RELATÓRIO ESPECIAL Nº 3/98 sobre a realização, pela Comissão, da política e da acção da União Europeia em matéria de poluição das águas, acompanhado das respostas da Comissão (apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188ºC do Tratado CE) (98/C 191/02)

INTRODUÇÃO

1. O artigo 130ºR do Tratado CE define os objectivos a atingir para a melhoria do ambiente através do controlo, da redução e da prevenção da poluição. As políticas que pretendem atingir estes objectivos devem ser consistentes com as outras políticas comunitárias e reforçá-las, devendo ser normalmente aplicado o princípio do «poluidor-pagador».

2. Nos termos do Tratado, a Comissão pode tomar a iniciativa de propor directivas que visem atingir os objectivos em matéria de ambiente. Após a aprovação destas directivas pela União Europeia (UE), os Estados-Membros devem transpô-las para a legislação nacional. No caso de não transposição dentro dos prazos previstos pela directiva, o Estado-Membro corre o risco de a Comissão lhe instaurar um processo por infracção no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

3. Um dos principais objectivos da política da UE no domínio do ambiente é a redução da poluição das águas e a melhoria da sua qualidade. Desde 1973 foram adoptadas cerca de 20 directivas sobre a qualidade da água. Três das directivas mais importantes que dizem respeito à redução da poluição da água são:

a) A directiva relativa ao tratamento de águas residuais urbanas (directiva «águas residuais urbanas») (1), a qual prevê que até ao ano 2005 quase todas as aglomerações da UE com um equivalente de população (EP) (2) superior a 2 000 habitantes disponham de sistemas colectores e estações de tratamento de águas residuais urbanas. Os dados disponíveis mostram que devem ser construídas ou renovadas 40 000 estações de tratamento de águas de modo a satisfazer os novos valores limites estabelecidos pelas normas europeias em matéria de poluição das águas;

b) A directiva relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (directiva «nitratos») (3). Esta directiva retoma os objectivos da reforma da política agrícola comum (PAC) e os aspectos ligados ao ambiente, aos quais serão afectados nos próximos anos consideráveis fundos do orçamento do FEOGA-Garantia;

c) A directiva relativa à protecção do ambiente, e em especial dos solos, na utilização agrícola de lamas de depuração (directiva «lamas») (4), que está directamente relacionada com o número crescente de estações de depuração, das quais as lamas de depuração são um subproduto.

4. A aplicação destas directivas implica custos importantes. A directiva «águas residuais urbanas» exige a construção de numerosas estações de tratamento de águas, tarefa que normalmente é da responsabilidade da administração pública. A capacidade a instalar nas estações não depende apenas dos resíduos domésticos, mas também da quantidade das descargas industriais não tratadas na rede de esgotos. A aplicação do princípio do «poluidor-pagador» exige a eliminação da poluição das águas de origem industrial, o seu tratamento na origem pela indústria poluidora ou ainda que a indústria suporte pelo menos os custos suplementares que origina nas estações públicas de tratamento de águas. A directiva «nitratos» exige que os agricultores respeitem determinadas condições no que se refere às modalidades e quantidades de nitratos utilizados, visando em especial impedir a poluição das águas superficiais e das águas subterrâneas pelos efluentes resultantes da criação de gado. A directiva «lamas» diz respeito igualmente à protecção do solo contra a poluição resultante da utilização agrícola de lamas de depuração.

5. É bastante difícil estimar o custo da aplicação da directiva «águas residuais urbanas» para os orçamentos nacionais. Em França prevê-se que atinja, apenas para as estações de tratamento, cerca de 12 355 milhões de ecus (80 000 milhões de FF) (5), sem considerar os sistemas colectores. Na Grécia são previstos 1 000 milhões de ecus, em Portugal 1 300 milhões de ecus, em Espanha (apenas para as regiões do objectivo nº 1) 5 500 milhões de ecus e na Irlanda 550 milhões de ecus (6). Outro estudo (7) mostrou que o custo de aplicação da directiva «águas residuais urbanas» em nove Estados-Membros poderá atingir cerca de 201 120 milhões de ecus a preços de Maio de 1995 (ver quadro 1).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6. A directiva «nitratos» é igualmente importante em termos de luta contra a poluição das águas provenientes de actividades agrícolas. O seu objectivo é incentivar os Estados-Membros a reduzirem a poluição das águas causada ou provocada pelos nitratos de origem agrícola e melhorar os métodos de exploração agrícola. Os custos da sua aplicação em França são estimados em cerca de 618 milhões de ecus (4 000 milhões de FF) (8).

7. O financiamento das estações de depuração tem um impacto significativo na produção de lamas. Visto que as lamas são neutralizadas nas mesmas instalações que as águas residuais, o custo da aplicação desta directiva é suportado em parte pela directiva «águas residuais urbanas». O custo da aplicação da directiva «lamas» aumentará em função da transposição da directiva «águas residuais urbanas». Contudo, outra parte significativa dos custos (a preparação de aterros sanitários adequados) aumentará progressivamente. O Tribunal não encontrou informação financeira fiável sobre este assunto.

8. Além de ter um papel preponderante na fixação das normas comunitárias e de acompanhar a sua execução, a Comissão contribui de forma importante para a realização das políticas da UE através dos seus auxílios financei ros aos programas e projectos com fins ambientais, principalmente nos termos dos objectivos nºs 1, 2 e 5b dos Fundos Estruturais. O esforço financeiro da União Europeia a favor do ambiente, e especialmente da qualidade da água, é bastante importante. As despesas afectadas ao ambiente pelos Fundos Estruturais duplicaram no novo Quadro Comunitário de Apoio (QCA). As despesas relativas aos objectivos nºs 1, 2 e 5b passaram de 54 500 milhões de ecus no período de 1989-93 para 107 000 milhões de ecus no período de 1994-99 (ver quadro 2). Embora os dados apresentados no quadro 2 em relação às despesas em matéria de ambiente no período de 1994-99 não incluam as dotações do objectivo nº 2 em 1997-98, verifica-se que as despesas em matéria de ambiente no QCA e no PO (programas operacionais) apresentam uma evolução proporcional. As despesas em matéria de ambiente representam 9 % do orçamento da União Europeia nas regiões do objectivo nº 1, 5,7 % nas do objectivo nº 2 e 11,7 % nas do objectivo nº 5b, incluindo as contribuições do Feder, do FSE e do FEOGA-Orientação. A parte das despesas relacionada com a água (incluindo os projectos de fornecimento de água e tratamento de águas residuais) é de aproximadamente 7 % do total das despesas dos Fundos Estruturais. Representa, contudo, a parte mais importante das despesas totais em matéria de ambiente (cerca de 80 %).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

9. A auditoria a que se refere o presente relatório trata, portanto, de duas questões principais:

a) O âmbito da acção da Comissão e dos Estados-Membros no sentido de aplicar as três directivas, e

b) Em que medida as instalações de tratamento de águas e similares construídas com as ajudas financeiras da UE têm ou não contribuído para a realização das políticas comunitárias, como estabelecido nas directivas.

10. A auditoria dos projectos foi realizada em várias regiões de sete Estados-Membros da União Europeia. Efectuaram-se visitas na Alemanha (Saxónia), Grécia (Ática, Creta e Macedónia), Espanha (Andaluzia, Astúrias, Canárias, Cantábria, Castilla-la-Mancha e Galiza), França (Bretanha e Córsega), Irlanda (Dublim e Kerry), Itália (Basilicata e Puglia) e Portugal (Alentejo, Centro e Madeira).

CAPÍTULO I APLICAÇÃO DAS DIRECTIVAS

11. Os objectivos e requisitos principais das três directivas estão resumidos nos quadros 1, 2, 3 e 4 do anexo técnico. A aplicação eficaz das directivas exige a sua transposição para a legislação nacional, a elaboração de planos ou de programas para a realização dos objectivos (incluindo os requisitos sobre o comportamento dos operadores económicos e a construção de instalações destinadas a melhorar o tratamento e a qualidade da água) e o fornecimento de informações sobre os progressos relativos à realização dos objectivos.

Transposição das directivas para a legislação nacional

12. As directivas «águas residuais urbanas», «nitratos» e «lamas» têm todas problemas de transposição, em quase todos os Estados-Membros. Foram constatados atrasos consideráveis, até três anos para as directivas «águas residuais urbanas» e «lamas» e quatro anos para a directiva «nitratos». No final de 1996, determinados Estados-Membros ainda não as tinham transposto (9). Outros Estados-Membros têm dificuldades de conformidade e adaptação das leis regionais às normas de qualidade exigidas pelas directivas.

13. No seu décimo quarto relatório anual sobre o controlo da aplicação do direito comunitário (10), relativo a 1996, a Comissão assinala numerosos casos de não conformidade, de não aplicação ou ainda de deficiente aplicação das directivas, devendo portanto instaurar os processos previstos pelo artigo 169º do Tratado CE. Foram instaurados processos deste tipo contra Portugal por não conformidade e contra cinco Estados-Membros (Alemanha, Grécia, Espanha, Itália e Reino Unido) devido à não comunicação das medidas nacionais de transposição da directiva «águas residuais urbanas». Neste contexto, a Comissão apresentou recurso ao Tribunal de Justiça das CE em relação a três destes seis Estados-Membros (Alemanha, Grécia e Itália).

14. Foi instaurado um processo por infracção contra a França, por deficiente aplicação da directiva «nitratos», e contra seis Estados-Membros (Bélgica, Grécia, Espanha, Itália, Países Baixos e Portugal) por não conformidade. Além disso, foram enviados pareceres fundamentados a estes Estados-Membros. Em relação a dois Estados-Membros (Áustria e Finlândia), encara-se a possibilidade de lhes instaurar um processo por infracção devido à não comunicação das medidas nacionais de transposição. Finalmente, no âmbito da Directiva 86/278/CEE, sobre as lamas de depuração, foi instaurado um processo de infracção contra a França, país ao qual foi enviado um parecer fundamentado.

15. Os atrasos na transposição das directivas implicam, por sua vez, atrasos na elaboração pelos Estados-Membros de uma série de relatórios exigidos por essas directivas. Estes relatórios servem posteriormente de base às avaliações que a Comissão deverá efectuar para verificar o estado de poluição das águas e/ou os progressos realizados pela boa aplicação das directivas. Os relatórios permitirão que a Comissão e os Estados-Membros revejam eventualmente a sua política de gestão e de financiamento em matéria de qualidade das águas.

Apresentação de relatórios pelos Estados-Membros

16. O quadro 5 do anexo técnico apresenta os requisitos para a elaboração de relatórios, apenas em relação à poluição das águas, impostos pelas directivas do Conselho em todos os Estados-Membros. Um estudo da Comissão (11) chama a atenção para o facto de se poderem levantar problemas com a frequência dos relatórios e com os métodos de supervisão adoptados. Em relação à directiva «águas residuais urbanas», o Tribunal constatou que a Comissão não recebeu de todos os Estados-Membros o programa de aplicação referido no artigo 17º Por outro lado, e segundo a regulamentação comunitária em matéria de águas (12), alguns destes dados devem, no entanto, ser automaticamente comunicados à Comissão.

17. O Tribunal constatou que determinados Estados-Membros não enviam os relatórios de aplicação das directivas analisadas. É o caso nomeadamente dos relatórios sobre os programas de aplicação da Directiva 91/271/CEE, que os Estados-Membros têm de enviar à Comissão nos termos do artigo 17º da directiva. Em Setembro de 1996, sete Estados-Membros ainda não tinham enviado estes relatórios. No âmbito da mesma directiva, é o caso igualmente dos relatórios previstos no nº 2 do artigo 13º, sobre as descargas industriais, e no artigo 16º sobre a evacuação das lamas e águas residuais urbanas na sua área. Resulta desta situação que a Comissão não efectuou nem as avaliações previstas no nº 5 do artigo 17º, nem as comparações previstas no nº 3 do artigo 13º

18. Relativamente à apresentação dos relatórios previstos pela directiva «lamas», o Tribunal constatou que alguns Estados-Membros não tinham enviado à Comissão, até Setembro de 1996, os seus relatórios sobre a aplicação da directiva. Inicialmente esses relatórios eram exigidos de quatro em quatro anos e desde 1991 de três em três. Os relatórios já recebidos estão incompletos, em especial os referentes ao período I (1987-90). No que se refere ao segundo período (1991-94), apenas seis Estados-Membros enviaram relatórios de síntese, em conformidade com a Directiva 91/692/CEE, relativa à normalização e à racionalização dos relatórios sobre a aplicação de determinadas directivas respeitantes ao ambiente. Em ambos os casos os relatórios foram elaborados e enviados à Comissão com bastante atraso.

