RELATÓRIO ESPECIAL Nº 5/97 sobre a gestão do comércio comunitário de cereais sujeito a restituições à exportação, a regimes especiais de importação e a regimes de ajuda regionais, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE) (97/C 159/01)

ÍNDICE

Pontos Página

1. INTRODUÇÃO . 1.1-1.3 3

2. FIXAÇÃO DA TAXA DE RESTITUIÇÃO PARA DETERMINADOS PRODUTOS DE PRIMEIRA TRANSFORMAÇÃO . 2.1-2.8 3

Informações de carácter geral . 2.1 3

Revisão dos coeficientes . 2.2-2.7 3

Farinha de trigo mole . 2.3-2.4 3

Sêmola de trigo duro . 2.5 4

Malte . 2.6-2.7 4

Síntese das observações . 2.8 4

3. RESTITUIÇÕES À EXPORTAÇÃO PARA MALTE E PRODUTOS ALIMENTARES COMPOSTOS . 3.1-3.8 4

Malte . 3.1-3.5 4

Informações de carácter geral . 3.1-3.2 4

Ajustamento das restituições . 3.3 4

Controlo do sistema de ajustamento . 3.4-3.5 5

Produtos alimentares compostos . 3.6-3.7 5

Síntese das observações . 3.8 5

Pontos Página

4. QUALIDADE DOS CONTROLOS FÍSICOS DOS CEREAIS EXPORTADOS . 4.1-4.12 6

Informações de carácter geral . 4.1 6

Porto de Vlissingen/Países Baixos . 4.2-4.4 6

Portos de Hull e Ipswich/Reino Unido . 4.5 6

Portos de Rouen e Dunkerque/França . 4.6-4.7 6

Andaluzia/Espanha . 4.8-4.11 7

Síntese das observações . 4.12 7

5. CONTROLO DOS DOCUMENTOS COMERCIAIS DAS EMPRESAS . 5.1-5.5 7

Informações de carácter geral . 5.1 7

Coordenação dos trabalhos de controlo . 5.2 7

Dificuldades específicas em matéria de determinação das quantidades correctas para efeitos de pagamento das restituições . 5.3-5.4 8

Síntese das observações . 5.5 8

6. REGIMES ESPECIAIS APLICÁVEIS À IMPORTAÇÃO DE MILHO E SORGO EM ESPANHA E PORTUGAL . 6.1-6.10 8

Informações de carácter geral . 6.1-6.7 8

Aquisições directas no mercado mundial . 6.8-6.9 9

Síntese das observações . 6.10 9

7. ABASTECIMENTO DE CEREAIS NO ÂMBITO DO PROGRAMA POSEIMA . 7.1-7.9 9

Informações de carácter geral . 7.1 9

Estimativa das necessidades de abastecimento . 7.2-7.3 10

Relação entre a ajuda e as taxas de restituição . 7.4-7.5 10

Repercussão da ajuda junto do utilizador final . 7.6-7.7 10

Custo dos transportes entre as ilhas . 7.8 11

Síntese das observações . 7.9 11

8. CONCLUSÃO GERAL . 8.1 11

Quadro 1 . 12

Respostas da Comissão . 13

1. INTRODUÇÃO

1.1. O presente relatório trata, na sua maioria, das restituições à exportação, continuando assim a auditoria do funcionamento do sistema de restituições à exportação nos principais sectores de mercado efectuada pelo Tribunal [ver relatórios especiais nºs 2/90 (1), 2/92 (2) e 7/93 (3), bem como as observações efectuadas no Relatório Anual relativo a 1995]. Durante os quatro exercícios compreendidos entre 1991 e 1994, foram pagas restituições à exportação num montante total de 11 043 Mio ECU relativas a cereais exportados para países terceiros. Os números orçamentais relativos às restituições à exportação de cereais (incluídos na rubrica B1-100) abrangem as despesas relativas a determinados cereais em grão e a produtos similares. Na Comissão não foi possível obter informações pormenorizadas completas dos montantes pagos em relação a cada cereal. O quadro 1, em anexo, apresenta dados que indicam apenas o volume desses produtos, em termos de restituições, no sector dos cereais.

1.2. O Tribunal analisou os seguintes aspectos do funcionamento do sistema de restituições à exportação de cereais:

a) Estabelecimento das taxas de restituição para produtos cerealíferos de primeira transformação (por exemplo, farinhas, sêmola, malte);

b) Funcionamento do sistema de restituições aplicado à exportação de produtos cerealíferos especializados, ou seja malte e produtos alimentares compostos;

c) Qualidade dos controlos físicos efectuados no momento da exportação, nos termos do Regulamento (CEE) nº 386/90, de 12 de Fevereiro de 1990 (4);

d) Qualidade dos controlos a posteriori efectuados nos termos do Regulamento (CEE) nº 4045/89 (5), incluindo as dificuldades de controlo específicas encontradas nos Estados-membros.

1.3. Além das restituições, o presente relatório cobre ainda dois regimes específicos relativos à comercialização de cereais:

a) As importações de milho e sorgo efectuadas por Espanha e Portugal no âmbito do acordo do GATT;

b) O abastecimento de cereais à região dos Açores ao abrigo do regime POSEIMA.

2. FIXAÇÃO DA TAXA DE RESTITUIÇÃO PARA DETERMINADOS PRODUTOS DE PRIMEIRA TRANSFORMAÇÃO

Informações de carácter geral

2.1. A exportação de produtos de primeira transformação (especialmente farinha de trigo, sêmola de trigo duro e malte) para países terceiros tem uma grande importância comercial e uma incidência correspondente nas restituições à exportação. As restituições pagas em relação a estes produtos de primeira transformação baseiam-se na quantidade de cereais necessária ao fabrico de uma certa quantidade de um determinado produto. Por conseguinte, é aplicado um coeficiente de transformação à quantidade de produto transformado. Por exemplo, um coeficiente de 1,51 significa que se considera que 1 000 kg de um determinado produto transformado são produzidos a partir de 1 510 kg de cereal. Desde 1991 que o coeficiente de restituição é obtido ajustando o coeficiente de transformação de forma a ter em conta os benefícios obtidos com a venda de subprodutos lucrativos no mercado comunitário ou em países terceiros. Quanto mais elevado é o coeficiente, maior será a taxa de restituição.

Revisão dos coeficientes

2.2. No seu relatório especial nº 2/90 (pontos 2.65-2.66), o Tribunal efectuou comentários acerca das taxas de restituição de base, bem como sobre a prática de conceder taxas de restituição especiais, a fim de compensar os subsídios à exportação de fornecedores concorrentes, como, por exemplo, os Estados Unidos. Estas taxas de restituição especiais afastam-se das taxas estabelecidas nas disposições regulamentares aplicáveis. A Comissão, na sua resposta, afirmou a intenção de alterar os coeficientes de base, que desde 1967 não sofriam alteração, a fim de ter igualmente em conta os novos rendimentos de transformação.

Farinha de trigo mole

2.3. O coeficiente de transformação para a farinha de qualidade superior foi o mesmo (1,51) desde 1967 até 1982, data em que foi ajustado para 1,40. O coeficiente de 1,40 continuou em vigor até 1 de Outubro de 1991, sendo nessa altura reduzido para 1,37 na sequência de uma revisão de todos os coeficientes de transformação. No que se refere a esta redução, a Comissão, após análise das taxas de rendimento previstas para a moagem de farinha indicadas pelos Estados-membros, bem como de outros factores, propôs inicialmente:

a) Um coeficiente de transformação de 1,38 para a farinha de qualidade superior;

b) Uma redução deste coeficiente para 1,35 no que se refere às restituições, após ser tido em conta o valor dos subprodutos;

c) Alterações proporcionais dos coeficientes de restituição para farinha de qualidade inferior.

2.4. No entanto, a Comissão alterou a proposta inicial de 1,35 para 1,37, efectuando os ajustamentos correspondentes para as outras categorias. Esta nova proposta foi aceite pelo Comité de Gestão dos Cereais (composto por representantes da Comissão e dos Estados-membros) e adoptada através do Regulamento (CEE) nº 2849/91 da Comissão (6), o que provocou um aumento das taxas de restituição aplicáveis em cerca de 1,5 % e do custo orçamental correspondente em aproximadamente 13 Mio ECU em relação ao período compreendido entre Outubro de 1991 e Dezembro de 1994. Os documentos comprovativos respeitantes a esta alteração apresentados no dossier da Comissão eram limitados.

Sêmola de trigo duro

2.5. A Comissão decidiu reestruturar os coeficientes de transformação relativos à sêmola de trigo duro e basear as novas taxas na sêmola de qualidade média. Inicialmente a Comissão tinha proposto uma redução dos coeficientes das três novas categorias (em função do teor de cinza) para 1,45, 1,30 e 1,20. No entanto, esta proposta foi igualmente alterada a favor dos exportadores para 1,50, 1,34, e 1,26 na mesma reunião do Comité de Gestão (ver ponto 2.4) e adoptada através do Regulamento (CEE) nº 2849/91 da Comissão, o que implicou um custo orçamental acrescido de aproximadamente 20 Mio ECU para o período compreendido entre Outubro de 1991 e Dezembro de 1994. Mais uma vez, os documentos comprovativos apresentados no dossier da Comissão eram limitados.

