RELATÓRIO ESPECIAL Nº 21/98 sobre o processo de credenciamento e certificação aplicado no âmbito do apuramento das contas 1996 relativas às despesas do FEOGA-Garantia, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE) (98/C 389/01)

SÍNTESE

Foram pela primeira vez aplicados novos procedimentos em matéria de credenciamento dos organismos pagadores e de apuramento das contas relativas às despesas do FEOGA-Garantia, no âmbito do exercício 1996. O Tribunal examinou e avaliou o trabalho dos serviços da Comissão e verificou se as novas regras tinham sido aplicadas correctamente. Os novos procedimentos devem ser avaliados não só com base nos resultados registados no primeiro ano mas também à luz das iniciativas tomadas entretanto pela Comissão e pelos Estados-Membros para melhorar a situação.

Embora os Estados-Membros fossem obrigados a credenciar os seus organismos pagadores até 16 de Outubro de 1995, no início do exercício de 1996 apenas tinham sido credenciados 50 dos 66 organismos pagadores. Em 1997, foram finalmente credenciados 90 organismos pagadores, sendo alguns responsáveis por despesas muito pequenas. Alguns Estados-Membros deveriam envidar maiores esforços no sentido de limitar o número de organismos pagadores.

A auditoria efectuada pelo Tribunal em 1997 revelou deficiências em muitos dos organismos pagadores visitados, nomeadamente a nível do controlo interno e da segurança dos sistemas informáticos bem como em matéria de acompanhamento dos serviços delegados pelos organismos pagadores e a nível da contabilidade, deficiências que deveriam ter conduzido os Estados-Membros em causa a tomar medidas adequadas. As contas certificadas deviam ser comunicadas até 10 de Fevereiro de 1997, mas em muitos casos a Comissão verificou atrasos ou insuficiências. Dois Estados-Membros (Reino Unido e Grécia) não apresentaram qualquer conta certificada nos prazos previstos. No caso da Espanha, o organismo de certificação não conseguiu emitir um parecer a tempo sobre a maior parte das despesas efectuadas a nível regional, que foram em seguida inspeccionadas por auditores externos do sector privado.

A fim de assistir os organismos de certificação no seu trabalho, a Comissão elaborou linhas directrizes relativas à certificação das contas, mas demasiado tarde (em Setembro de 1996, quando a maior parte dos seus trabalhos de controlo já devia ter começado). Se tivessem sido divulgadas a tempo, poderiam ter-se evitado alguns mal-entendidos e atrasos.

Devido às insuficiências e atrasos em alguns Estados-Membros, a decisão de apuramento de 5 de Maio de 1997 que, em conformidade com a regulamentação, deveria ter sido adoptada até 30 de Abril de 1997, só cobria 33 % das despesas. O saldo foi apurado no âmbito da decisão de 30 de Julho de 1997, depois de trabalhos de controlo suplementares efectuados pelos diferentes organismos de certificação.

Todas as contas certificadas foram finalmente apuradas pela Comissão, apesar da qualidade variável das contas apresentadas. Contudo, ao adoptar esta decisão a Comissão não tomou em conta a maior parte das reservas expressas nos certificados, que representam um montante total de 43,3 milhões de ecus no mínimo. Além disso, as correcções financeiras (77,3 milhões de ecus) efectuadas anteriormente pela divisão financeira da Comissão no âmbito da sua gestão corrente das despesas do FEOGA-Garantia foram reduzidas para 55,1 milhões de ecus na decisão de apuramento.

As decisões de apuramento das contas da Comissão relativas às despesas de 1996 não impedem a Comissão de recusar posteriormente o financiamento de montantes com base em controlos de conformidade efectuados posteriormente. A Comissão deve introduzir procedimentos de controlo interno adequados, de modo que as correcções sejam devidamente documentadas e que as insuficiências verificadas sejam objecto de um acompanhamento sistemático durante o controlo de conformidade posterior.

1. INTRODUÇÃO

Quadro regulamentar

1.1. Em 1996, foram aplicados pela primeira vez os novos procedimentos de certificação das contas relativas às despesas do FEOGA e de credenciamento dos organismos pagadores. Neste contexto, tanto os Estados-Membros como a Comissão tiveram que envidar importantes esforços para se adaptarem às novas disposições regulamentares. Os novos procedimentos não deverão ser avaliados unicamente com base nos resultados do primeiro ano. A Comissão prosseguiu os seus esforços no sentido de obter certificados de melhor qualidade, organizando especialmente reuniões com os organismos pagadores e emitindo novas orientações práticas. Estas medidas deveriam ter uma incidência positiva nos anos futuros.

1.2. Os organismos pagadores são as autoridades designadas pelos Estados-Membros para gerir as medidas no âmbito do FEOGA-Garantia e efectuar os pagamentos correspondentes aos beneficiários. Nos termos do Regulamento (CEE) nº 729/70, de 21 de Abril de 1970 (1), a Comissão reembolsa mensalmente as despesas declaradas pelos organismos pagadores, que se elevaram a 39 010,9 milhões de ecus em 1996.

1.3. Uma decisão de apuramento das contas determina o montante das despesas efectuadas em cada Estado-Membro e imputáveis ao FEOGA, secção «Garantia». Toma igualmente em consideração as eventuais reduções e suspensões de adiantamentos a título do exercício em causa (2), incluindo as reduções para superação dos prazos de pagamento previstas no nº 3, segundo parágrafo, do artigo 4º do Regulamento (CE) nº 296/96 (3).

1.4. Os novos procedimentos foram aplicados pela primeira vez no âmbito do apuramento das contas do exercício FEOGA 1996 (4). O Regulamento (CE) nº 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (5) [que altera o Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho], e o Regulamento (CE) nº 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995 (6), introduziram as seguintes novas regras (7):

a) Só podem ser objecto de financiamento comunitário as despesas efectuadas por organismos pagadores aprovados;

b) Cada Estado-Membro limitará ao mínimo o número de organismos pagadores; se for aprovado mais do que um organismo pagador, deve ser designado um organismo de coordenação;

c) As autoridades competentes (8) dos Estados-Membros devem aprovar os seus organismos pagadores antes do início do exercício FEOGA 1996; antes da aprovação devem verificar se eles preenchem todas as condições exigidas (9);

d) O organismo pagador deve oferecer garantias suficientes quanto ao bom funcionamento da sua estrutura administrativa, do seu sistema de controlo interno e dos seus princípios organizacionais; um serviço de auditoria interna deve assegurar o funcionamento eficaz do sistema de controlo interno e um serviço técnico deve verificar os factos em que se baseiam os pagamentos aos beneficiários;

e) Deve ser designado um organismo de certificação, funcionalmente independente do organismo pagador e do organismo de coordenação; este organismo deve certificar se as contas anuais do organismo pagador constituem um registo autêntico, completo e rigoroso. Deve realizar o seu exame em conformidade com as normas internacionais de auditoria. Nos termos do artigo 3º do Regulamento (CE) nº 1663/95 da Comissão, o certificado basear-se-á no exame dos procedimentos utilizados e no de uma amostra de operações. Deve assegurar a conformidade dos pagamentos com as regras comunitárias só no que respeita à capacidade de as estruturas administrativas dos organismos pagadores verificarem essa conformidade antes de um pagamento ter sido executado;

f) A decisão de apuramento não impede que a Comissão recuse posteriormente o financiamento de despesas que, segundo ela, não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias. As eventuais recusas de financiamento são em princípio objecto de uma decisão separada da Comissão que prevê a exclusão das despesas que não estão em conformidade com as regras comunitárias (decisão de conformidade). Contudo, este tipo de decisão não pode aplicar-se às despesas efectuadas antes dos 24 meses anteriores à comunicação escrita da Comissão aos Estados-Membros nesta matéria.

1.5. Em conformidade com a regulamentação, as contas anuais do FEOGA-Garantia, os certificados e os relatórios dos organismos de certificação deviam ser enviados à Comissão até 10 de Fevereiro do ano seguinte. A Comissão devia comunicar ao Estado-Membro em causa, até 31 de Março de 1997, os resultados das suas verificações relativas às informações transmitidas e adoptar a sua decisão de apuramento das contas até 30 de Abril. Contudo, para o exercício de 1996, foram adoptadas duas decisões de apuramento pela Comissão, uma em 5 de Maio de 1997 (10) e a outra em 30 de Julho de 1997 (11), devido ao facto de alguns organismos pagadores e de certificação não terem podido respeitar os prazos previstos para a apresentação das suas contas certificadas e de a Comissão ter solicitado a alguns organismos de certificação a realização de trabalhos suplementares. Este tipo de avaliação dos trabalhos realizados pelos organismos de certificação é indispensável para se poder ter confiança nos trabalhos de outros auditores. No âmbito do novo sistema, ainda não foi adoptada qualquer decisão relativa a eventuais recusas de financiamento de despesas efectuadas sem estarem em conformidade com as regras comunitárias.

