Relatório especial em apoio da declaração de fiabilidade relativa às actividades dos sexto e sétimo Fundos Europeus de Desenvolvimento no exercício de 1995 acompanhado da resposta da Comissão

ÍNDICE

Pontos

1. CONDIÇÕES DE ELABORAÇÃO DA DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE 1.1 - 1.13

Mandato do Tribunal 1.1 - 1.2

Contas e operações abrangidas pela DAS 1.3 - 1.12

Âmbito e limitações da DAS 1.13 - 1.14

Normas e metodologia de auditoria adoptadas pelo Tribunal 1.15 - 1.17

2. EXECUÇÃO DA AUDITORIA 2.1 - 2.8

Limitações relativas aos trabalhos de auditoria 2.1 - 2.2

Trabalhos de auditoria efectuados 2.3 - 2.8

3. RESULTADOS DA AUDITORIA 3.1 - 3.83

Conclusão geral 3.1 - 3.10

Melhorias constatadas 3.3

Reservas sobre as contas 3.4 - 3.5

Reservas sobre as operações subjacentes 3.6 - 3.10

Observações pormenorizadas sobre as contas 3.11 - 3.56

Balanços e demonstrações financeiras 3.11 - 3.39

Decisões (autorizações primárias) 3.40 - 3.45

Pagamentos 3.46 - 3.56

Observações pormenorizadas sobre as operações subjacentes 3.57 - 3.83

Erros substanciais de legalidade/regularidade 3.57 - 3.65

Erros formais de legalidade/regularidade 3.66 - 3.80

Outras observações 3.81 - 3.83

1. CONDIÇÕES DE ELABORAÇÃO DA DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE

Mandato do Tribunal

1.1. O Tratado que institui a Comunidade Europeia confiou o controlo das operações do Fundo Europeu de Desenvolvimento ao Tribunal de Contas Europeu. O Tribunal de Contas deve enviar ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem. O relatório especial em apoio desta declaração de fiabilidade expõe o conjunto dos resultados dos trabalhos empreendidos a título deste mandato no que se refere às operações dos sexto e sétimo FED relativas ao exercício de 1995.

1.2. A declaração de fiabilidade consiste na emissão de um parecer que permita constatar se:

a) as contas (balanços e contas de gestão) reflectem correctamente o património, a situação financeira no encerramento do exercício e o resultado das operações do exercício encerrado, em conformidade com as disposições dos Tratados e dos regulamentos financeiros e com os princípios de contabilidade pública geralmente aceites;

b) as operações a que as contas se referem são geralmente legais e regulares, nos termos das disposições jurídicas aplicáveis.

Contas e operações abrangidas pela DAS

1.3. Os Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) baseiam-se, por um lado, em convenções internacionais celebradas entre os Estados-Membros da União Europeia e 70 países de África, das Caraíbas e do Pacífico () e, por outro, em decisões do Conselho relativas à associação de vinte e quatro países e territórios ultramarinos (PTU) à Comunidade Económica Europeia. Os FED são constituídos nos termos de acordos internos relativos ao financiamento e à gestão das ajudas que a Comunidade concede a título destas convenções e acordos ().

1.4. O Tribunal examinou as demonstrações financeiras e as contas dos sexto e sétimo FED relativas ao exercício de 1995 publicadas numa Comunicação da Comissão ao Tribunal de Contas, ao Parlamento e ao Conselho, com a referência SEC(96) 989 final, de 31 de Maio de 1996. Estas contas apresentam, por um lado, as operações do exercício e, por outro, mapas conjuntos de despesas e receitas registadas desde a entrada em vigor do sexto e do sétimo FED.

1.5. No âmbito do acordo assinado na Maurícia em 4 de Novembro de 1995, o segundo protocolo financeiro da quarta Convenção de Lomé, no valor de 14 625 Mio ECU (), foi adoptado por um período de cinco anos, com efeito a partir de 1 de Março de 1995. A sua aplicação deverá começar durante o exercício 1997, através do oitavo FED instituído pelo acordo interno adoptado pelo Conselho em 20 de Dezembro de 1995.

1.6. Uma das características principais dos FED refere-se às suas modalidades de financiamento. Os FED são financiados fora do âmbito do orçamento geral das Comunidades Europeias e cada Estado-Membro participa no seu financiamento de acordo com uma fórmula estabelecida no acordo interno de cada FED (ver quadro 1.1).

1.7. As dotações que são registadas a título dos diferentes FED não estão sujeitas à regra da anualidade e não correm o risco de serem anuladas. Se bem que o período de vigência do sexto FED, como o do primeiro protocolo financeiro do sétimo FED, seja de cinco anos, a sua execução prolonga-se por um período maior, que prossegue até que a Comissão considere que se encontra numa fase suficientemente avançada. Os saldos ainda disponíveis são então transferidos para um fundo posterior. Assim, em 31 de Dezembro de 1995, as contas do sexto FED incluíam saldos do quarto FED (125,1 Mio ECU), ao passo que o sétimo FED incluía saldos dos três primeiros FED e do quinto FED (492,5 Mio ECU), relativamente ao qual o encerramento das contas teve lugar no final de 1993 ().

1.8. Os FED não incluem os recursos mobilizados pelo Banco Europeu de Investimento (BEI) a partir dos seus recursos próprios, que são especificados quer nas Convenções de Lomé quer nos acordos de associação dos PTU (ver quadro 1.2). Os Acordos Internos fazem referência não apenas aos recursos ACP e PTU dos FED, mas também a montantes que o BEI deve pôr à sua disposição sob a forma de empréstimos concedidos a partir dos seus recursos próprios, nomeadamente 1 120 Mio ECU em complemento do sexto FED e 1 225 Mio ECU em complemento do sétimo FED ().

1.9. A execução financeira dos FED inclui três níveis:

a) as decisões de financiamento adoptadas pela Comissão ou pelo BEI, frequentemente designadas por autorizações primárias;

b) os compromissos contratuais perante terceiros, aplicados principalmente às dotações cuja execução é da responsabilidade dos gestores orçamentais nacionais dos países ACP ou dos PTU; estas operações são geralmente designadas por autorizações secundárias;

c) os pagamentos efectuados de acordo com as autorizações primárias e secundárias.

1.10. O Tribunal considera que a autorização primária [(ponto 1.9.a)] não constitui o nível adequado para a aplicação das disposições do nº 1 do artigo 19º do regulamento financeiro relativas à verificação:

a) da «conformidade das despesas com as disposições aplicáveis à gestão do FED, bem como de todos os actos tomados em execução dessas disposições e, nomeadamente, as cláusulas gerais e especiais da convenção de financiamento relativa à operação»;

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

b) da «aplicação dos princípios de boa gestão financeira».

Para evitar as ambiguidades desta situação, a regulamentação deverá especificar a noção de autorização contabilística e os procedimentos de controlo que a Comissão deve aplicar, por um lado, às autorizações primárias e, por outro, às autorizações secundárias (dotações delegadas).

1.11. No encerramento do exercício, para conhecer o volume de dotações disponíveis para nova utilização, é necessário deduzir do capital de cada FED, simultaneamente, os pagamentos finais efectuados desde a sua origem e as autorizações de dotações que continuam efectivamente por liquidar. O quadro 1.3 dá uma visão sumária da execução dos sexto e sétimo FED, ao reflectir os montantes que se previam disponíveis para novas utilizações no encerramento do exercício de 1995. Os dados apresentados são retirados das contas da Comissão e não tomam em consideração os resultados da auditoria.

1.12. Entre o encerramento das contas de 1995 e a publicação dos resultados da auditoria do Tribunal, a Comissão corrigiu os erros contabilísticos detectados pelo Tribunal. Estas correcções foram registadas no exercício de 1996 e não afectam as demonstrações financeiras publicadas em 31 de Maio de 1996 a título do exercício de 1995. Em contrapartida, os resultados da auditoria tomaram em consideração os documentos justificativos referentes às contas de 1995 que tinham sido fornecidos pela Comissão até Outubro de 1996.

Âmbito e limitações da DAS

1.13. A declaração de fiabilidade de 1995, como no ano anterior, refere-se apenas às operações do exercício. Devido à apresentação conjunta das demonstrações financeiras dos FED e ao facto de o primeiro exercício coberto por uma declaração de fiabilidade (1994) ter ocorrido quando o Sexto e Sétimo FED se encontravam já em execução há vários anos, as declarações de fiabilidade do Tribunal não podem, nesta fase, cobrir as contas dos FED, em termos cumulativos.

1.14. O Tribunal remete o leitor para o seu relatório especial sobre as actividades do orçamento geral para o exercício de 1995 (pontos 1.9-1.14), no que se refere ao carácter global da DAS, bem como às suas limitações, em especial quanto à avaliação da qualidade da gestão ou à detecção das ilegalidades deliberadas.

Normas e metodologia de auditoria adoptadas pelo Tribunal

1.15. O Tribunal desenvolveu a sua actividade de acordo com as normas internacionais de auditoria, na medida em que estas se aplicam ao contexto comunitário. Uma vez que as normas e a metodologia geral de auditoria adoptadas são semelhantes, o Tribunal remete o leitor para o seu relatório especial sobre as actividades do orçamento geral para o exercício de 1994.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.16. O Tribunal não procede a qualquer verificação no local antes de elaborar a DAS relativa aos FED. Tendo em vista a precisão dos procedimentos de execução financeira fixados pelas sucessivas Convenções de Lomé bem como o envolvimento da Comissão no seu acompanhamento ou execução, a auditoria das operações do exercício de 1995 foi conduzida, como a de 1994, nos serviços centrais da Comissão, que possuem ou que estão em condições de obter das Delegações todos os documentos comprovativos necessários para a auditoria da legalidade e regularidade das operações subjacentes até ao nível do beneficiário final.

1.17. As dotações financeiras globais dos FED são utilizadas à medida que se executam as acções de desenvolvimento, ficando os fundos disponíveis por um período mínimo de cinco anos. Isto requere um acompanhamento especial da redução do capital de cada Fundo, em função das acções executadas, e a imagem que as demonstrações financeiras de encerramento de exercício dão desta execução requere igualmente uma atenção especial, uma vez que estes diferentes elementos indicam o volume das dotações disponíveis para novas utilizações.

2. EXECUÇÃO DA AUDITORIA

Limitações relativas aos trabalhos de auditoria

2.1. A título dos exercícios anteriores, o Tribunal chamara já a atenção da autoridade de quitação para o facto de o quadro jurídico não estar adaptado às condições de execução dos FED (). Estas discordâncias fazem com que seja particularmente difícil apreciar a autorização de determinados tipos de operação ou a sua legalidade.

2.2. Ao aplicar um plano de acção destinado a reformar determinadas práticas contabilísticas (), a Comissão, desde 1994, iniciou um processo cujo objectivo consiste em dispor de demonstrações financeiras fiáveis no encerramento do exercício com um verdadeiro valor informativo. As observações feitas no presente relatório mostram que houve um progresso considerável mas que é necessário continuar a providenciar no sentido de atingir plenamente este objectivo.

Trabalhos de auditoria efectuados

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.3. As auditorias analisaram, por um lado, os fluxos de despesas correspondentes à utilização da ajuda durante o exercício de 1995 e, por outro, os saldos que constituem o capital e os activos dos FED no encerramento do exercício. 2.4. A auditoria das despesas do exercício de 1995 baseou-se numa amostragem estatística das autorizações e dos pagamentos. Para o efeito, as operações dos dois FED em curso foram combinadas e considerou-se que cada Fundo fazia parte de uma mesma população. Adoptou-se um nível de significância global de 50 Mio ECU () com um grau de segurança de 95%, o que levou a examinar uma amostra de 99 autorizações primárias (decisões da Comissão) e 149 pagamentos.

2.5. As autorizações e os pagamentos examinados no âmbito do procedimento de amostragem representam, respectivamente, 63% e 37% do total das autorizações e dos pagamentos do exercício. No domínio do Stabex e do ajustamento estrutural, a dimensão das operações verificadas foi tal que os movimentos do exercício foram examinados na sua maioria ().