Malte

2.6. O coeficiente de transformação inicial, em vigor desde 1967, era de 1,33. A Comissão pretendia alterar este coeficiente, em Setembro de 1991, para 1,30, o que significa uma redução de apenas 2,3 % após um período de quase 25 anos. O único indício da introdução de um novo coeficiente para o malte a partir desta data consiste numa referência efectuada no relatório interno semanal da Comissão. O Regulamento (CEE) nº 468/92 da Comissão (7), que deu valor legislativo a esta alteração, entrou em vigor em Março de 1992, ou seja cinco meses após a introdução das alterações relativas à farinha e à sêmola de trigo duro. A Comissão não pôde apresentar o processo referente à revisão do coeficiente e à adopção das novas taxas de rendimento para o malte.

2.7. Euromalt, o comité de trabalho da indústria do malte da CE, recomendou que a Comissão devia manter um coeficiente de 1,33. No entanto, as informações dadas ao Tribunal por representantes dos produtores de malte de vários Estados-membros revelam que os progressos técnicos obtidos poderiam justificar a aplicação de coeficientes situados entre 1,26 e 1,20, ou seja uma redução compreendida entre 5,3 % e 9,8 %. Uma redução de três pontos percentuais (aplicação de 5,3 % em vez de 2,3 %) durante o período decorrido entre 1992 e 1994, poderia ter significado uma economia de 16 Mio ECU para o orçamento.

Síntese das observações

2.8. Em conclusão, o Tribunal constata que:

a) Com excepção da revisão intermédia de 1982 relativa à farinha, os coeficientes de transformação forfetários estabelecidos em 1967 deveriam ter sido analisados e revistos a intervalos muito mais curtos que o de 25 anos que decorreu entre 1967 e 1991;

b) Além disso, para evitar a possibilidade de os exportadores acumularem simultaneamente restituições e benefícios comerciais, as primeiras para o produto de base e os segundos para os subprodutos, o valor destes últimos deveria ter sido tido em conta durante os anos anteriores a 1991 (ver ponto 2.1);

c) Os reduzidos documentos comprovativos apresentados pela Comissão para justificar a alteração das suas propostas iniciais a favor dos coeficientes revistos e finalmente adoptados (em 1991 e 1992) são difíceis de interpretar. As consequências destas alterações foram vantajosas para os operadores comerciais e representaram um custo orçamental acrescido de aproximadamente 49 Mio ECU (ver pontos 2.4-2.5 e 2.7).

3. RESTITUIÇÕES À EXPORTAÇÃO PARA MALTE E PRODUTOS ALIMENTARES COMPOSTOS

Malte

Informações de carácter geral

3.1. As exportações de malte são compostas na sua quase totalidade por variedades de cevada não torrada destinadas à produção de cerveja ou de álcool destilado de cereais. Nos quatro anos que decorreram entre 1991 e 1994, a Comissão pagou restituições à exportação de cevada e de malte produzido a partir de cevada num montante de 3 031 Mio ECU, que representaram 27 % do total das restituições à exportação de cereais pagas durante este período.

3.2. A maior parte das licenças de exportação de malte são emitidas entre Outubro e Novembro de cada ano e são válidas até 30 de Setembro do ano seguinte. Este longo período de validade foi concedido tendo em conta as características do produto e do mercado. As taxas de restituição são normalmente fixadas previamente na data de emissão das licenças.

Ajustamento das restituições

3.3. O Regulamento (CEE) nº 1680/78 da Comissão, de 17 de Julho de 1978 (8), prevê o ajustamento das restituições à exportação de malte produzido a partir de cevada armazenada no final da campanha de comercialização ou de malte armazenado no final da campanha de comercialização (ou seja, fim de Junho) e exportado ou colocado sob controlo aduaneiro durante os três primeiros meses da campanha de comercialização seguinte (ou seja, Julho, Agosto e Setembro). Em consequência desta disposição a restituição é paga pela taxa prefixada (normalmente pelos produtores de malte em Outubro do ano anterior) e ajustada à taxa adequada através de aumentos mensais até Junho do ano seguinte. Devido à redução do preço limiar fixado pela Comissão, a taxa de restituição aplicável a partir do início da nova campanha de comercialização (Julho) tem sido sempre inferior à taxa prefixada e ajustada (através de aumentos mensais) do ano anterior.

Controlo do sistema de ajustamento

3.4. O artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 1680/78 da Comissão prevê que o malte elegível é o malte ainda em armazém no final de Junho (ou seja, malte proveniente da colheita anterior). No âmbito da utilização de licenças com taxas prefixadas emitidas no ano anterior, a substituição por malte da nova colheita poderá constituir uma vantagem comercial para os exportadores quando, nos termos do contrato, estes devem fornecer aos seus clientes malte da nova colheita:

a) Em França, a existência de dúvidas quanto à interpretação deste regulamento, especialmente no que se refere à identidade do malte exportado, levou à suspensão dos controlos aduaneiros entre Julho de 1993 e Fevereiro de 1994. O problema consistia em saber se o malte da nova colheita podia ser utilizado em substituição do malte declarado em armazém no final da campanha de comercialização anterior (ou seja, no final de Junho). Em Fevereiro de 1994, a Commission interministérielle de coordination des contrôles, em Paris, considerou que a gestão numa base de substituição podia ser autorizada desde que os operadores respeitassem os limites dos stocks remanescentes da campanha anterior, contabilizados em 30 de Junho. Assim sendo, a Commission interministérielle de coordination des contrôles informou as autoridades francesas de que não existiam quaisquer fundamentos para argumentar que o pagamento de uma restituição pela taxa acrescida referente à campanha anterior efectuado em relação a malte e cevada da nova campanha constituía uma irregularidade, desde que o mesmo respeitasse os limites dos montantes referentes à campanha anterior, contabilizados em 30 de Junho;

b) No Reino Unido, a origem do malte declarado no âmbito deste sistema não é verificada durante os controlos a posteriori efectuados às operações de exportação. Em Maio de 1994 foram assinaladas irregularidades, num montante de 3,3 Mio ECU, relativas a restituições pré-financiadas para malte durante o período compreendido entre 1991 e 1993. Em Junho de 1996, estes casos foram objecto de procedimentos legais com base em possíveis actividades criminais, mas não foram ainda recuperados quaisquer montantes pagos indevidamente;

c) A Alemanha defendeu o princípio de que os stocks de malte declarados para exportação no âmbito das restituições ajustadas devem ser provenientes de stocks declarados no final da campanha de comercialização. No entanto, durante o processo de apuramento das contas relativas a 1988, a aplicação rigorosa das disposições respeitantes ao regime aduaneiro ocasionou uma recuperação de 6,1 Mio ECU.

3.5. A Comissão informou o Tribunal de que o malte da nova colheita não podia ser substituído pelo da colheita anterior (ver igualmente os pontos 3.3-3.4). Face a esta posição inequívoca, a situação constatada durante os controlos efectuados em França e no Reino Unido não é satisfatória. É particularmente preocupante verificar que esta situação pouco satisfatória, facilmente susceptível de provocar uma distorção da concorrência entre os Estados-membros, se tenha podido desenvolver durante 18 anos. O Tribunal solicita à Comissão que tome medidas urgentes no sentido de verificar a correcção dos pagamentos verificados e, quando necessário, de recuperar os montantes pagos indevidamente.

Produtos alimentares compostos

3.6. A restituição baseia-se na percentagem de cereais contidos no produto. A definição de «teor em cereais do produto» que consta da nomenclatura das restituições exclui os resíduos da indústria de moagem, como, por exemplo, os desperdícios e resíduos vegetais e os subprodutos desta indústria. O Tribunal analisou operações relativas ao pagamento de restituições, num montante de aproximadamente 3,6 Mio ECU, efectuado a um beneficiário alemão durante 1992 e 1993, respeitantes a exportações de um alimento composto para animais derivado principalmente da moagem do milho. Devido ao elevado teor em cereal declarado, as restituições foram pagas à taxa mais elevada. Os relatórios elaborados pelos serviços de fiscalização das alfândegas alemãs, ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 4045/89 do Conselho, assinalavam problemas de verificação relativamente à transformação de produtos alimentares compostos. Existia uma diferença de opinião entre os laboratórios das alfândegas de Berlim e de Hamburgo no que se refere à classificação para efeitos de restituição dos diferentes componentes do produto exportado. Em virtude destas incertezas, o Tribunal concluiu que existiam dúvidas acerca da classificação.

