DECISÃO (UE) 2018/1040 DA COMISSÃO

de 16 de junho de 2017

relativa ao auxílio estatal SA.32544 (2011/C) concedido pela Grécia a favor do grupo ferroviário grego TRAINOSE S.A.

[notificada com o número C(2017) 4047]

(Apenas faz fé o texto em língua inglesa)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),

Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Por carta de 9 de fevereiro de 2011, a Grécia notificou à Comissão determinadas medidas a favor do grupo ferroviário grego TRAINOSE S.A. («TRAINOSE»).

(2) Por cartas de 23 de março de 2011 e 5 de julho de 2011, a Comissão solicitou informações complementares sobre as medidas notificadas, que foram apresentadas pelas autoridades gregas por cartas de 6 de maio de 2011 e 5 de outubro de 2011.

(3) Por carta de 13 de julho de 2011, a Comissão informou a Grécia da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («Tratado») relativamente às medidas notificadas («decisão de início do procedimento») (1). Por carta de 13 de setembro de 2011, a Grécia apresentou observações sobre a decisão de início do procedimento. A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a decisão de início do procedimento.

(4) Por cartas de 21 de dezembro de 2011, 14 de fevereiro de 2012, 16 de março de 2012, 23 de março de 2012, 11 de junho de 2012, 25 de outubro de 2012, 7 de fevereiro de 2013, 12 de março de 2013, 24 de julho de 2015, 28 de janeiro de 2016, 21 de abril de 2016, 10 de outubro de 2016 e 13 de fevereiro de 2017, a Comissão solicitou informações adicionais à Grécia.

(5) A Grécia apresentou à Comissão informações adicionais por cartas de 5 de outubro de 2011, 20 de janeiro de 2012, 14 de maio de 2012, 4 de julho de 2012, 26 de março de 2013, 26 de agosto de 2015, 15 de fevereiro de 2016, 10 de março de 2016, 23 de maio de 2016, 2 de dezembro de 2016, 5 de dezembro de 2016, 9 de dezembro de 2016, 31 de janeiro de 2017 e 27 de março de 2017.

(6) Por carta de 1 de julho de 2013, a Grécia notificou à Comissão a sua decisão de retirar a medida relativa à transferência da propriedade de cinco terminais da Hellenic Railways Organization (Οργανισμός Σιδηροδρόμων Ελλάδος, Ο.Σ.Ε. ou «OSE») para a TRAINOSE (medida 6, tal como descrita na secção 3.6). Por carta de 9 de dezembro de 2016, a Grécia notificou à Comissão a sua decisão de retirar a medida relativa à segunda parcela do aumento de capital no montante de 65 milhões de euros a favor da TRAINOSE (medida 2, tal como descrita na secção 3.2).

(7) Por carta de 2 de dezembro de 2016, a Grécia concordou, a título excecional, que a presente decisão fosse adotada apenas em língua inglesa.

2. CONTEXTO DAS MEDIDAS

(8) O beneficiário das medidas é a TRAINOSE, uma empresa pública grega integralmente detida pelo Estado, consagrada ao transporte ferroviário de passageiros e mercadorias.

(9) A TRAINOSE foi criada em 2005, como filial da OSE. Em dezembro de 2008, a TRAINOSE tornou-se uma entidade jurídica distinta, totalmente independente da OSE.

(10) A TRAINOSE é o único prestador de serviços de transporte ferroviário na Grécia. Também presta serviços internacionais de transporte em autocarro.

(11) A situação financeira da TRAINOSE tem vindo a deteriorar-se progressivamente desde 2008. A TRAINOSE foi afetada pela situação económica da Grécia, tendo registado perturbações significativas, como a redução da procura de serviços de transporte ferroviário, tanto de passageiros como de mercadorias, devido à cessação das atividades de certas empresas, e a incapacidade de pagamento de outras. Entre 2008 e 2012, o número de passageiros-quilómetro servidos diminuiu 49 % e as toneladas-quilómetro diminuíram cerca de 64 %. Esta situação provocou uma redução das receitas de exploração da TRAINOSE.

(12) No período compreendido entre 2008 e 2012, a TRAINOSE teve resultados antes dos juros, impostos, depreciação e amortização («EBITDA») negativos. Além disso, registou um capital próprio negativo e um endividamento crescente até ao final de 2013, tal como resumido no quadro 1 infra. Embora a empresa preenchesse os requisitos para o processo de dissolução nos termos da legislação grega pelo menos desde 2008, o Estado, na qualidade de proprietário único, decidiu não proceder à dissolução da TRAINOSE. Quadro 1 Resumo dos principais indicadores financeiros da TRAINOSE 2008-2015 (em milhões de euros) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Volume de negócios 108,0 98,7 102,7 84,6 82,9 75,7 77,9 68,7 EBITDA (2) – 233,0 – 231,5 – 187,5 – 33,5 – 0,25 1,1 0,1 1,6 Juros 0,05 0,05 0,1 0,09 0,1 0,2 0,1 0,1 EBT – 232,2 – 231,1 – 187,3 – 33,6 – 0,3 1,95 1,5 2,8 Perdas acumuladas 424,5 655,6 842,9 876,5 876,2 874,2 873,1 870,6 Capital social 153,0 213,0 213,0 213,0 213,0 213,0 213,0 213,0 Capital próprio – 271,5 – 442,6 – 629,9 – 663,4 – 663,2 – 661,2 – 660,0 – 657,6 Dívida 375,6 566,6 779,9 828,7 861,4 882,6 792,0 789,5 Rácio dívida/capital – 1,38 – 1,28 – 1,23 – 1,25 – 1,29 – 1,33 – 1,2 – 1,2

(13) Em 3 de maio de 2010, a fim de receber empréstimos de assistência financeira da União Europeia (UE) e do Fundo Monetário Internacional (FMI), a Grécia assinou um memorando de entendimento («ME») (3) com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional («Troica»). O ME exigia a privatização da TRAINOSE a partir de 2010 (4).

(14) O programa de recuperação macroeconómica para a Grécia inclui as medidas enumeradas em pormenor no ME de que depende a assistência financeira da UE e do FMI, isto é, as reformas que a Grécia se comprometeu a realizar para enfrentar os seus desafios económicos. O programa de recuperação macroeconómica determinou que a TRAINOSE necessita de uma reestruturação devido à sua importância sistémica para a economia grega. Desde 2010, a TRAINOSE passou igualmente a fazer parte do programa de privatização (5) da Grécia, cuja execução foi assumida pelo Fundo de Desenvolvimento de Ativos da República Helénica S.A. (6) («HRADF»), que é uma empresa pública grega integralmente detida pelo Estado.

(15) Em 18 de janeiro de 2013, a Grécia decidiu prosseguir com a privatização da TRAINOSE, através da venda de ações representativas de 100 % do capital social da empresa (7). Em 5 de abril de 2013, a Grécia transferiu todas as ações da TRAINOSE para o HRADF. Em 28 de junho de 2013, o conselho de administração do HRADF aprovou o processo, o calendário e as condições para a venda de 100 % do capital social da TRAINOSE a um investidor que seria selecionado através de um processo de concurso público. Posteriormente, o HRADF publicou o concurso para a privatização da TRAINOSE (8). Embora três investidores tenham apresentado a sua manifestação de interesse, nenhum deles apresentou uma oferta vinculativa para a TRAINOSE.

(16) Em janeiro de 2016 foi lançado um novo processo de privatização. Em 26 de julho de 2016, a Ferrovie Dello Stato Italiane S.p.A. («TRENITALIA»), uma holding pública que gere as infraestruturas e os serviços de transporte da rede ferroviária italiana, apresentou uma oferta vinculativa para a TRAINOSE. O preço de privatização acordado para a TRAINOSE é de 45 milhões de euros. Em 18 de janeiro de 2017, o HRADF e a TRENITALIA assinaram o contrato de compra e venda, e prevê-se que a operação seja concluída na sequência da adoção da presente decisão.

3. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS E MOTIVOS DA DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO

(17) Na decisão de início do procedimento, a Comissão considerou que as medidas seguintes podiam constituir um auxílio estatal a favor da TRAINOSE: a) Medida 1: Anulação de dívidas. b) Medida 2: Aumento de capital. c) Medida 3: Subvenções anuais concedidas à TRAINOSE de 2011 a 2013. d) Medida 4: Transferência dos trabalhadores da TRAINOSE para outros empregadores do setor público. e) Medida 5: Acordos de nível de serviço («ANS») entre a TRAINOSE e a OSE. f) Medida 6: Transferência de terminais de mercadorias da OSE para a TRAINOSE.

3.1. Medida 1: Anulação de dívidas

(18) A Grécia prevê anular uma dívida de até 748,6 milhões de euros a favor da OSE a título de taxas de infraestrutura, fornecimento e manutenção de material circulante e outros serviços, acumulada pela TRAINOSE durante o período 2007-2010, tal como indicado no quadro 2. A anulação de dívidas ainda não foi executada e está sujeita à aprovação da Comissão. Quadro 2 Evolução das dívidas da TRAINOSE à OSE entre 2007 e 2010 (9) (em milhões de euros) Ano Dívida contraída Dívida acumulada 2007 120,9 120,9 2008 212,6 333,5 2009 206,0 539,5 2010 209,1 748,0

(19) Na decisão de início do procedimento, a Comissão considerou que a anulação de dívidas constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, e manifestou dúvidas quanto à compatibilidade desse auxílio com o mercado interno. Em especial, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de a anulação das dívidas da TRAINOSE à OSE poder ser considerada uma compensação à TRAINOSE pela execução de uma obrigação de serviço público («OSP»), não tendo sido celebrado um ato de atribuição nem tendo o montante da compensação sido estabelecido ex ante.

3.2. Medida 2: Aumento de capital

(20) Em 2009, a Grécia aumentou o capital social da TRAINOSE em 60 milhões de euros.

(21) A Grécia informou a Comissão de que a segunda parcela do aumento de capital inicialmente prevista, no valor de 65 milhões de euros, não foi executada, e de que já não será executada, devendo considerar-se retirada.

(22) Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto à questão de saber se, em 2009, um operador numa economia de mercado («OEM») teria injetado capital na TRAINOSE, dada a difícil situação financeira da empresa. Por conseguinte, a Comissão considerou, na decisão de início do procedimento, que o aumento de capital constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, e manifestou dúvidas quanto à compatibilidade desse auxílio com o mercado interno.

3.3. Medida 3: Subvenções anuais concedidas à TRAINOSE durante o período 2011-2013

(23) Em conformidade com as disposições do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho (10), as subvenções anuais concedidas à TRAINOSE para a prestação de serviços de transporte de passageiros limitaram-se a 50 milhões de euros durante o período de 2011 a 2013.

(24) Na decisão de início do procedimento, devido à falta de informações suficientes, a Comissão manifestou dúvidas sobre se a alegada compensação por OSP sob a forma de subvenções anuais poderia constituir uma vantagem económica indevida a favor da TRAINOSE. Por conseguinte, a Comissão considerou, a título preliminar, que as subvenções anuais concedidas à TRAINOSE durante o período de 2011 a 2013 constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, e manifestou dúvidas quanto à compatibilidade desse auxílio com o mercado interno.

3.4. Medida 4: Transferência dos trabalhadores da TRAINOSE para outros empregadores do setor público

(25) Durante o período compreendido entre 2011 e 2013, 593 trabalhadores da TRAINOSE foram transferidos para outros empregadores do setor público, como hospitais públicos, ministérios, autoridades regionais e municipais, universidades, segurança social e fundos de pensões, e museus. Os salários e benefícios dos trabalhadores que permaneceram na TRAINOSE foram reduzidos.

