Decisão da Comissão

de 15 de Outubro de 2003

sobre as medidas (executadas pela Itália) a favor da RAI SpA

[notificada com o número C(2003) 3528]

(Apenas faz fé o texto em língua italiana)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2004/339/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,

Depois de ter convidado os interessados a apresentarem as respectivas observações nos termos dos referidos artigos(1) e tendo em conta as referidas observações,

Considerando o seguinte:

1. PROCEDIMENTO

(1) Em 17 de Junho de 1996, mediante denúncia apresentada à Comissão, a RTI SpA (Reti Televisive italiane), uma empresa que controla três canais de televisão nacionais italianos pertencente ao grupo Mediaset(2), a Comissão foi informada que a Itália tinha executado uma série de medidas a favor da RAI-Radiotelevisione italiana SpA (a emissora pública italiana, a seguir designada "RAI"). A denúncia concentrava-se na taxa de televisão concedida à RAI e em várias medidas adoptadas pelo Governo italiano a favor da RAI na primeira metade dos anos noventa.

(2) Por cartas de 15 de Julho e 4 de Setembro de 1996, a Comissão solicitou informações às autoridades italianas que responderam por cartas de 30 de Agosto e 4 de Novembro de 1996.

(3) Em 23 de Maio de 1997, a Mediaset completou a sua denúncia com novos documentos.

(4) Em 1 de Julho de 1998, a Comissão enviou às autoridades italianas uma nova carta solicitando informações. As autoridades italianas forneceram algumas das informações solicitadas durante uma reunião realizada em 31 de Julho de 1998 e por carta de 7 de Agosto de 1998. Além disso, foram realizadas diversas reuniões com a autora da denúncia.

(5) Em 19 de Outubro de 1998, a Mediaset apresentou uma denúncia adicional à Comissão relativamente às mesmas medidas de auxílio mencionadas na denúncia original. Por carta de 8 de Janeiro de 1999, completou a denúncia adicional com novos documentos e em 15 de Fevereiro de 1999 teve uma reunião com a Comissão.

(6) Em 3 de Fevereiro de 1999, a Comissão intimou a Itália para que lhe fornecesse todas as informações necessárias para apreciar se as medidas deveriam ser consideradas um auxílio existente ou um auxílio novo (a seguir "injunção"). Esta decisão foi comunicada à Itália por carta de 26 de Fevereiro. A Itália forneceu algumas das informações solicitadas e apresentou as suas observações por carta de 26 de Março. A Comissão solicitou seguidamente informações adicionais por carta de 28 de Abril, a que as autoridades italianas responderam por carta de 16 de Junho.

(7) Em 17 de Maio de 1999, a Mediaset escreveu à Comissão sobre a questão de saber se as medidas seriam consideradas um auxílio existente ou um auxílio novo e, em 18 de Maio de 1999, teve uma reunião com a Comissão.

(8) Por carta de 27 de Setembro de 1999, a Comissão comunicou à Itália a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente a algumas das medidas ad hoc que a Mediaset tinha qualificado como auxílios estatais (a seguir "decisão de início do procedimento").

(9) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(3). A Comissão convidou os interessados a apresentarem observações sobre o auxílio em questão.

(10) A Comissão recebeu informações da Itália em 2 de Dezembro de 1999.

(11) A Comissão recebeu as seguintes observações dos interessados:

- por carta de 2 de Dezembro de 1999, observações da RAI (transmitidas à Itália por carta de 6 de Dezembro de 1999),

- por carta de 19 de Janeiro de 2000, observações da Federazione Radio Televisioni ("FRT"),

- por carta de 1 de Fevereiro de 2000, observações da Association des Télévisions Commerciales Européennes ("ACT"),

- por carta de 28 de Janeiro de 2000, observações da Mediaset.

(12) As observações dos interessados foram transmitidas à Itália por cartas de 6 de Dezembro de 1999 e de 23 de Fevereiro de 2000. Por conseguinte, foi dada à Itália a oportunidade de apresentar as suas observações, recebidas por carta de 5 de Maio de 2000.

(13) A Comissão recebeu igualmente, embora tardiamente, as observações do "Coordinamento delle associazioni per la difesa dell'ambiente e la tutela dei diritti degli utenti e dei consumatori" (Codacons), por carta de 12 de Junho de 2000.

(14) A Comissão teve reuniões com a RAI em 26 de Janeiro e 4 de Dezembro de 2000.

(15) A Comissão teve uma reunião com as autoridades italianas em 5 de Junho de 2000.

(16) Além disso, a Comissão teve reuniões com a Mediaset em 20 de Março e 20 de Junho de 2000, 2 de Maio, 20 de Junho e 25 de Outubro de 2001, e recebeu cartas da autora da denúncia em 8 de Novembro de 2000 e 25 de Maio de 2001. Na reunião de 20 de Junho de 2001, a Mediaset apresentou um estudo sobre a reestruturação da RAI, elaborado pela Charles River Associates. Além disso, a Mediaset escreveu à Comissão em 12 de Junho de 2002 e 20 de Abril de 2003.

(17) Com a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão foi aditado ao Tratado CE um protocolo interpretativo do serviço público de radiodifusão (a seguir designado "Protocolo de Amesterdão").

(18) A comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão(4) (a seguir "comunicação"), estabelece os princípios que a Comissão tenciona seguir para efeitos da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao financiamento estatal do serviço público de radiodifusão.

(19) À luz da comunicação, a Comissão solicitou novas informações à Itália por carta de 13 de Setembro de 2002. Seguidamente, a Comissão teve uma reunião com as autoridades italianas em 8 de Dezembro de 2002 e recebeu algumas das informações solicitadas em 3 e 11 de Dezembro de 2002.

(20) Além disso, a Comissão escreveu às autoridades italianas em 14 de Novembro de 2002, solicitando alguns documentos, tendo as autoridades italianas respondido em 5 de Maio de 2003.

2. SITUAÇÃO A NÍVEL NACIONAL

2.1. Evolução histórica da base jurídica do serviço público de radiodifusão em Itália.

(21) Desde 1910, o Estado italiano reservava-se o direito de exploração dos serviços radiotelegráficos, com a faculdade de autorizar concessões e licenças a operadores privados ou públicos. Em 1924, o serviço público radiofónico foi atribuído com licença exclusiva à URI, seguidamente transformada em EIAR e, por último, em RAI. Desde 1927 a lei justificava o monopólio estatal sobre os serviços de radiodifusão com base na sua utilidade pública e nos objectivos educativos, artísticos e culturais no interesse de todos os cidadãos.

(22) Em 1948 a Constituição da República entrou em vigor e o serviço público da radiodifusão encontrou uma base constitucional nos princípios da liberdade de expressão e no direito à informação para permitir aos cidadãos participar na vida democrática do país. Após a entrada em vigor da Constituição, a difusão radiofónica e televisiva mantiveram-se reservadas ao Estado por força do artigo 43.o da Constituição, o qual faz referência a serviços públicos fundamentais de primordial interesse geral. A RAI era a concessionária única graças a uma série de convenções que lhe garantiam a concessão exclusiva.

(23) A Lei n.o 103 - "Novas normas em matéria de difusão radiofónica e televisiva" - (a seguir "Lei 103/75"), de 14 de Abril de 1975, codificou tal situação. A lei salientava a ligação existente entre o serviço público de radiodifusão, o artigo 43.o da Constituição, a noção de serviço público fundamental de primordial interesse geral e o monopólio estatal neste sector. O artigo 15.o da Lei 103/75, que substancialmente confirmava o disposto no artigo 7.o do DPR n.o 180 de 26 de Janeiro de 1952 (a seguir "Decreto 180/1952"), previa que a RAI fosse financiada através da taxa de televisão, das receitas publicitárias e das outras receitas autorizadas pela lei.

(24) O mercado da radiotelevisão foi-se alterando gradualmente. Durante a segunda metade dos anos setenta, os operadores privados iniciaram de facto a difundir o seu sinal, inicialmente a nível local e posteriormente a nível nacional.

(25) Tal desenvolvimento recebeu o aval do Tribunal Constitucional. É incontestável, tal como sublinhado pela própria Mediaset, que o acórdão n.o 202/1976 do Tribunal Constitucional foi o primeiro contributo substancial para a abertura à concorrência do mercado italiano de radiotelevisão. De facto, o Tribunal declarou inconstitucional o monopólio sobre os serviços de difusão radiofónica e televisiva a nível local e, ao mesmo tempo, confirmou a legitimidade do monopólio estatal sobre a radiodifusão a nível nacional, uma vez que se tratava de um serviço público fundamental de primordial interesse geral. Após o acórdão n.o 202/1976, as emissoras locais multiplicaram-se em todo o país e alguns anos depois, graças ao uso de videocassetes ou ligações rádio, estavam em condições de transmitir o mesmo programa em simultâneo numa vasta área geográfica (designada "syndication"). O carácter legal do monopólio sobre a radiodifusão nacional foi reiterado pelo Tribunal Constitucional em 1981 através do acórdão n.o 148/1981, em que confirmava temporariamente o monopólio (na pendência da promulgação de uma lei antitrust adequada para o sector) com base no argumento de que o serviço de radiodifusão nacional constituía um serviço público fundamental de primordial interesse geral. Durante os anos oitenta, o monopólio nacional coexistiu significativamente com os operadores privados que transmitiam a nível nacional através do sistema de syndication.

(26) A Lei n.o 223 - "Legislação relativa aos sistemas de radiotelevisão público e privado" - (a seguir "Lei 223/90") constitui a primeira lei geral de regulamentação do serviço de radiotelevisão público e privado. Esta lei tomava em consideração e codificava a situação criada no mercado da radiotelevisão nos anos oitenta. Previa a possibilidade de desenvolver actividades de radiotelevisão a nível nacional (e não só a nível local), tanto para os concessionários privados como para o concessionário do serviço público.

(27) Outras importantes disposições desta lei diziam respeito à publicidade. O n.o 6 do artigo 8.o estabelecia os limites da publicidade para a RAI e para os concessionários privados, com base nos quais a RAI não podia exceder 4 % do seu horário semanal de programação e 12 % por hora, enquanto os concessionários privados a nível nacional não podiam exceder 15 % do seu horário diário de programação e 18 % por hora. O n.o 16 do artigo 8.o previa um limite máximo para as receitas publicitárias da RAI, posteriormente revogado pelo Decreto-Lei n.o 408/1992 com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1994(5).

2.2. Descrição da RAI

(28) A RAI foi inicialmente criada em 1924 com a denominação de URI (Unione Radiofonica italiana), transformada em EIAR em 1927, posteriormente em RAI (Radio Audizioni Italia) em 1944 e, por último, em RAI-Radiotelevisione italiana SpA em 1954. Em 3 de Janeiro de 1954, tiveram início as transmissões televisivas no canal RAI 1, com base no Decreto 180/1952 que conferia à RAI a actividade de radiodifusão. A partir de 1957, o sinal RAI passou a cobrir a totalidade do território italiano. Em 1961, foi criado um segundo canal, RAI 2, seguido em 1979 por um canal regional, RAI 3. Desde 1934, a difusão radiofónica foi organizada sob a forma de três canais, denominados Primo, Secondo e Terzo programma.

(29) O objecto social, descrito nos estatutos da RAI, consiste na actividade de emissão, distribuição e transmissão de programas e sinais sonoros e televisivos por via hertziana, por satélite ou por qualquer outro meio, instalação, exploração, desenvolvimento e utilização do equipamento e dos meios para efeitos da referida actividade, produção, aquisição, comercialização de obras, programas e serviços susceptíveis de constituírem objecto da referida actividade, e no cumprimento de qualquer outra operação adequada para o desenvolvimento da mesma actividade.

