Relatório Especial n.o 8/99

sobre as fianças e garantias previstas pelo Código Aduaneiro Comunitário para protecção da cobrança dos recursos próprios tradicionais, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo do artigo 248.o CE)

(2000/C 70/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Síntese

Uma parte significativa dos 14100 milhões de ecus de recursos próprios tradicionais (essencialmente direitos aduaneiros) cobrados em 1998 pelas administrações aduaneiras dos Estados-Membros em nome da Comunidade estará coberta por qualquer forma de fiança ou garantia antes de finalmente ser colocada à disposição da Comissão.

Este sistema de fianças e garantias previsto pela legislação comunitária tem como objectivo facilitar as trocas comerciais, dando aos operadores a possibilidade de diferir o pagamento de dívidas aduaneiras já vencidas e de suspender direitos potenciais que incidam sobre mercadorias sujeitas a determinados regimes aduaneiros. As fianças ou garantias são obrigatórias em alguns casos e facultativas em outros.

Quando o incumprimento dos procedimentos relativos às fianças e garantias leva a que não sejam cobradas as receitas aduaneiras devidas à Comunidade, os Estados-Membros devem pagar contribuições adicionais calculadas com base no seu PNB. A receita global é idêntica mas o ónus é repartido de forma diferente pelos contribuintes dos Estados-Membros.

O presente relatório coloca questões sobre as responsabilidades dos Estados-Membros relativamente a quatro casos em que as disposições nacionais relativas aos procedimentos de gestão das fianças e garantias não respeitam as disposições da regulamentação comunitária. Neste âmbito, as autoridades nacionais competentes não asseguraram plenamente a protecção dos interesses financeiros da Comunidade.

O relatório procura igualmente averiguar se a regulamentação é adequada para proteger os recursos da Comunidade e suficientemente clara e inequívoca para garantir a sua aplicação uniforme em todos os Estados-Membros, solicitando à Comissão que utilize os seus poderes para resolver as insuficiências e ambiguidades constatadas.

A incapacidade das autoridades aduaneiras de, em determinadas circunstâncias, controlarem as contas relativas a pagamentos diferidos dos operadores que recorrem aos procedimentos simplificados pode, por vezes, levar a que estes operadores utilizem um crédito excessivo e não garantido.

Podem por vezes verificar-se atrasos na cobrança das receitas comunitárias quando as autoridades aduaneiras não efectuam um acompanhamento atempado de casos de dívidas aduaneiras que se encontram suspensas até serem entregues os documentos comprovativos ou de casos em que os operadores ou os importadores conservam de forma permanente mercadorias que foram objecto de uma importação temporária no território aduaneiro comunitário.

Embora se tenham verificado melhorias indiscutíveis, o regime de trânsito, que desde há muito é considerado um domínio de elevado risco das alfândegas comunitárias, continua a apresentar deficiências evidentes.

Em determinados Estados-Membros, as disposições relativas ao estabelecimento e ao controlo das garantias globais, bem como a aplicação destas disposições, não são inteiramente fiáveis. Em certos Estados-Membros é demasiado fácil obter a dispensa de garantia. O facto de o documento administrativo único não exigir que sejam dadas informações sobre a natureza e o valor das mercadorias impede as autoridades aduaneiras de controlarem de forma eficaz as operações de trânsito comunitário. Finalmente, a cooperação entre as autoridades aduaneiras em matéria de controlo das operações de trânsito não apuradas continua a ser inadequada.

Em três Estados-Membros as disposições aplicáveis aos recursos previstas pela legislação nacional permitem que muitos operadores contornem os procedimentos administrativos de recurso estipulados pela regulamentação aduaneira comunitária. Desta forma, estes operadores conseguem evitar a constituição de uma garantia, o que pode pôr em risco os recursos próprios comunitários.

Uma disposição do principal regulamento aplicável à contabilização dos recursos próprios, que exige que as dívidas cobertas por uma garantia sejam colocadas à disposição da Comunidade quando são apuradas (ou seja, quando são identificadas e não quando são cobradas) é habitualmente infringida pelos Estados-Membros, que preferem aguardar que as dívidas sejam cobradas.

Dívidas aduaneiras que deveriam estar cobertas por garantias no âmbito do regime de trânsito ficaram pendentes durante vários anos devido a deficiências do sistema de seguro subscrito no âmbito da Convenção Aduaneira relativa ao Transporte Internacional de Mercadorias a coberto das cadernetas TIR (Convenção TIR).

Finalmente, o relatório salienta a necessidade de a Comissão e os Estados-Membros chegarem a um acordo sobre a elaboração e aplicação de legislação harmonizada e solicita à Comissão que, se necessário, utilize os seus poderes de iniciativa para propor as melhorias necessárias.

Introdução

1. Nos termos da Decisão 94/728/CE, Euratom do Conselho, de 31 de Outubro de 1994, o orçamento comunitário é parcialmente financiado pelos direitos aduaneiros e pelos direitos agrícolas, designados por recursos próprios tradicionais. Em 1998, o seu montante líquido elevou-se a 14100 milhões de ecus, ou seja aproximadamente 16,9 % do total dos recursos próprios previstos no orçamento. As autoridades aduaneiras dos Estados-Membros efectuam a cobrança destas receitas com base no Código Aduaneiro Comunitário(1) e em conformidade com as disposições do Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989(2).

2. As dívidas aduaneiras definitivas são constituídas principalmente durante a "introdução em livre prática" de mercadorias importadas na Comunidade que sejam objecto destes direitos.

3. Para facilitar o comércio, a legislação aduaneira comunitária prevê que a cobrança de direitos seja suspensa sempre que sejam aplicados procedimentos aduaneiros a mercadorias colocadas sob controlo aduaneiro directo. Os procedimentos mais significativos são a colocação em entreposto aduaneiro, o aperfeiçoamento activo, a importação temporária e o regime de trânsito.

4. A cobrança dos direitos pode igualmente ser suspensa ou diferida quando as mercadorias importadas são transportadas no território aduaneiro comunitário ao abrigo de um regime de trânsito aprovado; caso seja apresentado um recurso contra uma decisão das autoridades aduaneiras; para permitir a realização de pagamentos periódicos; para facilitar a circulação temporária de mercadorias; e quando não existam documentos comprovativos que justifiquem a aplicação de direitos reduzidos ou nulos à data do desalfandegamento das mercadorias.

5. Para proteger os interesses financeiros da Comunidade e garantir que os recursos próprios apurados são cobrados em tempo oportuno foram introduzidas na legislação aduaneira comunitária disposições respeitantes às fianças e garantias(3). Embora não existam estatísticas fiáveis, o Tribunal verificou que uma parte substancial do montante de 14100 milhões de ecus de recursos próprios tradicionais inscritos nas contas da Comunidade em 1998 terá estado coberta por uma garantia, pelo menos uma vez, antes de ser colocada à disposição. As garantias cobrem igualmente uma percentagem não quantificada de dívidas potenciais no âmbito dos procedimentos aduaneiros suspensivos.

6. As dívidas aduaneiras devem ser inscritas na contabilidade de cada Estado-Membro (de aqui em diante designada por contabilidade "A") e colocadas à disposição da Comissão. No entanto, as dívidas não cobertas por garantias ou cobertas por garantias mas que sejam objecto de recurso devem ser inscritas numa contabilidade separada (de aqui em diante designada por contabilidade "B"). Assim que os direitos comunitários inscritos na contabilidade "B" são regularizados, devem ser transferidos para a contabilidade "A" no prazo previsto. O balanço consolidado da Comunidade Europeia para 1998 indica que o volume das dívidas inscritas na contabilidade "B" se eleva a 1739 milhões de ecus (contra 1362 milhões de ecus em 1997). Este saldo inclui as dívidas não cobertas por uma garantia resultantes de fraudes e irregularidades, bem como dívidas cobertas por uma garantia que sejam objecto de recurso.

Disposições da regulamentação comunitária

Garantias obrigatórias

7. Nos termos da regulamentação comunitária é obrigatória a constituição de garantias nos seguintes casos:

- quando as mercadorias importadas são introduzidas em livre prática na Comunidade beneficiando do diferimento do pagamento dos direitos em questão(4),

- quando mercadorias que deveriam estar sujeitas aos direitos aduaneiros circulam no território aduaneiro ao abrigo de um regime de trânsito(5),

- quando as mercadorias são importadas temporariamente na Comunidade(6),

- quando o declarante quer beneficiar de uma taxa de direitos aduaneiros reduzida ou nula e não dispõe, à data da declaração, de todos os documentos comprovativos necessários mas pretende, mesmo assim, que as mercadorias sejam imediatamente introduzidas em livre circulação (declarações incompletas)(7),

- quando o declarante pretende interpor recurso de uma decisão das autoridades aduaneiras e obter a suspensão da execução da referida decisão, sempre que esta dê origem à aplicação de direitos de importação ou de exportação(8).