19. O atraso no envio dos relatórios à Comissão traduziu-se pela publicação de um único relatório pela Comissão, em 27 de Fevereiro de 1997, e pela não apresentação de propostas adequadas aos Estados-Membros, como previsto na directiva «águas residuais urbanas». Por conseguinte, os Estados-Membros estão impossibilitados de aproveitar essas informações essenciais para a evolução da sua política nesse domínio.

20. O Regulamento (CEE) nº 2052/88, regulamento-quadro dos Fundos Estruturais, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) nº 2081/93, de 20 Julho de 1993, prevê que os planos de desenvolvimento regional para as regiões dos objectivos nºs 1, 2 e 5b contenham, entre outros elementos, uma avaliação da situação ambiental actual e das prioridades de desenvolvimento, assim como a quantificação dos objectivos específicos, sempre que tal for possível. O artigo 8º do referido regulamento prevê igualmente que os quadros comunitários de apoio (QCA) para aquelas regiões incluam objectivos de desenvolvimento quantificados e comparem os progressos a realizar com a situação inicial.

21. Além disso, o regulamento de coordenação dos diferentes Fundos Estruturais, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) nº 2082/93, de 20 Julho de 1993, e as cláusulas normalizadas sobre a execução dos QCA e sobre as tarefas dos comités de acompanhamento dos QCA, apontam os indicadores como meio de controlo e de avaliação contínua dos QCA. Nesta base, a Comissão, em concertação com os Estados-Membros, identificou uma lista de indicadores e constituiu uma base de dados para o acompanhamento das treze categorias principais de despesas financiadas pelos Fundos Estruturais (transportes, energia, água, ambiente, telecomunicações, etc.).

22. Tribunal constatou que esta base de dados cobre o período 1986-1991, apenas nas regiões do objectivo nº 1. Os dados sobre os indicadores ambientais e o tratamento das águas residuais em especial são na maior parte dos casos inexistentes e, quando disponíveis, não cobrem todas as regiões nem todos os Estados-Membros.

23. No seu documento «Orientações à UE sobre indicadores ambientais e contabilidade verde nacional» (13), a Comissão aceitou que os indicadores económicos sejam desenvolvidos em paralelo com os ambientais. No domínio das águas residuais, e em relação à directiva «águas residuais urbanas», a Comissão estabeleceu apenas indicadores qualitativos e indicadores baseados na relação equivalente de população (EP)/qualidade. Contudo, a directiva pressupõe que já existem indicadores económicos e ambientais. Pode chegar-se a idêntica conclusão analisando a Directiva 85/337/CEE, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 97/11/CE (14).

Progressos em relação aos prazos estabelecidos

Directiva «águas residuais urbanas»

24. Os objectivos da Directiva 91/271/CEE (artigo 4º) prevêem que, até finais do ano de 2005 as aglomerações com um EP inferior a 15 000 e até ao ano 2000 as aglomerações com um EP superior a 15 000 disponham de uma estação de tratamento de águas residuais urbanas, que na maioria dos casos deve efectuar um tratamento «secundário» ou «terciário». No que se refere às zonas sensíveis, o objectivo foi fixado em 1998 (ver quadro 1 do anexo técnico). A maior parte dos Estados-Membros visitados tem dificuldade em realizar estes objectivos nos prazos previstos.

25. Estão actualmente em funcionamento nos Estados-Membros mais de 40 000 estações de tratamento de águas residuais (ver quadro 6 do anexo técnico). Embora os dados estatísticos disponíveis neste domínio não sejam homogéneos e, por consequência, sejam dificilmente utilizáveis, o Tribunal considera que cerca de 30 % das estações construídas antes de 1992 deverão ser renovadas. Na Bélgica e em Itália, deverão ser igualmente renovadas cerca de metade das estações existentes (15). Nos Estados-Membros que ainda não definiram as suas zonas sensíveis (nas quais devem ser instaladas estações do tipo «tratamento terciário»), o número dessas estações deve ser superior.

26. Segundo os dados disponíveis (ver quadro 7 do anexo técnico), em 1990 a percentagem de população servida por uma estação de tratamento de águas residuais era em média de 69 % (dados Eurostat), variando entre 10 % para a Grécia e 98 % para a Dinamarca. Tendo igualmente em conta as informações do ponto anterior e o facto de um grande número de pequenos municípios dever ainda dispor de estações de tratamento de águas, deve prever-se a construção ou a renovação de cerca de 40 000 estações até ao final do ano de 2005.

27. Existe além disso um grande número de projectos de construção de condutas e de sistemas colectores de águas residuais antes do tratamento. Como mostra o quadro 8 do anexo técnico, a percentagem média de ligação ao sistema de tratamento nos Estados-Membros era de 76 % em 1994. Embora a directiva não especifique os prazos para a realização das condutas, é evidente que devem estar terminadas antes do final de 2005 para que as estações respeitem a directiva. A construção das condutas e dos sistemas colectores implica por vezes obras difíceis de realizar e susceptíveis de atrasos, visto a maioria se efectuar em centros urbanos.

28. Em todos os Estados-Membros que o Tribunal controlou, as autoridades confirmaram o risco de atrasos no cumprimento das suas obrigações regulamentares (construção das estações de tratamento) em relação aos prazos previstos, principalmente nas «pequenas» aglomerações, que também se encontram confrontadas com os problemas de financiamento dos investimentos. O respeito rigoroso por esses prazos e a aceleração das realizações de tal resultante comportaria um risco quanto à qualidade dos trabalhos. O Tribunal considera que esta questão deveria ter merecido mais atenção por parte da Comissão, bastante antes das datas de realização da directiva.

Directiva «nitratos»

29. O objectivo principal desta directiva é a redução da poluição das águas pelos nitratos de origem agrícola. O quadro 3 do anexo técnico apresenta os principais requisitos para a sua aplicação por parte dos Estados-Membros. Inserem-se nesse esforço a definição de um «código de boa prática agrícola» e a realização de programas de formação e de informação dos agricultores. As noções de «zonas vulneráveis» (directiva «nitratos») e de «zonas sensíveis» (directiva «águas residuais urbanas») estão intimamente ligadas, demonstrando a importância da coordenação entre os serviços da Comissão e os dos Estados-Membros.

30. Os estudos financiados pela Comissão (16) indicam que os problemas de poluição das águas pelos nitratos são consideráveis em determinados Estados-Membros como a Bélgica, a Dinamarca, determinadas regiões da Alemanha, a França, os Países Baixos e o Reino Unido. A Bretanha (França) foi seleccionada principalmente por receber ajudas comunitárias relativas aos três Fundos Estruturais mas também por o problema da poluição das águas ser nessa região especialmente grave. Um controlo das acções aí levadas a cabo permite constatar que ainda há numerosos progressos a realizar.

31. Os habitantes da região estão sujeitos a teores de nitratos muito superiores a 50 mg/litro [limite imposto pela directiva «nitratos» e pela Directiva 80/778/CEE sobre a água potável (17)]. Em 1990, o Estado-Membro lançou o programa «Bretanha água pura», dotado de um orçamento de 500 milhões de FF com o objectivo de estabilizar a quantidade de nitratos na água, melhorando desse modo a sua qualidade. Porém, nesta região são criados vários milhões de porcos sem que existam infra-estruturas eficazes quer para o tratamento quer para a reabsorção das urinas.

32. Saliente-se a incoerência das políticas comunitárias. Na realidade, determinadas culturas (erva, trevo, luzerna, proteaginosas) são designadas por «armadilhas de nitratos», podendo contribuir de modo útil para a reabsorção das quantidades excessivas de nitratos no solo. A ajuda comunitária é, porém, muito mais considerável para o milho-ensilagem que para estas culturas, as quais são por isso descuradas pelos produtores. Por exemplo no orçamento de 1996, foram pagos 55 milhões de ecus aos agricultores bretões para subvencionar a cultura do milho-ensilagem (18). Além disso, as acções de reconstituição de soutos, elemento muito importante para a prevenção e eliminação da poluição das águas pelos nitratos, não são subvencionadas pela Comissão nas zonas do objectivo nº 2, e principalmente nas Côtes d'Armor, onde os problemas ligados a estas substâncias se revestem de maior acuidade.

33. Uma das cooperativas visitadas pelo Tribunal agrupa 1 500 produtores, com uma produção de cerca de 3 milhões de porcos por ano. De entre estes produtores, apenas dois foram equipados com estações de tratamento de águas residuais. Para esta mesma cooperativa fora prevista uma subvenção de 72 000 ecus (504 600 FF) pelo Feder, nos termos do objectivo nº 2, para a construção de uma estação piloto de tratamento de águas residuais que, por razões técnicas e bacteriológicas, teve de ser abandonada durante a sua realização. As ajudas do Feder foram, portanto, reduzidas na proporção das despesas elegíveis, tendo ascendido a 62 784 ecus (440 011 FF).

34. O programa de acção relativo às zonas vulneráveis em França, que deveria ter sido concluído em 31 de Dezembro de 1995, ainda está a ser elaborado. Foi executado um programa de controlo da poluição de origem agrícola e elaborado um mapa dos cantões declarados «em excedente estrutural» (mais de 170 kg/ha de resíduos orgânicos). Deve salientar-se, no entanto, que nestas estatísticas são apenas tomados em conta os resíduos actuais de descargas orgânicas em geral e de nitratos em especial, sem considerar a vulnerabilidade hidrológica das zonas implicadas e sem que se tenha realizado um estudo sobre este assunto.

35. Na Bretanha, as ajudas do Feder consistem em determinados casos em financiar projectos de natureza experimental sobre a indústria agro-alimentar, alguns dos quais têm conhecido um insucesso total ou parcial devido ao seu carácter experimental. A Comissão deveria ter combinado o financiamento destes projectos com medidas de intercâmbio de experiências e, em coordenação com o Estado-Membro, deverá garantir uma melhor divulgação dos resultados destas experiências, não apenas a nível regional e departamental mas igualmente a nível nacional.

36. No que se refere mais especificamente aos PO franceses do objectivo nº 2, a Comissão excluiu sistematicamente todos os projectos de tratamento de águas urbanas e todos os investimentos de carácter agrícola, tendo criticado o número demasiado elevado de projectos experimentais apresentados pelo Estado-Membro. O projecto de documento único de programação (Docup) do objectivo nº 2 (período de 1994-1996) apresentado pela região da Bretanha concentrava-se inicialmente em dois eixos e sete medidas. Após as alterações introduzidas pela Comissão, o projecto compunha-se de 27 medidas repartidas por cinco eixos. Nestas condições, os projectos financiados são de dimensões muito reduzidas e o efeito que se pode esperar da sua realização para a melhoria do ambiente é extremamente modesto.

37. Esta dispersão das dotações do Feder em intervenções de natureza diversa, associada ao reduzido volume dos projectos ambientais financiados pelo Feder na região e à ausência de uma verdadeira política de divulgação dos resultados de experiências piloto já financiadas, vai contra os objectivos que a Comissão deseja atingir em matéria de qualidade das águas.