3.7. Devido à complexidade da tarifa aduaneira e da nomenclatura aplicável às restituições, bem como às dificuldades de aplicação destas regras aos processos específicos de fabricação, não é possível, no caso em análise, garantir a correcção das restituições pagas. Estes problemas foram postos à consideração da Comissão. Na sua resposta, esta última limitou-se a efectuar uma declaração baseada essencialmente nos resultados formais da análise que fundamenta a declaração do exportador, mas não formulou qualquer parecer sobre as áreas duvidosas ou sobre as dificuldades assinaladas pelo Tribunal, nem efectuou qualquer declaração sobre a elegibilidade do produto exportado para efeitos das taxas de restituição que foram aplicadas.

Síntese das observações

3.8. Em conclusão, o Tribunal constata que:

a) Em dois Estados-membros não foi controlada a elegibilidade do malte exportado que beneficiou de restituições especiais ajustadas (ver pontos 3.4-3.5);

b) No caso das restituições pagas a um determinado beneficiário, o Tribunal não pôde obter uma declaração clara da Comissão acerca da correcção das taxas de restituição aplicadas a produtos alimentares compostos para animais (ver pontos 3.6-3.7).

4. QUALIDADE DOS CONTROLOS FÍSICOS DOS CEREAIS EXPORTADOS

Informações de carácter geral

4.1. O Regulamento (CEE) nº 386/90 do Conselho, bem como outros regulamentos que estabelecem normas de execução, introduziram disposições destinadas a reforçar o controlo físico dos produtos exportados que beneficiem de restituições. Tendo em conta a importância dos controlos físicos, a auditoria do Tribunal incluiu uma análise da sua eficácia em cinco portos marítimos nos Países Baixos, no Reino Unido e em França, em 1993, bem como em armazéns de produtos destinados à exportação e beneficiando de pré-financiamento em Espanha, em 1994. Os portos marítimos e os armazéns foram seleccionados em função da sua importância no mercado dos cereais.

Porto de Vlissingen/Países Baixos

4.2. Uma grande parte das exportações de cereais a granel proveniente do Reino Unido e de França foi efectuada através do porto Vlissingen (Países Baixos) com destino à Rússia e a outras repúblicas da ex-União Soviética. Estes carregamentos eram colocados sob controlo aduaneiro não no porto de carga, mas durante o trajecto, em Vlissingen. Durante a sua curta estadia em Vlissingen, o cereal permanecia a bordo do navio.

4.3. Uma vez que o cereal já tinha sido carregado, os controlos efectuados pelos serviços aduaneiros holandeses consistiram em retirar amostras dos porões dos navios e em calcular a quantidade exportada através de uma técnica específica que permite avaliar a quantidade carregada a bordo de um navio. A exactidão deste método depende de uma grande variedade de factores técnicos e fornece apenas uma estimativa da quantidade carregada a bordo. O Tribunal considerou as verificações efectuadas em Vlissingen inadequadas pelas seguintes razões:

a) O acesso aos produtos exportados não era suficiente para permitir a realização de uma verificação adequada e a recolha de amostras representativas para análise era grandemente limitada por datas pouco convenientes e pela curta estadia dos navios nas docas;

b) A técnica de avaliação das quantidades fornece apenas uma estimativa do peso carregado;

c) A prática seguida constitui um desvio aos procedimentos de controlo normais, segundo os quais os cereais colocados sob controlo aduaneiro devem poder ser inspeccionados pelos serviços aduaneiros antes de serem carregados no navio, devendo estes serviços poder efectuar verificações em qualquer momento durante a operação de carga.

4.4. Em princípio, as normas que regem os controlos físicos relativos a operações de exportação que envolvam o pagamento de restituições deverão impedir que os produtos exportados possam ser sujeitos a verificação num porto de trânsito quando já foram carregados no navio para exportação. O Tribunal, no seu relatório especial nº 2/90 [alínea m) do ponto 3.33], criticara já esta prática que consiste em controlar produtos de exportação já carregados a bordo do navio transportador.

Portos de Hull e Ipswich/Reino Unido

4.5. Foram efectuados controlos em dois portos marítimos no Reino Unido a fim de analisar as verificações que incidem sobre o embarque de cereais a granel exportados em relação aos quais foram pagas restituições. Como sucede habitualmente, a entrega dos cereais (trigo) e as operações de carga no navio transportador demoraram vários dias. Puderam constatar-se as seguintes deficiências:

a) A disponibilidade das mercadorias no momento de aceitação da declaração de exportação era raramente verificada nos casos em que o local de armazenagem indicado ficava afastado da estância aduaneira de exportação. No porto de Hull os registos do silo não tinham sido examinados, mesmo quando este ficava próximo da estância aduaneira de exportação;

b) Não era efectuada qualquer reconciliação entre as quantidades carregadas e as quantidades registadas como tendo sido entregues desde o silo de armazenagem até ao navio exportador. Por exemplo, em Ipswich os elementos comprovativos da presença de um agente aduaneiro no terminal para cereais ou junto das básculas, a fim de controlar as operações de carga, não eram suficientes. Neste terminal, os cereais circulam e passam pela báscula. Consequentemente, havia o risco de serem apresentados, para efeitos de exportação, talões de pesagem relativos a mercadorias que apenas circulam no silo;

c) De uma maneira geral, são necessários controlos físicos aprofundados e mais frequentes das operações e actividades relativas à origem, quantidade e descrição dos cereais embarcados para exportação. Além disso, é necessário verificar, no momento oportuno, a realidade dos stocks colocados sob controlo aduaneiro.

Portos de Rouen e Dunkerque/França

4.6. Os silos para cereais do porto de Rouen constituem um dos maiores complexos comunitários de armazenagem de cereais destinados à exportação. Grandes quantidades de cereais do mercado livre, de intervenção e pré-financiados são conservados nesses silos a fim de serem carregados directamente em navios oceânicos. É particularmente importante poder distinguir os stocks de cereais do mercado livre dos stocks de intervenção que normalmente não beneficiam de restituição ou beneficiam apenas de restituições reduzidas.

4.7. Contudo, tanto no caso dos stocks de intervenção como no dos stocks do mercado livre, o local de armazenagem física só era especificado a partir do estádio de armazenagem nos silos. Cada complexo de silos inclui um grande número de células, cada uma com uma capacidade que varia entre 4 000 e 6 000 toneladas de cereal. Estas células são utilizadas indistintamente para armazenagem de cereais do mercado livre ou de intervenção consoante a procura e, para efeitos de controlo dos stocks, são as unidades utilizadas para armazenar os stocks particulares. Uma vez que a localização exacta dos stocks sujeitos a diferentes regimes aduaneiros não é indicada nos registos de silo ao nível da armazenagem nas células, torna-se necessário confiar no conhecimento dos responsáveis locais dos silos. Esta situação não é adequada para evitar o risco de substituição de cereais que beneficiam de restituição por cereais de intervenção de qualidade idêntica ou inferior [ver o Regulamento (CEE) nº 1776/92 da Comissão, de 30 de Junho de 1992]. De uma forma geral, verificou-se a mesma situação nos silos de Dunkerque.

Andaluzia/Espanha

4.8. Através do caso de um beneficiário representativo do regime de pré-financiamento, foram analisados os controlos efectuados na região da Andaluzia. Estes controlos são compostos essencialmente de duas fases:

a) Designação da estância aduaneira responsável; e

b) Organização de visitas de controlo às várias instalações, com o objectivo de verificar a existência dos stocks declarados.

4.9. Os atrasos verificados a nível da realização destas operações prejudicou a execução atempada destes controlos, devido ao curto período que decorre entre a notificação da intenção do beneficiário de colocar os cereais sob controlo e a data de início do procedimento de pré-financiamento. Como consequência, as visitas foram efectuadas demasiado tarde para que as autoridades locais pudessem verificar a existência dos stocks declarados à data de apresentação da declaração de pré-financiamento.

4.10. O beneficiário em questão obteve um certificado de fixação prévia relativo à exportação de 29 000 toneladas de sêmola de trigo duro à taxa de restituição especial de 210 ECU/t. Esta taxa, fixada em Setembro de 1992, era superior em cerca de 70 ECU/t à taxa de restituição média para este produto durante o ano de 1993. O referido beneficiário «fixou previamente» a taxa acima referida, em 4 de Setembro de 1992, tendo colocado 25 637 toneladas sob controlo de pré-financiamento (9) no último dia de validade do certificado de fixação prévia. Embora esta actuação não seja contrária à regulamentação, nestas circunstâncias, as operações em causa deveriam ter sido seleccionadas para verificação ao abrigo do critério de avaliação de risco. No entanto, tal como em relação a todas as outras declarações pré-financiadas apresentadas por este beneficiário em 1993, não foram realizados quaisquer controlos físicos dos stocks pré-financiados antes da exportação e, em 1992 e 1994, foi efectuado apenas um controlo físico. Tendo em conta o montante das restituições em jogo (aproximadamente 5,4 Mio ECU), o grau de supervisão foi inadequado.