Garantias facultativas

8. A regulamentação prevê igualmente que as autoridades aduaneiras possam exigir a constituição de garantias nos seguintes casos:

- quando o operador beneficia de um regime suspensivo como o regime de entreposto aduaneiro(9), o regime de aperfeiçoamento activo(10) ou a transformação sob controlo aduaneiro(11),

- quando as mercadorias aguardam que lhes seja atribuído um destino aduaneiro e são colocadas em depósito temporário(12),

- quando se trata de mercadorias importadas que beneficiem de um tratamento tarifário favorável devido à sua utilização final declarada(13).

Determinação do montante da garantia

9. Quando a constituição de uma garantia é obrigatória o montante da mesma será fixado pelas autoridades aduaneiras num nível igual ao montante exacto da dívida aduaneira, se esse montante puder ser fixado de forma precisa, ou ao montante mais elevado, calculado pelas autoridades aduaneiras(14), das dívidas aduaneiras constituídas ou susceptíveis de se constituírem. São aplicadas disposições particulares no âmbito do regime de trânsito. Quando a constituição de garantias é facultativa, as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros determinam o respectivo montante com base na avaliação de um número de critérios financeiros e outros relativos a cada declarante.

Âmbito e objectivos da auditoria

10. A auditoria do Tribunal incidiu essencialmente sobre a gestão das fianças e garantias por parte das autoridades aduaneiras dos Estados-Membros, bem como sobre os regimes aduaneiros mais significativos que implicam a constituição de fianças ou garantias para protecção dos interesses financeiros da Comunidade. A auditoria abrangeu igualmente as medidas de cobrança de que as autoridades aduaneiras dispõem quando as fianças ou garantias se revelam insuficientes ou inadequadas.

11. Os principais objectivos da auditoria consistiram em avaliar em que medida os Estados-Membros respeitavam as disposições regulamentares e de que forma essas disposições e as práticas adoptadas para sua aplicação dão resposta aos riscos com que as autoridades aduaneiras se deparam na cobrança dos recursos próprios da Comunidade. A auditoria foi realizada em oito Estados-Membros, mais exactamente Bélgica, Alemanha, Espanha, França, Itália, Países Baixos, Áustria e Reino Unido, que no conjunto representam cerca de 90 % do total dos recursos próprios tradicionais colocados à disposição da Comissão em 1998.

Constatações de auditoria

Diferimento do pagamento dos direitos

12. Em conformidade com o n.o 1 do artigo 74.o e com o artigo 192.o do Código Aduaneiro Comunitário(15), quando a aceitação de uma declaração aduaneira implicar a constituição de uma dívida aduaneira, as mercadorias em questão só podem receber a autorização de saída quando o declarante pagar os direitos de importação ou constituir uma garantia pela dívida correspondente. Nos termos do Código Aduaneiro Comunitário um declarante só pode ser autorizado a diferir o pagamento caso constitua uma garantia correspondente ao montante da dívida aduaneira em questão. De uma maneira geral, o diferimento está sujeito ao compromisso por parte do operador de não ultrapassar os limites autorizados.

13. Em quatro dos Estados-Membros visitados, os procedimentos em vigor não são de molde a garantir o cumprimento das disposições referidas no ponto 12, como os seguintes exemplos ilustram:

- as autoridades aduaneiras de dois destes Estados-Membros não podem confirmar ou verificar o cumprimento destas disposições quando a introdução em livre prática das mercadorias ocorre no âmbito de um procedimento simplificado de declaração periódica, uma vez que não recebem informações sobre as mercadorias sujeitas a este procedimento antes do início do mês seguinte. O Tribunal constatou um caso em que o operador introduzira mercadorias em livre prática no âmbito deste procedimento e em que os direitos aduaneiros ultrapassavam a garantia fornecida num factor de 10,5,

- num outro Estado-Membro, os procedimentos nacionais, que dão aos operadores a possibilidade de desalfandegarem as mercadorias em qualquer estância aduaneira através de um sistema de certificados de autorização, nem sempre permite controlar as dívidas aduaneiras que ultrapassam os limites autorizados, uma vez que as informações relativas ao desalfandegamento são enviadas para um serviço central de pagamentos diferidos e a verificação só é efectuada alguns dias após o desalfandegamento das mercadorias. Além disso, um sistema contabilístico informatizado recentemente instalado não permite inscrever na contabilidade "A" as dívidas aduaneiras parcialmente cobertas por uma garantia, nem colocá-las à disposição da Comissão segundo o procedimento adequado. Como consequência, quando uma garantia é insuficiente para cobrir a totalidade de uma dívida aduaneira, não é colocada à disposição qualquer parte dessa dívida até que o montante total seja cobrado.

14. Em circunstâncias normais, quando as autoridades aduaneiras, ao controlarem os casos de diferimento, constatam que os operadores estão quase a exceder os limites que lhe foram atribuídos, solicitam aos operadores que aumentem a garantia ou que efectuem um pagamento antes de lhes concederem a autorização de saída das mercadorias. Sabe-se que as autoridades aduaneiras não podem controlar de forma eficaz o cumprimento das disposições aplicáveis às garantias em todas as circunstâncias, devido a deficiências dos seus sistemas e procedimentos operacionais. Para evitar que os operadores sejam prejudicados, poderá ser necessário aplicar sistematicamente as disposições do n.o 1 do artigo 232.o do Código Aduaneiro Comunitário, referentes à aplicação de um juro compensatório em caso de pagamento tardio de dívidas aduaneiras que ultrapassem os limites autorizados.

Importação temporária de mercadorias

15. Podem dar entrada no território aduaneiro comunitário mercadorias importadas para nele serem apresentadas e examinadas ou por quaisquer outros motivos temporários, com isenção de direitos aduaneiros. A regulamentação aduaneira comunitária(16) prevê um prazo máximo de 24 meses durante o qual as mercadorias podem beneficiar deste regime. No entanto, com o acordo dos interessados, as autoridades aduaneiras podem fixar prazos mais curtos. Em circunstâncias excepcionais o prazo máximo pode ser prorrogado. Na prática, é normalmente concedido o prazo máximo de 24 meses. Esta possibilidade pode ser utilizada mediante a constituição de uma garantia equivalente ao montante dos direitos em causa - na prática, é muitas vezes solicitado aos operadores que efectuem um depósito em numerário. O Tribunal efectuou as seguintes constatações:

- numa determinada jurisdição, um grande operador que frequentemente utiliza o regime de importação temporária tinha, à data da auditoria, 470 declarações de importação temporária por apurar ao fim de dois anos. O Tribunal verificou que as autoridades aduaneiras muitas vezes encerram o regime de importação temporária contabilizando como direitos aduaneiros a garantia constituída em numerário no termo do período máximo autorizado. Não é possível determinar se, e em que medida, os recursos próprios em causa nestes casos deveriam ter sido colocados à disposição da Comissão mais cedo, caso tivesse sido aplicado um processo eficaz de análise para determinar a data real de constituição da dívida comunitária,

- numa outra jurisdição, o Tribunal constatou que, numa das estâncias aduaneiras visitadas, fora constituída uma garantia de apenas 10 % dos direitos aduaneiros potenciais relativos a mercadorias colocadas sob o regime de importação temporária. O Tribunal tem conhecimento de que a percentagem fixada varia consoante as estâncias aduaneiras e as circunstâncias, contudo, quando as mercadorias se destinam a serem utilizadas em qualquer outro Estado-Membro, essa percentagem deve corresponder a 100 % dos direitos aduaneiros. No entanto, sempre que a regulamentação aduaneira preveja a constituição obrigatória de uma garantia, como sucede no caso da importação temporária de mercadorias, o nível dessa garantia deverá ser, no mínimo, equivalente ao montante dos direitos em causa(17).

16. As autoridades aduaneiras dos Estados-Membros devem tratar o prazo de dois anos previsto para a importação temporária como tal e reconhecer que a falta de um controlo rigoroso das mercadorias entradas na Comunidade ao abrigo deste regime pode provocar grandes atrasos no recebimento por parte da Comunidade dos direitos em causa. A fim de proteger devidamente os interesses financeiros da Comunidade, a Comissão deve garantir que os Estados-Membros aplicam correctamente os procedimentos de controlo destinados a identificar, em tempo oportuno, as declarações respeitantes a importações temporárias que se encontrem por apurar após o prazo concedido pelas autoridades aduaneiras e, o mais tardar, 24 meses após a declaração inicial.

