PT Jornal Oficial da União Europeia C 82/31

PARECER DO CONSELHO

de 14 de Março de 2006

sobre o Programa de Estabilidade actualizado de Portugal para 2005-2009

(2006/C 82/08)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o n.o 3 do artigo 5.o,

Tendo em conta a Recomendação da Comissão,

Após consulta ao Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O SEGUINTE PARECER:

(1) Em 14 de Março de 2006, o Conselho examinou o Programa de Estabilidade actualizado de Portugal, que abrange o período compreendido entre 2005 e 2009.

(2) A taxa de crescimento da economia portuguesa, após se ter situado a um nível médio de 4 % ao ano no período 1995-2000, coincidente com uma política orçamental expansionista de carácter pró-cíclico, diminuiu significativamente para apenas 0,5 % ao ano entre 2001 e 2005, o que representa um nível inferior à média da zona do euro. Estima-se que o PIB por habitante em termos de paridades do poder de compra tenha descido para um nível inferior a 70 % da média da zona do euro em 2005. Para além de influências cíclicas adversas provenientes do exterior, a reduzida taxa de crescimento é consequência da fraca competitividade da economia, o que explica o considerável défice externo e a reduzida taxa de crescimento potencial. A vulnerabilidade da situação orçamental tem sido um facto desde o início da presente década, traduzindo-se na persistência de um elevado défice estrutural.

(3) Em 20 de Setembro de 2005, o Conselho decidiu pela existência de um défice excessivo em Portugal. De acordo com a Recomendação do Conselho, formulada nos termos do n.o 7 do artigo 104.o na mesma data, a situação de défice excessivo deve ser corrigida até 2008. A seguir ao termo do período de seis meses previsto na recomendação, a Comissão deve realizar uma avaliação das medidas tomadas pelas Autoridades portuguesas com vista a alcançar o objectivo fixado para 2006 em matéria de défice. No seu parecer de 12 de Julho de 2005 sobre a actualização anterior do Programa de Estabilidade, respeitante ao período 2005-2009, o Conselho convidou Portugal a travar a deterioração da situação orçamental em 2005; a realizar uma correcção sustentada da situação de défice excessivo, apoiada por uma correcção substancial já em 2006; a reconduzir o rácio da dívida bruta para uma trajectória claramente descendente; a controlar a evolução das despesas e a melhorar a qualidade e assegurar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, bem como a aperfeiçoar o tratamento dos dados relativos ao sector público administrativo.

(4) Estima-se que o défice do sector público administrativo tenha alcançado 6 % do PIB em 2005, de acordo com as previsões económicas dos serviços da Comissão do Outono de 2005, face a um objectivo de 6,2 % do PIB previsto na actualização anterior de Junho de 2005. Esta reduzida diferença deve-se inteiramente a uma revisão no sentido da alta das séries do PIB. Para além do aumento das despesas, a acentuada deterioração face aos anos anteriores deveu-se em grande medida ao facto de o Estado ter deixado de recorrer a medidas extraordinárias de dimensão considerável para aumentar as receitas.

(5) O programa apresenta os dados obrigatórios requeridos para efeitos dos programas de estabilidade e convergência pelo novo Código de Conduta, embora se afaste do modelo de estrutura relativamente a certos aspectos relevantes (2).

(6) O cenário macroeconómico apresentado na actualização aponta para uma aceleração do crescimento real do PIB ao longo do período do programa, passando de 0,5 % em 2005 para 1,1 % em 2006, 1,8 % em 2007 e, posteriormente, para 3 % em 2009. Presume-se que o crescimento seja impulsionado pela procura interna e pelas exportações, prevendo-se todavia que a contribuição externa seja quase neutra no período do programa. Estima-se que o diferencial do produto negativo diminua de um nível de cerca de –2,5 % do PIB em 2006-2007 para menos de –1 % no final do período abrangido. Com base nas informações disponíveis actualmente, os pressupostos do programa em matéria de crescimento afiguram-se favoráveis, em especial nos seus últimos anos. Prevê-se que as pressões inflacionistas se mantenham a um nível reduzido, verificando-se no entanto alguns riscos para 2006 e em relação ao final do período do programa. O elevado défice externo deve manter-se, em termos gerais, inalterado.