(26) Na decisão de início do procedimento, a Comissão considerou que a Grécia não tinha demonstrado a existência de uma desvantagem estrutural na contratação dos trabalhadores em causa. Por conseguinte, a Comissão considerou que a transferência dos referidos trabalhadores constitui um auxílio estatal e manifestou dúvidas quanto à compatibilidade desse auxílio com o mercado interno.

3.5. Medida 5: ANS entre a TRAINOSE e a OSE

(27) Tendo em conta a recomendação da Troica de formalizar as relações comerciais entre a TRAINOSE e a OSE, TRAINOSE celebrou com a OSE uma série de ANS sobre: a) a manutenção do material circulante; b) o aluguer de material circulante; c) a formação do pessoal; d) o arrendamento de escritórios; e e) o aluguer de autocarros.

(28) Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas sobre se os ANS entre a TRAINOSE e a OSE foram celebrados em condições de mercado e quanto à compatibilidade do auxílio com o mercado interno.

3.5.1. ANS sobre a manutenção do material circulante

(29) Ao abrigo do ANS sobre a manutenção do material circulante celebrado entre a OSE e a TRAINOSE em […] (*1), os custos indicativos dos serviços de manutenção foram fixados em [0-50] milhões de euros por ano. O preço cobrado foi fixado com base nos custos do material e das peças sobressalentes, nos custos do pessoal de manutenção e nos custos administrativos pertinentes. A duração deste ANS era de dois anos, prorrogáveis por mais um ano. A faturação era mensal (e, se tal não fosse possível, semestral). Previa-se uma liquidação no final de cada exercício. O ANS incluía cláusulas contra ambas as partes pelo atraso na entrega de material circulante, pela manutenção, bem como uma cláusula contra a TRAINOSE pelo atraso de pagamento.

(30) A Grécia declarou que o salário anual do pessoal de manutenção da OSE ([25 000-50 000] euros) é semelhante ao do pessoal de AMEL (Attiko Metro Operation Company).

(31) Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas sobre se a comparação dos custos de manutenção da OSE com os custos totais da AMEL, e não apenas com os custos do pessoal de manutenção da AMEL, era relevante.

3.5.2. ANS sobre o aluguer de material circulante

(32) Ao abrigo do ANS sobre o aluguer de material circulante celebrado entre a OSE e a TRAINOSE em […], os custos indicativos da TRAINOSE foram fixados em [0-50 milhões de euros por ano]. O ANS teve em conta a depreciação anual do material circulante alugado e os seus custos de financiamento (ou seja, os juros do empréstimo para a obtenção do material circulante). A faturação era mensal (e, se tal não fosse possível, semestral) e era efetuada uma liquidação no final de cada exercício. A duração do ANS com a OSE era de dois anos, com a possibilidade de prorrogação por mais um ano.

(33) Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto à conformidade do aluguer com o mercado, uma vez que a sua fórmula de cálculo incluía um fator de depreciação de 2/3 sem explicação.

3.5.3. ANS sobre a formação do pessoal

(34) Ao abrigo do ANS sobre a formação do pessoal […], a TRAINOSE recebeu, por parte da OSE, formação técnica e profissional do pessoal afeto à circulação e à segurança (por exemplo, formação e certificação para trabalhar em redes ferroviárias eletrificadas). Os custos indicativos da TRAINOSE por estes serviços foram fixados em [0-5] milhões de euros por ano. Os custos dependiam do número total de horas de formação realizadas e do número de trabalhadores participantes, sendo fixado o valor de [0-30] euros por hora para grupos de mais de 15 pessoas, [20-40] euros por hora para grupos de 10 a 15 pessoas e [20-40] euros por hora para grupos de 5 a 9 pessoas. A formação foi ministrada nas instalações da OSE e in situ na rede ferroviária. Os custos da formação incluíam os honorários dos formadores, os custos do material, equipamento e instalações de formação, bem como todos os direitos e taxas relacionados. A duração do ANS era de dois anos, com a possibilidade de prorrogação por mais um ano.

(35) Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas sobre se os custos de formação apresentados refletem as tarifas de mercado, uma vez que a Grécia não forneceu informações pormenorizadas sobre formações semelhantes ministradas por outros prestadores.

3.5.4. ANS sobre o arrendamento de escritórios

(36) Ao abrigo do ANS celebrado entre a GAIAOSE (até 2013, a filial imobiliária da OSE) e a TRAINOSE de […], a TRAINOSE arrendou escritórios de [0-5 000] m3 por [0-50 000] euros por mês ([0-15] euros/m2) durante um período de [0-5] anos. A renda podia ser atualizada anualmente em função das alterações do índice de preços no consumidor («IPC»). A TRAINOSE teve de depositar uma caução correspondente a dois meses de renda ([0-50] euros no primeiro ano, que devia ser atualizada anualmente). A TRAINOSE era responsável pelo pagamento de todas as taxas, direitos e encargos relacionados com o arrendamento (eletricidade, custos de manutenção, etc.).

(37) Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas sobre se a renda mensal paga pela TRAINOSE estava em conformidade com o mercado, uma vez que parecia ter sido calculada pela própria TRAINOSE e não por um avaliador independente.

3.5.5. ANS sobre o aluguer de autocarros

(38) De acordo com a ANS sobre o aluguer de autocarros celebrado entre a TRAINOSE e a OSE em […], TRAINOSE alugou [20-50] autocarros, [0-10] camiões cisterna [10-25] camiões e [0-10] vagões de passageiros durante um período de [0-5] anos, com a possibilidade de prorrogação por mais um ano. Os custos suportados pela TRAINOSE com o aluguer de autocarros foram fixados em [0-5] milhões de euros por ano. O valor do aluguer dependia do valor dos veículos em […] […], com um desconto anual de [5-10]% pela depreciação. A TRAINOSE pagou o imposto de circulação, bem como as despesas de manutenção e seguros.

(39) Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas sobre se os custos anuais de aluguer estavam ao nível do mercado, uma vez que se baseavam no valor atual dos veículos, e deviam depender da oferta e da procura desses ativos.

3.6. Medida 6: Transferência de terminais de mercadorias da OSE para a TRAINOSE

(40) Inicialmente, a Grécia previa transferir para a TRAINOSE cinco terminais detidos pela OSE. Por carta de 1 de julho de 2013, a Grécia informou a Comissão de que tinha retirado esta medida.

3.7. Compatibilidade do auxílio

(41) Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas sobre se, na ausência de informações completas sobre os atos de atribuição e a metodologia de compensação, as medidas 1 e 3 poderiam ser consideradas compatíveis com o mercado interno, nos termos do Regulamento (CE) n.o 1370/2007.

(42) Na decisão de início do procedimento, a Comissão apreciou igualmente a compatibilidade das medidas com o mercado interno ao abrigo das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade (11) («Orientações E&R»). Em especial, a Comissão manifestou dúvidas sobre se o plano de reestruturação da TRAINOSE proposto se baseava em pressupostos realistas quanto a futuras condições de exploração e se restabeleceria a viabilidade a longo prazo da TRAINOSE num prazo razoável. Além disso, a Comissão levantou questões sobre se as medidas compensatórias propostas seriam suficientes para compensar as distorções da concorrência causadas pelo auxílio à reestruturação. Por outro lado, a Comissão manifestou dúvidas sobre se a TRAINOSE seria capaz de fornecer uma contribuição própria significativa para a sua reestruturação. Além disso, na ausência de informações suficientes, a Comissão não conseguiu apreciar se o critério de «auxílio único» foi cumprido.

(43) Na decisão de início do procedimento, a Comissão anunciou que iria avaliar se as medidas notificadas podiam ser considerados auxílios compatíveis nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado. A Comissão assinalou que o transporte ferroviário pode constituir um serviço essencial para o bom funcionamento da economia de um Estado-Membro, e que uma interrupção deste transporte pode gerar uma cadeia de efeitos sistémicos sobre toda a economia, em especial devido às interrupções na cadeia de abastecimento. A Comissão sublinhou que estes efeitos podem ser especialmente graves nos países em processo de reestruturação macroeconómica. No entanto, na ausência de informações suficientes, a Comissão não tinha condições para determinar se o auxílio poderia contribui para sanar uma perturbação grave da economia grega. Por conseguinte, convidou a Grécia e as partes interessadas a apresentarem quaisquer informações pertinentes a este respeito.

4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

(44) Na sequência da publicação da decisão de início do procedimento no Jornal Oficial da União Europeia, nenhuma parte interessada apresentou observações.

5. OBSERVAÇÕES DA GRÉCIA

(45) A Grécia alegou que as medidas a favor da TRAINOSE permitiam uma reorganização da empresa e, de um modo mais geral, do setor ferroviário grego, compromissos assumidos pela Grécia junto da Troica em conformidade, nomeadamente, com o ME de 3 de maio de 2010. Além disso, o setor ferroviário é um setor fundamental da economia grega devido tanto aos empregos que cria como à sua função na cadeia de abastecimento da Grécia.

(46) A Grécia afirmou que as medidas descritas na decisão de início do procedimento, não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Se a Comissão concluir que essas medidas constituem, em parte ou na totalidade, um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, o auxílio deve ser considerado compatível com o Tratado.

(47) Na sua resposta à decisão de início do procedimento, a Grécia forneceu esclarecimentos adicionais sobre as medidas descritas na secção 3 e a sua compatibilidade.

5.1. Medida 1: Anulação de dívidas

(48) Por carta de 23 de março de 2017, a Grécia esclareceu que as dívidas pendentes cuja anulação está prevista ascendem a 748,6 milhões de euros (ver quadro 2).

(49) A anulação de dívidas acumuladas deve compensar a TRAINOSE pela exploração não rentável de 26 rotas de passageiros, devido às obrigações de serviços e preços, que constituem OSP impostas pela legislação grega (12). De acordo com a Grécia, o Estado nunca respeitou os seus compromissos de compensar a TRAINOSE pelas perdas decorrentes do cumprimento dessas obrigações de serviços e preços.

(50) Alegadamente, a anulação destas dívidas não irá conferir qualquer vantagem económica indevida à TRAINOSE, uma vez que a empresa teria direito, ao abrigo do direito grego (13), a reclamar essa compensação a título de indemnização compensatória. No entanto, não foi seguida uma abordagem judicial, uma vez que tal poderia atrasar a reestruturação da TRAINOSE. Por conseguinte, a Grécia considera que, tal como estabeleceu o Tribunal de Justiça, nomeadamente no acórdão Asteris (14), e defendeu a Comissão num processo relativo à expropriação de agricultores alemães (15), a indemnização pelos prejuízos causados por uma ação ou omissão imputável ao Estado não constitui um auxílio estatal.

(51) A Grécia declarou que, apesar de a compensação ter sido determinada ex post, foi calculada de uma forma que garantia que seria tão próxima quanto possível do nível que teria se tivesse sido calculada ex ante, e apresentou um resultado semelhante à estimativa incluída no plano de negócios da TRAINOSE para 2007 com base nos dados de 2005.

(52) A base do cálculo foram as perdas em que a TRAINOSE teria incorrido se explorasse toda a rede após a execução do plano de reestruturação, ou seja, excluindo qualquer ineficiência passada. Por outras palavras, a compensação ex post pelas OSP não foi calculada com base nas perdas da TRAINOSE por rubrica em 2010, mas com base nas perdas de uma TRAINOSE reestruturada, isto é, uma empresa bem gerida que dispõe de meios de transporte adequados, que teria sido capaz de cumprir as OSP necessárias. Por conseguinte, a Grécia alegou que não há risco de internalização de ineficiências anteriores e que a compensação não excede o necessário para cobrir todos os custos suportados menos todas as receitas pertinentes e sem incluir um lucro razoável, a que a TRAINOSE teria direito.

5.2. Medida 2: Aumento de capital

(53) A Grécia reiterou que o aumento de capital de 60 milhões de euros realizado em 2009 não implicou um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, uma vez que esta medida estava em conformidade com o princípio do operador numa economia de mercado («OEM»). A segunda parcela do aumento de capital de 65 milhões de euros não foi efetuada e deve considerar-se retirada.