Declarações incompletas(18)

17. De acordo com a regulamentação comunitária(19), as autoridades aduaneiras podem conceder um prazo de um mês aos operadores para que estes apresentem elementos ou documentos comprovativos em falta respeitantes à declaração aduaneira. Quando os documentos em falta justifiquem que o declarante possa beneficiar de direitos de importação reduzidos ou nulos, as autoridades aduaneiras podem prorrogar até três meses o prazo para apresentação dos documentos. No entanto, elas devem exigir uma garantia que cubra a diferença entre a totalidade dos direitos e os direitos reduzidos ou nulos solicitados. Quando os documentos ou os elementos em falta não são comunicados no termo do prazo estipulado, o montante da garantia constituída será imediatamente inscrito na contabilidade "A".

18. Em três Estados-Membros, o Tribunal constatou casos em que o período máximo autorizado já expirara, sem que os procedimentos em vigor tivessem dado origem à inscrição da totalidade dos direitos cobertos por uma garantia na contabilidade "A", que permitisse a sua colocação à disposição da Comissão em tempo oportuno.

19. Uma vez que a regulamentação comunitária aplicável às chamadas declarações incompletas é bastante clara, o Tribunal considera que o atraso na inscrição dos direitos em causa na contabilidade "A" é da responsabilidade das administrações dos Estados-Membros e não dos operadores em questão. Neste caso poderá igualmente ser apropriada a utilização de um procedimento de draubaque.

Trânsito

20. O Código Aduaneiro Comunitário(20) prevê um regime de trânsito externo que permite a circulação de um ponto a outro do território aduaneiro da Comunidade de:

- mercadorias não comunitárias, sem que fiquem sujeitas a direitos de importação e a outras imposições, bem como a medidas de política comercial,

- mercadorias comunitárias que sejam objecto de uma medida comunitária que exija a sua exportação para países terceiros e em relação às quais sejam cumpridas as correspondentes formalidades aduaneiras de exportação.

Os movimentos mais significativos são efectuados no âmbito do regime de trânsito comunitário externo e ao abrigo de uma caderneta TIR emitida nos termos da Convenção TIR(21).

Controlo e adequação das garantias globais

21. Nos termos das disposições de aplicação do Código Aduaneiro Comunitário, os operadores que utilizam o regime de trânsito devem fornecer uma das três garantias previstas - individual para uma série de mercadorias sensíveis catalogadas; forfetária para os utilizadores ocasionais do regime; global para os utilizadores habituais que correspondem a determinados critérios. O artigo 361.o das disposições de aplicação do Código Aduaneiro Comunitário prevê um procedimento de avaliação da garantia global que deve ser prestada pelos operadores. Segundo este procedimento, o montante da garantia será fixado com base nas operações de trânsito de uma semana. Este montante deve ser analisado e se necessário registado anualmente pelas autoridades aduaneiras, que devem utilizar as informações obtidas junto das estâncias aduaneiras de partida na realização dessa análise. No entanto, dado que ainda não existem procedimentos que permitam obter essas informações das estâncias de partida de outros Estados-Membros, o Tribunal considera que é necessário utilizar a documentação comercial e contabilística do operador para alcançar resultados representativos(22).

22. O Tribunal constatou que as disposições relativas a essas análises eram inadequadas em determinados Estados-Membros, como os exemplos seguintes comprovam:

- em dois Estados-Membros, as autoridades aduaneiras utilizaram dados fornecidos por operadores sujeitos ao regime de trânsito que cobriam apenas um período de referência em relação ao conjunto das actividades do ano. Embora as autoridades aduaneiras em questão considerassem que os períodos de referência eram representativos, não foi possível confirmar que os períodos seleccionados fossem característicos das actividades dos operadores e, por conseguinte, que as garantias globais fossem adequadas,

- num outro Estado-Membro, o Tribunal verificou que durante cinco anos não fora efectuada qualquer análise das garantias,

- embora essas análises tenham sido efectuadas em cinco Estados-Membros, a sua frequência e o método utilizado não respeitam as disposições da regulamentação comunitária. Por exemplo:

- num Estado-Membro, está em funcionamento um sistema de análise informatizado que, no entanto, não permite confirmar se o montante da garantia continua a ser suficiente, uma vez que, à semelhança dos sistemas de outros Estados-Membros, não tem acesso a informações relativas a operações de trânsito iniciadas em outros Estados-Membros (ver ponto 21),

- num outro Estado-Membro, as análises eram apenas efectuadas de dois em dois anos, enquanto que, numa estância aduaneira do terceiro Estado-Membro, só foram efectuadas análises por amostragem em 1996 e 1997,

- no quarto Estado-Membro são efectuadas análises com regularidade mas os montantes das garantias globais sugeridos pelos operadores em determinados casos analisados pelo Tribunal foram aceites pelos serviços aduaneiros sem qualquer referência ou verificação das informações contidas na documentação comercial ou contabilística dos operadores,

- finalmente, as autoridades aduaneiras de dois Estados-Membros não dispõem de um serviço central de trânsito. Daí resulta que as diferentes estâncias aduaneiras que emitem certificados de trânsito não podem controlar as operações de trânsito efectuadas ao abrigo desses certificados junto de outras estâncias de partida. Por conseguinte, as autoridades nacionais não podem verificar se as garantias globais existentes são adequadas às operações que têm início na sua própria jurisdição.

23. O Tribunal identificou uma operação de trânsito na qual a introdução ilegal de cigarros na Comunidade levou a que fosse solicitado o pagamento de direitos aduaneiros num montante de aproximadamente 2,8 milhões de ecus. A garantia global, constituída junto das autoridades aduaneiras de um país terceiro ao abrigo do regime de trânsito comum, elevava-se a cerca de 200000 ecus. As autoridades do Estado contratante devem verificar se o montante das garantias que aceitam é adequado. No caso em questão, a garantia era insuficiente e já fora utilizada na sua totalidade com pedidos anteriores.

24. Este caso ilustra uma lacuna significativa das disposições respeitantes às garantias globais que prejudica a protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Nos termos do artigo 360.o das disposições de aplicação do Código Aduaneiro Comunitário, as autoridades aduaneiras podem emitir vários exemplares do certificado de garantia, podendo cada um deles ser utilizado até ao limite da garantia, independentemente da estância de partida no território aduaneiro. Este facto, bem como o atraso no apuramento das operações de trânsito existentes, leva a que dívidas que se considera estarem cobertas por uma garantia possam ser largamente superiores à mesma. Daí resulta inevitavelmente que, quando a operação de trânsito não é bem sucedida e caso o operador não pague as suas dívidas, o fiador só é responsável por dívidas até ao limite fixado.

Dispensa de garantia global para operações de trânsito

25. Nos termos do Código Aduaneiro Comunitário(23), os Estados-Membros podem conceder uma dispensa da garantia global desde que o operador preencha as seguintes condições:

- esteja estabelecido no Estado-Membro onde a dispensa de garantia é concedida,

- utilize de forma não ocasional o regime de trânsito comunitário,

- tenha uma situação financeira que lhe permita respeitar os seus compromissos,

- não tenha cometido qualquer infracção grave à legislação aduaneira e fiscal,

- se tenha comprometido a pagar, quando lhe for feito o primeiro pedido escrito pelas autoridades aduaneiras, as somas reclamadas a título das operações de trânsito comunitário efectuadas.

26. A regulamentação comunitária(24) prevê que a dispensa de garantia não deve ser concedida no que se refere ao trânsito de mercadorias com um valor superior a 100000 ecus.

27. O Tribunal verificou que em vários Estados-Membros eram concedidas dispensas de garantia e em dois casos não lhe foi possível confirmar que as respectivas autoridades aduaneiras aplicavam procedimentos formais para verificar a situação financeira dos requerentes da dispensa de garantia.

28. O Tribunal não pôde confirmar a existência de procedimentos destinados a controlar o respeito da disposição que prevê que a circulação de mercadorias com um valor superior a 100000 ecus não deve ser objecto de uma dispensa de garantia. O facto de o documento administrativo único (DAU) utilizado para efeitos de trânsito não incluir informações sobre o valor das mercadorias nem o número da tarifa aduaneira não permite um controlo efectivo desta disposição por parte dos Estados-Membros. Além disso, impede igualmente as autoridades aduaneiras de avaliarem o risco inerente às operações de trânsito individuais e de garantirem a adequação das garantias constituídas.