(7) O programa visa uma correcção duradoura do desequilíbrio orçamental considerável, devendo o défice do sector público administrativo baixar em 2008 para um nível inferior ao valor de referência de 3 % do PIB e prosseguindo nos anos subsequentes o processo de consolidação orçamental. O programa prevê que o processo de consolidação das finanças públicas se baseie em acções estruturais, escalonadas com a adopção em cada um dos anos de medidas com um volume considerável. Após ter aumentado para 6 % do PIB em 2005, foram fixados objectivos decrescentes para o défice do sector público administrativo, correspondentes a 4,6 % do PIB em 2006, 3,7 % em 2007, 2,6 % em 2008 e 1,5 % em 2009. A evolução projectada do saldo primário é análoga, passando de um défice de 3,2 % do PIB para um excedente de 1,5 % do PIB entre 2005 e 2009. Tanto o lado das receitas como o das despesas contribuem para o processo de ajustamento orçamental. A curto prazo, o processo de consolidação baseia-se principalmente em receitas adicionais geradas por taxas de imposto mais elevadas e pela melhoria da cobrança fiscal. Projecta-se que a contenção de despesas, extensiva a todas as principais categorias de despesas primárias, contribua de modo progressivo para o processo de consolidação orçamental ao longo do período abrangido, tendo as poupanças mais relevantes origem em reformas a nível da administração pública, nomeadamente em relação ao pessoal, bem como dos sistemas de segurança social. Em comparação com a actualização anterior, a actualização de Dezembro de 2005 do Programa de Estabilidade confirma, em grande medida, o processo de ajustamento planeado baseado em pressupostos de crescimento menos elevados, embora ainda favoráveis, tendo em conta as informações actualmente disponíveis.

(8) Com base nos cálculos efectuados pelos serviços da Comissão, aplicando a metodologia comum aos dados do programa, o saldo estrutural (ou seja, o saldo orçamental corrigido das variações cíclicas, líquido de medidas extraordinárias e de outras medidas temporárias) deve, segundo as previsões, melhorar cerca de 3 pontos percentuais do PIB ao longo do período abrangido pelo programa. Prevê-se que seja seguida uma orientação restritiva para a política orçamental ao longo de todo o período do programa, aplicada com uma intensidade, em certa medida maior, na parte inicial desse período: estima-se que o défice estrutural passe de cerca de 5 % do PIB em 2005 para cerca de 3,5 % do PIB em 2006, quase 2,5 % em 2007, 1,75 % em 2008 e 1,25 % em 2009. Prevê-se que os esforços do ajustamento orçamental programado decorram num contexto de diferencial do produto negativo em diminuição. O programa identifica um objectivo de médio prazo (OMP), na acepção do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que consiste num saldo orçamental de, pelo menos, –0,5 % do PIB, que não visa todavia atingir no período abrangido. Uma vez que o OMP fixado no programa é mais exigente do que o valor de referência mínimo (estimado num défice de cerca de 1 % do PIB), a sua realização deve permitir concretizar o objectivo de obter uma margem de segurança para evitar a ocorrência de um défice excessivo. O OMP do programa situa-se a um nível apropriado de acordo com a actual avaliação, uma vez que está incluído no intervalo de variação indicado no Pacto de Estabilidade e Crescimento e no Código de Conduta para os Estados-Membros da zona do euro e do MTC II, reflectindo adequadamente o rácio da dívida e o crescimento potencial médio do PIB a longo prazo.