2.6. A análise das amostras de autorizações e de pagamentos foi complementada por auditorias analíticas que cobriam eventuais omissões, a avaliação das autorizações no encerramento do exercício, a exactidão dos valores totais dos movimentos contabilísticos e a evolução do capital. Por outro lado, aplicaram-se verificações específicas a dotações, por instrumento financeiro e por país, a contas transitórias e a diversas contas do activo e do passivo. Uma vez que estas diferentes verificações não se baseavam num método estatístico, os resultados não podem ser utilizados como base de extrapolação e as conclusões assentam apenas no erro conhecido.

2.7. As contas bancárias foram sistematicamente verificadas, através da confirmação externa dos saldos por parte das instituições financeiras em que estão abertas as contas.

2.8. As conclusões globais sobre a fiabilidade das contas bem como sobre a legalidade e regularidade das operações subjacentes baseiam-se nos resultados de todas as verificações anteriormente referidas.

3. RESULTADOS DA AUDITORIA

Conclusão geral

3.1. A verificação das demonstrações financeiras relativas ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 1995 permitiu que o Tribunal obtivesse uma garantia razoável quanto à sua exactidão, sob reserva dos factos resumidos no ponto 3.4. Estes factos mostram que é ainda necessário melhorar a apresentação da situação financeira dos FED, em especial do capital disponível para novas utilizações.

3.2. O Tribunal obteve igualmente uma garantia razoável quanto à legalidade e regularidade das operações a que se referem as receitas, autorizações e pagamentos do exercício, sob reserva dos factos resumidos nos pontos 3.6-3.10. Os erros formais detectados no âmbito do Stabex, do ajustamento estrutural e das operações geridas pelo BEI devem-se principalmente a um quadro jurídico por vezes mal adaptado à realidade das operações e das tomadas de decisão.

Melhorias constatadas

3.3. Em relação ao exercício de 1994, a auditoria do Tribunal permitiu constatar que houve melhorias nos principais domínios seguintes:

a) relação dos princípios contabilísticos aplicados e reforço dos procedimentos de inventário e de encerramento, em particular no que se refere à contabilização das operações efectuadas pelo BEI durante o exercício;

b) reforço do quadro analítico para o acompanhamento das dotações;

c) inclusão de notas mais precisas relativas às demonstrações financeiras, necessárias para uma melhor apreciação da situação real sobre a execução da ajuda comunitária.

Reservas sobre as contas

3.4. Apesar das melhorias introduzidas pela Comissão, as contas são ainda afectadas de modo significativo pelo carácter inadequado de determinados métodos e práticas contabilísticas:

a) o montante das autorizações primárias ainda por liquidar e que já não correspondem à realidade económica das operações no encerramento do exercício de 1995, é calculado pelo Tribunal em 197 Mio ECU (ponto 3.45), ou seja cerca de 3,6% dos 5 449 Mio ECU contabilizados, de autorizações por liquidar (ver quadro 1.3);

b) os 29 Mio ECU apresentados como adiantamentos para bolsas de estudo e assistência técnica não são activos mas despesas a regularizar que se elevam a 18,3 Mio ECU (pontos 3.31-3.32);

c) o sistema contabilístico não permite ainda reflectir a situação dos outros tipos de adiantamentos, que se referem em especial ao ajustamento estrutural, aos programas com estimativas de custos, aos contratos de obras, serviços e fornecimentos e que continuam a ser apresentados nas demonstrações financeiras como pagamentos finais (pontos 3.51-3.54);

d) o saldo das despesas a regularizar inscritas no balanço inclui elementos que têm uma natureza diversa dos pagamentos a imputar normalmente no encerramento do exercício. Estes elementos elevam-se a 13 Mio ECU no total, dos quais 8 Mio ECU puderam ser regularizados após a data de encerramento (pontos 3.27-3.28);

e) determinados erros de imputação contabilística não corrigidos no encerramento do exercício, num total de 0,17 Mio ECU, afectam a avaliação da parte ainda por liquidar de uma autorização primária e de uma autorização secundária (ponto 3.55). A estimativa mais provável dos pagamentos do exercício afectados por esses erros de classificação contabilística é de 17,7 Mio ECU no final do procedimento de amostragem. Não se detectou nenhum erro deste tipo no caso das autorizações do exercício;

f) as contas de caixa incluem 2,9 Mio ECU de contas cuja disponibilidade é duvidosa e 213,2 Mio ECU de títulos em carteira e juros associados, não mencionados explicitamente nas demonstrações financeiras (pontos 3.29-3.30).

3.5. O Tribunal deseja igualmente chamar a atenção da Comissão para o seguinte:

a) a apresentação das dotações não dá uma visão clara de dois programas de acção importantes, o ajustamento estrutural (pontos 3.21-3.22) e a iniciativa especial para a África (ponto 3.23);

b) o sistema permitiu que 1,2 Mio ECU fossem transferidos em 1995 para o instrumento Stabex sem justificação suficiente (ponto 3.24);

c) devido a atrasos nos procedimentos de inventário, a declaração das autorizações primárias reflecte uma subavaliação de 3,4 Mio ECU (ponto 3.40);

Reservas sobre as operações subjacentes

3.6. O montante mais provável dos erros substanciais de legalidade/regularidade que afectam os pagamentos do exercício é calculado em 32,6 Mio ECU (2,1% do total dos pagamentos). Esta extrapolação encontra-se corroborada pela identificação de erros conhecidos cujo volume atinge 6,5 Mio ECU (0,4% do total dos pagamentos):

a) os erros cometidos no cálculo dos montantes pagos aos contratantes elevam-se a 2,5 Mio ECU (pontos 3.60-3.62 e 3.65);

b) uma ajuda adicional ao ajustamento estrutural, de 4 Mio ECU, foi autorizada e paga se bem que o país beneficiário já não tivesse direito (ponto 3.63).

3.7. Por outro lado, as despesas a regularizar incluem 6 Mio ECU de operações não justificadas por documentos (ponto 3.58).

3.8. No caso das autorizações do exercício, o volume de erros substanciais de legalidade/regularidade conhecidos eleva-se a 4 Mio ECU, ou seja 0,2% do total das autorizações do exercício (ponto 3.57).

3.9. O valor conhecido dos pagamentos do exercício afectados por erros formais de legalidade/regularidade eleva-se a 323,3 Mio ECU:

a) uma ordem de pagamento de 4 Mio ECU relativa ao ajustamento estrutural foi emitida sem autorização do Comissário responsável (ponto 3.71);

b) as modalidades de interpretação do carácter condicional das convenções de financiamento não permitem tirar conclusões positivas sobre a justificação de 87 Mio ECU de pagamentos relativos à facilidade de ajustamento estrutural (ponto 3.72);

c) os documentos comprovativos de que a Comissão dispõe são insuficientes, na medida em que não permitem justificar os montantes calculados pelo BEI e contabilizados pela Comissão, relativamente aos 3,6 Mio ECU de pagamentos de bonificações de juro que foram examinados (ponto 3.77);

d) a regulamentação não foi aplicada no caso de 18 pagamentos Stabex, que representam um total de 216 Mio ECU: 163,4 Mio ECU foram pagos antes de o Estado beneficiário ter apresentado um relatório sobre a utilização dos recursos transferidos (ponto 3.73); 75 Mio ECU foram pagos sem análise substancial prévia e 31,1 Mio ECU com base em análises substanciais insuficientes (ponto 3.74), enquanto que 101,5 Mio ECU não foram suficientemente justificados na determinação das reduções da base de transferência (ponto 3.75);

e) efectuaram-se pagamentos num montante de 12,2 Mio ECU sem que fossem respeitadas as condições regulamentares ou contratuais relativas aos prazos de pagamento (pontos 3.79 e 3.80), ou aos prazos previstos para a execução dos serviços (ponto 3.78). No caso de um pagamento de 0,5 Mio ECU, por falta de documentos comprovativos, o Tribunal não pôde confirmar a validade das revisões de preços facturadas (ponto 3.76).

3.10. O valor conhecido das autorizações do exercício afectadas por erros formais de legalidade/regularidade eleva-se a 87,2 Mio ECU:

a) uma ajuda adicional ao ajustamento estrutural, de 9 Mio ECU, financiada pelos programas indicativos nacionais foi autorizada de acordo com um procedimento reservado aos projectos de desenvolvimento de tipo tradicional (ponto 3.66). No caso de outras duas, representando um total de 26,6 Mio ECU (ponto 3.67), as informações fornecidas ao Comité FED foram insuficientes. Uma outra ajuda, no montante de 9,2 Mio ECU, foi autorizada antes que as dotações necessárias tivessem sido liberadas (ponto 3.68);

b) os documentos comprovativos de que a Comissão dispõe são insuficientes para justificar os montantes calculados pelo BEI e contabilizados pela Comissão, relativamente a 37 Mio ECU de autorizações de bonificações de juros que foram examinadas (ponto 3.69);

c) os documentos comprovativos não permitem que o Tribunal se pronuncie de modo positivo sobre a validade da redução da base de transferência no caso de uma autorização Stabex de 5,5 Mio ECU (ponto 3.70).

Observações pormenorizadas sobre as contas

Balanços e demonstrações financeiras

Princípios, métodos e práticas contabilísticas

3.11. As normas contabilísticas adoptadas na preparação das demonstrações financeiras de encerramento do exercício afectam a avaliação e, por consequência, a fiabilidade das contas, na medida em que estas devem reflectir fielmente o património, os movimentos de operações e a situação financeira real.

3.12. Pela primeira vez, o tesoureiro do FED especificou os princípios contabilísticos utilizados nas demonstrações financeiras. Contudo, deverão ser aplicados com maior coerência para que as contas do FED possam dar uma imagem fiel da realidade económica:

a) algumas operações do exercício não foram registadas. Os procedimentos de contabilização, inventário e encerramento ainda não estão suficientemente desenvolvidos para que isso seja possível (pontos 3.25, 3.30-3.34 e 3.38);

b) alguns lançamentos contabilísticos não são confirmados por documentos comprovativos (pontos 3.29 e 3.58); por outro lado, a relação entre lançamentos e documentos comprovativos não é muito óbvia e não está reflectida nos livros de contas e outros registos contabilísticos;

c) há operações de natureza muito diferente que são agrupadas no mesmo saldo, sem tomar em consideração a sua descrição, o que não permite avaliar a realidade da situação (pontos 3.27, 3.29 e 3.48);

d) efectuam-se ajustamentos de encerramento de exercício, quer de forma extracontábil (ponto 3.13), quer por meio de lançamentos que necessitam de ser ajustados posteriormente [ponto 3.27.a)]. Se não estiverem identificados nas contas (tipos de lançamentos e diários contabilísticos especializados), estes últimos são tratados como operações normais (ponto 3.28).

Composição e apresentação das demonstrações financeiras

3.13. Os montantes apresentados no balanço nem sempre correspondem aos saldos contabilizados:

a) o balancete do Sexto FED regista 7 498,9 Mio ECU de contribuições pagas, 186 Mio ECU de dotações Stabex reconstituídas e 202,1 Mio ECU de recursos transferidos do quinto FED. As diferenças em relação aos montantes apresentados no balanço, que são respectivamente de 7 558,9 Mio ECU, 153,5 Mio ECU e 174,6 Mio ECU, compensam-se e são provenientes da imputação contabilística da contribuição adicional de 60 Mio ECU efectuada pelos Estados-Membros no âmbito do programa especial a favor dos países fortemente endividados;

b) as receitas do sexto FED em fase de verificação são classificadas contabilisticamente como contas de tesouraria, mais do que como contas a regularizar, o que resulta numa diferença entre os saldos reflectidos no balancete e os que são apresentados no balanço.

3.14. As ordens de cobrança emitidas (rubrica «receitas e IVA a cobrar») não correspondem a saldos do balancete. A forma como são apresentadas, simultaneamente como elementos do activo e do passivo reflecte as dificuldades de apresentar um balanço que respeite, por um lado, os princípios contabilísticos de caixa adoptados para o FED e que apresente, por outro, os créditos e os débitos como elementos necessários para darem uma imagem fiel do capital efectivamente disponível. Esta dupla exigência poderia ser facilmente cumprida apresentando os elementos do património não apurados pela tesouraria num anexo ao balanço.

3.15. A apresentação de saldos cumulados no activo, e unicamente das variações anuais no passivo, não é feita com transparência. Os saldos cumulados deveriam igualmente ser apresentados no passivo, o que mostraria claramente a evolução no capital de cada Fundo desde a sua origem.

