Decisão da Comissão

de 22 de Dezembro de 1999

relativa ao regime de auxílio C 1/99 (ex NN 133/98)/auxílio estatal a conceder a inquilinos de edifícios não residenciais na zona portuária da alfândega de Dublim

[notificada com o número C(1999) 5206]

(Apenas faz fé o texto em língua inglesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2000/620/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,

Após ter convidado os terceiros interessados a apresentarem as suas observações(1) nos termos das disposições referidas supra e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

I

PROCEDIMENTO

(1) A Comissão foi informada do regime de auxílio referido supra aquando do exame do regime de auxílios N 267/98 notificado, em matéria de incentivos fiscais numa área de 12 acres na zona portuária da alfândega (Customs House Docks Area - CHDA).

(2) Em 1986, a Comissão aprovou o regime de renovação urbana denominado "Incentivos ao desenvolvimento de certos bairros dos centros urbanos" [N 56/86, carta às autoridades irlandesas SG(86) D/10282 de 19 de Setembro de 1986] prevendo um pacote de incentivos fiscais a favor dos proprietários e inquilinos numa área da CHDA de 27 acres (a área "original"). Na sequência do pedido da Comissão, as autoridades irlandesas informaram, por carta de 28 de Junho de 1990, que o regime referido foi alterado, nomeadamente no que diz respeito à prorrogação da data para o termo da construção e à extensão geográfica. Nessa altura, a Comissão não reagiu a esta comunicação.

(3) As autoridades irlandesas alteraram novamente este regime mediante as leis das finanças de 1992-1994 e 1995, não tendo notificado essas alterações à Comissão. Porém, por carta de 30 de Janeiro de 1998, as autoridades irlandesas notificaram à Comissão um regime que oferecia o mesmo pacote de incentivos fiscais para uma área de 12 acres na CHDA. Por carta de 8 de Maio de 1998, as autoridades irlandesas suprimiram desta notificação os incentivos fiscais a favor dos inquilinos. Por carta de 20 de Outubro de 1998, as autoridades declararam que, apesar da sua supressão da notificação, os incentivos fiscais a favor dos inquilinos continuavam a poder ser concedidos, na medida em que, segundo a Irlanda, estavam cobertos pela autorização do primeiro regime de renovação urbana de 1986 (N 56/86).

(4) Por carta de 9 de Fevereiro de 1999, a Comissão informou a Irlanda da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente aos incentivos fiscais a favor dos inquilinos concedidos com base nas leis das finanças de 1992-1994 e 1995.

(5) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da Comunidades Europeias(2). A Comissão convidou as partes interessadas para lhe apresentarem as suas observações sobre o auxílio.

(6) As autoridades irlandesas apresentaram as suas observações à Comissão por carta de 9 de Março de 1999. Por carta de 27 de Julho de 1999, a Irlanda informou a Comissão de que não foram concedidas subvenções após 2 de Dezembro de 1998 e de que não serão concedidas quaisquer outras subvenções no âmbito do regime, tendo o mesmo terminado nessa data. Por carta de 22 de Novembro de 1999, a Irlanda informou a Comissão de que iria alterar o regime.

(7) A Comissão recebeu igualmente observações das seguintes partes interessadas: a Irish Business and Employers Confederation (IBEC), a A & L Goodbody, a Câmara do Comércio de Dublim e a empresa KPMG Chartered Accountants. A Comissão transmitiu estas observações à Irlanda, dando-lhe a possibilidade de apresentar os seus comentários.

II

DESCRIÇÃO DO AUXÍLIO

(8) O auxílio em apreço no âmbito do presente procedimento assume a forma de incentivos fiscais a favor de inquilinos de edifícios não residenciais. Os incentivos em questão são os seguintes:

- "dupla dedução da renda", significando que, para efeitos fiscais, se considera que a empresa paga o dobro da renda anual efectiva. Em princípio, este auxílio é concedido em função do rendimento da actividade empresarial relativa a um período de 10 anos,

- "redução dos impostos prediais locais" (local rates), isto é, um desagravamento, em princípio durante um período de 10 anos, dos impostos prediais locais.

(9) A zona geográfica em questão consiste em duas áreas na CHDA, nomeadamente, uma de 27 acres, declarada em 1986, e outra de 12 acres declarada mais tarde.

(10) Os beneficiários do auxílio são empresas arrendatárias que celebram contratos de arrendamento relativamente a edifícios não residenciais na CHDA. O regime não se destina a um sector específico. As empresas de serviços financeiros internacionais não estão excluídas. O regime não é aplicável aos sectores de actividade industrial regidos por disposições e enquadramentos comunitários específicos, incluindo os sectores abrangidos pelo Tratado CECA, construção naval, transportes, pescas e agricultura, nomeadamente, os sectores de transformação e comercialização de produtos agrícolas (de acordo com o estabelecido nas regras relevantes(3).

(11) Os contratos de arrendamento são a longo prazo (pelo menos 15 anos para a área de 27 acres e 25 anos - à excepção de um caso de 14 anos - para a área de 12 acres).

(12) O regime destina-se a promover desenvolvimento regional mediante a concessão de incentivos às empresas para operarem na zona em questão, que era habitualmente uma das mais perigosas e degradadas de Dublim. Salienta-se que a totalidade do território da Irlanda pode beneficiar, até 31 de Dezembro de 1999, enquanto região assistida nos termos do n.o 3 da alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE, de auxílios nacionais com finalidade regional e, enquanto região do objectivo n.o 1, de financiamentos dos Fundos estruturais.