29. Uma vez que os Estados-Membros tendem a inscrever na contabilidade "B" todas as dívidas resultantes de operações de trânsito não apuradas, o Tribunal interroga-se se os compromissos exigidos para a concessão da dispensa de garantia não representam "autogarantias" e se as dívidas correspondentes não deveriam ser consideradas dívidas cobertas por uma garantia, nos termos do Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89 do Conselho, devendo portanto ser imediatamente colocadas à disposição da Comissão.

30. Ao analisar operações de trânsito pendentes num determinado Estado-Membro, o Tribunal constatou quatro casos nos quais as autoridades aduaneiras tinham verificado a existência de dívidas de recursos próprios de operadores aos quais tinham sido concedidas dispensas de garantia. À data de realização da auditoria, nenhum pagamento fora ainda recebido em qualquer destes casos e os montantes constatados como devidos não tinham sido colocados à disposição da Comissão. É óbvio que a dispensa de garantia deve ser concedida apenas aos operadores envolvidos em operações de trânsito que tenham manifestado a intenção de respeitar as disposições do regime de trânsito. O Tribunal verifica que recentemente foram apresentadas propostas(25) no sentido de que a concessão da dispensa de garantia seja condição de uma elevada fiabilidade dos operadores, tanto no que se refere à utilização do regime de trânsito como à sua cooperação com as autoridades aduaneiras.

Notificação ao fiador de dívidas potenciais no âmbito do regime de trânsito

31. A regulamentação aduaneira comunitária(26) prevê que o fiador fica desonerado das obrigações respeitantes a dívidas relativas a operações de trânsito não apuradas quando não tenha sido avisado da dívida potencial num prazo de 12 meses a contar da data de registo da operação. O Tribunal assinalou 10 casos, que constam da contabilidade "B", nos quais a administração aduaneira não notificou os fiadores nos prazos previstos da existência de dívidas potenciais num montante de aproximadamente 200000 ecus relativas às garantias constituídas. Uma outra autoridade aduaneira não exigiu ao fiador o pagamento de uma dívida constituída de cerca de 330000 ecus, inscrita na contabilidade "B", relativa a uma operação de trânsito não apurada coberta por uma garantia, dado considerar que, embora tivesse notificado o fiador nos prazos previstos, não determinara o montante da dívida em tempo oportuno.

32. O Tribunal considera que os recursos próprios em questão deveriam ter sido inscritos na contabilidade "A" e colocados à disposição da Comissão, uma vez que os montantes estavam cobertos por uma garantia e não tinham sido contestados nos prazos previstos. Em consequência deste erro ou lacuna da parte das autoridades aduaneiras, os Estados-Membros em questão devem assumir as consequências financeiras e colocar à disposição os direitos apurados imediatamente, quer as dívidas possam vir a ser recuperadas pelos devedores ou pelos fiadores ou não. A Comissão deverá cobrar juros que compensem a colocação à disposição tardia dos montantes pagos resultante da prática administrativa acima referida.

Assistência mútua

33. O Regulamento (CE) n.o 515/97 do Conselho(27) relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros e à colaboração entre estas e a Comissão, constitui um importante instrumento comunitário de luta contra a fraude no âmbito da união aduaneira e da política agrícola comum. Este regulamento afirma "que uma colaboração eficaz neste domínio é susceptível de reforçar, nomeadamente, a protecção dos interesses financeiros da Comunidade".

34. Durante a sua auditoria, o Tribunal analisou a aplicação dos procedimentos de assistência mútua em matéria de trânsito, tendo verificado, num caso que envolvia quatro Estados-Membros, que apenas foram cobrados 99707 ecus de uma dívida num montante total de 645557 ecus em consequência de atrasos aparentes no envio dos pedidos de pagamento, de insuficiência da garantia ou da inexactidão do nome do fiador.

35. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1994(28), o Tribunal apresentou observações sobre a insuficiência da cooperação e do acompanhamento efectuados pelos Estados-Membros e pela Comissão na aplicação dos regulamentos relativos à assistência mútua. Em relatórios anteriores o Tribunal comentara igualmente que o mercado único se tornara uma realidade para os operadores - em particular para aqueles que pretendiam evitar o pagamento dos direitos e imposições - enquanto que para os serviços da Comunidade este mercado parecia continuar limitado pelas fronteiras nacionais.

TIR (Transporte internacional de mercadorias por via rodoviária)

36. O n.o 2 do artigo 91.o do Código Aduaneiro Comunitário(29) prevê, entre outros aspectos, que a circulação de mercadorias não comunitárias pode ser efectuada, sob determinadas condições, ao abrigo da Convenção TIR, de 14 de Novembro de 1975, mediante a utilização de cadernetas TIR. Nestes casos, associações-garante autorizadas constituem-se como fiadores até um limite de 50000 dólares por caderneta TIR (consoante o Estado-Membro em questão), libertando assim o operador da necessidade de constituir uma garantia de trânsito específica.

37. As associações-garante são sempre empresas de transporte rodoviário de diferentes países, tanto da Comunidade como de países terceiros. A convenção estipula que a associação em questão deve responsabilizar-se por dívidas resultantes da não quitação de uma caderneta TIR em qualquer Estado no qual as mercadorias sejam transportadas, mesmo que o titular da caderneta tenha contrato com uma associação que esteja registada e tenha actividades num outro Estado.

38. Através da União Internacional dos Transportes Rodoviários (International Road Transport Union - IRU), as associações-garante criaram um sistema de seguros destinado a cobrir eventuais dívidas que possam resultar da emissão de cadernetas prevista pela convenção. Durante a auditoria efectuada em alguns Estados-Membros e na Comissão, o Tribunal tomou conhecimento de dificuldades respeitantes a estas apólices de seguros. O grupo de companhias de seguros que subscrevia as eventuais dívidas da IRU, recusou-se a honrar os seus compromissos devido à amplitude das dívidas decorrentes das relações comerciais entre os países da Europa Central e Oriental e a Comunidade. A maior parte destas dívidas surgiram num determinado Estado-Membro devido à sua proximidade com estes países.

39. Segundo as regras comunitárias, o Estado-Membro responsável pela cobrança de direitos em caso de não quitação da caderneta TIR é aquele no qual as mercadorias se encontravam pela última vez ou o Estado onde deram entrada na Comunidade quando o seu paradeiro não é conhecido. Devido à sua localização geográfica específica, um determinado Estado-Membro regista um número desproporcionado de operações de trânsito não apuradas.

40. O Tribunal tomou conhecimento, através de um relatório interno da Comissão relativo a uma auditoria efectuada no referido Estado-Membro, que as autoridades nacionais tinham efectuado um acordo com uma das associações-garante no sentido de não exigir o pagamento previsto pela convenção e que estava a decorrer uma arbitragem.

41. A regulamentação comunitária(30) prevê que os direitos apurados relativos a recursos próprios não cobrados mas cobertos por uma garantia deverão ser colocados à disposição da Comissão no primeiro dia útil seguinte ao dia 19 do segundo mês após aquele em que a dívida tenha sido apurada. O Tribunal perguntou às autoridades nacionais qual era, neste caso, o fundamento jurídico para a não colocação à disposição dos montantes na data prevista.

42. O Tribunal constatou que foram retirados os pedidos de pagamento de direitos aduaneiros efectuados a uma associação-garante quando se verificou que, por erro, esses pedidos foram dirigidos ao fiador antes de ter sido apresentado um pedido de pagamento ao responsável principal. Desta forma, já não é possível intentar qualquer processo contra o fiador relativamente a estas dívidas. Os direitos em questão não foram colocados à disposição da Comissão, embora não tenham sido cobrados em consequência de um erro das autoridades aduaneiras. A Comissão deverá tomar medidas para cobrar estes direitos, bem como os respectivos juros de mora.

43. A Convenção TIR é parte integrante do sistema comunitário destinado a facilitar a circulação de mercadorias no território comunitário. O Tribunal considera que as dificuldades que dão origem à não cobrança de montantes consideráveis de direitos aduaneiros e outras imposições no âmbito destas operações TIR resultam da inexistência de um sistema de controlo eficaz para todos os regimes de trânsito de mercadorias. No caso em questão, o controlo consiste não apenas na supervisão dos montantes das garantias e da fiabilidade dos fiadores mas também no apuramento em tempo oportuno das operações efectuadas.