3.16. As despesas em fase de verificação aparecem como dedução do capital do exercício de 1995, no activo do exercício de 1994. Esta nova apresentação reflecte melhor a realidade económica das operações. Como consequência desta mudança de método, as contas do exercício reflectem uma diminuição suplementar de 41 Mio ECU no capital disponível do sexto FED, sem que isso corresponda a uma utilização real deste montante durante o exercício.

3.17. As acções de luta contra a sida do sexto FED são apresentadas nas demonstrações financeiras numa rubrica distinta que não existe para o sétimo FED, se bem que este último reserve para o efeito recursos bastante mais significativos (dotação de 50 Mio ECU). No interesse de manter a mesma metodologia e a coerência das demonstrações financeiras, estas acções deverão ser apresentadas de forma a poderem ser comparadas entre si nas contas do sexto e do sétimo FED.

3.18. O relatório sobre o destino da ajuda por sector baseia-se na classificação da OCDE. Esta deve ser generalizada de forma a substituir a classificação sectorial existente no sistema contabilístico. Se bem que 99 % dos pagamentos cumulados aí figurem, 50 % das decisões do exercício não estão cobertas pela classificação apresentada.

3.19. As autorizações apresentadas nas demonstrações financeiras a título do exercício são líquidas, como resultado da contracção das autorizações e das anulações de autorização. A título de exemplo, no caso das autorizações de bonificações de juros do exercício, as demonstrações financeiras indicam um montante de 55 Mio ECU, que representa com efeito o saldo das autorizações (90 Mio ECU) e das anulações (35 Mio ECU) efectuadas.

Apresentação das dotações

3.20. Os recursos dos FED são repartidos em grandes dotações. A conta de receitas e despesas dos FED é apresentada segundo esta articulação. Definem-se seguidamente linhas de crédito a um nível bastante mais pormenorizado em conformidade com as modalidades de execução dos FED, por exemplo: repartição por país e região na sequência da assinatura de programas indicativos nacionais (subvenções) ou da fixação de objectivos de desembolso (ajustamento estrutural), contabilização de juros bancários.

3.21. A apresentação actual dos balanços e contas de gestão do FED não permite apreciar a situação real de execução da ajuda comunitária no domínio do ajustamento estrutural, porque estas acções são financiadas por vários instrumentos financeiros. O montante total de dotações atribuído a acções de ajustamento estrutural pode assim ser provisoriamente calculado em cerca de 350 Mio ECU para o sexto FED e de 1 605 Mio ECU para o sétimo FED, ou seja um total de 1 955 Mio ECU no final de 1995. Este montante é 70% superior à dotação prevista pelo protocolo financeiro da quarta Convenção de Lomé. No caso do sétimo FED, 392 Mio ECU destes recursos adicionais são provenientes dos programas indicativos nacionais, conforme previsto pelo artigo 281º da Convenção de Lomé e pelo artigo 1º do respectivo protocolo financeiro, ou da afectação posterior das reservas programáveis a projectos relativos ao ajustamento estrutural.

3.22. A Convenção de Lomé não prevê a afectação posterior de reservas programáveis ao ajustamento estrutural, razão pela qual foram aplicadas por analogia as regras para a afectação inicial, quando a convenção começa a ser executada. A este título, em 1995 foram levantados 100 Mio ECU da reserva programável do sétimo FED, dos quais 50,6 Mio ECU continuam por autorizar.

3.23. Deve referir-se que a cooperação regional e a iniciativa transfronteiriça estão sujeitas a partir de agora a um acompanhamento contabilístico preciso. Em contrapartida, a contabilidade não permite identificar todas as acções de reabilitação relativas à iniciativa especial para a África, que foram objecto de decisões de financiamento do FED, no encerramento de 1995, num total cumulado de cerca de 500 Mio ECU, segundo o acompanhamento efectuado pela Comissão fora do sistema contabilístico.

3.24. Como resultado dos erros detectados na gestão das dotações Stabex (), a Comissão procedeu em 1995 a ajustamentos dos juros bancários afectados ao sistema Stabex. 125 Mio ECU de contribuições não pagas pelos Estados-Membros em Dezembro de 1992 foram finalmente creditadas ao sistema em Dezembro de 1994. No cálculo dos juros Stabex, foram consideradas como tendo sido imputadas na conta desde Janeiro de 1993. Os juros assim calculados (17,2 Mio ECU) foram transferidos em 1995 dos juros provenientes de fundos depositados para os juros Stabex. Além disso, ao reconstituir o programa das anteriores parcelas Stabex para recalcular os juros, 10 Mio ECU foram contabilizados a partir de Julho de 1993, e não de Julho de 1995. Um montante de 1,2 Mio ECU de juros bancários foi assim imputado ao sistema Stabex sem justificação. No futuro, apenas os juros produzidos pelos saldos bancários Stabex serão considerados pela Comissão como fundos Stabex.

Pagamentos em fase de verificação

3.25. Em 31 de Dezembro de 1995, havia uma diferença de 3,9 Mio ECU entre os recursos totais disponíveis a título de cada fundo que figuram no balanço elaborado pelo tesoureiro e as dotações registadas pelo gestor orçamental. Este valor corresponde ao montante dos juros recebidos que foi registado como saldo pendente no encerramento do exercício mas ainda não verificados. No que se refere às despesas, a diferença é de 41,1 Mio ECU. As diferenças correspondem ao montante registado como saldo pendente no encerramento do exercício sob a forma de despesas ainda não imputadas.

3.26. O montante de 41,1 Mio ECU de despesas a regularizar inclui, na realidade, 44,7 Mio ECU de despesas em fase de verificação e 3,6 Mio ECU de receitas cobradas mas não imputadas definitivamente.

3.27. O saldo de 41,1 Mio ECU de despesas a regularizar inscritas no balanço do sexto FED inclui 13 Mio ECU de natureza diferente ou excepcional, que se repartem do seguinte modo:

a) 9,5 Mio ECU que correspondem aos lançamentos registados no encerramento do exercício para ajustar os saldos bancários contabilísticos aos saldos bancários reais. Destes lançamentos, um montante de 8 Mio ECU foi cancelado, a partir do momento em que foram registados em pormenor os pagamentos efectuados pelos bancos do FED no encerramento do exercício. Contudo, até 1 de Maio de 1996, estas correcções não tinham sido ainda feitas no caso de 1,3 Mio ECU (seis contas bancárias), o que poderia ter como efeito fazer desaparecer definitivamente as diferenças inexplicadas entre a contabilidade do FED e as situações bancárias reais. Além disso, os estornos efectuados incluíam um montante de 0,2 Mio ECU (sete contas bancárias) que não foi substituído por qualquer registo de pagamento individual, o que poderia fazer com que as diferenças inexplicadas só fossem tratadas no encerramento seguinte.

b) 3,5 Mio ECU de pagamentos e 0,7 Mio ECU de receitas, antigos na sua maioria, em relação aos quais a Comissão não dispõe de documentos comprovativos ou que não podem ser imputados a título de uma autorização. No total, 4,5 Mio ECU de pagamentos e 1 Mio ECU de receitas aguardam regularização há mais de 12 meses, dos quais 2,1 Mio ECU há mais de três anos, e não pode proceder-se à sua imputação definitiva por falta de autorização para as operações em causa;

c) o saldo de 0,25 Mio ECU, inalterado há vários exercícios, de uma conta intitulada «IVA a cobrar». A Comissão não dispõe de qualquer documento comprovativo da conta e ignora a sua verdadeira natureza;

d) 0,2 Mio ECU que representam transferências ou activos bancários irrecuperáveis. As perdas correspondentes serão registadas na conta de custos administrativos e financeiros (0,15 Mio ECU para a Somália) ou no saldo de um projecto (0,05 Mio ECU para a Guiné);

e) 0,24 Mio ECU que representam adiantamentos extracontratuais retirados da tesouraria do FED a favor de determinados Estados-Membros que co-financiam projectos com o FED.

3.28. As contas transitórias apresentadas como despesas em verificação deverão ser repartidas contabilisticamente por tipo de conta, de modo a permitir o apuramento e o acompanhamento de cada uma, de forma adequada. Em particular, o apuramento dos lançamentos de regularização dos saldos bancários deve ser submetido a um acompanhamento rigoroso que permita assegurar que as diferenças inexplicadas entre os saldos reais e os saldos contabilísticos são identificadas e tratadas rapidamente e não transitam de um ano para o outro. Do mesmo modo, os elementos conhecidos como duvidosos ou irrecuperáveis, ou que não correspondem a despesas imputáveis a projectos, deverão ser identificados contabilisticamente, de forma a poderem ser mencionados nas demonstrações financeiras se o montante em causa o justificar.

Situação de tesouraria dos FED

3.29. O saldo de 728,2 Mio ECU de activos bancários do FED inclui:

a) 2,9 Mio ECU que correspondem a saldos bancários perdidos ou cuja recuperação se revela incerta há vários anos, que deveriam ser identificados como activos duvidosos no balanço e relativamente aos quais o gestor orçamental e o tesoureiro do FED deveriam ter autorizado o procedimento de cobrança ou apurado as perdas incorridas ();

b) 188,2 Mio ECU de títulos em carteira adquiridos e 25 Mio ECU de juros produzidos por estes títulos (isto é, um total de 213,2 Mio ECU) no âmbito da gestão da tesouraria Stabex, que deveriam ser indicados como tal no balanço;

c) 0,3 Mio ECU, ou seja apenas uma fracção dos 0,8 Mio ECU de juros relativos ao exercício de 1995 e creditados pelos bancos com data valor de 1996.

3.30. A contabilidade inclui apenas uma única conta bancária para o Stabex. Na realidade, existem várias contas diferentes (capital, juros, valores mobiliários) no banco que gere os activos Stabex. Esta situação não contribui de modo nenhum para a transparência dos saldos de capital e de juros no sistema Stabex (ponto 3.24), que foram repetidamente objecto de críticas do Tribunal ().

Adiantamentos para bolsas de estudo e assistência técnica

3.31. A rubrica «adiantamentos» do activo é constituída por adiantamentos pagos a título de bolsas de estudo e de assistência técnica, que se elevam a 29 Mio ECU. A sua repartição é feita em três grupos:

a) 3,4 Mio ECU transferidos para as Delegações para pagar bolsas em 42 Estados ACP, entre os quais 1,8 Mio ECU que correspondem a adiantamentos antigos, cuja situação não foi confirmada recentemente de qualquer modo pelas Delegações. Durante o exercício de 1995, só foram apurados 0,03 Mio ECU a título de despesas nos dois países;

b) 16 Mio ECU (dos quais 15,3 Mio ECU para assistência técnica e 0,7 Mio ECU para bolsas de estudo) pagos à Associação Europeia para a Cooperação (AEC) que, sob reserva de aprovação definitiva das contas, confirmou directamente ao Tribunal um montante de 0,5 Mio ECU, o que indica que o apuramento de 15,5 Mio ECU destes adiantamentos é indevido. Neste saldo figuram ainda 2,1 Mio ECU de despesas cuja justificação, em termos das autorizações correspondentes, é contestada pela Comissão. Contudo, não foi tomada qualquer medida para resolver rapidamente o problema;

c) 9,6 Mio ECU pagos a agências dos Estados-Membros a título de bolsas de estudo. O tesoureiro do FED não confirmou com as agências em causa se estas bolsas foram realmente concedidas. Este saldo inclui adiantamentos no montante de 4,4 Mio ECU feitos ao British Council, que confirmou directamente ao Tribunal um saldo de 1,6 Mio ECU, o que indica um atraso de apuramento de 2,8 Mio ECU. Nenhuma das despesas declaradas por esta agência para 1994 e 1995 foi contabilizada pela Comissão. A situação desta conta deverá ser esclarecida antes do pagamento de novos adiantamentos.

3.32. O Tribunal já insistiu no sentido de que fosse efectuada pela Comissão uma auditoria exaustiva das contas destas três séries de operações, a fim de poder confirmar-se a existência das somas registadas (). O saldo de 29 Mio ECU que figura no activo não pode ser considerado como disponível para novas utilizações e representa uma sobreavaliação do capital dos FED de cerca de 18,3 Mio ECU.