Âmbito da auditoria do Tribunal

1.6. O Tribunal verificou se as novas disposições em matéria de credenciamento dos organismos pagadores e de certificação das contas tinham sido aplicadas correctamente. Foi concedida particular atenção à observância dos critérios de aprovação pelos Estados-Membros, ao funcionamento do serviço de auditoria interna dos organismos pagadores, bem como aos certificados emitidos pelos organismos competentes. O Tribunal procedeu, além disso, a um exame e à avaliação dos trabalhos realizados pelos serviços da Comissão no âmbito das suas duas decisões de apuramento das contas relativas ao exercício de 1996.

2. CREDENCIAMENTO DOS ORGANISMOS PAGADORES

Desenvolvimento estrutural dos organismos pagadores

2.1. Todos os organismos pagadores deviam ter sido aprovados até 16 de Outubro de 1995, mas nessa data apenas 50 dos 66 organismos pagadores tinham sido credenciados e, a maioria deles, a título provisório. No que se refere aos pagamentos do exercício de 1996, 80 organismos foram finalmente credenciados, embora alguns deles fossem apenas responsáveis por montantes muito pouco elevados. Um organismo pagador não declarou qualquer despesa em 1996 e outros dois declararam montantes inferiores a 100 000 ecus (12). Cerca de metade da despesa total foi declarada por cinco organismos pagadores (13) e mais de 90 % foram declarados por 25 organismos pagadores (ver quadro 1).

2.2. Um dos objectivos da nova regulamentação consistia em limitar o número de organismos pagadores. Contudo, em 1997 o número de organismos pagadores credenciados era ainda de 90. O Tribunal considera que os esforços para atingir este objectivo deviam ter sido maiores, em especial no que se refere ao credenciamento de outros organismos pagadores regionais num determinado número de Estados-Membros.

2.3. Em alguns casos, o Ministério da Agricultura credenciou unidades internas (na Bélgica, em alguns Länder alemães, na maior parte das regiões espanholas, na Irlanda, na Áustria e na Finlândia). A França (à excepção dos «services déconcentrés») e os Países Baixos mantiveram um sistema de organismos pagadores centralizados para os diferentes sectores agrícolas. A Alemanha criou organismos pagadores em cada um dos Länder, tendo mesmo alguns deles credenciado vários organismos pagadores (14). Em 1996, a Espanha credenciou 17 organismos pagadores regionais (15). O Reino Unido credenciou organismos pagadores distintos para a Inglaterra, o País de Gales (dois organismos), a Escócia e a Irlanda do Norte. Alguns Estados-Membros, tais como a Bélgica e a Áustria (ver quadro 1), apenas regionalizaram uma pequena parte das despesas de «Garantia». Em quase todos os Estados-Membros, as autoridades regionais têm uma acção importante em matéria de controlo e de gestão dos diversos regimes de ajuda, embora os pagamentos pudessem ser efectuados a nível central.

2.4. Nos termos do Regulamento (CE) nº 1287/95 do Conselho [que altera o Regulamento (CEE) nº 729/70], o organismo pagador efectua os pagamentos aos beneficiários finais. Não está prevista qualquer delegação. Embora cinco Länder alemães (Bade-Vurtemberga, Brandeburgo, Hessen, Baixa Saxónia e Saxónia) tenham credenciado os seus próprios Ministérios da Agricultura como organismos pagadores, a maior parte dos pagamentos foi efectuada por outros organismos públicos na administração dos Länder. O FEGA (organismo pagador espanhol) declarou pagamentos efectuados na realidade directamente por algumas autoridades regionais não credenciadas como organismos pagadores em 1996. Em França, o organismo pagador central, «Services déconcentrés du Trésor et du Ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation», não efectua qualquer pagamento a nível central uma vez que estes são executados a nível regional por cada um dos «départements», que não são credenciados.

2.5. Nos termos das disposições do anexo II da acta da reunião do Conselho de Ministros, de 26 de Janeiro de 1995 (16), os organismos pagadores dos Länder alemães podem delegar a execução de certos pagamentos, nomeadamente no que se refere às medidas de acompanhamento, a outros gestores de fundos para adiantamentos («Vorschußverwalter«). O Regulamento (CEE) nº 1663/95 da Comissão não prevê a possibilidade de delegar a função de execução dos pagamentos a outros órgãos.

Critérios de credenciamento importantes

2.6. Os Estados-Membros designam as autoridades competentes em matéria de credenciamento. Nem a autoridade competente nem o organismo pagador devem ser aprovados pela Comissão (17). O Regulamento (CE) nº 1663/95 da Comissão estipula que a inobservância de critérios importantes relativos às operações do organismo pagador conduzirá à aplicação do nº 4, do artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho. Em conformidade com as disposições do artigo em questão, as autoridades competentes podem não credenciar ou não manter o credenciamento quando uma ou várias condições necessárias para a sua concessão não subsistem ou já não são observadas, a menos que o organismo pagador tenha procedido a ajustamentos dentro de um prazo a definir. O prazo, bem como a duração do credenciamento provisório, tem de ser decidido pela autoridade responsável à luz dos problemas verificados. O regulamento não fixa um prazo preciso.

2.7. Estes critérios importantes são definidos num documento de trabalho da Comissão destinado a ajudar os organismos de certificação e as autoridades responsáveis pelo credenciamento a apreciar a gravidade das deficiências detectadas (18), tais como:

a) Inexistência de procedimentos escritos;

b) Inexistência ou carácter insuficiente da separação de funções;

c) Incapacidade de executar verificações antes do pagamento;

d) Inexistência de procedimentos de pagamento e contabilísticos adequados;

e) Procedimentos contabilísticos insatisfatórios, por exemplo inexistência de pista de auditoria, deficiências no registo de devedores e na contabilidade relativa às existências de intervenção;

f) Insuficiências em matéria de segurança dos sistemas informáticos;

g) Mau funcionamento da auditoria interna;

h) Inexistência de convenções que regem as funções de autorização de pagamento e/ou os serviços técnicos.

Insuficiências em matéria de credenciamento

2.8. A decisão de credenciamento não necessita de uma aprovação formal da parte da Comissão. Contudo, a fim de verificar se as condições necessárias foram respeitadas para o exercício de 1996, a Comissão visitou 36 organismos pagadores, concentrando-se nos mais importantes (mais de 80 % das despesas foram cobertos). Os controlos no local permitiram evidenciar insuficiências que deviam ter-se traduzido por recusas de credenciamento. As que se verificaram com mais frequência (19) referiam-se aos sistemas contabilísticos e informáticos, que eram inadequados ou pouco seguros, bem como a deficiências nos procedimentos e controlos internos. O quadro 2 indica as lacunas mencionadas nesta matéria.

2.9. Os critérios de particular importância só foram oficialmente comunicados aos Estados-Membros em Setembro e Outubro de 1996, um ano após o prazo inicialmente fixado para o credenciamento, quando o exercício FEOGA estava praticamente encerrado e os organismos pagadores já tinham sido credenciados. Contudo, isto não constitui uma razão para que as autoridades competentes dos Estados-Membros não tenham assumido devidamente as suas próprias responsabilidades.

2.10. Muitos dos problemas mencionados não tinham ainda sido resolvidos em 1997. Até ao final de 1997, a Itália era o único Estado-Membro que retirara o credenciamento de um organismo pagador (20), que era apenas responsável por uma medida especial. Esta responsabilidade foi seguidamente confiada ao organismo pagador central (AIMA), de modo a responder às condições exigidas em matéria de organização.

2.11. A auditoria efectuada pelo Tribunal em 1997 permitiu confirmar os resultados obtidos pela Comissão (ver quadro 3). Embora os sistemas aplicados pelos organismos pagadores tenham sido em geral melhorados, quase todos os que foram objecto de um controlo no local apresentavam ainda deficiências importantes. Verificou-se que o controlo interno era insuficiente, que a segurança dos sistemas informáticos não estava assegurada, que o acompanhamento dos serviços delegados pelos organismos pagadores não era satisfatório e que a contabilidade levantava alguns problemas. Esta situação devia ter levado os Estados-Membros em causa a aplicar as disposições do nº 4 do artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 729/70, que prevêem a retirada do credenciamento pelas autoridades competentes, a menos que se verifique uma acção correctiva imediata da parte do organismo pagador.

3. CERTIFICAÇÃO DAS CONTAS

Organismos de certificação

3.1. O estatuto jurídico dos organismos de certificação varia sensivelmente de um Estado-Membro para outro. Designaram-se para este fim instituições nacionais de controlo, outros organismos públicos, serviços de auditoria interna e ainda gabinetes de auditoria externos privados (ver quadro 1).

3.2. A independência dos auditores responsáveis pela certificação é uma condição fundamental imposta pelas normas internacionais de auditoria. Nos termos do Regulamento (CE) nº 1663/95, o organismo de certificação deve ser independente, sob o ponto de vista operacional, do organismo pagador. Contudo, o serviço de auditoria interna do organismo pagador dinamarquês foi designado como organismo de certificação. O mesmo se passou no caso de vários organismos pagadores alemães e austríacos. Porém, por definição, o serviço de auditoria interna não é independente do organismo pagador de que faz parte, particularmente quando constitui um elemento da sua estrutura hierárquica. A Comissão aceitou todavia esta situação.