(30) A RAI é uma sociedade por acções de interesse nacional na acepção do artigo 2461.o do Código Civil italiano. No período a que se refere a presente decisão, o capital social da RAI é inteiramente detido pelo sector público(6). Embora seja uma sociedade por acções, a RAI está sujeita a regras especiais. Por exemplo, está sujeita à supervisão e às directrizes do Parlamento através de uma comissão parlamentar específica e, desde a entrada em vigor da Lei n.o 203 de 25 de Junho de 1993, o Conselho de Administração da RAI é nomeado pelos presidentes das duas câmaras do Parlamento.

(31) A convenção entre o Estado e a RAI de 1 de Agosto de 1988, aprovada pelo DPR n.o 367 de 1 de Agosto de 1988 (a seguir designada "Convenção de 1988") prevê que a RAI gira pelo menos três canais de rádio e três canais de televisão. Um dos canais televisivos pode ser utilizado também para a difusão regional ou sub-regional. A convenção entre o Estado e a RAI de 1994 (aprovada por DPR de 28 de Março de 1994) contém disposições análogas: a RAI gere três canais de rádio e três canais de televisão, bem como os meios necessários para coordenar a produção e a distribuição. Um dos canais de televisão pode ser utilizado também para assegurar a difusão regional ou sub-regional.

(32) Nos anos de 1992 a 1995, o serviço público de radiodifusão estava confiado à RAI. Além disso, a RAI desenvolvia actividades comerciais não abrangidas pela definição de serviço público, essencialmente através de entidades jurídicas distintas, as mais importantes das quais eram Sipra, Nuova Fonit, Nuova Eri e Sacis.

3. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DAS MEDIDAS

3.1. Objecto da presente decisão

(33) Na sua decisão de injunção, a Comissão mencionou diversas medidas que a Mediaset considerou contrárias ao disposto no artigo 87.o do Tratado, a saber:

a) A taxa de televisão;

b) Isenção de impostos sobre a reavaliação dos activos da RAI;

c) Conversão em 1995 da taxa de concessão no que se refere a 1992 e 1993 num empréstimo da Cassa depositi e prestiti (a seguir "CDDPP");

d) Aumento do capital da RAI em 1992;

e) Redução da taxa de concessão devida pela RAI ao Estado (de 154 para 40 mil milhões de liras);

f) Operação de factoring por parte da Cofiri Factor em 1990;

g) Concessão de um empréstimo pela Cofiri em 1997.

(34) Com base nas informações recebidas após a decisão de injunção, a Comissão chegou à conclusão preliminar de que a medida a que se refere a alínea a) constitui um auxílio existente, as medidas a que se referem as alíneas e), f), e g) não constituem um auxílio estatal, enquanto as medidas a que se referem as medidas b), c), e d) são novas e podem constituir um auxílio estatal. Portanto, com a decisão de início do procedimento, a Comissão deu início a um procedimento formal de exame em conformidade com o n.o 2 do artigo 88.o relativamente à isenção de impostos sobre a reavaliação dos activos da RAI, à conversão em 1995 da taxa de concessão referente a 1992 e 1993 num empréstimo da CDDPP e ao aumento de capital da RAI em 1992(7) (a seguir "medidas ad hoc"). Além disso, na decisão de início do procedimento, a Comissão explicou pormenorizadamente os motivos pelos quais as medidas previstas nas alíneas e), f), e g) não constituem um auxílio estatal, não tendo as conclusões relativas às medidas previstas nas alíneas e), f) e g) sido contestadas perante o Tribunal. Uma vez que a taxa de televisão era qualificada como auxílio existente, foi expressamente excluída do âmbito de aplicação da decisão de início do procedimento.

(35) As medidas ad hoc objecto do exame formal da Comissão foram adoptadas no período entre 1992 e 1995. Por conseguinte, a presente decisão concentra-se nas relações financeiras entre a RAI e a Itália durante tal período.

(36) Tal como a decisão de início do procedimento, também a presente decisão não aborda a questão relativa à classificação legal da taxa de televisão e à sua compatibilidade com o Tratado. Tendo em conta que a taxa de televisão é considerada a título preliminar como um auxílio existente, as referidas questões devem ser examinadas no âmbito de um procedimento distinto nos termos do artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE(8). Todavia, para ter um quadro completo das relações financeiras entre a Itália e a RAI no período em apreço no presente exame, a Comissão deve tomar em consideração não só as medidas ad hoc, mas também o apoio financeiro concedido à RAI através do mecanismo da taxa de televisão. Portanto, na presente decisão, a Comissão fará referência à taxa de televisão exclusivamente na medida necessária para esclarecer o seu raciocínio relativamente às medidas ad hoc.

(37) Para além dos actos legislativos acima referidos, no período objecto do presente exame, as relações entre o Estado e a RAI eram reguladas pela convenção entre o Estado e a RAI de 1 de Agosto de 1988, aprovada pelo DPR n.o 367 (a seguir designada "Convenção de 1988") e que se manteve em vigor até Agosto de 1994, bem como pela convenção, assinada pela RAI e pelas autoridades italianas em Março de 1994 (a seguir designada "Convenção de 1994"), aprovada pelo DPR de 28 de Março de 1994 e que entrou em vigor em 1 de Setembro de 1994.

3.1.1. A taxa de televisão

(38) A taxa de televisão constitui o mais importante mecanismo de financiamento da RAI. A lei estabelece uma ligação clara entre a taxa de televisão e a concessão do serviço público de radiodifusão ao concessionário, isto é, à RAI. A taxa tem a sua origem no RDL n.o 246 de 1938, convertido na Lei n.o 880 de 1938, que introduziu a obrigação de todos os detentores de um televisor em condições de receber o sinal radiodifundido pagarem ao Estado uma taxa, que o Estado devia conceder ao organismo responsável pelo serviço público de radiodifusão.

3.1.2. Isenção de impostos sobre a reavaliação dos activos da RAI

(39) O Decreto-Lei n.o 558 - "Disposições urgentes para a recuperação e a reestruturação da RAI - SpA" - (a seguir "DL 558/1993"), de 30 de Dezembro de 1993, estabelecia uma série de medidas destinadas a reestruturar a RAI. As disposições do decreto foram confirmadas por decretos posteriores e, por fim, convertidas na Lei n.o 650/1996.

(40) Em conformidade com os artigos 2.o, 3.o e 5.o do DL 558/1993, a RAI deve proceder à reavaliação dos activos inscritos no balanço de 1993. A eventual diferença positiva entre os valores reavaliados e os valores indicados no último balanço pode ser incluída numa reserva especial. Tais operações são isentas de impostos e direitos.

(41) Aquando da reavaliação dos activos, a RAI criou uma reserva de reavaliação equivalente a 677 mil milhões de liras que utilizou em termos contabilísticos para cobrir os prejuízos de 1993.

3.1.3. Conversão em 1995 da taxa de concessão no que se refere a 1992 e 1993 num empréstimo da CDDPP

(42) Como referido na decisão de início de procedimento, a taxa de concessão é uma remuneração paga ao Estado por cada emissora de televisão para a utilização de uma determinada frequência de transmissão. A Convenção de 1988 entre a RAI e o Estado estabelecia a taxa de concessão devida pela RAI referente a 1992 e 1993. Essa taxa, determinada em conformidade com o artigo 24.o do DPR n.o 367/1988, ascendia a cerca de 154 mil milhões de liras por ano(9), montante que devia ser pago no prazo de 30 dias a contar da aprovação do balanço anual da RAI.

(43) O artigo 4.o do DL 558/1993 previa que o crédito do Estado correspondente à taxa de concessão referente a 1992 e 1993 seria cedido à Cassa depositi e prestiti, que converteria a dívida em capital quando se encontrassem preenchidas certas condições. Seguidamente, o artigo 4.o do Decreto-Lei n.o 134/1995 previa a possibilidade de converter o crédito da CDDPP num empréstimo. Por conseguinte, o artigo 4.o do Decreto-Lei n.o 252/1995, convertido na Lei n.o 650/1996, previa a efectiva cessão à CDDPP do crédito do Estado para a taxa de concessão referente a 1992 e 1993 e a transformação de tais créditos num empréstimo a favor da RAI(10).

(44) Em 6 de Julho de 1995, a CDDPP concedeu à RAI um empréstimo por 10 anos a uma taxa de juros fixa de 9 %. Em 31 de Dezembro de 1997, a RAI reembolsou integralmente o empréstimo graças a um outro empréstimo concedido pela Cofiri. Na decisão de início do procedimento, a Comissão considerou o segundo empréstimo em conformidade com as condições do mercado.

3.1.4. O denominado aumento do capital da RAI em 1992

(45) Em conformidade com o artigo 1.o do Decreto-Lei n.o 2 de 2 de Janeiro de 1992, convertido na Lei n.o 332 de 1 de Julho de 1992, o Estado concedeu 100 mil milhões de liras ao IRI que devia transferir este montante para a RAI. Nos actos parlamentares, essa concessão é descrita como uma compensação pelo insuficiente aumento da taxa de televisão referente a 1992 em relação à inflação. Em 20 de Fevereiro de 1992, o IRI transferiu os 100 mil milhões de liras para a RAI(11).

4. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS

(46) As observações apresentadas pela RAI coincidem significativamente com os argumentos das autoridades italianas e são resumidas nos considerandos 55 a 61. Por uma questão de concisão, as mesmas não são expostas na presente secção.

(47) Os argumentos da autora da denúncia podem ser resumidos como se segue. A Mediaset invoca que a isenção de imposto sobre a reavaliação dos activos da RAI constituiu uma vantagem de cerca de 450,6 mil milhões de liras a favor da RAI. Além disso, a reserva criada na sequência da reavaliação foi utilizada também para reconstituir o capital da RAI que devia ter sido sujeito a um direito de registo de 1 %. Por conseguinte, a isenção gerou uma vantagem de 1,2 mil milhões de liras.

(48) A Mediaset considera que a conversão da taxa de concessão referente a 1992 e 1993 num empréstimo da CDDPP, verificada em 1995, constitui uma vantagem para a RAI, uma vez que tal operação permitiu reduzir os montantes que a RAI teria pago ao Estado a título de taxa de concessão referente a 1992 e 1993, incluindo os juros.

(49) A Mediaset afirma que, no período em que a dívida referente à taxa de concessão se encontrava pendente (isto é, até 1995), a RAI devia ter pago os juros à taxa de desconto oficial, majorada de uma penalização de 2,5 %, que seria aumentada para 5 % após o primeiro mês(12). Uma vez que, aquando da conversão em empréstimo dos montantes relativos à taxa de concessão, tal penalização não foi aplicada, a RAI obteve uma vantagem. Além disso, a RAI obteve vantagens posteriores, uma vez que o próprio empréstimo estava sujeito a uma taxa de juros (9 %) inferior à taxa de mercado (12 %)(13).

(50) No que diz respeito ao denominado aumento de capital, a Mediaset considera que o mesmo não está em conformidade com os critérios de investimento da economia de mercado e, portanto, constitui um auxílio estatal a favor da RAI.

(51) A Mediaset invoca, além disso, que deveria existir uma supervisão a nível nacional sobre o cumprimento da missão de serviço público atribuída à RAI. Todavia, na ausência de uma efectiva instituição nacional encarregada desta função, compete à Comissão assumir a responsabilidade da supervisão(14). Seguidamente, a Mediaset acrescentou que a comunicação impediria a Comissão de considerar o financiamento público da RAI compatível com o mercado comum pelo simples facto de não impõe que o serviço público seja efectivamente sujeito a uma supervisão(15).