Recursos

44. O artigo 244.o do Código Aduaneiro Comunitário permite que as autoridades aduaneiras suspendam a execução de uma decisão contestada que poderia dar origem a uma dívida aduaneira desde que exista ou seja constituída uma garantia para essa dívida. Contudo, essa garantia pode não ser exigida quando possa suscitar graves dificuldades de natureza económica ou social para o devedor. Os seguintes casos são exemplo dessa circunstância:

- no caso de uma determinada autoridade aduaneira, ao analisar a contabilidade "B", o Tribunal constatou que pedidos de pagamento de recursos próprios, num montante de 10737 129 ecus, relativos a operações TIR não apuradas continuavam por cobrar em Novembro de 1998. O detentor da caderneta TIR interpôs recurso contra estes pedidos, que foi aceite para julgamento com suspensão da execução da decisão, sem que tenha sido exigida a constituição de uma garantia. Em Dezembro de 1998 o recurso foi recusado por falta de fundamento,

- em três outros Estados-Membros, as disposições da legislação nacional permitem que muitos operadores contornem o procedimento administrativo de recurso previsto pelo artigo 244.o do Código Aduaneiro Comunitário. Ao abrigo da legislação nacional, os operadores podem evitar a obrigação de constituírem uma garantia, interpondo os seus recursos directamente nos tribunais competentes dos respectivos Estados-Membros.

45. A Comissão deverá efectuar uma análise das disposições das legislações nacionais relativas às garantias em caso de recurso, de forma a determinar em que medida essas legislações não são compatíveis com as disposições do Código Aduaneiro Comunitário.

Casos em que não existe qualquer garantia

46. No ponto 25 do presente relatório o Tribunal efectuou observações sobre as responsabilidades dos Estados-Membros nos casos em que as dívidas aduaneiras não podem ser cobradas e em que o responsável principal em questão obteve uma dispensa de garantia ao abrigo do regime de trânsito.

47. Existem outras circunstâncias nas quais não é necessária qualquer garantia mesmo que exista uma dívida de recursos próprios, a saber:

- o artigo 189.o do Código Aduaneiro Comunitário estipula que não é exigida qualquer garantia quando o devedor ou a pessoa susceptível de vir a sê-lo é uma administração pública,

- o artigo 94.o do Código Aduaneiro Comunitário prevê, entre outros aspectos, que não é exigida qualquer garantia para operações de trânsito efectuadas pelas companhias de caminho-de-ferro dos Estados-Membros.

48. No que se refere às disposições do artigo 189.o, verificam-se inúmeras situações nos Estados-Membros em que a definição de administração pública, na interpretação que lhe é dada pelas autoridades aduaneiras, está longe de ser uniforme. Em relação a um número significativo de agências e serviços públicos independentes não é certo que os Estados-Membros garantam as respectivas dívidas. Quanto às disposições do artigo 94.o, é de salientar que em diversos Estados-Membros as companhias de caminho-de-ferro são actualmente empresas privadas.

49. Quando as autoridades aduaneiras decidem não exigir uma garantia facultativa, essas decisões baseiam-se na sua avaliação da fiabilidade dos responsáveis principais em questão e implicam que os Estados-Membros assumam a responsabilidade pelas dívidas aduaneiras resultantes de casos de não cobrança.

50. Os únicos casos em que a regulamentação aduaneira comunitária não obriga as autoridades aduaneiras a exigirem a constituição de uma garantia dizem respeito aos pedidos de pagamento da dívida aduaneira após o desalfandegamento das mercadorias. Em qualquer outra circunstância, as autoridades aduaneiras avaliam ou devem avaliar o eventual risco de não cobrança da dívida. Segundo o Tribunal, as disposições do n.o 2 do artigo 17.o do Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89 do Conselho tratam este problema de uma forma suficientemente clara. Compete à Comissão exercer as suas funções de supervisão, garantindo que os Estados-Membros só exercem as prerrogativas que lhe são concedidas por este artigo "por motivos de força maior" ou "quando se verificar que lhes é absolutamente impossível proceder à cobrança por motivos alheios à sua vontade". O Tribunal considera que o facto de não se efectuar uma avaliação correcta do risco de não cobrança das dívidas aduaneiras não constitui uma razão para a não colocação à disposição dos recursos próprios, nos termos daquele artigo.

Colocação à disposição da Comissão de direitos apurados cobertos por uma garantia

51. O n.o 2 do artigo 6.o do Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89 do Conselho prevê as seguintes disposições no que se refere à colocação à disposição dos recursos próprios da Comunidade:

a) Sob reserva do disposto na alínea b) do presente número, os direitos apurados nos termos do artigo 2.o serão lançados na contabilidade o mais tardar no primeiro dia útil seguinte ao dia 19 do segundo mês após aquele em que o direito tiver sido apurado (contabilidade "A");

b) Os direitos apurados e não inscritos na contabilidade referida na alínea a) por ainda não terem sido cobrados, nem ter sido fornecida qualquer caução, serão lançados numa contabilidade separada, no prazo previsto na alínea a). Os Estados-Membros podem proceder do mesmo modo nos casos em que os direitos apurados e cobertos por garantias sejam objecto de contestação e possam vir a sofrer variações na sequência de eventuais diferendos (contabilidade "B").

52. Estas disposições nem sempre são respeitadas nos Estados-Membros, pelo que muitas vezes os direitos da Comunidade não são colocados à disposição da Comissão em tempo oportuno, como os seguintes exemplos demonstram:

- em muitos Estados-Membros, as dívidas aduaneiras cobertas por uma garantia mas ainda não cobradas e que não tenham sido contestadas são indevidamente inscritas na contabilidade "B" até à data da sua cobrança, sendo nessa altura transferidas para a contabilidade "A",

- num destes Estados-Membros, a administração argumentou que os Estados-Membros não podem saber se a dívida foi aceite enquanto esta não é comunicada ao operador interessado. Assim, é lógico que possam ter a possibilidade de inscrever o montante das dívidas na contabilidade "B", já que não sabem se os direitos foram contestados. Além disso, nos termos da legislação nacional, o não pagamento dentro dos prazos previstos constitui prova suficiente de contestação da dívida,

- num outro Estado-Membro, a administração afirma que a legislação comunitária não permite a transferência de montantes da contabilidade "A" para a contabilidade "B" e que, por conseguinte, é inadequado inscrever na contabilidade "A" dívidas que possam ser contestadas,

- embora as autoridades aduaneiras de um determinado Estado-Membro admitam que a regulamentação exige a inscrição imediata dos direitos na contabilidade "A", o Tribunal constata que, na prática, quando as dívidas aduaneiras são cobertas parcialmente por uma garantia, a totalidade do montante é inscrita na contabilidade "B",

- finalmente num outro Estado-Membro, as instruções nacionais que regem a contabilização de dívidas não cobradas, cobertas por garantias globais no âmbito do regime comunitário de trânsito e do regime TIR, estipulam que essas dívidas devem ser consideradas como não estando cobertas por uma garantia para efeitos de aplicação das disposições do Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89 do Conselho. Este ponto de vista é apoiado por dois outros Estados-Membros, que consideram que, como no momento em que é apurada uma dívida de trânsito, não é possível confirmar que a garantia global não foi esgotada por pedidos anteriores, é conveniente inscrever o montante na contabilidade "B" enquanto se aguarda a respectiva cobrança.

53. O presente relatório refere determinados casos em que os Estados-Membros não colocaram à disposição, após o seu apuramento, recursos próprios cobertos total ou parcialmente por uma garantia e que, aparentemente, não tenham sido contestados pelos operadores em questão. O Tribunal expressa a sua preocupação pelo facto de:

- embora, por várias vezes, tenha comunicado esta ocorrência no passado,

e

- embora os serviços da Comissão tenham igualmente chamado a atenção dos Estados-Membros para este problema em anos anteriores,

não ter sido encontrada qualquer solução significativa que garanta que a Comunidade recebe em tempo oportuno os recursos a que tem direito. Este aspecto é tanto mais importante, já que, na sua reunião de 24 e 25 de Março de 1999 em Berlim(31), o Conselho Europeu acordou que o montante deduzido pelos Estados-Membros para efeitos de despesas de cobrança(32) seria aumentado de 10 % para 25 % a partir de 2001.