4.11. Em Outubro de 1995, o Tribunal comunicou às autoridades espanholas as constatações a seguir expostas resultantes de um controlo efectuado ao mesmo exportador:

a) Existência de uma discrepância de cerca de 385 toneladas de trigo duro entre a quantidade declarada para efeitos de pré-financiamento e a quantidade indicada no registo de existências do exportador na mesma data;

b) Substituição de mais de 5 000 toneladas de trigo duro e mole proveniente do mercado livre por stocks previamente colocados em regime de pré-financiamento, sem a necessária autorização das autoridades competentes.

Até à data, o Tribunal não recebeu ainda qualquer resposta das autoridades nacionais espanholas.

Síntese das observações

4.12. Uma análise selectiva dos controlos físicos efectuados em locais de exportação importantes revelou graves deficiências a nível da organização de controlos e dos métodos utilizados para verificar a natureza do regime aduaneiro e a quantidade das mercadorias exportadas (ver pontos 4.1-4.11).

5. CONTROLO DOS DOCUMENTOS COMERCIAIS DAS EMPRESAS

Informações de carácter geral

5.1. O Tribunal, no seu relatório especial nº 7/93 sobre controlos de fraudes e irregularidades no domínio agrícola, criticara a aplicação do Regulamento (CEE) nº 4045/89 por parte dos Estados-membros. Durante a presente auditoria verificou-se que subsistem algumas das deficiências mencionadas no referido relatório.

Coordenação dos trabalhos de controlo

5.2. A falta de coordenação entre os controlos efectuados nas sedes das empresas e os que são realizados nas suas filiais situadas noutros Estados-membros prejudica a eficácia destes trabalhos. O âmbito dos controlos realizados nas filiais é necessariamente limitado, uma vez que estes controlos não podem abranger todos os aspectos das operações efectuadas entre as empresas. Nos casos que impliquem operações complexas no seio de estruturas de empresas multinacionais, os controlos deverão ser planeados e executados em conjunto pelos organismos nacionais envolvidos através dos meios de coordenação adequados, tais como os previstos pelo artigo 7º do Regulamento (CEE) nº 4045/89, em matéria de troca de informações. No entanto, este artigo tem sido raramente invocado pelos organismos responsáveis por este tipo de controlos (França, Países Baixos e Reino Unido).

Dificuldades específicas em matéria de determinação das quantidades correctas para efeitos de pagamento das restituições

5.3. A análise das restituições efectuadas a um importante beneficiário, instalado nos Países Baixos, relativas a exportações de cereais para a ex-União Soviética, revelou a concessão repetida de créditos ao comprador destinados a compensar quantidades em falta detectadas no porto de descarga. Estas diferenças variavam entre 0,5 % e 1,0 % das quantidades facturadas e declaradas para efeitos de restituição. Embora as quantidades em falta por navio fossem relativamente pequenas, quase todos os carregamentos deram finalmente origem a um pedido de crédito. O exportador pagou todas as reclamações na totalidade sem as contestar, tendo adoptado esta atitude para manter boas relações comerciais e não porque efectivamente se tivessem verificado faltas à entrega. Contudo, não foi efectuado qualquer ajustamento das restituições à exportação - que são pagas com base no peso - em relação a estas quantidades em falta referidas na documentação. Esta característica das exportações de cereais para territórios da ex-União Soviética foi observada não apenas nos Países Baixos mas também na Bélgica, na Alemanha e em França.

5.4. As autoridades dos Estados-membros chamaram a atenção da Comissão para este problema. A Comissão, na sua resposta datada de 7 de Abril de 1993, aconselhou que, em caso de diferenças de peso, a restituição deverá incidir apenas sobre as quantidades que efectivamente chegam ao mercado de destino, a menos que as diferenças possam ser atribuídas a causas naturais. No entanto, o verdadeiro problema consistia na posição a adoptar acerca da recuperação das restituições, tendo em conta os créditos concedidos pelos exportadores respeitantes às quantidades em falta. É de lamentar que não tenham sido definidas directrizes claras sobre esta questão e que posteriormente não tenham sido tomadas quaisquer medidas. A Comissão deveria ter actuado com maior firmeza no sentido de definir o efeito destes créditos sobre as restituições e de garantir que os Estados-membros adoptem um método correcto e uniforme em matéria de recuperação de quaisquer restituições indevidas.

Síntese das observações

5.5. Em resumo, o Tribunal efectua as seguintes observações:

a) É necessário que os Estados-membros definam uma estratégia de auditoria conjunta nos casos de beneficiários multinacionais (ver ponto 5.2);

b) A questão dos créditos concedidos a título das quantidades em falta não foi resolvida ou tratada de forma satisfatória (ver pontos 5.3-5.4).

6. REGIMES ESPECIAIS APLICÁVEIS À IMPORTAÇÃO DE MILHO E SORGO EM ESPANHA E PORTUGAL

Informações de carácter geral

6.1. Para encontrar uma solução ao diferendo comercial que opunha a Comunidade aos Estados Unidos, na sequência da adesão de Espanha e Portugal à Comunidade, a Decisão 87/224/CEE do Conselho, de 30 de Janeiro de 1987, aprovou um acordo entre a Comunidade Económica Europeia e os Estados Unidos da América relativo à conclusão de negociações no âmbito do artigo XXIV.6 do GATT. Nos termos deste acordo, a Comunidade comprometeu-se a garantir a importação anual de 2 milhões de toneladas de milho e de 300 000 toneladas de sorgo em Espanha. Esta quantidade acordada aplicava-se ao período compreendido entre 1987 e 1990. No entanto, como foi considerada adequada, desde 1990 tem sido renovada anualmente. Está previsto que a estas quotas globais sejam deduzidas as quantidades de determinados produtos de substituição de cereais importados ao longo do ano. Os cereais podem ser adquiridos directamente no mercado mundial pelo organismo de intervenção ou importados por operadores comerciais mediante um direito nivelador de importação reduzido calculado forfetariamente ou estabelecido com base nas propostas. Quase todas as importações foram efectuadas por operadores comerciais mediante a apresentação de propostas.

6.2. No mesmo contexto, a Comunidade comprometeu-se igualmente (Decisão 93/355/CEE) a abrir um contingente anual de importação de 500 000 toneladas de milho em Portugal, em condições análogas, a partir da campanha de comercialização de 1993/1994. Este regime não prevê qualquer compensação para os produtos de substituição de cereais.

6.3. Uma condição fundamental do funcionamento destes regimes especiais consiste em que as importações não devem perturbar o mercado de cereais nacional ou comunitário. Compete à Comissão propor a redução máxima do direito nivelador, que deve ser adoptada pelo Comité de Gestão (ver ponto 2.4), para um nível que, de qualquer forma, seja superior ao preço de intervenção. O Tribunal pretendeu analisar as modalidades de estabelecimento da redução máxima de direito nivelador no caso de determinadas adjudicações, nas quais a redução finalmente concedida era consideravelmente superior à redução inicialmente calculada pela Comissão. Os documentos susceptíveis de indicar os critérios seguidos pelo Comité de Gestão foram solicitados mas não puderam ser apresentados. Por conseguinte, não foi possível analisar os critérios tidos em conta pelo Comité.

6.4. A gestão central do regime é da responsabilidade da Comissão, que, no final de cada exercício, tenta atingir as quotas fixadas. A Comissão deparou com algumas dificuldades de ordem prática na gestão do regime em Espanha, devido à falta de exactidão dos dados relativos às importações de milho e de sorgo comunicados pelas autoridades espanholas. Estas dificuldades resultaram do facto de as quantidades sujeitas a concurso se basearem nas estimativas existentes das quantidades ainda por importar. Foram encontradas diferenças consideráveis entre os valores relativos às importações destes cereais nos exercícios compreendidos entre 1992 e 1994 comunicados ao Tribunal pelas autoridades espanholas e os valores anteriormente comunicados à Comissão e nos quais esta se baseou. Além disso, verificaram-se atrasos a nível da comunicação das informações. Assim, por exemplo, as informações relativas ao período compreendido entre Janeiro e Abril de 1993 só foram enviadas à Comissão em 1 de Outubro de 1993 e, em relação ao período decorrido entre Julho e Setembro de 1993, apenas em 3 de Fevereiro de 1994.

6.5. Existem também dificuldades a nível da compensação, no âmbito da quantidade global acordada, de determinados produtos de substituição de cereais (em particular, glúten de milho, cereais para fabricação de cerveja e polpa de citrinos). Estes produtos representavam aproximadamente 30 % e 40 % da quota de cereais em 1993 e 1994 respectivamente. Como sucedera já no caso das informações respeitantes às importações de milho e sorgo, verificou-se que as informações reunidas e comunicadas acerca dos produtos de substituição incluíam erros e tinham sido objecto de revisões.

6.6. O sistema actual, que se baseia na utilização de dados mensais relativos às importações, apresenta um certo risco de ocorrência de erros e de inexactidões. Devido aos atrasos verificados na correcção dos dados relativos às importações, as autoridades nacionais só podem fornecer as quantidades definitivas depois de encerrado um determinado exercício anual, o que constitui uma deficiência grave do sistema.

