DECISÃO DA COMISSÃO de 19 de Dezembro de 1990 relativa à aplicação de uma coima com base no disposto no artigo 19º do Regulamento (CEE) nº 4056/86 do Conselho (IV/32.450) (Apenas faz fé o texto em língua francesa) (91/55/CEE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CEE) nº 4056/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, que determina as regras de aplicação aos transportes marítimos dos artigos 85º e 86º do Tratado (1), e, nomeadamente, os seus artigos 16º e 19º,

Considerando o seguinte:

I. OS FACTOS

(1) A Secrétama é uma sociedade civil criada em 1954 para assegurar prestações de serviços ligados ao funcionamento de acordos entre companhias marítimas; esta sociedade, cuja sede se encontra na rue de Courcelle nº 157, em Paris (França), foi escolhida para assegurar, no âmbito de comités de armadores que agrupam companhias marítimas que servem a França e diversos Estados africanos, tarefas de coordenação, de execução e de controlo.

(2) Por cartas de 3 e de 22 de Julho de 1987, a Associação dos Armadores Dinamarqueses e o Governo dinamarquês apresentaram respectivamente denúncias baseadas no disposto no artigo 10º do Regulamento (CEE) nº 4056/86 contra, em especial, as práticas em França, dos comités de armadores acima referidos e da Secrétama, que tenderiam a limitar ou encerrar o acesso do tráfego à concorrência. Por cartas de 15 de Junho e de 5 de Outubro de 1988, a Comissão dirigiu pedidos de informações à Secrétama, nos termos do disposto no artigo 16º do Regulamento (CEE) nº 4056/86. Em cada uma destas duas cartas, a Comissão recordou o disposto no artigo 19º desse regulamento relativo à apresentação de informações inexactas em resposta a pedidos de informações. A Secrétama respondeu aos pedidos acima referidos por cartas de 13 de Julho e 7 de Novembro de 1988.

(3) Por carta de 22 de Dezembro de 1988, a Comissão indicou à Secrétama, através de uma comunicação de acusações, que algumas das informações contidas nas cartas referidas no ponto anterior lhe pareciam inexactas e que, em consequência, se reservava a possibilidade de aplicar, no presente processo, uma coima com base no disposto no nº 1, alínea b), do artigo 19º do Regulamento (CEE) nº 4056/86. A Secrétama apresentou as suas observações em resposta à comunicação de acusações por carta de 6 de Fevereiro de 1989; por outro lado, a Secrétama prevaleceu-se do disposto no artigo 23º do Regulamento (CEE) nº 4056/86, tendo pedido para ser ouvida no âmbito de uma audição. Esta audição realizou-se em 20 de Junho de 1989. Por carta de 28 de Fevereiro de 1990, a Comissão, em complemento da sua comunicação de acusações, transmitiu à Secrétama, para eventuais observações, novos elementos susceptíveis de confirmar as suas acusações. Por carta de 29 de Março de 1990, a Secrétama apresentou as suas observações sem, todavia, pedir para ser ouvida no quadro de uma nova audição.

(4) As informações prestadas pela Secrétama e referidas na presente decisão são as seguintes:

i) Pontos 5 e 6 da sua carta de 13 de Julho de 1988, após ter descrito a forma de partilha das cargas efectuada no âmbito dos comités de armadores, a Secrétama especifica, no âmbito de uma « resposta geral » ao questionário enviado pela Comissão:

« Esta fórmula, a que as companhias marítimas, bem como os carregadores e transitários estão habituados, contribui indirectamente para a flexibilidade da gestão da frota em comparação com os sistemas unilaterais em vigor em certos outros tráfegos e na maior parte das relações euro-africanas. Além disso, a fórmula apresenta algumas outras vantagens, em especial, e, ainda que se assemelhe às modalidades de distribuição conjunta, dela não tem as limitações (regulamentos financeiros, sanções, etc.). »;

ii) Ponto 8, em resposta à seguinte questão da Comissão:

« Considera possível que, apesar de uma companhia não beneficiar de uma autorização de carga, ou de uma quota, tal companhia pode exercer uma actividade de transporte de linha nas linhas marítimas consideradas? Em caso negativo, precisar a natureza dos entraves a esta faculdade (medidas legais ou regulamentares nos Estados considerados, acordos interestatais ou outras medidas eventuais). ».