Vigência do regime

(13) Salienta-se que o prazo do regime inicial de renovação urbana, incluindo as alterações comunicadas em 1990, terminava em 24 de Janeiro de 1993 (data-limite em que deveriam ter sido realizados os investimentos susceptíveis de beneficiarem dos desagravamentos de bens de capital a favor dos proprietários dos imóveis). Na mesma data terminava igualmente o prazo para a celebração dos contratos de arrendamento dando direito aos inquilinos a beneficiarem de incentivos fiscais.

(14) As leis das finanças de 1992-1994 prorrogaram o prazo limite dos regimes até 24 de Janeiro de 1997 e foi introduzida a seguinte cláusula especial:"poderão ser celebrados contratos de arrendamento elegíveis para dupla dedução da renda até dois anos após a data em que expira o regime de incentivos fiscais".

Esta cláusula aplica-se aos casos em que não foram celebrados contratos de arrendamento durante as obras de construção ou antes, encontrando-se, por conseguinte, o edifício concluído sem inquilinos.

(15) Com base nesta cláusula, o prazo para a vigência de contratos de arrendamento elegíveis foi prorrogado para 24 de Janeiro de 1999. Igualmente, a Lei das Finanças de 1995 prorrogou a data-limite até 24 de Janeiro de 1999 e, consequentemente, com base na cláusula especial referida anteriormente, o prazo para a celebração de contratos de arrendamento até 24 de Janeiro de 2001.

(16) Por carta de 27 de Julho de 1999, a Irlanda informou a Comissão de que o regime foi alterado, sendo agora 2 de Dezembro de 1998 a data limite do regime. Além disso, no decorrer do procedimento, a Irlanda informou a Comissão de que iria alterar o regime. Nos termos do regime alterado, as duas deduções só estarão disponíveis até 31 de Dezembro de 2003 (quer dizer, as deduções estarão disponíveis só em relação às renda e aos impostos acumulados, em princípio, até 31 de Dezembro de 2003 inclusive), salvo se forem preenchidas determinadas condições. Estas condições são as seguintes: a) que o edifício tenha sido construído antes de 1 de Abril de 1998, ou b) que a construção do edifício tenha sido iniciada antes de 1 de Abril de 1998 e o inquilino tenha ocupado o edifício já construído antes de 9 de Fevereiro de 1999. Se estiver satisfeita uma destas duas condições, os incentivos aplicam-se durante o prazo inicialmente previsto. A presente decisão limita-se a avaliar a compatibilidade do regime alterado com o mercado comum.

Fundamentos para o início do procedimento

a) Ilegalidade do auxílio

(17) As alterações não notificadas do regime inicial, mediante as leis das finanças de 1992-1994 e 1995, prorrogaram significativamente o prazo do regime, o prazo para a celebração de contratos de arrendamento e, consequentemente, o termo do direito à dupla dedução da renda e à redução de impostos. Segundo a Comissão, essas alterações não só meras medidas de execução e, embora não alterem a natureza do auxílio, implicam uma alteração significativa do regime. Por conseguinte, deveriam ter sido notificadas nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, que estabelece que "para que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos [...] à alteração de quaisquer auxílios".

b) Dúvidas quanto à compatibilidade do auxílio

(18) Na sua decisão de início do procedimento, a Comissão declarou que a dupla dedução da renda e a redução dos impostos prediais locais constituem auxílios ao funcionamento, na medida em que reduzem a carga fiscal normal de uma empresa.

(19) O auxílio em causa não pode beneficiar de qualquer das derrogações previstas no n.o 2 e no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE. A única derrogação possível à aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE seria a prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE (auxílios destinados a promover desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja normalmente baixo ou em que existe grave situação de subemprego). Esta possibilidade é viável, em primeiro lugar, porque a Irlanda é, na sua totalidade, uma região assistida e, portanto, elegível para auxílios regionais de carácter nacional nos termos daquele artigo. Em segundo lugar, porque, em conformidade com a comunicação da Comissão de 1988 sobre as modalidades de aplicação do n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 92.o (actualmente artigo 87.o) aos auxílios com finalidade regional(4) e, nomeadamente, o seu ponto 6 relativo aos tipos de instrumentos de auxílios necessários para promover o desenvolvimento regional das zonas previstas no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, a Comissão pode, através de uma derrogação, autorizar certos auxílios ao funcionamento nas regiões abrangidas pelo n.o 3, alínea a), do artigo 87.o em determinadas condições que os Estados-Membros devem comprovar. Por conseguinte, o auxílio deve ser:

- limitado no tempo e destinado a ultrapassar desvantagens estruturais de empresas situadas nessas regiões,

- destinado a promover de um desenvolvimento duradouro e equilibrado da actividade económica e não originar um excesso de capacidade sectorial a nível da Comunidade tal que o problema sectorial comunitário dele decorrente seja mais grave que o problema regional inicial; neste contexto, é necessária uma abordagem sectorial e, em especial, devem ser observadas as normas, directivas e orientações comunitárias aplicáveis a outros sectores industriais (siderurgia, construção naval, fibras sintéticas, têxteis e vestuário) e agrícolas, bem como as relativas a certas empresas de transformação de produtos agrícolas,

- concedido em conformidade com as regras específicas relativas a auxílios concedidos a empresas em dificuldade.

Além disso, deverá ser enviado à Comissão um relatório anual sobre a sua aplicação, referindo o total das despesas (ou a perda de receitas, no caso de benefícios fiscais e de redução de encargos para a segurança social), por tipo de auxílio, bem como uma indicação dos sectores em questão. Por outro lado, deverão estar excluídos os auxílios destinados a promover as exportações para outros Estados-Membros.