6.7. A utilização das quantidades atribuídas indicadas nas licenças especiais de importação utilizadas para cada concurso específico, poderá constituir um método mais fiável. Estas quantidades representam as quantidades reais e são verificadas pelos serviços aduaneiros. O número de licenças é controlável, dado que apenas dez companhias importadoras se dedicam normalmente a este comércio. Além disso, as quantidades assim obtidas podem ser relacionadas, através das licenças de importação, com os concursos abertos pela Comissão. No que se refere aos dados sobre a importação de produtos de substituição de cereais, continuará a ser necessária a utilização de dados estatísticos comerciais devido à ausência de um sistema de licenças aplicável a estes produtos. No entanto, de uma maneira geral, o método proposto permitirá melhorar a fiabilidade dos dados e a sua apresentação em tempo útil.

Aquisições directas no mercado mundial

6.8. O acordo com Portugal (10), celebrado no Conselho de Dezembro de 1993, previa que as 250 000 toneladas de milho compradas directamente no mercado mundial pelo INGA, o organismo português de intervenção, podiam ser vendidas no mercado nacional ao preço de intervenção, o que constitui um desvio à prática aplicada em Espanha, segundo a qual a redução máxima do direito nivelador é fixada pela Comissão. Em 1994 e 1995, o INGA comprou directamente no mercado mundial metade da quota portuguesa de importação de milho, que totalizava 500 000 toneladas. Estas aquisições foram tratadas como medidas de intervenção e as despesas delas resultantes foram financiadas pela Comunidade. Estas importações são vendidas no mercado português ao preço de intervenção em vigor, que é substancialmente inferior ao do mercado livre, sendo o direito nivelador de importação reduzido pago pelo INGA. Esta prática é vantajosa para a indústria portuguesa de transformação de alimentos para animais, bem como para outros operadores (embora tenha desvantagens para os produtores de milho), na medida em que implica uma transferência da incidência do pagamento do direito nivelador dos importadores para o orçamento comunitário e a venda do milho ao preço de intervenção. Este regime permite comercializar milho proveniente de países terceiros no mercado português ao preço de intervenção, o que significa que essas importações beneficiam de um preço mais vantajoso comparativamente a produtos comunitários similares.

6.9. Foi feita uma avaliação do custos de financiamento comunitário para 1994. O custo de compra médio de 119,8 ECU/t e a receita média das vendas de 82,4 ECU/t ocasionaram perdas de exploração de 37,4 ECU/t. Em termos da quota anual de 250 000 toneladas, estes custos representam aproximadamente 9,3 Mio ECU, incluindo o direito nivelador. Este défice de exploração resulta principalmente do efeito combinado do custo do direito nivelador suportado pelo INGA e da venda do milho a um preço de intervenção reduzido.

Síntese das observações

6.10. Em conclusão, o Tribunal constata que:

a) Pelo facto de determinados documentos essenciais não estarem disponíveis, o Tribunal não pôde controlar os critérios adoptados para determinar a redução máxima de direito nivelador a conceder (ver ponto 6.3);

b) A ocorrência de inexactidões e de atrasos a nível dos dados relativos às importações comunicados à Comissão no âmbito da gestão deste acordo do GATT, tem criado graves dificuldades a nível da gestão do regime (ver pontos 6.4-6.7);

c) A importação de milho comprado directamente no mercado mundial e vendido ao preço de intervenção no mercado português provocou custos orçamentais suplementares e constitui um desvio aos princípios de boa gestão financeira (ver pontos 6.8-6.9).

7. ABASTECIMENTO DE CEREAIS NO ÂMBITO DO PROGRAMA POSEIMA

Informações de carácter geral

7.1. Os programas de ajuda do POSEI (Programa de opções específicas relativas ao afastamento e à insularidade) destinam-se a remediar a situação geográfica excepcional de determinadas regiões afastadas e insulares, no que se refere ao seu abastecimento em certos produtos agrícolas (11).

Estimativa das necessidades de abastecimento

7.2. Em conformidade com o Regulamento (CEE) nº 1600/92 do Conselho (12), o regulamento de base, é elaborada anualmente para cada produto elegível uma estimativa das necessidades de abastecimento relativa aos produtos agrícolas essenciais ao consumo e à transformação. Dentro destes limites quantitativos, estes produtos podem ser importados nas regiões em questão beneficiando de uma exoneração dos direitos niveladores à importação (produtos originários de países terceiros) ou de uma ajuda que lhes proporcione uma vantagem equivalente em termos de preços (produtos comunitários).

7.3. As necessidades de abastecimento de cereais nos Açores durante o primeiro ano de funcionamento do regime (1992/1993) elevaram-se a 150 000 toneladas, tendo posteriormente esta quantidade sido retomada nas campanhas de 1993/1994 e 1994/1995. No entanto, a Comissão não pôde fornecer documentação comprovativa da elaboração da estimativa inicial das necessidades, bem como da sua adopção.

Relação entre a ajuda e as taxas de restituição

7.4. A quase totalidade desta quantidade de cereais transportados para os Açores por via marítima era de origem comunitária (especialmente milho francês destinado à alimentação de animais). De uma forma geral, o nível de ajuda equivale à taxa de restituição à exportação em vigor para produtos equivalentes à data de emissão dos certificados de ajuda. Este mecanismo deu origem:

a) A flutuações das taxas de ajuda de um mês para outro;

b) A uma baixa constante das taxas entre 1992 e 1994 e a uma redução mais dramática durante a campanha de comercialização de 1995/1996, devido a uma queda das taxas de restituição para cereais (13); tendo em conta a estreita relação entre as taxas de ajuda e as restituições, é inevitável que factores sem qualquer relação com as disposições específicas do POSEI determinem o nível das ajudas.

Esta instabilidade das taxas de ajuda não contribui para alcançar os objectivos do POSEIMA em matéria de abastecimento, que procuram remediar determinadas desvantagens estruturais a longo prazo das ilhas em questão. De uma forma mais geral, a utilização de uma ajuda baseada no produto não se revelou adequada e ocasionou uma utilização pouco eficiente dos fundos comunitários.

7.5. Além disso, o Tribunal constatou a existência de uma discrepância entre a taxa de ajuda relativa ao milho em Outubro de 1993 (105 ECU/t) e a restituição à exportação em vigor durante o mesmo mês (35 ECU/t). Só no mês seguinte a taxa de ajuda foi ajustada para 43 ECU/t em função da taxa de restituição. A Comissão explicou que a taxa de ajuda de Outubro de 1993 tinha sido superior ao que seria estritamente necessário naquelas circunstâncias. Na realidade, a taxa do mês de Outubro deveria ter sido aproximadamente igual à do mês de Novembro (43 ECU/t), sendo, por conseguinte, demasiado elevada em 62 ECU/t. As quantidades importadas ao abrigo dos certificados de ajuda do mês de Outubro elevaram-se a 42 660 toneladas para o regime POSEIMA e a 34 427 toneladas para o regime POSEIDOM (departamentos franceses do ultramar). O custo para o orçamento comunitário resultante desta taxa de ajuda demasiado elevada está estimado em 2,6 Mio ECU para o POSEIMA e em 2,1 Mio ECU para o POSEIDOM. Uma forma mais eficaz de remediar as desvantagens destas regiões em termos de abastecimento poderá consistir na concessão de uma subvenção anual destinada a compensar os custos de transporte adicionais inerentes às relações comerciais com o território continental da União.

Repercussão da ajuda junto do utilizador final

7.6. A repercussão da ajuda junto do utilizador final constitui uma importante exigência das medidas de abastecimento. Como sucede em todos os regimes POSEI, as autoridades nacionais competentes devem tomar todas as medidas necessárias para garantir a repercussão da ajuda e, quando tal não sucede, para recuperar os montantes correspondentes. No entanto, as contas da empresas importadoras e de transformação não permitem determinar claramente a amplitude da repercussão dos benefícios da ajuda. Embora o montante da ajuda seja deduzido quando é calculado o preço de venda, essa operação pode ser compensada nas margens de lucro.

7.7. A análise de 21 operações seleccionadas, relativas a vendas de cereais importados efectuadas pelo principal importador dos Açores entre 1992 e 1994, permitiu constatar que a percentagem da margem de lucro (ou seja, a diferença percentual entre o custo de importação líquido - após dedução do montante da ajuda - e o preço de venda facturado) oscilava entre 12,1 % e 41,7 %, no que se refere a vendas efectuadas a um importante cliente que suportava os seus próprios custos de armazenagem, e entre 29,3 % e 81,8 % no caso dos outros clientes. A ampla variação destas percentagens explica-se em parte pelas flutuações do montante da ajuda. Quando a taxa de ajuda é relativamente elevada em relação ao preço de compra, o primeiro vendedor no território dos Açores pode obter um lucro mais elevado sem alterar o seu preço de venda. No entanto, de uma forma geral, a nível da venda de cereais pelos importadores, a repercussão da ajuda não é transparente e reflecte-se apenas parcialmente nos preços de venda. Tendo em conta a posição preponderante do principal importador, é de estranhar que as autoridades regionais não tenham procedido activamente a controlos e verificações.