Linhas directrizes da Comissão

3.3. O Regulamento (CE) nº 1663/95 da Comissão fixa critérios muito gerais no que se refere aos certificados e aos relatórios de auditoria correspondentes. A Comissão só comunicou linhas directrizes pormenorizadas relativas a estes critérios por ocasião de uma reunião de um grupo de peritos em Setembro de 1996. Contudo, a versão final só foi distribuída em todas as línguas aos organismos de certificação em Dezembro de 1996, quando uma parte dos trabalhos de controlo já fora efectuada (21). A incidência destas linhas directrizes - que os organismos de certificação consideram ser muito úteis - nos certificados de 1996 é portanto limitada, o que explica parcialmente as insuficiências verificadas em muitos relatórios de auditoria e o carácter não satisfatório dos trabalhos de certificação relativos às contas do exercício de 1996, descritos nos pontos que se seguem.

Problemas e atrasos na obtenção da certificação das contas

3.4. O Regulamento (CE) nº 1663/95 prevê que as contas certificadas sejam comunicadas à Comissão até 10 de Fevereiro de 1997. Este prazo foi respeitado pela maioria dos organismos pagadores, mas em numerosos casos as informações eram incompletas ou o alcance da auditoria insuficiente. A Comissão não podia por consequência aceitar os certificados e/ou os relatórios de auditoria como base da sua decisão de apuramento das contas. Solicitou portanto que fossem empreendidos novos trabalhos de auditoria, o que muitos organismos pagadores e os seus organismos de certificação não puderam fazer nos prazos previstos para a primeira decisão de apuramento de 5 de Maio de 1997. A Comissão fixou então um novo prazo, para o final de Junho de 1997. Foi adoptada uma segunda decisão em 30 de Julho de 1997.

3.5. A linha directriz interna alemã relativa à auditoria de certificação nos Länder permitiu que a sondagem se limitasse a cobrir apenas determinadas categorias de despesas. Se bem que esta linha directriz tivesse sido comunicada à Comissão no início de 1996, esta não reagiu nesse momento. As contas e os certificados foram finalmente aceites pela Comissão porque os trabalhos de auditoria suplementares foram efectuados a seu pedido e concluídos a tempo para a primeira decisão de apuramento, à excepção das contas da Saxónia e da Renânia-Palatinado, que foram apuradas no âmbito da segunda decisão.

3.6. Em Outubro de 1997, o Tribunal procedeu a uma auditoria das contas de três Länder alemães (Baixa Saxónia, Saxónia-Anhalt e Schleswig-Holstein) que revelou problemas em matéria de reconciliação no domínio das medidas co-financiadas. Além disso, no caso do Land da Saxónia-Anhalt, foi emitido um certificado sem reserva mesmo apesar de o organismo de certificação ter posto em causa no seu relatório a elegibilidade de um montante de 13,8 milhões de DEM (± 6,8 milhões de ecus).

3.7. As contas certificadas da Grécia só foram comunicadas em meados de Abril de 1997, pelo que as despesas correspondentes não puderam ser tomadas em consideração na primeira decisão de apuramento de 5 de Maio. As contas não reflectiam os resultados da auditoria de certificação. Assim, a Comissão corrigiu-as e apurou-as em seguida, no âmbito da segunda decisão de 30 de Julho de 1997.

3.8. No que se refere a Espanha, os relatórios de certificação revelaram problemas graves que levaram a Comissão a pedir a realização de trabalhos de auditoria suplementares:

a) No caso do organismo pagador FEGA (cujas despesas declaradas se elevavam a 4 196,4 milhões de ecus), houve montantes significativos que não foram certificados devido ao facto de o organismo de certificação não ter podido examinar os procedimentos aplicados no âmbito dos pagamentos efectuados a nível regional por conta do organismo pagador, no montante de 507 000 milhões de pesetas (± 3 165 milhões de ecus). Além disso, não existia qualquer informação sobre os controlos relativos às restituições à exportação e aos serviços técnicos;

b) No que se refere aos organismos pagadores DGDR e FROM (despesas declaradas: 43,6 milhões de ecus e 2,0 milhões de ecus, respectivamente), o organismo de certificação não pôde pronunciar-se sobre as despesas incorridas pelas regiões por conta dos organismos pagadores;

c) No que se refere à região da Catalunha (despesas declaradas: 71,2 milhões de ecus), a Comissão solicitou a realização de trabalhos de auditoria suplementares bem como o aumento da dimensão da amostra de controlo (22).

3.9. Após posteriores confirmações da parte das autoridades espanholas, a Comissão apurou finalmente todos os montantes no âmbito da sua segunda decisão de apuramento.

3.10. Para fazer face aos problemas relacionados com as despesas declaradas pelos organismos FEGA, FROM e DGDR, mas geridas e/ou pagas a nível regional, as autoridades espanholas tinham encarregado um gabinete de auditoria privado de controlar outras operações a nível regional em Junho de 1997. Com base no relatório final deste gabinete, datado de 7 de Julho de 1997, todas as despesas declaradas foram certificadas pelas autoridades espanholas em 11 e 15 de Julho de 1997. Contudo, a auditoria efectuada pelo Tribunal em Setembro de 1997 revelou não haver provas de reconciliação entre os pagamentos definitivos efectuados pelas regiões autónomas, os dados que figuram nas contas do FEGA e os montantes solicitados à Comissão com base nos fundos transferidos para as regiões.

3.11. Em França, o organismo de certificação só ficou operacional em Outubro de 1996 e, mesmo nesse momento, os seus efectivos eram insuficientes. O primeiro certificado apoiava-se apenas na análise de relatórios sobre os sistemas e não na análise de uma amostra de operações, como prevê o Regulamento (CE) nº 1663/95. As autoridades francesas chamaram a atenção da Comissão para esta situação, que solicitou portanto trabalhos de auditoria complementares baseados na análise de operações. Os relatórios correspondentes foram apresentados a tempo para a segunda decisão de apuramento.

3.12. Em Itália, a Comissão solicitou aos organismos de certificação que procedessem a trabalhos de auditoria suplementares no caso de três organismos pagadores (AIMA, DCCC e IGFOR). Os relatórios revistos, apresentados em Junho de 1997, revelaram dois problemas principais:

a) No que se refere ao AIMA, a exactidão das existências de álcool declaradas;

b) No caso do DCCC, a dimensão da amostra seleccionada - determinada com base num grau de confiança de 95 % -, que devia corresponder, segundo o relatório revisto, a 1 112 operações. Este número inicial fora reduzido para 93 (pelas razões e na proporção que se indica a seguir: 20 % pelo procedimento de controlo existente, 20 % pela longa experiência do pessoal, 20 % pelo profissionalismo do pessoal, 20 % tendo em conta a existência de controlos internos e 12 % devido à utilização de meios informáticos). A Comissão não pôs em causa estes cálculos e apurou as contas certificadas.

3.13. Além disso, a Itália declarou despesas em nome do Ministério da Agricultura, que não era um dos organismos pagadores credenciados. A Comissão aceitou contudo o montante declarado de 1 895 331 293 ITL (997 977,43 ecus) no âmbito da sua segunda decisão de apuramento das contas.

3.14. As contas apresentadas pelo organismo pagador austríaco (AMA) foram apuradas após trabalhos de auditoria suplementares. Contudo, a auditoria efectuada pelo Tribunal em Outubro de 1997 revelou insuficiências e problemas no que se refere à reconciliação entre os montantes declarados no âmbito das despesas do FEOGA-Garantia e os que figuram nas contas bancárias, na sequência da cobrança de diversos montantes por compensação. É necessário estabelecer uma distinção entre estes últimos montantes e as cobranças efectuadas por compensação nas contas nacionais.

3.15. A Comissão solicitou igualmente ao organismo de certificação em Portugal que procedesse a trabalhos de auditoria suplementares por só ter controlado, por falta de tempo, 30 % das operações da amostra seleccionada. No final dos controlos suplementares efectuados pelo organismo de certificação, os montantes foram finalmente apurados.

3.16. Os organismos pagadores do Reino Unido não puderam apresentar um mapa de reconciliação das contas anuais e, como consequência, o organismo de certificação não pôde emitir qualquer certificado nos prazos previstos. Os documentos em questão foram enviados à Comissão em Junho de 1997, seguidos de algumas informações complementares em Julho de 1997. Os organismos pagadores não tinham efectuado os ajustamentos de contas considerados necessários pelo organismo de certificação; a Comissão corrigiu portanto as contas dos organismos pagadores no âmbito da sua decisão de apuramento.

3.17. A auditoria efectuada pelo Tribunal em Setembro de 1997 (23) permitiu confirmar as insuficiências que continuavam a verificar-se nos sistemas contabilísticos dos organismos pagadores, mencionadas pelo organismo de certificação:

a) Inexistência de uma contabilidade separada para as despesas imputadas ao FEOGA;

b) Não apresentação por parte de cada organismo pagador de mapas recapitulativos periódicos das despesas, incluindo a declaração mensal à Comissão (24);

c) Inexistência de registos de devedores e de procedimentos eficazes que garantam o reembolso imediato à Comissão de todos os montantes correspondentes a pagamentos executados sem transferência ou a cheques não cobrados e montantes recuperados. O organismo pagador escocês não reafectou às contas da Comissão os montantes dos cheques não cobrados. Uma vez que não existia um registo contabilístico específico, os montantes em questão não puderam ser quantificados.