Outras dívidas omitidas

3.33. Um débito de 0,8 Mio ECU, que representa os juros devidos a título dos co-financiamentos italianos, mencionado nas observações feitas pelo gestor orçamental, não foi registado nas contas finais apresentadas pelo tesoureiro.

3.34. Os juros bancários relativos ao último mês ou ao último trimestre de 1995 foram creditados por determinados bancos com uma data valor de 31 de Dezembro de 1995 e por outros com uma data valor do início de Janeiro de 1996. Destes juros, 0,6 Mio ECU creditados no início de 1996 e que incluíam 0,1 Mio ECU com uma data valor de 1995, não foram incluídos nas contas de encerramento do exercício.

Receitas

3.35. Em 31 de Dezembro de 1995, as contribuições devidas eram de zero ECU e não de 1,13 Mio ECU como indicado no balanço. O pagamento correspondente, relativo ao saldo do programa especial a favor dos países fortemente endividados, foi confirmado pelo BEI em 1 de Fevereiro de 1996, ou seja no dia seguinte ao encerramento das contas.

3.36. As contribuições dos Estados-Membros mobilizadas pela Comissão em 1995 elevaram-se a 1 650 Mio ECU para o sétimo FED e foram pagas na totalidade.

3.37. As contribuições devidas a título da mobilização de fundos do exercício anterior foram pagas, com excepção de 112 000 ECU que a Alemanha continua a dever.

3.38. Dos 11,6 Mio ECU de juros bancários gerais registados como receitas do exercício de 1995, 3,6 Mio ECU foram na realidade recebidos durante o exercício de 1994, e 1,1 Mio ECU durante os exercícios de 1990 a 1993. Os juros Stabex cobrados em 1994 e regularizados em 1995 elevaram-se a 0,8 Mio ECU.

Receitas a regularizar

3.39. Os 3,9 Mio ECU de juros em verificação, reflectidos no balanço, incluem 3,7 Mio ECU de juros bancários recebidos e de 0,2 Mio ECU de juros de mora cobrados a título dos co-financiamentos italianos (ponto 3.33). No encerramento do exercício, estes valores continuavam a ser apresentados como receitas a regularizar porque não tinham ainda sido visados pelo auditor financeiro.

Decisões (autorizações primárias)

Atrasos de contabilização

3.40. Foram detectados dois casos de atraso de contabilização, relativos às decisões de concessão de empréstimos bonificados, tomadas pelo BEI em 1995 no montante de 3,4 Mio ECU, que serão contabilizadas apenas em 1996. Estes casos deviam ter sido identificados pela Comissão no âmbito dos procedimentos de inventário e de encerramento. À excepção destes dois atrasos nas operações de encerramento, as decisões de financiamento foram registadas pelo seu montante global e sem atrasos consideráveis.

Avaliação no encerramento do exercício

3.41. As autorizações de despesas correspondem às decisões de financiamento tomadas pela Comissão. Estes montantes destinam-se, em princípio, a ser desembolsados. Contudo, acontece com frequência que o montante decidido difere das somas efectivamente desembolsadas no âmbito de um projecto. Sempre que o montante decidido não é suficiente, a autorização é aumentada a partir do momento em que um financiamento adicional tiver sido aprovado. Em contrapartida, se o montante decidido for excessivo, a diferença só é registada contabilisticamente quando o projecto for considerado como totalmente executado e o gestor orçamental nacional e a Comissão estiverem de acordo para efectuar os procedimentos de encerramento. O Tribunal já salientou este fenómeno e o seu impacto na fiabilidade das contas de autorização, que são assim avaliadas em excesso ().

3.42. Em anexo às demonstrações financeiras de 1995, a Comissão apresenta uma análise das autorizações que não tiveram movimento contabilístico há mais de 18 meses. Entre as autorizações assim apresentadas, a Comissão identificou montantes no total de 22,4 Mio ECU para o Sexto FED e 13,52 Mio ECU para o Sétimo FED, que devem ser anulados. Os trabalhos de auditoria efectuados mostram que esta análise subavalia o montante das dotações bloqueadas desnecessariamente.

3.43. Os saldos que a Comissão identificou como devendo continuar em aberto incluem um montante de 94,3 Mio ECU que já não é susceptível de desembolso:

a) capitais de risco do sexto FED no montante de 12 Mio ECU, relativos a um contrato de concessão de empréstimo que expirava no encerramento do exercício;

b) capitais de risco no montante de 7 Mio ECU para o sétimo FED, relativos a um contrato de concessão de empréstimo que expirava no encerramento do exercício;

c) operações diversas no valor total de 43,5 Mio ECU para o sexto FED e 31,8 Mio ECU para o sétimo FED.

3.44. Além disso, um grande número de projectos não incluídos na análise da Comissão, porque tinham sido objecto de movimentos contabilísticos nos últimos 18 meses, podem igualmente incluir montantes bloqueados desnecessariamente. Assim, o exame dos saldos de autorizações não incluídos na análise da Comissão revelou um número importante de projectos cuja valorização nas contas já não reflecte a realidade das operações, que é deste modo sobreavaliada em 66,7 Mio ECU:

a) capitais de risco no montante de 4,5 Mio ECU (de uma autorização total de 6 Mio ECU) para o sexto FED e de 18 Mio ECU para o sétimo FED;

b) saldos de operações de ajuda de emergência concluídas em 1994, num valor total de 11 Mio ECU;

c) três saldos de operações de ajuda de emergência e dois relativos a assistência técnica, que correspondem a operações concluídas em 1995 e relativamente às quais um total de 0,4 Mio ECU deveria ter sido anulado no encerramento do exercício;

d) saldos de diversos projectos, no total de 22,8 Mio ECU, relativamente aos quais não houvera qualquer registo de contrato há mais de 18 meses e que passaram a não se justificar;

e) saldos de diversos contratos, no total de 7,3 Mio ECU, relativamente aos quais não se verificara qualquer pagamento há mais de 18 meses e que já não podem ser utilizados no âmbito da mesma convenção de financiamento;

f) uma autorização para obras, sobreavaliada em 2,7 Mio ECU (7% do montante autorizado) devido à sobreavaliação das previsões em que se baseou a decisão.

3.45. Deste modo, no total, cerca de 161 Mio ECU são susceptíveis de anulação, além dos 35,9 Mio ECU mencionados nas demonstrações financeiras. Esta situação deve-se em parte ao facto de os serviços da Comissão (com excepção do ECHO) serem obrigados a esperar, a maioria das vezes, pelo encerramento das contas de todos os contratos relativos a um projecto, bem como pela aprovação do gestor orçamental nacional em causa, antes de procederem à anulação das dotações supérfluas. Além disso, não está previsto qualquer mecanismo simples para rever, para menos, as convenções de financiamento se, durante a sua execução, se revelar que os cálculos em que a decisão se baseou são demasiado elevados. Recomenda-se que seja incluída nas convenções de financiamento uma cláusula de revisão deste tipo.

Pagamentos

Apresentação dos pagamentos

3.46. Relativamente às transferências Stabex e às operações de apoio ao ajustamento estrutural, os procedimentos regulamentares de execução das dotações conduzem a uma apresentação dos pagamentos que reflecte mal o grau de mobilização das ajudas. Embora nas outras rubricas de despesas dos FED, o pagamento constitua uma confirmação de que os recursos financeiros foram utilizados na sequência da execução das acções, no caso das transferências Stabex, o pagamento registado pelo FED é apenas, numa primeira fase, considerado como um pagamento de fundos numa conta bancária intermédia. Na sequência das observações do Tribunal nesta matéria (), as demonstrações financeiras dos FED para o exercício de 1995 apresentam, no caso destes dois instrumentos financeiros, uma repartição por país mostrando, por um lado, os saldos disponíveis nas contas bancárias em ecus abertas na Europa e, por outro, os fundos de contrapartida. Contudo, estes quadros não indicam claramente a importância dos saldos que continuam por mobilizar ().

3.47. No que se refere ao ajustamento estrutural, a Comissão nem sempre aplica as disposições do nº 3 do artigo 250º da quarta Convenção de Lomé, que prevêem que os fundos concedidos às autoridades beneficiárias serão considerados como adiantamentos de tesouraria até que as autoridades em causa apresentem documentos justificativos da sua utilização.

3.48. O montante negativo de 0,15 Mio ECU apresentado como despesas do exercício sob a forma de custos administrativos e financeiros resulta da contracção de 1,8 Mio ECU de receitas e de 1,7 Mio ECU de despesas. As imputações do exercício incluem nomeadamente:

a) 1,6 Mio ECU de ganhos de reavaliação dos saldos bancários, dos quais 1,5 Mio ECU relativos ao exercício de 1994 e 0,1 Mio ECU relativos ao exercício de 1995;

b) 0,2 Mio ECU de receitas provenientes da AEC para a remuneração dos adiantamentos de tesouraria concedidos pelo FED;

c) 0,1 Mio ECU correspondentes a um pagamento directo, efectuado à AEC, fora do âmbito do sistema de adiantamentos;

d) 0,3 Mio ECU de juros de mora, a cargo do FED;

e) 0,6 Mio ECU relativos a estudos financiados pelos juros bancários recebidos pelo FED no âmbito do nº 2 do artigo 9º do Acordo Interno;

f) 0,7 Mio ECU de custos administrativos e financeiros diversos.

3.49. No âmbito do apuramento dos pagamentos não acompanhados de documentos comprovativos, incluídos em despesas em verificação em 31 de Dezembro de 1994, que se elevavam a 6,1 Mio ECU, o gestor orçamental e o tesoureiro previam, com vista ao encerramento das contas em 31 de Dezembro de 1995, imputar as perdas eventualmente apuradas na conta de custos administrativos e financeiros (). A análise da conta indica que apenas foram apurados deste modo durante o exercício de 1995 0,01 Mio ECU (0,03 Mio ECU de despesas e 0,04 Mio ECU de receitas). Contudo, algumas perdas apuradas foram também directamente imputadas a projectos de desenvolvimento (pontos 3.27 e) e 3.54). Não se conhecendo o movimento contabilístico destas operações, o Tribunal não está em condições de quantificar a dimensão deste fenómeno. Será necessário uma classificação contabilística adequada para poder contabilizar as perdas apuradas incorridas durante o exercício de 1996.

3.50. Tal como a conta de despesas em verificação, a rubrica «custos administrativos e financeiros» deverá ser repartida contabilisticamente por natureza de custos. Em primeiro lugar, as receitas devem ser separadas das despesas. Em segundo lugar, as penalidades por atraso, os apuramentos de perdas de activo (despesas não imputáveis e activos irrecuperáveis) e as diferenças de câmbio não constituem despesas correntes mas elementos excepcionais, cuja regularidade deve ser objecto de um exame aprofundado e que devem ser apresentados com transparência nas contas, a fim de poderem ser mencionados nas demonstrações financeiras se a sua importância o justificar.

Adiantamentos previstos em contratos

3.51. Muitos contratos prevêem o pagamento de adiantamentos antes do início dos trabalhos, da entrega de equipamento ou da prestação de serviços. Estes adiantamentos são distintos dos pagamentos por conta efectuados com base em relatórios de execução de trabalhos efectivamente realizados.

3.52. A Comissão, como princípio, considera estes adiantamentos como outras tantas operações finais, o que resulta numa apresentação forçada da utilização das dotações, não reflectida nas demonstrações financeiras. Durante o exercício de 1995, os serviços a cargo do gestor orçamental principal do FED tomaram medidas para indicar, a contar do final de 1995, a situação dos adiantamentos nas contas do FED.

3.53. No encerramento de 1995, o programa de pagamento de adiantamentos continuava a ser apresentado no sistema contabilístico de forma incompleta, não podendo ser utilizado para elaborar o mapa de adiantamentos destinado a ser apresentado nas demonstrações financeiras.

3.54. Alguns destes adiantamentos, destinados a serem creditados em contas bancárias abertas nos países ACP com vista ao pagamento de despesas efectuadas a título de projectos (fundos para adiantamentos), são igualmente apresentados como pagamentos finais afectados aos projectos em causa. Assim, os saldos destas contas bancárias figuram igualmente nas contas como pagamentos finais. Com base nos saldos bancários confirmados pelas Delegações, estes saldos elevavam-se em 31 de Dezembro de 1995 a 11,7 Mio ECU, no mínimo. Estes adiantamentos de tesouraria registados como despesas incluem um saldo bancário de 0,3 Mio ECU, perdido na sequência do processo de liquidação do banco detentor da conta.