(52) A Mediaset considera, desde a apresentação da primeira denúncia em 17 de Junho de 1996, que a RAI efectuava uma operação de "dumping" no mercado publicitário, com efeitos devastadores para o financiamento das emissoras privadas. Na denúncia adicional de 19 de Outubro de 1998, a Mediaset reformulou posteriormente a sua resposta, argumentando que a RAI pode oferecer espaços publicitários a baixo custo num mercado secundário relativamente aos seus interesses (a publicidade constitui somente 33 % das receitas da RAI), financiando o custo da operação com recursos estatais a fim de prejudicar a Mediaset, cujo único rendimento provém da publicidade. Esta situação verificou-se em 1993 e 1994, depois da supressão do limite máximo publicitário da RAI(16), quando o tempo de publicidade transmitida pela RAI aumentou consideravelmente de 2823000 de 1992 para 3845000 em 1994.

53) A Federazione Radio Televisioni - ("FRT"), associação italiana das emissoras privadas, observou que a RAI operava como uma emissora privada em busca de audiências e de receitas publicitárias. O auxílio estatal permite à RAI contratar apresentadores e adquirir programas interessantes, proporcionando vantagens em termos de audiência e receitas publicitárias. O comportamento da RAI no mercado corresponde ao de um operador comercial que procura aumentar a audiência a fim de atrair a publicidade. Mesmo os principais acontecimentos desportivos são explorados no sentido de aumentar as já elevadas receitas publicitárias. Outros programas de carácter comercial são adquiridos através de recursos estatais logo que possam garantir uma audiência elevada e receitas publicitárias. O auxílio estatal concedido à RAI impede o desenvolvimento do sector da radiotelevisão local. Independentemente do Protocolo de Amesterdão que confere aos Estados-Membros a liberdade de definir como serviço público programas intrinsecamente comerciais e de os financiar mediante recursos estatais, a televisão comercial e a televisão pública deveriam ser claramente distintas e o financiamento estatal só deveria ser autorizado para serviços que não sejam assegurados pelas emissoras privadas e cuja utilidade social esteja claramente estabelecida.

(54) Segundo a associação europeia das televisões comerciais ("ACT"), essas medidas podem sem dúvida afectar a concorrência, uma vez que algumas emissoras da União Europeia operam já em Itália. Todas as outras emissoras são potenciais concorrentes da RAI. As emissoras públicas deveriam limitar-se a transmitir programas que o mercado não fornece. Embora, em conformidade com o Protocolo de Amesterdão, a Comissão não possa tomar uma medida a nível europeu para definir o conteúdo e a organização do serviço público de radiodifusão, deveria porém tentar delimitar a noção de serviço público neste sector, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu.

5. OBSERVAÇÕES DA ITÁLIA

(55) As autoridades italianas afirmaram que a função de serviço público confiada à RAI abrange a totalidade da programação da RAI. Tal situação resulta da evolução histórica da regulamentação em matéria de radiodifusão em Itália e das várias disposições actualmente em vigor que definem o serviço público de radiodifusão.

(56) As autoridades italianas advogaram que a isenção dos impostos sobre a reavaliação dos activos RAI não constituía um auxílio estatal pelas razões seguintes:

a) Este tipo de isenção é uma medida utilizada também para a transformação de outros organismos públicos em SpA (como IRI, ENEL, ENI e INA) e nalguns casos de privatização no sector bancário. Por conseguinte, não se trata de uma medida especial;

b) Não existe uma efectiva vantagem financeira para a RAI, mas simplesmente um novo cálculo do valor dos activos já à disposição da empresa;

c) O direito privado proíbe a reavaliação dos activos. Por conseguinte, a medida era vinculativa para a RAI, que não tinha qualquer razão para proceder a uma reavaliação. Portanto, uma eventual vantagem não teria sido intencional;

d) No passado, algumas leis tinham previsto a possibilidade de proceder à reavaliação dos activos de todas as empresas e definido um tratamento fiscal especial: a isenção de impostos ou um imposto substitutivo(17);

e) A isenção de impostos sobre a reavaliação está associada à reestruturação da RAI prevista no Decreto-Lei 558/93.

(57) Segundo as autoridades italianas, também a conversão da taxa de concessão referente a 1992 e 1993 num empréstimo da CDDPP não constitui um auxílio estatal, uma vez que o empréstimo de 1995 foi concedido à RAI em condições de mercado. Considerando que, em 1998, a RAI obteve da Comit e da Citibank um empréstimo de 150 mil milhões de euros à taxa Libor+25 pontos de base, uma taxa de juros com base na taxa Ribor+60 pontos de base teria sido adequada para a RAI em 1995, uma vez que nessa época a RAI era uma empresa rentável. De facto, esta taxa está muito próxima da taxa aplicada pela CDDPP(18).

(58) Em todo o caso, admitindo que a conversão permitiu que a RAI pagasse menos do que inicialmente devia relativamente à taxa de concessão referente a 1992 e 1993, a eventual redução ter-se-ia justificado pela desproporção entre a taxa paga pela RAI e a taxa paga pelos operadores privados nos anos anteriores.

(59) As autoridades italianas entendem que o aumento de capital de 1992 deve ser considerado parte da taxa de televisão, uma vez que esta última não tinha sido adaptada à inflação, bem como uma medida destinada a cobrir o custo da missão de serviço público confiada à RAI. As autoridades italianas consideraram, além disso, que o aumento de capital era coerente com os critérios de investimento da economia de mercado, uma vez que após 1993 a situação económica da RAI começou a melhorar(19). Por conseguinte, o aumento de capital não dever ser considerado auxílio estatal.

(60) Na sua carta de 2 de Dezembro de 1999, as autoridades italianas contestaram que os preços da publicidade da RAI fossem mais elevados do que os dos concorrentes. A RAI dispõe de um espaço publicitário limitado comparativamente com uma emissora privada e, portanto, deve aplicar preços mais elevados para sobreviver num mercado concorrencial. Resulta de um quadro anexo à referida carta que, em 1993, os preços médios da RAI para a publicidade eram constante e consideravelmente superiores aos da Mediaset (30 segundos de publicidade em horário nobre, de dia e de noite).

(61) As autoridades italianas e a RAI afirmaram também que as medidas examinadas não constituem um auxílio estatal, uma vez que não são susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros e compensam o custo adicional líquido suportado pela RAI para o desempenho da missão de serviço de interesse geral que lhe está confiado, ou seja, o serviço público de radiodifusão.

6. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO

6.1. Existência de auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado

(62) Para que uma medida constitua um auxílio estatal nos termos do n.o 1 do artigo 87.o, devem verificar-se as seguintes condições:

a) Deve ser concedido por um Estado-Membro ou proveniente de recursos estatais, independentemente da forma que assuma;

b) Deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência favorecendo certas empresas ou certas produções (vantagem selectiva);

c) Deve afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(63) Para cada medida, a Comissão verificará se se encontram preenchidas as condições a que se referem as alíneas a) e b). Verificará, além disso, se as medidas que preenchem as duas referidas condições satisfazem também as condições previstas na alínea c). Por conseguinte, apreciará se a jurisprudência recente do Tribunal de Justiça(20) tem influência sobre tais análises.

6.2. Recursos estatais, vantagem selectiva e distorção da concorrência

6.2.1. Isenção de impostos sobre a reavaliação dos activos da RAI

(64) Aquando da promulgação do Decreto-Lei 558/1993, a reavaliação dos activos incluía, em princípio, o pagamento de impostos sobre o rendimento se a operação gerasse uma mais-valia(21). Por conseguinte, embora a isenção de impostos sobre a reavaliação dos activos da RAI não constitua uma despesa directa, a mesma tem, porém, influência directa sobre o orçamento de Estado. De facto, num caso destes, o Estado renuncia a uma receita fiscal a que legalmente tem direito e que, em princípio, teria pretendido. O Tribunal de Justiça defendeu em jurisprudência constante que: "uma medida através da qual as autoridades públicas atribuem a certas empresas isenções fiscais que, não implicando embora a transferência de recursos de Estado, colocam os beneficiários numa situação financeira mais favorável que a dos outros contribuintes, constitui um auxílio de Estado na acepção do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado"(22). Portanto, a presente medida foi concedida através de recursos estatais.

(65) A medida é susceptível de conferir uma vantagem económica à RAI, uma vez que elimina um elemento de custo do mapa de resultados da empresa. Qualquer outra empresa teria pago ao Estado a taxa normal de imposto sobre a reavaliação dos seus activos, suportando, por conseguinte, as respectivas despesas. Por força do Decreto-Lei 558/1993, a RAI pôde evitar o pagamento de tais impostos, beneficiando directamente de uma vantagem financeira e económica, a que qualquer outra empresa não teria acesso numa situação análoga. Considerando que a concorrência é falseada sempre que o auxílio reforça a posição concorrencial da empresa beneficiária em relação aos seus concorrentes, tal vantagem é susceptível de falsear a concorrência entre a RAI e as outras empresas(23).

(66) Os argumentos apresentados pela Itália e pela RAI para justificar a reavaliação são essencialmente os seguintes:

a) Este tipo de isenção fiscal é uma medida utilizada para a transformação de organismos públicos em SpA e nalguns casos de privatização no sector bancário. Por conseguinte, não se trata de uma medida especial;

b) Não existe uma vantagem financeira real para a RAI, mas muito simplesmente um novo cálculo do valor dos activos já à disposição da empresa;

c) O direito privado proíbe a reavaliação dos activos. Por conseguinte, a medida era vinculativa para a RAI, que não tinha qualquer razão para proceder a uma reavaliação. Portanto, uma eventual vantagem não teria sido intencional;

d) No passado, algumas leis promulgadas antes do Decreto-Lei 558/1993 tinham previsto a possibilidade de proceder à reavaliação dos activos de todas as empresas e definido um tratamento fiscal especial: a isenção de impostos ou um imposto substitutivo(24);

e) A isenção de impostos sobre a reavaliação está associada à reestruturação da RAI prevista no Decreto-Lei 558/93.

(67) O argumento constante da alínea a) do considerando 66 não é pertinente, uma vez que o facto de uma isenção fiscal poder ser aplicada noutros casos (que, além disso, não apresentam qualquer semelhança com a situação da RAI) não altera a natureza selectiva da medida em questão, excepto no caso em que fique demonstrado que a medida está em conformidade com o regime geral ou com a natureza do sistema, prova essa que as autoridades italianas não apresentaram.

(68) O argumento constante da alínea b) do considerando 66 não pode ser aceite, uma vez que a vantagem não consiste na obtenção por parte da RAI de novos activos nem na transferência de activos para uma entidade jurídica diferente, mas simplesmente no facto de esta mesma empresa (RAI) não pagar impostos que teriam sido, em princípio, aplicáveis a tal operação. A reavaliação dos activos da RAI não implica uma melhoria do seu balanço e da sua situação económica global. Além disso, a RAI não paga os impostos, normalmente aplicáveis a uma reavaliação, com a consequente supressão do balanço de um elemento de custo que de outro modo estaria presente.

(69) Do mesmo modo, não pode ser aceite o argumento constante da alínea c) do considerando 66. Em conformidade com a jurisprudência, a noção de Estado é definida com base nos efeitos da medida e não noutras características como os objectivos ou o carácter obrigatório ou facultativo da medida. A obrigatoriedade do auxílio não altera o facto que a RAI aufere uma vantagem que não teria obtido em condições normais de mercado. Na medida em que a RAI recebe uma vantagem graças a um tratamento fiscal especial previsto na lei, o facto de a reavaliação não ser autorizada pelo direito privado é igualmente irrelevante.

(70) O argumento constante da alínea d) do considerando 66 confirma a análise da Comissão sobre esta medida. Antes do Decreto-Lei 558/1993, outras leis previram um tratamento favorável para todas as empresas em caso de reavaliação dos activos. Em vez da aplicação das disposições fiscais habituais, essas leis previam uma isenção total ou um imposto substitutivo, enquanto, no presente caso, tal tratamento só foi reservado à RAI. Portanto, a medida é selectiva.