(54) Com base nas informações disponíveis na altura do aumento de capital e tendo em conta que, em 2009, já estava prevista uma reestruturação da empresa tendo em vista a privatização da TRAINOSE, a Grécia sublinhou que esperava um retorno aceitável do capital injetado num prazo razoável.

(55) A decisão de aumentar o capital foi motivada pelas considerações seguintes: a) O desejo de evitar o colapso do único operador (empresa pública integralmente detida pelo Estado) que presta serviços de transporte ferroviário na Grécia, bem como de assegurar a sua rentabilidade a longo prazo; b) As perspetivas de privatizar a empresa e, por conseguinte, conseguir o máximo retorno dessa transação; c) O desejo de evitar o encerramento de várias atividades comerciais da OSE, o gestor da infraestrutura, também uma empresa pública integralmente detida pelo Estado.

(56) A Grécia alegou que estas considerações estavam em conformidade com a jurisprudência dos tribunais europeus, segundo a qual seria aceitável ter igualmente em conta um proveito material indireto, como o desejo de proteger a imagem do grupo ou de reorientar as suas atividades (16).

(57) A única opção alternativa disponível era a liquidação da TRAINOSE, que teria consequências desastrosas tanto para o Estado, enquanto único acionista da empresa, como para a economia grega. Uma vez que a TRAINOSE não possuía ativos significativos que permitissem a um investidor de capital recuperar algum do capital investido, o Estado grego teria perdido o seu investimento na empresa. Além disso, a Grécia teria perdido o seu único operador ferroviário, colocando também em risco o seu gestor da infraestrutura ferroviária, a OSE.

(58) A Grécia alegou que, na qualidade de «acionista atual», poderia aceitar um retorno temporário mais baixo ao aumentar o seu investimento existente. Uma autoridade pública que controla uma empresa ou um grupo de empresas estaria menos motivada por meras considerações relacionadas com a obtenção de lucro a curto prazo.

5.3. Medida 3: Subvenções anuais concedidas à TRAINOSE durante o período 2011-2013

(59) A Grécia esclareceu que as subvenções anuais à TRAINOSE durante o período compreendido entre 2011 e 2013 foram concedidas com o acordo da Troica, para que a empresa atingisse o equilíbrio, mantendo, simultaneamente, a exploração de várias rotas deficitárias. A compensação é concedida com base num contrato de OSP, que foi adjudicado diretamente sem concurso público. O contrato de OSP foi assinado em 15 de junho de 2011, e a Grécia alegou que este contrato está em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1370/2007, com exceção da obrigação de publicar previamente determinadas informações no Jornal Oficial.

(60) A Grécia afirmou que os parâmetros de cálculo do contrato de OSP cumprem os requisitos do Regulamento (CE) n.o 1370/2007. Devido à inexistência de uma separação contabilística da TRAINOSE desde a sua constituição, o cálculo da compensação baseou-se nos pressupostos e estimativas mais atualizados da TRAINOSE (contabilidade de gestão). A partir de outubro de 2011, a TRAINOSE manteve uma contabilidade separada para as atividades relacionadas com OSP e para as atividades não relacionadas com OSP tendo, assim, evitado quaisquer subvenções cruzadas entre as várias atividades. A separação contabilística foi também aplicada ex post para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2011 e 30 de setembro de 2011, com base na contabilidade de gestão. A compensação pelas OSP foi limitada, com o acordo da Troica, a 50 milhões de euros por ano.

(61) O contrato de OSP continha disposições que previam a possibilidade de alterar a compensação pelas OSP (como a redução do âmbito dos serviços) em caso de aumento dos custos ou redução das receitas, de forma a manter o limite de 50 milhões de euros por ano.

(62) A renovação do atual contrato de serviços públicos para o transporte ferroviário de passageiros devia realizar-se por adjudicação direta à TRAINOSE até final de abril de 2014, e ter uma duração máxima de cinco anos.

5.4. Medida 4: Transferência dos trabalhadores da TRAINOSE para outros empregadores do setor público

(63) A Grécia alegou que, em conformidade com o acórdão Combus (17), a transferência de trabalhadores não conferia qualquer vantagem à TRAINOSE, uma vez que não eximia a empresa de encargos normalmente previstos no orçamento de uma empresa, mas antes de encargos impostos pelo Estado devido ao estatuto de «quase funcionário público» dos trabalhadores da TRAINOSE (que se reflete nas restrições ao despedimento e nos salários superiores aos praticados no mercado). A Grécia considera que, no essencial, a medida diz respeito à eliminação de uma desvantagem estrutural que advém de um período em que a empresa era um monopólio estatal.

(64) A Grécia declarou que o estatuto de quase funcionário público dos trabalhadores da TRAINOSE e os respetivos encargos suportados pela TRAINOSE foram impostos por lei e, por conseguinte, são imputáveis ao Estado grego.

(65) A TRAINOSE separou-se juridicamente da OSE em 2008, e a sua relação com o seu pessoal rege-se pelas mesmas leis gregas do trabalho, pelas mesmas convenções coletivas de trabalho («CCT») e pelos mesmos estatutos gerais de trabalho («EGT») que a OSE (em conjunto, «legislação laboral específica»). A TRAINOSE, enquanto sucessora da OSE relativamente aos serviços de transporte ferroviário, herdou, em consequência, todo o quadro jurídico laboral aplicável à OSE. Do mesmo modo, em 1970, a OSE tinha herdado o seu quadro laboral dos Caminhos de Ferro do Estado helénico (Σιδηρόδρομοι Ελληνικού Κράτους ou «SEK») (18), uma empresa de direito público que detinha o monopólio da exploração da rede ferroviária grega e cujos trabalhadores tinham estatuto de funcionários públicos e beneficiavam, por conseguinte, de todas as vantagens decorrentes desse estatuto.

(66) Em 2005, foi revogado o direito ao estatuto de quase funcionário público para os novos contratados, mas os trabalhadores contratados ao abrigo do sistema anterior mantiveram na íntegra o seu antigo estatuto. Por conseguinte, a Grécia considera que o Estado grego é responsável pelo nível anormalmente elevado dos salários recebidos pelos trabalhadores da TRAINOSE.

(67) A Grécia explica também que, mesmo após a assinatura do nova CCT, de 24 de março de 2011, que revogou muitos benefícios dos trabalhadores da TRAINOSE, os trabalhadores que permaneceram na TRAINOSE continuaram a beneficiar de um salário inflacionado, ou seja, em média [10-30]% mais elevado do que os salários dos trabalhadores do setor privado com uma experiência profissional similar, tal como indicado no quadro 3.

(68) Desde a sua criação em 2007, a TRAINOSE não contratou novos trabalhadores, com exceção de uma pessoa.

(69) A Grécia explicou que, em conformidade com os artigos 15.o, 16.o e 18.o, n.o 2, da Lei 3891/2010 (19), foram transferidos para outros empregadores do setor público, no total, 593 trabalhadores da TRAINOSE (575 em 2011, 10 em 2012 e 8 em 2013), ou seja, menos 4 % do que o inicialmente previsto (20).

(70) A TRAINOSE não dispõe de meios financeiros para oferecer ao seu pessoal um regime de reforma voluntária (a seguir «RRV»). A Grécia sublinhou que qualquer vantagem que a TRAINOSE possa obter com a transferência de um trabalhador será, em qualquer caso, compensada pelas perdas que a empresa irá continuar a suportar devido ao estatuto privilegiado dos seus trabalhadores imposto pelo Estado, uma vez que, mesmo após o acordo proposto de redução coletiva dos salários, os trabalhadores que permanecerem na empresa continuam a receber um salário mais elevado do que a média do mercado. Quadro 3 Comparação entre o regime salarial normal da TRAINOSE e o salário normal mensal médio do setor privado Categoria de pessoal Salário normal mensal atual dos trabalhadores da TRAINOSE (em euros) Salário normal mensal médio dos trabalhadores do setor privado (em euros) Diferencial salarial Maquinista de locomotivas [2 000 -3 000 ] 1 694 – [25-50] % Pessoal de automotora [2 000 -3 000 ] 1 682 – [0-25] % Condutores de autocarros [2 000 -3 000 ] 1 587 – [0-25] % Administração [1 000 -2 000 ] 1 566 – [0-25] % Carregadores [1 000 -2 000 ] 1 514 – [0-25] % Total [1 000 -2 000 ] 1 641 – [0-25] %

(71) Para quantificar a vantagem resultante da transferência de trabalhadores, a Grécia apresentou um estudo elaborado pela empresa de auditoria PricewaterhouseCoopers («PWC»). Os cálculos baseiam-se na transferência inicialmente prevista de 620 trabalhadores. Segundo o estudo, a vantagem corresponde à diferença entre os «custos normais» de um RRV suportados por uma empresa privada e os custos de um RRV hipotético para os trabalhadores da TRAINOSE ([100-200] milhões de euros). A diferença entre os dois RRV ascende a [0-100] milhões de euros. No entanto, segundo a Grécia, os custos do RRV da TRAINOSE incluíam mais de [0-100] milhões de euros de custos anormais suportados pela empresa devido ao estatuto permanente e aos salários mais elevados dos seus trabalhadores, os quais não deviam ser tomados em consideração. Quadro 4 Quantificação da vantagem concedida à TRAINOSE através da transferência de 593 trabalhadores (com base no estudo da PWC para 620 trabalhadores) (em milhões de euros) Categoria Estimativa atualizada a) Valor descontado do RRV para 593 trabalhadores da TRAINOSE [100-200] b) Valor económico do RRV equivalente para uma empresa privada [0-100] a) – b) «Custos anormais» do RVV da TRAINOSE [0-100] c) Valor descontado do salário do pessoal que permanece na empresa (salários da TRAINOSE) [200-300] d) Valor descontado do salário do pessoal que permanece na empresa (salários equivalentes aos do setor privado) [100-200] c) – d) «Custos anormais» dos trabalhadores da TRAINOSE que permaneceram na empresa [0-100]

5.5. Medida 5: ANS entre a TRAINOSE e a OSE

(72) Relativamente aos ANS entre a TRAINOSE e a OSE, a Grécia afirmou que, de acordo com as recomendações da Troica, os ANS foram celebrados em condições de mercado e que, por conseguinte, não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

5.5.1. ANS sobre a manutenção do material circulante

(73) A Grécia explicou que a comparação apresentada com os custos de manutenção da OSE foi realizada com base no pessoal de manutenção da AMEL e não com base na totalidade do pessoal de AMEL. Por conseguinte, o salário anual dos técnicos de manutenção da AMEL variava, na altura da celebração do ANS, entre [25 000-50 000] euros e [25 000-50 000] euros, consoante a experiência e os anos de trabalho na empresa, o que representava um salário médio anual dos técnicos de manutenção da AMEL de [25 000-50 000] euros.

(74) Além disso, a Grécia explicou que o salário médio anual do pessoal de manutenção do material circulante da OSE, na altura da celebração do ANS, era estimado em [25 000-50 000] euros ou [20-40] euros por hora. A estimativa baseou-se no salário médio normal em dezembro de 2010 e nos subsídios relacionados com o pagamento de horas extraordinárias e com as contribuições para o seguro de doença. Na sequência da entrada em vigor da Lei 3899/2010 (21), o salário atualizado do pessoal de manutenção do material circulante da OSE passou a ser de [20-40] euros devido às reduções adicionais dos salários. Por conseguinte, o ganho da OSE ascende a [0-5] euros por hora de manutenção, o que corresponde a uma margem de lucro de [0-10]%.