Imputação contabilística

3.55. Três dos pagamentos examinados, no total de 0,17 Mio ECU, não foram imputados a título da autorização ou da dotação delegada correspondente. Como consequência do erro, em cada um dos casos, foram apurados saldos mais antigos sem terem sido efectuadas as necessárias anulações, tanto ao nível da autorização primária como da autorização secundária.

3.56. No caso de um pagamento de 0,4 Mio ECU, como resultado da imputação contabilística a autorização apresentou um saldo negativo de 0,02 Mio ECU, que não foi nem detectado nem corrigido antes do encerramento das contas. Exames analíticos adicionais conduziram à identificação de outras cinco autorizações, todas relativas a transferências de FED anteriores, que apresentavam um total negativo, autorizado e pago, de 0,8 Mio ECU, na sequência do encerramento de saldos de projectos transferidos de FED anteriores. Os procedimentos contabilísticos relativos a estas operações devem ser revistos de modo que as contas de autorizações e de pagamentos não possam apresentar totais negativos.

Observações pormenorizadas sobre as operações subjacentes

Erros substanciais de legalidade/regularidade

Decisões (autorizações primárias)

3.57. As autorizações adicionais no total de 4 Mio ECU para o programa de ajustamento estrutural no Níger, autorizadas segundo procedimentos contestados pelo Tribunal (ponto 3.66), foram registadas no final de 1995, embora o país já não fosse automaticamente elegível nos termos do nº 2 do artigo 246º da quarta Convenção de Lomé e não tivesse sido declarado elegível no sentido do nº 1 do artigo 246º da Convenção. O golpe de Estado ocorrido nesse país em Janeiro de 1996 deveria ainda atrasar mais o seu regresso a uma situação de elegibilidade.

Despesas em verificação

3.58. A análise da conta de despesas em verificação revela que existe um montante total de 6 Mio ECU não justificado pelos documentos comprovativos necessários:

a) 3,75 Mio ECU de pagamentos sem documentos comprovativos [ponto 3.27 b) e c)];

b) 0,7 Mio ECU de receitas sem documentos comprovativos [ponto 3.27 b)];

c) 1,5 Mio ECU de ajustamentos injustificados dos saldos bancários [ponto 3.27 a)].

3.59. Na opinião do Tribunal, estas operações deverão ser explicadas sempre que a Comissão dá quitação final ao tesoureiro do FED, nos termos das disposições do artigo 43º do regulamento financeiro aplicável ao sétimo FED.

Pagamentos

3.60. Os contratos prevêem não só as modalidades de pagamento dos adiantamentos mas também as da sua recuperação posterior. O montante de cinco pagamentos examinados, relativos a contratos de obras, foi indevidamente quantificado por não terem sido recuperados correctamente os adiantamentos pagos antes. Não obstante a correcção destes erros quando se efectuarem pagamentos posteriores relativos aos mesmos contratos, os diversos casos examinados reflectem um pagamento excessivo de 2,3 Mio ECU.

3.61. Um outro caso relativo a uma operação de ajuda aos refugiados reflecte um adiantamento de 70%, no montante de 0,35 Mio ECU, derrogatório em relação ao limite normal de 50%, que foi concedido sem que tivessem sido estabelecidas as condições que permitiam uma tal derrogação (20%, ou 0,1 Mio ECU).

3.62. No caso de um pagamento por conta relativo a um contrato de assistência técnica, a retenção de garantia foi deduzida duas vezes. O impacto financeiro deste erro é da ordem de 0,01 Mio ECU.

3.63. A elegibilidade dos pagamentos de 4 Mio ECU efectuados em Dezembro de 1995 no âmbito do aumento do limiar estipulado numa convenção de financiamento relativa ao ajustamento estrutural no Níger é tão contestável como a das autorizações correspondentes (ponto 3.57), e também se aplicam neste caso os comentários sobre a dependência de determinadas condições, feitos no ponto 3.72.

3.64. O caderno geral de encargos relativo aos contratos de prestação de serviços, que entrou em vigor em 1 de Junho de 1991 (), alterou significativamente as condições anteriormente em vigor. Em especial o nº 4 do artigo 35º estipula que o montante de um pagamento por conta não pode ultrapassar 90% do valor dos serviços a que se refere e não prevê que os contratos ou as suas condições especiais possam constituir derrogação a esta regra. Estas disposições relativas às retenções de garantia são consideradas pelos serviços da Comissão como inadequadas a determinados tipos de contratos, como os contratos de prestação de serviços efectuados em regime de administração, nomeadamente para assistência técnica. Nestes contratos, regra geral não há retenção de garantia.

3.65. No caso de seis dos 13 pagamentos que foram examinados e que são cobertos por esta regra, não houve retenção de garantia, embora não houvesse nada no contrato que justificasse esta derrogação. Os pagamentos correspondentes, no total de 0,41 Mio ECU, reflectem, por consequência, um excesso de 0,04 Mio ECU.

Erros formais de legalidade/regularidade

Decisões (autorizações primárias)

3.66. As autorizações relativas aos programas de ajustamento estrutural no Níger e na Etiópia tiveram um aumento de, respectivamente, 4 Mio ECU e 9 Mio ECU, com base nos artigos 292º e 311º da quarta Convenção de Lomé e no artigo 62º do respectivo regulamento financeiro. A aplicação destas disposições ao ajustamento estrutural () não respeita rigorosamente os procedimentos previstos no nº 1 do artigo 292º da Convenção, que limitam o financiamento adicional aos tipos tradicionais de programa e projecto. Estas autorizações adicionais não deviam ter sido autorizadas desta forma.

3.67. Conforme assinalado nas observações relativas à gestão das dotações, uma parte cada vez maior das acções de ajustamento estrutural é financiada por subvenções retiradas dos programas indicativos nacionais. Uma declaração conjunta do Conselho e da Comissão anexa ao Acordo Interno do Sétimo FED insistia no facto de tal levantamento só poder exceder 10 % do programa indicativo nacional em casos excepcionais e de ser necessário um parecer favorável do Comité FED para ultrapassar esta percentagem. Na amostra examinada, duas autorizações relativas ao ajustamento estrutural, num total de 26,6 Mio ECU, financiadas por levantamentos efectuados a título dos programas indicativos nacionais, reflectem um excesso deste tipo. Em nenhum dos casos foi a percentagem de excesso mencionada especificamente na proposta de financiamento submetida ao parecer do Comité FED. Apenas num caso foi a questão levantada por uma Delegação. A resposta escrita da Comissão indicava, erradamente, que a percentagem em questão era inferior a 10 %. As informações fornecidas ao Comité FED sobre a percentagem de excesso do limiar indicativo de 10 % e as razões dadas revelam-se, assim, insuficientes ou inexactas.

3.68. Em Dezembro de 1995, o Conselho decidiu transformar os saldos pendentes de empréstimos especiais do Sexto FED e dos FED anteriores em subvenções. A partir de Julho de 1995, uma autorização de 9,2 Mio ECU para o ajustamento estrutural financiada por subvenções do programa indicativo antecipava-se a esta decisão, excedendo assim as subvenções afectadas nesse momento ao país em causa.

3.69. As autorizações para as bonificações de juro relativas aos empréstimos bonificados concedidos pelo BEI são registadas pelo montante calculado notificado pelo BEI. A Comissão efectua a autorização sem dispor de outras provas que permitam verificar se o montante foi calculado em conformidade com as disposições do nº 3 do artigo 60º do regulamento financeiro. Esta incerteza afecta não só as quatro autorizações deste tipo que foram examinadas na amostra, no montante de 37 Mio ECU, mas ainda todas as autorizações para bonificações de juro contabilizadas durante o exercício, no valor de 90,3 Mio ECU.

3.70. Os documentos comprovativos de uma autorização Stabex efectuada durante o exercício, no montante de 5,5 Mio ECU, não permitem que o Tribunal obtenha provas que justifiquem a redução da base de transferência.

Pagamentos

3.71. Um pagamento de 4 Mio ECU, relativo à segunda parcela do programa de ajustamento estrutural no Lesoto, foi aprovado sem recorrer à autorização do Comissário responsável. Esta anomalia não foi detectada nas diferentes fases do controlo interno da Comissão.

3.72. Cinco dos pagamentos de ajustamento estrutural examinados, num total de 87 Mio ECU, foram efectuados sem ter sido previamente estabelecido que todas as condições específicas previstas na convenção de financiamento estavam inteiramente preenchidas.

3.73. No casos de 13 transferências Stabex, no valor de 163,4 Mio ECU, os Estados beneficiários não tinham apresentado, no momento das transferências, qualquer relatório sobre a utilização dos recursos transferidos anteriormente, em conformidade com o nº 1 do artigo 212º da Convenção de Lomé. A Comissão não aplicou as disposições previstas nos nºs 2 e 3 do artigo 212º da Convenção para rectificar esta situação e não considerou a possibilidade de suspender a aplicação das decisões relativas às transferências examinadas pelo Tribunal.

3.74. O artigo 209º da Convenção determina igualmente que os Estados beneficiários das transferências Stabex devem apresentar à Comissão uma análise substancial relativa aos sectores afectados por quedas de receitas. Não foi enviada nenhuma análise deste tipo em oito casos de pagamentos Stabex examinados, no valor de 75 Mio ECU. Em outros quatro casos, no valor total de 31,1 Mio ECU, o documento apresentado à Comissão e por esta aceite era demasiado impreciso para poder ser utilizado como análise substancial, nos termos do artigo 209º.

3.75. No caso de sete pagamentos Stabex examinados pelo Tribunal, no montante de 101,5 Mio ECU, não foram aplicadas reduções à base de transferência. Em função dos documentos comprovativos disponíveis, o Tribunal não pode avaliar se estas medidas se justificam.

3.76. No caso de um pagamento de 0,54 Mio ECU relativo a um contrato de obras, os documentos comprovativos não incluem qualquer pormenor que permita verificar o cálculo da revisão de preços, embora esta represente 93 % da facturação em causa. Não tendo sido recebida a documentação solicitada pelo Tribunal em Janeiro de 1996, o Tribunal não pôde certificar-se da exactidão deste cálculo. Só em relação a este contrato, de um montante de 21,2 Mio ECU, o Tribunal calcula em cerca de 3 Mio ECU os montantes já pagos exclusivamente a título de revisões de preços.

3.77. Tal como no caso das autorizações correspondentes, os pagamentos de bonificações de juro são contabilizados com base em informações fornecidas pelo BEI, que não permitem verificar se os cálculos de liquidação foram efectuados em conformidade com as disposições do nº 3 do artigo 60º do regulamento financeiro. Para além dos quatro casos identificados na amostra dos pagamentos, num total de 3,6 Mio ECU, esta incerteza aplica-se a todos os pagamentos de bonificações de juro do exercício, que se elevam a 21,5 Mio ECU.

3.78. No caso de três pagamentos igualmente relativos a contratos de serviços, no total de 0,4 Mio ECU, o contrato correspondente apresenta atrasos de execução. Contudo, os contratos não tinham sido alterados formalmente para cobrir os prazos suplementares acordados pela Comissão.

3.79. O nº 3 do artigo 58º do regulamento financeiro estipula que a Comissão deve satisfazer os pedidos de pagamento do BEI a título de operações de capital de risco num prazo de 21 dias. Este prazo nem sempre foi respeitado. Em dois dos casos examinados, o atraso ultrapassou um ano, o que teve igualmente como consequência a apresentação em 1995 dos pagamentos de 1994 num total de 10,8 Mio ECU. Nos dois casos, o atraso é em parte imputável ao BEI. Num caso, o BEI enviou o contrato justificativo correspondente nove meses após a apresentação do pedido de pagamento. No outro caso, o pedido de pagamento foi superior ao montante contratual autorizado e só foi corrigido 11 meses mais tarde.