(71) O argumento constante da alínea e) do considerando 66 diz respeito à compatibilidade da medida e não cabe discuti-lo nesta secção.

(72) Em conclusão, a isenção de impostos sobre a reavaliação dos activos da RAI foi concedida mediante recursos estatais, afigurando-se susceptível de conferir uma vantagem à RAI e constituir uma distorção da concorrência.

6.2.2. A conversão em 1995 da taxa de concessão referente a 1992 e 1993 num empréstimo da CDDPP

(73) Como referido anteriormente, na decisão de início do procedimento, a Comissão concluía que a taxa de concessão é uma contrapartida que cada emissora de televisão paga ao Estado pela utilização de uma determinada frequência de transmissão(25).

(74) Como referido pelas autoridades italianas, a URI antes e a RAI depois pagavam uma taxa de concessão desde 1924(26). Em 1993, o montante devido pela RAI relativamente à taxa de concessão ascendia a 152703 milhões de liras referentes a 1992 e a 154245 milhões de liras referentes a 1993. Pelo contrário, antes da Lei 223/90, as emissoras privadas não pagavam qualquer taxa de concessão. Na sequência da promulgação desta lei, os operadores privados têm que pagar uma taxa pela concessão nacional cujo montante difere do que é exigido à RAI. No mesmo período, a taxa anual devida por um operador privado ascendia a cerca de 0,5 mil milhões de liras por frequência.

(75) Na decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu que a redução da taxa de concessão devida pela RAI não constituía um auxílio estatal. A tal propósito, a Comissão observava:

"a taxa de concessão da RAI era, na altura em que a medida foi adoptada, significativamente mais elevada do que a paga pelos seus concorrentes (a RAI pagava 140 mil milhões de liras por ano pela concessão de três frequências(27), enquanto os outros operadores pagavam cerca de 0,5 mil milhões por frequência) ... A redução da taxa de concessão da RAI não lhe conferiu qualquer vantagem económica, uma vez que, na verdade, só reduziu uma desvantagem imposta pelo Estado à empresa ... Portanto, a redução da taxa de concessão de 154 para 40 mil milhões de liras por ano, embora reduza os encargos da RAI, não constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado, uma vez que não conferiu ao beneficiário qualquer vantagem económica sobre os seus concorrentes" ou sobre qualquer empresa em circunstâncias comparáveis(28).

(76) De acordo com a sua conclusão acima referida relativamente à redução da taxa de concessão, a Comissão salienta que uma operação que tenha por efeito reduzir a taxa de concessão devida pela RAI relativamente aos anos de 1992 e 1993, em aplicação da Convenção de 1988, não constitui um auxílio estatal, desde que a redução não seja superior ao montante que um operador privado teria pago relativamente à taxa de concessão numa situação análoga.

(77) Por conseguinte, é necessário verificar se a conversão da taxa de concessão referente a 1992 e 1993 teve por efeito de reduzir o montante devido pela RAI a título de taxa de concessão referente a esses dois anos e se essa redução foi superior ao montante que um operador privado teria pago relativamente à taxa de concessão em situação análoga. Em primeiro lugar, deverá ser examinado se o montante do empréstimo da CDDPP cobre os montantes devidos relativamente à taxa de 1992 e 1993, majorados dos juros obtidos no período em que o pagamento era devido, isto é, no caso em apreço, a contar da data de concessão do empréstimo. Em segundo lugar, é necessário verificar se e em que medida a taxa de juros da CDDPP era inferior à taxa que a RAI teria obtido no mercado.

(78) No que diz respeito ao primeiro, recorda-se que, em 6 de Julho de 1995, a taxa de concessão referente a 1992 e 1993 foi convertida num empréstimo por 10 anos concedido pela CDDPP à RAI. O empréstimo elevava-se a 345810892000 liras, equivalentes aos créditos cedidos à CDDPP e a cerca de 39 mil milhões de liras a título de juros obtidos a contar do termo da taxa de concessão. No período em que os montantes relativamente à taxa de televisão eram devidos, a taxa de desconto oficial passou de 9 % para 7 % e, por fim, voltou novamente a 9 %(29). Com base no cálculo da Comissão, o montante dos juros imputados à RAI ultrapassa ligeiramente o montante resultante da simples aplicação da taxa de desconto oficial(30).

(79) Como referido nos considerandos 47 a 52, a Mediaset considera que, no período em que a dívida relativa à taxa de concessão se encontrava pendente (ou seja, até 1995), em conformidade com o artigo 27.o da Convenção 1988, a RAI deveria ter pago os juros à taxa de desconto oficial, majorada de uma penalização de 2,5 %, que teria aumentado para 5 % após o primeiro mês(31). Quanto ao não pagamento da penalização, sublinha-se que a disposição referida pela autora da denúncia estabelece que, em caso de atraso no pagamento da taxa de concessão, a RAI fica sujeita a juros de mora a acrescentar à taxa de desconto oficial, num máximo de 2,5 %, que, após o primeiro mês, pode aumentar para um máximo de 5 %. Nada do previsto na disposição indica, portanto, que deve ser aplicada a taxa máxima da penalização, ficando a questão ao critério da administração que pode aplicar uma penalização de 0 a 5 %. A autora da denúncia não forneceu elementos em apoio da tese segundo a qual deve ser aplicada uma dada taxa. Nestas circunstâncias, a Comissão não pode aceitar a tese da autora da denúncia segundo a qual, no momento da conversão dos montantes devidos a título de taxa de concessão referente a 1992 e 1993 num empréstimo concedido pela CDDPP, a RAI obteve uma vantagem pelo facto de não ter pago a penalização.

(80) Relativamente ao segundo elemento, recorda-se que a taxa de juros do empréstimo da CDDPP foi fixada em 9 %. O empréstimo tinha uma duração de 10 anos, mas a RAI reembolsou-o em 31 de Dezembro de 1997, ou seja, após cerca de dois anos e meio. No período em questão, a taxa aplicável aos empréstimos a médio e longo prazo, segundo o Banco de Itália, era em 1995 de 11,71 %, em 1996 de 9,10 % e em 1997 de 8,28 %(32).

(81) Como indicado no considerando 57, fazendo referência à decisão de início do procedimento, as autoridades italianas argumentaram que o empréstimo foi concedido pela CDDPP em condições de mercado. Considerando que, em 1998, a RAI obteve da Comit e da Citibank um empréstimo de 150 milhões de euros à taxa Libor+25 pontos de base, em 1995 resultaria adequada para a RAI uma taxa Ribor+60 pontos de base. Esta taxa está muito próxima da taxa aplicada pela CDDPP.

(82) Tendo em conta as indicações dos considerandos 73 a 81, não parece estar confirmado que a conversão da taxa de concessão tenha implicado uma redução dos montantes que a RAI devia ter pago pela taxa de concessão referente aos anos de 1992 e 1993, incluindo os juros. Mesmo admitindo que se verificou essa redução, dadas as circunstâncias acima referidas, parece claro que a mesma não podia ser muito relevante. Em especial, considerando a desproporção entre a taxa aplicada à RAI e a taxa aplicada às emissoras privadas, resulta que a redução (eventual) não é tal ao ponto de a taxa de concessão paga pela RAI relativamente a 1992 e 1993 ser inferior à taxa de concessão devida por um operador privado numa situação idêntica no mesmo período(33). Considerando que qualquer operação que possa reduzir a taxa de concessão devida pela RAI relativamente aos anos de 1992 e 1993 não constitui um auxílio estatal, desde que a redução não seja superior ao montante que um operador privado teria pago pela taxa de concessão numa situação idêntica, a Comissão conclui que a conversão em 1995 da taxa de concessão referente a 1992 e 1993 num empréstimo da CDDPP não determina a favor da RAI qualquer vantagem em relação a outra empresa em circunstâncias análogas. Portanto, a presente medida não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o

6.2.3. Aumento do capital da RAI em 1992

(83) Em Fevereiro de 1992, o IRI transferiu, por conta do Estado, 100 mil milhões para a RAI. Não há dúvida que tal medida implica a utilização de recursos estatais (o dinheiro provém directamente do orçamento do Estado) e é imputável ao Estado (está previsto numa lei do Estado).

(84) A fim de apurar se um aumento de capital pelas autoridades públicas comporta uma vantagem selectiva para o beneficiário (ou seja, uma vantagem que a empresa não teria obtido em condições normais de mercado), a Comissão aplica o critério do investidor privado em economia de mercado. Esse critério, pela sua natureza, aplica-se aos investimentos em actividades comerciais em que o Estado pode ter perspectivas de rendimento. O presente caso diz respeito a uma empresa cuja actividade principal é definida pelo próprio Estado como um serviço público e, por essa razão, financiada pelo Estado. A Comissão observa que parece existir uma contradição nas argumentações das autoridades italianas, segundo as quais esta transferência de recursos deveria ser considerada como um investimento comercial sempre que a principal actividade da RAI não seja desenvolvida com o objectivo de obter lucros e remunerar o capital investido.

(85) Em todo o caso, embora admitindo que as autoridades italianas possam fundamentadamente invocar a referida argumentação, observa-se que, para verificar a conformidade do aumento de capital com o critério do investidor privado em economia de mercado, é necessário analisar os resultados económicos obtidos pela RAI no período anterior à adopção da medida, e as suas perspectivas financeiras, estimadas com base nas previsões de mercado, apresentadas no quadro seguinte.

Quadro 1

Dados consolidados RAI 1990-1995

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Nota:

Os dados de 1992 e de 1993 não são consolidados.

Fonte:

Decisão de início do procedimento.

(86) Do quadro precedente resulta que a RAI não era uma empresa rendível nos anos antecedentes ao denominado aumento de capital. Quando as autoridades italianas decidiram aumentar o capital, um investidor privado não teria investido numa empresa com tais características, uma vez que teria podido obter rendimentos mais elevados noutras empresas ou investimentos. Consequentemente, com base nas perspectivas económicas da empresa ou na evolução do mercado, não podia ser esperado tal rendimento.

(87) Além disso, um investidor privado não teria aumentado o capital da RAI na ausência de um sólido plano económico, realista e razoável, que confirmasse as suas previsões relativamente à rendibilidade do capital investido. No presente caso, as autoridades italianas não apresentaram qualquer prova da existência de um plano dessa natureza. O único plano económico a que as autoridades italianas fizeram referência em relação à RAI é o plano de reestruturação elaborado pelo Conselho de Administração da RAI em 1993 e 1994, em conformidade com o artigo 1.o do Decreto-Lei 558/1993 e aprovado pelas autoridades italianas em Outubro de 1994. A medida em questão não pode, no entanto, ser associada a esse plano, uma vez que foi adoptada no início de 1992. Além disso, nessa altura, esta medida nunca foi apresentada pelas autoridades italianas nem pela RAI como um investimento relativamente ao qual o Estado esperava um rendimento. Nos actos parlamentares, as autoridades italianas indicaram que o aumento de capital era necessário para compensar o insuficiente aumento da taxa de televisão referente a 1992 em relação à inflação. A própria RAI apresentou o aumento de capital como uma subvenção em termos contabilísticos(34) e definiu-o como um "contributo a fundo perdido"(35). Porém, salienta-se que, se a referida medida fosse considerada uma mera subvenção, a condição da vantagem selectiva estaria, no entanto, preenchida, uma vez que só foi a RAI a receber tal subvenção que lhe permitiu melhorar a sua situação financeira.

(88) Por conseguinte, a Comissão confirma a conclusão preliminar constante da decisão de início do procedimento, nos termos da qual o denominado aumento de capital da RAI constitui uma vantagem selectiva que a RAI não teria obtido em condições normais de mercado e melhora as perspectivas económicas da RAI, uma vez que lhe fornece maiores recursos financeiros. Considerando que a concorrência é falseada, sempre que o auxílio reforça a posição concorrencial da empresa beneficiária em relação aos seus concorrentes, tal vantagem pode falsear a concorrência entre a RAI e as outras empresas(36).