Problemas na obtenção de dados relativos aos montantes a recuperar

3.18. Em conformidade com as orientações anexas ao Regulamento (CE) nº 1663/95 da Comissão, as dívidas devem ser inscritas nas contas. Trata-se de um critério indispensável para o credenciamento. Em 1996, contudo, a maioria dos organismos pagadores não estava em condições de indicar o total dos montantes a recuperar, ou porque não dispunha de um registo de devedores ou porque as informações não estavam centralizadas.

3.19. A Comissão solicitou então aos Estados-Membros que apresentassem, com a declaração de despesas de Abril de 1997, um quadro («quadro 105») que indicasse os montantes a recuperar. A Alemanha, a Finlândia e Portugal não forneceram qualquer informação nesta matéria. A que foi apresentada pelos Países Baixos e pelo Reino Unido era incompleta (no primeiro caso, faltava um organismo pagador e no segundo os dados relativos aos cinco organismos pagadores principais não eram indicados) (25). O organismo pagador austríaco (AMA) pôde quantificar os montantes recuperados, mas não os que estavam em suspenso. O montante a recuperar mais elevado foi assinalado pelo organismo pagador italiano DCCC: 443 150 254 004 ITL (cerca de 220 milhões de ecus), 98 % dos quais correspondem a casos pendentes em justiça.

4. DECISÕES DE APURAMENTO DAS CONTAS PARA O EXERCÍCIO DE 1996

Primeira decisão da Comissão relativa ao apuramento das contas

4.1. No âmbito da sua primeira decisão de apuramento das contas (26), a Comissão aceitou todas as despesas declaradas pela Bélgica, Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo, Países Baixos, Áustria, Finlândia e Suécia, bem como a maioria das que foram declaradas pela Alemanha. No caso da Itália, só foram aceites as despesas declaradas por um pequeno organismo pagador (Ente Risi) ao passo que em Espanha as contas apuradas se limitaram às das regiões de Navarra e do País Basco. No que se refere aos outros organismos pagadores, ou os trabalhos de auditoria suplementares solicitados pela Comissão continuavam em curso ou as contas não foram comunicadas a tempo.

4.2. A primeira decisão da Comissão relativa à integralidade, exactidão e veracidade das contas apenas cobriu, portanto, um montante de 12 931,9 milhões de ecus, o que representa cerca de 33 % do total das despesas dos organismos pagadores para o exercício de 1996.

Segunda decisão da Comissão relativa ao apuramento das contas

4.3. A decisão relativa ao apuramento das contas dos outros organismos pagadores (que representam 67 % da despesa total declarada) foi adoptada em 30 de Julho de 1997 (27). À excepção de alguns ajustamentos e correcções que se mencionam a seguir, a Comissão apurou todas as contas certificadas. Contudo, na maioria dos casos, a Comissão não incluiu nos montantes recusados as reservas formuladas nos certificados, no montante total de 43,3 milhões de ecus, no mínimo. O quadro 4 apresenta a análise das deficiências detectadas pelos organismos de certificação nos organismos pagadores.

4.4. As duas decisões não impedem a Comissão de recusar, numa segunda fase, o financiamento de montantes com base em controlos de conformidade posteriores. Uma tal recusa não pode envolver despesas efectuadas antes dos 24 meses que precederam a comunicação escrita da Comissão relativa aos resultados das suas verificações. Até à data, a Comissão ainda não adoptou qualquer decisão de apuramento das contas com base neste controlo de conformidade.

Alteração dos montantes declarados

4.5. As únicas alterações introduzidas nos montantes que figuram nas declarações anuais e tomados em consideração pela Comissão foram:

a) Ajustamentos nas declarações anuais, para fazer corresponder os montantes declarados aos montantes certificados;

b) Correcções financeiras efectuadas pela divisão financeira responsável da Comissão, devido a:

i) pagamentos tardios,

ii) várias rubricas de despesas inelegíveis nas declarações mensais.

4.6. Além disso, as correcções financeiras (28) deram lugar em alguns casos a novas alterações pelo serviço da Comissão responsável pelo apuramento das contas (29). No âmbito de um sistema que faz intervir vários serviços da Comissão para sucessivas correcções, a ausência de um procedimento bem definido determinou uma certa confusão e uma falta de transparência.

Ajustamento das declarações anuais

4.7. As contas dos Estados-Membros foram ajustadas pela Comissão do seguinte modo:

a) No caso da Grécia, a Comissão deduziu um montante de 148 393 325 GRD (± 480 000 ecus), principalmente devido a discrepâncias em matéria de armazenagem pública. Trata-se de uma dedução largamente superior às correcções sugeridas pelo organismo de certificação - 21 202 319 GRD (± 68 000 ecus);

b) No caso de Espanha, houve uma majoração de 10 219 598 ESP (± 60 000 ecus) para ter em conta um montante declarado pelas autoridades nacionais como uma correcção introduzida na declaração anual;

c) No caso dos Países Baixos, deduziram-se 411 675 NLG (± 190 000 ecus) para fazer corresponder os montantes declarados aos montantes certificados;

d) No que se refere a Portugal, a Comissão não aceitou um pedido de pagamento de juros no montante de 294 990 678 PTE (± 1,5 milhões de ecus) apresentado nos termos do Regulamento (CE) nº 2975/95, uma vez que a base jurídica em que se apoiava já não era válida;

e) No caso do Reino Unido, efectuaram-se ajustamentos negativos no valor de 7 411 866,51 GBP (± 10,9 milhões de ecus) de modo a que os dados dos organismos pagadores correspondessem às contas certificadas e que fossem tomados em consideração vários montantes anteriormente considerados como inelegíveis pela Comissão.

Correcções financeiras efectuadas pela divisão financeira responsável

Correcções relativas a pagamentos tardios

4.8. Nos termos do Regulamento (CE) nº 296/96 da Comissão, os adiantamentos efectuados aos Estados-Membros a título das despesas pagas para além dos prazos previstos na regulamentação aplicável na matéria serão reduzidos de 10 % a 100 %, conforme a importância do atraso. Foi fixada uma margem de 4 % até à qual não será efectuada qualquer redução. Em circunstâncias excepcionais ou razões devidamente justificadas, a Comissão pode, contudo, aplicar taxas de redução inferiores. Efectuam-se controlos relativos à observância dos prazos três vezes por exercício orçamental (31 de Janeiro, 30 de Abril e 31 de Agosto), com base nas declarações apresentadas pelos Estados-Membros. As operações ocorridas no decurso dos meses de Setembro e durante a primeira quinzena de Outubro serão tidas em consideração quando da decisão de apuramento das contas, salvo se puderem ser verificadas antes da última decisão de adiantamento do exercício (30) e, por consequência, se só puderem ser contabilizadas nas contas do exercício «n+1». Este procedimento é contrário ao princípio de anualidade do orçamento. O montante em causa eleva-se a 4,5 milhões de ecus.

4.9. O quadro 5 mostra as correcções financeiras relativas aos pagamentos tardios de 1996 que foram incluídos na segunda decisão de apuramento.

4.10. No caso da Itália, a Comissão comprometeu-se, por carta datada de 23 de Dezembro de 1996, a não aplicar sanções em caso de superação dos prazos de pagamento no âmbito das ajudas por hectare (que representam um montante total de 66 634 270 561 ITL, ou seja ± 33,5 milhões de ecus), porque os atrasos eventuais eram devidos essencialmente à realização de controlos suplementares a pedido da Comissão (31).

4.11. No caso do Reino Unido, a Comissão procedeu a uma correcção negativa de 177 683,03 GBP (± 0,3 milhões de ecus) devido à superação dos prazos de pagamento. Convém notar que o resultado deste cálculo pôde ser influenciado pelo facto de o Reino Unido ter declarado as suas despesas com base nos financiamentos concedidos e não nos pagamentos reais, que são efectuados posteriormente.

Correcções relativas a diversas rubricas de despesas inelegíveis

4.12. Cerca de 27,3 milhões de ecus foram rejeitados em 14 de Julho de 1997, embora a decisão em causa se pudesse ter tomado mais cedo ou, pelo menos, antes da primeira decisão de apuramento das contas (32). Outros montantes foram rejeitados durante o exercício de 1996. Embora a decisão de apuramento devesse reflectir estes montantes, a auditoria do Tribunal revelou que não foi sempre isso o que se passou. O quadro 6 dá uma visão das correcções financeiras efectuadas no âmbito da decisão de apuramento das contas.

4.13. No caso da Dinamarca, uma correcção negativa no montante de 2 873 870,96 DKK (± 380 000 ecus) efectuada em 14 de Julho de 1997 e relativa à armazenagem pública de trigo mole panificável não deu lugar a uma dedução na decisão de apuramento, porque as contas dinamarquesas já tinham sido apuradas no âmbito da decisão de 5 de Maio de 1997. A Comissão cometeu portanto uma falta ao não proceder a uma correcção no âmbito da segunda decisão de apuramento.