3.80. O nº 1 do artigo 38º do caderno geral de encargos relativo aos contratos de serviços especifica que os pagamentos devem ser efectuados pelo contratante num prazo de 90 dias. Este prazo nem sempre foi respeitado. Em três destes casos, no valor de 1 Mio ECU, os atrasos ultrapassaram nove meses, sendo o mais longo de 15 meses. Se bem que em nenhum dos casos referidos o contratante tenha solicitado a aplicação de penalidades de atraso contratuais, a Comissão deveria respeitar as suas obrigações. Outras observações

3.81. Em Julho de 1995, a Comissão deu quitação final ao tesoureiro do FED para o período compreendido entre 24 de Julho de 1987 e 15 de Maio de 1992, mediante procedimento escrito. O processo relativo à instrução desta decisão não se baseia em qualquer verificação efectuada sobre a legalidade e a regularidade dos pagamentos contabilizados durante este período () e, em particular, dos pagamentos não acompanhados de documentos comprovativos e registados nas contas aprovadas em 31 de Dezembro de 1994 (ponto 3.49), que se referem ao período anterior a 15 de Maio de 1992.

3.82. Entre os pagamentos examinados no domínio da ajuda de emergência figura um adiantamento de 20 Mio ECU pago à ACNUR no âmbito de um contrato com o ECHO. Este contrato foi prorrogado por duas vezes sucessivas, passando de seis para doze meses, o que fez transitar a sua liquidação financeira para o exercício de 1996. Deve assinalar-se que os contratos não liquidados no final do exercício de 1994, devido a aditamentos de contrato (), incluem um contrato de 3,6 Mio ECU com o mesmo parceiro, no âmbito do qual o adiantamento de 1,8 Mio ECU pago em 1994 continuava por apurar em 31 de Dezembro de 1995.

3.83. Uma retenção de garantia de 1,8 Mio ECU relativa a um contrato de obras assinado pelo Governo do Quénia estava bloqueada desde 1989 numa conta FED, na sequência de um litígio com o contratante. O montante em causa foi reembolsado ao Quénia no final de 1995. Uma vez que a conta vencia juros, os juros produzidos, calculados em 1 Mio ECU, foram indevidamente registados como receitas do FED em vez de serem reservados para um eventual pagamento ao Quénia.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 28 de Outubro de 1996.

Pelo Tribunal de Contas Bernhard FRIEDMANN Presidente

Resposta da Comissão

INTRODUÇÃO

Pelo segundo ano consecutivo, o Tribunal de Contas elaborou uma declaração de fiabilidade. Contrariamente ao ano anterior, apesar de algumas reservas, o parecer do Tribunal é positivo quer no que se refere à fiabilidade das contas quer no que respeita à legalidade e regularidade das operações subjacentes. A Comissão congratula-se com este parecer positivo, que revela que os esforços por ela empreendidos no sentido de melhorar a gestão e a contabilidade do FED já começaram a dar resultados.

Com efeito, no que se refere à contabilidade, a Comissão tem-se esforçado por melhorar constantemente o sistema de contabilidade informático, tendo em vista apagar uma maior eficácia e fiabilidade, e por aumentar o valor informativo das demonstrações financeiras, que são actualmente mais legíveis e compreendem observações sobre a totalidade das dotações, de acordo com o desejo manifestado pelo Tribunal no seu relatório precedente.

Em matéria de gestão, a Comissão, por um lado, elaborou instrumentos destinados a melhorar a gestão financeira, quer nos serviços da Comissão quer nos Estados ACP, e, por outro, deu início a uma progressiva descentralização, para as delegações, da contabilidade e da execução financeira, que será seguida por uma reafectação gradual de parte do pessoal dos serviços centrais encarregue de efectuar determinadas operações de registo contabilístico e de emitir as ordens de pagamento, que passará a desempenhar funções de auditoria e de supervisão dos sistemas.

A Comissão tenciona prosseguir com os referidos melhoramentos com base nas observações formuladas pelo Tribunal de Contas.

1. CONDIÇÕES DE ELABORAÇÃO DA DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE

Contas e operações abrangidas pela DAS

1.10. Este tema já foi objecto de trocas de impressões durante o debate sobre a DAS de 1994. Na sequência do referido debate, a Comissão alterou os procedimentos relativos às autorizações e aos contratos, de acordo com as suas respostas ao relatório especial em apoio da DAS de 1994 (ver pontos 3.52 a 3.54). Estas disposições serão formalmente traduzidas no projecto de regulamento financeiro do 8º FED.

Não se deve considerar que a regulamentação constitui um segundo nível de autorização contabilística. Só as decisões de financiamento da Comissão dão lugar a autorizações. As propostas de decisão acompanhadas por disposições de carácter técnico e administrativo são enviadas ao controlo financeiro tendo em vista a obtenção de um visto prévio. Estes documentos contêm todos os elementos do acordo de financiamento que será posteriormente assinado entre a Comissão e o Estado ACP.

Os contratos concluídos pelos gestores orçamentais nacionais dos Estados ACP para dar execução às decisões de financiamento são registados no sistema contabilístico pelo gestor orçamental para efeitos de gestão.

2. EXECUÇÃO DA AUDITORIA

Limitações relativas aos trabalhos de auditoria

2.1. A Comissão considera que, embora seja verdade que algumas disposições regulamentares possam criar dificuldades práticas ao Tribunal no âmbito da sua auditoria, tal não significa que o conjunto do quadro regulamentar esteja inadaptado. De qualquer modo, a Comissão deve aplicar as regras existentes.

2.3. A Comissão regista o facto de o Tribunal considerar que foram realizados progressos importantes no sentido das demonstrações financeiras serem mais fiáveis e terem um verdadeiro valor informativo.

3. RESULTADOS DA AUDITORIA

Conclusão geral

3.1. A Comissão toma nota do parecer positivo do Tribunal, sob reserva dos factos resumidos no ponto 3.4, relativo à fiabilidade das contas anuais do FED.

A Comissão esforçar-se-á por melhorar a qualidade das demonstrações financeiras, prosseguindo para o efeito com a execução do plano de acção transmitido ao Tribunal em 1993. A este respeito, a Comissão apresenta em anexo os progressos realizados e as acções em curso destinadas a melhorar a qualidade da gestão financeira do FED.

3.2. A Comissão toma nota do parecer positivo do Tribunal, sob reserva dos factos resumidos nos pontos 3.6 a 3.10, no que se refere às operações subjacentes.

O Tribunal chamou essencialmente a atenção para erros de carácter formal, em relação aos quais a Comissão nem sempre partilha da interpretação que o Tribunal faz das disposições jurídicas aplicáveis.

Melhorias constatadas

3.3. A Comissão verifica que o Tribunal aprova os melhoramentos introduzidos em matéria de apresentação das demonstrações financeiras, de acordo com os compromissos por ela assumidos nas suas respostas ao relatório em apoio da DAS relativa ao FED de 1994. A Comissão continuará a melhorar, na medida do possível, a qualidade das demonstrações financeiras e prosseguirá com a execução do plano de acção transmitido ao Tribunal em 1993. A este respeito, a Comissão apresenta em anexo os progressos realizados, bem como as acções em curso destinadas a melhorar a qualidade da gestão financeira do FED.

Reservas sobre as contas

3.4. Alguns factos verificados pelo Tribunal [nomeadamente as alíneas b) e d) do ponto 3.4] são a consequência normal da gestão dos FED, estando a apresentação das operações referidas de acordo com os princípios de contabilidade geralmente aceites.

Além disso, segundo a Comissão, a solução dos problemas evocados não depende exclusivamente de uma alteração dos procedimentos contabilísticos aplicados.

a) O problema da sobreavaliação das autorizações levantado pelo Tribunal diz respeito à gestão dos projectos e não aos métodos e práticas contabilísticas. Com efeito, um projecto só pode ser encerrado ou reduzido com base numa proposta do gestor orçamental nacional. A contabilidade regista as alterações legalmente aceites pelas partes. A Comissão considera que as contas reflectiam fielmente os compromissos jurídicos no final do exercício de 1995.

A Comissão não deseja recorrer sistematicamente a procedimentos de anulação parcial das autorizações relativas a projectos em curso. A Comissão anula o resto por liquidar aquando do encerramento do projecto assim que o montante é conhecido de forma exacta. Entre os casos examinados pelo Tribunal, esta observação diz respeito a 32,8 MECU. Todavia, a Comissão não se opôs à introdução de uma cláusula de revisão nas convenções de financiamento.

Por outro lado, na ausência de um pedido do BEI, a Comissão não estava habilitada a encerrar os 37 MECU correspondentes a operações do BEI e referidos pelo Tribunal.

Todavia, a Comissão explora um sistema de identificação das autorizações susceptíveis de serem encerradas, que já permitiu anular saldos importantes relativos aos projectos. O montante estimado pelo Tribunal das autorizações primárias ainda por liquidar e que já não correspondem à realidade económica das operações representa 3,6% do restante por liquidar das autorizações, isto é, 1,2% das autorizações primárias contabilizadas.

b) São colocados à disposição de organismos de gestão adiantamentos para o pagamento de bolsas de estudo e de contratos de assistência técnica em curso. Os documentos comprovativos são transmitidos periodicamente à Comissão. Por conseguinte, aquando do encerramento, existe um capital pendente que corresponde aos adiantamentos pagos e ainda não justificados.

Estes adiantamentos não apurados são apresentados na parte do balanço relativa ao activo no encerramento das contas, de acordo com as normas contabilísticas geralmente seguidas.

c) No que se refere aos adiantamentos pagos ao abrigo dos programas em divisas ajustamento estrutural e dos contratos e programas com estimativas de custos celebrados pelos Estados ACP, os mesmos são apresentados nas demonstrações financeiras como pagamentos relativos a projectos, o que corresponde plenamente à sua natureza.

Todavia, a Comissão alterou o sistema contabilístico, a fim de, aquando do encerramento do exercício, dar contas da situação dos adiantamentos em questão. Assim que tiver sido efectuada a reconstituição do programa a nível das moedas e dos montantes convertidos, a Comissão poderá incluir esta situação nas demonstrações financeiras publicadas.

d) Os 8 MECU inscritos em dedução do capital correspondem a despesas e receitas executadas localmente a partir das contas pagadores-delegados nos Estados ACP.

Antes da imputação definitiva nas contas do gestor orçamental, os documentos comprovativos das operações em questão devem ser enviados pelas delegações e posteriormente controlados e objecto de visto pelo tesoureiro, pelo gestor orçamental e pelo auditor financeiro.

O capital pendente das despesas e receitas a imputar diz essencialmente respeito às operações efectuadas pouco antes do encerramento das contas, não tendo ainda sido imputado devido a uma gestão financeira descentralizada.

As demonstrações financeiras indicam a situação do fundo numa data determinada (31 de Dezembro), integrando consequentemente os pagamentos executados localmente e ainda não imputados nos projectos.

No que se refere às despesas, o capital em dívida é inscrito em dedução do capital do fundo de acordo com as normas contabilísticas geralmente adoptadas.

É verdade que um montante de 1,5 MECU não tinha sido apurado em 1 de Maio de 1996. A Comissão esforça-se por regularizar a situação antes do final do exercício de 1996.

A partir do exercício de 1996, a Comissão passará a subdividir em termos contabilísticos, em função da sua natureza, as contas transitórias apresentadas como despesas a regularizar.

e) A Comissão corrigiu, no decurso de 1996, os erros de imputação contabilística registados pelo Tribunal.

f) Para uma resposta pormenorizada, ver a alínea a) do ponto 3.29.

No que se refere ao fundo especial Stabex, a resposta da Comissão figura no ponto 3.30.

3.5 a) A apresentação das dotações está em conformidade com as disposições das convenções das decisões de associação dos PTU e dos acordos internos, indicando por dotação (ajuda programável, Sysmin, facilidade de ajustamento estrutural...) os montantes das autorizações e dos pagamentos imputados.

As demonstrações financeiras (p. 52, 53 e 141) dão uma informação clara das dotações afectadas ao ajustamento estrutural, independentemente das dotações (ajuda programável, facilidade de ajustamento estrutural, Sysmin).

As acções de reabilitação (iniciativa especial para a África) são objecto de uma apresentação específica nas demonstrações financeiras (p. 50).

A apresentação dos referidos programas nas dotações implicaria uma alteração da estrutura das dotações imposta pela Convenção de Lomé. A Comissão considera, pois, mais adequado tratar este tipo de informações através de análise estatística.

b) A Comissão efectuará a correcção necessária (ver resposta pormenorizada ao ponto 3.24).

c) A Comissão está de acordo com os factos apresentados pelo Tribunal e prosseguirá com os seus esforços no sentido de que todas as operações BEI sejam registadas nas contas do FED no final do exercício.