A Secrétama indica:

« Com efeito, é possível a uma companhia, que não beneficia de uma autorização de carga ou de um objectivo de realização em unidades pagantes, desenvolver a sua actividade de transporte entre os portos franceses e os portos africanos em causa.

Tratando-se de eventuais entraves legais ou regulamentares a esta faculdade, estes entraves não revelam em caso algum práticas dos comités de armadores e, por nossa parte, é evidente que não estamos em condições de apreciar a aplicação de tais disposições de ordem pública. »;

iii) A respeito da apresentação pela Comissão (em anexo ao pedido de informações de 15 de Junho de 1988) do texto de um decreto interministerial (texto apresentado em estado de projecto), a Secrétama indica (ponto 10 da carta de 13 de Julho):

« O documento oficial da República Senegalesa de que nos enviaram dois exemplares sob as referências 32450-146 a 32450-155, e sob a referência anexo 3, era-nos totalmente desconhecido até à presente data. ».

A Secrétama, em resposta a uma questão da Comissão relativa ao conteúdo desse decreto:

« Foi com surpresa que verificámos que aí era feita referência, por um lado, a uma comissão mista franco-senegalesa e, por outro lado, à nossa designação como secretário do comité de armadores em relação à França. ».

II. APRECIAÇÃO JURÍDICA

(5) Os pedidos de informações enviados pela Comissão à Secrétama tinham essencialmente por finalidade determinar:

i) Se os comités de armadores realizavam, em cada uma das ligações marítimas consideradas, uma partilha de cargas e, em caso afirmativo, se essa partilha se alargava à totalidade do tráfego;

ii) Como se efectuava o controlo do respeito pelas companhias da partilha das cargas;

iii) Se existe um mecanismo de sanções aplicável quer às companhias membros dos comités de armadores que ultrapassem a sua atribuição de cargas quer a companhias que, apesar de não serem membros dos comités, transportem cargas em concorrência com os membros dos comités.

(6) Na sua resposta de 13 de Julho de 1988, a Secrétama confirmou, com efeito, que os comités de armadores procedem entre si a uma partilha de cargas exportadas de França em direcção a onze Estados da África Ocidental e Central; por outro lado, a Secrétama indicou que presta assistência aos comités na elaboração dessa partilha (organizando, em especial, as estatísticas) e que assegura, sempre por conta desses comités, um controlo do respeito da partilha das cargas, certificando nos documentos que lhe são entregues pelos diferentes armadores, nos principais portos franceses, que estes armadores respeitaram as decisões tomadas pelos comités.

(7) Em contrapartida, a Secrétama, na sua carta de 13 de Julho de 1988, negou implicitamente a existência de mecanismos de sanções destinados a assegurar o respeito pela disciplina dos comités de armadores, pôs em dúvida a sua existência e, seguidamente, isentou os comités de armadores de qualquer responsabilidade, e, assim, da própria Secrétama, na aplicação desses mecanismos:

i) Com efeito, a Secrétama, na sua apresentação da « fórmula » de funcionamento dos comités de armadores [ver ponto 4, alínea i)], indicou que aquela não é acompanhada por qualquer sistema de penalidades, o que constitui uma « vantagem » dessa fórmula. É certamente compreensível que a Secrétama se refira em primeiro lugar, devido às suas funções, às regras aplicadas pelos comités de armadores e não às disposições de ordem pública adoptadas pelos Estados em que uma parte do comércio externo é abrangida pela actividade desses comités. Todavia, ao apresentar a ausência de penalidades internas aos comités de armadores como uma vantagem, a Secrétama pretende levar a Comissão a concluir que esta vantagem não é compensada por um sistema de penalidades, talvez exterior aos comités, mas mesmo assim destinado a garantir o respeito da sua disciplina. Com efeito, se fosse esse o caso, a ausência de qualquer mecanismo de penalidades no âmbito dos próprios comités não constituiria de forma alguma uma vantagem para a companhia marítima desejosa de efectuar cargas para além da sua atribuição, ou independentemente da disciplina dos comités de armadores. Apresentar como uma vantagem a ausência de penalidades internas nos comités de armadores, torna-se assim na negação implícita da existência de qualquer mecanismo sancionatório;

ii) Interrogada pela Comissão relativamente à existência de entraves (incluindo medidas legais ou regulamentares) destinados a impedir uma companhia marítima de operar fora dos comités de armadores, a Secrétama [ver, acima, ponto 4, alínea ii)] pôs em dúvida a existência de tais medidas, qualificando-as como « eventuais ».