Conclusão

54. O presente relatório assinala determinadas situações em que os procedimentos aplicados pelos Estados-Membros na gestão das fianças e garantias não são coerentes com as disposições da regulamentação aduaneira comunitária ou são pura e simplesmente ineficazes (ver, por exemplo, os pontos 13 e 14). É bem claro que compete às autoridades aduaneiras dos Estados-Membros corrigir estas deficiências. No entanto, a Comissão deve igualmente exercer as suas competências para pôr em prática as melhorias necessárias. Sempre que as insuficiências e as ambiguidades da legislação não permitam garantir uma aplicação coerente da regulamentação aduaneira, a Comissão tem a possibilidade de abordar esses problemas com os Estados-Membros no âmbito do Comité do Código Aduaneiro, procurando encontrar as soluções adequadas através do diálogo. Quando estes problemas não são resolvidos a este nível, a Comissão dispõe então do poder de iniciativa para propor as melhorias necessárias, embora o sucesso da sua aplicação dependa da vontade do Conselho e do Parlamento de aprová-las, bem como da capacidade dos Estados-Membros de tomarem as medidas necessárias no terreno.

55. O objectivo do Tribunal consistia em avaliar a adequação dos procedimentos. As principais conclusões são as seguintes:

a) Deverá ser cobrado um juro compensatório aos operadores que utilizem efectivamente um crédito não autorizado nos seus diferimentos, de forma a garantir um tratamento equitativo de todos os operadores (ver ponto 14);

b) Da mesma forma, a aplicação de um procedimento de draubaque para declarações incompletas permitirá garantir que a Comissão e os Estados-Membros recebam os direitos aduaneiros em tempo oportuno e reduzir o nível actual de controlo exigido pelos diferentes regime (ver ponto 19);

c) No que se refere ao regime de trânsito comunitário:

- o objectivo da garantia global e a sua eficácia enquanto instrumento financeiro destinado a proteger as receitas da Comunidade são comprometidos por determinadas deficiências do regime,

- tendo em conta o nível das operações de trânsito não apuradas constatado durante a auditoria, o Tribunal interroga-se se, no âmbito da garantia global, não é dada mais importância às mercadorias que ao operador. O regime em vigor permite ao operador optar pela utilização de múltiplos certificados de garantia, podendo cada um deles ser utilizado até ao limite da garantia, o que a torna praticamente ineficaz num grande número de operações (ver ponto 24),

- até aqui, a prioridade dada ao controlo dos níveis de garantia estabelecidos para os operadores tem sido insuficiente mas há indícios de melhorias - para ser eficaz o processo de controlo deve formalmente incluir uma análise dos documentos contabilísticos e comerciais do operador (ver pontos 21 - 24);

- para facilitar a sua análise e alertar as autoridades aduaneiras para riscos potenciais relacionados com mercadorias de elevado valor, as indicações mínimas do documento administrativo único devem ser revistas de forma a incluir o valor das remessas bem como o número da tarifa aduaneira (ver ponto 28),

- a dispensa de garantia só deverá ser concedida a operadores cuja fiabilidade e situação financeira sejam devidamente reconhecidas. A avaliação da fiabilidade deve ser efectuada e documentada de forma rigorosa. Em caso de dispensa de garantia, não deverá ser necessário limitar o valor das remessas a 100000 ecus - disposição que na prática não é aplicável (ver pontos 27 - 30);

d) Tendo em conta o montante significativo dos direitos aduaneiros por pagar, a Comissão deverá tomar medidas que lhe permitam resolver rapidamente os problemas referidos a nível da utilização das cadernetas TIR (ver pontos 36 - 43);

e) O relatório põe em evidência divergências a nível dos Estados-Membros sobre a noção de dívida garantida e sobre os elementos que indicam que essa dívida foi contestada. A Comissão deve rever as disposições regulamentares de forma a torná-las mais claras, aconselhar os serviços de contabilidade dos Estados-Membros ou ainda emitir novas instruções (ver pontos 51 - 52);

f) O estatuto de dívida manifestamente coberta por uma garantia global no âmbito do regime de trânsito deve ser clarificado, uma vez que as autoridades aduaneiras se encontram claramente numa situação pouco invejável em que não podem garantir que uma determinada remessa do regime de trânsito está efectivamente coberta por uma garantia (ver ponto 52);

g) A Comissão deverá analisar em que medida a legislação dos Estados-Membros respeitante aos recursos é compatível com a legislação comunitária. Actualmente as autoridades aduaneiras (nos termos do artigo 244.o do Código Aduaneiro Comunitário) podem dispensar a sua constituição em casos de elevado risco - sempre que o operador possa ficar numa situação económica difícil. No entanto, se a legislação nacional permite que os operadores contornem o procedimento de recurso previsto pelo Código Aduaneiro Comunitário, as disposições nacionais relevantes deverão ser reexaminadas, uma vez que este desvio da legislação comunitária não protege os interesses financeiros da Comunidade (ver ponto 44).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 16 de Dezembro de 1999.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 302 de 19.10.1992, p. 1).

(2) Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (JO L 155 de 7.6.1989, p. 1).

(3) As garantias podem ter diversas formas: depósitos em numerário, entrega de mercadorias como penhor, letras de câmbio, direitos sobre a propriedade, etc., enquanto que a fiança constitui um compromisso específico assumido pelo fiador de pagar quando tal lhe for solicitado.

(4) Artigos 224.o e seguintes do Regulamento (CEE) n.o 2913/92.

(5) Artigo 94.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92.

(6) Artigo 88.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 e artigo 700.o do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 253 de 11.10.1993 p. 1).

(7) Artigo 257.o do Regulamento (CEE) n.o 2454/93.

(8) Artigo 244.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92.

(9) Artigos 104.o e seguintes do Regulamento (CEE) n.o 2913/92.

(10) Artigo 88.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92.

(11) Artigo 88.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92.

(12) Artigo 51.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92.

(13) Artigo 82.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário.

(14) Artigo 192.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário.

(15) Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho.

(16) Artigo 140.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário.

(17) Artigo 192.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário.

(18) Quando o declarante deseja beneficiar de um direito aduaneiro reduzido ou nulo, não dispondo de todos os documentos comprovativos necessários no momento da declaração, mas pretende, contudo, que as mercadorias sejam colocadas em livre prática imediatamente, apresenta uma declaração incompleta.

(19) Artigo 256.o do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário.

(20) Artigo 91.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário.

(21) Convenção Aduaneira relativa ao Transporte Internacional de Mercadorias ao abrigo de cadernetas TIR (Convenção TIR) (JO L 252 de 14.9.1978, p. 2).

(22) Artigo 361.o do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário.

(23) Artigo 95.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário.

(24) Artigo 95.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário.

(25) Parecer da Comissão nos termos do n.o 2, alínea d) do artigo 189.oB do Tratado CE sobre a alteração do Parlamento Europeu à posição comum do Conselho respeitante à proposta de regulamento (CE) do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 2913/92 que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (Trânsito), COM(1999) 0047 final.

(26) Artigo 374.o do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário.

(27) Regulamento (CE) n.o 515/97 do Conselho, de 13 de Março de 1997, relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros e à colaboração entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar a correcta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola (JO L 82 de 22.3.1997, p. 1).

(28) JO C 303 de 14.11.1995, p. 25.

(29) Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário.

(30) Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89 da Comissão, de 29 de Maio de 1989, relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades.

(31) Conselho Europeu de 24 e 25 de Março de 1999, conclusões da Presidência. Comunicado de Imprensa: Bruxelas (25.3.1999) - N.o SN 100 (Imprensa).

(32) Artigo 10.o do Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades.

Respostas da Comissão

Síntese

O relatório especial do Tribunal de Contas relativo às cauções e garantias refere-se à aplicação das disposições comunitárias em matéria de garantia. Para esse efeito, foi analisada a aplicação dos três modos de garantia: a garantia obrigatória que cobre dívidas (aduaneiras) contraídas, nomeadamente, no caso de diferimento de pagamento relativamente a mercadorias que beneficiaram da autorização de saída, a garantia condicional que pode ser obrigatória, parcial ou facultativa e que cobre dívidas susceptíveis de serem contraídas (o relatório visa, nomeadamente, o tratamento das garantias no âmbito de certos regimes aduaneiros como o trânsito externo e a admissão temporária, bem como nos casos de recurso administrativo ou judicial). Por último, o relatório analisa a aplicação das disposições em matéria de dispensa de garantia. De entre as suas observações, o Tribunal emite críticas sobre a forma como oito Estados-Membros aplicam as disposições comunitárias em matéria de garantia e sobre as consequências contabilísticas que daí podem resultar. Mais em especial, foram sublinhados os problemas ligados à aplicação do regime de trânsito TIR.