(20) A comunicação de 1988, referida supra, reconhece que "nas fases iniciais do desenvolvimento [das regiões abrangidas pelo n.o 3, alínea a), do artigo 87.o], a manutenção do investimento existente, possivelmente numa base a curto ou médio prazo, pode constituir uma condição sine qua non para a atracção (através de auxílios ao funcionamento) de novo investimento, que, por sua vez, contribuirá para o desenvolvimento da região". Considerando que em 1994 as regiões em causa já não se encontravam nas fases iniciais do seu desenvolvimento e que o auxílio ao funcionamento sob a forma de desagravamentos fiscais a favor dos inquilinos será concedido durante 10 anos, cabe perguntar se, neste momento, as repetidas prorrogações de prazos e extensões geográficas de um regime com efeitos duradouros estão em conformidade com a posição defendida na comunicação de 1988.

(21) Foi nestas circunstâncias que a Comissão exprimiu as suas dúvidas, numa decisão de início de processo nos termos do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, quanto à compatibilidade dos incentivos fiscais a favor dos inquilinos previsto nas leis das finanças de 1992-1994 e 1995 com o mercado comum(5).

III

OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES IRLANDESAS

(22) Nas suas observações escritas, as autoridades irlandesas apresentaram três argumentos:

(23) O auxílio em questão não é ilegal (NN) sendo abrangido pelo regime de renovação urbana aprovado em 1986 (N 56/86). A resposta das autoridades destina-se a demonstrar que, sem as prorrogações dos prazos do regime original, não teria sido possível o desenvolvimento urbano. Por conseguinte, as autoridades consideram que essas prorrogações eram "medidas de execução essenciais" do regime de 1986 e não, como sustenta a Comissão, alterações substanciais ao regime original que justificassem uma notificação.

(24) A dupla dedução da renda e a redução dos impostos a favor dos inquilinos não constituem auxílios ao funcionamento. As autoridades insistem na lógica do "pacote" de incentivos, necessários tanto a favor dos inquilinos como a favor dos proprietários para atrair investimentos para as zonas degradadas em questão. Por conseguinte, o pacote constitui um auxílio ao investimento. Com base nesta abordagem, a Comissão aprovou este conjunto de incentivos em 1986, sem especificar se se tratava de um auxílio ao investimento ou ao funcionamento. A Comissão não contestou esta abordagem apresentada até uma data recente, Dezembro de 1997, quando aprovou a título de auxílios ao investimento o mesmo pacote de incentivos para diferentes zonas industriais na Irlanda.

(25) Mesmo que os desagravamentos a favor dos inquilinos fossem considerados auxílios ao funcionamento, os mesmos seriam compatíveis com as regras relevantes. As autoridades observam que a concessão dos auxílios nas áreas de 27 e de 12 acres foi efectuada em conformidade com as condições de elegibilidade para os auxílios ao funcionamento de carácter regional, previstas no enquadramento de 1988. Especificamente:

(26) Os incentivos são limitados no tempo.

Incentivos para suprir as desvantagens estruturais das empresas

(27) Os incentivos fiscais em questão destinavam-se especificamente a suprir as desvantagens estruturais das empresas que operam na área em questão.

(28) Os argumentos a este propósito devem ser interpretados no contexto de uma política de desenvolvimento regional para uma área abrangida pela derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE e no âmbito de uma política de desenvolvimento urbano específica e integrada (igualmente reforçada por outras acções comunitárias, como a iniciativa URBAN). Por razões inerentes às condições do local, as desvantagens estruturais das empresas beneficiárias do auxílio estão relacionadas com a sua localização.

(29) As autoridades apresentam uma síntese histórica e documentação fotográfica sobre o processo de renovação urbana. Especificamente:

(30) O primeiro regime de renovação urbana foi aprovado em 1986, a fim de recuperar as antigas áreas portuárias desactivadas com a transferência das instalações portuárias para novo local. A contínua diminuição das actividades portuárias conduziu à subutilização e ao abandono da zona, que nos anos setenta e oitenta foi afectada por graves problemas sociais, nomeadamente uma elevada taxa de desemprego e os consequentes problemas de pobreza, criminalidade e vandalismo. Durante esse período, o novo desenvolvimento comercial e residencial da cidade concentrou-se sobretudo na zona mais moderna da margem sul do rio Liffey, continuando uma tendência que se vinha verificando. Na ausência da procura por parte de inquilinos dispostos a estabelecer-se nessas áreas, nenhum investidor estava disposto a assumir o risco de operar nessa zona. As reticências relativamente à CHDA era reforçada pelo facto de a zona se situar na proximidade de um complexo residencial municipal (Sheriff Street), sinónimo de exclusão social, consumo de droga, delinquência e vandalismo.

a) Período 1986-1991

(31) O contrato de desenvolvimento da CHDA foi adjudicado na sequência de um concurso internacional à empresa de desenvolvimento da zona portuária da alfândega (Customs House Docks Development Company). A proposta vencedora da CHDA previa a construção de escritórios, apartamentos e hotel, parques de estacionamento e instalações para actividades culturais, comerciais e recreativas.

(32) Em 1987, foi reconhecido que o desenvolvimento da CHDA devia funcionar como catalisador para o desenvolvimento das zonas adjacentes. Em 23 de Maio de 1988, a área de 12 acres foi considerada como um tampão entre os novos empreendimentos e a zona degradada da parte oriental da CHDA, especialmente o complexo residencial Sheriff Street. As autoridades irlandesas forneceram provas irrefutáveis (carta de 11 de Junho de 1999) de que a designação deste local foi anexada à comunicação de 1990 dirigida à Comissão sobre as alterações ao regime inicial.