(89) Por último, a Comissão considera que a argumentação das autoridades italianas, nos termos da qual o aumento de capital deve ser considerado parte da taxa (uma vez que se destina a compensar a redução do valor real da taxa de televisão) não pode ser admitida(37). De facto, o aumento de capital é claramente uma medida distinta da taxa de televisão e a sua base legal nada tem a ver com a da taxa.

(90) Em conclusão, o aumento de capital da RAI de 1992 foi efectuado através de recursos estatais e poderá conferir uma vantagem à RAI e falsear a concorrência.

6.3. Efeitos sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros

6.3.1. Isenção de impostos sobre a reavaliação dos activos da RAI e o denominado aumento de capital da RAI de 1992

(91) "Quando um auxílio financeiro concedido pelo Estado reforça a posição de uma empresa relativamente a outras empresas concorrentes nas trocas comerciais devem estas últimas ser consideradas influenciadas pelo auxílio"(38), mesmo que a empresa beneficiária não participe na actividade de exportação(39). De igual modo, quando um Estado-Membro concede auxílios a empresas que operam num sector dos serviços e da distribuição, não é necessário que as empresas beneficiárias exerçam, elas próprias, as suas actividades fora do referido Estado-Membro para que os auxílios tenham efeitos sobre as trocas comerciais(40). Com base em tal jurisprudência, a comunicação explica que "pode considerar-se que o financiamento de organismos de radiodifusão de serviço público afecta geralmente o comércio entre Estados-Membros. É o que acontece claramente em relação à aquisição e à venda de direitos de programas, que frequentemente se realiza a nível internacional. Também a publicidade, relativamente a organismos de radiodifusão públicos a que se permite vender espaço publicitário, tem um efeito transfronteiras, especialmente no que diz respeito às áreas linguísticas homogéneas através das fronteiras nacionais. Por outro lado, a estrutura de propriedade dos organismos de radiodifusão comerciais pode alargar-se a mais de um Estado-Membro"(41).

(92) No caso em apreço, a própria RAI opera nos mercados internacionais. De facto, através da União Europeia de Radiodifusão, procede ao intercâmbio de programas de televisão e participa no sistema Eurovisão(42). Além disso, a RAI está em concorrência directa com emissoras comerciais presentes no mercado internacional de radiotelevisão e dotadas de uma estrutura internacional(43).

(93) A RAI apresenta-se como um importante operador internacional, presente no mercado internacional de radiotelevisão concorrencial(44).

(94) Por conseguinte, a Comissão conclui que as medidas em questão são susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros na acepção do n.o 1 do artigo 87.o

6.4. Vantagem efectiva de acordo com a jurisprudência Altmark

6.4.1. Isenção de impostos sobre a reavaliação dos activos da RAI e denominado aumento do capital da RAI de 1992

(95) Como a seguir se indica, a RAI é uma empresa encarregada de prestar um serviço de interesse económico geral, ou seja, um serviço público de radiodifusão. A Itália defendeu que as presentes medidas se destinam a compensar os custos líquidos suportados pela RAI para cumprir a missão de serviço geral que lhe foi confiada. As medidas estatais destinadas a compensar os custos líquidos suplementares decorrentes de um serviço de interesse económico geral não constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o, desde que a compensação seja determinada de forma a impedir a concessão de uma vantagem concreta à empresa. No acórdão Altmark(45), o Tribunal de Justiça indicou as condições que devem verificar-se para que a empresa possa subtrair-se a tal classificação. Tais condições são:

- em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve efectivamente ser incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem estar claramente definidas,

- em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente, a fim de evitar que aquela implique uma vantagem económica susceptível de favorecer a empresa beneficiária em relação a empresas concorrentes,

- em terceiro lugar, a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável pela execução destas obrigações,

- em quarto lugar, quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público não seja efectuada através de um processo de concurso público que permita seleccionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a colectividade, o nível de compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de transporte para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações.

(96) "... (Uma) intervenção estatal que não preencha uma ou mais das referidas condições deverá ser considerada um auxílio estatal na acepção (do n.o 1 do artigo 87.o)"(46).

(97) Pondo de lado, por um instante, a primeira e a terceira condições, a Comissão sublinha que, no presente caso, não resulta que os parâmetros com base nos quais é calculado o apoio financeiro concedido mediante as presentes medidas (noutros termos, a eventual compensação) tenham sido previamente definidos objectiva e transparentemente, por forma a evitar que o mesmo confira uma vantagem económica susceptível de favorecer a empresa beneficiária relativamente às empresas concorrentes. Além disso, a RAI não foi escolhida como prestadora de um serviço público de radiodifusão no âmbito de um concurso público, nem o nível da necessária compensação foi determinado com base numa análise dos custos em que uma empresa média, gerida de modo eficaz e dotada de meios de produção adequados para poder satisfazer as exigências do serviço público requeridas, incorreria para cumprir tais obrigações, tendo em conta as respectivas receitas bem como uma margem de lucro razoável para o cumprimento do referido serviço público.

(98) Uma vez que se encontram satisfeitas todas as condições previstas no n.o 1 do artigo 87.o e não se encontram satisfeitas duas das condições estabelecidas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Altmark, a Comissão conclui que a isenção de impostos sobre a reavaliação dos activos da RAI e o denominado aumento de capital da RAI de 1992 constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o(47).

7. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO AO ABRIGO DO N.o 2 DO ARTIGO 86.o DO TRATADO

(99) O Tribunal de Justiça declarou em jurisprudência constante que o artigo 86.o permite uma derrogação à proibição de concessão de auxílios estatais a empresas encarregadas de desenvolver um serviço público de interesse económico geral. No acórdão Altmark foi implicitamente confirmado que um auxílio estatal destinado a compensar os custos suportados por uma empresa para a prestação de um serviço de interesse económico geral pode ser considerado compatível com o mercado comum desde que satisfaça as condições previstas no artigo 86.o(48). O Tribunal de Justiça explicou que, para que uma medida beneficie dessa derrogação, é necessário que estejam preenchidas as condições de definição, atribuição e proporcionalidade. A Comissão considera que, quando tais critérios são respeitados, o desenvolvimento do comércio não é afectado em medida contrária aos interesses da Comunidade. As modalidades de aplicação de tais critérios ao sector da radiotelevisão são explicadas na comunicação.

(100) Nestes termos, a Comissão deve verificar se(49):

- o serviço público de radiodifusão deve ser claramente definido como serviço de interesse económico geral ("serviço público") pelo Estado-Membro (definição),

- a RAI foi expressamente encarregada pelas autoridades italianas da prestação do serviço público em questão (atribuição),

- o financiamento do Estado não deve ultrapassar o custo líquido do serviço público, tendo em conta também outras receitas directas ou indirectas decorrentes do serviço público (proporcionalidade).

(101) Na sua análise, a Comissão deve ter em conta também o Protocolo de Amesterdão, com base no qual o sistema de radiodifusão pública está directamente ligado às exigências democráticas sociais e culturais de cada empresa, bem como à necessidade de preservar o pluralismo dos meios de comunicação. Mais concretamente, compete aos Estados-Membros "proverem ao financiamento do serviço público de radiodifusão, na medida em que esse financiamento seja concedido aos organismos de radiodifusão para efeitos do cumprimento da missão de serviço público, tal como tenha sido confiada, definida e organizada por cada um dos Estados-Membros, e na medida em que esse financiamento não afecte as condições das trocas comerciais, nem a concorrência na Comunidade de forma que contrarie o interesse comum, devendo ser tida em conta a realização da missão desse serviço público".

7.1. Definição e atribuição

(102) A definição da missão de serviço público é da competência dos Estados-Membros. Dada a natureza específica do sector da radiotelevisão, os Estados-Membros podem prever uma definição lata, limitando-se a tarefa da Comissão a controlar erros manifestos(50).

(103) Como já sublinhado, desde o início do século, a radiodifusão era considerada um serviço de interesse geral, por conseguinte reservado ao Estado. O monopólio estatal sobre os serviços de radiodifusão era justificado pela utilidade pública de tais serviços e pelos seus objectivos educativos, artísticos e culturais que constituem um interesse para todos os cidadãos. Com a entrada em vigor da Constituição da República, o serviço público de radiodifusão foi considerado uma actividade directamente ligada a direitos e liberdades fundamentais e, por conseguinte, reservada ao Estado com base no artigo 43.o da Constituição, o qual faz referência a serviços públicos essenciais de primordial interesse geral. A RAI era o concessionário exclusivo. De acordo com a comunicação e à luz de tais elementos histórico-legislativos, a Comissão admite a tese das autoridades italianas com base na qual, no sistema jurídico italiano, o serviço público de radiodifusão era considerado um serviço de interesse económico geral na acepção do n.o 2 do artigo 86.o

(104) No período objecto do presente exame, o serviço público de radiodifusão estava confiado à RAI por força da Convenção de 1988 e da Convenção de 1994.

7.1.1. Concessão do serviço público de 1992 a Agosto de 1994

(105) Durante este período, as relações entre o Estado e a RAI eram regidas pela Convenção de 1988, que se manteve em vigor até Agosto de 1994.

(106) O artigo 1.o da Convenção de 1988 estabelece expressamente que o serviço público de radiodifusão é concedido em exclusividade à RAI em todo o território nacional mediante uma concessão para o efeito. O serviço confiado consiste na difusão de programas radiofónicos e televisivos por via hertziana, por cabo, por satélite ou por qualquer outro meio.

(107) Como exposto anteriormente, tanto o Tribunal Constitucional como a legislação italiana justificavam o monopólio estatal dos serviços de radiodifusão nacional com base na noção de serviço público fundamental de primordial interesse geral, prevista no artigo 43.o da Constituição. Nem o Tribunal Constitucional nem a Lei 103/75 faziam distinções quanto ao volume ou ao tipo de programas abrangidos pela referida noção(51). Pelo contrário, o Tribunal Constitucional fazia referência à informação, cultura e entretenimento já no seu acórdão n.o 59 de 1960. Igualmente, a Convenção de 1988 estabelece que a difusão de programas radiofónicos e televisivos na totalidade do território nacional constitui o serviço público confiado à RAI (artigo 1.o). Portanto, a Comissão conclui que, como afirmado pelas autoridades italianas, a definição de serviço público de radiodifusão em Itália abrangia, na acepção da Convenção de 1988, toda a actividade de programação da RAI.

(108) No âmbito da missão de serviço público que lhe foi confiada, são impostas numerosas obrigações à RAI. De facto, a Convenção de 1988 contém obrigações relativas aos investimentos, à qualidade e à cobertura do sinal (artigos 9.o, 10.o, 15.o e 16.o) e à investigação (artigos 11.o e 12.o).

(109) A Lei 103/75, ainda em vigor, contém outras obrigações e normas especiais, nomeadamente:

- uma obrigação geral de objectividade e pluralismo (n.o 2 do artigo 1.o),

- uma comissão parlamentar especial determina (n.os 3 e 4 do artigo 1.o) as orientações gerais que a RAI deve respeitar e fiscaliza o serviço de radiotelevisão prestado pela RAI,

- a obrigação de reservar espaços não inferiores a 5 % do total das horas de programação televisiva e a 3 % das horas de programação radiofónica a partidos políticos, grupos religiosos, sindicatos e afins, prestando-lhes assistência técnica gratuita,

- a RAI é obrigada a instalar os seus equipamentos de transmissão e a gerir equipamentos de terceiros na proximidade das zonas bilingues, para assegurar a retransmissão de programas de operadores estrangeiros. É igualmente obrigada a prever programas televisivos e radiofónicos destinados a outros países para assegurar a difusão da língua e da cultura italianas no estrangeiro. Deve realizar programas televisivos e radiofónicos em alemão, ladino, francês e esloveno nas regiões em que estão presentes tais minorias linguísticas (artigo 19.o)(52),

- a RAI é obrigada a transmitir as mensagens do presidente da República, dos presidentes da Câmara e do Senado, do Tribunal Constitucional e do presidente do Conselho (artigo 22.o).