4.14. No caso da armazenagem pública em Itália, havia certas dúvidas quanto aos montantes exactos a tomar em consideração no âmbito da decisão de apuramento. É possível que o montante total das despesas seja inferior em cerca de 0,4 milhões de ecus ao montante reembolsado finalmente pela Comissão. Deve efectuar-se uma auditoria de conformidade para determinar o montante exacto (33).

4.15. A avaliação dos diferentes cálculos e montantes finalmente tomados em consideração no âmbito da decisão de apuramento das contas mostrou que o método aplicado antes de adoptar a decisão nem sempre era coerente. Por outro lado, parece que a segunda decisão de apuramento das contas não foi apoiada por documentos justificativos suficientes, em parte devido aos prazos extremamente apertados e ao número limitado de pessoal afectado a esta tarefa. Finalmente, os montantes declarados foram apurados, apesar das reservas expressas em alguns certificados ou das insuficiências descritas nos relatórios de auditoria.

4.16. As recusas de financiamento de despesas («correcções financeiras») basearam-se essencialmente em decisões anteriores tomadas pela divisão financeira no âmbito da sua gestão corrente das despesas do FEOGA-Garantia. Em 1996, as correcções negativas e positivas elevaram-se a um montante total de 77,3 milhões de ecus, dos quais apenas 55,1 milhões de ecus foram, contudo, tomados em consideração na decisão de apuramento (ver quadro 6).

4.17. O quadro 7 apresenta em pormenor, por organismo pagador e por montante, as decisões de apuramento das contas de 5 de Maio e 30 de Julho de 1997.

5. CONCLUSÃO

5.1. Tanto os Estados-Membros como a Comissão desenvolveram importantes esforços para cumprir a nova regulamentação. A auditoria efectuada pelo Tribunal evidenciou, contudo, que um certo número de organismos pagadores credenciados apresentavam insuficiências importantes (ver ponto 2.11).

5.2. No que se refere à conformidade das despesas financiadas pelo FEOGA com as regras comunitárias, não foi ainda tomada no âmbito do novo sistema qualquer decisão que preveja a recusa de financiamento de despesas não conformes às regras comunitárias (ver ponto 1.5). Uma decisão deste tipo não pode ser tomada para as despesas efectuadas mais de 24 meses antes da comunicação escrita da Comissão [ponto 1.4, alínea f)]. Neste momento, não se podem apreciar em definitivo as consequências financeiras.

5.3. A decisão de 5 de Maio de 1997 relativa ao apuramento das contas cobria apenas 33 % das despesas, uma vez que algumas contas certificadas tinham sido comunicadas com atraso ou consideradas como não satisfatórias (ver ponto 4.2). Em alguns casos, o certificado e o relatório que o acompanha não eram satisfatórios, o que obrigava a Comissão a solicitar a realização de trabalhos de auditoria complementares (ver pontos 3.4 a 3.17). A regulamentação deverá ser alterada de forma a prever a possibilidade de aplicar sanções quando os certificados ou as contas certificadas são apresentados fora do prazo ou são incompletos.

5.4. No caso da segunda decisão de apuramento das contas, de 30 de Julho de 1997, algumas informações só foram comunicadas em Julho, pelo que a Comissão teve pouco tempo para as examinar em pormenor e para as documentar devidamente (ver pontos 3.10, 3.16 e 4.14).

5.5. A avaliação dos diferentes cálculos e montantes finalmente incluídos nas decisões de apuramento das contas revelou que a abordagem aplicada neste contexto nem sempre era coerente (ver pontos 4.10, 4.11 e 4.13).

5.6. É importante que as insuficiências identificadas sejam objecto de um acompanhamento sistemático no âmbito do procedimento de apuramento baseado em testes de conformidade (ver pontos 4.6 e 4.15).

5.7. A Comissão comunicou tardiamente aos Estados-Membros alguns documentos importantes. Se tivessem sido divulgados mais cedo, uma série de mal-entendidos e de problemas ligados à certificação das contas teria podido ser evitada (ver pontos 2.9 e 3.3). As decisões tomadas com base no Regulamento (CE) nº 296/96 devem ser adoptadas mais cedo, de modo a poderem ser tomadas em consideração na decisão relativa ao apuramento das contas (ver ponto 4.12).

5.8. Em alguns casos, a certificação é efectuada pelo serviço de auditoria interna do organismo pagador que, por definição, não é independente, situação que é contrária tanto às disposições do regulamento (ver ponto 3.2) como às normas internacionais de auditoria geralmente aceites.

5.9. Embora a qualidade das contas certificadas apresentadas pelos organismos pagadores fosse variável, a Comissão aceitou todas as contas apresentadas pelos Estados-Membros a título do exercício 1996, apesar das reservas expressas nos certificados. A Comissão alega que a conformidade das despesas pode ser objecto de uma decisão de apuramento posterior, nos termos do nº 2, alínea c), do artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 729/70. Até à data, a Comissão não adoptou qualquer decisão deste tipo com base na auditoria de conformidade (ver pontos 4.3 e 4.4).

5.10. O objectivo do Regulamento (CE) nº 1287/95 do Conselho [que altera o Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho] consistia em reduzir o número de organismos pagadores ao mínimo. Porém, por vezes foram mesmo implementadas unidades de dimensão muito pequena, totalmente incapazes de satisfazer as condições fixadas pela regulamentação. É necessário um maior esforço para limitar o número de organismos pagadores (ver pontos 2.1 a 2.3).

5.11. No que se refere às correcções relacionadas com pagamentos tardios [Regulamento (CE) nº 296/96 da Comissão], o facto de aplicar dois procedimentos distintos, um para as correcções relativas aos adiantamentos concedidos até Agosto, o outro para as efectuadas em Setembro e Outubro no âmbito da decisão de apuramento, não está em conformidade com a regra da anualidade (ver ponto 4.8).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 14 e 15 de Outubro de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

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(1) JO L 94 de 28.4.1970, p. 13.

(2) Ver Regulamento (CE) nº 896/97 da Comissão, de 20 de Junho de 1997, que altera o Regulamento (CE) nº 1663/95 da Comissão (JO L 182 de 21.5.1997, p. 8).

(3) JO L 39 de 17.2.1996, p. 5.

(4) 16.10.1995 a 15.10.1996.

(5) JO L 125 de 8.6.1995, p. 1.

(6) JO L 158 de 8.7.1995, p. 6.

(7) Ver igualmente o parecer nº 5/94 do Tribunal de Contas, de 15 de Dezembro de 1994 (JO C 383 de 31.12.1994).

(8) A autoridade competente é a que concede o credenciamento. Na maioria dos Estados-Membros, é o Ministério da Agricultura. Na Alemanha e em Espanha, as autoridades dos Länder ou das regiões autónomas foram igualmente consideradas como autoridades competentes.

(9) O credenciamento pode ser concedido provisoriamente quando as condições para ele estabelecidas não estão inteiramente preenchidas. Nesse caso, a autoridade competente deve fixar um prazo em função da gravidade do(s) problema(s) detectado(s).

(10) Decisão 97/316/CE da Comissão (JO L 138 de 29.5.1997, p. 24).

(11) Decisão 97/609/CE da Comissão (JO L 245 de 9.9.1997, p. 25).

(12) Alemanha - Baviera: STMLU, Áustria - Vorarlberg: Landesamt, Países Baixos: MVO.

(13) Em termos de despesas declaradas a título do exercício de 1996, os organismos pagadores mais importantes foram: AIMA (Itália), FEGA (Espanha), ONIC (França), IBEA (Reino Unido) e GEDIDAGEP (Grécia).

(14) As autoridades dos Länder alemães estão igualmente habilitadas a credenciar os seus próprios organismos pagadores (anexo II do documento 4427/95 do Conselho relativo à reunião do Coreper de 18.1.1995 em matéria de declarações).

(15) Três dos 17 novos organismos estavam já operacionais em 1996 (Catalunha, País Basco e Navarra), enquanto os outros só começaram as suas actividades como organismos pagadores a partir do exercício de 1997.

(16) O Conselho, Agrifin 12, Fin 30, 4427/95, de 26 de Janeiro de 1995: Resultado dos trabalhos do Comité dos Representantes Permanentes de 18 de Janeiro de 1995.

(17) A sugestão do Tribunal não foi tomada em consideração (ver parecer nº 5/94 de 15 de Dezembro de 1994, JO C 383 de 31.12.1994).

(18) Documento de trabalho VI/5168/96 (rev.1), ACC 83 c.

(19) Documento de trabalho VI/8950/96 de 19 de Novembro de 1996: Relatório sobre a aplicação das disposições do Regulamento (CE) nº 1663/95 relativas ao credenciamento dos organismos pagadores.

(20) As responsabilidades do organismo pagador IGFOR (Ministero del Tesoro) foram transferidas para AIMA.

(21) Em conformidade com as linhas directrizes da Comissão relativas aos certificados sobre as despesas dos organismos pagadores do exercício de 1996, o nível de significância deve estar compreendido entre 0,5 % e 1 %, com um grau de confiança de 95 %. O montante mínimo correspondente ao nível de significância que deve ser mencionado no relatório de auditoria foi fixado em 50 000 ecus.