5.5.2. ANS sobre o aluguer de material circulante

(75) A Grécia explicou o cálculo das despesas com o aluguer de material circulante previstas no ANS pertinente. As despesas basearam-se na depreciação anual do material circulante e nos custos financeiros da obtenção do material circulante pertinente, que, de acordo com a Grécia, se encontravam ao mesmo nível que as taxas de mercado.

(76) A Grécia explicou também a justificação do fator de depreciação utilizado (2/3) e alegou que este cumpre na íntegra todas as normas de contabilidade por especialização dos exercícios das sociedades anónimas gregas. O fator de depreciação correspondia a […] do valor financiado através de recursos próprios da empresa, e a […] do valor financiado através de empréstimos. Segundo a Grécia, todas as demonstrações financeiras da OSE foram auditadas anualmente por um auditor certificado, e a OSE aplicou as Normas Internacionais de Relato Financeiro («IFRS») às suas demonstrações financeiras. Por conseguinte, o valor contabilístico e a depreciação anual do material circulante, tal como registados no registo de ativos da OSE, também cumpriam na íntegra as IFRS no que respeita ao valor dos ativos.

(77) A Grécia acrescentou que a OSE seguia uma política de não discriminação e cobrava o mesmo preço pelos mesmos serviços a qualquer outro operador ferroviário. Neste contexto, a Grécia forneceu um cálculo atualizado do estudo da PWC, tal como indicado no quadro 4.

5.5.3. ANS sobre a formação do pessoal

(78) A OSE prestou à TRAINOSE formação técnica e profissional obrigatória, incluindo formação sobre a frota atual de comboios, formação e certificação para trabalhar em redes ferroviárias eletrificadas, condução económica, etc. O programa de formação era conforme com o quadro das especificações técnicas de interoperabilidade («ETI») da Agência Ferroviária Europeia (22) e com os avisos da autoridade nacional de segurança para o transporte ferroviário (23).

(79) Para determinar os custos médios típicos por hora que a OSE deve cobrar pelas suas atividades de formação, a Grécia efetuou uma comparação com outros prestadores de formação na Grécia. Esta comparação dos custos de formação do pessoal com os preços do mercado não foi direta, uma vez que a OSE é a única organização que oferece seminários técnicos para condutores de comboios e sobre outros aspetos relacionados com o setor ferroviário. Por conseguinte, foram escolhidos para a comparação o LAEK (Fundo de Emprego e Formação Profissional) e o IEKEM TEE (Instituto de Educação e Formação para os membros da Câmara Técnica da Grécia), uma vez que prestam serviços relacionados com a formação.

(80) Na altura da celebração do ANS, o LAEK concedeu subvenções a beneficiários num montante máximo de [20-40] euros por hora e por pessoa para a formação do seu pessoal, se fossem utilizados formadores ou serviços de formação externos. Relativamente aos serviços de formação do pessoal prestados internamente por empresas (utilizando os seus próprios formadores ou infraestruturas), a subvenção concedida pelo LAEK, variava, consoante o número de participantes, entre 33 euros e 14 euros por hora e por pessoa, tal como resumido no quadro 5. Quadro 5 Subvenção média do LAEK para formação interna por hora e por participante (em euros) Número de participantes Subvenção média por hora e por participante Até 3 33 Até 6 25 Até 15 16 Até 35 14

(81) A Grécia considera que, na altura da celebração do ANS, o IEKEM TEE pagou, em média, 26 euros por hora por seminários técnicos comparáveis, tal como indicado no quadro 6 apresentado pela Grécia. Quadro 6 Tarifas de formação por hora das formações oferecidas pelo IEKEM TEE (em euros por hora) Organização que ministra a formação Formação Tarifa IEKEM TEE Pós-formação de técnicos de segurança 9,90 IEKEM TEE Auditoria e garantia de infraestruturas e materiais industriais 13,39 IEKEM TEE Bens imóveis 13,41 IEKEM TEE Diploma em gestão e liderança 14,35 IEKEM TEE Autocard 2009 - 3D 15,75 IEKEM TEE Gestão de projetos para engenheiros 15,75 Serviços de formação da PWC Gestão - mini MBA 16,88 Associação Helénica de Gestão Diploma em gestão ambiental 17,31 Serviços de formação da PWC IVA: contabilidade e práticas 18,00 Serviços de formação da PWC Seminário sobre contabilidade e fiscalidade, utilização final 20,51 Serviços de formação da PWC Análise de demonstrações financeiras 25,33 Economotechniki Seminars S.A. Práticas de redução de custos na indústria alimentar 35,00 Economotechniki Seminars S.A. Estruturação operacional de armazéns e logística empresarial 35,00 Advanced Business Process Management S.A. Fixação de preços informatizada 57,40 Advanced Business Process Management S.A. Reforma de resultados financeiros e discrepâncias contabilísticas 57,40 Advanced Business Process Management S.A. Estimativa de custos industriais 60,68 Tarifa média por hora 26,63

(82) A Grécia afirmou que os custos médios por hora por participante negociados entre a TRAINOSE e a OSE se encontravam no intervalo da comparação de mercado. Os custos da formação do pessoal da TRAINOSE prestada pela OSE eram equivalentes aos custos de serviços semelhantes prestados por outra empresa. Além disso, a negociação teve em conta a prática corrente no mercado de oferecer um desconto nos programas de formação para as empresas com um grande número de participantes na formação.

5.5.4. ANS sobre o arrendamento de escritórios

(83) A Grécia sublinhou que a renda mensal de [0-10] euros por m2 para escritórios com uma área total de [0-5 000] m2, ou seja, no total de [0-50 000] euros por mês, foi fixada a preços de mercado com base numa avaliação dos bens imóveis da OSE em 2005 (atualizada para 2011) efetuada pela GAIAOSE, uma empresa completamente separada e independente da TRAINOSE. Como base para a avaliação, foi utilizado um relatório elaborado pela Eurobank Properties Services para edifícios em Atenas com características semelhantes.

(84) A Grécia explicou que as atualizações da renda tiveram em conta o estado dos edifícios arrendados, a localização e o estado de degradação contínua das zonas circundantes, a redução da procura no mercado imobiliário e o ambiente económico incerto. A Grécia alegou que, na altura da celebração do ANS, a maioria dos contratos de arrendamento tinham sido renegociados, o que levou a uma redução da renda de até 30 %.

5.5.5. ANS sobre o aluguer de autocarros

(85) A Grécia explicou que os custos anuais de cada veículo alugado pela TRAINOSE dependiam do seu valor atual e do seu custo de depreciação para o ano correspondente. Para garantir que fossem cobradas as taxas de mercado, o valor atual de cada veículo em circulação em 1 de janeiro de 2011 e a respetiva depreciação foram calculados pelos fornecedores de cada tipo de veículo.

5.6. Compatibilidade do auxílio com o mercado interno

(86) A Grécia alegou que as medidas deveriam ser consideradas auxílios compatíveis nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, que estipula que os auxílios podem ser considerados compatíveis com o mercado interno quando se destinam a «sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro».

(87) A Grécia alegou que não conseguiu atingir uma posição orçamental equilibrada desde o seu primeiro Programa de Estabilidade de dezembro de 2010, devido aos objetivos fiscais incumpridos em resultado dos gastos excessivos, da evasão fiscal, das projeções fiscais demasiado otimistas e do fracasso da reforma dos sistemas de saúde e de pensões. Em 2009, o setor da administração pública representava mais de 50 % do PIB, afastando os investimentos do setor privado e enfraquecendo o desempenho económico. Em 2009, a dívida pública bruta representava 115 % do PIB, enquanto a dívida externa líquida representava quase 100 % do PIB, dos quais 75 % diziam respeito ao setor público e tinham prazos de vencimento relativamente longos.

(88) Segundo a Grécia, a rigidez dos mercados de trabalho e de produto e o baixo desempenho de muitas áreas de política estrutural tiveram um efeito negativo sobre o seu desempenho económico, o que provocou baixos níveis de emprego e de produtividade do trabalho. A Grécia foi, por conseguinte, especialmente vulnerável à crise financeira e económica de 2008-2009. O rácio médio de adequação dos fundos próprios dos bancos gregos melhorou para 11,7 % no final de 2009, em parte graças às injeções de capital público. No entanto, os empréstimos não produtivos aumentaram de 5 % em 2008 para 7,7 % em dezembro de 2009, o que suscitou preocupações sobre a qualidade creditícia da dívida soberana.

(89) Em abril de 2010, a Grécia requereu assistência financeira oficial, que resultou na celebração do ME de 2010. Dada a importância sistémica do setor ferroviário grego e a sua dependência direta do orçamento de Estado grego, o ME impôs a reestruturação de todo o setor ferroviário grego como condição para o pagamento do auxílio financeiro solicitado pela Grécia.

(90) A reestruturação do setor ferroviário foi extremamente importante para a Grécia. Os caminhos-de-ferro têm sido fundamentais para o desenvolvimento regional da Grécia, e o seu eventual desaparecimento teria consequências desastrosas para toda a economia grega.

(91) A TRAINOSE é o único operador ferroviário da Grécia. Como tal, serve várias rotas, tanto de transportes de passageiros como de transporte de mercadorias, através dos 2 554 km da rede ferroviária urbana e suburbana que se estendem do sul ao norte do país, atravessando e prestando serviços às maiores cidades e portos. Se a TRAINOSE cessasse as suas operações ou sofresse interrupções de serviço significativas, tal teria graves efeitos negativos sobre várias partes interessadas. Em especial, afetaria os passageiros, clientes e fornecedores, trabalhadores, outras entidades empresariais privadas e públicas relacionadas com o transporte ferroviário e, em última análise, toda a economia grega, uma vez que se perderiam ou abrandariam significativamente muitos negócios atuais e, acima de tudo, oportunidades potenciais, sobretudo no setor do transporte de mercadorias.

(92) Qualquer cessação ou interrupção das operações da TRAINOSE privaria os passageiros de uma série de rotas públicas, tanto urbanas como suburbanas, durante um determinado período de tempo. A TRAINOSE realiza cerca de 300 serviços de passageiros por dia, incluindo serviços suburbanos e intercidades de alta qualidade, e cerca de 16 milhões de passageiros por ano utilizam os serviços da TRAINOSE. As rotas exploradas pela TRAINOSE sujeitas a OSP representam mais de 98 % de todas as rotas nacionais de transporte ferroviário de passageiros na Grécia. Qualquer interrupção dos serviços de transporte ferroviário afetaria gravemente a rede geral de transportes públicos, principalmente na rede urbana de Atenas (utilizada por 8 milhões de passageiros por ano), Salónica e Patras. Existem rotas urbanas específicas com elevada densidade de tráfego que são servidas exclusivamente pela TRAINOSE e, por conseguinte, tal interrupção não só iria deteriorar as condições de tráfego nas zonas urbanas, mas também obrigar os passageiros a utilizar outros meios de transporte mais onerosos, principalmente em rotas suburbanas. Um exemplo é a interrupção do serviço da TRAINOSE em 2011 na rota Édessa-Florina, no norte da Grécia, em que o custo da deslocação dos passageiros aumentou 50 %. Em 2011, com o acordo da Troica, a Grécia decidiu deixar de explorar determinadas rotas não rentáveis e aumentar significativamente os preços dos bilhetes de comboio nas rotas que permaneceram em funcionamento. Ao mesmo tempo, a Grécia decidiu suspender as tarifas reduzidas que eram antes oferecidas aos estudantes, militares, famílias numerosas, etc.

(93) Além disso, a Grécia afirmou que a TRAINOSE oferece serviços especializados e específicos de natureza turística em rotas provinciais que se caracterizam por serem atrações em si mesmas. Essas rotas incentivam a tão necessária atividade económica local e alargam, além de complementarem, a oferta da indústria turística grega, de importância fundamental.