Custo dos transportes entre as ilhas

7.8. O regime de ajuda em questão não tem em conta os custos de transporte entre as diferentes ilhas resultantes da distribuição dos cereais pelas pequenas ilhas do arquipélago dos Açores que não têm as infra-estruturas portuárias necessárias às importações directas a granel. O artigo 1º do Regulamento (CEE) nº 1727/92 da Comissão (14), indica, para os Açores, a repartição das quantidades de cereal por ilha. Verifica-se, no entanto, a existência de problemas locais relacionados com os serviços de distribuição às diferentes ilhas e com os custos de entrega. Seria claramente preferível que o regime de ajuda incluísse um elemento destinado a cobrir os custos de transporte entre as diferentes ilhas.

Síntese das observações

7.9. O Tribunal constata que:

a) A utilização das restituições à exportação como base de determinação das taxas de ajuda tem provocado uma grande flutuação dos pagamentos das ajudas e, desde 1995, a desaparição virtual da ajuda a favor dos cereais (ver pontos 7.4-7.5);

b) Os controlos destinados a garantir a repercussão da baixa dos preços junto do utilizador final não foram adequados, o que permitiu que alguns importadores de cereais beneficiassem de elevadas margens comerciais (ver pontos 7.6-7.7);

c) As ajudas baseadas na natureza dos produtos não parecem ser o meio mais adequado de reduzir os encargos a fim de compensar os inconvenientes geográficos e outros das regiões abrangidas pelo POSEIMA - em especial, o aspecto específico dos custos de transporte para as pequenas ilhas açorianas que não dispõem das infra-estruturas portuárias adequadas (ver ponto 7.8).

8. CONCLUSÃO GERAL

8.1. O Tribunal, com base nas constatações de auditoria, conclui que:

a) O facto de, durante 25 anos, a Comissão não ter revisto os coeficientes de transformação, que constituem a base das taxas de restituição pagas para produtos cerealíferos de primeira transformação, originou o pagamento de restituições superiores à taxa que os níveis de produção reais justificavam (ver pontos 2.1-2.7);

b) Verificaram-se dificuldades a nível da conclusão da auditoria de determinados aspectos do comércio de cereais, por um lado devido à inexistência de documentação e, por outro, pelo facto de os procedimentos de tomada de decisão serem difíceis de interpretar (ver pontos 2.4-2.5, 2.7 e 6.3);

c) O controlo das restituições ajustadas e pagas no âmbito do regime especial para o malte apresenta deficiências graves (ver pontos 3.4-3.5);

d) As disposições referentes ao pagamento de restituições à exportação de produtos alimentares compostos não têm sido suficientemente bem elaboradas, de forma a garantirem que as restituições pagas se baseiam apenas no teor do produto em cereais elegíveis (ver pontos 3.6-3.7);

e) A organização e a execução de controlos físicos pelos Estados-membros necessitam de ser melhoradas, de forma a garantirem a exactidão da natureza e da descrição dos cereais exportados, bem como das quantidades (ver pontos 4.1-4.11);

f) As empresas multinacionais que beneficiam de ajudas deverão ser objecto de auditorias conjuntas (ver ponto 5.2);

g) No que se refere à aplicação do acordo especial em matéria de importação de milho e sorgo em Espanha, é necessário melhorar sensivelmente a qualidade dos dados relativos às importações, que estão na base da gestão do compromisso (ver pontos 6.4-6.7);

h) Os custos orçamentais suplementares resultantes da venda de milho importado ao preço de intervenção no mercado português não podem ser justificados (ver pontos 6.8-6.9);

i) O abastecimento de cereais previsto no âmbito do POSEIMA apresenta graves deficiências, em particular a relação existente entre as taxas das ajudas e as das restituições à exportação (como sucede também nos outros regimes POSEI). A criação de uma ajuda anual calculada de forma a compensar os custos suplementares do transporte entre as regiões abrangidas pelos POSEI e o território continental da União poderá constituir uma compensação às desvantagens destas regiões em matéria de abastecimento (ver pontos 7.4-7.8).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 10 de Abril de 1997.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

QUADRO 1

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) JO nº C 133 de 31. 5. 1990.

(2) JO nº C 101 de 22. 4. 1992.

(3) JO nº C 53 de 19. 2. 1994.

(4) JO nº L 42 de 16. 2. 1990.

(5) JO nº L 388 de 30. 12. 1989.

(6) JO nº L 272 de 28. 9. 1991.

(7) JO nº L 53 de 28. 2. 1992.

(8) JO nº L 193 de 18. 7. 1978.

(9) Existe uma facilidade que permite o pagamento antecipado da restituição mediante a apresentação de garantias financeiras. A restituição é paga antes da exportação quando os produtos (ou as matérias-primas) destinados à exportação são colocados sob controlo aduaneiro no âmbito da armazenagem ou da transformação.

(10) JO nº L 83 de 26. 3. 1994, p. 26.

(11) No total existem três programas de ajuda POSEI para as regiões ultraperiféricas, a saber:

- POSEICAN: programa para as ilhas Canárias espanholas;

- POSEIDOM: programa para os departamentos ultramarinos franceses;

- POSEIMA: programa para as ilhas portuguesas dos Açores e Madeira.

(12) JO nº L 173 de 27. 6. 1992.

(13) No caso do milho, a taxa passou de aproximadamente 100 ECU/t em 1992/1993 para cerca de 70 ECU/t em 1994/1995 e, no caso do trigo mole, de aproximadamente 73 ECU/t em 1992/1993 para cerca de 44 ECU/t em 1994/1995.

(14) JO nº L 179 de 1. 7. 1992.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

1. INTRODUÇÃO

1.1. Os pormenores relativos aos montantes pagos a título das restituições à exportação, relativamente a cada código da nomenclatura combinada dos produtos de cereais, encontram-se disponíveis na Comissão no que diz respeito às exportações dos principais países exportadores. No entanto, não estão completos, porque alguns organismos pagadores não registam os elementos pormenorizados em questão.

2. FIXAÇÃO DA TAXA DE RESTITUIÇÃO PARA DETERMINADOS PRODUTOS DE PRIMEIRA TRANSFORMAÇÃO

2.1 e 2.8 b) Os coeficientes fixados pelo Regulamento (CEE) nº 2849/91 constituem uma melhoria sensível em relação aos coeficientes de transformação que constam do Regulamento (CEE) nº 162/67. Incorporaram, nomeadamente, o elemento «subproduto» (tais como as sêmeas, por exemplo), e isso de forma forfetária. Foi seguida esta abordagem, dado que a valorização dos subprodutos varia bastante no tempo e entre Estados-membros.

Efectivamente, ter em conta uma valorização precisa dos subprodutos significa tomar também em consideração as diferenças de preços do produto a transformar segundo cada Estado-membro, segundo a situação geográfica de cada fábrica e as despesas de acesso e transportes interiores, etc. Uma tal abordagem é muito difícil de gerir e controlar, e conduziria certamente a distorções de concorrência e a custos orçamentais mais elevados, dado que é impossível controlar todos esses dados com regularidade, a partir de Bruxelas.

Além disso, a abordagem forfetária impunha-se, pois, de facto, é a única solução que dá garantias de clareza e transparência aos utilizadores da restituição.

No que se refere à valorização dos subprodutos, é conveniente precisar que não tem de existir uma restituição para todos os subprodutos e que, por exemplo, no caso da farinha de trigo mole, a ligeira vantagem obtida pelos operadores comunitários se traduziu por uma baixa correspondente do coeficiente de transformação de 1,39 para 1,37. Um dia, essa vantagem pode também transformar-se numa desvantagem, em função dos preços no mercado internacional.

Revisão dos coeficientes

2.4 a 2.6 Os coeficientes de transformação considerados de cada vez são o resultado de uma consulta ao Comité de gestão dos cereais e baseiam-se nas melhores informações técnicas disponíveis pela Comissão e pelos Estados-membros no momento; isso explica a razão por que a posição original da Comissão, de 4 de Julho de 1991, não foi adoptada e por que os coeficientes de transformação foram revistos ligeiramente para cima relativamente à proposta inicial.

As diferenças que surgiram entre as várias propostas da Comissão provêm dos estudos feitos em cada Estado-membro. A primeira proposta, de Janeiro de 1991, reduzia os coeficientes do Regulamento (CEE) nº 162/67. Essa proposta tinha por único objectivo recolher as reacções dos Estados-membros e das indústrias em causa, com vista a obter a melhor aproximação técnico-económica.

A indústria comunitária apresenta um grau de eficiência bastante variável (existência de fábricas mais ou menos modernas), com dimensões e capacidades igualmente diversas, de que, obviamente, resultam economias de escala muito diferentes. A qualidade das matérias-primas transformadas pode também ser bastante diferente de uma campanha para outra ou entre regiões, pelo que os rendimentos técnicos podem variar muito. Estes aspectos são especialmente sensíveis no que se refere ao malte, que é produzido a partir de cevadas extremamente diversas.