Directiva «lamas»

38. A aplicação da directiva «lamas» está estreitamente ligada à da directiva «águas residuais urbanas», uma vez que um aumento do número de estações de depuração implica um aumento da produção de lamas. O quadro 4 do anexo técnico apresenta os principais requisitos para a sua aplicação por parte dos Estados-Membros. Segundo um estudo da Comissão de 1994 (19), na União Europeia são produzidos anualmente 6,5 milhões de toneladas de lamas. Cerca de 40 % das lamas produzidas na UE provêm de 1,3 % das estações de depuração de aglomerações com um EP superior a 100 000 (ver quadro 9 do anexo técnico). É, por conseguinte, necessário melhorar tecnicamente as estações de depuração dos grandes centros urbanos, de forma a produzirem lamas tratadas utilizáveis como fertilizantes orgânicos compatíveis com os termos definidos na directiva.

39. Segundo a qualidade das lamas produzidas pelas estações de depuração, são armazenadas em aterros sanitários específicos (40 %), utilizadas na agricultura (37 %) ou incineradas (11 %). Uma parte é descarregada no mar (6 %), o que será proibido a partir de 1998 (20). Devido à aplicação da directiva «águas residuais urbanas», a produção de lamas deve atingir 10,1 milhões de t/ano em 2005, o que representa um aumento de 15,5 %.

40. A utilização de lamas tratadas na agricultura apresenta em muitos Estados-Membros problemas relativos à sua quantidade ou qualidade, tal como definido pelos regulamentos. Na Bretanha (França), as lamas são utilizadas juntamente com os fertilizantes químicos, o que é contrário ao objectivo da directiva em termos de limites de poluição. Na Córsega, as lamas, tratadas ou não, são espalhadas em vazadouros reservados aos lixos públicos. A incapacidade de aplicar eficazmente a medida Envireg relativa à eliminação dos resíduos sólidos - em relação à qual apenas foram utilizados 25 % das dotações concedidas - provocou uma deterioração da situação relativa aos resíduos sólidos na ilha. E o mesmo sucede com um projecto em Portugal, onde os resíduos sólidos são descarregados a céu aberto, contribuindo para o aumento da poluição.

41. Na estação de tratamento de águas do Alviela em Portugal, as lamas não tratadas eram depositadas próximo do centro de um olival. A estação de tratamento recebe as águas residuais de um grande complexo industrial onde estão implantadas fábricas de curtumes, contendo as águas grandes quantidades de mercúrio.

42. Na Irlanda apenas são tratados 15 % do total das lamas produzidas (32 000 toneladas em 1993). Cerca de 50 % das lamas não tratadas são descarregadas no mar, o que agrava os problemas de poluição costeira e marítima. Na Galiza (Espanha) e na Córsega (França), as lamas são igualmente depositadas em terrenos não vigiados e mal preparados, com os riscos inerentes para os lençóis freáticos.

43. A questão da utilização das lamas na agricultura ainda é controversa. Em algumas regiões dos Estados-Membros, por exemplo na Saxónia, é proibida a sua utilização na agricultura pelos agricultores que participam no «programa de agricultura ecológica», sendo exportadas para outras regiões. Em outros casos, em que os agricultores são autorizados a usar as lamas como fertilizantes, devem mencioná-lo quando vendem os seus produtos. Esta obrigação é comercialmente negativa, pelo que os agricultores são relutantes na utilização das lamas tratadas como fertilizantes, ainda que lhes sejam fornecidas gratuitamente.

44. Como no caso da directiva «nitratos», os estudos que a Comissão realizou sobre este tema não foram objecto de difusão nem de exploração convenientes nos seus serviços nem nos dos Estados-Membros. Não foi, portanto, possível demonstrar os efeitos que poderiam resultar da utilização das lamas tratadas como fertilizantes pelos agricultores.

CAPÍTULO II DESPESAS DA UNIÃO EUROPEIA PARA A MELHORIA DA QUALIDADE DA ÁGUA

Execução orçamental

45. A maior parte das contribuições do orçamento da União Europeia sob a forma de projectos de infra-estruturas no domínio do ambiente provém dos Fundos Estruturais, especialmente do Feder (8 421 milhões de ecus). São igualmente disponibilizadas dotações do Fundo de Coesão (3 791 milhões de ecus) e do FEOGA-Orientação (331 milhões de ecus). Além disso, o Fundo Social Europeu (FSE) contribui com ajudas à educação e à formação em aspectos relacionados com o ambiente (692 milhões de ecus) (21). O instrumento financeiro para o ambiente (LIFE) contribui também com algumas ajudas para os projectos inovadores (292 milhões de ecus).

46. Não se dispõe geralmente de dados exactos sobre os projectos e despesas relativos ao tratamento de águas residuais, porque as contribuições dos Fundos Estruturais para estes projectos de infra-estruturas não estão identificadas nos diferentes PO. Por conseguinte, os valores apresentados no quadro 2 são previsões globais efectuadas ao nível do Quadro Comunitário de Apoio (QCA). O Tribunal praticamente não encontrou informações financeiras sobre as despesas em matéria de ambiente, especialmente no domínio das águas residuais, no quinto relatório anual da Comissão, onde são analisados os primeiros resultados da reforma dos Fundos Estruturais (22). O sétimo relatório sobre a realização dos Fundos Estruturais contém algumas informações, ainda que estas não sejam sistemáticas nem se refiram especificamente ao tratamento das águas residuais, apesar da importância da política levada a cabo e dos montantes financeiros envolvidos.

47. As despesas do Fundo de Coesão relativas ao ambiente (ver quadro 3) entre 1993 e 1996 elevaram-se aproximadamente a 1 847 milhões de ecus, representando 48,7 % dos recursos do Fundo. Os montantes autorizados para os projectos de tratamento de águas no mesmo período elevaram-se a 1 502 milhões de ecus, equivalentes a 39,6 % das autorizações do Fundo para fins ambientais ou 18,8 % do total dos seus recursos disponíveis.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

48. A Iniciativa Comunitária Envireg recebeu 500 milhões de ecus (a preços de 1990) para o período de 1989 a 1993, destinados a financiar projectos ambientais nas regiões menos desenvolvidas da UE. Aproximadamente 70 % dos seus recursos foram afectados a sistemas de tratamento de águas residuais (23). O final de 1995 constituía o prazo formal para os pagamentos da Iniciativa Envireg.

49. O FEOGA-Orientação intervém no domínio do tratamento das águas principalmente no âmbito dos objectivos nºs 1 e 5b dos PO e da Iniciativa Envireg.

50. Como no caso dos projectos do Feder, a Comissão raramente conhece o número de projectos relativos ao tratamento de águas residuais no meio rural. Uma análise do PO «Desenvolvimento Agrícola na Irlanda do Norte» mostra que, de entre os seus quatro subprogramas, um comporta uma medida relativa ao problema das águas poluídas no meio rural, com um custo total de 25,1 milhões de ecus, dos quais 6 milhões de ecus são financiados pelo FEOGA-Orientação, e duas outras medidas dizem respeito ao tratamento separado das águas pluviais e dos resíduos. Estas medidas contemplam respectivamente 1 158 e 4 782 beneficiários. Este exemplo mostra que a Comissão optou por financiar um grande número de pequenos projectos. Essa opção aumenta as dificuldades da Comissão em assegurar o acompanhamento eficaz dos projectos que financia.

51. A rubrica orçamental B4-3 0 4 0 (quinto programa em matéria de ambiente) destina-se a financiar grande número de actividades, tais como contratos de estudo, contribuições financeiras, subvenções, assistência técnica, publicações, conferências, etc. Todas estas actividades visam facilitar a realização dos objectivos do quinto programa de acção. O quadro 4 mostra que as despesas relativas à água (incluindo o tratamento de águas residuais e o fornecimento de água) representam 9 e 9,5 % do total das dotações de autorização e de pagamento respectivamente para os anos de 1994, 1995 e 1996. Além disso, apenas foram efectivamente utilizados 40 % das autorizações relativas aos projectos consagrados à água.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Dados incompletos

52. Existem consideráveis diferenças entre a terminologia utilizada pela Comissão e a utilizada por outras organizações no que se refere a determinadas definições constantes das directivas e dos regulamentos. É essencial utilizar uma terminologia uniforme, não só por razões científicas, mas também para a elaboração de inventários da poluição das águas, exigência de quase todas as directivas importantes.

53. Além disso, a falta de dados precisos é especialmente importante no caso do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Feder), em que a Comissão (DG XVI) não dispõe de informações pormenorizadas sobre o montante das suas contribuições para a melhoria do tratamento das águas residuais urbanas no primeiro Quadro Comunitário de Apoio (QCA 1989-93).

Falta de dados específicos

54. Os dados disponíveis relativos à protecção do ambiente apenas se referem aos montantes previstos no conjunto dos Fundos Estruturais, sem os repartir por tipos de fundos nem por regiões elegíveis. Os montantes previstos nos QCA do objectivo nº 1 são apenas os previstos no eixo específico «ambiente», não tendo em conta outros montantes repartidos por outros eixos, que podem igualmente conter acções de protecção do ambiente. Os montantes previstos nos QCA dos objectivos nºs 2 e 5b são difíceis de determinar, visto estarem repartidos por diferentes eixos. Não há dados disponíveis para as acções já em curso [PIM (programas integrados mediterrânicos), programas nacionais de interesse comunitário (PNIC), extra quota, etc.]. No âmbito de avaliações ex post do QCA 1989-1993, não se verificou uma avaliação específica sobre o domínio do tratamento das águas residuais.

55. No novo QCA 1994-1999, no domínio do tratamento das águas residuais, a situação é semelhante à do antigo QCA. Continua a não haver dados disponíveis relativos às regiões do objectivo nº 1 da Bélgica, dos Países Baixos e de Portugal, às regiões do objectivo nº 2 da Bélgica, de Espanha, de Itália, do Luxemburgo, dos Países Baixos e do Reino Unido, e a todas as do objectivo nº 5b. Os dados disponíveis não estão repartidos pelas regiões elegíveis, excepto no caso de Itália e de França (objectivo nº 2), não se verificando distinção entre medidas de saneamento (águas residuais, litoral) e de distribuição (irrigação, redes) no que se refere a Espanha e a Itália (objectivo nº 1). Apenas no âmbito da nova programação (1994-1999), a Comissão realizou uma série de estudos para determinar simultaneamente as necessidades de investimentos de infra-estruturas no domínio do tratamento das águas e o custo da aplicação de três directivas ambientais, entre as quais a Directiva 91/271/CEE (24). Contudo, estes estudos confrontaram-se com a falta de estatísticas nacionais, dando lugar a estimativas díspares e incompletas que muito dificilmente poderão ser exploradas pela Comissão.

56. A harmonização dos dados deve ser uma das principais preocupações dos serviços da Comissão, especialmente quando as informações são utilizadas para demonstrar os progressos registados e/ou a necessidade de novos investimentos. Fontes de informação diferentes indicam percentagens diferentes de população servida por sistemas de tratamento ou de recolha (ver quadros 7 e 8 do anexo técnico).

CAPÍTULO III AUDITORIA DA REALIZAÇÃO DOS PROJECTOS

Conformidade com a directiva «águas residuais urbanas»

57. O artigo 7º do Regulamento (CEE) nº 2081/93 do Conselho, sobre os Fundos Estruturais, e o artigo 8º do Regulamento que institui o Fundo de Coesão (25), especificam que a concessão de uma ajuda comunitária está condicionada pelo respeito de toda a regulamentação comunitária em matéria de ambiente. Esta exigência é reforçada nos projectos de tratamento de águas, em relação aos quais as decisões de concessão de ajuda do Fundo de Coesão se referem frequentemente à Directiva 91/271/CEE. As mesmas referências encontram-se em diversas medidas ou subprogramas co-financiados no âmbito dos financiamentos do Feder para o período de programação de 1994-1999. Esta cláusula é importante para o respeito pelo direito comunitário em matéria de ambiente, mas só fará sentido desde que sejam satisfeitas as seguintes condições:

- a cláusula deve ter valor coercivo;

- a Comissão deve dispor de meios para controlar o seu respeito ao nível dos projectos co-financiados.