(94) Estima-se que a TRAINOSE transporta anualmente mais de [0-500] milhões de toneladas de mercadorias, das quais cerca de [50-100] % são exportações. Por conseguinte, TRAINOSE contribui significativamente para os esforços de exportação das empresas transformadoras gregas. Determinados produtos, devido à sua dimensão e tonelagem, só podem ser transportados por caminho-de-ferro, e a interrupção dos serviços de transporte ferroviário teria graves consequências para a cadeia de abastecimento grega, afetando empresas como a EBZ S.A. e a VIOHALKO S.A., bem como os portos do Pireu e Salónica. Enquanto a privatização do porto do Pireu foi concluída em 2016, a privatização do porto de Salónica estava prevista para março de 2017.

(95) As forças armadas gregas utilizam os caminhos-de-ferro como meio de transporte essencial. Esse transporte inclui tanto o transporte de mercadorias regular programado (transporte de combustível, equipamento militar pesado) como o transporte de pessoal das forças armadas gregas em tempo de paz. Os caminhos-de-ferro e a TRAINOSE também são elementos fundamentais dos planos de transporte e mobilização em massa das forças armadas gregas em caso de crise. São realizados periodicamente exercícios de mobilização rápida para testar, nomeadamente, os tempos de resposta, e a TRAINOSE desempenha um papel fundamental. Para todas essas necessidades, a TRAINOSE tem de manter disponíveis e prontos a utilizar a qualquer momento pelo menos carruagens […] e […] vagões cisternas.

(96) A TRAINOSE é um empregador direto e indireto muito importante da Grécia, onde mais de 99 % das empresas são PME. Tem 655 trabalhadores a tempo inteiro, que possuem uma grande experiência e conhecimentos técnicos acumulados no setor ferroviário. A Grécia já tem uma das taxas de desemprego mais elevadas da UE (23 %), e se a TRAINOSE cessasse as suas operações, esta situação tornar-se-ia, evidentemente, ainda pior.

(97) Segundo a Grécia, a liquidação da TRAINOSE também teria consequências negativas para os seus fornecedores. A EESSTY, o prestador da manutenção do material circulante, e a OSE, o gestor da infraestrutura ferroviária, enfrentariam dificuldades extremas e muito provavelmente encerrariam a sua atividade. Atualmente, a EESSTY emprega 416 trabalhadores, e cerca de 100 % das suas receitas anuais são geradas pela sua relação empresarial com a TRAINOSE. A OSE emprega 1 595 trabalhadores (1 396 trabalhadores da OSE e outros 199 trabalhadores da ERGOSE, uma filial da OSE responsável pelo desenvolvimento e atualização da infraestrutura ferroviária) e as tarifas de acesso às vias cobradas à TRAINOSE em 2015 representaram 86 % das receitas relativas a estas tarifas nesse ano. Além disso, a GAIAOSE, a gestora do material circulante e dos ativos imobiliários, seria também negativamente afetada. Também teria um impacto negativo sobre várias empresas privadas, como prestadores de serviços e fornecedores de serviços de limpeza, restauração e bilhética, transitários, etc.

(98) Além disso, a Grécia recorda que a construção de uma rede ferroviária segura, moderna e integrada é uma das prioridades da União. Segundo a Grécia, o transporte ferroviário é o meio de transporte mais seguro e mais respeitador do ambiente. Por conseguinte, deixar a Grécia praticamente sem caminhos-de-ferro contrariaria todos os esforços envidados pela União nos últimos anos para transferir o tráfego rodoviário para os caminhos-de-ferro e melhorar a rede ferroviária da União. A conclusão dos trabalhos de modernização da infraestrutura ferroviária nos próximos dois a três anos, incluindo a construção e a eletrificação de uma nova linha férrea de alta velocidade de via dupla em grande parte da rede ferroviária, irá assegurar as condições necessárias para oferecer serviços ferroviários mais eficientes.

(99) A Grécia afirmou que a aprovação do auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, também estaria em conformidade com a anterior prática decisória da Comissão. Em 1987, a Comissão aprovou um auxílio sob a forma de uma reorganização financeira das empresas do setor público grego, tendo observado que «se se permitisse que uma parcela tão significativa da indústria grega chegasse a uma situação de liquidação, o êxito do programa de austeridade ver-se-ia gravemente comprometido» (24). No caso em apreço, permitir que a TRAINOSE chegue a uma situação de liquidação compromete, sem dúvida, as possibilidades de recuperação da Grécia. Além disso, em 1991, a Comissão aprovou um auxílio para um programa de reformas na Grécia (25), tendo observado que o programa em causa fazia parte integrante da Decisão 91/136/CEE do Conselho (26), que diz respeito à recuperação da economia grega. Do mesmo modo, no caso em apreço, a reestruturação do setor ferroviário faz parte do acordo de financiamento entre a Grécia e a Troica para a recuperação da economia grega.

(100) Além disso, a Grécia comprometeu-se a adotar as medidas seguintes para garantir uma maior abertura do mercado ferroviário grego: a) A criação de uma entidade adjudicante independente em matéria de contratos de serviço público para o transporte ferroviário de passageiros ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, que não esteja integrada no Ministério dos Transportes, na Autoridade de Segurança nem na Autoridade Reguladora dos Caminhos-de-Ferro, devia ser executada na íntegra até dezembro de 2013; b) A duração do contrato de serviço público com a TRAINOSE para o transporte ferroviário de passageiros devia ser renovada até ao final de abril de 2014, por um período máximo de cinco anos; c) Além disso, os futuros contratos de OSP serão adjudicados pela entidade adjudicante independente através de concursos públicos para pacotes de serviços. Para esse efeito, o contrato de OSP será dividido em pacotes de serviços, adjudicados através de diversos contratos de OSP que não ultrapassem cinco anos cada um. A Grécia garante que a entidade adjudicante independente voltará a abrir concursos para adjudicação de cada um destes contratos de OSP, quando estes expirarem. Estava previsto que o quadro jurídico necessário para as OSP fosse aprovado em 2013. d) Os participantes nestes primeiros concursos para contratos de OSP receberão todas as informações pertinentes relativas ao período da adjudicação direta das próximas OSP à TRAINOSE, com tempo suficiente para elaborar propostas para o efeito; e) Os contratos de arrendamento relativos ao material circulante, utilizados em todos os contratos de serviço público, serão sincronizados, tanto no que respeita à sua duração como para qualquer reafetação do material circulante, conforme seja necessário, ao alterar os referidos contratos de serviço público. O contrato de arrendamento celebrado entre a TRAINOSE e o Estado devia inicialmente ser sincronizado com o contrato de OSP de cinco anos, incluindo uma opção adicional de prorrogação até ao máximo de cinco anos. Os contratos devem ser adjudicados a preços de mercado.

(101) Assim, segundo a Grécia, o auxílio à TRAINOSE constitui um elemento importante dos esforços envidados pela Grécia para superar uma das piores crises económicas e financeiras da sua história e, por conseguinte, deve considerar-se que tem como objetivo sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro.

6. RETIRADA DA NOTIFICAÇÃO

(102) Tal como indicado na secção 3, a Grécia retirou a sua notificação relativa ao aumento de capital no valor de 65 milhões de euros (parte da medida 2) e à transferência de cinco terminais da OSE para a TRAINOSE (medida 6).

(103) Nos termos do artigo 10.o do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (27), o Estado-Membro em causa pode retirar uma notificação em tempo útil antes de a Comissão ter tomado uma decisão sobre o auxílio. Nos termos do artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2015/1589, nos casos em que tenha dado início ao procedimento formal de investigação, a Comissão deve encerrar o processo.

(104) Uma vez que a Grécia retirou a sua notificação e não irá proceder ao aumento de capital de 65 milhões de euros (parte da medida 2) nem à transferência de terminais (medida 6), é adequado decidir encerrar o procedimento formal de investigação nos termos do artigo 108.o, n.o 2, do Tratado, relativamente a essas medidas notificadas.

7. APRECIAÇÃO

7.1. Existência de auxílio na aceção do n.o 1 do artigo 107.o do Tratado

(105) Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

(106) Os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado são cumulativos. Por conseguinte, a fim de determinar se a medida em causa constitui um auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, é necessário que se encontrem preenchidas todas as seguintes condições: a) Que o beneficiário seja uma empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, o que implica que exerce uma atividade económica; b) Que a medida seja financiada através de recursos estatais e seja imputável ao Estado; c) Que a medida confira uma vantagem económica; d) Que essa vantagem seja seletiva; e) Que a medida falseie ou ameace falsear a concorrência e possa afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

7.1.1. Atividade económica e conceito de empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado

(107) Segundo a jurisprudência assente, a Comissão deve começar por determinar quem será o beneficiário da medida objeto de apreciação. O artigo 107.o, n.o 1 do Tratado refere-se ao conceito de empresa na definição do beneficiário do auxílio.

(108) A Comissão considera que, ao prestar serviços remunerados de transporte de passageiros e de mercadorias, a TRAINOSE realiza uma atividade económica. Por conseguinte, a TRAINOSE deve ser considerada uma empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, durante todo o período em que foram ou serão concedidas as medidas de auxílio em apreço.

7.1.2. Medida 1: Anulação de dívidas

7.1.2.1. Recursos estatais e imputabilidade ao Estado

(109) Para constituir um auxílio estatal, a medida em causa tem de ser financiada a partir de recursos estatais e a decisão de concessão da medida tem de ser imputável ao Estado (28).

(110) A anulação de dívidas será realizada pela OSE com base numa decisão ministerial conjunta ao abrigo do artigo 13.o, n.o 1, da Lei grega 3891/2010.

(111) No seu acórdão Stardust Marine (29), o Tribunal de Justiça considerou que se uma empresa é uma sociedade de direito privado com participação maioritária de capital público, os recursos da empresa constituem recursos estatais.

(112) A OSE é uma empresa pública grega integralmente detida pelo Estado. Por conseguinte, é manifestamente uma empresa pública na aceção do artigo 2.o, alínea b), da Diretiva 2006/111/CE da Comissão (30). Uma vez que a OSE é uma empresa pública, os seus recursos constituem recursos estatais.

(113) Quanto à imputabilidade, o Tribunal de Justiça considerou ainda no acórdão Stardust Marine que o facto de o Estado ou uma entidade estatal ser o único ou o principal acionista de uma empresa não é suficiente para considerar que uma transferência de recursos por parte dessa empresa é imputável aos seus acionistas públicos (31). Segundo o Tribunal de Justiça, embora o Estado possa controlar uma empresa pública e exercer uma influência dominante sobre as suas operações, o exercício efetivo desse controlo num determinado caso não pode ser automaticamente presumido, uma vez que uma empresa pública pode agir com maior ou menor independência em função do grau de autonomia que lhe é deixado pelo Estado.

(114) A Comissão assinala que a anulação de dívidas será realizada pela OSE com base numa decisão ministerial conjunta que determina a anulação das dívidas da TRAINOSE pela empresa.

(115) Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que a anulação de dívidas implica a utilização de recursos estatais, que é decidida pelo Estado grego e imputável a este.

7.1.2.2. Vantagem económica

(116) Na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, uma vantagem é um benefício económico que uma empresa não teria obtido em condições normais de mercado, isto é, na ausência de intervenção do Estado (32). Apenas o efeito da medida sobre a empresa é relevante, não o sendo a causa nem o objetivo da intervenção estatal. (33)

(117) Neste caso, a Grécia irá anular dívidas diretamente relacionadas com as atividades ferroviárias da TRAINOSE no valor de 748,6 milhões de euros. Nenhum operador racional numa economia de mercado anularia um passivo desta envergadura sem qualquer retribuição. Ao libertar a TRAINOSE da obrigação legal de pagar juros e de, por fim, reembolsar esta dívida, a medida irá efetivamente atribuir à TRAINOSE fundos adicionais que podem ser utilizados nas suas operações comerciais e/ou investimentos e melhorar os seus indicadores financeiros o que, por sua vez, poderia eventualmente reduzir futuros custos de empréstimo e/ou melhorar o acesso ao financiamento do mercado. A anulação de dívidas é, pois, suscetível de conferir à TRAINOSE uma vantagem económica que, de outro modo, não estaria disponível em condições de mercado.