Por outro lado, a Secrétama, ao afirmar não ter conhecimento das disposições regulamentares aplicáveis ao tráfego franco-senegalês [ver, acima, ponto 4, alínea iii)], levou a Comissão a duvidar da existência dessas disposições. Com efeito, esse documento só tinha sido apresentado à Comissão pelos denunciantes no estado de anteprojecto (sem data, referência nem assinatura) e foi transmitido nesse estado à Secrétama. Nesse estádio do inquérito, a Comissão não estava assim em posição de estabelecer se o decreto em causa tinha sido realmente adoptado e se estava a ser aplicado. Ao afirmar não ter tomado conhecimento desse documento, a Secrétama (que assegura, nomeadamente, as funções de secretariado do Comité de Armadores França-Senegal e que, a este título, pode ser considerada melhor informada do que a Comissão sobre as eventuais disposições de ordem pública relativas a este tráfego) podia levar a Comissão a concluir que, de facto, as disposições contidas neste decreto não estavam a ser aplicadas. Ora, na medida em que o conteúdo desse decreto põe em evidência o papel desempenhado pelo comité de armadores (e a Secrétama) no funcionamento de um sistema de partilha de cargas e que este mesmo diploma indica que o sistema é aplicável à totalidade do tráfego e é acompanhado por sanções importantes contra os armadores infractores, a Secrétama poderia compreender que era de grande interesse para a Comissão saber se estas disposições estavam realmente em vigor;

iii) Finalmente, a Secrétama tentou isentar os comités de armadores de qualquer responsabilidade na aplicação dos mecanismos sancionatórios, afirmando que esses « eventuais entraves . . . não dependem em caso algum de práticas dos comités de armadores » [ver, acima, ponto 4, alínea ii)].

(8) Ao responder aos pedidos de informações da Comissão da forma acima indicada, a Secrétama prestou informações inexactas, de natureza a conduzir a Comissão a conclusões erróneas sobre os factos objecto da investigação.

(9) Com efeito, na maior parte dos onze Estados africanos cujo comércio com a França está, no que se refere ao tráfego marítimo de linha, coberto por comités de armadores, existem regulamentações que incluem regimes de sanções aplicáveis aos navios que transportam cargas a partir de França fora do controlo da Secrétama. Nalguns desses Estados, a Secrétama é citada como o organismo responsável pela aposição dos vistos nas declarações. Em especial, é este o caso da regulamentação senegalesa referida na carta da Comissão de 15 de Junho de 1988. Noutros casos, a regulamentação não refere o agente com poderes para emitir tais vistos, ficando essa nomeação na discricionaridade do conselho dos carregadores ou da companhia marítima nacional do país considerado. Daqui resulta que em todos os casos considerados, tal como a própria Secrétama o confirmou, a partilha efectiva de cargas nas ligações de linha a partir de França em direcção a esses onze Estados terceiros é efectuada pelos comités de armadores e controlada pela Secrétama e que, consequentemente, o visto (ou autorização ou atestado) cuja ausência implica, nos termos das regulamentações acima referidas, a aplicação de sanções, é, efectivamente, o visto aposto pela Secrétama.

