas para os fins estabelecidos por lei. À luz da decisão positiva e da presente decisão, a Comissão entende que constitui auxílio a grande maioria das medidas de apoio aplicadas neste contexto. Além disso, a consignação das receitas da imposição significa que não podem ser utilizadas para outros fins públicos não referidos no artigo 22.o, n.os 2 e 2a, da Lei MF.

(204) Quanto à questão de saber se o montante da imposição tem um impacto direto no montante do auxílio estatal, chama-se a atenção para o artigo 22.o, n.o 3, da Lei MF, nos termos do qual as receitas da imposição devem ser mantidas separadas e não podem ser utilizadas para despesas administrativas em que as autoridades do Estado federado tenham incorrido. Segundo as informações prestadas pela Alemanha, não foram utilizados para financiar as medidas apreciadas na presente decisão outros recursos estatais além dos provenientes da imposição sobre o leite, o que leva a Comissão a concluir que o montante da imposição tem, efetivamente, impacto direto no montante do auxílio estatal.

(205) Quando a imposição se integra na medida de auxílio, a Comissão deve, pois, verificar se há discriminação entre produtos importados e produtos nacionais (51), ou entre produtos nacionais exportados e produtos nacionais comercializados no mercado interno (52).

(206) A imposição sobre o leite não se aplica às importações, pelo que as medidas de auxílio ao abrigo da Lei MF não discriminam os produtos importados.

(207) Além disso, a imposição sobre o leite pode ser considerada uma imposição interna discriminatória, proibida pelo artigo 110.o TFUE se e na medida em que as imposições sobre o leite devidas por bens que são produzidos e transformados no mercado interno forem apenas parcialmente compensadas pelos benefícios decorrentes da utilização das receitas da imposição colocarem os produtos nacionais exportados em desvantagem. As autoridades alemãs explicaram que, tanto quanto era do seu conhecimento, as empresas que exportam produtos lácteos não sofrem qualquer desvantagem resultante da cobrança da imposição. Porém, se uma empresa que exportou produtos lácteos tiver, futuramente, de demonstrar que fora prejudicada pela cobrança da imposição, a cobrança dos montantes em causa será, segundo garantia dada pela Alemanha, reembolsada. Atentas estas explicações, a Comissão entende não existirem riscos de discriminação.

(208) A Comissão considera que a imposição não infringe o disposto no artigo 110.o do TFUE (53).

(209) Convém ainda verificar se a cobrança da imposição sobre o leite não contraria os objetivos da organização comum de mercado para o setor agrícola. A este respeito, é necessário verificar se a imposição sobre o leite interfere com os preços dos produtos finais no mercado interno e, por conseguinte, se os produtos nacionais são discriminados em relação aos produtos importados (54). A este respeito, a Comissão observa que o leite é vendido a retalho na Alemanha a preços, aparentemente, não inferiores a 0,45 EUR por litro. A imposição sobre o leite não excede 0,0015 EUR por kg, representando, por conseguinte, apenas uma fração marginal do preço de venda a retalho. A Comissão conclui, por conseguinte, que a cobrança da imposição não contraria os objetivos da organização comum do mercado em causa.

Conclusão

(210) O artigo 15.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 dispõe que os poderes da Comissão para recuperar o auxílio estão sujeitos a um prazo de prescrição de dez anos. Nos termos do artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 659/1999, «o prazo de prescrição é interrompido por quaisquer atos relativos ao auxílio ilegal praticados pela Comissão».

(211) Na sequência da apresentação pela Alemanha do relatório anual de 2010 sobre os auxílios estatais no setor agrícola, a Comissão pediu àquele Estado-Membro, por ofício de 28 de novembro de 2011, informações suplementares sobre esse regime. Este ato da Comissão interrompeu o prazo de prescrição. Em conformidade com o prazo de prescrição de dez anos referido no considerando anterior, a presente decisão diz, por conseguinte, respeito ao período com início em 28 de novembro de 2001.

(212) A Comissão entende que a Alemanha concedeu ilegalmente o auxílio em questão, infringindo os artigos 107.o e 108.o do TFUE. O auxílio beneficiou as empresas do setor de transformação e comercialização do leite em toda a Alemanha. O auxílio é parcialmente compatível com o mercado interno (considerando 192) e parcialmente incompatível com o mercado interno (considerandos 177, 183 e 199).

(213) A Comissão considera razoável que o auxílio incompatível com o mercado interno seja recuperado do seguinte modo: os pagamentos efetuados à VDM com recursos provenientes da imposição sobre o leite, destinados às medidas aplicadas devem ser reembolsados às centrais leiteiras em causa, consoante os montantes da imposição sobre o leite por estas pagos, a fim de se determinar o montante do auxílio a recuperar. A Comissão está disposta a discutir com a Alemanha outras formas de atribuição dos fundos em causa aos beneficiários,

ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

O apoio financeiro à comunidade científica concedido pela Alemanha por intermédio da Verband der Milchwirtschaft e.V. não constitui um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

O apoio financeiro relacionado com conferências dadas na Fachhochschule Hannover, concedido pela