(118) A Grécia afirmou que a anulação das dívidas da TRAINOSE para com a OSE implica uma compensação pelo cumprimento da OSP.

(119) No que diz respeito à concessão de uma vantagem económica através de uma compensação pelos custos suportados com o cumprimento da OSP, o Tribunal esclareceu, no acórdão Altmark, que a concessão de uma vantagem pode ser excluída se estiverem preenchidas quatro condições cumulativas (34): a) Em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve estar efetivamente incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e tais obrigações devem estar claramente definidas; b) Em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente; c) Em terceiro lugar, a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos decorrentes do cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas relevantes, assim como um lucro razoável; d) Em quarto lugar, se a empresa responsável pelo cumprimento de obrigações de serviço público não for escolhida na sequência de um concurso público para selecionar um concorrente capaz de prestar os serviços referidos ao menor custo para a comunidade, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada com os meios necessários para cumprir as obrigações de serviço público, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em consideração as receitas relevantes e um lucro razoável pelo cumprimento das obrigações.

(120) A Comissão observa, em primeiro lugar, que a Grécia não lhe apresentou qualquer ato de atribuição relacionado com o período em análise (ou seja, de 2007 a 2010). O artigo 7.o da Lei grega 674/1970 refere apenas a possibilidade de um operador solicitar um acordo financeiro, quando lhe seja imposta a título obrigatório a exploração de novas rotas ou a manutenção da exploração de rotas existentes e daí resulte ou seja prolongada uma atividade deficitária. Além disso, nos termos do artigo 20.o da Lei grega 674/1970, qualquer perda resultante da obrigação de prestar serviços a um preço específico deve ser regida por um acordo financeiro. Nos termos do artigo 18.o da Lei grega 674/1970, esse acordo financeiro deve reger igualmente as relações financeiras entre o operador ferroviário (na altura, a OSE) e o Estado grego, e conter as condições da compensação que deve ser paga para cobrir eventuais perdas de exploração durante um período não superior a 13 anos a contar da ratificação desse acordo. Tal como confirmado pela Grécia, não foi assinado qualquer acordo deste tipo entre o operador e o Estado grego durante o período em análise. Daqui resulta que a TRAINOSE não tinha obrigações de serviço público claramente definidas para cumprir ou compensar durante o período em causa, entre 2007 e 2010. Por conseguinte, a medida 1 não preenche a primeira condição do acórdão Altmark.

(121) Em segundo lugar, mesmo se, de acordo com a Lei grega 2671/1998, o operador ferroviário (na altura ainda a OSE) tivesse sido incumbido do cumprimento de OSP e de explorar certas rotas a um determinado preço, as obrigações do Estado grego de compensar o operador ferroviário limitavam-se a até 31 de dezembro de 2007, tal como expressamente previsto no artigo 9.5 da Lei.

(122) Em terceiro lugar, a Comissão assinala que os parâmetros da compensação não foram previamente estabelecidos. A compensação prevista baseia-se exclusivamente num cálculo ex post baseado nas estimativas financeiras da TRAINOSE após a sua reestruturação. Assim, a Comissão conclui que os parâmetros com base nos quais a Grécia calculou a presumida subcompensação não foram previamente estabelecidos e que, por conseguinte, a medida 1 também não preenche a segunda condição do acórdão Altmark.

(123) Uma vez que o acórdão Altmark prevê que as quatro condições sejam preenchidas cumulativamente, não há motivos para que a Comissão avalie se as outras duas condições do acórdão Altmark se encontram preenchidas no caso em apreço.

(124) Conclui-se, por conseguinte, que a decisão da Grécia de anular os passivos da TRAINOSE confere a essa empresa uma vantagem económica, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

7.1.2.3. Seletividade

(125) Para se inserir no âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, uma medida estatal deve favorecer «certas empresas ou certas produções». Assim, apenas as medidas que favoreçam empresas e concedam uma vantagem de modo seletivo podem ser abrangidas pela noção de auxílio estatal. Uma vez que a anulação de dívidas beneficiará apenas a TRAINOSE e que não se encontra disponível para outras empresas gregas como parte de uma medida geral de política económica, é seletiva na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

7.1.2.4. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais

(126) A Comissão tem de apreciar se a medida em causa falseia ou ameaça falsear a concorrência e se é suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Pressupõe-se que existe uma distorção da concorrência na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, sempre que o Estado concede uma vantagem financeira a uma empresa num setor liberalizado em que existe, ou poderia existir, concorrência (35).

(127) Quando o auxílio concedido por um Estado-Membro reforça a posição de uma empresa em comparação com outras empresas concorrentes no mercado interno da União, deve considerar-se que aquela foi afetada por esse auxílio (36). Basta que o destinatário do auxílio esteja em concorrência com outras empresas em mercados abertos à concorrência (37).

(128) O mercado do transporte ferroviário de mercadorias da União começou por ser aberto à concorrência na rede transeuropeia de transporte ferroviário de mercadorias com o primeiro pacote ferroviário em 15 de março de 2003 (38). O segundo pacote ferroviário liberalizou todo o transporte internacional de mercadorias em 1 de janeiro de 2006 e o transporte nacional a partir de 1 de janeiro de 2007 (39). Contudo, diversos Estados-Membros tinham já liberalizado unilateralmente os seus mercados nacionais antes dessa data.

(129) No que se refere ao transporte de passageiros, o terceiro pacote ferroviário abriu o mercado dos serviços internacionais de transporte de passageiros a partir de 1 de janeiro de 2010 (40). Embora esta liberalização apenas diga respeito aos serviços internacionais, inclui as atividades dos beneficiários nessas linhas. Em qualquer caso, tal como afirmou o Tribunal de Justiça no acórdão Almark, o facto de uma empresa transportadora só operar num Estado-Membro não exclui a possibilidade de um auxílio poder distorcer o comércio intra-União (41). A este respeito, é de sublinhar que, a partir de 1995, vários Estados-Membros abriram unilateralmente os seus mercados de transporte ferroviário de passageiros e que qualquer vantagem concedida a uma empresa de transporte ferroviário num Estado-Membro pode reduzir a possibilidade de um concorrente de outro Estado-Membro operar nesse mercado geográfico.

(130) Neste caso, a TRAINOSE presta serviços em concorrência com outras empresas que prestam serviços de transporte no mercado interno e alguns destes serviços são transfronteiras. Por conseguinte, a vantagem económica seletiva concedida através da anulação de dívidas prevista a favor da TRAINOSE reforça a posição económica desta, uma vez que exime o operador ferroviário das dívidas contraídas no período compreendido entre 2007 e 2010. Isto fará com que a TRAINOSE preste serviços de transporte ferroviário no mercado interno sem suportar todos os custos operacionais ou de investimento relevantes do passado.

(131) A Comissão conclui que a medida falseia ou ameaça falsear a concorrência no mercado interno e é suscetível de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.

7.1.2.5. Conclusão

(132) À luz do que precede, a Comissão considera que a anulação de dívidas que a Grécia prevê conceder constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

7.1.3. Medida 2: Aumento de capital

7.1.3.1. Recursos estatais e imputabilidade ao Estado

(133) Tal como referido no considerando 109, para constituir um auxílio estatal, a medida em causa tem de ser financiada a partir de recursos estatais e a decisão de concessão da medida tem de ser imputável ao Estado.

(134) O aumento de capital foi diretamente financiado pelo orçamento do Estado grego e decidido pelo Comité Interministerial de Empresas e Organizações Públicas, um comité que representa as autoridades centrais gregas.

(135) Por conseguinte, o aumento de capital implicou a utilização de recursos estatais, tendo sido decidido pelo Estado grego e imputável a este.

7.1.3.2. Vantagem económica

(136) A Grécia afirmou que o aumento de capital não confere qualquer vantagem económica indevida à TRAINOSE, uma vez que um investidor privado numa situação semelhante à da Grécia teria escolhido continuar a investir na empresa, de modo a manter o investimento existente, em vez de tentar a liquidação da empresa. A Grécia esperava que o aumento de capital que conduziu à recuperação da TRAINOSE e na sequência do qual a empresa foi privatizada lhe permitisse recuperar a maior parte do seu investimento e evitar efeitos negativos sobre a OSE.

(137) Para determinar se o investimento da Grécia confere uma vantagem à TRAINOSE, é necessário apreciar se, em circunstâncias semelhantes, um investidor privado de dimensão comparável que agisse em condições normais de uma economia de mercado [princípio do operador numa economia de mercado («OEM»)] poderia ter sido levado a realizar o investimento em causa (42).

(138) A Grécia alegou que a sua decisão de injetar capital na TRAINOSE tinha como objetivo evitar o colapso do único operador ferroviário da Grécia e os efeitos indiretos negativos na economia grega enquanto tal.

(139) No entanto, o teste OEM deve ser aplicado independentemente de todas as considerações que apenas digam respeito ao papel de um Estado-Membro como autoridade pública (por exemplo, considerações de política social, regional ou setorial) (43). Por outras palavras, se uma intervenção estatal for motivada por razões de política pública (nomeadamente por motivos de desenvolvimento social ou regional que aumentem as perdas ou reduzam os lucros da empresa holding), o comportamento do Estado, embora racional numa perspetiva de política pública, pode, ao mesmo tempo, incluir considerações que habitualmente um operador numa economia de mercado não teria em conta, ou que até rejeitaria, se reduzirem o retorno esperado da empresa holding. Por conseguinte, a Comissão considera que, para efeitos do teste OEM do aumento de capital, é necessário não ter em conta os efeitos indiretos negativos para a economia grega ou o facto de a TRAINOSE ser o único operador ferroviário da Grécia.

(140) Por outro lado, a Grécia referiu que, em 2009, já estava prevista a reestruturação da TRAINOSE com vista à sua privatização e que, por conseguinte, seria de esperar um retorno aceitável do capital investido num prazo razoável. A Grécia sublinhou igualmente que um retorno transitório mais baixo seria aceitável para um investidor existente.

(141) A apreciação da conformidade de uma intervenção do Estado com as condições de mercado tem de ser feita numa base ex ante, tendo em conta as informações disponíveis no momento em que a intervenção foi decidida (44). De facto, qualquer operador prudente numa economia de mercado realizaria, normalmente, a sua própria apreciação ex ante da estratégia e das perspetivas financeiras de um projeto (45). Em contrapartida, não basta confiar em avaliações económicas ex post que impliquem uma conclusão, em retrospetiva, de que o investimento efetuado pelo Estado-Membro em causa foi efetivamente rentável (46).

(142) Uma avaliação económica com base numa metodologia de apreciação normalizada geralmente aceite (47) tem de se basear nos dados disponíveis objetivos, verificáveis e fiáveis (48), que devem ser suficientemente pormenorizados e refletir a situação económica no momento em que a operação foi decidida, tendo em conta o nível de risco e as expectativas futuras. Uma metodologia normalizada amplamente aceite para determinar o rendimento (anual) dos investimentos consiste em calcular a taxa interna de rentabilidade (TIR) (49). É ainda possível avaliar uma decisão de investimento em termos do seu valor atual líquido (VAL) (50), que produz resultados equivalentes à TIR na maioria dos casos.