(22) O certificado inicial baseou-se em 40 operações. O segundo documento, na sequência dos trabalhos de auditoria suplementares, baseou-se em 1 661 operações.

(23) A auditoria efectuada pelo Tribunal referiu-se aos seguintes organismos pagadores: SOAFD (Escócia), MAFF (Inglaterra) e International Board (Reino Unido).

(24) As autoridades do Reino Unido declararam que só era permitido apresentar pedidos separados a partir do exercício FEOGA 1998.

(25) O montante total das dívidas dos organismos pagadores que comunicaram os seus registos contabilísticos elevou-se a 489 milhões de ecus.

(26) Decisão 97/316/CE da Comissão (JO L 138 de 29.5.1997, p. 24).

(27) Decisão 97/609/CE da Comissão (JO L 245 de 9.9.1997, p. 25).

(28) Divisão DG VI/G/2: Gestão das despesas agrícolas.

(29) Divisão DG VI/A1/3: Apuramento das contas.

(30) Nº 3 do artigo 4º do Regulamento (CE) nº 296/95 da Comissão.

(31) O compromisso tomado pela Comissão não se traduziu por qualquer previsão nas suas contas (observação já formulada pelo Tribunal no contexto da DAS 1996).

(32) Trata-se de correcções que visam a Dinamarca (-873 870,96 DKK, ± 0,4 milhões de ecus), a França (-2 540 376,36 FRF, ± 0,4 milhões de ecus), a Grécia (-1 577 481 460 GRD, ± 5,1 milhões de ecus) e a Itália (-41 350 131 560 ITL, ± 21,4 milhões de ecus), que representam um montante total de cerca de -27,3 milhões de ecus.

(33) Se persistissem dúvidas quanto à necessidade das correcções já parcialmente ou totalmente antecipadas no que se refere à declaração anual, nenhuma decisão de apuramento das contas deveria ter sido adoptada antes da obtenção de esclarecimentos suplementares. A alternativa teria consistido em se pronunciar definitivamente apenas no âmbito da auditoria de conformidade.

RESPOSTAS DA COMISSÃO

OBSERVAÇÕES GERAIS

O relatório do Tribunal diz respeito ao apuramento das contas do primeiro ano após a reforma do processo de apuramento das contas (1).

No primeiro ano após uma reforma profunda, é praticamente inevitável que surjam algumas dificuldades. Alguns organismos pagadores levaram muito tempo a proceder às alterações necessárias para respeitar os critérios de aprovação referidos no anexo do Regulamento (CE) nº 1663/95. Um número muito limitado não apresentou as contas no prazo estabelecido. Alguns organismos de certificação não realizaram as suas auditorias nos prazos fixados ou as auditorias que efectuaram apresentaram lacunas em termos de dimensão e de cobertura.

Durante a maior parte deste primeiro ano, a Comissão procedeu a um controlo particularmente estrito dos procedimentos de aprovação praticados pelos Estados-membros, a fim de garantir que os critérios estavam a ser aplicados de modo uniforme e que os organismos pagadores estavam a introduzir os melhoramentos requeridos (muitas vezes importantes) num prazo razoável, tal como estipulado no nº 4 do artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 729/70.

A partir do fim do primeiro ano, a Comissão passou a ocupar-se mais do controlo do trabalho dos organismos de certificação, de modo a assegurar um elevado nível profissional, auditorias qualitativamente uniformes e uma avaliação adequada do impacto financeiro das conclusões dos auditores. A Comissão recusou propor o apuramento das respectivas contas, antes da conclusão das auditorias necessárias, o que teve por consequência que o apuramento das contas de muitos organismos pagadores só pôde ter lugar até três meses após o prazo estipulado no regulamento.

Os esforços consideráveis desenvolvidos pelos serviços nos Estados-membros e pela Comissão começaram a produzir efeitos em 1997, dado que praticamente todos os organismos pagadores estavam aprovados, todas as contas e os relatórios tinham sido recebidos atempadamente e todas as contas tinham sido apuradas dentro do prazo. Em 1998, a Comissão continua a desenvolver esforços no sentido de garantir o êxito da reforma, esperando que controlos mais estritos levem a uma maior conformidade com a regulamentação comunitária e a uma mais baixa taxa de irregularidades, dentro daquilo que se pode esperar num contexto tão complexo como o da PAC.

SÍNTESE DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES

De acordo com os novos procedimentos, cada organismo pagador deve assumir a total responsabilidade pelos pagamentos que executa e assegurar o controlo adequado de todos os pedidos antes da autorização. Se, por razões específicas do Estado-membro em causa, um organismo pagador não puder assumir as suas responsabilidades em relação a nenhuma categoria de despesas, deverá ser designado como organismo pagador um serviço que possa realizar esta tarefa, devendo, para o efeito, satisfazer os critérios de aprovação. Como resultado da reforma, as estruturas de controlo de cada Estado-membro passaram a ser menos fragmentadas e bastante mais transparentes, estando actualmente claramente definidas as responsabilidades de cada serviço envolvido. Isto não quer dizer que não haja mais margem para uma redução do número de organismos pagadores; a Comissão incentivará os Estados-membros a reduzir o seu número o mais possível.

A Comissão insiste no facto de os organismos de certificação deverem considerar, nos seus relatórios de auditoria sobre o exercício seguinte, as medidas de correcção que devem ser adoptadas por cada organismo pagador. No caso de persistirem riscos de perdas para o FEOGA, a Comissão tomará uma decisão adequada ao abrigo do procedimento de conformidade. A auditoria das contas de 1997 permitiu verificar que muitas das lacunas inicialmente detectadas tinham sido resolvidas.

Os Estados-membros conseguiram progressos substanciais no que se refere à observância das exigências legais ao abrigo do procedimento de apuramento do exercício financeiro de 1997, tendo as contas de praticamente todos os organismos pagadores sido apuradas dentro dos prazos. As linhas directrizes a que o Tribunal se refere foram discutidas com representantes de cada Estado-membro em Setembro de 1996, num prazo razoável para servirem de base para os trabalhos dos auditores. A necessidade de a Comissão acompanhar de perto os procedimentos de aprovação tinha, até então, impedido que se desse uma atenção especial ao procedimento de certificação

As deficiências detectadas em matéria de critérios de aprovação não impedem, por si, que as contas dos organismos pagadores sejam apuradas pela Comissão. Devem ser fixados prazos para que cada organismo pagador em causa tome as devidas medidas de correcção, devendo todas as irregularidades ocasionadas por deficiências ser objecto de recuperações e tiradas todas as consequências financeiras por ocasião de uma decisão de conformidade ao abrigo do nº 2, alínea c), do artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 729/70. Os Estados-membros apresentam continuamente novas informações; estas conduzem a ajustamentos nos montantes das correcções aplicadas em cada fase dos vários procedimentos.

A Comissão controla rigorosamente a eficácia das medidas de correcção impostas a cada organismo pagador, assim como a recuperação de quaisquer pagamentos indevidos decorrentes das deficiências detectadas. Se persistir um risco de perdas para o FEOGA, a Comissão tomará uma decisão apropriada de acordo com o procedimento de conformidade. Verificou-se que muitas das deficiências detectadas tinham sido resolvidas.

2. CREDENCIAMENTO DOS ORGANISMOS PAGADORES

Desenvolvimento estrutural dos organismos pagadores

2.1. 2.3. A Comissão lamenta que não tenham sido aprovados pelos Estados-membros todos os organismos pagadores até 16 de Outubro de 1995, data da entrada em vigor da reforma. Uma recusa de pagamento aos organismos pagadores não aprovados dentro dos prazos não teria, porém, o efeito desejado. A Comissão considerou mais importante proceder a um exame adequado dos procedimentos antes de conceder uma aprovação, mesmo se tal significasse que a aprovação oficial seria concedida depois do prazo estabelecido.

Antes da reforma, muitos organismos pagadores centralizavam meramente as informações provenientes de serviços ou de entidades relativamente aos quais não tinham quaisquer poderes de controlo ou de inquérito (nomeadamente na Grécia, Espanha, Itália e Reino Unido). O próprio Tribunal havia já referido esta situação pouco satisfatória no seu relatório anual de 1990. De acordo com os novos procedimentos, cada organismo pagador deve assumir a total responsabilidade pelos pagamentos que executa e assegurar o controlo adequado de todos os pedidos antes da autorização. Se, por razões específicas do Estado-membro em causa, um organismo pagador não puder assumir as suas responsabilidades em relação a nenhuma categoria de despesas, deverá ser designado como organismo pagador um serviço que o possa realizar, devendo, para o efeito, satisfazer os critérios de aprovação. Na Alemanha e em Espanha, por exemplo, a constituição confere poderes de autonomia aos governos regionais que têm de ser respeitados pelos serviços nacionais. Assim, os organismos pagadores estabelecidos a nível nacional não podem assumir a responsabilidade por pedidos geridos por autoridades regionais, o que significa que estas autoridades regionais têm de designar serviços aptos a assumir esta responsabilidade e assegurar que estes preenchem os critérios de aprovação e que as respectivas contas são devidamente certificadas. A fim de alcançar o objectivo de limitar ao mínimo o número de organismos pagadores, cada Estado-membro deve designar apenas um organismo em cada região autónoma.