Todavia, o reforço da coordenação com o BEI produziu já resultados significativos. No final de 1994, o Tribunal registou uma diferença de 71,1 MECU [DAS 1994, alínea b) do ponto 3.29]. Este desvio é apenas de 3,4 MECU no final de 1995.

Reservas sobre as operações subjacentes

3.6 a) Com excepção de um caso detectado e corrigido pela Comissão (ponto 3.62), as observações do Tribunal não correspondem a erros de cálculo do montante a pagar, mas prendem-se com uma questão de interpretação do contrato que deu lugar ao pagamento.

Sob reserva do ponto 3.65 (retenção de uma garantia no âmbito de determinados contratos de prestação de serviços), a Comissão reconhece o seu erro na interpretação das cláusulas contratuais, mas os montantes adiantados foram inteiramente apurados (2,4 MECU nos pontos 3.60 e 3.71).

b) A Comissão admite os factos referidos, mas considera que a sua decisão se justificava em virtude da perspectiva, no final de 1995, da celebração de um acordo formal entre o Níger e o FMI em Fevereiro de 1996. A celebração deste acordo foi adiada devido aos acontecimentos políticos ocorridos em Janeiro de 1996, mas as negociações com o FMI foram retomadas durante o primeiro semestre de 1996.

3.7. Trata-se de uma crítica da metodologia de encerramento do exercício. Para uma resposta pormenorizada, ver os pontos 3.28 a 3.30.

3.8. O erro substancial que afecta uma autorização diz respeito a um programa de ajustamento estrutural [4 MECU), em relação ao qual é dada uma explicação na alínea b) do ponto 3.6].

3.9 a) No caso presente, trata-se de uma omissão involuntária, dado todas as condições de fundo do pagamento se encontrarem reunidas (ver ponto 3.71).

b) A Comissão considera que a apreciação global do respeito das condições gerais específicas justificava o desembolso dos 87 MECU correspondentes a pagamentos relativos ao ajustamento estrutural (ver ponto 3.72).

c) A Comissão sublinha que, dado que não é responsável pela gestão das operações do BEI, o controlo destas últimas não é da sua competência (ver ponto 3.69).

A Comissão considera que a observação do Tribunal se inscreve mais no âmbito das limitações inerentes às auditorias (ponto 2 do relatório) do que a nível das críticas formuladas à Comissão para a DAS.

No que se refere aos pagamentos examinados pelo Tribunal, a Comissão confirma que a apresentação pormenorizada dos cálculos figura no processo de pagamento. Todavia, a Comissão está disposta a apresentar, a pedido do Tribunal, qualquer documento suplementar que este considere necessário.

d) A Comissão não partilha da interpretação que o Tribunal faz das disposições do artigo 212º da convenção. Com efeito, a apresentação tardia de relatórios pelos Estados ACP ou mesmo a ausência de relatório pode justificar-se por problemas de prazos ou de bloqueios na aplicação dos quadros de obrigações mútuas. A Comissão considera que não existem irregularidades nos pagamentos mencionados pelo Tribunal, dado que a convenção concede à Comissão uma margem de apreciação no caso de apresentação tardia dos relatórios ou de não apresentação dos mesmos (ver ponto 3.73).

A análise substancial do sector em causa a fornecer pelo Estado ACP não constitui uma condição de pagamento mas um elemento de apreciação entre outros, que é utilizado para calcular a base de transferência. Por conseguinte, não há qualquer irregularidade nestes pagamentos (ver ponto 3.74).

Os cálculos de liquidação são o resultado de consultas realizadas com os Estados ACP ao abrigo do artigo 203º da convenção. A Comissão considera que o montante de 101,5 MECU se encontra suficientemente justificado na apresentação pormenorizada dos cálculos (ver as precisões da Comissão relativas ao ponto 3.75).

e) Com excepção dos atrasos relativos aos três pagamentos que representam 1 MECU mencionados no ponto 3.80, a Comissão não partilha nem a análise do Tribunal relativamente aos atrasos de pagamento relativos às bonificações de juros do BEI (ponto 3.79) nem a posição do Tribunal relativamente à obrigação de formalizar, mediante uma cláusula adicional, a prorrogação dos prazos para a apresentação de relatórios intercalares (ponto 3.78).

A ausência de resposta por parte da Comissão relativamente à revisão dos preços relativos ao pagamento de 0,5 MECU resulta de um mal-entendido relativo ao pedido do Tribunal.

3.10 a) A Comissão reconhece o facto de, na ausência de um procedimento adequado, o aumento das decisões de financiamento relativas a programas de ajustamento estrutural financiados a partir da facilidade de ajustamento estrutural (ponto 3.66) ter seguido, por analogia, um procedimento reservado aos projectos financiados ao abrigo dos programas indicativos nacionais. Este procedimento foi formalizado no acordo interno do 8º FED.

A Comissão considera que a informação transmitida ao Comité do FED era suficiente para apreciar o montante excedido no valor de 10% do programa indicativo nacional consagrado ao ajustamento estrutural. Aliás, o Comité do FED aprovou os excedentes em causa, tendo dado um parecer favorável às propostas de financiamento (ver ponto 3.67).

A Comissão reconhece o facto de um projecto (ponto 3.68), que foi decidido em toda a transparência na sequência de um parecer favorável do Comité do FED, ter ultrapassado o montante das subvenções concedido ao Estado ACP em causa. Com efeito, a Comissão considerara que este montante incluía já os empréstimos especiais cuja transformação em subvenções tinha sido decidida na cimeira de Cannes (Junho de 1995).

b) A Comissão considera que, em virtude de não ser responsável pela gestão das operações BEI, o controlo destas últimas não é da sua competência (ver ponto 3.69). Por conseguinte, a Comissão considera que a observação do Tribunal se inscreve mais no âmbito das limitações inerentes às auditorias (ponto 2 do relatório) do que a nível das críticas efectuadas à Comissão para a DAS. A Comissão encontra-se à disposição para fornecer qualquer documento que o Tribunal considere necessário.

c) A Comissão considera que a não aplicação da redução relativa à transferência Stabex é justificada (ponto 3.70).

Observações pormenorizadas sobre as contas

Balanços e demonstrações financeiras

Princípios, métodos e práticas contabilísticas

3.12 b) A resposta pormenorizada da Comissão figura no ponto 3.29. Todavia, a Comissão esforça-se por reforçar a relação entre documentos e lançamentos mediante a utilização de um identificador-padrão (por exemplo, nº OLAS ou o nº de identificação do projecto).

c) A partir de 1996, Comissão procederá à subdivisão das contas transitórias, apresentando, na medida do possível, as várias operações classificadas em função da sua natureza.

Conteúdo e apresentação das demonstrações financeiras

3.13. A anomalia extracontabilística da contribuição do BEI foi regularizada em Março de 1996 e já não é representada. O mesmo lançamento regulariza operações relativas à transferência do 5º FED e à reconstituição das dotações Stabex.

3.14. Os montantes relativos às ordens de cobrança ainda não cobrados inscrevem-se no orçamento em conformidade com o artigo 68º do Regulamento Financeiro em vigor. Para melhorar a apresentação a esse respeito, a Comissão propõe que se incluam disposições adequadas no Regulamento Financeiro do 8º FED. Além disso, a partir das contas do exercício de 1996, a Comissão passará a apresentar um quadro específico relativo à situação das ordens de cobrança.

3.15. A apresentação a que o Tribunal se refere foi adoptada na sequência de uma sugestão do próprio Tribunal, desde a elaboração das contas para o exercício de 1993. O Tribunal sugere que sejam introduzidos alguns melhoramentos, proposta esta a que a Comissão pode aderir.

3.16. É verdade que os montantes em suspenso aparecem no balanço como dedução do capital do 6º FED, quando, na realidade, podem igualmente dizer respeito ao 7º FED. Todavia, tal está em conformidade com o facto de existir uma única tesouraria que actualmente figura no 6º FED. Aquando da sua contabilização definitiva, tais despesas serão devidamente repartidas pelos 6º e 7º fundos.

3.18. A classificação da OCDE já está integrada no sistema de gestão dos FED introduzido no sistema contabilístico OLAS. Por conseguinte, não há razão para que figure no sistema contabilístico.

O relatório sobre o destino da ajuda por sector de cooperação (p. 39 e 40 das demonstrações financeiras) constitui um progresso nas informações transmitidas pela Comissão na sequência de uma observação do Tribunal, que desejava que o quadro analítico fosse reforçado (Relatório DAS 1994).

O facto de 50% das decisões do exercício não serem cobertas pela classificação deve-se à alteração da classificação da OCDE, ocorrida no mês de Novembro de 1995. Todavia, a Comissão considera que tal não afecta o valor informativo do relatório, dado serem os pagamentos que reflectem a execução efectiva da ajuda (92% dos pagamentos do exercício e 99% dos pagamentos cumulados foram objecto de classificação).

3.19. A Comissão considera que a evolução das autorizações líquidas (autorizações menos anulações de autorizações) permite acompanhar o ritmo real de execução da ajuda ao longo do exercício.

Por motivos de transparência, a Comissão indica, nalgumas observações relativas às demonstrações financeiras, o montante das anulações de autorizações do exercício. Esta informação resumida passará, de futuro, a abranger todas as verbas.

Apresentação das dotações

3.21. As demonstrações financeiras têm por objectivo dar contas da diminuição do capital de cada fundo e do nível de execução das dotações criadas pelas convenções, pelas decisões de associação e pelos acordos internos, pelo que apresentam, por dotação (ajuda programável, Sysmin, facilidade de ajustamento estrutural...), o montante das autorizações e dos pagamentos que lhes são imputáveis.

As demonstrações financeiras permitem apreciar a situação de execução da ajuda comunitária no domínio do ajustamento estrutural, dado que, a fim de assegurar uma certa transparência e de acordo com as recomendações do Tribunal, a Comissão apresenta nas demonstrações financeiras (p. 52, 53 e 141) dados quantificados completos sobre o ajustamento estrutural, independentemente das dotações em causa (programa indicativo nacional, facilidade de ajustamento estrutural, Sysmin).

O que o Tribunal pretende, isto é, uma apresentação desses programas nas dotações, implicaria uma alteração da estrutura das dotações imposta pela Convenção de Lomé. Por conseguinte, a Comissão considera mais adequado tratar esse género de informações mediante uma análise estatística.

A Comissão confirma os dados quantificados apresentados pelo Tribunal relativamente ao ajustamento estrutural, dado que correspondem às informações que constam das demonstrações financeiras.

3.22. A Comissão considera que a decisão do gestor orçamental principal de afectar 100 MECU da reserva programável atendendo ao aumento dos programas indicativos nacionais a programas de ajustamento estrutural é legal e está de acordo com o procedimento aplicável às dotações em questão.

Com efeito, a Convenção de Lomé, que rege as relações entre a Comunidade e os Estados ACP, não é o único texto que define os trâmites aplicáveis à programação. A programação depende também das regras instituídas no acordo interno no que se refere às relações entre a Comissão e os Estados-Membros. Não está previsto distribuir a totalidade das dotações programáveis no início do período de vigência da convenção.

O método de repartição e os resultados foram apresentados e discutidos com os Estados-Membros no âmbito do Comité do FED segundo os procedimentos habituais. Além disso, este último emite também o seu parecer sobre a utilização das dotações em questão nas propostas de financiamento.

3.23. A Comissão faz questão de precisar que a cooperação regional foi sempre objecto de um acompanhamento distinto em termos de contabilidade. Os progressos introduzidos em 1995 dizem respeito ao acompanhamento das sub-regiões e do orçamento «todos ACP», com excepção do CDI, da promoção comercial e da Assembleia Paritária, que já eram objecto de um acompanhamento distinto.

As acções de reabilitação (iniciativa especial para a África) são objecto de uma apresentação específica nas demonstrações financeiras (p. 50).

3.24. Até Outubro de 1994, os recursos da dotação Stabex encontravam-se misturados com os do FED e a afectação dos juros produzidos pelo saldo disponível do Stabex era efectuada com base na taxa de juro diária indicada pelo BEI.