(33) As obras de construção na área de 27 acres tiveram início em Junho de 1988.

b) Período 1991-1994

(34) Em finais de 1991, apenas tinha sido concluída uma percentagem de 34 % do total do projecto de desenvolvimento na área de 27 acres. Devido à crise económica (guerra do Golfo, recessão económica, crise monetária de 1992-1993, as elevadas taxas de juros e uma crise sem precedentes no mercado imobiliário irlandês), entre 1991 e 1994, não se verificou qualquer evolução. Contrariamente ao que se verificou na zona sul mais estável, os bancos comerciais não tinham capacidade para garantir o financiamento do projecto.

c) Período 1994-1997

(35) Em finais de Maio de 1995 apenas tinham sido completamente concluídos 38 % do projecto de desenvolvimento da área dos 27 acres. A extensão dos incentivos fiscais permitia que 60 % da zona fosse desenvolvida até final desse período. As dificuldades na área dos 12 acres persistiam e colocavam um problema de imagem e de segurança relativamente aos projectos candidatos na área de 27 acres.

d) Período a partir de 1997

(36) O desenvolvimento da área de 27 acres só foi possível quando o desenvolvimento da área de 12 acres estava já bastante adiantado. As autoridades citam pareceres de peritos segundo os quais a contínua disponibilidade de incentivos fiscais era uma condição sine qua non para a prossecução das obras de desenvolvimento. A demolição e reconstrução do complexo residencial Sheriff Street graças aos incentivos fiscais para fins residenciais favoreceram também a revolução cultural necessária para o desenvolvimento de espaços comerciais e de escritórios na zona urbana mais degradada do centro de Dublim.

(37) Os peritos referidos pelas autoridades irlandesas confirmam que seria muito improvável que os inquilinos operassem na CHDA, em detrimento de outras áreas mais atractivas se não lhes tivessem sido concedidos incentivos. Nas suas observações e na documentação de acompanhamento, as autoridades salientam igualmente que a existência de acordos antecipados ou de compromissos de arrendamento era importante para quem invista nos imóveis e para facilitar a concessão de empréstimos bancários.

(38) Os incentivos oferecidos destinavam-se a suprir as desvantagens estruturais das empresas que operam na zona contribuindo para melhorar a sua situação.

Desenvolvimento equilibrado e sustentável

(39) Os incentivos fiscais foram concebidos para promover um desenvolvimento equilibrado e sustentável da actividade económica na CHDA e não para criar excesso de capacidade sectorial.

(40) O carácter sustentável dos resultados obtidos é um objectivo prioritário deste regime. Nas suas observações escritas, as autoridades salientam que todos os desagravamentos fiscais (dupla dedução da renda, redução dos impostos e deduções de bens de capital) foram combinadas e estruturadas por forma a tentar vincular tanto os proprietários como os inquilinos a um compromisso de longo prazo em relação à área. (As deduções de bens de capital são reduzidas caso o proprietário venda o edifício durante o período de amortização de 14 anos). Sem a dupla dedução da renda e sem a redução dos impostos por 10 anos, não seria possível convencer os inquilinos a assumirem o compromisso de residir por um período tão longo na zona. Através deste compromisso, a zona dispôs do tempo necessário para se afirmar e transformar numa área comercialmente reconhecida.

(41) No que diz respeito ao carácter equilibrado do desenvolvimento, as autoridades sustentam que os incentivos na CHDA foram concedidos sem visar sectores específicos no âmbito de um plano mais geral e integrado de desenvolvimento da zona coordenado por uma única autoridade e que conjuga, com êxito, o desenvolvimento empresarial e residencial.

(42) O regime não dá lugar a excessos de capacidade sectorial a nível comunitário.

(43) Foram igualmente respeitadas as regras específicas em matéria de auxílios estatais a certos sectores e empresas em dificuldade.

(44) Os incentivos em questão nunca se destinaram a promover as exportações para outros Estados-Membros.

(45) Uma vez que os incentivos em apreço nunca foram considerados pela Comissão como auxílios ao funcionamento, as autoridades irlandesas não apresentaram relatórios anuais. Porém, procederam à divulgação periódica (por exemplo, anúncios de concursos públicos na série C do Jornal Oficial das Comunidades Europeias) do projecto de desenvolvimento da zona. Porém, no âmbito do presente procedimento de investigação, as autoridades forneceram todas as informações solicitadas relativamente a todos os projectos na CHDA.

(46) Além disso, as autoridades sublinharam que a dupla remissão da renda e a redução dos impostos a favor de inquilinos não residenciais não foram incluídas no novo regime de renovação urbana (N 563/98), nem no regime-piloto de renovação rural (N 564/98), nem no regime relativo à zona industrial adjacente ao aeroporto regional de Cork (N 204/99).

(47) Na carta de início do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, a Comissão salientou igualmente que as sucessivas prorrogações deste regime de auxílios ao funcionamento de longa duração poderiam ter também efeitos para além das "primeiras fases de desenvolvimento". A este respeito, as autoridades referiram a lentidão do processo de desenvolvimento da CHDA, uma vez que actualmente a parte concluída representa apenas 13 % do "espaço urbano degradado" na zona portuária.

IV

OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

(48) As observações apresentadas pelas partes interessadas podem ser sintetizadas do modo seguinte:

(49) Os incentivos ou não constituem auxílios estatais ou, pelo menos, beneficiam de isenção nos termos do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE, uma vez que o Estado apenas beneficia de forma razoável os "ocupantes" pela assunção do risco (que, de outro modo, teria que ser assumido pelo Estado) de desenvolvimento da zona. A autoridade da zona portuária da alfândega (e a sua sucessora, a autoridade para o desenvolvimento da zona portuária de Dublim) foi incumbida da obrigação de serviço público para desenvolver as áreas em questão. Os "ocupantes" da área estão a dedicar-se essencialmente, através de empresas comuns com esta autoridade, à realização de algumas das tarefas que lhe foram atribuídas em nome do Estado. À luz do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE, o auxílio é elegível, na medida em que é necessário para assegurar a realização de um serviço de interesse económico geral.