Como resultado da reforma, as estruturas de controlo de cada Estado-membro passaram a ser menos fragmentadas e bastante mais transparentes, estando actualmente claramente definidas as responsabilidades de cada serviço envolvido. Isto não quer dizer que não haja mais margem para uma redução do número de organismos pagadores; a Comissão incentivará os Estados-membros a reduzir o seu número o mais possível.

2.4. Cada Estado-membro desenvolveu diferentes estruturas para a execução e o controlo das despesas do FEOGA-Garantia. Na medida do possível, a Comissão tem vindo a aceitar estas diferentes estruturas desde que estas cumpram os objectivos estabelecidos nas linhas directrizes relativas à aprovação.

2.5. A Comissão só aceitou a aprovação de organismos pagadores que delegam a execução de certos pagamentos a outros gestores de fundos para adiantamentos («Vorschußverwalter»), na condição de os montantes em causa serem estritamente limitados e de os pagamentos estarem sujeitos a instruções vinculativas dos serviços centrais; além disso, estes últimos devem apresentar uma contabilidade pormenorizada e controlar os gestores acima referidos através de inspecções técnicas e de auditorias internas.

Critérios de credenciamento importantes e insuficiências em matéria de credenciamento

2.6. 2.11. A Comissão analisará pormenorizadamente as observações do Tribunal apresentadas no quadro 3. De acordo com estas observações, registaram-se melhorias significativas em 1997 e 1998. A Comissão sublinha que o apuramento das contas para 1996 está baseado na certificação das contas. O facto de um organismo pagador não preencher todos os critérios de aprovação não obsta por si só a que seja emitido um certificado de conformidade.

A Comissão verificou que em 1996 havia ainda lacunas importantes nalguns organismos pagadores. Em todos os casos em que foram verificadas lacunas significativas, a Comissão enviou cartas aos Estados-membros, convidando-os a aplicar, se fosse caso disso, o nº 4 do artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 729/70 e a informá-la sobre as medidas adoptadas e os prazos fixados para cada uma destas medidas. Algumas das medidas necessárias, tais como a conclusão de protocolos com outros organismos no caso da delegação de tarefas, o recrutamento de auditores internos suplementares e a sua formação, bem como o desenvolvimento de novos sistemas de contabilidade, não podem ser concretizadas num curto espaço de tempo. Nesses casos, foi concedida, regra geral, uma aprovação provisória e a Comissão continuou a controlar os organismos pagadores a fim de assegurar os respectivos trâmites e o cumprimento dos prazos. Neste contexto, registou-se já uma nítida melhoria aquando do apuramento das contas para 1997.

3. CERTIFICAÇÃO DAS CONTAS

Organismos de certificação

3.2. A Comissão concorda que o organismo de certificação deve ser, em princípio, totalmente independente do organismo pagador. Porém, no caso de organismos pagadores de menor dimensão, a Comissão, para evitar uma carga administrativa demasiado pesada, não insistiu na criação de serviços separados encarregues de realizar auditorias internas e a certificação das contas. Nesses casos, a Comissão exigiu por parte dos Estados-membros uma garantia suplementar quanto à independência dos serviços responsáveis pela certificação das contas. Até ao momento, não existem quaisquer indícios de que os organismos de certificação fazem declarações falsas sobre as contas e o funcionamento destes organismos pagadores. A Comissão controla os trabalhos desses organismos de certificação cuidadosamente; se verificar algumas irregularidades por parte de alguns organismos de certificação (se dissimularem, por exemplo, os problemas nos seus relatórios à Comissão), procederá imediatamente à sua substituição. Até à data, apesar da realização de um grande número de visitas de controlo, não existem indícios relativos a este tipo de irregularidades.

Linhas directrizes da Comissão

3.3. O Regulamento (CEE) nº 1663/95 e o respectivo anexo constituem o quadro legal para a auditoria das contas relativas às despesas do FEOGA-Garantia. As numerosas missões realizadas pela Comissão no quadro do procedimento de aprovação ofereceram a ocasião de debater com os organismos de certificação designados pelos Estados-membros várias questões associadas à auditoria.

Com base na experiência adquirida no quadro dessas missões, a Comissão considerou oportuno informar melhor os organismos de certificação sobre a sua missão. Tal revelou-se particularmente útil para os organismos pagadores de menor dimensão e para aqueles criados recentemente, que ainda não tinham sido sujeitos a auditorias pela Comissão. Em 9 de Setembro de 1996, a Comissão, antes mesmo da conclusão da maior parte dos trabalhos de auditoria para a certificação das contas, convocou uma reunião com peritos dos organismos de certificação. Nesta ocasião, as linhas directrizes referidas pelo Tribunal foram comunicadas e discutidas com os representantes dos organismos de certificação. A Comissão tem vindo a estudar várias formas de melhorar o procedimento de certificação.

Problemas e atrasos na obtenção da certificação das contas

3.4. A Comissão insistiu em receber contas fiáveis e a garantia de que os trabalhos de auditoria eram satisfatórios antes de proceder ao apuramento das contas, mesmo se tal implicasse um atraso na decisão para alguns organismos pagadores. Os prazos para o apuramento das contas de 1997 foram respeitados, tendo sido adoptada uma única decisão (em 29 de Abril de 1998) para o apuramento concreto das contas de todos os organismos pagadores.

3.5. 3.17. A Comissão sublinha que o apuramento das contas de todos os organismos pagadores só foi aceite, após se terem obtido garantias suficientes (se necessário, através de auditorias suplementares) de que estas contas eram autênticas, completas e precisas. Quanto às observações relativas a Itália no ponto 3.13, a Comissão incluiu este montante, após verificação, nas despesas negativas declaradas pelo Ministério da Agricultura e considera que se trata de uma solução razoável. Em 1997, estas despesas deixaram de ser declaradas pelo Ministério da Agricultura, passando a ser declaradas por um organismo pagador devidamente registado.

3.18. 3.19. A elaboração do quadro referido pelo Tribunal no ponto 3.19 não é ainda uma obrigação legal para os Estados-membros. Após um período de ensaio, a Comissão tenciona alargar as disposições existentes para tornar obrigatória a notificação das dívidas por forma a dispor de valores relativos às dívidas à Comunidade.

A situação relativa ao registo e à recuperação das dívidas continua a não ser satisfatória em muitos organismos pagadores. A Comissão estabeleceu novas linhas directrizes sobre este assunto, tendo dado início a um debate interno sobre a possibilidade de aplicar correcções nos casos há muito pendentes. Várias missões de auditoria em 1998 estudaram igualmente esta questão.

4. DECISÕES DE APURAMENTO DAS CONTAS PARA O EXERCÍCIO DE 1996

Primeira decisão da Comissão relativa ao apuramento das contas

4.1. 4.2. Os atrasos registados em 1996 no apuramento das contas não se repetiram em 1997. Relativamente ao exercício de 1997, foi adoptada uma decisão para praticamente todos os organismos pagadores no prazo fixado pelo regulamento.

Segunda decisão da Comissão relativa ao apuramento das contas

4.3. Em conformidade com o disposto no acordo sobre a disciplina orçamental, só as despesas que foram autorizadas, numa situação de clara violação das disposições em vigor, podem ser excluídas do apuramento das contas. As reservas expressas pelo Tribunal estão a ser ou serão estudadas pela Comissão e, se for caso disso, serão propostas correcções financeiras ao abrigo do nº 2, alínea c), do artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 729/70.

4.4. O prazo de 24 meses para a aplicação de correcções nos casos de não conformidade é contado a partir da comunicação das conclusões da Comissão. Em todos os casos pertinentes, foram enviadas cartas aos Estados-membros; subsequentemente, realizam-se discussões bilaterais e, se for caso disso, é apresentado um relatório pelo organismo de conciliação. Este procedimento, que tem por fim assegurar que as correcções propostas pela Comissão sejam justas e equitativas e conferir aos Estados-membros um direito de resposta adequado, é bastante moroso.

Alteração dos montantes declarados

4.5. 4.6. A Comissão reconhece que, no primeiro ano de aplicação, surgiram algumas dificuldades devido à sobreposição dos antigos e novos procedimentos. Desde então, a situação tem vindo a melhorar progressivamente. Além disso, os Estados-membros apresentam permanentemente novas informações que permitem um ajustamento dos montantes de correcção nas diferentes fases do procedimento.

Ajustamento das declarações anuais

4.7.a). Na sequência de uma missão de controlo, a Comissão declarou-se insatisfeita relativamente a determinadas provas fornecidas. Assim, as contas foram objecto de uma nova dedução.

4.7.b). A majoração relativa à declaração espanhola constituía uma parte do montante certificado pelo organismo de certificação e, por conseguinte, não pôde ser aceite pela Comissão.

4.7.e). A Comissão examinou atentamente os numerosos ajustamentos das contas dos organismos pagadores do Reino Unido, tendo recusado todas as despesas não devidamente fundamentadas.