58. A obrigação de os Estados-Membros darem cumprimento à directiva decorre do nº 1 do seu artigo 19º, que fixa o dia 30 de Junho de 1993 como data limite para esse cumprimento. Esta disposição é válida tanto para os Estados-Membros que efectuaram a transposição da directiva como para aqueles que ainda não o fizeram. Os projectos co-financiados pelo instrumento financeiro e posteriormente pelo Fundo de Coesão devem cumprir os termos da Directiva 91/271/CEE, dado tanto esta última como o Regulamento (CEE) nº 792/93 do Conselho, que institui um instrumento financeiro de coesão, terem entrado em vigor no decurso de 1993.

59. No que diz respeito à iniciativa comunitária (IC) Envireg, aprovada em Maio de 1990, foi acordado, no âmbito da negociação entre a Comissão e os Estados-Membros, que, na medida do possível, os projectos relativos às estações de tratamento cumpririam as disposições da Directiva 91/271/CEE. Todavia, os seguintes projectos não os cumprem:

a) O projecto relativo ao emissário submarino da Corunha (Espanha) constitui apenas um pré-tratamento, quando o tipo de tratamento exigido pela directiva é um tratamento secundário;

b) A estação de tratamento do Funchal, Madeira (Portugal) está insuficientemente dimensionada (apenas pode tratar entre 60 e 70 % do volume das águas residuais da cidade), sendo uma estação apenas do tipo de tratamento primário, quando, segundo a directiva, deveria ser do tipo secundário;

c) Na estação de tratamento de Mola di Bari (Itália), os resíduos dos efluentes não respeitam as normas fixadas pela directiva.

A contribuição comunitária para estes projectos eleva-se a 12,7 milhões de ecus.

60. Coloca-se o mesmo tipo de problema para outros projectos financiados pelo Feder (no âmbito do antigo QCA 1989-1993) que se iniciaram em 1990 e foram finalizados após a data de entrada em vigor da directiva, sem no entanto lhe darem cumprimento.

61. É especialmente o caso dos seguintes projectos:

a) O saneamento integral de Arteixo (Espanha) prevê apenas pré-tratamentos, quando o tipo de tratamento exigido é o secundário;

b) No colector e emissário submarino de Nigran (Espanha), as descargas são efectuadas directamente no meio aquático sem qualquer pré-tratamento, contrariamente ao previsto no artigo 4º da Directiva 91/271/CEE;

c) A estação de tratamento do cordão lagunar de Biguglia (França) não satisfaz as normas de qualidade previstas no anexo I da directiva. Para este projecto satisfazer essas normas, deveriam efectuar-se investimentos suplementares da ordem dos 22 milhões de FF.

A contribuição comunitária para os referidos projectos era de 7,2 milhões de ecus. Encontram-se casos comparáveis no âmbito do Fundo de Coesão: por exemplo no que respeita ao funcionamento da estação de tratamento da Bacia do Alviela (ver igualmente o ponto 41), cuja modernização foi financiada pelo Fundo de Coesão, as autoridades portuguesas informaram a Comissão que os critérios de qualidade fixados pela directiva ainda não estavam a ser respeitados, tendo sido apresentado um novo pedido de reprogramação a fim de respeitar os parâmetros exigidos. Na realidade, esta estação está subdimensionada em relação às necessidades reais da zona, caracterizada por uma grande concentração de fábricas de curtumes. A contribuição comunitária para este projecto eleva-se a 4,9 milhões de ecus.

62. Em conclusão, e como o Tribunal já assinalou, «é lamentável que determinados trabalhos co-financiados tenham sido empreendidos para novas estações de tratamento de águas sem ter em conta as prescrições desta directiva» (26). Assim, deverão a curto prazo realizar-se obras complementares nestas estações, que no entanto foram recentemente construídas, de modo a respeitar as normas exigidas pela directiva, o que terá por consequência um aumento do custo dos investimentos.

Execução dos projectos

63. O Tribunal controlou 67 projectos de construção de instalações de tratamento de águas residuais e condutas de recolha. O seu custo total é de aproximadamente 467,7 milhões de ecus, tendo-se o financiamento da União Europeia elevado a 291,7 milhões de ecus (ver quadro 5). Estes projectos foram co-financiados pelo Feder, pelo Fundo de Coesão, pelo FEOGA-Orientação e pelo instrumento LIFE. Nos pontos seguintes os projectos são analisados segundo a sua contribuição no sentido de satisfazer as necessidades das aglomerações servidas, a exactidão dos custos previstos e a elegibilidade das despesas apresentadas.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Projectos de concepção ultrapassada

64. Grande número de projectos foram concebidos muito antes de se iniciar a sua construção, nem sempre tendo sido adaptados de modo a ter em conta o aumento da população e da poluição ou a evolução tecnológica.

65. Consequentemente, na maioria dos casos estas instalações de tratamento de águas são de dimensão e de capacidade técnica insuficiente para satisfazer as necessidades das aglomerações servidas. O Tribunal identificou casos deste tipo em vários Estados-Membros. Na Grécia foi construída uma estação de tratamento sem ter em conta, na fase inicial, duas instalações industriais de transformação de cabedal e um matadouro situados nas proximidades, bem como os hotéis em construção na zona. Os efluentes provenientes dessas indústrias, que se encontram a 400 metros da estação de tratamento, eram descarregados no mar sem qualquer tratamento. Registou-se o facto de o beneficiário ter solicitado e recebido fundos suplementares a fim de ligar as referidas instalações poluentes à estação de tratamento. O custo deste projecto eleva-se a cerca de 6,1 milhões de ecus.

66. Os planos iniciais para a construção de uma estação de tratamento em Itália datam de 1988, mas os aspectos técnicos do projecto tiveram de ser revistos devido a restrições orçamentais, originando a construção de uma estação de tratamento com capacidade insuficiente para as necessidades da localidade.

67. O projecto Funchal-SRESA, na Madeira (Portugal), apenas permitia o tratamento de 60 a 70 % das águas residuais urbanas. Além disso, foi planeado como estação de tratamento primário, ao passo que deveria ter sido de tratamento secundário. O seu custo total elevou-se a 9,6 milhões de ecus.

68. Numa conduta de recolha e numa estação de tratamento em construção na Galiza, os colectores previstos eram insuficientes para recolher o volume total das águas pluviais. Além disso, a água do mar entrava no colector principal, provocando problemas ao funcionamento das estações de bombagem. Esta situação afectará mais tarde o próprio funcionamento da estação de tratamento. O custo deste projecto elevou-se a cerca de 4,7 milhões de ecus.

Problema das águas pluviais e das águas residuais industriais

69. Os projectos de saneamento devem ter em conta os problemas que resultam das águas pluviais na recolha e no tratamento das águas residuais. No caso de redes unitárias de recolha e nas zonas sujeitas a inundações, as cheias na época das chuvas podem provocar o trasbordamento das canalizações, o mau funcionamento das estações de tratamento e importante poluição no meio aquático.

70. Em França, a legislação apenas impõe a recolha das águas residuais produzidas durante o tempo seco, deixando aos municípios a responsabilidade de determinar o fluxo de poluição ocasionado durante a época das chuvas e a escolha das condutas e do tratamento, tendo em conta a relação custo/eficácia. Assim, no projecto de desvio dos efluentes para a estação de tratamento de La Marana (PO Envireg-STRIDE 1990-1993), devido a restrições orçamentais a rede não é separadora, apesar de o município de Biguglia se encontrar situado numa zona sujeita a inundações periódicas (com a estrada nacional servindo de barreira ao escoamento das águas pluviais). Por consequência, as águas pluviais são escoadas pelas valetas para o lago de Biguglia, sem qualquer tratamento.

71. A execução da quase totalidade dos projectos controlados pelo Tribunal em Espanha confronta-se com a não existência de redes separadoras para as águas pluviais, o que provoca problemas de trasbordamento das águas residuais, de poluição e de mau funcionamento das estações de tratamento das águas residuais. Os sistemas de saneamento controlados pelo Tribunal em Portugal são igualmente mistos.

72. Todavia, como o Tribunal constatou na Alemanha, determinados sistemas de saneamento são separadores (os que se encontram na periferia das cidades) e mistos, principalmente os destinados a servirem os centros urbanos.

73. Relativamente à descarga de águas residuais industriais nos sistemas colectores e nas estações de tratamento de águas residuais urbanas, a Directiva 91/271/CEE especifica, no seu artigo 11º, que os Estados-Membros devem garantir que essa descarga seja submetida a uma regulamentação prévia e/ou a autorizações específicas das autoridades competentes. Estas águas devem ser submetidas, antes da sua descarga na rede pública de esgotos, a tratamentos adequados e prévios a fim de adquirirem as mesmas características que as águas de origem urbana. Este procedimento destina-se a assegurar o bom funcionamento das estações de tratamento e impedir a sua deterioração, de modo a proteger a saúde do pessoal que trabalha nos sistemas colectores e nas estações de tratamento e, finalmente, garantir que as descargas dos efluentes sejam aceitáveis para o meio ambiente. Os referidos tratamentos prévios devem ser assegurados pelas próprias indústrias, em aplicação do princípio do «poluidor-pagador».

74. Todavia, os controlos efectuados pelo Tribunal permitiram constatar que estas disposições nem sempre foram respeitadas. É o caso do projecto da rede de esgotos da zona industrial de Sabón (PO local, objectivo nº 1), em Espanha, que previa a ligação desta rede ao colector dos efluentes urbanos da aglomeração de Arteixo sem qualquer pré-tratamento. Todos os efluentes são descarregados directamente no mar pelo emissário submarino da Corunha. O custo deste projecto eleva-se a 14,5 milhões de PTA.

75. O projecto de reordenamento integral do Tejo em Toledo (Espanha), num montante total de 2 540 milhões de PTA e com uma contribuição do Feder de 1 000 milhões de PTA, previa, entre outras obras, o nivelamento da estação de tratamento das águas residuais industriais provenientes da zona industrial da cidade. Estas águas chegam à estação de depuração sem qualquer pré-tratamento por parte das respectivas indústrias; existe um regulamento municipal de saneamento das águas industriais mas, na prática, nunca foi aplicado.

76. O controlo das descargas das águas tratadas, quer directamente na natureza (em relação às quais as normas comunitárias são directamente aplicáveis), quer nos sistemas urbanos de recolha e tratamento, é um elemento importante na luta contra a poluição das águas. Nas licenças de exploração que os Estados-Membros concedem, a priori e por cada instalação classificada, está previsto um sistema nacional de controlo das condições das descargas. Todavia, quando do controlo de um projecto financiado pelo FEOGA-Orientação no sector da indústria agro-alimentar na Irlanda, o Tribunal constatou que nem sempre eram respeitadas as normas fixadas pela licença, sem que fossem aplicadas sanções reais (pecuniárias ou administrativas), não obstante estarem previstas pela regulamentação nacional.

77. Estes controlos são da competência exclusiva das autoridades nacionais. A Comissão, por seu lado, quando dos seus controlos nos Estado-Membros, deverá prever e efectuar tais tipos de verificações de modo a garantir que:

a) As estações de tratamento que aceitam águas residuais industriais controlem de forma permanente as propriedades químicas das águas residuais que recebem;

b) As autoridades locais disponham das informações completas sobre as instalações classificadas e dos controlos efectuados às suas descargas; e que

c) No caso de serem concedidos financiamentos comunitários a empresas privadas ou públicas que produzam águas residuais, os resultados dos controlos efectuados respeitem as normas fixadas pelas licenças e pelas directivas comunitárias.

Custo dos projectos - comparação entre custos previsionais e reais

78. As deficiências técnicas constatadas na concepção e na planificação dos projectos dão origem, em muitos casos, a estimativas incorrectas dos custos das obras a realizar. Os custos reais são substancialmente superiores. Em todos os Estados-Membros visitados e em relação a quase todos os projectos controlados, foram detectadas diferenças significativas nos custos. Os casos mais importantes de subavaliação das despesas elegíveis constatados pelo Tribunal são descritos nos pontos seguintes.

79. Quando da visita aos trabalhos de construção da estação de tratamento da Grande Atenas, em Psytalia (PO Feder, Ática, eixo 1.1), seis dos principais contratos - representando 77 % do custo do projecto - tinham sido concluídos por um custo de perto do dobro do montante previsto [em vez dos cerca de 40,4 milhões de ecus (11 500 milhões de GRD) previstos, foram despendidos cerca de 78,9 milhões de ecus (22 400 milhões de GRD)].