Farinha de trigo mole e sêmola de trigo duro

2.4 e 2.5. No documento de trabalho de 11 de Julho de 1991 relativo à proposta de um coeficiente de 1,37 para a farinha de trigo mole, refere-se que os coeficientes comunicados pelos Estados-membros são muito diferentes, variando entre 1,32 e 1,43. Note-se que os Estados-membros que mais exportam farinha (França, Itália, Espanha, Bélgica, Países Baixos), que agrupam os transformadores mais eficientes, apresentam todos coeficientes superiores a 1,37; os seus argumentos levaram a Comissão a rever a sua posição inicial.

É igualmente conveniente sublinhar que os EUA, grande concorrente da UE no mercado mundial, utilizam, para a farinha, o mesmo coeficiente que a Comunidade (1,37) e, para a sêmola de trigo duro, um coeficiente nitidamente mais elevado (1,723).

Malte

2.6. O desfasamento de cinco meses ao nível da publicação não teve consequências financeiras. Os novos coeficientes (1,3 para o malte de cevada e 1,52 para o malte torrado) foram utilizados para a fixação da restituição relativa ao malte a partir da campanha de 1991/1992.

A Comissão não dispõe de arquivos respeitantes a este caso concreto, sendo o relatório semanal «Cereais» nº 6 (da semana de 9 a 13 de Setembro de 1991) o único documento de que consta a revisão do coeficiente relativo ao malte.

2.7. Em Julho de 1991, a Comissão foi informada oficialmente pelo Euromalt que o coeficiente 1,33 devia ser confirmado. Aliás, a maioria dos Estados-membros apoiou firmemente a proposta adiantada pelo Euromalt.

O facto de determinadas instalações de maltagem modernas e bem localizadas terem melhores rendimentos é uma das hipóteses possíveis, mas coloca-se a questão de se saber qual a representatividade dessas instalações de maltagem e em que escala trabalham. Além disso, seria útil que o Tribunal, caso disponha de informações comprovadas, as comunicasse à Comissão.

Síntese das observações

2.8. a) e b) Os coeficientes de transformação estabelecidos em 1967 destinaram-se essencialmente a orientação técnica. A Comissão, na sequência da evolução da indústria de transformação comunitária a partir de 1967 e de uma maior procura de alimentos para animais (por conseguinte de subprodutos), a Comissão efectuou uma revisão dos coeficientes de transformação. Na sua resposta às observações do Tribunal sobre a revisão dos coeficientes de transformação relativos à farinha de trigo mole, trigo duro e malte, a Comissão procurou fornecer os antecedentes das questões, bastante complexas, envolvidas na realização dessa revisão.

É aplicado a cada produto um único coeficiente forfetário, pois uma diferenciação dos coeficientes por transformador e produto, cujas naturezas são muito variáveis, seria excessivamente onerosa de gerir, com custos mais elevados do que os benefícios. Inevitavelmente, uma taxa única forfetária será apenas uma aproximação relativamente ao rendimento médio da produção e não poderá ser ajustada com frequência.

c) A primeira proposta da Comissão foi adaptada, com base nos dados reais fornecidos pelo Estados-membros no Comité de gestão, tendo sido obtido um valor que será naturalmente objecto de consenso da parte dos técnicos. A Comissão transmitiu ao Tribunal todos os elementos de apoio de que dispunha.

3. RESTITUIÇÕES À EXPORTAÇÃO PARA MALTE E PRODUTOS ALIMENTARES COMPOSTOS

Controlo do sistema de ajustamento

3.4 e 3.5. A Comissão confirma que a aplicação do ajustamento da restituição à exportação [Regulamento (CEE) nº 1680/78] à cevada a transformar em malte e ao malte armazenado e a transitar para a nova colheita é limitada aos produtos da colheita anterior. Não é possível efectuar uma substituição por produtos provenientes da nova colheita, excepto se forem aplicáveis as disposições respeitantes à equivalência ao abrigo do pré-financiamento, caso em que, então, deve ser aplicada a taxa da nova colheita.

Produtos alimentares compostos

3.6 e 3.7. A Comissão confirma que:

a) A restituição à exportação relativa aos alimentos compostos em questão é concedida em função do teor real em produtos cerealíferos. Os produtos a considerar como produtos cerealíferos estão claramente definidos na nota de pé-de-página dos seguintes regulamentos:

- Regulamento geral (CEE) nº 3846/87, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 2230/96, que estabelece a nomenclatura dos produtos agrícolas para as restituições à exportação;

- Regulamentos mensais que fixam os montantes das restituições relativas aos alimentos compostos à base de cereais.

b) A definição dos produtos cerealíferos em questão regula-se, nomeadamente, pelas notas explicativas do sistema harmonizado de designação e codificação das mercadorias.

O Tribunal faz referência, no ponto 3.6, a um caso especial de concessão da restituição a uma mistura de co-produtos que contêm, nomeadamente, sêmeas da posição 2302 do código pautal. A Comissão é do parecer que essa mistura não pode ser das posições dos códigos de produtos que podem beneficiar das restituições: o produto cerealífero em questão, em relação ao qual é solicitada a restituição, pertence à posição 1104. Ora, a nota explicativa desta posição exclui a presença de resíduos da posição 2302.

Efectivamente, afigura-se haver algumas dificuldades de interpretação da Nomenclatura Combinada, pelo que a Comissão tenciona analisar esta questão mais pormenorizadamente.

Síntese das observações

3.8. Com respeito às conclusões do Tribunal:

a) As consequências financeiras de quaisquer faltas de controlo dos pedidos de restituição à exportação em questão, demonstradas na documentação do Tribunal, serão tiradas no âmbito do procedimento de apuramento das contas;

b) A Comissão considera que a regulamentação é explícita relativamente à natureza dos produtos elegíveis à restituição. Todavia, esclarecerá, conjuntamente com os Estados-membros, quaisquer dúvidas de interpretação.

4. QUALIDADE DOS CONTROLOS FÍSICOS DOS CEREAIS EXPORTADOS

4.2 a 4.11. Registámos com interesse as conclusões do Tribunal. Elas confirmam as da Comissão, estabelecidas no seu actual programa de controlo, ao abrigo do apuramento das contas do FEOGA, e incidem especialmente sobre a execução do Regulamento (CEE) nº 386/90 (controlos físicos) e sobre a gestão e controlo, pelos serviços aduaneiros, dos sistemas de pré-financiamento (tanto da armazenagem como da transformação).

De acordo com essas conclusões, estão a ser tomadas iniciativas destinadas a reforçar as regras legislativas respeitantes ao local onde deve ser apresentada a declaração de exportação. Estão actualmente a decorrer, no âmbito do grupo de peritos sobre os mecanismos comerciais, discussões com vista à elaboração de um projecto legislativo para a codificação da regulamentação horizontal sobre as restituições à exportação [Regulamento (CEE) nº 3665/87].

A Comissão propôs a aplicação de consequências financeiras aos Países Baixos (4.2 a 4.4) e à França (4.6 e 4.7) no que se refere ao pré-financiamento de cereais, exercícios FEOGA de 1993 e 1994. Estão presentemente a ser realizados inquéritos ao pré-financiamento no Reino Unido (4.5) e em Espanha (4.8 a 4.10).

5. CONTROLO DOS DOCUMENTOS COMERCIAIS DAS EMPRESAS

Coordenação dos trabalhos de controlo

5.2. A Comissão é totalmente do ponto de vista do Tribunal quanto à necessidade de coordenação dos controlos às empresas internacionais mediante recurso à assistência mútua entre os serviços de controlo dos Estados-membros (tanto dentro de um mesmo Estado-membro como entre Estados-membros), com vista à realização de controlos a montante e a jusante, em especial sobre os operadores comerciais internacionais que exercem a sua actividade sem limites territoriais. Tal é certamente o caso relativamente às exportações de cereais.

Aquando das suas visitas de controlo aos Estados-membros e das reuniões do grupo de trabalho sobre controlos a posteriori, a Comissão tem insistido sobre a necessidade de se intensificar o recurso à assistência mútua. Foram propostas disposições concretas a todos os Estados-membros, indo a Comissão avaliar o seu impacto.

Dificuldades específicas em matéria de determinação das quantidades correctas para efeitos de pagamento das restituições

5.3 e 5.4. Com respeito às observações do Tribunal sobre as exportações de cereais a granel para as Repúblicas da antiga União Soviética e, em especial, à questão das notas de crédito, a Comissão, na sua carta de 7 de Abril de 1993, considera ter dado orientações claras aos Estados-membros. Foi igualmente solicitado aos Estados-membros que prestassem uma atenção especial a este aspecto do comércio de cereais aquando da realização dos seus controlos ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 4045/89. A Comissão, ao abrigo do procedimento de apuramento das contas, solicitou a realização de controlos nesta matéria e está actualmente a reunir os resultados dos controlos efectuados pelos Estados-membros.