(50) As medidas em questão não constituem auxílios ilegais, uma vez que representam uma alteração "irrelevante" a um regime existente que foi aprovado pela Comissão em 1986, em conformidade com o n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE. As extensões geográficas não alteram de forma substancial as condições com base nas quais a autorização foi concedida. Além disso, a extensão geográfica de 12 acres foi comunicada à Comissão em 1990. As prorrogações de prazo foram introduzidas para permitir o cumprimento do objectivo de renovação urbana do regime que estava a ser realizado muito lentamente.

(51) As medidas em questão não são abrangidas pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, uma vez que não afectam o comércio entre Estados-Membros e porque os beneficiários individuais receberam níveis de auxílios de minimis.

(52) Na medida em que se considere que é abrangido pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, o auxílio é elegível para efeitos de isenção nos termos do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE, a título do auxílio ao investimento regional. Para além do facto de que a área em questão é elegível para auxílios regionais, a parte interessada sublinha a situação de subemprego, a morosidade do processo de desenvolvimento e a absoluta necessidade de encontrar e manter os inquilinos.

(53) Mesmo que se considere que o regime constitui um auxílio ao funcionamento, o mesmo é compatível com o mercado comum porque preenche as condições previstas na comunicação de 1988 relativa à aplicação do n.o 3 do artigo 87.o aos auxílios com finalidade regional, na medida em que diz respeito à concessão de auxílios nas regiões abrangidas pelo n.o 3, alínea a), do artigo 87.o

(54) Foram criadas expectativas legítimas entre os beneficiários que já se encontram instalados na zona e que tomaram todas as precauções para se assegurarem de que o auxílio era legal. Um inquilino da área "original" deslocou as suas actividades para esta zona claramente convencido e na expectativa de que seria desenvolvida toda a CHDA.

(55) Coloca-se a questão de saber como é que a Comissão pôde concluir que o regime é incompatível com o mercado comum sem ter examinado incentivos de renovação urbana idênticos noutros Estados-Membros. Alega-se que incentivos desse tipo são muito comuns e figuram em programas da iniciativa URBAN.

V

AVALIAÇÃO DO AUXÍLIO

V.1. Auxílios estatais

(56) Após ter examinado o ponto de vista das autoridades irlandesas e os argumentos das partes interessadas, a Comissão mantém a sua posição, expressa na carta dirigida às autoridades irlandesas de início do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, de que o regime de auxílio em apreço constitui um auxílio estatal ao funcionamento ilegal no âmbito do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.

(57) A Comissão considera que as medidas em questão incluem auxílios concedidos pelos Estados-Membros ou provenientes de recursos estatais. O disposto no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE refere-se aos auxílios concedidos "independentemente da forma que assumam". Os auxílios concedidos sob a forma de isenções fiscais (como a redução de impostos) ou outras medidas fiscais favoráveis (como a dupla dedução da renda) envolvem recursos estatais, na medida em que o Estado-Membro prescinda das receitas fiscais, ou de eventuais receitas fiscais, a que em princípio teria direito. Isto acontece quer o auxílio seja concedido ou não pelas autoridades centrais do Estado-Membro quer pelas respectivas autoridades locais, que são parte integrante ou emanações do Estado-Membro. A Comissão considera que tal auxílio distorce claramente ou é susceptível de distorcer a concorrência ao favorecer as empresas beneficiárias em relação a outras empresas instaladas no mesmo Estado-Membro que não beneficiam do auxílio. Além disso, tendo em conta as amplas condições do regime, não é de excluir que tal auxílio seja susceptível de afectar o comércio entre Estados-Membros. Esta afirmação é confirmada pela informação de que dispõe a Comissão relativamente às actividades de determinados beneficiários. Nomeadamente, por exemplo, a Comissão considera que o auxílio a empresas do sector dos serviços financeiros (e sectores afins ou análogos) é, em princípio, susceptível de afectar o comércio entre Estados-Membros. Em primeiro lugar, existe um significativo comércio intracomunitario de serviços financeiros, sector que foi objecto de uma ampla legislação comunitária de liberalização e que pode ser profundamente afectado pela introdução do euro. Em segundo lugar, porque as empresas de serviços financeiros vivem uma crescente mobilidade e os auxílios estatais podem na verdade constituir um factor importante para a decisão do melhor local para a sua instalação. Do mesmo modo, num sector como o da hotelaria, independentemente do mercado geográfico que o estabelecimento abranja, mantém-se sempre a possibilidade de as empresas de outros Estados-Membros pretenderem estabelecer-se nesse mercado, mas serem impedidas ou dissuadidas de o fazer por causa do auxílio estatal. Igualmente, nesses casos, a Comissão considera que não é de excluir que o comércio entre Estados-Membros seja afectado.

(58) A Comissão não aceita o argumento de que, mesmo que Estado-Membro só esteja a compensar os beneficiários do auxílio de forma razoável por terem concordado comportar-se de uma maneira que não só os beneficia, como também contribui para um dos objectivos do Estado-Membro (e da Comunidade), daí se infira que não existe auxílio estatal. A aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE pode ser adequada em alguns casos em que o Estado-Membro adquire directamente para utilização própria, por exemplo, terrenos, bens, valores ou serviços. Não é adequado quando, como no presente caso, o Estado tem um comportamento orientado para a realização de objectivos mais gerais, como os indicados nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o e no n.o 2, do artigo 86.o do Tratado CE. Nenhuma outra abordagem poderia retirar eficácia ao disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE. A apresentação dos acordos considerados como uma "transferência de risco" por parte do Estado-Membro não altera este ponto de vista, mas confirma-a. Por conseguinte, no presente caso não cabe avaliar se a subvenção é ou não compatível com o mercado comum no âmbito do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, mas no âmbito do n.o 3 do referido artigo e, quando necessário, no âmbito do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE(6).