Dado que a situação não era muito clara, a Comissão decidiu abrir uma conta bancária específica para a dotação Stabex. A referida conta foi aberta em Outubro de 1994.

Durante o ano de 1995, a Comissão analisou as imputações anteriores a 1994 e procedeu às correcções necessárias a nível do capital e dos juros, tendo para o efeito adoptado um calendário pragmático dos pagamentos que deveriam ser efectuados para a conta Stabex. Dado que não existiam pagamentos reais específicos dos Estados-Membros, um calendário desse tipo poderia ser elaborado de várias formas. Deste modo, o Tribunal elaborou um calendário que diverge do da Comissão unicamente em 10 MECU, que a Comissão inscreveu em 1993 e que o Tribunal apenas situa em 1995. Para pôr cobro a esta situação impossível de precisar, a Comissão está disposta a adoptar o calendário do Tribunal e a efectuar as correcções necessárias, nomeadamente a transferir o juro produzido pelos 10 MECU em questão entre Julho de 1993 e Julho de 1995 para a conta do FED (não Stabex), isto é, cerca de 1,2 MECU.

Pagamentos em fase de verificação

3.25 e 3.26. A diferença registada entre as contas do gestor orçamental e as do tesoureiro não é anormal, dado resultar do saldo pendente das operações (despesas e receitas) executadas localmente a partir das contas pagadores delegados nos Estados ACP.

Por conseguinte, não se trata de um problema de reconciliação, mas de uma diferença normal entre o balanço e a conta de gestão.

No encerramento das contas anuais, o tesoureiro regista as saídas ou entradas de tesouraria. O gestor orçamental deve verificar cada uma das transacções e imputá-las às autorizações correspondentes após o visto do auditor financeiro. Estes trâmites implicam obrigatoriamente um determinado prazo. No que se refere aos pagamentos executados e às receitas recebidas localmente no final do exercício, a imputação só pode ser realizada no exercício seguinte. Este saldo pendente representa 10 dias de pagamento a título do FED, o que se afigura totalmente razoável.

As demonstrações financeiras indicam a situação do fundo numa data determinada (31 de Dezembro), pelo que integra os pagamentos executados localmente e que ainda não foram imputados aos projectos. No que se refere às despesas, o saldo pendente é inscrito como dedução do capital do fundo, em conformidade com as normas contabilísticas geralmente seguidas.

3.27 a) É verdade que um montante de 1,5 MECU não foi apurado em 1 de Maio de 1996, pelo que a Comissão se esforça por regularizar a situação ainda antes do encerramento do exercício.

c) Trata-se igualmente de uma receita do IVA a cobrar e registada em 1989. Apesar de uma procura intensiva, não se encontraram os documentos de origem. O montante será objecto de um lançamento adequado à sua regularização.

3.28. No que se refere às despesas e receitas locais que, por falta de documentos comprovativos, não são definitivamente registadas nas contas, é de recordar que a Comissão, aquando da recepção do extracto bancário correspondente, inscreve essas operações numa conta em suspenso. As imputação das operações são regularizadas assim que chegam os documentos comprovativos correspondentes.

Ora, pode dar-se o caso de estes se perderem aquando da sua transmissão das delegações para os serviços centrais, envidando a Comissão todos os esforços para encontrar os documentos em causa e para imputar devidamente as despesas e receitas no mais curto prazo de tempo. Todavia, por vezes, é necessário efectuar pesquisas quer nas delegações quer na sede, dando-se o caso de às vezes os documentos pretendidos não serem encontrados. Nesses casos, a Comissão procede à eliminação dessas operações das contas mediante os vistos do gestor orçamental, do controlo financeiro e do tesoureiro.

A Comissão repartirá contabilisticamente, em função da sua natureza, as contas transitórias apresentadas como despesas a regularizar.

Situação de tesouraria dos FED

3.29 a) Dos 2,9 MECU mencionados, 2,75 MECU estão depositados no Banco do Zaire e são actualmente objecto de conversações com o Ministério das Finanças do país, a fim de examinar a forma de recuperar esse montante. O montante de 0,6 MECU que se encontra na Somália será, antes do final do ano, objecto de um lançamento adequado à sua regularização.

3.30. No que se refere ao instrumento Stabex, foi aberta uma única conta constituída por duas subcontas (juros e capital). O saldo desta conta é apresentado de forma global no balanço e corresponde ao montante total dos investimentos a preço de compra e dos montantes em depósito. O banco fornece mensalmente documentos pormenorizados sobre os progressos do fundo, documentos sobre as operações de compra e venda e extractos de conta muito pormenorizados. As contas da Comissão são elaboradas correctamente, podendo ser verificadas a esse respeito. Além disso, a Comissão, tendo em vista aumentar a transparência das contas, compromete-se a passar a juntar em anexo ao orçamento e às demonstrações financeiras um quadro de que constem pormenorizadamente os investimentos efectuados e os respectivos preços de compra. A soma destes últimos com os montantes dos depósitos corresponderá ao saldo bancário apresentado no balanço.

Adiantamentos para bolsas de estudo e assistência técnica

3.31. No que se refere ao montante dos adiantamentos para bolsas de estudo e assistência técnica, os dados quantitativos indicados pelo Tribunal correspondem às informações apresentadas pela Comissão nas demonstrações financeiras (p. 155).

Todavia, o Tribunal não toma em consideração determinados elementos que permitem explicar a situação desses adiantamentos.

a) Os 3,4 MECU em questão correspondem a montantes transferidos pelo tesoureiro do FED para contas bancárias específicas FED-Bolsas, geridas pelas delegações e destinadas a financiar despesas locais com bolseiros. A esse título, os montantes transferidos a partir dessas contas bancárias são considerados adiantamentos cuja utilização deve ser justificada, dado as verbas em questão serem provenientes da tesouraria do FED.

Estes 3,4 MECU representam não apenas despesas eventualmente a imputar, mas também verbas disponíveis para despesas futuras.

A Comissão reconhece, todavia, que é necessário examinar a situação desses adiantamentos, a fim de regularizar as despesas efectuadas e, eventualmente, propor um novo sistema de pagamento das bolsas que evite bloquear verbas desnecessariamente.

b) No final do exercício de 1995, a Comissão imputara as despesas relativas à assistência técnica da Associação Europeia para a Cooperação (AEC) até 30 de Setembro de 1995.

Atendendo ao protocolo de acordo entre a Comissão e a AEC relativo à gestão de contratos de assistência técnica, o saldo pendente dos adiantamentos pagos à AEC e ainda não justificados pode elevar-se a dois trimestres de despesas da AEC. O referido protocolo prevê que a AEC «comunique à Comissão, no mês que se segue ao termo de cada trimestre do ano civil, um extracto das suas despesas durante esse trimestre, acompanhado pelos documentos comprovativos correspondentes». Actualmente, as despesas da AEC relativas aos contratos de assistência técnica elevam-se, em média, a 8 MECU por trimestre.

Do adiantamento existente no final de 1995 relativo à assistência técnica (15,3 MECU) foram já apurados 8,8 MECU (despesas da AEC antes de 31 de Dezembro de 1995). Por outro lado, certas despesas da AEC (2,7 MECU) estão actualmente a ser examinadas pela Comissão, antes da respectiva imputação. Em último lugar, foi recebido no terceiro trimestre de 1996 um extracto complementar das despesas relativas ao exercício de 1995 proveniente da AEC (3,3 MECU). O saldo do adiantamento não justificado pela AEC eleva-se, por conseguinte, a 0,5 MECU.

c) No que se refere ao Britsh Council, o adiantamento existente no encerramento do exercício de 1995 (4,4 MECU) foi inteiramente justificado tendo as despesas sido imputadas aos projectos do FED durante o primeiro semestre de 1996. As despesas justificadas para os exercícios de 1994 e 1995 elevam-se a 5,1 MECU, com um saldo a favor do British Council no valor de 0,7 MECU.

No que se refere aos adiantamentos pagos às restantes agências dos Estados-Membros (5,2 MECU no encerramento das contas de 1995), as despesas apuradas elevavam-se a 2,6 MECU em 1996.

3.32. Os adiantamentos pagos aos organismos encarregues da gestão e não apurados são apresentados no activo do balanço, em conformidade com as normas contabilísticas geralmente seguidas.

A Comissão considera que não é necessário realizar auditorias contabilísticas para verificar a realidade dos adiantamentos registados. Em contrapartida, a Comissão procede a controlos no local junto dos organismos encarregues da gestão, a fim de se assegurar da realidade das despesas declaradas. Em 1996, foram efectuadas três auditorias, estando outra em curso.

Outras dívidas omitidas

3.33. O débito em questão foi objecto de uma ordem de cobrança emitida pelo gestor orçamental após o encerramento do exercício (26 de Fevereiro de 1996), com base na taxa de juro indicada pelo BEI. O montante devido foi cobrado em 29 de Março de 1996. É de notar que, por um lado, devido a uma falta de informação, era impossível incluir o referido montante nas contas do exercício de 1995 e que, por outro, o montante devido foi rapidamente cobrado após recepção das informações de base.

3.34. Em princípio, os juros do último mês ou trimestre são creditados com uma data valor de 31 de Dezembro. Todavia, pode dar-se o caso de um extracto de conta correspondente a operações com datas valor diferentes, entre as quais uma relativa ao exercício anterior, chegue apenas após a data de encerramento. A Comissão esforça-se, na medida do possível, por imputar os juros ao exercício adequado.

Receitas

3.37. A perda sofrida pela Comissão ficou a dever-se a uma taxa de câmbio desfavorável aquando do pagamento da contribuição da Alemanha, que foi efectuado em marcos alemães.

3.38. Os juros cobrados nos exercício anteriores (1990-1994) foram objecto de um inquérito do controlo financeiro, tendo sido regularizados o mais rapidamente possível, embora apenas após o encerramento do exercício de 1994.

Receitas a regularizar

3.39. A situação descrita é o resultado normal do sistema contabilístico aplicado. A contabilização dessa receitas, após o visto do auditor financeiro, foi efectuada no início do exercício seguinte.

Decisões (autorizações primárias)

Atrasos de contabilização

3.40. No que se refere a um caso (projecto 7 ZIM 69; 3,1 MECU), o montante provisório da bonificação de juros foi notificado à Comissão mediante uma nota do BEI datada de 31 de Janeiro de 1996, tendo, por conseguinte, sido registado no exercício de 1996. Todavia, nas demonstrações financeiras de 1995, uma observação complementa a informação quantitativa, indicando (p. 76) que o contrato em questão, assinado pelo BEI em 1995, não tinha podido ser contabilizado antes do encerramento das contas.

No outro caso (Projecto 7 NEA 24: 0,3 MECU), a Comissão não contabilizou a bonificação de juros na ausência de dotação disponível. Tal foi realizado após as anulações de autorizações em Fevereiro de 1996. Este tipo de anomalia não deverá voltar a repetir-se, dado que os montantes «bonificação de juros» passarão a estar reservados temporariamente na contabilidade antes da apresentação do assunto ao Comité do Artigo 28º

A Comissão teve conhecimento do segundo caso muito antes do encerramento das contas, dado que as comparações contabilísticas com o BEI são realizadas trimestralmente. Todavia, a Comissão reforçará as reconciliações com o BEI antes do encerramento das contas.

Avaliação no encerramento do exercício

3.41. A contabilidade regista as obrigações jurídicas assumidas pela Comissão no que se refere à execução dos FED. Deste modo, as autorizações são contabilizadas no momento da tomada das decisões de financiamento da Comissão. As convenções de financiamento ou as trocas de cartas são contratos que ligam a Comissão e o beneficiário ACP. Qualquer alteração desses contratos está sujeita a acordo entre as duas partes.

Deste modo, para encerrar um projecto, é necessário o acordo do gestor orçamental nacional, que confirma que a execução desse projecto está concluída.

A redução do montante de um projecto em curso dá origem a uma decisão da Comissão, a pedido do gestor orçamental nacional.

A contabilidade não regista a «diferença» existente entre o montante decidido e as dotações necessárias para o projecto, mas as alterações legalmente aceites pelas partes.

A Comissão concorda que os procedimentos jurídicos que permitem, in fine, anular os fundos devem ser iniciados logo que possível.

Todavia, a Comissão não pode, por sua própria iniciativa,