(10) Vários documentos constantes do processo (a que a Secrétama teve acesso) confirmam a aplicação de sanções em caso de desrespeito dessa partilha de cargas. Esses documentos são os seguintes:

i) Uma carta de advertência enviada pela administração marítima de um Estado africano a uma companhia « infractora », indicando-lhe que ela só poderá participar no tráfego desse Estado com a França após ter recebido a aprovação do comité de serviço (comité de armadores) e que qualquer carregamento efectuado fora desta aprovação será acompanhado de uma aplicação rigorosa das disposições em vigor;

ii) Vários autos de aplicação de coimas levantados pelo conselho nacional dos carregadores de um outro Estado africano em relação a mercadorias importadas em infracção das disposições em vigor relativas à repartição das cargas, assim como trocas de cartas entre esse conselho e as companhias « infractoras ». Certos desses autos e dessas cartas referem-se a mercadorias importadas de França. Ora, de acordo com o conhecimento da Comissão - e a Secrétama não prestou informações em contrário - o comité de armadores é o único organismo competente para repartir as cargas exportadas de França para o Estado africano em questão. Além disso, a Comissão assinala que alguns dos autos em causa foram elaborados em formulários impressos com o cabeçalho « Frete de mercadorias embarcadas sem carimbo Secrétama ». O simples facto de a autoridade que aplica as sanções ter considerado necessário imprimir especialmente um formulário com um tal cabeçalho demonstra que a aplicação dessas sanções não tem carácter excepcional (ainda que, em certos casos, os mesmos formulários tenham sido utilizados inadequadamente contra « infracções » cometidas à partida de países europeus que não a França, isto é, em tráfegos que não são abrangidos pelo comité de armadores). Por outro lado, algumas das penalidades foram aplicadas em relação a « infracções » que remontam a finais de 1985, isto é, pouco tempo depois da entrada em vigor de disposições adoptadas por via de decreto pelo Estado africano em causa, no início do mês de Novembro de 1985. A Comissão não está em condições de apreciar a frequência das penalidades aplicadas desde então. O simples facto de tais penalidades terem sido aplicadas por desrespeito da partilha de cargas, efectuada pelo comité de armadores e controlada pela Secrétama, exerce provavelmente, em qualquer caso, um efeito dissuasor sobre as companhias que seriam tentadas a operar fora da disciplina desse comité;

iii) Um telex enviado em 21 de Novembro de 1988 pelo conselho dos carregadores do estado africano referido na alínea ii) a uma companhia marítima europeia. Esse telex confirma a aplicação de uma coima por « falta de carimbo Secrétama » a um carregamento com partida de Marselha que precisa « que antes de qualquer embarque num porto francês, o armador deve dirigir-se aos representantes da Secrétama para obter a autorização de carga materializada no carimbo que é aposto no documento ».

(11) Aparentemente, a Secrétama exerce a sua actividade exclusivamente em território francês; a este título, não está sujeita às jurisdições de Estados terceiros, pelo que, legalmente, não é suposto que conheça as respectivas regulamentações em matéria marítima.

(12) Na realidade, é evidente que a Secrétama teve conhecimento da existência dessas regulamentações, bem como, em relação ao essencial, do seu conteúdo (ainda que este último possa variar de um Estado africano para outro), pelo menos no que diz respeito às disposições aplicáveis ao tráfego marítimo com a França. Isto deduz-se, nomeadamente, dos seguintes factos:

i) A Secrétama exerce funções de secretariado dos comités de armadores que têm por única actividade a organização do tráfego marítimo entre a França e onze Estados da África Ocidental e Central. Não se pode pretender que, a esse título, a Secrétama não tenha tido conhecimento do enquadramento legal em que se desenrolam esses tráfegos. Essa possibilidade é ainda menor dado que a Secrétama, para além das suas funções a nível de secretariado dos comités de armadores ou de conferências marítimas, se apresenta, num folheto por si preparado, como uma sociedade de consultadoria no sector dos transportes marítimos; não pode, por conseguinte, ignorar as regulamentações em vigor, sobretudo as relativas aos tráfegos em que desempenha tarefas de gestão e de controlo;

ii) Tal como indicado supra (ver ponto 9), várias das regulamentações adoptadas por Estados africanos referem explicitamente a Secrétama como um órgão encarregado de exercer o controlo da partilha das cargas efectuada pelos comités de armadores; estas regulamentações prevêem sanções em caso de desembarque de mercadorias sem visto da Secrétama. Não se afigura credível que tais disposições tenham podido, em todos os casos considerados, ser adoptadas sem que a Secrétama disso tenha sido informada, quer antes quer, a rigor, após a sua adopção;

iii) Isto é particularmente verdade no caso do decreto senegalês acima referido que, em vários dos seus artigos, se refere à Secrétama e de que a Secrétama declarou no entanto tudo ignorar.