V.2. Regime de auxílios inexistente

(59) A Irlanda e determinadas partes interessadas invocaram que o regime em apreço é um regime de auxílio existente ou que as subvenções em questão são abrangidas por um regime de auxílio existente. A Comissão observa que o argumento invocado não se refere às condições materiais do auxílio em relação ao regime que alegadamente lhe dá cobertura. O problema é meramente temporal. Além disso, não são postos em causa os factos. Não é posta em causa a data em que expirou o regime de auxílio previamente autorizado pela Comissão, nem as datas em que os auxílios individuais foram concedidos. Também não são postas em causa as subvenções individuais que foram concedidas após o prazo de vigência do regime originalmente autorizado pela Comissão. Por último, não se discute que o novo regime (ou a extensão do regime inicial) não foi notificado à Comissão e que esta não o autorizou. Por conseguinte, o argumento invocado pela Irlanda e determinadas partes interessadas é essencialmente uma questão de princípio, relativamente à qual não são necessárias mais informações factuais para a Comissão chegar à sua conclusão.

(60) Quando a Comissão aprova um regime de auxílio que é estabelecido por um período definido de tempo, a autorização da Comissão só abrange o regime até à data especificada. Se for estabelecido um novo regime para abranger o período posterior à data estabelecida ou se for alterado o regime existente para prorrogar o seu período de vigência, ou se forem concedidos novos auxílios, então cabe considerar que se trata de auxílios novos, que não são abrangidos pela autorização original da Comissão. Estes novos auxílios devem ser notificados à Comissão em conformidade com o disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE. A Comissão não tem competência para tratar essas medidas como auxílios existentes.

(61) A Comissão considera que, em princípio, todas as alterações a um regime existente devem ser notificadas. Em todo o caso, a Comissão não considera que, em geral, as prorrogações dos prazos dos regimes de auxílio possam ser descritas como irrelevantes, certamente que não no caso em apreço, em que as prorrogações abrangem vários anos. Nem considera que as alterações de elementos essenciais de um regime, se as suas disposições substantivas, o seu âmbito territorial ou a sua aplicação temporal, puderem ser considerados como sendo medidas de execução. A Comissão não pode também escudar-se em considerações de conveniência prática, incluindo a abordagem de que a prorrogação contribuiu na prática para a realização dos objectivos originais do regime, para não cumprir a sua obrigação de aplicar as disposições do Tratado(7).

(62) Tendo em conta estas considerações, a Comissão reitera o seu ponto de vista segundo o qual o regime de auxílio em questão não é um regime de auxílio existente e que os auxílios concedidos não são abrangidos por nenhum regime de auxílio existente.

V.3. Não cumprimento da obrigação de notificação

(63) A Comissão recorda que o disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE estabelece que, para que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição e alteração de quaisquer auxílios. A Comissão sublinha e lamenta que, no presente caso, a Irlanda não tenha cumprido esta obrigação.

(64) A Comissão recorda ainda que as empresas beneficiárias de auxílio estatal concedido sem ser notificado à Comissão e que esta tenha declarado incompatível com o mercado comum, não podem invocar o princípio jurídico das expectativas legítimas para justificar a não restituição do auxílio estatal. Em todo o caso, estas considerações são irrelevantes, tendo em conta a conclusão da Comissão de que o regime, tal como alterado pela Irlanda, é compatível com o mercado comum.

V.4. De minimis

(65) A Comissão salienta que a presente decisão diz respeito ao regime e não às medidas individuais de aplicação do regime a determinadas empresas, algumas das quais podem constituir um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE e outras não. A presente decisão não afecta as medidas estatais que não constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87 do Tratado CE. Estas medidas podem continuar a ser aplicadas sem infracção às regras em matéria de auxílios estatais. Em especial, a Comissão sublinha que as medidas em conformidade com a regra de minimis(8) não são abrangidas pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. Se o Estado-Membro tiver dúvidas se, num caso específico, se aplica ou não o disposto no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, o Estado-Membro deve notificar esse caso específico à Comissão.

V.5. Compatibilidade com o mercado comum

Auxílio ao funcionamento

(66) Em princípio, a Comissão considera que o pagamento de impostos, taxas ou outros encargos periódicos, despesas ou rendas não constitui um investimento. Pelo contrário, a Comissão considera que as empresas que operam na Irlanda devem, em princípio, suportar os impostos devidos sobre as suas receitas tributáveis, calculados, em princípio, após dedução dos custos às receitas, sem aplicar qualquer disposição especial para inflacionar artificialmente tais custos (como a dupla dedução da renda). Normalmente tais empresas também têm que pagar os impostos locais e restantes encargos e rendas. Segundo a Comissão, essas despesas devem ser normalmente pagas pelas empresas no quadro da sua gestão corrente ou das suas actividades normais. Normalmente, essas despesas ocorrem periodicamente durante um período contínuo e indefinido. A Comissão conclui que, no presente caso, o auxílio se destina a desonerar uma empresa dos custos que normalmente teria que assumir no quadro da sua gestão corrente ou das suas actividades normais(9). A este respeito, a Comissão reitera o seu ponto de vista de que os auxílios ao funcionamento assumem geralmente a forma de isenções de impostos. A Comissão conclui que tal auxílio não constitui um auxílio ao investimento, mas um auxílio ao funcionamento. A Comissão considera que os argumentos sobre o nível de desemprego, a lentidão do processo de desenvolvimento, os riscos assumidos pelos inquilinos e a absoluta necessidade de encontrar e manter inquilinos não são susceptíveis de alterar as características objectivas do auxílio. Também considera em todas as circunstâncias deste caso que os auxílios em questão não devem ser considerados, juntamente com os desagravamentos de bens de capitais a favor dos promotores, como um "pacote" único, constituindo no seu todo um auxílio ao investimento. Tal abordagem poderia fazer com que os auxílios ao funcionamento beneficiassem do tratamento mais favorável reservado aos auxílios ao investimento, não só nas regiões abrangidas pelo disposto no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE, mas também nas regiões abrangidas pelo disposto no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE. Esta abordagem seria ainda especialmente preocupante em regiões que brevemente devem deixar de ser abrangidas pelo âmbito de aplicação do disposto no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, como no presente caso. Com base nestas considerações, a Comissão confirma o seu ponto de vista de que as medidas em questão incluem um auxílio ao funcionamento.