(110) O artigo 3.o da Convenção de 1988 autoriza a RAI a desenvolver outras actividades comerciais (por exemplo, discográficas, venda programas, exploração de direitos cinematográficos, teatrais e de concertos) acessórios ao serviço público ou, em todo o caso, relacionados com o seu objecto social, desde que as mesmas não prejudiquem o desempenho da missão de serviço público. Por último, naquela altura, a RAI operava também no mercado publicitário.

7.1.2. A concessão do serviço público de Setembro de 1994 a 1995

(111) A Convenção de 1994 foi celebrada por uma duração de 20 anos. Atribui à RAI a exclusividade do serviço público de radiodifusão, fazendo referência expressa ao contrato de serviço como instrumento jurídico em que são especificadas as disposições da própria convenção. O artigo 3.o da Convenção de 1994 estabelece que o contrato de serviço relativo ao período de 1994 a 1996 deve ser estipulado até ao final de Junho de 1994.

(112) O artigo 1.o da Convenção de 1994 estabelece expressamente que o serviço público de radiodifusão é concedido em exclusividade à RAI em todo o território nacional através de uma concessão para o efeito. O serviço consiste na transmissão de programas radiofónicos e televisivos por todos os meios.

(113) A Convenção de 1994 prevê uma obrigação geral de objectividade, integralidade e imparcialidade da informação, reconhecimento das diferenças regionais, defesa das culturas nacionais e regionais e de função educativa. Também a Convenção de 1994 contém algumas obrigações no âmbito da missão de serviço público. A RAI é obrigada a garantir a mais ampla difusão possível do sinal e deve respeitar um tempo mínimo de programação. A pedido do Governo, deve transmitir gratuitamente mensagens de interesse público, criar um serviço radiofónico de informações sobre as condições de circulação na rede nacional de auto-estradas e proporcionar a utilização dos seus serviços por parte dos deficientes (artigo 8.o). Além disso, a RAI deve realizar uma programação especial para menores (artigo 11.o), desenvolver actividades de investigação (artigo 12.o) e criar infra-estruturas televisivas e radiofónicas segundo a regras de arte e em conformidade com os padrões tecnológicos mais avançados (artigo 14.o).

(114) Embora estivesse prevista até final de Junho de 1994 a celebração de um contrato de serviço, na realidade o primeiro contrato de serviço (a seguir "contrato de 1996") foi assinado em 1996 e entrou em vigor em meados do ano. Portanto, a Comissão conclui que o contrato de 1996 não é relevante para a definição das obrigações de serviço público da RAI em 1994 e 1995. Em conclusão, resulta que a missão de serviço público da RAI referente aos anos de 1994 e 1995 não é muito diferente dos anos anteriores.

(115) A Comissão conclui que, como defendido pelas autoridades italianas, nos anos de 1992 a 1995, a definição de serviço público de radiodifusão em Itália incluía todas as actividades de programação da RAI e estava associada a numerosas obrigações acessórias.

(116) Tal como a Convenção de 1988, também o artigo 5.o da Convenção de 1994 autoriza a RAI a desenvolver actividades comerciais e editoriais, relacionadas com a difusão de som, imagem e informações, bem como outras actividades relacionadas com o seu objecto social, na condição de não prevalecerem sobre o serviço público de radiodifusão.

(117) Com base nestas considerações, parece não existirem dúvidas quanto à qualificação do serviço público de radiodifusão como serviço de interesse económico geral, à concessão à RAI do serviço público de radiodifusão e também quanto ao facto de que o serviço público de radiodifusão abrange a totalidade da programação RAI. Embora a definição de serviço público de radiodifusão seja de natureza qualitativa e sobretudo lata, a Comissão, com base nas disposições interpretativas do Protocolo de Amesterdão, considera esta definição "lata" como legítima(53). Além disso, esta definição não parece conter abusos nem erros manifestos, na medida em que não abrange expressamente actividades comerciais como a publicidade ou a venda de programas.

(118) Como referido no ponto 41 da comunicação, não basta que ao organismo de radiodifusão de serviço público tenha sido formalmente atribuída a prestação de um serviço público, mas é igualmente necessário que o serviço público seja realmente fornecido tal como previsto. Por conseguinte, é desejável que uma autoridade competente controle a sua aplicação, sobretudo uma vez que a missão de serviço público é definida como lata e contém normas de qualidade. A presença de um mecanismo independente de controlo fornece indicações suficientes e fiáveis de que o serviço público é efectivamente prestado em conformidade com as atribuições confiadas. O mesmo constitui, portanto, uma garantia do cumprimento da missão para os Estados-Membros e, ao mesmo tempo, permite facilitar as tarefas que competem à Comissão por força das orientações em matéria de auxílios estatais.

(119) A tal propósito, salienta-se que a RAI está sujeita à autoridade de uma comissão parlamentar específica(54) e ao controlo do "Garante para a radiodifusão e a edição"(55). Os poderes da referida comissão estão estabelecidos no artigo 4.o da Lei 103/75 que prevê, nomeadamente, que a comissão parlamentar formule as orientações gerais para a aplicação dos princípios previstos no artigo 1.o da lei e relativamente aos programas da RAI. A comissão parlamentar controla a observância de tais orientações, indica os critérios gerais para a formação dos planos anuais e plurianuais de despesas e investimento da RAI, aprova os planos de princípio da programação anual e plurianual e zela pela sua execução(56). O "Garante" desempenha várias tarefas para verificar se a actividade da RAI está em conformidade com as disposições legais em vigor. Por exemplo, tem a tarefa de verificar as contas da RAI e o respeito dos limites impostos à publicidade e dos dados relativos às audiências(57). Por último, o Ministério dos Correios e Telecomunicações efectua outros controlos(58). Por conseguinte, a Comissão considera que, no período em apreço, as autoridades italianas criaram um sistema de controlo que fornecia suficientes indicações de que o serviço público atribuído à RAI era prestado como previsto na lei.

7.2. Proporcionalidade

(120) Uma vez estabelecido que a tarefa atribuída à RAI é um serviço de interesse económico geral, que tal tarefa é definida como tal pelo Estado-Membro e que a RAI é oficialmente encarregada pelas autoridades italianas da prestação do serviço, a Comissão deve verificar que o financiamento garantido pelo Estado para o serviço não exceda o necessário para cobrir os custos líquidos do serviço público, tomando em consideração as receitas decorrentes da sua prestação.

(121) Antes de proceder a tal verificação, é necessário recordar os critérios estabelecidos na comunicação relativamente à repartição dos custos no sector da radiodifusão. A comunicação indica que os preços das actividades de serviço público devem ser claramente distintos dos custos das actividades de serviço não público. Para tal efeito, a comunicação faz referência à Directiva 80/723/CEE da Comissão relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas(59) e à obrigação de contas separadas prevista nesta directiva. Porém, a obrigação de ter contas separadas para o serviço público e para as actividades não abrangidas pela missão de serviço público não se aplicava ao sector da radiodifusão no período de 1992 a 1995, tal como não se aplicava até 31 de Julho de 2001, data de entrada em vigor da versão alterada da directiva relativa à transparência. Por conseguinte, a observância da directiva relativa à transparência não constitui objecto do presente procedimento.

(122) A comunicação prevê normas específicas no que diz respeito aos custos imputáveis às actividades de serviço público devido às características específicas do serviço público de radiodifusão. A abordagem prevista é a dos custos evitados: os custos que não existiriam na situação hipotética em que as actividades de serviço não público viessem a ser interrompidas devem ser imputados às actividades de serviço não público, separadamente para cada uma dessas actividades. Esta abordagem tem em conta os custos específicos das actividades de serviço não público e a parte adicional de despesas comuns ligadas à utilização de recursos utilizados também para o serviço público, como o pessoal, o equipamento, as instalações fixas, etc. considerandos 55 e 56). Este método é aceite por causa das peculiaridades do sector da radiotelevisão em que uma grande parte da produção de serviço público pode ser explorada também comercialmente(60). É o caso de programas que relevam do serviço público que, porém, podem gerar um nível de audiências susceptível de favorecer a venda de publicidade, ou mesmo a venda do próprio programa a outras emissoras. Esses custos podem ser inteiramente imputados ao serviço público, uma vez que a total repartição de tais custos entre as duas actividades corre o risco de ser arbitrária e inadequada(61). Todavia, uma distribuição dos custos atenta às exigências de transparência das contas não deve ser confundida com a recuperação de custos na definição de políticas de fixação de preços ou com uma compensação correspondente às obrigações de serviço público.

(123) A compensação só é admitida para os custos líquidos das funções de serviço público. Quer isto dizer que é necessário tomar em consideração outras receitas directas ou indirectas decorrentes da função de serviço público. Noutros termos, do referido montante total dos custos de serviço público, determinados como explicado anteriormente, é necessário deduzir, por exemplo, as receitas publicitárias líquidas realizadas durante a transmissão de programas de serviço público e as receitas líquidas resultantes da comercialização deste tipo de programas.

(124) Além disso, se deliberadamente as receitas resultantes da actividade de serviço público não forem maximizadas (por exemplo, para prejudicar os concorrentes), os custos líquidos do serviço público serão mais elevados e o montante da compensação será superior ao necessário, o que, portanto, não é elegível. Isto implica, por exemplo, que os preços da RAI em matéria de publicidade não podem descer a um nível inferior ao que permitiria a um operador comercial eficaz numa situação semelhante cobrir os próprios custos.

(125) O controlo da proporcionalidade que a Comissão deve realizar é, portanto, duplo. Por um lado, a Comissão deve calcular o custo líquido da missão de serviço público atribuída à RAI e verificar se esse custo beneficiou de uma compensação excessiva. Em segundo lugar, a Comissão deve verificar todos os elementos à sua disposição que indiquem que a RAI inflacionou o referido custo, tendo deliberadamente reduzido as receitas resultantes da exploração comercial das actividades de serviço público. No presente caso, em especial, a autora da denúncia afirmou que a RAI efectuava uma operação de "dumping" no mercado publicitário, com efeitos devastadores para o financiamento das emissoras privadas a fim de prejudicar a Mediaset, cujo único rendimento é constituído pelas receitas da publicidade. Portanto, nas secções que se seguem, a Comissão verificará, em primeiro lugar, se o custo líquido do serviço público beneficiou de compensação excessiva através do apoio financeiro do Estado e, em segundo lugar, se a RAI praticou uma política de preços no mercado publicitário(62) inferiores ao nível que permitiria a um operador comercial eficaz suportar numa situação semelhante os próprios custos (a seguir "preços inferiores aos custos").

7.2.1. Cálculo do custo líquido da missão de serviço público confiada à RAI e comparação com o montante do apoio financeiro concedido pelo Estado à RAI no período de 1992 a 1995

(126) Como indicado anteriormente, no período de 1992 a 1995, a RAI desenvolveu algumas das actividades comerciais através de organismos jurídicos distintos. À luz da conclusão de que, no mesmo período, o serviço confiado à RAI abrangia a totalidade da programação da RAI e era acompanhado por uma série de obrigações acessórias, a Comissão observa que o custo líquido da missão de serviço público confiada à RAI, em princípio, pode ser calculado deduzindo dos custos da RAI, tal como especificados nos balanços da empresa relativamente ao serviço público, as receitas que a RAI aufere das suas filiais, cuja actividade consiste na exploração comercial do serviço público.