5.5. Na sequência das observações do Tribunal:

a) A Comissão concorda com as observações do Tribunal quanto a uma estratégia de auditoria conjunta a adoptar pelos Estados-membros nos casos de beneficiários multinacionais. Estão a ser realizados trabalhos neste domínio pelo grupo de trabalho do Regulamento (CEE) nº 4045/89;

b) A Comissão considera ter dado instruções claras na sua carta de 7 de Abril de 1993. Actualmente, a Comissão está a reunir os resultados dos controlos efectuados pelos Estados-membros neste domínio.

6. REGIMES ESPECIAIS APLICÁVEIS À IMPORTAÇÃO DE MILHO E DE SORO EM ESPANHA E PORTUGAL

Acordo EUA/CEE milho/sorgo Espanha

6.3 a 6.7. Com respeito à gestão da quota, os objectivos da Comissão são respeitar os preços de mercado espanhóis e, no mínimo, o preço de intervenção na zona de produção, assim como as correntes comerciais intracomunitárias. Além disso, deve cumprir as suas obrigações internacionais em matéria de importação. Para respeitar esta última obrigação, é necessário que a importação do contingente de milho e de sorgo seja economicamente interessante para os utilizadores localizados no centro de Espanha. Para o efeito, os preços calculados em zona portuária, acrescidos dos custos de transporte indispensáveis para o encaminhamento dos produtos para o interior do país, devem ser competitivos com o nível dos preços de mercado verificados na zona de consumo.

À medida que vão decorrendo as campanhas e os vários concursos, o objectivo de importar sem desequilibrar excessivamente o mercado único comunitário tem sido realizado com mais ou menos sucesso. Os cálculos teóricos e matemáticos elaborados com vista à preparação de cada concurso semanal são ajustados tanto quanto possível em função dos elementos do mercado do dia (preços do milho «US», taxa de câmbio, frete, direito de importação, preços espanhóis, transporte para o interior, preço francês do milho entregue em Espanha, etc.).

Todavia, a Comissão mantém-se tributária das propostas apresentadas pelos operadores, na qual está evidentemente incluído um benefício potencial.

O compromisso internacional de importação de um contingente é um compromisso mínimo (2 milhões de toneladas de milho + 300 000 toneladas de sorgo diminuídos dos produtos de substituição de cereais - PSC). Qualquer superação destas quantidades mantém-se em conformidade com o acordo.

6.6. É verdade que surgem regularmente dificuldades práticas de apreciação das quantidades de PSC importadas. A Comissão é tributária, no que se refere a essa apreciação, dos elementos fornecidos pelas autoridades espanholas (serviços aduaneiros). Foi instaurada pela Comissão uma cooperação estreita e contínua com os serviços espanhóis, tendo-se verificado uma melhoria sensível relativamente à data das constatações do Tribunal.

6.7. Na sequência da recomendação do Tribunal, a Comissão toma actualmente em consideração, para efeitos do cálculo do saldo a importar, as quantidades atribuídas que constam dos certificados de importação emitidos para os PSC em causa e para o milho e sorgo.

Aquisições directas no mercado mundial

6.8 e 6.9. A realização da obrigação de importação de milho para Portugal foi, até ao presente, parcialmente cumprida pelo INGA. Esse sistema conduziu à emissão de observações pelo Tribunal relativamente ao custo orçamental real da operação. Note-se que o sistema foi utilizado a pedido expresso de Portugal confirmado pelo Conselho. Logo na primeira experiência, a Comissão verificou distorções ligadas a esta prática. Apoiando-se nas observações do Tribunal para 1997, a Comissão irá propor a não renovação da execução, pelo INGA, desse acordo internacional.

Síntese das observações

6.10. Seguimento das observações do Tribunal:

a) Os motivos das decisões adoptadas no comité de gestão passam, a partir de agora, a ser registados num arquivo à disposição do Tribunal;

b) Foi melhorado o fluxo de dados de Espanha;

c) Dado que o sistema de importação de milho para Portugal foi objecto de observações, não será proposto em 1997.

7. ABASTECIMENTO DE CEREAIS NO ÂMBITO DO PROGRAMA POSEIMA

7.3. A primeira fixação das situações de abastecimento (campanha de 1992/1993) foi efectuada no âmbito da negociação global destes programas entre as autoridades nacionais e a Comissão, em função das necessidades do consumo local apresentadas pelas autoridades nacionais competentes. No que se refere às campanhas seguintes, foi introduzido um procedimento mais técnico (apresentação dos pedidos pelas autoridades nacionais com comprovativos, exame pela Comissão, nomeadamente, tendo em vista as realizações da campanha anterior). Esse procedimento foi constantemente melhorado. A Comissão está em vias de elaborar um relatório sobre o impacto do programa segundo os princípios do SEM 2000.

7.4, 7.5. e 7.9. No que diz respeito ao método de cálculo da ajuda ao abastecimento e à utilização da restituição à exportação como base de cálculo, a Comissão iniciou uma análise aprofundada no âmbito do grupo interserviços para as regiões ultraperiféricas, a fim de melhorar a eficácia do regime e de o tornar mais estável.

Repercussão da ajuda junto do utilizador final

7.6 e 7.7. Quanto à repercussão dos benefícios junto do utilizador final, a Comissão levantou, por várias vezes, junto das autoridades nacionais, a questão do controlo dessa obrigação. A própria definição de utilizador final varia de acordo com os produtos e nem sempre é suficientemente clara. As autoridades regionais puseram em funcionamento um sistema de controlo destinado a certificarem-se de que as ajudas ao abastecimento são efectivamente repercutidas sobre os preços no consumidor. Para o efeito, são organizadas regularmente inspecções junto dos vários importadores e retalhistas. Esses controlos serão objecto de acompanhamento da parte da Comissão.

De acordo com as autoridades regionais dos Açores, a entrada em execução do regime específico de abastecimento contribuiu para aumentar a diversidade dos operadores que procedem à distribuição dos cereais entre as ilhas.

Custos dos transportes entre ilhas

7.8. Este elemento da distribuição entre ilhas será estudado no âmbito actual de reflexão do grupo interserviços. A sugestão formulada pelo Tribunal será encarada pela Comissão em função da evolução futura do programa.

Síntese das observações

7.9. Na sequência das observações do Tribunal:

a) a c) A Comissão levará a cabo, juntamente com as autoridades portuguesas, uma reflexão sobre a melhoria da eficácia desta medida.

8. CONCLUSÃO GERAL

8.1. a) Na sua resposta aos pontos levantados no capítulo 2, a Comissão procurou realçar os aspectos subjacentes à revisão dos coeficientes de transformação de 1991, assim como dos que poderão encontrar-se por detrás das decisões futuras de revisão desses coeficientes. Contudo, a Comissão não pode deixar de realçar as dificuldades inerentes à variação dos coeficientes por cada exportação individual, pois isso implica um coeficiente para cada uma das fábricas, e às variações na qualidade dos cereais conforme os anos e as regiões. Um tal sistema exigiria também despesas de controlo injustificadas por razões de poupança orçamental.

A Comissão mantém-se disponível para fornecer ao Tribunal todas as explicações de que este necessitar relativamente à documentação transmitida.

c) As consequências de todas as deficiências de controlo reveladas pelas informações fornecidas pelo Tribunal serão tratadas no âmbito do procedimento de apuramento das contas.

d) Na sua resposta aos pontos 3.6 e 3.7, a Comissão procurou esclarecer as questões levantadas pelo Tribunal. As regras são explícitas e quaisquer dúvidas de interpretação serão esclarecidas com os Estados-membros.

e) A Comissão tomou nota das conclusões do Tribunal relativas à organização e execução dos controlos físicos nos Estados-membros. Estão a ser realizados trabalhos com vista à codificação do Regulamento (CEE) nº 3665/87 no âmbito do grupo de peritos sobre os mecanismos comerciais. As deficiências de controlo serão tratadas aquando do procedimento do apuramento de contas. Já foram aplicadas correcções em relação às deficiências de controlo do regime de pré-financiamento.

f) A Comissão partilha do ponto de vista do Tribunal quanto à necessidade de se efectuarem controlos aos beneficiários multinacionais através de auditorias conjuntas. Esta questão foi debatida com os Estados-membros no grupo de trabalho do Regulamento (CEE) nº 4045/89.

g) A Comissão está a cooperar estreitamente com as autoridades espanholas sobre a questão da transmissão de dados. Já se verificaram melhoramentos, aguardando-se ainda mais no contexto da iniciativa «Customs 2000».

h) A Comissão partilha dos pontos de vista do Tribunal e prevê realizar uma revisão do sistema actualmente em funcionamento (1997).

i) Os controlos realizados sobre as várias medidas do programa POSEIMA revelaram que o sistema funciona de modo globalmente satisfatório. O objectivo da Comissão será, em função dos trabalhos de avaliação a empreender brevemente, fazer evoluir este programa com vista a dar uma resposta mais precisa às necessidades das duas regiões em causa. A proposta do Tribunal relativa à integração dos custos de transporte entre ilhas será objecto de consideração aquando dos trabalhos de avaliação do regime.