80. Em Espanha, o Plano Hidrológico Geral da Galiza (PHGC), projectado pelas autoridades regionais em 1990, previa investimentos de cerca de 19,6 milhões de ecus (3 125 milhões de PTA) para o programa de luta contra a poluição da Ria da Corunha. Em 1994, o plano regional revisto previa investimentos para o mesmo programa de cerca de 39,2 milhões de ecus (6 245 milhões de PTA), o que representa um aumento de 100 % em relação ao plano inicial. Apesar de as diferentes previsões não serem realmente comparáveis, pois seria necessário ter nomeadamente em conta a inflação, a inclusão de novos projectos e as exigências colocadas pela Directiva 91/271/CEE, constata-se que grande parte dos aumentos dos custos previstos se ficou a dever a consideráveis atrasos na execução, provocados por uma multiplicidade de razões técnicas, jurídicas (expropriações) e orçamentais. Verificaram-se desvios idênticos no programa relativo à ria de Vigo, que aumentou de cerca de 67,2 milhões de ecus (10 700 milhões de PTA) para cerca de 177,1 milhões de ecus (28 200 milhões de PTA) (163 %), e no programa relativo à ria de Arousa, que passou de cerca de 29,5 milhões de ecus (4 697 milhões de PTA) para cerca de 51,3 milhões de ecus (8 167 milhões de PTA) (73 %). Os aumentos no custo efectivo dos projectos são analisados no ponto 86.

81. Na Irlanda, o custo final da construção da estação de tratamento de Dingle (PO Envireg) foi de cerca de 6,1 milhões de ecus (4,9 milhões de IRL), quando os custos previstos eram de cerca de 4,1 milhões de ecus (3,3 milhões de IRL), o que representa um aumento de 45 %.

82. Em França, o custo previsto para a construção de uma pequena estação de tratamento financiada pelo FEOGA-Orientação (empresa de abate de porcos ABERA) era de 93 000 ecus (0,6 milhões de FF). O custo final da estação, depois de numerosas melhorias técnicas, atingiu cerca de 0,9 milhões de ecus (6 milhões de FF), ou seja dez vezes mais que a estimativa inicial.

83. Finalmente, na estação de tratamento de Meißen, na Alemanha (Feder, PO Saxónia), os engenheiros «corrigiram» os custos em sentido ascendente devido a obras suplementares. Estas alterações mantiveram-se, contudo, inferiores ao limite de 10 % acima do qual, segundo a legislação nacional [ponto 2 (3.2), parte B, das linhas directrizes VOB - Verdingungsordnung für Bauleistungen], se teriam de renegociar novos preços. Contudo, ao contrário da Comissão, o Tribunal considera que, para o mesmo projecto, se poderiam ter realizado consideráveis economias sem reduzir a eficiência das instalações. Em especial, é desnecessário e inadequado construir uma cave e várias galerias sob toda a estação, com o objectivo de garantir um acesso directo a todas as canalizações e reservatórios (reservatórios de oxidação/nitrificação, etc.), através de corredores largos e bem aquecidos. Esta é a única estação de tratamento visitada pelo Tribunal que dispõe de tais condições.

84. O Tribunal reconhece a dificuldade de realizar importantes projectos de infra-estrutura sem aumento de custos. As alterações de preços estão previstas e são aceites em todas as formas de programação técnica a curto e a longo prazo. Em princípio, os aumentos de custos não implicam directamente um aumento da ajuda comunitária. Todavia, alterações significativas de custos são uma indicação clara de um planeamento e de uma gestão deficientes do projecto, assim como de atrasos na sua realização. Na maioria dos casos os atrasos dão origem a aumentos de custos.

Atrasos na execução dos projectos e seus efeitos nos aumentos de custos

85. Existe uma forte correlação entre os atrasos registados na execução dos projectos e os aumentos dos custos de construção.

86. Em França, um projecto financiado pelo programa integrado mediterrânico (PIM) relativo à luta contra a poluição no cordão lagunar de Biguglia teve início em 1991, apesar de os estudos preparatórios se terem realizado em 1986. No mesmo contexto, no caso de outro projecto financiado pelo programa Envireg, determinadas obras deveriam estar concluídas daí a três meses (Setembro de 1992). Foram concluídas, de facto, passados 21 meses (Junho de 1994). Neste último, os trabalhos foram adjudicados e os concursos públicos realizaram-se após o prazo de adjudicação em relação a um montante de 0,7 milhões de FF. Quanto aos concursos, sucedeu exactamente o mesmo com outro projecto financiado pelo programa operacional integrado (POI) Córsega 1990-1993 no montante de 1,4 milhões de FF. O início do projecto da estação de tratamento da cidade de Ajaccio sofreu igualmente atrasos. Embora os estudos preliminares fossem financiados em 1991 pelo PO Envireg, apenas foram encomendados em 1993. Os prazos para a conclusão da primeira fase (1997) e, por consequência, para a conclusão global do projecto (2000), não serão respeitados. Registaram-se atrasos significativos na elaboração dos estudos relativos ao projecto da estação de tratamento de Bastia-Sul, financiado pelo programa Envireg no início de 1991. Estes estudos foram concluídos em 1995, em vez de 1993 como previsto, não estando a nova estação de tratamento, por conseguinte, concluída no início de 1999. Os maiores atrasos verificaram-se no projecto de luta contra a poluição ao longo da margem sul do Golfo de Ajaccio, cujos estudos preparatórios se iniciaram em 1984, tendo a estação de tratamento entrado em funcionamento apenas onze anos mais tarde.

87. Em Espanha, no caso do projecto do colector GLI-3 Valladares-Lagares, o custo aumentou 26 % e o projecto sofreu um atraso de 28 meses. No projecto integrado de luta contra a poluição de Arteixo, a diferença em relação ao custo inicial foi de 45 % e o atraso de 50 meses. No caso do projecto de despoluição integral de Sada, o aumento foi de 47 % e o atraso de 15 meses. Em relação ao projecto integrado de luta contra a poluição de Cabanas e Pontedeume - interrompido durante 28 meses para «melhorias técnicas» e ainda em construção - o atraso atingira 38 meses em Fevereiro de 1997, tendo o seu custo aumentado em 23 %. No projecto integrado de luta contra a poluição em Ribeira, ainda em construção, a diferença financeira é já de 33,5 %. Finalmente, o projecto de luta contra a poluição de Rianxo já ultrapassa em 30 % os custos e a estação de tratamento de águas, apesar de concluída um ano antes, ainda não estava em funcionamento em Março de 1996.

88. Registou-se um atraso de dois anos no projecto do emissário submarino da ria da Corunha. Em Novembro de 1996, o projecto ainda não fora oficialmente aceite pelas autoridades locais. Em tais casos, a empresa construtora é responsável pela manutenção e funcionamento das instalações. Os elevados níveis de pluviosidade e a falta de sistemas de tratamento separados contribuem para que uma grande parte das águas residuais seja descarregada no mar sem tratamento.

89. Na Grécia constataram-se atrasos significativos em todos os projectos controlados pelo Tribunal, principalmente por razões técnicas e administrativas. A estação de tratamento de Rethymnon sofreu um atraso de 27 meses e o seu custo aumentou 257 %. Além disso, o projecto ainda é insuficiente para as necessidades da cidade. O custo de construção da estação de tratamento de Veria quase duplicou e, na altura da visita, o projecto ainda não estava concluído. O custo total dos dois projectos atingiu cerca de 6,1 milhões de ecus.

90. Em Itália, o projecto de Brienza teve início em Julho de 1990, devendo durar 12 meses. No final de 1995 ainda não estava concluído. O projecto da estação de tratamento de Taranto, iniciado em 1991, com uma duração prevista de um ano, ainda não estava concluído no final de 1995.

91. Na Irlanda, a conclusão dos projectos sofreu igualmente atrasos na sua conclusão pelas mesmas razões que nos outros Estados-Membros. Devido a aperfeiçoamentos de ordem técnica, uma parte do projecto de Greystones, co-financiado pelo Feder, entrou em funcionamento com dois anos de atraso. Também se verificaram atrasos de três anos no início de determinadas obras do projecto de sistema de drenagem principal de Wexford, que apenas se iniciou em Setembro de 1993.

Gestão dos projectos pelas autoridades competentes

92. Por vezes, a divisão dos grandes projectos torna difícil o respeito pelas disposições regulamentares dos Fundos Estruturais e de Coesão. O Regulamento (CE) nº 1164/94, que institui o Fundo de Coesão, prevê, no nº 3 do seu artigo 1º, a possibilidade de financiamento de fases de projectos se estas forem «técnica e financeiramente independentes». No entanto, em determinados casos foram divididos projectos em princípio não susceptíveis de divisão, de forma a poderem ser financiados inicialmente pelo Feder e mais tarde pelo Fundo de Coesão. Foi o caso dos projectos relativos aos sistemas de tratamento de esgotos de Greystones e de drenagem principal de Wexford, que o Tribunal controlou na Irlanda, em que o mesmo contrato com a empresa responsável pela execução física dos projectos foi financiado em parte pelo Feder e posteriormente pelo Fundo de Coesão. Por conseguinte, estas fases dos projectos dificilmente se podem considerar como projectos independentes, não sendo na realidade mais que «fases de pagamento» que podem ser definidas na prática como a part do projecto que ainda não recebeu financiamento do Feder.

93. Esta prática coloca em questão o respeito e o acompanhamento da regulamentação comunitária neste domínio. Por outro lado, a repartição dos projectos por fases é susceptível de facilitar a divisão dos contratos públicos, efectuada a fim de evitar os limites previstos nas diferentes directivas sobre a matéria. Esta problemática já fora anteriormente levantada pelo Tribunal no seu relatório especial nº 1/95 sobre o Instrumento Financeiro de Coesão (27).

94. Relativamente aos contratos públicos, o Tribunal constatou ainda, e assinalou à Comissão, problemas relacionados com descontos excessivos para a adjudicação dos contratos ou ainda o recurso, por parte de determinadas administrações nacionais, a diferentes possibilidades oferecidas pela sua legislação - procedimentos cautelares e outros - que visam limitar, ou por vezes excluir, a concorrência. A divisão de um projecto em vários subprojectos e em vários contratos públicos contribuiu assim para criar esta situação. O Tribunal constatou que, na Grécia, um projecto financiado pelo Feder (PO Ática, município de Perama), foi dividido em 54 contratos públicos. O custo total deste projecto era da ordem dos 457 207 ecus. Tais práticas aumentam os atrasos e os custos de execução, sobrecarregando a gestão dos projectos. O Tribunal já salientou este facto em relatórios anteriores (28).

95. A gestão dos projectos carece frequentemente de transparência. Assim, determinados projectos - nomeadamente os de maior envergadura - acumulam subvenções comunitárias de diferentes fontes, devendo, segundo a legislação em vigor, manter uma contabilidade separada. Ao nível do beneficiário final, estas diferentes formas de intervenção são consideradas principalmente como meios que servem para financiar, sem distinção, diferentes fases do projecto. É o caso, nomeadamente, das intervenções PIM (PIM1a- fase, PIM medidas afins, PIM rubrica adicional) ou POI dos projectos controlados na Córsega, relativos ao saneamento do cordão lagunar de Biguglia e ao saneamento da margem sul do Golfo de Ajaccio.

96. Do mesmo modo, o Tribunal constatou que nem sempre era possível reconciliar os montantes das despesas declaradas pela administrações centrais à Comissão com as declaradas pelos gestores e/ou beneficiários às autoridades nacionais. A razão principal desta situação é a ausência de uma contabilidade separada ou de uma codificação contabilística adequada, que permita a identificação das despesas declaradas em relação ao projecto subvencionado. É o caso dos projectos do colector GLI-3 Valladares-Lagares (PO Ambiente) e do emissário submarino da Corunha (PO Envireg), controlados em Espanha. No que se refere à medida de saneamento das águas residuais do programa Envireg-Stride Córsega, as despesas declaradas não puderam, além disso, ser reconciliadas com os justificativos dos pagamentos efectuados pelos beneficiários finais. Estes documentos deveriam, no entanto, constituir a base das certificações das despesas.