(143) Antes de o Comité Interministerial de Empresas e Organizações Públicas ter decido injetar capital no valor de 60 milhões de euros em 2009, a Grécia não efetuou qualquer avaliação da rentabilidade do retorno esperado, quer através de uma das metodologias de apreciação normalizadas geralmente aceites, quer através de qualquer outra metodologia. Para apoiar a decisão de injetar capital na TRAINOSE, a Grécia não apresentou nenhuma prova objetiva que demonstrasse a rentabilidade futura para o acionista. Nenhum documento apresenta exemplos ou cálculos da rentabilidade do capital para o acionista da TRAINOSE ou um aumento do valor da participação no capital da Grécia após a injeção de capital. A Comissão observa que as previsões de ganhos e perdas da TRAINOSE mostram que se esperava que a empresa voltasse a ser rentável a partir de 2011. E mesmo a rentabilidade acumulada esperada até 2013 (14 milhões de euros) não é suficiente para compensar as perdas esperadas da TRAINOSE em 2011 (165 milhões de euros).

(144) Além disso, a Grécia não apreciou as perspetivas de privatização da TRAINOSE nem quantificou as receitas previstas da privatização. A Comissão observa que, no momento em que o aumento de capital foi decidido de forma irrevogável (ou seja, em 2009), podia haver apenas planos vagos para a privatização da empresa, mas ainda não tinha sido publicado qualquer mandato de privatização nem tinham sido apresentadas propostas vinculativas, e ainda não havia certezas quanto ao êxito da privatização. A TRAINOSE só foi integrada no programa de privatização da Grécia em 2010 (51), e a Grécia só decidiu proceder efetivamente à privatização da empresa em 2013 (52). No entanto, nenhum investidor apresentou uma oferta vinculativa e teve de ser lançado um novo processo de privatização em 2016, levando a uma privatização prevista para 2017.

(145) O facto de o organismo público em causa ter uma exposição económica prévia a uma empresa devia ser tomado em consideração ao determinar se uma operação está em conformidade com as condições de mercado (53). A exposição prévia deve ser considerada no contexto dos cenários contrafactuais para efeitos do teste OEM. Por exemplo, no caso de uma intervenção de capital próprio ou de dívida de uma empresa pública em dificuldade, o retorno esperado de um investimento desta natureza deve ser comparado com o retorno esperado no cenário contrafactual da liquidação da empresa. Caso a liquidação proporcione maiores lucros ou menores perdas, um operador prudente numa economia de mercado teria enveredado por essa opção (54).

(146) A Grécia não tinha avaliado antes do aumento de capital as perspetivas de receitas provenientes de uma hipotética liquidação da TRAINOSE. A Comissão observa que, em 31 de dezembro de 2008, o valor contabilístico dos ativos da TRAINOSE ascendia a 104 milhões de euros, enquanto o valor das suas dívidas era de 376 milhões de euros. Por conseguinte, seria improvável que a Grécia, enquanto acionista da TRAINOSE, num cenário hipotético de liquidação, pudesse beneficiar de qualquer retorno. Assim, como corolário, a Grécia não teria juridicamente qualquer outra responsabilidade para além da perda das suas ações, sem novos investimentos na empresa.

(147) Apesar da pressão social e política que resultaria de uma decisão que permitisse à TRAINOSE entrar em processo de liquidação, a Comissão mantém a sua posição de que os custos para um OEM numa situação semelhante seriam nulos, na medida em que o Estado grego é o único acionista da TRAINOSE. Nestas condições, o aumento de capital só poderia implicar uma perda para o Estado grego, que um OEM não teria aceitado.

(148) Por conseguinte, a Comissão considera que a decisão de aumentar o capital da TRAINOSE em 60 milhões de euros conferiu uma vantagem económica à TRAINOSE que esta não teria obtido em condições normais de mercado.

7.1.3.3. Seletividade

(149) O aumento de capital só beneficiou a TRAINOSE e não fazia parte de uma medida mais ampla da política económica geral à disposição das empresas gregas. Por conseguinte, é seletivo na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

7.1.3.4. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais

(150) Pelas razões expostas na secção 7.1.2.4, o aumento de capital falseou ou ameaçou falsear a concorrência no mercado interno e era suscetível de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.

7.1.3.5. Conclusão

(151) À luz do que precede, a Comissão considera que o aumento de capital de 60 milhões de euros realizado em 2009 constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

7.1.4. Medida 3: Subvenções anuais concedidas à TRAINOSE durante o período 2011-2013

7.1.4.1. Recursos estatais e imputabilidade ao Estado

(152) As subvenções anuais concedidas à TRAINOSE durante o período 2011-2013 foram concedidas diretamente do orçamento do Estado grego; por conseguinte, a medida implica a utilização de recursos estatais, tendo sido decidida pelo Estado e imputável a este.

7.1.4.2. Vantagem económica

(153) A Grécia afirmou que as subvenções anuais concedidas à TRAINOSE durante o período 2011-2013 implicam uma compensação pelo cumprimento de uma OSP.

(154) Segundo a orientação do Tribunal de Justiça no seu acórdão Altmark (55), a Comissão assinala que o contrato de OSP para o período compreendido entre 2011 e 2013 não foi adjudicado na sequência de um concurso público.

(155) Quando a OSP não é estabelecida com base num processo de concurso público, o nível de compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada com meios para cumprir as obrigações de serviço público, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as receitas obtidas e um lucro razoável pelo cumprimento das obrigações.

(156) A Comissão refere que, quando foi celebrado o contrato de OSP em 2011, a TRAINOSE enfrentava dificuldades financeiras e os seus custos não podiam ser considerados custos de uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada com os meios necessários para cumprir as obrigações de serviço público. A compensação pelas OSP de 2011 a 2013 baseou-se nas estimativas do plano de reestruturação da TRAINOSE sem qualquer avaliação contrafactual dos custos de uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada com os meios necessários para cumprir as obrigações de serviço público. Por conseguinte, a Comissão considera que este critério não foi respeitado.

(157) Uma vez que o acórdão Altmark prevê que as quatro condições sejam preenchidas cumulativamente, não há motivos para avaliar se as outras duas condições do acórdão Altmark se encontram preenchidas no caso em apreço.

(158) Por conseguinte, conclui-se que as subvenções concedidas à TRAINOSE no período compreendido entre 2011 e 2013 conferem uma vantagem económica à TRAINOSE, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

7.1.4.3. Seletividade

(159) As subvenções anuais do período 2011-2013 só foram colocadas à disposição da TRAINOSE e apenas beneficiaram esta empresa. Por conseguinte, são seletivas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

7.1.4.4. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais

(160) Pelas razões expostas na secção 7.1.2.4, as subvenções falsearam ou ameaçaram falsear a concorrência no mercado interno e eram suscetíveis de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.

7.1.4.5. Conclusão

(161) À luz do que precede, a Comissão considera que as subvenções anuais concedidas pela Grécia durante o período 2011-2013 constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

7.1.5. Medida 4: Transferência dos trabalhadores da TRAINOSE para outros empregadores do setor público

7.1.5.1. Recursos estatais e imputabilidade ao Estado

(162) O programa para a transferência dos trabalhadores da TRAINOSE decorre da Lei grega 3891/2010. Refere-se à transferência dos trabalhadores da TRAINOSE para outros empregadores do setor público, como ministérios ou municípios, que lhes pagam a remuneração através dos seus recursos públicos.

(163) Por conseguinte, a medida implica a utilização de recursos estatais, tendo sido decidida pelo Estado grego e imputável a este.

7.1.5.2. Vantagem económica

(164) Segundo a Grécia, a redução da mão-de-obra através da transferência de trabalhadores não confere qualquer vantagem à TRAINOSE, uma vez que deve ser considerada uma compensação única pela desvantagem estrutural que a TRAINOSE continua a suportar relativamente aos trabalhadores que permanecerem na empresa.

(165) Em alternativa, para a quantificar a possível vantagem resultante da transferência de trabalhadores, a Grécia apresentou um estudo elaborado por uma consultora. Segundo o estudo, a vantagem corresponde à diferença entre os «custos normais» de um RRV suportados por uma empresa privada e os custos de um RRV hipotético para os trabalhadores da TRAINOSE, que ascenderiam a 120 milhões de euros. No entanto, a Grécia alega que se devem deduzir dos custos do RRV hipotético os «custos anormais» suportados pela empresa resultantes do estatuto de quase funcionário público dos trabalhadores da TRAINOSE, tanto aqueles que foram transferidos como os 904 que permaneceram na empresa. Segundo a Grécia, a «verdadeira» vantagem da transferência dos trabalhadores ascende a 37 milhões de euros.

(166) A Comissão sublinha que sempre que a situação financeira de uma empresa melhorar como resultado da intervenção do Estado em condições diferentes das condições normais de mercado, existe uma vantagem (56). Neste sentido, não só a concessão de vantagens económicas positivas é relevante para a noção de auxílio estatal, como a atenuação de encargos económicos pode também constituir uma vantagem. Isto inclui qualquer redução dos encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa (57). É necessário avaliar se, na sequência da medida estatal, a situação financeira da empresa melhorou em comparação com a situação financeira em que estaria se a medida não tivesse sido adotada (58).

(167) Por conseguinte, há que apreciar se a transferência dos trabalhadores da TRAINOSE corresponde a uma atenuação de uma desvantagem estrutural que TRAINOSE continuaria a enfrentar, na ausência de uma medida específica.

(168) A Comissão observa que a TRAINOSE enfrentava uma situação de excesso de pessoal. Em condições normais de mercado, uma empresa teria que prever um RRV para promover a reforma do seu pessoal. No entanto, tal como alegado pela Grécia, a TRAINOSE não dispunha de fundos para um regime deste tipo e, por conseguinte, o Estado grego instituiu o regime de transferência de trabalhadores para outros empregadores do setor público.

(169) Do mesmo modo, não se pode aceitar o argumento de que a medida não confere uma vantagem à TRAINOSE porque serve como compensação por uma determinada desvantagem que esta empresa herdou das obrigações de anteriores convenções coletivas de trabalho. A transferência dos trabalhadores da TRAINOSE teve como efeito reduzir os custos de pessoal que a TRAINOSE teria de pagar e que constituem custos normais de uma empresa, mesmo se esses custos resultavam do estatuto especial dos trabalhadores da TRAINOSE e eram mais elevados do que os dos trabalhadores que não beneficiavam de um estatuto semelhante (59).

(170) Por outro lado, as vantagens financeiras da TRAINOSE resultantes dos custos de pessoal mais baixos decorrentes da transferência de alguns dos seus trabalhadores para outros empregadores do setor público não podem ser comparadas com as alegadas desvantagens decorrentes do estatuto de quase funcionário público dos trabalhadores da TRAINOSE ao abrigo das convenções coletivas.

(171) Para responder aos argumentos invocados pela Grécia sobre as alegadas desvantagens causadas pelo estatuto de quase funcionário público dos trabalhadores da TRAINOSE, podem ser formuladas três considerações. Em primeiro lugar, após a total abertura do mercado ferroviário grego à concorrência, a TRAINOSE empregava, e continua a empregar, pessoal formado e competente, sem o qual não conseguiria manter a sua posição de mercado. Em segundo lugar, como observado pela Grécia, ao abrigo da nova convenção coletiva de trabalho foram revogados muitos benefícios dos trabalhadores da TRAINOSE e foram tomadas medidas para reduzir os custos do pessoal existente para a TRAINOSE. Em terceiro lugar, não existem atualmente outros operadores ferroviários a exercer atividades na Grécia, e a comparação geral levada a cabo pela Grécia com outros trabalhadores do setor privado com uma experiência profissional semelhante não pode ser considerada um parâmetro válido, tendo em consideração a especificidade do pessoal da TRAINOSE.