Com efeito:

a) Foi feita uma referência explícita a esse documento, numa reunião do Comité de Armadores França-Senegal de 11 de Dezembro de 1987, em que a Secrétama esteve representada por dois delegados e de que assegurou, seguidamente, a distribuição da acta às companhias membros;

b) O decreto em causa, cujo artigo final estabelece que « será publicado em todos os locais onde tal se revelar necessário », está publicado no Jornal Oficial da República Senegalesa, disponível, tal como a Comissão pôde verificar, a qualquer pessoa que o solicite aos arquivos administrativos desse país; ora, pelo menos uma vez por ano, deslocam-se ao Senegal representantes da Secrétama para uma reunião do comité de armadores;

c) Esse decreto data de 1981 e desde então aplica-se ao tráfego franco-senegalês sem nunca ter sido, no conhecimento da Comissão, alterado ou revogado; a Secrétama não pode pretender que, em sete anos de actividade relacionada com o tráfego franco-senegalês, tenha permanecido na ignorância desse documento;

d) O decreto em causa foi adoptado em Julho de 1981; na reunião do comité de armadores de 16 de Setembro seguinte (em que participaram representantes da Secrétama), foi decidido que a Secrétama asseguraria a divulgação desse documento junto dos armadores interessados no tráfego franco-senegalês. A Secrétama efectuou essa divulgação por circular de 17 de Setembro de 1981;

e) A Secrétama é destinatária de uma cópia de telex enviado pelos armadores franceses, em 30 de Junho de 1981, à Companhia Senegalesa de Navegação Marítima, no qual os signatários se declaram « muito felizes de tomarem conhecimento da assinatura iminente do decreto relativo às sanções a aplicar aos armadores infractores da regulamentação do tráfego marítimo adoptada pelo comité de armadores »;

f) A Secrétama é destinatária de uma carta de um armador francês com data de 19 de Novembro de 1981, indicando que este armador solicitou « a aplicação das sanções previstas no decreto senegalês » contra um armador infractor das regras de partilha do tráfego;

g) A Secrétama é destinatária de uma cópia de uma carta de 18 de Novembro de 1986, na qual o Secrétasen (Secretariado Comum dos Armadores Senegaleses) recorda ao director da marinha mercante senegalesa que « o decreto interministerial nº 6678 de 8 de Julho de 1981 organizou imperativamente o tráfego marítimo entre a França e o Senegal »;

h) A Secrétama possui uma cópia de um telex enviado pela USINA Dakar a várias companhias marítimas, em 25 de Fevereiro de 1984, para lhes recordar as obrigações e as sanções resultantes da aplicação do « decreto interministerial relativo à regulamentação do tráfego marítimo franco-senegalês de 8 de Julho de 1981 »;

iv) A própria Secrétama admitiu, no decurso da audição oral, ter tido conhecimento na altura da instituição do Comité de Armadores França-Nigéria de disposições nacionais nigerianas prevendo que a ausência de visto da Secrétama nos documentos que acompanham as mercadorias provenientes de França por via marítima implicaria sanções pecuniárias;

v) Dos telex enviados pela Secrétama a uma companhia membro dos comités de armadores que tinha ultrapassado a sua atribuição de cargas com destino a três Estados africanos, resulta que a Secrétama interveio junto das autoridades nestes três Estados para lhes pedir para aplicarem a regulamentação prevista nessas circunstâncias. Pelo menos num dos três casos considerados, esta intervenção conduziu efectivamente à aplicação de uma coima. A Secrétama não pode, de boa fé, pretender que teria solicitado a aplicação de regulamentações de que, por outro lado, duvidaria da existência.

(13) A Secrétama confirmou, em resposta às acusações da Comissão, que a maior parte dos acordos de armadores prevêem que « qualquer caso de não aplicação das modalidades práticas de aplicação de uma organização de tráfego será assinalado aos interessados para os devidos efeitos ». Tratando-se do tráfego Norte-Sul, os interessados em causa (autoridades administrativas ou conselho de carregadores) são, em aplicação das regulamentações locais, competentes para aplicar sanções. Ao dar conhecimento a esses interessados « para os devidos efeitos » dos casos de não aplicação de que tem conhecimento (quer se trate de ultrapassagem de atribuições de carga por membros de comités de armadores ou de carregamentos efectuados fora desses comités), a Secrétama sabe que expõe o infractor à aplicação de sanções, ainda que nem sempre seja informada, caso a caso, do seguimento reservado às suas intervenções.