Correcções financeiras efectuadas pela divisão financeira responsável

4.8. Segundo as exigências legais fixadas nas regras de disciplina orçamental, as reduções efectuadas na sequência de pagamentos tardios em Setembro e na primeira quinzena de Outubro não podem ser decididas a tempo de serem contabilizadas no mesmo exercício.

4.11. A fim de ter em conta esta realidade contabilística, os critérios de aprovação autorizam os organismos pagadores a contabilizar as despesas até cinco dias antes da sua execução. Se estes cinco dias se situarem no fim do mês, esta prática pode ter por efeito a alteração do mês de referência para o cálculo das correcções aplicáveis aos pagamentos tardios. O Reino Unido não deve exceder este limite.

4.12. 4.13. As correcções efectuadas, ao abrigo do nº 6 do artigo 7º do Regulamento (CE) nº 296/96 dizem respeito às contas de armazenamento público, enviadas, em 20 de Dezembro, à Comissão como décima-terceira declaração, em aplicação do nº 2 do artigo 5º do referido regulamento, sendo estabelecidas para todo o exercício.

Em conformidade com o artigo 7º do Regulamento (CE) nº 1663/95, as correcções introduzidas nas contas dos Estados-membros, tal como aquelas referidas pelo Tribunal, devem ser-lhes notificadas pela Comissão antes do dia 31 de Março do exercício seguinte e declaradas pela Comissão numa decisão, antes de 30 de Abril. As notificações relativas às despesas de 1996 foram tardias, mas os prazos foram respeitados no procedimento de apuramento para 1997.

Essas correcções podem dizer respeito tanto a erros contabilísticos como a erros de conformidade detectados ao longo de todo o exercício ou na sequência da décima-terceira declaração e que os Estados-membros integraram ou não na declaração de apuramento contabilístico.

No caso da não integração das correcções na declaração de apuramento do Estado-membro, estas serão confirmadas no quadro do apuramento das contas, caso este intervenha após a decisão adoptada no quadro do Regulamento (CE) nº 296/96. Tal foi o caso da Grécia, França e Portugal.

Se, em contrapartida, o Estado-membro não considerar essas correcções e a decisão de apuramento contabilístico tiver já tido lugar, as consequências financeiras são de qualquer modo integradas nas contas do mesmo exercício, mas directamente na respectiva rubrica orçamental e não na rubrica relativa ao apuramento. Tal foi o caso da Dinamarca (CF. 4.13). A dedução dos adiantamentos efectuou-se em Agosto de 1997 e será confirmada no quadro do procedimento de apuramento.

4.14. A Comissão acompanhará este caso no quadro dos controlos de conformidade.

4.15. Todas as reservas relativas às contas foram examinadas tão cuidadosamente quanto possível, tendo em conta o curto período de tempo disponível (ver resposta ao ponto 4.3); nos casos de não conformidade claramente comprovada, foram ou serão efectuadas correcções. Nos casos em que as reservas se baseavam numa avaliação incorrecta por parte dos organismos de certificação ou em que eram necessárias mais provas, não foi efectuada qualquer correcção no quadro desta decisão de apuramento; porém, tal não prejudicou as subsequentes decisões quanto à conformidade.

4.16. Os Estados-membros comunicam permanentemente novas informações que conduzem a ajustamentos nas várias fases do procedimento das correcções efectuadas. Os Estados-membros que registaram mais reduções das correcções no quadro dos adiantamentos mensais e das decisões anuais são a Dinamarca e a Itália. Uma resposta relativa à Dinamarca figura no ponto 4.13. O caso italiano é explicado no texto do Tribunal no ponto 4.10 (reembolso de 33,5 milhões de ecus) com base nos numerosos ajustamentos requeridos a efectuar nas declarações da Itália relativas a despesas de armazenamento público.

5. CONCLUSÃO

5.1. Todas as lacunas importantes identificadas em 1996 foram analisadas pormenorizadamente, nomeadamente a nível dos pagamentos indevidos, tendo sido efectuado um controlo estrito. Registaram-se melhorias assinaláveis no apuramento das contas para 1997.

5.2. Tal como indicado na resposta ao ponto 4.4, leva algum tempo, até que sejam aplicadas correcções na sequência do procedimento de conformidade, dado que importa respeitar os direitos dos Estados-membros tanto de resposta como de recurso ao organismo de conciliação. Prevê-se que as correcções relativas ao exercício de 1996 serão globalmente da mesma ordem de grandeza de exercícios anteriores. Se a reforma do procedimento de apuramento das contas for coroada de êxito, à medida que os Estados-membros forem melhorando o seu nível de conformidade com as regras comunitárias, o número de correcções deverá baixar nos próximos anos.

5.3. 5.4. Relativamente ao exercício de 1996, houve que adoptar duas decisões de apuramento. Porém, tendo em conta a reforma radical das regras do procedimento de apuramento, o facto de as auditorias de certificação se realizarem pela primeira vez e os resultados da análise dos relatórios de certificação e das contas, alguns organismos pagadores foram convidados a efectuar auditorias suplementares. Dado que o apuramento das contas só pode ser proposto após comprovação da sua integridade, houve que prever um longo período de tempo para poder examinar cuidadosamente todas as informações recebidas antes de tirar as respectivas conclusões.

É de assinalar que a decisão de apuramento para o exercício financeiro de 1997, que abrangia as despesas de praticamente todos os organismos pagadores, foi adoptada em 29 de Abril de 1998. Encontra-se em preparação um regulamento que permita a aplicação de sanções no caso de apresentação tardia da documentação de apuramento ou da entrega de documentos incompletos.

5.5. A Comissão considera que cada caso foi tratado correctamente com base nas informações disponíveis no momento de cada decisão e remete para as suas respostas aos respectivos pontos do relatório do Tribunal.

5.6. A Comissão insiste no facto de os organismos de certificação deverem referir no relatório de auditoria do ano seguinte se as medidas de correcção foram efectivamente implementadas. Caso persista o risco de perda para o FEOGA, a Comissão adoptará as medidas adequadas no quadro do procedimento de conformidade.

5.7. Os documentos citados pelo Tribunal eram linhas directrizes para os organismos de certificação e de aprovação que foram discutidas com os seus representantes em Setembro de 1996, ou seja, num prazo razoável para poderem ser aproveitadas pelos auditores no seu trabalho. O controlo estrito do procedimento de aprovação tinha até então impedido a Comissão de dar a devida atenção ao procedimento de certificação.

5.8. A Comissão só aceita que o mesmo organismo efectue auditorias internas e certifique as contas dos organismos pagadores na estrita condição de que as auditorias de certificação sejam efectuadas de modo profissional e independente, que assegurem a devida cobertura e de que haja garantias de um relatório completo. A Comissão controlou cuidadosamente o trabalho destes organismos de certificação; nos casos em que são detectadas irregularidades (nomeadamente, dissimulação de problemas nos seus relatórios à Comissão), há que proceder imediatamente à designação de novos auditores. Até à data, apesar da realização de um grande número de visitas de controlo, não existem indícios relativos a este tipo de irregularidades.

5.9. Se necessário, serão propostas correcções financeiras ao abrigo do procedimento de conformidade previsto no nº 2, alínea c), do artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 729/70. O prazo de 24 meses para a aplicação de correcções nos casos de não conformidade é contado a partir da comunicação das conclusões da Comissão. Em todos os casos pertinentes, foram enviadas cartas aos Estados-membros; subsequentemente, realizam-se discussões bilaterais e, se for caso disso, é apresentado um relatório pelo organismos de conciliação. Este procedimento, que tem por fim assegurar que as correcções propostas pela Comissão são justas e equitativas e conferir aos Estados-membros um direito de resposta adequado, é bastante moroso.

5.10. De acordo com os novos procedimentos, cada organismo pagador deve assumir a total responsabilidade pelos pagamentos que executa e assegurar o controlo adequado de todos os pedidos antes da autorização. Se, por razões específicas do Estado-membro em causa, um organismo pagador não puder assumir as suas responsabilidades em relação a nenhuma categoria de despesas, deverá ser designado como organismo pagador um serviço que possa realizar esta tarefa, devendo, para o efeito, satisfazer os critérios de aprovação. Como resultado da reforma, as estruturas de controlo de cada Estado-membro passaram a ser menos fragmentadas e bastante mais transparentes, estando actualmente claramente definidas as responsabilidades de cada serviço envolvido. Isto não quer dizer que não haja mais margem para uma redução do número de organismos pagadores; a Comissão incentivará os Estados-membros a reduzir o seu número o mais possível.

5.11. Segundo as exigências legais fixadas nas regras de disciplina orçamental, as reduções efectuadas na sequência de pagamentos tardios em Setembro e na primeira quinzena de Outubro não podem ser decididas a tempo de serem contabilizadas no mesmo exercício.

(1) Regulamento (CE) nº 1287/95 do Conselho de 22 de Maio de 1995 (JO L 125 de 8.6.1995), que altera o Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho, e Regulamento (CE) nº 1663/95 da Comissão de 7 de Julho de 1997 (JO L 158 de 8.7.1995)