(172) Tendo em conta o que precede, os custos relacionados com os benefícios decorrentes da legislação anterior parecem constituir custos normais suportados por qualquer empresa. Por conseguinte, a atenuação desses custos através da transferência de trabalhadores favorece a TRAINOSE na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

7.1.5.3. Seletividade

(173) A transferência de trabalhadores só beneficiou a TRAINOSE. Por conseguinte, é seletiva na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

7.1.5.4. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais

(174) Pelas razões expostas na secção 7.1.2.4, a transferência de trabalhadores falseou ou ameaçou falsear a concorrência no mercado interno e era suscetível de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.

7.1.5.5. Conclusão

(175) À luz do que precede, a Comissão considera que a transferência dos trabalhadores da TRAINOSE para outros empregadores do setor público entre 2011 e 2013 constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

7.1.6. Medida 5: ANS entre a TRAINOSE e a OSE

7.1.6.1. Vantagem económica

(176) Tal como indicado na secção 3.5.5 da decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas sobre se os ANS entre a TRAINOSE e a OSE foram celebrados em condições de mercado.

(177) Em resposta à decisão de início do procedimento, a Grécia forneceu esclarecimentos adicionais sobre o método através do qual foram fixadas as tarifas dos serviços especificados nos vários ANS entre a TRAINOSE e a OSE. Tal como indicado no considerando 72, a Grécia afirmou que, em conformidade com as recomendações da Troica, os ANS foram celebrados em condições de mercado e que, por conseguinte, não conferiam qualquer vantagem económica à TRAINOSE.

(178) Por conseguinte, há que analisar se as condições dos ANS celebrados entre a TRAINOSE e a OSE proporcionaram uma vantagem económica à TRAINOSE, que não estaria à disposição da TRAINOSE em condições normais de mercado (60). Para o efeito, a Comissão tem de apreciar se um hipotético operador numa economia de mercado («OEM»), numa situação semelhante à OSE, tendo em conta as informações disponíveis, bem como as condições de mercado prevalecentes na altura e quaisquer evoluções previsíveis, teria celebrado os ANS em causa nas mesmas condições (61).

(179) Os ANS não foram celebrados na sequência de um concurso competitivo, transparente, não discriminatório e incondicional, que teria fornecido provas diretas e específicas do cumprimento das condições de mercado. A Troica recomendou que os ANS fossem celebrados para formalizar as relações comerciais já existentes com a OSE que era, na altura, não apenas o gestor da infraestrutura, mas também o fornecedor do material circulante e o prestador dos serviços de manutenção, formação do pessoal, escritórios e autocarros à TRAINOSE. Na altura em que foram celebrados os ANS, a TRAINOSE era o único operador ferroviário da Grécia. A TRAINOSE também dependia de muitos dos serviços que prestava a OSE.

(180) O facto de os ANS não terem sido celebrados na sequência de um concurso não significa que não cumpram as condições de mercado (62). Na ausência de concurso, a conformidade dos ANS com as condições de mercado pode ser apreciada à luz das condições ao abrigo das quais foram realizadas operações comparáveis por operadores privados comparáveis em situações comparáveis (avaliação comparativa), ou através de outros métodos de avaliação (63).

(181) Para identificar uma referência adequada, é necessário prestar especial atenção ao tipo de operador em causa, ao tipo de transação em causa e ao mercado ou mercados em causa. O calendário das operações é também particularmente relevante sempre que tiverem ocorrido desenvolvimentos económicos significativos. Se for caso disso, pode ser necessário ajustar as referências de mercado disponíveis de acordo com as características específicas da operação do Estado (64). Muitas vezes, a avaliação comparativa não determina um valor de referência exato, mas estabelece, antes, uma série de valores possíveis através da apreciação de um conjunto de operações comparáveis.

a) ANS sobre a manutenção do material circulante

(182) A Comissão observa que o preço da prestação dos serviços de manutenção do material circulante tinha sido fixado com base nos custos do equipamento e das peças sobressalentes, nos custos do pessoal de manutenção e nos custos administrativos pertinentes. Assim, o preço fixado no ANS abrangia todos os custos relacionados com a prestação dos serviços de manutenção pela OSE, incluindo até uma contribuição para os custos administrativos pertinentes.

(183) O principal indutor de custos da prestação de serviços de manutenção é o custo do pessoal de manutenção. A AMEL, a empresa responsável pelas operações do metropolitano de Atenas até 2010, era a única empresa grega comparável à OSE, considerando a natureza dos serviços prestados e o ambiente de mercado prevalecente. Antes da celebração do ANS, a OSE pagava ao seu pessoal de manutenção um salário médio de [25 000-50 000] euros por ano, equivalente a [20-40] euros por hora. A Comissão observa que o salário anual dos técnicos de manutenção da AMEL variava, na altura da celebração do ANS, entre [25 000-50 000] euros e [25 000-50 000] euros, consoante a experiência e os anos de trabalho na empresa, o que representava um salário médio anual dos técnicos de manutenção da AMEL de [25 000-50 000] euros. Por conseguinte, o salário médio do pessoal de manutenção da OSE era comparável ao salário dos técnicos de manutenção da AMEL.

(184) A Comissão assinala que, na sequência da entrada em vigor da Lei 3899/2010, os custos do pessoal de manutenção da OSE voltaram a diminuir em [0-5] euros por hora, enquanto o acordo com TRAINOSE não foi ajustado. Por conseguinte, o lucro da OSE aumentou de [0-5] euros por hora de manutenção, contribuindo ainda mais para que a OSE recebesse uma margem de lucro determinada pelo mercado de [0-10]%.

(185) A Comissão assinala igualmente que o ANS foi celebrado por um período de dois anos, prorrogável por mais um ano. O ANS também incluía sanções por atrasos na entrega do material circulante e pelo atraso de pagamento, o que indica que o ANS foi decidido tendo em conta os interesses comerciais das partes e não parece constituir um meio camuflado para utilizar a OSE como veículo para conferir à TRAINOSE uma vantagem indevida acima das condições de mercado.

(186) Tendo em conta o que precede, pode considerar-se que o ANS sobre a manutenção do material circulante teria sido celebrado por um hipotético OEM e que, por conseguinte, não conferiu uma vantagem económica indevida à TRAINOSE.

b) ANS sobre o aluguer de material circulante

(187) A Comissão assinala que as despesas com o aluguer de material circulante previstas no ANS se baseiam na depreciação anual e nos custos de financiamento desse material circulante. Assim, o fator de depreciação reflete um financiamento diversificado e correspondia a […] do valor financiado através de recursos próprios da empresa, e a […] do valor financiado através de empréstimos.

(188) A Comissão observa que o fator de depreciação cumpre na íntegra todas as normas de contabilidade por especialização dos exercícios das sociedades anónimas gregas, e que as demonstrações financeiras da OSE foram auditadas anualmente por um auditor externo certificado. Além disso, uma vez que as demonstrações financeiras da OSE se basearam nas IFRS, o valor do material circulante que consta do registo de ativos da OSE corresponde ao seu valor de mercado.

(189) Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que o ANS sobre o aluguer de material circulante foi celebrado em condições de mercado e que, por conseguinte, não confere qualquer vantagem económica indevida à TRAINOSE.

c) ANS sobre a formação do pessoal

(190) A Comissão observa que, antes de celebrar o ANS sobre a formação do pessoal, a TRAINOSE tentou comparar os custos de formação por hora cobrados por outros prestadores de formação na Grécia. Uma vez que a OSE é o único prestador de formação técnica para os condutores de comboios e sobre outros aspetos relacionados com o setor ferroviário, esta comparação dos custos de formação do pessoal não foi direta.

(191) Tal como indicado no considerando 79, foram escolhidos para a comparação o LAEK e o IEKEM TEE, uma vez que prestam serviços relacionados com a formação. Os custos de formação por hora variam entre [0-20] euros e [20-40] euros no caso da formação ministrada pelo LAEK, e entre [0-15] euros e [50-70] euros no caso da formação oferecida pelo IEKEM TEE.

(192) A Comissão considera que os custos de formação negociados entre a TRAINOSE e a OSE foram fixados no intervalo de preços do mercado e que, por conseguinte, o ANS sobre a formação do pessoal foi celebrado em condições de mercado e não confere qualquer vantagem indevida à TRAINOSE. O custo da formação depende do número total de horas de formação ministradas durante o programa de formação, do número de alunos que participam no programa de formação [pelo menos cinco (5) pessoas], e do custo médio horário do programa de formação por participante, consoante o número de participantes por programa de formação, do seguinte modo: Número de participantes Custo médio por hora em euros 5 ≤ X ≤ 10 [20-40] 10 ≤ X ≤ 15 [20-40] 15 < X [0-20]

d) ANS sobre o arrendamento de escritórios

(193) A renda mensal fixada no ANS celebrado em 2011 sobre o arrendamento de escritórios foi estabelecida com base num relatório de um avaliador imobiliário independente, elaborado em finais de 2005 e ajustado pela GAIAOSE para ter em conta o estado atual do edifício e das áreas circundantes, bem como as condições de mercado prevalecentes.

(194) No final de 2005, o valor estimado do arrendamento dos escritórios ascendia a [10-20] euros por m2. O edifício em que se encontram os escritórios foi construído em 1975 e não cumpre as normas de infraestruturas de escritórios modernas, tendo em conta que não possui espaços abertos e tem uma percentagem muito elevada (30 %) de zonas comuns. O próprio edifício encontra-se num estado de reparação medíocre, ao mesmo tempo que nos últimos anos as suas áreas circundantes se deterioraram, tendo inclusivamente aumentado a atividade criminosa.

(195) A Comissão observa que, na altura da celebração do ANS sobre o arrendamento de escritórios, a procura do arrendamento de espaços para escritórios diminuiu em até 30 % entre o final de 2005 e fevereiro de 2011, devido à crise económica emergente, que deu origem a uma redução das rendas. Isto é confirmado pelo relatório de mercado de um avaliador privado independente, o Eurobank Properties Services, que fixou as rendas de mercado de edifícios com características semelhantes na zona em que se encontravam os escritórios num intervalo entre 11 euros e 14 euros por m2 em julho de 2010, o que representa uma redução de 20 % em comparação com 2009.

(196) Tendo em conta os fatores mencionados nos considerandos 193 e 194, a renda mensal foi atualizada de [10-20] euros por m2 em 2005 para [0-10] euros por m2 em 2011. Esta atualização levou a uma redução de [20-40] %, que corresponde aproximadamente à redução dos preços nessa zona e ao estado do edifício arrendado (65). Para além do pagamento da renda de base, a TRAINOSE estava obrigada a suportar todos os custos relacionados com os escritórios, como a manutenção, a energia, os impostos e direitos, etc.

(197) Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que o ANS sobre o arrendamento de escritórios foi celebrado em condições de mercado e que não confere qualquer vantagem económica indevida à TRAINOSE.

e) ANS sobre o aluguer de autocarros

(198) A Comissão observa que as despesas de locação de autocarros e de outros veículos fixadas no ANS pertinente se basearam no valor de mercado de cada um dos veículos em 1 de janeiro de 2001, ajustado pela depreciação anual. O valor de mercado dos veículos e a sua depreciação anual foram calculados pelos fornecedores destes veículos.

(199) Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que o ANS sobre o aluguer de autocarros foi celebrado em condições de mercado e que, por conseguinte, não confere qualquer vantagem económica indevida à TRAINOSE.

f) Conclusão

(200) À luz do que precede, a Comissão conclui que os ANS não conferiram qualquer vantagem económica indevida à TRAINOSE.

(201) Tendo em conta que as condições necessárias para determinar a existência de um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, são cumulativas, o não cumprimento de qualquer uma delas é decisivo. Por conseguinte, não é necessário apreciar se a medida 5 cumpre as outras condições previstas no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(202) Assim, a Comissão conclui que a medida 5 não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

7.2. Legalidade do auxílio

(203) Nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, os Estados-Membros devem informar a Comissão dos projetos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios e não podem pôr em execução as medidas projetadas antes de o procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado ter sido o