(9) Os resultados orçamentais poderão vir a ser inferiores aos previstos no programa. Embora os pressupostos do programa quanto à intensidade das receitas fiscais geradas pela actividade económica se afigurem, em geral, realistas, as perspectivas de crescimento subjacentes aos objectivos orçamentais são optimistas, em especial nos últimos anos do período abrangido. Além disso, a actualização define um plano de médio prazo ambicioso destinado a reduzir o crescimento das despesas e foram tomadas recentemente várias medidas para o efeito, embora devam ainda ser definidas e aplicadas medidas importantes relacionadas com a estratégia, em especial a reestruturação da administração pública, que se espera venha a assegurar poupanças substanciais a partir de 2007. A sua execução integral será crucial para a concretização dos objectivos orçamentais. Por último, o programa define medidas que devem permitir a melhoria do quadro de execução e de controlo orçamentais, que, caso correctamente executadas, devem contribuir para a realização dos objectivos orçamentais.

(10) Tendo em consideração o conjunto dos factores de incerteza, a correcção da situação de défice excessivo até ao prazo de 2008, fixado pelo Conselho, depende da aplicação efectiva e integral das medidas anunciadas no programa para 2006 e das medidas correctivas de dimensão considerável anunciadas para 2007 e anos subsequentes. Se os riscos salientados anteriormente, que incidem sobre os objectivos orçamentais, forem devidamente tidos em conta, o ritmo de ajustamento na direcção do OMP do programa encontra-se plenamente de acordo com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, embora o OMP não seja realizado até ao final do período abrangido. Para proporcionar uma margem de segurança suficiente que permita evitar a infracção do limite em matéria de défice de 3 % do PIB, no quadro de flutuações macroeconómicas normais, no ano seguinte à correcção programada da situação de défice excessivo, será necessário fazer face adequadamente aos riscos que incidem sobre os objectivos orçamentais.

(11) Segundo as estimativas, o rácio da dívida teria atingido 65,5 % do PIB em 2005, o que excede o valor de referência de 60 % do PIB, previsto no Tratado. O programa projecta que o rácio da dívida volte a aumentar para cerca de 69 % do PIB em 2007 e que diminua seguidamente para um nível ligeiramente acima de 66 % do PIB em 2009. A evolução do rácio da dívida poderá revelar-se menos favorável do que o projectado no programa, tendo em conta os riscos que incidem sobre os objectivos orçamentais mencionados anteriormente, a incerteza quanto aos ajustamentos dívida-fluxo e a eventualidade de um crescimento económico inferior ao previsto. Tendo em conta esta avaliação dos factores de risco, afigura-se necessário assegurar a concretização dos objectivos orçamentais especificados no programa, a fim de se assegurar que o rácio da dívida diminua a um ritmo suficiente em direcção ao valor de referência.

(12) No que se refere à sustentabilidade das finanças públicas, afigura-se que Portugal corre um elevado risco em relação aos custos orçamentais projectados, associados ao envelhecimento da população. O nível da dívida bruta, actualmente substancial, e a debilidade da situação orçamental apontam para a necessidade de aplicar rigorosamente a consolidação programada das finanças públicas a médio prazo, bem como para assegurar a concretização dos objectivos orçamentais, a fim de reduzir os riscos que afectam a sustentabilidade das finanças públicas. No entanto, os aumentos projectados das despesas relacionadas com as pensões de reforma e com o sistema de saúde durante o período abrangido pelo programa apontam claramente para a necessidade de uma estratégia global que permita fazer face ao desafio colocado pelo envelhecimento da população, estratégia essa que transcende a mera melhoria da situação orçamental actualmente vulnerável. A introdução de reformas dos sistemas de pensões e de saúde em curso deve contribuir para o reforço da sustentabilidade destes sistemas. No entanto, é necessário realizar reformas adicionais, a fim de reduzir o crescimento projectado das despesas relacionadas com o envelhecimento da população.