Funcionamento deficiente das estações de tratamento

97. Foram evocados anteriormente o aspecto da não conformidade das estações com as normas de qualidade fixadas pelas directivas (ver pontos 58-62) e a necessidade de investimentos suplementares destinados a lhes conferirem o nível exigido. Trata-se, portanto, de melhorar a qualidade do tratamento já efectuado. Mas existe igualmente outra série de problemas: determinadas estações já concluídas ainda não funcionam ou têm problemas graves de funcionamento que as tornam ineficazes. Em ambos os casos, o impacto do financiamento comunitário encontra-se comprometido.

98. O Tribunal constatou em 1996 que cinco estações de tratamento das seis controladas em Itália não funcionavam, apesar de concluídas, algumas havia mesmo vários meses. A razão desta situação reside na recusa por parte da ENEL (Companhia Nacional de Electricidade) em efectuar a ligação eléctrica, por falta de dotações disponíveis. Estas mesmas estações apresentavam outros problemas, por exemplo a não ligação de algumas à rede de canalizações. Se tais instalações (equipamentos mecânicos e electrónicos e edifícios) não forem utilizadas, correm além disso o risco de degradação. O montante das dotações investidas nestas estações eleva-se a cerca de 26,5 milhões de ecus (55 125 milhões de LIT).

99. Na Galiza (Espanha), de três estações de tratamento cujos trabalhos estavam concluídos, apenas uma funcionava. Outra (projecto de saneamento integral da localidade de Sada) funcionava de maneira não satisfatória. A terceira (estação de tratamento de Rianxo), colocada à disposição do município em Abril de 1995, não estava em funcionamento devido à falta de ligação à rede eléctrica e à ausência de concurso público para a sua exploração. O objectivo de redução da poluição, fixado para este tipo de projectos, não foi atingido. O custo total destes dois projectos eleva-se a cerca de 8,4 milhões de ecus.

100. Um estudo co-financiado pelo Envireg (29), que efectuou a avaliação de 15 instalações de tratamento em Creta, chamou a atenção para o facto de estas não funcionarem em condições óptimas, acrescentando que se deverá melhorar o controlo das águas descarregadas. Em resumo, foram assinalados casos de mau funcionamento dos sistemas e das estações de tratamento em todos os Estados-Membros visitados.

101. Os casos já assinalados demonstram a multiplicidade e a complexidade dos factores que devem estar reunidos a fim de se obterem resultados satisfatórios em matéria de qualidade das estações, optimizando assim os financiamentos comunitários. Estes financiamentos têm certamente um papel muito importante a desempenhar na realização de uma política neste domínio. No contexto do princípio da repartição de responsabilidades, cabe aos Estados-Membros garantir que seja mantido o rendimento destas estações. Trata-se nomeadamente de aspectos como o funcionamento das estações, a manutenção da rede e os custos que lhes estão associados, aspectos que o Tribunal analisou igualmente, nomeadamente em determinados Estados-Membros.

Iniciativa Envireg

102. Em 1990, a Comissão lançou a Iniciativa Comunitária (IC) Envireg, destinada a contribuir para a protecção do ambiente e promover o desenvolvimento económico. Os seus objectivos específicos eram nomeadamente:

- diminuir a poluição das zonas costeiras,

- promover o reordenamento das zonas costeiras,

- contribuir para o controlo da gestão dos resíduos industriais,

- desenvolver o know-how em matéria de concepção e de gestão das instalações de combate à poluição.

103. A contribuição total dos Fundos Estruturais para a IC Envireg no período de 1990-1993 foi de 500 milhões de ecus (a preços de 1990). As zonas elegíveis eram as zonas costeiras das regiões do objectivo nº 1 e as dos objectivos nºs 2 e 5b situadas na bacia do Mediterrâneo. No que respeita ao resíduos industriais e à assistência técnica, todas as regiões do objectivo nº 1 eram elegíveis.

104. Cerca de dois terços das dotações foram utilizados para a redução da poluição nas zonas costeiras do objectivo nº 1, nomeadamente através da construção ou modernização das infra-estruturas e dos equipamentos destinados ao tratamento das águas residuais. Por essa razão, o Tribunal controlou a utilização das dotações do Feder nas regiões do objectivo nº 1 relativas aos projectos de saneamento das águas, à rede de assistência técnica criada pela Comissão para o desenvolvimento do know-how e o intercâmbio de experiências, assim como à avaliação ex post da IC Envireg.

Dificuldades na realização da IC Envireg

105. A iniciativa comunitária Envireg foi aprovada em Maio de 1990, sendo a data limite para os pagamentos fixada em 31 de Dezembro de 1994 para determinados programas e 31 de Dezembro de 1995 para outros. A execução destes programas sofreu importantes atrasos, tendo a maioria dos Estados-Membros implicados apresentado pedidos de prorrogação das datas limite. No final do exercício de 1996, dois anos após a data inicial de encerramento de determinados programas e um ano após essa data para outros, apenas três de treze programas tinham sido encerrados [Envireg PACA (Provence, Alpes, Côte d'Azur), Irlanda do Norte e Portugal]. Estavam ainda por liquidar 17,9 % das autorizações da iniciativa (ver quadro 6).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

106. A Irlanda não solicitara a prorrogação das datas limite. O encerramento tardio do programa ficou a dever-se às divergências existentes entre a Comissão e as autoridades irlandesas quanto à noção de beneficiário final de determinados projectos, entre os quais os relativos às infra-estruturas de saneamento das águas residuais. A Irlanda considerou como beneficiário final o Ministério do Ambiente (administração responsável pelo financiamento dos projectos) e não os municípios, que são os donos das obras. Os outros Estados-Membros consideraram como beneficiários finais os donos das obras. Esta situação teve como consequência o facto de as declarações de despesa apresentadas pela Irlanda incluírem despesas não liquidadas no momento da declaração, despesas previsionais ou ainda despesas pagas antes do período de elegibilidade. A Comissão deverá providenciar para que o termo «beneficiário final», como se encontra definido nas disposições financeiras que aprovam cada PO, seja aplicado de maneira uniforme por todos os Estados-Membros, e para que as declarações de despesa apenas incluam despesas efectivamente incorridas, como prevê a regulamentação em vigor.

107. Em Itália o programa Envireg deparou-se com problemas especialmente importantes para a sua execução, relacionados com a execução do QCA Itália 1989-1993. No caso do programa Envireg, o Tribunal constatou a ausência do seu acompanhamento, devido principalmente ao não envio à Comissão dos dados financeiros e dos relatórios de execução e à existência de comités de acompanhamento em condições muitas vezes precárias (falta de dados precisos, por vezes ausência dos representantes das regiões ou falta de actas das reuniões). Assim, no final de 1994 apenas tinham sido despendidos 3,5 % dos montantes transferidos pela Comissão em relação aos adiantamentos de 1991 [ou seja um montante de cerca de 3,1 milhões de ecus (6 600 milhões de LIT)]. As dificuldades de execução do QCA Itália deram origem a um acordo geral entre a Itália e a Comissão, nos termos do qual o programa Envireg foi prorrogado até 31 de Dezembro de 1996 no que se refere às autorizações e 31 de Dezembro de 1997 para os pagamentos.

108. No programa Envireg Irlanda do Norte, 96 % das dotações destinavam-se à redução da poluição das zonas costeiras. Estavam inicialmente previstos para esse efeito catorze projectos relativos ao saneamento das águas residuais. Todavia, as dificuldades em fazer com que estes projectos respeitassem as directivas sobre a qualidade da água e, nomeadamente, a nova Directiva 91/271/CEE, tornaram impossível a realização de metade nos prazos previstos pelo programa. Sete projectos foram substituídos por um grande projecto relativo à renovação de uma das duas estações de tratamento de Belfast, que servem 250 000 habitantes. Este projecto - com um custo total elegível de cerca de 16,5 milhões de ecus (13,3 milhões de UKL) e financiado inteiramente com dotações nacionais - já fora iniciado em 1986, tendo absorvido 68 % da contribuição do Feder para este programa. Deve acentuar-se que as orientações para estes programas operacionais Envireg (30) apenas muito excepcionalmente previam o financiamento de estações de tratamento de águas das aglomerações com mais de 100 000 habitantes. Nestas condições, os objectivos e as prioridades definidos no âmbito do Envireg para a Irlanda do Norte, nomeadamente no que respeita ao carácter inovador dos projectos, apenas foram parcialmente atingidos.

109. Na parte relativa ao Envireg da Galiza, o Estado-Membro incluiu um novo projecto relativo ao emissário submarino para o saneamento da Corunha, representando 32 % do total das despesas elegíveis para esta comunidade autónoma, ou seja cerca de 8,8 milhões de ecus (1 400 milhões de PTA). Contrariamente ao previsto pelas orientações da Comissão (31), este projecto faz parte de um conjunto que apenas inclui um pré-tratamento das águas residuais da Corunha, cidade que ultrapassa em muito os 100 000 habitantes. Além disso, este projecto não está em conformidade com as condições da Directiva 91/271/CEE (artigos 4º e 6º).

110. A situação variou conforme os Estados-Membros. Por exemplo em Portugal, a IC Envireg permitiu compensar parcialmente a ausência de medidas ambientais no QCA 1989-1993 e beneficiou de um aumento da contribuição do Feder de 13 milhões de ecus, proveniente de uma transferência de dotações da iniciativa REGEN. Tal circunstância permitiu incluir projectos adicionais.

111. No que se refere ao Envireg-Grécia, a Comissão reduziu os montantes elegíveis em 22 milhões de ecus (ou seja 15,7 %) e, por consequência, o co-financiamento do Feder em 15 milhões de ecus (ou seja 16 %), em relação à programação inicial. Esta situação ficou a dever-se à deficiente execução da medida 1 do programa, relativa ao saneamento das águas residuais, que representava 61 % das dotações. Com efeito, de um total de 100 projectos previstos inicialmente para esta medida, 32 tiveram de ser abandonados. Além disso, 40 projectos dos 68 restantes conheceram igualmente dificuldades de execução, pelo que não puderam ser concluídos no âmbito do programa Envireg. A Grécia solicitou a sua inclusão no novo QCA 1994-1999.

112. O programa Envireg-Stride Córsega registou uma diminuição de 6,3 milhões de ecus dos custos totais elegíveis (ou seja 14,5 %), enquanto o co-financiamento do Feder aumentou 1,8 milhões de ecus (ou seja 13,8 %). Este montante resulta da transferência de dotações não utilizadas do PO Interreg Córsega-Sardenha, tendo sido utilizado para o financiamento da medida 2, «Saneamento das águas residuais». A diminuição dos custos elegíveis deve-se ao insucesso parcial da medida 3, «Eliminação dos resíduos sólidos», na qual se utilizaram menos de 25 % das dotações disponíveis, o que não deixou de ter consequências para o tratamento e a eliminação das lamas provenientes das estações de tratamento.

Rede de assistência técnica «Ambiente e Regione» (AMBER)

113. Um dos aspectos inovadores da IC Envireg foi o desenvolvimento do know-how e as trocas de experiências nos domínios que financia através da rede de assistência técnica AMBER (financiada até ao limite de 1 006 573 ecus repartidos por três anos). Esta rede deveria fornecer, a pedido, experiência técnica na matéria dos projectos aos responsáveis pelos programas e donos das obras, promover a troca de informações e de experiências e a transferência de know-how entre as diferentes administrações implicadas e assistir a Comissão nomeadamente no acompanhamento da IC. Em matéria de tratamento de águas, a rede deveria fornecer apoio técnico ao desenvolvimento do know-how na concepção e manutenção das instalações de tratamento das águas residuais.