Aplicação das regras materiais em matéria de auxílios regionais

(67) O auxílio em apreço será avaliado com base no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE que constitui a única derrogação ao n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE aplicável ao caso em apreço.

(68) A Comissão aceita os argumentos das autoridades irlandesas quanto à conformidade deste auxílio ao funcionamento com as condições materiais previstas na Comunicação sobre os auxílios com finalidade regional de 1988. Especificamente:

(69) O auxílio é limitado no tempo.

(70) A evolução do processo de desenvolvimento do local, os pareceres dos peritos consultados e as observações dos inquilinos confirmam que as desvantagens para as empresas que operam na CHDA foram as más condições da zona e o receio de que a sua reputação negativa em termos de segurança se repercutisse na imagem da empresa. Os incentivos destinavam-se especificamente a suprir esta desvantagem.

(71) Os incentivos foram concebidos para promover o desenvolvimento equilibrado e sustentável da actividade económica na CHDA e não criam excesso de capacidade sectorial. Os incentivos não foram destinados a sectores específicos, mas propunham-se a suprir as desvantagens estruturais das empresas que operam na área, contribuindo para melhorar a área propriamente dita. Além disso, o efeito global do regime foi um desenvolvimento económico equilibrado da CHDA, concluído no âmbito de um regime integrado que também se repercute favoravelmente no sector residencial.

(72) Foram igualmente respeitadas as regras específicas em matéria de auxílios estatais a certos sectores e empresas em dificuldade.

(73) Os incentivos nunca se destinaram a promover as exportações para outros Estados-Membros.

(74) No âmbito do procedimento previsto nos termos do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, até à data as autoridades irlandesas informaram integralmente a Comissão sobre a aplicação do regime.

Emprego

(75) Uma das partes interessadas (mas não o Estado-Membro) fez referência às orientações relativas aos auxílios ao emprego(10). Tendo em conta que a Comissão aprova o regime notificado declarando-o compatível com o mercado comum, a Comissão considera que estas observações já não são pertinentes.

Efeitos do auxílio para além do período de elegibilidade de uma zona assistida

(76) Em princípio, a Comissão toma como ponto de partida para a sua análise o momento em que um auxílio é concedido e não o momento em que subsequentemente são feitos os pagamentos. Porém, ao avaliar se um auxílio é ou não compatível com o mercado comum, a Comissão toma em consideração todas as circunstâncias relevantes, que podem em certas circunstâncias incluir o momento em que se verificam as despesas (relativamente às quais é concedido o auxílio) e o momento em que é pago o auxílio. Na maior parte dos casos não se levantam dificuldades. Porém, podem surgir dificuldades, especialmente no caso de auxílio ao funcionamento, quando o auxílio é concedido em relação aos custos que se esperam periodicamente durante um período de tempo relativamente longo no futuro, o auxílio deverá também ser pago periodicamente à medida que se vão verificando os custos. Isto pode ocorrer especialmente quando o período de tempo em questão prorroga significativamente a vigência de um quadro legislativo e, especialmente, quando a concessão do auxílio se verifica num período posterior em que alterações relevantes a nível do quadro jurídico são razoavelmente previsíveis. Estas considerações são ainda mais pertinentes nos casos de auxílios fiscais, relativamente aos quais a Comissão está a envidar esforços especiais para assegurar condições equitativas de concorrência(11).

(77) Estas considerações podem ser especialmente pertinentes no contexto dos auxílios regionais, sobretudo quando a região em questão deixa de ser uma região assistida ou esta condição é alterada, daí advindo que o auxílio ao funcionamento já não pode continuar a ser autorizado. Excepcionalmente, pode considerar-se que um auxílio ao funcionamento contribui para o desenvolvimento regional de regiões abrangidas pelo âmbito de aplicação do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, desde que continuem a ser preenchidas determinadas condições. Tal auxílio pode justificar-se pela desvantagem para a empresa decorrente da sua localização numa região abrangida pelo âmbito de aplicação do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o e pelo contributo da empresa, pela sua simples presença, para o desenvolvimento da região. Enquanto estes dois elementos estiverem presentes - isto é, enquanto a região continuar a ser abrangida pelo âmbito de aplicação do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o - o auxílio pode continuar a ser justificado. Porém, logo que o auxílio deixe de ser abrangido pelo âmbito de aplicação do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, deixa também de haver justificação para tal auxílio ao funcionamento. É sobretudo este carácter contínuo do auxílio ao funcionamento que leva concluir que, em princípio, tal auxílio não deve ser autorizado em relação a despesas periódicas que continuam a verificar-se durante um período considerável após a data em que a região em questão deixa de ser abrangida pelo âmbito de aplicação do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o Pelo contrário, não seria respeitado o carácter rigoroso e restritivo da excepção à regra geral. Qualquer outra abordagem poderia comprometer a eficácia da iniciativa da Comissão de elaborar periodicamente a lista de regiões assistidas, assegurando-se de que o auxílio se centra nas regiões que dele mais necessitam.