(13) As medidas previstas no domínio das finanças públicas são, em geral, coerentes com as Orientações Gerais para as Políticas Económicas, incluídas nas Orientações Integradas para o período 2005-2008. Em especial, destinam-se a corrigir a situação de défice excessivo em termos estruturais, tal como especificado mais aprofundadamente na Recomendação de 20 de Setembro de 2005, formulada ao abrigo do n.o 7 do artigo 104.o, prevendo-se que a política orçamental definida contribua para a correcção do défice externo. Todavia, há que referir que a evolução planeada da dívida pública durante a primeira metade do período do programa representa um desvio relativamente ao recomendado nas Orientações.

(14) O Programa Nacional de Reforma de Portugal (PNR), submetido a 21 de Outubro de 2005 no contexto da Estratégia de Lisboa renovada para o crescimento e o emprego, identifica os seguintes desafios no domínio das finanças públicas: i) o reforço do crescimento económico e a promoção da sustentabilidade das finanças públicas; e ii) a reestruturação da administração pública. As medidas do domínio das finanças públicas contidas no Programa de Estabilidade estão em sintonia com as acções previstas no Programa Nacional de Reforma. Com efeito, o PNR integra os aspectos essenciais da actualização de Junho de 2005. A actualização mais recente do Programa de Estabilidade confirma esta estratégia. No entanto, não especifica as implicações orçamentais das acções definidas no Programa Nacional de Reforma nos vários domínios.

Tendo em conta a avaliação supra, o Conselho regista que o programa é, em termos gerais, coerente com a correcção da situação de défice excessivo até 2008, desde que sejam plenamente aplicadas as medidas nele anunciadas, as quais deverão ser reforçadas para 2007 e anos subsequentes para atender aos riscos de sobreestimação que incidem sobre os objectivos orçamentais. À luz das recomendações de 20 de Setembro de 2005, emitidas ao abrigo do n.o 7 do artigo 104.o, o Conselho convida Portugal a:

i) adoptar e aplicar com rigor as medidas estruturais previstas no programa, a fim de assegurar a correcção da situação de défice excessivo até 2008, de um modo credível e sustentável; garantir um ajustamento contínuo tendente à realização do OMP, a partir do momento em que o défice excessivo tenha sido corrigido, consentâneo com os requisitos do PEC; e criar uma margem de segurança para fazer face ao impacto orçamental decorrente da eventualidade de um crescimento económico inferior ao previsto;

ii) tomar com determinação as medidas programadas destinadas a controlar as despesas; melhorar o processo orçamental a todos os níveis da administração pública, eventualmente através da utilização mais generalizada de limites vinculativos em matéria de despesas e, tal como salientado no programa, do reforço dos mecanismos de acompanhamento, controlo e informação, aplicáveis às receitas e às despesas;

iii) reforçar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, nomeadamente através da introdução das medidas já previstas no programa e da adopção de reformas adicionais no domínio das pensões de reforma e do sistema de saúde;