Além disso, deve sublinhar-se que no caso referido no ponto anterior, alínea v), a Secrétama não se limitou a informar as « autoridades de destino » mas « solicitou-lhes » também que aplicassem as medidas previstas em tais circunstâncias.

Nestas condições, a Secrétama não podia pretender, de boa fé, que os « eventuais entraves legais ou regulamentares . . . não dependem em caso algum de práticas dos comités de armadores ».

(14) Ao negar implicitamente, e ao pôr seguidamente em dúvida a existência de mecanismos de sanções de que tinha conhecimento, a Secrétama forneceu deliberadamente à Comissão informações inexactas em resposta ao questionário que lhe tinha sido enviado.

A Secrétama procedeu de igual forma, e também deliberadamente, ao procurar isentar o comité de armadores de qualquer responsabilidade na aplicação desses mecanismos.

(15) Os nºs 1 e 4 do artigo 16º do Regulamento (CEE) nº 4056/86 do Conselho estabelecem que, no cumprimento das tarefas que lhe são conferidas por este regulamento, a Comissão pode recolher todas as informações necessárias junto das empresas e que, para esse efeito, os proprietários ou representantes dessas empresas são obrigados a fornecer as informações pedidas.

O nº 1, alínea b), do artigo 19º do Regulamento (CEE) nº 4056/86 do Conselho estabelece que a Comissão pode, através de decisão, aplicar às empresas e associações de empresas coimas no montante de 100 a 5 000 ecus se, deliberadamente ou por negligência, fornecerem uma informação inexacta em resposta a um pedido feito em aplicação do nº 3 do artigo 16º do mesmo regulamento.

Tal como resulta do acima exposto, a Secrétama forneceu, de forma deliberada e reiterada, informações inexactas de natureza a conduzir a Comissão a conclusões erróneas relativamente ao processo em causa. A Comissão considera que a infracção assim cometida reveste um carácter especialmente grave; o seu carácter repetido exclui que tenha podido ser cometida por negligência. Finalmente, a Secrétama não podia ignorar que ao agir de tal forma violava as regras de concorrência, já que a Comissão tinha tido o cuidado de mencionar no seu pedido de informações as disposições pertinentes do artigo 19º do Regulamento (CEE) nº 4056/86.

Nestas circunstâncias, justifica-se a aplicação à Secrétama de uma coima elevada, dentro do limite previsto no artigo 19º do Regulamento (CEE) nº 4056/86,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO: Artigo 1º

A Secrétama violou o disposto no nº 4 do artigo 16º do Regulamento (CEE) nº 4056/86, ao fornecer informações inexactas em resposta a um pedido nos termos do nº 3 do artigo 16º desse regulamento. Artigo 2º

É aplicada uma coima de 5 000 ecus à Secrétama. A referida coima será paga nos três meses seguintes à data da notificação da presente decisão, em ecus, à ordem da conta da Comissão das Comunidades Europeias nº 310-0933000-43, Banque Bruxelles Lambert, Agence Européenne, Rond-Point Robert Schuman 5, B-1040 Bruxelles.

O montante desta coima vence automaticamente juros a contar do termo do prazo acima referido, à taxa aplicada pelo Fundo Europeu de Cooperação Monetária às suas operações em ecus, no primeiro dia útil do mês no decorrer do qual a presente decisão foi tomada, acrescida de três pontos e meio, isto é 14 %. Artigo 3º

A Secrétama, com sede no nº 167, rue de Courcelles, F-75017 Paris, é a destinatária da presente decisão.

A presente decisão constitui título executivo na acepção do artigo 192º do Tratado CEE.

Feito em Bruxelas, em 19 de Dezembro de 1990.

Pela Comissão

Leon BRITTAN

Vice-Presidente (1) JO nº L 378 de 31. 12. 1986, p. 4.