(127) Na carta de 13 de Setembro de 2002, a Comissão solicitou às autoridades italianas para apresentarem um estudo sobre esta repartição dos custos. As autoridades italianas não forneceram tais cálculos, mas enviaram à Comissão os balanços da RAI. Por conseguinte, a própria Comissão procedeu ao cálculo do custo líquido da missão de serviço público. A fim de evitar uma sobreavaliação de tal custo, a Comissão só tomou em consideração os custos que resultam da actividade radiotelevisiva normal da RAI, excluindo os custos que pudessem estar ligados à exploração comercial do serviço público ou a outras actividades comerciais (a Comissão excluiu, portanto, os custos relacionados com as actividades das filiais da RAI(63) e todos os custos que se afigurassem ligados à exploração comercial de serviço público). Além disso, nas receitas directa ou indirectamente ligadas ao serviço público a deduzir do custo bruto do serviço público, a Comissão incluiu todas as receitas resultantes de actividades comerciais(64).

(128) A Comissão deduziu do custo líquido do serviço público o montante do apoio financeiro do Estado recebido pela RAI no período de 1992 - 1995, que inclui as receitas provenientes do Estado, indicadas no balanço da RAI, mas não inclui a compensação financeira obtida pela RAI graças à isenção dos impostos sobre a reavaliação dos activos. De facto, no presente caso, a vantagem obtida pela RAI sob a forma de isenção de impostos pode considerar-se como uma compensação de um custo que de outra forma devia ter sido financiado(65). Noutros termos, para efeitos do cálculo da proporcionalidade do financiamento estatal relativamente ao custo líquido da missão de serviço público, no presente caso, não é necessário quantificar a vantagem obtida pela RAI graças à isenção de impostos sobre a reavaliação dos activos inscrita no balanço da RAI de 1993, uma vez que um encargo fiscal mais elevado teria aumentado proporcionalmente o custo líquido do serviço público atribuído à RAI (embora a não inclusão de tal encargo fiscal nas contas da RAI seja de lamentar sob o ponto de vista da clareza e da transparência).

(129) O resultado do cálculo da Comissão é sintetizado no quadro que se segue.

Quadro 2

Cálculo do custo líquido da missão de serviço público atribuída à RAI e comparação com o montante do apoio financeiro concedido pelo Estado à RAI no período de 1992 a 1995

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

7.2.2.. Política de preços da RAI no mercado publicitário

(130) A título prévio, sublinha-se que é indiscutível o facto de em Itália o mercado televisivo da publicidade ser caracterizado por um défice de transparência(66). Muitas vezes, as condições e os preços variam significativamente em relação aos diferentes clientes. As tabelas de preços são indicativas, uma vez que as emissoras aplicam reduções variáveis em função dos espaços publicitários adquiridos pelo cliente. Por conseguinte, mesmo a redução média não é significativa para permitir verificar se a emissora pública vende a preços inferiores aos custos(67). Por conseguinte, os dados relativos aos preços da publicidade devem ser interpretados com uma certa prudência.

(131) O preço da publicidade depende do índice de audiências de cada emissora. No período em exame, as audiências da RAI e da Mediaset eram as seguintes:

Quadro 3

Média do índice actual de audiências em termos percentuais de 2.00 a 2.00((Fonte:

Auditel e Tribunal de Contas "Relatório sobre o resultado do controlo efectuado sobre a gestão financeira da RAI relativamente aos exercícios de 1994, 1995 e 1996".))

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 4

Média do índice anual de audiências em termos percentuais no horário nobre (20.30 - 22.30)((Fonte:

Auditel e Tribunal de Contas "Relatório sobre o resultado do controlo efectuado sobre a gestão financeira da RAI relativamente aos exercícios de 1994, 1995 e 1996".))

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(132) O n.o 6 do artigo 8.o da Lei 223/90 estabelece os limites da publicidade para a RAI e para os concessionários privados, com base nos quais a RAI não podia exceder 4 % do seu horário semanal de programação e 12 % por hora, enquanto os concessionários privados a nível nacional não podiam ultrapassar 15 % do seu horário diário de programação e 18 % por hora. O n.o 16 do artigo 8.o previa um limite máximo para as receitas publicitárias da RAI, posteriormente suprimido pelo Decreto-Lei 408/1992 com entrada em vigor a 1 de Janeiro de 1994.

Quadro 5

Espaços publicitários legais da RAI e das emissoras privadas nacionais

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(133) O quadro anterior demonstra claramente que o limite horário da RAI é inferior ao da Mediaset. Por conseguinte, a quantidade de publicidade que a RAI pode transmitir é consequentemente inferior. Em todo o caso, a publicidade é uma importante fonte de receitas para a RAI. De facto, representa mais de 30 % das receitas totais(68). Sublinha-se, além disso, que a supressão do limite máximo das receitas não confirma as afirmações da Mediaset relativamente à aplicação pela RAI de preços inferiores aos custos. A supressão do limite máximo das receitas permitiu que a RAI aumentasse as suas receitas publicitárias, mas não constitui uma prova da aplicação de preços inferiores aos custos. Pelo contrário, o facto de após a supressão do limite máximo se ter registado um aumento significativo das receitas publicitárias da RAI parece ser a consequência lógica da supressão de uma medida (o limite máximo para as receitas publicitárias) que limitava o comportamento comercial do operador. Realmente, os referidos desenvolvimentos a nível dos preços e das receitas são incompatíveis com uma estratégia comercial correcta sem entraves para a concorrência.

(134) Mais concretamente, sublinha-se que a estratégia comercial da RAI no mercado da publicidade foi sendo alterada ao longo do tempo. Antes de 1994, a RAI estava sujeita a um limite máximo das receitas que respeitava vendendo uma quantidade de publicidade inferior aos limites impostos. Tal permite considerar que a RAI não prosseguia uma política de baixos preços antes de 1994, mas, pelo contrário, optava por respeitar o limite máximo, aliando uma oferta relativamente reduzida a um preço relativamente elevado, estratégia que influenciava em menor medida as partes de mercado dos seus concorrentes e que era mais favorável para os espectadores(69). Após a supressão do limite máximo das receitas, a RAI baixou os preços e aumentou as suas vendas de espaços publicitários, com um consequente aumento das receitas publicitárias. Considerando que os custos marginais dos espaços publicitários são muito limitados, o facto de a RAI ter aumentado as receitas decorrentes da publicidade aumentando o seu volume não está em contradição com o ponto de vista de que, mesmo depois de 1994, a RAI seguiu uma estratégia comercial correcta e não é suficiente para demonstrar que os preços foram fixados a um nível inferior ao que permitiria a um operador comercial eficaz cobrir os próprios custos numa situação semelhante(70).

(135) Além disso, sublinha-se que as observações da Mediaset visam demonstrar não que o comportamento da RAI em matéria de preços consistia em vender a preços inferiores aos custos, mas sobretudo que tinha adoptado o comportamento racional de um operador comercial normal que procura maximizar as suas receitas publicitárias. Por exemplo, na carta de 28 de Janeiro de 2000, a Mediaset sustenta que, sem limite máximo, "now RAI can raise its advertisement prices as and when it wishes with no commercial risk attached" (agora a RAI pode aumentar os preços da publicidade como e quando quiser, sem correr qualquer risco comercial). Em segundo lugar, na denúncia de 19 de Outubro de 1998, a Mediaset faz algumas afirmações que demonstrariam que a prática da RAI no sector publicitário correspondia a um comportamento comercial normal. No ponto 10.5.1, a Mediaset afirma que "RAI has progressively modelled its advertising behaviour on Mediaset" (a RAI alinhou gradualmente o seu comportamento publicitário pelo da Mediaset) ou, em termos ainda mais claros, "RAI has modelled its pricing and marketing policies ever more closely on those of Mediaset's advertisement subsidiary" (a RAI alinhou as suas políticas de preço e de "marketing" ainda mais estreitamente pelas da filial da Mediaset encarregada da publicidade). Igualmente, no ponto 10.6.2, "RAI is encouraged to increase its ratings and audience share through the offer of commercial programmes ... in order to maximise advertisement revenues" (a RAI é incentivada a aumentar as suas quotas e índices de audiências através da oferta de programas comerciais ... a fim de maximizar as receitas publicitárias). Num documento de 8 de Janeiro de 1999, a Mediaset afirmava que "RAI continues to compete to the best of its ability in the advertisement market place, indeed, the government had abolished the ceiling on RAI's revenue from advertisement shortly before" (a RAI continua a competir com o máximo das suas capacidades no mercado publicitário. De facto, o governo suprimiu recentemente o limite máximo das receitas da RAI provenientes da publicidade)(71). Por último, numa carta de 25 de Maio de 2001, a Mediaset lamenta novamente o facto de o Conselho de Administração da RAI ter decidido adoptar uma política publicitária baseada numa abordagem decididamente comercial(72). Comentários idênticos foram feitos também pela FRT (uma associação de emissoras privadas italianas) nas observações apresentadas relativamente ao início do procedimento). Por conseguinte, todas estas afirmações permitem considerar que o comportamento da RAI no mercado publicitário foi semelhante ao de outros operadores comerciais e não visou preços excessivamente baixos em relação aos da concorrência.

(136) Apesar dos pedidos da Comissão, a autora da denúncia não apresentou qualquer documentação específica relativamente aos preços inferiores aos custos aplicados pela RAI. Pelo contrário, declarou expressamente a impossibilidade de apresentar provas significativas das reduções praticadas pela RAI(73). Os elementos, apresentados pela autora da denúncia (dois quadros anexos à denúncia de 19 de Outubro de 1998) para sustentar a sua afirmação de que a RAI teria praticado preços publicitários inferiores aos custos, não são conclusivos. O primeiro quadro, apresentado em seguida, diz respeito às reduções.

Quadro 6

Reduções médias para a publicidade

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(137) O presente quadro demonstra que a redução média da RAI era sensivelmente superior à da Mediaset nos anos examinados. Porém, na ausência de preço absoluto quer da RAI quer da Mediaset, e à luz das características do mercado italiano da publicidade sublinhadas anteriormente, o quadro em questão não prova que a RAI tenha praticado preços inferiores aos custos(74) (ver considerando 144).

(138) O outro quadro, apresentado pela Mediaset (com base no título Custo em liras em função do índice de audiências), propõe uma comparação entre os preços da RAI e da Mediaset em Abril de 1998. O quadro é o seguinte:

Quadro 7

Preços publicitários da RAI e da Mediaset em 1998

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(139) Supondo que, em 1998, as audiências tenham sido substancialmente semelhantes às do período em apreço, este quadro não indica que a RAI tenha praticado preços inferiores aos custos. De facto, cada um dos canais da RAI tem um preço de espaço publicitário superior ao do canal privado directamente concorrente.

(140) À luz desta pluralidade de elementos que indicam que, nos anos em apreço, a RAI não praticou preços inferiores aos custos no mercado publicitário e na ausência de provas precisas apresentadas pela autora da denúncia, a Comissão, em complemento da sua análise, considerou oportuno proceder a uma comparação mais pormenorizada entre os preços da RAI e da Mediaset no período entre 1992 e 1995. De facto, considerando a semelhança das audiências da RAI e da Mediaset, tendo em conta as estruturas das duas emissoras que se articulam em três canais e, considerando que durante o período em apreço, a Mediaset(75) sempre registou lucros (e, por conseguinte, em termos de venda de espaços publicitários, deve ser considerada um operador comercial eficaz numa situação idêntica à da RAI), a Comissão considera que uma comparação entre os preços destes dois operadores constitui uma boa aproximação dos critérios indicados no ponto 58 da comunicação, segundo o qual um organismo de radiodifusão de serviço público não deve reduzir os preços de serviço não público abaixo do necessário para "recuperar os custos autónomos (stand-alone costs) que um operador comercial eficaz teria normalmente que suportar numa situação semelhante". Por conseguinte, a Comissão comparou a média dos preços diários por contacto (a seguir designado "preço diário por contacto") e a média dos preços por contacto em horário nobre (a seguir designado "preço por contacto em horário nobre") dos dois organismos. Para obter uma informação adicional sobre o comportamento da RAI, a Comissão procedeu a um controlo cruzado dos dados e dos resultados da comparação dos preços por contacto com os dados relativos ao espaço publicitário total e o total das receitas publicitárias dos dois operadores, bem como com o volume de publicidade transmitida em horário nobre e as receitas publicitárias dos dois operadores em horário nobre.