114. A análise da rede de assistência técnica AMBER foi considerada importante, na medida em que o Tribunal constatara no passado que numerosas estações de tratamento das águas não funcionavam, sobretudo nas regiões do objectivo nº 1, e que a Comissão se comprometera a acompanhar este problema no futuro (32).

115. Em Junho de 1991, a Comissão contratou um gabinete de estudos para constituir esta rede de assistência técnica. Foi assinado um primeiro contrato pelo prazo de um ano e renovado por três vezes, até 20 de Dezembro de 1994.

116. Saliente-se que o aspecto «pedidos de consultoria» não resultou, apesar de, apenas com esse objectivo, terem sido despendidos 9 000 ecus. Tal situação tem várias origens, sendo a principal o facto de dois Estados-Membros (Espanha e Itália) com os programas Envireg mais importantes (cerca de 60 % do total) não terem utilizado a rede. Além disso, o conhecimento da rede limitou-se principalmente ao nível central, tendo as autoridades locais tido muito poucas informações a seu respeito. De igual modo, a rede AMBER não prevê o pagamento dos honorários aos peritos recrutados, o que não motivou as autoridades locais a dela se servirem. Finalmente, a assistência técnica já era assegurada pela administração nacional ou pelo recurso a consultores externos.

117. Uma das tarefas da rede era igualmente a elaboração de boletins de informação e manuais práticos para as autoridades locais, assim como a organização de conferências e de workshops sobre as questões ambientais. A difusão destes manuais também conheceu problemas. Apenas em finais de 1993 se verificou um esforço no sentido do seu envio às colectividades locais situadas nas zonas elegíveis para a IC Envireg. Porém, a data limite para adjudicar obras para o programa Envireg era precisamente 31 de Dezembro de 1993. Por outro lado, de um total de 5 000 exemplares do manual «Tratamento das águas residuais», o Tribunal constatou que apenas cerca de 900 tinham sido distribuídos a essas colectividades.

118. A organização de conferências deveria permitir a troca de experiências e a transferência de know-how, estimulando nomeadamente a cooperação bilateral entre as diferentes administrações envolvidas. Com excepção de alguns casos, a cooperação iniciada na sequência destas trocas não teve continuidade.

119. A terceira função da rede era a assistência à Comissão, que se concretizou sobretudo pela realização de estudos cujo âmbito ia muito para além dos objectivos da IC Envireg e dos termos do contrato de assistência técnica. A Comissão já informara o Tribunal, nas suas respostas ao relatório especial sobre o ambiente (33), da sua intenção de deixar de limitar a rede AMBER à IC Envireg, alargando o seu campo de aplicação aos aspectos ambientais do conjunto das acções estruturais. Esse alargamento foi efectuado com base num contrato limitado aos programas Envireg e sem proceder a novo concurso público.

Avaliação ex post da Iniciativa Comunitária Envireg

120. Comissão assinou em Dezembro de 1993 um contrato para a avaliação da IC Envireg no montante de 276 500 ecus. A avaliação da IC Envireg devia efectuar-se em duas fases, devendo estar concluída em Dezembro de 1995. Os objectivos da primeira fase eram principalmente a avaliação dos objectivos fixados e do valor acrescentado comunitário, assim como uma análise dos procedimentos administrativos e dos sistemas de gestão da IC nos Estados-Membros beneficiários. A segunda fase referia-se ao impacto económico da realização da IC. Apenas começaria após a Comissão ter constatado que os trabalhos efectuados na primeira fase eram de qualidade satisfatória.

121. Todavia, foi apresentado um relatório final à Comissão em Outubro de 1996, com um atraso de 25 meses em relação à data limite prevista para a primeira fase (Setembro de 1994) e de dez meses em relação à da segunda fase (Dezembro de 1995). O custo total da avaliação foi de 211 887 ecus e, segundo a Comissão, este relatório fornecia já o máximo de informações para o conjunto da avaliação da IC Envireg.

122. Contudo, o Tribunal considera que este relatório não corresponde aos objectivos de avaliação previstos e estabelecidos no contrato, nomeadamente:

a) A análise dos procedimentos administrativos e dos sistemas de gestão é puramente descritiva e de qualidade muito diferente de um Estado-Membro para outro;

b) Não foram efectuadas nem a comparação dos métodos de programação e de execução, nem a avaliação das estruturas de gestão em relação aos objectivos pretendidos;

c) Não foram efectuadas análises sobre a realização física dos programas e dos projectos co-financiados, nem avaliações que permitissem medir o impacto destas contribuições com base em indicadores adequados (excepto em relação a Portugal);

d) Não foram realizadas as análises orçamentais e financeiras previstas;

e) Não foi suficientemente tratado o impacto da IC Envireg para a solução dos problemas ambientais, em relação aos quais a sua acção estava orientada (poluição da água, reordenamento das zonas costeiras, etc.);

f) Não foi estabelecida qualquer ligação entre a IC Envireg e o desenvolvimento económico e/ou turístico da região em causa.

Com base nos dados contidos neste relatório, não se pode tirar qualquer conclusão sobre o impacto da IC Envireg. Finalmente, convém assinalar que o comité científico de avaliação nem sequer foi constituído.

123. Em conclusão, e no que se refere ao contributo da IC Envireg, o Tribunal considera que ela atingiu apenas em parte os objectivos inicialmente estabelecidos. No domínio do tratamento das águas residuais, não foi suficientemente especificada a ligação, em termos de qualidade dos projectos, entre a IC Envireg e a Directiva 91/271/CEE, excepto no caso da Irlanda, o que levou ao co-financiamento de projectos que não cumpriam a directiva. Do mesmo modo, o princípio do «poluidor-pagador» não foi especificado para os projectos de saneamento, o que levou ao financiamento de projectos de saneamento de águas industriais, embora as indústrias poluentes não tivessem autorização de descarga e não procedessem a qualquer tratamento prévio dos seus resíduos.

124. O arranque tardio da IC limitou igualmente o prazo da sua realização, o que não estimulou a apresentação de novos projectos, que apenas representam uma reduzida percentagem em relação aos projectos que já estavam em curso de realização ou se encontravam programados antes da IC. Os atrasos de execução foram consideráveis, como no caso da Itália, tendo conduzido ao abandono de grande número de projectos e/ou à não conclusão de muitos outros, como na Grécia, ou ainda à alteração substancial dos projectos contidos no programa inicial, como na Irlanda do Norte.

125. O desenvolvimento do know-how, as trocas de experiências através de campanhas de informação, assim como a utilização da assistência técnica, foram igualmente muito reduzidas.

Programa LIFE

126. O instrumento financeiro para o ambiente (LIFE) foi criado pelo Regulamento (CEE) nº 1973/92 do Conselho, de 21 de Maio de 1992 (34), em relação ao período de 1991-95. Este regulamento foi alterado pelo Regulamento (CEE) nº 1404/96 do Conselho, que cria o segundo período do instrumento LIFE (1996-99). Este instrumento foi dotado de um orçamento de 450 milhões de ecus para o período de 1996-1999.

127. Os projectos financiados pelo instrumento LIFE são principalmente de carácter inovador, visando melhorar e divulgar conhecimentos específicos e técnicos entre os Estados-Membros no domínio do ambiente. Um dos projectos LIFE controlados em França referia-se à construção de uma pequena estação de tratamento de água com carácter experimental. O seu objectivo era testar um método de tratamento de águas residuais domésticas entre 50 e 150 EP, a custo reduzido. Este projecto foi coroado de êxito, tendo os seus resultados sido submetidos a posterior exploração pela Comissão e pelos Estados-Membros, segundo o estipulado no nº 1, alínea b), e no nº 3 do artigo 2º do Regulamento LIFE em relação à difusão de informações sobre a experiência e os resultados dos projectos inovadores. O Tribunal já se referira a estes pontos no seu relatório anual relativo ao exercício de 1994 (35).

CAPÍTULO IV QUESTÃO DO PAGAMENTO DO FORNECIMENTO DE ÁGUA

128. Conforme referido no primeiro capítulo (pontos 21-23), os custos de aplicação da directiva «águas residuais urbanas» são significativos. Coloca-se a questão de saber de que forma os Estados-Membros pensam suportar os custos de gestão, de funcionamento e de substituição (depreciação). O financiamento dos custos de construção é assegurado principalmente pelos orçamentos nacionais e pelas subvenções da Comunidade, quando for o caso. Deve salientar-se que, paralelamente aos investimentos em infra-estruturas para as águas residuais, estão a ser realizados investimentos semelhantes em relação a projectos visando o fornecimento de água e a eliminação dos resíduos sólidos. O financiamento dos custos de funcionamento, de manutenção, de capital e de substituição é principalmente da responsabilidade das autoridades regionais, departamentais, locais ou municipais. Estes fundos provêm das tarifas instituídas e cobradas a nível local, incluídas nas contribuições locais ou constituindo a «factura da água».

Questão das tarifas da água

129. As tarifas da água, bem como as modalidades e a base da sua cobrança, são complexas e variáveis de um para outro Estado-Membro. O pagamento difere em função do tipo de descarga (36), do grupo de utilizadores, da base de tarifação e do organismo receptor.

130. Um estudo da Comissão atribuiu às tarifas da água duas funções distintas:

a) Função ou elemento de financiamento, que se refere ao financiamento dos custos de construção e de funcionamento das instalações municipais de tratamento,

e

b) Função ou elemento de incentivo, que se refere à sua acção como incentivo à luta contra a poluição, de modo a que o pagamento seja igualmente reduzido.

Todos os países da UE têm um sistema de tarificação como fonte de financiamento. Contudo, existem grandes diferenças no grau de cobertura dos custos municipais de tratamento das águas residuais pelas receitas desses pagamentos. Segundo o relatório acima referido, no período de 1988 a 1992 os pagamentos efectuados pelos utilizadores representaram uma elevada proporção dos custos na Dinamarca, Alemanha, Países Baixos e Reino Unido (Inglaterra e País de Gales). Os mesmos pagamentos cobriram uma parte reduzida dos custos em Portugal e Espanha, ficando a Bélgica numa posição intermédia. Na Irlanda, França, Luxemburgo, Grécia e Itália as informações eram inexistentes ou incompletas.

131. As informações disponíveis não são suficientes para determinar se os pagamentos efectuados pelo utilizador foram fixados de forma a cobrir os custos globais e incentivar suficientemente os poluidores a reduzirem as suas descargas no sistema.

132. Pode conseguir-se uma combinação eficaz entre as funções de financiamento e de incentivo se a tarificação for determinada por critérios financeiros de gestão da qualidade da água. Tal significa que os custos de funcionamento do sistema e de todos os serviços de apoio, incluindo a amortização dos custos de capital, devem ser facturados ao utilizador de acordo com o princípio do «poluidor-pagador». Esta abordagem implica que, ao planificar a capacidade de uma instalação de tratamento, se deve ter em conta não só a dimensão da aglomeração a servir mas igualmente a redução de capacidade esperada como efeito dos incentivos, pois de contrário poderá verificar-se uma capacidade excessiva.

133. É motivo de preocupação, por exemplo, o facto de estes projectos, bem como as disposições manifestamente tomadas com vista ao seu financiamento, não terem tomado em consideração as variações sazonais na capacidade das instalações, daí resultando que as estações situadas nas zonas turísticas mais populares sejam insuficientes para satisfazer o acréscimo da procura durante a época alta.

134. Não é evidente que a política racional de cobrança segundo o princípio do «poluidor-pagador» tenha tido suficientemente em conta o impacto das ajudas comunitárias. Os custos de capital dos melhoramentos nas instalações de tratamento de água residuais e os custos de manutenção correspondentes são tais que os Estados-Membros desejam, naturalmente, reduzi-los ou obter por qualquer forma toda a ajuda possível, tanto para reduzir o seu impacto nos orçamentos do sector público como para reduzir o impacto de elevadas tarifas de água sobre os seus eleitorados. Na maior parte dos projectos controlados pelo Tribunal, as autoridades e os operadores públicos já se depararam com grandes dificuldade, especialmente:

- nos adiantamentos de capital (participação da região no financiamento do investimento de capital),

- na fixação de tarifas «política» e «socialmente» aceitáveis para os seus eleitores.