(78) A Comissão assinala também que as isenções fiscais periódicas são consideradas regimes, regra geral, tendo em conta que normalmente os Estados-Membros se mantêm, em princípio, livres de alterar em qualquer momento as suas normas fiscais. Enquanto regimes de auxílio, as isenções fiscais de carácter periódico são susceptíveis de ser objecto do procedimento previsto no n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE. A Comissão salienta ainda que o seu objectivo no que respeita aos regimes de auxílio regional é limitar o seu período de vigência ao período de vigência dos mapas de auxílios com finalidade regional. Por exemplo, a Comissão propôs medidas adequadas para este efeito no contexto da introdução das orientações relativas aos auxílios com finalidade regional de 1998. Nestas circunstâncias, a Comissão não pode aceitar que, pelo simples mecanismo de o Estado-Membro assumir um compromisso formal, quer mediante um acto administrativo quer por contracto, aquilo que na realidade constitui um regime de auxílio susceptível de ser abrangido pelo procedimento previsto no n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE, possa ser considerado excluído deste procedimento e não ficar sujeito a qualquer exame posterior. As circunstâncias formais de concessão não deverão servir para ocultar os efeitos reais do auxílio.

(79) Tendo em conta todas estas considerações, tendo em conta as complexas avaliações económicas e sociais que seriam necessárias e tendo em conta a necessidade de assegurar que o auxílio não afecta o comércio de maneira contrária ao interesse comum, a Comissão pode considerar tais disposições fiscais incompatíveis com o mercado comum.

(80) No caso em apreço, é previsível que Dublim, uma região elegível para os auxílios regionais nos termos do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE, passe a ser uma região elegível para os auxílios regionais nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE a partir de 1 de Janeiro de 2000. Consequentemente, a Irlanda não poderá conceder auxílio regional sob forma de auxílio ao funcionamento na área de Dublim a partir daquela data. Apesar desta situação, o Estado-Membro inicialmente previu que podia conceder incentivos fiscais periódicos (através da dupla dedução do aluguer e da redução dos impostos) relativamente às despesas e impostos pagos periodicamente durante um período de 10 anos, podendo este período alargar-se amplamente para além da data em que Dublim deixará, em princípio, de ser uma região assistida em conformidade como n.o 3, alínea a), do artigo 87.o Tendo em conta as considerações referidas anteriormente e todas as circunstâncias do caso, a Comissão não deveria considerar tal medida compatível com o mercado comum. Porém, a Comissão tomou também em consideração o facto de que a Irlanda alterou o regime inicial, introduzindo, com algumas excepções, a data limite de 31 de Dezembro de 2003. Tendo em conta estas circunstâncias do caso e, nomeadamente, o facto de que a Comissão tratou idênticas medidas de auxílio como auxílios ao investimento até final de 1997, a Comissão considera que estas disposições são razoáveis, especialmente se se tiver em conta a duração das disposições transitórias que podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum em idênticas circunstâncias. A Comissão conclui que o regime alterado pode ser considerado compatível com o mercado comum.

N.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE

(81) Uma das partes interessadas (mas não o Estado-Membro) convidou a Comissão a ter devidamente em conta a relevância do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE relativamente a este caso. Tendo em conta que a Comissão aprova o regime notificado declarando-o compatível com o mercado comum, a Comissão considera que estas observações já não são pertinentes.

VI

CONCLUSÕES

(82) A Comissão considera que a Irlanda concedeu ilegalmente o auxílio em questão, infringindo o disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. Porém, após ter examinado o regime alterado (e tendo em conta o compromisso assumido pela Irlanda), a Comissão concluiu que o auxílio pode ser considerado compatível com o mercado comum em conformidade com a alínea a) do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado CE,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

O regime de auxílio estatal alterado, que autoriza a dupla dedução da renda e a redução dos impostos a favor dos inquilinos da área considerada da zona portuária da alfândega de Dublim, Irlanda, é compatível com o mercado comum.

Artigo 2.o

A Irlanda é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 22 de Dezembro de 1999.

Pela Comissão

Mario Monti

Membro da Comissão

(1) JO C 99 de 10.4.1999, p. 2.

(2) Ver nota de pé-de-página 1.

(3) JO C 29 de 2.2.1996, p. 4.

(4) JO C 212 de 12.8.1988, p. 2.

(5) Salienta-se que, na sua decisão de início do presente procedimento, a Comissão autorizou o incentivo fiscal sobre bens de capital a favor dos proprietários de imóveis na zona de 12 acres (N 267/98, prazo até 31 de Dezembro de 1999) e na zona de 27 acres (NN 133/98, prazo até 24 de Janeiro de 1999).

(6) Processo T-106/95, FFSA-Comissão, Col. 1997, p. II-229.

(7) Processo C-295/97, Piaggio, acórdão de 17 de Junho de 1999, pontos 45 e 46 (ainda não publicado no Jornal Oficial).

(8) Comunicação da Comissão relativa aos auxílios de minimis (JO C 68 de 6.3.1996, p. 9).

(9) Processo T-459/93, Siemens-Comissão, Col. 1995, p. II-1675, ponto 48.

(10) JO C 334 de 12.12.1995, p. 4.

(11) Comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras em matéria de auxílios estatais a medidas relativas à tributação directa das empresas (JO C 384 de 10.12.1998, p. 3).