(141) Por conseguinte, a Comissão solicitou às autoridades italianas informações sobre os preços da RAI e da Mediaset no mercado publicitário. As autoridades italianas forneceram essas informações em 12 de Dezembro de 2002, com base nos dados fornecidos pela AGB (empresa independente líder no sistema de medições das audiências das operações publicitárias) e pela Nielsen (líder no fornecimento de dados sobre as audiências televisivas e os respectivos serviços).

(142) As autoridades italianas explicaram que, dada a diferença em termos de limites publicitários entre a RAI (combinação de limites horários e baixos limites semanais) e a Mediaset (combinação de limites horários e diários), a Mediaset procura atingir os limites em qualquer hora do dia, enquanto a RAI procura concentrar a publicidade nas horas de maior audiência. Para efeitos do presente procedimento, a Comissão salienta que o comportamento da RAI não é incoerente com o objectivo da maximização das receitas. De facto, em caso de um limite semanal pouco elevado, a fim de maximizar as receitas, é importante para a emissora concentrar a publicidade nas horas em que a audiência é mais elevada.

(143) Com base nos dados fornecidos pela empresa AGB, as autoridades italianas apresentaram dois quadros em que são comparados o preço por contacto diário e em horário nobre da RAI e da Mediaset. Os quadros fazem referência às listas da RAI e da Mediaset. Os preços são expressos em euros por milhar de telespectadores.

Quadro 8

Preço diário por contacto

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 9

Preço por contacto em horário nobre

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(144) Além disso, as autoridades italianas forneceram dados sobre o preço líquido por contacto. Para obter o preço líquido por contacto, as autoridades italianas integraram no preço por contacto diário e em horário nobre os efeitos de eventuais reduções consentidas pelas emissoras, recorrendo à redução média calculada pela Nielsen. Os preços são expressos em euros por milhar de telespectadores.

Quadro 10

Preço líquido diário por contacto

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 11

Preço líquido por contacto em horário nobre

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(145) Com base nos quadros anteriores, pode concluir-se que tanto o preço diário por contacto como o preço por contacto em horário nobre da RAI são constantemente superiores aos da Mediaset.

(146) Quanto aos dados relativos ao espaço publicitário global e o total das receitas publicitárias dos dois operadores, as autoridades italianas forneceram as seguintes informações com base nos dados da AGB e da Nielsen:

Quadro 12

Comparação entre o tempo total de publicidade da RAI e da Mediaset e o total das receitas brutas (incluindo as comissões de agência)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(147) Estes dados demonstram que, com um índice de audiências ligeiramente superior à Mediaset, a RAI transmitiu publicidade durante cerca de um terço do tempo de transmissão da Mediaset e obteve receitas equivalentes a mais de metade das da Mediaset. Em síntese, a RAI em menos tempo obteve proporcionalmente maiores receitas.

(148) Quanto aos dados relativos ao volume de publicidade transmitida em horário nobre e às receitas publicitárias em horário nobre, as autoridades italianas forneceram as seguintes informações, com base nos dados da AGB e da Nielsen.

Quadro 13

Comparação entre o tempo total de publicidade da RAI e da Mediaset em horário nobre e o total das receitas brutas (incluindo as comissões de agência) em horário nobre

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(149) Os dados anteriores demonstram que, com um índice de audiências ligeiramente superior ao da Mediaset, a RAI transmitiu publicidade em horário nobre durante menos de metade do tempo de transmissão da Mediaset e obteve receitas equivalentes a mais de metade, em 1992, e a mais de dois terços em 1994 e 1995, das receitas da Mediaset. Portanto, uma vez mais, a RAI em menos tempo obteve proporcionalmente maiores receitas.

(150) Em conclusão, todos os elementos recolhidos pela Comissão constituem uma panóplia de indícios concordantes que permitem demonstrar que a RAI não adoptou um modelo de comportamento consistindo na fixação dos preços no mercado publicitário inferiores ao nível que teria permitido a um operador comercial eficaz numa situação semelhante cobrir os próprios custos. Resulta, pelo contrário, que tal comportamento é coerente com a maximização das receitas. A autora da denúncia não esteve em condições de apresentar provas para sustentar a sua afirmação de que a RAI teria praticado preços publicitários inferiores aos custos (a autora da denúncia não pôde citar um único exemplo de preço inferior ao custo). Pelo contrário, prestou declarações que permitem provar o contrário, isto é, que a RAI opera no mercado da publicidade como um operador comercial normal.

(151) À luz destes elementos, a Comissão conclui que, no período objecto do presente exame, a RAI não praticou preços inferiores aos custos.

8. CONCLUSÃO

(152) A Comissão considera que a Itália executou ilegalmente as medidas previstas nos artigos 2.o, 3.o e 4.o do Decreto-Lei n.o 558/1993 e no artigo 1.o do Decreto-Lei n.o 2 de 2 de Janeiro de 1992, convertido na Lei n.o 332/1992, violando o n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.

(153) A Comissão considera, porém, que os auxílios em causa não garantiram à RAI uma compensação excessiva e, portanto, são compatíveis com o mercado comum na acepção do n.o 2 do artigo 86.o

(154) Além disso, a Comissão considera que a conversão em 1995 de taxa de concessão de 1992 e 1993 num empréstimo da CDDPP não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

O auxílio previsto nos artigos 2.o, 3.o e 4.o do Decreto-Lei n.o 558, de 30 de Dezembro de 1993, - "Disposições urgentes para a recuperação e a reestruturação da RAI - SpA" - e no artigo 1.o do Decreto-Lei n.o 2 de 2 de Janeiro de 1992, convertido na Lei n.o 332 de 1 de Julho de 1992, que a Itália concedeu a favor da RAI-Radiotelevisione italiana SpA no período de 1992 a 1995, é compatível com o mercado comum na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado.

Artigo 2.o

A conversão efectuada em 1995 da taxa de concessão referente aos anos de 1992 e 1993 num empréstimo da Cassa depositi e prestiti não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.

Artigo 3.o

A República Italiana é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 15 de Outubro de 2003.

Pela Comissão

Mario Monti

Membro da Comissão

(1) JO C 351 de 4.12.1999, p. 20.

(2) Na presente decisão, a autora da denúncia é referida como sendo a "Mediaset", uma vez que foi a Mediaset SpA que participou no exame da Comissão sobre o auxílio estatal e assumiu a denúncia inicialmente apresentada pela RTI SpA.

(3) Ver nota de pé-de-página 1.

(4) JO C 320 de 15.11.2001, p. 5.

(5) Relatório "Garante para a radiodifusão e a edição" de 1995 - p. 140.

(6) Actualmente o Ministério do Tesouro detém 99,45 % do capital.

(7) Ponto 74 da decisão de início do procedimento.

(8) JO L 83 de 27.3.1999, p. 1.

(9) Um montante de 154283 milhões de liras referente a 1992 e um montante de 154245 mil milhões de liras referente a 1993. Porém, a RAI pagou um montante de 1560 milhões de liras referente a 1992, deixando em suspenso um montante de 152723 milhões de liras.

(10) Carta das autoridades italianas de 16 de Junho de 1999.

(11) De facto, esta medida tem mais a natureza de uma subvenção do que de um aumento de capital. Na verdade, não houve qualquer aumento de capital. Porém, uma vez que no início de procedimento a medida foi denominada de "aumento de capital", a expressão foi mantida por motivos de ordem prática.

(12) Carta da Mediaset de 28 de Janeiro de 2000.

(13) Carta da Mediaset de 8 de Janeiro de 1999.

(14) Carta da Mediaset de 12 de Junho de 2002.

(15) Carta da Mediaset de 20 de Abril de 2003.

(16) Ponto 10.4.1 da carta de 19 de Outubro de 1998.

(17) Carta das autoridades italianas de 12 de Dezembro de 2002.

(18) Segundo as autoridades italianas, resulta da comparação entre a taxa Ribor+60 e a taxa de juros aplicada pela CDDPP que a RAI poupou 5 mil milhões de liras graças ao empréstimo da CDDPP.

(19) A rendibilidade do capital passou de 0,0 em 1992 para 15,7 em 1997.

(20) Acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Julho de 2003, no processo C-280/00, Altmark Trans, ainda não publicado.

(21) Ver n.o 1, alínea c), do artigo 54.o do DPR n.o 917 "Aprovação do texto único dos impostos sobre os rendimentos", de 22 de Dezembro de 1986. Ver igualmente Leo, Monacchi, Schiavo "Os impostos sobre os rendimentos no texto único", Giuffré 1990, p. 551.

(22) Processo C-6/97, República Italiana/Comissão, Col. de 1999, p. I-02981, ponto 16.

(23) Acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias de 17 de Setembro de 1980, processo C-730/79, Philip Morris, Col. 1980, p. 2671, ponto 11, e conclusões do advogado-geral, p. 2698. Ver, igualmente, acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Novembro de 1987, processo C-259/85, República Francesa/Comissão, Col. 1987, p. 4393, ponto 24. Ver, ainda, conclusões do advogado-geral, processo C-280/00, Altmark (ver nota de pé-de-página 20), ponto 103. Nestas últimas conclusões, o advogado-geral sublinha que é muito fácil satisfazer tal requisito, uma vez que se pode presumir que todo o auxílio estatal falseia ou pode falsear a concorrência.

(24) Carta das autoridades italianas de 12 de Dezembro de 2002.

(25) Ver decisão de início de procedimento.

(26) Carta das autoridades italianas de 16 de Junho de 1999.

(27) A presente decisão faz implicitamente referência aos três canais televisivos concedidos à RAI, mas a conclusão não se alteraria se se tivessem em conta também três canais radiofónicos concedidos à RAI.

(28) Pontos 23 e 24 da decisão de início do procedimento. A Comissão sublinhava ainda que "esta situação poderia, na verdade, conduzir à identificação de um auxílio estatal a favor dos concorrentes da RAI, uma vez que o Estado renuncia a parte da taxa de concessão e favorece estas empresas relativamente à RAI que paga o montante completo".Recorda-se que a autora da denúncia não contestou formalmente tal análise nem os montantes da taxa de concessão devidos respectivamente pela RAI e pelas emissoras privadas. A autora da denúncia também não apresentou qualquer justificação relativamente à desproporção entre a taxa de concessão aplicada à RAI e a das emissoras privadas.

(29)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(30) Na falta de informações precisas das autoridades italianas relativamente ao cálculo dos juros obtidos no período em que o débito se encontrava pendente, a Comissão calculou o montante dos juros devidos com base na taxa de desconto oficial.

(31) Carta da Mediaset de 28 de Janeiro de 2000.

(32) Dada a diferença entre as taxas de mercado e a taxa da CDDPP, verifica-se que a RAI beneficiou de uma taxa reduzida só relativamente a cerca de metade do ano de 1995. No cenário mais prudente e improvável (a RAI contrai um empréstimo no mercado a 11,71 % por dois anos e meio, sem o refinanciar quando se verifica uma descida da taxa), a R