Quanto ao fundo, a Comissão partilha das referidas críticas que confirmam, aliás, os resultados dos seus próprios controlos, cujas acções de acompanhamento se encontram já bastante avançadas, incluindo, num caso, diligências para iniciar o processo por infracção previsto no artigo 226.o do Tratado. A Comissão, consciente do problema referente ao regime do trânsito externo, adoptou medidas tendentes a sanar esta questão, tanto no domínio legislativo e operacional, bem como mediante a criação de um sistema informático cuja conclusão está prevista para o ano 2003. Do mesmo modo, a Comissão partilha da opinião do Tribunal sobre a necessidade de garantir a conformidade das disposições nacionais com o direito comunitário em relação à prestação de garantia no caso de recurso (artigo 244.o do Código Aduaneiro Comunitário). Por último, no âmbito de uma garantia para diferimento de pago, a Comissão está disposta a estudar as sugestões do Tribunal em relação à aplicação de juros compensatórios em certos casos de superação do limiar da garantia.

No entanto, a Comissão não partilha da opinião do Tribunal em relação a uma utilização mais ampla do procedimento de reembolso previsto pela legislação comunitária no caso de declarações incompletas. Com efeito, a Comissão considera que o benefício que poderia ser retirado de uma utilização sistemática desse sistema, comparado com o custo que representaria, não se encontra demonstrado a priori.

Constatações de auditoria

Diferimento do pagamento dos direitos

13. A Comissão considera que qualquer dívida contraída que é objecto de um diferimento de pago e, por conseguinte, devendo estar coberta por uma garantia a 100 %, deve ser contabilizada e, na ausência de contestação, deve ser colocada à disposição nos prazos fixados. As anomalias assinaladas pelo Tribunal são objecto das acções de acompanhamento adequadas por parte da Comissão. Se daí resultarem consequências financeiras, a Comissão tomará as medidas que se impõem; no caso da Alemanha, os montantes devidos já foram reclamados.

14. Os Estados-Membros devem tomar as medidas adequadas para a aplicação da regulamentação comunitária em matéria de diferimento de pagamento; será enviada aos Estados-Membros uma nota a recordar este ponto. A Comissão está disposta a estudar a sugestão do Tribunal no sentido de se aplicar o disposto no n.o 1, alínea b), do artigo 232.o do Código Aduaneiro Comunitário, igualmente nos casos de superação da garantia concedida para diferimento de pagamento, desde que esteja em risco a cobrança das somas devidas.

Importação temporária de mercadorias

15. Relativamente aos casos assinalados pelo Tribunal, a Comissão está a analisar as respostas dos Estados-Membros em causa. Após análise, tomará posição e, eventualmente, as acções de correcção necessárias.

16. A Comissão considera que compete aos Estados-Membros assegurar uma aplicação correcta da regulamentação comunitária e assumir a responsabilidade resultante de deficiências eventuais da sua parte na aplicação desta regulamentação. Será enviada aos Estados-Membros em questão uma nota a recordar este ponto.

Declarações incompletas

18. Para os casos citados pelo Tribunal relativos à Bélgica e a Espanha, resulta das acções de acompanhamento já tomadas pela Comissão que as consequências financeiras são negligenciáveis. No caso do Reino Unido, a Comissão, após análise da resposta do Estado-Membro em questão, iniciará as acções de acompanhamento necessárias, se for caso disso.

19. A Comissão partilha da opinião do Tribunal relativa à responsabilidade dos Estados-Membros no sentido de verificarem a boa aplicação das disposições comunitárias em matéria de declarações incompletas. O sistema de reembolso, a que o Tribunal faz referência, está já previsto pela legislação comunitária, na medida em que seja solicitado pelo declarante. Com efeito, em conformidade com o artigo 257.o do Código Aduaneiro Comunitário, o declarante pode solicitar que se tome em consideração o montante máximo dos direitos a que as mercadorias poderiam estar sujeitas e pedir um reembolso após apresentação do documento em falta. Contudo, a Comissão considera que uma utilização sistemática deste procedimento corre o risco de originar uma relação custo/benefício desfavorável, nomeadamente em termos de gestão contabilística.

Trânsito

Controlo e adequação das garantias globais

22. A Comissão partilha das preocupações do Tribunal em relação às deficiências constatadas na aplicação das disposições relativas à garantia global. Considera igualmente que a fixação do nível da garantia deve ter em conta a actividade económica real do operador. A Comissão sensibilizará os Estados-Membros em questão para que observem as disposições existentes em matéria de garantia e de obrigações contabilísticas que daí decorrem; ser-lhes-á dirigida uma comunicação neste sentido. Além disso, o controlo das garantias faz parte das acções prioritárias a levar a cabo pelas administrações aduaneiras, em conformidade com o quadro comum de objectivos para os planos nacionais de gestão do trânsito.

No âmbito da reforma do trânsito, a Comissão está a trabalhar na criação de um sistema informático cuja conclusão - tendo em conta as exigências que decorrem do respeito pelo princípio de subsidiariedade, da envergadura do projecto, bem como dos condicionalismos orçamentais e de recursos humanos (tanto a nível comunitário como das administrações nacionais) - está prevista para o ano 2003. A Comissão e as administrações nacionais em questão, conscientes da necessidade de garantir segurança ao actual procedimento o mais rapidamente possível, decidiram de comum acordo seguir uma abordagem por etapas, que permita melhorar de maneira substancial a gestão e o controlo das operações de trânsito. Esta abordagem permitirá, a partir da aplicação da primeira etapa pelos países em questão, controlar em tempo real os movimentos de trânsito, reduzir consideravelmente o tempo necessário para o apuramento e preencher a maior parte das lacunas do sistema actual em papel. As funcionalidades assim desenvolvidas serão seguidamente estendidas até englobar, numa fase ulterior, a gestão informatizada das garantias entre todos os parceiros do trânsito comunitário e comum. No mesmo espírito, as administrações nacionais têm a faculdade de desenvolver (em conformidade com as especificações do Novo Sistema de Trânsito Informatizado), desde o começo da aplicação inicial, uma gestão informatizada das garantias a nível nacional.

A Comissão prepara igualmente um manual "trânsito" que incluirá exemplos para a determinação do montante da garantia, prevendo para 2001 uma acção de acompanhamento de aplicação da reforma que incidirá, em especial, sobre a gestão das garantias.

23. O caso assinalado pelo Tribunal e as consequências que podem daí decorrer estão a ser analisados pela Comissão que solicitou, entretanto, informações complementares à Itália. Se for caso disso, serão desencadeadas as acções adequadas.

24. A Comissão associa-se às observações do Tribunal segundo as quais as disposições sobre a garantia global e, nomeadamente, a possibilidade de emitir vários exemplares de certificados para uma mesma garantia, deveriam ser adaptadas. A Comissão apresentou várias propostas neste sentido que, infelizmente, não foram apoiadas pelos Estados-Membros no Comité do Código Aduaneiro. Estes consideram que apenas o "Novo Sistema do Trânsito Informatizado" trará as soluções adequadas.

Dispensa de garantia global para operações de trânsito

27. Relativamente às possíveis deficiências na aplicação das dispensas de garantia, a Comissão está actualmente a analisar as respostas dos Estados-Membros. Se for caso disso, serão recordadas aos Estados-Membros as obrigações que decorrem do Código Aduaneiro Comunitário.

28. A Comissão está consciente das dificuldades que resultam da falta de informações no documento de trânsito. Apresentou propostas no comité competente e no grupo de trabalho CE-EFTA "Trânsito comum" com o objectivo de inscrever na declaração de trânsito o código pautal das mercadorias e o respectivo valor. Sem prejuízo da decisão final, a discussão sobre este ponto orientou-se para uma extensão limitada da exigência do código pautal. A Comissão deverá determinar antes de 1 de Janeiro de 2003, em colaboração com os utilizadores do regime, as situações e as condições em que a obrigação de fornecer este código, e, se for caso disso, outros dados relativos às mercadorias sujeitas ao regime, poderia ser estendida ao maior número possível de operações de trânsito.

29 - 30. A Comissão considera que um compromisso dado no âmbito de uma dispensa de garantia não é equivalente a uma garantia constituída em devida forma. Por conseguinte, considera que, no caso de uma dispensa de garantia, as dívidas não devem ser registadas na contabilidade "A". Em contrapartida, qualquer incumprimento relativo à concessão da dispensa de garantia é susceptível de accionar a responsabilidade do Estado-Membro.