Além disso, quando as instalações são co-financiadas pelos Fundos Estruturais [e nomeadamente pelo Fundo de Coesão, em que as receitas geradas pelo projecto devem ser explicitamente tidas em conta na determinação do montante da ajuda da UE (ver nº 2 do artigo 7º do regulamento relativo ao Fundo de Coesão)], os incentivos políticos e económicos são tais que os custos do combate à poluição são facilmente transferidos do poluidor para o contribuinte europeu.

CONCLUSÕES

135. A auditoria revela a dificuldade de a Comissão garantir a realização de uma política eficiente de luta contra a poluição das águas em toda a União Europeia. Nos casos em que é da total competência do Estado-Membro e das administrações locais tomarem as acções necessárias para darem cumprimento às directivas, a auditoria revelou que persistem dificuldades de transposição das decisões comunitárias para a legislação nacional (pontos 12-15); que muito há ainda a fazer no sentido da elaboração dos programas necessários para dar cumprimento às normas estabelecidas pelas directivas; e que as informações necessárias para avaliar os progressos realizados quanto ao respeito por essas normas dentro dos prazos estabelecidos são frequentemente inexistentes. Estes problemas colocam-se em relação às três directivas analisadas no presente relatório (pontos 16-19).

136. A situação também não é satisfatória quando a Comissão - em nome da União Europeia - contribui directamente para os custos dos equipamentos necessários para dar cumprimento às normas estabelecidas pelas directivas. Uma elevada proporção dos projectos destinados a melhorar o tratamento das águas residuais que o Tribunal controlou não cumpre as normas estabelecidas pelas directivas (pontos 59-62 e 74-76).

137. Também não têm sido feitos progressos suficientes no sentido de reduzir a poluição das águas resultante da exploração agrícola intensiva. Nada prova que os produtores, responsáveis pelas mais graves poluições originadas por nitratos, sejam efectivamente impedidos de continuar a poluir através de proibições, de taxas específicas aplicadas às suas actividades ou da criação de incentivos eficazes visando resolver os problemas. Este problema ainda não foi adequadamente tratado no contexto da reforma da PAC (pontos 30-36).

138. A situação também não é satisfatória em relação às lamas de depuração. A aplicação eficaz da directiva «águas residuais urbanas» leva inevitavelmente ao aumento das dificuldades de evacuação das lamas de depuração, não se tendo ainda verificado por parte da Comissão uma resposta clara a este desafio (pontos 38-44).

139. Deve ser considerada mais atentamente a aplicação eficiente do princípio do «poluidor-pagador» em relação à poluição das águas. Em princípio, os impostos e as taxas devem ser fixados de forma a que não sejam apenas garantidas as receitas suficientes para fazer face ao capital e aos custos de funcionamento dos equipamentos implicados, mas também para que os poluidores mais importantes sejam incitados a melhorar as suas práticas, no sentido de reduzir o impacto dos impostos ou taxas que deveriam pagar se o não fizerem. O Tribunal expressa a sua preocupação quanto ao facto de a exigência normal relativa às receitas geradas pelos projectos que devem ser tomadas em consideração para determinar o montante financeiro que a União Europeia deve disponibilizar possa revelar-se incompatível com o princípio do «poluidor-pagador»: a fim de se habilitarem à ajuda máxima da UE, as autoridades dos Estados-Membros podem ser levadas a não garantir que os principais poluidores suportem a sua própria parte dos custos e recebam os incentivos financeiros adequados no sentido de reduzir a poluição na origem, reduzindo assim os encargos das infra-estruturas públicas (pontos 128-134).

140. A coordenação no seio da Comissão é susceptível de melhorias. A DG XI, como principal responsável pela política comunitária no domínio do ambiente e pelas acções que visem o cumprimento das directivas, deve reforçar os seus contactos com as outras DG operacionais da Comissão, de modo a garantir que a execução dos programas e dos projectos pelos quais são responsáveis sejam plenamente coerentes com os objectivos comunitários em matéria de ambiente (ponto 8).

141. O quinto programa de acção para o ambiente, apresentado ao Conselho em Fevereiro de 1993, fixa as grandes linhas de acção comunitária a médio e a longo prazo para o desenvolvimento de todos os sectores de actividade económica associados ao desenvolvimento durável e respeitador do ambiente. Fixa igualmente o calendário para a realização dos seus objectivos. No que se refere ao tratamento das águas, as dificuldades reveladas pelo Tribunal no presente relatório são susceptíveis de impedir que sejam totalmente alcançados os objectivos do quinto programa no horizonte do ano 2000. Esta incerteza é partilhada pela Comissão e pelo Parlamento, que constatam igualmente o progresso insuficiente realizado no domínio da luta contra a poluição das águas. A Comissão e os Estados-Membros devem levar a cabo acções importantes, muito antes dos prazos previstos pelas directivas para a sua execução, com o fim de corrigir a situação actual (pontos 3, 5, 24-28 e 51)

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 19 de Março de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Directiva 91/271/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1991, relativa ao tratamento de águas residuais urbanas (JO L 135 de 30.5.1991, p. 40).

(2) Equivalente de população é essencialmente um valor de conversão derivado da comparação das águas residuais de origem comercial ou industrial com as águas residuais domésticas, determinado a partir da quantidade diária de águas ou substâncias residuais. Baseia-se no que é conhecido como a carência bioquímica de oxigénio de cinco dias (CBO 5). Esta é medida por um teste (BOD de 5 dias) em que é simulado o processo de oxidação biológica em laboratório durante cinco dias, a fim de determinar a quantidade de oxigénio necessária para destruir os resíduos em relação a uma norma padrão. Esta definição é aceite e aplicada pela Comissão em todas as medições.

(3) Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (JO L 375 de 31.12.1991, p. 1).

(4) Directiva 86/278/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1986, relativa à protecção do ambiente, e em especial dos solos, na utilização agrícola de lamas de depuração (JO L 181 de 4.7.1986, p. 6).

(5) Fonte: Ministério do Ambiente (Serviço de Águas), Paris 1996.

(6) «Environmental Investment Needs in the Lagging Regions - final report to the Community», Julho de 1991 (ERL-ESPAÑA SA).

(7) «Transposition of the UWWT Directive and Nitrates Directives - Approaches in other Member States», National Rivers Authority (NRA), Bristol, Maio de 1995.

(8) Fonte: Ministério do Ambiente (Serviço de Águas), Paris 1996.

(9) A Directiva 91/271/CEE («águas residuais urbanas») não foi transposta pela Alemanha, Grécia e Itália; a Directiva 91/676/CEE («nitratos») não o foi pela Áustria e pela Finlândia. Não foi adequadamente transposta pela Bélgica, Grécia, Espanha, Itália, Países Baixos e Portugal e não foi adequadamente aplicada pela França.

(10) Décimo quarto relatório anual sobre o controlo da aplicação do direito comunitário (JO C 332 de 3.11.1997, p. 184 e 185).

(11) «Final Report to the Commission on the comparability of quantitative data on waste water collection and treatment», European Water Pollution Control Association, Abril de 1995, contrato nº B4/3040/93/000924/JS/B1 com a Comissão.

(12) Artigo 17º da Directiva 91/271/CEE, relativa ao tratamento de águas residuais urbanas, e Decisão 92/446/CEE da Comissão, relativa aos questionários respeitantes às directivas do sector águas, alterada pela Decisão 95/337/CE.

(13) Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Orientações à UE sobre indicadores ambientais e contabilidade verde nacional - A integração de sistemas ambientais e económicos de informação [COM(94) 670 FINAL].

(14) Directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997, que entrará em vigor em 1999 e que altera a Directiva 85/337/CEE, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 73 de 14.3.1997, p. 5-15).

(15) Transposição das directivas «águas residuais urbanas» e «nitratos» (NRA, 1995).

(16) Europe's Environment, The Dob Orí Os Assessment, Agência Europeia do Ambiente (Copenhaga), 1995.

(17) Directiva 80/778/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano (JO L 229 de 30.8.1980, p. 11).

(18) Fontes: quadro de informações de 15 de Janeiro de 1996, nos termos do Regulamento (CEE) nº 1664/93 da Comissão, de 29 de Junho de 1993 (JO L 158 de 30.6.1993, p. 19).

(19) «EWPCA: Final Report to the Commission (DG XI) on the Comparability of Quantitative Data on Waste Water Collection and Treatment», Abril de 1995.

(20) Nº 3 do artigo 14º da Directiva 91/271/CEE (directiva «águas residuais urbanas»).

(21) Todos os valores apresentados se referem ao período de 1994-1999, excepto no caso do Fundo de Coesão e do instrumento LIFE, que se referem aos períodos de 1993-1996 e 1994-1996 respectivamente (ver quadros 2 e 3).

(22) COM(95) 30 final, Bruxelas, 20 de Março de 1995.

(23) «Comparative Analysis of the Envireg Programme (Final Report)», ECOTEC Research and Consulting, Abril de 1993.

(24) «Environmental Investment Needs in Objective 1 Regions», ECOTEC, Julho de 1993.

(25) Regulamento (CE) nº 1164/94 do Conselho, de 16 de Maio de 1994, que institui o Fundo de Coesão (JO L 130 de 25.5.1994).

(26) Relatório anual relativo ao exercício de 1994, acompanhado das respostas das instituições (JO C 303 de 14.11.1995, p. 109).

(27) Relatório especial nº 1/95 sobre o Instrumento Financeiro de Coesão, acompanhado da resposta da Comissão (JO C 59 de 8.3.1995, p. 1).

(28) Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1994, capítulo 4 (JO C 303 de 14.11.1995, p. 108).

(29) «Study on the creation of a centre for environmental upgrading of Crete», Envireg-EOT, 1995.

(30) Comunicação 90/C 115/03 da Comissão aos Estados-Membros, de 9 de Maio de 1990.

(31) Comunicação 90/C 115/03 da Comissão aos Estados-Membros, de 9 de Maio de 1990.

(32) Relatório especial nº 3/92 sobre o ambiente, ponto 3.15 e resposta da Comissão (JO C 245 de 23.9.1992).

(33) Respostas aos pontos 3.13 e 3.14 do relatório especial nº 3/92 sobre o ambiente (JO C 245 de 23.9.1992).

(34) JO L 206 de 22.7.1992, p. 1.

(35) JO C 303 de 14.11.1995, p. 167.

(36) Existem dois tipos de evacuação das águas residuais: descarga directa e descarga indirecta. Esta classificação depende do tratamento ou não tratamento das águas residuais antes da sua descarga num curso de água receptor. Tal facto determina de maneira fundamental o impacto dos poluentes no ambiente. Em ambos os casos, pode verificar-se determinado tipo de pré-tratamento, dependendo da natureza da descarga.

ANEXO TÉCNICO

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RESPOSTAS DA COMISSÃO

CAPÍTULO I IMPLEMENTAÇÃO DAS DIRECTIVAS

Transposição das directivas para a legislação nacional

12 a 14. Em 1 de Outubro de 1997 a Comissão adoptou o seu relatório sobre a aplicação da directiva «nitratos». De acordo com este relatório recente, apenas quatro Estados-Membros (Dinamarca, França, Luxemburgo e Grécia) cumpriram as suas obrigações de transposição. Nele são igualmente apresentados dados quantitativos sobre as obrigações relativas aos códigos de boas práticas agrícolas e aos programas de acção para as zonas vulneráveis. O relatório declara ainda que foram abertos processos por incumprimento contra a maioria dos Estados-Membros.

A Comissão está presentemente a trabalhar no seu relatório sobre a implementação da directiva «tratamento de águas residuais urbanas», o qual deverá ser publicado no próximo ano. Estão em curso (Novembro de 1997) processos por incumprimento contra seis Estados-Membros (Áustria, Bélgica, Alemanha, Itália, Portugal e Espanha). Em três casos (Grécia, Alemanha e Itália), o Tribunal de Justiça já tinha deliberado em 1996 que os Estados-Membros não cumpriram as suas obrigações de trans