iv) reconduzir o rácio da dívida pública bruta para uma trajectória claramente descendente, assegurando que tal facto reflicta quer os resultados conseguidos a nível da redução do défice orçamental quer as receitas projectadas das privatizações e tendo em conta de forma rigorosa o impacto sobre a dívida de grandes projectos de investimento público, incluindo os realizados em parceria com o sector privado.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2004 2005 2006 2007 2008 2009 PIB real (variação em %) PE de Dezembro de 2005 1,2 0,5 1,1 1,8 2,4 3,0 COM de Novembro de 2005 1,2 0,4 0,8 1,2 n.d. n.d. PE de Junho de 2005 1,0 0,8 1,4 2,2 2,6 3,0 Inflação IHPC (%) PE de Dezembro de 2005 (9) 2,4 2,3 2,3 2,2 2,2 2,1 COM de Novembro de 2005 2,5 2,2 2,7 2,2 n.d. n.d. PE de Junho de 2005 2,5 2,5 2,9 2,5 2,5 2,4 Diferencial do produto (em % do PIB potencial) PE de Dezembro de 2005 (3) – 1,5 – 2,3 – 2,7 – 2,5 – 1,8 – 0,7 COM de Novembro de 2005 (8) – 1,3 – 2,0 – 2,4 – 2,6 n.d. n.d. PE de Junho de 2005 (3) – 2,1 – 2,7 – 2,8 – 2,3 – 1,6 – 0,7 Saldo do sector público administrativo (% do PIB) PE de Dezembro de 2005 – 3,0 – 6,0 – 4,6 – 3,7 – 2,6 – 1,5 COM de Novembro de 2005 – 3,0 – 6,0 – 5,0 – 4,8 n.d. n.d. PE de Junho de 2005 – 2,9 – 6,2 – 4,8 – 3,9 – 2,8 – 1,6 Saldo primário (% do PIB) PE de Dezembro de 2005 – 0,3 – 3,2 – 1,7 – 0,6 0,6 1,5 COM de Novembro de 2005 – 0,3 – 3,1 – 2,0 – 1,6 n.d. n.d. PE de Junho de 2005 – 0,1 – 3,3 – 1,6 – 0,5 0,7 1,8 Saldo corrigido das variações cíclicas (% do PIB) PE de Dezembro de 2005 (3) – 2,3 – 5,0 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 COM de Novembro de 2005 – 2,4 – 5,1 – 3,8 – 3,6 n.d. n.d. PE de Junho de 2005 (3) – 2,2 – 5,3 – 3,8 – 3,1 – 2,3 – 1,4 Saldo estrutural (4) (% do PIB) PE de Dezembro de 2005 (5) n.d. – 5,0 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 COM de Novembro de 2005 (6) – 4,6 – 5,5 – 4,2 – 3,7 n.d. n.d. PE de Junho de 2005 (7) – 4,5 – 5,5 – 3,8 – 3,1 – 2,3 – 1,4 Dívida pública bruta (% do PIB) PE de Dezembro de 2005 59,4 65,5 68,7 69,3 68,4 66,2 COM de Novembro de 2005 59,4 65,9 69,8 72,1 n.d. n.d. PE de Junho de 2005 61,9 66,5 67,5 67,8 66,8 64,5 Programa de Estabilidade (PE); Previsões Económicas do Outono de 2005 dos serviços da Comissão (COM); Cálculos dos serviços da Comissão

(1) JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Regulamento com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1055/2005 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Todos os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio web:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Em especial, o programa não segue a estrutura do modelo do novo Código de Conduta, apresentando, em vez disso, quatro secções: Sumário Executivo; Enquadramento Macroeconómico e Orçamental; Projecções Macroeconómicas e Orçamentais e Análise da Sustentabilidade de Longo Prazo das Finanças Públicas. O programa contém todos os dados obrigatórios e a maior parte dos dados facultativos requeridos pelo novo Código de Conduta.

(3) Cálculos dos serviços da Comissão com base nas informações contidas no programa.

(4) Saldo corrigido das variações cíclicas (como nas linhas precedentes) com exclusão das medidas extraordinárias ou outras medidas temporárias.

(5) Não estão previstas medidas extraordinárias ou outras medidas temporárias no programa.

(6) Após retirada do impacto das medidas extraordinárias e de outras medidas temporárias das Previsões do Outono de 2005 dos serviços da Comissão: 2,2% do PIB em 2004, 0,4% do PIB em 2005 e 0,4% do PIB em 2006 e 0,1% do PIB em 2007; todas com efeito de redução do défice.

(7) Após retirada do Programa de Junho de 2005 das medidas extraordinárias: 2,3% do PIB em 2004 e 0,2% do PIB em 2005; todas com efeito de redução do défice.

(8) Baseado no crescimento estimado do produto potencial de 1,3%, 1,1%, 1,2% e 1,4%, respectivamente, no período 2004-2007.

(9) Deflacionador do consumo privado

Fonte:

Programa de Estabilidade (PE); Previsões Económicas do Outono de 2005 dos serviços da Comissão (COM); Cálculos dos serviços da Comissão