Notificação ao fiador de dívidas potenciais no âmbito do regime de trânsito

31. A Comissão está actualmente a estudar os casos assinalados pelo Tribunal à luz das respostas apresentadas pelos Estados-Membros em questão. Após informações complementares e exame exaustivo, a Comissão tomará posição e retirará as consequências adequadas, incluindo financeiras.

32. A Comissão partilha inteiramente da apreciação do Tribunal e das consequências que decorrem da inscrição na contabilidade "B" dos montantes garantidos e não contestados. Se os elementos em causa forem confirmados, a Comissão não deixará de pedir contas aos Estados-Membros referidos, tanto no respeitante ao capital como aos juros de mora.

Assistência mútua

34. A Comissão está a estudar as anomalias assinaladas pelo Tribunal. Logo que as respostas sejam analisadas, tomará as medidas adequadas. De qualquer modo, no caso de incumprimento na prestação de uma garantia obrigatória, merece ser encarada a possibilidade de invocar a responsabilidade financeira do Estado-Membro em causa.

35. As observações do Tribunal foram integradas na reformulação do sistema de assistência mútua que conduziu ao Regulamento (CE) n.o 515/97 do Conselho, de 13 de Março de 1997. Este regulamento renovou e melhorou consideravelmente o quadro institucional da assistência mútua. A respectiva aplicação deverá sanar as deficiências encontradas no passado.

TIR (Transporte internacional de mercadorias por via rodoviária/International Road Transport)

39. No que diz respeito aos montantes garantidos e não contestados, a Comissão considera que devem ser inscritos na contabilidade "A" e ser postos à disposição. Estas obrigações que decorrem da regulamentação foram recordadas à Alemanha, tendo-lhe sido enviada uma carta para o pagamento dos montantes em causa. Confrontada com a recusa do Estado-Membro, a Comissão está actualmente a analisar este dossier no contexto do processo por infracção previsto no artigo 226.o do Tratado.

40. Com efeito, a Comissão tem conhecimento da existência e dos elementos substanciais do acordo mencionado pelo Tribunal. Já estabeleceu numerosos contactos com a Alemanha para obter o documento em causa. Embora o Estado-Membro ainda não tenha respondido favoravelmente, as consequências que decorrem deste acordo serão tratadas pela Comissão no âmbito do processo por infracção mencionado na resposta ao ponto 39.

41. Ver respostas aos pontos 39 e 40.

42. A Comissão partilha das preocupações do Tribunal no que diz respeito à anomalia assinalada. Logo que receba a resposta do Estado-Membro em causa, a Comissão tomará as medidas adequadas e reclamará, se for caso disso, juros de mora.

43. A Comissão está consciente das dificuldades encontradas no passado no que diz respeito à aplicação da Convenção TIR. A Comissão está a desenvolver, em cooperação com os Estados-Membros, acções para a melhoria desta situação e que, no âmbito internacional, se traduzem na revisão da Convenção TIR.

Recursos

44 - 45. No respeitante ao caso suscitado pelo Tribunal relativo à Alemanha, a Comissão solicitará junto deste último Estado as justificações que o levaram a não exigir garantia. Relativamente aos outros casos mencionados, a Comissão está consciente dos problemas levantados pelo Tribunal e que a Comissão detectara igualmente aquando das suas próprias missões de controlo. A Comissão procederá a um inquérito junto de todos os Estados-Membros em relação à prática seguida em matéria de garantia aquando de recurso. Parece que, em certos Estados-Membros, as legislações nacionais são contrárias ao disposto no artigo 244.o do Código Aduaneiro Comunitário. Uma vez confirmada a análise, a Comissão tomará as medidas correctivas necessárias.

Casos em que não existe qualquer garantia

48. A Comissão está consciente do facto de que a liberalização do sector ferroviário deve conduzir a uma revisão da situação relativa à dispensa de garantia para as "operações efectuadas pelas sociedades de caminho-de-ferro dos Estados-Membros". Este trabalho já teve início nas instâncias competentes (Comité do Código Aduaneiro e grupo de trabalho CE-EFTA "Trânsito comum"). Serão integradas novas disposições na regulamentação.

49. A Comissão confirma que, nos casos de garantia facultativa, se a parte não coberta pela garantia não puder ser recuperada, o Estado-Membro deve assumir as respectivas consequências. Este princípio já foi aplicado no passado, tendo os montantes em causa sido colocados à disposição.

50. Ver resposta ao ponto 49.

Colocação à disposição da Comissão de direitos apurados cobertos por uma garantia

52. A Comissão partilha das preocupações do Tribunal no que diz respeito aos casos de contabilização errada assinalados por este último.

- No que se refere ao caso da Bélgica, a Comissão já tinha conhecimento do mesmo pelos seus próprios controlos, estando a efectuar o acompanhamento adequado.

- Relativamente ao raciocínio invocado pela Áustria, há que constatar que este país nega a exigência regulamentar que consiste em inscrever os montantes garantidos e não contestados na contabilidade "A"; se, após o prazo de colocação à disposição, for apresentado um recurso, a única possibilidade de corrigir a contabilidade "A" seria por via de um procedimento de reembolso ou de dispensa previsto pelo Código Aduaneiro Comunitário.

- Os casos assinalados no respeitante à Itália serão objecto de um acompanhamento adequado para, deste modo, identificar as consequências financeiras negativas eventuais para o orçamento comunitário.

- A situação na Alemanha relativa ao tratamento contabilístico dos montantes garantidos é actualmente objecto de um inquérito pela Comissão no âmbito de um processo por infracção (ver também a resposta ao ponto 39).

53. A Comissão confirma que a contabilização dos recursos próprios tradicionais pode ser uma fonte de erros, por vezes pontuais, por vezes de ordem estrutural. Por esta razão, o sistema contabilístico é sempre objecto de controlos por parte da Comissão junto das administrações dos Estados-Membros. Na medida em que a regulamentação não seja respeitada, a Comissão não hesita em tomar as acções que se impõem, incluindo por via de um processo por infracção quando tal se revela necessário. Em todos os casos assinalados pelo Tribunal, e na medida em que da prática criticada resulte uma colocação à disposição tardia, a Comissão solicita que sejam salvaguardados os interesses financeiros da União mediante o pagamento de juros de mora.

Conclusão

55. a) No âmbito de uma garantia de diferimento de pagamento, a Comissão está disposta a estudar as sugestões do Tribunal no sentido de aplicar juros compensatórios em certos casos de superação do montante da garantia atribuída.

b) Já está definido na legislação comunitária, para o caso de declarações incompletas, um sistema de reembolso, desde que seja solicitado pelo declarante. Contudo, a Comissão considera que a razoabilidade de um pedido que visa a sistematização de tal procedimento não é a priori demonstrada em termos de custo/benefício.

c) A Comissão está consciente das dificuldades relativas ao sistema do trânsito. As propostas feitas pela Comissão em certos domínios (utilização de várias cópias de certificados de caução) não foram seguidas pelos Estados-Membros, mas a Comissão está a trabalhar no sentido da criação de um novo sistema informatizado que dará globalmente resposta às dificuldades encontradas. No contexto actual, dá-se mais importância à sensibilidade das mercadorias. No novo contexto, como resulta do Regulamento (CE) n.o 955/1999, a abordagem terá em conta, ao mesmo tempo, a qualidade do operador e a natureza das mercadorias transportadas, integrando critérios de redução do nível da garantia global ou de dispensa de garantia.

d) A Comissão desenvolve, em cooperação com os Estados-Membros da União, acções tendentes a melhorar a situação e que se traduzem, nomeadamente a nível internacional, numa revisão da Convenção TIR.

e) A Comissão comunica, em todos os casos, aos Estados-Membros os problemas encontrados e as respostas que lhes dá. Estes pontos são, nomeadamente, objecto de debates aquando das reuniões do Comité Consultivo dos Recursos Próprios e, para cada anomalia constatada, a Comissão assegura o respectivo acompanhamento.

f) Com base no princípio de que uma dívida aduaneira garantida e não contestada deve ser inscrita na contabilidade "A" nos prazos previstos pela regulamentação comunitária, qualquer incumprimento dos Estados-Membros nesta matéria responsabiliza o Estado-Membro em questão. Além disso, a Comissão assegura um acompanhamento rigoroso deste dossier.

g) Para garantir a conformidade das disposições nacionais no respeitante ao artigo 244.o do Código Aduaneiro Comunitário no domínio da prestação de uma garantia no caso de recurso, a Comissão procederá a um inquérito junto dos Estados-Membros. Com base nos resultados obtidos, tomará as medidas que se impõem a fim de repor a situação, se for caso disso.